浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)浙05行终167号
上诉人（原审原告）安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店，住所地安吉县天子湖镇南林场。
负责人徐紫芸（曾用名徐文秀），该饭店投资人。
委托代理人沈海翔，北京市中银（上海）律师事务所律师。
委托代理人李晨玮，上海正源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县民政局，住所地安吉县行政中心三楼。
法定代表人赵双勤，该局局长。
委托代理人王学志，浙江学志律师事务所律师。
上诉人安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店与被上诉人安吉县民政局其他行政行为一案，吴兴区人民法院于2016年9月28日作出(2016)浙0502行初36号行政判决。宣判后，安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月30日公开开庭审理了本案。上诉人安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店的委托代理人李晨玮，被上诉人安吉县民政局的出庭应诉负责人诸晓旭及委托代理人王学志到庭参加诉讼。审理期间，经浙江省高级人民法院批准,延长审期至2017年5月14日。本案现已审理终结。
原审法院确认案件事实如下：2010年10月25日，案外人王阿根投资登记成立安吉蓝海汤泉农家乐饭店。2012年4月24日，安吉蓝海汤泉农家乐饭店向被告安吉县民政局申请筹办浙江安吉蓝海养老院，被告于2012年5月3日作出安民字（2012）54号文件答复称同意该店筹办浙江安吉蓝海养老院，预定床位规模为1000张，并要求分二期筹建，在两年内完成筹建任务，并在接到该批复后，及时向县有关部门办妥有关手续。后该饭店原投资人王阿根与本案原告投资人达成协议，于2013年4月25日将安吉蓝海汤泉农家乐饭店投资人王阿根变更为本案原告投资人，并将该饭店名称变更为安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店。后被告安吉县民政局于2013年5月13日作出安民字（2013）68号文件通知称因浙江安吉蓝海养老院因申请筹办主体于2013年4月25日发生变更，原筹办主体安吉蓝海汤泉农家乐饭店被中汇爱五福（北京）股权投资基金管理有限公司法定代表人(本案原告投资人)收购，并在安吉县工商行政管理局登记注册成为新的个人独资企业，故自2013年5月13日起，终止安民字（2012）54号文件《关于同意筹办浙江安吉蓝海养老院的批复》的执行。并告知原告如要继续筹办蓝海养老院，需办理申请筹办养老院的相关手续。原告对此不服，诉至该院。
原审法院认为，根据《社会福利机构管理暂行办法》第五条之规定，国务院民政部门负责指导全国社会福利机构的管理工作。县级以上地方人民政府民政部门是社会福利机构的业务主管部门，对社会福利机构进行管理、监督和检查。被告安吉县民政局作为本行政区域内的民政部门对涉案养老福利机构的设立具有管理的法定职责。本案争议的焦点在于被告安吉县民政局作出安民字（2013）68号文件终止安民字（2012）54号文件《关于同意筹办浙江安吉蓝海养老院的批复》的执行的行政行为是否合理合法。首先，根据《中华人民共和国独资企业法》第二条之规定，本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由此可见，个人独资企业不同于有限公司，在法律上其并不具有独立的法人地位，其在承担民事责任的方式上由投资人以个人财产对企业债务承担无限连带责任。因此投资人的变更对于个人独资企业承担民事责任、行政责任存在巨大的不确定性。根据《社会福利机构管理暂行办法》第八条之规定，申办人申请筹办社会福利机构时，应当提交下列材料：（一）申请书、可行性研究报告；（二）申办人的资格证明文件；（三）拟办社会福利机构资金来源的证明文件；（四）拟办社会福利机构固定场所的证明文件。本案原告系依照《中华人民共和国独资企业法》依法成立的个人独资企业，而由于投资人的变更，此时原告与安吉蓝海汤泉农家乐饭店申请筹办养老福利机构审批时的情势已发生重大变更，其承担民事责任、行政责任的能力与原申请时均发生重大改变，其是否符合条件继续筹办养老福利机构确需被告重新评估，被告安吉县民政局作出安民字（2013）68号文件终止安民字（2012）54号文件《关于同意筹办浙江安吉蓝海养老院的批复》的执行并告知原告需重新审批的行政行为并无不妥。其次，原筹办主体安吉蓝海汤泉农家乐饭店于2012年5月3日获得筹办养老福利机构审批，筹办期限为两年，而原筹办主体安吉蓝海汤泉农家乐饭店及原告在原筹办期限届满后并未按照《社会福利机构管理暂行办法》的规定申请领取《社会福利机构设置批准证书》。而2013年7月1日起实施的《养老机构设立许可办法》已将养老福利机构的设立由需前置审批改为凡符合条件可直接申请行政许可。因此原告如符合《养老机构设立许可办法》相关规定仍可直接向被告申请设立养老福利机构的行政许可。故被告安吉县民政局作出安民字（2013）68号文件对其后期继续申请设立养老福利机构行政许可的权利并无实质影响，该院对被告安吉县民政局作出安民字（2013）68号文件终止安民字（2012）54号文件《关于同意筹办浙江安吉蓝海养老院的批复》的执行的行政行为予以支持。综上，原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店的诉讼请求。本案受理费50元，由原告安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店负担。
上诉人安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店上诉称，一、原审法院认定事实错误。根据安民字（2013）68号文件显示，被上诉人依据的事实基础是浙江安吉蓝海养老院（筹）的原筹办主体安吉蓝海汤泉农家乐饭店被徐文秀收购，并在工商部门注册新的个人独资企业，但一审审理时对这一事实并未予以审查，一审判决审定被上诉人作出具体行政行为所依据的理由是“投资人的变更对于个人独资企业承担民事责任、行政责任存在巨大不确定性”。上诉人认为法庭对具体行政行为所依据的理由这一事实的认定是错误的，上诉人认为这一事实认定正确与否对于行政行为合法性的认定至关重要。上诉人认为个人独资企业具有相对独立的民事主体资格。该企业是享有相对独立法律人格的非法人团队，具有相对独立的民事主体资格。个人独资企业是独立的经营实体，能以自己的名义对外进行独立的活动；个人独资企业有自己的名称，并且必须以企业的名义进行活动；个人独资企业具有独立的权利能力和行为能力，并能以自己的名义参加诉讼，承担相应的责任。个人独资企业的财产具有相对独立性。原审法院仅凭上诉人变更投资人属于重大情势变更，判定被上诉人有权做出撤销许可的行政行为合法，上诉人认为在这事实认定上是有偏差的，同时也没有相关法律依据规定变更投资人，被上诉人即有权做出撤销许可。上诉人请求二审法院审查：“个人独资企业投资人的变更是否存在原主体地位也相应变更为新的法律主体”这一事实，据此判定被上诉人的具体行政行为的事实依据的合法性。二、适用法律错误，被上诉人作出安民字（2013）68号文件是在2013年5月13日，却适用了2013年7月1日的《养老机构设立许可办法》，同时上诉人认为被上诉人作出行政行为时，上诉人尚在筹备期内开展工作，至于后期其他原因未能完成实际备案，与被上诉人作出具体行政行为时，该行政行为是否合法无关。一审法院依据被上诉人行政行为作出后的上诉人的经营行为及之后颁布的法律法规来判定被上诉人的行为合法性，上诉人认为属于适用法律错误。特提出上诉，请求：1、依法改判、撤销或变更（2016）浙0502行初36号行政判决；2、撤销被上诉人安吉县民政局安民字（2013）68号关于终止执行民字（2012）54号文件的通知；3、判令被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人安吉县民政局在庭审中答辩称：一、被上诉人认为原判认定事实清楚、准确。二、上诉人提出请求撤销的行政行为对上诉人欲办养老机构不产生任何实质性影响。2013年7月1日实施的《养老机构设立许可办法》规定，养老机构的设立不再需要进行前置审批，上诉人完全可以根据该规定向被上诉人提出行政许可，故原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的全部诉讼请求。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理查明事实与一审一致。
二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人安吉县民政局作出的安民字（2013）68号《安吉县民政局关于终止执行安民字（2012）54号文件的通知》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、原审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了质证与辩论。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：“……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实质影响的；……。”《社会福利机构管理暂行办法》第七条规定：“依法成立的组织或具有完全民事行为能力的个人凡具备相应的条件，可以依照本办法的规定，向社会福利机构所在地的县级以上人民政府民政部门提出举办社会福利机构的筹办申请。”第十条规定：“经同意筹办的社会福利机构具备开业条件时，应当向民政部门申请领取《社会福利机构设置批准证书》。”第十四条规定：“申办人取得《社会福利机构设置批准证书》后，应当到登记机关办理登记手续。”根据《社会福利机构管理暂行办法》的规定，同意申办人筹办社会福利机构仅是申领《社会福利机构设置批准证书》的前置审批程序，具备开业条件时申办人还需向民政部门申领《社会福利机构设置批准证书》。本案中，安吉蓝海汤泉农家乐饭店于2013年4月25日变更为安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店，法定代表人（负责人）变更为徐文秀，2014年5月28日法定代表人（负责人）又变更为徐紫芸，徐文秀与徐紫芸为同一人。工商变更登记情况表明，上诉人的许可经营项目变更前及变更后均未涉及养老院业务。被上诉人于2012年5月3日同意原安吉蓝海汤泉农家乐饭店筹办养老机构，筹备期为两年。上诉人的代理人陈述变更登记后对涉案养老院的筹建工作断断续续在进行，但未提供证据证明上诉人在涉案养老院筹备期内向民政部门申请领取《社会福利机构设置批准证书》。且2013年7月1日起实施的《养老机构设立许可办法》规定养老机构的设立可直接申请，不再需要前置审批手续。故被上诉人安吉县民政局向原浙江安吉蓝海养老院（筹）负责人王阿根作出的安民字[2013]68号《安吉县民政局关于终止执行安民字[2012]54号文件的通知》，既未对上诉人筹建涉案养老院产生实质性影响，亦未对上诉人申请养老机构许可产生实质性影响。上诉人的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予受理；已经受理的，依法应驳回起诉。原审进行实体审查存在不当，依法应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销吴兴区人民法院（2016）浙0502行初36号行政判决；
二、驳回安吉五福蓝海汤泉农家乐饭店的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理审判员 彭伟伟
代理审判员 沈 屹
二〇一七年四月十七日
书 记 员 凌烈妮