杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭萧行初字第185号
原告谢小永，男。
委托代理人彭瑾、赵间东，北京冠领律师事务所律师、实习律师。
被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府，住所地杭州市萧山区浦阳镇八甲山。
法定代表人赵青，镇长。
委托代理人金水源，该镇政府工作人员。
委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。
被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局，住所地杭州市萧山区通惠南路197号。
法定代表人孙伟忠，局长。
委托代理人莫建国，该局工作人员。
委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。
被告杭州市公安局萧山区分局，住所地杭州市萧山区晨晖路1399号。
法定代表人李磊，局长。
委托代理人韩狄锋、张国民，该局民警。
原告谢小永不服被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府（以下简称浦阳镇政府）、杭州市萧山区城市管理综合行政执法局（以下简称萧山城管局）、杭州市公安局萧山区分局（以下简称萧山公安分局）规划行政强制行为，于2016年12月8日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月15日立案受理后，于同年12月17日、12月18日、12月19日分别向被告浦阳镇政府、萧山城管局、萧山公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告谢小永及其委托代理人彭瑾、赵间东，被告浦阳镇政府委托代理人金水源、沃青雯，被告萧山城管局委托代理人莫建国、王蓥，被告萧山公安分局副局长沈秋羊及委托代理人韩狄锋、张国民均到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限六个月。本案现已审理终结。
原告谢小永诉称：原告对铁路沪昆线高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路边的土地拥有实际的土地使用权。原告在该土地上修建厂房，面积达1800平方米。房屋主体结构和装修均较为良好，设施齐全，生产便利，已经投入生产经营。2015年8月7日，杭州市萧山区铁路建设办公室（以下简称萧山铁建办）、浦阳镇政府、上海铁路局杭州工务段（以下简称杭州工务段）、杭州铁路公安处诸暨站派出所（以下简称铁路诸暨站派出所）向原告联合发出一份《通知》，该通知称：“请你户于8月31日前自行拆除铁路两侧的违章搭建，清除乱堆乱放。9月5日起，我们将会同相关部门开展集中清理行动。”2015年11月2日上午8点30分左右，三被告组织150余人（其中包括浦阳镇政府镇领导葛仲欢、村镇建设办公室副主任金水源、金建强、综治办李金坤等人），并驾驶两台挖掘机，一台铲车，将原告的一部分厂房（600余平方米）拆毁。原告认为，被告强拆原告厂房严重违法，侵犯了原告的合法权益，理由是：第一，被告无权强拆原告厂房；第二，强拆行为没有任何法律依据和批文；第三，强拆程序严重违法。原告为此起诉要求确认三被告2015年11月2日强制拆除原告厂房的行为违法。原告当庭提出要求确认三被告2015年12月10日强制拆除原告剩余厂房的行为违法。
原告向本院提交以下证据：
1.浦阳镇政府等四单位联合发出的《通知》，证明厂房属于原告所有，原告系适格诉讼主体；被告向原告发出了通知。
2.视频光盘一张，内容为2015年10月30日强拆现场的情况，证明三被告实施了强制拆除原告厂房的行为；
3.照片三张，证明原告厂房被强制拆除前后的现场情况。
4.场地租赁合同及票据两张；5.杭州新盛针织厂、杭州科楠鞋业有限公司《情况说明》两份；6.收货单、建房协议、支付凭证、施工人员保险、收条。证据4-6证明原告合法获得案涉地块土地使用权并修建了厂房，是案涉房屋建造者，系本案适格原告。
被告浦阳镇政府辩称：根据省、市、区开展“两路两侧”、“四边三化”专项整治行动要求，被告的工作人员2015年7月4日在日常巡查过程中发现萧山区浦阳镇浦阳火车站附近（即沪昆铁路高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路边）有一处建筑，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）的规定，故于当日进行立案并对案涉建筑进行了调查。经调查发现该房屋系原告谢小永建造及所有。随后，被告向杭州市规划局萧山规划分局发函请求确认该处房屋是否有规划许可及是在乡村规划范围还是城镇规划范围。2015年7月6日，萧山规划分局向被告作出《关于浙赣线老铁路两侧用地有关建设情况的复函》，确认原告建筑及其附属设施位于规划铁路防护绿地上，且未在规划部门办理过相关规划许可手续。因“两路两侧”整治需要，被告联合萧山铁建办、杭州工务段、铁路诸暨站派出所向原告发出《通知》，要求其于2015年8月31日前对违章搭建房屋进行自行拆除。因原告未在通知期限内自行拆除，故被告于2015年11月2日组织镇政府工作人员及拆房队对案涉违法建筑进行了强制拆除。
被告认为，其实施的强制拆除行为合法，理由如下：一、案涉建筑占用铁路规划防护绿地，未办理规划许可手续，应属违法建筑。城乡规划法第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”本案案涉建筑物已经被萧山区规划分局确认建造在铁路规划防护绿地，不仅擅自改变土地用途建设厂房，且该厂房并未办理相关规划审批手续，应属违法建设，依法应予以拆除。二、被告依法享有拆除案涉违法建筑的职权。城乡规划法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由于案涉建筑在乡、村庄规划区范围内，且未依法取得乡村建设规划许可证，故被告有权对其做出停止建设、限期改正的通知。因原告未在通知期限内自行拆除违法建筑，故被告组织对案涉建筑物进行强制拆除。三、被告作出的《通知》并非行政处罚行为，案涉建筑系被告实际拆除。《中华人民共和国铁路法》第四十二条规定：“铁路运输企业必须加强对铁路的管理和保护，定期检查、维修铁路运输设施，保证铁路运输设施完好，保证旅客和货物运输安全。”第四十三条规定：“铁路公安机关和地方公安机关分工负责共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护，以地方公安机关为主。”因萧山铁建办、杭州工务段、铁路诸暨站派出所均系沪昆、浙赣铁路的安全管理相关单位，故被告告知其铁路沿线存在违法建设情况，并与上述三机关联合向原告发出《通知》，要求其对铁路两侧乱堆乱建行为限期改正。但是，该份《通知》本身，仅系对原告违法事项的告知，并不具有行政强制效力。实际对案涉建筑物实施强制拆除的是享有管理行政职权的被告。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。对于原告当庭要求确认2015年12月10日强制拆除其他厂房行为违法的诉讼请求，原告应当另行起诉。
被告浦阳镇政府向本院提交了以下证据、依据：
1.杭州市规划局萧山规划分局《关于浙赣线老铁路两侧用地有关建设情况的复函》，证明规划部门确认原告房屋系违法建筑。
2.浦阳镇政府等四单位《通知》，证明被告与相关铁路安全管理单位共同通知原告负有自行清除违法建设的责任。
法律、法规依据：城乡规划法、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）、《中华人民共和国铁路法》。
被告萧山城管局辩称：一、浦阳镇政府作出的拆除行为合法、有效。二、被告萧山城管局并未发出《通知》，也未参与强制拆除行为。被告接到浦阳镇政府通知，要求协助维持现场秩序，避免出现安全问题，故被告于2015年10月30日，指派了工作人员，参与现场秩序的维护，防止出现安全问题，但并未参与实际拆除工作，故被告不是本案的适格被告。
被告萧山城管局未向本院提交证据和依据。
被告萧山公安分局辩称：被告没有向原告发出《通知》，也未参与强制拆除工作。案发当日，被告为防止出现安全事故，仅在现场维持秩序，并未实施强制拆除行为，并非本案适格被告。
被告萧山公安分局未向本院提交证据和依据。
经庭审质证，原告对被告浦阳镇政府的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性无异议，但不认可被告的证明目的，认为关于原告厂房是否属于违法建筑在复函中并未体现，并不能直接证明原告房屋系违法建筑。萧山规划分局从没有向原告送达过关于认定原告房屋为违法建筑的函件，该份材料中体现的面积仅为原告厂房的占地面积，而非实际使用面积或建筑面积。对证据2真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，该份通知是由四个单位签发，其均没有违法建筑认定职权，因此不具有合法性。同时该通知未体现告知原告诉权、起诉期限。另外，该通知不能作为强制拆除的依据和理由。
被告浦阳镇政府对原告的证据发表以下质证意见：对证据1三性无异议，原告也认可了通知上所写的“谢小云”即是原告谢小永。对证据2、3三性无异议，拆除主体确实是被告浦阳镇政府。对证据4的真实性无异议，但对杭州萧山铁路劳动服务公司是否有权出租案涉土地存在疑问，该合同的签订违反城乡规划法的规定，应属无效。合同有效期至2013年5月31日，与本案发生时间有两年，无法证明原告的证明目的。对证据5中新盛针织厂的情况说明，只能证明该厂对谢小永的认可，不能证明其建造厂房的合法性；对杭州科楠鞋业有限公司的情况说明，该公司并非场地租赁合同的当事人，也并非本案当事人，与本案不具有关联性。对证据6，被告认为原告已经超过了举证期限；对其中的收货单，因均是手写，无法确认真实性及与本案的关联性，故对证据三性不予认可；对保险单真实性予以认可，但是保险项目是宅基地自建房的保险单，是针对农村宅基地自建房的建房，且建设场地并非原告主张的拆除房屋的地址，故保险单及发票与本案无关联；对小厂房加层协议书及收据，均是手写，被告无法确认其真实性，不予认可，且合同相对方并未到庭加以证明；对于收条，是否实际有付款行为，被告无法确定；银行单据显示是转帐，无法确认款项目的，故对收条及银行单据的证据三性均有异议。
被告萧山城管局同意被告浦阳镇政府的质证意见，同时补充以下意见：原告证据2，该光盘显示萧山城管局并未参与实际拆除行为，仅系维护现场秩序。证据4中的场地租赁合同，谢小永并非租赁合同主体。证据5中杭州科楠鞋业有限公司的情况说明与原告证据6中的发票所反映的事实相互矛盾，部分是出具给杭州科楠鞋业有限公司，而不是谢小永；所有的送货单均是影印件，非原件，不具有证明力；部分发票付款时间也不在租赁时间范围内，2011到2015年均有存在，不能作为谢小永是案涉房屋建造者的证据；所有银行转帐凭证均是复印件，不具有证明力。
被告萧山公安分局对原告的质证意见与其他两被告的意见一致，另认为：其并未在案涉通知上盖章；原告提交的证据也不能证明萧山公安分局参与了强制拆除行为。
经庭审质证，本院对以上证据认证如下：原告证据2可以证明原告厂房被部分拆除的过程，但从现场人员情况看，不能证明被告萧山城管局、萧山公安分局直接参与了强拆行为，故该证据对于认定萧山城管局和萧山公安分局参与实施了强拆行为不具有证明力。原告证据6超过法定举证期限，且收货单、建房协议、支付凭证、收条等证据无法确认其与原告建造案涉房屋之间的联系，故不予采信。原告的其他证据和被告证据1、2符合证据三性，予以采信。
经审理查明：2013年，原告谢小永在未办理规划审批的情况下，在沪昆铁路高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路边建造占地面积约1200平方米的厂房，用于杭州科楠鞋业有限公司的生产经营。2015年7月，浦阳镇政府向萧山规划分局发函要求确认原告案涉房屋的规划审批情况。同年7月6日，萧山规划分局复函确认案涉房屋占地面积约1200平方米，主体结构为钢结构，该建筑设施位于规划铁路防护绿地上，未在其处办理过相关规划许可手续。同年8月6日，被告浦阳镇政府与萧山铁建办、杭州工务段、铁路诸暨站派出所联合向谢小永发出一份《通知》，通知其于8月31日前自行拆除铁路两侧的违章搭建，清除乱堆乱放，并于9月5日起，会同相关部门开展集中清理行动。因谢小永未自行拆除，同年11月2日，被告浦阳镇政府组织人员对案涉房屋的一部分进行了强制拆除。谢小永对该强制拆除行为不服，遂诉至本院。
另查明，在被告浦阳镇政府组织人员对原告部分案涉房屋实施强制拆除时，萧山城管局派员在现场维持秩序，被告萧山公安分局处警至强制拆除现场。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”根据上述规定，建设单位或个人在城乡规划区内开展建设活动时，不得擅自改变铁路用地的用途，且需取得相关城乡规划主管部门的规划许可。本案中，原告谢小永建造的案涉房屋未经规划审批，且不符合铁路用地的用途，应属于违法建筑。对于原告要求确认三被告2015年12月10日强制其剩余厂房行为违法的诉讼请求，系公开开庭时当庭提出的新诉讼请求，且延迟提出并无正当理由，本院依法不予准许，原告可另行主张权利。
本案的争议焦点有二，一是三被告是否均参与了强制拆除行为；二是被诉强制拆除行为是否合法。关于争议焦点一，通过法庭调查与辩论，被告浦阳镇政府自认其实施了被诉强制拆除行为，故对其组织实施被诉强制拆除行为的事实予以确认。对于被告萧山城管局、萧山公安分局有无参与强制拆除的问题，原告提供的证据仅能证明两被告当天派员到达拆除现场，其中，萧山城管局到场是为了维护现场秩序，萧山公安分局到场则是处警行为，没有证据能够证明该两被告实际参与了被诉强制拆除行为。因此，对原告关于萧山城管局、萧山公安分局参与被诉强制拆除行为的主张，本院不予支持。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告浦阳镇政府未提供证据证明其在实施强制拆除行为前曾履行公告、催告等法定程序，也无法证明其曾告知原告陈述、申辩等权利及相应的救济途径，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告杭州市萧山区浦阳镇政府于2015年11月2日对原告谢小永位于沪昆铁路高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路边的部分房屋实施强制拆除的行为违法。
二、驳回原告谢小永对被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局和杭州市公安局萧山区分局的起诉。
本案受理费50元，由被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 苏 杰
人民陪审员 何汉潮
人民陪审员 罗媚媛
二〇一六年十二月七日
书 记 员 孙珊珊