西安市灞桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）灞行初字第00031号
原告陕西裕华房地产开发有限公司。
法定代表人刘秀芳，系该公司董事长。
委托代理人刘启明，陕西汉庭律师事务所律师。
委托代理人辛朝，陕西汉庭律师事务所律师。
被告西安市房屋征收管理办公室。
法定代表人张光正，系该办公室主任。
委托代理人庞乐，陕西博硕律师事务所律师。
委托代理人严丽君，系该单位补偿管理科工作人员。
第三人西安市工商业房产经营公司。
法定代表人朱庆峰，系该公司经理。
委托代理人徐金锋，系该单位职工。
委托代理人张弛，陕西鼎源律师事务所律师。
第三人西安市市区机关房产管理所。
法定代表人禹军，系该管理所所长。
委托代理人高琦，系该单位干部。
第三人西安市房地产第四开发公司。
法定代表人汪世光，系该公司经理。
委托代理人张利众，系该单位副经理。
原告陕西裕华房地产开发有限公司（以下简称裕华公司）不服被告西安市房屋征收管理办公室2014年7月22日作出的拆迁安置裁决书，向西安市新城区人民法院提起行政诉讼，经西安市中级人民法院指定，本院2015年5月27日依法受理。本院依法组成合议庭，于2015年9月2日、10月30日公开开庭进行了审理。原告裕华公司法定代表人刘秀芳的委托代理人刘启明、辛朝，被告西安市房屋征收管理办公室法定代表人张光正的委托代理人庞乐、严丽君、第三人西安市工商业房产经营公司（以下简称市工商业房产经营公司）法定代表人朱庆峰的委托代理人徐金锋、张弛，第三人西安市市区机关房产管理所（以下简称市区机关房管所）法定代表人禹军的委托代理人高琦，第三人西安市房地产第四开发公司（以下简称市房地产开发第四公司）法定代表人汪世光的委托代理人张利众到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西安市房屋征收管理办公室2014年7月22日作出的拆迁安置裁决书，该处罚决定书载明：经查，市工商业房产经营公司是国有公房的管理企业，在西安市解放路民乐园代表国家管理了942.42平方米国有商业房产，该房产因建设民乐大厦项目时被拆除，因此市工商业房产经营公司是该项目合法的被拆迁人。裕华公司是民乐大厦项目营业用房安置项目人。根据《城市房屋拆迁管理条例条例》第十六条的规定，故裁决裕华公司在民乐大厦省高院拍卖时预留的3950.07平方米和临东二路最西端两个开间的一至四层以及新增建部分的一至四层内向市工商业房产经营公司偿还国有商业房产763.58平方米，其中一层面积不少于700平方米。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.2013年8月17日市工商业房产经营公司的申请书，证明提出裁决申请的事实；
2-1.2005年10月9日裕华公司与市区机关房管所、市房地产开发第四公司签订的协议书；
2-2.2013年5月20日陕西省高级人民法院（2013）陕立民终字第00017号民事裁定书；
2-3.2003年2月25日西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组文件（市处安发（2003）2号《关于处理民乐大厦项目拆迁安置遗留问题的实施方案》，明确第三人市区机关房管所、市房地产开发第四公司为原拆迁实施单位；
3.1993年8月12日西安市房地产管理局工商业房地产管理所与西安侨安房地产开发有限公司签订的《拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书》，写明拆除国有直管非住宅用房942.34㎡，市工商业房产经营公司作为被拆迁人有权获得产权安置；
4.1992年房地产租赁契约8份
4-1．1992年1月西安市房地局工商业房地管理所与新城区糖业烟酒公司商品采购供应站签订的房地产租赁契约。
4-2．1992年1月西安市房地局工商业房地管理所与西安市土产公司祥和土特产副食商店签订的房地产租赁契约。
4-3．1992年10月26日西安市房地局工商业房地管理所与西安市新城区沧浪春旅馆签订的房地产租赁契约。
4-4．1992年1月西安市房地局工商业房地管理所与西安市回民牛羊肉商店签订的房地产租赁契约。
4-5.1992年1月西安市房地局工商业房地管理所与郭宝泰签订的房地产租赁契约。
4-6．1992年10月6日西安市房地局工商业房地管理所与西安市民乐园肉食副食商店签订的房地产租赁契约。
4-7．1992年9月29日西安市房地局工商业房地管理所与西安市钟楼茶叶公司西京茶庄签订的房地产租赁契约。
4-8．1992年10月9日西安市房地局工商业房地管理所与西安市新城区航天食品饮料厂签订的房地产租赁契约。
5-1.1993年10月8日西安市房地局市区机关房管所与新城区糖业烟酒公司商品采购供应站签订的《拆迁安置协议书》。
5-2.1993年10月9日西安市房地局市区机关房管所与新城食品批发贸易公司签订的《拆迁安置协议书》。
5-3.1993年10月18日西安市房地局市区机关房管所与西安市土产公司祥和土特产副食商店签订的《拆迁安置协议书》。
5-4.1993年10月29日西安市房地局市区机关房管所与西安市新城区沧浪春旅馆签订的《拆迁安置协议书》。
5-5.1993年10月5日西安市房地局市区机关房管所与西安市回民牛羊肉商店签订的《拆迁安置协议书》。
5-6．1993年10月5日西安市房地局市区机关房管所与郭宝泰签订的《拆迁安置协议书》。
5-7．1993年10月8日西安市房地局市区机关房管所与西安市钟楼茶叶公司西京茶庄签订。
5-8.1993年10月8日西安市房地局市区机关房管所与西安市新城区航天食品饮料厂单签订的《拆迁安置协议书》。
5-9.2005年12月1日西安市工商业房产管理所向西安市市区机关房管所、西安市房地产开发第四公司的函，要求归还房产。
5-10.2003年2月25日西安市处安办市处安发（2003）2号文件，即西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组《关于印发关于处理民乐大厦项目拆迁遗留问题的实施方案的通知》。
5-11.2005年5月27日西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组办公室座谈备忘录。
5-12.2009年2月26日西安市工商业房产经营公司向裕华公司的函，要求履行保拆保建协议，
5-13.2006年7月14日裕华公司与市区机关房管所、市房地产开发第四公司签订的营业房产托管即货币安置协议书。
6、西安市机构编制委员会办公室关于同意西安市城市房屋拆迁安置管理办公室更名的复函。
原告裕华公司诉称，被告裁决书程序违法、实体问题处理结果错误。理由如下：
一、被告不具有作出行政裁决的主体资格。被告系经西安市机构编制委员会办公室同意于2012年5月16日由原西安市城市房屋拆迁安置管理办公室正式更名的。更名后主要负责法律法规的贯彻执行，拟定房屋征收决定、审核征收补偿方案、负责房屋征收与补偿工作中违法、违规行为的调查处理等工作，不再具备原西安市城市房屋拆迁安置管理办公室行使的行政裁决职能，被告作出裁决书系违法行政。被告因裁决处理的是历史遗留问题，适用已作废的法律进行裁决，不符合行政机关应当依法行政的基本法律原则，法无明确规定，则行政机关不得为之。在被告处理的樊爱莲与西安市碑林区东大街改造协调工作领导小组办公室房屋拆迁管理行政决定一案中，已表明自己不再具有行政裁决的职能，故作出不予受理决定。樊爱莲案经过法院审理，判决认为被告无行政裁决的主体资格，有权作出裁决的应该是西安市人民政府。现被告就相同事实类型案件作出行政裁决，其行为与上述案件的答辩意见恰好相反，明显矛盾。而且，被告2014年7月22日作出的《拆迁安置裁决书》不同于以往的裁决书形式，没有案件编号，不符合裁决书行文格式。
二、被告受理该案行政裁决违反法律规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人和被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。本案中，被拆迁人房产经营公司已于1993年8月12日就拆迁补偿安置相关事宜与拆迁人侨安公司签订《拆除国有直管非住宅保拆保建协议书》，不属于达不成拆迁安置协议的情形。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第（四）项规定，房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。本案中工商业房产经营公司的国有房产已于1993年被侨安公司拆除，房屋早已经灭失，故依法不得申请拆迁安置裁决。被告以“安置房屋已经建成，陕西省高级人民法院也是查明事实之后认定该案应当先行裁决”为由进行裁决，无法律依据。
第三、原告不具备拆迁当事人主体资格。原告不是本案的拆迁人，理由是依据《城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置，被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。《条例》所称的拆迁人，是取得房屋许可证的单位。原告从陕西省高级人民法院竞买取得在建房产所有权之后，本无安置义务，后遵从政府协调结果，承诺在指定位置提供3950.07平方米房屋协助政府解决安置遗留问题。原告是协助，而非拆迁。且工商业房产经营公司不在原告承诺的66户之内。原告按照向政府的承诺已经完全履行了安置义务。基于以上理由，原告与第三人工商业房产经营公司既无合同关系，也没有法律关系，将原告列为拆迁人显然没有法律依据。
第四、本次裁决遗漏拆迁安置义务主体西安市房地产第四开发公司及西安市机关房产管理所。被告之所以坚持认为原告是涉案房屋的拆迁人，是因为该案在受理过程中将法定的实际拆迁人原西安市市区机关房管所（现分立为西安市房地产第四开发公司、西安市机关房产管理所）根本没有列为案件当事人，导致该案事实根本无法查清，不可能得出正确的处理结论。
五、经过法院的诉讼，原告才了解到，工商业房产经营公司要求偿还国有直管的942.34平方米房产的理由是，原告所安置的66户中有8户属于被告管理的公房承租户。按照西安市的相关政策，此类情况应当是所有权人和使用权人各享受一半安置权益。本案第三人工商业房产经营公司在房屋被拆之前，没有像其他被拆迁人一样与项目拆迁人即市区机关房管所、市房产开发第四公司签订拆迁安置协议，而是在1993年8月12日与原项目所有人侨安公司签订拆942.34平方米《拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书》。侨安公司的项目被拍卖时，他们没有及时向省高院提出异议主张权利，市处安办组织处理侨安公司安置遗留问题时，他们没有申报权利，没有被列入66户安置范围。原告向政府承诺的义务是在指定位置拿出3950.07平方米交给政府指定的拆迁安置人即市房地产开发第四公司、市区机关房管所，用于安置政府确定的66户被拆迁人。在这66户中，谁属于私产、谁属于租赁户原告毫不知情。原告承诺提供3950.07平方米安置面积，配合原拆迁人完成处安办文件确定的66户安置工作。截止2011年5月底，原告已经以货币补偿的形式完全履行了承诺的安置义务。市工商业房产经营公司未被安置，原告并未从中受益，且无任何过错。现裁决原告给市工商业房产经营公司在3950.07平方米安置面积之外再拿出763.58平方米用于安置，于法无据、于理不通。
综上，请求撤销被告2014年7月22日作出的拆迁安置裁决书，诉讼费由被告承担。
原告提交的证据有：1．西安市房地产管理局工商业房地产管理所与西安侨安房地产开发有限公司签订的《拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书》。2.2001年10与15日陕西省拍卖中心拍卖成交确认书。3.2002年11月26日市政府专项问题会议纪要、2003年2月25日西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组文件（市处安发（2003）2号《关于处理民乐大厦项目拆迁安置遗留问题的实施方案》4.2013年4月26日市区机关房管所、市房地产开发第四公司向裕华公司《关于尽快完成商业房安置工作的函》5.西安市住房保障和房屋管理局市房字（2013）78号《关于解放路民乐大厦项目国有直管商业房产情况的调查报告》。6.西安市中级人民法院西中行终字第00123号行政判决书。7.侨安公司营业执照，证明侨安公司没有注销。8.网上下载的被告裁决资格的文件。9.2014年7月22日被告拆迁安置裁决书、2014年12月5日西安市人民政府市政复决字（2014）134号行政复议决定书。
被告辩称，一、被告具备行政裁决的主体资格。被告原为西安市城市房屋拆迁安置管理办公室，后更名为西安市房屋征收管理办公室。根据《国有征收补偿条例》第三十五条的规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。《西安市补偿办法》第五十五条规定，本办法施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，按照原批准的实施方案，继续沿用原有规定执行。本案中的拆迁补偿问题属于历史遗留问题，依据以上规定，被告应继续沿用原有拆迁规定执行。故被告对该案具备行政裁决主体资格。二、裕华公司具备拆迁安置义务。2005年10月9日裕华公司与市区机关房管所、市房地产开发第四公司签订《协议书》，约定：“裕华公司与机关房管所、市房地产四公司根据西安市人民政府办公厅166号专项会议纪要和西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组市处安法（2003）2号文件以及处安办2005年5月27日座谈会备忘录精神，就裕华公司委托机关房管所、市房地产四公司与民乐大厦66户拆迁户签订托管协议书一事，经充分协商达成如下一致…5、裕华公司必须在本协议有效期内，安置全部66户拆迁安置户的房产，否则不论何种理由，所产生的一切责任均由裕华公司承担。裕华公司自行解决未安置的拆迁户的安置托管问题。根据该条款可以看出，市区机关房管所、市房地产开发第四公司已经将其安置66户拆迁安置户的义务转让给了裕华公司，裕华公司只是将签订托管协议书一事委托给了市区机关房管所与市房地产开发第四公司，即裕华公司为拆迁安置义务人。2013年5月20日陕西省高级人民法院（2013）陕立民终字第00017号民事裁定书认为，由于上诉人与被上诉人及第三人就拆迁安置问题并未达成拆迁安置协议书，故其向人民法院直接提起民事诉讼，人民法院不予受理并无不当。该案中上诉人是市工商业房产经营公司，被上诉人为裕华公司，即该法律文书已经确认被告应对裕华公司与市工商业房产经营公司纠纷案作出裁决书。市处安发（2003）2号西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组关于印发《关于处理民乐大厦项目拆迁安置遗留问题的实施方案的通知》附件中第三条第七项明确了市区机关房管所、市房地产开发第四公司为原拆迁实施单位，故其拆迁安置义务已经转移给了裕华公司。三、西安市工商业房产经营公司是房屋所有权人，是裁决的当事人。西安市工商业房产经营公司是主管公房的事业法人，其代表国家管理国有公房。1992年其就将管理的位于新城区的国有直管公房分别租赁给8户，包括西安市沧海商贸中心等。该8户属于市处安办要求安置的66户中的一部分，西安市工商业房产经营公司是裁决的当事人。四、被告受理该行政裁决符合法律法规规定。《城市拆迁条例》第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议是，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。1993年8月12日西安市房地产管理局工商业房地产管理所与侨安公司就拆迁补偿安置事宜签署了拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书，现在拆迁义务人裕华公司与市工商房产经营公司未达成任何拆迁安置协议，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》与《拆迁条例》相抵触，且该规程第八条第（四）项规定的“房屋已经灭失的”的立法本意是房屋灭失、所有权即随之丧失，房屋无法评估，拆迁当事人身份不复存在，安置费用无法计算，因而不属于拆迁裁决的范围。故该规定的灭失是指房屋自然灭失，本案中市工商房产经营公司的房屋灭失是由拆迁行为导致的，非自然灭失，所以被告对市工商房产经营公司的申请作出裁决完全合法。五、裕华公司存在重大过错，造成国有资产严重流失。1993年10月，机关房管所作为当时的拆迁人与8户商户签订拆迁安置协议书，该协议书已经明确载明8户承租户的产权性质为公产。裕华公司作为新的安置义务人，具有调查被安置人实际状况的义务。在66户安置名单中，8户为市工商业房产经营公司的承租户，其原房屋性质属于公产，裕华公司未尽到调查职责，属重大遗漏。2009年2月26日市公司房产经营公司向裕华公司致《函》，该函中明确提出了市工商房产经营公司为该项目中942.34平方米的所有权人，裕华公司也给以回函，即裕华公司在2009年已知道该8户承租户并非房产所有权人，但时至今日，裕华公司仍装作毫不知情，并于2010年回购了7户房产，致使国有资产流失。裕华公司将安置问题委托给机关房管所、市房地产四公司，三方协议约定，安置后果由裕华公司承担。从现有资料看，市区机关房管所、市房地产开发第四公司早在1993年签订拆迁安置协议书时就知道8户承租户房产的性质为公产。2006年7月5日与西安市沧海商贸中心营业房的安置问题签订营业房产托管既货币安置协议书，也明确有公产。但从2005年与8户承租户签订新的安置补偿协议书时起至今，却对8户承租户皆为公产的事实置若罔闻，故对市区机关房管所、市房地产开发第四公司的安置后果应由裕华承担。请求驳回原告诉讼请求。
第三人市工商业房产经营公司述称，被告所作裁决事实清楚、法律依据准确，请求驳回原告诉讼请求。其提供的证据有：1．西安市房地产管理局工商业房地产管理所与侨安公司拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书。2.陕西省高级人民法院（2000）陕执经字第21-6号民事裁定书。3.2002年6月10日西安市房产局工商业房地管理所向市处理房屋拆迁安置遗留问题办公室、市房产管理局的《关于解放路八姐妹饭店建设项目、民乐园侨安公司开发项目保拆保建遗留问题的情况反映》、2002年11月26日市政府专项问题会议纪要、2003年2月25日西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组文件（市处安发（2003）2号《关于处理民乐大厦项目拆迁安置遗留问题的实施方案》。4.2005年10月9日裕华公司与市区机关房管所、市房地产开发第四公司签订的协议书，裕华公司委托市区机关房管所、市房地产开发第四公司与66户签订安置托管协议书，协议履行中产生的诉讼由裕华公司承担责任。5.2013年5月20日陕西省高级人民法院民事裁定书（2013）陕立民终字第00017号民事裁定书，维持市中院（2011）西民二初字第00025号民事裁定书，告知西安市工商业房产经营公司应先申请裁决，对直接起诉民事案件要求履行拆迁安置补偿合同不予受理。6.1992年西安市房地局工商业房地管理所与租赁户房地产租赁契约8份、市区机关房管所与租赁户拆迁安置协议书8份。7.营业房货币安置协议书：⑴市区机关房管所、市房地产开发第四公司2010年7月16日与西安市新城食品贸易公司（原西安市新城区糖业烟酒公司商品采购供应站）签订的营业房货币安置协议书；⑵．市区机关房管所、市房地产开发第四公司2010年3月25日与西安市果品副食公司（原西安市土特产公司祥和土产副食商店）签订的营业房货币安置协议书；⑶市区机关房管所、市房地产开发第四公司2006年7月5日与西安市沧海商贸中心签订的营业房产托管即货币安置协议书；⑷市区机关房管所、市房地产开发第四公司2011年7月15日与西安市老童家清真食品有限责任公司签订的营业房货币安置协议书；⑸市区机关房管所、市房地产开发第四公司2010年9月6日与郭宝泰签订的营业房货币安置协议书；⑹市区机关房管所、市房地产开发第四公司2010年5月25日与西安市钟楼茶叶公司西京茶庄签订的营业房货币安置协议书。
第三人市区机关房管所请求法院依法裁决。向法院提交的证据为1993年9月18日西安市城市房屋拆迁安置管理办公室向西安市房地局市区机关房管所颁发的拆许字（93）第37号房屋拆迁许可证。
第三人市房地产开发第四公司请求法院依法裁决。
本院从陕西省高级人民法院（2000）陕执经字第21号卷中调取了以下证据：（1999）陕经一初字第27号民事判决书、2000年6月20日西安市第三建筑公司执行申请书、（2000）陕执经字第21-6民事裁定书、西安市中级人民法院（2002）西民二初字第007号民事判决书、008号民事判决书、（2002）西中法民二初字第007号民事裁定书。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原、被告及第三人提交的证据是民乐大厦拆迁安置过程中形成的事实证据及法院的法律文书，本院对其真实性予以确认，可以作为认定案件事实的依据。本院从陕西省高级人民法院案卷中调取的证据各方当事人均认可真实性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，1992年西安市房地局工商业房地管理所（第三人市工商业房产经营公司的前身）与西安市新城区糖业烟酒公司商品采购供应站、西安市土特产公司祥和土产副食商店等8户签订房地产租赁契约，将位于新城区东二路的面积共计942.43平方米的房屋出租给8户使用，由8户交付租金。1993年9月18日西安市城市房屋拆迁安置管理办公室向西安市房地局市区机关房管所颁发拆许字（93）第37号房屋拆迁许可证，同意因民乐大厦项目建设拆迁解放路以东、民乐饭店以北、东二路以南、尚俭路以西范围13.33亩土地范围内的房屋及附属物，拆迁实施单位是西安市房地局市区机关房管所，拆迁期限为1993年9月18日至1993年11月18日。西安市房地局工商业房地管理所出租给8户使用的942.43平方米的房屋包含在该拆迁许可证许可拆迁范围内。1993年8月12日西安市房地局市区机关房管所与侨安公司签订《拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书》，同意侨安公司拆除其国有直管非住宅942.43平方米，侨安公司在解放路民乐园临街偿还西安市房地局市区机关房管所非住宅用房942.43平方米，其中一层面积不少于700平方米。1993年10月西安市房地局市区机关房管所与西安市新城区糖业烟酒公司商品采购供应站、西安市土特产公司祥和土产副食商店等8户签订拆迁安置协议书，西安市房地局市区机关房管所向8户公房承租户承诺在新建成的民乐大厦内进行营业房安置，约定拆迁安置过渡期为24个月，西安市房地局市区机关房管所向8户支付过渡补偿费。民乐大厦项目是西安市在1993年香港招商会上的招商引资项目，项目开发人为侨安公司，项目启动后由于后期资金不到位，导致安置用房久未竣工，在一定程度上影响到了社会稳定。因侨安公司拖欠西安市第三建筑工程公司工程款，陕西省高级人民法院判决侨安公司支付拖欠的工程款、利息及损失。西安市第三建筑公司于2000年6月20日向陕西省高级人民法院申请执行。陕西省高级人民法院依法委托拍卖机构对查封的位于西安市解放路77号的民乐大厦4608平方米的土地使用权及地下一层、地上第一层至十四层房产（拆迁安置部分即该大厦主楼南部1-4层3905.07平方米除外）进行了公开拍卖，陕西裕华房地产开发有限公司以最高价7500万元人民币竞价成交。但因拆迁安置部分导致的问题始终未得到解决，影响社会稳定，2002年12月16日，西安市人民政府召开专项问题会议，并形成会议纪要，会议纪要明确陕西裕华房地产开发有限公司有协助安置的义务，市处安办负责将处理民乐大厦项目拆迁遗留问题实施方案进行修改，报市政府审批后实施。2003年2月25日西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组以处安发（2003）2号文件《关于处理民乐大厦项目拆迁安置遗留问题的实施方案》载明，陕西裕华房地产开发公司作为民乐大厦竞买得主有协助安置拆迁户的义务；原拆迁实施单位西安市市区机关房管所和西安市房地产开发第四公司应尽全力做好拆迁户的稳定工作，做好回迁安置、过渡费的发放等有关安置问题的各项工作。2005年5月27日西安市处理房屋拆迁安置遗留问题工作领导小组办公室形成座谈备忘录，载明：被拆迁户的安置按托管方式进行，由裕华公司统一进行托管。2005年10月9日原告与西安市市区机关房产管理所、西安市房地产开发第四公司签订协议书，约定：西安市市区机关房产管理所、西安市房地产开发第四公司按裕华公司认定的《安置既托管协议书》与民乐大厦66户拆迁户签订安置托管协议书，裕华公司保证按时履行托管义务，每月5号之前将安置1-4层4036平方米每月托管金总额181440元转付西安市市区机关房产管理所、西安市房地产开发第四公司，由其支付给拆迁户；裕华公司在协议有效期内，安置（实物或货币）全部66户拆迁安置户的房产，否则不论何种理由，所产生的一切责任均由裕华公司承担。2005年12月1日西安市工商业房产管理所向西安市市区机关房产管理所、西安市房地产开发第四公司去函，告知其关于房屋还产，同意按照市处安办的安置方案实施。2009年2月26日市工商业房产经营公司向裕华公司去函，请裕华公司在实施民乐大厦项目中，继续履行原保拆保建协议的相关约定。2006年至2010年西安市市区机关房产管理所、西安市房地产开发第四公司与租赁公房的8户中的6户签订《营业房托管既货币安置协议书》，对6户按照全产权予以货币安置，对1户区分公产、单位产货币安置，另有1户（西安市新城区航天饮料厂）目前仍处于诉讼阶段。因自身权益未得到落实，2013年8月7日市工商业房产经营公司向西安市房屋征收管理办公室递交申请书，请求依法裁决裕华公司在民乐大厦临街偿还国有直管房产942.43平方米，其中一层700平方米、二至四层242.43平方米。2014年7月22日西安市房屋征收管理办公室依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条作出拆迁安置裁决书，裁决裕华公司在省高院拍卖时预留的3950.07平方米和临东二路最西端两个开间的一至四层以及新增建部分的一至四层内向申请人偿还国有商业房产763.58平方米，其中一层面积不少于700平方米。裕华公司不服，向西安市人民政府提起行政复议，西安市人民政府2014年12月5日作出市政复决字（2014）134号复议决定书，决定维持西安市房屋征收管理办公室2014年7月22日作出的拆迁安置裁决书。原告不服，向人民法院提起行政诉讼。
另查明，2012年5月16日西安市机构编制委员会办公室根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《西安市国有
土地上房屋征收与补偿办法》将西安市城市房屋拆迁安置办公室更名为西安市房屋征收管理办公室，并明确其主要职责为：贯彻执行国有土地上房屋征收与补偿的法律法规和规章的执行，及拟定房屋征收决定并审核补偿方案、负责房屋征收与补偿工作中违法、违规行为的调查处理，负责建立房屋征收补偿档案，负责房屋征收与补偿的工作宣传及人员培训，并无行政裁决职责。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：本条例自公布之日起施行，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止，在本条例施行前已经依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案涉及的房产的拆迁行为发生在1993年，应继续沿用当时的法律规定办理。1991年3月22日国务院公布施行的《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定：“拆迁人是取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人，被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”2001年6月13日国务院予以公布施行的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”从上述法律规定可以看出，拆迁人即取得房屋拆迁许可证的单位。西安市城市房屋拆迁安置管理办公室颁发的拆许字（93）第37号房屋拆迁许可证记载，在民乐大厦项目占地面积13.33亩拆迁中，取得拆迁许可证的单位是西安市房地局市区机关房管所，即西安市房地局市区机关房管所（本案中第三人市区机关房管所、市房地产开发第四公司的前身）是该拆迁项目的拆迁人。作为国家公房的管理人，1993年10月西安市房地局市区机关房管所与西安市新城区糖业烟酒公司商品采购供应站、西安市土特产公司祥和土产副食商店等8户签订拆迁安置协议书，承诺对其在新建成的民乐大厦内进行营业房安置。西安侨安房地产开发有限公司与西安市房地局工商业房地管理所签订《拆除国有直管非住宅用房保拆保建协议书》，成为该项目实际安置义务人。因侨安公司拖欠工程款，陕西省高级人民法院对侨安公司在建项目进行拍卖，裕华公司以7500万元人民币竞价成交，从陕西省高院拍卖所得的标的中不包含安置面积3950.07平方米。后经市政府协调，裕华公司承担协助安置拆迁户的义务。原告裕华公司不是法律规定的拆迁人。被告依据2001年6月13日国务院公布施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，以拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议为由作出裁决，系认定事实不清、适用法律错误。2012年5月16日被告经西安市机构编制委员会办公室同意由西安市城市房屋拆迁安置办公室更名而来，主要职责包括：贯彻执行国有土地上房屋征收与补偿的法律法规和规章的执行，及拟定房屋征收决定并审核补偿方案、负责房屋征收与补偿工作中违法、违规行为的调查处理，负责建立房屋征收补偿档案，负责房屋征收与补偿的工作宣传及人员培训。被告的职权范围中没有对因房屋拆迁引起的纠纷进行裁决的权利，被告以自己名义作出裁决于法无据。故被告的拆迁安置裁决书依法应当撤销。被告作出拆迁安置裁决书后原告不服申请行政复议，西安市人民政府2014年12月5日作出复议决定书，维持西安市房屋征收管理办公室拆迁安置裁决书，本案的裁决书、复议决定书均在2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前作出，依据之前施行的行政诉讼法的相关规定，原行政行为被撤销的，复议机关作出的维持原行政行为的复议决定自然无效。故本案的拆迁安置裁决书被撤销后，西安市人民政府市政复决字（2014）134号复议决定书自然无效。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告西安市房屋征收管理办公室2014年7月22日作出的拆迁安置裁决书。
本案诉讼费50元，原告已预交，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审判长 张 培
审判员 刘爱芳
审判员 田 雷
二〇一五年十一月十九日
书记员 孙 涛