安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终288号
上诉人（一审原告）蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组。
诉讼代表人闫振君，男，1980年1月21日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
诉讼代表人闫振轩，男，1956年1月20日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
诉讼代表人闫春新，男，1971年1月1日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
诉讼代表人闫春国，男，1972年11月30日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
委托代理人马正一，安徽神州行律师事务所律师。
委��代理人吕路路，安徽神州行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路146号。
法定代表人孔祥永，该县县长。
委托代理人纪素霞，该县国土资源局股长。
委托代理人杨永，安徽和协律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区希夷大道588号。
法定代表人杜延安，该市市长。
委托代理人蔡梅，该市政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）蒙城县王集乡王集社区居民委员会。
法定代表人王月侠，该居民委员会主任。
委托代理人贾建国，安徽贾建国律师事务所律师。
上诉人蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组（简称前闫村民小组）因诉蒙城县人民政府土地确权及亳��市人民政府行政复议一案，安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人前闫村民小组的诉讼代表人闫振君、闫春新及委托代理人马正一、吕路路，被上诉人蒙城县人民政府的委托代理人纪素霞、杨永，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅，被上诉人蒙城县王集乡王集社区居民委员会（简称王集社区居委会）的委托代理人贾建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
前闫村民小组诉称：1982年由前闫村全村群众集资在前闫村前闫村民小组位于东风路（也称蒙怀路）两侧的土地上建前闫小学，校基地在东风路北，四至为：北至道路、东至耕地、南至东风路、西至耕地，面积为3203.76平方米。校操场在东风路南，四至为：北至水沟、东至耕地、南至耕地、西至耕地，面积为1049.39平方米。前闫小学占用的该土地属于前闫村民小组耕地。2005年，因学校布局调整，前闫小学合并至王集中心小学。2006年前闫村并入王集村，2009年王集乡王集村改为王集乡王集社区居委会。案涉位于东风路南北两侧的原前闫小学用地，原本属于前闫村民小组集体所有的耕地，由前闫村民小组拥有并经营、管理。被告将原本属于前闫村民小组的耕地，划为前闫村民小组并入的王集乡王集社区委员会集体所有，严重侵犯了原告蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组对耕地的所有权。原告为维护自身合法权益，依法向被告蒙城县人民政府申请土地行政确权，被告蒙城县人民政府于2017年8月22日作出蒙政秘[2017]52号《土地行政确权决定书》，原告不服该决定书，依法向被告亳州市人民政府申请了行政复议，被告亳州市人民政府于2017年10月27日作出亳复字[2017]46��《行政复议决定书》，维持了原确权决定，并于2017年10月31日向原告送达该《行政复议决定书》。原告认为被告蒙城县人民政府、亳州市人民政府适用法律、法规错误，其行为明显不当，侵犯了原告的合法权益。请求：1.判决撤销被告蒙城县人民政府蒙政秘[2017]52号《土地行政确权决定书》及被告亳州市人民政府作出的亳复字[2017]46号《行政复议决定书》；2.责令被告蒙城县人民政府重新作出土地行政确权决定。
一审法院审理查明：2017年7月，前闫村民小组向蒙城县人民政府提出确权申请，要求将原前闫小学占地依法确认为其所有。同年7月20日，蒙城县人民政府受理该申请，经调查查明，1982年前闫村全村群众集资在前闫村民小组位于东风路（也称蒙怀路）两侧的土地上建前闫小学。因当时未给予土地补偿，后期经前闫村两委研究，于1988年采取冲抵前闫村民��组1986年秋季提留款的形式付给前闫生产队10亩土地(每亩500元)共计5000元的土地补偿款。同年给付前闫生产队建校、建村部、修操场占用10亩土地损失费2000元。2005年，学校布局调整，前闫小学合并至王集中心小学，前闫小学用地闲置，2006年7月前闫村并入王集村，2009年王集村更名为王集社区居委会。原告前闫村民小组和第三人王集社区居委会所争议的土地，系原前闫小学用地。该用地共分为两块，一是位于东风路北的校基地用地，四至为：北至道路、东至耕地、南至东风路、西至耕地，面积为3203.76平方米（折合4.81亩）；二是位于东风路南的操场用地，四至为：北至水沟、东至耕地、南至耕地、西至耕地，面积为1049.39平方米（折合1.57亩）。2017年8月22日，蒙城县人民政府根据上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条的规定，作出蒙政秘[2017]52号土地行政确权决定，将原前闫小学所占两块土地依法确权为王集社区居委会集体所有。前闫村民小组不服，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府于2017年10月27日作出亳复字[2017]46号行政复议决定，维持蒙城县人民政府作出的土地确权决定。
另查明：2006年王集乡前闫村民委员会申请确定原前闫小学的土地权属，蒙城县人民政府于2006年9月14日作出蒙政秘[2006]49号土地行政确权决定书，将原前闫小学占用的两块土地，确权给王集乡前闫村农民集体所有。前闫村民小组不服，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府认为被申请人蒙城县人民政府在行政复议期间未提交其作出土地确权决定的证据、依据及相关材料，视为该具体行政行为没有证据、依据，于2016年6月28日作出亳复字[2016]27号行政复议决定，撤销���上述土地行政确权决定。
一审法院认为：结合原告前闫村民小组的诉讼请求、被告蒙城县人民政府及亳州市人民政府的答辩意见，第三人王集社区居委会的陈述意见，本案的争议焦点是：1.蒙城县人民政府于2017年8月22日作出的蒙政秘[2017]52号土地行政确权决定是否合法，包括事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；2.亳州市人民政府于2017年10月27日作出的亳复字[2017]46号行政复议决定的程序是否合法。
经法庭询问，原告前闫村民小组及第三人王集社区居委会对蒙城县人民政府认定的涉案土地的面积及四至均无异议。各方争议主要集中在原前闫小学建校占用前闫村民小组10亩土地是否给予补偿；现前闫小学用地闲置，上述被占土地应确权给谁所有。本案被告蒙城县人民政府举证证明以冲抵提留款的形式已支付5000元补偿款，后又支付占地��失费2000元的事实。原告对此提出异议，但并无证据推翻上述事实，故对原告该主张不予采信。《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条规定“一九八七前一月一日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有。”涉案原前闫小学属于公益事业，前闫村已并入王集村，王集村又更名为王集社区居委会，因此被告蒙城县人民政府根据其查明的事实，适用上述条款，作出的土地确权决定，符合法规规定。故原告要求撤销土地确权决定的理由不能成立，不予支持。
关于被告亳州市人民政府作出行政复议决定的程序是否合法。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在���查原行政行为合法性地同时，一并审查复议程序的合法性”。本案被告亳州市人民政府接收原告前闫村民小组提交的行政复议申请后，依法履行了受理、通知答辩、提请审批、作出复议决定并依法送达行政复议决定书等程序，复议程序合法。故原告要求撤销行政复议决定的理由不能成立，不予支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回前闫村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告前闫村民小组负担。
前闫村民小组上诉称：1、一审认定“以冲抵提留款的形式已支付5000元补偿款，后又支付占地损失费2000元”明显错误。确权决定认定此事实依据的询问笔录，均是当时的村干部对村民所说，村民对该情况的陈述均是转述，前闫村民小组村民从未收到过任何补偿款。蒙城县人民政府提供的1984年5月21日���前闫村午季各项提留及办电款分配表》，载明提留款每季为1012元，与一审认定“1988年采取冲抵前闫村民小组1986年秋季提留款的形式付给前闫生产队10亩土地(每亩500元)共计5000元的土地补偿款”不一致。蒙城县人民政府在一审中也未提供1986年前的前闫村午季提留款分配表。原前闫小学用地系前闫村民小组集体所有土地，从未发生过土地权属变更情形。2、一审判决适用法律错误。王集社区居委会不是集体土地所有权的适格主体，相关法律、法规均没有规定社区居民委员会可以拥有农村集体土地所有权，社区居民委员会没有管理集体经济的职能。原判适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条规定属于适用法律错误，该条款仅适用于经过合法批准后的用地。本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第十条和《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第（三）项的规定，认定争议土地属于前闫村民小组集体所有。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
蒙城县人民政府答辩称：1、其作出的土地行政确权决定有现场勘测笔录和争议土地现状图、照片、付款证明及证人证言等证据予以证明，认定事实清楚，证据充分。2、其作出的土地行政确权决定适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
亳州市人民政府答辩称：其于2017年9月13日受理复议申请后，向申请人送达了《受理通知书》，同时向蒙城县人民政府送达《提出书面答复通知书》，向第三人送达《第三人答辩通知书》,进行了书面审理，作出决定并依法送达，其作出的行政复议决定符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。
王集社区居委会答辩称：1、原判认定采取冲抵提留款的形式给付土地补偿款事实清楚，证据充分；2、王���村民委员会更名为王集社区居委会并不改变基层自治组织的性质、地位和功能；3、蒙城县人民政府的土地确权决定依据充分，原判适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
蒙城县人民政府在法定期限内向一审法庭提交了以下证据、依据：
第一组事实证据：1.现场勘测笔录和争议土地现状图；2.照片6张。证明争议土地现状、坐落四至、面积等。3.闫春训的询问笔录；4.闫学礼的询问笔录；5.张汉的询问笔录。证明1980年前闫村从王集乡王集村分出，1982年由前闫村全村群众集资在王集乡前闫村前闫村民小组（现王集乡王集社区前闫村民小组）位于东风路（也称蒙怀路）两侧的土地上建前闫小学（校基地在东风路北，操场在东风路南）。因前闫村当时占用前闫村民小组土地建前闫小学、村部，未给予土地补偿，后期采取冲抵前闫村民小组上缴提留款��形式付前闫生产队土地10亩(每亩500元),共计5000元的土地补偿款。6.付款证明及关于前闫村建学校、操场、村部占地的回忆记录等。证明前闫村于1988年采取冲抵前闫村民小组1986年秋季提留款的形式付前闫生产队共计5000元的土地补偿款。同年付给前闫生产队建校、建村占用10亩土地的损失费2000元。7.闫振汉的询问笔录及其在前闫小学任职期间部分工作笔记；8.王子良的询问笔录；9.闫春啟的询问笔录；10.闫春晓的询问笔录。证明原王集乡前闫村前闫小学建校占地时间是1982年，占用的是王集乡王集社区前闫村民小组的土地，前闫小学是由原王集乡前闫村办的。11.中共蒙城县王集乡纪律检查委员会提供的闫学志、闫学谦、王宗文的谈话记录。证明原王集乡前闫小学占用的是前闫村民小组的土地，当时没有给予补偿，后期给予采取冲抵前闫村民小组一季提留款的形式付给前闫生产队10亩土地(每亩500元)共计5000元的土地补偿款。12.王集乡人民政府“关于王集乡原前闫村前闫小学用地情况说明”。证明2005年学校布局调整，前闫小学合并至王集中心小学，前闫小学用地闲置，2006年前闫村并入王集村，2009年王集乡王集村改为王集乡王集社区居委会。13.当选证书及蒙城县王集乡第九届村委会成员情况统计表。证明王月侠是村委会主任。
第二组程序证据：1.土地权属争议案件申请书；2.土地权属争议案件收件登记单（前闫村民小组）；3.申请人蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组提供的证据材料；4.土地权属争议案件受理通知书及国内标准快递单；5.答辩通知书及送达回证；6.蒙城县王集乡王集社区居委会的答辩书；7.蒙城县王集乡王集社区居委会提供的证据材料；8.案件调查人员“延期调查处理申请”；9.蒙城县国土资源局“延期调查处理通知书”及送达回证、国内标准快递查询单；10.调查组成员“关于蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组与蒙城县王集乡王集社区土地权属争议案件的调查报告”；11.调解记录；12.蒙城县国土资源局“关于蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组与蒙城县王集乡王集社区土地权属争议案件调查处理意见”；13.蒙城县人民政府《土地行政确权决定书》（蒙政秘[2017]52号）及送达回证、国内标准快递单。证明蒙城县人民政府作出的土地行政确权决定程序合法。
第三组法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条；2.《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条；3.《土地权属争议调查处理办法》。
亳州市人民政府在法定期限内向一审法庭提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.原告提交的《行政复议书》；2.原告行政复议期间提交的相关证据���料；3.《行政复议案件受理审批表》；4.《行政复议案件受理通知书》；5.《提出书面答复通知书》；6.《第三人答辩通知书》。证明原告提交行政复议申请符合受理条件，亳州市人民政府依法受理，并书面通知蒙城县人民政府、原告和第三人，行政复议程序合法。
第二组证据：1.蒙城县人民政府提交的《答辩状》；2.蒙城县人民政府提交的证据材料。证明蒙城县人民政府依法进行答辩并提交了相关证据材料。
第三组证据：1.《行政复议案件审理审批表》；2.《行政复议决定书》（亳复字〔2017〕46号）；3.送达回证。证明亳州市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。
第四组法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国土地管理法》��《安徽省土地权属争议处理条例》。
前闫村民小组向法庭提交了以下证据：1.前闫村民小组诉讼代表人身份证、诉讼代表人推选书、全体村民签名、全体村民身份信息各一份，证明原告诉讼主体资格；2.蒙城县人民政府蒙政秘[2017]52号《土地行政确权决定书》、亳州市人民政府作出的亳复字[2017]46号《行政复议决定书》、EMS快递签收单各一份，证明原告因案涉土地确权事宜，依法向蒙城县人民政府申请行政确权以及向亳州市人民政府申请行政复议的事实，原告因不服该决定，在收到行政复议决定书后在法定期间内向人民法院提起诉讼的事实。
王集社区居委会向一审法庭提交了以下证据：1.王集乡王秘[2016]17号《关于王集乡村级区划调整的通知》一份；2.蒙城县人民政府蒙政秘[2012]69号《关于王集乡王集村民委员会更名的批复》一份，证明前闫村民委���会、丁王村民委员会、王集村民委员会合并为王集乡王集村，后来成为王集社区居委会。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，原前闫村民委员会因兴建前闫小学占用前闫村民小组的涉案争议集体土地，该行为发生在1982年，《中华人民共和国土地管理法》于1986年颁布，1987年1月1日施行，根据法的不溯及既往的一般原则，本案不适用《中华人民共和国土地管理法》的规定处理争议，故前闫村民小组上诉认为本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定处理争议，违背法的适用的一般原则，本院不予支持。本案争议系历史遗留问题，《安徽省土地权属争议处理条例》对1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》施行前的土地争议处理作了明确规定，故本案争议处理应适用《安徽省土地权属争议处理条例》的相关规定。该条例第十条规定的是对“乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地”的确权原则，分别《六十条》实施以前、《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间、一九八二年二月十三日至一九八六年十二月三十一日使用土地的不同情况，作出确权处理原则的规定。而该条例第十一条规定的是对“乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地”的确权原则，即“一九八七前一月一日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有。”该条例规定的第十条、第十一条是并行的关系，第十条“乡（镇）村办事业使用集体所有的土地”不包括第十一条“乡（镇）村公益事业使用农民集体所���的土地”的情形。原前闫村民委员会因兴建前闫小学属于“公益事业”，故其占用前闫村民小组的涉案争议集体土地的处理，应适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条的规定。前闫村民小组上诉认为本案应适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第（三）的规定处理争议，属于对地方性法规的条款理解错误，本院不予支持。
本案中，原前闫村民委员会因兴建前闫小学于1982年占用前闫村民小组的涉案争议集体土地，属于上述条例第十一条规定的在一九八七前一月一日以前因公益事业使用农民集体所有土地的情形，根据该条确立的村办属于村农民集体所有的确权原则，蒙城县人民政府作出涉案争议集体土地所有权归王集社区居委会所有的土地确权决定，认定事实清楚，适用法律正确。前闫村民委员会更名为王集社区居委会，两者之间的权利义��系承继关系，并不影响王集社区居委会作为集体土地所有权主体的确定，故前闫村民小组上诉认为王集社区居委会不是集体土地所有权适格主体的上诉理由不能成立，本院不予支持。蒙城县国土资源局作为蒙城县人民政府的职能部门，受理申请人的确权申请后，履行了通知答辩、勘验和调查、调解、作出处理意见、报批等程序，蒙城县人民政府履行了审核、作出确权决定并依法送达等程序，故被诉确权决定程序合法。
亳州市人民政府于法定期间受理复议申请后，向申请人送达了《受理通知书》，同时向蒙城县人民政府送达《提出书面答复通知书》，向第三人送达《第三人答辩通知书》,进行了书面审理，作出决定并在法定期间送达复议申请人，故被诉行政复议决定程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。前闫村民小组的���诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒙城县王集乡王集社区前闫村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月十一日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改���、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。