海南省高级人民法院
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（2017）琼行终896号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终896号
上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江黎族自治县石碌镇昌江大道。
法定代表人林安，县长。
上诉人（原审被告）昌江黎族自治县国土资源局，住所地昌江黎族自治县石碌镇人民北路169号。
法定代表人李锋，局长。
上诉人（原审被告）昌江黎族自治县住房和城乡建设局，住所地昌江黎族自治县石碌镇东风路。
法定代表人林英俊，局长。
上诉人（原审被告）昌江黎族自治县石碌镇人民政府，住所地昌江黎族自治县石碌镇人民北路182号。
法定代表人符明，镇长。
上列四上诉人的共同委托代理人符旭，昌江黎族自治县城乡综合执法局科员。
上列四上诉人的共同委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）文水清，女，1968年7月5日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
委托代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。
上诉人昌江黎族自治县人民政府、昌江黎族自治县国土资源局、昌江黎族自治县住房和城乡建设局、昌江黎族自治县石碌镇人民政府（以下分别简称昌江县政府、昌江县国土局、昌江县住建局、石碌镇政府或统称昌江县政府等四单位）因与被上诉人文水清拆迁行政强制一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：昌江县政府于2016年7月28日将文水清××县橡胶林）的三间砖混结构平顶房及有关附着物予以强制拆除。文水清不服，提起本案诉讼，请求确认上述强制拆除行政行为违法。
原审查明，2005年，文水清在××县橡胶林）修建了三间砖混结构的平顶房，建筑面积为313.36平方米。2009年1月1日，海南省国营红林农场（以下简称红林农场）与文水清签订《土地承包经营责任书》，将位于红林农场7队的23亩土地发包给文水清，承包期限为5年，并约定”严禁在城市规划区或农场规划区内利用承包土地私自建造瓦房、平顶房及二层以上住房等其它永久性建筑”。文水清修建的房屋在其所承包的土地范围内，所承包的土地属于国有农用地。文水清修建上述房屋时未取得城乡规划主管部门颁发的建设工程规划许可证。2016年3月23日，石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局组成联合调查组，对文水清修建上述建筑物的行为进行调查。2016年4月25日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合对文水清作出《行政处罚事先告知书》，拟对文水清作出限期拆除违法建筑物的行政处罚，告知文水清有陈述申辩和申请听证的权利。2016年5月12日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合对文水清作出《行政处罚决定书》，限文水清在该决定书下达之日起七日内自行拆除其擅自建设的违法建筑物。2016年5月23日，文水清向昌江黎族自治县人民法院（以下简称昌江县法院）提起行政诉讼，诉请撤销上述《行政处罚决定书》。2016年6月16日，石碌镇政府向昌江县政府提交《石碌镇人民政府关于依法拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）十六户人违法建筑的请示》。2016年7月12日，昌江县政府作出《昌江黎族自治县人民政府关于同意依法拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）违法建筑的批复》，同意由石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局作为实施主体，昌江县城乡管理综合执法局、昌江县公安局等相关部门配合，依法对包括文水清在内的16户在木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）擅自建设的违法建筑实施强制拆除。该批复附有《昌江黎族自治县依法强制拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）十六户违法建筑工作方案》。2016年7月15日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合向文水清发出《履行行政处罚决定催告书》，限文水清在接到该催告书之日起3日内自行拆除所建违法建筑物。同日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合作出《关于责令文水清拆除违法建筑的公告》并进行张贴。2016年7月22日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合向文水清发出《关于强制拆除文水清违法建筑决定的通知》，决定于2016年7月28日对文水清的违法建筑进行强制拆除。同日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合作出《关于强制拆除文水清违法建筑决定的公告》并进行张贴。2016年7月28日，文水清修建的上述建筑物被强制拆除。文水清对该强制拆除行为不服，遂提起本案行政诉讼。
原审另查明，在实施强制拆除行为前，石碌镇政府委托相关评估机构对文水清修建的房屋及附着物的价值进行了评估。
原审再查明，关于文水清诉请撤销《行政处罚决定书》一案，昌江县法院于2016年9月26日作出（2016）琼9026行初16号行政判决，驳回了文水清的诉讼请求，目前该判决尚未生效。
原审认为，本案的争议焦点是昌江县政府等四单位实施的强制拆除行为是否合法，即应具体审查该四单位是否具有行政强制执行权、被诉强制拆除行为认定事实是否清楚、程序是否合法。
一、关于昌江县政府等四单位是否具有行政强制执行权的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十八条规定：”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。本案中，昌江县政府具有拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，其责成昌江县住建局、昌江县国土局和石碌镇政府具体实施强制拆除行为，符合法律规定。
二、关于被诉强制拆除行为认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条第一款规定：”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：”在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”依照上述规定，由于文水清被强制拆除的建筑物所占用的土地属于国有农用地，文水清在修建建筑物时应先办理农用地转为建设用地审批手续，而且还应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，文水清被强制拆除的房屋在修建时既未办理农用地转为建设用地审批手续，又未申请办理建设工程规划许可证，而且文水清与红林农场所签订的《土地承包经营责任书》亦明确约定”严禁在城市规划区或农场规划区内利用承包土地私自建造瓦房、平顶房及二层以上住房等其它永久性建筑”。因此，昌江县住建局、昌江县国土局和石碌镇政府认定文水清被强制拆除的建筑物为违法建筑，事实清楚。
三、关于被诉强制拆除行为的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条规定：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这是行政强制法给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。依照该规定，在城乡规划部门依法作出责令限期拆除的决定后，行政机关必须在当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的前提条件下，才可以依法启动强制拆除程序。本案中，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局于2016年5月12日联合作出《行政处罚决定书》，限文水清在该决定书下达之日起七日内自行拆除其擅自建设的违法建筑物，文水清于2016年5月23日就已经针对该责令限期拆除的决定提起了行政诉讼，而昌江县政府等四单位并没有因此停止启动对文水清违法建筑物的强制拆除程序，而是在明知文水清对其作出的责令限期拆除的决定提起诉讼的情况下，径行将文水清修建的建筑物予以强制拆除，故昌江县政府等四单位强制拆除文水清建筑物的行政行为明显违反上述法定程序，应予以撤销。但因为没有可供撤销的内容，故应确认被诉强制拆除行为违法。由于行政强制法第四十四条的规定，是给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序，故对昌江县政府等四单位认为在行政诉讼中不应停止行政行为执行的主张，不予支持。
综上所述，昌江县政府等四单位被诉的强制拆除行为违反法定程序，依法应当确认违法。文水清的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认昌江县政府等四单位强制拆除文水清建筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由昌江县政府等四单位共同负担。
昌江县政府等四单位共同上诉称，一、原审判决认定强制拆除行为违法无法律依据。行政强制法第四十四条的规定是授权性规范，不是禁止性规范，该法并未规定行政机关在当事人提起诉讼时不能对行政行为进行执行。而且，《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条均明确授权行政机关在当事人提起行政复议或行政诉讼后不停止执行行政行为。文水清对行政处罚必须先服从，如有不服，可以通过法律救济途径来解决。因此，昌江县政府等四单位的强制拆除行为有充足的法律依据。原审判决依据行政强制法第四十四条的授权性规范认定被诉行政行为违法，违背了”以事实为根据，以法律为准绳”的裁判原则。二、原审判决一方面依据城乡规划法第六十八条认为昌江县政府等四单位对违法建筑有强制拆除的权力，而另一方面又以行政行为没有明确的法律依据为由，认为强制拆除行为违法，原审判决的相关认定和适用法律前后矛盾。三、原审判决违背了行政高效原则。行政决定一经作出并送达当事人，就产生法律效力，这是行政决定的生效时间，也是国家赋予行政机关法定权力的具体体现。当事人对行政决定只能首先服从，不服的可以提起诉讼，但并不影响行政机关对行政行为的执行，这是行政高效率原则的要求。本案中，如果要求昌江县政府等四单位在诉讼程序结束后，才能强制执行行政行为，那么涉案违法建筑就不能及时得到拆除，也就不能按照之前已经与开发商订立的国有土地出让合同履行土地交付义务，将会承担巨额赔偿责任，项目也无法按期进行。综上，请求：1.撤销原审判决；2.改判确认上诉人强制拆除文水清违法建筑物的行政行为合法。
文水清答辩称，一、原审判决确认强制拆除行为违法具有法律依据。被诉强制拆除行为的依据是昌江县政府等四单位于2016年5月12日作出的《行政处罚决定书》，文水清收到该决定书后，于2016年5月21日提起行政诉讼并请求予以撤销。《行政处罚决定书》在人民法院审理判决前没有发生法律效力，昌江县政府等四单位在此情况下实施强制拆除行为没有事实根据及法律依据，且剥夺了文水清的陈述权和申辩权，其程序严重违法。行政强制法第四十四条规定的强拆行为针对的是被处罚人在法定期限内未提起行政复议或者行政诉讼，又不自行拆除的情况。而强拆行为对应的是限期拆除建筑物的行政处罚决定，该决定是强拆行为的基础，在基础行为未生效之前，昌江县政府等四单位实施强制拆除行为，人民法院可以直接确认该行为违法。二、文水清所建的建筑物并非违法建筑。该建筑物是文水清为了农业生产的需要而建的生产实施，是农业生产必需的地上附着物，不是长期的住宅，并未改变土地的农业用地性质，故文水清以合法财产投入农业生产的行为，理应受法律保护。三、原审判决的认定与适用法律并不矛盾。行政强制法虽然规定县级以上地方人民政府有权责成有关部门实施强制拆除措施，但前提是必须依照法定程序进行。本案中，昌江县政府等四单位先是作出了《行政处罚决定书》，其后实施的强制拆除行为属于强制执行行为，该行为在行政处罚决定未生效的情况下作出，程序明显违法。四、原审判决的认定并不违反行政高效原则。根据行政强制法第四十四条的规定，在城乡规划部门依法作出责令限期拆除的决定后，当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的前提下，行政机关才可以依法启动强制拆除程序。本案中，昌江县政府等四单位在明知文水清对其作出的责令限期拆除的决定提起诉讼的情况下，径行将文水清的建筑物予以强制拆除，其行为显然违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院另查明，就文水清诉请撤销石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局作出的《行政处罚决定书》一案，在文水清对昌江县法院（2016）琼9026行初16号行政判决提起上诉后，原审法院已于2017年6月28日作出（2017）琼97行终38号行政判决驳回了该上诉。
本院认为，涉案被强制拆除建筑物系文水清在其向红林农场承包的国有农用地上所建，文水清诉讼中并未提交建设所需的农用地转用和报建等审批手续，原审判决据此认定该建筑物为违法建筑，并无不当。而且，根据二审查明事实，昌江县住建局等行政机关作出的认定上述建筑物为违法建筑的《行政处罚决定书》，在文水清提起行政诉讼要求撤销后，已经人民法院两审审查驳回了文水清的诉讼请求，即涉案建筑物属违法建筑亦经司法确认。依据城乡规划法第六十八条关于”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，昌江县政府等四单位依法可以对其进行拆除。
本案的争议焦点是被诉强制拆除行为的程序是否合法。行政强制法第四十四条规定：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依照上述规定，在依法作出责令限期拆除的决定后，行政机关必须在当事人于法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的前提条件下，才可以依法实施强制拆除。本案中，在石碌镇政府等行政机关于2016年5月12日联合作出《行政处罚决定书》后，文水清已于同月23日提起行政诉讼请求撤销该处罚决定，但昌江县政府等四单位并没有因此停止强制拆除程序，而是径行将文水清修建的建筑物予以强制拆除，其行为明显违反上述法定程序，应予以撤销。由于被诉强制拆除行为没有可供撤销的内容，原审判决据此确认其违法，并无不当。
昌江县政府等四单位上诉主张原审依照行政强制法第四十四条认定强制拆除行为违法，属适用法律错误。然而，本案被诉强制拆除行为，是昌江县政府等四单位为执行《行政处罚决定书》而实施的行政行为，其性质为行政强制执行，属行政强制法调整的行政法律关系，原审据此对被诉行政行为的合法性进行审查，适用法律并无不当。昌江县政府等四单位另依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条等规定，认为上述法律条款已规定当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，并据此主张原审认定被诉行政行为违法与法律规定不符。然而，行政强制法是针对行政机关实施行政强制措施和行政强制执行行为作出的程序性规定，属特别法，按照特别法优于普通法的法律适用原则，行政机关实施行政强制行为，应优先适用该法的相关规定。本案中，行政强制法第四十四条已对违法建筑的强制拆除程序作出单独规定，昌江县政府等四单位未待该条规定的期限届满便实施强制拆除，应当承担法律规定的责任。昌江县政府等四单位还上诉称原审判决违背了行政高效的原则。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第五条关于依法行政的基本要求中规定有”高效便民”的要求，但同时也明确提出”合法行政”和”程序正当”的要求。据此，行政机关实施行政管理应在依法行政的前提下，做到”高效便民”。具体到本案中，即使昌江县政府等四单位认为文水清的房屋等建筑物属违法建设，也应当按照程序正当要求依法实施行政处罚，而不能为求效率而违法行政。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，案件处理结果亦无不当。昌江县政府等四单位的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人昌江黎族自治县人民政府、昌江黎族自治县国土资源局、昌江黎族自治县住房和城乡建设局、昌江黎族自治县石碌镇人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长黄胜敏
审判员郑怀全
审判员麻红丽
二○一七年十一月二十二日
法官助理皮小慢
书记员梁棚
书记员梁棚
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》
5.依法行政的基本要求。
\--合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
\--合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
\--程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
\--高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
\--诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
\--权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
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