湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终984号
上诉人（原审原告）：朱绪武，男，1962年8月12日出生，汉族。
委托代理人：肖骥，北京市中北律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路**号。
法定代表人：朱金平，该区区长。
委托代理人：胡岗，男，常德市鼎城区国土资源局工作人员。特别授权代理。
委托代理人：丁伟志，湖南南天门律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。
法定代表人：周德睿，该市市长。
委托代理人：吴芳，女，常德市人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
上诉人朱绪武诉常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）征收土地公告、常德市人民政府（以下简称常德市政府）行政复议决定一案，常德市中级人民法院2016年6月1日作出（2015）常行初字第102号行政判决，驳回朱绪武的诉讼请求。朱绪武不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
常德市中级人民法院经审理查明，原告为常德市鼎城区武陵镇报国村(以下简称报国村)村民，在村里修建房屋一栋。2013年4月25日，常德市鼎城区国土资源局对报国村作出《拟征收土地告知书》。2014年1月22日，湖南省人民政府对鼎城区政府作出(2014)政国土字第165号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，申请用地总面积为12.6684公顷，被用地单位包括报国村，建设项目名称为鼎城区武陵镇西区排水管道及道路(永丰路、杨家港路)一期工程。2014年2月14日，鼎城区政府作出2号《征收土地公告》，包括如下主要内容：一、被征收土地的用途。二、被征收土地的位置。三、被征收土地的所有权人、地类、面积和补偿。其中征地补偿标准按湘政发(2012)46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》的规定执行，地上附着物补偿标准和青苗补偿标准按常政发(2010)9号文件的规定执行。四、被征收土地的农业人员安置途径。五、办理征地补偿登记。六、征地拆迁实施。七、征地拆迁管理与协调。征地拆迁实施机构为常德市鼎城区征地拆迁管理处，征地拆迁实施机构管理单位为常德市鼎城区国土资源局。2014年2月18日，2号《征收土地公告》送达给报国村，并在村部进行了张贴公示。
2015年9月7日，原告向常德市人民政府邮寄《行政复议申请书》，请求：1、撤销鼎城区政府作出2号《征收土地公告》和369.595元行政补偿协议的具体行政行为；2、请求解决行政协议争议；3、请求一并审查规章以下的规范性文件即常德市人民政府(2015)2号文件。2015年11月18日，常德市人民政府作出52号《复议决定书》，认为：原告对2号《征收土地公告》的行政复议申请明显超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的期限。原告所称行政协议《杨家港路建设项目征地拆迁补偿结算明细表》，系常德市鼎城区征地拆迁管理处制作，该管理处为常德市鼎城区国土资源局的派出机构，不能向常德市人民政府申请行政复议。原告要求“一并对常德市人民政府(2015)2号文件进行审查”的申请不符合法定受理条件。原告的行政复议申请不符合申请时限的规定，也不符合关于行政复议管辖的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定：驳回朱绪武的行政复议申请。2015年12月18日，原告向法院提起行政诉讼。
常德市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点为：1、常德市政府是否是本案适格的被告。2、原告的起诉是否超过了起诉期限。3、鼎城区政府2号《征收土地公告》是否符合法律规定。4、原告与鼎城区政府之间是否有行政补偿协议。5、本案是否有权对常德市人民政府(2015)2号文件进行审查。
一、常德市政府不是本案适格的被告，原告对常德市政府作出的行政复议决定不服，应另行提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，常德市政府作出的复议决定为驳回原告的复议申请，依据的是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”常德市政府认为复议申请不符合受理条件，属于程序性的驳回，为复议机关自己的意思表示，不能作为本案的共同被告。原告对常德市政府作出的行政复议决定不服，应另行提起诉讼。
二、原告的起诉没有超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该条规定于2015年5月1日起施行。本案中，2号《征收土地公告》作出的时间为2014年2月14日，于2014年2月18日送达给报国村并在村部进行了张贴公示。本案的起诉期限并不适用于六个月的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”2014年2月18日，2号《征收土地公告》在报国村村部张贴，从当天开始原告就应当知道具体行政行为的内容。原告于2015年12月18日提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。
三、鼎城区政府作出2号《征收土地公告》符合法律规定。征收土地已依法经过了湖南省人民政府的批准。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”鼎城区政府具有公告和组织实施的法定职权。2号《征收土地公告》的内容符合《征收土地公告办法》第五条的规定，送达给报国村并在村部以书面形式公示。综上，鼎城区政府作出2号《征收土地公告》主体适格，程序合法，内容符合法律规定。
四、没有证据证明原告与鼎城区政府达成了行政补偿协议。原告与被告鼎城区政府都没有向常德市中级人民法院提交由双方签订的行政补偿协议，不能证明行政补偿协议的存在。
五、本案无权对常德市政府(2015)2号文件进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”人民法院对规范性文件合法性审查属于附带性审查。本案所诉2号《征收土地公告》中所适用的规范性文件为湘政发(2012)46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》和常政发(2010)9号文件，没有适用常德市人民政府(2015)2号文件，本案无权对这份文件的合法性进行审查。
综上所述，原告的起诉理由均不能成立，对其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱绪武的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告朱绪武负担。
上诉人朱绪武不服原审判决上诉称：1、一审判决认定事实不清、证据不足。一审对尚处于诉讼、复议阶段的基础性事实直接作为定案依据；2、一审判决适用法律错误，程序违法。请求撤销常德市中级人民法院（2015）常行初字第102号行政判决；撤销常德市鼎城区政府鼎政公告【2014】2号土地征收公告；撤销常德市政府行政复议决定。
被上诉人常德市鼎城区政府答辩称：1、答辩人作出的鼎政公告【2014】2号《征收土地公告》程序合法有效，被答辩人“一审认定事实不清、证据不足”及“一审判决程序违法”的上诉理由不能成立；2、被答辩人对一审判决段落文字意思理解错误，一审判决并非适用法律错误；3、涉案征地项目报批手续齐全，审批程序合法有效，征地补偿标准适用文件正确无误。且被答辩人在一审后已签订了《杨家港路建设项目范围拆迁安置补偿协议书》；4、被答辩人对鼎政公告【2014】2号《征收土地公告》、常政复决字【2015】52号《行政复议决定书》，提起行政诉讼和行政复议，已超过法定起诉期限和行政复议期限。请求人民法院依法驳回被答辩人的上诉。
被上诉人常德市市人民政府进行口头答辩称：本府作出的《行政复议决定书》是合法的，是以申请人超过法定申请复议期限而驳回的。故本府不是本案的共同被告。
当事人向一审法院提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的其他事实与原审认定的事实无异。
本院认为，被上诉人鼎城区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，将经湖南省人民政府批准征收集体土地的公告，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告、张贴，是履行法定职责的行为。鼎城区政府作出的鼎政公告【2014】2号《征收土地公告》，主体适格，程序合法。
被上诉人常德市政府依法受理上诉人朱绪武的行政复议申请，查明鼎城区政府2014年2月14日作出的鼎政公告【2014】2号《征收土地公告》，于2014年2月18日已经依法送达、张贴。上诉人朱绪武2015年9月9日才提出行政复议申请，超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限。遂作出常政复决字【2015】52号《行政复议决定书》，程序合法，适用法律正确。
综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人朱绪武“一审对尚处于诉讼、复议阶段的基础性事实直接作为定案依据”的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱绪武负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 李俊穎
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 张 弛