贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔26行初336号
原告：贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司，地址：贵州省黔东南苗族侗族自治州岑巩县思旸镇桑坪组。
法定代表人：王毅，董事长。
委托代理人：吕贵荣、秦维成，贵州天职律师事务所律师。
被告：岑巩县人民政府。
法定代表人:吴昌盛，县长。
行政机关负责人：李志刚，副县长。
行政机关负责人：何波，常务副县长。
委托代理人：朱永富，岑巩县。
委托代理人：吴寿喜，贵州铁力律师事务所律师。
原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司不服被告岑巩县人民政府行政允诺，于2017年5月23日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月8日、11月13日两次公开开庭审理了本案，原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司法定代表人王毅及其委托代理人吕贵荣、秦维成，被告行政机关负责人李志刚、何波及其委托代理人吴寿喜、朱永富到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司诉称：2001年，原告经招商引资到岑巩县兴建电解锰厂，为该县经济发展作出了贡献。2010年底，被告大力招商引资，动员原告进入工业园区投资建厂，时任县委书记及工业园区主任等领导在县委书记办公室向原告承诺：“只要东正公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前原告先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”。原告响应政府号召，进入岑巩县工业园区投资电解锰生产线技改项目，已建成8条还原生产线。2012年，根据被告“先上车后买票”的意见，原告在没有做环评的情况下动工建设，被贵州省环境保护厅罚款10万元并要求完善环评手续。鉴于此，原告为了后续建设，委托广州大学环境科学研究所将环评报告送贵州省环评中心，但因为被告提供的七里冲工业渣场达不到Ⅱ类场标准，且被告明确表示不再建设新渣场，导致原告的环评一直没有通过审批。由于被告最终并未履行允诺义务，导致原告项目无法继续建设生产，投资无法收回，特诉请法院判决原告与被告之间存在行政允诺法律关系并责令被告给付原告损失5800万元。
原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司向本院提交下列证据：1、东正锰业公司营业执照、法定代表人身份证明书及身份证复印件，拟证明原告具有合法的诉讼主体资格；2、国有建设用地使用权出让合同、贵州省技术改造投资项目备案变更确认书；岑巩县工业信息化局《关于对我县电解锰生产企业进行技术扶持的意见》、岑巩县人民政府（岑府通[2011]10号）《关于促进高载能企业技改升级的意见》、中共岑巩县委、岑巩县人民政府（岑党发（2011）3号）《关于进一步改善投资环境加快经济发展的若干规定（暂行）》，拟证明原告电解锰生产线异地技改项目（以下简称涉案项目）是合法项目。涉案项目已于2011年动工建设，国有建设用地使用权出让合同的签订（2012年5月16日）印证了岑巩县领导在招商引资时承诺的“先上车，后买票”的事实。涉案项目属于岑巩县重大工业投资项目，应按照一事一议的原则进行扶持，除岑工信（2011）28号文件优惠政策外，同时享受岑巩县招商引资的其他优惠政策；3、公证书、岑巩县环保局《关于岑巩县七里冲工业固体废渣场环境建设情况的说明》（以下简称岑巩县环保局的说明）、岑巩经济开发区党政办公室《贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司废渣接收函》（以下简称开发区接收函），拟证明被告在招商引资时宣称岑巩县工业园在搞好园区规划的同时，完成规范的工业渣场建设。被告谎称七里冲工业固体废渣场是为解决钛合金、电解锰等地方支柱产业废渣规范堆放而建设的，并且认为该渣场是合法的Ⅱ类渣场。被告职能部门谎称同意接受东正锰业公司生产过程中产生的压滤渣、炉渣和污泥，并且承诺在工业园区规划建设工业废渣场（计划2016年建成）、在新渣场建成前，东正锰业公司产生的压滤渣和炉渣倒往2009年整治后的七里冲工业废渣场，新渣场建成后，倒往新建成的工业废渣场；4、《环境影响评价持证单位日常考核表——评审考核人对报告书编制的具体意见》、广州大学环境科学研究所出具的《说明》、岑巩县工业信息化和商务局《关于对贵州天职律师事务所<律师商榷意见书>的复函》，拟证明被告承诺提供的七里冲渣场完全不能满足Ⅱ类渣场要求，导致原告的环评报告不能通过评审。
被告岑巩县人民政府辩称：自原告落户岑巩县以来，县政府及其有关部门都是积极为企业做好服务，除了出台（岑府通[2011]10号）《关于促进高载能企业技改升级的意见》之外，并未对原告作出任何口头或书面的承诺，原告也无证据证明行政允诺关系的成立，请求驳回原告的诉讼请求。
被告岑巩县人民政府向本院提交下列证据：1、（黔东南府发〔2010〕号）《黔东南州人民政府关于加强高载能资源深加工企业技改升级工作的意见》，拟证明岑巩县人民政府引导企业技改升级是贯彻上级文件精神；2、（岑府通〔2011〕10号）《关于促进高载能企业技改升级的意见》，拟证明岑巩县人民政府履行职责，引导该县高载能企业进行技术改造；3、（岑工贸信答〔2017〕1号）《关于王毅同志反映在岑巩工业园区投资建设东正锰业信访事项的答复》及受理告知书、送达回证、（岑工贸呈〔2017〕26号）《关于王毅信访事项的办理情况报告》、《关于对岑巩县东正锰业公司请求解决问题的答复意见》、来访信访事项交办单及（岑工信（2011）28号）《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》，拟证明岑巩县人民政府大力扶持东正锰业公司，努力为其技改升级做好服务；4、《关于研究东正锰业相关事宜的汇报》，拟证明岑巩县人民政府努力为东正锰业公司解决难题；5、《建设项目竣工环境保护验收申请表》，拟证明岑巩县七里冲工业渣场符合相关环保要求；6、《贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司废渣接收函》，拟证明岑巩县工业园区已有符合要求并且可利用的渣场。
经庭审质证，对原、被告提交证据的效力分析如下：
被告提交的1号、2号证据符合真实性、合法性要求，但与本案无关联，不予采信；3号、4号证据符合真实性要求，但与行政允诺关系这一诉讼标的不具关联性，不予采信；5号证据符合真实性、合法性、关联性要求，可以采信；6号证据符合真实性要求，但与本案无关联性，不予采信。
原告提供的1号证据符合真实性、合法性、关联性要求，能够证明原告主体资格，本院予以采信；2号、3号、4号证据符合真实性、合法性要求，能够证明被告作出了相关文件以及原告在岑巩县开展技改升级的情况、被告招商引资宣传情况、原告技改项目环评情况，予以采信。
经审理查明：贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司于2002年4月3日在岑巩县注册成立，主要生产销售电解锰，厂址位于思旸镇××村。2011年2月27日，岑巩县人民政府印发岑府通[2011]10号《关于促进高载能企业技改升级的意见》，该文件对该县高载能企业技改升级明确了扶持奖励政策。2011年11月17日，岑巩县工业信息化局向岑巩县人民政府呈报岑工信（2011）28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》，该文件明确“我县电解锰生产企业有东正锰业有限公司和东风锰业有限公司，目前二企业的产能不足1万吨，为适应市场发展需要和国家行业准入要求，二企业积极要求实施技改扩容，经州工信委批准同意各建3条10000吨电解生产线，并且东正锰业公司已动工建设……”。2012年5月16日，原告通过出让方式取得岑巩县工业园区长冲湾工业用地。2013年3月15日，黔东南州工业和信息化委员会作出黔东南州工信技改备案变[2013]4号贵州省技术改造投资项目备案变更确认书，同意对原告技改项目备案。2014年12月27日，广东省清远市环境工程设计研究所对原告30000吨/年电解金属锰项目出具工程环境影响报告书。2016年3月29日，广州大学环境科学研究所出具关于原告不能通过环评报告评审的情况说明，该说明称，“原告30000吨/年电解金属锰项目提出将电解锰渣运往七里冲渣场堆存，但通过专家评审认为，该渣场达不到处置放电解锰渣等废弃物的Ⅱ类要求，不是合法的Ⅱ类渣场，建设单位暂时也无法提供符合环保标准与要求的处置电解锰渣的其他措施，因此暂时不予通过环评报告评审”。原告多次要求被告解决渣场建设无果后，遂向本院起诉要求确认原告与被告存在行政允诺关系并赔偿其经济损失5800万元。鉴于原告诉讼请求与解决实体争议存在脱节问题，经合议庭释明，原告在第二次庭审过程中，当庭向法庭申请撤回行政赔偿的起诉，并在请求确认行政允诺关系成立一案中，增加一项诉讼请求为责令被告给付原告经济损失5800万元。
另查明：根据被告提供的岑巩县七里冲工业固体废渣场建设项目竣工环境保护验收申请表所示，七里冲工业固体废渣场已于2008年10月26日通过黔东南州环境保护局组织的验收，但并未注明七里冲工业固体废渣场属于Ⅰ类或Ⅱ类工业固体废渣场。
本院认为：行政允诺是指行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。通过两次开庭审理，本案的焦点明确为：一、原告诉称的“2010年底，被告领导向原告承诺只要东正公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前原告先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”是否构成行政允诺关系？二、被告是否应当向原告给付5800万元经济损失。
行政允诺作为一种特殊的行政诉讼类型，其举证责任应由相对人承担。结合本案实际，原告诉称被告领导对其作出口头承诺，并无直接证据予以佐证。从原告提供岑工信（2011）28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》的证据来看，该文件是作为被告职能部门的工业信息化局呈报给被告的文件，是行政机关内部公文，而非被告作出的文件，该文件不能满足原告的证明目的；从原告提供的关于《岑巩县工业园区建设情况介绍》证据来看，该证据仅仅是对岑巩县工业园区建设情况所作的基本情况介绍，并无期待行政相对人做出相应行为并保证给予利益回报的内容。其中，“规范的工业渣场”仅表明该工业园区建设有工业渣场，至于工业渣场能否提供给原告使用，该情况介绍并未明确，属于尚需要原告与相关所有权人进一步协商的事项，故该证据不能满足原告的证明目的；从原告提供关于《岑巩县环保局的说明》的证据来看，该说明是由岑巩县环境保护局于2014年4月18日向贵州省环境工程评估中心作出的，从制作者和接收人来看，均不是本案原告与被告，与本案并无关联性。从内容上来看，该说明仅是对岑巩县七里冲工业固体废渣场通过技术评估和竣工环保验收的情况说明，也并无行政允诺的内容，故该证据不能满足原告的证明目的；从原告提供关于《开发区接收函》的证据来看，该函是由岑巩经济开发区党政办公室于2014年11月18日向贵州省环境保护厅作出的，内容为“原告公司是岑巩县工业园招商引资企业，为使企业及时处理生产过程中的废渣，经工业园区管委会研究决定，同意接受该公司生产过程中产生的压滤渣、炉渣和污泥（小于7.1万吨/年）。工业园区规划建设的工业废渣场未建成前，该公司产生的压滤渣和炉渣倒往现在的七里冲工业废渣场。……工业园区规划建设的工业废渣场建成后，倒往新建成的工业废渣场。”被告辩称该函是应原告要求，用于协助原告办理技改环评手续的，从时间节点上看，原告技改项目2011年动工，该函时间为2014年，被告辩称与事实相符。从内容上看，该函也仅表明管委会同意接收原告企业生产过程中的废渣，至于环保主管部门是否准许原告处理废渣并非开发区管委会职责，故该证据也不能满足原告的证明目的。
综上，根据1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”之规定，原告技改项目中防治污染的设施，必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用，原告现有证据并不能证明被告对其作出了行政允诺，故其技改环评未能通过的责任并不在被告。因原告诉请确认与被告行政允诺关系理由不能成立，其诉请责令被告给付58000万经济损失当然不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司诉讼请求。
案件受理费50元，由原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 罗安武
审 判 员 王家良
二〇一七年十一月二十日
法官助理 顾业平
书 记 员 杨玉阳