广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初855号
原告：江海胜，男，1982年6月15日出生，地址：广州市白云区。
委托代理人：胡征南，北京市东卫（广州）律师事务所律师。
委托代理人：杨雅茜，北京市东卫（广州）律师事务所实习律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，地址：广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：徐兴贵，广州市白云区国土资源和规划局工作人员。
委托代理人：宋嘉雯，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。
原告江海胜不服被告广州市国土资源和规划委员会行政处罚一案，本院于2016年3月9日受理后，依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭审理了本案。原告江海胜的委托代理人胡征南律师、杨雅茜，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人徐兴贵、宋嘉雯律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告江海胜诉称：一、原告占用土地具备合法手续。米龙村经济合作社于2015年1月18日召开生产社全体会议一致通过将涉案地块老桥头改做停车场用地使用的决议。当日社干部起草承包要求及事项并组织招投标。原告作为合作社的成员，参与竞标以最高竞价每月46000元中标，并于当日与米龙村经济合作社签订《场地临时使用协议书》。该协议书一式三份，均有社长江志深签字，且一份已在太和镇政府备案。2015年2月至2015年12月，原告一直按约交付租金至米龙村经济合作社账户。因此，基于对米龙村村长江志深、米龙村合作经济社、米龙村村委会、太和镇政府的信赖，原告认为使用该地块具备合法手续。二、被告处罚决定事实不清、主要证据不足。被告依据《白云区太和镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，认为原告占用的地块为城乡建设用地15539平方米，但该《总体规划》原告无从得知。其次，被告既然认为原告“于2015年开始在老桥头进行推填土”，却不依据2015年土地利用现状，而依据两年前的土地利用现状来认定原告占用地块的性质，属事实不清、证据不足。根据原告推填土之前拍摄的照片显示，占用地块上有很大部分是垃圾堆，而所谓的“林地”也只是在南方随处可见的野生生长的芭蕉树。并且照片显示被占用的地块上有砖瓦房等建筑物，却不属被告认定的任何一种土地性质。因此，被告认定原告占用地块的结论不准确，属事实不清，证据不足。三、被告行政行为违反法定程序。被告在作出行政处罚决定前，只向原告送达了《土地行政处罚听证告知书》[云国土告知（2015）537号]，未向原告送达《行政处罚决定告知书》。依据《行政处罚法》第三十一条的规定，被告在作出行政处罚决定之前应告知原告处罚决定的事实、理由及依据，但被告未履行告知义务。被告在公告送达原告行政处罚决定书之前，既未直接送达原告，亦未邮寄送达原告，而是径行将《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处[2015]537号）直接贴在案涉地块的墙上。依据《行政处罚法》第四十条的规定，被告未依法送达原告，所作出的行政处罚决定书送达方式违反法定程序。四、被告行政处罚决定明显不当。1、原告无《行政处罚自由裁量权的实施办法》第十三条规定的从重处罚的情形。依据《行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十一条的规定，被告在实施行政处罚前，应收集能支持裁量结果档次的证据作为行使行政处罚自由裁量权的依据。而被告并无收集证据证明原告有《行政处罚自由裁量权的实施办法》第十三条规定的从重处罚的情节。因此，被告依据《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》对申请人在法定幅度内，处以最高法定刑罚款，属于处罚明显不当的情形。2、原告主观上无恶意、行为情节轻微、社会危害程度小。第一，原告不知村委会和米龙四社及其社长江志深违法招标。原告是基于对太和镇政府、米龙村村委会、米龙村四社及社长江志深的信赖，在社长江志深及四社的招投标程序下参与投标活动，并因竞价而获得案涉地块的使用权。且原告按照《场地临时使用协议书》的规定，只作停车场使用。因此原告并非故意违反相关法律规定，主观上为善意。第二，案涉地块在原告推填土之前已有大部分成为米龙村村民的垃圾场，即是荒废的土地。且，所谓的“林地”也只是在南方随处可见的野生生长的芭蕉林，被推倒的建筑也只是被弃置的砖瓦房，原告并未造成严重后果。综上所述，被告作出的行政处罚决定事实不清、证据不足、违反法定程序、处罚决定明显不当，依据《行政诉讼法》第七十条第一、三、六项的规定，请求法院依法撤销被告作出的云国土行处[2015]537号行政处罚决定。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称：一、我委作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿。白云区国土规划局（原白云区国土房管分局）工作人员巡查发现白云区太和镇米龙村四社“老桥头”地块存在土地违法行为后，及时向土地权属单位及原告发出《责令停止土地违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《土地违法行为调查通知书》，并展开立案调查。于2015年4月30日分别向土地权属单位白云区太和镇米龙村经济合作社社长江志深、副社长温伟文进行了询问调查并制作询问笔录、同日拍摄了现场照片并进行现场勘测，均经江志深、温伟文签名确认。此外还核查了涉案地块的坐标、影像位置图、土地利用总体规划图、土地利用现状图。根据调查，初步查明原告及赖东贤二人未经国土资源行政主管部门批准，擅自于2015年1月开始在白云区太和镇米龙村“老桥头”地块进行推填土，用做停车场，非法占用土地面积15539平方米。经核查《白云区太和镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该地块规划用途为城乡建设用地15539平方米。该地块不占用基本农田保护期。经核查2013年土地利用现状，该地块为农用地（其他林地14115平方米、有林地1306平方米、沟渠108平方米、公路用地8平方米、建制镇2平方米）。由于当事人拒不配合立案调查，我委根据查明的案件事实，依法向原告及赖东贤发出《土地行政处罚听证告知书》，之后根据当事人的听证申请，于2015年7月24日对该案举行了公开听证。原告及其委托律师、赖东贤均到场参加了听证。听证会后，我委根据调查查明的案件情况，并综合听证会上各方当事人的意见，确定本案的违法主体应该为原告江海胜。根据调查及听证情况，我委决定：原告江海胜未经国土资源行政主管部门批准，擅自于2015年1月开始在白云区太和镇米龙村“老桥头”地块进行推填土，用作停车场，非法占用土地面积15539平方米。我委在听证会后再次向原告发出听证告知书，告知拟对其作出的行政处罚内容，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。由于原告逾期未再提出听证申请，我委依法对其作出行政处罚决定。整个案件查明的事实清楚、证据确凿。原告诉称其占用土地具备合法手续，但经核查，其从未在国土部门办理过任何用地手续，因此，其主张的事实并不能成立。二、我委作出的处罚决定法律适用准确。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条有关规定，我委根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定对其作出处罚，适用法律正确。三、我委作出的处罚决定程序合法。我委在作出行政处罚决定前，先于2015年9月15日向原告发出《土地行政处罚听证告知书》，告知拟对其给予行政处罚的内容、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和要求的听证的权利。因其拒绝签收，工作人员现场留置送达。因原告逾期未申请听证，我委遂对其作出处罚决定，亦因原告拒绝签收，该决定书于2016年1月7日现场留置送达。国土部门执法人员送达该案法律文书均严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》13.2的规定，本案处理程序合法。综上所述，我委作出《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处[2015]537号）认定事实清楚、证据确凿充分、法律适用正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我委作出的行政处罚决定。
经审理查明：2015年4月30日，被告广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局）日常巡查发现原告江海胜、赖东贤涉嫌非法占用土地后遂进行了立案查处。经调查询问、现场勘查及核查，被告认定原告未经国土管理部门批准，擅自于2015年1月开始在白云区太和镇米龙村四社“老桥头”（土名）进行推填土用作停车场，占地面积15539平方米。2015年6月12日，被告作出云国土告知[2015]537号《土地行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有听证等的权利，后原告提出了听证申请。经听证，被告于2015年9月24日作出云国土行处[2015]537号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明上述事实并认定根据《白云区太和镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，被占用的地块为城乡建设用地15539平方米。根据2013年土地利用现状，被占用的地块为其他林地14115平方米、有林地1306平方米、沟渠108平方米、公路用地8平方米、建制镇2平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定，决定处罚如下：一、责令江海胜退还在白云区太和镇米龙村四社“老头桥”（土名）地块处非法占用15539平方米土地；二、没收江海胜在白云区太和镇米龙村四社“老头桥”（土名）地块处非法占用15539平方米土地上的建筑物及其他设施；三、对江海胜非法占用15529平方米农用地处以20元/平方米罚款，罚款金额为人民币310580元，对非法占用10平方米建设用地处以10元/平方米罚款，罚款金额为人民币100元，合计罚款金额为人民币叁拾壹万零陆佰捌拾元整。原告对上述行政处罚决定不服，诉至本院。
以上事实，有立案呈批表、现场勘测笔录、询问笔录、听证告知书、听证通知书、听证笔录、行政处罚决定书等证据证实，原告及被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”被告作为土地行政主管部门，具有土地管理和对土地违法的行为处罚权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”涉案地块的土地利用现状为农用地，具体为林地等，原告在对该地块进行推填土等建设时，需要向土地行政主管部门进行申请办理相应的手续，因此原告认为其占用土地具备合法手续的理由不充分，本院不予采纳。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”原告未经被告批准，擅自对农用地进行推填土建设，被告在查明原告占用土地的性质、面积后，也进行了听证，故被告作出涉案处罚决定符合上述规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江海胜的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江海胜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 周健彬
人民陪审员 何国梅
人民陪审员 梁敏勤
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 李 艳