江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏06行终138号
上诉人（原审原告）姜亚萍，女，1959年4月27日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人（原审原告）陈伟，女，1967年9月14日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人（原审原告）白云，女，1962年1月22日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人（原审原告）季淑英，女，1963年5月29日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人（原审原告）唐松林，男，1969年7月4日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人曹建平，江苏江花律师事务所律师。
委托代理人俞舟，江苏江花律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区。
负责人魏钦稳，局长。
委托代理人王鑫，南通市国土资源局工作人员。
委托代理人朱卫，北京大成（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通产业控股集团有限公司，住所地南通市崇川区。
法定代表人杜永朝，董事长。
委托代理人陆建栋，男，1967年5月21日生，汉族，南通产业控股集团有限公司工作人员，住南通市崇川区。
委托代理人姚汉炎，男，1952年11月3日生，汉族，南通产业控股集团有限公司工作人员，住南通市港闸区。
上诉人姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林因与被上诉人南通市国土资源局（以下简称南通国土局）土地行政登记一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定，原南通市新新百货纺织器材商店原址位于南大街××号，1994年因华能宾馆建设项目而拆迁。1998年8月，该商店重新注册登记为南通市新新纺织器材有限公司（以下简称新新公司）。1998年底，南通市城乡建设发展公司将位于段家坝小园××附××幢××室（建筑面积115.38平方米）和209室（建筑面积25.67平方米）的新建店面房（总面积141.05平方米）安置给新新公司。新新公司因无资金结算取房，于2000年10月向南通市城乡建设发展公司、南通市房产管理局产权监理处申请对所安置的××幢××室房屋进行分割。经南通市房产管理局产权监理处现场勘察、测定，原××幢××室建筑面积115.38平方米被分割为××室（建筑面积为70平方米）、103-2室（建筑面积22.3平方米）、103-3室（建筑面积23.08平方米）。其中，××室被出让给朱辉明。2001年10月、11月，朱辉明分别办理了××室的房屋所有权证和国有土地使用证。××室，由新新公司于2001年10月办理了房屋所有权证，于2002年3月办理了国有土地使用证（证号为苏通国用[2002售]字第01060093号）。对其余安置的非居房95.67平方米，仍由新新公司以租赁的方式向南通市非居房管所租用。
2002年11月22日，南通市人民政府作出第78号专题会议纪要（《关于商贸控股公司下属市直管非居房产权转移问题的会议纪要》）。2003年4月8日，南通市直管公房管理处与南通商贸控股有限公司（以下简称商贸公司）签订了《直管非住宅公房所有权移交协议书》，明确由南通市直管公房管理处将百货总公司等80户租赁使用的直管非住宅公房98处房屋整体划转给商贸公司，其中包含本案所涉的××小园××附××幢××室、××室共计95.67平方米房屋。
期间，新新公司被改制整体出售。2004年9月7日，商贸公司作出通商控发（2004）44号《关于南通市新新纺织器材有限公司资产评估报告项目核准意见的批复》，明确出让的新新公司净资产中房屋的评估价值不含土地使用权价值。2004年11月19日，陈伟代表陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林与南通百货总公司签订了编号通权所2004年第119号《企业国有股（产）权转让合同》，约定将新新公司100%的股权及租用的95.67平方米非居房产权以人民币60.76万元的价格转让给陈伟等五人。2004年11月30日，商贸公司作出通商控发（2004）57号《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》，明确同意将新新公司调整后的净资产3.74万元，其中自有房产建筑面积22.3平方米，评估价为4.01万元（不含土地使用权价值），另新新公司租用的××小园××附××幢非居房95.67平方米，评估价值14.9万元（不含土地使用权价值）共计18.91万元，以60.76万元的价格出售给陈伟为代表的5名店内职工（陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林）；原新新公司占用的土地，由改制后的企业向国土管理部门租用使用或者直接申请办理出让手续，费用自理等内容。12月10日，南通产权交易所有限公司作出《企业国有产权转让成交确认书》，确认了上述《企业国有股（产）权转让合同》。
2005年6月7日，陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林曾向南通国土局申请办理××小园××附××幢103-××室、103-××室及××室土地权属变更登记。6月9日，南通国土局告知因转让时不含土地使用权，不能进行登记，作退件处理。
另查明，2004年12月17日，中共南通市委、南通市人民政府作出通委发[2004]19号《关于市属工贸系统国有资产经营公司整合的意见》，将商贸公司等五家国有资产经营公司合并，组建南通工贸国有资产经营有限公司（以下简称工贸公司），对5家资产经营公司2004年12月31日止所投资企业仍保留的国有资产，由市国资委授权工贸公司经营。2005年3月7日，南通市人民政府作出通政发[2005]25号《市政府关于建立南通工贸国有资产经营有限公司的通知》，进一步明确工贸公司由商贸公司等5家公司合并组建，具体资产授权基数及资本金数额由市国资委另行核定。2005年4月29日，南通市人民政府国有资产监督管理委员会作出通国资发[2005]32号《市国资委关于对南通工贸国有资产经营有限公司实行国有资产授权经营的批复》，确定原新新公司位于段家坝路106号的22.3平方米土地授权、委托工贸公司管理。2006年8月22日，南通市人民政府作出第35号《南通市人民政府专题会议纪要》，明确由国土局等部门帮助工贸公司集中解决土地过户问题，对132幅原国有划拨土地统一变更到工贸公司，保留国有划拨性质。政府会议纪要中已明确可以由改制后的企业办理土地出让的，由企业向工贸公司提出申请，工贸公司批准同意后，由企业直接到市国土部门办理相应的土地使用权出让手续等内容。2007年4月11日，南通国土局受工贸公司委托在《江海晚报》刊登公告，声明新新公司遗失的××小园××附××幢××室国有土地使用证（苏通国用[2002售]字第01060093号）作废。2007年8月3日，南通市人民政府向工贸公司重新颁发了苏通国用（2007）第0106023号《国有土地使用证》。2008年6月，工贸公司变更登记为南通产业控股集团有限公司（以下简称产控集团公司）。
2015年6月，根据通编办发[2015]93号文件规定，南通市不动产登记局设立，该局为南通市国土资源局内设机构，不动产登记职能调整为南通市不动产登记局行使。
陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林认为南通市人民政府向工贸公司颁发苏通国用（2007）第0106023号《国有土地使用证》的行为违法，向一审法院提起诉讼，请求依法予以撤销。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因不动产登记职权的调整，南通国土局继续行使该职权，故南通国土局对南通市人民政府2007年8月颁发的《国有土地使用证》承担相应的法律责任。
根据作出行政行为时有效的《土地登记规则》第三十八条规定，因单位合并、分立、企业兼并等原因引起土地使用权变更的，有关各方应当在合同签订后三十日内或者在接到上级主管部门的批准文件后三十日内，持合同或者上级主管部门的批准文件和原土地证书申请变更登记。第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。本案中，因华能宾馆建设拆迁安置，新新公司于2002年办理了案涉××小园××附××幢××室《国有土地使用证》，另有95.67平方米房屋继续向南通市非居房管所租用。2004年企业改制时，作为改制企业新新公司主管单位的商贸公司在其作出的《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》中明确，整体出售的资产中不含土地使用权价值。此意味着陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林作为受让方并未取得受让资产中房屋的土地使用权。此后，商贸公司等五家公司重组为工贸公司。2005年4月，南通市国有资产监督管理委员会授权将包含案涉××小园××附××幢××室土地使用权交由重组后的工贸公司经营管理。根据《土地登记规则》第三十八条的规定，因单位合并的原因，案涉××小园××附××幢××室土地使用权应当变更登记到重组后的工贸公司名下。2007年4月，工贸公司委托南通国土局在《江海晚报》刊登公告，声明原登记在新新公司名下的××小园××附××幢××室《国有土地使用权证》（苏通国用（2002售）字第01060093号）遗失作废。在公告期内，陈伟、白云、姜亚萍、季淑英、唐松林并未提出异议。2007年8月，南通国土局根据土地登记卡资料及《公告》、南通市国有资产监督管理委员会所作批复等材料，以南通市人民政府名义重新颁发了苏通国用（2007）第0106023号《国有土地使用证》，该颁证行为具有事实根据和法律依据，并不违反法律规定。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林的诉讼请求。
上诉人姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林上诉称，案涉的103-2室的房屋已经因新新公司改制被转让给上诉人，并由上诉人办理了房屋所有权证。按照改制时的转让协议，上诉人对案涉的土地可以直接向土地管理部门申请办理土地登记。被上诉人在明知上述转让事项的情形下，向工贸公司颁发土地使用证，严重侵犯了上诉人的权益。请求本院撤销一审判决，依法予以改判。
被上诉人南通国土局辩称，新新公司改制出让的资产中，并不含土地使用权，故上诉人不能取得案涉地块的土地使用权。根据政府的相关文件规定，原属新新公司的土地使用权应归属于工贸公司。被上诉人向工贸公司颁发土地使用证并无不当。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人产控集团公司辩称，其同意南通国土局的答辩意见。原新新公司的土地使用权，并未被出让给上诉人，南通国土局向工贸公司颁发土地使用证的行为合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审中，依法征求了上诉人的意见，上诉人明确表示其不同意按照目前的标准支付土地费用。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于工贸公司是否具有讼争土地的使用权，被诉颁证行为是否侵犯上诉人的合法权益。
在被上诉人南通国土局向工贸公司就讼争的103-2室的土地颁发土地使用证前，该幅土地的使用权登记在新新公司名下，属于新新公司的资产。在新新公司整体改制出让过程中，该幅土地的使用权是否列为改制资产出让，是判断本案土地使用权人的关键。本案中，新新公司的出让成交确认书、改制过程中新新公司主管单位商贸公司所作的《关于同意新新纺织器材有限公司整体出售的批复》中，均明确清晰地表明，新新公司整体出售的资产中不含土地使用权价值。即上诉人买受的新新公司的资产中，不含土地使用权。在新新公司因改制整体出让时，因土地使用权被从新新公司净资产中剥离而未被出让，故该项国有土地使用权，仍应作为国有资产归属于新新公司的主管部门即商贸公司。在商贸公司被撤并为工贸公司后，则应转属于工贸公司。2005年，南通市人民政府国有资产监督管理委员会所作的《市国资委关于对南通工贸国有资产经营有限公司实行国有资产授权经营的批复》亦明确，该项国有资产授权委托工贸公司经营管理。故南通国土局根据当时有效的《土地登记规则》第三十八条“因单位合并、分立、企业兼并等原因引起土地使用权变更的，有关各方应当在合同签订后三十日内或者在接到上级主管部门的批准文件后三十日内，持合同或者上级主管部门的批准文件和原土地证书申请变更登记”的规定，以及南通市人民政府国有资产监督管理委员会的批复，对照本案企业改制、兼并的情形，将原新新公司名下的土地使用权变更登记在工贸公司名下，向工贸公司颁发国有土地使用证，并无明显不当。
需要指出的是，在企业改制过程中，将房屋所有权单独出让，是国企改革特殊时期的特定做法，也是形成本案房屋所有权与土地使用权分别登记在不同权利主体名下的根本原因。房、地分离登记的情形不符合目前不动产统一登记制度的要求。本院审理过程中，为妥善解决该问题，亦征求过上诉人的意见，上诉人明确表示不同意按现行价格支付土地费用。应该认定，上诉人不能取得本案土地使用权的原因在于上诉人尚未支付相应对价，而并非因本案的颁证行为所致。
综上，上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姜亚萍、陈伟、白云、季淑英、唐松林负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一七年五月十一日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；