河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)冀06行终67号
上诉人（原审原告）薛建业，男，汉族，1962年6月12日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）王风琴，女，回族，1954年5月11日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）李桂荣，女，汉族，1959年6月22日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）祝胜利，男，汉族，1969年4月29日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）李克文，男，汉族，1967年1月19日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）孙建欣，男，汉族，1970年3月23日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）方占东，男，汉族，1962年3月6日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）吴英丽，女，汉族，1971年6月24日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）李小保，男，汉族，1967年7月27日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）兰惠芬，女，汉族，1968年2月18日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）李俊英，女，汉族，1957年6月1日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）白昌波，男，汉族，1961年10月11日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）郑延辉，女，汉族，1970年1月3日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）吕国谊，男，汉族，1954年3月1日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）赵英花，女，汉族，1960年11月5日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）杨书玲，女，汉族，1948年10月5日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）赵景忠，女，汉族，1951年7月4日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）王俊竹，女，汉族，1951年7月9日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）颜秀帼，女，汉族，1949年1月25日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）吴荣，男，汉族，1940年7月22日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）田彩军，女，汉族，1951年3月20日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）杜同茹，女，汉族，1953年11月17日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）王花平，女，汉族，1952年5月29日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）丁德胜，女，汉族，1953年5月22日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）田艳彬，女，汉族，1952年5月12日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）杨继荣，女，汉族，1950年1月14日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）王惠敏，女，汉族，1937年9月22日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）刘秀珍，女，汉族，1942年10月5日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）李桂芝，女，汉族，1939年11月24日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）齐颖，女，汉族，1942年8月15日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）张艳花，女，汉族，1944年11月14日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）樊月琴，女，汉族，1949年8月15日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）孟祥同，女，汉族，1942年7月9日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）宋伟，女，汉族，1949年3月14日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）贾泽恩，男，汉族，1935年12月18日出生，住河北省保定市南市区，。
上诉人（原审原告）李洪昌，男，汉族，1935年2月19日出生，住河北省保定市北市区，。
上诉人（原审原告）王淑敏，女，汉族，1951年2月2日出生，住河北省保定市新市区，。
上诉人（原审原告）蔡惠贞，女，汉族，1934年4月5日出生，住河北省保定市北市区，。
诉讼代表人樊月琴，女，汉族，1949年8月15日出生，住河北省保定市北市区，。
诉讼代表人宋伟，女，汉族，1949年3月14日出生，住河北省保定市北市区，。
上述上诉人的共同委托代理人杨二庆，河北辰方律师事务所律师。
上述上诉人的共同委托代理人张莉，河北辰方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）保定市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地保定市竞秀区东风西路1号。
法定代表人韩尹清，该单位主任。
委托代理人赵钢，该单位政策法规处处长。
委托代理人朱超，河北言复律师事务所律师。
上诉人薛建业等38人诉被上诉人保定市人民政府国有资产监督管理委员确认不履行法定职责违法一案，上诉人不服高碑店市人民法院（2016）冀0684行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛建业等38人的诉讼代表人樊月琴、宋伟及其委托代理人杨二庆、张莉，被上诉人保定市人民政府国有资产监督管理委员会的委托代理人赵钢、朱超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告等人原是国有企业保定工艺美术一厂（简称：美术一厂）职工。1996年11月13日,美术一厂经保定市中级人民法院裁定破产。1997年4月24日，保定工艺美术一厂破产清算组与保定市晒图纸厂签订产权转让协议，由晒图纸厂受让了美术一厂全部财产及土地使用权，双方协议中职工安置方式的约定是：产权转让时，以带资安置方式由受让方对职工全部接收，拍卖变现全部收入不足部分由受让方另行补偿。1997年5月16日，双方又签订《关于财产转让合同的补充协议》，约定：晒图纸厂接收美术一厂全部93名职工，并进行合理安置；拖欠职工的工资、集资款，受让方在财产正式接收后进行偿还。1997年6月30日，保定市中级人民法院作出（1996）保市经一破字第3-3号民事裁定书，宣告美术一厂破产终结。
1998年4月，保定市体改委批准保定市晒图纸厂整体改制为保定市春风纸业有限责任公司，承担原企业全部债权债务。××03年7月，保定市春风纸业公司交由北市区属地管理。××14年6月18日，原告向被告提交申请书，申请被告保定市国有资产监督管理委员会支付破产安置费，并请求被告对春风纸业提起民事诉讼。
原审法院认为，行政机关的行政职权来自法律的明确授权。根据《中华人民共和国企业国有资产法》及《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定，被告保定市人民政府国有资产监督管理委员会代表保定市人民政府对国有资产履行出资人职责，并未规定国有资产监督管理委员会对接受破产企业的单位的违约行为具有提起民事诉讼的职责。又因美术一厂破产后，晒图纸厂接收了美术一厂资产及全部职工，因此，原告等人的诉讼请求理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第之规定，判决驳回原告薛建业等38人的诉讼请求。
上诉人薛建业等38人上诉称，一、一审判决适用法律错误。（一）一审判决认定意见直接违反了其适用的《企业国有资产法》：一是按照该法第二条，企业国有资产是指“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。本案美术一厂破产资产，乃是国家对该厂出资所形成的权益，对该破产资产转让合同的履行监督权，正是国家对该项资产权益的外延；二是依照该法第十条，包括美术一厂破产资产转让合同履行监督权在内的“国有资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害”；三是按照该法第十四条第一款，被上诉人作为保定市人民政府履行出资人职责的机构，其职责包括“保障出资人权益，防止国有资产损失”。本案美术一厂破产资产转让合同没有得到全面履行，形成了该项国有资产正在流失中的法律后果，被上诉人对该法律后果负有管理职责。一审判决认定被上诉人对本案美术一厂破产资产转让合同的履行没有监督责任，直接违反了其适用的该特别法。（二）一审判决认定意见直接违反了其适用的《企业国有资产监督管理暂行条例》。该条例第十三条第（六）项明确规定：“履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”，乃是“国有资产监督管理机构的主要职责”。根据上诉人第26号证据《要结果案件公函》，保定市人民政府（刘宝玲副市长）第三次批示由“国资委牵头”处理本案。这一事实证明：被上诉人所属本级政府，曾经三次批示其处理本案，从而具备了该法条规定的“本级政府交办的其他事项”之法定条件。在此条件下，一审判决仍然认定被上诉人没有本案管理责任，直接违反了该法条。（三）一审判决认定意见违反了《企业国有产权转让管理暂行办法》。作为本案特别法的《企业国有产权转让管理暂行办法》，归属一审判决适用的《企业国有资产监督管理暂行条例》之“相关规定”，该规章第三十二条第一款第（五）项规定：“转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的”，“国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。”这里的“依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”手段，其内涵正是民事诉讼。在该法制条件下，一审判决认定：《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定，对被上诉人没有“对接受破产企业的单位的违约行为具有提起民事诉讼的职责”，该认定意见错误。（四）一审判决认定意见严重违反了国有资产管理法律制度。关于被上诉人对本案美术一厂国有破产财产负有法定管理职责的主张，上诉人向一审法庭书面提供了十部法规、31个法条构建的国有资产管理法律制度。该法律制度对被上诉人在本案管理美术一厂破产财产的管理职责，做出了明确的规定。一审判决否认被上诉人本案管理职责，属故意违反该法律制度。二、一审法院认定事实错误。一审判决书认定“又因美术一厂破产后，晒图纸厂接收了美术一厂资产及全部职工”，该认定存在两项错误：一是该认定没有任何证据支持。被上诉人共举证了9件证据，其中第8号证据的证明对象系“春风公司……接收了本案原告38名职工；第9号证据的证明对象是“春风公司已经与原告建立了劳动关系。但因被上诉人该两件证据“均超过了举证期限”、且不具有合法性，一审判决没有认定被上诉人该两件证据。由此形成了第三人接收上诉人的事实，没有任何证据支持的程序事实。二是‘接收’并非依法安置。第三人虽然接收了上诉人等破产职工的档案，但该接收并非法律规定的“安置”。第三人并未安置上诉人等破产职工，造成了上诉人等破产职工自谋生路、自行缴纳社会保险的后果。综上所述，上诉人为了维护自己的受安置权益，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人保定市人民政府国有资产监督管理委员会答辩称，一、一审法院根据《国有资产法》和《国有资产监督管理条例》对答辩人的职责认定清楚，适用法律正确。（一）上诉人针对答辩人提起的是行政诉讼，而《企业国有资产监督管理条例》第七条明确规定：国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能。故该条例已经对答辩人的职责属性作出了明确界定。上诉人在对答辩人应按该条例第十三条“履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”问题上，存在法律理解上的基本错误。该条例已对答辩人的机构和职责属性作出界定，为非行政管理属性，本级政府所交办事项也不能超越该法律属性界定。且保定市人民政府的第三次批示的性质绝非上述条例中的“本级政府交办的其他事项”，该批示并非以政府名义正式行文下发，仅为市政府领导的个人批示，批示内容也仅是对上诉人上访事宜的处理事宜，不属法定职责范围，上诉人对该条款存在严重曲解。（二）本案中《产权转让合同》及补充协议为工艺美术一厂破产案件中的破产资产处分行为之一。现该资产已经全部由晒图纸厂受让，原破产职工以带资安置方式成为受让企业职工，晒图纸厂也全部接收了工艺美术一厂破产职工。产权转让完成后，保定市中院以（1996）保市经一破字第3-3号民事裁定书裁定破产终结。有关《产权转让协议》的全部事宜，已经保定市中级人民法院（1996）保市经一破字3-2号民事裁定确认。在工艺美术一厂破产程序中，国资机构已完成其作为出资人的全部权利。破产程序自破产终结即告结束，上诉人与受让企业间的劳资纠纷已属破产终结后新的法律关系。（三）上诉人对《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条“国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求终止转让产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”这一规定存在最基本的理解错误。从“要求终止产权转让活动”这一表述就足以说明，该规定所针对的是正在进行中的产权转让行为。本案受让方与转让方已经完成产权转让行为，且转让行为程序合法，并经法院司法确认，答辩人无权、也没有法律依据对业经司法确认的转让行为提起“确认转让行为无效”的诉讼。（四）上诉人所引用的《企业国有产权转让管理暂行办法》并不适用于本案。首先，工艺美术一厂产权转让行为是于1997年通过河北省产权转让中心完成，而该暂行办法是于××04年2月1日起正式施行，对先前已完成的产权转让行为没有溯及力。其次，该暂行办法所规范和调整的国有产权转让行为系市场交易范畴的转让行为，而非本案法院受理破产程序中的破产企业财产处置行为。故上诉人法律依据引用错误。二、一审法院认定上诉人已由受让企业接收事实清楚。（一）本案是上诉人诉答辩人不履行起诉第三人违约法定职责案件，根据《行政诉讼法》第38条的规定，应由上诉人就本案相关事实和提出过申请承担相应证明责任，并在举证不能的情况下承担不利后果。（二）本案中上诉人已被受让单位接收已是事实。在美术一厂破产案件中，职工安置方式就是由受让企业全部接收破产职工，并与受让企业形成新的劳动关系。自产权转让完成并接收破产职工起，上诉人安置工作就已完成，上诉人进入受让企业后与受让企业间所产生的争议，属于上诉人与单位内部的民事纠纷。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款、《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条第一款、第十二条第二款的规定，被上诉人保定市人民政府国有资产监督管理委员会是根据保定市人民政府的授权，代表保定市人民政府履行出资人职责、依法对企业国有资产进行监督管理的直属特设机构。行政机关的职权来自法律的规定，上述法律法规均未规定国有资产监督管理机构对接收国有破产企业的单位的违约行为，具有提起民事诉讼的职责；被上诉人一审提交的《保定市人民政府办公厅关于印发保定市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》【保市政办（××10）44号】，也未规定被上诉人具有该项职责。《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条第一款第（六）项，虽然规定国有资产监督管理机构具有“履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”的职责，但市政府领导个人对工作的批示意见不能归类到“政府交办的事项”中，且当时刘宝玲副市长批示内容为“拟同意信访局的意见。国资委牵头与有关部门及北市区共同组成工作组，解决改制遗留问题并负责稳控工作，国资委、北市区捆绑责任，不得推诿扯皮。”并非批示由国资委对违约企业提起民事诉讼。《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条第一款规定：“在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。”该项规定明确规定所针对的是企业国有产权转让过程中的行为，而本案破产企业美术一厂的资产转让早在1997年就已经完成，不适用本条规定；该款第（五）项规定：“转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的”，可以看出，该项规定明确规定侵害职工合法权益行为的主体是转让方或转让标的企业，而本案破产企业美术一厂产权转让中上述行为的主体是受让方晒图纸厂，与该项规定中行为主体的身份不符，因此，本案不适用该项规定。上诉人要求被上诉人给付其破产安置费，没有事实及法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人薛建业等38人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人薛建业等38人负担。
本判决为终审判决。
审判长 霍彦平
审判员 夏景华
审判员 解建国
二〇一七年三月二十八日
书记员 穆 星