河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终2652号
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）王增喜，男，汉族，1960年2月13日生，住河南省安阳市北关区西漳涧村中区***号。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）王胖胖，女，汉族，1984年10月19日生，住河南省安阳市北关区西漳涧村西区***号。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）王三具，男，汉族，1964年1月9日生，住河南省安阳市北关区西漳涧村西区***号。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）王天祥，男，汉族，1955年4月11日生，住河南省安阳市北关区西漳涧村南区***号。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）王红军，男，汉族，1971年9月10日出生，住河南省安阳市北关区西漳涧村南区***号。
上诉人张春堂，男，汉族，1954年3月21日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王凤英，女，汉族，1970年5月7日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王增英，女，汉族，1958年2月24日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王天魁，男，汉族，1954年12月11日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王爱民，男，汉族，1960年12月10日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王爱英，女，汉族，1961年3月3日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王黎明，男，汉族，1965年11月27日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王利军，男，汉族，1975年12月18日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人黄爱只，女，汉族，1948年6月9日生，住河南省安阳市北关区。
上诉人王瑞英，女，汉族，1950年11月21日生，住河南省安阳市北关区。
共同委托代理人张婷、杜红梅，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人刘杰，河南省人民政府法制办工作人员。
王增喜等十五人诉河南省人民政府行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初639号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。五名上诉人暨诉讼代表人及共同委托代理人杜红梅，被上诉人河南省人民政府（以下简称省政府）委托代理人刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王增喜等十五人不服安阳市人民政府对3宗土地（地块编号ays-2017-45、46、47）的批准出让行为，于2018年3月19日分别向省政府提出行政复议申请。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出豫政复决〔2018〕178-222号《行政复议决定书》，驳回了申请人行政复议申请。王增喜等十五人不服，认为省政府作出的复议决定认定事实不清，实体及程序均违法。遂诉至法院，一审请求：1.依法撤销省政府作出的豫政复决〔2018〕178-222号行政复议决定书；2.责令省政府履行行政复议法定职责，受理王增喜等十五人的复议申请，并作出实体性的复议决定；3.一审诉讼费用由省政府承担。
郑州铁路运输中级法院一审查明，王增喜等十五人系安阳市北关区西漳涧村村民，在村内拥有承包地。2011年10月29日，经国务院批准，国土资源部作出《关于洛阳市等4市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕768号）。王增喜等人的承包地在该征收范围内。2012年9月10日，省政府依据上述文件作出《关于安阳市实施2011年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕902号）。同年9月29日，安阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2012〕第22号）。2016年9月18日，安阳市北关区人民政府作出《关于征收土地补偿安置方案的公告》（〔2016〕第02号）。同年12月20日，安阳市北关区彰北街道西漳涧村村民委员会出具证明，证实征收该村集体土地192.885亩的征地补偿款、青苗费、附着物等相关费用已补偿到位。2018年1月17日，安阳市人民政府分别下发安政土〔2018〕2、3、4号批复，批准出让规划编号分别为北关区DB1-5-2-1、DB1-5-3-1、DB1-5-9-1的3宗土地。2018年1月22日，安阳市国土资源局安阳市公共资源交易中心分别作出《国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》（安国土告字〔2018〕1、2、3号），对上述3宗土地（地块编号分别为ays-2017-45、46、47）进行出让。王增喜等十五人对该出让行为不服，于2018年3月19日分别向省政府申请行政复议。省政府于2018年5月3日作出豫政复决〔2018〕178-222号行政复议决定。王增喜等十五人对该复议决定不服，诉至法院。
一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。本案的争议焦点是王增喜等十五人与安阳市人民政府作出批准土地出让行为是否具有法律上的利害关系。其对于自己提起复议的权利基础，系基于其享有的土地承包经营权，并且认为：“该地块的补偿未落实，尚存在纠纷，不符合净地出让条件，故其与该出让行为有法律上的利害关系。”省政府已于2012年9月10日作出《关于安阳市实施2011年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕902号），同意征收西漳涧村集体土地192.885亩。在安阳市人民政府组织实施征地行为之后，土地性质转为国有土地，原集体土地所有权人和使用权人与征地后的土地出让行为没有法律上的利害关系。故安阳市人民政府的土地出让行为对王增喜等十五人的权利义务不产生实际影响，王增喜等十五人提起行政复议申请不符合上述法律、法规规定的受理条件。省政府收到王增喜等十五人的复议申请后，根据《中华人民共和国行政诉讼法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了王增喜等十五人的行政复议申请。该复议决定适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。一审判决：驳回王增喜等十五人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王增喜等十五人共同负担。
王增喜等十五人不服一审判决，向本院上诉称：一、一审认定事实不清，证据不足。首先，被申请人安阳市人民政府在复议过程中未提供相应勘测定界图，无法证明豫政土〔2012〕902号批文包含涉案耕地；其次，即使该地块位于涉案批文范围内，截至2016年地方发布补偿安置方案公告时，该批文也已超过2年有效期而自动失效，不再具备适用效力，该征地实施程序严重违法。二、即使按照土地征收程序，上诉人未受到青苗补偿费，对于后续出让行为仍存在利害关系。首先，青苗费依法应当直接交付给上诉人，征地实施机关未履行补偿义务；其次，有权机关将地上附着物及青苗补偿费交由街道办事处及村委会，在其无明确授权的前提下，该支付行为不能产生补偿完毕、上诉人利害关系灭失的法律后果；再次，征地实施机关就青苗、大棚等地上物的补偿不能达成协议的，应依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，由市县国土部门作出《责令交出土地决定书》，在该文书作出并依法执行前，上诉人的利害关系及起诉权应得到保障。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
省政府答辩称，涉案地块已经过国务院征收，也经过了实施征收，包括补偿款都已经补偿到位，安阳市人民政府的土地出让行为也经过合法程序。涉案地块与上诉人已没有利害关系，答辩人的复议决定合法，应当予以维持。请求维持一审判决。
本院二审审理查明的事实与一审一致。
本院认为，涉案土地经国务院批准征收，在法律上集体土地的所有权已经丧失。在补偿程序的履行上，虽然当地政府将附属物补偿费、土地补偿费、安置补偿费拨付当地基层组织，未直接划付到村民帐户或交付村民，但这只是补偿程序可能违法的问题，并不能认定为补偿程序未履行，而一旦认定履行了补偿程序，就意味着土地使用权的转移，原使用该土地的村民已经丧失土地使用权。与此同时，村民对地上附属物的支配权，应当由土地部门下达强制交回土地决定并依法通过强制执行程序处置，由此村民对地上附属物的支配权才能丧失，但本案由有关政府部门通过非法的暴力形式处置地上附属物，从法律上不能引起对物的支配权的丧失，不过既使承认村民对物的支配权，由于作为基础的土地使用权已经丧失，土地利用规划也已经改变，允许其对土地出让行为提出复议，即便最终撤销该出让行为，也不能引起恢复土地使用权或者恢复土地原状的后果，不能对其权利义务产生增减得失，也因而可以认为其与出让行为不具有利害关系。上诉人对补偿行为不服，可对补偿行为提出复议或诉讼；对强制占用行为不服，可通过确认违法并赔偿的复议或诉讼程序解决。一审判决适用法律正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 松
审判员 吕 平
审判员 马 磊
二〇一八年十月二十三日
书记员 玄晟颐