福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)闽01行终97号
上诉人(原审被告)连江县人力资源和社会保障局，住所地福建省连江县丹凤东路文笔中学西侧。
法定代表人兰长生，局长。
委托代理人程琪、邱红霞，福建南剑律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)魏文，男，1956年12月24日出生，汉族，身份证住址福建省连江县。
委托代理人黄祥滨，福建亚太天正律师事务所律师。
委托代理人杨栋，福建亚太天正律师事务所实习律师。
上诉人连江县人力资源和社会保障局因被上诉人魏文诉其劳动和社会保障养老金待遇核定一案，不服福州市晋安区人民法院（2017）闽0111行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明，原告魏文，1956年12月24日出生，1989年12月经连江县劳动部门批准招收为集体合同制工人。2015年11月20日，原告向连江县卫生和计划生育局提交《请求重新认定工龄的报告》。2015年12月30日，连江县卫生和计划生育局向被告提交连卫人［2015］179号《关于请求对魏文重新认定工龄的函》，请求被告组织相关人员对原告连续工龄进行调查重核，是否可按［64］中劳薪字第344号文件精神予以确认。2016年12月原告达到国家规定的退休年龄。2017年1月10日，被告作出连人社［2017］11号《关于重新认定魏文工龄函的回复》，要求提供原告何年何月进入敖江卫生院当临时工的原始材料，原告在敖江卫生院当临时工期间连续在册在岗的原始材料，如每一年度1～2个月的工资发放花名册；目前提供的材料不能予以认定。2017年1月20日，被告作出《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》，主要内容为：连江县敖江镇卫生院工作人员魏文，工龄起算1989年12月，入伍时间1989年12月，工龄满27年，职务工种普通工，任期“1980.01～”，个人身份集体制工人，岗位工资1360元，薪级工资831元，计发比例80%，离退休费总额2712元。原告不服，于2017年6月20日向原审法院提起行政诉讼。
原审认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”，本案中，被告作为连江县社会保险行政部门，有权对原告的养老待遇作出核定。被告作出被诉的《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》，涉及原告的合法权益，原告不服，在法定期限内对被诉行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。
原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》（［64］中劳薪字第344号）规定“关于临时工在本单位工作期间被本单位录用为长期工后的工龄计算问题，……临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄”，本案中，被告提交的《2006年事业单位工作人员收入分配制度改革套改审批表》（被告证据2）体现2006年连江县中医院以入伍年月为1989年12月、工作年限为18年对原告进行了工资套改，并经主管部门连江县卫生局审核签章后报连江县人事局核准，但是表中在“简历”栏中同时填写“1980.01”原告在“连江县敖江卫生院”的内容；被告提交的《连江县招收（集体）合同制工人登记表》（被告证据6）体现原告系在1989年12月经县劳动部门批准招收为集体合同制工人，但是该表中在“个人简历”栏中亦填写原告“78年9月至今在敖江医院工作”的内容；在被诉的《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》体现原告工龄起算时间为1989年12月、入伍时间为1989年12月、工龄满27年，但是该表中在“任期”栏中填写原告“1980.01～”；同时，原告提交的《福建省国家机关事业单位工作人员工资卡片》中体现原告“参加工作时间”“89.12”，但是该表中在“1993年10月工改后工资变动情况”栏中亦填写了“1994.1工龄达15年”、“2004.1工龄达25年”、“工作（含大中专在校学习）简历”“80.1-至今”“连江敖江卫生院”、“备注”“89年12月批集体合同工”的内容，故原、被告提供的证据材料中对原告在连江县敖江卫生院的工作时间和工龄年限，原告用人单位、政府主管部门和人事部门的认定存在冲突。
原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发［2005］12号）规定“一、用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。二、用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的'工作证'、'服务证'等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘'登记表'、'报名表'等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中，（一）、（三）、（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任”，故对“工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录”应“由用人单位负举证责任”。本案中，被告对原告连续工龄（工作年限）的审查认定，实质上是对原告劳动关系的确认。在原告提交了招用记录等能够证明原告身份的材料后，被告要求劳动者承担“在敖江卫生院当临时工期间连续在册在岗的原始材料，如每一年度1～2个月的工资发放花名册”等举证责任以证明其劳动关系，适用法律错误。
《福建省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见》中规定“事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发”的规定。本案中，被告在对原告“当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工的工作时间合并计算为连续工龄”的事实证据存在矛盾的情况下，又错误适用劳动关系的举证责任，作出被诉的《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》，事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销，被告应在法定期限内重新作出核定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告连江县人力资源和社会保障局于2017年1月20日所作的《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》；二、被告连江县人力资源和社会保障局应在法定期限内就原告魏文所应享受的养老保险待遇重新作出行政行为。本案一审案件受理费50元由被告连江县人力资源和社会保障局负担。
上诉人连江县人力资源和社会保障局不服一审判决，向本院提起上诉称，本案实为劳动争议纠纷,未经劳动人事争议仲裁前置程序，以行政案件受理并作出判决，程序有误。本案虽定案由为“养老金待遇核定”，实际就是社会保险和福利的劳动争议，根据《中华人民共和国劳动法》以及《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第(四)项、第五条,《劳动人事争议仲裁办案规则》第二条第(一)项等相关规定，应当先经劳动人事争议仲裁程序，方可进入诉讼程序，原审在未经劳动人事争议仲裁前置程序的情况下，作为行政案件受理并作出判决，程序有误。二、本案所诉的《机关、事业单位工作人员(退休)工资审批表》只是用人单位与相关行政机关间内部流转的文书，并未送达给被上诉人，也没有外化，对被上诉人本人的权益不具有强制性，也没有约束力，不具有可诉性。被上诉人所诉要求撒销的《机关、事业单位工作人员(退休)工资审批表》只是对机关、事业单位工作人员(退休)工资进行核定的一种程序性的材料，是用人单位与相关行政机关间内部流转的文书，并未送达给被上诉人，也没有对外公开化，对被上诉人本人的权益不具有强制性，也没有约束力，不具有可诉性。原审受理被上诉人的诉请并予以判决撤销,是欠妥的。三、本案被撤销的具体行政行为主体认定错误，上诉人并非本案适格的被告。原审判决撤销被诉《机关、事业单位工作人员(退休)工资审批表》，首先，《机关、事业单位工作人员(退休)工资审批表》并非上诉人所作，该表制表单位系连江县卫生和计划生育局，而非上诉人；其次，该表填写的所有内容均为被上诉人的用人单位连江县敖江卫生院所为，而非上诉人所作；其三，该表先由用人单位填写上报，其主管部门连江县卫生和计划生育局出具同意意见，上诉人充其量只是在工资部门意见栏中盖章也表示同意(该栏并未签注日期)，该表的审批机关意见栏也是空白。因此，该表的作出者并不是上诉人。上诉人并非本案诉请撤销的《机关、事业单位工作人员(退休)工资审批表》的制作主体，自然也非本案适格的被告。原审对上诉人判决撤销并非上诉人作出的具体行政行为，显然不妥。四、上诉人只可根据用人单位所报的材料对被上诉人的工作工龄进行核定，不能在没有确实充分的证据的情况下自行认定劳动者的工龄。原审判决上诉人“在法定期限内就原告魏文所应享受的养老保险待遇重新作出行政行为”不具有履行力。原审中，上诉人已详细陈述了本案争议的焦点也就是被上诉人工作年龄的认定方式和程序以及相关的法规政策。作为劳动者的工作年限，最有发言权的应该是用人单位及其工作档案，上诉人也只能根据用人单位所报的材料对被上诉人的工作工龄进行核定。用人单位没有报送相关材料，上诉人不能自行认定劳动者的工龄。综上所述，原审判决认定事实不清，程序错误，被诉请撤销的审批表并不具有可诉性，且并非上诉人所作，原审对上诉人作出撤销的判决并裁决上诉人重新作出是错误的。请求：依法撤销(2017)闽01l1行初99号《行政判决书》,裁定驳回被上诉人的起诉。
被上诉人魏文提交书面答辩意见称，一、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉请求,维持原判。本案诉讼并非是被上诉人与用人单位之间的劳动争议纠纷，系被上诉人不服上诉人对魏文的养老待遇作出核定的具体行政行为而提出的行政诉讼。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作,县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”及第八十三条第二款“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”的规定，上诉人作为连江县社会保险行政部门，有权对被上诉人的养老待遇作出核定，上诉人作出的被诉的《机关、事业单位工作人员工资审批表》涉及被上诉人的合法权益，被上诉人不服，在法定期限内对被诉行政行为提起行政诉讼，一审法院对本案受理并依法作出判决，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,程序合法。本案被诉的《机关、事业单位工作人员工资审批表》涉及被上诉人魏文的合法权益，影响到被上诉人魏文退休后领取退休金的金额，属于人民法院行政诉讼受理范围。上诉人作出的《机关、事业单位工作人员工资审批表》无论是否送达被上诉人及是否对外公开，都将作为被上诉人魏文退休后领取退休金的依据，且被上诉人及用人单位均受到该审批的制约。因此，该文件涉及到被上诉人魏文的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的相关规定，属于人民法院行政诉讼的受理范围。三、上诉人连江县人力资源和社会保障局系本案适格主体。本案被诉的《机关、事业单位工作人员工资审批表》制作单位虽系连江县卫生和计划生育局，但该审批表必须经上诉人连江县人力资源和社会保障局审核后才能发生法律效力,上诉人系被诉的《机关、事业单位工作人员工资审批表》审核决定行政行为的行政主体，故上诉人连江县人力资源和社会保障局系本案适格主体。综上所述，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人所诉没有事实与法律依据，请求驳回上诉,维持原判。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，并经原审庭审质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，对于原审法院关于被上诉人具有作出养老金待遇核定的职权依据，本院予以认可。《机关、事业单位工作人员工资审批表》制作单位虽系连江县卫生和计划生育局，但该审批表必须经上诉人连江县人力资源和社会保障局审核后才能发生法律效力,本案被上诉人系针对上诉人对于养老金的核定提起的诉讼，而非对劳动争议提起诉讼，故上诉人是本案的适格被告。《机关、事业单位工作人员工资审批表》与被上诉人具有利害关系，被上诉人有权提起本案行政诉讼。
原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》（［64］中劳薪字第344号）规定“关于临时工在本单位工作期间被本单位录用为长期工后的工龄计算问题，……临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄”，故被上诉人在1989年12月正式录用为集体合同制工人之前的连续工作时间，关系到被上诉人的工龄计算及退休养老金的核定。原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发［2005］12号）规定“二、用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的'工作证'、'服务证'等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘'登记表'、'报名表'等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中，（一）、（三）、（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任”。本案中，上诉人对被上诉人连续工龄的审查认定，实质上是对被上诉人劳动关系的确认。原审中，被上诉人提交的《2006年事业单位工作人员收入分配制度改革套改审批表》、1980年《公社卫生院新吸收人员审批表》、1989年《连江县招收（集体）合同制工人登记表》、《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》以及上诉人提交的《福建省国家机关事业单位工作人员工资卡片》、1981年4月《敖江公社卫生院人员登记表》、签订日期为2006年元月10日福建省事业单位〔2005〕B068023号《聘用合同书》等证据材料中对被上诉人在1989年12月招收为集体合同制工人之前，在连江县敖江卫生院的工作时间和工龄年限上登记记载的不一致。对此，上诉人要求被上诉人举证的“在敖江卫生院当临时工期间连续在册在岗的原始材料，如每一年度1～2个月的工资发放花名册”等，不属于被上诉人举证范畴，而应由用人单位承担举证责任。上诉人以被上诉人对此未举证，据此对连江县敖江镇卫生院呈报的《机关、事业单位工作人员（退休）工资审批表》作出审批，事实不清，证据不足。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人连江县人力资源的社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
审 判 员 郑 鋆
审 判 员 杨 以
二〇一八年三月十六日
法官助理 林 华
书 记 员 陈佳怡
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。