中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2015）行提字第21号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王华。
委托代理人：贾建东，海南新概念律师事务所律师。
委托代理人：白砚军，北京市金盈律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：定安县人民政府。
法定代表人：符立东，该县县长。
委托代理人：文克林，该县法制办公务员。
委托代理人：符太珍，该县国土环境资源局公务员。
再审申请人王华与被申请人定安县人民政府（以下简称定安县政府）土地行政管理及行政赔偿纠纷一案，海南省高级人民法院于2013年8月20日作出（2013）琼行终字第1号行政判决，已经发生法律效力。王华对该判决不服，向本院申请再审。本院经审查认为原生效判决存在适用法律错误的情形，以（2015）行监字第104号行政裁定提审本案。本院依法组成由李伟担任审判长，汪治平、于泓参加评议的合议庭，公开开庭审理了本案，张丽敏担任法官助理，陈清玲担任书记员。王华的委托代理人贾建东，定安县政府的委托代理人文克林、符太珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原二审查明：2002年5月31日，王华与定安县定城镇多益村村民委员会（实为定安县定城镇多益村经济合作社，以下简称多益村）签订一份《土地联合经营合同》，实为王华承包位于多益村村口处的两块国有土地，其中，一块为79.04亩，另一块为43.88亩。合同签订后，王华在定安县政府的国土部门办理了定安他项（2002）字第043号、044号《土地他项权利证明书》，承包了上述两块土地，承包土地年限为2002年7月1日至2032年6月30日止。2010年10月13日，定安县政府为加快定安县官娘脊片区项目整体开发建设，对官娘脊片区国有存量建设用地进行清理，即向该片区四至范围内的权利人发布了《定安县人民政府关于清理国有建设用地地面青苗及附着物的公告》（以下简称《公告》），主要内容为：“为盘活国有存量建设用地，加快官娘脊片区项目建设，促进定安县经济发展，定安县政府决定对官娘脊地区的国有存量建设用地进行清理。一、凡在东至多益村，南至凸鼻岭一带，西至大底洋，北至环城南路杨墩坡村至南珠村一带的国有土地四至范围内，任何单位及个人所种植的农作物、林木及其他附着建筑物等等，请在公告发布之日起10天内到县国土环境资源局定城分局办理相关补偿登记手续；二、本公告发布以后，在用地范围内新抢建的建筑物、抢种的青苗一律不做补偿，超过上述规定时间未办理补偿登记手续的，将视为自动放弃权利，按无主处理；三、凡属于上述四至范围内由县政府委托定城镇政府发包的各承包单位及个人，请于本公告发布之日起15天内到定城镇政府协商办理承包合同终止事宜。逾期未办理的，县政府将按有关规定依法处理。”《公告》发出后，王华认为定安县政府作出《公告》的行为违法，没有到定安县政府部门办理相关的补偿手续，在定安县政府多次通知王华补办及对其承包地上的青苗和附着物清点确认时，王华不予配合办理。鉴此，定安县政府的国土部门与定城镇政府委托了海南正理土地评估有限公司对王华承包地的青苗及地上附着物进行清点并评估。经评估，王华的青苗及附着物共计补偿74985l元。2011年9月27日，定安县政府的国土部门向王华发出《关于确认清点数量和限期签订﹤青苗及地上附着物补偿协议书﹥的通知》（以下简称《通知》），告知王华评估结果及拟补偿金额，并明确王华如不提出异议，又不确认清点数量和签订补偿协议，可将补偿款提存并依法进场清理。2011年9月及2012年2月，定安县政府的人员进入王华的承包地进行部分清理。2012年3月15日，王华认为定安县政府发布的《公告》及强行清理地上树木及附着物的行为违法，向原一审法院提起行政诉讼。二审期间，海南省高级人民法院到定安县国土环境资源局核实并调取了王华持有的定安他项（2002）字第043、044号《土地他项权利证明书》的档案资料，亦经各方当事人质证。该档案资料证明，定安县政府批复同意安排涉案土地100亩给定城镇政府出租作为农业开发用地，定城镇政府则将涉案土地90亩左右委托多益村开发种植经营，多益村再与王华签订了《土地联合经营合同》，后王华经定安县原建设与国土环境资源局批准同意办理了定安他项（2002）字第043、044号《土地他项权利证明书》，载明承包地面积为79.04亩和43.88亩，承包期限为2002年7月1日至2032年6月30日。另，海南省高级人民法院组织各方勘查了涉案土地现场。涉案土地分为两块，面积较大的一块在《土地他项权利证明书》上标注面积为79.04亩，政府实测面积为115亩，现正在施工修路，绝大部分地块已经看不出原来的种植痕迹；较小的一块在他项权证上标注面积为43.88亩，政府实测面积为44.1亩，现地上仍留有王华种植的桉树等作物。
原一审法院认为：定安县政府根据本县建设开发的需要，对国有存量建设用地进行开发利用，并向定安县官娘脊片区地带发布《公告》并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第二项、第二款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第一项、第二项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述法律规定，定安县政府发布了《公告》，并依据程序对王华的青苗及地上附着物进行清点评估，并将评估结果告知王华，征询评估异议，在王华未提出异议并在不愿领取补偿款的情况下，定安县政府采取公证提存补偿款并通知当事人领取，符合法律和程序规定。在王华不愿意签订补偿协议和办理相关补偿手续的情况下，定安县政府依规定清理王华地上的青苗及附着物亦无不当。对于王华提出定安县政府应赔偿其损失人民币300万元，因王华无法提供证据证明其实际损失的数额，且定安县政府已依程序的规定对王华地上的青苗及附着物等财产作了评估，并将款项公证提存，王华要求赔偿的诉求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。因此，案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回王华要求确认定安县政府作出《公告》的行政行为违法、定安县政府于2011年9月及2012年2月清理王华承包地上的青苗及附着物的行为违法及要求定安县政府赔偿300万元和由定安县政府承担全部诉讼、鉴定和评估费用的诉讼请求。案件受理费50元，由王华负担。
原二审法院认为，一、关于定安县政府发布《公告》是否违法的问题。根据本案查明的事实，经定安县政府同意及定城镇政府委托，多益村与王华签订《土地联合经营合同》，实为王华承包位于多益村村口处的两块国有土地，且办理了《土地他项权利证明书》。因道路建设“三纵三横”的需要，定安县政府于2010年10月13日发布《公告》，决定收回包括王华承包地在内的官娘脊片区的国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，定安县政府建设公共道路的需要属于为公共利益需要使用土地，符合该法的规定，定安县政府发布《公告》并不违法。原一审法院适用该法第五十八条第一款第二项的规定属于适用法律不当，应当予以纠正。王华提出定安县政府的《公告》违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十一条、一百三十四条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六、三十五、五十三、五十六条等相关规定。但上述规定中涉及的“发包人”和“（合同）当事人一方”，在本案中是多益村，而不是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款中的“有关人民政府土地行政主管部门”即本案的定安县政府；上述规定中涉及的“侵犯”和“侵害”是指非法行为，而本案定安县政府依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项收回涉案土地是合法行为。因此，王华提出的上述法律条款与《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项并不矛盾，王华依据上述法律条款主张定安县政府发布《公告》违法不能成立。二、关于定安县政府单方委托清点评估、提存及进场清理是否违法的问题。《公告》发布后，王华逾期没有到定城镇政府协商办理承包合同终止事宜。定安县政府多次通知王华补办及对其承包地上的青苗和附着物清点确认，王华不予配合办理。在此情况下，定安县政府单方委托评估公司对王华承包地上的设施及青苗进行清点并评估，并无不当。评估后，定安县政府向王华送达《通知》，告知王华若其既没有提出异议也不确认清点数量和签订补偿协议，定安县政府可将补偿款提存至定安县公证处并依法进场清理。定安县政府已经履行了告知义务。收到《通知》后，王华仍然不予配合。定安县政府依照《通知》将全部补偿款提存至定安县公证处，其已经履行了补偿义务。为了加快建设进度，定安县政府对王华承包地进行了两次清理，王华主张定安县政府的清理行为没有依法告知、签订补偿协议和进行补偿缺乏事实依据，主张该清理行为没有依法听证缺乏法律依据。因此，王华主张定安县政府发布《公告》及两次清理行为违法并侵犯其合法权益，应赔偿其损失300万元，缺乏事实根据和法律依据，不能成立。综上，原一审判决认定事实清楚，判决结果正确。王华的上诉请求及理由均不能成立。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由王华负担。
王华申请再审称：本案争议具体行政行为是定安县政府发布《公告》的行为以及定安县政府侵害王华合法承包地上财物的行为。一、关于定安县政府发布《公告》的行为。《公告》称王华承包的土地属“国有存量建设用地”没有证据支持，没有事实和法律依据。事实上，王华用地有合法的承包合同，有土地使用权证书，对土地进行正常经营利用，没有任何违法行为。定安县政府在《公告》和答辩中从未提及要对官娘脊片区“进行旧城区改建”，原一审法院认定定安县政府因为“进行旧城区改建”作出收地决定，没有任何事实依据。定安县政府在发布的《公告》内容中，未提出其清理土地的目的是“为公共利益需要使用土地”，也未以此理由在诉讼中抗辩，原二审法院提出定安县政府系“为公共利益需要使用土地”，亦没有任何事实依据。二、关于定安县政府两次强制清理行为。定安县政府从未就其单方强行清理行为的法律依据进行举证和说明。王华用地属合法用地，而不是非法用地，应受法律保护。定安县政府毁坏王华承包地上的树木及设施的行政行为违法。定安县政府在没有依法进行告知、听证、签订补偿协议和进行补偿的情况下，单方强制毁坏王华承包地上的树木及设施的行政行为违法。原一、二审判决认定该行政行为符合法定程序缺乏证据支持。定安县政府委托评估机构进行清点评估是其单方行为，且未就评估依据的标准加以举证和说明，该清点评估结论是错误的。原一、二审判决认定评估程序合法缺乏证据支持。三、原一、二审判决认定定安县政府已经依法对王华进行了补偿没有证据支持。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”“有偿”方式收回国有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。国家标准《房地产估价规范》也规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”本案中，定安县政府单方制作的评估结论，既不是按照评估当时当地的标准制作的，也没有依据国家标准《房地产估价规范》对王华所承包土地剩余年限所对应的正常市场价格进行估价，遗漏了重大补偿项目；甚至没有遵循海南省当时的标准，该评估结论是非法无效的。定安县政府与王华未达成赔偿协议，其单方进行的公证提存补偿是强加给王华的，没有任何法律依据，也是非法无效的。四、原一、二审判决适用法律错误。（一）《中华人民共和国物权法》第一百三十一条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。”第一百三十四条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第三十五条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同。”第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”第五十六条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。”原二审法院在未否定王华土地承包合同以及土地使用权的合法性的情况下，认定《公告》合法，属适用法律错误。（二）定安县政府未主张其具体行政行为的依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，原一、二审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，判决驳回王华的全部诉讼请求属适用法律错误。综上，请求本院依法撤销海南省高级人民法院作出的（2013）琼行终字第1号行政判决、海南省第一中级人民法院作出的（2012）海南一中行初字第51号行政判决，支持王华原一审的诉讼请求，即：1.确认定安县政府作出的《公告》违法；2.确认定安县政府2011年9月12日组织人员强行毁坏王华承包地上树木2000多株的行为违法；3.确认定安县政府2012年2月22日组织人员强行毁坏王华承包地上树木2万多株、围栏2000多米、鱼塘2亩及其他设施行为违法；4.判决定安县政府赔偿其违法行为给王华造成的经济损失300万元；5.判决定安县政府承担全部诉讼、鉴定和评估等费用。
定安县政府答辩称：一、王华与多益村签订的《土地联合经营合同》应属无效合同。王华承包的该宗地属于国有存量建设用地，县政府委托定城镇政府经营管理，但定城镇政府未经县政府批准的情况下，由多益村将该地发包给王华。定城镇、多益村对该宗地没有所有权，擅自发包给他人属非法行为。根据1999年《海南经济特区土地管理条例》第三十二条第三款之规定，定城镇政府将该地发包给王华的时候应经定安县政府批准。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，定城镇政府将该地发包给王华的时候未经县政府批准，王华与多益村签订的《土地联合经营合同》应属无效合同，王华并未合法取得该宗地的承包经营权。定安县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三条之规定，依法对该宗地进行清理的行为是合法合理的。二、定安县政府作出《公告》的行为合法。2010年12月，定安县政府张贴《公告》，告知相关权利人在《公告》发布之日起10日内到县国土环境资源局定城分局办理补偿登记手续，如果属于县政府委托定城镇发包给各承包单位及个人的，在《公告》发布之日起15日内与定城镇政府协商终止承包合同事宜。《公告》依法定程序做出，是合法的。三、定安县国土环境资源局根据评估结果已将补偿款提存至县公证处。定安县政府发出《公告》后，王华既不与定城镇政府协商合同终止事宜，也不出面配合清理青苗。为加快国有土地清理，保证项目开发建设，定安县国土环境资源局、定城镇政府共同委托海南正理土地评估有限公司对王华承包的国有土地的地上青苗及附着物进行清点并出具评估结果。经评估，王华的青苗及附着物共计补偿人民币749851元。2011年9月27日，定安县国土环境资源局向王华发出﹤关于确认清点数量和限期签订《青苗及地上附着物补偿协议书》的通知﹥（定土环资通字（2011）31号），告知王华清理结果及拟补偿金额，并告知对方如有异议可向定安县国土环境资源局提出。王华在收到该通知之后，既不提出异议，也不与定安县国土环境资源局签订补偿协议，于是定安县国土环境资源局依法将上述补偿款749851元提存至定安县公证处。县公证处于2011年12月28日出具《公证书》，至此，定安县政府已经履行完给付义务。同日，定安县公证处向王华发出《提存通知书》，通知王华带齐相关证件到定安县公证处领取补偿款，王华一直未去定安县公证处领取补偿款，并非定安县政府未对王华进行补偿。综上所述，定安县政府作出《公告》是合法的，并且已经按照国有土地清理的规定对王华进行了相应的补偿。请求本院依法判决驳回王华的诉讼请求。
由于本院（2015）行监字第104号行政裁定认为王华申请再审理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第四项规定的情形，因此，本院在王华的再审请求范围内审理本案。
本院再审期间，王华为证明其因定安县政府行为受到的损失，提交以下新证据：1.王华自己制作的《关于定安承包地损失情况的说明》（以下简称《赔偿表》）及相应的证据：第一组证据系《赔偿表》中所列第1、2项损失（整地、挖排水沟、开挖鱼塘、修路等工人工资）的相关证据：（1）惠州市穂南电力技术改进工程有限公司工资表及费用报销粘贴单（2002年8月至12月；2003年1月至4月）；（2）惠州市穂南电力技术改进工程有限公司2002年3月至12月考勤奖发放表及费用报销粘贴单。（3）惠州市穂南电力技术改进工程有限公司2002年8月至12月工程安全奖金发放表。（4）惠州市穂南电力技术改进工程有限公司2002年8月至12月工程质量奖金发放表。（5）惠州市穂南电力技术改进工程有限公司2003年1月至4月工程安全奖金发放表。（6）惠州市穂南电力技术改进工程有限公司8月至9月防暑降温费发放表。第二组系《赔偿表》中所列第3、4项损失（整地、挖排水沟、开挖鱼塘、修路等伙食费）的相关证据：（1）2002年8月至12月、2003年1月至4月的生活费明细表及报销粘贴纸。惠州市穂南电力技术改进工程有限公司8月至10月的外勤补助费发放表。第三组系《赔偿表》中所列第5项损失（从惠州市穂南电力技术改进工程有限公司借调来38位员工交通费）的证据：货运司机工资、客轮车票、公司的差旅费报销单，还有飞机票、船票、车票等报销单。第四组系《赔偿表》中所列第6项损失（修整土地、付钩机钩树根费用）的证据：支付平整土地的费用收据若干份和平整土地合同。第五组系《赔偿表》中所列第7项损失（定安县林业局植树保证金）的证据：定安县林业局出具的还林押金收款收据。第六组系《赔偿表》中所列第8项损失（多益村修路）的证据：费用报销粘贴单，记载改建涵洞公路预算表。对《赔偿表》所列第9项损失（过渡搬迁费）、第10项损失（土地剩余使用期21年损失）、第11项损失（青苗和设施）的主张均没有提交证据证明。上述《赔偿表》和相应的六组证据拟共同证明王华的投入和损失共计3397792元（王华主张的赔偿数额是300万元）。2.王华当庭提交一份定土环资通字（2011）31号《通知》的复印件，该通知中所附的评估结果金额是834745元，该《通知》与定安县政府一、二审向法院提交的同一文号的文件内容一致，但所附评估表中的评估金额（749851元）却不一致。王华认为定安县政府提交的评估表盖章时间显示评估结果时间是2013年，证明定安县政府伪造该份评估报告，王华持有的《通知》和所附评估报告才是真实的。3.王华于2015年8月16日向本院提交一份《司法评估申请书》申请“对于定安县政府多次毁坏王华承包土地上树木、围栏、鱼塘及其他设施所造成的经济损失进行司法评估。”就青苗和地上物的补偿标准提交一份2009年《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》作为参考。王华代理人又当庭提出增加两项鉴定事项：（1）对过渡搬迁费用以及解除两名员工劳动合同的经济补偿款进行评估，（2）对承包经营权21年可得利益损失进行评估。
对上述证据和鉴定申请，定安县政府质证认为：王华提出的上述证据均不属于新证据，在原审时应该提交，但没有提交，超过了举证期限。具体来说：1.第一组证据无法证明惠州市穂南电力技术改进工程有限公司的员工工资支出和王华个人对涉案土地投入之间有关联性；并且工资表没有公章和领取签名，原件也是王华自己制作的表；对真实性、合法性、关联性均不认可。2.第二组证据同样无法证明公司的支出与王华对涉案土地投入之间的关联；且这些证据都是手写或打印的，没有公章，某些单据中制表人和负责人，以及会计和申领人也没有签字；对真实性、合法性、关联性均不予认可。3.对第三组证据的关联性有异议，员工出差的船票、车票、飞机票与涉案土地投入没有关联性。4.第四组证据平整土地合同的真实性不予确认，且无法证明合同被实际履行；亦无法证明收据中的资金用于涉案土地。5.第五组证据是多益村而非王华交给定安县政府的押金，并且押金是可以退回的，不能作为损失。6.对第六组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。7.关于两份（2011）31号文件的问题，原一、二审时王华均未提交该份证据，也没有提出补偿金额不一致的问题。定安县政府原审提交的是有评估人员签章的评估报告，而王华提交的并没有签章，有可能是作出评估后没有经过论证的初步结果。定安县政府在诉讼前已经将补偿金额提存到公证处，王华关于政府在诉讼过程中伪造证据的说法不能成立。8.关于鉴定申请，由于争议地上物已经基本清理，不可还原当时种植物的现状，司法鉴定已没有意义，不同意王华的鉴定申请。另外关于补偿标准问题，2009年《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第三条规定，各市、县政府应根据情况适时进行更新调整，按照该条的规定，具体补偿标准由市县政府制定，所以定安县政府提存的补偿金额是依据定安县政府2010年发布的《定安县征地青苗及地上附着物补偿标准》（定府2010年53号）。
对上述证据和鉴定申请，本院认证如下：1.王华提交的证明《赔偿表》中列举的各项损失的证据均是惠州市穂南电力技术改进工程有限公司的财务记账资料等，该财务记账资料系公司自己制作的财务管理资料，并非规范的公司财务账册；且王华亦未对公司的财务资料与本案王华所受损失之间的关联性予以证明，故对上述证据的真实性、关联性均不予确认。2.王华提交的《通知》和所附的“附着物估价结果表”系复印件，王华称因为定安县政府送达给王华的就是没有签章的复印件，但在本案原一、二审的过程中王华均未提交上述其持有的复印件，其在再审开庭时提交，已过举证期限；且评估表上没有估价机构及估价师的签章，无法证明该表系评估机构最终做出的评估结果，故对该证据的真实性不予确认。另关于王华对原一、二审法院采信的定安县政府提交的《定安县塔岭二园青苗及附着物估价结果表》的真实性提出质疑的问题，王华主张该《通知》系2011年7月17日发出，作为附件的估价结果表却是2013年制作，说明该表是定安县政府在诉讼中伪造。经查，估价结果表中“估价机构及估价师签章”处有两名估价师盖章，其所盖私章上印刻有“2013.06.27”的字样，该时间系代表评估师注册有效期的截止时间，而非其作出某份评估报告的时间，故王华因该印章上的印刻时间推断报告作出时间系2013年，进而推论定安县政府伪造证据的理由不能成立。3.关于王华的鉴定申请问题。首先，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条之规定，当事人应当在举证期限内提出鉴定申请。王华代理人当庭增加的过渡搬迁费、剩余承包期21年的可得利益损失的鉴定事项，因未在举证期限内提出，本院对该项鉴定申请不予准许。并且依据该司法解释第五条的规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”对于过渡搬迁费是否实际发生，两名员工的实际安置情况、所需安置费用或实际安置费用、及王华承包经营期间的成本和利润、后期可预期的利润等事实，均应由王华自己举证证明，而非以一份鉴定申请当作完成举证责任。其次，关于地上青苗及附着物的损失，定安县政府在原审中就已被清理的青苗和附着物提交了评估报告及委托评估协议，做出该评估报告的造价师和评估机构具有评估资质，并在评估报告上签名、盖章，评估的价格标准系依据定安县政府2010年3月18日发布的《定安县征地青苗及地上附着物补偿标准》，该标准符合《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第三条、第六条的规定。综上可见，该评估报告符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条对被告提供鉴定结论的要求，在王华未提供证据证明该评估报告可能有误的情况下，王华申请重新鉴定，不符合该司法解释第二十九条之规定，故对该项鉴定申请亦不予准许。再审查明的其他事实与原二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是：1.定安县政府作出的《公告》行为是否合法。2.定安县政府的两次强制清理行为是否合法。3.定安县政府是否应赔偿王华因上述行政行为造成的相应损失。
一、关于本案收地《公告》是否合法的问题。
从查明的事实可知，本案争议片区属于定安县政府已经征收的国有土地。但是该片区土地在收归国有后，曾经存在由定安县政府委托定城镇政府对外发包的情形。定安县政府作出收回（清理）其授权对外发包的国有土地的《公告》，属于行政决定性质的具体行政行为，作出该行政决定，应当具有相应的法律依据。但是，《公告》内容中并没有载明定安县政府作出该收地决定的法律依据。在诉讼过程中定安县政府答辩称其依据《中华人民共和国土地管理法》第三条（该条内容是：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”）规定作出《公告》，定安县政府认为王华与多益村签订的《土地联合经营合同》无效，王华承包本案争议土地属于非法占用土地行为，故依据该条规定，定安县政府收回王华经营土地属于制止非法占用土地。从查明的事实看，定安县政府曾批复同意安排涉案土地100亩给定城镇政府出租作为农业开发用地，定城镇政府则将涉案土地90亩左右委托多益村村委会开发种植经营，多益村村委会再与王华签订了《土地联合经营合同》，后王华经定安县原建设与国土环境资源局批准同意，办理了两份《土地他项权利证明书》，载明承包地面积为79.04亩和43.88亩，承包期限为2002年7月1日至2032年6月30日。多益村与王华签订《土地联合经营合同》系有定安县政府、定城镇政府的授权，并且王华也持有定安县原建设与国土环境资源局下发的《土地他项权利证明书》。即使存在他项权证上载明的土地面积大于定安县政府批复同意安排定城镇政府出租面积的情况，但在王华持有的《土地他项权利证明书》没有被依法撤销，王华与多益村签订的联营合同没有被解除或认定无效前，定安县政府不能直接认定王华系非法占用土地，亦不能依据《中华人民共和国土地管理法》第三条收回王华合法占有的土地，其发布《公告》、作出收地决定的具体行政行违法。此外，认定行政机关作出的具体行政行为是否合法，应当以行政机关作出该具体行政行为时所依据的法律是否合法为审查内容，而非为该具体行政行为寻找合法性依据，原一、二审法院在定安县政府并未主张的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一项或第二项之规定，认定定安县政府作出《公告》行为合法，属适用法律错误，本院予以纠正。
二、关于定安县政府两次强制清理行为是否合法的问题。
2011年7月27日定安县国土环境资源局作出《通知》，主要内容是通知王华对其使用的土地上的青苗及其他地上附着物进行清点，并将清点结果和拟补偿金额告知王华，若有异议，限其在五天内提出申请，并提交相关证据，若无异议，则应在五天内与该局签订《青苗及地上附着物补偿协议书》并告知王华“如你逾期既不提出异议，又不确认清点数量和签订《青苗及地上附着物补偿协议书》，我局将按上述清点结果确定的上述土地上的青苗补偿款提存至县公证处，并依法强行进场清理。”王华在收到该通知后，并未就补偿金额提出异议或提交证据，也未与定安县国土环境资源局签订《青苗及地上附着物补偿协议书》。于是定安县政府于2011年9月2日对王华承包土地上青苗及附着物进行了第一次强制清理；于2012年2月22日进行了第二次强制清理。关于该清理行为的合法性问题，首先，定安县国土环境资源局在《通知》中并未指明“依法强行进场清理”所依据的法律。并且在之后的两次强制清理行为时，也未对该具体行政行为的法律依据作出说明。其次，定安县政府在本次开庭庭审中称其强制清理行为的依据是《中华人民共和国土地管理法》第三条，《中华人民共和国物权法》第六条、第三十九条、第二百四十五条规定。定安县政府主张，本案所涉土地属国家所有，定安县政府代表国家行使土地所有权，故其对涉案土地的清理行为，是依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》规定行使其应有权利。如前所述，在定安县政府未依法撤销王华持有的《土地他项权利证明书》的情况下，不能认定王华系非法占用土地，定安县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第三条规定作出强行清理行为，缺乏相应事实依据。争议地块确系国有土地，定安县政府代表国家行使土地所有权，但所有权的行使并非没有任何限制，王华享有的承包经营权，作为一种用益物权，就是在所有权上设定的负担。在王华的《土地他项权利证明书》未经依法撤销前，定安县政府行使所有权不能侵犯王华在该诉争土地之上享有的承包经营权。定安县主张行使所有权即可收回王华承包土地的理由不能成立，定安县政府作出对涉案土地进行强行清理的行为缺乏合法依据。第三，依据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款的规定，定安县政府为执行《公告》、《通知》的收地决定，对涉案土地上青苗和附着物清理的行为系行政强制执行行为。定安县政府认为依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，定安县国土环境资源局具有责令王华退还非法占用的土地，限期拆除涉案土地上青苗和附着物的强制执行权。但是，如前所述，定安县政府在没有经过法定程序，确认王华非法占用土地的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，行使强行清理的强制执行权，缺乏相应的合法依据。综上可见，定安县政府作出收回土地的《通知》和两次强制清理涉案土地上青苗及附着物的行政行为，均缺乏相应的合法依据。原一、二审判决在未查明定安县政府作出上述具体行政行为的依据，及该依据是否合法的情况下，认定该具体行政行为合法，属适用法律错误，本院予以纠正。
三、关于定安县政府应否赔偿王华因上述行政行为造成的相应损失及损失数额问题。
如上所述，定安县政府的上述行政行为缺乏合法依据，但因其违法强制清理行为已经实施完毕，且定安县政府已经收回诉争国有土地进行开发利用。故依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，本院确认定安县政府作出《公告》、《通知》及两次强制清理行为违法。并且依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，定安县政府应对因上述违法行政行为给王华造成的损失，予以赔偿。
关于赔偿数额的问题。本案定安县政府提前收回土地，也意味着王华与多益村的合同提前解除，对因提前解除合同造成的承包经营利润的损失及相关赔偿，王华可以依据其与多益村订立的合同及相关约定予以主张，但王华未选择通过民事诉讼的形式主张其基于承包合同的违约赔偿。定安县政府并非该承包合同的当事人，故王华在本案行政赔偿诉讼中主张定安县政府依据合同责任赔偿其损失的理由不能成立，其主张民事侵权损害赔偿的理由亦不能成立。王华就其因政府收地行为造成的损失选择主张行政赔偿，故本案赔偿数额只能按照行政赔偿的相关规定予以确定。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条关于“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，王华应当对其受到的损失承担举证责任。王华主张其所受损失有：一是其对诉争土地的前期投入损失，二是诉争土地上青苗和地上物毁损的损失，三是按照合同约定的剩余承包期21年的可得利益损失。虽然王华在再审期间为证明其前期投入损失提交了大量证据，但本院经审理认为不能予以采信，且前期投入损失与经营收入损失两项损失之间本身就存在重复，故对王华提出的第一项损失不予支持。土地上青苗和地上物的毁损损失属于王华因土地被收回和强制清理造成的直接损失，按照定安县政府提交的评估报告的评估结果，该项损失为749851元。对王华提出的第二项损失，予以支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对于王华的损害，按照直接损失给予赔偿，后续21年可得利益损失不属于直接损失，王华在本案行政赔偿中主张，本院不予支持。综上，依据王华提供的能够证明其受到损失的证据及相关法律的规定，可以确定定安县政府因违法行政行为应赔偿王华的损失为749851元。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条、第七十六条的规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2013）琼行终字第1号行政判决、海南省第一中级人民法院（2012）海南一中行初字第51号行政判决；
二、确认定安县人民政府《关于清理国有建设用地地面青苗及附着物的公告》违法；
三、确认定安县人民政府2011年9月12日、2012年2月22日实施的两次强制清理行为违法；
四、定安县人民政府赔偿王华损失749851元。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被申请人定安县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 伟
审 判 员 汪治平
审 判 员 于 泓
二〇一五年十月三十日
法官助理 张丽敏
书 记 员 陈清玲
附：本判决所适用的法律规范
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定','2018-10-10
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