山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁0203行初30号
原告李宝芹。
委托代理人杨拎弟。
被告青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市市南区巫峡路6号。
法定代表人陈立新，职务局长。
委托代理人周俊祖，该局工作人员。
委托代理人张翠萍，山东琴岛律师事务所律师。
原告李宝芹诉被告青岛市国土资源和房屋管理局履行行政职责纠纷一案，于2016年3月10日向本院提起诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2016年5月23日公开开庭审理了本案。原告李宝芹委托代理人杨拎弟，被告青岛市国土资源和房屋管理局委托代理人周俊祖、张翠萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2015年11月23日，98名产权共有代表人到山东省国土资源厅以书面形式信访共有土地使用权事项。2015年12月11日，市北国土资源分局出具了答复意见书，告知原告如对本答复意见不服，可以在收到本答复意见书之日起30日内向青岛市国土资源和房屋管理局提出复查申请。2016年1月4日原告递交书面复查申请，同年1月8日市国土局下达不予受理复查申请决定书，认为该信访事项应通过行政复议、诉讼程序解决；现原告依法提起行政诉讼。经查，青岛市市北区人民路285号102宗地计38.265亩（原四方区小阳路102宗地），依据1951年《青岛市市区房地产登记暂行办法的规定》，102宗地依法登记在原国棉二厂98名职工名下。1957年青岛市政府房地产管理局依法给98人颁发了5××5号房产所有证；租字第4855土地证；98名共有人产权共有证48014898号。该宗地地上房屋为平房，98人依法登记的是房地产所有权，之后98人每年依法缴纳房地产税。国家土地管理局1990年4月23日《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》明确指出，我国1982年宪法规定城市土地归国家所有，公民对原属于自己所有的城市土地应该自然享有使用权。至此98名共有人对102宗地的国有土地使用权依法得到确认。1989年被告以原告产权共有证换发了个人房屋所有权证，在没有依法登记土地权利的情况下将98人产权共有证作废，之后被告将102宗地违法登记在别人名下。被告没有依法主动正确履行职责，严重违反了城乡建设环境保护部关于颁发《房屋所有权证》式样及房屋所有权登记发证工作的通知（1987）城住字12号及《关于加强城市房地产资料管理的通知》的相关规定，严重侵害了原告及98名共有人的合法权益。要求判决被告主动履行法定职责，依法将原属于原告的人民路285号102宗地38.365亩共有土地使用权按份应得份额0.225市亩及公摊面积确权登记发证。
原告向法庭提交以下证据，证据1、原青岛国棉二厂《检送中央颁发自建公助住宅暂行办法并请迅速发给土地和房产证件由》（56）青棉二总字第6**号，证明国棉二厂主动要求给98户登记房地产权。证据2、调查审查意见，证明原青岛市房地产管理局相关领导用地批准101宗地发放划拨土地执照，102发租照，证明101归国棉二厂，102归98户。证据3、房产分割、新建登记申请书，证明98人依法申请登记。证据4、各项费用计算表，证明国棉二厂缴纳了分割复丈费，98名共有人缴纳了登记费、产权证件工本费、租照工本费等。证据5、住户分配表，证明98人分配房屋情况。证据6、地段图，证明98人共有人按份分得土地0.225市亩。证据7、青岛市房产所有权证（公字第517号），证明98人共有人房屋所有权情况。证据8、青岛市房产所有证存根，证明1957年青岛市房地产管理局已颁发给98名共有人土地所有权证。证据9、土地证，证明98名共有人享有土地所有权及共有关系的存续期。证据10、公有土地执照，证明青岛市房地产管理局1955年已颁发给国棉二厂101土地划拨证书。证据11、青岛市城市建设局拨地证明。证明该证与国棉二厂公有的土地执照有关联，原青岛市建设局并不是划拨土地的权力机关。证据12、国有土地使用证明，证明该证涉嫌伪造，原青岛市建设局并不是划拨土地的权力机关。证据13、被告出具的答复意见书、不予受理复查申请书，证明原告提起诉讼的事实证据。证据14、房地产所有权税缴费凭证，证明原告依法缴纳所有税收证明。证据15、产权共有证，证明原告的房地产所有权已登记确权发证。证据16、被告颁发给原告的《房屋所有权证》，证明被告没有依法登记原告的共有土地使用权权利。证据17、1951年11月10日《青岛市市区房地产登记暂行办法》，证明被告给原告及98人颁发青岛市房产所有权证、土地证、产权共有证及颁发给国棉二厂的公有土地执照的法律依据。证据18、城乡建设环境保护部关于颁发《房屋所有权证》式样及房屋所有权登记发证工作的通知（1987）城住字12号。证明被告颁发给原告的《房屋所有权证》没有依法登记共有土地使用权权利。
被告青岛市国土资源和房屋管理局辩称，一、原告与涉案房屋无法律上的利害关系，依法无权提起诉讼。原告诉请的涉案房屋共有人为侯清珍等九十八人，原告并非涉案房屋的共有权人，因此与涉案房屋无法律上的利害关系，依法无权诉讼。二、原告的诉讼请求已经超过法定的起诉期间，依法应当予以驳回。即使原告与涉案房屋存在法律上的利害关系，但涉案房屋占用范围内的土地已分别于1963年和1965年划拨给国棉二厂并办理了地拨字第1364号、地证字第0104号划拨用地《证明》，因此原告的诉讼请求已经超过二十年最长起诉期间，依法应当予以驳回。三、涉案房屋的国有土地使用权依法不属于原告所有。第一，青岛市房地产管理局为原告颁发的青岛市房产所有证明确记载原告对涉案房屋占用范围内土地权利仅为“地上权”，租期自1955年12月26日至1975年12月25日，租照号数为4855号。第二，1955年12月26日青岛市人民政府建筑工程局建筑使用执照明确记载；小阳一路暂编10号公地建筑物业主为国营青岛第二棉纺织厂，使用性质为职工自建公助宿舍。第三，涉案房屋占用范围内的原四方区小阳一路暂编102号地已于1965年划拨归青岛国棉二厂使用，并由青岛市建设局颁发了地证字第0104号《国有土地使用证明》，后国棉二厂更名为青岛联创实业有限公司，2004年青岛市人民政府作出《关于将四方区人民路285号国有土地使用权出让给青岛联创实业有限公司出让方案的批复》，将原四方区小阳一路暂编102号出让给青岛联创实业有限公司。
被告向法庭提交以下证据，证据1、建筑工程局建筑使用执照（营使字第469号），证明原四方区小阳一路暂编10号公地的业主为国营青岛第二棉纺织厂；建筑种类为砖木土坯平方26栋；使用性质为：职工自建公助宿舍。证据2、青岛市房产所有证（公字第5715号），证明四方区小阳一路暂编102号土地权利范围为：地上权，租期自1955年12月26日至1975年12月25日，租照号数为：租字第4855。证据3、国有土地使用证明（地证字第0104号），证明1、1965年6月29日，原青岛市建设局将四方区小阳路102号地划拨给国棉二厂使用。2、证据13共同证明：原四方区小阳一路暂编102号宗地的土地使用权人自始至终为国棉二厂，原告依法不享有涉案宗地的国有土地使用权。3、证据13共同证明：原告的诉讼请求已经超过法定的起诉期间。证据4、国有土地使用证（青国用95字第40032号），证明涉案宗地已经合法划拨给国棉二厂，在国棉二厂更名为青岛联创实业有限公司后，涉案宗地已经依法出让给青岛联创实业有限公司。证据5、关于将四方区人民路285号国有土地使用权出让给青岛联创实业有限公司出让方案的批复（青政地字2004第116号），证明涉案宗地已经合法划拨给国棉二厂，在国棉二厂更名为青岛联创实业有限公司后，涉案宗地已经依法出让给青岛联创实业有限公司。
被告向法庭提交的法律依据是《1956年中国纺织工业部和中国纺织工会联合作出的纺织职工自建公助建筑住宅暂行办法》第8、13条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为，证据1真实性无异议，青岛市人民政府建筑工程局并不是确认房屋土地的责任机关，该证据只是建筑工程使用执照，相当于现在验收合格执照，在之前还有一个建造执照，营造执照316号两个是一体的，被告所提供的只是允许使用的证，根据该执照写明的应遵事项记载，领得该证后应办理登记手续，也证明了房屋的产权来源，不能证明房产是国棉二厂的。证据2真实性有异议，我认为是伪造的，和原件肯定不一致，原件我没见过，但我知道怎么写的，房地产应主体资格一致，这3份是拼凑的。地上权是用益物权，使用他人土地的权利，是原告使用98户土地所有权人土地的权利，租期原告认为共有权存续期，4855是土地证号，是共有土地所有权，房地主体一致，两个证都是一致的，共有土地的权利，5××5号是共有房产所有权，地上权是共有关系存续期，1982年宪法修正案前解除了，我们现在存续期还在，使用权仍然在，共有关系也存在，这个是一直存在的，没有依法登记，对证据中的99人有异议，我们认为是98人。证据3真实性有异议，请求法院鉴定，不能证明是划拨土地的证明，青岛市建设局不是划拨土地权利机关，是伪造的，涉嫌犯罪，1957年小阳路102已经依法登记在98人名下，面积也不对，不能证明土地是国棉二厂的。地段图号不是102的地段图号，应该是101、103的地段图号，102地段图号应该是8872。证据4两个地是合并的，并不是划拨的，不是划拨土地，该证合法性有待证实，我们不认可，证明违法无效。证据5这个批复不能证明依法出让。对被告提交的法律依据意见为对合法性无法确认。
被告对于原告提交的证据质证意见为，证据1真实性无异议，该份证据出具的依据是纺织职工自建公助建筑住宅暂行办法第13条及18条，根据该规定，职工自建公助不享有土地使用权，仅对自建房屋享有单独产权。证据2真实性无异议，该份证据明确记载小阳一路暂编10号公地房产系国营青岛第二棉厂的名义在本局登记在案，该份证据仅显示为调查审查意见，而并非对原告诉称的土地权利的确认。证据3真实性没有异议，证明事项不认可，该份证据仅能证明庞素美、徐桂兰拥有涉案部分房屋的产权，并不能证明其对涉案土地享有权利，本案中其他原告并非涉案房产的产权人，依法无权提起诉讼，该份证据中产权取得经过明确记载，1955年由国营青岛第二棉纺织厂规划在小阳一路暂编10号宿舍内余地举办职工自建公助宿舍26栋，即206间，98户，由此可以证明该房产占有范围内的土地使用权，自1955年起归国营青岛第二棉纺织厂所有。证据4该份证据仅表明原告缴纳了地上房屋的产权证件工本费，关于涉案土地的登记费用仍为租照工本费，原告对涉案土地不享有所有权及使用权。证据5与本案无关。证据6该证据明确记载原告诉称的涉案用地地类为公用地，而且该份证据用途仅用于原告缴纳租金。证据7并未显示证据内容，不发表质证意见。证据8显示98人的权利范围为地上权，租期自1955年12月26日至1975年12月25日。证据9质证意见同证据8相同。证据10该证据并非原件，真实性不予认可，而该份证据显示地段为暂编101号，与本案无关。证据11显示的土地为暂编101号，与涉案土地无关。证据12真实性无异议，同被告提交的证据3相同，证明事项不予认可。证据13真实性无异议，但该证据是原告在信访过程中通过政府信访部门转办作出的答复意见，不能证明原告曾经申请过土地确权。证据14该证据仅能证明原告租用涉案土地缴纳的税金。证据15该份证据仅为原告享有地上房屋的产权证明。证据16质证意见同证据15一致。证据17第7条显示房地产所有证与房产所有证公有土地租照和房地产所有证是独立两个证件，包括原告在内的98人，只有公有土地租照和地上房屋的产权证，而非房地产所有证，由此可以证明原告诉讼请求不成立。
经审理查明，涉案土地位于本市市北区（原四方区）人民路285号，该宗土地原地号为四方区小阳路102号。原告李宝芹的父亲李新芳原在四方区人民路285号391户有私有房屋一处，该房屋原座落于涉案土地上。1989年，该房屋换发了房屋所有权证，但未办理国有土地使用权登记。
2015年12月21日，市北国土资源分局针对彭贤坤等人的信访作出答复意见书，彭贤坤等人向被告申请复查该答复意见，2016年1月8日被告作出青土资房查字[2016]03号不予受理复查申请决定书。
另，原告在庭审中自述，李新芳已去世，李新芳名下的原四方区人民路285号391户房屋已于2008年左右灭失。
上述事实有当事人各方的陈述、提交的证据以及庭审笔录予以佐证。
本院认为，原告提起本次诉讼要求被告履行法定职责，就人民路285号102宗地38.365亩共有土地使用权按份应得份额0.225市亩及公摊面积给原告确权登记发证。根据《不动产登记暂行条例》第三章的规定，当事人应当到不动产登记办公场所申请不动产登记，并应当按照规定提交申请材料。同时《土地登记办法》第二章规定，土地登记应当依申请进行并应当根据不同的登记事项提交申请材料。根据上述规定，土地使用权登记行为属于依申请的行政行为。原告要求被告履行职责，就涉案土地的国有土地使用权按份给原告确权登记发证，首先应当依照法定程序向国土资源行政主管部门提出登记申请，并按规定提交申请材料，由国土资源部门根据当事人申请并审查申请材料后作出相应的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。原告在庭审中提交市北国土资源分局的答复意见书作为其提出过申请的证据，但根据原告在诉状中的自述以及该答复意见书的内容，该答复是市北国土资源分局针对彭贤坤等人2015年11月23日到山东省国土资源厅进行书面信访的答复，答复的内容是关于人民路285号的土地使用权的历史沿革和拆迁补偿问题，而原告提交的青土资房查字[2016]03号不予受理复查申请决定书，同样也证明是按照信访程序向被告申请复查，而被告的不予受理复查决定也是针对彭贤坤等人对市北国土资源分局的信访事项作出的。这两份证据均未体现出原告曾向国土资源主管部门提出过要求就人民路285号102号地土地使用权按份应得份额0.225市亩及公摊面积确权登记发证的申请，被告在庭审中也否认曾经收到过该申请。因此，原告所提交的证据不足以证明原告曾经依照法定程序向被告申请过就人民路285号102号地土地使用权按份应得份额0.225市亩及公摊面积确权登记发证。
综上，土地使用权登记发证属于依申请的行政行为，原告认为被告不履行职责，应首先证明其曾经依法向被告提出过要求就土地使用权按份确权登记发证的申请，但原告的证据不足以证明其依法向被告提出过该申请并提交过相应的申请材料。原告要求被告履行职责，为原告就国有土地使用权按份确权登记发证的理由不能成立。原告的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李宝芹的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘永涛
人民陪审员 王洪亮
人民陪审员 王翠玲
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 招立琛