甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)甘行终473号
上诉人（原审原告）河南省道诚机械设备清洗有限公司（以下简称：道诚机械公司）。地址：河南省滑县高平镇西高平村，统一社会信用代码：91410526775138873G。
法定代表人卜海云，该公司总经理。
委托代理人岳明全，昶泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉峪关市安全生产监督管理局（以下简称嘉峪关市安监局）。地址：嘉峪关市南市区工业园区综合办公楼。
法定代表人佘占军，该局局长。
出庭负责人李建新，该局安全生产执法监察支队支队长。
委托代理人司文，该局执法监察科科长。
委托代理人梁南山，嘉峪关同舟律师事务所律师。
道诚机械公司因诉嘉峪关市安监局安监行政处罚一案，不服酒泉市中级人民法院（2015）酒行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人道诚机械公司的委托代理人岳明全，嘉峪关市安监局执法监察支队支队长李建新及委托代理人司文、梁南山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年6月16日18时许王治安在酒钢（集团）公司能源中心发电三分厂4号脱硫吸收塔除雾器从事作业时从平台摔落致死，2015年6月16日经酒钢医院居民死亡医学证明书诊断王治安死亡原因为高空坠落摔伤致呼吸心脏骤停，造成直接经济损失87万元。该起事故现场位于甘肃东兴铝业有限公司嘉峪关分公司发电三分厂内。发电三分厂资产属于甘肃东兴铝业有限公司嘉峪关分公司（以下简称东兴铝业公司），由酒钢（集团）公司能源中心（属于酒钢（集团）公司内设机构）负责管理。事故现场具体位于嘉峪关市嘉北铝电锅炉4#塔尾部受热面除焦清洗及烟气脱硫吸收塔除雾器清洗维修施工现场。此维修工程发包方：甘肃东兴铝业有限公司嘉峪关分公司；承包方：河南省道诚机械设备清洗有限公司；承包内容及范围：铝电350MW机组4台锅炉受热面水冷壁、屏式过热器、低温段过热器、高温段再热器、省煤器、省煤器灰斗、脱硝系统模块及烟道、预热器、干渣机渣井清焦、清灰、尾部烟道清灰、预热器疏通清灰、燃烧器二次风箱内部清灰各3次、锅炉回转式空气预热器换热元件高压水清洗各2次；1#、2#、3#、4#锅炉烟气脱硫吸收塔除雾器清洗、布袋除雾器清灰各2次。开工日期：2015年1月6日；竣工日期：2015年12月31日。事故发生后被告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，并经嘉峪关市政府报批同意，成立了由嘉峪关市安全生产执法监察支队支队长李建新为组长，市监察局科员孟丽、市公安局雄关分局治安大队大队长郭同刚、市安监局副主任科员宋策、市安监局执法支队副支队长司文、市总工会科员阳征为成员的甘肃东兴铝业有限公司嘉峪关分公司高处坠落事故调查组，进行事故调查工作。该事故调查组于2015年6月17日、6月18日、6月19日、6月26日、6月23日、6月24日、7月8日、7月23日、8月4日分别对王红锦、陈亮、田平、丁万林、窦赢、李世伟、全飞、时金芝、牛保林、王天鹏、陈涛、马世会、王卫华、苏虎、宋亚辉、牛相钱16人进行了询问。经2015年8月13日事故调查组会议研究，形成了《甘肃东兴铝业有限公司嘉峪关分公司高处坠落事故调查报告》，报嘉峪关市政府批复，嘉峪关市政府作出嘉政函〔2015〕93号《嘉峪关市人民政府关于对甘肃东兴铝业有限责任公司嘉峪关分公司高处坠落事故调查报告的批复》，同意调查组关于该起事故的定性、事故责任认定及处理意见等。该调查报告认定该事故是一起生产安全事故，事故直接原因为原告未按照给酒钢（集团）公司能源中心发电三分厂上报的锅炉受热面清焦清灰方案搭设架杆和架板，违规借用检修喷嘴的临时踏板作业，王治安在进入4号脱硫吸收塔除雾器时从事高空作业时未将安全带固定牢靠，冒险作业。该调查报告建议被告嘉峪关市安监局给予原告道诚机械公司30万元的行政处罚。2015年10月8日被告作出嘉安监管字〔2015〕第18号《行政处罚意见告知书》及(嘉)安监管听告〔2015〕15号《听证告知书》，告知了给予行政处罚的事实、理由和依据及听证的权利。2015年11月4日原告向被告进行陈述申辩，申请召开听证会。2015年11月10日被告向原告通知听证会的相关事宜。2015年11月14日原告委托方学军为其听证代理人参加听证会。2015年11月18日10时在被告单位会议室举行了听证会议，在听证会上原告提交了滑县公安局治安管理大队出具两份公章留存印记证明，并经质证。被告嘉峪关市安监局于2015年11月26日作出嘉安监行罚字〔2015〕第22号《行政处罚决定书》，根据调查笔录、现场照片等证据认定道诚机械公司施工的嘉峪关市嘉北铝电锅炉尾部受热面除焦清洗及烟气脱硫吸收塔除雾器清洗维修项目现场，于2015年6月16日18时30分许发生事故，造成1人死亡。道诚机械公司没有严格落实施工方案，自行搭设脚踏板，对从业人员安全教育不到位，未落实安全生产规章制度，对该起事故的发生负有管理责任，道诚机械公司行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(一)项之规定，决定对道诚机械公司给予人民币30万元罚款的行政处罚。
另查明，王治安2015年进入道诚机械公司工作，担任清洗吸收塔除雾器设备清洗维护工作，双方未签订书面劳动合同。河南省道诚机械设备清洗公司成立于2005年6月6日，法定代表人：王香兰，注册号：410526100007188（1-1），组织机构代码证代码：77513887-3，实收资本：伍仟万元整，公司类型：有限责任公司（自然人投资或控股）。东兴铝业公司成立于2010年11月15日，企业负责人：王平刚，营业注册号：620200000002263（1-1），组织机构代码证代码：56114567-2，经济性质：国有企业，属酒钢（集团）公司全资公司。酒钢（集团）公司能源中心成立于2012年11月22日，属于酒钢（集团）公司内设机构，主要负责管理发电一分厂、发电二分厂、发电三分厂、供电分厂、动力分厂工作，发电一、二分厂对外以嘉峪关宏晟电热有限公司名义从事经营活动，发电三分厂对外以东兴铝业公司名义从事经营活动，发电三分厂资产属于东兴铝业公司。
一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条之规定，被告嘉峪关市安监局具有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理和对本行政区域内发生一般事故的单位及有关责任人员作出罚款行政处罚的职权。
2015年6月16日18时许王治安在酒钢（集团）公司能源中心发电三分厂4号脱硫吸收塔除雾器从事作业时从平台摔落致死。事故发生后，嘉峪关市人民政府成立事故调查组，认定6月16日发生的事故是一起生产安全责任事故。事故的直接原因是原告未按照给酒钢（集团）公司能源中心发电三分厂上报的锅炉受热面清焦清灰方案搭设架杆和架板，违规借用检修喷嘴的临时踏板作业，王治安在进入4号脱硫吸收塔除雾器时从事高空作业时未将安全带固定牢靠，冒险作业。嘉峪关市人民政府作出《嘉峪关市人民政府关于对甘肃东兴铝业有限责任公司嘉峪关分公司高处坠落事故调查报告的批复》同意调查组对该事故发生的原因、事故性质、事故责任的认定及对单位的处理建议意见，并提出事故防范整改措施。此后，被告安监局向原告公司发出行政处罚告知书和听证告知书，原告道诚机械公司提出听证申请后，被告举行听证，并对原告在听证过程中提出的陈述申辩意见进行了内部集体讨论分析，后对原告作出罚款的行政处罚决定，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、四十一条之规定。
原告道诚机械公司自行搭设脚踏板，对从业人员安全教育不到位，未向从业人员告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条之规定，原告公司对事故发生负有主要责任。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，发生一般事故的，处20万元以上50万元以下的罚款。被告对道诚机械公司作出罚款30万元的行政处罚决定，适用法律正确，处罚得当。
原告提出道诚机械公司不是行政处罚决定认定发生事故的施工单位，被告提供的有关原告公司文件资料上加盖的公章并非原告公司所有。本案中被告从酒钢（集团）公司能源中心调取的道诚机械公司招标项目资料、合同等证据能够相互印证，证明原告道诚机械公司是《嘉北铝电锅炉尾部受热面除焦清洗及烟气脱硫吸收塔除雾器清洗维修合同》（以下简称《清洗维修合同》）的承包方，也是本案发生安全生产事故的施工单位和责任主体。虽原告对以上证据的客观真实性有异议，予以否认，但未提供充分证据进行反驳。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”据此原告认为本案中清洗维修项目与原告公司无关的理由依据不足，不能成立。
综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。原告所诉理由不能成立，对其请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条，《中华人民共和国安全生产法》第九条、第四十一条、第一百零九条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告河南省道诚机械设备清洗有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省道诚机械设备清洗有限公司负担。
上诉人道诚机械公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。本案行政处罚的相对人应当是发包方东兴铝业公司而不是上诉人。因为事故发生的直接原因是脚手架的脚踏板未铺满，面积过小导致，而脚手架的所有人和管理人是大友公司。上诉人是在发包方和大友公司的协调下，才允许使用大友公司的脚手架。在大友公司和上诉人均在同一区域内施工的情况下，发包方没有尽到监管职责，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的规定的解释》第十六条的规定，脚手架的所有人和监管者应当是本起事故的责任承担者，才是行政处罚相对人。二、上诉人并不是涉案工程的承包人，不是事故发生的施工单位，宋亚辉不是上诉人公司的业务经理。在工程围标期间，上诉人只是把公司的资质、营业执照、组织机构代码证、税务登记证、安全生产许可证的复印件交付给了宋亚辉。2015年6月，宋亚辉通过公司走账，将工程保证金退还。同年7月，宋亚辉让上诉人代开65万元的发票，上诉人收取相关手续费后，为其开具了发票。同年10月底，上诉人才知道宋亚辉私刻上诉人印章和发包方签订合同，发生安全生产事故。宋亚辉冒充道诚公司工作人员，配合事故调查，侵害了道诚公司的合法权益。一审法院未将上述事实查证清楚。三、发包方甘肃东兴铝业有限公司违法将涉案工程发包，违反招标程序。从被上诉人提供的证据证明，涉案工程的中标时间是2015年1月，开工时间是2月，但是合同的签订时间是2015年5月7日，违反招标程序。四、被上诉人作出的行政处罚是无效的。在作出行政处罚前，被上诉人没有对上诉人进行调查询问，并剥夺了上诉人的陈述申辩权，违法了法定程序，根据《行政处罚法》第三条第（二）款的规定，应当认定被告作出的行政处罚行为无效。综上，请求撤销一审判决，依法发回重审。
被上诉人嘉峪关市安监局答辩称：一、上诉人是行政处罚的相对人，被上诉人依职权对其作出行政处罚符合法律规定。上诉人处罚所依据的有关证据材料是从第三方酒钢（集团）公司能源中心调查取得，证据来源合法，能够形成完整的证据链条。被上诉人调取的《清洗维修合同》、上诉人公司营业执照、组织机构代码证、税务登记证、安全生产许可证、资质证书、授权委托书等法律手续，可以证明上诉人与东兴铝业公司之间存在施工合同关系，上诉人是本起安全生产事故的责任主体，行政处罚相对人。二、原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人在上诉状中称其将公司的资质、营业执照、组织机构代码证、税务登记证、安全生产许可证的复印件交付给了宋亚辉，与发包方东兴铝业公司承揽工程，并将公司账号提供给宋亚辉承包工程使用，上诉人为其开具税务发票，并收取相关的手续费用。上诉人自认的这一事实足以证实，上诉人是事故工程的施工方，是事故责任主体。三、被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实清楚，处罚程序合法。被上诉人依据市政府批复的事故调查报告对上诉人进行安监处罚，在程序上已经按照《行政处罚法》的规定履行了告知、听取陈述申辩、听证等程序，充分保障了上诉人的合法权益，作出的行政处罚决定程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点有两个：一是上诉人是否是适格的行政处罚相对人；二是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否准确、程序是否合法。
一、关于上诉人是否是适格行政处罚相对人的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被上诉人嘉峪关市安监局为证明道诚机械公司是适格的行政处罚相对人，从酒钢（集团）公司能源中心调取了上诉人的招标项目资料包括营业执照、税务登记证、组织机构代码证、安全生产许可证、建筑业资质证书、上诉人授权宋亚辉参加酒钢（集团）公司招标活动的委托书、上诉人和东兴铝业公司签订的《清洗维修合同》、宋亚辉的询问笔录，以上证据能够形成完整的证据锁链，可以证明上诉人道诚机械公司将公司相关资质出借给宋亚辉进行招投标活动，与东兴铝业公司之间形成施工合同关系，发生事故后，应当由道诚机械公司承担事故责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。上诉人为证明其不是《清洗维修合同》的施工单位，提交了滑县公安局治安管理大队的证明，证明宋亚辉提交的招标项目资料的公章是伪造的，但是根据上诉人在上诉状中自称，其将公司的营业执照、资质等资料的复印件交付给宋亚辉，用于承包东兴铝业公司的工程，上诉人提供的该证明并不能否认其出借公司资质的事实，且该证据也不符合国家行政机关出具公函的形式要件，一审法院未予采纳该证据并无不当。综上，被上诉人嘉峪关市安监局认定上诉人是安全生产事故的责任主体，是适格的行政处罚相对人并无不当。
二、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否准确、程序是否合法。
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第（二）款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。根据上述规定，嘉峪关市人民政府作出的《关于对甘肃东兴铝业有限责任公司嘉峪关分公司高处坠落事故调查报告的批复》认定上诉人道诚机械公司没有严格落实施工方案约定自行搭设脚踏板，对从业人员安全教育不到位，未严格落实安全生产规章制度，对本起事故发生负有管理责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书的证明效力优于其他书证。上诉人在未提供证据予以否定调查报告的情况下，被上诉人嘉峪关市安监局依职权根据事故调查报告的批复对其进行处罚，认定事实清楚。关于上诉人提出搭设脚手架应当是发包方东兴铝业公司的职责。根据双方订立的《清洗维修合同》第八项权利义务第1.1项安全施工规定：“对于危险性较大的维修项目，承包人应编制安全技术措施和专项施工方案，经发包人审查批准后方可进行维修作业。”上诉人向能源中心发电三分厂提供的《锅炉受热面清焦清灰方案》的内容可以证明搭设脚手架是上诉人的职责，并不是发包方东兴铝业公司的职责。故，上诉人提出被诉行政处罚决定认定事实错误的理由不能成立。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十二条第（一）款规定行政机关作出…….较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被上诉人嘉峪关市安监局在作出被诉行政处罚决定前，作出了嘉安监管字﹝2015﹞第18号行政处罚意见告知书、嘉安监管听告﹝2015﹞第15号听证告知书、上诉人提交了听证申请书、申辩意见书、并委托律师参加了听证会，依据相应的证据材料作出被诉行政处罚决定。被上诉人已经按照上述规定充分保障了上诉人在行政处罚程序中的各项权利，其作出的行政处罚决定程序合法。故，上诉人提出被上诉人没有询问上诉人的法定代表人，剥夺了其陈述申辩权的理由无法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人道诚机械公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人河南省道诚机械设备清洗有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 张云霞
代理审判员 朵利民
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律法规
1、中华人民共和国安全生产法
第九条国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。
安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。
第四十一条生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。
第八十三条事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。
事故发生单位应当及时全面落实整改措施，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强监督检查。
第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。
第一百一十条本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法
2、中华人民共和国行政处罚法
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法
第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。
3、中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；