广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行初446号
原告：广州市从化区良口镇胜塘村民委员会。住所地：广州市从化区良口镇胜塘村。
负责人：徐耀洪，主任。
委托代理人：杨高峰、吴丹华，均系广东广和（广州）律师事务所律师。
被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：戚燕平、陈炜，均系该府法制办工作人员。
第三人：广州市流溪河林场。住所地：广州市从化区良口镇黄竹塱。
法定代表人：卢广雄，场长。
委托代理人：曾震军、罗小文，均系该林场工作人员。
原告广州市从化区良口镇胜塘村民委员会（以下简称“胜塘村委会”）不服被告广州市人民政府及第三人广州市流溪河林场（以下简称“流溪河林场”）行政复议决定一案，于2017年6月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭审理了本案，原告胜塘村委会的负责人徐耀洪及委托代理人杨高峰，被告的委托代理人戚燕平，第三人的委托代理人曾震军、罗小文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胜塘村委会向本院起诉称:第三人因与原告发生山林纠纷，向广州市从化区人民政府（以下简称“从化区政府”）申请处理，从化区政府依法作出从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》。第三人不服，向被告提出行政复议，被告作出穗府行复[2016]753号《行政复议决定书》，撤销从府行决字[2016]l号《山林纠纷处理决定书》，责令依法重新对林权争议作出处理。被告作出的穗府行复[2016]753号《行政复议决定书》认定事实和适用法律严重错误，应当依法撤销。具体理由如下：（一）关于重证部分的10.57亩。1.第三人在从化区政府的林权争议处理程序中，无正当理由拒不提供其持有的《林权证》，妨碍行政处理程序，应当依法承担举证不能等法律后果。不提交不等于“未查清”。2.被告机械适用《林木林地权属争议处理办法》第十一条，断章取义。从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》将10.57亩山林全部确权归原告所有，并不违反《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定，该条规定的双方各半只是原则，政府结合实际情况确定权属才是本义。3.在行政复议程序中，第三人仅增加提供《林权证》，并没有提供其他任何证据和主张。也就是说除第三人持有的《林权证》外，从化区政府经过调查，山林纠纷争议事实基本清楚，双方均没有其他任何异议。被告可以撤销从化区政府作出的处理决定，然后直接改变，不用责令重新处理。（二）关于未发证的争议部分。1.被告以《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（从良联字第玖号、从良联字第陆号）与4365亩差异之大未作进一步查明，系画蛇添足，强人所难。原告和第三人在山林纠纷处理程序和行政复议程序期间，均未就面积差异提出任何证据和主张。1963年10月填领的《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（从良联字第玖号、从良联字第陆号）的四至范围只是文字表述，没有电子坐标，山林面积是大致估算，存在一定的误差。由于科技进步，现有林权证使用的是卫星图和电子坐标，没有任何误差，从化区政府不可能具有进一步查实的条件。争议面积4365亩除双方重证10.57亩外，第三人没有从化区政府核发的《林权证》，而从化区政府于2006年4月18日向原告核发的两份《林权证》(编号：B4400257097、B4400257101)包括大部分争议山林。综上所述，从化区政府的处理决定主要事实清楚，被告的行政复议决定主要事实不清，请求法院判决：1.撤销被告作出的穗府行复[2016]753号《行政复议决定书》；2.责令被告依法重新作出行政复议决定；3.本案的诉讼费用由被告承担。
被告广州市人民政府答辩称：（一）被告作出的被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确。本案中，从化区政府作出的从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》认定“1963年10月填领的《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（从良联字第玖号）……1963年10月填领的《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（从良联字第陆号）……以上两证所填的四至范围与现争议的四至范围文字表达虽不十分清楚，但部分四至界线基本吻合。2006年4月18日颁发的《林权证》(编号：B4400257097)和2006年4月18日颁发的《林权证》（编号：B4400257101）两证附图上显示的红线界线包括了现争议山林四至范围”，但从化区政府在行政复议答复中陈述“第三人领取的《林权证》（编号：B4400257097和编号：B4400257101）附图上显示的红线界线四至范围包括了大部分争议山林”，故从化区政府处理决定认定“包括了现争议山林四至范围”与其行政复议答复陈述“包括了大部分争议山林”不一致。另原告1963年领取的《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（从良联字第陆号、第玖号）两证的面积分别为482亩、440亩，合计922亩，而本案争议面积为4365亩，差异之大，从化区政府未作进一步查明，亦未作合理说明。此外，从化区政府的处理决定认定“1999年争议山林被划定为公益生态林，补偿款由被申请人领取至今”，但从化区政府未查清原告对公益生态林的实际经营管理范围，属认定事实不清。第三人持有的《林权证》[编号：B4400341740，证号：从林证字(2006)第00200002号]及原告持有的《林权证》[编号：B4400257097，证号：从林证字(2006)第22600003号]，都包含了争议林地中的10.57亩。对该重证部分林地，从化区政府作为林权证发证和林权争议调处机关，对争议的事实负有调查、核实义务，但其未查清事实，属认定事实不清。位于土坝旁黄龙带水库边一面积约53.72亩和“黄牛山”（煤垅旁）一面积约30.62亩的林地，合计约84.34亩，原告和第三人均未办理林权证。从化区政府将该84.34亩林地一并确认归原告所有，与《林木林地权属争议处理办法》第七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款的规定不符，依据不足。因此，从化区政府作出的从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》主要事实不清，被告作出被诉行政复议决定，依法撤销从化区政府作出的上述《山林纠纷处理决定书》，并责令其重新作出处理，认定事实清楚，适用依据正确。（二）被告作出的被诉行政复议决定程序合法。2016年6月23日，第三人向被告申请行政复议，被告决定受理并于同年6月28日向从化区政府发出《提出行政复议答复通知书》。因案件情况复杂，被告于2016年8月19日作出《延长行政复议审查期限通知书》。因案件需要，被告于2016年9月13日作出《中止行政复议审查通知书》。2017年5月24日，被告作出《恢复行政复议审查通知书》。2017年5月26日，被告作出《行政复议决定书》，并依法送达给各方当事人。被告的相关行政复议受理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。综上所述，被告作出的被诉行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人流溪河林场述称：同意被告作出的被诉行政复议决定。
经审理查明：第三人流溪河林场因与原告胜塘村委会发生山林地权属争议,于2013年11月12日向从化区政府申请对土名“黄牛山”的山林地的权属进行调处。从化区政府受理后，于2014年9月26日组织原告和第三人进行现场勘验指界，于2014年10月23日组织双方进行听证、调解。2016年4月29日，从化区政府作出从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》，查明主要事实为：双方争议的山林坐落于黄龙带水库与流溪河水库土坝的交界处，双方均称大土名“黄牛山”，四至范围：东至公路，南至翻船石，西至太和古庙坑水为界至梅冚坳天水，北至天水，面积约4365亩。具体界线以2014年9月26日组织双方代表到争议现场确认，林业技术人员以1：10000地形图勾划的界线红线图的四至范围为准，争议山林基本是天然松、杂树为主，有小部分杉树、果树。1963年10月填领的《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（证号：从良联字第玖号、从良联字第陆号）两证填写的四至范围与现争议的四至范围文字表达虽不十分清楚，但部分四至界线基本吻合。2006年4月18日颁发的《林权证》（编号：B4400257097、B4400257101）两证附图上显示的红线界线包括了现争议山林四至范围。争议山林解放前属五平约的地主山，五平约包括联平、长流、联群、胜塘。四固定时期划分给联平大队的玢田、箭一生产队所有。1976年前胜塘村归联平大队管理，1976-2001年联平大队属黄龙带管理区管理后划分为胜塘、联群、联平、梅树四个管理区，争议山林划归胜塘村管理。1978年原告在该山场办林果场，种植有杉树、果树等，1999年争议山林被划定为公益生态林，补偿款由原告领取至今。2000年原告将部分果场发包给林树生、林郁平经营管理，2004年原告将部分果场及房屋出租给黎均使用及经营。第三人对争议山林无经营管护事实。等等。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第九条、第十条的规定，决定：土名为“黄牛山”，面积约4365亩的争议山林的所有权归原告所有。上述处理决定书于2016年5月13日送达给原告和第三人。
第三人不服，于2016年6月23日向被告提出行政复议申请。被告受理后，于2016年6月28日向从化区政府发出《提出行政复议答复通知书》，从化区政府于2016年7月8日向被告提交《行政复议答复书》。被告于2016年8月19日作出《延长行政复议审查期限通知书》，于2016年9月13日作出《中止行政复议审查通知书》，于2017年5月24日作出《恢复行政复议审查通知书》，并送达给复议当事人。复议审查期间，原告、第三人向被告确认：原告持有的《林权证》[编号：B4400257097，证号：从林证字(2006)第22600003号]与第三人持有的《林权证》[编号：B4400341740，证号：从林证字(2006)第00200002号]，均包含有争议林地10.57亩；争议林地中，位于土坝旁黄龙带水库边面积约53.72亩的林地以及黄牛山（煤垅旁）面积约30.62亩的林地，合计约84.34亩，原告和第三人均未办理林权证。2017年5月26日，被告作出穗府行复[2016]753号《行政复议决定书》认为：从化区政府作出的处理决定认定原告领取的两份《林权证》（编号：B4400257097、B4400257101）的四至范围“包括了现争议山林四至范围”与其行政复议答复“包括了大部分争议山林”的陈述不一致。另原告于1963年领取的两份《从化县人民委员会山林所有证（存根）》（证号：从良联字第陆号、从良联字第玖号）面积分别为482亩、440亩，合计922亩，而本案争议面积为4365亩，差异之大，从化区政府未进一步查明，亦未作合理说明。此外，从化区政府作出的处理决定认定“1999年争议山林被划定为公益生态林，补偿款由被申请人领取至今”，但其未查清原告对公益生态林的实际经营管理范围，属认定事实不清。第三人持有的《林权证》[编号：B4400341740，证号：从林证字(2006)第00200002号]及原告持有的《林权证》[编号：B4400257097，证号：从林证字(2006)第22600003号]，都包含了争议林地中的10.57亩，从化区政府对该重证部分林地未查清事实，属认定事实不清。位于土坝旁黄龙带水库边面积约53.72亩和黄牛山（煤垅旁）面积约30.62亩的林地，合计约84.34亩，原告和第三人均未办理林权证，从化区政府将该84.34亩林地一并确认归原告所有，与《林木林地权属争议处理办法》第七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款的规定不符，依据不足。因此，从化区政府作出的处理决定主要事实不清，复议决定：一、撤销从化区政府作出的从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》；二、责令从化区政府依法重新对原告和第三人的林权争议作出处理。上述复议决定书于同日邮寄送达给原告和第三人。
上述事实，有《林权证》、《从化县人民委员会山林所有证（存根）》、从府行决字[2016]1号《山林纠纷处理决定书》、《行政复议申请书》及相关材料、《行政复议收件回执》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《延长行政复议审查期限通知书》、《中止行政复议审查通知书》、《恢复行政复议审查通知书》、行政复议庭审笔录、争议山林重证面积确认图、穗府行复[2016]753号《行政复议决定书》、法律文书送达材料，以及当事人的陈述等证据予以证实。
院认为,《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”本案中，第三人因与原告对位于“黄牛山”的林地发生林权争议，向从化区政府申请行政调处，从化区政府应依据上述规定对争议林地的发证情况进行调查、核实后再作出处理。由于原告和第三人持有的涉案林权证均包含有10.57亩争议林地，从化区政府在该部分争议林地已被确认权属且存在重复发证的情况下，直接将该部分争议林地确认归原告所有，事实不清，证据不足。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：。（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”由于从化区政府作出的从府行决字［2016］1号《山林纠纷处理决定书》对争议林地进行整体确权，不具有可分性，被告作为复议机关，经审查查明原告和第三人对于部分争议林地存在重证的事实后，依据上述规定作出穗府行复［2016］753号《行政复议决定书》，决定撤销从化区政府作出的从府行决字［2016］1号《山林纠纷处理决定书》，并责令其重新作出处理，并无不当，本院予以支持。原告认为第三人在林权争议行政处理程序中未提交林权证，应承担举证不能的法律后果，被告断章取义适用法律，不应责令从化区政府重新处理，应直接变更处理决定的起诉理由，缺乏理据，故其主张撤销被告作出的被诉行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市从化区良口镇胜塘村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市从化区良口镇胜塘村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一七年十二月五日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳