贵州省镇远县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔2625行初19号
公益诉讼人施秉县人民检察院，统一社会信用代码11522623009760428H,住所地施秉县城关镇中沙大道。
法定代表人杨洪冰，该院检察长。
被告施秉县林业局，住所地施秉县城关镇中沙大道。
法定代表人蒋盛权，该局局长。
委托代理人刘有军，男，施秉县森林公安局局长。
委托代理人宋红光，男，施秉县中心法律服务所法律工作者。
公益诉讼人施秉县人民检察院认为被告施秉县林业局未能依法履职，于2017年6月2日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2017年6月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日在施秉县人民法院第一审判庭公开开庭审理了本案。公益诉讼人施秉县人民检察院指派检察员杨启华、龙波出席庭审活动，被告施秉县林业局委托代理人刘有军、宋红光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人施秉县人民检察院诉称：其在履行职责的过程中发现，2013年8月以来，时宏平在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下，在施秉县城××镇××八角山处，占用集体所有的国家Ⅱ级生态公益林地13.31亩（立木蓄积14.29立方米）建设经营性项目下杉河生态园。2014年6月29日，时宏平因涉嫌非法占用农用地罪被施秉森林公安局立案查处，鉴于其犯罪情节轻微社会危害性不大，且自愿认罪、真诚悔罪和具有自首情节，2014年12月11日，施秉县人民检察院对其作出不起诉决定。2014年7月29日，贵州省宏荣特种生态种植养殖观光有限公司成立，法定代表人为时宏平。2015年3月20日，被告对时宏平未依法办理占用林地手续，非法占用国家级公益林作出施林罚书字[2015]第04号行政处罚：“1、责令时宏平停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木；2、对时宏平处以罚款88733.7元。”2016年6月27日、11月21日，公益诉讼人两次走访发现，时宏平并未停止违法行为，也未恢复林地原状，只补植了少量树木。同年11月21日，公益诉讼人向被告发出检察建议，督促其对时宏平（贵州省宏荣特种生态种植养殖观光有限公司）非法占用林地修建房屋和进山公路等设施的行为依法履职，并限期一个月书面回复处理情况。此后，被告虽对检察机关作出书面回复，并向时宏平下达书面通知，责令其于2017年3月30日前恢复林地原状，但截至目前，涉案林地仍未恢复原状，国家和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，根据相关法律、法规的规定，被告作为县级林业行政主管部门，负有林地管理和监督职责，其应当依照法律规定，保障林业和林地资源的合理开发利用，禁止任何组织或者个人以任何非法手段侵占或者破坏林地资源。被告作出行政处罚后，并未依照规定采取有效措施督促石宏平（贵州省宏荣特种生态种植养殖观光有限公司）执行处罚决定，导致涉案林地仍未恢复原状，国家和社会公共利益仍持续处于受侵害状态，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起公益诉讼，请求判决：1、确认被告对石宏平非法占用林地怠于履职的行为违法；2、判令被告对石宏平非法占用林地依法履行职责。
公益诉讼人施秉县人民检察院于开庭前向本院提交了以下证据材料及依据：
1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》复印件，2、关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知（高检发民字[2015]2号）复印件，3、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》（黔检发民字[2015]6号）复印件；4、关于《关于提请批准施秉县人民检察院拟对施秉林业局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复复印件；5、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》复印件；6、《贵州省人民检察院关于办理及审批公益诉讼案件的工作规定（试行）》复印件；7、高检院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》复印件；8、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、贵州省高级人民法院印发《关于在全省法院设置环境资源审判庭等事项的批复》的通知（黔高法[2017]51号）复印件。以上8组证据共同证明该案属于公益诉讼试点范围、公益诉讼人主体资格合法（案件范围符合、程序符合、管辖符合）、案件符合法院管辖。9、施秉林业局统一社会信用代码证书，证明被告主体资格；10、施秉林业局权利清单和责任清单复印件，证明被告职能；11不起诉决定书，证明时宏平涉嫌非法占用农用地罪不起诉；12、林业局行政处罚决定书，证明时宏平受行政处罚；13、朱荣先提供材料，证明占用林地为国家2级公益林；14、询问笔录（2016年6月27日）；15、询问笔录（2016年11月21日）；16、询问笔录（2017年4月24日）；17、图片（2016年11月21日、2016年12月22日，2017年4月24日）、光盘。14-17组证据共同证明只补植少量树木，未恢复林地原状。18、《证明》，证明施秉林业局未向法院申请强制执行；19、立案决定书、检察建议、送达回证、回复，证明该案已经过诉前程序。
被告施秉林业局辩称：一、派驻被告单位的施秉森林公安局发现时宏平非法占用林地建设后，于2014年6月29日立为刑事案件侦查并向施秉县人民检察院移送审查起诉，检察院作出不起诉决定，被告将时宏平的行为作为林业行政案件进行查处，证明了被告依法履行职责，高度重视时宏平非法占用林地进行建设一事。二、2014年12月12日，被告依法对时宏平的违法行为立为行政案件进行查处，于2015年3月20日作出行政处罚“1、责令时宏平停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木；2、对时宏平处以罚款88733.7元”。时宏平于2015年3月20日缴纳了50000元罚款。被告根据时宏平的申请，同意了时宏平关于2016年12月31日前缴清余款38733.7元的请求。因此，被告对时宏平进行了行政处罚，无论是从程序上还是实体上都依法履行了职责。三、公益诉讼人履行职责时发现时宏平未对林地恢复原状，于2016年11月21日向被告送达了《立案决定书》和《检察建议书》，被告收到后查阅案件资料，发现处罚决定中未有恢复原状的期限，于2016年12月5日下发了《责令补种树木及限期恢复林地原状通知书》，责令其在2017年3月30日前恢复林地原状，并对公益诉讼人的建议进行了办理情况报告，因此被告对公益诉讼人的建议已回复并履行了职责。四、限期恢复林地的期限到期后，因被告无强制执行权，于2017年6月21日向施秉县人民法院申请强制执行，施秉县人民法院于2017年6月23日立案受理。综上所述，被告无违法履职行为，也没有不作为，没有使公共利益仍处于受侵害状态，建议检察院撤回对被告提起的公益诉讼。
被告施秉林业局在法定举证期限内向本院提交以下证据材料及依据：
1、施秉林业局统一社会信用代码证书、证明复印件，证明被告主体资格；2、补充侦查决定书、报告、通知、登记表、起诉意见书、不予起诉决定书复印件，证明时宏平案已定为刑事案件，进行了调查取证并依法提起起诉意见书，检察院经审查决定不予起诉，被告依法已履行职责；3、施秉林业局行政案件立案登记表、意见书、告知书、决定书复印件，证明对时宏平不予起诉后立为行政案件，行政案件的办理程序合法，处罚决定已生效，被告依法已履行职责；4、施秉县人民检察院决定书、检查建议书、责令补种树木及限期恢复林地原状通知书及送达回证、对检察建议书的回复情况报告，证明被告依法已履行职责；5、施秉县林业局向施秉县人民法院申请强制执行的申请书、施秉县人民法院受理通知书，证明被告无强制执行权，于2017年6月21日向施秉县人民法院申请强制执行并且法院已立案。
经庭审质证，被告施秉县林业局对公益诉讼人施秉县人民检察院出示的证据材料的质证意见为：对第1-10、14-18组证据无异议；对第11、12、13、19组证据的证明内容有异议，认为以上四组证据不能证明被告怠于履职，反而证明了被告已经依法采取了措施，履行了职责。公益诉讼人施秉县人民检察院对被告施秉林业局出示的证据材料的质证意见为：对第1、2、4组证据无异议；对第3组证据的证明内容有异议，认为被告只作出了处罚决定，但是没有落实处罚措施；对第5组证据的证明内容有异议，检察院提起公益诉讼后被告才向人民法院申请强制执行，说明被告一直没有积极主动履行职责。
本院对上述证据认证如下：该些证据来源合法、内容客观真实，且与本案相关联，本院已当庭予以确认，作为定案的依据。
经审理查明:2013年8月以来，时宏平在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下，在施秉县城××镇××八角山处修建房屋和进山公路等设施，共计占用林地面积为13.31亩（立木蓄积14.29立方米）。2014年6月29日，2014年12月11日，施秉县人民检察院对时宏平作出不起诉决定。2014年7月29日，贵州省宏荣特种生态种植养殖观光有限公司成立，法定代表人为时宏平。2015年3月20日，被告施秉林业局对时宏平未依法办理征占用林地手续，非法占用国家级公益林作出施林罚书字[2015]第04号《林业行政处罚决定书》：“1、责令时宏平停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木；2、对时宏平处以罚款88733.7元。”该处罚决定中没有明确限期恢复原状，补种损坏的林木的期限。时宏平于2015年3月20日缴纳了50000元罚款，2015年4月2日，被告根据时宏平的申请，同意了时宏平关于2016年12月31日前缴清余款38733.7元的请求，时宏平至今未缴纳剩余罚款。2016年6月27日、11月21日，公益诉讼人走访发现，时宏平只补植了少量树木，尚未恢复林地原状，公益诉讼人向被告发出检察建议，督促其对非法占用林地修建房屋和进山公路等设施的行为依法履职，并限期一个月书面回复处理情况。被告于2016年12月5日下发了《责令补种树木及限期恢复林地原状通知书》，责令时宏平在2017年3月30日前恢复林地原状，并对检察建议进行了书面回复，但未采取有效措施制止和查处时宏平及贵州省宏荣特种生态种植养殖观光有限公司的违法行为。2017年6月21日，被告向施秉县人民法院申请强制执行并且法院已立案。
本院认为：时宏平未经林业主管部门审核同意，擅自占用林地修建房屋和进山公路，造成林地毁损，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。…….”的规定，属于林业违法行为。根据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”、第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”被告应当按照法律法规的规定积极履行职责，对时宏平的违法行为进行管理监督。从本案查明的事实来看，被告2015年3月20日对时宏平作出的《林业行政处罚决定书》中，没有明确限期恢复原状，补种损坏的林木的期限，使该项处罚措施得不到落实。直到2016年11月21日检察机关发出检察建议，督促被告对时宏平非法占用林地修建房屋和进山公路等设施的行为依法履职后，被告才发现这一问题，并于2016年12月5日下发了《责令补种树木及限期恢复林地原状通知书》。从作出行政处罚到公益诉讼人提起诉讼的两年多时间内，被告并未根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条和第五十三条等法律规定的职责、程序积极履行工作职能，其怠于履行职责的行为是显而易见的。故此，本院对公益诉讼人请求确认被告怠于履行职责的行为违法的诉讼请求予以支持，对被告的抗辩意见不予采纳。虽然被告已经向人民法院申请强制执行，但是向人民法院申请强制执行并不是实现行政处罚决定义务的唯一途径，被告仍需按照法律法规规定的职责、权限、标准、程序等继续履行职责，故本院对公益诉讼人请求责令被告继续履行职责的诉讼请求予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款、《最高人民检察院人民检察院人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十条之规定，判决如下：
一、确认被告施秉县林业局对时宏平违法占用林地的行为怠于履行职责违法；
二、责令被告施秉县林业局对时宏平违法占用林地依法履行职责，直至恢复林地之日止。
案件受理费免予收取。
如不服本判决，公益诉讼人施秉县人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院提出抗诉。被告施秉县林业局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 张 雪
审判员 吴代坤
审判员 江明亮
二〇一七年七月六日
书记员 卢 茜