安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终333号
上诉人（一审原告）胡本付，男，1962年1月7日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。
委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人许玲，安徽金亚太律师事务所实习律师。
上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市涂山路429号。
法定代表人陈建功，该区区长。
委托代理人徐廷杰，该区人民政府工作人员。
委托代理人张慧燕，安徽南山松律师事务所律师。
胡本付诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）行政强制一案，安徽省蚌埠市中级人民法院已经作出（2017）皖03行初114号行政判决。胡本付、禹会区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人胡本付及其委托代理人许文春、许玲，上诉人禹会区政府的委托代理人徐廷杰、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
胡本付向一审法院诉称，2000年，原告依法取得了怀远县马城镇规划建设管理所颁发的马城镇防汛储备码头工程项目的建设工程规划许可证，在位于马城镇上的淮河约16000平方米的滩涂承包地上先后投资1200多万元修建了15间房子，购买了吊机、装载机等设备用于发展码头事业以供来往船只使用。2013年秋，在未给予任何补偿的情况下，马城镇政府违法强拆了其中13间房屋。2015年10月15日，被告组织包括城管、公安、消防、医护、拍照摄像人员等近三百人对上述码头实施强拆，由于双方发生冲突，此次强拆未果。2015年11月20日，在未经任何法定程序，被告再次组织近百名工作人员（包括消防、公安、城管等）对上述码头实施了强拆。原告认为，本案码头有合法证照，相关部门称要对该码头“集中整治”无任何事实依据，亦无任何法律依据。1．本案码头未经依法征收，被告直接对该码头实施强拆严重违法；2．被告作为行政机关实施强拆行为严重违反了禁止行政机关强制拆迁的规定；3．被告组织公安民警参与本次拆迁严重违反了公安部关于严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动的明文规定；4．即使本案码头证照手续不全，需要拆除，行政机关也应履行法定的强制拆除程序，本次强拆主体、程序均严重违法。故提起诉讼，请求：依法确认被告于2015年11月20日对原告依法经营的马城镇防汛储备码头实施的强拆等强制行为违法，本案诉讼费用由被告共同承担。
一审法院查明，涉案码头位于淮河右岸马城镇境内，一直由原告使用。原告未提供涉案码头建设的相关批复，仅提供了村镇建设工程规划许可证（复印件），载明：建设单位（个人）：马城镇堤防站（胡本富），工程名称：马城镇防汛储备码头，用地面积16000平方米。2015年8月18日，蚌埠市农林水利委员会（以下简称禹会区农林水利委）和蚌埠市马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）作出《关于拆除淮河右岸马城段非法塔吊、码头的通知》，载明“根据《中华人民共和国水法》第三十七条和第六十五条及《中华人民共和国防洪法》第二十二条和第五十五条的规定，按照蚌埠市创建文明城市禹会区重点区段治理工作的原则要求，禹会区农林水利委、马城镇政府决定于2015年8月18日至8月31日对禹会区马城段淮河右岸的塔吊、码头进行集中整治，现将有关事项通告如下：一、即日起至2015年8月23日前，所有淮河马城右岸的塔吊、码头必须自行清理拆除。二、从2015年8月24日起，对逾期未自行清理、拆除的将进行集中强制拆除，清理拆除费用由相关业主自行承担；希望相关业主，积极配合这次整治活动。对于阻挠整治活动的人员将依法给予严惩。原告在该通知规定的期限内未拆除，2015年10月15日、11月20日，被告组织相关部门工作人员对涉案码头强制拆除。
一审法院认为，关于原告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告作为涉案码头的经营者与被诉强拆行为有利害关系，是本案的适格原告。
关于禹会区政府是否为适格被告问题。（2016）皖行终608号生效行政裁定已经作出认定，被告辩称的理由，不予采信。
关于拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国水法》第十二条第三款、第六十五条和《中华人民共和国防洪法》第八条第一款规定，国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政部门授予的水资源管理和监督职责。禹会区农林水利委作为禹会区政府水行政主管部门，具有在本行政区域内对河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等活动进行管理和处罚的法定职责。本案原告在通知规定的期限内未履行拆除义务，应由禹会区农林水利委责令限期拆除，逾期不拆除，强制拆除。被告在禹会区农林水利委未作出责令限期拆除的情况下，组织多部门人员对涉案码头强制拆除，不符合上述法律规定，其拆除行为违法。
综上，被告的答辩理由不能成立，该院不予支持。原告的诉请，该院予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告禹会区政府2015年1月20日拆除原告使用的码头的行政行为违法。
胡本付上诉称，涉案码头由上诉人投资建设且一直由其经营，一审判决存在证据认定错误、事实认定不清、程序违法等情形。一、一审判决对本案证据认定存在严重错误且程序违法。（一）被上诉人提交的证据中，证据1-5、证据8、证据13-16不符合证据的三性，一审判决认定被上诉人所举的证据均具有证据的三性，属明显错误。且一审判决既然认定被上诉人提交的相关证据达不到其证明目的，却又认定其提交的全部证据的三性，明显前后矛盾，系程序违法。（二）一审判决对上诉人提交的部分证据认定错误。1.上诉人提交的证据2村镇建设工程规划许可证是证明上诉人所建的涉案码头系经过审批的合法建设项目，上诉人是涉案码头合法权利人的关键证据。一审判决对此不予认定错误。同时，一审判决在证据认证部分称该份证据不能证明上诉人对涉案码头依法取得使用权，而作出的判决部分又确认被上诉人拆除上诉人使用的码头的行为违法，明显前后矛盾。2.上诉人提交的证据5村委会证明，能够证明上诉人胡本付与胡本富系同一人的事实，一审判决认定村委会证明不具有合法性没有法律依据。3.上诉人提交的证据6合同书、协议书、证明、收条等，均是证明上诉人在自己承包地基础上又租用周围村民部分承包地经营涉案码头的事实，上诉人对涉案码头享有经营权，一审判决认定该份证据与本案没有关联性严重错误。二、涉案马城镇防汛储备码头为上诉人合法所有且合法经营，一审判决认定码头仅为上诉人使用，属于事实认定严重错误。如前所述，一审判决对上述证据认定错误，必然导致对本案事实部分认定错误。上诉人经政府批准在案涉地块投资建设马城镇防汛储备码头，并一直经营，上诉人不仅对码头享有使用权，且享有所有权在内的全部物权。一审判决仅认定上诉人对案涉码头的使用权，与事实严重不符。即便上诉人经营和使用涉案码头在行政管理上存在一定的法律瑕疵，政府应在强拆前依法启动相关违法查处和认定程序。因此，一审判决应当部分予以变更。综上，请求：一、变更一审判决内容为“确认被上诉人蚌埠市禹会区人民政府2015年11月20日拆除上诉人胡本付经营的马城镇防汛储备码头的行政行为违法”；二、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
禹会区政府上诉称，一、安徽省高级人民法院（2016）皖行终608号行政裁定不是认定拆除行为主体的事实依据。因为该裁定是程序性裁定；作出该裁定未经开庭审理，也未对双方的证据作出认证，并未查明本案事实；该裁定中提及“明确称涉案拆除行为是禹会区政府统一安排”的所谓“马城镇政府向马城镇派出所出具的报案材料”不是一、二审证据，且在二审中没有开庭出示或提供给禹会区政府质证。对于拆除行为是否存在、是谁实施以及是否合法，均是本案一审审理内容，上述程序性裁定以不是本案证据的材料为依据认定案件事实，并对涉案事实进行确认，已超越审理范围。所以，不能以此作为认定本案事实的依据。二、上诉人提供了充分证据证实案涉拆除行为不是上诉人实施。上诉人提供的证据13-16及证据19共同证明是禹会区农林水利委根据市委市政府开展“三线三边”环境集中整治文件要求和创建文明城市文件要求对辖区内的涉案码头予以拆除。证据17、18证明禹会区农林水利委在对涉案码头拆除前经过上级主管部门蚌埠市水利局批准。证据20证明禹会区农林水利委和马城镇政府在拆除前进行了相关通知。虽然该通知的合法性被否定，但通知主体、内容及通知的行为客观存在。证据21证明是马城镇政府聘请的专业拆除单位实施了拆除行为。故，一审判决认定上诉人提供的证据不能证实上诉人未组织实施拆除行为，与上述证据证明的事实不符，且不符合被诉行政行为存在、发生的举证责任应由被上诉人承担的法律规定。三、被上诉人提供的视频资料不能证实是上诉人组织拆除。拆除现场视频反映有执法车辆和医疗车辆等，这是马城镇政府邀请相关单位前去现场提供服务保障的，并不是上诉人组织安排。综上，一审认定拆除行为是上诉人实施的证据不足。请求判决：一、撤销安徽省蚌埠市中级人民法院（2017）皖03行初14号行政判决；二、驳回被上诉人的诉讼请求。
一审被告禹会区政府向一审法院提举了以下证据、依据：1．怀远县淮河河道管理局马城堤防管理段《关于要求兴建马城防汛器材储运码头的报告》；2．怀远县淮河河道管理局（怀淮管字（97）第21号）《关于报批兴建马城防汛器材储运码头的报告》；3安徽省蚌埠市淮河河道管理局（蚌怀管水政字（97）第15号）《关于怀远县要求在天河兴建防汛器材储运码头的转报意见》；4．安徽省淮河河道管理局（淮管水字【1997】第87号）《关于怀远县淮河河道管理局要求兴建天河储运码头的请示》；5．安徽省水利厅（皖水管函【1998】181号）《关于怀远县要求兴建马城防汛器材储运码头的函》。证据1-5，证明涉被拆除的马城镇防汛储运码头是怀远县淮河河道管理局于1997年经市淮河河道管理局、省淮河河道管理局、省水利厅审批，由怀远县淮河河道管理局马城堤防管理段和马城镇政府共同出资兴建的临时性简易码头系国有性质不归属原告，在水利厅的批复文件中明确记载“该码头为临时性工程，应无条件服从治淮需要，届时自行负责拆除和改建”，可以证明该码头的拆除权在于建设单位和上级主管部门。6．安徽省民政厅（民地字【2013】135号）《关于同意蚌埠市部分行政区划调整的批复》，证明怀远县马城镇整建制划归禹会区管辖，故案涉码头就归属于禹会区的河道管理和水行政执法部门即禹会区农林水利委管理，以此证明禹会区农林水利委对涉案码头的管理权。7．水利部《关于淮河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知（水政【1993】143号），证明在淮河河道新建建设项目必须经过河道管理部门审批，进一步证明案涉码头建设应有的批准前置和不可能归属原告。8．土地权属界线协议书，证明1997年12月24日在怀远县土地管理局组织下，怀远县河道管理局与马城村进行了土地权属界限的确认，证明案涉码头位于河道管理局的国有土地上，不可能归属于原告。9．蚌埠市农林水利委组织机构代码证；10．禹会区政府办公室文件（禹政办【2010】48号）《关于印发蚌埠市农林水利委主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》。证据9、10，证明蚌埠市农林水利委是独立的行政机关法人，其作为禹会区行政辖区内的河道主管部门和水行政执法部门具备对淮河沿岸马城段水政监察水行政执法等相关职权。11．《中华人民共和国水法》及《安徽省实施<中华人民共和国水法>办法》；12．《中华人民共和国防洪法》及《安徽省实施<中华人民共和国防洪法>办法》。证据11、12，证明根据水法和防洪法的规定禹会区农林水利委依法享有对所管辖的马城段河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物进行拆除的职权，对涉案码头的拆除也有法律依据且马城镇政府作为乡镇政府，根据安徽省实施水法的办法，有权协助处理水事纠纷，查处水事违法案件。13．中共蚌埠市委办公室、蚌埠市人民政府办公室《关于开展“三线三边”环境集中整治工作的实施意见》（蚌办【2013】28号）；14．《蚌埠市河湖沿线“三线三边”环境集中整治工作标准及考核办法（试行）》；15．蚌埠市淮河沿线周边环境整治工作实施方案；16．蚌埠市河湖沿线环境集中整治工作任务书。证据13-16，证明根据市委市政府有关开展“三线三边”环境集中整治工作的文件要求，禹会区农林水利委有权对在辖区内的涉案码头进行拆除。17．蚌埠市农林水利委《关于自行拆除马城防汛器材储运码头的报告》；18．蚌埠市水利局《关于禹会区自行拆除马城防汛器材储运码头报告的批复》。证据17、18，证明禹会区农林水利委对自己管理的涉案码头自行拆除已经上级主管部门蚌埠市水利局批准。19．蚌埠市人民政府办公室《淮河蚌埠段包保工作方案》，证明根据市委市政府创建文明城市的文件精神禹会区农林水利委有职责对辖区内的涉案码头进行拆除。20．张贴照片（2015年8月18日《通知》），证明拆除行为是禹会区农林水利委和马城镇政府实施，实施前两单位已经发布了拆除的通知和依据，拆除是根据法律法规的规定以及市政府的创城要求和河湖沿线环境集中整治方案和市委市政府开展三线三边环境集中整治的实施意见等，根据河道管理和防汛、行洪等需要在马城镇政府的协助下，对已经构成在河道管理范围内妨碍防汛行洪的建筑物、构筑物包括案涉码头进行的合法拆除。21．合同书两份及补充协议一份，证明为协助禹会区农林水利委对案涉码头的拆除，马城镇政府聘请有关专业单位实施并签署了协议，进一步证明拆除的行为主体不是禹会区政府，而是禹会区农林水利委和马城镇政府。
一审原告胡本付向一审法院提供了以下证据：1．原告身份证明复印件，证明原告基本身份事项。2．村镇建设工程规划许可证，证明本案被拆码头系合法建设项目，原告系本案码头的合法权利人，本案码头合法证照的其他事项。3．报警记录，证明本案强拆行为实施的具体时间及强拆行为系被告实施的政府行为。4．照片、相关音视频资料一组及文字摘要，证明本案强拆行为有相关政府工作人员和公安民警参与，进一步证明本次强拆行为系被告实施的政府行为及强拆现场的其他情况。5．村委会证明、原告家庭户口簿复印件，证明原告的曾用名情况，原告系当地村民及家庭基本情况。6．合同书、协议书、证明、收条等，证明原告在自己承包地基础上又租用周围村民部分承包地经营码头的事实。7．申请人委托律师在蚌埠市禹会区人民检察院阅卷时取得的胡本付涉嫌妨害公务刑事案件相关证据的复印件（内含：刑事侦查卷宗封面、马城镇政府“报案材料”，立案决定书，提请批准逮捕书，逮捕通知书，起诉意见书，现场图片，调取证据通知书及所附调取证据清单、现场执法视频及相关录像光盘，2015年9月13日禹会区政府专题会议纪要，杜业辉任职文件，乔东、周学良执法证复印件，陈瑞瑞、吴焱、吴宗扣、余加蕊、孙琛浩、陈杰等劳动合同书，胡本付讯问笔录，杜业辉询问笔录，陈瑞瑞询问笔录，吴焱、吴宗扣、余加蕊、孙琛浩、乔东、周学良、陈杰、沈晓颖、吴志超询问笔录等），证明：1．八位被告共同参与了本案的联合强拆行动，系具体行政行为的共同实施者，依法应承担共同的行政责任；2．2015年11月20日“顺利”强拆申请人码头的行为，系2015年10月15日强拆行为的组成部分，且八位被告具有共同商讨、联合行动的合议行为；3．被告方违法实施了强拆的具体行政行为。8．禹政办〔2010〕54号《关于印发蚌埠市城市管理行政执法局（区市容管理局）主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，证明蚌埠市城市管理行政执法局（区市容管理局）的身份及行政编情况，其中：局长1名，副局长1名；禹政办〔2010〕48号《关于印发蚌埠市农林水利委主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，证明蚌埠市农林水利委的身份及行政编制情况，其中：主任1名，副主任2名。一审原告胡本付一审当庭提供：9．蚌埠中院2016年11月7日行政案件审判笔录以及2015年3月3日通告及2015年4月27日通告，证明禹会区防汛抗旱指挥部是禹会区政府的临时机构，其实施的相关新闻后果应由禹会区政府承担，被告区政府主体适格。10．95号判决，证明涉案起诉的强拆行为前置性程序依据已经被法院确定违法。11．（2016）皖03行终100、101号行政裁定书，证明涉案起诉的的强拆行为前置性程序依据已经被法院确定违法，是区政府和马城镇政府共同实施的，并非区农林委实施的。12.（2016）皖行终608号行政裁定书，证明涉案原告码头被强拆是由区政府实施的，区政府作为被告主体适格。
以上证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。对一审查明的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据一审判决以及双方当事人的诉辩情况，结合对本案被诉行政行为的全面审查，本案的争议焦点有三：其一，禹会区政府是否系本案适格的被告；其二，拆除涉案码头的程序是否合法；其三，涉案码头的权属争议是否系本案审查范围。
关于第一个争议焦点，即禹会区政府是否系本案适格的被告。胡本付提供的证据7蚌埠市禹会区人民检察院胡本付等人涉嫌妨害公务案刑事侦查卷宗里马城镇政府向马城派出所出具的“报案材料”、禹会区政府2015年9月13日作出的《关于淮河马城段沿岸环境整治专题会议纪要》及蚌埠市公安局禹会分局对相关人员所作的讯问笔录等系列材料能证明禹会区政府组织相关职能部门对涉案码头实施了拆除行为，胡本付提供的证据4即拆除现场的照片、音视频资料显示，在拆除涉案码头的现场确有行政执法车、警车、120救护车、挖掘机以及大量行政执法人员、警察等。且本院作出的（2016）皖行终608号行政裁定亦已认定禹会区政府是实施涉案拆除行为的主体。禹会区政府虽提供了蚌埠市委市政府等单位开展“三线三边”环境集中整治工作有关文件、张贴照片等材料，以此证明禹会区农林水利委是实施主体，但其提供的证据仅能证明蚌埠市委市政府等单位对河湖沿线环境集中整治工作进行部署以及禹会区农林水利委、马城镇政府通知有关单位、人员自行拆除非法塔吊、码头的事实。因此，禹会区政府的此节上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定胡本付提供的证据能证明禹会区政府组织对涉案码头进行了强拆并无不当，禹会区政府是本案适格的被告。
关于第二个争议焦点，即拆除涉案码头的程序是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定，行政强制的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。关于违法建筑物、构筑物的行政强制拆除程序，除了应当遵循行政强制法关于行政强制执行的一般程序规定，即催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定书等，还应当履行该法第四十四条规定的特殊程序，即实施强制拆除必须满足当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼、实施强制拆除前应当进行公告。本案中，在禹会区农林水利委、马城镇政府2015年8月8日作出责令限期拆除淮河右岸马城段非法塔吊、码头的通知，胡本付未在通知规定的期限内自行拆除涉案码头后，禹会区政府即直接组织相关部门工作人员对涉案码头进行强制拆除，明显不符合行政强制法关于行政机关强制执行程序的规定。因此，禹会区政府拆除涉案码头的程序违法。
关于第三个争议焦点，涉案码头的权属争议是否系本案审查范围。对涉案码头的权属，胡本付称其享有使用权、经营权和所有权；禹会区政府则称该码头位于国有土地上，不可能归属胡本付，禹会区农林水利委享有管理权，双方存有争议，但对于涉案强拆行为实施时该码头由胡本付实际使用并无异议，故胡本付具备原告资格。本案的被诉行政行为及审查对象系强制拆除涉案码头的行为，故应系围绕该行政强制拆除行为的合法性进行审查，至于该码头土地所有权及其使用权、建筑物及设施设备所有权等权属争议，均属民事争议，依法不属于行政审判权限范围，争议双方应当通过民事诉讼等途径另行解决。因此，一审判决仅确认了胡本付使用涉案码头的事实，而未对该码头土地所有权及其使用权、建筑物及设施设备所有权等权利归属进行认定，并无不当。故，胡本付关于一审判决对该部分事实认定错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，禹会区政府强制拆除涉案码头的程序违法，一审判决予以确认违法并无不当。上诉人胡本付、禹会区政府的上诉理由均不能成立，本院不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠市禹会区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年六月七日
法官助理 阮秀芳
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……