平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)平行终字第86号
上诉人（原审第三人）邹芳，女，1972年6月9日生，汉族。
委托代理人王林川，河南首位律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）耿利，女，1957年3月15日生，汉族。
被上诉人（原审原告）邹奉甫，男，1979年9月13日生，汉族。
被上诉人（原审原告）邹一鑫，男，1982年2月21日生，汉族。
委托代理人耿利，女，1957年3月15日生，汉族。
被上诉人（原审第三人）邹长水,又名邹宽，男，1957年12月19日生，汉族。
原审被告鲁山县人民政府。
法定代表人李会良，县长。
委托代理人高彬峰，鲁山县国土资源局工作人员。
委托代理人杜文周，鲁山县国土资源局工作人员。
上诉人邹芳因土地行政登记一案，不服宝丰县人民法院（2015）宝行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人邹芳及其委托代理人王林川，被上诉人耿利（兼邹一鑫的委托代理人）、邹奉甫，被上诉人邹长水，一审被告鲁山县人民政府的委托代理人高彬峰、杜文周到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2002年7月20日，鲁山县人民政府为邹芳颁发鲁集建（2002）字第2200401号集体土地建设用地使用证，该证记载：土地使用者邹芳；地址鲁阳镇毛家村307号东；用地面积213.01平方米；用途住宅；四至为：东至李付生，西至邹长水，南至公出路，北至王德运。
原审查明，原告耿利与第三人邹长水原系夫妻关系（2000年协议离婚），第三人邹芳与第三人邹长水系亲兄妹关系。第三人邹长水分别于1989年和1990年两次申请两块宅基地，该申请均载明姓名为邹长水，人口为四人。其中1990年申请的为本案争议土地。1990年8月29日，邹长水获批宅基地一处，两块宅基地办理了一个土地使用证，该证号为1843号，土地面积为416.01平方米。该证已丢失。2002年3月10日，第三人邹长水与第三人邹芳因债权债务关系，就本案争议土地签订宅基地使用分户协议。协议内容显示：将邹长水名下1843号土地证面积的一半分户给邹芳，东西同长14.64米，南14.85米，北14.25米。2002年1月8日，第三人邹芳向被告提出办证申请，2002年7月20日，被告鲁山县人民政府向第三人邹芳颁发鲁集建（2002）字第2200401号集体土地建设用地使用证。该证载明：土地使用者邹芳；地址鲁阳镇毛家村307号东；用地面积213.01平方米；用途住宅；四至为：东至李付生，西至邹长水，南至公出路，北至王德运。经本院实地勘验和调查，本案争议土地从1990年获批后，至今未动工建房。针对本案争议土地，耿利、邹奉甫、邹一鑫诉邹长水、邹芳确认合同无效纠纷一案，鲁山县人民法院已作出（2014）鲁民初字第1387号民事判决书，判决驳回耿利、邹奉甫、邹一鑫的诉讼请求，耿利等人不服提起上诉，现该案在二审程序审理中。
原审认为，（一）被告作出的被诉具体行政行为主要证据不足，依法应予撤销。《中国人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设......”。本案中，第三人邹芳与邹长水之间的“分户”协议，是基于抵消债权债务关系所形成的对农村宅基地使用权的转让行为，该行为违反了法律的强制性规定。邹芳以土地转让协议作为权属来源依据申请土地登记，被告在颁证过程中，对权属证明文件是否合法有效、权属现状没有尽到全面、适当的审查义务，故其作出的颁证行政行为属主要证据不足。（二）根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，......”中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中被诉具体行政行为属土地行政颁证行为，不属于行政复议法中规定的对权属争议处理不服应当复议前置的范围，故第三人邹芳主张的原告不服土地行政颁证行为应当复议前置的理由依法不能成立。原告对被告的土地行政登记行为不服直接提起行政诉讼符合法律规定；第三人邹芳主张原告起诉超过诉讼时效，因未提供相关的证据材料，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，判决如下：撤销被告鲁山县人民政府向第三人邹芳颁发的鲁集建（2002）字第2200401号集体土地建设用地使用证。本案诉讼费50元,由被告鲁山县人民政府负担。
上诉人邹芳上诉称，1、原审认定事实错误。原审认定：“2000年11月11日，邹长水与耿利就本案争议土地签订协议，邹长水将该处宅基地给耿利所有。”而事实上2000年11月11日邹长水的假协议在第一次开庭时，上诉人提出其书写纸生产编号为2006年，并且明显有人为熏黄印痕，上诉人提出鉴定字迹书写时间。一审法院说不用鉴定，说关系不大。第三次开庭被上诉人又改口说协议是2006年写的，而实际该协议可能就是2014年前后写的。2、被上诉人提起行政诉讼超出了法律规定的诉讼时效。被上诉人提起行政诉讼超过了行政诉讼法规定的三个月诉讼时效，上诉人提供了与被上诉人打民事官司的开庭笔录证明，早在2014年8月13日民事案件开庭时，被上诉人已经对上诉人的土地证进行了质证，足以证明当时被上诉人已经对上诉人的土地证进行了质证，说明当时被上诉人已经知道了该具体行政行为，并且事实上早在2002年上诉人办证时，土地部门张贴了公告，被上诉人就应当知道，但是被上诉人行政诉状的书写时间在2015年1月。原审法院却说“第三人邹芳主张原告起诉超过诉讼时效，因未提供相关的证据材料，本院不予支持。”难道土地部门的公告以及鲁山县人民法院的开庭笔录不算证据材料？3、原审判决违法。上诉人与被上诉人关于分户协议的民事诉讼尚在平顶山市中级人民法院诉讼过程中，一审判决协议有效，二审尚未结案，而宝丰县人民法院却在行政审判过程中直接论述分户协议违反了法律的强制性规定。混淆了民事审判与行政审判的职能，民事协议效力应该是民事审判庭认定的，并且中级法院尚未判决，基层法院就直接认定协议违反法律强制性规定并据此作为判决依据是明显很不恰当的。4、原审适用法律错误。首先原审适用《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，除该条中的但属情形外，农民集体土地的使用权不得转让于非农建设，而根据土地法律、法规，农村宅基地使用权本身就是非农业建设的用益物权，不属于该条规定范畴；同时，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定了依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。因此，本案一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条做出撤销被告鲁山县人民政府向第三人邹芳颁发鲁集建（2002）字2200401号集体土地建设使用证的判决，属于适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）款之规定，请求二审法院依法改判。其次本案诉争的土地位于城市，按照《土地管理法》第八条城市市区的土地属于国家所有。虽然颁发的是集体土地使用证，系因历史原因导致，但是诉争的土地位于城市是不争的事实，该土地属于法定的国家所有，适用《土地管理法》第六十三条认定为集体土地违反了《土地管理法》第八条的规定。综上所述，请求二审人民法院依法撤销原判，公正改判，维持鲁山县人民政府为上诉人颁发的鲁集建（2002）字第2200401号集体土地建设用地使用证。
被上诉人耿利、邹奉甫、邹一鑫辩称，1、宅基地使用权主体是集体经济组织成员，具有人身属性；2、宅基地的使用权具有福利性、无限性，因此宅基地使用权只是基于集体经济组织成员资格而享有的一项福利性权利，只能在本集体经济组织成员之间流转；关于农村宅基地的立法状况，《中华人民共和国宪法》第四条，任何组织和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法买卖土地，土地使用权可以依照法律规定转让，由此确立了宅基地所有权是严格禁止买卖，使用权是依照法律规定的程序使用的；关于法律上对土地的规定有《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的相关规定、《中华人民共和国担保法》第三十七条第二款的相关规定，而行政法规、部门规章的相关土地管理规定，1996年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，该通知第二条第二款的相关规定，均有详细的阐述。我认为一审法院认定事实清楚、适用法律正确，在一审所提交的证据中，1、上诉人的身份证件及户籍证明显示的是城市户口；2、土地管理部门办理证件时首先应当审查清楚的就是户籍，没有做到严格审查的义务属于颁证依据违法。关于诉讼时效是否超期，被上诉人于2014年8月13日民事案件开庭时知道了该具体行政行为，在进行民事诉讼的同时于2014年9月、10月份多次到宝丰县人民法院递交诉状请求立案，当时宝丰县人民法院的答复是暂时不予立案，等民事判决有结果后再立案，也就是说被上诉人提起行政诉讼没有超过法定的诉讼时效，这个是宝丰县人民法院的法官可以作证的；而针对上诉人所称原审判决违法，上诉人提出民事诉讼尚未结束就进行行政诉讼违反了法律的规定，事实上民事诉讼和行政诉讼是两个相对独立的诉讼，两者的诉讼请求和理由完全不同，民事诉讼请求撤销邹长水和邹芳的分户协议，而行政诉讼请求撤销的是土地管理部门为邹芳颁发的土地使用证，故两个案件并无直接联系；针对原审适用法律错误的问题，农村宅基地是本集体经济组织内部一项福利性的土地政策，并且法律有明确规定不允许买卖、转让或抵押；关于上诉人称被上诉人没有主体资格，虽然2000年邹长水与耿利已经离婚，但他的父母子女关系并未改变，所以一样享有宅基地的权利，请求二审法院维持原判。
被上诉人邹长水答辩称，与耿利、邹奉甫、邹一鑫答辩一致。
原审被告鲁山县人民政府述称，首先同意上诉人的意见。邹长水和邹芳属于兄妹关系，根据邹芳提供的分户协议说明邹长水在申请宅基地时肯定有邹芳的一份；一审法院判决所适用的法律条文错误，首先宅基地本身就是建设用地，鲁山县人民政府给邹芳颁发集体土地建设用地使用证，规定的用途是建住宅使用的，所以宝丰县人民法院对该条认定是错误，请求撤销一审判决，维持鲁山县人民政府作出的具体行政行为。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中国人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设......”本案中，邹芳与邹长水之间的“分户”协议，是为抵销债权债务关系而达成的对农村宅基地使用权的转让行为，该行为违反了法律的强制性规定。鲁山县人民政府在进行土地登记时，对申请人的土地权属证明文件是否合法有效等未尽合理审慎的审查义务，原审认定鲁山县人民政府为邹芳颁发鲁集建（2002）字第2200401号集体土地建设用地使用证的行政行为主要证据不足，依法给予撤销并无不妥。关于复议前置和诉讼时效问题，首先，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中，明确认定行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形；其次，邹芳所提供的证据不能证明原审原告的起诉超过了诉讼时效。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邹芳承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵新生
审判员 李 刚
审判员 赵海军
二〇一五年八月十九日
书记员 邱 博
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