浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)浙行终196号
上诉人（原审原告）姚如宁，男，1966年2月25日出生，汉族，住舟山市定海区。
委托代理人薛国波，男，1974年12月22日出生，住舟山市定海区。
被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地舟山市定海区昌国路61号。
法定代表人侯富光，区长。
委托代理人屠科增，舟山市定海区人民政府法制办公室副主任。
委托代理人单贤定，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。
姚如宁诉舟山市定海区人民政府（下称定海区政府）三轮车管理行政强制一案，舟山市中级人民法院于2016年12月30日作出（2015）浙舟行初字第6-2号行政裁定。姚如宁不服，向本院提出上诉。本院2017年2月14日立案后依法组成合议庭，于同年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人姚如宁的委托代理人薛国波，被上诉人定海区政府副区长唐小明及委托代理人屠科增、单贤定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，为加强定海城区人力客运三轮车的交通安全秩序和营运市场秩序管理，维护经营者和乘客的合法权益，2013年4月15日，900余名定海城区人力客运三轮车车主签署了联名申请书，请求定海区政府“出台新的定海城区人力客运三轮车管理规定，设立定海城区人力客运三轮车专门管理机构，按照'政府牵头、部门参与、依法管理；行业自律，业主诚信、创新管理'的原则管理”，并承诺除遵守法律法规规定的相关要求外，“还要求专门管理机构对人力客运三轮车违反单双号规定、人照不符、无照经营等违规经营行为作出如下处理：第一次违规的扣车7日，第二次违规的扣车15日，第三次违规的扣车30日，第四次违规的取消该车所有人的经营资格”。被告定海区政府在此基础上制定了《三轮车管理暂行规定》，并于2013年4月18日起实行。该规定第二条明确人力客运三轮车的营运权属于公共资源。按照“政府牵头、部门参与，依法管理；行业自律，业主诚信、创新管理”的原则，对定海城区人力客运三轮车进行管理。第十四条明确，三管办同时对人力客运三轮车违反单双号规定营运、人照不符、无照经营等违规行为作出处理，第一次违规的扣车7日，第二次违规的扣车15日，第三次违规的扣车30日，第四次违规的取消该车所有人的经营资格。2013年9月17日，三管办根据《三轮车管理暂行规定》第十四条的规定，以人证不符为由，对原告所有的0392号人力客运三轮车予以“第三次扣车30日”。原告不服，起诉至法院。诉称定海区政府本身并不具有行政执法资格，还违法授权三管办实施扣车行为，严重侵害了原告的合法权益。请求：1.判令定海区政府授权三管办实施的扣车行为违法并无条件返还被扣车辆；2.附带审查定政办发〔2013〕33号《三轮车管理暂行规定》；3.诉讼费由被告承担。
原审法院认为，本案的关键在于三管办对原告三轮车采取管理措施的行为性质问题。人力客运三轮车营运行为，系车辆营运行为，一般应由道路运输法律法规进行规范。但《浙江省道路运输条例》第二条第二款明确规定，该条例所称的道路运输经营，是指单位或者个人以汽车为他人提供道路旅客运输或者道路货物运输服务的经营活动，包括班车客运、包车客运、公共汽车客运、出租汽车客运等道路旅客运输经营和道路货物运输经营。由于该条例排除了人力客运三轮车的适用，故道路运输管理部门并无职权对三轮车的营运进行管理。而客观上，定海城区三轮车市场的设立目的决定了该市场并非系可自由竞争的市场领域，而是政府为解决就业问题推出的社会公共资源。《三轮车管理暂行规定》第二条就明确了人力客运三轮车的营运权属于公共资源。原告提起本案诉讼的真实目的是取消政府关于三轮车营运市场的限制条件，将该市场拓展为自由竞争市场，该目的显与政府设立三轮车营运市场的目的背道而驰。另一方面，定海区政府设立三管办，是政府为解决三轮车营运行业自律管理问题，应行业内绝大多数业主请求而成立的管理机构，该机构对三轮车营运市场实施管理，并非政府主动采取的强制性管理，而是考虑到不予管理可能引起的重大社会稳定风险，基于行业内绝大多数三轮车工的强烈要求，依据行业自律管理规约采取的暂时性社会维稳措施，暂不宜纳入司法审查范畴。综上，在相关法律法规暂未明确三轮车营运管理规范的情况下，政府在三轮车营运管理这一公共资源配置领域依据绝大多数三轮车工要求采取的暂时性社会维稳措施，暂不宜纳入司法审查范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告姚如宁的起诉。
姚如宁上诉称：一审法院对本案部分事实认定错误，适用法律不当。本案中，定海区人民政府授权的定海区城区人力客运三轮车管理办公室在连事业单位法人证书都未取得的情况下，以人证不符为由对原告的合法营运三轮车实行强制查扣措施。上诉人认为人证不符的查处属于公安机关交通运输管理部门、公路运输管理部门和工商行政管理部门（现为市场监督管理局）的职责范围，定海区政府行使下级行政机关的职权，超越职权，违法管理。上诉人被强制查扣的三轮车是通过市场买卖获得，由主管部门过户发证，从客观上看是一种市场行为，并非政府为解决就业问题行政审批的，一审法院认定与事实不符。上诉人是经过工商行政管理部门登记的个体工商户。依据个体工商户条例第二条第二款的规定，个体工商户的合法权益受法律保护，任何单位和个人都不得侵害。该条例第二十一条明确规定个体工商户可以根据经营需要招用从业人员。个体工商户条例第五条第一款规定，个体工商户从事经营活动应当遵守法律法规，接受政府及其有关部门依法实施的监督，并非一审法院认定的无法可依。原告提起本案诉讼的目的之一和一审法院认为的比较接近，希望政府能减少对三轮车营运市场的限制条件，让定海区劳动者和非定海区劳动者都能在政府职能部门合法监督下平等取得劳动许可。定政办发[2013]33号文件与劳动法相违背，请求予以撤销。另外，一审法院认为定海区政府设立三轮车管理办公室是行业自律管理，与事实不符。该办公室强制扣车，应视为政府执法行为。综上，请求撤销一审裁定；判决定政办发[2013]33号文件无效，应予以撤销；判令定海区政府授权的人力三轮车管理办公室扣车行为违法，无条件返还被扣车辆。
定海区人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，上诉人诉称认定事实不清没有事实根据。一审法院适用法律正确，上诉人诉称“一审适用法律错误，公然包庇被上诉人，枉法判决”没有法律依据。上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。
二审庭审中，本院围绕舟山市定海区城区人力三轮车管理办公室对上诉人姚如宁的人力客运三轮车实施的扣车行为，是否属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定适用法律是否正确的审理重点，进行了审查。
经审理，本院对原审裁定认定的基本事实予以确认。另查明，舟山市定海区机构编制委员会定编[2013]36号《关于同意成立区城区人力客运三轮车管理办公室批复》载明：经研究同意成立舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室，为股级事业单位，经费方式为全额拨款，隶属区政府办公室管理，人员内部调剂。
本院认为，舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室，系被上诉人定海区人民政府设立的事业单位，受区政府委托，负责定海区城区人力客运三轮车的日常管理以及对非法营运三轮车的依法整治工作。因上诉人姚如宁的人力客运三轮车在营运过程中存在人照不符的违规情形，定海区城区人力客运三轮车管理办公室依据定海区政府定政办发[2013]33号《定海区城区人力客运三轮车管理暂行规定》第十四条的规定，对上诉人的人力客运三轮车实施扣车，系行政强制行为，依法属于行政诉讼的受案范围。原审法院以该行为“暂不宜列入司法审查范围”为理由，裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。上诉人诉称扣车行为属于行政诉讼受案范围的理由成立，本院予以采纳。至于被诉扣车行为是否合法，并不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销舟山市中级人民法院（2015）浙舟行初字第6-2号行政裁定；
二、本案由舟山市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
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审判长 蒋中东
审判员 董跃进
审判员 管 征
二〇一七年五月五日
书记员 韦若莎