中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申4137号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王宗亮，男，1963年11月27日出生，汉族，住山东省广饶县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广饶县人民政府，住所地：山东省广饶县乐安大街501号。
法定代表人：霰景亮，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广饶县国土资源局，住所地：山东省广饶县乐安大街800号。
法定代表人：朱春光，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：东营农业高新技术产业示范区管理委员会，住所地：山东省东营农业高新技术产业示范区（广北农场）中心街19号。
法定代表人：罗守玉，该管理委员会主任。
再审申请人王宗亮因诉再审被申请人广饶县人民政府、广饶县国土资源局、东营农业高新技术产业示范区管理委员会（以下简称农高区管委会）土地行政补偿一案，不服山东省高级人民法院于（2016）鲁行终1245号行政裁定书，向本院申请再审。本院依法组成由审判员于泓、审判员李德申、审判员张艳组成的合议庭进行了审查，现已审查终结。
山东省东营市中级人民法院一审查明：王宗亮系农高区管委会（原东营市广北农场）职工，自1998年以来承包位于原东营市广北农场一分场七队尾三最北边约40亩的土地。根据其于2008年12月7日与东营市广北农场一分场签订的土地承包（租赁）合同记载的内容，其对涉案土地的承包期限截止日期为2010年11月15日。2011年3月31日，东营市人民政府作出《关于市高效生态农业示范区管委会与广饶县政府联合建设生态产业园有关问题的通知》（东政字[2011]31号），就农高区管委会和广饶县人民政府联合建设生态产业园事项进行了部署。根据该通知内容，由东营市人民政府收回农高区管委会范围内的9293.6亩国有土地，交由广饶县人民政府使用。广饶县人民政府给予农高区管委会国有土地补偿2亿元，从2011年开始分两年拨付到位。王宗亮主张的其承包的土地就在该9293.6亩土地范围内。广饶县国土资源局根据广饶县人民政府的安排，于2013年11月16日分别与东营市广北农场签订了《收回土地协议》，与东营市广北农场、广饶县财政局、广饶县人力资源和社会保障局签订了《土地收回补偿安置协议》。协议中就收回土地的位置、地类、面积，土地收回费用及拨付方式，村民安置意见，土地交付时间等内容作了具体约定。以上二份协议已履行完毕。
另查明，2010年8月10日，东营市委决定对包括东营市广北农场在内的国有农场管理体制进行改革。其中，以东营市广北农场所有权属面积为界，设立了东营市高效生态农业示范区管理委员会。2012年6月7日，东营市高效生态农业示范区管理委员会更名为东营农业高新技术产业示范区管理委员会。
一审法院认为，庭审中王宗亮明确其诉讼请求为请求确认三被告未向其进行补偿的行政行为违法，并请求判令三被告向其支付对未利用地进行开垦的开荒补偿费和耕地补偿费共计360000元。关于王宗亮诉请的开荒补偿费是否属于行政诉讼受案范围问题。涉案土地是原东营市广北农场的国有土地，王宗亮以承包的形式取得该部分土地的承包经营权，承包经营时间已十余年。如果王宗亮认为其曾对涉案土地进行过开垦，有部分投入，因此应得到相应补偿，该请求应属王宗亮与原东营市广北农场一分场签订土地承包合同时涉及的内容，属民事法律关系调整的范围，并非人民法院行政诉讼的受案范围。故王宗亮的该项诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。关于王宗亮是否具备请求耕地补偿费的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政诉讼的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，本案中，东营市人民政府为了东营市高效生态农业示范区的建设需要，收回农高区管委会部分国有土地，农高区管委会作为被收回土地的使用权人，有权取得被收回土地的补偿款，用于对职工的补偿安置等。王宗亮以每年与原东营市广北农场一分场签订承包（租赁）合同的方式取得对涉案土地的承包经营权，根据其于2008年12月7日与原东营市广北农场一分场签订的土地承包（租赁）合同记载的内容，其对涉案土地承包（租赁）期限的截止日期为2010年11月15日，即王宗亮对涉案土地的承包经营权至2010年11月15日已经终止。而政府决定收回农高区管委会包括涉案土地在内的9293.6亩土地的时间是2011年3月31日。王宗亮无权再以涉案土地实际使用人的身份主张收回耕地补偿费，故王宗亮不具备主张涉案耕地补偿费的主体资格。王宗亮的该项诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。综上，裁定驳回王宗亮的起诉。
王宗亮不服一审判决，以一审法院认定事实不清、适用法律错误为由向山东省高级人民法院提起上诉。请求撤销一审行政裁定书，依法支持其在原审行政起诉状中的所有诉讼请求，并对东营市人民政府东政字[2011]31号文件的合法性和广饶县人民政府涉嫌违法使用土地的事实予以审查。
二审法院经审理，认为各方当事人提交的证据均已在一审中进行质证，故同意一审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
二审法院认为：王宗亮关于开荒补偿费的主张应当属于民事法律规范调整的范围，而非行政诉讼的受案范围，因此法院无需对其是否存在开荒事实进行审查，一审法院未对是否存在开荒事实进行审查和未对其提交的二份信访答复意见的关联性予以采纳，并无不当。关于王宗亮主张的一审法院应当就该案民事争议一并审理的上诉请求，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”因王宗亮在一审中未将其开荒补偿费的主张明确作为民事争议请求一并申请解决，故对该主张不予支持。关于王宗亮有关涉案土地使用权转移的上诉主张，认为根据双方签订的土地承包（租赁）合同载明，王宗亮对涉案土地承包（租赁）期限的截止日期为2010年11月15日。此后，王宗亮与原东营市广北农场一分场未再续签承包合同。因此，王宗亮对于涉案土地的承包经营权已于2010年11月15日终止。王宗亮丧失对涉案土地承包经营权的直接原因是原东营市广北农场一分场未与其续签土地承包合同而非广饶县政府的土地收回行为，其在2011年3月31日政府决定收回农高区管委会包括涉案土地在内的9293.6亩土地时已经丧失了土地使用权，此时涉案土地的实际使用权人为农高区管委会。王宗亮无权再以涉案土地实际使用人的身份主张耕地补偿费，一审法院认定王宗亮不具备主张涉案耕地补偿费的主体资格，并无不当。鉴于王宗亮不具备主张涉案耕地补偿费的主体资格，对于广饶县人民政府对涉案土地使用的合法性不再进行实体审查，对王宗亮关于广饶县人民政府涉嫌违法使用土地予以审查的上诉请求不予支持。关于王宗亮主张对东营市人民政府东政字[2011]31号文件的合法性予以审查的上诉请求，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十条规定“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”，王宗亮在一审中并未提出对东营市人民政府东政字[2011]31号文件的附带审查，而是在上诉状中明确提出了该请求，即王宗亮在第一审普通程序之后提出了新的诉讼请求，鉴于农高区管委会对此有异议，对于王宗亮的该项上诉请求不予审理。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
王宗亮不服，向本院申请再审称：（一）有新的证据足以推翻原审裁定。新证据“地租及费用收据”显示，2011年4月26日，原国营广北农场畜牧公司第二奶牛场（原东营市广北农场一分场）收取王宗亮涉案土地2011年度的地租及费用共计14295.3元。该证据说明2011年1月1日至2011年12月31日涉案土地的承包经营权主体还是王宗亮。该时间也在政府收回农高区管委会包括涉案土地在内的时间内，故其以涉案土地实际使用人的身份主张耕地补偿费，进而要求法院确认被申请人的一系列行政行为违法并主张行政补偿符合原告主体资格。（二）原审裁定适用法律法规确有错误。其合法经营的土地因被申请人一系列行政行为受到损害，应属于行政诉讼受案范围。（三）一审庭审中其明确要求对广饶县人民政府对涉案土地使用的合法性及东营市人民政府东政字[2011]31号文件进行审查，但没有对该内容进行记载。综上，请求撤销一、二审裁定，对本案进行再审。
本院认为，一审法院经庭审确认王宗亮的诉讼请求为“请求确认三被告未向其进行补偿的行政行为违法，并判令三被告向其支付对未利用地进行开垦的开荒补偿费和耕地补偿费”是准确的。开荒补偿费系基于王宗亮与原东营市广北农场一分场之间的土地承包（租赁）合同而产生，故一、二审法院认定属于民事法律关系调整的范围并无不当，二审法院关于王宗亮在一审中未将开荒补偿费的主张明确作为民事争议请求一并解决的认定及适用法律亦无不当。若王宗亮主张该项权利，可另行依法寻求救济。
王宗亮关于耕地补偿费的主张，涉及其是否为本案适格原告的问题。行政诉讼的原告资格关系到什么人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查，因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓利害关系，就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，包括涉案土地在内的土地使用权被政府收回，作为土地承包经营权人可以依法主张耕地补偿费，但王宗亮必须提供证据证明，在政府收回土地使用权时其与原东营市广北农场一分场之间存在合法的土地承包（租赁）关系。根据一、二审法院查明的事实，双方之间的土地承包（租赁）合同终止日期为2010年11月15日，而政府收回包括涉案土地在内的9293.6亩土地使用权发生于2011年。王宗亮向本院申请再审提出一份收款收据作为新证据，用以证明原国营广北农场畜牧公司第二奶牛场（原东营市广北农场一分场）收取王宗亮涉案土地2011年度的地租及费用共计14295.3元，说明2011年1月1日至2011年12月31日涉案土地的承包经营权主体还是王宗亮。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，新证据是指：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。该收据不符合上述司法解释规定的三种情形之一，不能认定为新证据。首先，从该收据上载明的户名和时间看，该收据应发生于本案诉讼之前，但王宗亮并未在本案一审或者二审程序中提供，故该份证据的合法性无法认定；其次，该收据仅为复印件，其客观真实性和与本案的关联性亦无法认定。王宗亮向本院提交的其他材料均已向一、二审法院提供，并经过质证认证，本院不再进行审查。在涉案土地承包（租赁）合同约定的终止日期之后，王宗亮提供的证据不足以证明其为土地的实际经营权人，一、二审裁定以其不具有请求耕地补偿费的原告主体资格为由驳回起诉并无不当。
在王宗亮不具有本案原告主体资格的情况下，广饶县人民政府对涉案土地使用权的收回是否合法以及东营市人民政府东政字[2011]31号文件的合法性问题无需再进行审查。
综上，一审法院裁定驳回王宗亮的起诉、二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定并无不当。再审申请人王宗亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王宗亮的再审申请。
审判长 于 泓
审判员 李德申
审判员 张 艳
二〇一七年八月三十日
书记员 刘 潋