安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终644号
上诉人（一审原告）梁啟勇，男，1941年6月29日出生，回族，住安徽省合肥市蜀山区。
上诉人（一审原告）费勤志，男，1947年7月30日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）戎兵，男，1967年12月22日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）王建文，男，1982年6月2日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
上诉人（一审原告）张军，男，1986年6月15日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）储德全，男，1963年6月14日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
上诉人（一审原告）张群林，女，1973年7月14日出生，汉族，安徽省合肥市蜀山区。
上诉人（一审原告）洪庭喜，男，1957年8月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）汪先平，男，1961年12月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。
上诉人（一审原告）刘波，男，1962年12月18日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
上诉人（一审原告）陶花，女，1983年4月24日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
上诉人（一审原告）楚宝山，男，1941年12月6日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
诉讼代表人梁啟勇、费勤志。
委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。
委托代理人吴多多，安徽国恒律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道118号。
法定代表人葛锐，区长。
出庭负责人方明桂，副区长。
委托代理人徐本春，合肥市包河区芜湖路街道办事处党工委副书记。
委托代理人曹皙，安徽国运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。
法定代表人凌云，市长。
委托代理人陆再琳，合肥市人民政府法制办工作人员。
上诉人梁啟勇等12人因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初281号行政判决。本院受理后，于2018年6月20日公开开庭审理本案。上诉人的诉讼代表人梁啟勇、费勤志及其委托代理人许文春、吴多多，被上诉人包河区政府出庭负责人方明桂及委托代理人徐本春、曹皙，被上诉人合肥市政府委托代理人陆再琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年12月8日,国家发展和改革委员会作出发改基础（2014）2791号《国家发展和改革委员会关于印发合肥市城市轨道交通5号线近期建设规划的通知》,批准了合肥市城市轨道交通近期建设规划(2014-2020),其中包括了轨道交通5号线的建设。2016年4月29日，安徽省住房和城乡建设厅作出了《关于对合肥市轨道交通5号线工程规划选址的审核意见》,并核发了选字34000020160445号建设项目规划选址意见书。2016年7月20日，安徽省环境保护厅作出了皖环函（2016）792号《关于合肥市轨道交通5号线工程环境影响报告书审批意见的函》。2016年11月11日，安徽省发展和改革委员会作出了皖发改基础（2016）693号《安徽省发展和改革委员会关于合肥市轨道交通5号线可行性研究报告的批复》，同意建设合肥市轨道交通5号线。合肥市规划局制定了轨道交通5号线规划红线图，对轨道交通5号线建设进行了规划。原告的房屋位于规划红线范围内。2014年2月8日，包河区房屋征收办公室发出了房屋征收调查登记通知，决定由包河区房屋征收办公室、芜湖路街道办事处自2017年2月8日至2017年3月9日对征收范围内的房屋第一状况进行调查。调查结束后，调查情况进行了公示。2017年2月17日，包河区房屋征收办公室拟订了轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）并向被征收人发出了关于对轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）征求意见的通知，征求意见截止时间为3月16日。2017年3月3日，房屋征收部门工作人员召集芜湖路街道兰亭社区部分被征收人员（包括原告的诉讼代表人梁啟勇、费勤志）组织座谈会，对轨道交通5号线征收的有相关情况进行了讲解。2017年3月17日，芜湖路街道兰亭社区将通过被征收人投票选择产生的评估公司进行了公示。2014年4月11日，包河区房屋征收办公室将修改后的轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案（修改稿）进行了公示。2014年4月12日，包河区政府召开2017年第一次常务会议，对包括轨道交通5号线项目房屋征收情况进行了讨论，同意作出轨道交通5号线项目房屋征收决定。2017年5月18日，包河区政府作出轨道交通5号线项目房屋征收社会稳定风险评估报告，认为本次房屋征收搬迁社会稳定风险程度较小。同日，包河区政府作出合（包）房征决（2017）第（3）号房屋征收决定（以下简称《房屋征收决定》），决定征收轨道交通5号线项目包河区芜湖路街道、常青街道、望湖街道和骆岗街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物，确定包河区房屋征收办公室为征收部门。同日，被告还作出了合（包）房征告（2017）第3号合肥市包河区房屋征收决定公告，将征收范围、征收部门、征收实施单位、征收搬迁期限、征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项进行了公告。上述两份决定在被征收房屋现场进行了张贴公示。2017年7月3日，包括梁啟勇等12人在内的18人向合肥市政府申请行政复议，要求撤销包河区政府作出的《房屋征收决定》。2014年8月31日，合肥市政府作出了皖行复（2017）123号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），维持了包河区政府作出的《房屋征收决定》。
一审法院另查明，包河区政府提供的证据显示，2017年5月26日，包河区住房和城乡建设局向芜湖路街道办事处转款人民币一亿元。截止2017年7月28日，芜湖路街道办事处已向轨道交通5号线征收范围内的被征收人支付住宅和非住宅补偿款八千余万元。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第（二）项的规定，因能源、交通、水利等基础设施建设的需要，包河区政府有权在其行政区域内作出房屋征收决定。包河区政府提供的证据1-5相互印证，证明其作出的房屋征收决定，符合《征补条例》第九条第一款关于应当符合国民经济和社会发展等规划的要求。至于国家发改委等行政机关作出的通知、审核、审批意见等是否合法，不属于本案审查范围，也不影响包河区政府据此作出房屋征收决定的合法性。包河区政府作出的房屋征收决定，明确房屋征收范围为合肥市规划局划定的红线范围，故房屋征收决定没有超过法定范围。原告认为征收决定第一条规定的征收范围：轨道交通5号线项目包河区芜湖路街道、常青街道、望湖街道和骆岗街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物意味着包河区芜湖路街道等四个街道范围内所有国有土地上的房屋，均在本次征收范围内，是对该条规定内容的错误理解。至于包河区政府确定的房屋征收部门在具体实施征收过程中，有没有实施超过征收决定所确定征收范围的征收行为，对征收决定本身是否合法不产生影响。包河区政府提供的证据同时证明，包河区政府（包括其确定的房屋征收部门）在作出房屋征收决定时，履行了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布的义务；也履行了进行社会稳定风险评估、政府常务会议讨论决定、作出房屋征收决定后及时公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的程序和义务，符合《征补条例》第十条、第十一条、第十二条第一款、第十三条第一款、第十五条对其作出房屋征收决定的要求。根据《征补条例》第二十六条的规定，在房屋征收补偿过程中，如房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议，由作出房屋征收决定的人民政府作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服，可以提起行政复议或行政诉讼。复议机关或人民法院在对补偿决定的合法性进行审查时，必然会对补偿方案的合法性进行审查，从而使被征收人的合法权利得到保障。由此可见，对被征收人权利产生影响的是补偿决定，涉案《补偿方案》系作出房屋征收决定的前置阶段性行为，对被征收人的合法权益没有产生实际直接影响，原告对《补偿方案》持有的异议，不属于本案审理范围。合肥市政府作出的行政复议决定程序合法。本院同时认为，根据《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，包河区政府提供的证据不能证明其是在作出征收决定前，已充分履行了上述义务。但包河区政府提供的货币化安置资金发放表证明对应当支付的征收补偿费用，包河区政府能够及时足额予以支付，并没有侵犯被征收人的合法权益。综上，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梁啟勇等12人的诉讼请求。
梁啟勇等12人上诉称，1、涉案《补偿方案》合法与否是被诉征收决定是否合法的必要条件。该《方案》征求意见期限少于30日，并违反了《征补条例》及合政[2015]187号《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》,确定的补偿方式违反了公平、合理补偿原则，一审认定该方案不属于本案审查范围错误；2、被上诉人包河区政府始终未能提供本案征收决定所确定的征收范围，征收决定载明的征收范围远远大于轨道五号线的规划用地范围，且超过实际所需用地，严重违法；3、一审证据认定错误，未依法调取上诉人申请调取的本案相关证据，程序违法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被诉征收决定及行政复议决定。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
包河区政府答辩称，被诉征收决定是答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》、《征补条例》的规定，为建设合肥市轨道交通5号线而作出，符合各项规划要求，符合公共利益需要。程序上，严格依照法律规定进行。涉案征收补偿方案内容亦无违法之处。综上，请求二审法院依法维持一审判决。
梁啟勇等12人向一审法院提供了以下证据：1、各原告身份证及对应房产证、土地证（张军、储德全、刘波），证明各原告基本身份事项。2、《房屋征收决定》、《补偿方案》、行政复议决定、快递单信息及网页查询信息，证明本案被诉原行政行为包括《补偿方案》具体内容事项，原告的起诉在法定期限内。3、轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿），证明最终《补偿方案》内容与该征求意见稿内容完全一致。4、轨道交通5号线工程总体方案（黄山路站）、轨道交通5号线规划红线图两张，证明被诉征收决定存在超项目用地范围征收的情形。5、信访事项转送告知单、照片，证明本案项目在黄山路站施工仅需980平方米，而从黄山路到药研所小区本身有空地970平方米，实际用地面积存在超范围用地的情形。
包河区政府在法定期限内向一审法院提供了以下证据：第一组证据：1、发改基础（2014）2791号《国家发展和改革委员会关于印发合肥市城市轨道交通5号线近期建设规划的通知》；2、安徽省住房和城乡建设厅《关于对合肥市轨道交通5号线工程规划选址的审核意见》；3、安徽省环境保护厅皖环函（2016）792号《关于合肥市轨道交通5号线工程环境影响报告书审批意见的函》；4、皖发改基础（2016）693号《安徽省发展和改革委员会关于合肥市轨道交通5号线可行性研究报告的批复》、合肥市轨道交通5号线工程选址位置图；5、轨道交通5号线交通规划图、轨道交通5号线规划红线图。第一组证据证明：1、合肥市轨道交通5号线工程是经国务院审批同意的关于城市轨道交通的建设项目；2、合肥市轨道交通5号线项目及路线规划选址是经过科学论证并经相关政府部门审批规划同意的；3、轨道交通5号线的规划红线图经合肥市规划局制定，被告据此制定征收范围。第二组证据：合肥轨道5号线项目评估机构民意调查表、合肥轨道交通5号线项目评估机构群众自选表。第二组证据证明包河区政府于2017年1月份向5号线拆迁户征求评估意见民意调查表，评估机构是经征收范围内被拆迁户自主选择确定的。第三组证据：1、《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》、社区工作人员张贴房屋征收调查登记通知；2、轨道交通5号线省药研所小区拆迁户座谈会及讲解现场照片。第三组证据证明：1、包河区房屋征收办公室告知各产权人将组织对征收范围内房屋进行调，并将通知文件进行了张贴公示；2、被告组织人员对征迁范围内房屋进行了调查，向居民解答征迁相关政策。第四组证据：1、《关于对<轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿>征求意见的通知》、《轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿》、公示照片；2、轨道交通5号线相关征迁情况座谈会。第四组证据证明：1、包河区政府依法将征收补偿方案征求意见稿予以公示并组织召开5号线征迁工作座谈会。第五组证据：关于选择轨道交通5号线项目房屋征收评估公司公示，证明包河区政府将5号线项目房屋评估公司投票结果予以了公示张贴。第六组证据：《关于对<轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案修改稿>征求意见的通知》、《轨道交通5号线项目国有土地上房屋征收与补偿方案修改稿》、公示照片，证明包河区政府将征收意见修改稿在征收范围内进行张贴公示，并对收到的意见和建议进行了统一答复。第七组证据：1、合肥市包河区人民政府常务会议纪要第1号；2、合肥市人民政府《轨道交通5号线项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。第七组证据证明包河区政府常务会议听取了轨道交通项目房屋征收有关情况的汇报，通过了该项目房屋征收与补偿方案以及社会稳定风险评估报告。第八组证据：《房屋征收决定》、合（包）房征告（2017）第3号合肥市包河区房屋征收决定公告、公示照片，证明包河区政府依法做出了房屋征收决定。第九组证据：轨道交通5号线货币化安置资金发放专用账户及货币化安置资金发放表，证明被告依法按照规定设立了5号线货币化安置资金账户，保障了资金及时发放到居民手中。
合肥市政府在法定期限内向一审法院提供了以下证据：1、行政复议申请书；2、提出答复通知书；3、行政复议被申请人提供的答复书；4、合复决（2017）123号《行政复议决定书》；5、送达回证。以上证据证明合肥市政府作出的行政复议决定书，事实清楚，程序合法，合法有效。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院证据的审核认定，符合法律规定。对一审认定的事实，本院予以确认。
本院另查明，本案二审审理期间，上诉人均与房屋征收实施部门达成房屋征收补偿协议，且大部分领取了协议约定的补偿款。
本院认为，对包河区政府作出的本案被诉房屋征收决定的合法性审查主要包括以下几个方面，即是否符合公共利益的需要、是否符合相关规划和计划的要求、是否符合法定程序。
关于是否符合公共利益需要的问题。根据《征补条例》第八条第(二)项的规定,由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，市、县级人民政府可依法作出房屋征收决定。本案中,包河区政府提供的证据证明本次征收所涉项目是轨道5号线的建设，其目的是为了改善交通状况，实施交通基础设施建设，故符合公共利益的需要。
关于是否符合相关规划和计划要求的问题。根据《征补条例》第九条的规定,征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中,包河区政府向一审法院提供证据1-5，能够证明包河区政府作出被诉房屋征收决定符合上述规定的规划要求。
关于是否遵循法定程序的问题。根据《征补条例》第十至十三条的规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定主要应当遵循下列程序:一是拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布,对征收补偿方案应征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布;二是按照有关规定进行社会稳定风险评估;三是做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。本案中,包河区政府提供的证据能够证明其履行了第一、二项法定程序。关于第三项法定程序，包河区政府提供的货币化安置资金发放表可佐证其能够及时足额支付补偿款，被征收人的实际权益能够得到保障。关于上诉人提出的《补偿方案》不合法，故被诉房屋征收决定不合法的上诉理由。对此，本院认为，因《补偿方案》系《房屋征收决定》的附件，是前者构成部分，二者均为包河区政府作出被诉房屋征收决定行为的载体，故一审判决认为前者不属于本案审理范围认定不当，本院予以指正。本院经审查，该《补偿方案》确定了产权调换与货币补偿两种补偿方式，及安置房屋面积确定方式、货币补偿计算方式等内容，能够保证被征收人实际生活水平不下降，并无显失公平、合理之处。且本案二审审理期间，上诉人均已与房屋征收实施部门达成房屋征收补偿协议，大部分领取了协议约定的补偿款，故上诉人该节上诉理由不能成立。
合肥市政府收到上诉人的行政复议申请后,在法定期限内作出行政复议决定,符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定,行政复议程序亦合法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人梁啟勇等12人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁啟勇等12人负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志强
审判员 朱达远
审判员 钟祖凤
二〇一八年八月十四日
书记员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
……