海南省东方市人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼9007行初17号
原告：苏如景，男，1955年9月4日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市。
原告：苏如逸，男，1965年7月10日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市。
原告：苏如端，男，1970年2月5日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市。
共同委托代理人：吴钟球，海南金裕律师事务所律师。
被告：东方市感城镇人民政府，住所地：海南省东方市感城镇。
法定代表人：陈兴光，该镇镇长。
委托代理人：麦贵岛，东方市感城镇人民政府规划建设管理所所长。
委托代理人：邢孔保，海南遂良律师事务所律师。
被告：东方市人民政府，住所地：海南省东方市八所镇市委大院三号楼。
法定代表人：邓敏，该市市长。
委托代理人：蔡文华，东方市人民政府法制办工作人员。
第三人：陈才香，女，1948年5月9日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市。
委托代理人：苏明透，男，1972年6月28日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市，系陈才香的儿子。
第三人：东方市感城镇宝西村委会，住所地：海南省东方市感城镇宝西村。
法定代表人：陈华强，该村主任。
原告苏如景、苏如逸、苏如端不服被告东方市感城镇人民政府（以下简称感城镇政府）及东方市人民政府（以下简称东方市政府）土地权属行政裁决纠纷一案，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月7日立案后，于2017年4月10日向被告感城镇政府和东方市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。原告苏如景、苏如逸及三原告共同委托代理人吴钟球，被告感城镇政府的委托代理人麦贵岛、邢孔保，被告东方市政府的委托代理人蔡文华，第三人的委托代理人苏明透到庭参加诉讼。第三人东方市感城镇宝西村委会（以下简称宝西村委会）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告感城镇政府于2016年9月18日作出感处字[2016]12号《土地权属争议处理决定书》（以下简称12号土地处理决定），认为陈才香在宝西村拥有一块祖屋宅基地，且已将本生产的原安排的另一块宅基地出卖，现又以其已付坟墓搬迁费给苏定堂将争议地上原有的祖坟迁出为由，主张拥有争议地使用权，没有法律依据，不予支持。1998年6月2日，宝西村委会虽出具证明将争议地安排给苏如景等人作为瓜菜收购站、石碑加工厂和摩托车修理店使用，但此后一直没有通过村民代表会议讨论决定明确将争议地安排给苏如景等人作为宅基地使用，故苏如景等人主张争议地应归其作为宅基地使用没有法律依据，不予支持。作出处理决定如下：驳回陈才香对争议地的确权申请。被告东方市政府于2017年3月22日作出东府复决[2017]4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），维持感城镇政府的处理决定。
原告苏如景等三人诉称：1998年1月2日，宝西村委会将争议地安排给原告三人作为北调瓜菜收购站、石碑加工厂和摩托车维修店，感城镇政府于1998年1月15日已批准确认，该争议地使用权归原告三人合法拥有。自感城镇政府批准之日起，原告三人一直使用至今。感城镇政府依据的《中华人民共和国村民委员会组织法》是1998年11月4日颁布实施的，该法对原告拥有和使用该争议地没有法律溯及力。原告三人是宝西村的村民，有权享有宝西村集体土地的使用权，原告三人申请确认的是土地使用权，并非宅基地，两被告以原告已拥有宅基地和根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定为由，将原告合法取得使用近三十年的土地使用权当作宅基地取消，是错误的，适用法律不正确。感城镇政府作出的12号土地处理决定和东方市政府的行政复议决定，不支持陈才香对争议地使用权的主张是正确的，陈才香是东方市红泉农场的人员，在东方市红泉农场和宝西村享有住房，1982年曾在宝西村取得330平方米的宅基地，1992年将该宅基地卖给他人，不应再享受宝西村其他集体土地作为宅基地。故请求：1.撤销东方市政府4号复议决定和感城镇政府12号土地处理决定，将原告苏如景、苏如逸、苏如端三兄弟合法取得土地使用权，处理决定归第三人宝西村委会经营、管理的决定；2.将争议地确权给原告苏如景、苏如逸、苏如端三兄弟使用。
原告提供的证据有：1.宝西村委会证明，证明宝西村委会1998年1月2日将争议地安排给原告三人使用，感城镇政府同意村委会的决定；2.陈才香常住人口信息表。证明陈才香属红泉农场人，非农户口，2011年6月7日才将户口迁移到宝西村；3.感处字[2015]8号土地权属争议处理决定书，证明争议地1998年1月15日镇政府批准宝西村委会1998年1月2日安排给原告三人使用；4.东府复决[2016]6号行政复议决定，证明争议地为原告使用，面积为594㎡；5.12号土地处理决定，证明争议地自1998年1月2日，宝西村委会安排给原告三人使用的事实；6.东府复决[2017]4号行政复议决定，证明争议地面积594㎡，现为原告三人使用。
被告感城镇政府及被告东方市政府辩称：第一，原告对争议地主张使用权没有事实和法律依据。虽然1998年6月2日宝西村委会出具证明称将争议地安排给原告使用，但没有具体的使用期限，被告对争议地是否有使用权应由村民代表会议讨论决定。另外，原告认为争议地不是村委会分配作为宅基地使用，那么争议地只是作为原告的临时用地，临时用地使用时间最长为两年。争议地靠东位置原有几座苏家祖坟墓，2004年，第三人陈才香的丈夫苏太忠（已故）与感城村民苏定堂协商并花钱将几座坟墓迁出是事实，原告对全部争议地主张使用权缺乏事实根据。第二，原告和第三人均没有证据证明对争议地取得使用权的情况下，被告未将争议地确权给双方任何一方合法有据。因争议地是宝西村集体所有的土地，原告与第三人都不能提供充分、确凿的证据证明使用权归属，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，确定争议地由宝西村委会管理使用并无不当。
被告感城镇政府及被告东方市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1.土地确权申请书及身份证，证明本案经当事人向感城镇政府提出确权申请；2.信访件呈批单，证明本案经感城镇政府负责人核准同意受理，案件受理程序合法；3.土地权属争议案件文书送达回证，证明本案经核准受理，并给当事人送达受理通知书，程序合法；4.土地权属争议案件文书送达回证及答辩状，证明本案受理后，依法给当事人送达答辩通知书，程序合法；5.证明，证明宝西村委会将争议地安排给原告作为北调瓜菜收购站、石碑加工厂和摩托车维修点使用，并没有将争议地规划给原告作为宅基地使用；6.宅基地权属争议现场勘界草图，证明按照规定组织当事人及相关利害关系人现场指界，程序合法；7.感城镇土地权属争议处理征询通告，证明程序合法；8.感城镇调解签到表及调解笔录，证明程序合法；9.陈才香、苏如景、苏如逸、苏如端的调查笔录，证明当事人2004年对争议地权属发生争议，第三人的丈夫出面阻止原告在争议地砌围墙，双方发生争议后，镇政府出面将原告所砌围墙拆除，原告并未一直使用争议地；10.王日理调查笔录，证明当事人2004年对争议地权属发生争议，宝西村委会于2006年3月8日召开村民代表大会表决将争议地安排给第三人陈才香丈夫作为宅基地使用情况不属实；11.杨金量、张宋心、梁国供、林才郑、陈秀九、陈祖座的调查笔录，证明宝西村委会于2006年3月8日召开村民代表大会表决将争议地安排给第三人陈才香丈夫作为宅基地使用情况不属实；12.陈某的调查笔录，证明1982年陈才香的丈夫苏太忠原在的生产队已给他家安排了一块宅基地，苏太忠将生产队原安排的宅基地出卖给他弟弟苏某；13.苏某的调查笔录，证明1982年陈才香的丈夫苏太忠原在的生产队已给他家安排了一块宅基地，苏太忠将生产队原安排的宅基地出卖给他弟弟苏某；14.生产队安排给苏太忠原宅基地勘界草图，证明该地面积约310平方米；15.会议记录，证明宝西村委会主张将该争议地收归集体经营、管理；16.感城镇党委会议记录，证明程序合法；17.12号土地处理决定送达回证，证明12号土地处理决定已送达当事人，程序合法。
被告东方市政府辩称，原告的第二项诉讼请求不属于法院的职能，要求法院将争议地确权给三原告没有法律依据。感城镇政府作出的12号土地处理决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。经调查，原告与第三人均已拥有宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，均无权再申请宅基地。原告和第三人陈才香均无充分证据证明获得集体建设用地使用权，争议地应由村委会负责管理，感城镇政府作出的12号土地处理决定是正确的。东方市政府作出的复议决定程序合法。故请求驳回原告的诉讼请求。
被告东方市政府提供了以下证据：1.行政复议答复书，证明被告受理原告行政复议申请后，依法通知感城镇政府作出答复，程序合法；2.参加行政复议通知书，证明被告受理原告行政复议申请后，依法通知宝西村委会、陈才香参加行政复议，程序合法；3.法律文书送达回证，证明东方市政府作出行政复议决定后，向各方当事人依法送达，程序合法。
第三人陈才香述称，希望法庭公平公正处理争议。
第三人陈才香未提供证据。
第三人宝西村委会未答辩，也未提交证据。
经庭审质证，原告对被告感城镇政府提供的证据1至证据4没有异议，对证据5的意见认为落款时间是1988年1月2日，对证据6没有异议，对证据7的真实性没有异议，但认为测量面积为590平方米，12号处理决定是594平方米，存在不一致，对证据8至证据14没有异议，对证据15的证明内容有异议，认为会议纪要没有署名，村里没有讨论过要收回土地，没有通知原告三人，对证据16的真实性有异议，因为没有参会人员署名，对证据17没有异议。被告东方市政府对感城镇政府提交的证据1至证据17没有异议。第三人对感城镇政府提交的证据1至证据4没有异议，对证据5的真实性有异议，认为该证据没有村委会同意就盖了章，章和字体不一致，对证据6至证据9没有异议，对证据10至证据12的质证意见是不清楚，对证据13没有异议，对证据14的质证意见是不清楚，对证据15至证据17没有异议。
原告、被告感城镇政府、第三人陈才香对被告东方市政府提供的证据1至证据3均没有异议。
被告感城镇政府对原告提供的证据1至证据6的真实性没有异议，对证据3的证明目的有异议，该处理决定已被复议决定撤销，没有法律效力。被告东方市政府对原告提供的证据1的真实性、合法性和关联性有异议，认为建设用地应经过村民主议定和乡镇政府审核，宝西村委会未到庭，无法证实该证明的真实性。对证据2没有异议。对证据3合法性有异议，该处理决定已被撤销。对证据4的关联性有异议，认为该证据与本案无关。对证据5的证明内容有异议。对证据6的证明内容有异议，该争议地面积经实地测量为594平方米。第三人陈才香对原告提供的证据1的真实性有异议，第三人手上的复印件与原告提供的存在不一致，没有”同意办理”的字样。对证据2的证明内容有异议，陈才香和其丈夫苏太忠已经回到了村里，争议地应由苏太忠处理，因苏太忠过世了，才由陈才香出面处理。对证据3至证据6没有异议。
本院对上述证据认证如下：
（一）对原告提供的证据的认证：原告提供的证据1的真实性，本院予以确认，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡村建设用地规划及审批，应依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条规定办理审批手续，因此村委会将争议地无论作为建设用地还是作为宅基地规划给原告使用，均应按法律规定报批。宝西村委会出具的证明不能代替审批程序，作为原告合法取得争议地使用权的依据，故本院对该证据的合法性和证明内容不予确认；对证据2的真实性、合法性，本院予以确认，该证据证明第三人陈才香为非农业家庭户口；对证据3的真实性，本院予以确认，但该证据经东方市政府东府复决[2016]6号《行政复议决定书》予以撤销，故本院对其合法性和证明内容不予确认；对证据4的真实性、合法性予以确认，但该证据是对证据2的撤销决定，与本案无关，对其关联性本院不予确认；对证据5和证据6的真实性、合法性和关联性予以确认。
（二）对被告感城镇政府提供的证据的认证：对感城镇政府提供的证据1至证据4的真实性、合法性，本院予以确认，证明陈才香向感城镇政府提出土地确权申请后，感城镇政府依法受理并通知当事人；对证据5的认证与原告的证据1一致；对证据6至证据8的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府受理土地确权申请后，对争议地现场勘测、组织当事人及相邻人指界、组织当事人进行调解，程序合法；对证据9的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府受理土地确权申请后，依法向当事人作出询问调查，陈才香在询问笔录中称争议地是其在2006年通过村民代表大会表决取得的使用权，原告苏如景等三人在询问笔录中称争议地是1998年村委会安排给原告三人使用，原告三人在该地上搭棚铺水泥板用于收瓜菜和墓碑加工，苏如端在争议地上开摩托车修理店；对证据10的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府依法调查取证，王日理的证言中称村委会因双方争议较大，一直未对争议地作出处理结果，而2006年召开的两委干部及村民代表会议讨论中确定将该争议地安排给苏太忠使用的会议记录上参加会议人员名单中”王日理”不是其本人签名；对证据11的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府依法调查取证，该证据中的证人证言均称宝西村委会2006年召开的两委干部及村民代表会议讨论中确定将该争议地安排给苏太忠使用的会议记录上参加会议人员名单不是本人签名；对证据12的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府依法调查取证，证人陈某称第三人陈才香的丈夫苏太忠曾分得宅基地，苏太忠将该宅基地出卖给苏某；对证据13的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府依法调查取证，证人苏某确认苏太忠将生产队分给他的宅基地卖给自己；对证据14的真实性、合法性，本院予以确认，但该现场勘查图是苏某现建房的宅基地，与本案争议无关，故本院对该证据的关联性不予确认；对证据15的真实性、合法性，本院予以确认，证明宝西村委会在2016年9月9日开会讨论同意将争议地收归村委会集体经营、管理；对证据16的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府通过党委会议讨论决定将本案争议地确认为收归村委会统一管理；对证据17的真实性、合法性，本院予以确认，证明感城镇政府将12号土地处理决定送达给争议当事人，程序合法。
（三）对被告东方市政府提供的证据的认证：东方市政府提供的证据1至证据3的真实性、合法性、关联性本院予以确认，证明东方市政府依当事人的申请，对感城镇政府的处理决定作出行政复议决定。
经审理查明，本案争议地位于东方市××镇北面，距225国道中线26米处，其四至范围：东至宝西村民蒙世清宅基地，南至宝上大道，西至宝西村民陈东后房屋，北至蒙氏祖坟，面积约594平方米。1998年1月，宝西村委会将争议地安排给原告三人作为北调瓜菜收购站、石碑加工厂等。2004年，第三人陈才香的丈夫苏太忠（已故）与村民苏定堂协商，将苏定堂家在争议地东边原有的几座祖坟迁出。后三原告拉石料到争议地上砌围墙，第三人以该地村委会已安排给其作宅基地使用为由阻止三原告建围墙，由此发生了纠纷。2015年5月22日，陈才香向感城镇政府申请土地权属确认，感城镇政府受理后，作出了感处字[2015]8号《土地权属争议处理决定书》，该处理决定被东方市政府东府复决[2016]6号《行政复议决定书》予以撤销。2016年9月18日，感城镇政府重新作出了12号土地处理决定书。三原告对12号土地处理决定书不服，向东方市政府申请复议，东方市政府于2017年3月22日作出4号复议决定，维持了感城镇政府的12号土地处理决定。三原告对12号土地处理决定及东府复决[2017]4号《行政复议决定书》不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，经本院实地勘查，争议地现状为中间用铁皮搭了小屋，用作石碑加工，小屋外面放了部分预制板，其余地方是杂草，种有树木。
本院认为，本案的争议焦点为：1.感城镇政府作出的12号土地处理决定是否认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规是否正确；2.东方市政府作出的复议决定程序是否合法，适用法律法规是否正确。
首先，关于感城镇政府作出的12号土地处理决定是否认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规是否正确的问题。三原告虽然有宝西村委会1998年1月2日出具的证明，称将争议地安排给原告三人使用。原告三人也将该地作为石碑加工厂等一直使用至今。但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡村建设用地规划及审批，应依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条规定办理审批手续，因此村委会将争议地无论作为建设用地还是作为宅基地规划给原告使用，均应按法律规定报批。宝西村委会出具的证明不能作为原告合法取得争议地使用权的依据，因此三原告未取得争议地的合法使用权。第三人陈才香以宝西村2006年召开村民代表大会同意将争议地给其使用为由，认为其对争议地有合法使用权，经感城镇政府调查取证，该会议记录不属实，因此第三人也未取得争议地的合法使用权。感城镇政府作出的12号处理决定认定三原告和第三人陈才香均未取得争议地合法使用权，认定事实清楚，证据确实充分。争议地属于宝西村集体所有的土地，在三原告和第三人陈才香均未取得争议地合法使用权的情况下，宝西村委会作为集体土地的管理者，有权对争议地进行经营和管理。感城镇政府在处理土地权属争议时，依法对争议地进行现场勘测、组织当事人调解，并经过调查取证，作出了12号土地处理决定，程序合法，适用法律法规正确。其次，东方市政府收到当事人的复议申请后，通知当事人参加复议，并对感城镇政府作出的12号土地处理决定进行审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）款规定，作出维持感城镇政府12号土地处理决定的4号复议决定程序合法，适用法律正确。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告苏如景、苏如逸、苏如端的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告苏如景、苏如逸、苏如端负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审判长王小娟
人民陪审员卢运标
人民陪审员王齐园
书记员杨雨桑
附：本案所适用的法律条文内容
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