山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终2095号
上诉人（原审原告）赵金国，男，1966年7月23日出生，汉族，住济南市历城区。
上诉人（原审原告）孟庆常，男，1965年12月14日出生，汉族，住济南市历城区。
委托代理人庞继香，女，1965年3月20日出生，汉族，济宁市历城区。
上诉人（原审原告）孟庆成，男，1968年10月12日出生，汉族，住济南市历城区。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人孙述涛，市长。
委托代理人苏永刚，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。
赵金国、孟庆常、孟庆成因诉济南市人民政府（以下简称市政府）行政告知书一案，不服济南市中级人民法院于2017年8月25日作出的（2017）鲁01行初681号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告孟庆成、赵金国、孟庆常于2016年11月20日向被告提交《协调申请书》，请求被告对于申请人的果树实际棵数依法发放补偿款。被告于2017年2月6日召开会议，组织三原告、济南市国土资源局历城分局、城投集团、历城区唐冶街道办事处各方参加会议，听取了三原告与各方意见。2017年2月10日，被告作出济征协不字（2017）2号《告知书》并送达原告，告知申请事项不属于争议协调的范围。《告知书》载明：“为妥善处置你们的《关于对被征收土地果树补偿标准进行争议协调》的申请，本机关于2017年2月6日召开争议协调会。会上，你们陈述征地部门没有按照果树的实际棵树进行清点并予以补偿，没有履行法定职责，要求清点果树棵树后按照鲁价费发（2008）178号文件进行补偿；历城分局及城投集团工作人员陈述此次土地的征收工作是严格按照《济南市土地征收管理办法》之规定并依据鲁价费发（2008）178号文件进行了合法、足额补偿。基于上述情况，此次争议的焦点在于是否存有果树，是否进行清点，而对按照鲁价费发（2008）178号进行补偿标准没有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，你们的申请事项不属于争议协调的范围，特此告知。如对本告知书不服，可自收到本告知书之日起15日向山东省人民政府申请裁决。”原告对《告知书》不服，认为被告应当对申请事项进行协调，遂诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”该法规定对于补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调。本案中，三原告对于补偿标准并无异议，其争议的事项为地上果树种类及数量。对于该争议事项是否应由被告进行协调，上述法律并未有明确规定。原告认为，对于该争议事项应属于被告协调范围，其依据为《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》，该办法第十条规定：“下列征地补偿安置标准争议可以申请协调或裁决：……因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议，由设区的市人民政府处理。”该办法规定“附着物的种类、数量的认定引起的争议”可以申请政府协调或裁决。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。”即法律、法规和规章是人民法院审理行政案件的法律依据，但是，《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》系山东省人民政府办公厅发布的规范性文件，并非法律、法规或规章，不可以作为人民法院裁判行政案件的依据。综上所述，三原告要求被告对本案争议事项进行协调，缺乏法律、法规或规章依据，被告告知其申请事项不属于争议协调范围不违反法律规定，原告相应的诉讼请求不予支持。另外，当事人对于政府协调结果不服的，申请由批准征收土地的人民政府裁决，本案被告并未对争议事项进行协调并出具协调结果，故被告在《告知书》中的申请裁决权利告知适用法律确有不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵金国、孟庆成、孟庆常的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵金国、孟庆成、孟庆常负担。
上诉人赵金国、孟庆常、孟庆成不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人的诉讼请求。理由：一、原审法院适用法律错误，上诉人申请协调的事项有据可依，被上诉人应当作出协调处理。《山东省征地补偿安置标准争议协调暂行办法》系山东省人民政府办公厅根据本行政区域的具体行政管理事项经过法定程序发布的规范性文件，在山东省内具有普遍的法律效力。该办法第十条第二款明确规定涉案问题由被上诉人处理。根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条、第六条之规定，《山东省征地补偿安置标准争议协调暂行办法》可以作为裁判说理的依据。二、我国现行法律、地方政府规章都设定了被上诉人有协调处理义务。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《山东省土地征收管理办法》第五条均规定市县级人民政府是征地实施主体，负责土地征收的整体实施工作，土地征收过程中出现了任何问题，市县级人民政府都有义务进行处理。因涉案土地征收报批前行为违法导致后期地上附着物的补偿无事实依据，上诉人至今未取得补偿款。被上诉人对此有义务作出处理。三、上诉人申请协调处理的事项并非土地征收补偿标准争议，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定作出处理，适用法律错误。原审法院驳回上诉人诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，原审法院适用法律错误。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人提交的证据已随卷移送本案。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。
本院认为，本案的审理重点是市政府作出的济征协不字（2017）2号《告知书》是否合法正确。
本案中，上诉人赵金国、孟庆常、孟庆成因对地上附着物的种类及数量认定有异议申请济南市国土资源局、济南市国土资源历城分局进行协调，2017年2月10日，被上诉人市政府作出济征协不字（2017）2号《告知书》认为,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，上诉人的申请事项不属于争议协调的范围。对此，本院认为，虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》对补偿标准有争议的可以申请协调、裁决作出了规定，但目前尚无法律、法规及规章对因地上附着物的种类、数量认定引起的争议是否属于人民政府的协调处理范畴作出规定。山东省人民政府《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十条规定：“下列征地补偿安置标准争议可以申请协调或裁决：……因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议，由设区的市人民政府处理。”该规定明确了政府在土地征收过程中因地上附着物种类、数量认定引发争议的调处职责，规范了政府的征地补偿安置标准争议协调裁决行为，有利于解决征收人与被征收人因地上附着物种类、数量的认定引发的争议。《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》虽系规范性文件，但该项规定是对上位法中未规定部分的补充和细化，其与上位法的规定并不冲突，应予适用。本案中，上诉人因对地上附着物的种类及数量认定有异议申请政府处理，被上诉人作为设区的市人民政府应当履行《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十条规定的调处职责，被上诉人作出济征协不字（2017）2号《告知书》认为上诉人的申请不属于其协调范围错误，应予撤销。被上诉人应受理上诉人的协调申请并作出处理。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。
另外，规范性文件不是正式的法律渊源，在人民法院进行司法审查前，规范性文件对人民法院而言不具有法律规范意义上的约束力，但对行政机关而言，规范性文件是行政行为的依据，行政机关应予遵从。原审法院认为《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》系山东省人民政府办公厅发布的规范性文件，不能作为人民法院裁判行政案件的依据，不予适用错误，本院予以纠正。
综上，原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。市政府作出济征协不字（2017）2号《告知书》错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2017）鲁01行初681号行政判决；
二、撤销济南市人民政府济征协不字（2017）2号《告知书》；
三、责令济南市人民政府于法定期限内受理赵金国、孟庆常、孟庆成等三人的协调申请并依法作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓峰
审判员 山 莹
审判员 张景凯
二〇一八年六月十五日
书记员 王 璐