广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤1203行初164号
原告：肇庆市高要区长顺石业有限公司（原名称：高要市长顺石业有限公司），住所地：肇庆市高要区南岸街道办科德村委会大坑村菜园坑。
法定代表人：陈浩恩。
委托代理人：冯晓阳、李志坤，均为广东仲衡律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局高要分局（以下简称高要国土分局）。住所地：肇庆市高要区府前大街*号。
负责人：黄伟尧，该分局局长。
其他负责人：陈川，该分局班子成员。
委托代理人：梁瑞韶，该局工作人员。
委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局（以下简称肇庆国土局）。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人：黄建平，该局局长。
其他负责人：刘强，该局党组成员。
委托代理人：王仲立，该局科员。
委托代理人：黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。
原告肇庆市高要区长顺石业有限公司不服被告高要国土分局作出的高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》，于2017年9月7日提起行政诉讼，本院2017年9月12日立案后，依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人冯晓阳、李志坤，被告高要国土分局的班子成员陈川及委托代理人梁瑞韶、张少英，被告肇庆国土局党组成员刘强及委托代理人王仲立、黄秋实到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月21日，被告高要国土分局作出高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》，认定：本机关于2014年10月31日向原告送达了《国土资源行政处罚决定书》（高国土资[执法]罚字[2014]162号），并作出：1、没收越界开采违法所得2265648(85.82万平方米×[市场销售价75元/立方米-
成本价72.36元/立方米]）；2、处以人民币6万元的罚款；3、责令退回本矿区范围内开采的行政处罚。经本局对上述行政处罚认真审查，发现该处罚决定存在计算违法所得将开采成本减除的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，本机关规定：撤销2014年10月31日本机关作出的高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》，查明事实重新做出具体行政行为。
原告诉称，2014年10月31日，被告对原告作出高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》，决定对被告处以“没收越界开采违法所得2265648元、罚款人民币6万元及责令退回本矿区范围内开采”的处罚。原告已履行了《国土资源行政处罚决定书》的所有义务。2017年8月21日，被告高要国土分局作出高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》，决定撤销上述《国土资源行政处罚决定书》。原告认为，上述《国土资源行政处罚决定书》中所有处罚事项原告已经全部履行完毕，被告作出《行政处罚撤销决定书》撤销上述《国土资源行政处罚决定书》的行为违法，应予撤销。请求法院判令：1、撤销高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》；2、本案诉讼费由两被告承担。
原告提交了下列证据：
高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》、广东省非税收入（电子）票据。证明被告曾对原告作出案争行政处罚决定且原告已经履行所有处罚事项。
高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》。证明被告存在案争的违法行政行为。
核准变更登记通知书。证明原告公司名称变更登记的情况。
关于高要市长顺石业有限公司变更矿区范围及生产规模的批复（肇国土资矿管函[2014]1号）。证明原告已经获得被告肇庆国土局扩大原告矿区的批复，被告声称的越界开采行为，区域包含在批复区域内，原告不存在越界开采，相关决定书缺乏最基本的依据。
国土资源部网站的《国土资源部关于印发<国土资源违法行为查处工作规程>的通知》（国土资发[2014]117号）。证明国土资源部所制定的上述工作规程的级别是部门规范性文件，不能作为被告行政行为的依据，且该文件的发布时间是2014年9月10日，施行时间是2014年10月1日，均在被告所称的越界开采行为的时间之后。
被告高要国土分局辩称，一、本局作出《行政处罚撤销决定书》主体适格。本局在2015年7月高要市撤市建区前，名称为高要市国土资源局，是高要市人民政府负责国土资源管理的行政主管部门，负责高要市辖区的土地和矿产资源的管理职责。2015年7月后，因高要市撤市建区，本局相应更名为肇庆市国土资源局高要分局，在过渡期间，履行高要区土地和矿产资源管理职能。2017年8月21日，本局依照职权，根据法律规定向原告发出高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》，对本局于2014年10月31日作出的高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》作出撤销处理决定。本局根据《行政处罚法》第54条第2款的规定，属于依法履行职责行为，主体适格。二、本局作出的《行政处罚撤销决定书》程序正当、内容合法。1、高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》存在错误。在上级部门对个案进行监督时，指出同类型案件存在法律适用错误，可能造成国有资产损失问题后，本局对该行政处罚案件进行了认真审查，发现原处罚决定中没收违法所得，并没有按照中华人民共和国国土资源部2014年9月10日发布和同年10月1日施行的《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]117号）第9.2.6.2条关于矿产资源违法所得的认定的规定，导致该行政处罚没收违法所得在缺乏法律法规依据的情况下将开采成本进行了减除。为避免国有资产流失，有必要在依法撤销后重新核定越界开采的原矿石的市场价值再作出行政处罚。2、本局作出的高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》有事实和法律依据。高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》存在错误的事实，根据《行政处罚法》第54条第2款的规定，本局发现行政处罚确有错误，应当主动改正，作出《行政处罚撤销决定书》的行为正是按照法律规定主动改正的一个重要步骤。
被告高要国土分局向本院提交了以下证据、依据：
中共肇庆市委办公室、肇庆市人民政府办公室关于印发《肇庆市高要区党政机构设置方案》的通知及《肇庆市高要区党政机构设置方案》摘抄。证明本局是高要区政府土地和矿产资源行政主管部门，向原告发出《行政处罚撤销决定书》是本局的法定职责，主体适格。
肇庆市机构编制委员会肇机编[2015]6号《关于印发肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三定方案）摘抄、统一社会信用代码证书。证明本局是高要区政府土地和矿产资源行政主管部门，向原告发出《行政处罚撤销决定书》是本局的法定职责，主体适格。
高国土资（执法）罚字[2014]162号《国土资源行政处罚决定书》。证明该行政处罚决定书确实存在错误。
《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]117号）摘抄。证明上述行政处罚决定书没收违法所得部分的计算与工作规程的规定不符。
行政处罚决定会审表。证明本局依职权作出《行政处罚撤销决定书》。
高国土资（执法）罚字[2014]162号《行政处罚撤销决定书》及送达回证。证明本局依职权作出《行政处罚撤销决定书》，并送达给原告。
《行政处罚法》摘抄。证明本局依职权作出《行政处罚撤销决定书》。
被告肇庆国土局辩称，一、案涉《行政处罚撤销决定书》并不是一个可诉的行政行为。该撤销决定书并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的可提起诉讼的行政行为。该撤销决定书是对高要国土分局在2014年作出的行政处罚决定的撤销，从撤销行为来看，对原告的权利没有负面影响，也不会侵犯其人身权或财产权，并不属于第十二条所列的任何一种可诉的行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，应驳回起诉。二、本局不是作出该行政行为的主体，高要国土分局作出《行政处罚撤销决定书》主体适格。高要国土分局在2015年7月高要市撤市建区前名称为高要市国土资源局，是高要市人民政府负责国土资源管理的行政主管部门，负责高要市辖区的土地和矿产资源的管理职责。2015年7月，因高要撤市建区，相应更名为肇庆市国土资源局高要分局，在过渡期间，履行高要区土地和矿产资源管理职责。而且，高要国土分局2014年10月31日作出的《行政处罚决定书》（高国土资（执法）罚字[2014]162号）时，是有权的作出处罚决定的行政主体，现其对自己作出的行政行为进行主动改正，根据《行政处罚法》第54条第2款的规定，也是依法履职行为，主体适格。综上，本局并不是作出案涉行政行为的主体，并且案涉行为并不是法定可诉的行政行为，请法院驳回原告的起诉。
被告肇庆国土局向本院提交了以下证据：
《肇庆市高要区党政机构设置方案》的通知及《肇庆市高要区党政机构设置方案》摘抄。
《关于印发肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三定方案）摘抄。
《行政处罚法》第五十四条。三份证据都证明本局不是案涉行政行为的主体，高要国土分局是发出《行政处罚撤销决定书》的适格主体。
经庭审质证，被告高要国土分局对原告提交的全部证据真实性、合法性没有意见，对证明内容有异议，认为涉案的行政行为是一个行政机关自行纠错的行为，是合法有效的；认为证据4批复文件是在发生越界开采之后才取得的，矿产开采权要以取得的采矿许可证登记的日期为准。被告肇庆国土局对原告提交的证据1真实性没有异议，但不同意证明内容；对证据2、3没有异议；对证据4、5的意见与被告高要国土分局质证意见一致。原告对被告高要国土分局提交的证据1的真实性、合法性、关联性都不予确认，认为没有加盖任何公章，该文件没有规定过渡期的期限，根据《行政处罚法》第十七条、第十八条、第十九条、第五十三条、第六十四条的规定，要求对证据1进行合法性审查；对证据2真实性、合法性、关联性不予确认，认为该文件没有报经肇庆市人民政府批准，被告高要国土分局是派出机构，不具有独立的行政处罚主体资格，被告高要国土分局的撤销行为明显违法及越权，要求对《关于印发肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》进行合法性审查；对证据3真实性无异议，认为被告高要国土分局以未减除开采成本为由撤销该处罚决定书的做法是错误的，且无权撤销；对证据4真实性无异议，认为该工作规程是部门规范性文件，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，该规程不属于法院审理行政案件可依据或参照的文件，被告高要国土分局无权引用该规程作为其作出撤销行为的法律依据，且该规程施行在被告认定的越界开采时间之后，根据法不溯及既往的原则，被告高要国土分局适用该规程作出撤销决定是适用文件错误；对证据5真实性无异议，但对内容的合法性、真实性不予确认，认为原告不存在越界开采行为；对证据6真实性无异议，对该撤销决定的撤销理由不予确认，且撤销决定适用法律错误；对证据7真实性无异议，但认为被告高要国土分局根据该条款撤销原行政处罚决定是适用法律错误。原告对被告肇庆国土局提供的证据真实性、合法性、关联性不予确认，质证意见与对被告高要国土分局的质证意见相同。被告肇庆国土局对被告高要国土分局提交的证据均无异议，被告高要国土分局对被告肇庆国土局提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据的真实性予以认可。
经审理查明，2014年10月31日，高要市国土资源局作出《国土资源行政处罚决定书》[高国土资（执法）罚字（2014）162号]，记载：高要市长顺石业有限公司未经国土资源部门批准，于2014年1月至8月，在高××市××街道××坑村菜园坑越界开采建筑用花岗岩、石英砂岩85.82万立方米，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三十七条的规定；根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条及《广东省矿产资源管理条例》第六十条的规定，决定处罚如下：1、没收越界开采违法所得2265648元(858200平方米×[市场销售价75元/立方米-
成本价72.36元/立方米]）；2、处以人民币6万元的罚款；3、责令退回本矿区范围内开采的行政处罚。2014年11月3日，高要市长顺石业有限公司将违法所得和罚款予以缴交。2017年8月21日，高要国土分局于2017年8月21日作出《行政处罚撤销决定书》[高国土资（执法）罚字（2014）162号]，并于次日送达给原告，原告不服遂提起本案行政诉讼。
另查明，2017年1月22日，高要市长顺石业有限公司经核准变更名称为肇庆市高要区长顺石业有限公司。2015年7月17日，中共肇庆市委办公室、肇庆市人民政府办公室作出《关于印发<肇庆市高要区党政机构设置方案>的通知》（肇办函[2015]46号），记载：原高要市国土资源局更名为肇庆市国土资源局高要分局，调整为肇庆市国土资源局的派出机构，由肇庆市国土资源局垂直管理，给予过渡期。过渡期内由肇庆市人民政府、肇庆市国土资源局通过委托授权方式，赋予高要区人民政府和肇庆市国土资源局高要分局行使其原有国土资源管理等相关职能。高要国土分局的颁发日期为2016年8月17日的统一社会信用代码证书记载，高要国土分局的机构性质为机关（非法人）。
本院认为，本案属撤销行政行为纠纷，涉及被告高要国土分局以自己的名义作出案涉《行政处罚撤销决定书》，涉及的是行政处罚职权的行使问题。
根据2004年4月21日公布并施行的《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发[2004]12号），市辖区的国土资源主管部门改为国土资源分局，在法律地位上是市国土资源主管部门的派出机构，其机构编制受市人民政府管理，不是隶属于区人民政府的工作部门。2015年7月，原高要市撤市改区，原高要市国土资源局更名为肇庆市国土资源高要分局，调整为肇庆国土局的派出机构，不是隶属于高要区人民政府的工作部门。根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条和《广东省矿产资源管理条例》第五条的规定，高要区辖区的地质矿产主管部门是被告肇庆国土局，被告高要国土分局是被告肇庆国土局的派出机构，并无法律、法规、规章授权被告高要国土分局以自己的名义对地质矿产资源违法行为独立行使行政处罚的职权。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第十七条、第十八条、第十九条的规定，被告高要国土分局作为派出机构，不是具有独立行使行政处罚权的行政机关，也不是法律、法规或规章规定的可以受委托施行行政处罚的组织。
作出已生效并执行完毕的案涉《国土资源行政处罚决定书》的行政机关是原高要市国土资源局，原高要市国土资源局是机关法人，是原高要市人民政府的地质矿产主管工作部门，根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、第四十五条和《广东省矿产资源管理条例》第六十条的规定，其具有对案涉的地质矿产资源违法行为进行行政处罚的法律、法规、规章授权，即作出案涉《国土资源行政处罚决定书》的主体是具有行政处罚权的行政机关；被告高要国土分局作为派出机构，不是具有行政处罚权的行政机关，显然不具有撤销具有行政处罚权的行政机关作出的案涉《国土资源行政处罚决定书》的权力。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”规定，作为原高要市人民政府地质矿产主管部门的原高要市国土资源局被撤销，高要国土分局不再是高要区人民政府的工作部门，其职权由肇庆国土局继续行使，故原高要市国土资源局撤销前作出的行政行为的后果，应由被告肇庆国土局承受。综上，被告高要国土分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款，以自己的名义作出案涉《行政处罚撤销决定书》，撤销具有行政处罚权的行政机关作出的案涉《国土资源行政处罚决定书》，属没有法定权限的无效行政行为，属超越职权。故对原告诉请撤销被告高要国土分局作出的《行政处罚撤销决定书》[高国土资（执法）罚字（2014）162号]的主张，予以支持。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”原告没有在本案开庭审理前提出对《肇庆市高要区党政机构设置方案》、《关于印发肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》进行审查，故对原告在法庭调查中提出的对上述规范性文件进行合法性审查的要求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告肇庆市国土资源局高要分局于2017年8月21日作出的高国土资（执法）罚字（2014）162号《行政处罚撤销决定书》。
案件受理费50元，由被告肇庆市国土资源局高要分局和肇庆市国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审判长 郭德远
审判员 伍钜雄
审判员 李 映
二〇一六年十二月二十六日
书记员 蔡学汉