浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终193号
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（原审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组（原第八生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
八上诉人的共同委托代理人徐成良，山东国曜（聊城）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人周国岭，县长。
委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组（以下简称沙塘八村民小组）诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）土地行政确认一案，舟山市中级人民法院于2016年12月29日作出（2016）浙09行初68号行政裁定。沙塘八村民小组不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原审法院认定：被告岱山县政府于2014年10月24日作出《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》（岱政函〔2014〕82号），决定对相关土地权属确定如下：位于衢××北扫箕水库下中渔线北侧的桂花盐场上排滩盐田面积为595.92亩（四址范围附图），所占土地原为滩涂，1961年10月，龙门横径海塘建成后，衢山镇沙塘村、樟木山村、桂花园村等村由西北向东南逐步建造盐滩，于1966年完成建造，1969年开始盐滩晒盐，其中沙塘村开发使用的面积为299.70亩，樟木山村开发使用的面积为128.07亩，桂花园村开发使用的面积为168.15亩。该块盐田原为滩涂，于1966年建成，未在1962年实施农村人民公社化时划入农民集体范围内。依据《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条规定，确定该地块土地使用权为国有，按上述相关各村开发使用的面积，确定属于衢山镇沙塘村国有土地使用权面积为299.70亩，樟木山村国有土地使用权面积127.07亩，桂花园村国有土地使用权面积为168.15亩。原告方不服，向市政府申请行政复议，市政府于2016年7月11日作出舟政复决（2016）13号行政复议决定书，驳回原告方的行政复议申请。原告方仍不服，起诉至本院。2007年8月8日，被告岱山县政府作出《岱山县人民政府关于同意衢山镇沙塘、田厂两村村规模调整的批复》（岱政发〔2007〕39号），同意对衢山镇沙塘、田厂两村村规模进行调整。批复内容如下：一、撤销沙塘、田厂两村，新组建一个行政村，村名为沙塘村，村委办公地点设在原沙塘村村委。二、村规模调整后，原两村的村级集体资产、经济实体、山林、土地资源全部归合并后的村经济合作社所有。各类承包合同在期限内继续有效。
原审法院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，沙塘八村民小组既非公民、亦非法人，而参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据《村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十六条进一步规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案中，原告方并无证据证明各村民小组系合法成立、由一定的组织机构行使管理职能、且具有独立财产的其他组织，即无证据证明村民小组符合法定成立要件，故其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，沙塘八村民小组作为原告方提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，鉴于本案已经立案受理，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组的起诉（原第八生产队）的起诉。
沙塘八村民小组上诉称：一、从农村体制改革历史分析，村委会和村民小组均是由原生产大队和生产队同时直接演化而来，不是重新设立的，同时村民小组继承原生产队的集体资产。二、村民小组组织机构不健全，但不影响其依法享有集体资产所有权，即只能是其诉讼行为能力受限。村民可以推选代表以集体经济组织名义提起诉讼，而不能否认其依法享有的诉讼权利。三、本案上诉人各村民小组同样也是由原人民公社时期的生产队直接演化而来，具有诉讼主体资格。四、一审法院仅对上诉人的主体资格进行审查，未作实体合法性审查属于程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
岱山县政府答辩称：上诉人利用大量篇幅在理论上阐述关于“村民小组”具有法律上的主体资格观点，而未结合本案上诉人的实际情况及现行法律规定进行分析。答辩人认为上诉人的上诉理由非常空洞，没有说服力。根据现行的行政诉讼法及相关司法解释，村民小组作为“其他组织”提起行政诉讼，具备主体资格，应当是合法成立、有组织、有自己管理的财产，能独立承担各种义务。首先，本案的上诉人作为曾经的生产队参与行政诉讼，现上诉人没有证据证实上诉人依据《村民委员会组织法》依法成立，上诉人所谓“小组”仅仅是历史上的沿革，也已经成为历史，不能称之为依法成立；其次，上诉人所谓“小组”数年来没有任何的组织和活动，为了本案的诉讼临时“选举代表”，该代表不具有合法性；再者，上诉人没有自己的合法财产，诉状称的“四固定”并没有具体事实依据，而是证明了在第一轮土地承包过程中，所谓的“小组”已经默认村委会土地发包事实，所谓“四固定”中自称的主要资产土地，已经打破了“固定”的事实，“小组”不能对外承担责任。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”上诉人沙塘八村民小组因不服被诉的《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》，2016年4月7日向舟山市人民政府申请行政复议。舟山市人民政府于同年7月11日作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定，以“上诉人不具备申请行政复议的主体资格”为由驳回其复议申请，仅是从程序上拒绝了上诉人的请求，并未对原行政行为进行实体审查，故不能视为已复议维持原行政行为。因此，当事人起诉需要经过“复议前置”的行为案件时，如果出现复议机关对复议申请不予受理或从程序上驳回复议申请时，首先应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款对复议决定提起诉讼，而上诉人径直就被上诉人作出《批复》提起诉讼，违反了行政复议法的上述规定。因此，上诉人提起的本案诉讼，不符合法定的受理条件。原审法院驳回上诉人起诉结论正确，但理由不当，本院予以指正。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年五月九日
书 记 员 韦若莎