海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1689号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1689号
上诉人（原审被告）澄迈县国土资源局。住所地澄迈县金江镇金马大道东侧。
法定代表人王晓辉，该局局长。
委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人钟文，澄迈县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）海南金禾源农业有限公司。住所地海口市义龙后路*号***室。
法定代表人陈方，该公司总经理。
委托代理人谭政，该公司董事长。
委托代理人余青梅,海南嘉禾律师事务所律师。
原审被告澄迈县人民政府。住所地澄迈县文化北路***号。
法定代表人司迺超，该县县长。
委托代理人韩耀，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人钟文，澄迈县国土资源局工作人员。
上诉人澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）因海南金禾源农业有限公司（以下简称金禾源公司）诉其及原审被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）土地征收补偿一案，不服海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理了本案，上诉人澄迈县国土局委托代理人杜聪、钟文，被上诉人金禾源公司法定代表人陈方及其委托代理人谭政、余青梅，原审被告澄迈县政府委托代理人韩耀、钟文到庭参加诉讼,本案现已审理终结，并当庭宣判。
因新建海南西环铁路项目建设需要，澄迈县政府、澄迈县国土局于2015年8月收回金禾源公司29.75亩国有土地使用权，同时征收金禾源公司享有承包经营权的82.41亩土地,并于2015年8月27日对上述土地的地上设施及林木进行清理。金禾源公司不服，诉至原审法院，请求：确认澄迈县政府和澄迈县国土局于2015年8月27日违法收回、征收、清表后无偿占用金禾源公司位于××县位于××县广场环路位于××县范围内拥有的29.75亩国有农业用地及承包经营的农民集体所有的82.41亩土地的行政行为违法。
原审查明，金禾源公司于1998年依法取得澄迈县政府颁发福山国用（1998）字第78号、第79号《国有土地使用证》，取得位于福山镇白堂村那莫坡地段面积为66664.675平方米（折合100亩）国有农业用地使用权，并通过向澄迈县福山镇墩茶村委会白堂村小组承包220亩荒地，从事高效农业观光庄园项目开发经营。2013年3月18日、8月8日，澄迈县政府分别发布澄府[2013]19号《关于新建海南西环铁路（澄迈段）建设项目的通告》、澄府[2013]69号《关于新建海南西环铁路澄迈段建设项目的通告》，决定新建海南西环铁路项目拟征收澄迈段（海南西线高速公路澄迈段）长约41.07公里，面积约1501.10亩土地（含收回国有土地）等。2013年9月17日，澄迈县国土局作出澄土环资函[2013]1063号《关于新建海南西环铁路建设项目征收金禾源农业股份有限公司用地有关问题的函》，告知金禾源公司，其在澄迈县福山镇福一桥公路白堂村段东侧约320亩用地，位于新建海南西环铁路项目征地范围内，要求金禾源公司与项目征地工作组协商征地补偿及拆迁事宜，并于2013年9月20日前做好清表供地工作。2013年9月20日，在没有与金禾源公司签订征地补偿协议也未补偿的情况下，澄迈县政府和澄迈县国土局对涉及建设铁路路基范围内的部分金禾源公司拥有的国有农业用地及其承包经营的农民集体所有的土地进行了地上树木、设施等清理，收回使用。2013年11月14日，澄迈县国土局作出澄土环资函[2013]1325号《关于有偿收回海南金禾源农业有限公司土地使用权有关问题的函》，告知金禾源公司，澄迈县政府拟按有偿方式收回新建海南西环铁路用地红线图范围涉及金禾源公司使用的56.76亩土地的使用权，补偿标准参照琼府[2009]41号《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》规定，经报澄迈县政府批准执行等，并要求金禾源公司接到该函后配合澄迈县国土局，做好征地青苗及地上附着物登记确认及协商征地产权补偿事宜。2013年11月15日，澄迈县国土局作出《关于因新建海南西环铁路建设项目收回海南金禾源农业有限公司土地使用权有关问题的说明》，告知金禾源公司拟收回其位于××县那莫坡地段20638.20平方米[（折合30.9573亩），涉及土地证为福山国用（1998）字第078号、第079号]国有农业用地、承包经营的（农民）集体土地约25.80亩，并要求金禾源公司配合做好项目用地征收、补偿工作。之后，澄迈县政府、澄迈县国土局没有与金禾源公司达成补偿协议，也未予以补偿。金禾源公司诉至原审法院，诉讼过程中，经原审法院委托，国家测绘地理信息局海南测绘产品质量监督检验站对澄迈县政府和澄迈县国土局实际收回（使用和清表）金禾源公司持证拥有的国有农业用地及承包经营地进行鉴定，结论为2013年9月、2015年8月分别收回金禾源公司持证拥有的国有农业用地为35.27亩、29.75亩，承包经营的农民集体所有的土地44亩、82.41亩。原审法院作出（2015）海南一中行初字第8号行政判决书，判决：一、确认澄迈县政府和澄迈县国土局于2013年9月征收金禾源公司位于××县那莫坡地段涉及铁路路基范围内金禾源公司持证拥有的35.27亩国有农业用地及其承包经营的农民集体所有的44亩土地的行为违法；二、由澄迈县政府和澄迈县国土资源局共同赔偿违法征收金禾源公司位于××县那莫坡地段涉及铁路路基范围内金禾源公司持证拥有的35.27亩国有农业用地的市场价值为人民币3931274元及其承包经营的农民集体所有的44亩土地上青苗、地上附着物的市场价值为人民币3943792元，两项共计人民币7875066元，澄迈县政府和澄迈县国土局应于该判决生效后十日内付清；三、驳回金禾源公司的其他诉讼请求。该判决已经发生法律效力。
2015年3月12日，澄迈县国土局向福山镇白堂、洋道、侯臣、丰行等村民小组作出《关于拟征收土地有关事项的告知书》，拟征收位于福山镇侯臣咖啡风情镇北侧，面积319.6967亩土地，用于西环铁路站前广场及配套项目。2015年4月20日，澄迈县国土局在金禾源公司未到场的情况下，制作了《新建海南西环铁路项目站前广场苗圃场苗木及附属物清点登记确认表》。2015年5月25日，澄迈县政府向澄迈县国土局作出澄府函[2015]166号《关于同意有偿收回海南金禾源农业有限公司0.877公顷国有土地使用权的批复》，同意通过有偿方式收回金禾源公司位于澄迈县福山咖啡文化风情镇北侧0.877公顷（折合13.155亩）国有农用地土地使用权（土地具体位置、四至及面积以用地勘测定界图为准）。2015年6月30日，澄迈县国土局制作了《征收土地方案》《征收土地情况调查表》。2015年7月6日，澄迈县国土局向海南省人民政府就西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目用地农用地转用和土地征收进行请示。2015年8月27日，在没有与金禾源公司签订收回土地补偿协议及青苗、地上附属物补偿协议的情况下，澄迈县政府和澄迈县国土局实际对涉及金禾源公司拥有的29.75亩国有农业用地及金禾源公司承包经营的82.41亩农民集体所有的土地地上树木、设施等进行了清理，收回使用。2015年9月7日，海南省国土资源厅向澄迈县政府作出《关于批复澄迈县西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目用地农用地转用和土地征收手续的函》，同意澄迈县国土局拟订的《征收土地方案》、《征收土地情况调查表》，并要求依法定程序实施征收土地。2015年10月29日，澄迈县政府发布《关于澄迈县西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目征收集体土地的公告》。2015年11月16日，澄迈县国土局发布《澄迈县西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目征收土地补偿安置方案的公告》。2015年11月26日，澄迈县国土局向澄迈县政府就西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目征收土地补偿安置方案进行请示。2015年12月9日，澄迈县政府向澄迈县国土局作出《关于同意澄迈县西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目征收土地补偿安置方案的批复》，同意澄迈县国土局拟定的《澄迈县西环铁路福山和老城站前广场及配套设施项目征收土地补偿安置方案》。
原审认为，本案争议的焦点是：一、澄迈县政府、澄迈县国土局实施收回金禾源公司拥有的29.75亩国有农业用地及清表的行政行为是否合法；二、澄迈县政府、澄迈县国土局实施征收金禾源公司承包经营的82.41亩农民集体所有的土地及清表的行政行为是否合法。
关于澄迈县政府、澄迈县国土局实施收回金禾源公司拥有的29.75亩国有农业用地及清表的行政行为是否合法的问题。首先，2015年5月25日，澄迈县政府向澄迈县国土局作出澄府函[2015]166号《关于同意有偿收回海南金禾源农业有限公司0.877公顷国有土地使用权的批复》，同意通过有偿方式收回金禾源公司位于澄迈县福山咖啡文化风情镇北侧0.877公顷（折合13.155亩）国有农用地土地使用权（土地具体位置、四至及面积以用地勘测定界图为准）。庭审中，澄迈县政府、澄迈县国土局提交的勘测定界图载明收回金禾源的土地面积为0.877公顷（折合13.155亩），示意图载明收回金禾源公司的土地面积27.2843亩。澄迈县政府、澄迈县国土局在庭审中明确其实际使用金禾源国有土地的面积以示意图载明的27.2843亩为准。根据原审法院在（2015）海南一中行初字第8号案件中委托并采信的鉴定结论，应认定澄迈县政府、澄迈县国土局在2015年8月实际使用并清表金禾源公司国有土地的面积为29.75亩。澄迈县政府、澄迈县国土局未按批复批准收回的土地面积，实施国有土地收回行为违法。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。澄迈县政府、澄迈县国土局在未与金禾源公司签订有偿收回国有土地协议，也未向金禾源公司给予补偿的情况下，直接收回其享有使用权的土地，并对地上附属物及青苗进行清理，违反法定程序。
关于澄迈县政府、澄迈县国土局实施征收金禾源公司承包经营的82.41亩农民集体所有的土地及清表的行政行为是否合法的问题。首先，《海南经济特区土地管理条例》规定，征收农村集体所有土地要按照下列程序实施：制定征地方案、报批、公告征地方案、清点青苗及地上建筑物、公告征地补偿安置方案、听证、签订《征收土地补偿协议书》。澄迈县政府、澄迈县国土局在海南省国土资源厅未批复征地方案、也未进行公告等程序的情况下，即于2015年8月对金禾源公司承包经营的82.41亩农民集体所有的土地进行征收和清表，违反法定程序。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。澄迈县政府、澄迈县国土局在没有与金禾源公司签订补偿协议也未补偿的情况下，对金禾源公司承包经营的农民集体所有的土地进行了地上树木、设施等清理，收回使用。违反了上述法律规定，属于土地征收行政行为违反法定程序。
综上所述，确认澄迈县政府和澄迈县国土局收回、征收、清表金禾源公司土地（位于××县位于××县广场环路位于××县范围内金禾源公司持证拥有的29.75亩国有农业用地及其承包经营的农民集体所有的82.41亩土地）的行为程序违法，应予撤销。鉴于涉案土地系用于西环铁路广场环路建设，如撤销澄迈县政府、澄迈县国土局的上述行为，会给社会公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应确认澄迈县政府、澄迈县国土局的上述行为违法，金禾源公司的诉讼请求及理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认澄迈县政府和澄迈县国土局于2015年8月收回、征收、清表金禾源公司位于××县位于××县广场环路位于××县范围内金禾源公司持证拥有的29.75亩国有农业用地及其承包经营的农民集体所有的82.41亩土地的行为违法。案件受理费50元，由澄迈县人民政府和澄迈县国土资源局负担。
上诉人澄迈县国土局上诉称，对原审认定澄迈县政府、澄迈县国土局行政行为违法没有异议，仅对其征收土地的数量提出上诉，认为其收回、征用的金禾源公司的国有农用地以其提交的《西环铁路福山站前广场占用金禾源农业有限公司用地示意图》中所载明的27.2843亩为准，其征收金禾源公司承包经营的农民集体所有的土地为74.1624亩。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
被上诉人金禾源公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案违法收回、征收、清表的土地面积应以澄迈县政府、澄迈县国土局实施违法征地行为时所实际使用并清表的土地面积为准，应依琼测证鉴2016007号《司法技术鉴定报告》的鉴定结论来认定违法征收、清表土地的面积。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告澄迈县政府陈述称，同意上诉人的意见，原审判决确认的土地面积有误，请求二审法院依法改判。
本院查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是：一、澄迈县政府、澄迈县国土局收回金禾源公司拥有使用权的29.75亩国有农业用地及清表的行政行为是否合法；二、澄迈县政府、澄迈县国土局征收金禾源公司承包经营的82.41亩农村集体所有的土地及清表的行政行为是否合法。
关于澄迈县政府、澄迈县国土局收回金禾源公司拥有的29.75亩国有农业用地及清表的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。澄迈县政府、澄迈县国土局在未与金禾源公司签订有偿收回国有土地协议，也未向金禾源公司给予补偿的情况下，直接收回金禾源公司享有使用权的土地并对地上附属物及青苗进行清理的行政行为，违反法定程序。至于澄迈县国土局上诉称，其收回、征用的金禾源公司的国有农用地以其提交的《西环铁路福山站前广场占用金禾源农业有限公司用地示意图》中所载明的27.2843亩为准的上诉理由，根据海南省第一中级人民法院（以下简称海南省一中院）在（2015）海南一中行初字第8号行政案件（该案判决已生效）中委托并采信的，海南省一中院委托，国家测绘地理信息局海南测绘产品质量监督检验站于2016年7月22日出具的琼测证鉴2016007号《司法技术鉴定报告》中载明，2016年5月10日主审法官、承办人、鉴定人、申请人及被申请人代表到鉴定对象所在地进行了实地勘测，认定澄迈县政府、澄迈县国土局在2015年8月实际使用并清表金禾源公司国有土地的面积为29.75亩，承包经营农民集体所有土地82.41亩。因此，原审法院认为澄迈县政府、澄迈县国土局超过澄府函[2015]166号《关于同意有偿收回海南金禾源农业有限公司0.877公顷国有土地使用权的批复》中批准收回的土地面积的国有土地收回行政行为违法，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予维持。对澄迈县国土局的该上诉理由不予采信。
关于澄迈县政府、澄迈县国土局实施征收金禾源公司承包经营的82.41亩农民集体所有的土地及清表的行政行为是否合法的问题。根据《海南经济特区土地管理条例》规定，征收农村集体所有土地要按照下列程序实施：制定征地方案、报批、公告征地方案、清点青苗及地上建筑物、公告征地补偿安置方案、听证、签订《征收土地补偿协议书》。澄迈县政府、澄迈县国土局在海南省国土资源厅未批复征地方案、也未进行公告等程序的情况下，即于2015年8月对金禾源公司承包经营的82.41亩农民集体所有的土地进行征收和清表，违反法定程序。又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。因此，澄迈县政府、澄迈县国土局在没有与金禾源公司签订补偿协议也未补偿，对金禾源公司承包经营的农民集体所有的土地进行了地上树木、设施等清理，收回使用，因此，原审法院根据琼测证鉴2016007号《司法技术鉴定报告》，认为澄迈县政府、澄迈县国土局征收金禾源公司承包经营的农民集体所有的82.41亩土地的行政行为违反了相关法律规定，该土地征收行政行为程序违法，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予维持。至于澄迈县国土局主张的其征收金禾源公司承包经营的农民集体所有的土地为74.1624亩的上诉主张本院不予采信。
综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人澄迈县国土局的上诉请求和理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人澄迈县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
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审判长陈焱
审判员吴天月
审判员朱望锋
二○一七年十一月三十日
书记员李励云
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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