山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁08行初224号
原告刘现奇，男，1959年1月6日出生，汉族，住邹城市。
委托代理人刘成彬，男，邹城凤凰山法律服务所法律工作者。
被告邹城市人民政府。住所地：邹城市平阳东路****号。
法定代表人谢成海，市长。
委托代理人黄勇，山东匡衡律师事务所律师。
委托代理人邵珊珊，女，邹城市人民政府工作人员。
第三人刘宪刚，男，1949年4月26日出生，汉族，住邹城市。
委托代理人刘猛，山东曲圣地律师事务所律师。
原告刘现奇不服被告邹城市人民政府向第三人刘宪刚颁发邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证，于2016年11月16日向本院提起诉讼。本院依法受理后，于2016年11月23日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案，原告刘现奇及其委托代理人刘成彬，被告委托代理人黄勇、邵珊珊，第三人刘宪刚及其委托代理人刘猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年11月22日，被告邹城市人民政府向第三人颁发邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证，载明土地使用者为刘宪刚，坐落位置为邹城市马庄大街南二巷，面积157.32平方米，用途为住宅。
原告诉称，1982年春原告及第三人等兄弟姐妹六人为解决父母住房向马庄居委会申请一块宅基地，共同出资、出力盖了三间房，土地使用证、房屋权属证均登记在父亲刘凤瑞的名下，母亲孙庆连为共有人。2002年在父母都健在的情况下，第三人刘宪刚未经父母同意私自将父母的土地使用证变更在自己名下，被告未作认真审查侵犯了原告母亲作为共有人的处分权。2002年刘凤瑞通过公证处声明的内容是原土地使用证丢失，其目的应当是补办土地使用证，而非进行变更登记，被告直接为第三人办理了变更登记程序违法。根据国家房地产相关法律规定，变更土地使用权应先变更房产登记，然后持变更后的房产证去被告处办理土地使用权证的变更，在第三人未办理房产变更登记的情况下，被告即为其办理了土地使用权变更登记，导致房地分离，行政行为违法。因第三人私自办理变更登记，原告在与第三人的继承权纠纷中才得知变更登记一事。请求撤销被告为第三人颁发的邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证。
原告为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：证据1、邹城市千泉街道马庄社区居委会的证明，证明涉案土地上的房屋登记在刘凤瑞名下，刘凤瑞、孙庆连为夫妻关系，该房为刘凤瑞与其妻共有，本案争议的土地使用权变更时间为2002年10月份，均在刘凤瑞、孙庆连生前。原告主体适格。证据2、邹城市人民法院的开庭传票及2016年8月17日邹城市人民法院关于原告诉第三人继承纠纷一案的庭审笔录，证明原告知道土地使用权变更登记的时间为2016年8月17日。被告及第三人对证据1的真实性无异议，认为证据2与本案无关。
被告辩称，答辩人为第三人刘宪刚颁发邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证的行为认定事实清楚，程序合法。刘宪刚的土地证系从原土地权利人刘奉瑞变更而来，刘奉瑞系刘宪刚的父亲。2002年6月29日，刘宪刚向国土局提出土地登记申请，经地籍调查，并依据刘奉瑞的公证书、过户申请书、马庄社区居委会的过户证明，国土局同意刘奉瑞、刘宪刚的土地变更登记申请，2002年11月15日刘奉瑞与刘宪刚在土地权属变更登记申请审批表上签字，后答辩人向刘宪刚颁发邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证。请求驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交了作出行政行为的事实根据和法律依据：
证据1、1989年4月刘奉瑞向被告申请土地登记的土地登记申请书以及被告的土地登记审批表。证明被告为刘奉瑞办理的土地登记符合法律规定，程序合法。证据2、土地权属变更登记申请审批表、2002年6月第三人的土地登记申请书、马庄社区居委会出具的刘奉瑞同意将土地使用证过户给第三人的证明一份、刘奉瑞本人提交的愿把土地使用证过户给第三人的申请书一份、邹城市公证处出具的刘奉瑞的声明公证书一份。该组证据证明被告在为第三人和刘奉瑞办理土地登记变更过程中认定事实清楚，适用法律正确，变更登记程序合法。原告对证据1无异议，对于证据2的合法性有异议。第三人对被告所提交的证据无异议。
法律依据为：《土地登记规则》、《山东省土地登记条例》
第三人刘宪刚述称，涉案土地的实际使用权人为第三人，刘凤瑞仅是名义使用权人，其在生前的变更登记行为是向第三人返还财产权益的行为，并未侵害孙庆连的权益，原告不具有诉讼主体资格；被告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，体现了权利人的真实意思表示；即使本案被告在进行变更登记的行政行为过程中，有轻微的程序违法，但对原告的权利不产生实际影响，也不应撤销该行政行为。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：证据1、邹城市人民政府颁发的邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证；证据2、邹城市千泉街道马庄社区居民委民会于2006年12月11日出具的证明；证据3、刘凤瑞申请书一份；证据4、2006年12月11日刘凤瑞的配偶孙庆连出具的遗嘱一份；证据5、2006年12月原告及第三人的四兄弟姐妹作出的证明一份；证据6、刘凤瑞于2002年10月8日出具的《公证书》一份；证据7、邹房私字第22XXX房屋所有权证一份。以上证据共同证明本案涉及的土地及房屋实际权利人为第三人刘宪刚，刘凤瑞只是挂名所有权人，其不享有本案涉及土地的实际权利。原告也不应享有刘凤瑞变更登记的利害关系，其不具有原告的诉讼主体资格。原告对证据1、3、7的真实性无异议，对其证明内容有异议，对证据2、4、5认为与本案没有关联性。被告对证据1、3、6均无异议，对证据2、4、5无法确定其真实性，对证据7的真实性无异议，但在办理土地使用权变更登记时第三人未出示。
本院对各方当事人所提交的证据认证如下：原告提交的证据1与第三人提交的证据7可以相互印证涉案房屋登记在原告与第三人的父亲刘凤瑞的名下，原告与第三人对此也无异议，本院予以确认。原告提交的证据2可以证明原告知道土地使用权变更登记的时间为2016年8月17日，与本案具有关联性，本院予以确认。被告提交的证据1系为刘凤瑞办理的土地登记，与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告提交的证据2系第三人向被告申请办理被诉土地登记时所提交的资料，原告及第三人对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。第三人所提交证据1、3，原被告对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以确认。第三人所提交的证据6与被告所提交的证据2中的声明书可以相互印证，原告对其真实性亦无异议，该证据与本案具有关联性，本院予以确认。第三人所提交的证据7与原告所提交的证据1可以相互印证，本院予以确认。第三人所提交的证据2、4、5，不能证明原告诉讼主体不适格，本院不予采纳。
经审理查明，原告与第三人系兄弟关系，其父母为刘凤瑞、孙庆连。刘凤瑞于2005年2月17日去世，孙庆连于2009年9月10日去世。刘凤瑞、孙庆连生前所居住的邹城市马庄大街南二巷房屋土地使用权经被告于1989年11月7日审批登记在刘凤瑞名下，向刘凤瑞颁发了8908250621XXXX号国有土地使用证。1993年5月27日被告向刘凤瑞颁发了邹房私字第23XXX号房屋所有权证，将房屋所有权登记在刘凤瑞名下。2002年11月15日，经刘奉瑞(即刘凤瑞)、第三人刘宪刚共同申请，被告办理了上述房屋的土地使用权变更登记，将涉案房屋的土地使用权变更登记在第三人刘宪刚的名下，并向第三人刘宪刚颁发了邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证，原登记在刘奉瑞名下的土地使用证因遗失未予收回，由刘奉瑞办理了原土地证丢失的公证声明。2016年7月，原告与第三人因继承纠纷诉至邹城市人民法院，2016年8月17日该继承纠纷开庭审理时，第三人提交了邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证。原告刘现奇于2016年11月16日诉至本院，请求撤销被告为第三人颁发的邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证。
本院认为，本案的审理重点主要有两点：一是原告是否具备诉讼主体资格；二是被诉登记行为是否合法。
关于原告是否具备诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。涉案土地上的房屋登记在刘凤瑞名下，原告作为刘凤瑞的法定继承人，在其父母去世后，对该房屋享有继承的可能性，故其与房屋所占用的土地使用权的行政登记行为有利害关系；此外，被诉房屋的土地使用权及房屋所有权原来登记在原告与第三人父亲刘凤瑞的名下，当时原告父母均健在，应为夫妻共同财产，2002年办理土地使用权变更登记时，原告与第三人的母亲孙庆连与该行政行为利害关系，现孙庆连已去世，原告作为孙庆连的儿子，亦可以提起诉讼，故原告主体适格。第三人关于原告主体不适格的主张不能成立，本院不予支持。
关于被诉登记的合法性问题。根据被告提交的国家土地管理局于1995年颁布的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第二十一条规定，本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。《山东省土地登记条例》第三十五条规定，土地证书应当妥善保存。土地证书灭失的，土地权利人应当向土地登记机关申请补发，并在当地主要媒体上公告。自公告之日起六十日内无异议的，注销原土地证书，补发新证书。根据上述规定以及被告所提交的被诉土地使用权变更登记档案资料可以看出，第三人于2002年申请办理土地使用权变更登记时没有提交地上附着物权属证明；此外，原土地使用证丢失，应当先根据《山东省土地登记条例》第三十五条的规定办理土地证书的补办手续。在办理土地使用权变更登记时，在向新的权利颁发新证时，应将原土地使用证收回予以注销。本案中，由原土地使用权人刘凤瑞进行了土地使用证丢失的公证声明，未补办新证的情况下，直接办理了土地使用权变更登记，程序不当；第三，根据《土地登记规则》第三十七条的规定，有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。本案中，第三人在申请土地使用权变更登记时既未提交原房屋所有权证书，亦未办理房屋所有权的变更登记，被告办理涉案土地使用权变更登记程序违法，并因该程序违法，导致涉案房屋处于房地分离的状态。
综上，被告于2002年11月22日为第三人办理的土地使用权变更登记主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第(一)、(三)项之规定，判决如下：
撤销被告邹城市人民政府于2002年11月22日向第三人刘宪刚颁发的邹国用（2002）字第08251XXXX号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告邹城市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张 玲
代理审判员 惠 慧
人民陪审员 楚萌萌
二〇一七年一月十六日
书 记 员 汪孟菊