重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝行终323号
上诉人（一审原告）向可玉，女，1954年1月25日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府,住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人唐良智，市长。
一审第三人重庆市开州区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市开州区开州大道189号。
法定代表人郑清术，局长。
向可玉因诉重庆市人民政府（简称市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初621号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2011年8月24日，市政府作出渝府地[2011]679号《重庆市人民政府关于开县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地[2011]679号《征地批复》），批准征收原重庆市开县（现重庆市开州区）赵家街道清桥村1社、2社、3社及清桥村村委会集体土地共计61.7230公顷；其中，清桥村1社为原清桥村1、2、8、9社，土地总面积分别为4.13公顷、6.704公顷、3.8116公顷、6.2393公顷；鉴于赵家街道清桥村1社、2社的土地已全部征收，同意撤销上述2个社建制。2011年9月6日，原重庆市开县人民政府（现重庆市开州区人民政府，简称原开县政府）作出开征地公[2011]11号《开县人民政府关于征收赵家街道清桥村1社全部土地及清桥村委会部分集体土地的公告》（简称开征地公[2011]11号《征地公告》）。2011年11月28日，原重庆市开县国土资源和房屋管理局（现重庆市开州区国土资源和房屋管理局，简称原开县土房局）发布开县国土房管公[2011]33号《开县国土房管局关于征收赵家街道办事处清桥村1社全部及清桥村委会部分集体土地补偿安置方案的公告》（简称开县国土房管公[2011]33号《补偿安置方案公告》），对拟定的征收清桥村1社（即原清桥村1社、2社、8社、9社）全部及清桥村村委会部分集体土地补偿安置方案征求意见。该补偿安置方案中，除对批准征地范围、地类、面积、需要安置的农业人口进行公示外，还规定了土地补偿标准、金额及支付方式，被征地农转非人员安置补助费标准（26000元/人）以及征地范围内房屋及宅基地范围内的建（构）附着物补偿标准按照渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和开县府发[2008]28号《开县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》执行，支付给所有权人等内容。2011年12月20日，原开县政府作出开县府土[2011]142号《开县人民政府批转开县国土房管局关于征收赵家街道清桥村1社全部及清桥村委会部分集体土地补偿安置方案的请示的通知》（简称开县府土[2011]142号《批转补偿安置方案请示的通知》），责成原重庆市开县工业园区管委会会同原开县土房局、原重庆市开县赵家街道办事处及相关部门依法实施。
2012年4月至5月，开县金湖农业发展公司分别向清桥村1社、2社、8社、9社支付集体的土地补偿费、青苗补偿费等。各社推选的社员代表在《开县金湖农业发展公司费用支出凭证》“领款人”栏签字，并盖具集体经济组织公章。社员代表还对集体专业鱼池、堡坎（围墙）补偿费用签字领取。
按每人人员安置费26000元标准，扣除参保个人自行缴费后，向可玉户领取了该户人员安置费参保后余额共计32800元。2012年4月1日，向可玉户与开县金湖农业发展公司签订了《房屋拆迁补偿合同》，对向可玉户的被拆迁房屋补偿达成协议。之后，征地实施部门陆续对征地住房安置对象进行划地自建安置。
2016年5月17日，重庆市开州区赵家镇清桥村1组周祥万等216人（含向可玉）作为原告，向重庆市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求判决重庆市开州区人民政府（简称开州区政府）履行行政协调法定职责。经人民法院判决后，2017年1月19日，开州区政府组织协调并于2017年1月24日作出开州府协[2017]1号《重庆市开州区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（简称《协调意见书》），告知可依法申请行政裁决。2017年4月10日，周祥万等216人向市政府提交《征地补偿安置争议裁决申请书》（简称《裁决申请书》），裁决请求：1、对被占用的孤岛19亩土地补偿342000元（18000×19亩）；2、对集体堡坎、道路、水渠、堰塘、电杆、电线等设施进行补偿（2275623.60元）人民币；3、按中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例执行，补偿向可玉的被强征的土地补偿费和生产安置费；4、按渝府发[2013]58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》）的标准增加房屋拆迁补偿费；5、移民后期扶持资金每人每年发放600元，补回应有的606000元；6、没有拿社保的人，每人每月补助最低生活费300元，到拿社保为止；7、孤岛原来有38人未得安置补偿费的，应按每人38000元进行补偿共应补1444000元；8、归还原清桥1、8小组109.26亩集体土地（实际总和减园区征用不包含沙滩、河流中心）。市政府将裁决申请人周祥万等216人按户分为56户，并对56户分别作出裁决。市政府于2017年5月8日对向可玉户作出渝府地裁[2017]182号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称《裁决书》），认为：向可玉第1项、第2项请求属于集体经济组织所获得的补偿，应当以集体经济组织名义提出申请；向可玉第3项请求所称条例不存在，且重庆市开州区国土资源和房屋管理局（简称开州区土房局）已按规定支付了被征收土地的土地补偿费，向可玉该请求事项不符合征地补偿安置相关规定；向可玉已签订《房屋拆迁补偿合同》，不能再就征地补偿安置标准或补偿方案申请行政协调和行政裁决，向可玉第4项请求不符合征地补偿安置争议协调裁决相关规定；向可玉第5项、第6项请求不属于征地补偿安置标准或补偿方案争议，不属于征地补偿安置争议协调裁决范畴；清桥村1社土地已全部征收，农村居民全部转为城镇居民，征地实施时的在籍农业人口已按规定领取安置补助费，向可玉第7项请求不符合征地补偿安置有关规定；向可玉第8项请求不属于征地补偿安置标准争议，不符合征地补偿安置争议受理范围。市政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定，裁决对向可玉提出的第1-8项裁决请求予以驳回。向可玉不服该《裁决书》，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销《裁决书》并判令市政府重新作出裁决。
一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”市政府在向可玉经开州区政府协调未果的情况下，具有对向可玉提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。市政府于2017年4月10日收到周祥万等216人提交的《裁决申请书》，于2017年5月8日作出《裁决书》，并依法送达向可玉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的法定期限，程序合法。
市政府作出《裁决书》，驳回向可玉提出的1-8项裁决请求，向可玉对市政府驳回其5-8项裁决请求无异议，故案件的争议焦点为：市政府以向可玉不具有对集体经济组织享有权利的土地补偿费、集体堡坎等申请裁决的主体资格驳回向可玉的相关裁决请求是否合法，以及对涉及向可玉户的房屋拆迁补偿等是否应当适用向可玉提出的渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》规定的标准的问题。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条等规定，行政裁决针对的是对征地补偿安置方案或标准的争议，非方案或标准的争议不属于行政裁决的范围；因法律规定的享有征地补偿安置权利的主体不同，有权对具体征地补偿安置方案或标准的争议提起裁决的主体亦不同，如：对土地补偿费标准有争议的，由被征地的农村集体经济组织申请协调和裁决，被征地范围内的农民个人不享有申请协调和裁决的主体资格；对人员安置补助费及征地范围内房屋的补偿安置，则应当由征地农转非人员个人或房屋所有权人提出裁决请求。
因周祥万等216人向市政府提交《裁决申请书》上有8项行政裁决请求，其中既有对集体经济组织财产提出裁决的请求，又有针对被征地农户提出的房屋补偿等请求。市政府鉴于此，为首先保护向可玉户等个人利益出发，根据216人的户籍情况，分别按户作出裁决。对向可玉提出的第1、2项裁决请求，即“1、对被占用的孤岛19亩土地补偿342000元（18000×19亩）；2、对集体堡坎、道路、水渠、堰塘、电杆、电线等设施进行补偿（2275623.60元）人民币”，因土地补偿费以及集体堡坎、道路等集体资产的补偿安置，直接影响集体经济组织的权利义务，故应当由集体经济组织作为申请裁决的主体，市政府遂裁决驳回向可玉第1、2项裁决请求，并无不当；对向可玉提出的第3项裁决请求，即“按中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例执行，补偿向可玉的被强征的土地补偿费和生产安置费”，因我国目前并无向可玉所称的“中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例”，亦不存在补偿向可玉所请求的“生产安置费”的条件与情形，亦不存在向可玉请求的“生产安置费”这一补偿，故市政府裁决驳回向可玉的第3项裁决请求，亦无不当。周祥万等216人对应当由集体经济组织或过半数集体村民提起行政裁决的事项不服，可在明确裁决请求的情况下，依法另行向市政府申请行政裁决。故市政府以向可玉不具有对集体经济组织享有权利的土地补偿费、集体堡坎等申请裁决的主体资格为由，驳回向可玉的相关裁决请求并无不当。
其次，对于向可玉提出的第4项裁决请求，即“4、按渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》的标准增加房屋拆迁补偿费”。虽然市政府于2013年制定了渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》，调整主城区征地补偿安置标准，同时规定主城区以外的其他区县人民政府要参照该文件精神，结合本地实际，相应调整征地补偿安置标准，但该文件自2013年1月1日起执行，2013年1月1日前已依法实施的征地补偿安置，按原规定办理。该案所涉征地于2011年取得征地批复，并于同年发布征地公告、补偿安置方案公告，2011年12月原开县政府同意实施补偿安置方案后，征地补偿安置随即实施。故该案并不适用2013年重庆市及向可玉所在辖区调整后的征地补偿安置标准。市政府裁决驳回向可玉的第4项裁决请求，亦无不当。
最后，对于向可玉提出的第5、6项裁决请求，即“5、移民后期扶持资金每人每年发放600元，补回应有的606000元；6、没有拿社保的人，每人每月补助最低生活费300元，到拿社保为止”，不属于征地补偿安置标准的争议，市政府裁决驳回上述请求正确；对向可玉提出的第7项裁决请求，即“7、孤岛原来有38人未得安置补偿费的，应按每人38000元进行补偿共应补1444000元”，属人员安置费的补偿争议，应当由认为应当享有而未享有的个人提出，市政府裁决驳回向可玉此项裁决请求合法；对向可玉提出的第8项裁决请求，即“8、归还原清桥1、8小组109.26亩集体土地（实际总和减园区征用不包含沙滩、河流中心）”不属于征地补偿安置标准争议，市政府裁决予以驳回并无不当。
综上，市政府于2017年5月8日对向可玉作出的渝府地裁[2017]182号《裁决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。向可玉的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回向可玉的诉讼请求；案件受理费50元，由向可玉负担。
向可玉上诉称，一、市政府以其不具有主体资格为由驳回第1项、第2项裁决申请错误。清桥村1组共55户216人申请裁决，超过原组270人的半数，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定。市政府于2017年12月27日向周祥万等216人作出了《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决受理通知书》，受理了周祥万等216人在《裁决申请书》中提出的第1项、第2项裁决申请，已经自行纠错。二、开州区土房局适用2008年的补偿标准损害其合法利益。开州区土房局于2011年征收向可玉所在清桥村1组的集体土地，2014年11月以后才划拨宅基地给向可玉进行安置。开州区土房局实际安置时间在2013年1月1日后，应适用渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》的标准。请求撤销一审判决，并依法改判。
市政府未向本院提交书面答辩意见。
开州区土房局未向本院提交书面陈述意见。
市政府在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据、依据：
1、渝府地[2011]679号《重庆市人民政府关于开县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》；
2、开征地公[2011]11号《开县人民政府关于征收赵家街道清桥村1社全部土地及清桥村委会部分集体土地的公告》；
3、开县国土房管公[2011]33号《开县国土房管局关于征收赵家街道办事处清桥村1社全部及清桥村委会部分集体土地补偿安置方案的公告》；
4、开县府土[2011]142号《开县人民政府批转开县国土房管局关于征收赵家街道清桥村1社全部及清桥村委会部分集体土地补偿安置方案的请示的通知》。
证据1-4拟证明征地程序合法。
5、重庆市第二中级人民法院（2016）渝02行初160号行政判决；
6、开州府协[2017]1号《重庆市开州区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》；
7、《征地补偿安置争议裁决申请书》；
8、裁决申请人周祥万等216人家庭人口分户的证明材料；
9、渝府地裁[2017]182号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》及EMS邮寄送达单据。
证据5-9拟证明市政府已经依法作出裁决并送达，程序合法。
10、开县金湖农业发展公司费用支出凭证，拟证明清桥村1组（原清桥村1、2、8、9社）土地补偿费用已经领取，补偿已经到位；
11、征地附着物调查统计表（附着物费用领取表），拟证明清桥村1组（原清桥村1、2、8、9社）集体的鱼池、堡坎补偿费用已经领取，补偿已经到位；
12、《房屋拆迁补偿合同》（向可玉户），拟证明向可玉已经签订了房屋拆迁补偿合同；
13、向可玉户征地人员安置参保后余额费用领取表，拟证明向可玉户的人员安置已经到位。
依据：14、开县府发[2008]28号《开县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；
15、开县府发[2010]16号《开县人民政府关于征地补偿安置有关事项的补充通知》；
16、渝府发[2013]58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》；
17、渝府办发[2016]98号《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法的通知》。
依据14-17拟证明该案执行的征地补偿安置政策和标准。
向可玉在法定举证期间未向一审法院提交并举示证据。
开州区土房局在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：
1、《开县金湖农业发展公司费用支出凭证》0004649号，拟证明2012年4月19日由社员代表贺孟友、刘光权签字领取了清桥1社的土地补偿费、青苗补偿费共计216860元；
2、《开县金湖农业发展公司费用支出凭证》0003781号，拟证明2012年5月20日由社员代表罗友德、何乾章、周祥万签字领取了清桥8社的土地补偿费、青苗补偿费、林地价差共计198029元；
3、2017年1月15日重庆市开州区赵家街道办事处出具的《证明》，拟证明前述证据1、证据2中签字领款人员均为该社社员推选的社员代表；
4、2017年5月16日重庆市开州区赵家街道办事处出具的《证明》，拟证明赵家街道办事处于2012年启动征地住房安置工作，2017年3月，赵家街道办事处已对原清桥村1、8社全部征地住房安置对象进行了划地安置，原清桥村1、8社征地住房安置工作已全面完成。
经一审庭审质证，向可玉对市政府举示的证据1-4真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为没有相关公告张贴的证据；对证据5-9真实性、关联性及市政府裁决程序合法的证明目的无异议，但认为协调意见、裁决内容不合法；对证据10-11真实性、关联性无异议，但认为不能证明足额补偿；对证据12真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为划地安置时间在2014年，故应当适用2013年重庆市的征地补偿标准即渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》标准，而不能再用2008年的补偿标准；对证据13的真实性无异议，但认为钱领少了，扣钱不合法；开州区土房局对市政府举示的证据均无异议。向可玉对开州区土房局举示的证据1-4真实性无异议，但认为不能证明征地补偿费等已经足额补偿，且划地安置时间过久应当适用渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》标准增加补偿费用；市政府对开州区土房局举示的证据均无异议。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，市政府举示的证据1-13均真实、合法、与案件有关联，依法予以采信；开州区土房局举示证据1-4真实、合法、与案件有关联，依法予以采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。
本院认为，本案系向可玉认为市政府作出的《裁决书》违法而提起的行政诉讼案件，本案的争议焦点为被诉《裁决书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
对于向可玉提出的第1项、第2项裁决请求。本案中，周祥万等216人向市政府提交的《裁决申请书》所载8项裁决请求，既涉及集体经济组织的财产，又涉及被征地农户个人房屋补偿等内容。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，向可玉提出的第1项、第2项裁决请求，因涉及其所在集体经济组织的土地补偿费和集体经济组织的堡坎、道路等集体资产的补偿安置，向可玉作为被征地范围内的个人，并不具有申请协调和裁决的主体资格，应予驳回。市政府为保护周祥万等216人就其个人补偿项目申请裁决的权利，根据216人的户籍情况，在驳回向可玉提出的第1项、第2项裁决请求基础上，按户分别对涉及每户的裁决请求作出裁决，并无不当。另，市政府作出被诉《裁决书》驳回向可玉的第1项、第2项裁决请求后，已于2017年12月27日受理了周祥万等216人共同就土地补偿费和集体堡坎、道路等集体资产的补偿安置提出的裁决申请，保障了周祥万等216人就集体经济组织财产的补偿标准申请裁决的权利，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。
对于向可玉提出的第3项裁决请求。因向可玉所称“中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例”并不存在，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《重庆市征地补偿安置办法》等法律法规及本案所涉征地补偿安置方案中亦无应当补偿“生产安置费”的相关规定，故该裁决请求并无法律法规和政策依据，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款所规定的对补偿标准的争议。市政府对向可玉提出的第3项裁决请求予以驳回，并无不当。
对于向可玉提出的第4项裁决请求。市政府及开州区土房局向人民法院提交的证据能够证明，市政府于2011年作出渝府地[2011]679号《征地批复》，批准征收向可玉户所在清桥村1社的全部集体土地，原开县土房局于2011年底后即按照原开县政府批准的补偿安置方案实施补偿工作；2012年4月1日，向可玉户签订了《房屋拆迁补偿合同》，对其被拆迁房屋补偿达成协议等事实。向可玉提出的第4项裁决请求中所涉渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》，自2013年1月1日起才开始执行。本案所涉征地补偿安置在2013年1月1日前已经依法实施，仍应当按原开县政府批准的补偿安置方案所确定的标准办理。而原开县土房局具体划拨土地给向可玉户的时间，不是判断其是否已经依法实施征地补偿安置的时间标准。据此，向可玉要求适用渝府发[2013]58号《调整征地补偿安置标准通知》的上诉理由，不能成立。同时，根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一款“下列情形不属于协调、裁决范围：（一）按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的”的规定，因向可玉户已经就其房屋补偿相关事宜签订了补偿安置协议，故市政府对向可玉提出的第4项裁决请求应予驳回。
对于向可玉提出的第5--8项裁决请求。向可玉在一审程序中明确表示对被诉《裁决书》驳回其提出的第5--
8项裁决请求无异议。一审法院经审查后，对被诉《裁决书》驳回向可玉提出的第5--8项裁决请求的合法性也进行了充分论述，认为《裁决书》驳回第5--
8项裁决请求并无不当。一审法院对此问题认定事实清楚，法律适用正确，本院不再赘述。市政府对向可玉提出的第5--8项裁决请求予以驳回，亦无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。向可玉的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人向可玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘佳佳
审 判 员 吴永铭
审 判 员 许 勇
二〇一八年五月十八日
法官助理 张 峰
书 记 员 张婉婷