四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川08行终39号
上诉人（原审原告）冯开权，男，汉族，住四川省遂宁市船山区。
委托代理人杨玲、母长明，四川广府律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）剑阁县人力资源和社会保障局，住所地四川省广元市剑阁县下寺镇修城坝。
法定代表人杨光强，该局局长。
委托代理人杨洪建，剑阁县劳动监察大队副队长。
冯开权因与剑阁县人力资源和社会保障局不履行法定职责及行政赔偿一案不服四川省剑阁县人民法院(2016)川0823行初2号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2014年11月8日，被告剑阁人社局对原告冯开权、刘小洪、况润明投诉新五房沟煤矿在技改工程和生产期间存在拖欠劳动报酬的行为予以立案，被告于2014年11月20日向新五房沟煤矿送达剑人社监询字【2014】第24号劳动保障监察调查（询问）通知书。剑阁人社局经调查核实后，于2014年12月18日向新五房沟煤矿送达了剑人社监告字【2014】第24号关于剑阁县上寺乡新五房沟煤矿工资支付调查核实情况告知书，2014年12月22日新五房沟煤矿以刘小洪、冯开权、况润明、谭显明4个班组拖欠的是工程款，不是农民工工资为由向剑阁人社局提出书面异议，但未提供任何证据证实。2015年2月5日，剑阁人社局作出剑人社监令决字【2014】第24号劳动保障监察责令（限期）改正决定书：经查，被责令整改单位剑阁县上寺乡新五房沟煤矿在技改和生产期间分别拖欠：况润明班组工资1931601.00元，冯开权班组工资2258457.00元、刘小洪班组工资294400.00元、谭显明班组工资250000.00元、赵德裕工资49950.00元、张兴稳工资53600.00元、王佐贵工资14600.00元合计4852608.00元；拖欠尹长荣、雷东风工资事实存在，但未进行工资核算。上述行为违反了《劳动法》第五十条、《劳动合同法》第三十条、《工资支付暂行规定》第八条的规定。依据《劳动法》第九十一条第（一）项、《劳动合同法》第八十五条第（一）项、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项的规定，作出如下指令：1、在收到本限期改正决定书之日起2个工作日内支付况润明班组工资1931601.00元，冯开权班组工资2258457.00元、刘小洪班组工资294400.00元、谭显明班组工资250000.00元、赵德裕工资49950.00元、张兴稳工资53600.00元、王佐贵工资14600.00元合计4852608.00元；2、在收到本限期改正决定书之日起2个工作日内与尹长荣、雷东风进行工资核算，并根据核算金额全额支付；3、支付后在5个工作日内将支付凭证报送我局备案。拒不履行本责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处2000元以上20000元以下的罚款。如不服本责令改正决定，可在收到本责令改正决定书之日起60日内向广元市人力资源和社会保障局或剑阁县人民政府申请行政复议，或者自收到本责令改正决定之日起三个月内向剑阁县人民法院起诉，但不得自行停止执行本责令改正决定。剑阁人社局分别于2015年2月5日、6日向新五房沟煤矿、冯开权送达了该决定。2015年2月10日，剑阁人社局向新五房沟煤矿送达关于督促履行《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》的通知。剑阁人社局认为新五房沟煤矿在指定的期限内仍未支付原告等人劳动报酬的行为，已涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第二百七十六条规定的拒不支付劳动报酬罪，决定根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号）第三条的规定，于2015年2月11日将该案移送剑阁县公安局立案侦查。2015年2月13日、16日新五房沟煤矿分别支付冯开权人民币170000.00元、55000.00元。2015年3月6日剑阁县公安局对该案立案侦查。2015年5月19日，剑阁县公安局认为该案需广元市公安局利州区分局并案侦查，将该案移送广元市公安局利州区分局管辖。2015年10月，刘小洪、冯开权到被告所属剑阁县劳动监察大队要求剑阁人社局向人民法院申请强制执行该责令改正决定书，该大队工作人员告知刘小洪、冯开权该案已移送公安机关立案侦查，还无最终处理结论，故不能移送法院执行。
原审法院认为：根据《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第十一条规定，被告剑阁人社局具有受理、调查违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉并进行依法纠正和查处的职责。因此本案被告依法对新五房沟煤矿在其技改工程和生产期间拖欠冯开权等人劳动报酬的行为于2015年2月5日作出了剑人社监令决字【2014】第24号劳动保障监察责令（限期）改正决定书。根据最高人民法院办公厅《关于对〈关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函〉的答复》（法办【1998】69号）第二条“劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚”之规定，该责令改正决定书不是被告对新五房沟煤矿拖欠冯开权等人工资的最终行政处理结果，性质上属于劳动监察限期改正指令书，当新五房沟煤矿拒不履行该责令改正决定书，被告可依法处理或者处罚，因此该责令改正决定书不属于可申请人民法院强制执行的依据。故冯开权以被告在法定期限内不以该责令改正决定书为依据申请人民法院强制执行属被告怠于履行法定职责的理由不能成立。但被告在新五房沟煤矿不按该责令改正决定书的规定履行支付工资义务时，如不对新五房沟煤矿进一步依法处理，作为与该责令改正决定书有法律上利害关系的冯开权有权提起行政诉讼，因此冯开权具备原告资格，是本案适格原告。
被告是否属怠于履行职责，是否应以新五房沟煤矿拖欠的工资数额赔偿原告损失的问题。本案被告于2015年2月5日向新五房沟煤矿送达剑人社监令决字【2014】第24号劳动保障监察责令（限期）改正决定书后，被告书面通知新五房沟煤矿督促其履行给付工资义务其并未履行，认为其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第二百七十六条的规定涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪，被告按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号）第三条之规定，于2015年2月11日将该案移送剑阁县公安局，剑阁县公安局于2015年3月6日立案侦查。在此期间原告已领取工资225000.00元。被告的行政行为符合法律、法规、规章规定，并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，行政机关及其工作人员的违法行为给当事人的合法权益造成损害的，应予赔偿。本案中，被告及其工作人员没有违法实施行政行为，依其职责范围履行了行政职责。故原告提出的行政赔偿请求缺乏法律、事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告冯开权的诉讼请求。
宣判后，原审原告冯开权不服提出上诉，请求：1、撤销原判；2、确认被上诉人怠于向法院申请强制执行责令改正决定的行为违法；3、赔偿因行政行为违法造成上诉人的损失2258457元。理由是：一、原审判决将劳动保障监察责令改正决定书认定为劳动监察指令书，并认定该指令书不是申请人民法院强制执行的依据错误。被上诉人作出的劳动保障监察责令改正决定系被上诉人根据劳动法、劳动合同法作出，并明确告知了不服该决定的救济途径和在行使救济权利期间不得自行停止执行责令决定；决定书使用的法律依据表明被上诉人在履行法定职责；该行政行为具体明确，具有拘束力、确定力和执行力，是一个具体行政行为，而非行政执法过程中的劳动行政监察指令。二、原审判决适用法律错误，违背了劳动法、劳动合同法、劳动保证监察条例规定的用人单位侵害劳动者合法权益，克扣或者无故拖欠劳动者工资，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬的规定。
剑阁县人力资源和社会保障局答辩认为：一、原审法院将劳动保障监察责令改正决定书认定为劳动监察指令书事实清楚，适用法律正确。该文书属被上诉人要求新五房沟煤矿改正其违法行为的指令行为，不是对其违法行为的最终行政处理行为，根据最高法院办公厅《关于对<关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函〉的答复》第二条的规定，劳动保障监察责令改正决定书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为。二、被上诉人未造成上诉人权益受损。被上诉人作出劳动保障监察责令改正决定书后书面督促其履行支付义务，移送公安机关立案侦查，被上诉人及其工作人员在行政执法中没有违法行为，履行了行政职责，未对上诉人权益造成侵害。
经本院审理对原审认定的事实予以确认。二审中各方当事人均未提交新证据。
本院认为，本案的争议焦点为：1、《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》是否属于可以申请法院强制执行的依据；2、被上诉人是否怠于履行申请人民法院强制执行的法定职责；3、上诉人的行政赔偿请求是否应予支持。
关于第一个争议焦点：本案中，被上诉人作出的《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》载明了新五房沟煤矿存在拖欠冯开权等班组工资的违法行为，并根据《劳动法》第九十一条第（一）项、《劳动合同法》第八十五条第（一）项、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定要求新五房沟煤矿限期改正，拒不改正的，将依法予以处罚。该文书引用的法律条文、对新五房沟煤矿确定的法律义务表明涉诉文书的核心内容为要求新五方沟煤矿限期纠正其拖欠工资的违法行为，其法律性质应为行政指令而非对其违法行为的最终行政处理或行政处罚，虽然该《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》同时告知了新五房沟煤矿不服该决定申请行政复议和诉讼的权利和期间，但这并不影响涉诉《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》作为行政指令的法律定性。根据最高人民法院办公厅《关于对<关于请解决劳动监察决定强制问题的函件>的答复》（法办【1998】69号）的规定，劳动和社会保障部门作出的行政处理决定和行政处罚决定，可以依法申请人民法院强制执行，劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，因此涉诉《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》不属于可申请人民法院强制执行的行政行为，不能作为被上诉人申请人民法院强制执行的依据。上诉人认为《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》是一个具体行政行为因而可以申请人民法院强制执行的理由不能成立，其主张不予支持。
关于第二个争议焦点。本院认为，行政机关不履行法定职责或怠于履行法定职责需以行政机关具有履行相应职责的职权或条件为前提。由于涉诉《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》不属于可申请人民法院强制执行的范围，被上诉人不具有申请人民法院强制执行的职责和条件，因此，上诉人主张被上诉人怠于履行向人民法院申请强制执行涉诉《劳动保障监察责令（限期）改正决定书》的理由不能成立，其请求不予支持。
关于第三个争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政赔偿需以行政行为违法为前提。本案中，被上诉人并无相关行为被确认违法，上诉人的赔偿请求缺乏相关事实和法律依据，不应予以支持。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、判决结果正确，应予维持；上诉人上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人冯开权负担。
本判决为终审判决。
审判长 李家祥
审判员 赵冬梅
审判员 李 华
二〇一六年八月三十日
书记员 李佳欣