广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤13行终167号
上诉人(原审原告)：谢惠芳，女，汉族，香港永久居民，住香港。
委托代理人：肖伟，广东邦德尔律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：惠州市国土资源局。住所地：惠州市惠城区江北三新南路*号。
法定代表人：曾庆全，局长。
委托代理人：资建泰，该局仲恺高新技术产业开发区分局执法监察大队副大队长。
委托代理人：何小静，广东伟伦律师事务所律师。
原审第三人：张祖红，男，汉族，住惠州市仲恺高新区，
原审第三人：醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司。住所地：惠州市惠城区河南岸金山湖***号。
法定代表人：CHIUHUNGCHEUNG(曾用中文名：张醒雄、张超雄)。
原审第三人：惠州市吉美电子有限公司。住所地：惠州市惠城区演达一路*号华阳大厦*楼**座。
法定代表人：陈超纲。
委托代理人：陈宝龙，广东卓凡律师事务所律师。
委托代理人：游子铭，广东卓凡律师事务所律师助理。
上诉人谢惠芳与被上诉人惠州市国土资源局、原审第三人张祖红、原审第三人醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司（下称醒雄公司）、原审第三人惠州市吉美电子有限公司（下称吉美公司）因土地登记一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2016）粤1302行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院审理查明，张超雄曾用名张醒雄（下称张醒雄），系第三人醒雄公司法定代表人，系原告谢惠芳丈夫。第三人醒雄公司于1993年8月17日经惠州市工商行政管理局核准设立，两个股东（张醒雄出资63万美元，占公司股份90%；惠州市金湖实业贸易发展公司出资7万美元，占公司股份10%），总投资70万美元，张醒雄任公司董事长、总经理，刘xx任公司副董事长、副总经理，公司地址：惠州市河南岸，工商注册号：工商企合粤惠字第000914号，取得了《中华人民共和国外商投资企业批准证书》{外经贸惠合资证字[1993]341号，企业类型：中外合资经营}。1998年4月21日，第三人醒雄公司依法取得位于惠州市××恺高新技术产业开发区××镇××岭村老屋××村（××惠州市××镇××岭村老屋××村）的面积17840平方米国有工业用地使用权[使用权人：醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司，国有土地使用权证：惠阳国用（98）字第13210800231号]。之后，第三人醒雄公司对涉案土地向惠州市人民政府申请换发新证，惠州人民政府于2011年1月18日向第三人醒雄公司颁发了《国有土地使用权证》[证号：惠府国用（2011）第13022120001号，使用权人：醒雄公司，使用权面积：17400平方米]。第三人醒雄公司取得涉案土地使用权后，投资建设了5幢厂房（建筑面积约6000平方米，未办产权证）、1幢宿舍（建筑面积约1200平方米，未办产权证）、1幢铁皮厂房（建筑面积约2500平方米）及一些附属物、配套设施等，取名“醒雄工业城”。2009年4月1日，张醒雄在香港死亡。2012年4月6日，原告谢惠芳给第三人张祖红、第三人吉美公司出具了一份《授权委托书》，内容为：“委托人：谢惠芳，女，汉族，香港永久居民。受托人：张祖红，男，汉族，广东省惠州市人，住广东省××市××恺新区××镇××岭村。委托人谢惠芳是香港居民张超雄的妻子，是醒雄公金属化工包装材料（惠州）有限公司的继承人。因本人工作原因，无法亲自办理醒雄公金属化工包装材料（惠州）有限公司位于广东省××市××恺新区××镇××岭村老屋××村‘醒雄工业城’的房地产出让事宜，现全权委托受托张祖红先生办理。委托权限：1、代为醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司签订房地产转让合同；2、代醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司收取房地产转让款；3、代为醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司办理工商登记变更、企业年检等事项。”原告谢惠芳在该《授权委托书》上签名并捺上指模。2012年4月7日，在第三人吉美公司住所地（××××号华阳大厦），原告谢惠芳及其委托代理人张祖红与第三人吉美公司的法定代表人陈超纲签订了《房地产转让合同》（编号：20120408），合同主要内容是：1合同当事人：出让方（甲方）是醒雄公司，法定代表人是张醒雄。受让方（乙方）是吉美公司，法定代表人是陈超纲；2、合同标的：位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产（包括厂区内的建筑物、附属物及配套设施等）。具体是17400平方米工业用地[证号：惠府国用（2011）第13022120001号]、地上建筑物[5幢厂房（建筑面积约6000平方米，未办产权证）、1幢宿舍（建筑面积约1200平方米，未办产权证）、1幢铁皮厂房（建筑面积约2500平方米）]、附属物及配套设施[包括电、水、煤气、排污等用房和（400KW变速器一个、50KW变速器一个），同时包括厂区内所有地下建设和其他公共设施]；3、（第二条）转让价格及承担费用：“醒雄工业城”房地产权的转让价为人民币780万元（其中转让款450万元，过户费、税费共330万元）。相关税费由甲方承担。甲方协助乙方办理配套设施的水、电、煤气、通讯等的过户手续，相关费用由乙方承担。厂房交付前的水、电、煤气、通讯等所产生的费用由甲方承担；4、在合同的第三条第3、4中约定：三期付款：乙方收到仲恺国土局核发过户到乙方公司名下新的国有土地使用权证当天，乙方向甲方支付人民币20万元。乙方收到仲恺国土局核发过户到乙方公司名下新的国有土地使用权证之日起6个月……。等等。在合同的最后，“转让方”注明是醒雄公司，在“法定代表人”处原告谢惠芳签上自己名字，在“委托代理人”处第三人张祖红签上自己名字，在醒雄公司、谢惠芳、张祖红名字上加盖了醒雄公司印章；在“受让方”注明吉美公司，“在法定代表人”处吉美公司的法定代表人陈超纲签上自己名字，并标注2012年4月7日，在吉美公司及时间处加盖了吉美公司印章；在“签订时间”处注明2012年4月7日，在“签订地点”处注明惠州市演达一路9号华阳大厦吉美公司办公室。2012年9月18日，第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司的法定代表人陈超纲在被告的下属仲恺分局处签订《惠州市国有建设用地使用权转让合同书》，合同主要内容与2012年4月7日的原告谢惠芳及其委托代理人张祖红与第三人吉美公司的法定代表人陈超纲签订的《房地产转让合同》（编号：20120408）相同。第三人张祖红代表第三人醒雄公司、陈超纲代表第三人吉美公司在合同上签名，合同上加盖了第三人醒雄公司、吉美公司印章。也在2012年9月18日，第三人醒雄公司、吉美公司向被告的下属仲恺分局提交国有土地使用权过户登记申请材料。在第三人醒雄公司的申请材料中，（1）办理国有土地使用权转让过户手续申请书（加盖有醒雄公司、吉美公司印章，有张祖红、陈超纲签名，落款时间：2012年9月18日），（2）承诺书[盖有醒雄公司印章，在“法定代表人”处有张祖红签名，落款时间：2012年9月26日（打印）]，（3）法定代表人身份证明书（注明张祖红是醒雄公司的法定代表人，加盖了醒雄公司的印章，落款时间：2012年9月18日），（4）醒雄公司的企业机读档案登记资料（当中注明法定代表人：张祖红，落款时间：2012年9月18日），（5）醒雄公司董事会成员名单及签名[注明董事长：张祖红，董事（或股东）：张醒雄，有张祖红签名及指模、“张醒雄”“签名”及“指模”，落款时间：2012年9月17日，加盖醒雄公司印章]，（6）醒雄公司的董事会决议（参会董事：张祖红、张醒雄，会议时间：2012年9月17日，在“董事签名”栏有张祖红签名及指模、“张醒雄签名及指模”，加盖有醒雄公司、惠州市金湖实业贸易发展公司的印章）、（7）醒雄公司的企业法人营业执照（注册号：441300400036432，法定代表人姓名：张祖红，发证时间：2010年9月15日），（8）组织机构代码证[代码：61788085-3，机构类型：企业法人（法定代表人：张祖红）]，等等。2012年10月30日，被告下属仲恺分局为第三人醒雄公司、吉美公司此次国有土地使用权转让办理了变更登记，涉案土地使用权人由第三人醒雄公司变更登记为第三人吉美公司，惠州市人民政府向第三人吉美公司颁发了《国有土地使用权证》[证号：惠府国用（2012）第13022150058号，使用权面积：17400.2平方米]。2016年1月28日，原告以惠州市国土资源局仲恺分局为被告，向仲恺法庭提起行政诉讼。在《起诉状》中，原告陈述称：“2013年1月，原告回到内地欲办理醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司90%的股权和惠府国用（2011）第13022120001号国有建设用地使用权及其他财产的继承过户事宜，却发现原属醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司财产的惠府国用（2011）第13022120001号国有土地上的房地产已为他人占有并使用，原告立即通过调查发现，原告享有继承权的惠府国用（2011）第13022120001号国有建设用地使用权已于2012年9月18日被张祖红假冒法定代表人并伪造公司营业执照和组织机构代码证私自卖给了惠州市吉美电子有限公司……。”仲恺法庭立案后，于2016年6月9日进行公开开庭审理。之后，原告将被告变更为惠州市国土资源局。鉴于惠州市中级人民法院行政诉讼案件集中管辖的规定，仲恺人民法庭将案件移送本院管辖。2016年9月9日，被告向本院递交了一份《申请书》，要求追加惠州市人民政府为本案共同被告，并要求将本案移送惠州市中级人民法院管辖。之后，原告申请本院向惠州市公安局仲恺分局调取第三人张祖红在公安机关接受询问时的笔录。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。第三人醒雄公司、张祖红经本院报纸公告送达开庭传票，未向本院说明情况，未到庭参加诉讼。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据第三人吉美公司、被告提供的证据及庭审查明的事实，原告于2012年4月6日向第三人张祖红出具了一份《授权委托书》，明白无误地委托第三人张祖红代为办理第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产转让事宜。2012年4月7日，原告、第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司签订了一份《房地产转让合同》（编号：20120408），转让方与受让方明白无误地达成了关于转让、受让第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产及相关附着物、配套设施等的合意。正是在这种情形下，2012年9月18日，第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司在被告的下属仲恺分局处签订《惠州市国有建设用地使用权转让合同书》，将第三人醒雄公司所有的位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”土地使用权[证号：惠府国用（2011）第13022120001号]等转让给第三人吉美公司。也在2012年9月18日，第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司共同向被告的下属仲恺分局提交涉案土地使用权异动登记申请材料。仲恺分局经审查，认为所提交的申请材料符合“齐全”和“法定形式”的要求，于2012年10月30日对涉案国有土地使用权予以变更登记，惠州市人民政府向第三人吉美公司颁发《国有土地使用权证》[惠府国用（2012）第13022150058号]。从以上查明的事实可知，向第三人吉美公司转让涉案土地使用权及地上附着物和配套设施，向被告的下属仲恺分局申请办理土地使用权变更登记，就是原告（或者说是第三人醒雄公司）的决定。在此情形下，依照上述司法解释规定，如果原告对被告（或者是仲恺分局）的关于涉案国有土地使用权变更登记行政行为不服，最迟应当在2014年10月29日前向人民法院提起行政诉讼；退一步，即使按原告自己所述，是在2013年1月才发现被告将涉案土地使用权变更登记在第三人吉美公司名下，那么，依照上述司法解释之规定，如果原告对被告的土地使用权异动登记行政行为不服，最迟也应当在2015年1月30日前向人民法院提起行政诉讼予以救济。综上所述，原告于2016年1月28日向人民法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，本院应予驳回起诉。被告要求追加惠州市人民政府作为本案共同被告，不符合行政诉讼一行为一诉讼的原则，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》四十四条第一款第（六）项及上述所引用的法律的规定，裁定如下：驳回原告谢惠芳的起诉。本案免收受理费。
上诉人谢惠芳上诉称：一、一审认定事实不清，本案具体行政行为存在严重的违法和行政不作为。一审在裁定书第30页认定称原告于2012年4月6日向张祖红出具了一份《授权委托书》，明白无误地委托第三人张祖红代为办理第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产转让事宜。又认定2012年4月7日，原告、第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司签订了一份《房地产转让合同》，转让方与受让方明白无误地达成了关于转让、受让第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村醒雄工业城的房地产及相关附着物、配套设施等的合意。还认定正是在这种情形下，2012年9月18日，第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司在被告的下属仲恺分局处签订《惠州市国有建段用地使用权转让合同书》，将第三人醒雄公司所有的位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”土地使用权转让给第三人吉美公司。又在裁定书第31页做出认定也在2012年9月18日是，第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司共同向被告下属仲恺分局提交涉案土地使用权异动登记申请材料。仲恺分局经审查，认为所提交的申请材料符合“齐全”和“法定形式”的要求，于2012年10月30日对涉案国有土地使用权予以变更登记。最后认定向第三人吉美公司转止涉案土地使用权及地上附着物和配套设施，向被告的下属仲恺分局申请办理土地使用权变更登记，就是原告(或者说是第三人醒雄公司)的决定。上诉人认为一审的以上认定是概念混乱，事实不清。首先，本案中上诉人所持遗嘱是张醒雄于2006年8月11日立下，这说明上诉人于2006年8月11日就有取得继承权的权利，而张醒雄是2009年4月1日去世。此时，遗嘱生效，但上诉人要实现继承权，行使对醒雄公司财产的处分权按照我国法律规定在必须办理继承手续，在此之后还要办理工商变更登记，取得股东的资格和法定代表人的资格后才有权参与醒雄公司财产的处分。在办理完上述继承手续之前，谢惠芳与醒雄公司分属两个不同的民事主体，任何人无权代表醒雄公司从事任何民事法律行为，对于处分醒雄公司资产的重大民事法律行为，其不但要有醒雄公司的明确书面授权，还要经过醒雄公司股东会审议通过。如果不具备上述条件，则任何人所做的一切涉及醒雄公司财产的行为都是非法的、无效的。由此，不论是谢惠芳2012年4月6日对张祖红出具的《授权委托书》还是原告、第三人张祖红与第三人吉美公司2012年4月7日签订的《房地产转让合同》都是侵害醒雄公司及其股东合法权益的非法无效行为。上述行为的意思表示虽然明确，但意思表示仅是谢惠芳、张祖红与吉美公司意思表示的合意，与醒雄公司无关，且该意思表示由于侵害醒雄公司的合法权利而自始无效。其次，2012年9月18日，第三人张祖红与第三吉美公司在被告的下属仲恺分局处签订《惠州市国有建设用地使用权转让合同书》的行为，不是代表醒雄公司的合法行为，而完全是冒充醒雄公司法定代表人的所做出的欺骗惠州市国土资源局的非法欺诈犯罪行为。一审法院本已在裁定书第23页第七行确认了张祖红提交的承诺书、法定代表人身份证明书、企业机读档案登记资料、董事会决议、企业法人营业执照等均属于非法无效，从而否认了张祖红代表醒雄公司的合法性，却转而又在裁定书31页认定张祖红的行为是代表第三人醒雄公司，认定事实混乱不清。第三，向第三人吉美公司转让涉案土地使用权及地上附着物和配套设施，向被告的下属仲恺分局申请办理土地使用权变更登记，不是第三人醒雄公司的决定。根据前述分析，应该认为，向第三人吉美公司转让涉案土地使用权及地上附着物和配套设施是谢惠芳的决定，向被告的下属仲恺分局申请办理土地使用权变更登记是张祖红与吉美公司的共同决定，上述决定由于是醒雄公司以外的不同民事主体做出，且没有醒雄公司合法有效的授权，没有经过醒雄公司股东会审议批准，严重侵害醒雄公司的合法权利，应与醒雄公司无关，且自始无效。第四，原审法院在裁定书第23页第七行确认了张祖红提交的承诺书、法定代表人身份证明书、企业机读档案登记资料、董事会决议、企业法人营业执照等均属于非法无效，在裁定书第23页第11行认定被告的《国有建设用地使用权协议转让》办理变更登记所需材料及办理流程、《关于醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司申请转让国有建设用地使用权给惠州市吉美电子有限公司的批复》违法，这说明原审法院已查明并认识到被上诉人没有依法履法审查义务，导致虚假、违法的申报材料都可以蒙混过关，被上诉人根据虚假、违法的申报材料所做出准予醒雄公司土地使用权转让的批复是非法无效的批复。显然一审法院已经认识到本案具体行政行为存在严重的违法和行政不作为，其本应依法撤销本案被告2012年10月30日对位于沥林镇企岭村老屋上村、用途为工业用地、面积为17400平方米的国有建设用地(原土地证号：惠府国用(2011)第130221200**号)国有土地使用权的过户变更登记这一非法的具体行政行为。但一审法院又在裁定书第31页第14行对本案查明的违法行为给予肯定，认为向被告的下属仲恺分局申请办理土地使用权变更登记，就是第三人醒雄公司的决定。这种前后不一造成本案事实认定模糊不清。二、一审适用法律错误。本案根本就没有超过诉讼时效。本案中，审法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，认定上诉人无正当理由超过了2年的诉讼时效。这是在对事实认定错误的基础上错误地适用了法律。因为，该条款适用的前提是具体行政行为针对该行政相对人做出时，该行政相对人就已知道了具体行政行为及其全部内容，但由于行政机关的疏漏，其具体行政行为并未告知行政相对人应当享有的诉权和起诉的期限。本案中，由于谢惠芳既不是醒雄公司的股东也不是醒雄公司的法定代表人，谢惠芳、张祖红、醒雄公司与吉美公司分属于四个不同的民事主体。谢惠芳做为张醒雄的遗嘱继承人，有权参与被上诉人具体行政行为进程并有权获知行政行为的全部内容。但本案第三人张祖红向被上诉人办理房地产权属变更登记时，并非是以谢惠芳委托代理人的名义，也不是以醒雄公司委托代理人的名义，而是冒用法定代表人的名义从事上述行为。在这一行为过程中，第三人并未向被上诉人提交任何上诉人买卖房地产的委托手续，因此被上诉人不知道也不可能知道上诉人与涉案房地产的继承关系，所以其并未将上诉人列入其具体行政行为的相对人，其所做出的具体行政行为仅以吉美公司和醒雄公司为行政相对人，针对吉美公司和醒雄公司做出。而上诉人谢惠芳做为醒雄公司股东的继承人被排除在其行政相对人之外，从而，被上诉人也就未向上诉人履行过送达程序，也从未向上诉人告知过其于2012年10月30日对位于沥林镇企岭村老屋上村、用途为工业用地、面积为17400平方米的国有建设用地(原土地证号：惠府国用(2011)第130221200**号)国有土地使用权的过户变更登记这一具体行政行为的内容。而且由于上诉人不在大陆居住，被上诉人实际也无法告知上诉人其具体的行政行为。但是，由于被上诉人的这一具体行政行为的结果严重侵害了上诉人的合法权利，故上诉人发现后，立即委托律师于2013年1月前往被告处的窗口查询，被上诉人依职权仍然未将其具体行政行为的内容全部告知上诉人，上诉人仅只查到其具体行政行为的结果。直到上诉人一审起诉，被上诉人提交了全部证据材料后，上诉人才得知被上诉人所做的具体行政行为的全部内容。也就是在此时才得知第三人张祖红提交的承诺书、法定代表人身份证明书、企业机读档案登记资料、董事会决议、企业法人营业执照等均系伪造的资料，在被上诉人没有依法履行法定审查义务的情况下，依照虚假、违法的申报材料，违法作出具体行政行为的事实。这就充分说明，直到此时上诉人既未被告知也无法得知上述事实和内容。由此，如果被上诉人在其做出具体行政行为之时没有告诉上诉人其所做出的具体行政行为的内容，则上诉人就其行政行为按照第四十一条适用起诉期限的前提基础就不存在。那么，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定就不适用于上诉人。最高人民法院关于如何执行《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定的请示的答复(2002年8月2日[2002]行他字第6号)就本案涉及问题已有明确的答复：“行政机关在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后即1990年10月1日以后作出的具体行政行为，当事人知道该具体行政行为内容的，其起诉期限的计算应当适用本院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十二条的规定，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉法>若干问题的解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案中，上诉人作为案件的当事人，在被上诉人作出醒雄公司房地产变更登记具体行政行为的2012年10月30日并不知道该行政行为的发生，更不可能知道其具体行政行为的内容，故上诉人的诉讼时效按照《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定应该是20年(本案涉及第三人企业财产权中的厂房、土地等不动产)。三、本案上诉人早在2013年4月就已向惠州市惠城区人民法院递交诉状起诉，而非原审所认为的起诉超过法定期限且无正当理由。上诉人于2013年1月底查档后，立即准备资料，并于2013年4月向惠州市惠城区人民法院递交诉状要求起诉，但一审法院接受材料后，并不给予立案，而是告之须先行审查后再决定是否受理，其后一审法院先是告之上诉人不应提起行政诉讼，要求上诉人另行报案，上诉人认为应当立案，因此并未放弃，经过长时间多次交涉后，一审法院又再次重新审查了上诉人的起诉材料，并又再次给予审查意见，要求上诉人按照意见准备材料。但当上诉人将材料准备并全后，一审法院又以管辖为由，不愿受理。几经波折，上诉人的起诉才得以在2016年1月28日由惠州市惠城区仲恺人民法庭立案受理。在此期间，上诉人一直未放弃维权，多方奔走，先后与惠州市国土资源局多次交涉，要求其对所做行政行为进行审查并予以撤销，但惠州市国土资源局对上诉人请求并不采纳。上诉人也曾向惠州市公安局仲恺高新区分局经济犯罪侦查大队报案请求调查，并且查出了张祖红伪造工商营业执照等犯罪事实。上诉人认为上诉人并不存在无正当理由超过法定起诉期限的情形。而是上诉人早已递交诉状做出了起诉行为，但因上诉人以外的原因，致使案件直到2016年1月28日才得以被法院受理。在此过程中，上诉人并无过错，上诉人也没有消极拖延起诉，因此案件自2013年4月上诉人提交诉状起到2016年1月28日得立案受理之前被耽误的时间不应计算在起诉期限内。四、本案第三人张祖红与吉美公司的行为是互相串通侵害醒雄公司合法权利，欺诈惠州市国土资源局的非法无效行为，不受诉讼时效的限制。上诉人认为，本案第三人张祖红与吉美公司互相串通侵害醒雄公司合法权利，提交虚假申请文件欺诈惠州市国土资源局。该行为属于非法无效行为，对于无效的行为，由于违反我国法律法规，是不能受到我国法律保护的，也就谈不上存在什么诉讼时效，该等行为自始就无效，决不可能因为时间的延续而将非法转变为合法，因此该等行为任何时候均可以被依法撤销。否则，如果人民法院不能明断事非，制止非法，而是任由不法分子超过两年就能将非法转变为合法，受到不应有的袒护，免受法律之追溯，试问作为奉公守法的公民如果权利受到不法侵害，又该向哪里求告?综上所述，上诉人认为原审认定事实不清、适用法律错误，本案没有超过诉讼时效。故上诉请求：撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人惠州市国土资源局答辩称：一、答辩人在处理涉案国有建设用地使用权变更登记业务的过程中，尽到了合理的审查义务，不存在违法情形。（一）答辩人已经尽到了合理审查义务，不存在违法情形。根据《土地登记办法》第九条第三款“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”及第十二条“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请”的规定，国土部门在办理土地登记业务时，只须对当事人提供的材料进行形式审查，无须进行实体审查，而相关材料的提交人应对提供的申请材料的实质内容的真实性负责，所以只要当事人按要求提供齐全且符合法定形式的材料，国土部门即可受理相应的登记申请并按规定核准变更登记。从第三人醒雄公司与第三人吉美公司提供的材料清单可以看出，双方按答辩人的要求提供了《营业执照》、《组织机构代码证》、《董事会决议》、《企业机读档案登记资料》、《惠州市国有建设用地使用权转让合同书》等材料，上述材料符合法定形式的要求，所以答辩人受理该宗申请业务后，按我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《土地登记办法》等相关规定，办理了变更登记，并向吉美公司核发了新的《国有土地使用权证》。在上述整个过程中，答辩人尽到了合理的审查义务，不存在审查过程及其他违法情形。（二）在本案起诉之前，答辩人并不知晓被答辩人、张祖红代表的醒雄公司与第三人吉美公司签署的《房地产转让合同》，该合同并未作为申请材料提交，所以无从谈论答辩人对该合同是否存在审查过错的问题。就申请涉案土地使用权转让变更登记，申请人双方（第三人张祖红所代表的醒雄公司和吉美公司）并未提交该《房地产转让合同》，而是提交了双方签章的《惠州市国有建设用地使用权转让合同书》，所以答辩人并不知晓该《房地产转让合同》的存在，从形式上审查申请人提交的材料，无法知晓第三人张祖红冒用了醒雄公司法定代表人这一身份的事实，更无法知晓该醒雄公司注册登记法定代表人及股东张醒雄已经去世的事实。所以，被答辩人一再主张答辩人存在严重的违法行为，无任何事实和法律依据，依法应予以驳回该主张。（三）涉案转让行为是否合法有效，答辩人不具有审查判断权，即使涉案转让行为被认定为无效，也不能据此认定答辩人在办理涉案土地使用权变更登记时存在过错。被答辩人强调，被答辩人与第三人醒雄公司分属两个不同的民事主体，第三人张祖红无权代表醒雄公司从事任何民事法律行为，所以第三人张祖红与吉美公司签订的该《房地产转让合同》是非法无效的行为。答辩人认为，土地使用权及地上建筑物转让合同是合同双方基于意思自治原则建立的民事关系，答辩人作为行政机关并不拥有房地产权利变动合意效力的审查判断权，即便该合同被人民法院以无权代理等事宜被认定为无效，也不能据此认定答辩人在办理涉案土地使用权变更登记时存在过错。（四）涉案转让行为是否合法有效，不属于本案的审查范围。被答辩人认为，第三人张祖红与吉美公司就转让涉案土地使用权及地上建筑物的合意行为，侵害了醒雄公司的合法权利而自始无效。但答辩人认为，本案是行政诉讼，涉案转让行为是否合法有效属于民事审判的范畴，不属于本案的审查范围。如被答辩人以涉案《房地产转让合同》或转让行为无效主张要求撤销涉案登记行为，应先提起民事审判程序。综上，被答辩人认为一审法院认定事实不清，以答辩人存在严重违法行为要求撤销涉案变更登记行为的上诉请求无事实和法律依据，人民法院依法应不予支持。二、一审法院认定向第三人吉美公司转让涉案土地使用权及地上附着物和配套设施并申请办理土地使用权变更登记，是被答辩人（或者说是第三人醒雄公司）的决定，理据充分，认定事实清晰。一审法院认定向第三人吉美公司转让涉案土地使用权及地上附着物和配套设施并申请办理土地使用权变更登记，是被答辩人（或者说是第三人醒雄公司）的决定，主要事实和理由有二：一是被答辩人以委托人的身份就授权第三人张祖红代为办理第三人醒雄公司位于惠州××新区××镇××村老屋××村“醒雄工业城”的房地产转让事宜，于2012年4月6日向第三人张祖红出具了《授权委托书》（见吉美公司提交的证据2）。该《授权委托书》明确授权第三人张祖红“1、代为醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司签订房地产转让合同；2、代醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司收取房地产转让款；3、代为醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司办理工商登记变更，企业年检等事项。”；二是2012年4月7日，被答辩人、第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司签订的《房地产转让合同》（编号：20120408，见吉美公司提交的证据3），被答辩人在该合同“转让方”的“法定代表人”落款处签名。基于此，2012年9月18日，第三人张祖红代表第三人醒雄公司与第三人吉美公司在答辩人的下属机构仲恺分局申请办理涉案土地使用权变更登记。对前述两份证据，在一审庭审的过程中，被答辩人也并未否认其真实性。据此，可以很明显地判定，第三人张祖红是基于被答辩人的授权，代表被答辩人（或者说第三人醒雄公司）将涉案土地使用权及地上附着物和配套设施转让给第三人吉美公司的，并申请办理涉案土地使用权变更登记事宜，所以一审法院认定前述行为是被答辩人（或者说是第三人醒雄公司）的决定，理据充分，认定事实清晰。三、一审法院认定被答辩人诉求超过法定起诉期限，认定事实清晰，适用法律正确，被答辩人认为本案应适用20年的起诉期限，是对法律的错误解读。首先，一审法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称“《行政诉讼法司法解释》”）第四十一条规定认定被答辩人诉求超过法定起诉期限，并无不当。具体理由如下：1、被答辩人在涉案土地于2012年10月30日变更登记时，知道或者应当知道该变更登记的内容。从上所述，既然向第三人吉美公司转让涉案土地使用权及地上附着物和配套设施并申请办理土地使用权变更登记是被答辩人（或者第三人醒雄公司）决定的，因此可以合理地推断出，被答辩人应当知道涉案土地使用权于2012年10月30日已经变更登记至第三人吉美公司名下，并领取了新的《国有土地使用权证》。退一步讲，按被答辩人在起诉状和庭审过程中的陈述，其是在2013年1月发现答辩人将涉案土地使用权变更登记在第三人吉美公司名下，那么，被答辩人至少在2013年1月也已经知道答辩人为涉案土地使用权办理变更登记的行政行为。按《行政诉讼法司法解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，一审法院才认为，被答辩人如对涉案土地使用权异动登记行政行为不服，最迟应当在2014年10月29日前向人民法院提起行政诉讼，或者退一步，按照被答辩人自己所述，是在2013年1月才发现答辩人将涉案土地使用权变更登记在第三人吉美公司名下，那么被答辩人最迟应当于2015年1月30日前向人民法院提起行政诉讼予以救济，所以被答辩人于2016年1月28日方向一审法院提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。2、被答辩人系醒雄公司股东张醒雄遗产继承人（张醒雄原持有醒雄公司90%的股权，是绝对控制股东），通过上述被答辩人本人签署的《授权委托书》及《房地产转让合同》可以合理推定，醒雄公司转让行为即为被答辩人的意志。按《中华人民共和国公司法》第七十五条规定：“自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格；但是，公司章程另有规定的除外”，作为第三人醒雄公司股东张醒雄遗产继承人，被答辩人可以继承张醒雄在醒雄公司的股东资格，成为该公司持股比例达90%的股东。从上所述，张祖红办理涉案土地使用权转让及变更登记，是基于被答辩人明确的授权，而被答辩人处理第三人醒雄公司的权限来源于其是第三人张醒雄遗产继承人或者是该公司绝对控制股东这一身份，所以一审法院认认定前述转让及办理变更登记的行为中是被答辩人（或者说是第三人醒雄公司）的决定，并不无道理。因此，在该情形下，可以视被答辩人决定即为第三人醒雄公司的决定，第三人醒雄公司的行为即为被答辩人的行为，二者就转让及办理变更登记这一行为上，在主体上是不可截然分割的。所以，被答辩人认为，前述司法解释仅适用于作为行政相对人的第三人醒雄公司及吉美公司，而不适用作为醒雄公司股东继承人的被答辩人，是错误的。因此，一审法院适用前述司法解释，认定被答辩人诉求超过法定起诉期限理据充分，是正确的。其次，在被答辩人知道涉案土地变更登记这一具体行政行为的情形下，不适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条中“20年”的诉讼时效规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，适用于是在公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情形，根据上文的论述，被答辩人至少在2013年1月便已经知道涉案土地使用权由原第三人醒雄公司名下变更登记至第三人吉美公司名下的这一行政行为内容，本案的诉讼时效应当从答辩人知道被答辩人作出行政行为之日起计算，而不适用前述“20年”的规定。所以被答辩人认为本案应适用“20年”的诉讼时效规定，是对前述司法解释的误读，是错误的。基于上述理由，一审法院以超过诉讼时效为由，据此驳回被答辩人的起诉，符合法律的有关规定，适用法律正确，依法应予以维持。综上所述，涉案行政行为不存在违法可撤销情形，且被答辩人谢惠芳提出诉求时已经超过了法定的诉讼时效，一审法院以此驳回被答辩人的起诉，适用法律正确，被答辩人要求撤销一审裁定之诉求无事实和法律依据，恳求二审法院驳回被答辩人全部上诉请求，依法维持原判。
原审第三人张祖红没有书面陈述意见。
原审第三人醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司没有书面陈述意见。
原审第三人惠州市吉美电子有限公司陈述称：原审法院裁定，认定事实清楚，适用法律准确，裁定正确，二审法院应予维持。具体理由如下：一、本案涉案位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村的面积为17400平方米国有建设用地使用权在2012年10月30日已登记在答辩人名下，取得了新的国有土地使用证合法，权属明晰，被告核发国有土地使用证的程序也合法，被答辩人要求确认被上诉人对涉案的国有建设用地使用权的过户变更登记违法并撤销对该国有土地使用权的过户变更登记，没有事实和法律依据。本案涉及的面积为17400平方米国有建设用地使用权，已由答辩人取得《国有土地使用证》，证号为：惠府国用（2012）第13022150058号。根据《土地登记办法》第三十九条的规定，“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”被上诉人在醒雄公司提交答辩人与醒雄公司于惠州市国土资源局仲恺高新区分局服务大厅签订的《国有建设用地使用权转让合同》，和答辩人依法向有关税务部门付清契税、营业税、土地增值税、印花税、（2011年1月1日至2011年12月31日）土地使用税等共计人民币864231.7元（该税费合同约定为醒雄公司支付，答辩人替代醒雄公司先行垫付），以及向被上诉人提交《办理国有土地使用权转让过户手续申请书》等所需资料后，才依法办理该国有建设用地变更登记手续，并把涉案土地使用权合法登记于答辩人名下。故此，被上诉人办理国土使用权证的内容和程序合法。上诉人于2012年4月6日向第三人张祖红出具了一份《授权委托书》，清楚明白地委托张祖红代为办理第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产转让事宜。2012年4月7日，上诉人、第三人张祖红代表第三人醒雄公司与答辩人签订了一份《房地产转让合同》（编号为20120408），转让方与受让方清楚明白地达成了关于转让、受让第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产及相关附着物、配套设施等的真实合意。据此答辩人是有偿取得该国有建设用地使用权，答辩人与转让方醒雄公司签订的《房地产转让合同》和《国有建设用地使用权转让合同》是双方的真实意思表示，且内容不违反法律、行政法规的强制性规定，理应合法有效，对双方具有法律约束力，加上转让价格合理，答辩人也支付了大部分国有建设用地使用权转让对价，及醒雄公司已于2012年12月底将上述土地移交给答辩人合法占有、装修改造和使用等等。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”和第十四条的规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”答辩人是该国有建设用地的合法使用权人，醒雄公司对该国有建设用地早已不享有任何权利，上诉人更无权谈起。答辩人又是善意取得，在受让该国有建设用地使用权合同签订和办证过程中均没有过错。法律应保护善意第三人的利益，保护交易安全和稳定。张祖红在签订《房地产转让合同》和《国有建设用地使用权转让合同》是作为醒雄公司的委托代理人，理应对醒雄公司产生法律效力。二、从行政案件的角度看，上诉人谢惠芳提出诉求时早已超过法定的诉讼时效期间，已经丧失胜诉权，贵院应依法裁定驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”及《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，因被告在2012年10月30日就已把位于沥林镇企岭村老屋上村的面积为17400平方米的国有建设用地使用权登记到答辩人名下，并出具了新的《国有土地使用证》，且被答辩人是知道或者应当知道的，加上答辩人与醒雄公司于2012年9月18日在惠州市国土资源局仲恺高新区分局服务大厅签订《国有建设用地使用权转让合同》后，被答辩人从未提出过合同无效、返还土地和被告过户变更登记行政行为违法及对其撤销的主张，加上被答辩人对该块土地使用权和厂区内的建筑物、附属物及配套设施等交易过程均了解，且被答辩人和张祖红积极配合清场原租户，另外答辩人在2012年底装修期间，被答辩人多次来到答辩人处指导工作。至今已达3年多的时间，此间也并未出现诉讼时效中断的法定事由，而被答辩人一直到2016年1月28日方提起本案行政诉讼，早已超过了法定的诉讼时效期间，已丧失胜诉权，对其起诉，贵院依法应予以驳回。退一万步来讲，如果原告授权或醒雄公司授权张祖红代为醒雄公司签订房地产转让合同和收取房地产转让款有瑕疵的话，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。”醒雄公司或者原告可以对张祖红另案提起民事诉讼索赔。加上，截止2013年1月中旬，答辩人又为醒雄公司先行垫付了企岭村委管理费人民币18334元，原租户宝森厂铁皮房补偿款人民币10万元，原租户惠州市天成工艺制品厂吴树庆迁移费人民币182000元；2013年1月底，答辩人收到醒雄公司和张祖红共同出具的《授权委托书》，委托答辩人将剩余房地产转让款转扣除税费、违约金等按合同约定直接支付给被答辩人本人。故此答辩人多次通过电话恳请被答辩人提供其个人银行账号或来我司收取现金，但被答辩人一直未肯提供其个人银行账号收款，并拒绝收取现金，之后又多次提出需要追加更多的转让款。迫于无奈，2013年7月20日，答辩人在中国著名的《南方日报》刊登了《通知》，正式通知醒雄公司和被答辩人前往我公司办理领取剩余土地转让款手续。三、至于上诉人在行政上诉状中的第四点恶意诋毁称“第三人张祖红与吉美公司的行为是互相串通侵害醒雄公司合法权益”，答辩人在此声明保留追究上诉人无中生有、恶意诋毁答辩人的法律责任的权利。综上，被答辩人的上诉请求没有新的证据予以证明，纯属无理之诉，恳请贵院查清事实，驳回上诉，以维护答辩人的合法权益。
经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。
本院认为，上诉人谢惠芳于2012年4月6日向原审第三人张祖红出具了一份《授权委托书》，委托事项为:“1、代为醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司签订房地产转让合同；2、代醒雄金属化工包装材料（惠州）有限公司收取房地产转让款；3、……”。2012年4月7日，转让方醒雄公司以上诉人谢惠芳、原审第三人张祖红为代表与受让方原审第三人吉美公司签订了一份《房地产转让合同》（编号：20120408），将原审第三人醒雄公司位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”的房地产及相关建筑物、附着物、配套设施等转让给原审第三人吉美公司；《房地产转让合同》上分别加盖了醒雄公司、吉美公司的公章。上诉人谢惠芳委托原审第三人张祖红的上述委托事项得到了原审第三人醒雄公司的授权、追认。2012年9月18日，原审第三人张祖红代表原审第三人醒雄公司与原审第三人吉美公司在被上诉人的下属仲恺分局处签订《惠州市国有建设用地使用权转让合同书》，将原审第三人醒雄公司原所有的位于惠州市××恺新区××镇××岭村老屋××村“醒雄工业城”土地使用权[证号：惠府国用（2011）第13022120001号]转让给原审第三人吉美公司。仲恺分局经过形式审查，认为变更申请材料符合法定要求，于2012年10月30日对涉案国有土地使用权予以变更登记，惠州市人民政府向原审第三人吉美公司颁发《国有土地使用权证》[惠府国用（2012）第13022150058号]。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，如上诉人谢惠芳或醒雄公司对涉案国有土地使用权变更登记行政行为不服，起诉期限应从2012年10月31日起算。即使从上诉人谢惠芳2013年1月才知道被上诉人将涉案土地使用权变更登记在原审第三人吉美公司名下时起算，至上诉人谢惠芳于2016年1月28日向原审法院提起本案行政诉讼，也已经超过了上述司法解释规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项有关起诉超过法定期限且无正当理由，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉的规定，对其起诉人民法院依法不应当受理。作为公司财产的出让方，在出让公司财产时应审慎评估和考量被出让公司财产的风险性，是其自身的责任。否则，如允许出让人超过起诉期限提起行政诉讼，将造成法律关系的持续不稳定。基于上述事实和理由，原审法院受理上诉人提起的本案诉讼不妥，本院依法予以纠正，但处理结果正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人谢惠芳的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审免收受理费。
审 判 长 黄潮明
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇一七年九月十一日
法官助理 刘江涛
书 记 员 黄 剑
附相关法律、解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人','2018-10-01
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