江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏12行终129号
上诉人（原审原告）泰州华东农副产品物流有限公司，住所地泰州市现代农业综合开发示范区站前路199号。
法定代表人戴丁新，该公司董事长。
委托代理人曹华，江苏ＸＸ华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市住房和城乡建设局，住所地泰州市海陵区海陵南路308号。
法定代表人陈松林，该局局长。
委托代理人袁艺，江苏弘泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路58号。
法定代表人史立军，市长。
委托代理人陆星，政府工作人员。
上诉人泰州华东农副产品物流有限公司因城建行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2015）泰开行初字第00062号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，泰州华东农副产品物流有限公司（以下简称华东公司）投资建设位于泰州市兴泰路东侧、站前路南侧批发市场商铺共14幢楼（1#、2#、4-15#）的建设工程。工程于2010年8月16日开工，于2012年6月1日竣工，于2012年9月13日办理竣工验收备案手续。2012年10月，华东公司未经设计机构变更或审查，将上述工程中7#、13#二层楼板开孔设置楼梯，封闭公共走廊，导致工程现状与工程设计图不符，群众举报至泰州市住房和城乡建设局（以下简称泰州市住建局）城建监察大队。泰州市住建局于2015年3月26日对华东公司工作人员王政强进行了询问，于2015年3月27日至工程现场进行了检查查勘，制作了检查笔录并拍摄了现场照片，于2015年4月7日向华东公司作出责令改正通知书并于次日送达，于2015年5月11日作出行政处罚告知书向华东公司告知拟处罚事项及享有的陈述、申辩和申请听证的权利并于次日送达。华东公司于2015年5月15日申请听证，泰州市住建局于2015年5月19日作出听证通知书决定听证并于次日送达。2015年6月2日，泰州市住建局组织开展了听证。2015年6月8日，经泰州市住建局集体讨论，决定对华东公司予以从轻、减轻处罚。2015年6月25日，泰州市住建局作出涉案处罚决定并于同日送达华东公司。华东公司不服该处罚决定，申请行政复议。泰州市人民政府于2015年8月26日收到该申请，于2015年8月27日受理申请，后向泰州市住建局送达答复通知。2015年10月27日，泰州市人民政府作出涉案复议决定，维持涉案处罚决定。华东公司不服，以泰州市住建局、泰州市人民政府为共同被告，提起诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1、华东公司是否存在擅自处分业主共用物业部分的事实；2、若华东公司存在该违法事实，是否已经超出行政处罚追究时效；3、具体处罚决定是否合法、适当。关于焦点1，现根据华东公司自认及本院查明的事实，华东公司在未经设计机构的变更与审核的情况下，对属于业主共有的7#、13#二层走廊实施封闭并开设楼梯的行为。泰州市住建局认定华东公司该次改造系擅自处分共有物业部分的行为，并提交了向多个业主分次征询的录音为证。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。根据泰州市住建局之举证，且不论持同意改造意见之业主是否占绝对多数比例，现足以确认部分业主对改造之事实并不知情。法律上对某一事实所形成的效果之认可，应以对该事实之存在及可能发生效果之认知为前提，现华东公司在改造前未依法定程序明确征求业主之意见，更未将改造之事实及时告知与此具有利害关系之全体业主。由此，华东公司欲实现所谓业主默认之申辩效果，应提交业主知情本次改造并默认之反证。华东公司在庭后所补充之证据，亦未反映出其已在交易过程中将物业改造之事实向交易相对人作特别提示，故即使业主对房屋现状不持异议，亦难谓其系在明知改造事实的基础上所作的意思表示，结合交易习惯与日常逻辑，亦不能以该种情形的沉默推定为华东公司所谓的业主的默示认可。因此，华东公司未经必要的业主表意程序，仅以交付中部分业主沉默的事实推定并主张业主同意本次改造行为，显然欠缺依据，本院不予采信。泰州市住建局认定的华东公司涉属擅自处分业主公用物业部分之事实清楚，证据充分，予以支持。《物业管理条例》第二十七条规定：“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”。第五十八条规定：“违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任”。泰州市住建局作为泰州市房地产行政主管部门，具有作出涉案处罚决定之行政职权。华东公司系工程建设单位，自认涉案改造行为系由华东公司董事会决定，并由公司自行组织实施，现其主张公司属受托装修单位，在主体上有别于建设单位，不应适用上述处罚依据予以处罚。该辩解机械区分行为人之名义，而忽略改造意思之表示主体与直接利益归属者，本院不予采纳。综上，泰州市住建局作出行政处罚的职权正当，处罚的相对人亦无不当。关于焦点2，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，即使涉案改造行为如华东公司所称已于2012年终了，但该行为所致的违法状态一直持续，至处罚时仍未予纠正，故华东公司的违法行为并未超出法定的追究时效，泰州市住建局依法应予处罚。关于焦点3，泰州市住建局在法定的处罚限额范围内，结合改造的客观后果以及华东公司主观上改造的目的、受益与支出之比例以及涉案项目的社会影响，对华东公司从轻处以5万元的罚款，该裁量并未抛弃或减让其应负的行政职责，符合过罚相当的原则，处罚决定应为合理、适当。华东公司对涉案处罚及复议的相关职权、行政程序均无异议，本院审查认为：泰州市住建局的检查、调查程序合法，在处罚前履行了对处罚事项与申辩权利的告知义务，依法组织了听证并召开了会议对涉案处罚事项进行集体讨论，处罚程序正当。泰州市人民政府依法受理了复议申请，并通知被申请人答辩，在法定期间内作出复议决定，复议程序合法。
综上，泰州市住建局作出的处罚决定职权正当，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚合理、适当；泰州市人民政府之复议决定程序合法。华东公司要求撤销上述决定之主张，欠缺事实依据和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回泰州华东农副产品物流有限公司的诉讼请求。
华东公司不服，提起上诉称：1、上诉人不是适格的被处罚主体，实施封闭过道的行为系泰州市站前农副产品市场管理有限公司，而非上诉人；2、即使封闭过道的行为系上诉人所为，上诉人非但未擅自处分业主的所有权和使用权，反而让业主从中受益，不符合《物业管理条例》第五十八条规定；3、封闭过道的行为已于2012年12月20日实施终了，已超过追诉时效。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人泰州市住建局答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，涉案的违法行为主体是上诉人，其在行政处罚调查、听证以及行政复议一审阶段均自认其是违法行为实施人；2、上诉人违法行为的状态一直存在，未超出法定的追诉时效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人上诉。
被上诉人泰州市人民政府答辩称，涉案行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
二审中，上诉人向本院提交了以下证据材料:
1、工程施工协议；2、合同及工程结算清单；3、铺位委托代理协议书；4、2011年12月10日泰州日报登载的泰州农副产品中心批发市场试营业的广告。上述证据证明业主将所购房屋自行委托站前公司进行管理，委托期限是自农副产品中心批发市场试营业之日起三年，对楼道进行改造的单位系受业主委托经营的站前农副产品批发市场有限公司。
被上诉人泰州市住建局及泰州市人民政府质证称：证据1、2真实性无法确认，且其显示的内容与涉案的改造工程无关联性；证据3真实性无法确认，且涉案房屋是2012年9月13日竣工验收备案的，委托经营协议签订时间在房屋竣工前，不能成为实际交付房屋的证据；证据4的真实性无异议，但其中载明的是泰州农副产品中心批发市场，与本案主体无关联性，也不能证明房屋交付时间。
本院认为，上述证据形成时间均在一审庭审之前，不属于行政诉讼中新证据，上诉人无正当理由在一审中未提供的，本院不予采信。
本院经审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院经审理认为，本案争议焦点包括：一、涉案的过道封闭及改造行为是否系上诉人所为；二、如该行为系上诉人所为，是否属于《物业管理条例》第五十八条规定情形；三、该行为是否超过行政处罚时效。结合双方诉辩意见，综合评判如下：
关于争议焦点一，对于涉案的过道封闭及改造行为，上诉人在被上诉人进行现场调查、询问、听证以及一审审理过程中均自认系其所为，本院予以确认。至于其在二审中辩称该行为系泰州市站前农副产品市场管理有限公司所为，与其自认明显不符，且其二审中提交的证据均不是新证据，依法不应采信，故其主张该行为系泰州市站前农副产品市场管理有限公司所为证据不足，该辩称本院不予采信。且即便如上诉人所言涉案的封闭及改造行为系泰州市站前农副产品市场管理有限公司所为，但上诉人同时自认，上诉人与泰州市站前农副产品市场管理有限公司法人代表系同一人，且涉案的7号楼及13楼中仍有商铺尚未进行交接，泰州市站前农副产品市场管理有限公司无权对其进行改造，故应当认定，涉案的7号楼及13楼的实际控制权仍归上诉人所有，涉案的过道封闭及改造行为应系上诉人所为。
关于争议焦点二，《物业管理条例》第二十七条规定：“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”。第五十八条规定：“违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任”。本案中，根据被上诉人提交的多个业主分次征询的录音，可以证明上诉人实施的过道封闭改造行为并未征得大多数业主的同意和授权，上诉人亦未能提出其在改造前征求业主意见或者是告知业主改造事宜的相关证据，依法应当认定上诉人实施的过道封闭及改造行为属擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的行为。至于上诉人辩称的改造行为并未损害业主的利益问题，并不影响其改造行为的违法性。综上，上诉人的过道封闭及改造行为，属于《物业管理条例》第五十八条规定情形。
关于争议焦点三，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，涉案改造行为虽于2012年终了，但该行为所致的违法状态一直持续，至处罚时尚未得到纠正，被上诉人泰州市住建局作出的行政处罚并未超出法定的追究时效。
综上，被上诉人泰州市住建局作出的处罚决定职权正当，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确；被上诉人泰州市人民政府作出的复议决定程序合法，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人泰州华东农副产品物流有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶志军
审 判 员 袁国建
代理审判员 蔡 鹏
二〇一六年九月十三日
书 记 员 吴泓萱
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……