陕西省延安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕06行初83号
原告董兴焕，男，1950年11月8日出生，汉族，延安市交警一大队家属居民。
委托代理人李院俊，陕西嘉岭律师事务所律师。
被告延安市人民政府。住所地：延安市新城区。
法定代表人薛占海，市长。
委托代理人刘杰，男，延安市房屋征收局工作人员。
委托代理人赵世和，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。
被告陕西省人民政府。住所地：西安市新城区新城大院。
法定代表人胡和平，省长。
委托代理人杨惠翔，男，陕西省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王啸，男，陕西省人民政府行政复议应诉处专家咨询组成员。
原告董兴焕不服被告延安市人民政府、陕西省人民政府房屋征收补偿决定及复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。除被告延安市人民政府法定代表人薛占海、陕西省人民政府法定代表人胡和平未到庭外，原告董兴焕及其委托代理人李院俊、被告延安市人民政府委托代理人刘杰、赵世和、被告陕西省人民政府委托代理人杨惠翔、王啸到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
被告延安市人民政府于2017年6月8日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，作出延政征发[2017]22号《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军（购郭洪银房）等被征收人房屋补偿的决定》，并告知了被征收人对补偿决定不服的可以申请复议的法定期限。原告不服，向被告陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府于2017年10月15依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定，作出陕政复决字[2017]59号行政复议决定书，决定维持延安市人民政府作出的《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军（购郭洪银房）等被征收人房屋补偿的决定》（延政征发[2017]22号），并邮寄送达给原告。
原告董兴焕诉称，1、关于原告要求对其六间平房进行补偿的请求，被告认为该六间平房已在2007年按违法建筑被拆除，被告无法对不存在的房屋进行补偿，与事实有出入。原告2004年因居住的窑洞年久失修，有安全隐患，经过辖区延安市枣园镇（现枣园办）下贬沟村和政府的审批同意进行了修建，建成六间平房。建成后不久，延安市拆迁办在未认定为违章建筑，要求限期拆除，且在未出具任何法律文书的情况下直接带人将原告建成的六间平房的楼板部分损毁。原告认为延安市拆迁办的行为严重违法。原告作为自然人来说，对待解决住房问题及对法律政策的规定了解和掌握不够，而且迫于行政机关办理手续时间长和程序的繁杂，在建房手续未全的情况下先行建房，也符合客观常理。延安市拆迁办未给原告办理规划手续的宽限期，就直接将原告已建成房子部分拆毁，实属执法行为不规范。2015年，宝塔区卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目启动后，原告家也在该项目的征收范围内。根据被告延安市人民政府作出的延政征发[2017]22号征收补偿决定，只对原告的四孔石窑进行了补偿，对原告提出的六间平房补偿问题，被告认为对依法拆除的违章建筑作出补偿不符合房屋征收法规故不予支持，但被告没有任何证据证明原告的六间平房系违章建筑被拆除而不予补偿。原告申请复议后，陕西省人民政府作出的复议决定书，认为不属于其审查范围，更是搪塞原告，作为原告的六间平房是否为违章建筑被依法拆迁，作为代表一级政府的延安市拆迁办的当时的强拆行为程序是否合法，作为被告的延安市人民政府在征收中未将该六间平房列入补偿范围是否合法合理，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，作出具体行政行为的行政机关应对其做出的具体行为的合法合理性举证，复议机关应依法查清，然而本案中未查明该事实。2、关于院落空地补偿问题，被告延安市人民政府作出的房屋征收补偿决定依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定和政策，对涉案所有权人的房屋进行征收和补偿。按照被告延安市人民政府《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）中的规定：“对被征收人以划拨方式取得的合法使用权院落空地面积，一次性按照每平方米500元给予补偿”，但该规定未区分国有土地和集体土地，据原告提供的被告延安市人民政府核发的土地使用证上的记载，使用权为划拨方式取得，既然为划拨方式取得，原告对其院落具有永久的使用权，也符合安置方案中关于院落空地补偿的规定。现被告和复议机关以原告的院落空地原属集体土地，补偿款应属集体所有故不给原告补偿院落空地面积，土地的原有性质不能决定现有性质，除非被告自证2000年11月给原告颁发的土地使用证是虚假的，否则被告就是搬起石头砸自己的脚，不能自圆其说。综上所述，原告认为，被告延安市人民政府在棚户区改造项目的房屋征收工作中，存在补偿不公平，地处同一地块存在不同的补偿，且原告的六间平房存在不完整性，也是由代表被告行使拆除工作的延安市拆迁办造成的，其当时的执法行为不规范，未充分调查民情民意，导致原告借外债投入大量资金建成房屋被强拆后血本无归，给原告的生活和住房造成严重困难。请求：1、依法撤销陕西省人民政府作出的陕政复决字[2017]59号行政复议决定书和延安市人民政府作出的延政征发[2017]22号《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军等被征收人房屋补偿的决定》，判令被告延安市人民政府对原告被征收的房屋作出合理的补偿；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告董兴焕向本院提供以下证据：
第一组证据：1、土地使用证。2、六间平房及整个房屋院落的照片。证明目的：原告的六间平方与四孔窑洞属同一院落，证明六间平房是存在的，应按照附属物进行补偿。
第二组证据：3、乡镇建房两级批文，4、协议书。证明目的：原告正在办理后续建房手续，没有违法的主观动机。
第三组证据：5、申诉书，6、再次申请对我的房屋依法合理补偿。证明目的：原告多次向政府反映过该问题，拒绝签字是为了维护自己的正当权益，而不是为了影响政府的工程。
被告延安市政府答辩称，1、答辩人作出的《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军等被征收人房屋补偿的决定》是合法的。延安卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目，是推进城市建设，改善人居环境，促进延安市经济和社会发展公共利益的需要，符合延安市经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。房屋征收部门经过对山体棚户区改造项目范围被征收房屋摸底调查，拟定山体棚户区改造项目房屋征收补偿方案，公开征求了意见，公示了备选房地产评估机构名单后。答辩人依法定程序批准山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案，作出房屋征收决定，并及时发布了房屋征收公告。在实施征收中，原告自愿选择了安置方式和房地产评估机构，主动配合进行了房屋勘丈登记。评估机构作出被征收房屋补偿评估报书后，房屋征收部门及时转交给原告，并向原告告知了评估结果以及对评估结果有异议可申请复核、鉴定的期限、方式等权利。原告在规定期限内对评估报告没有申请复核、鉴定，也未按房屋征收公告规定的签约期限签订补偿安置协议，房屋征收部门书面通知原告限期签订补偿安置协议，但逾期后仍未签。房屋征收部门报请答辩人作出了房屋补偿决定，己送达原告，并在征收范围内进行了公告。可见，答辩人作出的房屋补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《延安市人民政府关于市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》、《延安市国有土地上房屋征收补偿工作程序》的规定，明显是合法的。2、原告诉请六间平房补偿的主张不能成立。在实施房屋征收中，原告仅提供出四孔窑洞的集体土地使用证，而原告诉称的六间平房，2007年建成后，就被规划执法部门按违法建筑拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《延安市人民政府关于市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》的规定，以及《卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》的规定，对被征收房屋的合法建筑面积给予了补偿，原告诉请六间平房补偿主张不能成立。3、原告诉称的院落空地补偿主张不能成立。根据土地管理法的相关规定，集体土地的土地补偿费属集体经济组织，不属土地使用人。原告所持集体土地使用证记载，土地所有者是枣园镇下贬沟村，无论原告以什么方式取得建房土地使用权，该土地属下贬沟村集体所有。本次房屋征收范围内，国有土地与集体土地交错，原告的房屋在集体土地上，并处在城乡结合部，按照国有土地上房屋征收补偿标准，对原告合法建筑面积给予补偿安置，充分维护了原告的权益。《卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》中规定的“对被征收人以划拨方式取得的合法使用权院落空地”，是对合法使用国有土地的院落空地给予的补偿，不是对使用集体土地的院落空地给予的补偿，故原告诉请院落空地补偿的主张不能成立。综上所述，答辩人作出的房屋补偿决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼主张没有事实根据和法律依据，应当依法驳回。
被告延安市人民政府向本院提供了以下两组证据：
第一组证据：1、关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目建议书的批复；
2、关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目用地预审的复函；
3、建设项目选址意见书；
4、事业单位法人证书；
5、房屋征收维护稳定目标责任书；
6、卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收维稳工作预案；
证明目的：本次征收房屋的建设活动，符合延安市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。并根据延安市房屋征收维稳风险评估规则，签署了房屋征收维护稳定目标责任书，制定了维稳工作预案。由延安市人民政府确定的延安市房屋征收管理局（以下简称征收局）组织实施本次房屋征收与补偿工作，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）及相关法规的规定。
第二组证据：7、关于《卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》（草案）公开征求意见的通知；
8、关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收评估机构的公示；
9、房屋征收补偿安置实施方案（草案）、房屋征收评估机构的公示现场照片；
10、延安市房屋征收管理局政秘科函；
11、关于提请批准《卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》作出征收决定发布征收公告的报告；
12、关于印发《卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施安置方案》的通知；
13、关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收的决定书；
14、关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收公告；
15、张贴房屋征收公告、房屋征收补偿安置实施方案现场照片；
16、房屋征收选择评估机构通知书；
17、选择评估机构表；
18、选择安置方式登记表；
19、房屋征收勘丈通知书；
20、集体土地使用证；
21、勘丈登记表；
22、评估报告书；
23、送达回证；
24、延安市房屋征收谈话记录；
25、限期签订房屋征收协议通知；
26、关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军等被征收房屋补偿的决定
27、送达回证；
28、送达房屋补偿的决定，公告房屋补偿决定的照片；
29、行政复议决定书；
证明目的：被告作出的房屋征收补偿决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；
被告陕西省人民政府辩称，1、行政复议程序合法。原告因不服延安市人民政府作出的《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军（购郭洪银房）等被征收人房屋补偿的决定》，于2017年7月5日向该机关提交了行政复议申请书，后经补正，原告重新提交了复议申请书及相关材料，请求撤销延安市人民政府的《决定》。答辩人于2017年7月17日收到并依法受理了原告的行政复议申请。2017年9月15日作出《延期审理通知书》，10月13日作出陕政复决字[2017]59号行政复议决定，维持了延安市人民政府作出的房屋补偿决定，并于同日邮寄送达原告。2、复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经对延安市人民政府提交的相关证据和原告的行政复议申请书所述事实理由的审查，答辩人认为，依据《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，证载空地属于集体土地，征收补偿款应补偿给村集体，延安市人民政府对原告的房屋进行的征收补偿符合法律规定。征收之前已被拆除的房屋不属于本案的审查范围。故答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出陕政复决字[2017]59号复议决定认定事实清楚，法律依据充分，程序合法。原告的诉讼请求并无法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告陕西省人民政府向本院提供以下证据：
1、行政复议申请书；
2、补正通知；
3、原告重新提交的行政复议申请书；
4、提出答复通知书；
5、延安市政府提供的答复书及证据材料；
6、延期审理通知书；
7、行政复议决定书；
8、EMS邮政快递单6份。
证明目的：复议机关行政复议程序合法。
经庭审质证，原告对被告延安市政府提供的证据质证意见为：对第一组证据和第二组证据的真实性均无异议，对两组证据的证明目的和关联性有异议。其中对征收原告四孔窑洞的院内、室内的装修补偿无异议，对征收原告六间平房的补偿认定有异议，不能证明原告的六间平房是依法拆除的违章建筑而不予以补偿，被告的证据不能达到其证明目的。
被告陕西省人民政府对被告延安市人民政府提供的证据质证意见为：对两组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，予以认可。
原告对被告陕西省人民政府提供的证据质证意见为：对8份证据的真实性均无异议，对证据7的合法性有异议。
被告延安市人民政府对被告陕西省人民政府提供的证据质证意见为：对8份证据均无异议，予以认可。
被告延安市人民政府对原告提供的证据质证意见为：对第一组证据1的真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议，集体土地证上未记载原告诉请的六间平房，土地证上落款的是下砭沟村，说明该土地属于村集体土地，与原告个人无关；对证据2的真实性无异议，对其证明目的有异议，原告诉称的六间房只有面墙，不具备房屋和使用的条件。对第二组证据的真实性无异议，这些证据是建房时的申请资料，并非房屋合法建设的审批资料，不能证明原告的六间房屋属于合法建筑；对第三组证据有异议，不符合证据规定的形式要件，并且该房屋在2008年被列为违法建筑并予以拆除。
被告陕西省政府对原告提供的证据质证意见为：对第一组证据1的真实性、关联性均无异议，对合法性和证明目的有异议，土地是归集体所有，非集体组织成员不能获得集体组织的土地。对第一组证据2的真实性无异议，对关联性和证明目的均有异议，照片的拍摄时间无法确定。对第二组证据的真实性无异议，对关联性、证明目的均不认可。对第三组证据的真实性认可，对关联性和证明目的不认可。
本院对被告、原告提供的证据认证如下：被告延安市人民政府提供的两组证据均能证明被告实施的卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目从立项到规划用地审批，以及实施房屋征收均是依照法定程序进行的，且原告对被告实施的征收行为并无异议，故对该两组证据的真实性及证明目的均予以认定。被告陕西省人民政府提供的证据能证明其收到原告的复议申请后，依照法定程序进行了审理，并作出行政复议决定，故对该8份证据的真实性及证明目的均予以认定。原告提供的第一组证据系土地权属证明及房屋、院落现状，对该两组证据的真实性予以认定，因已拆除的六间平房在被告实施征收时仅剩残存墙壁，故对该组证据的证明目的不予认定。第二组证据系原告申请建房的相关材料，对该组证据的真实性及证明目的均予以认定。第三组证据系原告的自书材料，不具有证明效力，对该组证据不予认定。
经审理查明，原告董兴焕系延安市宝塔区枣园镇下砭沟村村民，2000年11月25日通过划拨取得该村2-5-147地号263.20㎡的宅基地集体土地使用权，修建窑洞四孔。2004年9月20日，原告与四邻达成协议修建房屋。2007年3月至11月，原告向所居住的村、镇以及城区国土局申请办理加层修建四间房屋的审批手续，在办理修建审批手续过程中，原告建成的六间平房被延安市城建部门以违章建筑为由进行强制拆除，仅留残垣断壁的墙壁。2015年11月13日，被告延安市人民政府根据延安市国民经济发展计划和城市总体规划，依照《国有土地房屋上征收与补偿条例》的规定，作出延政征发[2015]105号《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目房屋征收的决定》，并于2017年3月3日在征收范围内发布了征收公告。在作出征收决定前，该项目经过了立项、用地等审批、办理了选址意见书，进行了稳定风险评估，拟定的征收补偿方案向用地范围内的被征收人进行了公开征求意见和公告。征收决定作出后，2017年3月3日被告延安市人民政府房屋征收部门向原告发出选择评估机构的通知，原告选择了延安诚信房地产评估有限公司进行评估，并于2017年4月1日配合对其被征收房屋进行了附属物及家用设施、室内装修进行了勘丈登记和选择安置方式的登记。2017年4月10日，房屋评估机构作出原告被征收房屋补偿评估报告书，于2017年4月25日送达原告，并与原告进行谈话，原告表示不申请对评估报告复核和鉴定。2017年6月8日，被告延安市人民政府作出延政征发[2017]22号《关于卷烟厂至枣园路高架桥山体棚户区改造项目刘亚林、任子军（购郭洪银房）等被征收人房屋补偿的决定》，于2017年6月18日送达原告。原告不服该房屋征收补偿决定中对其2007年被拆除的六间平房补偿的认定，以及院落空地的补偿问题，向被告陕西省人民政府申请行政复议。被告陕西省人民政府受理并审理后，于2017年10月15作出陕政复决字[2017]59号行政复议决定书，维持了延安市人民政府作出的延政征发[2017]22号房屋补偿的决定。原告不服，向本院提出行政诉讼。
本院认为，被告延安市人民政府在作出房屋征收补偿决定前，依照法定程序组织原告董兴焕进行评估机构的选定，原告选定了评估机构并配合对其房屋附属物及家用设施、室内装修进行了勘丈登记和选择安置方式的登记，评估报告送达原告后，原告明确表示不予申请复核，应当认定原告对其被征收房屋的补偿数额予以认可，且原告在庭审中也明确表示对被告延安市人民政府征收其窑洞的行为及补偿无异议，故被告延安市人民政府作出的房屋征收补偿决定合法。原告主张其修建的六间平房于2007年被强制拆除，被告延安市人民政府在此次征收中认定该房屋属于依法拆除的违章建筑而不予补偿违法。因原告修建的六间平房于2007年就已被城建部门以违章建筑为由进行了强制拆除，仅剩残存的墙壁，而被告延安市人民政府的房屋征收行为发生在2015年11月13日，故该六间房的拆除行为与被告延安市人民政府作出的房屋征收行为发生的年代不同，作出行为的主体不同、所依据的事实理由也不同，不属于同一个法律关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收受人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”原告2007年已拆除的六间平房不是因征收房屋而造成的拆除，故被告延安市人民政府以原告提出的六间平房的补偿要求不符合房屋征收法规、政策的规定为由不予支持的理由正确。原告主张被告延安市人民政府未对其院落空地给予补偿，因原告房屋被征土地属于集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”集体土地征收的土地补偿款补给村集体，原告仅有土地使用权，无权请求对土地补偿款的取得，故对该请求不予支持。原告不服被告延安市人民政府作出的房屋征收补偿决定向被告陕西省人民政府申请行政复议，被告陕西省人民政府依法受理后，依照法定程序进行了审理，在查明事实的基础上作出行政复议决定，该复议程序合法。综上，原告的请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董兴焕的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 霍雨枫
代理审判员 薛 莉
人民陪审员 刘斌旺
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 薛 霄