湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘07行终58号
上诉人(原审原告)贺用先。
委托代理人黎斌，常德市新星法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。
被上诉人(原审被告)常德市公安局西洞庭分局，住所地湖南省常德市西洞庭管理区祝丰镇迎风北路180号。
法定代表人彭泽兰，该局局长。
委托代理人黄彪，该局工作人员。代理权限为特别授权代理。
被上诉人(原审被告)常德市公安局，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道2998号。
法定代表人胡丘陵，该局局长。
委托代理人张优，该局法制支队执法监督大队大队长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人鲁华，该局法制支队案件审核大队大队长。代理权限为特别授权代理。
上诉人贺用先因与被上诉人常德市公安局西洞庭分局(下称西洞庭公安分局)治安行政处罚决定及被上诉人常德市公安局(下称市公安局)行政复议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2015)常鼎行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年11月28日，贺用先曾因到天安门地区非正常上访被北京市公安局天安门地区分局训诫。2015年7月26日，贺用先与其他4人因不满房屋拆迁补偿问题自发乘坐火车前往北京上访，于2015年7月27日到达北京。当日上午，贺用先与其他4人乘坐公交车到北京市信访局，在信访局门口的小摊上购买了信封。根据信封上的地址乘坐公交车到达北京市西城区府右街中南海附近，准备寄信给中央领导反映情况。后被在中南海附近巡逻的警察查获，带到马家楼。北京市公安局西城分局对贺用先进行了训诫，并出具了训诫书。2015年7月28日，常德市驻京维稳劝返办向西洞庭联席办发出063号进京非访、涉防违法行为处理建议函，对贺用先进京上访问题提出教育疏导、依法处罚的建议。2015年7月29日，贺用先等5人被常德市西洞庭管理区祝丰镇政府工作人员从北京接走并返回了常德。2015年1月30日10时许，常德市西洞庭管理区祝丰镇政府向西洞庭公安分局报案，西洞庭公安分局予以受案登记。同日，西洞庭公安分局对贺用先等5人进京非正常上访的事实进行了调查询问，贺用先拒绝在询问笔录上签名，由西洞庭公安分局的两名办案民警在询问笔录上注明。西洞庭公安分局经公安行政处罚告知程序、行政处罚审批，于2015年7月30日作出常西公(治)决字[2015]第0040号公安行政处罚决定，认定贺用先在北京市西城区府右街中南海地区非正常上访，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对贺用先行政拘留七日。西洞庭公安分局向贺用先送达行政处罚告知书、行政处罚决定书，贺用先均拒绝签字，由两名办案民警在决定书上注明。同日，西洞庭公安分局向贺用先家属送达行政拘留家属通知书，其家属拒绝签字，由两名办案民警在通知书上注明。贺用先对行政拘留处罚不服于2015年9月30日向市公安局提起行政复议，市公安局认为西洞庭公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，于2015年11月2日作出常公复决字[2015]第23号行政复议决定：维持常西公(治)决字[2015]第0040号公安行政处罚决定书。20l5年11月6日市公安局向贺用先送达了行政复议决定书。
原审法院认为:贺用先的居住地和引发上访的争议事项均在西洞庭管理区，西洞庭公安分局依法对本案具有管辖权。信访是公民表达利益诉求和反映问题的一项权利，但信访必须依法进行。贺用先明知天安门、中南海及其周边地非信访接待场所，在经公安教育、训诫后再次在中南海及其周边地区上访，是一种非正常上访行为，是一种扰乱社会秩序的行为，西洞庭公安分局对其作出行政处罚事实清楚，于法有据。贺用先及其亲属虽然拒绝在行政处罚告知笔录、行政处罚决定书和行政拘留通知书上签字，但相关办案民警已按相关规定注明，应视为相关文书已经送达。北京市公安局西城分局的训诫不是《中华人民共和国行政处罚法》规定的治安管理处罚种类，西洞庭公安分局对贺用先作出行政处罚决定不违反“一事不再罚”的原则。市公安局对西洞庭公安分局作出的行政处罚决定进行了依法审查，其作出的行政复议决定遵循了受理、送达相关文书、审查证据等程序，符合法律规定。故西洞庭公安分局对贺用先作出行政处罚决定及市公安局作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，内容适当，适用法律正确，据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺用先的诉讼请求。案件受理费50元，由贺用先负担。
宣判后，贺用先不服上述判决向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判支持其所有诉讼请求。所持的事实与理由为：一、西洞庭公安分局认定其“非正常上访”的主要证据不足。上诉人持各级信访文书上北京走访，走访过程中并没有违反《信访条例》行为，收集的证据依法根本不能成立和认定有效，西洞庭公安分局根本没有向上诉人依法询问，进京非访处理建议函作出的主体不合格，且无事实基础。两份训诫书无上诉人签名，只有一名承办民警签名，其中2012年的训诫书系复印件，无具体日期，两份训诫书上诉人均没有收到，不具备证据的合法性、真实性和关联性。二、西洞庭公安分局对其作出治安拘留行政处罚决定没有法律依据，且程序违法。上诉人没有实施《治安处罚法》第二十三条所规定的违法行为，假设存在违法现象，依据《行政处罚法》第二十条的规定，应当由行为发生地的公安机关来处理，原审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第一款错误；训诫书只能证明上诉人有上访行为，不能证实上诉人有扰乱公共秩序的行为，《信访条例》第四十七条规定，只有信访人违反集会游行示威的法律、行政法规，或者违反治安管理行为的，才可以给予治安处罚，《信访条例》较《治安处罚法》属于特别法，应优先适用；训诫属于《信访条例》第四十七条规定的行政处罚，原审法院适用《行政处罚法》第二十四条，认为本案不违反“一事不再罚”的原则错误。三、原审过程中，原审被告行政正职或副职负责人未出庭参加诉讼，原审法院审理程序不符合《行政诉讼法》的规定。
西洞庭公安分局书面答辩请求驳回上诉，所持的事实与理由为：其对贺用先作出的治安管理处罚，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。
市公安局答辩请求驳回上诉，所持的事实与理由为：其对贺用先作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法，适用法律正确。
原审法院已将经庭审质证的全部证据材料随案移送本院，二审没有新证据，并且双方当事人对证据材料的未发表新的质证意见。本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点有三：一是西洞庭公安分局认定贺用先“非正常上访”的主要证据是否充分；二是西洞庭公安分局作出的治安行政处罚决定适用法律是否正确、程序是否合法；三是原审法院审理程序是否合法。
关于焦点一，贺用先上诉没有否认自己到北京市中南海、天安门等政治敏感场所上访的事实。北京市公安部门的两份训诫书虽然形式上存在一些瑕疵，但结合其他相关证据可以认定贺用先在上述敏感场所上访被公安民警教育、训诫的事实。北京市中南海、天安门等政治敏感场所不是有关机关设立或者指定的接待场所，不接待信访人走访，也不允许信访人滞留或聚集。贺用先2012年因在北京市天安门地区上访，曾被北京市公安局天安门分局训诫。贺用先明知天安门、中南海及其周边地非信访接待场所，在经公安教育、训诫后又于2015年7月在北京市中南海及其周边地区上访，无疑是一种非正常上访行为，故西洞庭公安分局对贺用先作出行政处罚的事实清楚，证据确实充分。对贺用先上诉提出的西洞庭公安分局认定其“非正常上访”的主要证据不足的上诉理由，本院不予采信。
关于焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》规定的违法行为发生地包括违法行为的着手地、实施地、经过地、结果地，因而《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，即可以由违法行为人居住地公安机关管辖的规定与《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定并不存在法律冲突。对贺用先的非正常上访行为，西洞庭公安分局认定扰乱了社会秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对贺用先作出治安行政处罚并无不当。《中华人民共和国信访条例》第十八条规定采用走访形式提出信访事实的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第一款第(六)项规定，信访人不得扰乱公共秩序。第四十七条规定违反《中华人民共和国信访条例》第十八条、第二十条规定，构成违反治安管理行为的，给予治安管理处罚。因此，西洞庭公安分局对贺用先的非正常上访行为进行治安管理处罚符合《中华人民共和国信访条例》的法律规定。训诫不是《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类，西洞庭公安分局在北京市公安局西城分局对贺用先进行训诫的基础上对其作出治安拘留行政处罚决定不违反法律规定。因而西洞庭公安分局对贺用先作出行政处罚适用法律正确，程序合法，对贺用先上诉提出的西洞庭公安分局对其作出治安拘留行政处罚决定无法律依据，程序严重违法的上诉理由，本院不予采信。
关于焦点三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，本案被诉行政机关负责人虽然没有出庭应诉，但均已委托相应的工作人员出庭，原审法院审理程序不违反相关法律规定，对贺用先上诉提出的原审法院审理程序不符合《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定的上诉理由，应不予采信。
综上所述，西洞庭公安分局对贺用先作出的治安行政处罚决定及市公安局对贺用先作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。贺用先的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院予以驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由贺用先负担。
本判决为终审判决。
审判长 聂学文
审判员 王继春
审判员 刘宇学
二〇一六年七月十八日
书记员 杜 玲
附本判决书依据的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。