金华市金东区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙0703行初31号
原告义乌市昌龙帽业有限公司，住所地浙江省义乌市江东街道塔下洲村A1区17幢。
法定代表人朱银钗，总经理。
委托诉讼代理人陈加曹，浙江泽大律师事务所律师。
委托诉讼代理人林维钢，浙江泽大律师事务所律师。
被告金华市金东区孝顺镇人民政府，住所地浙江省金华市金东区孝顺镇府前路1号。
法定代表人吴晨飞，镇长。
出庭负责人傅忠明，副镇长。
委托诉讼代理人戴海军，浙江金元律师事务所律师。
原告义乌市昌龙帽业有限公司与被告金华市金东区孝顺镇人民政府（以下简称孝顺镇政府）土地行政协议一案，于2017年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2017年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。原告义乌市昌龙帽业有限公司委托代理人陈加曹、林维钢、被告孝顺镇政府出庭负责人傅忠明及其委托代理人戴海军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2006年9月11日，义乌市丹红饰品有限公司为乙方，被告孝顺镇政府为甲方，签订了《项目用地协议书》，将位于孝顺镇镇××30亩土地作为工业用地，用于乙方投资办厂。2010年6月28日，义乌市昌龙帽业有限公司（以下简称昌龙帽业）、义乌市丹红饰品有限公司（以下简称丹红饰品）、孝顺镇政府三方签订了《工业招商用地调整协议》，调整后“昌龙帽业”安排用地14.02亩（靠西），“丹红饰品”安排用地14亩（靠东）。其它条款按原合同执行。
原告昌龙帽业诉称，被告孝顺镇政府因招商引资，吸引原告等多家企业赴被告镇辖区投资兴业。经原告多次考察和双方相互磋商，2006年9月11日，丹红饰品与被告签订《项目用地协议书》一份，约定：丹红饰品为投资工业生产，需用地30亩（用地四至：东2号路，南义乌市顶丰饰品厂，西山背，北孝川路），出让金预收款为人民币16.8万元/亩，总额共计人民币504万元；保证金1万元/亩，计人民币30万元。协议书还约定：被告应将出让地块做到通电、通路、场地平整，由被告做好该出让地块规划编制和方案制定工作，用途为工业用地，协议书还对丹红饰品的义务、违约责任等事项作了约定。2010年6月28日，原告、丹红饰品、被告三方经友好协商，达成《工业招商用地调整协议》，协议约定：用地从原孝川路以南调整到孝川路，东靠建设留用地，西靠农田，北靠府后路（黄金山头自然村以南），增设原告高档帽子项目；丹红饰品调整后安排用地14亩（靠东），昌龙帽业调整后安排用地14.02亩（靠西），其他条款按原合同执行。合同签订后，原告的股东龚景田于2008年3月6日依约向被告在孝顺镇信用社开设的账户汇款人民币267万元，被告向原告开具《浙江省行政事业单位（社会团体）往来款票据》，确认收到相应款项。原告交付款项后，由于协议书约定的地块因杭长高铁建设征用、新用地指标未获批准等一系列原因，致使原告不能实现合同约定的权利。近十年来，原告经办人员曾不计其数要求被告履行供地义务或寻找其他方式替代解决该问题，但被告总以各种理由搪塞拖延，至今未获解决。原告认为，根据《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施：给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《行政诉讼法司法解释》第十五条规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，被告并没有法律规定的权利与原告签订案涉合同，也无权向原告收取相应的合同款项。根据《物权法》第一百三十七条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。被告以《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》方式，变相协议出让土地，程序上违反物权法的上述强制性规定。《合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。参照，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。案涉协议也应当认定无效。被告作为行政机关，比普通的民事主体负有更高的注意义务，理应清楚自身的职权。在发生问题之后，也应当积极采取办法和措施，解决此问题。因为被告的过错，致使原告的投资目的未能实现，给原告造成巨大的损失，该等损失应当由被告赔偿原告。根据以上事实理由，为维护原告合法权益，请求：1、确认原、被告双方签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》无效；2、对被告立即返还原告款项2670000元；3、由被告赔偿原告利息损失3083288.2元（按照同期银行贷款利率的2倍自2008年3月6日暂计算至2017年6月7日，应计算至判决的履行日）；4、本案的诉讼费用由被告承担。
原告昌龙帽业在递交起诉状时提供了以下证据：
1、《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》，证明2010年6月28日，原告、丹红饰品、被告三方经友好协商，达成《工业招商用地调整协议》，协议约定，用地从原孝川路以南调整孝川路北，东靠建设留用地，西靠农田，北靠府后路（黄金山头自然村以南），增设原告高档帽子项目，丹红饰品调整后安排用地14亩（靠东），昌龙帽业调整后安排用地14.02亩（靠西），其它条款按《项目用地协议书》执行的事实。
2、境内汇款申请书、取款凭条、往来款收据，证明合同签订后，原告依约向被告在孝顺镇信用社开设的帐户汇款人民币267万元，被告向原告开具《浙江省行政事业单位（社会团体）往来款票据》，确认收到相应款项事实。
3、《关于要求落实杭长高铁拆迁企业用地指标的请示》(孝镇府[2013]65号)、《关于港达印刷等项目要求安排供地的请示》（孝镇府[2014]31号）、文件处理单，证明原告交付款项后，由于协议书约定的地块因杭长高铁建设征用，新用地指标未获批准等一系列原因，致使原告未能实现合同约定的权利的事实。
被告孝顺镇政府辩称：一、答辩人为了实现公共利益与被答辩人签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》合法有效，答辩人为改善当地经济、提高人民生活水平，推进金东区、金义都市新区城市发展而与被答辩人签订。《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》是双方的真实意思表示，协议的目的是为了实现公共利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”故《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》是行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。二、被答辩人请求返还预收款267万元没有事实和法律依据，根据答辩人与被答辩人签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》约定，本协议履行需符合两个条件，一是有建设用地指标，二是需国土资源局组织预安排地块举行“招、拍、挂”，被答辩人取得后与金华市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》为条件成就，现因杭长高铁规划经过预安排地块终止供地，故双方签订两份协议履行期限还在约定的期限内，现被答辩人单方面提出返还预收款不仅没有任何事实和法律依据，还构成违约。三、退一步说，即使根据《项目用地协议书》第六条规定，退还被答辩人预收款本金也不计算利息，更谈不上赔偿损失，根据合同法“契约自由、意思自治”原则，合同有约定的按约定，没有约定的按法定。《项目用地协议书》第六条约定：通过“招、拍、挂”，如被答辩人竞拍不成，答辩人应在15日内退还预收本金，本金不计算利息，况且，双方签订协议后，答辩人为履行协议积极预安排地块，报金东区招商局等部门联审，并安排了农转指标，答辩人并无过错，故被答辩人请求赔偿损失缺乏事实和法律依据。综上所述，答辩人与被答辩人签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》合法有效，符合法律规定，被答辩人请求返还预收款及要求支付利息，赔偿损失缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，答辩人请求人民法院依法判决驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。另，项目用地协议并不是国有土地出让合同，双方也没有签订国有土地出让合同，被告也不是出让合同的出让方。
被告孝顺镇政府在2017年6月30日申请延期提供证据后在指定期限内提供了以下证据：
1法释（2015）9号最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十一条、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条、第六十一条、证明被告作为地方人民政府，依据法律规定，在本行政区域内与原告签订项目协议书的事实。
2、金区委办[2015]21号中共金华市金东区委办公室、金华市金东区人民政府办公室关于下达2015年度全区招商引资工作目标任务的通知（附任务表），证明双方签订用地协议书为招商引资项目，也是原告诉状中称的项目，也是金东区人民政府下达被告的决定和命令，被告必须按命令文件执行。
3、红线图、证明杭长高铁拆迁后，被告积极安排原告预用地的事实。
4、金华市金义都市新区管委会会议纪要[2014]19号，文件第五页最后一条第四点，暂停项目区块内已供地项目的各类手续办理……，证明被告由于杭长高铁土地征用，预安排原告土地，因金义都市新区建设需要，要求综合保税区内项目终止一切规划手续，该预安排因此原因无法供地。
5、（2016）浙0703民初4138号民事裁定书，证明该案是依据2015年的行政诉讼法司法解释确定为行政协议的事实。
6、（2014）金东孝民初字第57号民事判决书，证明2014年9月16日判决，认定与本案相同的项目用地协议书为合法有效，并作出民事判决的事实。
适用的法律依据：《组织法》第61条及《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第11条、《土地管理法》；规范性文件有2015第21号及会议纪要[2014]19号，证明行政协议法律依据。
经质证，被告对原告提供的证据1三性没有异议，该证据也是被告要举证的，因原告举证了被告不再举证；对证据2真实性没有异议，被告仅收到协议土地预收款，并不是国有土地出让金；对证据3三性没有异议，被告也作为证据举证，因原告举证故被告不再举证，该证据证明被告为落实协议约定预用地，被告积极努力向上级政府申请用地指标。因杭长高铁用地需要征用了原告的预用地，故无法举行招拍挂。
原告对被告提供的证据1要求质证前补充说明，我方打款凭证上用途为土地款，被告开具的收据是土地款，30万元是保证金。对证据1《组织法》与本案关联性存在问题，没有规定政府有出让土地的权利，从法律分类角度，《土地管理法》和《组织法》是属一般法和特别法关系，《组织法》只规定组织管理的粗线条，《土地管理法》是特别法，《国有土地管理法》第53条规定，要使用国有土地有明确规定的，《土地管理法实施细则》也明确规定，国有土地出让必须是县市以上土地管理部门，被告无权出让土地；对证据2，关联性有异议，材料对被告有要求招商引资倡议，但没有要求被告作为土地出让方签订土地出让合同或代收土地出让款，被告所举证据不是法院审理的依据和参考，《行政诉讼法》第63条规定审理行政诉讼案件的依据，被告举的办公室文件和会议纪要不是法律规章只是部门文件，不是审理本案法律依据，也不是参照适用的规章。对判决和裁定书关联性和证明目的有异议，我方也搜到了相同的11个案例，关于国有土地出让司法解释当中的问题，2015年最高人民法院关于涉及审理国有土地出让权合同的规定，镇政府作为土地出让方与使用者签订合同是无效的。
本院对原、被告当庭出示的证据作如下认证：对原告昌龙帽业提供的证据1、2、3本院依法予以确认；对被告孝顺镇政府提供的证据1、2、3、4、6的真实性、合法性本院依法予以确认，但对其证明目的本院依法不予确认，对证据5本院依法予以确认。
经审理查明：2006年9月11日，丹红饰品（乙方，该公司已于2015年4月1日注销）与被告孝顺镇政府（甲方）签订《项目用地协议书》，约定：经实地考察和认真磋商，乙方决定在金华市××北功能区投资兴办项目；项目名称为饰品、帽子、箱包，企业暂定名为金华市丹红饰品有限公司（以工商登记为准），企业性质为有限公司，注册资本为人民币100万元；项目建设规模（即年生产规模或产值）7560万元，投资强度人民币120万元/亩；乙方为投资工业生产，需用地30亩（不含道路分摊，以办证面积为准，属工业用地）；甲方同意乙方以“招、拍、挂”出让方式取得上述地块的国有土地使用权，国有土地使用权的出让金预收款为16.8万元/亩，其余在以“招、拍、挂”方式取得后按“招、拍、挂”所取得的实际地价之差三天内补足余额（有关国有土地使用权出让的具体内容，以乙方与金华市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》为准）；国有土地使用权出让金预收款支付的方式和期限，为确保《国有土地使用权出让合同》的履行，乙方自愿于本协议签订之日起七日内，将国有土地使用权出让金总额共计人民币504万元交付甲方，通过“招、拍、挂”，如果乙方竞拍不成，甲方应在15日内退还预收本金，本金不计利息；甲方应将出让地块做到通电、通路、场地平整、使用条件后向乙方发放《企业进场施工通知书》，其它配套设施据功能区整体开发进度分步到位；乙方需按时向甲方足额交纳国有土地使用权出让金预收款；乙方应于本协议签订之日起五日内，向甲方提交申报项目、办理《国有土地使用权证》所需的所有资料；乙方应严格根据规划主管部门提出的设计要求完成总平面规划，并接受项目审核和监督，未经批准自行改建或移建的，按有关规定予以罚款或强制拆除；自本协议签订之日起至《国有土地使用权出让合同》生效之日，乙方不得更换投资项目、投资主体（或股东），自本协议签订之日起三年内，乙方不得擅自转让、分割转让或变相转让国有土地使用权证，如需转让，应当经过甲方书面同意；乙方项目竣工投产1年后每年的经济密度要求为企业年销售收入100万元/亩以上或提供税金3万元/亩以上；乙方未按时足额交纳国有土地使用权出让金的，每逾期一日，按未交款项的千分之二向甲方支付违约金，逾期五日仍未付清的，甲方有权单方解除本协议，退回已交土地款（不计息），由甲方自主另行安排，乙方不得以任何理由干涉，同时乙方应向甲方支付违约金人民币50万元；乙方未按时开工的，甲方向乙方收取土地闲置费，推迟6个月以内按基准地价加价20%，1年以内的按基准地价加价30%,超过1年未开工建设，视作乙方自行放弃，甲方退回土地款（不计息）并收回土地，由甲方自主安排，乙方不得以任何理由干涉，同时乙方向甲方支付违约金人民币100万元；乙方未按时完成建设投入生产的，每逾期一日，按每天50元/亩向甲方支付违约金；乙方自签订本协议之日起三年内，未经甲方书面同意，擅自转让、分割转让或变相转让国有土地使用权的，应向甲方支付违约金人民币100万元；入园企业总平面规划，施工图设计由甲方统一委托设计，费用由乙方承担，其中围墙由甲方设计施工，费用由乙方另行承担（不包含在土地出让金中），并按350元/米的标准按甲方的要求及时上交（多退少补）；乙方自愿于本协议生效之日，向甲方交纳保证金人民币1万元/亩，计人民币30万元，如按期投产的，返还保证金总额的60%，如乙方无任何违约行为的，自本协议生效之日起满三年后，返还剩余保证金（保证金不计利息），如乙方有违约行为，上述保证金将转为违约金和土地闲置费，甲方按约定从中扣除。协议还对其他事项进行了约定。
协议签订后，2008年3月，原告昌龙帽业的股东龚景田、丹红饰品的股东盛奇六分别向被告电汇款项2670000元，合计5340000元（含保证金300000元）。
2010年6月28日，被告孝顺镇政府（甲方）、丹红饰品（乙方）、原告昌龙帽业（丙方）签订了《工业招商用地调整协议》，约定：甲乙双方于2006年9月11日签订工业用地招商协议，协议用地面积30亩，乙方签约（合伙）人为盛奇六、龚景田，现因杭长高铁建设需要，经甲乙双方协商达成调整协议；用地从原孝川路以南调整到孝川路，东靠建设留用地，西靠农田，北靠府后路（黄金山头自然村以南）；为节约集约利用土地，同意增设原乙方合伙人义乌市昌龙帽业有限公司年产378万只高档帽子项目（法人代表：龚景田）；“丹红饰品”调整后安排用地14亩（靠东），“昌龙帽业”调整后安排用地14.02亩（靠西）；其他条款按原合同执行。
被告孝顺镇政府因故至今未安排供地。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。该解释于2015年5月1日施行，2017年2月8日废止。本案原告2017年6月12日诉至本院。本案为土地行政协议纠纷。
本案的争议焦点为孝顺镇政府与丹红饰品、昌龙帽业之间签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》是否有效。孝顺镇政府与丹红饰品的《项目用地协议书》于2006年9月11日签订，现行适用的《中华人民共和国土地管理法》于2004年修正，该法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》的签约主体甲方为孝顺镇政府，协议约定的主要内容涉及土地出让的面积、范围、价格、土地出让金的收取、土地交接的前期工作。本质上系国有土地出让合同。原告昌龙帽业没有任何证据证明其所需用地经过依法申请，其建设项目经过土地行政主管部门审查，并经本级人民政府批准。被告孝顺镇政府也没有任何证据证明其系国有土地出让的签约主体。双方的签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》因违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的强制性规定而无效。《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”，第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”作为上述协议的签约主体，原、被告双方均有过错，但被告孝顺镇政府应当明确自己的职责范围，更应尽到对职权范围内依法行政的注意义务。综上，孝顺镇政府应当将收取的267万元返还昌龙帽业，同时赔偿利息损失。利息自交款之日即2008年3月6日起算至实际履行之日止，按照中国人民银行同期同档贷款基准利率的60%计算利息。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告金华市金东区孝顺镇人民政府与义乌市丹红饰品有限公司、义乌市昌龙帽业有限公司签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》无效。
二、被告金华市金东区孝顺镇人民政府在本判决生效后十日内返还原告义乌市昌龙帽业有限公司土地款（含保证金）267万元，并赔偿利息损失。利息自2008年3月6日起算至实际履行之日止，按照中国人民银行同期同档贷款基准利率的60%标准计算。
三、案件受理费70763.02元，由原告负担28313.02元，被告负担42450元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 章 敏
审 判 员 荆笑言
人民陪审员 陈红星
二〇一八年五月二十九日
代书 记员 钱 霞
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