四川省屏山县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1529行初19号
原告胡平洋,男,1968年3月2日出生,住云南省水富县。
委托代理人郑怀明，云南省水富县明理法律服务所法律工作者。
被告屏山县航务管理处（屏山县地方海事处），住所地：四川省屏山县屏山镇天成街**号。
法定代表人袁禹龙，处长。
委托代理人苟荣彬，屏山县交通运输管理局职工。
被告屏山县书楼镇人民政府，住所地：四川省屏山县书楼镇。
法定代表人彭锐敏，镇长。
委托代理人张星屏，四川静江律师事务所律师。
原告胡平洋认为被告屏山县航务管理处、屏山县书楼镇人民政府不依法履行行政征用补偿协议，于2016年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月20日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告胡平洋及其委托代理人郑怀明、被告屏山县航务管理处处长袁禹龙及其委托代理人苟荣彬、被告屏山县书楼镇人民政府副职负责人曹操华及其委托代理人张星屏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胡平洋诉称，被告屏山县航务管理处与原告于2012年11月15日签订了《短途船舶经营管理协议》，并就客运期间、开船时间、船舶费用及支付方式等进行了约定。后又于2013年10月30日与原告签订了《船舶三期保通管理协议》，约定了保通时间、开船时间、停靠点、船舶费用及支付方式等。2014年4月10日，被告屏山县航务管理处以《屏山县航务管理处关于库区保通船舶安排的通知》（屏船务【2014】10号）终止了与原告的协议，并且至今仍未支付完约定的承包费和超航次加班的工资。原告于2015年7月31日向屏山县人民法院提起民事诉讼，并上诉于宜宾市中级人民法院，法院以不属于人民法院民事诉讼的受理范围裁定予以驳回。原告遂向屏山县人民法院提起行政诉讼，要求被告屏山县航务管理处支付原告租赁费和超航次加班工资430050元，并承担本案的诉讼费用。
原告向法庭提供下列证据：
1.身份证复印件、常住人口登记卡、船舶年审合格证、水路运输许可证、房产证复印件、社区证明复印件，用以证明原告基本情况且是本案的适格主体以及原告现居住在水富县高滩新区的事实。
2.《船舶三期保通管理协议》、《短途船舶经营管理协议》、屏山县航务管理处关于库区保通船舶安排的通知，用以证明原告是按照协议履行的以及船舶承包费的金额是35000元/每月和38000元/每月的事实。
3.宜宾市客渡船舶始发签单记录及书楼镇保通船航行统计表复印件，用以证明原告2012年10月15日至2014年4月10日均是按照双方签订的协议约定的权利义务及相关法律规定进行合法经营的，且原告承包期限是18个月零10天，加班688次的事实是经书楼镇管船办负责人、分管领导、主要领导签字认可的事实。
4.书楼镇人民政府的证明、书楼镇安监办的情况说明，用以证明原告是按照被告书楼镇人民政府的指挥安排完成工作任务的事实。
5.工商银行的存取款清单，用以证明被告屏山县航务管理处已支付原告628000元船舶租赁费的事实。
6.四川省屏山县人民法院民事裁定书复印件、宜宾市中级人民法院民事裁定书复印件，用以证明原告胡平洋曾提起民事诉讼，以及原、被告应当是行政管理关系，属于行政诉讼的受案范围。
7.任执平的证明，用以证明被告屏山县航务管理处未支付原告加班费的事实。
被告屏山县航务管理处辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限。屏山县航务管理处于2014年4月9日向被告发出《关于库区保通船舶安排的通知》（屏航务【2014】10号），并告知其加班费补偿标准，到原告起诉之日（2016年6月20日）已经超过两年时间，并且2013年12月30日，除原告外的其他船舶的船主已领取了加班费，因此原告也应当知晓加班费补助标准，从此时起至起诉之日已经超过两年的起诉期限；二、保通船舶的行政征用补偿费用是每月固定补偿。经上级批准，原告所有的川屏山客××××船舶第一、二、三期保通的行政征用的每月固定补偿费分别为35000元/月、36000元/月、38000元/每月。根据《短途船舶经营管理协议》、签单记录和《宜宾市人民政府关于向家坝水电站二期蓄水的通告》（宜府通【2013】4号），第一期保通始于2012年10月15日，止于2013年6月25日，共计8个月零11天，第一期保通补偿费用应为35000元/月×9（个月）＝315000元。根据《屏山县航务管理处关于书楼镇保通船舶运力临时安排的通知》（屏航务【2013】22号）、《屏山县航务管理处关于屏山库区水上保通工作有关事项的通知》（屏航务【2013】25号）、签单记录和《宜宾市人民政府关于向家坝水电站2013年汛末蓄水的通告》（宜府通【2013】6号），第二期保通始于2013年7月21日，止于2013年9月6日，共计1个月零17天，第二期补偿费用应为36000元/月×1（个月）+（36000÷30天）×17天＝56400元。根据《船舶三期保通管理协议》、《屏山县航务管理处关于向家坝水电站屏山库区第三期蓄水保通船舶运力安排的通知》（屏航务【2013】30号）、《屏山县航务管理处关于库区保通船舶安排的通知》（屏航务【2014】10号）和签单记录，第三期保通始于2013年9月14日，止于2014年4月10日，共计6个月零28天，第三期补偿费用应为38000元/月×6（个月）+（38000元÷30天）×28天＝263466.67元。根据上述计算方式，合计应当支付原告保通船舶行政征用补偿费用为315000元+56400元+263466.67元＝634866.67元，减去已经支付的628000元，实际还应支付6866.67元；三、保通船舶加班费问题。根据《短途船舶经营管理协议》第二条约定“每日从书楼至福延往返两次，特殊情况如应急、救人等据实处理。”虽然在此协议中没有明确约定加班费，但由于在实际运行过程中，书楼镇政府根据群众需要，安排原告的船舶进行了加班，因此屏山县航务管理处于2012年11月28日以屏海事【2012】38号文件向屏山县交通局请示对保通船舶补充预算经费，县交通局于2012年12月31日批复，“福延至书楼（楼东）保通船舶加班费按150元/次增加预算，且之后同类似情况，按此标准执行”。在之后签订的《船舶三期保通管理协议》中，明确约定了加班记录要求，同时也明确了加班费需报上级批准。事实上，原告绝大多数的加班发生在第一期保通期间。关于加班费的标准，加班费不能等同于协议中所说的“船舶费用”（包括油费、人工工资、生活费、船舶维修等），即使出现加班，需要计算的仅是油费等费用，而不包括人工工资、生活费等费用。被告航务管理处认为，正是由于航务管理处的积极汇报，才争取到150元/次的加班费批复，且150元/次的加班费标准，遵循了行政征用合理补偿的原则，又符合编制库区保通方案的要求。这个标准和计算方式，是得到了除原告胡平洋以外其他所有船主在费用核对确认表上签字认可的，且除原告胡平洋外的所有船主的保通费用（包括加班费）均已支付完毕。被告屏山县航务管理处曾多次通知原告胡平洋前来结算、领取保通费用（包括加班费），但均被原告拒绝；四、原告与被告航务管理处签订的协议其本质是具有行政征用性质的行政合同，在履行行政合同的过程中，国家法律、法规、政策可能发生变化，社会经济情况也可能发生重大变化，行政主体以实施行政管理、服务人民群众为目的，有权根据这些变化，对于行政合同的标的或内容单方面进行变更，在加班费的问题上，亦是如此。
被告屏山县航务管理处向法庭提供了下列证据：
1.屏山县航务管理处组织机构代码证、法定代表人身份证明，用以证明被告系适格主体，以及法定代表人的身份。
2.一期蓄水S307和X163保通船舶加班费（2013年12月30日其他船舶领取表），屏航务处【2014】10号文件，用以证明其他船舶已认可并领取了加班费，且原告在应当得知加班费标准的情况下，未在两年内起诉，已超过起诉期限。
3.向家坝水电站屏山库区蓄水保障方案（节选）、屏府办法【2012】97号文件，用以证明屏山县人民政府是出于公众利益的需要，才安排被告对原告的船舶实施行政征用。
4.《短途船舶经营管理协议》、《船舶三期保通管理协议》、宜府通【2013】4号、宜府通【2013】6号、屏航务【2013】22号、屏航务【2013】25号、屏航务【2013】30号、屏航务【2014】10号文件，用以证明保通船舶行政征用每月固定补偿费按期的计算方式以及被告屏山县航务管理处调集船舶保通属于行政征用行为。
5.向家坝水电站宜宾市移民工作第十五次协调会议纪要（节选），用以证明保通船舶费用（包括加班费）的确定是按照经济、合理、科学等原则确定的。
6.屏海事处【2012】38号文件及批复，用以证明被告进行了加班费的报批，且得到了批复，批复明确加班费的计算标准为福延至书楼（楼东）往返一次150元。
7.保通船舶费用核对确认表（相关保通船舶2015年7月）、保通费支付领取表（2016年2月），用以证明其他船主认可保通费用（包括加班费）的计算，且已领取完毕，而原告在已经得知加班费标准的情况下，未在六个月内提起行政诉讼，已经超过行政诉讼的起诉期限。
8.原告川屏山客××××船舶保通船舶费用测算和航次费用计算表，用以证明保通船舶行政征用每月固定补偿费、加班费的计算符合相关规定、原则和实际情况。
被告屏山县书楼镇人民政府辩称：一、书楼镇人民政府不是本案适格的主体。原告申请追加书楼镇人民政府作为共同被告的理由是为了查明事实，但没有具体说明有什么法律上的利害关系，应承担什么责任，其请求目的不明确；二、本案中征用原告船舶的具体行政行为与书楼镇政府没有任何法律上的关系，因为其征用协议的双方主体是原告与航务管理处，其征用补偿标准是原告与航务管理处协商确定的，加班补偿标准也是由航务管理处核算后报交通局审批的，补偿款也是由航务管理处直接划拨的；三、书楼镇人民政府是按屏山县人民政府办公室的屏府办发（2012）97号文件和航务管理处的通知要求对已经由航务管理处征用了的原告的船舶进行安全管理和运行情况作登记记录并向航务管理处报告，其职责是负责安全监管和运行登记记录，只是对保通船舶运行情况和加班次数进行统计确认，且原告和航务管理处对此都没有异议，说明书楼镇人民政府没有过错，没有侵害原告的合法权利，因此也无法定义务支付征用费用。
被告屏山县书楼镇人民政府向法庭提供了下列证据：
1.机构代码证、法定代表人身份证，用以证明被告书楼镇人民政府的主体资格。
本院依法调取了以下证据：
1.屏海事【2012】38号文件，用以证明被告屏山县航务管理处于2012年11月28日向屏山县交通局请示关于解决库区县内保通船舶2012年的保通经费。
2.屏交函【2012】104号文件，用以证明屏山县交通局于2012年12月批复了关于库区保通船舶经费。
经庭审质证，被告屏山县航务管理处与被告屏山县书楼镇人民政府对原告提供的证据1、2均无异议，对原告提供的证据3、4、5、6、7均提出异议；原告对被告屏山县航务管理处提出的证据1、3、4无异议，对证据2、5、6、7、8的关联性有异议；原告和被告屏山县航务管理处对被告屏山县书楼镇人民政府提供的证据无异议。
本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据1、2，具有合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案事实的证据，依法予以采信；被告屏山县航务管理处提供的证据1、3、4，具有合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案事实的证据，依法予以采信；被告书楼镇人民政府提供的证据1，具有合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案事实的证据，依法予以采信。对原告提供的证据3、4、5、6、7能形成完整的证据链证明行政征用及补偿费用尚未结算完毕事实，具备合法性、真实性、关联性本院依法予以采信；对被告屏山县航务管理处提供的证据2、5、6、7、8具备合法性、真实性、关联性本院依法予以采信。本院依职权调取的证据1，2具有合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案事实的依据，依法予以采信。
经审理查明：2012年11月15日，原告胡平洋与被告屏山县航务管理处签订了《短途船舶经营管理协议》，约定在2012年10月15日至公路交通恢复期间，胡平洋将川屏山客××××号船舶按照航务管理处的要求每日在书楼至福延之间往返两次作短途客运使用，并约定了每月35000元的包干使用费，并未就加班费用和标准进行约定，但原告在第一次保通期间除按照约定外，加班603次。
2013年10月，原告胡平洋又与被告屏山县航务管理处签订了《船舶三期保通管理协议》，约定于2013年9月14日起，胡平洋将川屏山客××××号船舶按照航务管理处的要求每天上午两个来回，下午两个来回在书楼至福延之间作短途客船使用，约定了每月38000元的包干使用费，并约定了加班费按乡镇签单记录，加盖乡镇政府公章后报批。原告在第三次保通期间除按照协议约定外，加班16次。
另查明在2013年7月，屏山县航务管理处通知原告胡平洋及其他船舶的船主签订第二期保通的行政征用协议，但原告胡平洋并未前往签订，最终除胡平洋外的其他船主均签订了第二期保通的协议。原告在未签订协议的情况下仍然按屏山县航务管理处的要求进行了保通工作，并在此期间加班69次。被告屏山县航务管理处已实际支付胡平洋一、二、三期船舶费用共计628000元。
本院认为：本案争议的焦点有三：一是原告胡平洋是否超过起诉期限。二是保通期间的船舶费用及加班费用标准的计算问题。三是被告屏山县书楼镇人民政府是否为本案适格被告问题。
本案被告屏山县航务管理处因向家坝水电站蓄水的需求，为保障库区群众的出行安全而征用原告胡平洋的船舶用于在书楼至福延之间作短途客船使用，两者之间有行政管理与被管理的关系，双方之间因征用船舶而签订的协议是行政机关为实现公共利益，在其法定职责范围内，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。2014年4月10日，被告屏山县航务管理处以《屏山县航务管理处关于库区保通船舶安排的通知》（屏船务【2014】10号）终止了与原告的协议，后原告胡平洋于2015年7月31日向屏山县人民法院提起民事诉讼，虽然最后法院以不属于民事诉讼受理范围为由裁定驳回起诉，但原告胡平洋在法律规定的起诉期限内实际行使了自己的诉权，所以本案的起诉期限应当于原告胡平洋提起民事诉讼之日中断，并于民事诉讼二审裁定送达之日起重新计算。胡平洋于2016年6月20日向本院提起行政诉讼，并未超过两年的起诉期限。
关于本案争议焦点二的问题。双方根据自愿协商签订的行政协议符合合同法的要求，是合法有效的。本案中，原告胡平洋与被告屏山县航务管理处在第一期保通期间签订了协议，对船舶费用进行了约定，但未明确约定加班标准和加班的费用。在第二期保通期间，胡平洋虽然没有在二期协议上签字，但根据同期同类其他被征用船舶船主签订的协议以及之后原告胡平洋实际履行的保通工作来看，可以认定第二期协议中的条款。在原告与被告屏山县航务管理处签订的第三期保通协议中，双方约定了在第三期保通期间的船舶费用、加班费用。综上所述，就船舶费用而言应当以合同明确约定的为准，第一期为35000元/月×9（个月）＝315000元，第二期为36000元/月×1（个月）+（36000÷30天）×17天＝56400元，第三期为38000元/月×6（个月）+（38000元÷30天）×28天＝263466.67元，除去被告屏山县航务管理处已经支付给原告胡平洋的628000元外，实际还应支付6866.67元。本案除保通期间的船舶费用外还有加班费用的计算问题。经过庭审质证后，双方当事人均认定加班次数分别为第一期加班603次，第二期加班69次，第三期加班16次。虽然第一期签订的协议中未明确约定加班费的计算，但屏山县交通局屏交函【2012】104号文件中明确第一期加班费标准按照报批的150元一次进行计算，且可以从第二期和第三期的协议中的明确约定中得到佐证，应按照报批的150元/次进行计算。原告胡平洋在协议未明确加班费标准的情况下仍实际履行加班的义务，且在其后签订的有明确约定的第三期协议中同意了150元/次的加班费标准，因此可以推定原告在第一期保通中实际是认同150元/次的加班费标准的，而原告其后要求按第一期加班费为35000元÷（30天×2次）×603次＝351750元的请求本院不予支持。第一期、第二期和第三期均应当按照报批的150元一次进行计算，因此第一期加班费为150元×603次＝90450元，第二期加班费为150元×69次＝10350元，第三期加班费为150元×16次＝2400元。
关于焦点三的问题。被告屏山县航务管理处虽然直接行使行政征用手续，但被告屏山县书楼镇人民政府根据屏山县人民政府办公室的屏府办发（2012）97号文件的要求对被告屏山县航务管理处征用的原告船舶运送移民出行进行安全管理，并对运行情况作登记记录，对保通船舶加班次数进行统计确认且实际管理使用保通船舶，所以应为本案适格被告。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2015年4月22日法释【2015】9号）第十五条第三款之规定，判决如下：
1.被告屏山县航务管理处在本判决生效后十日内支付原告胡平洋剩余固定补偿费6866.67元；
2.被告屏山县航务管理处在本判决生效后十日内支付原告第一期保通期间加班费90450元，第二期保通期间加班费10350元，第三期保通期间加班费2400元，共计103200元（大写：壹拾万叁仟贰佰元整）；
3.驳回原告胡平洋其他诉讼请求。
本案诉讼费7750.75元，由被告屏山县航务管理处承担7100元，原告胡平洋承担650.75元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。
审 判 长 曹旭东
审 判 员 胡 进
人民陪审员 马光荣
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 侯远旻