河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终337号
上诉人（原审原告）何银昌。
被上诉人（原审被告）郑州市上街区人力资源和社会保障局，住所地郑州市。
法定代表人宋继宾，局长。
委托代理人刘中凯，该单位副局长。
委托代理人许金开，河南华威律师事务所律师。
上诉人何银昌因诉被上诉人郑州市上街区人力资源和社会保障局（以下简称上街人社局）不履行法定职责一案，不服河南省荥阳市人民法院（2015）荥行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定：原告原是荥阳市峡窝镇畜牧站工作人员。1999年，原荥阳市峡窝镇人民政府按照上级有关精简乡镇不在编人员，和减少村级享受补贴人员（俗称“双减”）的工作要求，对本单位事业超编人员进行了分流，原告等人被列为“双减”对象，遂不再属当地事业在编制人员，原告对此结果有异议，多次到当地政府部门进行信访。2005年，当地行政区域发生调整，峡窝镇被划归郑州市上街区，原告未被列入两地政府移交的在职或离退休人员名单，原告遂到郑州市上街区有关部门进行信访，要求解决其编制及退休待遇等问题。2006年，原告的信访诉求，先后经郑州市上街区人民政府、郑州市人民政府信访事项复查复核委员会处理，未获支持。2007年，原荥阳市人事劳动和社会保障局，就本地各乡镇畜牧系统遗留问题提出了处理意见，请示当地政府区分情况解决原先被分流人员的安置补偿问题，因行政区域调整，该处理意见认为原告的问题不属于本地解决范围，该处理意见后得到批准，荥阳市的相关人员得到了安置，原告未获安置。2010年3月19日，郑州市上街区峡窝镇人民政府向区政府，提出关于对峡窝镇魏岗村何银昌问题的情况汇报，建议原告反映的身份和编制问题，“参照荥阳市处理渠道，交区人事劳动部门调查解决”，该区政府后将该情况汇报批转给被告，让被告按文件拿出处理意见。2010年6月22日，被告作出处理意见，认为原告提出的安置要求，不符合政策规定，不予支持，还认为原告与本行政区无事业单位人事关系，本区处理人事争议不能按荥阳市行政部门的文件执行，即便按荥阳市2007年以来的处理办法，原告也不属于安置对象，被告后将该处理意见以书面形式，向区政府作出汇报，未向原告送达相应文书。2010年8月2日，原告在信访过程中，获得一份未加盖公章的，被告所作处理意见的书面材料后，向郑州市上街区人民政府提起行政复议，要求撤销被告所作处理意见。2010年8月5日，郑州市上街区人民政府作出上政（复不受决）字（2010）1号不予受理行政复议申请决定，该决定认为，被告作出的处理意见，系向区政府汇报时的书面材料，不是针对原告作出的具体行政行为。原告收到该行政复议申请决定书后，未针对该项决定提起行政诉讼，继续信访。2010年12月14日，原告到被告处进行信访后，被告向原告作出（2010）004号信访事项受理告知单，决定受理原告的信访事项，其后，被告未予答复。2015年10月29日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告解决其编制及退休待遇等问题。
原审认为：被告作为组织实施当地机关企事业单位人员福利和离退休政策的政府工作部门，具有依法为本行政区域内符合法定条件的企事业单位的劳动者，办理退休手续行政职责。原告于1999年在当地被作为超编人员被分流之后，不再属于当地的事业编制人员，其与原用人单位之间的人事劳动关系即被终止。事业单位的岗位设置及人员聘用等事项，由事业单位人事管理条例和有关政策规范，被告没有为包括原告在内的本辖区居民直接安排事业单位岗位或给予事业编制待遇的职权。涉案行政区域调整时，原告不属于被移交人事关系的在岗人员或离退休人员，其原先的人事档案也没有被移交，原告随后没有与被告辖区的事业单位新建人事劳动关系。因此，原告尚不属于被告可以直接办理退休手续的人员范围。原告当初是否被错误地“双减”，事后是否应当得到相应补偿或安置，是否应当恢复其原有的事业编制人员身份，是在原告长期诉求中的遗留问题，涉及相关两个行政区域内多个部门，是否可以“参照荥阳市处理渠道”解决原告的诉求，被告无权作出最终决定并单独实施。况且，退休及相应待遇，还涉及年龄、工龄、档案、保险等多个事项，在缺乏相关依据、指令和证据的情况下，原告所称以事业单位人员身份退休并享受相关待遇的条件尚不具备。因此，原告本案要求判令被告履行法定职责或者给付义务的理由不成立。被告受上级行政机关指示后，于2010年6月22日针对原告的信访事项所作书面处理意见，系将其本部门的观点向上级作汇报所用的内部文书，不需要向原告送达，不是向原告作出的具体行政行为。该处理意见的形式和内容，是否符合原告的意愿，不是审查是否存在行政不作为的依据。因此，原告关于被告没有出具一份“真实的、负责任的”处理意见，属于行政不作为的主张，理由不成立。本案行政争议，与上政（复不受决）字（2010）1号不予受理行政复议申请决定涉及的行政争议，其内容不完全相同，本案的起诉期限，也不能等同于不服该行政复议决定的起诉期限，被告关于本案起诉超过起诉期限的辩解，证据不足，本院不予采纳。被告于2010年12月14日决定受理原告的信访事项后未予答复，不符合信访条例的有关规定。原告的诉状未将该项行政争议单独列为其本案诉讼请求，其庭审之后的观点不是本案的诉讼标的。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何银昌的诉讼请求。
何银昌上诉称：一、2010年6月22日上街人社局对上诉人的处理意见，政府转交给上诉人后，上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的法律条文和有关解释与规定，到郑州市复议办申请复议，市复议办以没盖公章为由认定该处理意见为假文件而不予受理，并要求让上街人社局加盖公章。我到上街复议办申请复议，复议办以“关于对峡窝镇魏岗村何银昌问题的处理意见是区人社局汇报的书面材料，不是针对申请人作出的具体行政行为”并以复议法第6条第17条的规定不予受理。第6条是明确对本案复议机关应受理的，引用第17条是有意推脱。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第17条：行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。上政（复不受决）字（2010）1号文决定书中和上街人社局均未告知。在实施条例解释与应用一书中“未尽告知义务的法律后果：如果行政机关未告知相对人权利即未妥善履行告知权利的义务，即使行政管理相对人实际知道具体行政行为的内容，行政机关仍要承担法律视为行政管理相对人不知道具体行政行为的后果，即行政行为申请期限未开始计算”，一审认定超过“起诉期限”明显有误，上街人社局作出的处理意见辩称不是针对原告作出的具体行政行为实际上已对原告产生了不利影响，处理意见虽没直接交给原告，但是有政府交给我的处理意见应视为转交，同样产生法律后果。二、峡窝镇政府1999年依据上级精神进行“关于精简乡镇不在编人员和减少村级享受补贴人员的实施方案”简称“双减”，峡窝镇政府工作人员以权谋私。2004年峡窝镇划到上街后，我在上街信访，2005年11月做出了错误的处理意见，复查复核错误地得到了认可。2001年至2007年荥阳市政府经过多次调研，确认部分乡镇在“双减”过程中存在违法行为，于2007年7月作出了处理意见，在荥阳所涉乡镇已先后落实。2004年峡窝镇划到上街，我的问题一直没有解决。2008年4月荥阳信访局、人社局有关领导将此处理意见送至上街信访局，建议我的遗留问题参照荥阳的解决途径给予解决。三、2008年7月上街区领导在上街信访局接访我的案件，指示峡窝镇政府对我的问题再调研并拿出处理意见，镇政府于2010年3月作出“情况汇报”，批到人社局，人社局查阅档案后，对一些所谓问题不经落实，于2010年6月22日做出了不负责任的处理意见，认定事实错误：1、年龄问题；2、工龄问题；3、信访三级终结问题；4、认定档案中没有1991年至1999年工资调整表等问题，我有足够证据反驳，但人社局剥夺我的复议权，市政府复议办认定该文件为假文件，区复议办不予受理。综上，荥阳市人民法院（2015）荥行初字第81号行政判决书认定事实错误，适用法律错误，请二审法院查明事实，依法撤销原判并改判或发回重审。
上街人社局答辩称：一、事业单位的岗位设置及人员聘用等事项，由事业单位人事管理条例和有关政策规范，被上诉人没有为包括原告在内的本辖区居民直接安排事业岗位或给予事业编制待遇的职权。原审已查明，涉案行政区域调整时，上诉人不属被移交人事关系的在岗人员或离退休人员，其原先的人事档案也没有被移交，上诉人随后没有与被上诉人辖区的事业单位新建人事劳动关系。因此，上诉人尚不属于被上诉人可以直接办理退休手续人员范围。至于上诉人是否错误地“双减”，事后是否应当得到相应补偿或安置，是否应当恢复其原有的事业编制人员身份，被上诉人均无权作出最终决定并单独实施。因此，原审法院认定上诉人诉请被上诉人履行法定职责或给付的理由不成立。二、原审法院认为2010年6月22日上街人社局针对上诉人的信访事项所作书面处理意见，不是具体行政行为，上诉人诉请被上诉人行政不作为，理由不能成立。原审法院认定被上诉人受上街行政机关指示后，于2010年6月22日针对上诉人的信访事项所作书面处理意见，系将其本部门的观点向上级作汇报所用的内部文书，不是向原告作出的具体行政行为，不是审查是否存在行政不作为的依据。因此，上诉人关于被上诉人没有出具一份真实负责任的处理意见，属于行政不作为的主张，理由不成立。针对原审法院已查明的事实和认定理由，上诉人没有任何证据证明和相关法律规定来证明原审法院查明、认定上述事实不清，适用法律错误。因此，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人上街人社局是否具有将上诉人编入事业单位并为其办理退休手续、解决有关待遇的法定职责。根据《事业单位人事管理条例》第六条第一款和第八条的规定，事业单位根据职责任务和工作需要，按照国家有关规定设置岗位；事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘，但是国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外。由此可知，事业单位的岗位设置及人员聘用等事项，属于事业单位内部职责范围，并不属于人力资源和社会保障部门的职责范围。故上诉人要求被上诉人将其编入事业单位并为其办理退休手续、解决有关待遇的请求，缺乏事实根据和法律依据，依法不应予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人何银昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一六年八月一日
书 记 员 赵晓玥
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。