四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川11行终127号
上诉人（原审被告）：乐山市住房保障和房地产管理局，所在地四川省乐山市市中区嘉兴路29号，组织机构代码73487491-1。
法定代表人：张艳炬，局长。
委托代理人：廖廷建，该局工作人员。
委托代理人：曹兴元，四川益华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨瑶，女，汉族，1982年6月22日出生，住四川省峨边彝族自治县。
委托代理人：杨加文，系杨瑶之父，1957年6月16日出生，住四川省乐山市市中区。
原审第三人：四川省乐华房地产开发有限公司，所在地四川省犍为县玉津镇黄旗大道78号，统一社会信用代码91511123746942862G。
法定代表人：李秀鸣，董事长。
委托代理人：卢建平，四川耀阳律师事务所律师。
上诉人乐山市住房保障和房地产管理局（以下简称市房管局）因与被上诉人杨瑶、原审第三人四川省乐华房地产开发有限公司（以下简称乐华公司）商品房买卖合同行政备案一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理本案。上诉人市房管局的委托代理人廖廷建、曹兴元，被上诉人杨瑶的委托代理人杨加文，原审第三人乐华公司的委托代理人卢建平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2008年3月27日，第三人乐华公司作为出卖人与作为买受人的杨瑶签订《商品房买卖合同》及《补充协议》，约定杨瑶以1649元/平方米的价格购买第三人开发的乐山市市中区“紫云苑”建设项目中壹幢肆单元伍层贰号，预测建筑面积98.46平方米商品房一套。2008年3月28日，该《商品房买卖合同》在市房管局处办理了商品房买卖合同登记备案，备案合同编号：008565。2009年8月31日，杨瑶向乐山市市中区人民法院提起民事诉讼，要求判令乐华公司按约定履行交房和办理房产权证及土地证的义务，乐山市市中区人民法院经审查予以受理，并向乐华公司发出了应诉通知书。2011年8月29日，乐山市市中区人民法院向乐华公司发出通知书，告知其因杨瑶起诉乐华公司商品房预售合同纠纷案件的主要证据中出现了“四川省犍为乐华房地产有限公司”和法人代表的印章，与犍为县公安局立案侦查的张志明涉嫌伪造印章一案有关联，决定将该案移送犍为县公安局。2014年12月3日，乐山市市中区人民法院作出刑事判决，认定张志明于2006年至2008年挂靠乐华房地产开发有限公司经营、开发乐山“紫云苑”小区，期间伪造“四川省犍为乐华房地产开发有限公司”及公司法人“李秀鸣”的印章并先后使用该两枚印章在虚假的《商品房买卖合同》和《商品房买卖特别预定》上盖章使用，已构成伪造公司印章罪，判处其有期徒刑八个月。2014年12月26日，犍为县公安局向市房管局发出司法建议书，说明买受人为“杨瑶”的商品房买卖合同系张志明利用私自伪造的公司印章和公司法人印章签订并进行登记备案，致使对应的实际购房业主不能办理房屋产权登记手续，建议市房管局对相关登记备案予以撤销或者更正。2014年12月29日，乐华公司向市房管局提交书面申请，要求撤销2008年3月28日对杨瑶购买的“紫云苑”住房《商品房买卖合同》的登记备案，同时说明如市房管局的撤销行为最终被确认为错误而应由申请人承担的责任，由乐华公司自愿承担。2015年2月12日，市房管局撤销了合同编号008565《商品房买卖合同》的备案登记，但未将相关情况告知杨瑶。2017年1月20日，杨瑶到市房管局处查询房屋情况得知备案登记被撤销，遂诉至原审法院请求：1.确认市房管局撤销杨瑶与乐华公司签订的商品房买卖合同（备案合同号：008565）备案登记的行为违法；2.本案诉讼费由市房管局承担。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”，《城市房地产开发经营管理条例》（国务院令第248号）第二十七条第二款“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”以及《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号）第十条第一款“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同，开发企业应当自签约之日起30日内向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”之规定，市房管局作为规章授权的房地产管理部门，具有对其辖区内的商品房预（销）售合同进行登记备案的法定职权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》规定商品房预（销）售合同应当进行登记备案，其目的是为了规范房地产交易行为，防止商品房开发企业“一房多卖”，保障房地产权利人的合法权益，实现房地产管理部门对商品房交易行为的有效监督和管理。商品房买卖合同备案登记后，虽不直接导致房屋所有权的设立或变动，但登记权利人由此取得一种请求将来发生物权变动的排他性权利，避免“一房多卖”给购房者或者其他需要购房者的合法权益带来侵害。因此，市房管局对杨瑶名下在“紫云苑”的合同编号008565的《商品房买卖合同》备案登记予以撤销的行为对杨瑶的权利义务已产生实际影响，系可诉行政行为。市房管局及第三人主张该撤销备案行为对当事人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性的理由不能成立，原审法院不予采纳。
住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第十条规定，已签订商品住房买卖合同并网上备案，经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。四川省建设厅《四川省商品房预（销）售合同实行网上签约和预售登记备案管理工作指导意见的通知》第二条第（七）款规定，网上签订商品房预（销）售合同之后，办理房屋所有权证之前，经双方当事人协商一致，需要变更商品房预（销）售合同条款的，应通过网上操作系统办理相关手续；需要解除商品房预（销）售合同的，应当持相关证明材料，双方当事人共同到房地产管理部门办理解除合同手续。因此，虽然现行法律、行政法规对于商品房预（销）售合同登记备案的撤销程序没有作出明确规定，但城乡建设主管部门制定的相关规范性文件均明确规定需要解除商品房预（销）售合同备案的，应当说明理由并持相关证明材料由双方当事人共同到房地产管理部门办理解除合同手续。同时，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）也明确要求，行政机关应当依法保障利害关系人的知情权、参与权和救济权，做到程序正当。本案中，杨瑶作为合同编号008565的《商品房买卖合同》的一方当事人，与合同登记备案行为存在利害关系。根据程序正当性原则的要求，市房管局在作出撤销合同登记备案行为前，应当将相关情况告知杨瑶并充分听取杨瑶的意见，以切实保障利害关系人的知情权、参与权和救济权。市房管局在杨瑶未共同到场，同时也未告知杨瑶的情况下，仅根据第三人的单方申请就将该《商品房买卖合同》登记备案予以撤销的行为属违反法定程序，依法应当确认违法。杨瑶的诉讼请求成立，原审法院予以支持。
关于市房管局和第三人提出杨瑶与乐华公司签订的商品房买卖合同实际是受张志明欺骗签订的虚假合同，双方并不存在真实的商品房买卖关系的主张。原审法院认为，杨瑶与第三人签订的《商品房买卖合同》真实与否以及该合同的效力问题均系平等主体之间的民事争议，同时就有关合同争议杨瑶也已向乐山市市中区人民法院提起了民事诉讼，依法不属于行政诉讼的审理范围，原审法院对此不予评判。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原审判决确认乐山市住房保障和房地产管理局2015年2月12日撤销杨瑶名下在“紫云苑”的合同编号008565《商品房买卖合同》登记备案的行为违法。一审受理费50元，由乐山市住房保障和房地产管理局负担。
上诉人市房管局上诉称，一、商品房预售合同备案对商品房买卖合同当事人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，一审法院不应当受理被上诉人杨瑶的起诉。二、上诉人市房管局备案的商品房预售合同系虚假合同，没有得到真正权利人乐华公司的追认，是无效合同，不符合商品房预售合同备案的合法原则条件，上诉人市房管局撤销商品房预售合同备案符合行政行为的正当性原则。三、一审法院以撤销商品房预售合同备案未通知被上诉人杨瑶，确认违法的理由不能成立。因备案登记的合同因虚假而无效，故被上诉人杨瑶不是“利害关系人”，乐华公司作为真正的权利人有权单方申请撤销备案，上诉人市房管局无需告知被上诉人杨瑶。四、本案主要解决的是行政相对人提交虚假的商品房预售合同进行备案后如何处理的问题，住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》和四川省建设厅《四川省商品房预（销）售合同实行网上签约和预售登记备案管理工作指导意见的通知》是关于共同到房管部门办理解除合同的规定，并不适用本案，故一审法院判决适用法律错误。请求二审法院：1.撤销峨眉山市人民法院（2017）川1181行初15号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人杨瑶辩称，一、商品房买卖合同备案及撤销对相对人的合法权益明显产生实际影响，是可诉行政行为；二、上诉人市房管局擅自撤销合同备案，缺乏基本的法律和事实依据，行为违法；三、被上诉人杨瑶对张志明的犯罪行为并无过错，被上诉人杨瑶享有的合法权益并不因此而有任何减免，上诉人市房管局不能因此而违反法定程序任意侵犯答辩人的合法权益；四、上诉人市房管局擅自撤销合同备案不仅违反法定程序而且超越职权，一审判决适用法律正确。
原审第三人乐华公司述称，1.认同上诉人市房管局关于撤销商品房预售合同备案的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性的观点。2.备案材料必须真实是商品房买卖合同备案最基本的形式要求。上诉人市房管局对商品房买卖合同进行备案和撤销备案都只是按相关规定进行形式审查，如果形式上符合备案要求即进行备案，形式上不再符合备案要求即应撤销备案。上诉人市房管局是在发现已备案商品房买卖合同出卖人印章和法定代表人印鉴是伪造的，备案的买卖合同形式上虚假，已不再符合起码的买卖合同备案形式要件后才予以撤销备案的。3.上诉人市房管局对因骗取商品房预售合同备案，此后发现已备案合同不再具备备案形式要件而撤销备案，上诉人市房管局此种情况无需告知被上诉人杨瑶，上诉人市房管局不存在违法情形，一审法院适用法律错误。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于人民法院的受案范围；二、上诉人市房管局撤销案涉商品房预售合同备案登记的程序是否符合正当程序原则。
关于争议焦点一，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款、第十条第一款的规定，上诉人作为城市商品房预售管理主管部门对本行政区域内城市商品房预售的管理享有行政职权，其对当事人签订的商品房预售合同进行登记备案或对已登记备案的商品房预售合同进行撤销登记备案，属于其行使行政职权的行为,且根据庭审查明的事实，实践中，商品房预售合同一经备案登记，若其后发生一房二卖，非因法定事由，后手买受人客观上将无法针对同一商品房再进行备案登记、预告登记以及物权设立登记，即对其后手买受人产生备案登记对抗效力，登记权利人实际上取得了将来发生物权变动的排他性请求权，故撤销备案登记行为系行政机关行使职权且对当事人权利义务产生实际影响的行为，该行为属于行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人杨瑶作为《商品房买卖合同》备案登记的权利人，与上诉人市房管局撤销备案登记的行政行为存在法律上的利害关系，该撤销备案登记的行政行为将对被上诉人杨瑶的权利义务产生实际影响，被上诉人杨瑶具有本案行政诉讼的主体资格。
关于争议焦点二，正当程序原则作为行政程序基本原则之一，是解决争议的最低公正标准，其基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的理由、根据，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。撤销商品房预售合同备案登记，涉及被登记权利人的排他性请求权，虽然现行法律、法规没有对撤销商品房预售合同备案登记的具体程序作出明确规定，但从充分保障当事人权益的原则出发，房地产管理部门应当遵循正当程序原则在作出撤销案涉合同的备案登记决定前，向备案登记的权利人告知相关情况，听取其申辩意见；在作出撤销案涉合同的备案登记决定后，及时告知备案登记的权利人，依法保障权利人的知情权、参与权和救济权。本案中，即使案涉商品房买卖合同上原审第三人乐华公司的印章和公司法人印章系张志明伪造并擅自加盖的，但上诉人市房管局在仅有原审第三人乐华公司单方申请的情况下，未通知被上诉人杨瑶，亦未听取被上诉人杨瑶的陈述和申辩，以案涉合同虚假为由，迳行撤销案涉备案登记，且未将处理决定告知被上诉人杨瑶，有违正当程序原则。一审法院据此确认上诉人市房管局对案涉合同备案登记予以撤销的行为违法，并无不当。
综上所述，上诉人市房管局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乐山市住房保障和房地产管理局负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 潘德军
审 判 员 易晓芸
审 判 员 罗喆予
二〇一七年八月十日
法官助理 曾 毅
书 记 员 朱蕾汀
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。