新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌中行终字第37号
上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市社会保险管理局，住所地：乌鲁木齐市南湖西路99号。
法定代表人：张旻，乌鲁木齐市社会保险管理局局长。
委托代理人：李伟，乌鲁木齐市社会保险管理局社会保险支付权益科科长。
委托代理人：李江，新疆百域君鸿律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：袁群彦
委托代理人：杨萍，新疆国法律师事务所律师。
上诉人乌鲁木齐市社会保险管理局（下称市社保局）因与被上诉人袁群彦劳动和社会保障行政确认一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2014）水行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月14日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人市社保局委托代理人李伟、李江、被上诉人袁群彦及其委托代理人杨萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2008年7月20日袁群彦在乌鲁木齐三师建业劳务有限公司承包的劳务工程工作时受伤。2010年3月11日被乌鲁木齐市人力资源和社会保障局认定为工伤，2010年4月2日经鉴定为七级伤残。2011年6月16日乌鲁木齐市中级人民法院作出（2011）乌中民一终字第973号《民事判决书》，判决由乌鲁木齐三师建业劳务有限公司支付袁群彦工伤保险待遇。因乌鲁木齐三师建业劳务有限公司未履行生效判决确定的义务，2011年7月12日袁群彦申请法院强制执行。乌鲁木齐市天山区人民法院在穷尽财产调查措施后未发现乌鲁木齐三师建业劳务有限公司有可供执行的财产线索，袁群彦亦不能提供被执行人可供执行的财产的情况下，于2011年10月14日作出（2011）天执字第1779号《执行裁定书》，终结乌鲁木齐市中级人民法院作出的（2011）乌中民一终字第973号民事判决的本次执行程序。2011年11月30日袁群彦向市社保局递交先行支付工伤待遇的申请，2011年12月29日市社保局作出不予先行支付的《关于袁群彦工伤待遇支付有关问题的答复》。袁群彦不服，向原审法院提起行政诉讼。2013年3月13日原审法院作出（2013）水行初字第10号《行政判决书》，判决：一、撤销市社保局对袁群彦作出的《关于袁群彦工伤待遇支付有关问题的答复》的具体行政行为；二、责令市社保局在判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。市社保局不服，上诉至乌鲁木齐市中级人民法院。2013年5月17日乌鲁木齐市中级人民法院作出（2013）乌中行终字第52号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。经袁群彦再次申请，2013年9月16日市社保局作出《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），答复主要内容如下：一、《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》均于2011年7月1日起实施，按照“法不溯及既往”原则，您申请工伤保险基金先行支付2011年7月1日之前发生的工伤待遇不适用上述法律和办法。针对（2013）水行初字第10号行政判决书和（2013）乌中行终字第52号行政判决书，我局已决定向自治区高级人民法院提起申诉。二、目前国家尚未出台《社会保险法》实施细则，《工伤保险条例》没有提及任何先行支付的条款内容，新疆维吾尔自治区也未出台《社会保险基金先行支付暂行办法》实施细则，我局没有先行支付的依据和标准。三、根据人社部发（2012）11号《关于印发工伤保险经办规程的通知》精神，省级社会保险经办机构应规定先行支付审核应提交的资料，但相应规定并未出台。四、按照《工伤保险经办规程》第七节第七十五条第二款规定：用人单位拒不支付工伤待遇，工伤职工或近亲属申请先行支付的，需提交以下资料：（一）、工伤职工与用人单位的劳动关系证明；（二）、社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料；（三）、工伤认定决定书；（四）、工伤职工或近亲属申请先行支付书面申请资料。您本人无法提供以上全部资料。五、工伤保险基金是全体参保单位缴纳的，是参保人员的活命钱，各级审计机关对基金支付的合法合规性审计非常严格，我局作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付待遇。六、法院已经下达了终止执行书，您所在单位无财产可以执行，如果工伤保险基金先行支付，必将无法追回，形成呆坏账。目前，人社部尚未出台工伤保险呆坏账核销相关办法，必然造成工伤保险基金损失。袁群彦不服，诉至原审法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，市社保局是乌鲁木齐市社会保险工作的行政主管部门，为符合条件的申请人办理社会保险待遇支付是市社保局的法定职责。一、《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”一、生效的（2013）水行初字第10号《行政判决书》、（2013）乌中行终字第52号《行政判决书》，已经认定袁群彦的情形应当适用《中华人民共和国社会保险法》第四十一条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第（三）项的规定。市社保局关于袁群彦不适用上述规定的辩称原审法院不予采信。二、乌鲁木齐市中级人民法院（2011）乌中民一终字第973号《民事判决书》确定了袁群彦应获得的工伤保险待遇，在对该民事判决的执行过程中，乌鲁木齐市天山区人民法院于2011年10月14日裁定终结本次执行程序。袁群彦在未获得工伤保险待遇的情形下，向市社保局申请先行支付工伤保险待遇符合上述规定。袁群彦要求撤销市社保局作出不予先行支付工伤保险待遇的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号）的请求，原审法院予以支持。三、先行支付工伤保险待遇属于市社保局的行政职权。市社保局在收到袁群彦要求先行支付工伤保险待遇的申请后，作出了不予先行支付的答复，原审法院依法对该具体行政行为的合法性进行了审查，现袁群彦要求直接判决市社保局先行支付工伤保险待遇的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销乌鲁木齐市社会保险管理局2013年9月16日对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），责令乌鲁木齐市社会保险管理局于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为；二、驳回袁群彦要求判决乌鲁木齐市社会保险管理局先行支付工伤保险待遇的诉讼请求。
上诉人市社保局不服原审判决，向本院提出上诉称，一、《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》只适用于2011年7月1日以后发生的案件。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外”，《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》都是自2011年7月1日起施行，且没有作出对2011年7月1日以前的案件适用（即可以溯及既往）的特别规定。因此，只适用于2011年7月1日以后发生的案件。袁群彦工伤事故发生在2008年，工伤认定在2009年3月，因此不适用该社会保险基金先行支付的法律条文。二、本案不能以乌鲁木齐市天山区人民法院作出的（2011）天执字第1779号中止执行裁定的时间即2011年10月10日，作为适用《中华人民共和国社会保险法》的依据。虽然《中华人民共和国社会保险法》没有对2011年7月1日后适用社会保险基金先行支付的起算时间作出明确的规定，但依据法理无非是从工伤事故发生的时间或作出工伤认定时间或判决生效的时间来起算是否适用《中华人民共和国社会保险法》。我国没有一个法律条文是以法院作出中止执行裁定来确定法律适用时间的。本案中，袁群彦工伤事故发生在2008年，工伤认定在2009年3月，二审生效判决也在2011年7月1日以前。因此袁群彦的情形不适用于该社会保险基金先行支付的法律条文，除非法律作出特别规定。三、如果袁群彦适用该法律条文的规定，就意味着，2011年之前凡是没有得到工伤赔偿的职工都可以得到社会保险基金的先行支付。因为已经中止执行的案件可以再恢复执行，恢复执行后，执行不了或执行一部分，还可以再中止执行。这样都可以取得2011年7月1日以后的中止执行裁定书。如此下去，会给社保基金造成极大的冲击，工伤保险基金安全运行难以保证。即使袁群彦符合先行支付的规定，由于《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》施行至今，一直没有出台相应的实施细则，目前全国各省市和自治区也没有出台《社会保险基金先行支付暂行办法》的实施细则，在全国范围内并没有得到贯彻和落实，先行支付制度形同虚设，乌鲁木齐市作为西部欠发达地区，社保基金缺口很大，现行支付尚待时日，或等待相关实施细则出台后，方可执行。综上所述，我局对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号）符合法律规定。请求二审法院撤销原判第一项，依法驳回袁群彦的诉讼请求。
被上诉人袁群彦答辩称，（2013）乌中行终字第52号行政判决书中已经确认我的情形应当适用《中华人民共和国社会保险法》规定的先行支付，一审判决也明确说明我的情况适用先行支付。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人市社保局的上诉理由不能成立。请求二审法院维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院相同。
另查明，在一审审理期间，市社保局在收到袁群彦的起诉状副本之日起10日内提交了答辩状，并提供了作出具体行政行为时的依据，但未能提交相应证据。
以上事实有2010年3月11日乌鲁木齐市劳动和社会保障局作出的（2009）乌劳工伤字第120号工伤认定决定、2010年3月30日乌鲁木齐市劳动鉴定委员会作出的（2010）乌劳鉴定第1号职工劳动能力鉴定表、2011年12月29日市社保局作出的《关于袁群彦工伤待遇支付有关问题的答复》、2011年10月14日乌鲁木齐市天山区人民法院作出的（2011）天执字第1779号执行裁定书、2013年3月13日乌鲁木齐市水磨沟区人民法院作出的（2013）水行初字第10号行政判决书、2013年5月17日乌鲁木齐市中级人民法院作出的（2013）乌中行终字第52号行政判决书及一、二法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。市人社局依法负责乌鲁木齐市社会保险管理工作。2013年9月16日市社保局作出《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），袁群彦不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院向市社保局送达了行政起诉状副本，市社保局在收到起诉状副本之日起10日内提交了答辩状，并提供了作出具体行政行为时的依据，但未能提交相应证据，依据上述司法解释规定，应当认定市社保局对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号）没有证据，应予撤销。上诉人市社保局要求维持其作出的具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。先行支付工伤保险待遇属于市社保局的行政职权，袁群彦要求直接判决市社保局先行支付工伤保险待遇的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持正确，本院予以确认。原审判决认定事实清楚，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判主文，即：一、撤销乌鲁木齐市社会保险管理局2013年9月16日对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），责令乌鲁木齐市社会保险管理局于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为；二、驳回袁群彦要求判决乌鲁木齐市社会保险管理局先行支付工伤保险待遇的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元（袁群彦已预交），由市社保局负担；二审案件受理费50元（市社保局已预交），由上诉人市社保局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘瑞东
代理审判员 韩 璟
代理审判员 王海亮
二〇一四年六月十日
书 记 员 李 聃