广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂行终178号
上诉人（一审原告）刘日辉，男，汉族，1944年9月18日出生，住钦州市钦南区。
委托代理人文平，广西弘景律师事务所律师。
委托代理人谭曜光，广西弘景律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。住所地钦州市钦南区金海湾东大街。
法定代表人李遥，该区区长。
委托代理人宋友，广西小宁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府。住所地钦州市永福东大街**号。
法定代表人黄海昆，该市市长。
委托代理人王丹，钦州市法制办公室干部。
委托代理人李金东，广西海湾律师事务所律师。
上诉人刘日辉因与被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）撤销林权行政登记及行政复议决定一案，不服钦州市中级人民法院（2016）桂07行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘日辉的委托代理人文平、谭曜光，被上诉人钦南区政府的负责人谭宗展及委托代理人宋友，被上诉人钦州市政府的负责人李从佳及委托代理人王丹、李金东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
钦州市中级人民法院一审查明：涉案土地于1981年登记在大番坡××××龙大队清河水村民小组（以下简称清河水村民小组）的《山界林权证》内，地名“三只窝”，用途为林地。1993年，青龙砖厂的陈兴图、陈善图与清河水村民小组签订合同书，用“三只窝”林地开办砖厂，其中就包含了刘日辉《林权证》登记的17号宗地，该合同没有刘日辉的签字。但刘日辉事后也一直无异议。2010年12月31日，钦南区政府根据上级的布置，在原“林业三定”的基础上对林地进行林权制度改革，钦南区政府对刘日辉承包的林地，经实地勘界、公告，于2010年12月31日给刘日辉颁发了证号00071109的《林权证》。该《林权证》登记的林地除17号宗地外，还登记有11、22.1、70、87.1、92.1等五宗地。2015年9月29日，钦南区政府认为刘日辉的《林权证》中的17号宗地“三只窝岭”存在把非林地作为林地勘界发证的问题，经查实于2015年9月29日作出钦南政撤字[2015]3号《关于撤销大番坡镇青龙村委会清河水村民小组刘日辉林权证的决定》（以下简称《撤销决定》），撤销了刘日辉的《林权证》。2016年3月3日，钦州市政府作出钦政复决字[2016]10号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持了钦南区政府的上述决定。刘日辉向钦州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销钦南区政府于2015年9月29日作出的《撤销决定》及钦州市政府于2016年3月3日作出的《复议决定》。
钦州市中级人民法院认为，《林权证》登记的核心内容是林地，而钦南区政府于2010年12月31日颁发给刘日辉的《林权证》所登记的林地，已于1993年由清河水村民小组集体发包给陈兴图等人开办砖厂，实际上改变了该林地的用途，变为了砖厂用地，就目前的情况已不适宜造林，不再具备林地的属性。由于钦南区政府在发证前期的勘查核实过程中工作疏忽，未能及时发现刘日辉原承包的17号宗地早已改变了用途和性质，仍给刘日辉颁发《林权证》，属错误发证。钦南区政府在事后的复核中发现了该错误后，本着实事求是，有错必纠的原则，作出《撤销决定》，符合国家林业部林函策字[1995]212号《关于县级以上地方人民政府依法核发的林权证能否撤销的答复》的精神，并在《撤销决定》中对仍属林地的11、22.1、70、87.1、92.1宗地明确了重新发证，同时，也告知了刘日辉对《撤销决定》不服的救济途径。由于目前尚无法律或其他规范性文件明确撤销《林权证》应进行的具体程序。因此，该《撤销决定》认定事实清楚，证据充分，撤销程序并无不当。钦州市政府在受理刘日辉的复议申请后，也依法完成了复议所必经的程序，刘日辉对钦州市政府的复议程序也无异议，应认定钦州市政府作出的《复议决定》合法。刘日辉的诉讼请求无事实根据和法律法规依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘日辉要求撤销钦南区政府作出的《撤销决定》和钦州市政府作出的《复议决定》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由刘日辉负担。
刘日辉不服一审判决，提起上诉称：（一）一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。1.钦南区政府撤销其《林权证》无事实和法律依据。一审判决认为争议林地“不适宜造林，不再具备林地的属性，应当撤销”是错误的。撤销与注销是两个不同的法律概念，“不具备林地的属性”是注销的情形，而不是撤销的情形。根据《林木和林地权属登记管理办法》第七条、《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，如果林地灭失，应由原林权人申请办理注销登记，不是由林地登记机关或同级人民政府依职权主动撤销。况且，本案的林地并没有灭失。涉案林地虽然被砖厂非法使用，但仍然可以恢复林业生产条件，法律并没有规定利用林地从事过非林建设就自然转化为非林地。根据《森林法实施条例》第十八条的规定，涉案林地“不适宜造林，不再具备林地的属性”是在被上诉人怠于履行监管职责的时候才出现，责任在被上诉人。2.一审判决故意纵容占用林地的违法行为。涉案土地的用途未依法改变，也没有办理过建设用地审批手续，一直以来都是林地。依照《森林法实施条例》等规定，可以临时占用林地，但须经过林业部门批准，并且占用期满后必须恢复林业生产条件，并不是从事非林建设后就永久改变林地性质；擅自改变林地用途的，由林业部门责令限期恢复原状并处以相应的罚款，并不是从事非林建设后就撤销《林权证》。此外，上述法律规定的处罚对象是擅自改变林地用途的行为人，而不是林权所有人。3.钦南区政府撤销上诉人的《林权证》明显不当。《森林法》第三条第三款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。《行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变己经生效的行政许可”。涉案林地一直以来由上诉人及家庭成员经营管理、使用或收益，从来没有任何权属纠纷。贵祥页岩砖厂强行开发了包括上诉人林地在内的其他村民的大量土地，面积达100亩以上。2009年“二次林改”时，砖厂范围内的上百亩土地由同一个工作组进行现场调查、取证上报、登记颁发《林权证》，上诉人及家庭成员的17、18、19、20号宗地与其他村民的宗地土地性质、现状完全相同，但钦南区政府只撤销了上诉人及家庭成员的《林权证》。且撤证前，包括上诉人在内的“三只窝”林地己经全部被政府征收，上诉人林地的征地补偿款已被强行划拨给了钟屋村民小组的村民。4.一审法院查明“1993年，青龙砖厂的陈兴图、陈善图与清河水村民小组签订合同书，用三只窝林地开办砖厂……但刘日辉事后也一直无异议”的事实与实际不符。（二）钦南区政府撤销其《林权证》程序违法。1.《林权证》属于行政许可，撤销《林权证》必须遵守撤销行政许可的法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定了撤销行政许可的情形，本案不符合其中任何一种情形。《国务院法制办关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》明确规定，撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。但钦南区政府在作出撤销《林权证》的决定时，并没有告知其撤销《林权证》的法律依据及造成损失申请赔偿的权利。2.钟屋村民小组与涉案林地没有利害关系，无权提起撤证程序。如果钟屋村民小组主张林地权属，应依法申请调处。钦南区林业局在没有当事人申请林地确权的情况下，擅自撤销上诉人的《林权证》，显然是滥用职权。（三）一审法院歪曲林业部文件精神，[1995]212号文件精神是保护持证公民、法人和其他组织的合法权益，而一审法院违反文件精神，支持钦南区政府损害持证人的合法权益。综上，请求撤销钦南区政府作出的《撤销决定》、钦州市政府作出的《复议决定》及一审判决，由被上诉人承担本案诉讼费用。
钦南区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求。
钦州市政府答辩称：（一）一审庭审查明，涉案《林权证》的林地已于1993年由清河水村民小组承包给陈兴图等人开办砖厂，不具备林地的属性。根据《关于县级以上地方人民政府依法核发的林权证能否撤销的答复》（林函策字[1995]212号）精神，钦南区政府作出《撤销决定》撤销刘日辉的《林权证》认定事实清楚，适用法律正确。(二)刘日辉对钦州市政府在一审中提交的5组证据均无异议，一审法院予以采纳，故钦州市政府作出的《复议决定》程序合法，适用法律正确。综上，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
刘日辉在二审提交的证据有：1.（2014）钦南民初字第775号民事裁定书、(2015)钦南民初字第272号民事裁定，拟证明其对陈兴图、陈善图等人侵占林地，开办砖厂的行为曾提起过诉讼。2.证号13-004-31《山界林权证》，拟证明钟屋队《山界林权证》所记载的地名和面积。3.编号450900473094、450900484088、450900473091林权证三本，拟证明上诉人相邻农户的地和证都是一样的，但没有被撤销。4.林权确权公示及回执单各一份，拟证明申领林权证经过勘界，林权证内容没有重叠，过程符合规定。5.林权现场勘界表一份，拟证明涉案林权证取得的过程是真实合法的。6.林权登记申请表一份，拟证明林权证取得的程序合法。7.林权现场勘界图一份，拟证明涉案林权证取得的程序合法。8.林权边界确认表，拟证明当时对边界没有异议。9.钦南区人民政府办公室文件处理卡（编号：50号）一份，拟证明钟屋队后来提交给钦南区林业局的材料与原来提交的山权证不一致，原来登记时没有的地名，提交给林业局时就加进去了。
钦南区政府及钦州市政府在二审中没有提交证据。
对刘日辉提交的证据，钦南区政府经质证认为：1.上述九份证据不是新证据，不同意质证。2.因没有看到具体的诉讼请求，两份裁定书不能证明其想证明的内容。而且两个诉讼均撤诉，证明其已经放弃了该诉讼请求。3.证号13-004-31《山界林权证》与本案无关，不能证明其拟证明的问题。4.编号450900473094、450900484088、450900473091三本《林权证》非上诉人所有，与本案无关。5.林权现场勘界表证明当时勘察的具体位置是真实的。6.证据5-8，申请办证的材料是黄桂英编的，其请的工作人员并不是政府的，也隐瞒了林地已经改为砖厂的事实，而且政府也有疏忽。7.证据5-9，反映的不是砖厂所占的土地，与本案无关。
对刘日辉提交的证据，钦州市政府经质证认为：1.对方二审当庭提交的证据不属于法律规定的新证据。2.对两份裁定书的真实性予以认可，对拟证明的内容不认可，且两个诉讼已经撤诉。3.证据2、3的真实性由法院核实。由于是别人的权属证，与本案无关，不能证明其想要证明的内容。4.林权确权公示及回执单的真实性由法院核实，对其想要证明的目的不予认可。5.钟屋组上报的材料与本案无关。6.证据5-8，由法院核实真实性，不属于新证据，与本案无关。7.证据9由于其提交的是复印件，真实性由法院确定，该证据不能证明其拟证目的。
对刘日辉提交的证据，本院认为：钦南区政府及钦州市政府均未提供相应证据否定刘日辉所提交证据的真实、合法性，且这些证据均与本案事实有一定的关联性，故刘日辉提交的9份证据可以作为审理本案的参考证据。
刘日辉认为一审查明事实中的“1993年，青龙砖厂的陈兴图、陈善图与清河水村民小组签订合同书，用三只窝林地开办砖厂，其中就包含了刘日辉《林权证》登记的17号宗地，该合同没有刘日辉的签字，但刘日辉事后也一直无异议”有误，主张其是持有异议的并提起过诉讼。
对此，综合本案的证据材料，本院认为，（2014）钦南民初字第775号民事裁定书反映出刘日辉、黄桂英、刘月养、刘月有、刘月才、刘月春作为原告，曾以确认合同无效为由，将陈兴图、陈善图、钦州市钦南区大番坡镇青龙村委清河水村民小组、钦州市钦南区大番坡镇青龙村委钟屋村民小组、刘月生作为被告诉至钦州市钦南区人民法院，后刘日辉、黄桂英、刘月养、刘月有、刘月才、刘月春于2014年7月25日向该院提出撤诉申请，该院裁定准许。另外，(2015)钦南民初字第272号民事裁定书反映出刘日辉、刘月养、刘月有、刘月才、刘月春作为原告，曾以排除妨碍为由，将钦州市钦南区大番坡镇桂祥页岩砖厂、陈兴图、钦州市钦南区大番坡镇青龙村委清水河村民小组、钦州市钦南区大番坡镇青龙村委钟屋村民小组、刘月生诉至钦州市钦南区人民法院，后刘日辉、刘月养、刘月有、刘月才、刘月春于2015年12月10日向该院提出撤诉申请，该院裁定准许。综上，刘日辉户确曾就涉案开办砖厂的合同书等相关事宜提起过诉讼，应当视为其持有异议且进行过相关主张。
对当事人均无异议的一审查明的其它事实，本院二审予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：钦南区政府作出涉案《撤销决定》及钦州市政府作出涉案《复议决定》行政行为的合法性问题。
全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木及使用的林地，由县级以上地方人民政府依照《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定确认所有权或者使用权核发的权属证书，是该森林、林木、林地所有权或者使用权的有效法律凭证。根据该法第三条第三款关于“森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，林权证不能随意撤销，应保持其稳定性。确实因为工作粗糙造成确权中部分遗漏或者重叠的，应本着现有林权证继续有效，错在哪改在哪的原则，对遗漏或者重叠的部分，经上级人民政府审查，由县级以上地方人民政府依照法律法规的规定和实际情况，予以修正，以避免持有林权证的公民、法人和其他组织的合法权益受到损害。钦南区政府在处理钟屋村民小组的信访事项时，以刘日辉《林权证》中的17号宗地存在把非林地作为林地勘界发证的问题，决定撤销刘日辉的《林权证》。对此，本院认为，涉案土地在1981年颁发《山界林权证》时用途是“林地”，2010年钦南区政府在原“林业三定”的基础上对林地进行林权制度改革，对刘日辉承包的林地，经实地勘界、公告，于2010年12月31日向刘日辉颁发了证号00071109的《林权证》。该《林权证》的权属来源清晰，没有《中华人民共和国森林法》第三条第三款规定的遗漏或重叠的情形；《林权证》发证程序合法，不存在瑕疵。故对依法发放的《林权证》不能随意撤销。钦南区政府以涉案土地为非林地为由作出被诉的《撤销决定》，应当提供其作出被诉行政行为的事实证据和所依据的规范性文件，对其作出的行政行为是否合法负有举证责任。经过一、二审庭审调查，钦南区政府经法庭释明后仍不能就认定涉案土地已为非林地，且已经无法恢复林业生产条件，因而必须撤销《林权证》提供充分的证据，也未能就撤销《林权证》的程序正当性提供其具体适用的法律依据，未能完成行政机关应当负担的行政行为合法性的举证责任，应承担举证不能的法律后果。
综上所述，钦南区政府以涉案土地为非林地为由作出被诉的《撤销决定》，缺乏事实根据和法律根据，钦州市人民政府作出《复议决定》予以维持不当，依法应予撤销。一审法院作出驳回刘日辉诉讼请求的判决结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销钦州市中级人民法院（2016）桂07行初5号行政判决；
二、撤销钦州市人民政府作出的钦政复决字[2016]10号《行政复议决定书》。
三、撤销钦州市钦南区人民政府作出的钦南政撤字[2015]3号《关于撤销大番坡镇青龙村委会清河水村民小组刘日辉林权证的决定》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人钦州市钦南区人民政府、钦州市人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 张 辉
审判员 麦 青
审判员 熊 梅
二〇一七年六月二十八日
书记员 陈品涵