广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂06行终14号
上诉人（原审原告）吴尚英，女，1957年8月8日出生，住防城港市港口区。
上诉人（原审原告）温家荣，男，1996年5月5日出生，住防城港市港口区。
上诉人（原审原告）温颜瑜，女，1983年2月2日出生，住防城港市港口区。
上列上诉人的共同委托诉讼代理人李辉，广西通诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）防城港市国土资源局，地址：防城港市港口区贵州路天马大厦7楼。
法定代表人苏维成，该局局长。
吴尚英、温家荣、温颜瑜诉防城港市国土资源局关于土地行政管理一案，不服防城港市港口区人民法院（2016）桂0602行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，1993年12月25日，为进一步完善站前住宅小区的配套建设，防城港市地产公司作为甲方，与港镇渔洲坪荒塘组作为乙方签订《征地协议书》，约定征用居民温姗松、温烈、老许的房屋共170平方米，鱼塘0.75亩，作为建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的有关规定，并参照有关单位征用标准，由甲方支付补偿费105100元给乙方。双方还约定甲方将补偿款支付给乙方后，乙方及时移交地给甲方使用。案外人温姗松作为乙方代表在该协议上签字。2009年2月20日，市地产公司作为甲方与案外人温烈作为乙方签订《征地补充协议书》，双方约定：将位于站前小区（旧加油站旁），面积为80平方米，四置坐标为：X=493591.235，Y=637394.003，X=493586.237，Y=637386.006，X=493579.042，Y=637390.503，X=493584.04，Y=637398.5的土地，作为温烈的安置住宅地，甲方负责协助乙方办理安置用地所需用地手续，费用由乙方负责。乙方家属温颜瑜代温烈在协议上签字。吴尚英、温家荣、温颜瑜于2015年12月24日向防城港市国土资源局申请办理涉案土地的国有土地使用权证，2015年12月31日，市国土资源局出具意见函，认为安排温烈80平方米安置用地与本市安置政策不相符，不予办理该80平方米安置用地划拨手续。
另查明，2005年8月18日，防城港市机构编制委员会下发防编发[2005]41号通知，设立防城港市征地拆迁办公室，为防城港市国土资源局管理的事业单位，负责防城港市本级土地征用和有关土地征用拆迁事宜，负责有关征地拆迁的方案的起草等事务性工作。
原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”及《土地登记办法》第三条第二款：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”之规定，防城港市国土资源局作为辖区内的国土资源行政主管部门，具有办理涉案土地登记的主体资格与法律权限，办理土地登记属于其法定职责。依据《土地登记办法》第九条第一款（三）项“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（三）土地权属来源证明”之规定，吴尚英、温家荣、温颜瑜向防城港市国土资源局提出申请办理国有土地使用权证的请求，应当提供合法的土地权属来源证明。与市地产公司签订的《征地补充协议书》时，市地产公司已经无权再与原告方签订安置协议，该份协议不能作为吴尚英、温家荣、温颜瑜办理涉案土地权属来源的证明。依据《土地登记办法》第二十三条规定：“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。”有权对土地进行公示的行政部门为防城港市国土资源局，市地产公司无权对涉案的土地进行产权的公示，该公示行为不产生法律效力。依据《土地登记办法》第十八条第二款：“不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”及第十九条：“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”之规定，防城港市国土资源局已在规定的审查期限内，通过复函书面告知原告不予其办理国有土地使用权证的理由，已经履行了相应的法定职责，故吴尚英、温家荣、温颜瑜的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴尚英、温家荣、温颜瑜的诉讼请求。案件受理费50元，由吴尚英、温家荣、温颜瑜承担。
上诉人吴尚英、温家荣、温颜瑜上诉称，上诉人是防城港市港口区渔洲坪荒塘组温烈的家属，是本地常住居民。1993年市房地产公司因完善站前小区配套建设自用居民温姗松、温列房屋170平方米，鱼塘0.75亩作为建设用地，同年11月25日与市房地产公司签订《征地协议书》，并达成口头协议承诺土地平整后安排安置用地。2015年1月1日温烈去世，2009年2月20日因温烈有病行动不便，其女温颜瑜代表家属与市房地产公司签订《安置用地补充协议书》，约定由安排拆迁安置宅基地80平方米，位置位于站前小区内，四至坐标清楚。协议签订后，上诉人向防城港市住房和城乡建设委员会申请用地规划，2015年9月25日防城港市住建委颁发地字第450601201500233号《建设用地规划许可证》。依照办证要求，防城港市房地产开发总公司对土地办证情况于2015年8月3日进行了办证前公示，通过居委会出具了相关证明，在取得规划许可证后上诉人于2015年12月24日向防城港市国土资源局申请办理国有土地使用权证，市国土资源局要求上诉人提供相关的材料并进行审查。2015年12月31日市国土资源局作出《关于温列80平方米拆迁安置用地划拨用地手续办理审查意见的函》，认为：一、安排温烈80平方米安置用地无安置依据，因为在签订《征地协议书》中没有明确安置用地情况；二是由于上诉人温颜瑜代其父签订《征地补充协议书》不符合政策要求，因此拒绝办理安置用地划拨手续。上诉人认为，1993年市房地产公司征用房屋时已经说明征地补偿的相关政策，一是进行货币补偿，二是进行土地安置，相关安置的位置已经明确说明；2009年2月20日之所以签订《安置用地补充协议书》约定安排拆迁安置宅基地80平方米就是对先前拆迁安置所作的承诺的兑现，而相关的事实也说明了这一点，在同一批拆迁户中，老许已经于2013年进行了安置并办理了土地使用权证，防城港市建设规划委会员也出具了规划许可证，完成了用地规划。一审判决认为，2005年8月18日，防城港市机构编制委员会下发防编发[2005]41号通知，设立防城港市征地拆迁办公室，负责防城港市本级土地征用和拆迁事宜。在原告与市地产公司签订《征地拆迁补充协议书》时，市地产公司已经无权再和原告签订安置协议，所以该协议不能作为为原告办理涉案土地权属来源的依据。因对上诉人提交的许惠娟国有土地使用权证无法解释，故采取不予采信直接忽略的方式。一审判决论述存在逻辑错误与证据规则适用错误，理由如下：一、市地产公司与上诉人签订《征地拆迁补充协议书》是对1993年征用温烈土地的补偿行为，具有时间上的延续性，不可割裂，上诉人作为被征地人无理由不相信市地产公司的职能变化与丧失情况，上述依赖利益应得到法律的保护，而市地产公司在其丧失征地职能后依然与上诉人签订上诉协议本质上是其原征地拆迁工作职能延续，符合法律规定与政府应有的职能，其工作性质依然代表政府，也是政府工作行为的一部分，不因职能调整而失效。二、市地产公司与上诉人签订《征地拆迁补充协议书》是受行政机关委托行使的受托行政行为，代为拆迁代为签署补偿协议。行政委托应该在形式上具有书面委托书。该委托书事实上是一个授予受委托人得实施某种特定行政权的书面合同。在书面委托书中，要明确委托的对象、范围、权限、期限及相应的要求。在程序上，应该将该委托书公之于众。其公布的范围，应以受委托人行使公权力的范围确定。当行政委托的对象、范围、权限、期限等行政委托的实质性内容发生变更，或者因委托期限届满、委托事项完成以及受委托人不履行职责、超越授权委托的范围行使职权、利用受委托权力违法乱纪等原因而导致行政委托解除时，也应该将行政委托变更及消灭的情况及时向社会予以公布。“没有公布文件的效果因当事人是否实际知道文件的内容而不同。没有按照法律规定公布的文件，而且当事人不知道文件的内容时，行政机关不能对当事人强制适用该文件规定的内容。当事人不因为未遵守文件的规定而丧失任何权利，或受到任何制裁。”已经公布的文件，“即使当事人实际上不知道文件的内容，不影响行政机关对文件的适用。”在本案中，上诉人根本不知道行政机关内部事务与授权委托的调整，对上诉人来说，征用与拆迁都是市地产公司完成的，什么时候地产公司没有了上述权限，与上诉人无关，以权限调整为由侵害被征拆人的合法权益是违法的，也是违背基本的行政法原则的。三、一审法院对上诉人提交的许惠娟国有土地使用权证的重要证据不予采信，其理由不能成立。根据征拆协议的内容，市地产公司与温烈、老许等三人共同签署了征拆协议，其拆迁与安置条件是相同的，而许惠娟作为老许的继承人，获得了土地安置，而在同一份协议中，温烈的继承人没有理由不得到安置的。一审对关键性证据选择性忽略的做法违背法院居中裁判的要旨，无法对证据不予采信的理由进行阐明，明显偏坦行政机关。综上，请求：一、撤销一审判决；二、改判防城港市国土资源局继续履行给温烈办证的行政行为；三、本案诉讼费由防城港市国土资源局承担。
被上诉人防城港市国土资源局未提交书面答辩意见。
二审审理过程中,各方当事人均无新的证据向本院提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，正如一审判决认定,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款及《土地登记办法》第三条第二款的规定，被上诉人防城港市国土资源局作为辖区内的国土资源行政主管部门，具有办理涉案土地登记的主体资格与法律权限，办理土地登记属于其法定职责。对此，上诉人并无异议。而依据《土地登记办法》第九条第一款（三）项“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（三）土地权属来源证明”之规定，上诉人吴尚英、温家荣、温颜瑜向防城港市国土资源局提出申请办理国有土地使用权证的请求，确应提供合法的土地权属来源证明。防城港市房地产开发总公司与温颜瑜代签的《征地补充协议书》的内容是否合法有效，是否属于“合法的土地权属来源证明”,是本案关键的争议焦点。本案涉及政府及其相关部门因征地而产生的补偿安置协议，以行政合同的方式实现行政目标。但是，行政职权法定是行政法的一项基本原则，通过签订行政合同所约定的行政职权应当符合行政机关的主管范围，是法定职权的具体化，如是行政委托，必须有法定依据，在形式上要有书面委托书，载明委托的对象、范围、权限及相应的要求，在实质上行政委托的事务是具体的行政行为，比如签订和履行行政合同等。本案中，1993年防城港市房地产开发总公司作为甲方与港镇渔洲坪荒塘组作为乙方签订《征地协议书》，约定征用居民温姗松、温烈、老许的房屋、鱼塘作为建设用地，根据相关规定,由甲方支付补偿费105100元给乙方后，乙方及时移交地给甲方使用，但并未约定安排安置用地。2005年8月18日起至今，新设立的防城港市征地拆迁办公室负责防城港市本级土地征用和有关土地征用拆迁等事宜。现无证据证实自2005年8月18日设立的防城港市征地拆迁办公室以后，防城港市房地产开发总公司具有土地征用和有关土地征用拆迁等的职权或受防城港市政府及其有权部门委托具有实施土地征用和有关土地征用拆迁等相应事务。据此，2009年2月20日原告方与防城港市房地产开发总公司签订的《征地补充协议书》时，防城港市房地产开发总公司已经无权与原告方签订安置协议，参照行政诉讼法第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的立法精神，防城港市房地产开发总公司签订该份协议时因“不具有行政主体资格或者没有依据”，故该份协议显然不属于合法有效的法律行为，不能作为吴尚英、温家荣、温颜瑜办理涉案土地权属来源的证明。综上，原审判决驳回原审原告的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当予以维持。上诉人吴尚英、温家荣、温颜瑜的上诉请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴尚英、温家荣、温颜瑜负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 郭传亿
审判员 田 海
二〇一七年六月二十七日
书记员 黄琳杰