安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终415号
上诉人（一审原告）雕俊秀，女，汉族，1947年2月17日出生，户籍地安徽省宣城市宣州区，现住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人雕震华，系雕俊秀之子，汉族，1971年2月1日出生，户籍地安徽省宣城市宣州区，现住址同上。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号南楼。
法定代表人汪侃，该区区长。
委托代理人束龙义，该区土地房屋征收事务管理局法规科科长。
委托代理人夏建军，安徽敬亭山律师事务所律师。
上诉人雕俊秀因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2016）皖18行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案，上诉人雕俊秀及委托代理人雕震华、纪召兵，被上诉人宣州区政府的委托代理人束龙义、夏建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
雕俊秀向一审法院起诉称，宣州区政府于2016年2月4日对其作出宣区征补〔2016〕12号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称12号《征收补偿决定书》）侵犯其合法权益。该补偿决定显失公平，其中货币补偿远低于被征收房屋房地产价值，产权调换不能保障雕俊秀的合法权益。请求人民法院撤销宣州区人民政府作出的12号《征收补偿决定书》；2、本案诉讼费由宣州区人民政府负担。
一审法院审理查明，2010年3月1日，宣城市政府作出《关于同意宣城市宣州区职业教育中心原校区及周边地区改造控制性详细规划的批复》，2011年1月17日，作出《关于同意宣城市2011年度经营性国有建设用地使用权供应收储计划的批复》，其中包含了涉案地块。宣州区十五届人民代表大会第二次会议于2013年1月6日作出决议，批准《宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划（草案）的报告》，其中将宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目列入宣州区2013年国民经济和社会发展计划。2013年2月17日，宣州区政府办召开会议，对涉案房屋征收地块的安置补偿方案（草案）第四次进行讨论，形成意见后上报。2013年2月20日，该草案予以公告，征求社会公众意见。2013年3月19日，宣州区土地房屋征收事务管理局、宣州区西林街道办事处分别召开会议，征求被征迁户对方案的意见。2013年4月3日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局分别向宣州区维护稳定工作领导小组办公室、宣州区信访局递交《关于要求审定宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的函》，请求对涉案地块上房屋征收社会稳定风险评估报告予以审定。2013年4月15日，宣州区维护稳定工作领导小组办公室原则同意该项目风险评估意见。2013年4月28日，宣州区政府召开第11次政府常务会议，同意对原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋进行征收。2013年5月2日，宣州区政府作出《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》附补偿安置方案，并在征收范围内予以公告。雕俊秀名下的所有权证号为房地权宣城字第00016027号房屋位于上述房屋征收决定公告确定的征收范围内。
为实施项目建设，宣州区政府确定宣州区土地房屋征收事务管理局作为房屋征收部门，宣州区西林街道办事处为征收实施单位。2013年5月21日，房屋征收部门根据多数被征收人意见确定宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司为该项目国有土地上房屋征收评估机构，并予以公示。随后，选定的评估机构对征收范围内房屋进行了现场勘察、测量，并将评估结果进行公示。评估机构出具的评估报告确认其所有的房屋价值816896元（仅指受委托评估的房屋及房屋占用范围内的国有土地使用权价值，不含装修、附属物及搬迁费、临时过渡费等）、装潢费38609元。原告与征收部门在签约期限内未能达成补偿协议，宣州区政府于2016年2月4日作出12号《征收补偿决定书》。主要内容为：……登记在被征收人名下的宣城市新平路62号房屋位于房屋征收决定规定的范围，该房屋所有权证号为房地权宣城字第00016027号，证载面积为146.66平方米，房屋用途为住宅。经宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司评估，该房屋砖混结构单价5570元/平方米，按房屋实际面积计算，房屋总价值为816896元。另有装潢及附属设施补偿63483元。房屋征收部门为被征收人提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式。2016年2月2日，房屋征收部门报请征收人对该被征收人作出12号《房屋征收补偿决定》。……根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条有关规定，决定：一、对被征收人雕俊秀名下的宣城市新平路62号房屋实施征收，按照《宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目房屋征收补偿安置实施方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，根据宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司对房屋的评估和房屋征收补偿实施方案的规定，被征收人应得的补偿数额为：1、房屋及装潢、附属设施补偿费为人民币880379元。2、搬迁费人民币1173元。3、临时安置费人民币11439元（每平方米每月13元，按6个月计发）。上述三项合计为人民币892991元，全部存储于徽商银行鳌峰路支行。三、如被征收人选择房屋产权调换，被拆迁房屋及装潢、附属设施补偿费为人民币880379元，搬迁费人民币2347元，临时安置费人民币34318元（每平方米每月13元，按18个月计发），合计补偿人民币917044元。产权调换房源地点在乐业丹桂园12幢205室，建筑面积为102.833平方米；12幢206室，建筑面积为102.833平方米，建筑面积合计205.66平方米（均为规划设计面积，具体以市房管局测量面积为准）。依照房屋征收补偿实施方案，按合法面积或认定合法面积无偿赠送9%高层系数为13.20平方米。安置房经宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司评估4878元/平方米。根据房屋征收补偿实施方案，选择安置房面积超过被征收房屋合法面积10平方米以内，超出面积部分按房地产市场评估价优惠30%计算；超出10—20平方米的部分按房地产市场评估价优惠20%计算；再超部分按市场评估价计算，合计安置房价款914430元。被征收房屋、安置房两者相比，征收人应支付被征收人2614元。因安置房为期房，安置房具体面积、价款在提供安置房时，最终明确，并结算差价。超期过渡费发放标准和领取形式依据房屋征收补偿实施方案执行。四、限被征收人雕俊秀于收到本决定书之日起15日内与西林街道办事处办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将宣城市新平路62号房屋腾空……。
一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，宣州区人民政府具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，房屋征收部门与原告未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，宣州区人民政府依职权对其房屋作出房屋征收补偿决定符合上述规定。
经查，案涉房屋的产权证登记面积为146.66平方米，雕俊秀诉称因历史原因，部分未经登记的房屋应当认定为合法建筑面积并予以补偿，但其未能提交相关证据予以证明，故对雕俊秀此节诉讼理由，该院不予采信。
宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司被选定为案涉地块改造项目房屋的征收价格评估机构，是经公开征求被征收人意见，按照少数服从多数的原则予以确定，该评估机构的确定程序符合法律规定。被选定的评估机关具有相应的评估资质，作出评估报告后并向雕俊秀送达，因其拒绝签收。故政府工作人员采取留置送达的方式，并不违反法律规定。雕俊秀提出上述报告未向其送达的理由无事实根据，该院不予采信。其后，雕俊秀亦未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，向房地产价格评估机构申请复核评估。其诉称12号《征收补偿决定书》认定事实不清，征收补偿安置条件显失公平，货币补偿远低于被征收房屋实际的房地产市场价值，决定的产权调换不能保障其合法权益等理由无事实和法律依据，该院亦不予采信。
宣州区人民政府在作出12号《房屋征收补偿决定》前，对拟订的征收补偿方案进行论证、公布、征求公众意见，并进行了修改，对原告房屋的相关事项进行了调查、登记、公示，并依法进行评估。在原告与房屋征收部门未能达成补偿协议的情况下，宣州区人民政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，其程序及补偿内容均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
综上，雕俊秀的诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回雕俊秀的诉讼请求。
雕俊秀上诉称，1、涉案建设项目不符合公共利益的需要。2、案涉评估报告不能作为补偿依据。评估人员未对被征收房屋进行入户调查；评估公司没有经过法定程序进行选定；评估价格较低，评估面积与其实际不符；评估结果未公示。3、涉案征收补偿方案不具有合法性，被上诉人对该补偿方案未组织有关部门进行论证、补偿方案未征求公众意见、未告知上诉人陈述、申辩权等。4、未对该房的停产停业损失进行补偿。综上，涉案补偿决定显失公平，请求二审法院撤销一审判决、撤销被诉房屋征收补偿决定。
宣州区政府庭审中答辩称，涉案建设项目符合公共利益的需要，征收部门经法定程序，产生房屋评估机构，评估机构依法对其房屋、装潢、附属物进行评估，相关评估报告送达给被征收人，被征收人在法定期限内未申请复核。征收部门根据该评估报告作出12号《房屋补偿决定》合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告宣州区政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、2010年3月1日，宣政秘〔2010〕80号《关于同意宣城市宣州区职业教育中心原校区及周边地区改造控制性详细规划的批复》；2、2011年1月17日，宣政秘〔2011〕22号《关于同意宣城市2011年度经营性国有建设用地使用权供应收储计划的批复》；3、2013年1月6日，《宣州区十五届人民代表大会第二次会议〈关于宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划〉的决议》及《宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划（草案）的报告》；4、2013年2月17日，宣州区人民政府组织有关部门对案涉地块改造项目房屋征收与补偿安置方案召开论证会的会议记录；5、2013年2月20日，《关于<宣城市原职业教育中心校区及周边地区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案>征求意见的公告》及张贴公示的相关材料；6、2013年3月19日，原职高周边地块改造项目拆迁安置方案征求意见座谈会记录；7、2013年4月3日，宣区征函〔2013〕14号、15号《关于要求审定宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的函》及附件社会稳定风险评估报告；8、2013年4月15日，《关于对市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告审查意见的函》；9、2013年4月28日，宣州区人民政府第11次常务会议纪要；10、2013年4月28日，宣区征收分指〔2013〕8号《关于同意对宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》；11、《宣州区人民政府关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及附件《宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》现场张贴照片、宣州区人民政府信息公开网站公告。12、宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收补偿安置资金账户及往来证明。以上证据证明案涉房屋征收决定及补偿方案合法，上述证据在相关案件中已经过一、二审生效的法律文书确认，应当作为本案合法有效的证据。
13、宣州区人民政府对征收范围内房屋情况进行调查登记并予以公示的相关材料，包括房屋改造意向调查走访表、调查摸底公示表及公示照片、调查摸底登记表、房产证。证明房屋征收部门和实施单位根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，对征收范围内的房屋进行了摸底调查和公示。14、《公示》二份，证明房屋征收部门和实施单位根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定对被征收范围内评估机构的选定进行了票决并公示。15、2013年8月16日，金桥房秘字[2013]09号《关于宣州区原职教中心校区及周边地区旧城改造项目征收补偿四中路、新平路评估结果公示的通知》及张贴照片二张；16、雕俊秀《房地产估价报告》及送达回执；17、《雕俊秀户房屋装潢测算评估》及送达回执。以上证据证明宣州区政府对被征收范围内的房屋进行了总体评估，并对评估结果进行了公示；对案涉房屋及装潢进行了分户评估，评估结果已送达，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。原告在规定的期限内对此没有提出异议，也没有申请复核、鉴定。
18、调查摸底登记表、房屋平面示意图，证明雕俊秀户房屋产权证证载面积为146.66平方米，其他均为未经批准的违章建筑，相关部门对该部分违章建筑已作出了强制拆除决定。19、房屋征收部门拟定与原告未能达成的《宣城市国有土地房屋征收补偿安置协议》及房屋征收补偿表；20、西林办事处与雕俊秀商谈征收补偿安置的相关材料；21、宣州区人民政府作出宣区征补〔2016〕12号《国有土地上房屋征收补偿决定书》并予以送达的相关材料。以上证据证明房屋征收部门和征收实施单位按照案涉房屋及装潢的状况和评估报告提供了产权调换和货币化补偿两种方式，与被拆迁户进行多次磋商，但双方未能达成协议，宣州区人民政府在此基础上根据房屋征收部门的申请依法作出了裁决。上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十五条、第二十六条之规定。
22、宣区政秘〔2013〕164号《关于成立宣城市原职高及周边地块无证房屋认定小组的函》、《关于印发宣城市原职高及周边地块国有土地上无证房屋调查认定实施细则的通知》、《关于成立宣城市原职高及周边地块无证房屋认定小组的通知》，证明房屋征收人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定成立无证房屋认定小组，制定了无证房屋调查认定实施细则并开展了该项工作。
23、身份证明，证明张贴公告人员的身份情况。
24、依据：《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条至第三十三条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条第（五）项、第九条至第十七条、第十九条至第二十六条；《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第六条、第九条、第十一条、第十二条；《宣城市市区国有土地上房屋征收与补偿工作流程》第4条至第9条、第11条至第17条；《宣城市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定暂行办法》第四条至第八条。证明宣州区政府作出的房屋征收补偿决定适用法律法规正确。
一审原告雕俊秀向一审法院提举的主要证据材料为：1、房地产权证、宅基地证、三份协议书复印件，证明雕俊秀对案涉房屋享有合法的所有权，对房屋所占土地享有合法的使用权；2、房屋出租治安许可证、五份房屋租赁协议书，证明雕俊秀将案涉部分房屋予以出租经营，故宣州区人民政府应给予停产停业损失补偿。3、发改审批〔2013〕605号《宣城博尔置业有限公司宣城市丹桂园小区项目备案的通知》复印件，证明案涉地块征收项目是一种纯商业开发项目，商业开发的拆迁应当遵循相关规定，政府不能干预。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明，雕俊秀不服宣州区城管局于2014年12月1日对其作出的（规划）强拆字〔2014〕01014号《强制拆除决定书》及相应的拆除公告，于2015年1月28日向宣州区政府申请行政复议。宣州区政府作出复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》对上述《强制拆除决定》予以维持。雕俊秀仍不服，向宣州区人民法院提起行政诉讼。宣州区人民法院审理查明，宣州区城管局以涉案房屋中有153.76平方米系违法建设为由，对其作出《责令改正通知书》、《限期拆除通知书》、《催告通知书》，2014年12月1日，经宣州区政府批复同意，对雕俊秀作出（规划）强拆字〔2014〕01014号《强制拆除决定书》及相应的拆除公告。宣州区人民法院以宣州区城管局作出的《强制拆除决定书》认定事实清楚，程序合法为由，判决驳回雕俊秀要求撤销被诉《强制拆除决定书》的诉讼请求。雕俊秀不服，提起上诉。宣城市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权给予公平补偿。”该条例第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，征收部门委托评估机构于2013年作出评估报告，评估机构作出评估报告后，宣州区政府直至2016年才作出补偿决定，在房地产市场价格变动很大的情况下，该补偿决定仍以3年前的评估报告评估被征收房屋价值，所给予的货币补偿难以保障被征收人在类似地段购买到类似房地产，实质上也变相地剥夺了被征收人选择货币补偿和产权调换的权利，违反了条例规定的公平补偿原则，明显不当。
根据查明的事实，雕俊秀房屋产权证登记146.66平方米与被宣州区城管局认定为违法建设的153.76平方米房屋位于同一院落内，有产权证明的房屋及其所占土地按国有土地上房屋进行估价，对153.76平方米的违法建设，被上诉人辨称，该土地属划拨用地且该土地上的建筑属违法建设，故不予补偿。对此，本院认为，上诉人有产权证的房屋所占土地及已经被认定为违法建设所占用的土地位于同一院落内，如何确定同一院落的土地性质，应由有权机关按同一标准，在考虑土地历史使用情况和现状，是否符合土地利用规划以及有关用地政策的基础上，作出认定。评估机构再根据有权机关的认定，对此类土地价值进行价值评估，进而为合理补偿提供依据。本案中，征收部门未对闲置土地的面积、性质进行认定的情况下，直接不予补偿，明显不当，故被诉补偿决定认定事实不清。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当。上诉人雕俊秀的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省宣城市中级人民法院（2016）皖18行初57号行政判决；
二、撤销宣城市宣州区人民政府作出的宣区征补〔2016〕12号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。
一、二审案件受理费各50元，均由宣城市宣州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年七月十日
书记员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。