陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕05行初121号
原告董爱凤，女，汉族，村民。
委托代理人林丰光，陕西圣达律师事务所律师。
委代理人董凤芹，女，汉族，居民。
被告白水县人民政府，住所地在：白水县新兴街009号。
法定代表人张全才，县长。
委托代理人王峰涛，陕西秦泉律师事务所律师。
委托代理人刘董斌，白水县住房和城乡建设局工作人员。
原告董爱凤认为被告白水县人民政府未按照约定履行土地房屋征收补偿协议，于2017年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月24日公开开庭审理了本案。原告董爱凤的委托代理人林丰光、董凤芹，被告白水县人民政府委托代理人刘董斌、王峰涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告董爱凤诉称，2017年5月7日，原告与被告协商签订白彭征（7002-08-3）号《白水县彭衙路棚户区改造项目货币化安置征收补偿协议》。协议约定：拆迀补偿费合计152920元，协议签约之日起7日内甲方支付30%补偿款，乙方腾房交钥匙后10个工作日内支付余款；协议约定违约条款“任何一方违约需承担违约部分标的额10%的违约金”。原告方于2017年5月9日腾房并交出钥匙，在双方约定的期限内被告方未履行协议约定。原告恳请人民法院判令1、被告支付违约金15292元。2、诉讼费用由被告承担。
原告提供的证据有：1、身份证复印件；2、补偿协议一份；3、征收房屋交房单一份；4、银行转账单。证明原告主体适格，在约定期限内征收房已交付，被告未按期付款，违反补偿协议中第11条，属违约行为，应当承担违约责任。
被告白水县人民政府辩称，一、答辩人作为本案被告不适格。与原告签订该协议的是白水县城关镇街道办，依据行政法及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，街道办事处是人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有行政诉讼主体资格，其应是本案的适格被告。二、相关法律对被征收人的补偿范围并不包括违约金，故涉案协议中关于违约金的约定不合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及相关法律对被征收人补偿范围并不包括违约金。该协议在法律无明文规定的情况下，约定违约金损害了国家和社会的公共利益，故答辩人认为协议中关于违约金部分的约定应认定为无效。三、迟延付款系政府规划改变、多层审批等不可抗力因素造成的，答辩人方依法应予免责。在原告与白水县城关镇街道办签订协议后，由于城市建设和公共事宜的需要，国家政策出现了变化，政府规划相应的进行了改变和调整，加上农发行在审批项目贷款的过程中多层审批，多次退回，导致流程加长。对于政府规划的调整及多层审批等客观的、不可抗力因素的出现，答辩人是不能预见、不可避免，并不能克服的。综上所述，原告的诉讼请求违背事实真相，不符合法律规定，且迟延付款系不可抗力因素造成的，恳请法庭在查明事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。
被告白水县人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：证据1、2011年1月21日国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第二款；第5条的规定，确定了国有土地上征收县政府可以确定征收部门，本案中确定征收部门为白水县住建局，具体实施单位是城关街道办事处。2、《白水县人民政府关于彭衙路棚户区房屋征收补偿方案》第二条，确定住建局是征收部门，实施单位是城关街道办事处并签订补偿协议。3、《征收决定》第3条确定征收部门是住建局，实施单位是城关街道办事处。4、《公告》，证明方案和决定已经实施了。以上证据证明白水县人民政府作为本案被告不适格。第二组：证据5、白水县经发局【2015】396号文件，是项目立项的文件，证明涉案项目是棚户改造的民生工程，是政策调整的部分；证据6、2016年12月28日的会议纪要，说明涉案项目需要在农发行贷款8亿元；证据7、2017年9月5日县长专题会议纪要，证明了后续的工程后续3亿元迟付的拨款事实；证据8、白水县住房和城乡建设局白政住建发【2017】87号《关于白水县彭衙路片区改造项目安置方式进行变更的批复》。证明因为群众选择货币安置，故对原安置方案进行变更，产生需要将费用性质进行变更才能贷款的事实；证据9、白水县人民政府白政函【2017】39号《关于调整白水县彭衙路片区棚户区改造项目建设内容的函》。证明同意调整货币安置；证据10、白水县人民政府白政函【2017】70号《关于调整白水县彭衙路片区棚户区改造项目安置方式的批复》。同意调整的批复，全部进行货币安置；证据11、陕西省住房和城乡建设厅文件陕建保发【2017】2号关于白水县调整棚户区改造项目安置方式的批复，证明同意货币安置的批复。证据12、农发行的入账凭证，2016年12月29日进账5亿；2016年6月30日是1.83亿元；2017年8月11日进账5200万元；2017年9月12日进账9000万元；9月27日进账1.2亿元；11月10日进账2.1亿元。第二组证据证明前期在银行贷款是8亿元，其中5亿元是拆迁资金，后来因为群众选择货币安置，县政府在5月22日紧急进行项目资金的转换，一直到2016年6月30日才收到第二批资金款项到账。在此过程中产生了没有按时对付的责任并不在县政府，是由于产业政策出现的障碍，所以县政府不应当承担责任。
经庭审质证，被告对原告的证据1无异议，证据2真实性认可，合法性有异议，该协议第17条按照国有土地上房屋征收与补偿条例上并未约定违约条款，法律没有授权的行为是违法的，补偿的费用中不包含违约金。补偿协议的约定第25条法律并未授权被告可以订立违约金，该条约定不合法。证据3无法确定真伪。证据4无异议。原告对被告的第一组证据1、4真实性无异议，证明目的有异议，公告不能证明被告不适格。对被告的第二组证据真实性无异议，但是证明目的有异议，可以证明涉案项目是县政府具体负责的民生项目，资金的问题是在工程一开始之前应该预见到的，由县政府统筹负责的，而不是由街道办事处负责的。迟延支付并不是不可抗力的因素造成的，而且不可抗力和资金不能到位是两回事。
本院对双方证据做如下认定：原告的证据1、2、4均为书证，被告予以认可，符合合法性、真实性、关联性的要求，对上述证据予以认定。证据3虽然未提交原件，但被告对交房事实予以认可，该证据所记载的内容客观真实，本院予以认定。对于被告提供的证据1的真实性予以认定，对其证明目的不予认定。证据2、3、4，5、6真实、合法与本案有关联性，予以认定。证据7-12真实、合法，因缺乏证据的关联性要求，本院不予认定。
经审理查明，2017年5月5日，被告白水县人民政府决定实施彭衙路棚户区改造项目，原告董爱凤位于老检察院西--
北楼1层40.00平米的房屋在被征收的范围内。按照《白水县彭衙路棚户区改造项目征收与补偿安置方案》的规定，该项目的征收主体为白水县人民政府，县住建局为征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。县政府设立白水县彭衙路棚户区改造项目指挥部，负责棚改项目的日常事务。实施单位为白水县城关街道办事处。城关街道办事处代表指挥部与被征收人依照本方案的规定签订补偿安置协议。2017年5月7日，原告与白水县城关街道办事处签订了白彭征（7002-07-2）号《白水县彭衙路棚户区改造项目货币化安置征收补偿协议》。协议约定拆迁补偿费合计101600元，签约之日起7个工作日内被告支付30%补偿款，原告腾房交钥匙后10个工作日内支付补偿款余款70%以及各项奖金50320元，搬迁补助费1000元，合同总价款合计152920元。同时合同第十一条载明“任何一方违约，需承担违约部分标的额10%的违约金……”。协议签订后，原告于2017年5月9日交付了房屋，被告于2017年6月16日才向原告支付完协议约定的各类款项共152920元。2017年8月15日，原告以被告迟延支付拆迁补偿款为由诉至本院，要求被告按照拆迁补偿协议中约定的违约条款支付违约金15292元。
本院认为，一、关于本案被告是否适格问题。被告白水县政府是白水县彭衙路棚户区改造项目的征收主体，本案涉及的《征收补偿协议》虽然是由白水县城关街道办事处与原告签订，但依据《白水县彭衙路棚户区改造项目征收与补偿安置方案》的规定，城关街道办事处代表彭衙路棚户区改造项目指挥部与被征收人签订补偿安置协议。彭衙路棚户区改造项目指挥部是被告设立的临时机构，对外不具有独立承担法律责任的能力，其行为后果应由白水县人民政府承担，故白水县政府作为本案被告是适格的。二、关于涉案的违约金条款是否有效，被告是否应支付违约金问题。原被告签订的《白水县彭衙路棚户区改造项目货币化安置征收补偿协议》，是双方在自愿、协商的基础上签订的，不违反相关法律法规的规定，不存在协议无效的情形，且双方已经履行完毕，属于有效的行政协议。被告辩称约定的违约金不合法属无效条款的理由不能成立，不予采纳。由于被告未按照协议约定的时间向原告支付补偿款已构成违约，原告请求由被告承担违约责任支付违约金符合法律规定，应于支持。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。就违约金的履行问题，合同法第一百一十四条第二款规定：约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并做出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。合同法对违约金的适用,原则上以补偿为主，有限度的体现惩罚性，本案中，双方约定的违约金明显高于被告逾期支付补偿款给原告所造成的损失，被告主张约定的违约金过高，请求予以调整,应予采纳。根据公平原则，兼顾公共利益和个人利益之间相互平衡及被告因违约给原告所造成的损失，本院对双方约定的违约金予以适当调整，以不超过逾期期间银行贷款利率的一点三倍确定违约金为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项和第七十八条，《中华人民共和国合同法》第一百一十四条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十八条、第二十九条的规定，判决如下：
一、被告白水县人民政府于本判决生效之日起十日内，以房屋拆迁补偿金总额152920元为基数，按照中国人民银行公布同期同类贷款利率的一点三倍向原告董爱凤支付违约金（从2017年5月15日起计算至2017年6月16日止）。
二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费182元，由被告白水县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 司彦华
审 判 员 王光耀
代理审判员 何 妍
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 李 瑞