安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终562号
上诉人（一审原告）刘志安，男，1942年5月14日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
上诉人（一审原告）王建，男，1969年12月8日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
上诉人（一审原告）陈心运，男，1944年1月16日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
上述上诉人共同委托代理人韩斌，安徽君光律师事务所律师。
上述上诉人共同委托代理人赵后毛，安徽淮信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市胜利路，组织机构代码00319171-1。
法定代表人张建军，该区区长。
委托代理人张海东，该区人民政府法制办公室工作人员。
��托代理人王大鹏，该区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路，组织机构代码00318746-4。
法定代表人杨军，该市市长。
委托代理人张洪成，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈飞，该市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）宿州市埇桥区符离镇人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区符离镇中华路1号，组织机构代码00319171-1。
法定代表人钱程，该镇镇长。
委托代理人张雪峰，该镇法律服务所法律工作者。
上诉人刘志安、王建、陈心运（以下简称刘志安等3人）因诉宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）、宿州市人民政府（以下简称宿州市政府）土地权属行政确认及行政复议决定一案，���服安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘志安等3人的委托代理人韩斌、赵后毛，被上诉人埇桥区政府的委托代理人张海东、王大鹏，被上诉人宿州市政府的委托代理人张洪成、陈飞，被上诉人宿州市埇桥区符离镇人民政府（以下简称符离镇政府）的委托代理人张雪峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘志安等3人向一审法院起诉称，1977年，刘志安之父刘正才（已去世）、王建之父王杰生（已去世）与陈心运合伙购买原符离公社马庄大队王牌坊生产队废弃的石灰厂。在符离人民公社的许可和见证下，刘志安等人与当时的马庄大队王牌坊生产队签订了协议。此后，该石灰厂一直由陈心运等人经营，并用经营收益支付了购买石灰厂及该厂占用土地的使用权。后陈心运等人申请确权，2016年6月30日，埇桥区政府作出埇政行（2016）02号行政处理决定，以刘志安、王建、陈心运与王牌坊石灰窑土地使用权没有法律上的利害关系，不具备对符离公社石灰厂土地提出权属争议申请的主体资格，驳回了原告的确权申请。刘志安等3人不服，向宿州市政府申请行政复议，宿州市政府于2016年10月28日作出宿复决字（2016）第73号行政复议决定，决定维持埇桥区政府作出的处理决定。刘志安等3人认为，其是涉案土地使用权的实际使用人，与该宗土地具有法律上的关系。在上世纪70年代，法律法规尚不健全，行政机关无法对石灰厂进行登记，但不能否认刘志安等人是该石灰厂的实际所有人。故请求依法撤销埇政行（2016）02号行政处理决定及宿复决字（2016）第73号行政复议决定，并判决涉案土地使用权归刘志安等3人。案件诉讼费用��埇桥区政府和宿州市政府负担。
一审法院审理查明，1977年，原宿县符离公社革委会为满足社办企业发展需要，宿县符离公社革委会石灰厂与马庄大队王牌坊生产队签订协议书，征用马庄大队王牌坊生产队土地10亩，购买石灰窑一座、房屋两间等，合计4000元。宿县符离公社革委会石灰厂经营一段时间后停产，土地一直荒芜。2013年10月3日，符离镇人民政府作出符离政（2013）136号《关于撤销符政（2013）90号<关于符离镇原公社石灰厂土地确权的决定>的决定》，载明因符离镇政府为争议一方，符政（2013）90号确认程序不当，予以撤销，并告知此案应由埇桥区政府处理。2016年6月30日，埇桥区政府作出埇政行2016（02）号行政处理决定书（以下简称02号《处理决定》），认定刘志安等3人与王牌坊石灰窑土地使用权没有法律上的利害关系，不具备对符���公社石灰厂土地提出权属争议申请的主体资格。驳回其确权申请。刘志安等3人不服，向宿州市政府申请行政复议。宿州市政府于2016年10月28日作出宿复决字（2016）第73号行政复议决定，决定维持埇桥区政府作出（02）号《处理决定》。
一审法院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第一款规定，申请调查处理土地权属争议的，申请人与争议的土地应当有直接利害关系。本案中，刘志安等3人向埇桥区政府申请土地确权，提供的证据不能证明其与争议的土地有直接利害关系，其提供的1977年《协议书》显示协议双方的当事人分别是宿县符离公社革命委员会石灰厂和符离人民公社马庄大队王牌坊生产队革命领导小组，见证单位为宿县符离人民公社革命委员会，刘志安等3人并非协议的一方，其提供的“1979年2月26日”的记账凭证摘要上虽注明系“付牌坊生产队窑地款”，但科目中注明了系“社队资金”，不能证明系刘志安等3人付款，且该记账凭证日期“1979年2月26日”有涂改，不能证明真实性。综上，埇桥区政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法。宿州市政府受理刘志安、王建、陈心运的复议申请后，通知埇桥区政府作出答复，经审理后依法作出复议决定并送达，复议程序合法。刘志安、王建、陈心运的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘志安、王建、陈心运的诉讼请求
刘志安等3人上诉称，1977年，刘正才、王杰生、陈心运等3人购买了原符离公社马庄大队王牌坊生产队废弃窑厂，由于当时不允许个人经商办企业，其3人以符离公社石灰厂的名义与王牌坊生产队签订协议。该协议亦以履行完毕。其3人一直对涉案土地及窑厂占有使用���与该宗土地有利害关系。符离镇政府未对石灰厂经营、管理及收益。埇桥区政府以其3人与该土地为利害关系为由，作出涉案处理决定，认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销埇桥区的处理决定及宿州市政府的复议决定。
埇桥区政府答辩称，上诉人提出确权申请后，该区政府经实地勘查、调查询问相关当事人等程序，查明该宗土地与刘正才、王杰生、陈心运无法律上的利害关系，作出驳回其申请的处理决定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
宿州市政府答辩称，该市政府针对上诉人的复议申请，作出的复议决定认定事实清楚，适用程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
符离镇政府述称其与埇桥区政府的答辩意见相同。
一审被告埇桥区政府向一审法院提举的主要证据材料为：
第一组案件来源证据：1.确权申请书；2.埇访字（2013）141号信访交办单；3.反映材料。以上证据证明确权事项来源。
第二组事实证据：4.1977年协议书，证明协议双方当事人分别是符离公社石灰厂和马庄大队王牌坊生产队，见证单位为宿县符离人民公社，时间是1977年，刘正才、王杰生、陈心运并非协议的当事人；5.张伟证明；6.李维新证明；7.刘正才、王杰生、陈心运陈述；8.王福云、刘祥瑞证明；以上证据证明石灰厂开办情况；9.4000元记账凭证，时间“1979年2月26日”有改动痕迹，科目标明系“社队资金”，证明刘正才、王杰生、陈心运不是付款方；10.票据复印件一组，证明票据中多体现系“社队资金”，说明申请人与确权事项并无利害关系；11.送达回证，证明确权申请书依法进行了送达；12.符离镇人民政府对争议土地的说明，证明符离镇政府认为符离公社石灰厂系社办集体企业；13.法定代表人身份证明，证明2012年至2014年4月，刘继军系符离镇镇长；14.《关于符离镇原公社石灰厂土地确权的决定》（符政〔2013〕90号），证明符离镇政府曾进行确权；15.符离政〔2013〕136号文件，证明撤销了符政〔2013〕90号文件已经被撤销；16.符离镇人民政府的证明；17.2014年10月29日符离镇丁集村委会作出的《原符离公社石灰窑厂情况说明》，证明争议土地面积、权属以及该土地在二轮土地发包时已经作为王牌坊组土地发包到农户；18.王牌坊组分地情况；19.符离镇人民政府提供的争议地草图。以上证据证明确权决定事实清楚。
第三组程序证据：20.符离镇政府所作的调查笔录，证明确权经过调查程序；21.区政府的询问笔录；22.听证会笔录；23.埇政行2014（04）号土地权属处理决定；24.埇政行2014（04）号土地权属处理决定送达回证；25.宿复决字（2015）第22号复议决定书；26.宿复决字（2015）1号复议决定书，撤销了宿复决字（2015）第22号复议决定书；27.2016年5月5日，埇桥区政府作出的要求区国土局查明争议土地四至界址、重新处理的《通知》；28.符离公社书记虎德民证明，系申请人在第二次补充调查时向区国土局提交的材料；29.争议地草图；30.区国土局向李侠、王福云调查时的谈话笔录；31.区政府听证会笔录；32.埇政行（2016）02号行政处理决定；33.送达回证。以上证据证明确权决定程序合法。
一审被告宿州市政府向一审法院提举的主要证据材料为：1.行政复议申请书；2.授权委托书；3.埇政行（2016）02号行政处理决定书；4.行政复议答复通知书；5.参加行政复议通知书；6.行政复议决定书；7.法律文书送达回证。以上证据证明其作出复议决定程序合法。
一审第三人符离镇未向一审法院提交证据。
一审原告刘志安、王建、陈心运向一审法院提交以下证据材料：1.梅最善证明，证明当时协议是梅最善书写；2.黄庆申证明，证明将土地款4000元已支付给王牌坊生产队队长。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条第一款的规定，申请调查处理土地权属争议的，申请人应与争议的土地有直接利害关系。本案中刘志安、王建申请对涉案土地确权的权利来源于刘正才、王杰生，故本案的争议焦点问题是刘正才、王杰生、陈心运是否与涉案土地有利害关系。上诉人为证明其与争议土地有利害关系，在行政程序中提交了1977年协议书和1979年2月26日的记帐凭证：其中1977年协议��的主要内容为，符离公社石灰厂征用该社马庄大队王牌坊生产队石灰窑一座、房屋两间及窑厂占用的10亩土地等，符离公社石灰厂于协议签订五日内支付给王牌坊生产队4000元。1979年2月26日的记账凭证摘要部分注明“付牌坊生产队窑地款”，付款科目注明“社队资金”。上诉人又提供了原石灰厂工作人员梅最善、黄庆申的证人证言称陈心运和黄庆申将协议约定的款项付清。因1977年协议书由符离公社石灰厂、符离公社马庄大队、符离公社马庄大队王牌坊生产队作为合同当事人签章，符离公社革委会作为签证单位，无法证明刘正才、王杰生、陈心运是该协议的当事人。1979年的记帐凭证也仅能证明用社队资金支付了协议约定的款项，同时即便梅最善、黄庆申证人证言能够成立，也仅能证明石灰厂两名工作人员办理了付款业务，无法证明其资金来源于刘正才、王杰生、陈心运三人。故上诉人主张的刘正才、王杰生、陈心运是该协议的相对人，并依约支付了购地款的主张不能成立。埇桥区政府收到上诉人的确权申请后，组织相关主管部门工作人员对争议地块进行调查，询问了争议双方及其相关证人，制作了询问笔录，并对争议土地现场勘察，绘制了草图，组织双方进行听证。相关证人证言及听证笔录，均无法证明上诉人主张的刘正才、王杰生、陈心运三人是1977年协议的实际签订人及实际出资人。且案涉石灰厂停产后，由符离镇政府安排案外人江绍干居住，直至2010年才与符离镇政府就该土地权属问题发生争议。故上诉提供的证据及埇桥区政府在行政程序中调查取得的询问笔录、听证笔录等均无法证明上诉人与该宗土地有利害关系。埇桥区政府以上诉人无利害关系为由，驳回其确权申请，并无不当。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，复议决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案庭审中，各方当事人未对宿州市人民政府复议决定的合法性提出异议，本院亦予确认。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘志安、王建、陈心运共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十月十三日
书记员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……