陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕行终462号
上诉人（原审原告）：刘正直。
委托代理人：刘从敏。
被上诉人（原审被告）：安康市人民政府，住所地安康市汉滨区育才路113号。
法定代表人：赵俊民，安康市市长
委托代理人：晏朝辉，安康市人民政府工作人员
委托代理人：周利，安康市人民政府工作人员
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府，住所地陕西省西安市新城区新城大院新城广场。
法定代表人：胡和平，陕西省省长
委托代理人：苏建武，陕西省人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）：史秉铭，男，汉族。
被上诉人（原审第三人）：史秉陆，男，汉族。
被上诉人（原审第三人）：史大林，男，汉族。
被上诉人（原审第三人）：李泠莉，女，汉族。
共同委托代理人：史秉铭，男，汉族。
上诉人刘正直因诉安康市人民政府作出的安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》及陕西省人民政府作出的陕政复决字[2016]44号《行政复议决定书》一案，不服西安铁路运输中级法院(2017)陕71行初字6号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘正直及其委托代理人刘从敏，被上诉人安康市人民政府委托代理人晏朝辉、周利，陕西省人民政府委托代理人苏建武，被上诉人史秉铭代表本人及史秉陆等三人到庭参加诉讼。
原审审理查明：安康市汉滨区培新街白庙巷26号刘正直与培新街慈善巷2号史姓五户东西相邻，刘正直居东，史姓居西。刘正直房产来源自其父刘立松，刘立松于1991年办理了安国用（91）字第2640号《国有土地使用证》，土地登记相关档案均载明“西以我房墙外皮为界，邻史姓共用过道”。1992年刘立松去世后，1995年刘正直继承房产，重新办理了安国用（95）字第4892号《国有土地使用证》。1998年11月，刘正直持原安康县法院（54）院民甲字第32号民事调解书向原安康市人民政府（汉滨区人民政府）要求补办国有土地使用证，原安康市人民政府书面告知不予受理。2001年刘正直就原安康市人民政府为史姓五户的发证行为提起行政诉讼经两级法院判决，均维持了安康市汉滨区人民政府颁发国有土地使用证的具体行政行为。刘正直申请再审，安康市中级人民法院以（2006）安中行再字第2号行政判决书撤销了原一、二审判决及汉滨区人民政府为史姓五户颁发的国有土地使用证中与刘正直国有土地使用证中相邻的公用过道部分，并责令汉滨区人民政府重新作出新的具体行政行为。2007年6月1日，安康市人民政府作出了安地处发[2007]1号《土地权属争议处理决定书》，以刘正直现房西墙皮外向西延伸20厘米划归刘正直使用；原史姓五户共用通道部分使用权追加刘正直享有共同使用权。2009年5月20日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2009]11号《行政复议决定书》，撤销了安康市人民政府作出的安地处发[2007]1号《土地权属争议处理决定书》，责令安康市人民政府对申请人和第三人之间的土地权属争议重新作出处理决定。刘正直不服提起行政诉讼，经安康市中级人民法院及陕西省高级人民法院两审判决维持陕西省人民政府作出陕政复决字[2009]11号《行政复议决定书》。2010年7月1日，安康市人民政府根据法院判决，作出安土登发[2010]1号《关于注销刘正直安国用2007字第2873号国有土地使用证的决定》。刘正直申请行政复议，复议维持该注销决定。刘正直提起行政诉讼，经一、二审判决驳回原告的诉讼请求。2016年刘正直向安康市国土资源局递交申请，请求撤销史姓五户国有土地使用证，并对土地权属争议重新作出处理。被告安康市人民政府于2016年9月21日作出安地处发[2016]第1号《土地权属争议处理决定书》，决定，刘正直现房西墙与史姓五户直接相邻的通道部分14.93平米追加刘正直享有共有土地使用权，作为各方截水、排水、通行、通风、采光使用。刘正直对此决定书不服，向陕西省人民政府申请行政复议。陕西省政府于2016年12月12日作出陕政复决字[2016]44号《行政复议决定书》，维持安康市人民政府作出的安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》。
原审法院认为：人民法院审理行政案件，是对行政行为合法性进行审查。本案中，刘正直向安康市国土资源局递交申请，请求撤销史姓五户国有土地使用证，并对土地权属争议重更新作出处理。安康市人民政府经审查，以刘正直与史姓五户土地权属争议历经政府和法院多次处理及事实认定，作出安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，系其法定职责，且适用法律、法规正确，符合法定程序。陕西省人民政府收到刘正直复议申请后，通知安康市政府提交相关证据材料和依据，并依法追加史姓五户为第三人参加行政复议，以原告与第三人之间的土地争议被生效判决所羁束，认定安康市人民政府结合双方相邻过道的实际使用情况作出的安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》合法，作出陕政复字[2016]44号《行政复议决定书》，亦程序合法，适用法律法规正确。故刘正直的诉讼理由不能成立，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回刘正直的诉讼请求。案件受理费50元由刘正直负担。
上诉人刘正直上诉称，法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查，而证明具体行政行为合法的证据应由行政机关承担，即使行政相对人提供的证据未被采纳，也不免除行政机关的举证责任。而被上诉人在一审中并未提供能证明其得到法律授权、适用法律法规正确、程序合法的关键性证据：
1.《土地权属争议调查处理办法》第二十三条明确规定处理土地争议案件的重要程序之一，是先行调解。而被上诉人安康市人民政府未先行调解，就做出安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，被上诉人没有“不先行调解”直接做出处理决定的法律依据或提供已经依法组织双方当事人进行调解的证据。2.依据《土地管理法》第十六条第一款，《土地权属争议调查处理办法》第九条均规定，争议双方协商不成的，政府才有权处理，而对上诉人提供的安康县人民法院（54）院民甲字第72号《民事调解书》，证明了上诉人西界线“西至史姓五户墙根”之间的土地，已协商解决过，属于刘姓所有，并且受法律保护，双方应认真履行调解协议。另依据《土地权属争议调查处理办法》第二十五条第二款，生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。被上诉人安康市人民政府没有出示能对经双方协商解决过的土地进行再次处理的法律授权条文，超越职权。3.安康市人民政府作出安地发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，所依据的法律是《土地管理法》第十六条和《民法通则》第八十三条不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。上诉人认为《民法通则》第八十三条属于法院解决相邻关系侵权的民事纠纷适用的法律，况且此过道也并不是史姓五户生产生活的必经之路，根本不符合处理相邻关系纠纷的前提条件。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，安康市人民政府用《土地管理法》赋予的权利，却依据《民法通则》办理了相邻关系纠纷的案件，明显没有法律授权依据，超越职权且适用法律错误。4.安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，将当事人双方经调解协商解决过的无争议土地中的一小部分，越权处理成双方共用，而对当事人之间实际存在争议的土地未做任何处理。安康市人民政府没有清楚了解争议双方当事人的主张，并与争议双方核对确认，就不可能做出公正处理。5.被上诉人陕西省人民政府作出的陕政复决字[2016]44号《行政复议决定书》认为，其与第三人的争议标的被生效判决所羁束。但依据《土地权属争议调查处理办法》第九条、《土地管理法》第十六条说明对土地权属发生争议、提出争议并请求政府处理，是当事人双方的法定权利，任何人不能剥夺，人民政府才是负责处理土地争议案件具体内容的权利机关，而法院只是对其作出行政行为的合法性进行审查。陕西省人民政府没有提供能羁束上诉人法定权利的法律条款，以证明其作出这样的认定符合法律法规。综上所述，被上诉人行政行为违反法定程序、超越职权、适用法律法规错误、证据不足、行为明显不当，应该依据《行政诉讼法》第七十条依法予以撤销，请求二审法院依法支持其请求。
被上诉人安康市人民政府答辩称：其作出安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》是在陕西省人民政府行政复议决定及各级法院相关判决的基础上，对刘正直与史姓五户土地权属争议作出的重新处理，决定程序合法，有理有据，客观公正，依法依规。刘正直与史姓五户土地权属争议经过各级人民政府和法院多次裁定，安康市中级人民法院、陕西省高级人民法院和陕西省人民政府就争议土地权属均作了事实认定，双方争议的焦点在于共用通道的范围。法院多次指出，史姓五户共用通道虽记载的是一个整体，未予分割，但实际包括的三条过道中只有南北一条的一部分与刘正直房屋直接相邻。因此，安康市人民政府本着尊重历史、面对现实、有利生产生活，公平合理的原则，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面相邻关系，充分考虑到争议双方实际生活居住情况及共用通道的历史使用情况，以达到早日化解双方矛盾的目的。其作出的安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》事实清楚，证据确凿，处理恰当，上诉人的诉讼理由不成立，请求法院依法判决。
被上诉人省政府答辩称：(一)行政复议决定认定事实清楚。刘正直房产与史姓五户房产间隔过道，东西相邻。自1998年开始，刘正直向有关部门提出申请，主张与史姓五户相邻过道的土地使用权。双方的土地权属争议经过行政处理、行政复议、行政诉讼阶段。2010年省高院对该争议作出终审判决，认定安康市政府2007年就刘正直与史姓五户争议作出处理适用相邻关系和公平原则是正确的，但是根据史姓五户原国有土地使用证，原史姓共用过道虽记载是一个整体，未予分割，但实际上包括南北走向一条，东西走向两条共三条过道，其中只有南北走向的一部分与刘正直房屋直接相连。处理决定将史家两条东西走向的与刘正直不相邻通道也追加刘正直为共同使用权人明显不当。省高院终审判决对刘正直与史姓五户的土地权属争议作出了明确具体认定，争议标的为该生效判决所羁束。对双方的土地权属争议处理，应当依据省高院的判决。安康市政府依据上述判决，结合双方对相邻共用过道的实际使用情况，也应当依照《民法通则》相关规定作出处理决定。(二)行政复议决定程序合法。刘正直对安康市政府2016年作出的土地权属争议决定不服，于2016年10月17日向省政府提出行政复议申请。省政府受理后通知安康市政府提交相关证据材料和依据，并依法追加史姓五户为第三人参加行政复议。经审理，安康市政府作出的土地权属争议处理决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持该具体行政行为，在法定期限内作出行政复议决定并送达刘正直。请求法院维持陕政复决字[2016]44号复议决定和一审判决。
被上诉人史秉铭等答辩称：(一)史姓祖居慈善巷2号，大门内通道一直是其进出的唯一通道，大门楼于1983年因水灾冲毁，但门基长条石仍在。(二)史家与刘正直家在1954年因房屋土地纠纷上诉至安康县法院，经调解达成协议。史家认为其原来房屋及地基归刘姓，刘姓土地归史姓，两调换，刘立松（刘正直之父）于1962年才由现西大街62号搬来白庙巷26号居住。（三）刘立松在1980年在原住所瓦房改造时，将史家紧抵刘家房墙毛石墙拆除，经协商同意，刘家在原址上盖房，未发生纠纷。现在原貌已改变了，刘家找史姓墙根没有道理。（四）刘立松及刘正直同意在原址上盖房子，盖房后从未发生任何纠纷，所以在1991年6月8日办理国有土地使用证时，在申报的白庙巷26号房屋土地产权来源说明书就引用了1954年调解书的第一条，经四邻确认签字盖章，又经居民委员会盖章。公示无异议，最后审批发证，其中未有其他一寸土地在内。（五）1992年刘立松去世后，刘正直继承了房产，在刘正直的所有权登记申请书中明确记载了该房屋的四界均以自墙外皮为界，从未有其他一寸土地在内。1998年刘正直拆除房屋重建，起诉史秉正侵占了自己的土地使用权，上告安康县法院，法院实地调查后因无证据证明侵占事实，劝其撤诉。2000年史秉正去世，刘正直再次以侵占土地为由起诉史姓五户。（六）安康中院再审判决是以办证填写刘立松房屋东西界线不符合客观实际情况，而撤销史姓五户国有土地使用证中与刘正直国有土地证中相邻的共用通道部分，而安康市人民政府[2007]1号文件，扩大了2号判决所规定的权限范围，也未有任何证据证明刘正直房屋的东西界线具体位置，却将未与史姓相邻的过道划归刘正直共同使用，是滥用行政权力。后经陕西省人民政府[2009]11号行政复议决定，陕西省安康市中级人民法院（2009）中行初字6号判决，撤销了安康市[2007]1号土地处理决定。(七)刘正直据[2007]1号决定取得了安国用[2007]2873号国土使用证，安康市政府又依据陕复决字[2009]11号行政复议决定书和陕西省高级人民法院法院（2010）陕行终字第6号判决对该证予以注销。(八)在（2010）陕行终字第6号判决书中也明确了虽然史姓共用过道是一整体，未予分割，但三条过道中只有南北一条的一部分与刘正直房屋直接相邻，所以争议地只是相邻部分的土地。另外，刘家开后门使用相邻部分的通道是由于厕所使用的问题产生的，在此之前刘家就没有使用通道的理由。请求法院作出公正处理。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中刘正直与史姓五户房屋界线因历史原因及自然变化，原地貌已发生很大改变，上诉人刘正直主张按照1954年调解协议中相关内容划分房屋边界的要求与事实不符。对双方共用通道的使用权问题，应以实际使用中方便生产、生活为依据结合相邻关系处理中兼顾公平合理的原则，因三条通道中只有南北走向的一条通道的部分区域与刘家相邻，刘家对东西走向的两条通道在生活中不涉及使用问题，安康市人民政府经审查将刘正直与史姓五户直接相邻的通道部分14.93平米追加刘正直享有共有土地使用权，已经考虑到刘正直与史姓五户双方的实际情况，事实认定清楚。安康市人民政府作出安地处发[2016]1号《土地权属争议处理决定书》是在各级行政复议决定及法院相关判决的基础上，被生效判决所羁束，按照相邻共用过道的实际使用情况作出处理决定，程序合法、处理结果公平合理。省政府根据《行政复议法》规定审理安康市政府作出的土地权属争议的行政行为，作出陕政复决字[2016]44号复议决定，并在规定期限内将复议决定送达申请人，事实清楚，程序合法。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘正直负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年九月二十六日
书记员 刘 媛