铜川市耀州区人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）耀刑初字第00056号
公诉机关铜川市耀州区人民检察院。
被告人马某某，男，1968年4月7日出生于铜川市耀州区，汉族，大专文化，中共党员。2003年8月至今在铜川市耀州区照金镇政府工作，期间2003年8月14日至2012年3月28日担任武装部长，2012年5月17日任副镇长，公务员身份，副科级。2011年6月29日当选中共耀州区照金镇第十五届委员会委员。2013年6月8日因涉嫌玩忽职守罪被铜川市王益区人民检察院取保候审，2013年9月26日本院重新办理取保候审手续。
辩护人梁安，陕西兰天律师事务所律师。
辩护人李小娟，陕西兰天律师事务所律师。
被告人陈某某，男，1958年12月4日出生于铜川市耀州区，汉族，大专文化，中共党员。2010年8月至2012年12月任铜川市耀州区人社局副局长兼任农保中心主任。2013年6月24日因涉嫌玩忽职守罪被铜川市王益区人民检察院取保候审，2013年9月26日本院重新办理取保候审手续。
辩护人张玉霞，陕西兰天律师事务所律师。
铜川市耀州区人民检察院以铜耀检刑诉字（2013）第52号起诉书指控被告人马某某、陈某某犯玩忽职守罪，于2013年9月24日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。铜川市耀州区人民检察院指派检察员唐杰出庭支持公诉，被告人马某某及其辩护人梁安、李小娟、被告人陈某某及其辩护人张玉霞到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，在2012年照金镇农保基金征缴工作中，照金镇并未在镇财政所设立征缴专户，而是照金镇政府农保员张某某要求照金镇辖区各村持耀州区农保办统一下发的票据开票代收养老保险费，并指定将所收款集中交付到其在照金信用社以自己名义开设的账户中存放。截止2012年4月17日，张某某实际收款628900元。自2011年11月20日起张某某多次支取上述账户的款项，进行“百家乐”网投赌博活动，致其所收专项资金不能如期上解。后张某某于2011年12月26日借赵某某、郑某某20万元，又在照金信用社以自己名义开设的账户上支取了50000元，向农业银行耀州区支行农保专用账户上解了25万元，仍有378900元专项资金无法挽回。
被告人马某某，时任照金镇主管新农保工作的分管领导，在工作中疏忽大意，没有严格落实农保费征缴账户须使用专用账户的规定和要求，对照金镇征缴农保费使用账户没有严格管理和监督，对张某某违规使用私人账户收缴农保费的行为长期失察，致使照金镇农保费被挪用，导致378900元无法挽回的重大损失负有严重责任。
被告人陈某某，时任耀州区人社局主管新农保工作的副局长兼任农保中心主任，在工作中疏忽大意，未能正确履行对新农保工作的“组织实施和监督管理工作”及“对基金的筹集、上解、划拨、发放全程进行监控”的工作职责，在2012年度耀州区农保基金征缴工作中，未能对全区各乡镇征缴农保费账户进行有效监管，安排、规范全区各乡镇农保费征缴账户监督管理工作，未能对照金镇的缴费账户进行严格检查，对照金镇农保员张某某违规私用私人账户收缴农保费的行为长期失察，未能做到对耀州区照金镇征缴农保费账户的监督管理和全程监控的工作职责，致使照金镇农保费被挪用，导致378900元无法挽回的重大损失负有严重责任。被告人马某某、陈某某的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人马某某辩称，对指控的犯罪事实和罪名无异议。他认罪、悔罪。由于他不认真学习上级各种文件精神，没有及时请示，汇报和钻研学习农保业务知识，致使在2012年农保费收缴过程中，工作上疏忽大意，职责履行不到位，给国家造成严重的损失。他心里很内疚、很自责，非常懊悔，负有不可推卸的责任。此前他分管的工作均取得优异的成绩，多次获得上级领导的好评和奖励。希望法院能对他从轻判处，给他一次重新做人的机会，他定会吸取教训，今后认真履行职责，再为党和人民继续工作。
辩护人认为，对公诉人指控被告人犯罪不持异议，但本案的发生具有特殊的社会背景和历史背景，是照金镇政府财政部门未尽到相应职责而造成的后果。被告人对这种后果虽然负有一定的责任，但不能由被告人承担全部领导责任，这样对被告人是极其不公平的。
（一）本案的发生是照金镇政府财政部门从2009年农村养老保险试点一开始就未严格按照市政府规定设立财政专户造成的，马某某只是沿用过去的管理机制工作，未设立财政专户的责任不能由马某某承担。
1、2010年10月农保工作开始时，照金镇政府就没有按规定设立专户。
2、2011年农保费收缴时没有开设专户，只是沿用了过去的管理机制。
3、根据文件规定和镇财政管理机制，镇财政所具有设立农保专户及农保基金监管的法定职责，照金镇财政所没有履行职责，对该案的发生负有责任。
（二）玩忽职守系过失犯罪，从本案事实看，马某某有具体履职行为，只是履职不适当，因此其主观恶性小。
1、马某某及张某某的口供能够相互印证，马某某一直督促张某某及时上解农保费，马某某有履行职责的具体行为。
2、378900元的损失系张某某故意犯罪造成，并非马某某造成，从因果关系来说马某某对于该损失责任较轻。
（三）马某某认罪态度好，有悔罪表现。
（四）本案所涉农保工作是政府推行的农村新型社会养老保险制度试点工作，该制度的新颖性及试点性决定了该制度在试点工作中不可避免的存在制度缺陷和机制完善问题。本案的发生是改革与试点工作应负的代价，不应让某一个人来为试点改革的副产品买单。
辩护人综上认为，一方面本案属于过失犯罪，主观恶性较小；另一方面本案的发生是系特定职务和特定环境下镇政府财政管理机构未尽到职责的情况下的犯罪，被告人受党教育和培养多年，具备较高的政治觉悟和业务水平，在犯罪后又诚恳认罪，建议对马某某免予刑事处罚，给予其一次重新为党工作的机会。
被告人陈某某辩称，对指控的犯罪事实和罪名无异议。他认罪、悔罪。由于他工作上疏忽大意，没有完全尽到职责，造成今天的局面，深感愧疚。请求法院能够根据他工作三十五年以来，为党和人民的事业勤恳工作、任劳任怨的一贯表现，给予从轻判处。
辩护人认为，（一）本案发生的根本原因不是制度不健全，而是照金镇政府不按规定设立账户，因此照金镇政府未尽职责才是本案发生的直接原因，起诉书指控被告人陈某某未尽到职责犯玩忽职守罪不能成立。
（二）农保中心对照金镇是否设立农保专户没有法定职责。
（三）即使农保中心和人社局负有监管责任，被告人也不应当承担监管不力的责任。
1、案发前照金镇及区农保办财务人员一直没有人向被告人陈某某汇报照金镇没有设立农保专户，公款私存。
2、农保费用如何上解，是否按规定上解，具体是农保中心业务人员的职责，而不是负责全盘工作的被告人陈某某的职责。
（四）陈某某在管理农保工作中可能存在一定的问题，但是尚不足以达到追究玩忽职守的刑事责任。
辩护人综上认为，被告人陈某某不构成玩忽职守罪，不应受到刑事追究，请人民法院依法宣告被告人陈某某无罪。
经审理查明，在2012年铜川市耀州区照金镇农村社会养老保险基金征缴工作中，没有按照上级的相关文件及铜川市耀州区城乡居民社会养老保险试点工作领导小组下发的铜耀城乡社保（2011）2号等文件要求，在该镇财政所设立农保基金征缴专户，而是该镇农保员张某某要求照金镇辖区各村持耀州区人力资源与社会保障局下属的失业和农村养老保险管理中心（以下简称“农保中心”）统一下发的票据开票代收养老保险费，并指定将所收款集中交付到其在照金信用社以自己名义开设的账户中存放。截止2012年4月17日，照金镇辖区各村收取的农保资金及部分城镇居民养老保险金开票金额共计634200元，张某某实际收款628900元（其中616600元存入照金信用社自己户名的存折，另外12300元现金自己保管）。按照铜川市耀州区二〇一二年城乡居民社会养老保险费额征缴工作的要求，各乡镇、街道办应当在2011年12月25日之前将所收养老保险款上解到耀州区农保中心在农行耀州区支行的专用账户，但自2011年11月20日起张某某多次支取上述账户（其在照金信用社以自己名义开设的账户）的款项，先后在铜川市新区正阳国际酒店、新时代酒店、耀州区君悦商务酒店进行“百家乐”网投赌博活动，致其所收专项资金不能如期上解。以后张某某于2011年12月26日借赵某某、郑某某20万元，又在照金信用社以自己名义开设的账户上支取了50000元，向农业银行耀州区支行农保专用账户上解了25万元，仍有378900元专项资金未能交回。期间作为照金镇主管新农保工作的分管领导马某某，没有严格落实农保费征缴账户须使用专用账户的规定和要求，只是口头过问张某某关于照金镇农保费收缴及使用账户的情况，要求张某某每周五12点之前将本周收缴的农保费上解到农保中心，对照金镇收缴农保费使用账户的具体情况不知情，没有检查张某某收缴农保费使用账户的情况，所了解的情况就是听张某某的汇报，张某某案发后才知道照金镇新农保经办中心收缴农保费使用的账户是张某某以其个人名义在照金信用社开设的个人账户，对照金镇农保费的收缴工作没有严格的管理、监督和检查，以致照金镇农保费被挪用。当时任耀州区人社局主管新农保工作的副局长兼任农保中心主任陈某某，未能按照上级的相关文件及铜耀政办（2009）93号等文件要求，正确履行对新农保工作的“组织实施和监督管理工作”及“对基金的筹集、上解、划拨、发放全程进行监控”的工作职责，在2012年度耀州区农保基金征缴工作中，具体针对农保基金征缴专户的监管工作，没有向耀州区人社局和农保中心的相关人员进行安排，也没有组织制定相关文件和制度，规范全区各乡镇农保费征缴账户监督管理工作，未能安排对照金镇的征缴农保费的账户进行严格检查，对该镇农保员张某某违规使用私人账户收缴农保费的行为失察。
本案审理期间，2013年12月9日被告人马某某向本院缴纳了140000元，被告人陈某某向本院缴纳了140000元，共计赔偿了280000元，挽回了280000元的损失，使国家损失减小到98900元。
上述事实，经当庭举证、质证，有下列证据证实，足以认定：
1、指定管辖决定书、案件移送函、立案决定书，证明了案件的来源。
2、被告人马某某户籍证明信、中共耀州区委组织部文件、武装部长职责、选举结果报告单、中共照金镇委员会文件、耀州区武装部命令证，被告人马某某于1968年4月7日出生，犯罪时，已够完全刑事责任年龄；于2003年8月14日被任命为照金镇武装部部长；2011年6月29日当选中共耀州区照金镇第十五届委员会委员。于2012年3月28日被免去照金镇武装部部长；于2012年5月17日选举为照金镇人民政府副镇长；根据2011年7月8日《中共照金镇委员会关于镇领导班子成员分工的通知》，马某某分管武装、劳动就业、新农保、卫生工作。
3、被告人陈某某户籍证明信、中共耀州区委文件、耀州区机构编制委员会、耀州区人力资源和社会保障局文件、耀州区农保中心工作人员及领导分管表证，被告人陈某某于1958年12月4日出生，犯罪时，已够完全刑事责任年龄；2010年8月24日至2012年12月3日任铜川市耀州区人力资源和社会保障局副局长、失业和农村养老保险管理中心主任，协助局长工作，分管社保科、失业和农村养老保险管理中心、机关事业养老保险管理办公室、人才交流服务中心、联系耀州区养老保险经办中心；负责耀州区农保中心全盘工作。
4、国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国（2009）32号）、陕西省人民政府陕政（2009）55号文件、铜川市人民政府政发（2009）57号文件、耀州区人民政府办公室铜耀政办（2009）93号文件、铜川市财政局、铜川市人力资源和社会保障局、铜财社（2011）110号文件、耀州区城乡居民社会养老保险试点工作领导小组铜耀城乡社保（2011）2、3号文件、照金镇政府铜耀政发（2009）140、142号文件、铜耀政发（2011）198号文件、耀州区人力资源和社会保障局证明证，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记帐、核算。铜川市耀州区新型农村社会养老保险工作由耀州区人社局负责组织实施和监督管理工作。人社局要切实履行新农保基金的监管，制定业务管理规章制度、规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、拨划，发放全程进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。失业和农村养老保险管理中心主任职责是在上级的领导下，负责农村社会养老保险管理工作，建立和完善各项工作制度，并对执行情况进行监督和检查，实现农村社会养老保险工作的规范化、制度化、程序化、法制化。铜川市耀州区各乡镇要保障征缴保费基金专户储存、专人管理、封闭运行，任何单位和个人不得以任何理由挤占和挪用社保基金；各乡镇务必在2011年12月25日之前将基金统一上缴耀州区农经办中心基金收入专户；各乡镇确定一位分管领导具体抓好落实，严格按照规定程序，采取有效措施，确保农保费应收尽收。铜川市耀州区照金镇政府负责新农保工作的组织、协调和监督工作；为加强农保费监管，该镇要求各村务必在2011年11月30日前将基金统一上缴镇经办中心基金收入专户。
5、耀州区农保办（农保中心原简称）2011年工作计划证，耀州区农保办在2011年工作计划中，加强城乡一体化社会养老保险基金监管，实行银行归集、社会化发放、专户管理、专款专有，全封闭运行的原则，确保基金安全。
6、左琳波证言、左琳波书面证明、2010年－2012年耀州区乡镇农保养老金缴款方式、2012年缴费进度证，他是铜川市耀州区失业和农村养老保险管理中心会计。按相关规定，耀州区各乡镇、街道办在征缴农保费时，使用的账户必须是所在乡镇、街道办财政所设立的农保基金征缴专户。2010年－2012年收缴农保保险费时，通过各乡镇汇款单的信息，了解到各乡镇通过三种方式进行农保养老金缴款：现金方式、村组集体缴费方式、各乡镇财政账户缴费方式。虽然有的农保费不是从专用账户上上解到农保中心，但当时只要能保证农保费的上解，对这些违反规定的情况也就认可了，也没有人要求他对各个乡镇、街道办使用的账户情况进行统计和检查。人社局和农保中心有对农保基金征缴专户进行监督的职责。在张某某出事之前，耀州区人社局和农保中心没有对农保基金征缴专户进行检查，也没有下发过进行监督相关文件及制定相关的制度。2011年12月8日照金镇应缴费进度为97.48%，实际缴费进度为98.39%，缴费金额为585050元；2011年12月20日照金镇应缴费进度和实际缴费进度均为0，缴费金额为0元；2011年12月22日照金镇缴费金额为0元。
7、铜川市耀州区照金镇证明证，张某某，男，1981年11月12日生，毕业于陕西航天职大，于2010年12月29日到该镇工作，一直从事农保工作，属该镇事业在编人员。
8、铜川市耀州区人民法院（2012）耀刑初字第00034号刑事判决书证，2012年10月10日本院判决张某某犯挪用公款罪，判处有期徒刑十二年。
9、被告人马某某供述证，照金镇新农保工作（全称是新型农村社会养老保险工作）是他任该镇武装部部长期间，于2011年7月8日经照金镇党委研究决定，下发文件交由他分管；在2012年5月17日任照金镇副镇长后，继续负责该镇新农保工作至2013年元月份。照金镇新农保工作是2009年开始的，从他分管新农保工作后的当时情况是耀州区农保中心在照金镇政府设立了“农保经办中心”，为照金镇新农保工作的业务机构，负责照金镇新农保工作，该中心的工作人员有张某某和郭春两人，分管的领导是他，他负责组织、协调、监督、管理新农保工作，严格按照各级文件里的要求，农保费要存入专用账户，保障农保费的安全并要及时上解。根据上级要求，2011年11月9日照金镇召开了各村收缴农保费的动员会，要求各村及时上交农保费到镇上，同时农保员要加强对各村的业务指导，下发了相关文件，对农保费的收缴期限等做了工作安排。他要求各村及时上交农保费到镇经办中心，并要求镇经办中心将收缴的农保费尽快上交到区农保中心。张某某在他分管新农保工作之前就负责新农保业务了。他分管新农保工作之后，就安排张某某按照以前的办法去工作，要求张某某每周五12点之前就要将本周收缴的农保费上解到农保中心。他问过张某某关于照金镇农保费收缴账户的情况，张某某说照金镇收缴农保费的专用账户在陕西信合照金信用社有一个专用账户。有关这个照金镇收缴农保费使用的专用账户的具体情况他不知情，他不知道这个账户名称，也不了解这个账户里的资金情况。对于这个账户的了解只是听过张某某的口头汇报。现在他知道照金镇新农保经办中心收缴农保费使用的账户是张某某以其个人名义在照金信用社开设的个人账户。他对于这个账户的管理和监督流于形式，从他开始分管新农保工作直到2012年5月21日张某某出事期间，他都没有检查这个账户的情况。因为工作太忙，所以账户里的资金情况他都没有掌握和检查。他所了解的情况就是听过张某某的汇报。张某某当时没有对他说过照金镇收缴的农保费有什么问题。他相信了张某某的说法，对照金镇农保费的收缴工作没有严格的管理、监督和检查，没有尽到职责，对张某某挪用农保费，他有责任。他于2013年12月9日向法院缴纳赔偿款140000元。
10、被告人陈某某供述证，他是2010年8月至2012年12月任铜川市耀州区人社局副局长兼任农保中心主任，分管社保工作，主要负责新农保、养老、失业、机关事业保险工作，农保中心是人社局的一个下属事业单位，是人社局在新农保业务方面的经办机构。他作为分管领导，在农保费征缴工作中，在单位每周周一例会上向具体经办人员做出工作安排，另外就是到各乡镇进行检查督促，有时也会打电话给各个乡镇进行督促。按新农保工作的省、市、区各级文件，耀州区人社局对新农保工作有“对基金的筹集、上解、划拨、发放全程进行监控”的工作“对基金的筹集、上解、划拨、发放全程进行监控”的工作职责。在实际工作中，将“对基金的筹集、上解、划拨、发放全程进行监控”的工作职责下放到了各个乡镇，以文件的形式要求各个乡镇自己来进行监督。按照相关规定，耀州区各个乡镇在征缴农保费时使用的账户必须是所在乡镇、街道办财政所设立的农保基金征缴专户。耀州区人农保中心在每年的农保费征缴工作中都是这样要求，并以新农保工作领导小组的名义给各个乡镇下发文件。对于这个专户耀州区人社局和农保中心有进行监督管理的职责，属于“对基金的筹集、上解、划拨、发放全程进行监控”的范围和工作。在张某某出事之前，耀州区人社局和农保中心没有对农保基金征缴专户进行过了解和掌握，没有下发过进行监督的相关文件，也没有制定过相关的制度；在耀州区2012年度的农保费征缴工作中，对此专户没有进行过监督。这些工作应该由他来负责，他没有具体针对农保基金征缴专户的监督工作向人社局和农保中心的工作人员进行过安排，他过于相信乡镇政府对文件的落实了。张某某使用私人账户征缴农保费是不符合规定的，人社局没有对此情况进行监督，对于张某某挪用公款是有责任的，应该由他来负责。他于2013年12月9日向法院缴纳赔偿款140000元。
11、被告人马某某的辩护人当庭提供薛德强的证言证，2010年10月照金镇农保费收缴工作开始时，因为开设农保专户要到人行审批，又要办理一系列相关的手续，镇财政所业务量太大，有关人员怕麻烦不愿意去办，就用原农保员高丽娟的身份证开立了个人账户，用于农保费收缴工作，没有按照规定设立专户。
12、被告人马某某的辩护人当庭提供肖惠的证言证，各乡镇对于农保资金的管理，主要是在乡镇财政所。她是从其掌管的统计表中看到照金镇农保费上解数额为0，农保费上解存在异常才向被告人陈某某汇报的。
本院认为，被告人马某某、陈某某，身为国家机关工作人员，当时在主管本地区新农保工作中，不认真履行责任，致使新农保基金被挪用，导致378900元的重大损失，被告人马某某、陈某某的行为构成玩忽职守罪，公诉机关的指控成立。由于被告人马某某对照金镇农保费的收缴工作没有按照相关规定进行严格的管理、监督和检查，在征缴农保基金上解中工作不认真履行职责，对张某某征缴、管理新农保基金的具体行为监管失察；另铜川市耀州区人社局和农保中心对于耀州区各个乡镇在征缴农保费时使用的农保基金征缴专户有进行监督管理的职责，当时作为主管负责人的被告人陈某某没有负责制定对农保基金征缴专户进行监督的相关文件及制度，没有对铜川市耀州区照金镇征缴农保费使用的账户情况进行严格的管理和监督，对张某某违规使用私人账户收缴农保费的情况失察，没有尽到职责，致使新农保基金被挪用，导致378900元的重大损失。因此被告人马某某辩护人认为本案的发生具有特殊的社会背景和历史背景，是照金镇政府财政部门未尽到相应职责而造成的后果以及被告人陈某某辩护人认为照金镇政府未尽职责而被告人无罪的观点不能成立，本院不予支持。鉴于被告人马某某、陈某某一贯工作勤勉，服从领导，并且各自能赔偿140000元的损失，认罪态度好，犯罪情节轻微。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
被告人马某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人陈某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省铜川市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 冯玉超
审 判 员 宋阿龙
人民陪审员 赵文国
二〇一三年十二月十一日
书 记 员 焦会宁