山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁01行初945号
原告张巧玲，女，1977年8月18日出生，汉族，住济南市。
委托代理人孟晓转，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
委托代理人胡浩，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
被告济南市历下区人民政府，住所地济南市。
法定代表人谢兆村，区长。
负责人霍建平，副区长。
委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张广鑫，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告诉被告济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）、济南市人民政府（以下简称市政府）行政违法、行政复议一案，于2017年9月12日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告历下区政府、市政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告张巧玲的委托代理人孟晓转、胡浩，被告历下区政府副区长霍建平、委托代理人于承凯、马如杰，被告市政府委托代理人张广鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月23日，被告历下区政府作出济（历下）征告字[2017]5号房屋征收决定公告（以下简称5号征收决定），决定征收济南四机数控机床有限公司（俗称机床四厂）片区旧城改造项目国有土地上的房屋。原告不服5号征收决定，向被告市政府申请行政复议，被告作出济政复决字[2017]319号行政复议决定书（以下简称319号复议决定），维持了5号征收决定。
原告诉称，2017年6月23日，被告历下区政府作出5号征收决定，决定对东至炎黄路、西至新宇北路、南至涵源大街、北至中林路其中包括：颖秀路650号、655号（以上门牌包括副号及旁门，集体土地部分除外）内的国有土地上房屋进行征收。原告的房屋位于征收范围内，房屋用途为住宅。被告历下区政府征用土地存在如下违法行为：一、随意变更征收范围的行为违法。2016年房屋征收范围已经确定，且济南市历下区城乡建设委员会于2016年已经发布对该范围内的冻结公告，被告最终于2017年作出的房屋征收决定中却改变了房屋征收范围，但没有依照法律规定进行公示，程序违法。被告历下区政府冒用不合法的2016年《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目》来开展2017年《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目》，两个项目除名称相同外，其他包括征收时间、征收范围、冻结时间、征收负责部门、项目立项流程、房屋征收申请、房屋征收项目立项所需的各部门征询函及其答复等均不相同，且每个项目均具有政府相应的审批手续。二、未依法确定征收范围。被告历下区政府在2017年作出征收决定之前并未按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿工作规程》第三条规定向国土部门征求意见。且2016年向三部门征求意见的征收范围与实际征收范围不符，程序违法。三、被告历下区政府对征收房屋冻结时间超出法律规定。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，房屋冻结时间最长不应超过一年，而被告历下区政府两次冻结均超出法定冻结最长期限，属于严重程序违法。四、被告历下区政府对征收房屋进行的评估程序违法。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的相关规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，被告历下区政府在没有组织被征收人协商的情况下，直接选定案涉四家评估公司作为房地产评估机构，违反相关规定。2.预征收评估机构出具的评估价格仅作为房屋征收部门制定征收补偿方案和测算征收补偿资金的参考依据。而被告将预评估价格作为最终评估价格且以此签订拆迁补偿协议属于严重违法。3.预征收评估机构并未转为正式评估机构，便做出分户评估报告，且根据规定，被告历下区政府本次征收行为继续沿用预评估机构并未按照规定的要求重新选定正式评估机构，该四家预评估机构却对原告下达分户评估报告，属于严重程序违法。五、被告历下区政府对于征收范围内9-11号楼房屋的违法建筑作出补偿却并未公开补偿价格，属于严重程序违法。六、房屋征收补偿资金要专户储存，专款专用。被告历下区政府提供的证据显示，案涉账户余款7亿余元，证明其并未按照规定要求专户储存、专款专用，无法保障被拆迁人的合法利益，程序违法。七、被告历下区政府未依法对原告名下住宅进行全面统计，违法将原告已登记权属的房屋认定为附属物。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；被告历下区政府不顾房屋权属证书记载认定原告一处住宅为房屋附属物明显违反法律规定。八、被告历下区政府违反法定程序举行听证会。根据法律规定，应当于举行听证会的7日前将举行听证的时间、地点通知参与人，必要时予以公告，然而被告历下区政府举行听证的公示时间不合法，侵犯被拆迁人的合法权利。九、被告市政府无视证据，作出违背事实的复议决定。被告市政府对于被告历下区政府对原告权利的严重侵害视而不见，在引用证据不全、适用法律不全的情况下，就以改善生活环境、开展公共利益事业为由，作出违背事实的复议决定。庭审中，原告补充认为案涉征收决定不符合公共利益目的。综上，被告历下区政府作出的5号征收决定违法、被告市政府作出的复议决定认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。诉讼请求：1.撤销被告历下区政府作出的5号征收决定；2.撤销被告市政府作出的319号复议决定。
原告提交如下证据：
证据1、房产证两份，欲证明原告的房屋情况。
证据2、《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》，欲证明征收范围内所谓厂属产权房屋实为违章建筑。
证据3、《济南市国有土地上房屋征收与补偿工作规程（试行）》，欲证明5号征收决定不符合法定程序。
证据4、（2014）晋中中法行初字第13号行政判决，欲证明未依法选定评估机构属于行政违法。
被告历下区政府辩称，一、历下区政府作出的房屋征收决定的程序合法，符合法律规定。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条等相关规定，历下区政府有权作出房屋征收决定。本项目符合公共利益的需要，确需征收房屋，本政府决定启动房屋征收程序。房屋征收范围确定后，发布了《征收冻结通告》，房屋征收部门对房屋情况组织进行了调查登记，并进行了公示。房屋征收部门拟订了房屋征收补偿方案，由历下区政府组织有关部门对房屋征收补偿方案进行了论证并公布了该方案，征求了公众意见。对征收补偿方案依法组织召开了听证会，并将征求的公众意见和修改情况又作了及时公布。在征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估，召开了政府常务会进行讨论，落实了征收补偿费用到位情况，最后作出房屋征收决定并及时进行了公告，公告内容中明确告知了复议和诉讼的相关权利等。5号征收决定的程序合法，符合法律规定。二、历下区政府作出的5号征收决定事实清楚，证据充分，应当予以维持。案涉项目已纳入2016、2017历下区年度国民经济和发展计划，项目建设活动符合2016、2017国民经济和社会发展需要、符合城市规划和土地利用总体规划，因社会公共利益，确需征收房屋。2016年3月16日、2017年4月21日，济南市历下区住房和城市建设局两次发布了济（历下）征冻告字（2016）第3号、济（历下）征冻告字（2017）第12号《征收冻结通告》。2016年3月18日，房屋征收部门济南市历下区住房和城市建设局委托房屋征收实施单位济南市历下区房屋征收服务中心具体实施本项目。房屋征收部门对房屋情况组织进行了调查登记，并进行了公示。济南市历下区住房和城市建设局拟定了《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》，历下区政府于2016年6月24日组织有关部门进行了论证，并于2016年6月27日公布，征求公众意见。在规定的期限内征求了被征收范围内社会公众的意见，于2017年6月8日依法召开了听证会，于2017年6月14日将征求公众意见的情况和根据公众意见修改的情况作出《关于公布济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，并进行了公示。2017年5月26日，济南市历下区住房和城市建设局、历下区政府刘智远街道办事处、济南市历下区房屋征收服务中心、济南市历下区维护社会稳定工作办公室依规定组织进行了社会稳定风险评估，形成了《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目社会稳定风险评估报告》。2017年6月1日，济南市历下区住房和城市建设局向项目运营单位发出告知函通知其办理资金到位手续，2017年6月20日，资金存储至专用帐户，征收补偿费用做到了足额到位、专户存储。2017年6月22日，房屋征收决定作出前，历下区政府常务会议召开专题会议，充分讨论作出房屋征收决定。2017年6月23日，历下区政府作出5号征收决定，并进行了公告。公告载明了征收补偿方案、行政诉讼、行政复议等事项。三、原告所列其他具体问题的答复。1.关于原告提出的征收范围等的问题。依照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第三款的规定，房屋征收范围由市、县级人民政府合理确定。在房屋征收范围确定之后，根据房屋征收实际情况，历下区政府决定对房屋征收范围内的“颖秀路650、655号（以上门牌包括副号及旁门，集体土地部分除外）”进行征收，符合法律规定，属于历下区政府职权范围。案涉项目于2016年启动，在2016年度并未完成征收行为，顺延纳入2017年度征收计划，项目仍为《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目》，项目的建设实施单位、项目名称、征收四至、征收类别、规划用地性质、安置补偿方式等基本事项均没有发生变化，为同一征收行为，2017年各部门的征询函及答复是在有效期满后另进行的征询及答复，按相关规定，国土部门建设用地预审文件有效期为三年，2017年征收期间该文件仍有效，故无需另行答复。2.原告提出的评估、分户评估报告等问题。首先，评估、分户评估报告等问题均不是征收决定是否合法需要审查的内容，其次，具体价格评估均由选定的评估机构依照相应规则、标准独立进行公平公正评估。3.原告提出的9-11号楼问题。9-11号楼为未登记建筑，在征收过程中，经研究，确定由机床四厂与相关居民签订回购协议方式处理。4.关于原告提出的有产权登记的地下室补偿问题。地下室由评估机构按房屋附属物评估确定，关于地下室有房产证问题，在听证会上也已经明确答复，根据原房管部门的意见，地下室有房产证也是地下室，不具备住宅的条件，仍属于房屋附属物，仍应按照规定进行补偿。综上，历下区政府作出的5号征收决定程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求人民法院依法维持。
被告历下区政府提交如下证据：
证据1、5号征收决定及《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》，欲证实被诉具体行政行为存在、作出机关、具体行政行为的内容。
证据2、《济南市历下区第十七届人民代表大会第五次会议关于济南市历下区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划的决议》。
证据3、《关于印发2016年全区国民经济和社会发展计划及街道办事处经济发展目标的通知》（历下发改字[2016]7号）。
证据4、《2016年全区国有土地上房屋征收计划》。
证据2-4欲证明项目纳入历下区2016年度国民经济和社会发展计划，符合公共利益。
证据5、《济南市历下区第十八届人民代表大会第一次会议关于济南市历下区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年计划的决议》。
证据6、《关于印发2017年全区国民经济和社会发展计划及街道办事处经济发展目标的通知》（历下发改字[2017]4号）。证据7、《2017年全区国有土地上房屋征收计划》。
证据5-7欲证明项目纳入历下区2017年度国民经济和社会发展计划，符合公共利益。
证据8、《济南市历下区国有资产运营有限公司关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收申请书》。
证据9、《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目建议书》。
证据8-9欲证明案涉项目内地上建筑物、设施配套等情况，征收符合公共利益。
证据10、历下区城乡建设委员会致历下区发展和改革委员会《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收的建设活动征询意见函》[济（历下）建征函（2016）3号]及历下区发展和改革委员会《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收的建设活动征询函的回复》，证明项目建设活动符合国民经济与社会发展计划，符合公共利益。
证据11、历下区城乡建设委员会致历下区发展和改革委员会《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收的建设活动征询意见函》[济（历下）建征函（2017）4号]及历下区发展和改革委员会《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收的建设活动征询函的回复》，证明项目建设活动符合国民经济与社会发展计划，符合公共利益。
证据12、历下区城乡建设委员会致济南市规划局《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目是否符合规划要求的征询意见函》[济（历下）建征函（2016）3号]及《关于济南市历下区城乡建设委员会〈关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目是否符合规划要求的征询函〉的复函》（济规直一管函[2016]10号），欲证明项目建设活动符合城乡规划，符合公共利益。
证据13、历下区城乡建设委员会致济南市规划局《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目是否符合规划要求的征询意见函》[济（历下）建征函（2017）4号]及《关于济南市历下区城乡建设委员会〈关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目是否符合规划要求的征询函〉的复函》(济规直一管函[2017]51号),欲证明项目建设活动符合城乡规划，符合公共利益。
证据14、历下区城乡建设委员会致济南市国土资源局历下分局《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收的建设活动征询意见函》[济（历下）建征函（2016）3号]及济南市国土资源局历下分局《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收建设活动征询意见的复函》(济历下国土资函[2016]4号)，欲证明项目建设活动符合土地利用总体规划，符合公共利益。
证据15、济（历下）征冻告字[2016]第3号征收冻结通告，欲证明依据相关规定，征收范围确定后，在2016年3月16日依法进行冻结并进行了公告。
证据16、公示征收冻结通告的照片。
证据17、济（历下）征冻字[2016]3号《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收冻结通知》。
证据18、济（历下）征冻告字[2017]第12号征收冻结通告，欲证明依据相关规定，征收范围确定后，在2017年4月21日依法进行冻结并进行了公告。
证据19、公示征收冻结通告的照片。
证据20、济（历下）征冻字[2017]12号《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收冻结通知》。
证据21、济南机床四厂数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收房屋基本信息。
证据22、房屋调查结果公示的照片。
证据21-22欲证明对征收范围内房屋进行了调查登记并将调查结果在征收范围内进行了公示。
证据23、《关于加快推进机床四厂项目实施的会议纪要》，欲证明对部分未登记建筑由机床四厂进行回购。
证据24、《房屋征收委托合同》，欲证明历下区住房和城市建设局委托历下区征收服务中心作为房屋征收实施单位，承担征收与补偿的具体工作。
证据25、《关于设立历下区住房和城市建设局的通知》（历下编发[2016]4号），欲证明设立历下区住房和城市建设局的情况。
证据26、会议纪要（历下区[2016]征收专题1号）及附件一、二，欲证明依据相关规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案并报历下区政府，历下区政府组织有关部门进行了论证。
证据27、济南市历下区人民政府办公室《关于成立历下区国有土地上房屋征收工作审批小组的通知》（历下政办字[2013]28号），欲证明历下区房屋征收工作审批小组成立情况。
证据28、《关于公布济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》济（历下）征方案告字[2016]2号。
证据29、公示照片，欲证明对征收补偿方案进行了公示。
证据30、2017年6月2日《关于选定济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目听证会被征收人代表的通知》。
证据31、通知公示的照片。
证据30-31欲证明征收补偿方案征求意见结束后，召开听证会前确定被征收人代表。
证据32、2017年6月2日《房屋征收补偿方案听证通告》。
证据33、通告公示的照片。
证据34、2017年6月5日《公示》，欲证明公示了听证会被征收人代表的名单。
证据35、公示照片。
证据36、听证会听证笔录，欲证明听证会依法召开。
证据37、参加听证会居民签到表。
证据38、听证会现场照片。
证据39、2017年6月14日《关于公布济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改的通告》。
证据40、通告公示的照片。
证据41、《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目社会稳定风险评估报告》，欲证明依法进行了社会稳定风险评估。
证据42、《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》，欲证明征收补偿费用足额到位，并专户存储、专款专用。
证据43、《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收费用概算表》。
证据44、单位活期存款历史交易明细。
证据45、会议纪要（[2017]年2号）及附件，欲证明作出征收决定前，召开常务会议研究决定。
证据46、5号征收决定公告及附件。
证据47、公告的照片，欲证明依法公告了征收决定。
被告市政府辩称，2017年7月6日，原告向市政府提出行政复议申请，因材料不全，市政府作出《补正行政复议申请通知书》，7月10日，市政府作出《行政复议申请受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。2017年8月19日，市政府作出复议决定并送达原告，程序合法。
被告市政府向本院提交了以下证据：
证据1、《行政复议申请书》。
证据2、《补正行政复议申请通知书》。
证据3、《行政复议申请受理通知书》。
证据4、《提出行政复议答复通知书》。
证据5、《行政复议答复书》。
证据6、《行政复议决定书》。
证据7、送达回证。
证据1-7欲证明市政府认定事实清楚，程序合法。
经庭审质证，对被告历下区政府提交的证据，原告的质证意见为：对证据1真实性无异议，但该征收决定违反法定程序应当予以撤销。征收补偿方案中包括厂属产权101户，但该部分并未向公众公布其补偿标准。同时，根据补偿方案第六条回购的厂属产权为未登记建筑，实际为违章建筑，依法应予拆除，对其补偿没有合法依据。征收评估机构未转为正式评估机构明显违反法律规定。证据2-4不能证明涉诉拆迁已经列入2016年度国民经济和社会发展计划，征收决定扩大了征收范围。证据5-7不能证明案涉拆迁已经列入2017年度国民经济和社会发展计划。证据8-9，所描述的内容与实际情况不符，本案原告所有的房屋建设年代为2002年，房屋户型好，面积较大，并非建议书、申请书所描述的征收区域内均为60、70年代的老房子且面积较小。本次征收行为，并未改善原告生活质量。对于证据10、12，济南市历下区城乡建设委员会组建为济南市历下区住房和城市建设局，而该份证据落款仍为济南市历下区城乡建设委员会。对证据11、13无异议。对证据14，该复函已超过有效期限。证据15、17，征收冻结通告以济南市历下区城乡建设委员会的名义发布，同日通知却以济南市历下区住房和城市建设局名义发布，两份中明显有一份没有法律效力，违反了程序性规定。冻结期间明显违背法律规定最长不超过一年的规定。同时，2016年3月1日，确定房屋征收范围，而3月16日才发布冻结公告，违反济南市国有土地上房屋征收补偿条例3日内发布冻结通告的规定。证据16、19，只能证明有张贴的行为，不能证明公示时间。证据18、20，冻结超过法定冻结最长不超过一年的规定。证据21，该调查表统计不完全，遗漏了原告的合法住宅，侵害了原告的合法权益。且并未入户实测，明显弄虚作假。证据22无法证明公示时间。证据23，认定拆迁范围内有158套未有相关建设手续，属于违法建筑，依法应不予补偿，然而被告历下区政府为推进工程进度对其依然予以补偿。证据24受托人并未就征收范围内的未登记房屋向“区认定工作组”提出认定申请。证据25，证明2016年1月29日济南市历下区住房和城乡建设委员会编入济南市历下区住房和城市建设局，2016年1月29号之后再以济南市历下区住房和城乡建设委员会发布的文件应属无效。证据26，对于会议纪要的真实性没有异议，但对于其证明的内容有异议。《征收补偿方案》中确定的四家评估机构违反法定程序。对证据27无异议。证据28、29和规划不一致。对证据30无异议。证据31，不能证明公示时间。证据32，2017年6月2日进行通知，2017年6月8日召开听证会明显违反提前15日通知的规定。证据33，不能证明公示时间。证据34、37，部分代表并非被征收人，且其中有6名居住在9-11号楼，不能代表被征收人意见，严重侵害了被征收人利益。证据35不能证明公示时间。证据36，原告怀疑最终的评估价格是提前定好的，评估程序违法。对证据37、38无异议。证据39，该修改方案明显超出听证会讨论内容。对证据40无异议。证据41，没有真实从风险的角度进行评估。证据42-44，该账户余额还有7亿多，正好证明资金没有专款专用。证据45，违反征收程序规定。另外，证据36、38，被告没有提交原件。
对于被告市政府提交的证据，原告对其真实性无异议。
对于原告提交的证据，两被告质证意见为：对证据1真实性无异议。对证据2证据本身无异议，但案涉片区中未登记建筑均按照回购的方式处理。对证据3无异议，但无法证明原告的主张。证据4与本案无关。
经审查，原、被告提交的证据均具有真实性，证据形式和取得方式合法，除原告提交的（2014）晋中中法行初字第13号行政判决书外，其他证据均与本案有关联，本院将作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2016年1月13日，济南市历下区第十七届人民代表大会第五次会议通过《关于济南市历下区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划的决议》，其中，案涉房屋征收项目列入2016年计划。2016年2月15日，济南市历下区国有资产运营有限公司向历下区城乡建设委员会报送《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收申请书》，该申请书项目概况介绍：“济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目东至炎黄路、西至新宇北路、南至涵源大街、北至中林路，现状多为砖混结构多层楼房，建设年代较远，基础设施不配套，与城市的发展极不和谐，为改善居民生活环境，提升城市功能和形象，我公司拟对该片区进行改造。”2016年2月22日，历下区城乡建设委员会分别致函历下区发展和改革委员会、济南市规划局、济南市国土资源局历下分局，对案涉项目是否符合国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等征求意见。2016年2月24日，历下区发展和改革委员会回复历下区城乡建设委员会，称案涉项目符合该区国民经济和社会发展规划，同意进行房屋征收。同日，济南市国土资源局历下分局复函历下区城乡建设委员会，称案涉项目符合济南市土地利用总体规划。2016年3月1日，济南市规划局复函历下区城乡建设委员会，称案涉项目符合城乡规划。2016年3月16日，济南市历下区城乡建设委员会发布《征收冻结通告》（济[历下]征冻告字[2016]第3号），冻结范围：东至炎黄路，西至新宇北路，南至涵源大街，北至中林路，其中包括：颖秀路650号、655号、山东省饲料公司（以上门牌包括副号及旁门，集体土地部分除外）；冻结期限：2016年3月16日至2017年3月16日；同时对冻结有关事项一并公告。同日，济南市历下区住房和城市建设局向相关行政机关发出《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收冻结通知》（济[历下]征冻字[2016]3号）。其后，对机床四厂片区作出征收调查表，发布《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目征收房屋基本信息》。2016年3月18日，历下区住房和城市建设局与历下区房屋征收服务中心签订《房屋征收委托合同》，委托该中心对案涉项目进行调查摸底等工作。2016年6月24日，历下区政府房屋征收工作审批小组办公室召集相关部门对《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》进行论证，论证结论为：该方案符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》，基本合理可行。2016年6月27日，历下区政府发布《关于公布济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》（济[历下]征方案告字[2016]2号），对案涉项目征收补偿方案征求公众意见，征求意见期限自2016年6月27日至2016年7月27日，并载明提交意见的要求、形式、房屋征收现场办公室地址、电话、联系人，同时将征收补偿方案以附件形式予以公告。征收补偿方案中的征收范围为东至炎黄路，西至新宇北路，南至涵源大街，北至中林路。其中包括：颖秀路650号、655号、山东省饲料公司（以上门牌包括副号及旁门，集体土地部分除外）。
2017年2月8日，济南市历下区第十八届人民代表大会第一次会议通过《关于济南市历下区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年计划的决议》，其中，案涉房屋征收项目被决议列入2017年国民经济和社会发展计划。2017年3月23日，历下区住房和城市建设局分别致函历下区发展和改革委员会、济南市规划局，对案涉项目是否符合国民经济和社会发展规划、城乡规划等征求意见。3月28日，历下区发展和改革委员会作出回复，称案涉项目符合该区国民经济和社会发展规划，同意进行房屋征收。4月6日，济南市规划局作出复函，称案涉项目符合城乡规划。4月21日，济南市历下区住房和城市建设局发布《征收冻结通告》(济[历下]征冻告字[2017]第12号)，再次对案涉项目进行冻结，冻结期限自2017年4月21日至2018年4月21日。同日，济南市历下区住房和城市建设局向相关行政机关发出《关于济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收冻结通知》(济[历下]征冻字[2017]12号)。5月26日，济南市历下区房屋征收服务中心与济南市历下区人民政府刘智远街道办事处共同作出《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目社会稳定风险评估报告》，认定“案涉项目社会稳定风险程度一般，因房屋征收工作引发的社会稳定风险可测可控，房屋征收及拆迁风险不大，能够确保连续性和稳定性，并且时机成熟，项目可行，已经基本具备实施征收的条件。”6月1日，济南市历下区住房和城市建设局致函历下区国有资产运营有限公司，告知该公司案涉项目房屋征收补偿资金约计3.02亿元，并告知征收专用账户名称（济南市历下区住房和城市建设局）、开户银行（齐鲁银行济南历山东路支行），账号（1170914000000013592）、资金到位时间（2017年6月8日前）等。6月2日，济南市历下区住房和城市建设局发布《关于选定济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目听证会被征收人代表的通知》，告知被征收人推选参加对案涉项目征收补偿方案听证会代表的条件、报名时间、地点、联系电话等事项。同日，历下区政府发布《房屋征收补偿方案听证通告》，告知被征收人对案涉项目征收补偿方案召开听证会的时间、地点、被征收人代表需携带的证件、听证人员等事项。6月5日，济南市历下区住房和城市建设局发布《公示》，将参加听证会的被征收人代表名单进行公示，并告知提出异议的时间、地点等事项。同日，历下区政府召开会议专题研究案涉项目的相关事宜。6月8日，历下区政府召开听证会，听取被征收人代表对案涉项目征收补偿方案的意见和建议，并对听证会进行记录。6月14日,被申请人发布《关于公布济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改的通告》，对案涉项目征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况进行公示。6月20日，案涉项目征收专用账户存入301289080元。账户余额748525809.71元。6月22日，历下区政府召开会议，对案涉征收事宜进行讨论。同日，历下区政府作出5号征收决定，决定对案涉项目进行房屋征收。6月23日，历下区政府作出《房屋征收决定公告》(济[历下]征告字[2017]5号)，载明征收范围为“东至炎黄路，西至新宇北路，南至涵源大街，北至中林路。其中包括：颖秀路650号、655号（以上门牌包括副号及旁门，集体土地部分除外）。”并将征收部门、征收实施单位、签约期限、征收补偿、被征收人的义务、被征收人不服征收决定具有依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利及其他事项一并公示告知。原告不服该5号征收决定，于2017年7月6日向市政府提出行政复议申请，因材料不全，市政府作出《补正行政复议申请通知书》，2017年8月19日，市政府作出319号复议决定维持了5号征收决定。原告仍不服，诉至本院。
另查明，2016年1月29日，济南市历下区机构编制委员会发布《关于设立历下区住房和城市建设局的通知》(历下编发[2016]4号)，整合历下区城乡建设委员会(区水务局)、历下区住房和房产管理局(区城市更新局)机构和职责，组建历下区住房和城市建设局(挂区水务局、区城市更新局牌子)，为历下区政府工作部门，不再保留被整合部门。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋位于5号征收决定载明的房屋征收范围内，该征收决定与其具有利害关系，原告在本案中具备诉讼主体资格，有权对征收决定提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。……”本案中，被告市政府维持了被告历下区政府的征收决定，应作为共同被告参加诉讼。对于征收决定、复议决定的合法性问题，涉及多个具体事项，本院分述如下：
一、关于征收程序与征收范围是否合法的问题。案涉项目自2016年启动，2017年作出5号征收决定，从项目的建设实施单位、项目名称、征收四至、征收类别、规划用地性质、安置补偿方式等主要事项看，皆未发生变化，系同一征收行为。在2016年未完成的情况下，经历下区人民代表大会讨论决定顺延纳入2017年度国民经济和社会发展计划，该决议程序符合法律规定。案涉项目并非必须组织进行听证的情况，被告历下区政府组织被征收人进行听证并根据听证情况修改了补偿方案，可以更好地维护被征收人的合法权益；原告认为应当于听证会前15日对相关情况进行公示，该主张的依据为《山东省行政程序规定》第三十三条，然而，该条规定仅适用于重大行政决策程序，并不适用于房屋征收程序。因此，被告历下区政府于听证会三日前进行公示告知，已实质保障了被征收人的知情权，并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。2017年5月26日，案涉项目作出了《济南四机数控机床有限公司片区旧城改造项目社会稳定风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险亦进行了评估，评估结论为项目可行，基本具备实施征收条件。被告历下区政府提交的政府常务会议纪要，可以证明其作出5号征收决定经过了政府常务会议讨论的法定程序。房屋征收过程中，因机构职能整合，历下区城乡建设委员会职能转归新组建的历下区住房和城市建设局行使，该局继续具备房屋征收职能，部门名称的变化并不影响征收过程中行政行为的法律效力。关于征收范围，经审查，5号征收决定中房屋征收范围为：颖秀路650、655号（以上门牌包括副号及旁门，集体土地部分除外），该征收范围包含于冻结通告中确定的范围，并未超出原确定的征收范围；征收决定作出后，被告历下区政府亦未增加或减少征收范围。故被告历下区政府不存在原告诉称的擅自变更征收范围的违法行为。因此，被告历下区政府作出案涉征收决定程序及征收范围合法。
二、关于房屋征收是否符合公共利益目的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。法律规定征收项目应符合“公共利益”需要，是立法从社会大众的角度出发进行利益衡量后的选择，即个人利益与公共利益发生冲突时，应通盘、全面、综合地进行衡量，原告个人被征收房屋的实际情况不应成为征收是否符合公共利益的判断标准。案涉征收项目是为了改造旧城片区，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，征收目的正当，符合上述条例关于项目应符合公共利益需要的规定。
三、关于房屋征收是否符合各项规划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二款规定，房屋征收部门应当就需要进行房屋征收的建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土资源、规划部门征询意见。本案房屋征收部门历下区城乡建设委员会，已向上述部门征询意见，各部门均作出符合规划的回复。需要指出的是，《建设项目用地预审管理办法》第十五条规定，建设项目用地预审文件有效期为三年，自批准之日起计算。因此，2016年已经向土地部门征求意见，2017年无需再次征求土地部门意见。故本院认定案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。
四、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案中，被告历下区政府提供的证据足以证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金已足额到位，该行为符合相关法律、法规的规定。
五、关于冻结期间的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过一年。”从该规定可以看出，冻结通告（暂停办理相关手续的通知）系征收决定形成过程中的程序性行为，不属于征收决定合法性的审查范围，本院对此不予审查。
六、关于评估机构的选定是否合法问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九第一款规定，房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。由此可见，正式评估机构是在房屋征收决定作出之后选定，正式评估机构的选定以及分户评估报告的制作均不属于征收决定的组成部分，因此，原告所称被告未按照规定重新选定正式评估机构、预征收评估机构直接对原告下达分户评估报告的问题不属于征收决定合法性的审查范围。另外，预征收评估机构主要作用是为征收补偿费用的确定提供参考，并非正式评估机构，不适用正式评估机构的选定方式与程序，故原告认为被告历下区政府未经被征收人协商直接选定四家预征收评估机构违法的主张，没有法律依据，本院不予采信。
七、关于将原告的两处房屋其中一处登记为住宅附属物是否合法。从原告提交的房产证及房屋分户图可知，原告名下的该处房屋位于地下一层，建筑面积为13.12平方米，从位置、面积及户型看，该处房屋虽然登记为住宅，但实际并不具备住宅的功能，将其认定为住宅附属物并无不当。
八、关于被告对9-11号楼未登记建筑的处理方式是否合法问题。被告历下区政府对9-11号楼未登记建筑的处理方式不影响征收决定的合法性，被告历下区政府是否对未登记建筑进行补偿，并不影响本案原告的利益，原告获得的补偿款数额不因此而增加或减少。本院对此不予评价。
九、关于319号复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告市政府在收到原告的行政复议申请后，于上述法定期限内作出了复议决定，程序符合法律规定，结论正确，并无不当，本院予以维持。
综上所述，历下区政府作出的5号征收决定、市政府作出的319号复议决定均具有事实依据，符合法定程序，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张巧玲的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张巧玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 曹 磊
审 判 员 胡一帆
人民陪审员 杜宪芳
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