安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终512号
上诉人（一审原告）安庆市生禧门业有限公司，住所地安徽省安庆市官圣路。
法定代表人李荣生，该公司总经理。
上诉人（一审原告）李荣禧，男，汉族，1969年10月11日出生，住安徽省安庆市迎江区。
两上诉人共同的委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
两上诉人共同的委托代理人高飞，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼7楼。
法定代表人郑志，该区人民政府区长。
上诉人安庆市生禧门业有限公司（以下简称生禧门业公司）、李荣禧因诉安庆市宜秀区人民政府房屋征收决定一案，不服安庆市中级人民法院(2017)皖08行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
生禧门业公司、李荣禧向一审法院起诉称，2017年4月25日，经原告委托代理人调查，原告得知安庆市宜秀区人民政府于2016年3月14日作出了《宜秀区人民政府国有土地上房屋征收决定》及《宜秀区圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》，原告的房屋位于征迁红线范围内。原告认为该行政行为严重侵害了其合法财产权利，应予撤销。一、被告以棚户区改造的名义实施商业开发，涉案棚户区改造项目不属于国有土地上房屋征收中旧城改建的公共利益范畴。二、被告作出房屋征收决定程序严重违法。涉案棚户区改造项目未纳入宜秀区国民经济和社会发展年度计划，被告作出房屋征收决定后没有及时依法公告，房屋征收补偿实施方案未听取被征收人的意见、未组织听证、也未告知原告申请听证的权利，补偿方案中没有产权调换的补偿方式等违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第九条、第十三条等规定。原告认为棚户区改造是利国利民的好事，其应给予支持，但政府应合法征收，给予其合理的补偿与安置。请求撤销被告安庆市宜秀区人民政府2016年3月14日作出的国有土地上房屋征收决定。
一审法院审理查明，2016年3月18日，安庆市宜秀区人民政府在政府网站公告其2016年3月14日作出的圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，附“宜秀区圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案”。在房屋征收决定公告之前，安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀区分指挥部办公室分别于2015年12月10日在宜秀区政府网站公告“宜秀区圣埠三角岛A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）”，2016年3月3日作出“圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告”。两原告在该项目范围内拥有房屋。两原告认为被告作出的房屋征收决定违法，遂提起诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点有二：一是安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要及相关规划和计划要求；二是安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。
关于第一个争议焦点。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定符合公共利益的需要。根据《条例》第九条的规定，依照该条例第八条规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，安庆市宜秀区人民政府因棚户区改造需要，应当提供证据证明其征收行为符合上述规划和计划要求，但安庆市宜秀区人民政府提供的证据不足以证明符合上述规划和计划的要求。根据《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告未提供落实上述征收补偿费用的证明材料。因此，安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定系主要证据不足。
关于第二个争议焦点。根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前需履行下列法定程序：拟定征收补偿方案，组织对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，公布征求意见和修改情况，社会稳定风险评估，作出房屋征收决定并公告等。本案中，发布房屋征收补偿方案征求公众意见及制作社会稳定风险评估报告是以安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀区分指挥部办公室名义进行的，不符合《条例》的要求。被告没有提供证据证明履行了将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况公布，以及对征收补偿方案组织论证等程序。因此，安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定的程序不符合《条例》的规定，系程序违法。
虽安庆市宜秀区人民政府作出被诉房屋征收决定的证据不足、程序违法，依法应当予以撤销。但因该房屋征收决定是因公共利益的需要作出，撤销将会给公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认安庆市宜秀区人民政府2016年3月14日作出的国有土地上房屋征收决定违法。
生禧门业公司、李荣禧上诉称，涉案征收决定确定的征收范围内既无危房，也不存在基础设施落后的情况，故该征收不符合公共利益的需要。被上诉人提交的《社会稳定风险评估报告》显示，涉案征收范围内包括集体土地上房屋164户。征收集体土地上的房屋应当适用土地管理法的规定，须经国务院或者省级人民政府批准，被上诉人作出的国有土地上房屋征收决定包含了集体土地，违反法律规定。涉案征收项目无立项、无规划、无计划、无资金，被上诉人作出的征收决定主要证据不足，严重违反法定程序，依法应予撤销。一审判决认定事实不清适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
一审原告向一审法院提交了以下证据：1.原告营业执照、身份证、房产证、《安庆市重点工程项目房屋征迁分户摸底登记表》复印件。证明：（1）原告基本身份事项；（2）原告系被征收人的事实。2.被告于2016年3月14日作出的《宜秀区人民政府国有土地上房屋征收决定》及《宜秀区圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》复印件。证明：被告作出了被诉行政行为。
一审被告向一审法院提交了以下证据、依据：
1.安庆市国土资源局《关于圣埠三角岛A-16棚户区改造项目土地利用总体规划情况的函》（庆国土资函〔2015〕1092号）。证明：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目符合《宜秀区土地利用总体规划（2006-2020年）》。
2.安庆市城乡规划局《关于圣埠三角岛A-16棚户区改造项目规划意见的函》（庆规〔2015〕881号）。证明：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目符合《安庆市城市总体规划（2010-2030）》。
3.安庆市发展和改革委员会《安庆市发展改革委关于圣埠三角岛A-16棚户区改造项目的复函》（安发改办基础〔2015〕113号）。证明：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目已纳入安庆市国民经济和社会发展规划和计划。
4.《宜秀区圣埠三角岛A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》、安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀区分指挥部办公室征求意见公告、宜秀区征迁工作专题网站关于房屋征收补偿实施方案征求意见稿公告网页。证明：安庆市宜秀区人民政府在作出征收决定前，拟定了圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案征求意见稿，采取网络公告和现场公告的方式向公众公开征求意见，征求意见期限自2015年12月9日至2016年1月10日。
5.圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告。证明：安庆市宜秀区人民政府在作出房屋征收决定前，相关工作部门依据有关规定对项目地块国有土地上房屋征收补偿工作可能引发的社会稳定风险进行了评估，并拟定了风险防控措施。
6.会议签到记录、投票结果报告单、宜秀区拆迁工作专题网站关于评估机构公告网页。证明：安庆市宜秀区人民政府相关工作部门依照法律规定召集被征收人，采取投票表决的方式选定安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司作为涉案项目地块房屋征收的价格评估机构，并向社会公告。
7.宜秀区政府网站关于国有土地上房屋征收决定和征收补偿实施方案公告网页。证明：安庆市宜秀区人民政府采取网络公告和现场公告的方式，向社会公告涉案项目地块国有土地上房屋征收决定和征收补偿实施方案。
上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，一审判决已经认定被上诉人作出的涉案房屋征收决定证据不足，程序违法，该征收决定依法应当撤销。考虑到该征收决定作出于2016年3月，已经实施了较长时间，且涉及被征收人众多，部分房屋已被拆除，如果撤销该征收决定，涉案项目依法不能继续进行，将会形成“烂尾”工程，不但国家利益受损，而且众多被征收人难以及时得到妥善安置，故一审采用确认违法的判决方式，不违反法律规定。当然，被上诉人宜秀区人民政府今后应当注意严格依法行政，当前应依法、尽快、妥善解决好对上诉人生禧门业公司、李荣禧的补偿安置问题，如果违法强拆造成上诉人损失的，应依法予以赔偿。上诉人生禧门业公司、李荣禧如对补偿安置或者行政赔偿不服，可通过依法申请复议、提起诉讼等途径维护自身合法权益，其关于撤销一审判决、撤销涉案房屋征收决定的上诉请求，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人安庆市生禧门业有限公司、李荣禧负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 钟祖凤
二〇一八年七月三日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。