湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂05行终33号
上诉人（原审原告）韩启林，男，1956年1月14日出生，汉族，退休职工，住湖北省宜昌市伍家岗区。
被上诉人（原审被告）宜昌市社会保险基金征收稽查局，住所地：宜昌市环城北路40号。
法定代表人王友华，该局局长。
委托代理人杨德国，该局干部。特别授权代理。
委托代理人王庆元，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市人力资源和社会保障局，住所地：宜昌市沿江大道43号。
法定代表人李柏红，该局局长。
委托代理人侯民杰，该局干部。特别授权代理。
委托代理人杨晓国，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人韩启林因诉被上诉人宜昌市社会保险基金征收稽查局（以下简称市社保征稽局）、被上诉人宜昌市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）劳动社会保障行政核定一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2016）鄂0502行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月6日立案受理后，依法组成由审判员甘杨担任审判长，审判员曹斌、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人韩启林，被上诉人市社保征稽局委托代理人杨德国、王庆元，市人社局委托代理人侯民杰、杨晓国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告韩启林原系宜昌市供销仓储运输公司职工，1996年参加职工养老保险，1998年6月参加职工基本医疗保险，缴费至2002年10月。2002年10月单位改制后，原告以灵活就业人员身份缴纳了2002年11月至2010年12月的基本医疗保险费，此后再无缴费。2016年1月26日，原告办理退休手续时���被告市社保征稽局办理医疗保险费的续缴业务。经市社保征稽局核定，原告需补缴2011年1月至2016年1月的基本医疗保险11037.95元；2011年1月至2016年1月的大额医疗保险488元，两项共计11525.95元，并向原告出具了《宜昌市灵活就业人员社会保险缴费审核单》（以下简称《社保缴费审核单》）。2016年1月27日，原告至宜昌市地税局纳税服务局珍珠路办税服务厅按照《社保缴费审核单》的核定金额补缴了11525.95元。
后原告对《社保缴费审核单》核定的金额有异议，于2016年7月21日向市人社局申请行政复议。同年7月25日，市人社局受理了复议申请并通知市社保征稽局答复和举证。同年7月29日，市社保征稽局提交了《行政复议答复书》和作出行政核定的相关证据、法律依据。经审查相关材料，2016年9月18日，市人社局作出宜人社复案字〔2016〕第6号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持市社保征稽局作出的《社保缴费审核单》。原告仍然不服，遂向原审法院提起诉讼，请求:1、撤销被告市社保征稽局在2016年1月26日作出的《社保缴费审核单》；2、撤销被告市人社局2016年9月18日作出的《行政复议决定书》；3、被告市社保征稽局退还多征缴的医疗保险费7369.05元（包括大额医保共计3年3个月）；4、诉讼费由二被告承担。
原判认为，本案审查的被诉行政行为是被告市社保征稽局于2016年1月26日作出的《社保缴费审核单》和被告市人社局于2016年9月18日作出的《行政复议决定书》。被告市社保征稽局具有社保缴费审核、被告市人社局具有行政复议的法定职责，各方当事人对此无异议。对二被告做出被诉行政行为的程序，各方当事人亦无异议。本案争议的焦点为：1、被告市社保征稽局��出《社保缴费审核单》，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，即补缴年限及金额的计算是否正确；2、被告市人社局作出的《行政复议决定书》是否合法；3、原告请求判令市社保征稽局退还多征缴的医疗保险费7369.05元的诉请是否成立。（一）针对补缴年限的焦点。《社会保险法》第二十七条规定，“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”；且《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部第13号令）第七条规定，“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行”，韩启林的基本医疗保险缴费年限���当按照宜昌市的相关规定执行。《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》（宜昌市人民政府第164号令）第九条规定，“参加本统筹地区职工医保的人员，按规定参保缴费至法定退休年龄并办理退休手续时，缴费年限应当符合下列规定：1、在本统筹地区当地职工医保制度实施前参加养老保险的参保人员，单位缴纳医疗保险的时间计算缴费年限的，实际连续缴费年限不得少于15年；单位缴纳医疗保险的时间不计算缴费年限的，实际连续缴费年限不得少于10年。2、在本统筹地区当地职工医保制度实施后参加养老保险的参保人员和异地转移到本统筹地区的参保人员，医疗保险累计缴费年限男满30年（360个月）、女满25年（300个月），且在本统筹地区的实际累计缴费年限不得少于15年（180个月）。”韩启林系在宜昌市城区医保制度实施前参加养老保险的参保人员，其享受基本医��保险待遇必须同时满足如下缴费条件：1、参保缴费至达到法定退休年龄并办理退休手续之时；2、实际连续缴费年限不得少于10年，即自其退休之日起往回计算连续缴费时间不能少于10年。因此，韩启林须至少连续缴纳2006年2月至2016年1月的参保费用，即其缴费的起始时间不能晚于2006年2月，且至2016年1月退休之前不能中断缴费。由于韩启林以灵活就业人员身份缴纳了2002年11月至2010年12月的基本医疗保险费后再无缴费，其缴费时间已中断且未缴纳至其退休之时，须按照上述规定予以补齐后方能在退休后享受基本医疗保险待遇，即补缴2011年1月至2016年1月的医疗保险费用，共计61个月。（二）针对补缴金额的焦点。《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》第七条第二款规定，“灵活就业人员以本市上年度在岗职工平均工资为缴费基数，可选择按10%或5.5%的比例缴纳，所需费用由本人承担。灵活就业人员缴费参保后，按规定享受统筹基金支付的待遇，但选择按10%比例缴费的，划分个人账户；按5.5%比例缴费的，不划分个人账户。”韩启林补缴医疗保险时，2015年本市上年度在岗职工平均工资尚未出台，2014年度本市在岗职工年平均工资是39474元（3290元/月），大额医疗保险补缴标准是每月8元。根据上述规定，韩启林应该补缴基本医疗保险费为（39474元/年÷12个月）×5.5%×61个月＝11037.95元；应补缴的大额医疗保险为8元/月×61个月＝488元；两项险种合计：11037.95+488＝11525.95元。因此，市社保征稽局在《社保缴费审核单》上核算的金额并无不当。原告要求撤销该《社保缴费审核单》的请求，不予支持。（三）针对被告市人社局作出的被诉《行政复议决定书》是否合法的焦点。因《社保缴费审核单》核算方式及金额并不无当，市人社局做出维持《社保缴费审核单》的复议决定亦无不当，该决定的作出符合《行政复议法》的相关规定，故原告诉请撤销《行政复议决定书》的理由不能成立，亦不予支持。（四）针对原告请求判令市社保征稽局退还多征缴的医疗保险费7369.05元的诉请是否成立的焦点。因《社保缴费审核单》核算金额并不无当，且市社保征稽局不是该费用的征收主体，故该诉请无事实及法律依据，原审法院不予支持。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告韩启林的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告韩启林负担。
上诉人韩启林上诉的主要理由：1、一审法院程序违法，影响案件正确判决。第一，该案一审立案之后开庭之前未向二被上诉人的负责人送达《传票》和《行政机关负责人出庭通知书》，违反了相��法律规定。第二，一审庭审时，二被上诉人的负责人均未出庭应诉，亦未提供不能出庭应诉的书面说明以及事实依据等相关证据。第三，一审法院在未依法核定当事人身份的情况下，贸然宣布开庭。一审庭审中，二被上诉人除了委派其工作人员出庭应诉外，还委派了两名律师出庭应诉，这是没有法律依据的。二被上诉人的负责人未出庭应诉的情况下，另行委托律师出庭应诉，不符合行政诉讼法的有关规定。2、一审法院认定事实不清，逻辑混乱，枉法判决。第一，判决书中漏洞百出，张冠李戴。首先，判决书第3页将《宜昌市职工基本医疗保险实施细则》简称为《宜昌医保实施办法》，并在第4、5、6、8页中均有出现。《宜昌市职工基本医疗保险实施细则》与《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》是两个不同的文件，不应混淆。并且，一审判决书第6页，被上诉人市人��局提供的法律依据3，完全与本案无关，一审法院还是当作有效证据使用。其次，一审判决书第7页中称“2002年10月单位改制后”，单位的改制时间应当是2000年12月底；同样是第7页，表述的“续缴业务”应当是“补缴业务”；还有第7页“后原告对社保缴费审核单核定金额有异议……申请行政复议”与上诉人在行政起诉状中的表述不一致。第二，一审法院认定错误。一审法院认为上诉人对二被上诉人作出被诉行政行为的程序无异议，这种武断的认知是没有依据的。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，被上诉人市人社局在行政复议期间，未通知上诉人查阅市社保征稽局提交的有关书面答复与材料，直接损害了上诉人的合法权利，违反了法定程序。并且，市人社局在作出的行政复议决定书中出现错误的受理日期，市社保征稽局提交的行政复议答复书等��料的日期也不详。第三，一审法院认为，市社保征稽局不是上诉人主张的“退还多征收的医保费用”的主体，这种认定错误。有证据证明社保费多缴或重复缴可以退还。第四，首先，依据《社会保险法》第二十七条的规定：“累计缴费年限”，补缴也是“累计缴费年限”，全国人大法工委、国务院法制办、人社部对二十七条已有释义，累计缴费年限不同于连续缴费年限，是可以中断的。其次，人社部13号令第七条的规定，只是讲的缴费年限，并没有讲连续缴费年限或缴费到退休，其规定不可能超出《社会保险法》第二十七条的规定。市社保征稽局对上诉人作出的《社保缴费审核单》是依据《宜昌市职工基本医疗保险实施细则》第十九条“连续缴费年限直到退休”的规定进行审核的，这与《社会保险法》第二十七条的规定相违背。综上，一审判决程序违法，适用法律���规错误，请求：1、撤销（2016）鄂0502行初67号行政判决书，改判或发回重审；2、撤销市人社局在2016年9月18日作出的《行政复议决定书》；3、撤销市社保征稽局在2016年1月26日作出的《社保缴费审核单》，退回多征收的医保费7369.05元（包括大额医保共计3年3个月）；4、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市人社局辩称：1、一审程序合法，按照《行政诉讼法》第三条第三款的规定，我们的出庭人员及代理人身份是符合法律规定的。2、一审认定事实清楚，适用法律正确。第一，实施办法书写成实施细则，判决书中是直接引用的上诉人的诉称，没有问题。第二，改制时间是以档案为准。第三，关于续缴还是补缴的问题，实际都是社保的缴费。第四，市人社局主要提供的是程序性证据，与行政行为合法性有关联。第五，上诉人没有查阅相关���书，行政复议是以书面审理为原则。3、尽管《社会保险法》规定是累计缴费年限，但本案还要适用地方规定，按照宜昌市规定，市社保征稽局对上诉人作出的缴费审核金额是对上诉人有利的。
被上诉人市社保征稽局辩称：同意市人社局答辩意见。1、核定上诉人应缴纳的医保费是市社保征稽局的法定职责。2、结合《社会保险法》第二十七条、《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第七条的相关规定可知，城镇职工医保的缴费年限实行的是属地管理。依据《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》第九条的规定，城区灵活就业人员参加职工医保，必须按规定参保缴费至法定退休年龄，且实际缴费年限符合上述规定。并且，宜昌市的这一规定不违反《社会保险法》中关于年限的规定。3、市社保征稽局只是社会保险费征收经办机构，只能严格按照相关政策执行，无权制定法律法规或政策，在本案中只是执行相关规定而已。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，上诉人对一审市人社局提供的法律依据3、4发表了新的质证意见。依据3，认为《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》（宜昌市人民政府第164号令）第十九条的引用与案件没有关系。依据4，不能达到其证明目的，市人社局是征收主体也可以退费。
同时，上诉人向本院提交了一份新证据，其从网上下载的市人社局对标题为“关于社保重复缴费等问题的咨询”的回复。证明对于多交或者重复缴纳的社保费，市人社局可以退。被上诉人市人社局质证认为：该份证据来源不清，对其真实性有异议。并且，从回复的内容来看，没有说明具体由哪个部门来退还费用，并不是回复由人社部门退还。通过一审提交的上诉人的完税凭证可以证明，其缴纳的费用都是交到税务局，审核和征收是两个不同的行政行为，由两个不同的部门完成；审核没有错误，税务部门是不会退的；缴费年限的答复与行政审核在政策上是一致的。被上诉人市社保征稽局质证认为：该份证据不能达到上诉人的证明目的，证据来源不合法。本院认为，本案是否需退还医保费，须以《社保缴费审核单》是否合法为前提，本院对此将予以审查。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审基本相同。另查明，市人社局陈述，一审判决书载明，市人社局向法院提交的法律依据第3项：“《宜昌医保实施办法》第十九条”。这属于笔误，根据市人社局作出的《行政复议决定书》的内��可知，市人社局引用的是《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》第九条。
本院认为，本案的被诉行政行为是市社保征稽局2016年1月26日作出的《社保缴费审核单》和市人社局2016年9月18日作出的《行政复议决定书》。本案二审当事人争议的焦点问题是：一、市社保征稽局2016年1月26日针对上诉人作出的《社保缴费审核单》证据是否充分，是否符合相关法律和政策的规定，包括对补缴年限和金额的核定是否正确；上诉人请求市社保征稽局退还其多缴的医疗保险费7369.05元是否应予以支持。二、市人社局作出的《行政复议决定书》程序是否合法、证据是否充分、适用法律法规是否正确。
一、市社保征稽局2016年1月26日针对上诉人作出的《社保缴费审核单》证据是否充分，是否符合相关法律和政策的规定。
1、关于对补缴年限和金额的核定是否正确的问题。《社会保险法》第二十七条规定：参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部第13号令）第七条规定：社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。由此可见，国家对于退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限并无具体规定，而是规定“按照各地规定执行”，适用属地管理。因此，上诉人退休后享受基本医疗保险待遇的缴费年限应适用宜昌市的相关规定。
《宜昌市职工基本医疗���险实施办法》（宜昌市人民政府第164号令）第九条规定：参加本统筹地区职工医保的人员，按规定参保缴费至法定退休年龄并办理退休手续时，缴费年限应当符合下列规定：（一）在本统筹地区当地职工医保制度实施前参加养老保险的参保人员，单位缴纳医疗保险的时间计算缴费年限的，实际连续缴费年限不得少于15年；单位缴纳医疗保险的时间不计算缴费年限的，实际连续缴费年限不得少于10年。（二）在本统筹地区当地职工医保制度实施后参加养老保险的参保人员和异地转移到本统筹地区的参保人员，医疗保险累计缴费年限男满30年（360个月）、女满25年（300个月），且在本统筹地区的实际累计缴费年限不得少于15年（180个月）。依据上述规定并结合上诉人的实际缴费情况可知，上诉人是在宜昌市城区医保制度实施前参加养老保险的参保人员，其在退休后享受基���医疗保险待遇必须同时满足“参保缴费至法定退休年龄并办理退休手续时”和上述第（一）项的规定。被上诉人市社保征稽局根据上诉人的实际情况，选择依据上述第（一）项中“单位缴纳医疗保险的时间不计算缴费年限的，实际连续缴费年限不得少于10年”这一更有利于当事人的规定，作出《社保缴费审核单》并无不当。依据上述规定并结合上诉人的实际缴费情况，上诉人应当补缴2011年1月至2016年1月的医疗保险费用，共计61个月。各方当事人对审核单的缴费基数和缴费比例均无异议，关于补缴年限和金额的具体计算方法，原审法院已有论述，本院予以认可，在此不再赘述。因此，被上诉人市社保征稽局作出的《社保缴费审核单》证据充分，符合相关法律和政策的规定。
上诉人认为，宜昌市关于基本医疗保险缴费年限的规定与《社会保险��》第二十七条的规定相违背、冲突，因此一审判决违反《社会保险法》第二十七条的规定。在二审庭审中，二被上诉人陈述，《社会保险法》第二十七条没有规定缴费年限，具体情况适用地方规定。同时，《宜昌市职工基本医疗保险实施办法》中对不同的情况分别作了规定，上诉人的情况适用第九条第（一）项中“连续缴费不少于10年且到退休年龄”的规定，是对上诉人最有利的做法。这与《社会保险法》第二十七条的规定并不矛盾。本院对二被上诉人的主张予以认可。并且，市社保征稽局作为法律政策执行机关，对上述法律法规及政策的适用并无不当。
2、上诉人请求市社保征稽局退还其多缴的医疗保险费7369.05元是否应予以支持。在前述论证中，本院已对市社保征稽局作出的《社保缴费审核单》的合法性予以认可，认定其对上诉人作出的���费年限和金额审核并无不妥，因此，上诉人请求市社保征稽局退还其多缴的医疗保险费7369.05元的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。
二、市人社局作出的《行政复议决定书》程序是否合法、证据是否充分、适用法律法规是否正确。
市人社局是作出本案行政复议决定的适格主体。2016年7月21日，上诉人向市人社局申请行政复议，市人社局于2016年7月25日作出宜人社复案字〔2016〕第6号《行政复议受理通知书》，于当日送达上诉人。并于同年7月27日向市社保征稽局送达《提出答复通知书》，要求其在十日之内提出书面答复并提交相关证据、依据和材料。市社保征稽局于2016年7月29日向市人社局提交了答复书及相关证据材料。市人社局对市社保征稽局作出的《社保缴费审核单》从认定事实是否清楚、依据是否正确、程序是否合法等方面进行了实质性审查。于2016年9月18日作出了《行政复议决定书》，并于同日送达上诉人、市社保征稽局。上诉人认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，市人社局在行政复议期间，应当通知上诉人查阅市社保征稽局作出的有关书面答复与材料。市人社局没有通知上诉人查阅，直接损害了其合法权利，违反了法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。该条款一方面赋予了行政复议申请人查阅相关材料的权利，另一方面要求复议机关应当履行予以配合的义务。但该条款并非要求行政复议机关必须通知申请人查阅被申请人提交的材料，其只是规定行政复议机关不得拒绝申请人查阅，同时，本案一审过程中，市社保征稽局作出《社保缴费审核单》的相关证据，上诉人已进行质证。因此，上诉人据此请求撤销市人社局作出的《行政复议决定书》，不予支持。
上诉人认为，本案一审审理时，一审法院未在立案之后开庭之前向二被上诉人的负责人送达《传票》和《行政机关负责人出庭通知书》，并且，二被上诉人的负责人均未出庭应诉，亦未提供不能出庭应诉的书面说明及依据。一审法院在未依法核定当事人身份的情况下，贸然宣布开庭。并且，在庭审中，二被上诉人负责人未出庭应诉的情况下，另行委托律师出庭应诉，不符合行政诉讼法的有关规定。本院认为，首先，通过查阅一审卷宗、庭审笔录可知，一审法院已分别向市社保征稽局、市人社局送达了《开庭传票》，并将开庭时间、审判法庭、合议庭组成人员信息在电子显示屏上进行了公告。同时，在2016年11月8日的庭审笔录中载明，庭审时，审判长针对行政机关负责人是否出庭应诉进行了询问，行政机关对负责人未出庭应诉进行了解释说明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案一审庭审时，二被上诉人均已委托工作人员出庭应诉。而且，一审庭审笔录中载明，法庭对各方当事人的身份进行了核实，且各方当事人在笔录中均签字予以了确认。其次，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一的规定，二被上诉人可以委托一至二人作为诉讼代理人，包括律师、其工作人员均可以作为二被上诉人的诉讼代理人。一审庭审中，二被上诉人委托出庭应诉的代理人符合上述法律规定。在此需要说明的是，一审卷宗中，确实未显示一审法院已向二被上诉人送达《行政机关负责人出庭通知书》的回执证明，亦没有被上诉人市社保征稽局负责人未能出庭应诉的情况说明。在审理行政诉讼案件过程中，法院应当向行政机关发送《行政机关负责人出庭通知书》，行政机关负责人确有不能出庭应诉的情况，应当向法院提交书面说明，本院对一审法院及被上诉人市社保征稽局予以指正。
综上所述，被上诉人市社保征稽局作出的《社保缴费审核单》合法，被上诉人市人社局作出的《行政复议决定书》合法。上诉人的上诉理由不予采信。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件诉讼费50元，由上诉人韩启林负��。
本判决为终审判决。
审 判 长 甘 杨
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一七年四月十一日
书 记 员 陈 悦