北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京01行终310号
上诉人（一审原告）刘广岐，男，1972年11月19日出生，汉族，户籍所在地黑龙江省哈尔滨市道外区。
委托代理人李雁北，北京市理盈律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人孔祥平，北京市规划和国土资源管理委员会工作人员。
委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。
一审第三人北京春杰种植专业合作社，住所地北京市延庆区延庆镇广积屯村三街4号。
法定代表人刘广岐，理事长。
上诉人刘广岐因行政处罚行为一案，不服北京市延庆区人民法院（2017）京0119行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。2018年4月10日，本院公开开庭审理了本案。上诉人刘广岐暨一审第三人北京春杰种植专业合作社（以下简称春杰合作社）的法定代表人、及刘广岐的委托代理人李雁北，被上诉人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称北京市规土委）的委托代理人孔祥平、冉德志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年4月29日，春杰合作社与北京市延庆区延庆镇广积屯村委会（以下简称广积屯村委会）签订了两份《土地租用合同》，由春杰合作社租用广积屯村共计377亩的土地使用权（以下简称涉案土地），租期自2014年5月1日至2027年4月30日。2016年4月15日，春杰合作社与刘广岐签订了《转让意向书》，春杰合作社将其与广积屯村委会签订的租地协议转让给刘广岐，转让范围为原合同内容及基地内地上物，转让费1000万元。转让意向书中第三项双方责任约定：即日起，甲乙双方不存在租赁关系，乙方（刘广岐）任何经营行为与甲方（春杰合作社）无关。
2016年9月28日，北京市规土委对在涉案土地上进行的建设制作了现场勘测笔录，委托河北卓尔地理信息技术股份有限公司出具了《测量技术报告书》。2016年10月14日，北京市规土委对涉案违法占地行为予以立案，当日北京市规土委向刘广岐制作询问笔录，刘广岐称其于2016年3、4月开始在涉案土地上进行建设，目前未完工，相关建设均由刘广岐自筹资金进行投资。2016年12月12日，北京市规土委作出《行政处罚告知书》以及《行政处罚听证告知书》，采取在广积屯村北春杰合作社园区内留置送达的方式进行送达，送达回证上有在场人春杰合作社工作人员及北京市延庆区延庆镇人民政府（以下简称延庆镇政府）工作人员签字。2016年12月22日，北京市规土委作出京规划国土（延）土罚字〔2016〕第1013号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），采取在春杰合作社园区内留置送达的方式送达。当日，刘广岐收到被诉处罚决定。被诉处罚决定主要内容为：经查，刘广岐未经国土资源行政主管部门的批准，于2016年4月，在北京市延庆区延庆镇广积屯村集体土地上非法占地23986.03平方米，在大棚内建设房屋多处，园区内建设钢架结构棚2处，房屋2处，部分水泥路面以及假山鱼池等设施。上述建设所在园区四至为：东至公路；西至河广路；南至水泥路；北至葡语农庄。经套用延庆区土地利用总体规划（2006-2020），上述建设所占地块土地利用总体规划为基本农田保护区、林业用地区、规划公路；经套用延庆区2015年土地利用现状图，上述建设所占地块土地利用现状为水浇地、有林地、其他草地、农村道路、村庄。上述建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地法）第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据土地法第七十四条和第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地法实施条例）第四十条，《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》第四条第三项的规定，作出如下行政处罚：1、责令刘广岐限期拆除非法占用延庆区延庆镇广积屯村23986.03平方米集体土地上大棚内建设的房屋，园区内建设的钢架结构棚2处，房屋2处，部分水泥路面以及假山鱼池等设施，恢复土地原状。2、责令刘广岐将非法占用的延庆区延庆镇广积屯村23986.03平方米集体土地退还给广积屯村委会。3、对刘广岐破坏的18746平方米基本农田处每平方米54元罚款，对刘广岐破坏的4714.14平方米一般耕地处每平方米45元罚款，共计罚款1224420.3元。
刘广岐不服，认为被诉处罚决定的被处罚主体错误，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销，故于2017年6月22日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定，由北京市规土委承担诉讼费用。
另查，2016年10月21日，春杰合作社的法定代表人由池杰变更为刘广岐。
一审法院经审理判决认为，依照土地法的相关规定，北京市规土委负有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和处理的法定职责。本案的争议焦点在于被处罚主体是否正确及认定事实是否清楚，执法程序是否合法。关于被诉处罚决定的相对人主体认定问题，刘广岐认为被处罚对象应当是春杰合作社而不是刘广岐个人，北京市规土委认为根据向刘广岐制作的询问笔录以及刘广岐与春杰合作社签订的转让意向书，将刘广岐作为处罚对象并无错误。一审法院认为，2016年4月15日，春杰合作社与刘广岐签订了《转让意向书》，春杰合作社将其与广积屯村委会签订的租地协议转让给刘广岐，根据北京市规土委向刘广岐制作的询问笔录，刘广岐本人也承认涉案土地上的建设由其本人自2016年3、4月份开始出资建设。2016年10月21日，春杰合作社的法定代表人由池杰变更为刘广岐。根据《转让意向书》签订时间、刘广岐在涉案土地上进行建设的本人陈述以及春杰合作社的法定代表人变更时间，可以确定刘广岐与春杰合作社在签订《转让意向书》之时为协议签订的对立双方，直至2016年10月春杰合作社的法定代表人才变更为刘广岐，故北京市规土委认定违法占地相对人系刘广岐并无错误。关于刘广岐在涉案集体土地上进行的建设行为是否构成非法占地情形。土地法第三十六条规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十七条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。土地法第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，刘广岐在租赁的广积屯村的集体土地上建设房屋、搭建钢架结构棚，建设部分水泥路面以及假山鱼池等设施，未取得国土资源行政主管部门的批准，已构成非法占地情形，北京市规土委据此作出责令限期拆除、恢复土地原状，将非法占用的土地退还给广积屯村委会的行政处罚决定并无不妥。同时依据土地法实施条例第四十条、《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》第四条第三项之规定，北京市规土委对刘广岐破坏的基本农田、一般耕地作出并处罚款的处罚决定亦无不当。刘广岐所称该项目是农业项目，没有改变土地性质和用途，不需要办理用地审批手续，上述法律规定不适用本案的意见没有事实和法律依据，不予采信。关于北京市规土委作出被诉处罚决定的执法程序问题。北京市规土委对涉案违法占地一案在接群众举报后依法予以立案，对现场进行了检查勘验，制作了现场勘测笔录，开展了相关的调查取证工作，向刘广岐制作了询问笔录，结合国土卫片及现状照片比对，以及专家出具的鉴定意见、向相对人制作行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知刘广岐享有的陈述权、申辩权、听证权，在上述调查基础之上作出了被诉处罚决定并送达给刘广岐，其执法程序符合法律规定。关于办案期限问题，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条，以及《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条之规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限。本案中，北京市规土委于2016年10月14日立案，于2016年12月22日作出被诉处罚决定，期间北京市规土委聘请专家出具《非法占用耕地破坏程度鉴定意见》、委托河北卓尔地理信息技术股份有限公司出具《测量技术报告书》的时间不计入办案期限，因此北京市规土委的办案期限亦符合法律法规规定。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘广岐的诉讼请求。
刘广岐不服，向本院提出上诉，其主要上诉理由如下：1.上诉人已提交广积屯村委会开具的租金收据，交款时间为2017年4月24日。上诉人在第一次庭审时向法院申请到广积屯村委会调查核实承租人，广积屯村委会的工作人员已提交书面证据。上诉人已出庭陈述其为春杰合作社的法定代表人，2016年4月签订转让意向书也只是代表股东，该意向书是两个法定代表人即投资人之间的转让，并在工商局进行变更登记，履行原《承租合同》的主体并未变更，仍是春杰合作社。刘广岐因不懂法，认为春杰合作社就是他本人的，实际上刘广岐只是合作社的投资人。根据证据规则，书面证据效力大于口头，且是直接证据，法院应当予以采信，被上诉人不认可该收据的出具时间但未能提供相反证据的意见不能被采信。另外，法院可以到广积屯村委会调查承租主体。2.即使认定刘广岐为涉案土地的承租人，其也不存在非法占地情形。上诉人没有违法行为，春杰合作社在延庆区延庆镇广积屯村建设的行为没有违反法律规定，农业主管部门延庆区农业局已出具延镇政函（2016）72号《北京春杰种植专业合作社设施建设合规证明材料的函》，明确认定春杰合作社设施建设合规，属于合规设施农业，符合国家设施农业规划要求，并得到延庆区人民政府的扶持和原县农委的同意。春杰合作社对外出租的生产用房每个大棚没有超过15平方米，至于承租人自行加建的生产用房，与春杰合作社无关。3.即使认定刘广岐为涉案土地的承租人，被上诉人出具的被诉处罚决定所认定的事实和依据的法律是错误的。上诉人没有违反土地法第三十六条和第四十三条第一款的规定，该项目为设施农业项目，2009年建设200栋大棚用于种植蔬菜，当时已通过原县农委同意，并获得政府补贴，故该项目不是非农业项目。上诉人没有违反土地法第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，春杰合作社承租的地块性质为集体土地，其是依据《中华人民共和国农民专业合作社法》成立的农民专业合作经济组织，其所修建的钢结构阳光房、蔬菜大棚等设施不属于乡镇企业、村民建设住宅，也不属于乡村公共和公益事业建设，故不适用上述规定。上诉人承租农业用地用于农业项目，并不是建设占用土地，无需办理农用地转为建设用地审批手续。钢结构阳光房在延庆区不需要审批和备案。上诉人没有违反《基本农田保护条例》第十七条的规定，春杰合作社修建的设施属于农业基础设施，并不是该条禁止的建房、挖沙、采石等行为。4.被上诉人认定事实的依据是错误的。被上诉人委托的测量单位是单方委托，测量时刘广岐未在场，测量单位无相应资质，测量技术报告书没有规划图纸，规划信息无合法可信来源，故被上诉人出具的测量技术报告书不能被采信。春杰合作社温室内房屋和温室外的房屋面积没有超过农业部门规定的15平方米标准。有些大棚内的房屋并非上诉人所建，上诉人不应承担因建设该生产用房的民事和刑事责任，按照被上诉人提交的测量技术报告书，棚内和棚外的房屋面积为3812.07平方米，而被上诉人出示的2017年5月16日的报告书，棚内和棚外的房屋面积为5775.99平方米。如果生产用房面积增加，也是承租人所为，与刘广岐无关。所硬化的路面大部分是政府修的，钢架大棚是为了建设设施农业，未违反法律规定。一审判决认定事实不清，适用法律错误，故刘广岐上诉至本院，请求依法撤销一审判决，依法改判撤销被诉处罚决定，由被上诉人承担本案诉讼费用。
北京市规土委同意一审判决并请求予以维持。
春杰合作社对一审判决有异议，但未提出上诉，二审意见与上诉人一致。
在一审法院指定的证据交换期内，刘广岐向一审法院提交了如下证据：1.2014年4月29日春杰合作社与延庆县延庆镇广积屯村委会签订的《土地租用合同》两份，证明春杰合作社租用了377亩土地以及200栋农业大棚，当时租用的时候就有大棚和政府修建的道路，用于进行设施农业建设，该项目取名“春杰农场”，故春杰合作社不是非法占地。2.《北京市延庆区农业局关于〈延庆镇人民政府关于出具北京春杰种植专业合作社设施建设合规证明材料的函〉的复函》，证明春杰合作社所建的大棚、蓄水池及钢结构阳光房等农业设施合法合规。3.工商档案一套，证明2016年10月21日，春杰合作社的法定代表人由池杰变更为刘广岐，刘广岐的行为是代表春杰合作社的行为，而非刘广岐个人行为。4.照片四张，证明春杰合作社从广积屯村委会承租土地的时候土地上就已经有大棚了，春杰合作社对部分大棚进行修理加固以便可以使用，春杰合作社不存在违法行为。5.照片三张，证明涉案农场北面的农场为了美观也修建了假山、硬化了路面、建设了办公用房，春杰合作社及北面相邻农场所有建设都是设施农业所必须的。6.照片一张，证明每处大棚配件操作间的面积15平方米之内是不需要办理审批手续的。7.大棚租赁合同及收据，证明是由春杰合作社在经营涉案地块。8.法律规定（人民政府查处违法建设的程序），证明被上诉人的拆除行为违反法律规定。9.中纪委规定，证明被上诉人动用警力并雇佣保安公司人员采取打人等方式强行拆除属于违法行为。10.北京市延庆区村集体经济组织内部往来专用收据两张，证明由春杰合作社向广积屯村委会交纳租金，春杰合作社是涉案土地的承租人，并不是刘广岐。
在法定举证期限内，北京市规土委向一审法院提交了如下证据：第一组证据（1-8）：1.测量技术报告书；2.现场勘测笔录；3.非法占用耕地破坏程度鉴定意见；4.土地租赁合同两份；5.转让意向书；6.刘广岐、池杰身份证复印件；7.卫片及现状照片；8.紫薇庄园销售传单，证据1-8证明刘广岐违法占地、违法建设销售大棚房的事实，北京市规土委事实认定清楚。第二组证据（9-15）；9.立案呈批表；10.刘广岐询问笔录；11.土地违法案件调查报告；12.违法案件审理记录；13.《行政处罚告知书》及送达回证；14.《行政处罚听证告知书》及送达回证；15.被诉处罚决定送达回证，证据9-15证明答辩人履行了立案、调查、审理、决定、告知、听证、制作被诉处罚决定、送达的法定程序，北京市规土委程序合法。
一审第三人春杰合作社未向一审法院提交证据。
上述证据已随案卷全部移送本院，经一审开庭质证，一审法院对上述证据认证如下：刘广岐提交的证据1、3，真实性一审法院予以认可，但无法达到刘广岐的证明目的；证据2延庆区农业局的复函中的认定是对2009年的情况作出的，该复函并不适用于现状，对该份证据的证明目的一审法院不予采信；证据4-6、8-9与本案没有关联性，一审法院不予采信，证据7、10与刘广岐在接受调查时的本人陈述不一致，且在行政程序中未提交，一审法院未予采信。北京市规土委提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，一审法院予以采信。
经开庭审查，本院同意一审法院对上述证据的认证意见，对一审法院查明的案件事实本院予以确认。
另查，北京市延庆区农业局针对北京市延庆区延庆镇人民政府作出的《北京市延庆区农业局关于〈延庆镇人民政府关于出具北京春杰种植专业合作社设施建设合规证明材料的函〉的复函》中记载：“所述北京春杰种植专业合作社于2009年租赁延庆镇广积屯村377亩土地，2009年根据县政府扶农政策建设了200栋农业大棚，当时已经通过县农委同意，并取得了财政补贴，属于合规设施农业，符合国家设施农业规划要求。”
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，并经庭审确认，本案的争议焦点在于：1.被诉处罚决定认定的违法主体是否正确；2.被诉处罚决定认定的违法事实是否成立。
针对第一个焦点问题，本院认为，2016年4月15日春杰合作社将其与广积屯村委会签订的租地协议转让给刘广岐，结合在此之后，春杰合作社的法定代表人才由池杰变更为刘广岐的事实，应认定在签订《转让意向书》时，春杰合作社与刘广岐并非同一主体。且在北京市规土委制作的询问笔录中亦记载刘广岐本人承认涉案土地上的建设由其本人自2016年3、4月份开始出资建设。因此，刘广岐关于涉案土地上的建设实际应为春杰合作社所为的主张缺乏事实依据。北京市规土委在被诉处罚决定中认定违法主体系刘广岐，进而针对刘广岐作出被诉处罚决定正确。
针对第二个焦点问题，本院认为，被诉处罚决定中认定的违法事实为刘广岐在租赁的广积屯村的集体土地上建设房屋、搭建钢架结构棚，建设部分水泥路面以及假山鱼池等设施，未取得国土资源行政主管部门的批准，构成非法占地的事实。对此，一审法院根据《基本农田保护条例》第十七条规定，以及土地法第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，认定刘广岐实施了上述违法行为，法律依据充分，本院同意一审判决中的相关论述，不再赘述。刘广岐主张《北京市延庆区农业局关于〈延庆镇人民政府关于出具北京春杰种植专业合作社设施建设合规证明材料的函〉的复函》能证明涉案建设符合国家设施农业规划要求，但根据本案查明的事实，上述复函系针对2009年在扶农政策支持下，春杰合作社当时所建设施，而非涉案建设，故对刘广岐的上述主张本院不予采纳。北京市规土委在上述违法事实成立的前提下，对刘广岐作出行政处罚，符合土地法第七十四条、第七十六条第一款、土地法实施条例第四十条、《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》第四条第三项之规定，所作处罚结果并无不当。
关于作出被诉处罚决定行政程序的合法性问题，一审判决中已经进行了详细论述，刘广岐在二审庭审中除提出北京市规土委对违法主体未予查清之外，针对行政处罚程序未提出其他异议。本院经审查，同意一审判决中的相关论述，被诉处罚决定的行政程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。刘广岐关于被诉处罚决定认定的违法主体错误，涉案建设属于农业设施，没有改变土地性质和用途，不需要办理用地审批手续等上诉主张均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘广岐负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 菲
审 判 员 王 贺
审 判 员 张美红
二〇一八年五月二十五日
法官助理 林昱彤
书 记 员 牛 捷