安徽省明光市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1182行初15号
原告明康汇生态农业集团明光养殖有限公司，住所地明光市自来桥镇乌山村乌山，统一社会信用代码91341182090756978C。
法定代表人黄柏松，系公司总经理。
委托诉讼代理人：汪星来，系公司员工。
委托诉讼代理人：田升国，系公司员工。
被告明光市环境保护局，住所地明光市祁仓路98号，统一社会信用代码11341182003223349Q。
法定代表人尹相杰，系局长。
委托诉讼代理人马玉真，安徽马玉真律师事务所律师。
原告明康汇生态农业集团明光养殖有限公司不服明光市环境保护局环境保护行政管理（环保）行政处罚一案，于2017年12月4日向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月15日公开开庭审理了本案。原告明康汇生态农业集团明光养殖有限公司的委托诉讼代理人汪星来、田升国、被告明光市环境保护局出庭负责人尹相杰及被告的委托诉讼代理人马玉真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
明光市环境保护局（以下简称：明光市环保局）于2017年6月6日作出明环罚字［2017］6号行政处罚决定，该决定称：由于明康汇生态农业集团明光养殖有限公司（以下简称明康汇公司）存在的6项环境违法事实（具体为：1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排；2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧林地倾倒有污泥、猪粪；3、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门；4、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘；5、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工“三同时”验收；6、1万吨有机肥加工项目生产至今未履行环保“三同时”验收的环境违法行为）。明康汇公司的上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十条、《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条、第十七条及《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十一条、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条、第七十五条及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对明康汇公司合并处以罚款人民币陆拾肆万元整。
原告明康汇公司诉称，被告的行政处罚行为，在认定事实和适用法律、法规上有误，具体如下：
一、有关“厌氧罐损坏致使部分废水外排”一事，不能认定“未经处理即直接向环境排放废弃物”，被告该项处罚（罚款2万元）认定事实的主要证据不足、适用法律法规错误。
1、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第20条规定，“向环境排放经过处理的畜禽养殖废弃物，应当符合国家和地方规定的污染物排放标准和总量控制指标。畜禽养殖废弃物未经处理，不得直接向环境排放”。同时根据该条例第41条规定，“排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖诚废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下罚款”。
原告认为，原告已经在畜禽养殖项目中配置并运行包括厌氧罐在内的养殖污染物综合处理系统，向外排放的废弃物均已经过污染物综合处理，不存在“未经处理即直接排放”的情形。
2、根据被告审批通过的《4万头生猪养殖项目环境影响报告书》（以下简称“环评报告”)，原告养殖项口的污水处理系统--
共有9道处理工序，处罚涉及的厌氧罐只是其中一个环节，该环节出现故障，可能导致处理不完全、不合格，似这并不等于“未经处理”。同样，上述环评报告也做了相同意见的阐述。根据该环评报告，作为项目风险，原告废水处理系统出现故障，可能导致的后果是废水不能达标排放。因此，在被告已经证实原告的处理系统只是部分设备存在故障，而不是原告停止运行处理系统的情况下，显然“原告未经处理即直接向外排放废弃物”的说法不能成立。
3、如果被告认为原告因为设备故障导致原告的排放物不达标的，被告应通过系列的采集、检测等程序查证事实，并依据上述有关“排放畜禽养殖废弃物不符合国家或地方规定的污染物排放标准或总量控制指标”的规定进行认定和处罚。然而，被告很明显并没有进行这些事实查证的程序。因此，被告的该项处罚显然在事实认定、证据采集和法律法规适用上错误。
二、被告认定原告“养殖场中部空地、北侧山坡及北侧山林倾倒有污泥、猪粪”造成环境污染的事实主要证据不足，认定事实有误，据此作出的处罚（罚款3万元）错误。
1、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第15条规定，国家鼓励和支持采取粪肥还田、制取沼气、制造有机肥等方法，对畜禽养殖废弃物进行综合利用。该条例第16条规定，国家鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽
养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用。因此，原告在相关土地上倾倒养殖产生的粪便，提升林地及其他种植地的土地肥力，就地就近消纳养殖废弃物是国家规定鼓励的行为，不应认定为违法，更不应进行处罚。
2、根据被告据以处罚的《固体废物污染环境防治法》第71条规定，从事禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的,可以处5万元以下的罚款。同时，根据《备禽规模养殖污染防治条例》第40条规定，将畜禽养殖废弃物用作肥料，超出土地消纳能力，造成环境污染的，依照《水污染防治法》及《间体废物污染环境防治法》的“关规定予以处罚。根据上述规定，判断原告行为是否造成环境污染，应看原告利用养殖粪便作为肥料是否超出土地消纳能力。但是，被告在作出上述处罚行为时，并未进行土地消纳能力相关的检测和证据采集工作，即直接认定原告行为造成环境污染，显然在事实认定上主要证据不足，据此进行处罚显然错误。
三、原告“于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门”，符合环评报告的规定,没有违反法律、行政法规及环保部有关设置排污口的规定，被告该项处罚（罚款30万元）适用法律法规错误。
1、根据被告审批通过的《4万头生猪养殖项目环境影响报告书》（以下简称“环评报告”)，尾水暂存库并不是污水处理站的必要组成部分，也不适该项目污染处理体系的必须配套设施。建设尾水暂存库，并不涉及污染处理。只足在连续降雨季节和非农灌季节暂存处理系统排出的尾水，调节周围农田的灌溉水量，防止农田过量灌溉。因此，暂存库中的水实属于污水处理系统处理达标后已经排出的农田用水，在该暂存库坝体上设置的阀门，并不属于《水污染法》规定的排污口范畴。既然不属于排污口，被告以设置排污口违反规
定为由进行处罚显然错误。既然是暂存库，就必然有不需要暂存而排出的时候，不设置阀门如何排水灌溉？显然，被告该项处罚不仅没打法律依据，而以严重缺乏事实依据。
2、根据上述环评报告，原告项目的养殖废水经过污水处理后，出水水质达到农田灌溉水质旱作标准，全部作为周围农田灌溉用水:原告养殖项目周边种植面积达4000亩，周围土地面积能够满足废水回用要求。因此，原告养殖项目的废水经过处理后，是可以对外排放的，只足不能未经处理就直接排放，以及不能超出农田灌溉用途范围外排而已，并且项口周边的土地状况能够满足原告项目废水的排放和消纳。被告以“环评报告规定废水不得对外排放”为由，认为暂存库坝体禁止设置阀门、原告设置阀门即违反规定的说法，完全属于对环评报告的曲解，显然错误。
3、根据《水污染防治法》第75条第2款的规定，除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款。被告认为原告设置阀门属于“违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口”的行为，并据此进行处罚，但至今不能合理说明原告行为到底违反了上述哪项具体的强制性禁止规定，且不能向原告出示相关的法律法规依据。显然，被告的该项处罚严重缺乏法律依据。
四、被告行关“污水处理站北侧上方空地存在储存有污泥的无防渗措施的坑塘”的处罚（罚款5万元），在事实认定上欠缺主要证据，适用法律错误。
被告认为原告的该项行为，属于“利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物”的行为，违反了《水污染防治法》第36条的规定，并依据该法第76规定进行处罚。但被告在处罚过程中，始终未能通过样本采集、检测方式确定原告贮存的污泥中是否含有上述规定的毒污染物或病原体。被告如此认定违法事实，显然欠缺主要证据，据此作出的处罚显然错误。
五、有关“4万头生猪养殖项目责令整改至今未完成环保设施竣工‘三同时’验收”，被告作出的处罚（罚款20万元）在处罚幅度上，适用法律法规错误。
根据行政处罚决定书，被告作出该项处罚的依据为《水污染防治法》第71条。但《畜禽规模养殖污染防治条例》第39条与《建设项目环境保护管理条例》第28条均将该行为的罚款幅度规定在10万元以下。在行政法规已经于法律规定
的范围内对同-违法行为的处罚幅度作了具体规定的情况下，被告超出该具体规定的罚款幅度进行处罚，显然适用法律法规错误。
六、有关“4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工‘三同时’验收”及“1万吨有机肥加工项目未履行环保‘三同时’验收”两项行为的处罚，严重违反《行政处罚法》有关“一事不再罚”的规定。
根据《行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同时，根据《环境保护法》第59条规定，法律仅规定针对连续排放污染物的行为可以按原处罚数额连续处罚，并授权地方性法规可以增加连续处罚的违法行为种类。就原告生猪养殖项目未完成环保设施验收即投产的行为，被告已于2016年2月24日作出明环罚字（2016）1号行政处罚决定，与其他行为一同合并罚款30万元。且，被告已经如数缴纳了上述罚款。因此，根据上述法律规定，被告不应再就该项行为对原告进行罚款的处罚。
虽然被告认为，根据《环境行政处罚办法》第11条的规定，原告未按被告要求限期改正违法行为，且该违法行为仍处于继续或连续状态的，可以认定为新的环境违法行为，被苦可以再次进行罚款处罚。但被告适用的该办法属于部门规章，效力等级低于《行政处罚法》与《环境保护法》，在该部门的规章的规定不符合法律的规定时，被告依据该规章作出的行政处罚不具有合法性。
综上所述，被告作出的明环罚字(2017）6号行政处罚决定适用法律法规错误，根据《行政诉讼法》第70条的规定应予撤销。
原告为支持自己的主张向本院提供了以下证据：
第一组1、明环罚字（2017）6号《行政处罚决定书》；2、明环罚告（2017）5号《行政处罚事先告知书》；3、明环发字（2017）51号陈述、申辩答复意见。拟证明：被告作出的涉诉的行政处罚行为。
第二组1、4万头生猪养殖项目环境影响报告书(摘录)；2、关于环境影响报告书和明环评字（2014）112号审批意见。拟证明：1、原告已就项目环保问题提交环境影响报告，并由被告审批通过；2、环评报告就污水处理、处理后的水质标准及使用作出规定，根据环评报告，原告处理后的废水，符合农灌标准，且是用于农灌使用，所谓不外排，仅仅是农灌之外的不能使用，不是一味的不能对外排放，厌氧罐属于污染处理综合系统中的一个环节，发生故障导致外溢的废水也已经经过了处理，并不是未经处理就直接排放；3、根据环评报告中的规定，本项目需要消纳的土地量为1492亩，本项目周边的种植面积是4000亩，能够满足废水农灌用途，根据该报告，原告建设尾水暂存库的目的，是考虑到连续降雨季节和非农灌季节的排水量的调节。
第三组1、明环罚字（2016）1号《行政处罚决定书》；2、缴款书；3、网上汇款电子回单。拟证明：就原告生态鸡养殖项目、生猪养殖项目及有机肥项目未经环保设施验收即投产一事，被告已作出罚款30万元的行政处罚，原告已缴清上述罚款。
被告明光市环保局辩称，原告所诉没有事实根据和法律依据，依法应驳回原告诉讼请求。
2017年6月6曰，答辩人对原告存在的6项环境违法事
实(具体为：1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排；2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧林地倾倒有污泥、猪粪；3、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门；4、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘；5、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工“三同时”验收；6、1万吨有机肥加工项目生产至今未履行环保“三同时”验收的环境违法行为)作出了明环罚字〔2017〕6号行政处罚决定：处罚款人民币（大写）陆拾肆万元整。该处罚决定书于2017年6月6日送达。
答辩人认为：答辩人作出的行政处罚决定，认定事实清
楚，适用法律正确，程序合法，依法应驳回原告诉讼请求，具体理由如下：
一、原告诉称：“厌氧罐损坏致使部分废水外排”一事不能直接认定原告“未经处理直接向环境排放废弃物”。根据答辩人制作的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等认定原告确实存在向外环境排放畜禽养殖废弃物的违法事实，原告该行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条“向环境排放经过处理的畜禽养殖废弃物，应当符合国家和地方规定的污染物排放标准和总量控制指标。畜禽养殖废弃物未经处理，不得直接向环境排放。”依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条“排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出限期治理决定后，应当会同同级人民政府农牧等有关部门对整改措施的落实情况及时进行核查，并向社会公布核查结果。”及《安徽省环保系统行政处罚自由裁量权细化标准》第96项的规定处2万元罚款。原告认为其不存在“未经处理即直接排放”的情形，根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》相关规定，“未经处理”包括完全没有处理、尚未完全处理的污染物，同时根据原告的《环境影响报告书》描述“项目废水不外排”、“7.5.2废水处理设施故障事故防范，在废水处理设施检修或出现故障时，废水应暂时收集存放在事故应急池中”，答辩人认为原告废水外排的行为切实造成了外环境的污染，因此该项处罚违法事实清楚，适用法律适当。
二、原告诉称：“养殖场中部空地、北侧山坡及北侧山林倾倒有污泥、猪粪”一事主要证据不足。根据滁州市环境保护局的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等认定原告在多处倾倒大量污泥、猪粪，原告该行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十条第一款“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。”依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十一条“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。”以及《安徽省环保系统行政处罚自由裁量权细化标准》第93项的规定处3万元罚款。根据现场拍摄的影像资料显示现场随意倾倒的污泥、猪粪肆意横流已严重侵占大面积山林，造成了明显的环境污染，因此该项处罚违法事实清楚，适用法律适当。
三、原告诉称“于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门”符合环评报告的规定，没有违反法律、行政法规及环保部门
有关设置排污口的规定。根据滁州市环境保护局制作的现场
检查（勘察）笔录、调查询问笔录等认定原告在尾水暂存库
坝体上设置了可开启阀门，原告的该行为违反了《中华人民
共和国水污染防治法》第二十二条“向水体排放污染物的
企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国
务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设
置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。禁
止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。”同时答辩人于2016年8月已责令原告拆除可开启阀门，原告逾期未拆除。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款“除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。”及《安徽省环保系统行政处罚自由裁量权细化标准》第69项的规定处30万元罚款。原告环评报告书中对于尾水暂存库的用途描述为“考虑到连续降雨季节和非农灌季节，在污水处理站西侧依靠山体地势新建一座小型尾水暂存池，用于暂存非农灌季节产生的污水处理站尾水，暂存池设计容量不低于1万立方米。”同时，环评报告书中明确项目废水不外排，原告并未按照环评报告要求与周边农户签订4000亩种植土地灌溉合同，也未按要求建设田间储存池。尾水暂存库中污水可通过原告设置的可开启阀门直接进入自然水体。据此，原告在尾水暂存库坝体上设置的可开启阀门属违规设置排污口或私设暗管的行为，且该排污口下游即为分水岭水库饮用水水源保护区，尾水暂存库中污水可通过阀门直接进入水源地保护区，存在较大环境安全隐患。原告在行政起诉状中提出“未能合理说明原告违反哪项规定，且不能向原告出示相关法律法规依据”，答辩人已于2017年5月18日的《行政处罚事先告知书》（明环罚告字〔2017〕5号〕、《行政处罚听证告知书》（明环罚听字〔2017〕3号）中明确告知原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条的规定，并依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条以及《安徽省环保系统行政处罚自由裁量权细化标准》对该行为处罚。因此该项处罚违法事实清楚，适用法律适当。
四、原告诉称：“污水处理站北侧上方空地存在储存有污泥的无防渗措施的坑塘”在事实认定上欠缺主要证据，适用法律错误。根据滁州市环境保护局制作的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等认定原告在污水处理站北侧上方空地设置了储存有污泥的无防渗措施的坑塘，原告该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条“禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存于含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期釆取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：（八）利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。有前款第三项、第六项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；有前款第一项、第四项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第二项、第五项、第七项行为之一的，处五万元以上五十万元以下的罚款。”及《安徽省环保系统行政处罚自由裁量权细化标准》第65项的规定处5万元罚款。原告环评报告书“2,16非正常污水事故排放影响及防范措施”章节中描述“猪场废水含有大量的有机物、氨氮、病原体细菌等。”同时，根据现场影像资料显示，该坑塘切实对地下水造成污染。因此该项处罚违法事实清楚，适用法律适当。
五、原告诉称：“4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工‘三同时’验收”处罚幅度上适用法律法规错误。原告认为《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条与《建设项目环境保护管理条例》第二十八条均将该行为的罚款幅度规定在10万元以下。答辩人认为《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条“违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”所述内容与环保设施验收无关，另外《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”该项规定适用于一般建设项目环保设施未验收的情形，原告建设的4万头生猪养殖项目属涉及水污染项目需建设水污染防治设施，故原告4万头生猪养殖项目水污染防治设施未验收的行为适用于《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”故答辩人对该违法行为的处罚适用法律适当。
六、原告诉称“4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工‘三同时’验收”及“1万吨有机肥加工项目未履行环保‘三同时’验收”两项处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》有关“一事不再罚”的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”对于原告该项违法行为，答辩人于2016年2月对原告的4万头生猪养殖项目环保设施未验收的行为进行了行政处罚并责令改正，原告至今未改正，违法行为仍处于继续或者连续状态，因此可认定为新的环境违法行为。原告在行政起诉状中描述的《中华人民共和国环境保护法》第五十九条“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”该法条所描述的是按日连续处罚的情形，根据《环境保护主管部门实施按曰连续处罚办法》第五条“排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；（四）违法倾倒危险废物的；（五）其他违法排放污染物行为。”原告的行为不适用按日连续处罚办法，因此原告行为不适用《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定。
此外，答辩人对于1万吨有机肥加工项目未履行环保‘三同时’验收的环境违法行为的处罚属于首次，不存在“一事不再罚”的情况。因此，对于原告建设项目环保设施未验收的行为的处罚不存在适用法律不适当的情况。综上所述，答辩人作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请贵院根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定依法驳回原告的诉讼请。
明光市环保局为证明被诉行政行为的合法性，向本院提供了以下证据：
第一组“明环罚字〔2017〕6号”行政处罚决定书，送达回证。拟证明：1、2017年6月6日，明光市环境保护局对原告存在的6项环境违法事实（具体为：1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排；2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧林地倾倒有污泥、猪粪；3、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门；4、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘；5、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工“三同时”验收；6、1万吨有机肥加工项目生产至今未履行环保“三同时”验收的环境违法行为）作出了“明环罚字〔2017〕6号”行政处罚决定：处罚款人民币（大写）陆拾肆万元整。该处罚决定书于2017年6月6日送达原告。
第二组中央环境保护督察安徽省协调联络组《关于交办群众信访投诉问题的通知》。拟证明：查处本案来源，即中央环境保护督察安徽省协调联络组转办的，交办问题的基本情况为，滁州市明光市自来桥镇西北乌山村境内有一家养猪场，污水及猪粪便直接进入周边水体，影响饮用水安全和周边群众身体健康。
第三组明光市环境保护局环境违法行为立案登记表。拟证明：2017年4月30日，明光市环境保护局接市政府转办的安徽省环境保护督察组反馈的信访材料料，反映自来桥镇一家养猪场违法排放养殖污水及粪便，影响周围环境。于2017年5月1日立案查处。
第四组明光市环境监察大队调查询问笔录（2017年5月1日范方勇、田升国2017年5月1日两份、5月3日两份、5月6日一份），检查（勘察）笔录、执法证。拟证明：1、明ＸＸ态农业集团明光养殖有限公司正在生产，现在猪存栏量为9300头，最高存栏2万头，违法排放污水情况。2、2015年元月份投入生产，至今未通过环保“三同时”验收。现在产生污水100吨/日。3、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排；4、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧山坡场倾倒有污泥及猪粪；雨季污水可流入下游水体，倾倒处未有围堰和防渗措施。5、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门。6、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘；7、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工‘三同时’验收”及“1万吨有机肥加工项目未履行环保‘三同时’验收”。
第五组执法证据（照片8张）。拟证明：1、原告确存在向外环境排放畜禽养殖废弃物的违法事实。2、原告在尾水暂存库坝体上设置了可开启阀门。3、原告在多处倾倒大量污泥、猪粪。4、原告在污水处理站北侧上方空地设置了储存有污泥的无防渗措施的坑塘。5、原告在污水处理站北侧上方空地设置了储存有污泥的无防渗措施的坑塘。
第六组环境监察意见，送达回证。拟证明：1、被告于2017年5月3日要求原告对已存在的将未处理养殖废水排入储水池，至今未履行“三同时”验收手续违法行为进行整改。责令原告立即停止将未处理养殖废水排入储水池的行为。加强污水处理站维护运行及管理工作。对猪烘临时堆场及发酵槽进行封闭，减少无组织臭味的排放。及时申请环保“三同时”验收工作。2、2017年5月5日因原告存在本案所涉的违法行为，并要求5月15日完成整改，对4万头生猪养殖项目及“1万吨有机肥加工项目‘三同时’验收工作于2017年6月30日完成，逾期依法查处。
第七组营业执照、身份证、委托书。拟证明：2017年5月3日对原告进行环境检查，原告委托田升国陪同检查，对检查结果全权负责。
第八组明光市环境保护局案件调查报告。拟证明：原告存在违法行为：1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排；2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧林地倾倒有污泥、猪粪；3、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门；4、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘；5、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工“三同时”验收；6、1万吨有机肥加工项目生产至今未履行环保“三同时”验收。
第九组行政处罚事先告知书（2017）5号，行政处罚听证告知书（2017）3号，责令改正违法行为决定书（2017）6号。拟证明：明光市环境保护局作出的“明环罚字〔2017〕6号”行政处罚决定书，程序合法。
第十组行政处罚决定书明环罚字［2016］1号。拟证明：2016年2月24日对原告两个养殖项目未经验收及1万吨有机肥加工项目应配套建设的污染防治设施未建成并投入生产进行处罚。
同时，被告还提供了行政处罚的相关法律依据。
经庭审质证，原告明康汇公司对被告明光市环保局提供的证据质证认为：对第一、六、九、十组证据无异议；第二、第五组证据不能证明原告违法事实存在；第三、第八组证据因系被告内部制作，原告方不清楚是否符合规定；对第四组证据不认可；对第七组证据认为田升国的意见不代表就是事实。
被告明光环保局对原告明康汇公司所提供的证据质证认为：对第一、第三组证据无异议；原告所举的第二组证据与本案无关联性，且均不能否认被告认定的客观存在的六种违法行为。
对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据，本院认定如下：原告对被告所举的第二组及第五组证据质证认为不能证明原告违法事实存在。本院认为，被告所举第二组证据旨在证明查处本案的来源，并非直接证明原告的违法事实，故对原告对此组证据的质证意见不予采纳；被告所举第五组证据，能够客观反映案件事实，本院予以采纳，并结合其他证据，综合分析评判；对被告提供的第三、第四、第七及第八组证据，原告虽均提出质疑，但上述证据均系被告依法取得，且均能从不同角度反映案件的客观事实，本院予以采纳。对原告出示的第二组证据系客观存在，但在没有其他证据印证的情况下，不能完全达到其证明目的，本院予以部分采纳。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：2014年12月29日，明光市环保局作出明环评［2014］112号《关于明光海亮有机农业有限公司4万头生猪养殖项目环境影响报告书的审批意见》，该批复同意明光海亮有机农业有限公司《4万头生猪养殖项目环境影响报告书》中所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺、环境保护措施等，并指出项目在设计与实施过程中应做好的重点工作及相关注意事项。2015年1月5日，明光市环保局作出明环评［2015］6号《关于明光海亮有机农业有限公司年产1万吨有机肥项目环境影响报告书的审批意见》，该批复同意明光海亮有机农业有限公司《年产1万吨有机肥项目环境影响报告书》中所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺、环境保护措施等，并指出项目在设计与实施过程中应做好的重点工作及相关注意事项。2015年9月1日，明光海亮有机农业有限公司变更为明康汇生态农业集团明光养殖有限公司。
2016年2月24日，明光市环保局作出明环罚字［2016］1号行政处罚决定，以明康汇公司年产1万吨有机肥项目，发酵车间酵槽及有机肥加工车间产生尘点应配套建设的污染防治设施未建成并投产使用，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条、《中华人民共和国大气污染防治法》第四十七条规定，决定对明康汇公司合并处以罚款叁拾万元整。2016年5月3日及同年8月8日，明康汇公司分两次缴纳了30万元罚款。2017年5月18日，明光市环保局分别作出明环罚听字［2017］3号《行政处罚听证告知书》、明环罚告字［2017］5号《行政处罚事先告知书》和明环责改字［2017］6号《责令改正违法行为决定书》，并于当日向明康汇公司送达。在上述《行政处罚听证告知书》和《行政处罚事先告知书》中均载明了明康汇公司的违法行为及拟予以的处罚，分别为：1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排，罚款5.6万元；2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧林地倾倒有污泥、猪粪，罚款3万元；3、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门，罚款30万元；4、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘，罚款5万元；5、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工“三同时”验收，罚款20万元；6、1万吨有机肥加工项目生产至今未履行环保“三同时”验收的环境违法行为，罚款4万元，合并处罚款67.60万元。2017年6月6日，明光市环保局作出明环罚字［2017］6号行政《行政处罚决定书》，并于当日向明康汇公司送达。该决定认定，明康汇公司存在的6项环境违法事实（具体为：1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排；2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧林地倾倒有污泥、猪粪；3、擅自于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门；4、污水处理站北侧上方空地存在有污泥的无防渗措施的坑塘；5、4万头生猪养殖项目责令整改后至今未完成环保设施竣工“三同时”验收；6、1万吨有机肥加工项目生产至今未履行环保“三同时”验收的环境违法行为）。该决定认为，明康汇公司的上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十条、《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条、第十七条及《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，该决定依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十一条、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条、第七十五条及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对明康汇公司合并处以罚款人民币陆拾肆万元整（根据明康汇公司的陈述、申辩意见，决定对2016年10月3日厌氧罐损坏致使部分废水外排违法事实予以从轻处罚）。
根据本案查明的事实，本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。也就是说，环境保护行政主管部门具有对环境影响评价文件的行政许可权。而涉及生态环境保护的特定活动，需要经环境保护行政主管部门审批。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。环境影响评价报告书、报告表是行政许可申请人提交的材料，环评批复是对报告书、报告表的批复，是行政机关作出的行政许可决定，被许可人必须严格遵照执行。对超越行政许可范围进行活动的被许可人，行政机关应当依法给予行政处罚。环境影响报告书、报告表及其结论是环境管理依据。没按环境影响报告书、报告表及其批复执行，既超越了行政许可范围。
1、2016年10月3日，厌氧罐损坏致使部分废水外排的事实存在，而该项目的《环评报告》第138页“7.5.2废水处理设施故障事故防范，在废水处理设施检修或出现故障时，废水应暂时收集存放在事故应急池中”、第192页“处理后的废水全部用于周边农田灌溉，不外排”。由此可见，明康汇公司未按规定处理废水，明光市环保局依法对其予以处罚并无不当。至于其强调的“未经处理”，应当包括未处理和未完全处理。
2、养殖场中部空地、北侧山坡及北侧山林倾倒有污泥、猪粪的事实存在，而该项目的《环评报告》第106页载明，“猪粪项目采用干清粪工艺，将产生的干粪及时运至有机肥生产有机肥，不得随意堆放，做到日产日清”、“建设单位必须做好猪粪堆场防渗、渗滤液回收措施，同时为粪便堆场设置顶棚，不得露天存放猪粪”。明康汇公司未按规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染，明光市环保局依法对其予以处罚并无不当。
3、于尾水暂存库坝体上设置可开启阀门一事，事实存在。而该项目的《环评报告》第121页载明，“处理达标后的废水全部回用于农业，废水不外排”、“本项目需要消纳的土地量为1492亩”、第122页“畜禽养殖场污水排入农田前必须进行预处理，并配套设置田间储存池”，据此明康汇公司应与项目周边农户签订不少于1492亩种植土地的灌溉合同并配套设置田间储存池，但没有证据表明明康汇公司已做好上述工作。明康汇公司违反规定，明光市环保局对其处罚并无不当。
4、污水处理站北侧上方空地存在储存有污泥的无防渗措施的坑塘一事，事实存在。而该项目的《环评报告》第106页载明，“猪粪项目采用干清粪工艺，将产生的干粪及时运至有机肥生产有机肥，不得随意堆放，做到日产日清”、“建设单位必须做好猪粪堆场防渗、渗滤液回收措施，同时为粪便堆场设置顶棚，不得露天存放猪粪”。明康汇公司未按规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染，明光市环保局依法对其予以处罚并无不当。
5、4万头生猪养殖项目及1成吨有机肥加工项目至今未发履行环保“三同时”验收的事实存在。明康汇公司认为明光市环保局的本次处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。《环境行政处罚办法》第十一条规定，“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”对于原告该项违法行为，答辩人于2016年2月对原告的4万头生猪养殖项目环保设施未验收的行为进行了行政处罚并责令改正，原告明康汇公司至今未予改正，违法行为仍处于继续或者连续状态，因此可认定为新的环境违法行为。明光市环保局对其进行处罚，并无不当。
综上，原告明康汇公司违法行为事实存在，被告明光市环保局的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告明康汇生态农业集团明光养殖有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告明康汇生态农业集团明光养殖有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 程 峰
审 判 员 杨 悝
人民陪审员 朱桂芳
二〇一八年六月一日
书 记 员 刘莹莹
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。