广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终695号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市吉祥路**号。
法定代表人：彭某峰，该委员会主任。
委托代理人：余某云，该委工作人员。
上诉人（原审第三人）：胡某某，女，1981年10月29日出生，汉族，住广州市越秀区。
上诉人（原审第三人）：关某平，男，1966年1月28日出生，汉族，住广州市永福路**号之*****房。
上述两上诉人（原审第三人）共同委托代理人：黄某晖，广东明境律师事务所律师。
被上诉人(原审原告）：田某花，女，1981年3月25日出生，汉族，住广州市。
上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）、胡某某、关某平与被上诉人田某花建设工程规划许可一案，不服广州市越秀区人民法院(2015)穗越法行初字第323号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年6月17日，广州市永福路42号之一住楼胡某某(本案第三人)，广州市永福路42号之二住宅楼关某平(本案第三人)等业主共同向被告广州市国规委（原广州市规划局）申请上述住宅楼扩建电梯间及连廊工程。申请人提供了业主授权委托书、业主走访同意统计表、房地产权、身份证明等资料向广州市规划局越秀分局申请永福路42号之一、之二住宅楼扩建电梯问工程的建筑工程规划许可咨询服务。被告经审查，于2013年7月24日分别出具规划方面修改及办理意见，原则同意扩建10层电梯间及连廊工程，由于扩建电梯涉及利害相关人利益，依照有关规定需进行批前公示等意见。2013年8月15日，广州市规划局越秀分局将上述建设工程的情况（项目立案号20130140000512、20130140000513）予以批前公示，公示期10天。因收到张军良等反馈意见反映工程影响消防通道等情况，2013年11月21日，广州市规划局越秀分局向广州市公安消防局发出穗规越秀[2013]624号《关于征询住宅楼加建电梯是否影响小区消防通道的函》，广州市公安消防局于2013年12月3日作出广州市公安消防局《关于征询住宅楼加建电梯是否影响小消防通道的函》的复函，其中内容为：小区消防通道应符合根据国家消防技术标准《高层民用建筑设计防火规范》(GB5004595)第4.3.4条要求，消防车道的宽度不应小于4米，消防车道上空4米以下范围内不应有障碍物。
2014年2月26日，胡某某、关某平等业主重新提交了建筑计方案，再次向广州市规划局越秀分局申请建设工程规划许可证（建筑工程）咨询服务。被告经审查，于2014年3月12日作出咨询服务反馈意见(20140140000442)，原则同意扩建10层电梯间工程，并按要求办理现场批前公示手续等。2014年2月10日，广州市规划局越秀分局将上述建设工程的情况（项目立案号20140100000754）予以批前公示，公示期10天。公示期间被告确认收到反馈意见，继续反映该扩建电梯间工程影响小区消防通道出入通行，反对在永福路之一、之二北侧扩建电梯间。2014年4月29日，胡某某、关某平作为广州市永福路之一、之二申请加装电梯业主代表向被告申请办理广州市永福路42号住宅楼加装梯工程的《建设工程规划许可证》。被告经核对审查，认为申请料符合许可条件，未接纳反馈的反对意见，于2014年5月15日向胡某某等业主，关某平等业主核发穗规建证[2014]824号《建工程规划许可证》，建设项目为扩建电梯间工程2宗，建设位置广州市越秀区永福路42号之一、之二，建设规模为2幢地上10层电梯间（含天面机房）建筑面积105平方米，附件中包括穗建证[2014]824号建设工程审核书，其中内容为：……二、由拟建电梯间位于北面规划路内，扩建电梯间工程不作办理产权确认依据，如遇城市规划管理和建设需要时，你们应无条件自行除该电梯间工程。……六、建筑设计应符合消防法规和国家工建设消防技术标准的规定，并按规定向公安机关消防机构申请办理消防设计审核、消防验收、备案抽查等手续。若经消防部门审查提出修改设计意见的，你们应及时到我委办理调整建筑设计的有关手续。……九、由于施工而引起产权及使用范围争议等各类投诉纠纷问题，应立即停止并完全由你们负责自行解决后方可恢复施工等。后被告对上述许可证进行了批后公示。原告对许可证不服向原审法院提起诉讼。
另查明，原告田某花为永福路42号之一203房权属人之一，据其提交的房地产权证所附测字××号房地产平面附图显示楼宇建基316.4400平方米，用地面积为4616.5516平方米。原广州规划局相应职权由广州市国土资源和规划委员会承接，据广州质量技术监督局颁发的《中华人民共和国组织机构代码证》显示：代码：355743196；机构名称：广州市国土资源和规划委员会；机构类型：机关（法定代表人：彭高峰）；地址：广东省广州越秀区吉祥路80号；有效期：自2015年9月1日至2019年9月1日等。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定修改业主大会议事规则；(二)制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更換业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”本案被告并未提供其处理涉案许申请时申请人有无“提交使用土地的有关证明文件”等材料，即被告在核发涉案许可证过程中并未审核涉案工程所使用土地的状况，不符合上述规定的要求。《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第四条规定：“既有住宅增设电梯应当满足有关城市规划、建筑设计、结构安全和消防安全等规范、标准的要求。”从上述办法看出既有住宅增设电梯应满足有关城市规划等规范的要求，并未明确规定申请办理建设工程规划许可证时可以不提交使用土地的有关证明文件，因此被告核发的涉案许可证查明事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。综上所述，依据《中华人民共国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2014年5月5日作出的穗规建证[2014]824号《建设工程规划许可证》。二、被告广州市国土资源和规委员会于本判决发生法律效之日起六十日内重新对第三人胡某某、关某平2014年4月29日的申请作出处理。本案受理费50元由被告承担。
上诉人广州市国土资源和规划委员会不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决事实认定不清，适用法律错误。一、原审判决中认定“本案被告并未提供其处理涉案许可申请时申请人有无‘提交使用土地的有关证明文件’等材料，即被告在核发涉案许可证过程中并未审核涉案工程所使用土地的状况”属于事实认定不清。（一）涉案住宅楼由房地产开发商开发建设，已取得大产权证并经分割后由个小业主购买并办理个人产权证，鉴于广州市已实行地产和房产合一的政策，故申请人提供的房地权证已包括该房屋使用土地的有关证明；（二）既有住宅加建电梯工程，是市政府“惠民政策66条”重要举措之一，是对原有建筑物垂直交通系统的完善和补充，属于改建建（构）筑物及其附属设施范畴，根据《广州市既有住宅增设电梯试行办法》的规定，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；（三）既有住宅加建电梯工程办理《建设工程规划许可证》所需立案标准经市法制办、市政务办审定并在上诉人规划在线门户网站上向社会公布，其中对使用土地证明文件，仅需要申请人提交《房地产权证》、《建设用地批准书》、《国有土地使用证》、《同意使用土地通知书》或《土地使用权属证明书》任一材料。上诉人在作出行政许可前已要求申请人提供同意增设电梯业主《房地产权证》复印件并满足两个2/3。二、原审判决适用法律错误。《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第十、十一、十二条规定已明确办理建设工程规划许可证申请人应当提交的资料，仅要求申请人提供同意增设电梯业主的房产证复印件，并未要求提供其他使用土地证明文件，原审判决适用《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第四条的规定错误。故请求撤销原审判决并驳回被上诉人的诉讼请求，判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人胡某某、关某平共同上诉称：一、原审判决认定原审被告未提供土地使用权证明违背客观事实，事实上是上诉人在前后两次向广州市规划局（越秀分局）申请涉案的《建设工程规划许可证》时均有提供相关的《广州市房地产证》及其他申请材料，广州市规划局（越秀分局）已对此认真审核。广州市规划局在本案一审时已向原审法院提供了上诉人的27本《广州市房地产证》作为证据使用。依据《中华人民共和国物权法》第十七条、《广州市城镇房地产登记办法》第七条、第八条的规定，第三人在申请涉案住宅楼加装电梯工程的《建设工程规划许可证》时已向广州市规划局提交了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的“使用土地的有关证明文件”，本案中就是相关的《广州市房地产证》。广州市规划局审核了相关的《广州市房地产证》，也就审核了“使用土地的有关证明文件。”二、本案加装电梯依法无须征得之三、之四业主同意。永福路42号之一、之二住宅楼与之三、之四住宅楼分别为两幢不同的建筑物，在规划报建时也是分开报建。之一、之二住宅楼共计40户住户，物权法等规定了有权同意加装电梯的对象仅为本幢建筑物的业主，即只要40户当中的27户同意即可，上诉人等业主同意人数及面积比例已满足相关法规规定的两个“三分之二”的要求。且广州市中级人民法院（2015）穗中法行终字第5号行政裁定书中“本院认为”部分已有明确论述：“…本案被上诉人（唐师伟）是永福路42号之三、之四的业主，而永福路42号之一、之二虽然与之三、之四属于同一用地范围内，但并非同一栋建筑物。故此被上诉人（唐师伟）不属于《中华人民共和国物权法》第七十六条规定的“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。……”的业主范围。“被上诉人（唐师伟）与本案明显没有法律上的利害关系”。三、本案电梯的加装，是为了充分发挥建筑物的效用，符合广州老年化社会来临的要求，是上诉人等业主的合法合理诉求。案涉电梯在2015年8月已取得质监部门的相关证书，并已正式投入使用达半年有余。根据现场照片与实际情况，案涉电梯并没有对永福小区造成交通或消防上的不利影响，小区生活秩序现已趋于稳定。如本案规划许可证被撤销，电梯涉违章被拆除，将再次引起社会不安与动荡，直接造成严重的经济损失。请求撤销原审判决，改判为驳回被上诉人的全部诉讼请求，维持广州市国规委于2014年5月15日作出的穗规建证[2014]824号《建设工程规划许可证》，由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人田某花答辩称：一、涉案《建设工程规划许可证》的行政行为查明事实不清。1.本案为加装电梯的建设用地纠纷产生的行政诉讼，与加装电梯本身的二个2/3表决权无关。加装电梯使用了共有土地，它相对的专有范围就是共有土地所涉及的整个建筑区划，即涉及到广州市越秀区永福路42号永福小区的全体权利人，应当适用《物权法》第七十六条第一款第七项的“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”，应当通过涉案土地全体权利人的双过半表决，不能由本幢建筑物的二个2/3所决定。2.涉案加装电梯不属于物权法所指的“改建、重建建筑物及其附属设施”的范畴，是扩建工程。广州市冶金设计院有限公司于“2014.2.10”的设计说明中指出：“电梯主体结构与住宅楼结构完全分离，各自独立”。电梯不是附着在涉案建筑物身上的附属设施，是通过连廊与涉案建筑物连接的独立结构体，具有新建工程的全部特征，是扩建工程。广州市国规委应当审查其用地依据，不应当认为凡加装电梯就是对“建筑物附属设施的改造”。3.涉案加装电梯使用的二个地块并不是本幢建筑物的专有土地。该二个地块原为建筑区划内的道路，为小区的唯一出入通道，其构造上不能明确区分，利用上不能排他使用，在房地产证中也并未被登记为特定业主所有权的客体。且加装电梯的扩建工程是通过占用共有土地的扩建取得。广州市国规委查明的事实不清，以《广州市房地产证》作为本案使用土地的有关证明文件错误。4.广州市国规委并未提供其处理涉案许可申请时申请人有无“提交使用土地的有关证明文件”等材料，即广州市国规委在核发涉案许可证过程中并未审核涉案工程所使用土地的状况，不符合规划法第四十条的有关规定，其行政许可的主要证据不足。二、审批核发涉案工程许可证的程序违法。1.涉案加装电梯在公示期越过了对土地问题的质疑。加装电梯在2014年4月的公示期间，小区的二户业主代表分别提交了书面意见，指出电梯槽位置已越出土地红线，占用小区的共有道路。但广州市国规委并未就涉地问题作出回应，行政许可越过土地质疑，违法审批。2.《广州市规划局审批咨询服务意见反馈表》的穗规越秀咨询（2013）76、77号，均有“必要审批条件审查”程序，这一程序的“2.用地情况”是审批建设工程规划许可的必要条件。但广州市国规委在审查过程中，没有依法要求加装电梯提交用地证明，违法审批程序。三、广州市国规委作出的行政许可适用法律错误。《广州市既有住宅增设电梯试行办法》没有规定申请加装电梯的建设工程规划许可证时可以不提交使用土地的有关证明文件，亦没有任何条款说明房产证是作为处理行政许可时的用地证明。土地作为建设工程的载体，依法应当通过土地出让或土地划拨的方式取得使用权。而本案的涉诉土地是商品房住宅小区，其权属已通过房产证落户至小区的每户权利人，已归属小区全体业主共同共有。加装电梯申请建设工程规划许可证，依法应当提交土地证明，即提交“永福小区全体权利人对加装电梯使用土地进行双过半表决的证据”。依法加装电梯涉及全体权利人共有和共同管理权利的重大事项，依法必须由小区全体业主共同决定。原审判决查明事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求维持原判，驳回上诉人广州市国规委及胡某某、关某平的上诉。
经审查，原审判决认定的基本事实清楚，并有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：原广州市规划局核发被诉《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
首先，原广州市规划局已经对“使用土地的有关证明文件”进行了审查，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。
（一）本案中既有住宅增设电梯工程申请办理建设工程规划许可所需提交的“使用土地的有关证明文件”，不是专指建设用地规划许可证或国有土地使用证。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第三十八条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”综合以上规定可见，案涉增设电梯工程属于城乡规划法第四十条规定的情形，法律仅要求申请人在提出申请时“提交使用土地的有关证明文件”，而该“使用土地的有关证明文件”显然并非专指城乡规划法第三十七、三十八条中规定的建设用地规划许可证或国有土地使用证，且法律亦未规定案涉增设电梯工程需要另行办理建设用地规划许可或国有土地使用手续。
（二）业主的房地产权证是其依据《中华人民共和国物权法》规定对其专有部分以外的小区其他公有部分（包括建筑区划内除城镇公用道路以外的道路）享有共有和共同管理权利的凭证，属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的“使用土地的有关证明文件”。
《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”第七十二条规定：“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。业主转让建筑物内的住宅、经营性用房，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。”第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。”根据上述法律规定，案涉增设电梯所占用的小区内道路属于小区业主共有，该小区道路所涉土地的使用权权利主体与其所有权权利主体一致，同样属于小区业主，房地产登记机构从未也并不需要就小区共有部分向业主个人另行核发房地产权属证明。上诉人胡某某、关某平作为小区业主，依据其房地产权证即享有对小区内道路的共同所有权及小区道路所占用土地的共同使用权。该权利属法定权利，小区内业主的房地产权证即属于“使用土地的有关证明文件”。
综上，原广州市规划局对申请人提供的业主房地产权证的审查，即属于依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条对“使用土地的有关证明文件”的审查。
其次，原广州市规划局认定案涉增设电梯工程已经满足“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的条件，且不要求小区全体业主“双过半同意”，符合《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定。
《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”关于案涉增设电梯工程已“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”，事实清楚，各方当事人均无异议。但因工程越出建筑物专有部分“红线”、有限占用小区业主共有的道路，导致小区出入口变窄，属于有关小区业主共有和共同管理权利的事项。但该事项是否属于《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（七）项规定的“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”，应根据本案事实及证据来判断。在被诉《建设工程规划许可证》审批过程中，因公示期间收到周边利害关系人反馈称该工程影响小区消防通道和出入通行，原广州市规划局已向广州市公安消防局发函征询意见，广州市公安消防局出具复函对小区内消防通道的技术标准进行了说明，广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行终字第5号行政判决书中认定“规划许可后该小区通行道路仍有至少5.9米的宽度”，该道路状况不仅完全符合消防技术标准，而且明显不妨碍小区车辆、行人正常通行。在并无证据证明案涉增设电梯工程影响小区消防安全及通行等小区业主共同重大利益的前提下，原广州市规划局不认为该工程属于《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（七）项规定的“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”，不要求申请人取得小区全体业主“双过半同意”，并无不当。
第三、原广州市规划局已经尽到了审慎审查“使用土地的有关证明文件”的义务，依法、合理地履行了建设工程规划许可审批职责。
原广州市规划局在被诉《建设工程规划许可证》的附件《建设工程审核书》中载明：“……二、由于拟建电梯间位于北面规划路内，扩建电梯间工程不作办理产权确认依据，如遇城市规划管理和建设需要时，你们应无条件自行拆除该电梯间工程。……六、建筑设计应符合消防法规和国家工程建设消防技术标准的规定，并按规定向公安机关消防机构申请办理消防设计审核、消防验收、备案抽查等手续。若经消防部门审查提出修改设计意见的，你们应及时到我委办理调整建筑设计的有关手续。……九、由于施工而引起产权及使用范围争议等各类投诉纠纷问题，应立即停止并完全由你们负责自行解决后方可恢复施工等。……”正是由于原广州市规划局履行了审慎审查“使用土地的有关证明文件”的义务，才会发现“拟建电梯间位于北面规划路内”的事实，并进而在《建设工程审核书》中作出“扩建电梯间工程不作办理产权确认依据，如遇城市规划管理和建设需要时，你们应无条件自行拆除该电梯间工程”的限制。原广州市规划局核发被诉《建设工程规划许可证》的行政行为，既照顾了既有住宅增设电梯的现实需求，亦依照法律规定和原规划要求对工程产权、设计、施工等问题作出了相应的限制，属于依法、合理行使行政职权的表现，并无不当。
第四、原广州市规划局核发被诉《建设工程规划许可证》的程序合法。
原广州市规划局收到上诉人胡某某、关某平的增设电梯工程申请后，对其提供的业主意见书、房产证、建筑的结构安全证明及建设工程设计方案等资料进行了审查，为其提供了建筑设计方案规划咨询服务。为充分保障该大楼及相邻大楼业主的相关权益和规划知情权，对该工程进行批前公示。因在公示期间收到周边利害关系人反馈该工程影响小区消防通道和出入通行，该局就工程涉及的消防安全问题致函广州市公安消防局征询专业意见并收到广州市公安消防局复函。在上诉人胡某某、关某平等业主优化修改建筑设计方案后，再次进行批前公示，收到的周边利害关系人反馈意见仍为该工程影响小区消防通道和出入通行。该局再次经审查研究后，认为新建筑设计方案满足广州市公安消防局复函中提及的消防技术标准要求及出入通行，遂核发了被诉《建设工程规划许可证》。该局在审核过程中两次进行批前公示，并向公安消防部门征询专业意见，充分保障了周边利害关系人的相关利益和规划知情权，其核发被诉《建设工程规划许可证》的程序合法。
综上所述，原审认为原广州市规划局“在核发涉案许可证过程中并未审核涉案工程所使用土地的状况”与事实不符，原审以“核发的涉案许可证查明事实不清，适用法律法规错误”为由判决撤销被诉《建设工程规划许可证》，适用法律错误，处理不当，应予纠正。上诉人广州市国土资源和规划委员会、胡某某、关某平的上诉意见于法有据，本院予以支持。被上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第323号行政判决；
二、驳回被上诉人田某花的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人田某花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 姚 伟
二〇一六年十二月九日
书 记 员 伍 丹
张?林