重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00187号
上诉人（一审原告）龚纪高。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人向雁宾，重庆金牧（荣昌）律师事务所律师。
一审第三人荣昌区国土资源和房屋管理局。住所地重庆市荣昌县昌元街道海棠社区迎宾大道**号。
法定代表人赖文礼，局长。
委托代理人杨永诚，该局工作人员。
委托代理人陈瑶，该局工作人员。
上诉人龚纪高因诉重庆市人民政府（以下简称市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院查明，2008年8月18日，市政府以《重庆市人民政府关于荣昌县（现荣昌区，以下相同）实施昌州街道城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》［简称渝府地（2008）516号］文件，批准征收了龚纪高所在的昌州街道海螺村6社（原朱家桥村1社、7社）的部分集体土地。因该项目属于《荣昌县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》［简称荣昌府发（2008）93号文件］规定调整征地补偿安置标准范围，原荣昌县国土资源和房屋管理局（简称原荣昌县土房局）经请示，荣昌县人民政府于2008年12月30日批准了该项目补差方案。2010年9月30日，市政府以《重庆市人民政府关于荣昌县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》［简称渝府地（2010）898号］文件，批准征收了龚纪高房屋所在昌州街道海螺村6社（原朱家桥村1社、7社）的部分集体土地。在实施渝府地（2008）516号征地批文过程中，龚纪高户7人于2009年3月16日与原荣昌县土房局签定了《征地拆迁自建住房安置协议书》，次日领取了房屋及建构筑物、附属物拆迁安置补偿费共计110299.41元，同日，龚纪高户7人与原荣昌县土房局签定了《征地拆迁补偿自建住房安置补差协议书》5份，同年3月18日，龚纪高户分5次领取房屋及建构筑物、附属物拆迁安置补偿费共计15329.72元。在实施渝府地（2010）898号征地批文过程中，龚纪高于2011年4月28日与昌州街道签订《征地拆迁补偿自建住房安置协议书》4份，并于当日分4次领取了房屋及建构筑物、附属物拆迁安置补偿费共计102315.95元。龚纪高对补偿标准有异议，认为：1、住房安置应按五户225平方米进行划地自建安置；2、补偿2008年征地拆迁补偿费共计371784元及门面停业超期损失102600元；3、房屋按城市房屋拆迁补偿；4、土地补偿费80%支付本人，另支付人员安置费35000元，土地补偿费按1.6万元／亩支付；5、支付利息（按总价47474元三年银行定期利率4.75计算三年利息，再按两年银行定期利率4.15计算两年利息）；6、要求支付其人员安置费。龚纪高向荣昌县人民政府申请了协调，在协调未果的情况下向市政府申请了征地补偿安置争议行政裁决。市政府受理裁决申请后，于2014年12月5日组织了协调，仍未达成一致意见，2014年12月18日，市政府作出渝府地裁（2014）55号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》，龚纪高对决定不服诉至法院，请求撤销该裁决决定。
另查明，龚纪高系重庆钢铁集团铁业有限责任公司退休职工，1957年9月参加工作，1991年11月与其女龚国英换工。1992年12月起，龚纪高参加了重庆市城镇企业职工养老保险，养老待遇为2381.7元／月。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对龚纪高提出的申请进行裁决的职权。
根据上述规定，征地实施单位与被征收人已经达成补偿安置协议的，不再属于市政府征地补偿安置争议的裁决范围。本案中，龚纪高与行政机关已经签订《征地拆迁自建住房安置协议书》并已实际履行，即对住房安置部分的争议已经解决，因此不能再就住房安置部分补偿标准申请行政裁决。故市政府裁决中，对龚纪高提出的第1、2、3项裁决请求不予受理正确。
根据《重庆市征地补偿安置办法》第十四条第（二）项之规定，被征地单位的农村中轮换回乡落户的离退休人员不予安置。本案龚纪高系轮换回乡的离退休人员，显然不属于征地人员安置对象。市政府对龚纪高提出的第6项要求对轮换回乡落户人员进行安置以及第4项中要求支付人员安置费35000元的裁决请求不予支持正确。
本案中，2008年、2011年，荣昌县人民政府根据第三人的请示，批准了第三人拟定的对龚纪高集体土地征地补偿安置方案。根据渝府发（2008）45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（从2008年1月1日起执行至2012年12月31日）规定，在荣昌县人民政府批准补偿安置方案以及第三人实施征地的期间，应当适用该通知确定补偿标准。按该通知规定，土地补偿费不分地类按面积计算（仅区分一、二、三类地区），龚纪高所在区域属于二类地区，土地补偿费标准为每亩15000元；此外，该通知还规定，“土地补偿费为被征地的农村集体经济组织所获得的补偿，被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门；其余20%支付给被征地农村集体经济组织，用于发展集体经济和安排集体经济组织成员的生产、生活”，因此，市政府对龚纪高提出的第4项裁决请求中要求土地补偿费按16000元／亩计算并将土地补偿费80%全部支付本人的主张以没有法律依据为由不予支持正确。
综上所述，市政府作出的渝府地裁（2014）55号征地补偿安置争议裁决事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。龚纪高提出的诉讼理由，无相应法律依据。故对龚纪高的诉讼请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回龚纪高请求撤销渝府地裁（2014）55号征地补偿安置争议裁决并重作的诉讼请求。本案受理费50元，由龚纪高负担。
上诉人龚纪高上诉称，1、一审法院裁判不公。一审中，市政府在庭审时才将答辩状递交上诉人，属程序违法应无效。2、市政府的裁决定性错误，上诉人是1991年轮换回乡务农，不是轮换回乡居住的离退休人员，属农业人口，应该享受农民的安置待遇。因不需再缴养老保险，农村集体应按规定给本人所承包土地的土地补偿费的80%，判决应支持上诉人的主张。住房安置应按五户225平方米进行划地自建安置，应按城市房屋拆迁补偿，计算住房安置补助费和人员安置补助费，市政府裁决错误。请求再审撤销市政府所作裁决，并判令重作。
被上诉人市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、在实施渝府地（2008）516号征地批文过程中，龚纪高户与原荣昌县土房局签订了《征地拆迁补偿自建住房安置协议书》，领取了房屋及建（构）物﹑附属物拆迁安置补偿费，也按规定领取房屋及建构筑物、附属物相应的拆迁安置补差补偿费。在实施渝府地（2010）898号征地批文过程中，龚纪高户与昌州街道签定《征地拆迁补偿自建住房安置协议书》，并于当日领取了房屋及建构筑物、附属物拆迁安置补偿费。至此，龚纪高户的住房安置部分争议已经解决，因此不能再就住房安置部分补偿标准申请行政裁决。2、根据《重庆市征地补偿安置办法》第十四条第（二）项之规定，被征地单位的农村中轮换回乡落户的离退休人员不予安置，依据重庆钢铁集团铁业有限责任公司出具的证明，龚纪高系轮换回乡的离退休人员，不属于征地人员安置对象。因此，答辩人作出对龚纪高要求人员安置的请求不予支持的决定正确。3、根据《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）相关规定“土地补偿费为被征地的农村集体经济组织所获得的补偿，被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部分代为划拨到劳动保障部门；其余20%支付给被征地农村集体经济组织，用于发展集体经济和安排集体经济组织成员的生产、生活”。因此，答辩人作出对龚纪高第4项要求不予支持的决定正确。答辩人所作行政裁决合法，一审判决正确。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
第三人荣昌区国土资源和房屋管理局（简称荣昌区土房局）陈述称，第三人意见与被上诉人答辩意见一致。仅对龚纪高户所涉人员（李宗良、龚纪高、龚国华、龚国丽、龚国英、龚国宏、龚国雄等农村房屋产权证上的七人）和征地补偿安置情况作如下说明：1、龚纪高，系昌州街道海螺社区原朱家桥一社农业人员（属轮换工）；其妻李宗良，系昌州街道海螺社区原朱家桥一社农业人员。2、侄子龚国华，系原荣隆供销社职工，城镇人口，与其妻同住昌元南大街22号附33号1幢2单元4-2。3、长女龚国丽，与其夫杨光华同为昌州街道海螺社区原朱家桥一社农业人员。4、次女龚国英，1991年11月与龚纪高换工重钢集团铁业有限责任公司资管处职工，城镇人员，与其夫和儿子同住江津市夏坝镇江钢街600号。5、三女龚国宏，与其夫和两个女儿同为峰高镇庙山村1组农业人员。6、四子龚国雄，与其妻和儿子同为昌州街道海螺社区原朱家桥一社农业人员。按照重庆市人民政府55号令第十三、十四条规定，以上人员属于原朱家桥一社农业人员征地农转非安置人员的有龚纪高的妻子李宗良、四子龚国雄及妻和子、大女龚国丽其夫杨光华等人。按照重庆市人民政府55号令第二十一、二十二条规定，龚纪高户符合征地拆迁住房安置人员有其妻李宗良、四子龚国雄及妻、子4人；长女龚国丽户征地拆迁住房安置人员有龚国丽、杨光华2人。
一审中，市政府向法院提交证据和依据有：
1、《重庆市人民政府关于荣昌县实施昌州街道城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》［渝府地（2008）516号］；
2、《荣昌县人民政府征地公告》［荣昌府公2008）18号］；
3、《荣昌县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》［荣国土公（2008）41号］；
4、《荣昌县国土资源局关于实施昌州街道城镇规划建设征地拆迁补偿与安置方案的请示》［荣国土文（2008）193号］；
5、《荣昌县人民政府关于实施昌州街道城镇规划建设征地拆迁补偿与安置方案的批复》［荣昌府（2008）163号］；
6、《荣昌县国土资源局关于实施昌州街道城镇规划建设征地拆迁补偿安置（政策调整）补差方案的请示》［荣国土文（2008）273号］；
7、《荣昌县人民政府关于实施昌州街道城镇规划建设征地拆迁补偿安置（政策调整）补差方案的批复》［荣昌府（2008）255号］；
8、《重庆市人民政府关于荣昌县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》［渝府地（2010）898号］；
9、《荣昌县人民政府关于实施昌州街道城镇规划建设的征地公告》［荣昌府公（2010）17号］；
10、《荣昌县国土资源和房屋管理局关于实施昌州街道城镇规划建设的征地补偿安置方案的公告》［荣国土房管公（2010）156号］；
11、《荣昌县国土资源和房屋管理局关于昌州街道城镇规划建设征地补偿安置方案的请示》［荣国土房管文（2011）11号］；
12、《荣昌县人民政府关于昌州街道城镇规划建设征地补偿安置方案的批复》［荣昌府（2011）21号］。
以上1-12号证据拟证明市政府行政裁决程序合法。
13、昌州街道原朱家桥村1社土地补偿费结算单、领条、领款台帐。拟证明对征地村社依法进行了补偿，被征地土地补偿费总额的80%用于社会养老保险，20%支付集体经济组织。
14、《征地拆迁补偿安置通知书》及《送达回证》，拟证明荣昌县土房局依法向龚纪高送达了征地拆迁补偿安置通知书。
15、《征地拆迁补偿自建住房安置协议书》及附件，拟证明龚纪高与荣昌县土房局签订了拆迁补偿安置协议。
16、荣昌县社会保险局、重钢集团铁业有限责任公司分别出具有证明材料三份。拟证明龚纪高是重庆钢铁集团铁业有限责任公司退休职工，每月领取养老待遇2381.7元，不属于征地人员安置对象。
17、《荣昌县人民政府行政协调意见书》、龚纪高征地拆迁补偿安置会议记录、户籍资料、调查材料、询问记录等资料；
18、申请裁决书；
19、重庆市人民政府征地拆迁补偿安置争议协调笔录。
以上17-19号证据拟证明市政府作出裁决程序合法。
20、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》第十四条第二款、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》第一条、《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》第三条。
以上法律依据拟证明，市政府对补偿标准争议具有裁决的职责，其作出的补偿安置标准争议裁决合法。
一审中，龚纪高向法院提交和举示了以下证据和依据：
1、龚纪高户口簿。
2、《重庆市征地补偿安置办法》（市政府55号令）第十三条第（一）项、荣国土房管公（2010）156号。
3、《询问笔录》、购果树收据、拒交农税的处罚决定书、欠交农业税的欠条。
以上1-3号证据拟证明龚纪高是农业人口，有承包地，应该属于人员安置对象。
4、《申请书》两份。拟证明龚纪高女儿没有单位，没有领安置费，就应该由龚纪高领安置费。
5、市政府信访办的转办单、回复。拟证明龚纪高有承包地。
第三人荣昌区土房局向法院提交证据与市政府提供证据相同。
经一审法院庭审质证，龚纪高对市政府提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议，但认为签订的住房安置协议第七条未履行、龚纪高退休是回乡务农，不是轮换回乡居住。荣昌区土房局对市政府提供的证据无异议。市政府对龚纪高提供的证据均认为与本案不具有关联性。荣昌区土房局对龚纪高提供证据质证意见与市政府一致。
经审查，一审法院认为市政府提供的证据能够证明原荣昌县人民政府以及原荣昌县土房局实施征地补偿安置和裁决的过程、事实，符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，依法予以采信。龚纪高提供的证据与本案不具有关联性，依法不予采信。
上述证据已随卷移送本院。经审理，一审法院对证据的认证正确，本院依法予以确认。本院认定事实与一审法院认定事实一致。
本院认为，本案争议焦点是“轮换工”在农村征地拆迁中如何进行安置补偿。“轮换工”是特定时期的政策产物，发生于上世纪80年代末的特定历史条件下。原四川省（重庆直辖前）为解决部分国有企业家居农村的老工人长期夫妻分居的老大难问题，对配偶及子女均系农村人口并居住在农村且符合规定条件的固定工人，经批准可在其家庭中择优换一名符合招工条件的子女到企业工作，并将其户口转为城镇非农业户口，而将换工老工人的户口下回农村，耕种换工子女的那份责任地和自留地，每月发给一定生活费并在其达到退休年龄时办理退休手续，发退休费。即“轮换工”户籍迁入换工子女原所在户籍地，转为农业户口，耕种换工子女原承包的农村集体经济组织的土地，成为该农村集体经济组织成员。法律对这类人员在农村征地安置补偿中如何进行安置补偿没有明确的法律规定。《重庆市征地补偿安置办法》第十四条第二款规定，被征地农村集体经济组织中轮换回乡落户的离退休人员不予（人员）安置，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中的规定，“轮换工”应享有所承包土地上附着物和青苗的补偿费，请求本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费等。本案中，经审查龚纪高属“轮换工”，在其所在集体经济组织的两次征地拆迁中，龚纪高及家庭成员与实施征地的原荣昌县土房局和原荣昌县昌州街道分别签订了《征地拆迁补偿自建住房安置协议书》和《征地拆迁补偿自建住房安置补差协议书》，并领取相应的房屋及建构筑物、附属物拆迁安置补差补偿费，原荣昌县土房局也分别给龚纪高及家庭成员以划地自建方式予以房屋安置。因此。市政府以此裁决不在受理其住房安置部分补偿标准的行政裁决，不违背法律规定。龚纪高虽属轮换回乡务农，但在征地拆迁时已实际退休，享受城镇职工退休养老待遇，市政府依据《重庆市征地补偿安置办法》第十四条第二款规定，不支持其要求支付征地拆迁人员安装费，并无不当。市政府依据《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》［渝府发（2008）45号］第一条规定，对龚纪高要求土地补偿费80%支付本人的请求不予支持，也并无不当。关于龚纪高认为一审中，市政府在庭审时才递交答辩状，属程序违法问题，本院认为根据法律规定，答辩是诉讼当事人的诉讼权利，诉讼当事人不提交答辩状的，不影响人民法院审理案件。故此，上诉人龚纪高的上诉理由均不成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人龚纪高上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人龚纪高承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
审 判 员 许 勇
代理审判员 王 乐
二〇一五年十一月六日
书 记 员 张亚红