浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行申724号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梅怀品，男，1952年8月17日出生，汉族，住贵州省大方县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁波市鄞州区养老保险管理中心，住所地宁波市鄞州区鄞县大道999号。
法定代表人王承晖，主任。
委托代理人仇港玲、李永超，浙江红邦律师事务所律师。
再审申请人梅怀品因诉宁波市鄞州区养老保险管理中心社会保障行政给付一案，不服宁波市中级人民法院于2015年7月20日作出（2015）浙甬行终字第100号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人梅怀品申请再审时称：1.退休保险金待遇是宪法赋予的权利，任何人无权剥夺。《中华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（[1978]104号）文件第一条规定：“男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休”。“工人退休后，每月发给退休金，直至去世为止。”《社会保险法》第2条规定：“国家建立基本养老保险制度，保障公民在年老情况下依法从国家和社会获得物质协助的权利。”因此，退休享受退休金待遇是宪法和法律赋予的权利，任何人无权剥夺。国务院104号文件规定工龄满10年与社会保险法社会保险缴纳满15年，只是保险基金来源渠道和方法不同，并不说明享受退休金的条件提高了。2.认定事实错误，适用法律不当。故意混淆“城镇工”与“农民工”区别，将国家对“城镇工”的规定，适用到“农民工”头上，以此来剥夺“农民工”的合法权益。（1）宁波市政府根据国务院规定，实际将职工分为“城镇工”和“农民工”。《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》（甬政发[2007]101号）规定：“根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）、市委、市政府《关于加强外来务工人员服务管理工作的意见》（甬党[2007]15号）精神，结合当前外来务工人员的就业特点和本市社会保险制度的实际，制定本办法。”“外来务工人员”，国务院称为“农民工”。（2）“城镇工”包括宁波市户籍的农民工，享受养老保险条件：“达到法定退休年龄累计缴费满15年”。对缴费年限的计算：“宁波市规定从1993年9月1日起实行个人缴费制度（一审判决书第7页）”，“对规定缴费前的工作年限可'视同缴费年限'，两者相加缴费年限应满15年。”（3）“农民工”养老保险费缴费年限起算时间，与“城镇工”有所不同。《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》（甬政发[2007]101号]第八条第（八）项规定：“从2008年1月1日起缴纳”，而非1993年9月1日起缴纳。对农民工2008年1月1日前的工作年限，宁波市《关于妥善处理外来务工人员补缴社会保险问题的通知》（甬劳社法监[2008]23号文件）第二条规定：“2007年12月31日之前的养老保险费不予补交。”“不予补交”期间作何处理？原劳动部（劳办险字[1992]15号）“职工在实行个人缴费前按国家有关规定计算为连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金。”现申请人是符合国家规定计算为连续工龄的情形，应与实际缴费年限合并计发养老金。3.“工龄归零、工龄作废”判决违法。一、二审判决针对“城镇工”规定的1993年9月1日起缴纳社会保险，强加在“农民工”头上，不承认宁波市根据国务院规定的“农民工”从2008年1月1日起缴纳社会保险的实际；“城镇工”对1993年9月1日前的工作年限规定为“视同缴纳”，合并计算养老金；而对“农民工”2008年1月1日前的连续工龄规定为“不予补交”，尽管劳动部在1992年规定有“连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”，故依法应比照“视同缴纳”。但一、二审法院将“不予补交”判定为“工龄归零、工龄作废”。对“城镇工”和“农民工”公开采用“双重标准”，破坏了法律的统一，破坏法律制度。并且，判决都没有说明“工龄作废、工龄归零”、“双重标准”的法律依据。4.“政府请客，农民工买单”？如果宁波市规定的2008年1月1日前养老保险“不予补交”认定为“工龄归零、工龄作废”，那么，就成为“政府请客，农民工买单”了，这显然岐视“农民工”，不符合法治国家要求的。“农民工”补交养老保险，对企业来说是个负担。政府为减轻本地企业的负担规定“不予补交”，这是法律赋予政府的权利和决策。但权利和义务相对应，既然有权规定“不予补交”，因“不予补交”所产生的义务理应由政府承担。现二级法院将政府“不予补交”的后果，叫“农民工”来承担，这不真正成了“政府请客、农民工买单”了？5.根源是“地方保护主义”作怪。“农民工”是外地务工人员，享受宁波的社会保险，绝对会增加宁波市社会保险的财政负担。为此，宁波市政府制订了体现“双重标准”的社会保险政策，即完全同样的职工，农民工的社会保险费缴纳标准大大低于宁波市户籍的“农民工”，相应退休金也低很多；现判决又来一个“工龄归零、工龄作废”，使改革开放初期进城的“农民工”享受养老保险的权利“归零”！非法剥夺了宪法赋予的权利。可见，为保护地方利益，不惜损害司法机关的公信力和法律的尊严为代价，损害劳动者合法权益，实为司法腐败之一角。综上所述，“老年工人对社会主义革命和建设做出了应有的贡献。妥善安置他们的生活，使他们愉快地度过晚年，这是社会主义优越性的具体体现”，对退休金待遇，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国社会保险法》以及有关法律都有明确规定。申请人为了年老退休的生活保障，故向省高院申请再审，请求依法再审本案。
被申请人宁波市鄞州区养老保险管理中心答辩称：1.被申请人具有对申请人提出的核发退休金申请进行答复的法定职权。《中华人民共和国劳动法》第七十四条规定，社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金；劳动部《社会保险行政争议处理办法》第二条第二款规定，本办法所称的经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。据此，被申请人具有对申请人提出的核发养老保险金的申请进行处理和答复的法定职责。2.被申请人作出的《关于要求核发退休金的答复》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一、二审法院驳回申请人的诉讼请求并无不妥，故申请人的再审请求没有任何事实根据和法律依据，具体理由如下:《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定：参加基本养老保险的个人，到达法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。由此可见，领取基本养老金的法定条件一为达到法定退休年龄，二为达到退休年龄时累计缴费满十五年。本案中，申请人提出申请时虽符合第一项达到法定退休年龄，但其缴费仅为56个月，不符合领取基本养老金第二项的规定，故被申请人答复其无法领取基本养老金认定事实是清楚的，适用法律是正确的，并在法定期限内作出答复依法对申请人进行了送达，整个程序是合法。至于申请人提出的其在1996年3月至2007年12月期间的工作年限视为缴费年限的说法，不符合法律及政策的规定。《劳动部关于使用<职工养老保险手册>的通知》（劳办险字[1992]第15号）文件规定“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发养老金”；国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）文件规定“实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限”；《中华人民共和国社会保险法》第十三条第一款规定“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期限应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”据此，视同缴费年限的情形仅限定于实行个人缴费制度实施前，而宁波市早于1993年9月1日起已实行个人缴费制度，而且，确定连续工龄、视同缴费年限的申请、确认工作，应在实行职工个人缴费的同时做好，其审批程序为：先由职工所在企业提出意见，经主管部门同意后报劳动部门审批，在社会保险管理机构备案，申请人的情况既不符合实体要件，即时间不符，也不符合程序要件，即没有提出申请并在社会保险管理机构备案。因此，申请人的情形根本不符合视同缴费的情形，其累计缴费不满十五年，不符合领取养老金的法定要求。另外，申请人在申请书中提到《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（[1978]104号）文件中规定的退休条件为“男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休。工人退休后，每月发给退休金，直至去世。这与《中华人民共和国社会保险法》规定的缴费满15年只是保险金来源渠道和方案不同，并不说明享受退休金的条件提高了。”申请人以此为由认为自己符合领取基本养老金的条件。被申请人认为，这是申请人对法律的错误理解。首先，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》是国务院制定的行政法规，而《中华人民共和国社会保险法》是全国人大常委会制定的法律。从法律位阶来看，全国人大常委会制定的法律的位阶高于国务院制定的行政法规；其次，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》发布时间为1978年，而《中华人民共和国社会保险法》于2010年10月28日发布，于2011年7月1日实施。显然,《中华人民共和国社会保险法》属于新法，而《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》属于旧法，若高位法、新法对低位法、旧法进行了变更，那么按照高位法优于低位法、新法优于旧法的原则进行适用。因此，涉案关于退休的年限、工龄、缴费情况的规定应当适用新法即《中华人民共和国社会保险法》。据此，申请人的情形不符合领取退休金的情形。随着我国改革开放和工业化、城镇化的不断进程，涌现了一支新型的劳动大军，他们户籍仍在农村，但主要从事非农业生产，有的在农闲季节外出务工，有的长期在城市就业，这就是申请人在申请书中大量提及的“农民工”、“外来务工人员”。申请人认为，根据《国务院关于解决农民工问题的若干问题》（国发[2006]5号)、《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》（甬政发[2007]101号）的规定可以推断出“农民工”与“城镇工”养老保险实行个人缴费制度时间不同，农民工是从2008年1月开始实施，因此申请人认为其2008年之前未缴纳社会保险期间的工龄应当视作缴费年限。被申请人认为，“城镇工”、“农民工”“外来务工人员”这并非法律概念，所谓的“农民工”、“外来务工人员”是指与就业所在市的用人单位建立劳动关系但不具有该市常住户口的人员”（《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》第一条适用范围明确：外来务工人员是指与本市用人单位建立劳动关系但不具有本市常住户口的人员）。上述三类人员从法律层面来讲，均是与用人单位建立劳动关系的职工，即从事非农业生产，收入主要来源于工资的企事业单位工作人员，既然是职工，那么根据宁波市相关政策的规定，养老保险个人缴费制度开始实施的时间为1993年9月，申请人在1993年之后未缴纳养老保险的工作年限不能作为视同缴费年限。而国务院关于农民工文件的出台以及各级地方政府相关政策的出台均是为了应对该新型劳动力的大量出现以及为了更好的保护农民工的合法权利，但该系列文件并未规定文件出台前的该类人员养老保险未缴费年限视同缴费年限。而且宁波市出台的《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》新提出的所谓的“外来务工人员险”仅是参保类型及险种的改变，企业可以选择按照之前的参保类型为职工（外来务工人员）参保，也可以选择变更为“外来务工人员险”（《暂行办法》第四条第一项）。该《暂行办法》的出台是为了进一步规范对外来务工缴纳社会保险的管理，而并非指为“外来务工人员”缴纳社会保险是从《暂行办法》发布后才开始实施的。据此，申请人的主张与法律政策不符。综上所述，被申请人作出的答复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一、二审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求依法驳回申请人的再审申请。
根据一、二审查明的事实，再审申请人梅怀品于1996年3月5日进入宁波海鸥挂机有限责任公司（以下简称海鸥公司，原宁波邱隘海鸥挂机厂）工作，该公司为申请人缴纳了2008年1月至2012年8月的养老保险费，共计56个月。2012年8月17日，申请人达到法定退休年龄，但其在海鸥公司实际工作至2012年11月19日。2013年4月，申请人以海鸥公司未足额缴纳社会保险费导致其不能享受退休金待遇为由提起民事诉讼，要求海鸥公司支付违法终止劳动合同赔偿金102000元并赔偿退休待遇损失240000元，但该请求未获法院支持。2014年10月10日，申请人通过邮寄方式向被申请人提交了《请求依法核发退休金申请书》，要求享受退休金待遇。2014年11月28日，申请人以被申请人未履行法定职责为由向法院提起行政诉讼，后以被申请人答复期限尚未届满为由撤回起诉。2014年12月4日，被申请人作出《关于要求核发退休金的答复》，内容为：海鸥公司自2008年1月起为申请人缴纳养老保险，并于2012年8月办理养老保险缴费中止手续，共缴纳养老金56个月。根据国发〔2005〕38号、《浙江省职工基本养老保险条例》、浙劳社老〔2006〕142号、甬政发〔2007〕14号、甬劳社老〔2007〕37号、甬劳社老〔2007〕47号等文件规定，办理正常退休必须满足下列条件：1.已达到退休年龄；2.养老保险缴费满15年。因此，申请人要求享受退休金待遇没有法律依据，对其提出的核发退休金申请不予支持。
本院经审查认为，《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。根据已查明的事实，申请人已达法定退休年龄，实际缴纳养老保险费56个月。对申请人提出的其在1996年3月至2007年12月该段工作期间应当认定为视同缴费年限的问题，根据《劳动部关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》（劳办险字[1992]15号）“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”等规定，职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄才涉及视同缴费年限认定问题。宁波市自1993年9月1起实行个人缴费制度，故申请人的情形不符合认定为视同缴费年限的要求。故被申请人以申请人的养老保险累计缴费年限未满十五年为由，不支持其提出的要求领取退休金的申请，并无不当。据此，原一、二审判决分别驳回申请人的诉讼请求、上诉正确。申请人申请再审的理由不能成立。
综上，再审申请人梅怀品的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人梅怀品的再审申请。
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审 判 长 马国贤
代理审判员 戴文波
代理审判员 楼缙东
二〇一七年五月十九日
书 记 员 刘 芳