安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终70号
上诉人（一审原告）牛惠凤，女，1963年6月13日生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。
上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市国庆中路128号，统一社会信用代码11340403355206091Q。
法定代表人文见宝，该区区长。
委托代理人申依蕊，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人李多如，安徽竞合律师事务所律师。
上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳街道舜耕镇社居委，统一社会信用代码11340403MB0T24252U。
法定代表人陈方敬，该办事处主任。
委托代理人唐明，该街道办事处司法所副所长。
委托代理人陈洋洋，安徽金天阳律师事务所律师。
牛惠凤诉淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）、淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处（简称朝阳街道办事处）行政协议一案，牛惠凤、田家庵区政府、朝阳街道办事处均不服安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人牛惠凤，上诉人田家庵区政府的委托代理人申依蕊、李多如，上诉人朝阳街道办事处的委托代理人唐明、陈洋洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
牛惠凤向一审法院起诉称，2006年至2013年，被告在未与原告签订任何安置补偿协议的情况下，多次暴力强拆原告的房屋。在原告多次上访主张权利情况下，2013年10月9日，田家庵区政府副区长陈海涛安排朝阳街道办事处主任吴化海代表田家庵区政府与原告签订《房屋征迁安置协议》。尽管上述协议未明确交房日期，但按照《淮南市城市房屋拆迁管理办法》第38条的规定，实行产权调换的，用期房安置的，临时过渡期应当以拆迁补偿安置协议或者裁决规定的期限为准，非住宅的临时过渡期不超过24个月。故原告的安置房过渡期是自2013年10月9日至2015年10月8日，现房屋仍未交付，被告已违约。原告的商铺处于黄金地段的沿街一层，被告延期交房，造成原告不能出售、抵押贷款、出租和经营，被告应承担相应的损失。综上，请求判决：1、被告履行《房屋征迁安置协议》（产权调换方式），限期被告从立案之日起6个月内向原告交付验收合格的回迁安置房；2、被告承担逾期交付验收合格回迁安置房的违约责任，即向原告支付自2015年10月9日至2017年5月8日的逾期停产停业损失207480元（260元/㎡×42㎡×19月），以后每延长一个月增加10920元（260元/㎡×42㎡）及逾期支付利息；3、本案所涉及的所有诉讼费、执行费全部由被告承担。
一审法院审理查明：2006年8月，淮南市土地储备中心取得拆许字（2006）第20号房屋拆迁许可证，载明拆迁时间为自2006年8月14日至2016年12月31日。原告拥有的田区朝阳西路朝阳村2#楼一层8号商铺在拆迁范围内。之后，原告的上述房屋被拆除，但淮南市土地储备中心并未与原告达成拆迁安置补偿协议。之后，原告多次到相关部门反映问题，主张权利。为解决原告反映的问题，2013年10月9日，田家庵区政府作为甲方，与原告（乙方）签订了《房屋征迁安置协议》（产权调换方式），约定主要内容为：第二条补偿方式，乙方选择房屋产权调换方式，就地安置还原，按被征迁房屋的实测面积实行同楼层拆一还一，不找结构和新旧差价。甲方向乙方提供还原安置房为鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）壹层东03室；还原安置房建筑面积42㎡（最终以房地产管理局实测面积为准，少面积要补，多面积不退。其中10.42㎡为奖励面积。）铺面开口向朝阳中路。第三条各种补偿、补助费，1、被征迁房屋内装潢及附属物补偿费30000元；2、搬迁补助费632元；3、临时安置补助费24个月（2006年8月至2008年7月）18948元；4、临时安置补助费65个月（2008年8月至2013年8月）102635元；5、停产停业补偿49265元。以上五项补偿合计201488元。第四条，在签订协议后三日内付款。（款到交原房产证）。第五条，临时安置补助费的补助时限，从2014年1月1日起。费用半年支付一次，9474元；至甲方发布还原安置房交房公告之日止。交付房时增发临时安置费4个月6316元。第六条，还原安置房交房时水、电到位，不收开户费。每户有卫生间。第七条，还原安置房产权证的办理，甲方配合乙方办理还原安置房的产权证，还原安置房的建筑面积与被征迁房屋相等部分，免交契税，其它产权证办理费用由被征迁人承担。朝阳街道办事处在该协议落款处加盖公章，原告在该协议上签字确认。协议签订后，被告依据协议第三条的约定，将相关补偿、补助费用支付给原告。但因协议确定的安置房处于停建状态，安置房一直未予以交付，故原告向本院起诉本案诉讼。
一审另查明，双方协议约��的安置房即鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）因开发商资金问题，于2015年即已停工
一审法院认为，本案争议焦点：一、田家庵区政府是否为本案适格被告；二、被告能否向原告交付回迁安置房，如何交付；三、被告应否赔偿原告违约损失，具体数额如何确定。针对上述争议焦点，一审法院评判如下：
一、关于田家庵区政府是否为本案适格被告问题。因涉案的《房屋征迁安置协议》载明的甲方是田家庵区政府，而朝阳街道办事处在协议上加盖该单位的印章。同时，从上述协议的实际履行情况看，协议第三条约定的相关补偿、补助费用，是由两被告共同履行，即朝阳街道办事处向田家庵区政府申领上述费用后，支付给原告。综合上述情况，两被告均应是本案适格被告，应依法履行上述协议所确定的义务。田家庵区政府认为其不是本案适格被告的答辩意见，不予支持。
二、关于两被告能否向原告交付回迁安置房、如何交付的问题。按照《房屋征迁安置协议》的约定，两被告应向原告提供的还原安置房为鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）一层东03室。现因开发商的资金问题，上述鑫诚花园2号楼已于2015年年底停工至今，何时能恢复施工，无法确定。故原告要求两被告从立案之日起6个月内向原告交付验收合格的上述回迁安置房，客观上无法实现，对原告该项请求，不予支持。但因上述《房屋征迁安置协议》于2013年10月即已签订，至今安置房屋未能交付，显然给原告的生产、生活造成较大影响，故两被告应积极采取补救措施，尽早履行安置房的交付义务。
三、关于两被告应否赔偿原告违约损失、具体数额如何确定的问题。虽然被告已按照《房屋征迁安置协议》的约定，支付原告停产停业损失49265元，现原告���次要求被告支付停产停业损失不符合《淮南市国有土地上房屋征收补偿标准》（淮府办〔2011〕99号）第五条规定。但因两被告至今未能交付安置房，客观上给原告造成安置房的房屋出租租金等经济损失，应予赔偿。结合上述协议确定的安置房的座落位置、面积等情况，参照周边相类似房屋的租金标准，按照每平方米260元的标准赔偿原告损失，符合客观情况，较为合理。对于原告另行要求赔付逾期支付利息的请求，不予采纳。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决：一、驳回牛惠凤要求田家庵区政府、朝阳街道办事处从立案之日起6个月内向其交付验收合格的回迁安置房的诉讼请求；二、田家庵区政府、朝阳街道办事处应积极采取补救措施，按照《房屋征迁安置协议》的约定，尽早履行安置房的交付义务；��、田家庵区政府、朝阳街道办事处自本判决生效之日起十五日内向牛惠凤赔付逾期交付回迁安置房的经济损失207480元（自2015年10月9日至2017年5月8日，按每月260元/㎡×42㎡标准计算）；自2017年5月9日起，按每月260元/㎡×42㎡的标准，向牛惠凤赔付逾期交付回迁安置房的经济损失，直至回迁安置房交付之日止；四、驳回牛惠凤的其他诉讼请求。案件受理费4412元，由田家庵区政府、朝阳街道办事处承担。
牛惠凤上诉称，田家庵区政府、朝阳街道办事处多次暴力强拆其房屋；与其《房屋征迁安置协议》中没有约定交房日期、违约责任，按照法律规定，其可以随时要求履行，应判令行政机关限期交付；随着市场物价的上涨，房屋租金亦上涨，逾期交付安置房导致其损失不断扩大。请求二审法院依法改判支持其一审全部诉讼请求。
田家庵区政府答辩称，1、���案协议的签订和履行主体是朝阳街道办事处，田家庵区政府在协议签订过程中仅是指导行为，代为支付补偿款也不是代为履行，故田家庵区政府不是本案适格被告；2、按照相关规定，停产停业损失是一次性补偿，在协议中已经得到体现，朝阳街道办事处一直在支付不能按期交房的费用，属于支付违约金性质，一审判令田家庵区政府赔偿停产停业损失无依据。请求二审法院依法改判驳回牛惠凤对田家庵区政府的诉讼请求。
朝阳街道办事处答辩称，1、安置房至今未达到交付条件，牛惠凤要求自立案之日起6个月内交付回迁安置房不切实际；2、朝阳街道办事处已经按协议约定支付了6个月的停产停业损失，且一直不间断地支付临时安置补助费，无违约行为，一审判决按每月260元/㎡赔偿损失无依据。请求二审法院依法改判驳回牛惠凤对朝阳街道办事处的诉讼请求。
田家庵区政府上诉称，1、虽然涉案《房屋征迁安置协议》中载明甲方系田家庵区政府，但实际签订和履行协议的主体是朝阳街道办事处，田家庵区政府不是本案适格被告；2停产停业损失已在协议中约定且已经支付，朝阳街道办事处为不能及时交付安置房一直在支付安置补助费，故不存在再行补偿问题，一审判决按每月260元/㎡赔偿停产停业损失无法律依据。请求撤销一审判决，作出公正合理的裁判。
牛惠凤答辩称，1、涉案《房屋征迁安置协议》的签订一直是田家庵区政府工作人员找其协商，且协议中亦载明甲方系田家庵区政府，故田家庵区政府是本案适格被告；2、关于停产停业损失按每月260元/㎡作为赔偿标准，是朝阳街道办事处工作人员吴化海经过市场调查所得出的结论，一审判决以此标准计算损失赔偿额依据充分。请求驳回田家庵区政府的上诉，改判支持其在一审中的全部诉讼请求。
朝阳街道办事处对田家庵区政府的上诉无异议。
朝阳街道办事处上诉称，1、朝阳街道办事处无任何违约行为，牛惠凤索要停产停业损失是重复索要，一审判决朝阳街道办事处赔付逾期交付安置房的经济损失无任何事实和法律依据；2、一审判决中叙述按每月260元/㎡赔偿停产停业损失系参照周边类似房屋的租金标准计算，但无任何相关书面调查报告或司法鉴定意见佐证，无证据支持。请求撤销一审判决，依法改判驳回牛惠凤对朝阳街道办事处的诉讼请求。
牛惠凤的答辩意见同对田家庵区政府上诉的答辩意见。
田家庵区政府对朝阳街道办事处的上诉无异议。
牛惠凤向一审法院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体资格；2、房屋产权证复印件，证明涉案房���情况，当时该房屋没有公摊；3、田家庵区人民法院（2010）田行初字第00038号行政判决书，证明2010年9月6日原告仍合法拥有被拆迁房屋；4、报案记录复印件（朝阳派出所证明、附带民事纠纷告知书及当时房屋拆迁现场照片），证明被告未履行相关手续的情况下，对原告房屋的拆迁是非法拆迁；5、市重点办公室《拆迁通知》，证明按该通知，被告应依法补偿后再拆迁，被告未按该通知履行；6、信访事项答复告知书复印件，证明政府协调的过程；7、原告诉求复印件，证明将原告的相关要求书面提交给了田家庵区政府；8、周边商铺售价复印件（拍摄于现场），证明周边商铺的售价；9、鑫诚2号商住楼施工许可证复印件，证明还原房的工期；10、被征迁房屋补偿计算明细复印件，证明协议中安置补偿数据的来源，是当时朝阳街道主任吴化海手写的；11、房屋征迁安置协议��印件，证明协议中10.42平方米的奖励面积其实是政府补偿原告房屋从2006年8月至2013年10月之间被拆除之后的停产停业损失、被拆迁房屋当时没有公摊，故被告安置的房屋也应没有公摊、当时吴化海告知安置房的过渡期是18个月，但其不愿在协议中予以明确。12、安置房位置图复印件，证明安置房的坐落位置，同时可以证明还原房应该没有公摊，且相关尺寸也是明确表述；13、2015年信访诉求复印件两份，证明原告曾书面向两被告提出要求其尽快交房；14、信访事项办理情况报告复印件，证明针对相关补偿标准，原告曾要求被告予以解决，但被告不予以解决；15、周边商铺租赁价复印件（环球港网上宣传页），证明周边房屋租金价格；16、关于对牛惠凤等信访人的答复意见，证明原告不同意在协商过程中区建委提供的安置补偿标准；17、田家庵区政府信访事项复查复核委员��田查字[2012]第05号，证明观点同上；18、田家庵区政府信访事项复查复核委员会田查字[2012]第06号，证明观点同上；19、鑫诚花园图纸，证明当初被告给予安置房屋的位置不佳，原告不同意；20、对《关于申请延长房屋拆迁许可证期限的报告》的批复（2009年2月14日），证明被告拆除房屋不在拆迁许可范围内，系非法拆除；21、陈海涛签字，证明田家庵区政府牵头安置房屋；22、照片三张，证明鑫诚花园2﹟商住楼、朝阳公馆、鑫诚花园9﹟楼是同一栋楼，即是原告安置还原房屋所在的楼。
田家庵区政府向一审法院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明被告主体身份；2、房屋征收补偿安置协议，证明田家庵区政府不是涉案协议签订主体；3、相关安置补偿费用支付凭证，证明田家庵区政府不是涉案协议的履行主体。
田家庵区政府向一审法院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条。
朝阳街道办事处向一审法院提交了以下证据：1、2013年10月10日鑫诚花园项目拆迁补偿费通知单及淮南通商银行汇款回执；2、2014年4月30日记账凭证、淮南市财政直接支付申请书、及附安置费发放登记表、淮南通商银行汇款回执；3、2014年8月25日记账凭证、淮南市财政直接支付申请书、及安置费发放登记表；4、2015年1月14日记账凭证、淮南市田家庵区人民法院协助执行通知书、执行裁定书、淮南市财政直接支付申请书、及安置费发放登记表，2015年1月28日的记账凭证、淮南市田家庵区人民法院协助执行通知书、执行裁定书、淮南市财政直接支付申请书；5、2015年8月13日记账凭证、淮南市田家庵区人民法院协助执行通知书、执行裁定书、淮南市财政直接支付申请书、及安置费发放登记表；6、2015年8月13日记账凭证、淮南市田家庵区人民法院协助执行通知书、淮南市财政直接支付申请书、及安置费发放登记表；7、2016年1月25日记账凭证、淮南市财政直接支付申请书、淮南市田家庵区人民法院协助执行通知书、执行裁定书、及安置费发放登记表；8、2017年1月11日记账凭证、淮南市田家庵区人民法院协助执行通知书、淮南市财政直接支付申请书、及安置费发放登记表，证明朝阳街道办事处已经按照协议约定支付了各项费用。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、田家庵区政府是否为本案适格被告；二、牛惠凤要求自立案之日起6个月内交付回迁安置房的诉讼请求应否得到支持；三、田家庵区政府、朝阳街道办事处应否赔���牛惠凤的经济损失，若需赔偿，损失赔偿额如何计算。围绕上述焦点，本院评判如下：
关于焦点一。本院认为，本案中，淮南市土地储备中心取得拆许字（2006）第20号房屋拆迁许可证，牛惠凤被拆除的淮南市田家庵区朝阳西路朝阳村2#楼一层8号商铺在拆迁范围内，但拆迁人淮南市土地储备中心与被拆迁人牛惠凤并未达成拆迁安置补偿协议。经牛惠凤多次到相关部门反应，朝阳街道办事处与牛惠凤签订了涉案《房屋征迁安置协议》，在协议抬头载明甲方为田家庵区政府、乙方为牛惠凤。田家庵区政府虽未在协议上加盖印章，但协议抬头载明甲方为田家庵区政府，且协议约定的相关补偿费是由朝阳街道办事处向田家庵区政府申领后再行支付给牛惠凤，故田家庵区政府应系本案适格被告。朝阳街道办事处作为协议相对方，亦系本案适格被告。
关于焦点二。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十条第（一）项的规定，当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但法律上或者事实上不能履行的除外。涉案《房屋征迁安置协议》约定向牛惠凤提供的回迁安置房为鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）一层东03室，该项目因开发商的资金问题自2015年年底停工，2017年年底复工，后又停工，回迁安置房何时交付无法确定，故牛惠凤要求自立案之日起6个月内交付回迁安置房事实上已履行不能，故其该项上诉请求不符合法律规定，本院不予支持。一审判决田家庵区政府、朝阳街道办事处采取补救措施，尽早履行安置房的交付义务，并无不当。
关于焦点三。本院认为，涉案《房屋征迁安置协议》中并未约定回迁安置房的交付时间，根据《中华人民共和国合同法》第六��二条第（四）项的规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。考虑到回迁安置房交付的特殊性，参照当地城市房屋拆迁管理办法规定的临时安置过渡期一般不超过24个月的规定，以及双方签订协议中约定的给付24个月临时安置补助费，一审法院确定应当交付回迁安置房的时间是协议签订后2年合情合理，较为适当。虽然协议中约定了停产停业损失的一次性补偿，且已履行完毕，但其应系对回迁安置房应当交付时间内发生损失的一种补偿，对超出回迁安置房交付时间的停产停业损失若得不到相应补偿，明显对被拆迁人不公，且纵容了拆迁人迟延履行安置义务，显然不能体现法律的公平。本案中，自协议签订后长达四年多不能交付回迁安置房，且何时能够交付一直无法确定。根据《中华人民共和国合同法���第一百零七条的规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。因此，田家庵区政府、朝阳街道办事处应当承担回迁安置房不能在合理时间内交付的违约责任，赔偿被拆迁人回迁商铺出租租金的经济损失。关于损失赔偿额，一审法院考虑到回迁商铺的座落位置、面积等情况，参照周边相类似商铺的租金标准，比照协议约定已经给付的停产停业损失计算标准，酌情确定按照每平方米260元的标准计算，较为合理。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。牛惠凤、田家庵区政府、朝阳街道办事处的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审��件受理费4412元，由淮南市田家庵区人民政府、淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处承担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年五月三十日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。