安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终308号
上诉人（一审原告）王家付，男，1965年9月15日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）王艳华，系王家付之妻，1964年12月25日出生，汉族，住址同上。
委托代理人李乃胜，安徽国琛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市行政中心。
法定代表人杜延安，该市市长。
委托代理人蔡梅，该市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）王家强，男，1973年3月16日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
被上诉人（一审第三人）陈玲，系王家强之妻，1970年2月16日出生，汉族，住址同上。
上诉人王家付、王艳华因诉亳州市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
王家付、王艳华在一审中诉称，亳州市谯城区人民政府为其颁发的《农村土地承包经营权证》，登记承包地面积为7.11亩，是依据1994年二轮承包合同颁发，颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法。1994年签订承包合同时，第三人的户口不在争议耕地所在的村集体，无本集体的成员资格。被告亳州市人民政府在没有经过法定程序的情况下完全否定1994年二轮承包合同的效力，没有任何法律依据。被告无权以2016年签订的合同为依据否定亳州市谯城区人民政府为其颁发的《农村土地承包经营权证》的效力，其作出的行政复议决定认定事实错误。请求撤销亳州市人民政府作出的亳复字[2017]19号行政复议决定。
一审法院审理查明，王家强（小名王四合）和王家付（小名王三合）系同胞兄弟。1994年二轮承包时王家强未在家，王家强应分3人承包地，原告王家付分3个半人承包地，每人约1.07亩。后王家付签订承包合同共承包7.13亩。2016年亳州市谯城区人民政府在全区范围内开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，王家强向村委会提出申请，要求将其与王家付承包地分开。村委会调查核实后将王家强和原告王家付承包地分开，并进行了公示。王家强承包地为路东地块，地块编码为3416021082041900026，承包合同面积2.76亩，实测面积3.06亩；王家付承包地为水泥路东地块，地块编码为3416021082041900018，承包合同面积3.86亩，实测面积4.05亩。2016年11月，亳州市谯城区人民政府依据亳州市谯城区谯东镇大寺村民委员会分别与王家强、王家付于2016年8月15日签订的土地承包合同，分别为王家强、、王家付颁发了承包经营权证。王家强的《农村土地承包经营权证》为谯农地承包权（2016）第341602108204190028J号（3.06亩）；王家付的《农村土地承包经营权证》为谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号（4.05亩）。
2016年11月11日，亳州市谯城区谯东镇大寺村民委员会再次与王家付签订承包合同，将已经发包给王家强的承包地一并签到该承包合同内。同年12月，亳州市谯城区人民政府再次为王家付颁发了证号仍为谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号的《农村土地承包经营权证》，将已经为王家强颁发过承包经营权证的地块颁发在王家付的承包经营权证范围内，共计7.11亩。第三人王家强申请行政复议，亳州市人民政府以亳州市谯城区人民政府第二次为王家付颁发承包经营权证行为事实不清、证据不足为由，于2017年6月15日作出亳复字[2017]19号《行政复议决定书》，撤销了亳州市谯城区人民政府为王家付颁发的谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号《农村土地承包经营权证》（7.11亩）。
一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，亳州市谯城区人民政府第二次为原告王家付颁发的土地承包经营权证包含了第三人王家强持有的土地承包经营权证上的土地，因此，被告亳州市人民政府以颁证行为事实不清、证据不足为由，作出撤销该颁证行为的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告亳州市人民政府受理第三人王家强行政复议申请后，履行了通知答辩、提供证据、调查核实、审批等程序，作出并送达行政复议决定，涉案复议程序合法。土地承包经营权证的取得来源于土地承包合同，第三人王家强与所在集体经济组织签订了土地承包合同，并领取了承包经营权证，取得了相应的土地承包经营权。原告提出的第三人户口不在争议耕地所在的村集体，无承包经营权资格的理由无事实和法律依据，依法不能成立，其要求撤销被诉行政复议决定的请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王家付、王艳华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王家付、王艳华负担。
王家付、王艳华上诉称，1、农村土地承包经营权登记行为不属于行政复议受案范围；2、在卷的2016年8月15日的《谯城区农村土地（耕地）承包合同》，王家付、王家强均未签字，其也没有收到编号为谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号的《农村土地承包经营权证》（4.05亩），其只是于2016年11月与村委会签订了承包合同，并收到编号为谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号的《农村土地承包经营权证》（7.11亩），一审认定此节事实错误；3、王家强无本集体的成员资格，没有与村委会签订承包合同，亳州市谯城区人民政府为王家强颁证未经公示等法定程序，该证不具有法律效力。请求撤销一审判决，改判维持亳州市谯城区人民政府为其颁发的《农村土地承包经营权证》（7.11亩）的效力。
亳州市人民政府答辩称，1、亳州市谯城区人民政府颁发《农村土地承包经营权证》的行为属于具体行政行为，属于行政复议受理范围；2、其受理王家强、陈玲的行政复议申请后，履行了通知答辩、提供证据、调查核实、审批等程序，并及时送达，行政复议程序合法；3、亳州市谯城区人民政府为王家付颁发的谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号《农村土地承包经营权证》（7.11亩），包含了王家强的谯农地承包权（2016）第341602108204190028J号《农村土地承包经营权证》（3.06亩）的内容，存在重合部分，颁证行为事实不清、证据不足。请求驳回上诉，维持原判。
王家强、陈玲未向本院提交书面答辩意见。
亳州市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
第一组：1.王家强、陈玲提交的行政复议申请书及相关证据材料；2.受理审批表、受理通知书、提出答复通知书及第三人答辩通知书。证明被告依法受理行政复议申请。
第二组：1.亳州市谯城区人民政府提交的行政复议答复书及相关证据材料；2.原告王家付、王艳华提交的相关证据材料；3.亳州市人民政府调查的询问笔录及调取原告兄弟二家确权登记档案。证明亳州市谯城区人民政府为原告第二次颁发的承包经营权证系重复颁证，且包含王家强的承包地，事实不清、证据不足。
第三组：1.行政复议案件审理审批表；2.行政复议决定书及送达回证。证明被告依法作出行政复议决定并送达，复议决定事实清楚、程序合法。
亳州市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》及《安徽省实施〈农村土地承包法〉办法》。
王家付、王艳华向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件和村委会的证明，证明王三合和王家付是同一人；2、1994年承包经营合同，证明1994年二轮承包的时候，王三合承包的土地范围与7.11亩的土地承包证范围一致；3、3.06亩的承包证复印件，该证已经被发包方注销，证明发包方否认发包合同的效力。
王家强、陈玲向一审法院提交的证据基本包含在亳州市人民政府提交的证据中，一审法院未再列举。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。亳州市谯城区人民政府颁发《农村土地承包经营权证》的行为属于具体行政行为，属于行政复议受理范围。亳州市谯城区人民政府为王家付颁发的谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号《农村土地承包经营权证》（7.11亩），包含了为王家强颁发的谯农地承包权（2016）第341602108204190028J号《农村土地承包经营权证》（3.06亩）的内容，两者存在重合部分，故被诉行政复议决定以颁证行为事实不清、证据不足为由，撤销颁证机关其后为王家付颁发的谯农地承包权（2016）第341602108204190021J号《农村土地承包经营权证》（7.11亩），认定事实清楚，证据充分。亳州市人民政府受理申请人的行政复议申请后，履行了通知答辩、提供证据、调查核实、审批等程序，并及时送达复议决定，故被诉行政复议程序合法。
至于王家付、王艳华上诉称其二轮承包时即享有涉案争议土地的承包经营权，村委会与王家强签订的承包合同属于无效合同，并以其在二审期间已另案提起请求确认合同无效的民事诉讼，申请本院中止审理本案。对此，本院认为，本案中，亳州市谯城区人民政府针对同一地块颁发的《农村土地承包经营权证》存在重合，复议机关撤销后一个颁证行为并无不当。且农村土地承包经营权自承包合同生效时设立，行政机关颁发承包经营权证的行为在性质上系一种行政确认，并不具有物权创设效力。复议机关撤销涉案颁证行为，并不影响王家付、王艳华通过民事诉讼解决基础法律关系后再行申请颁证的权利，故本案的审理并不需要以另案民事诉讼的审理结果为依据，王家付、王艳华的中止审理申请本院未予准许。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。王家付、王艳华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王家付、王艳华负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年四月二十日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。