湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂05行终193号
上诉人（原审原告）刘天凤，女，1943年1月19日出生，汉族，住宜昌市猇亭区。
委托代理人覃爱林（刘天凤之子），住宜昌市猇亭区。特别授权。
上诉人（原审被告）宜昌市猇亭区国土资源局。住所地：宜昌市猇亭区正大路**号。统一社会信用代码12420505011100234K。
法定代表人田波，局长。
委托代理人陈继清，湖北德胜律师事务所律师。特别授权。
上诉人刘天凤与上诉人宜昌市猇亭区国土资源局（以下简称猇亭区国土局）因土地行政征收及行政赔偿一案，均不服宜昌市点军区人民法院（2016）鄂0504行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年11月29日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，2014年初，猇亭区人民政府拟征收猇亭区虎牙社区居民委员会（以下简称虎牙居委会）所属的0.7284公顷国有农用地转为建设用地，原告刘天凤经营使用的土地在上述征收范围内。被告制作并张贴公示《征前告知书》及《听证告知书》，2014年10月31日，被告与虎牙居委会签订《土地补偿协议书》，对征地的相关补偿及人员安置问题进行了约定。2014年11月17日，猇亭区人民政府经宜昌市相关部门向湖北省人民政府上报《关于报批2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的请示》。同年12月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2014]3047号《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》，同意猇亭区人民政府呈报的《农用地转用方案》和《使用国有土地方案》，同意将虎牙居委会国有农用地0.7118公顷（无耕地）转为建设用地；另使用国有建设用地0.0166公顷，共计0.7284公顷，土地用途为工业用地。2015年1月8日，猇亭区人民政府公布了《征用土地方案公告》。次日，被告公布了《征地补偿安置方案公告》，该两公告均在虎牙居委会公告栏张贴。同月12日，被告与虎牙居委会再次签订《土地补偿协议书》。后虎牙居委会根据原告刘天凤的《征地登记表》计算相关补偿费用共计47443.5元，该笔款项原告已经领取。
原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告在“猇亭区2014年度第7批次城市建设用地”实施报批、征占流程中违法，隐瞒“耕地”事实报批；在省人民政府农用地转用批复前，被告纵容中石油长丰科技（该土地受让方）施工人员在原告等23户土地上毁地施工，原告多次投诉，拒不履行监督检查职责；改变土地用途后，没有办理土地变更登记手续，以上情况表明被告对该土地“未批先毁”多次行政不作为。2、被告委托虎牙居委会主导执行的征地公告和费用支付，依法需要被告参与，却没有痕迹；虎牙居委会在湖北省人民政府批复农用地转用之前，支付安置补助费，属于未按法定流程执行征地程序。请求法院要求被告提供按《土地补偿协议书》中约定款项支付给虎牙居委会或原告补偿费用的凭证和具体时间，以确认是否“未批先征”。3、“猇亭区2014年度第7批次城市建设用地”和“中石油项目”用地是同一块地，获批面积和被告签署《土地补偿协议书》中的面积相差1.36亩，所谓红线外道路面积没有征地手续，是瞒报征地面积，多毁少批。4、《征地补偿安置方案》没有市、县人民政府的批准，越权发布，属于被告行政不作为；征地补偿没有地上附着物补偿标准，青苗补偿不按法规制定，隐瞒法规规定的人员安置费和养老补偿金等，侵害了被征地户的利益。5、基于被征土地目前已被毁的实际情况，请求法院依法判决给予原告农业人口安置补偿金2.4-3.3万元、土地补偿费32283.4元、养老保险补偿金75075元、地上附着物补偿费7986元，青苗费和安置费另计。6、请求法院依法通知涉案土地相关利害关系人参加诉讼。
原判认为，一、关于被告是否存在对施工单位任意毁地的行为有行政不作为的问题。根据湖北省人民政府鄂政土批[2014]3047号批复,对该争议土地的批准日期是2014年12月31日,而从原告提交的宜昌市公安局猇亭区分局古老背派出所的接处警工作登记表以及2014年10月17日虎牙社区居委会发出的要求农户尽快清除土地上青苗及附着物的公告来看，长丰石油科技有限公司的施工人员在此批复日期前就已经进场施工；被告在庭审中也认可，2014年10月左右，确实有人对该土地有过一些平场行为。虽然猇亭区人民政府对该块土地的征收行为已被人民法院另案确认合法，但在省级人民政府作出批准之前，他人不能在该土地上进行施工。被告作为当地的土地行政管理部门，在明知该土地的征收手续尚不完备的情况下，对他人在该土地上施工未及时制止，未履行法定职责，属于行政不作为。
二、关于原告要求行政赔偿的问题。虽然原审法院确认被告在本案争议的土地中未履行行政监管职责，存在行政不作为的情况，但考虑到在该批次土地的批准手续下达后，被告已经按照当地征收土地的标准对原告进行了补偿并已由原告实际领取，同时亦未对原告造成其他实际经济损失，故对原告要求行政赔偿的诉讼请求，不予支持。
综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告猇亭区国土局在猇亭2014年度第7批次建设用地征用手续未批准前未履行法定职责的行为违法。二、驳回原告刘天凤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告猇亭区国土局负担。
刘天凤的上诉理由主要为：1、一审法院对本案主要事实的审查存在遗漏，对猇亭区国土局在实施土地征收过程中，存在未批先征、未批先占、瞒报耕地骗批、少批多占等行政违法行为，未依法给予确切裁判。2、根据一审中猇亭区国土局提交的证据，证实涉案地块中有“菜地”，“菜地”在国土资源部GB/T21010-2007《土地利用现状分类表》中即为耕地。因此，应确认“无耕地”违法骗批的事实。3、一审法院认为《农村土地承包经营权证》的有效期随土地征收而终止，属于适用法律错误。4、猇亭区国土局未依法对提前一年将收回土地使用权进行公告，对上诉人刘天凤要求猇亭区国土局提前收回土地使用权进行补偿的诉请遗漏，依法应当进行审理。5、对于上诉人刘天凤请求法院依法通知该征地案中其他23个被征地户及毁地施工者等利害关系人参加诉讼，印证占地毁地过程，见证上诉人刘天凤苗圃毁前毁后具体情况的诉讼请求，一审法院没有给予回应，属于遗漏诉讼请求，也没有依照相关法律规定说明未能调取的原因，属于违反法律规定的诉讼程序，二审应当对其进行审理。6、一审法院对上诉人刘天凤要求行政赔偿的诉讼请求不予支持，属于认定事实不清。涉案征地行为对上诉人刘天凤造成的经济损失没有完全依法补偿，不能确认未造成实际经济损失。第一，未按照法律规定的标准对青苗、地上附着物进行补偿；第二，未对收回国有土地使用权给予合适的经济补偿；第三，未对“被征地农业人口补偿和被征地农民参加基本养老保险的一次性养老保险补偿事项”进行补偿；第四，未补偿上诉人刘天凤土地补偿费。7、一审法院在征地面积、青苗作物类型和补偿费用计算的事实认定上模糊不清。8、关于猇亭区政府对该宗土地实施征收行为是否合法已由两审终审判决的问题。上述判决书对猇亭区国土局未批先征、未批先占、瞒报耕地骗批、少批多占等行政违法行为没有进行严谨的裁判，也没有确认这些事实。以“合法”判决结果认为征地流程全程“合法”，显然没有依据。并且，法律规定法院审理行政案件，不受当事人诉讼请求范围的限制，只要涉及被诉具体行政行为合法性、关联性、真实性的相关问题，都应在审查之列。9、一审认为猇亭区国土局对相关单位在“第7批次建设用地”批复前实施的取土平场毁苗行为是“未履行行政监管职责”，属于定性不准确。10、关于征地补偿已经完毕的认定，证据不足，适用法规有误。因此，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审全部诉请。
猇亭区国土局的上诉理由主要为：1、本批次征收农用地0.7118公顷均为园地，园地虽属于农用地，但依法属于林地范畴。本案农用地在被批准征收之前，遇有毁坏林木、非法占用林地之情形，予以制止和处罚也非猇亭区国土局法定职责。2、刘天凤没有证据证明本案征收土地手续办理完毕以前，长丰石油科技有限公司毁坏其林木、占用其林地。故一审判决认为猇亭区国土局明知土地征收手续不完备，对他人在该地上的施工未及时制止、未履行法定职责，是没有事实依据的。这里所指的“该地块”应为刘天凤经营的土地，若“该地块”非刘天凤经营土地，则因“该地块”与上诉人刘天凤没有利害关系，不属于本案审理范围。请求撤销原审判项第一项，改判驳回上诉人刘天凤的诉讼请求；一、二审诉讼费由上诉人刘天凤负担。
刘天凤针对猇亭区国土局的上诉意见辩称的主要理由为：1、猇亭区国土局认为征收农用地0.7118公顷均为“园地”，上诉人认为猇亭区国土局提交的用以证明此项结论的证据的真实性不足，关联性有异议。2、猇亭区国土局认为“园地虽属农用地，但依法属于林地范畴”，不符合国土资源部《土地分类体系说明》中的相关规定。3、猇亭区国土局认为“本案农用地在被批准征收之前，遇有毁坏林木、非法占用了林地之情形，予以制止和处罚也非猇亭区国土局法定职责”，与猇亭区国土局法定的业务范围不符。4、猇亭区国土局上诉状中事实与理由部分的第二项中所述与事实不符。一是有毁地占地的事实照片，在一审中已提交，可以证明上述事实。二是猇亭区国土局坚称毁坏占用的是林地，这与《征地登记表》中的记录不符，没有证据予以证明。换言之，若猇亭区国土局坚称占用的是林地，也是瞒报“林地”骗批。三是2014年12月中旬，因猇亭区国土局的不作为，刘天凤加大了投诉力度，依法逐级提交《行政复议申请书》，并通过电子邮件的形式将《行政复议申请书》发送给虎牙居委会负责人。四是猇亭区国土局应对征收土地手续办完之前，是否毁坏土地（林地），毁地行为是否合法，依法负有举证责任。5、猇亭区国土局认为只有危害上诉人刘天凤经营的土地，只有与刘天凤有利害关系，才属于不履行征地法定职责案的审理范围，这一观点是错误的。在涉案征地程序中，即使没有危害刘天凤经营的土地，没有按程序做到青苗及附作物登记、没有计算征地养老补偿等，就是非常明显的不履行法定职责的行为，该行为属于不履行征地法定职责的审理范围。6、请法院依据法律规定通知其他23个利害关系人参与诉讼，确认猇亭区国土局对刘天凤经营的土地在2014年12月19日前就已经完全毁灭的事实存在不作为。
猇亭区国土局针对刘天凤的上诉意见辩称的主要理由为：在一审判决中已经详细阐述了刘天凤的诉请及驳回诉讼请求的理由。请求二审法院驳回刘天凤的上诉。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。二审审理期间，刘天凤向本院提交了两份新证据材料：证据一，2014年12月19日毁后地边上部分照片，证明占地不止0.7118公顷。证据二，用地范围略图，证明猇亭区国土局毁地面积大于批复面积。猇亭区国土局对上述两份证据的真实性、关联性不认可。同时，上诉人刘天凤向本院提交了两份《调取证据申请书》，请求调取“中石油长丰科技”项目的23份《征地登记表》和宜昌市土地勘测规划院确定“宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地”为“农用地-
园地-
果园”的规范性文件的法规依据和事实依据；请求胡学明以及签订《土地补偿协议书》的当事人、《土地勘测定界技术报告书》的项目负责人张梦娟出庭接受询问。本院认为，上诉人刘天凤二审期间向本院提交的两份新证据，对于其真实性、关联性均不予认可，不作为认定案件事实的依据。对于其提交的两份《调取证据申请书》，本院认为，刘天凤要求调取证据及申请证人出庭证明的事实已经生效法律文书作出认定，无需调取证据并通知证人出庭证明已被认定的案件事实，因此不符合调取证据的条件，不准予调取。
另查明，1、2015年5月5日，上诉人刘天凤之子覃爱林起诉宜昌市猇亭区人民政府，要求法院判决确认宜昌市猇亭区人民政府的土地征收行为违法，要求对土地恢复原状，交由其恢复生产，并由宜昌市猇亭区人民政府赔偿其损失，同时要求法院对宜猇府发[2014]5号文的合法性进行审查。该案经宜昌市中级人民法院(2015)鄂宜昌中行初字第2号及湖北省高级人民法院（2016）鄂行终13号两审终审，确认宜昌市猇亭区人民政府土地征收行为合法，驳回了原告覃爱林的诉讼请求。2、刘天凤的征地补偿款分两部分发放，2015年2月2日，由刘天凤的大儿媳刘先玉代领13473.81元；还有一笔金额为33969.69元的征地补偿款打入了刘天凤在三峡农村商业银行股份有限公司猇亭支行的个人账户中，共计47443.5元。3、猇亭区人民政府拟征收猇亭区虎牙居委会所属的0.7284公顷国有农用地转为建设用地，用以建设“中石油特种车维保中心”项目，该地块已经湖北省人民政府《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》批准。现因项目报批问题，上述地块还未交与“中石油特种车维保中心”项目使用。
本院认为，刘天凤向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求有六个，经过归纳整理为二个，现分别阐述如下：
一、确认猇亭区国土局在“猇亭区2014年度第7批次城市建设用地”实施报批、征占流程中程序违法，存在“未批先征”、“未批先毁”等行为，而猇亭区国土局对上述行为多次行政不作为。
1、关于“未批先征”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。涉案土地的征地主体应是宜昌市猇亭区人民政府，而非猇亭区国土局。同时，根据前述生效法律文书认定的事实，虎牙居委会2014年10月17日的公告虽有“目前兑现已基本结束”的表述，但2015年1月12日猇亭区国土局与虎牙居委会签订正式的《土地补偿协议书》，以及2015年1月15日虎牙居委会仍在往被征地农户账户上存入补偿款的存单证明，2014年12月31日湖北省人民政府批准征收土地方案之前，征收工作并未结束，方案批准后，征收工作仍在继续。因此，猇亭区国土局不存在“未批先征”。并且，猇亭区国土局作为当地的土地行政管理部门，在征地过程中应当履行一定的法定职责。上述生效文书中，在审查征地程序合法性的过程中，也对猇亭区国土局在征地程序中的履职行为进行了审查，并确认了其履职程序的合法性。上诉人刘天凤的该项诉请中，混淆了猇亭区人民政府和猇亭区国土局在征地过程中的法定职责，“未批先征”诉请中，猇亭区国土局不是责任主体；其他诉请与上述生效法律文书中认定的事实和结论相悖，故本院不予支持。
关于刘天凤称“猇亭区2014年度第7批次城市建设用地”获批面积和《土地补偿协议书》中签订的面积相差1.36亩的问题。猇亭区国土局在二审中作出说明，《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》中批准使用的土地为虎牙居委会国有农用地0.7118公顷（无耕地）转为建设用地，另使用国有建设用地0.0166公顷，该批次批准建设用地0.7284公顷。征地过程中，会导致一些土地虽然不在征收范围内但是会实际丧失耕种功能，为弥补农民实际损失，《土地补偿协议书》中载明的红线外道路0.0906公顷（1.359亩），是只补偿而不实际征收使用的，所以并不在涉案征地批复中。
2、关于“未批先毁”。2014年12月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2014]3047号《关于宜昌市猇亭区2014年度第7批次（低丘缓坡）城市建设用地的批复》。根据前述生效法律文书认定的事实，2014年12月19日，上诉人刘天凤之子覃爱林与长丰石油科技有限公司的施工人员发生了纠纷。本案中，上诉人刘天凤提交的虎牙居委会于2014年10月17日发出的要求农户尽快清除土地上的青苗和附着物的公告及一审庭审中猇亭区国土局认可在2014年10月左右确实有人对该土地有过一些平场行为来看，长丰石油科技有限公司的施工人员在批复日期前就已经进场施工。作为土地行政管理部门，猇亭区国土局对当地的土地使用负有监管职责。猇亭区国土局明知涉案土地征收手续尚不完备，任由施工单位清地平场，未履行行政监管职责，存在行政不作为。上诉人猇亭区国土局的上诉理由与其法定职责不符，本院不予支持。
二、基于被征土地目前已被毁的实际情况，给予刘天凤农业人口安置补偿金2.4-3.3万元、土地补偿费32283.4元、养老保险补偿金75075元、地上附着物补偿费7986元，青苗费和安置费另计。
在前述分析论证中，本院已确认猇亭区国土局在涉案土地征收过程中存在未履行监管职责，行政不作为的情况，但考虑到涉案土地的相关批准手续已经作出，刘天凤被征土地已经按照相关标准予以补偿，并且，刘天凤的一部分补偿款已经由其大儿媳代领，另一部分已经打入刘天凤在银行的个人账户中，故对其要求行政赔偿的诉讼请求，本院不予支持。同时，本案不适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》中的有关规定。如果刘天凤对征地补偿标准有异议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。因此，刘天凤可依法申请协调、裁决。
对于刘天凤请求法院通知其他23个利害关系人参与诉讼的问题。本院在二审中已向其释明，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，涉案利害关系人可以作为第三人向法院申请参加诉讼，或者由法院通知其参加诉讼。本案中，上诉人刘天凤要求法院通知利害关系人参加诉讼不符合法律规定的情形。
综上，猇亭区国土局在涉案土地征收过程中存在未履行监管职责，行政不作为的情况。二上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人刘天凤、宜昌市猇亭区国土资源局的上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人刘天凤、宜昌市猇亭区国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 闵珍斌
审判员 甘 杨
审判员 曹 斌
二〇一七年一月五日
书记员 陈 悦