江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)赣03行初30号
原告文耀祖，男，汉族，住萍乡市。
被告萍乡市安源区人民政府，住所地萍乡市安源区世纪广场3号，组织机构代码01457002-0。
法定代表人康峰，区长。
被告萍乡市人民政府，住所地萍乡市安源区玉湖路，组织机构代码01456333-1。
法定代表人李江河，市长。
原告文耀祖诉被告萍乡市安源区人民政府（以下简称安源区政府）、萍乡市人民政府（以下简称萍乡市政府）行政不作为及行政复议决定一案，本院2016年10月27日受理后，向被告安源区政府、萍乡市政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。并依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告文耀祖及其委托代理人吴文军,被告安源区政府委托代理人李若夫，被告萍乡市政府委托代理人李光萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告文耀祖诉称，原告系承包国营五陂下垦殖场红旗分场国有土地的农民家属，五陂下垦殖场红旗分场于1983年将3.5亩口粮田承包给原告，另外还有一块晒谷坪分给原告使用，原告承包后每年上交公粮。1989年萍乡市委、市政府以萍发（1989）25号文件确定五陂下乡政府（现为“五陂镇政府”）与五陂下垦殖场“一套人马，两块牌子”合并。2003年因320国道改建，国道附近的土地升值，2011年安源区政府下属五陂镇政府将原告承包的土地予以征用，但未作补偿。其征收原告承包土地未做出书面决定，对原告承包的3.5亩耕地，只给予原告部分青苗费，对其他土地包括168平方米晒谷坪未补偿。原告认为，安源区政府应该参照征收农民集体土地的补偿标准对原告进行补偿，根据赣府字（2015）81号文件规定，原告应该获得耕地补偿金额为3.5亩×45524元/年=159334元。另外，原告的晒谷坪位于现在五陂镇政府所在街道经营中心，应该按照经营性质补偿区位价差，晒谷坪可使用面积的价值在30万元以上。因未获上述补偿，原告于2016年5月25日向安源区政府寄送《行政补偿申请书》及相关依据。根据《国家赔偿法》的规定，安源区政府应该在两个月作出补偿或不予补偿的书面决定，并依法送达原告，但安源区政府未做出任何答复，构成行政不作为。原告针对安源区政府的不作为行为，于2016年7月25日向萍乡市政府提出行政复议申请，萍乡市政府驳回了原告的复议申请。原告认为萍乡市政府的复议决定无事实依据和法律依据。故此提起行政诉讼，请求法院：1、撤销萍乡市政府萍府复驳字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认安源区政府未在法定期间作出行政补偿决定行为违法；3、判令安源区政府对原告进行行政补偿459334元。
原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、行政补偿申请书1份，以证明2016年5月25日向安源区政府提出了行政补偿申请；
2、EMS标准快递单1份，以证明行政补偿申请书已经送达安源区政府法制办，原告向安源区政府提出了行政补偿的事实；
3、安源区政府安行复决字（2016）2号不予受理决定书1份，以证明安源区政府在两个月内没有依法向原告作出任何答复，安源区政府在行政答辩状中提到的“不予受理决定”与本案不是同一行政行为，不予受理决定书是行政复议行为，就行政补偿其没有任何文书给原告；
4、2015年江西省人民政府《关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字（2015）81号文件），以证明征地补偿标准是45524元/亩；
5、《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函（2009）850号文件），以证明补偿依据。
6、萍发（1989）25号《中共萍乡市委、萍乡市人民政府关于完善场乡体制有关政策问题的通知》，以证明是五陂镇政府与五陂下垦殖场红旗分场是一个主体，被告安源区政府具有补偿的法定职责。
被告萍乡市安源区政府辩称，2016年5月16日，文耀祖以本府下属五陂镇政府（原五陂下垦殖场红旗分场）在2003年因320国道改扩建收回其口粮田和晒谷坪未获补偿为由，向本府申请行政复议。本府于2016年5月17日以安行复决字（2016)2号《行政复议不予受理决定书》决定不予受理，并于同年5月23日送达文耀祖。2016年5月25日，文耀祖又以同一事实和理由向本府申请行政补偿。经本府审查认为：1、本府不是该宗土地收回主体，原告向本府申请行政补偿不当；2、原五陂下垦殖场红旗分场所属土地均属国有农用地，原告对2003年被收回的水田要求按现行集体土地征用标准进行补偿于法无据；3、原五陂下垦殖场已对原告作出过相应补偿和责任田调整。故本府无法律和行政法规依据对原告作出行政补偿决定。本府已口头告知原告应由五陂镇政府处理并责令五陂镇政府落实。为此，本府已履行法定职责，不存在行政不作为事由，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告安源区政府在法定期限内提供了以下证据：1、2016年5月16日文耀祖提交的行政复议申请书；2、2016年5月17日安源区政府“安行复决字（2016）2号”行政复议不予受理决定书；3、行政复议不予受理通知书送达回执；4、2016年5月25日文耀祖提交的行政补偿申请书；5、关于红旗分场文耀祖口粮田变动的情况说明；6、五陂下垦殖场红旗分场2003年口粮田调整表；7、2012年12月28日调田会议记录；8、五陂镇府前路征用水田一次性补偿表；9、信访事项处理意见书；10、安源区政府办公室文件批阅单；11、关于文耀祖与红旗分场有关问题的调处意见；12、关于解决文耀祖同志土地争议的座谈纪要，证明目的：原告文耀祖2016年5月16日，5月25日的两次申请事实与理由一致，被告安源区政府已作答复，履行了法定职责。
被告萍乡市政府辩称，本府作出的《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定，程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告萍乡市政府在法定期限内提供了以下证据：1、萍乡市政府“萍府复驳字（2016）2号”驳回行政复议申请决定书；2、2016年7月25日文耀祖行政复议申请书；3、萍乡市政府行政复议案件立案审批表；4、萍乡市政府行政复议答复通知书；5、安源区政府行政复议答复书；6、送达给文耀祖的送达回证及给安源区政府的送达回证，证明目的：被告萍乡市政府依法受理文耀祖行政复议案，按程序依法作出了复议决定，并将决定书送达文耀祖。
当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：
（一）关于原告提供的证据。对原告证据1、2、3，被告安源区政府对证据的“三性”认可，但认为2016年5月25日行政补偿申请书和以前的复议申请书是一样的，所以对行政补偿申请书安源区政府工作人员只向原告口头答复。被告萍乡市政府认为证据1即行政补偿申请书是寄给安源区政府的，不是寄给市政府，故真实性无法判断。经审查认为，该三份证据的“三性”应予确认，具有相关证明效力。对原告证据4，被告安源区政府对关联性有异议，认为安源区政府不是作出补偿的主体，这块土地是国有农用地，这个补偿费用不是补偿给个人的，而是补偿给红旗分场的，个人补偿只能给青苗补偿费。被告萍乡市政府同意安源区政府的意见。经审查认为，该份文件是真实的，但其与本案处理并无关联。对证据5，被告安源区政府对证据三性认可，但认为不能达到原告证明目的。该规范性文件只是作为参考不能作为定案依据，其中国有农用地的补偿是给农场的不是给个人，只有农场中的职工才可给予补偿，而原告不属于本农场的职工，只有其母亲是农场职工，而其母亲已被补偿。被告萍乡市政府同意安源区政府的质证意见。经审查认为，该《复函》可作为本案的处理依据。对证据6，被告安源区政府对证据三性认可，但认为不能达到原告所称的“安源区政府是补偿主体”之证明目的，该证据正好说明了当时作出补偿的主体是五陂乡政府或是红旗分场。被告市政府也认为该证据不能达到原告证明目的，原告是越级提出补偿要求，五陂镇政府是收回自己的土地，不需经过市政府和区政府。经审查认为，该证据具备三性，可以证明当时五陂乡政府与五陂下垦殖场红旗分场是“两块牌子，一套人马”，但不能单独证明谁是补偿主体。
（二）关于被告安源区政府提供的证据。对证据1和证据2，原告对真实性合法性无异议，但对关联性有异议。经审查认为，该两份证据具备三性，应予确认。对证据3，原告对三性均有异议，经审查，该份证据是真实的，可以证明被告安源区政府于2016年5月23向原告送达了《行政复议不予受理决定书》。对证据4，原告对三性无异议，经审查其具有证明效力。对证据5和证据6，原告对真实性无异议，但认为与本案的程序处理方面不具关联性，经审查认为，该两份证据与本案的审查对象并无关联，但可证明五陂下垦殖场红旗分场对原告责任田的亩数作过调整的事实。对证据7、8、9、11、12，原告对三性都有异议，经审查认为，证据7、11、12与本案审查对象并无关联，证据8是真实的，可以证明原告领取过补偿款，证据9是真实的，可以证明原告就征地补偿问题于2015年6月向五陂镇政府提出过信访诉求，五陂镇政府于2015年7月10日作出了不再补偿的处理意见。对证据10，原告认为不具有关联性，经审查认为，该证据具备三性，可以证明被告安源区政府收到原告的《行政补偿申请书》，该区分管领导已批示由五陂镇政府处理。
（三）关于被告萍乡市政府提供的证据。原告对萍乡市政府提交的证据，三性均认可，但认为被告萍乡市政府作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。经审查认为，被告萍乡市政府提交的证据三性应予确认，因被告萍乡市政府作出的行政复议决定是被诉行政行为，其合法与否的问题将在判决理由部分阐述，在此暂不作评价。
根据当事人提供的有效证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：原告母亲刘清兰（2007年亡故）系国营五陂下垦殖场红旗分场（以下简称红旗分场）的职工。1983年，红旗分场将口粮田约3.5亩承包给原告家耕种，另外还有一部分晒谷坪分给其家晒谷用。2003年因国道改建，国道需贯穿安源区五陂镇境内，红旗分场通过职工代表大会，将国道沿线的口粮田进行了调整，涉及红旗分场职工有500余户，原告家承包的部分土地也被收回，由3.5亩调整为0.5亩，原告文耀祖签字认可。此后该0.5亩水田因2011年安源区五陂镇政府修府前路被镇政府征用，原告儿子文峰代原告领取了一次性补偿款5995元。另外，2004年红旗分场对该分场拥有的晒谷坪进行了整修，有部分晒坪作它用，原告使用的晒谷坪已定补偿560元，但原告拒绝领取。此后，原告认为红旗分场收回粮田时未付补偿款，晒谷坪卖给外地人建房损害了原告权益，要求再给予补偿，多次向省、市、区有关部门信访，并于2015年6月向安源区五陂镇政府信访。2015年7月10日，安源区五陂镇政府作出编号为S201501的信访事项处理意见书，认为红旗分场已对原告给予了补偿，不能再予补偿。处理意见书中还告知原告，如对处理意见不服，可以自收到之日起30日内向安源区信访局提出复查申请。2016年5月16日，原告以安源区五陂镇政府征收土地时其未获得补偿，安源区五陂镇政府征收行为违法为由，向被告安源区政府提出行政复议申请，请求安源区政府责令被申请人五陂镇政府补偿原告94234.68元。同年5月17日，被告安源区政府作出“安行复决字（2016）2号”行政复议不予受理决定，认为原告的申请已超过行政复议的法定期限，故决定不予受理，并告知了原告救济途径。该《不予受理决定书》于同年5月23日向原告送达。同年5月25日，原告以特快专递的方式向被告安源区政府寄送行政补偿申请书，要求被告安源区政府给予其补偿(要求补偿征地款137937.37元，晒谷坪补偿20万元或安置一块宅基地)，被告安源区政府认为先前已对原告反映的事项作出了《行政复议不予受理决定书》，故对该申请书提出的补偿申请未作书面答复，仅在收文批阅单上由分管领导批示要求五陂镇政府处理，之后五陂镇政府未作新的答复或处理。2016年7月25日，原告以被告安源区政府对其补偿申请未作补偿决定或答复，构成行政不作为为由，向被告萍乡市政府提出行政复议申请，请求萍乡市政府确认安源区政府在法定期间内未作补偿决定违法，并请求市政府作出安源区政府补偿原告394234.68元的决定。2016年10月9日，萍乡市政府作出“萍府复驳字【2016】2号”驳回行政复议申请决定，驳回原告的行政复议申请。萍乡市政府于2016年10月13日向原告送达行政复议决定书。原告对萍乡市政府的复议程序未持异议，但认为复议决定无事实依据和法律依据。2016年10月原告向本院提起行政诉讼。
本院另查明，1989年12月,萍乡市委、市政府下发《关于完善场乡体制有关政策问题的通知》（萍发[1989]25号），确定五陂下乡人民政府（现为“五陂镇人民政府”）与五陂下垦殖场领导体制统一，经营体制分开，五陂下垦殖场与乡政府实行“一套人马，两块牌子”。涉案土地性质属于国有农场农用地。
本院认为，综合当事人的诉辩意见，本案的焦点问题是：1、针对原告提出的行政补偿申请，被告安源区政府未作出补偿决定或其他书面答复，是否构成行政不作为；2、被告萍乡市政府作出的“萍府复驳字【2016】2号”驳回行政复议申请决定应否撤销。对此本院评判如下：
关于原告向被告安源区政府提出行政补偿申请，安源区政府未向原告作出补偿决定或其他书面答复，是否构成行政不作为的问题。本院认为，构成行政不作为的前提是行政主体负有作出相关行政行为的义务。本案中，原告以邮寄《行政补偿申请书》的方式向被告安源区政府主张土地补偿费，而据本案查明的事实，涉案土地属于国有农场农用地，不属于农村集体所有土地。参照《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》的规定，国有农场土地归国家所有，享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。故国有农场因建设需要，对其发包出去土地完全有权自行收回。本案由于安源区五陂镇境内修建国道以及五陂镇政府修府前路，需将红旗农场的国有农用地收回而转为建设用地，是由红旗分场或安源区五陂镇政府具体实施收回，被告不具有对原告做出土地收回补偿的义务。在本案被告安源区政府不具有上述义务的情况下，其未对原告进行补偿或作出补偿决定，不构成行政不作为，故原告提出的第3项诉讼请求（即要求判令被告安源区政府对原告给予行政补偿459334元）应当驳回。同时，原告对于补偿的诉求已经过信访、行政复议，接访机关安源区五陂镇政府和复议机关安源区政府分别作了答复和决定，且告知了原告相关的法定救济途径，但原告不是循所告知的法定途径行使权利，而是就同一补偿诉求向不同行政主体重复申请，要求不同的行政主体都要对其给予补偿。在此情况下，被告未对原告邮寄过来的补偿申请作出书面答复，而是交由下级政府即五陂镇政府处理实属正常，并不违反法律规定，不属于行政不作为。
关于萍乡市政府作出的“萍府复驳字【2016】2号”驳回行政复议申请决定应否撤销的问题。如前所述，原告曾承包的涉案土地被收回系由红旗分场和安源区五陂镇政府负责实施，被告并无补偿或作出补偿决定的义务或职责。被告安源区政府对原告就同一补偿事项的重复申请未作出书面答复而交由五陂镇政府处理，不属于行政不作为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。据此规定，原告以被告安源区政府对其补偿申请未作补偿决定或答复，构成行政不作为为由，向被告萍乡市政府提出行政复议申请，被告萍乡市政府作出驳回行政复议申请决定，适用法律正确，处理结果并无不当。原告对被告萍乡市政府行政复议的程序未持异议，其合法性应予确认。故原告主张撤销被告萍乡市政府的复议决定，不能支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下：
驳回原告文耀祖的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告文耀祖负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 李修贵
审 判 员 周丽娜
代理审判员 黄 毅
二〇一七年四月十七日
书 记 员 卢佳妮