四川省威远县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1024行初8号
原告罗英。
委托代理人曹星，北京京平律师事务所律师。
被告威远县住房和城乡规划建设局，住所地：威远县严陵镇南大街特1号，组织机构代码：00853050-8。
法定代表人陈光友，该局局长。
委托代理人李铿宝，该局政策法规股股长。
委托代理人刘洪，四川普佑律师事务所律师。
被告威远县人民政府，住所地：威远县严陵镇西街2号。
法定代表人马炬，县长。
委托代理人黄文东，威远县人民政府法制办公室工作人员。
原告罗英不服被告威远县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）作出的建设行政处罚决定、不服被告威远县人民政府（以下简称县政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月20日立案后，于6月27日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。本案与李勇案件属因同类行政行为发生的行政案件，经当事人同意两案合并审理。原告罗英及其委托代理人曹星，被告住建局副局长邬长德及其委托代理人李铿宝、刘洪，被告县政府委托代理人黄文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
县住建局于2016年3月3日对罗英作出威住建罚字[2016]001号《建设行政处罚决定书》，认定罗英未经批准在威远县严陵镇平山村9组修建220.48平方米砖混结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，处罚如下：限期7日内自行拆除。同时，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令自收到本决定之日起即改正上述违法行为。并告知提起行政复议、行政诉讼的期限，以及逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，将依法申请强制执行等事项。
罗英于2016年4月22日向县政府提起行政复议申请，县政府于2016年5月30日作出威府复[2016]3号《行政复议决定书》，维持县住建局作出的行政处罚决定。
原告罗英诉称，原告系威远县严陵镇平山村9组村民。2016年3月3日，被告县住建局针对原告作出威住建罚字[2016]001号《建设行政处罚决定书》，以原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，限原告7日内自行拆除房屋。原告认为县住建局作出的这一行政行为缺乏事实基础和法律依据，程序和实体均涉嫌违法，严重侵犯原告的合法权益，原告遂向被告县政府提起行政复议。2016年5月30日，原告收到被告县政府作出的威府复[2016]3号《行政复议决定书》，县政府维持了被告住建局作出的行政决定。现原告请求法院依法判决：1.撤销被告县住建局作出的《建设行政处罚决定书》；2.撤销被告县政府作出的《行政复议决定书》。
原告罗英为了证明其主张的事实，支持其诉讼请求，出示了以下证据：
1.《威远县严陵镇平山村9组猪圈处理转让协议》一份。
2.《房屋证明书》一份。
以上两份证据证明原告之父李德成合法受让威远县严陵镇平山村9组房屋的事实；
3.《共同出资改造修建房屋协议》一份。证明李勇、李刚出资修建房屋,获得房屋权利的事实；
4.契税完税证明一份。证明李德成以产权人身份履行房屋交税义务的事实；
5.威远县严陵镇平山村民委员会《证明》一份。证明李德成房屋于2007年建造完毕的事实；
6.威住建罚字[2016]001号《建设行政处罚决定书》一份。证明被告县住建局对原告作出行政处罚行为的事实；
7.威府复[2016]3号《行政复议决定书》一份。证明原告申请行政复议，被告县政府给予复议维持的事实。
被告县住建局辩称，县住建局接到群众举报，威远县严陵镇平山村九组李勇、罗英涉嫌违法建房，然后立案调查。经过现场检查（勘验）、调查取证，查明：罗英的房屋建房时间是在2010年左右，建房面积为220.48平方米，其结构为砖混结构，未办理合法行政审批手续，修建的房屋位于城市规划区内，无房屋产权手续。2016年3月3日，县住建局作出限期7日内自行拆除的行政处罚决定。县住建局在调查处理的过程中，通知罗英签收各项文书，罗英均拒不到场签收，均由镇、村、社相关人员见证下通过张贴的形式，留置送达于罗英违法建筑物墙上；现场勘查时，罗英也拒绝到场，也是在镇、村、社相关人员见证下勘查现场。县住建局认为：一、作为城乡规划主管部门，县住建局依法负责本行政区域内城乡规划的管理工作，享有对本区域内违反城乡规划行为实施处罚的行政权，其实施行政处罚的主体适格；二、罗英建房未依法取得行政许可的违法事实清楚，证据确实充分，其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其违法行为有继续状态，对该违法行为的处罚并没有超过追诉时效；三、被诉行政行为程序合法，县住建局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行行政处罚，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告县住建局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1.《行政处罚决定书》一份。证明县住建局依法对罗英作出限期7日内自行拆除违法建筑物的行政处罚决定；
2.《中华人民共和国城乡规划法》、《建设行政处罚程序暂行规定》、《中华人民共和国行政处罚法》相关条文。证明县住建局依法享有对建设违法行为进行处罚的职权；
3.《建设监察执法现场检查勘验记录》一份、现场照片两张、《建设监察执法询问（调查）笔录》四份、《说明》一份及《建设行政处罚程序暂行规定》相关条文。证明：（1）执法人员到罗英位于严陵镇平山村9组房屋现场勘验，其房屋外观结构为砖混结构，面积220.48平方米。（2）执法人员依法向威远县严陵镇村建环卫中心副主任刘宇忠、平山村村长李木金、平山村9组组长黄泽辉及罗英调查证实，涉诉房屋动工时间是2010年9月，没有任何报建手续，没有经过建设主管部门批准，没有取得《建设工程规划许可证》，只在村上办了建房报批手续。李刚与罗英离婚时，房屋中李刚应得部分归罗英所有。（3）执法人员依法具有调查取证的权利及调查取证程序合法；
4.《案件来源登记表》、《立案呈批表》、《建设监察执法调查通知书》、《送达回执》各一份，现场照片两张，《行政处罚调查终结报告》、《处罚审批表》、《处罚事先告知书》、《送达回执》各一份及送达时的张贴照片两张，《行政处罚决定书》的《送达回执》一张及送达时的张贴照片三张，《履行行政处罚决定催告书》、《送达回执》，《关于撤销<履行行政处罚决定催告书>的通知》、《送达回执》、《建设行政处罚程序暂行规定》各一张，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》相关条文。证明：（1）被告所属城监大队接群众举报，称威远县严陵镇平山村9组李勇、罗英涉嫌违法建设。（2）城监大队接举报后，建议对罗英涉嫌违法建设行为予以立案调查。（3）城监大队于2016年1月13日对罗英送达《建设监察执法调查通知书》，要求罗英于2016年1月18日前向执法大队提供建房手续接受调查。因罗英拒不到场留置送达到村、社，并到现场张贴送达通知书。（4）证明罗英重建房屋经调查属于违法建设，在处罚前事先告知其拟作出限期7日内自行拆除的行政处罚决定，并告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。（5）由于罗英在限期内未自行拆除违法建筑，执法机关依法向罗英送达催告书之后收到罗英复议申请及陈述申辩书，然后撤销催告；
5.《城乡规划法》第六十四条。证明县住建局对罗英进行行政处罚适用法律正确。
被告县政府辩称：罗英向县政府提出复议申请，经复议，县政府作出了威府复[2016]3号《行政复议决定书》，维持了县住建局作出的建设行政处罚决定。县政府认为，原告请求撤销行政复议决定，没有事实和法律依据。一、行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，结果内容适当、合法。原告在没有办理规划和建设手续的情况下，在严陵镇平山村9组修建砖混结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。原告的违法行为事实清楚、证据确凿，有现场调查笔录、现场勘查笔录和影像资料证明。县住建局在作出建设行政处罚决定的过程中，立案、现场勘验、询问、事先告知、作出处罚决定、送达等执法程序合法。因此，县住建局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，县政府依法维持了县住建局的行政处罚决定；二、县政府在行政复议过程中，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告县政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1.《行政复议决定书》一份。证明县政府依法维持了县住建局作出的《行政处罚决定书》；
2.行政处罚证据材料一组。证明县住建局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当；
3.《行政复议申请书》、罗英《居民身份证》、《行政处罚决定书》、快递收据各一份。证明罗英向县政府提出行政复议申请，符合行政复议受理范围和条件，县政府有处理该复议申请的职权；
4.《受理行政复议申请决定书审批表》、《行政复议立案通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定审批表》各一份，《送达回证》三份。证明县政府对罗英申请的行政复议一案受理及时，行政复议程序合法；
5.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关条文。证明县政府作出行政复议决定法律依据充分。
为了查明案件事实，经县住建局申请本院准许证人李木金出庭作证。证人证明原告出示的村委会《证明》是李刚将打印好的证明交证人，李刚说家里姊妹多，怕以后有纠纷，证人没有认真看，没有查建房时间，即签字。但修房的实际情况是，李刚、李勇的父亲李德成2008年到村上申请建房后，没有修建，也没有继续办理建房的手续，2010年才修建，是猪圈改建的。并出示李德成的《威远县农村村民建房用地报批表》予以证明。
以上原、被告所举证据，已经庭审质证。原告对被告住建局所举的证据质证意见为：证据1真实性无异议，合法性不认可，处罚决定是否合法要经过法院司法审查；证据2真实性、合法性无异议，但不能达到证明目的，不能证明县住建局享有行政处罚的职权；证据3真实性、合法性均不认可，李刚的《说明》与本案无关联性；证据4《履行行政处罚决定催告书》真实性无异议，合法性不认可。《关于撤销<履行行政处罚决定催告书>的通知》真实性、合法性无异议。其余证据真实性、合法性均不认可；证据5真实性、合法性无异议，关联性不认可。对被告县政府的证据《行政复议决定书》中认定的事实、适用法律、是否合法要经过法院司法审查，行政处罚的证据以对被告县住建局的质证意见为准，其余无异议。对证人李木金证言的三性均不认可。
被告县住建局对原告所举的证据质证意见为：证据1、2、4与本案无关联性；证据3、6、7关联性、真实性、合法性无异议；证据5关联性、合法性无异议，但真实性不认可，结合证据4，不能证明2007年房屋建造完毕。对被告县政府的证据无异议。对证人李木金的证言无异议。
被告县政府对原告所举的证据质证意见为：证据1、2、3、4真实性、合法性无异议，但与本案无关联性；证据5真实性、关联性无异议，对合法性有异议；证据6、7关联性、真实性、合法性无异议。对被告县住建局的证据无异议。对证人李木金的证言无异议。
本院对上述证据认证如下：原告罗英的证据1、2、4真实性、合法性予以确认，能够证明李德成取得威远县严陵镇平山村9组房屋的事实；证据3、6、7真实性、合法性、关联性予以确认；证据5关联性、合法性予以确认，但结合县住建局的调查笔录及证人李木金的证言，其真实性不予确认。被告县住建局的证据1、4真实性、关联性予以确认；证据2、3、5真实性、合法性、关联性予以确认。被告县政府的证据真实性、关联性予以确认。证人李木金证言的真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明：2005年10月27日，威远县严陵镇平山村9组与李德成（系李勇及罗英前夫李刚的父亲）签订《威远县平山村9组猪圈处理转让协议》。约定：将平山村9组所有的面积为104平方米猪圈房一次性处理转让给李德成；李德成一次性向平山村9组缴纳猪圈残值转让金300元；平山村9组协助李德成办理房屋产权证和土地使用证等相关手续。2007年2月23日，李德成的儿子李刚、李勇签订《共同出资改造修建房屋协议》，约定：拆除猪圈和柴房，共同出资改建；改建后归李勇、李刚共同所有。2008年6月26日，李德成到威远县地税局缴纳房地产权属转移契税62元，房地产权属转移的面积是104平方米，计税金额是3100元。2008年5月26日，李德成到威远县严陵镇平山村委会申请修建房屋。但后续《建设工程规划许可证》等建房手续未办理。2010年左右，李刚、李勇出资修建了涉诉房屋，一、二层为砖混结构，三、四层为钢架彩钢结构。房屋建好后，李德成将一、二层分给李刚，三、四层分给李勇。李刚与罗英离婚后，罗英享有一、二层的权利。
2016年1月12日，县住建局立案对威远县严陵镇平山村9组李勇、罗英涉嫌修建违法建筑进行调查。1月13日，县住建局向罗英作出《建设监察执法调查通知书》。1月15日，县住建局调查人员到现场检查（勘验），有严陵镇人民政府工作人员及平山村民委员会主任在场。同日，县住建局工作人员对严陵镇平山村村主任李木金、严陵镇村建环卫中心副主任刘宇忠、严陵镇平山村9组组长黄泽辉进行了调查。1月20日，对罗英进行了调查。1月23日，作出《行政处罚案件调查终结报告》。2月22日，作出《建设行政处罚事先告知书》，告知罗英拟作出“限期7日内自行拆除”的行政决定，并告知陈述、申辩和听证的权利。《建设行政处罚事先告知书》张贴在涉诉房屋外墙上。2016年3月3日，县住建局作出威住建罚字[2016]001号行政处罚决定：责令罗英在收到处罚决定书之日起7日内自行拆除面积为220.48平方米的违法建筑，并责令自收到本决定之日起即改正上述违法行为。《建设行政处罚决定书》同时告知了罗英提起行政复议、行政诉讼的期限，以及逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，将依法申请强制执行。2014年4月26日，县住建局作出《履行行政处罚决定催告书》。2016年5月3日，作出《关于撤销<履行行政处罚决定催告书>的通知》对《履行行政处罚决定催告书》进行撤销。
罗英于2016年4月22日向县政府提起行政复议申请，县政府于2016年5月30日作出威府复[2016]3号《行政复议决定书》，维持县住建局作出的行政处罚决定。
本院认为：依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”之规定，“限期拆除”不是行政处罚的一类。虽然第七项规定了法律、行政法规可以规定其他行政处罚，但《中华人民共和国城乡规划法》并没有规定“责令限期拆除”属于行政处罚。2000年12月1日，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》作出的答复中指出：《城乡规划法》第六十四条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。2012年12月19日，国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的答复指出：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，“限期拆除”是违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响时，由城乡规划主管部门要求有关当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑物。城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，“限期拆除”只是行政强制措施中的一个阶段性行为。本案被告住建局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出“限期7日内自行拆除”、“责令改正违法行为”行政处罚决定，适用法律错误。原告请求撤销威住建罚字[2016]001号建设行政处罚决定，本院予以支持。被告县政府虽复议程序正确，但因被诉行政行为适用法律错误，也应当同时撤销。原告请求撤销威府复[2016]3号行政复议决定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……(二)适用法律、法规错误的”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：
一、撤销被告威远县住房和城乡规划建设局于2016年3月3日作出的威住建罚字[2016]001号建设行政处罚决定；
二、撤销被告威远县人民政府于2016年5月30日作出的威府复[2016]3号行政复议决定。
本案受理费50元，由被告威远县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。
审 判 长 缪力
代理审判员 罗敏
人民陪审员 崔胜
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 吴敏