广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初601号
原告：广州禺春生态农业有限公司，住所地广州市番禺区。
法定代表人：李润开，职务：总经理。
委托代理人：周凯，广东三民律师事务所律师。
委托代理人：杨俊，广东三民律师事务所律师。
被告：广州市番禺区人民政府大龙街道办事处，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：陈忠文，职务：主任。
委托代理人：黄炳林，该办事处工作人员。
委托代理人：肖建峰，广东鸿蒙律师事务所律师。
被告：广州市城市管理综合执法局番禺区分局，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：贺建文，职务：局长。
委托代理人：梁嘉豪，该局工作人员。
委托代理人：梁龙金，广东豪昭盈律师事务所律师。
第三人：李润开，男，1975年1月21日出生，住广州市番禺区，
委托代理人：叶思刚，广东三民律师事务所律师。
委托代理人：廖少艾，广东三民律师事务所律师。
原告广州禺春生态农业有限公司诉被告广州市番禺区人民政府大龙街道办事处（下称大龙街道办）、广州市城市管理综合执法局番禺区分局（下称番禺区城管）、第三人李润开确认拆除行为违法及行政赔偿一案，本院于2017年1月24日受理后，依法组成合议庭，分别于2017年3月14日、4月6日公开开庭审理了本案。原告广州禺春生态农业有限公司的法定代表人李润开及委托代理人杨俊、周凯，被告广州市番禺区人民政府大龙街道办事处的委托代理人黄炳林、肖建峰，被告广州市城市管理综合执法局番禺区分局的委托代理人梁嘉豪、梁龙金，第三人李润开及委托代理人叶思刚、廖少艾均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州禺春生态农业有限公司诉称，一、原告是依法获得工商部门批准的农业公司，经番禺区人民政府批准在番禺区大龙街××村××、××、木棉脚、××路鱼塘经营种养殖业。2017年1月14日，被告大龙街道办在原告鱼塘棚架上张贴《限期清拆告示》，该《告示》向“番禺区大龙街××村图斑编号247号乱搭建者”发出，称：“根据大龙街农业和城建部门的核实认定，你单位位于番禺区大龙街××村图斑编号247号的窝棚未经规划、农业等部门审批备案。根据《关于整治城市进出口主干道沿线环境、美化城市道路景观》（穗建管〔2008〕x号）和《广州市番禺区农用工具棚规划建设试点工作方案》的规定和要求，现请你（单位）在2017年1月15日10时前自行拆除乱搭建的窝棚，恢复土地原貌。否则，我街道办事处将组织有关职能部门依法对该处乱搭建的窝棚进行强制拆除，并依法追究相关当事人（单位）的法律责任。”被告大龙街道办随即又更换了一张《限期清拆告示》，将自行拆除窝棚的时间更改为2017年1月15日8时，其余内容与已张贴的第一张《告示》一致。2017年1月20日下午，两被告强行进入原告经营场所，并驶入多辆勾机、泥头车，拉起警戒线封锁原告经营场地，阻止原告进入自行经营的鱼塘。两被告破坏原告依法搭建的农用棚架（卡布隆棚，价值约700万元），损坏原告鱼塘中的鱼苗培育箱（价值约450元）及鱼苗500万条，砸死鱼塘中饲养的大批家禽，同时用挖土机破坏原告经营地块，将泥土堆放在原告鱼塘中，损坏鱼塘、大批种植花卉和苗木，造成原告损失共约1800万元。被告的行为无任何法律依据，不经任何法定程序，属于强暴执法，严重损害了企业的合法权益。原告认为，被告大龙街道办发出《限期清拆告示》，后两被告强行进入原告经营场地强制拆除原告农用棚架、破坏原告经营场所土地、鱼苗培育箱及填埋鱼塘的行为，是在未认定原告为具体行为相对人情况下执行，认定事实不清，适用法律错误，行政程序违法，上述具体行政行为依法应确认为违法，理由如下：1、原告建设农用棚架、开展种养殖业的行为合法合规。早于2015年12月8日，广州市番禺区大龙街农业技术服务中心就对原告作出回复，同意原告在鱼塘上搭建棚架以保证水产苗种保温越冬，原告亦于2015年12月25日取得广州市番禺区人民政府核发的《水域滩涂养殖使用证》，属于正常开展种养殖业。2016年7月29日，被告番禺区城管还针对原告的建设棚架的问题专门出具了《番禺区城市管理局关于核实广州市禺春生态农业有限公司鱼塘设施有关情况的复函》（番城管函〔2016〕x号），认定原告根据有关规定搭建越冬棚和种植保温棚。后该中心于2016年5月25日开具《证明》确认原告所建大棚符合农业设施的条件。被告番禺区城管也在该《复函》中认定原告所建大棚及相关设施不属于违法建设。因此，原告建设农用棚架、开展种养殖业的行为合法合规。2、被告大龙街道办发出《限期清拆告示》无明确的相对人，亦未列明违法的具体事实。《告示》系向“番禺区大龙街××村图斑编号247号乱搭建者”发出的，但247号图斑是什么，位于何处，面积多大，红线范围，用地性质是什么，属于合法图斑还是违法图斑，搭建了什么东西，谁搭建的，怎么“乱”搭建了，该《告示》根本未提及。我们唯一知道的，是该《告示》贴在原告搭建的棚架上，却未将原告作为告示的相对人，证明被告大龙街道办根本未对搭建人作出认定。假设上述《告示》是向原告发出的，也根本不存在《告示》所称的“根据大龙街农业和城建部门的核实认定”，“窝棚未经规划、农业等部门审批备案”的情形。如上所述，原告经农业部门批准建设农用棚架、承包老一辈一直经营的鱼塘，未违法建设，也未改变土地性质。3、两被告无行使查处违法用地的职权，原告搭建的棚架及附属设施也不属于违法建设，两被告无权拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，查处违法用地应属国土部门的法定职责，被告大龙街道办无权直接向原告作出限期清拆、恢复土地原状的告示。两被告更无权直接拆除原告经营场所内的合法建构筑物，破坏原告生产设施。4、两被告组织强制拆除不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》笫三十四条规定，原告在被告大龙街道办张贴两张《告示》前，无任何行政决定，未有机会及途径提出过任何陈述和申辩。另外，《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关在作出强制执行决定前应依法执行书面催告、告知相对人享有陈述申辩权利、公告等程序。被告大龙街道办直接张贴无明确相对人的《告示》后，就与被告番禺区城管一起强行拆除企业合法财产的行为不符合《国土资源行政处罚办法》及《中华人民共和国行政强制法》的规定。原告是合法经营，合法申请搭建农用棚架，依法纳税的企业，被告大龙街道办在原告经营场所随意张贴无明确相对人的《限期清拆告示》、随手更改《告示》内容，未经任何合法程序要求原告在不足24小时的期限内拆除合法农用设施，恢复土地原貌，却连土地原貌是什么也未告知。六日后，被告大龙街道办与被告番禺区城管强行进场，未经任何程序就破坏原告合法财产，不仅破坏了棚架和土地，还毁坏了其他种养殖作物、鱼苗、家禽等，己造成原告合法财产损失约1800万元，部分鱼塘被填埋，目前现场一片狼藉无法清理，也无法经营。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，两被告于2017年1月20日违法进入原告经营场所，非法填埋鱼塘、擅自砍伐原告种养殖作物，拆除农用棚架，其违法行为导致了原告实际经济损失经济损失共10968156元。另，因两被告的违法行政行为，导致原告种植的榕树、绿箩、山海带、粉蕉全部被砍断无法存活；卡布隆棚倒塌，鱼苗浮箱全部变形折损，电路系统全部瘫痪，鱼苗全死亡，所养家禽被压死，原告自被告破坏合法经营场所之日起无法营业。因此，原告现诉至法院，请求判令：1、两被告强制拆除原告所有的位于田心、××、木棉脚、××路（××区大龙街××队名进家具厂大门正对面约100米处蔗山鱼塘内）面积约10809.05平方米的一座卡布隆农用棚架，填埋约8亩鱼塘、8000平方米鱼苗培育箱的具体行政行为违法；2、两被告赔偿上述强制拆除行为导致的经济损失10968156元，以及按每月20396.4元的标准，向原告赔偿自2017年1月20日起的停产停业损失，直至两被告支付完毕上述第一项请求中10968156元时止，按每月23539元的标准，向原告赔偿自2017年1月20日起的租金损失，直至两被告支付完毕上述第一项中10968156元时止；3、本案诉讼费由两被告承担。
被告广州市番禺区人民政府大龙街道办事处辩称，一、原告用地行为违法，已被土地行政管理部门所认定并责令改正。2015年11月，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发现位于大龙街××号对面地块涉嫌违法用地，遂立案并进行了实地调查。现场情况为搭建简易棚及土地整理和塘基巩固，占用土地面积共约8亩。经核查，该地块土地利用规划为一般农地区和基本农田保护区；土地利用现状为坑塘水面和水浇地。2015年11月25日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局向原告下发了《责令停止土地违法行为通知书》(穗番国土监停〔2015〕x号），责令原告立即停止违法用地行为。同日，该局又发出了《责令改正违法行为通知书》(穗番国土监通〔2015〕x号），责令原告自收到通知书之日起5日内改正违法用地行为，恢复土地原状。原告法定代表人李润开签收了上述文件。收到番禺区国土局的相关通知书后，原告不仅没有改正违法用地行为，依通知恢复土地原状，反而扩大违法用地规模。在番禺××2016年度土地卫片执法检查中，发现原告的占用农用地进行违法建设的用地面积由原来的8亩扩大到16.4亩，其中包括耕地1.2亩。二、我街道办本次拆违行动，是基于上级政府的任务安排（由番禺区国土规划部门负责督促），已取得上级政府的充分授权，具备相应的执法权限。本案中，番禺××2016年度土地卫片执法检查领导小组办公室（番禺区政府内设机构）于2017年1月5日向各镇人民政府、街道办事处，区属各有关单位下达土地卫片执法检查整改任务和整改要求。其中，原告所涉地块上的违法建设（图斑编号247）属于我街道办的整改任务范围。《通知》明确要求“镇街对违法用地上违法建设进行拆除工作。”并且要求“在2017年1月25日前完成下发的各项整改任务并做好复耕复绿。”因此，我街道办作为番禺区人民政府的派出机关，根据上级政府的工作任务安排拆除原告在违法用地上的违法建设，系基于上级政府的指令并取得相应授权后所作出的行政行为，符合相关法律规定。三、我街道办本次拆除违法用地上的建构筑物程序正当合法，已充分保障了原告的陈述、申辩的权利。1、在本次纠正违法用地、恢复土地原状之前，国土部门从2015年11月25日开始已经向原告发出通知要求其停止违法行为、限期改正违法行为，已尽催告义务。2、针对原告经催告后在一年多的时间里仍不履行行政决定，一再拒绝纠正自身违法行为，我街道办于2017年1月14日向其发出《限期清拆告示》，再次进行催告并张贴公告于原告违法建设各处棚架上，已履行相应的公告程序。四、原告主张其设施建设合法合规的观点没有事实和法律依据。根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕x号)第一条第一款的规定，直接用于农产品生产的设施用地（即设施农业用地）包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等属于设施农业用地。原告的违法用地的违法建设内容既有钢结构温室，也有水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施，还有面积远远超过15平方米的育种育苗场所、生产看护房。其建设行为应当受到设施农业建设相关法律法规和行政规章的规范。国土资发(2014)x号文及广东省、广州市政府的系列文件明确规定了设施农业项目建设立项、申报、审核等程序。从事设施农业建设，由设施农业经营者与镇（街）、农村集体经济组织协商拟定《设施建设方案》《土地使用条件》；协商一致后，由镇（街）在镇（街）、村范围内向社会公告。公告期结束无异议的，由镇（街）、农村集体经济组织和设施农业经营者三方签订《设施农业项日用地协议》。三方签订《设施农业项目用地协议》过程中，镇（街）应该征求区国土规划、农业部门的意见；区国土规划、农业部门应提出明确意见。《设施农业项目用地协议》签订后，由镇（街）将《设施农业项目用地协议》、《设施建设方案》、《土地使用条件》、《土地复垦承诺计划书》、《土地复垦费用使用监管协议》、土地复垦保证金缴存凭证等材料分别报送区国土规划、农业部门备案。县级国土资源部门和农业部门依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案、项目设立不符合当地农业发展规划布局等有关规定等问题的，分别由国土资源部门和农业部门告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。原告既然进行设施农业建设，就应当按照国家机关有关设施农业建设规定的程序，履行相应的立项、公告、申报、签约、审核、备案手续，以利于乡镇人民政府及同级政府派出机关、国土规划和农业主管部门及时履行监督、管理、指导职能，避免违法用地现象的发生。原告在未经村民表决通过的情形下与村民小组长私自签订鱼塘承包合同，规避村民委员会监督、规避三资平台交易。此后又采取不立项、不签订三方协议的方式规避街道办事处城市建设管理部门的监管、利用不申报备案的方式规避农业和图土规划部门的事先审核及监管。原告自承包起至其违法用地进行建设的一系列行为，自始即不具合法性。五、原告用地行为违法，已被土地行政管理部门所认定并责令改正，其涉案的建构筑物因不具有合法性，不属于《国家赔偿法》的赔偿范围。根据《中华人民共和围国家赔偿法》第二条的规定，原告用地行为违法，已被土地行政管理部门所认定并责令改正，鉴于其未取得合法的用地手续，导致其涉案的建构筑物不具有相应的合法性，不属于原告的合法权益，因此涉案被拆除的建筑物不属于《国家赔偿法》的赔偿范围，依法不应得到赔偿。六、原告所主张的赔偿项目及赔偿金额没有事实根据和法律依据。第一，我街道办只是拆除了原告地面上的部分农用棚架（经测绘估算面积约为1200+1160=2360平方米），其他农用棚架早已于2016年损毁。因此，原告主张全部农用棚架的损失毫无事实根据。第二，原告诉称我街道办破坏其经营场所土地，但鉴于原告对涉案土地并不具有合法的使用权，因此其该项诉求毫无法律依据。第三，原告主张赔偿其鱼苗培育箱及填埋鱼塘导致的经济损失，但我街道办的拆除行为仅限于陆地上的部分棚架，并未拆除其水面部分，该公司的鱼苗培育箱至今仍然在涉案鱼塘内，并无损坏。另外鉴于原告对涉案鱼塘并不具有任何财产权利，其所主张的该项诉求并无法律依据。第四，原告主张的停产停业损失及租金损失，均属于间接损失，不属于《国家赔偿法》的赔偿范围。综上所述，我街道办强制拆除原告违法建设的具体行政行为事实清楚、理据充分、程序合法，且鉴于原告所主张的各项损失不属于《国家赔偿法》的赔偿范围，更无事实根据和法律依据。因此，请法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。
被告广州市城市管理综合执法局番禺区分局辩称，一、我局并未作出拆除原告建筑物的具体行政行为。我局大龙街中队在发现原告未经城乡规划部门批准在涉案地块上搭建棚架时，曾于2015年12月8日对其进行立案调查，调查过程中，原告提供了大龙街农业技术服务中心出具的《关于广州禺春生态农业有限公司相关申请的回复》、《证明》等，证明原告搭建的棚架属于农业设施，根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（二）条的规定，农用棚架免于申领《建设工程规划许可证》，因此，我局已经在番城管函〔2016〕x号中认定了原告搭建的棚架不构成违法建设，并未对原告作出进一步的处理。二、原告建筑物被拆除系因土地卫片执法，并非我局的执法行为。被告大龙街道办于2017年1月5日接广州市番禺区国土资源和规划局以番禺××2016年度土地卫片执法检查领导小组（下称区卫片领导小组）的名义发出的通知，要求被告大龙街道办于2017年1月25日前完成对原告违法用地行为的整改并做好复耕复绿。因此，被告大龙街道办事处按照上级部门的指示，在书面通知原告要求限期自行拆除，原告拒不履行的情况下，于2017年1月20日组织对原告涉及违法用地的搭建物进行了拆除。该拆除行动是被告大龙街道办执行上级政府命令和决定所作出的行动，与我局无关，我局自始至终未对原告的搭建物作出过任何行政命令或处理决定。三、我局大龙街中队当日到场，是负责协助维持现场秩序，并未实施执法行为。根据《关于镇街城管执法中队移交有关机构编制人事管理问题的意见》(番编办〔2011〕x号）第二点第（二）小点的规定，以及《关于调整我区各街道城管综合执法中队管理体制的通知》(番编〔2011〕x号）的规定：“各街道城市管理综合执法中队日常工作由街道办事处领导、指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处承担。”大龙街中队当日根据其上级机关大龙街道办事处的指挥和安排，到场负责维持秩序，是其法定范围内的职责，由此产生的法律责任，不应由大龙街城管中队或我局承担。四、我局并未作出拆除原告建筑物的具体行政行为，不是本案的赔偿主体。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，原告诉称的具体行政行为并非由我局作出，因此，即使原告诉称的赔偿事由成立，我局也并非赔偿主体。五、原告诉称的赔偿项目及赔偿金额没有事实和法律依据。第一，原告未取得合法的用地手续，因此涉案的建构筑物不具有合法性，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围。第二，被告大龙街道办只是拆除了原告的部分农用棚架，原告的其他农用棚架早已于2016年损毁，因此，原告主张全部农用棚架的损失并无事实依据。第三，原告称被告破坏其经营场所土地，但原告对涉案地块并不具有合法的使用权，因此原告该诉求并无法律依据。第四，原告主张赔偿其育苗培育箱及填埋鱼塘导致的损失，但被告大龙街道办的拆除行为仅限于部分农用棚架，原告的育苗培育下至今仍在涉案鱼塘内，并未损坏，且原告对涉案鱼塘不具有任何财产权利，因此原告该诉求并无法律依据。第五，原告主张的停业损失及租金损失均属于间接损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围。综上所述，我局不存在强制拆除原告棚架的行为，原告称我局强行拆除其农用棚架，没有事实依据。我局并未作出拆除原告建筑物的具体行政行为，且原告的损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围，即使应当赔偿，原告的各项损失均无事实和法律依据，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
第三人李润开述称，我方同意原告的意见。
经审理查明，2015年2月11日，黄钜荣、黄伟煌（出租方）与第三人李润开（承租方）签订三份《茶东村十三队鱼塘投标合同》，分别将茶东村十三队木棉脚鱼塘29.24亩（1050元/亩），西沙博、鸭叙路鱼塘53.79亩（2900元/亩），田心、东沙博鱼塘61.79亩（1550元/亩），承包给第三人。承包期限均为2015年3月1日到2021年2月28日。上述三份合同均没有盖茶东村民委员会的公章，代表人签名处均有黄灼煊、黄永泉、黄敏津、黄志伟、黄灼桃的签名。三份协议第二条第4点均约定，在承包期间，如出租方或上级有关部门需征收该鱼塘时，承租方必须无条件服从及按以下方式处理，如出租方在当年的十月前收回承租方鱼塘的，则出租方免收承租方当年的租金，但出租方不作任何的补偿给承租方，国家征收时，土地补偿归出租方所有，其他补偿归承租方所有，如承租方不按期交回鱼塘的，则视作承租方自动放弃，承租方所付的当年租金不得退回。
2015年4月21日，广州市工商行政管理局番禺分局向原告广州禺春生态农业有限公司颁发营业执照，执照上载明：法定代表人为第三人，类型为有限责任公司（自然人独资），住所为广州市番禺区大龙街茶东村田心、东沙博鱼塘，经营范围为农业。
之后，原告在第三人承包的鱼塘上及周边土地上修建10809.05平方米的卡布隆棚架等设施，并养殖鱼苗、种植植物等。
2015年11月至12月期间，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局接到信访投诉，称原告在涉案土地上填埋鱼塘、搭建星瓦棚10000平方米等情况。
原广州市国土资源和房屋管理局遂对上述情况进行调查，并于2015年11月25日向大龙街茶东村村民委员会作出穗番国土监停〔2015〕x号《责令停止土地违法行为通知书》称：“你单位在未完善用地手续的情况下，擅自在大龙街××队名进家具厂大门正对面约100米处填埋鱼塘、搭建铁棚、简易板房、占用土地面积共计约8亩，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，涉嫌违法用地。根据《中华人民共和国土地管理法》七十四条的规定，现责令你单位立即停止上述违法行为。你（单位）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”同日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局向大龙街茶东村村民委员会作出穗番国土监通〔2015〕x号《责令改正违法行为通知书》称：“你单位在未完善用地手续的情况下擅自在大龙街××队名进家具厂大门正对面约100米处填埋鱼塘、搭建铁棚、简易板房、占用土地面积共计约8亩，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，涉嫌违法用地。根据《中华人民共和国土地管理法》七十四条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起5日内改正，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”上述两份通知书上均有第三人的签名。
2015年12月25日，广州市番禺区人民政府向第三人核发番府（淡）养证〔2015〕第S3480号《水域滩涂养殖使用证》，该证载明：水域、滩涂使用者（承包方）为李润开，发包方为茶东村十三队，承包经营期限为2015年3月1日至2021年2月28日，用途为水产养殖，使用水域滩涂总面积为9.655公顷，水域、滩涂位置座落田心、东沙博、木棉脚、鸭叙路,地理坐标及四至范围：东至花场，西至耕地，南至康达厂，北至鱼塘。
2017年1月5日，广州市番禺区国土资源和规划局作出番土执办〔2017〕x号《番禺××2016年度土地卫片执法检查领导小组办公室关于下发番禺××2016年度土地卫片执法检查整改任务的通知》，严厉打击各项违法违规用地行为。该通知附件《番禺××2016年度土地卫片执法检查整改任务明细表》中显示：图斑编号247，用地位置茶东村东盛路禺春生态农业有限公司，用地单位（个人）为禺春生态农业有限公司，用地面积为16.4，其中农用地16.4，农用地中耕地0.8，耕地中基本农田0.4，现场情况为养殖棚，整改要求为加强监督，复耕复绿，所属部门为大龙街，并附图片。
2017年1月14日，被告大龙街道办先后向番禺区大龙街××村图斑编号247号乱搭建者作出两份《限期清拆告示》，称其位于番禺区大龙街××村图斑编号247号的窝棚未经规划、农业等部门审批备案。根据《关于整治城市进出口主干道沿线环境、美化城市道路景观》（穗建管〔2008〕x号）和《广州市番禺区农用工具棚规划建设试点工作方案》的规定和要求，请其在2017年1月15日8时前、2017年1月15日10时前自行拆除乱搭建的窝棚，恢复土地原貌。否则，将组织有关职能部门依法对该处乱搭建的窝棚进行强制拆除，并依法追究相关当事人（单位）的法律责任。
2017年1月20日，被告大龙街道办组织被告番禺区城管下属大龙街中队等单位对原告的棚架实施了拆除等行为。原告对该行为不服，遂诉至本院。
案件审理过程中，被告大龙街道办陈述其于2017年1月20日实施的拆除行为是由其作出的，施工队也是由其聘请的，公安部门、被告番禺区城管是到场维持秩序。被告番禺区城管陈述其受被告大龙街道办调配，参与到2017年1月20日拆除行为现场维持秩序，没有直接参与实施拆除行为。被告大龙街道办、番禺区城管陈述其于2017年1月20日仅拆除原告所有的2360平方米卡布隆棚架，且在拆除前，原告所有的10809.05平方米的卡布隆棚架大部分损坏倒塌，但两被告没有提交证据予以证明。原告亦陈述两被告于2017年3月21日再次拆除了原告的大棚，填埋部分鱼塘，并提供了陈结桃的报警录音。录音显示：“……女：我现在需要第一这些是什么人，第二就是我工人的两台手机……男：你想知道是什么人，是吧。女：是什么人来这，现在上百个人。男：我现在告诉你，是大龙街道办派来的。……”两被告陈述2017年3月21日再次拆除行为并非由其实施，但并未提交证据予以证明。原告、两被告、第三人确认国土部门作出的《责令停止土地违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》中的“简易板房”未被拆除。原告陈述由于两被告的拆除行为导致其卡布隆棚架全部毁坏，棚内铝合金扣板玻璃房、铝合金鱼苗浮箱（内有500万条鱼苗）、PVC排水管、电缆、绿萝、山海带、不锈钢沉箱网管、抽水泵、增氧设备、保温灯盘、粉蕉、电表、电箱、榕树、鸡、鸭全部损毁，且被告在拆除卡布隆棚架时，填埋了部分鱼塘。证人邹某当庭陈述：“……第三人代：为何现场照片有倒泥车在倒泥？邹某：倒在岸上，靠近鱼塘，有一部分是在大棚覆盖范围内。……”
2017年5月17日，我院工作人员对现场进行勘查，发现涉案10809.05平方米棚架已遭到不同程度的损毁、填埋，已无法正常使用，鱼塘被部分填埋。鱼苗培育箱漂浮在被毁坏的棚架下。
另查，2015年12月8日，广州市番禺区大龙街农业技术服务中心向原告作出《关于广州禺春生态农业有限公司相关申请的回复》，称：“贵公司交来的关于申请搭建水产苗种越冬棚和种植保温棚的申请已收悉，请贵公司严格按照农业部门的标准搭建，作为临时设施，合同期满自行拆除。关于把鱼塘改造成种植业和养殖业的申请，经核情况属实，贵公司承包的鱼塘由于水质差，鱼塘深度太深，建议调整结构，改种植高值作物与水产养殖同时发展，并适当加高原来耕作层以提高作物产量。根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，国土资发[2014]x号文精神，请贵司在农业附属设施用地方面按照‘水产养殖的附属设施用地规模控制在项目用地规模的7‰以内’的有关精神执行。”
2016年5月25日，广州市番禺区大龙街农业技术服务中心向原告出具《证明》，称：“兹有广州市禺春生态农业有限公司曾经于2015年3月份到我中心咨询申请调整农业种养结构及保温大棚建设等事宜，当时由于该公司正在忙于清理原先租户遗弃的养猪废弃物及其他基础设施建设，我中心建议可以采取先急后缓的办法，先搞好其他基础工作，稍后再建设保温大棚，没必要提前那么多建设。只要在冬天寒潮来临前建设好保温大棚就能确保花木、水产养殖不受冷空气影响。故该公司才于当年12月8日到我中心申请备案，我中心同意备案并要求严格按照农业部门的有关政策实施。建成后我中心安排人员到现场核实，确认所建大棚基本上符合农业设施的条件，具备防寒保暖的功能。”
2016年7月29日，广州市番禺区城市管理局向番禺区征地办作出番城管函〔2016〕x号《番禺区城市管理局关于核实广州市禺春生态农业有限公司鱼塘设施有关情况的复函》，回复如下：“广州禺春生态农业有限公司在番禺区大龙街××村蔗山鱼塘内搭建A、B、C、D四座棚架及设施，其中A座占地面积为9000平方米，B座占地面积为85.6平方米，C座占地面积为1144平方米，D座占地面积为2160平方米。大龙街农业技术服务中心于2015年12月8日发给广州禺春生态农业有限公司《关于广州禺春生态农业有限公司相关申请的回复》中要求该公司根据有关规定搭建越冬棚和种植保温棚。后该中心于2016年5月25日开具《证明》确认广州禺春生态农业有限公司所建大棚符合农业设施的条件。根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（二）项‘农用棚架、施工工棚、施工围墙’属于可以免予申领建设工程规划许可证的建（构）筑物的规定，我局认定广州市禺春生态农业有限公司所建大棚及相关设施不属于违法建设。”
再查，2015年2月6日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局作出穗番国土征预字〔2015〕x号《征收土地预公告》，称“一、拟征收土地的位置和范围：广州市番禺区南村镇、东环街、石碁镇、化龙镇、石楼镇、大龙街（详见现场公告附图）。二、拟征收土地的规划用途：其他交通设施用地。三、拟征收土地面积：366537.16平方米（折合549.8058亩，以西安坐标核算）。……六、自本预公告发布之日起，除正常农业生产外，被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿……”涉案土地在征地范围内。
2016年3月，广州市四维城科信息工程有限公司出具《大龙街茶东村佛莞城际轨道工程青苗详查项目资料》（下称详查表），记录原告所有的附着物有：150mm*150mm厚6mm电镀方管柱直径100mm厚4mm电镀圆管架卡布隆棚、架空铁柱铁架铝合金房、鸡、鸭、铝合金鱼苗浮箱、鱼苗、PVC排水管、电缆、绿萝、山海带、不锈钢沉箱网管、抽水泵、增氧设备、保温灯盘、粉蕉、电表、电箱、榕树、鱼塘1加塘基、鱼塘2加塘基。
2017年1月19日，广州业勤资产评估有限公司受被告大龙街道办委托，出具业评资字〔2017〕第x号《因征收补偿涉及位于广州市番禺区大龙街××村佛莞城际轨道工程内广州禺春生态农业有限公司拥有的一批资产的资产评估报告》。该次评估价值类型为重置价值，资产评估基准日为2016年5月28日。该报告显示：“现场勘察时，地上附着物维护、保养情况正常，均可正常使用，附着物的整体成新率一般。”其中《地上附着物清查评估明细表》显示：架空铁柱铁架铝合金房（三面铝合金板围蔽高1米，有铝合金窗，架空，地面铝合金板，30.8平方米，单价350元）、pvc排水管（直径6cm，10207.5米，单价40元）、电缆（直径2.5cm，18150米，单价60元）、不锈钢沉箱网管（4510米，单价40元）、抽水泵（3.5马力，电压220V，22台，单价350元）、增氧设备（2套，单价300元）、保温灯盘（长1.22米*宽0.6米（3个灯管）/套，285套，单价86元）、铝合金鱼苗浮箱（7846.48平方米，单价85元）、电箱、电表（66套，单价20元）、鱼塘1加塘基（60.75亩（红线外58.91亩，红线内1.84亩），单价6800元）、鱼塘2加塘基（50.59亩（红线外49亩，红线内1.59亩），单价6800元）、150mm*150mm厚6mm电镀方管柱直径100mm厚4mm电镀圆管架卡布隆棚（棚内养有1500只鸭子，500只鸡，房屋高度6-13米，10809.05平方米，本次不作评估）。《苗木清查评估明细表》中显示：绿萝（900棵，单价5元）、山海带（455棵，单价5元）、粉蕉（0.68亩，单价12500元）、榕树（胸径25cm，1棵，单价1018元）、榕树（胸径35-40cm，3棵，单价1432元）、榕树（胸径50-55cm，2棵，单价1626元）、榕树（胸径80cm，1棵，单价1820元）。
2017年2月13日，广州同嘉资产评估有限公司受原告的委托，对上述资产出具同嘉评字（2017）第x号《资产评估报告书》。该次评估价值类型为市场价值（其中对于构筑物及辅助设施的评估价值为更新重置成本，对苗木、鱼塘、鱼苗及家禽指在评估基准日进行正常公平交易的价值估计数额），评估基准日为2016年9月30日。其中，《评估结果明细表》显示：1、卡布隆棚（150*150mm厚6mm电镀方管柱直径100mm厚4mm电镀圆管架卡布隆棚，部分建设在约3米深的鱼塘上，高6-13m，10809.05㎡，单价556元）2、铝合金扣板玻璃房（架空铁柱铁架，卡布隆顶，铝合金窗砖墙，高2.8m，30.8㎡，单价382元）、铝合金鱼苗浮箱（7846.48㎡，单价88元）、PVC排水管（胸径6cm，10207.5米，单价43元）、电缆（胸径2.5cm，18150米，单价66元）、绿萝（900棵，盆栽，单价78元）、山海带（455棵，盆栽，单价72元）、不锈钢沉箱网（管）（4510米，单价46元）、抽水泵（3.5马力，电压220W，22台，单价672元）、增氧设备（2套，单价1180元）、保温灯盘（长1.22米，宽0.6米（3个灯管）/套，285套，单价182元）、粉蕉（0.68亩，单价12200元）、电表、电箱（66套，单价240元）、榕树（胸径25cm，高2米，1棵，单价1000元）、榕树（胸径35-40cm，高2米，3棵，单价1380元）、榕树（胸径50-60cm，高2米，2棵，单价1600元）、榕树（胸径80cm，高1.5米，1棵，单价1780元）、鱼塘1加塘基（60.75亩，单价7280元）、鱼塘2加塘基（50.59亩，单价7280元）、鱼苗（金边鲩、非洲鲗，5000000尾，单价0.25元）、鸡（约5斤重，500只，单价86元）、鸭（约6斤重，1500只，单价68元）。
原告、两被告、第三人确认原告的资产评估报告书中榕树（胸径50-60cm，高2米，2棵）与被告大龙街道办的资产评估报告书提及的榕树（胸径50-55cm，2棵）为同一规格，鱼塘1加塘基、鱼塘2加塘基面积实际为原告承包的七个鱼塘总面积，且在拆除行为中被填埋了一部分，原告、两被告、第三人确认填埋的部分达7.49亩，但两被告认为其并非填埋行为的实施者。
还查，2015年2月13日、2015年12月7日、2017年1月18日，原告分别缴纳了2015年3月1日至2016年2月28日、2016年3月1日至2017年2月28日、2017年3月1日至2018年2月28日期间，租用茶东村十三队涉案鱼塘144.82亩承包费为282467.5元/年。
2016年4月1日至2016年6月30日，广州市番禺区国家税务局出具《增值税纳税申报表》显示，免税销售额为28058.26元，本期应纳税款为0，本期免税额为841.75元。2016年7月1日至2016年9月30日，广州市番禺区国家税务局出具《增值税纳税申报表》显示，免税销售额为87402.91元，本期应纳税款为0，本期免税额为2622.09元。2016年10月1日至2016年12月31日，广州市番禺区国家税务局出具《增值税纳税申报表》显示，免税销售额为73422.32元，本期应纳税款为0，本期免税额为2202.67元。2017年1月1日至2017年3月31日，广州市番禺区国家税务局出具《增值税纳税申报表》显示，免税销售额为28932.04元，本期应纳税款为0，本期免税额为867.96元。
以上事实，有营业执照、水域滩涂养殖使用者证、关于广州禺春生态农业有限公司相关申请的回复、证明、番禺区城市管理局关于核实广州市禺春生态农业有限公司鱼塘设施有关情况的复函、限期清除告示、大龙街茶东村佛莞城际轨道工程青苗详查项目资料、资产评估报告书、茶东村十三队鱼塘投标合同、茶东村十三队鱼塘投标合同、茶东村十三队鱼塘投标合同、广州国税查询结果、照片、报警记录、报警录音、广州市番禺区人民政府关于番禺区莲花大道（番禺大道至城区大道）工程建设的通告、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局征收土地预公告、关于蔗山坊十三队鱼塘租赁过程及鱼塘承包方偷倒余泥填土的事项、营业执照、广东省建设工程施工合同、12345转信访材料、广东省国土资源厅信访材料、广州市国土资源局信访材料、番禺区政府信访材料、番禺区信访局转信访材料、责令停止土地违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、2016年度土地卫片执法检查整改任务的通知、限期拆除告示、鱼塘布局图、遥感图、城管巡查记录、资产评估报告、城管巡查记录、台风气象资讯截图、番禺××2016年度土地卫片执法检查领导小组办公室关于下发番禺××2016年度土地卫片执法检查整改任务的通知、番禺区城市管理局关于核实广州市禺春生态农业有限公司鱼塘设施有关情况的复函、限期清拆告示、关于调整我区各街道城管综合执法中队管理体制的通知、关于镇街城管执法中队移交有关机构编制认识管理问题的意见、巡查日志、询问笔录、现场勘验笔录、照片、证人证言、各方当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为，关于两次拆除行为实施者及责任承担的问题。首先，原告、两被告、第三人均确认两被告在2017年1月20日对原告的大棚等实施了拆除行为。其次，关于两被告主张其不是2017年3月21日拆除行为实施者的问题。由于被告大龙街道办接到广州市国土资源和规划委员会下发的通知，要求对原告涉嫌违法用地的情况进行整治，被告大龙街道办随即作出限期清拆告示，要求原告自行拆除乱搭建的窝棚，恢复土地原貌，在原告没有自行拆除的情况下，被告大龙街道办实施了第一次拆除行为，且原告提供了报警录音显示被告大龙街道办参与了第二次拆除行为，故在原告提供初步证据的情况下，被告大龙街道办并未提供证据证明其不是拆除行为实施者，应承担举证不能的法律后果，应对第二次拆除行为造成的损失承担法律责任。再者，关于两被告认为其没有填埋鱼塘的问题。由于原告陈述在2017年1月20日拆除行为过程中，两被告将泥土倒进鱼塘，在2017年3月21日，更是将鱼塘填出一条黄泥路，致使鱼塘被填埋面积达7.49亩，并提交了填埋后的现场照片等材料予以证明，而证人邹某的证言证明了2017年1月20日拆除现场有倒泥车将泥土“倒在岸上，靠近鱼塘，有一部分是在大棚覆盖范围内”。结合法院现场勘查的结果显示，鱼塘被填埋出一条可通行车辆的道路，而两被告也确实存在拆除原告大棚等行为，且并未提交证据证明其并非鱼塘填埋者，故应承担举证不能的法律后果。最后，责任承担的问题。由于被告番禺区城管下属的大龙街中队是受被告大龙街道办与被告番禺区城管双重领导，而该次拆除行为是被告大龙街道办以自己的名义组织实施的，施工队也是由被告大龙街道办聘请的，公安机关、被告番禺区城管仅是在现场维持秩序，没有直接参与拆除行为，且根据《关于调整我区各街道城管综合执法中队管理体制的通知》的规定，各街道城市管理综合执法中队日常工作由街道办事处领导、指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处承担。故涉案两次拆除行为，应由被告大龙街道办承担相应的法律后果。
关于拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”涉案土地为农用地，原告在涉案土地上建大棚，虽然无需办理农用地转用审批手续，但并不表示原告不需要办理设施农用地审批。而原告并未依照相关规定向相应的土地行政主管部门提交用地申请，也未取得相应用地或建设规划许可，故涉案大棚用地涉嫌违法用地。根据上述规定，应由辖区内土地行政主管部门进行查处，而被告在土地行政主管部门未对涉案土地依照法定程序作出处理决定前，即对涉案大棚进行拆除，且拆除前未事先催告原告履行拆除义务等，未遵守上述程序规定，其行为违法。
关于两次拆除行为造成的损失。原告应对因拆除行为造成的损失负有举证责任，原告为此提供了照片、资产评估报告书等证据，以上证据仅能证明原告的财产有损失，但无法证明拆除行为导致原告具体财产的损失。又根据原告、被告大龙街道办提交的资产评估报告、详查表，双方均确定在2016年5月28日、2016年9月30日对原告所有的涉案财产进行评估时，地上附着物有卡布隆棚架10809.05平方米、铝合金扣板玻璃房30.8平方米、铝合金鱼苗浮箱7846.48平方米、PVC排水管10207.5米、电缆18150米、绿萝900棵、山海带455棵、不锈钢沉箱网（管）4510米、抽水泵22台、增氧设备2套、保温灯盘285套、粉蕉0.68亩、电表电箱66套、榕树7棵、鱼苗5000000尾、鸡500只、鸭1500只。由于两被告的拆除行为违法，拆除过程中严重违反法定程序，既未由公证部门依法对财产公证并登记，也未提供相应的保管场所，故原告的举证困难客观上是由两被告的拆除行为造成的，在本案原告已经就其财产损坏提供初步证明的情况下，即发生举证责任的转移，而两被告却并未提供证据证明拆除行为未造成上述财产损失，故两被告应当承担举证不能的法律后果，被告大龙街道办应对上述财产损失进行赔偿。
关于赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，原告请求赔偿的前提条件必须是其合法权益造成损害，且原告应对因拆除行为造成的损失负有举证责任。鉴于原告的损失难以具体确定，被告造成损失难以查清，基于公平原则，酌情认定原告损失数额。又由于原告的评估报告中评估基准日更靠近拆除时间，故结合原告的评估报告进行认定，具体数额如下：铝合金扣板玻璃房损失382元/平方米×30.8平方米≈11766元、铝合金鱼苗浮箱损失88元/平方米×7846.48平方米≈690490元、PVC排水管损失43元/米×10207.5米≈438923元、电缆损失66元/米×18150米=1197900元、绿萝损失78元/棵×900棵=70200元、山海带损失72元/棵×455棵=32760元、不锈钢沉箱网（管）损失46元/米×4510米=207460元、抽水泵损失672元/台×22台=14784元、增氧设备损失1180元/套×2套=2360元、保温灯盘损失182元/套×285套=51870元、粉蕉损失12200元/亩×0.68亩=8296元、电表、电箱损失240元/套×66套=15840元、榕树损失1000元/棵×1棵+1380元/棵×3棵+1600元/棵×2棵+1780元/棵×1棵=10120元。由于原告评估报告中评估基准日与拆除时间相差较长，而原告在经营鱼苗、鸡、鸭时，数量、重量等均会有所出入，且在拆除行为过程中仅填埋了小部分鱼塘，仍有大部分鱼塘可用于养殖，故酌情认定鱼苗、鸡、鸭损失为837000元。涉案卡布隆棚架损失41377.4元/亩÷666.67≈62元/平方米，62元/平方米×10809.05平方米≈670161元。
关于租金损失的问题。原告主张的租金损失实际上为承包涉案鱼塘而预先支付的租金。由于《茶东村十三队鱼塘投标合同》第四条已对征收鱼塘时租金如何处理进行了约定，故原告可另循途径主张租金损失，对原告要求被告赔偿租金损失的意见，本院不予支持。
关于停产停业损失问题。原告提供的《增值税纳税申报表》只能证明原告从2016年4月1日至2017年3月31日期间有销售额，','2018-10-10
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