安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖行终332号
上诉人（一审原告）高森，男，1984年5月24日出生，汉族，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）高林，男，1986年6月18日出生，汉族，住浙江省象山县。
上述两上诉人的共同委托代理人徐力，安徽皖杰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县紫光大道。
法定代表人熊国洪，该县县长。
委托代理人王建军,安徽永恒律师事务所律师。
一审第三人涡阳县粮食局，住所地安徽省涡阳县建设路6号。
法定代表人刘宗方,该局负责人。
委托代理人李超,安徽永恒律师事务所律师。
上诉人高森、高林因诉涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）拆迁行政强制一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
高森、高林向一审法院诉称：2004年5月12日，原告与涡阳县粮食局铝制品厂签订《土地使用权转让协议》，协议约定涡阳县粮食局铝制品厂将座落在城东开发区307公路南侧的国有土地3046.28平方米以41万元的价格转让给原告；该地块四至为北至604公路，南至武警中队，东至路、郭文峰饭店，西至农场。自此原告合法拥有该国有土地使用权及地上附着物的所有权。该转让行为在2008年1月22日涡阳县粮食局致涡阳县国土资源局的函复中也予以确认该转让行为有效。2016年9月18日，涡阳县政府印发涡政秘[2016]105号《关于印发<城东街道马寨片区房屋征收补偿实施方案>的通知》，决定对城东街道马寨片区房屋进行征收，原告的土地及地上附属物均在被征收范围内。被告作出征收决定后，未告知原告该征收行为，也未与原告协商征收安置补偿等事宜，同时被告未对原告作出强制拆除决定，更未告知原告诉权，就强行对原告的房屋进行拆除，未支付补偿款。经了解，涡阳县粮食局以被征收人的身份已与被告涡阳县政府达成征收安置补偿协议。综上，请求依法确认被告涡阳县政府对原告地上附属物实施的强制拆除行为违法。
一审法院审理查明：2004年5月12日，高森、高林（乙方）与涡阳县铝制品厂（甲方）签订一份《土地使用权转让协议》，约定：“一、甲方经全体职工大会同意自愿将座落在城东开发区307公路（原604公路）南侧的国有土地（证号：212401072012），面积3046.28平方米，价格22万元；房屋、仓库共计43间，价格19万元，合计以41万元的价格转让给乙方。东临四至：北至604公路，南至武警中队，东至路、郭文峰饭店，西至农场。二、乙方一次性将款项付给甲方，甲方负责把土地过户手续提供给乙方，由乙方负责办理。土地过户费用由乙方承担。三、此协议经甲、乙双方签字后生效，任何一方不得反悔，如有单方违约应承担一切经济损失。四、此协议一式三份双方各持一份，交土管局一份办理过户手续。”协议签订后，高森、高林未办理国有土地使用权证。
2004年5月12日，高森、高林（乙方）与涡阳县铝制品厂（甲方）签订一份《房屋租赁合同书》，约定：“第一条：乙方租赁甲方座落在城东开发区的房屋及附属土地3046.2㎡，北至604公路，东至郭文峰饭店，南至武警中队，西至农场，以甲方土地证为据，（自北向南全长110米，共有三进院落，第一进院有房屋20间；第二进院有房屋18间；第三进院有房屋5间。）租用20周年，租用期满后由乙方无偿使用，自本合同生效之日开始计算。第二条：租金肆拾壹万元，乙方一次性付清。第三条：从租赁之日起，一切经营费用由乙方承担。第四条：在租用期内，甲方不得将其房屋及附属土地转卖（租）给任何第三者，如果甲方出售（租）乙方愿意购买依法按程序采取招、拍、挂的形式购买，甲方应协助乙方按国家规定的程序办理正式过户手续，由此发生的有关各项税费由乙方承担，同时乙方所交租金转作购买款，双方互不找补。第五条：因经营需要，乙方有权在该土地上修路及建造其它设施，产权属乙方所有，甲方不得干涉。第六条：本合同生效后，双方不得违约，如果违约，违约方向对方支付一倍租金作违约金。第七条：本合同一式两份，双方各执一份经双方签字盖章生效。本合同附件：国有土地使用证。”
2016年9月18日，涡阳县政府作出涡政[2016]28号《关于征收城东街道马寨片区房屋的决定》，并于同日下发涡政秘[2016]105号《关于印发<城东街道马寨片区房屋征收补偿实施方案>的通知》，决定对城东街道马寨片区房屋进行征收。上述协议中所涉及的土地及地上附属物均在被征收范围内。
另查明：涡阳县铝制品厂（瓶盖厂）系涡阳县粮食局附属企业，归涡阳县粮食局经营公司管理。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告高森、高林提交一份其与涡阳县粮食局铝制品厂签订的《土地使用权转让协议》为由，要求确认涡阳县政府强拆涉案土地上附属物的行为违法；第三人涡阳县粮食局对此予以否认，并举证《房屋租赁合同书》，称不存在转让协议。经查，上述两份协议甲乙双方及落款日期相同，但协议名称及内容不同，且相互矛盾。因此，该院认为该部分事实不清，原告应先解决民事争议部分，确定合同的效力问题。待民事争议解决、事实确定后，其可就本案诉求再行提起诉讼。因本案系诉强制拆除行为违法而非系审理房屋登记案件，故不适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中关于中止诉讼的规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：
驳回原告高森、高林的起诉。
高森、高林上诉称：其与涡阳县铝制品厂签订的《土地使用权转让协议》真实有效，其已依法受让取得涉案房屋所有权，与被诉强拆行为有利害关系；其提起本案诉讼有具体的诉讼请求和事实根据，一审应对涉案强拆行为的合法性进行审查；其作为涉案行政行为的利害关系人，有选择提起行政诉讼或民事诉讼的权利。综上，一审裁定适用法律法规错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，支持其一审中的诉讼请求。
涡阳县政府、涡阳县粮食局二审中未提交答辩意见。
本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院另查明：2016年9月29日，涡阳县铝制品厂（瓶盖厂）与涡阳县城东街道办事处签订了涉案房屋征收补偿安置协议，后房屋被拆除。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，起诉人应当是行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，高森、高林诉请确认涡阳县政府强拆行为违法，其据以起诉的事实根据为其提交的《土地使用权转让协议》，但涉案房屋是在与涡阳县粮食局所属企业签订征收补偿安置协议后被拆除，该转让协议与一审中涡阳县粮食局提交的《房屋租赁合同书》相互矛盾，双方对涉案房地产系转让还是租赁的法律关系性质产生争议，在该民事争议未先行解决的情况下，无法确定涡阳县政府的房屋拆除行为与高森、高林是否有利害关系，故高森、高林的起诉暂不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。高森、高林的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年六月十二日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。