重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝05行终83号
上诉人（一审原告）金玉珍。
被上诉人（一审被告）重庆市国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市渝中区人和街**号。
法定代表人董建国，局长。
委托代理人刘嘉庆，重庆市大渡口土地房屋权属登记中心主任。
委托代理人陈文新，重庆巨力律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
上诉人金玉珍因诉重庆市国土资源和房屋管理局（简称市土房局）不予受理决定及重庆市人民政府复议决定一案，不服重庆市九龙坡区人民法院作出的（2015）九法行初字第00184号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，金玉珍于2014年7月9日向重庆市规划局大渡口分局提出申请，要求确认其房屋符合城市规划。2014年7月24日，重庆市规划局大渡口区分局复函称，在1990年前尚无规划相关法律法规依据，因此无法核实房屋是否符合城市规划。2014年8月18日，重庆市大渡口区国土资源管理分局出具了《关于大渡口区新三村街道协和村光明粮店旁的房屋土地权属的情况说明》：“经查明，协和村光明粮店旁的房屋，土地权属于1991年已确权发证，该国有土地使用权属于重庆钢铁公司”。重庆市大渡口区国土局于1992年1月20日向重庆钢铁公司颁发了渡国用92字第1533号《国有土地使用证》，将555630平方米土地使用权确权给重庆钢铁公司。2014年9月15日，金玉珍填写《重庆市土地房屋权属登记申请书》，向市土房局下设重庆市大渡口土地房屋权属登记中心申请房屋初始登记。同日，重庆市大渡口土地房屋权属登记中心对金玉珍作出《不予受理通知书》并向其送达，该通知书载明：经审查，你申请的房屋土地权属于1991年已确权发证，该国有土地使用权属于重庆钢铁公司。鉴于你申请办理初始登记的房屋及其土地权利主体不一致，且未经规划行政主管部门确认符合城市规划，不符合《重庆市土地房屋权属登记条例》第五条、第二十四条、第四十二条的规定，我中心决定不予受理。金玉珍不服，向市土房局申请复议，该局于2014年10月30日作出渝国土房管复[2014]119号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书载明：重庆市大渡口土地房屋权属登记中心是市土房局在大渡口区设立的办理具体登记事务的登记机构，金玉珍不服重庆市大渡口土地房屋权属登记中心作出的《不予受理通知书》应以市土房局为被申请人，向有权机关提出行政复议申请。金玉珍于2014年11月10日向重庆市人民政府申请行政复议，该府于2014年12月31日作出渝府复[2014]870号《行政复议决定书》，决定维持市土房局作出的《不予受理通知书》。金玉珍认为，市土房局作出《不予受理通知书》违法，重庆市人民政府作出维持的复议决定违法。故金玉珍向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销市土房局《不予受理通知书》及重庆市人民政府作出的渝府复[2014]870号《行政复议决定书》。
另查明，重庆市大渡口区综合行政执法局于2011年3月15日对金玉珍作出渝大执限字（2011）第0028号《限期拆除违法建筑决定书》，认定金玉珍在大渡口区新山村街道协和村XXX号附X号旁修建的房屋属于应当予以拆除的违法建筑，责令其自行拆除该违法建筑物。金玉珍未在限期内自行拆除房屋，2011年4月11日，重庆市大渡口区人民政府作出渡府拆违公字[2011]20号《强制拆除违法建筑的公告》，告知自公告发布之日起七日后，将组织有关部门依法强制拆除金玉珍在大渡口区新山村街道协和村XXX号附1号旁修建的违法建筑。
一审法院认为，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第六条的规定，被告市土房局作为市土地房屋行政主管部门，负责辖区内的土地房屋权属登记，其主体资格符合行政法规的规定。
本案中，市土房局下设重庆市大渡口土地房屋权属登记中心作出的《不予受理通知书》载明：经审查，你申请的房屋土地权属于1991年已确权发证，该国有土地使用权属于重庆钢铁公司。鉴于你申请办理初始登记的房屋及其土地权利主体不一致，且未经规划行政主管部门确认符合城市规划，不符合《重庆市土地房屋权属登记条例》第五条、第二十四条、第四十二条的规定，我中心决定不予受理。本院认为，建设部令第168号《房屋登记办法》第七条规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容”。《重庆市土地房屋权属登记条例》第二十四条规定：“有下列情形之一的，登记机构不予登记：（一）未足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（二）申请登记的土地权利超过规定期限的；（三）违法建（构）筑物；（四）临时用地或者临时建（构）筑物；（五）申请人无正当理由不提供合法、有效的权利来源证明文件的，或者申请登记的权利与权利来源证明文件不一致的；（六）对按本条例规定已办理了限制登记的，但是，限制登记期限届满的和本条例第七十四条规定的轮候查封登记除外；（七）申请登记事项与土地房屋登记簿记载冲突的；（八）法律、法规和本条例规定不予登记的其他情形。登记机构因前款原因不予登记的，应当书面告知申请人并说明理由”。根据上述规定，登记机构作出不予受理与不予登记系两种不同的处理方式，市土房局作出不予受理决定，但适用的不予登记的法律条文，因此市土房局作出的《不予受理通知书》不符合法律的规定，应当予以撤销。但重庆市大渡口区综合行政执法局作出的渝大执限字（2011）第0028号《限期拆除违法建筑决定书》及重庆市大渡口区人民政府作出的渡府拆违公字[2011]20号《强制拆除违法建筑的公告》可以证明本案涉案房屋已被认定为应当予以拆除的违法建筑，因此金玉珍申请该房屋初始登记也不符合应当登记的法定条件，如撤销该市土房局作出的不予受理通知，会严重损害社会公共利益，因此，该不予受理通知不应撤销，但应当确认违法，保留其效力。原行政行为应确认违法，故复议机关市政府作出的维持决定也应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条的规定，判决确认市土房局2014年9月15日作出的《不予受理通知书》及重庆市人民政府作出的渝府复[2014]870号《行政复议决定书》违法。
上诉人金玉珍请求撤销一审判决并支持被上诉人的上诉请求，其主要上诉理由有：一审判决与客观事实严重不符。一审没有依法对上诉人提交的证据是否符合国家政策与法律法规进行审查。一审判决以违法行为撤销会给国家利益和公共利益造成重大损害为由，包庇被上诉人侵占上诉人房产的行为。
被上诉人市土房局答辩称，1、一审判决认定上诉人不符合登记条件的事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确；2、上诉人申请登记的房屋属于违法建筑，不具备土地房屋登记的条件。
被上诉人重庆市人民政府未提供答辩意见。
市土房局向一审法院举示的证据有：1、重庆市规划局大渡口区分局作出的《关于大渡口新山村街道协和村光明粮店旁的房屋确认规划情况的复函》；2、重庆市大渡口区国土资源管理分局作出的《关于大渡口区新山村街道协和村光明粮店旁的房屋土地权属的情况说明》；3、渡国用92字第1533号《国有土地使用证》；4、《重庆市土地房屋权属登记申请书》；5、《不予受理通知书》；6、《送达回证》；7、《行政复议》申请书；8、行政复议答辩状；9、渝府复[2014]870号市政府《行政复议决定书》；10、渝大执限字（2011）第0028号《限期拆除违法建筑决定书》；11、重庆市大渡口区综合行政执法局行政执法文书《送达回证》。
法律依据《重庆市土地房屋权属登记条例》。
重庆市人民政府向一审法院举示的证据有：1、行政复议答复通知书及送达回证；2、行政复议决定书及送达回证。
金玉珍向一审法院举示的证据有:1、个体劳动者开会、行管费登记证，个体工商户营业执照，重庆市个体劳动者协会会员证；2、公用设施缴费凭证，工商登记管理费缴纳收据，税务完税证，清洁费缴纳凭证；3、协和村XX号房屋外景照片；4、申请及补正材料通知书；5、诉求信；6、大渡口地房登文[2014]2号《关于大渡口区新山村街道光明村86号（荟明餐厅）房屋产权办理的复函》；7、申请；8、《重庆市规划局大渡口区分局关于金玉珍信访事项的回复》；9、申请；10、政府各部门查勘原告房屋现场照片；11、具结保证书；12、询问笔录（罗某某、傅某某）；13、光冶社区居委会出具的证明；14、公告（两份）；15、重庆市大渡口土地房屋权属登记中心于2014年7月9日出具的函；16、申请；17、重庆市规划局大渡口区分局出具的《关于大渡口区新山村街道协和村粮店旁的房屋确认规划情况的复函》；18、重庆市大渡口区国土资源管理分局出具的《情况说明》；19、《重庆市土地房屋权属登记申请表》、《不予受理通知书》；20、《行政复议申请书》；21、渝国土房管复[2014]119号《驳回行政复议申请决定书》；22、《行政复议申请书》；23、渝府复[2014]870号《行政复议决定书》及送达回证；24、《行政起诉状》；25、（2015）中区法行初字第00016号《行政诉讼裁定书》；26、《撤销行政诉讼审判管辖裁定申请书及并案申请书》、《行政复议申请书》；27、行政案件交叉管辖申请书；28、（2015）渝五中法行初字第00313号《行政裁定书》；29、重钢财发[2009]80号《关于对属公司公房出售范围内未购买产权的配套房、加厕房在拆迁时收取房屋残值的通知》；30、政府信息公开申请表（六份）；31、《关于金玉珍申请政府信息公开的复函》、大渡口地房登公开告[2015]2号《政府信息公开申请补正告知书》；32、《行政答辩状》；33、渝大执限字（2011）第0028号《限期拆除违法建筑决定书》、渡府拆违公字[2011]20号《强制拆除违法建筑公告》。
上述证据均已在一审中进行了当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确。一审法院据此认定的事实本院予以确认。
本院认为，金玉珍依据《重庆市土地房屋权属登记条例》第四十二条的规定向市土房局重庆市大渡口土地房屋权属登记中心申请其在大渡口区新山村街道协和村XXX号附X号旁修建的房屋初始登记。市土房局重庆市大渡口土地房屋权属登记中心依据《重庆市土地房屋权属登记条例》第五条、第二十四条、第四十二条的规定，决定不予受理。建设部令第168号《房屋登记办法》第七条规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容”。《重庆市土地房屋权属登记条例》第十条、第十九条对土地房屋登记规定了受理程序；第二十五条规定自受理登记申请次日起，登记机构应当十五个工作日内将初始登记申请登记事项记载于土地房屋登记簿或者作出不予登记的决定；第二十四条规定，有下列情形之一的，登记机构不予登记，应当书面告知申请人并说明理由。根据上述规定，登记机构作出不予受理与不予登记系在不同程序中作出的不同的行政处理决定。市土房局作出不予受理决定，但适用了不予登记的法律条文，因此市土房局作出的《不予受理通知书》适用法律不当。本案中，金玉珍申请登记的房屋国有土地使用权已于1991年确权属于重庆钢铁公司，同时重庆市大渡口区综合行政执法局认定金玉珍在大渡口区新山村街道协和村XXX号附X号旁修建的房屋属于应当予以拆除的违法建筑。因此根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第二十四条第（三）、（五）项的规定，金玉珍申请的初始登记不符合应当登记的法定条件。综上所述，虽然市土房局作出的《不予受理通知书》适用法律不当，但并不足以致使其实体内容的撤销，又因行政以及诉讼资源的使用效率问题，该《不予受理通知书》也无必须撤销其法律效力的必要。一审法院判决确认市土房局《不予受理通知书》及重庆市人民政府作出的《行政复议决定书》违法并无不当，本院对金玉珍的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元由上诉人金玉珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 应禧
审 判 员 周琦
代理审判员 乐巍
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 杨柳