北京市西城区人民法院
民 事 判 决 书
（2011）西民再初字第00025号
原告王文斌，男，1937年8月21日出生，汉族。
委托代理人田艳琴，北京市银奥律师事务所律师。
委托代理人王原（王文斌之子），男，1965年11月3日出生，汉族。
被告韶关市人民政府，住所地广东省韶关市浈江区风度北路125号。
法定代表人艾学峰，市长。
原委托代理人梁建山，男，1963年5月20日出生，汉族。
原委托代理人王小民，男，1968年9月15日出生，汉族。
变更后之委托代理人李志勇，北京市现代律师事务所律师。
原告王文斌与被告韶关市人民政府房屋买卖合同纠纷一案，王文斌不服（2001）一中民终字第4701号民事判决，多次申诉、信访。2010年5月27日，北京市高级人民法院指令北京市第一中级人民法院再审本案。2010年7月14日北京市第一中级人民法院作出（2010）一中民申字第12591号民事裁定，对本案提起再审。2010年12月13日，北京市第一中级人民法院作出（2010）一中民再终字第18433号民事裁定，以原判认定事实不清，证据不足为由，撤销了（2001）一中民终字第4701号民事判决及本院（2001）西民初字第3857号民事判决，将本案发回北京市西城区人民法院重审。现本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王文斌及其委托代理人田艳琴、王原，被告韶关市人民政府之委托代理人梁建山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年5月31日，王文斌起诉韶关市人民政府称，1989年王文斌与韶关市人民政府派出机构驻京办事处签订房屋买卖合同，约定王文斌将其所有的位于西城区东XX胡同XX号院内的9间私房卖给韶关市人民政府驻京办事处（以下简称韶关驻京办，之后正式名称更改为韶关市人民政府驻北京联络处，简称为韶关驻京联络处），房价为15万元。由于双方签订合同时都知道违反了国务院《城市私有房屋管理条例》第十三条的规定，为规避法律，双方虚构事实，又签订了根本不存在的调换住房协议书。之后，韶关驻京办向王文斌支付房价款15万元，王文斌将上述房屋交付韶关驻京办使用。由于合同违反国家相关规定，产权无法过户。1992年9月，韶关驻京办更换领导要求与王文斌解除合同，由王文斌退钱，韶关驻京办退房。当时由于王文斌一时凑不齐15万元，答应韶关驻京办半年内一次付清。1993年3月，王文斌准备好15万元后，找韶关驻京办办理退钱还房手续，但韶关驻京办以种种借口拒收退款，也不还房。以后王文斌多次给韶关市人民政府写信反映此事，要求解决房屋纠纷问题，始终没有得到明确答复。故起诉要求韶关市人民政府承担韶关驻京办的合同义务，确认王文斌与韶关驻京办签订的房屋买卖合同无效并解除合同，双方各自返还对方的财产，要求韶关市人民政府搬出其占用的西房4间，拆除自建房，赔偿王文斌房屋修缮费3万元。
本案本次重审王文斌补充诉称，1989年签订合同后，韶关驻京办仅通过合同旁证人武立峰向王文斌支付了13万元的房价款，以往两次诉讼中王文斌陈述韶关驻京办支付了15万元房价款，是按照合同上约定说的，不是真实的支付金额。王文斌认为：1、1989年签约时，韶关驻京办成立未依法经上级政府批准。韶关驻京办与韶关驻京联络处不是相同法律主体。因此，韶关驻京办不具备合法的主体资格，无权对外以自己名义从事民事活动和签订合同，韶关驻京办违法签订的合同应被认定为无效。2、双方签约时，根据当时的《城市私有房屋管理条例》的规定，国家机关无权私自购买私房，若因特殊需要购买，必须经县以上人民政府批准。北京市根据《条例》颁布的若干具体问题的规定及随后颁布的《北京市房屋买卖管理暂行规定》，均规定单位购置城区私房，必须经北京市房屋土地管理局审查批准。韶关驻京办在签订合同时，未经房屋主管部门批准，擅自购买私有房屋，违反了法律法规强制性规定，按照《民法通则》第五十八条的规定，该行为自始无效。3，韶关驻京办明知购房行为违法，要求王文斌在订立合同当日又签订《调换住房协议书》，目的是为了规避法律，这种以合法形式掩盖非法目的的行为，按照《民法通则》规定，也属于无效合同，韶关驻京办应对合同无效承担全部责任。4、韶关市人民政府购买王文斌私房，没有按照《条例》规定履行相应的前置审批手续，违反了《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，亦属无效行为。5、双方订立房屋买卖合同的同时还签订了《调换住房协议书》，对于涉案房屋是调换住房还是转让所有权，意思表示并不明确，存在多种理解，意思表示不一致。6、由于韶关驻京办未支付全部房价款，合同并未全面履行。1992年双方已就退房还款事宜达成一致意思表示。双方只是就还款数额存在争议。综上，双方订立合同的意思表示不一致，韶关市人民政府未完全支付房价款，构成根本违约，双方已达成退房还款的合约。韶关市人民政府在明知擅自购买私房违反法律规定的情况下，用住房调换协议蒙骗申请人，是以合法形式掩盖非法目的。韶关市人民政府违反《组织法》、《城市私有房屋管理条例》，购房行为违法，故要求确认双方订立的房屋买卖合同无效，韶关市人民政府将占用的房屋腾空，恢复原状，王文斌同意退还韶关市人民政府房价款13万元。
韶关市人民政府原审时辩称，王文斌原审所述与韶关驻京办签订房屋买卖合同、韶关驻京办支付15万元购房款、王文斌将房屋交付韶关驻京办使用的情况属实，当时王文斌一并将产权证交给了韶关驻京办。1992年，王文斌以协助办理过户手续为名要回产权证，以后拒绝归还，使韶关市政府无法办理过户手续。1995年，王文斌强行占用已交付的房屋3间，其余西房4间由韶关驻京办使用至今。王文斌与韶关驻京办之间的房屋买卖行为自愿、真实，房屋交付使用多年，韶关市政府在使用中对房屋进行了修缮，房屋买卖合同有效，请求法院责令王文斌协助办理过户手续。同时，王文斌自1993年主张解除合同后一直未找韶关市政府交涉，王文斌要求确认合同无效的主张已超过诉讼时效。王文斌其他诉讼请求缺乏法律依据，不同意其诉讼请求。
韶关市人民政府本次重审辩称，双方订立合同后，韶关驻京办按照合同向王文斌支付了15万元，王文斌将9间私房交付韶关驻京办。因为听说签调换房屋协议后办理过户会比较容易，所以双方签了调换房协议。双方实际履行了买卖合同。1992年，王文斌以办理过户手续为由，拿走了房产证，但并未过户。1995年，韶关驻京办因不懂法律诉讼程序，曾以其自己名义起诉王文斌，因主体资格问题被法院驳回起诉，但一直在主张权利，不存在过时效问题。韶关市人民政府认为韶关驻京办、韶关驻京联络处经韶关市编委同意设立，韶关驻京办受韶关市人民政府委托在京购买房屋，购房主体资格合法。双方订立的买卖合同意思表示真实，并已履行，合同合法有效。由于王文斌不合作，拿走房产证不交出，也由于韶关驻京联络处工作人员调动等原因，一直没有办理过户手续。关于是否经北京市人民政府批准，能否顺利办理过户手续，是另一个法律问题，不影响买卖合同成立，对此《物权法》第15条有明确规定。2004年韶关市人民政府得到北京市房管局的批准，已经办理了房屋产权证，符合《北京市房屋买卖管理暂行规定》第五条、第十四条的规定。综上，韶关市人民政府与王文斌订立的房屋买卖合同合法有效，不同意王文斌的诉讼请求。如法院判决认为合同无效，王文斌应退还房款800万元。
韶关市人民政府更换代理人后补充答辩称，本案争议的焦点是：双方于1989年11月15日签订的房屋买卖合同是否因为违反《城市私有房屋管理条例》第十三条及其他相关行政法规的规定而无效。
首先，本案争议的房屋买卖合同双方是平等民事主体，合同交易价格合理，符合1989年的经济发展状况和当时北京市房屋价格以及人均收入状况，不存在显失公平、以势欺人、趁人之危的情况。
其次，考量双方行为应依据相关民事法律规定：
1、《城市私有房屋管理条例》施行于《民法通则》之前，后者并未对城市私有房产转让的主体作出限制性规定，《民法通则》作为新法、民事基本法，效力高于行政法规，且依据新法优于旧法的法律适用原则，本案争议应适用《民法通则》，合同应为有效。1999年《合同法》司法解释一规定，法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。争议的合同亦应认定有效。
2、《城市私有房屋管理条例》是计划经济体制时期的产物，条例第十三条的规定是防止国家机关、企事业单位在购买私房时被私房主漫天要价，损害国家利益。随着市场经济的建立，该条例已失效，并被《城市房地产管理法》、《物权法》取代。
1984年8月，最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条规定，买卖双方自愿，立有契约，已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是手续不完善的应认定为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。此《意见》出台于《条例》之后，已改变了违反该条例第13条无效的规定。
2002年，国务院颁发《关于取消第一批行政审批项目的决定》中第329项，取消了对机关团体购买私房的审批手续。2008年1月15日，国务院颁发《国务院关于废止部分行政法规的规定》中第23条，废止了《城市私有房屋管理条例》，由《城市房地产管理法》、《物权法》取代。因此，双方订立的房屋买卖合同合法有效。
3、城乡建设环境保护部《对机关、团体、部队、企业、事业单位私自购买私房的处理原则》规定，国务院《城市私房管理条例》第13条中，对“因特殊需要必须购买”的情况不做具体规定，为各地根据本地区实际情况制定具体标准留有余地，避免“一刀切”，对特殊需要必须根据具体情况从严掌握，具体标准以内部掌握为好，不宜在规定中定死，以便根据实际严格控制和根据情况变化进行调整。
4、对《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”应作狭义理解，仅指强制性法律规范中的效力性规范，对于仅违反管理性规范或取缔性规范等强制性法律规范的合同，从鼓励交易，尊重当事人的意思自治，保护交易安全出发，不应轻易认定为无效，应区分司法审判权与行政管理权的不同职能，正确行使审判权。
5、本案韶关市人民政府与王文斌之间的房屋买卖行为，属于要式行为，对未履行要式民事法律行为前的民事法律行为，双方当事人已经按约定实际履行了的，如果其民事行为合法，应当支持，责令履行法定要式行为，并对没有及时履行法定要式行为的责任者进行处罚（由行政立法部门对此作出处罚性规定）。
1993年6月《全国法院民事审判工作会议》规定，房屋买卖双方自愿依法订立合同，但未办理所有权转移手续，经房管部门审查予以补办手续的，可以确认合同有效。一方要求继续履行合同的，应当支持；如果一方反悔或违约，对方同意的，但要求反悔或违约方因此给其造成损失予以赔偿或按合同规定给予违约金的，不超过法定允许范围的应当支持。
综合以上几方面，本案双方签订房屋买卖合同及履行时虽涉嫌违反《城市私有房屋管理条例》第十三条及行政法规或地方政府的相关规定，但因为该行为涉嫌违反的规定中并未明确规定未经审批合同必然无效的法律后果，应属管理性规范或取缔性规范。韶关市政府获得行政审批并取得房产证以及与本案相关的行政诉讼中韶关市政府胜诉的事实，证明了本案双方的行为是可以通过行政手段加以补救的违反行政管理规范的行为，产生的法律后果应为公法上的不利后果，即行政处罚，而非私法意义上的合同无效。
当前房地产价格不断攀升，房屋出卖人以合同违反法律强制性规定为由要求确认房屋买卖合同无效，并试图通过确认合同无效，返还不断升值的房屋，以极小的法律代价取得更多的经济利益，该请求若得到支持，不但破坏了交易安全和稳定，更是对诚信原则的极大挑衅，势必造成国有资产的重大损失，严重损害国家利益，请法院依法驳回王文斌的诉讼请求。
本院重审查明：
一、关于韶关驻京办、驻京联络处的设立
1988年6月28日韶关市机构编制委员会同意设立“韶关市人民政府驻北京办事处”。1991年5月6日，韶关市机构编制委员会同意将原“韶关市人民政府驻北京办事处”改名为“韶关市人民政府驻北京联络处”。韶关驻京办与韶关驻京联络处均系韶关市人民政府下属的非法人机构。
1989年4月，广东省人民政府办公厅致函北京市人民政府办公厅，将韶关市人民政府于1989年1月给广东省人民政府的《关于要求在北京设立韶关市驻北京联络处的请示》转报北京市人民政府办公厅，请求批准。
1990年9月25日，北京市人民政府办公厅以京政办函（1990）41号复函致函广东省人民政府办公厅，同意韶关市人民政府设立驻北京联络处。
二、关于涉案房屋产权及合同订立、履行的事实
1985年11月，王文斌受赠取得了北京市西城区东XX胡同XX号19间房屋的产权证，该证记载，其中东房4间（产权证房号2号）、西房5间（其中西房南数第一间房屋产权证房号为4号、另4间房屋产权证房号为5号）、南房与北房各5间。
1989年11月15日，王文斌（甲方）与韶关驻京办（乙方）签订《合同书》，双方拟定，因甲方住房宽裕，自愿将位于西城区东XX胡同XX号四合院中东、西房9间，共102平方米转卖给乙方，1、上列房产权属为乙方所有，房产证图划定范围内的使用权任何一方无权干预；2、房产证由乙方掌管，如甲方需用，乙方随时服从提供，不得以任何理由拒交；3、乙方范围内，如需进行房屋翻修或增建等，需要有关材料证明，甲方要合作提供有关手续；4、甲方负责为乙方办理8位工作人员长期居留证，并负责向当地街道居委会、派出所理顺好交接手续。在乙方范围内如出现产权和其他（不属乙方）的争执问题，甲方要负责，直至解决好；5、房价定为15万元，汇款至北京法律文化发展战略研究所、西单城市信用社（07068号）；6、上述五条由甲乙双方拟定，共同遵守执行，单方违约则要承担其一切经济责任；7、双方签字于1989年11月15日，即日起生效。合同书落款甲方由王文斌签字，乙方由“韶关市人民政府驻北京办事处”加盖公章、由负责人签字，该合同并有旁证人武立峰签字为证。
同日，王文斌与韶关驻京办签订《调换住房协议书》，内容为：王文斌的亲属武立铎在广东省韶关市工作，全家六口人无住房。后得到韶关市驻京办事处热情支持，将其驻韶关转运站的房屋调剂三居室两套（共110平方米）给武立铎长期居住。现因王文斌居住条件较好，住房宽裕，王文斌决定将位于西城区东XX胡同XX号院内东、西房共9间转给韶关市驻北京办事处工作人员居住。以作双方调剂手续办理生效。具体划分给韶关市驻京办事处住房明确为：四合院中东、西房共9间，房号为2、4、5号（包括东、西之间空地在内）。除上述外，其他不得占用。此协议由王文斌签字，由韶关驻京办负责人签字并加盖该办事处公章。
上述协议订立后，韶关驻京办向王文斌支付了房价款，王文斌将房产证交付韶关驻京办，并将约定的9间私房交予韶关驻京办使用（其中东房南数第一间及西房南数第一间有房客）。1990年至1992年间王文斌以房管所看房为由将房产证取回。
1992年，由于未能办理房产证过户，韶关驻京办曾向王文斌提出退房还钱。王文斌同意，但因王文斌不能立时退还房款，退房未成。1993年，王文斌凑钱后提出退房还钱，韶关驻京办未予同意。1995年，借东房南数第2、3、4间漏雨修缮之机，王文斌将三间东房收回自用。
1995年9月14日，韶关市人民政府驻北京联络处与王文斌就诉争房产纠纷作《商谈纪要》，述及三点内容：1、1989年韶关市人民政府在京筹办联络处时，工作人员没有房子住，而东XX胡同XX号王文斌在私有住房宽裕的情况下，经武立锋介绍，双方协商同意，签署了房产买卖合同书及调换住房协议书，并于签字的同时由韶关驻京办的工作人员住进了东XX胡同XX号院的东、西9间房内。1993年后，双方对房产问题产生分歧，王文斌坚持要退房还钱，韶关驻京办坚持不能退房，房价有问题，可以协商解决，双方各持己见，是房产纠纷产生的主要原因。2、1995年8月20日就68号房产发生不愉快行为后，已把房产纠纷情况向市领导做了汇报，产权纠纷不是韶关驻京联络处单方面能决定的，无论公了私了，都要通过韶关市政府来解决，协商结果报韶关市政府，争取得到批复或授权，从而解决房产纠纷问题。3、王文斌回顾房产纠纷的背景情况。1989年，王文斌的大学同学武立锋找到王文斌，因为韶关驻京办着急用房，王文斌着急用钱，虽然王文斌搞法律，知道转卖房产不合法，但武立锋说可以办，对内说是卖房，对外说是换房，在双方同意的情况下，签了合同书和调换住房协议书。1992年韶关市驻京办新老领导交接时，前任领导曾要求退钱还房，还通过武立锋找到王文斌，告知退钱即还房，但当时王文斌手头没钱。1993年3月以后，王文斌多次找韶关驻京办，要求还钱退房，新任领导表示办不了，要向韶关市政府讲。后王文斌连续给韶关市党政领导写信反映，一直未见答复。现在唯一的要求就是赶快把这件事给办了，如果私了，还钱退房；如果公了，就打官司。该纪要由王文斌和韶关驻京联络处负责人签字并加盖韶关驻京联络处公章。此后双方纠纷一直未能协商解决。
1996年4月，韶关驻京联络处起诉王文斌要求确认韶关驻北京联络处对诉争房产的所有权并要求王文斌赔偿损失。同年5月，因韶关驻北京联络处不具备法人资格撤回诉讼。
2000年8月31日，王文斌换领了新的房屋产权证，涉案房屋产权仍登记在王文斌名下，新产权证对该址房屋房号做了调整，其中涉案房屋原2号东房4间变为6号东房4间，原4号西房1间变为8号西房1间，原5号西房4间变为9号西房4间，9间房屋建筑面积105.9平方米。当时，王文斌使用东房4间，8号西房1间（即西房南数第一间）由王文斌出租给房客使用，其余西房4间由韶关市人民政府驻北京联络处使用。2001年，王文斌收回了房客使用的西房南数第1间，至（2003）西民初字第92号案件判决前，东房四间、西房南数第1间共5间由王文斌使用，另4间西房由韶关市驻京联络处使用。
三、本案原审及（2003）西民初字第92号案件审理情况
2001年5月，王文斌起诉韶关驻京办要求确认房屋买卖合同无效。8月31日本院做出一审判决认为，王文斌与韶关驻京办签订的房屋买卖合同系双方真实意思表示。1990年9月25日北京市人民政府办公厅批准设立韶关驻京联络处，王文斌与韶关市人民政府可以就上述房屋办理产权过户手续，双方所签合同未违反法律规定，该合同合法有效。双方按合同约定各自履行了交付房屋和房价款的义务，双方未在合同中约定办理产权变更手续事项及履行期限，应尽快办理产权过户手续。王文斌其他陈述证据不足，不予支持。依据《民法通则》第八十五条之规定，做出（2001）西民初字第3857号一审民事判决：一、王文斌与韶关市人民政府签订的房屋买卖合同有效。本判决生效之日起三十日内，王文斌与韶关市人民政府以现登记在王文斌名下的房屋产权为准办理房屋产权过户手续。二、驳回王文斌其他诉讼请求。
王文斌不服上诉，二审法院认为：韶关驻京联络处经批准设立，王文斌与韶关驻京办签订买卖房屋合同系双方真实意思表示，且已实际履行。《城市私有房屋管理条理》第十三条规定“机关、团体、个人企事业单位不得购买或变相购买城市私有房屋，如因特殊需要必须购买，须经县以上人民政府批准。”现韶关市人民政府本身作为县级人民政府。王文斌所称需由北京市批准缺少依据，难以支持。原审法院所做处理，超过王文斌诉讼请求范围，予以更正。综上，二审法院于2001年12月做出（2001）一中民终字第4701号终审判决：一、撤销（2001）西民初字第3857号民事判决。二、驳回王文斌之诉讼请求。
2002年12月14日，韶关市人民政府起诉王文斌要求确认房屋买卖合同有效，并要求王文斌立即与韶关市政府办理产权过户手续。2003年6月13日，本院做出（2003）西民初字第92号原审民事一审判决，认为双方订立的房屋买卖合同有效。韶关市政府本身即为县级以上人民政府，并已在北京市房屋和土地管理局办理了在京购房审批手续，双方可以办理诉争房屋的产权过户手续，双方应当尽快办理，故依法判决双方订立的房屋买卖合同有效。本判决生效后30日内，王文斌与韶关市政府以现登记在王文斌名下的房屋产权为准办理房屋产权过户手续。
王文斌不服上诉，该案二审审理中，韶关市政府补充提交了2003年2月27日，韶关驻北京联络处向北京市国土资源和房屋管理局发出的《关于韶关市政府驻京联络处在京建设购房的申请报告》，申请办理包括涉案房屋在内的四处房屋的购买资格认定手续。同年10月13日，北京市国土资源和房屋管理局做出《关于同意韶关市人民政府驻京联络处购买私房的批复》，该批复内容为：你处《关于韶关市人民政府驻京联络处在京建设购房的申请报告》收悉，根据《北京市房屋买卖管理暂行规定》，同意你单位购买西城区东XX胡同XX号四合院，其中东西9间房屋。请你单位按规定办理房屋买卖产权转移手续。
该案二审法院认为，王文斌与韶关市人民政府驻北京办事处签订的房屋买卖合同系双方真实意思表示，双方已按约履行了交付房屋和给付房价款的义务，因韶关市人民政府驻北京办事处现已更名为韶关市人民政府驻北京联络处，且韶关市人民政府驻北京联络处不具备机关法人资格，故其权利义务应由其上级单位韶关市人民政府承担。根据北京市人民政府发布的《北京市房屋买卖管理暂行规定》第五条：“……单位因特殊需要购买私有房屋的，房屋在城区、近郊区的，须经市房地产管理局批准……”的规定，韶关市人民政府驻北京联络处在二审审理中已办理了买卖私有房屋的报批手续，即北京市国土资源和房屋管理局同意韶关市人民政府驻北京联络处购买讼争房屋，因此，本案诉讼双方当事人签订的房屋买卖合同不违反法律规定，故该合同合法有效。王文斌以双方签订的房屋买卖合同违反法律规定为由上诉要求确认该合同无效的请求，缺乏依据，不予支持。综上所述，北京市第一中级人民法院于2003年10月24日做出（2003）一中民终字第09233号终审判决，驳回上诉，维持原判。
2004年3月，韶关市人民政府根据生效判决，办理了诉争9间房屋的产权证，其中东房4间房产证上房号为6号，西房南数第一间房产证上房号为8号，西房南数第2、3、4、5间房产证上房号为9号。王文斌将东房四间、西房南数第1间腾交给了韶关市驻京联络处。现9间房屋均由韶关驻京联络处安排人员使用。
2010年12月13日，北京市第一中级人民法院作出（2010）一中民再终字第18434号民事裁定书，撤销了（2003）一中民终字第09233号民事判决及本院（2003）西民初字第92号民事判决，将该案发回本院重审。
另本案重审中，韶关市政府提出反诉，认为原审判决生效后韶关市政府已将涉诉房屋作房改性质分配给职工居住，已经住了二十多年，如果法院判决合同无效，退房后职工住房无法安置，在相同地理位置重新买房至少需要500余万元，鉴于买卖双方均有一定责任，要求王文斌赔偿因房屋买卖合同不成给韶关市政府造成的经济损失360万元。同时，申请对交易房屋进行评估。
通过北京市高级人民法院摇号程序确定，本院委托北京中企华房地产评估有限公司对涉诉房屋的市场价值进行鉴定。鉴定过程中，中企华公司要求明确是以划拨土地还是以出让土地进行评估。经向王文斌、韶关市政府了解，双方交易时只有房产证，没有国有土地使用权证，之后也无领取国土证或交纳土地出让金的情况。
之后，本院向王文斌、韶关市政府释明，要求双方限期明确各自意见，后韶关市政府没有明确其意见，而且在本院要求其补交反诉费后，也未在规定期限内交纳反诉费，本院视为撤回反诉，其反诉中申请对房屋进行的评估，不再进行。
庭审后王文斌表示在本案撤回腾房和要求赔偿修缮房屋款3万元的诉讼请求，在本案中仅主张确认双方订立的房屋买卖合同无效，要求确认诉争房屋仍归其所有，十五万元同意退还韶关市政府。
上述事实，有王文斌与韶关市政府的陈述，王文斌提交的《合同书》、《调换住房协议书》、1985年11月和2000年8月颁发的房产所有证、1995年王文斌与韶关驻京联络处《关于北京市东XX胡同XX号房产纠纷的商谈纪要》，韶关市政府提交的《合同书》、《调换住房协议书》、1988年6月和1991年5月韶关市编制委员会《关于设立韶关市人民政府驻北京办事处的批复》和《关于市政府北京办事处改名的批复》、1990年9月北京市人民政府办公厅《关于同意韶关市人民政府设立驻北京联络处的复函》、2003年10月北京市国土资源和房屋管理局《关于同意韶关市人民政府驻京联络处购买私房的批复》、2004年3月22日颁发的房屋所有权证、东城区人民法院（2003）东行初字第132号行政判决书，以及本院调取的房产登记信息、韶关市政府驻北京联络处的批复资料等证据在案佐证。
本院认为：一、韶关驻京办、韶关驻京联络处系通过行政程序设立的韶关市人民政府下属的非法人机关。作为非法人机关，韶关驻京办不具备独立签订民事合同的主体资格。但其设立、更名后的签约、履约行为，得到韶关市人民政府的认可，韶关驻京办签约主体上的瑕疵得到补救，韶关驻京办、韶关驻京联络处签约履约行为产生的民事权利义务，由韶关驻京办的上级机关韶关市人民政府享有与承担。
王文斌以韶关驻京办未依法经上级政府批准，不具合法主体资格，无权对外以自己名义从事民事活动和签订合同，因而合同无效的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
二、关于王文斌与韶关驻京办订立的《合同书》、《调换住房协议书》的真实意思表示及履行事实的认定
1、关于王文斌与韶关驻京办订立的《合同书》、《调换住房协议书》的真实意思表示的认定
从《合同书》内容上看，反映了双方买卖房屋的意愿，约定了买卖价款，同时约定了韶关驻京办在房屋管理使用上的权利、责任及王文斌负有的协助义务。
从原审时双方的诉状及陈述看，双方均认为订立的《合同书》是房屋买卖合同；双方因《合同书》的履行发生了房屋买卖纠纷。双方争议的焦点是合同的效力问题，双方对存在房屋买卖合同关系没有争议。
重审中，王文斌提出《合同书》与《调换住房协议》同时签订，双方关系是调换住房还是转让所有权，意思表示不明确，存在多种理解。对此，除了合约及双方在原审时的陈述外，双方在1995年做出的《商谈纪要》也表明双方“知道转卖房产不合法”，“对内说是卖房，对外说是换房”。
从《调换住房协议书》内容及履行情况来看，此协议虽然约定了韶关驻京办为王文斌的亲戚在韶关市安排两套三居室，但王文斌在本案原审时即陈述《调换住房协议书》是虚构不存在的。重审时王文斌也不能陈述该协议韶关方面的履行情况。韶关市政府明确表示该内容并不存在、没有履行。由此《调换住房协议书》履行的仅为涉案9间房屋的内容，不存在换住事实。
结合《合同书》、《调换住房协议书》、《商谈纪要》、双方在原审的陈述，综合分析可以确认：双方订立的《合同书》、《调换住房协议书》意思表示清楚，由于按照协议订立时的法律王文斌转卖房屋给韶关驻京办不合法，为了回避这个问题，双方达成了对外以换房之名掩对内卖房之实。双方订立合同的真实意思是买卖涉案的9间房屋。
2、关于王文斌收到房款的金额
重审中王文斌第一次提出其仅收到了13万元的房款，且通过合同旁证人转×，对此王文斌未能提供证据。而王文斌以往的诉状、庭审陈述，均认可收到的是15万元的房价款，对此改变王文斌不能举证证明，韶关市政府由于涉及的事实时间过久亦无法举证。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十四条的规定，王文斌在没有充足证据证明其变更的陈述
----仅收到13万元房价款的情况下，应以原审时王文斌的认诺为准，即应当确认王文斌收到的房价款为15万元。现王文斌同意退还15万元，本院不持异议。
3、关于《合同书》是否变更的问题
双方虽然在1992年、1993年商量退房还钱，但始终未就还钱的数额达成一致意见，不能说变更了原合同。
三、关于本案的焦点----《合同书》的效力问题
涉案合同的效力，由于双方从签订合同、合同履行到诉讼，时间长，跨越《中华人民共和国合同法》生效实施（1999年10月1日施行），行政法规《城市房屋私有管理条例》也由施行到被废止，《民法通则》与《合同法》关于合同效力的规定又有变化，如何适用法律，如何认定合同效力，是本案双方争议的焦点。
1、关于新旧法的法律适用及判断合同效力问题上的法律适用问题
《合同法》施行后，最高法院1999年12月29日颁布施行的《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》（以下简称《﹤合同法﹥解释一》）第三条规定，“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法”；第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”；第二条规定，“合同成立于合同法实施之前，但合同约定的履行期限跨越合同法实施之日或履行期限在合同法实施之后，因履行合同发生的纠纷，适合合同法第四章的有关规定。”
本案争议的合同成立于合同法实施以前，双方对产权过户未约定期限，现双方对合同效力及合同履行问题发生争议，首先应当就确认之诉即确认合同效力问题进行判定，在此基础上才能决定是否适用合同法合同履行的相关规定。
对于合同效力的判断，要看适用新旧法合同是否有效。新旧法不一致时，适用旧法无效而适用新法有效，则适用新法。
1999年10月1日之前关于合同效力问题适用的法律《民法通则》第五十八条第一款第（五）项规定“违反法律或社会公共利益的”民事行为无效。1999年10月1日起实施的《合同法》第五十二条第（四）（五）项规定，损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。新法对旧法违反法律导致合同无效的情形做了限制性的规定，即只有违反法律、行政法规强制性规定的合同，方能确认无效。
1983年国务院颁布实施的《城市私有房屋管理条例》（简称《条例》），与《民法通则》、《合同法》是下位法与上位法，特别法与普通法的关系。普通法没有规定，特别法有规定的，应适用特别法。该《条例》第九条第二款、第十三条规定，“任何单位或个人都不得私买私卖城市私有房屋。”“机关、团体、部队、企业事业单位不得购买或变相购买城市私有房屋。如因特殊需要必须购买，须经县以上人民政府批准。”第五条规定“城市私有房屋由房屋所在地人民政府房地产管理机关依照本条例管理”。《条例》对购房主体做了特殊限制，同时授权城市私有房屋所在地人民政府房地产管理机关作为城市私有房屋的管理主体对城市私有房屋进行管理。因此，在适用《民法通则》、《合同法》判断诉争合同效力问题时，应考虑是否符合作为特别规定的《条例》的规定。同时，由于2002年11月1日《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发（2002）24号）审批项目目录（789项）中329，取消了“机关、团体购买租赁私有房屋审批《国务院关于发布﹤城市私有房屋管理条例﹥的通知》，2008年《条例》被废止的情况，还应结合王文斌与韶关市政府两次诉讼的时间，一并进行分析判断。
2、《合同书》交易的私房未经批准违反了《城市私有房屋管理条例》及北京市根据条例制定的具体规定，依据《民法通则》的规定，合同无效。
本案《合同书》形成于1989年，按照当时生效的《城市私有房屋管理条例》规定，“任何单位或个人都不得私买私卖城市私有房屋。”“机关、团体、部队、企业事业单位不得购买或变相购买城市私有房屋。如因特殊需要必须购买，须经县以上人民政府批准。”
对于具体如何执行该《条例》，《条例》第二十六条规定“各省、自治区、直辖市人民政府可根据本条例，结合本地区具体情况，制定实施细则。”依据此项授权，北京市同时期制定实施的北京市地方性法规《北京市贯彻实施﹤城市私有房屋管理条例﹥若干具体问题的规定》（1984年发布，1997年修改，2003年12月1日被废止）中规定，“十、机关、团体、部队、学校、企事业单位包括集体所有制单位，不得购、租或变相购、租城市私有房屋。如因特殊需要必须购、租时，其所购、租的房屋在城区及朝阳、海淀、丰台、石景山等近郊区的，必须经市房地产管理局审查批准，在远郊区的，必须经房屋所在区、县人民政府审查批准。未经批准，擅自购买或变相购买的，处买方以房价一倍、卖方以房价百分之五十的罚款；擅自租用或变相租用的，处承租人以年租金额一倍、出租人以年租金额百分之五十的罚款。其购、租关系是否成立，由上述审批机关视具体情节决定。”1997年，北京市人民政府修改上述规定的部分条款，关于私房买卖的部分修改为：“十、机关、团体、部队、学校、企事业单位包括集体所有制单位，不得购、租或变相购、租城市私有房屋。如因特殊需要必须购、租时，其所购、租的房屋在城区及朝阳、海淀、丰台、石景山等近郊区的，必须经市房地产管理局审查批准，在远郊区，必须经房屋所在区、县人民政府审查批准。”
此外，北京同期实施的《北京市房屋买卖管理暂行规定》（1988年10月1日施行，2003年12月1日被废止）规定：“五、单位因特殊需要购买私有房屋的，房屋在城区、近郊区的，须经市房地产管理局批准，房屋在远郊区的，须经房屋所在地的区、县人民政府批准。”“十三、禁止私下买卖房屋或变相买卖房屋。”“十四、（一）不按规定办理买卖过户手续和产权登记，私下买卖或变相买卖房屋的，处买卖双方成交价1倍以下的罚款，但最高不超过3万元。处罚后按规定进行审查，符合条件的，限期补办手续，不符合条件的，不予以办理过户手续。”
根据《条例》及北京市依据《条例》制定的地方性法规，单位因特殊需要购买私有房屋的，房屋在城区、近郊区的，须经市房地产管理局批准。未经批准的除了要受到处罚外，还需经过审查，审查符合条件的，限期补办手续；不符合条件的，不予以办理过户手续。
具体到本案因合同纠纷发生的两次诉讼，王文斌要求确认合同无效的本案原审诉讼，始于2001年5月，二审判决作出于同年12月，由于王文斌的私房在北京城区，韶关市政府如因特殊需要购买王文斌私有房屋，须经北京市房地产管理局审查批准，否则即违反了当时《条例》及北京市地方的强制性规定，无法办理过户。本案2001年12月终审前，韶关市政府始终没有办理相应的批准手续，没有按照北京市的相关规定得到北京市房地产管理局的批准，违反了《条例》和北京市的规定，构成了《民法通则》无效民事行为的情形。按照《民法通则》第五十八条第（五）项的规定，《合同书》属无效合同。
1990年北京市人民政府办公厅复函广东省人民政府同意设立韶关驻北京联络处，该函批复的事项是设立机构，并非批准买卖涉案私房，不是上述规定提及到的批准手续。
3、《合同书》如适用新法《合同法》的效力问题
根据《合同法》第四十四条，“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”第五十二条第（四）、（五）项规定，损害社会公共利益、违反法律行政法规强制性规定的合同无效。
《《﹤合同法﹥解释一》》对于合同效力的认定第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”第九条规定，“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”
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