安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终618号
上诉人（一审原告）代侠，女，1962年8月1日出生，汉族，住安徽省临泉县。
委托代理人李康，系代侠之子，1989年6月12日出生，汉族，住址同上。
委托代理人杨振，上海祯平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区，统一社会信用代码11341221003173206K。
法定代表人梁永勤，该县县长。
委托代理人张修华，该县国土资源局工作人员。
委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。
上诉人代侠因诉临泉县人民政府征收补偿决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。上诉人代侠的委托代理人李康、杨振，被上诉人临泉县人民政府的委托代理人张修华、侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
代侠向一审法院起诉称，其在临泉县城南新区新城社区XX自然村有房屋一套。临泉县人民政府对其所居住的房屋及土地进行征收，并于2016年8月9日作出了临政秘〔2016〕171号《集体土地征收拆迁补偿决定书》（简称《补偿决定书》）。该补偿决定事实不清，程序违法，适用法律错误，补偿费用畸低，严重侵犯其合法权益，请求依法予以撤销。
一审法院经审理查明，2010年6月2日，安徽省人民政府作出皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，同意征收临泉县城关镇境内农民集体农用地31.8461公顷用于城镇建设，由临泉县依法办理供地手续。同年7月19日，临泉县人民政府作出临政秘〔2010〕83号《征地公告》，征收临泉县城关镇三合居委会、新城居委会、大闫行政村境内土地总计31.8461公顷，全部为农用地。代侠的房屋在该征收土地范围内。8月6日，临泉县国土资源局作出临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》。2011年8月3日，临泉县人民政府经常务会议研究，作出临政办〔2011〕18号《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》。2015年4月15日，临泉县人民政府作出临政办〔2015〕12号《关于批转县国土局<临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案>的通知》。2016年3月12日，临泉县人民政府作出临政办〔2016〕15号《关于调整<临泉县集体土地征收补偿安置办法>及<城市规划区内集体土地征收房屋补偿安置补充规定>部分条款的通知》。同年4月8日，临泉县人民政府作出临政办〔2016〕17号《关于集体土地征收拆迁奖励标准的通知》，确定了征收补偿方案。因代侠在法定期限内未签订补偿协议，临泉县人民政府于2016年8月9日作出临政秘〔2016〕171号《补偿决定书》并送达给代侠，决定对代侠位于城南新区新城社区XX自然村土地征收范围内的土地0.718亩及房屋等地面附着物实施征收补偿。该补偿方案为：（1）货币补偿705523元。（2）安置补偿若选择商业用房一次性货币化补偿，共补偿633418.4元并安置房屋面积165.6平方米或商业用房不选择货币化补偿，共补偿453418.4元并安置房屋面积255.6平方米。决定限代侠于收到决定书之日起三日内到征收实施单位选择补偿方式，于收到决定书之日起七日内搬迁完毕，并交付被征收土地及房屋等地面附着物。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征收耕地、其他土地的补偿费用按相应的标准支付。被征收土地上的附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。安徽省人民政府办公厅皖政办[2003]77号文件授权设区的市人民政府，按照当地经济发展水平，制定被征收土地上房屋及其附属物的补偿标准。也就是说，法律仅对被征收土地的补偿费确定了补偿方式，对被征土地上房屋的补偿由各地区自行规定，均未明确具体的补偿数额标准。本案中，安徽省人民政府于2010年作出皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，临泉县人民政府及该县国土资源局也于2010年发布征地公告、征地补偿标准和安置方案公告。代侠的土地及地上的房屋在上述征收范围内，但临泉县人民政府并未于当时对代侠的土地及地上的房屋等实施征收。在2015年对本案诉争土地及地上附属物进行征收时，因代侠一直没有与征收实施单位达成补偿协议，为维护公共利益，临泉县人民政府根据安徽省、阜阳市于2015年调整的征地补偿标准及被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准和其批转的临泉县国土资源局于2015年制定的《临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》、2016年制定的《关于调整临泉县<集体土地征收补偿安置办法>及<城市规划区内集体土地征收房屋补偿安置补充规定>部分条款的通知》等文件，作出临政秘〔2016〕171号《补偿决定书》。该补偿决定对代侠的土地及地上附属物均按照2015年调整后的标准进行补偿，且赋予了代侠选择货币补偿或者产权调换的权利，并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利，进行了公告及送达，充分保障了被征收人代侠的合法权益，该补偿决定并无不当。代侠要求撤销该补偿决定的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回代侠的诉讼请求。案件受理费50元，由代侠承担。
代侠上诉称，1、临泉县人民政府作出被诉补偿决定的依据是皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，但该批复与其所在地没有任何关联性，系违法套用批复。2、本案所涉征地批准文件皖政地〔2010〕348号已失效。3、临泉县人民政府作出被诉补偿决定无法律依据，更不具备作出被诉补偿决定的主体资格。征收补偿决定程序适用于国有土地征收中，本案涉及集体土地征收，故以国有土地上的房屋征收方式来实施是错误的，临泉县人民政府不具有对集体土地上的房屋作出补偿决定的主体资格。本案未依法作出征收决定，故没有作出补偿决定的合法前提。在未依法评估情况下作出补偿决定亦属违法。4、临泉县人民政府依照自行制定的规范性文件作出补偿决定错误。5、被诉补偿决定的送达存在程序违法。6、临泉县人民政府没有提供合法的周转或安置房源材料，违背法律基本原则。7、征收土地程序严重违法。案涉征地补偿安置方案批准日期为2015年4月15日，但其至今未得到补偿。8、临泉县人民政府提供的资金存储证明不能证明有足额补偿资金；临泉县人民政府所作的风险评估违法；临泉县人民政府未提供依法公示征收土地公告及补偿安置方案公告的证据。9、被诉补偿决定对房屋价值的评估偏低。请求撤销一审判决，撤销临泉县人民政府〔2016〕171号补偿决定。
临泉县人民政府答辩称，1、因工作疏忽，其在作出被诉征收补偿决定时错用了皖政地置〔2010〕105号的文号，但并不能否定代侠的土地和地上附着物已经法定程序批准征收。2、安徽省人民政府在作出皖政地〔2010〕348号批复后，其和国土部门于2010年发布了征地公告和补偿安置方案公告，已开始实施征收，仅因代侠不愿签订补偿协议，故直到2016年仍未能全面完成征收工作。3、其依据最新的文件和调整后的补偿标准作出被诉补偿决定，且赋予了代侠选择货币补偿或产权调换的权利，也告知了救济权利，充分保障了被征收人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。
临泉县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、临政秘〔2016〕171号《补偿决定书》；2、临政秘〔2016〕171号补偿决定书送达图片；3、临政秘〔2016〕171号补偿决定书送达回证；4、临政秘〔2016〕171号补偿决定书公示图片；5、临泉县重大事项社会稳定风险评估报告；6、城南新区重点项目周转资金专户，以上6份证据证明程序合法。7、代侠房屋评估报告；8、代侠家庭关系信息表，以上2份证据证明其作出决定事实清楚。9、集体土地征收拆迁货币化补偿发放明细表；10、集体土地征收拆迁产权调换补偿发放明细表，以上2份证据证明其依法发放补偿金，程序合法。11、安徽省人民政府皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》；12、临政秘〔2010〕83号《征地公告》；13、临泉县国土资源局临国土资〔2010〕264号《征地补偿标准和安置方案公告》；14、安徽省人民政府皖政〔2015〕24号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》；15、阜阳市人民政府阜政秘〔2015〕205号《关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》；16、临政办〔2011〕18号《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》；17、临政办[2015]12号《关于批转国土局〈临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案〉的通知》；18、临政办〔2016〕15号《关于调整〈临泉县集体土地征收补偿安置办法〉及〈城市规划区内集体土地征收房屋补偿安置补充规定〉部分条款的通知》；19、临政办〔2016〕17号《关于集体土地征收拆迁奖励标准的通知》，以上9份证据证明其作出的行政行为适用法律正确、补偿标准适当。
代侠在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件；2、临政秘〔2016〕171号《补偿决定书》，证据1－2证明其诉讼主体资格。3、户口本复印件，证明主体资格及在册户口人数与补偿决定确定人数不一致。
上述证据均随案移送本院。
二审中，代侠向本院提交了以下证据：1、中华人民共和国国务院国复〔2017〕1251号行政复议裁决书；2、临泉县2010年第二批次建设用地置换项目被置换地块二用地勘测定界图；3、李庙村和孔村庄所在地理位置图，以上3份证据证明其村庄的土地不在皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》批准征收范围内。临泉县人民政府向本院提交了安徽省人民政府皖政地〔2010〕348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》及定界图；2、中华人民共和国国务院国复〔2017〕1251号行政复议裁决书，以上2份证据证明2010年安徽省人民政府批准其建设用地有两个第二批次批复，其在作出被诉补偿决定时因工作疏忽错用了皖政地置〔2010〕105号的文号；代侠的土地和地上附着物已经安徽省人民政府皖政地〔2010〕348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》批准征收。
本院经审查认为，双方当事人在二审中提交的证据相互印证，能够证明案涉房屋所占土地不在皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》批准征收范围内。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决认定“2010年6月2日，安徽省人民政府作出皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，同意征收临泉县城关镇境内农民集体农用地31.8461公顷用于城镇建设，由临泉县依法办理供地手续。同年7月19日，临泉县人民政府作出临政秘〔2010〕83号《征地公告》，征收临泉县城关镇三合居委会、新城居委会、大闫行政村境内土地总计31.8461公顷，全部为农用地。代侠的房屋在该征收土地范围内。8月6日，临泉县国土资源局作出临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》”不当，本院予以指出。
本院认为，有征收才有补偿。被诉补偿决定是对集体土地及地上房屋等附着物作出的，因此，对集体土地依法组织实施征收是作出被诉补偿决定的前提。本案中，被诉补偿决定认定代侠的土地及房屋等地面附着物在安徽省人民政府皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》征收范围内，临泉县人民政府、临泉县国土资源局也在批复作出后分别作出征地公告、征地补偿标准和安置方案公告，但代侠二审中提交的行政复议裁决书等证据能够证明其土地及房屋等地面附着物不在皖政地置〔2010〕105号批复范围内。临泉县人民政府辩称代侠的土地及房屋在安徽省人民政府皖政地〔2010〕348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》批准征收范围内，其因工作疏忽错用了皖政地置〔2010〕105号批复的文号，临政秘〔2010〕83号《征地公告》、临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》亦是错用文号，实际是对皖政地〔2010〕348号批复的公告。经审查，两批复确定的征地范围、征地面积及被征收土地的用途均不相同，而临政秘〔2010〕83号《征地公告》、临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》的内容与皖政地置〔2010〕105号批复相符，故临泉县人民政府上述辩解理由不能成立，本院不予支持。在临泉县人民政府未提供证据证明其对代侠的土地及房屋已依法组织实施征收的情况下，其作出被诉补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初232号行政判决；
二、撤销临泉县人民政府于2016年8月9日作出的临政秘〔2016〕171号集体土地征收拆迁补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人临泉县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年八月七日
法官助理 石 音
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。