广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
(2017)粤7101行初4195号
原告：朱敬，男，1950年1月29日出生，汉族，身份证住址：肇庆市端州区，
原告：朱定，男，1957年1月9日出生，汉族，身份证住址：肇庆市端州区，
原告：朱健华，男，1937年6月12日出生，汉族，身份证住址：广州市天河区，
上述三原告共同委托代理人：谢文斌，广东星辉律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码：114401003557431960。
负责人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：张璐璐，该委工作人员。
委托代理人：罗斌，广东百思威律师事务所律师。
原告朱健华、朱敬、朱定诉被告广州市国土资源和规划委员会不予受理告知书一案，三原告于2017年11月23日向本院提起诉讼，本院于2017年11月27日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告朱健华及原告朱健华、朱敬、朱定的共同委托代理人谢文斌，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人张璐璐、罗斌均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告朱健华、朱敬、朱定诉称，三原告的祖父朱光成解放前出资在广州市东山区执信南路购买一块土地，并在地上建有一间砖木结构的房屋用于全家人居住。1954年9月4日，按照当时解放后的法律规定，三原告的父亲朱加和以“朱嘉和”名义已依法办理了广州市东区执信南路未列号土地所有权（含使用权）以理字××号的产权登记，并依法交纳了相关税费，合法有效。1954年11月1日，广州市人民政府房地产管理局曾通过代收人朱振汉向“朱嘉和”发出领取房地产所有权证通知书。但是，当时朱加和因为历史背景原因已被清除出广州市，被遣往肇庆汽车运输公司工作改造。“文革”开始后，朱加和又因为历史原因，全家从肇庆被清退回原籍开平市赤水镇羊路村委会朱屋村居住。1978年，朱加和全家才重返肇庆居住生活。1976年5月，其妻郭俭华去世。1988年9月29日，朱加和去世。事实上，朱加和从未收到过政府主管部门发出的有关通知其本人更换、改变其名下房地产所有权、使用权等手续的通知文件。三原告根据《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国物权法》等规定，向被告提交《不动产登记中请书》及相关资料，申请将于1954年以理字××号登记在原产权人“朱嘉和”（即朱加和）名下的广州市东区执信南路未列号土地使用权（详见广州市不动产登记查册表）变更登记到三原告名下。根据《广东省土地证书颁发办法》第四条及《广州市城镇房屋和用地登记办法》第十七条的规定，被告作出穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》，不予受理该申请，理由为无法提供有效的不动产权属证书。三原告认为被告的理由不成立，其所依据的上述地方性规章的相关规定明显与《中华人民共和国宪法》第十三条，《中华人民共和国立法法》第二条、第八条、第八十二条，第八十七条，《中华人民共和国物权法》第四条、第九条、第六十五条规定的对公民私有财产保护的相关规定相抵触，且该地方性规章早已作废无效。根据“新优于旧法”的法律法规适用原则，被告仍然依据上述地方性规章，认定朱加和名下的广州市东区执信南路末列号土地所有权（含使用权）以理字××号的产权登记作废无效，显属违法。其次，被告认定朱加和持有的理字××号坐落于广州市东区执信南路未列号产权上为“旷地”不符合客观事实。从被告出具的穗登记群字〔2016〕119号《信访事项告知函》可以证实，早在1987年4月9日颁布《广州市城镇房屋和用地登记办法》前，广州市房地产管理局已经于1982年在该地块上以许有的名义核发过房地产证。上述事实证明，在1987年4月9日前朱加和持有的理字××号坐落于广州市东区执信南路未列号地块上并非“旷地”，而是存在有建筑物的客观事实。另外，经广州市不动产登记查册证实，至目前为止，房地产权证号为理字××号坐落于广州市东区执信南路未列号区段号为10区2段928-930地号（面积294.75平方米）土地使用权仍登记在“朱嘉和”名下。根据《不动产登记暂行条例》第三十三条规定，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。上述事实证明，朱加和仍是该土地使用权的产权人，合法有效。综上所述，三原告认为，“朱嘉和”名下的理字××号座落于广州市东区执信南路未列号土地使用权是朱加和的合法财产，该物权应受法律保护，未经国家没收、征收、征用以及转让等合法有效的法律行为，任何人不得剥夺三原告对该合法财产的继承权。因此，被告对三原告提出的不动产变更登记申请不予受理，依法无据。三原告的代理人曾多次向广州市房地产档案馆申请上述档案，均被以各种理由拖延、推诿，原告朱健华特向法院申请调查取证，请求查清被告所持有的理字10050登记号所记载的294.75平方米建设用地现四位占用者的占用情况以及1954年朱嘉和按政府要求将自己名下的房地产登记后，占用者的占用依据、占用数量、登记发证情况及变更历史，以便三原告了解被占用的情况，并将此作为此案在庭审中的证据使用。为维护三原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，三原告特向法院起诉，请求法院判令：确认被告于2017年5月5日作出的穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》违法。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、原告提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。原告曾多次通过信访途径向被告提交其为朱嘉和法定继承人的相关证明材料，并反映执信南路未列地号房产的相关权属问题，认为其有权继承上述房屋。被告先后以穗登记群字〔2016〕119号、穗登记群字〔2017〕31号《信访事项告知函》告知原告，前述房地产登记在朱嘉和名下时为“旷地”，后许有、广州市东山区五金制品二厂、中山医科大学、中山医科大学附属第一医院分别持相关用地报建资料申请房屋产权登记，前述单位和个人所建房屋使用了执信南路未列号（理字××号）部分用地，而原广州市房地产管理局为前述单位和个人办理房屋的产权登记依法依规，符合当时房屋登记的政策规定，并无不当。原告对前述信访告知不满意，遂填写了《广州市不动产登记申请表》，向被告申请办理位于东区执信南路未列号土地使用权的继承登记，并要求被告出具不予受理告知书，以便其提起行政诉讼。被告经核查，认为原告并未根据《不动产登记暂行条例》第十六条之规定提供有效的不动产权属证书，不具备受理条件，继而依据《不动产登记暂行条例》第十七条之规定，于2017年5月5日向原告出具了穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》。朱伟雄、朱健华于2017年5月11日签收了上述告知书，后因被告工作人员发现该告知书记载的《房地产所有证》编号存在笔误，遂主动进行了更正并多次通知原告前来换领，原告代理人朱伟雄于2017年6月9日进行了签收。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，原告通过多次信访复函，2017年5月11日领取的《不予受理告知书》已明确知道被告作出行政行为的内容和时间，但其于2017年11月23日才向人民法院提起诉讼，已明显超过6个月的法定起诉期限，不符合行政诉讼的受理条件，依法应予以驳回。二、被告作出穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》的具体行政行为，依据充分，程序合法，并无不当。原告提供的理字××号《房地产所有证》反映：原东区执信南路未列号于1954年以理字××号登记在朱嘉和名下，区段地号为10区2段928-930地号，建筑种类为“旷”，土地面积记载为294.75平方米，房产面积未予记载。根据《广东省土地证书办法》第四条、第八条、第九条、第十条及《广州市城镇房屋和用地登记办法》第十七条的规定，被告认为：原权利人朱嘉和持有的理字××号《房地产所有证》上关于建筑种类记载为“旷”，且该证仅记载了土地面积，未记载房屋面积，后又因朱嘉和未按规定及时换领新证，理字××号《房地产所有证》已经依法作废，其土地权利已再不受法律保护。因此，鉴于原告在进行继承登记申请时未能提供有效的不动产权属证书，被告根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定作出穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》符合法律规定。综上，被告认为，原告的起诉已超过法定起诉期限，广州市不动产登记中心对其申请作不予受理处理依据充分，程序合法，并无不当之处。
经审理查明，1954年9月30日，原广州市人民政府房地产管理局向朱嘉和核发证字第56××14号《房地产所有证》，该证载明：房地产坐落执信南路未列号，所有权人姓名朱嘉和，建筑种类为旷，房产面积为0，地产面积为294.75平方公尺。2016年5月27日，广东省肇庆市端城公证处出具《公证书》，该公证书记载朱加和于1988年死亡，郭俭华于1976年死亡，并证明三原告是朱加和的儿子，郭俭华是原告朱敬、朱定的母亲，是原告朱健华的继母。2016年6月23日，开平市赤水镇羊路村民委员会、开平市赤水镇社会事务办公室、开平市公安局赤水派出所出具书面意见，证明朱加和与朱嘉和为同一人。
朱伟雄等人向被告反映执信南路未列号房产相关情况。2017年1月19日，广州市不动产登记中心作出穗登记群字〔2016〕119号《信访事项告知函》，告知如下：“根据房地产档案记载，原东区执信南路未列号于1954年以理字××号登记在朱嘉和名下，区段地号为10区2段928至930地号，档册记载用地面积为294.75平方米，房屋结构记载为‘旷地’，证字第56××14号《房地产所有证》记载建筑种类为‘旷’，以及状声字第47333号《土地所有权证》记载地目、定着物为‘吉地’，上述档册资料均没有记载房屋建筑面积。1982年，许有持《屋地划割立约》（朱伟雄同意将土地划割给许有）及《小修什项工程许可证》等资料，以补字4011号案申请执信南路55号房屋产权登记，原市房地产管理局按用地面积44.66平方米，建筑面积107平方米，以许有名义核发了房地产证。1989年，广州市东山区五金制品二厂持《修建工程许可证》等报建资料以统字71166号案申请执信南路71号房屋产权登记，原市房地产管理局按用地面积51.8平方米，建筑面积51.8平方米，以该厂名义核发了房地产证。1990年及1991年间，中山医科大学、中山医科大学附属第一医院分别持《建设征用土地核准通知书》及《报建审核意见书》等用地报建资料申请执信南路65、67号（统字161152号），69号（统字141142号）房屋产权登记。原市房地产管理局分别按建基面积295.7平方米、706平方米，建筑面积2153平方米、4236平方米，以申请单位名义核发了房地产证。经核查，上述房屋使用了执信南路未列号（理字××号）部分用地。关于你们要求办回执信南路未列号房产（理字××号）土地使用权登记的问题，根据1966年市房地产管理局和市中级人民法院联合发文《关于处理改建木屋当中发生纠纷的意见》(〔66〕房管湛字第059号、〔66〕法研字第016号)第一条‘木屋上盖改建后，业权归居住人所有’、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第二十九条‘因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者’等规定，原市房地产管理局为许有、东山区五金制品二厂、中山医科大学等办理上述房屋的产权登记是依法依规的，符合当时房屋登记的政策规定，并无不当。关于补偿问题，建议你们与征用或使用单位协商解决。”三原告收到该函件。
之后，原告等人向广州市信访局反映执信南路未列号房产（理字××号）权属问题。广州市信访局将相关材料转交给被告进行处理。2017年3月22日，广州市不动产登记中心作出穗登记群字〔2017〕31号《信访事项告知函》，告知如下：“关于上述房产土地使用权登记的问题，我中心于2017年1月已以穗登记群字〔2016〕119号《信访事项告知函》函复你们，建议你们按该复函意见办理。因执信南路55号，65、67号，69号及71号房屋的产权登记属具体行政行为，若你们对上述行政行为有异议，根据《信访条例》第十四条和第二十一条、《广东省信访条例》第三十条第二款规定，可通过行政复议或司法诉讼等法定途径提出……”三原告收到该函件。
2017年5月5日，三原告向广州市不动产登记中心递交国有建设用地使用权登记申请，要求继承朱嘉和名下的执信南路未列号（房产登记号为理字××号，权证号码为56××14号），并提交了不动产登记申请书、申请人身份证明、房地产所有证、亲属关系证明、姓名变更证明、信访事项告知函等材料。
当日，广州市不动产登记中心向三原告作出穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》，告知：“……经核查：东区执信南路未列号于1954年以理字8755号登记在朱嘉和名下，……”三原告于2017年5月11日收到上述《不予受理告知书》。由于上述《不予受理告知书》中对房屋登记字号描述错误，广州市不动产登记中心向三原告重新作出落款日期为“2017年5月5日”的穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》（下称诉争告知书），告知：“……经核查：东区执信南路未列号于1954年以理字××号登记在朱嘉和名下，房屋结构记载为‘旷地’，用地面积294.75平方米，未记载房屋建筑面积，根据《广东省土地证书颁发办法》第四条规定，‘我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织，以及使用国有或集体所有土地的单位和个人，必须按照本办法规定申领或换领土地证书’，大陆地区申领或换证期限截止至1992年底；1987年4月9日颁布的《广州市城镇房屋和用地登记办法》第十七条规定，‘本办法公布前，凡持有市房管机关发的《房地产所有证》者，应一律按本办法申请更换新证。原《房地产所有证》只有地产面积而没有房产的，一律作废，不予登记’，朱嘉和持有的理字××号《房地产所有证》上仅有地产面积，并未记载房产面积，且未能及时换证（领证），已经作废。《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人办理产权登记应当提交‘相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书’。由于您未能提供有效的不动产权属证书，根据《不动产登记暂行条例》第十七条，现我中心作不予受理处理，如对本通知不服，可于收到本通知之日起60日内向市人民政府申请行政复议或六个月内向人民法院提起行政诉讼。”三原告于2017年6月9日收到诉争告知书后不服，诉至本院。
诉讼中，被告陈述三原告未在《广东省土地证书颁发办法》规定的期限内申请办理领证（换证）手续或申请暂缓办理，亦陈述广州市不动产登记中心作出穗登记群字〔2016〕119号《信访事项告知函》是针对原告等人反映的执信南路未列号房产相关情况作出的回复，原告对此予以确认。
另查，1982年9月10日，朱嘉和出具书面意见，称其父亲朱光成遗下地壹段，坐落执信南路21号及21号北侧，于1954年曾在广州市房地产管理局用其之名登记，现将此地权将交给其亲侄儿朱伟雄管理，由他承接此地的一切权利。
以上事实，有信访事项告知函、不动产登记申请书、房地产所有证、公证书、不予受理告知书、原告、被告的陈述等证据予以证实。
本院认为，关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告针对原告提出的涉案申请，于2017年5月5日作出穗登记业务函〔2017〕00733号《不予受理告知书》，并于2017年5月11日向三原告送达该告知书。由于该告知书在描述土地登记号时出现错误，被告并无作出补正通知，而是作出字号、落款时间相同的诉争告知书，并于2017年6月9日送达给三原告，且明确告知了诉权，故诉争告知书是被告重新作出的行政行为，原告亦是针对诉争告知书提起的本案诉讼，故起诉期限的起算点应为2017年6月9日，三原告于2017年11月23日提起本案诉讼，未超过六个月的法定起诉期限，对被告认为原告的起诉超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。
《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”被告作为辖区内土地登记主管部门，有权对三原告提出的涉案土地变更登记申请作出处理。
《不动产登记暂行条例》第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（五）建设用地使用权；……”第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”《广东省土地证书颁发办法》第四条规定：“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织（以下简称集体土地所有者），以及使用国有或集体所有土地的单位和个人（以下简称土地使用者），必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”第九条规定：“领证（换证）工作截止于1992年底。当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。”第十条第三款规定：“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”本案中，三原告向被告申请涉案土地的变更登记，根据上述规定，应提供证明涉案土地权属来源等材料，但三原告只提供了不动产登记申请书、申请人身份证明、房地产所有证、亲属关系证明、姓名变更证明、信访事项告知函等材料，这些材料显示三原告的父亲朱嘉和持有的1954年的《房地产所有证》，但是相关权利人未在上述规定期限内申请办理领证（换证）手续或申请暂缓办理，根据上述规定，该《房地产所有证》作废，其土地所有权或使用权不受法律保护，且三原告没有提供其他证据证明其对涉案土地享有权属，故被告审查了三原告提交的申请材料后，认为该申请不符合变更登记的规定，对该申请不予受理，并未违反上述规定。但根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，被告应当当场书面告知原告不予受理的决定，但被告直到2017年6月9日才送达诉争告知书，程序轻微违法，故对被告作出诉争告知书的程序确认违法。对三原告申请法院调取证据的意见，由于本案审理的焦点是被告对原告提出的申请不予受理是否合法，三原告要求调取涉案土地的历史和现状材料，不能证明三原告是涉案土地的权属人，故对三原告的该项意见，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告广州市国土资源和规划委员会对原告朱健华、朱敬、朱定于2017年5月5日提出的执信南路未列号（房产登记号为理字××号，权证号码为56××14号）的国有建设用地使用权登记申请未书面当场告知不予受理的行为违法。
本案受理费50元由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 叶 莉
人民陪审员 尹春生
人民陪审员 冼静文
二〇一八年五月十日
书 记 员 罗舒婷