海南省高级人民法院
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(2017)琼行终1263号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1263号
上诉人（原审原告）于德根，男，1983年8月23日出生，汉族，户籍地江西省九江市九江县，现住海南省海口市。
委托代理人唐平，广东尚之信律师事务所律师。
委托代理人胡昌荣，广东尚之信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海南省海口市龙昆北路19号。
法定代表人凌云，区长。
委托代理人聂卫东，海口市龙华区人民政府副调研员，坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目副指挥长。
委托代理人倪绍山，海南如瑜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人：倪强，市长。
委托代理人曾子珊，海口市人民政府法制局干部。
上诉人于德根因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）房屋行政征收及复议决定一案，不服海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年8月30日，龙华区政府在《海口日报》上发布《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》（以下简称房屋征收决定），并于同年9月1日作出海龙府[2016]38号文，向各镇政府、各街道办事处、区政府直属各部门下发了前述征收决定，决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收补偿安置按海口市房屋征收局（以下简称市征收局）批复的《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称征收补偿安置方案）执行。2016年12月22日，海口市政府就于德根对龙华区政府作出的房屋征收决定提出的复议申请，作出海府行复决[2016]280号《行政复议决定书》（以下简称280号复议决定），决定维持龙华区政府作出的房屋征收决定。于德根不服，提起本案行政诉讼，请求一、依法撤销龙华区政府作出的房屋征收决定；二、依法撤销海口市政府作出的280号复议决定。
原审查明，2015年7月10日，海口市政府办公厅作出海府办[2015]175号《关于印发我市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案的通知》，下发《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》，方案中确定2015年度计划完成棚改前期项目12个，包括坡博村、坡巷村，实施主体为龙华区政府。2015年7月28日，龙华区政府作出海龙府[2015]32号《关于金宇街道办事处作为坡博、坡巷棚户区（城中村）改造项目业主的决定》，决定由金宇街道办事处（以下简称金宇街道办）作为该项目业主。2015年9月21日，金宇街道办分别向坡博、坡巷片区发出《公告》，决定采取投票方式产生坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目评估公司，并公告投票时间、投票方式及固定投票地点。经投票并公示推选结果后，确定海南中正信房地产评估有限公司为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡巷片区评估机构；确定海南鸿宇土地房地产评估有限公司为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡博片区评估机构。2015年10月19日，龙华区政府在《海口晚报》发布《关于进行坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查的通告》，对海口市坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目进行前期调查摸底工作。2015年12月18日，海口市人民政府办公厅作出海府办[2015]351号《关于印发我市2016年棚户区（城中村）改造年度计划的通知》，下发《海口市2016年棚户区（城中村）改造年度计划》，计划中确定2016年棚改启动项目14个，其中包括坡博村、坡巷村。2016年2月24日，海口市龙华区第六届人民代表大会第五次会议通过了《海口市龙华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，坡博村、坡巷村等15个棚改项目被列为重点项目。2016年3月16日，龙华区政府对海口市坡博、坡巷片区改造范围内的建（构）筑物及其附属物情况的调查结果予以公示。2016年4月8日，海口市人民政府就市征收局上报的《关于海口市第八期棚户区改造政府购买服务相关事宜的请示》，作出海府函[2016]78号《关于海口市第八期棚户区改造项目政府购买服务相关事宜的批复》，批复同意海口市第八期棚户区改造的11个项目采用政府购买服务的模式，并授权市征收局作为购买服务的主体，由海口市统筹城乡发展（集团）有限公司作为承接主体，负责棚户区改造项目融资建设，提供住房保障服务，购买服务范围为棚改征地拆迁服务以及货币化安置等方面。2016年4月18日，龙华区政府向市征收局上报海龙府函[2016]128号《关于申请审核面前坡及坡博、坡巷片区棚改项目征收范围和概算的函》，同时将《海口市龙华区面前坡片区及坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》等文件作为附件上报。2016年5月30日，市征收局经研究并上报海口市人民政府批准后，作出海征收函[2016]128号《关于坡博坡巷村棚改项目征收补偿安置概算的批复》，批复该项目按审定的金额由龙华区政府实施征收补偿安置工作，同意征收范围调整为1072.46亩。2016年5月27日及7月15日，龙华区政府分别将坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目土地的调查结果予以公示。2016年6月2日，龙华区政府将征收补偿安置方案予以公示，公示时间为30日（从2016年6月2日至2016年7月2日），公开征求意见。2016年6月8日，龙华区政府召开常务会议，审议并原则通过征收补偿安置方案（公示稿）。之后，龙华区政府召开征求意见会征求意见。2016年7月12日，海口市发展和改革委员会对海口市统筹城乡发展（集团）有限公司作出海发改金融[2016]1078号《关于坡博坡巷片区棚户区改造项目贷款合同签订和提款的通知》，通知该公司速与农业发展银行签订坡博坡巷片区棚户区改造项目1029000万元中长期贷款借款合同，同时完成上述改造项目120000万元中长期贷款提款手续。2016年7月24日，龙华区政府召开常务会议，审议并原则通过了征收补偿安置方案。2016年8月30日，龙华区政府在《海口日报》上发布涉案房屋征收决定，并于同年9月1日作出海龙府[2016]38号文，向各镇政府、各街道办事处、区政府直属各部门下发了上述房屋征收决定，决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收范围为：东至龙昆南路、南至南海大道、西至南沙路、北至现代花园小区（具体范围以规划红线为准）。征收补偿安置按市征收局批复的征收补偿安置方案执行。同时，龙华区政府还印发相应的宣传手册进行宣传。于德根不服该房屋征收决定，于2016年10月28日向海口市政府提出行政复议申请，海口市政府于2016年12月22日作出280号复议决定，维持龙华区政府作出的房屋征收决定。于德根不服，遂提起本案诉讼。
原审认为，本案的争议焦点是涉案房屋征收决定和280号复议决定是否合法，应否撤销。一、龙华区政府征收涉案房屋，目的是为了进行坡博、坡巷棚户区（城中村）改造的公共利益需要，其行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（五）项”由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形。二、程序上，龙华区政府征收涉案房屋经过立项、组织被征收人推选并选定评估机构、发布房屋征收调查公告并进行前期调查摸底工作、将涉案项目纳入国民经济和社会发展规划、组织对被征收房屋进行调查登记、在房屋征收范围内向被征收人公示房屋情况的调查结果。同时，龙华区政府对该项目进行了社会稳定风险评估、通过项目融资确保征收补偿费用足额到位，拟定征收补偿安置方案、发布征收补偿安置方案征求意见且不少于30日、召开征求意见会、召开常务会议审议并原则通过征收补偿安置方案、下发征收补偿安置方案、公告房屋征收决定等程序。因此，龙华区政府为了社会公共利益作出涉案房屋征收决定，且已经履行了《条例》规定的房屋征收的基本程序，符合《条例》第八条第（五）项规定的房屋征收条件。于德根要求撤销涉案房屋征收决定的诉讼请求，依法不予支持。（三）海口市政府于2016年12月22日作出的280号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条规定的程序。于德根要求撤销280号复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回于德根的诉讼请求。案件受理费50元，由于德根负担。
上诉人于德根上诉称，一、原审认定涉案房屋征收决定符合《条例》第八条第（五）项规定的为了公共利益的需要、对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的情形，与事实不符。（一）坡博、坡巷村被征收房屋多为2000年后建造的框架结构或混合结构房屋，质量可靠，并非危房，更谈不上危房集中。龙华区政府在未经依法鉴定的情况下即断定被征收房屋是危房，没有事实根据。（二）本次征收被冠以”棚户区（城中村）”改造的名义，但坡博、坡巷村并不符合住建部有关文件规定的棚户区或城中村的情形。（三）龙华区政府决定征收的具体理由是坡博、坡巷村规划不合格、环境卫生脏乱差、防灾减灾能力薄弱，但其并未举证证明上述事实，也未举证证明经其改造后能解决上述问题。（四）龙华区政府未提供规划依据等证据证明其征收之后将进行的公益项目、公益设施建设，且从其提供的宣传资料等证据来看，政府将用超过1/3的被征收土地进行商业开发，故其主张系为了公共利益征收的观点不能成立。二、原审认定涉案房屋征收决定程序合法，与事实不符。（一）龙华区政府选聘评估公司程序违法。1.龙华区政府未依法先作出房屋征收决定再确定评估机构，而是先选定评估机构再作出征收决定。2.龙华区政府未依法组织被征收人协商产生评估机构，而是直接采取多数表决方式，且投票代表均为村民，未包括占被征收人2/5的商品房住户，流动票箱设置也不合法。（二）龙华区政府作出补偿安置方案程序违法。1.龙华区政府在原审中提供的证据均无原件，上诉人也未予认可，原审在此情况下认定龙华区政府的征收行为合法，没有事实根据。2.龙华区政府未依法对补偿安置方案进行可行性专项论证，未依法公示补偿安置方案并征求公众意见，也未依法根据公众意见修改方案后重新公示。3.龙华区政府提供的社会风险评估报告只有结论，没有评估方法、支持结论依据的说明，评估浮于形式，结论没有说服力。（三）龙华区政府作出涉案房屋征收决定前，征收补偿费用没有足额到位、专户存储、专款专用，大量后期签约的被征收人未拿到补偿款，违反了《条例》第十二条的规定，原审认定龙华区政府的征收补偿费用足额到位，与事实不符。三、龙华区政府未举证证明涉案房屋征收决定符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》和《条例》有关建设活动必须符合规划的规定，原审对该问题予以回避错误。四、坡博、坡巷村存在集体土地，征收集体土地的权利属于省一级政府或国务院，龙华区政府无权征收，其也未举证证明征收集体土地及地上房屋的行为经过国务院或海南省政府的批准，龙华区政府的征收行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。五、征收补偿安置方案不公正。龙华区政府采用成本法对被征收房屋进行评估，未依法采用市场法，导致被征收房屋的评估价格远低于市场价格。置换房屋公摊面积过大，导致被征收人实际居住面积缩水。过渡安置补偿费太低，导致被征收人过渡安置困难。六、原审法院将行政复议程序中没有提交而在一审中提交的13份证据作为行政行为合法的依据，适用法律错误。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，撤销涉案房屋征收决定及其附件，本案一、二审案件受理费由龙华区政府负担。
被上诉人龙华区政府答辩称，一、龙华区政府作出涉案房屋征收决定符合法定的房屋征收条件，程序合法，原审认定事实清楚，证据确凿，程序合法。（一）龙华区政府作出涉案房屋征收决定目的是为了进行坡博、坡巷棚户区（城中村）改造的公共利益需要，符合《条例》第八条第（五）项规定的征收情形。（二）龙华区政府作出涉案房屋征收决定符合法定程序，征收补偿安置方案公平合理且合法。二、上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。（一）上诉人所列坡博、坡巷村的具体情况恰恰说明该片区应及早进行改造，以给百姓创造健康、安全的生活环境。坡博、坡巷村有上百年历史，整个村庄并无规划，大量几十年甚至上百年的陈旧建筑存在倒塌或已成危房的情况，土地使用权非法流转，没有规划、没有报建、没有验收的违法建筑也大量存在，这正是城中村在城市发展过程中亟待解决的问题。上诉人主张的所谓生活便利、配套完善等事实不能否认该片区内大量存在违法建筑和危房的事实，也恰恰证明此次旧城改造的必要性和紧迫性。（二）上诉人主张龙华区政府征收程序违法，没有事实根据。1.上诉人未在法定期限内对补偿方案提出异议并要求听证，故龙华区政府未组织听证会并无不当。2.上诉人称大量后期签约的被征收人未拿到补偿款、补偿款没有及时到位，该主张与事实不符。有些被征收人在签订征收补偿协议后未拿到补偿款是因其与第三方存在经济纠纷，并非政府补偿资金不到位。（三）上诉人对于补偿安置情况的说明与事实不符。1.划拨地每平方米扣划680元并非是因土地大证未分割，而是依法扣划土地出让金。2.对于没有产权证的情况，集体经济组织成员和小产权房的买受人，其土地部分的补偿标准均为13899.7元。3.上诉人对房价预测时间节点理解错误，错将答辩时的时间节点当成征收时的时间节点，且没有考虑回购商品房的价格也未按市场行情进行调整，回购价格仍为征收时确定的价格。（四）上诉人称其实际居住面积被公摊面积占用，降低生活水平，该理解是片面的。龙华区政府依法确定公摊比例，通过改造依法提高了居住环境和档次，上诉人仅看到实际使用面积减少，其观点是片面的。综上，涉案房屋征收决定主体适格，征收目的、征收程序合法。原审认定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人海口市政府答辩称，一、市政府作出的复议决定书符合法定程序。二、复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。请求依法驳回于德根的诉讼请求。
在本案审理过程中，上诉人于德根向本院提交以下证据材料：1.海府[2011]42号《海口市人民政府关于”十二五”时期推进我市棚户区（城中村）改造工作的实施意见》，证明龙华区政府征收涉案房屋不是为了公共利益。2.《海口市龙华区第六届人民代表大会第五次会议关于海口市龙华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，证明龙华区政府征收涉案房屋是为了政绩。3.《集体土地建设用地使用证》，证明坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内有部分集体土地。4.3张房屋照片，证明坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内有新建房屋，不是危房，不应被征收。5.《2017年9月海口房价走势分布情况》，证明征收补偿安置方案不合理。本院认为，上述证据材料1-4，上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳；证据材料5，与本案被诉行政行为的合法性缺乏关联性，本院不予接纳。
本院二审审理查明，一、涉案房屋征收决定是对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收补偿安置方案第十四条、第二十五条则规定了集体土地、集体财产补偿的标准和方法。龙华区政府亦确认坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内有部分集体土地。二、征收补偿安置方案第十条以重置价、成新率确定居民宅基地上自建房屋的补偿金额，第十一条参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额。三、经各方确认，坡博、坡巷片区多数业主已与龙华区政府签订补偿协议，现提起诉讼的仅为包括本案上诉人于德根在内的部分业主。
本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的是龙华区政府作出的涉案房屋征收决定的合法性。一、关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收是否符合公共利益的问题。《条例》第八条规定，”为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：......（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；......”。”危房集中”、”基础设施落后”是一整体性概念，在本案中，坡博、坡巷片区缺乏统一规划、居住拥挤、抗灾性薄弱的事实清楚。坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造，有利于提高当地群众的居住条件，完善城市功能，提升城市形象和管理水平，促进土地资源优化配置，推动滨江滨海城市可持续性发展。行政机关出让其中部分土地，不违反法律的禁止性规定，亦不改变棚户区（城中村）改造的公益性质。上诉人于德根关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收不符合公共利益的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收是否履行了《条例》规定的基本程序的问题。根据本案查明的事实，龙华区政府征收涉案房屋经过立项、社会稳定风险评估、推选评估机构、发布房屋征收调查公告、将涉案项目纳入国民经济和社会发展规划、对被征收房屋进行调查登记并公示调查结果、通过项目融资确保征收补偿费用足额到位、发布征收补偿安置方案征求意见、召开常务会议审议并原则通过征收补偿安置方案、公告房屋征收决定等程序，总体上符合《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第二十条、第二十四条的规定，征收实施程序合法。上诉人于德根关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
三、关于龙华区政府对坡博、坡巷片区国有土地上房屋与集体土地一并征收的合法性问题。国有土地上房屋征收与集体土地征收二者适用的法律法规不同，补偿的对象、方式和标准有着本质区别。在本案中，龙华区政府在作出涉案房屋征收决定时，将征收范围内的集体土地、集体财产一并征收，但未能提供相关征地报批和审批依据，违反法律规定，依法应予撤销。鉴于相关集体土地所有权人没有提出异议，且涉案土地上大部分权利人已依涉案房屋征收决定与房屋征收部门签订了协议，撤销涉案房屋征收决定会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认该房屋征收决定行为违法，保留效力，不予撤销。
四、关于征收补偿安置方案所确定的补偿标准的合法性问题。《条例》第十九条第一款规定：”对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”在本案中，征收补偿安置方案第十一条规定参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额，并无不当。征收补偿安置方案第十条以重置价、成新率确定居民宅基地上自建房屋的补偿金额，由于在宅基地上自建房屋不同于普通商品房，且补偿标准是由评估机构测定，现有证据不能证明相关被征收人在公告期内对该方案确定的补偿标准提出异议，现提起诉讼的仅为包括本案上诉人于德根在内的部分业主，表明该征收补偿安置方案所确定的补偿标准已为大部分业主所接受。因此，上诉人于德根关于征收补偿安置方案所确定的补偿标准过低的理由不能成立。
关于280号复议决定是否合法，应否撤销的问题。根据上述分析，海口市政府在对龙华区政府作出的房屋征收决定进行复议时，认定事实不清，适用法律有误，应予撤销。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，”当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”上诉人于德根等人提起行政诉讼,请求撤销涉案房屋征收决定,属于必要的共同诉讼，应当立一个行政案件合并审理。原审法院分别立案，并对同一个被诉行政行为作出多个裁判不当，本院予以指出。因该问题并未实际影响判决结果，为节约司法资源，减轻当事人讼累，本案不再发回重审。
综上，涉案房屋征收决定对征收范围内集体土地按照国有土地上房屋征收程序予以征收，违反法律规定，依法应确认违法。海口市政府作出的280号复议决定认定事实不清，适用法律有误，应予撤销。原审判决部分事实未查清，导致适用法律错误，应予改判。上诉人于德根的部分上诉请求和理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款、第七十四条第一款第（一）项、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初166号行政判决；
二、确认海口市龙华区人民政府作出的《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》行政行为违法；
三、撤销海口市人民政府作出的海府行复决[2016]280号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由海口市龙华区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长钱冰
审判员吴天月
审判员郑怀全
审判员陈炎
审判员朱望锋
法官助理周磊
法官助理周磊
书记员陈欣欣
{条文}
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