江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏02行终144号
上诉人（原审原告）邵红英，女，1963年7月6日生，汉族，住无锡市滨湖区。
被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区人力资源和社会保障局，住所地无锡市滨湖区金城西路500号3号楼11楼。
法定代表人周向群，该局局长。
委托代理人徐正昌，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）无锡市人力资源和社会保障局，住所地无锡市滨湖区太湖新城观山路199号市民中心4号楼。
法定代表人吴春林，该局局长。
委托代理人陈洪锦，该局工作人员。
委托代理人神伟，江苏法舟律师事务所律师。
上诉人邵红英与被上诉人无锡市滨湖区人力资源和社会保障局（以下简称滨湖人社局）、被上诉人无锡市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）政府信息公开及行政复议上诉一案，不服江苏省无锡市梁溪区人民法院（2017）苏0213行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定如下事实：2017年2月13日，原审原告邵红英通过邮寄方式向原审被告滨湖人社局提交政府信息公开申请表，申请公开“邵红英（身份证号码：、社会保障号码：20238393）自1986年2月起在无锡市梅林商业大厦工作后的全部劳动档案资料或备案资料”，并指定提供方式为纸质，获取信息方式为邮寄。滨湖人社局收到后，于2017年3月1日作出《政府信息公开答复书》（以下简称《答复书》），载明：“邵红英：你提交的《政府信息公开申请表》我局已于2017年2月15日收悉。关于您要求公开'邵红英自1986年2月起在无锡市梅林商业大厦工作后的全部劳动档案资料或备案资料'的申请，根据《政府信息公开条例》有关规定，现答复如下：经查，我局并无你所申请公开的'邵红英自1986年2月起在无锡市梅林商业大厦工作后的全部劳动档案资料或备案资料'，因此无法提供相关信息。”并告知邵红英“如对本答复不服，可以自收到本告知书之日起六十日内，向无锡市滨湖区人民政府提出行政复议，也可以自收到本告知书之日起三个月内，向人民法院提起行政诉讼”。滨湖人社局向邵红英邮寄送达该答复书，邵红英于2017年3月4日收到。后邵红英向原审被告市人社局申请行政复议，市人社局于2017年4月26日受理，并向滨湖人社局发出提出答复通知书。2017年5月5日，滨湖人社局向市人社局提交行政复议答复书及相关材料。2017年6月8日，市人社局经审查作出锡人社复字[2017]009号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持滨湖人社局的《答复书》。邵红英收到该行政复议决定书后仍不服，向无锡市滨湖区人民法院邮寄提交行政起诉状。经无锡市滨湖区人民法院书面释明后，邵红英向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的有关规定，滨湖人社局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，市人社局具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。故滨湖人社局、市人社局是本案的适格被告。
《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，邵红英申请公开的系“自1986年2月起在无锡市梅林商业大厦工作后的全部劳动档案资料或备案资料”。根据《企业职工档案管理工作规定》的规定，招用、劳动合同，调动、聘用、复员退伍、转业、工资、保险福利待遇、出国、退休、退职等企业职工档案材料，由职工所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理。职工所在企业的劳动（组织人事）职能机构对职工进行考察、考核、培训、奖惩等所形成的材料要及时收集，整理立卷，保持档案的完整。企业职工调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等，应由职工所在单位在一个月内将其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道劳动（组织人事）部门。故职工劳动档案资料应由职工所在企业负责管理、转递。根据《劳动和社会保障部关于建立劳动用工备案制度的通知》要求，我国的劳动用工备案制度始自2007年，此后，用人单位招用依法形成劳动关系的职工，应到其登记注册地县级以上劳动保障行政部门办理劳动用工备案手续。本案中，未有依据证明邵红英的用人单位曾向滨湖人社局转递邵红英的劳动档案资料，根据权责相统一的原则，结合前述规定，滨湖人社局在收到邵红英的申请后，经查未发现保存有邵红英申请公开的相关劳动档案资料或备案资料，故在法定期限内向其作出答复告知滨湖人社局不存在其申请获取的信息，履行了法定告知义务，该答复并无不当，且程序合法。市人社局在收到邵红英提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定进行审查，在法定期限内作出的行政复议决定亦合法。诉讼中，邵红英提出滨湖人社局应当有其工作劳动档案资料或备案资料信息、要求确认滨湖人社局未提供政府信息的行为违法、撤销政府信息公开告知书和行政复议决定书、并由滨湖人社局和市人社局承担本案所有费用的主张，与事实不符，理由不能成立，依法不予支持。另外，滨湖人社局在其作出的《答复书》中告知邵红英向人民法院提起行政诉讼的期限有误，虽未对其的权利造成实质影响，但应在今后的工作中予以规范。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回邵红英的诉讼请求。
上诉人邵红英上诉称，第一，原审认定事实不清。其已经用证据及法律推定的事实证明了滨湖人社局处有其所申请公开的信息，原审法院在该事实认定不清的情况下驳回邵红英的诉讼请求是错误的。第二，原审判决对邵红英的诉讼请求归纳错误。原审判决在本院认为部分称邵红英的请求是要求确认滨湖人社局未提供政府信息的行为违法、撤销滨湖人社局作出的政府信息公开告知书和市人社局作出的行政复议决定书，这与邵红英在原审行政起诉状上列明的诉讼请求不符。第三，原审判决适用《企业职工档案管理工作规定》、劳动和社会保障部《关于建立劳动用工备案制度的通知》等规定是错误的。1、邵红英申请公开的不仅是备案资料信息，还包括全部劳动档案资料。2、《关于建立劳动用工备案制度的通知》不适用于本案。因为邵红英申请公开的是从1986年开始的相关信息，而非是从2007年开始的相关信息，而且，2007年之后没有备案资料信息，不代表2007年之前滨湖人社局处没有邵红英劳动备案信息。3、市人社局也未提供证据证明其处没有邵红英申请公开的政府信息。4、依据邵红英提交的江苏省就业失业登记证等证据，足以证明邵红英申请公开的政府信息属于滨湖人社局保存，不应由邵红英所在企业保管。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判，确认滨湖人社局未提供邵红英申请的政府信息的行为违法，并撤销《答复书》，责令滨湖人社局限期重新公开答复并提供其申请的政府信息，撤销市人社局作出的《行政复议决定书》，由滨湖人社局、市人社局承担本案所有费用。
被上诉人滨湖人社局答辩称，坚持一审答辩意见。其认为，邵红英申请公开的劳动档案资料应由其所在企业在其工作过程中制作形成，同时负责保管；如果因档案丢失致使个人利益受到损失的，可通过司法途径追究档案管理单位的责任。邵红英的劳动档案由于所在企业保管不善而缺失，尽管滨湖人社局非邵红英劳动档案的保管单位，但考虑到劳动档案涉及个人切身利益，也为其多方寻找劳动档案资料，但都未果。同时，经查，自2007年起并无用人单位为邵红英办理用工备案，因此滨湖人社局也无法提供相关备案资料。邵红英在起诉时一并提交的养老保险手册复印件等所谓“事实证据”，并不属于滨湖人社局的保管范围。综上，其作出的《答复书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市人社局答辩称，根据《企业职工档案管理规定》第五条、第九条的规定，邵红英申请公开的劳动档案资料应当由用人单位负责保管。滨湖人社局经查询，告知邵红英该局没有相关信息的行为并无不当。而且，自2007年起，并无用人单位为邵红英办理用工备案手续，因此，滨湖人社局告知邵红英该局没有其申请公开的备案资料信息的行为亦无不当。此外，滨湖人社局在《答复书》中告知邵红英起诉期限错误，市人社局对此也予以指出，并建议滨湖人社局在今后的工作中加以改进。综上，市人社局的行政复议行为合法。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审原告邵红英向原审法院提交了以下证据：1、政府信息公开申请表；2、《答复书》；3、（2017）第4号-告《政府信息公开告知书》；4、职工养老保险手册及基本养老保险缴费记载三页；5、市人社局自助服务一体机上个人信息查询、月缴费信息（199301-199512）、缴费年限审核、工作履历及人员变更信息照片打印件；6、劳动就业信息管理平台照片打印件；7、《行政复议决定书》；8、江苏省就业失业登记证；9、滨湖法院退回诉状通知书；10、EMS1000183204092邮寄凭证；11、、邮寄凭证EMS1039315915221；12、邮寄凭证XA43018377632。
原审被告滨湖人社局向原审法院提交了以下证据：1、《答复书》；2、政府信息公开申请表；3、市人社局提出答复通知书、行政复议答复书、9号行政复议决定书。
原审被告市人社局向原审法院提交了以下证据，1、原告提交的行政复议申请材料，包括行政复议申请书及邮寄单、身份证复印件、政府信息公开申请表、政府信息公开答复书、养老保险手册、参保信息；2、滨湖人社局行政复议答复书；3、提出答复通知书及邮寄单、行政复议决定书及邮寄单。
各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。
经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。
本院认为，根据《政府信息公开条例》的规定，滨湖人社局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《行政复议法》的规定，市人社局具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，本案作为经过复议的案件，且市人社局维持了滨湖人社局的《答复书》，因此，滨湖人社局、市人社局应作为本案的共同被告。
根据《政府信息公开条例》第二条的规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。也就是说，在申请人申请信息公开时，行政机关负有公开职责的信息只能是该机关在履行职责中已经制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。换言之，行政机关负有公开义务的政府信息只能是该行政机关现有的、已经现实存在的信息。政府信息是否存在是一种客观状态，行政机关只对客观存在的政府信息负有公开义务。法院审理政府信息公开类案件也只对行政机关是否制作或者保存政府信息，以及是否应当公开、是否已经公开政府信息进行评价。至于行政机关是否应当制作或保存政府信息，以及不制作或者不保存政府信息应当承担何种责任，并不是政府信息公开类案件的审查范畴。
《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第十二条第（一）项规定，对于政府信息不存在的，被告已经履行了法定告知义务或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，邵红英向滨湖人社局申请公开“其自1986年2月起在无锡市梅林商业大厦工作后的全部劳动档案或备案资料”，滨湖人社局经查找、检索，并未发现相关信息，因此作出案涉《答复书》，告知邵红英该政府信息不存在，已经履行了政府信息公开的职责。邵红英坚持认为滨湖人社局处应当有其申请公开的相关政府信息，但是，应当强调的是，“应当有”与“是否有”并非是同一维度的概念，政府信息是否存在是一种客观状态。对于邵红英申请公开的政府信息是否存在，作为被申请人的滨湖人社局无疑是最有发言权的。滨湖人社局经过查找、检索后已经告知了邵红英该政府信息不存在，且在原审中也就该政府信息不存在说明了理由。只要滨湖人社局说明的理由是符合常理的、充分的、可信的，法院作为司法机关，就应当保持司法谦抑性，对行政机关的判断予以尊重。
本案中，滨湖人社局对邵红英申请的政府信息不存在说明的理由是：根据《企业职工档案管理工作规定》第二条、第五条的规定，邵红英申请公开的劳动档案资料由所在企业在工作过程中制作并负责保管。同时，滨湖人社局经过查询、检索，也并未发现邵红英的劳动档案资料；对于邵红英申请公开的备案资料信息，原劳动和社会保障部《关于建立劳动用工备案制度的通知》明确要求从2007年起，我国境内所有用人单位招用依法形成劳动关系的职工，都应当到登记注册地的县级以上劳动保障行政部门办理劳动用工备案手续。经查，从2007年起，并无用人单位为邵红英办理用工备案，因此滨湖人社局也无法提供相关备案资料。经审查，滨湖人社局说明的该理由是适当的，符合相关规定，这样的解释并无不当。邵红英提交了《职工养老保险手册》、劳动就业信息平台的图片打印机、《江苏省就业失业登记证》、无锡市人力资源和社会保障自助服务一体机上图片打印件等证据，欲证明滨湖人社局处应当有其申请公开的政府信息，但这些证据并不足以证明滨湖人社局制作或者保存了邵红英申请公开的政府信息，也不足以反驳滨湖人社局说明的理由，因此，对邵红英的该上诉理由，不予支持。如果邵红英坚持认为滨湖人社局应当制作或者保存其申请公开的政府信息而未制作、保存相关政府信息，因该问题并非政府信息公开类案件的审查范围，邵红英可以通过其他途径予以解决。
市人社局收到邵红英的行政复议申请后，依法予以受理，并通知滨湖人社局提出答复，经审查，作出案涉《行政复议决定书》，并送达各方当事人，行政复议程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，邵红英的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邵红英承担。
本判决为终审判决。
审判长 谢唯诚
审判员 马 云
审判员 何 薇
二〇一八年七月十日
书记员 孙 莉
本案援引法律条款
《中华人民共和国政府信息公开条例》：
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；