山东省临沂市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁13行终152号
上诉人（原审原告）临沂超越电力建设有限公司。住所地：临沂市兰山区解放路西段***号。
法定代表人梁茂杰，总经理。
委托代理人王宁，山东百正律师事务所律师。
委托代理人相成会，山东百正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沂南县国土资源局。住所地：沂南县祥和路**号。
法定代表人陈金沂，局长。
委托代理人魏延升，该局信访科科长。
委托代理人崔云飞，山东同力兴国律师事务所律师。
原审第三人沂南县大庄镇金佛院石子厂。住所地：沂南县大庄镇金佛院村。
代表人朱作勤，厂长。
委托代理人孙存才，山东界湖律师事务所律师。
原审第三人王会军，男，1976年5月13日出生，汉族，个体工商户，住莒县。
委托代理人刘宝学，山东农康律师事务所律师。
原审第三人高峰，男，1970年5月1日出生，汉族，个体工商户，住沂南县。
委托代理人陈洪浩，山东俊锦律师事务所律师。
上诉人临沂超越电力建设有限公司不服沂水县人民法院（2015）沂行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明，1、沂南县大庄镇金佛院石子厂于2003年11月取得采矿权，矿山名称为沂南县大庄镇金佛院石子厂石灰岩矿，采矿证号为3713210310055，矿区面积为0.0029平方公里，有效期自2003年11月5日至2005年11月5日，后经三次延续，采矿权有效期至2010年11月12日。2010年7月沂南县大庄镇金佛院石子厂石灰岩矿采矿权人提交了延期（扩界）申请，被告现场勘察了扩界范围，并以沂国土资矿划字[2010]14号文批复该矿区范围。《资源储量核实及扩界报告》经沂国土资储字[2010]14号文件评审备案，《矿山资源开发利用方案》经安监局方案审字[2010]22号文评审备案。《土地环境保护与治理恢复方案》于2010年12月2日评审通过，矿区面积扩大为0.047平方公里（合70.5亩），地类为未利用地。采矿许可证有效期自2010年12月27日至2012年12月27日。按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定，经第三人申请，被告于2013年4月28日为第三人沂南县大庄金佛院石子厂办理了C371321008117120001181号采矿许可证，有效期自2012年12月27日至2013年12月27日。
2、2011年9月28日，山东省发展和改革委员会关于山东胶新铁路电气化改造供电工程的核准意见，核准了山东电力集团公司相关的建设项目，其中包括本案所涉220千伏孙祖变电站，部分高压线覆压在第三人矿区上，原告于2013年年初开始架设高压线至2013年8月架设完毕。
3、第三人沂南县大庄镇金佛院石子厂于2013年7月20日向沂南县法院提起民事诉讼，以“2013年年初，本案原告未和其协商，私自在其采矿范围内架设沂南县220kv孙祖输变电工程，其多次阻止未果的情况下，本案原告将输变电工程架设完毕，并在输变电线杆上注明，在该输变电线路500米范围内不准采矿，其采矿区均在这500米之内，被告的行为直接侵害了其合法采矿权”为由，要求本案原告停止侵权、恢复原状或赔偿损失200万元。第三人王会军和第三人高峰认为沂南县大庄镇金佛院石子厂诉本案原告的诉讼标的有独立请求权为由，于2014年3月26日、2014年4月15日提出第三人参加诉讼申请书申请参加该诉讼。
4、原告临沂超越电力建设有限公司于2014年9月14日向被告举报三第三人非法占地、破坏土地违法行为，被告在法律规定的期限内未予处理，原告遂向临沂市人民政府申请行政复议，临沂市人民政府依法做出临政复字（2015）14号《行政复议决定书》，确认被告受理举报他人非法占地、破坏土地的举报后未做出处理的行为违法，并责令被告对举报事项做出处理。被告于2015年4月11日向原告做出了沂国土资访初字（2015）第14号《信访事项答复意见书》，处理意见为：矿山企业采矿用地是基于其采矿权而产生的，现行土地管理相关法规缺乏针对采矿用地特殊性而做出的相应规定。该采矿权未办理用地审批手续，与现行法规不完善、土地管理法规政策的缺失存在较大的关系，该采矿权占地又为未利用地，且又足额缴纳了矿山地质环境恢复治理保证金。两个石子厂在生产过程中形成非法占压土地行为，在朱作勤的采矿权灭失后已停止生产，其压占的土地行为已消失，且未硬化地面，也未造成危害性后果，根据国土资源部发布实施的《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，违法事实已不存在，被告未予立案调查。原告对被告以上意见不服，于2015年7月15日提起本案的行政诉讼。
5、2014年12月17日，被告根据原告的举报：“一，沂南县大庄镇金佛院石子厂、王会军、高峰非法占地，破坏土地分别达70余亩、20余亩、20余亩。二、申请撤销沂南县大庄镇金佛院石子厂采矿许可证”的内容，被告组织单位内的执法大队、矿管科，地质环境科、土地利用科、纪检监察室等有关的11个科室进行了详细调查并进了会审，会审结论为：一、认为该采矿权审批合法，批准矿区用地为未利用地，并已足额缴纳了地质环境恢复治理保证金，属采矿用地；两个石子厂占地28.27亩，其中耕地为5.85亩未利用地14.85亩，建设用地7.57亩，该两处石子厂因采矿权灭失于2013年底停止加工生产，占用的耕地5.85亩保持原状，其余压占轻微，未造成永久性损害，没有永久性建筑物，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，不构成违法占地的事实，不予立案调查。二，认为该采矿权到期后，采矿权人未再申请延续，根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款的规定，该采矿许可证自行废止无需吊销该采矿许可证。
原审法院判决认为，国务院《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告向被告举报三第三人有违法占地、破坏土地的违法行为，被告在法律规定的期限内未对原告的举报进行处理，原告依法向临沂市人民政府提出了行政复议。被告在临政复字（2015）14号行政复议决定书规定的期限内做出了沂国土资访初字（2015）第14号《信访事项答复意见书》：王会军和高峰两个石子厂在生产过程中形成了非法压占土地行为，但在第三人朱作勤的采矿权灭失后已停止生产，压占土地的行为已消失，违法事实已不存在，不予立案调查。原告对以上答复意见未提起复查申请。被告对原告的举报虽然是以信访答复意见书的形式做出的，但被告实际是对原告举报的内容进行了实质性处理，是行政机关的一个行政行为。被告以《信访事项答复意见书》形式处理原告的举报，并未违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，被告对原告的举报内容进行了调查并组织局内有关业务部门进行了会商认为该采矿权审批合法，批准矿区用地为未利用地，并已足额缴纳了地质环境恢复治理保证金，属工矿采矿用地；两个石子厂占地28.27亩，其中耕地为5.85亩，未利用地14.85亩，建设用地7.57亩，该两处石子厂因采矿权灭失于2013年底停止加工生产，占用的耕地5.85亩保持原状，其余压占轻微，未造成永久性损害，没有永久性建筑物，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，三第三人未构成违法占地的事实，不予立案调查。被告不予立案调查符合三第三人对土地未造成永久性损害亦未有在使用土地上建设永久性建筑物及构筑物的事实。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告“确认被告以《信访事项答复意见书》形式处理原告对第三人违法用地举报的具体行政行为违法”的诉讼请求。二、驳回原告“依法判决确认被告认定沂南县金佛院石子厂、王会军、高峰非法占地、破坏土地行为违法事实不存在、不予立案调查的具体行政行为违法”的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人临沂超越电力建设有限公司不服一审法院判决上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。根据《国土资源行政处罚办法》规定，被上诉人对土地违法行为负有受理并立案查处的法定职责，被上诉人将上诉人的投诉信视为信访诉求并按照信访程序处理，没有依据。原审第三人沂南县大庄镇金佛院石子厂的0.047平方公里（合70.5亩）土地并非未利用地而是林地，工矿用地属于建设用地，第三人应当办理用地审批手续，原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第四条属法律适用错误。综上，请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判被上诉人涉案具体行政行为违法。
被上诉人沂南县国土资源局答辩服判。
原审第三人沂南县大庄镇金佛院石子厂、王会军、高峰述称服判。
二审中，本院在查实举报信内容时,上诉人与被上诉人主张的举报信内容不相一致。上诉人提交举报信的内容为“请求撤销被举报人采矿许可证的申请，追究其非法占地、破坏土地的刑事责任”，被上诉提交其卷宗中留存的举报信内容为“被举报人非法占地分别达到70余亩、20余亩、20余亩，改变土地用途数量特别巨大，情节特别严重，要求追究被举报人的刑事责任”，基于被上诉人已在另案中对上诉人举报的撤销被上诉人采矿许可证的申请予以答复,本院以被上诉人留存的举报信内容来确认本案事实。二审法院查明的事实同一审法院查明的事实基本一致。
本院认为，首先，对于上诉人的举报内容，被上诉人以“信访事项答复意见书”的方式进行了答复，已经履行了对举报事项予以答复的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》的精神，举报人为了维护自身合法权益而进行的举报，举报人享有对行政机关就举报事项作出处理的行为提起行政诉讼的权利。本案中，原审第三人沂南县大庄金佛院石子厂的采矿许可证到期日为2013年12月27日，矿区面积为0.047平方公里（合70.5亩），上诉人在原审第三人矿区架设高压线的时间是2013年年初至2013年8月，即在上诉人架设高压线时原审第三人已经取得了采矿许可证，上诉人从事架线工作的时间晚于原审第三人取得采矿许可证的时间。双方当事人的纠纷起因是基于上诉人在原审第三人已经取得采矿许可证的矿区内架设高压线，导致沂南县安监局认定矿区上空有高压线路、因爆破安全距离不符合要求对原审第三人沂南县大庄金佛院石子厂负责人朱作勤作出停止采掘和爆破作业的行政处理决定，原审第三人沂南县大庄金佛院石子厂以上诉人侵权为由提起民事诉讼，原审第三人王会军、高峰以沂南县安监局作出处理决定后不能正常经营为由申请作为第三人参加民事诉讼，之后上诉人向被上诉人举报原审第三人存在违法占地行为。上诉人实质系对于其架设高压线范围内的原审第三人已经取得的采矿许可存有异议，而上诉人已在另案中举报要求撤销原审第三人已经取得的涉案采矿许可证，本案中上诉人亦未能提交充足证据证实原审第三人使用涉案土地的行为侵害了上诉人的合法权益，故被上诉人以答复意见书的方式作出的“违法事实不存在，不予立案调查”的处理意见，并未侵犯上诉人的合法利益，上诉人不是适格的原告。其次，上诉人向被上诉人举报的内容为“追究被举报人沂南县大庄金佛院石子厂、王会军、高峰的刑事责任”，对该项举报内容，被上诉人无查处刑事责任的法定职责，基于此，上诉人对于被上诉人的答复亦无诉讼的必要性。综上，上诉人不具备行政诉讼原告的主体资格，一审法院认定事实清楚，但裁判结果错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定如下：
撤销沂水县人民法院（2015）沂行初字第32号行政判决；
驳回临沂超越电力建设有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王建伟
审判员 杨建义
审判员 崔岩梅
二〇一七年七月二十五日
书记员 崔雪莹