安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终438号
上诉人（一审原告）淮南市葛氏物资贸易有限责任公司，住所地安徽省淮南市朝阳东路128号，统一社会信用代码913404007773927600（1-1）。
法定代表人张涛，该公司总经理。
委托代理人冯戈弋，安徽法戈律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路5号，统一社会信用代码1134004025815171465。
法定代表人牛方括，该区区长。
淮南市葛氏物资贸易有限责任公司（以下简称葛氏物资公司）因要求确认淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）不履行房屋征收补偿职责违法一案，不服淮南市中级人民法院（2017）皖04行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
葛氏物资公司向一审法院诉称，2013年9月14日，被告对淮南市洞山东路西侧路段国有土地上房屋进行征收，原告名下位于淮南市××街道淮钢居委会15、16幢两处房屋在被征收范围内。2013年10月，被告在未与原告协商并签订征收补偿协议、也未通知原告的情况下，将原告两处房屋拆除。事后，原告得知该情况后，于2013年11月1日向被告递交《关于解决误拆我公司两处房屋问题的请示报告》，要求被告妥善解决拆迁安置补偿问题，但被告一直未予答复。2014年11月10日，原告向淮南市田区人民法院提起行政诉讼，诉讼期间经法院调解，被告同意尽快解决安置补偿问题，鉴于此，原告同意撤销行政诉讼。但被告违反诚信原则，未作出征收补偿决定。经原告多次催促无果后，原告向淮南市中级人民法院提起诉讼，淮南市中级人民法院经审理，于2015年7月3日判决被告于判决生效后两个月内，对原告被征收房屋依法作出房屋征收补偿决定。2015年8月24日，被告单方委托的评估公司对原告被拆除房屋进行评估，被告依据该评估报告作出征收补偿决定，决定给予原告货币补偿396609元。原告仍不服，于2015年9月8日向淮南市中级人民法院提起诉讼，经法院主持调解，被告于2015年11月13日向原告送达《关于撤销淮南市葛氏物资贸易有限责任公司房屋征收补偿决定的通知》，承诺被告将责成征收实施单位，按照有关法律法规的规定，严格征收补偿程序，依法对原告予以补偿。原告申请撤销起诉。之后，被告未给予补偿，原告于2016年5月18日再次向淮南市中级人民法院提起诉讼，要求被告履行征收补偿法定职责。被告收到原告诉状后，于2016年9月28日作出征收补偿决定，内容重复之前已撤销的大府（2015）18号征收补偿决定。2016年10月18日，原告针对被告作出的大府（2016）28号征收补偿决定，向淮南市人民政府申请行政复议。2016年12月13日，淮南市人民政府作出淮府复决[2016]43号行政复议决定，撤销被告作出的大府（2016）28号征收补偿决定，责令被告在六十个工作日内对原告被征收两处房屋重新作出征收补偿决定。时到今日，被告未依法履行国有土地上房屋征收补偿法定职责。请求确认被告征收原告两处房屋未予补偿行政行为违法。
大通区政府向一审法院答辩称，1、答辩人作出的大府（2016）28号房屋征收补偿决定程序合法，事实清楚，证据充分。被答辩人的房屋虽有产权证，但未取得土地使用权，依法只能给予货币补偿。在选择评估机构时，答辩人通知被答辩人未果，故答辩人依法采用抽签方式，并全程进行公证、摄像。之后，答辩人依据评估结果，作出补偿决定并送达给被答辩人，补偿决定程序合法。2、答辩人的补偿方案及方式合理、合法，应予支持。答辩人在发布房屋征收公告及补偿安置方案后，被答辩人在期限内未到答辩人处提供产权证明，答辩人到被征收单位塑料二厂及相关职工调查后，被告知涉案二幢楼房均属于塑料二厂职工宿舍楼，在答辩人已按补偿方案就涉案楼房与职工签订《安置补偿协议》，整个征收工作结束后，被答辩人才到答辩人处主张权利。故答辩人无法对已按拆一还一产权置换的楼房再一次进行产权置换。依据国家赔偿法的规定，只能以赔偿金形式赔偿被答辩人的损失。
一审法院经审理查明，2013年9月14日，被告对淮南市洞山东路西侧路段国有土地上房屋进行征收，原告名下位于淮南市××街道淮钢居委会15、16幢两处房屋在被征收范围内。2013年10月，被告将原告两处房屋拆除。原告得知该情况后，要求被告妥善解决拆迁安置补偿问题，但被告一直未予答复。2014年11月10日，原告向淮南市田家庵区人民法院提起行政诉讼，诉讼期间经法院协调，原告撤回起诉。之后，因被告仍未作出征收补偿决定，原告向淮南市中级人民法院提起诉讼，该院经审理，于2015年7月3日作出（2015）淮行初字第00008号行政判决，判决被告于判决生效后两个月内对原告被征收房屋依法作出房屋征收补偿决定。2015年8月24日，大通区政府作出大府（2015）18号房屋征收补偿决定，对原告被征收房屋给予货币补偿396609元。原告仍不服，于2015年9月8日再次向淮南市中级人民法院提起诉讼，经该院主持调解，被告作出《关于撤销淮南市葛氏物资贸易有限责任公司房屋征收补偿决定的通知》，并承诺将责成征收实施单位，按照有关法律法规的规定，严格征收补偿程序，依法对原告予以补偿。原告申请撤回起诉。之后，被告未给予补偿，原告于2016年5月18日再次向淮南市中级人民法院提起诉讼，要求被告履行征收补偿法定职责。被告收到原告诉状后，于2016年9月28日，作出大府（2016）28号征收补偿决定，决定给原告货币补偿396609元。原告仍不服，于2016年10月15日，向淮南市人民政府申请行政复议。2016年12月13日，淮南市人民政府作出淮府复决[2016]43号行政复议决定，撤销被告作出的大府（2016）28号征收补偿决定，责令被告在六十个工作日内对本案所涉征收范围内的合法房屋依法重新作出征收补偿决定。至今，被告未依法重新作出房屋征收补偿决定。原告向淮南市中级人民法院提起本次诉讼。
一审法院认为，本案争议焦点：本案是否属于行政诉讼的受案范围。针对上述争议焦点，该院评判如下：
《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。第三十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”本案中，大通区政府如不履行淮府复决（2016）43号行政复议决定，原告应当向行政复议机关或者有关上级行政机关反映，要求行政复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行，寻求行政救济。上述法律并未规定，对行政机关不履行行政复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼。故本案不属于行政诉讼的受案范围。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定驳回淮南市葛氏物资贸易有限责任公司的起诉。
葛氏物资公司上诉称，1、上诉人名下房屋被征收拆除，被上诉人至今没有给予征收补偿，侵害了上诉人财产所有权；上诉人通过数次行政诉讼，被上诉人均未给予上诉人房屋征收补偿款。2、上诉人提起行政复议后，淮南市人民政府下达行政复议决定，被上诉人无正当理由拖延不作出行政征收补偿决定，被上诉人的行为属于行政不作为，构成行政行为违法。3、行政复议法第三十二条、三十七条是规定上级行政机关对被申请人的行政处理，并未否定申请人的行政诉权，最高法院的司法解释并未规定经复议当事人不得再行提起行政诉讼。一审裁定以本案不属于行政诉讼受案范围为由，驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
本院认为，行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的方式，它们不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，他们既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。故行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。
本案中，葛氏物资公司在历经数次行政诉讼后，因对大通区政府作出的征收补偿决定不服，转而选择向淮南市人民政府申请行政复议，在复议决定撤销征收补偿决定并责令重作征收补偿决定的情况下，葛氏物资公司又选择提起本案之诉。但葛氏物资公司的问题在于，其已经开启行政复议救济程序，在该行政程序运行尚未结束的情况下，则不能重复或者交叉运用救济手段，法院也不能过早介入。葛氏物资公司可以依照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款关于“被申请人应当履行行政复议决定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”的规定寻求救济。但是不能针对大通区政府不履行行政复议决定提起行政诉讼，故一审裁定驳回葛氏物资公司起诉并无不当。
需要指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条规定，行政复议制度的目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。该法第三十二条第二款规定：被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，大通区政府不履行或者无正当理由拖延履行淮南市人民政府的行政复议决定,淮南市人民政府作为行政复议机关和上级行政机关，既负有对行政行为合法性审查的职责，也负有内部行政监督的法定职责；对于大通区政府不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定，淮南市人民政府应主动责令大通区政府限期履行，以切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
应当指出的是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，大通区政府为了公共利益需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，但应主动履行对被征收人给予公平补偿的职责。大通区政府的问题在于，其在未与葛氏物资公司签订征收补偿协议的情况下，即将葛氏物资公司拥有的两幢房屋拆除，并迟迟不作出征收补偿决定，存在履责不规范、拖延履责的问题。在历经数次行政诉讼后，大通区政府方作出征收补偿决定，后该征收补偿决定被淮南市人民政府复议决定撤销；在此种情况下，大通区政府在本案一审阶段答辩时，仍坚称征收补偿决定符合法律规定，显然于法无据。另外，大通区政府不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定，尽管原因是多方面，但征收、拆除葛氏物资公司房屋未予补偿的事实存在，故大通区政府应当尽快按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，妥善处理征收葛氏物资公司房屋补偿事宜，使涉案行政争议尽快得到解决。
综上，上诉人葛氏物资公司上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年五月二十一日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；