四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川13行终123号
上诉人（原审原告）南充双益农林有限责任公司，住所地：四川省南充市嘉陵区凤垭街道办石龙桥社区六组。
法定代表人王子双，总经理。
委托代理人邓伟杰，四川辽原律师事务所律师。
上诉人（原审原告）王子双，男，1956年3月1日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。
委托代理人何浩，四川辽原律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区人民政府，住所地：四川省南充市嘉陵区同庆路1号。
法定代表人史燚，区长。
委托代理人杨冬，男，南充市嘉陵区人民政府法制办工作人员。
委托代理人唐芬，四川博笃律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区人民政府凤垭街道办事处，住所地：嘉陵区凤垭街道办南海新区。
法定代表人覃海波，主任。
委托代理人姚远，男，南充市嘉陵区政府凤垭街道办工作人员。
委托代理人岳建民，四川博笃律师事务所律师。
上诉人南充双益农林有限责任公司（以下简称双益公司）、王子双诉被上诉人南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）、南充市嘉陵区人民政府凤垭街道办事处（以下简称凤垭街道办）强制拆除及行政赔偿一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2016）川1303行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审查明，2009年7月16日，王子双作为乙方（承租方）与嘉陵区文峰镇石龙桥村民委员会作为甲方（出租方）经协商签订了《土地使用权（租赁使用）合同》。合同约定“乙方租赁甲方土地89.14亩（其中田50.4亩，土38.74亩）从事种植、养殖、苗木、果园及农副业生产经营活动，租赁期为21年；乙方按每年每亩500元人民币和300元人民币支付租金；乙方在每年4月30日前付清下一合同年土地租金，若逾期无故不付，甲方有权收回土地并终止合同；在合同期内，双方不得以其他不正当理由擅自变更或解除合同，但如遇政府统征、拆迁、国家大型建设或不可抗拒因素而终止本合同，土地租金按实际使用时间结算，土地赔偿归甲方所有，乙方在承租范围内的建设设施、设备及承租范围内的其他赔偿归乙方所有，双方不得有任何异议”等。王子双租赁村委会的土地后，先后在案涉的土地上修建了羊舍及羊舍的附属设施设备，并在土地上种植了桂花树、核桃树、核桃苗、刺桐树、黄葛树、小叶榕、铁树、兰花苗、蔷薇、花椒、天竺桂苗等。2012年5月11日，王子双发起成立了双益公司，王子双为该公司的法定代表人，王子双为该公司的投资人或控股人。
2012年7月2日，嘉陵区政府办公室印发了嘉府办[2012]39号文件，其与本案相关的主要内容有：政府为彻底解决猫儿山垃圾处理场遗留问题，决定将垃圾场800M范围内的农户整体搬迁至凤垭街道办石龙桥，按照“统一管理、因地制宜、方便群众”的原则，建设新农村综合体。本次搬迁建设，只对新建综合体占用农户的土地上的青苗、林木及地上附着物等给予补偿。区国土分局牵头、嘉陵区凤垭街道办配合，对修建综合体需要占用土地上的青苗、林木及地上附着物进行清理、核实。其补偿标准，参照南充市人民政府[2009]200号文件执行。因双益公司、王子双租赁的案涉土地在嘉陵区新农村综合体范围内，凤垭街道办工作人员遂与其进行协商。2012年9月19日，凤垭街道办安排有关部门人员及四川博达资产评估事务所有限责任公司（以下简称博达资产评估公司）对双益公司、王子双的苗木、羊舍及附属设施设备进行现场清点及测量。博达资产评估公司作出资产清查评估明细表（征求意见稿），明细表载明资产总金额为1890183.19元。同年10月22日，王子双在该明细表上签名“已复核”。同时王子双对其中部分项目的价格予以了调整。该明细表中手书添加了“31羊搬迁费.32遮阳网.33场地平整”三项内容。2012年10月9日和2012年11月3日，凤垭街道办石龙桥新农村综合体建设领导小组办公室分别向王子双和双益公司发出限期搬迁通知书。2013年2年20日,凤垭街道办石龙桥社区向双益公司、王子双发出解除合同通知。2013年3月3日，双方在未协商一致且凤垭街道办在未作出任何行政处罚的情况下，凤垭街道办安排人员及机械将案涉双益公司、王子双的苗木、羊舍及附属设施设备进行了全部拆除并损毁。2013年5月15日，凤垭街道办石龙桥社区居民委员会向双益公司、王子双发出《解除租赁土地使用权合同通知书》。嗣后，双益公司、王子双与嘉陵区政府、凤垭街道办协商补偿未果，双益公司遂诉至南充市中级人民法院。南充市中级人民法院审查后，裁定将该案移交南充市高坪区人民院审理。审理中，追加王子双作为本案共同原告。
因嘉陵区政府、凤垭街道办不认可双益公司、王子双提出的损失金额，双益公司向该院提出司法鉴定的申请，该院受理其鉴定的申请后，依法委托了四川鹏程资产评估有限公司对原告被拆迁的资产进行评估。经评估，四川鹏程资产评估有限公司向高坪区人民法院出具了《价值意见书》，结论为“截至评估基准日2012年9月19日，双益公司被拆迁资产的市场价值为人民币1886251.70元，取整为人民币1886000.00元。同时特别说明：本次评估结论仅具有有限的参考价值”。该次评估四川鹏程资产评估有限公司向本院出具应收鉴定费37700元，王子双预交了10000元。据此高坪区法院经审理作出（2015）高坪行初字第1号行政判决，王子双不服，提起上诉，南充市中级人民法院以该判决事实不清为由，发回高坪区法院重审。
重审中，凤垭街道办申请对被拆迁的财产进行评估。经双方选定鉴定机构为四川天信资产评估有限公司。高坪区法院遂于2017年1月17日依法委托四川天信资产评估有限公司进行了评估。2017年4月6日，四川天信资产评估有限公司按博达事务所确定的明细表对被拆迁的财产进行了评估，由于双方对已灭失的核桃苗是嫁接苗还是实生苗存在争议，该评估公司分别作出如下结论：截至评估基准日2012年9月19日，如按嫁接苗评估，其所有财产评估值为118.9万元，如按实生苗评估，其所有财产评估值为95.8万元的评估结论。并对此作出了该报告为追溯性评估报告的说明。另外该评估结论没有包含明细表中添加的“31羊搬迁费.32遮阳网.33场地平整”三项内容，由于凤垭街道办不认可该三项内容，王子双陈述添加三项内容系凤垭街道办工作人员彭凡亲笔所签。该院通知彭凡到庭，彭凡证实三项内容是他亲笔写的，只是他本人没有核实数量，另外单价是根据当时市政府文件写的。该院根据添加的三项内容计算价值为23358元。由于添加的三项内容系凤垭街道办工作人员添加，并非王子双所添加，故应当纳入被拆迁财产的总值范围。其评估总值应分别是1212358元（1189000元+23358元）和981358元（958000元+23358元）。该次评估由凤垭街道办向四川天信资产评估有限公司支付了评估费18000元。该院依法向双方送达了评估报告，双益公司、王子双和凤垭街道办双方均对该次评估结论有异议。双益公司、王子双认为评估的单价及总金额过低，对评估结果不予认可。凤垭街道办认为评估的数量与客观种植规律不符，评估苗木等单价太高，认为评估价值过高，对评估结果不认可。
一审认为，本案争议的焦点：一、嘉陵区政府是否是本案适格被告？二、凤垭街道办的拆迁行政行为是否合法？三、凤垭街道办是否应当对双益公司、王子双的损失承担赔偿责任及损失金额如何确定的问题？
一、关于嘉陵区政府是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，凤垭街道办是嘉陵区人民政府的派出机关，虽不是一级政府，但实际履行一级政府的职能，取得了事实上成为一级政府的法律地位。本案中凤垭街道办具有独立的法人资格，且实施了具体的行政拆迁行为，嘉陵区政府虽是嘉陵区凤垭街道办的主管单位，但嘉陵区政府并没有实施任何具体的行政拆迁行为。故本案凤垭街道办为适格的被告，嘉陵区政府在本案中的诉讼主体不适格。因此，双益公司、王子双将嘉陵区政府列为被告，并要求嘉陵区政府承担赔偿责任于法无据，该院不予支持。
二、关于凤垭街道办的拆迁行政行为是否合法的问题。凤垭街道办对双益公司、王子双的苗木等财产予以强制拆迁的行为属行政强制。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”和第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，凤垭街道办在实施强拆前，未依法进行书面催告，亦未作出强制执行决定，剥夺了双益公司、王子双的陈述、申辩权以及申请复议、提起诉讼的权利，其程序违法。双益公司系合法经营的企业，凤垭街道办作为拆迁人在未与其就拆迁补偿的相关事项达成协议及向其发出限期搬迁通知的情况下，实施强制拆除，在此过程中未对其的财产进行保全和公证，亦有违正当程序。且在审理过程中，凤垭街道办未提交其具有实施该行为的行政职权及执行程序符合相关法律规定的证据，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的”及第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，凤垭街道办在未与双益公司、王子双达成补偿协议又未启动行政处罚程序的情况下，对双益公司、王子双的财产进行了强制性的拆除并损毁，其行政行为违法。双益公司、王子双要求确认凤垭街道办强制拆迁其财产的行政行为违法的诉讼请求，该院予以支持。
三、凤垭街道办是否应当对双益公司、王子双的损失承担赔偿责任及损失金额如何确定的问题。
凤垭街道办未经法定程序，强拆并损毁了原告的财产，其行为已确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”之规定，凤垭街道办应依法承担相应的赔偿责任。因此，双益公司、王子双主张要求赔偿损失有理，该院予以支持。对于损失金额如何确定。该院认为，该院在审理中已依法委托了四川天信资产评估有限公司对双益公司、王子双的财产进行了评估，尽管双方均有异议，但鉴于该公司出具的报告在数量上是依据凤垭街道办委托的博达事务所清点的数量及双方签字认可的数量为基数，按照当时的市场价值，利用成本法和市场法评估的，该评估报告程序合法，内容客观、公正，该院予以采信。虽然双方对该评估意见均持有异议，但双方又无相关证据来否定该意见的准确性，故凤垭街道办应按照该院采信的评估金额赔偿原告财产损失。对于凤垭街道办工作人员在明细表中添加的“31羊搬迁费.32遮阳网.33场地平整”三项内容，其金额合计23358元应计算在损失总金额范围内。
对损失金额的认定，双方争议较大的是：对已灭失的核桃苗是按“嫁接苗”还是按“实生苗”计算损失金额。原告认为应按“嫁接苗”计算损失，凤垭街道办认为应按“实生苗”计算损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”之规定，行政赔偿的举证责任应是双益公司、王子双，但其并没有举证证明被拆迁的核桃苗是嫁接苗。且经法院调查四川农业大学核桃专家肖千文教授，该同志经查看被拆迁的图片认为被拆迁的核桃苗系实生苗，故应当按实生苗计算损失金额。为此，双益公司、王子双应获赔的损失总金额为981358元。
对于双益公司、王子双要求凤垭街道办承担资金占用利息的诉讼请求。因该案系行政重审案件，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，对双益公司、王子双在重审中增加的要求凤垭街道办给付资金利息的请求，不予支持。
综上，为保护行政相对人的合法权益，促使行政机关依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条之规定，判决：1、确认凤垭街道办对双益公司、王子双实施强制拆迁的行为违法；2、凤垭街道办在本判决生效后二十日内赔偿双益公司、王子双因强制拆迁造成的经济损失981358元；3、驳回双益公司、王子双其他诉讼请求。案件受理费50元，两次评估费计28000元，合计28050元，由凤垭街道办负担。
宣判后，上诉人双益公司、王子双不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销南充市高坪区人民法院2017年6月29日作出的（2016）川1303行初13号行政判决，依法改判；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、本案事实不清，一审法院没有全部确认因被上诉人的强制拆迁导致上诉人的损失。一审庭审时，双益公司、王子双出示了相关证据，证实凤垭街道办实施强拆行为，并导致其财物灭失。强拆前，凤垭街道办对财物进行了现场核实清点，一些赔偿项目有其更改的数据，但是一审法院并没有确认。一审法院对双益公司、王子双提供的核桃苗嫁接及单价、证据，既不质证，又不调查核实，而采信了凤垭街道办指定的西南农大教授的所谓证据，主观而错误地否认了被强拆灭失的核桃苗为嫁接苗及其他财物的基本事实。二、一审法院适用法律错误，加重上诉人的举证责任。该案争议最大的是，已灭失的核桃苗是按嫁接苗还是按实生苗计算损失金额及羊舍等赔偿单价。被上诉人已导致核桃苗等财物灭失，理应由被上诉人举证，但一审法院反而让上诉人举证，但又不认可，违反了行政诉讼法的规定。三、四川天信资产评估有限公司作出的核桃苗及大部分财产评估金额没有依据。四川天信资产评估有限公司对上诉人被强拆损毁灭失的财物评估价额，是依据所谓网上的信息作为补偿标准，而不是根据四川省人民政府川府函（2012）92号《关于同意南充市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》进行评估，显然是极不负责和错误的。一审中，双益公司、王子双对评估异议项进行了书面回复，对评估初评结果不予认可。
被上诉人凤垭街道办答辩称，核桃苗到底是嫁接苗还是实生苗，一审中事实认定清楚。上诉人认为赔偿的标准应该依据川府函（2012）92号。但这一文件的补偿部分，不适用本案。对于其他的上诉意见都不认可。
被上诉人嘉陵区政府的答辩意见与被上诉人凤垭街道办答辩意见一致。
二审查明，2012年9月19日当事人双方签字确认的工作底稿索引号5-1上载明有换气扇6个、饲料筒1个、围墙上铁板网1.8米高、羊舍通道顶面塑料棚顶内容，但工作底稿索引号5-5上没有此内容。
其他的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，凤垭街道办是嘉陵区人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够对外独立承担法律责任。且凤垭街道办实施了强制拆除上诉人羊舍等行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，凤垭街道办作为本案被告主体资格适格。上诉人未提供证据证明嘉陵区政府实施了拆除行为，故一审认定上诉人起诉嘉陵区政府的被告主体资格不适格适当。
依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”和第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，凤垭街道办在实施强拆前，未依法进行书面催告，亦未作出强制执行决定，剥夺了双益公司、王子双的陈述、申辩权以及申请复议、提起诉讼的权利，其程序违法。因上诉人的财产已经被灭失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，凤垭街道办强制拆除并损毁上诉人的财产的行为应确认违法。上诉人的该项主张，本院予以支持。
关于赔偿金额确定的问题。二审中，上诉人对赔偿金额不服主要体现在三个方面：一是评估报告未将工作底稿中显示的换气扇6个、饲料筒1个、围墙上铁板网1.8米高、通道顶面塑料棚顶进行评估；二是种植的核桃苗是“嫁接苗”，不是“实生苗”，一审认定上诉人种植的核桃苗是“实生苗”，以此确定赔偿金额缺乏依据；三是羊舍等附属构筑物以及其他苗木大多评估价格偏低，应按川府函（2012）92号文件标准评估其价格。针对上诉人提出的几个问题，作以下分析：
一是关于评估是否漏项的问题。从5张工作底稿内容看，索引号为5-5的内容是对前面4张工作底稿中羊舍及其他构筑物的汇总，双方均在该份工作底稿上签字盖章，且索引号5-5的工作底稿内容也与四川博大资产评估事务所罗列的《资产清查评估明细表》上相应项目内容一致，该明细表于2012年10月22日经过上诉人王子双复核确认，故上诉人称评估报告漏项的主张，本院不支持。
二是关于核桃苗是“实生苗”，还是“嫁接苗”的问题。从举证责任来看，行政赔偿应由上诉人举证证明损失依据，但因被上诉人的违法行为导致上诉人无法举证则举证责任应倒置由被上诉人举证。本案中，被上诉人举出核桃苗的图片资料，主张系“实生苗”，经法院咨询农业专家辨认系“实生苗”，被上诉人完成了举证责任。现上诉人主张栽种的核桃苗系“嫁接苗”则应当提供证据证明。二审中上诉人提供了南充九州核桃产业开发有限公司和陈桂溶等3名村民的两份证明材料，欲证明其种植的核桃苗系“嫁接苗”，从落款时间看，该证明材料均在一审中已经存在，不属新证据，且证人未出庭作证，本院不予采信。
三、关于鉴定报告中对羊舍及其他构筑物、苗木价格的确定问题。
上诉人对鉴定部门的取价标准有异议，认为取价偏低。鉴定部门取价主要依据的是《四川省人民政府关于同意南充市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函[2012]92号）、《南充市人民政府关于<同意南充市城市规划区征地补偿安置办法>的通知》(2013年4月16日执行)、中国苗木网、中华园林网等，结合王子双羊舍、苗木等状况取价计价。该评估报告程序合法，内容客观、公正，应予采信。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南充双益农林有限责任公司、王子双负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 庄 娟
审判员 石 炜
二〇一七年十一月二十三日
书记员 杨双瑜