辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)辽01行终908号
上诉人（原审原告）：李川,女，1989年2月17日出生，汉族，现住址沈阳市和平区。
委托代理人：郑宪、朱海维，辽宁恒敬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局,住所沈阳市苏家屯区雪松路42号。
法定代表人：刘春，该局局长。
委托代理人：张翼，沈阳市国土资源行政执法支队苏家屯大队副大队长。
委托代理人：滕扬，辽宁平安律师事务所律师。
上诉人李川与被上诉人沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局土地行政处罚一案不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2016）辽0192行初325号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人的委托代理人郑宪、朱维海，被上诉人沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局委托代理人张翼、滕杨到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审经审理查明，2009年2月22日，苏家屯区十里河街道办事处板桥堡村召开村民代表会议与村委会会议，决定将案涉土地征用，征地用途为办理苗圃、养殖。同日，李川与苏家屯区十里河街道办事处板桥堡村签订协议书，租用案涉土地。2012年10月31日，王华静（李川母亲）与案涉土地原承包人李智签订协议书，双方约定李智将案涉土地永久租用给王华静，时间以2009年2月22日村委会代表协议书为准，王华静于当日将租金一次性给付李智。2009年6月23日苏家屯区十里河街道办事处板桥堡村村民委员会向土地管理部门呈报《非农业建设申请用地呈报表》，表中记载用地面积为0.12公顷，建设项目名称为养殖，该呈报表未获土地管理部门审批。2013年5月24日，李川取得个体工商户营业执照，经营范围为淡水鱼养殖，并于当月办理了税务登记证。同月，李川在案涉土地上进行施工建设。2014年5月和2015年9月，沈阳市国土资源行政执法支队苏家屯大队分别对李川及其母亲王华静就案涉土地建设房屋事宜进行了询问。2016年4月12日，沈阳市国土资源行政执法支队苏家屯大队向原告送达了《告知书》。2016年4月20日，十里河街道办事处向沈阳市国土资源行政执法支队苏家屯大队发出《关于查处红宝山村占用农户承包地建筑的函》。2016年4月22日，沈阳市国土资源行政执法支队苏家屯大队向十里河街道办事处发出《关于查处红宝山村违法用地的复函》。2016年5月6日，十里河街道办事处向沈阳市国土资源行政执法支队苏家屯大队发出《十里河街道办事处关于李川在红宝山村占用农户承包地建筑不予办理设施农业用地审批的函》。2016年5月10日，被告向李川送达了《土地（矿产）行政处罚告知书》及《土地（矿产）行政处罚听证告知书》。2016年5月16日，被告向李川送达了沈规国土苏罚决字[2016]02024号《行政处罚决定书》。李川不服该决定，起诉至法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。本案中，李川承包案涉土地后，于2013年5月在土地上建设生产设施，准备进行规模化养殖，根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（[2010]155号）的规定，农业设施的建设与用地应履行经营者申请、乡镇政府申报、县级政府审核同意等程序。虽然苏家屯区十里河街道办事处板桥堡村村民委员会向土地管理部门呈报《非农业建设申请用地呈报表》，但该呈报表并未获得土地管理部门的审查通过。李川在案涉土地未经审核同意的情况下进行建设，违反了土地利用的总体规划，苏家屯规土局在被诉的行政处罚决定中认定李川未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，擅自建房的认定事实清楚，其根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对李川进行处罚适用法律正确，处罚适当。被告在作出处罚决定前，依法向原告送达了《土地（矿产）行政处罚告知书》及《土地（矿产）行政处罚听证告知书》，在两份告知书中，被告依法向原告告知了作出处罚决定的事实、理由及依据，亦向原告告知了其享有的陈述和申辩的权利，原告在庭审中亦无异议，执法程序合法。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求原审法院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李川的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李川承担。
上诉人上诉请求：1、撤销（2016）辽0192行初第325号行政判决，查明事实将案件发回重审或依法改判撤销【2016】02024号行政处罚决定书。2、被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：一、原审法院认定上诉人非法占地并处罚属于适用法律错误。第一，案涉土地不在《土地管理法》第四十三条的调整范围内。案涉土地上的“建筑物”实质为两座农业高科技种植养殖大棚：案涉土地属于127号文件的设施农用地，不属于建设用地，不需要农用地转建设用地的审批。被上诉人适用《土地管理法》第四十三条属明显错误。第二，办理设施农用地为备案制而非审批制，被上诉人适用《土地管理法》第七十六条无职权依据且处罚决定明显欠妥。二、原审法院将申请建设用地和设施农用地混为一谈，以案涉土地未经审批认定非法占地，遗漏本案重大事实，得出错误结论。被上诉人在原审庭审中已承认，其之所以认定上诉人非法占用案涉土地并作为行政处罚决定，根源为十里河街道于2016年5月6日向被上诉人发送的函件（沈苏十办发(2016)14号）。十里河街道在该函中声称：“原告未向村、街道提出申请，并称原告进行非农业用途，并且不予办理设施农用地的审批。”根据127号文件的规定，案涉土地办理设施农用地，十里河街道办事处无权审批，仅可向上级部门备案。因此，十里河街道无行政职权限制上诉人申请设施农用地，被上诉人不应仅凭十里河街道的上述文件即进行处罚。目前上诉人正在高新区法院提起行政诉讼，要求十里河街道撤销该文件。三、被上诉人针对上诉人的处罚决定显失公证且处罚过重，明显有违合理行政原则。首先，被上诉人的行政处罚决定未公平公正对待上诉人。其次，被上诉人的行政处罚决定系基于无关因素得出。最后，被上诉人的行政处罚过重，不符合适当比例原则。综上，原审判决未查明事实，适用法律错误，请求二审维护上诉人合法权益，判如所请。
被上诉人辩称，上诉人主张案涉土地为设施农用地，但并未提供土地部门批准该土地为设施农用地的相关手续，其在涉案土地上建房的行为违反了土地管理法第43条的规定。其根据土地管理法第76条规定，应当由土地主管部门给予相应处罚，因此我方作出的处罚决定符合法律规定。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、协议书、收条和银行回执，证明原告合理合法占用土地；2、村民表决记录及会议记录，证明街道及村里同意诉争土地的性质为办理苗圃及养殖；3、协议书一份，证明原告是经过村民代表同意并支付租金承包的土地；4、非农业建设申请用地呈报表、征用土地协议书、技术报告书，证明原告承包的土地经过村里和街道审批，并且已经经过相关部门测绘；5、设计说明和图纸照片，证明原告的厂房用途是养殖、种植，未违反法律规定；6、营业执照和税务登记，证明原告养殖厂经过工商登记。
原审被告在举证期限内向原审法院提交的作出被诉行政行为的证据有：1.李川身份证复印件；2.个体工商户营业执照；3.税务登记证；4.2014年5月13日国土资源违法案件询问笔录；5.2015年9月14日国土资源违法案件询问笔录；6.关于查处红宝山村占用农户承包地建筑的函；7.关于查处红宝山村违法用地的复函；8.红宝山村违法用地勘界图；9.国土资源违法案件现场勘测笔录；10.地籍图；11.规划图；12.照片；13.村民代表会议表决记录；14.村委会会议记录；15.协议书；16.十里河街道办事处关于李川在红宝山村占用农户承包地建筑不予办理设施农业用地审批的函；17.苏家屯行政执法分局案件移交单；18.告知书；19.《告知书》送达回证；20.土地（矿产）违法案件立案呈批表；21.土地（矿产）行政处罚告知书；22.《土地（矿产）行政处罚告知书》送达回证；23.土地（矿产）行政处罚听证告知书；24.《土地（矿产）行政处罚听证告知书》送达回证；25.土地违法案件调查报告；26.案件讨论笔录；27.《国土资源行政处罚决定书》送达回证，以上证据证明被告被诉行政行为合法。
经庭审质证，原审法院对原审原、被告提交的证据进行如下确认：对原审原告提交的证据1、2、3,原审法院予以确认；对证据4、5、6，不予确认。对于被告提交的27份证据予以采信。
上述证据及依据均已随案移送本院。
经审查本院认定，原审法院除原审原告提供的证据5外认证正确，本院认为该证据能够初步证明其建房用途。
本院认定事实与原审法院认定的事实基本一致。本院另查明如下事实：上诉人的建筑系设施农业生产设施和附属设施。沈规国土苏罚决字[2016]02024号《行政处罚决定书》认定上诉人未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，擅自在十里河街道红宝山村占地建房……。不符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定对李川作如下处罚：1、自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除你在农用地（水田2045平方米）建设的房屋，恢复土地原状。2、责令你接到本处罚决定书之日其15日内将非法占用的未利用地（其他草地46平方米）退还给土地所有权人。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，被上诉人具有作出被诉行政行为的法定职权。原审法院认定正确。
经合议庭同上诉人、被上诉人现场共同踏勘，并结合上诉人一审时提供的施工图纸，可以认定上诉人的建筑系设施农业生产设施和附属设施，故原审关于案涉土地系设施农用地的认定正确。
本案的争议焦点是案涉设施农用地建设是否需要批准，如案涉设施农用地需要审批，则上诉人未经批准进行建设，违反用地规划，被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条决定对上诉人进行处罚并无不当。若案涉设施农用地建设无需审批，则不能认定上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，上诉人作出的处罚决定因错误认定违法事实，应予撤销。
案涉设施农用地的建设是持续进行的，对此应分别进行评判。上诉人承包案涉土地后，于2013年5月在土地上建设生产设施，准备进行规模化养殖，按照当时有效的国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（[2010]155号）的规定，农业设施的建设与用地确需应履行经营者申请、乡镇政府申报、县级政府审核同意等程序。苏家屯区十里河街道办事处板桥堡村村民委员会向土地管理部门呈报《非农业建设申请用地呈报表》，该呈报表未获得土地管理部门的审查通过。但上诉人于2013年5月进行建设时，但被上诉人此期间并未对上诉人进行处罚。
2014年9月29日发布的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，国土资发[2010]155号文件停止执行。据此，上诉人进行设施农业建设无需审批，仅需履行备案程序。因此，2016年5月16日被上诉人认定上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条对上诉人进行处罚缺乏事实和法律依据，应予撤销。原审法院依据已经停止执行的[2010]155号文件，据此认定上诉人存在未经审批建设的事实，属于认定基本事实不清，应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销沈阳高新产业技术开发区人民法院（2016）辽0192行初字第325号行政判决；
二、撤销沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局沈规国土苏罚决字[2016]02024号《行政处罚决定书》。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继东
代理审判员 刘 智
代理审判员 范嘉才
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 张 舒
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；