四川省米易县人民法院
行 政 判 决 书
(2016）川0421行初15号
原告向芬，女，1975年6月15日出生，汉族，高中文化，农民，住四川省米易县。
委托代理人吕学明，四川晓明维序律师事务所律师。
被告米易县撒莲镇人民政府。住所地：四川省米易县撒莲镇新街***号。
法定代表人王天呈，系该镇镇长。
委托代理人赵振宇，男，1983年3月28日出生，汉族，大学文化，系米易县撒莲镇人民政府副镇长，住四川省米易县。
委托代理人吴春阳，四川安宁律师事务所律师。
委托代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。
原告向芬诉被告米易县撒莲镇人民政府不履行法定职责一案，本院于2016年7月12日受理后，于同年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭审理了本案。原告向芬及其委托代理人吕学明，被告米易县撒莲镇人民政府的委托代理人赵振宇、吴春阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向芬诉称，1997年，原告和本队的杨宗春登记结婚。第二年生育一女，取名杨玲。1999年，杨宗春的弟弟杨宗林登记结婚。之后，杨宗春兄弟、妯娌与公婆共同生活。后来，杨宗春之父为两个儿子分家析产，将大家庭承包的土地平均分给杨宗春和杨宗林两家各自耕种。分家后，原告家购买了一辆小货车跑货物运输。2005年5月，杨宗春发生交通事故，经抢救无效死亡。原告光靠种地的收入有限，无法维持母女的正常生活。在征得原告公婆同意为原告照料女儿的情况下，原告到攀枝花打工。此后，原告将1亩坡地和8分田，委托给第三人杨宗林无偿耕种使用。2008年12月，原告再婚。2009年6月，原告的女儿杨玲和同学去河边玩耍，不慎落入水中，至今下落不明。2012年，原告生育一子。原告新组合的家庭经济收入微薄，无法在市区生活，于是便于2013年向杨宗林提出，要求收回委托杨宗林耕种的土地，但其拒不同意返还。镇政府和村组知道8分田存在争议，在权属未定的情况下，仍由杨宗林耕种。2015年9月24日，米易县撒莲镇禹王宫村人民调解委员会调解未果。2016年4月3日，原告以1035824603118号快递件，向米易县撒莲镇人民政府邮递了《请求处理土地纠纷的申请书》，但政府一直未解决。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。因此，土地争议只有经过政府处理这道前置程序，方可向人民法院起诉。为此，向芬向法院起诉，请求法院判令：1．责令被告对争议的0.8亩土地进行确权；2．本案诉讼费用由被告承担。
原告向芬于2016年7月12日向本院提供了如下证据：
1．向芬身份证复印件，证明原告向芬的身份情况；
2．1999年10月30日《承包土地基本情况登记表》、《承包土地明细登记表》及1999年10月16日《粮食物资明细表》，证实原告拥有土地承包权；
3．2001年土地承包费《固定财产明细表》，证实杨宗春家缴纳了土地承包费，系合法使用；
4．2005年11月19日，杨方虎、郑仕琼与向芬就坐落于孙国文家老屋后的一块土地的使用权签订的《协议》，证实大家庭土地置换部分，原告向芬无权享有占有使用权；
5．2013年10月31日，周培全出具的证明材料，证实杨方虎家分田人口为6人，实际人口为7人（包括向芬和杨玲）；2001年分家，杨家把土地平分给两兄弟，向芬的承包土地应该在杨家；
6．2015年9月24日，米易县撒莲镇禹王宫村人民调解委员会出具的《人民调解协议书》，证实向芬与杨宗林之间的0.8亩土地纠纷，经禹王宫村人民调解委员会调解，双方达不成协议，调委会建议走法律程序解决纠纷；
7．2016年4月4日《请求处理土地纠纷申请书》、1035824603118号快递件面单，证实2016年4月4日，向芬向米易县撒莲镇人民政府邮寄了《请求处理土地纠纷申请书》及相关证据。
被告米易县撒莲镇人民政府辩称，米易县撒莲镇人民政府没有收到原告寄送的快递。根据米易县人民政府米府办发[2014]57号文件，撒莲镇政府对本案讼争的土地，只进行登记，没有进行确权。对有争议的土地，政府进行确权会造成公共资源浪费，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告米易县撒莲镇人民政府向法院提交了米易县人民政府办公室文件（米府办发[2014]57号），证实撒莲镇政府对本案讼争的土地，只进行登记，不进行确权。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：
被告对原告提供的证明的合法性、关联性有异议；对原告提供的人民调解协议的真实性有异议，认为“建议走法律程序”与其他内容的字迹有明显区别；对原告提供的请求处理土地纠纷申请书和快递件面单的真实性、合法性及关联性均有异议，认为既不能证明被告收到了申请书，也不能证明原告投寄的内容是申请书；对原告提供的其他证据的证明目的有异议。原告对被告提供的证据的真实性无异议，认为文件没有剥夺原告的经营权。对原、被告提供的证据，本院结合查明的事实，对上述证据的真实性、合法性及关联性综合予以认定。
经审理查明，杨宗春（1974年出生）与杨宗林（1975年出生）系杨方虎与郑仕琼之子。杨宗春与向芬系夫妻关系。1999年第二轮土地承包时，米易县撒莲镇禹王宫村五社发包了4亩土地给杨方虎（承包人口为6人，含杨宗春与杨宗林）。2005年5月，杨宗春因交通事故死亡。在农村土地承包经营权确权登记工作开展中，米易县撒莲镇人民政府对向芬和杨宗林争议的0.8亩土地使用权未进行确权登记。2015年9月24日，向芬和杨宗林之间的土地纠纷，经米易县撒莲镇禹王宫村人民调解委员调解，双方未能达成协议。2016年4月4日，向芬向米易县撒莲镇人民政府邮寄了《请求处理土地纠纷申请书》及相关证据。此后，米易县撒莲镇人民政府未对争议土地作出处理。
本院认为，在农村土地承包中，发包方综合考虑了多方面的情况，如地块的肥沃与贫瘠，距离农户的远与近等多种因素，并且承包土地的大小、四址均由政府颁发的土地承包经营权证书确定，若需改变土地承包关系的，应逐级报请发包方、村民委员会、乡（镇）人民政府、县级人民政府审核批准，解除原来的土地承包合同，由发包方与新的承包人分别签订新的土地承包合同，颁发新的土地承包经营权证。如果人民法院不顾作为土地所有权人的发包方的权利以及行政机关对农村土地承包合同的行政管理权的行使，径直行使审判权，处置农村土地承包经营权的分割纠纷，将会导致人民法院的判决与原承包合同的冲突，审判权与行政权的冲突。并且，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。由此知之，个人之间（当含家庭成员之间）土地使用权产生争议，应当由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，法院不能越俎代庖，用审判权替代行政权。所以，原告向芬作为米易县撒莲镇的村民，要求被告米易县撒莲镇人民政府履行土地确权义务的诉讼请求，符合法律规定，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告米易县撒莲镇人民政府在本判决生效之日起六十日内，对原告向芬与杨宗林争议的0.8亩土地而提出的申请履行行政处理的法定职责。
案件受理费50元，由被告米易县撒莲镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。
审 判 长 王锡怀
代理审判员 郭 嘉
人民陪审员 邹发美
二〇一六年十二月九日
书 记 员 唐 鹏