山东省滕州市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁0481行初24号
原告李勇，男,住枣庄市峄城区。
被告枣庄市国土资源局。
法定代表人孙法远，局长。
出庭负责人田金华，该局测绘局局长。
委托代理人李绪卫，枣庄市国土资源局峄城分局工作人员。
委托代理人金苏东，山东恒平律师事务所律师。
原告李勇不服被告枣庄市国土资源局行政处罚，于2016年3月1日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于4月1日公开开庭审理了本案。原告李勇，被告枣庄市国土资源局测绘局局长田金华作为出庭负责人与该局委托代理人李绪卫、金苏东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告枣庄市国土资源局于2015年10月5日作出枣国土资监（罚）字[2015]043044号行政处罚决定书，该决定书认定的事实及结论为：李勇于2013年5月未经依法批准，擅自在峄城区某某街道办事处某某庄居，占用集体土地480平方米进行非农业建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。处罚如下：1、责令李勇退还峄城区某某街道办事处某某庄居非法占用的480平方米土地；2、处非法占用土地每平方米15元罚款，合计7200元。
该局于2016年1月15日作出枣国土资监（罚）字[2015]043047号行政处罚决定书，该决定书认定的事实及结论为：李勇于2006年10月未经依法批准，擅自在峄城区某某街道办事处某某庄居，占用集体土地836平方米进行非农业建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。处罚如下：1、责令李勇退还峄城区某某街道办事处某某庄居非法占用的836平方米土地；2、处非法占用土地每平方米15元罚款，合计12540元。
原告李勇诉称，被告枣庄市国土资源局作出的两份行政处罚决定事实认定不清，适用法律错误。一、枣国土资监（罚）字[2015]043044号行政处罚决定中原告房屋及院落涉及的480平方米土地，是由原告原有的于2000年获批的宅基地及于2009购买的本村邻居王某某的房屋（其于2001年获批宅基地）和原告于2006年承包的本村预制板厂部分土地组成，原告于2013年翻建房屋时得到了本村村委的同意，并且该宅基地上建设房屋符合乡村土地用途整体规划，属于建设用地，被告认为原告未经批准，擅自进行非农建设不符合事实。二、枣国土资监（罚）字[2015]043047号处罚决定中涉及的836平方米土地，一部分是原告出资于2001年为某某庄居打的机井，原告于2003年取得机井房房产证；另一部分是原告承包的某某庄居预制板厂，该厂于上世纪八十年代建设，原样保留至今，原告仅是承包人。三、枣国土资监（罚）字[2015]043044号行政处罚决定中涉及的宅基地均于2000年左右合法取得，[2015]043047号行政处罚决定中涉及的土地更是上世纪八十年代某某居建设用地，被告适用现在的法律规定处理以前合法取得土地的行为，显属适用法律不当，且处罚对象也属错误。综上，请求法院撤销被告作出的上述两份行政处罚决定。
原告李勇提交了以下证据：1、购买宅基地的收据，2、当时的支部书记和会计出具的证明、某某村民的证明，3、房产证，4、某某村委出具的房屋翻建的证明。5、予制厂承包合同、承包金证明，6、购买本村村民房屋的收据。
被告枣庄市国土资源局辩称，被告于2015年8月、10月分别接举报，经调查、询问当事人、现场勘验收集证据后认定原告在未办理合法用地手续的情况下，擅自将集体土地用于非农业建设，违反了法律规定，故作出了枣国土资监（罚）字[2015]043044号、043047号行政处罚决定。被告作出的处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2016年3月14日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：一、枣国土资监（罚）字[2015]043044号行政处罚决定的证据：1、违法案件处理决定呈批表，2、国土资源违法线索登记表，3、责令停止违法行为通知书及送达回证，4、峄城国土分局某某国土资源所的报告及送达回证，5、违法线索核查报告，6、立案呈批表，7、接受调查通知书，8、李勇、蔡某某的询问笔录，9、某某国土资源所的证明，10、现场勘测笔录及照片，11、违法占用土地情况审核表，12、峄城区土地利用现状图（局部）、某某街道规划图（局部），13、某某居委与李勇的承包合同，14、某某居委出具的交款证明、收款收据4张，15、关于李勇非法占地进行非农业建设的调查报告，16、峄城国土分局违法案件审理记录单，17、枣国土资监（罚告）字[2015]043044号行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、枣国土资监（催）字[2015]043044号履行行政决定催告书及送达回证；二、枣国土资监（罚）字[2015]043047号处罚决定的证据：1、违法案件处理决定呈批表，2、国土资源违法线索登记表，3、责令停止违法行为通知书及送达回证，4、峄城国土分局某某国土资源所的报告及送达回证，5、违法线索核查报告，6、立案呈批表，7、接受调查通知书，8、李勇、蔡某某的询问笔录，9、某某国土资源所的证明，10、现场勘测笔录及照片，11、违法占用土地情况审核表，12、峄城区土地利用现状图（局部）、某某街道规划图（局部），13、某某居委与李勇的承包合同，14、某某居委出具的交款证明、收款收据4张，15、关于李勇非法占地进行非农业建设的调查报告，16、峄城国土分局违法案件审理记录单，17、枣国土资监（罚告）字[2015]043047号行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、枣国土资监（催）字[2015]043047号履行行政决定催告书及送达回证。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施办法》、《国土资源行政处罚管理办法》。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据与其向被告作行政处罚时提供的证据相同，原被告均未有异议。被告提供的证据，能够反映被告作出行政处罚决定的事实经过，与本案具有关联性，本院认定为有效证据。
经审理查明，2015年8月、10月，被告枣庄市国土资源局接举报，进行了调查询问、现场勘验、收集证据后认定原告李勇在未办理合法用地手续的情况下，擅自将集体土地用于非农业建设，违反了法律规定，故作出了枣国土资监（罚）字[2015]043044号、043047号行政处罚决定。原告认为被告作出行政处罚决定事实认定不清，适用法律不当，处罚对象错误，故于2016年3月1日向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的行政处罚决定。
另查明，被告作出的枣国土资监（罚）字[2015]043044号行政处罚决定过程中，峄城国土资源分局违法案件审理记录单中记载：审理方式书面方式；党组成员意见仅有签名，没有签署意见；主管领导意见栏空缺，没有签署意见。枣国土资监（罚）字[2015]043047号行政处罚决定过程中，峄城国土资源分局违法案件审理记录单中记载：审理方式书面方式；党组成员意见仅有签名，没有签署意见；主管领导意见栏仅有签章，没有签署意见。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”根据上述规定，被告作出行政处罚决定时行政机关的负责人应当集体讨论决定，而本案中，仅是被告的下属单位峄城国土资源分局以书面审理的方式进行，且经办程序中部分经办人员没有签署意见。显然，被告作出行政处罚决定时程序明显不当，故其作出的行政处罚决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告枣庄市国土资源局于2015年10月5日作出的枣国土资监（罚）字[2015]043044号行政处罚决定书及2016年1月15日作出的枣国土资监（罚）字[2015]043047号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告枣庄市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。
审 判 长 唐海林
审 判 员 刘思霞
人民陪审员 孙庆虎
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 周娟娟