海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1259号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1259号
上诉人（原审原告）海口市秀英区东山镇前进村民委员会第四村民小组，住所地海口市秀英区东山镇加头村。
负责人陈明锋，组长。
上诉人（原审原告）海口市秀英区东山镇前进村民委员会第五村民小组，住所地海口市秀英区东山镇加头村。
负责人陈巨国，组长。
上诉人（原审原告）海口市秀英区东山镇前进村民委员会第六村民小组，住所地海口市秀英区东山镇加头村。
负责人陈明平，组长。
上诉人（原审原告）海口市秀英区东山镇前进村民委员会第七村民小组，住所地海口市秀英区东山镇加头村。
负责人王承雄，组长。
以上四位上诉人的共同委托代理人陈彩强，海南万理律师事务所律师。
被上诉人(原审被告）海口市人民政府，住所地海口市长滨路3号市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人龚晓琴，海口市法制局干部。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
原审第三人海口市秀英区东山镇永华村民委员会昌尾村经济合作社，住所地海口市秀英区东山镇昌尾村。
负责人符军川，组长。
上诉人海口市秀英区东山镇前进村民委员会第四村民小组（以下简称前进村第四村民小组）、海口市秀英区东山镇前进村民委员会第五村民小组（以下简称前进村第五村民小组）、海口市秀英区东山镇前进村民委员会第六村民小组（以下简称前进村第六村民小组）、海口市秀英区东山镇前进村民委员会第七村民小组（以下简称前进村第七村民小组）诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口市秀英区东山镇永华村民委员会昌尾村经济合作社（以下简称昌尾村经济社）土地行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
海口市政府于2004年11月12日制作了海口市集有（2004）第023093号集体土地所有证（以下简称023093号集体土地证），土地所有权人为昌尾村经济社，颁证地号为03-19-00342号，土地总面积1766191.71平方米，地类为农用地（其中耕地557077.35平方米，林地1126068.76平方米，其他15952.87平方米）。前进村第四、第五、第六、第七村民小组不服该颁证行为，提起行政诉讼，请求依法撤销海口市政府向昌尾村经济社颁发的023093号集体土地证。
原审查明，2004年7月28日，昌尾村经济社就位于秀英区东山镇南渡江北侧，地号03-19-00342的土地，向海口市政府申请初始土地登记，申请登记面积为1766191.71平方米。东山镇政府于2004年8月26日出具了权源证明，称：”永华村委会昌尾经济社所申报的宗地，位于南渡江北侧，四至范围东至永华村委会昌尾经济合作社、龙山经济合作社、凤山经济合作社共有宗地，南至永华村委会昌尾经济合作社、龙山经济合作社、凤山经济合作社共有宗地，西至永华村委会昌尾经济合作社、龙山经济合作社、凤山经济合作社共有宗地，北至海口市秀英区荣华小学，面积1766191.71（平方米）；自50年代使用至今。在公社化时由东山公社永华大队昌尾生产队生产经营；现由永华村委会昌尾经济社生产经营。该宗地属昌尾经济社集体所有。”海口市政府收到昌尾村经济社提交的土地登记申请后，进行了地籍调查，于2004年8月28日就申请登记的宗地制作了农村地籍调查表，确定上述申请登记的宗地L1至L6外围界线及各边界相邻单位，其中L1界线的相邻单位为龙山经济合作社，L2界线的相邻单位为海口市秀英区荣华小学，L3界线的相邻单位为龙山经济合作社，L4界线的相邻单位为昌尾、龙山、凤山经济合作社共有宗地，L5界线的相邻单位为上福星第一、二、三、四、五、六、七经济合作社，L6界线的相邻单位为镇北居委会卜冲经济合作社。上述相邻单位均向海口市政府提交了法定代表人身份证明，另外，上福星第一、二、三、四、五、六、七经济合作社共同出具委托书称，经共同商定，”决定委托王城书代表我们各经济社对共有宗地指界签章，加盖东山村委会公章”。海口市政府组织有关相邻方对上述宗地进行指界，并制作土地权属界线核定书。各相邻单位分别在相关外围界线的土地权属界线核定书上签章进行了确认。2004年8月28日，海口市政府在东山镇永华村委会张贴海口市土地登记申请审核情况公告（NO.0017112），将海口市国土资源局对昌尾村经济社土地登记申请的审核情况予以公布，公告的宗地号为03-19-00342，该宗地公布的土地所有者为昌尾村经济社，土地座落南渡江北侧，土地面积为1766191.71平方米，权属性质为集体。海口市政府在公告中要求对公布的土地使用权、所有权及他项权利有异议者，于2004年9月12日前，到东山镇国土所申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为公布的权益有效，准予登记注册。东山镇政府作为见证单位在公告存根上加盖了公章。因公告期满无人提异议，海口市土地管理部门于2004年11月12日作出审核意见，认为该宗地调查程序合法，土地来源清楚，界址明确，指界签章等手续完备，材料齐全，权属无异议，拟同意按1766191.71平方米登记，核发集体土地所有权证书。海口市政府就涉案宗地于2004年11月12日制作了023093号集体土地证，土地所有权人为昌尾村经济社，宗地地号为03-19-00342，土地总面积为1766191.71平方米，地类为农用地，其中耕地557077.35平方米，林地1126068.76平方米，其他15952.87平方米。海口市政府于2004年11月18日批准同意登记发证。前进村第四、第五、第六、第七村民小组因认为涉案宗地一直由其管理使用，且为其安葬坟地，不服海口市政府向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证，遂成讼。
原审另查明，前进村第四、第五、第六、第七村民小组原为海口市东山镇加头经济社，2008年分成上述四个村民小组。
原审认为，关于海口市政府向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证是否合法的问题。首先，昌尾村经济社在向海口市政府申请涉案土地初始登记时，提交了土地权源证明，该权源证明有东山镇政府加盖的公章。海口市政府受理昌尾村经济社的申请后，组织了昌尾村经济社与各土地相邻单位进行指界，制作了宗地地类及界址点成果表、绘制了宗地图，并就土地审核情况进行了公告，经公告逾期无人提出异议后，依法向昌尾村经济社颁发了023093号集体土地证。海口市政府的颁证行为在程序上符合《土地登记规则》第六条”土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，程序并无缺失。其次，前进村第四、第五、第六、第七村民小组认为海口市政府对涉案宗地的确权未经过其现场指界，程序违法，但根据现有证据显示，涉案宗地共有L1至L6六条外围界线，在土地权属调查时，六条外围界线的相邻单位均在土地权属界线核定书上签名盖章，对宗地的权属界线予以确认，而前进村第四、第五、第六、第七村民小组并不是这些外围界线的相邻单位，故其主张不能成立，不予支持。前进村第四、第五、第六、第七村民小组虽然主张其在人民公社化后至1976年在涉案宗地上种植油棕，1978年在涉案宗地上植树造林，但对此未能举证证明。前进村第四村民小组的负责人虽然在庭审中称涉案宗地上有前进村第四、第五、第六、第七村民小组在2004年以后种植的几百亩树木，但该种植行为发生在涉案宗地确权颁证之后，亦不足以证明其对涉案宗地享有所有权。前进村第四、第五、第六、第七村民小组以涉案土地自成立人民公社时就是其安葬坟地，且其族谱中有”冲尾岭”的历史记载为由，主张涉案土地属其集体所有，但《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条明确规定，任何单位和个人不得以”祖宗地”为由要求确认土地权属。因此，前进村第四、第五、第六、第七村民小组该主张于法无据，亦不能成立。综上所述，现有证据不足以证明前进村第四、第五、第六、第七村民小组对023093号集体土地证项下的土地享有所有权，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回前进村委会第四、第五、第六、第七村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由前进村委会第四、第五、第六、第七村民小组共同负担。
上诉人前进村第四、第五、第六、第七村民小组上诉称，海口市政府向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证认定事实不清，程序违法。一、”冲尾岭”约2000亩土地属于四上诉人所有，历来由四上诉人管理使用。海口市政府将”冲尾岭”土地确权颁证给昌尾村经济社是错误、片面的。使用事实：解放后至1958年，”冲尾岭”是四上诉人的荒坡地，四上诉人用于葬坟并种植油棕，1976年下半年砍伐油棕并植树造林。1978年四上诉人在”冲尾岭”植树造林，因人畜破坏成活率低，于是仍用于葬坟。九十年代，四上诉人与昌尾村经济社因”冲尾岭”土地权属发生争议，未得到处理，该地仍由四上诉人管理使用。2004年8月6日，四上诉人在”冲尾岭”植树造林遭昌尾村经济社阻拦，双方发生斗殴。经东山派出所交警处理决定：保持土地现状，并对双方斗殴人员进行了处罚。二、海口市政府确权颁证程序违法。海口市政府颁证过程未深入调查核实，未召开听证会，明知涉案土地存在争议却把四上诉人排除出确权主体之外而单方面走线确权、公告，该颁证行为应当予以撤销。综上，请求撤销原审判决，撤销海口市政府给昌尾村经济社颁发的023093号集体土地证，本案诉讼费用由海口市政府负担。
被上诉人海口市政府辩称，一、海口市政府向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。在海口市全面开展农村土地确权工作期间，经昌尾村经济社申请土地确权登记，海口市政府依法履行地籍调查、组织相邻人指界等程序，明确土地权源、界址后依法公告，期满无人提异议，遂向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、四上诉人的上诉请求没有事实根据。首先，四上诉人提交的族谱、照片等材料不能支持其主张；其次，涉案宗地并未与四上诉人的土地相邻；再次，在对涉案土地登记申请情况进行公告的期限内，四上诉人未提出异议。三、四上诉人的主张没有证据予以佐证。四上诉人未能证明其自人民公社建立至1978年在涉案宗地上种植树木；其依据葬坟事实和族谱对”冲尾岭”的记载主张涉案宗地权属，对此《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条明确规定任何单位和个人不得以”祖宗地”为由要求确认土地权属。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人昌尾村经济社未陈述意见。
本院查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是海口市政府向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证是否合法的问题。本案中，四上诉人上诉称涉案土地一直由四上诉人集体管理使用,海口市政府颁证行为认定事实不清、程序违法，应予撤销。经审查，首先，四上诉人不能证明其在涉案土地上植树造林。其次，四上诉人提出涉案土地是其村民使用的安葬地。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条之规定，任何单位和个人不得以”祖宗地”为由要求确认土地权属。故四上诉人以安葬地主张涉案土地所有权无法律依据；再次，四上诉人以东山镇派出所出具的会议记录主张与昌尾村经济社存在土地争议，认为其具有涉案土地的确权资格。对此，本院认为，该会议记录是派出所对四上诉人与昌尾村经济社打架斗殴事件的处理，非土地权属争议处理。依据《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十一条之规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请。当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料。而四上诉人不能证明向政府相关部门申请了对涉案土地权属争议处理，亦无证据证明曾向海口市政府申请过对涉案土地进行确权。故四上诉人的该项主张，本院不予采信。最后，关于颁证程序。海口市政府根据昌尾村经济社的申请，结合土地权源证明，对涉案土地进行地籍调查、权属审核、注册登记等程序后，向昌尾村经济社颁发023093号集体土地证未违反相关法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律和案件处理结果正确，应予维持。四上诉人的上诉请求和理由无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市秀英区东山镇前进村民委员会第四村民小组、海口市秀英区东山镇前进村民委员会第五村民小组、海口市秀英区东山镇前进村民委员会第六村民小组、海口市秀英区东山镇前进村民委员会第七村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长刘利红
审判员王华
审判员聂海波
二○一七年十一月十七日
书记员李励云
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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以营利为目的，聚众赌博或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。[ly]
开设赌场的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。[ly]\'},{法条名称:\'第三百零三条\',法条内容:\'
第三百零三条
以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金[ly]\'},{法条名称:\'第六十七条第一款\',法条内容:\'
第六十七条 犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。[ly]
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。[ly]
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。[ly]\'},{法条名称:\'第五十二条\',法条内容:\'
第五十二条 判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。[ly]\'},{法条名称:\'第五十三条\',法条内容:\' 第五十三条
罚金在判决指定的期限内一次或者分期缴纳。期满不缴纳的，强制缴纳。对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴。如果由于遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或者免除。[ly]\'},{法条名称:\'第六十四条\',法条内容:\'
第六十四条
犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。[ly]\'}]}]};if
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