福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽行终707号
上诉人(原审被告)古田县人民政府，住所地古田县解放路169号。
法定代表人党帅，代县长。
委托代理人吴超，男，古田县人民政府工作人员。
委托代理人江惠陈，福建华忠盛律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)刘再让，男，1951年8月25日出生,汉族，住古田县，
委托代理人林国录，男，1981年9月18日出生，汉族，住福州市晋安区，
原审第三人古田县人民政府城东街道办事处，住所地古田县六一四路2号。
法定代表人余希，主任。
上诉人古田县人民政府因刘再让诉其行政复议一案，不服福州市中级人民法院（2016）闽01行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，2012年古田县人民政府决定对古田县高头岭路段进行改造，并决定征收该工程范围内的房屋、土地，之后就征收范围及有关事项对产权人进行公告。2013年初，原告刘再让到第三人古田县城东街道办事处陈述其在征收范围内有一块宅基地，第三人据此于2013年1月31日出具《选择批地自建顺序确认书》给原告，内容：“根据2013年1月31日签订的《古田县高头岭路段改造建设工程房屋拆迁补偿安置协议》，被拆迁人刘再让，协议编号为湖滨11号，拆迁补偿安置确定为选择批地自建方案，选择安置地址为湖滨码头对面202省道边县农业局畜牧场用地，按规划、按基建程序自建，选择顺序号确定为该安置地的第11号顺序，2013年4月1日开始确定安置地块号码，拆迁人（第三人）将予以核发《选择批地自建顺序确认书》。”因第三人未按约定给原告确认安置地块号码，原告向宁德市蕉城区人民法院提起诉讼。一审判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向宁德市中级人民法院提起上诉，二审撤销一审判决，并判决第三人在判决生效之日起60日内针对原告要求履行《选择批地自建顺序确认书》义务的请求作出处理。嗣后，第三人作出古东办〔2015〕156号《关于对出具刘再让<选择批地自建顺序确认书>的处理决定》（以下简称古东办〔2015〕156号《处理决定》），认为：由于原告不能提交被拆迁地块的权属证明材料，且无法查找到相关档案，因此，原告不具备被拆迁人的主体资格，根据《古田县高头岭路段改造征地拆迁安置实施办法》相关规定，原告没有资格安排宅基地建房，决定撤销编号为湖滨11号的《选择批地自建顺序确认书》。2015年10月14日，原告与第三人进行协商，原告将上述确认书交还第三人；2015年10月23日，原告从第三人处领取74880元的临时宅基地一次性补偿款并予以签字认定，该笔款项已通过银行转账方式向原告支付。2015年11月17日，原告不服第三人作出的古东办〔2015〕156号《处理决定》，向被告申请行政复议，被告同日予以受理。2016年1月20日，被告作出古政复延〔2015〕15号《延期审理通知书》，决定行政复议延期至2016年2月20日前作出。2016年2月22日，被告作出古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》，以原告在申请行政复议之前已经与第三人就临时宅基地（山坡地）的一次性补偿款进行协商处理并领取了补偿款，应视为申请人与被申请人已经自愿达成和解为由，决定终止原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，向法院提起诉讼。
原审认为，根据《中华人民共行国行政复议法》的规定，被告古田县人民政府属于法定复议机关。原告刘再让系被诉行政行为的行政相对人，对被告作出的古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》不服，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。”第四十二条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止：……（四）申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；……”由此可见，只有在对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，双方当事人在行政复议决定作出前自愿达成和解的情形下，行政复议才能终止。而本案原告向被告申请行政复议的事项是，请求撤销第三人作出的古东办〔2015〕156号《处理决定》，该处理决定显然不属于上述条款中规定的“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为。”故被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（四）项的规定，决定终止原告的行政复议申请，属适用法律错误。并且，被告2015年11月17日受理原告的行政复议申请后，2016年1月20日才作出古政复延〔2015〕15号《延期审理通知书》，告知原告行政复议决定延期至2016年2月20日前作出；又于2016年2月22日才作出古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》。被告的复议行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，行政程序违法。综上，被告作出的古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》适用法律错误、行政程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，判决：一、撤销被告古田县人民政府于2016年2月22日作出的古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》；二、责令被告古田县人民政府在收到判决书之日起六十日内对原告刘再让的行政复议申请重新作出行政行为。
古田县人民政府不服，向本院提出上诉称，1.原审法院认为上诉人作出的行政复议决定“适用法律错误”系对法律误读，本案行政争议的核心是征地补偿问题，被上诉人已经领取了补偿款，争议已经得到解决，本案行政复议内容没有实质意义。2.上诉人作出的行政复议决定并没有违反法定程序，即使按照法院认定的事实也只是程序瑕疵，不能成为撤销复议决定的理由。请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求，维持上诉人作出的行政复议决定。
被上诉人刘再让答辩称，1.被上诉人申请复议的行为不是行政机关根据法律、法规规定行使自由裁量权的行为，且与第三人签订领款协议是被胁迫的，原审认定上诉人适用法律错误是正确的。2.原审法院认定上诉人行政程序违法是正确的。3.原审第三人的行政行为明显错误，上诉人应当予以撤销。请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证并随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的证据和事实予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为是上诉人古田县人民政府于2016年2月22日作出的古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》，该决定书以申请人刘再让在行政复议申请前已经和被申请人古田县城东街道办事处协商处理并领取补偿款，应视为已经自愿达成和解为由，终止对刘再让行政复议申请的复议。因此，本案的争议焦点是上诉人作出的该行政复议终止决定是否合法、正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十二条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止：……（四）申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；……”第四十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。”本案中，被上诉人刘再让申请复议的行政行为是古田县城东街道办事处作出的古东办〔2015〕156号《处理决定》，该决定书以刘再让不能提交被拆迁地块的权属证明材料，不具备被拆迁人主体资格、没有资格安排宅基地建房为由，撤销了刘再让的《选择批地自建顺序确认书》。经审查，上诉人没有确切的证据证明被上诉人已就其复议申请事项和古田县城东街道办事处达成和解，并向上诉人提交了书面和解协议。且该处理决定认定的事实和处理的结果亦不属于上述法律条款规定的“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为”。因此，上诉人作出终止行政复议申请决定，适用法律错误。关于复议程序问题，本院对一审法院的认定予以确认。综上，原审判决撤销上诉人作出的古政复决字〔2015〕15号《行政复议决定书》，并责令其在一定期限内重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人古田县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 孔德南
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……