江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏02行终30号
上诉人(原审原告)无锡市梦巴黎家具城，住所地无锡市梁溪区。
法定代表人陈志金，无锡市梦巴黎家具城经理。
委托代理人周文龙，无锡市梦巴黎家具城员工。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
上诉人(原审原告)无锡市远东家具厂，住所地无锡市梁溪区锡澄路（市硫酸厂南侧）。
法定代表人陈志金，无锡市。
委托代理人周文龙，无锡市。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区综合行政执法局，住所地无锡市梁溪区通江街道惠勤路180号。
法定代表人李三元，该局局长。
委托代理人席向民，该局副局长。
委托代理人叶荣庆，江苏庆源律师事务所律师。
上诉人无锡市梦巴黎家具城（以下简称梦巴黎家具城）、无锡市远东家具厂（以下简称远东家具厂）因与无锡市梁溪区综合行政执法局（以下简称梁溪区综合执法局）城建行政强制及行政赔偿一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2014）北行初字第0004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月1日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：1998年2月14日，原无锡市郊区黄巷乡人民政府南街村民委员会（甲方）与梦巴黎家具城（乙方）签订《关于312国道江海东路南侧解放运输公司东商业用地使用协议书》，约定甲方同意乙方使用312国道江海东路南侧，解放运输公司以东和市政公司一工程处以西地段的土地兴建商业用房。2000年9月7日，原无锡市郊区人民政府批复同意合并南街村和前村村建立前村村。2001年3月26日，原无锡市郊区黄巷镇人民政府前村村民委员会（甲方）与梦巴黎家具市场（乙方）又签订上述土地的《租赁协议》，陈志金在该协议乙方处签名并加盖印章。
1998年5月21日，无锡市规划局对原无锡市郊区黄巷乡人民政府南街村民委员会作出锡规监（98）第213号《行政处罚决定书》，载明：被处罚人未经该局批准办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，于1998年2月在锡澄立交东收费站南侧建造一层仓库用房，建筑面积555.4平方米，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条，《无锡市城市规划管理实施细则》第五十八条、第六十条规定，决定处罚如下：1、经消防、环保等有关部门审核符合要求后同意临时保留，补交规划管理费1110元后，按规定程序补办建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；2、对被处罚人的违法建设行为处以罚款10000元。1999年8月23日，由远东家具厂向无锡市规划监察大队缴纳案号为（98）第213号的违法建设罚款5000元。
2001年11月10日，远东家具厂与无锡市第二园林古典建筑公司第一工程处签订施工合同，工程名称为扩建车间，工程量2967平方米，结构类型框架，层次二层，工程地点锡澄立交东收费站南侧。2002年3月7日，无锡市规划局对远东家具厂作出锡规监（2002）第044号《行政处罚决定书》，认定无锡市远东家具厂未经批准办理建设工程规划许可证，于2001年11月，在312国道锡澄立交收费站南侧建造一幢二层生产用房，建筑面积2673平方米，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十五条、第四十条，《无锡市城市规划管理实施细则》第五十八条规定，决定限被处罚人在接到该处罚通知书之日起十五日内，自行拆除违法建造在312国道锡澄立交收费站南侧的房屋，建筑面积2673平方米。
2012年11月1日，无锡市城市管理行政执法局认为无锡市北塘区黄巷街道前村社区居民委员会在江海东路南侧（上海大众4S店西侧）建造6处房屋涉嫌未取得建设工程规划许可证建设而进行调查。2012年11月12日，无锡市城市管理行政执法局向无锡市规划局发出锡城执案字[2012]第402078号《违法建设规划影响认定通知书》，通知书载明：经查明，无锡市北塘区黄巷街道前村社区居民委员会未取得建设工程规划许可证，于1998年2月在原锡澄立交东收费站南侧（现在江海东路南侧上海大众4S店西侧）建造一处一层仓库用房，于2002年在1998年2月建造的一层仓库用房上加建一层仓库用房，并同时建造了五处辅助用房，建筑面积共1581.58平方米。要求对1998年2月和2002年建造的仓库用房和辅房对城市规划的影响程度进行认定。2012年11月19日，无锡市规划局作出锡规违认（2012）第116号《违法建设规划影响认定意见书》，认定意见为，无锡市北塘区黄巷街道前村社区居民委员会于1998年2月及2002年在原锡澄立交东收费站南侧（现江海东路南侧上海大众4S店西侧）建设的仓库及辅助用房违建，未取得建设工程规划许可证进行建设，不符合城乡规划要求。
2012年11月21日，无锡市北塘区人民政府向原无锡市北塘区城市管理局（以下简称原北塘区城管局，因行政区划调整，其职责现由梁溪区综合执法局承继）下达《拆除违法建设任务书》，载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第68条之规定，现责成你单位依法组织拆除由无锡市规划局于2002年3月7日作出的锡规监（2002）第044号《行政处罚决定书》确定的，由无锡市远东家具厂在312国道锡澄立交收费站南侧建设的面积为2673平方米的违法建设。2012年12月7日凌晨零时三十分左右，原北塘区城管局组织对江海东路南侧上海大众4S店西侧的建筑物实施强制拆除，原北塘区城管局申请江苏省无锡市锡城公证处对该处一幢二层生产用房内的状况和物品进行证据保全，房屋内物品搬运至五河苑地下车库和前村社区综合楼院内。上述房屋拆除后，梦巴黎家具城、远东家具厂遂诉至法院，请求：1.确认对无锡市江海东路851号房屋实施的强拆行为违法；2.恢复房屋原状，若房屋不能恢复原状，对房屋按照决定赔偿时国有土地上营业用房的市场价格进行赔偿；3.赔偿产品成品、半成品、原材料、设备等财产损失1698万元。
2010年9月8日，无锡市人民政府拆迁管理办公室核发锡政拆通（2010）第71号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》，拆迁范围包括无锡市梦巴黎市场（无锡市江海东路8号东侧）。2011年3月29日无锡齐典房地产中介估价有限公司对无锡市江海东路8号东侧无锡市梦巴黎市场作出拆迁评估报告，评估时点为2010年9月2日，评估结果集土非住宅房屋建筑面积合计4139.45平方米，房屋补偿重置价评估为2961984元，附属物补偿评估价402228元，装饰估价445619元，合计3809831元。
审理过程中，经委托鉴定机构评估和复核，强制拆除涉案建筑物后存放于五河苑地下车库物品重置完全价值为1657339元，按成新率折旧后评估值474328元（其中机器设备重置完全价值171778元，评估值37494元；家具类物品重置完全价值1485561元，评估值436834元）；经评估，存放在前村社区综合楼院内物品的资产重置价值为319100元，现值为49819元。强制拆除时现场有车牌号为苏Ｂ×××××和苏Ｂ×××××的两辆汽车，车辆登记档案资料载明：苏Ｂ×××××所有人××无锡市梦巴黎家具城，型号为东风EQ1050T2，购车时间1998年11月3日，购车价格57800元；苏Ｂ×××××所有人××远东家具厂，型号东风EQ1061G40D5,购车时间2002年9月25日，购车价格71200元。
审理过程中，陈志金陈述物品损失清单上物品的品名、型号、数量、规格、单价都是其和家人一起回忆后列出的。委托代理人周文龙陈述也有的物品是按市场价格确定的。原审原告陈述，本案证据材料及双方当事人有关涉案被拆房屋的坐落位置，有江海东路南侧、江海东路851号、江海东路8号东侧、原锡澄立交东收费站南侧、江海东路南侧大众4S店西侧等不同表述，实际均为同一地址，双方当事人对此无异议；房屋权利主体在拆迁文书中表述为无锡市梦巴黎市场，房屋由梦巴黎家具城和远东家具厂共同使用。
审理过程中，梁溪区综合执法局提出如下方案，同意就两原审原告因强制拆除涉案房屋造成的所有损失一次性予以经济补偿1000万元。
原审法院认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十三条、第四十四条的规定，对违法建设实施强制拆除应由具有相应职权的行政机关，经过听取陈述和申辩作出强制拆除决定书，并经公告，若当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，经催告后方可实施强制拆除；除情况紧急外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。本案中，梁溪区综合执法局未提供北塘区城管局实施本案强制拆除行为时具有拆除违法建设职权的依据，亦未提供证据证明在强制拆除前依法定程序作出了强制拆除决定书并进行了公告和催告，对于夜间组织实施强制拆除亦未举证证明存在紧急情况或作出合理说明。因强制拆除已经实施完毕，不具有可撤销内容，故确认该强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条的规定，行政机关及其工作人员违法行为导致公民、法人或其他组织合法权益遭受损害，受害人有获得国家赔偿的权利。
关于梦巴黎家具城、远东家具厂提出的恢复房屋原状或按照房地产交易市场价格进行赔偿的请求。因其未提供涉案房屋的有效产权证明或建设工程规划许可证等建设批准文件，不能证明涉案房屋为合法建设，故对该主张不予支持。涉案房屋实物已经不存在，亦无房屋产证资料或相应审批手续，鉴于该房屋经过拆迁评估，房屋补偿重置价能反映房屋建造成本，且对室内装饰和附属物亦进行了评估，评估结果总价3809831元可以作为房屋建造成本、室内装饰和附属物损失价值确定的依据。
关于梦巴黎家具城、远东家具厂要求梁溪区综合执法局赔偿物品、设备等财产损失1698万元的请求。被拆房屋内的物品系原审原告合法财产，主要为床垫等家具成品、半成品、原材料和生产设备，上述财产严重受损，梁溪区综合执法局无法提供充分证据证明北塘区城管局组织强制拆除搬离物品后已通知原审原告领取物品，物品损耗主要系存放时间过长及保管不当所致，生产设备亦难于确定强制拆除搬离前的使用损耗状况及成新。前述实物资产经评估重置价为1976439元，为充分弥补损失，由梁溪区综合执法局按该重置价予以赔偿。苏Ｂ×××××和苏Ｂ×××××两辆汽车，原审原告已经提供了该财产损失的初步证据，梁溪区综合执法局未能提供证据证明车辆去向，应对车辆损失予以赔偿。鉴于因客观因素车辆无法评估或询价，考虑车辆购置价格、使用年限等因素，酌定价值损失50000元。
关于梦巴黎家具城、远东家具厂提出尚有大量物品遗失，要求梁溪区综合执法局按其提供的财产损失清单赔偿损失1698余万元的主张。北塘区城管局虽然违法拆除涉案建筑物，但现有物品估价结果与两企业的税务、工商登记信息所反映的资产规模、经营状况相当。梦巴黎家具城、远东家具厂未提供损失清单中相关物品购买、出入库等相应证据，损失清单中数百项赔偿财产的品名、型号、规格、数量、单价，主要是根据陈志金及家人的记忆确定，这与纳税、工商登记信息反映的资产规模、经营状况难以匹配，差距甚大。损失清单中有些原材料的数量,也超过与类似企业正常的生产经营所需。故梦巴黎家具城、远东家具厂主张按财产损失清单赔偿1698余万元，依据不足，不予支持。
本案梦巴黎家具城、远东家具厂所主张的各项损失，原审法院认定实际损失为5836270元，鉴于本案房屋拆除后历时较长，为充分弥补损失，酌情再予赔偿1387000元较为合理，梁溪区综合执法局应赔偿损失7223270元。现梁溪区综合执法局同意就本案行政行为造成的所有损失一次性予以经济补偿1000万元，该意见有利于解决纠纷和保护梦巴黎家具城、远东家具厂的权益，予以确认。
综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决：一、确认北塘区城管局对江海东路南侧上海大众4S店西侧建筑物实施的强制拆除行为违法；二、梁溪区综合执法局于本判决生效之日起三十日内赔偿梦巴黎家具城、远东家具厂损失1000万元；三、驳回梦巴黎家具城、远东家具厂的其他诉讼请求。
梦巴黎家具城、远东家具厂上诉称，1.一审法院认定事实错误，涉案房屋属于合法建设，应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿。锡国土土建补（1997）375号《关于批准郊区黄巷乡南街村委会补办使用土地的通知》《造漆厂地块前期开发整理拆迁计划及方案》《造漆厂地块前期开发整理项目拆迁权属情况调查及拆迁费用预算表（集土非住宅）》等证据能够证明涉案房屋属于合法的商业经营性用房，只是因历史原因导致没有办理房产证。锡规监（98）第213号《行政处罚决定书》已经履行完毕，部分涉案房屋的违法性已经得到纠正。锡规监[2002]第044号《行政处罚决定书》已经超过了法定的执行期限，不能作为执行依据。涉案房屋所在的集体土地于1998年12月被征为国有，房屋拆迁时已被纳入城市规划区，基本实现城镇化，应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款，按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿。2.被上诉人违法强制拆除房屋，上诉人获得的行政赔偿不应低于合法征收获得补偿为基本原则，即应以决定赔偿时的市场评估价予以赔偿。在正常的征收补偿过程中，征收部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，并根据评估结果予以补偿，以保障被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。在违法强制拆除的情形下，被征收人获得的赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价值，否则会鼓励行政机关违法强制拆除房屋。3.被上诉人在没有履行催告、公告等法定程序的情况下，深夜实施强拆，导致上诉人客观上无法完成财产损失的举证责任，由此导致的举证责任应当由被上诉人承担。上诉人提供的财产损失清单符合企业生产经营的实际规模，现场监控视频和录像也能够证明涉案财产不止被上诉人制作的暂存物品清单所列物品，也远远超过评估报告中所清点过的财产数量。税务、工商登记信息是被上诉人举证期限届满后自行调取的证据，而且上诉人储备的商品和生产资料无须在工商管理机构备案，也与纳税记录没有必然关联，一审法院以此决定赔偿金额证据不足。4.一审法院没有追加无锡市梁溪区人民政府、无锡市城市管理行政执法局为共同被告，没有追加无锡市梁溪区黄巷街道前村社区居民委员会为第三人，没有调取拆迁委托费用的结算凭证和票据，对上诉人提交的众多关联性证据不予采信，审理期限严重超期，违反法定程序。综之，请求撤销一审判决第二项，改判梁溪区综合执法局按照决定赔偿时国有土地上营业用房的市场价格赔偿房屋损失164394000元（6575.76平方米×25000元/平方米），赔偿产品成品、半成品、原材料、设备等财产损失1698万元。
梁溪区综合执法局辩称，1.涉案房屋属于违法建筑，一审法院认定的事实和理由充分。锡规监（98）第213号《行政处罚决定书》、锡规监[2002]第044号《行政处罚决定书》、锡规违认（2012）第116号《违法建设规划影响认定意见书》可以证明涉案房屋属违法建筑。2.现场强制拆除工作记录、暂存物品清单均为真实有效的证据，应当作为认定案件事实的依据。上诉人提供的财产损失清单，与实际生产经营情况差距悬殊，不具有真实性和可信度。一审法院关于房屋损失、物品损失的认定，基于充分的事实证据、有效的评估价格和合理的酌定，公平而合理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决对本案证据的认定正确，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审中，上诉人提交：1.（2017）苏02行初12号行政判决书、（2017）苏行终1301号行政判决书、（2017）苏0211行初91号行政判决书，以证明涉案房屋属于造漆厂地块前期项目开发的被拆迁房屋，尚未完成安置补偿；2.（2017）最高法行再101号行政判决书及2018年1月31日江南晚报A16版关于该案的报道，以证明违法强拆的赔偿数额不能低于同类房地产在作出赔偿时的市场价值。经审查，上诉人提交的证据1与本案审理焦点不具有直接关联性，且证明目的与一审中所举其他证据雷同，本院不予采纳；上诉人提交的证据2与本案没有关联性，不能用于证明本案相关事实，本院不予采纳。
本院认为，原北塘区城管局强制拆除涉案房屋时，违反法定程序，违规夜间执法，一审判决确认该强制拆除行为违法于法有据，二审中双方对此不存异议，本院予以认可。综合双方的上诉及答辩主张，本案二审争议焦点为：1.涉案房屋是否为违法建筑及赔偿标准；2.屋内物品的损失范围、举证责任分配及合理赔偿金额；3.一审法院审判程序是否违法。
一、关于涉案房屋是否为违法建筑及赔偿标准问题。涉案房屋最早建造于1998年左右，根据当时生效的《中华人民共和国城市规划法》（自1990年4月1日起施行）第三十一条、第三十二条的规定，在城市规划区内进行建设，建设单位或个人必须持有关批准文件提出申请，由城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。对于涉案房屋的建设行为，无锡市规划局分别于1998年5月21日、2002年3月7日作出锡规监（98）第213号《行政处罚决定书》、锡规监（2002）第044号《行政处罚决定书》。两份处罚决定均认定涉案房屋建设未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，所不同的仅是具体处理后果，前者要求被处罚人补交规划管理费1110元、补办规划许可证并缴纳罚款10000元，后者要求被处罚人自行拆除违建。2012年11月19日，无锡市规划局作出锡规违认（2012）第116号《违法建设规划影响认定意见书》，认定涉案房屋未取得建设工程规划许可证、不符合城乡规划要求。上述行政处罚决定和规划影响认定意见，足以证明涉案房屋建设不符合城乡规划的事实，而上诉人也未能提供其他充足证据反驳该事实。此后，涉案房屋纳入拆迁范围，亦不因此改变其违法建筑的性质。关于未依法定程序拆除违法建筑的赔偿标准，我国法律、法规并无具体规定，但是对违法建筑的赔偿应区别于合法建筑是法律的基本原则，以符合任何人不得从违法行为中获利的社会导向。该原则也体现在《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”等法律规定中。涉案房屋拆迁过程中，无锡齐典房地产中介估价有限公司以2010年9月2日为评估时点对涉案房屋（含室内装饰、附属物）出具评估报告，评估总价为3809831元，该评估结果可以反映涉案房屋的重置成本价及室内装饰、附属物价值。鉴于涉案房屋已被实际拆除多年，无法另行通过评估确定其建筑材料、室内装饰、附属物的相应价值，一审法院按照上述评估结果确定赔偿标准符合规定，也有利于充分保护上诉人的合法权益。上诉人要求按照行政赔偿时国有土地上营业用房市场价标准进行赔偿，依据不足，本院不予支持。
二、屋内物品的损失范围、举证责任分配及合理赔偿金额。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”就本案而言，原北塘区城管局强制拆除时违反法定程序、违规夜间执法，导致上诉人对实际损失举证存在困难，故梁溪区综合执法局应当依法对拆除行为所造成的损失承担举证责任。强制拆除时，原北塘区城管局邀请公证机构对房屋内物品进行了证据保全公证，拍摄了视频，然后将屋内物品搬运至他处保管，并制作了强制拆除工作记录和暂存物品清单。一审中，梁溪区综合执法局向一审法院提交了上述证据及拆除后照片，审理时屋内物品仍保存在五河苑地下车库、前村社区综合楼院内，一审法院也组织双方当事人进行了现场勘察。梁溪区综合执法局所举证据能够证明上诉人的实际损失，已基本履行了法定的举证义务，一审法院据此认定上诉人的实际损失范围符合法律规定。关于赔偿金额的确定，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第二款、第三款的规定，损失的价值无法认定的，通过申请鉴定确定；因客观原因无法鉴定的，人民法院酌情确定。对于存放于五河苑地下车库、前村社区综合楼院内物品，一审法院通过评估方式确定了资产现值和重置价值，考虑到原北塘区城管局未依法通知上诉人领取物品，从充分弥补损失角度按照重置价值确定赔偿金额1976439元，亦无不当。对于去向不明的牌号为苏Ｂ×××××、苏Ｂ×××××两辆汽车，两车分别于1998年、2002年购买，购置价总额为129000元，因车辆无法评估，一审法院结合车辆购置价、使用年限、折旧等因素，酌定损失为50000元，合情合理。此外，一审法院在上述实际损失之外，结合本案争议历时较长等具体情况，酌情另行增加1387000元的赔偿金额，有助于充分弥补上诉人的损失。一审中，上诉人提交了财产损失清单以证明强制拆除过程中有大量物品遗失。一方面，该财产损失清单是上诉人根据回忆整理形成，没有相应的发票、单据、合同、库存单等间接证据佐证；另一方面，清单所列损失与税务、工商登记资料反映的企业资产规模、经营状况相距甚远，也与公证机构拍摄的视频所反映的内容不一致。因上诉人单方制作的财产损失清单缺乏相应的证据佐证，其要求按照财产损失清单赔偿1698万元的主张不能成立。
三、关于一审法院审判程序是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案强制拆除实施主体为原北塘区城管局，一审法院将承继其职能的梁溪区综合执法局列为被告符合规定。上诉人要求将无锡市梁溪区人民政府、无锡市城市管理行政执法局列为共同被告，将无锡市梁溪区黄巷街道前村社区居民委员会列为第三人，没有事实和法律依据。本案属于疑难复杂案件，历经多次证据交换、司法鉴定、现场勘察，导致审理期限较长，具有客观原因，上诉人认为审判程序违法的理由亦不能成立。
一审审理过程中，梁溪区综合执法局为了充分弥补上诉人损失，实质性化解行政争议，同意就因强制拆除行为造成上诉人的所有损失给予一次性经济补偿1000万元，该方案不违反法律强制性规定，应予准许。
综上，梦巴黎家具城、远东家具厂的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梦巴黎家具城、远东家具厂负担。
本判决为终审判决。
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审判长 谢唯诚
审判员 马 云
审判员 卢文兵
二〇一八年八月二十一日
书记员 张玲玲