安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终833号
上诉人（一审原告）李怀强，男，汉族，1965年7月1日出生，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨存军，男，汉族，1964年3月2日出生，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨杰，男，汉族，1954年5月29日出生，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨玉杰，男，汉族，1967年4月3日出生，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）李小吕，男，汉族，1978年2月5日出生，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨孝军，男，汉族，1956年10月12日出生，住安徽省蒙城县。
委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路168号。
法定代表人孔永祥，县长。
委托代理人邵国，蒙城县人民政府法制办副主任。
委托代理人卢健，江苏宏林律师事务所律师。
上诉人李怀强等六人诉被告蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）土地征收一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2017)皖16行初143号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。
2015年4月30日，蒙城县政府批准该县政府办公室作出《蒙城县人民政府办公室关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁安置实施方案的通知》（蒙政办秘〔2015〕41号），要求贯彻执行《城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）。亳州市人民政府于2016年12月21日作出亳复字〔2016〕60号《行政复议决定书》，确认蒙城县政府批准作出的《实施方案》违法。
李怀强等六人向一审法院起诉称，2015年10月，蒙城县政府在原告所在地的蒙城县庄周办事处六里村五里杨村民组通过召开现场会，张贴《蒙城县城市规划区内棚户区改造和房屋征收虚拟实物安置明白纸》等方式，启动了征迁项目。2015年11月15日，原告向蒙城县政府申请政府信息公开后方得知，被告于2015年4月30日作出了《城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋补偿安置实施方案》，对经济开发区和城南新区建设四期工程上的集体土地、房屋及附属物等进行征收补偿，征收范围包括原告所有的房屋及土地。现在原告所在的村民组部分村民已经交房拆迁，大部分承包地已经被非法占用，甚至已经开始施工建设。原告认为被告实施的征收行为严重侵害了原告的合法权益，且严重违法，应予撤销。首先，被告作出的征收行为程序严重违法，依法应予撤销。涉案土地未经省级人民政府或者国务院批准收为国有且未予公告。被告作出房屋征收行为，未履行公告征地补偿、安置方案并听取被征地农村集体经济组织和农民意见的程序，严重侵害原告的知情权、参与权和监督权。其次，被告作出的《蒙城县经济开发区和城南新区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案》以及其依据的《蒙城县人民政府关于庄周办事处城市规划区集体土地征收及房屋拆迁补偿集中安置实施意见的批复》给予的安置补偿标准过低，征收房屋安置补偿无法保障被征地拆迁农民合理居住水平的房屋。请求依法确认被告对蒙城县庄周办事处六里村五里杨村民组房屋及土地的征收行政行为违法，并予以撤销；本案的诉讼费用由被告承担。
蒙城县人民政府答辩称，一、原告诉讼主体资格应予依法审查。原告应举证证明其系涉案土地的使用人或房屋所有人，否则即无诉权。二、原告诉称的主要事实没有证据支持。原告诉称被告征收庄周办事处六里村五里杨村民组房屋及土地没有事实依据，被告并没有实施诉状所称的房屋及土地征收行为。三、部分原告已与安徽蒙城经济开发区管理委员会达成拆迁安置补偿协议并已履行完毕。涉案土地范围内的土地及房屋在安徽蒙城经济开发区范围内，由安徽蒙城经济开发区管理委员会征迁补偿，由庄周街道办事处具体实施，被告没有征收行为。四、原告超过起诉期限。原告自认2015年10月就明知被告启动了征迁项目，其超过六个月起诉违反行政诉讼法第四十六条的规定。因为该征迁并不涉及原告具体的土地及房屋，不存在告知诉权的问题，故不适用二年的起诉期间。综上，原告没有尊重客观事实，其主张没有证据支持，其请求没有事实及法律依据，为此，应依法驳回起诉。
一审法院审理查明，原告李怀强等六人系蒙城县庄周办事处六里村五里杨庄的村民。2015年4月30日，被告蒙城县政府作出《城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋补偿安置实施方案》（蒙政办秘〔2015〕41号），对经济开发区和城南新区建设四期上的集体土地、房屋及附属物等进行征收补偿。2015年10月，被告蒙城县政府在原告所在地通过召开现场会、张贴《蒙城县城市规划区内棚户区改造和房屋征收虚拟实物安置明白纸》等方式启动了征迁项目。原告认为被告实施的征收行为严重侵害其合法权益，要求依法确认被告对蒙城县庄周办事处六里村五里杨村民组房屋及土地的征收行为违法，并予以撤销。
一审法院另查明，2015年4月30日，经蒙城县政府同意，蒙城县政府办公室印发了蒙政办秘〔2015〕41号《关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》。根据原告申请，亳州市人民政府作出亳复字（2016）60号行政复议决定，确认蒙城县政府作出的《补偿安置实施方案》违法。
一审法院再查明，安徽省人民政府于2016年12月30日作出皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》，同意征收蒙城县庄周办事处六里村等范围内集体建设用50.2044公顷，征收范围内大部分居民已签订征收协议并已履行完毕。原告李怀强等人起诉要求审查的为被告蒙城县政府在安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》之前的征收行为。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条对涉及农用地转为建设用地的，应当依照法律规定，报省级以上人民政府办理农用地转用审批手续。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。从上述法律规定可知，市、县人民政府实施农村集体土地征收工作，须上报省级以上人民政府进行审批，经批复后将该批复进行公告，批准土地征收补偿安置方案并公告。2016年12月30日，案涉土地经安徽省人民政府作出批复文件即皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》予以征收，现原告起诉要求审查的是该批复作出之前被告蒙城县政府实施的行为。在该批复作出之前，被告蒙城县政府实施了召开现场会、张贴《蒙城县城市规划区内棚户区改造和房屋征收虚拟实物安置明白纸》等前期准备工作，属于土地征收实施前的过程性和前置性行为，且被告并未作出责令原告交出土地的决定，也未与原告签订安置补偿协议，原告的房屋也未拆除，因此，被告蒙城县政府的行为对原告合法权益不产生实际影响。被告蒙城县政府实施的行为仅是其实施土地征收工作的前期准备行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。因此，原告要求确认被告蒙城县政府征收行为违法及要求撤销的理由不能成立，依法应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）、（十）项，第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李怀强等六人的起诉。
李怀强等六人上诉称，案涉土地征收未办理审批手续，未作出征收土地公告，补偿安置方案未征求意见，违反了《土地管理法》等相关法律规定。一审法院对本案认定事实不清，适用法律错误，驳回上诉人的起诉错误，请求撤销一审裁定，直接予以改判。
蒙城县人民政府答辩称，2015年，在案涉征地批复办理期间，答辩人作出案涉《补偿安置实施方案》，上诉人已经提起过行政复议，且亳州市人民政府的复议决定已经确认违法，现上诉人又对此提起行政诉讼于法无据。2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]156号征地批复，同意答辩人对蒙城县庄周办事处六里村等范围内集体建设用地50.2044公顷依法征收，本机关严格按照法定程序进行征收，目前大部分居民已经签订协议并以履行完毕，不存在违法征地行为，请求驳回上诉，维持原裁定。
一审原告李怀强等六人向一审法院提交以下证据：1.证据身份证复印件。证明原告相关身份信息。2.原告土地证、评估单、完税证、赠与声明等。证明原告房屋权属情况，及原告系本案利害关系人。3.被告作出的《蒙城县人民政府办公室关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》；《蒙城县城市规划区内棚户区改造和房屋征收虚拟实物安置明白纸》；2016年7月24日庄周办事处六里村村民委员会征地补偿款结算单；照片一组。证明被告已实际对原告作出行政征收行为的事实。4.关于蒙城县2014年第2批次调整使用批而未征土地的批复；驳回行政复议申请决定书（皖行复[2015]347号）。证明被告对原告房屋实施的征收行政行为未经依法审批，违反法定程序。5.《行政复议决定书》（亳复字[2016]60号），证明《蒙城县经济开发区和城南新区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案》已被亳州市人民政府确认违法。
一审被告蒙城县人民政府向一审法院提交的证据、依据有：1.行政起诉状；2.房屋征收安置明白纸公告照片，以上证据证明原告2015年10月就明知答辩人启动了征迁项目，其超过6个月的法定起诉期限；3.安置补偿协议、拆迁补偿登记表。证明：安徽蒙城经济开发区管理委员会系涉案房屋及土地征迁补偿主体；庄周街道办事处是涉案房屋征迁补偿实施单位；房屋拆迁补偿安置协议已履行。4.原告杨玉军、杨三华、杨洪军、杨军、杨建、杨宏伟、杨孝斌、杨小艳等八人的安置补偿协议及撤诉申请书。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的制度设计，行政诉讼和行政复议是公民、法人及其他组织对行政行为不服，二种不同的救济途径，在没有特别规定的情况下，当事人可以进行选择，但不可同时并行。根据司法最终的原则，如果相对人选择了行政诉讼，就不能再对原行政行为进行行政复议；同理，当事人选择行政复议后，只能对复议决定不服提起行政诉讼，而不能无视复议决定的效力，而另行对原行政行为提起行政诉讼。本案中，2015年4月30日，蒙城县政府办公室印发的蒙政办秘〔2015〕41号《关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》，上诉人不服，已经向亳州市人民政府提起行政复议，要求确认该征收实施方案违法，亳州市人民政府根据查明的事实，作出亳复字（2016）60号行政复议决定，确认《关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》违法，故此，上诉人的目的已经实现。现上诉人又诉讼至法院，请求法院再次确认该征收实施方案违法，不符合行政诉讼和行政复议基本制度要求，人民法院依法不应当受理，已经受理的应当驳回起诉。故，一审法院驳回李怀强等六人的起诉并无不当。
综上，一审法院裁定认定事实清楚，审判程序合法，裁判理由虽有所不当，但不影响其结果的正确性，李怀强、杨存军、杨杰、杨玉杰、李小吕、杨孝军等六人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年八月十五日
法官助理 李 磊
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
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