陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕行终647号
上诉人（原审原告）：马鑫，男，汉族。
委托代理人：张凤斌，陕西克利律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府，西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：潘琪，西安市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府，住所地：西安市新城大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人：陈燕，陕西省人民政府法制办公室行政复议应诉二处工作人员。
委托代理人：许立，陕西省人民政府行政复议应诉专家咨询组成员。
被上诉人（原审第三人）：西安市环境保护局，住所地：西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人：陈松林，局长。
委托代理人：王宁，西安市环境保护局工作人员。
上诉人马鑫因诉被上诉人西安市人民政府作出的市环发[2003]206号《西安市秦岭北麓生态环境专项整治工作领导小组办公室关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》及陕西省人民政府陕政复决字[2017]3号《行政复议决定书》一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人马鑫及其委托代理人张风斌，被上诉人西安市人民政府委托代理人潘琪，被上诉人陕西省人民政府委托代理人陈燕、许立，原审第三人西安市环境保护局委托代理人王宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，2003年6月20日，陕西省人民政府作出陕政发[2003]18号《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》，明确整治的内容和要求，并要求各市设立相应的整治工作机构，制定实施方案。2003年7月3日，西安市人民政府作出市政办发[2003]127号《关于成立西安市秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组的通知》，决定成立西安市秦岭环境保护整治工作领导小组。2003年7月7日，西安市人民政府印发市政发[2003]86号《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作实施方案的通知》，划定了整治工作的范围和重点，明确了整治的责任主体和各职能部门的职责。2003年11月18日，西安市秦岭环境保护整治工作领导小组作出市环发[2003]206号《关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》，该通知主要内容为：“根据市国土资源和房屋管理局在调查摸底、广泛征求各区县意见的基础上，依据国家省市矿产资源管理的有关法律法规和《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》的精神，确定了秦岭北麓第一批限期整改和关闭搬迁矿山企业名单，并要求各区县矿管部门要在辖区政府的领导下，对应取缔关停的矿山企业，坚决予以取缔关停；对应搬迁的矿山企业，坚决予以搬迁，并制定出相应的、行之有效的措施、标准，责任落实到人……”。其中将周至县利旺铅矿确定为关闭矿山企业。2006年6月2日，西安市人民政府作出市政办发[2006]126号《关于成立西安市秦岭北麓生态环境保护和开发利用工作领导小组的通知》，废止市政办发[2003]127号文。原告马鑫不服市环发[2003]206号通知，于2006年6月11日以西安市环境保护局为被申请人，向西安市人民政府提出行政复议申请，西安市人民政府于2007年6月18日作出市政复决字[2006]72号《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。原告马鑫对市政复决字[2006]72号通知书不服诉至法院，经西安市莲湖区人民法院一审、西安市中级人民法院二审后，陕西省高级人民法院指令西安市中级人民法院再审，西安市中级人民法院于2016年3月16日作出（2016）陕01行再1号行政判决书，判决撤销一、二审行政判决及西安市人民政府市政复决字[2006]72号《行政复议终止通知书》，责令西安市人民政府在60日内重新作出行政行为。嗣后，马鑫再次以西安市环境保护局为被申请人向西安市人民政府提出行政复议申请，要求撤销市环发[2003]206号通知。西安市人民政府审查后认为市环发[2003]206号通知系由西安市秦岭环境保护整治工作领导小组作出，该领导小组已经被西安市人民政府撤销，对该小组作出的行为不服，应以西安市人民政府为被申请人向陕西省人民政府申请行政复议为由，作出市政复驳字[2006]72号《驳回行政复议申请决定》。2016年5月31日，马鑫以西安市人民政府为被申请人向陕西省人民政府提出行政复议申请，要求撤销市环发[2003]206号通知中关闭利旺铅矿的内容，并赔偿其经济损失。被告陕西省人民政府经审查后，认为市环发[2003]206号通知属于政府内部文件，对外不发生法律效力，对利旺铅矿的权利义务并不产生实际影响。2016年7月29日，陕西省人民政府以马鑫的申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件为由，作出陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》。原告不服陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》，于2016年8月8日向本院提起行政诉讼，本院于2016年11月25日作出（2016)陕71行初239行政判决，判决撤销被告陕西省人民政府作出的陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告陕西省人民政府于本判决生效后60日内重新作出行政行为。2017年2月16日，被告陕西省人民政府作出陕政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，对原告马鑫不服市环发[2003]206号通知提出的行政复议申请，经审查认为：国务院国发[1996]31号《关于环境保护若干问题的决定》明确规定，对十五种重污染小企业，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产。原国家经贸委亦明确要求淘汰和关闭破坏资源、污染环境、产品质量低劣、技术装备落后、不符合安全生产条件的“新五小”企业。2003年6月，省政府发布了陕政发[2003]18号《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》，西安市人民政府发布了市政发[2003]86号《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作实施方案的通知》。西安市人民政府成立了西安市秦岭环境保护整治工作领导小组，统一组织开展相关整治工作。马鑫经营的周至县利旺铅矿的采矿规模为500吨/年，且其位于秦岭北麓生态环境保护区内，属于明令应当禁止的小采矿企业。西安市秦岭环境保护整治工作领导小组在市国土资源和房屋管理局广泛征求有关区县意见的基础上，结合周至县利旺铅矿处于被责令停产整顿状态，采矿期限将届满等情况，作出市环发[2003]206号通知，同意将周至县利旺铅矿列入第一批关闭的矿山企业中，事实清楚，上位依据明确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持原西安市秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室作出的市环发[2003]206号通知中将利旺铅矿列入第一批关闭的矿山企业的内容。
另查明，2004年7月20日，陕西省国土资源厅作出陕国土资矿采注[2004]03号《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》，依法注销周至县利旺铅矿采矿许可证。马鑫不服该《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》，于2006年11月向中华人民共和国国土资源部申请行政复议。
2016年9月6日，马鑫不服市环发[2003]206号通知向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院于2016年11月25日作出（2016)陕71行初269号行政裁定，认为马鑫在该案中诉请法院审查的行政行为与西安铁路运输中级法院（2016)陕71行初239号案件陕西省人民政府行政复议所涉及的行政行为相同，裁定驳回马鑫的起诉。
一审认为，各级地方人民政府具有本辖区内环境保护的行政职权。鉴于秦岭生态环境保护的重要性和建立秦岭国家级生态功能保护区的需要，陕西省人民政府于2003年6月21日作出陕政发[2003]18号《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》，要求各市设立相应的整治工作机构，制定整治工作实施方案。西安市人民政府依据《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》，于2003年7月3日成立西安市秦岭环境保护整治工作领导小组，并于2003年7月7日印发市政发[2003]86号《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作实施方案的通知》，划定整治工作的范围和重点，明确整治工作的责任主体是区县政府、并落实国土资源、林业、水利、环保等各职能部门的执法责任。西安市秦岭环境保护整治工作领导小组按照陕西省人民政府和西安市人民政府秦岭北麓生态环境保护专项整治工作实施方案的要求，“根据市国土资源和房屋管理局在调查摸底、广泛征求各区县意见的基础上，依据国家省市矿产资源管理的有关法律法规和《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》的精神”，作出市环发[2003]206号通知，确定了秦岭北麓第一批限期整改和关闭搬迁矿山企业名单，事实清楚，依据明确。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，被告陕西省人民政府在法院判决确定的履行期限内作出维持市环发[2003]206号通知的复议决定并向原告送达，复议程序合法。故原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。从现有证据分析本案，对原告实体权益产生影响的是注销采矿许可证的行为，而原告也已经对该行为申请行政复议，行政复议正在审理之中。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马鑫的诉讼请求，案件受理费50元（原告已预交），由原告马鑫负担。
上诉人马鑫上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。(一)利旺铅矿不属于规定的关闭企业的范围。市环发[2003]206号通知做出关闭利旺铅矿的决定是依据《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》,而该文件只有两条规定涉及到关闭的情况，利旺铅矿既不属于上述文件中规定的“十五小”，“新五小”的企业，又不在划定的自然保护区核心区、缓冲区内和水源一级保护区、二级保护区内，不属于该《通知》确定关闭企业的范围。（二）关闭利旺铅矿没有法律依据。市环发[2003]206号通知给出关闭利旺铅矿的依据为国家省市矿产资源管理的有关法律法规和《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》，而在法律规定的举证期间内，被告并未提供任何国家省市矿产资源管理的有关法律法规，所提供的全部为国务院、省政府、市政府制定的规范性法律文件，《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。也就是说除了法律、行政法规、地方法规、国务院部委规章外，其他规范性法律文件不得设定行政处罚。（三）市环发[2003]206号通知关闭利旺铅矿违反法定程序。本案中行政机关在作出行政处罚决定，做出确定关闭利旺铅矿决定的行政行为之前未认真调查，未告知利害关系人及其享有的权利，未组织听证，未听取当时人的申辩而直接关闭，随意剥夺上诉人应享有的相关权益，程序严重违法，违反《行政处罚法》的规定。(四)秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组超越权限做出关闭利旺铅矿的决定。根据《环境保护法》的规定，责令停业、关闭，要由人民政府决定，秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组无权做出关闭利旺铅矿的决定。
请求：1、依法撤销西安铁路运输中级法院作出的(2017)陕71行初92号行政判决书；2、依法撤销陕西省人民政府做出的陕政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，并确认市环发[2003]206号通知中将周至县利旺铅矿确定为关闭矿山企业的行为无效；3、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人西安市人民政府答辩称：(一)其作出的市环发[2003]206号通知不是行政行为。该通知是在市政府各法定职能部门、各区县政府上报的应关闭、清理单位的基础上，进行的分类汇总。属于政府系统的内部文件，该文件明确要求各区县矿管部门在辖区政府的领导下，对应取缔关停的矿业企业，力争在2003年12月底之前完成相关工作，并通过验收。该文件是内部文件并没有针对某个企业，不是行政行为。(二)其作出的市环发[2003]206号通知不直接对被答辩人发生法律效力。利旺铅矿采矿证有效期届满未办理延续手续，按照《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条规定，其采矿许可证自行废止。2004年7月20日，陕西省国土资源厅依法注销了利旺铅矿的采矿许可证，并于2005年4月6日在报刊上予以公告。关闭利旺铅矿是国土资源部门，而不是其所作，且周至县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室也未实际对被答辩人的利旺铅矿实施关闭行为。(三)市环发[2003]206号通知符合法律规定。2003年，市国土资源和房屋管理局在广泛摸底的情况下，依据国家省市矿产资源管理的有关法律法规和《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通知》，确定了第一批矿山企业期限整改和关闭搬迁企业单位。被答辩人的铅矿位于秦岭植物园中间，属于秦岭北麓生态环境保护专项整治第一批必须关闭的矿山企业。(四)关闭被答辩人铅矿的原因。1、该矿占用资源储量少，地质资料中的矿石量只有2400吨，属于开采零星分散资源的小矿点。根据市政发[2003]86号文件明确要求，利旺铅矿属于关闭的对象。2、2002年，利旺铅矿在用索道运矿时，一民工受伤，周至县矿管办按照省、市领导的批示，2002年3月给利旺铅矿发了责令停产整顿通知书。此后，该矿一直处于停产状态,一直未向周至县矿管办送交恢复生产的申请。对于这样没有经过整顿验收，而长期停产的矿山，当然在关闭之列。3、利旺铅矿的采矿许可证有效期届满后，没有依法办理延续手续，按照《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条之规定，其采矿许可证已自行废止。4、省政府2001年7月19日发布的《关于加强陕西秦岭植物园自然资源保护的通告》第五条明确规定:“禁止规划区内违法采矿。”利旺铅矿位于秦岭植物园规划区内，在其采矿许可证废止后，又没有办理合法手续的情况下，为了保护秦岭植物园的生态环境，有必要采取关闭措施。请求驳回上诉,维持原判。
被上诉人陕西省人民政府答辩称：(一)市环发[2003]206号通知对上诉人经营的利旺铅矿的权利义务不产生实际影响，没有法律上的利害关系，应驳回上诉人的起诉。根据一审查明的证据和事实，2000年9月，利旺铅矿取得6100000041146号采矿许可证，其采矿期限至2003年9月届满。上诉人没有依《中华人民共和国行政许可法》第五十条及矿产管理法律法规的规定，在采矿期限届满前30日内申请续展，逾期后其采矿许可证已自行废止，丧失了合法的采矿权。市环发[2003]206号通知系2003年11月18日下发，文件下发时，上诉人经营的利旺铅矿因自身原因己经丧失采矿权。市环发[2003]206号通知与上诉人丧失采矿权之间，并无因果关系，不可能对上诉人的合法权益产生影响，因此，不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，应驳回上诉人马鑫的起诉。(二)陕政复决字[2017]3号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。其根据西安铁路运输中级法院(2016)陕71行初239号行政判决书的要求，重新向西安市人民政府发出行政复议答复通知书，西安市人民政府据此答复并重新提交了证据，根据西安市人民政府的提供的证据以及答复意见，其2017年2月16日作的陕政复决字[2017]3号行政复议决定，维持了原秦岭保护领导小组同意将周至县利旺铅矿列入第一批关闭的矿山企业中的内容，处理得当。一审法院查明事实后依法作出判决正确。请人民法院依法维持答辩人的行政复议决定，驳回原告的起诉或驳回上诉，维持原判。
被上诉人西安市环境保护局答辩称：(一)市环发[2003]206号文件的做出机关不是西安市环境保护局。2003年7月3日，西安市政府下发了《西安市人民政府关于印发开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作实施方案的通知》，在”明确职责，落实责任”部分，对国土资源部门、经济部门、建设部门、环保部门等9家部门具体业务作出规定。2003年11月l8日，秦岭北麓生态环境保护整治工作领导小组下发了《西安市秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》(市环发[2003]206号)，因当时未刻专用章，以西安市环境保护局公章代章。(二)市环发[2003]206号文件不是关闭利旺铅矿的法律依据。该文件送达的是“各区县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室”，属于政府系统内部文件，不属于规范性文件，更不是地方性法规和政府规章，不送达当事人，不对当事人发生法律效力。(三)关闭利旺铅矿的具体行政行为是国土资源部门依法实施的。市环发[2003]206号文件是依据国家省市矿产资源管理的有关法律法规和《陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通知》精神，确定了第一批矿山企业限期整改和关闭搬迁企业单位，该文件附件所列第一批企业(包括上诉人的利旺铅矿)，是市国土资源和房屋管理局在调查摸底并依据有关法律法规和省政府文件确定的。均与西安市环境保护局无关。请求二审院驳回上诉人的诉讼请求，同时由上诉人承担本次行政诉讼的诉讼费用。
本院认为，西安市人民政府为保护秦岭生态环境、建立秦岭国家级生态功能保护区，根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》、省政府《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》、西安市政府《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作实施方案的通知》等相关规定要求，作出市环发[2003]206号《西安市秦岭北麓生态环境专项整治工作领导小组办公室关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》，该通知的作出是西安市人民政府依据法律和政策履行管理本辖区内环境保护行政职权的体现，内容合理有效，程序符合法律规定。上诉人认为该通知违法，没有相应事实和法律根据。关于周至县利旺铅矿被关闭的事实，从双方提交的证据来看，关闭铅矿的原因是陕西省国土资源厅陕国土资矿采注[2004]03号通知，其依据是《矿产资源开采登记管理办法》第十六条和《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条，并非是市环发[2003]206号通知。上诉人认为是市环发[2003]206号通知导致铅矿被关闭的理由缺乏依据，不予支持。
上诉人对市环发[2003]206号通知向陕西省人民政府申请行政复议，复议机关在审理查明后作出不予撤销的行政复议决定，在法定期间内送达申请人马鑫，该复议决定认定事实清楚，内容符合法律规定，复议程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马鑫负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年一月十五日
书记员 刘 媛