安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）马行终字第00031号
上诉人（原审被告）：马鞍山市水利局。
法定代表人：郑诗海，该局局长。
委托代理人：鲁俊，该局河道管理处工程管理科科长。
委托代理人：滕海涛，安徽净源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：孙成明。
被上诉人（原审被告）：当涂县江心乡人民政府。
法定代表人：王庆，该乡乡长。
委托代理人：杨帆，江心司法所所长。
被上诉人（原审第三人）：河南省广宇建设集团有限公司。
法定代表人：刘全友，该公司总经理。
委托代理人：林志清，安徽长城律师事务所律师。
上诉人马鞍山市水利局（以下简称水利局）因与被上诉人孙成明、当涂县江心乡人民政府（以下简称江心乡政府）、原审第三人河南省广宇建设集团有限公司（以下简称河南广宇公司）林业行政征用一案，不服安徽省马鞍山市雨山区人民法院（2015）雨行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人水利局的委托代理人鲁俊、滕海涛，被上诉人孙成明，江心乡政府的委托代理人杨帆，原审第三人河南广宇公司的委托代理人林志清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定以下事实：2004年10月15日，孙成明与三联村签订一份三联村柴洲发包合同，该合同主要内容如下：三联村所有属外滩上段柴洲经营权原由刘平承包，经三联村和刘平同意转让给孙成明承包经营。承包地段东离埂堤20米，西至长江，南至联合交界处，北至三联水厂。承包栽树（杨树和柳树）属外滩经济开发林，发包期为十年。发包金额为六万元。承包期间，如有国家集体征用、征地，乙方必须转让，双方协商不得高于征用、征地价格。2009年2月12日，水利局出具马水（2009）9号“关于长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的请示”，该“请示”的主要内容如下：“市人民政府：为加快马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目前期工作进度，根据《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发（2000）20号规定，我们拟组建该工程项目法人
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长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处，负责项目前期工作及工程建设管理。工程建成后该机构自行撤销。妥否，请予批准。”2009年3月26日马鞍山市人民政府出具马政秘（2009）25号“马鞍山市人民政府关于同意组建长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的批复”，该“批复”的主要内容为：“水利局：你局《关于长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的请示》（马水（2009）9号）悉。根据国务院《批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发（2000）20号）精神，经研究，同意你局组建长江马鞍山河段江心洲端河道整治工程建设管理处，具体负责长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目前期及工程建设管理工作，项目法定代表人为吴昭旭。工程竣工后，项目法人自行撤销。此复。”江心乡洲头保护工程二期于2010年12月份正式启动，该工程业主单位是水利局。2010年12月2日，河道管理处（法定代表人吴昭旭）与河南广宇公司签订一份合同协议书，该协议书主要内容如下：工程名称：长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程，工程地点为长江马鞍山河段江心洲左缘上段。合同工期为157天即2010年11月25日，竣工日期为2011年4月30日。该份协议书订立时间为2010年12月2日，合同订立地点为马鞍山市水利局。江心洲左缘上段河道整治工程削坡护岸涉及孙成明在三联村承包滩地上种植的意杨，但由于江心乡政府和三联村多次与孙成明就补偿事宜协商未达成协议。为抢抓工期，赶在长江枯水期和霜冻到来之际，完成削坡和基槽浇筑工程任务。河南广宇公司受水利局的指派安排挖机对孙成明承包的削坡范围内的意杨予以砍伐清除。江心乡政府当时派人到现场维护秩序。
原审法院认为：本案的争议焦点为原告孙成明提起本案之行政诉讼是否超过起诉期限；被告水利局、江心乡政府是否系本案的适格被告及应否承担相应的法律责任。
原告孙成明在其承包的涉案地块上所栽种的林木被河道整治管理处指令第三人河南广宇公司砍伐清除之后的一段时间里，曾就被砍伐林木的损失补偿事宜与相关部门进行了多次交涉，但未果。在此情形下，孙成明以水利局、江心乡政府为被告向本院提起行政诉讼且一并提出行政赔偿请求，本院于2012年8月30日立案受理。在该案的审理过程中，水利局提供的证据之马水（2009）9号文件及马鞍山市人民政府马政秘（2009）25号批复中均载明长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程系由水利局组建的项目法人“长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处”负责整治工程项目前期及工程建设管理工作。水利局据此也表明其未具体参与实施具体的整治工作，故其不是该案的适格被告。鉴于当时对水利局组建的此类整治工程项目法人的法律地位尚不能明确界定，故本院建议孙成明撤回行政诉讼并通过民事诉讼的方式来主张自己的权利。孙成明申请撤回该行政诉讼，本院裁定准许。嗣后，孙成明以水利局、江心乡政府、河南广宇公司为被告向本院提起民事诉讼。本院立案审理后，于2014年3月14日出具（2013）雨民一初字第00468-1号民事裁定书认定“依照马鞍山市人民政府文件，河道管理处是由马鞍山市人民政府同意由水利局临时组建的项目法人，在工程竣工后自行撤销。本案现有证据不能证明该项目法人符合法人成立要件，依法注册登记，故该河道管理处虽在文件中称为法人，但不是民事责任适格主体，对外不能独立承担民事责任……，本案不属于民事案件受案范围”并裁定驳回孙成明的起诉。孙成明不服该裁定并上诉至安徽省马鞍山市中级人民法院。安徽省马鞍山市中级人民法院于2014年5月23日作出（2014）马民三终字第00149号民事裁定书认定该案系政府强制征迁行为引发的民事财产权益纠纷，不是平等民事主体之间的补偿协议纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，上诉人孙成明的上诉理由不能成立并裁定驳回上诉，维持原裁定。在此情形之下，孙成明只能通过再次提起行政诉讼的方式来解决相关的争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。综上，孙成明提起本案之行政诉讼应受上述法律规定的保护，即一方面孙成明提起本案行政诉讼看似超过起诉期限，但超过起诉期限的原因非孙成明所致，故被耽误的时间不计算在起诉期限内。另一方面，从孙成明实际知道人民法院生效裁定确认涉案争议系行政诉讼受案范围时并至提起本案行政诉讼时止，孙成明提起本案行政诉讼时也未超过最长起诉期限的规定。
水利局是本案的适格被告，理由如下：已经发生法律效力的马鞍山市雨山区人民法院（2013）雨民一初字第00468-1号民事裁定书明确认定由水利局报请马鞍山市人民政府批准且自行组建的工程项目法人“长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处”不符合法人成立要件，不是民事责任的适格主体且对外不能独立承担民事责任。据此可确定该河道整治管理处应属水利局依据其职责及特定情形专门设立的一个内部机构，故该河道整治管理处对外实施的所有法律行为所产生的法律责任均依法应由水利局予以承担。水利局当庭认可其负有马鞍山市辖区范围内所属河道堤防的日常管理、维护及河道整治工作职责。就本案而言，河道整治管理处在行使原本应由水利局自行履行的涉案河道整治工作职责过程中，在有关本案原告孙成明承包的削坡范围内的林木（意杨）补偿问题没有按照法律程序处理完毕的情况下，其指令与其签有合约的本案第三人强行将孙成明承包的削坡范围内的林木（意杨）予以砍伐清除的行为侵犯了孙成明的合法权益，由此产生的相关法律责任依法应由水利局承担。
本案已查明的相关事实表明本案第三人河南广宇公司接受河道整治管理处的指令对孙成明承包的涉案地块上的林木（意杨）实施砍伐清除时，江心乡政府只是指派相关工作人员在现场维护秩序，其没有实施侵犯孙成明合法权益的事项，故江心乡政府不是本案的适格被告。
本案不涉及涉案地块承包合同是否合法有效之法律问题，况且孙成明在涉案地块栽种意杨十年并取得官方采伐许可证，应视为相关部门包括相关政府职能管理部门对此状况是认可的。因此，有关公共工程建设需要使用该地块时，应当对该地块上的相应物品依照相关的法律、法规和政策予以征用、征收补偿。水利局虽未被明确为涉案工程的征收、征用主体，但在有关孙成明的补偿问题尚没有按照相应的法律程序处理完毕的情况下，由其组建的河道整治管理处即指令第三人河南广宇公司强行砍伐清除涉案林木的行为可视为其间接地实施了强制征用、征收行为，此行为显然因无法律依据而不受法律、行政法规的保护，且上述行为至今已不具有可撤销的内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决一、确认被告马鞍山市水利局强制征收原告孙成明承包林地（三联村柴州）行为违法；二、驳回原告孙成明请求确认当涂县江心乡人民政府强制征收其承包林地行为违法的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由被告马鞍山市水利局负担。
水利局上诉称：一审判决认定事实不清、定案证据不足、适用法律错误，理由如下：本案已超过起诉期限，一审法院依法应当驳回被上诉人孙成明的起诉；本案被上诉人孙成明非适格原告，应驳回其起诉；一审认定上诉人为本案适格被告并实施了强制征收行为，属事实认定错误；本案遗漏了应当承担责任的行政主体；一审法院对证据的认定存在重大错误；一审判决对于案涉地块是否属于国有土地这一重大案件事实认定不清；一审法院送达法律文书违反法定程序。综上，请求二审法院发回重审或查明事实后依法改判。
孙成明当庭答辩称：涉案工程是由水利局主持实施的，应当由水利局来承担责任。
江心乡政府述称：其未实施任何征收行为，第三人广宇公司是受水利局的指派实施的砍伐，因此，本案与江心乡政府无关。
河南广宇公司述称：其认可上诉人的上诉意见；其是受当地人民政府的要求参与砍伐的，但是仅仅是提供的砍伐所用的设备；被上诉人孙成明的损失应依法解决。
原审原告向原审法院提交了以下证据：1、原告身份证复印件一份，证明原告的主体身份。2、原告与三联村委会签订的“三联村柴洲发包合同”一份，证明原告承包的地段、面积、金额及有关征用征地的内容。3、三份图片，证明原告承包的林地被强制征收的事实。4、江心乡政府于2011年12月23日出具的“关于江心乡西江洲头保护工程江滩树木砍伐情况的说明”一份，证明被告江心乡政府将责任推卸给了被告水利局。5、“说明”一份，证明被告水利局将责任推卸给被告江心乡政府。6、“关于江心洲抛石护岸青苗费补偿协议”一份，证明被告江心乡政府领取了青苗补助费用。7、水利局马水（2009）9号“关于长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的请示”文件（内附长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人组建方案）及马鞍山市人民政府马政秘（2009）25号“关于同意组建长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的批复”各一份，证明当时强制征收的主体是被告水利局设立的“长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处”（下称河道整治管理处）。8、调查笔录一份，证明被告水利局指派第三人河南广宇公司在没有与原告谈好的情况下，强行铲除原告林木的事实。9、马鞍山市雨山区人民法院（2013）雨民一初字第00468-1号民事裁定书一份，证明原告通过民事诉讼查明了两被告强制征收的事实及该裁定认定涉案争议不属于民事案件受案范围。10、安徽省马鞍山市中级人民法院（2014）马民三终字第00149号民事裁定书一份，证明两被告实施强制征收原告承包的林木的行为及该裁定亦认定涉案争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围。11、企业基本注册信息查询单一份，证明第三人的注册情况。12、当涂县农业委员会当农林（2014）226号“关于同意江心乡三联村孙成明采伐林木的批复”及编号34052104141022001“林木采伐许可证”各一份，证明原告可以采伐自己承包林地的林木。
原审被告水利局未向原审法院提供证据。
原审被告江心乡政府未向原审法院提供证据。
原审第三人河南广宇公司未向原审法院提供证据。
以上证据随案移送本院。
上诉人市水利局在二审阶段提供了两份证据：1、马鞍山市中级人民法院庭送达回证复印件，系被上诉人孙成明二审民事案件裁定书签收时间，证明2014年5月26日，被上诉人知道本案是强制征收行为，根据行政诉讼法规定，应当在裁定书作出和签收之内起3个月内提起诉讼。被上诉人于2015年2月在原审提起诉讼已过诉讼时效。2、两份网络截图，安徽新闻的内容表明当涂县政府是江心乡拆迁拆违征收主体。江心乡王庆副乡长述职报告，表明是涉及大桥实施征迁落实主体是江心乡。
经庭审质证：各方当事人对彼此向原审法院提交的证据的质证意见与原审一致。
对于上诉人在二审阶段提供的证据，被上诉人孙成明发表质证意见认为，证据1不予认可，其起诉没有超过法定期限；证据2不予认可，其林地遭到毁损是水利局实施的。被上诉人江心乡政府发表质证意见认为，证据1的真实性由法院认定，证据2达不到其证明目的，因王庆副乡长述职报告针对的是2010年工作作出的总结，而案涉工程是2012年12月启动的。两份证据是否属于新证据由法院来认定；第三人河南广宇公司发表质证意见认为，其同意上诉人的证据及其证明目的。
本院对原判的认证及认定的事实予以确认。对于上诉人在二审阶段提供的新证据，本院认为该两份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于“新的证据”的规定，依法不予采纳。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十八条的规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。本案中，被上诉人孙成明承包的土地系长江河流冲刷形成，按照该条的规定，案涉地块应当属于国家所有。根据《安徽省实施办法》第二条、第七条的规定，各地、市、县水利行政主管部门是本行政区域的河道主管机关，因此，上诉人水利局是案涉滩地的主管机关，具有河道整治与建设的法定职权，有权使用涉案土地，并不存在违法征收土地的问题。孙成明系根据与三联村签订的承包合同而栽种的树木。虽然该土地系国有，三联村并不具有对外发包的权利，但是该地块一直由三联村对外承包，且在孙成明承包该地块之前由案外人刘平承包。因此孙成明有理由相信三联村是具有发包权的，其根据承包合同所栽种的树木应属于其个人合法财产。根据《中华人民共和国物权法》第四十四条的规定，个人的动产或不动产因紧急需要被征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。孙成明栽种的树木因河道整治工遭到毁损，应当依法获得合理、适当的补偿。但是孙成明在一审起诉时要求法院判决确认水利局和江心乡政府强制征收其承包林地行为违法并无法律依据，其理由不能成立，依法应当驳回其诉讼请求。
综上，一审判决虽认定事实清楚，但是在适用法律上存在错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省马鞍山雨山区人民法院（2015）雨行初字第00005号行政判决书；
二、驳回孙成明的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人孙成明承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶 毅
代理审判员 张鹏鹏
代理审判员 夏雪梅
二〇一五年十一月十日
书 记 员 毕亮亮
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。