安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖06行终23号
上诉人（一审原告）淮北市顺龙房地产开发有限责任公司，住所地安徽省淮北市相山区。
法定代表人张百其，该公司经理。
委托代理人向亚勇，安徽北方之光律师事务所律师。
委托代理人张杰，安徽北方之光律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市城市管理综合执法局，住所地安徽省淮北市相山区。
法定代表人朱勇，该局局长。
委托代理人赵立法，该局政策法规科工作人员。
委托代理人翟培敏，安徽亚星律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市相山区。
法定代表人黄晓武，该市市长。
委托代理人顾武，该单位法制办工作人员。
委托代理人席前进，该单位法制办公职律师。
上诉人淮北市顺龙房地产开发有限责任公司（简称顺龙房地产公司）因诉被上诉人淮北市城市管理综合执法局（简称市城管执法局）、淮北市人民政府（简称市政府）行政处罚一案，不服淮北市相山区人民法院（2015）相行初字第00041号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人顺龙房地产公司的法定代表人张百其及委托代理人向亚勇，被上诉人市城管执法局的副职负责人张永祥、委托代理人赵立法、翟培敏、被上诉人市政府的委托代理人席前进到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2007年12月12日，顺龙房地产公司通过出让方式获得了位于长身路西、董庄路南，宗地编号为S0366号土地，合同编号：淮北市国让（合）字（2007）第23号，总用地面积约19881.58平方米，用地性质：居住用地。2010年4月14日，顺龙房地产公司在该宗土地上建设顺龙花园小区，编制了修建性详细规划（总平面定位图），图示3#、5#、6#楼均建设三个单元。2011年8月18日，顺龙房地产公司取得了建设工程规划许可证（编号：建字第340603201100039号），建设项目名称：顺龙花园1#-6#住宅楼、沿街公建。
2011年4月，市规划局对顺龙花园小区住宅楼验线过程中，发现顺龙花园小区存在超规划建设情形：3#、5#、6#楼分别多建一个单元。同年4月20日，顺龙房地产公司提交了关于3#楼的拆除方案，并经施工单位、监理单位、设计单位审核同意，顺龙房地产公司自行拆除了3#楼西侧加建的半个单元，市规划局现场勘查，签署“小区3#楼已按要求拆除”的内容。顺龙房地产公司于2011年底加建沿街公建部分的楼梯。
2013年7月22日，市规划局向市城管执法局发出《关于查处违法建设的联系函》（编号：淮规函〔2013〕83号），内容为：“顺龙房地产公司建设的顺龙花园小区位于桂园路南、长身路西，规划许可总建筑面积44713.46平方米，经规划局综合验收，该居住小区3#、5#、6#住宅楼及商业楼梯未按规划许可规定实施，擅自增加建筑面积3003.47平方米，属违法建设。”市城管执法局对顺龙房地产公司法定代表人张百其进行询问，其认可3#楼加建半个单元，5#、6#楼分别加建一个单元，以及加建了公建部分的楼梯。后，市城管执法局对现场进行勘验并制作了现场检查笔录、勘验笔录、现场示意图及拍摄照片等。并于2014年1月10日作出淮城管（规划）罚〔2014〕第4001号行政处罚决定书，认定顺龙房地产公司未按照建设工程规划许可证的规定建设顺龙花园小区3#、5#、6#楼及商业楼梯的行为违反《城乡规划法》第四十三条第一款、第六十四条之规定，决定对顺龙房地产公司处以顺龙花园3#、5#、6#楼及沿街公建建设工程造价10%共计壹佰肆拾伍万柒仟零壹拾叁元人民币罚款。后顺龙房地产公司接受并履行完毕该行政处罚确定的数额。市规划局于2014年2月制作淮北市建设工程规划许可前方案公示牌，该公示牌载明，建设项目名称：顺龙花园（变更）；变更事项：原3#西侧加建半个单元；5#、6#西侧加建一个单元；沿街公建西侧加建一处室外楼梯；建筑面积：增加面积3003.47平方米等内容。2014年5月27日，市规划局向淮北市城乡建设委员会发出《关于缴纳城市基础设施配套费的告知函》（编号：淮规函〔2014〕43号），内容为：“……顺龙花园1#-6#楼及沿街公建，规划面积44713.46平方米……经规划核实，实际建筑面积为48245.79平方米，违规建筑面积3003.47平方米，已经市城管执法局处罚，并函告国土资源部门补缴土地出让金，请贵委按照有关规定办理相关费用的缴纳手续。”
2014年8月1日，市规划局向市城管执法局发出《〈关于“顺龙花园”小区违法建设行为对规划影响认定函〉的复函》（编号：淮规函〔2014〕80号），内容为：“……顺龙花园小区建设工程在规划核实时发现违法建设，该小区3#楼东侧多建半个单元；5#、6#西侧多建一个单元。市城管执法局按《城乡规划法》第六十四条'无法采取改正措施消除影响的'规定重新认定处罚。”同年8月5日，市城管执法局作出淮城执撤〔2014〕1号撤销行政处罚决定书，决定撤销本机关2014年1月10日作出的《行政处罚决定书》（淮城管（规划）罚〔2014〕第4001号）。后于2014年11月5日重新作出淮城管（规划）罚〔2014〕第3728号行政处罚决定书，认定：顺龙房地产公司未按建设工程规划许可证的规定进行违法建设的行为违反《城乡规划法》第四十三条第一款之规定，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对顺龙房地产公司作出以下处罚：1、没收26套已售出违法建设房屋的销售收入共计壹仟壹佰陆拾伍万壹仟柒佰壹拾捌元整（11651718元）；对顺龙房地产公司已缴纳罚款及利息予以抵缴后，应没收违法建设房屋销售收入共计壹仟零壹拾伍万伍仟贰佰肆拾伍元整（10155245元）；2、没收4套未售出违法建设房屋（5#楼107、507号、508及6#楼407）。顺龙房地产公司对该行政处罚决定不服，遂向市政府申请行政复议，后市政府维持市城管执法局行政处罚决定，顺龙房地产公司对此仍不服，遂诉至法院。
另查：安徽省人民政府法制办公室经报省人民政府同意，于2003年4月29日针对淮北市开展相对集中行政处罚权工作作出批复（文号：皖府法〔2003〕27号），同意淮北市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。第二条规定集中行政处罚权的行政机关可以行使下列具体职权：……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。淮北市人民政府于2015年4月1日以淮发〔2015〕8号文件，将市城市管理行政执法局名称变更为市城市管理综合执法局。
一审法院认为：关于市城管执法局是否具备对涉案建设行为行政处罚权问题。从皖府法〔2003〕27号文件内容看出，安徽省人民政府法制办对淮北市人民政府上报的相对集中行政处罚权工作方案作出批准同意的批复意见之前，经安徽省人民政府批准同意，并非安徽省人民政府法制办擅自作出的决定。该批复明确了在城市管理领域开展集中行政处罚权的范围包含行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，故对顺龙房地产公司关于市城管执法局不享有涉案行政处罚权的主张不予采信。
顺龙房地产公司对于超规划建设的事实予以认可，其主张涉案建筑已通过修改规划使违法建筑符合规划要求，不属于《城乡规划法》第六十四条规定的无法采取改正措施消除影响的建设工程。该条对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形区分为尚可采取改正措施及无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2012年6月25日，住房和城乡建设部出台了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（文号：建法〔2012〕99号），该意见第四条规定：违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。从上述规定看出，对于尚可采取改正措施消除影响的规划，并不包括修改后的规划。在违法建筑建成后，规划部门按照建成的房屋现状去被动地修改规划，让规划符合违法建筑，是为了弥补建设单位因违法建设而可能损害无过错利害关系人的合法利益，而不是为了免除或减轻建设单位违法行为的责任。该事后修改规划的行为不能理解为尚可采取改正措施消除对规划实施影响的行为，如果这样理解，违法建设就都可以认定为尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，显然有违《城乡规划法》第六十四条的立法目的。故对顺龙房地产公司该主张不予采信。
顺龙房地产公司主张市城管执法局的处罚行为已超法定时效。《行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”2012年全国人大法工委办公室出台的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》中明确：违法行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。涉案违法建设行为事实始终存在，市城管执法局作出涉案行政处罚决定并未超出二年的处罚时效，故对顺龙房地产公司该主张，亦不予采信。
关于市城管执法局在作出行政处罚过程中对违法收入的计算问题。全国人大常委会法制工作委员会于2011年1月4日出具答复（文号：法工委发〔2011〕1号），明确了《城乡规划法》第六十四条中的“违法收入”就是违法建设工程的销售收入，故顺龙房地产公司主张应扣除土地价值及税收等差价，无法律依据不予采信。
综上，市城管执法局认定顺龙房地产公司超规划建设行为属于无法采取改正措施消除对规划影响的情形而进行处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，复议机关市政府复议程序亦符合法律规定,故对顺龙房地产公司要求撤销该行政行为的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顺龙房地产公司的诉讼请求。
顺龙房地产公司上诉称：1、市城管执法局不具备对涉案建设行为的处罚权。按照法律规定，集中处罚权应当由国务院或经国务院授权的省政府来决定。2、被上诉人处罚违反了法定程序。上诉人的建设行为只有一次，而规划部门第一次要求拆除整改，并进行了验收，在已经验收的基础上作出两次不同程度的处罚，明显违反了一事不再罚的法定原则。3、被上诉人的处罚没有事实根据。淮北市规划局的淮规函（2014）80号认定的事实与客观事实不符，被上诉人应在调查核实的基础上做出处罚，不能仅凭其他机关的函件草率做出处罚。一审法院判决适用法律错误，应依法撤销被上诉人作出的处罚决定。
市城管执法局答辩称：根据有关规定我局负责集中行驶本辖区内城市规划管理方面的行政处罚工作，具有行政处罚权；我局在调查核实的基础上作出的行政处罚具有事实和法律依据，未违反一事不再罚的原则；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。
市政府答辩称：市政府在审查双方提交证据材料的基础上作出复议决定，符合法律规定，程序合法。上诉人上诉理由不应支持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审查明的案件事实及对证据的认证予以确认。
本院认为：安徽省人民政府法制办（皖府法〔2003〕27号）文件对淮北市人民政府就开展相对集中行政处罚权工作的批复是经报省人民政府同意作出的，该批复明确了在城市管理领域开展集中行政处罚权的范围包含行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，故市城管执法局具有作出涉案行政处罚权的权利。市城管执法局2014年1月10日作出的淮城管（规划）罚〔2014〕第4001号行政处罚决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，对顺龙房地产公司未按照建设工程规划许可证的规定建设顺龙花园小区3#、5#、6#楼及商业楼梯的行为，处以建设工程造价10%共计壹佰肆拾伍万柒仟零壹拾叁元人民币的罚款。但该处罚决定作出后，淮北市城乡规划局于2014年8月5日向市城管执法局发出《关于“顺龙花园”小区违法建设行为对规划影响认定的函》的复函，认为“顺龙花园”违法建设应按《城乡规划法》第六十四条“无法采取改正措施消除影响的”规定重新认定处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款：“……行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的规定，市城管执法局认为其作出的淮城管（规划）罚〔2014〕第4001号行政处罚不当，于同年8月5日以淮城执撤〔2014〕1号《撤销行政处罚决定书》对淮城管（规划）罚〔2014〕第4001号《行政处罚决定书》予以撤销，并不违反法律规定。因此，城市管理执法局重新作出的涉案处罚决定不属于对同一违法事实进行两次处罚的情形。
顺龙房地产公司对“顺龙花园”超规划建设的事实并无异议，市城管执法局在对顺龙房地产公司作出处罚前对“顺龙花园”违法事实进行了调查核实，履行了拟处罚的告知程序，其对顺龙房地产公司作出的淮城管（规划）罚〔2014〕第3728号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府的复议决定程序合法。综上，上诉人顺龙房地产公司的上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人顺龙房地产公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 慧
审 判 员 化启武
代理审判员 王 晖
二〇一六年四月八日
书 记 员 王 燕