湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂05行终54号
上诉人（原审原告）曾凡权，男，生于1970年7月1日，汉族，住枝江市。
委托代理人何险峰，湖北诚昌律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审被告）枝江市城市管理执法局。住所地：枝江市马家店街道办事处迎宾大道**号。统一社会信用代码：11420583MB0Q13681X。
法定代表人熊焰，局长。
委托代理人严清义，该局政策法规科科长。特别授权代理。
委托代理人陈志，湖北骁阳律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）枝江市马家店街道办事处。住所地：枝江市马家店街道办事处团结路**号。统一社会信用代码：114205830111228395。
法定代表人谭俊，主任。
委托代理人陈志，湖北骁阳律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人曾凡权因诉被上诉人枝江城市管理执法局（以下简称枝江城管局）、枝江市马家店街道办事处(以下简称马店街办)城建行政强制、行政赔偿纠纷一案，不服枝江市人民法院于2016年12月29日作出的（2016）鄂0583行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原判认定：2013年11月16日，原告曾凡权与刘晓红签订协议约定，刘晓红从枝江市马家店街道办事处计划村二组村民李绪平手中转让取得的农村土地承包经营权再次协议转让给原告曾凡权。原告曾凡权在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2013年12月3日在上述土地上进行房屋建设。次日，被告枝江城管局经过调查核实，针对原告曾凡权的违法建设，作出了枝城执规停字（2013）第388号《责令停止违法建设决定书》，责令其立即停止违法建设。原告未予履行。2013年12月9日，二被告共同向原告下发《通知》，责令其一日内自行拆除上述违法建筑物（占地面积233平方米，目前形象进度一层盖板），逾期将强制拆除。原告仍未履行。2013年12月12日，二被告及相关部门对原告的上述房屋进行了强制拆除。拆除上述违法建筑时，将在此房屋中居住的原告母亲送至医院住院治疗。2014年1月28日，一直为拆除上述房屋而上访的原告与被告马店街办签订《协议书》，约定：马店街办向原告支付13000元补偿款后，原告与马店街办之间因原告母亲住院医药、护理等费用及涉案房屋建筑工人工资等争议即告终结，原告不得再以任何理由和任何方式向马店街办和第三方主张任何权利，且不得以本协议作为其主张权利的依据。当时，协议约定的13000元全部支付给原告。2014年9月18日，原告书面向二被告承诺，自愿接受二被告等部门的信访处理意见，保证不再上访，不再因涉案房屋的拆除问题与相关部门纠缠，案结事了。2014年12月27日，原告再次向被告枝江城管局书面承诺，因涉案房屋的拆除所造成的损失，双方已协商解决，承诺不再为此房屋被拆除一事向被告枝江城管局提出任何赔偿及其他要求，不再缠访。
原告曾凡权不服被告枝江城管局于2013年12月12日对其位于枝江市马家店街道办事处计划村二组的在建房屋进行强制拆除的行政行为，于2016年4月12日向原审法院提起行政诉讼。原告认为被告的强制拆除行为给原告造成了巨大损失，请求法院依法确认被告的上述拆除行为违法，并判决二被告赔偿原告经济损失1713693.56元。原审法院于2016年8月23日作出（2016）鄂0583行初7号行政裁定书，以本案实为原告对信访事项处理意见书不服提起的诉讼为由驳回原告起诉。原告不服，提出上诉。宜昌市中级人民法院于2016年11月18日作出（2016）鄂05行终168号行政裁定，裁定撤销原审法院（2016）鄂0583行初7号行政裁定，并指令原审法院继续审理。
原判认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关行政行为是否合法进行审查。1、原告非计划村村民，依法不享有在该村占有宅基地的权利，其虽以其他方式取得该村土地的使用权，但该土地使用权不合法，且被拆除房屋未办理合法的建设手续，依法不属于合法建筑。2、《中华人民共和国行政强制法》明确规定强制拆除前应予公告并告知救济途径。二被告对原告的在建房屋进行强制拆除前未予公告，也未告知其救济途径，其行政行为违法。因原告的在建房屋系违法建筑，且已经拆除，撤销行政行为已无实际意义，法院不宜判决撤销。3、原告的损失不能认定。法律规定，被告的行政行为给原告造成损失的，依法应予赔偿，但前提是原告的损失是合法损失。本案中，二被告拆除的是非法建筑，且原告的损失全部是其个人流水记录，购货无税务发票佐证，工钱无领款人到庭作证或领款凭证佐证，无法判定其损失的真实性和合法性；即使原告的损失依据充分，但其已就该拆除涉案房屋造成的损失数次与二被告达成协议并履行，并多次书面承诺不再主张权利，案结事了。对原告要求赔偿损失的诉讼请求，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款之规定判决：一、被告枝江市城市管理执法局和被告枝江市马家店街道办事处于2013年12月12日对原告曾凡权位于枝江市马家店街道办事处计划村二组的在建房屋进行强制拆除的行为违法。二、驳回原告曾凡权的其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告枝江市城市管理执法局和被告枝江市马家店街道办事处负担。
上诉人曾凡权不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：程序公正是实体公正的前提，程序违法，实体必然违法。被上诉人违法强拆行为必然给上诉人造成不应该发生的损失，被上诉人理应赔偿。一审判决驳回上诉人关于赔偿和补偿的诉讼请求不公。请求二审法院：1、撤销一审判决第二项；2、支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人枝江城管局答辩称：1、一审判决已经查明并认定本案被拆除的建筑物系违法建筑物。上诉人曾凡权在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2013年12月3日在枝江市马家店街道办事处计划村二组进行房屋建设。次日，被上诉人人针对其违法建设行为下达了《责令停止违法建设决定书》，责令其立即停止违法建设。上诉人未履行。被上诉人作为违法建设行为的执法机关于2013年12月12日对上诉人的违法建筑进行强制拆除。违法建筑被拆除后，其建筑材料均遗留于现场，仍为上诉人所有。依照《国家赔偿法》的规定，只有“合法权益”受到损害才能得到国家赔偿。但上诉人所主张的损失并非“合法权益”。因此，即便一审判决确认被上诉人强制拆除的程序违法，也不应对上诉人的非法利益给予赔偿。上诉人的行政赔偿请求没有法律依据。2、上诉人的违法建筑物被拆除后，因上诉人多次上访，马店街办于2014年1月28日与上诉人签订《协议书》，马店街办向上诉人补偿13000元的相关损失，双方争议即告终结，该协议已经履行完毕。2014年9月18日上诉人再次承诺，上诉人接受二被上诉人的信访处理意见，即同意由上诉人在马店街办南新六巷办理一处宅基地（占地80平方米，建设规模三层240平方米）建房手续，上诉人保证不再上访，不再因强制拆迁遗留问题与相关部门纠缠，案结事了。2014年12月27日，上诉人再次向被上诉人书面承诺：不再因马店街办计划村二组未履行相关建设手续的建筑物被拆除一事向枝江城管局提出任何赔偿及其他要求，不再缠访，同意案结事了。由此可见，上诉人与被上诉人的纠纷已经了结。上诉人无权再行主张权利。3、上诉人在一审中提交的有关损失的证据缺乏相应的真实性、合法性和关联性，其主张缺乏事实依据。综上所述，一审判决事实清楚，适用法律正确，判决结果公正。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人马店街办同意被上诉人枝江城管局的答辩意见。
在二审审理中，上诉人提交了一组有关财产损失的补强证据。一是建房明细记录（共14张）；二是其母住院及安葬费记录（2张）。拟证明二被上诉人强拆给上诉人造成财产损失及人身伤害的损失。
被上诉人枝江城管局对上诉人提交上述证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为上诉人提交的建房明细均为上诉人自己的记账记录，该组证据缺乏证明力。假如上诉人的支出属实，也属违法建筑的支出，被上诉人也不可能赔偿上诉人的损失。对上诉人提交的其母住院费单据的真实性无异议，但与本案无关联。2014年1月28日马店街办与上诉人已签订协议，给其13000元的补偿远远超过此数额。
被上诉人马店街办对上诉人提交的上述证据，其质证意见与枝江城管局的质证意见相同。
对上诉人曾凡权在二审中提交的有关财产损失的补强证据，本院认为该组证据不属于新证据。关于建房明细记录，因系上诉人本人的记录，其证据形式不符合证据的要件要求，该证据的证明效力，本院不予认定。对于上诉人之母住院费发票的真实性，被上诉人无异议，本院予以认定。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。
本院认为，本案被诉的行政行为是：2013年12月12日，枝江城管局、马店街办对曾凡权在未取得建设工程规划许可证的情况下，在枝江市马家店街道办事处计划村二组的土地上正在建设的房屋进行强制拆除的行政行为。
本案应审查的范围是：2013年12月12日，枝江城管局、马店街办对曾凡权在枝江市马家店街道办事处计划村二组土地上建设的房屋进行强制拆除的行政行为是否合法，即认定的事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。
本案各方当事人的争议焦点是：1、枝江城管局、马店街办将曾凡权位于枝江市马家店街道办事处计划村二组土地上建设的房屋进行强制拆除的行政行为是否合法。2、枝江城管局、马店街办是否应赔偿曾凡权的损失。
一、关于枝江城管局、马店街办是否享有强制执行的法定职责。
《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。曾凡权修建位于枝江市马家店街道办事处计划村二组土地上的房屋属于枝江城管局的管辖范围内。根据属地管辖的原则，枝江城管局享有该辖区内的城乡规划管理工作的法定职责。
马店街办不享有强制执行的法定职责，因涉案房屋位于马店街办辖区而参与违法建筑拆除的协调，其执法主体仍为枝江城管局。由于马店街办于2013年12月9日与枝江城管局共同向曾凡权下发《通知》，责令曾凡权一日内自行拆除违法建筑物，根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，故曾凡权有权对马店街办提起诉讼，马店街办是本案适格的诉讼主体。
二、关于枝江城管局、马店街办将曾凡权位于枝江市马家店街道办事处计划村二组土地上建设的房屋进行强制拆除的行政行为是否合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
根据上述法律规定，本案首先应明确曾凡权所建设的建筑物是否合法。曾凡权不是计划村村民，依法不享有在该村占有宅基地的权利，其以其他方式取得该村土地的使用权不合法。曾凡权在上述土地上，在未取得建设工程规划许可证的情况下，进行房屋建设，系违法建设行为，其违法建设的建筑物为不合法的建筑物。其次应明确枝江城管局将曾凡权建设的建筑物强拆是否合法。《中华人民共和国行政强制法》明确规定强制拆除前应催告，当事人不履行行政决定，行政机关应作出强制执行决定，并送达当事人，公告并告知救济途径。被上诉人枝江城管局对上诉人的在建房屋进行强制拆除前未经上述程序，也未作出强制执行决定，其行政行为违法。第三、鉴于上诉人的在建房屋系违法建筑，且已被枝江城管局拆除，撤销行政行为已无实际意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，不需要撤销的，人民法院判决确认违法。故本案只判决确认违法，不宜判决撤销行政行为。
三、枝江城管局、马店街办是否应赔偿曾凡权的损失。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
如前所述，上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设的房屋系违法建筑，枝江城管局对上诉人主张的损失不应赔偿。第一、上诉人主张的损失均不是合法权益，根据《国家赔偿法》规定，只有在行政相对人的合法权益遭受损失时，相应的行政机关才予以赔偿。上诉人所列举的建筑物损失是上诉人在从事违法建设中支出的相应成本，不应受到法律保护。第二、被上诉人枝江城管局在实施拆除之前已经事先要求上诉人自行拆除，在通知之后上诉人仍不停止违法行为也不自行拆除情况下才强拆，拆除后的建筑物材料均留在现场，并未占用，且上诉人已自行处理。第三、本案涉案的建筑物强拆以后，上诉人与被上诉人均已达成协议，上诉人以书面形式多次承诺就计划村二组未履行相关建设手续建筑物被拆除一事不再提出任何赔偿和其他要求，同意案结事了。第四、关于上诉人的母亲住院医疗费及安葬费的赔偿问题。因上诉人与被上诉人马店街办签订《书面协议》，约定，马店街办向曾凡权支付13000元补偿款后，曾凡权与马店街办之间因曾凡权的母亲住院医药、护理等费用及涉案房屋建筑工人工资等争议即告终结，曾凡权不得再以任何理由和任何方式向马店街办和第三方主张任何权利，且不得以本协议作为其主张权利的依据。双方已实际履行，现曾凡权提出赔偿，本院不予支持。上诉人曾凡权要求被上诉人赔偿损失，无法律依据和事实依据，故上诉人要求被上诉人赔偿损失的理由不能成立，本院不予支持。
综上，枝江城管局、马店街办将曾凡权位于枝江市马家店街道办事处计划村二组土地上建设的房屋进行强制拆除的行政行为不合法。鉴于上诉人的在建房屋系违法建筑，且已被枝江城管局拆除，撤销行政行为已无实际意义，故本案只判决确认违法，不宜判决撤销行政行为。上诉人与被上诉人马店街办已签订协议，上诉人已领取相应补偿，并多次承诺已协商解决了涉案纠纷。上诉人提起本案诉讼，请求二被上诉人赔偿其经济损失，不应再予支持。上诉人的上诉理由不能成立。上诉请求本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚、适用法律、判处结果并无不当。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人曾凡权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 陈 悦