北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)京行终5338号
上诉人（一审原告）龚国政，男，1940年7月20日出生，住湖南省张家界市。
委托代理人陈国举，男，1966年8月28日出生，住湖南省张家界市。
委托代理人魏佳，北京德和衡律师事务所律师。
上诉人（一审原告）张龚波，男，1991年9月3日出生，住湖南省张家界市。
委托代理人陈国举，男，1966年8月28日出生，住湖南省张家界市。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里东街3号。
法定代表人尹蔚民，部长。
委托代理人乐亦博，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。
委托代理人邹方哲，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。
被上诉人（一审被告）福建省人力资源和社会保障厅，住所地福建省福州市鼓楼区鼓东路44号。
法定代表人林卫宠，厅长。
委托代理人兰进银，福建省人力资源和社会保障厅干部。
委托代理人刘伟英，福建建达律师事务所律师。
上诉人龚国政、张龚波因行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院(2017)京02行初158号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。
2016年12月12日，中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）作出人社部复决字[2016]第72号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：
龚国政、张龚波认为福建省人力资源和社会保障厅（以下简称福建人社厅）未履行法定职责违法，向人社部申请行政复议，请求：1、确认福建人社厅不履行法定职责的行政行为违法；2、撤销福建人社厅作出的闽人社复决字[2012]第15号《行政复议决定书》（以下简称15号复议决定）和[2012]第103号《行政复议决定书》（以下简称103号复议决定）的行政行为，确认该两项行政行为违法，并责令福建人社厅为龚国政、张龚波重新作出工伤认定决定的具体行政行为；3、决定福建人社厅根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第五十三条、《中华人民共和国安全生产许可证条例》第二条、《工伤保险条例》第十四条第（一）项和《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第九条第（一）项、第二十四条之规定就福建省浦城县锐信合成革有限公司（以下简称锐信合成革公司）生产合成革有否安全生产许可证、卫生许可证与合格的卫生检测报告和劳动者张亮明等人与其签订的内容合法的劳动合同为龚国政、张龚波予以政府信息公开，并予以书面答复；4、决定由福建人社厅和锐信合成革公司根据安全生产法第八十条至第八十三条、第一百一十一条、《中华人民共和国职业病防治法》第二十八条、第三十八条第一款和信息公开条例第九条第（一）项、第二十四条第二款之规定，就张亮明是否因其在锐信合成革公司的有毒工作岗位四次中毒致死一案作出调查处理决定，福建人社厅是否就张亮明中毒致死一案，履行了相应的法定职责，锐信合成革公司是否对中毒病危者张亮明实施了相关抢救措施，为龚国政、张龚波予以政府信息公开，并作出书面答复；5、决定由福建人社厅和福建省南平市第一医院（以下简称南平第一医院）根据《中华人民共和国职业病防治法》第四十七条、第四十九条，《病历书写基本规范》第三条、第十八条第（一）项、第（二）项和信息公开条例第九条第（一）项及相关规定，就申请人于2011年9月30日中毒入住南平第一医院，南平第一医院为何故意与用人单位共同恶意串通在一起掩盖和隐瞒张亮明等50人因工中毒事故而为张亮明出具虚假诊断病历？其中是如何对张亮明申请工伤认定和申请职业病诊断设置极大障碍的？福建人社厅不为张亮明办理工伤认定和南平市职业病鉴定机构是如何对张亮明的中毒事件作出张亮明不属中毒的诊断鉴定结论的，其情与南平第一医院为张亮明出具的虚假诊断病历有何因果关系？张亮明于2011年9月29日晚第五次中毒倒在工作岗位，为什么长期不能作出工伤认定决定？不能被诊断，鉴定为职业病？福建人社厅两次对龚国政、张龚波作出的行政复议决定，是否履行了劳动保障的法定职责？南平第一医院是否在张亮明入住南平第一医院进入紧急抢救的半个月时间内，由南平第一医院将张亮明驱赶出院？为龚国政、张龚波予以政府信息公开并为龚国政、张龚波依法作出书面答复。6、决定由福建人社厅为龚国政、张龚波赔偿因其不履行劳动保障的法定职责而给龚国政、张龚波所造成的经济损失400万元；7、决定由锐信合成革公司为龚国政、张龚波赔偿因对其因工中毒病危的劳动者张亮明不予实施抢救致使其死亡并造成其母王求之死的经济损失800万元；8、决定由南平第一医院为龚国政、张龚波赔偿因其对劳动者张亮明作虚假疾病诊断证明并将病危劳动者从医院强行驱赶出院不予治疗，故意伤害张亮明致死所造成的经济损失800万元。龚国政、张龚波称，张亮明于2011年9月29日晚第五次中毒倒在有毒工作岗位而终身残疾，并于2016年2月12日不治死亡。对张亮明中毒致死一案，用人单位与当地劳动和社会保障部门恶意串通在一起，坚持不为张亮明办理工伤认定事宜。福建人社厅两次对劳动者张亮明作出不予认定工伤决定和两次行政复议决定，坚持错误决定张亮明应首先进行职业病鉴定而导致张亮明不予安排救治。福建人社厅对张亮明的中毒事件违法作出两项行政复议决定，这是导致张亮明中毒不治而致残致死的最根本原因，其情也充分证明福建人社厅对张亮明未履行保护其合法权益的法定职责，其作出本案两个行政复议决定，坚持违法对劳动者张亮明首先搞职业病鉴定（故意不安排治疗）而延误了张亮明的身体本可救治康复的良机。福建人社厅两次对张亮明作出的行政复议决定均是不履行劳动保障法定职责，其该两项行政复议决定的行政行为是违法的，上级劳动保障部门对上述两个行政行为应依法予以撤销，并确认无效。
经审理，人社部认为：一、福建人社厅已经履行了相应的法定职责，龚国政、张龚波关于确认福建人社厅不履行法定职责违法并赔偿经济损失的请求缺乏事实根据和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回龚国政、张龚波第一项、第六项行政复议申请。二、龚国政、张龚波的其他行政复议请求不属于行政复议范围，根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回龚国政、张龚波的其他行政复议申请。
龚国政、张龚波不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求：1、撤销被诉复议决定，确认该行政行为违法，责令人社部重新作出具体行政行为；2、确认福建人社厅不履行法定职责违法；3、撤销福建人社厅作出的15号复议决定和103号复议决定的行政行为，确认该两个行政行为违法，并责令福建人社厅为龚国政、张龚波重新作出工伤认定决定的具体行政行为；4、判决人社部为龚国政、张龚波赔偿因其不履行法定职责所造成的经济损失100万元；5、判决福建人社厅为龚国政、张龚波赔偿因其不履行劳动保障的法定职责所造成的经济损失800万元；6、判决锐信合成革公司为龚国政、张龚波赔偿因其对因工中毒病危的劳动者张亮明不予实施抢救致使其死亡并造成其母王求之死亡的经济损失1000万元；7、判决南平第一医院为龚国政、张龚波赔偿因对其劳动者张亮明作虚假疾病诊断证明并将病危劳动者从医院强行驱赶出院不予治疗，故意伤害张亮明致死所造成的经济损失1000万元。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第（四）项及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称适用问题解释）第三条第一款第（一）项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于行政诉讼受案范围，请求事项不属于行政诉讼受案范围的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议。由此可知，我国实行的是一级复议制度。龚国政、张龚波认为福建人社厅两次作出的行政复议决定均属不履行法定职责违法，并要求撤销上述两份行政复议决定，向人社部申请行政复议，明显违反一级复议制度，人社部依据龚国政、张龚波的行政复议申请所作被诉复议决定，不属于行政诉讼的受案范围；龚国政、张龚波向人社部申请行政复议的其他请求事项均不属于行政复议受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。
综上，对于龚国政、张龚波的起诉，应予驳回。一审法院依据行政诉讼法第四十九条第（四）项以及最高人民法院适用问题解释第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了龚国政、张龚波的起诉。
龚国政、张龚波不服一审裁定，上诉至本院称，其一，一审法院以谈话替代开庭，故意遗漏应到庭参加诉讼的锐信合成革公司、南平第一医院，限制并剥夺了上诉人的诉讼权利，程序违法。其二，一审法院对被诉复议决定、15号复议决定和103号复议决定违反法定程序的事实以及两被上诉人不履行保护张亮明及其母人身权、财产权法定职责的事实认定不清。其三，一审裁定将上诉人针对15号复议决定和103号复议决定提出的行政复议申请认定为是针对行政复议最终裁决提出的申请，适用法律错误。故请求撤销一审裁定，发回重审，并支持其一审诉讼请求。
人社部和福建人社厅对一审裁定均未持异议。
经查，一审期间，龚国政、张龚波曾在起诉状中分别将锐信合成革公司、南平第一医院列为本案第一和第二第三人。一审法院在询问龚国政、张龚波关于其认为福建人社厅不履行法定职责违法具体指何种法定职责时，龚国政、张龚波明确为行政复议的法定职责，即未履行法定职责作出正确的行政复议决定。
本院认为，根据行政诉讼法第四十九条第（四）项的规定，属于人民法院受案范围是公民、法人或其他组织提起行政诉讼的法定条件之一。最高人民法院适用问题解释第三条第一款第（一）项同时规定，不符合上述起诉条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，龚国政、张龚波虽然以福建人社厅未履行法定职责违法为由向人社部提出的行政复议申请，但其主张的福建人社厅应履行的法定职责，实际指向了行政复议职责。故龚国政、张龚波提出的第一、二和六项复议请求，实际是因其不服15号复议决定和103号复议决定、并围绕两个复议决定的合法性而提出的。但根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第五条，除法律规定行政复议决定为最终裁决除外，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。因此我国行政复议制度实行的是一级复议制度，公民、法人或其他组织无权针对行政复议决定再行申请行政复议。故龚国政、张龚波提出的第一、二、六项行政复议申请不属于人社部行政复议的权限范围，由此引发的争议亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
根据行政复议法第六条的规定，公民、法人或其他组织只有针对具体行政行为方能向行政复议机关提出行政复议申请。行政诉讼法第二条亦规定，公民、法人或其他组织也只有针对行政行为方能提起行政诉讼。本案中，龚国政、张龚波提出的其他行政复议请求均未直接针对某个具体行政行为提出，故不属于人社部行政复议的受理范围，由此引发的争议亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，锐信合成革公司、南平第一医院也非本案之适格第三人。
根据最高人民法院适用问题解释第三条第二款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故龚国政、张龚波认为一审法院以谈话取代开庭、程序违法的上诉理由，缺乏法律依据。
综上，龚国政、张龚波提起的本案诉讼不符合行政诉讼法及司法解释上述规定的起诉条件，依法应予驳回。一审法院裁定驳回龚国政、张龚波的起诉正确，本院应予维持。龚国政、张龚波的上诉理由，缺乏法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘井玉
审判员 支小龙
审判员 刘天毅
二〇一八年二月七日
书记员 张 曼