广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行初601号
原告：广州市黄埔区萝岗街黄麻社区经济联合社，住所地：广州市黄埔区萝岗街黄麻社区经济联合社。
负责人:周运秀，社长。
委托代理人：刘子琪、李超杰，均系广东正平天成律师事务所律师。
被告：广州市黄埔区人民政府，住所地：广州市黄埔区香雪三路1号。
法定代表人：陈小华，区长。
委托代理人：张均豪，该府工作人员。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：戚燕平、卢柱磐，均系该府工作人员。
第三人：广州市黄埔区联和街黄陂社区班岭经济合作社，住所地：广州市黄埔区联和街黄陂社区班岭经济合作社。
负责人：龙桂赵，社长。
原告广州市黄埔区萝岗街黄麻社区经济联合社不服被告广州市黄埔区人民政府（以下简称“黄埔区政府”）、广州市人民政府、第三人广州市黄埔区联和街黄陂社区班岭经济合作社土地权属处理决定及行政复议决定一案，于2016年9月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月13日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人李超杰，被告广州市黄埔区人民政府的委托代理人张均豪、周磊，被告广州市人民政府的委托代理人卢柱磐到庭参加诉讼。第三人广州市黄埔区联和街黄陂社区班岭经济合作社经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告广州市黄埔区萝岗街黄麻社区经济联合社向本院起诉称:被告黄埔区政府作出的穗萝府[2015]12号《土地权属争议处理决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。(一)被诉土地权属处理决定书认定事实不清，主要证据不足，存在严重错误。1.被诉土地权属处理决定书歪曲原告的诉求。2000年签订的《协议书》中涉及的土地与原告本次申请确权的土地不属同一块土地。2014年1月，由于凤凰山修建需要征用原告村辖区内土地，原告与原广州萝岗区人民政府萝岗街道办事处、广州东进新区开发有限公司签订穗开征（2014）02号《征地补偿协议书》，约定征用原告村内土地面积共326.892亩，其中包括原告与第三人争议地面积7.263亩，该争议地征地款暂由萝岗街道办事处保管，待萝岗区国土局裁决。2014年12月，原告向被告黄埔区政府提交《土地权属争议案件申请书》，请求确认第三人提出争议的7.263亩土地属于黄麻社区所有。被告黄埔区政府没有认真审查原告的请求内容，歪曲原告的请求为对原告与原广州市白云区萝岗镇人民政府（以下简称“萝岗镇政府”）2000年签订的《协议书》涉及第三人地块权属的认定，将两个不同地块等同为同一地块，据此作出与事实相悖的认定结果，损害了原告的利益。2.被诉土地权属处理决定书认定事实不清，主要证据不足。原告与第三人发生争议涉及的土地系指因建设凤凰山而被纳入征收范围内的黄麻村村路其中一段及水沟的范围，根据《凤凰山项目用地征用红线图》测定的范围，总面积为7.263亩，具体包括黄麻村路4.808亩和黄麻村路相邻水沟2.455亩。黄麻路是在黄麻村老村路的基础上改建而成，因黄麻村老村路是泥路，为了改变原告村内交通不便、经济落后的面貌，在原萝岗镇政府的协调下，2000年经多方筹资改建而成黄麻路，但黄麻村老村路的土地是由黄麻村先祖们开拓，解放前就已存在，一直属于原告，没有争议。2000年对黄麻村老村路硬底化改造，是在老村路的基础上在路旁拓宽，需占用部分老村路左旁第三人的山岭土地，故签订涉及该部分面积的《协议书》，原告已支付了补偿款。无论是2000年之前还是2000年黄麻村老村路硬底化改造以后，黄麻路一直是由原告管理和实际使用。此次凤凰山征地仅涉及黄麻路的一段，根本不是《协议书》涉及的第三人的山岭土地。另外，争议涉及的全部水沟虽流经原告与第三人辖内，但此次争议涉及的2.455亩水沟全部位于原告集体土地所有权界限范围内，而非流经争议双方的集体土地，争议水沟两边均属原告的土地。被告黄埔区政府既没有实地勘查，也没有查取历史档案材料，仅仅依据《协议书》以及对原告和第三人的一次简单询问笔录（原告在询问笔录中否认争议土地属于第三人），就作出混淆请求事项和客观事实的错误认定。（二）被诉土地权属处理决定书适用法律错误。本案争议的4.808亩黄麻路此前并不存在征收、征用的情形，不应适用土地征收的相关法律法规。而且，本案争议的4.808亩黄麻路和2.455亩水沟都是集体用地，应属于同样性质的争议，两者均应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定进行处理，但被告黄埔区政府处理2.455亩水沟适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，处理4.808亩黄麻路却适用《广州土地管理规定》第十五条的规定，属于适用法律、法规错误。（三）被诉土地权属处理决定书程序违法。被告黄埔区政府在处理本案土地争议的过程中，既没有去相关单位调查和核实2000年黄麻路硬底化改造时的事实和证据，以致混淆建设凤凰山而征收的黄麻路土地和2000年黄麻村老村路改造时使用的土地两者之间的范围，也没有要求第三人提供任何证据，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十九条和第二十一条的规定。原告仅是应被告黄埔区政府的通知作了简单的询问笔录，既未收到第三人的答辩，也未参与第三人答辩或辩论，原告的权利未得到依法维护。此外，由于被告黄埔区政府错误告知诉讼指引，增加原告的诉讼时间和成本，客观上损害了原告的权益，被诉土地权属处理决定书的部分内容被（2015）穗中法行初字第728号《行政裁定书》认定违法。（四）被告广州市人民政府作出穗府行复[2016]547号《行政复议决定书》维持被诉处理决定，查明事实不清，依法应予撤销。综上所述，请求法院判决：1.撤销被告黄埔区政府作出的穗萝府[2015]12号《土地权属争议处理决定书》；2.撤销被告广州市人民政府作出的穗府行复[2016]547号《行政复议决定书》；3.责令被告黄埔区政府按照原告的请求事项及事实理由依法重新确认争议土地权属情况。
被告黄埔区政府答辩称：（一）被诉土地权属处理决定的作出程序合法。本案土地权属争议案件的调查和调解程序由原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局（以下简称“萝岗区国土房管局”）作出，被诉土地权属处理决定由原广州市萝岗区人民政府作出，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定。2014年12月9日，原告与第三人就位于广汕公路口至黄麻社区的黄麻路及河道用地共7.263亩土地发生争议，向原萝岗区国土房管局提起权属争议申请。原萝岗区国土房管局于2014年12月11日出具受理通知书，同年12月16日书面通知第三人答辩，2015年2月6日组织双方当事人调解。2015年8月18日，原广州市萝岗区人民政府依法作出被诉土地权属处理决定书，并送达给原告及第三人，符合法定程序。（二）被诉土地权属处理决定认定事实清楚。1.2015年2月6日,经广州地质勘察基础工程公司对争议地块现场测量,原萝岗区国土房管局组织双方对争议地块进行确认,双方确认争议地块包括4.808亩黄麻路用地及2.455亩水沟用地；2.原告提供的2000年原萝岗镇政府与原告签订的协议书中涉及的该4.808亩道路用地为第三人所有，其后原萝岗镇政府并未按照相关程序组织实施征地,而且尚未履行立项、审批、公告等法律规定的征地手续，故该4.808亩道路用地的土地所有权仍属于第三人；3.关于2.455亩水沟用地，一直以来由原告和第三人共同使用该水沟进行灌溉农田山地。4.此外，原萝岗区国土房管局还依法调取了《征地红线图》、《土地争议界限图》和《土地调查示意图》，对争议地块进行调查确认上述事实。综上，被诉土地权属处理决定书查明事实清楚，证据确实充分。(三)被诉土地权属处理决定适用法律、法规正确。本案涉及的2.455亩水沟用地，争议双方当事人一直使用该水沟灌溉农田土地，在争议双方均未能提供权属证据材料的情况下，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条以及《农村人民公社工作条例修正草案》的规定，确认该地块属于争议当事人双方共同所有，符合法律规定。依据原告提供的协议文本表明，争议的4.808亩道路用地为改建黄麻路而征用第三人的土地，由于原萝岗镇政府并未按照相关程序组织实施征地，也尚未履行立项、审批、公告等法律规定的征地手续，该地块并未实际征收，仍应属于第三人的土地。综上所述，被诉土地权属处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请依法驳回原告的诉讼请求。
被告广州市人民政府答辩称：（一）被告广州市人民政府的行政复议受理程序合法。原告不服被告黄埔区政府作出的被诉土地权属处理决定书，于2016年5月23日向被告广州市人民政府递交行政复议申请材料，被告广州市人民政府于当日决定受理其行政复议申请，同日向被告黄埔区政府发送《提出行政复议答复申请书》，并通知第三人参加行政复议。被告广州市人民政府相关行政复议受理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定。（二）被告广州市人民政府的行政复议审查程序合法。因本案案情复杂，被告广州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长复议审查期限30日。经审查相关证据、依据和其他有关材料，被告广州市人民政府查明被告黄埔区政府作出的被诉土地权属处理决定书认定事实清楚，适用法律正确。2016年8月19日，被告广州市人民政府在法定审查期限内，依法作出穗府行复[2016]547号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为，并于8月22日送达黄埔区政府，于8月23日邮寄送达原告和第三人。综上所述，被告广州市人民政府作出的被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人广州市黄埔区联和街黄陂社区班岭经济合作社提交书面意见述称：（一）原告诉称《协议书》涉及的地块与原告申请确权的土地不是同一地块与事实不符。争议土地的位置、范围，均由被告黄埔区政府组织实地指认、确认过，争议地是唯一、明确的，双方在本次争议中不存在其他地块的争议。争议土地位于凤凰山项目征收土地范围红线图范围内，原告与第三人的争议起因是因建设凤凰山征收土地产生，争议事实均记录在区政府、国土局的笔录中。原告此陈述与其之后陈述的“……争议的4.808亩黄麻路道路用地，直到目前才因建设凤凰山而被国家征收……”相矛盾。（二）争议土地所有权从未发生过转移。1.根据《协议书》可以看出，4.808亩土地是通过“征用”的方式提供给原告使用，而不是通过“征收”方式转移所有权。2.政府没有通过“征收”方式使第三人丧失4.808亩土地的所有权。3.第三人也没有通过其他方式放弃过4.808亩土地的所有权。4.2.455亩水沟的所有权属于第三人，原告只是由于历史原因通过相邻关系使用该水沟中的水源,并没有获得水沟的所有权。原告无权通过政府“征用”的方式获得第三人道路部分土地的所有权，该地段道路及土地所有权一直属第三人所有。综上所述，被告黄埔区政府作出的被诉土地权属处理决定认定事实清楚，适用法律正确，被告广州市人民政府作出的行政复议决定也是正确的,请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明:原告因与第三人就位于广州市凤凰山工程征地红线范围内的黄麻路及河道用地共7.263亩的土地权属发生争议，于2014年12月9日向原萝岗区国土房管局提出权属争议处理申请，并提交了《协议书》、《关于凤凰山黄麻路塑料厂周边用地的情况说明》等证据材料，请求确认7.263亩争议地属于原告所有。原萝岗区国土房管局受理后，于2014年12月11日向原告作出《土地权属争议案件受理通知书》，于12月18日向第三人送达《答辩通知书》。2015年2月6日，原萝岗区国土房管局对争议双方进行调查询问后，组织双方对争议地进行指界。广州地质勘察基础工程公司经测量后制作《黄麻社区经济联合社与黄陂社区班岭经济合作社土地权属争议界线示意图》和《集体土地调查示意图》，由原告和第三人盖章确认争议地面积7.263亩，其中道路面积4.808亩，由路1、路2、路3、路4四段组成；河道面积2.455亩，由河道1、河道2两段组成。2015年8月18日，原广州市萝岗区人民政府作出穗萝府[2015]12号《土地权属争议处理决定书》,认为原告与原萝岗镇政府于2000年签订的《协议书》明确改扩建需占用第三人的部分土地，原告亦表明由于改扩建黄麻路需占用第三人的山地4.808亩，已对第三人作出补偿，但根据《广州市土地管理规定》第十五条的规定，第三人被占用的土地没有按程序办理征地手续，原告要求将争议的4.808亩道路用地的所有权归其所有的请求，不予支持。2.455亩水沟用地流经争议双方的集体土地，双方一直共同使用水沟灌溉农田、山地，且均未提供权属证据材料，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，2.455亩水沟用地可确认为双方共同所有。根据《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条、第三十条的规定，确认争议的4.808亩黄麻路道路用地的集体土地所有权为第三人所有，双方争议的2.455亩水沟用地的集体土地所有权为原告和第三人共同所有，上述处理决定书于2015年8月20日送达给原告和第三人。原告不服，向广州市中级人民法院提起行政诉讼。2016年5月10日，广州市中级人民法院作出（2015）穗中法行初字第728号《行政裁定书》，以原告应先行申请行政复议为由，裁定驳回原告的起诉。2016年5月23日，原告向被告广州市人民政府提出行政复议申请，被告广州市人民政府于当日受理原告的申请，并于当日向被告黄埔区政府发出《提出行政复议答复申请书》。2016年6月21日，被告广州市人民政府向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。2016年7月18日，被告广州市人民政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30天。2016年8月19日，被告广州市人民政府作出穗府行复[2016]547号《行政复议决定书》，维持被告黄埔区政府作出的穗萝府[2015]12号《土地权属争议处理决定书》，上述行政复议决定书于8月22日送达给被告黄埔区政府，于8月23日送达给原告和第三人。
另查明：原告与原萝岗镇政府于2000年2月签订《协议书》，就改扩建广汕路至黄麻村的道路的资金问题作出约定：因道路去弯取直，征用原告和第三人管辖的土地所需费用和果树补偿，全部由原告负责。原告负责出资20万元，道路建成后由原告管理，等等。原告于2014年11月4日向萝岗街道办事处提交《关于凤凰山黄麻路塑料厂周边用地的情况说明》称：争议地面积为7.263亩，原萝岗镇政府于2000年改扩建黄麻路动用第三人的山地4.808亩，原告出资20万元上交给原萝岗镇政府作为征用第三人土地的永久性补偿款，河道两边的农田属于黄麻社区沙一经济社，中间的河道从祖先一直有灌溉使用，不存在权属争议。
2017年6月9日，本院组织原告、被告黄埔区政府以及第三人勘查现场。原告与第三人确认争议双方均有使用黄麻路通行，黄麻路边的山地由第三人使用管理，土地权属争议界线示意图中标注的路2西边平地有几分地由原告耕种管理，其余土地由第三人耕种管理，路2东边的平地由原告耕种管理。第三人的负责人龙桂赵确认2000年改扩建黄麻路占用第三人的土地2亩多。原告解释其社长称占用第三人4.808亩山地是因其于2014年刚当选，对本村情况不了解所致。
上述事实，有《土地权属争议案件申请书》、《协议书》、《关于凤凰山黄麻路塑料厂周边用地的情况说明》、《土地权属争议案件受理通知书》、《答辩通知书》、《答辩书》、询问笔录、征地红线图、土地权属争议界线示意图、《集体土地调查示意图》、穗萝府[2015]12号《土地权属争议处理决定书》、（2015）穗中法行初字第728号《行政裁定书》、《行政复议申请书》、《收件回执》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《第三人参加行政复议通知书》、《延长行政复议审查期限通知书》、穗府行复[2016]547号《行政复议决定书》、送达证明、现场勘查笔录，以及当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”依据上述法律和规章的规定，被告黄埔区政府作为县级人民政府，有权对原告提出的土地确权申请作出处理决定。
关于被告黄埔区政府对争议的4.808亩道路用地作出的确权处理决定的合法性问题。《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第十三条规定：“人民政府对双方当事人所提供的证据材料，应当进行调查核实，才能作为认定事实的根据。”依据上述规定，国土部门以及人民政府在处理土地权属纠纷案件过程中，应当对当事人提供的证据材料进行调查核实，方可作为认定事实的根据。本案中，原告向被告黄埔区政府提出土地确权申请时，提交了2000年的《协议书》和2014年的《关于凤凰山黄麻路塑料厂周边用地的情况说明》，以证实第三人因改扩建黄麻路被占用的土地已获得经济补偿，扩建后的黄麻路由原告管理。虽然原告在前述2014年的情况说明中提及改扩建黄麻路需动用第三人的山地4.808亩，与本案争议道路用地的面积完全相符，但2000年的《协议书》仅就改扩建黄麻路资金问题作出约定，并无对占用第三人土地的具体位置、面积等情况作出约定，且第三人负责人表示改扩建黄麻路占用第三人的土地约2亩左右，与原告在提出申请时关于占用第三人土地面积4.808亩的陈述并不相符。其次，经本院现场勘查，原告和第三人现场确认黄麻路由双方共同通行使用，双方的社员均有对黄麻路两边的平地进行耕种管理。被告黄埔区政府在未对2000年改扩建黄麻路占用第三人土地的具体位置、面积等情况进行调查核实，也未对双方使用管理黄麻路及周边土地的历史和现实情况予以充分考虑的情况下，仅根据原告的陈述及其提交的一份并未记载第三人土地被占用情况的《协议书》，即认定争议的道路用地与2000年改扩建黄麻路占用的第三人土地属于同一块土地，并依据《广州市土地管理规定》（2000年11月15日废止）第十五条关于征用集体土地的有关规定作出被诉土地权属处理决定，确定争议的道路用地的所有权归第三人所有，属于查明事实不清，证据不足，适用法律错误，被告广州市人民政府作出被诉行政复议决定予以维持，亦属不当，本院不予支持。
关于被告黄埔区政府对争议的2.455亩水沟用地作出的确权处理决定的合法性问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”原告和第三人均主张历史上一直有使用争议水沟进行农业生产，且均未提供河道用地的权属证据材料，被告黄埔区政府确认该河道用地属于原告和第三人共同所有，兼顾历史和现实情况，符合上述规定，并无不当，本院予以支持。
综上所述，被告黄埔区政府作出的被诉土地权属处理决定对争议的道路用地的处理，缺乏事实根据和法律依据，被告广州市人民政府作出行政复议决定予以维持不当，本院均予以撤销。原告主张撤销两被告的被诉行政行为，并由被告黄埔区政府重新作出确权处理决定的诉请成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市黄埔区人民政府于2015年8月18日作出的穗萝府[2015]12号《土地权属争议处理决定书》；
二、撤销被告广州市人民政府于2016年8月19日作出的穗府行复[2016]547号《行政复议决定书》；
三、被告广州市黄埔区人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内重新对原告广州市黄埔区萝岗街黄麻社区经济联合社提出的土地确权申请作出处理。
案件受理费50元，由被告广州市黄埔区人民政府、广州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈作斌
审 判 员 石晓利
代理审判员 金 霞
二〇一七年八月十日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳