北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京01行终544号
上诉人（一审原告）邱新民，男，1972年11月22日出生，汉族，户籍地北京市昌平区，现住天津市宝坻区。
委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区马池口镇人民政府，住所地北京市昌平区马池口镇。
法定代表人柳强，镇长。
委托代理人王如辉，北京市昌平区马池口镇人民政府工作人员。
委托代理人郑慧娟，北京市易和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人王合生，代区长。
委托代理人庞云辉，北京市昌平区人民政府工作人员。
委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。
上诉人邱新民因限期拆除通知及行政复议一案，不服北京市昌平区人民法院（2017）京0114行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年12月24日，邱新民与北京市昌平区马池口镇西坨村村民委员会（以下简称西坨村委会）签订《租赁合同》，承租西坨村原博傲石材厂西院废旧工厂，包含厂房和院区，其中废旧工厂占地8.32亩，旧厂房建筑面积约200平方米，租期30年整。后邱新民于2010年左右在所租赁土地上建设了厂房、办公楼等建筑物，建筑面积约5000平方米。2017年6月21日，北京市昌平区马池口镇人民政府（以下简称马池口镇政府）以邱新民在昌平区马池口镇西坨村北（东至博傲石材厂、南至高芳住宅和空地、西至排水沟、北至公路）院内建设的房屋（面积约5046平方米），涉嫌违法建设为由立案调查。2017年6月22日，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）向马池口镇政府出具了规（昌）执函[2017]316号《关于邱新民建设房屋规划审批情况的函》（以下简称316号函），主要内容为：“经查，位于北京市昌平区马池口镇西坨村北的集体土地上邱新民建设的房屋未取得建设工程规划许可证。”2017年8月21日，马池口镇政府向邱新民送达了《谈话通知书》、《现场勘查通知书》，并于同日对邱新民进行询问，在《询问笔录》中邱新民认可建设房屋未取得国土和规划部门的审批手续。2017年8月22日，马池口镇政府对涉案房屋进行了现场勘验，并制作《现场勘验笔录》。2017年8月23日，马池口镇政府作出马池口镇拆字〔2017〕10号《限期拆除通知书》（以下简称被诉限拆通知），认定邱新民在昌平区马池口镇西坨村北（东至博傲石材厂、南至高芳住宅和空地、西至排水沟、北至公路）院内建设房屋（面积5046平方米）应当取得而未取得乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第41条、第42条的规定。依据城乡规划法第65条、《北京市城乡规划条例》第68条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第44条的规定，限邱新民于2017年8月24日24时前自行拆除违法建设，逾期不拆除，将依法强制拆除，并于当日向邱新民送达。邱新民不服，于2017年8月31日向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）提请行政复议，请求撤销被诉限拆通知。昌平区政府经审查，于2017年10月27日作出昌政复决字[2017]86号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限拆通知。邱新民仍不服，向法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销马池口镇政府作出的被诉限拆通知及昌平区政府作出的被诉复议决定。
2018年3月30日，一审法院经审理认为，根据城乡规划法第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，马池口镇政府具有在本行政区域乡、村庄规划区内查处违法建设的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，昌平区政府作为马池口镇政府的上一级地方人民政府，具有受理邱新民所提复议申请并作出决定的法定职责。
城乡规划法第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。同时，上述条例第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。本案中，邱新民在建设涉案房屋时，并未获得规划建设许可。邱新民未经规划主管部门许可建设的5046平方米房屋，马池口镇政府认定其为违法建设有事实根据。
马池口镇政府在作出被诉限拆通知的过程中，履行了立案、调查、勘验、送达《约谈通知书》及被诉限拆通知等程序，符合法律规定。
邱新民不服马池口镇政府作出的被诉限拆通知，向昌平区政府提起复议。昌平区政府依法受理了邱新民的申请，并在法定期限内将申请书副本及相关材料送达马池口镇政府，根据马池口镇政府提出的书面答复和相关证据，昌平区政府经书面审查，在法定期限内作出被诉复议决定，维持马池口镇政府作出的被诉限拆通知，复议程序合法，复议结论正确。
马池口镇政府作出被诉限拆通知，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，昌平区政府作出的被诉复议决定，复议程序合法，复议结论正确。邱新民的主张无事实和法律依据，法院不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邱新民的全部诉讼请求。
邱新民不服一审判决，上诉称:1.一审法院认为“被告马池口镇政府作出限拆通知，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法”，属于事实认定错误。第一，涉案房屋为上诉人合法财产，不属于违建。2000年2月21日，北京市农村工作委员会下发《关于“村级工业大院工程”的实施意见》，推动实施村级工业大院的建设与发展。2007年，被上诉人马池口镇政府为加快本区经济发展，开展招商引资活动，建设村级工业大院。上诉人为响应马池口镇政府政策号召，进行投资经营，于2007年12月24日与西坨村委会签订《租赁合同》，承租西坨村原博傲石材厂西院废旧工厂土地用于经营，承租期限至2037年12月23日止。上诉人承租土地后依法办理企业经营手续，具有合法手续。上诉人房屋是根据马池口镇政府村级工业大院工程项目需要进行建设，其成立具有充分的事实和法律依据。庭审中，上诉人提交的马池口镇政府和西坨村委会于2012年7月5日出具的《证明》，已证明上诉人“现有房屋及办公场所非违章建筑”，一审法院也认为该份证据具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，并予以采纳。一审法院认为“邱新民未经规划主管部门许可建设的5046平方米房屋，马池口镇政府认定其为违法建设有事实依据”，认定事实不清。依据城乡规划法第四十条第二款之规定，马池口镇政府属于建设规划许可机关，其出具的《证明》可以证明上诉人的房屋经过规划许可，不属于违法建设。对上诉人提供的证据《证明》，一审法院对其真实性、合法性和证明目的都予以采纳，却又认为涉案房屋为违法建设，自相矛盾。而且，未经产权登记的房屋并非均属违法建设，需根据房屋建设的具体情况进行认定。上诉人房屋是被上诉人马池口镇政府进行工业大院建设的一部分，其建设和形成具有历史原因及政策依据。上诉人在信赖被上诉人马池口镇政府建设工业大院的行为基础上，来到其行政区域内投资经营并建设房屋，依据信赖保护原则，上诉人的权益应依法得到保障。一审法院审理过程中，并未对上诉人房屋建设形成的历史、政策原因进行审查，甚至在事实认定部分，对上诉人房屋所在的工业大院以及马池口镇政府作出的《证明》这两大重要事实只字未提，而是认为上诉人房屋为违法建设，事实认定不清。上诉人房屋被称为“违法建设”的真实原因是被上诉人马池口镇政府进行工业大院腾退项目工程建设，要求上诉人搬迁房屋，因双方就补偿未达成一致意见，被上诉人马池口镇政府才称上诉人房屋为“违法建设”，以配合其工业大院腾退项目工程建设的需要。同是位于工业大院的其他经营者，其房屋建设同上诉人房屋建设情况相同，但是并未被认定为“违法建设”，并且还获得了腾退补偿。在上诉人不同意补偿费的情况下，马池口镇政府作出《强拆决定书》。第二，被上诉人马池口镇政府作出《通知书》未依法进行听证，程序违法。被上诉人马池口镇政府作出《通知书》要求上诉人拆除涉案房产，严重影响上诉人的生产生活，关系上诉人的的切身利益，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”规定，上诉人有要求举行听证的权利，被上诉人具有举行听证的职责。本案中，被上诉人马池口镇政府不但未依法告知上诉人享有听证的权利，甚至在上诉人向被上诉人马池口镇政府提出听证申请后，被上诉人马池口镇政府也未依法组织听证，程序违法。2.一审法院认为“被告昌平区政府作出的被诉复议决定，复议程序合法，复议结论正确”，属于事实认定不清。上诉人房屋建设具有合法的手续，不属于违法建设。被上诉人马池口镇政府作出《通知书》缺乏事实和法律依据，且程序违法。被上诉人昌平区政府在复议过程中，不但未能指出被上诉人马池口镇政府的程序违法问题，也未依法认定事实，复议结论错误。3.一审法院判决法律适用错误。上诉人房屋建设具有政策依据，且具有被上诉人马池口镇政府出具的《证明》，为上诉人合法财产，不属于违法建设，被诉限拆通知和被诉复议决定缺乏事实和法律依据、程序违法，上诉人的诉讼请求具有充分的事实和法律依据。一审法院在事实认定错误的基础上，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回上诉人的诉讼请求，属于法律适用错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人马池口镇政府、昌平区政府表示同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
在法定举证期限内，邱新民向一审法院提交下列证据：第一组证据：1.《租赁合同》复印件；2.日期为2012年7月5日的《证明》复印件；3.《厂房租赁协议》复印件；4.《宿舍租赁协议》复印件；5.《北京市农村工作委员会关于“村级工业大院工程”的实施意见》；6.《昌平区集体土地上非住宅该房屋拆迁补偿补助实施意见（试行）》，该组证据证明邱新民建设的涉案房屋非违章建筑，马池口镇政府对邱新民进行处罚无法律依据。第二组证据：1.腾退通知书复印件；2.西坨村“工业大院”自主腾退实施方案复印件，该组证据证明涉案房屋所在地进行工业大院腾退项目，邱新民被要求搬迁。第三组证据：被诉限拆通知，证明马池口镇政府作出被诉行政行为。第四组证据：1.行政复议申请书复印件；2.EMS快递底单（单号：1060633162523）复印件；3.EMS快递妥投网络截图复印件；4.《听证申请书》复印件；5.EMS快递底单（单号：1042576686219）复印件；6.EMS快递妥投网络截图复印件；7.被诉复议决定，该组证据证明邱新民依法向昌平区政府申请行政复议，并向昌平区政府提出听证申请，昌平区政府作出被诉行政行为，但是未举行听证。
在法定举证期限内，马池口镇政府向一审法院提交了如下证据：1.《立案审批表》，证明马池口镇政府对邱新民涉嫌违法建设事项进行立案。2.市规土委出具的316号函，证明邱新民所建房屋未取得规划许可。3.《谈话通知书》；4.《现场勘查通知书》；5.《询问笔录》；6.送达回证及见证人身份证明，证据3-6证明马池口镇政府向邱新民直接送达《谈话通知书》、《现场勘查通知书》，并现场制作《询问笔录》。7.现场勘验笔录；8.证据材料登记表，证据7、8证明邱新民未按照马池口镇政府通知的时间前往勘验地点参加现场检查和勘验。9.《案件处理呈批表》；10.被诉限拆通知；11.送达回证，证据9-11证明马池口镇政府作出被诉限拆通知并直接送达邱新民。12.光盘一张及文字说明材料，证明马池口镇政府向邱新民直接送达《谈话通知书》、《现场勘查通知书》、被诉限拆通知，并现场制作《谈话笔录》。
在法定举证期限内，昌平区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书；2.邱新民提交的委托手续；3.租赁合同、会议纪要；4.被诉限拆通知，证据1-4证明邱新民向昌平区政府提起行政复议申请，同时提交了相关手续和证据材料。5.《提出答复通知书》；6.《送达回证》，证据5、6证明收到邱新民复议申请后，昌平区政府要求马池口镇政府提交书面答辩、证据等相关材料。7.《听证申请》、《工作记录》，证明邱新民于2017年9月5日提出听证申请，昌平区政府以电话方式告知了邱新民本案不进行听证程序，并进行了记录。8.行政复议答复书；9.证据目录，证据8、9证明马池口镇政府在复议阶段提交了书面答复及相关证据材料。10.送达回证；11.EMS邮寄单；12.EMS邮寄回执，证据10-12证明昌平区政府依法向邱新民及马池口镇政府送达被诉复议决定。
对于上述证据，一审法院经审查认为，邱新民提交的第三组证据被诉限拆通知和第四组证据中的证据7被诉复议决定，马池口镇政府提交的证据10被诉限拆通知系本案被诉的行政行为，不能作为证据使用。邱新民提交的第一组证据中的证据3、4、6与本案审查的内容没有关联性，法院不予采纳。昌平区政府提交的全部证据，邱新民及马池口镇政府提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，法院予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
本院认为，城乡规划法第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。该法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，邱新民与西坨村委会签订《租赁合同》，承租西坨村原博傲石材厂西院废旧工厂，后于2010年左右在所租赁土地上建设了厂房、办公楼等建筑物，该建设行为并未事先依法申请办理乡村建设规划许可证，属于城乡规划法第六十五条规定所指的在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设之情形，马池口镇政府依据上述规定作出被诉限拆通知，限期其自行拆除违法建设并无不当。
关于邱新民提出的马池口镇政府和西坨村委会出具《证明》，证明其“现有房屋及办公场所非违章建筑”一事，本院认为，依据前述城乡规划法第四十一条第一款之规定可知，乡村建设规划许可证由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发。对此，《北京市城乡规划条例》第四十一条第一款规定，在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。由上可知，马池口镇政府并不具有核发乡村建设规划许可证的职权，其出具的《证明》也不具有乡村建设规划许可证的法律效力，不能证明涉案建设行为已经取得合法的规划许可。邱新民提出的城乡规划法第四十条之规定适用于城市、镇规划区，不适用于本案情形。
关于邱新民提出的听证程序之主张，本案并非法定的必须举行听证之情形，马池口镇政府与昌平区政府未举行听证并不违反法律的强制性规定，故对于邱新民提出的听证主张，本院不予支持。
综上，一审法院判决驳回邱新民的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人邱新民提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邱新民负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
审 判 员 王春光
审 判 员 杨晓琼
二〇一八年六月二十二日
法官助理 赵 凯
书 记 员 冯晓俐