湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鄂06行终7号
上诉人(原审原告)刘喜兰，女，1952年6月5日出生，住襄阳市樊城区杜甫巷。
委托代理人熊化明，湖北联帮律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人(原审被告)襄阳市文化体育新闻出版广电局（以下简称襄阳市文体局），住所地：襄阳市襄城区冯家巷。
法定代表人郑玉清，该局局长。
委托代理人刘江涛，湖北隆中律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人刘喜兰诉因确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2016）鄂0602行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭受理了本案。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中刘喜兰起诉襄阳市文体局要求确认《长门核算报告》及附件违法并赔偿其损失，从刘喜兰向法院提交的诉状内容分析，此案根源于刘喜兰之夫刘敬先最初与襄樊市文物局代表市政府签订的文物修复、建设协议，该协议系平等主体之间的民事合同，由此产生的争议和纠纷应当由《中华人民共和国合同法》及相关民事法律进行调整。刘喜兰所称的《长门核算报告》及附件三，仅是一份带有请示、参考性质的结论意见，而非行政行为，该报告是否被采信并最终据此作出决策或决定无相关证据证实，对刘喜兰不产生行政法意义上的确定力、约束力和执行力，刘喜兰的起诉不符合人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、第二款之规定，裁定驳回刘喜兰对襄阳市文化体育新闻出版广电局的起诉。
宣判后，上诉人刘喜兰不服上述判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实错误。原审法院认为：“《长门核算报告》及附件三，仅是一份带有请示、参考性质的结论意见，而非行政行为，该报告是否被采信并最终据此作出决策无相关证据证实，对原告不产生行政法意义上的确定力、约束力和执行力。”上诉人第27号证据载明：“2008年7月17日上午，受王代全副市长委托，市政府副秘书长李建华在市政府四楼会议室主持会议，听取市文物局关于襄阳长门景区文物修复项目相关情况的汇报，就长门修复及周边环境整治工程项目的有关遗留问题……形成了一致意见。”“会议议定：一、由市文体局牵头……组成专班对长门修复……相关费用进行核定。二、认真核实长门建设及周边整治项目工程量……依据原市文化局与开发公司的合同进行认可……。”第28号证据即《长门核算报告》载明：“2008年7月，市政府召开长门问题协调会，责成我局牵头……组成专班，对长门修复及周边环境整治及开放工程所发生的相关费用进行核定。……现将专班调查了解的情况和核算数据报告如下……。”该报告的拟文处理笺上还有领导“同意”和“上报”的批阅；该28号证据的文件处理笺上还有襄阳市文体局的加印《关于将长门工程款划拨文物处由其支付给工程队的请示》，相关领导对长门修复工程款已按《长门核算报告》的骗款口径将相关工程款划拨到襄阳市文体局处后的处理和发放程序。精诚公司的《承诺书》、《委托书》等，充分证明，《长门核算报告》是襄阳市文体局行使行政权的职务行为，不仅是行政行为，是应该撤销，也必须撤销的违法且无效的行政行为，且该报告已被政府部门采信并最终据此作出决策。将长门修复工程款160万元（先期已支付50万元）划拨到被上诉人处，再由其支付给贪污犯罪分子。证据29是市纪检委关于附件三产生依据及报告已被采信和拨款情况的说明：“经调查核实，市政府是长门城墙、城楼……等工程款项承担者，依据原始的施工合同以及法院判决书……我们建议兑付的工程款由市财政局直接拨付至文旅新局，由……文旅新局……发放到每个欠款对象手中。”前述证据27和29所指“原市文化局与开发公司的合同”和“原始的施工合同”是指上诉人证据14和证据15，证据23中，原市文化局已明确表示：“同意襄阳长门文物景区由刘敬先同志开发”，证据39是有原市文化局转给刘喜兰之夫刘敬先，让其办理建设长门景区工程相关手续的，该襄计社（93）11号文件加印签批：“该项目建设单位由文化局变为……园林古建开发公司（上诉人拥有所有权的私企，见证据1、2），各项前期工作也均为该公司办理……”这些证据证实，《长门核算报告》和附件三已对刘喜兰产生了“行政法意义上的确定力、约束力和执行力。”即该报告的行政法意义是将应付给刘喜兰的巨额财产交给刘喜兰之外的贪污犯，故意使刘喜兰遭受巨大财产损失，且该财产损失与襄阳市文体局的《长门核算报告》及附件三由行政法意义上的直接因果关系。证据显示：《长门核算报告》及附件三是襄阳市文体局依市政府授权（包括“责成”即命令）对长门修复及周边环境整治及开发工程所发生的相关费用进行核定后所产生的“报告”最终结果及处理意见的行政文件，完全符合《行政诉讼法》第二条第二款关于行政行为的定义，绝非“参考”性质的意见，而是应予宣告违法且无效的行政行为，且该报告已有充分证据显示已被采信并据此作出划拨巨款给刘喜兰由其支配的“决策”，已对刘喜兰产生行政法意义上的确定力、约束力和执行力，使刘喜兰的利益受到巨大损害，该财产损害与襄阳市文体局的《长门核算报告》及附件三有行政法意义上的直接因果关系。即原审裁定认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。原审法院适用《行政诉讼法》第二条和最高人民法院关于适用《行政诉讼法》若干问题解释（即法释【2015】9号）第三条第一款第（十）项、第二款作出鄂06**行初57号裁定书的。《行政诉讼法》第二条内容的上诉观点前已阐明，至于法释【2015】9号司法解释的第三条第一款第（十）项和第二款的规定，并不适用于本案刘喜兰。《行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织，可以提起诉讼。刘喜兰的证据14、15、23、29，足以说明刘喜兰与《长门核算报告》及附件三所实施的行政行为有直接利害关系，证据24、25更证实襄阳市文体局（原市文化局）2001年就认为，长门城墙等修复工程建设投资方是刘喜兰之夫刘敬先；证据33、38和补充证据，则证实刘喜兰已依法履行相关前置程序和在法律规定的起诉期限内起诉。真不明白原审法院所说的刘喜兰的起诉“不符合”什么“其他法定起诉条件”这个兜底条款？违反了第51条第三款的规定。刘喜兰认为，应当适用《行政诉讼法》第七十条、第七十六条对本案作出裁判。综上所述，原审裁定认定事实错误，适用法律错误。请求二审人民法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，支持刘喜兰的上诉请求。
本院认为，刘喜兰之夫刘敬先(已故)是原襄樊园林古建开发公司的法定代表人。1993年原襄樊市樊西民宅开发处与原襄樊市文化局签订《关于建设绿影壁等四个文物景区的委托协议书》，因原襄樊市樊西民宅开发处的主管单位发生变更，双方约定将绿影壁和长门两个景区的全部修复开发任务委托刘敬先承担。后种种原因致长门景区开发停止。2010年元月20日原襄樊市文物局作出《关于长门修复及开发工程所发生费用的核算报告》及四个附件系行政机关内部的程序管理文件。刘喜兰请求确认该核算报告及其附件三违法并赔偿损失，该核算报告及其附件三是对长门以东的地段进行开发费用的核算。对刘喜兰合法权益明显不产生实际影响，因此，刘喜兰的起诉不符合人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回，其与相关权利主体因修复文物、建设签订的协议及工程结算属民事法律关系调整范围，可另行处理。原审法院认为对刘喜兰不产生行政法意义上的确定力、约束力和执行力，适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项规定的错误解读，本院予以纠正。综上，原审裁定驳回刘喜兰的起诉认定事实清楚，裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王杰锋
审 判 员 曾建彬
代理审判员 龚开宇
二〇一七年二月二十四日
书 记 员 袁 昭