咸阳市秦都区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0402行初162号
原告：王某某，女。
委托诉讼代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：咸阳市住房和城乡建设规划局高新规划分局，地址咸阳市勘察测绘院六楼，组织机构代码证：67792574-2。
法定代表人郭劼，该局局长。
出庭负责人张伟，该局高新规划分局副局长。
被告：咸阳市国土资源局高新分局，地址咸阳市秦都区渭阳西路，组织机构代码证：79790235-0。
法定代表人郭强，该局局长。
出庭负责人符伟强，该局执法队队长。
被告：咸阳市城市管理综合行政执法局。
法定代表人卓鹏飞，该局局长。
出庭负责人陈君，该局高新执法队办公室主任。
以上三被告共同委托诉讼代理人：陈增社，陕西金镝律师事务所律师。
被告：咸阳市秦都区渭滨街道办事处。
法定代表人杜颖昭，该办主任。
委托诉讼代理人张成，陕西渭阳律师事务所律师。
原告王某某诉被告咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局（以下简称高新规划分局）、咸阳市城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）、咸阳市秦都区渭滨街道办事处（以下简称渭滨街道办）、咸阳市国土资源局高新分局（以下简称高新国土分局）行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人兰希飞、被告高新规划分局、综合执法局、高新国土分局共同委托代理人陈增社、被告渭滨街道办委托代理人张成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
四被告于2017年5月17日共同作出强制拆除原告大寨面粉厂内违章建筑房屋的行政行为。
原告诉称：原告是咸阳市秦都区渭滨镇大寨村村民，2009年3月6日原告与大寨村董事会就原渭滨面粉厂闲置场地部分房间达成租赁关系，签订租赁合同，租赁场地房间进行经营。2017年5月17日被告组织约二百多人的队伍包围现场进行强拆，对当事人房屋内存放的施工设备、配件、工具、材料、设施等均未进行登记、清点，直接将房屋用挖掘机挖到摧毁。原告认为被告作出的强制拆除原告房屋的行政行为实体和程序均违法，严重侵害了原告的合法财产权利。
诉讼请求：1、请求确认高新规划分局、综合执法局、渭滨街道办、高新国土分局共同强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。
被告高新规划分局、综合执法局、高新国土分局共同辩称：被告强制拆除被告违法建筑物（构筑物）行为合法。依据《城乡规划法》及《土地管理法》之相关规定，原告被拆除建筑物（构筑物）均系违法建筑，依据《土地管理法》第83条、《行政强制法》第44条之规定，执法部门执法前按照法定程序向原告下发了《关于限期拆除大寨村农场、面粉厂内违法建筑物（构筑物）的公告》，限期要求原告自行拆除，逾期未执行的，由相关机构依法强制拆除。而原告在法定期限内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，又不拆除，被告会同相关部门进行强制拆除合法有据。原告的诉讼请求于法无据，应当依法予以驳回。
被告渭滨街道办辩称：同三被告的意见。补充：1、依据相关法律的规定，渭滨街道办有权实施强制拆除行为；2、拆除过程程序合法。
被告高新规划分局、综合执法局、高新国土分局共同向本院提交了以下证据：
证据一：《关于大寨面粉厂、大寨农场内5户租赁户建设情况的汇报》，协调办是指被告综合执法局的高新执法队。
证明：王某某涉案面粉厂内建筑物无规划手续，违反《城乡规划法》及《陕西省城乡规划建设条例》相关规定，属于违法违规建筑以及行政机关履行调查程序。
证据二：1、《责令限期拆除通知书》及执法人员对王某某现场签发的照片2张；2、《告知书》及张贴告知书的现场照片2张；3、《关于限期拆除大寨村农场、面粉厂内违法建筑物（构筑物）的公告》及张贴公告的现场照片2张
证明：王某某面粉厂内建筑属于违法建筑，依据《城乡规划法》第68条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”以及《行政强制法》第44条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，执法人员在执法过程中严格按照相关规定履行了告知及催告义务，责令其限期拆除，程序合法，应当依法驳回王某某的全部诉讼请求。
被告渭滨街道办向本院提交了以下证据：
第一组、2017年5月3日责令限期拆除通知书一份、照片两张，证明行政主体已经按照法律规定向相对人送达责令限期拆除通知书，程序合法。
第二组、2017年5月8日告知书一份、照片5张，证明被告已经向行政相对人依法送达，告知相对人将自有物品搬离，否则引起的一切法律后果由相对人承担。
第三组、四机关关于限期拆除大寨村农场、面粉厂违法建筑物的公告、照片两张，证明四机关的公告已经依法向行政相对人送达。
原告对被告高新规划分局、综合执法局、高新国土分局的证据质证认为：
第一组：情况汇报是向管委会作出的汇报，对调查内容部分真实，关于不真实的部分，两份合同中，黄奎部分不予认可，王某某部分基本属实，第二部分建设性质认定中，第一条认可，第二条认可，协调办引用的法律条款不予认可，原告建设的是临时的钢棚，不是永久性建筑物，因此没有办理建设工程许可的必要。第三项建议，引用条款是对64条的曲解，在城市规划区域内，对违法建筑作出拆除决定的应该是规划局，而不是街道办。
第二组：1、渭滨办事处根据相关规定属于地方政府的派出机构，不具有作出限期强制拆除的权利；2、被告建设规划高新分局，原告的房屋在城市规划区域内，作出拆除决定的应该是高新分局而不是渭滨街道办，渭滨街道办无权作出，对于责令限期拆除通知书已经起诉到本院，目前效力待定。责令限期拆除通知是对原告钢架棚的强制拆除，如果已经提出诉讼，被告不得强制拆除，以此作为强制执行的依据，违反强制执行法44条的规定。原告方未行使救济权利时，被告方就拆除原告的行为违法；因此该份证据不能作为强制执行的依据。现场照片真实性不认可，没有拍摄时间、地点，不符合证据规则。2、《告知书》真实性认可，合法性不予认可，街道办事处无权作出限期拆除通知，告知也是无权，告知书与建设部66号令《建设行政处罚程序暂行规定》所规定的程序严重不符，现场照片2张真实性认可，送达程序违反法律规定，66号令中、民事诉讼法中对于送达程序具有明确的规定，对留置送达不予认可，留置送达是在当事人拒绝签收的情况下，由原告所在的村委会、居委会有两名人员见证下作出，并不是贴在墙上。《关于限期拆除大寨村农场、面粉厂内违法建筑物（构筑物）的公告》违反法律规定，原告已经就该公告单独提起诉讼，目前在上诉中；该份公告的作出不应该是四被告联合做出，依据相关法律应该由市县级人民政府作出，作出责令限期拆除通知书后，应该依法履行催告程序，仍不履行时，应该请求人民政府作出强制拆除的决定，因此该公告违反法律规定。该公告5月12日作出，而作出责令限期通知的时间是5月3日，时间违反法律规定。
原告对被告渭滨街道办的证据的质证意见同以上意见。
四被告对其双方证据均无异议。
原告向本院提交了以下证据：
2009年3月6日合同书一份，证明原告作为诉讼主体符合法律规定；本案原告在正常经营期间被四被告强制拆除。
被告高新规划分局、综合执法局、高新国土分局质证认为：真实性认可，证明目的不认可，该份合同不能证明原告正在从事经营的活动，对原告的主体资格认可，原告只有租赁权，并没有在租赁场地上修建建筑物和构筑物的权利，同时也证明了原告所承租的面粉厂在城乡规划范围内，应该遵守城乡相关法规。
被告渭滨街道办质证认为：质证意见同以上意见，原告不能证明其建设钢构建筑符合法律规定。
本院对上述证据认证如下：对证据中双方对真实性均无异议的证据，本院予以采信。对有异议的证据即三被告证据第二组中的送达《责令限期拆除通知书》的照片，因原告王某某丈夫拒绝签收，故被告工作人员进行了留置，对此本院予以采信。
经审理查明：2009年3月6日，原告王某某与渭滨镇大寨村董事会签订合同书，约定将原面粉厂、原渭滨面粉厂闲置场地，大门东西门房两间、平房九间、瓦房八间、原东西库房六间、原西麦库平房六间、瓦房九间租赁给原告开展经营新的项目，租期从2009年6月1日起算至2029年5月30日止。
2017年4月19日，被告综合执法局所属高新执法队向高新区管委会作出《关于大寨面粉厂、大寨农场内5户租赁户建设情况的汇报》并建议由渭滨街道办限期大寨面粉厂、大寨农场自行拆除；逾期不拆除的，由渭滨街道办组织强拆，其予以全力配合。2017年5月3日，被告渭滨街道办向原告王某某作出《责令限期拆除通知书》，责令自收到本通知书起5日内自行拆除违法建筑，恢复土地原貌。逾期尚未拆除的，渭滨街道办依法予以拆除，由此产生的一切后果由违法当事人自行承担。原告丈夫对该通知书拒绝签收，被告工作人员进行了留置送达。2017年5月8日，被告渭滨街道办作出《告知书》，载明“渭滨办大寨村原渭滨面粉厂院内及原大寨知青农场院内建设的所有钢结构大棚违反了《中华人民共和国城乡规划法》第……的规定，依据……，决定近日对以上建筑物依法进行拆除，请各使用户（租住户）于2017年5月9日20时前自行搬离所有物品，逾期后果自负”，该告知书被告予以张贴。2017年5月12日，四被告共同作出《关于限期拆除大寨村农场、面粉厂内违法建筑物（构筑物）的公告》，该公告被告予以张贴。2017年5月17日四被告进行了强制拆除。
本院认为，行政行为的作出和实施必须严格遵守法律规定。本案四被告进行的强制拆除行为从实质上应属行政强制法律关系。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”，本案被告认为其作出的《公告》即为强制拆除决定，则该公告应依照法律规定首先向原告直接送达，不能以张贴的方式予以送达。
该《公告》作出并送达后，应赋予行政相对人法定的救济权利，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，本案被告于2017年5月12日张贴公告，5月17日即强制拆除，明显违反法律规定，剥夺了原告的法定权利。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，本案即使要进行强制拆迁，按照法律规定，也应由县级以上人民政府责成有关部门进行，本案四被告未经县级以上人民政府授权，属于无权行为。
综上，四被告进行强制拆除的行为明显缺乏法律依据，鉴于被诉强拆行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局、咸阳市城市管理综合行政执法局、咸阳市秦都区渭滨街道办事处、咸阳市国土资源局高新分局于2017年5月17对原告王某某位于大寨村农场、面粉厂内的建筑物（构筑物）实施的强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局、咸阳市城市管理综合行政执法局、咸阳市秦都区渭滨街道办事处、咸阳市国土资源局高新分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 李 江
人民陪审员 蔚凤仙
人民陪审员 王粉静
二〇一七年十二月二十二日
书 记 员 邵 悦
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。