河南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）豫行赔终380号
上诉人（一审原告）天瑞集团三门峡铝业有限公司。
法定代表人汪燕民，董事长。
委托代理人赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托代理人宋国涛，河南天基律师事务所律师。
上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民政府。
法定代表人胡志权，区长。
委托代理人张耿，三门峡市陕州区人民政府法制办主任。
委托代理人白雪，河南永兴律师事务所律师。
上诉人（一审被告）三门峡市陕州区国土资源局。
法定代表人范英锋，局长。
委托代理人任强，三门峡市陕州区国土资源局工作人员。
委托代理人郭胜利，河南甘棠律师事务所律师。
一审第三人河南同人铝业有限责任公司。
法定代表人冯少卿，董事长。
委托代理人李柯仪，河南天保律师事务所律师。
天瑞集团三门峡铝业有限公司诉三门峡市陕州区人民政府、三门峡市陕州区国土资源局国有土地使用权出让行政赔偿一案，焦作市中级人民法院依法作出（2017）豫08行赔初10号行政赔偿判决。天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞公司）、三门峡市陕州区人民政府(以下简称陕州区政府)、三门峡市陕州区国土资源局（以下简称陕州区国土局）均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人天瑞公司委托代理人赵立新、宋国涛，被上诉人陕州区政府委托代理人张耿、白雪，被上诉人陕州区国土局委托代理人任强、郭胜利，一审第三人河南同人铝业有限责任公司（以下简称同人公司）委托代理人李柯仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
天瑞公司一审诉称，2013年7月19日，陕州区国土局在三门峡日报上发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），将天瑞公司合法拥有的857.756亩中的501.1395亩（2013-36号宗地）国有土地使用权挂牌出让给同人公司。8月23日，陕州区地产交易管理中心向同人公司送达成交确认书；8月27日，陕州区国土局在三门峡日报发布《国有建设用地使用权挂牌出让公布》，同日陕州区政府签发了《关于将国有建设用地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》，并为受让方办理了国有土地使用权登记。陕州区政府、陕州区国土局2013年7-8月实施的将天瑞公司所属合法的国有土地使用权重新挂牌出让的行政行为明显违法，造成了天瑞公司在涉案地块上所实施的20万吨铝合金铸造项目停工乃至无法继续建设，并导致天瑞公司已完成的投资额与欠下工程款等债务共计达35000万元人民币的直接经济损失。天瑞公司现请求陕州区政府、陕州区国土局赔偿因其违法出让2013-36号国有土地使用权行政行为给天瑞公司造成的损失35000万元人民币，且陕州区政府、陕州区国土局的行政违法行为和天瑞公司遭受的经济损失之间存在明确的因果关系。一审请求：判决陕州区政府、陕州区国土局赔偿其违法行为给天瑞公司造成的损失35000万元人民币（一审庭审中将该项数额变更为36125万元）。判决陕州区政府、陕州区国土局赔偿自2013年7月19日至判决生效之日的中国人民银行同期存款利息。
焦作市中级人民法院一审查明，2016年11月30日，天瑞公司向河南省三门峡市中级人民法院提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，河南省高级人民法院2017年2月14日作出（2017）豫行指6号行政裁定指定一审法院管辖。一审法院作出（2017）豫08行初50号行政判决，确认原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为违法，该判决书查明的事实为：2006年12月28日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订《征地协议》，协议的主要内容为：三门峡工业园管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园禹王路以西、周公路以北、工业园未征地界以东、盛鑫工贸有限公司以南征地607.986亩，价款为3894.6654万元。协议签订后，天瑞公司向三门峡工业园管理委员会支付了部分款项。2007年7月2日，三门峡市地产交易管理中心与天瑞公司签订了《成交确认书》：确认天瑞公司为编号为2017-18号地块国有土地使用权的竞得人，该地块位于禹王路西、周公路北，土地面积380844平方米（571.26亩），总价为3894.67万元。2008年12月10日，三门峡市人民政府作出三政土[2008]249号文件，批复同意上述《成交确认书》的确认结果。但之后，天瑞公司未与三门峡市国土资源局签订2017-18号地块的《国有土地使用权出让合同》，也未取得三门峡市人民政府就该地块颁发的国有土地使用证。2007年11月10日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订第二份《征地协议》，协议的主要内容为：三门峡工业园管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园周公路以北、原天瑞公司征地边界以西新征土地267.7716亩，价款为2276.0586万元。2007年11月20日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订了二份关于2007年11月10日征地范围内农宅搬迁与用工、劳务等问题的《补充协议》：约定天瑞公司需向三门峡工业管理委员会支付845.4654万元，双方还就付款方法、处理好被征地群众关系、奖励等事项进行了约定。第二份《征地协议》及二份《补充协议》签订后，天瑞公司也向三门峡工业园管理委员会支付了部分款项。2011年3月24日，三门峡工业园更名为三门峡产业集聚区。2013年6月24日，天瑞公司向三门峡产业集聚区管委会提交了《关于20万吨铝铸件项目启动有关问题的请示》（瑞铝文字【2013】2号），天瑞公司在该《请示》中称：该公司在产业集聚区新建电解铝及铝深加工项目总规划用地共计875.756亩，一期征地607.986亩，二期征地267.77亩，已交纳土地出让金及拆迁补偿费用合计5987万元。由于在后来的建设过程中遇到了2008年的金融危机，直接影响公司增资扩股及市场融资计划的实现。项目建设的外部条件和产品市场都发生了很大的变化，导致项目建设在完成累计投入2.8亿元的情况下，于2008年下半年被迫停工。2013年7月19日，陕县国土资源局在三门峡日报发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），对编号为2013-36号、2013-37号、2013-38号的三宗国有建设用地使用权挂牌出让。三宗土地位于三门峡产业集聚区的规划区域内，同时也位于陕县行政区域范围内，经河南省人民政府豫政土[2006]720号文件和豫政土[2007]457号文件批准同意作为陕县的乡镇建设用地。2013年8月11日，天瑞公司向陕县国土资源局提出《异议申请书》，对陕县国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）挂牌出让编号为2013-36号、2013-37号国有建设用地使用权的行为提出异议。2013年8月20日，天瑞公司向三门峡市国土资源局提出复议申请，请求撤销陕县国土资源局2013年7月19日发布的《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），终止对编号为2013-36号、2013-37号国有土地使用权的出让。2013年9月23日，天瑞公司又撤回了上述行政复议申请。2013年8月23日，河南同人铝业有限责任公司竞得编号为2013-36号、2013-37号、2013-38号的三宗国有建设用地使用权。2013年8月27日，陕县人民政府作出批复同意同人公司竞得上述三宗国有建设用地使用权。2013年8月30日，陕县国土资源局与同人公司就编号为2013-36号的地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该地块位于摩云路南、禹王路西、园通路北、滨河路东，土地面积334093平方米（约501.1395亩），成交价为8861万元。同人公司缴纳了2013-36号地块的全部出让款和相关契税后，陕县人民政府2013年10月24日就2013-36号地块向同人公司颁发了陕国用（2013）第工038号国有土地使用证。2015年经国务院批准，原陕县撤销，设立三门峡市陕州区，以原陕县的行政区域为陕州区的行政区域。一审另查明，天瑞公司曾以三门峡产业集聚区管理委员会、陕县国土资源局、三门峡市国土资源局为被告向三门峡市中级人民法院提起民事诉讼，但2014年3月12日该公司又向三门峡市中级人民法院申请撤诉。2014年3月13日，河南省高级人民法院受理了天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会、陕县国土资源局、三门峡市国土资源局因建设用地使用权出让合同纠纷提起的民事诉讼，2014年9月20日河南省高级人民法院作出（2014）豫法民三初字第4号民事裁定，驳回天瑞公司对陕县国土资源局、三门峡市国土资源局的起诉，并对天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会之间的征地协议效力问题另行审理。天瑞公司不服河南省高级人民法院（2014）豫法民三初字第4号民事裁定向最高人民法院提起上诉，最高人民法院2015年10月26日作出（2015）民一终字第19号民事裁定，驳回天瑞公司的上诉，维持河南省高级人民法院作出的（2014）豫法民三初字第4号民事裁定。之后，河南省高级人民法院2016年5月4日作出（2014）豫法民三初字第4-1号民事裁定，驳回天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会的起诉。2016年11月30日，天瑞公司向三门峡市中级人民法院提起本案行政诉讼，2016年12月1日天瑞公司向三门峡市中级人民法院申请指定管辖，河南省高级人民法院2017年2月14日作出（2017）豫行指6号行政裁定指定一审法院管辖。
一审认为，本案的争议焦点有两个：一是天瑞公司的行政赔偿诉讼是否符合法定条件；二是天瑞公司提出的赔偿请求能否成立。一、关于天瑞公司的行政赔偿诉讼是否符合法定条件的问题。本案系天瑞公司提起行政诉讼的同时一并提出的行政赔偿案件，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，在天瑞公司所提起的行政诉讼案件中，一审法院已经认定天瑞公司与2013-36号地块的出让行为有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼且也不超过法定起诉期限。因此，天瑞公司一并提起的行政赔偿诉讼符合法定条件。二、关于天瑞公司提出的赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，行政赔偿请求的成立应当满足以下条件：一是有违法行为；二是对合法权益造成了损害；三是违法行为与损害后果之间有因果关系。本案中，虽然原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为被确认为违法行为，但是根据各方当事人提供的证据能够证明天瑞公司20万吨铝合金铸造项目因资金等问题在2008年已经停止了建设，而2013-36号地块于2013年7月19日才开始挂牌出让，因此，天瑞公司所诉称的损失与原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为之间明显没有因果关系。综上，天瑞公司的赔偿请求不能成立，一审不予支持。一审判决：驳回天瑞公司的赔偿请求。
天瑞集团不服一审判决，向本院上诉主要称：一、上诉人与涉案地块具有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。二、上诉人提起本案诉讼符合法定的起诉期限。三、被上诉人出让涉案地块行为违反法定出让条件、出让权限和出让程序，违背信赖保护原则，构成严重违法。首先，被诉出让行政行为违反法定的土地出让条件和要求。其次，被上诉人出让行政行为违反法定出让权限，构成超越职权。再次，被上诉人出让行政行为违反正当法定程序。最后，被诉出让行为违背信赖保护原则，侵犯上诉人合理信赖利益。四、被上诉人共同实施的违法出让行为给上诉人造成巨额直接损失，其出让行为与上诉人所遭受的损失存在直接因果关系，依法应当承担行政赔偿责任。综上，请求撤销一审赔偿判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
陕州区政府不服一审判决，向本院上诉主要称：一、被上诉人对上诉人的起诉已超过起诉期限。二、一审认定上诉人已累计投入2.8亿元证据不足。三、上诉人出让土地的行为合法有效，且与上诉人的损失之间不存在因果关系。四、被上诉人的地上建筑物没有土地使用权、没有建设用地规划许可证，属于违法建筑，应当依法拆除，不予赔偿。综上，请求依法改判。
陕州区国土局上诉意见同陕州区政府上诉意见。
同人公司未提交书面答辩意见。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明：陕州区政府、三门峡示范区管委会在本案二审程序中作出承诺，其主要内容是愿意按照这次重复拍卖的土地面积，再次依法安置同样面积的土地归天瑞集团使用，以支持其原计划建设项目。对此承诺，天瑞集团也表示愿意通过协商及依法定程序，再次取得同样面积的土地，以继续进行原计划的建设项目。
本院认为，天瑞集团对涉案的571.26亩土地与有关部门签订了成交确认书并经三门峡市政府批准，对涉案的267.77亩土地与有关部门签订了征地协议，对上述两处相互连接的土地天瑞集团已经支付了部分款项，且进行了部分开发，对此天瑞集团虽未缴齐土地出让金、办理土地手续，但至少应当认可天瑞集团的信赖利益及债权利益。同时，由于天瑞集团对计划建设项目是作为一个整体进行规划的，陕州区国土局、陕州区政府在出让上述部分土地及办理土地证时，不仅应当考虑再次拍卖土地部分的权益，还应当考虑作为整体建设项目的建设使用，考虑天瑞集团在其中的整体利益，但陕州区国土局、陕州区政府既未在程序上听取天瑞集团的意见，也未在实体上考虑天瑞集团的整体和部分利益，应当确认其出让和颁证行为违法。在确认上述行政行为违法的基础上，天瑞集团进一步主张陕州区国土局、陕州区政府应当赔偿其在整个项目上的投资，包括预付土地费用、地上建筑物费用、机器设备费用等共3.5亿元及银行存款利息。为促进原建设项目继续进行，最大限度的减少双方损失，经本院二审协调，三门峡示范区管委会、陕州区政府、陕州区国土局承诺其愿意向天瑞集团依法提供相当于非法出让土地同等面积的邻近土地，而天瑞集团也表示愿意接受上述方案并进行协商。对此，本院认为，确认涉案的土地出让及颁证行为违法与天瑞集团所要求巨额赔偿之间具有复杂的因果关系，其中再次拍卖土地部分所造成相应的预付土地款损失当然在赔偿之列，但涉案的建设项目是作为整体进行的，此外的土地预付款损失及建筑物等其他损失的赔偿，则涉及到整体项目是否因部分土地的拍卖而无法进行或进行转让、不继续进行投资建设是否是天瑞集团的原因、天瑞集团未缴纳剩余的土地出让金是否有过错等问题的判断，仅单纯考虑再次拍卖部分土地所造成的损失，是不理性的、不适当的。与此同时，由于三门峡示范区管委会、陕州区政府、陕州区国土局承诺愿意向天瑞集团提供相同面积的相邻土地，果能如此，整体建设项目将在原有条件下由利害关系人重新考量，此实际上相当于国家赔偿中的“恢复原状”，而由于恢复原状是国家赔偿的首要选择，对国家利益和个体利益能够带来双赢结果，故本院暂不采取金钱赔偿的方式解决本案争议，而留给相关行政机关合理时间以恢复原状。陕州区政府、陕州区国土局应在合理时间内依法解决同等面积土地的置换问题，如不能解决，则应当在合理时间内就涉案建设项目所涉及土地的相关问题进行处置，如不能处置或天瑞集团对处置结果不满意，天瑞集团可重新提起行政赔偿等诉讼，或通过其他途径依法解决。一审判决结果正确，可予维持，同时为妥善解决善后问题，本案宜加判行政机关采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
一、维持一审判决，加判第二项；
二、责令三门峡市陕州区人民政府、三门峡市陕州区国土资源局于收到本判决之日起90日内采取补救措施。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 卢 瑜
代理审判员 韩凤丽
二〇一八年十月二十三日
书 记 员 玄晟颐