四川省绵竹市人民法院
行 政 判 决 书
（2018)川0683行初9号
原告：李代明，男，汉族，生于1965年2月28日，住四川省绵竹市。
委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
委托代理人：金亚飞，北京京润律师事务所律师。
被告：绵竹市水务局，住所地四川省绵竹市剑南镇大东街1号。
负责人：李启东，局长。
出庭负责人：余渊，绵竹市水务局副局长，分管水务执法工作。
委托代理人：成峦生，四川豪迈律师事务所律师。
原告李代明因不服被告绵竹市水务局作出的《责令停止违法行为通知书》，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月22日立案后，依法组成合议庭，于2018年6月28日公开开庭审理了本案。原告李代明及其委托代理人默立贤、金亚飞，被告绵竹市水务局的出庭负责人余渊、委托代理人成峦生到庭参加了庭审。本案现已审理终结。
被告绵竹市水务局以查明原告在绵竹市汉旺镇马尾水库大坝管理和保护范围内抬高水库溢洪道高程、修建永久性建筑物，认为其违反了《四川省水库大坝安全管理办法》第十一条第二款“水库大坝的各种设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏。禁止任何单位和个人从事下列危害水库大坝安全的活动：……（二）在水库大坝管理范围和保护范围内，进行爆破、采石、采矿、打井、取土、修坟、建永久性建筑物”的规定，按照《四川省水库大坝安全管理办法》第二十九条第四款的规定，责令原告在2017年12月15日前自行拆除绵竹市汉旺镇马尾水库大坝管理范围内的永久性建筑物。
原告李代明诉称：被告于2017年11月24日作出竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》，要求原告限期拆除马尾河水库大坝管理范围内的永久性建筑物。原告认为，被告作出的该通知：（一）认定事实错误。原告没有抬高溢洪道高程的违法行为，对于“修建永久性建筑物”，被告在通知中也未确认哪些属于永久性建筑物及建筑物地点、样式。（二）适用法律错误。被告作出的是责令停止违法行为通知，而援用的法律未对责令停止违法行为作出规定。被告适用《四川省水库大坝安全管理办法》第十一条、第二十九条对原告作出处理，但原告事实上不存在该两条法律规定相对应的违法行为。（三）程序违法。案涉通知从形式上属于行政命令，是作出行政处罚的之前环节，故应当适用《水行政处罚实施办法》的规定予以立案。本案中，被告未对原告的“违法行为”依法进行立案，也未告知原告享有陈述、申辩的权利，在作出案涉通知后未依法向原告进行送达，综上，案涉通知违法。原告为维护自身合法权益，故诉至法院，请求：撤销被告绵竹市水务局作出的竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》。
原告向本院提交下列证据：
1、竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》，以证明被告作出案涉行政行为；
2、绵竹市汉旺镇水利管理站与原告签署的《承包合同》（复印件），以证明原告从2006年起依法承包马尾河水库；
3、照片一张，以证明马尾河水库总库容量及现状。
被告绵竹市水务局辩称：被告拥有马尾河水库的合法所有权。2001年，被告下属单位官宋硼埝管理处与武都镇人民政府签订《马尾河水库承包协议》，该承包协议于2014年5月30日到期。期间，由于机构改革，武都镇人民政府并入汉旺镇人民政府。2006年，绵竹市汉旺镇水利管理站与原告签订马尾河水库承包协议，承包期限为2006年10月1日至2014年9月30日，同时，协议第五条约定：“修建房屋需经甲方同意”。本案中，原告在承包期内擅自在水库保护区域修建永久性建筑及水库配套设施（抬高溢洪道高程），且未办理任何报建手续，被告依照法律规定进行了调查取证并收集证据，所收集证据能够相互印证，故原告的违法事实清楚。依照《四川省水库大坝安全管理办法》第十一条、第二十九条之规定，被告作出案涉通知适用法律正确且遵循行政法律法规相关程序要求，故案涉通知具有合法性。
被告向本院提交了下列证据：
1、《绵竹市人民政府办公室关于印发绵竹市水利局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》竹府办【2001】151号文件（复印件）；
2、绵竹市机构编制委员会《关于成立绵竹市水务局的通知》竹编委【2009】16号文件（复印件）；
3、竹国用（94）字第0214号《国有土地使用证》（复印件）；
上述第1、2、3项证据，被告以此证明：被告拥有马尾河水库的合法使用权。
4、绵竹市汉旺镇水利管理站与原告签订的《承包合同》（复印件）；
5、官宋硼埝管理处与武都镇人民政府签订的《马尾河水库承包协议》（复印件）；
上述第4、5项证据，被告以此证明：原告清楚其在承包期间内如果修建任何房屋的，需经对方同意且不得违反相应法律法规。现承包期限已届满，故建筑物应当拆除。
6、绵竹市汉旺镇政府《关于召开解决马尾水库有关问题会议的情况说明》及会议记录（复印件）；
7、绵竹市水务局《关于汉旺镇白果村村民反映马尾水库有关问题的回复》（复印件）；
上述第6、7项证据，被告以此证明：原告在马尾河水库保护区域内修建永久性建筑物及水库配套设施，其行为未经任何部门同意。
8、调查笔录1份（被调查人向东，绵竹市水务局工作人员）；
9、调查笔录1份（被调查人何嘉熠，绵竹市水利工程灌溉管理发展中心主任）；
10、调查笔录1份（被调查人刘忠毅，原汉旺镇水利员，现绵竹市水务局工作人员）；
11、调查笔录1份（被调查人刘成文，汉旺镇人民政府副镇长）；
12、调查笔录1份（被调查人罗剑云）；
上述第8、9、10、11、12项证据，被告以此证明：原告在不具备合法手续情况下，违规建坝、抬高溢洪道、擅自修建房屋，其行为已影响附近村民的正常生产生活。当地政府就此事与原告进行沟通，要求其到被告处接受调查和处理；
13、绵竹市水务局《关于李代明擅自改变马尾水库原始状态的情况说明》；
14、马尾河水库溢洪道设计、竣工图（复印件），马尾河水库加固工程枢纽平面布置图（复印件）以及照片一组。
上述第13、14项证据，被告以此证明：原告在不具备合法手续情况下，擅自在水库保护区域内修建违法建筑以及水库配套设施。
诉讼过程中，被告补充，案涉通知所载明的“修建永久性建筑物”是指原告在水库保护区域和范围内修建住房、生产用房，在水库中间修建堤埂以及用混凝土抬高溢洪道。
原告针对被告补充表示，原告对溢洪道进行震后加固，并未抬高。原告在水库中间用砂石修建堤埂，主要是为了蓄水。原告在水库范围内修建了砖混结构生产用房，住房确实也是建了的，是砖混结构的两层房屋，地址位于水库旁边，是否在保护区域内不清楚。被告将案涉通知贴在原告经营的养猪场大门并给原告打电话，通知书原件是原告从门上撕下来的。原告认为，被告在不存在不能送达的法定情形下，采取上述送达方式，其程序严重违法。
经当事人质证，双方对于原告出示的证据1以及被告出示的证据1、2无异议，本院予以确认。
对双方有争议的证据：
1、对原告出示的证据2，被告认为不具有真实性且与本案无关；经审查，该份证据系复印件，真实性无法确认，本院不予采信；
2、对原告出示的证据3，被告对其真实性、合法性无异议但认为与本案无关；经审查，被告质证理由成立，本院对此不予采信；
3、对被告出示的证据3，原告对其真实性、合法性无异议但认为与本案无关；经审查，原告质证理由不成立，该份证据与待证事实相关，本院予以采信；
4、对被告出示的证据4、5，原告对其真实性、合法性均不予认可；经审查，前述证据均系复印件，真实性无法确认，本院不予采信；
5、对被告出示的证据6、7，原告认为证据6系复印件且所载明内容与落款时间相互矛盾，会议记录无与会人员签字不符合形式要求。证据7系被告单方陈述且回复内容与本案无关；经审查，原告对证据6的质证理由成立，本院对此不予采信。证据7系被告对事实的己方陈述，本院对此不作认定；
6、对被告出示的证据8、9、10、11、12，原告认为被调查人身份无法核实，陈述内容不是客观事实，不予认可；经审查，被调查人向东、何嘉熠、刘忠毅均系被告单位工作人员，故证据8、9、10仅能作为被告对事实的己方陈述，本院对此不作认定。证据11、12具有真实性，与待证事实相关，来源及形式合法，本院予以采信；
7、对被告出示的证据13、14，原告认为证据13系被告单方陈述，不符合证据形式。证据14中照片没有制作人、时间，不符合形式，图纸真实性无法确认，不予认可；经审查，证据13系被告对事实的己方陈述，本院对此不作认定。原告对证据14的质证理由成立，本院对此不予采信。
经审理查明：（一）原绵竹市水电局拥有马尾河水库的合法使用权。2001年，绵竹市水电局更名为绵竹市水利局。2009年，绵竹市水利局被撤销，组建成立绵竹市水务局，即本案被告。
（二）原告从2006年起承包马尾河水库。2017年11月24日,被告以原告未经批准在水库保护区域内修建违法建筑以及水库配套设施为由，对原告作出竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》,通知书载明“李代明：经查，你因在绵竹市汉旺镇马尾水库大坝管理和保护范围内抬高水库溢洪道高程，修建永久性建筑物的行为，违反了《四川省水库大坝安全管理办法》第十一条第二款“水库大坝的各种设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏。禁止任何单位和个人从事下列危害水库大坝安全的活动：……（二）在水库大坝管理范围和保护范围内，进行爆破、采石、采矿、打井、取土、修坟、建永久性建筑物”的规定，按照《四川省水库大坝安全管理办法》第二十九条第四款：“违反本办法规定，有下列情形之一的，责令改正，赔偿造成的损失，并可处以罚款；……（四）擅自在大坝管理和保护范围内修建码头、鱼塘、建永久性建筑物等的，应限期拆除或恢复原状，可处以30000元以下罚款”的规定，现责令你：在收到本通知书后，在2017年12月15日前自行拆除绵竹市汉旺镇马尾水库大坝管理范围内的永久性建筑物。逾期未拆除，将按照相关法律法规依法追究法律责任，情节严重者将移送司法机关。……如不服，可在收到本通知书之日起六十日内……申请行政复议，也可在收到本通知书之日起六个月内直接起诉。”在通知书左下方，当事人签名或盖章一栏无签名痕迹。庭审中，原告认可收到该份通知。
因原告不服该通知，后向本院提起行政诉讼，致本案纠纷发生。
本院认为，本案争议焦点为：被告绵竹市水务局作出的竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》是否合法。
关于事实认定。通知书查明：原告在马尾河水库抬高水库溢洪道高程、修建永久性建筑物。（一）对于抬高水库溢洪道高程，原告当庭予以否认。被告为证实该事实，向本院出示溢洪道震后修建图纸1组，本院认为，前述图纸均系复印件，其真实性无法确认，即便图纸真实，但本案中被告未出示溢洪道现状勘测的相关资料，溢洪道是否被抬高无法进行比对。另外，虽然有被调查人刘成文、罗剑云的询问笔录说明该情况，但彼此之间无法形成证据锁链，故从现有证据不能认定原告存在前述违法事实。（二）对于修建永久性建筑物，本院认为，从通知表述内容来看，被告未对“永久性建筑物”的指代、面积、位置以及范围等予以明确，虽然被告当庭就此予以了说明，但其陈述所指代的“永久性建筑物”是否位于水库保护区域范围从现有证据无法反映，故通知所认定事实不清。
关于程序。本院认为，无论案涉通知是否适用具体行政程序规定，但至少应当符合行政法一般原则，其中“程序正当”作为依法行政的基本原则之一，而限期拆除涉及行政相对人的重大财产利益，一旦履行具有不可逆转性，故限期拆除在适用上更应坚持程序正当原则，切实保障相对人的合法权益。结合本案而言，被告要求原告限期拆除永久性建筑物，但在作出该通知过程中，无证据反映被告对原告进行过询问或告知原告享有陈述、申辩等重要程序性权利，故程序存有不当。
综上，被告作出竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》，其认定事实的主要证据不足且程序不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；……(三)违反法定程序的……”的规定，原告要求撤销案涉通知的诉讼请求成立，本院予以支持。
据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告绵竹市水务局作出的竹水责停字[2017]86号《责令停止违法行为通知书》。
案件受理费50元，由被告绵竹市水务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。
审 判 长 尚梦雪
人民陪审员 周书经
人民陪审员 宋启林
二〇一八年七月二十六日
法官 助理 张 燕
书 记 员 王高喜