安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行终487号
上诉人（一审原告）涡阳县于大龙等150户村民（名单附后）。
诉讼代表人于大龙，男，汉族，1966年7月20日出生，住涡阳县。
诉讼代表人王梅，女，汉族，1961年8月16日出生，住涡阳县。
诉讼代表人李淑英，女，汉族，1966年3月16日出生，住涡阳县。
诉讼代表人孙建华，男，汉族，1960年1月6日出生，住涡阳县。
诉讼代表人刘俊芳，女，汉族，1958年9月4日出生，住涡阳县。
委托代理人谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。
委托代理人贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地涡阳县紫光大道。
法定代表人熊国洪，该县县长。
委托代理人蒲永胜，该县国土资源局工作人员。
委托代理人许岩，安徽重信众合律师事务所律师。
上诉人涡阳县于大龙等150户村民（以下简称于大龙等150户村民）因诉涡阳县人民政府集体土地征收补偿安置纠纷一案，不服亳州市中级人民法院（2017）皖16行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
于大龙等150户村民诉称，原告于2017年4月6日向被告提出留地安置申请，但是被告至今未予以落实，严重侵害了原告的合法权益。理由如下：一、被告应当依法履行征地补偿职责，依法对原告135.2亩土地按照15%比例进行留地安置，即20.28亩，由被告按照133.18万元每亩的价格进行统一收储，免收相关费用。根据涡阳县人民政府办公室2012年2月2日印发的《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》第三条第六项：“从文件下发之日起，征收集体土地不再予以留地安置，原征地时已留地安置的宗地，另行制定处置办法”之规定，原告依法应当享受留地安置的待遇。二、根据涡阳县人民政府办公室2012年2月1日印发的《涡阳县城市规划区内安置用地遗留问题处置意见的通知》、《涡阳县留地安置土地收购协议书》显示，留地安置的比例为征收土地面积的15%，由县政府按照2009年—2011年涡阳县土地一级市场成交均价为133.18万元每亩统一收储，免收相关费用，或者按照公开拍卖，底价不低于133.18万元每亩，缴纳相关税费。对于有留地安置指标，尚未落实具体地块的，由县政府按照2009—2011年涡阳县土地一级市场成交均价为133.18万元每亩统一收储土地指标。综上，被告超过两个月未落实原告提出的留地安置申请，为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求确认被告不履行留地安置职责的行为违法，并判令其限期履行留地安置职责。
一审法院审理查明，被告涡阳县人民政府因建设需要，拟征收原告于大龙等150户村民所在（居）村委会集体土地，2011年9月3日涡阳县国土资源局、涡阳县人力资源和社会保障局印发了《征地补偿标准和安置途径告知书》，就拟征地土地位置、征地面积、征地补偿标准和安置办法向被征地社区进行了告知，并告知了申请听证的权利，原告所在社区经召开居民代表会议，对征地拆迁补偿标准和安置途径没有异议，自愿放弃听证。2011年12月31日安徽省人民政府印发了《关于涡阳县2011年第二批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（皖政地（纳入增减挂钩）[2011]118号），批准了涡阳县2011年第二批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标，同意征收农民集体农用地19.6585公顷，征收农民集体建设用地2.1028公顷，包括西园社区6.8676公顷，长青社区2.6349公顷。2012年4月26日涡阳县人民政府印发了《关于涡阳县2011年第二批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的公告》，就批准征地机关、批准文号、批准位置及面积，补偿标准和办理补偿登记的期限和地点进行了公告和张贴。2012年5月15日涡阳县国土资源局印发了《关于涡阳县2011年第二批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标补偿安置方案的公告》，拟定了征地补偿安置方案并张贴。2012年4月12日涡阳县人民政府根据长青、西园社区关于拨付征地费用的报告，从国库支付中心支付长青和西园社区站前西路征地费用和地上附着物补偿费用总计8023888元。长青和西园社区部分被征地居民领取了安置补偿款。
另查明，涡阳县人民政府办公室2012年2月1日印发《涡阳县城市规划区内安置用地遗留问题处置意见的通知》，处置对象为，在城市规划区内，2010年之前因征收集体土地按一定比例留给村集体用于村民生活保障和村集体经济发展的建设用地（包括已开发建设的，未开发建设的，或有留用地指标未落实地块的）。在2012年5月底前由涡阳县人民政府以每亩133.18万元价格统一收储，免收相关费用。2012年2月2日涡阳县人民政府印发涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定的通知，规定从文件下发之日起，征收集体土地不再予以留地安置。
原告于大龙等150户村民认为应当享受留地安置的待遇，于2017年4月6日向被告提出留地安置申请，被告未作决定。特提起行政诉讼，请求确认被告不履行留地安置职责的行为违法，并判令其限期履行留地安置职责。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告于大龙等150户村民向涡阳县人民政府提出履行留地安置申请，涡阳县人民政府未予书面答复，原告于大龙等150户村民依法有权提起诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，被告实施征收原告集体土地的过程中，按照批准的补偿安置方案对原告于大龙等150户村民在内的被征收户进行了补偿安置。原告于大龙等150户村民提出的留地安置，不在此次补偿安置方案范围之内，因此，原告于大龙等150户村民要求被告对其补征收的土地实行留地安置的请求于法无据，其要求判令涡阳县人民政府履行留地安置的法定职责的请求依法不能成立，应不予支持。
原告于大龙等150户村民申请涡阳县人民政府对其进行留地安置，实际上是对补偿安置标准有异议。按照上述规定应由县级以上人民政府进行协调，协调不成的，应通过裁决主张自己的权利。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于大龙等150户村民的诉讼请求。
于大龙等150户村民上诉称，根据《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》的规定，集体土地征收留地安置停止实施的时间的2012年2月2日，上诉人土地被征收的时间是2011年12月31日，上诉人依法应当享有留地安置的待遇。被上诉人超过两个月未落实上诉人提出的留地安置申请，属于不履行法定职责，依法应被确认违法。一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
涡阳县人民政府辩称，县政府实行征地补偿安置后，上诉人仍要求留地安置属于重复补偿安置，一审法院查明事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
于大龙等150户村民向一审法院提交以下证据：
1.《留地安置申请书》及快递单复印件。证明原告向被告提出留地安置申请及相关申请人身份证明，被告已经收到留地安置申请。2.《皖政地（纳入增减挂钩）［2011］118号征地批复》。证明原告享有合法承包经营权，位于站前西路南北两侧共计135.2亩土地位于该批复范围内。3.关于西园社区原“蔬菜大队”蔬菜基地情况说明；4.阜阳地区革命委员会财贸办公室、农林办公室《关于新增蔬菜生产基地呈批报告的批复》（财业字（78）第58号、农办字（78）第38号）；5.涡阳县人民政府政府《转发阜阳行署（82）110号文件的通知》（涡政字（83）001号）；6.阜阳行署关于新增加蔬菜专业基地的批复（阜行秘［1982］110号）；7.中国共产党涡阳县委员会同意将向阳、胜利两个街道合并的批复；8.原告年产值情况说明。以上证据证明原告享有土地承包经营权的土地属于蔬菜种植基地，根据被告所拟定的征地补偿标准（每亩31920元）还不足原告一年的年产值，根本无法保证生活水平不降低，长远生计有保障。9.《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》；10.《涡阳县城市规划区内安置留用地遗留问题处置意见的通知》；11.《涡阳县留地安置土地收购协议书》。以上证据证明省政府2011年12月31日作出征地批复，留地安置政策依然有效，自2012年2月2日涡阳县人民政府办公室印发《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》之日起，征收集体土地不再予以留地安置。因此原告依法应当享受留地安置待遇。
涡阳县人民政府向一审法院提交以下证据、依据：
1.《征地补偿标准和安置途径告知书》，长青和西园社区回证。证明征地补偿标准和安置途径告知书已送达被征地社区，社区经召开居民代表会议，对征地拆迁补偿标准和安置途径没有异议，自愿放弃听证。2.皖政地（纳入增减挂钩）［2011］118号征地批复。证明原告所在社区的土地在本批次征收范围内。3.涡阳县人民政府关于涡阳县2011年第二批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的公告及张贴照片。证明省政府征地批复下达后，涡阳县人民政府把批准征地机关、批准文号、批准位置及面积，补偿标准和办理补偿登记的期限和地点进行了公告，并进行了张贴。4.涡阳县国土资源局关于涡阳县2011年第二批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标补偿安置方案的公告及张贴照片。证明涡阳县国土资源局拟定了征地补偿安置方案，并在被征收土地所在的社区予以公告。5.长青和西园社区关于拨付站前西路征地费用的报告、财政直接支付凭证。证明涡阳县人民政府已将征地费用和地上附着物补偿费用，直接支付到村级账户，已经进行货币补偿。6.西园社区和长青社区征地补偿款领款登记表。证明部分被征地居民已签字领取货币征地补偿款。7.涡阳县人民政府关于印发涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定的通知。证明自文件下发之日起，征收集体土地不再予以留地安置。
以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审查明的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，于大龙等150户村民承包的土地在案涉的涡阳县人民政府组织实施的集体土地征收的范围之内，于大龙等150户村民具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案中，双方当事人之间的纠纷，从性质上讲，属于集体土地征收补偿安置争议，即应按什么标准、以何种方式进行安置补偿。根据双方提供的证据，案涉土地征收公告、土地征收补偿安置方案均明确征收实行货币补偿，而未确定留地补偿的方式。于大龙等150户村民认为应予以留地补偿，实质上是对土地征收补偿安置方案确定的补偿安置的标准和方式存在争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”国务院法制办《关于依法作好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程上确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据此，于大龙等150户村民对土地征收补偿安置存在争议，应当依据上述规定先申请裁决，对裁决不服的，再向人民法院提起行政诉讼。于大龙等150户村民直接向法院起诉，不符合法律规定，其起诉不能成立。一审法院在本院认为中对此已作了阐述，但没有裁定驳回起诉，而是从实体上判决驳回诉讼请求，该裁判方式和内容不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销亳州市中级人民法院（2017）皖16行初103号行政判决；
二、驳回涡阳县城关镇于大龙等150户村民的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 汪结平
审判员 陈 默
审判员 姜 明
二〇一八年六月二十五日
书记员 刘菊芳
附1:上诉人（一审原告）于大龙等150户村民名单
1、上诉人（一审原告）于大龙（代表人），男，汉族，1966年7月20日出生，住安徽省涡阳县。
2、上诉人（一审原告）王梅（代表人），女，汉族，1961年8月16日出生，住安徽省涡阳县。
3、上诉人（一审原告）李淑英（代表人），女，汉族，1966年3月16日出生，住安徽省涡阳县。
4、上诉人（一审原告）孙建华（代表人），男，汉族，1960年1月6日出生，住安徽省涡阳县。
5、上诉人（一审原告）刘俊芳（代表人），女，汉族，1958年9月4日出生，住安徽省涡阳县。
6、上诉人（一审原告）韩如祥，男，汉族，1942年3月15日出生，住安徽省涡阳县。
7、上诉人（一审原告）王玉英，女，汉族，1952年6月19日出生，住安徽省涡阳县。
8、上诉人（一审原告）侯素玲，女，汉族，1955年8月2日出生，住安徽省涡阳县。
9、上诉人（一审原告）刘金峰，男，汉族，1944年8月20日出生，住安徽省涡阳县。
10、上诉人（一审原告）栗怀荣，女，汉族，1940年7月7日出生，住安徽省涡阳县。
11、上诉人（一审原告）袁厚兰，女，汉族，1961年10月26日出生，住安徽省涡阳县。
12、上诉人（一审原告）邓诗勤，女，汉族，1948年3月15日出生，住安徽省涡阳县。
13、上诉人（一审原告）刘玉杰，男，汉族，1961年4月27日出生，住安徽省涡阳县。
14、上诉人（一审原告）江中强，男，汉族，1947年6月20日出生，住安徽省涡阳县。
15、上诉人（一审原告）刘金玉，男，汉族，1936年5月10日出生，住安徽省涡阳县。
16、上诉人（一审原告）孙友夫，男，汉族，1952年9月26日出生，住安徽省涡阳县。
17、上诉人（一审原告）孙友良，男，汉族，1950年8月21日出生，住安徽省涡阳县。
18、上诉人（一审原告）张心海，男，汉族，1944年10月4日出生，住安徽省涡阳县。
19、上诉人（一审原告）司丰收，男，汉族，1969年11月2日出生，住安徽省涡阳县。
20、上诉人（一审原告）王传刚，男，汉族，1950年5月3日出生，住安徽省涡阳县。
21、上诉人（一审原告）柯玉琴，女，汉族，1958年2月11日出生，住安徽省涡阳县。
22、上诉人（一审原告）王素云，女，汉族，1953年12月7日出生，住安徽省涡阳县。
23、上诉人（一审原告）蒋庆安，男，汉族，1953年1月26日出生，住安徽省涡阳县。
24、上诉人（一审原告）代景春，男，汉族，1952年8月16日出生，住安徽省涡阳县。
25、上诉人（一审原告）代会丰，男，汉族，1964年9月13日出生，住安徽省涡阳县。
26、上诉人（一审原告）韩金玉，男，汉族，1950年9月26日出生，住安徽省涡阳县。
27、上诉人（一审原告）许平，女，汉族，1969年8月12日出生，住安徽省涡阳县。
28、上诉人（一审原告）罗运魁，男，汉族，1944年5月6日出生，住安徽省涡阳县。
29、上诉人（一审原告）蒋庆友，男，汉族，1953年10月7日出生，住安徽省涡阳县。
30、上诉人（一审原告）柯永光，男，汉族，1937年10月1日出生，住安徽省涡阳县。
31、上诉人（一审原告）张金汉，男，汉族，1958年10月5日出生，住安徽省涡阳县。
32、上诉人（一审原告）柯永亮，男，汉族，1934年5月20日出生，住安徽省涡阳县。
33、上诉人（一审原告）程思义，男，汉族，1938年6月12日出生，住安徽省涡阳县。
34、上诉人（一审原告）蒋召军，男，汉族，1965年8月20日出生，住安徽省涡阳县。
35、上诉人（一审原告）张洪贞，女，汉族，1957年12月10日出生，住安徽省涡阳县。
36、上诉人（一审原告）徐峰，男，汉族，1965年12月8日出生，住安徽省涡阳县。
37、上诉人（一审原告）丁学福，男，汉族，1942年9月14日出生，住安徽省涡阳县。
38、上诉人（一审原告）李心民，男，汉族，1951年8月21日出生，住安徽省涡阳县。
39、上诉人（一审原告）孙学礼，男，汉族，1927年10月8日出生，住安徽省涡阳县。
40、上诉人（一审原告）孙志勇，男，汉族，1969年9月18日出生，住安徽省涡阳县。
41、上诉人（一审原告）孙志刚，男，汉族，1965年10月25日出生，住安徽省涡阳县。
42、上诉人（一审原告）孙志强，男，汉族，1967年6月28日出生，住安徽省涡阳县。
43、上诉人（一审原告）代孝祥，男，汉族，1953年12月24日出生，住安徽省涡阳县。
44、上诉人（一审原告）马秀英，女，汉族，1962年9月25日出生，住安徽省涡阳县。
45、上诉人（一审原告）刘治廷，男，汉族，1968年10月18日出生，住安徽省涡阳县。
46、上诉人（一审原告）李学文，男，汉族，1949年12月24日出生，住安徽省涡阳县。
47、上诉人（一审原告）马平英，女，汉族，1953年8月24日出生，住安徽省涡阳县。
48、上诉人（一审原告）转明建，男，汉族，1966年5月18日出生，住安徽省涡阳县。
49、上诉人（一审原告）孙志国，男，汉族，1929年8月9日出生，住安徽省涡阳县。
50、上诉人（一审原告）孙凤侠，女，汉族，1956年7月10日出生，住安徽省涡阳县。
51、上诉人（一审原告）李跃华，男，汉族，1958年9月17日出生，住安徽省涡阳县。
52、上诉人（一审原告）夏秀英，女，汉族，1951年3月12日出生，住安徽省涡阳县。
53、上诉人（一审原告）转继舜，男，汉族，1962年3月10日出生，住安徽省涡阳县。
54、上诉人（一审原告）王怀甫，男，汉族，1952年5月28日出生，住安徽省涡阳县。
55、上诉人（一审原告）转继禹，男，汉族，1965年8月29日出生，住安徽省涡阳县。
56、上诉人（一审原告）范文献，男，汉族，1960年12月30日出生，住安徽省涡阳县。
57、上诉人（一审原告）转继周，男，汉族，1969年4月6日出生，住安徽省涡阳县。
58、上诉人（一审原告）袁厚学，男，汉族，1952年11月13日出生，住安徽省涡阳县。
59、上诉人（一审原告）转青松，男，汉族，1978年4月24日出生，住安徽省涡阳县。
60、上诉人（一审原告）李秀英，女，汉族，1949年7月18日出生，住安徽省涡阳县。
61、上诉人（一审原告）马振侠，女，1954年3月7日出生，汉族，住涡阳县。
62、上诉人（一审原告）转明付，男，汉族，1955年6月14日出生，住安徽省涡阳县。
63、上诉人（一审原告）张海，男，汉族，1980年1月11日出生，住安徽省涡阳县。
64、上诉人（一审原告）代明礼，男，汉族，1962年7月9日出生，住安徽省涡阳县。
65、上诉人（一审原告）范备战，男，汉族，1968年4月17日出生，住安徽省涡阳县。
66、上诉人（一审原告）李跃云，男，汉族，1961年8月17日出生，住安徽省涡阳县。
67、上诉人（一审原告）李永建，男，汉族，1969年7月10日出生，住安徽省涡阳县。
68、上诉人（一审原告）转倩雯，女，汉族，1982年10月30日出生，住安徽省涡阳县。
69、上诉人（一审原告）李洪才，男，汉族，1948年12月22日出生，住安徽省涡阳县。
70、上诉人（一审原告）纪丙伟，男，汉族，1967年7月8日出生，住安徽省涡阳县。
71、上诉人（一审原告）李前进，男，汉族，1976年2月4日出生，住安徽省涡阳县。
72、上诉人（一审原告）转发展，男，汉族，1972年5月18日出生，住安徽省涡阳县。
73、上诉人（一审原告）杨利，男，汉族，1965年11月21日出生，住安徽省涡阳县。
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