湖南省湘潭市岳塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳行初字第109号
原告廖微，女，1971年1月28日出生，汉族，湘潭市人，无业。
被告湘潭市公安局岳塘分局，住所地湘潭市岳塘区下摄司路229号。
法定代表人何建军，局长。
出庭的副职负责人梁湘，副局长。
委托代理人易德军，男，1963年2月17日出生，汉族，湘潭市人，系被告湘潭市公安局岳塘分局法制室民警。
委托代理人姜铁骑，男，1963年4月17日出生，汉族，湘潭市人，系被告湘潭市公安局岳塘分局宝塔派出所民警。
原告廖微不服被告湘潭市公安局岳塘分局治安管理行政处罚，于2015年12月3日提起行政诉讼。本院于2015年12月3日受理后，于2015年12月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年1月26日，本院依法组成由审判员陈璐担任审判长，审判员杨鸿、人民陪审员万小玲参加评议的合议庭，第一次公开开庭审理了本案。代理书记员张敏担任法庭记录。原告廖微、被告湘潭市公安局岳塘分局的委托代理人易德军、姜铁骑均到庭参加诉讼。2016年5月26日，本院依法组成由审判员陈璐担任审判长，审判员杨鸿、人民陪审员万小玲参加评议的合议庭，第二次公开开庭审理了本案。代理书记员张敏担任法庭记录。原告廖微、被告湘潭市公安局岳塘分局出庭的副职负责人梁湘以及委托代理人易德军、姜铁骑均到庭参加诉讼。审理过程中，因案情复杂，需进一步调查相关情况，经报请湖南省高级人民法院决定，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
2015年9月4日，被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公（宝）行罚决字[2015]1012号《行政处罚决定书》，以原告廖微自2014年起多次进京到中南海周边进行非法上访，严重扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其作出拘留十日的行政处罚决定。2015年9月10日，被告在其全市警综平台补录这一行政处罚决定及相关信息时，系统自动生成的《公安行政处罚决定书》文号为“岳公（宝）决字[2015]第1452号”。
被告湘潭市公安局岳塘分局于2015年12月29日向本院提供了作出被诉行政行为的如下证据：
1、岳公（宝）受案字[2015]5166号《受案登记表》，拟证明被告于2015年9月4日接到湘潭市岳塘区红旗街道工作人员对原告进京非法上访的报案，并决定作为行政案件予以立案调查；
2、《抓获材料》、《传唤证》各一份，拟证明2015年9月4日，湘潭市公安局岳塘分局宝塔派出所民警姜铁骑、文武在湘潭市岳塘区红旗商贸城将原告传唤至该派出所，但原告拒绝在《传唤证》上签名；
3、《行政处罚告知笔录》，拟证明2015年9月4日，被告将拟作出行政处罚的事实、理由、依据对原告进行了告知，但原告拒绝在《行政处罚告知笔录》上签名；
4、《呈请行政拘留审批报告》，拟证明被告单位就拟采取的行政处罚事项按内部审批程序报请相关部门和人员批准；
5、岳公（宝）行罚决字[2015]1452号《行政处罚决定书》，拟证明被告对原告作出了拘留十日的行政处罚，并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利，但原告拒绝在《行政处罚决定书》上签名；
6、《行政拘留家属通知书》，拟证明被告于作出行政处罚决定同日以电话通知的形式将有关情况告知了原告家属，但原告拒绝在《行政拘留家属通知书》上签名；
7、岳公（宝）执通字[2015]1409号《行政拘留执行回执》，拟证明被告将原告送至湘潭市拘留所执行行政处罚；
8、对原告的《询问笔录》，拟证明原告多次到北京非法上访的原因和具体情况，但原告拒绝在《询问笔录》上签名；
9、对证人刘霖、邓如云、陈聪丰的《询问笔录》各一份，拟证明自2014年到2015年9月3日，原告多次到北京中南海周边、天安门地区非法上访的经过，以及湘潭市岳塘区红旗街道办事处和红旗社区的工作人员多次将其接返并进行法制教育的事实；
10、《红旗街道关于廖微上访情况汇报》、《湘潭市依法处理涉访违法行为建议函》各一份，发票、火车票及会议记录各一组，拟证明原告拒不接受湘潭市岳塘区红旗街道办事处和红旗社区的工作人员教育的事实；
11、《劝返接回通知单》，北京市西城分局分别于2014年12月26日、2015年7月11日、2015年4月5日、2015年6月27日作出的《训诫书》，中共湘潭市委湘潭市人民政府驻京维稳劝返办公室作别于2015年7月11日、20154年4月5日作出的《进京非访、涉访违法行为处理建议函》、湘潭市岳塘区红旗街道办事处出具的《说明》各一份，拟证明原告因非法上访已被公安机关多次予以警告、训诫或者制止；
12、原告的常住人口户籍信息，拟证明原告应当承担法律责任，其家庭住址为湘潭市岳塘区潘家路76号；
13、《证明》，拟证明对原告进行治安管理行政处罚时，因全市警综平台发生故障，无法登陆，被告单位工作人员遂临时采用网下办理的方式，手工填写了“岳公（宝）行罚决字[2015]1012号”的《行政处罚决定书》文号。
被告湘潭市公安局岳塘分局还在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。
原告廖微诉称，被告湘潭市公安局岳塘分局作出的岳公（宝）行罚决字[2015]1012号《行政处罚决定书》认定事实不清，没有法律依据，且违反法定程序和法律规定。具体包括：第一，被告在该《行政处罚决定书》中列原告为“违法行为人”，违反了《中华人民共和国宪法》第三十八条“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，以及《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第（一）项“载明当事人的姓名即可”的规定；其中注明原告“现住湘潭市岳塘区潘家路76号”系被告非法虚构并登记在原告的身份证上，湘潭市岳塘区从未有此地名，此亦与原告实际的住所地不相符。第二，湘潭市人民政府市政二期征拆项目闲置、撂荒土地已有十余年，造成资源的极大浪费，明显属于行政机关非法征收、乱作为。原告就此根据《中华人民共和国宪法》第三十三条、第四十一条的规定，到设置在北京市中南海的国家行政机关，即中华人民共和国国务院提出建议和进行检举，系依法行使公民权利和履行公民义务。被告却在没有事实和法律依据的前提下将原告此项行为定义为“非法上访”，并违法采取行政处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第九条的规定。第三，被告于2015年9月3日晚即已经对原告采取了限制人身自由的强制措施，此期间原告多次向被告声明马上要为参加2015年9月21日北京西城区法院的庭审做准备，并依法申请暂缓执行拘留，但被告未予准许。被告凭借原告不曾见过的北京市公安局西城分局的的训诫书作为证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告作出拘留之行政处罚，明显认定事实不清、违反法定程序，亦违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条及第三十条的规定。原告为维护自身合法权益，遂向法院提起行政诉讼，请求判令撤销被告湘潭市公安局岳塘分局于2015年9月4日作出的岳公（宝）行罚决字[2015]1012号《行政处罚决定书》，并确认此行政行为违法。
原告廖微向本院提供了认为被诉行政行为违法的如下证据：
14、岳公（宝）行罚决字[2015]1012号《行政处罚决定书》、湘潭市拘留所潭公拘解字[2015]第1557号《解除拘留证明书》各一份,拟证明被告作出被诉行政行为违法；
15、《情况反映材料》，拟证明原告因其房屋可能被强制拆除，遂于2012年10月、11月先后两次向湘潭市岳塘区红旗街道办事处反映情况；
16、湖南省信访局《来访事项告知书》两份，拟证明原告于2015年2月、4月先后两次向湘潭市人民政府反映情况；
17、发票两份、传票一份、《暂缓拘留申请》两份，拟证明因被告作出的行政拘留决定，原告未能参加原定于2015年9月11日进行的北京市西城区法院的庭审；
18、北京市公安局西城分局政府信息公开接待室西公（2016）第72不存《政府信息不存在告知书》一组，拟证明不存在被告所述的原告“扰乱公共秩序”的事实；
19、照片一组，拟证明行政机关强拆原告的房子后，所征收的土地一直处于闲置状态；
20、《致集约用地示范区征拆范围内村（居）民的公开信》、湘潭市国土资源局潭国土资法监字[2007]24号《限期腾地通知》、中华人民共和国国土资源局国土资函[2003]329号《关于湘潭市城市建设农用地转用和土地征用的批复》各一份，拟证明湘潭市人民政府对原告房屋所占用的土地进行了非法征收。
被告湘潭市公安局岳塘分局辩称，第一，原告廖微以强拆补偿不合理为由自2014年以来多次进京非法上访。其中，2014年6月24日、6月27日，2015年4月、7月，原告多次到北京中南海周边滞留信访，扰乱公共场所秩序，且均被公安机关查获。此期间，因北京市公安局西城分局多次对其进行训诫无效，被告遂于2015年9月4日对原告作出了岳公（宝）行罚决字[2015]1452号《湘潭市公安局岳塘分局行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条的规定，“公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。”被告对原告进行行政处罚时，因全市警综平台网络故障，故而不能网上办公，只得使用老式的公安部门统一印制的处罚决定书，又因办案人员大意，未将向人民法院提起行政诉讼的时间从三个月更改为六个月。至2015年9月10日全市警综平台恢复后，被告在对原告的行政处罚进行补录时，已经就错误处进行更改，并调取了原告的户籍登记信息，明确载明其居住的详细地址。第二，根据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，“未经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米到三百米内，不得举行集会、流行、示威：一、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地……”，以及《中华人民共和国信访条例》第四十八条、第二十条的规定，信访人员采用走访方式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。就此，北京市公安局西城分局在其作出的训诫书亦予以明确。原告的行为即属于非法上访的行为。同时，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零三条之规定，“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行”，以及该法第一百零七条之规定，“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”原告提出的暂缓拘留申请，不符合上述法定条件，被告因而未予准许。第三，被告据以作出本案所涉行政处罚的证据材料均系依法调取，真实、合法且有效。由此作出的处罚决定亦属程序合法。综上，被告作出的岳公（宝）决字[2015]第1452号《公安行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，掌握尺度适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在庭审质证中，原告廖微对被告湘潭市公安局岳塘分局发表质证意见认为：对于证据1-5、7-13的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证据1、2、12、13中所述内容均与客观实际情况不相符，严重侵犯了原告的合法权益；原告亦从未看到过证据3、9中所列各项证据材料；证据4、7、8均系被告违法作出；证据5，岳公（宝）决字[2015]1452号《公安行政处罚决定书》是在2015年9月10日才生成的，与被告向原告送达的《行政处罚决定书》文号不一致，即使事后有变动被告也应当通过送达的形式向原告告知；证据10、11均不能证明原告存在扰乱社会治安的违法上访行为，不能作为被告作出行政处罚的依据；对证据6的真实性、合法性、关联性均没有异议。
被告对原告的证据发表质证意见认为：对于证据14-20的关联性均有异议，认为此七组证据均不能达到证明被诉行政行为合法性的目的。
对于两被告提供的法律依据，原告提出异议认为，其不存在违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的行为，被告作出被诉行政行为于法无据。
经合议庭评议，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据1-13可以反映其作出本案所涉行政处罚行为履行的程序、调查收集的证据、认定的事实、制作的法律文书以及依据的法律，本院对其真实性予以认定。原告虽就被告提供证据的真实性提出异议，但未提供有效证据予以佐证，本院对其质证意见不予采纳。原告提供的证据13、14与被告提供的证据一致，证据17亦经被告确认，本院对此三组证据的真实性予以认定。被诉行政行为的合法性系本案审理的关键性问题，待判决理由部分予以释明。证据15、16、19、20均与本案没有关联，本院对此四组证据不予认定。证据18，北京市公安局西城分局政府信息公开接待室以原告申请获取的政府信息非由该行政机关制作为由，认定原告所申请的政府信息不存在，但不能据此推定原告没有作出被告调查认定的行为，此组证据不能达到原告的证明目的，本院不予采信。
本院依据双方当事人的当庭陈述及采信的证据，确认以下案件事实：
2015年9月4日，被告接到湘潭市岳塘区红旗街道工作人员邓如云报案，称原告“三次进京非访，甚至还在北京中南海周边打横幅、举标语……严重扰乱了社会公共场所秩序”，遂决定作为行政案件予以立案调查和处理。立案同日，湘潭市公安局岳塘分局宝塔派出所民警向原告出示《传唤证》，将其带至该派出所进行调查询问，并对原告制作了《询问笔录》。此前，被告还对湘潭市岳塘区工作人员刘霖、邓如云、陈聪丰分别进行询问并制作笔录。结合所了解的案件情况和调查中收集的《红旗街道关于廖微上访情况汇报》、《湘潭市依法处理涉访违法行为建议函》、《劝返接回通知单》、《训诫书》、《进京非访、涉访违法行为处理建议函》、《说明》等材料，被告确认原告存在“多次到北京中南海周边上访，严重扰乱了社会公共场所秩序”的行为、遂当场对原告制作《行政处罚告知笔录》，就拟作出的行政处罚的事实、理由和依据进行了告知。经依内部审批程序批准，被告于2015年9月4日决定对原告予以拘留10日的行政处罚。由于作出行政处罚决定当时全市警综平台发生网络故障，无法登陆，被告单位工作人员遂临时采用网下办理的方式，在老版式的《行政处罚决定书》上手工填写了“岳公（宝）行罚决字[2015]1012号”的文号，其上载明“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向湘潭市公安局申请行政复议或者在三个月内依法向湘潭市岳塘区人民法院提起行政诉讼”，送达给原告，并以电话联系的形式通知了原告家属。此期间，原告拒绝在被告向其出示的制作的所有法律文书和笔录上签字。2015年9月10日，全市警综平台恢复使用，被告就其对原告作出的行政处罚重新进行信息的录入工作。此时，系统自动生成的《公安行政处罚决定书》文号为“岳公（宝）决字[2015]第1452号”，其上还载明“被处罚人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向湘潭市公安局或湘潭市人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向湘潭市岳塘区人民法院提起行政诉讼”。但是，被告未将文号及内容变更的情况向原告予以告知。同日，湘潭市拘留所向被告出具岳公（宝）执通字[2015]1409号《行政拘留执行回执》，其上载明“根据你局岳公（宝）决字[2015]第1452号决定书，廖微已于2015年9月4日入所，执行期限为十日（自2015年9月4日至2015年9月14日）。”2015年9月14日，湘潭市拘留所向原告出具潭公拘解字[2015]第1557号《解除拘留证明书》一份，以期限届满为由，对其予以解除拘留。原告认为，被告作出的行政处罚决定认定事实不清、违反法定程序，遂向法院提起行政诉讼，请求判决如所请。
另查明，原告于收到行政处罚决定当日即向被告提交《暂缓行政拘留申请书》两份，以需要参加原定于2015年9月11日进行的北京市西城区法院的庭审为由申请暂缓拘留，但被告未予准许。
本院认为，中华人民共和国国务院令第431号《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”，该条例第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。本案中，原告在2014年至2015年的一年多时间里四次到北京中南海周边地区进行非正常上访，经当地公安机关训诫、制止和湘潭市岳塘区红旗街道办事处工作人员教育后仍未停止违法行为，严重扰乱社会公共秩序和信访秩序。被告在调查了解相关情况后，根据上述法律、法规的规定，对原告处以拘留10日的行政处罚，系行政自由裁量权之行使，合法且适当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条还规定，“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”原告虽然在行政处罚执行过程中提出暂缓执行行政拘留的申请，但未提供担保人，亦未缴纳保证金，被告对其申请不予准许符合法律规定。由此，被告作出《公安行政处罚决定书》，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。同时，对于被告因全市警综平台网络故障这一非归因于其自身的客观原因而发生了手动填写的老版式的《行政处罚决定书》文号与其后在网络系统中补录的文书文号不一致，以及因新旧版式的处罚决定文书中对当事人起诉期限不一致的说明的情况，此时应当以系统中生成并留当备存的文号（即岳公（宝）决字[2015]第1452号）和内容为准。但是，被告在决定文书修正后的合理时间应当就此告知原告却未予告知，属于典型的轻微程序违法行为。鉴于行政处罚决定系基于客观事实和法律规定而作出，已经履行完毕，且这一行为瑕疵并不能导致实际损害当事人合法的实体权益和程序权益的结果，原告就此提起的行政诉讼亦已经本院依法审理，原告不得据以要求被告承担由此产生的行政责赔偿任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告湘潭市公安局岳塘分局作出的岳公（宝）决字[2015]第1452号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费，本院决定免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
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审 判 长 陈 璐
审 判 员 杨 鸿
人民陪审员 万小玲
二〇一六年八月二十九日
代理书记员 陈栎兆
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。