四川省剑阁县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川0823行初10号
原告姚俊，男，生于1964年3月18日，汉族，四川省苍溪县地方税务局公务员，住四川省苍溪县。
原告杜翠华（系原告姚俊妻子），女，生于1970年2月19日，汉族，住四川省苍溪县。
委托代理人蒲利雄，四川剑州律师事务所律师。
被告苍溪县城乡规划建设和住房保障局，住所地苍溪县陵江镇红军路中段170号。
法定代表人王琦，该局局长。
委托代理人吴文山，该局规划股股长（特别授权）。
委托代理人马德彬，四川达权律师事务所律师。
被告苍溪县人民政府，住所地苍溪县城解放路同心广场。
法定代表人杨祖斌，该县县长。
委托代理人张尧，苍溪县法制办公室公务员（特别授权）。
原告姚俊、杜翠华不服被告苍溪县城乡规划建设和住房保障局（以下简称苍溪县住建局）于2016年1月6日作出的《关于姚俊等人信访问题回复》及被告苍溪县人民政府（以下简称苍溪县政府）于2016年3月4日作出的苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书，于2016年3月17日向四川省苍溪县人民法院提起行政诉讼，2016年4月12日四川省广元市中级人民法院指定本院管辖，本院于2016年5月9日受理该案后，于2016年5月12日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月7日公开开庭审理了本案。原告姚俊、杜翠华及其委托代理人蒲利雄、被告苍溪县住建局委托代理人吴文山、马德彬、被告苍溪县政府委托代理人张尧、原告方证人南充通正司法鉴定中心鉴定人员赵某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月6日被告苍溪县住建局对姚俊、杜翠华作出两份《关于姚俊等人信访问题回复》，第一份回复的主要内容是：姚俊、杜翠华，你们对我局“关于姚俊等人申请改变车库规划用途的回复意见反映”收悉。经我局认真研讨，现回复如下：你们购买了四川国荣房地产开发有限公司（以下简称国荣房地产开发公司）开发的负一层车库，并擅自改变规划审批用途，作为商业用房使用。根据《四川省城乡规划条例》第六十九条“经依法审定的修改性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，为了公共利益的需要，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取公示、组织听证会等形式征求利害关系人的意见”的内容规定，滨江首座负一层车库已经依法规划审批不得随意修改，且将规划的车库擅自变为商业，不属于因为公共利益的需要，故你们申请变更规划用途的理由不成立。你们以司法鉴定“车库不满足车库库址要求”结论为由申请变更车库规划用途，根据四川省住房和城乡建设厅川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》“工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围”的内容，司法鉴定结论不能成为车库设计合规与否的依据。据此，你们申请变更车库规划用途的依据不成立。根据《四川省城乡规划条例》的有关规定和川建法函【2014】519号复函意见，负一楼车库规划用途不得修改。另一份回复的主要内容：姚俊、杜翠华，你们“请建设局履行法定职责”信访件收悉。经我局认真研究，现回复如下：你们提出关于原设计车库不能满足国家强制性规范的问题。经我局组织该项目原设计单位等相关专业人员对该项目设计车库进行了核实，该项目设计车库出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径能够满足车库使用要求。原告姚俊、杜翠华不服，向被告苍溪县政府申请行政复议，被告苍溪县政府于2016年3月4日作出苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书（以下简称行政复议决定）：苍溪县住建局具有管理本案规划修改的法定职权。姚俊、杜翠华提出负一楼车库规划用途修改的申请，经苍溪县住建局审查发现该车库已修改成商业用途，不属于《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款规定的“为了公共利益需要，确需修改”的范围，不符合修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图修改条件，故苍溪县住建局作出两次《回复》，虽然是信访回复，但实质是苍溪县住建局不予同意姚俊、杜翠华申请规划修改的具体行政行为，《回复》事实清楚，证据确凿，苍溪县住建局依据《四川省城乡规划条例》的规定，经审查后依法作出《回复》，适用法律正确、程序合法，遂决定维持苍溪县住建局于2016年1月6日作出的两次《关于姚俊等人信访问题回复》的具体行政行为。
原告诉称：2011年5月30日，原告发现其购买的位于苍溪县设计用途为车库的21、24号房屋无法满足停车要求，经南充通正司法鉴定中心鉴定：该车库的出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径、消防、采光通风等指标均不满足小轿车库库址要求。后原告向被告苍溪县住建局提出申请要求变更该房屋原规划用途和登记用途。2016年1月6日，被告苍溪县住建局以工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围、原告要求变更车库规划用途不属于《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款规定的“为了公共利益的需要，确需修改的”的范围为由，回复原告“滨江首座多层负一楼设计的车库能够满足车库使用要求，车库规划用途不得修改”。原告不服，向被告苍溪县政府申请行政复议，苍溪县政府作出行政复议决定维持该回复。原告认为，一、被告苍溪县住建局的回复、被告苍溪县政��的行政复议决定缺乏证据支持。原告在提供司法鉴定报告证明该车库已不能满足国家强制性规范，不具有车库使用功能的情况下，被告仅是对车库的设计图纸进行核实并未到车库现场实地勘验就妄下结论认为司法鉴定结论不能作为车库设计合规与否的依据、该车库符合国家制定的有关车库规范的规定，被告苍溪县政府在对该案进行行政复议时，否定了被告苍溪县住建局的该理由，在本次诉讼中苍溪县住建局也未提供证据证明该观点。二被告均认定原告变更车库规划用途和登记用途的行政许可申请不属于“因公共利益的需要，确需修改”的范围，以此作出不支持原告该请求的决定，但二被告均无证据证明；二、被告苍溪县住建局的回复、被告苍溪县政府的行政复议决定适用法律错误。本案的实质是因原告购买的车库不满足停车条件，故依法��被告苍溪县住建局申请新的行政许可，要求将原规划条件为停车的使用功能依法变更为商业用途，而被告苍溪县住建局回避了问题的实质，仅仅程序性的引用《四川省城乡规划条例》第六十九条的规定来搪塞原告，排除了本应首先适用的《中华人民共和国行政许可法》的适用，不按该法第二十九条第三款、第三十二条第二款、第三十四条第二款规定的要求和期限办理原告的申请事项，错误的按信访渠道进行处理、回复，属严重违反法定程序、视法律为儿戏的枉法行为；关于《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的理解问题，该条与《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定几乎一样，只是在第五十条第二款“确需修改的”的前面增加了“为了公共利益需要”的内容，这是对《城乡规划法》该条规定���限制性规定，不符合立法法的基本原则，行政法律适用的基本准则是“上位法优先于下位法”，因此本案应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定。全国人大法工委编纂的《关于城乡规划法的释义》对第五十条第二款的释义认为，确实需要修改规划的，是“由于情况发生变化”，而不从政治上去设置条件。假如真要适用《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的规定，那么如何理解“公共利益”？王某某教授认为，公共利益主要应包括以下几类：一是直接关系到社会全体成员的共同利益；二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益，公共利益本身在受益人的范围上具有不特定性；三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益。生命健康虽��属于个人，但又是法律保护的最高利益，是一切法律价值的基础。所以，对生命健康的保护，是对社会全体成员利益的保护。因此，关于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是经济的秩序等。本案涉及的车库库址的出入口，距离城市道路的规划红线为0米，并距离出入口边线内2米处作视点的角度只有50°左右，车辆出入口视线不清，严重威胁他人的生命财产安全。难道这不是我们需要保护的公共利益吗？因此，被告适用法律明显错误。综上所述，二被告的行政行为适用法律明显错误，并且依据的主要证据不足，请求法院依法判决撤销被告苍溪县住建局2016年1月6日对原告作出的《回复》以及被告苍溪县政府作出的行政复议决定，责令被告依法按现状变更车库的规划用途。
原告为证明自己的诉称观点，向本院提供了��下证据、依据（均为复印件）：1、2010年10月8日姚俊、姚某甲、姚某乙、韩某、奉某、杜翠华与国荣房地产开发公司签订的商品房买卖合同，证明原告是合法购买涉案房屋的买受人之一，系利害关系人，有诉讼主体资格；2、2015年12月15日姚俊、杜翠华和姚某乙、韩某共同向国荣房地产开发公司提交的情况说明，证明姚某乙、韩某放弃原购买的涉案房屋，现涉案房屋属原告所有；3、2016年1月17日姚俊、杜翠华和姚某甲、奉某共同向苍溪县房管局、苍溪县国土局、国荣房地产开发公司提交的声明，证明姚某甲、奉某放弃原购买的涉案房屋，现涉案房屋属原告所有；4、2102年9月28日南充通正司法鉴定中心司法鉴定检验报告书，证明原告购买的车库所设计的使用功能不满足国家规范的设计要求，存在重大安全隐患，应当依法重新变更、调整规划使用功能；5、涉案房屋现场照��8张，证明车库出入口不符合安全要求，而且被告也没有留出合理的车辆出入口，现场的街道和绿化现状表明被告也不准备在此留下出入口；6、2016年5月12日苍溪县住建局对姚俊《关于要求政府信息公开的答复》，证明被告苍溪县住建局认为涉案房屋合格；7、2016年1月6日苍溪县住建局对姚俊、杜翠华《关于姚俊等人信访问题回复》，证明被告苍溪县住建局对原告提出的行政许可申请没有依法回复，没有按照《行政许可法》的规定的期限和要求回复，适用法律明显错误；8、2015年12月11日姚俊、杜翠华信访复议申请书，证明原告不服苍溪县住建局的回复，提出了行政复议申请；9、苍溪县政府苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书，证明被告苍溪县政府维持被告苍溪县住建局的回复，但陈述的理由中不涉及车库的鉴定问题；10、2015年12月31日姚俊、杜翠华关于原规划设计���库不合格改变为商业用途的申请及网上申请，原告依法提出行政许可的事实和理由并引用了事实证据和法律依据。11、原告申请的证人南充通正司法鉴定中心高级工程师赵某某出庭作证的证言：该鉴定中心对建筑设计没有鉴定资质。2012年9月是受原告杜翠华的委托对苍溪县负一层车库是否满足功能进行鉴定，到过车库现场两次，鉴定时没有消防设施、自然通风和人工通风，鉴定适用的依据是《汽车库建筑设计规范》,车库功能包括建筑质量，是对车库的使用功能、结构安全、使用安全进行鉴定，车库不能停放长度为4.8米的标准轿车，根据现状不能作为车库使用，但通过整改可以使用，鉴定结论中所谓的“不应”就是指“不得”或者“无法”。12、规章及规范性文件：《汽车库建筑设计规范》、1998年3月18日国家建设部建标【1998】48号）,《汽车库、修车库、停车场设计防火规范》、1998年5月1日国家建设部建标【1997】280号)。综合以上证据足以证明原告是适格申请人，商品房买卖合同约定的车库不仅指小车库，该司法鉴定检验报告书仅是对涉案车库的功能性鉴定，即对车库工程质量的鉴定，并没有对车库的设计进行鉴定。原告有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定申请变更车库的规划用途。
被告苍溪县住建局辩称：一、原告请求变更规划的内容不具体、主体不适格。原告购买涉案房屋所在的商住楼是我县实施的旧城改造项目，该项目符合苍溪县城的总体规划。国荣房地产开发公司按照我局批准的建设工程规划许可将该楼负一层建成了车库，原告等六人购买了该楼负一层房屋，与国荣房地产开发公司签订的合同约定“仅作车库使用”。该车库原是国荣房地产开发公司作为该车库上的住户的配套公共设施，虽然原告可以整体购买，但根据《四川省物业管理条例》第六十三条第二款规定，不得擅自改变车库等配套建筑的用途，而原告等人在该房屋交付后，将该车库改成商业门面开设餐饮店使用。现原告诉称购买的车库不符合《汽车库建筑设计规范》，要求被告重新规划，究竟是车库不能作汽车停放使用还是该地方根本就不能规划为车库？即原告请求的行政许可（变更）的内容并不具体。如果是认为车库不能作小轿车停放，这只涉及到车库的设计问题。我局认为，原告认为购买的车库工程质量不合格，其主张权利的合法渠道，是根据《建筑工程质量管理条例》第三条的规定，可请求由设计单位重新修正车库的设计或请求建设单位、设计单位赔偿损失，如果是审图机构的过错，根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十五条规定只能向审图单位请求赔偿。根据《建筑工程质量管理条例》第十八条和《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十三条、第十九条的规定，被告只负有对设计单位和审图单位的监督管理责任，主要是主体资格的合法性审查，而并不对具体设计与审图过程进行实质性审查。如果原告车库所在地根本不能规划为车库，现要求变更规划。对此我局认为，要分两种情况：第一种是对设计方案（包括总平面图）的更改，无论是《中华人民共和国城乡规划法》第五十条还是《四川省城乡规划条例》第六十九条的规定，启动变更的主体是被告，而并非原告。原告作为公民只有建议权，而无申请权，其次，启动该程序非常严格，必须是出于���共利益的需要，被告有权对是否属于公共利益作出认定，何谓公共利益？我局认为，车库进出口距离滨江路主道路超过12米，符合《汽车库建筑设计规范》要求，并不妨碍滨江路人车通行。相反，原告将车库改作餐馆，其水污、油污等影响该楼上住户生活，这些住户多次要求原告恢复车库使用功能，原告的餐饮收入利益较之于车库上方住户的健康利益明显轻得多，被告当然要考虑大多数人的利益即公共利益，如果被告许可原告的变更申请，那么反而损害了公共利益。第二种是对规划条件的变更。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条和《四川省城乡规划条例》第五十七条的规定，如果确需改变车库规划，申请主体应该是建设单位，而不是原告，并且必须是出于公共利益的需要，在项目实际建成之前提出，但国荣房地产开发公司至今没有向我局申请改变该建设工程的相关规划。二、我局对原告作出两次回复的理由正确、充分。原告以南充通正司法鉴定中心鉴定结论认定涉案房屋不能满足车库使用功能为依据请求变更车库规划，我局认为，原告的该理由不能成立：1、我局根据四川省住房和城乡建设厅川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》“工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围”，因此我局回复原告该鉴定结论不能作为车库设计合规与否的依据。该复函虽无法律效力，但是在目前我国对建筑设计是否合规能否司法鉴定没有法律明文规定的情况下，该复函是四川省住房和城乡建设厅根据相关司法鉴定规定对该鉴定机构是否有权对建筑设计进行鉴定作出的指导，该复函对该鉴定结论的定性具有行业权威性。另外，该鉴定机构许可���定范围并无“建筑设计鉴定”，超出该鉴定机构鉴定范围的鉴定结论当属无效，庭审中，该鉴定机构的鉴定人员到庭称“其鉴定范围有建筑工程质量，该鉴定类包括建筑物使用功能鉴定，原告委托鉴定的事项是车库功能性鉴定”。我局认为原告所称“建筑工程质量鉴定包括建筑物使用功能鉴定”这是鉴定人的个人解释并无法律或者鉴定行业的权威解释，“工程质量”和“使用功能”不是一回事，不存在包含关系。因此该鉴定机构的鉴定人员的证词无法采信；2、南充通正司法鉴定中心鉴定结论本身不客观、真实。该鉴定结论是基于鉴定机构单方面对涉案车库测量的相关数据对比《汽车库建筑设计规范》和《汽车库、修车库、停车场设计防��规范》规定的相关数据后得出的结论，测量的数据不一定客观，该鉴定在“鉴定分析”中改变《汽车库建筑设计规范》规定内容，比如该规范4.1.14条“汽车库的汽车出入口宽度单车行驶时不宜小于3.5m”引用成“不应小于3.5m”，又如鉴定结论中提及的汽车“最小转弯半径”其实是“环道最小宽度”，可见该鉴定报告偷换概念，错误适用有关设计规范，其结论必然错误；3、南充通正司法鉴定中心的鉴定明显提高了鉴定标准。该鉴定中心的鉴定人员在庭审中解释涉案车库不满足小轿车库址要求，参考的是停放4.8m长的小车，而《汽车库建筑设计规范》4.1.1规定的公用汽车库中汽车设计车型的外廓尺寸最低参考标准是停放3.5m长的微型车；4、南充��正司法鉴定中心的鉴定人员当庭陈述涉案车库并非不能满足小型轿车停放（即鉴定人员认为的短于4.8m长的轿车），就是较长的车只要多转向几次也还是可以停放，其他诸如消防、采光、通风等通过整改也是可以达到《汽车库建筑设计规范》要求，满足车库使用功能，该解答与该车库设计单位苍溪县慧源建筑工程设计咨询有限公司的复核意见相同；5、现在原告又称，该车库设计不符合《汽车库建筑设计规范》3.2.8和3.2.9条规定以及《汽车库、修车库、停车场设计防火规范》4.3条规定，这些条款是推荐性标准不是强制性标准，我局只能对设计单位违反强制性标准的设计行为进行处理，因此我局认为涉案房屋能够满足车库的使用要求。综上所述，原告不是涉案行政许可（变更）的申请主体，原告通过信访要求被告许可其改变车库使用功能，要求的理由即车库设计不符合《汽车库建筑设计规范》的证据不充分，且根据《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款规定其改变规划的申请主体不适格、理由不成立。被告回复原告不予变更规划，阐明了具体理由并告知了救济途径，被告的行为符合《中华人民共和国行政许可法》第八条、第三十八条第二款之规定，因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告苍溪县住建局为证明行政行为合法，2016年5月25日向本院提交以下证据、依据（复印件）：1、组织机构代码证，证明被告苍溪县住建局的主体资格；2、方案审批表、负一层平面图、苍溪县规划和建设局苍规建发【2008】复1号《关于对商住楼建筑设计方案的批复》、项目变更协议，证明原告所购买的车库的方案设计是由专业公司设计，并经我局同意；3、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，证明���告购买的车库位于工程规划许可【2009】99号楼房的负一层；4、A区商住楼（多层部分）负一层平面图，证明原告购买的车库是专业设计公司设计；5、施工图设计文件审查报告，证明经专业审图公司审查，审图结论为合格；6、竣工验收报告，证明国荣房地产开发公司等五家单位对多层楼除车库以外的部分进行验收，验收结果是合格的；7、关于A区商住楼车库设计的使用功能情况说明，证明经原设计公司核实车库能够满足使用功能；8、商品房买卖合同，证明原告当初购买时明知涉案房屋是车库；9、四川省住房和城乡建设厅对苍溪县住建局作出的川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》，证明司法鉴定机构无权就建筑设计规范作出鉴定意见；10、南充通正司法鉴定中心机构介绍单，证明该中心的鉴定范围仅是工程质量，没有工程设计；11、群众信访件，证明车库楼上的住户从2013年起至今就原告将车库改成门面房经商造成环境污染、安全隐患等问题，多次信访到县政府、国家信访局；12、规章及规范性文件：《建筑工程质量管理条例》（国务院令第279号）、《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》（国家质量技术监督局质技监局标发【2000】36号）、《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（国家住房和城乡建设部建设部令第134号）、《车库建筑设计规范》、国家住房和城乡建设部公告第788号）。
被告苍溪县政府辩称：一、原处理机关苍溪县住建局在处理该案时认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，苍溪县政府维持其回复的复议决定于法有据；二、被告苍溪县政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《��华人民共和国行政复议法实施条例》在法定期限内依法作出行政复议决定，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告苍溪县政府为证明行政行为合法，2016年5月20向本院提交以下证据、依据（复印件）：1、行政复议申请书及苍溪县住建局两次回复、行政复议立案审批表，证明原告2016年1月12日提交行政复议申请后，被告苍溪县政府依法立案；2、被申请人答复通知书及送达回证、被申请人苍溪县住建局行政复议答复书，证明苍溪县政府受理原告申请书后，立即发送副本、通知要求苍溪县住建局在期限内提交证据、依据；3、行政复议案件决定审批表、行政复议决定书及送达回证，证明苍溪县政府按照规定60日内作出行政复议决定书，后送达了苍溪县住建局及原告。
庭审质证时，原告对被告苍��县住建局提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议；证据2、3、4与本案无关，但苍溪县住建局对涉案车库图纸有审查的职责；证据5、6、7是真实的，但不能回避国家规范；对证据8有异议，原告购买车库时仅能看图纸，但车库建成后发现开车不能转弯；对证据9原告认为四川省住房和城乡建设厅该文件的起草者答复姚俊该文件并不是规范性文件，仅仅是个意见，苍溪县住建局隐瞒事实欺骗了他，一切后果由苍溪县住建局承担；证据11与本案无关。原告对苍溪县政府提交的证据的真实性没有异议，仅认为苍溪县政府未按《中华人民共和国行政复议法》的规定采取听证的方式进行审查被告苍溪县住建局对原告作出的回复，而是书面审查方式，其行政复议程序违法。
被告苍溪县住建局、苍溪县政府对原告提供的证据的质证意见���：证据1、2、3仅能证明该车库是姚俊、杜翠华等六人购买，但姚俊、杜翠华并未提供该车库属其六人所有的产权证，向苍溪县住建局提出变更规划用途的申请仅是原告，原告陈述其余四人已放弃该车库权利但未提供证据证明；证据4司法鉴定检验报告书引用的《汽车库建筑设计规范》条款，没有引用车库质量条款，因此该鉴定属于设计鉴定，并非车库工程质量鉴定，该鉴定机构无权对车库的设计进行鉴定；证据5照片所反映的内容是事实，但对原告的证明观点有异议，被告苍溪县住建局认为车库的入出口设施是交警部门的职责，与其无关。证据6真实性无异议，但认为除车库外滨江首座多层楼已验收合格，因原告擅自改变车库规划用途，故车库未验收。苍溪县政府认为其行政复议决定没有引用川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问���请示的复函》的内容是该决定仅针对姚俊的信访答复，该复议决定是正确的。二被告对原告提供的证据7、8、9、10没有异议。被告苍溪县住建局对被告苍溪县政府提交的证据没有异议。被告苍溪县政府对被告苍溪县住建局提交的证据没有异议，仅认为南充通正司法鉴定中心有明确的鉴定范围。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交的证据1、被告苍溪县住建局提交的证据8的真实性、合法性本院予以确认，仅能证明涉案车库是原告等六人购买，原告提交的证据2、证据3的不能证明姚喻舒、韩俊、姚会清、奉猛已放弃该车库的权利。原告提交的证据4南充市通正司法鉴定中心南通司鉴中心建筑工程质量司法鉴定书、证人南充通正司法鉴定中心高级工程师赵某某出庭作证的证言等证据仅能证明该鉴定中心曾受原告���翠华委托对涉案房屋作出了是否满足车库功能要求的鉴定。本院认为，该车库原告姚俊、杜翠华等人虽已取得，但因其未完成《中华人民共和国建筑法》第六十一条、《建设工质量管理条例》第十六条及《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定的车库工程的竣工验收以及该车库工程涉及公共安全等内容的竣工验收，因此该车库还属于在建工程，还未转变成为真正的“商品房”，因此该鉴定并非是该车库的质量鉴定，实际上是建筑工程设计鉴定。根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》第二条、《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条、第四十条、《四川省建设工程勘察设计管理条例》第十七条、第二十三条、第二十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条、第十八条规定，工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围。未取得工程设计、施工图审查相应资质的司法鉴定机构无权对工程设计是否符合相关国家标准、技术规范作出鉴定。因此该车库工程不能作为司法鉴定的标的，该鉴定中心的鉴定结论不能作为车库设计合规与否的依据，故该鉴定报告本院不予采信。被告提交的证据7关于A区商住楼车库设计的使用功能情况说明是涉案车库的原设计单位出具，其真实性、合法性本院予以确认，原、被告提交的其他证据均具备行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
综合上述证据的分析认定及当事人的庭审陈述，可以确认以下案件事实：2008年3月，四川裕和房地产开发有限公司（以下简称裕和开发公司）取得苍溪县滨江路旧城改造项目，该公司委托四川华胜工程设计有限公司（以下简称华胜设计公司）方案设计，其中包括负一层规划设计为车库的A区商住楼（多层部分），2008年4月2日，苍溪县住建局作出苍规建发【2008】复1号《关于对商住楼建筑设计方案的批复》：该商住楼的方案设计图符合苍溪县城市总体规划，原则同意该设计方案。2008年9月11日，裕和开发公司与国荣房地产开发公司签订项目变更协议将苍溪县滨江路旧城改造项目的开发权整体转让给国荣房地产开发公司，随后国荣房地产开发公司取得了苍溪县住建局颁发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，国荣房地产开发公司委托苍溪县慧源建筑工程设计咨询有限公司（以下简称慧源设计公司）对A区商住楼（多层部分）下的负一层车库进行了施工图设计，2009年8月12日，该施工设计图经四川兴源建设工程施工图审查有限公司（以下简称兴源审图公司）审查合格并报苍溪县住建局备案���该幢楼于2009年修建，于2010年底完工。2010年10月8日，姚俊、杜翠华、姚某甲、韩某、姚某乙、奉某作为买受人与国荣房地产开发公司签订商品房买卖合同，合同约定：买受人购买的商品房（其房屋平面图见本合同附件一，房号以附件一上标示为准）多层楼负一层21、24号房，该商品房的用途为车库，属框架结构，层高4.2米，建筑层数地上6层，地下1层，该商品房建筑面积共945.43平方米，其中，套内建筑面积874.32平方米，公共部位与公用房屋分摊面积71.11平方米。按建筑面积计算，该商品房每平方米1903.90元，总金额1800000.00元，买受人在签订正式购房合同当日一次性付款1800000.00元。买受人的房屋仅作车库使用，使用期间不得擅自改变该商品房的建筑主体结构、承重建构和用途。
2011年5月30日该房屋交付后，姚俊、杜翠华等人认为该房��无法满足停车要求，欲将该房屋改装成餐厅并实施装修，装修期间该楼业主即向被告苍溪县政府反映，苍溪县住建局于2011年8月12日责令停工，2013年春节期间姚俊、杜翠华投资开办了“渔人码头”餐饮店。后该楼业主以信函、来访的方式多次向苍溪县委、政府、四川省政府及至国家信访局投诉至今，主要诉求是：原告开设的餐厅致使出入该楼的街道停放车辆和行车拥堵，带来严重安全隐患，为增加餐厅面积将该楼规划建设的人行应急疏散通道封堵，油烟噪声严重污染生活环境，要求限期恢复车库功能、打通疏散通道、对违纪的单位和个人进行处分等。
2012年9月28日南充通正司法鉴定中心受杜翠华的委托就该车库是否满足功能要求作出南通司鉴中心建筑工程质量司法鉴定书，该鉴定书结论为“该车库的出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径、消防、采光通风等指标均不满足小轿车库库址要求”，后姚俊、杜翠华等人以此鉴定书为依据，向苍溪县住建局提出“现场车库不能满足国家强制性规范问题”的投诉，苍溪县住建局就此向四川省住房和城乡建设厅请示；2014年8月18日，四川省住房和城乡建设厅向苍溪县住建局作出川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》，该复函主要内容：“一、关于开发建设项目中的车库改为商业用房的问题。车库买受人私自将车库改为商业用房的行为，属于改变房地产开发项目《建设工程规划许可证》规定的规划用途和使用性质的违法行为。根据《四川省城乡规划条例》第三十四条的规定应当履行规划审批。根据《四川省物业管理条例》第十一条的规定，规划设计的停车库属于该房地产开发项目依照规划条件与技术规定标准核定的配套服务设施，不得改变用途。依照《中华人民共和国物权法》第七十四条、《四川省物业管理条例》第六十五条的规定，整体出售所有车库的行为是非法的，对于擅自改变房屋建筑及其配套设施的规划用途及使用性质的，均属于违反规划许可的规定在规划区进行建设的行为，可依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《四川省城乡规划条例》第八十八条的规定对行为人实施行政处罚。二、关于车库设计是否符合技术规范的问题。根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》等规定，工程设计不符合技术规范的鉴定不属于司法鉴定的范围。”2015年11月19日，国荣房地产开发公司组织勘察、设计、施工、监理等单位对滨江首座多层楼除车库以外的部分进行了竣工验收，并签署了质量合格的竣工验收报告。2016年1月6日，苍溪县住建局向姚俊、杜翠华作出两份《关于姚俊等人信访问题回复》，第一份回复是针对姚俊、杜翠华于2015年12月21日向苍溪县委书记信箱管理办公室发送的“关于姚俊等人申请改变车库规划用途的回复意见反映”的电子邮件的答复，其主要内容是：根据《四川省城乡规划条例》的有关规定和四川省住房和城乡建设厅川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》意见，滨江首座多层负一层车库规划用途不得修改。第二份回复是苍溪县住建局以商住楼负一层原设计单位慧源设计公司向其作出的《关于A区商住楼车库设计的使用功能情况说明》“本停车库的出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径能满足规范要求。能在1-31∕J-K之间的车位停放微型车，11-21∕E-G之间的部分车位停放小型车。本车位的建筑主体、消防、采光、通风应经工程质量竣工验收合格后方能投入使用。在使用前，务必对不合格、不完善的部分进行整改，并经工程质量安全验收合格后才能使用。”为依据，针对姚俊、杜翠华于2015年12月31日向苍溪县县长信箱管理办公室发送的“请建设局履行法定职责”的电子邮件的答复，其主要内容：经我局组织该项目原设计单位等相关专业人员对该项目设计车库进行了核实，该项目设计车库出入口宽度、通道宽度、后退停车通道宽度、转弯半径能满足规范要求。2016年1月13日苍溪县政府对姚俊、杜翠华提起的对苍溪县住建局的回复不服的行政复议申请予以立案，于2016年1月15日向苍溪县住建局送达了行政复议申请书副本及被申请人答复通知书，2016年1月25日苍溪县住建局向苍溪县政府提交苍住建复答字【2016】1号行政复议答复书，2016年3月4日苍溪县政府作出苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书：依照《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的规定，维持苍溪县住建局于2016年1月6日作出的两次《关于姚俊等人信访问题回复》的具体行政行为。2016年3月8日、3月9日，苍溪县政府分别向姚俊、杜翠华、苍溪县住建局送达了该行政复议决定书。后姚俊、杜翠华不服，诉来法院。
另查明：2015年12月15日，姚俊、杜翠华与姚某甲、韩某向国荣房地产开发公司提交姚俊、杜翠华签署“同意”的情况说明：韩某与姚某甲对负一楼车库和一楼、负一楼营业用房不占有产权份额，其支付的部分资金与姚俊夫妇形成债权债务关系，在办理产权手续时由姚俊夫妇与贵公司协调变更并完善手续，韩某夫妇不再承担该《商品房买卖合同》约定的义务和享受相应的权利。2016年1月17日，奉某、姚某乙与姚俊、杜翠华共同向苍溪县房管局、苍溪县国土资源局、国荣房地产开发公司提交姚俊、杜翠华签署“声明内容情况属实，我们同意奉某、姚某乙退出购买”的声明：对多层负一楼车库奉某、姚某乙过去未出资，今后也不出资，不占产权份额，其签有我夫妇二人姓名的购买合同及今后产权办理由姚俊、杜翠华与国荣房地产开发公司和县房产、国土部门协商变更。
本院认为：原告姚俊、杜翠华以南充通正司法鉴定中心作出的南通司鉴中心建筑工程质量司法鉴定书为依据，向被告苍溪县住建局申请变更车库规划用途为商业用途，但被告��溪县住建局回复原告车库规划用途不得修改，因认为该回复对其合法权益已造成实际影响，对该行政行为不服，有权提起行政诉讼，应是本案适格原告。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”、第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”和《四川省城乡规划条例》第五十七条第二款、第三款“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可内容进行建设。不得擅自改变用地性质、容积率、绿地率等规划条件；因公共利益确需变更规划条件的，城市、县人民政府城乡规划主管部门批准前，应当依照本条例第二十六条规定征求专家和公众的意见，并经城乡规划委员会审议。”、第六十九条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。为了公共利益需要，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取公示、组织听证会等形式征求利害关系人的意见;因修改规划给利害关系人合法权益造成损失的，应当委托具备相应资质的评估机构对损失作出评估，并依法给予补偿。”之规定，建设单位��个人应当按照规划条件和规划许可内容进行建设，不得擅自改变规划条件，建设单位和个人可以提出变更规划申请或城乡规划主管部门可依法定程序启动规划变更，但必须在项目实际建成之前提出，并且必须是出于公共利益的需要，本案中，国荣房地产开发公司从未对涉案房屋申请规划变更，苍溪县住建局也从未对涉案房屋启动规划变更程序，现该车库已建成，原告申请变更车库规划用途明显与上述法律规定不符。
关于原告在庭审中以被告苍溪县住建局未依照《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款、第三十二条第二款、第三十四条第二款和适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定办理原告的申请事项，属于适用法律明显错误的观点，本院认为，二被告适用《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款的规定作出的行政行为并无错误。理由是：根据《中华人民共和国立法法》第七十二条及七十三条“省级人大及人大常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”和《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施行政许可作出具体规定。”的规定，《四川省城乡规划条例》第六十九条第二款“为了公共利益的需要”不属于《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款所指“法规规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”的情形，该条款并未对《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款申请规划变更许可增设了限制条件。因此，被告苍溪县住建局虽未按照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定先行作出受理或者不予受理原告的行政许可申请的决定，程序上存在瑕疵，但被告苍溪县住建局根据《四川省城乡规划条例》六十九条第二款规定和参照四川省住房和城乡建设厅川建法函【2014】519号《关于车库改变为商业用房与建设用地容积率等有关问题请示的复函》，作出不予修改车库规划的行政行为以及被告苍溪县政府作出的行政复议决定，并未违反《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国立法法》的相关规定。因此，二被告作出的行政行为合法，并无不当。
关于原告认为苍溪县政府书面审查不采取听证的方式审查其提出的行政复议申请，属违反法定程序的行为的观点，本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，原告并未向被告苍溪县政府提出选择其他适当方式进行审理的申请，因此，被告苍溪县政府对此争议的行政复议程序合法。
综上所述，原告申请变更车库规划用途为商业用途的事实和理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告姚俊、杜翠华的诉讼请求。
本案受理费50.00元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 何东升
人民陪审员 赵国民
人民陪审员 唐 甜
二〇一六年九月十八日
书 记 员 王 蓉