安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终588号
上诉人（一审原告）方治进，男，1971年8月17日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。
被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府，住所地池州市贵池区康庄大道99号。
法定代表人高峰，该区区长。
上诉人方治进因诉池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）征地行为违法一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2017)皖17行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
方治进在一审中诉称：1998年8月10日，原贵池市人民政府颁发贵字第2411214号农村集体土地承包经营权证，原告以家庭联产形式承包贵池区马衙镇峡山村新建组土地4.95亩，被告违法征收原告其中3块土地2.1亩，其中弯田上4分0.2亩、弯田亩六1.1亩、长田8分0.8亩。2015年9月，被告在没有出示任何批准文件的情况下，也没有履行告知、调查、听证程序，也未给予任何补偿的情况下，将原告的土地征用为非农建设用地，建设池州市纪委、市检察院廉政教育基地大楼和马江路改造，强行将原告3块土地上种植的水稻全数铲除。原告多次信访，被告不予理睬。原告认为被告征地行为严重违法，严重侵犯原告合法权益，请求法院依法判令：1、确认被告征地行为违法；2、责令被告返还土地；3、赔偿原告因被告违法征地造成原告的各项经济损失20万元；4、承担本案诉讼费用。
一审法院审理查明：1998年原告以家庭（包括其父母、妹妹共5个人口）联产形式承包所在村民组贵池区马衙镇峡山村新建组土地4.95亩，并颁发土地承包经营权证。2006年原告方治进与其兄方治昌签订分家及赡养老人协议，约定将上述承包地中马路下弯田（两块）划由方治昌耕种，如果国家征收，征收补偿费归方治昌所有。2013年10月10日池州市国土资源局向贵池区马衙街道峡山社区发出《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（池征告字[2013]3号），告知池州市2013年第3批次城市建设用地项目涉及征收该社区内2.1333公顷农用地初步确定的补偿标准及安置途径等。告知书明确由该社区将告知书送达被征地、拆迁农户，对所述征地、拆迁补偿标准和安置办法，如有不同意见，可在11月10日前书面申请听证，逾期视为放弃听证。2013年12月20日贵池区马衙街道峡山社区反馈池州市国土资源局，对上述补偿标准及安置方案等无异议，放弃听证。2013年12月20日池州市土地收储中心与贵池区马衙街道峡山社区居委会签订《使用先行复垦建设用地指标挂钩协议》，该村（社区）经村民代表会议同意池州市土地收储中心申请贵池区马衙街道峡山社区2.1333公顷农用地通过使用先行复垦建设用地指标挂钩为建设用地。2013年12月21日安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）[2013]158号《关于池州市2013年第3批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，批准了池州市人民政府该批次用地土地利用总体规划局部调整方案，同意池州市使用贵池区清溪街道境内已经验收确认的先行复垦建设用地指标2.1333公顷与贵池区马衙街道境内农民集体农用地2.1333公顷（农用地）相挂钩，用于城市建设。2014年1月池州市发展改革委员会经会同相关部门联合审核并报池州市政府同意批准市纪委、市检察院办案业务用房建设立项，同年6月获得建设项目规划许可。该项目用地主要使用上述贵池区马衙街道峡山社区农用地。2014年11月18日马衙街道办事处与其所属峡山社区居委会签订《征地协议书》，双方对市纪委、市检察院办案业务用房项目建设用地面积、地类、征地范围及四至、补偿价格、付款方式等达成协议，约定马衙街道办事处于签字后10日内付清征地补偿款1527430元。2014年12月24日安徽省人民政府皖政地[2014]1077号《关于池州市2014年第20批次城镇建设用地的批复》，批准了池州市人民政府该批次用地土地利用总体规划局部调整方案及含峡山社区0.1633公顷集体土地在内的共1.0386公顷农用地转为国有建设用地，按呈报土地开发利用规划用途，用于城镇建设（含市纪委、市检察院办案业务用房在内的公共管理及公共服务用地）。2015年3月3日被告发布征收公告，4月10日发布征地补偿安置公告。2015年5月被征地农户陆续领取补偿款。因1998年原告为户主分得的土地包括其父母及妹妹3个人口的土地，2006年经分家协议约定已分出一部分由方治昌耕种并享有征地补偿费。此次征收峡山社区居委会为避免两兄弟争执不下导致补偿款领取延迟，将涉及方治进户的补偿费登记到其父方茂华名下并分别测量了面积。测量时李月红因其被征地头排水沟征收面积归属与村民组长方治胜发生争执并致肢体冲突，后经公安机关处理。2015年12月29日峡山社区居委会《办案大楼征地补偿资金分配表》显示方治进妻子李月红签字领取1.03亩征地补偿款31770.35元（扣除养老保险统筹基金）。2016年11月17日李月红等人赴省信访。2017年5月25日方治进向一审法院起诉。
一审庭审中,原告申请对其妻李月红领取补偿款的签名进行笔迹鉴定，因李月红仅有小学文化，平时书写不多，经本院释明后其本人仍坚持要求鉴定。该院于2017年9月4日移送鉴定机构鉴定。后经鉴定机构要求补充李月红与其签字领取补偿款同时期（2015年12月）的书写材料，经该院收集李月红于2016年12月28日在池州市国土资源局信访答复意见送达回证上的签字并经李月红本人确认后送南京师范大学司法鉴定中心进行笔迹鉴定。2017年12月20日南京师范大学司法鉴定中心以鉴定材料不充分，不具备鉴定条件为由终止了鉴定。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、原告是否适格；二、原告起诉是否超过起诉期限；三、被告征地行为是否违法。
关于原告主体资格问题。原告起诉时虽未举证证明其承包的土地被被告征收，但被告提供的证据已表明原告确有承包地在被告此次征收范围内，原告应具备主体资格。
关于原告起诉是否超过起诉期限问题。根据被告所举证据，池州市国土资源局在2013年10月10日即向峡山居委会发出征地补偿标准及安置途径告知书，要求其将征地补偿标准及安置途径等内容告知被征地及拆迁户，可以在规定期限内提出意见，峡山居委会反馈的情况是无异议和放弃听证。在征地方案及农用地转建设用地方案经省政府批复同意后，被告于2015年3月3日发布了征地公告，4月10日发布了征地补偿安置公告，原告起诉被告征地违法的起诉期限起算点应从征地公告之日开始计算，原告直到2017年5月才提起行政诉讼，显然已超过起诉期限。
鉴于原告起诉已超过起诉期限，对被告征地行为合法性本院无须进行实体审查。
综上，原告的起诉超过起诉期限。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告方治进的起诉。
方治进上诉称：1、其自2016年12月27日通过信访才知道承包地被违法征收，2017年5月25日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。2、一审中所谓的征地公告均是单方制作，完全可以事后补充，不能证明已经公告和向其送达，其从未见过公告，更不知道内容，一审认定向峡山居委会告知，其就知道公告内容，违反证据规则。3、其妻子从未领取征地补偿款，被上诉人提供的领取补偿款签字表，从日常生活经验判断就不是其妻子这个文盲所签，且一审中其也申请笔迹鉴定，即使材料不完整无法鉴定，完全可以更换材料重新鉴定。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。
贵池区政府未向本院提交书面答辩意见。
贵池区政府向一审法院提供如下证据：1、法定代表人身份证明，证明被告主体资格。2、分家协议，证明原告与方治昌协商一致，将马路下湾田（两块，涉案编号为2、3号地块）归方治昌种植，该两块水田的征地补偿款归方治昌所有，与原告无关。3、编号：国土划字2015-9号国有建设用地划拨决定书，证明经池州市人民政府批准，将涉案地块划拨给市纪委、市检察院用于办案业务用房项目。4、池州市国有建设用地使用权供地方案审批表、审核会签单，证明池州市国土资源局编制供地方案审批表，拟向市纪委、市检察院划拨供地40亩。5、市纪委、市检察院池检会（2014）15号关于办理市纪委市检察院办案业务用房项目供地相关手续的函，证明根据池州市发改委池发改投资（2014）9号“关于市纪委、市检察院办公室业务用房立项的函复”及池州市规划委第97次会议通过的市纪委、市检察院办案业务用房规划建筑设计方案，同意市纪委、市检察院办案业务用房用地40亩，并向池州市国土资源局申请办理用房供地相关手续。6、池州市城乡规划局池规函（2014）91号关于市纪委、市检察院办案业务用房规划、建筑设计方案的批复，证明池州市城乡规划局原则同意《市纪委、市检察院办案业务用房建筑设计方案》。7、池州市规划建设指导委员会第97次会议纪要，证明此次会议原则同意市纪委、市检察院办案业务用房规划设计方案。8、池州市发改委池发改投资（2014）9号文件，证明池州市发改委会同市财政局、市国土资源局、市住房城乡建委、市规划局、市直机关事务管理局对市纪委市检察院办案业务用房项目进行审核，同意该项目，并对建设内容、规模、地点等项目进行审核。9、选字第341701201400004号、选字第341701201400005号建设项目选址意见书，证明市纪委、市检察院办案业务用房项目已核发建设项目选址意见书。10、地字第341701201400021号、地字第341701201400022号建设用地规划许可证，证明市纪委、市检察院办案业务用房项目已核发建设用地规划许可。11、编号34170014103101S03号、3417001507080101-SX-001建筑工程施工许可证，证明该项目已办理建筑工程施工许可证。12、市纪委、市检察院办案业务用房红线图，证明该项目已编制红线图。13、征地协议书，证明2014年11月18日，马衙街道办事处与峡山社区居委会签订《征地协议书》，峡山社区居委会同意马衙街道办事处征用其社区内一宗地，并对面积、价格等事项进行了约定。征地补偿费用的管理、使用由居委会按照土地管理等有关法律执行。14、交地协议，证明2015年1月23日，马衙街道峡山社区将涉案征用土地交给市纪委、市检察院，并由马衙街道办事处、贵池区房屋征收管理局鉴证。15、供地土地勘测定界技术报告书、供地勘测定界图，证明池州市勘测院依法对市纪委、市检察院办案业务用房地界进行勘测，程序合法。16、编号皖R20150174号中标通知书，证明土地征用后，贵池区马江公路工程由池州市公路工程处中标。17、安徽省国土资源厅皖国土资函（2014）15号关于池州市贵池区2010年第2批次等3个先行复垦建设用地项目验收及指标确认的复函，证明经安徽省国土资源厅确认：关于池州市贵池区2010年第2批次“先行复垦”建设用地置换项目中，可挂钩农用地指标为49.1840顷（其中耕地32.3140公顷）。18、池州市国土资源局池国土资（2013）357号关于池州市2013年第3批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地审查意见的报告，证明2013年第3批次用地全部位于贵池区马衙街道峡山社区，用地总面积为2.7041公顷，该批次用地使用贵池区2010年第2、8批次先行复垦指标，同时对用地规划用途、征地补偿情况、补充耕地等情况进行审查，并提出了审查意见，上报省国土资源厅审查。19、使用先行复垦建设用地指标申请表、池州市2013年第3批次使用先行复垦建设用地指标用地情况一览表，证明池州市人民政府申请使用先行复垦建设用地指标。20、《使用先行复垦建设用地指标挂钩协议书》，证明池州市土地收储中心申请贵池区马衙街道峡山社区2.1333公顷农用地通过使用先行复垦建设用地指标挂钩为建设用地，并对补偿事宜进行约定。21、《同意土地挂钩的证明》，证明峡山社区同意该项目进行挂钩。22、池州市贵池区被征地农民社会保障措施落实情况说明表，证明征地过程中对征地范围内符合保障对象发放农民生活保障金，保障被征地农民生活。23、土地利用总体规划布局调整相关材料，证明依法定程序将涉案项目涉及的1.8472公顷的有条件建设区调整为允许建设区。24、土地勘测定界技术报告书、勘测定界图，证明相关部门对涉案项目进行土地勘测定界。25、池州市国土资源局池征告字（2013）3号征地拆迁补偿标准安置途径告知书，证明依法对征地补偿标准、安置办法等事项进行公告。26、征用土地情况调查确认表，证明对被征用土地面积、人口、应安置人数等事项进行调查，由峡山居委会确认。27、征地告知书回执函，证明峡山居委会对征地补偿方案等无异议，放弃听证。28、贵池区马衙街道土地利用总体规划图，证明国土部门编制规划图。29、贵池区土地利用现状图，证明国土部门编制现状图。30-46、安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）（2013）158号《关于池州市2013年第3批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》等相关报批及批准文件，证明案涉地块已经批准使用先行复垦建设用地指标。47、安徽省人民政府皖政地（2014）1077号关于池州市第20批次城镇建设用地的批复，证明：1、经省政府批准，同意池州市2014年第20批次土地利用总体规划局部调整方案；2、同意批准建设用地3.7485公顷，按呈报的土地开发利用规划用途、用于城市建设。48、征收土地公告，证明被告依法履行该批次土地征用公告手续。49、征地补偿安置方案公告，证明被告依法履行该批次土地征地补偿安置方案公告手续。50、户籍证明、常住人口册，证明：1、李月红与原告方治进系夫妻关系；2、原告与方治昌是兄弟关系；3、方茂华与原告系父子关系。51、测量土地登记表，证明被征用的案涉编号2、3地块，经测量面积为1.76亩，编号5地块，征用面积为0.37亩。52、办案大楼征地补偿资金分配表，证明：1、2015年12月29日原告妻子李月红已经领取涉案编号5地块的征用补偿款；2、依据方治进与方治昌的分家协议，涉案编号2、3地块的补偿款应归方治昌所有，已由其父方茂华领取。
方治进向一审法院提供证据如下：1、贵字第2411214号《农村集体土地承包经营权证》，证明原告1998年以家庭联产承包方式承包贵池区马衙街道办事处峡山村新建组土地4.95亩，被告违法征收其中3块土地2.1亩。2、原告本村民组村民方治来的证人证言，证明涉案土地一直为原告承包经营的事实和被告占用原告土地的时间。3、照片，证明原告土地被非法侵占的事实。4、信访材料，证明2016年12月7日，原告才知道土地被征收，被损害的事实。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明：1998年方治进户承包贵池区马衙镇峡山村新建组土地4.95亩，家庭承包人口包括其父母、妹妹共5人，承包地块为：塘田亩六1.5亩、弯田上4分0.2亩、弯田亩六1.1亩、竹板二亩0.8亩、长田8分0.8亩、治昌门前0.19亩。2006年方治进与其兄方治昌签订分家及赡养老人协议，约定将承包地中马路下弯田（两块）划由方治昌耕种，如果遇国家征收补偿费归方治昌所有。2015年征收土地时，峡山社区居委会为避免方治进与方治昌发生争执，将被征用土地分别测量，并将补偿费均登记到其父亲方茂华名下。经峡山社区居委会测量，方治昌耕种的弯田上4分0.49亩、弯田亩六1.27亩，共计1.76亩;方治进耕种的长田8分1.03亩；集体排水沟0.1亩，上述测量土地被征收。方治昌耕种的共计1.76亩被征用土地的土地补偿款、青苗补偿费、补差款由其父亲方茂华签字领取；集体排水沟0.1亩被征用土地的土地补偿款、补差款均由村民组长方治胜代表村民组领取。峡山社区居委会2015年12月29日的《办案大楼征地补偿资金分配表》中显示，方治进妻子李月红签字领取1.03亩征地补偿款31770.35元（扣除养老保险统筹基金）；2016年3月4日的《办案大楼工程青苗补偿表》中显示，方茂华签字领取1.03亩青苗补偿款381.10元；2016年3月14日的《办案大楼工程征地补偿资金补差分配表》中显示，方茂华签字领取因安徽省征地补偿标准调整的1.03亩补差款4938.85元。方治进称其没有领取任何款项，其妻子李月红的签字非其本人签字。贵池区马衙街道办事处马信复字[2016]27号《关于李月红信访事项答复意见书》中表明，经再次调查，李月红家庭1.03亩征地补偿款，扣除养老保险统筹基金，共计31770.35元，该款由峡山社区居委会以方茂华名字存入池州九华农商行，李月红从峡山社区居委会领取了存折。
本院认为：根据一审查明的事实，2013年12月21日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）[2013]158号《关于池州市2013年第3批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，批准池州市使用贵池区清溪街道境内已经验收确认的先行复垦建设用地指标2.1333公顷与贵池区马衙街道境内农民集体农用地2.1333公顷（农用地）相挂钩，用于城市建设。2014年12月24日，安徽省人民政府作出皖政地[2014]1077号《关于池州市2014年第20批次城镇建设用地的批复》，批准了包含峡山社区0.1633公顷集体土地在内的共1.0386公顷农用地转为国有建设用地，用于城镇建设。2015年3月3日，贵池区政府发布《征收土地公告》，同年4月10日发布《征地补偿安置方案公告》。两公告发布后实施征地时，峡山社区居委会为避免方治进与方治昌发生争执，根据分家协议将方治进户被征用土地分别测量，并将补偿费均登记到其父亲方茂华名下。因方茂华系方治进的父亲，且系方治进家庭承包户中的一员，无论领款表上李月红的签字是否系其本人书写，但可以认定方治进家庭承包户已实际领取了征地补偿款项。至此，贵池区政府的征地行为对方治进户的合法权益已明显不产生实际影响，方治进诉征地行为无诉的利益。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的,应当裁定驳回起诉。故一审裁定驳回起诉并无不当。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当要有具体的诉讼请求。本案中，方治进一审的诉讼请求为确认征地行为违法，但征地行为包含征地批复、征地决定、征地实施等系列行政行为，存在多个环节、多个主体、多个行为，因而方治进的诉讼请求并不明确，一审法院应当向方治进予以释明告知其明确诉讼请求，而非迳行推定征地决定为被诉行政行为并作出裁判，本院予以指正。鉴于一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。方治进的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年七月十六日
书记员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。