江苏省丹阳市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏1181行初121号
原告吴玲华，住丹阳市。
委托代理人张建平，住常州市戚墅堰区。
被告丹阳市国土资源局，住所地丹阳市开发区。
法定代表人吴正飞，该局局长。
出庭应诉负责人贡晓骏，该局副局长。
委托代理人钱鑫，江苏金矛律师事务所律师。
原告吴玲华不服被告丹阳市国土资源局政府信息公开，于2016年10月24日向本院提起行政诉讼。因材料欠缺，经原告补正后，本院于同年11月4日立案，于11月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月31日公开开庭审理了本案。原告吴玲华及其委托代理人张建平、被告丹阳市国土资源局的出庭应诉负责人贡晓骏及委托代理人钱鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告丹阳市国土资源局于2016年10月18日作出政府信息公开申请答复书，告知原告吴玲华按照“一事一申请”原则分别提出申请。
原告吴玲华诉称，原告于2016年10月20日收到被告于2016年10月18日作出的政府信息公开申请答复书，原告认为，1、国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）指出，“……一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息……”，因此明确“一事一申请”原则，“即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。原告申请公开的政府信息均属国土部门制作并保存的征地政府信息，显然不属于多个行政机关或项目繁多的政府信息，被告要求按“一事一申请”原则分别申请没有法律依据；2、被告作出的政府信息公开申请答复书没有公文号，违反《党政机关公文处理工作条例》规定的公文格式法定要件。因此，被告作出的政府信息公开申请答复书没有法律依据，严重违法。原告起诉要求：1、撤销被告于2016年10月18日作出的政府信息公开申请答复书；2、判令被告重新依申请公开；3、判令被告负担本案诉讼费用。庭审中，原告又要求对《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中“一事一申请”原则一并进行合法性审查。
原告起诉时向本院提交了下列证据：
1、丹阳市国土资源局政府信息公开申请表，证明原告向被告提出了政府信息公开申请；
2、2016年10月18日政府信息公开申请答复书，证明被告根据“一事一公开”理由作出答复的行政行为违法。
被告丹阳市国土资源局辩称，2016年9月22日，被告收到原告提出的申请，因原告未能提供身份证明材料，被告于2016年10月10日向原告邮寄了答复书，要求原告提供身份证明材料。原告于2016年10月13日提供了身份证明材料，被告经核实，原告所申请的政府信息分属三个不同的项目，故于2016年10月18日作出答复书，告知原告应当依据“一事一申请”原则分别提出申请。该答复书属于对原告的权利义务不产生实际影响的告知行为，原告对该答复书提起诉讼，法院应当裁定驳回起诉。
被告在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
1、吴玲华的身份证复印件；
2、申通快递单，
证据1-2证明原告于2016年10月13日向被告提供了身份证明材料；
3、2016年10月18日政府信息公开申请答复书；
4、答复书送达凭证及国内挂号信函收据，
证据3-4证明被告在法定期限内向原告邮寄了答复书，告知其应当按照“一事一申请”原则分别提出申请。
本院依法调取了下列证据：
1、2016年10月9日政府信息公开申请答复书；
2、2016年10月9日政府信息公开申请答复书送达凭证。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告没有异议，认为原告的申请涉及三个项目，所以告知原告依据“一事一申请”原则分别提出申请。对被告提供的证据，原告对证据1-2、4没有异议；对证据3有异议：1、该答复书不是一个告知行为，属于决定行为；2、被告对外发出的文书应当符合公文格式，应有公文号；3、原告所需要的信息均由被告制作和掌握，被告以国务院办公厅的意见作出答复，违反了《政府信息公开条例》确定的便民原则，故该证据不具有合法性。对本院调取的证据，原告对证据的关联性、真实性没有异议，但认为被告应当作出告知行为，答复行为具有决定属性，另外被告用足15日才答复有违及时的原则；被告对证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2和被告提供的证据3系本案被诉行政行为；原告提供的证据1和被告提供的证据1-2、4及本院调取的证据2符合证据的特征，本院予以确认；本院调取的证据1与本案具有关联性、真实性，对此本院予以确认。
经审理查明，2016年9月19日，原告向被告提出政府信息公开申请，请求被告公开以下信息：1、丹阳市吕城镇中心村委会（服务中心）征地审批手续（含附件）；2、吕城镇运河向阳东路88号（中心村88号）土地审批手续（含附件）；3、运河李家小区城际铁路主线工程征地审批手续（含附件）。提供的形式为邮寄纸质材料。被告于同年9月22日收到后，于同年10月9日作出政府信息公开申请答复书，告知原告其未提供有关身份证明材料，要求其作出更改、补充。原告于2016年10月12日邮寄了身份证复印件。被告于同年10月13日收到后，于10月18日作出政府信息公开申请答复书，告知原告按照“一事一申请”原则分别提出申请，并于当日将该答复书邮寄给原告。原告不服该答复行为，诉来本院。
本院认为，国务院办公厅国办发【2010】5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条确立了“一事一申请”原则，即“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。据此，“一事一申请”原则的适用应当以申请项目繁多，难以辨别，也难以区分处理等情形为前提。行政机关不能不加辨别，机械适用“一事一申请”原则，否则不仅增加申请人的负担，也对行政资源造成不必要的浪费。本案中，原告申请公开的信息虽属三个不同的项目，但项目内容明确且独立，并无含混不清、无法辨别的情形，被告在此情形下作出答复要求原告按照“一事一申请”原则分别提出申请，属于适用法律不当，依法应予撤销。原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持，对被告的辩称观点本院不予采纳。
关于原告诉称被告作出的答复书因无公文号、违反《党政机关公文处理工作条例》规定的公文格式而违法的观点，本院认为，《党政机关公文处理工作条例》第三章公文格式对公文的发文字号并未作强制性规定，且答复书有无发文字号对原告的合法权利也不产生实际影响，故对原告的这一观点本院不予采纳。关于国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中“一事一申请”原则是否合法，本院经审查认为，国务院作为《政府信息公开条例》的制定机关，其办公厅为做好政府信息公开工作可以制定相关意见。《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》确立的“一事一申请”原则与《政府信息公开条例》的规定并不冲突，故对其合法性予以确认。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决如下：
一、撤销被告丹阳市国土资源局于2016年10月18日作出的政府信息公开申请答复书；
二、被告丹阳市国土资源局于本判决生效后15个工作日内对原告吴玲华的政府信息公开申请重新作出答复。
案件受理费50元，由被告丹阳市国土资源局负担（该款已由原告预交，被告应在本判决生效后10日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 徐云方
代理审判员 吕月娟
人民陪审员 郦国富
二〇一七年四月十八日
书 记 员 盛梦楠
附本判决适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政机关有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（二）适用法律、法规错误的；
……