重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝02行终93号
上诉人（原审原告）重庆市开州区南门镇双丰村第四村民小组。
负责人徐克发，组长。
委托代理人徐克成，男，汉族，1960年5月4日出生，户籍地重庆市开州区，现住广东省深圳市福田区。
委托代理人夏绍清，重庆周立太（开州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市开州区水务局，统一社会信用代码1150023473980885X8，住所地重庆市开州区开州大道中段157号。
法定代表人刘沛明，局长。
委托代理人唐宋，重庆唐颂律师事务所律师。
原审第三人李贤全，男，汉族，1961年5月24日出生，住重庆市开州区。
原审第三人黎远宽，男，汉族，1949年3月8日出生，住重庆市开州区。
原审第三人黎学坤，男，汉族，1966年2月15日出生，住重庆市开州区。
原审第三人王加清，女，汉族，1952年9月7日出生，住重庆市开州区。
上诉人重庆市开州区南门镇双丰村第四村民小组（简称双丰村四组）因与被上诉人重庆市开州区水务局（简称开州水务局）请求履行法定职责一案，不服万州区人民法院（2017）渝0101行初102号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，开县南门镇福庆供水站（原敖井口供水站、简称福庆供水站），位于重庆市开州区南门镇双丰村4组，取水地点位于重庆市开州区南门镇双丰村5组（原花林煤矿井），始于2000年8月动工，2001年3月完工，年供水量2.5万立方米，供水区域为双丰村全村（5组除外）。目前，福庆供水站由黎学坤负责经营管理，黎学坤为该供水站的法定代表人。
双丰村6组毛桃子（小地名）村民因山势高远用水困难，多年未用上自来水，2012年3月，由其6社约7户村民自筹资金与福庆供水站法定代表人黎学坤达成协议，从福庆供水站的汲水井搭接水管以解决其生活用水困难问题。但双丰村四组认为此举影响了本社用水，故而不同意搭接水管引发纠纷。2013年2月13日、2013年7月4日经开州区南门镇双丰村村民委员会、开州区南门镇人民政府先后多次调解，双方意见仍未统一，构成现有水事纠纷。双丰村四组从2013年开始亦多次向有关部门上访反映，以黎学坤无取水许可证、无取水权、无卫生许可证、无水质达标资料为由，要求开州水务局取消黎学坤的供水资格，由双丰村四组办证完善合法手续，成立集体所有供水站。
2016年7月18日，开州水务局作出开水行政字（2016）5号《整改通知书》，认为福庆供水站未向水行政主管部门申请办理取水许可证，限福庆供水站于2016年12月底前完善取水许可证，否则将对其依法查处。2016年12月13日，黎学坤口头向开州水务局提出办理取水许可申请，并于2017年1月10日提交书面材料。开州水务局调查后发现黎学坤与双丰村四组因供水有关事项存在纠纷，根据《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》第十三条“取水许可申请引起争议或诉讼的，受理取水许可申请的水行政主管部门应当书面通知申请人，待争议或诉讼终止后，重新提出取水许可申请”的规定，开州水务局于2017年3月2日以开州水务行（2017）15号文明确回复黎学坤，建议其待争议解决后，并提供完整资料，再按程序办理取水许可。2017年4月13日，双丰村四组再次向开州水务局提出申请，要求开州水务局责令黎学坤等人立即停止非法供水，并对黎学坤等人处以2万元以上10万元以下的罚款。同年6月5日，开州水务局作出《关于南门镇双丰村第四村民小组信访事项答复意见书》（简称《信访事项答复意见书》），对双丰村四组的请求不予支持。2017年7月25日，双丰村四组提起行政诉讼，请求：1、判决开州水务局履行开水行字[2016]5号整改通知，对黎学坤等人依法处罚；2、确认黎学坤等人无供水资格。
原审法院认为，《中华人民共和国水法》（简称《水法》）第七条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。据此，开州水务局对开州区的取水许可负有法定监管职责，黎学坤所在的福庆供水站属其水资源保护监管对象。
双丰村四组诉请开州水务局履行开水行字（2016）5号整改通知，对黎学坤依法处罚。首先，整改通知只是行政处罚的一种过程性行为，并不代表最终的处罚结果。如行政相对人拒不履行整改通知，行政机关可进一步查实行政相对人的违法行为，并作出最终处理结果，因此本案整改通知不具备可诉性。其次，根据《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》第十三条规定，取水许可申请引起争议或诉讼的，受理取水许可申请的水行政主管部门应当书面通知申请人，待争议或诉讼终止后，重新提出取水许可申请，本案黎学坤取水许可申请引起了与双丰村四组之间的争议，故开州水务局已履行相关行政行为，双丰村四组该项诉请理由不成立。
双丰村四组诉请判令确认黎学坤无供水资格，本质上涉及到水事纠纷问题，亦是本案争议的实质焦点，依照《水法》第五十七条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。在水事纠纷解决前，当事人不得单方面改变现状。因此双丰村四组应当通过法定途径救济其合法权利，而选择行政诉讼并不能解决纠纷的实质问题。在双丰村四组与黎学坤水事纠纷得到根本性解决前，如若改变现状，确认黎学坤无供水资格，恐将导致当地大量群众用水困难，带来不可估量的社会风险。故对双丰村四组该项诉讼请求，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回双丰村四组的诉讼请求。
宣判后，双丰村四组不服，向本院提出上诉称，整改通知是行政机关作出的行政行为，与上诉人具有利害关系，属于人民法院的受案范围；福庆供水站系上诉人集体修建，第三人并未出资，供水站应属集体所有；第三人未获得取水许可手续非法取水，应当依法取缔。开州水务局作为水务行政主管部门应该履行法定职责。原审适用法律错误，请求二审法院依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求。
开州水务局答辩称，因南门镇福庆村、清周村、双丰村年年干旱，为解决人蓄饮水，三个村的村干部曾于1999年联合筹划修建供水站，考察后因成本高而被搁置。后来，原开县县委、县府号召利用今冬明春的农闲时间开展百日会战解决饮水困难。第三人黎学坤提议入股建设水厂，之后与李贤全等人合伙在双丰村5组的废弃煤井找到了取水点，第三人共同出资20万元、争取政府补贴2.5万元、用水户上户费12万元，兴建福庆供水站。因当时《水法》并未出台，因此未办理取水许可证。《水法》实施后，鉴于开州区登记在册的饮水工程90%以上均未办理相应许可，且2017年5月1日实施的《重庆市村镇供水条例》也未明确要求农村供水需要办理取用水许可证，故，我局未对福庆供水站作出处理。双丰村6组的7户村民征得福庆供水站同意后欲在该供水站蓄水池内饮水，由于双丰村4组不同意而产生纠纷。我局作出《整改通知书》后，第三人已经申请办理取水许可证，因存在水事纠纷依法暂缓办理。如果我局对第三人作出行政处罚，要求其停止供水并予以罚款的话，恐将造成全村300余户1000余人用水困难，与原兴建水厂的背景及群众意愿不符，同时将会引起更大的纠纷，故未作行政处理。原审认定事实清楚、适用法律正确，判决结果符合民意、民生，符合时代背景。请求二审法院予以维持。
黎学坤、李贤全、黎远宽、王加清未提交书面答辩意见。
双丰村四组在原审庭审中举示了以下证据：1、2009年7月9日徐克俭转让股权的契约；2、赵丕仁与徐克俭的电话录音（光碟1张）；3、南府发（2013）101号《开县南门镇人民政府关于开访字（2013）第535号相关问题的回复》；4、开水行政字（2016）5号《整改通知书》；5、开州水务信访初字（2016）28号《重庆市开州区水务局关于南门镇双丰村4组与福庆供水站水事纠纷的处理意见书》；6、开水务行（2017）15号《关于开县南门镇福庆供水站申请办理取水许可的批复》及会议记录；7、双丰村四组向开州水务局提出的申请；8、开州水务信访初字（2017）10号《信访事项答复意见书》；9、黎学坤收取用水户的部分证明；10、图片7张；11、2017年8月19日调查徐友全笔录及身份证复印件；12、2017年8月19日调查徐克明的笔录及身份证复印件；13、2017年8月19日调查韩安华笔录及身份证复印件；14、调查徐克来的笔录；15、黎学坤亲笔计算的安装水管相关费用。
开州水务局在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、原开县水务局《关于南门镇双丰村4组举报材料的回复》；2、水务综合执法大队对黎学坤的调查笔录2份；3、《整改通知书》及送达回证；4、开州水务局《关于南门镇双丰村四组与福庆供水站水事纠纷的处理意见书》及送达回证；5、开州水务局《关于南门镇双丰村四组村民小组徐克发信访事项回复意见书》；6、福庆供水站办证申请；7、南门镇有关纠纷调处会议（徐友令家）记录；8、开州水务局《关于开县南门镇福庆供水站申请办理〈取水许可〉的批复》；9、开州水务局《信访事项答复意见书》。
李贤全、黎远宽、王加清未提交证据。
黎学坤向原审法院提交了以下证据：1、煤井取水照片2张；2、排污管照片1张；3、王家祥等人的证明；4、开县南门镇双丰村村民委员会证明；5、双丰村四组部分村民联系电话。
原审法院对上述证据认证如下：双丰村四组提交的第1份证据股权转让契约，因其系复印件，双丰村四组未出示原件，对该证据真实性无法予以认定。双丰村四组提交的第2份证据电话录音光碟，亦无法核实其真实性，且与待证事实无关联，不予认可。双丰村四组提交的第3、4、5、6、8份证据，开州水务局对其真实性亦无异议，均系有权行政机关依职权作出，内容真实，来源合法，与本案具有关联性，予以认定。双丰村四组提交的第7份证据，因其系双丰村四组自身提出的申请，开州水务局亦无异议，予以认定。双丰村四组提交的9-15份证据，与本案不具关联性，不予认可。开州水务局举示的证据均与本案相关联，真实，合法，可以作为其行政行为作为的证据使用。黎学坤提交的证据与本案不具有关联性，不予认定。
前述证据，已随案移送本院。经审查，双丰村4组提交的第1份证据股权转让契约，虽其系复印件，但其内容与证人证言以及第三人黎学坤在接受水务综合执法大队询问时的陈述相印证，因此，对该证据本院予以采信。原审法院对其余证据的认证意见正确，本院予以确认。
二审查明：2000年8月，本案第三人李贤全（福庆村支书）、黎远宽（福庆村主任）、黎学坤（黎远宽侄子）与案外人徐克俭（福庆村会计）等4人合伙兴建福庆供水站，取水点位于双丰村5社废弃的原花林煤矿井。在修建供水站期间，国家补助了价值2.5万元的水管。2001年3月完工后开始供水，年供水量2.5万立方米，供水区域为双丰村全村（5组除外）。2009年7月9日，徐克俭将其持有的股份转让给张本均，张本均因病去世后，由其母亲王加清继承其占有的股份。目前，福庆供水站由黎学坤负责经营管理，黎学坤为该供水站的负责人。
2016年8月2日，开州水务局对双丰村四组负责人徐克发等人要求“依法取消李贤全等4人供水资格，由双丰村4组办证完善合法手续，成立集体所有供水站为民办公益事业”的信访事项作出《关于南门镇双丰村4组与福庆供水站水事纠纷的处理意见书》（简称《水事纠纷的处理意见书》），处理意见为：一、责令福庆供水站限期办理取水许可，否则将依法查处；二、关于无卫生许可证、无水质达标资料等问题，请找卫生防疫部门处理；三、关于取消李贤全等4人在福庆水厂的供水资格，权属归信访人所有的问题。这是所有权的一种争议，按照我国现行法律规定，我局无权裁决，请走司法程序进行诉讼解决。
其余的事实与原审查明的事实无异，本院予以确认。
本院认为，根据《水法》第七条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。该法第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。本案中，双丰村四组的村民系福庆供水站的用水人，其认为与非法供水行为之间具有利害关系，双丰村四组代表村民为维护村民合法权益向行政机关投诉，要求对黎学坤等人非法供水行为给予行政处罚，双丰村四组认为行政机关开州水务局未按其投诉请求履行法定职责，有权提起行政诉讼。双丰村四组、开州水务局具有适格的诉讼主体。
上诉人双丰村四组在原审中的第一个诉求是“判令开州水务局履行开水行字（2016）5号整改通知，对黎学坤等人依法处罚”，其实质就是不服开州水务局《信访事项答复意见书》，而要求被上诉人开州水务局以《整改通知书》作为依据履行对第三人黎学坤等人进行处罚的法定职责，并非诉讼《整改通知书》，因此《整改通知书》是否可诉不是本案审查范围。
本案中，上诉人双丰村四组的负责人徐克发针对第三人黎学坤等人非法取水供水的问题向开州水务局信访，开州水务局作出了《水事纠纷的处理意见书》并对福庆供水站下达了《整改通知书》，黎学坤依照《整改通知书》的要求申请办理取水许可，因存在水事纠纷，开州水务局对其申请事项暂缓办理。之后，双丰村四组向开州水务局提出申请，要求开州水务局责令黎学坤等4人立即停止非法供水，并处以2万元以上10万元以下的罚款。开州水务局对双丰村四组申请事项作出了《信访事项答复意见书》，对其请求不予支持。现双丰村四组请求法院判令开州水务局对黎学坤等人依法处罚，对此认为，对于违法取水供水的行为是否处罚以及如何处罚，应由行政机关根据查明的事实和法律规定进行判断。行政诉讼是一种事后监督，在行政机关未作出处罚决定前，法院不能替代或者要求行政机关作出处罚决定。开州水务局以《信访事项答复意见书》的形式对双丰村四组请求对黎学坤等人处以2-10万元罚款的申请所作出的答复意见实为对双丰村四组的投诉申请事项作出的处理决定，即对双丰村四组所请求办理的事项已经履行了法定职责。如果双丰村四组对此不服，认为开州水务局对黎学坤等人不予处罚的决定错误，应对实为投诉处理决定的《信访事项答复意见书》提起诉讼。在双丰村四组未对《信访事项答复意见书》提起诉讼的情况下，该投诉处理决定的效力应予以确认。双丰村四组直接请求人民法院判令开州水务局履行行政处罚的法定职责，缺乏事实法律依据。
关于上诉人双丰村四组第二个诉讼请求“确认黎学坤等人无供水资格”的问题。对此认为，双丰村四组在行政程序中申请开州水务局履职的请求为“责令被申请人停止非法供水，并处以2万元以上10万元以下的罚款”，并不包括“确认黎学坤等人无供水资格”。因“停止非法供水”与“确认无供水资格”系不同的法律关系，故，双丰村四组请求确认黎学坤等人无供水资格不属于本案审查范围。且，供水资格本身是通过取水许可证的方式予以确认，《整改通知书》《信访事项答复意见书》认定福庆供水站未申请办理取水许可证，开州水务局的相关行政行为实际已确认黎学坤等人未取得供水资格。如果双丰村四组认为其争议的“供水资格”系福庆供水站的所有权问题，应通过协商、申请有关部门调解或提起民事诉讼等途径予以解决。
综上，上诉人双丰村四组要求被上诉人开州水务局履行行政处罚职责的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁判理由有误，本院予以纠正，但原审认定事实基本清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市开州区南门镇双丰村第四村民小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘红霞
审判员 张建平
审判员 陈克梅
二〇一八年六月二十九日
书记员 熊雨来