安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖01行终409号
上诉人（原审原告）张涛，男，1991年3月29日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，
委托代理人徐圣晖,安徽安泰达律师事务所律师。
委托代理人谷侃，安徽安泰达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所地安徽省合肥市高新区红枫路2号，统一社会信用代码12340100485034371Y。
法定代表人陈剑波，处长。
委托代理人朱隽,该处法制科科长。
委托代理人李勇,安徽至达律师事务所律师。
上诉人张涛因交通行政强制一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张涛的委托代理人徐圣晖、谷侃，被上诉人合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）的副处长张学海作为行政机关负责人与委托代理人朱隽、李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年4月11日，市运管处执法人员在合肥市××二附院附近进行监督检查时，发现张涛驾驶皖Ａ×××××轿车在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事出租汽车客运经营活动。执法人员通过对张涛和乘客询问及现场录像进行了取证，证实张涛搭载一名乘客从安医一附院到安医附二院，到达目的地后通过滴滴平台收取车费。因张涛无法当场提供车辆营运证又无法提供其他有效证明，执法人员在告知张涛依法享有的权利后，依据《安徽省道路运输管理条例》第五十二条第（一）项的规定，作出皖合运罚（强措）（2017）1100019号《交通运输行政强制措施决定书》及《交通运输行政强制措施扣押清单》，被告对其车辆实施扣押的行政强制措施。张涛不服，遂诉至一审法院，请求判如所请。
一审法院认为，《安徽省道路运输管理条例》第十六条规定：出租汽车客运经营实行出租汽车经营资格许可、车辆运营许可和驾驶员客运资格许可制度。第五十二条第一项规定：道路运输管理机构的执法人员实施监督检查时，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当制作并当场交付暂扣决定书和清单。本案中，张涛在未取得出租汽车客运经营许可以及车辆营运证情况下，搭载乘客从安医一附院到安医二附院，通过滴滴平台收取车费，由于张涛未能提供出租汽车客运经营许可以及车辆营运证，市运管处以张涛涉嫌非法营运据此对张涛作出皖合运罚（强措）（2017）1100019号行政强制措施决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确。本案争议的焦点有三：一，市运管处的执法主体资格以及法律适用问题。《行政强制法》第十条第三款规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。《安徽省道路运输管理条例》第五条第一款规定，县级以上人民政府交通行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。第五十二条第一款规定，道路运输管理机构的执法人员实施监督检查时，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当制作并当场交付暂扣决定书和清单。根据上述法律法规规定，市运管处作为道路运输管理机构，依法具有道路运输管理的执法权，其依据《安徽省道路运输管理条例》相关规定，依法实施行政强制措施符合法律规定。原告诉称市运管处不具有执法主体资格以及适用法律错误，无事实和法律依据，其诉称的理由依法不能成立。二、原告的行为是否为合法的合乘行为。原告当庭陈述，其从安医一附院到安医二附院，路程约11公里，对应的出租车价格原告认为23元左右，而原告实际仅收取了乘客16.5元，原告认为其收费数额比出租车数额低，因此认为属于合乘；原告又陈述，其接送乘客每公里油耗约0.54元，车损约每公里0.2元，同时由于是上班高峰，原告又绕道几公里去接乘客，由此原告认为，其符合合乘的规定，行为不具有违法性。被告认为，原告所陈述的内容，恰恰证明了原告的行为不属于私人小客车的合乘行为。一审法院认为根据合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办〔2016〕68号）的规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。合法的合乘行为必须同时满足以下条件：一是事先在平台上发布出行信息；二是合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用；三是分摊费用只能按合乘里程计费；四是合乘服务提供者可在全天提供不超过4次合乘出行。根据上述规定，原告所陈述的所谓的合乘行为，显然不属于相关规定所确定的合法的合乘行为，故原告认为其行为属于合乘的理由依法不能成立。三、市运管处的执法程序问题。市运管处提交的现场录像证明，市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及原告表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了原告依法所享有的陈述、申辩的权利；现场笔录中也明确记载，告知了原告所享有的陈述申辩权，原告也在该现场笔录中予以签字确认，且在行政强制措施决定书中也再一次载明，该决定书同时作为陈述申辩的告知书，原告依法有权进行陈述申辩。由此可见，市运管处在执法过程中已依法告知了原告所享有的陈述申辩权利，因此，市运管处执法程序合法。原告诉称被告执法程序违法，无事实依据，依法不予采信。综上，市运管处作出皖合运罚（强措）（2017）1100019号行政强制措施决定，该决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告张涛的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张涛负担。
张涛上诉称，一、一审法院错误认定被上诉人有权针对上诉人的合乘行为作出行政强制措施决定。1、被上诉人合肥市交通运输管理处未获得法律、行政法规的授权，无权实施行政强制。被上诉人为事业单位，依据《行政强制法》第七十条规定，具有管理公共事务职能的组织实施行政强制由法律、行政法规授权。如果没有法律、行政法规明确授权，具有管理公共事务职能的组织不能适用本法有关行政机关的规定，不能实施行政强制。此处“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的、由国家主席签署主席令予以公布的法律，“行政法规”是指国务院根据宪法、法律制定的、由总理签署以国务院令公布的规范性法律文件。法律、行政法规之外的单行条例、自治条例、地方性法规、行政规章、地方规则都不能授权。因此，被上诉人作为事业单位，在无法律、行政法规授权的情况下，依据《安徽省道路交通运输管理条例》第五十二条规定，以自己名义实施暂扣涉案车辆的行为没有合法依据，其无权对小客车合乘行为实施行政强制措施。2、对被上诉人合肥市交通运输管理处是否有权实施行政强制，应当适用《行政强制法》第七十条进行判断而非适用第十条。《行政强制法》第十条是关于行政强制措施设定权划分的规定。其主要解决的问题是法律、行政法规、地方性法规是否有权设定行政强制，以及设定何种行政强制。根据《行政强制法》第十条第三款规定，《安徽省道路交通运输管理条例》针对属于地方性事务，制定出了《安徽省道路交通运输管理条例》第五十二条，该规定本身具有合法性的法律依据。但《安徽省道路运输管理条例》第五十二条可以规定暂扣这种行政强制措施，并不代表被上诉人合肥市交通运输管理处就可以适用《安徽省道路交通运输管理条例》第五十二条。作为事业单位的被上诉人如果要适用《安徽省道路交通运输管理条例》第五十二条，前提是要满足《行政强制法》第七十条规定的条件。因此，若实施行政强制措施的主体并非行政机关，首先应判断该机关是否属于具有管理社会公共职能的机关，继而结合《行政强制法》第七十条，看法律、行政法规是否对该机关进行授权。该授权必须由法律、行政法规进行授权，地方性法规无权作出类似的授权。而被上诉人的主体性质为事业单位非行政机关，被上诉人有无权力实施行政强制，理应适用《行政强制法》第七十条的规定判断。3、被上诉人适用《安徽省道路运输管理条例》第五十二条作出行政强制措施属于适用法律错误。如上所述，由于上诉人不属于行政机关，其无权引用《安徽省道路运输管理条例》第五十二条。被上诉人依据《安徽省道路运输管理条例》第五十二条作出行政强制措施，并在行政强制措施决定书中明确说明其实施行政强制措施是依据《安徽省道路运输管理条例》第五十二条属于适用法律错误。综上，一审法院认为被上诉人合肥市交通运输管理处依据《行政强制法》第十条第三款规定、《安徽省道路交通运输管理条例》第五十二条第一款规定具有道路运输管理执法权，实施行政强制措施符合法律规定属于事实认定错误、法律适用错误。二、一审法院错误认定上诉人的行为不属于合法的合乘行为。依据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》及《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》的规定，区分司机与乘客是否是合乘行为，根本的判断依据为司机是否以营利为目的，而上诉人开车载同行乘客共同从安徽医科大学第一附属医院到第二附属医院时，以自我出行为前提，事先在合乘平台发布出行信息，仅收取合理的价格以分摊出行成本，并不存在任何营利性目的。因此,上诉人的行为明显属于合肥市人民政府办公厅规定的合法“合乘行为”，被上诉人无权就此行为对上诉人行使行政强制措施决定。一审法院认定上诉人的行为不属于合法的合乘行为属于事实认定错误。三、一审法院错误认定上诉人私人客车合乘行为应适用《安徽省道路交通运输管理条例》。被诉行政强制措施所适用的《安徽省道路运输管理条例》是于2007年5月1日起施行，并于2015年3月26日安徽省第十二届人民代表大会常务委员第十八次会议修订，其时还没有出现顺风车的出行方式。《交通运输部关于修改<出租汽车经营服务管理规定>》作出如下修改：将规章名称修改为“巡游出租汽车经营服务管理规定”。《安徽省道路运输管理条例》与交通运输部的《巡游出租汽车经营服务管理规定》所指对象相同，均为巡游车经营服务，即在道路上巡游揽客、站点候客，以乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动。而根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。”《合肥市私人小客车合乘出行指导意见（征求意见稿）》亦规定：“私人小客车合乘各方包括合乘信息服务平台、合乘服务提供者和合乘者。合乘平台是指以互联网技术为依托构建的服务平台，整合供需信息，提供私人小客车合乘服务的企业法人。”显然，顺风车并非巡游车辆，私人小客车合乘的法律关系也与传统的巡游出租汽车法律关系不同。《安徽省道路运输管理条例》第十六条、第五十六条并不适用于拼车、顺风车等新兴共享经济的出行方式。综上，被上诉人在无法律、法规授权的情况下以自己的名义行使行政强制措施，且上诉人的合法合乘行为不应受到行政强制措施。上诉人上诉请求：1、依法撤销一审行政判决；2、依法认定被上诉人作出的皖合运罚（强措）（2017）1100019号交通运输行政强制措施决定书行为违法；3、本案诉讼费由被上诉人承担。
市运管处辩称，一、被上诉人依法有权就案涉行为实施行政强制措施。根据《行政强制法》第十条第三款、第十七条及《安徽省道路运输管理条例》第五条第一款、第五十二条第一款之规定，被上诉人作为道路运输管理机构，具有法定的执法权，其适用《安徽省道路运输管理条例》的相关规定，依法实施行政强制措施符合法律规定，上诉人有关被上诉人不具有执法主体资格以及无权对案涉行为实施行政强制的理由依法不能成立。二、上诉人诉称案涉行为属于合法的合乘行为依法不能成立。1、根据被上诉人所调查收集的证据充分证明，2017年4月11日，上诉人驾驶的皖Ａ×××××轿车搭载一名乘客从安医一附院到安医二附院，到达目的地后通过滴滴平台内置计费系统收取车费，截止案件一审庭审之日，上诉人并未提供有效证据证明该行为为合法的合乘行为；2、现有证据以及上诉人在一审当庭明确陈述的载客和收费情况，恰恰证明了上诉人不属于私人小客车合乘行为。综上，被上诉人作出的行政强制措施决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持；上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立，请求法院依法予以驳回。
市运管处向一审法院提交了如下证据、依据：1、现场录像；2、皖合运罚（强措）[2017]1100019号《交通运输行政强制措施审批表》、皖合运罚（强措）[2017]1100019号《交通运输行政强制措施现场笔录》、皖合运罚（强措）[2017]1100019号《交通运输行政强制措施决定书》、皖合运罚（强措）[2017]1100019号《交通运输行政强制措施扣押清单》。法律依据有：1、《安徽省道路运输管理条例》第五十二条第一款：道路运输管理机构的执法人员实施监督检查时，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当制作并当场交付暂扣决定书和清单。2、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条。
张涛向一审法院提交了以下证据：1、身份证；2、皖合运罚（强措）[2017]1100019号《交通运输行政强制措施决定书》；3、查询单；4、乘车路线图截图。上述证据、依据均已随案移送本院。
经对以上证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。另，通过被上诉人向一审法院提供的现场视频、交通运输行政强制措施现场检查笔录等证据，结合本案上诉人的一审开庭陈述，可以确认本案乘车人员向有关信息服务平台支付了18.3元费用。上诉人称需要向平台交纳一部分平台信息费和平台维护费用，故仅通过信息服务平台收取16.5元。
本院认为，本案争议焦点为：一、案涉行政强制措施决定所涉行为是否属于上诉人所称的私人小客车合乘。二、被上诉人所作出的行政强制措施决定是否违反法律、法规的规定。
对于争议焦点一，私人小客车合乘是一种新型出行模式，其目的是为了缓解交通拥堵和减少空气污染，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称国务院办公厅指导意见）中明确指出，城市人民政府应鼓励并规范其发展，并制定相应规定。故在法律、法规对该行为没有作出规定的情况下，合肥市人民政府可以依据上述国务院办公厅指导意见，对私人小客车合乘作出规定。《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见》（2017年1月1日起施行，以下简称合肥市指导意见）中规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；合乘平台发布的合乘出行信息，应当包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间、合乘线路及里程、预估分摊金额等相关信息，上述信息主动接入市交通运输主管部门监管平台”，合肥市指导意见同时规定，“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，合乘服务提供者不得从事或变相从事非法客运经营活动，不得以合乘、顺风车、拼车等名义，提供网约车经营服务”。根据以上规定，私人小客车合乘不属于以营利为目的的网约车，其特征是乘客分担部分出行成本或免费互助，并由合乘服务提供者事先发布线路、里程等出行信息，由乘客选择乘坐。而上诉人提供的顺风车信息平台用户协议第1.1、1.4及3.3中规定的乘客事先发布需求信息，由车主进行选择的服务方式不符合合肥市指导意见的规定。
另，乘客分摊费用的确定应以该乘客支付的全部费用为依据，合肥市指导意见规定分摊成本仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，只能按照合乘里程计费，且合乘里程必须事先发布。本案中现场检查笔录及现场录像显示乘车人员向信息服务平台共支付了18.3元费用，而上诉人在一审庭审中陈述的同样距离出租车价格约为20余元，其通过平台收取16.5元，以其绕行几公里接送乘车人员，车辆油耗、损耗费用成倍增加且需要向合乘平台交纳一部分的平台信息使用和维护费用为由，主张系分摊出行成本的理由混淆了私人小客车合乘分摊部分成本与全部成本的区别，错误的理解了直接费用的范围，不符合合肥市指导意见中关于分摊直接费用的规定，背离了私人小客车合乘的互助、共享原则。据此可以认定本案行政强制措施决定所涉及的行为并非合肥市指导意见中所规定的私人小客车合乘，而是以顺风车为名进行具有经营性质的出租车客运行为。
对于争议焦点二，根据《中华人民共和国道路运输条例》第一章总则第二条明确规定，从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。显然出租车客运行为属于道路运输经营，有关出租车客运的管理规定或办法均不能违反该条例的原则和规定。虽然该条例附则第八十一条规定了出租汽车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定，但并没有否定该条例中有关执法主体及职责权限的规定，对出租车客运作出另行规定亦要在该条例规定的范围内作出，有关《中华人民共和国道路运输条例》第七条及第五章执法监督章节关于执法主体职责的规定当然适用于出租车客运。在国务院行政法规目前尚未对出租车客运另行作出规定的情况下，由地方性法规依据《中华人民共和国道路运输条例》对出租车客运道路运输经营行为出具体规定，符合《中华人民共和国道路运输条例》第一条规定的维护运输市场秩序，促进道路运输业的健康发展的精神，《安徽省道路运输管理条例》第一条即明确规定，根据法律、行政法规，结合本身实际，制定本条例。《安徽省道路运输管理条例》第五条、第五十二条符合《中华人民共和国道路运输条例》第七条及第六十二条关于执法主体的规定。据此，市运管处作为县级以上人民政府交通行政主管部门所属的道路运输管理机构具有对本案所涉行为予以监督检查和采取行政强制措施的法定职权，符合行政法规的规定。故一审法院认为本案上诉人在未取得出租汽车客运经营许可以及车辆营运证又未能提供的情况下，市运管处依据《安徽省道路运输管理条例》相关规定，依法实施行政强制措施符合法律规定，该认定并无不当。上诉人认为本案被上诉人作为事业单位，未获得法律、行政法规授权，无权实施行政强制的上诉理由并不成立，本院不予采信。
本案通过一审、二审查明的事实，市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及原告表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了原告依法所享有的陈述、申辩的权利，程序合法。
综上，市运管处作出皖合运罚（强措）（2017）1100019号行政强制措施决定符合法律规定，上诉人上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人张涛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施光远
审 判 员 李 琦
代理审判员 潘 攀
二〇一八年一月五日
书 记 员 杨 丽
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……