江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏06行终230号
上诉人（原审被告）南通市住房公积金管理中心，住所地南通市崇川区。
法定代表人张建中，主任。
应诉负责人卢建斌，副主任。
委托代理人张咏，江苏濠阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南通水天堂餐饮有限公司，住所地南通市。
法定代表人陈宇轩，总经理。
委托代理人戴昱星，江苏赛杰律师事务所律师。
委托代理人高伟，南通水天堂餐饮有限公司职员。
原审第三人张二龙，男，1991年4月7日生，汉族，住江苏省东海县。
上诉人南通市住房公积金管理中心（以下简称南通公积金中心）因与被上诉人南通水天堂餐饮有限公司（以下简称水天堂公司）、原审第三人张二龙住房公积金缴存行政决定一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初332号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院认定，2016年10月，张二龙向南通公积金中心投诉称水天堂公司未按国家规定为张二龙缴存住房公积金，要求补缴。2017年1月23日，南通公积金中心向水天堂公司发出《核对函》，内容主要为：一、告知《住房公积金管理条例》第十六条、第十七条第二款、第十九条第一款、第二十条第一款、第三十八条等规定；二、告知张二龙在水天堂公司工作期间为2010年5月24日至2016年10月1日，公积金缴存比例为单位和个人各8%；三、告知水天堂公司欠缴张二龙住房公积金金额为：2010.6:基数为2010年6月工资2571元，单方月缴额为2571*8%=206元，应补缴206*2*1=412元；2010.7-2011.6：基数为2010年6月工资2571元，单方月缴额为2571*8%=206元，应补缴206*2*12=4944元；2011.7-2012.6：基数为2010年月平均工资2833元，单方月缴2883*8%=231元，应补缴231*2*12=5544元；2012.7-2013.6：基数为2011年月平均工资2800元，单方月缴2800*8%=224元，应补缴224*2*12=5376元；2013.7-2014.6：基数为2012年月平均工资2828元，单方月缴2828*8%=226元，应补缴226*2*12=5424元；2014.7-2015.6：基数为2013年月平均工资3187元，单方月缴3187*8%=255元，应补缴255*2*12=6120元；2015.7-2016.6：基数为2014年月平均工资4198元，单方月缴4198*8%=336元，应补缴336*2*12=8064元；2016.7-2016.9：基数为2015年月平均工资4897元，单方月缴4897*8%=392元，应补缴392*2*3=2352元；合计37824元，其中单位和个人各承担18912元。南通公积金中心要求水天堂公司在收到核对函后五个工作日内为张二龙办理相关补缴手续；如有异议，以书面形式加以说明。如既不以书面形式说明又不办理补缴，南通公积金中心将按照《住房公积金管理条例》第三十八条规定处理。水天堂公司收函后，未向南通公积金中心提交书面异议。
2017年4月25日，南通公积金中心向水天堂公司作出通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》，认为水天堂公司欠缴原职工张二龙在职期间的住房公积金，违反了《住房公积金管理条例》第二十条的规定。根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，责令水天堂公司在接到决定书之日起十五日内向建行城中支行缴纳住房公积金人民币37824元。
一审法院另查明，2017年4月20日，南通市崇川区劳动人事争议仲裁委员会作出崇劳人仲案字[2017]第309号《仲裁调解书》，确认水天堂公司与张二龙2010年6月至2016年9月存在劳动关系，明确水天堂公司与张二龙于调解书生效后十五日内至社保经办机构配合办理2010年6月至2016年9月的社会保险，费用按照法律规定各自承担。双方基于劳动关系产生的权利与义务已全部结清，张二龙不再向水天堂公司主张其他任何待遇，双方所有劳动争议以本次调解为终结。
水天堂公司不服南通公积金中心所作的《责令限期缴存住房公积金决定书》，曾于2017年10月19日向南通市崇川区人民法院提起行政诉讼，后经该院释明后向一审法院提起诉讼，请求法院予以撤销。
一审法院认为，各方当事人对南通公积金中心具有责令缴存住房公积金的法定职责以及张二龙与水天堂公司在2010年6月至2016年9月期间存在劳动关系的事实不持异议。案件的争议焦点在于：一、水天堂公司有无为张二龙缴纳住房公积金的义务；二、南通公积金中心责令水天堂公司缴纳住房公积金37824元是否合法。
关于水天堂公司有无为张二龙缴纳住房公积金的义务的问题。《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，住房公积金是单位及其职工依法应当缴存的长期住房储金，单位为职工缴存在职期间的住房公积金系单位的法定义务。当单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，住房公积金管理中心负有责令限期缴存的法定职责。至于水天堂公司主张在仲裁调解书中已明确双方基于劳动关系产生的权利义务已全部结清，水天堂公司不再负有为张二龙缴存公积金的义务的问题。首先，水天堂公司提供的崇劳人仲案字[2017]第309号《仲裁调解书》中并无有关住房公积金的协议内容。其次，住房公积金的缴存作为单位的法定义务，即使单位和职工对住房公积金的缴纳有约定，也不因单位与职工协商放弃而免除。水天堂公司的主张不能成立，不予支持。
关于南通公积金中心责令水天堂公司缴纳住房公积金人民币37824元是否合法的问题，具体评判如下：
第一，南通公积金中心关于张二龙2014、2015年度月平均工资的认定证据不足。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”南通公积金中心核定水天堂公司为张二龙缴存住房公积金的数额应当以张二龙上一年度月平均工资为基础。张二龙向南通公积金中心提供了2011年8月至2015年12月的银行流水账单，南通公积金中心将张二龙银行流水账单中“摘要注释”一栏显示为“货款”的金额作为工资数额予以计算。南通公积金中心辩称在作出责令限期缴存决定书之前曾向水天堂公司发出《核对函》，水天堂公司未提出异议，故根据张二龙的陈述将银行流水账单中显示的“货款”的金额作为水天堂公司发放给张二龙的工资并无不当。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。首先，南通公积金中心的这一认定仅有张二龙的陈述，没有其他证据佐证，用以推翻银行流水账单这一书证的内容。张二龙也未提供证据证明水天堂公司发放到其工资卡上的“货款”项系工资。其次，行政机关作出任何行政行为应当建立在相关事实基础之上。虽然根据正当程序原则，行政机关对相对人作出不利决定，应当向相对人告知，并听取陈述、申辩意见，但行政机关赋予相对人陈述、申辩意见不等于免除行政机关依法审核证据材料，准确认定事实的义务。由于住房公积金的缴存数额是以职工工资为基础，故南通公积金中心在作出责令水天堂公司缴存张二龙在职期间住房公积金的决定前，应当对张二龙的工资情况进行调查核实，准确认定相关事实。南通公积金中心虽然向水天堂公司发出《核对函》，但该《核对函》只是笼统告知所认定的张二龙的月平均工资，并未针对“摘要注释”一栏中显示为“货款”的资金往来是否属于发放的工资这一事实向水天堂公司调查。即使客观上用人单位持有职工工资数额的相关信息，但在南通公积金中心未就这一事实向用人单位进行调查的情况下，用人单位也无法有针对性的就工资数额作出说明或提供证据材料。南通公积金中心在没有进行调查核实、也没有充分的证据证明“货款”属于水天堂公司发给张二龙的工资的情况下，将“货款”错误认定为“工资”，其不利后果不应由水天堂公司承担。水天堂公司未对《核对函》提出异议不能成为南通公积金中心将银行流水账单中载明的“货款”往来资金认定为“工资”的正当理由。故南通公积金中心关于张二龙2014年、2015年度月平均工资的认定证据不足。
第二，南通公积金中心将张二龙个人缴纳的部分一并责令水天堂公司缴存缺乏法律依据。《住房公积金管理条例》第三条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。《住房公积金管理条例》第十九条规定，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。从以上规定可以看出，单位汇缴到住房公积金专户内的住房公积金包括单位缴存的和为职工代缴的两部分，单位具有自身出资为职工缴存和从职工工资中代扣代缴职工个人应缴存部分的双重义务。至于单位不履行法定义务，《住房公积金管理条例》第三十八条规定了相关法则，即“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”南通公积金中心认为该条文中责令限期缴存的包括应当为职工代扣代缴的部分，这一主张不能成立。首先，根据《住房公积金管理条例》第十九条的规定，单位为职工代扣代缴的住房公积金是从发放给职工的工资中扣除而来。本案中，张二龙已于2016年9月离职，水天堂公司已不具有代扣代缴的客观条件。南通公积金中心责令水天堂公司缴存张二龙个人应缴纳的部分本质上属于事后对单位不履行代扣代缴义务追究相应的法律责任。南通公积金中心行使这一职权应有法律的明确规定。其次，根据《住房公积金管理条例》第二十三条第三项规定，单位为职工缴存的住房公积金，从企业成本中列支。而代扣代缴的住房公积金本质是职工从个人收入中支出的部分。前者作为单位成本支出，直接后果是单位自身财产的减少，后者属于代扣代缴，对单位的财产不产生影响。可见，单位为职工缴存的和单位代扣代缴的部分虽然由单位一并汇缴到住房公积金专户内，但本质属性不同，行为后果也不同。因此，单位不为职工缴存应当由其自身从成本列支的住房公积金和不履行代扣代缴义务属于两个不同的违法行为，所应承担的法律责任也应根据法律的明确规定来确定。再次，行政机关作出的责令缴存一定数额金钱的决定是行政机关要求相对人以自己的财产履行金钱缴纳义务的一种行政行为，其法律后果是相对人财产的减少。而法规赋予的单位代扣代缴义务本身并不要求单位用自身所有的财产来履行。法无授权不可为。在《住房公积金管理条例》没有对单位不履行代扣代缴义务规定相应的罚则，该条例三十八条也未明确规定单位不履行代扣代缴义务的由住房公积金管理中心责令限期缴存的情况下，南通公积金中心适用该法律规定责令水天堂公司限期缴存张二龙个人缴存的部分属于增设水天堂公司的义务，该行为缺乏法律依据。
综上，水天堂公司关于其没有为张二龙缴纳住房公积金义务的主张不能成立，但南通公积金中心所作的被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，应予撤销。水天堂公司关于撤销被诉《责令限期缴存住房公积金决定书》的诉讼请求予以支持。需要指出的是，本案中张二龙从2010年6月至2016年9月在水天堂公司处就职，但张二龙未提供2011年7月之前的工资情况，南通公积金中心在重新核算南通水天堂公司依法应为张二龙缴纳住房公积金数额时，应积极履行调查核实职责，并结合相关规定正确计算。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决撤销南通公积金中心作出的通房公积金责缴（2017）第005号《责令限期缴存住房公积金决定书》。
上诉人南通公积金中心上诉称，一、用人单位将应由单位缴纳和应由单位为职工代缴的两部分公积金汇缴到住房公积金专户内，是用人单位的法定义务。一审法院认定上诉人要求将水天堂公司应代为扣缴的款项一并缴存属违法设定水天堂的义务，缺乏法律依据。二、在核算公积金的缴纳基数时，用人单位负有提供职工工资金额的举证义务。在用人单位拒绝提供证据，并对上诉人发送的缴纳基数核对函未提出异议的情况下，公积金中心以该金额作为计缴基数并无不当。此外，张二龙与水天堂公司是职工与用人单位的关系，并非货物交易的双方当事人，张二龙银行账户中，水天堂公司确实存在多次按月以“货款”名目汇款的事实，张二龙提出的该“货款”实际也为工资的主张，具有合理性，且加上“货款”计算所得的张二龙的月工资额，也未超过南通市的人均月工资标准。故上诉人对张二龙工资收入的认定并无不当。一审法院否定上诉人缴收决定所确定的缴存基数及应缴金额缺乏事实依据。请求本院撤销一审判决，依法予以改判。
被上诉人水天堂公司答辩称，水天堂公司与张二龙基于劳动关系产生的权利与义务，已经通过劳动仲裁调解而全部结清，上诉人再行要求水天堂公司为张二龙缴纳公积金，缺乏合法依据。水天堂公司向张二龙支付货款，是张二龙为公司代购货物的报销款，并非张二龙的工资收入。且张二龙已经与水天堂公司解除了劳动关系，水天堂公司无法代为扣缴。上诉人所作的《责令限期缴存住房公积金决定书》，明显不当。请求本院依法驳回上诉。
原审第三人张二龙未作二审答辩。
本院经审理查明，一审法院认定的案件事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另根据各方当事人无异议的证据，本院另行补充认定以下案件事实：张二龙2013年12月之前由水天堂公司以“工资”的名目汇入的工资数额，各方当事人均无异议。2014年1月至2015年12月期间，张二龙的银行卡显示，除2014年8月、12月，以及2015年4月、5月、6月、8月、10月、12月水天堂公司仅汇入“工资”未汇入“货款”外，其余每月水天堂公司均分别汇入“工资”、“货款”，其中，2015年4月、5月、6月、8月均汇入两笔“工资”。
还查明，南通市劳动部门、统计部门公布的2014年、2015年职工年平均工资分别为61383元和65957元，折算月平均工资分别为5115元、5496元，南通公积金中心所作的《责令限期缴存住房公积金决定书》中，核定的张二龙2014年、2015年的月平均工资分别为4198元、4897元。
本院二审审理中，限期水天堂公司就张二龙银行卡中，水天堂公司多次以“货款”名目的汇款事项，提供对应的会计凭证资料等证据，水天堂公司未向本院提交。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：一、用人单位与劳动者在经劳动仲裁调解解决劳动争议的情况下，用人单位是否还应承担公积金缴存义务；二、在劳动关系已经终止的情形下，用人单位是否还应承担职工个人负担的公积金的代缴义务；三、南通公积金中心对张二龙工资基数的认定是否符合法律规定。
关于用人单位与劳动者在经劳动仲裁调解解决劳动争议的情况下，用人单位是否还应承担公积金缴存义务的问题。
首先，住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款、第十九条第一款、第二十条第一款的规定，用人单位录用职工后，到住房公积金管理中心为职工办理缴存登记，按时、足额缴存住房公积金，是用人单位的法定义务。住房公积金是职工的长期住房储金，用人单位及其职工的缴存义务系法定义务，不得以用人单位与职工的私下约定而免除缴纳义务或减少缴纳金额。其次，水天堂公司与张二龙的《仲裁调解书》中虽有“双方基于劳动关系产生的权利与义务已全部结清，张二龙不再向水天堂公司主张其他任何待遇”的内容，但该条款并非独立存在，结合仲裁调解所针对的事项及调解书上半段内容可以看出，双方当事人提交仲裁调解的事项是用人单位为张二龙补办社会保险的事项，并未涉及公积金的补缴事项。水天堂公司以仲裁调解书已经解决了全部争议为由，提出不应再行承担为张二龙补办及缴纳公积金的主张，缺乏法律根据及事实依据，本院不予采信。
关于在劳动关系已经终止的情形下，用人单位是否还应承担职工个人负担的公积金的代缴义务的问题。
如上文所述，用人单位为职工办理缴存登记，将由用人单位承担的部分和职工自行负担由用人单位代扣代缴的部分，一并及时、足额缴存入职工的公积金账户，是用人单位的法定职责。因此，住房公积金的代扣代缴方式具有法定性，缴纳方式不因劳动关系终止而变更，缴纳义务更不因劳动关系终止而免除。水天堂公司作为用人单位，应当履行的法定职责，不仅包括应将单位承担的部分缴入公积金账户，还包括将单位应当代扣代缴的职工承担的部分缴入公积金账户。在水天堂公司存在法定义务而未履行，张二龙投诉时其与水天堂公司的劳动关系并未解除，且张二龙亦承诺由其负担的部分愿意缴至单位的情形下，上诉人南通公积金中心要求水天堂公司将单位应负部分和应代扣代缴的职工个人承担部分一并足额缴存，属于要求水天堂公司依法履行法定义务的行为，并不构成违法增设用人单位义务的情形。
此外，按照《住房公积金管理条例》第二十五条第一款的规定，职工提取住房公积金账户内的存储余额的，所在单位应当予以核实，并出具提取证明。根据该条规定，水天堂公司垫付了应由张二龙自行负担的公积金后，亦可以在张二龙提取公积金时通过审核核查权的行使保障所垫付款项的扣付。况且，在劳动关系解除后，仍不免除用人单位的代扣代缴义务，也有利于促进、引导用人单位在劳动关系存续期间，及时履行法定义务，保障劳动者的合法权益。故一审法院对该争议焦点的处置意见不当，本院应予调整。
关于南通公积金中心对张二龙工资基数的认定是否符合法律规定的问题。
本院认为，首先，对工资数额的举证责任分配，是本案应当厘清的问题。举证责任应当依法确定，同时应当考虑证据持有的客观情况、举证能力的大小。我国劳动法律法规中，多处明确规定了用人单位的举证责任。而在与劳动者的工资争议中，用人单位作为证据的持有者，举证能力明显强于劳动者。因此，对工资数额的举证责任，应当归属于用人单位。南通公积金中心在核定张二龙工资过程中，对所核查的工资情况，向水天堂公司发送了核对函，并告知水天堂公司如有异议，可以在指定期限内以书面形式说明。水天堂公司未提出异议。在作为负有举证责任且具有举证能力的水天堂公司，在行政程序中未依法提供证据的情形下，南通公积金中心采信职工提供的证据及职工所作的合理解释，认定职工张二龙的工资基数符合法律规定。
其次，建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》第六条明确规定，单位不提供职工工资情况的，管理中心可以依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或者所在设区城市的统计部门公布的上年度职工平均工资计算。本案中，南通公积金中心认定的张二龙的工资数额，低于南通市统计部门公布的职工平均工资数额，南通公积金中心根据张二龙提供的证据及工资主张所作的缴存决定，并未损害水天堂公司的利益。在本院二审审理中，本院为充分保护水天堂公司的权益，再次限期水天堂公司就张二龙银行卡中的“货款”支付的事由提供证据，水天堂公司仍未提供任何证据，应当依法承担相应的不利后果。一审法院对举证责任的分配不当，认为南通公积金中心关于张二龙2014年、2015年月平均工资的认定证据不足，认定事实及适用法律不当，本院应予纠正。
综上，南通公积金中心所作《责令限期缴存住房公积金决定书》认定事实清楚，对证据的采信符合法律规定，行政程序合法。水天堂公司的一审诉讼请求不能成立，本院应予驳回。一审法院所作裁判不当，本院应予纠正。上诉人南通公积金中心的上诉理由成立，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初332号行政判决；
二、驳回南通水天堂餐饮有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由南通水天堂餐饮有限公司负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 张志新
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一八年六月二十日
书记员 丁水仙
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；