贵州省遵义市播州区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔0321行初155号
公益诉讼人贵州省思南县人民检察院，住所地：思南县思唐街道北京路政务中心旁。统一社会信用代码：115222250095665539。
法定代表人简洁，检察长。
委托代理人肖紫光，民事行政检察科副科长。
委托代理人石帮文，生态环境保护科科长。
被告思南县林业局，住所地：思南县关中坝街道江东社区，统一社会信用代码：1152222500956649X8。
法定代表人刘云，局长。
委托代理人安兴洪，副局长。
委托代理人杨旭，贵州乾锦律师事务所律师。
第三人贵州瀚泽建材有限公司，住所地：贵州省铜仁市思南县思唐镇江岸名都一组团，统一社会信用代码：91520624MA6DKPCM3B。
法定代表人王泽东，总经理。
委托代理人罗艳玲、杨来发，贵州黔东律师事务所律师。
公益诉讼人思南县人民检察院（以下简称：思南县检察院）诉思南县林业局履行林业行政管理职责行政公益诉讼纠纷一案，公益诉讼人思南县检察院于2017年6月14日向本院递交起诉状，本院于当日立案受理，同月24日向被告思南县林业局送达起诉书副本，并于27日通知第三人贵州翰泽建材有限公司(以下简称：翰泽公司)参加诉讼。并依法组成合议庭，于2017年10月26日公开开庭进行审理。公益诉讼人委托代理人肖紫光、石帮文，被告委托代理人安兴洪、杨旭，第三人委托代理人罗艳玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，我院在履职中发现瀚泽公司在思××××乡牛毛坝村采石场有违法开采情形，2017年2月15日，我院通知县林业局并通报了该公司违法占用林地情况，次日与该林业局到现场查验，确认该林地已受到严重破坏。
经查，贵州瀚泽建材有限公司于2016年3月取得营业执照。同年10月取得采矿许可证，矿区地址为思××××乡牛毛坝村，有效期自2016年3月至2021年3月，矿种：建筑用砂。2017年1月取得安全生产许可证。2016年5月至2017年2月，该公司在没有办理林地使用手续情况下，在天桥××牛毛坝村境内占用林地，用于砂石开采和厂房道路建设，改变林地用途，造成大量林地植被被严重破坏。2017年2月16日，思南县林业局向铜仁市林业局提交《关于思南县天桥瀚泽采石场项目（一期）拟使用林地初步审查意见的报告》，认定该项目拟永久使用林地面积1.8065公顷，不存在未批先占等违法使用林地行为，拟同意该采石场使用林地。同月20日，思南县林业局向贵州瀚泽建材有限公司下发《责令停产通知书》，同年3月9日，贵州瀚泽建材有限公司获得贵州省使用林地审核同意书（黔林资地许准［2017］113号），同意天桥瀚泽采石场一期占用思××××乡牛毛坝村集体林地面积1.8065公顷，并要求贵州瀚泽建材有限公司要按照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳和支付占用征收林地的各项补偿补助费用，并由县林业主管部门负责监督执行。3月17日，思南县林业局对贵州瀚泽建材有限公司违法使用林地进行了现场查验，认定案涉现场已使用林地面积1.14公顷，森林类型均为地方公益林，其中1.03公顷属合法办理使用林地审批手续的面积范围，0.11公顷属违法使用林地面积。并据此对其违法使用0.11公顷林地的行为作出了限期恢复原状和罚款1.1万元的行政处罚。随后，该公司缴纳了罚款，并补植复绿4.95亩550株。3月22日，思南县林业局同意贵州瀚泽建材有限公司采石场恢复生产。
2017年3月16日，思南县林业局向本院出具卫星影像图，并说明“截图于2016年10月卫星影像图，位于天桥××牛毛坝村，面积28971.5”。我院认为贵州瀚泽建材有限公司实际占用林地面积与思南县林业局现场查勘确认的使用林地面积相差较大。4月10日，我院赴思南县林业局调查，根据该局提供的2016年10月卫星影像图，确认贵州瀚泽建材有限公司采石场未办理林地使用手续，另占用林地1.36公顷。
公益诉讼人认为，贵州瀚泽建材有限公司采石场在未办理林地审批手续的情况下，非法占用地方公益林林地进行采石采砂、厂房和道路建设，导致该林地严重破坏，其行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定。根据《贵州省建设项目使用林地审核审批管理规定》第五十九条的规定，被告应当对贵州瀚泽建材有限公司违法占用林地1.36公顷的行为进行处理。被告在未处理上述违法行为的情况下，于2017年3月22日，在贵州瀚泽建材有限公司采石场仅取得使用林地审核同意书，但未依法取得建设用地审批手续的情况下，便同意该采石场恢复生产，其行为导致了林地的继续受损，林地受到严重破坏，侵害了国家利益和社会公共利益。经检察机关督促后，被告仍未采取有效措施依法全面履行其法定职责，致使被毁林地继续受到损害，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起诉讼，诉请：1、确认被告思南县林业局对贵州瀚泽建材有限公司非法占用林地行为怠于履行职责的行为违法；2、判令被告思南县林业局依法履行职责，限期恢复被破坏的林地植被。
公益诉讼人向本院提交了下列证据：
第一组：1、全国人大常委会《关于最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检查机关提起公益诉讼试点方案》、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》、贵州省人民检察院【2017】61号批复，证明思南县人民检察院有权提起本案诉讼；2、思南县林业局统一社会信用代码证、法定代表人身份证、思南县人大常委会思人常发【2017】11号文件，3、思南县思府办(2014)322号机构编制文件，证明思南县林业局是本案适格被告；
第二组:4、思林呈【2017】19号文件一期使用林地报告、责令停产通知书及送达回执,5、林业行政处罚决定书、林业行政处罚听证权利告知书、贵州瀚泽建材有限公司违法使用林地现场勘验笔录、罚款收据,6、思南县林业局调查询问笔录,7、思南县林业局出具的恢复生产通知书,证明2017年2月20日以来被告思南县林业局仅处罚了非法占用矿区内0.11公顷林地的行为，矿区外被占用的林地未处罚，就让该公司开工，林地资源被继续受到侵害。
第三组：8、行政公益诉讼立案书、检查建议书及送达回执,9、思南县林业局对检查建议书落实情况的报告,证明检查机关已履行诉前监督程序，被告仍没有完全履行法定职责；
第四组：10、贵州瀚泽建材有限公司采矿许可证及用地红线图,11、思南县天桥乡瀚泽采石场项目一期使用现状图,12、使用林地审核同意书及森林植被恢复费收据,13、关于思南县天桥乡瀚泽采石场使用林地情况的附表说明及卫星图,14、天桥乡采石场土地利用规划审查图,15、贵州省地质矿产勘查开发局103地质大队测量技术小结报告,证明该公司采矿许可证的矿区范围为0.035平方公里（3.55公顷）,申报一期开采范围为1.9863公顷，审核同意使用林地范围为1.8065公顷。而实际开采范围除矿区内的1.8065公顷外，还在矿区范围外占用林地1.39公顷,说明第三人未办理任何林地使用手续非法占用林地1.39公顷。
第五组：16、检查机关对王泽东、李大刚、罗军、罗成勇的询问笔录及张金魁的情况说明，证明贵州瀚泽建材有限公司未取得林地使用手续，也没有办理建设用地手续，占用农用地50余亩用于修建道路、厂房和开采砂石，思南县林业局未履行监管职责的事实。
第六组：17、检查机关对陈儒高、陈万明的询问笔录及土地承包证，对陈万斗、杨杰、陈万昌的询问笔录，对陈入祥的询问笔录及土地承包证、租赁合同，证明瀚泽公司非法使用的土地为农用地，使用土地时与农户协商过，承包权仍属原农户，以前有一条2米来宽的小路，没有其他建设项目，灌木林较多。
第七组：18、贵州瀚泽建材有限公司营业执照、安全生产许可证、王泽东身份证明，证明贵州瀚泽建材有限公司和思南县天桥乡采石场为同一单位，法定代表人为王泽东。
第八组：19、卫星影像图和实地照片，证明第三人在天桥××牛毛坝村非法开采后的现状。
第九组：20、公益林数据库图和国家林业局关于已审核林地性质有关问题的复函，证明天桥××牛毛坝村凉风垭处的林地范围以及根据复函的规定，占用或征用林地，在取得林地审核同意书后未办理建设用地审批手续的，仍为林地性质，故被告仍有监管职责。
第十组：21、2017年3月2日对王泽东的询问笔录，证明瀚泽建材公司无手续占用农用地的事实；22、瀚泽建材公司土地复垦报告及复垦图，证明第三人在矿区内外复垦耕地1.1285公顷、林地0.2492公顷，国土部门的规划图矿区外只有10.4亩基本农田，据此说明将林地变成耕地1.3777-0.7（10.4亩）=0.6777公顷（10亩），证明林业局在对国土局将矿区外10亩的林地复垦为耕地的这件事情上存在怠于履职的行为；23、协议书，证明农户陈入简、陈儒高、陈儒富、陈万昌同意土地复垦。被告思南县林业局辩称，一、思南县人民检察院提起的行政公益诉讼不符合法律规定的起诉条件，应依法驳回其全部诉讼请求。根据最高人民检察院下发的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称实施办法）第四十条、第四十一条的规定，只有经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起行政公益诉讼。思南县检察院于2017年2月20日向答辩人提起检察建议，要求答辩人查清贵州瀚泽建材有限公司采石场违法占用林地的事实并给予查处。答辩人于当日对贵州瀚泽建材有限公司的违法行为立案展开调查并下发思林罚责通字【2017】第15号责令停产通知书，责令其停止违法行为。并于2017年3月17日作出思林罚决字【2017】第15号林业行政处罚决定书，责令贵州瀚泽建材有限公司限期恢复原状，并对其罚款11000元。后贵州瀚泽建材有限公司进行了补植复绿。故答辩人已尽职尽责对贵州瀚泽建材有限公司的违法行为进行了制止，不属于最高人民检察院《实施办法》第四十一条规定的情形。如果行政机关履职不当，思南县检察院作为法律监督机关应再次提出检察建议，答辩人至今未收到检察建议，说明答辩人的履行行为并无不当。
二、关于贵州瀚泽建材有限公司于2017年4月10日后在矿区范围外另占用林地1.36公顷的情况，答辩人正在进行核查退耕还林面积与实际占用林地面积，并将严格依法查处，不存在怠于履职。思南县检察院未再次对新发现的事实提出检察建议，同样不能就此提起诉讼。
三、自2017年初，答辩人就按照森林保护“六个严禁”执法专项行动工作方案要求开展工作。根据该方案，2017年3月1日至5月31日为调查摸排阶段，6月1日至8月30日为打击、督查、督办阶段。我局正在进行全面的调查摸排，对查证属实的违法案件及时进行了处理，对尚未查处的案件，也在逐步进行处理，故不存在怠于履行职责。
综上，答辩人不存在怠于履行法定职责，请求依法驳回其诉请。
被告思南县林业局在举证期限内提交了下列证据：
第一组：1、林业行政处罚先行告知书，2、林业行政处罚决定书，3、责令停产通知书，4、罚款收据，证明林业局已经查明第三人的违法事实并进行了处罚。
第二组：5、照片4张及证明1份，证明第三人于2017年3月25日异地补植复绿4.95亩550株树木；
第三组：6、思南县人民政府办公室关于印发思南县2017年森林保护“六个严禁”执法专项行动工作方案的通知，7、思南县2017年森林保护“六个严禁”执法专项行动工作方案，证明按照铜仁市的工作安排和部署，查处林地破坏需要分阶段进行，且被告及时对第三人进行了处罚，已经履职。
第四组：8、思南县2017年疑似占用林地图斑现场查验报告3份，证明第三人破坏林地0.2675公顷，陈儒高破坏林地0.2634公顷，柳开富破坏林地0.1043公顷，吴再权破坏林地0.0546公顷，吴再华破坏林地0.0669公顷，柳开明破坏林地0.1134公顷，柳开阳破坏林地0.1286公顷。
第三人翰泽公司述称，根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的规定，经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。本案中，行政机关已经履职，所以检察院不具备提起公益诉讼的条件，且根据该条规定，国家或社会公共利益持续受到侵害才能提起公益诉讼，现公益诉讼人没有证据证明土地受侵害的状态，故公益诉讼人不具备提起公益诉讼的条件。
第三人翰泽公司未提交证据。
经庭审质证，对公益诉讼人提交的证据，被告对第一组证据的真实性没有意见，对证明目的有意见，被告主体资格是否适格需要有其他证据佐证；对第二组证据三性没有异议，对证明目的有异议，正好证明被告不存在怠于履行职责的情况；对第三组8号证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有意见；对9号证据无意见；对第四组10-14号证据的三性没有异议，对证明目的有异议，不能达到公益诉讼人的证明目的；对15号证据的三性无异议，对证明目的有异议；对第五组、第六组证据的客观性和证明目的有异议，林地面积应当以林权承包证为准，不能以证人单某说词作为认定面积的依据。对第七组证据无异议；对第八组证据三性无异议，对证明目的有异议，不能证明第三人破坏的林地和土地面积是多少；对第九组证据中公益林数据库图的三性无异议，对证明目的有意见，达不到其证明目的；对复函的关联性有异议，与本案无关；对第十组证据中21号证据真实性、合法性有异议，该笔录没有询问人、记录人的签字，其中涉及40亩是林地还是耕地的事实不清；对22号证据三性无异议，对证据目的有异议，不能证明林业局怠于履职；对23号证据认为应以承包证为准。第三人对第一组证据的三性和证明目的均无异议；对第二组证据三性没有异议，对证明目的有异议，没有证据证明国家利益被侵害及受侵害程度的事实，恰好证明主管单位和第三人都在按照法律法规的规定完善相关手续，并受到国家处罚的事实，主管单位不存在怠于履行职责；对第三组证据没有意见；对第四组证据无异议，对证明目的有意见，不能证明存在侵害事实。对第五组、第六组证据的质证意见同林业局，但补充林地和土地的处罚标准不一致，所以对第三人应当区分处罚；对第七组证据无异议；对第八组证据三性有意见，不能证明该地是瀚泽公司破坏；对第九组证据质证意见同林业局，并补充复函不能作为确定林地性质的依据，林地性质应由法律法规和规范性文件确定；对第十组证据质证意见同林业局。
对被告提交的证据，公益诉讼人对第一组证据的三性没有异议，对证明目的有异议，该处罚决定书要求第三人恢复原状，但第三人至今未恢复原状，也未停产停业，被告也未采取措施制止，致使第三人至今仍在开采，被告未履行监管职责；对第二组证据无异议，但第三人未对其破坏的林地恢复原状，所以被告存在怠于履职；对第三组证据的关联性和证明目的有异议，我们在2月份发出检查建议，被告在3月份回复我们，与工作方案没有冲突，且法律已规定了林业局的职责，不能以六个严禁作为其推脱职责的理由；对第四组证据的三性及证明目的有异议，与我们的调查笔录不一致，不应采纳。第三人均无异议。
本院认为，公益诉讼人、被告所举证据内容真实，且能够相互印证，证明案件事实，本院对原、被告提交证据的真实性、关联性均予确认。
综合上述证据认定，结合当事人陈述，本院认定本案如下事实：贵州瀚泽建材有限公司于2016年3月取得营业执照。同年10月取得采矿许可证，矿区地址为思××××乡牛毛坝村，有效期自2016年3月至2021年3月，矿种为建筑用砂。2017年1月取得安全生产许可证。2016年5月至2017年2月，该公司在没有办理林地、土地使用手续情况下，在天桥××牛毛坝村境内占用林地，用于砂石开采和厂房、道路建设，改变林地用途，造成大量林地植被被严重破坏。2017年2月15日，思南县检察院对贵州瀚泽建材有限公司违法占用林地行为予以立案。16日，思南县林业局向铜仁市林业局提交《关于思南县天桥瀚泽采石场项目（一期）拟使用林地初步审查意见的报告》，拟同意该项目永久使用林地面积1.8065公顷。20日，思南县林业局向贵州瀚泽建材有限公司下发思林罚责通字【2017】第1号《责令停产通知书》，责令该公司停止违法使用林地行为，并接受林业部门的查处。21日，思南县检察院向思南县林业局下发思检民行建【2017】1号检察建议书。3月9日，贵州瀚泽建材有限公司获得贵州省使用林地审核同意书（黔林资地许准［2017］113号），同意天桥瀚泽采石场一期占用思××××乡牛毛坝村集体林地面积1.8065公顷，并要求贵州瀚泽建材有限公司要按照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳和支付占用征收林地的各项补偿补助费用，并由县林业主管负责监督执行。3月17日，思南县林业局对贵州瀚泽建材有限公司违法使用林地进行了现场勘验，认定案涉现场已使用林地面积1.14公顷，其中1.03公顷属合法办理使用林地审批手续的面积，0.11公顷属违法使用林地面积，并于同日作出思林罚决字【2017】第15号《行政处罚决定书》，对该公司法定代表人王泽东违法使用林地0.11公顷的行为作出了限期恢复原状和罚款1.1万元的行政处罚。随后，贵州瀚泽建材有限公司缴纳了罚款，并补植复绿马尾松、柏树等4.95亩共计550株。3月20日，思南县林业局向思南县检察院报告称“经调查核实，贵州瀚泽建材有限公司违法使用地方公益林0.11公顷，我局已根据调查结果，作出了思林罚决字【2017】第15号《行政处罚决定书》，法定代表人王泽东已补植复绿4.95亩和履行罚款”。并于3月22日同意贵州瀚泽建材有限公司采石场恢复生产。
为了明确贵州瀚泽建材有限公司采石场已占用土地范围及面积情况，思南县检察院委托贵州省地质矿产勘查开发局一0三地质大队对该石场已占土地现状进行了测绘，通过现状实测，该石场占地主要有两个部分，即矿区范围内及矿区范围外占用，这两个部分占地均为农用地中的园地（茶园、基本农田）及林地（有林地）。经统计已占用土地（即现场破坏土地）总面积为39629.81平方米，合计59.44亩。其中园地面积为9876.65平方米，合计14.81亩，矿区范围内为2749.71平方米，面积4.12亩，矿区范围外为7126.94平方米，面积10.69亩。林地面积为29753.16平方米，面积44.63亩，矿区范围内为19105.22平方米，面积28.66亩，矿区范围外为10647.94平方米，面积15.97亩。该矿山开采深度为690.0-746.0米，经测量矿区内部分开采地段标高低于允许开采深度标高，即不在采矿权许可开采范围内开采部分，面积为16741.24平方米，合计25.11亩。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条“各级林业局主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，被告思南县林业局对瀚泽公司在思××××乡牛毛坝村违法毁坏林地开采砂石有管理和监督的职责，是本案适格被告。《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、第三款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株树一倍以上三倍以下的林木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”，本案中，第三人虽然取得贵州省林业厅审核同意的1.8065公顷林地的使用权，但未办理建设用地审批手续，在天桥××牛毛坝村境内占用林地，经实测，面积为29753.16平方米（44.63亩）（矿区范围内为19105.22平方米，面积28.66亩，矿区范围外为10647.94平方米，面积15.97亩），用于开采砂石和厂房、道路建设，改变林地用途，被告未及时发现并制止，造成上述林地被严重破坏。在公益诉讼人思南县检察院发出检察建议后，被告虽然对瀚泽公司违法使用林地行为作出思林罚决字[2017]15号林业行政处罚决定书，对该公司法定代表人王泽东处以1.1万元罚款并要求其限期恢复原状，但该处罚决定书未责令第三人依法赔偿损失，也未责令第三人停止违法行为，其作出的处罚也仅对其违法使用的0.11公顷林地进行了处罚，未对其违法占用的全部林地进行处罚，虽要求第三人限期恢复原状，但也未限定其具体期限。现第三人虽然补植复绿马尾松、柏树等4.95亩共计550株，但补植复绿是否合格有待时间考证，且第三人未按照其破坏的林地面积或株数进行补植复绿。综上，被告虽对本案履行了部分责任，但未完全履行法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有撤销内容的”之规定，公益诉讼人思南县检察院诉请确认思南县林业局怠于履行法定职责的行为违法并要求被告思南县林业局依法履职，限期恢复被破坏的林地植被的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。被告的辩称无事实和法律依据，本院不予采信。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告思南县林业局怠于履行法定职责违法。
二、由被告思南县林业局对贵州瀚泽建材有限公司毁坏思南县天桥乡牛毛坝村林地依法履行监督管理法定职责。
案件受理费50元，由被告思南县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 何 林
审 判 员 秦远秀
人民陪审员 陈文华
二〇一七年十二月八日
法官 助理 罗 丽
书 记 员 杨 焱