广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤17行终66号
上诉人（原审被告）：阳江市阳东区雅韶镇人民政府。
法定代表人：陈雪玲，镇长。
委诉讼代理人：陈祥辉，该镇政府工作人员。
被上诉人（原审原告）：陈立绍，男，汉族，1950年1月2日出生，住广东省阳江市阳东区。
委托诉讼代理人：陈立浦，男，汉族，1962年10月15日出生，住广东省阳江市江城区。
原审被告：阳江市阳东区人民政府。
法定代表人：雷双富，区长。
委托诉讼代理人：梁荣驹，该政府法制局工作人员。
上诉人阳江市阳东区雅韶镇人民政府（以下简称雅韶镇政府）因与被上诉人陈立绍、原审被告阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）行政处理纠纷一案，不服阳江市阳东区人民法院（2016）粤1704行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：阳东县人民政府（阳东区政府变更前称）为对南起雅韶镇石塘村，北至北惯镇台村全长21.4公里的台平联围进行达标加固工程建设,于2000年7月29日由县人民政府成立阳东县台平联围达标加固工程指挥部，并于2002年4月22日以阳东县台平联围达标加固工程指挥部的名义与阳东县基业水利水电建设工程有限公司签订《合同协议书》，将该建设工程发包给阳东县基业水电水利建设工程有限公司承建。期间于2001年3月10日，阳东县人民政府向属下雅韶镇政府、北惯镇政府、县府直属有关单位印发《关于台平联围达标加固建设有关问题的通知》，要求雅韶镇政府、北惯镇政府做好工程建设的用地协调工作，同时根据《广东省河道堤防管理条例》第十条规定，划定海堤外坡脚外延30米，内坡脚处延20米为护堤地，规定工程施工期间，工程建设单位对沿堤两侧鱼塘围虾及农作物造成的影响不作补偿，工程建设占用的土地及其应负的公购粮由受益镇内部调剂解决。根据1984年8月22日原阳江县人民政府印发的阳府[1984]138号《关于批转水电局〈关于土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益的报告〉的通知》的规定，韶平津联围的外坡护堤地为15米。
陈立绍是雅韶镇津浦村委会下海屋村的村民，1991年其与陈建等人承包雅韶镇津浦村委会下海屋村位于大河侧的农用地搞淡水养殖，后来陈建等人退出，由陈立绍一人承包经营，承包期至2011年3月10日止。2003年，阳东县人民政府对阳东县台平联围进行达标加固工程建设，陈立绍原建在堤坝边上的鱼围房屋按堤防管理规定属于拆除范围。2003年1月18日，为做好工程建设用地工作，雅韶镇政府根据阳东县人民政府东府[2001]6号《关于台平联围达标加固建设有关问题的通知》，以阳东县台平联围达标加固工程指挥部的名义并加盖雅韶镇水利水电管理委员会的印章向津浦村委会发出《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，该通知载明：“津浦村委会：台平联围达标加固工程是我县重点水利建设项目之一，按标准加固台平联围，以捍卫围内人民生命财产安全，推动当地工农业生产起了极大作用，现你村委会陈绍同志海屋堤段的房屋在建设范围内，希望你村委会根据《中华人民共和国水法》及《广东省河道堤防管理条例》的有关规定督促其拆除，确保海堤建设顺利进行。”2013年1月19日，雅韶镇政府组织其工作人员拆除了陈立绍32平方米（含4平方米阳台）的钢筋混凝土结构鱼围房屋并实施占用陈立绍鱼围土地行为。因台平联围工程的建设占用了陈立绍10.4亩的鱼围土地,雅韶镇政府于2003年2月21日以雅韶镇水利水电管理委员会的名义向津浦村委会下海屋村民小组发出一份手写的通知，确认占用陈立绍鱼围面积10.4亩，并同意每年每亩减免公购粮65斤稻谷作为补偿。该通知载明：“津浦村委会下海屋村民小组：鉴于台平联围建设需要，占用陈绍同志鱼围面积“长430米，宽16米。合计陆仟捌佰捌拾平方米，即是拾亩另肆分。每亩减免每年谷陆拾伍斤。共陆佰柒拾陆斤谷。经办人：谭显云、陈理。雅韶水管会”。陈立绍后来要求雅韶镇政府补发对其房屋及占用鱼围土地处理的通知，雅韶镇政府只补发给陈立绍《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》和上述减免公粮的通知给陈立绍。2003年5月27日，陈立绍向阳东县人民政府申请行政复议，请求确认雅韶镇政府拆除其鱼围房屋及占用鱼围土地的行为违法。2003年12月22日，阳东县人民政府作出东府复决[2003]4号行政复议决定。该决定认为，根据《广东省水利工程管理条例》第三条及《广东省河道堤防管理条例》第二条的规定，县水利部门是河道、堤防管理的主管部门，故台平联围海堤加固工程建设用地等问题，应由阳东县水利行政主管部门作出行政处理。也就是对台平联围海堤加固工程建设需拆除陈立绍的鱼围房屋及使用其鱼围用地，应由具水利局作出决定。因此，雅韶镇政府（以雅韶镇水利水电管理委员会名义）作出《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，并对陈立绍的鱼围房屋进行拆除以及安排工程建设用地的具体行政行为，是越权行为，同时以《通知》的形式作出也不符合行政行为规范，程序违法。阳东县人民政府最终复议决定撤销雅韶镇政府作出的《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，由有关职能部门重新作出处理。
2004年6月17日，陈立绍向原审法院起诉雅韶镇政府行政赔偿。原审法院于2004年8月23日作出（2004）东法行初字第05号行政赔偿判决，判决雅韶镇政府赔偿陈立绍鱼围房屋损失5360元。对于陈立绍请求赔偿被占10.4亩的鱼围用地损失，原审法院以该行为及事实未经相关行政机关确认为违法，不属于该案审理范围为由不支持陈立绍该诉讼请求。雅韶镇政府对该判决不服提起上诉。本院于2004年11月19日作出（2004）阳中法行终字第31号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2005年11月8日，陈立绍以阳东县人民政府行政不作为为由，以阳东县人民政府为被告、雅韶镇政府为第三人向原审法院提起行政诉讼，请求阳东县人民政府对雅韶镇政府强行占用其鱼围土地的行为作合法性审查。2006年1月12日，原审法院作出（2005）东行初字第12号行政判决，认为阳东县人民政府是县级人民政府，雅韶镇政府属其下级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，陈立绍对雅韶镇政府的行政行为不服提出行政复议，阳东县人民政府是法定的复议机关。阳东县人民政府只对陈立绍的部分复议请求作出行政复议决定，而对陈立绍请求确认雅韶镇政府占用其鱼围地的行政行为没有进行合法性审查和作出决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条的规定，其行为构成不作为，遂判决阳东县人民政府在本判决生效后一个月内对陈立绍请求确认雅韶镇政府占用其承包鱼围地的请求作出合法性审查。因阳东县人民政府没有履行该判决确定的义务，陈立绍后向原审法院申请执行，但阳东县人民政府仍未履行。
2014年，阳东县人民政府就原审法院（2005）东行初字第12号行政判决向检察机关申诉。阳江市人民检察院于2014年7月22日作出阳检民行抗[2014]2号行政抗诉书，向本院提出抗诉。阳江市人民检察院抗诉认为，阳东县人民政府为建设台平联围达标工程设立了阳东县台平联围达标加固工程指挥部，占用陈立绍鱼围土地的是阳东县台平联围指挥部，而不是雅韶镇政府。因阳东县台平联围达标加固工程指挥部没有独立承担法律责任的资格，其行为后果应由阳东县人民政府承担。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款及第十三条第一款的规定，陈立绍对占用其鱼围用地的行政行为申请行政复议，应当以阳东县人民政府为被申请人，而不是以雅韶镇政府为被申请人，该行政复议的法定复议机关是阳江市人民政府，而不是阳东县人民政府。阳东县人民政府无权对自己占用陈立绍鱼围土地的行政行为作合法性审查。因此，原审判决认定阳东县人民政府在复议中遗漏申请人的复议请求构成不作为显然错误，请求上级法院纠正原审判决的错误。2014年12月18日，本院作出（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决书，认定雅韶镇政府对陈立绍鱼围用地作出了具体行政行为。同时认为陈立绍对占用其鱼围用地的行政行为申请行政复议，雅韶镇政府应为被申请人，申请复议的机关应为阳东县人民政府，原审法院作出的判决并无不当，遂判决维持了原审法院（2005）东行初字第12号行政判决。
2016年1月26日，阳东区政府作出东府复决[2003]4-1号行政复议决定，认为陈立绍承包经营的鱼围用地是台平联围津浦堤段护堤地。根据《广东省河道堤防管理条例》第十一条第一款规定,原阳东县人民政府阳府发[1984]38号《关于批转水电局〈关于在土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益的报告〉的通知》，已划定外坡护堤地为15米，显然，陈立绍承包经营的鱼围土地属堤控区范围，该土地在其承包前已被划定为台平联围雅韶镇津浦堤段的护堤地，属国家所有，由原阳东县水行政部门管理。2003年，原阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围达标加固工程建设，是一项民生工程，建设系出于公益需要。该指挥部建设堤段使用申请人的10.4亩土地，是河道范围内的防堤地，属国有土地。建设台平联围达标加固工程受益的既不是指挥部也不是雅韶镇政府，而是广达人民，没有占用主体，不存在违法占用。同时，根据东府办[2000]49号、东府[2001]6号文通知精神，建设台平联围达标加固工程的建设单位是阳东县台平联围达标加固工程指挥部，而雅韶镇政府在该项工程建设中起协调作用，不属于工程建设主体。申请人陈立绍于1991年在工程建设堤段与津浦村委会下海屋村承包土地，并在河道范围内经营鱼围，根据《中华人民共和国防洪法》第二十三条第二款和《中华人民共和国水法》第四十条的规定，申请人围垦的鱼围没有按规定经过可行性论证和有管辖权的水行政主管部门同意，报本级人民政府批准，而擅自在河道管理范围内围垦，违反了上述法律规定。因此，申请人请求确认被申请人强行占用其承包经营的鱼围的土地行政行为违法没有依据。申请人对使用其承包经营鱼围土地的行政行为不服，以雅韶镇政府为被申请人是不对的。根据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款第一项规定，复议决定：原阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围津浦堤段达标加固工程使用陈立绍承包土地经营的鱼围用地合法，不存在占用问题。
陈立绍对该行政复议决定不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判决确认阳东区雅韶镇政府强行占用其承包的鱼围土地的行政行为违法。
原审法院认为：根据法发[2004]2号《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第三条第一款的规定，本案的案由应确定为乡（镇）政府行政处理纠纷。根据陈立绍、雅韶镇政府和阳东区政府的诉辩意见，本案的主要争议焦点有：一、雅韶镇政府是否对陈立绍的鱼围土地作出了行政行为；二、占用陈立绍鱼围土地10.4亩的行政行为是否合法；三、阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定是否合法。
对于雅韶镇政府是否对陈立绍的鱼围土地作出了行政行为的问题。2003年1月18日，雅韶镇政府（雅韶镇水利水电管理委员会）以阳东县台平联围达标加固工程指挥部名义向雅韶镇津浦村委会发出《关于台平联围加固建设海屋堤围房屋处理的通知》。同月19日，雅韶镇政府组织工作人员拆除了陈立绍的鱼围房屋，以及因台平联围工程的建设占用了陈立绍10.4亩鱼围土地。2003年2月21日雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会的名义发出通知给津浦村委会下海屋村民小组，确认占用陈立绍鱼围土地面积10.4亩，并同意每年每亩减免公购粮65斤稻谷作为补偿。雅韶镇政府因拆除了陈立绍的鱼围房屋，经原审法院作出行政赔偿判决后赔偿了陈立绍的鱼围房屋损失5360元等以上事实，证明了雅韶镇政府对陈立绍的鱼围房屋及鱼围土地作出了行政行为。雅韶镇政府和阳东区政府辩称阳东县台平联围达标加固工程指挥部是使用陈立绍鱼围土地的主体，雅韶镇政府是受阳东县台平联围达标加固工程指挥部的委托做好工程建设用地协调工作的事实，与原审法院生效的（2005）东行初字第12号行政判决及广东省阳江市中级人民法院生效的（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决认定的事实不符，对该辩称的事实，原审法院不予采纳。
对于雅韶镇政府占用陈立绍10.4亩鱼围土地的行政行为是否合法的问题。根据《广东省水利工程管理条例》第三条的规定，阳东县水利行政主管部门应是水利工程的主管部门，对台平联围达标加固达标工程的建设用地问题应由县水利行政主管部门作出行政处理。也就是对台平联围达标加固工程建设需拆除陈立绍的鱼围房屋及使用鱼围土地，应由县水利部门作出决定。雅韶镇政府作出拆除陈立绍鱼围房屋及占用陈立绍鱼围土地10.4亩安排为堤围工程建设用地的行政行为，是越权行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，因此雅韶镇政府实施占用陈立绍鱼围土地的行政行为本应予撤销。但鉴于台平联围加固达标建设工程是原阳东县一项民生、公益工程，如果撤销雅韶镇政府的上述行政行为，会给国家和社会公共利益造成损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，原审法院确认雅韶镇政府占用陈立绍鱼围土地10.4亩的行政行为违法，但不予撤销。
对于阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定是否合法的问题。阳东县台平联围达标加固工程指挥部是阳东县人民政府为建设台平联围达标加固工程设立的临时机构，其本身不具备行政主体资格，也不是法律授权的组织或水利工程主管部门，阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定,认定台平联围达标加固工程指挥部是使用陈立绍10.4亩鱼围用地的主体，无法律依据，原审法院不予采纳。雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会名义组织实施了拆除陈立绍的鱼围房屋及占用鱼围土地的行政行为，证据充分，而阳东区政府认定该行为是雅韶镇政府受台平联围达标加固工程指挥部的委托实施的用地行为没有依据。阳东区政府在复议期间，无证据证明其自行政复议申请受理之日起七日内已将行政复议申请书副本发送被申请人雅韶镇政府，要求被申请人在收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，复议程序违法。阳东区政府因对行政行为认定事实错误，其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出的行政复议决定，适用法律、法规错误。由于阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定认定事实不清，适用法律、法规错误，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应撤销阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定。
综上，根据《广东省水利工程管理条例》第三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、四项，第七十四条第一款第一项的规定，判决：一、撤销阳江市阳东区人民政府于2016年1月26日作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定；二、确认阳江市阳东区雅韶镇人民政府占用陈立绍承包阳江市阳东区雅韶镇津浦村委会下海屋村大河侧的鱼围用地10.4亩的行政行为违法。本案受理费50元，由阳江市阳东区人民政府负担。
上诉人雅韶镇政府不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1、撤销原审判决第一、二项；一、二审案件诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：原审认定事实错误，上诉人并没有对被上诉人陈立绍的鱼围土地作出行政行为，上诉人也并没有占用被上诉人陈立绍10.4亩的鱼围土地。阳东县台平联围达标加固工程是阳东县重点水利防灾减灾建设项目之一，对捍卫围内人民群众生命财产安全和发展地方经济起着重要作用。为尽快完成该工程建设，阳东县人民政府于2000年7月29日发出《关于成立平台联围达标加固工程指挥部的通知》成立了阳东县台平联围达标加固工程指挥部。因此，该指挥部代表的是阳东县人民政府。2002年5月12日该指挥部指令被上诉人雅韶镇政府协调台平联围建设用地的有关工作，并于2005年5月12日向雅韶镇政府发出了《关于成立台平联围达标加固建设津浦海屋堤段用地的通知》，要求雅韶镇政府根据有关水法及东府（2001）6号文有关规定做好施工用地的协调工作。因此，以上用地行政行为属于台平联围达标加固工程指挥部的行为，不是上诉人雅韶镇政府的行为。原审判决中仅是凭雅韶镇水利水电管理委员会发出的《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》、《减免公粮的通知》，便认定是上诉人雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会的名义组织实施了拆除了被上诉人陈立绍的鱼围房屋及占用了被上诉人陈立绍鱼围的土地，属认定事实错误。即使雅韶镇水利水电管理委员会发出的《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》、《减免公粮的通知》的行政行为也是合法的。自2008年7月起雅韶镇水利水电管理委员会才划归雅韶镇政府管理。本案中所指的雅韶镇水利水电管理委员会在2003年归属（含所有的人员编制）均由阳东县水利局管理，其具有行政执法权。
被上诉人陈立绍辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。主要事实和理由：一、陈立绍用作鱼围的土地是依法承包的，2003年1月雅韶镇政府占用了陈立绍鱼围土地10.4亩，这一事实已经有阳江市中级人民法院和原审法院作出认定，根据《广东省水利工程管理条路》第三条的规定，雅韶镇政府的上述行为是越权行为。二、阳东区政府认定的事实错误，其混淆了具体行政行为实施主体和工程建设主体，并认定了陈立绍鱼围地是没有占用主体，是由于其认定的事实错误才导致适用法律错误。三、雅韶镇政府占用陈立绍的行为是越权行为。阳东区政府在复议决定中认定事实错误，适用法律依据错误，原审法院判决撤销阳东区政府行政复议决定和确认雅韶镇政府占用陈立绍鱼围地的行政行为违法正确，请求二审法院维持原判。
原审被告阳东区政府述称：同意雅韶镇政府的上诉意见，阳东区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。
本院经审理查明，原审判决认定的事实证据充分，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”经审查，本院于2014年12月18日作出的（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决已认定2003年1月18日，雅韶镇政府（雅韶镇水利水电管理委员会）以阳东县台平联围达标加固工程指挥部名义向雅韶镇津浦村委会发出《关于台平联围加固建设海屋堤围房屋处理的通知》。同月19日，雅韶镇政府组织工作人员拆除了陈立绍的鱼围房屋，以及因台平联围工程的建设占用了陈立绍10.4亩鱼围土地。2003年2月21日雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会的名义发出通知给津浦村委会下海屋村民小组，确认占用陈立绍鱼围土地面积10.4亩，并同意每年每亩减免公购粮65斤稻谷作为补偿。雅韶镇政府对陈立绍的鱼围用地作出了行政行为。该行政判决已经发生法律效力，可以作为认定事实依据。由于雅韶镇政府未能提供证据证明该生效判决认定的事实错误且该生效判决的结果已被依法推翻，因此，原审判决据此认定雅韶镇政府对陈立绍鱼围用地作出了行政行为正确，本院依法予认定。雅韶镇政府主张对陈立绍鱼围用地作出行政行为主体是台平联围达标加固工程指挥部的理据不足，本院不予采纳。雅韶镇政府是以雅韶镇水利水电管理委员会的名义作出行政行为，有关法律后果由雅韶镇政府承担，雅韶镇政府以当时雅韶镇水利水电管理委员会归属阳东县水利局管理，雅韶镇水利水电管理委员会具有行政执法权与事实不符，本院不予采信。根据《广东省水利工程管理条例》第三条：“县级以上水利行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。建设、交通、电力等部门，依照各自职责，管理有关的水利工程。土地管理、地震、公安等有关部门，协同做好水利工程管理工作。”的规定，对于台平联围达标加固达标工程的建设用地问题应由县水利行政主管部门作出行政处理。雅韶镇政府占用陈立绍鱼围用地10.4亩安排为堤围工程建设用地的行政行为，是越权行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……。”的规定，依法应予撤销。但鉴于台平联围加固达标建设工程是原阳东县一项民生、公益工程，如果撤销雅韶镇政府的上述行政行为，会给国家和社会公共利益造成损害，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，确认雅韶镇政府占用陈立绍承包阳江市阳东区雅韶镇津浦村委会下海屋村大河侧的鱼围用地10.4亩的行政行为违法正确，本院应予维持。阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定,认定台平联围达标加固工程指挥部是使用陈立绍10.4亩鱼围用地的主体事实不清。此外，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。……。”，阳东区政府在复议期间，未提交证据证明其自行政复议申请受理之日起七日内已将行政复议申请书副本发送被申请人雅韶镇政府，要求被申请人在收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为证据，属于程序违法。由于阳东区政府作出行政复议决定认定事实不清，适用法律、法规错误，程序违法，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的……”的规定，撤销阳东区政府作出行政复议决定正确，本院予以维持。
综上所述,原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。雅韶镇政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由阳江市阳东区雅韶镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 谭海蛟
审判员 黄光汉
二〇一七年三月六日
书记员 陈星宇