广东省汕头市金平区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤0511行初1号
公益诉讼人汕头市龙湖区人民检察院。
委托代理人林莹、翁洁平，该院检察员。
被告汕头市龙湖区新溪镇人民政府，住所地汕头市龙湖区新溪镇金新路中段。
法定代表人谢镇杰，镇长。
委托代理人陈炯生、徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。
公益诉讼人汕头市龙湖区人民检察院(下简称龙湖区检察院)诉被告汕头市龙湖区新溪镇人民政府(下简称新溪镇政府)确认行政行为违法一案，于2016年12月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日立案后，于同月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人委托代理人林莹、翁洁平，被告负责人陈耿、委托代理人陈炯生、徐英鹏到庭参加诉讼。案经广东省高级人民法院批准同意延长审理期限6个月。现已审理终结。
公益诉讼人龙湖区检察院诉称，位于汕头市××区××村××路西侧和新溪镇南部金狮喉关附近存在多处生猪养殖场，靠近村民居住区，共占地100多亩。其中位于汕头市××区××村××路西侧的土地用途为基本农田，自2014年8月7日西南村重新分配耕地以来陆续搭建了生猪养殖场，占地约40亩。上述生猪养殖场均没有获得生猪养殖场的建设规划许可，未加装污水处理设施，多年来产生的生猪排泄物、养猪废水直接排放入附近沟渠或下水道，污水、粪便横流；使用垃圾作为燃料烹煮馊水，散发恶臭气味，污染空气，严重危害公共卫生环境和生态环境。汕头市人民检察院发现上述违法行为后，于2016年11月25日向新溪镇政府发出检察建议，建议其依法对上述生猪养殖场的违法搭建行为进行查处，对违法搭建物予以强制拆除。新溪镇政府于2016年12月13日回复汕头市人民检察院称，镇、村于2016年8月18日开始着手规划组织对新兴路西侧西南村养猪窝棚进行强制拆除，已拆除了该区域约三分之一的窝棚。近期镇、村两级将联合采取措施，按照检察建议的有关要求严格落实整改，拆除新溪镇西南村、十一合村、六份村和东升村辖区内的上述生猪养殖场。但新溪镇政府至今未拆除上述生猪养殖场。《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款、第十六条的规定，上述生猪养殖场（部分建设在基本农田上）未获得规划许可，属违法建设、搭建行为，产生的排泄物、污水未通过相关污染防治配套设施进行无害化处理即直接排放入附近沟渠或下水道，燃烧垃圾烹煮馊水散发恶臭气味，导致水源和空气受到污染，严重危害公共卫生环境和生态环境。根据《中华人民共和国环境保护法》第三十三条规定，新溪镇政府应根据上述规定进行监测预警，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《汕头经济特区城乡规划条例》第一百零二条的规定，新溪镇政府对上述违法搭建、建设生猪养殖场的行为本应进行查处，依法强制拆除。但新溪镇政府没有履行上述监管职责，致上述污染环境的生猪养殖场长期存在，污染公共卫生环境和生态环境。案件审理期间，被告新溪镇政府对涉案违法搭建物予以拆除，违章养殖场拆迁整治工作已全面完成，公益诉讼人认为其部分诉讼请求得以实现，故将1.确认被告汕头市龙湖区新溪镇人民政府怠于履行职责违法；2.判令被告汕头市龙湖区新溪镇人民政府依法对位于龙湖区新溪镇西南村新兴路西侧和新溪镇南部金狮喉关附近多处生猪养殖场（见附件）履行监管职责，对上述生猪养殖场的违法搭建行为进行查处，对违法搭建物予以强制拆除的二项诉讼请求申请变更为确认被告在城乡规划区内对违建生猪养殖场怠于履行查处和依法拆除的职责违法。
公益诉讼人提供的证据：
第一组：被告组织机构代码信息查询表，证明被告的身份情况。
第二组：土地利用总体规划图、汕头市国土资源局龙湖分局《关于核查新溪镇西南村新兴路西侧、河堤东侧、金狮喉关金新路双侧用地相关的土地情况》、汕头市城乡规划局《关于核查新溪镇西南村新兴路西侧、河堤东侧、金狮喉关金新路双侧用地规划情况的复函》以及现场照片，证明违章搭建的生猪养殖场未加装污水处理设施，严重危害了公共卫生环境和生态环境，占地面积大，龙湖区新溪镇纳入我市城乡规划范围内。
第三组：汕头市人民检察院发出的汕检民（行）行政违监[2016]44050000043号《检察建议书》及送达回证，证明汕头市人民检察院于2016年11月25日将该检察建议送达并建议新溪镇政府依法对没有经营证照养猪场的违法搭建行为进行查处，对违法搭建物予以拆除，检察机关已完成提起公益诉讼诉前程序。
第四组：新溪镇政府作出《关于新溪镇沿海垃圾填埋点、新兴路西侧及金狮喉关附近生猪养殖场和新兴路两侧历史违法用地的情况反映》，回复检察建议，证明新溪镇政府接到检察建议后，仅是召开会议，制定整改方案，并没有具体的拆迁行动，违章搭建的生猪养殖场仍然存在，污染仍然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关据此依法提起行政公益诉讼。
第五组：1.《关于对新溪镇拆除违章猪舍专项整治的实施方案》（2016年11月27日）；2.《西南村新兴路西侧猪棚整治方案》（2016年11月30日）；3.《情况说明》（2015年11月2日）；4.《关于西南村东坝和新兴路东侧的耕地使用情况说明》（2015年11月2日）；5.《新溪镇西南村2014年田园调整分配工作方案》（2014年7月6日）；6.《六份村生猪养殖场》（2016年12月2日）；7.《金狮喉关于无证养猪场整改方案》（2016年12月2日），证明在新兴路西侧和金狮喉关附近的生猪养殖场多年来长期存在，镇政府虽早已知道，但一直没有采取有效措施进行监管，未能制止违法占用土地乱搭建的行为，直至检察机关提起行政公益诉讼，仍存在大面积违法搭建的生猪养殖场，严重危害当地周边的生态环境。
第六组：新溪镇政府向公益诉讼人提交的《关于新溪镇拆除违章养猪场整治的情况汇报及请求》（2017年6月8日）与《新溪镇拆除违章养猪场情况汇报》（2017年9月3日），证明新溪镇政府在审理期间已完成了西南村新津河堤东侧和十一合村、六份村位于金狮喉关附近的违章养猪场的拆迁整治工作，并表示后续将继续采取措施防止乱搭乱建不反弹、不回潮。
被告新溪镇政府辩称，一、涉案生猪养殖场的查处并非其法定职责。即使是其法定职责，也不存在怠于履行职责的情形。2016年8月18日，被告已着手规划组织对涉案生猪养殖场强制拆除，并已拆除了该区域约1/3的窝棚。在养殖场形成时间长、涉及面广，下放城管执法人员由区、镇共同管理仅几个月的情况下，公益诉讼人认为被告未能在检察建议的一个月内全部拆除涉案生猪养殖场系怠于履行法定职责的行为，被告难以认同。2016年11月25日收到《检察建议书》后，被告立即召开布置摸查紧急会议，同月27日制订《关于新溪镇拆除违章猪舍专项整治的实施方案》。随即部署拆迁工作，发放拆除通知，筹备强拆工作。同月13日，向汕头市检察院报告工作进展及工作方案。同月27日，由镇、村联合，组织对金狮喉关一带十一合村生猪养殖场进行强拆。故公益诉讼人认为被告怠于履行法定职责，不符合客观事实。二、检察建议书给被告的拆除违章搭建物的期限仅为一个月，该期限对于涉案生猪养殖场的拆除而言，是难以完成的任务。一是涉案生猪养殖场是历史遗留问题，短时间内完成清拆工作难度极大。二是清拆工作面临较大的维稳压力。三是管网征地牵涉被告大量的精力。三、根据近期的工作开展情况，被告需要一定期限来妥善处理相关问题，判决立即强拆并非解决问题的根本办法。诉讼期间，经被告的努力，涉案土地上的违章搭建物均已全部拆除清理完毕。请求法院依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告提供证据如下：
证据1.统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格。
证据2.汕龙办发［2016］32号《关于强化城市管理加强行政执法队伍管理有关问题的通知》、汕龙府办［2016］90号《关于落实进一步加强城管执法工作的意见》，证明2016年7月1日开始，根据龙湖区人民政府的指示，龙湖区城市管理行政执法中队下放到包括被告在内的各街道（镇）管理，由各街道（镇）和龙湖区城管执法局对城管行政执法队伍实行双重管理。但下放后被告接收的城管行政执法中队有关执行工作的指挥、统筹、协调和监督仍然由龙湖区城市管理行政执法局负责，被告仅有一般程序案件立案权，案件审理有龙湖区城管执法局负责。
证据3.《关于新溪镇拆除违章猪舍专项整治的实施方案》；
证据4.《会议纪要》；
证据5.《西南村新兴路西侧猪棚整治方案》及附件；
证据6.被告联合西南、十一合、六份等3个村委向违章者发出的《违法（章）行为通知书》及《存根》；
证据7.《关于新溪镇沿海垃圾填埋点、新兴路西侧及金狮喉关附近养猪场和新兴路两侧历史违法用地的情况反映》；
证据8.拆迁现场照片。
证据3-8证明被告不存在怠于履行职责的情形，反而是积极、迅速对检察建议书作出响应的事实。
证据9.拆迁前后对比照片及《关于新溪镇拆除违章养猪场整治的情况汇报及请求》（2017年6月8日）与《新溪镇拆除违章养猪场情况汇报》（2017年9月3日），证明被告已经拆除涉案土地范围内的违章建筑。
经庭审质证，被告对公益诉讼人证据的质证意见：认为第二组证据中的《关于核查新溪镇西南村新兴路西侧、河堤东侧、金狮喉关金新路双侧用地相关的土地情况》与本案无关，对规划区的界定不适用《城乡规划法》，该证据证明了涉案养猪场所占用的土地绝大部分是农用地、基本农田，是否属于规划区存在争议；《关于核查新溪镇西南村新兴路西侧、河堤东侧、金狮喉关金新路双侧用地规划情况的复函》说明新溪镇纳入我市规划区范围，但新溪镇尚未完成控制性详细规划，涉案猪舍是否涉及规划区范围内仍有争议，公益诉讼人认为被告的行为违反《城乡规划法》属怠于履职责是不当的；对第三组至第五组证据无异议，但认为检察建议书要求被告在一个月内拆除历史遗留的违章猪舍履职可能性小，且被告已积极采取拆违行动，不存在怠于履行职责情形。对其他证据无异议。
公益诉讼人对被告出示的证据的质证意见：认为证据2与本案无关；认为证据6缺乏真实性、合法性，不足以证明被告已经将违章行为通知书送达到具体的违法行为人，对违法行为进行制止及履行查处职责；证据3－8仅能证明被告在接到《检察建议书》后履行部分职责，至起诉时被告仍有大面积的违章猪舍没有彻底拆除，致公共卫生环境和生态环境继续受到污染，完全符合本案提起行政公益诉讼的条件。对其他证据无异议。
本院对双方提供的证据认定如下：公益诉讼人提供的证据真实，来源合法，与本案存在关联性，均予以采信。被告提供的《违法（章）行为通知书》及《存根》虽有部分违章者姓名不明确或没有违章者签名确认，但有相关证据佐证被告向违章者告知自行拆除的事实，故予以采信；证据2与本案无关不予确认；其他证据真实合法，与本案存在关联性，予以采信。
经审理查明，汕头市人民检察院进行执法检察时，发现汕头市××区××村××路西侧和新溪镇南部金狮喉关附近存在多处无经营许可证的生猪养殖场，其中部分占用农田，靠近村民居住区。生猪养殖场均未经建设规划许可，未加装污水处理设施，产生的排泄物、养猪废水直接排放入附近沟渠或下水道，养殖户使用垃圾作为燃料烹煮馊水，散发恶臭气味，污染空气，严重危害公共卫生环境和生态环境。2016年11月25日，汕头市人民检察院向新溪镇政府发出《检察建议书》，建议新溪镇政府依法对上述生猪养殖场的违法搭建行为进行查处，对违法搭建物予以强制拆除。2016年12月13日，新溪镇政府回复汕头市人民检察院，称自2016年8月18日开始，被告已拆除新兴路西侧西南村三分之一养猪窝棚，近期继续采取措施，按照检察建议的有关要求严格落实整改，拆除剩余生猪养殖场。因新溪镇政府在收到《检察建议书》一个月内未能全面拆除违章搭建的生猪养殖场。为保护国土资源和自然生态环境，维护国家和社会公共利益，龙湖检察院向本院提起行政诉讼。
本案在审理期间，因被告全部拆除涉案违法搭建的生猪养殖场，公益诉讼人向本院申请将原诉讼请求变更为：确认被告新溪镇政府在城乡规划区内对违建生猪养殖场怠于履行查处和依法拆除的职责违法。
本院认为，公益诉讼人提起本案的行政诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求，是本案适格的诉讼主体。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中,新溪镇政府对其辖区内未取得建设规划许可而违法搭建的生猪养殖场依法具有责令停止建设、限期改正及强制拆除的法定职责。汕头市人民检察院在执法检察时发现新溪镇存在未取得建设规划许可的涉案生猪养殖场，向被告新溪镇政府提出检察建议。被告新溪镇政府在检察建议规定的期限内未能全面履行拆除涉案违章搭建的生猪养殖场，属拖延履行法定职责。在诉讼期间，因被告积极拆除涉案全部违法搭建的生猪养殖场，公益诉讼人向本院申请将原来的诉讼请求变更为确认被告在城乡规划区内对违建生猪养殖场怠于履行查处和依法拆除的职责违法。公益诉讼人在庭前申请变更诉讼请求，实际上是撤回部分诉讼请求，其撤回的诉讼请求不损害国家利益、公共利益，对公益诉讼人的撤回诉讼请求的申请予以准允。被告辩解其不存在怠于履行职责的情形，缺乏事实及法律依据，不予支持；被告辩解其怠于履行职责是因执法人员未到位，执法力量不足等客观原因造成的，不能成为其怠于履行职责的理由和依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认被告汕头市龙湖区新溪镇人民政府在城乡规划区内对违建生猪养殖场怠于履行查处和依法拆除的职责违法。
本案诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审判长 肖秋雄
审判员 洪静娇
审判员 王俊明
二〇一七年十一月二十七日
书记员 陈得和