甘肃省康县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)甘1224行初1号
公益诉讼人武都区人民检察院。
被告武都区林业局,住所地：甘肃省陇南市武都区下教场。
法定代表人陈长德，系该局局长。
委托代理人王军，甘肃阶州律师事务所律师。
公益诉讼人武都区人民检察院因被告武都区林业局未依法履行职责，于2016年12月28日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年3月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人武都区人民检察院指派检察员溥云鹏、石磊、李太立出席法庭，被告林业局委托代理人王军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2015年4月，甘肃省暄和房地产开发有限责任公司武都矿业分公司（以下简称暄和公司）为解决矿产品临时实验选厂生产工程中产生的废渣堆放问题，与武都区琵琶镇高家坝村崖科山社村民达成一致，以8万元的租金及向村民支付土地占用补偿费租用高家坝村崖科山社石头沟的集体林地。双方达成协议后该公司开始在石头沟修建尾矿库并投入使用，该公司未就所侵占的林地情况到林业局办理林地征用、占用手续，也没有缴纳森林植被破坏恢复保证金。未经审批侵占压埋林地16处，共计占林地5919平方米，折合8.88亩。被侵占林用地地类均为宜林地，林地权属为集体，森林类别为地方级公益林，林地保护等级为2级。由于不合理的探槽开挖以及坡脚处探矿形成的弃渣的任意堆放，造成石头沟右岸的边坡发生滑坡，滑坡体积约8100立方米，严重威胁河道及下游安全，破坏了生态环境，造成巨大安全隐患。并存在引发泥石流灾害及滑坡灾害隐患，对当地生态环境造成严重破坏。2016年6月以来，武都区林业局曾向暄和公司发出《责令停工通知书》，要求暄和公司即日起停工，补办林业用地手续并给予赔偿林地损失补偿费125982元、非法改变林地用途罚款59190.9元的行政处罚（以上两项款项已收缴）。然而，在我院调查期间发现，被破坏的8.8亩林地植被未予以修复，该公司仍未就所侵占的林地情况到林业局办理林地征用、占用手续，也没有缴纳森林植被破坏恢复保证金。2016年11月17日，武都区检察院向林业局发出“依法督促侵害单位尽快缴清森林植被恢复保证金，并将恢复治理情况及时向我单位进行反馈”的检察建议。2016年12月19日，区林业局书面回复我院，因甘肃暄和公司申报材料审查不符合审核审批的程序的文件要求，该局不予合法使用林地审核同意书，也不预收森林植被恢复费；已向甘肃省暄和房地产开发有限责任公司武都矿业分公司下发责令整改通知书；将按照‘谁破坏谁治理的原则’，监督对破坏林地治理恢复工作，验收合格后依法收回违法使用的林地。对本案的监督，区林业局虽在期限内予以书面回复，对逾期没有整改的情况，未采取强有力的措施，导致行政监管形同虚设。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，暄和公司在武都区琵琶乡高家坝村崖科山社石头沟私自建设弃渣场，未经审批压埋林地，共侵占压埋林地16处，共计占林地5919平方米，折合8.88亩，严重威胁河道及下游安全，破坏了生态环境，造成巨大安全隐患。本案已经过诉前程序，而武都区林业局仍未能依法履行职责。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，特提起行政公益诉讼，请依法判决。1、确认被告对暄和公司非法侵占林用地，并造成植被严重破坏的行为未尽到监督监管的职责行为违法；2、请求判令武都区林业局继续履行监管职责。
公益诉讼人向本院提交二组证据，第一组证据，高家坝村委会证明、喧和公司与甘肃经伟建设监理咨询有限责任公司签订的合同、提起诉讼前弃渣现场照片、2016年武都区林业调查规划队武林调鉴字【2016】004号鉴定书、林业局林政股股长王建荣的调查笔录。证明：喧和公司与设计单位签订环境监理委托合同；提起诉讼前占用林地的现场情况；占用林地的性质、地类、面积；王建荣证实2015年全区组织联合执法过程中发现喧和公司侵占林地，当时由于地类不清，难以确定为林业用地。2016年7月林业部西北专员办在检查中发现该地在侵占林地后，经确认为林地，被告林业局向暄和房公司发了停工通知书。第二组证据，《责令停止违法行为通知书》、武都区森林公安分局行政处罚决定书（武森公林罚决字（2016）第11号、罚款收据二张。证明被告在涉案林地被侵占一年之后对暄和公司行政处罚和喧和房地产有限责任公司交纳罚款和赔偿损失的事实。
被告辩称，一、被告在履职过程中，积极慎重的履行了林业资源行政监管职责，公益诉讼人指控不履行职责缺乏事实依据。暄和公司与武都区琵琶镇高家坝村崖科山社8户村民达成租地协议，将石头沟的集体林地以8万元的租金租给暄和公司建设尾矿库。后建成尾矿库并投入使用。8户村民的违法行为导致暄和公司非法侵占林地，旋即被告进行调查。因非法侵占的林地外观上只是草甸和稀疏的灌木，地类分辨有难度，需进一步核查所占林地的种类面积。被告于2016年6月28日，向暄和公司发出《责令停工通知书》，责令其停工，补办林业用地手续。待查明案件事实后给予相应处罚。2016年9月6日被告对该地类判读确定后，研究决定由武都区森林公安局依法查处。武都区森林公安局2016年10月24日对暄和公司作出行政处罚：1、责令停止违法行为；2、赔偿林地补偿费125982元；3、处非法改变林地罚款59190.9元；4、7日内补办有关手续。武都区检察院向武都区林业局发出武检民行政违监（2116）62120200005号检察建议书建议：1、督促侵害单位尽快缴清森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书；2、督促侵害单位对破坏林地进行恢复。2016年12月5日，被告以武林字函（2016）36号答复函书面答复武都区检察院。二、武都区检察院的二条检察建议相互矛盾抵触，是对《森林法》的误解。三、检察建议在一个月内将林地恢复治理情况反馈并取得实质治理效果违背了时令季节，是不切全实际的。检察建议下发时间是2016年11月18日，已值初冬，林地治理需要专业机构编制计划，这需要一个过程。当恢复方案作出时已是深冬，冬季严寒无法植树种林，只能等春天大地复苏后开始植树种林，检察机关要求在深冬恢复林地是违背自然规律的，以此指控被告怠于履行职责是站不住脚的。被告认真依法履行了对森林资源的监管职责，公益诉讼人的诉求缺乏事实和法律依据，请求法院不予支持。
被告武都区林业局向本院提交六组证据，分别是：第一组证据，关于上报公益林护林员的报告、公益林护林员管理合同、公益林目标管理责任书。证明公益林护林员由琵琶镇人民政府推荐、武都区林业局与护林员签订了护林合同、自2016年1月1日起公益林的管护主体是武都区人民政府和琵琶镇人民政府，非法侵占的林地属琵琶镇人民政府公益林管护区，琵琶镇人民政府有直接责任，区人民政府也未将管护责任落实到位。第二组证据，责令停工通知书一份，证明被告分别于2016年6月28日在巡查过程中发现喧和公司存在非法侵占林地的违法行为后下达的[2016]号《责令停工通知书》，要求该企业立即停止违法行为。第三组证据，武都区森林公安分局行政案件卷宗。证明被告对该起侵占林地案件高度重视，安排森林公安分局依法进行了查处。第四组证据，矿产资源勘查许可证，证明喧和公司具有探矿权没有采矿权，不具有依法占、征用林地的资格，被告武都区林业局不予审核同意暄和公司取得林地使用权不收取森林植被恢复保证金的正确性。第五组证据，证明行政违监（2016）62120200005号检察建议书、林业局武林字函（2016）36号《关于陇南市武都区人民检察院检察建议书的答复函》。证明被告收到检察建议后，在要求时间内作出复函。第六组证据，责令整改通知书（武林罚责通字（2016）01号）、《武都琵琶镇高家坝村石头沟弃渣场植被恢复方案》、武都琵琶镇高家坝村石头沟弃渣场植被恢复工程造林被初次验收报告。证明武都区林业局向喧和公司发出责令整改通知书，喧和公司按照通知要求，委托有资质的单位作出了植被恢复方案，并按方案实施植树种草恢复植被。2017年3月16日，武都区林业局组织专业技术人员对暄和公司3月14日琵琶镇高家坝村石头沟弃渣场植被恢复造林工程进行了验收，结论为合格。
本院对公益诉讼人和被告提供的证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以确认。
经审理查明，2015年4月，暄和公司与武都区琵琶镇高家坝村崖科山社村民达成一致，以8万元的租金向村民支付土地占用补偿费租用高家坝村崖科山社石头沟的集体林地。双方达成协议后该公司在石头沟陆续修建尾矿库和相关设施。该地的地类性质被告未调查确认过。2016年6月林业部西北专员办在检查中发现该林地被侵占后，被告确认该地属林地，于2016年6月28日向暄和公司发出《责令停止违法行为通知书》。武都区森林公安分局于2016年9月19日对暄和公司非法占用林地立案查处。2016年武都区林业调查规划队出具武林调鉴字【2016】004号鉴定书认定：”至2016年10月11日，喧和公司未经审批侵占压埋林地16处，共计5919平方米，折合8.88亩。被侵占林用地地类均为宜林地，林地权属为集体，森林类别为地方级公益林，林地保护等级为2级。”2016年10月24日武都区森林公安分局以武森公林罚决字【2016】号林业处罚决定书，对暄和公司处以：1、责令停止违法行为；2、赔偿林地损失补偿125982元；3、罚款59190.9元；4、7日内向林业主管部门申报补办建设用地林业审核审批手续。暄和公司收到处罚决定后交纳了罚款和赔偿款。武都区局作为林业主管部门负有对本区境内林业资源监管职责，其对暄和房地产开发有限责任公司武都矿业分公司未按规定占用林地行为，未能进行有效监管，导致林业资源及生态遭到破坏，致使国家和社会公共利益受到侵害。2016年11月17日，武都区检察院向林业局发出“依法督促侵害单位尽快缴清森林植被恢复保证金，并将恢复治理情况及时向我单位进行反馈”的检察建议。11月11日，武都区林业局向暄和公司发出《责令整改通知书》。2016年12月19日，区林业局书面回复，因暄和公司申报材料审查不符合审核审批的程序的文件要求，该局不予合法使用林地审核同意书，也不预收森林植被恢复费；已向暄和公司下发责令整改通知书；责令暄和公司恢复被破坏的植被，公司监督对破坏林地治理恢复工作，验收合格后依法收回违法使用的林地。2016年12月陇南市林业调查咨询服务公司受暄和公司委托设计出武都琵琶镇高家坝村石头沟弃渣场植被恢复方案。2017年3月20日被告组织人员，对暄和公司在2017年3月14日实施的琵琶镇高家坝村石头沟弃渣场被破坏植被林地植树种草植被恢复工作进行了检查初步验收，做出了武林报【2017】《关于暄和公司在琵琶镇高家坝村石头沟弃渣场被破坏植被林地进行植树种草植被恢复工作的初步验收报告》，验收结论为合格。
本院认为：公益诉讼人武都区人民检察院提起的本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》相关要求。《中华人民共和国森林法》第十三条之规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，施行管理和监督。”第十条规定，其它森林资源的调查、建立档案和编制森林经营方案等项工作，由县级以上地方政府林业主管部门组织实施。《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条规定，明确了林业主管部门对未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并可处以罚款等。本案被告作为对辖区内森林资源的保护、利用、更新，负有管理和监督职责的行政机关，应当依法对本辖区内的森林资源履行法定管理职责包括调查、建档、管理、监督及对辖区内违反《中华人民共和国森林法》的行为及时履行监管职责等。本案查明的事实证实，被告履行森林资源的调查建档监管工作存在疏漏缺失，未严格依照法律法规对该案中被侵占林地调查建档、将被侵占林地纳入监管范围，被侵占林地长期监管缺失，造成喧和公司未办理相关手续侵占压埋该林地8.88亩，林业资源及生态遭到破坏，直至被侵占一年多后，才通过调查确认为地方公益林。被告随后对喧和公司进行了处罚和责令恢复被毁坏植被，但至公益人起诉时被毁坏植被尚未恢复。被告对涉案林地疏于监管属怠于履行职责，被告辩称已履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的事实存在，公益诉讼人要求确认其行为违法有事实和法律依据，本院予以支持。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告责成喧和公司制定了整改计划。在诉讼中暄和公司进行了植树种草植被恢复工作，被告组织人员进行了初步验收。恢复已经遭到破坏的森林植被生态需要一定时间，在这段时间中需要被告持续督促监管，才能确保生态的恢复。鉴于被告在明确被侵占压埋林地是公益林地后，尤其是在公益诉讼人起诉后，较为认真的履行着职责，表现出对前期工作懈怠改正的良好态度，本院予以充分肯定，故可不必再判决被告继续履行职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
确认被告武都区林业局对甘肃喧和房地产有限责任公司武都矿业分公司在2015年4月至2016年6月27日期间非法占用林地怠于履行监管职责的行为违法。
免收本案诉讼费。
如不服本判决，公益诉讼人武都区检察院可以在接到判决书之日起十五日内陇南市中级人民法院提起抗诉，被告可以在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于陇南市中级人民法院.
审 判 长 侯 猛
审 判 员 刘蔚萍
人民陪审员 王配杰
二〇一七年四月六日
书 记 员 王武生