西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)陕7102行初2006号
原告贺友如，男，。
委托代理人弋秀梅，系原告贺友如妻子。
委托代理人贺金鹏，男，。系原告贺友如儿子。
被告西安市鄠邑区余下镇人民政府。。
法定代表人卢允涛，镇长。
委托代理人戴永智，陕西谷正律师事务所。
委托代理人王斌斌，该镇副镇长。
第三人张建良，
原告贺友如不服被告西安市鄠邑区余下镇人民政府（以下简称余下镇政府）作出的余政发【2017】13号关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定，于2017年11月20日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2017年11月24日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因张建良与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。原告贺友如及其委托代理人弋秀梅、贺金鹏，被告余下镇政府的委托代理人戴永智、王斌斌，第三人张建良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
余下镇政府于2017年9月15日作出的余政发【2017】13号关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定，决定：一、双方宅基界线以张建良东山墙外皮南北延长线为界，两边分别为各自的宅基地使用权；二、鉴于申请人贺友如占用被申请人张建良0.26米宅基地且实际不能归还，贺友如阻挡张建良通行运输材料违反了张建良让出0.26米地皮的初衷本意，故应补偿张建良一定的经济损失，现决定酌情补偿2000元；三、申请人贺友如建房时被申请人张建良不得阻挡。余下镇政府于2017年10月31日向原告贺友如送达了该决定书。
原告贺友如诉称，原告祖遗宅基地与同村村民张存义相邻，双方就存在争议，2007年张建良从张双喜处购买了原张存义宅基地上的房屋。2015年8月原告准备盖房，双方发生地界纠纷，后经村干部调解，各自建房过程中，张建良于2015年9月17日阻挡原告建房，经村干部调解无果。原告向被告递交申请书，要求对原告宅基地进行确权，并确认第三人占用原告0.62米宽宅基地。被告未进行现场勘察和丈量，即作出违背事实的错误决定。诉讼请求：1、判令撤销余下镇政府余政发【2017】13号关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书；2、判令被告就原告与第三人宅基地权属争议重新作出处理决定；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、2016年4月27日申请对宅基地确权作出处理决定；2、余政发【2017】13号《西安市鄠邑区余下镇人民政府关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》；3、2015年8月23日合同书；4、刘森森2016年3月18日证明；5、刘森森2017年11月3日证明；6、张三民2017年11月10日证明；7、照片十张；8、示意图；9、补充提交照片一张。证明被告作出的认定事实是错误的，作出的该决定书也是错误的。
被告余下镇政府辩称，原告与第三人从2015年7月因宅基地使用权界线发生纠纷，经村干部调解达成和解协议。在双方建房的过程中又形成新的纠纷。原告申请镇政府处理，被告经过现场查看及村调解组意见，作出余政发【2017】13号《西安市鄠邑区余下镇人民政府关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》是正确的。原告起诉理由及请求不能成立，应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告余下镇政府向本院提交了以下证据：1、贺友如《申请对宅基地确权作出处理决定》；2、余下镇人民政府送达张建良《答辩通知书》；3、余下镇人民政府《送达回证》；4、张建良《答辩材料》；5、余下镇马营村调委会《合同书》；6、余下镇马营村调委会《调解意见书》；7、余下镇马营村调委会《相关问题说明》；8、马营村调解主任杨根才《书面解说》；9、张建良拍摄的两家界墙情况照片；10、余下镇人民政府文件余政发【2017】13号《西安市鄠邑区余下镇人民政府关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》；11、余下镇《送达回证》。证明被告作出的处理决定书事实清楚，程序合法，结论正确。
第三人张建良述称，一、原告贺友如在诉状中提到第三人建房占用他0.62米地皮使用权的问题，根本就不存在此问题。二、原告贺友如在诉状中称2007年，张建良买了张双喜（张存义上门女婿）的房屋，但并未买原告的地方和墙….。不符合法律规定，因为土地属集体和国家所有，这是宪法规定的，私人无买卖权利。三、原告贺友如在诉状中说：“于2015年9月17日阻拦原告建房至原告停止施工造成损失”一事与事实不符；第三人认可被告鄠邑区余下镇人民政府2017年9月15日作出的余政发【2017】13号《关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》，应当驳回原告诉讼请求。
第三人张建良向本院提交了以下证据：1、张双喜和张建良房屋交易协议书;2、马营村《调解意见书》；3、马营村《说明书》；4、马营村相关问题说明；5、马营村调解主任杨根才解说材料；6、张建良、贺友如相邻资料照片；7、余下镇《宅基地确权行政处理决定书》；证明余政发【2017】13号《西安市鄠邑区余下镇人民政府关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》是合法的。
经庭审质证，原告贺友如对被告余下镇政府提交的证据的质证意见为：对证据1、2、3、5、9、10、11的真实性无异议，对证明目的不认可；对其他证据的真实性和证明目的均不认可。原告贺友如对第三人张建良提交的证据的与对被告证据的质证意见一致。第三人张建良对被告余下镇政府提交的证据无异议。
被告余下镇政府及第三人张建良对原告贺友如提交的证据的质证意见为：对证据1、2、3、7、9真实性没有异议；对其他证据的真实性和证明目的均不认可。被告余下镇政府对第三人张建良提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下:对被告余下镇政府向法庭提交的证据中，证据1、2、3、5、9、10、11的真实性双方均无异议，对上述证据证明被告对原告申请事项作出处理的事实予以确认；对原告贺友如向法庭提交的证据1、2、3、7、9的真实性予以确认，对其他证据因不符合证据的法定形式要件，不予采信；对第三人张建良提交的证据1的真实性认可，其他证据因与被告提交的证据重复，故认证意见相同。
经审理查明，原告贺友如与第三人张建良宅基地相邻，双方均未取得宅基地使用证。2015年7月，双方因宅基地界线发生争议，经村干部调解双方为当成与2015年8月23日达成《合同书》一份，约定：“1、贺友如建房，从东墙东外皮至西墙外皮总共米数为9.89米，此距离是由东边张迺华家老山墙放线从南至北的直线向西丈量而得。张建良本人已同意此数据。2、贺友如建西院墙时，前后均按自己西山墙外皮向东建南北墙，张建良前房现时未拆，贺友如建前墙时，从建良东山墙中心线向东建南北墙。以后建良拆除前房后，贺友如建前院墙时，应从自己前墙皮拉线通向自己西山墙外西皮为准建南北墙。3、贺友如建房后，张建良房后东边的土房堑保留不拆除，待后建良房破重建时再拆除。拆除后，贺友如建后西院墙时，由自己西山墙西外皮拉线向北建，墙和自己西山墙对齐。4、贺友如西院墙建起后，墙权归友如，但建良可以在墙上担木头搭棚子。但不能建永久性建筑物”。后双方又发生纠纷，原告贺友如于2016年4月27日向被告余下镇政府递交了一份《申请对宅基地确权作出处理决定》，请求将原告宅基地西至张建良小三间房东山墙外墙皮往西量至0.62米处以东地皮使用权归原告所有，原告房屋的宽度为10.31米，请求确权。被告收到后未在法定期限内作出处理，原告贺友如于2017年2月8日向本院提起诉讼，要求确认被告在法定期限内未履行法定职责违法，本院经审理与2017年4月17日作出（2017）陕7102行初340号行政判决书，判决确认被告在法定期限内未履行法定职责违法，责令被告在六个月内作出土地确权决定。被告依据原告和第三人达成的《合同书》、余下镇马营村调委会《调解意见书》、余下镇马营村调委会《相关问题说明》、马营村调解主任杨根才《书面解说》及张建良拍摄的两家界墙情况照片，于2017年9月15日作出余政发【2017】13号《关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》，该决定书查明的事实为：“申请人（本案原告）与被申请人（本案第三人）东西为邻，申请人住房在早，被申请人购买西邻房屋后才居住，但十几年来申请人及卖方张双喜均未向被申请人说明张双喜原老房曾占用申请人0.62米地皮之情况。2015年7、8月间，双方因建新房为宅基地使用界线发生纠纷，经所在村干部多次调解达成最终协议，主要内容为：张建良让出0.26米由贺友如建筑底梁，张建良建房借用贺友如前院作通道运进建筑材料。但当张建良使用该通道不几天，贺友如又挖渠断路阻止张建良通过进料。张建良被迫拆除自己前门房沿墙进料盖起后面楼房，后又以要回已出让的0.26米地皮为由出面阻挡贺友如建筑房屋。对此新的矛盾纠纷，马营村调解组提出的调解方案是：“1、贺友如向张建良赔礼道歉；2、贺友如给张建良适当的经济补偿；3、张建良不应再坚持要回0.26米庄基尺寸。对此意见双方均不服，致调解无果。”被告认为：“申请人与被申请人东西为邻多年且能和睦相处；现因各自建新楼房对宅基地使用权界线发生纠纷。对申请人所称被申请人多占其宅基地0.62米一说，虽申请人提供多个证据，但没有证据能直接证明被申请人占用其宅基地0.62米，故对此我镇不予确认。依据被申请人所提交的照片和实物核对及村调解组的调解过程和意见，基本可以确定申请人贺友如占用被申请人张建良宅基地0.26米。鉴于张建良楼房已建成，欲要回已出让的墙外0.26米地皮客观已不可能，加之建成之物不可损坏造成损失，我镇原则同意村调解组的处理意见。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，决定如下：一、双方宅基界线以张建良东山墙外皮南北延长线为界，两边分别为各自的宅基地使用权；二、鉴于申请人贺友如占用被申请人张建良0.26米宅基地且实际不能归还，贺友如阻挡张建良通行运输材料违反了张建良让出0.26米地皮的初衷本意，故应补偿张建良一定的经济损失，现决定酌情补偿2000元；三、申请人贺友如建房时被申请人张建良不得阻挡”。余下镇政府于2017年10月31日向原告贺友如送达了该决定书。
同时查明，被告余下镇政府于2017年12月17日作出关于撤销《马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》的决定，撤销了余政发【2017】13号《关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》，向本院及本案原告、第三人进行了送达。经本院征询意见原告坚持本案诉讼不撤诉。
本院认为，本案争议的焦点为：余下镇政府2017年9月15日作出余政发【2017】13号《关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定书》是否合法。
对此争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，被告余下镇政府有权对个人之间土地使用权争议进行处理。同时被告应当依据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序进行处理，该办法规定，对当事人提供的证据应当查证属实，方可作为认定事实的依据；对争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解不成依法作出处理决定。本案中，被告余下镇政府既未对争议双方提供的证据材料进行查证，也未进行先行调解。其认定原告与第三人达成“张建良让出0.26米由贺友如建筑地梁，张建良建房借用贺友如前院作通道运进建筑材料”的事实，没有证据支持，导致认定事实不清；其作出的决定内容只是维持了村调解组的意见，并未对双方宅基地的权属情况作出明确处理。故应认定被告余下镇政府作出的余政发【2017】13号关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定，事实不清，主要证据不足；本应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定予以撤销；但由于被告余下镇政府在本案诉讼中已自行撤销了该处理决定，在原告不撤诉的情况下，故应当依法确认被告余下镇政府作出余政发【2017】13号关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定的行政行为违法；并责令被告余下镇政府对原告贺友如的申请事项重新作出处理。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决如下：
一、确认被告西安市鄠邑区余下镇人民政府2017年9月15日作出的（【2017】13号关于马营村贺友如与张建良宅基地确权行政处理决定的行政行为违法；
二、责令被告西安市鄠邑区余下镇人民政府在本判决生效之日起六个月内对原告贺友如的申请事项重新作出处理。
案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区余下镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 胡海军
审 判 员 蒋漱玉
人民陪审员 安 岚
二〇一七年十二月二十二日
书 记 员 周 扬
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条
被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。 原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。