陕西省华阴市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0582行初21号
原告：华阴市鑫福房地产开发有限公司。
住所地：华阴市华岳路移动公司对面。
法定代表人：王佐军，董事长。
委托代理人：秦钟，男，该公司员工。
委托代理人：李大雄，陕西普迈律师事务所律师。
被告：华阴市建筑工程质量监督站。
住所地：华阴市老城街。
负责人：员华中，站长。
出庭行政机关负责人：薛均强，男，该站副站长。
被告：华阴市住房和城乡建设局。
住所地：华岳路中段。
法定代表人：杨柯，局长。
出庭行政机关负责人：张新宇，该局副局长。
共同委托代理人：展永，陕西华岳律师事务所律师。
原告华阴市鑫福房地产开发有限公司（以下简称鑫福公司）于2017年7月19日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2017年7月25日向被告华阴市建筑工程质量监督站（以下简称质监站）、华阴市住房和城乡建设局（以下简称住建局）送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告鑫福公司委托代理人秦钟、李大雄，被告质监站副站长薛均强、被告住建局副局长张新宇及二被告共同委托代理人展永到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告质监站以“华阴市鑫福房地产开发有限公司于2014年9月19日在华阴市万象街区7号商住楼未组织竣工验收而交付使用的行为，违反了《陕西省建设工程质量和安全管理条例》第19条规定”为由，于2017年3月2日作出阴质监罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》，依据该条例第66条的规定对原告作出1、立即停止违法行为；2、处以罚款人民币126万元整的行政处罚。原告对该处罚决定书不服，在《处罚决定书》载明的60日向华阴市人民政府申请了行政复议。华阴市人民政府行政复议办公室将原告的行政复议转送被告住建局，被告住建局受理该行政复议，于2017年7月5日作出阴住建复（2017）第01号《行政复议决定书》，维持2017年3月2日质监站作出的阴质监罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》。原告于2017年7月6日收到该复议决定书。原告认为，被告质监站所作出的阴质监罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》，没有事实和法律依据；被告住建局在受理后，未能对被告华阴市建筑工程质量监督站的具体行政行为进行全面审查，并对被告住建局作出的行政复议决定一并处理，请求依法撤销被告质监站的行政处罚决定、被告住建局所作出的行政复议决定，故诉至法院。
被告质监站辩称，2014年9月18日被告接到群众对所购置住房质量问题的反映后，立即组织派员进行调查，经调查，原告在开发华阴市万象街区7号楼住房过程中，存在未组织竣工验收而交付部分业主使用房屋的情形，违背了《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》第十九条，建设工程竣工验收由建设单位组织,建设单位应当自收到建设工程竣工报告之日起二十日内组织勘察、设计、施工、工程监理等单位进行验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用，根据第六十六条，违反本条例第十九条规定，建设单位未组织竣工验收或者建设工程验收不合格交付使用的，由建设工程质量安全监督机构责令改正，处工程合同价格百分之二以上百分之四以下罚款，造成损失的，依法承担赔偿责任。据此，被告立即改正并依法启动了查处程序，通过调查、听证等法定程序，最终于2017年3月2日作出阴质监罚字（2017）第01号行政处罚决定书，责令原告1、立即停止违法行为；2、处以罚款126万元的行政处罚。该处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律恰当，依法应予维持。
被告住建局辩称，2017年5月9日，被告接到华阴市人民人民政府法制部门复议行政申请转送函后，对原告不服质监站作出的（2017）第01号行政处罚决定书提出复议一案，依法予以受理，复议期间召开会议听取了原告的复议意见，调阅了该行政处罚案宗。经审查，2014年9月18日质监站接到群众对所购置住房质量问题的反映后，立即组织派员进行调查，发现原告在开发华阴市万象街区7号楼商住房过程中，违背了《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》第十九条的规定“建设工程竣工验收由建设单位组织,建设单位应当自收到建设工程竣工报告之日起二十日内组织勘察、设计、施工、工程监理等单位进行验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”2017年3月2日华阴市建筑工程质量监督站根据《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》第六十六条之规定，“违反本条例第十九条规定，建设单位未组织竣工验收或者建设工程验收不合格交付使用的，由建设工程质量安全监督机构责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”最终作出了阴质监罚字（2017）第01号行政处罚决定书，责令原告人：1、立即停止违法行为。2、处以罚款126万元的行政处罚。2017年7月，被告住建局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条（一）项之规定作出阴住建复（2017）第01号《行政复议决定书》，认定质监站作出阴质监罚字（2017）第01号行政处罚决定书，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律恰当，依法予以维持。
原告向本院提交了以下证据：证据一、阴质监罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》。
证据二、阴住建复（2017）第01号《行政复议决定书》。
证据三、（2016）陕05民初141号《民事判决书》、（2017）陕民终176号《民事判决书》。
被告质监站向本院提交了以下证据：1、立案申报表。2、马丽、李江峰反映材料。3、调查询问笔录。4、现场调查笔录、施工许可证台账。5、纠正违法行为通知书。6、工程质量安全整改通知书。7、协调记录。8、整改方案。9、证明、协议书。10、调查终结报告。11、处罚处理审批表。12、行政处罚事先告知书、送达回证。13、陈述和申辩2份。14、行政处罚事先告知书、送达回证、15、陈述和申辩。16、行政处罚听证告知书、送达回证。17、听证申请书。18、行政处罚听证通知书、送达回证。19、回避申请书。20、行政处罚听证通知书、送达回证。21、行政处罚听证通知书、送达回证。22、回避申请书。23、行政处罚听证通知书、送达回证。24、行政处罚听证通知书、送达回证。25、听证会异议。26、行政处罚听证通知书、送达回证。27、延期听证申请。28、行政处罚听证通知书、送达回证。29、关于申请组织行政处罚听证会的函。30、行政处罚听证通知书、送达回证。31、听证会笔录。32、授权委托书。33、审议会议记录。34、处罚决定书、送达回证。35、行政复议决定书。
被告住建局向本院提交了以下证据：1、华阴市人民政府行政复议申请转送函。
2、行政复议申请书。
3、华阴市建筑工程质量监督站行政处罚决定书。
4、营业执照、授权委托书、法定代表人身份证明、委托代理人身份证。
5、建筑工程施工合同。
6、民事判决书。
7、中标通知书。
8、复议谈话会议记录。
9、复议决议会记录。
10、复议决定书。
经庭审质证，原告对被告质监站证据的质证意见：对证据1-7的形式要件和真实性予以认可，对证明目的不予认可；证据8、9的形式要件不予认可；证据10-28的形式要件和真实性予以认可，对证明目的不予认可；证据29因未提交原件，形式要件不予认可，证明目的不予认可；证据30-32的形式要件和真实性予以认可，对证明目的不予认可；证据33的形式要件不予认可，开庭时质监站未提供原件，在庭审结束前取来原件交法庭核对，明显违反行政诉讼法的规定，应视为没有该证据；证据34的形式要件和真实性予以认可，对证明目的不予认可；证据35的形式要件和真实性予以认可，对证明目的不予认可。
原告对被告住建局证据的质证意见：对证据1-6的形式要件和真实性无异议，对证明目的有异议；证据7的形式要件和证明目的均不认可。证据8的形式要件和真实性认可，证明目的不予认可；证据9、10的形式要件和真实性认可，证明目的不予认可。
被告对原告证据的质证意见：对证据1-3的真实性无异议，对证明目的有异议。
本院对证据作如下确认：对被告质监站提交的证据真实性予以认定，但不能证明从违法告知到处罚决定处罚126万元事实依据前后一致、清楚；不能证明听取了行政相对人即原告的陈述、申辩，不能证明对行政相对人提出的事实、理由和证据进行了复核。被告证明目的不能成立。
对被告住建局提交的证据真实性予以认定，但不能证明被告质监站提出书面答复、提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；没有证据证明受理原告复议申请后，向有关组织和人员调查取证，查阅文件资料。被告证明目的不能成立。
根据以上认证意见，结合各方当事人的陈述、答辩，查明如下案件事实：
被告华阴市建筑工程质量监督站以“华阴市鑫福房地产开发有限公司于2014年9月19日在华阴市万象街区7号商住楼未组织竣工验收而交付使用的行为，违反了《陕西省建设工程质量和安全管理条例》第19条规定”为由，2014年10月28日作出行政处罚事先告知书，“处合同价款3%”处罚；2014年11月6日12月22日原告鑫福公司分别提出书面陈述和申辩；2015年元月27日作出行政处罚听证告知书，后因原告鑫福公司申请回避、延期等原因，被告住建局申请华阴市政府法制办组织，2017年2月21日举行听证会，听证会被告质监站认定罚款依据是“工程造价4200万元，拟处3%罚款”，听证会后未对原告提出的事实、理由和证据进行复核，未收集、调取依法应予收集、调取的证据材料，亦未是否作出行政处罚进行会议研究，于2017年3月2日作出阴质监罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》，依据该条例第66条的规定对原告作出1、立即停止违法行为；2、处以罚款人民币126万元整的行政处罚。原告华阴市鑫福房地产开发有限公司对该处罚决定书不服，在《处罚决定书》载明的60日向华阴市人民政府申请了行政复议。华阴市人民政府行政复议办公室将原告的行政复议转送被告华阴市住房和城乡建设局，被告华阴市住房和城乡建设局受理该行政复议，认定被告质监站以“招投标中标价3932.5316万元，处罚3%”形成罚款126万元的行政处罚，事实清楚、程序合法、适用法律正确、内容适当，于2017年7月5日作出阴住建复（2017）第01号《行政复议决定书》，维持2017年3月2日华阴市建筑工程质量监督站作出的阴质监罚字（2017）第01号《行政处罚决定书》。原告于2017年7月6日收到该复议决定书。
本院认为，行政处罚必须遵守法定程序，依照法律、法规或者规章的规定实施，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；如果行政相对人曾提出陈述、申辩，但行政机关不能举证证明其听取了陈述、申辩，不能证明对行政相对人提出的事实、理由和证据进行复核，则推定其未听取陈述、申辩，未对行政相对人提出的事实、理由和证据进行复核，属违反法定程序；行政机关未收集、调取依法应予收集、调取的证据材料，属违反法定程序。在复议程序中，行政机关应当提出书面答复，提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，否则，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关应当决定撤销该行政行为。本案争议焦点一：行政处罚的事实是否清楚。被告质监站认定原告违法事实是“在开发万象街区7#楼工程，建设单位未组织竣工验收交付业主使用”，行政处罚告知书“拟处合同价款3%”的行政处罚；听证会认定处罚金额的依据是“申请人（原告）申报的工程造价4200万元”，以工程造价3%处罚；行政复议决定认定行政处罚“基于申请人（原告）与施工方的招投标中标价3932.5316万元为基础”，处以126万元罚款。即被告质监站在行政处罚时，未查明原告未组织竣工验收交付业主使用房屋的户数、面积及交付时间，作出罚款数额认定的事实依据标准前后矛盾，原告多次申辩和说明其与施工单位存在合同纠纷对处罚持有异议，被告质监站未要求原告提供施工合同，未依法调查取证核实，因此，被告质监站作出的行政处罚事实不清、主要证据不足。争议焦点二：行政处罚的程序是否合法。在听证程序中，被告质监站未收集、调取依法应予收集、调取的证据材料，不能举证证明其听取了原告陈述、申辩，不能证明对原告提出的事实、理由和证据进行复核；没有证据证明，听证会后被告针对是否行政处罚，行政机关负责人进行了集体讨论决定而是径行作出行政处罚，均属违反法定程序，因此，处罚程序违法。争议焦点三：复议程序是否合法、决定是否适当。被告住建局没有证据证明受理原告复议申请后，向有关组织和人员调查取证，查阅文件资料；没有证据证明被告质监站提出了书面答复、提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；被告住建局未核查被告质监站的具体行政行为，不顾被告质监站处罚金额的依据前后矛盾，却以“中标价格”认定、维持被告质监站作出的行政处罚决定，因此，被告住建局作出的复议决定程序违法、认定事实不清，作出的复议决定不当。综上，被告质监站作出的行政处罚决定主要证据不足、事实不清，且行政作为不及时适当、处罚拖沓，违反法定程序，依法应予撤销；对于维持该行政行为的被告住建局作出的复议决定也应一并撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款规定，判决如下：
一、撤销华阴市建筑工程质量监督站作出的阴质监罚字（2017）第01号行政处罚决定书；
二、撤销华阴市住房和城乡建设局作出的阴住建复（2017）第01号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告华阴市建筑工程质量监督站负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审 判 长 张钢铁
审 判 员 雷 英
人民陪审员 杨自申
二〇一七年十月二十三日
书 记 员 严晓莉