北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京01行初150号
原告通化市永利机电设备安装有限公司，住所地通化市二道江区桃源村四组。
法定代表人刘荣利,董事长。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
委托代理人陈维国，通化市永利机电设备安装有限公司副总经理。
被告中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。
法定代表人陈吉宁，部长。
委托代理人程世刚，北京市金杜律师事务所律师。
委托代理人杨爱珍，中华人民共和国环境保护部工作人员。
原告通化市永利机电设备安装有限公司（以下简称永利公司）不服被告中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）作出的环法〔2017〕11号《行政复议决定书》(以下简称复议决定)，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月3日公开开庭进行了审理。原告通化永利公司的委托代理人褚中喜、陈维国，被告环保部的委托代理人程世刚、杨爱珍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月20日，被告对原告作出行政复议决定，主要内容如下：《吉林省环境保护厅关于通化钢铁集团股份有限公司建成违规项目环保备案意见的函》（吉环函〔2015〕563号，以下简称环保备案意见函）是吉林省环境保护厅（以下简称吉林环保厅）依据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号，以下简称《意见》）和环保部《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》（环发〔2014〕55号，以下简称《通知》）作出的。根据《意见》的有关要求，对建成违规项目，应当全面清理整顿，履行备案手续。这本质上是对建成违规项目进行清理，对经整顿后仍不符合有关规定的项目予以淘汰；对经整顿后符合有关规定的项目进行规范管理。涉案项目的开工建设，属于“未批先建”行为，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定。吉林环保厅根据《意见》和《通知》的有关规定，作出环保备案意见函，对涉案项目予以有条件备案。未通过吉林省环保厅的备案，意味着该项目将被淘汰；通过吉林环保厅的备案，意味着该项目满足清理整顿的要求，吉林环保厅将会依法对其规范管理。故环保备案意见函并不改变涉案项目已经建成投产的事实，本身并不创设新的权利义务关系，也不对外产生法律效力，不会对原告的合法权益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（二）项的规定，环保备案意见函并不对原告的合法权益产生实际影响，且原告也未提交相关证据用以证明环保备案意见函对其合法权益产生实际影响。因此，原告与环保备案意见函不具有法律上的利害关系，原告的行政复议申请不符合法定的受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，被告决定驳回原告的行政复议申请。
原告永利公司诉称，原告为依法成立的公司。从2003年起就承租位于通化市二道江区桃源村四组土地从事生产经营活动。2006年，通化钢铁集团股份有限公司（以下简称通钢公司）在距离原告约300米处投资建设2号高炉（原7#高炉）项目，2011年建设3号高炉（原新2#高炉）项目（以下统称“涉案建设项目”）。为查证上述建设项目的合法性，2016年9月23日，原告通过政府信息公开申请获得吉林环保厅作出的2016年第17号《政府环境信息公开告知书》，吉林环保厅以附件形式公开了环保备案意见函。2016年10月19日，原告通过邮政EMS向被告邮寄《行政复议申请书》等材料，复议请求撤销环保备案意见函，被告10月20日签收。但被告作出的《延期审理通知书》是12月23日寄出的，复议决定是2017年1月20日作出，1月23日寄出，上述期限均超期，被告作出复议决定存在程序违法之处，且认定事实不清，通钢公司的生产给原告造成环境影响，原告与环保备案意见函存在利害关系，被告对原告的复议申请予以驳回适用法律错误，程序违法。故请求依法撤销复议决定。
原告永利公司在开庭审理前向本院提交了以下证据：1.EMS邮政特快专递信封及邮件查询单，证明原告收到复议决定的时间，其起诉未超过法定起诉期限。2.行政复议申请书，证明原告复议申请的内容。3.承包协议及土地租赁协议，证明原告与被复议行为之间存在直接的利害关系。4.政府信息公开告知书，证明原告获得环保备案意见函的时间。
被告环保部辩称：1.原告与环保备案意见函无利害关系，永利公司的申请不符合行政复议申请的受理条件，环保部驳回永利公司的行政复议申请事实依据充分，适用法律法规正确。首先，根据永利公司行政复议申请书，称通钢公司的项目与其公司经营地址相邻，但是，环保备案意见函并未产生许可通钢公司项目开始生产的法律效果，因为在吉林环保厅作出环保备案意见函之前，通钢公司的项目已经处于投产状态，并且，吉林环保厅环保备案意见函也未对通钢公司的违法行为进行确认或认可，反而要求通钢公司进行整改，并需满足环保相关规定。可见，无论永利公司的经营地址是否与通钢公司的项目相邻，永利公司的利益均与环保备案意见函无关，永利公司与环保备案意见函之间不存在利害关系。其次，环保备案意见函仅系针对通钢公司作出，未对永利公司及其他第三方主体创设任何权利和义务，进而不会对永利公司及其他第三方主体的权利、义务产生任何实际影响，或产生任何法律效力。最后，在整个行政复议程序过程中，永利公司并未提供任何证据证明其与环保备案意见函之间存在利害关系，未证明环保备案意见函损害了其何种权益，以及损害程度。因此，永利公司应当承担举证不能的不利法律后果。2.在行政复议过程中，环保部受理原告的行政复议申请、要求吉林环保厅作出答复、通知通钢公司参加行政复议、作出延期审理决定、作出行政复议决定等程序均符合法律规定。因此，环保部作出行政复议决定的程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》、快递单、EMS物流查询记录，证明2016年10月20日，原告向被告邮寄了《行政复议申请书》，同年10月26日，被告负责法制工作的机构收到。2.原告的主体手续文件、原告代理人的授权手续文件，证明原告向被告邮寄了原告的主体手续文件、原告代理人的授权手续文件。3.原告申请行政复议所依据的证据材料，证明原告向被告邮寄了《政府环境信息公开告知书》（2016年第17号）、环保备案意见函、《荒地承包协议书》和《土地租赁协议》。4.《行政复议答复书》、快递单、EMS物流查询记录，证明2016年11月15日，吉林环保厅针对永利公司的行政复议申请，作出了《行政复议答复书》。5.吉林环保厅作出行政行为所依据的事实材料,证明吉林环保厅向被告提交了《通化钢铁集团股份有限公司建成违规项目环保备案报告》（报批版）、《通化钢铁集团股份有限公司周边环境质量状况报告》和《关于通化钢铁集团股份有限公司建成违规项目环保备案报告的评估意见》（吉环评估书[2015]173号）。6.《复议意见书》，证明2016年11月24日，通钢公司以第三人的身份，针对永利公司的行政复议申请，作出了《复议意见书》。7.《行政复议答复通知书》、快递单、EMS物流查询记录，证明2016年10月28日，被告作出《行政复议答复通知书》《环法字[2016]103号》），要求吉林环保厅在收到行政复议申请书副本之日起10日内，就永利公司的行政复议申请作出答复，并提出当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年11月5日，吉林环保厅收到前述通知书。8.《第三人参加行政复议通知书》、快递单、EMS物流查询记录，证明2016年10月27日，被告作出《第三人参加行政复议通知书》（环法字[2016]101号），通知通钢公司作为第三人参加行政复议，在收到通知书之日起10日内提交有关行政复议请求的书面意见、证据及有关材料。9.《延期审理通知书》、快递单、EMS物流查询记录，证明2016年12月20日，被告作出《延期审理通知书》（环法[2016]128号），决定延期30日作出行政复议决定。10.行政复议决定、快递单、EMS物流查询记录，证明2017年1月20日，被告作出行政复议决定书，并送达原告。同时，被告提交了《中华人民共和国行政复议法》、复议法实施条例第二十八条和第四十八条作为法律依据。
本院要求被告补充提交了《申请人提交材料清单》，用以证明被告法规司收到原告行政复议申请书及材料的时间。
经庭审质证，原告对被告证据1-3的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议，对证据4-10的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的，主张被告收到原告复议申请的时间应为环保部的签收日，而不是环保部法制机构的收到日。被告对原告证据1、2、4的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议，不认可原告证据3的关联性。
本院经审查认为，原告证据1、2、4及被告证据均与审查复议决定的合法性有关，证据形式上符合合法性、真实性的要求，能够证明本案客观存在的事实及被告作出复议决定的行政程序，本院予以采信。原告证据3与本案审查复议决定的合法性无关，本院不予采信。
经审理查明，2015年12月17日，吉林环保厅针对通钢公司的《备案申请》、《通化钢铁集团股份有限公司现状评价环境影响报告书》和《通化钢铁集团股份有限公司建成环保违规项目备案报告》，经研究，作出环保备案意见函，主要内容概括如下：一、原则同意对1#-2#焦炉改造（新1#焦炉）工程、5#360ｍ2烧结机工程、新2#2680ｍ3高炉工程和3#120t转炉工程等4个建成环保违规项目予以有条件备案。二、4#55孔焦炉、高强度机械制造用钢生产线等七个项目环保手续齐全，无需再进行环保备案。三、1#-2#焦炉改造（新1#焦炉）等四个项目符合《通知》中选址布局红线条件要求，但因原料场及焦化、烧结和炼钢等工序部分设备废气污染防治措施，焦化工序酚氰废水污染防治措施，部分废气、废水在线自动监控系统等环境管理措施，不符合建成违规项目环保备案必要条件要求。四、鉴于上述四个项目还存在违反环保要求的问题，吉林环保厅明确通钢公司从所要求的六个方面进行整改，同时规定了相应的整改期限。还要求通钢公司全面达到环保备案必要条件要求，确保各项污染物排放达到相关排放标准要求。五、要求通钢公司按期完成整改任务，并及时组织项目的竣工环保验收。后，原告通过政府信息公开途径获取了环保备案意见函。
2016年10月26日，被告负责法制工作的机构收到原告寄交的行政复议申请书，原告不服环保备案函申请行政复议，请求撤销环保备案意见函。2016年10月27日，被告作出《第三人参加行政复议通知书》，通知通钢公司作为第三人参加复议，并对原告的行政复议申请作出答复。10月28日，被告作出《行政复议答复通知书》，通知吉林环保厅针对原告的行政复议申请作出答复。11月15日，吉林环保厅作出吉环复答字[2016]3号《行政复议答复书》，同时向被告提交了作出环保备案意见函的证据材料。2016年12月20日，被告以案情复杂为由作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并向原告、吉林环保厅、通钢公司送达。2017年1月20日，被告作出复议决定，并向原告、吉林环保厅、通钢公司送达。原告不服，在法定起诉期限内，向本院提起行政诉讼。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当符合法定受理条件。复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，提起行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，原告提起行政复议所针对的被复议行为是环保备案意见函。本案争议焦点在于原告与环保备案意见函之间是否存在利害关系。对此判断，需对环保备案意见函这一行为性质进行确认。首先，从环保备案意见函的内容看，该函是吉林环保厅针对通钢公司部分生产项目所存在的违反环保要求问题而作出的，是对存在违规的项目企业提出整改要求的告知行为，未设定权利义务。其次，从环保备案意见函的结果看，吉林环保厅在函中明确要求通钢公司在规定期限内完成整改，并及时组织项目的竣工环保验收。通钢公司整改后只有通过竣工环保验收，其相关生产项目才可完成环保备案。故环保备案意见函仅为过程性行为，该行为不具有确定性，尚未对相对人通钢公司的权利义务产生实质性影响的法律效力，对原告的权利义务更无实质影响。因此，被告以环保备案意见函未对原告的合法权益产生实际影响为由，作出原告与环保备案意见函不具有法律上的利害关系之认定并无不当。鉴此，原告提起的行政复议申请不符合法定受理条件，被告根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告的行政复议申请正确，本院应予支持。原告关于其与环保备案意见函存在利害关系的主张均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
关于复议程序的合法性，通过对被告提交相关证据的审查，被告在收到原告提交的行政复议申请后，履行了通知行政复议答复、通知利害关系人参加行政复议、延期审理等法定程序，作出复议决定，并在合理期限内送达原告，符合行政复议法的规定，不存在行政程序违法之处。针对原告提出的行政程序违法问题，涉及被告受理行政复议申请的时间之认定。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”故，被告受理原告的行政复议申请的时间应为其法制工作机构收到原告的行政复议申请时间，被告以此时间起算其审理期限，且在法定期限内作出延期审理通知并送达原告，符合法定程序，对原告的相关主张本院不予支持。
综上，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告通化市永利机电设备安装有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告通化市永利机电设备安装有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 张美红
代理审判员 肖玲玲
二〇一七年六月二十七日
法官 助理 王素南
书 记 员 易 梦