杭锦旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内0625行初9号
原告：李秀莲，女，汉族，1938年7月26日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人：贾毛候，男，汉族，1971年5月15日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市，与原告系母子关系。
被告：杭锦旗独贵塔拉镇人民政府，住所地内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗独贵塔拉镇。
法定代表人：吴国平，任镇长。
被告：杭锦旗人民政府，组织机构代码：01173XXXX，住所在：内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗锡尼镇。
法定代表人：王羽强，任旗长。
委托代理人：吉仁太，杭锦旗人民政府职工。
委托代理人：苏羊换，杭锦旗人民政府法律顾问。
第三人：王安亮，男，汉族，1957年12月28日出生，无职业。
第三人：赵明山，男，汉族，1955年12月6日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：刘新胜，男，汉族，1951年2月13日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：苏怀德，男，汉族，1936年3月16日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：苏福兵，男，汉族，1958年10月7日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：苏海兵，男，汉族，1958年10月7日出生，个体工商户，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：王成虎，男，汉族，1945年5月29日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：贾毛虫，男，汉族，1962年12月5日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：贾文利，男，汉族，1982年10月16日出生，个体工商户，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：王明蛇，男，汉族，1963年11月23日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：王双虎，男，汉族，1936年11月5日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：王明亮，男，汉族，1964年2月22日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：白占荣，男，汉族，1945年6月26日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：王金山，男，汉族，1970年7月15日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：白虎在，男，汉族，1938年10月4日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：白继珍，男，汉族，1962年11月4日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市，与第三人白虎在是父子关系。
第三人：白毛女，女，汉族，1942年12月22日出生，无职业，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：贾凤光，男，汉族，1977年11月1日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。
第三人：李二女，女，汉族，1968年3月19日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人：奇玉军，杭锦旗锡尼律师事务所律师。（一般代理）
原告李秀莲不服被告杭锦旗独贵塔拉镇人民政府（以下简称独贵政府）、被告杭锦旗人民政府（以下简称旗政府）及第三人王安亮、白继珍、王明亮、贾文利、贾毛虫、刘新胜、王成虎、赵明山、王双虎、苏怀德、苏海兵、苏福兵、白虎在、王金山、白占荣、白毛女、王明蛇土地使用权确权决定及行政复议决定一案，本院于2016年11月9日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。因贾凤光、李二女与被诉具体行政行为有利害关系，本院依法追加贾凤光、李二女为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月27日公开开庭进行了审理。原告代理人贾毛候、被告旗政府代理人吉仁太和苏羊换、第三人王安亮、贾毛虫、贾凤光、李二女及代理人奇玉军到庭参加了诉讼，被告独贵政府及第三人白继珍、王明亮、贾文利、刘新胜、王成虎、赵明山、王双虎、苏怀德、苏海兵、苏福兵、白虎在、王金山、白占荣、白毛女、王明蛇未到庭参加诉讼。本院依法进行缺席审理，本案现已审理终结。
被告独贵政府于2016年4月8日作出独政发〔2016〕39号《独贵塔拉镇人民政府关于乌定补拉格村乌定补拉十社贾凤光等人与赵明山等17户社员土地权属争议的确权决定》。该文件确定贾凤光等人与赵明山等17户社员争议的193亩土地，经走访调查，其中涉及的乌定补拉十社集体林地2.1亩，地表附着物柳树11株，乌定补拉十社社员白继珍柳树18株，白毛女耕地3.2亩的争议通过乌定补拉村委会调解，与赵明山、白继珍、白毛女均已达成调解协议。因贾占荣（原告李秀莲丈夫、第三人贾凤光父亲，已故）一家居住偏远，附近再没有其他户子，从二轮土地承包以来争议的193亩土地一直由贾占荣经营使用。根据《中华人民共和国草原法》第十六的规定，此争议的193亩土地的承包经营权及使用权归属申请人贾凤光、李秀莲、李二女所有。
原告李秀莲不服该确权决定，向杭锦旗人民政府申请复议，杭锦旗人民政府受理后认为，该确权决定是通过向时任村领导及相关知情人员调查取证作出的，其将193亩土地使用权确认给贾凤光、李秀莲、李二女三人的行为并无不妥。杭锦旗人民政府于2016年10月26日作出杭政复决字〔2016〕6号复议决定书，维持了独政发〔2016〕39号确权决定。
原告李秀莲诉称，请求法院依法判决：一、撤销被告杭锦旗独贵塔拉镇人民政府作出的独政发〔2016〕39号《关于乌定补拉格村乌定补拉十社贾凤光等人与赵明山等17户社员土地权属争议的确权决定》；二、撤销被告杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2016〕6号行政复议决定书；三、本案的诉讼费用由二被告承担。
事实与理由：一、被告独贵塔拉镇政府作出的确权行为属于超越职权。
根据国土部《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该《办法》第十四条第四项明确规定农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。根据我国《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案土地争议属农村土地承包经营权纠纷，不属于土地权属纠纷，人民政府无权进行裁决。因此，本案被告独贵政府对争议193亩草场的承包经营权裁决属超越职权行为。
二、被告独贵政府作出的确权决定属于滥用职权。
根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十二条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料；当事人可以委托代理人代为申请。本案中，原告既未书面申请，也未书面委托代理人申请，而被告却做出确权决定，实属滥用职权。
三、被告独贵政府的确权决定及杭锦旗人民政府的复议决定违反法定程序。
1.根据《行政复议法》第二十八条第四项规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本案中，2016年1月20日被告杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2015〕3号行政复议决定书，撤销原具体行政行为，责令被告独贵塔拉镇人民政府在60日内重新作出具体行政行为。而被告独贵塔拉镇人民政府又以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为。被告杭锦旗人民政府在被告独贵塔拉镇人民政府作出的有明确违法的行政行为的情况下，还作出维持独政发〔2016〕39号确权决定的复议决定。因此，二被告的行政行为违反了法定程序。
2.被告独贵塔拉镇人民政府未在法定的时间内重新作出具体行政行为。被告杭锦旗人民政府于2016年1月20日作出的杭政复决字〔2015〕3号行政复议决定，责令独贵政府在60日内重新作出行政行为，而独贵政府于2016年4月8日才作出〔2016〕39号文件，期限已经超过60日，对被告独贵塔拉镇人民政府拖延履行的行为，原告依据《行政复议法》第三十七条的规定，保留向被告申诉追究其行政责任的权利。
3.被告独贵政府未向原告送达独政发〔2016〕39号文件，其对原告不产生效力。
四、独政发〔2016〕39号文件认定的事实错误。根据乌定补拉村十社1998年二轮土地承包草场的台账反映，贾占荣家庭承包草场的人口为3人即贾占荣（2001年病故）、原告李秀莲、贾凤光。被告独贵政府于2014年7月17日、8月11日所作出的人民调解笔录中，也确认贾占荣一家承包草场的人口为上述3人。而确权决定在没有任何证据的情况下认定二轮土地承包时贾占荣家庭承包草场人口为4口人，即贾占荣、李秀莲、贾凤光、李二女，确权决定错误的将193亩土地承包经营权及使用权确定归贾凤光、李秀莲、李二女所有。
五、独政发〔2016〕39号文件适用法律法规错误。
1.该文件适用的《草原法》第十六条是程序性规定，是对草原使用权、所有权产生纠纷后解决的途径的规定，而不是实体性规定。该文件确定193亩归贾凤光、李秀莲、李二女所有，没有引用相关实体性法律规定。因此只依据《草原法》的规定确定草原权属，实为适用法律错误。
2.根据《行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。而被告独贵塔拉镇人民政府在杭锦旗人民法院责令其重新作出具体行政行为时，其又以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的独政发〔2016〕39号确权文件，其行为违反该法条规定，应以适用法律错误为由撤销。原告建议人民法院根据《行政诉讼法》规定向有关部门提出司法建议。
综上，被告作出的具体行政行为，属超越职权，滥用职权的行为。确权决定事实错误，程序违法，适用法律错误，证据不足，请求法院支持原告的诉讼请求。
原告李秀莲向法院提供以下证据：
证据一，1998年乌定补拉十社分地台账。拟证明：以贾占荣（2001年病逝）为户主承包土地的人口是3人，分别是贾占荣、李秀莲、贾凤光。
证据二，2000年贾占荣与塔然高勒乡政府、乌定布拉格村委会签订的建设用地协议。拟证明：贾占荣一家承包的土地是3口人的。
证据三，塔然高勒管委会对郝机换（二轮承包时任社长）、赵明山（现任社长）作的人民调解调查笔录两份。拟证明二轮土地承包时，原告家是3口人承包的土地。
证据四，杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2015〕3号行政复议决定书。拟证明被告独贵塔拉镇人民政府没有在60日内重新作出确权决定。
被告杭锦旗独贵塔拉镇人民政府经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，亦未在法定时间内向法院递交答辩状及证据。
被告杭锦旗人民政府辩称，被答辩人不服被告独贵塔拉镇人民政府作出的《关于乌定补拉十社贾凤光等人与赵明山等17户社员土地权属争议的确权决定》，向答辩人提起行政复议，答辩人于2016年8月29日受理，于2016年10月26日作出复议决定。独贵塔拉镇人民政府、杭锦旗人民政府是经被答辩人申请，给被答辩人确认争议的193亩土地的使用权，现在被答辩人申请撤销该决定，这应该是被答辩人家庭内部的存在的争议，建议其内部解决。
被告杭锦旗人民政府未向法庭提交证据。
第三人王安亮与贾毛虫述称，塔然高勒管委会没有向农民说明土地征收的事实，也没有具体调查土地是谁承包就征收，也没有给赵明亮等17户补偿。故认为应该撤销独贵政府作出的独政发〔2016〕39号文件。
第三人王安亮、贾毛虫、赵明山等17户未向法庭提交证据。
第三人贾凤光未发表参诉意见亦未提供证据。
第三人李二女述称，被告独贵塔拉镇人民政府作出的确权决定书，原告认为李二女没有土地的承包经营权，但是二轮土地承包时，李二女是承包了土地，有草牧场的使用权。对于独贵政府作出的确权决定是否不符合程序规定不清楚。
第三人李二女向法庭提供以下证据：
证据一，1998年土地承包经营权证、土地承包合同、草原基本情况一览表。拟证明贾占荣承包的是四个人的土地，含有李二女承包的土地。
证据二，村委会证明、二轮承包时任村长和支书的证明、2013年乌定补拉格村草原生态补助奖励机制资金发放备案表。拟证明李二女在二轮土地承包时，承包到耕地和草牧场。
经庭审质证，原告出示的证据一，被告旗政府质证称1998年台帐没有具体说明是分给哪几个人。对证据的真实性认可，对证明的问题不认可。第三人王安亮和贾毛虫质证称，对真实性认可，现在的草场还是按原来的草场台账分的。对证明的问题不认可。第三人贾凤光质证称，认可。第三人李二女质证称，对证明的问题不认可。这个台帐是复印件，没有来源，没有盖章。
原告出示的证据二，被告旗政府质证称，该证据是复印件，不认可。第三人王安亮质证称，该证据不能证明原告承包了多少亩土地。第三人贾毛虫质证称，没有意见发表。第三人贾凤光质证称，认可。第三人李二女质证称，该证据是复印件，不认可。
原告出示的证据三，被告旗政府质证称，对真实性及证明的目的不认可。没有证明是哪三个人承包的土地。第三人王安亮和贾毛虫质证称，不认可。第三人贾凤光质证称，没有意见。第三人李二女质证称，不认可，证据是复印件，被调查人所说不符合客观事实。
原告出示的证据四，被告旗政府质证称，真实性认可，证明的问题不清楚。第三人王安亮和贾毛虫质证称，独贵政府作出的的39号文件是超时间作出的。第三人贾凤光质证称没有意见。第三人李二女质证称，不清楚。
第三人李二女出示的证据一，原告代理人质证称对土地承包经营权证和合同的真实性认可。草监所的一览表有错误，不认可。一览表标明每人是36亩，如果是4人的话，算不出108亩。被告旗政府质证称，真实性认可，草场一览表也说明第三人李二女承包了土地。第三人王安亮和贾毛虫质证称，对土地证和合同真实性认可，一览表不清楚。第三人贾凤光质证称，不清楚。
第三人李二女出示的证据二，原告代理人质证称，对生态资金发放不清楚，对其他的证据不认可。被告旗政府质证称，这组证据与第一组证据能够互相印证，认可。第三人王安亮、贾毛虫、贾凤光、质证称，不清楚。
本院对上述证据认证如下：原告出示的证据一、证据二、证据三、证据四，来源合法，内容真实，与本案待证事实相关，予以采信。第三人李二女出示的证据与本案待证事实不相关联，不予采信。
经审理查明：1998年二轮土地承包时，乌定补拉格村十社进行草牧场以及耕地发包，按台账记录以贾占荣为户主的3人，家庭联产承包55亩草牧场（286步乘以47步）。
2013年杭锦旗塔然高勒管理委员会对以贾占荣为户主的家庭联产承包的土地及草牧场进行了征收。因贾占荣去世，与其子女签订了征收协议，并发放了土地征收款。土地征收并发放征收款以后第三人贾凤光等人与第三人赵明山等17户社员因土地权属产生纠纷，第三人贾凤光等人向被告独贵塔拉镇人民政府申请确权〔该事实被生效的（2015）杭行初字第2号行政判决书确认〕，被告独贵塔拉镇人民政府于2014年8月13日作出独政发〔2014〕101号确权文件，该文件被杭锦旗人民法院作出的（2015）杭行初字第2号行政判决书撤销，并限期被告独贵政府在判决生效后六十日内重新作出确权决定。
2015年6月30日，被告独贵塔政府重新作出独政发〔2015〕56号确权决定书，该确权决定被杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2015〕2号复议决定书确认违法。被告独贵塔拉镇人民政府又于2015年7月29日作出独政发〔2015〕101号确权决定，该决定被杭锦旗人民政府作出杭政复决字〔2015〕3号复议决定书撤销，并限期独贵政府在六十日内重新作出具体行政行为。
2016年4月8日被告独贵塔拉镇人民政府对该争议土地作出独政发〔2016〕39号确权决定。原告李秀莲不服该决定，向杭锦旗人民政府申请复议，杭锦旗人民政府2016年8月29日受理后，于2016年10月26日作出杭政复决字〔2016〕6号复议决定书，维持了独政发〔2016〕39号确权决定。
还查明，乌定补拉十社贾凤光等人与赵明山等17户社员争议的土地为193亩，该争议土地中有乌定补拉十社集体林地2.1亩、白毛女耕地3.2亩。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告独贵塔拉镇人民政府具有处理赵明山等17户与原告之间土地使用权纠纷的法定职权。依据庭审查明，双方争议的193亩土地中有集体林地及第三人白毛女的耕地，故被告杭锦旗独贵塔拉镇人民政府将争议的193亩土地全部确权给贾凤光、李秀莲、李二女三人，事实不清、证据不足，应予以撤销。被告杭锦旗人民政府作为行政复议机关，未尽审查义务，错误的维持被告独贵塔拉镇人民政府的确权决定，亦应予以撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项、第七十九条、《最高院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告独贵塔拉镇人民政府作出的独政发〔2016〕39号《关于乌定补拉格村乌定补拉十社贾凤光等人与赵明山等17户社员土地权属争议的确权决定》；
二、撤销被告杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2016〕6号行政复议决定。
案件受理费50元由被告独贵塔拉镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 王燕平
审 判 员 王 慧
人民陪审员 王 莉
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 文 洁