安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终862号
上诉人（一审原告）李彬，男，1985年2月15日出生，汉族，住安徽省临泉县。
被上诉人（一审被告）安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。
法定代表人梁永勤，该县县长。
委托代理人刘彦章，该县政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）安徽省临泉县城关街道办事处，住所地安徽省阜阳市临泉县人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。
负责人人王亦栋，该街道党工委副书记（主持该街道办工作）。
委托代理人李翔，该街道办工作人员。
委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省临泉县国土资源局，住所地安徽省临泉县园区管委会东50米向东。
法定代表人邓安东，该局局长。
被上诉人（一审被告）安徽省临泉县城乡管理行政执法局，住所地安徽省临泉县政务新区南楼二楼，统一社会信用代码11341221MBOWO51426。
法定代表人张卫华，该局局长。
上诉人李彬因要求确认安徽省临泉县人民政府（以下简称临泉县政府）、安徽省临泉县城关街道办事处（以下简称城关街道办）、安徽省临泉县国土资源局（以下简称临泉县国土局）、安徽省临泉县城乡管理行政执法局（以下简称临泉县城管局）房屋拆除行为违法一案，不服阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
李彬向一审法院诉称，其在安徽省临泉县城关镇古城社区白果树北300米有合法的土地、住房和厂房。现在面临拆迁，但因为拆迁补偿既不合法也不合理，一直没有与相关部门就拆迁补偿达成协议。但在2017年8月15日早上8时，临泉县政府组织城关街道办、临泉县国土局、临泉县城管局至原告处，在没有出示任何工作证件及合法手续的情况下，将原告的房屋非法强制拆除，并造成原告屋内财产全部损毁。原告认为，被告强制拆除原告房屋、毁坏原告屋内财产的行为不仅违反了行政机关依法行政的法律原则，更是对原告合法权益的严重侵犯。请求：1、依法确认被告强制拆除原告位于安徽省临泉县城关镇古城社区白果树北300米房屋的行政行为违法；2、由被告承担本案的诉讼费用。
临泉县政府向一审法院答辩称，该政府不是本案适格的被告，请求驳回原告的起诉。
城关街道办向一审法院答辩称，被诉拆迁行为不是该街道办作出，其不是本案适格的被告；被拆建筑物不是房屋，而是生产大棚；原告所诉的房屋和土地均存在违法现象，原告的诉请不应支持。
临泉县国土局向一审法院答辩称，该局没有参与原告诉称的拆迁行为，不是本案适格的被告。
临泉县城管局向一审法院答辩称，涉案房屋没有建设许可证，系违法建筑，该局向原告送达限期拆除通知书，原告拒不拆除，该局的拆除行为合法。
一审法院经审理查明，2015年11月28日，临泉县国土局对李彬作出（2015）009号《责令停止违法行为通知书》。2015年12月10日，临泉县城管局对李彬作出临城管拆字（2015）第1111号《限期拆除通知》，责令其在收到通知之日起3日内自行拆除违法建设，逾期该局将依法组织强制拆除。2017年8月28日，李彬认为临泉县政府组织城关街道办、临泉县国土局、临泉县城管局，在没有出示任何工作证件及合法手续的情况下于2017年8月15日将其房屋非法强制拆除，并造成原告屋内财产全部损毁，遂诉至法院。
一审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，临泉县政府否认参与拆除原告的房屋，而原告提供的证据亦不能证明临泉县政府参与拆除其房屋，因此原告针对临泉县政府的起诉没有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告临泉县城管局在答辩及庭审中均自认拆除了原告涉案建筑物，原告对此并无异议，同时结合原告提供的照片及视频等，涉案建筑物系临泉县城管局、城关街道办及相关单位予以拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。依据上述法律规定，原告对城关街道办、临泉县城管局及临泉县国土局提起诉讼应当由基层法院管辖，不属于该院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告的起诉不符合上述法律规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李彬的起诉。
李彬上诉称，被上诉人临泉县政府、城关街道办、临泉县城管局及临泉县国土局组织、参与了强拆上诉人房屋的违法行为，侵犯了上诉人的合法权益，并且按照行政诉讼法的规定，属于一审法院的受案范围和受诉管辖。一审裁定认定事实不清，证据认定有误，法律适用错误。请求二审法院依法改判。
临泉县政府答辩称，上诉人以临泉县政府为本案被告，被告主体不适格。经查，临泉县城管局于2017年8月9日向上诉人下达了临城管告字[2017]第550号自行拆除违法建筑告知书，但是上诉人却没有在所限期限内自行拆除违法建筑。因此，李彬以临泉县政府为本案被告，诉讼主体不适格，应当依法裁定驳回李彬对临泉县政府的起诉。请求二审法院维持一审裁定。
本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，李彬认为临泉县政府实施了强制拆除行为，但临泉县政府对此明确予以否认，李彬未提供直接证据证明临泉县政府实施了强制拆除的事实行为,亦未提供证据证明其他行政机关实施强制拆除行为系受临泉县政府委托。且临泉县城管局在一审答辩及庭审中均自认拆除了李彬涉案建筑物，李彬对此并无异议；同时结合李彬提供的照片及视频等，可以认定涉案建筑物系临泉县城管局、城关街道办及相关单位予以拆除。另根据行政诉讼法关于管辖的规定，李彬对城关街道办、临泉县城管局及临泉县国土局提起诉讼虽不属于一审法院管辖，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对临泉县政府的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。本案一审法院未适用移送管辖的规定，本院予以指正。鉴于一审法院未适用移送管辖并不影响李彬另行起诉的权利，李彬可以本裁定为据，另行到有管辖权的人民法院起诉。故一审裁定驳回李彬的起诉结果并无不当，上诉人李彬的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年八月九日
法官助理 李 磊
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;