成都市龙泉驿区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川0112行初98号
原告双流双隆出租汽车有限公司，住所地双流县黄水街道板桥社区。
法定代表人李章旭，董事长。
委托代理人贺德忠，男，1970年3月28日出生，汉族，住四川省双流县。
被告成都市双流区交通运输局，住所地成都市双流区东升街道。
法定代表人朱永康，局长。
委托代理人徐方钟，该局工作人员。
委托代理人张豪，四川盛豪律师事务所律师。
被告成都市交通运输委员会，住所地四川省成都市高新区。
负责人王翼刚，主任。
委托代理人何飞，该单位工作人员。
委托代理人陈霁，泰和泰律师事务所律师。
原告双流双隆出租汽车有限公司诉被告成都市双流区交通运输局、被告成都市交通运输委员会不履行法定职责及行政复议纠纷一案，本院于2018年5月25日依法受理后，于2018年5月28日向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。原告双流双隆出租汽车有限公司的法定代表人李章旭及委托代理人贺德忠，被告成都市双流区交通运输局的工作人员徐方钟及委托代理人张豪，被告成都市交通运输委员会的工作人员何飞及委托代理人陈霁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年12月26日，被告成都市双流区交通运输局根据原告向其提交的请求履职申请书，作出2018年第1号《依法行政申请告知书》，该告知书的主要内容为：“经查，你公司不持有我区第二轮客运出租汽车特许经营权，同时，我局收到我区第二轮全部406辆出租汽车经营权持有人整合或组建的客运出租汽车公司申请第三轮第一批客运出租汽车特许经营权后，已依法无偿收回相关公司或股东所持有的第二轮出租汽车经营权，并等额授予该公司同等数额第三轮出租汽车经营权。我局未收到过贵公司所称第三轮第一批158个客运出租汽车特许经营权的申请。因此，我局不存在为贵公司办理158个出租汽车特许经营权变更（转户）到双隆公司的批复文件法定职责。”原告不服，向被告成都市交通运输委员会申请行政复议。被告成都市交通运输委员会于2018年5月4日作出成交复决字〔2018〕1号行政复议决定，维持了被告成都市双流区交通运输局作出的2018年第1号《依法行政申请告知书》。
原告双流双隆出租汽车有限公司诉称，2013年3月，原告向被告成都市双流区交通运输局递交申请及载明的各项材料，申请办理出租汽车经营资格证（即道路运输经营许可证）。被告成都市双流区交通运输局审查后作出许可决定并颁发道路运输经营许可证，准许原告依法从事出租客运，但被告成都市双流区交通运输局拒不主动办理变更批复。为开业营运，原告向被告递交请求履职申请书，请求办理经营权变更批复，但被告成都市双流区交通运输局仍不履行。后原告向被告成都市交通运输委员会申请行政复议。被告成都市交通运输委员会拒不按照原告请求作出复议决定。原告请求：一、撤销被告成都市双流区交通运输局于2017年12月26日作出的2018年第1号《依法行政申请告知书》；二、撤销被告成都市交通运输委员会于2018年5月4日作出的成交复决字〔2018〕1号行政复议决定；三、责令被告成都市双流区交通运输局对原告的申请重新作出处理。
被告成都市双流区交通运输局辩称，一、该局作出的2018年第1号《依法行政申请告知书》内容合法。根据《成都市客运出租汽车管理条例》第十四条、第十五条的规定，以及《双流县第二轮客运出租汽车特许经营权收回及第三轮第一批客运出租汽车特许经营权出让通告》第二条第八款的规定，原告于2017年8月23日向该局提出履职申请，要求履行办理客运出租汽车经营权变更批复，但原告在上述《通告》发布后并未向该局申请转让客运出租汽车特许经营权，也未与该局签订过特许经营合同，该局不存在为原告办理出租汽车特许经营权变更（转户）的法定职责。原告称其于2013年3月7日向该局提交了行政许可申请书，该局于同月8日作出《交通行政许可决定书》，于同月13日向原告颁发了《道路运输经营许可证》，已按照原告的申请履行了法定职责。二、原告于2017年8月23日向该局提出履职申请，该局查明事实后，于2017年12月26日作出2018年第1号《依法行政申请告知书》并送达原告，程序合法。综上，该局作出的行政行为内容和程序合法，请求依法驳回原告的起诉。
被告成都市交通运输委员会辩称，根据成都市双流区交通运输局提供的《双流县第二轮客运出租汽车特许经营权收回及第三轮第一批客运出租汽车特许经营权出让通告》、《双流县客运出租汽车第二轮特许经营权收回及等额授予第三轮特许经营权确认书》、原告提交的《双流双隆出租汽车有限公司经营权及股东情况登记表》显示，原告要求变更过户的158个出租车经营权对应的持有者均在2013年5月至6月期间，签字确认自愿加入上述《确认书》中明确的出租汽车公司，且原告并未包含在内，其持有的出租车经营权无偿让政府收回并由政府等额授予其加入的出租汽车公司相应的出租车经营权。因此，原告要求被告成都市双流区交通运输局变更过户的158个出租车经营权实际已经由政府收回，已经不存在。原告的要求实质是要求被告成都市双流区交通运输局为其新增158个出租汽车特许经营权。根据被告成都市双流区交通运输局提供的（2017）川01行终401号之一《行政裁定书》显示，原告并未按照上述《通告》规定，依法向被告成都市双流区交通运输局提出经营权授予申请，且被告成都市双流区交通运输局在进行辖区内出租汽车特许经营权整合过程中也并未投放新的出租车经营权。因此，被告成都市交通运输委员会认为原告的要求于法无据，被告成都市双流区交通运输局不具有为原告办理158个出租汽车特许经营权的法定职责，故对2018年第1号《依法行政申请告知书》予以维持。成交复决字〔2018〕1号行政复议决定合法，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2017年8月23日，原告向被告成都市双流区交通运输局提交《请求履职申请书》，请求该局为原告办理158个出租汽车特许经营权变更（转户）到双流双隆出租汽车有限公司的批复文件。2017年12月26日，被告成都市双流区交通运输局根据该申请书作出2018年第1号《依法行政申请告知书》，内容如前文所述。原告不服，向被告成都市交通运输委员会申请行政复议。被告成都市交通运输委员会于2018年5月4日作出成交复决字〔2018〕1号行政复议决定，维持了被告成都市双流区交通运输局作出的2018年第1号《依法行政申请告知书》。原告遂提起行政诉讼。
另查明，原告诉求的158个特许经营权原系个人所有，并分别挂靠在其他公司经营。2013年5月7日，双流县交通运输局出具了《双流县第二轮客运出租汽车特许经营权收回及第三轮第一批客运出租汽车特许经营权出让通告》，该通告总的内容是，确定2013年1月1日至2013年12月31日为一年的过渡期，由原出租汽车公司或个体经营者自行整合、组建出租汽车运营公司，在新公司整合、组建完成后，由被告无偿收回原特许经营权，并根据申请重新授予特许经营权。在上述通告期内，原告成立，且与上述158个特许经营权所有者签订了经营权过户协议，约定将出租汽车特许经营权过户至原告名下。现上述158个特许经营权已被收回并重新授予至多个（不包括原告）出租汽车公司。
以上事实有当事人提交的请求履职申请书、通告、裁定书、经营权过户协议、2018年第1号《依法行政申请告知书》、成交复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》及当事人陈述等证据在案佐证，足以认定。
本院认为，本案首先需要探讨的问题是原告提起的诉讼是撤销之诉还是履行法定职责之诉，因为不同的诉讼类型导致的起诉条件、裁判标准和判决方式有所不同。通常原告提起行政诉讼，或者是撤销行政机关为其设立的负担，或者是要求行政机关履行一定行为以增加其权利。结合到本案，虽然原告要求的是撤销被告成都市双流区交通运输局作出的告知，但其核心诉求是要求行政机关履行一定义务以增加其权利，此也是原告诉之利益所在，因此本案属于履行法定职责之诉，应当按照履行之诉来审查本案。
如前所述，本案针对原告要求履责的诉讼请求进行审查，而经庭审确认，原告是于2017年8月23日向被告提出的履责申请，因而本案适用2017年8月23日前施行的法律、法规等进行裁判，又因本案涉及出租汽车特许经营的问题，而上述问题又因行政区域不同有所差异，因而本案适用《成都市客运出租汽车管理条例》进行裁判为宜。
《成都市客运出租汽车管理条例》第十一条规定，客运出租汽车实行政府特许经营制度，从事客运出租汽车经营的，应当取得客运出租汽车特许经营权。该条例第十二条规定，特许经营权通过出让方式授予；第十四条规定，转让客运出租汽车特许经营权的，受让人应当具备本条例第二十一条规定的条件，并经交通运输行政主管部门同意；第十五条规定，取得特许经营权的应当与交通行政主管部门签订特许经营合同。
从上述规定可以看出，取得出租汽车特许经营权，一是直接与交通运输行政主管部门签订特许经营合同，二是从其他已取得特许经营权主体处受让并经交通运输行政主管部门同意。虽然取得出租汽车特许经营权中包含了一定的行政审查，但其本质是合同关系，或者说前提是合同关系。在没有前述合同关系的情况下，行政机关没有直接授予或者变更特许经营权的职权或职责。通过询问被告得知，在经营者取得出租汽车特许经营权后，被告会发放相关凭证以证明经营者取得了特许经营权，该证仅是权利证明，并不是直接授予特许经营权的行政行为。而本案中，原告要求办理158个特许经营权变更（转户）的批复文件，如前所述，特许经营权并不能由行政机关直接授予，若原告已按照前述两种任一方式取得了特许经营权，其就当然享有特许经营权，有无权利凭证则是另外的法律关系，若原告未按照前述两种任一方式取得特许经营权，其就当然不享有特许经营权，也就不存在要求行政机关履行办理变更批复的问题，因而针对2017年8月23日原告提出的履责申请并从现行的规定而言，原告要求被告履行办理变更（过户）的批复无法律依据。
但因原告就158个出租汽车特许经营权问题反复提起诉讼，且原告针对的也是2013年双流县实行出租汽车改革过程中发生的事件，为引导当事人合理诉讼，实质化解行政争议，本院对2017年8月23日前原告是否能取得158个出租汽车特许经营权问题一并评判。在现行有效的《成都市客运出租汽车管理条例》施行也即2012年6月1日之前，成都市允许个人享有出租汽车特许经营权，而在此之后，为推行公司化经营、员工制管理，出租汽车特许经营权不再授予给个人。为此，双流县交通运输局出具了《双流县第二轮客运出租汽车特许经营权收回及第三轮第一批客运出租汽车特许经营权出让通告》，该通告总的内容是，设定一年的过渡期，由原出租汽车公司或个体经营者自行整合、组建出租汽车运营公司，在新公司整合、组建完成后，由被告无偿收回原特许经营权，并根据申请重新授予特许经营权。原告提出多起诉讼的起因也在于此。经查明，原告诉求的158个特许经营权原系个人所有，并分别挂靠在其他公司经营，在上述通告期内，原告成立，且与上述158个特许经营权所有者签订了经营权过户协议，约定将出租汽车特许经营权过户至原告名下。按照当时已生效的《成都市客运出租汽车管理条例》第十四条的规定，上述转让行为经过行政机关同意即视为原告享有了特许经营权。但原告未提供证据证明行政机关已同意，因而不能认定原告已享有特许经营权。若原告有意从事客车运营，其应当在转让合同签订后的合理期间内要求行政机关作出是否同意的决定，行政机关未作出的，可以依法提起诉讼，又或者在其满足相关条件后，基于被告发布的通告要求被告重新授予特许经营权，被告不授予的，可以依法提起诉讼。上述提起诉讼的前提均是158个特许经营权所有者坚持愿意整合到原告公司。但据原告陈述，其在158个特许经营权所有者尚愿意整合到原告公司前，仅通过信访形式予以维权，并未通过相关诉讼予以维权。而目前，上述158个特许经营权所有者已根据上述通告整合到其他公司，原告再要求授予158个特许经营权已无事实基础。关于原告提出的在158个特许经营权整合过程中，被告要每个特许经营权所有者缴纳20万元过户费的问题，本院认为，是否需要缴纳20万元过户费是特许经营权所有者与行政机关或者原出租汽车的关系，与本案原告无关，在158个特许经营权所有者已自愿整合到其他公司的情况下，原告以此为由要求享有158个特许经营权显然无依据。
最后，出租汽车实行特许经营制度，在没有必要原因的情况下，应当保持数量基本恒定，这也是对已取得出租汽车特许经营权者权利的保护，因而原告庭审中要求被告现增加出租汽车特许经营权的意见，也无依据，不应支持。
综上，原告要求被告履行法定职责的理由不成立，被告成都市交通运输委员会作出成交复决字〔2018〕1号行政复议决定对被告成都市双流区交通运输局作出的2018年第1号《依法行政申请告知书》予以维持也并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告双流双隆出租汽车有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告双流双隆出租汽车有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 高清虎
人民陪审员 汪广秀
人民陪审员 李 恒
二〇一八年八月三日
书 记 员 张俊逸
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。