黑龙江省萝北县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0421行初10号
原告萝北县团结镇龙兴村村民委员会。住所地，萝北县团结镇。
法定代表人郑宝，该村主任。
委托代理人郑清河，男，1946年5月1日出生，住萝北县。
委托代理人蔡本柱，男，1952年1月12日出生，住鹤岗市。
被告萝北县国土资源局。住所地：萝北县凤翔镇。
法定代表人姜传山，该局局长。
出庭负责人陆世财，该局副局长。
委托代理人巩万邦,男,1964年11月11日出生,萝北县国土资源局法规股股长，住萝北县。
被告萝北县人民政府。住所地：萝北县凤翔镇。
法定代表人孙坤，职务：县长。
出庭负责人郭凤春，职务：副县长。
出庭负责人次贵，职务：副县长。
委托代理人吴大军，男，1970年11月8日出生，被告单位法制办主任，住萝北县。
委托代理人林庆新，男，1980年2月29日出生，被告单位法制办科员，住萝北县凤翔镇8委。
原告萝北县团结镇龙兴村村民委员会（以下称龙兴村委会）诉被告萝北县国土资源局（以下称国土局）、萝北县人民政府（以下称萝北县政府）不服行政决定纠纷一案，龙兴村委会不服本院（2016）黑0421行初13号行政判决，上诉于鹤岗市中级人民法院，鹤岗市中级人民法院审理后认为事实不清，发回本院重审。本院依法组成合议庭，于2017年8月1日，10月17日公开开庭进行了审理。原告龙兴村委会的法定代表人郑宝及其委托代理人郑清河、蔡本柱，被告国土局局长姜传山、副局长陆世才及其委托代理人巩万邦；被告萝北县政府副县长郭凤春、次贵及其委托代理人吴大军、林庆新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告萝北县国土资源局于2016年2月23日作出【关于团结镇龙兴村《不动产登记书》申请事项的处理决定】，对原告要求按申请面积36000亩进行不动产登记的申请作出不予受理的决定。其理由是原告的申请所依据的《开荒建点设计任务书》不能作为不动产登记的依据。原告不服该决定，向被告萝北县人民政府申请复议，萝北县人民政府以[萝政复决〔2016〕7号]行政复议决定书维持了该决定。
原告诉称：原告村始建于1970年，生产经营土地36000亩，其性质是“国有集体使用”。1979年经省、市、县三级政府批准建立龙兴机械化生产队，使用土地面积为36000亩，县当时派一名叫吕志品副县长亲自主抓，对原告使用权内的土地面积进行开发治理及综合安排利用。1983年国家实行家庭联产承包责任制时经上级主管部门批准将原名称改为现名称，自1979年到1993年间县联合工作组为防止土地边界发生争议，特请县规划办人员给制定《土地边界规划书》。
1994年县开发办在没有任何批复手续的情况下，将原告已取得使用权的土地留用放牧的草原18000亩强行侵占至今，是违法行为。原先这些年来一直在找政府和相关部门投诉反映此事，都未能得到合理答复。无奈，原先依据省、市、县三级政府批件及规划书等相关证据请求国土部门给予登记。
可是，被告方背离历史事实和法律规定，编造事实，答复中的龙兴农场解体时已放弃了民事权利，真正的事实是从开始的建机械化生产队到改名现在的龙兴村都是存在的，根本就没有解体这回事。
综上所述，通过行政复议听证中，被告承认县开发办占的地没有任何手续在国土局备案，国土局也没有拿出任何批复证原告单位解体。依据新的行政诉讼法规定，行政诉讼应举证倒置。既然县开发办侵占原告使用权之内的土地没有任何手续，而原告有省、市、县三级政府批复的各类手续，这完全证明县政府应承担举证不能责任，被告应合法的给原告土地予以登记，确认土地使用权。
县政府在复议过程中对上述事实已查明，却作出背离事实复议决定书，一错再错，为此提起行政诉讼，请求法院撤销二被告作出的决定书；确认原告36000亩土地的批件及规划图纸、萝北县划界办批复的土地使用边界和原告36000亩土地使用权合法有效，予以登记。
被告萝北县国土资源局辩称：（一）原告的土地权属问题。
原告是1970年以后建点成立的生产队，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条，“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，苇场公社范围内的土地全部为国有土地。
原告出具的《开荒建点设计任务书》，不具备确定权属主体资格。《黑龙江省土地管理暂行办法》第九条明确规定了确定土地权属的权限。黑龙江省革命委员会一九七三年一月五日《关于解决我省土地资源纠纷问题意见的报告》（龙革发［1973］40号）第六条，今后，凡新建、扩建国营农牧场和人民公社生产队，需使用划拨的国有土地资源时，必须按规定的审批权限，严格履行审批手续。根据一九六一年黑龙江省土地管理暂行办法的规定，凡开垦、使用（不包括基本建设用地）荒地、草原在三百市亩以下者，由市、县革命委员会批准，报省、地备案。
土地台帐更不是土地权属证明。
（二）法律规定的不动产登记范围
《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条规定，下列不动产权利，依照本条例的规定办法登记：
（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木的所有权；（四）耕地、林地、草原等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。上述法规规定，就是被告所述的办不到的法律原因，原告所要求的既不是集体土地，也不是耕地的承包经营权，故不属于本登记范畴。
三、原告要求按当年批准的开发范围进行确权登记，既不合法，也不合情。
四、原告要求对不动产进行确权登记，全县大多村集体经济组织没有进行，待进行时一并办理。
综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告萝北县人民政府辩称：一、行政复议程序合法。
原告人不服被告人萝北县国土资源局作出的关于团结镇龙兴村《不动产登记申请书》申请事项的处理决定，于2016年3月11日向答辩人申请行政复议，答辩人于2016年3月15日依法受理，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定对上述内容进行了审查。于2016年3月29日依法组成听证审查合议庭组织召开证听会，对此案进行听证审查。原告法定代表人郑宝，委托代理人蔡本柱、蔡仁祥，被告委托代理人巩万邦、高佳春到庭参加了听证会。听证会后经合议庭合议报请相关领导批准，于2016年4月14日作出萝政复决〔2016〕7号行政复议决定书。
答辩人在对此复议案件进行审查时，严格按照相关法律规定履行办案程序，认定事实清楚，适用法律、法规正确，所作出的行政复议决定符合事实和法律规定，并无不当。
二、行政复议认定事实准确，适用法律无误。
答辩人根据原告、被告的举证、质证，并结合原告、被告听证会上的陈述查明此案事实如下：
原告始建于1970年，在建村时，曾经得到黑龙江省、合江地区、萝北县三级革委会的开荒建点审批（详见原告的《开荒建点设计任务书》）。
在1998年前后，被告国土局依据原告的《土地登记申请书》和当时土地实际使用现状及全国第一次、第二次土地利用现状调查（详查）等，曾经为原告颁发过萝国用（籍）字第9811001号、萝国用（农）字第03-0023号两个《国有土地使用证》，合计使用面积为14345.91亩。经审查，上述两个《国有土地使用证》的证载土地均已纳入原告人的农村土地承包经营权范畴并已经向本集体经济组织成员进行了发包。
2015年3月21日，原告向被告下设机构萝北县不动产登记局递交了《不动产登记申请书》及《开荒建点设计任务书》。要求按1970年《开荒建点设计任务书》批准开荒的土地面积（36000亩）和土地一调图、二次详查图所标注的村界进行不动产登记。被告2015年10月15日作出决定后，原告不服向答辩人申请行政复议，答辩人立案审查后，发现该具体行政行为程序违法，于2016年2月1日作出萝政复决〔2016〕1号行政复议决定，决定撤销该具体行政行为，并责令被告60日内重新作出具体行政行为。被告于2016年2月23日，重新作出关于团结镇龙兴村《不动产登记申请书》申请事项的处理决定。原告不服，再次向答辩人提起行政复议。
答辩人根据“中华人民共和国国土资源部（〔1995〕国土籍字第26号）《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条：依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”的规定，原告所申请登记的土地权属性质为国家土地所有权。
另外，根据鹤岗市国土资源局“关于萝法呈〔2016〕1号文件的答复”已明确指出，对原告的第一次土地调查、第二次土地详查不可以作为确定土地权属证明文件，同时还指出《开荒建点设计任务书》不能作为土地权属来源证明文件。此复议案决定作出后，黑龙江省国土资源厅黑国土资函〔2016〕406号文件答复说：《开荒建点设计任务书》是准予土地开荒的许可，而第一次土地调查、第二次土地详查图，也不是土地确权的批准文件，均不能作为确定土地权属的依据。上述法律、法规和答复意见可证实原告所主张36000亩土地使用权是本集体经济组织的依据和理由均不能成立。根据上述事实和法律规定可见被告国土局所作出的对原告的不动产登记不予受理的决定是正确的。
综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，答辩人的行政复议行为符合法律规定，所作出的行政复议决定认定事实正确，适用法律无误，请求人民法院依据事实和法律规定驳回原告的起诉。
原告为证实自己的主张，向本院提交了证据一、开荒建点设计任务书（含土地边界规划、五业用地规划表、边界协议），证明原告已经取得了土地所有权；证据二、土地面积统计表（台账），证实原告村有使用权的土地数量。二被告质证认为证据一是批准开荒的规划和计划，不是确权的依据，不能作为权属来源的证明文件，证明不了土地所有权；证据二、土地台帐和土地利用规划图、现状图等都是被告国土局作出的，是土地的利用规划和调查等，并不表明原告就是拥有这些土地，36000亩是批准原告开发的土地面积，属于土地利用计划，能否实现得根据实际情况，不是权属图。
本院审查认证认为，上述证据，二被告质证反驳理由成立，该证据，证明原告单位成立的过程及土地开发利用的规划、整治等情况，不能证明本案争议的土地即为原告集体所有的结论，因此，对上述证据不予采纳。
被告萝北县国土资源局为证实自己的主张，在法定期限内向本院提交了其不予为原告登记的法律法规依据，分别为《黑龙江省土地管理暂行办法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条、《黑龙江省土地划界实施细则》第十条、第二十三条的规定；在当庭又向本院提交了原告的地籍档案。原告质证认为，上述依据并不适用本案的情况，应为无效依据；对地籍档案无异议。被告萝北县政府对上述证据及依据无异议。
本院经审查认证认为，被告的上述依据皆为公开发布的已生效的法律法规或规范性文件，能够用来规范调整本案的相关事项，与本案有关联，予以支持；被告提供的其余证据因在法定期限以外提供，不符合法律规定，不予采纳。
被告萝北县人民政府为证实自己的主张，在法定期限内并于当庭向本院提交了证据一、行政复议申请书、听证会笔录、行政复议案件相关法律文书、行政复议法律文书送达回证，证明行政复议程序符合法律规定，且认定事实清楚；证据二、鹤岗市国土资源局关于萝北县人民政府法制办公室相关问题的答复和黑国土资函2016年406号文件，证明原告申请登记的土地权属性质为国家所有而不是集体所有，原告向被告国土局提交的要求确权的所有文件都不能作为确权的依据，国土局对原告作出的行政决定符合法律规定。原告质证认为，对证据一没有异议；证据二省里的文件可以证明原告的申请可以作为确权登记的依据。被告萝北县国土局对上述证据无异议。
本院经审查认证认为，被告萝北县政府提供的证据一组，能够证明被告萝北县政府对该案的行政复议工作程序，能反映本案的有关事实，予以采纳；对鹤岗市国土局及省国土厅的答复，因是在被告县国土局作出行政决定之后，县政府在行政复议中进行的内部请示得到的答复结果，因此，对该证据内容予以参考，不作为定案依据使用。
综上，通过对以上证据的分析认定及结合各方当事人当庭无争议的陈述内容，本院认定如下事实：
原告为1979年经省、市、县三级政府批准建立的龙兴机械化生产队，现为萝北县团结镇龙兴村。其成立时，经省、市、县批准其可开荒面积为36000亩。该村组现使用的已颁发土地证的土地面积约为14000余亩，其余的被县开发区使用。2016年2月19日，原告向被告萝北县国土局不动产登记中心申请不动产登记，要求将其村界范围内的全部36000亩土地为原告办理不动产登记。被告萝北县国土局于2016年2月23日作出并向原告送达了［关于团结镇龙兴村《不动产登记申请书》申请事项的处理决定书］，该决定书认为原告提出按申请面积进行不动产登记，不符合《确定土地所有权和使用权若干规定》、《土地管理法》、《不动产登记暂行条例》第五条的规定，决定对原告的申请不予受理。原告对该决定不服，于2016年3月11月向被告萝北县人民政府申请行政复议，被告县政府于2016年3月29日组织听证会，进行审查。于2016年4月14日作出《萝政复决〔2016〕7号行政复议决定书》。该决定书认为：原告申请登记的土地包括已颁发国有土地使用证部分的土地权属性质为国家土地所有权，根据《不动产登记暂行条例》第五条的规定，涉及土地权属不动产登记范围主要包括集体土地所有权和耕地、林地、草地等土地承包经营权，故原告申请登记主张不符合法律规定。被告萝北县国土局认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，维持了萝北县国土局的行政决定。原告仍不服，诉至本院。
本院经审判委员会讨论认为：一、关于本案国土局［关于团结镇龙兴村《不动产登记申请书》申请事项的处理决定书］；《萝政复决〔2016〕7号行政复议决定书》属名为不予受理实为不予登记。理由一、根据《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第十七条：(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；
(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；
(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；
(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。
不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。
根据该规定，国土局、县政府均以不予受理作出决定违反了该十七条规定。
理由二、国土局、县政府不予受理的答复、庭审举证、质证明显是针对是否予以登记的行为作出解释。其实质是作出了不予登记的具体行政行为。
二、关于不予登记。国土局、县政府适用《黑龙江省土地管理暂行办法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条、《黑龙江省土地划界实施细则》以案件争议之地并没有明确确权，不予登记并无不当。
三、关于土地确权，返还侵占土地。本案提起行政诉讼的基础是国土局［关于团结镇龙兴村《不动产登记申请书》申请事项的处理决定书］；《萝政复决〔2016〕7号行政复议决定书》，即不予受理和不予登记的行政诉讼。上述决定不属于土地确权的行政行为。故原告龙兴村委会第二项请求确权，第三项诉讼请求请求返还侵占土地，不属于本起行政案件审理的范围。
综上，被告国土局作出不予受理决定程序违法。视为已经受理，故依法不能撤销责令重做。萝北县政府作出的维持决定，名义上是不予受理，程序违法。实质是纠正了不予受理的行政行为，答复内容是不予登记的内容，实体适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第（一）项、第六十九条、第七十四条第一款第（二)项、的规定，判决如下：
一、驳回原告萝北县龙兴村村民委员会关于撤销的诉讼请求，
二、驳回萝北县龙兴村村民委员会关于确认土地使用权，返还占有土地的起诉。
案件受理费人民币50.00元，由原告萝北县龙兴村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省鹤岗市中级人民法院。
审 判 长 张新权
人民陪审员 李建军
人民陪审员 赵金豹
二〇一八年一月十七日
书 记 员 王艳婷