西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2018)陕7102行初745号
公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院。
法定代表人马咏春，检察长。
出庭人彭鸣可，检察员。
出庭人贾亚莉，检察员。
被告西安市环境保护局。
法定代表人刘军，局长。
委托代理人周冬冬，西安市环境保护局经开分局工作人员。委托代理人丁岩林，陕西韬达律师事务所律师。
公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院因认为被告西安市环境保护局不履行法定职责，于2018年4月11日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于2018年4月13日向被告西安市环境保护局送达了起诉书副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院检察员彭鸣可、贾亚莉，被告西安市环境保护局副局长王韬及委托代理人周冬冬、丁岩林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
西安市未央区人民检察院于2017年10月23日向被告西安市环境保护局发出了检察建议，建议其充分履行监管职责，对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）违法建设和生产的行为依法进行处理，有效保护本区域生态环境，确保国家和社会公共利益不受侵害。同年12月30日，被告西安市环境保护局对检察建议作出回复。西安市未央区人民检察院随后对被告西安市环境保护局的回复情况进行了调查核实，认为被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设作出的处罚决定仍未执行到位，对该项目未经验收投入使用向大气排污的行为仍未予查处，致使国家和社会公关利益仍处于受侵害状态。根据陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》，该案应由公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院依法向西安铁路运输法院提起行政公益诉讼。
公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院诉称，西安市未央区人民检察院在履行职责中发现，被告西安市环境保护局在查处西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）违法建设和非法投入使用一案中存在不依法履职情形，致使国家和社会公共利益受到侵害。西安市未央区人民检察院审查后于2017年9月13日作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明，西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）位于经开区泾渭新城纬四路，2013年7月24日经西安经开区管委会批复入区，项目总投资约39940万元，项目主要内容为一期建设2台10**/h燃煤蒸汽链条炉、二期建设2台116**燃煤热水锅炉，三期为预留扩建项目。2014年4月10日，该项目一期2台10**/h燃煤蒸汽链条炉在环境影响评价文件未经批准的情况下擅自开工建设，于2014年12月建成。被告西安市环境保护局针对该项目一期建设行为于2015年4月24日作出了市环经罚字(2015)04号《行政处罚决定书》：责令停止建设，恢复原状，并处人民币十六万罚款。西安市热力总公司缴纳了罚款，对二期项目停止建设，但对已违法建成的一期项目，未采取措施将恢复原状的决定执行到位。同时一期项目建成的2台10**/h燃煤蒸汽链条炉，在未经验收的情况下于2015年3月投入使用，持续向大气排放颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等污染物，致使国家和社会公共利益受到侵害。为督促被告西安市环境保护局依法履行职责，促进其依法行政，实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，西安市未央区人民检察院于2017年10月23日向西安市环境保护局发出了检察建议，建议其充分履行监管职责，对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）违法建设和生产的行为依法进行处理，有效保护本区域生态环境，确保国家和社会公共利益不受侵害。同年12月30日，被告西安市环境保护局对检察建议作出回复。经查，被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设作出的处罚决定仍未执行到位，对该项目未经验收投入使用向大气排污的行为仍未予查处，致使国家和社会公关利益受到侵害。为督促被告西安市环境保护局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，提起行政公益诉讼。请求：1.确认被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设作出的处罚决定未采取措施执行到位违法；对该公司项目未经验收投入使用向大气排污的行为未予查处违法；2.判令被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设作出的处罚决定继续采取措施执行到位；对该公司项目未经验收投入使用向大气排污的行为进行查处。庭审中，公益诉讼起诉人撤回了要求“判令被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设作出的处罚决定继续采取措施执行到位”的诉讼请求。
公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据、依据：1.《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定；2.最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件使用法律若干问题的解释》第二十一条第一款、第三款规定；3.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》（陕检发行字〔2017〕11号）；4.陕西省人民检察院《关于对<关于拟对西安市环境保护局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》（陕检复字〔2017〕14号）；5.西安市未央区人民检察院案件移送函。
证明：西安铁路运输检察院具有公益诉讼起诉人的主体资格。
第二组证据（由三部分组成）：
（第一部分证据）：1.《中华人民共和国环境保护法》第十条、六十一条；2.《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年）第三十一条；3.《行政强制法》第五十三条、第五十四条；4.《建设项目环境保护管理条例》第二十三条；5.《西安市人民政府办公厅关于印发西安市环境保护局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》。
证明：西安市环境保护局作为西安市环境保护主管部门有对西安市预防、控制环境污染和环境破坏的监督管理责任。
（第二部分证据）：1.西安市环境保护局2015年4月24日作出的市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书及送达回证；2.陕西省政府非税收入一般缴款书（回单）。
证明：被告西安市环境保护局对处罚决定书中“责令恢复原状”的处罚内容并没有执行到位。
（第三部分证据）：1.泾渭新城热力公司100t/h蒸汽锅炉监测数据（从2015年4月10至2017年10月23日检察建议书发出之前）；2.2017年9月20日西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）排放情况公示照片、王根2017年9月25日笔录、聂小东2017年11月22日笔录；3.现场拍摄照片3张。
证明：一是被告西安市环境保护局对西安市热力总公司违法建设予以行政处罚罚款十六万元已予执行，而对作出的责令恢复原状决定，没有执行；二是被告西安市环境保护局对于西安市泾渭新城热力公司生产排污行为没有依法履行监管职责。
第三组证据：1.检察建议书；2.送达回证。
证明：西安市未央区人民检察院向被告西安市环境保护局发出了诉前检察建议。
第四组证据：1.被告西安市环境保护局对检察建议书的回复函；2.泾渭新城热力公司100T吨蒸汽锅炉监测数据（从2017年10月23日检察建议发出之后至2018年3月16日止）；3.证人聂小东证言（经渭供热公司工程部部长兼生产部部长于2017年11月22日、2018年4月12日）；4.现场拍摄照片7张（拍摄于2017年11月22日2张、11月28日1张、2018年4月12日2张、7月3日2张）。
证明：西安市未央区人民检察院发出诉前检察建议书后，西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）一期的2台1**t/h燃煤锅炉仍然存在并进行生产，被告西安市环境保护局对2台1**t/h煤锅炉所作的责令恢复原状行政决定没有执行到位；对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收进行排污行为没有查处。直至起诉后，被告西安市环境保护局仍未履行其监管职责。
被告西安市环境保护局辩称，一、被告西安市环境保护局已经根据法律规定对涉案项目进行了行政处罚，履行了职责。2015年被告西安市环境保护局在日常巡查中发现西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）存在未经环境影响评价审批开工建设的情形，被告西安市环境保护局随即开始调查，并于2015年4月24日作出市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》，责令西安市热力总公司停止建设，恢复原状，并处人民币16万元。该处罚决定书作出后，西安市热力总公司按处罚决定书要求缴纳了罚款，并停止了项目建设。考虑到该项目前期已经投入了约2.8亿元，资金来源属于国有资产，且项目拆除后渭北工业带泾渭新城园区内众多企业的配套蒸汽及周围崇皇乡、姬家乡等约200万㎡范围内群众冬季采暖问题将无法解决，被告西安市环境保护局积极与西安市热力总公司、市政府等部门进行沟通协调，暂缓了该处罚决定书中“恢复原状”的执行。另一方面，被告西安市环境保护局对涉案项目进行了严密监控，根据检测，该项目能满足2015年1月1日实施的关中地区重点行业大气污染排放值（DB61/941-2014）烟气排放标准要求(颗粒物20mg/m、SO2mg/m3NOx200mg/m)。2017年5月，陕西省人民政府下发《陕西省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》（陕字[2017]74号）该方案要求2018年5月底，完成泾渭新城热力中心煤改气工作。在完成煤改气工作之前，原有燃煤锅炉必须严格遵守关中地区重点行业大气污染物排放限值要求，稳定达标排放，同时主动向社会公布污染物排放状况，接受社会监督。截至目前，西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）煤改气工作锅炉已于2017年12月15日安装完成，已建成的2台1**t/h燃煤锅炉于2018年3月停用；二、被告西安市环境保护局收到西安铁路运输检察院的起诉书后，发现处罚决定书适用法律依据及处罚内容错误。因为西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）已于2014年12月建成，根据法不溯及既往的原则，不能适用2015年1月施行的新环保法，所以该项处罚决定法律适用错误，故于2018年7月19日撤销了该处罚决定书中“责令恢复原状”的处罚内容。综上所述，被告西安市环境保护局已经依法履行了法定职责。
被告西安市环境保护局向本院提交了以下证据：
1.2015年4月24日作出的市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》；2.陕西省政府非税收交款证明；3.2018年7月19日作出的《西安市环境保护局关于撤销市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中恢复原状决定的通知》；4.送达回证。
证明：（2015）04号行政处罚决定书生效后，西安市热力总公司仅履行了行政处罚决定的部分内容，被告西安市环境保护局虽对（2015）04号行政处罚决定书未执行到位，但在收到起诉书后，发现原处罚决定书适用法律及“责令恢复原状”的处罚内容错误，于2018年7月19日将原行政处罚决定书中“责令恢复原状”的处罚内容予以撤销，并于当日送达了被处罚人西安市热力总公司，所以不存在继续执行“责令恢复原状”的处罚内容。
经庭审质证，被告西安市环境保护局对公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院所提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院对被告西安市环境保护局向法庭所提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
本院对以上证据认证如下：公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院提交的所有证据、依据及被告西安市环境保护局提交的所有证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中证据的真实性、合法性、关联性要求，本院对公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院提交的证据、依据及被告西安市环境保护局提交证据均依法予以确认。
经审理查明，被告西安市环境保护局于2015年4月24日对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设（一期2台10**/h燃煤蒸汽链条炉）的行为作出了市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》，并于当日送达了被处罚人西安市热力总公司。处罚内容为：“责令你单位停止建设，恢复原状，并处人民币十六万罚款。”，被处罚人西安市热力总公司于2015年4月28日缴纳了16万元罚款后，对处罚决定书中“恢复原状”的处罚内容并未实际履行。被告西安市环境保护局在市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》生效后，既未催告被处罚人自觉履行该《行政处罚决定书》中“恢复原状”的处罚内容，亦未向人民法院申请强制执行。西安市热力总公司于2014年12月完成了泾渭新城热力中心项目一期2台10**/h燃煤蒸汽链条炉的项目建设，一期项目建设在未经验收的情况下，于2015年3月至2018年3月16日期间，用本应当拆除的2台10**/h燃煤蒸汽链条炉进行生产，持续向大气排放污染物。被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用向大气排放污染物的行为亦未依法履行监督查处职责。西安市未央区人民检察院在履行职责中发现，被告西安市环境保护局存在对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）违法建设和未经验收投入使用向大气排放污染物的行为不依法履行职责的情形，于2017年9月13日决定立案调查。2017年10月23日，西安市未央区人民检察院向被告西安市环境保护局发出了未检行建（2017）4号《检察建议书》，建议被告西安市环境保护局依法对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）违法建设和生产的行为依法进行处理，有效保护本区域生态环境，确保国家和社会公共利益不受侵害。同年12月30日，被告西安市环境保护局对检察建议作出《关于未央区检察院未检行建（2017）4号检察建议书的复函》。但截止2018年7月19日前，被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）作出的市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》中“责令恢复原状”的处罚内容仍未执行到位，同时对西安市热力总公司未经验收投入使用持续向大气排污的行为亦未依法查处。
另查明，被告西安市环境保护局在收到公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院的起诉书后，发现西安市热力总公司（泾渭热力中心项目）实际建成时间在2014年12月，违法行为发生于2015年1月1日之前，其作出的市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》适用2015年1月1日生效的《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定进行处罚属于适用法律错误，于2018年7月19日作出了《西安市环境保护局关于撤销市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中恢复原状决定的通知》，将该处罚决定书中“恢复原状”的处罚内容予以撤销，同日将该通知向被处罚人西安市热力总公司进行了送达。
本院认为，本案争议的焦点为：1.被告西安市环境保护局在作出市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》后至2018年7月19日作出《西安市环境保护局关于撤销市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中恢复原状决定的通知》之前，对处罚决定书中“责令恢复原状”处罚内容未予执行是否合法；2.被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用向大气排污行为是否应当履行查处职责。
关于焦点1，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”之规定，本案被告西安市环境保护局作为西安市行政区域内的环境保护部门，对西安市辖区内环境保护工作负有监督管理的职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”及《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”、第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”的规定，本案中，被告西安市环境保护局在其作出的市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》生效后，至2018年7月19日作出《西安市环境保护局关于撤销市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中恢复原状决定的通知》之前，既未及时催告被处罚人西安市热力总公司自觉履行处罚决定书中“责令恢复原状”的处罚内容，亦未依照上述法律规定向有管辖权的人民法院申请强制执行，其行为属于怠于履行法定职责的违法行为。故被告西安市环境保护局对市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中“恢复原状”的处罚内容应继续履行执行到位职责。但被告西安市环境保护局已于2018年7月19日作出了《西安市环境保护局关于撤销市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中恢复原状决定的通知》，将该处罚决定书中“恢复原状”的处罚内容予以撤销。因此，市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中“恢复原状”的处罚内容已失去了继续执行的基础，且公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院在庭审中撤回了“判令被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经环境影响评价审批开工建设作出的处罚决定继续采取措施执行到位”的诉讼请求，本院当庭已予准许。故公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院要求确认被告西安市环境保护局对其作出的市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》处罚内容未执行到位违法的诉讼请求本院予以支持。
关于焦点2，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《建设项目环境保护管理条例》（2017年7月16日施行）第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”、《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日施行）第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”之规定，被告西安市环境保护局对西安市辖区内的未经验收建设项目投入生产或使用的行为具有监督管理职责。本案中，西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用持续向大气排污的行为发生在2015年3月至2018年3月16日期间，被告西安市环境保护局应按照上述规定对该违法行为行使查处的职责，但截止法庭辩论终结前，被告西安市环境保护局并未对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用持续向大气排污的行为履行查处职责，其行为亦属于怠于履行法定职责的违法行为。故被告西安市环境保护局依法应继续履行其对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用持续向大气排污行为的监督管理职责。故公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院要求法院判令被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用持续向大气排污的行为继续进行查处的诉讼请求本院亦予以支持。
本案需要说明的是：根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”及第二十五条：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”的规定，本案中，被告西安市环境保护局未依法履行法定职责的违法行为，只是本院判断被告西安市环境保护局应否继续履行法定职责的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项。公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院要求法院判令被告西安市环境保护局对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用持续向大气排污的行为继续进行查处的诉讼请求本院已予以支持，故其要求“确认被告西安市环境保护局对该公司项目未经验收投入使用向大气排污的行为未予查处违法。”的诉讼请求不能再作为一个单独的诉讼请求。
保护大气环境，是全社会的共同使命，治理大气污染，法治不可缺少。行政机关及每个公民均有责任保护大气环境。国家设立公益诉讼制度的目的和意义在于“充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。”因此，诉讼的本身不是目的，裁判也非终点。西安市环境保护局作为本案被诉行政机关，对辖区内的环境保护工作更应当依法、及时、全面地履行监督管理职责。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款（三）项、《最高人民法院、最高人民检察院<关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>》第二十五条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告西安市环境保护局在作出市环经罚字（2015）04号《行政处罚决定书》后至2018年7月19日作出《西安市环境保护局关于撤销市环经罚字（2015）04号行政处罚决定书中恢复原状决定的通知》之前，对处罚决定书中“责令恢复原状”处罚内容未执行到位的行为违法；
二、责令被告西安市环境保护局在本判决生效后法定期限内对西安市热力总公司（泾渭新城热力中心项目）未经验收投入使用向大气排污违法行为履行查处职责。
案件受理费50元，由被告西安市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 冯 悦
审 判 员 侯 梅
代理审判员 薛科平
人民陪审员 曹文华
人民陪审员 王 健
人民陪审员 李 雯
人民陪审员 楚 琳
二〇一八年七月三十日
书 记 员 郭 晗
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院、最高人民检察院<关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>》
第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：
(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；
(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；
(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行；
(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更；
(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。
人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。