辽宁省辽阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2018)辽10行赔终2号
上诉人(原审原告）灯塔大地福园。
法定代表人朱婕，职务：总经理。
委托代理人周永乐，辽宁弘旨律师事务所律师。
上诉人（原审被告）灯塔市市场监督管理局。
法定代表人崔玉国，职务：局长。
委托代理人杨婷婷，灯塔市市场监督管理局法制科科长。
委托代理人刘大伟，辽宁同方律师事务所律师。
上诉人灯塔大地福园诉上诉人灯塔市市场监督管理局行政赔偿一案，不服白塔区人民法院（2016）辽1002行赔3号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人灯塔大地福园的法定代表人朱婕及其委托代理人周永乐，上诉人灯塔市市场监督管理局的委托代理人杨婷婷、刘大伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，灯塔大地福园是1995年4月4日由李杰等人投资，经辽宁省民政厅批准成立的经营性公墓，1999年辽阳市清产核资办公室甄别认定该企业性质为集体企业。2003年1月21日企业法定代表人由李杰变更为朱婕。2004年12月24日灯塔市工商行政管理局办理了法定代表人变更登记，将灯塔大地福园法定代表人由朱婕变更为李颖。朱婕认为该变更登记违法，诉至法院，辽阳市中级人民法院于2008年9月19日作出（2006）辽阳行终字第29号行政判决，撤销了该法定代表人变更登记。2006年7月14日灯塔市工商行政管理局办理了企业性质变更登记，灯塔大地福园由集体所有制企业改制为李颖为法定代表人的一人有限责任公司。李杰认为该变更登记违法，诉至法院，辽阳市白塔区人民法院作出（2012）辽阳白行重字第3号行政判决书，判决撤销灯塔市工商行政管理局于2006年7月14日作出的灯塔大地福园变更为灯塔大地福园有限责任公司（注册号21100222500996）的企业法人变更登记。灯塔市工商行政管理局不服，提出上诉，辽阳市中级人民法院于2014年8月25日作出（2012）辽阳行终字第103号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2011年8月25日灯塔市工商行政管理局颁发了法定代表人为朱婕，企业名称为灯塔大地福园，经济性质为集体所有制的企业法人营业执照。原告认为被告的违法行为给原告造成了实际损失，原告于2016年7月15日向被告提出行政赔偿申请，被告至今未予答复，故原告依法提起行政赔偿诉讼。
另查，根据灯塔市人民政府灯政发[2014]29号文件，《关于印发灯塔市食品药品、工商、质监管理体制改革实施方案的通知》，组建灯塔市市场监督管理局，划入原市工商行政管理局承担的职责。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告主张行政赔偿的，应当就被诉行为对其侵害而造成的损失承担举证责任。本案中，原告主张被告的违法行政行为对其造成损失，缺乏证据，应当承担举证不能的法律后果，故其要求赔偿损失的请求，缺乏事实依据，本院不予支持。原告主张李颖以灯塔大地福园的名义非法出卖墓地数千个，将非法所得据为己有，给原告造成5000余万元的损失，根据灯塔市民政局灯民发[2012]10号文件，卖出的墓穴已收回，且原告并未偿还政府垫付的资金，原告并没有发生实际损失，故原告的该项主张，本院不予支持。原告主张其原法定代表人李杰于1994年10月28日与灯塔市大河南乡签订的租赁场地、山地合同无法继续履行，场地、山林及其建筑物被无偿收回，给原告造成了损失，因原告并未提供相关证据，对其该项主张，本院不予支持。原告主张朱婕的工资损失，原告灯塔大地福园无诉讼主体资格，本院不予支持。原告主张李颖以灯塔大地福园有限责任公司的名义进行非法经营犯罪活动，给灯塔大福园造成8000万元的罚金损失，庭审中，原告自认该罚金现并未执行，故该项损失并未实际发生，本院不予支持。原告主张政府为挽回李颖非法经营犯罪给政府造成的损失而查封、扣押原告的土地墓位，并且至今不许原告对外进行销售墓地，给原告造成了经营损失，根据灯塔市民政局灯民发[2012]10号文件和2013年3月7日灯塔市人民政府的公告，原告不准销售墓位与被告的企业变更登记行为无直接关联，故原告的该项主张，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告灯塔大地福园的赔偿请求。
上诉人灯塔大地福园上诉称，一审法院判决中没有指出5号证据中的决议和10号证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的理由，不予认定是错误的。一审判决没有查明收回卖出的墓穴是否是把卖出的墓穴都收回了，没有查清是政府收回了2000多个墓穴，而不是给上诉人收回了2000多个墓穴，价值4000余万元正是上诉人的实际损失，政府垫付的资金应向违法经营者李颖和灯塔市市场监督管理局追偿。8000万罚金是生效刑事判决已经确定的损失，不交罚金将影响上诉人的生产经营，上诉人无力缴纳罚金，法院应判决被上诉人缴纳。由于被上诉人的违法变更，导致灯塔市民政局和灯塔市人民政府发布公告停止企业销售目的，因此上诉人的损失应予赔偿。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
上诉人灯塔市市场监督管理局上诉称，一、一审判决遗漏关于申请赔偿时效的认定，应予补充。被上诉人起诉了两个行政行为违法要求赔偿，一个是变更法定代表人登记，另一个是变更企业性质登记，即使对变更企业性质申请赔偿是否超过时效有不同意见，对变更法定代表人的行为申请赔偿早已超过时效，应当没有争议。理由：该行为被人民法院生效判决撤销的时间是2008年9月19日，因此2008年9月开始计算赔偿时效。退一步讲，即使当时由于法定代表人没有恢复不能申请赔偿，赔偿时效至少也应当从2011年8月25日被上诉人恢复登记为集体所有制企业，法定代表人恢复登记为朱婕时开始计算，到2013年8月超过了赔偿时效。对变更法定代表人的行为申请赔偿超过了时效，对被上诉人主张的这一行为导致的损失应当以超过申请赔偿时效为由予以驳回。请求二审予以补正。二、一审判决对被上诉人主张的损失与涉案具体行为之间是否具有法律上的因果缺少论述，应予补正。被上诉人一审中主张了五项损失，其中第三项、第五项一审法院驳回理由上诉人表示认同。对被上诉人主张的其余三项损失，一审法院对于是否属于直接损失、是否与行政行为具有因果关系，均没有论及。上诉人认为，上述三项损失不仅没有发生，没有证据。而且即使发生了或有证据支持，也与涉案具体行政行为没有法律上的因果关系。就本案看，被上诉人上述的第一项损失是李颖犯罪行为造成的；第二项损失是企业经营行为的结果，与变更登记行为无关；第三项损失是企业违法经营造成的。李颖犯罪或企业的非法经营等行为必然导致原告所述的损失，因此李颖犯罪行为或企业的经营行为与原告损失具有必然性，二者存在因果关系。而上诉人的变更登记行为，只是让李颖成为企业法定代表人或改变企业性质，并不必然导致被上诉人的损失，变更登记只是李颖犯罪或企业非法经营的一个条件，与被上诉人的损失没有法律上的因果关系，上诉人不应当承担赔偿责任。三、一审判决对被上诉人主张的是否为直接损失缺少论述，应予补正。最高人民法院在《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释的理解与适用》中明确指出：“在财产损害中，直接损失是现有财产的减少，间接损失是可得利益的丧失”。就本案来看，变更登记造成的被上诉人现有财产的减少，最多是原告的公章、公文纸、牌匾作废等，而且也没有造成被上诉人可得利益的减少。综上请求二审法院予以补正。
被上诉人灯塔大地福园针对上诉人灯塔市市场监督管理局的上诉辨称一、关于申请赔偿时效的问题。根据《国家赔偿法》第三十九条规定，辽阳市中级人民法院于2014年8月25日作出（2012）辽阳行终字第103号行政判决，上诉人的违法行为在2014年8月25日才被人民法院判决确认。二、关于是否具有因果关系，是否属于直接损失的问题。根据《国家赔偿法》第四条、《行政许可法》第七十六条规定，上诉人在2004年12月24日将灯塔大地福园的企业法定代表人变更为李颖时和在2006年7月14日将灯塔大地福园变更为灯塔大地福园有限责任公司时，作为登记主管机关未能对李颖提交的申报材料真实性、合法性、有效性进行审查，且上诉人做出的变更登记过程中缺乏企业主管部门的批准文件，上诉人的变更登记行为显属违法。且上述变更登记行为已由辽阳市中级人民法院的生效判决予以撤销。上诉人的变更登记行政行为具有行政许可、行政确认的性质，是将答辩人的财产、土地使用权和对企业的经营权无偿给了第三人，上诉人在纠正错误后有义务返还答辩人全部财产、恢复原状。但本案已经被第三人使用的部分土地由于已经修建了公墓，上诉人无法归还，还回来的财产还带着8000万元的罚金债务。答辩人失去的土地使用权等财产损失以及通过生效判决能够确定的8000万元的罚金损失都是上诉人剥夺、侵犯答辩人的财产权和经营权行为直接造成的，具有直接的因果关系。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此行政赔偿发生的前提之一应当是政府的行政行为与损害结果之间有因果关系，即损害发生的原因是政府的行政行为，且不存在其他原因的可能性。本案中，上诉人灯塔大地福园的行政赔偿请求共五项，本院分述如下：
第一项为李颖非法出卖墓地，并将非法所得据为己有，给上诉人灯塔大地福园造成的损失5000余万元。第四项为李颖进行非法经营犯罪活动，给灯塔大地福园造成的罚金损失8000万元。第五项为灯塔市人民政府和灯塔市民政局为挽回李颖非法经营犯罪给政府造成的损失而查封、扣押上诉人灯塔大地福园的土地墓位等造成的损失。此三项损失均有李颖的经营活动的介入，其损失的直接原因应为李颖的一系列行为，而并非本案上诉人灯塔市市场监督管理局的变更登记行为，上诉人灯塔市市场监督管理局的变更登记行为并不必然导致此三项损失,因此并不能认定上诉人灯塔市市场监督管理局的变更登记行为与此三项损失具有因果关系。且关于上诉人灯塔大地福园的第五项损失中灯塔市人民政府和灯塔市民政局不允许上诉人灯塔大地福园销售墓地的经营损失一节，从灯塔市民政局灯民发[2012]10号告知书及灯塔市人民政府公告中看，其不能销售墓地的原因为其经营许可证未通过年检等一系列原因，与上诉人灯塔市市场监督管理局的变更登记行为也不具有因果关系。
第二项为上诉人原法定代表人李杰为建设大地福园租赁场地、山地合同无法履行，场地、山地及其建筑物被无偿收回，给上诉人造成的投资损失。上诉人没有提供相关证据证明此项损失及此项损失与被上诉人变更登记行为之间的因果关系问题，因此本院无法认定是否有此项损失以及此项损失与被上诉人变更登记行为的因果关系。
第三项为朱婕的工资损失，本案上诉人即原审原告为灯塔大地福园，本案审理的范围为被上诉人的行政行为对上诉人造成的损失，此项为朱婕个人损失，不属于本案审理范围。
综上，上诉人灯塔大地福园的上诉请求，无事实及法律依据，本院不予支持。
关于上诉人灯塔市市场监督管理局提出上诉人灯塔大地福园的行政赔偿请求是否超过时效的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。”本案中，上诉人灯塔大地福园称其损失是由于两次变更登记造成的，难以区分本案中五项赔偿请求是由于哪个变更登记造成的。因此，本案的时效应当从2014年8月25日我院（2012）辽阳行终字第103号行政判决书作出之日起计算，至其2016年7月14日向上诉人灯塔市市场监督管理局申请行政赔偿之日并未超过时效。
综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 王 娜
审判员 王丽君
审判员 印明大
二〇一八年四月十日
书记员 佟晓琳