陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕01行初71号
原告李长河等9137人。
诉讼代表人李长河，男，1963年4月12日出生，汉族，陕西省大荔县苏村镇三里村*组村民，住该村。
诉讼代表人肖根成，男，1954年5月28日出生，汉族，陕西省大荔县村民，住该村。
诉讼代表人张挪成，男，1950年8月23日出生，汉族，陕西省大荔县村民，住该村。
诉讼代表人樊稳心，男，1943年10月22日出生，汉族，陕西省大荔县村民，住该村。
诉讼代表人李改欠，男，1951年3月21日出生，汉族，陕西省大荔县村民，住该村。
被告大荔县人民政府，住所地：大荔县府门前12号。
法定代表人翟玉宝，县长。
委托代理人郝萌，该政府法制办公室副主任。
委托代理人黄军阳，陕西沐和律师事务所律师。
原告李长河等9137人诉被告大荔县人民政府(以下简称大荔县政府)履行确认移民身份法定职责一案，2016年4月11日，原告李长河等9137人向渭南市中级人民法院提起诉讼。因李长河等9137人申请异地管辖，陕西省高级人民法院裁定由本院受理。2016年5月17日，本院受理该案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李长河等9137人的诉讼代表人李长河、肖根成、张挪成、樊稳心、李改欠，被告大荔县政府的委托代理人郝萌、黄军阳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李长河等9137人起诉称，1955年7月2日中华人民共和国黄河委员会绘制资料中显示，三里村、溢渡村、堡子村、槐园村在三门峡水库淹没区；1956年6月三门峡库区陕西省境内淹没居民点户口数量统计表，显示有我三里村（原溢渡社）、溢渡村、堡子村（寨子村）、槐园村户口和人数；1984年5月21日大荔县移民局制作三门峡库区移民迁安表，其中显示三里村594户、2765人；溢渡村665户、3070人；堡子村381户、1669人；槐园村324户、1541人；陕西省三门峡库区移民安置分布图显示，苏村乡安置移民20540人，其中应有三里村、溢渡村、堡子村、槐园村；1956年7月27日关于大荔县第一期移民任务的批状中显示，我三里村、溢渡村的移民身份已确认；大荔县人民委员会关于三门峡水库大荔境内第一期第一批移民工作实施计划中有三里村、溢渡村。三门峡库区安置的5.4万余人的移民，从以下部分调查资料证明，大荔县张家乡在苏村乡上游，大部分不属于水库淹没区，张家乡政府对每位村民抽筹100元作为争取移民人口的活动经费，约100余万元，张家乡朱家村二组竟把土地承包金25万元花费在移民指标上。依据陕西省三门峡水库移民安置图显示，2000年时大荔县有移民181877人，按人口自然增长率千分之八计算，从2000年到2006年6月30日，应增加7955人，也就是到2006年6月30日大荔县应确认移民身份的人口有189362人。而大荔县政府在确认移民身份工作中，把我苏村镇的三里村、溢渡村、洪善村、堡子村、槐园村等约两万余人，应具有三门峡水库移民身份的人排除在外。由此算来，大荔县政府多余安置了五万四千多不是三门峡水库安置图中确认的移民人口。起诉状中请求依法判定：一、依据国发[2006]17号、陕西省大中型水库移民后期扶持政策实施方案（二）基本依据：1、以水库设计文件为依据。2、以水库淹没调查资料为依据，确认三里村、溢渡村、堡子村、槐园村共10552人三门峡水库移民的身份。一次性补发十年水库移民每人每年600元的扶持资金，以后的扶持资金按年领取。二、诉讼费由被告承担。三、请求撤销大荔县2006年6月确认的23万移民人口中，有5.4万余人不是三门峡水库安置范围的移民身份。
庭审中，李长河等人将诉讼请求明确为：1、被告确认原告移民身份、享受移民待遇。2、重新核定大荔县三门峡水库涉库移民身份。3、请求撤销大荔县2006年6月确认的23万移民人口中，5.4万余人不是三门峡水库安置范围的移民身份。经法庭向李长河等人释明受案范围，其将诉讼请求最终确定为：1、请求被告确认原告涉库移民身份。2、被告重新核定大荔县三门峡水库涉库204043人的移民身份。
原告李长河等人向法庭提举以下证据：一、1955年7月2日中华人民共和国黄河规划委员会制作的三门峡水库原设计文件一份，证明原告三村均在三门峡水库淹没区；二、1956年关于大荔县第一期移民任务的批复永久卷5号，证明原告村是移民身份已经得到批准；三、1956年6月三门峡库区陕西境内淹没居民点户口数量统计表，证明原告村就在三门峡水库的淹没区；四、1984年5月21日大荔县移民局制作的三门峡库区移民迁安表，证明三门峡水库迁安移民的具体数量；五、陕西省三门峡库区移民安置图（渭南市移民工作办公室2000年6月制），证明苏村乡安置移民的具体数量20540人；六、大荔县人民委员会关于三门峡水库大荔境内第一期第一批移民工作实施计划，证明原告是政府批转的移民，不是自行搬迁；七、u盘，内容有以下这些人讲述假移民的影像资料：1.张家乡朱家村1组潘长明；2.张家乡朱家村9组赵支书；3.张家乡张家村1组赵忠虎；4.张家乡朱家村2组张果生；5.安仁镇三营村唐正福；6.朝邑镇大一村老支书党任义；7.平民乡平民村个体医生；八、苏党发[2008]17号文件，苏村乡向大荔县县委、县政府反映溢渡村、三里村、洪善村、堡子村、苏村村、槐园村等六个村2万余人应纳入国家移民扶持范围的材料一份，证明苏村乡是水库移民；九、代表向县政府反映移民身份的证明材料有：1、2008年7月28日关于苏村乡洪善村等六个村部分群众反映享受移民后扶直补问题调查情况的意见；2、2008年12月30日大荔县移民后期扶持工作领导小组办公室《关于苏村乡洪善村等六个村部分群众要求列入移民后期扶持直补范围若干问题的答复意见》，证明相关部门只是给政府的答复意见，不是给原告村民的答复意见，对该答复不认可。十、代表曾向渭南市信访局、国家信访局、中纪委反映移民问题的证明材料四份，证明原告曾向有关部门反映过这些问题，但是这些部门一直没有答复。庭后李长河等人提交大荔县苏村乡槐园村党支部书记李改发的证言、部分移民入户登记表及光盘，证明李长河等人在前两次张榜公示移民身份时都是在册移民，第三次张榜公示便没有他们了。
被告大荔县政府答辩称，一、被答辩人诉答辩人要求履行法定职责，已经超过诉讼时效，应当驳回起诉。二、在被答辩人是否属于移民，是否应享受后期扶持直补待遇这一问题上，答辩人投入了大量的人力物力，查阅了相关历史资料，也多次汇报上级部门，答辩人已经尽到了查明落实的法定职责。三、被答辩人不在后期扶持直补范围，无法享受相关待遇。根据2006年国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》国发(2006)17号及该文件政策解答、《陕西省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》、《陕西省大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法》的相关规定，三门峡水库于1960年9月拦洪蓄水，此前，被答辩人没有实施动迁。三门峡大坝拦洪蓄水后，被答辩人在本乡自行后靠搬迁不属于政策范围之列，根据相关规范性文件规定，其不属于原迁人口，更不存在现状人口，因此不在后期扶持直补范围。综上所述，被答辩人没有在法律规定的期限内起诉，超过了诉讼时效。同时，答辩人就被答辩人反映的问题，通过查阅大量历史资料，做了大量的扎实工作，请示上级相关专家领导，但上级部门不确定被答辩人列入后期扶持直补范围，答辩人已尽到了法定职责。故被答辩人的诉讼请求不成立，应予以驳回。
被告大荔县政府向法庭提举如下证据、依据：第一组证据，原告超过起诉期限的证据：1、中共苏村乡委员会、苏村乡人民政府关于洪善等六村群众反映应享受移民后期扶持政策的情况汇报（2008年4月29）苏党发(2008)17号。2、大荔县移民后期扶持工作领导小组办公室《关于苏村乡洪善等六村部分群众要求列入移民后期扶持直补范围若干问题的答复意见》（2008年12月30日），证明被告履行了法定职责，原告起诉已经超过起诉期限。第二组证据，被告已经履行了法定职责及原告不在搬迁范围的证据：1、2006年12月，大荔县工作人员赴省、市各地相关部门查取的《省人民委员会关于1962年回水塌岸地区移民任务问题的批复》等批复文件；2、相关文件资料；3、2007年10月15日，《关于苏村乡未入后扶直补搬迁人口情况的报告》（荔移[2007]34号）；4、1955年7月2日《中华人民共和国黄河规划委员会制》淹没图；5、2008年7月，《关于对苏村洪善等六个村部分群众反应享受移民后扶直补问题调查情况的意见》。大荔县主要领导就苏村乡六个村情况陈述、请示，进行调查并作出意见。证明被告履行了法定职责，原告不在移民搬迁范围。第三组证据：被告履行法定职责所依据的规范性文件：1、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国[2006]17号）及该文件政策解答。2、《陕西省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》(陕政办[2006]55号）。3、《陕西省大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法》（陕政办发[2006]55号）。证明原告不在扶持范围。大荔县政府庭后补充提交一组证据：证据一、大荔县政府向渭南市政府上报《关于我县三门峡水库移民后期扶持工作情况的报告》（荔政字[2007]6号）；证据二、渭南市移民局《关于核定大荔县大中型水库移民后期扶持移民人数确认纪要》；证据三、《大荔县人民政府关于上报三门峡水库移民后期扶持人数的报告》（荔政字[2007]90号）。证明大荔县政府初核登记扶持人口中包括李长河等人，后经渭南市复核未被列入，并非大荔县政府独立确认。同时移民需报水利工程部门勘测，并报省人委批准后方可迁移。
经庭审质证、认证，本院对双方提供的证据认证如下：李长河等人、大荔县政府提供的上述证据形式合法，内容真实、客观，与本案具有关联性，可以作为认定案件的依据。
经审理查明，本案李长河等9137人分别属于大荔县苏村镇三里村、溢渡村、堡子村、槐园村共四个行政村村民。
1955年7月黄河规划委员会制作大荔县渭水沿岸的水库淹没图，大荔县苏村镇三里村等几村属于三门峡水库淹没区。
1956年大荔县第一期移民任务的批复中将原告所在村列入其中。
1957年，三门峡水库开始兴建，1960年9月正式使用。水库使用后，库周335米高程以上回水影响区的淤积、淹没、浸没、塌岸等影响连续发展。我省库区移民、治理等项工作开始并逐步加强。
根据渭南市移民志和1959年三门峡水库区陕西境内338.5公尺内居民迁移安置方案，三门峡数控移民线为338.5以内的移，以外的不移。
李长河等人称，1959年至1961年，包括原告在内的三里等村其他群众陆续实施了搬迁，形成了后靠搬迁的客观事实。
2006年国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》国发（2006）17号文颁布实施。该文件中提到后期扶持范围为大中型水库的农村移民。其中，2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。在扶持期间，中央对各省、自治区、直辖市2006年6月30日前已搬迁的水库移民现状人口一次核定，不再调整。对移民人口的自然变化采取何种具体政策，由各省、自治区、直辖市自行决定，转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。其后，陕西省也作出了具体的实施方案。
大荔县政府根据政策规定展开移民“双核”工作。由各个村逐户摸底造册，并张榜公布。李长河等人所在村也进行了核定登记工作，李长河等人以后靠移民身份登记在册，并进行了前两榜公示。2007年元月，大荔县政府向渭南市政府上报《关于我县三门峡水库移民后期扶持工作情况的报告》（荔政字[2007]6号）文件，该文件中提到：“全县涉及移民的村共376个，其中纯移民村74个，登记的扶持人口为239082人。”同时向渭南市政府提到李长河等人所在村确实搬迁但档案资料不全的搬迁人口问题。2007年5月30日，渭南市移民局《关于核定大荔县大中型水库移民后期扶持移民人数确认纪要》记载：“根据你县人民政府上报确认的移民后期扶持人数，经市移民局审核认可，最终确认大荔县大中型水库农村移民现状直补人口为204043人。大荔县各村进行了第三次张榜公示（时间不确定）。2007年12月12日，大荔县政府向渭南市政府上报《大荔县人民政府关于上报三门峡水库移民后期扶持人数的报告》（荔政字[2007]90号）：“按照要求，我县在今年六月份移民人口核定的基础上，通过查阅档案、入户走访，张榜公示等形式，对特殊情况的人口和群众举报的“问题移民”进行了认真的甄别和确定。现确认我县三门峡水库移民涉及26个乡镇，376个村，共计48750户，204043人。…”。后大荔县各村按此文件执行。李长河等人所在村未列入后期扶持直补范围。
2008年，李长河等人开始向苏村乡及大荔县政府主张自己的权利。苏村乡政府向大荔县政府作出（2008）17号关于洪善等六村群众反映应享受移民后期扶持政策的情况汇报。认为没有纳入扶持范围的洪善等六村均为库区，而非回水影响区，该六村2万余人应当纳入移民扶持范围。大荔县政府经向省、市移民部门反映并翻阅相关历史档案，得出的结论均为不能确定李长河等人的水库移民身份。12月30日，大荔县移民局向苏村乡党委、政府作出《关于苏村乡洪善等六村部分群众要求列入移民后期扶持直补范围若干问题的答复意见》。该《答复意见》认为在省市县移民部门进一步甄别档案资料的基础上，对照《陕西省大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法》，在查取的所有档案资料中，没有洪善等六个村这部分群众批准的移民安置规划设计文件，也没有搬迁时登记在册的移民人口等档案资料，不能确定其水库移民身份，无法列入水库移民后期扶持直补范围，不能享受水库移民后期扶持直补政策。
2008年起，李长河等人不断向大荔县、渭南市、陕西省等相关部门反映其移民身份问题。其中洪善村村民向渭南市中级人民法院递交了起诉材料。
经法庭释明，李长河等人解释其第一项诉讼请求被告确认原告涉库移民身份中的“确认”为“核定登记”的意思。
另，原告李长河等人起诉人数原为10552人，经本院审核，原告最终确定起诉人数为9137人。
上述事实有双方提举的证据，开庭笔录、质证笔录、释明笔录、谈话笔录、当事人陈述等在卷佐证。
本院认为，综合当事人诉辩观点，本案双方争议为四个焦点问题：第一，李长河等9137人起诉是否超过起诉期限的问题；第二，大荔县政府是否属于本案适格被告；第三，李长河等人请求确认其涉库移民身份的诉讼请求是否能得到支持；第四，李长河等人请求重新核定大荔县三门峡水库涉库204043人的移民身份是否属于本案受理范围。
一、关于李长河等人起诉是否超过起诉期限的问题
李长河等人在2008年12月得知其未被列入后期扶持范围后，多次向大荔县、渭南市、陕西省等相关部门反映情况，其在庭审中也提交相关材料，证明其一直在主张权利。因此李长河等人起诉并未超过起诉期限。
二、关于大荔县政府是否属于本案适格被告的问题
审理中，李长河等人明确了第一项诉讼请求中的“确认”是“核定登记”的意思。根据《陕西省大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法》第三项（十五）:“人口核定登记工作实施属地管理，由市级人民政府负责，以县级人民政府为基础组织实施。”根据上述登记办法规定，核定登记工作由渭南市政府负责，大荔县政府为基础组织实施。李长河等人所诉水库移民后期扶持人口核定属于按权限、多阶段实施的行政行为。大荔县政府在核定登记移民人数后报送渭南市政府，由渭南市政府最终审定。大荔县政府的核定登记行为作为确认移民身份行政行为中的一个程序性环节，本应属于行政机关内部的登记报送行为，但本案中大荔县政府以文件形式最终确认大荔县库区移民人口为204043人，此行为足以说明大荔县政府将原登记报送的阶段性行政行为实际上变为了最终确认的行政行为。此后，大荔县按照此报告实施。在苏村乡政府向大荔县政府反映苏村部分村民的意见时，大荔县政府移民局明确答复苏村乡洪善等六村村民不属于后期扶持直补移民范围。因此，大荔县政府负有核报本辖区库区移民后期扶持人口名单的职责，属于本案适格的被告。
三、关于李长河等人要求大荔县政府确认其涉库移民身份的诉讼请求是否能够成立的问题
2007年元月，大荔县政府初核大荔县移民登记扶持的人口为239082人（包括原告李长河等人），并向渭南市政府报送。2007年5月30日，渭南市政府、大荔县政府以会议纪要的形式确认大荔县移民人数为204043人。2007年12月12日，大荔县政府作出荔政字[2007]90号文件，确认大荔县库区移民人口为204043人。2008年12月30日，大荔县移民局根据部分群众要求，作出书面《关于苏村乡洪善等六村部分群众要求列入移民后期扶持直补范围若干问题的答复意见》，该《答复意见》虽然是针对苏村乡政府作出，属于内部行政行为，但该答复内容涉及李长河等人的切身利益，并在大荔县范围内产生广泛的影响，实际上已将该内部的行政行为向外公开，形成独立且发生法律效力的行政行为。该《答复意见》证明大荔县政府针对李长河等人的诉讼请求已经履行了职责。本案中，李长河等人在大荔县政府已经作出明确的答复的情况下，要求大荔县政府履行核定其移民身份的职责，与大荔县政府作出的《答复意见》相悖，因此，李长河等人要求大荔县政府确认其涉库移民身份的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
四、关于李长河等人请求重新核定大荔县三门峡水库涉库204043人的移民身份是否属于本案受理范围的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李长河等人的该项诉讼请求涉及到案外已核定身份并享受直补待遇的204043名库区移民个人的权益问题，且该问题与李长河等人并无利害关系。据此，李长河等人该项请求不具有原告的主体资格，不属于本案受理范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李长河等9137人的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告李长河等9137人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 杜豫苏
审 判 员 王 浩
审 判 员 张耀民
审 判 员 范水艳
人民陪审员 李培龙
二〇一七年十一月十日
书 记 员 赵 黎