江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)苏行终字第00359号
上诉人（原审原告）唐汉明。
委托代理人马传贞，北京市京华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人张国华，市长。
委托代理人唐仁君，南通市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人高峰，南通市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人唐汉明因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）不履行房屋拆迁监督管理法定职责一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行初字第00133号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年6月3日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人唐汉明及其委托代理人马传贞，被上诉人南通市政府的委托代理人唐仁君、高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年5月15日，南通市规划局根据南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）的申请，作出了通规函[2013]36号《关于明确陆洪老镇保护改造工程等项目位置范围及规划用途的函》。内容有，收到区政府“关于申请陆洪老镇保护改造工程等项目位置范围（红线）及规划用途的函”后，函告如下，金融集聚区地块位于通富路东、太平路西、洪江路南、通沪路高架北，规划用地面积约168.3公顷，规划用途为商业、金融、文化、现代居住功能为主的综合区，具体位置详见附图。2013年5月28日崇川区政府作出崇政搬字[2013]23号《金融区协议搬迁决议》，内容有，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对金融集聚区地块占用土地范围内的房屋遵循公平补偿、结果公开原则实施协议搬迁等。2013年10月21日，唐汉明针对《金融区协议搬迁决议》向南通市政府提出行政复议申请，请求撤销该决议。同年12月2日，南通市政府作出通政复驳[2013]251号《驳回行政复议申请决定书》，认为《金融区协议搬迁决议》是针对金融集聚区范围内房屋实施协议搬迁，而唐汉明的房屋不在金融集聚区范围内，崇川区政府的决议行为与唐汉明无法律上的利害关系，唐汉明没有申请行政复议的主体资格，决定驳回唐汉明的行政复议申请。2014年7月22日，唐汉明向南通市政府邮寄“违法征收查处申请书”，请求南通市政府依法查处崇川区政府征收中的违法行为。南通市政府收到申请后未作答复。唐汉明遂提起行政诉讼。原审法院另查明，本案所涉的金融集聚区项目位于南通市通富路东、太平路西、洪江路南、通沪路高架北。唐汉明的房屋在南通市崇川区观音山镇中沙村十一组，位于太平路以东，不在金融集聚区项目范围以内。唐汉明未签订搬迁协议，案涉房屋未被搬迁。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十一条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。关于唐汉明是否具有本案行政诉讼原告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。因此，行政行为对原告权利义务已经或者将会产生实际影响，是认定原告是否具备行政诉讼主体资格的必要条件，也即只有行政行为对原告的权利义务产生实际影响，原告才可以提起行政诉讼。唐汉明与房屋搬迁部门对案涉房屋的搬迁并未协商一致，房屋尚未被搬迁，其合法权益尚未受到实际侵害。同时，唐汉明的房屋不在金融集聚区项目范围内，崇川区政府作出《金融区协议搬迁决议》的行政行为，并没有对唐汉明的权利义务产生实际影响，唐汉明与该行政行为不具有法律上的利害关系。唐汉明请求南通市政府依法查处崇川区政府征收中的违法行为，是举报投诉行为，被诉行政行为与唐汉明之间也未产生法律上的利害关系。唐汉明不具有本案行政诉讼的原告主体资格。关于唐汉明的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。唐汉明向南通市政府要求履行查处职责，属于举报行为。而上级人民政府对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，上级政府对下级政府是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。唐汉明的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。综上，唐汉明与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，唐汉明不具有本案行政诉讼的原告主体资格，其诉讼请求也不属于行政诉讼的受案范围。故原审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（二）项、第六十三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回唐汉明的起诉。
上诉人唐汉明上诉称：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条的规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。因此对于崇川区政府违法实施房屋征收补偿的行为，被上诉人具有监督查处的法定职责。2、上诉人是崇川区政府违法实施房屋征收补偿行为的举报人，曾以书面形式向被上诉人提出申请并要求给予答复，因此上诉人对被上诉人不履行法定职责行为具有提起本案诉讼的原告主体资格。请求本院撤销原审裁定，依法确认被上诉人不履行房屋拆迁监督管理法定职责违法，责令其依法履行监督查处职责。
被上诉人南通市政府答辩称：1、崇川区政府对金融集聚区范围内房屋实施的是协议搬迁，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条的规定，被上诉人对该行为不具有监督查处的法定职责。2、上诉人房屋不在《金融区协议搬迁决议》确定的搬迁范围内，协议搬迁行为对其合法权益并未产生影响，因此上诉人要求被上诉人进行查处属于投诉举报行为，被上诉人是否答复与上诉人没有利害关系。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
上诉人唐汉明上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，各方当事人对于原审认定的案件事实没有异议。本院经庭审质证认为，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据进行审核，认定正确。本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异议，依法予以确认。
庭审中，双方当事人围绕唐汉明房屋是否在涉案金融集聚区确定的协议搬迁范围内、即金融区协议搬迁决议对其权利义务是否产生影响和南通市政府是否具有监督查处职责、未对唐汉明申请作出答复的行为是否可诉进行了辩论。
上诉人认为，被上诉人作为崇川区政府的上一级政府对举报行为具有核实查处的法定职责，被上诉人对上诉人的申请没有作出答复构成行政不作为。且崇川区政府对上诉人房屋存在超范围协议搬迁的情形，上诉人要求对该违法用地搬迁行为进行查处，因此对被上诉人不予答复的行为具有提起诉讼的原告主体资格。
被上诉人认为，上诉人起诉的是被上诉人对其申请不予答复的行为，协议搬迁行为是否合法与本案无关，不是本案审查范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规范的是国有土地上的房屋征收与补偿活动，涉案地块是集体土地，被上诉人对集体土地上的协议搬迁行为不具有查处职责。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第六条第一款的规定，上级人民政府对下级人民政府在国有土地上进行的房屋征收与补偿工作，具有监督的法定职责。本案中，唐汉明向南通市政府提交《违法征收查处申请书》，认为崇川区政府作出《南通市崇川区政府关于对金融集聚区项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》，对其位于崇川区观音山镇中沙村十一组124号房屋实施协议搬迁系违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的违法用地搬迁行为，要求南通市政府予以监督查处。本院经审查，唐汉明的涉案房屋系集体土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，南通市政府并非唐汉明所称违法用地搬迁行为的法定监督查处机关。唐汉明要求南通市政府履行查处职责，属于举报行为，而上下级人民政府间的层级监督和管理行为系行政机关内部管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，唐汉明认为南通市政府对其查处申请未予答复违法，该主张没有法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人唐汉明的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、审判程序合法、裁判结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱建新
代理审判员 陆 媛
代理审判员 丁 钰
二〇一五年七月三十日
（）
书 记 员 谌 莹