云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终207号
上诉人（一审原告）文山市薄竹镇白租革村委会团坡村民小组。
负责人王陆斌，组长。
委托代理人李玉超，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）文山市人民政府。
法定代表人龚卿，代理市长。
委托代理人陈有生，文山市人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人马胜永，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山壮族苗族自治州人民政府。
法定代表人张秀兰，州长。
委托代理人罗东波，文山壮族苗族自治州人民政府副秘书长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人文山市薄竹镇白租革村委会烂泥沟村民小组。
负责人杨维寿，组长。
委托代理人陶正华，男，苗族，1972年7月23日生，住云南省文山市。代理权限：特别授权代理。
上诉人文山市薄竹镇白租革村委会团坡村民小组（以下简称团坡村民小组）因诉文山市人民政府（以下简称文山市政府）、文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称文山州政府）林地行政确权一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2016）云26行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年10月27日受理后，依法组成合议庭并于同年12月14日公开开庭审理了本案，上诉人团坡村民小组的负责人王陆斌及委托代理人李玉超，被上诉人文山市政府委托代理人陈有生、马胜永，被上诉人文山州政府的委托代理人罗东波、袁春，第三人文山市薄竹镇白租革村委会烂泥沟村民小组（以下简称烂泥沟村民小组）负责人杨维寿及委托代理人陶正华到庭参加了庭审。文山市政府副市长崔文涛作为行政机关负责人到庭参加了庭审。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，团坡村民小组与烂泥沟村民小组争议的“双胞塘”（又名“双包坛”）林地位于文山市薄竹镇人民政府所在地四公里处，四至界限为：东接老回龙界，南接团坡村对门山，西接团坡村养山箐，北接大凹子地界和马塘混塘子村山界，争议地面积为1544.75亩。团坡村民小组与烂泥沟村民小组就“双胞塘”林地的所有权争议多年，各方均主张享有该争议地的所有权，原老回龙乡政府及人民调解委员会调处未果。2013年底至2015年初，由于蒙文砚高速公路建设需要，征收和租用“双胞塘”林地范围内的部分承包土地和林地，两村民小组对土地补偿款的归属再次发生纠纷。团坡村民小组于2014年10月8日向文山市政府提交《林地权属争议申请书》，申请文山市政府依法确认“双胞塘”林地及相关征地补偿款归其所有。文山市政府受理申请后，经立案、调查取证、现场指认，在调解未果的情况下，于2015年8月13日作出文政行决字〔2015〕第2号处理决定，处理如下：1.烂泥沟村民小组杨维昌、杨正和等23户农户持有合法有效农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书，按证书登记所述界限内实际面积为准，该片耕地164.15亩所有权属烂泥沟村民小组集体所有（具体各户权属情况见附件表）；2.其余位于争议区范围内1380.6亩土地，维持目前使用者使用现状，并依使用现状由相关部门办理确权登记手续。团坡村民小组不服该处理决定，于2015年9月6日向文山州政府申请行政复议。文山州政府于2015年12月4日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款作出文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定书，决定维持文山市政府作出的文政行决字〔2015〕2号处理决定。另查明，多年来团坡村民小组、烂泥沟村民小组、大凹子村民小组群众均在“双胞塘”争议林地区域内进行开垦耕种，第三人烂泥沟村民小组杨维昌等11户农户已持有双胞塘承包地的农村土地承包经营权证及杨正和等12户农户已持有农村土地承包合同书。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，单位之间的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款之规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府进行处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。本案文山市政府对团坡村民小组与第三人之间的山林土地权属纠纷具有依法处理的职权，主体适格。文山市政府受理第三人申请后，经立案、调查取证、现场指认、调解未果后，作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理并无不当，并照顾了现实状况，有利于当地群众的生产生活。团坡村民小组认为市政府作出的行政行为认定事实不清，证据不充分，程序违法的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议机关原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，文山州政府受理复议申请后，采取书面审查的方式进行行政复议，未违反法律的规定。团坡村民小组认为文山州政府作出的文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定时，没有举行认证程序，对团坡村民小组与第三人争议的山林地没有走访调查，在认定事实不清，证据不充分的情况下，未到实地调查了解、未组织双方进行听证就作出复议违法的理由不能成立。综上所述，文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第2号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。文山州政府作出文政行复决字〔2015〕41号行政复议决定的复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回团坡村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由团坡村民小组承担。
团坡村民小组上诉称：一审法院认定本案争议地四至错误，本案上诉人与第三人争议地所谓双胞塘属于上诉人集体范围内的其中一个区域。本案争议地原老回龙乡人民政府作出过处理和解决。一审法院认定本案争议地为1544.75亩没有事实依据。第三人烂泥沟村民小组村民持有的《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包合同书》，颁发程序违法。本案复议机关应当举行听证，在未举行听证，未进行走访调查的情况下即作出本案复议决定程序违法。请求撤销一审判决，撤销文山市政府作出的文政行决字第〔2015〕第2号处理决定；撤销文山州政府作出的文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定；判决文山市政府重新作出处理决定，将“双胞塘”林地及相关征地补偿款归属上诉人村民小组集体所有。
被上诉人文山市政府答辩称，上诉人提交的证据并不能证明本案争议地归属其所有。第三人的有关证据能够证明部分争议地归属于其所有。被上诉人确认本案争议地面积为1544.75亩，是以林业部门实测结果为依据。第三人村民小组村民持有的《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包合同书》能够证明争议地为第三人经营管理多年的事实。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人文山州政府答辩称，一审法院根据各方当事人提交的证据认定本案事实清楚，作出本案判决适用法律正确。上诉人提交的证据均不能证明其主张。烂泥沟村民小组村民持有的《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包合同书》能够证明本案争议地耕管的事实。文山市政府作出本案被诉处理决定并无不当。听证程序不是行政复议的必经程序，被上诉人进行书面审查符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
第三人烂泥沟村民小组陈述称，复议机关未举行听证并未违反法律规定。第三人村民小组村民持有合法的土地承包合同，且在1982年就对本案争议地进行了土地发包。上诉人现在提出将“双胞塘”林地及相关征地补偿款归属其所有完全是案外无理要求。现在提出诉讼，也已经过了诉讼时效。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本案上诉人团坡村民小组一审时提交了文政行决字〔2015〕第2号处理决定书、文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定书、00980号山林所有证存根、10904号山林所有证、老回龙乡人民政府《关于废止有关行政处理决定书的通知》等证据材料；被上诉人文山市政府一审时提交了土地确权申请书、王兴田、杨自文、杨金华、杨维寿调查笔录、杨正和、杨维辉、杨维祥等人土地承包合同、杨维昌等人的土地承包经营权证、（1996）文行初字第7号行政裁定书等证据材料；被上诉人文山州政府一审时提交了行政复议申请书、行政复议申请受理审批表、受理通知书及送达回证、行政复议被申请人答复通知书及送达回证等证据材料；第三人烂泥沟村民小组一审时提交了23户土地承包合同及土地承包经营权证、00952号山林所有证、老回龙乡人民政府老处字（1996）01号行政处理决定书、（1996）文行初字第7号行政裁定等证据材料。一审法院对各方当事人提交的证据材料进行了审查认定，本院予以确认。
本院查明以下法律事实，2014年10月，上诉人团坡村民小组向文山市政府提交林地权属争议处理申请，请求确认位于文山市薄竹镇白租革村民委员会团坡村南面“双胞塘”林地归属其所有。2015年8月13日，文山市政府作出文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定，查明“团坡村民小组与烂泥沟村民小组争议林地位于双胞塘争议片区，离薄竹镇人民政府西部4公里处，该片区东接老回龙界，南接团坡村对门山，西接团坡村养山箐，北接大凹子地界和马塘镇浑塘子村山界。经实测查明争议地总面积1544.75亩。其中耕地627.96亩（烂泥沟村证书登记面积29亩，经实测证书登记所述界限内实际面积为164.15亩，未登记面积463.81亩），未利用地916.79亩。多年以来，团坡村民小组、烂泥沟村民小组、大凹子村民小组均在‘双胞塘’争议林地区域进行开垦耕地，烂泥沟村民小组村民杨维昌等11户农户已持有双胞塘承包地的《农村土地承包经营权证》及杨正和等12户农户持有《农村土地承包合同书》，持有程序合法、有效，政府予以支持。双方提供的其他证据不能证明争议林地的权属，故不支持各方主张。”决定“1.烂泥沟村民小组杨维昌、杨正和等23户农户持有合法有效《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包合同书》，按实测证书登记所述界限内实际面积为准，该片耕地164.15亩所有权属烂泥沟村民小组集体所有（具体各户权属情况见附件表）；2.其位于争议区范围内1380.6亩土地，维持目前使用者使用现状，并依使用现状由相关部门依法办理确权登记手续。”上诉人团坡村民小组不服上述处理决定向文山州政府提出复议申请。2015年12月4日，文山州政府作出文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定，维持了文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定。另，因高速公路建设,征收了本案争议范围内的部分土地。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，单位之间的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。本案文山市政府作为县级以上人民政府，对本案上诉人团坡村民小组与第三人烂泥沟村民小组之间的林地权属纠纷有权作出处理决定，系本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条之规定，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案文山州政府作出文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定维持了文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定，依法应作为本案被告参加诉讼。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项之规定，行政行为主要证据不足，违反法定程序的，应当判决撤销行政行为并可以判决被告重新作出行政行为。本案文山市政府查明本案争议地面积为1544.75亩，但仅对其中164.15亩作出处理，剩余1380.6亩土地权属情况并未查实清楚，同时争议地范围内部分土地因修建高速路已被征收，对被征收土地的范围、面积也未查实清楚，在此情形下，作出本案所诉处理决定证据不足，认定事实不清。本案文山市政府亦查明除了上诉人团坡村民小组、第三人烂泥沟村民小组之外，本案争议地范围内尚有其他村民小组在实际使用部分土地，故本案林地处理决定与其他实际在使用部分争议地的村民小组具有利害关系。文山市政府在未听取其他村民小组意见的情况下，作出本案处理决定，程序违法。文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定证据不足，程序违法，根据上述法律规定应予以撤销。同时为解决本案林地地权属纠纷，应判决由文山市政府重新作出行政行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出判决。本案文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定，证据不足，程序违法，应予以撤销，而文山州政府作出文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定维持文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定,属适用法律错误，应予以撤销。综上，一审判决驳回上诉人团坡村民小组的诉讼请求，适用法律错误，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2016）云26行初2号行政判决；
二、撤销文山市人民政府作出的文政行决字〔2015〕第2号行政处理决定及文山壮族苗族自治州人民政府作出的文政行复决字〔2015〕第41号行政复议决定；
三、由文山市人民政府自本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人文山市人民政府、文山壮族苗族自治州人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 邹 倩
审判员 龚 袭
二〇一六年十二月二十九日
书记员 杨 硕