广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行终字第1687号
上诉人（原审原告）：李宝婵，住广州市荔湾区。
上诉人（原审原告）：钟灿标，住广州市荔湾区。
上诉人（原审原告）：杨惠卿，住广州市荔湾区。
上述三上诉人共同委托代理人：李海霞，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市规划局，住所地广州市。
委托代理人：王燕芬、全裕霖，均系该局工作人员。
原审第三人：广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社，住所地广州市荔湾区。
负责人：何景彪，该合作社社长。
委托代理人：罗凌、韦嘉诗，均系广东卓信律师事务所律师。
���诉人李宝婵、钟灿标、杨惠卿因诉被上诉人广州市规划局规划许可一案，不服广州市越秀区人民法院(2013）穗越法行初字第318号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2009年11月16日，第三人广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社向被告广州市规划局递交《关于申请办理〈建设用地规划许可证〉的请示》：根据广州市城中村改造领导小组会议批准（《市政府工作会议纪要》穗府会纪[2009]151号）以及贵局对改造修建详细规划总平面方案的批复，我联社现正积极开展城中村改造工作。我联社纳入改造范围用地共58万平方米，已全部领取《集体土地所有证》并且完成相关的现状地形测量工作。为加快我联社“城中村”改造工作，办理各项规划、用地、建设行政审批手续，特向贵局申请办理《建设用地规划许可证》。……。第三人在申请期间还提交了穗集有（2004）第600227号等《集体土地使用证》、穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案的复函》、会议纪要、《广东省企业基本建设投资项目备案证》等资料。被告经查，2009年10月28日被告已作出穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案的复函》：“你社《关于申请送审茶滘“城中村”改造修建性详细规划方案的函》及有关资料收悉。根据《市政府工作会议纪要》（穗府会纪[2009]151号）、《广州市城市规划管理技术标准与准则》以及广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局《关于茶滘股份合作经济联合社土地房屋现状数据情况的复函》（荔国房函[2009]16号）、市土地开发中心穗土开函[2009]562号文，经审查，原则同意现编制的修建性详细规划总平面方案，…��。”被告经审核后，于2010年1月19日核发穗规地证[2010]29号《建设用地规划许可证》，其中载明，用地单位为广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社；用地项目名称为广州市茶滘城中村改造项目；用地位置：荔湾区东漖北路、茶滘路路段；用地性质：村镇居住用地（E61）；用地面积：541524平方米（其中净用地面积360335平方米，道路面积98683平方米，河涌面积38529平方米，绿化面积43977平方米）。附图及附件名称：建设用地规划红线图（地形图号：24-30-16）。附加说明：本用地根据穗规批[2009]513号文核发，规划要求按穗规批[2009]513号文要求办理……。另查明，三原告均是上述建设用地规划许可证范围内房产权属人。
原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民��法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”三原告的房产位于被告核发的建设用地规划许可证用地范围内，与被告发证存在法律上的利害关系，具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”广州市规划局作为广州市规划主管部门，对第三人的申请及相关材料经审查认为符合规划要求，就茶滘村的城中村改造项目核发《建设用地规划许可证》并无不当。由于用地规划许可主要涉及的是用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，并不直接调处原告与第三人之间关于房屋使用的关系，原告认为被告发证程序违法的理由不能成立。综上所述，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决驳回原告李宝婵、钟灿标、杨惠卿的诉讼请求。
上诉人李宝婵、钟灿标、杨惠卿不服原审判决，上诉人简翠霞、欧佩卿、苏肇聪不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人向原审第三人发放穗规地证[201O]29号《建设用地规划许可证》事实依据不足。首先，在集体土地上进行城市规划建设违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定；其次，涉案许可未经村集体经济组织80％以上成员同意，违反了广州市人民政府《关于推进旧城更新改造的实施意见》的相关规定；第三，在原审第三人提交材料不符合法定形式的情况下违法受理规划申请。二、被上诉人向原审第三人发放穗规地证[2010]29号《建设用地规划许可证��程序违法。首先，被上诉人受理原审第三人申请及作出涉案许可后未依法进行公示，违反了《广州市城市规划管理公示办法》的相关规定；其次，在涉案许可关系到上诉人重大利益的情况下，被上诉人即未告知上诉人享有申请听证的权利，亦未就该许可组织听证，侵害了上诉人的合法权益；第三，被上诉人作出涉案许可超过了法定的审批期限，违反了《广州市城市规划条例》规定的审批程序。三、原审法院在肯定上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系的情况下，又认为被诉许可“并不直接调处原告与第三人之间关于房屋使用的关系”，进而认为“原告认为被告发证程序违法的理由不能成立”的逻辑混乱。首先，涉案许可虽然主要涉及的是用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，但根据“规划先行”的基本原则，规划许可是项目建设的前置要件，如果没有被上诉人向原审第三人发放的穗规地证[2010]29号《建设用地规划许可证》，原审第三人就无法取得后续的批准文件，因此，涉案许可与上诉人和原审第三人之间的房屋使用关系息息相关。第二，评价一个具体行政行为是否合法的标准是法定的，违反法定程序作出的具体行政行为依据行政诉讼法第五十四条之规定应当予以撤销。原审法院认为被上诉人发证程序违法的原因如仅仅是被诉许可“并不直接调处原告与第三人之间关于房屋使用的关系”，显然适用法律错误。综上，请求法院判决：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人作出的穗规地证[2010]29号《建设用地规划许可证》违法；3.本案的上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市规划局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三��广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社陈述意见称：一、被上诉人对原审第三人核发涉案《建设用地规划许可证》的程序和实体均合法有效。1．被上诉人是广州市规划主管部门，其有权对原审第三人的茶滘“城中村”改造项目核发涉案《建设用地规划许可证》。城乡规划并不等于城市规划，城乡规划包括了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。因此，上诉人主张“在集体土地上进行城市规划建设违反了《土地管理法》的相关规定”显然是偷换概念，混淆视听。被上诉人作为广州市规划主管部门，负责广州市行政区域内的城乡规划管理工作，对原审第三人关于茶滘“城中村”改造项目的申请及相关材料经审查认为符合规划要求的，有权依法向原审第三人核发《建设用地规划许可证》。2．为办理涉案《建设用地规划许可证》，原审第三人向被���诉人提交了合法有效的申请材料。按照《广州市城市规划管理技术标准与准则一综合篇》第2.1.3条规定，原审第三人为了办理涉案《建设用地规划许可证》向被上诉人递交了以下资料：(1)立案申请表；(2)申请函；(3)《集体土地所有权证》(穗集有[2004]第600227、600194、600190、600187、600132、600131、600228、600230、60023l、600232号)；(4)《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》(穗规批[2009]513号)；(5)《关于海珠区琶洲村等城中村改造问题的会议纪要》(穗府会纪[2009]15l号)；(6)《广东省企业基本建设投资项目备案证》(编号：090103942510524)；(7)现状地形测量图。因此，原审第三人就涉案《建设用地规划许可证》向被上诉人递交的资料完全符合《广州市城市规划管理技术标准与准则一综合篇》的规定。二、上诉人主张核发涉案《建设用地规划许可证》需要经村经济组织80％以上成员同意，缺乏法律依据。《关于广州市推进旧城更新改于加快推进“三旧”改造工作的意见》的附件。《关于广州市推进造的实施意见》是广州市人民政府于2009年12月31日颁布的《关旧城更新改造的实施意见》并未对原审第三人申领《建设用地规划许可证》的条件及程序作出规定。《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》和《广州市城市规划管理技术标准与准则一综合篇》均没有规定原审第三人申领涉案《建设用地规划许可证》需要经村经济组织80％以上成员同意。因此，上诉人要求原审第三人申领涉案《建设用地规划许可证》需要经村经济组织80％以上成员同意缺乏法律依据。三、原审法院同时认定“原告(即上诉人)与被诉具体行政行为具有利害关系”和“被诉行政行为不直接调处原告(即上诉人)与第三人之间关于房屋使用的关系”两者并不���盾。首先，“法律上的利害关系”应当包括直接关系和间接关系。用地规划许可主要涉及的是用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，该等内容会间接影响在该用地范围内有房屋的上诉人，因此上诉人与被诉具体行政行为之间的法律上的利害关系是间接关系。故上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系。其次，“上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系”并不代表上诉人的所有法律关系都是由被诉具体行政行为直接调处的；上诉人的法律关系很多，被诉具体行政行为不可能也不会直接调处上诉人所有的法律关系。最后，用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容是对一个区域内的整体规划安排，该区域整体规划安排并没有影响到上诉人与原审第三人之间关于房屋的使用关系，故被诉具体行政行为��没有直接调处到上诉人与原是第三人之间关于房屋的使用关系。四、涉案《建设用地规划许可证》没有直接影响原告关于涉案房屋的利益，其利益应该通过房屋拆迁补偿安置的法律关系来处理。由于用地规划许可主要涉及的是用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，并不导致土地使用权发生改变，不直接调整上诉人与原审第三人之间的房屋使用关系，没有直接影响上诉人关于涉案房屋的利益，关于涉案房屋的利益上诉人应该通过房屋拆迁补偿安置的法律关系来处理。因此，上诉人认为因被上诉人的发证行为导致自己无法对房屋行使使用权的理由不能成立。综上所述，请求驳回上诉，维持原判，维护原审第三人的合法权益。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为:上诉人的房屋位于被上诉人作出���发穗规地证[2010]29号《建设用地规划许可证》的本案被诉具体行政行为涉及的规划区域范围内，与被上诉人作出本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条关于与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的可以依法提起行政诉讼的规定，上诉人对被上诉人作出本案被诉具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，即上诉人具有本案原告诉讼主体资格。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条关于县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作的规定，被上诉人作为广州市人民政府城乡规划主管部门，对广州市行政区域内的城乡规划有管理的职责。因此，对于原审第三人申请办理茶滘村改造用地的建设用地规划许可证，被上诉人��审查其提交的申请及相关材料符合规划要求后，核发被诉的穗规地证[2010]29号《建设用地规划许可证》，并无不当。本案被诉具体行政行为涉及的用地规划内容，并没有直接调处上诉人与原审第三人之间的房屋使用关系，故上诉人认为本案被诉具体行政行为影响其房屋使用故违法的诉讼理由不成立，原审法院不予采纳正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李宝婵、钟灿标、杨惠卿共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
审 判 员 邹迎晖
代理审判员 金 霞
二〇一五年九月七日
书 记 员 周芷诺
许宁