安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终687号
上诉人（一审原告）姚德玉，男，1963年6月23日出生，汉族，住安徽省芜湖县。
被上诉人（一审被告）芜湖县人民政府，住所地安徽省芜湖县湾沚镇芜湖南路延伸段芜湖县行政中心，统一社会信用代码113402217330302581。
法定代表人韦秀芳，该县县长。
委托代理人崔晓明，该县人民政府法制办公室主任。
委托代理人严仲源，该县人民政府法制办公室副主任。
被上诉人（一审被告）芜湖县城乡规划建设委员会，住所地安徽省芜湖县湾沚镇湾石路行政农林水大楼8楼，统一社会代码11340221003023646Q。
法定代表人许华，该委员会主任。
被上诉人（一审被告）芜湖县城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖县芜湖南路政府大楼，统一社会代码11340221756822020U。
法定代表人鲁永红，该局局长。
委托代理人徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。
委托代理人刘洋，安徽青弋江律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）芜湖县公安局，住所地安徽省芜湖县湾沚镇湾石路延伸段与保沙路交叉口，组织机构代码00302374－2。
法定代表人吴石生，该局局长。
委托代理人牛庆华，该局法制大队副大队长。
上诉人姚德玉因诉芜湖县人民政府、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县城市管理行政执法局（简称芜湖县城管局）、芜湖县公安局房屋行政强制拆除一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2018）皖02行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
姚德玉向一审法院起诉称，芜湖县人民政府以棚户区改造名义征收其位于芜湖县XX镇XX路X号房屋并于2017年3月14日作出〔2017〕第1号《房屋征收决定》。因补偿事宜协商未果，为达推进拆迁进度的目的，芜湖县人民政府组织芜湖县房屋征收办公室、芜湖县城管局、芜湖县公安局等单位超过百人于2017年11月30日对其上述房屋实施强拆。芜湖县人民政府在作出征收决定后组织实施本案强拆行为明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的禁止行政强制拆迁的明确规定。芜湖县人民政府组织芜湖县公安局民警参与本案强拆违反了公安部三令五申禁止公安民警参与暴力拆迁的规定。本案被诉强拆行为实施主体、程序均严重违法，请求依法确认四被告于2017年11月30日对其位于芜湖县XX镇X号的房屋共同实施的强拆行为违法。
一审法院经审理查明，2017年11月27日，芜湖县城管局向姚德玉出具芜县城管规划限拆〔2017〕012号《芜湖县城市管理行政执法限期拆除通知书》（简称《拆除通知书》），认为姚德玉在芜湖县XX镇XX路X号处擅自建设违法建筑物约20平方米，限令其于当日前自行拆除上述建筑物。该《拆除通知书》载明“逾期不自行拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定组织强制拆除”。后姚德玉未自行拆除，该部分建筑物于当日被拆除。姚德玉诉请所称的位于芜湖县XX镇XX路X号依法登记享有产权的房屋未被拆除，且姚德玉已对涉该房屋的芜湖县人民政府〔2017〕第14号国有土地上房屋征收补偿决定向该院另案提起诉讼。2018年4月12日，姚德玉向该院明确诉讼请求为：依法确认四被告于2017年11月30日对其位于芜湖县XX镇XX路X号东边约30平方米房屋共同实施的强拆行为违法。
一审法院认为，一、姚德玉诉称位于芜湖县XX镇X号房屋于2017年11月30日被强拆与事实不符，被拆除的只是未经产权登记的部分，故姚德玉对本案的起诉显然缺乏行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“事实根据”，依法应予驳回。后姚德玉虽明确诉讼请求，但因评判对合法建筑征收行为与对“违法建设”拆除行为是否合法，所适用的法律依据不同，对被征收房屋的拆除和对“违法建设”的拆除是两个不同的行政行为，故该诉请的明确实质是提出新的诉讼请求，又因该诉请的提出是在起诉状副本送达被告之后，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条规定，应不予准许。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《拆除通知书》以及芜湖县城管局关于对违法建设的拆除于法有据的答辩能证明对20平方米左右的建筑物实施拆除行为的主体是芜湖县城管局。姚德玉虽提供了照片、新闻报道等材料以证明芜湖县人民政府、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县公安局是共同实施主体，但其提供的证据不能否定芜湖县城管局作出的限期拆除通知书的效力，并不能达到证明目的。在此情况下，姚德玉坚持以芜湖县人民政府、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县公安局为被告进行诉讼，显然也不具有行政诉讼法第四十九条第（三）项要求的“事实根据”。故姚德玉对于芜湖县人民政府、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县公安局的起诉依法应予驳回。三、对于姚德玉20平方米左右的建筑物被拆除的行为，姚德玉可以另行提起诉讼主张自己的权利。
综上所述，姚德玉的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款和第七十条之规定，裁定驳回姚德玉的起诉。
姚德玉上诉称，一、行政诉讼审查的对象系行政行为，而非被拆房屋，被拆房屋只是被诉行政行为实施的对象，是否系新的诉讼请求，应根据诉讼请求所指向的行政行为是否系同一行政行为进行认定，其书面对诉讼请求的说明并非增加或变更诉讼请求，一审裁定认定该书面说明系提出新的诉讼请求明显错误。1、其诉讼请求始终针对的是2017年11月30日其位于XX镇XX路X号房屋被实施强拆的行政行为。2、无论被实施强制拆除的房屋是否系合法建筑，行政机关实施行政强制拆除行为均应适用行政强制法。二、即便如一审法院所认定，其关于诉讼请求的说明系提出新的诉讼请求，一审法院也应依法按照提交说明之前的诉讼请求进行审理。三、本案强拆行为系芜湖县委、县政府组织实施《2017年棚户区改造“清零”攻坚专项行动实施方案》的内容之一，其提交的证据足以证明四被上诉人系适格被告。四、在其所提交证据足以证明待证事实的情况下，一审法院未经开庭，径行作出本案裁定，程序严重违法。五、即使本案强拆系芜湖县城管局单独实施，一审法院也可以依法审理本案或依法将本案移送本管辖权的人民法院，一审法院直接裁定驳回起诉明显违反法律规定，甚至侵害了其就本案强拆行为起诉的权利。请求撤销一审裁定，指令一审法院或其他中级人民法院继续审理本案。
芜湖县人民政府答辩称，其未实施强拆房屋行为，不是本案的适格被告。请求驳回姚德玉的诉讼请求。
芜湖县公安局答辩称，1、其未参与任何拆迁活动。2017年11月30日，其接芜湖县城市建设指挥部通知，称XX镇XX路姚某的住宅（与姚德玉住宅毗邻）已完成征收，当日准备进行拆除，因该房屋离马路较近，拆除过程可能会影响过往行人和车辆的安全，为做好安全防范，请求公安机关派员到拆除现场协助进行安全警戒工作。其从未进入过姚德玉的住宅，更未参与姚德玉所称的拆迁活动，姚德玉诉称其参与暴力拆迁，与事实不符。2、其现场警戒行为是依法履行职责的体现。姚德玉的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回。
芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县城管局未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”所谓提出“新的诉讼请求”，通常是指在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。追加或者变更诉讼请求，应当以不变更诉讼请求的同一性为前提，即前后两个请求的基础不能发生变更，否则就是一个新诉。经阅卷，姚德玉向一审法院提交的起诉状载明诉讼请求为“依法确认四被告于2017年11月30日对原告位于芜湖县XX镇X号的房屋共同实施的强拆行为违法”，后一审法院要求其明确起诉的是“20平方米违章建设还是姚德玉所有的房屋”，姚德玉遂向一审法院提交了一份《关于明确诉讼请求的说明》，将诉状中第一项诉讼请求明确为“依法确认四被告于2017年11月30日对原告位于芜湖县XX镇X号东边约30平方米房屋共同实施的强拆行为违法”。该说明只是对被拆除房屋的明确、固定，姚德玉的诉讼请求仍是要求确认2017年11月30日的强拆行为违法，并未追加或变更诉讼请求，不属于司法解释第七十条规定的“提出新的诉讼请求”，故一审法院以此为由不予准许不当，本院予以纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政决定；如果起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案中，姚德玉诉请确认芜湖县人民政府、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县公安局强制拆除房屋行为违法，故本案的被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。姚德玉在一审中提交的房屋征收决定、光盘、新闻报道，只能证明芜湖县人民政府对该区域的房屋实施征收，开展2017年度棚户区改造“清零”攻坚专项行动；报警记录和照片只能证明其涉案房屋被拆除。上述证据均不能证明上述三机关对涉案房屋具体实施了强制拆除，故姚德玉以上述三机关为被告提起本案之诉，缺乏事实根据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，芜湖县城管局一审中提交答辩状及限期拆除通知书，主张对涉案房屋实施拆除行为合法；二审中，芜湖县城管局向本院提交了书面的情况说明，明确认可其对涉案房屋实施了强制拆除行为，故芜湖县城管局是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”对芜湖县城管局实施的强拆行为，姚德玉向中级人民法院提起行政诉讼，不符合行政诉讼法关于级别管辖的规定，一审法院依法可将案件移送有管辖权的人民法院。一审法院未移送管辖，直接裁定驳回起诉，确有不当，但姚德玉的诉权并不因此被剥夺，其可依据本裁定另行主张权利。
综上，一审裁定驳回起诉结果并无不当。姚德玉的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年八月三日
法官助理 石 音
书 记 员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。