河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫行终3123号
上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民政府。住所地：河南省三门峡市陕州区陕州大道**号。
法定代表人胡志权，该区区长。
委托代理人张耿，该区政府法制办主任。
委托代理人白雪，河南永兴律师事务所律师。
上诉人（一审被告）三门峡市陕州区国土资源局。住所地：河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人范英锋，该局局长。
委托代理人任强，该局工作人员。
委托代理人郭胜利，河南甘棠律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）天瑞集团三门峡铝业有限公司。住所地：河南省三门峡市产业集聚区原种场院内。
法定代表人汪燕民，该公司董事长。
委托代理人赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托代理人宋国涛，河南天基律师事务所律师。
一审第三人河南同人铝业有限责任公司。住所地：河南省三门峡市工业园禹王路。
法定代表人冯少卿，该公司董事长。
委托代理人李柯仪，河南天保律师事务所律师。
天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称“天瑞公司”）要求确认三门峡市陕州区人民政府(以下简称“陕州区政府”)、三门峡市陕州区国土资源局（以下简称“陕州区国土局”）作出的国有土地使用权出让行为违法一案，陕州区政府、陕州区国土局因不服焦作市中级人民法院（2017）豫08行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陕州区政府的委托代理人张耿、白雪，上诉人陕州区国土局的委托代理人郭胜利，被上诉人天瑞公司的委托代理人赵立新、宋国涛，一审第三人河南同人铝业有限责任公司（以下简称“同人公司”）的委托代理人李柯仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
焦作市中级人民法院一审查明，2006年12月28日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订《征地协议》，协议的主要内容为：三门峡工业园管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园禹王路以西、周公路以北、工业园未征地界以东、盛鑫工贸有限公司以南征地607.986亩，价款为3894.6654万元。协议签订后，天瑞公司向三门峡工业园管理委员会支付了部分款项。2007年7月2日，三门峡市地产交易管理中心与天瑞公司签订了《成交确认书》：确认天瑞公司为编号为2017-18号地块国有土地使用权的竞得人，该地块位于禹王路西、周公路北，土地面积380844平方米（571.26亩），总价为3894.67万元。2008年12月10日，三门峡市人民政府作出三政土[2008]249号文件，批复同意上述《成交确认书》的确认结果。但之后，天瑞公司未与三门峡市国土资源局签订2017-18号地块的《国有土地使用权出让合同》，也未取得三门峡市人民政府就该地块颁发的国有土地使用证。2007年11月10日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订第二份《征地协议》，协议的主要内容为：三门峡工业园管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园周公路以北、原天瑞公司征地边界以西新征土地267.7716亩，价款为2276.0586万元。2007年11月20日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订了两份关于2007年11月10日征地范围内农宅搬迁与用工、劳务等问题的《补充协议》：约定天瑞公司需向三门峡工业管理委员会支付845.4654万元，双方还就付款方法、处理好被征地群众关系、奖励等事项进行了约定。第二份《征地协议》及二份《补充协议》签订后，天瑞公司也向三门峡工业园管理委员会支付了部分款项。2011年3月24日，三门峡工业园更名为三门峡产业集聚区。2013年6月24日，天瑞公司向三门峡产业集聚区管委会提交了《关于20万吨铝铸件项目启动有关问题的请示》（瑞铝文字【2013】2号），天瑞公司在该《请示》中称：该公司在产业集聚区新建电解铝及铝深加工项目总规划用地共计875.756亩，一期征地607.986亩，二期征地267.77亩，已交纳土地出让金及拆迁补偿费用合计5987万元。由于在后来的建设过程中遇到了2008年的金融危机，直接影响公司增资扩股及市场融资计划的实现。项目建设的外部条件和产品市场都发生了很大的变化，导致项目建设在完成累计投入2.8亿元的情况下，于2008年下半年被迫停工。
2013年7月19日，陕县国土资源局在三门峡日报发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），对编号为2013-36号、2013-37号、2013-38号的三宗国有建设用地使用权挂牌出让。三宗土地位于三门峡产业集聚区的规划区域内，同时也位于陕县行政区域范围内，经河南省人民政府豫政土[2006]720号文件和豫政土[2007]457号文件批准同意作为陕县的乡镇建设用地。2013年8月11日，天瑞公司向陕县国土资源局提出《异议申请书》，对陕县国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）挂牌出让编号为2013-36号、2013-37号国有建设用地使用权的行为提出异议。2013年8月20日，天瑞公司向三门峡市国土资源局提出复议申请，请求撤销陕县国土资源局2013年7月19日发布的《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），终止对编号为2013-36号、2013-37号国有土地使用权的出让。2013年9月23日，天瑞公司又撤回了上述行政复议申请。2013年8月23日，河南同人铝业有限责任公司竞得编号为2013-36号、2013-37号、2013-38号的三宗国有建设用地使用权。2013年8月27日，陕县人民政府作出批复同意河南同人铝业有限责任公司竞得上述三宗国有建设用地使用权。2013年8月30日，陕县国土资源局与河南同人铝业有限责任公司就编号为2013-36号的地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该地块位于摩云路南、禹王路西、园通路北、滨河路东，土地面积334093平方米（约501.1395亩），成交价为8861万元。河南同人铝业有限责任公司缴纳了2013-36号地块的全部出让款和相关契税后，陕县人民政府2013年10月24日就2013-36号地块向河南同人铝业有限责任公司颁发了陕国用（2013）第工038号国有土地使用证。2015年经国务院批准，原陕县撤销，设立三门峡市陕州区，以原陕县的行政区域为陕州区的行政区域。
焦作市中级人民法院一审另查明，天瑞公司曾以三门峡产业集聚区管理委员会、陕县国土资源局、三门峡市国土资源局为被告向三门峡市中级人民法院提起民事诉讼，但2014年3月12日该公司又向三门峡市中级人民法院申请撤诉。2014年3月13日，河南省高级人民法院受理了天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会、陕县国土资源局、三门峡市国土资源局因建设用地使用权出让合同纠纷提起的民事诉讼，2014年9月20日河南省高级人民法院作出（2014）豫法民三初字第4号民事裁定，驳回天瑞公司对陕县国土资源局、三门峡市国土资源局的起诉，并对天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会之间的征地协议效力问题另行审理。天瑞公司不服河南省高级人民法院（2014）豫法民三初字第4号民事裁定向最高人民法院提起上诉，最高人民法院2015年10月26日作出（2015）民一终字第19号民事裁定，驳回天瑞的上诉，维持河南省高级人民法院作出的（2014）豫法民三初字第4号民事裁定。之后，河南省高级人民法院2016年5月4日作出（2014）豫法民三初字第4-1号民事裁定，驳回天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会的起诉。2016年11月30日，天瑞公司向三门峡市中级人民法院提起本案行政诉讼，2016年12月1日天瑞公司向三门峡市中级人民法院申请指定管辖，河南省高级人民法院2017年2月14日作出（2017）豫行指6号行政裁定指定焦作市中级人民法院管辖。
焦作市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点有两个：一是天瑞公司的起诉是否符合法定条件；二是原陕县人民政府、陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为是否合法。一、关于天瑞公司起诉条件的问题。1、原告主体资格。天瑞公司与原三门峡工业园管理委员会先后签订了二份《征地协议》，共计征地875.7576亩并且就两份《征地协议》分别支付了部分款项。从二份《征地协议》中对所征土地的位置描述，尤其是2007年10月12日原三门峡工业园建设局出具的《天瑞集团有限公司用地控制要求》中对天瑞公司用地所作的位置示意图来看，能够证明天瑞公司两次所征的土地与2013-36号地块在位置上有重叠，因此天瑞公司与2013-36号地块的出让行为有利害关系，可以作为原告提起本案诉讼。2、关于天瑞公司的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案2013-36号地块挂牌出让公告的时间是2013年7月19日，虽然天瑞公司先后就土地出让问题提出过异议和行政复议并于2013年9月23日又撤回了行政复议申请，但是随后天瑞公司就相关土地问题又陆续向三门峡市中级人民法院、河南省高级人民法院、最高人民法院提起了民事诉讼，直到2016年5月4日天瑞公司提起的民事诉讼程序才结束。对当事人选择民事诉讼途径的，民事争议处理期间不应计算在行政诉讼起诉期限内。因此，天瑞公司在民事诉讼程序结束后，于2016年11月30日提起本案诉讼并未超过2年的起诉期限。二、关于原陕县人民政府、陕县国土资源局出让2013-36号地块的合法性问题。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，天瑞公司虽然并未与原陕县国土资源局或者三门峡市国土资源局签订国有土地使用权合同，也未向原陕县国土资源局或者三门峡市国土资源局缴纳过土地出让金，更没有取得原陕县人民政府或者三门峡市人民政府颁发的国有土地使用证，即天瑞公司并没有取得相关的国有土地使用权。但是，天瑞公司确实与原三门峡工业园管理委员会签订了二份《征地协议》并支付了部分款项，也在所征土地上进行了部分建设。2007年7月2日，三门峡市地产交易管理中心还与天瑞公司就其所征土地中的一宗编号为2007-18号地块（571.26亩）签订了《成交确认书》，三门峡市人民政府也批复同意了成交确认的结果。为此，在原陕县国土资源局发布2013-36号地块的挂牌出让公告后，天瑞公司2013年8月11日随即向原陕县国土资源局提出异议并阐明了上述情况。然而，原陕县国土资源局在相关纠纷没有得到妥善解决的情况下，仍然报原陕县人民政府批准将2013-36号地块出让给第三人同人公司，该行为明显违反《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，属违法行为。但鉴于同人公司已经通过法定程序取得了2013-36号地块国有土地使用权的实际情况，原陕县人民政府、陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为不宜被撤销。综上所述，天瑞公司的起诉符合法定条件，原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为违法，天瑞公司要求确认该出让行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为违法。
上诉人陕州区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）天瑞公司的起诉超出行政诉讼的起诉期限。天瑞公司在2013年已明知上诉人签发《陕县人民政府关于将国有建设用地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》并为受让方办理国有土地使用权登记的行政行为，在本案2016年11月30日起诉前，长达三年的时间内，未对上诉人行使过任何诉权。一审判决所认定的“民事争议处理期间不应计算在行政诉讼起诉期限内”没有法律依据。（二）上诉人出让2013-36号地块的行为合法有效，一审判决认定上诉人出让2013-36号地块的行为违法，缺乏事实和法律依据。2013-36号地块上未有任何建筑物，虽然天瑞公司与三门峡市地产交易管理中心就编号为2007-18号地块签订了《成交确认书》，三门峡市人民政府也批复同意了成交确认结果，但天瑞公司未与三门峡市国土资源局签订了2007-18号地块的《国有土地使用权出让合同》，也未取得三门峡市人民政府就该地块颁发的国有土地使用证。（三）一审适用《闲置土地处置办法》第二十一条规定，认定上诉人行政行为违法，系适用法律错误。该办法适用的前提条件是行政相对人已经依法取得了国有建设用地使用权，而本案天瑞公司作为行政相对人根本未取得国有土地使用权。综上，一审认定没有事实和法律依据，请求依法予以改判。
上诉人陕州区国土局不服一审判决，向本院上诉称：（一）天瑞公司起诉超过行政诉讼的起诉期限。天瑞公司在2013年8月对土地出让行为提出异议、复议的行为说明其对自己享有行政诉权是明知的，而天瑞公司直到2016年11月30日才向法院提起对上诉人的行政诉讼，远远超过起诉期限。（二）上诉人公开挂牌出让2013-36号地块的行为合法有效，该宗土地上不存在任何单位或个人对其享有任何合法有效的权益。（三）签订书面国有土地使用权出让合同及缴纳全部土地出让金是取得土地使用权的必要条件。本案中，天瑞公司从未与土地管理部门签订土地出让合同，也未向国土部门缴纳土地出让金，更未能办理土地使用证，其对涉案土地不享有任何合法权益。（四）一审适用《闲置土地处置办法》错误，该办法的适用前提是行政相对人已经取得了国有建设用地使用权。综上，请求撤销一审判决，驳回天瑞公司的诉讼请求。
被上诉人天瑞公司答辩称，一审法院认定上诉人行为违法认定事实清楚，适用法律正确。签订征地协议缴纳土地出让金、签订承包协议书以及三门峡市人民政府向天瑞公司作出的交付出让的两块土地的批复，已经证明被上诉人的合法土地使用权，与上诉人的出让行为具有利害关系。上诉人出让涉案地块的行为，违反了法定土地出让条件，侵害了天瑞公司合法的土地出让权，违背了信赖保护原则，请求维持一审判决。
一审第三人同人公司述称，同意上诉人的上诉意见。
本院二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为：（一）天瑞公司提起本案诉讼未超出法定起诉期限。起诉期限是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的期间，是当事人提起诉讼的条件之一。这一制度设计并不会、也没有限缩当事人的诉权，其价值和意义在于，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系；另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。本案中，天瑞公司自知道涉诉2013-36号地块挂牌出让后，先后提起异议、行政复议和民事诉讼，直到2016年5月4日，天瑞公司提起的民事诉讼程序结束。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，民事诉讼期间应从本案行政起诉期限予以扣除。根据根据起诉时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条关于“起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，天瑞公司在民事诉讼程序结束后，于2016年11月30日提起本案诉讼没有超过起诉期限。
（二）陕州区政府、陕州区国土局出让2013-36号地块行为违法。天瑞集团对涉案的571.26亩土地与有关部门签订了成交确认书并经三门峡市政府批准，对涉案的267.77亩土地与有关部门签订了征地协议，对上述两处相互连接的土地天瑞集团已经支付了部分款项，且进行了部分开发，对此天瑞集团虽未缴齐土地出让金、办理土地手续，但至少应当认可天瑞集团的信赖利益及债权利益。同时，由于天瑞集团对计划建设项目是作为一个整体进行规划的，陕州区国土局、陕州区政府在出让上述部分土地及办理土地证时，不仅应当考虑再次拍卖土地部分的权益，还应当考虑作为整体建设项目的建设使用，考虑天瑞集团在其中的整体利益，但陕州区国土局、陕州区政府既未在程序上听取天瑞集团的意见，也未在实体上考虑天瑞集团的整体和部分利益，应当确认其出让和颁证行为违法。
综上，一审判决结果正确，可予维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持焦作市中级人民法院（2017）豫08行初50号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人三门峡市陕州区人民政府、三门峡市陕州区国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 卢 瑜
代理审判员 韩凤丽
二〇一八年十月二十三日
书 记 员 玄晟颐