安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宜行初字第00051号
原告：安徽盛源集团百货有限公司，住所地桐城市龙眠路100号。
法定代表人：盛笑知，该公司董事长。
委托代理人：姚卫强，该公司总经理。
委托代理人：汪大联，上海天衍禾律师事务所律师。
被告：桐城市人民政府，住所地桐城市文三路18号。
法定代表人：陆应平，该市市长。
委托代理人：宋世俊，安徽安泰达律师事务所律师。
委托代理人：黄志武，安徽正维律师事务所律师。
被告：桐城市国土资源局，住所地桐城市文昌大道。
法定代表人：周代智，该局局长。
委托代理人：王晓龙，安徽正维律师事务所律师。
原告安徽盛源集团百货有限公司认为被告桐城市人民政府、桐城市国土资源局未按照约定履行土地出让行政合同，于2015年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月8日立案后，于2015年9月10日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告申请本院对案件相关问题进行协调。本院于2015年11月6日中止诉讼，于2016年8月9日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2016年8月9日、11月16日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人姚卫强、汪大联，被告桐城市人民政府的负责人江学潮及其委托代理人宋世俊、黄志武，被告桐城市国土资源局的负责人毕章清及其委托代理人王晓龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称：2011年经桐城市人民政府批准，桐城市国土资源局决定公开出让编号All-33#宗地的国有建设用地使用权。2011年8月3日安徽盛源投资集团有限公司竞得该地块的国有建设用地使用权，并于2011年8月9日与桐城市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》（以下简称出让合同）。2011年9月11日变更受让人为原告。该宗地块出让文件所附《宗地出让规划设计条件》明确规定：“土地使用性质为商业用地”“容积率≤3、建筑高度≤35米”“规划要求为市级商业中心、地下1层或2层要求为商业，地下建筑面积不纳入计算容积率”“设立停车库，总停车不少于300辆”“停车库不超过5层，面积不纳入计算容积率”。根据规划条件，原告先后聘请多家设计单位进行建筑方案设计。2011年12月15日，原告将设计方案报送桐城市住房和城乡建设局（以下简称桐城市住建局）审批。该局于2011年12月28日向原告提出修改意见，认为“日照分析不能满足周边现状住宅日照要求，须调整”。由于该修改意见实际无法实施，2011年12月30日原告向桐城市国土资源局提交了《关于强烈要求退还土地出让金、定金及保证金的报告》，要求解除出让合同，退还已缴的土地款和定金1.5亿元，保证金2000万元，赔偿已发生费用3000万元。但桐城市国土资源局不同意解除合同。经桐城市人民政府协调，于2012年4月20日作出《关于盛源集团商务中心有关问题的处理意见》（桐政办秘[2012]72号），明确土地出让金余款予以缓交，至满足最大化容积率时予以缴清，土地证件不以是否补齐出让金为限制，相关责任由桐城市人民政府承担。根据上述文件精神，原告基于对被告的信赖，聘请安徽省建筑设计研究院对建筑方案重新进行设计。桐城市住建局于2012年5月9日作出批复，“先行批准一期建筑主体五层、建筑高度须控制在24米以下”。2012年12月6日，桐城市住建局向原告颁发《建设工程规划许可证》。项目竣工后，桐城市规划局经核查，于2014年2月11日向桐城市人民政府出具《关于盛源财富广场现状容积率的核查意见》，认定项目的现状容积率为1.813。据此，原告根据桐政办秘[2012]72号文件精神，向被告要求及时颁发土地证，但被告却要求原告按合同缴清全部土地出让金，才予发证。因项目临近开业，急需办理土地及房产权证，原告经多次交涉无果，桐城市人民政府遂单方面协调桐城市城投公司暂向原告提供无息借款11120万元，原告被动接受上述借款并自筹资金补足土地出让金13743万元，另缴纳税金1229.72万元后，桐城市国土资源局才于2014年5月8日向原告颁发了《国有土地使用证》。综上，原告认为：一、根据出让合同约定，该宗地最大容积率应为3，但根据桐城市规划局《关于盛源财富广场现状容积率的核查意见》，现状容积率仅为1.813。而根据桐政办秘[2012]72号文件，桐城市人民政府已经明确土地价款余款予以缓交，至满足最大化容积率时予以缴清。现原告已被动全部缴清，而现状容积率远未达到合同约定的指标要求，由此导致原告多缴纳了土地出让价款。按桐政办秘[2014]89号《会议纪要》确定的楼面地价每平方米6065元（不含4％契税）的标准测算，因现状容积率与出让合同约定容积率之间的差距，原告实际多缴纳土地价款1.26464亿元。二、该项目实施过程中，由于合同约定的规划设计条件无法实施，造成原告重复规划设计，多支出171万元；原告按被告要求采取整体规划，分步实施的方案，直接造成二期工程的基础结构投资损失600万元；由于被告曾同意原告将地上四、五层车库和地下负二层商业进行置换，故导致现状地下负二层已按车库用途进行建设，因为层高等因素已不能再作商业使用，造成直接投资损失5500万元。而地上四、五层需按规划改回车库用途，则将额外产生改造费用及损失800万元。此两项损失合计6300万元，原告要求被告赔偿3150万元。另外，由于施工过程中周边住户阻挠，在桐城市人民政府的协调下，原告为其垫付周边住户补偿费用250万元。以上损失和垫付费用合计4171万元，被告应当赔偿和返还。三、因现状容积率与出让合同约定容积率之间的差距，原告实际多缴纳土地价款1.26464亿元，导致原告多缴纳契税505.856万元，被告应当返还。原告多缴纳土地价款时间是2014年5月，根据原告所在地桐城江淮村镇银行计收原告的贷款利率（年利率8.7%）标准，被告应支付原告多缴纳土地出让价款的利息，此利息计算至2016年7月。故原告请求法院判决：一、被告返还原告土地出让价款1.26464亿元；二、被告承担原告的经济损失4171万元；三、被告返还原告契税505.856万元；四、被告支付原告利息损失2383.8464万元。被告承担本案全部诉讼费用。
原告在提起诉讼后，在法院主持下双方当事人经协商，同意对出让合同所附的规划条件依法予以变更，并就变更规划后的补偿问题达成一致意见。其后规划条件依程序进行了变更，但因被告桐城市人民政府反悔，双方未能签订调解协议。对此，原告认为，其申请变更规划，是基于双方就补偿计算方式达成一致意见的事实。因规划条件已经变更并生效，原告现同意按照变更后的规划条件履行。规划条件变更后，盛源广场项目计容的建筑面积虽然增加了，但原来不计容的负二层商业面积减少了，即盛源广场项目总建筑面积减少了2万多平方米，所以从公平合理的角度，被告应当赔偿原告相关损失，故原告变更诉讼请求为：一、判决两被告赔偿原告土地出让金损失8608.9645万元；二、两被告承担原告的经济损失4171万元；三、两被告赔偿原告契税损失344.358578万元；四、两被告赔偿原告利息损失2094.84458万元。
原告在法定举证期限内提供了以下证据：
一、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号340881出让2011218），证明：1、原告取得土地使用权的依据；2、出让合同所约定的规划设计条件。
二、《A11－33#宗地出让规划设计条件》（桐住建函字[2011]151号），证明由规划主管部门制定的规划条件系案涉宗地出让的前提条件。
三、2011年9月21日《变更协议》，证明出让合同的主体变更。
四、2011年12月20日桐城市规划局出具的《桐城市盛源广场建筑设计方案修改意见》，证明规划部门不同意原告报送的设计方案，原规划条件无法实施。
五、2011年12月30日原告的《关于强烈要求退还土地出让金、定金及保证金的报告》，证明原告曾主动要求解除出让合同。
六、桐城市人民政府办公室桐政办秘[2012]72号文件，证明：1、被告承认现状容积率达不到合同约定；2、被告明确土地余款至满足最大化容积率时予以缴清，且发证不以补齐出让金为限制。
七、《桐城市盛源广场设计方案批复》（桐住建函字[2012]129号）。
八、2012年12月6日民建2012022《建设工程规划许可证》。
以上两份证据证明原告此后重新设计的方案获得规划部门批复。
九、《关于盛源财富广场现状容积率的核查意见》（桐规字[2014]11号），证明规划部门认定的现状容积率。
十、桐政办秘[2014]89号《会议纪要》及缴纳土地出让金发票，证明：1、被告要求原告补齐土地价款；2、被告单方面协调桐城市城投公司向原告提供无息借款。
十一、桐国用（2014）第1806号《国有土地使用权证》，证明原告系合法的土地使用权人。
原告在开庭时补充提供了以下证据：
1、盛源百货大楼设计费支付情况表，证明原告设计费用多支出171万元。
2、原告的《关于盛源百货大楼因原规划不能执行而导致多增加部分投资的说明》及一期工程结算书，证明原告为满足二期工程增大基础及结构多投资损失600万元。
3、负二层增加投资的说明，证明原告投资损失5500万元。
4、盛源百货大楼四、五层车库改建费用（预算）说明，证明原告改建损失800万元。
5、原告支付周边住户的赔偿金明细表，证明原告代政府垫付的费用250万元。
6、安徽桐城江淮村镇银行股份有限公司贷款单据，证明被告应赔偿原告多交纳土地出让金而支付的银行利息的贷款利率。
7、原告的税收缴款书，证明原告交纳契税情况。
桐城市人民政府答辩称：一、桐城市人民政府不是本案的适格被告。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案是土地行政合同案，桐城市国土资源局作为土地行政主管部门，与原告签订出让合同，桐城市人民政府既不是出让合同的一方主体，也不具体负责土地行政管理职责，不是本案适格被告。二、原告的起诉超过法定诉讼时效，法院应依法驳回其起诉。由于原告与桐城市国土资源局签订出让合同是2011年8月9日，原告知道容积率不能满足3，向桐城国土资源局提交报告的时间是2011年12月30日，而原告提起诉讼的时间2015年8月29日，超过了法定起诉期限。三、桐城市国土资源局依法签订出让合同的行为合法有效，具有事实和法律依据。特别需要说明的是，出让合同中确定的容积率等规划设计条件也是合法的。根据《建设用地容积率管理办法》第四条第一款规定，涉案土地的容积率是依据该区控制性详细规划制定的，符合城市控制性详细规划要求。四、原告的诉讼请求不能成立，应依法驳回。首先，桐城市人民政府不是出让合同的一方主体，既没有收取过土地款，也不存在不依法或不依约履行合同的事实。并且，桐城市人民政府也不是土地行政主管部门，没有作出不合法的土地行政管理行为，更没有因为自己的行政行为给原告造成损失，因此，不存在承担返还土地款、赔偿损失等责任的说法。其次，原告诉状中称曾要求解除出让合同，桐城市国土资源局不同意解除合同的说法，不是事实。原告不仅没有提供任何证据支持，而且要求政府协调解决，此后也以实际行为履行了相关合同义务。另外两被告都没有强迫原告缴清土地款。原告与桐城市城投公司之间的借款关系，是平等民事主体之间发生的民事行为，虽然政府从中协调，但并不存在强迫借款，原告主张是被动缴清土地款的说法不成立。再次，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。一是出让合同合法有效，合同有关容积率≤3的约定是能够满足的，原告不能因为现状容积率没有达到3就要求返还土地款、赔偿损失。二是土地出让合同约定容积率≤3，现状容积率在约定范围之内，桐城市国土资源局没有不依法履行或不按照约定履行合同的行为，并且出让合同也没有现状容积率达不到3即可返还或赔偿的相关约定，原告不能依据出让合同要求返还土地款和赔偿损失。另外，土地是现状交付的，原告竞买前也进行了现场勘测，对土地的现状和实际情况也完全了解，原告应自行承担由此产生的经营风险和后果。三是桐政办秘[2012]72号《关于盛源集团商务中心有关问题的处理意见》也不能成为原告主张的依据。虽然该处理意见要求在满足最大容积率前可以缓交剩余土地款，但并没有说可以不交，也没有说交了还可以返还。在原告已经支付剩余土地款的情况下，不能再要求返还土地款。四是我国现行相关法律没有明确规定，现状不能满足出让合同最大容积率的，有权主张返还部分土地款。五是原告提出赔偿损失、返还契税、支付利息等主张，一方面没有提供充分的证据支持，另一方面这部分主张是基于不依法或不依约履行出让合同。由于两被告没有违法或违约行为，因此也不存在赔偿损失等问题。五、诉讼中原告申请规划变更是其意思自治，程序合法有效。原告称其申请规划变更是为了配合调解协议履行的说法不能成立。调解书未经双方当事人签字确认生效，未发生法律效力。原告在此种情况下申请规划变更，不能说是完全配合政府履行调解协议而作出的行为。原告作为有丰富房产开发经验的公司，对规划变更后的风险应当能够预见，故原告提出规划变更系其意思自治行为。盛源广场规划变更后的容积率符合法律规定，符合合同约定。按照变更后的规划条件，涉案建筑容积率已达到2.99，已最大化满足了原告对容积率的需求，也符合合同约定。因此，原告的诉讼请求不应支持。请求依法判决驳回其全部诉讼请求。
桐城市人民政府在法定举证期限内提供了以下证据：
一、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号340881出让2011218）。
二、2012年4月17日盛源百字(2012)006号《关于请求“盛源广场”项目规划批复的报告》。
三、1、2012年5月9日《桐城市盛源广场设计方案批复》（桐住建函字[2012]129号）。
2、《建设工程规划许可证申请表》及其建筑设计方案（图）。
3、2013年1月4日《防空地下室建设意见书》。
4、2012年12月6日民建2012022《建设工程规划许可证》。
5、2013年1月4日《关于盛源财富广场工程抗震设防要求的批复》（桐震字[2013]01号）。
6、《盛源广场局部规划调整方案批复》（桐住建函字[2013]47号）及其建筑设计方案（图）。
7、2012年10月23日汪建设的《同意书》。
8、2012年12月27日徐英等人的《同意书》。
9、2011年12月14日《建设用地规划许可证》。
四、1、2014年4月4日《盛源财富广场竣工规划验收意见》（桐规函字[2014]78号）。
2、原告提交的桐城市建设工程规划核实申请表。
以上证据证明：本案国有土地出让、用地规划许可、建设规划许可都是法律授权机关的法定行为，桐城市人民政府不是该行政行为的主体。
桐城市人民政府在原告变更诉讼请求后又补充提供了以下证据：
1、2016年5月9日《关于变更盛源百货大楼规划的报告》（盛源百字[2016]2号）。
2、2016年5月26日《关于盛源百货大楼楼层变性的请示》（桐规字[2016]44号）。
3、2016年6月17日《桐城市人民政府关于盛源百货大楼楼层变性相关问题的批复》（桐政秘[2016]78号）。
4、2016年6月20日《关于盛源百货大楼楼层变性说明》（桐规函字[2016]171号）。
以上证据证明：原告的规划变更程序合法，该规划变更系原告主动申请，规划部门批复所致。桐城市规划局根据原告的申请，已将盛源百货大楼四、五层停车库变更为商业，地下负二层商业变更为停车库，四层屋顶增加建筑商业面积1700平方米作为影院。据测算，地上一至五层的总建筑面积共计50672.13平方米。至此，涉案土地容积率达到2.99，已最大化满足原告对容积率的需求，也符合合同约定。桐城市人民政府及规划部门的说明中均未同意原告关于地上四至五层12477.35平方米商业面积不纳入计算容积率的请求。
桐城市人民政府提交的法律法规依据：
《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《中华人民共和国招标投标法》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《中华人民共和国城乡规划法》。
证明本案所涉建设项目的土地出让和规划审批由法律授权机关依法实施，县、市级人民政府不是实施该建设项目行政行为的主体。
桐城市国土资源局答辩称：一、出让合同签订和履行的事实经过。经桐城市人民政府批准，答辩人于2011年7月11日发布国有建设用地使用权公开出让公告。本案原告的控股股东安徽盛源投资集团有限公司以总额30743万元的报价依法获得涉案宗地的使用权。2011年8月9日，安徽盛源投资集团有限公司与答辩人签订了出让合同。其后安徽盛源投资集团有限公司与答辩人签订了一份《变更协议》，将涉案宗地的使用权人变更为本案原告。此后，双方分别履行了支付土地出让金和交付土地的合同义务。二、原告的诉讼请求不能成立。涉案的出让合同是双方在平等自愿的基础上签订的，合法有效。在合同生效后，原告已经按约付清了全部合同价款，答辩人也按约交付了土地并为原告办理了《国有土地使用证》。双方的主要合同义务均已履行完毕。根据出让合同第十三条的约定，原告在取得的涉案宗地上可以按照建筑容积率不高于3、建筑限高35米等标准进行建筑活动。以上规划条件由桐城市住建局出具，作为出让合同的一部分，对原告具有约束力。本案诉讼中涉案土地的规划条件进行了变更，但建筑容积率仍然是不高于3，因此本案土地出让金不应调整。三、原告提出的建筑容积率指标不能完全实现，没有证据予以证明。需说明的是，规划条件中的各项指标只是设定了上限或下限数值，不代表土地使用权人的建设必须达到指标最大值。在答辩人没有违约的情况下，原告无权请求答辩人向其部分返还其所缴纳的土地出让金，也无权要求答辩人赔偿其经济损失。综上，原告的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。
桐城市国土资源局在法定举证期限内提供了以下证据：
一、《桐城市国有建设用地使用权出让文件》。
二、2011年8月3日《桐城市国有土地出让方案审批表》。
三、安徽盛源投资集团有限公司《投标（竞买）申请书》
《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《授权委托书》、《居民身份证》、《结算票据》、《业务委托书》各一份。
四、2011年8月3日《成交确认书》。
五、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号340881
出让2011218）。
六、《土地出让金专用票据》四份。
七、《税收缴款书》、《完税情况证明》三份。
八、2011年9月21日《变更协议》。
以上证据证明土地出让行政合同签订的事实依据。本案土地出让合同的签订符合法律规定的程序。并且合同生效后，双方当事人均已履行了各自的义务。
桐城市国土资源局开庭时补充提供一份涉案宗地的控制性详细规划，证明规划条件作出的依据。
桐城市国土资源局提供的相关法律法规依据：
《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》。证明土地出让合同签订程序、合同形式、合同内容均符合相关法律法规规定。
本案审理中，在双方当事人协调期间，原告向本院提交了2016年1月29日桐城市人民政府市长办公会议纪要、2016年2月14日中共桐城市委常务委员会会议纪要(桐常纪[2016]4号)。原告认为，原告申请规划变更就是基于这两份会议纪要的精神。
经庭审质证，桐城市人民政府对原告提供的证据质证意见为：对证据三、十一的三性没有异议。对证据一、二、四、五至十的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。证据一，该份合同签订的主体是桐城市国土资源局，桐城市人民政府不是合同的一方主体。证据二，该附件是出让合同的组成部分，与桐城市人民政府没有关系，桐城市人民政府不受合同内容或规划条件的约束，也不承担由此产生的相关责任。并且该证据也反映容积率等规划控制指标是依据该区控制性详细规划作出的，出让合同的内容合法。证据三进一步说明，出让合同的主体是桐城市国土资源局，桐城市人民政府不是适格被告。证据四规划部门对原告的设计方案提出修改意见本身没有问题，是在正常履行职责，原告原规划方案不能通过，只是表明原规划方案本身存在问题，需要修改，并不表示出让合同约定的容积率等条件就不能满足，也不能说明出让合同不能依约履行。证据五报告是给桐城市国土资源局的。并且原告虽然曾经提出过退还土地的想法，但之后又以实际行为继续履行合同，原告的起诉超过了法定诉讼时效。证据六，该文件没有承认过容积率达不到合同约定。文件说优化方案容积率达到2.6，原告可以进一步细化，以满足最大容积率。桐城市人民政府在文件中没有表示过要承担土地出让合同履行不能的相关责任，不能要求政府承担返还土地款等责任。此外文件虽然说可以缓交，但没有说可以不交土地款，原告在发证前缴清了全部土地款，该文已经不再适用，原告不能再以该文件要求返还土地款。证据七是规划部门依职权对原告上报的设计方案进行批复，与原告的诉讼请求没有关联性，不能证明涉案土地容积率达不到3。证据八规划许可证的容积率在合同约定的容积率范围之内，符合合同要求。证据九，现状核定的1.813容积率，并不是涉案土地的最大容积率，不能以此为作为返还土地款的依据。而且2014年3月31日，桐城市规划局在该份文件后面加注一至五层总建筑面积48972.13平方米，项目用地面积16896.4平方米，计算现状容积率为2.898。证据十会议纪要不能反映桐城市人民政府以发证为由强迫原告缴清土地款，并且，桐城市人民政府协调原告向桐城城投公司借款，也不能证明原告是受到强迫。事实上，原告也以自己的行为实际认可该会议纪要。另外，土地款是付给桐城市国土资源局的，桐城市人民政府没有收到土地款，不存在返还土地款的说法。证据十一，原告依法取得土地使用权证，说明桐城市国土资源局依约履行合同义务，没有违约。对原告补充提供的证据1的三性均有异议。设计费用的支出只有转款凭证，并无相应合同，费用支出的合法性、真实性存在问题，且这些所谓多支出的设计费用，恰恰是原告自己多次设计不符合要求而支出的，不是所谓的增加费用，应由原告自己承担。另外，该组证据显示多支付设计费222.1万元，与诉状中提出重复规划设计多支出171万元，内容不符。对证据2的三性均有异议。二期工程基础多增加的投资，是先有规划后有施工的，是正常发生的建设费用，也不是损失，原告因自身原因不愿进行二期建设，这种所谓的损失也只能由其自行承担。并且，该组证据显示二期多投资913万元，与诉状中提到二期工程的基础结构投资损失600万元，内容不符。对证据3的三性均有异议。原告之所以会发生该笔费用，是因为原告在招商过程中，家乐福等知名企业提出置换要求并以此作为入驻的前提条件，故原告提出改建方案，主动要求进行置换并申请报批，这在原告提交的多份报告中都有记载，原告对改建方案所作的投入是项目建设正常的费用支出，并不是什么损失，不能由被告来买单。对证据4的三性均有异议。这部分改建费用没有实际发生，仅仅是原告单方做出的一种预测，不仅没有任何依据支持，而且是否会实际发生也不能确定，根本不能作为损失进行主张。并且四、五层现状已经是商场，并投入使用，规划部门也已批复同意，不存在再改建为车库。而地下车库也已实际投入使用，再无改建必要，不存在赔偿该部分改造费用损失的说法。对证据5的三性均有异议。出具领条和收条的人是否为涉案土地的有关住户不能进行确认，并且原告也没有提供和政府及相关部门的协议或有其委托或授权，不能证明该部分费用是代被告垫付的。此外，土地是现状交付，即便有所谓的补偿费用支出，也是原告和周边住户自愿协商的结果，与被告无关，原告不能据此主张该部分款项。证据6的三性有异议，不能证明与桐城市人民政府有关。对证据7无异议。
桐城市国土资源局对原告的质证意见为：对证据一、二、三的三性以及证明目的均无异议。对证据四真实性无异议，对证明目的有异议。反映了原告第一次提交的规划设计方案有多处不符合出让条件的要求，需要进行修改。并不是规划部门不同意原告报送的规划方案。对证据五的真实性无异议，对证明目的有异议。原告提交的申请报告不符合法律规定，也不符合合同约定，涉案土地是经过公开招拍挂出让的，规划合同未被撤销的情况下，原告无权要求单方解除出让合同。对证据六的真实性无异议，对证明目的有异议，没有确认容积率达不到3.0。对证据七、八的三性及证明目的均无异议。原告就是按此方案进行建设活动的，现状容积率已达到2.898。对证据九的证明目的有异议，核查意见中规划部门仅认定了部分建筑所占的容积率。这个核查意见不是最终有效的核查意见。对证据十的证明目的无异议，会议纪要第三条的内容无合法依据。对证十一的三性及证明目的均无异议。原告补充提供的证据1，仅见转账凭证，未见委托设计合同，对其真实性和合法性不能确定。与原告诉求的金额不一致。原告指出的设计费用系其在涉案宗地的建设使用过程中正常支出的费用。认为证据2不能达到证明目的，理由是任何建筑合同都是先有规划后有施工，原告按照获批的设计方案进行施工，所产生的费用都是正常的费用支出。对证据3，原告按提交的设计方案进行施工，在此期间发生的费用属于正常的建设费用。证据4，因盛源百货公司四五层现状不是车库是商场，不存在改造的费用。该800万元也不是实际已经发生的费用。证据5不能达到证明目的，原告给付的拆迁补偿款并未得到被告委托和授权，出让合同约定的是现状交付，不存在拆迁补偿问题。此项费用属原告在建筑施工中保障顺利进行的正常支出的费用。证据6不能作为涉案合同被确认为无效或被撤销，原告利息损失计算依据。对证据7的三性及证明目的无异议。
原告对桐城市人民政府提供的证据质证意见为：被告提供的部分证据与原告一致，只是证明目的不一致，不再质证。证据三的第2份设计图上有时任桐城市人民政府分管领导签字同意，就是原告按二期进行设计的依据。也是当时最优化的方案。但目前二期是没有办法施工的。证据四的第1份证据，证明到文件出具之日，规划部门没有核定盛源广场地下负二层、地上四、五层的规划用途。证据三的第6份批复的第一项证明原告是按二期设计的，当时只批复实施第一期，并且建筑高度需限制在24米之下，与原规划的35米有11米差距。因为按国家规定的日照分析标准，如果超过24米，项目就不符合日照分析条件。原规划的35米高度事实上是无法实施的。对被告补充提供的证据的真实性没有异议。从时间上能证明原告在提交报告前已经有桐城市人民政府、市委的会议纪要和法院的调解笔录，规划变更是为了落实会议纪要精神。原告没有对规划变更行为提起诉讼，原告变更诉讼请求是求被告赔偿，不是针对计容或不计容提出异议。
桐城市国土资源局对桐城市人民政府提供的证据无异议，认为原告在诉讼期间向桐城市规划局提交的报告并不完全基于两个会议纪要，主要是基于原告所建大楼的现状，该楼四、五层并不是车库。
原告对桐城市国土资源局提供的第一组事实依据的真实性均无异议，对关联性有异议。原告的诉求是被告没有履行合同义务，原告对宗地出让行为没有异议。被告实际上未履行出让合同，对合同合法性无异议。被告当庭提供的涉案宗地的控制性详细规划是被告进行宗地出让必须依据的文件，被告应当按此详规进行土地出让，并进行规划设计。恰恰说明被告违约。
桐城市人民政府对桐城市国土资源局提供的证据无异议。
桐城市人民政府认为本案协调期间原告提供的两份会议纪要只能反映政府内部处理纠纷的过程，是政府的决策过程，不是最终的决策结果。原告主动提出规划变更不是完全基于这两份会议纪要，而是根据原告所建的大楼现状申请的。桐城市国土资源局对协调期间两份会议纪要的真实性、关联性没有异议。政府会议纪要中与本案争议有关的内容，未获得市委常委会的认可，市委常委会的最终意见是将本案争议交由法院依法裁决。
本院对上述证据认证如下：
原告提供证据一至十一，可以证明原告与桐城市国土资源局签订出让合同以及履行的过程。桐城市人民政府协调了与合同相关的容积率调整、土地出让金的缴纳问题。原告补充提供的证据1设计费付款凭证，不能证明该设计费用为重复设计费用。证据2盛源广场建筑工程结算书不能证明是原告增大基础投资的损失，也不能证明因被告原因无法实施二期工程。证据3、4，因盛源广场现状与变更后规划相符，原告所称的改建事实已不存在，故该项费用也不存在。证据5不能证明该费用系原告代被告垫付。证据6贷款单据不是原告缴纳土地出让金时的贷款单据。对证据7，两被告均无异议，予以认定。
桐城市人民政府提供的部分证据与原告相同，可证明签订出让合同及履行过程，可证明桐城市人民政府在出让合同履行中作出行政行为，实际参与履行合同。桐城市人民政府补充提供的证据，可证明在本院协调期间，根据双方当事人达成的初步意见，出让合同所附的规划条件按法定程序予以变更，后因桐城市人民政府反悔，未能签订调解协议的事实。被告认为规划变更是原告主动申请的理由不能成立。
桐城市国土资源局提供的证据可证明涉案宗地拍卖出让、签订出让合同及履行的过程，原告对此过程并无异议，但不能证明原告所受让的土地能达到出让合同所附的规划条件。
本案协调期间原告提供的两份会议纪要反映了双方在本院协调下达成初步调解意见，根据该意见原告申请规划条件变更及批准的过程，可证明原告申请规划条件变更是有前提条件的，并不是主动申请。
经审理查明：2011年7月经桐城市人民政府批准，桐城市国土资源局决定公开出让编号为All-33#宗地的国有建设用地使用权，出让土地面积为16896.4平方米。2011年8月3日安徽盛源投资集团有限公司以人民币30743万元竞得该地块的国有建设用地使用权，并于2011年8月9日与桐城市国土资源局签订了出让合同。2011年9月11日安徽盛源投资集团有限公司、桐城市国土资源局签订变更协议，变更出让合同的受让人为原告。该出让合同所附的宗地出让规划设计条件规定：“一、土地使用性质为商业用地。二、规划控制指标：容积率≤3，…建筑高度≤35米。三、规划要求：1、为市级商业中心，…地下1层或2层要求为商业，地下建筑面积不纳入计算容积率。…3、设立停车库，总停车不少于300辆。…停车库不超过5层，面积不纳入计算容积率，并满足周边建筑日照、采光、通风及消防安全要求…”。2011年12月28日桐城市规划局对原告报送的桐城市盛源广场建筑设计方案进行会审，并作出修改意见。2011年12月30日原告向桐城市国土资源局提交了《关于强烈要求退还土地款、定金及保证金的报告》，认为出让地块的基本情况和规划指标不真实，项目无法实施，要求退还已缴的土地出让金、定金、保证金，并赔偿损失。2012年4月6日桐城市人民政府组织桐城市国土资源局、桐城市住建局等相关单位进行商议，决定成立以分管市长为组长，相关部门为成员的协调小组，根据已出具的规划条件，结合商业利益最大化原则，对原告提供的设计方案进行优化。会议明确：“…关于规划条件中的容积率问题。由协调小组聘请设计院对盛源集团提供的深化方案予以优化。优化方案于3月26日出台，容积率达到2.6左右。盛源集团围绕规划条件进一步细化，并请上级规划部门组织论证，以满足最大容积率；关于土地出让金问题，盛源集团已缴纳土地出让金1.5亿元，保证金2000万元，余款予以缓缴，至满足最大化容积率时予以缴清，土地证件不以是否补齐土地出让金为限制，相关责任由桐城市人民政府承担。…”2012年4月20日桐城市人民政府办公室作出《关于盛源集团商务中心有关问题的处理意见》（桐政办秘[2012]72号），请相关部门执行上述会议精神。2012年4月17日原告向桐城市住建局请求对盛源广场项目规划批复，桐城市住建局于2012年5月9日作出批复，原则同意原告的规划建筑设计方案。先行批准一期建筑主体5层，北侧局部2－3层，建筑高度须控制在24米以下。2012年12月6日，桐城市住建局向原告颁发《建设工程规划许可证》（民建2012022），建设规模为73650.15平方米。2013年1月26日桐城市住建局作出《盛源广场局部规划调整方案批复》（桐住建函字[2013]47号），原则同意盛源广场局部规划调整方案，即北侧2－3层局部调整为5层。2014年2月11日桐城市规划局向桐城市人民政府出具《关于盛源财富广场现状容积率的核查意见》（桐规字[2014]11号），认定：“1、盛源财富广场现状已建成地上五层，地下二层的商业综合体。其中，地上一至三层作为商业已投入使用，面积为30639.65平方米；地上四至五层规划为车库，目前未使用，面积为18332.48平方米；地下负一层、负二层规划为商业，地下负一层面积为12450.96平方米；地下负二层面积为12477.35平方米。2、按照盛源财富广场地块规划条件的规定，地下负一层、负二层不计容，地上四、五层作为停车场使用，不计容，一至三层计容，计容建筑面积为30639.65平方米，用地面积为16896.4平方米，则现状容积率为1.813。目前该建筑地上四、五层未见作为停车场使用的车道。”2014年4月4日桐城市规划局作出《盛源财富广场竣工规划验收意见》（桐规函字[2014]78号），认定“盛源财富广场地下负一层用途为商业，地上一至三层用途为商业，该部分建筑符合批准的规划，同意予以规划验收通过。现状地下负二层、地上四至五层，暂不予规划核实，待符合桐常发[2014]4号《决议通知》和批准的规划后，另文确认。”2014年4月16日桐城市人民政府办公室作出桐政办秘[2014]89号会议纪要，确定盛源广场项目按容积率3.0计算楼面地价为每平方米6065元，并明确原告需缴清土地出让金余款13743万元，由桐城市城市建设投资发展有限责任公司凭市委常委会决议及借款人借据，借款11120万元给原告。2014年5月原告缴纳了全部土地出让金后，桐城市人民政府向原告颁发桐国用[2014]第1806号国有土地使用证。2015年9月原告向本院提起诉讼。
本院审理案件中，就案件相关问题进行协调，在原被告达成初步调解意见后，被告桐城市人民政府于2016年1月29日召开市长办公会议，该会议明确：“基本认可法院居中裁判初步达成的意见，即：（1）因盛百集团现在建成的财富广场没有达到当初土地出让时的最大化规划条件，给土地使用权人造成一定的经济损失，政府同意给予适当补偿；（2）为减少盛百集团实际商业使用面积的损失，政府同意将广场四、五层由车库变更为商业，办理规划变更手续。（3）政府补偿盛百集团土地出让金及契税损失7881万元，基础工程增加投资损失300万元，重复设计损失171万元，诉讼费20万元，以上四项共计8286.5万元。…以上意见由法制办向市委常委会汇报后审定。”2016年2月14日中共桐城市委常务委员会作出桐常纪[2016]4号会议纪要，决定：“坚持依法依规合理妥善解决的原则，法院调解过程中，对确因政府因素造成损失应按规补偿退还，具体数额按法院裁定结果执行…。”其后原告向桐城市规划局提出申请：“根据法院的调解笔录及桐常纪[2016]4号会议纪要、2016年1月29日市长办公会议纪要的要求，变更盛源广场规划。盛源广场地上四、五层（18332.48平方米）由停车库变更为商业，地下负二层（12477.35平方米）由商业变更为停车库。调整后地上四、五层中的12477.35平方米商业面积不纳入容积率，两者差额部分5855.13平方米商业面积增加部分纳入容积率。”2016年5月26日桐城市规划局向桐城市人民政府作出《关于盛源百货大楼楼层变性的请求》。桐城市人民政府作出同意的批复，要求桐城市规划局按照两份会议纪要的要求落实办理。2016年6月17日桐城市规划局作出《关于盛源百货大楼楼层变性说明》（桐规函字[2016]171号），同意将民建2012022号《建设工程规划许可证》盛源广场已建四、五层停车库变更为商业，地下负二层商业变更为停车库。2016年7月为落实前期的调解意见，本院再次组织各方当事人进行协调，并制作了调解协议，后因桐城市人民政府反悔，未能签订调解协议。因涉案的出让合同所附的规划条件在诉讼中已经发生变更，本院征求原告意见，原告同意按变更后的规划条件履行合同，并变更诉讼请求。
目前原告所建的盛源广场地上四、五层按商业用途进行建
设、地下负二层按车库用途进行建设。
本案的争议焦点是：一、桐城市人民政府是否是适格的被告；二、原告要求桐城市人民政府、桐城市国土资源局赔偿相应损失的诉求能否成立。
本院认为：原告与桐城市国土资源局2011年8月9日签订的出让合同系双方当事人真实意思表示且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。《中华人民共和国合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。原告起诉后，考虑到原告的建设项目实际现状以及建筑容积率没有达到3的实际情况，原、被告经协商达成初步意见，对出让合同所附的规划条件依法定程序予以变更，并由桐城市人民政府给予原告一定的经济补偿。其后，由原告提出申请，经桐城市人民政府批准，桐城市规划局作出了规划条件变更，即出让合同所附的出让宗地规划条件已经变更并发生法律效力，双方当事人均无异议。原告与桐城市国土资源局是合同的当事人。桐城市人民政府虽不是合同的一方当事人，但在合同的履行中，桐城市人民政府就如何满足最大容积率、土地出让金如何交付及土地滞纳金免除等问题作出了处理意见。其后，两被告就出让合同所附的规划条件变更及补偿问题与原告达成初步调解意见。综上，桐城市人民政府作出的行政行为已实质影响了出让合同的履行，桐城市人民政府是适格的被告。
对于原告要求被告赔偿原告出让金损失8608.9645万元的诉讼请求。原告所建的项目在规划条件变更后，容积率已接近满足最大容积率3，已符合合同该项约定。《中华人民共和国合','2018-09-20
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第五十五条 行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：
（一）强制执行申请书；
（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；
（三）当事人的意见及行政机关催告情况；
（四）申请强制执行标的情况；
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