甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)甘行终41号
上诉人（原审原告）张大海等99人。
诉讼代表人张大海。
诉讼代表人马明海。
诉讼代表人付增德。
诉讼代表人王毓龙。
被上诉人（原审被告）兰州市城市发展投资有限公司（以下简称城投公司）。住所地：兰州市城关区通渭路*号。
法定代表人巨宝庆，该公司董事长。
被上诉人（原审被告）兰州市元森房地产开发有限公司（以下简称元森公司）。住所地：兰州市城关区甘南路130号至诚首府24F��
法定代表人郑孝旺，该公司董事长。
委托代理人王明生，甘肃正天合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰州市城乡建设局（以下简称城建局）。住所地：兰州市城关区庆阳路***号。
法定代表人田明，该局局长。
委托代理人陈恒发。
被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府（以下简称区政府）。住所地：兰州市城关区武都路***号。
法定代表人张永财，该区区长。
委托代理人王家聪。
委托代理人邹世语，甘肃金城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰州市住房保障和房地产管理局（以下简称房管局）。住所地：兰州市城关区通渭路*号。
法定代表人唐琦，该局局长。
委托代理人郭龙，甘肃同人行律师事务所律师。
上诉人张大海等99人因诉城投公司、元森公司、城建局、区政府、房管局行政协议一案，不服武威市中级人民法院(2015)武中行初字第122号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。
一审法院认为，本案的焦点问题在于涉案协议是否属于行政协议，原告所列被告是否适格。从该协议的内容看，城投公司将其取得的正在实施拆迁的“靖远路—咬家沟、王家沟经济适用房建设项目”转让予元森公司，具体涉及到咬家沟、王家沟当地1300户和烧盐沟、西关十字、邓家花园三处约700户拆迁安置房的建设和安置事宜，协议所涉主要内容之一是落实对上述约2000户拆迁户的拆迁安置协议，该拆迁安置协议系拆迁人城投公司与被拆迁人平等主体之间签订的为约定拆迁当事人之间民事权利义务的民事协议，城投公司将该民事协议的权利义务转让予元森公司的���为系民事行为。从转让的主体看，城投公司和元森公司作为协议转让的双方主体，均系具有独立主体资格的企业法人，在涉案项目转让中，既不是行政机关，也不属于行政机关授权或委托的机关，不符合行政协议的主体要件，亦不具有行政诉讼的被告主体资格，原告将其列为本案被告亦违反了行政诉讼被告恒定原则。从监督管理方来看，因涉案转让项目系政府确定的经济适用房建设项目，具有保障性和政策性，经济适用房建设在采取市场运作的情况下，政府具有组织协调、监督管理的职权，城建局、区政府、兰州市城市建设拆迁安置管理办公室作为监督管理方系政府部门履行其行政管理职能的体现，不是涉案协议的签订主体。区政府、兰州市城市建设拆迁安置管理办公室的签章并没有改变该转让行为的民事性质，上述监督管理方亦不是本案适格的被告。至于该转��行为应否经过被拆迁人的同意，转让行为是否有效系另一法律关系，应通过民事诉讼来解决。综上，涉案协议不是行政协议，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉的条件，应裁定不予受理，已经立案的，则裁定驳回起诉。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回张大海等99人的起诉。
上诉人张大海等99人不服一审裁定，向本院上诉称，拆迁安置补偿协议是民事协议并不意味着项目转让及移交协议也是民事协议。两者形成的原因不同，签订的主体不同，实践中的操作更不相同。《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》应为行政协议。理由是：1、该协议的形成是根据四份政府会议纪要，非平等协商和自愿。2、��协议的签订主体一方是城投公司，城投公司是承担相应政府职能的特殊市场经营体。本案中，城投公司就是在市政府的授权下，进行房屋拆迁和咬家沟95亩经济适用房项目的建设，其实施的是行政行为。3、一份民事协议上出现3个行政机关的签章，必然不是纯粹的民事协议，协议内容上是依照四份政府会议纪要的精神，按政府的指导在操作运行，完全是政府意志的体现。4、经济适用房项目不同于普通房地产开发，包含政府行政规划、实施、指导行为。综上，《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》的性质是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，所列被告均是适格的被告。请求撤销原审裁定，发回重审。
被上诉人城投公司未提交书面答辩意见。
被上诉人元森公司答辩称，元森公司是依法成立的具有独立民事主体资格的企业法人，不是行政机关。本公司与城投公司签订的《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》，本质属性是平等民事主体之间的民事协议，不是行政协议。本公司不是适格的被告，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人城建局答辩称，上诉人一审时诉请的是撤销咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议，该协议系城投公司与元森公司两方民事主体签订的民事协议，并非行政机关作出的行政决定。因此，不属于行政诉讼受案范围。上诉人的起诉没有事实和法律依据，城建局不是适格的被告。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人区政府答辩称，1、上诉人诉称的《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》的双方签订主体并非被上诉人，上诉人对被上诉人的起诉无任何事实和法律依据，一审裁定驳回起诉认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持。2、从签订���议主体和内容显示，涉案协议属于两个平等民事主体间的民事行为活动，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人房管局口头答辩称，在项目转让及移交协议中，其未参与，也未办理相关手续，不是适格的被告。
二审审理查明，2009年8月21日，城投公司（甲方）与元森公司（乙方）签订了《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》，协议主要内容为：根据2007年第十次兰州市土地领导小组会议纪要、【2008】8号兰州市人民政府市长办公会议纪要、【2008】5号兰州市城市建设管理委员会会议纪要、【2009】34号兰州市人民政府市长办公会议纪要，因元森公司于2009年5月18日竞得庙滩子棚户区旧城整体改造、地质灾害综合整治项目土地使用权，甲方同意将目前正在实施拆迁的靖远路——咬家沟、王家沟经济适用房建设项目转让���移交给乙方，甲、乙双方本着友好协商，妥善处理拆迁安置后续事宜的原则，依据《城市房地产管理办法》及《城市房地产经营管理条例》的规定，在监督管理方的监督下自愿达成以下项目转让及移交协议：一、关于烧盐沟、西关十字、邓家花园三处异地约700户拆迁户拆迁安置房的建设与安置事宜：1、预计约700户的拆迁中目前已动迁603户，甲方应于2009年6月30日前向乙方移交以上三处地块已经达成拆迁安置协议的603户拆迁户的详细资料。剩余的户数，甲方应在2010年12月31日之前拆迁并移交完毕，逾期乙方不再负责提供安置房。2、乙方应根据甲方提供的异地约700户拆迁户的拆迁安置协议上约定的户型、套内建筑面积、户数等资料进行规划设计和施工建设，乙方设计的户型、套内建筑面积、户数经甲方签字认可后由乙方负责承建。3、上述约700户的安置房由甲方购买，��…群众安置入住后，由元森公司负责，城投公司配合一年内给拆迁户办理产权证。4、关于异地约700户拆迁户中已拆迁户的超期过渡费承担问题。……5、安置入住。二、关于就地约1300户拆迁安置房的建设与安置的事宜……。三、监督建设。由市建委具体负责，确保项目建设的进度、质量和目标的实现。四、根据【2008】5号兰州市建设管理委员会会议纪要的精神，为了便于开展工作，提高效率，由兰州市城市建设管理委员会、兰州市城关区人民政府、兰州市城市建设拆迁安置管理办公室监督甲乙双方严格履行本协议。区政府及兰州市城市建设拆迁安置管理办公室在该协议监督管理方签字盖章。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或��违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。上述条款规定了行政机关在其法定职责范围内，为了实现公共利益或者行政管理目标，与行政相对人签订的行政协议，其签订协议的一方必然为行政机关。本案中，上诉人所诉的城投公司与元森公司签订的《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》，签订协议的主体双方均为具有独立资格的企业法人。在元森公司竞得庙滩子棚户区旧城整体改造、地质灾害综合整治项目土地使用权后，双方为���现各自权利义务而自愿达成的项目转让及移交协议。其协议约定的主要内容是：拆迁户拆迁安置房的建设与安置事宜的处理，拆迁户的过渡费用承担，安置房屋购买价格，违约责任及由相关行政机关监督建设等。因此，在签订协议的主体中，既无行政机关或行政机关授权或委托的机关，协议的内容也并非为实现公共利益或者行政管理目标。故签订的协议不符合上述法律规定的行政协议的形式要件、主体要件和实体要件，不属于行政协议。上诉人起诉要求撤销该协议，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何克祥
代理审判员 赵静莉
代理审判���任少鹏
二〇一六年四月五日
书 记 员 朵利民
99名上诉人名单如下：
郝文均、刘巧英、魏万花、刘秀英、李成义、李新民、
杨炳射、王凤英、范炳生、马月英、安福祥、焦军、
李慧芳、高舟、史祥龙、魏永萍、周生荣、周培荣、
周凯、马斌、马燕、杨慧萍、马明德、张怀刚、曹叶伟、陈桂芝、陈琪、陈竹萍、寇智勇、彭德嘉、
陈宝明、沙明远、杨沼鸿、杨丰萍、杨秀梅、杨秀兰、
瞿秀兰、陈宝林、张玉兰、李书娟、沙玉凤、马梅兰、
ＸＸ孝、梁雅燕、史文洁、武咏梅、傅增德、傅胜德、
郭秀珍、杨建宁、陈贵、成福东、薛有仁、薛璟、
王乐、王玉英、王毓龙、马明海、马永红、马腾、
马玲、达正贵、达正贤、达正、瞿翠���、马奋勤、
傅如鸿、康棲凤、田种义、田丰、于桂英、冯子平、
张大海、李东、王桂花、陈文学、马桂花、马伟、
吴红池、吴庆喜、刘宗文、刘宗刚、梁贵禄、卜金瓶、
卜金香、卜金鸿、达玉英、白尚恩、白伟洲、李建荣、
魏万寿、曹鑫、袁国勋、袁敏、袁祯成、袁国军、
张大全、张刚、马木海麦