重庆市第五中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2018)渝05行赔终18号
上诉人(一审原告)重庆市永川区燕兴挂面厂。住所地：重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组。
法定代表人杨国芳，厂长。
被上诉人(一审被告)重庆市永川区规划局。住所地：重庆市永川区人民北路*号（便民服务中心*楼）。
法定代表人张静，局长。
委托代理人金洪芝，工作人员。
上诉人重庆市永川区燕兴挂面厂(简称燕兴挂面厂)因诉被上诉人重庆市永川区规划局（简称永川区规划局）行政赔偿一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2017）渝0103行赔初13号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院于2018年4月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，燕兴挂面厂系杨国芳开办的个人独资企业，企业住所地为重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组。2007年3月4日，燕兴挂面厂分别与重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组和书房坡村民小组签订了土地租赁协议，约定重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组将集体所有的土地7.5亩、书房坡村民小组将集体所有的土地18亩租赁给燕兴挂面厂使用。租赁期限均为21年，自合同签订之日开始计算。燕兴挂面厂租用集体土地后，在未取得相关用地手续的情况下，从2007年3月至8月期间，在租赁的集体土地上修建了建筑面积约为2200平方米的砖混结构房屋和彩钢棚房。2015年7月1日，永川区规划局对燕兴挂面厂修建的违法建筑情况进行了调查取证，2015年7月10日，永川区规划局作出渝规永川限拆字(2015)第0156号限期拆除违法建筑决定书，认定燕兴挂面厂修建的建筑面积约为2200平方米的彩钢棚房及砖混结构房屋未经规划许可，属于违法建筑；限燕兴挂面厂自该决定送达之日起七日内，自行拆除该违法建筑。该决定书于当日送达燕兴挂面厂。
燕兴挂面厂收到上述决定书后不服，于2015年11月12日向永川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销渝规永川限拆字(2015)第0156号《限期拆除违法建筑决定书》。2016年5月10日，永川区人民法院作出（2015）永法行初字第00344号《行政判决书》，认为：燕兴挂面厂在重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组和书房坡村民小组修建的建筑面积约为2200平方米的砖混结构房屋和彩钢棚房在重庆市永川区城市规划区内，且没有用地和规划手续，永川区规划局认定其属于违法建筑符合相关法律法规的规定；永川区规划局在对燕兴挂面厂的违法事实进行调查核实后，即作出了渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，未告知燕兴挂面厂依法享有的权利，属于程序严重违法。遂判决撤销该决定书。该判决生效后，永川区规划局于2016年11月15日重新作出渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》。燕兴挂面厂收到后仍不服，遂再次向永川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》。经荣昌区人民法院审理后，于2017年10月30日作出（2017）渝0153行初43号《行政判决书》，认为：永川区规划局认定燕兴挂面厂修建的砖混结构房屋、彩钢棚属于违法建筑是正确的，其作出的渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》是合法的，遂驳回燕兴挂面厂的诉讼请求。燕兴挂面厂不服，向重庆市第五中级人民法院提起上诉，该案尚在上诉过程中。
另查明，2015年10月15日，永川区规划局与重庆市永川区南大街街道办事处共同向电力公司永川分公司、食药监局永川分局作出永规划函(2015)210号《关于对燕兴挂面厂停止供电的函》、永规划函（2015）207号《关于对燕兴挂面厂撤销食品生产许可证的函》，告知电力公司永川分公司、食药监局永川分局燕兴挂面厂所修建的涉案建筑系违法建筑，要求对其采取停止供电措施，以及依法撤销其食品生产许可证。燕兴挂面厂对上述函件不服，于2017年3月15日向永川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销永规划函（2015）207号函。永川区法院经审理后于2017年6月2日作出（2017）渝0118行初46号《行政裁定书》，以该函不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回燕兴挂面厂的起诉。双方未上诉。2016年2月29日，燕兴挂面厂向永川区人民法院起诉食药监局永川分局，要求撤销其作出的（永食药监食品生产）不字（2015）第01号《食品、食品添加剂生产许可申请不予受理通知书》。永川区法院经审理后于2016年7月30日作出（2016）渝0118行初45号《行政判决书》，认为燕兴挂面厂在提出申请时未提供其有合法经营场所的证据，故其申请不符合《食品生产许可管理办法》的相关规定。永规划函（2015）207号函在被作出机关或有权机关撤销之前具有法律效力，食药监局永川分局根据该函及相关法律法规的规定对燕兴挂面厂的食品、食品添加剂生产许可申请不予受理正确，遂驳回其诉讼请求。该判决已生效。2016年，燕兴挂面厂向永川区人民法院起诉电力公司永川分公司，要求恢复供电并赔偿损失。永川区法院于2016年6月29日作出（2016）渝0118民初字1721号《民事判决书》，判决电力公司永川分公司恢复供电，驳回燕兴挂面厂的其他诉讼请求。
还查明，2017年3月10日，燕兴挂面厂向永川规划局提起行政赔偿申请。永川规划局于同年3月28日作出《行政赔偿决定书》，认为燕兴挂面厂修建的砖混房屋和彩钢棚房属违法建筑，其请求的损害赔偿非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，对燕兴挂面厂的赔偿请求不予支持。燕兴挂面厂不服，遂提起本案赔偿诉讼认为永川区规划局对其作出渝规限拆永川字(2015)第0156号《限期拆除违法建筑决定书》后，分别向电力公司永川分公司、食药监局永川分局发出停电和撤销其食品生产许可证的通知函，虽然电力公司永川分公司已对其恢复供电，但食药监局永川分局仍不予续办食品生产许可证，造成燕兴挂面厂不能恢复生产，品牌效益和市场信誉损失达500万元以上，同时造成每月72700.00元的工资支出和400万元的固定资产的闲置损失。故请求人民法院依法判决：永川区规划局赔偿截止2017年6月26日损失共计约800万元。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三条、第四条具体规定了侵犯人身权、财产权的行政赔偿范围。从上述规定可以看出，赔偿请求人要求国家给予行政赔偿，必须符合相应的行政赔偿条件，包括主体、行为、损害结果、因果关系等。具体到本案中，争议的焦点主要是燕兴挂面厂所主张的损失与被告永川区规划局作出的渝规永川限拆字(2015)第0156号限期拆除违法建筑决定之间是否存在法律上的因果关系。
燕兴挂面厂认为其所产生的损失系因供电被断、无法办理食品生产许可证所引起，而出现上述两种情况又皆因被告永川区规划局基于渝规永川限拆字(2015)第0156号限期拆除违法建筑决定向电力公司永川分公司、食药监局永川分局出具的函所致。本院认为，渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》虽然已被法院撤销，但其撤销的理由系作出该行政行为的程序违法，而非对涉案的砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑这一事实认定不清，且该事实也被渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》再次予以确认。故函件中告知涉案砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑这一事实是正确的。被告永川区规划局作出的上述函件是不相隶属机关之间商洽工作的书面公文，其提出的处理意见仅系建议，是否采纳应由电力公司永川分公司、食药监局永川分局依职权依法予以审查。《重庆市查处违法建筑若干规定》第十八条规定：“单位或者个人以违法建筑作为经营场所申请办理相关证照、登记、许可或者备案等手续的，公安、文化、工商、质监、食品药品监管、安监等有关部门不得办理；已经办理的，应当依法撤销。”第十九条规定：“供水、供电、供气等企业办理供水、供电、供气等服务手续时，应当查验规划许可证件或者房屋产权证明，对未取得规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务。”电力公司永川分公司、食药监局永川分局在收到被告永川规划局告知涉案砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑的函后，决定对燕兴挂面厂采取停止供电、不予受理相关生产许可申请的措施，系依据上述规定行使相应职权的结果，并无不当。故永川区规划局向电力公司永川分公司、食药监局永川分局出具的函件并非引起停止供电、不予受理相关生产许可申请结果的必然原因。也即，即使永川区规划局未向电力公司永川分公司、食药监局永川分局出具涉案函件，电力公司永川分公司、食药监局永川分局也应按照相关规定依职权进行审查是否应当供电以及受理相关生产许可申请。
其次，根据《国家赔偿法》第二条的规定，赔偿请求人主张的受损的权益必须是其合法的权益。(2016)渝0118行初45号《行政判决书》已认定燕兴挂面厂在申请续办食品生产许可证时并未提供其有合法经营场所的材料，其申请本身已不符合《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、《食品生产许可管理办法》第十二条、《重庆市查处违法建筑若干规定》第十八条等相关规定。故燕兴挂面厂所主张的损失，不属于《国家赔偿法》中所规定的应当由国家承担赔偿责任的合法权益。
综上，被告永川区规划局作出的渝规永川限拆字(2015)第0156号限期拆除违法建筑决定并未对燕兴挂面厂的合法权益造成损失，该行政行为与燕兴挂面厂所主张的损失之间没有法律上的因果关系。燕兴挂面厂提起本案行政赔偿请求理由不成立，对其赔偿请求，依法不予支持。依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决驳回燕兴挂面厂的赔偿请求。
上诉人燕兴挂面厂不服一审判决，认为一审法院认定事实错误，上诉人2007年的修建的厂房不在规划区内，是否是违法建筑被上诉人无权认定，该建筑应为合法建筑；上诉人所主张的损失与被上诉人作出的渝规永川拆字(2015)第0156号限拆决定之间具有因果关系。请求撤销一审判决，支持其一审诉求。
被上诉人永川区规划局辩称，一审判决认定事实正确，(2015)永法行初字第00344号行政判决书认定了上诉人在重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘和书房坡村民小组修建的建筑面积约2200平方米的厂房在永川区城市规划区内，未办理用地和规划许可手续，上诉人修建的砖混结构房屋和彩钢棚房属违法建筑等事实，该判决是生效判决。一审判决对被上诉人的行政行为与燕兴挂面厂所主张的损失之间的因果关系评析正确。被上诉人向重庆市食药监局永川分局、电力公司永川分公司致函，提出的处理意见仅系建议，该行为与燕兴挂面厂所主张的损失之间不存在法律上的因果关系，请求人民法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。据此，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，燕兴挂面厂诉永川区规划局渝规限拆永川字(2016)第0154号《限期拆除违法建筑决定书》一案，已经荣昌区人民法院审理后，于2017年10月30日作出（2017）渝0153行初43号《行政判决书》，认定渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》合法，判决驳回燕兴挂面厂的诉讼请求。本院于2018年2月26日作出（2018）渝05行终58号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
上诉人二审中向本院提交：1、图片13张，拟证明2015年10月29日永川区规划局工作人员和南大街办事处工作人员带领供电局工人对燕兴挂面厂强行断电的事实；2、《(永川南)食生责改通【2016】2号责令改正通知书》，拟证明食品监督部门因永川区规划局发函行为不给上诉人年检，并下了停产通知的事实。因不符合《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第五十二条之规定，不属于新证据，本院依法不予接纳。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，上诉人认为其所主张的损失系因供电被断、无法办理食品生产许可证所引起，而出现上述两种情况又皆因被上诉人永川区规划局作出的渝规永川限拆字(2015)第0156号限期拆除违法建筑决定并函告电力公司永川分公司、食药监局永川分局其厂房为违法建筑所致，上诉人有权提起本案赔偿诉讼。
永川区人民法院作出(2015)永法行初字第00344号《行政判决书》虽然撤销了渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，但其撤销的理由系作出该行政行为的程序违法，且认定了上诉人修建的砖混结构房屋和彩钢棚房属违法建筑的事实。该事实也被渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》再次予以确认后，由人民法院生效行政判决驳回燕兴挂面厂要求撤销渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》的诉讼请求。故函件中告知涉案砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑这一事实是正确的。永川区规划局与电力公司永川分公司、食药监局永川分局并非上下级隶属机关，向其发送的函件只是告知该职能部门其厂房情况，并按照《重庆市查处违法建筑若干规定》提出处理建议，并不具有强制性。是否停止供电和办理食品生产许可证，还需电力公司永川分公司、食药监局永川分局依职权予以审查，自行作出最终处理。因此，被上诉人基于渝规永川限拆字（2015）第0156号限期拆除违法建筑决定作出的函告行为并不会给上诉人造成直接经济损失，该行为与上诉人诉称的损害之间不存在法律上的因果关系。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，赔偿请求人主张的受损的权益必须是其合法的权益。供电被断和无法办理食品生产许可证均是因为其厂房系违法建筑，不符合供电和办理食品生产许可证的法定条件，故燕兴挂面厂所主张的损失，亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》中所规定的应当由国家承担赔偿责任的合法权益。
综上，一审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审理程序合法，其作出的判决应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案不收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 封 莎
审 判 员 曾 平
审 判 员 龙晓波
二〇一八年七月四日
法官助理 王俞环
书 记 员 赖晓玲