安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终483号
上诉人（一审被告）泾县人民政府，住所地安徽省泾县泾川镇谢园路1号。
法定代表人孙广东，该县县长。
委托代理人黄家龙，该县安全生产监督管理局副局长。
委托代理人董学梁，安徽皖南律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）汪名保，男，1952年8月4日出生，汉族，住安徽省铜陵市郊区。
委托代理人刘和涛，安徽文得律师事务所律师。
上诉人泾县人民政府因汪名保诉其不履行行政补偿法定职责一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2016)皖18行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
汪名保向一审法院起诉称，2009年2月，其投资700多万元兴办泾县云岭白鹤花炮有限公司。2012年12月底，根据皖政办〔2010〕61号、宣政〔2012〕125号、泾政办秘〔2012〕117号、泾政〔2012〕63号、泾政秘〔2012〕161号文件精神，泾县云岭白鹤花炮有限公司退出了烟花爆竹生产企业，安全生产许可证、企业法人营业执照被注销，并由泾县人民政府组织关闭拆除。
2013年7月22日，泾县云岭镇人民政府与泾县云岭白鹤花炮有限公司签订关闭协议，该协议没有约定企业因关闭拆除房屋及生产设施造成的巨大财产损失如何补偿的问题。同年9月，泾县云岭白鹤花炮有限公司获得了安徽省人民政府政策性补助80万元、宣城市人民政府政策性补助20万元，11月获得泾县人民政府奖励金30万元。
2012年11月，铜陵华诚房地产土地评估有限责任公司对泾县云岭白鹤花炮有限公司因关闭拆除，造成房屋及附属设施、生产设备等损失作出《房产估价咨询报告书》，计681.59万元，另据泾县云岭白鹤花炮有限公司统计，原材料及半成品损失为107.33万元。
2013年1月4日，宣城市被关停的14家烟花爆竹生产企业向宣城市人民政府提出补偿的相关诉求。同样是宣城市辖区，其他县被关闭的企业除得到省、市政府政策性补助及县奖励金外，还得到当地政府按市场评估价的财产损失补偿。2016年7月25日，其通过特快专递向泾县人民政府书面提出赔偿申请，但泾县人民政府未作出赔偿决定。根据《中华人民共和国物权法》第四条的规定，泾县人民政府依据相关政策对泾县云岭白鹤花炮有限公司实施关闭拆除，造成该厂房屋及附属设施、生产设备全部毁损，给投资的股东带来巨大经济损失，依法应当给予合理的补偿。泾县人民政府拒绝补偿的行为给其造成财产损害，应当认定违法。请求确认泾县人民政府拒绝补偿汪名保因泾县云岭白鹤花炮有限公司被关闭拆除造成财产损失的行政行为违法。
一审法院经审理查明，汪名保系泾县云岭白鹤花炮有限公司法定代表人。2012年12月3日，泾县人民政府作出泾政秘〔2012〕161号《关于泾县云岭白鹤花炮有限公司退出的通知》，主要内容为：根据《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）文件、2012年省政府安委会第三次全体会议精神和《宣城市人民政府关于加快烟花爆竹生产企业退出工作的通知》（宣政〔2012〕125号）文件要求，鉴于你公司安全生产许可证已到期并已被省安监局注销，经研究，决定对你公司实施退出转产。你公司接到通知后要及时拆除生产设备、设施，妥善处理半成品和原材料，确保于2012年12月28日前退出到位。2013年7月22日，泾县云岭白鹤花炮有限公司与泾县云岭镇人民政府签订《协议书》，对该公司退出烟花爆竹生产行业相关事项进行了约定。同年9月，泾县云岭白鹤花炮有限公司获得了安徽省人民政府政策性补助80万元、宣城市人民政府政策性补助20万元，11月获得泾县人民政府奖励金30万元。期间，泾县云岭白鹤花炮有限公司按要求完成了主要设施、设备的拆除。泾县云岭白鹤花炮有限公司认为其获得的130万元系政府补助及奖励资金，并非对其厂房及附属设施、生产设备等损失的补偿，故于2016年8月1日通过特快专递向泾县人民政府书面提出赔偿申请，请求泾县人民政府对该公司因被关闭拆除房屋、机械设备的经济损失予以合理的补偿。2016年，泾县安全生产监督管理局作出《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》，内容是：经研究，我局对你们的诉求作出如下处理决定：1、关于要求赔偿问题，鉴于你企业关闭时已与所在地乡（镇）政府签订补偿协议并予履行，现请你们依法依规提起诉讼或复议。……
一审法院另查明，诉讼过程中，该院于2016年11月8日向泾县人民政府送达了起诉状、证据材料及应诉通知，泾县人民政府于同年11月9日收到，于11月28日向该院提交答辩状及相关证据材料，已超过法定举证期限。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。该法第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。根据泾政〔2012〕63号、泾政办秘〔2012〕117号、泾政秘〔2012〕161号文件的规定，泾县人民政府系关闭泾县云岭白鹤花炮有限公司的实施主体，对汪名保于2016年8月1日提出的申请依法应当履行处理职责。本案诉讼过程中，泾县人民政府超过法定期限提交答辩状及证据、依据，根据前述法律规定应视为其未提供证据证明对汪名保的涉案请求作出了处理，未依法履行职责。但因泾县安全生产监督管理局已对汪名保等人提出的请求进行了答复，再判决泾县人民政府作出答复已没有实际意义。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决：泾县人民政府对汪名保请求赔偿因泾县云岭白鹤花炮有限公司被关闭拆除造成的财产损失拒绝赔偿的行为违法。案件受理费50元，由泾县人民政府负担。
泾县人民政府上诉称，1、汪名保的诉讼请求不具有可诉性。汪名保是对泾县安全生产监督管理局作出的《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》不服，认为是其拒绝赔偿，进而起诉请求确认其拒绝补偿的行政行为违法，该诉请属于信访事项，不具有可诉性。2、其不是本案的适格被告。要求相关企业退出是宣城市人民政府（2012）125号文件具体确定的，其只是依据上级人民政府的文件负责执行而已，最终也是乡镇政府与退出企业签订协议，信访处理意见书也不是其作出的。3、一审判决适用法律错误。一审法院以其超过法定期限提交答辩状及证据、依据，视为未提交证据。后又认为泾县安全生产监督管理局已对汪名保的请求进行了答复，再判决其作出答复已没有实际意义，遂确认其拒绝赔偿的行为违法，该判决说理逻辑混乱，适用法律错误。4、一审程序严重违法。汪名保同样的诉讼请求已被一审法院(2016)皖18行初61号行政裁定不予立案，汪名保提起本案诉讼一审法院却立案审理，程序违法。请求撤销一审判决，改判驳回汪名保的起诉。
汪名保答辩称，1、泾县安全生产监督管理局处理意见中明确已按补偿协议履行，可以提起诉讼或复议，是泾县人民政府授权泾县安全生产监督管理局作出了不予补偿的决定，故具有可诉性。2、泾县人民政府是具体组织实施对烟花爆竹生产企业停产、关闭的行政主体，系本案适格被告。3、一审法院显然认为泾县安全生产监督管理局是经泾县人民政府授权作出的答复意见，故而认为再判决泾县人民政府作出答复已没有实际意义。泾县人民政府没有证据却作出拒绝赔偿的行政行为，应当确认违法，原判适用法律正确。4、其第一次起诉时，一审法院以被诉行为系信访事项处理行为为由裁定不予立案本身是错误的，经与一审法院交涉，一审法院立案受理了其本次起诉，不存在程序违法情形，且其提起本次诉讼也不构成重复起诉。请求驳回上诉，维持原判。
泾县人民政府在法定期限内未向一审法院提交证据。
汪名保在一审中向法庭提交了以下证据：第一组证据：私营企业基本注册信息查询单、企业法人营业执照、组织机构代码证，证明泾县云岭白鹤花炮有限公司于2009年2月设立，为自然人独资。第二组证据：《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）、《宣城市人民政府关于加快烟花爆竹生产企业退出工作的通知》（宣政〔2012〕125号）、《关于加快县烟花爆竹生产企业退出工作的通知》（泾政〔2012〕63号）、《关于印发〈泾县烟花爆竹生产企业有序退出工作实施方案〉的通知》（泾政办秘〔2012〕117号）、《关于泾县云岭白鹤花炮有限公司退出的通知》（泾政秘〔2012〕161号），证明根据相关文件规定，泾县人民政府决定关闭泾县云岭白鹤花炮有限公司，并于2012年12月底组织关闭拆除了该公司的房屋及机械设备。第三组证据：《关于要求拨付云岭白鹤花炮有限公司有序退出生产补助及奖励资金的请示》（云政〔2013〕136号）、财政专项补助资金拨款审批表，证明2013年9月，泾县云岭白鹤花炮有限公司获得了省、市政府政策性补助金80万元、20万元，同年11月获得泾县政府奖励30万元。第四组证据：《协议书》，证明2013年7月22日，泾县云岭镇人民政府与泾县云岭白鹤花炮有限公司签订关闭协议，该协议没有约定关闭拆除该公司造成的经济损失如何补偿。第五组证据：《宣城市烟花爆竹生产企业关停的相关诉求》、郎溪县丰乐烟花有限公司、郎溪县娱乐烟花有限公司与郎溪县乡镇人民政府签订的协议书，证明2013年1月4日，宣城市被同时关停的14家烟花爆竹生产企业向宣城市人民政府提出补偿的相关诉求，其他县被关闭的企业均获得按市场评估价的财产损失补偿。第六组证据：1、皖访字[2012]B2759号；2、给汪市长的信访材料；3、给泾县人民政府的赔偿申请及特快专递单；4、《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》，证明泾县被关闭的两家企业股东多年上访要求对关闭拆除公司造成的经济损失予以赔偿；2016年7月25日汪名保通过特快专递向泾县人民政府书面提出赔偿申请，但泾县人民政府未作出赔偿决定。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明，2016年10月，汪名保以同一事实和理由向安徽省宣城市中级人民法院起诉，请求确认泾县人民政府拒绝赔偿的行为违法。同年10月24日，安徽省宣城市中级人民法院以被诉行为性质属于信访事项处理行为等为由，作出(2016)皖18行初61号行政裁定，对汪名保的起诉不予立案。该裁定因汪名保未上诉已生效。
本院认为，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。在汪名保提起本案诉讼前，汪名保向一审法院起诉，请求“确认泾县人民政府拒绝赔偿的行为违法”，一审法院以被诉行为性质属于信访事项处理行为等为由，作出(2016)皖18行初61号行政裁定，对汪名保的起诉不予立案。该裁定作出后，因汪名保未提起上诉，裁定业已生效。现汪名保又向一审法院提起本案诉讼，请求“确认泾县人民政府拒绝补偿的行为违法”。后诉与前诉的当事人相同、诉讼标的相同，诉讼请求虽然表述有差异，但实质内容相同，明显构成重复起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项的规定，起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。因此，一审法院在汪名保提起本案诉讼属于重复起诉的情况下，仍然立案受理，并作出实体判决，适用法律明显错误。泾县人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省宣城市中级人民法院(2016)皖18行初63号行政判决；
二、驳回汪名保的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月二十六日
书记员 刘 琳
附：相关法律及司法解释条款
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。