浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行再15号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）范炳锦，男，1930年5月25日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人於月娟，女，1938年5月22日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区，系范炳锦妻子。
委托代理人范惠文，女，1959年1月4日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区，系范炳锦女儿。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人顾勇敏，杭州市国土资源局工作人员。
委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
原审被上诉人（一审第三人）杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（原杭州铁路及东站枢纽建设指挥部），住所地杭州市上城区钱江路637号。
法定代表人郑翰献，总指挥。
原审被上诉人（一审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司），住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。
法定代表人郭鲁军，董事长。
两原审被上诉人（一审第三人）的共同委托代理人胡孝辉、田丽，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
再审申请人范炳锦因诉杭州市人民政府、浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，不服浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第447号行政裁定和杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第213号行政裁定，向最高人民法院申请再审。2016年8月15日，最高人民法院作出（2016）最高法行申1234号行政裁定书，裁定指令浙江省高级人民法院再审本案。2016年11月7日，本院对该案立案再审并依法组成合议庭后，于2017年3月6日公开开庭审理了本案。再审申请人范炳锦的委托代理人於月娟、范惠文，被申请人杭州市人民政府的委托代理人顾勇敏、陈晓峰，被申请人浙江省人民政府的委托代理人汪锐，原审被上诉人杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市城东新城建设投资有限公司的共同委托代理人胡孝辉、田丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审杭州市中级人民法院经审理查明：杭州市人民政府于2009年9月14日批准杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，同意收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩），新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地。浙江省人民政府于2015年6月16日作出浙政复[2015]179号行政复议决定，维持杭州市人民政府所作的杭国土字[2009]274号建设用地审批行政行为。原告范炳锦对上述“一书一方案”提起诉讼，请求撤销该“一书一方案”；责令杭州市人民政府恢复原告家三家店面房屋和“65-4号”历史建筑院落以及消防通道；撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2015]179号行政复议决定。
原一审杭州市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告诉讼的杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，实质上包括两个行政行为：批准收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩）的行为，以及新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地的行为。庭审中，该院再三要求原告明确诉讼的是哪一个行政行为，但原告仍坚持认为这是一个行政行为的两个内容，不愿意明确其具体的诉讼对象，坚持将两个行为一并起诉，违反了一行为一诉的基本原则。原告的诉讼请求不明确，不符合提起诉讼的法定条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告范炳锦的起诉。
原二审浙江省高级人民法院经审理认为，上诉人范炳锦因不服被上诉人杭州市人民政府杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”提起诉讼，请求撤销该土地审批行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。上述杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，既包括批准收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩），又包括新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地。原审法院在向上诉人进行释明并要求其明确具体的诉讼请求，但其拒不同意的情况下，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予以维持。上诉人的上诉理由缺乏相应的法律依据，本院不予采纳。至于被诉的杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”是否正确等实体问题，并不属于本案二审审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
再审申请人范炳锦申请再审时称：1.一、二审认定事实不清、证据不足。2009年9月13日[2009]274号《国有土地使用权批准通知书》证明杭州市人民政府2009年9月14日作出的建设用地项目呈报材料“一书一方案”未经报批。“收回国有土地1.5081公顷”包含侵占申请人家三家店面房屋和“65-4号”历史建筑院落及消防通道等合法产权权益；“新批建设用地1.5168公顷”包含农用地和未利用地。杭州市人民政府的审批行为明显违反行政许可法第三条和国发[2004]20号《国务院关于投资体制改革的决定》的相关规定。一、二审裁定所称“收回国有土地1.5081公顷和新批建设用地1.5168公顷”为二个行政行为，实际上是故意回避“一书一方案”的违法行为，剥夺申请人的诉权。浙江省人民政府（2015）179号《行政复议决定书》亦未把“收回国有土地1.5081公顷和新批建设用地1.5168公顷”划分二个行政行为。即便为二个行政行为也属于杭州市人民政府与建设单位之间的审批与被审批关系，与申请人无关联。换言之，二个行为既然可以一并审批，则当然适用一并审查。2.一、二审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定错误，该条法条与二个行为毫无关联。请求依法撤销一、二审裁定，撤销杭国土字[2009]274号《建设用地项目呈报材料》即“一书一方案”及浙政复（2015）179号《行政复议决定书》。
被申请人杭州市人民政府答辩称：1.杭国土字[2009]274号批准收回国有土地使用权合法有效。涉案建设项目为杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-
机场路）道路工程，建设单位是杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）。建设单位向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码、立项批准文件、规划批准文件、用地预审文件、建设用地审批意见书、建设项目规划条件及该地块勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局受理后，拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》报我机关批准。答辩人认为，建设单位的申请符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十一条的规定，杭国土字[2009]274号建设用地批准行为认定事实清楚，证据材料充分，适用法律正确、程序合法。2.申请人的申请再审的理由不能成立。案涉项目土地1.5168公顷，其中1.5081公顷为存量国有建设用地，其余为集体建设用地。其中集体土地已经依法批准征收并予以补偿。一、二审裁定驳回申请人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回申请人的再审申请。
被申请人浙江省人民政府答辩称：答辩人所作的行政复议决定程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。请求依法驳回申请人的再审申请。
原审被上诉人杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部和杭州市城东新城建设投资有限公司共同答辩称：杭州市人民政府杭国土字[2009]274号《建设用地呈报材料》即“一书一方案”实际包括了两个行政行为，一是批准收回国有土地1.5081公顷的行为，二是新批建设用地1.5168公顷，以行政划拨方式供地。一、二审裁定分别驳回申请人的起诉、上诉符合法律规定。请求依法驳回申请人的再审申请。
庭审中，各方当事人围绕再审申请人范炳锦起诉的行政行为是请求撤销批准涉案“一书一方案”，还是请求撤销涉案批准收回国有土地15081平方米的行为、新批建设用地15168平方米的二个行政行为及复议决定等审理重点进行了举证、质证与辩论。
本院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项、第二十六条第二款规定，对征收、征用决定不服的，属于行政诉讼法规定的受案范围；复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案系再审申请人范炳锦针对杭州市人民政府所作的杭国土字[2009]274号建设用地呈报材料“一书一方案”及浙江省人民政府作出的浙政复（2015）179号行政复议决定不服，以该建设用地审批行为违法，侵犯其合法权益为由提起的土地行政批准纠纷。该“一书一方案”系杭州市人民政府为实施杭州铁路东站及东站枢纽地区下宁路北段道路工程项目用地所作出的建设用地审批行政行为。因此，申请人以杭州市人民政府和浙江省人民政府为共同被告，请求撤销杭国土字[2009]274号建设用地呈报材料“一书一方案”和浙江省人民政府作出的浙政复（2015）179号行政复议决定的起诉，符合行政诉讼法规定的人民法院受案范围。原一、二审裁定以申请人的诉讼请求不明确为由，驳回申请人的起诉不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十九条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第447号行政裁定和杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第213号行政裁定；
二、指令本案由杭州市中级人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马国贤
代理审判员 戴文波
代理审判员 楼缙东
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 刘 芳