广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第153号
上诉人（一审原告）广西环江毛南族自治县洛阳镇文雅村安卜村民小组。
诉讼代表人蒙继星，该村民小组组长。
委托代理人谭振猛，广西博爱律师事务所律师。
委托代理人欧斌权，农民。
被上诉人（一审被告）广西环江毛南族自治县人民政府，地址：环江毛南族自治县思恩镇桥东路155号。
法定代表人黄炳峰，县长。
委托代理人梁志敢，环江毛南族自治县林业局干部。
委托代理人谭生权，环江毛南族自治县林业局干部。
被上诉人（一审第三人）广西环江毛南族自治县洛阳镇文雅村肯巴村民小组。
诉讼代表人韦建林，该村民小组组长。
委托代理人赵平，广西弘生联合律师事务所律师。
上诉人环江毛南族自治县洛阳镇文雅村安卜村民小组因土地行政裁决一案，不服环江毛南族自治县人民法院2015年5月11日作出的（2015）环行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年11月2日公开开庭审理了本案。上诉人环江毛南族自治县洛阳镇文雅村安卜村民小组（以下简称安卜村民小组）的委托代理人欧斌权、谭振猛，被上诉人环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县人民政府）的委托代理人梁志敢、谭生权，被上诉人环江毛南族自治县洛阳镇文雅村肯巴村民小组（以下简称肯巴村民小组）的诉讼代表人韦建林及其委托代理人赵平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
环江县人民政府于2014年9月15日作出环政处（2014）5号《关于洛阳镇文雅村安卜屯与肯巴屯林地林木权属纠纷的处理决定》，认定：争议地地名“西因山”一带，四至范围：东从桥杆河沿河流至下龙河，南从“下龙”田埂沿“弄鬼沟”直线至“言可岳”，西从“言可岳”沿小路到“头朝”，北从“头朝”沿小溪至“桥杆河”，形成闭合圈，面积约1240亩。争议地北端的“头朝”、“坡六”有安卜队欧明勋、蒙继星、欧斌权等农户经营的水田约20亩；争议地东面大枫树下（旧村、下物尾）有安卜队蒙继星经营的桐树林和欧明勋等旱地竹林面积约36亩，“肯林”有安卜队欧明勋、欧斌权旱地、杉木地，面积约24亩；争议地东南面下龙有安卜屯蒙振喜、蒙继星、蒙继克的竹林约25亩及安卜队水田约20亩；争议地南面“肯枕”有安卜队欧明勋、欧斌权杉木林地约15亩。争议地东面旧村有肯巴队韦建林经营的杉、松、桐树林。争议地东南面“下龙”有肯巴队水田约20亩和竹林约2亩。争议地南面“西因（石英）”有肯巴队欧明亮等农户水田约4亩及韦建林杉木约0.6亩。争议地西面肯才有肯巴队蓝振力、欧明亮、韦建甲水田约6.6亩。争议地内从“头朝”至“言可岳”的小路下方有环江县林业局营造桉树林约170亩。除上述地类外，争议地内其余林地为自然林。争议地自土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确权。1979年组织双方到实地划分山界林权后，1985年底因双方边界发生畜牧践踏农作物事件引起了地界纠纷，后经村委组织双方调解，最终于1986年1月22日双方达成《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》。2000年11月10日双方因“西因山”林木发生争议，洛阳镇包村工作队及村委组织双方代表实地调解未果。洛阳镇人民政府于2001年4月26日作“关于文雅村安卜屯与肯巴屯土地纠纷的处理意见洛政调（2001）1号文”。2011年林改踩界时再次发生争议至今。环江县人民政府认为，争议地自土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确权过，1979年划分山界林权后，双方因地界问题发生争议，1986年1月22日村委组织双方达成《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》真实有效。根据《中华人民共和国森林法》第十七条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条（七）项规定，作如下处理决定：一、以“弄鬼沟”、“西因沟”（一地两名）往西沿冲沟至“言可岳”冲沟为界，即从A点到B点的蓝色确权线，南边的林地林木所有权和使用权归安卜屯集体所有，北边的林地林木所有权和使用权归肯巴屯集体所有，人工种植的林木除外（详见确权界线图）。二、争议地内原耕作的水田保持不变。三、争议发生前，原人工种植林及林地归原种植者所有，但不得扩大种植面积。
一审判决认定的案件事实与环江县人民政府处理决定认定的事实一致。
一审判决认为，被告在处理本案时，其进行了现场勘查、勾绘争议地现场图和现实管护图，并组织当事人进行调解工作，还向案件知情人进行了调查。在程序上其是遵守了法律的规定。其以《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》记载的内容及相关证人证言等为依据而作出的本案处理决定，是认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理结果适当。原告无证据证明第三人提交的《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》无效及被告的处理决定程序违法。原告的诉讼请求是无事实和法律依据。
一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告环江毛南族自治县洛阳镇文雅村安卜村民小组要求撤销被告环江毛南族自治县人民政府于2014年9月15日作出的环政处（2014）5号《关于洛阳镇文雅村安卜屯与肯巴屯林地林木权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
上诉人安卜村民小组上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足。首先、依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被上诉人提交的证据应当注明证据的提交时间和加盖公章，可是本案被上诉人提供的证据却没有注明证据的提交时间和加盖公章，上诉人认为本案被上诉人逾期提供证据，应当视为被诉具体行政行为没有相应的证据。其次、一审判决认定由上诉人对《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》的效力承担举证责任是错误的。法律规定被上诉人要对其所作出的具体行政行为合法性承担举证责任，《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》是本案的关键证据，因此，被上诉人应当对该协议书的效力承担举证责任，在上诉人代表均否认亲自在该协议书上签字和盖章的情况下，被上诉人应当对该协议书的真实性承担举证责任。为此，被上诉人不仅要承担该协议书上的印章是否是上诉人代表持有及该印章是否与上诉人代表持有的印章一致的证明责任，而且还应当提供证据证实文雅村委的是在何时成立，及该协议书上文雅村委印章与当时文雅村委的备案章是否一致的证据，否则，被上诉人应当承担举证不能的不利后杲，视为被诉具体行政行为没有证据。上诉人认为，即使上诉人在一审过程中所提供的证据不能证明文雅村委是在1995年以后成立的，也不能免除被上诉人的举证责任。再次、一审判决违反最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据的审核认定要求，证据不足，理由如下：1、一审判决没有阐明采纳被上诉人所提供的证据的理由，对证据的审核认定语焉不详。2、一审判决所采信的证人证言是本案第三人的村民，与本案具有利害关系人，不具有证据的证明力，依法不能作为本案的定案依据。3、本案被上诉人提交的证据均为复印件，均不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》所规定的提供证据的要求，依法不能作为本案的定案依据。二、一审判决认定被上诉人作出的环政处（2014）5号处理决定程序合法是错误的。《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第三十一条规定“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”上诉人与第三人的林地权属纠纷已于2010年10月21日向被上诉人申请调处，被上诉人受理后已于2012年5月4日完成了争议地的全部调查工作，调解工作也于2012年7月26日已经完成，依据上述法律规定，被上诉人应当在调查和调解工作完成后6个月内作出处理决定，但是本案被上诉人在调查和调解工作完成后到2014年9月25日才作出的环政处（2014）5号处理决定，时间相距长达26个月，被上诉人作出处理决定的时间已经明显超过法定的处理期限。三、一审判决认定被上诉人所作的环政处（2014）5号处理决定认定事实清楚，程序合法是明显错误的，从而导致适用法律错误。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的环政处（2014）5号处理决定。
被上诉人环江县人民政府答辩称，一、环政处（2014）5号处理决定认定事实清楚，证据充分，处理适当。环政处（2014）5号处理决定主要认定下列几方面事实：（一）争议地的基本情况。争议地地名“西因山”一带，四至范围：东从“桥杆河”沿河流至“下龙河”，南从“下龙”田埂沿“弄鬼沟”直线至“言可岳”，西从“言可岳”沿小路到“头朝”北从“头朝”沿小溪至“桥杆河气一形成闭合圈，面积约1240亩（详见林地纠纷范围图）。（二）争议地现实管护情况。争议地北端的“头朝气”、“坡六”有安卜队欧明勋、蒙继星、欧斌权等农户经营的水田约20亩；争议地东面大枫树下（旧村、下物尾）有安卜队蒙继星经营的桐树林和欧明勋等旱地竹林面积约36亩，“肯林”有安卜队欧明勋、欧斌权旱地、杉木地，面积约24亩；争议地东南面下龙有安卜屯蒙振喜、蒙继星、蒙继克的竹林约25亩及安卜队水田约20亩；争议地南面“肯枕”有安卜队欧明勋、欧斌权杉木林地约15亩。争议地东面旧村有肯巴队韦建林经营的杉、松、桐树林。争议地东南面“下龙”有肯巴队水田约20亩和竹林约2亩。争议地南面“西因（石英）”有肯巴队欧明亮等农户水田约4亩及韦建林杉木约0.6亩。争议地西面肯才有肯巴队蓝振力、欧明亮、韦建甲水田约6.6亩。争议地内从“头朝”至“言可岳”的小路下方有环江县林业局营造桉树林约170亩。除上述地类外，争议地内其余林地为自然林。（三）争议地自土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确权。1979年组织双方到实地划分山界林权后，1985年底因双方边界发生畜牧践踏农作物事件引起了地界纠纷，后经村委组织双方调解，最终于1986年1月22日双方自愿达成《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》。双方队长及群众代表均在该协议书上签字，是真实的，至2011年林改踩界时安卜队不认可1986年的协议内容，再次发生纠纷。答辩人根据以上几点事实进行确权是合理和适当的。二、环政处（2014）5号处理决定程序合法。答辩人在调处工作中，严格遵循纠纷调处程序，有申请人的调处申请书、被申请人的答辩意见书。经组织双方当事人到争议现场勘查、确认争议地四至范围，并制作笔录，对双方当事人提供的证据材料进行调查核实，在作出处理决定前组织双方当事人调解，作出处理决定后依法进行送达等，程序上完全合法。三、环政处（2014）5号处理决定适用法律正确环政处（2014）5号处理决定引用《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利调解处理条例》第四条、第三十四条（七）项为法律依据，适用法律完全正确。综上所述，答辩人作出的环政处（2014）5号处理决定程序合法，认定事实清楚，处理适当，适用法律正确，原告提出的诉讼理由无法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人肯巴村民小组答辩称，一审时被上诉人提供了共计17组证据充分证明了其作出的环政处（2014）5号处理决定合法有效，对此一审判决也给予了认定，上诉人上诉的理由没有事实与法律依据。上诉人第一个所谓的上诉理由就是不承认《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》上的签字与盖章。而事实上我国在九十年代前依据国情及交易的习惯大家均认同用盖印章的方式表示双方或各方达成一致的协议，被上诉人提供的《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》有双方签字，也盖有印章，且得到村委会的确认，证明了其真实性。时至今日上诉人想通过耍赖皮的方式狡辩，这当然不会得到法院的支持。其次，上诉人称被上诉人作出的处理决定程序上不合法，而所谓理由是被上诉人作出的处理决定超过了《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第三十一条条规定的期限，但是该《条例》第三十一条已经明确规定：“……调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”被上诉人在作出处理决定的过程中应上诉人与第三人的要求不断的组织双方进行调解，26个月包括了调解、勘验（测绘）等所需要的时间，因此，上诉人诉称的“时间相距长达26个月”超过办案期限的理由不成立。再者，即使是退一万步讲，行政机关作出的处理决定超过了有关规定的期限也不会导致决定的无效。如按照上诉人的逻辑，行政机关超过期限作出的行政决定程序都违法无效，那么，行政机关遇事只要拖就可以不作决定了（因为作了也无效），事实上行政决定期限的规定其目的是为了提高行政行为的效力，并不是讲超过期限行政机关就不用作出行政决定了，就可以不作为了。这就好比法院的判决，规定了期限是为了促进积极性、提高效率，而不是为了提倡不作为，更没有说超过期限后判决无效，或不用判决了。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、适应法律正确应予以维持，恳请法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。
本院查明：上诉人安卜村民小组与被上诉人肯巴村民小组争议土地名为“西因山”一带，四至范围：东从桥杆河沿河流至下龙河，南从“下龙”田埂沿“弄鬼沟”直线至“言可岳”，西从“言可岳”沿小路到“头朝”，北从“头朝”沿小溪至“桥杆河”，形成闭合圈，面积约1240亩。争议地北端的“头朝”、“坡六”有安卜队欧明勋、蒙继星、欧斌权等农户经营的水田约20亩；争议地东面大枫树下（旧村、下物尾）有安卜队蒙继星经营的桐树林和欧明勋等旱地竹林面积约36亩，“肯林”有安卜队欧明勋、欧斌权旱地、杉木地，面积约24亩；争议地东南面下龙有安卜屯蒙振喜、蒙继星、蒙继克的竹林约25亩及安卜队水田约20亩；争议地南面“肯枕”有安卜队欧明勋、欧斌权杉木林地约15亩。争议地东面旧村有肯巴队韦建林经营的杉、松、桐树林。争议地东南面“下龙”有肯巴队水田约20亩和竹林约2亩。争议地南面“西因（石英）”有肯巴队欧明亮等农户水田约4亩及韦建林杉木约0.6亩。争议地西面肯才有肯巴队蓝振力、欧明亮、韦建甲水田约6.6亩。争议地内从“头朝”至“言可岳”的小路下方有肯巴村民小组2003年12月5日出租给环江县林业局营造的桉树林约170亩。除上述地类外，争议地内其余林地为自然林。争议地自土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确权。1979年划分山界林权时，上诉人安卜村民小组的山权证填写有：“头朝肯才以路为界”，被上诉人肯巴村民小组的山权证填写有：“由旧村至肯才”，上述填证的内容均涉及争议地的范围。1985年底因双方边界发生畜牧践踏农作物事件引起了地界纠纷，后经村委组织双方调解，最终于1986年1月22日双方达成《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》，该协议约定：“以大河水流为界，上线由桥杆下来至下龙庙腊，划直线到河边为止。水流下来的右边手河岸以上属肯巴队耕管理区，区内所有的现有荒田、荒地、荒坡、山林、零星棵树、大竹、小竹、苁片都属该队所有……肯社、拉龙的原开荒田在肯巴地段内属肯巴所有，但安卜队在未划分界前开荒过的，现肯巴队群众同意安卜队开荒户耕种十年，由1986年起至于1996年止，1997年肯巴队未使用到，再协定时间方可种植。”2000年11月10日双方再次因“西因山”林木发生争议，洛阳镇包村工作队及村委组织双方代表实地调解未果。洛阳镇人民政府于2001年4月26日作洛政调（2001）1号《关于文雅村安卜屯与肯巴屯土地纠纷的处理意见》：肯巴队与安卜队的界线为从北按河流直下到西因山与庙腊山之间的庙腊至言可岳。西因山为肯巴队所有，庙腊山以下为安卜队所有。2010年在林改踩界时，上诉人安卜村民小组与被上诉人肯巴村民小组再次发生争议。2010年10月21日，上诉人安卜村民小组向环江县人民政府提出调处申请，请求撤销洛政调（2001）1号《关于文雅村安卜屯与肯巴屯土地纠纷的处理意见》并将争议地确定给安卜村民小组所有。环江县人民政府于2014年9月15日作出环政处（2014）5号处理决定：一、以“弄鬼沟”、“西因沟”（一地两名）往西沿冲沟至“言可岳”冲沟为界，即从A点到B点的蓝色确权线，南边的林地林木所有权和使用权归安卜屯集体所有，北边的林地林木所有权和使用权归肯巴屯集体所有，人工种植的林木除外（详见确权界线图）。二、争议地内原耕作的水田保持不变。三、争议发生前，原人工种植林及林地归原种植者所有，但不得扩大种植面积。上诉人不服，向河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府于2014年12月31日作出河政复决字（2014）61号行政复议决定，维持环政处（2014）5号处理决定。上诉人仍不服，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为，争议地自土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确权。1979年划分山界林权时，上诉人安卜村民小组与被上诉人肯巴村民小组各自取得的山权证所填写的内容虽涉及争议地的相关地名，但四至范围表述不清，不能作为本案的定案依据。1986年1月22日的《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》是安卜村民小组与肯巴村民小组在文雅村委主持下达成的协议，当时参加协议的原文雅村党支书韦桂双证实：“1986年的协议是在安卜屯开了几天会，双方群众讨论达成的一致意见后由村主任卢庆明撰写协议书，然后双方队干盖章，当时协议书是在安卜屯制作及盖章的。”韦桂双与争议双方无利害关系，其证言与1986年1月22日的《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》相互印证，足以证实1986年达成的协议是双方当事人真实意思表示。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项规定，当事人达成的协议可以作为土地权属纠纷确权处理的证据材料。因此，被上诉人环江县人民政府将上述协议作为本案争议地的确权依据有事实和法律依据。环江县人民政府提供的争议地现场调查笔录及现场管护图等证据证实争议双方当事人均在争议地内有经营种植的客观事实，被上诉人环江县人民政府根据1986年1月22日的《关于划分山界林权及耕作区管理协议书》，结合争议地长期以来的管护事实对争议地进行划分确定土地权属并无不当，所作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以支持。环江县人民政府在2010年10月21日收到当事人提出的调处申请后，于2014年9月15日作出环政处（2014）5号处理决定，确实超过了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的处理期限。但是，处理期限的规定旨在规范行政机关的调处行为、提高行政效率，并非直接赋予行政相对人在实体上或程序上的救济权利，同时《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》也未对超过处理期限作出的处理决定设置无效或可申请撤销等否定性法律后果。因此，环江县人民政府虽未在法定期限内作出处理决定，但该程序上的瑕疵并不属于违反法定程序的情形。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安卜村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一五年十一月十九日
书记员 吴菊婵
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。