广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)粤0404行初140号
原告：吴伟常，男，1967年5月2日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。
委托诉讼代理人：赵进利，广东友邦方达律师事务所律师。
被告：珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会，住所地：珠海市斗门区白蕉镇白石村。
法定代表人：欧文强，主任。
委托诉讼代理人：黄素红，广东中晟律师事务所律师。
原告吴伟常诉被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会（下文简称白石村委会）不履行法定职责一案，本院于2018年6月14日受理后，依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭进行了审理。原告吴伟常及其委托诉讼代理人赵进利，被告的委托诉讼代理人黄素红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吴伟常诉称，其系珠海市斗门区白蕉镇白石村村民，1998年村集体分配给原告一块宅基地并办理了集体土地使用证，原告在此宅基地上建设了三间砖瓦结构的住房，原告一家一直在此居住。经过近二十年，房屋已无法居住使用。于是原告2017年底将此危房拆除，并且需在此宅基地上重建房屋。原告填写了《珠海市乡村建设规划许可证申请表》并备齐了建房所需的全部文件，向被告提出申请，请求出具书面同意意见，但是被告以种种理由推搪，拒绝回复。2018年2月9日原告将申请办理《乡村建设规划许可证》所需资料邮寄给被告，被告收到后，仍未作回复。根据相关法律规定被告应当于法定期限内对原告履责的申请作出明确答复。但被告至今未作回复，其行为属于怠于履行法定职责。因此诉请法院：1.责令被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会履行法定职责，立即对原告的宅基地重建房屋申请出具书面意见；2.本案诉讼费用由被告负担。
原告吴伟常向本院提交如下证据：1.户口本；2.集体土地使用证；3.建房申请书；4.珠海市乡村建设规划许可证申请表；5.幸福村居农民建房标准图集11；6.珠海市不动产权籍调查报告；7.珠海市城市工程测量成果表；8.EMS快递单、交寄邮件收据及快递信息查询结果；9.珠海市村镇规划建设管理办法。
被告白石村委会辩称，1.村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织并非行政机关，不是适格的主体，应驳回原告的诉讼请求。被告并不具备行政组织的功能和职责，按照村民委员会组织法，村民委员会是群众性自治组织，村民委员会签署意见不是法定的必备程序，村民委员会也无这方面的权力。同时原告的诉讼请求也不符合行政诉讼法的受案范围。2.《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条是向镇村居建设管理服务机构提出申请，并非向村民委员会提出申请，所以原告起诉被告没有法律依据。同时该规定也提到：村民委员会或村集体经济组织签署的书面同意意见，因此原告完全可以向村集体经济组织提出自己的请求。3.被告已认真履行了自己的职责，积极为原告利益考虑提供了服务。原告向被告提出申请时，被告工作人员积极为他解答了无法签署意见的原因，是上级规划部门不同意，并告知了原告如果被告签署意见，按照村民会议的要求是要支付三通费用，该费用交了之后是不能退的，为了原告的利益考虑，不浪费损失该费用请原告考虑好，但原告却将被告起诉到了法院。综上，请法院查明事实维护被告的合法权益。
被告白石村委会向本院提交了如下证据：1.关于发展白石村经济的各项措施会议纪要；2.村两委扩大会议纪要；3.白蕉镇农村财务管理中心专用收据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性、合法性和关联性均不予认可，与原告的诉请完全没有关联性。被告对原告提交的证据均没有异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的所有证据与本案无关联性，本院不予采信；原告提交的所有证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及关联性，可以作为本案认定事实的依据。
经审理查明，原告吴伟常系珠海市斗门区白蕉镇白石村村民，1998年村集体分配给原告一块地号为2140992的宅基地，使用权面积为97.5平方米。后因宅基地上旧屋破败，原告于2017年将旧屋拆除，并预备在该宅基地上修建新屋。
2018年2月9日，原告采用挂号信的方式向被告邮寄了为办理《乡村建设规划许可证》所需的全部文件材料，包括原告的身份证复印件、户口本复印件、原告宅基地的集体土地使用证复印件、建房申请书、珠海市乡村建设规划许可证申请表、幸福村居农民建房标准图集11、广东省珠海工程勘察院出具的珠海市地籍测绘成果报告书和珠海市城市工程测量成果表，请求被告出具原告宅基地住宅建设项目的审核意见。2018年2月27日，邮件显示投递并签收。被告在收到原告的建房申请书及相关材料后，被告在原告起诉前仍未就原告的申请作出回复。
本院认为，结合原被告双方庭审中的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、被告作为基层群众性自治组织能否作为行政诉讼被告，其拒绝履行宅基地住宅建设审核的行为是否属于行政诉讼受案范围；二、被告是否应审核原告提出的宅基地建房申请。
关于被告作为基层群众性自治组织能否作为行政诉讼被告，其拒绝履行宅基地住宅建设审核的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条规定：“使用原有宅基地进行拆改扩建或者在规划生活自留地范围内使用新宅基地进行村民宅基地住宅建设的，应向镇（街道）村居建设管理服务机构提出申请。申请乡村建设规划许可证应当提供下列材料：（一）乡村建设规划许可申请表；（二）村民委员会或村集体经济组织签署的书面同意意见；（三）使用土地的有关证明文件；（四）拟建房屋地形图或准确的邻里关系尺寸图；（五）施工图文件；（六）申请人户口簿和身份证明材料；（七）法律、法规规定的其他材料。经审查符合规划的，自接到申请之日起二十个工作日内由市城乡规划管理部门的派出机构办理乡村建设规划许可证。市城乡规划管理部门可以委托镇人民政府核发乡村建设规划许可证。据此，白石村委会虽然不是行政机关，但是其在农村村民宅基地住宅建设的审核批准过程中承担行政管理职能已被地方法规授权。在此情况下，白石村委会对村民宅基地住宅建设的审核意见属于法规授权组织的行为，因此白石村委会系本案适格的被告主体。
并且，根据上述法规的规定，由村民委员会收取村民建房申请和签署审核意见是进行宅基地住宅建设审批手续的第一道程序，该程序是整个住宅建设审批手续中不可或缺的基本环节。村民委员会是否收取村民的建房申请，是否在建房申请上签署意见直接影响到村民能否使用宅基地建设住宅的合法权益。本案中，被告白石村委会拒绝对原告建房申请提出审核意见，致使了原告宅基地住宅建设审批手续无法向前推进。因此，被告的这种拒绝审核的行为对原告的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，属于行政案件的受案范围。
关于被告是否应审核原告提出的宅基地建房申请的问题。被告认为其拒绝审核的理由有二。一是被告没有审核宅基地住宅建设申请的法定职责；二是按照村委会的决定，原告必须先缴纳宅基地配套费用和原告的宅基地使用方案必须先通过村民会议或村民代表会议表决通过后才能出具意见。本院认为，针对第一点理由本院在前文中已详细论述，被告经法规授权对村民宅基地住宅建设具有出具审核意见的法定职责，因此被告的这一理由没有法律依据，本院不予支持。针对第二点理由，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”根据全国人大常委会法制工作委员会国家法室对该条的解读，宅基地使用方案是指村民委员会根据国家法律、法规和政策的有关规定，结合本村实际，为规范村民宅基地的使用管理，如村民申请用地建房应具备的条件、如何依法合理利用土地、如何严格执行村庄集镇规划等方面的行为，而制定的对全村的村民具有普遍约束力，并且能反复适用的规定或方案。因其涉及全村村民的宅基地利益，所以必须由村民会议来讨论决定。需要注意的是，不能把单个村民建房申请事项等同为宅基地使用方案。宅基地使用方案是村民委员会审核村民建房申请的标准和依据，村民建房申请不能适用本条规定由村民会议来讨论决定。本案中，被告主张原告应先缴纳配套费用的依据是2012年9月17日的村“两委”会议和村民代表会议形成的决定，但是宅基地需要缴纳配套费用的事项涉及全村村民宅基地的利益，必须由村民会议来讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，而被告没有提交任何证据证明2012年9月17日的村“两委”会议和村民代表会议是由村民会议授权召开的，因此被告认为原告必须先缴纳宅基地配套费用和原告的宅基地使用方案必须先通过村民会议或村民代表会议表决通过后才能出具意见的主张，于法无据，本院不予支持。
又根据根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”本案中，原告方于2018年2月9日通过中国邮政挂号信的方式向被告邮寄建房申请书及相关文件材料，请求被告审核原告提出的宅基地建房申请。但该邮件于2018年2月27日被妥投签收后至本院作出本案判决前仍未就被告的建房申请书作出审核意见，属于行政不作为。因此被告应当依法定职权审核原告提出的宅基地建房申请。
综上所述，原告请求责令被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会履行法定职责，立即对原告的宅基地建房申请出具书面意见，事实清楚、于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
判令被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会在本判决生效后十日内就原告吴伟常的宅基地建房申请出具书面审核意见。
本案受理费50元，由原告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 程 怡
审 判 员 吴郁郁
人民陪审员 吴祖群
二〇一八年八月十七日
法官 助理 龚靖媛
书 记 员 徐毅成