重庆市北碚区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝0109行初203号
原告：权安明，男，汉族，1958年11月26日出生，住重庆市沙坪坝区。
委托诉讼代理人：周建明，男，汉族，1952年5月19日出生，住重庆市垫江县。
原告：曾茂云，男，汉族，1957年5月20日出生，住重庆市沙坪坝区。
原告：陈功珍，女，汉族，1951年5月1日出生，住重庆市沙坪坝区。
被告：重庆市沙坪坝区国土资源管理分局，住所地：重庆市沙坪坝区凤天大道13号。统一社会信用代码：115000000092905779。
法定代表人：李青，局长。
委托诉讼代理人：徐大全，男，该局工作人员。
委托诉讼代理人：韩欢欢，重庆静昇律师事务所律师。
被告：重庆市沙坪坝区人民政府，住所地：重庆市沙坪坝区天星桥街道凤天大道8号。
法定代表人：陈金山，区长。
委托诉讼代理人：王永刚，男，该政府工作人员。
第三人：刘谋学，男，汉族，1954年6月21日出生，住重庆市沙坪坝区。
第三人：宋戴芳，女，汉族，1952年2月23日出生，住重庆市沙坪坝区。
原告权安明、曾茂云、陈功珍（以下简称权安明等三人）诉被告重庆市沙坪坝区国土资源管理分局（以下简称沙区国土局）政府信息公开及被告重庆市沙坪坝区人民政府（简称沙区政府）复议维持决定一案，先于2017年7月28日向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼。重庆市第一中级人民法院于2017年8月4日以（2017）渝01行初166号行政裁定，移送重庆市沙坪坝区人民法院管辖。重庆市沙坪坝区人民法院于2017年8月17立案受理。经原告申请异地管辖，重庆市第一中级人民法院于2017年10月23日作出（2017）渝01行辖191号行政裁定将案件指定本院审理。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因刘谋学、宋戴芳与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月31日公开开庭进行审理。原告权安明及其委托诉讼代理人周建明，原告曾茂云、陈功珍，被告沙区国土局法定代表人李青徐大全、韩欢欢，被告沙区政府委托诉讼代理人王永刚，第三人刘谋学、宋戴芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沙坪坝区征地办公室（以下简称沙区征地办）于2017年1月6日对原告权安明等三人作出《政府信息公开告知书》（以下简称《告知》），主要内容为：你申请公开的“1987年开始到2009年对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村的集体资产，国家征地时赔偿金额”、“1987年到2009年对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村七个经济合作社统一征收的赔偿金额”等信息，需要进行搜集、加工汇总才能制成。按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。原告不服，向被告沙区政府申请复议，被告沙区政府于2017年7月14日作出沙府行复〔2017〕31号《行政复议决定书》，维持《告知》。
原告权安明等三人诉称，被告沙区国土局是地方县级人民政府的国土部门，是征用土地、安置补偿的责任主体，村民依法申请对其征地补偿政府信息公开，是被告的法定职责，《告知》未按《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十一条的法定要求，未将历年来征用土地、房屋拆迁及其补偿补助费发放数额、使用情况在《告知》中体现，而是明确不予公开；被告沙区政府的行政复议决定认定“沙区征地办基于便民原则在接收申请人的《政府信息公开申请书》后，制作《告知》将相关状况告知申请人的行为并无不当”缺乏事实依据、法律依据，请求人民法院判令：1.撤销被告沙区国土局作出的《告知》，责令其按原告递交的申请，履行征地补偿安置的政府信息公开指责；2.撤销被告沙区政府作出的（2017）31号《行政复议决定书》。
原告为支持其诉称请求，向本院提交了如下证据：
1.2016年12月2日政府信息公开申请书、2016年12月12日作出的政府信息公开告知书，证明原告第一次申请1-4项请求没有分开被要求分开。
2.2016年12月20日政府信息公开申请书3份，证明原告按照要求分开申请，但仍被告知属需汇总、加工、重新制作信息不公开。
3.沙坪坝区人民政府关于唐贵书等申请公开历年来征用联芳村集体所有的土地、人员安置、补偿款的发放数额和使用情况以及清查情况的事项的答复；
4.重庆市第一中级人民法院（2012）渝一中法行初字第00038号行政判决书。
证据3-4证明2013年沙区政府对联芳村的信息公开申请经过法院判决后其履行了法定职责，原告此次申请信息公开合法。
被告沙区国土局辩称，首先，被告并非本案适格被告，原告诉请撤销的《告知》是由沙区征地办作出，征地行政法律关系和信息公开行政法律关系属两个独立的行政法律关系，被告并未问题沙区征地办执行政府信息公开的相关职能。沙区征地办在被告委托范围之外所实施的信息公开行为及其后果不应由被告承担。其次，根据国办发〔2010〕5号第二条规定，本案属于需加工汇总的信息。本案中，原告要求公开的信息明显都是需要汇总加工，超出政府信息公开义务的范畴，据此，《告知》符合政府信息公开的相关规定。请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告沙区国土局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1.信息公开申请书三份（落款日期2017年12月19日），证明原告于2016年12月20日向沙区征地办提交信息公开申请书及要求公开信息的内容。
2.政府信息公开告知书，证明沙区征地办于2017年1月6日向原告作出回复。
被告沙区政府辩称，沙区征地办作为事业单位，其宗旨和业务范围是受沙区国土局委托，承担征地事务性、技术性具体工作，不是具有政府信息公开职责的行政主体。沙区征地办受理与征地相关的政府信息公开申请并作出告知，应视为履行受委托相关事项，其法律后果应由沙区国土局承担。原告要求公开的信息需要公开机关汇总、加工或重新制作，沙区征地办基于便民原则，在接受原告申请后制作《告知》并无不当。沙区政府作出行政复议决定符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告沙区政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1.行政复议申请书；
2.行政复议答复通知书（沙府行复〔2017〕4号）及送达凭证；
3.延期审理通知书（沙府行复〔2017〕4号）及送达凭证；
4.驳回行政复议申请决定书（沙府行复〔2017〕4号）及送达凭证；
5.沙坪坝区机构编制委员会关于设立区属国土机构的通知；
6.沙区征地办事业单位法人证书；
证据1-6证明原告第一次提出行政复议申请，是以沙区征地办为被申请人，沙区政府受理该复议申请并依法作出沙府行复〔2017〕4号驳回行政复议决定。
7.行政复议申请书；
8.行政复议答复通知书（沙府行复〔2017〕31号）及送达凭证；
9.行政复议决定书（沙府行复〔2017〕31号）及送达凭证。
证据7-9证明原告第二次提出行政复议是以沙区国土分局为被申请人，沙区政府受理该复议申请并依法作出被诉复议决定。
第三人述称，同意原告诉讼请求。
第三人未举示证据。
经庭审质证，原告、第三人对被告沙区国土局举示的证据1无异议。证据2真实性无异议，但是不合法，原告申请的信息是沙区国土局应主动公开的信息，沙区国土局适用国办发〔2010〕5号不予公开违法。《回复》关系到全体村民历年征地补偿安置费用和村民切身利益，沙区国土局不公开影响了全体村民权利义务应当告知复议权和诉讼权，但是沙区国土局没有告知，亦违法。被告沙区政府对被告沙区国土局举示的证据无异议。
被告沙区国土局、沙区政府对原告举示证据认为，原告举示证据1-2与本案无关，原告提交的申请是向沙区征地办递交的，《告知》是沙区征地办针对原告12月20日提交的信息公开申请所作出的答复，并非沙区国土局。征地的行政法律关系和信息公开法律关系系两个不同的行政法律关系。证据3-4与本案无关，该证据提到的信息公开申请内容是征用土地房屋拆迁及补偿、补助费用的发放使用情况，而本案中原告向沙区征地办提交的申请是1987年至2009年覃家岗街道征地时的赔偿金额、固定资产赔偿金额、征收土地面积，与原告提交证据中申请公开的信息没有关系，此外原告申请中的1987年至2009年时间跨度较大，且1987年时沙区国土局及征地办均未成立，不存在汇总上述信息的可能性。证据3作出答复的机关是沙区政府，既不是沙区国土局，也不是沙区征地办。第三人对原告举示证据无异议。
原告、第三人对被告沙区政府举示证据意见为，证据1-6真实性无异议，但是不合法，没有关联性。证据7-9真实性、关联性无异议，但是不合法。证据1证明原告依法申请行政复议的事实。证据8-9证明沙区政府作出复议决定不合法。证据9中沙区政府认为沙区征地办不是符合法律规定的被申请人，对此原告认可，承担责任的主体是沙区国土局。被告沙区国土局对沙区政府举示证据无异议。
本院对原、被告举示证据的真实性予以确认。
经审理查明，2016年12月20日，申请人权安明、曾茂云、陈功珍、刘谋学、宋戴芳向被申请人沙区征地办提交政府信息公开申请书三份，请求事项分别为：沙区征地办公开1987年到2009年对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村七个经济合作社（大面坡社、荒沟社、龙洞湾社、百佳社、凤鸣山社、黄桷凼社、石必山社）统一征收的赔偿金额、沙区征地办公开1987年到2009年对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村七个经济合作社（大面坡社、荒沟社、龙洞湾社、百佳社、凤鸣山社、黄桷凼社、石必山社）征收固定资产（动产，不动产，构筑物，建筑物附着物等）的赔偿总金额、沙区征地办公开1987年到2009年对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村的集体资产，国家征地时赔偿金额。事实与理由均为“申请人系重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村的村民，沙区征地办于1987年开始到2009年期间陆续在对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村进行征地，当时征地之时沙区征地办和被征地人员、集体与企业签订了相关的征地补偿协议（主要是与七个经济合作社的相关人员、集体和企业，七个经济合作社为：大面坡社、荒沟社、龙洞湾社、百佳社、凤鸣山社、黄桷凼社、石必山社），但是补偿并没有按照统一的标准来进行，在相同的情况之下有的补偿的多，有的补偿的少，申请人对此很是疑惑。申请人询问相关的负责人时，也无法得到能令人满意的回复。根据法律法规的相关规定，征地需要依据法律法规，需要有明确的相关补偿标准，应该按照标准来进行补偿。但是申请人对相关的征地信息并不了解。申请人作为重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村村民有权利知道自己土地被征用的详细情况及补偿安置方案。申请人为了了解重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村的征地相关信息以维护自身的合法权益，依据《政府信息公开条例》等相关规定提出以上申请，恳请被申请人在法定期限内满足申请人的请求。”
沙区征地办于2017年1月6日作出《告知》并于2017年1月9日送达。权安明、曾茂云、陈功珍、刘谋学、宋戴芳不服，于2017年2月6日以沙区征地办为被申请人向沙区政府申请复议。沙区政府于2017年4月28日以沙区征地办不是符合规定的被申请人为由驳回申请人的行政复议申请。权安明、曾茂云、陈功珍遂于2017年5月22日以沙区国土局为被申请人就沙区征地办《答复》向沙区政府申请行政复议。沙区政府于2017年7月14日作出复议决定，认为：《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。沙区征地办作为事业单位，其宗旨和业务范围是受本案被申请人委托，承担征地事务性、技术性具体工作，不是具有政府信息公开职责的行政主体。申请人先以沙区征地办为被申请人向本机关提起行政复议申请，本机关以被申请人不符合法律规定为由依法驳回其申请，之后申请人变更被申请人再次向本机关提起复议申请，不应视为超过复议期限。另沙区征地办受理与征地相关的政府信息公开申请并作出告知，应视为履行受委托相关事项，其法律后果应当由被申请人承担。本案中，申请人要求公开的信息种类多，时间跨度大，明显不是现有的信息，而是现有公开机关进行汇总、加工或重新制作的信息。沙区征地办基于便民原则，在接受申请人的《政府信息公开申请书》后，制作《告知》将相关情况告知申请人的行为并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持《告知》。
本院认为，关于本案沙区国土局是否适格被告、沙区征地办作出《告知》的法律后果由谁承担的问题。由于原告所申请公开的内容所涉及到的履职机关为沙区国土局，应视为沙区征地办代沙区国土履行了该职责，故本案沙区国土局是本案适格被告，沙区征地办作出《告知》的法律后果由沙区国土局承担。
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。2016年12月20日申请人向沙区征地办递交政府信息公开申请，沙区征地办于2017年1月6日作出《告知》并于2017年1月9日送达，符合法定期限的相关规定。
《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。申请人的《信息公开申请书》不符合上述要求，沙区征地办收悉后，应该按照上述规定要求申请人重新填写。《政府信息公开条例》第二十一条第四项规定，申请公开的政府信息内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。以申请人要求沙区征地办公开“1987年到2009年对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村七个经济合作社（大面坡社、荒沟社、龙洞湾社、百佳社、凤鸣山社、黄桷凼社、石必山社）统一征收的赔偿金额”为例，该申请事项因描述不清存在不同解读，到底是指以七个经济合作社为单位，分别公开相应社在相应征地年度的每次的征地补偿费用还是以相应社为单位，公开该社在若干征地年度的征地补偿费用的总和。因此，沙区征地办在收悉上述三份申请后，除了要求申请人提供符合法定形式的书面申请，还应当对描述不清的申请事项告知申请人进行更改、补充，再结合申请人更改、补充的情况作出答复。
《政府信息公开条例》第十一条第三项规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。县级以上各级人民政府及其部门应当依照政府信息公开条例的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并进行公开。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）第三条要求，“做好征地信息依申请公开。征地过程中，一些不便于向社会主动公开的信息，市、县应依法依规将其纳入依申请公开范围。公民、法人或其他组织可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，由申请人持有效身份证件申请信息公开。征地信息依申请公开的内容主要包括以下方面：……3.征地补偿费用支付相关凭证；……5.其他属依申请公开范围的有关材料。”申请人信息公开申请上的“1987年到2009年”字样，容易让人联想到该申请需要行政机关加工、汇总或重新制作，但本案沙区国土局在诉讼中未向本院提供该信息不存在、“需要加工、汇总或重新制作”的相应证据，虽申请人在《信息公开申请书》中自认“沙区征地办于1987年开始到2009年期间陆续在对重庆市沙坪坝区覃家岗街道新桥村进行征地”，但该事实应由被告负举证责任。其次，即使对案涉七个经济合作社存在多次分批征收的事实，沙区国土还应举证说明涉及的征地补偿费用需汇总、加工或重新制作且不能区分处理的理由。一般而言，一个征地批复对应一笔土地补偿款，征地实施部门再按照该批复涵盖的集体经济组织（社）分别发放，国土部门因实施征地工作会产生相应的政府信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。”依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。因沙区国土局未举示相应批复等证据，所以无法知悉案涉征地项目的实施情况、批复所对应的集体经济组织及对集体经济组织所发放的征地补偿款是否属于需要重新制作且无法区分处理的情形，应认定《告知》主要证据不足，依法应予撤销。
沙区征地办《告知》系沙区征地办依权安明、曾茂云、陈功珍、刘谋学、宋戴芳五人共同申请而做出，权安明、曾茂云、陈功珍于2017年5月22日以沙区国土局为被申请人就《告知》向沙区政府申请行政复议，沙区政府应依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，在复议程序中依法通知刘谋学、宋戴芳为第三人参加行政复议，程序违法。此外，因《告知》主要证据不足，复议机关援引《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定维持原行政行为属适用法律错误，依法一并予以撤销。
近年来，依申请公开政府信息的案件数量不断攀升，尤其是在征地拆迁领域，在此情形下，行政机关应树立良好的服务意识、法制意识，全面、及时、准确地主动公开政府信息，从而大大减少依申请公开政府信息的案件数量，便于公众监督。行政机关在依申请作出信息公开回复后，可以告知申请人如其所需不是该内容，可与被申请人联系确定其所需内容，尽可能保障申请人的知情权；也避免因对内容理解不一致而引发不必要的诉累。
综上，被诉《告知》主要证据不足，沙区政府作出复议决定程序轻微违法，适用法律错误，依法应予撤销。因本案原告、第三人于2016年12月20日向沙区征地办提交的《信息公开申请书》不符合《政府信息公开条例》法定形式要求，内容描述本身亦不明确，其应在和相关部门沟通后，结合所在集体经济组织征地的实际情况，根据《政府信息公开条例》第十一条之规定另行提出与自己生产、生活需要相关的明确的信息公开申请，相关部门再依法作出相应回复。故对原告要求本案被告沙区国土局按原告递交申请履行征地补偿安置的政府信息公开职责的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，第七十九条之规定，判决如下：
撤销沙坪坝区征地办公室于2017年1月6日作出的《政府信息公开告知书》；
撤销被告重庆市沙坪坝区人民政府于2017年7月14日作出的沙府行复〔2017〕31号《行政复议决定书》；
驳回原告权安明、曾茂云、陈功珍的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告重庆市沙坪坝区国土资源管理分局、重庆市沙坪坝区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 向 品
人民陪审员 廖启富
人民陪审员 陈 明
二〇一七年十二月七日
书 记 员 辛 寅