安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终872号
上诉人（一审原告）程绪广，男，1949年9月10日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。
委托代理人王成艳，安徽黄淮律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县行政中心，统一社会信用代码11341324003202724H。
法定代表人王法立，县长。
被上诉人（一审被告）安徽省泗县城乡规划局，住所地安徽省宿州市泗县经济开发区朝阳路102号房地产开发综合楼一楼，统一社会信用代码12341323698958666W。
法定代表人王卫，局长。
被上诉人（一审被告）安徽省泗县泗城镇人民政府，住所地安徽省宿州市泗县泗城镇北二环路456号，统一社会信用代码11341334003203268W。
法定代表人周鑫，镇长。
上诉人程绪广因要求确认安徽省泗县人民政府（以下简称泗县政府）、安徽省泗县城乡规划局（以下简称泗县城乡规划局）、安徽省泗县泗城镇人民政府（以下简称泗城镇政府）行政强制违法一案，不服宿州市中级人民法院（2018）皖13行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
程绪广向一审法院起诉称，1、泗县政府于2013年发布17#、18#地块房屋征收补偿方案，征收范围为东至104国道、南至汴河大堤、西至磷肥厂西围墙外侧、北至南都贵苑围墙。程绪广承包经营的土地位于磷肥厂西围墙外侧，属于征收范围内。2、2015年7月22日，泗县城乡规划局作出泗规拆决字（2015）第146号限期拆除决定书，要求程绪广于2015年7月27日之前自行拆除房屋。程绪广不服，申请行政复议。2015年10月27日，宿州市城乡规划局作出（2015）宿规复字第002号行政复议决定，撤销了泗县城乡规划局作出的限期拆除决定。3、2017年12月13日，泗城镇政府强行伐倒程绪广承包土地上的树木约30棵，严重侵害程绪广合法权益。4、三被告强行伐树的行为无法律依据。在伐树之前未与程绪广达成协议，未作出强制执行决定，未事先书面催告，亦未告知程绪广行政复议或诉讼的救济途径及期限。请求确认泗县政府、泗县城乡规划局、泗城镇政府强行伐树的行为违法。诉讼费由三被告承担。
泗县政府向一审法院答辩称：泗县政府没有强拆程绪广的房屋，程绪广的房屋至今没有被拆除，亦未强行砍伐其树木。对于砍伐树木的行为，泗县政府并不知情。请求驳回程绪广的诉讼请求。
泗县城乡规划局向一审法院答辩称,1、泗县城乡规划局作出的限期拆除决定已经被撤销，之后该局没有作出新的行政行为。程绪广的起诉超过起诉期限。2、泗县城乡规划局没有参加砍伐程绪广树木的行为。3、对于程绪广所说的树木数量及权属，由法院予以核实。4、泗县城乡规划局与泗城镇政府没有隶属关系，即使是泗城镇政府砍伐树木，也与城乡规划局没有关系。5、同意泗县政府的答辩意见。请求驳回程绪广的诉讼请求。
泗城镇政府向一审法院答辩称,程绪广的树木和土地都经过测量，补偿款已经发放到位，之后社区才砍伐了程绪广的树木。请求驳回程绪广的诉讼请求。
一审法院经审理查明：2017年11月7日，泗城镇政府高尤社区丈量程绪广土地及树木，经查有大树32棵，每棵85元，计2720元；小树15棵，每棵33元，计495元；果树6棵，每棵100元，计600元；土地703.13平方米，每亩40800元，计43031.76元。树木及土地共计补偿46846.76元。2017年12月11日，该款发放至程绪广银行账户内。2017年12月13日，泗城镇政府高尤社区强行砍伐了程绪广承包土地上的树木。一审庭审中，程绪广认可该46846.76元已发放至其账户，但其并不愿接受该补偿；并称其被砍伐的树木已被其自行卖出。程绪广认为其有约30棵树木被砍伐，提起行政诉讼，要求确认泗县政府、泗县城乡规划局、泗城镇政府强行砍树的行为违法。
一审法院认为,本案争议焦点为泗县政府、泗县城乡规划局、泗城镇政府是否为本案适格被告。
依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，程绪广既未能提供有泗县政府、泗县城乡规划局工作人员在清除现场的证据，也未能提供该清除行为是由泗县政府、泗县城乡规划局组织实施的证据，其认为是泗县政府、泗县城乡规划局实施了强制砍伐树木的行为，证据不足。程绪广未能提供充足的证据证明泗县政府、泗县城乡规划局参与砍伐树木行为，相关事实无法予以确认，其应承担举证不能的法律后果，故泗县政府、泗县城乡规划局认为其并非本案适格被告的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(二)项之规定，提起行政诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。程绪广提供的证据不能证明砍树行为系泗县政府、泗县城乡规划局所为，故其起诉泗县政府、泗县城乡规划局不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。
泗城镇政府认可砍树行为系该镇高尤社区实施，并提交了程绪广土地及树木棵数的清单及补偿款打款记录，高尤社区的强制砍树行为应由泗城镇政府承担责任。泗城镇政府虽是乡镇人民政府，但其可以在职权范围内独立承担相应的法律责任。故程绪广起诉强制砍树行为，应以泗城镇政府为被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条(一)项之规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件为中级人民法院管辖的一审行政案件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(四)项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，程绪广对泗县政府、泗县城乡规划局的起诉应予驳回，其对泗城镇政府实施的强制砍树行为提起诉讼，不属于中级人民法院管辖的一审行政案件，其向一审法院提起诉讼，不符合起诉的法定条件。经该院释明，程绪广拒绝变更被告。故应驳回程绪广的起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回程绪广的起诉。
程绪广上诉称，一审法院认定强制砍树行为系泗城镇高尤社区实施，应由泗城镇政府承担责任，属于认定事实错误。因为泗县政府系2013泗县17#、18#地块房屋征收项目的征收人，泗县城乡规划局系受泗县政府的委托为该项目房屋征收部门，泗城镇政府系该项目房屋征收具体实施责任单位，该项目承担责任的主体只能是泗县政府。况且，泗城镇政府在实施伐树前，该镇党委书记对上诉人宣读的是泗县政府文件，并进行了录音录像。可见，泗城镇政府是受泗县政府的委托具体实施伐树行为，受委托的行政行为后果应当由委托的行政机关承担。故一审裁定认定事实错误，应依法予以撤销，并裁定一审法院重新审理本案。
程绪广向一审法院提交了以下证据：1、程绪广土地承包经营权证书，证明程绪广对土地上的房屋及树木具有合法的所有权；2、行政复议决定书（[2015]宿规复字第002号），证明泗县城乡规划局作出的146号限期拆除决定已经被撤销；3、伐树现场村民的签字证明一份，证明三被告砍伐树木的行为违法；4、17#、18#地块房屋征收补偿安置方案，证明征收机关是泗县政府；5、照片及光盘，证明砍伐树木的事实存在；6、出庭证人陈绍云证明称：记不清是哪一天了，下午四点多，见到警察砍树，听其他人说是镇长在锯程绪广家的树，还看到吊车吊着人在砍程绪广家的一颗老树，砍树的那个人下来后别人说是泗城镇政府副镇长；7、出庭证人程发展证明称：其系程绪广之子，砍树那天，其看到泗城镇政府的人和开发商的人在强制伐树，有吊车，大概砍伐了四五十颗树，具体人员不认识，现场的人说他们是镇里面的人，还有穿警服的人，也有社区的人。
泗城镇政府向一审法院提交了以下证据：1、程绪广财政补贴农金信息；2、关于树木棵数的认定。证据1、2证明树木已经过核算，所砍伐树木及土地的补偿款均已经补偿到位。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，程绪广认为泗县政府、泗县城乡规划局实施了强制砍伐树木的行为，但泗县政府、泗县城乡规划局对此明确予以否认，程绪广未提供直接证据证明泗县政府、泗县城乡规划局实施了强制砍伐树木的事实行为,亦未提供证据证明其他行政机关实施强制砍伐树木行为系受泗县政府委托。且泗城镇政府在一审答辩及庭审中，认可砍树行为系该镇高尤社区实施，并提交了程绪广土地及树木棵数的清单及补偿款打款记录，高尤社区的强制砍树行为应由泗城镇政府承担责任。故程绪广起诉强制砍树行为，应以泗城镇政府为被告，泗县政府、泗县城乡规划局不是本案的适格被告，程绪广对泗县政府、泗县城乡规划局的起诉依法应予驳回。另根据行政诉讼法关于管辖的规定，程绪广对泗城镇政府提起诉讼虽不属于一审法院管辖，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对泗县政府、泗县城乡规划局的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。本案一审法院未适用移送管辖的规定，本院予以指正。鉴于一审法院未适用移送管辖并不影响程绪广另行起诉的权利，程绪广可以本裁定为据，另行到有管辖权的人民法院起诉。故一审裁定驳回程绪广的起诉结果并无不当，上诉人程绪广的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年八月九日
法官助理 李 磊
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;