北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京02行终1258号
上诉人（一审原告）晏会明，女，1968年1月18日出生，汉族，农民，户籍地河北省辛集市。
被上诉人（一审被告）北京市公安局大兴分局，住所地北京市大兴区黄村镇黄村西大街35号。
法定代表人刘禹锡，局长。
委托代理人李巍，北京市公安局大兴分局民警。
委托代理人王波，北京市公安局大兴分局民警。
被上诉人（一审被告）北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。
法定代表人王小洪，局长。
委托代理人秦纪伟，北京市公安局干部。
委托代理人姜昆，北京市公安局干部。
上诉人晏会明因诉北京市公安局大兴分局（以下简称大兴公安分局）所作京公大行罚决字[2015]005066号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书）及北京市公安局所作京公复决字[2015]第511号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书）一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0115行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年10月13日，大兴公安分局作出被诉处罚决定书，载明：晏会明于2015年10月13日9时许，在北京市大兴区政府门前，以要求见区政府领导为由，采取下跪的方式进行上访，影响大兴区政府门前的人员和车辆通行，扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定给予晏会明行政拘留伍日的处罚。晏会明不服，向北京市公安局提出行政复议申请。北京市公安局经审查于2015年12月18日作出被诉复议决定书，决定维持大兴公安分局作出的被诉处罚决定书。
晏会明向一审法院诉称，大兴公安分局说我的行为影响车辆行人通行，又说扰乱公共场所秩序前后矛盾，影响和扰乱是两个概念，性质不同，比如我穿衣新奇会影响公众欣赏。证人证言有两面，只证明我跪在地上，没证明是否阻碍人车通行，我要求证人出庭质证。并且有视频证实我不构成违法，视频中我跪的位置是离车最远的道边，离车近的四、五个人都没有被处罚。若人车正常通行就不构成扰乱秩序，视频能证实人车正常通行，在人车旁跪的行为并无不良后果。我曾向北京市大兴区政府信访处反映一年多大兴区政府的行政乱作为，后我被迫喝农药，2014年4月8日，我的事情没有人管。10月13日，我并没有在政府门口上访，亦没有造成任何违法后果，大兴公安分局对我随意处罚。无任何现场证据即打击我、压制我的金星派出所违法。我在团河行宫偏僻位置摆摊，大生庄村四个保安开车向我驶来，我忙躲开，我三万多元的物品被压坏，我拦车索赔，下来四个保安打电话叫城管过来没收，城管到了说不够处罚，叫我下次不要再来了，就开车走了。我向保安要钱赔偿，他们将物品抢上车，又绑架我上车，拉到综治办的大院非法拘禁我一天。我多次报警，金星派出所苏警官等到我面前但未下车。市政府信访处多次说：“你每次来登记都给转办，你不要来找区领导”。我去区政府信访，他们管不了，多次都不登记，叫我直接到对面找政府。2015年10月13日，不是我主动来找政府领导反映问题的。10月6日，我到政府门口，他们叫我13日来，说有领导开会。我曾无数次打12345热线无果，终于等到13号，我年迈体衰，夜半受冻，头痛难受，站立困难，我还没收拾被窝，就见七、八个市民上访，其中有四、五人跪在大门中线一侧。9点多保安没通知我进去，说书记很忙，不会见我了，让我去找对面信访处。我多次向保安说明情况，我怕错过机会，就跪在道边一尺多远的通行车旁一侧，车辆和我之间还有四、五个人跪着，我难受又坐一下，有时冲对我承诺的保安喊：“我要求见区委书记王友国”。金星派出所的两个民警为包庇故意杀人、抢劫、绑架罪犯多次击访、截访，将我抓到派出所打击报复。认定违法的标准是行为有无造成危害后果，视频证实人车通行，我下跪没有造成扰乱秩序的后果。我是一个讲诚信的人，按预约时间到预定地点，即使说我上访，也是法律赋予的合法权利，相信书记能给我合法权益，怀抱希望，又如何以扰乱秩序随意处罚，无现场任何证据。决定书和复议书说我以要求见区领导为由采取下跪方式上访是错误的，恳请法院有错必纠，以解民众倒悬之苦，维护法律的公平正义，为何处罚我一人，其他人都不处罚？诉讼请求：1.撤销大兴公安分局作出的被诉处罚决定书；2.撤销北京市公安局作出的被诉复议决定书。
大兴公安分局辩称，2015年10月13日9时许，晏会明在北京市大兴区人民政府门前，以要求见区政府领导为由，采取下跪的方式进行上访，影响大兴区政府门前的人员和车辆通行，扰乱了该地区正常的公共场所秩序。以上事实有晏会明、袁某、赵某、莫某的笔录、到案经过、现场录像等予以佐证。为此，晏会明提起诉讼的事实与理由没有依据。经我局治安支队指定，此案由金星派出所管辖，后金星派出所依法及时予以受理，并开展相关调查取证工作。经询问证人袁某、赵某、莫某，并由袁某、赵某辨认，均能证实晏会明有在大兴区政府门前下跪堵门、喊口号的行为，而且晏会明本人对此予以承认，同时现场录像亦可予以证实。因此我局认定晏会明有扰乱公共场所秩序的违法行为，依法应对其予以处罚，我局在职权范围内，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，根据本案的具体事实及晏会明违法行为的危害程度，在法定幅度内给予晏会明行政拘留五日的处罚并无不当。我局认为，依据《治安管理处罚法》第二条、第七条的规定，我局具有对本辖区范围内违反治安管理法律法规、扰乱公共秩序的行为给予治安管理处罚的职权。《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定:信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为:(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，晏会明以信访为名，在大兴区政府门前，以下跪、喊口号等方式制造社会不良影响，我局有权利采取措施将其带离现场。《治安管理处罚法》第二十三条规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……(二)扰乱车站、港口、码头、机场商场公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。晏会明以信访为名，在大兴区政府门前，以下跪、喊口号等方式制造社会不良影响，造成群众围观，影响大兴区政府门前的人员和车辆通行，扰乱了该地区正常的公共场所秩序。因此我局以扰乱公共场所秩序为由对其处以五日的行政拘留的处罚，并无不当。我局对晏会明作出行政处罚前，履行了受案、传唤、调查程序，向晏会明告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，送达了相关法律文书，在其提出拒绝金星派出所对其进行询问的请求后，我局治安支队民警对其进行了询问，并由林校路派出所配合进行调查取证。因此作出处罚行为符合法定程序。综上所述，我局对晏会明的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。因此请求法院依法驳回晏会明的诉讼请求。
北京市公安局辩称，2015年10月21日，北京市公安局收到晏会明提交的行政复议申请书，要求撤销大兴公安分局作出的被诉处罚决定书。北京市公安局于当日依法受理，并于次日向大兴公安分局送达《行政复议提交答复通知书》及行政复议申请书副本，要求大兴公安分局在法定期限内提交作出上述行政行为的证据、依据和其他有关材料。大兴公安分局在法定期限内向北京市公安局提交了所要求的相关材料。北京市公安局经审查认为大兴公安分局作出的被诉处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当。据此，北京市公安局于2015年12月18日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出被诉复议决定书，维持了大兴公安分局作出的被诉处罚决定书，并于2015年12月21日邮寄送达晏会明。北京市公安局认为，1.所作被诉复议决定书内容正确，理由充分，程序合法，适用法律依据正确；2.晏会明于2015年10月21日向北京市公安局提出行政复议申请，北京市公安局于2015年12月18日作出被诉复议决定书，后于2015年12月21日(法定节假日后的第一日)向其邮寄送达，晏会明于2018年2月向法院提起行政诉讼早已超过诉讼期限。综上，请法院依法驳回晏会明的诉讼请求。
一审法院经审理查明，2015年10月13日9时许，晏会明在大兴区政府门前以要求见区政府领导为由，采取下跪、喊口号的方式进行上访。大兴公安分局受理本案后，指定由大兴公安分局金星派出所管辖。当日，大兴公安分局金星派出所多次对晏会明制作询问笔录。同日，大兴公安分局林校路派出所配合大兴公安分局金星派出所调查取证，对证人袁某、赵某、莫某制作询问笔录。经调查及履行相关程序后，大兴公安分局于2015年10月13日作出被诉处罚决定书并于当日向晏会明直接送达，晏会明拒绝签收。
2015年10月21日，晏会明向北京市公安局提出行政复议申请，申请撤销大兴公安分局作出的被诉处罚决定书。北京市公安局于当日受理，并于次日向大兴公安分局送达行政复议提交答复通知书。2015年11月2日，大兴公安分局向北京市公安局提交行政复议答复书及证据材料。经审查，北京市公安局于2015年12月18日作出被诉复议决定书，并于2015年12月24日向大兴公安分局送达被诉复议决定书。北京市公安局于2015年12月21日按照晏会明行政复议申请书中载明的地址向其邮寄被诉复议决定书。因晏会明称其未收到北京市公安局邮寄的被诉复议决定书，2018年1月26日，北京市公安局向晏会明直接送达被诉复议决定书复印件一份。晏会明对被诉处罚决定书与被诉复议决定书不服，诉至一审法院。
一审庭审中，北京市公安局称其于2015年12月21日向晏会明邮寄的被诉复议决定书并未被退回。
一审法院认为，依据《治安管理处罚法》第七条第一款之规定，大兴公安分局具有负责辖区内治安管理工作的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，北京市公安局作为大兴公安分局的上一级主管部门，具有对其作出的行政行为进行复议的法定职责。
依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定:有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案中，晏会明于2015年10月13日9时许在北京市大兴区人民政府门前采取下跪、喊口号的方式进行上访，扰乱了公共场所秩序。上述事实有晏会明的询问笔录，证人袁某、赵某、莫某的询问笔录以及现场录像予以证明。综上，大兴公安分局经过调查，在法定期限内对晏会明作出被诉处罚决定书并依法送达，属认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
北京市公安局在收到晏会明的行政复议申请后，在法定期限内受理并向大兴公安分局送达《行政复议提交答复通知书》，在法定期限内作出被诉复议决定书属认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。北京市公安局在作出被诉复议决定书后及时向晏会明行政复议申请书中提供的地址进行邮寄，虽然晏会明称其未收到被诉复议决定书，但因该地址系由晏会明本人提供，该邮件亦未被退回，且北京市公安局在晏会明主张并未收到被诉复议决定书后又向其直接送达被诉复议决定书，晏会明据此向法院提起行政诉讼，故北京市公安局对被诉复议决定书的送达程序并无不当。综上，晏会明要求撤销大兴公安分局作出的被诉处罚决定书以及北京市公安局作出的被诉复议决定书的诉讼请求，因无事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回晏会明的诉讼请求。
晏会明不服一审判决，上诉至本院，认为其行为并未扰乱秩序，亦未造成后果，故请求撤销一审判决及被诉处罚决定书、被诉复议决定书。
大兴公安分局及北京市公安局均未提起上诉。
在一审诉讼期间，晏会明在法定举证期限内提交并在庭审中出示了解放军307医院检验报告单1份，证明大兴公安分局金星派出所对晏会明打击报复，对该立案的案件不予立案。
在一审诉讼期间，大兴公安分局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.被诉处罚决定书，证明大兴公安分局作出行政处罚的事实和法律依据，及作出被诉处罚决定书和送达的时间；2.关于指定案件管辖的情况说明，证明晏会明扰乱公共场所秩序案由大兴公安分局指定金星派出所管辖和处理；3.受案登记表，证明金星派出所对该案进行了受理；4.呈请延长询问查证时间审批表，证明大兴公安分局依法延长询问时间至24小时；5.行政处罚告知笔录，证明大兴公安分局在作出被诉处罚决定书之前，依据治安管理处罚法规定将拟作出被诉处罚决定书的依据进行了告知，并告知晏会明有陈述和申辩的权利；6.呈请行政处罚审批表，证明大兴公安分局依照内部的审批流程，依法批准对晏会明处以行政拘留五日的处罚的审批；7.执行回执，证明大兴公安分局作出行政拘留处罚之后将晏会明送至北京市拘留所进行执行；8.晏会明询问笔录3份，证明晏会明承认当时有跪在区政府门前喊口号、进行上访的行为；9.到案经过，证明金星派出所传唤晏会明到案的过程记录；10.袁某常住人口基本信息，证明证人确有其人及户籍信息；11.袁某笔录，证明袁某是区政府保安人员，其反映当时8名妇女跪在政府门前喊口号，导致车辆无法进入，扰乱公共场所秩序；12.赵某常住人口基本信息，证明证人确有其人及户籍信息；13.赵某笔录，证明案发当时有8名妇女跪在政府门前喊口号，要求见区领导，导致车辆无法进入，造成路人围观及影响；14.莫某常住人口基本信息，证明证人确有其人及户籍信息；15.莫某笔录，证明案发当时其驾驶车辆准备进入区政府，有6、7名妇女挡在区政府门前导致车辆无法进出，造成门口拥堵、围观等影响；16.辨认笔录2份，证明二证人辨认出晏会明是8名在区政府门前下跪、喊口号，要求见区政府领导的违法嫌疑人之一；17.晏会明常住人口基本信息，证明大兴公安分局对晏会明的信息进行调查核实；18.工作说明，证明因大兴公安分局在对晏会明进行调查过程中晏会明拒绝提供家属通信情况，大兴公安分局无法通知其家属；19.行政处罚决定书7份，证明大兴公安分局对除了晏会明以外的7名人员也进行了行政处罚；20.现场录像，证明晏会明并非像其陈述的因为累了、不舒服而坐下休息，是自主的下跪，造成车辆拥堵和市民围观。
在一审诉讼期间，北京市公安局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.行政复议申请书及相关材料，证明北京市公安局收到晏会明提交的行政复议申请材料的时间及内容；2.《行政复议提交答复通知书》及送达回执，证明北京市公安局在法定期限内将行政复议申请书副本发送大兴公安分局，并要求大兴公安分局依法提交答复意见；3.行政复议答复书，证明大兴公安分局依法向北京市公安局提交了答复意见书；4.被诉复议决定书及送达回证，证明北京市公安局依法履行了行政复议受理、审查、作出决定并送达的法定职责；5.被诉复议决定书复印件送达回证，证明北京市公安局应晏会明要求将之前送达给晏会明的被诉复议决定书复印件再次向其送达，晏会明的起诉已超过法定期限。
上述证据经过庭审质证，一审法院认为，晏会明提交的证据与本案不具有关联性，不予采纳。北京市公安局提交的证据4中的被诉复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，北京市公安局提交的其他证据及大兴公安分局提交的所有证据均具备真实性、合法性、关联性，能够达到其证明目的，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。
一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。
本院认为，依据《治安管理处罚法》及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，大兴公安分局具有负责辖区内治安管理工作及北京市公安局作为大兴公安分局的上一级主管部门，具有对其作出的行政行为进行复议的法定职责。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”本案中，大兴公安分局提供的证据已经形成完整的证据链，能够证明晏会明于2015年10月13日9时许，在北京市大兴区人民政府门前采取下跪、喊口号的方式进行上访，扰乱了公共场所秩序的事实。大兴公安分局根据所查明的事实，结合其违法行为的情节，依据上述规定对其作出行政拘留五日的处罚并无不当。北京市公安局在接到晏会明的行政复议申请后，履行了调查、审查、送达等程序，所作被诉复议决定书在行政程序及适用法律方面亦无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回晏会明的诉讼请求并无不当，本院应予维持。晏会明的上诉请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由晏会明负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘彩霞
审 判 员 金 丽
审 判 员 杨 波
二〇一八年八月二十九日
法官助理 励小康
书 记 员 高 欢