浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)浙06行初57号
原告诸暨市绿野生猪养殖场。住所地诸暨市浣东街道火烧吴村。
投资人杨灿标。
委托代理人刘国华，浙江可道律师事务所律师。
被告诸暨市人民政府。住所地诸暨市东一路**号。
法定代表人王芬祥，市长。
委托代理人徐俊东，男，该单位工作人员。
被告诸暨市人民政府浣东街道办事处。住所地诸暨市暨东路**号。
法定代表人何宇彬，主任。
出庭行政机关负责人陈灿明，副主任。
委托代理人戚伟勇，浙江浣纱律师事务所律师。
原告诸暨市绿野生猪养殖场（以下简称“绿野养殖场”）因诉诸暨市人民政府、诸暨市人民政府浣东街道办事处（以下简称“浣东街道办”）行政强制及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月4日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月24日公开开庭审理了本案。原告绿野养殖场的投资人杨灿标及委托代理人刘国华，被告诸暨市人民政府的委托代理人徐俊东，被告浣东街道办的副主任陈灿明及委托代理人戚伟勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告绿野养殖场起诉称：杨灿标向所在村承包红高坞椅子湾等处山地山田100多亩，从1992年开始在红高坞山湾荒地养殖生猪，1997年前后，靠山湾里面已建成大部分猪场，后又在外边建设6排猪场，2008年4月成立诸暨市绿野生猪养殖场。同年5月向诸暨市浣东街道、市国土资源局、市农业局申请养殖生猪10000头及同比配套畜牧设施用地的备案，得到相关部门同意的批复。投入巨额资金，并经相关职能部门验收达标，取得相关许可，三证齐全。在“五水共治”中，2015年9月7日10000平方米猪舍又通过诸暨市生猪规模养殖场污染治理达标验收，一直受到当地政府部门的政策扶持。但2017年8月20日下午，被告通知杨灿标前往浣东街道办领取《限期改正违法（章）行为通知书》。2017年8月21日早上，由被告诸暨市人民政府常务副市长宣方乐为现场总指挥，带领街道干部、民警等100多人前来强行拆除4号猪场，不听原告申诉，先后多次前来强制拆除2、3号猪场，至9月16日止，除1号猪场外，其余7280多平方米的三个猪场及配套设施全部拆光。原告的养猪场常年存栏数达7000头上下，属于国土资发（2014）127号、浙农专发（2014）74号、诸政办发（2012）208号等文件规定的规模化畜禽养殖，属于农用设施用地，且2008年5月已经浣东街道办、市农业局、国土资源局批复同意建设。原告养殖场远离村庄，无水源可污染，不在村镇规划区，也不属禁养区，污染治理经验收达标，猪场设施大部分建造于上个世纪，当时城乡规划法尚未颁布。综上，完全属于合法建筑。浣东街道办作出相应认定超越职权，程序违法，已被诸暨市人民政府行政复议决定所撤销。诸暨市人民政府未对原告养殖场作出处罚决定，在行政复议期间连续违法拆除。两被告行为明显违法，对原告的损失应当依法赔偿。请求1.确认被告诸暨市人民政府、浣东街道办2017年8月21日至9月16日连续多次强制拆除原告位于诸暨市浣东街道火烧吴村外红高坞山湾2、3、4号养殖场建筑物的行为违法；2.请求判令两被告恢复养殖场原状，并重新补齐相关合法手续；3.请求判令被告赔偿原告损失17361100元。庭审中，原告撤回判令两被告重新补齐相关合法手续的诉讼请求。原告同时明确，根据其举证提交的卫星图，诉状中的1、2、3、4号养殖场编号应相应更正为4、3、2、1号养殖场。
原告绿野养殖场向本院提交了如下证据：
1.土地延包合同四份，证明原告向火烧吴经济合作社承包了村红高坞山湾的山地、山田共125.34亩，并于2009年1月延长承包期30年和50年；
2.规模化畜禽养殖场同意建设批复书及规划图、Google卫星图、农业部门证明，证明整个绿野养殖场于2008年5月15日经浣东街道办、市农业局、国土资源局批准同意建造并备案，涉案养殖场位于火烧吴红高坞山湾，均列入土地利用总体规划和畜牧用地规划；
3.绍兴市重点农业龙头企业申报材料、猪场面积统计表及多个创建项目的投入情况，证明至2011年9月原告养猪场地的规模总资产已达3000多万元，猪场总面积近万平方米，并按上级要求在生态循环、污染治理等多项创建活动中投入资金784万余元，在同行业中起到了示范作用；
4.营业执照、税务登记证、动物防疫条件合格证、非行政许可书，证明绿野养殖场证照齐全，系合法经营的企业；
5.生猪养殖场排泄物治理告知单、污染整治方案、污染治理达标验收申请表，证明绿野养殖场按通知和方案要求已完成污染治理，2015年9月7日经市验收组验收通过达标验收合格到位。三份材料上都表明猪场建筑面积为1万平方米，经被告及市验收组确认；
6.限期改正违法（章）行为通知书（2017年4月28日）及整改通知书（8月19日），证明被告于2017年8月20日向原告发出通知，称原告违反了土地法和城乡规划法等规定，责令原告自行拆除地上建筑物，逾期仍不改正，将根据相关规定执行，而头天还向原告发了整改通知书；
7.照片12张，照片1-3证明拆除前的猪场，照片4-8证明拆除中的现场，照片9-12证明拆除后的猪场现状；
8.国土资发（2014）127号、浙农专发（2014）74号、浙政办发明电（2016）69号，证明原告的养殖场属农用设施，其用地只要依法备案即可，对不污染环境的养殖场要支持其发展，根本不应该拆除、关停；
9.诸市委办（2014）61号，证明政策意见第二条第二款第2项规定2012年底以前未批建设项目的农业设施用房，符合审批标准和规模的，可补办审批手续，不必拆除；
10.诸政办发（2012）208号，证明第三条规定农业设施的建设与用地由经营者提出申请，镇乡（街道）负责对申请内容真实性、资料完整性进行审查、核准，报市政府审批同意，第二条规定每头猪用地标准为10平方米；
11.照片4张，证明诸暨市人民政府常务副市长宣方乐在首次强拆猪场时为现场总指挥；
12.诸农发［2007］30号文件，证明原告养猪场属于政策文件规划用地的养殖对象，用地面积没超过文件规定的每头猪6平方米的用地标准，且原告的养殖用地不在文件划定的禁养区和限养区范围内；
13.市农业局在农业镇长会议上的讲话、答复书，证明因拆除补偿的标准；
14.诸政办发〔2013〕17号文件，证明原告的养猪场属于应按标准予以补助的养殖场。
被告诸暨市人民政府答辩称：1.被告诸暨市人民政府未参与原告养殖场的拆除行为，不是适格被告。原告仅陈述到8月21日副市长带队情况，后续直至9月16日拆除完毕均未提及有副市长，原告关于8月21日至9月16日连续多次强制拆除行为是诸暨市人民政府与浣东街道办的共同行为的主张不成立，将诸暨市人民政府列为共同被告不适格。2.原告所诉的1、2、3、4号养殖场处于不同位置，相互之间有一定间隔，拆除的时间等不一样，原告一并提起诉讼有违“一案一诉”原则。3.原告诉请不明确。原告诉请第二项要求补齐相关合法手续系另一法律问题，与本案强制行为没有关系。原告要求恢复原状与赔偿损失系相互矛盾的诉请，只能选择一个主张。请求驳回起诉。
被告诸暨市人民政府于法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.（2016）浙行终1086号行政裁定书；2.（2017）最高法行申8378号行政裁定书。
以上证据证明法院裁定确认同样情形的违章建筑不予赔偿。
被告浣东街道办答辩称：1.涉案养殖场确系违法建筑。2017年初，答辩人接公民举报，称原告自1997年起，未经审批在浣东街道火烧吴红家坞处陆续建造养殖场，要求查处。答辩人在调查过程中，通知原告负责人杨灿标到场对养殖场建筑物进行了实地测绘，并对杨灿标进行两次调查，其均承认违法建设的事实。2017年8月20日，诸暨市国土资源局对该养殖场的违法建筑问题出具书面调查结论，认定原告养殖场总建筑面积9834.72平方米，其中除了在2008年5月对3539平方米的养殖场用地（其中建筑占地2553.96平方米）到国土部门进行审批备案外，其余养殖场用地均无合法建房审批手续，系违法建筑。2.答辩人拆除是与原告协商一致的行为，并非强制行为。双方在2017年9月19日签订了协议一份，约定原告分批腾空猪舍，做好生猪退养工作，交由答辩人拆除，答辩人给原告10万元补助。原告申请和领取经济补助的行为，应视为对答辩人相关行政行为的吸收及认可。3.本案共同被告不适格。诸暨市人民政府未实施拆除行为，原告亦无证据证明，本案共同被告错误。如原告撤回对诸暨市人民政府的起诉，本案应由基层法院管辖。4.原告曾于2017年11月3日向越城法院起诉，后自行撤回。前次起诉的被告、诉讼请求、事实和理由与本案重复。请求驳回原告起诉。
被告浣东街道办于法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.限期改正违法（章）行为通知书，证明要求在2017年4月30日前全部拆除；
2.测量报告，证明浣东街道办委托进行测量及测量结果；
3.2017年5月16日的询问笔录；
4.2017年8月20日的询问笔录；
证据3、4证明原告自认建造经过和部分备案情况，除了被告图纸中的1号养殖场，其他所有猪舍均为违章建筑；
5.《关于浣东街道火烧吴绿野养猪场有关调查及处置情况》，证明有权机关的违法建筑认定结论；
6.《诸暨市规模化畜禽养殖场用地用地申请表》，证明原告在2008年对浣东街道办提交图纸中的1号养猪场申请过用地备案；
7.协议及付款凭证，证明已向原告支付了相应补偿款。
被告浣东街道办同时明确《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第七十六条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条是其作出行政行为的法律法规依据。
经庭审质证，两被告对于彼此证据的三性均无异议。原告对于诸暨市人民政府提交证据的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；原告对于浣东街道办提交的证据1、3-7真实性无异议，对证据2真实性不予确认，但对该证据记载养殖场相关内容予以认可，同时对证据1合法性有异议。两被告对于原告提交的证据除证据11外的真实性均无异议，但认为不能达到证明目的，浣东街道办同时对证据6三性均无异议，对证据8-10关联性有异议；对于原告提交的证据11，两被告对三性均有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据真实性本院予以确认，关于其中的证据11，原告说明了制作时间等基本信息以及证据来源为监控视频，并当庭播放了该视频，两被告对于照片中人物身份并无异议，故本院对该证据真实性予以确认。被告诸暨市人民政府提交的证据与本案缺乏关联性，不予采信。被告浣东街道办提交的证据真实性本院予以确认。
经审理查明，浣东街道办向杨灿标制发《限期改正违法（章）行为通知书》，认定后者擅自在火烧吴红高坞处未经审批建猪场，并限其于2017年4月30日前自行拆除地上建筑物，逾期不改正的，浣东街道办将根据相关法律、法规之规定执行。2017年8月21日至9月19日期间，原告总面积约为7281.51平方米的养殖场被强制拆除完毕。
同时查明，杨灿标曾申请诸暨市规模化畜禽养殖场用地0.3539公顷，于2008年5月18日经村民委员会、诸暨市国土资源局、浣东街道办等部门审批同意。在绿野养殖场的《诸暨市规模化畜禽养殖场同意建设批复书》上，浣东街道办于2008年5月13日签署同意意见，诸暨市国土资源局原则同意其养殖用地备案，但不得修建永久性建筑。2017年5月16日及2017年8月20日，诸暨市国土资源局浣东国土所的工作人员对杨灿标进行询问，2017年8月20日，诸暨市国土资源局出具《关于浣东街道火烧吴绿野养猪场有关调查及处置情况》，认定诸暨市绿野生猪养殖场总建筑占地9834.72平方米，其中2553.21平方米建筑物属合法用地范围内，其余建筑占地7281.51平方米没有相关用地手续，系违法建筑。
另查明，2017年9月19日，浣东街道办与绿野养殖场就生猪退养工作签订协议，由浣东街道办对其补偿10万元，相关款项已实际支付。原告曾以浣东街道办为被告就2017年8月21日至9月16日的强制拆除养殖场行为提起行政诉讼，后于2018年3月15日撤诉。
本院认为，关于本案诸暨市人民政府的被告主体资格问题，原告以诸暨市人民政府一副市长曾于2017年8月21日到过养殖场为由主张诸暨市人民政府共同实施了强制拆除行为，缺乏事实及法律依据。根据行政诉讼“谁行为，谁被告”的基本原则，本案应以强制拆除的实施主体为适格被告。但现有证据无法证明诸暨市人民政府共同参与了被诉强制拆除行为，原告亦认可强制拆除系副市长离开之后才正式开始，后续多日拆除过程中均无诸暨市人民政府工作人员参与，且诸暨市人民政府庭审中已就该副市长到场原因作出说明。此外，浣东街道办自认系单独实施，其此前制发的《限期改正违法（章）行为通知书》中亦明确后续执行主体为浣东街道办，原告也认可拆除行为实际由浣东街道办组织实施。综上，原告以诸暨市人民政府为被告之一提起本案诉讼不符合行政诉讼受理条件，对该部分起诉应予驳回，两被告相关答辩意见本院予以采纳。鉴于本院已对该案进行实体审理，为减少当事人诉累，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定，本案不再移送基层人民法院管辖。
本案被诉行政强制行为虽持续多日，但无法明确区分独立拆除阶段，且浣东街道办提交的《诸暨市绿野生猪养殖场面积测量报告》中，亦将原告本次诉讼所涉及的养殖场统一表述为2号养殖场。故被告诸暨市人民政府关于本案诉讼有违“一案一诉”原则的答辩意见缺乏事实依据，本院不予采纳。原告此前虽曾针对同一行政强制行为提起诉讼并撤回起诉，但本质上始终积极主张诉权，且撤回起诉系因发现新证据引发，并不构成滥用诉权等情形，原告虽有主观认识偏差，但未严重至应剥夺其诉权。而行政强制行为对于原告产生的影响未因前一次诉讼消除，原告提起诉讼的事由依然客观存在。故本案不宜认定原告属撤回起诉后无正当理由再行起诉，两被告相关答辩意见本院不予采纳。
关于被诉行政强制行为合法性问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关强制执行应当遵循法定程序。本案中，被告浣东街道办在强制拆除涉案养殖场过程中，既未作出行政强制执行决定，也未听取原告的陈述和申辩，更未告知当事人享有行政复议及行政诉讼等权利，明显违反法定程序。
关于原告提出的行政赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”故公民、法人或者其他组织具有合法权益且该权益受到侵害是行政赔偿请求成立的要件之一。关于养殖场建筑损失部分，根据《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条“从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；……临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。”之规定，原告临时使用土地应办理相应审批手续且一般不超过二年。本案中，原告虽提交了《诸暨市规模化畜禽养殖场同意建设批复书》，但在两次询问时均认可该批复仅针对靠近村庄的约3539平方米养殖场，并不包括本案被拆除部分。同时结合被告浣东街道办提交的《诸暨市规模化畜禽养殖场用地用地申请表》及诸暨市国土资源局《关于浣东街道火烧吴绿野养猪场有关调查及处置情况》调查结论，原告关于涉案养殖场部分已经合法审批的主张不能成立。原告提交的相关项目申报、污染治理验收申请、行政许可等材料系其开展经营活动的证据，不能达到证明其合法用地的目的。原告其他部分损失缺乏证据支持，其中项目投入与行政强制行为不具有法律上的因果关系。综上，原告的赔偿请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告诸暨市绿野生猪养殖场对被告诸暨市人民政府的起诉；
二、确认被告诸暨市人民政府浣东街道办事处于2017年8月21日至9月16日强制拆除原告位于诸暨市浣东街道火烧吴村外红高坞山湾的养殖场的行为违法；
三、驳回原告诸暨市绿野生猪养殖场的赔偿请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府浣东街道办事处负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 范卓娅
审 判 员 傅芝兰
人民陪审员 马雅萍
二〇一八年六月四日
书 记 员 王雪莹