安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终516号
上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江东路政务新区，组织机构代码00306335-7。
法定代表人芮耀宏，该区区长。
被上诉人（一审原告）淮南市瑞通架河码头装卸有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区架河镇前家村，注册号340400000093905。
法定代表人苏国磊，该公司经理。
上诉人潘集区人民政府因淮南市瑞通架河码头装卸有限公司（以下简称瑞通码头）诉其行政强制拆除一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2017)皖04行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
瑞通码头向一审起诉称，瑞通码头取得了《中华人民共和国港口经营许可证》、《建设项目环境影响》等审批手续，于2011年7月14日依法成立。2017年5月12日，潘集区人民政府向瑞通码头作出了潘府〔2017〕29号《责令拆除通知书》，以其公司在潘集区架河镇经营的码头在袁庄水厂水源地二级保护区内为由，责令其“自收到本通知书三个工作日内，对码头立即进行拆除，逾期将依法强制拆除”。同年5月18日向原告作出潘府〔2017〕34号《行政处罚事先告知书》，5月22向原告作出潘府〔2017〕37号《行政处罚催告通知书》。5月28日潘集区人民政府在未送达强制拆除决定书的情况下，强制拆除了瑞通码头。导致码头无法继续经营，侵犯其合法权益，请求人民法院，依法确认潘集区人民政府决定拆除瑞通码头的具体行政行为违法。
一审法院审理查明，2009年6月30日，淮南市人民政府作出淮府〔2009〕67号《淮南市人民政府关于加快港口基础设施建设意见的通知》，就加快淮南港港口基础设施建设提出意见。2011年3月10日和2011年9月30日，水利部淮河委员会颁发了淮委许可〔2011〕23号、淮委许可〔2011〕82号两份行政许可文件，批准同意了淮南市瑞鑫博远工贸有限公司架河码头工程建设方案。2011年9月8日安徽省港航管理局《关于同意淮南市瑞鑫博远工贸有限公司码头岸线使用权转让港口岸线使用权的批复》（皖港航港〔2011〕331号）同意了皖港航港〔2010〕450号文件批准的淮南市瑞鑫博远工贸有限公司码头岸线使用权转让给淮南市瑞通架河码头有限公司，淮南市瑞通架河码头有限公司依法获得了码头岸线使用权。瑞通码头公司于2011年7月14日设立，住所地为安徽省淮南市潘集区架河镇前家村，经营范围为：许可经营项目：码头及其他港口设施服务；在港区内从事货物装卸、仓储服务；港口设施、设备和机械的租赁服务。一般经营项目：装卸设备、钢材、建材、粉煤灰、工矿配件的销售，仓储（不含危险品），建筑工程施工，办公用品、家用电器的批发兼零售。营业期限为2011年7月14日至2021年7月13日。经相关部门审批同意后，该码头自2012年开始营运。2017年5月8日，淮南市环境保护委员会向被告潘集区政府做出《关于依法拆除袁庄水厂水源地二级保护区内码头的通知》（淮环委〔2017〕2号），要求被告对袁庄水厂水源地二级保护区内所有码头，立即依法予以拆除。被告遂于2017年5月12日向原告作出《责令拆除通知书》（潘府〔2017〕29号），责令其自收到该通知书3个工作日内，对码头立即自行拆除，逾期将依法强制拆除。后又于当月18日向原告作出《行政处罚事先告知书》（潘府〔2017〕34号），以原告未能在规定时间内对码头自行拆除，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，拟对原告作出依法强制拆除的决定。该告知书于次日送达原告。2017年5月22日，被告再次向原告作出《行政处罚催告通知书》（潘府〔2017〕37号），以根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，依法向原告催告，请原告自收到本催告书之日起三日内履行义务，逾期仍未履行的，将对其依法作出行政强制拆除决定。原告公司收到前述文书后，未予自行拆除，并于2017年5月15日向被告提出听证申请，但未获回应准许。被告于2017年5月28日将该码头强制拆除。原告认为该行政行为违法，请求依法确认潘集区人民政府拆除瑞通码头的具体行政行为违法。
一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚、程序合法。本案中，原告所建的瑞通码头，自2010年开始建设，经相关部门的审批，到2012年开始营运，现被告认为其为违法建设，依据不足。被告在强制拆除该码头前，既无严格履行行政强制的催告义务，又无作出书面行政强制决定，属程序违法。该行政强制行为依法应予撤销，鉴于该行为已实际发生，不具有可撤销的内容，应当依法认定该行政强制行为违法。潘集区政府认为其强制拆除瑞通码头的行政行为合法，依据充分的答辩理由不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认潘集区人民政府2017年5月28日拆除瑞通码头装卸有限公司建设、营运的架河码头的行为违法。
潘集区人民政府上诉称，根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第五十九条的规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。同时淮南市环境保护委员会淮环委〔2017〕2号《关于依法拆除袁庄水厂水源地二级保护区码头的通知》，并且相关单位要求于2017年5月31日前拆除瑞通码头，上诉人拆除时虽然没有下达书面决定，但已经口头决定并通知瑞通码头，该码头的投资人、管理人员均在场，并对政府治理环境行为理解配合，故上诉人的拆除行为合法。同时潘集区人民政府强制拆除行为亦是积极执行上级机关的决议、通知，该行为具有合法性。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回瑞通码头的诉讼请求。
瑞通码头未作书面答辩。
一审被告潘集区人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、组织机构代码证及法定代表人身份证明书，证明被告主体身份，且级别是县级以上人民政府。2、淮南市环境保护委员会2017年5月8日向其作出的《关于依法拆除袁庄水厂水源地二级保护区内码头的通知》（淮环委〔2017〕2号），证明潘集区人民政府按照上级要求拆除码头。
一审原告瑞通码头向一审法院提举的主要证据材料为：证据1、营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证、中华人民共和国港口经营许可证各一份。证明原告合法经营及主体资格。2、2011年9月8日安徽省港航管理局文件（皖港航港〔2011〕331号）“关于同意淮南市瑞鑫博远工贸有限公司转让港口岸线使用权的批复”。证明同意“皖港航港〔2010〕450号”文批准的淮南市瑞鑫博远工贸有限公司码头岸线使用权转让给淮南市瑞通架河码头装卸有限公司。3、2011年3月10日和2011年9月30日“水利部淮委行政许可文件”（即淮委许可〔2011〕23号）、（淮委许可〔2011〕82号）两份。证明水利部淮河水利委员会同意淮南市瑞鑫博远工贸有限公司架河码头工程建设方案，原告对架河码头的建设行为依法取得合法的审批手续。4、2012年9月6日淮南市交通建设工程质量监督局“水运工程质量鉴定书”一份。证明淮南市瑞通架河码头装卸有限公司东、西码头工程质量合格，原告对架河东、西码头工程的建设合法。5、2011年3月16日“河道管理范围内建设项目现场清理复原抵押金协议书”和“滩地临时占用管理协议”农业银行现金缴款单、收据（押金）各一份；2009年至2017年“河沿地租赁合同”58份和收条61份。证明原告对架河码头建设使用土地合法。6、2017年5月12日，潘府〔2017〕29号《责令拆除通知书》、2017年5月18日，潘府〔2017〕34号《行政处罚事先告知书》、2017年5月22日，潘府〔2017〕37号《行政处罚催告通知书》各一份。证明被告违法作出具体行政行为的事实。具体为：2017年5月12日，被告下发潘府〔2017〕29号文件，通知原告在三个工作日内自行拆除码头，原告没有自行拆除；同年5月18日，被告下发潘府〔2017〕34号《行政处罚事先告知书》，告知“拟对”原告作出强制拆除处罚决定；同年5月22日，被告下发潘府〔2017〕37号《行政处罚催告通知书》，通知“将对你公司依法作出行政强制拆除决定”，但被告后来没有作出行政强制拆除决定，即对原告所有的架河码头予以拆除，其拆除行为违法。7、2017年5月15日“要求组织听证”和“陈述申辩”材料各一份。证明原告已就被告的处罚进行陈述和申辩并依法要求组织听证，被告没有依法给予回复，即强制拆除原告所有的架河码头，属违法行为。
以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对上述证据的审核认定符合法律规定。本院对一审法院认定的事实依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。潘集区人民政府于2017年5月28日强制拆除涉案瑞通码头的行为是否合法是本案争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，人民法院对被诉的强制拆除行为进行审查，不仅要审查该行为适用法律、法规是否正确，还要审查是否违反法定程序。从适用法律、法规方面来看，《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第五十九条的规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。淮南市环境保护委员会淮环委〔2017〕2号《关于依法拆除袁庄水厂水源地二级保护区内码头的通知》载明，瑞通码头所涉架河码头位于袁庄水源地二级保护区内，从保护水源地用水安全角度考虑，该码头依法应当予以拆除或者关闭。从被诉强制拆除行为的程序方面看，潘集区人民政府对瑞通码头先后作出了《责令拆除通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚催告通知书》，其中在《行政处罚事先告知书》及《行政处罚催告通知书》中分别告知瑞通码头可以在七日内、三日内向其进行陈述申辩、申请听证，而瑞通码头亦向潘集区人民政府申请听证，潘集区人民政府对其听证申请未予答复即于2017年5月28日实施强制拆除行为。由于潘集区人民政府在行政程序中虽告知瑞通码头有陈述申辩、申请听证权，瑞通码头也提起了陈述申辩、申请听证，但潘集区人民政府未听取瑞通码头的陈述申辩，未组织听证，亦未作出书面强制拆除决定的情况下，强制拆除瑞通码头程序明显不当。一审法院以强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，确认该行为违法，并无不当。本院依法予以支持。
潘集区人民政府主张其系执行上级机关限期治理任务，行为具有合法性。对此本院认为，国家对水资源、空气、矿山污染等问题进行整治，符合人民群众的意愿，是利国利民的一项举措。但行政机关作出行政行为要兼顾目的正当、程序合法，要确保行政权力依法定程序行使。潘集区人民政府整治水源地污染问题，值得肯定，但是行政机关在作出行政行为时必须恪守依法行政的原则，潘集区人民政府应当从本案中吸取经验和教训，深入推进依法行政，规范公正文明执法,加快推进法治政府建设进程。
综上，潘集区人民政府作出涉案强制拆除行为程序违法，一审人民法院判决确认违法，并无不当。潘集区人民政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人淮南市潘集区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月二十六日
书记员 刘 琳
附：本案适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；