湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)湘03行初94号
原告湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组。
负责人杨波，组长。
委托代理人张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。
委托代理人宋雪云，湖南中楚律师事务所律师。
被告湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人陆晓天，湘潭市人民政府法制办工作人员。
委托代理人彭崇幸，湘潭市人民政府法制办工作人员。
被告湘潭市岳塘区人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区板塘大道81号。
法定代表人陈爱民，区长。
委托代理人戴雄风，湘潭昭山示范区法制办工作人员。
委托代理人曾磊，湖南湘君律师事务所律师。
第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区株易路口。
法定代表人杨永，镇长。
委托代理人贺超，湖南湘剑律师事务所律师。
第三人湘潭市岳塘区昭山镇新民村民委员会。
负责人黄湘龙，村主任。
原告湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组因���被告湘潭市人民政府、湘潭市岳塘区人民政府，第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府，第三人湘潭市岳塘区昭山镇新民村民委员会请求撤销行政复议决定一案，于2016年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月12日立案后，于2016年9月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告的负责人杨波、委托代理人张丕穆，被告湘潭市人民政府的委托代理人陆晓天、曾磊，被告湘潭市岳塘区人民政府的委托代理人戴雄风、曾磊，第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府的出庭负责人言格、委托代理人贺超，第三人湘潭市岳塘区昭山镇新民村民委员会的负责人黄湘龙到庭参加了诉讼。经湖南省高级人民法院批准延期审理，本案现已审理终结。
原告诉称，因原告与湘潭市原昭山乡（现昭山乡已与易家湾合并为昭山镇）人民政府土地所有权争议一案，2014年8月6日，原告依法向湘潭市人民政府提出《土地所有权确权申请书》，请求确认原昭山农药厂厂区占地面积27350.85平方米土地的所有权为原告集体所有。作为湘潭市人民政府的土地确权承办机构，湘潭市国土资源局在受理此案后，于2015年2月12日向湘潭市人民政府呈报了调查处理意见。2015年4月7日，湘潭市人民政府作出批示：“由湘潭市国土资源局重新调查处理该案。”时隔16个月后，原告于2015年11月26日从湘潭市国土资源局得知，被告湘潭市人民政府已批示此案交由岳塘区人民政府裁决。2015年11月28日，被告岳塘区人民政府根据被告湘潭市人民政府批示，没有履行任何土地确权调查、协调等法定程序，径行作出潭岳地争决字[2015]1号《湘潭市岳塘区人民政府土地权属争议处理决定书》，2015年12月9日原告收��该决定书。为纠正湘潭市人民政府批示此案交由岳塘区人民政府裁决的不正当行政行为，2015年12月3日，原告向湖南省人民政府提起行政复议，请求复议机关依法撤销湘潭市人民政府将本案交由岳塘区人民政府裁决的不正当行政行为，并责令湘潭市人民政府依法裁决争议土地权属。2016年5月23日，湖南省人民政府作出湘府复决字[2016]40号《行政复议决定书》。行政复议决定认定：“在被申请人（即湘潭市人民政府）未作出不予受理决定且湘潭市国土资源局已对申请人（即原告）的申请进行调查处理的情况下，根据湘潭市国土资源局呈报的调查处理意见对申请人的土地权属争议作出处理决定，属于被申请人的法定职责范围。因此，被申请人所称申请人与昭山乡人民政府土地权属争议属单位与单位之间的争议，其作为确权的主体，法律依据不足和申请人并未直接提出确权��请，其不具有越级处理土地权属争议的法定理由不成立。”湘府复决字[2016]40号《行政复议决定书》决定：“被申请人湘潭市人民政府在收到本决定书之日起60日内依法履行法定职责。”本案在向湖南省人民政府提起行政复议期间，被告岳塘区人民政府无视其对本案无管辖权和处理权的事实，匆忙作出潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》并于2015年12月9日送达原告。2016年1月26日，原告为维护其所涉争议土地的实体权益，依法向湘潭市人民政府提起行政复议，请求湘潭市人民政府依法撤销岳塘区人民政府潭岳地争决字[2015]1号土地权属争议处理决定书并依法确认争议土地的所有权为原告集体所有。2016年7月27日，湘潭市人民政府作出潭复决字[2016]第17号行政复议决定：“撤销岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，并责令其自接到本决定书之日起60日内对本案所涉土地权属争议依法重新作出处理。”虽然，依照国家现行的法律规定，岳塘区人民政府作为区（县）人民政府，一般情形下有权对集体组织之间的土地权属争议作出处理，但基于本案的特殊情形，由于被告湘潭市人民政府的土地行政主管部门湘潭市国土资源局已经于2014年8月受理，并已对原告的土地确权申请进行调查处理，省人民政府复决字[2016]40号行政复议决定已认定“根据湘潭市国土资源局呈报的调查处理意见对申请人的土地权属争议作出处理决定，属于被申请人的法定职责范围”，故根据上述事实和已经生效的湖南省人民政府湘府复决字[2016]40号行政复议决定，被告岳塘区人民政府作为本案所涉争议土地的确权主体不适格，其无权对原告与第三人作出土地权属争议处理决定。湘潭市人民政府作出的潭复决字[2016]第17号行政复议决定，虽然撤销了岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，但同时责令湘潭市岳塘区人民政府自接到本决定书之日起60日内对本案所涉土地权属争议重新作出处理，违背了国家的法律、《湖南省程序规定》等的相关规定，也与上级行政机关湖南省人民政府的[2016]40号行政复议决定相违背，依法应当予以纠正，遂起诉至本院，请求：一、撤销被告湘潭市人民政府作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》正文后半部分关于将本案交由被告湘潭市岳塘区人民政府解决争议土地权属的内容：即撤销“并责令其自接到本决定书之日起60日内对本案所涉土地权属争议依法重新作出处理”；二、责令被告湘潭市人民政府依法作出本案争议土地权属的处理决定；三、诉讼费用由两被告承担。
被告湘潭市人民政府答辩称，一、原告将答辩人和湘潭市岳塘区人民政府列为本案共同被告，不符合法律规定。答辩人未与被告岳塘区政府共同作出行政行为。原告不服被告岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》向答辩人申请行政复议。答辩人作为行政复议机关依法作出了潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，撤销了被告岳塘区政府作出的土地确要决定，并责令其依法重新作出处理。原告将答辩人及岳塘区政府列为共同被告，向人民法院提起的本案诉讼，不符合行政诉讼法相关规定。二、答辩人作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，符合法定程序。原告不服被告岳塘区政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，于2016年2月5日向答辩人申请行政复议。答辩人的受理、追加行政复议第三人、中止、恢复审理、延期及决定程序���均符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关程序规定，程序合法。三、答辩人作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿。答辩人根据各方当事人在行政复议中提交的相关证据认定，原告与第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府（以下简称昭山镇政府）之间的土地权属争议，为岳塘区行政区域内单位与单位之间发生的土地权属争议，未跨县级行政区域。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告岳塘区政府作为县级人民政府，有权对原告与昭山镇政府之间的土地权属争议作出处理决定。被告岳塘区政府在土地权属争议处理决定中，未把新民村委会列为一方当事人，未告知其不服处理决定的相关救济权利，程序违法。原昭山乡政府不是一级集体经济组织。被告岳塘区政府将争议地确给原昭山乡政府所有，没有法律依据。答辩人遂作出潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，撤销被告岳塘区政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，责令其自接到决定书之日起60日内依法重新处理。湖南省人民政府作出的湘府复决字[2016]40号《行政复议决定书》认为，市人民政府在处理申请人的土地权属争议裁决申请过程中，未在法定期限内处理，也未告知原告将该土地权属争议申请交由被告岳塘区政府进行处理，遂决定书人民政府在收到该决定书之日起60日内依法履行法定职责，并未决定由市人民政府直接对权属争议作出处理决定。答辩人在作出行政复议决定前，已就省人民政府行政复议决定上述内容，与案件承办单位进一步予以确认。答辩人作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿。原告提出应由答辩人作出土地权属争议处理决定的主张，缺乏事实和法律依据。四、答辩人作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，适用法律正确。鉴于被告岳塘区政府作出的《土地权属争议处理决定》存在程序违法、缺乏法律依据等问题，答辩人遂作出了潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，撤销被告岳塘区政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，责令其自接到决定书之日起60日内依法重新处理。答辩人作出《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定。综上，答辩人作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告湘潭市岳塘区人民政府答辩称，答辩人并非本案适格被告，原告之起诉应裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。其中，改变原行政行为是指改变了原行政行为处理结果。本案中，原告因不服答辩人作出的潭岳地争决字[2015]1号《湘潭市岳塘区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称《土地权属争议处理决定书》），向湘潭市人民政府申请行政复议，市政府经审查后，作出了（2016）第17号《行政复议决定书》撤销了答辩人作出的前述行政行为。可见，案涉复议决定已改变了答辩人作出的原行政行为处理结果，原告不服案涉复议决定提起诉讼��依法不应将答辩人列为本案被告。其此种行为属于错列被告，若拒绝变更，依据法释[2015]9号第三条第（三）项之规定，应予裁定驳回起诉。
第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府陈述称，一、原告诉讼主体不适格。其一，原告诉状中原告称呼一栏，还是具状人一栏加盖“湘潭市岳塘区昭山乡新民村新桥组”，该名称本身表述错误。自原告立案时，湘潭市岳塘区只有昭山镇（昭山乡与易家湾镇已合并成立为昭山镇），原告仍用湘潭市岳塘区昭乡新民村新桥组，其名称主体表述错误，该主体已不存在。其二，该公章系违法刻制，无论是根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十二条规定还是民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》第一条之规定，村民小组作为一种组织、单位���有经相关部门批准和公安机关备案，私自刻制公章的行为其本身存在违法性，原告在诉状具状人一栏加盖没有经批准和备案的公章因违法无效。其三，诉状具状人一栏虽有数人（组民）签字，而在证据材料中没有组民大会的决议，该签名并不能代表原告村民小组。对于涉及本组诉讼这一重大决定，应根据《中华人民共和国村民自治委员会组织法》召开村民小组会议。第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。原告起诉时并没有向法院提交依照法定程序召开的决定是否进行诉讼的村民小组的决议，故单有几名组民的签字主体也不适格。二、湘潭市岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号土地权属争议处理决定书中作出的原湘潭���昭山农药厂（现为湖南三村农业发展有限公司）厂区27350.85平方米土地所有权属于被申请人湘潭市岳塘区昭山乡人民政府集体所有（现为第三人）是正确的，于事于法有据。无论根据1998年12月29日湘潭市国土管理局岳塘分局对争议土地登记申请书审批表中的权属性质表明（乡集体所有），还是1998年12月湘潭市人民政府土地登记当中，市国土局岳塘分局作出的该宗土地的红线图、岳土集建（1998）字第213007号集体土地建设用地使用证，及2001年10月26日湘潭市岳塘区公证作出的（2001）潭岳证字第245号公证书等事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条等法律法规的相关规定，无一表明该争议土地的所有者受益人均为乡集体所有即第三人所有。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
��三人湘潭市岳塘区昭山镇新民村村委会陈述称，根据查阅相关的资料证明，涉案的土地是湘潭市岳塘区昭山镇人民政府（原昭山乡政府）划拔给第三人新民村的集体土地。
经审理查明：2014年8月6日，原告向湘潭市国土资源局递交《土地所有权确权申请书》，以原昭山乡政府为被申请人，请求被告湘潭市人民政府裁决原湘潭昭山农药厂厂区土地所有权为原告集体所有。2014年8月14日，湘潭市国土资源局对原告的申请予以受理，并向原昭山乡政府发送了《答辩通知书》。2014年9月12日，原昭山乡政府向市国土局提交了《土地权属争议答辩状》。2015年1月30日，湘潭市国土资源局召集争议双方进行调解，双方未达成协议。2015年2月13日，市国土局向被告湘潭市人民政府呈报《关于岳塘区昭山乡新民村新桥组与昭山乡人民政府土地权属争议的调查处理意���》。被告市人民政府对《调查处理意见》经审查后，要求市国土局进一步查清事实，补充调查事实证据，完善调查处理程序后重新上报处理意见。2015年5月11日，市国土局地籍管理科书面告知原告的代理人该土地权属争议重新调查处理。2015年7月16日，市国土局向被告市人民政府呈报《关于岳塘区昭山乡新民村新桥组与昭山乡人民政府土地权属争议的第二次调查处理意见》。2015年8月4日，市国土局向被告湘潭市岳塘区昭山镇人民政府发送《工作联系函》，将其列为利害关系人，要求其向市国土局提交对该土地权属争议案件的意见。2015年9月8日，第三人湘潭市岳塘区昭山镇新民村村委会向市国土局提出书面意见，认为争议地应属该村集体所有。2015年9月8日，经被告湘潭市人民政府决定，将该土地权属争议案交由岳塘区人民政府进行裁决。2015年11月28日，被告岳塘区人民���府作出潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，确定原湘潭市昭山农药厂（现为湖南三村农业发展有限公司）厂区27350.85平方米（合41.03亩）土地的所有权属于湘潭市岳塘区昭山乡人民政府集体所有。2015年12月9日，被告岳塘区人民政府将该决定书送达给原告。原告对此决定书不服，于2016年2月5日向被告湘潭市人民政府申请行政复议，因该案的审理需要以其他案件的审理结果为依据，2016年2月23日，被告湘潭市人民政府中止审理，于2016年5月31日恢复审理，于2016年7月27日作出潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，决定撤销岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，并责令其自接到本决定书之日起60日内对该案所涉土地权属争议依法重新作出处理。
另查明，一、2015年11月26日，原告经向湘潭市国土资源局询问得知，其土地确权裁决申请已由被告湘潭市人民政府批示交由被告岳塘区人民政府裁决。原告不服，于2015年12月3日向湖南省人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销湘潭市人民政府的不当行政行为，并责令其依法作出土地确权裁决。湖南省人民政府经审查，认为原告于2014年8月向湘潭市人民政府的国土资源行政主管部门提出土地确权申请书，湘潭市人民政府于2015年7月在未告知原告的情况下决定将该土地权属争议申请交由岳塘区人民政府进行处理，湘潭市人民政府的处理程序不当且明显超过法律法规和规章规定的处理期限，属于不履行法定职责的情形。湖南省人民政府遂于2016年5月23日作出湘府复决字[2016]40号《行政复议决定书》，决定由湘潭市人民政府在收到决定书之日起60日内依法履行法定职责。二、2015年11月27日，因行政区划调整，原昭山乡和易家湾���成建制合并设立昭山镇。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”本案中，原告因不服岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《湘潭市岳塘区人民政府土地权属争议处理决定书》，向湘潭市人民政府申请行政复议，市政府经审查后，作出了（2016）第17号《行政复议决定书》撤销了岳塘区人民政府作出的前述行政行为。可见，复议决定已改变了原行政行为处理结果，岳塘区人民政府不是本案适格的被告。参照最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定履行民主议定程序。所谓民主议定程序，即是按照村民自治的精神，涉及到本村民小组的重大事项应当经本村小组的村民会议讨论通过。而向法院提起诉讼应属于村民小组的重大事项，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，经村民会议讨论通过，在获得村民的授权后，村小组长才可代表村民小组提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同���。”本案中，原告起诉时向本院提交的诉状仅有原告新桥组组长杨波及组委等人的签名，原告亦未提交证据证明其向本院提起诉讼经过了村民会议讨论通过，故村小组长及几位组委签名提起诉讼，不能认定为代表该组全体村民的意思表示，亦不能认定其取得了该村民小组的授权，故原告的起诉不符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组的起诉。
案件受理费本院予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人��法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
人民陪审员 彭 扬
二〇一七年五月二十六日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法��四十九规定的；
……