广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终373号
上诉人（原审原告）：清远市清新区太平镇沙塘村赖家村民小组。
负责人:许锦光，该村民小组长。
委托代理人:江海华，广东业证律师事务所律师。
委托代理人:余学文，广东业证律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇。
法定代表人:张仁建，区长。
委托代理人:雷雪梅，广东平正信诚律师事务所律师。
委托代理人:朱延红，广东平正信诚律师事务所律师。
原审第三人：黄桂森，男，汉族，1967年12月9日出生，住清新区，
委托代理人:叶俊宇，广东明典律师事务所律师。
上诉人清远市清新区太平镇沙塘村赖家村民小组（以下简称赖家村民小组）因不服清远市清新区人民政府土地权属行政登记行政行为纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1985年11月29日，原告赖家村民小组(原清远县太平镇沙塘乡赖家村生产队）村民赖景恒、林杏良与沙塘乡北闸村的村民黄水金、黄金财签订一份《断卖土地合约》，合约约定“断卖土地单位：清远县太平区沙塘乡赖家村集体自有基地一块，座落太平北闸口公路边土名学禾塘。现卖与本区沙塘北闸村黄水金、黄金财等人承买，经双方商议如下：（一）、我方有房屋铺地一块（现鎅木厂与黄汝洲之后）地段，此地经买卖后，已说明现已租与农械厂使用至89年3月30日止，期满后才由我方收回交移卖方使用权利，经双方实地丈量面积为贰拾捌点叁捌平方米（28.38米）每平方米价款为壹佰柒拾元（170元）总价款为肆仟捌佰贰拾肆点陆角正（￥4824.6元）。(二)、我方有宅基地一块，在现租赁黄汝洲屋后，东至学禾塘路边围界，西至由我现鎅木留东边横墙拉直线至工商所墙边坑仔为界，北至我房屋租赁黄汝州屋背后距离亩米为界，经双方实地丈量为贰佰捌拾陆点肆平方米（286.4）每平方米价款捌拾伍元（85元）折款为贰万肆仟叁肆拾肆元正（24344元）两共合计为贰万玖仟壹佰陆拾捌元陆角正(29168.6元），此地一经成交后，即交与卖方人自行使用，倘若日后有何交涉一概与我方无关，特立此为据，一式两份，以此为据。日期：一九八五年十一月二十九日立。卖地单位：沙塘乡赖家村：马土元签字，有附件赖景恒、林杏良字，承卖人：沙塘乡北闸村黄水金、黄金财”。
第三人黄桂森和黄金成、黄水洪继承黄水金断卖的土地使用权后，于1995年以本案土地使用者名义向被告土地管理部门申请办理集体土地建设用地使用证,经原告同意和土地管理部门调查审定，1995年2月18日，第三人黄桂森提交《建设用地规划申请书》，太平镇村镇建设委员会批准第三人黄桂森提交《建设用地规划申请书》。1995年3月18日，被告颁发了清新府集建字（1995）第030101908号《集体土地建设用地使用证》给第三人黄桂森。原告不服提起本案诉讼，请求：确认被告清远市清新区人民政府为第三人颁发编号为清新集用(1995)第030101908土地使用权证的行为违法并撤销该土地使用证。
原审法院另查明，黄水金是太平镇沙塘村委会北闸村民小组村民（现在已故,身份证号码)，黄水金共育有三个儿子：其中长子是黄金成，二子是黄桂森，第三子是黄水洪。黄金财是黄水金的亲侄子（亦已故,身份证号码:）。黄金成、黄水洪、黄桂森继承了黄水金断卖的上述土地使用权，被告颁发《集体土地建设用地使用证》具体如下：土地使用者黄水洪，证号清新集用(2014)第00600477号。土地使用者黄桂森，证号清新集用(1995)第030101908号。土地使用者黄金成，证号清新集用(1995)宇第030101906号。其中，黄桂森已用证号为清新集建(1995)宇第030101908号集体土地建设用地使用证办理了编号为粤房地证字第08××78号的《房地产权证》。此外，在《断卖土地合约》中，黄水金当年断买的土地和第三人黄金成、黄水洪、黄桂森持有的集体土地建设用地使用证的土地使用范围是一致的。
原审法院再查明：2015年8月21日，原告赖家村民小组就起诉期限问题向清远市清新区人民法院递交《关于请求人民法院提起行政诉讼立案过程进行回复的申请》。2015年8月24日，清远市清新区人民法院对原审法院作出《关于清远市清新区太平镇沙塘村赖家村民小组的立案情况说明》，说明如下:“赖家村因与黄水洪、黄金成、黄桂森宅基地争议，曾于2014年12月以清远市国土资源局清新分局为被告，向原审法院提起行政诉讼。原审法院立案庭接收由赖家村委托代理人江海华律师的起诉材料后，转交原审法院行政审判庭审查。经行政庭审查后认为案件争议是因签订买卖合同转让宅基地而引起的，应先进行民事诉讼。原审法院依照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，告知赖家村先行解决民事争议，并把起诉材料退回给其委托代理人江海华。2015年2月，赖家村委托江海华律师以黄金成、黄水洪、黄桂森三人为被告，提起民事诉讼，要求确认确认赖家村村民赖景恒、林杏良等人于1985年1I月29日与黄水金、黄金财签订的《断卖土地合约》无效并返还土地。在审查立案时，发现赖家村所提供的《断卖土地合约》注明签名有附件，但赖家村没有提供该附件，无法判定原、被告的诉讼主体资格，便要求赖家村补充提供合同的附件。江海华拿回起诉材料后，一直没有补充完整的合同。2015年5月4日，江海华再次按原起诉材料向原审法院提起民事诉讼，原审法院立案庭按照当日开始实施的立案登记制的规定当场予以立案，案由为宅基地使用权纠纷，案号为(2015)清新法太民初字第179号(该案现已判决驳回赖家村的诉讼请求)。2015年5、6月份，赖家村又以清远市国土资源局清新分局为被告，黄金成、黄水洪、黄桂森分别为第三人，向原审法院提起行政诉讼。经原审法院行政庭审查后认为清远市国土资源局清新分局颁发的土地使用权证是以清新区人民政府的名义颁发，被告主体应为清新区人民政府，且按照新修订的行政诉讼法及其司法解释，对清新区人民政府提起行政诉讼应由清远市中级人民法院管辖，遂建议赖家村变更被告主体后直接向清远市中级人民法院起诉。特此说明。”
原审法院认为，本案被告清远市清新区人民政府在1995年3月18日颁发给第三人黄桂森的清新集用（1995）第030101908号《集体土地建设用地使用证》，其权属来源是第三人黄桂森的父亲黄水金与原告村民签订的《断卖土地合约》。根据本案证据和查明的事实,黄水金在1985年购买了涉案土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第九条：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”的规定，农民集体所有的土地使用权可以依法转让和确认给个人使用，黄水金与原告村民签订的土地使用权转让合同是双方真实意思表示，合同签订后长达三十年并无争议，应予尊重历史、确认土地权属来源的合法性。第三人黄桂森继承土地使用权后，于1995年以本案土地使用者名义依法向被告土地管理部门申请办理集体土地建设用地使用证,经原告同意和土地管理部门调查审定，被告准予登记并颁发了《集体土地建设用地使用证》。根据《中华人民共和国物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;……。”第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致;记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”的规定，第三人黄桂森享有该土地使用权的证明，土地使用权来源清楚合法，依法登记的土地使用权应受法律保护。
关于被告和第三人答辩提出原告的起诉已超过法定起诉时效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年、其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被告的颁证行为是属于涉及不动产登记的行政行为，据此规定，对涉及不动产登记的行政行为，提起诉讼的期限应为20年。经查明，原告赖家村民小组曾于2014年12月以清远市国土资源局清新分局为被告，向清远市清新区人民法院提起本案行政诉讼。清远市清新区人民法院对此在2015年8月24日给原审法院的《关于清远市清新区太平镇沙塘村赖家村民小组的立案情况说明》对这一事实作了确认，原审法院予以认可原告曾于2014年12月清远市清新区人民法院提起本案行政诉讼。因此原告于2015年6月19日起诉要求撤销第三人1995年3月18日的清新府集用（1995）第030101908号《集体土地建设用地使用证》，未超过20年的法定起诉时效，符合法定起诉条件。因此，被告和第三人认为原告的起诉超过法定起诉期限，属于对事实认定和法律理解错误，对此答辩理由原审法院不予采纳。
原告起诉时提交的起诉状已经盖了原告村民小组的印章，其起诉行为视为村民小组的行为，且该诉讼行为没有损害村民的利益，故对其原告的诉讼主体资格，原审法院予以确认。第三人认为原告没有诉讼主体资格的意见，理由不充分，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告赖家村民小组的诉讼请求。
赖家村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：沙塘乡赖家村村民赖景恒、林杏良与非本村村民黄水金、黄金财所签的“断卖土地合约”中约定交易的土地属于沙塘村委会赖家村民小组的集体用地，根据《中华人民共和国宪法》等相关法律法规规定，农村土地和宅基地归农村集体经济组织所有，不得转卖，农村土地和宅基地只能在村集体成员内部分配流转，黄水金、黄金财不是沙塘村委会赖家村民小组成员，不具备使用沙塘村委会赖家村民小组集体土地的资格，因此1985年11月28日沙塘乡赖家村民与黄水金、黄金财所签的《断卖土地合约》属无效合同，因而黄桂森占有、使用该集体土地没有法律依据，被上诉人清远市清新区人民政府违反法律规定，为原审第三人办理土地使用证书的行为实属违法，严重损害了上诉人的集体利益。原审法院以合同签订时间长了，应当尊重历史、确认土地权属来源的合法性，是对法律的不尊重，属于认定事实不清。综上，请求二审法院撤销原判，确认清远市清新区人民政府为原审第三人颁发编号为清新集用(1995)第030101908土地使用权证的行为违法并撤销该土地使用证。
被上诉人清远市清新区人民政府二审辩称：原审法院认定黄桂森的土地使用权来源清楚合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，我府对黄桂森的发证行为证据充分，事实清楚，上诉人的上诉理由缺乏事实和证据支持，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人黄桂森二审未提交书面答辩意见。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为集体土地登记行政纠纷。二审争议焦点为清远市清新区人民政府为原审第三人黄桂森颁发编号为清新集用(1995)第030101908土地使用权证的行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”本案原审第三人黄桂森的涉案土地使用权，来源于赖家村民小组(原清远县太平镇沙塘乡赖家村生产队）村民赖景恒、林杏良与沙塘乡北闸村的村民黄水金、黄金财签订的《断卖土地合约》。该《合约》属于双方当事人的真实意思表示，且已经实际履行。由于农村集体土地所有权不得以买卖的方式转让，因此，从双方的约定内容来看，可以认定为上诉人向原审第三人转让了涉案集体土地的使用权。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”《土地登记规则》第二十五条规定：“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及土地的主要用途发生变更的，土地使用者、所有者及他项权利拥有者，必须及时申请变更登记。不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。”原审第三人取得涉案土地的使用权后，向被上诉人提出土地登记申请，被上诉人经审查准予登记，并颁发清新集用(1995)第030101908土地使用权证，具有事实和法律依据。由于《断卖土地合约》中，黄水金当年断买的土地和黄水洪及黄金成、黄桂森持有的集体土地建设用地使用证的土地使用范围是一致的，且本案各方当事人从《断卖土地合约》签订时起，长达三十年并未发生争议，《合约》系基于各方真实意思表示且已经实际履行，已经形成了长期和稳定的法律与社会经济关系，对此应当予以尊重。原审判决驳回赖家村民小组的诉讼请求并无不妥，本院依法予以维持。
综上，上诉人赖家村民小组的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人赖家村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一六年六月十五日
书 记 员 朱璐明