海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1748号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1748号
上诉人（原审第三人）孙荣镇，男，1943年3月16日生，汉族，住三亚市。
委托代理人孙芳碧，男，1978年11月7日生，住三亚市,系孙荣镇的儿子。
被上诉人（原审原告）杜培坚，男，1960年11月20日生，汉族，住三亚市。
委托代理人王竹，海南建亚律师事务所律师。
委托代理人杜泽佳，男，1989年10月15日生，住三亚市,系杜培坚的儿子。
原审被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人黄广明，三亚市法制办公室工作人员。
原审第三人三亚市崖州区镇海村民委员会，住所地三亚市崖州区镇海村。
法定代表人孙芳器，村委会主任。
上诉人孙荣镇因其与被上诉人杜培坚、原审被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚市崖州区镇海村民委员会（以下简称镇海村委会）土地登记一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2017）琼02行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年2月28日，经孙荣镇申请，三亚市政府给孙荣镇的房屋办理了初始登记，并颁发了三集土房（2009）字第00032号《集体土地房屋权证》（以下简称00032号证）。该证记载：土地房屋座落于三亚市××区，宗地号为32-06-288，宅基地面积为175.00平方米，用地面积为605.07平方米，房屋建筑面积为122.04平方米。
原审查明，本案争议土地位于三亚市××区,东西长约12米，南北宽约2.3米，面积约30平方米，争议地紧邻孙荣镇重建房屋的南面。长期以来，杜培坚与孙荣镇多次因该地使用权发生争议。2002年6月25日，镇海村委会召开全村党员干部会议，就该争议地组织各方当事人进行调解，最终达成的处理结果为：1.确定孙镇（即孙荣镇）西墙南终点界线应从现在孙镇家新建之灶南墙起点向南全长壹拾陆米整；2.确定孙镇新屋基地南即东向西起点从南亚墙向西长壹拾陆米捌拾公分（其中内包公路宽4.8米）；3.规定孙镇西墙动工建筑房屋开挖地基之时，地下开多大，杜培黎（即杜培坚）无权干涉。但地面不得乱堆大石头大木块护墙。并严格依照界线办事，不得逾越前面第1、第2点规定的界线点；4.孙镇新屋基地之南终点所剩的土地为镇海村委会之土地，留供众人所用，任何人不准侵占。2008年11月，孙荣镇向三亚市政府下属土地房产部门申请办理农村宅基地使用权和房屋所有权确权登记。同年11月26日，镇海村委会向三亚市国土环境资源局、三亚市住房保障与房产管理局出具《证明》，主要内容为：孙荣镇为该村居民，1974年起一直使用座落在××镇的宅基地至今，该宅基地四至为：东至道路，西至巷道，南至空地，北至孙丽莲，批准面积175平方米，1974年6月在其宅基地上建1幢一层砖木结构的住宅楼，建筑面积122.04平方米。
2008年11月，三亚市政府对孙荣镇申请发证土地进行了地籍调查。在法庭质证过程中，杜培坚及孙荣镇均否认《农村宅基地地籍调查表》指界签名是其本人,镇海村委会亦承认各方当事人的指界签名可能系由当年确权登记的文书代签。2008年11月5日，三亚市国土环境资源局、三亚市住房和城乡建设局、三亚市崖城镇人民政府及镇海村委会将镇海村委会一至五组村民申请登记的宅基地使用权和房屋所有权的初步审定结果统一在镇海村委会进行了张贴公告。2009年2月28日，三亚市政府同意给孙荣镇办理初始登记并颁发了00032号证，该证载明孙荣镇的土地地号为32-06-288，宅基地面积为175平方米，房屋建筑面积为122.04平方米，用地面积为605.07平方米。2013年，孙荣镇拆掉原有住房重建新房，镇海村委会派人依照2002年6月25日之调处方案第一条从北向南拉线，确定孙荣镇从北向南宅基地范围应建楼房为其现在建房的位置。2014年，因孙荣镇欲在现争议地上修建围墙，遭杜培坚阻拦，镇海村委会出面调停未果。同年4月14日，镇海村委会就三亚市政府向孙荣镇颁发00032号证四至范围向原崖城国土所出具《意见书》，主要内容为：孙荣镇和杜培坚因宅基地使用权发生纠纷，在2002年经村两委班子的调解下双方已同意达成共识。但2009年孙荣镇取得的宅基地确权证四至范围（即南边多出2米），我村委会认为孙荣镇的宅基地管理范围应以2002年的处理结果取得，现多出的2米应供公众所用，请国土所给予孙荣镇的宅基地使用范围重新丈量确权。2016年12月，孙荣镇再次修建围墙，并称该争议地在其00032号证范围内，双方发生争议，镇海村委会多次出面调停均未果,杜培坚遂提起本案诉讼，请求法院依法撤销00032号证。
原审认为，本案争议的焦点是：一、杜培坚的起诉是否已超过了法定期限；二、三亚市政府给孙荣镇颁发00032号证的程序是否合法，发证依据是否充分。
一、关于杜培坚的起诉是否已超过了法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。经查，本案中，三亚市政府和孙荣镇所提交的宅基地使用权和房屋所有权的初步审定公告所证明的事实发生在三亚市政府颁发00032号证前，无法证明杜培坚在三亚市政府颁发00032号证之后何时知道或应当知道三亚市政府颁发00032号证的内容，故杜培坚在2016年12月因孙荣镇再次修建围墙，并称该争议地在其00032号证范围内，于2017年2月23日提起本案诉讼，没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定。三亚市政府称将争议地确权给孙荣镇后，杜培坚的起诉已超过法定起诉期限的主张依据不足，依法不予支持。
二、关于三亚市政府给孙荣镇颁发00032号证的程序是否合法，发证依据是否充分的问题。首先，《海南经济特区土地管理条例》第三十二条规定，农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米。《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交土地权属来源证明等有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第十四条规定，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查。本案中，三亚市政府在00032号证中登记确认孙荣镇的土地用地面积为605.07平方米。可是经查明，孙荣镇申请登记发证的土地权属来源证明只有镇海委会2008年11月26日的《证明》，该材料证明孙荣镇一直使用的宅基地面积仅为175平方米，除此之外没有其他有效证据证明孙荣镇实际使用的土地面积为605.07平方米。对于登记多出的430.07平方米土地，三亚市政府既没有依照《土地登记办法》的规定进行土地权属来源审查，也未对该土地的历史使用情况进行认真的调查。此外，根据镇海村委会2002年6月25日与杜培坚、孙荣镇确定的处理结果和孙荣镇在2013年兴建新房时镇海村委会派人给其拉线的情况及孙荣镇2017年8月7日的陈述来看，现争议地应属于镇海村委会之用地。其次，从登记发证的程序上看，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.3条的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。本案中，三亚市政府给孙荣镇登记颁发00032号证前，其下属国土部门虽然对孙荣镇申请登记的土地进行了权属审核和地籍调查，但其地籍调查表上”孙荣镇、杜培坚”指界人签名，均不是其本人，三亚市政府在未通知杜培坚及孙荣镇指界签名的情况下，登记确认现争执地归孙荣镇所有，显然违反了前述规定，程序上违法。
综上，三亚市政府在登记办理00032号证的过程中未尽到审慎审查的义务，颁证程序违法，其确认孙荣镇的用地面积为605.07平方米没有充分的事实根据和法律依据，且与《海南经济特区土地管理条例》第三十二条的规定相悖。因此，杜培坚诉请撤销00032号证的理由充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销三亚市政府给孙荣镇颁发的00032号证。本案受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人孙荣镇上诉称，一、三亚市政府为孙荣镇颁发00032号证的行为未违反法定程序。三亚市政府对宅基地登记进行地籍调查,且镇海村委会出具了宅基地使用权来源的《证明》,载明该宅基地划给孙荣镇使用,并得到原崖城镇人民政府的认可。随后三亚市国土环境资源局进行相关审核后,同意孙荣镇的申请并予以办理土地房屋权证登记。2009年2月28日，经三亚市政府批准同意办理涉案土地房屋权证初始登记。故三亚市政府的上述具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。二、杜培坚起诉已超过起诉期限。2008年11月5日,三亚市国土环境资源局、三亚市住房和城乡建设局、原崖城镇人民政府和镇海村委会对办理涉案土地房屋权证登记进行公告,告知其如有异议请自公告之日起15日内提出,但杜培坚至起诉前均未提出过任何异议。杜培坚于2017年2月向法院提起诉讼,明显超过起诉期限。三、原审没有通知原崖城镇人民政府作为第三人参加诉讼,违反法定程序。由于镇海村委会出具了宅基地使用权来源的《证明》,该证明得到原崖城镇人民政府的认可,为便于法院进一步查明本案事实,作出公正的判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,原审法院应依法通知原崖城镇人民政府作为第三人参加诉讼。四、原审认定事实错误,证据不足。镇海村委会出具给孙荣镇的宅基地使用权来源《证明》,内容明确载明该宅基地划给孙荣镇使用,并得到原崖城镇人民政府的认可。另外,镇海村委会原审当庭陈述杜培坚诉称的1985年起,将涉案的土地用于圈养牛羊的情况不属实,涉案的土地一直属于镇海村委会集体用地。也就是说,涉案土地使用权孙荣镇和杜培坚存在纠纷,但镇海村委会从未同意将土地使用权划给杜培坚使用,镇海村委会有权根据村民的申请,经政府相关部门依法审批后,将土地划给村民作为宅基地使用。五、原审适用法律错误。原审法院应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回杜培坚的诉讼请求。综上，孙荣镇请求：1.撤销原审判决,依法改判驳回杜培坚的诉讼请求；2.本案的诉讼费用由杜培坚承担。
被上诉人杜培坚未提交书面答辩意见，当庭辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审被告三亚市政府未提交书面陈述意见，当庭述称，其陈述意见与原审答辩意见一致。
原审第三人镇海村委会经本院合法传唤，未参加诉讼，也未提交书面陈述意见。
二审期间，当事人无新证据提交本院。
本院二审审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是三亚市政府于2009年2月28日向孙荣镇颁发00032号证的土地登记发证行为，本院就该行为的合法性进行审查。
一、关于杜培坚起诉本案是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，杜培坚自认其于2016年12月因孙荣镇再次修建围墙知晓本案被诉的土地登记行为，在卷证据并不能证明杜培坚早于上述时间知晓被诉行政行为。三亚市政府和孙荣镇提交的宅基地使用权和房屋所有权的初步审定公告并不涉及到土地登记情况，亦不能根据该公告推断杜培坚的知晓时间，故杜培坚于2017年2月23日提起本案行政诉讼，系在知道作出行政行为之日起六个月内，符合法律关于起诉期限的规定。孙荣镇关于杜培坚起诉超过法定期限的主张不能成立，本院不予支持。
二、关于三亚市政府向孙荣镇颁发00032号证是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《海南经济特区土地管理条例》第三十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地用地面积不得超过175㎡。孙荣镇申请登记发证的土地权属来源证明，即镇海村委会2008年11月26日出具的《证明》，证明孙荣镇一直使用的宅基地面积仅为175平方米，而三亚市政府据此颁发的00032号证中却确认孙荣镇的用地面积为605.07平方米，超出部分明显权属来源不清，主要证据不足。其次，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.3条的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。本案中，三亚市政府土地登记部门在地籍调查时，未通知孙荣镇及其他相邻宗地使用者现场共同指界，其地籍调查表上”孙荣镇、杜培坚”的指界人签名，均不是其本人所签，存在冒签的事实，严重违反法定程序。
综上，三亚市政府00032号证的土地登记行为未尽审慎审查义务，土地登记事实不清，且违反法定程序，原审判决撤销00032号证并无不当。孙荣镇的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙荣镇负担。
本判决为终审判决。
审判长吴天月
审判员朱望锋
审判员陈焱
二○一七年十二月二十二日
法官助理皮小慢
书记员井泉旺
书记员井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
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[{法规名称:\'《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》\',Items:[{法条名称:\'第四十五条\',法条内容:\'
45.被执行人的财产经查封、扣押后，在人民法院指定的期间内履行义务的，人民法院应当及时解除查封、扣押措施。
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第三十一条 有下列情形之一的，人民法院应当作出解除查封、扣押、冻结裁定，并送达申请执行人、被执行人或者案外人：
（一）查封、扣押、冻结案外人财产的；
（二）申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的；
（三）查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债的；
（四）债务已经清偿的；
（五）被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结的；
（六）人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。
解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发出协助执行通知书
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