广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2018)粤71行终49号
上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局。住所地：广州市越秀区连新路**号。
法定代表人：郭志勇，局长。
上诉人（原审被告）：广东省人力资源和社会保障厅。住所地：广州市越秀区东风中路***号粤财大厦。
法定代表人：黄汉标，厅长。
委托代理人：魏小兵，该厅工作人员。
被上诉人（原审原告）：刘红卫，女，1967年3月2日出生，汉族，住广州市白云区。
委托代理人：吴振中，广东大钧律师事务所律师。
委托代理人：翁宇龙，广东大钧律师事务所实习律师。
上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、广东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）因与被上诉人刘红卫视同缴费年限审核决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1871号行政判决，向原审法院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2017年1月18日，刘红卫在广州开发区社会保险基金管理中心填写编号为[2017]年（461）号《广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请表》，申请对其于1984年12月到1998年3月在河南省南阳防爆集团工作的工作时间视同缴费年限。刘红卫档案中《招收全民劳动合同制工人登记、审批表》显示，1984年12月刘红卫被南阳市防爆电机厂同意招收录用。《工资关系转移介绍信》显示刘红卫于1998年3月31日从南阳防爆集团有限公司调出，调入南方航空公司。《解除劳动关系证明书》显示因工作调动，刘红卫与南阳防爆集团有限公司解除原订劳动合同。《工人调配通知》显示中国南方航空公司同意刘红卫调入，并从1998年4月1日开始发给其工资。2016年7月15日南阳市企业养老保险管理局为刘红卫开具的编号为411300201607083的《基本养老保险参保缴费凭证》记载刘红卫“在本地参保起止时间199501至199803，本地实际缴费月数39，本地参保期间个人账户储存额1927.5”。市人社局经审查后，于2017年2月7日作出穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》，认定刘红卫“1984年12月被录用为合同制工人，不是国有和县以上集体所有制单位干部或者固定职工，因此你的工作时间不能视同缴费年限”，并委托广州开发区社会保险基金管理中心于2017年2月13日送达刘红卫。刘红卫对该决定不服，于2017年3月9日向省人社厅申请行政复议。省人社厅于2017年5月5日作出粤人社行复[2017]25号《行政复议决定书》，维持了市人社局作出的视同缴费年限审核决定，并于2017年5月16日送达刘红卫。刘红卫仍不服，诉至原审法院。
另查明，2016年8月15日，南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局出具《关于刘红卫同志养老保险个人帐户转移情况的说明》，说明“按照国办发[2009]66号文件和豫政办[1995]74号文件的规定刘红卫同志的个人账户是从1995年1月开始建立的，个人账户资金将按规定转移到接收地经办机构”，“刘红卫同志为合同制职工，从1986年10月起已缴纳了养老保险费，按人社部发[2010]70号和豫政办[1995]74号文件规定其工龄应作为视同缴费年限”。2017年2月23日，南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局出具《证明》，“经查询南阳市城镇职工基本养老保险数据库，刘红卫（身份证号）1986年10月至1994年12月的养老保险费已缴。根据豫政办[1995]74号文件，刘红卫的个人账户于1995年元月建立，1984年12月至1994年12月的连续工龄可视同缴费年限。”
原审法院认为，1953年1月1日起实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第三十八条规定：“一般工龄系指工人职员以工资收入为生活资料之全部或主要来源的工作时间而言。在计算一般工龄时，应包括本企业工龄在内。”第三十九条规定：“本企业工龄应以工人职员在本企业连续工作的时间计算之……”。本案中，刘红卫于1984年12月被南阳市防爆电机厂招收为劳动合同制工人，1986年10月起缴纳养老保险费，于1998年3月31日从南阳防爆集团有限公司调出，调入南方航空公司。刘红卫自1984年12月起一直在南阳市防爆电机厂工作，1998年3月31日以调动方式进入南方航空公司工作，其工龄并不存在不连续的情况。
人力资源社会保障部于2016年11月28日公布的人社部规[2016]5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第二大点明确“关于缴费信息历史遗留问题的处理。由于各地政策或建立个人账户时间不一致等客观原因，参保人员在跨省转移接续养老保险关系时，转出地无法按月提供1998年1月1日之前缴费信息或者提供的1998年1月1日之前缴费信息无法在转入地计发待遇的，转入地应根据转出地提供的缴费时间记录，结合档案记载将相应年度计为视同缴费年限。”南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局作为转出地的社保经办机构，将刘红卫同志的个人账户是从1995年1月开始建立且1986年10月起已缴纳了养老保险费的情况予以书面说明，刘红卫也持有相应缴费时间段的社会劳动保险手册。市人社局未按上述法律规范及文件规定，根据转出地社会保险经办机构基本养老保险数据库中刘红卫的实际缴费记录，结合刘红卫原始档案记载对其视同缴费年限情况进行审核而作出的穗人社工龄决[2017]0110号视同缴费年限审核决定属适用法律错误，依法应当予以撤销。省人社厅作出维持该审核决定的复议决定，同理应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告市人社局作出的穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》；二、撤销省人社厅作出的粤人社行复[2017]25号《行政复议决定书》；三、责令被告市人社局于本判决发生法律效力之日起在法定期限内对刘红卫2017年1月18日在广州开发区社会保险基金管理中心填写编号为[2017]年461号的广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请重新作出处理。
上诉人市人社局不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）本局作出的穗人社工龄决[20l7]0110号《视同缴费年限审核决定书》认定事实清楚，适用法规正确。据查被上诉人刘红卫的原始人事档案资料，记载其曾在河南省南阳防暴集团有限公司工作，1998年3月调动离开（1984年12月被录用为全民合同制工人）。根据《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第三十九条、《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款，以及《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第二十六条规定，被上诉人刘红卫1984年12月被录用为合同制工人，不具有国有和县以上集体所有制单位干部或者固定职工的身份，因此原工作时间不符合国家和省计算连续工龄的政策规定，不能视同养老保险的缴费年限。（二）原审判决适用法律错误。原审判决混淆了“视同缴费年限审核”与“计入视同缴费账户”两个不同概念，导致原审判决法律适用错误。人社部规[2016]5号《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》作为对国办发[2009]66号《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的补充，其内容旨在解决社保转移接续的相关问题。至于其第二条关于缴费信息历史遗留问题的处理的规定仍然是要求由办理社保转移接续的社保经办机构按照缴费时间记录和档案记载计入视同缴费账户的办法解决异地社保转移接续的问题。而审核视同缴费年限业务则是审核机构按照《广东省社会养老保险条例》的相关规定，对国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工的原工作年限予以审核。如被上诉人刘红卫在外地建账前确有实际缴费，只应该作为判断其在办理转移业务时是否符合计入视同账户的依据，而不应该用以判断其原工作年限是否符合视同缴费年限的审核要求，故上诉请求：1.撤销原审判决，维持穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》；2.被上诉人刘红卫承担一、二审诉讼费用。
上诉人省人社厅不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。市人社局作出的穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》源于刘红卫提交的《广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请表》，该申请表是刘红卫自愿选择的申报途径。鉴于刘红卫申报的工作期间不具有国有或县以上集体所有制单位的原干部和固定职工的身份，市人社局核定刘红卫的原工作期间不能视同养老保险缴费年限，符合国家和省的有关规定。本厅依法维持该审核决定书并无不妥。原审判决将视同缴费年限审核与养老保险关系转移接续两种不同的情形混为一谈。刘红卫在合同工期间如果有实际缴费年限，就必定没有视同缴费年限，故不能视同缴费年限审核。从审核视同缴费年限的角度看，市人社局的审核决定书和本厅的复议决定书均不存在违法情形。如果刘红卫当时选择的是办理养老保险转移手续，而不是申请审核其视同缴费年限，则不会出现穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》。虽然刘红卫在复议期间提交材料，认为其从1986年10月有实际缴费，相关工作时间应当视同缴费年限，但其复议申请书的请求是撤销穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》。本厅是基于刘红卫的复议请求审查原行政行为，鉴于市人社局审核刘红卫的视同缴费年限符合法律规定，本厅复议维持，不存在违法之处，复议决定书于法有据。（二）原审判决适用法律错误。《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定是广东省审核视同缴费年限的主要依据。鉴于刘红卫不是固定工身份，不适用上述文件．不能视同缴费年限。而原审判决引用的人社部规[2016]5号《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第二点规定是为了解决转移过程中历史遗留问题，其表述“将相应年度计为视同缴费年限”，是因为在无法实账转出、无法计入实际缴费年限的情况下，转入地应当将相关缴费时间按“视同缴费年限”的方式计算参保人员的缴费年限，并未要求各地根据缴费时间记录“审核”参保人员的视同缴费年限。原审判决错误将人社部规[2016]5号文中养老保险关系转移接中“计入视同缴费年限”解读为“审核视同缴费年限”，原审判决不仅适用错误，也理解错误。（三）原审判决对相关证据直接作出认定，超越法定职权。南阳市社保经办机构出具的《基本养老保险参保缴费凭证》只记载了刘红卫“在本地参保起止时间199501至199803”，并没有记载1994年12月前的缴费记录。刘红卫复议期间提交了两份证据材料，其中《关于刘红卫同志养老保险个人账户转移情况的说明》记载刘红卫1986年10月起参保缴费，可以视同缴费年限；《证明》记载刘红卫1986年10月至1994年12月已缴费，1984年12月至1994年12月可视同缴费年限。上述两份证据是刘红卫自己获得，虽然加盖南阳市社保经办机构印章，但与《基本养老保险参保缴费凭证》记载的时间明显不一致。三份证据之间的表述也不一致，随意性很大，需要进一步核实。刘红卫提交的《劳动合同制工人社会劳动保险手册》也不是我省印制的，其真实性无法考证。原审判决中直接采信相关证据，代替转入地社保经办机构作出了判断，超越法院的法定职责，依法应予纠正。（四）类似生效判决也印证本案原审判决存在错误。按照“一事一议、一事一判”的精神，我厅提交的参考案例赵丽霞案（2017）粤71行终688号判决书中，该案原审原告赵丽霞在复议阶段、诉讼阶段都提交证据材料证明其合同工期间有参保缴费，但复议机关和法院只严格围绕该案原行政行为审查和审理，该案二审判决严格审查《视同缴费年限审核表》，并作出判决，没有随意扩大审理范围，对原审原告提交的新诉求不予审查。同样道理，刘红卫自愿提交《广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请表》，市人社局据此作出穗人社工龄决[2017]0110号《视同缴费年限审核决定书》。刘红卫复议期间虽然提交了其合同工期间参保缴费的证明，但不属于“视同缴费年限审核”的范畴，本厅作为复议机关也应立足于审查原行政行为，不应随意扩大到“养老保险关系转移”。原审判决没有厘清两个不同的行为，将“视同缴费年限审核”和“养老保险关系转移”混为一体，对刘红卫的“养老保险关系转移”问题也一并审理，随意扩大市人社局和本厅在本案中的义务，依法应予纠正。对刘红卫养老保险关系转移问题，应当由其本人向市人社局另外申请办理转移，如果对转移结果不服，应当另案处理，而不是由原审法院直接审理。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。
被上诉人刘红卫答辩称：(一)关于事实方面。原审认定事实是经各方承认和各种材料所证实，不容质疑。省人社厅称原审判决认定事实不清无事实和法律依据，市人社局在上诉状里并无明确否定原审判决认定事实不清。(二)关于法律适用问题。虽然市人社局、省人社厅对适用法律有不同看法，但两者均无事实和法律依据推翻人社部规[2016]5号文第二大点的规定，市人社局、省人社厅无理由不遵守该文，故本案适用该文正确。(三)本案的争议焦点是被上诉人1984年10月至1994年12月期间可否视为缴费年限。被上诉人在1984年10月至1994年12月的工作时间可为分两个期间。在1984年10月至1986年9月期间，按照当时河南省的政策是无须缴纳养老保险金，被上诉人也没有缴纳；1986年10月至1994年12月期间，按照当时河南省政策须缴纳养老保险金，被上诉人依政策已缴纳。1.关于1984年10月至1986年9月未缴费期间。被上诉人在1984年10月至1986年9月期间虽然不是国有和县以上集体所有制单位干部或者固定职工，但上诉人不能片面、机械地以被上诉人不具有上述身份就将被上诉人上述工作时间认定为不能视同缴费年限。虽然有规定单位干部或者固定职工在实施缴费前参加工作连续工龄视同缴费年限，但没有法律规定禁止合同制工人不能按国家规定连续工龄获取视同缴费待遇。根据国发[1986]77号《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第三条规定、第十八条规定可知，劳动合同制工人与固定工人享有同等权利。既然固定工的连续工龄视同缴费年限，那么劳动合同制工人的连续工龄也当然视同缴费年限。另劳社厅函[2002]323号《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》规定，在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限。以及根据南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局出具的《关于刘红卫同志养老保险个人帐户转移情况的说明》证明被上诉人申请的工龄应作为视同缴费年限，故被上诉人即使于1984年10月至1986年9月期间无缴费，依法也应将此期间的连续工龄视同缴费年限。2.关于1986年10月至1994年12月已缴费期间。依据《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款、《广东省职工社会养老保险暂行规定》规定，应将被上诉人有缴费的时间段定为被上诉人参加社会养老保险的缴费年限。市人社局、省人社厅以被上诉人不是国有和县上集体所有制单位干部或者固定职工为由将上述缴费工作时间段定为不能视同缴费年限，显然无事实和法律依据。(四)其他。1.政府机关文件一旦生效，若无相反的事实和证据推翻其内容，其他政府部门或公民应依生效的政府文件内容实施。根据已生效的南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局政府文件《证明》记载，刘红卫1984年12月至1994年12月的连续工龄可视同缴费年限。上诉人无相反的事实或证据来推翻上述《证明》，上诉人应采纳《证明》记载的视同缴费年限内容。2.本案应尊重客观历史和遵从信赖保护原则。被上诉人自参加工作时间以来，严格按照国家当时规定参加养老保险，如果因为被上诉人不是固定工或干部，河南省于1995年1月才建立养老保险电脑数据，从而对被上诉人十年工龄一笔勾销，严重忽略历史客观因素和显失公平公正。同时，被上诉人所有的涉案行为均符合当时政策，行政机关应对此给予保护，而不是否定之前的合法行为，市人社局、省人社厅的涉案行为显然违反行政法信赖保护原则。综上，人社局、省人社厅的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定：“1998年7月1日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限”。《广东省职工社会养老保险暂行规定》（1993年8月1日起施行）第十一条第三款规定：“全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。”依照上述规定，国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工参加社会养老保险前的工作时间，符合国家连续工龄的规定,可认定为视同缴费年限。本案中，被上诉人刘红卫于1984年12月至1998年3月在河南省南阳防爆集团工作期间，属于全民合同制工人，不具有国有或县以上集体所有制单位的原干部或固定职工的身份，且被上诉人刘红卫原工作所在地南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局出具的证明亦证实上诉人的养老保险个人账户于1995年1月建立，1986年10月至1994年12月期间的养老保险费已经缴纳，上诉人市人社局根据被上诉人刘红卫的上述工作经历作出被诉《视同缴费年限审核决定书》，对被上诉人刘红卫1984年12月至1998年3月的工作时间不认定为视同缴费年限，符合上述法规和规章的规定。虽然南阳市企业职工和城乡居民养老保险管理局出具的证明同时确认被上诉人刘红卫养老保险个人账户建立之前即1984年12月至1994年12月期间的工作时间可视同缴费年限，但该局对于养老保险视同缴费年限的认定与广东省关于认定视同缴费年限的规定不符，上诉人市人社局按照广东省职工养老保险同等待遇原则核定被上诉人刘红卫的视同缴费年限，并无不当。上诉人省人社厅复议决定维持上诉人市人社局作出的《视同缴费年限审核决定书》正确，本院予以支持。
至于原审法院引用的人社部规[2016]5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第二点规定，是针对已参加养老保险人员在办理跨省转移接续养老保险关系有关缴费信息历史遗留问题的处理作出的规定，可作为参保人员办理转移接续业务计入视同缴费年限账户的依据，但不适用于视同缴费年限的审核认定，视同缴费年限的审核认定仍应当符合《广东省社会养老保险条例》以及《广东省职工社会养老保险暂行规定》的规定。原审法院适用人社部规[2016]5号文撤销两上诉人作出的被诉行为，适用法律和处理结果不当，本院予以纠正。
综上所述，原审法院认定事实清楚，但适用法律和处理结果不当，本院予以撤销。两上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。被上诉人主张撤销两上诉人作出的被诉行为的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项及第三款的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1871号行政判决；
二、驳回被上诉人刘红卫的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人刘红卫负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一八年三月二十九日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳