四川省达州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)川17行再4号
再审申请人（上诉人、原审被告）四川省渠县住房和城乡规划建设局。住所地渠县渠江镇蔡家巷**号。
法定代表人代泽安，局长。
委托诉讼代理人张佃春，该局副局长、总工程师。
委托诉讼代理人苗友建，渠县司法局干部。
被申请人（被上诉人、原审原告）蒋德元，男，生于1953年9月2日，汉族，四川省渠县人。
被申请人（被上诉人、原审原告）黄志碧，女，生于1962年7月25日，汉族，四川省渠县人。
被申请人（被上诉人、原审原告）陈怡霏（曾用名陈瑜），女，生于1994年3月25日，汉族，四川省渠县人。
被申请人（被上诉人、原审原告）李沅芳（曾用名李晓兰），女，生于1978年2月7日，汉族，四川省渠县人。
被申请人（被上诉人、原审原告）张长英，女，生于1966年2月1日，汉族，四川省渠县人。
被申请人（被上诉人、原审原告）刘兆琼，女，生于1970年7月17日，汉族，四川省渠县人。
陈怡霏、李沅芳、张长英、刘兆琼等四被申请人共同委托本案被申请人蒋德元、黄志碧为诉讼代理人。
原审第三人四川省达州市四方房地产开发有限公司（原达州市广厦房地产开发有限公司）。住所地达州市通川区西城都市花园安置公寓*楼。
法定代表人王兴财，该公司负责人。
四川省渠县住房和城乡规划建设局（以下简称渠县住建局）与蒋德元、黄志碧、陈瑜、李晓兰、张长英、刘兆琼行政赔偿一案，本院于2015年3月27日作出（2015）达中行终字第16号行政赔偿判决已经发生法律效力。渠县住建局不服，向四川省高级人民法院申请再审，该院于2017年3月28日作出（2016）川行申249号行政裁定，指令本院再审。本院立案受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人渠县住建局的委托代理人张佃春、苗友建，被申请人蒋德元、黄志碧同时接受被申请人陈瑜、李晓兰、张长英、刘兆琼等四人的委托到庭参加诉讼，原审第三人四川省达州市四方房地产开发有限公司（以下简称四方公司）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
蒋德元、黄志碧、陈瑜、李晓兰、张长英、刘兆琼等人向四川省渠县人民法院起诉称，第三人四方公司在渠县渠江镇南大街9米步行街违法修建临街面天梯，造成六原告一楼门市商业价值丧失，门市被退租。渠县住建局在此过程中，不履行法定职责，已被生效判决确定为行政违法，在原告向该局请求赔偿时，该局认为不属于赔偿范围拒绝赔偿。现诉请判令渠县住建局赔偿损失392970元及延时损失。
渠县住建局辩称，对六原告诉请的门市损失表示接受，但需要向县政府汇报同意才可，延时损失不予认可。
四川省渠县人民法院审理查明：1997年7月9日，六原告以房屋拆迁产权调换和购买的方式取得了渠江镇南大街9米步行街一楼门市的所有权。2001年4月，第三人作为开发商在渠江镇南大街9米步行街违法修建直达二楼临街面“天梯”，六原告发现后请求被告制止，被告未能及时采取有效的具体行政行为，让“天梯”得以建成，致使六原告经过多次民事和行政诉讼。被告对第三人开发商作出的行政处罚决定是罚款并补办手续，而“天梯”的客观存在导致六原告的一楼门市被“天梯”遮挡的结果发生。作为开发商的第三人查无下落，又于2009年未按规定参加企业年检登记，四川省达州市工商局已于2013年12月24日作出川工商达企处字（20117）第1100号一般处罚：“吊销达州市四方房地产开放有限公司营业执照”。经渠县法院委托四川天信资产评估有限公司对“天梯”造成六原告门市损失进行评估，评估结论为六原告门市损失额为392970元，评估费用2万元。
四川省渠县人民法院经审理认为，由于被告在第三人作为开发商修建“天梯”时，未能及时有效地采取行政管理措施，履行阻止修建“天梯”的法定职责，造成“天梯”未经过被告审批擅自修建成功。“天梯”建成后，六原告提起了诉讼，要求撤除违章建筑“天梯”，被告作出的行政处罚仅对第三人罚款并补办手续，导致了违章建筑“天梯”客观上遮挡了六原告的门市，使六原告的一楼门市商业价值降低的损害后果不可逆转。六原告要求被告作出行政赔偿的诉讼请求合法，依法予以支持。六原告请求赔偿因延时的损失，但没有提供任何证据证明损失的具体数额，为此不予支持。为了保护当事人的合法权益不受侵犯，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十九条“赔偿请求人要求人民法院确认致害行为违法涉及的鉴定、勘验、审计等费用，由申请人预付，最后由败诉方承担”之规定，判决：一、被告渠县住房和城乡规划建设局在本判决发生法律效力之日起30日内赔偿原告蒋德元、黄志碧、陈瑜、李晓兰、张长英、刘兆琼门市商业价值损失392970元人民币。二、驳回六原告关于因被告上诉和发回重新审理的延时损失的赔偿请求。三、评估费20000元由被告渠县住房和城乡规划建设局承担（原告已垫支，执行时由被告一并支付原告。）
渠县住建局不服，上诉认为：被上诉人蒋德元等的起诉不符合行政赔偿起诉条件，应依法驳回其起诉，且起诉已经超过起诉期限。原审判决上诉人承担行政赔偿责任没有事实和法律根据。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
蒋德元等六人口头答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人四川省达州市四方房地产开发有限公司未作陈述。
本院二审对一审认定的事实予以了确认。
本院二审经审理认为，经查，2010年10月28日，本院作出（2010）达行终字第51号行政判决书认为由于渠县住建局在第三人四方公司违法修建天梯时未能及时有效履行阻止修建天梯的法定职责，致使被上诉人的权益受到损害，且渠县住建局的行政不作为已被本院（2006）达中行终字第43号判决确认违法，六被上诉人可据此另行主张行政赔偿。故被上诉人蒋德元提起行政赔偿诉讼符合法律规定。其于2009年12月28日向渠县人民法院同时提起行政诉讼、行政赔偿诉讼，并未超过行政诉讼法规定的起诉期限。上诉人渠县住建局对原审第三人四方公司的行政处罚决定现已生效，但由于上诉人未能及时有效履行阻止修建天梯的法定职责，修建的天梯遮挡了六原告的门市已成既定事实，导致六原告的门市的商业价值的降低已不可逆转。故被上诉人蒋德元等六人的诉讼请求符合法律的规定，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持一审判决。
渠县住建局再审请求：1、撤销达州市中级人民法院(2015)达中行终字第16号行政判决和渠县人民法院(2014)达渠行初字第3号行政赔偿判决。2、驳回被申请人的诉讼请求。事实及理由：一、对不符合法律规定的单独提起的行政赔偿诉讼进行审理,程序违法。依据《行政诉讼法》第九十一条第一款第(五)项申请改判驳回。依据《国家赔偿法》、《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定,单独提起行政赔偿诉讼应当符合:加害行为具体行政行为的,该行为已被确认为违法;赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中,被申请人蒋德元等六人,系单独向渠县人民法院提起的行政赔偿诉讼,没有经赔偿义务机关先行处理,不符合起诉的前置程序,其起诉不符合行政赔偿程序规定。原审法院受理本案没有法律依据,程序违法,依法应予驳回其起诉。二、申请再审人作出的行政处罚决定合法,已被先前的行政判决维持。本案判决申请再审人承担行政赔偿责任,系适用法律确有错误。依据《行政诉讼法》第九十一条第一款第(四)项申请改判驳回。对违法修建的“天梯”,申请再审人依法对建设单位作出了罚款4000元,责令补办规划、建设手续的行政处罚，该行政处罚已被达州市中级人民法院(2010)达行终字第51号《行政判决书》认定为合法。在蒋德元等六人单独提起行政赔偿诉讼中,渠县人民法院作出行政赔偿判决,达州市中级法院判决予以维持。1、申请再审人作出的行政处罚决定合法,已被先前的行政判决确认。对违法建筑“天梯”作出的行政处罚,是严格按照《城市规划法》、《四川省<城市规划法>实施办法》的规定处罚的。本案中,违法建筑属于“影响城市规划”情节，根据该法第三十五条规定的“在城市规划区内,有下列行为之一,影响城市规划,尚可采取改正措施的,由县以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正,并处违法工程造价百分之五至百分二十的罚款。被处罚的单位或个人补办手续,完成应缴的税费。且申请再审人对违法建筑“天梯”作出的罚款,补办手续的行政处罚行为已给达州市中级人民法院(2010)达行终字第51号行政判决书确认合法。2、合法行政行为不产生行政赔偿,原审判决申请再审人承担行政赔偿责任没有法律依据。行政赔偿的归责原则是违法责任原则,即违法行政行为才构成行政赔偿,合法行政行为不构成行政赔偿,行政机关的行政行为应不应该赔偿,须以行政行为是否违法为要件,为唯一法律标准。原审以行政处罚对第三人罚款并补办手续,导致违章建筑“天梯”客观上遮挡了六原告的门市,从而判决申请再审人承担行政赔偿责任。同时,判决认定的“遮挡了六原告的门市”是认定事实不清。该处门市位于“天梯”两侧后段,通道及门面均能正常利用。3、申请再审人依法不能做出拆除天梯的决定,以不拆除天梯,就承担赔偿责任,原审判决于法无据。本案的违法建筑,不属于严重影响城市规划的情形,依法不能作出拆除天梯的行政决定。原审判决忽视“天梯”与相关群体的利益。天梯建成后,B、C两栋楼房二楼的商铺业主部从天梯上下楼,申请再审人在作出行政处罚决定前,还组织了各方利益主体举行了听证会,分歧巨大,拆除天梯会给更多业主带来不便;同时,该“天梯”相同情形经营门市业主13户,被申请人6户,其他未诉讼门市业主7户,其利益如何保护?申请再审人认为,“天梯”的形成给被申请人造成的影响,应该由该违法建筑的修建人和收益户依据相关法律予以补偿,是民事纠纷。综上所述,原判决违反法定程序,适用法律确有错误,请求撤销达州市中级人民法院(2015)达中行终字第16号行政判决和渠县人民法院(2014)达渠行初字第3号行政赔偿判决,驳回被申请人的诉讼请求。
蒋德元等人辩称，我们已于2008年6月6日向渠县住建局当时的局长递交赔偿申请书，该局长认为不属于赔偿范围并签字确认，一年之后我们才起诉赔偿。住建局在收取四方公司两万元之后，默认四方公司的违法修建，行政不作为，其后作出的处罚也只是罚款不拆除天梯，补齐修建手续，但直到现在渠县住建局也没有举证该天梯已经补齐了合法手续。我们是针对的渠县住建局的不作为提出赔偿，是符合法律规定的。
本院经审理查明的事实，与二审判决认定的事实一致，本院再审予以确认。
另查，再审庭审中，被申请人提交赔偿申请书的复印件，其上有原渠县住建局负责人于2008年6月6日签的“已收到此申请书，不属于赔偿范畴”。被申请人另提交渠县建设委员会（现住建局）2001年3月13日收取广厦公司（四方公司）配套费二万的收据一张，拟证明渠县住建局乱收费，以致行政不作为、行政处罚只罚款。
本院对再审争议的事实认定如下：渠县住建局在四方公司违法修建天梯过程中的行政不作为与其收取四方公司配套费有关联，该行政不作为已被本院生效判决确定为行政违法，2008年6月6日渠县住建局行政负责人认为蒋德元等人对该违法行为的行政赔偿不属赔偿范围，签字确认不予赔偿。
本院再审认为，渠县住建局称蒋德元等人提起的是单独的行政赔偿诉讼，没有经赔偿义务机关先行处理，其起诉不符合前置程序，经查，渠县住建局已在2008年6月6日在蒋德元等人的赔偿申请书签字认为其赔偿申请不属于赔偿范畴而拒绝赔偿，故蒋德元等人提起的行政赔偿诉讼已经过前置程序，原一、二审受案审理程序合法。
渠县住建局称先前的行政判决已确定其作出的行政处罚决定合法，就不应再承担行政赔偿责任。经查，本院（2010）达行终字第51号行政判决指出，渠县住建局（2009）罚字002号是行政处罚，不是行政许可，因拆除天梯会影响更多人的利益，该局的行政处罚并无不当，但同时也指出，渠县住建局未及时有效履行阻止修建天梯的法定职责致蒋德元等人的权益受损，该行政不作为已被本院（2006）达中行终字第43号判决确认违法，蒋德元等人可另行主张赔偿。即，渠县住建局对四方公司违法修建天梯的行政行为有两个阶段：2001年天梯修建起至2008年作出行政处罚时对违法天梯修建未有任何有效的行政行为，其间渠县住建局还因四方公司违建天桥收取了该公司配套费20000元，其行政不作为与收取配套费存在着联系，在人民法院判决其作出行政行为后才作出的处罚决定的行政行为，但此时天梯已对蒋德元等人的权益造成损害，且也未处罚拆除天梯，该处罚无法弥补蒋德元等人的损失。渠县住建局的行政处罚是行政不作为的延续，本院（2010）达行终字第51号行政判决只评价了整个行政行为的后一阶段，对其前一阶段的违法行为已经作出认定，故蒋德元等人可向渠县住建局主张行政赔偿。渠县住建局称其行政行为未被确认违法，与（2006）达中行终字第43号判决及（2010）达行终字第51号行政判决对其行政违法的认定的客观事实相矛盾，也与其拒绝蒋德元、黄志碧的赔偿请求的事实相矛盾，故其理由不能成立。
蒋德元等人的损失，虽有第三人四方公司的违法修建天梯的直接因素，但也有渠县住建局行政不作为的因素，且该不作为的过错明显，后者的过错与四方公司的民事侵权形成混合形态侵权。因四方公司已被吊销、名存实亡，结合渠县住建局与四方公司对造成蒋德元等人的损失的过错程度、赔偿能力，以及蒋德元等人的门市租赁使用的实际情况，本院确定由渠县住建局对蒋德元等人的损失承担赔偿责任。
综上所述，再审申请人渠县住房和城乡规划建设局的再审请求不能成立，应予驳回；本院终审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决如下：
驳回再审申请人四川省渠县住房和城乡规划建设局的再审请求，维持四川省达州市中级人民法院（2015）达中行终字第16号行政赔偿判决。
本判决为终审判决。
审判长 陈 洁
审判员 段添天
审判员 谭 兴
二〇一八年五月二十五日
书记员 陈 芬