安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终482号
上诉人（一审原告）安徽省界首市钢木建材制品厂。
诉讼代表人杨心敬，该厂原厂长。
委托代理人郭兴明，颍上县黄桥镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民中路1号，统一社会信用代码11341282003167754F。
法定代表人何逢阳，该市市长。
被上诉人（一审被告）界首市国土资源局，住所地安徽省界首市人民中路1号，统一社会信用代码11341282003167375X。
法定代表人张亚飞，该局局长。
委托代理人陈光，该局工作人员。
委托代理人王鹏翔，安徽卫东律师事务所律师。
一审第三人界首市住房和城乡建设委员会，住所地安徽省界首市人民路419号，组织机构代码00316745-5。
法定代表人徐新士，该委员会主任。
一审第三人界首市豪华家具厂，住所地安徽省界首市大桥南路***号。
法定代表人黄金亮，该厂厂长。
上诉人安徽省界首市钢木建材制品厂（简称钢木建材厂）因诉界首市人民政府不履行法定职责、界首市国土资源局（简称界首市国土局）不予受理通知一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初208号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
钢木建材厂向一审法院起诉称，其系集体所有制企业，始建于上世纪70年代，原名为“界首市钢木屋架门窗制品厂”，1982年更名为“界首市钢木建材制品厂”，占地4747平方米，位于界首市大桥南路14号。上世纪80年代，界首市国土局颍南土地管理所对该厂占地面积进行造册登记。1993年4月13日，原界首市城乡建设环境保护委员会（简称界首市建委）非法转让其企业财产（厂房65间，土地4747平方米，门面房5间）。1998年4月20日，界首市人民政府、界首市国土局违法为界首市豪华家具厂颁发国有土地使用证。直到2014年，其才从太和县人民法院专案组报告里得知该颁证行为，遂向法院起诉，要求撤证。阜阳市中级人民法院于2015年9月14日作出（2015）阜行初字第00037号行政判决，撤销了该国有土地使用证。其认为，其系诉争4747平方米国有土地的合法使用权人，遂于2016年1月21日、6月10日先后两次向界首市人民政府、界首市国土局申请确权颁证，但界首市人民政府在接收申请后，未作出任何处理决定，而不具有土地争议确权颁证资格的界首市国土局却于2016年8月19日作出《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》。界首市人民政府的不作为行为、界首市国土局的乱作为行为侵犯了其合法权益。请求：1、确认界首市人民政府行政不作为违法；2、判令界首市人民政府为其享有的4747平方米土地使用权确权发证；3、确认界首市国土局乱作为违法；4、撤销界首市国土局界国土资函〔2016〕第70号不予受理通知。
一审法院经审理查明，1976年4月15日，钢木建材厂的前身钢木屋架制品厂与砖瓦二社签订地皮及房屋买卖协议，约定砖瓦二社将位于河南岸汽车站的房屋2间、土地450平方米，以8000元的价格转让给钢木屋架制品厂。1993年4月13日，界首市建委与界首市豪华家具厂签订《关于转让土地使用权和房屋产权的协议》，将界首市建委下属的钢木建材厂等几家的土地使用权及房屋（5栋65间）产权及地面附着物的所有权，以25万元的价格转让给界首市豪华家具厂。协议约定，由界首市建委承担转让区域内住户的全部动迁安置工作。1998年4月20日，界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发了界国用（98）字第X号《国有土地使用证》，占地面积4747平方米，地址为X路X号，四至为：东至空地、西至大桥南路、南至小路、北至农资公司。后钢木建材厂原厂长杨心敬与该厂原部分职工多次信访。2007年9月25日,界首市建设委员会作出界建秘〔2007〕124号《关于杨新敬等同志上访诉求的处理意见》。杨心敬等人不服,向界首市人民政府提出复查申请。2008年1月2日,界首市人民政府作出界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》。杨心敬等人仍不服,向阜阳市人民政府提出复核申请。同年5月27日，阜阳市人民政府作出阜信复〔2008〕8号《关于杨心敬等人信访事项的复核意见》。该复核意见认为，由于钢木建材厂经营不善，致使该厂处于破产倒闭状态。后经界首市建委决定，将厂地转让给界首市豪华家具厂，人员安排到界首市砖瓦厂。杨心敬要求返还厂房、厂址的申诉，因杨心敬等人不享有产权，无法律政策为依据，不予支持；其要求办理社会保险问题，应由界首市砖瓦厂按相关政策执行。根据《信访条例》第三十二条、《阜阳市信访事项复查复核暂行办法》第十六条之规定，阜阳市人民政府作出如下复核意见：维持界首市人民政府作出的界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》。根据国务院《信访条例》第三十五条、《安徽省信访条例》第三十九条之规定，本复核意见为该信访事项的终结处理意见。后钢木建材厂向该院提起诉讼，请求撤销界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发的界国用（98）字第X号《国有土地使用证》。2015年9月14日，该院作出（2015）阜行初字第00037号行政判决，以被诉登记行为事实不清、证据不足为由撤销了该国有土地使用证。11月10日，界首市国土局对该证发布注销公告。2016年1月21日,钢木建材厂向界首市人民政府、界首市国土局申请就涉案的4747平方米土地使用权为其登记颁证。同年6月10日,钢木建材厂又向界首市人民政府提出土地使用权确权颁证申请。8月29日，界首市国土局以申请事项属于钢木建材厂与界首市建委之间的财产纠纷为由,作出界国土资函〔2016〕70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》。
一审法院另查明,1999年10月8日，界首市房地产管理局给界首市豪华家具厂建筑面积为4069.41平方米的房屋办理了初始登记（卷宗编号X）。后其中的一部分房屋，因界首市豪华家具厂的经济纠纷，经界首市人民法院执行卖给代某、徐某等案外人。另有5间门面房被界首市豪华家具厂卖给中国工商银行界首市支行，2005年3月21日，中国工商银行阜阳分行办理了房地权颍南字第X号房地产权证。
一审法院再查明，界首市工商行政管理局出具的证明载明，经该局多次查找历史登记档案，未能查到钢木屋架制品厂的有关登记材料。钢木建材厂起诉时也未能提供该厂的营业执照。
一审法院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。信访制度是与行政复议和行政诉讼相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过行政诉讼、行政复议等途径解决的事项，信访途径是排斥的。基于同样理由，对于行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和行政诉讼途径亦是排斥的。根据《信访条例》第三十四条、三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求复查机关的上一级行政机关复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访事项工作机构和其他行政机关不再受理。由此可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院<关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起行政诉讼人民法院是否受理的请示>的答复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”杨心敬作为钢木建材厂的原厂长，与该厂原部分职工多次信访。针对其要求界首市建设委员会返还厂址、厂房的信访事项，已经由界首市建设委员会、界首市人民政府、阜阳市人民政府分别作出了处理意见、复查意见、复核意见。本案中，杨心敬等人以钢木建材厂的名义提起行政诉讼，实质上仍是因为对三级信访终结处理意见不服而提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回钢木建材厂的起诉。
钢木建材厂上诉称，1、一审裁定适用法律错误。一审裁定认定本案不属于人民法院行政诉讼受案范围错误。2、一审裁定认定事实错误。安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00037号行政判决阐明了案涉的4747平方米国有土地使用权归其所有，该判决为生效法律文书。太和县人民法院专案组在呈安徽省高级人民法院的专案调查报告结论中也对此予以确认。另，2008年9月6日，界首市国土局颍南土地管理所出具证明，证明案涉土地使用权在界首市建委转让前，归其所有。3、1993年4月13日，界首市建委非法转让企业集体资产，并于同年5月中旬实施强拆，杨心敬等人信访要求界首市建委归还原来的厂房、土地，赔偿参与信访的5名老职工14年的工资损失807100元，及出资解决职工的社保，诉求合理，但信访机关不予支持。由于三级信访意见均未能依法处理杨心敬等人的信访诉求，该三级信访结论不能视为是信访终结结论，不影响杨心敬等人继续寻求其他维权途径。4、一审法院没有依法甄别剖析界首市建委非法侵占、处置、侵吞企业法人财产的违法性，亦未考虑到因界首市人民政府违法给他人颁证导致其土地使用权被非法转移所造成的重大经济损失，应当如何解决、补救等实质性问题。综上，请求撤销一审裁定，依法改判支持其一审的诉讼请求。
界首市人民政府、界首市国土局未向本院提交书面答辩意见。
界首市住房和城乡建设委员会、界首市豪华家具厂未向本院提交书面陈述意见。
界首市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明其主体资格。2、界首市建设委员会界建秘〔2007〕124号《关于杨心敬等同志上访诉求的处理意见》、界首市人民政府界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》、阜阳市人民政府阜信复〔2008〕8号《关于杨心敬等人信访事项的复核意见》及其他相关材料，证明杨心敬等人涉案的该信访事项已经三级信访终结。
界首市人民政府在一审中向法庭提交了以下依据：1、《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十三条。2、《土地登记办法》第三条、第九条、第十二条。
界首市国土局在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明及《中华人民共和国土地管理法》第五条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条、《安徽省土地权属争议处理条例》，证明其主体资格。2、界首市建设委员会界建秘〔2007〕124号《关于杨心敬等同志上访诉求的处理意见》、界首市人民政府界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》、阜阳市人民政府阜信复〔2008〕8号《关于杨心敬等人信访事项的复核意见》及其他相关材料，证明钢木建材厂诉称的房产不属于其所有，诉讼事项与三级信访终结的事项是一致的。3、1993年4月13日界首市建委与界首市豪华家具厂签订的《关于转让土地使用权和房屋产权的协议》、1993年4月10日下发的建财字（1993）第146号《关于豪华家具厂现使用的建委地皮、房屋和房管局房屋的使用权和产权转让的决定》，证明钢木建材厂诉称的土地使用权已转让给界首市豪华家具厂，钢木建材厂不享有权利。4、编号为X的界首市房屋登记卷宗，证明房屋已转让给界首市豪华家具厂，钢木建材厂不享有权利。5、编号为XX的土地申请登记卷宗及房地权颍南字第X号《房地产权证》，证明界首市豪华家具厂的部分土地使用权已登记在中国工商银行阜阳分行名下。6、人民法院依界首市国土局申请调取的（1999）界执字第1698号、（2001）界民执字第02号、（2002）界执字第203号、（2006）界执字第240号执行卷宗，证明钢木建材厂诉称的土地使用权已由界首市人民法院依法转卖他人，钢木建材厂不享有权利。7、界国土资函〔2016〕70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》，证明其受理钢木建材厂的申请后，经审查认为不符合受理条件，遂作出不予受理通知。
界首市国土局在一审中向法庭提交了以下依据：1、《安徽省土地权属争议处理条例》第三条。2、《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第十四条。
钢木建材厂在一审中向法庭提交了以下证据：1、界首市工商行政管理局2007年9月5日出具的《说明》，证明其依法成立，具有企业法人资格。2、税务登记表，证明其是依法成立的法人纳税单位。3、界首市城乡建设环境保护局建秘字（87）第40号《关于钢木建材制品厂组建领导班子报告的批复》，证明厂长是杨心敬，是该企业的法定代表人。4、界首市公证处（88）界证字第2号公证书，证明厂址位于界首市城关大桥南路14号，是集体性质，厂址用地与案涉4747平方米土地有利害关系。5、1976年4月15日界首市基建局局长訾某主持批示《关于我局砖、瓦二社与钢木屋架制品厂土地、房屋买卖协议》，证明厂址用地部分为依法征收取得，土地使用权法律关系明确，无争议。6、界首市国土局颍南土地管理所2008年9月23日出具的《证明》，证明厂址位于颍南办事处辖区，大桥南路（原编14号）厂址总用地面积为4747平方米，在界首市建委转让给界首市豪华家具厂之前，该4747平方米土地使用权为其所有。7、界首市人民政府界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》，证明界首市建委1993年4月13日以25万元将钢木建材厂转让给界首市豪华家具厂时，未对杨心敬等人进行安置或补偿。8、1993年4月13日界首市建委与界首市豪华家具厂签订的《关于转让土地使用权和房屋产权的协议》，证明界首市建委侵犯了其财产权益，应依法承担行政赔偿责任。9、2009年5月16日安徽法制报，证明1994年4月20日上午，在没有协议、未告知情况下，界首市建委执法队将其厂房推为平地，给其造成重大经济损失；案涉4747平方米国有土地使用权属其所有。10、太和县人民法院《关于杨心敬信访情况的调查报告》，证明案涉4747平方米国有土地使用权应归其所有。11、安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00037号行政判决书，证明生效的法律文书已阐明案涉4747平方米国有土地使用权与其有法律上的利害关系，其具有原告诉讼主体资格。12、界首市国土局2015年10月10日作出的《土地证注销公告》，证明界首市国土局给界首市豪华家具厂颁发的国有土地使用证已注销，界首市国土局应为其享有的4747平方米国有土地使用权进行确权、颁证。13、界国土资函〔2016〕70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》，证明界首市国土局乱作为，该行政行为依法应予撤销。14、土地使用权确权颁证申请两份，证明界首市国土局超越职权的事实成立。
界首市住房和城乡建设委员会、界首市豪华家具厂在一审中未向法庭提交证据。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，钢木建材厂在土地使用权及房屋被其主管机关界首市建委于1993年4月13日转让给界首市豪华家具厂后，于2016年向界首市人民政府提出申请，请求对其与界首市豪华家具厂的土地使用权属纠纷依法予以确权、颁证，其最终目的是要求返还土地使用权。对钢木建材厂返还土地使用权的诉求，界首市建设委员会、界首市人民政府、阜阳市人民政府已分别作出处理意见、复查意见和复核意见。因此，钢木建材厂此次起诉界首市人民政府不履行法定职责及界首市国土局不予受理通知，其实质是对三级信访终结处理意见不服，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回起诉并无不当。钢木建材厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年七月三日
书记员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。