云南省宾川县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云2924行初1号
公益诉讼人宾川县人民检察院。
地址：宾川县金牛镇侨乡路延长线。
法定代表人姚元龙，检察长。
出庭负责人周应状，副检察长。
委托代理人杜杭明，宾川县人民检察院检察员，代理权限为一般授权代理。
委托代理人段承涛，宾川县人民检察院检察员，代理权限为一般授权代理。
被告宾川县环境保护局。
地址：宾川县金牛镇建青巷33号。
法定代表人赵忠，局长。
委托代理人喻觅，云南欣晨光律师事务所大理分所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人杨雪峰，云南欣晨光律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人宾川县人民检察院因要求确认被告宾川县环境保护局不履行对刘付生养殖户环境违法行为监督管理的法定职责违法，并要求被告继续履行对刘付生养殖户畜禽养殖污染防治监督管理的法定职责，于2016年12月23日向本院提起行政诉讼，因未提交委派工作人员办理登记立案手续的介绍信以及相关工作人员的工作证、身份证等身份证明材料，本院于当日进行释明并要求补正，公益诉讼人宾川县人民检察院于2016年12月30日补充了起诉材料，本院于2017年1月5日立案后，于2017年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日组织双方进行了证据交换，并于2017年4月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼人宾川县人民检察院的副职负责人周应状及其委托代理人杜杭明、段承涛，被告宾川县环境保护局的法定代表人赵忠及其委托代理人喻觅、杨雪峰到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公益诉讼人宾川县人民检察院诉称，刘付生养殖户位于宾川宾居镇××村进村路口村公路边，主要从事生猪养殖，从90年代发展至今已有20余年。近年来，刘付生养殖户不断扩大生猪养殖规模，至2016年11月，共建盖圈舍16间，总面积2988㎡，养殖生猪1000余头。养殖场内有手工式酿酒作坊一座，建有90m3的污水收集化粪池，主要以明渠收集为主，建有60㎡粪便堆捂房。刘付生养殖户的选址在双墩村公路边、三家村上风口，卫生防护距离未达到500米的要求，项目选址不当；自从事生猪养殖以来，该养殖场未办理环境影响评价文件审批手续；养殖场内无规范化养殖设施，没有完备的环境处理设施，养殖废水和粪便通过化粪池简单处理后对外排放，污水及臭味对周边生产、生活环境造成污染和影响，并引起周边居民不满。周围居民多次向宾川环保局进行过反映，但县环保局长期未依法履行监督管理职责。
我院在履职中发现以上事实后，经审查于2016年11月10日向宾川环保局发出宾检行建字〔2016〕3号《检察建议书》，督促宾川环保局切实履行环境监管职责。2016年12月6日，宾川环保局回复我院，称该局已对刘付生户规模生猪养殖场进行调查处置，并附有宾川环保局宾环罚字〔2016〕2号处罚决定书，处罚内容为：1.责令刘付生养殖户立即停止违法行为，另行选址；另行选址后，限期三个月办理建设项目环境影响评价文件及审批手续，规范建设相关环保设施；2.罚款人民币2万元。我院对该回复执行情况进行跟踪调查发现，在被告作出行政处罚决定后，刘付生仅缴纳罚款、压缩养殖规模，但并未停止违法排污行为，也没有另行选址搬迁的计划。
我院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。被告宾川环保局应当依据职责对全县范围内畜禽养殖污染防治情况进行监督管理，并加强对畜禽养殖污染的监测。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条及《畜禽养殖污染防治管理办法》第十九条等相关法律法规规定，生猪养殖场养殖头数超500头的，属于规模化畜禽养殖户，必须办理环境影响评价手续，环保部门应对其养殖设施、环境处理设施进行检查监督；畜禽养殖场应当进行环境影响评价而未进行的，由环境保护主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，处5万元以上20万元以下罚款。刘付生养殖场生猪养殖规模在2014年就已超过500头，属于法律规定的规模化畜禽养殖户。刘付生未办理养殖场环评审批文件属于“未批先建”的违法行为。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定，畜禽养殖场未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未对畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理即投入使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款。刘付生户养殖场没有合格的环保处理设施，养殖废水、粪便通过简单化粪池处理后外排，污水和臭味对周边生产、生活环境造成污染。被告宾川环保局作为畜禽养殖污染防治的监督管理机关，长期未依法进行监督管理，致使该养殖户“未批先建”、非法排污等环境违法行为长期存在。我院发出检察建议后，被告虽然作出行政处罚决定，收缴了罚款，但是没有采取有效的跟进监督管理措施，未依法全面履行职责，现养殖场污水还在排放，也没有另行选址搬迁的计划，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。
综上，为督促被告依法全面履行职责，促进行政机关依法行政，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判：一、确认被告对刘付生养殖户环境违法行为未依法履行监督管理职责的行为违法；二、判令被告继续履行对刘付生养殖户畜禽养殖污染防治监督管理职责。
公益诉讼人宾川县人民检察院当庭提出，宾川环保局在我院发出检察建议后至诉讼审理过程中，全局都引起了高度重视，局长赵忠亲自带队，多次到刘付生养猪场督促、检查、制止粪水直接往外排的违法行为；督促生猪养殖数量不断下降以及拆迁选址等工作，2017年1月11日检查记录显示直接排放粪水的排污口才封堵，2017年3月22日刘付生养猪场的生猪已经全部处理完毕。根据《人民检察院提起行政公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条的规定，当庭申请撤回第二项诉讼请求，对第一项诉讼请求明确为要求确认被告在宾川县人民检察院履行行政公益诉讼诉前程序后未依法对刘付生养殖户环境违法行为作出行政命令的行为违法。
公益诉讼人宾川县人民检察院向本院提交了以下证据、依据：
1.关于刘付生违法建筑用地及影响周围群众的检举材料复印件一份、换田人员名单复印件一份、照片打印件二张；
2.2016年10月26日对李文智的调查笔录原件一份；
3.2016年10月26日对熊刚的调查笔录原件一份；
4.2016年11月4日对唐建林的调查笔录原件一份，对陈跃华、柴德明的调查笔录复印件各一份；
5.2016年10月27日对廖洪龙、陈刚、李敏、李贵生、董素清的调查笔录原件各一份；
6.2016年11月4日对罗建华、季正杰的调查笔录原件各一份，宾川畅通群众诉求渠道五级联动办理情况登记表复印件一份；
7.2016年11月4日对朱建国的调查笔录原件一份、宾居镇关于刘定富养猪厂排污问题复印件一份、宾川畜禽养殖场养殖小区备案汇总表复印件一份；
8.宾川乡镇工矿企业、生产加工企业、规模养殖企业（户）统计表复印件一份；
9.2016年10月26日现场照片打印件六张；
10.宾川县人民检察院宾检行建[2016]3号检察建议书、送达回证原件各一份；
11.《宾川环境保护局关于宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场调查处置情况报告》原件一份，宾川环境保护局宾环罚告字[2016]2号行政处罚事先告知书、宾环听告字[2016]2号行政处罚听证告知书、宾环罚字[2016]2号行政处罚决定书原件各一份，云南省非税收入收款收据（银行代收）原件一份；
12.2016年12月9日对黄严的调查笔录原件一份、宾居镇生猪规模养殖户名册打印件一份、宾川畜禽养殖场养殖小区备案汇总表打印件一份；
13.2016年12月9日对刘付生的调查笔录原件一份；
14.2016年12月13日对李向全的调查笔录原件一份、宾川环境保护局2016年11月14日的现场（勘察）笔录复印件一份、宾川环境保护局于2016年11月14日对刘付生的调查询问笔录复印件一份、宾川宾居镇石马村委会双墩小组刘付生养殖场照片打印件七张、《刘付生养猪场占地面积（养殖房占地面积）和猪圈间数、猪的数量统计》一份、宾川环境监察大队2016年12月15日的现场检查记录原件一份；
15.宾川县人民检察院情况说明原件一份、刘付生的居民身份证复印件及影印件各一份；
16.宾川动物卫生监督所现场检查（勘验）笔录、对刘付生的询问笔录复印件各一份；
17.2016年12月9日现场照片打印件五张；
18.宾川县人民检察院行政公益诉讼起诉书原件一份；
19.《宾川县人民政府关于依法拆除宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场的批复》（宾政复[2016]440号）复印件一份、《宾川环境保护局关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》（宾环发[2016]36号）复印件一份、宾川环境保护局送达回证原件一份；
20.2017年3月7日对李文智、熊刚、刘付生的调查笔录原件各一份；
21.宾川环境监察大队2017年1月11日的现场检查记录复印件一份及照片打印件一张、宾川环境监察大队2017年2月3日的现场检查记录复印件一份；
22.宾川县人民检察院、宾川环境保护局组织机构代码证复印件各一份；
23.2017年2月3日现场照片打印件八张、2017年3月20日现场照片打印件十四张；
24.现场视频光碟二碟；
25.《中华人民共和国环境保护法》一份；
26.《中华人民共和国环境影响评价法》一份；
27.《畜禽养殖污染防治管理办法》一份；
28.《畜禽规模养殖污染防治条例》一份；
29.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》一份；
30.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》一份。
被告宾川环境保护局辩称，一、本案基本事实情况。1.对刘付生养殖户信访事件基本情况。刘付生养殖户位于宾居镇××村，地处石马村委会三家村上风口，于90年代开始从事生猪养殖，养殖年限达20多年。为进一步扩大生猪养殖规模，1995年11月，刘付生向双墩村小组购买了双墩村集体房产及土地养殖，2008年，原县畜牧局（现已并入县农业局）曾重点扶持该户扩大养殖规模，给予该户10万元养殖扶持发展资金。随后，刘付生用自家的承包耕地与养殖圈舍周边其他农户的承包耕地逐年进行置换，不断扩大生猪养殖规模。2015年10月，刘付生置换周边地块，因围墙建设占用了周边5户村民的农田排水沟问题发生矛盾，并由此引发3户群众向组、村、镇、县级相关部门反映刘付生修建围墙影响排水沟排水，要求修还排水沟问题，因当事人主要反映邻里土地矛盾纠纷事宜，经与宾居镇联系，由镇村组协调处理。经宾居镇、石马村委会、双墩村调解，但因刘付生修建排水沟渠的深度、宽度不够，农田排水不畅，3户群众不满意，调处结果镇村未向我局反馈。2016相关当事人再次向镇村组及相关部门反映，但未到我局反映。2.宾川环保局行政调查情况。2016年11月9日，接到宾川县检察院的检察建议书后，我局高度重视，及时由分管领导带队，经环境执法人员调查核实，刘付生养殖户与3户村民的排水沟渠问题仍然无果，刘付生养殖户养殖规模也已扩大，涉嫌未批先建、属规模养殖违法。2016年11月14日，我局主要领导带队，环境监察大队、监测站、法规宣教股、县公安局治安大队、宾居镇、村、组干部参与，再次对刘付生养殖户现状情况进行调查核实，并依据有关环保法规进行了处置，并责令其停止规模养殖，规范处置污水及粪便。经现场执法调查核实，并走访相关群众，截止2016年11月，该养殖户共建盖圈舍16间、2988.9㎡，以生猪养殖为主，养殖母猪111头，仔猪566头，肥猪409头，总计1086头，养殖场内堆放有大量饲料、玉米，有粉碎机1台，有手工式酿酒作坊1座，建有90m3的污水收集化粪池，主要以明渠收集为主，建有粪便堆捂房60㎡，每天进行清理堆捂，定期销售给周边桔果种植户。当天群众反映的主要问题：一是要求该养殖场围墙外西面排水沟按照60公分宽重新恢复，通畅排水沟；二是查处刘付生户私自调换双墩四组的基本农田作养殖用地的违法问题；三是要求刘付生户养殖过程中，按县农业局提供图纸建600m3四格式化粪池处理排放，减少对周边村民生产、生活环境造成的影响；四是因该养殖户地处三家村上风口，明沟收集养殖粪水臭味大，完善处理设施，减少臭气影响。对此，群众要求：一是修通满足排水顺畅的排水沟；二是对化粪池进行再次加大，按县农业局要求修建600立方米四格式化粪池，对污水粪便收集处理达标排放；三是规范收集养殖粪便，扩大密闭式堆捂房，粪水粪便臭味不能影响村民生活。该户自从事家庭生猪养殖以来，未办理环境影响评价文件等审批手续，属原县畜牧局（现已并入县农业局）重点扶持对象，养殖规模逐年不断扩大，至2016年才扩大到现有的养殖规模。3.宾川环保局对案件的处置和结果情况。根据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》(国务院令第643号)、《畜禽养殖污染防治管理办法》(国家环保总局﹝2001)第9号令)、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等相关规定，刘付生养殖户2016年生猪场养殖头数超过500头，属于家庭养殖转变为现有的规模化畜禽养殖，按照《中华人民共和国环境影响评价法》规定，刘付生养殖户未申请办理环评审批手续，无养殖环评审批文件，属于“未批先建”。根据以上法律法规，查实刘付生养殖户无规范化养殖设施，没有完备的环保处理设施，出现养殖废水通过简单化粪池处理后外排对周边生产、生活环境造成影响的违法行为。同时刘付生养殖户选址、布局在双墩村边、××村上风口，卫生防护距离未达到500m的要求，项目选址不当，养殖污水和臭味对周边居民生产、生活造成一定影响。依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》有关规定，宾川环境保护局于2016年11月20日作出《行政处罚事先告知书》，责令刘付生户停止环境违法行为，处以3万元罚款，责令刘付生另行选址，办理完善环评审批手续后搬迁建设，并以宾环专（2016）45号文件即《宾川县环境保护局关于请求依法拆除或关闭宾居镇石马村委会双墩村刘付生户规模生猪养殖场的请示》报请县人民政府依法拆除并关闭刘付生户规模生猪养殖，并于2016年11月20日将行政处罚事先告知书送达刘付生。刘付生户收到行政处罚事先告知书后，于2016年11月28日向我局提交了《申辩书》，申请减轻处罚。依据刘付生户的《申辩书》，经我局认真审查，根据相关行政处罚的法律规定，我局决定给予2万元行政处罚，并责令停止环境违法行为，并于2016年12月2日送达行政处罚决定书及相关法律文书。根据县人民政府2016年12月21日批复文件，我局于2016年12月26日发出《关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》，责令刘付生户停止规模养殖，90日内自行拆除规模养殖设施。养殖场另行选定后办理建设项目环境影响评价文件及审批手续，规范项目相关环保设施。逾期不自行拆除养殖设施，我局将依法申请宾川县人民法院强制执行，并按照《中华人民共和国环境保护法》的有关规定给予处罚。根据县检察院建议书要求，我局高度重视，已按时于2016年12月6日将该户调查处理进展情况报县检察院。经我局现场跟踪监察，该养殖户交清了罚款，养殖规模已降到200余头，部分养殖设施已开始拆除，排污口已封堵，养殖粪便已运到农田处理，搬迁选址正在考察筛选中。随后跟踪监管中，刘付生已按要求迅速出售生猪，拆除部分设施，现养的200余头母猪和仔猪正在紧张出售。为落实选址搬迁，县环保局牵头，金牛镇钟兴红副镇长参与，帮助刘付生户于2017年1月20日到干甸箐××采煤区选址，现搬迁选址正在考察筛选中。
二、我局对本案的诉讼处理意见。目前我县村庄规划中未划定禁养区、限养区，查无法律、法规依据，禁止散养。相关部门早期就发现刘付生户违法用地、违章建筑，均没有及时制止违法行为，明知选址不当，予以资金扶持发展，才导致其养殖规模不断扩大。我局作出行政处罚决定送达后，根据《行政强制执行法》有关规定，刘付生养殖户有60日的申请行政复议期限和180日的行政诉讼期限。因行政复议期限和行政诉讼期限未满，我局无依法强制执行权，需上述“两期”届满后向人民法院申请执行，因期限未满，所以该案尚未申请县人民法院强制执行。待行政处罚决定生效后，如该户拒不履行行政处罚决定，我局将依法申请法院强制执行。
综上所述，本案我局已依法履行环境保护监督管理职责，不存在未履行监督管理职责的违法行为，恳请宾川县人民法院依法查清事实，判决驳回宾川县人民检察院的诉讼。
被告宾川环境保护局当庭补充答辩称，第一、我局在公益诉讼诉前程序后已经全面、正确履行了环境保护法定职责，公益诉讼人书面明确的诉讼请求第一项，根据事实，依照法律，依法不能成立。2016年11月9日，宾川县人民检察院做出了宾检行建(2016)3号《检察建议书》，次日送达我局。该建议书建议：宾川环境保护局应当依法规范执法程序，积极履行环境保护的监管职责，对刘付生户养殖场严重污染环境，影响村民生产生活的行为和造成的损害后果应依法处理，使国家和社会的公共利益不受损害。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院（参见《检察建议书》第四页）。收到《检察建议书》后，我局高度重视，立即采取积极行动，于2016年11月4日进行现场调查；同年11月16日完成《调查报告》，同日立案受理。同年11月20日，做出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，同日送达被处罚人刘付生。同日，向宾川县人民政府上报《关于请求依法拆除或关闭宾居镇××村刘付生户规模养殖场的请示》。2016年11月24日，刘付生提出《申辩书》，明确接受处罚，但三万元的处罚难以承受。2016年12月2日，我局做出《行政处罚决定书》，责令刘付生立即停止违法行为，另行选址养殖，罚款人民币二万元，同日，宣布送达了《处罚决定书》；同日，刘付生接受处罚缴纳了罚款。2016年12月6日，我局在一个月以内，将上述情况书面报告了宾川县人民检察院，已经全面、正确履行了环境保护法定职责，书面明确的诉讼请求第一项，根据事实，依照法律，依法不能成立。至于《行政处罚决定书》责令刘付生立即停止违法行为的具体实现事项，属于行政处罚的执行范围，当事人拒绝自动履行的话，环保局依法应当在60日行政复议期限或者6个月行政诉讼期限届满以后，根据《行政强制法》的规定，申请人民法院强制执行。目前，《行政处罚决定书》尚未发生法律效力，没有执行的法律可行性。
第二、公益诉讼原告“确认公益诉讼诉前程序后对刘付生养殖户环境违法行为未依法作出行政命令的行为违法”的请求，违反法律的规定，依法不能成立，应当驳回。2017年3月9日，人民法院组织进行证据交换，宾川县人民检察院当庭明确：公益诉讼前程序后指《检察建议书》发出后到起诉前的一个月时间，诉讼请求第一项当庭明确为：“确认被告在宾川县人民检察院履行行政公益诉讼前程序后对刘付生养殖户环境违法行为未依法作出行政命令的行为违法，诉讼请求以当庭陈诉、明确的为准”。我局认为，命令（令）是国家行政机关及其领导人发布的指挥性和强制性的公文，具有强制效力，不可诉，不受外部司法审查，包括抽象命令和具体命令。抽象命令如：法规命令，即行政机关按照职权范围对一般事件所定出的规程、细则、办法、公告、通告等等；单纯命令，即上级对下级就具体事件所发出的指示、规定、通告等等；具体命令：如委任命令，即行政机关根据法律的明文规定或者上级机关的委任。授权所发布的纵向、垂直、内部命令。相对人违反行政命令，可以引起行政主体对它的制裁；中华人民共和国的行政命令还有一个特征，即相对人不服行政命令时不能提起行政复议或行政诉讼，只能通过申请途径解决。这和行政决定不同，相对人如不服行政决定，可以依法提起行政复议，直至行政诉讼。命令适用于依照有关法律公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，嘉奖有关单位及人员，撤销下级机关不适当的决定。命令必须严肃审慎，不能滥用，错用。根据《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会常务委员会委员长、中华人民共和国主席、国务院总理、各部部长、各委员会主任可以发布命令。根据《宪法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》的规定，宾川环境保护局，一个县属局、科级局不敢、也无权颁布命令，如果发布了命令，必然违反法律的规定无效。因此，原告“确认未作出命令的行为违法的诉讼请求”，本身就违反了共和国的基本法律，人民法院不可能判决要求环境保护局违法对刘付生实施命令行为。原告的诉讼请求依法不能成立，应当驳回。
综上所述，针对公益诉讼人变更明确的诉讼请求，我局在公益诉讼诉前程序后已经全面、正确履行了环境保护法定职责，书面明确的诉讼请求第一项，根据事实，依照法律，依法不能成立。针对公益诉讼人“确认公益诉讼诉前程序后对刘付生养殖户环境违法行为未依法作出行政命令的行为违法”的法庭口头请求，环保局无权发布命令，该请求违反法律规定，依法不能成立，应当驳回。
被告宾川环境保护局向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1.组织机构代码证复印件一份；2.法定代表人身份证明原件一份、赵忠的居民身份证复印件一份。
第二组：宾川县人民检察院宾检行建[2016]3号检察建议书复印件一份。
第三组：1.宾川环境保护局调查询问笔录彩印件一份；2.宾川环境保护局现场（勘察）笔录彩印件一份；3.现场照片彩印件七张；4.刘付生养猪场占地面积（养殖房占地面积）和猪圈间数、猪的数量统计一份。
第四组：1.宾川环境保护局案件调查报告复印件一份；2.宾川环境保护局环境违法行为立案审批表彩印件一份。
第五组：1.宾川环境保护局宾环听告字[2016]2号行政处罚听证告知书彩印件一份；2.宾川环境保护局宾环听送字[2016]2号送达回证彩印件一份；3.宾川环境保护局宾环罚告字[2016]2号行政处罚事先告知书彩印件一份；4.宾川环境保护局宾环告送字[2016]2号送达回证彩印件一份。
第六组：1.《宾川环境保护局关于请求依法拆除或关闭宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场的请示》彩印件一份（宾环专[2016]45号）；2、《宾川县人民政府关于依法拆除宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场的批复》复印件一份（宾政复[2016]440号）。
第七组：1.申辩书打印件一份；2.见证复印件一份；3.《宾居乡石马村公所双墩村集体房产转让协议》复印件一份；4.宾国土资处告字[2015]11号行政处罚告知书复印件一份；5.宾国土资罚字[2015]第11号行政处罚决定书复印件一份；6.云南省财政收入缴款书（收据）复印件一份；7.宾川农业局责令改正通知书复印件一份。
第八组：1.宾川环境保护局宾环罚字[2016]2号行政处罚决定书彩印件一份；2.宾川环境保护局宾环罚送字[2016]2号送达回证彩印件一份;3.编号为0003695754的云南省非税收入收款收据（银行代收）彩印件一份；4.宾川环境保护局结案审批表彩印件一份；5.《宾川环境保护局关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》彩印件一份（宾环发[2016]36号）；6.宾川环境保护局[2016]01号送达回证复印件一份。
第九组：1.宾川环境监察大队2016年12月15日现场检查记录复印件一份；2.宾川环境监察大队2017年1月11日现场检查记录复印件一份；3.宾川环境监察大队2017年1月11日现场检查照片复印件一份；4.宾川环境监察大队2017年2月3日现场检查记录复印件一份；5.宾川环境监察大队2017年2月22日现场检查记录复印件一份；6.宾川环境监察大队2017年2月22日现场检查照片复印件一份；7.承诺书复印件一份；8.宾川环境监察大队2017年3月7日现场检查记录复印件一份；9.宾川环境监察大队2017年3月7日现场检查照片复印件一份。
第十组：1.《宾川县环境保护局关于宾川县人民检察院诉讼宾川环境保护局行政管理履行法定职责一案履职执行情况的报告》复印件一份。
第十一组：1.宾川环境监察大队2017年3月22日现场检查记录复印件一份；2.宾川环境监察大队2017年3月22日现场检查照片复印件一份。
第十二组：DVD光碟一碟。
第十三组：1.《中华人民共和国环境保护法》一份；2.《中华人民共和国环境影响评价法》一份；3.《畜禽规模养殖污染防治条例》一份。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据、依据认为，1.对检举材料的客观性、合法性无意见，对关联性不予认可，向土地、建设部门举报，宾川环境保护局未收到该文件，不知情，与案件无关;2.2016年10月26日对李文智的调查笔录的客观性、合法性、关联性认可，对证明方向强调双墩村养殖户污水外排是普遍现象，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；3.对熊刚的调查笔录的客观性、合法性、关联性认可，对证明方向强调熊刚证明环保局也来看过两次，并叫他家两个月把污水设施建好，履行了环保职责。双墩村养殖户污水外排是普遍现象，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；4.对唐建林、柴德明、陈跃华的调查笔录的客观性部分认可，合法性、关联性认可。特别说明唐建林称2015年9月向环保局执法大队递交材料的陈述虚假，没有客观性。对证明方向强调环保局参与协调相邻排水排污事项，履行了环保职责。双墩村养殖户污水外排是普遍现象，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；5.对廖洪龙、陈刚、李敏、李贵生、董素清的调查笔录的客观性部分认可，合法性、关联性认可，对证明方向强调双墩村养殖户污水外排是普遍现象，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；6.对罗建华、季正杰的调查笔录的客观性部分认可，合法性、关联性认可，对证明方向强调双墩村养殖户污水外排是普遍现象，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观。2015年发生相邻排水纠纷，经过了调解处理；7.对朱建国的调查笔录、笔记、汇总表的客观性部分认可，合法性、关联性认可，对证明方向强调双墩村养殖户污水外排是普遍现象，在其辖区范围至少有刘付生、胡永辉、杨永春、周晓宇四户专业养殖户，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；8.对宾居镇人民政府提供的宾川乡镇工矿企业、生产加工企业、规模养殖企业（户）统计表的客观性、合法性、关联性认可，对证明方向强调双墩村养殖户污水外排是普遍现象，在其辖区范围至少有刘付生、胡永辉、杨永春、周晓宇四户专业养殖户，均未办理环评手续，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；9.对2016年10月26日的照片六张的客观性、合法性、关联性认可；10.检察建议书及送达回证属于诉讼文书文件，不是证据，不予质证。对检察院提出检察建议的时间没有异议；11.对宾川环境保护局处置情况报告、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书的客观性、合法性、关联性无意见。特别说明环保局已经按照要求，在一个月内，完成了行政处罚程序，并且书面报告了检察院，履行了职责；12.对黄严的调查笔录、规模养殖户名册、汇总表的客观性、合法性、关联性无意见，对证明方向强调双墩村养殖户污水外排是普遍现象，在其辖区范围至少有刘付生、胡永辉、杨永春、周晓宇四户专业养殖户，定向调查“刘付生家养猪的事情”，不全面、不客观；13.对刘付生的调查笔录的客观性、合法性、关联性无意见；14.对李向全的调查笔录、草图、勘查笔录、询问笔录、现场照片、现场检查记录的客观性、合法性、关联性无意见；15.对刘付生身份的说明和身份证照片的客观性、合法性、关联性无意见；16.对宾川动物卫生监督所的现场检查笔录、询问笔录的客观性、合法性、关联性无意见。特别说明2016年12月2日，我局下达行政处罚决定，责令立即停止违法行为，行政复议期间为60日，行政诉讼期间为六个月；2016年12月5日卫生监督所现场检查时，已经由1086头缩减为648头，减少438头。法律有期间，万事万物的消亡，客观上具有一定的过程；17.对2016年12月9日的照片5张的客观性、合法性、关联性无意见。特别说明2016年12月2日我局下达行政处罚决定，责令立即停止违法行为，行政复议期间为60日，行政诉讼期间为六个月。违法行为的完全消亡，客观上具有一定的过程；18.公益诉讼起诉书属于诉讼文书文件，不是证据，不予质证。对检察院提起公益诉讼的时间没有异议。19.对440号批复、36号通知的客观性、合法性、关联性无意见；20.2017年3月7日对李文智、熊刚、刘付生的调查笔录的客观性、合法性、关联性无意见。对于养殖规模不断减少、污水不再排放、影响不断减小的证明方向无意见；21.对宾川环境监察大队现场检查记录的客观性、合法性、关联性无意见。对2017年1月11日封闭排污口，养殖规模不断缩小的证明方向无意见；22.对宾川县检察院、环保局组织机构代码证的客观性、合法性、关联性无意见；23.对2017年2月3日的照片8张的客观性、合法性、关联性无意见。对2017年2月3日排污口已封堵，生猪已经大量出售的证明方向无意见；24.对现场视频光碟二碟的客观性、合法性、关联性无意见；25.对公益诉讼人提交的法律规范，我方认为无需质证，对效力本身没有意见，与本案具有关联性，使用这些法律规范我方没有意见。公益诉讼人对本方提交的证据认为，对定向调查，我方是依职权调查，我方的调查是合法、合理的，应该作为有效证据使用。
公益诉讼人对被告提交的证据、依据认为，对第一组至第五组证据无意见。第六组证据的请示没有加盖宾川环保局的公章，不符合证据的形式要件。第七组证据的申辩书是打印体，无刘付生的签名和手印，不符合证据的三性；对该组其他证据无意见，但对证明方向有意见，见证和《宾居乡石马村公所双墩村集体房产转让协议》的证明方向为换田和集体房转让情况，与本案无关联；国土局行政处罚决定书是针对违法占地作出的，农业局的责令整改通知书是针对动物防疫作出的，只有宾川环保局行政处罚决定书是针对环境问题作出的。对第八组证据的来源没有意见，但是对证明方向有意见，其中结案审批表，行政处罚要求刘付生立即停止违法行为、另行选址，罚款2万元，刘付生仅缴纳了罚款，宾川环保局就结案，存在程序违法（环境行政处罚办法：第六十七条【结案】有下列情形之一的，应当结案：(一)行政处罚决定由当事人履行完毕的;(二)行政处罚决定依法强制执行完毕的。；《宾川环境保护局关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》是在2016年12月26日向刘付生养猪场作出的，但政府批复在2016年11月28日已作出，宾川环保局未及时执行政府的批复。对第九组证据的三性没有意见，但是对证明方向有意见，2016年12月2日，宾川环保局作出行政处罚决定，要求刘付生养猪场立即停止违法行为、另行选址，罚款2万元；我院起诉后，刘付生养猪场也没有立即停止违法行为，一直到2017年1月11日粪水排污口才封堵，2017年3月22日才停止生猪养殖，存在履职不到位。第十组证据是宾川县环保局写给县政府的执法情况报告，与本案无关联，不能作为证据使用。对第十一组证据的三性没有意见，但该组证据均在本院起诉后才获取。对被告方提交的法律规范没有意见。被告方对本方提交的证据认为，公益诉讼人提出结案审批表证明我局虽然对刘付生作出了处罚，但是刘付生户仅缴纳了罚款，我局就结案，没有履行职责，公益诉讼人要求我局在两期未届满的情况下作出处罚，违反了《行政诉讼法》、《行政强制执行法》、《行政复议法》的有关规定。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提交的宾川动物卫生监督所所作的现场检查（勘验）笔录、询问笔录；被告提交的宾川国土资源局的行政处罚决定书、行政处罚告知书及云南省财政收入缴款书，宾川农业局责令改正通知书。均与本案不具有关联性，不作为本案的有效证据采用。双方提交的其余证据均来源合法，与本案有关联，确认为本案的有效证据，对其中能相互印证的部分予以采信。
经审理查明，刘付生户从20世纪90年代开始在宾川宾居镇××村进村路口村公路边从事生猪养殖，并逐渐扩大规模，至2016年11月共建盖圈舍16间，总面积2988㎡，养殖生猪1086头，并建有酿酒作坊、化粪池、堆捂房等设施。
2016年11月10日，公益诉讼人宾川县人民检察院向被告宾川环境保护局发出宾检行建[2016]3号检察建议书，提出宾川环境保护局作为环境保护主管部门，对刘付生养殖场严重污染环境，影响村民生产生活的行为存在未依法履行职责，使社会公共利益一直处于受侵害状态的情况。建议宾川环境保护局应当依法规范执法程序，积极履行环境保护的监管职责，对刘付生养殖场严重污染环境，影响村民生产生活的行为和造成的损害后果应依法进行处理，使国家和社会公共利益不受损害。
2016年11月14日，被告对刘付生进行调查询问并对刘付生养殖户的养殖现场进行现场勘察。2016年11月16日，被告对刘付生养殖户的环境违法行为立案调查。2016年11月20日，被告以宾环专[2016]45号文件向宾川县人民政府请示，请求依法拆除或关闭宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场，报请宾川县人民政府批示。2016年11月28日，宾川县人民政府作出《关于依法拆除宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场的批复》，批复如下：“一、请宾居镇人民政府、县环保局高度重视，采取有效措施，坚决消除环境污染行为；二、请县环保局依法督促刘付生户规模生猪养殖场停止养殖生产行为并自行拆除养殖设施；三、请宾居镇人民政府牵头，县环保局配合，做好养殖场的选址工作；四、请县环保局进一步加大环境执法力度，杜绝类似情况发生。”2016年12月2日，被告针对刘付生养殖户的环境违法行为作出并向刘付生送达宾环罚字[2016]2号行政处罚决定书，对该户作出如下行政处罚：“1.责令宾居镇双墩村刘付生养殖户立即停止违法行为，另行选址；另行选址后，限期3个月办理建设项目环境影响评价文件及审批手续，规范建设相关环保设施。2.罚款人民币贰万元（￥20000元）。”当日刘付生交纳罚款20000.00元。2016年12月6日，被告书面向宾川县人民检察院报告对刘付生户规模生猪养殖场的调查处置情况。2016年12月15日，被告对刘付生户养殖现场进行现场检查，有生猪300多头。2016年12月26日，被告对刘付生养殖户作出宾环发[2016]36号《关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》，并于次日向刘付生送达，该通知载明：“根据你户环境违法行为，经县人民政府研究决定：一、请宾居镇人民政府、县环保局高度重视，采取有效措施，坚决消除环境污染行为；二、请县环保局依法督促刘付生户规模生猪养殖场停止养殖生产行为并自行拆除养殖设施；三、请宾居镇人民政府牵头，县环保局配合，做好养殖场的选址工作。我局按照《宾川县人民政府关于依法拆除宾居镇××村刘付生户规模生猪养殖场的批复》（宾政复[2016]440号）决定事项要求，责令刘付生养殖户立即停止养殖生产行为，并于90日内自行拆除养殖设施，养殖场另行选址后，办理建设项目环境影响评价文件及审批手续，规范建设项目相关环保设施。逾期不自行拆除养殖设施，我局将依法申请县人民法院强制执行，并按照《中华人民共和国环境保护法》的规定给予处罚。”
2017年1月11日，被告对刘付生户养殖现场进行现场检查，排污口已封堵，有生猪200头。2017年2月3日，被告对刘付生户养殖现场进行现场检查，有生猪约150头。2017年2月22日，被告对刘付生户养殖现场进行现场检查，有生猪100余头。当日，刘付生向被告承诺：“于2017年3月4日前处理完所有生猪，并将养殖场院内猪粪、污水、养殖场地等清理干净，该场地不再养殖，6月份后另行选址搬迁新建，若逾期不能完成，我养殖户自愿接受贵局按照国家相关环保法规进行处罚并承担相关法律责任。”2017年3月7日，被告对刘付生户养殖现场进行现场检查，有公、母猪18头、肥猪3头、小猪6窝。2017年3月22日，被告对刘付生户养殖现场进行现场检查，所有圈舍都没有猪，堆捂房内粪便已清理干净，圈舍进行了清扫。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的授权，公益诉讼人宾川县人民检察院具备提起行政公益诉讼的主体资格；根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条的规定，被告宾川环境保护局作为环境保护主管部门，是本案的适格被告。
公益诉讼人起诉时提起两项诉讼请求：“一、确认被告对刘付生养殖户环境违法行为未依法履行监督管理职责的行为违法；二、判令被告继续履行对刘付生养殖户畜禽养殖污染防治监督管理职责。”公益诉讼人发现被告对刘付生养殖户未履行环境保护法定职责后，于2016年11月10日向被告发出检察建议书，督促被告履行法定职责。被告收到检察建议书后，及时对刘付生养殖户立案调查，在一个月的法定期限内作出行政处罚决定，并将查处情况书面向公益诉讼人报告。同时，向宾川县人民政府报请拆除或关闭刘付生户规模生猪养殖场，在宾川县人民政府作出批复后，及时向刘付生户发出《关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》，被告采取前述监督管理措施后，刘付生户交纳了罚款，并压缩养殖规模。在公益诉讼人起诉后，被告又多次对刘付生养殖户的养殖现场进行现场检查、督促，刘付生户封堵了排污口，并继续压缩养殖规模，至2017年3月22日停止养殖。鉴于被告在公益诉讼人发出检察建议书后及提起诉讼后直至诉讼过程中积极履行了一定法定职责和采取了一系列监督管理措施，刘付生户在被告采取一系列监督管理措施后已逐步改正环境违法行为，直至停止养殖，使人民检察院的诉讼请求全部实现，公益诉讼人当庭申请撤回第二项诉讼请求，同时变更第一项诉讼请求为：“确认被告在公益诉讼人履行诉前程序后未依法对刘付生养殖户环境违法行为作出行政命令的行为违法。”经审查，公益诉讼人申请撤回第二项诉讼请求符合法律规定，予以准许。针对公益诉讼人变更后的诉讼请求，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条规定：“在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。”环保部《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”虽然被告在诉前程序中作出的行政处罚决定已明确责令刘付生养殖户立即停止违法行为，另外被告在随后作出的《关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》中亦明确责令刘付生养殖户立即停止养殖生产行为，限期自行拆除养殖设施，但行政命令有快捷、高效等特点，且行政命令责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为，行政命令不适用行政处罚程序的规定，故被告在对刘付生养殖户环境违法行为进行行政处罚时未及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令，使刘付生养殖户的违法排污行为仍处于继续状态直至公益诉讼人提起诉讼时和案件诉讼过程中，被告采取多种措施积极履行监督管理的法定职责才封堵了排污口，被告确实存在履行法定职责不及时、不到位的违法行为存在。被告在公益诉讼人提起诉讼后直至诉讼过程中积极履行了一定的法定职责和采取了一系列监督管理措施，刘付生养殖户在被告采取一系列监督管理措施后已逐步改正环境违法行为，直至停止养殖，使人民检察院的诉讼请求全部实现，公益诉讼人当庭变更的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
确认被告宾川县环境保护局在公益诉讼人宾川县人民检察院履行诉前程序后未依法对刘付生养殖户环境违法行为作出行政命令的行为违法。
案件受理费50.00元，由被告宾川县环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。
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\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"王某、张某与吕某丙、吕某乙继承纠纷二审民事裁定书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2014-12-05\\\\\",\\\\\