安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终861号
上诉人（一审原告）丁锐，男，1950年6月12日出生，汉
族，住阜阳市颍州区。
委托代理人李连健，安徽蓝邦律师事务所律师。
委托代理人刘林雅，安徽蓝邦律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍泉区征迁安置指挥部。
负责人孙朝阳，该指挥部指挥长。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍泉区人民政府，住所地阜阳市界首路99号，组织机构代码73003812-3。
法定代表人虞建斌，该区区长。
被上诉人（一审第三人）丁西峰，男，1963年10月7日出生，汉族，住阜阳市颍泉区。
被上诉人（一审第三人）陈力士，男，1972年2月1日出生，汉族，住阜阳市颍泉区。
被上诉人（一审第三人）申文印，男，1966年8月23日出生，汉族，住阜阳市颍泉区。
上诉人丁锐因诉阜阳市颍泉区征迁安置指挥部（以下简称颍泉区征迁指挥部）、阜阳市颍泉区人民政府（以下简称颍泉区政府）房屋拆迁补偿安置协议一案，不服阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初232号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
丁锐向一审法院诉称，丁锐与丁西峰系亲兄弟，丁西峰于1998年在阜阳市颍泉区中市街道办事处（原泉北街道办事处）泉源社区郭庄居民组自建房屋一套，因其无力支付建房款，遂多次找到丁锐要求将该房屋转给丁锐，并由丁锐完成未完工部分的建造。经双方商议后，丁锐同意购买丁西峰该尚未完工的房屋，并承担未完工部分的继续建造费用。2000年4月25日，丁锐即按双方商定向丁西峰支付6.6万元的房屋转让款，该款包括全部购买了丁西峰所建房及土地使用权费用，在丁锐支付完毕该款项后丁西峰即承认该房屋的所有权全部归丁锐所有，双方为此于2000年8月25日就前述事宜签订《购房协议》一份。后由丁锐于2000年12月12日第二次给付丁西峰8.2万元，作为对该房屋未完工部分建造及扩建一、二、三楼和土地款，丁锐至此共给付丁西峰房屋、土地款合计148000元，双方商定在建造完成后房屋、土地即全部交给丁锐，建房的土地债权、债务都由丁锐承担，丁西峰不负任何责任。后丁锐又再次应丁西峰的要求第三次给付其最后款项2.6万元，丁西峰承诺该房屋的所有权等一切全部归丁锐所有。双方为此于2004年9月3日签订《协议书》一份，对相关约定和事实予以确认，后因丁西峰没有合适的居住房屋，丁锐在丁西峰的要求下即同意将该房屋交由丁西峰暂住使用。
2013年至2014年期间，该属于丁锐所有的前述房屋所在区域范围因颍河综合治理太和路路网工程棚户改造项目，由颍泉区政府成立的颍泉区征迁指挥部作为拆迁人，组织实施对丁锐所有前述房屋的拆迁安置摸底评估及签订相关《房屋拆迁补偿安置协议》等事宜。丁锐因身体不适及家中事务繁忙，又加之一直是将房屋交由丁西峰暂住使用，就没有及时获知属于丁锐所有相关房屋的拆迁事宜。然而，丁西峰并未将相关事宜及时告知丁锐，且瞒着丁锐擅自与颍泉区征迁指挥部对丁锐所有的前述房屋进行了摸底登记、签订相关《房屋拆迁补偿安置协议》，并将应属于丁锐所有的前述房屋因拆迁获得的五套安置房屋，谎称仅获得两套并仅交付给丁锐实际拆迁安置五套房屋中的两套，其余三套却由丁西峰擅自处分，分别由丁西峰自留一套（安置还原位于祥和居安置区二期14号楼2101户房，拆迁安置顺序A0810）、用陈力士（其小孩舅）的名义签订并占有一套（安置还原位于祥和居安置区二期14号楼2201户房，拆迁安置顺序号A0808）、用申文印（其小孩姨父）名义签订并占有一套（安置还原位于祥和安置区二期14号楼2301户房，拆迁安置顺序号A0809）。
在丁锐获知并了解到属于丁锐所有的前述房屋经拆迁安置还原房屋共有五套的真实情况后发现，丁西峰、陈力士、申文印已分别在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中以各自的名义与颍泉区征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿安安置协议》（对应的协议编号及摸底评估编号分别为：“[2014]01-0899、金业估字[2013]G63-1”、“[2014]01-0890、金业估字[2013]G63-4”、“[2014]01-0891、金业估字[2013]G63-5”），且被告现已将本应属于丁锐的安置还原房屋实际分配给各第三人，在丁锐找到颍泉区征迁指挥部及丁西峰，要求撤销颍泉区征迁指挥部与丁西峰、陈力士、申文印所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》及重新与丁锐签订时，却均遭到第三人及被告的无理拒绝，且丁西峰、陈力士、申文印至今仍拒不将因丁锐所有的房屋拆迁安置还原而非法占有的三套安置还原房屋（即祥和居安置区二期14号楼2101户、2201户、2301户房）退还给丁锐。据此，特提起诉讼，请求法院：1、依法撤销阜阳市颍泉区征迁安置指挥部与第三人丁西峰、陈力士、申文印在颍泉区颍河综合治理太和路路网工程棚户区改造项目中所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的协议编号及摸底评估编号分别为：“[2014]01-0899、金业估字[2013]G63-1”、“[2014]01-0890、金业估字[2013]G63-4”、“[2014]01-0891、金业估字[2013]G63-5”）。2、依法确认协议编号及摸底评估编号分别为：“[2014]01-0899、金业估字[2013]G63-1”、“[2014]01-0890、金业估字[2013]G63-4”、“[2014]01-0891、金业估字[2013]G63-5”对应《房屋拆迁补偿安置协议》中的房屋权益属于丁锐，三套房屋权益总额150万元。3、判令被告阜阳市颍泉区征迁安置指挥部与丁锐签订相关《房屋拆迁补偿安置协议》（对应的摸底评估编号分别为：金业估字[2013]G63-1、金业估字[2013]G63-4、金业估字[2013]G63-5）。4、本案的诉讼费用、保全费用等由三被告及第三人承担。
一审法院认为，涉案《房屋拆迁安置补偿协议》均为2014年期间签订，均属于2015年5月1日新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行前的行政协议。对于该类行政协议，根据当时的法律规定以及人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼的方式寻求司法救济。综上,丁锐针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项及第二款的规定，裁定驳回丁锐的起诉。
丁锐上诉称，上诉人提起本案诉讼前，已就本案争议先后向阜阳市颍泉区人民法院提起民事诉讼，而阜阳市颍泉区人民法院认为涉案《房屋拆迁安置补偿协议》系行政协议，裁定驳回了上诉人就本案争议事项的民事诉讼。上诉人不服该民事裁定，向阜阳市中级人民法院提起上诉。阜阳市中级人民法院又维持了阜阳市颍泉区人民法院对本案争议纠纷属于行政协议的裁定。上诉人无奈提起本案行政诉讼，但阜阳市中级人民法院又作出（2017）皖行初232号行政裁定，认为涉案《房屋拆迁安置补偿协议》不纳入行政诉讼受案范围，驳回了上诉人的起诉，使上诉人对本案争议纠纷诉讼无门。一审裁定适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定。
本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》及《中华人民共和国行政诉讼法》均规定应当保障当事人的起诉权利。本案中，丁锐就涉案《房屋拆迁安置补偿协议》先提起民事诉讼，阜阳市两级法院民事裁定均认为涉案《房屋拆迁安置补偿协议》系行政协议；丁锐依据发生法律效力的民事裁定提起本案之诉，现阜阳市中级人民法院又作出行政裁定，认为不属行政协议。阜阳市中级人民法院民事裁定与行政裁定内容相互矛盾，造成当事人无所适从、起诉权利无法得到保障。阜阳市中级人民法院如认为涉案《房屋拆迁安置补偿协议》应通过民事诉讼进行审查，则应在解决好该院民事裁定效力问题的前提下，方可驳回丁锐的起诉。现阜阳市中级人民法院行政裁定径行驳回丁锐的起诉，属认定基本事实不清、证据不足。上诉人丁锐的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初232号行政裁定；
二、发回阜阳市中级人民法院重审。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年八月九日
法官助理 李 磊
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，判决或者裁定发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;