广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终425号
上诉人（原审原告）何道纯，男，汉族，1964年6月23日出生，住四川省西充县。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区公安局交通警察大队，住所地广东省佛山市顺德区大良河西工业区玮二路，组织机构代码：K3039882—8。
法定代表人张潮帮，大队长。
委托代理人张建林、李宝杰，均系该队工作人员。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人梁炎敏、余友斌，均系该府法制办公室工作人员。
上诉人何道纯因诉佛山市顺德区公安局交通警察大队（以下简称“顺德交警大队”）道路行政处罚及佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）道路行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已经审理终结。
一审法院经审理查明，2015年11月21日16时10分，何道纯驾驶车牌号为川Ｒ×××××的普通摩托车在佛山市顺德区518县道1公里600米处行驶，被顺德交警大队的执勤民警查获。顺德交警大队的民警认定何道纯实施了机动车违反禁令标志指示的违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，当场向何道纯作出编号4490011703819501《公安交通管理简易程序处罚决定书》，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第（十三）项规定，对何道纯处以罚款200元，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记扣3分。
何道纯认为顺德交警大队作出的《公安交通管理简易程序处罚决定书》没有法律依据，于2015年12月3日向顺德区政府申请复议，顺德区政府于次日作出受理。经审查，顺德区政府于2016年1月27日作出顺府行复案（2015）293号《行政复议决定书》，并分别于同年1月28日、1月29日送达顺德交警大队和何道纯。因为《行政复议决定书》存在一处笔误“另查，根据《印发关于加强外地籍摩托车管理的工和方案的通知》（顺公通字（2006）号）和《关于落实限制外地籍摩托车行驶路线的通知》（佛公通（2006）221号）的规定，518县道不属于顺德区内允许外地籍摩托车行驶路线”，顺德区政府于同年2月1日作出《行政复议告知书》更正为“另查，根据《关于落实限制外地籍摩托车行驶路线的通知》（佛公通（2006）221号）的规定，518县道不属于顺德区内允许外地籍摩托车行驶路线”，并于同年2月4日送达何道纯。
另查，根据《关于落实限制外地籍摩托车行驶路线的通知》（佛公通（2006）221号）的规定，518县道不属于顺德区内允许外地籍摩托车行驶路段。顺德交警大队在案涉路段设置“本市籍除外”摩托车通行的禁令标志。
一审判决认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定，顺德交警大队有对顺德区范围内的道路交通安全违法行为实施查处的职权。顺德区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项的规定，对何道纯提起的行政复议申请具有进行审查及作出决定的职权。顺德区政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，一审法院予以确认。
本案中，根据顺德交警大队提交的证据能够证明何道纯驾驶车牌号为川Ｒ×××××的普通摩托车在佛山市顺德区518县道1公里600米处行驶，实施了机动车违反禁令标志指示的违法行为，何道纯对上述行为在庭审也承认，一审法院予以确认。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”第二十五条第二款规定：“交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。”顺德交警大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款规定，对何道纯的违法行为适用简易程序当场作出处罚，在作出行政处罚前口头告知违法行为人拟作出的行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。实施程序按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条规定执行，程序合法。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条、第九十条和《广东省道路交通安全条例》第五十九条第（十三）项的规定予以处罚二百元，适用法律法规正确。本案争议焦点是顺德交警大队在何道纯被查处的路段设立禁止外地籍摩托车通行标志的合法性。根据《道路交通安全法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”佛山市公安局作为交通管理部门有职权根据道路和交通流量的具体情况，对机动车采取禁止通行的措施。佛山市公安局于2006年9月11日公布的佛公通（2006）221号《关于落实限制外地籍摩托车行驶路线的通知》，在何道纯通行的518县道路段设置了禁止外地籍摩托车通行标志，与全国实行统一交通信号的规定不相矛盾，并未违反上位法的规定。综上，顺德交警大队根据现场检查情况，认定何道纯违反禁令标志指示的违法行为作出行政处罚，顺德区政府作出《行政复议决定》维持顺德交警大队的行政行为，认定事实清楚，证据充分，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回何道纯的诉讼请求。
上诉人何道纯上诉称：一审判决违反法定程序且缺乏法律依据。一、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第82条、第83条的规定，本案依法可以适用简易程序审理且早应审结，而一审法院却适用普通程序，有违反法定程序的嫌疑。二、顺德交警大队对上诉人作出的处罚认定没有法律依据。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，故顺德交警大队在518县道禁止外市摩托车通行的行政行为显然法律依据不足。三、佛公通（2006）第221号文并不能成为被上诉人认定上诉人违法的依据。从法律效力等级来看，它属于部门规范性文件，没有经地方人民代表大会审议通过，不能仅由一个政府部门出个通告就解决了；又依照《立法法》第8条第（五）项的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，目前，《道路交通安全法》并未有明确授权公安机关交通管理部门可以对外市摩托车采取禁止通行的法定依据，故上述佛公通（2006）第221号文也依法无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销案涉处罚决定和复议决定，依法对佛公通（2006）第221号《关于落实限制外籍摩托车行驶路线的通知》的合法性进行审查。
被上诉人顺德交警大队答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人顺德区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定，顺德交警大队作为县级人民政府公安机关道路交通管理部门，依法拥有本行政区域内道路交通安全管理的职权。顺德交警大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款的规定，当场作出本案被诉之《行政处罚决定书》并现场交付何道纯，作出行政处罚决定前口头告知何道纯拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
本案中，对事发当天何道纯驾驶车牌号为川Ｒ×××××的普通摩托车在佛山市顺德区518县道1公里600米处行驶，案涉路段设置有“本市籍除外”的禁止摩托车通行的禁令标志的事实，以及根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第（十三）项规定对违反禁令标志指示通行的行为予以处罚的法律适用，各方当事人均无异议，本院予以确认。
双方当事人争议焦点在于佛公通（2006）221号文件是否合法、案涉路段设置禁止外地籍摩托车通行的交通标志是否合法。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条的规定，公安机关道路交通管理部门有权根据道路和交通流量的具体情况，对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。佛山市公安局作为佛山市辖区内交通管理部门，依据上述法律所赋予的职权，发布佛公通（2006）221号《关于落实限制外地籍摩托车行驶路线的通知》，对佛山市内部分路段限制非佛山市籍摩托车通行，继而在案涉路段设置禁止外地籍摩托车通行的交通标志，符合法律规定。上诉人主张，依照《立法法》第八条第（五）项的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，故该佛公通（2006）221号文依法应为无效。本院认为，佛公通（2006）221号文中所规定的对外地籍摩托车限制通行、禁止通行等措施属于交通管制手段，而非限制人身自由的强制措施或处罚，上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。至于上诉人认为一审法院适用普通程序构成程序违法的问题，经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条规定的是案件可以适用简易程序审理的情形，即人民法院对于符合该条规定情形的案件可以选择适用简易程序或普通程序进行审理，故一审法院适用普通程序审理本案并无不当，上诉人的该项主张不能成立。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，顺德区政府作为佛山市顺德区公安局的本级人民政府，对顺德交警大队作出的行政处罚决定依法享有行政复议职权。本案中，顺德区政府受理何道纯的行政复议申请后，于受理当天向申请人送达《行政复议受理通知书》，并于受理之日起七日内向顺德交警大队发送行政复议申请书副本及《提出行政复议答复通知书》；在调查核实本案事实后，于法定期限内作出顺府行复案（2015）293号《行政复议决定书》并依法送达双方当事人，其复议机关主体适格，程序合法，本院予以确认。
综上，上诉人的主张理据不足，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人何道纯承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 陈智扬
代理审判员 温颖聪
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 张 靖
第8页共8页