湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂05行终184号
上诉人（原审原告）谭昌忠，男，1963年5月4日出生，汉族，农民，住远安县。
委托代理人汤艳婷（谭昌忠之女），1986年2月6日出生，汉族，住远安县。特别授权。
被上诉人（原审被告）远安县鸣凤镇人民政府，住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道65号，组织机构代码01112769-9。
法定代表人冯正华，镇长。
出庭负责人王菲，副镇长。
委托代理人高琼华，湖北沮城律师事务所律师。一般授权。
上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县鸣凤镇人民政府（以下简称鸣凤镇政府）土地行政征收一案，不服远安县人民法院（2016）鄂0525行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年11月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，原告为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民。1987年12月3日，原告与该村签订大堰湾低产田和山坡地土地承包经营合同，合同约定：原告自1987年12月3日起至2018年12月30日止，承包经营该村大堰湾的低产田和山坡地并依年上缴该村一定利润。签约后，原告一直按约经营。之后，因远安县人民政府决定，该村将原告承包的大堰湾及其它部分土地征用，拟为当代普药集团与鸣凤大道延伸段的建设项目用地。2012年10月20日，当代普药集团及鸣凤大道延伸段项目工作专班发布、张贴四址地界为“东至双泉村三组老红阳路西边、南至简桥河以北、西至鸣凤大道延伸路以东、北至安泰大道以南”的土地拟征收公告。2013年1月18日，远安县人民政府发布了《关于征收土地及补偿安置方案的公告》。2013年5月16日，原告妻子汤世萍在两份《当代普药及鸣凤大道延伸项目土地测量登记表》上确认签字；2013年5月24日，原告在三份《当代普药及鸣凤大道延伸项目土地测量登记表》上确认签字。2013年7月5日，双利社区村民委员会与原告妻子汤世萍签订了两份《征地补偿协议书》，协议约定，根据原告承包大堰湾的土地及垦荒面积，确定原告家庭占用集体土地80.026亩、3.938亩，约定由村委会一次性支付原告家庭占地补偿费人民币250801.48元、798083.6元。原告必须在三日内停止耕种并将地面附着物自行移走；同时，将土地的经营使用权交给双利社区村民委员会。当天，原告妻子汤世萍在双利社区村民委员会领取了合同约定的征地补偿款。2014年6月11日，远安县鸣凤镇双利社区村民委员会向原告及其妻子汤世萍送达《腾地通知书》，通知原告按协议约定腾退土地。
原告通过政府信息公开收到宜昌市国土资源局2015年8月20日作出的《宜昌市国土资源局政府信息公开告知书》，告知原告申请公开的远安县2012年度第51、55批次及远安县2013年度第23、30批次建设用地拟用地均位于国家标准分幅的1：1万H49G032059土地利用总体规划图、现状图图幅内，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》相关规定，本次向原告公开的是重新制作的1：1万分幅的土地利用总体规划图、现状图。据此，原告认为其1987年12月3日与双利村委会签订的《合同书》承包并管理的部分集体承包地，位于远安县2013年度第23、30批次城市建设用地征地范围内。原告于2015年10月22日向远安县人民政府提出行政复议申请，2016年1月18日远安县人民政府作出远政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》，认为原告当时与双利村委会签订的合同属于租赁承包合同，2013年7月5日，鸣凤镇双利社区村民委员会与原告妻子汤世萍签订《征地补偿协议书》，并依照《县人民政府关于征收土地及补偿安置方案的公告》对原告进行了补偿，双方已解除了土地租赁承包合同。《征地补偿协议书》的甲方为鸣凤镇双利社区村民委员会，而非被告，谭昌忠以鸣凤镇人民政府为行政复议的被申请人，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告的行政复议申请。
原告向原审法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告未经批准即征收原告承包地的行为违法；二、确认被告未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对原告承包地内实物进行清点的行为违法；三、确认被告未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对原告进行补偿安置的行为违法；四、确认被告征地过程中采用“暗箱”操作的行为违法；五、请求将被告违法违纪的材料移送监察机关或者其上一级行政机关查处。
原判认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告作为乡级人民政府，虽负有本辖区内行政管理法定职责，但不是征地主体，被告所实施与征地有关行为均为有征收主体资格的机关授权，不存在未经批准以县人民政府名义征收原告承包土地，故本案中远安县鸣凤镇人民政府不是适格的被告。原告请求确认被告征地行为违法，源于原告请求确认被告未经批准即以县人民政府名义征收原告承包地的行为违法；请求确认被告未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对原告承包地内实物进行清点的行为违法；请求确认被告未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对原告进行补偿安置的行为违法；请求确认被告征地过程中采用“暗箱”操作的行为违法等,上述诉请之间相互矛盾，且原告又未提供被告违法征收原告承包土地并“暗箱”操作的证据。同时，尽管原告因租赁合同而取得位于大堰湾低产田和山坡地的承包经营管理权，但其已于2013年7月5日与该土地所有权人远安县鸣凤镇双利社区村民委员会签订了《征地补偿协议书》，并领取了合同约定的征地补偿款，原告以合同的方式已将相关权利让渡出去，将涉案土地的经营使用权交还给双利社区村民委员会，原告因相关权益的让渡与征地行为已没有利害关系。原告诉请移送被告违法违规材料，不属于法院审理范围。因此，原告所提诉讼请求不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谭昌忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭昌忠负担。
上诉人谭昌忠上诉称：1、一审认定事实不清。第一，《土地管理法》明确规定国家为了公共利益的需要，可以征收农民集体所有的土地，而农用地转为建设用地及集体土地征收仅国务院和省级人民政府有权批准。一审法院认为“远安县人民政府决定，该村将上诉人承包的大堰湾及其他部分土地征用”，没有任何法律依据，与事实不符。事实是湖北省人民政府分别于2014年3月和2015年12月分批次批准征收上诉人承包地。第二，2012年10月20日“当代普药及鸣凤大道延伸段项目工作专班发布、张贴土地拟征收公告”，上述专班无权发布公告，没有主体资格；即便有单位授权其发布，也没有任何证据证明其发布过公告，也没有单位授权。第三，关于2013年5月16日及5月24日《土地测量登记表》中上诉人的签字问题。一是上述签字仅对承包地面积确认，未对承包地地上附着物及房屋、屋内物品等确认。二是土地测量登记是土地征收程序，被上诉人没有征收主体资格，为何参与土地测量登记？根据鸣凤镇人民政府答复，称上诉人地上附着物及房屋因未谈妥尚未签订协议，并要求上诉人与其协商，被上诉人没有征地主体资格，为什么要求上诉人与其协商？上述答复均已提交一审法院，原件也已交给其核对，一审法院应当依据证据认定事实。第四，一审法院认为上诉人的诉请相互矛盾，是因为被上诉人一边非法征地，一边在上诉人提起诉讼后又称自己不是适格被告。第五，一审法院认为上诉人因租赁合同取得承包经营权，没有事实依据。上诉人作为双利村村民，1987年与村民小组签订的是为期30年的承包合同。另外，上述土地的所有者是村民小组集体所有（原双利村二组），怎么成了双利社区村民委员会所有？第六，上诉人对签订的上述《征地补偿协议书》已提起诉讼。上诉人并未以合同方式让渡承包土地经营权，双利村委会也无权收回上诉人的承包土地经营权，只有国家为了公共利益的需要，才可以征收上诉人的合法私有财产。另外，被上诉人明确，上诉人地上附着物及承包地内房屋并未达成协议，未领取补偿款，且上诉人已提交被上诉人答复原件给一审法院核对，因此，上诉人与本案被诉行政行为有利害关系。被上诉人的违法行为，已经严重侵害了上诉人的权利。2、一审适用法律错误。一审法院认定事实不清，适用《行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律不当。综上，请求二审法院依法撤销远安县人民法院（2016）鄂0525行初12号行政判决，依法支持上诉人原审诉讼请求或依法发回重审。
被上诉人鸣凤镇政府辩称：1、本案一审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人不是本案适格被告。《土地管理法》第四十六条规定，征收土地应由县级以上人民政府组织实施。远安县人民政府在征收当代普药及鸣凤大道延伸段项目土地时成立了工作专班，该工作专班由远安县人民政府领导并授权具体实施征地工作。被上诉人在此次征地中协助县人民政府完成征地工作，经授权承担此次征地工作中本行政区域内被征土地上实物复核清点及补偿安置费的发放工作。被上诉人所实施的与征地有关的行为均有征地主体机关的委托授权，所以不存在上诉人所说的被上诉人未经批准以县人民政府名义征收上诉人土地的事实。并且，上诉人之妻在2013年7月5日与鸣凤镇双利社区村民委员会签订了《征地补偿协议书》，通过该协议已解除了双方在1987年12月3日签订的土地租赁承包合同，上诉人已在土地被正式征收之前将土地经营使用权让渡给双利社区村民委员会，上诉人早已不是利害关系人。因此被上诉人不是本案的适格被告。2、上诉人与双利社区村民委员会解除租赁承包合同之前，被上诉人对上诉人的租赁承包土地面积及地上附着物进行了复核清点。在清点过程中，工作人员严格依照县人民政府2013年1月18日发布的《县人民政府关于征收土地及补偿安置方案的公告》进行。土地测量登记本是国土部门的职责，被上诉人是基于发放补偿安置费的需要进行了复核清点。上诉人及其妻子汤世萍分别在5份《当代普药及鸣凤大道延伸项目土地测量登记表》上签字确认，这表明，上诉人对自己土地上实物的类型、数量和土地面积的测量复核结果是认可的。上诉人称被上诉人没有按照公告要求对上诉人的承包地内实物进行清点，没有任何证据，而且与上诉人及其妻子所确认的事实相违背。被上诉人对上诉人发放安置补偿费也是依据上述公告严格依法进行的。因此不存在上诉人所说的未对实物进行清点及未按公告对上诉人进行补偿。综上，被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审人民法院依法查明事实后维持一审人民法院的判决。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。另查明：1、上诉人于2015年10月22日向远安县人民政府提起行政复议申请，请求确认鸣凤镇人民政府在征地过程中存在“未经批准以县人民政府授权名义征收上诉人承包地；未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对上诉人承包地内实物进行清点、实施征地及补偿安置；在征地过程中采用暗箱操作”等违法行为。远安县人民政府2016年1月18日作出远政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》，驳回了上诉人的行政复议申请。上诉人不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼，请求法院撤销远政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》，判令远安县人民政府依法受理上诉人的行政复议申请并作出正确的行政复议决定；请求将远安县人民政府违法违纪材料移送监察机关或者其上一级行政机关查处。本院于2016年9月21日作出（2016）鄂05行初45号行政判决书，确认远安县人民政府2016年1月18日作出的远政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》违法，并驳回了上诉人的其他诉讼请求。该案各方当事人在法定期限内均未上诉，该判决书已发生法律效力。2、上诉人对《征地补偿协议书》已向法院提起民事诉讼，目前该案正在本院二审审理中。3、2014年3月7日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2014〕375号《关于批准远安县2013年度第23批次城市建设用地的批复》；2014年3月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2014〕602号《关于远安县2013年度第30批次建设用地的批复》。4、原双利村民委员会已更名为双利社区村民委员会。
本院认为，本案上诉人向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求有五个，经过整理归纳为两个，现分别阐述如下。
一、确认被上诉人未经批准即征收上诉人承包地的行为违法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。上诉人的部分承包地位于远安县当代普药及鸣凤大道延伸段项目建设征地范围内，依据上述规定，征收土地应由远安县人民政府组织实施。被上诉人作为乡级人民政府，不具有法律规定的组织实施征地的资格。因此，上诉人请求“确认被上诉人未经批准即征收上诉人承包地的行为违法”这一诉请中，被上诉人不是适格的被告，对于上诉人的请求，本院不予支持。
二、确认被上诉人未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对上诉人承包地内实物进行清点、对上诉人进行补偿安置的行为违法。
依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，远安县人民政府是涉案土地的征收主体，被上诉人不具有法律规定的组织实施征地的资格。但远安县人民政府2013年1月18日发布的《关于征收土地及补偿安置方案的公告》第七条规定：“以上批次用地补偿安置、实物清点，由各乡镇人民政府负责，若有疑问，直接咨询乡镇人民政府”。经二审查明，远安县人民政府发布的所有征地公告中，均规定鸣凤镇范围内的用地补偿安置、实物清点，由鸣凤镇人民政府负责。也就是说，被上诉人得到有征地主体资格的远安县人民政府的授权，从事某些征地行为。实际上，被上诉人也确实根据征地公告负责具体实施用地补偿安置、实物清点工作。在上诉人的该项诉请中，被上诉人是适格被告。
根据本案认定的事实，2013年5月16日，上诉人妻子汤世萍在两份《当代普药及鸣凤大道延伸项目土地测量登记表》上确认签字；2013年5月24日，上诉人在三份《当代普药及鸣凤大道延伸项目土地测量登记表》上确认签字。2013年7月5日，双利社区村委会与上诉人妻子汤世萍签订了两份《征地补偿协议书》，协议约定，根据上诉人承包大堰湾的土地及垦荒面积，确定上诉人家庭占用集体土地80.026亩、3.938亩，约定由村委会一次性支付上诉人家庭占地补偿费人民币250801.48元、798083.6元，并约定上诉人必须在三日内停止耕种并将地面附着物自行移走；同时，将土地的经营使用权交给双利社区村委会。当天，上诉人妻子汤世萍在双利社区村委会领取了合同约定的征地补偿款。《土地测量登记表》是征地过程中入户进行实物调查和清点时填写的表格，根据被上诉人陈述，上诉人及其妻子签字确认的该表格，并不是只对面积进行确认，结合《征地补偿协议书》中的内容可知，是对上诉人承包地上实物的面积、类型、数量及附着物的共同确认。上诉人妻子签订的《征地补偿协议书》，正是以其所签字确认的《土地测量登记表》为基础，并严格依照远安县人民政府2013年1月18日发布的《关于征收土地及补偿安置方案的公告》中规定的征地标准进行的。上诉人称，被上诉人未依照远安县人民政府发布的征收土地公告及征地补偿安置方案公告对上诉人承包地内实物进行清点、对上诉人进行补偿安置，与上述事实不符，对其该项诉请，本院不予支持。上诉人认为应当按照2014年3月13日发布的《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》中的标准对其进行补偿，属于对补偿标准的争议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。因此，上诉人可依法申请协调、裁决。
需要说明的是，本案的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。依据前述事实可知，上诉人在2013年7月5日已知道实物清点、安置补偿的结果。上诉人如对上述行为或结果不服，应当在2015年7月5日前向人民法院提起诉讼。上诉人于2016年1月27日向法院邮寄起诉材料，明显已超过法定起诉期限。
综上，本案中上诉人的第二、三项诉请，被上诉人均是适格被告，原审法院笼统的以“被上诉人不是征地主体，故不是本案的适格被告”为由驳回上诉人的全部诉请，属于适用法律错误，在此予以指正。关于上诉人请求确认被上诉人征地过程中采用“暗箱”操作的行为违法；请求将被上诉人违法违纪的材料移送监察机关或者其上一级行政机关查处的诉讼请求，由于上诉人均未提交证据予以证明，故对其上述诉请，本院亦不予支持。原审判决结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人谭昌忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 闵珍斌
审判员 甘 杨
审判员 曹 斌
二〇一六年十二月二十六日
书记员 陈 悦