四川省雅安市名山区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)名山行初字第5号原告宦泽智，男，生于1955年2月27日，汉族，住四川省雅安市雨城区。
被告雅安市雨城区八步乡人民政府，住所地雅安市雨城区八步乡紫石村。
法定代表人范雅忠，该乡乡长。
委托代理人吴登靖，雅安市金剑法律服务所法律工作者。
被告雅安市雨城区人民政府，住所地四川省雅安市雨城区沙湾路。
法定代表人苟乙权，该区区长。
委托代理人黄永琼，该区法制办工作人员。
委托代理人陈浩，四川同兴律师事务所律师。
原告宦泽智不服被告雅安市雨城区八步乡人民政府（以下简称：八步乡政府）农村土地承包确权及雅安市雨城区人民政府（以下简称：雨城区政府）维持农村土地承包确权，于2013年4月20日向雅安市雨城区人民法院提起行政诉讼。雅安市中级人民法院于2015年6月2日作出（2015）雅行管字第5号行政裁定书，指定本案由雅安市名山区人民法院管辖。本院于2015年6月16日立案后，于2015年6月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案。原告宦泽智，被告八步乡政府的法定代表人范雅忠及其委托代理人吴登靖，被告雨城区政府的委托代理人黄永琼、陈浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告八步乡政府于2012年9月5日作出《八步乡紫石村第一村民小组村民宦泽智农村承包土地确权书》，载明：“2012年8月，八步乡人民政府经查阅1998年雅安市政府颁发给宦泽智的《土地承包经营权证书》，证书编号0801073，根据《承包土地基本情况表记载》查阅情况如下：发包方八步乡紫石村第一村民小组，承包方宦泽智，承包人口4人，住址八步乡紫石村一组，承包面积水田2.28亩，旱地0.48亩，承包期限1998年7月1日至2028年6月30日。（注：承包土地明细，刘某某田0.24亩，牟某1田0.44亩，邓某某田0.91亩，王某某田0.44亩，牟某2田0.25亩，埃山和赵某某地共0.48亩，以上面积共计2.76亩）。根据以上情况，八步乡人民政府就宦泽智承包土地2.76亩（水田2.28亩，旱地0.48亩）进行确权，确认其承包土地2.76亩的权属至2028年6月30日前合法有效”。原告宦泽智不服，向被告雨城区政府申请行政复议，被告雨城区政府于2013年3月15日作出雨府复决字〔2013〕1号行政复议决定书，决定维持雅安市雨城区八步乡人民政府于2012年9月5日作出的《八步乡紫石村第一村民小组村民宦泽智农村承包土地确权书》。
原告宦泽智诉称，一、土地确权、复议过程中，实际是王某某在赵某某承包地0.21亩，埃山承包地0.15亩，共计0.36亩承包地。三人应确权为0.36亩承包地，政府确权为四人承包地0.48亩，多写0.12亩承包地。王某某在偏崖子承包地0.12亩，自留地0.1亩。王某某偏崖子山分得的承包地共计0.22亩。二、1981年至1982年，王某某在金花村就上粮税费，1982年10月22日才迁入紫石村一组入户，1983年3月份才分到一组土地偏崖子指划的承包地0.12亩，自留地0.1亩。王某某分得承包土地共计0.22亩，认定指划就是偏崖子。三、2007年因修雅西高速公路占了原告承包的偏崖子6亩多地，由于生产队只按“曾种40%分成”给原告，原告不服，引起纠纷至今，无法律无行政救济途径解决，浪费大量精力和财力。综上所述，原告为维护自身合法权益，依法向人民法院起诉。请求：1、撤销2012年9月5日雅安市雨城区八步乡人民政府作出的农村承包土地确权书；2、撤销2013年3月15日雅安市雨城区人民政府作出的〔2013〕1号行政复议决定书。
原告宦泽智向本院提交了以下证据：1.紫石村一组关于村民宦泽智承包土地纠纷的处理意见，证明八步乡政府对原告的确权错误；2.八步乡紫石村一组村民宦泽智农村承包土地确权书，证明八步乡政府对原告的确权也是错误的；3.行政复议决定书，证明确权错误，是侵权行为；4.土地承包经营权证书两份，证明陈某某没有退过承包地，只退过田；5．雅安市人民政府信访事项复查复核受理告知单、不予受理告知单、信访事项处理送达书，证明被告都是侵权行为；6.分配表，证明原告父亲宦某某分配的0.3亩、0.48亩地应该是原告家的；7.证明一份，证明原告妻子王某某入户的时间是1982年；8.申请一份，证明原告申请过土地确权；9.县公社大队生产队粮食分配明细表，证明确权的时候没有按这个明细表的登记来进行；10.行政复议申请书复印件，证明申请过行政复议；11.行政诉状和行政案件审查登记表各一份，证明向雨城区人民法院提起行政诉讼的时间；12.雅安市中级人民法院群众来访回复函复印件两份，证明原告曾上访。
被告八步乡政府及被告雨城区政府辩称，一、原告的起诉已超过法律规定的起诉期间，人民法院应当驳回其起诉。雨城区政府于2013年3月15日对原告不服八步乡政府作出的土地确权书而提起的行政复议，作出了行政复议决定书，并于2013年3月15日送达原告签收。根据行政诉讼法第四十五条“公民、法人或其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”之规定，原告在2015年4月20日提起的行政诉讼早已超过法律规定的起诉期间，法院应驳回原告的起诉。二、八步乡政府作出的土地确权书及雨城区政府作出的行政复议决定书证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。八步乡政府通过调取《常住人口登记表》、《农业税分户征收清册》、《土地承包经营权证书》、《土地承包合同》等证据并实地调查，查明原告所称其妻承包地在“偏崖子”的说法与《土地承包经营权证书》、《土地承包合同》所载明的情况不符，也与实地调查情况不符。雨城区政府根据以上事实作出了维持八步乡政府土地确权书的行政复议决定。原告所述没有事实根据。三、被告雨城区政府行使行政复议权及八步乡政府作出土地确权行政行为的法律依据。（1）根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，八步乡政府作出土地确权行政行为是受原告的申请而作出的，符合法律规定；（2）根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，雨城区政府受理了原告的行政复议申请，符合法律规定。
被告八步乡政府及被告雨城区政府向本院提交了证明原行政行为合法性及复议程序合法性的以下证据、依据：1.原告人口信息复印件一份，证明原告身份主体资格真实；2.八步乡紫石村第一村民小组村民宦泽智农村承包土地确权书、行政复议决定书各一份，证明二被告所作出的行政行为程序合法、所作出的决定合法有效；3.《土地承包经营权证书》、《承包土地基本情况登记表》、《承包土地明细登记表》、《土地承包合同》、《八步乡紫石村一社土地承包卡片》各一份，证明集体经济组织依法发包给原告的土地只有水田2.28亩、旱地0.48亩，原告在偏崖子没有承包经营6亩土地，集体经济组织向原告足额的分配了0.48亩旱地；4.情况说明一份，证明集体经济组织依法发包给原告的土地只有水田2.28亩、旱地0.48亩，原告在偏崖子没有承包经营6亩土地，集体经济组织向原告足额的分配了0.48亩旱地；5.八步乡人民政府关于对紫石村一组村民宦泽智反映相关问题的答复意见、八步乡人民政府关于对紫石村一组村民宦泽智反映相关问题的补充答复意见各一份，证明原告历年来上访，八步乡人民政府均对其进行了答复，且进行了终结答复，八步乡人民政府确实做到了依法行政；6.常住人口登记表，证明原告的家庭人员情况的事实；7.1988年和1993年农业税分户征收清册，证明通过原告（当时户主为原告之父宦某某）家庭应缴纳的税收情况可以看出其家庭承包田地面积数的事实；8.村委会会议记录，证明紫石村一社对相关款项的发放分配方案进行了讨论，并形成了最终决议；9.八步乡人民政府关于对紫石村一组村民王某某反映雅泸高速公路占用土地补偿问题的答复意见，证明八步乡人民政府对原告反映的承包土地问题进行了答复；10.紫石村一组关于村民宦泽智承包土地纠纷的处理意见，证明紫石村一组对原告反映的承包土地问题进行了处理；11.网上信访回复，证明八步乡人民政府对原告反映的土地问题进行了答复；12.行政复议申请书，证明原告不服八步乡人民政府的土地确权，向雨城区人民政府提起复议，该申请书是原告亲笔书写，但这份内容与原告庭上提交的那份申请书不一致；13.行政复议受理审批表、决定审批表、受理通知书、送达回证、行政复议答复通知书、答辩书。证明雨城区政府对原告提起的行政复议予以受理并按程序办理行政复议案件；14.行政复议决定书和送达回证，证明雨城区政府依法作出了行政复议决定并按程序送达了行政复议双方当事人；15.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明雨城区八步乡政府对土地确权和雨城区政府的行政复议行为，程序合法，法律依据和事实根据确实充分。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告八步乡政府及雨城区政府认为，证据1，真实性无异议，但不能证明二被告侵权；证据2、3，对“三性”都无异议，合法有效；证据4，土地承包经营证书，对宦泽智那份予以认可，充分说明分配给原告的地是0.48亩，不存在侵权行为，对陈某某那份，与本案无关，且是复印件，不予认可；证据5，真实性无异议，但与本案无关；证据6，对三性无异议，但两份时间不一样，不是原告写的83年，土地承包后，宦德章的土地0.48亩都分配给原告了；证据7，对真实性无异议，但与本案无关；证据8，对真实性无异议，予以认可；证据9，系复印件无法确定三性，不予认可；证据10，复议申请书，原告是向雨城区政府提出过复议申请，申请是事实，但原告提交的申请书与我们档案内留底的内容不一致；证据11，复印件核对后才能认定其真实性，被告方认为这不是起诉，只是个审查，且该登记表上载明不符合起诉条件，原告签字于2013年4月9日收回了材料，应视为原告放弃了起诉；对证据12，真实性无异议，但与本案无关。对被告八步乡政府及雨城区政府提交的证据，原告对其真实性均无异议，但认为其内容是错误的。
本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1、2、3、5、6、7、8、9、12，被告对其真实性无异议，与本案具有一定的关联性，予以采信；证据4中承包方为宦泽智的土地承包经营权证书，真实合法，与本案具有关联性，予以采信，承包方为陈永享的土地承包经营权证书，与本案无关，且系复印件，不予采信；证据10，与被告提交的行政复议申请书不一致，因被告作出复议决定系以原告当时提交给被告行政复议申请书为依据作出，故应以被告提交的行政复议申请书为准，不予采信；证据11，本院已核对其真实性，合法有效，且与本案具有关联性，予以采信。对被告八步乡政府及雨城区政府提交的证据，原告对其真实性均无异议，且与本案具有关联性，予以采信。
经审理查明：2010年5月29日，八步乡紫石村一组对宦泽智反映的农村承包土地问题，作出了《紫石村一组关于村民宦泽智承包土地纠纷的处理意见》，处理意见为：根据当年组上的土地承包规定，宦泽智之妻王某某的土地0.12亩划分在山草湾，属田地配套，不可能也没有办法另行它策，现在仍然在山草湾。至于偏崖子高速公路征占地的征占款按组上现行规定执行。2012年9月5日，被告八步乡政府根据原告宦泽智的土地承包确权申请，就宦泽智全家承包土地进行了确权，并作出了《八步乡紫石村第一村民小组村民宦泽智农村承包土地确权书》，该土地确权书没有引用任何法律依据，没有告知行政复议或诉讼权利，原告宦泽智不服该土地确权书，向被告雨城区政府提起了行政复议申请，被告雨城区政府于2013年3月15日作出了雨府复决字〔2013〕1号行政复议决定书，决定维持雅安市雨城区八步乡人民政府于2012年9月5日作出的《八步乡紫石村第一村民小组村民宦泽智农村承包土地确权书》，该复议决定书告知了宦泽智，如对本决定不服，可以自收到本定之日起15日内向雨城区人民法院提起行政诉讼，并于2013年3月20日向宦泽智送达了该行政复议决定书。宦泽智不服该行政复议决定书于2013年3月20日向雨城区人民法院提起了行政诉讼，雨城区人民法院在宦泽智提交的落款日期为2013年3月20日的行政诉状上盖有签收章，签收日期为2013年3月20日，雨城区人民法院出具的《行政案件审查登记表》，其审查意见栏为：不符合起诉条件（要求有具体的诉讼请求和事实根据），审查日期为2013年3月21日；备注栏为：收回材料宦泽智2013年4月9日。宦泽智就同一事由向雅安市中级人民法院进行信访，雅安市中级人民法院于2013年5月14日向雨城区人民法院发出雅法信函（2013）61号人民群众来信处理函，转回宦泽智的信访材料1件，2015年5月13日雅安市中级人民法院作出（2015）雅督他字第31号人民群众来信回复函，对宦泽智进行了答复，告知其不属于雅安市中级人民法院直接处理范围，按照职责权限分工，材料已转雨城区人民法院。之后，宦泽智就同一事由再次向雨城区人民法院提交了落款日期为2015年4月20日的行政诉状，雨城区人民法院依法予以立案受理，并由雅安市中级人民法院依法指定本院管辖。
另查明：1998年7月，宦泽智与八步乡紫石村一组签订了《土地承包合同》（合同编号0801073）一份，合同约定：八步乡紫石村一组将耕地2.76亩（其中：水田2.28亩，旱地0.48亩），发包给宦泽智耕种，期限从一九九八年七月一日起至二○二八年六月三十日止，其所附的土地承包卡片，载明：户主为宦泽智，承包人口4人，承包耕地3.16亩（含自留地0.4亩）。原雅安市人民政府（现雅安市雨城区人民政府）于1998年8月向宦泽智颁发了《土地承包经营权证书》（证书编号0801073），对宦泽智与八步乡紫石村一组签订的《土地承包合同》中承包地面积、位置、承包期限、承包人口等进行了确认。
庭审中，被告八步乡政府认可其作出的土地确权书是解决紫石村一组与宦泽智之间的承包土地纠纷，其内容是对原告宦泽智取得的《土地承包经营权证书》内容的复述，其确权的事实依据就是《土地承包经营权证书》。
本院认为，本案争议的焦点为：
一、原告宦泽智的起诉是否超过了法定的起诉期间。根据本案查明的事实，原告宦泽智不服雨城区政府的行政复议决定书，于收到复议决定书的当天即2013年3月20日向雨城区人民法院提起行政诉讼，未超过行政诉讼法规定的收到复议决定书之日起十五天的起诉期间，雨城区人民法院对原告宦泽智提交的行政诉状予以签收并对起诉进行了登记，但未向原告宦泽智出具是否予以立案受理的通知书，后宦泽智于2013年4月9日对退回的起诉材料予以了签收。根据1990年10月1日起实施的修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉”及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定予受理”的规定，雨城区人民法院对原告宦泽智的起诉，在审查不符合起诉条件后，未按照法律的规定在七日内作出是否予以立案受理的裁定，因此，原告宦泽智在法定期间内提起的诉讼未经人民法院生效法律文书的处理，其于2013年4月9日收回诉讼材料的行为，不能认定原告宦泽智已放弃诉讼，也不能因此认定原告宦泽智的起诉期间丧失。之后，原告宦泽智就同一事由提交的落款日期为2013年4月20日的行政诉状，应视为同一诉讼行为的延续，雨城区法院也予以立案受理。故原告宦泽智的诉讼未超过法定的起诉期间，对二被告辩称原告的起诉超过法定期间的意见，本院不予采纳。
二、被告八步乡政府作出的土地确权书及雨城区政府作出的行政复议决定书是否违法。（1）根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”之规定，本案中，被告八步乡政府在处理宦泽智与发包方紫石村一组土地承包经营纠纷过程中，只享有调解的权利，不具有作出行政行为的职权，因此，被告八步乡政府没有法定职权作出土地确权决定，其作出的土地确权决定超越职权范围。（2）被告辩称其作出土地确权决定的具体法律依据为国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款，但根据该处理办法第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件”之规定，其作出土地确权决定所适用的法律依据明显错误，且被告八步乡政府在作出的土地确权书中未引用任何法律依据，应视其行政确权行为没有法律依据。综上所述，被告八步乡政府超越了职权范围作出土地确权决定，且其作出的土地确权决定没有法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（四）超越职权的”之规定，被告八步乡政府作出的土地确权决定，具有违法性，依法应予以撤销，雨城区政府作为复议机关，对八步乡政府错误的土地确权决定予以维持，不符合法律规定，也应予以撤销。
综上，为了解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告雅安市雨城区八步乡人民政府于2012年9月5日作出的《八步乡紫石村第一村民小组村民宦泽智农村承包土地确权书》；
二、撤销被告雅安市雨城区人民政府于2013年3月15日作出的雨府复决字〔2013〕1号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告雅安市雨城区八步乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省雅安市中级人民法院。
审 判 长 叶正刚
审 判 员 江汉夫
代理审判员 李默然
二〇一五年八月十九日
书 记 员 何 谐