四川省绵竹市人民法院
行 政 判 决 书
（2018川06**行初5号
原告：绵竹市汉旺镇新农源养殖专业合作社，住所地四川省绵竹市汉旺镇白果村四组。
法定代表人：李代明，总经理。
委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
委托代理人：金亚飞，北京京润律师事务所律师。
被告：绵竹市汉旺镇人民政府，住所地四川省绵竹市汉旺镇汉霞路13号。
法定代表人：陈波，镇长。
委托代理人：吕发弟，四川蜀一律师事务所律师。
委托代理人：谭德贵，被告农办副主任。
第三人：李代明，男，汉族，生于1965年2月28日，住四川省绵竹市。
委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
委托代理人：金亚飞，北京京润律师事务所律师。
原告绵竹市汉旺镇新农源养殖专业合作社（以下简称“新农源合作社”）因要求确认被告绵竹市汉旺镇人民政府（以下简称“汉旺政府”）与其签订的《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》无效，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月7日立案受理，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告新农源合作社及第三人李代明的共同委托代理人默立贤、金亚飞，第三人李代明，被告汉旺政府的委托代理人吕发弟、谭德贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告汉旺政府于2017年8月4日与原告新农源合作社签订《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》，约定原告于2017年11月30日之前自愿关闭所经营的畜禽养殖场，全面停止养殖生产，拆除全部养殖设施、设备并报被告验收。经被告验收合格后，按奖励标准给予原告一次性经济奖励。
原告新农源合作社诉称，原告在四川省绵竹市汉旺镇白果村四组拥有合法的房屋所有权及经营权。第三人作为原告单位法定代表人，在违背真实意思表示情况下，被被告胁迫，代表原告与被告签订前述协议。原告认为，被告并无与原告签订协议的法律及职权依据，协议内容严重侵害原告合法权益且违反法律法规强制性规定，应属无效。综上，原告请求确认原、被告签订的《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》无效。诉讼过程中，原告要求对签订协议所依据的《绵竹市规模化畜禽养殖区域划分方案》《绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治整县推进工作方案》《汉旺镇规模化畜禽养殖区域划分方案》的合法性一并进行审查。
被告汉旺政府辩称：2017年7月，中共绵竹市委办公室发布《绵竹市规模化畜禽养殖区域划分方案》《绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治整县推进工作方案》，文件明确划定本市禁止养殖区域，原告所在地位于该区域范围内。之后，被告与原告法定代表人（即第三人）及时进行了政策宣讲和沟通，第三人代表原告同意自愿关闭养殖场，并与被告签订案涉协议。协议签订后，原告未按承诺履行关闭义务，其现以法定代表人违背真实意思表示为由提起诉讼，只是为自身出尔反尔找借口。被告认为，本市党政机构依照法律规定，对本地规模养殖进行规范治理并出台相应文件，被告作为责任主体，严格执行文件精神，宣传、动员禁养区域内的养殖户主动关闭、搬迁养殖场，被告行为具有合法性。另外，案涉协议是双方意思达成一致的结果，不存在胁迫情形，协议也不具有行政行为属性，故原告就本案起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原告主张不能成立，请求法院予以驳回。
第三人李代明辩称：对原告的诉讼请求以及其陈述的事实和理由均予以认可，请求法院予以支持。
原告及第三人向本院提交下列证据：
1、《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》，以证明第三人在受胁迫情况下代表原告签订案涉协议，协议补偿明显过低，该协议系行政协议；
2、录音光盘（附文字整理材料），以证明第三人受胁迫签订案涉协议；
3、绵竹市汉旺镇白果村四组与第三人签订的《荒地开垦承包合同》；
4、《绵竹市环境保护局关于对<绵竹市汉旺镇新农源养殖专业合作社生猪养殖项目环境影响登记表>的批复》（竹环建管函[2016]8号）；
5、照片一组。
上述第3、4、5项证据，原告及第三人以此证明：原告所在地原是荒地，后为养殖所需，由第三人自行出资、开垦土地并进行相关设施建设，花费巨大。案涉协议补偿明显不公，第三人是在受胁迫情况下签订案涉协议。
依据：
1、《中共绵竹市委办公室、绵竹市人民政府办公室关于印发<绵竹市规模化畜禽养殖区域划分方案>的通知》（竹市委办〔2017〕131号）；
2、《中共绵竹市委办公室、绵竹市人民政府办公室关于印发<绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治整县推进共工作方案>的通知》（附件1：绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治工作领导小组；附件2：绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治奖补实施细则。竹市委办〔2017〕132号）；
3、《绵竹市汉旺镇人民政府关于印发<汉旺镇规模化畜禽养殖区域划分方案>的通知》（汉府发〔2017〕128号）。
上述第1、2、3项文件，原告及第三人以此说明：案涉协议系行政协议。
被告向本院提交下列证据：
1、《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》，以证明协议约定原告自愿关闭养殖场，这属于民事行为；
2、视频资料1份，以证明被告向第三人进行政策宣讲，案涉协议签订不存在胁迫情形；
3、绵竹市农业局作出的《绵竹市畜禽规模养殖区域划分方案和畜禽污染整治工作方案出台过程》、绵竹市汉旺镇人民政府作出的《绵竹市汉旺镇畜禽规模养殖区域划分方案出台过程》，以证明竹市委办〔2017〕131号、竹市委办〔2017〕132号、汉府发〔2017〕128号文件制定程序的合法性。
依据：
1、《中共绵竹市委办公室、绵竹市人民政府办公室关于印发<绵竹市规模化畜禽养殖区域划分方案>的通知》（竹市委办〔2017〕131号）；
2、《中共绵竹市委办公室、绵竹市人民政府办公室关于印发<绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治整县推进共工作方案>的通知》（附件1：绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治工作领导小组；附件2：绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治奖补实施细则。竹市委办〔2017〕132号）；
3、《绵竹市汉旺镇人民政府关于印发<汉旺镇规模化畜禽养殖区域划分方案>的通知》（汉府发〔2017〕128号）；
4、《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国畜牧法》；
5、《动物防疫条件审查办法》《畜禽养殖业污染防治技术规范》《饮用水水源保护区划分技术规范》《畜禽规模养殖污染防治条例》《畜禽养殖禁养区划定技术指南》《四川省饮用水水源保护管理条例》。
上述第1、2、3、4、5项文件、法律文本，被告以此说明其系禁养区域划分的依据及养殖场关闭等相关工作推进的依据。
经庭审质证，被告对原告及第三人出示的证据：证据1无异议；证据2真实性无异议，但不能达到其证明目的；证据3与本案无关；证据4反映原告是未经批准的养殖场；证据5无异议。
原告及第三人对被告出示的证据：证据1真实性无异议；证据2系节选内容，不能反映客观事实；证据3不予认可。
本院认为，双方对于《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》的真实性无异议，该证据与待证事实相关，来源及形式合法，本院予以采信。原告及第三人出示的证据2具有真实性，本院予以采信。原告及第三人出示的证据3、4、5与本案争议实质无关，不予采信。被告出示的证据2、3具有真实性，予以采信。
经审理查明：原告系从事养殖专业的农民合作社，住所地位于四川省绵竹市汉旺镇白果村四组，法定代表人为李代明（即第三人）。
2017年8月4日，第三人代表原告与被告签订《规模畜禽养殖场自行关闭协议书》，协议约定：“一、乙方自愿自行关闭位于白果村的畜禽养殖场；二、经2017年8月4日，甲乙双方共同在现场核实，乙方现存栏猪3000头，此数作为奖励标准的唯一依据；三、乙方承诺于2017年11月30日之前全面停止养殖生产，拆除全部养殖设施、设备并报甲方验收；四、经甲方验收合格后，按奖励标准给予乙方一次性经济奖励；五、乙方承诺在领取奖励款后不在关闭场内再从事畜禽养殖。违反承诺的，甲方有权追回乙方所领取的奖励款，并通知有关职能部门依法对乙方畜禽养殖污染行为进行处罚，对有关违法建筑物、构筑物、设施设备等实施强制拆除……”
2018年1月29日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认前述协议无效。在本案开庭审理前，原告要求对下列文件：1、《中共绵竹市委办公室、绵竹市人民政府办公室关于印发<绵竹市规模化畜禽养殖区域划分方案>的通知》（竹市委办〔2017〕131号）；2、《中共绵竹市委办公室、绵竹市人民政府办公室关于印发<绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治整县推进共工作方案>的通知》（附件1：绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治工作领导小组；附件2：绵竹市畜禽规模养殖污染综合整治奖补实施细则。竹市委办〔2017〕132号）；3、《绵竹市汉旺镇人民政府关于印发<汉旺镇规模化畜禽养殖区域划分方案>的通知》（汉府发〔2017〕128号）的合法性一并进行审查，并从“与上位法相抵触”“减损当事人合法权益”“制定及公布程序违法”对前述文件的合法性提出了异议。
本案争议焦点：一是案涉协议的性质认定，原告此次起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二是待审查文件的合法性；三是案涉协议的效力认定。
关于焦点一。行政允诺作为行政主体为达到某种目的，向特定或不特定相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成某一特定行为后由自己完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。案涉协议从内容反映，是被告为解决养殖场关闭问题，向原告作出的在其自愿关闭养殖场后给予原告一定奖励的承诺，第三人代表原告“响应”后，双方通过协议这一载体在政府与特定相对人之间形成具有明确内容的行政法律关系，其具有行政行为属性且符合行政允诺的一般形式要件，故原告此次起诉属于人民法院行政诉讼受案范围。
关于焦点二。（一）与上位法相抵触。原告明确，待审查文件将原告所在地划定为禁养区域无法律依据，且文件未对划定禁养区域的养殖场作出补偿规定。对此，本院认为，《畜禽养殖禁养区划定技术指南》作为全国各地科学划定禁养区域的依据，规定了以饮用水水源保护区、自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、城镇居民区、文化教育科学研究区等区域为重点，兼顾江河源头区、重要河流岸带、重要湖库周边等对水环境影响较大的区域，科学合理划定禁养区范围。本案中，原告所在地位于马尾河岸带，马尾河作为本市重要河流之一，待审查文件将该河流岸带划定为禁养区域，符合《畜禽养殖禁养区划定技术指南》规定，且与上位法不抵触。另外，依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域……确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”待审查文件就畜禽规模养殖污染综合整体工作已出台具体奖补实施细则，故原告此项异议不能成立。（二）减损当事人合法权益。原告明确，待审查文件要求原告无条件关闭养殖场，没有补偿而只是奖励，且奖励没有具体规定。对此，本院认为，待审查文件将原告所在地划定为禁养区域，禁养区域当然禁止养殖场继续进行经营，同时，文件对禁养区域关闭的养殖场作出奖补规定，并根据养殖规模不同区分金额奖补，属有具体规定，故原告此项异议不能成立。（三）制定及公布程序违法。原告明确，待审查文件未公开征求意见和听证，未对草案进行论证和风险评估，未进行合法性审查等。对此，本院认为，待审查文件的制定和颁布符合《四川省行政规范性文件制定和备案规定》，故原告此项异议不能成立。综上，待审查文件的程序和实体符合法律规定，原告就此提出的异议不能成立，本院不予采纳。
关于焦点三。原告要求确认案涉协议无效，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，无效行政行为应以“重大且明显违法”为判断标准。案涉协议作为行政允诺，对于行政允诺是否“重大且明显违法”应从行政机关是否有权作出允诺且允诺内容是否违反法律禁止性规定进行审查。本案中，被告依照县级人民政府制定的规范性文件被授权对自愿关闭的养殖场作出行政允诺，且所允诺内容不违反法律禁止性规定，故案涉协议不存在重大且明显违法情形。针对原告以案涉协议系第三人被胁迫签订为由，主张协议无效，本院认为，原告出示的证据不能证实上述事实，且行政允诺作为单方意思表示的行政行为，不以受诺人意志为转移，综上，原告上述诉称意见无法律和事实依据，其要求确认案涉协议无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告绵竹市汉旺镇新农源养殖专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告绵竹市汉旺镇新农源养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。
审 判 长 尚梦雪
人民陪审员 黄开明
人民陪审员 赵尊琼
二〇一八年七月二十七日
法官 助理 张 燕
书 记 员 王高喜