四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川08行终73号
上诉人（原审原告）姚俊，男，汉族，现住四川省苍溪县。
上诉人（原审原告）杜翠华，女，汉族，住四川省苍溪县。
被上诉人（原审被告）苍溪县城乡规划建设和住房保障局，住所地四川省苍溪县。
法定代表人王琦，该局局长。
委托代理人吴文山，该局规划股股长。
委托代理人马德彬，四川达权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍溪县人民政府，住所地四川省苍溪县。
法定代表人杨祖斌，该县县长。
委托代理人张尧，苍溪县法制办公室公务员。
委托代理人曾鑫，苍溪县法制办公室公务员。
上诉人姚俊、杜翠华因与被上诉人苍溪县城乡规划建设和住房保障局（以下简称苍溪县住建局）、被上诉人苍溪县人民政府行政许可及行政复议一案，不服四川省剑阁县人民法院(2016)川0823行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月19日公开开庭审理了本案。上诉人姚俊、杜翠华，被上诉人苍溪县住建局的委托代理人吴文山、马德彬，被上诉人苍溪县人民政府的委托代理人曾鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2008年3月，四川裕和房地产开发有限公司（以下简称裕和开发公司）取得苍溪县滨江路“陵江苑”旧城改造项目，该公司委托四川华胜工程设计有限公司（以下简称华胜设计公司）方案设计，其中包括负一层规划设计为车库的陵江苑A区商住楼（多层部分），2008年4月2日，苍溪县住建局作出苍规建发【2008】复1号《关于对陵江苑商住楼建筑设计方案的批复》：该商住楼的方案设计图符合苍溪县城市总体规划，原则同意该设计方案。2008年9月11日，裕和开发公司与国荣房地产开发公司签订项目变更协议将苍溪县滨江路“陵江苑”旧城改造项目的开发权整体转让给国荣房地产开发公司，随后国荣房地产开发公司取得了苍溪县住建局颁发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，国荣房地产开发公司委托苍溪县慧源建筑工程设计咨询有限公司（以下简称慧源设计公司）对“陵江苑”A区商住楼（多层部分）下的负一层车库进行了施工图设计，2009年8月12日，该施工设计图经四川兴源建设工程施工图审查有限公司（以下简称兴源审图公司）审查合格并报苍溪县住建局备案。该幢楼于2009年修建，于2010年底完工。2010年10月8日，姚俊、杜翠华、姚喻舒、韩俊、姚会清、奉猛作为买受人与国荣房地产开发公司签订商品房买卖合同，合同约定：买受人购买的商品房（其房屋平面图见本合同附件一，房号以附件一上标示为准）滨江首座多层楼负一层21、24号房，该商品房的用途为车库，属框架结构，层高4.2米，建筑层数地上6层，地下1层，该商品房建筑面积共945.43平方米，其中，套内建筑面积874.32平方米，公共部位与公用房屋分摊面积71.11平方米。按建筑面积计算，该商品房每平方米1903.90元，总金额1800000.00元，买受人在签订正式购房合同当日一次性付款1800000.00元。买受人的房屋仅作车库使用，使用期间不得擅自改变该商品房的建筑主体结构、承重建构和用途。
2011年5月30日该房屋交付后，姚俊、杜翠华等人认为该房屋无法满足停车要求，欲将该房屋改装成餐厅并实施装修，装修期间该楼为回迁安置房的业主即向被告苍溪县政府反映，苍溪县住建局于2011年8月12日责令停工，2013年1月姚俊、杜翠华投资开办了“渔人码头”餐饮店。后该楼业主以信函、来访的方式多次向苍溪县委、政府、四川省政府及至国家信访局投诉至今，主要诉求是：原告开设的餐厅致使出入该楼的街道停放车辆和行车拥堵，带来严重安全隐患，为增加餐厅面积将该楼规划建设的人行应急疏散通道封堵，油烟噪声严重污染生活环境，要求限期恢复车库功能、打通疏散通道、对违纪的单位和个人进行处分等。
2012年9月28日南充通正司法鉴定中心受杜翠华的委托就该车库是否满足功能要求作出的南通司鉴中心【2012】质鉴字第2440号建筑工程质量司法鉴定书，该鉴定书结论为“该车库的出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径、消防、采光通风等指标均不满足小轿车库库址要求”，后姚俊、杜翠华等人以此鉴定书为依据，向苍溪县住建局提出“现场车库不能满足国家强制性规范问题”的投诉，苍溪县住建局就此向四川省住房和城乡建设厅请示，2014年8月18日，四川省住房和城乡建设厅向苍溪县住建局作出川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》，该复函主要内容：一、关于开发建设项目中的车库改为商业用房的问题。车库买受人私自将车库改为商业用房的行为，属于改变房地产开发项目《建设工程规划许可证》规定的规划用途和使用性质的违法行为。根据《四川省城乡规划条例》第三十四条的规定应当履行规划审批。根据《四川省物业管理条例》第十一条的规定，规划设计的停车库属于该房地产开发项目依照规划条件与技术规定标准核定的配套服务设施，不得改变用途。依照《中华人民共和国物权法》第七十四条、《四川省物业管理条例》第六十五条的规定，整体出售所有车库的行为是非法的，对于擅自改变房屋建筑及其配套设施的规划用途及使用性质的，均属于违反规划许可的规定在规划区进行建设的行为，可依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《四川省城乡规划条例》第八十八条的规定对行为人实施行政处罚。二、关于车库设计是否符合技术规范的问题。根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》等规定，工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围。2015年11月19日，国荣房地产开发公司组织勘察、设计、施工、监理等单位对滨江首座多层楼除车库以外的部分进行了竣工验收，并签署了质量合格的竣工验收报告。2016年1月6日，苍溪县住建局向姚俊、杜翠华作出两份《关于姚俊等人信访问题回复》，第一份回复是针对姚俊、杜翠华于2015年12月21日向苍溪县委书记信箱管理办公室发送的“关于姚俊等人申请改变车库规划用途的回复意见反映”的电子邮件的答复，其主要内容是：根据《四川省城乡规划条例》的有关规定和四川省住房和城乡建设厅川建法函【2014】519号复函意见，滨江首座多层负一层车库规划用途不得修改。第二份回复是苍溪县住建局以滨江首座商住楼负一层原设计单位慧源设计公司向其作出的《关于陵江苑A区商住楼车库设计的使用功能情况说明》“本停车库的出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径能满足规范要求。能在1-31∕J-K之间的车位停放微型车，11-21∕E-G之间的部分车位停放小型车。本车位的建筑主体、消防、采光、通风应经工程质量竣工验收合格后方能投入使用。在使用前，务必对不合格、不完善的部分进行整改，并经工程质量安全验收合格后才能使用。”为依据，针对姚俊、杜翠华于2015年12月31日向苍溪县县长信箱管理办公室发送的“请建设局履行法定职责”的电子邮件的答复，其主要内容：经我局组织该项目原设计单位等相关专业人员对该项目设计车库进行了核实，该项目设计车库出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径能满足规范要求。2016年1月13日苍溪县政府对姚俊、杜翠华提交的对苍溪县住建局的回复不服的行政复议申请予以立案，于2016年1月15日向苍溪县住建局送达了行政复议申请书副本及被申请人答复通知书，2016年1月25日苍溪县住建局向苍溪县政府提交苍住建复答字【2016】1号行政复议答复书，2016年3月4日苍溪县政府作出苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书：依照《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的规定，维持苍溪县住建局于2016年1月6日作出的两次《关于姚俊等人信访问题回复》的具体行政行为。2016年3月8日、3月9日，苍溪县政府分别向姚俊、杜翠华、苍溪县住建局送达了该行政复议决定书。后姚俊、杜翠华不服，诉来法院。
另查明：2015年12月15日，姚俊、杜翠华与姚喻舒、韩俊向国荣房地产开发公司提交姚俊、杜翠华签署“同意”的情况说明：韩俊与姚喻舒对滨江首座负一楼车库和一楼、负一楼营业用房不占有产权份额，其支付的部分资金与姚俊夫妇形成债权债务关系，在办理产权手续时由姚俊夫妇与贵公司协调变更并完善手续，韩俊夫妇不再承担该《商品房买卖合同》约定的义务和享受相应的权利。2016年1月17日，奉猛、姚会清与姚俊、杜翠华共同向苍溪县房管局、苍溪县国土资源局、国荣房地产开发公司提交姚俊、杜翠华签署“声明内容情况属实，我们同意奉猛、姚会清退出购买”的声明：对滨江首座多层负一楼车库奉猛、姚会清过去未出资，今后也不出资，不占产权份额，其签有我夫妇二人姓名的购买合同及今后产权办理由姚俊、杜翠华与国荣房地产开发公司和县房产、国土部门协商变更。
原审法院认为：原告姚俊、杜翠华以南充通正司法鉴定中心作出的南通司鉴中心【2012】质鉴字第2440号建筑工程质量司法鉴定书为依据，向被告苍溪县住建局申请变更车库规划用途为商业用途，但被告苍溪县住建局回复原告车库规划用途不得修改，因认为该回复对其合法权益已造成实际影响，其对该行政行为不服，有权提起行政诉讼，应是本案适格原告。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”及该法第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”以及《四川省城乡规划条例》第五十七条第二款、第三款“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可内容进行建设。不得擅自改变用地性质、容积率、绿地率等规划条件；因公共利益确需变更规划条件的，城市、县人民政府城乡规划主管部门批准前，应当依照本条例第二十六条规定征求专家和公众的意见，并经城乡规划委员会审议。”及该条例第六十九条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。为了公共利益需要，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取公示、组织听证会等形式征求利害关系人的意见;因修改规划给利害关系人合法权益造成损失的，应当委托具备相应资质的评估机构对损失作出评估，并依法给予补偿。”之规定，建设单位和个人应当按照规划条件和规划许可内容进行建设，不得擅自改变规划条件，建设单位和个人可以提出变更规划申请或城乡规划主管部门可依法定程序启动规划变更，但必须在项目实际建成之前提出，并且必须是出于公共利益的需要，本案中，国荣房地产开发公司从未对涉案房屋申请规划变更，苍溪县住建局也从未对涉案房屋启动规划变更程序，现该车库已建成原告申请变更车库规划用途明显与上述法律规定不符。
关于原告在庭审中以被告苍溪县住建局未依照《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款、第三十二条第二款、第三十四条第二款的规定和适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定办理原告申请的事项，属于适用法律明显错误的观点。对此本院认为，二被告适用《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的规定作出的行政行为并无错误。理由是：根据《中华人民共和国立法法》第七十二条及七十三条规定省级人大及人大常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施行政许可作出具体规定。”因此，《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款“为了公共利益的需要”，不是《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款所指的“法规规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”，该条款并未对《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款申请规划变更许可增设了限制条件。因此，被告苍溪县住建局虽未按照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定先行作出受理或者不予受理原告的行政许可申请的决定，程序上存在瑕疵，但被告苍溪县住建局根据《四川省城乡规划条例》六十九条第二款规定及参照四川省住房和城乡建设厅川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》“工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围”作出不予修改车库规划的行政行为以及被告苍溪县政府作出的行政复议决定并未违反《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国立法法》的相关规定。因此，二被告作出的行政行为合法，并无不当。
关于原告认为苍溪县政府书面审查不采取听证的方式审查其提出的行政复议申请，属违反法定程序的行为的观点。本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，原告并未向被告苍溪县政府提出选择其他适当方式进行审理的申请，因此，被告苍溪县政府对此争议的行政复议程序合法。
综上所述，原告申请变更车库规划用途为商业用途的事实和理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：驳回原告姚俊、杜翠华的诉讼请求。本案受理费50.00元，由原告承担。
一审宣判后，上诉人姚俊、杜翠华不服向本院提起上诉称：一、关于本案的客观事实与法律事实，上诉人于2010年购买了滨江首座规划设计用途为小汽车库的23个车位，该车库交付使用后，现场检验发现小汽车停不进去，后经南充通正司法鉴定中心鉴定结论：“该车库的出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径、消防、采光通风等指标均不满足小轿车库库址要求。”，本案所涉车库存在安全隐患，是严重的建设工程质量事故。二、一审判决认定本案所涉车库为在建工程，推定该车库的质量鉴定实际上是建筑工程设计鉴定，认定工程设计规范的鉴定不属于司法鉴定的范围，南充通正司法鉴定中心的鉴定结论不能作为车库设计合规与否的依据，属于认定事实错误。三、法院法官现场勘验与检测的过程、证据与结果没有被判决书说明、认定、查明、用于判决意见。四、关于本案的法律适用，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定，本案所涉及车库不能停车存在安全隐患，属于确实需要修改规划的情形，《四川省城乡规划条例》第六十九条规定有“公共利益”修改条件，该车库存在安全隐患，修改规划用途就是为了生命安全最大的公共利益，四川省住建厅【2014】519号咨询回复函不是规范性文件，只是内部咨询意见，不能作为被上诉人作出行政行为的法律依据。请求：1、撤销一审法院判决；2、依法支持上诉人的诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。
被上诉人苍溪县城乡规划建设和住房保障局答辩称:一、上诉人所购买的车库设计的车辆出入口距离城市道路12米，车辆出入口距离交叉路口规范是推荐性规范而非强制性规范，交叉口距离合规与否与车库的设计合规与否没有关联，车库没有设置交通标志线是因为上诉人私自改变车库用途开设餐馆所致，车库消防通道数据满足设计规范要求，该车库已通过验收合格，不存在工程质量事故。二、根据《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》、《建筑工程勘察设计管理条例》以及《全国人大关于司法鉴定管理问题的决定》的规定，南充通正司法鉴定中心没有对设计鉴定的资质，一审判决没有杜撰虚假事实。三、一审法院法官到现场进行勘验，无法证明车库不符合规范，设计鉴定应当由有相关资质的人员和机构进行。四、上诉人将车库规划用途改为商用，必须是出于公共利益的需要而不是为了上诉人的利益，上诉人认为车库停不进车就是属于情况发生变化，事实上该车库可以停放微型车辆，上诉人所签订的购房合同明确规定该房屋“仅作车库”使用，上诉人至今未提起“确认购房合同无效或可撤销、可变更”的民事诉讼，也没有请求设计单位、审图机构、建设单位赔偿损失，被上诉人只对设计单位和审图单位履行监督管理职责。被上诉人依法履行了监管职责，对上诉人与车库上方住户多年为该车库的使用纠纷不断的信访，被上诉人均详细给予回复。请求二审法院维持一审法院判决。
被上诉人苍溪县人民政府答辩称：一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审法院判决。
二审庭审中，上诉人姚俊、杜翠华向本院提交了以下证据：1、中共广元市纪委市人民政府阳光问政第三期直面慵政懒政行为，拟证明苍溪县住建局和设计单位一体；2、苍溪县住建局关于车库改变为商业用房等有关问题政策咨询的请示，拟证明苍溪县住建局采用虚假方式骗取住建厅的回复；3、苍溪县住建局建设工程验收备案审查表，拟证明苍溪县住建局于2015年对滨江首座竣工验收进行了备案审查；4、苍溪县政府第44期会议纪要，拟证明苍溪县政府责成住建局对上诉人反映的车库质量不合格的情况进行依法核实和处理；5、苍溪县政府办公室【2016】20号文件《关于加快处理涉建领域历史遗留问题的实施意见》，拟证明依据该文件按现状修改规划；6、中共广元市委书记信箱，拟证明依据20号文件，龙江世纪开发项目将车库改变规划用途为商业。
经庭审质证，被上诉人苍溪县住建局对上诉人二审开庭时提交证据1的真实性、合法性无异议，对关联性提出异议，认为不能达到上诉人的证明目的；认为证据2不属于行政诉讼二审中的新证据；认为证据3是复印件，对其真实性提出异议；认为证据4的真实性、合法性和关联性予以认可，但不能达到上诉人的证明目的；对证据5、6的真实性提出异议。被上诉人苍溪县政府对上诉人开庭提供的证据1、3、4、5、6的真实性提出异议，认为证据2系内部咨询行为，不能作为证据使用。
本院认为，上诉人姚俊、杜翠华开庭时提交的证据与本案事实认定没有关联性，不能据此证明上诉人姚俊、杜翠华申请将车库改变规划用途为商用，符合法律法规的规定，本院不予采信。
经本院审理对一审查认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”、第五十条“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”，以及《四川省城乡规划条例》第五十七条“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可内容进行建设。不得擅自改变用地性质、容积率、绿地率等规划条件；因公共利益确需变更规划条件的，城市、县人民政府城乡规划主管部门批准前，应当依照本条例第二十六条规定征求专家和公众的意见，并经城乡规划委员会审议。”的相关规定，本案所涉滨江首座商住楼负一层车库系该商住楼的配套服务设施，系房地产开发公司取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后按照车库的规划条件所建设；根据《中华人民共和国物权法》第七十四条第一款“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要”的规定，该车库应当首先满足滨江首座商住楼业主的需要，上诉人姚俊、杜翠华在购买该商住楼负一层车库全部23个车位后，以该车库不合格存在安全隐患为由，申请对该车库改变规划用途为商用，不符合因公共利益确需变更规划条件的情形。被上诉人苍溪县住建局据此作出的《关于姚俊等人信访问题回复》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序符合法律规定。在行政复议程序中，被上诉人苍溪县人民政府受理复议申请后，向被申请人苍溪县住建局发出行政复议申请书副本及被申请人答复通知书，并经过书面审理在法定期限内作出苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书，维持苍溪县住建局于2016年1月6日作出的《关于姚俊等人信访问题回复》，并依法送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，该行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序符合法律规定。上诉人姚俊、杜翠华主张涉案车库不能停车、存在安全隐患，属于因公共利益确需变更规划条件的情形等上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姚俊、杜翠华负担。
本判决为终审判决。
审判长 李家祥
审判员 赵冬梅
审判员 李 华
二〇一六年十二月二十六日
书记员 李佳欣