重庆市第五中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)渝05行赔终15号
上诉人（原审原告）钟崇华，男，汉族，1969年7月26日出生。住址：重庆市江津区。
委托代理人钟孝昭，系钟崇华之父，汉族，1944年10月12日出生。住址：重庆市江津区。
被上诉人（原审被告）重庆市江津区国土资源和房屋管理局。所在地：重庆市江津区几江大西门转盘房地产交易大楼*楼。
法定代表人冯在文，局长。
委托代理人赵子莲，该局工作人员。
委托代理人刘伟，重庆君策律师事务所律师。
钟崇华因与重庆市江津区国土资源和房屋管理局（以下简称区国土房管局）其他行政行为赔偿违法一案，不服重庆市江津区人民法院作出的(2017)渝0116行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，钟崇华于2016年10月23日通过EMS快递（邮单号：1060505014116）向区国土房管局邮寄提交行政赔偿申请书，该申请书载明：“……对非法扣押申请人土地使用权证和房屋所有权证造成的损害，履行行政赔偿义务。事实与理由：1990年申请人以1988年分户分得其父钟孝昭1983年购买的生产队保管室住房的房屋产权契书申报土地登记，至今你局未予颁证……2016年6月20日，该所才将申请人的‘津集建（1991）字第290XXX号集体土地建设用地使用证’和‘杜字第050XXX号乡村房屋所有权证’复印给申请人，原证仍在该所的档案簿中。至此，申请人才得知土地登记薄上附有‘鱼谷太平组钟孝昭、钟崇华、钟崇荣三户违法占地，证不下发’的行政扣证决定，在土地使用期限栏内于2001年4月28日批有‘属违法占地户，证不发’的扣证决定……因此申请人根据《行政处罚法》第六条、《国家赔偿法》第四条的规定，请求你局依法履行行政赔偿义务，赔偿申请人土地使用权、房屋所有权、财产损害和强制拆除房屋的损害费用15万元。”区国土房管局于同年10月26日收到该申请书，并于同年12月22日作出江津国土房管赔[2016]16号《不予赔偿决定书》，载明：“……本机关认为：申请人在本案中提出的行政赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围。区国土房管局不存在非法扣押申请人房屋权属证书的行为，申请人房屋的倒塌灭失，系因申请人管理不善所致。至于申请人提到的“强制拆除和复垦”，并无相关事实根据。区国土房管局未及时下发房屋权属证书的行为与申请人所称的相关损害没有直接关联性。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项关于‘因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任’之规定，区国土房管局不承担赔偿责任。综上，本机关对申请人要求区国土房管局对非法扣押申请人土地使用权和房屋所有权证所造成的损害履行行政赔偿的请求不予支持和赔偿……”并通过EMS快递（邮单号：1066559117519）向钟崇华进行了送达。钟崇华收到该《不予赔偿决定书》后不服，以区国土房管局扣押钟崇华物权证书违法、应承担侵害物权的赔偿责任为由诉至原审法院，要求撤销区国土房管局作出的江津国土房管赔[2016]16号《不予赔偿决定书》，并赔偿钟崇华15万元。庭审中，钟崇华认可其诉称“区国土房管局系非法扣押其土地使用权证和房屋所有权证”的行为未经确认违法。
原审法院认为，钟崇华以区国土房管局非法扣押其房屋权属证书导致其房屋倒塌灭失，给其造成损失为由，向区国土房管局邮寄提交行政赔偿申请书，区国土房管局于2016年10月26日收到该申请书后，经过调查，于同年12月22日作出江津国土房管赔[2016]16号《不予赔偿决定书》，并通过EMS快递（邮单号：1066559117519）向钟崇华进行了送达，并无不当。本案争议的焦点是：钟崇华对区国土房管局作出的江津国土房管赔[2016]16号《不予赔偿决定书》不服，进而提出诉讼，要求区国土房管局赔偿其损失15万元的诉讼请求是否应得到支持？钟崇华的诉讼请求要得到支持必须同时满足：1、区国土房管局实施了扣押其土地使用权证和房屋所有权证这一行政行为；2、区国土房管局实施的该行为已经依法确认违法；3、区国土房管局的该行为与钟崇华诉称的15万元赔偿存在因果关系。而钟崇华在庭审中已明确“被告系非法扣押其土地使用权证和房屋所有权证”的行为未经确认违法，且相应的证据也证明了钟崇华明确的这一事实成立，故钟崇华的诉讼请求没有事实依据。综上，钟崇华请求撤销区国土房管局作出的江津国土房管赔[2016]16号《不予赔偿决定书》并赔偿其15万元的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钟崇华的诉讼请求。
上诉人钟崇华认为被上诉人没有履行法定程序就非法实施扣证违法，上诉请求撤销原判，判令被上诉人区国土房管局扣证违法，并履行赔偿侵害上诉人物权的责任。其主要理由有：1、1990年上诉人申请办证，但被上诉人至今未将两证发给上诉人。根据《中人民共和国土地管理法实施条例》第三条的规定，国家依法实行土地登记发证制度，被上诉人扣证违法；2、被上诉人既未注销登记又未公开扣证行为，仅在土地登记簿上批注“钟孝昭、钟崇荣、钟崇华违法占地，证不下发”和在扣押的土地使用权证内签注“属违法占地户，暂不发证和2001年4月28日”，扣押上诉人的权属证书，违反法定程序。3、被上诉人没有提交上诉人违法占地的证据，属非法占地。4、判决为被上诉人毁灭证据。故请求撤销原审判决，判决被上诉人扣证违法并承担侵害上诉人物权的赔偿责任。
被上诉人区国土房管局未提交答辩意见。
各方当事人在原审中提交并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，原审法院对各方当事人所举证据的认证正确，原审法院据此认定的事实本院予以确认。
本院根据原审法院采信证据另查明，上诉人钟崇华于1990年申请办理位于原江津县杜市乡鱼谷村太平社房屋的土地使用权证及房屋所有权登记。经原江津县国土局审核以及原江津县人民政府审批登记，被上诉人制作填写了土地使用者为钟崇华的津集建（1991）字第290XXX号集体建设用地使用证和杜字第050XXX号乡村房屋所有权证。在杜－鱼－7－XX土地登记档案中有“鱼谷太平组钟孝昭、钟崇华、钟崇荣三户违法占地，证不下发”的备注；在津集建（1991）字第290XXX号集体建设用地使用证备注栏中有“属违法占地户，证不发（2001年4月28日）”的字样。
本院再查明，上诉人钟崇华之父钟孝昭曾于2016年起诉江津土房局扣证行为违法附带行政赔偿案件。江津区人民法院审理后判决驳回了钟孝昭确认违法以及一并提起的行政赔偿请求，钟孝昭不服提起了上诉。本院二审审理后作出(2017)渝05行终第21号行政判决以及(2016)渝05行赔终第2号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案上诉人钟崇华提起本案诉讼，实质是认为被上诉人区国土房管局扣押其申请办理集体土地权证违法并赔偿损失。上诉人钟崇华向被上诉人申请行政赔偿，该局作出不予赔偿决定系赔偿义务机关先行处理的行为。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”本案中，原江津县人民政府在杜－鱼－7－XX土地登记审批表中对上诉人钟崇华的土地登记申请已经审批同意，即上诉人钟崇华的集体土地使用权已经完成登记，但其中有备注“钟孝昭、钟崇荣、钟崇华违法占地，证不下发”字样。津集建（1991）字第290XXX号集体土地建设用地使用证的备注栏，记载：属违法占地户，证不发（2001年4月28日）。虽然被上诉人区国土房管局已制作填写津集建（1991）字第290XXX号集体土地建设用地使用证，但未将该证发放给上诉人钟崇华，属于完成登记而未履行发证的情形，即被上诉人区国土房管局对上诉人钟崇华的土地登记申请未完全履行法定职责，而并非扣押上诉人钟崇华所诉集体土地建设用地使用证行为。同时，土地使用权以登记为准，土地使用权证书只是土地使用权的载体或者书面证明，因上诉人钟崇华的土地登记已经完成，其已经享有集体土地使用权，土地使用权证未发放并不影响上诉人钟崇华的土地使用权的行使。上诉人钟崇华提起的赔偿请求金额（1.2亩*12.5万/亩=15万）的依据为土地复垦的标准，该金额主张与本案并不具备事实和法律上的关联。综上所述，原审法院判决驳回上诉人钟崇华的诉讼请求并无不当，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 平
审 判 员 封 莎
代理审判员 何小莉
二〇一七年七月三日
书 记 员 赖晓玲