安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终870号
上诉人（一审原告）刘月杰，女，1965年7月5日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。
法定代表人张建军，该区区长。
上诉人刘月杰因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
刘月杰在一审中诉称：其系宿州市埇桥区三八街道办事处凯旋社区大王庄村村民，在本村宅基地上拥有合法房屋。2018年3月6日，埇桥区政府作出了埇政征[2018]2号征收决定，决定征收三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋，刘月杰的房屋位于征收范围内。刘月杰的房屋占地系集体土地，并非国有土地。埇桥区政府作出的埇政征[2018]2号征收决定无事实和法律依据，严重违法。请求撤销埇政征[2018]2号征收决定，诉讼费由埇桥区政府承担。
一审法院审理查明：2011年3月，宿州市人民政府编制了《2006-2020年宿州市土地利用总体规划》，载明宿州市中心城区规划控制范围包括城市现状建成区、三八办事处等地区，三八办事处属于允许建设区及有条件建设区，规划区内对城市空间结构进行优化重组。2013年2月4日，安徽省人民政府作出皖政秘（2013）30号《关于宿州市城市总体规划的批复》，载明原则同意修订后的《宿州市城市总体规划（2012-2030年）》。2016年5月17日，宿州人民政府作出宿政发（2016）10号《关于印发宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》，载明《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已经宿州市第四届人民代表大会第五次会议审议批准，要求认真贯彻执行。该《纲要》指出，要深入开展治理违法建筑、违法用地和改造棚户区、城中村、老旧小区专项行动，大力提升城市建设水平。
2017年5月3日，宿州市城乡建设指挥部办公室作出《关于立即启动三八街道凯旋社区大王庄项目征迁工作的通知》，要求埇桥区城乡建设指挥部立即启动三八街道凯旋社区大王庄区域改造工作，抓紧开展摸底调查等征迁前期工作，科学确定该区域棚户区改造的征收范围及实施方案。2018年1月24日，埇桥区政府召开专题会议，研究三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目房屋征收补偿方案。
2018年1月29日，宿州市埇桥区房屋征收办公室（简称埇桥区征收办）作出《宿州市三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目房屋征收范围确定公告》，载明为加快旧城改造，改善居民生活环境、完善城市基础设施、提升城市品位，根据宿州市城乡建设指挥部要求，埇桥区政府拟对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收，征收范围为东至磬云南路、南至迎宾大道、西至拂晓大道、北至淮河路，征收部门为埇桥区征收办，实施单位为三八街道办，并将该公告予以张贴公示。2018年3月4日，埇桥区征收办作出《三八街道凯旋社区大王庄项目房屋征收摸底数据公示说明》，载明埇桥区政府组织征收部门、实施单位对该区域项目范围内的房屋、建筑物、构筑物等进行了摸底调查，经汇总，该区域共涉及被征收户295户，征收面积约146919平方米。埇桥区征收办将摸底数据进行张贴公示。
2018年1月29日，埇桥区征收办作出《征求意见通知》，载明将拟定的《宿州市大王庄棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》予以公布，公开征求意见，期限为30日，请广大被征收人向埇桥区征收办或三八街道办提交书面意见和建议。埇桥区征收办将该通知及补偿方案的征求意见稿予以张贴公示。2018年2月27日，埇桥区征收办作出《关于<三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案>征求意见情况的公告》，载明在征求意见稿公示的30日内，未收到书面反馈意见，并将该公告予以张贴公示。
2018年2月22日，埇桥区政府召开专题会议，研究同意三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目征收区域房屋权属、区位、用途、建筑面积等摸底调查登记、征求意见及项目安置房源和补偿资金到位情况的汇报及房屋性质认定建议，认为该项目征收补偿安置方案符合《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，会议讨论并通过了该项目房屋征收决定。
埇桥区政府提交了涉案征收项目安置房源楼盘表，载明三八街道凯旋社区大王庄项目的安置房源位于迎宾小区1、4、6、8、11、13、15号楼房屋。
2018年3月1日，埇桥区政府作出《房屋征收社会稳定风险评估报告》，对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目实施风险进行了评估，综合评价为：该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。
埇桥区政府提交了企业网上银行账户余额打印单，显示宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室在2018年3月6日的账面余额为211772699.68元。
2018年3月6日，埇桥区政府作出埇政征[2018]2号征收决定，决定对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收，征收范围为东至磬云路、南至迎宾大道、西至拂晓大道、北至淮河路，征收部门为埇桥区征收办，实施单位为三八街道办，具体补偿方式及补偿标准见《三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，被征收人应当在2018年3月6日至2018年5月4日期限内与征收部门签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门；被征收人如对决定不服，可在决定发布之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起诉讼。埇桥区政府将该征收决定及补偿安置方案予以公告公示。同日，埇桥区征收办与埇桥区三八街道办签订《三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目房屋征收与补偿委托协议书》，将该项目范围内房屋征收与补偿的部分具体工作委托三八街道办作为征收实施单位组织实施。
三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目涉及被征收户295户，目前已有超过95%的被征收户签订补偿协议。刘月杰的房屋位于该项目范围之内，征收部门将其房屋编号为B-47，刘月杰尚未签订补偿协议。刘月杰向宿州市国土资源局申请政府信息公开，要求公开埇桥区三八办事处大王庄土地所有权性质、土地用途、地籍登记信息。2018年5月15日，宿州市国土资源局作出《政府信息公开申请答复书》，载明，刘月杰所申请位置的土地为集体所有，土地用途为建设用地。
一审法院认为：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。埇桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形。本案中，埇桥区政府针对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；该法第四十五条第一款、第二款之规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。依据国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项解释意见》之规定，已纳入城市规划区的土地，农民转城镇居民后剩余的少量集体土地必须被依法征收后，才能成为国有。故为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。本案中，刘月杰房屋座落的土地现虽已纳入城市规划区，但没有证据证明上述土地已经安徽省人民政府批准征收为国有土地，故土地性质不因已纳入城市规划区而发生变化，仍应为集体所有土地。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，埇桥区政府作为县级人民政府，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收，并未授权其征收集体土地上房屋，故埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于集体土地上的房屋作出房屋征收决定属超越法定职权，依法应予以撤销。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户人数众多，该征收范围内295户被征收户中超过95%的被征收户已经签订补偿安置协议，若撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：确认被告埇桥区政府于2018年3月6日作出的埇政征[2018]2号《关于对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》的行为违法。案件受理费50元，由被告埇桥区政府负担。
刘月杰上诉称：虽然多数被征收户签订了补偿安置协议，但撤销该征收决定并不会给社会公共利益造成重大损害，反而不撤销才会给社会公共利益造成重大损害，一审仅确认征收决定违法不当，应予撤销。请求撤销一审判决，改判撤销被诉征收决定。
埇桥区政府未向本院提交书面答辩意见。
埇桥区政府向一审法院提交以下证据：
第一组证据，规划计划类：1、安徽省宿州市土地利用总体规划2006-2020；2、关于印发宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要的通知；3、宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要；4、安徽省人民政府关于宿州市城市总体规划的批复；5、宿州市国土资源局提供的项目符合土地利用总体规划的函。证据1-5证明项目征收符合宿州市各项规划、计划，经过宿州市人民政府批准。
第二组证据，项目启动、摸底调查类：6、启动通知及征收范围红线图；7、征收范围确定公告及公示照片；8、摸底调查情况统计表及摸底数据公示。证据6-8证明该项目按照市政府安排进行，并在启动前进行了征收范围公告、摸底调查并公示，征收程序正当。
第三组证据，征求意见类：9、征收补偿方案论证会议纪要；10、征求意见通知（附征求意见稿）及公示照片；11、补偿方案征求意见情况公告及照片。证据9-11证明项目启动前，按照相关规定进行了补偿方案的制定、征求被征收户的意见并将征求意见情况进行了公示，征收补偿方案的确定符合法律规定，征收工作决策民主、程序正当。
第四组证据，决定公告类：12、项目安置房源楼盘表；13、项目征收资金足额证明；14、埇桥区政府常务会议纪要；15、房屋征收社会稳定风险评估报告；16、房屋征收与补偿委托书；17、面积认定、签约公示及照片；18、房屋征收决定及补偿安置方案；19、房屋征收决定公告及方案公示照片。证据12-19证明征收决定的作出经过埇桥区政府常务会议通过，并进行了社会稳定风险评估，确保征收费用及其他相关准备工作就绪后，依法作出了征收决定并予以公告，征收决定符合法律规定的“决策民主、程序正当、结果公开”。
埇桥区政府向一审法院提交的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
刘月杰向一审法院提交以下证据：1、房屋照片显示编号为B-47，证明房屋现状及房屋位于征收范围之内；2、政府信息公开申请答复书，证明征收决定所涉土地性质是集体土地，用途是建设用地；3、互联网查询的《宿州市2017年棚户区改造项目计划表》，证明不包含涉案项目；4、安徽省住房和城乡建设厅《关于印发拆迁安置（国有土地上房屋征收与补偿）基层政务公开事项目录标准和流程的通知》（建房函[2018]375号），证明安徽省范围内的国有土地上房屋征收应当对征收决定、补偿方案在官网上予以公告，即使按照国有土地上房屋征收，埇桥区政府并未履行相关公告职责；5、山东省高级人民法院判决书，证明涉案征收决定应依法判决撤销；6、埇政征[2018]2号征收决定、征收补偿安置方案，证明诉讼标的存在。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确规定，征收的适用对象是国有土地上的房屋。对集体土地的征收应适用《中华人民共和国土地管理法》，不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。依据国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项解释意见》规定，已纳入城市规划区的土地，农民转城镇居民后剩余的少量集体土地必须被依法征收后，才能成为国有。本案中，刘月杰房屋座落的土地虽已纳入城市规划区，但埇桥区政府并没有提供证据证明该房屋所占集体土地已经安徽省人民政府批准征收为国有，以及对该集体土地实施了征收的证据，故埇桥区政府直接依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出被诉征收决定违法，依法应当撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案被征收范围内295户被征收户，截止2018年5月29日已有292户已经签订补偿安置协议，征收区域的房屋绝大多数被拆除，棚户区改造工程正在建设之中，若撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故一审判决确认被诉征收决定违法并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。刘月杰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人刘月杰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年八月六日
法官助理 戴 红
书 记 员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。