江苏省盐城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏09行终19号
上诉人(原审原告):金晓松,男,1967年10月1日出生,汉族,住东台市。
被上诉人(原审被告):东台市动物卫生监督所,住所地东台市富腾路**号。
法定代表人：王立钧，所长。
上诉人金晓松因与被上诉人东台市动物卫生监督所（以下简称卫生监督所）未履行政府信息公开法定职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2016年5月17日作出（2015）东环行初字第0040号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年1月11日立案后，依法组成合议庭，于同年3月31日公开审理了本案。上诉人金晓松、被上诉人卫生监督所的法定代表人王立钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结
金晓松上诉请求：1.依法撤销（2015）东环行初字第0040号行政裁定；2.准予立案，按上诉人行政起诉状的诉求依法进行审理并作出公正判决。事实和理由：1.上诉人申请被上诉人公开政府信息涉及上诉人的切身利益，与上诉人自身生产、生活等特殊需要亦密切相关；2.被上诉人已经作出的政府公开信息告知书“所答非所问”，依法必须撤销；3.一审裁定对上诉人申请被上诉人公开的政府信息定性错误；4.本案属于人民法院行政诉讼受案范围；5.一审裁定适用法律条文错误。
卫生监督所答辩称，1.被上诉人依法履行了政府信息公开的法定职责；2.上诉人陈述的意见无事实依据，其起诉属于滥诉。因此，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
金晓松向一审法院起诉请求：判令被告公开办理“物资授权供应点”的法律依据以及需要具备的条件。
一审法院认定事实：原告金晓松原系江苏省新曹农场畜牧兽医站工作人员。东台市兽医卫生监督所现更名为东台市动物卫生监督所。2015年10月16日，原告金晓松向被告卫生监督所申请政府信息公开，要求被告卫生监督所向其公开：1.办理“物资授权供应点”的法律依据；2.办理“物资授权供应点”需要具备的条件；3.办理“物资授权供应点”申请表或者“东台市兽用生物制品供应资格”申请表。被告于2015年10月19日收到原告的上述申请后，于同年11月5日作出并于当日向原告邮寄送达了《政府信息公开告知书》。该告知书的主要内容为：1.有关兽用生物制品管理的法律规定，请查阅《中华人民共和国动物防疫法》《兽药管理条例》《江苏省动物防疫条例》和《兽用生物制品经营管理办法》等法律法规；2.原“物资授权供应点”已于2013年全部取消；3.经营兽用生物制品，请依法向本市兽医主管部门申请，咨询电话：8528×××0；4.购买或使用兽用生物制品请与东牧兽药经营部联系，咨询电话：8521×××6。原告金晓松认为被告对其申请未作出明确的答复，向一审法院提起行政诉讼。
本案一审审理过程中，一审法院依职权向东台市人民政府法制办公室、东台市农业委员会、盐城市中级人民法院、盐城市亭湖区人民法院、盐城市盐都区人民法院调查，查明以下事实：据不完全统计，2014年5月至2016年9月期间，原告金晓松以生活需要为由，向东台市农业委员会、东台市动物卫生监督所等共提起至少52次政府信息公开申请，要求公开2011年新曹农场发生鸡传染性喉气管炎的诊断依据及确诊结论的来源、2012年12月27日东台市农业委员会委派专家王立均、张伯群对头灶镇发病猪诊断的结论和处理方法、2011年东台市农业委员会有哪些专家到新曹农场参加了鸡传染性喉气管炎的诊断及新曹农场有哪些人员参加讨论、授予行政执法权可以执行检疫检验职能的法律依据、原告金晓松有检疫员证为什么不可以执行检疫任务及出具检疫证明、三仓仓牧动物医院3名执业兽医师的资格证书、东台市农业委员会核定三仓仓牧动物医院的诊疗活动范围、冯汝东和孙清云两人兽医师执业证书载明的内容、什么时间什么单位什么文件依据什么法律条文规定2005年原告金晓松经过考试取得的兽医师执业资格证书无效、东台市具备指定兽医专业人员资格的人员名单、东台市畜牧兽医站发布给各镇（场）的鸡病免疫程序推荐表、原东台市林牧业局组织人员对原告金晓松进行调查的法律依据和职权依据、认定原告金晓松具有向养殖场（户）宣传鸡传染性喉气管炎免疫接种的必要性的宣传义务依据、对原告金晓松作出行政处分的具体单位、哪些情形可以认定为“未经检疫出具检疫证明”、新曹农场有哪些检疫人员和报检电话及报检地点、2011年9月至2011年12月四个月的动物疫情月报和2011年动物疫情年报、东台市动物卫生监督所行政职权目录、停止向原告金晓松供应空白《动物检疫合格证明》并终止原告金晓松在新曹农场所从事的动物检疫工作的法定理由和依据等信息。
原告金晓松在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，以“答复的信息内容与申请内容不一致、未按照申请人要求的形式答复及变相拒绝信息公开等”为由，向盐城市中级人民法院、盐城市亭湖区人民法院、盐城市盐都区人民法院等提起涉及政府信息公开之诉至少130次。原告金晓松相继向上述行政机关申请政府信息公开，其申请大量政府信息公开及提起相关行政诉讼的根源在于其动物检验员资格被撤销以及与江苏省新曹农场之间的劳动纠纷。原告金晓松已于2015年1月6日就其与江苏省新曹农场之间的劳动合同纠纷，向一审法院提起民事诉讼。2015年6月29日，一审法院作出（2015）东民初字第0164号民事判决，判决驳回金晓松的诉讼请求。金晓松不服该民事判决，上诉至盐城市中级人民法院。盐城市中级人民法院于2015年10月21日作出（2015）盐民终字第02376号民事判决，驳回上诉，维持原判。该民事判决已经生效。
一审法院认为，依法获取政府信息是法律赋予公民的权利。《政府信息公开条例》第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。但公民在行使权利的时候，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民的合法权利。同时，也应当按照法律规定的方式和程序进行，理性诉讼，理性维权。
《政府信息公开条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。可见，保障公民获取政府信息的知情权是《政府信息公开条例》最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，则表明公民、法人和其他组织必须在法律框架内申请获取政府信息。如果公民、法人和其他组织提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。
本案原告金晓松提出的众多政府信息公开申请具有以下明显特征：一是申请次数较多。据不完全统计，自2014年开始原告金晓松向东台市农业委员会及其他相关部门至少提出52次政府信息公开申请，且2015年11月13日当天向东台市农业委员会提出了5件申请，2014年11月14日当天东台市动物卫生监督所收到了原告金晓松6件申请。二是申请公开的内容繁杂。诸如哪些专家到新曹农场参加诊断讨论、东台市动物卫生监督所的行政职权目录、动物疫情月报年报、监督电话、检疫人员和报检电话是什么等信息，且原告对部分信息明知不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息范畴。三是部分申请目的明显不符合《政府信息公开条例》规定。原告申请政府信息和提起诉讼的目的是为了向相关部门施加压力，解决其工作问题，以引起相关部门对自身工作问题的重视和解决。
上述特征表明，原告金晓松多次、反复地向相关行政部门申请获取政府信息，申请次数较多，申请公开的内容繁杂，且不能合理说明其提出政府信息公开申请具有合理需要，导致行政机关不得不将有限的人财物力用于处理此类事务，社会公共资源受到挤占，行政服务功能受到影响。其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是通过申请大量信息公开并以诉讼的方式给相关部门施压，提升相关部门对其个人问题的关注度，迫使相关部门出面满足申请人的私益需求，以此实现其个人利益的最大化。可见，原告金晓松的这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，背离了政府信息公开制度的初衷和立法目的，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。针对原告的频繁诉讼，人民法院多次向其释明法律精神和诉讼宗旨，多次对其不合法的申请和起诉进行法律释明或裁定驳回，原告应当知道如何正确维护自身合法权益，但其在明知申请和诉讼不会得到支持的情况下，仍一再申请行政机关履行职责，不论相关部门如何答复，均执意提起行政诉讼，已经引起有限的行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间的失衡。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。原告金晓松所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于滥用诉权的行为。现一审法院根据审判权的应有之义，结合立法精神，决定对原告金晓松的起诉不作实体审理。为了维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告金晓松依法获取政府信息、提起诉讼的权利，法院对于原告金晓松今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《政府信息公开条例》的现有规定进行严格审查，原告金晓松须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则应承担不利后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定，经一审法院审判委员会讨论决定，裁定：驳回原告金晓松的起诉；案件受理费50元，退给原告金晓松。
本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、上诉人申请公开政府信息的性质及是否具有行政可诉性；二、金晓松的起诉是否构成滥诉。
一、关于金晓松申请公开政府信息性质及是否具有行政可诉性的问题
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，一定形式记录、保存的信息。”由此可见，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为了准确把握政府信息的适用范围，《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”本案中，金晓松向卫生监督所申请公开办理“物资授权供应点”的法律依据以及需要具备的条件，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，况且咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。因此，卫生监督所虽作出答复，该答复属于咨询类政府信息公开行为，但对金晓松的权利义务不产生实际影响，不具有行政可诉性。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，金晓松的起诉不能成立，应予驳回。
二、关于金晓松的起诉是否构成滥诉的问题
经审核一审调查金晓松近年来因申请政府信息公开而起诉的事实，金晓松为此先后诉讼已达100多次，人民法院多次向其释明法律规定和诉讼目的，多次对其不合法的申请、起诉进行审理、法律释明并裁定驳回。但金晓松在明知申请、起诉不会得到支持的情况下，仍一再申请公开政府信息，不论相关部门如何答复，均执意提起行政诉讼，已经构成恶意诉讼（滥诉）。
综上，金晓松的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 虞忠和
审 判 员 时 云
代理审判员 周 和
二〇一七年四月六日
书 记 员 王 慧
附录法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号）
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
3.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，一定形式记录、保存的信息。