广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂07行终9号
上诉人（一审原告）钦州市塑料制品厂。地址：钦州市东郊。
法定代表人张京琦，厂长。
委托代理人李泓沅，广西法在律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市钦北区人民政府。地址：钦州市政通街。
法定代表人申荣洲，区长。
委托代理人陈祖宁，钦北区调处办工作人员。
委托代理人谢钻，广西环洋律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府。地址：钦州市永福东大街**号。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人谭淮中，钦州市法制办工作人员。
委托代理人张成勇，广西源群律师事务所律师。
一审第三人钦州市钦北区鸿亭街道办事处小江社区居委会沙塘居民小组。
诉讼代表人吴鸿伟，组长。
上诉人钦州市塑料制品厂（以下简称塑品厂）因土地行政裁决及行政复议一案，不服钦北区人民法院（2016）桂0703行初35号行政判决，于2016年11月14日通过一审法院向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年2月20日公开开庭审理了本案。上诉人塑品厂的法定代表人张京琦及其委托代理人李泓沅，被上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）的委托代理人陈祖宁、谢钻，被上诉人钦州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人谭淮中、张成勇，一审第三人钦州市钦北区鸿亭街道办事处小江社区居委会沙塘居民小组（以下简称沙塘居民小组）的诉讼代表人吴鸿伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，双方争议的暗山土地位于小江社区塑品厂职工宿舍背后，四至为：东至氮肥厂公路边为界，南至屋檐边为界，西至蚌壳田边为界，北从西往北斜向氮肥厂东边，形成三角形，面积约5.35亩。1972年2月28日，塑品厂为扩大生产规模，与沙塘居民小组以及当时的东南二队签订了《土地协约书》，协议约定将暗山和蓝屋岭两块土地作为塑品厂扩建的用地，厂址规划图标明蓝屋岭有沙塘居民小组的坡地2.8亩，荒地6.8亩以及东南二队的坡地1.8亩，同年8月5日，广西区革委生产指挥组下发革指字(1972)426号文件批复，同意补办征用4.6亩坡地和6.8亩荒地，并没有批准使用暗山的土地，同年9月5日钦州县革委指挥组转发了该《批复》。之后，沙塘居民小组没有提供任何证据证明暗山土地经有关部门批准征用或已补办过征地手续，也没土地使用权属凭证。近年来，因房地产开发需征用该土地时引发权属纠纷，塑品厂于2013年申请调处，2014年4月18日，钦北区政府曾作出(2014)9号处理决定，后被钦州市中级人民法院判决撤销，钦北区政府于2015年重新作出北政处(2015)32号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》），塑品厂不服，申请行政复议，市政府于2016年作出钦政复决字(2016)21号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持钦北区政府的《处理决定》。塑品厂仍不服，向一审法院起诉。
一审法院认为，根据《广西壮族自治区革委会关于国家建设征用土地问题的情况通报》(1972年2月22日桂发［72］38号)第三点的该规定，塑品厂虽经当时的沙埠公社革委同意选点，并与沙塘居民小组签订了使用暗山等土地的协议，但广西区革委生产指挥组只同意批准征用4.6亩坡地和6.8亩荒地，并没有批准使用暗山的土地。从协议用地示意图可以看出，荒地和旱田均分布在蓝屋岭和卜刀田，由此可见，广西区革委生产指挥组批复征用的土地并没有涉及暗山的土地。塑品厂以1972年2月28日与沙塘居民小组及东南二队签订的《土地协约书》视为暗山土地已批准征用没有事实依据。根据现行《土地管理法》第四十四条第一款、第四十六条第一款的规定，塑品厂自始至终没有向本院提供使用暗山土地的批准文件，以及征收土地的相关手续。因此，钦北区政府作出的《处理决定》和市政府作出的《复议决定》，事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，塑品厂诉请撤销的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了塑品厂的诉讼请求。
上诉人塑品厂诉称，1、争议的土地及争议的双方当事人的住所地位于钦南区行政区域内，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第四条、第十八条的规定，钦北区政府对本案争议的土地没有管辖权。而且，本案是不动产的土地争议，按照《行政诉讼法》第二十条的规定，一审法院审理本案明显违反专属管辖的规定。2、上诉人塑品厂未能提供征地手续，并不等于没有征地的事实存在，因为，经过四十多年和文化大革命，难以保存比较完整的相关资料。但按照《行政诉讼法》第三十四条的规定，钦北区政府对本案调处的土地争议负有举证责任。应向法院提供保存在政府的当时的相关征地资料，却违反举证规则，完全凭主观推理是不能成立的。3、根据1982年颁布实施的《国家建设征用土地条例》及1995年颁布施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，塑品厂已与沙塘居民小组签订了土地所有权转移的《土地协议书》并支付了相应的补偿，该争议的土地已属国家所有，钦北区政府仍依据失效的《广西壮族自治区建设征用土地试行办法》及只对林地争议进行规定的《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第四条来调处本案土地争议，并将争议的土地确权归沙塘居民小组所有，是没有任何法律依据的。4、一审法院遗留与本案争议有利害关系的沙埠镇东南大队第二生产队，在程序上违法。综上，一审法院偏袒钦北区政府，错误适用现行的《土地管理法》作为审理40年前发生的事实，明显违反法律不溯及以往的规定。请求二审法院公正审理，依法撤销一审判决及钦北区政府的《处理决定》，以维护司法公平正义。
被上诉人钦北区政府辩称，1、根据市政府2012年7月19日作出的钦政通（2012）6号和《调处条例》第十五条的规定，本案争议土地所处的位置已划入钦北区政府管辖的行政区域内至今未有变更管辖。何况，上诉人塑品厂曾于2013年10月作为申请人对本案争议的土地向钦北区政府申请确权，也向一审法院起诉均未提出管辖异议。2、广西区革委会生产指挥组批复同意上诉人塑品厂补办征地手续的只有蓝屋岭的6.8亩荒地和4.6亩坡地，并不包含争议的土地在内，上诉人塑品厂也提供不出已补偿暗山土地的费用票据。3、《处理决定》适用《调处条例》第十五条、《暂行条例》第四条及《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》第十条的规定均属现行有效的法律，经市政府和一审法院审查，认定适用正确。综上，《处理决定》、《复议决定》和一审法院的判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人市政府辩称，1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，本案的上诉人塑品厂或一审第三人沙塘居民小组对被上诉人钦北区政府作出的行政行为不服的，可依法向钦北区人民法院起诉，上诉人塑品厂认为应由不动产所在地的人民法院管辖是错误的。2、本案争议的5.35亩土地是暗山岭的一部分，广西区革委生产指挥组下发革指字(1972)426号文件批复，同意补办征用4.6亩坡地和6.8亩荒地，并没有批准使用暗山的土地，协议用地示意图中只有蓝屋岭有荒地和坡。上诉人塑品厂提供不出已补办征用暗山岭地的手续及土地补偿费用发票，所以，上诉人塑品厂主张争议土地的权属没有事实和法律依据。3、被上诉人市政府受理了上诉人塑品厂的申请后，依复议程序的规定向各方当事人送达了受理通知书、征求行政调解和解意愿通知书等文书，在规定的期限内对原行政行为进行审查，然后依法作出《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法予以维持。
一审第三人沙塘居民小组在庭上不发表意见。
经二审审理，本院对一审法院采信的证据，确认其合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，被上诉人钦北区政府对本案争议的土地进行调处具有法定的职权与职责。
上诉人塑品厂与一审第三人沙塘居民小组因土地权属发生争议时，首先向被上诉人钦北区政府申请确权的是上诉人塑品厂，在不服被上诉人钦北区政府作出的《处理决定》时，上诉人塑品厂直接选择的是向钦北区人民法院起诉，直到钦北区人民法院庭审结束时对管辖问题也无异议，应视为上诉人塑品厂事实上认可了钦北区人民法院的管辖权。同时，市政府2012年7月19日作出的钦政通（2012）6号已将争议土地所处的位置划入被上诉人钦北区政府管辖的行政区域内至今未有变更管辖，上诉人塑品厂也无证据证明争议的土地不在被上诉人钦北区政府的辖区内，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款的规定，钦北区人民法院对本案的被诉行政行为拥有管辖权是有事实根据和法律依据的。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，在司法程序中由被上诉人钦北区政府向人民法院提供作出被诉行政行为的证据是其法定的义务，但在行政调处阶段，除被上诉人钦北区政府有义务调查收集证据外，根据《调处条例》第三十七条的规定，作为平等主体的争议双方也有法定义务向钦北区政府提供证据来证明自己的主张是有事实依据的。上诉人塑品厂在行政调处期间未向被上诉人钦北区政府提供其向一审第三人沙塘居民小组支付了争议的5.35亩暗山土地的补偿款等合法拥有集体土地的证据，被上诉人钦北区政府也调查不到这方面的证据。在诉讼期间，被上诉人钦北区政府在法定的举证期限内向一审法院提供的了所能收集调查到的证据，已尽了法定的举证义务。上诉人塑品厂仅强调被上诉人钦北区政府调查收集证据证据的责任，而不承担依法应向被上诉人钦北区政府提供证据的义务是没有法律依据的。
涉及到集体土地转为国有土地的程序，无论过去的或现行的法律、法规都有明确规定，除要取得上级人民政府的审批外，还必须完成与村民小组集体签订征地协议及完成了安置补偿等必要的程序，否则，该土地性质的改变就不能视为合法。本案争议的5.35亩暗山土地，就目前现有的证据来看，广西区革委生产指挥组下发革指字(1972)426号文件批复的是坡地4.6亩及荒地6.8亩，虽然没有指明是蓝屋岭或暗山的土地，但作为《土地协约书》附件的“蓝屋岭、暗山、卜刀田示意图”中只有蓝屋岭有坡地和荒地，暗山没有坡地和荒地，这就表明广西区革委生产指挥组下发革指字(1972)426号文件批复的合法用地只有蓝屋岭。因此，争议的5.35亩暗山土地缺乏证据证明已取得了上级人民政府的审批，也没有证据证明上诉人塑品厂已向一审第三人沙塘居民小组进行了补偿，所以，该争议土地所有权的性质没有发生改变。
《土地协约书》的第一条已写明蓝屋岭和暗山属一审第三人沙塘居民小组所有，没有注明与沙埠镇东南大队第二生产队共有，即争议的5.35亩暗山土地与沙埠镇东南大队第二生产队没有法律上的利害关系，也无独立请求权，一审法院在审理本案时，未追加沙埠镇东南大队第二生产队作为当事人参加诉讼，在程序上没有违法。
综上所述，一审法院的判决、被上诉人钦北区政府作出的《处理决定》和被上诉人市政府作出的《复议决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人塑品厂的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人钦州市塑料制品厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宁 盛
审 判 员 钟凌意
代理审判员 刘平平
二〇一七年三月七日
书 记 员 谢长州