四川省内江市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川10行终37号
上诉人（原审被告）内江市卫生和计划生育委员会，住所地，四川省内江市东兴区兴隆路61号。
法定代表人刘波，主任。
委托代理人袁奇，四川汉安律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄建国，男，1967年2月11日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。
上诉人内江市卫生和计划生育委员会（简称市卫计委）因与被上诉人黄建国卫生行政其他一案，不服四川省内江市东兴区人民法院2016年6月22日作出的（2016）川1011行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人市卫计委的副主任杨盛国及市卫计委的委托代理人袁奇、被上诉人黄建国到庭参加诉讼。经审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
原审判决根据原审被告的举证并经庭审质证后认定，原告于1995年参加内江市办医从业人员专业技术考试，经内江市医疗机构评审委员会评审合格于1996年发放《合格证书》，原告向当地卫生行政部门申请开业行医，取得《中华人民共和国医疗机构执业许可证》。1999年5月1日《中华人民共和国执业医师法》开始施行，该法第四十三条规定：“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定。”原卫生部、原人事部《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法的通知》（简称卫医发[1999]319号文件）、原卫生部《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》（简称卫人发[2000]第117号文件）、原卫生部《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》（简称卫人发[2003]316号文件）先后提出医师资格认定工作的实施办法。为妥善解决医师资格历史遗留问题，四川省卫生和计划生育委员会根据上述3份文件发布《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（简称川卫办发[2014]301号文件）。原告于2014年11月14日向内江市东兴区卫生和计划生育局（简称东兴区卫计局）提出补认定医师资格的申请，东兴区卫计局于同日经初审向原告发出《告知书》，认为原告不符合川卫办发[2014]301号文件所要求提供的申报材料。原告于2014年12月8日向内江市东兴区人民政府提起行政复议，内江市东兴区人民政府于2015年6月22日作出复议决定，决定撤销东兴区卫计局2014年11月14日对原告作出的《告知书》具体行政行为，并责令东兴区卫计局于二十日内提出初步审查意见并报上级卫生行政部门。依内江市东兴区人民政府行政复议决定，东兴区卫计局于2015年7月22日将原告的申请材料报送给被告，被告于2015年8月7日回函东兴区卫计局要求原告根据《中华人民共和国执业医师法》以及川卫办发[2014]301号文件提供“在1998年6月26日前，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得的医学专业技术职务任职资格证明，包括专业技术职务任职资格评审表、专业技术职务任职文件、专业技术职务任职资格证书；在1998年6月26日前，取得国家承认的中等以上医学院校医学专业学历”的证明材料。东兴区卫计局再次于2015年8月28日报送了材料，被告于同年9月28日以相同理由作出了复函，东兴区卫计局于2015年10月20日向原告发出《告知书》，要求原告于2015年11月30日前补齐补全所需材料，以便再次上报被告。原告认为被告依据川卫办发[2014]301号文件作出的复函与相关法律法规相悖，被告未上报原告的材料，属行政不作为遂向本院提起诉讼。
原审法院认为，根据四川省人民政府令第188-1号《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第二条规定，规范性文件是指各级机关、团体或组织针对不特定对象制发的在一定时期内反复使用的各类文件。川卫办发[2014]301号文件是针对具备医师资格的不特定对象，且在该文件规定的时期内可反复使用，故川卫办发[2014]301号文件属规范性文件。川卫办发[2014]301号文件规定以认定方式取得医师资格的条件基本符合《中华人民共和国行政许可法》第四章关于行政许可的实施程序中申请、受理、审查、决定等相关程序规定，但是，上述程序规定与《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定对需要层层上报，由上级行政机关作出最终决定的行政许可，下级行政机关上报的条件是签署审查意见即可上报，而之前的《中华人民共和国执业医师法》和[1999]319号文件则规定上报条件为审查“合格”的才签署意见上报。《中华人民共和国执业医师法》及卫医发[1999]319号文件，均系在《中华人民共和国行政许可法》2004年7月1日实施前制定的，与《行政许可法》的相关规定有不相符合之处属正常。在《中华人民共和国行政许可法》实施后，根据该法第八十三条“本法实施前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法实施之日起停止执行”的规定，不相符的应停止执行。而本案中被告适用的省卫计委[2014]301号文件附件1规定复审机关对复审合格的人员才上报，与《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，而不是合格才上报相冲突。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”故川卫办发[2014]301号文件与《中华人民共和国行政许可法》相冲突的规定部分，不能作为认定行政行为合法的依据。
根据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”的规定，被告主体资格合法。《中华人民共和国执业医师法》第八条、第十二条、第四十三条规定，在该法颁布后取得医师资格的途径只有两个，一是通过国家医师资格统一考试，二是依法由卫生行政部门认定。原告属于向卫生行政部门申请医师资格认定的情形。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”东兴区卫计局收到原告认定医师资格的申请材料后，对申请人的申请材料进行验证并签署初审意见，上报被告，被告应当按照上述法律规定，签署审核意见后，上报省级卫生行政部门。而被告没有将原告的申请材料上报，属行政不作为行为，依法应确认被告不作为行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条、第七十二条的规定，判决：一、四川省卫生和计划生育委员会川卫办发[2014]301号文件与《中华人民共和国行政许可法》相冲突部分不合法，不能作为认定行政行为合法的依据；二、被告市卫计委在判决生效之日起一个月内，将原告黄建国的执业医师资格审核意见和申请材料报送上级卫生行政机关。
判决后，市卫计委不服，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实错误。⑴原审判决认为川卫办发[2014]301号文件属于规范文件不当，因该文件是针对特殊对象、一次性适用的文件。⑵原审判决认为被告没有签署意见并将申请材料上报，属于行政不作为违法，属于认定错误。上诉人根据《中华人民共和国执业医师法》及卫医发[1999]319号文件的规定，对申请人的资料进行验证，并签署审核意见，复函受理机关，未上报被上诉人的申请资料是因为申请材料不齐全，不符合卫医发[1999]319号文件规定的上报条件，且上诉人两次复函要求被上诉人补齐补全材料，不违反《中华人民共和国行政许可法》第三十五条的规定。2.原审判决适用法律错误。⑴川卫办发[2014]301号文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的对规范性文件进行合法性审查的范围。根据《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第二条规定，川卫办发[2014]301号文件不具有反复适用性和普遍约束力，其针对对象是1998年6月26日前取得有效行医资格人员，认定和考试工作仅集中开展一次，不属于规范性文件。⑵原审判决限上诉人在判决生效之日起1个月内将20名原告的职业医师资格审核意见和申请材料报送上级卫生行政机关属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十四条的规定，本案中涉及的是医师资格的认定，不是医师资格考试许可。而对医师资格考试许可外的医师资格认定工作，根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条的授权，原卫生部、原人事部制定了卫医发[1999]319号文件。根据该文件第五条第（三）项、第七条规定，上诉人对被上诉人申请医师资格不补认定的申请材料进行验证，并签署审核意见，复函东兴区卫计局的行政行为符合法律规定。⑶原审法院根据《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定，属于适用法律错误。行政许可行为中的受理机关只能有一个，即下级行政机关，本案中是东兴区卫计局，上诉人不是受理机关，因此上诉人对被上诉人医师资格认定申请进行验证审核不适用《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定。综上，请求撤销原判，改判驳回上诉人的诉讼请求。上诉费用由被上诉人负担。
被上诉人黄建国辩称：1.川卫办发[2014]301号文件不论是否为规范性文件均与《中华人民共和国行政许可法》、卫医发[1999]319号文件、卫人发[2000]第117号文件的规定相悖。2.被上诉人按照《中华人民共和国执业医师法》第四十三条、卫医发[1999]319号文件第五条、卫人发[2000]第117号文件第三条规定提供的资料真实完整，上诉人要求被上诉人补充提交材料违背《中华人民共和国行政许可法》的规定。3.被上诉人所具备的行医凭证是真实合法完整并完全符合医师资格认定条件的，要求上诉人按照《中华人民共和国行政许可法》第三十五条、第八十三条内容规定报送医师资格申请表及相关材料是符合法律规定的。4.被上诉人所持有的内江医疗机构从业人员合格证和中华人民共和国医疗机构执业许可证是国家承认的具有医师级别的行医凭证。综上，请求驳回上诉人的全部上诉请求。
双方当事人在原审中提交的证据均已随案移送本院。
本院认为原审判决认证正确。
本院经审理查明，被上诉人于2014年11月14日向东兴区卫计局提出补认定医师资格的申请，提交了本人身份证、内江市医疗机构从业人员合格证、中华人民共和国医疗机构职业许可证、1993年个体开业行医证、医师资格认定申请审核表、照片等各两份。依内江市东兴区人民政府的[2015]01号行政复议决定，东兴区卫计局于2015年7月22日将被上诉人的申请材料和审核意见报送给上诉人。东兴区卫计局在接到上诉人的两次复函后，均通过电话告知被上诉人两次复函内容，被上诉人均在电话中明确回复已经依法提交相应材料，无需补充其他材料。东兴区卫计局于2015年10月20日向被上诉人发出《告知书》，告知被上诉人根据市卫计委的反馈函要求，被上诉人应于2015年11月30日前补齐补全所需材料，以便再次上报上诉人。本院认定的其他事实与原审判决认定事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定”的规定，该法颁布实施前已取得相应职称和职务的人员，只需要依法进行认定即可取得职业医师资格，此种认定取得职业医师资格的形式是对既往已经具备相应职称和职务人员医师资格的确认，不同于未取得相应职称和职务人员通过考试初次取得医师资格的性质，故不适用《中华人民共和国行政许可法》进行审查。
原卫生部、原人事部根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条授权制订了卫医发[1999]319号文件。而被上诉人此次申请确认医师资格所依据的川卫办发[2014]301号文件载明，医师资格认定补办的申报范围是符合卫医发[1999]319号文件及卫人发[2000]第117号文件、卫人发[2003]316号文件等文件规定认定条件的人员。根据卫医发[1999]319号文件第七条第一款、第二款、第三款“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定。地或设区的市级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署审核意见。审核合格的，报省级卫生行政部门认定”的规定，地或设区的市级卫生行政部门在收到县级卫生行政部门报送的申请人的申请材料后，应进行二次审查，审查合格的才能上报省级卫生行政部门。本案中，被上诉人向东兴区卫计局申请职业医师资格认定过程中，未按卫医发[1999]319号文件第五条、卫人发[2000]第117号第三点和川卫办发[2014]301号文件要求，提交1998年6月26日前，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得的医学专业技术职务任职资格证明，包括专业技术职务任职资格评审表、专业技术职务任职文件、专业技术职务任职资格证书，或是在1998年6月26日前，取得国家承认的中等以上医学院校医学专业学历。东兴区卫计局根据内江市东兴区人民政府的行政复议决定，将被上诉人提交的缺乏上述材料的申请材料报送给上诉人后，上诉人市卫计委对被上诉的申请材料进行二次审查，发现被上诉人缺乏上述医师资格认定的材料后，未将被上诉人的申请材料报送给省卫生行政部门，而是回函给东兴区卫计局，要求被上诉人补充上述申请材料的行为并不违反相关法律规定。被上诉人要求上诉人依照《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定的程序报送其认定医师资格的相关材料的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决适用《中华人民共和国行政许可法》的规定审查上诉人未报送被上诉人的申请资料的行为，并责令上诉人履行报送职责，属于适用法律错误，本院予以纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，川卫办发[2014]301号文件虽涉及全省范围，人数较多，但该文件系为解决医师资格历史遗留问题开展的一次性的医师资格认定补办和省医师资格考试工作，不具有反复适用性，不属于规范性文件，故被上诉人在原审提出对川卫办发[2014]301号文件的合法性进行附带审查缺乏法律依据，本院对川卫办发[2014]301号文件的合法性不予审查。原审判决认定川卫办发[2014]301号文件属于规范性文件，并对其合法性进行附带审查和在判决主文中作出判决，属于适用法律错误，本院予以纠正。
上诉人市卫计委的主要上诉理由成立，本院予以采纳。被上诉人的答辩理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实基本清楚，程序合法，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销四川省内江市东兴区人民法院（2016）川1011行初5号行政判决；
二、驳回被上诉人黄建国原审中提出责令内江市卫生和计划生育委员会根据《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定的程序报送黄建国补认定医师资格的相关材料的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人黄建国负担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 春
审判员 蒋卫东
审判员 王 晶
二〇一六年十一月十八日
书记员 廖丛卉