中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)最高法行申5004号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：李联风，女，1960年3月7日出生，汉族，住河北省石家庄市平山县。
委托诉讼代理人：程翠双，河北燕赵众诚律师事务所律师。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：席宝龙，男，1988年3月13日出生，汉族，住河北省石家庄市平山县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：杜利波，男，1979年12月2日生，汉族，住河北省石家庄市平山县。
以上二人共同委托诉讼代理人：程翠双，河北燕赵众诚律师事务所律师。
以上二人共同委托诉讼代理人：张立梅，河北恩科律师事务所律师。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：河北省平山县人民政府。住所地：河北省石家庄市平山县平山镇康乐街**号。
法定代表人：董晓航，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：方继明，该县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人：马柱山，该县人民政府法律顾问。
再审申请人李联风、席宝龙、杜利波因诉河北省平山县人民政府（以下简称平山县政府）行政赔偿一案，不服河北省高级人民法院(2014)冀行终字第187号行政赔偿判决，向本院申请再审。本案受理后，依法由审判员王振宇、审判员麻锦亮、代理审判员仝蕾组成合议庭，现已审查终结。
李联风、席宝龙、杜利波以平山县政府征地行为违法为由，向河北省石家庄市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求平山县政府赔偿其经济损失584万元。
河北省石家庄市中级人民法院经审理查明：2002年11月20日，席三平、杜志海与河北省平山县温塘镇楼家庄村委会签署了《租用荒山坡地合同书》，租用楼家庄村荒山大约500亩，租期50年。合同签订后，席三平、杜志海对荒山进行了改造绿化。2006年6月15日，河北省人民政府（以下简称河北省政府）作出冀政征函（2006）0091号《关于平山县2006年住宅(14)用地的批复》（以下简称91号征地批复），批准平山县政府征收集体未利用地20.0011公顷，其中包括席三平、杜志海租用的荒山坡地。席三平、杜志海不服该批复，向河北省政府申请行政复议。2008年9月2日，河北省政府作出冀政复决（2008）16号行政复议决定，认为案涉所征土地用于建设住宅，并非用于能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，只能使用平山县土地利用总规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地，而91号征地批复决定征收的土地是位于平山县土地利用总规划确定的城市建设建设用地范围之外的农村集体土地，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，属于法律依据错误，本应予以撤销。但鉴于住宅楼已经建成且已出售，撤销征地批复不利于社会稳定，故确认该征地批复违法，并建议申请人按照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定另行处理赔偿问题。2010年9月3日，席三平、杜利波向河北省政府邮寄行政赔偿申请书，未获答复。2011年2月12日，席三平、杜利波以河北省政府、平山县政府为被告向河北省石家庄市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。2011年5月20日，河北省石家庄市中级人民法院作出(2011)石行初字第00011号行政裁定，认定河北省政府不是适格被告，平山县政府才是适格被告，裁定驳回了席三平、杜利波的起诉，河北省高级人民法院于2011年11月15日作出(2011)冀行终字第59号行政裁定，维持了该一审裁定。2013年3月7日，席三平、杜利波向平山县政府提出赔偿申请，平山县政府未予答复。2013年6月25日，席三平、杜利波向河北省石家庄市中级人民法院提起本案行政赔偿诉讼。
一审另查明：席三平、杜志海2005年8月22日与石家庄天兴基业房地产开发有限公司（以下简称天兴公司）签订转租荒山坡地协议，席三平、杜志海将其租用的荒山坡地以90万元的价格转让给天兴公司。该协议因天兴公司未履行而不具有法律效力。
席三平于2014年1月5日因病去世，其法定继承人李联风、席宝龙书面申请作为原告参加本案诉讼。杜志海在提起诉讼前已经去世，其妻杜瑞芹明确表示不参加诉讼，其子杜晓波在一审审理过程中因交通事故死亡，杜利波作为杜志海的法定继承人参加了诉讼。
河北省石家庄市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，请求国家赔偿的诉讼时效为2年。河北省政府的征地批复于2008年9月2日被确认违法后，本案所涉的被征收人曾以河北省政府为被告提起过行政赔偿诉讼，在被驳回起诉后，又在法定期限内提起本案行政诉讼，可见其并未怠于主张权利，平山县政府有关案涉行政赔偿请求已经超过诉讼时效的抗辩不能成立。河北省政府作出的征地批复被确认违法，平山县政府的征地行为也就失去了存在的合理性，理应赔偿因该违法征地行为而对李联风、席宝龙、杜利波合法权益造成的损害。席三平、杜志海与楼家庄村委会签署《租用荒山坡地合同》后，对荒山进行了改造和绿化，未取得收益即被征收，平山县政府应当对席三平、杜志海在荒山改造过程中的投入予以赔偿。李联风、席宝龙、杜利波提供的荒山改造费用等相关证据，大部分为席三平、杜志海与个人所签的协议和支款条，共涉及17人，庭审中，有6人到庭作证，其余11人未出庭。平山县政府认为李联风、席宝龙、杜利波请求赔偿的数额与实际损失相差悬殊，不认可其证据效力。虽然平山县政府没有提供证据推翻李联风、席宝龙、杜利波的赔偿主张，但因其所提供证据的证明力有限，不能以其作出认定损害赔偿的依据。而席三平、杜志海与天兴公司签订的转租荒山坡地协议，约定以90万元的价格转让该荒山使用权，虽然该协议因天兴公司反悔未履行，但该协议印证了此转让价不仅是其真实意思，且亦是其对实际损失数额的自认，故以此为依据进行赔偿较合情理。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，李联风、席宝龙、杜利波主张的预期收益不属于行政赔偿的范围，应予以驳回。该院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，判决平山县政府于判决生效之日起十五日内赔偿李联风、席宝龙、杜利波人民币90万元。
李联风、席宝龙、杜利波不服一审判决，向河北省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审提出的诉讼请求。
河北省高级人民法院二审认为：河北省政府行政复议确认91号征地批复违法，并不是撤销该批复，批复应当继续发生效力，平山县政府应当按照批复进行征地补偿。李联风、席宝龙、杜利波享有的土地承包经营权可通过补偿得以保护。一审判决认为91号征地批复被确认违法，平山县政府征地行为失去了合理性，征地行为违法的观点没有法律依据。李联风、席宝龙、杜利波向平山县政府提出赔偿没有事实根据，对李联风、席宝龙、杜利波赔偿诉讼请求应予驳回。综上，该院认为，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，遂依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决撤销一审判决，驳回李联风、席宝龙、杜利波的诉讼请求。
李联风、席宝龙、杜利波不服二审判决，向本院申请再审，请求依法再审本案，改判支持其一审提出的诉讼请求，主要事实和理由为：一、91号征地批复被确认违法，导致本案的征收行为违法，受害人请求赔偿因违法征收导致的实际损失，完全符合《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。原审以本案应该走补偿程序为由驳回再审申请人请求行政赔偿的诉讼请求，适用法律错误。二、违法征收行为同时导致再审申请人失去了农村土地承包经营权，还应根据有关规定对土地承包经营权人予以补偿。就此而言，再审申请人同时请求行政赔偿与征收补偿，即总赔偿额为584万元符合法律规定。
平山县政府除了对前期投入的数额以及被征收土地的面积有异议外，对再审申请人陈述的其他事实和理由均予以认可，而且也认可一审判决确认的赔偿数额。
本院认为：河北省政府作出的行政复议决定在以征地不符合法定条件为由确认91号征地批复违法的同时，又出于社会稳定方面的考虑决定不予撤销该批复，意味着91号征地批复的法律效力包括得到执行的效力仍然存在。据此，基于该批复的法律效力，平山县人民政府实施该批复的权力应予认可，再审申请人提出的征地批复违法则其实施行为必然违法的理由不能成立，本院不予支持。不过，平山县政府的实施行为必须按照法律规定的程序和要求来进行，尤其是要对被征收土地上的相关权利人依法予以补偿。再审申请人提起本案诉讼，请求判令平山县政府赔偿其经济损失，形式上看似单独提起行政赔偿诉讼，但结合其提出的平山县政府征收其承包经营的土地未尽相应的补偿义务之理由等内容看，当事人提起本案诉讼的目的在于主张征地补偿，故本案实质上属于行政补偿诉讼。再审申请人在向平山县政府以申请赔偿的方式要求补偿未获答复的情况下提起本案诉讼，人民法院在依法受理后，本应围绕平山县政府是否未尽补偿义务以及诉讼请求是否成立进行审理，并作出相应判决。二审判决在未就上述内容进行审理的情况下，就认定征收实施行为合法，并以此为由驳回再审申请人的国家赔偿请求，认定事实不清，适用法律明显不当。
综上，李联风、席宝龙、杜利波的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一款第二项规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、第一百零一条之规定，裁定如下：
一、本案指令河北省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 王振宇
审 判 员 麻锦亮
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 宋芳菲