广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤行再5号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：胡闪伦，男，1955年4月2日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。
委托诉讼代理人：胡柱盛（系胡闪伦儿子），住广东省佛山市顺德区。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）：佛山市顺德区杏坛镇人民政府,住所地广东省佛山市顺德区杏坛镇杏龙路。
法定代表人：梁晴尔，镇长。
委托诉讼代理人：苏冠森，男，该单位工作人员。
委托诉讼代理人：覃春曙，广东君惟律师事务所律师。
被申诉人（一审被告）：佛山市顺德区人民政府，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人：彭聪恩，区长。
委托诉讼代理人：李土源，男，该单位工作人员。
委托诉讼代理人：何银，男，该单位工作人员。
申诉人胡闪伦因与被申诉人佛山市顺德区杏坛镇人民政府（以下简称杏坛镇政府）、佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行终262号行政判决，向检察机关申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监〔2017〕44000000270号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2018年1月24日作出（2018）粤行抗2号行政裁定书，提审本案。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派何贝贝、韩凌宇出庭履行职务。胡闪伦及其委托诉讼代理人胡柱盛，杏坛镇政府的委托诉讼代理人苏冠森、覃春曙，顺德区政府的委托诉讼代理人李土源、何银到庭参加诉讼,本案现已审理终结。
2015年12月1日，胡闪伦起诉至广东省佛山市顺德区人民法院（以下简称一审法院）称：2006年，胡闪伦依法承包了顺德区杏坛镇高赞村的两口鱼塘，事后，据说杏坛镇政府为了建设《顺德高新技术产业开发区》，强行征收杏坛镇高赞村8860多亩耕地，其中就包括胡闪伦的上述两口鱼塘。到目前为止，胡闪伦与杏坛镇政府未达成任何征收补偿协议。但是，杏坛镇政府在没有与胡闪伦协商一致情况下，以政府收征土地为由，且在没有依法通知胡闪伦的情况下，就以非常粗暴的非法手段强行将胡闪伦依法承包的两口鱼塘用推土机等机械将其回填推平。当时，鱼塘中还有大量的鱼苗及成年鱼，塘边建有星瓦结构的房屋及种植有大量的蕉树等果树，造成胡闪伦巨大的经济损失。为此，胡闪伦多次要求杏坛镇政府出具相关的征地文件、强制回填收回鱼塘等的法律依据及相关手续，要求赔偿损失等等，并依法以书面形式向杏坛镇政府提出申请，但杏坛镇政府的回复严重不负责任，违背了事实与相关法律规定。征收上述土地的主体应当向社会公开征收土地的相关审批文件、赔偿或补偿项目及标准等征地的相关文件等。胡闪伦要求杏坛镇政府公开上述文件、强制执行依据及协调处理赔偿事宜均属杏坛镇政府的职责范畴。退一步说，至少杏坛镇政府应当告知胡闪伦公开执行行政机关的名称、联系方式等。故杏坛镇政府作出的《回复》不符合实际事实与相关法律规定，应予撤销并责令其重新作出正确的处理结果。胡闪伦依法向顺德区政府申请行政复议，但顺德区政府在没有查清上述事实的情况下维持了杏坛镇政府的决定。为此特提起诉讼，请求判令：1．撤销佛山市顺德区杏坛镇人民政府于2015年7月13日作出的杏府复〔2015〕15号《杏坛镇人民政府关于胡闪伦提出行政处理申请的回复》，撤销佛山市顺德区人民政府于2015年11月17日作出的顺府行复案〔2015〕229号《行政复议决定书》；2．责令杏坛镇政府、顺德区政府对胡闪伦申请的行政处理申请重新作出合法的回复（即公开“东海协调开发区对胡闪伦鱼塘和耕地的合法征地”的相关文件以及对胡闪伦实施行政强制执行法定程序、依据、事实与理由）；3.诉讼费由杏坛镇政府、顺德区政府承担。
一审法院查明：2015年6月5日，胡闪伦向杏坛镇政府提交《行政处理申请书》及相关材料，申请事项为“一、请求杏坛镇人民政府出具东海协调开发区对申请人鱼塘和耕地的征地合法相关政府文件以及对申请人实施行政强制执行的法定程序、依据、事实与理由。二、承担申请人上访的合理费用”。2015年7月13日，杏坛镇政府作出杏府复〔2015〕15号《杏坛镇人民政府关于胡闪伦提出行政处理申请的回复》（以下简称《回复》），就胡闪伦的申请事项回复如下：“一、你若需要了解东海开发区政府征地相关文件，请根据《政府信息公开条例》相关规定，依法向有关部门提出申请；二、你申请的其他事项，不属于我府职权的处理范围，我府无法定义务就该事项对你进行书面回复”。2015年7月23日，杏坛镇政府将《回复》邮寄送达胡闪伦。胡闪伦对该《回复》不服，于2015年9月22日向顺德区政府提出行政复议申请，顺德区政府于同年9月25日作出顺府行复案〔2015〕229号《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，并于同年9月30日分别送达胡闪伦和杏坛镇政府。杏坛镇政府于2015年10月8日作出《杏坛镇人民政府关于胡闪伦行政复议答复书》及向顺德区政府提交证据材料。2015年11月17日，顺德区政府作出顺府行复案〔2015〕229号《行政复议决定书》（以下简称229号《行政复议书》），维持杏坛镇政府作出的《回复》，并分别于2015年11月21日邮寄送达胡闪伦，11月23日送达杏坛镇政府。
一审法院认为：胡闪伦虽系以“行政处理”的名义向杏坛镇政府提出申请，但从胡闪伦申请事项的内容上看，其第一项“要求杏坛镇人民政府出具东海协调开发区对申请人鱼塘和耕地的征地相关政府文件以及对申请人实施行政强制执行的法定程序、依据、事实与理由”，实质是申请杏坛镇政府公开上述请求事项的政府信息，而杏坛镇政府忽略胡闪伦申请的实质内容，未依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定对胡闪伦的申请作出指引、答复，反而告知胡闪伦根据《政府信息公开条例》依法向有关部门提出申请，其行为构成了实质的不作为，因此该答复不合法。胡闪伦申请的第二项“承担申请人上访的合理费用”，实质是请求杏坛镇政府进行国家赔偿。而杏坛镇政府在处理胡闪伦的该申请时，简单地将胡闪伦的申请事项理解为申请解决争议的裁决事项，而以不属于职权的处理范围为由拒绝回复，亦是对胡闪伦申请事项的不作为，该行为明显不当。顺德区政府在行政复议的过程中，虽然程序合法，但其复议决定亦未针对胡闪伦申请的实质内容进行审查并作出处理，其维持杏坛镇政府的的复议决定不当。综上，胡闪伦请求撤销杏坛镇政府的《回复》理由充分，予以支持。杏坛镇政府应就胡闪伦的申请的事项在法定时限内分别作出明确的答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院于2016年3月22日作出（2015）佛顺法行初字第167号民事判决：一、撤销杏坛镇政府于2015年7月13日作出的《回复》及顺德区政府于2015年11月17日作出的229号《复议决定书》；二、责令杏坛镇政府于本判决发生法律效力之日起十五日内就胡闪伦的申请事项重新分别作出答复；案件受理费50元，由杏坛镇政府负担。
一审判决后，杏坛镇政府不服，向佛山市中级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉称：一、杏坛镇政府对胡闪伦试图通过“行政处理申请的方式获取政府信息”的行为已经进行了必要的、适当的、合理的指引，故杏坛镇政府就该事项所作出的《回复》并没有违反相关法律的规定。1.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款的规定，只有在杏坛镇政府明确知道胡闪伦所需要的具体政府信息，且知道该政府信息的具体公开机关的情况下，杏坛镇政府才应当对胡闪伦进行明确的指引及答复。具体到本案，因胡闪伦在《行政处理申请书》中表述为“征地相关政府文件”，杏坛镇政府显然无法对其进行明确指引，只能引导其按照信息公开申请的途径去申请其所需的有关文件。2.胡闪伦在其《行政处理申请书》中表述为“出具东海协调开发区对申请人鱼塘和耕地的征地合法相关政府文件，及对申请人实施行政强制执行的法定程序、理由、依据。”从该表述看，杏坛镇政府所说的相关文件，名称不详且可能涉及到多个政府部门制作、保存及公开等问题，杏坛镇政府也无法对其作出清晰的指引和答复。3.胡闪伦之前已多次向杏坛镇政府及其他政府部门提出过政府信息公开申请，其若要获取相关政府信息，完全清楚并且能够通过政府信息公开途径去完成。而胡闪伦在本案中提出的是行政处理申请，而非政府信息公开申请。二、结合本案事实及《中华人民共和国国家赔偿法》，一审法院直接将上访费用界定为国家赔偿，适用法律不当。综上，请求撤销一审判决，改判驳回胡闪伦的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由胡闪伦承担。
胡闪伦辩称：坚持一审起诉状的意见，请求二审法院维持一审判决。
顺德区政府述称：一、坚持一审答辩和庭审意见。二、关于东海开发区相关征地文件的申请事项，应属于政府信息公开范畴。胡闪伦此前已多次提出政府信息公开申请，其知晓相关的政府信息公开申请流程，其如需获取政府信息应循相应的申请途径，且胡闪伦所申请公开的文件繁多而不明确，应按“一事一申请”的原则分别提出申请。二、杏坛镇政府指引胡闪伦根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，依法向有关部门提出申请，已完成告知义务，履行了工作职责，并不存在不作为。三、关于要求出具实施行政强制执行的法定程序、理由、依据的申请事项。杏坛镇政府作为镇一级人民政府，不具有对本案的行政强制执行职权，因此该申请事项不属于其职权范围。四、关于要求承担胡闪伦多年上访的合理费用的申请事项，没有相关法律和事实依据，不属于杏坛镇政府的职权范围。一审法院将其认定为“国家赔偿”明显不当。《中华人民共和国国家赔偿法》并未将该项费用明确纳入国家赔偿的范围，且胡闪伦并没有明确提出国家赔偿申请。不能推定或臆断其是要求国家赔偿。胡闪伦如认为杏坛镇政府行使职权造成其合法权益受损，应明确提出国家赔偿申请。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
二审确认一审查明的事实。
二审法院认为:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”杏坛镇政府作为镇一级人民政府，在收到胡闪伦的《行政处理申请书》后，经审查后作出《回复》并送达胡闪伦，其主体适格，程序合法，予以确认。
本案二审争议的焦点在于杏坛镇政府所作《回复》内容是否合法。关于杏坛镇政府答复的第一项内容是否合法的问题。胡闪伦申请的内容是要求杏坛镇政府出具东海开发区政府征地相关文件。杏坛镇政府答复称，请根据《政府信息公开条例》的相关规定，依法向有关部门提出申请。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”根据上述规定，公民根据自身特殊需要申请获取相关政府信息，需要按法定的形式要求向相关政府机关申请获得。而本案中，胡闪伦仅以《行政处理申请书》的形式向杏坛镇政府提出要求该府出具东海协调开发区，对其鱼塘和耕地的征地相关政府文件，而并未对所需的政府信息内容进行描述，没有明确申请公开的政府信息的形式要求，亦未明确该信息与其自身存在何种特殊需要，该申请并不符合政府信息公开申请的法定形式要求。故杏坛镇政府针对胡闪伦的该项要求，告知其应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，依法向有关部门提出申请，处理正确，予以确认。一审判决将胡闪伦该项要求认定实质系政府信息公开申请，继而确认杏坛镇政府未依《中华人民共和国政府信息公开条例》规定作出指引、答复，构成实质不作为，该认定与法律规定不符，且在现实中缺乏可操作性，予以纠正。
关于杏坛镇政府答复的第二项内容是否合法的问题。胡闪伦申请的内容是要求杏坛镇政府出具对其实施行政强制执行的法定程序、理由和依据以及承担胡闪伦多年上访的合理费用。杏坛镇政府答复不属于该府职权的处理范围，无法定义务进行书面回复。对于胡闪伦提及的强制执行的法定程序、理由和依据，其实质是认为杏坛镇政府对其实施的强制收地行为违法，要求杏坛镇政府予以说明，该请求不属于政府信息公开的申请范畴，如其对杏坛镇政府的上述行为有异议，可另寻途径解决，而不应以行政处理申请的形式提出。一审将该项申请认定为政府信息公开申请，缺乏理据。此外，胡闪伦还要求杏坛镇政府承担其多年上访费用。由于相关法律法规并未对上访费用的负担作出明确规定，故该项请求缺乏法律依据，亦不属于杏坛镇政府的法定职权范围。杏坛镇政府对此回复认为不属于其职权处理范围，没有书面回复法定义务，处理正确，予以确认。一审认为胡闪伦的该项请求实质为国家赔偿申请，但国家赔偿的前提基础是国家机关和国家机关工作人员行使职权，存在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的侵犯公民合法权益的情形，并造成损害。胡闪伦要求的上访费用明显不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范畴，故一审认为胡闪伦的该项申请为国家赔偿申请，继而认定杏坛镇政府不作为，该认定缺乏法律依据，本院予以纠正。综上，杏坛镇政府针对胡闪伦提交的《行政处理申请书》所作的《回复》内容合法，处理正确，予以确认。
同时，胡闪伦向顺德区政府提出行政复议申请，该府受理后，向胡闪伦送达了《行政复议受理通知书》、向杏坛镇政府送达了《提出行政复议答复通知书》，在法定期限内作出229号《复议决定书》，决定维持杏坛镇政府所作《回复》，并告知当事人诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，主体适格，程序合法，结果正确，依法予以确认。
综上，一审判决认定杏坛镇政府所作《回复》不合法，顺德区政府作出的229号《复议决定书》虽然程序合法，但维持杏坛镇政府《回复》不当，从而撤销上述《回复》及229号《复议决定书》并责令杏坛镇政府重新作出答复错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，二审法院于2016年6月30日作出（2016）粤06行终262号行政判决：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第167号行政判决；二、驳回胡闪伦的诉讼请求。一、二审诉讼费共100元，由胡闪伦负担。
广东省人民检察院抗诉认为：本案争议的主要焦点是，杏坛镇政府作出的杏府复[2015]15号《回复》以及顺德区政府作出的顺府行复案〔2015〕229号《行政复议决定书》是否合法。
第一，胡闪伦申请公开的内容中包含有属于镇政府应当公开的内容。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十二条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。本案中，胡闪伦于2015年6月5日，向杏坛镇政府提交《行政处理申请书》及相关材料，申请事项为“一、请求杏坛镇人民政府出具东海协调开发区对申请人鱼塘和耕地的征地合法相关政府文件以及对申请人实施行政强制执行的法定程序、依据、事实与理由。二、承担申请人上访的合理费用”。从该申请内容看，胡闪伦申请公开的内容之一是“东海协调开发区对申请人鱼塘和耕地的征地合法相关政府文件”，该内容应属于上述《政府信息公开条例》第十二条第四项规定的内容之一，应属镇政府应当公开的政府信息范围。
第二，生效判决以胡闪伦申请政府信息公开不符合《政府信息公开条例》第二十条规定的要求为理由之一，驳回胡闪伦的诉讼请求，适用法律错误。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。虽然胡闪伦提交的《行政处理申请书》内容不完全符合《政府信息公开条例》第二十条规定的要求，但胡闪伦作为普通公民，对其申请的政府信息的名称、内容等不能完全准确无误进行描述，属常见且可予理解的现象。且根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，杏坛镇政府若认为胡闪伦申请的内容或形式不符合规定的，应当告知其作出更改、补充，但本案中，杏坛镇政府在未告知胡闪伦作出更改、补充的情况下，直接作出《回复》，明显不符合上述规定。生效判决未考虑《政府信息公开条例》第二十一条的规定，仅以《政府信息公开条例》第二十条规定为理由，驳回胡闪伦的诉讼请求，适用法律错误。
第三，杏坛镇政府的《回复》内容亦不符合《政府信息公开条例》第二十一条第一项的规定。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”。本案中，杏坛镇政府仅在《回复》中笼统地答复胡闪伦：“你若需要了解东海开发区政府征地相关文件，请根据《政府信息公开条例》相关规定，依法向有关部门提出申请”，并未明确告知胡闪伦获取该政府信息的方式和途径，不符合《政府信息公开条例》上述规定的要求，生效判决未予纠正，亦属适用法律错误。
综上所述，佛山市中级人民法院(2016)粤06行终262号行政判决适用法律错误。
胡闪伦同意检察机关的抗诉意见。
杏坛镇政府答辩认为，一、胡闪伦曾多次申请政府信息公开，其完全具备相应的能力向政府部门提出信息公开申请。自2014年11月开始至2015年5月期间，胡闪伦多次向顺德区国土城建和水利局提出政府信息公开申请，申请公开的政府信息包括“征地批文、征地补偿标准、土地确权登记情况、征地合同、土地闲置费”等。申请涉及各个类别的政府信息，指向准确且表述清晰，其对政府信息公开的流程、要求及途径等十分清楚。若认可胡闪伦以《行政处理申请书》的形式来申请政府信息公开，与我国《政府信息公开条例》的相关规定不符。胡闪伦提交的《行政处理申请书》非《政府信息公开申请书》，其形式及内容均不符合要求。胡闪伦既未对其政府信息内容进行描述，也未说明该信息与其自身存在何种特殊需要。不符合法律规定也不具备可操作性。胡闪伦在熟知政府信息公开的流程、要求及途径等情况的前提下，故意以《行政处理申请书》模式以及含糊不清的表述提出信息公开申请，其诉请不应得到支持。二、胡闪伦在《行政处理申请书》对其要求获取的文件信息的表述含糊不清，杏坛镇政府无法对其进行明确指引。1.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条明确指出：“依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”2.征地行为往往涉及多个政府部门及多个独立的具体行政行为，包括但不限于公告、听证、拆迁、补偿、征收批准行为等，不同行政行为的作出主体及信息保存主体不同。胡闪伦要求“征地合法相关政府文件”，根据上述文件精神，杏坛镇政府无义务向相关部门搜集、了解信息范围及具体的文件名称等，无法作出明确、具体的指引。3.由于胡闪伦并非采用政府信息公开的方式提出申请，杏坛镇政府在《关于胡闪伦提出行政处理申请的回复》（杏府复[2015]15号）指引其根据《政府信息公开条例》有关规定依法向政府部门提出申请，再由接到信息公开申请的相关部门根据其合理需求做出指引，答复的处理方式并无不当，也未违反相关法律规定。二审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
顺德区政府辩称，一、政府信息公开申请有专门的形式和程序，胡闪伦要获得征地合法相关政府文件应按照《政府信息公开条例》第二十条的规定进行。本案中，胡闪伦向杏坛镇政府提交《行政处理申请书》，申请形式并不符合该条规定要求。此外，征地合法相关政府文件的表述太笼统，且征地涉及的单位很多，相关政府文件不一定由镇政府制作或保存，因此杏坛镇政府作出《回复》，指引胡闪伦根据《政府信息公开条例》相关规定，依法向有关部门提出申请并无不当。二、胡闪伦是以行政处理的方式提出申请，其申请的既有政府信息公开申请的内容，也有法律咨询的内容。在其未按法定形式提出政府信息公开申请之前，杏坛镇政府不可能也不应当按照《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，告知其作出更改、补充或第二十一条第（一）项的规定，告知其获取政府信息的方式和途径。综上，胡闪伦如需获取相关的政府信息，应按《政府信息公开条例》规定的形式进行申请，杏坛镇政府就其行政处理申请中可能涉及政府信息公开的内容进行指引是严谨的做法，只有在胡闪伦按法定形式向相关政府机关提出申请后，相关政府机关才能按照《政府信息公开条例》第二十一条的规定根据不同的情况作出答复。二审法院作出的行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院再审查明：本案一、二审查明的事实清楚，本院再审予以确认。
另查明：再审庭审中，胡闪伦及杏坛镇政府均确认杏坛镇政府在作出《回复》之前，未就政府信息公开的条件、内容要求向胡闪伦进行释明，也未要求胡闪伦对其申请作出变更或者补充。
杏坛镇政府在庭审中，对于其《回复》中的第一点“你若需要了解东海开发区政府征地相关文件，请根据《政府信息公开条例》相关规定，依法向有关部门提出申请”中的“有关部门”，杏坛镇政府认为包括佛山市顺德区国土城建和水利局、佛山市顺德区发展规划和土地局、佛山市顺德区杏坛镇人民政府。
本院再审认为，根据抗诉机关的抗诉意见及双方当事人的诉辩意见，本案再审的争议焦点为：杏坛镇政府作出的杏府复〔2015〕15号《回复》及顺德区政府作出的顺府行复案〔2015〕229号《行政复议决定书》是否合法。
一、关于胡闪伦的申请事项是否属于政府信息公开范围的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”胡闪伦申请公开的事项中有“东海协调开发区对申请人鱼塘和耕地的征地合法相关政府文件”的内容，符合上述规定，属于可公开的政府信息。
二、关于胡闪伦申请政府信息公开的形式是否符合法律规定的问题。本案中，胡闪伦提交了书面的申请书，其上记载有申请人姓名及联系方式，申请书虽名称为《行政处理申请》，但其申请的事项内容系要求杏坛镇政府公开对胡闪伦鱼塘和耕地征地的相关文件及实施行政强制执行的法定程序、依据等，实质属于政府信息公开申请，应依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定执行。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”据此，对于公民申请公开的政府信息的内容描述及申请的形式是否符合要求，行政机关应对此作出判断，若认为其申请在形式上存在缺陷或内容描述不清晰或不符合相关规定，行政机关应对此进行释明并作出指引。
三、关于杏坛镇政府作出回复的方式是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据该规定，行政机关应区别情况作出不同答复。本案中，杏坛镇政府回复要求胡闪伦根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，向有关部门提出申请。但对于胡闪伦应以何种形式、何种申请及应向哪一政府部门提交均未明确及释明；对于申请内容不明确的，也未告知胡闪伦作出更改、补充。在本院再审庭审中，杏坛镇政府表示其在《回复》中要求胡闪伦提出申请的“有关部门”，包括了佛山市顺德区国土城建和水利局、佛山市顺德区发展规划和土地局、佛山市顺德区杏坛镇人民政府，即杏坛镇政府能够确定胡闪伦需获取政府公开信息的具体机关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，杏坛镇政府应明确告知胡闪伦获取政府信息的机关的具体名称，但杏坛镇政府却以“有关部门”笼统代替，违反了上述规定的要求。
此外，行政机关对申请人提出的申请属于何种性质，应由行政机关进行释明，对申请中既可能包括行政机关可以公开的信息，也包括可能是行政机关不公开的信息；既包括可能是行政机关的职责，也包括可能不是行政机关的职责，都应当先由行政机关向申请人予以释明、指引、明确，并依法分别情况予以答复。申请人不服，提起诉讼，人民法院才对行政机关的行政行为合法性进行司法审查。在本案中，在杏坛镇政府未依法向申请人胡闪伦予以释明、指引、明确的情形下，原一、二审判决将胡闪伦提出的行政处理申请事项的性质迳行予以评判、定性，都是不合适的，应予纠正。
综上，杏坛镇政府作出的《回复》违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，程序违法；顺德区政府作出的顺府行复案〔2015〕229号《行政复议决定书》虽然程序合法，但其内容维持杏坛镇政府的《回复》不当，均应予撤销。一审判决在行政机关未依法向胡闪伦对其申请予以释明、指引、明确并要求其更改、补充的情形下，对胡闪伦的行政处理申请事项性质迳行评判、定性不当，应予纠正，但实体处理适用法律正确，应予维持。二审判决适用法律错误，本院予以纠正。检察机关的抗诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行终262号行政判决；
二、维持广东省佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第167号行政判决。
一、二审诉讼费共100元，由佛山市顺德区杏坛镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张永明
审 判 员 谭 甄
审 判 员 何曲伟
二〇一八年十一月二十八日
法官助理 慕丽静
书 记 员 苏惠如