海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1744号
海南省高级人民法院
行政判决书
(2017)琼行终1744号
上诉人（原审第三人）保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会加乍经济合作社。
法定代表人蓝志雄，该社社长。
委托代理人蓝卿，该社副社长。
委托代理人高才坤，三道镇政府退休工作人员。
被上诉人（原审原告）保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会什反定经济合作社。
法定代表人黄儒精，社长。
委托代理人赖志雄，海南维特律师事务所律师。
委托代理人林天能，海南维特律师事务所律师。
原审被告保亭黎族苗族自治县人民政府，住所地保亭黎族苗族自治县保城镇新民路县委大院。
法定代表人符兰平，县长。
委托代理人李林泽，海南天皓律师事务所律师。
委托代理人周庆宇，保亭黎族苗族自治县国土资源局工作人员。
上诉人保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会加乍经济合作社（以下简称加乍经济社）因与被上诉人保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会什反定经济合作社（以下简称什反定经济社）及原审被告保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）土地行政管理纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月23日立案受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
2004年5月，保亭县政府给加乍经济社颁发保集有（2004）字第734号《集体土地所有证》（以下简称第734号《集体土地证》，将××县民委员会（以下简称田滚村委会）的4.28公顷土地（以下简称涉案土地）确认归加乍经济社集体所有。什反定经济社认为该颁证行为侵犯了其权益，起诉请求撤销该颁证行为。
原审查明，涉案土地位于田滚村委会范围内，面积4.28公顷，四至为：东至国有河流、国有道路；西至三道农场、什办村用地；南至国有道路、三道农场用地；北至三道农场、什反定村用地。2004年3月21日，加乍经济社就涉案土地向保亭县政府申请土地发证。保亭县国土部门受理申请后，制作了《土地权属界线核定书》《土地登记申请审批表》《农村地籍调查表》等材料。保亭县政府于2004年5月将涉案土地登记确认归加乍经济社集体所有，并给加乍经济社颁发了第734号《集体土地证》。2017年4月，加乍经济社向保亭县人民法院提起民事诉讼，请求判令：一、什反定经济社的村民黄忠诚、黄忠平限期归还其所占有的加乍经济社鱼塘；二、判令黄忠诚限期清除其在加乍经济社土地上所种植的槟榔苗及违章建筑，恢复鱼塘原状。保亭县人民法院于2017年5月26日作出（2017）琼9029民初198号《民事判决书》，认定：因历史原因，争议的12.24亩什翁地一直由什反定经济社村民管理，黄忠诚自1994年开始对该地进行经营管理，用于鱼塘养殖及种植槟榔等作物，并在该地上建造房屋。该《民事判决书》以争议的什翁地已被确权给加乍经济社，加乍经济社持有的第734号《集体土地证》仍具有法律效力，黄忠平、黄忠诚占用该地已构成侵权为由，判决：黄忠平、黄忠诚自本判决发生法律效力之日起三十日内归还加乍经济社位于什翁山鱼塘；黄忠诚自本判决发生法律效力之日起三十日内自行清楚在加乍经济社什翁山12.24亩土地上种植的槟榔及建筑，恢复鱼塘原状。目前，（2017）琼9029民初198号《民事判决书》已发生法律效力。2017年7月14日，什反定经济社以涉案土地范围内有20亩土地属其集体所有为由向本院提起诉讼，请求撤销保亭县政府给加乍经济社颁发的第734号《集体土地证》。
原审认为，本案的争议焦点为：一、什反定经济社的起诉是否超过法定起诉期限；二、保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》是否合法。
一、关于什反定经济社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定：”被告认为原告的起诉已超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。”本案中，保亭县政府并未提交其曾对土地权属登记结果进行公示或者其他证明原告何时知道其颁发第734号《集体土地证》的证据材料，故保亭县政府认为什反定经济社的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。
二、关于保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》是否合法的问题。首先，保亭县政府提交的《农村地籍调查表》”权属来源”一栏载明：根据1962年中共中央《六十条》《四固定》时划拨，《土地登记卡》中”土地权属来源证明”一栏载明”政府划拨”，但保亭县政府并未提交涉案土地权属来源的证据以及其他相关证据证明颁证宗地的土地来源系1962年中共中央四固定时划拨，违反了《土地登记规则》第十条”土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定，故保亭县政府颁发第734号《集体土地证》行政行为认定事实不清、证据不足。其次，保亭县政府提交的《指界通知书回执单》中通知什反定经济社及加乍经济社的时任法定代表人参加指界的时间为2003年12月15日，而《土地权属界线核定书》中记载的实际指界时间为2003年9月27日，由此可见，保亭县政府组织指界时间明显早于通知指界时间，违反法定程序。再次，第734号《集体土地证》上的颁证时间是2004年5月，而保亭县政府提交的《土地登记审核结果公告》中记载”公告时间为2004年5月25日，公告届满时间为2004年6月4日，”以及《土地登记申请审批表》上保亭县政府同意发证的落款时间为2006年6月18日，因此，保亭县政府在公告时间未满及未经审批的情况下就给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》，违反了《土地登记规则》第六条”土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定，故保亭县政府颁发第734号《集体土地证》行政行为违反法定程序。
综上所述，什反定经济社的起诉未超过法定起诉期限。保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。什反定经济社诉请撤销保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销保亭黎族苗族自治县人民政府于2004年5月给保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会加乍经济合作社颁发的保集有（2004）字第734号《集体土地所有证》。案件受理费人民币50元，由保亭黎族苗族自治县人民政府负担。
上诉人加乍经济社上诉称，一、本案实质争议的是”什翁”土地的权属问题，保亭县人民法院作出的（2017）琼9029民初198号《民事判决书》已生效，对该地的归属已经作出判决。原审法院再次作出结果不一致的行政判决，属于违法越权的行为，应当予以撤销。二、保亭县人民法院作出的（2017）琼9029民初198号《民事判决书》已经生效，对本案当事人均具有既判力，什反定经济社是在该民事判决生效后提起本案行政起诉，其行政起诉状无效，原审法院无视生效判决的存在，二审法院依法应当撤销原审判决。三、按常理，宗地颁证均经公告期满无异议，由国土局工作人员对《公告》拍照后才发证。什反定经济社的起诉超过起诉期限，原审判决认定其未超过起诉期限不正确。四、本案被诉颁证行为发生在全省统一的颁发农村集体土地证期间，制作的档案是一致的，土地权属来源是根据1962年中共中央《农业六十条》、”四固定”的农业政策时划拨。五、本案被诉颁证行为的指界不是一次性完成的，指界若有争议，还需多次指界。只有指界清楚了才能填写《土地权属界线核定书》。因此，本案出现了2003年9月27日下发的《土地权属界线核定书》和12月15日的《指界通知书》。综上，请求撤销原审判决，驳回什反定经济社的诉讼请求。
被上诉人什反定经济社答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人加乍经济社的上诉请求与理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告保亭县政府述称，一、原审事实认定不清。涉案土地的地籍调查分以下几个阶段：第一阶段是2003年9月27日，指界人的签章是2003年9月27日；第二阶段是对地籍调查结果初审阶段，即2004年4月21日之后的公告是对初审结果的公告，不是对政府发证的公告，但原审判决认定为政府发证的公告；第三阶段是国土部门的审核，时间为2004年5月26日；第四阶段是发证机关的审核阶段，时间为2006年6月18日，因此，整个颁证程序合法。二、原审认为本案被诉颁证行政行为没有土地权属来源不正确。什反定经济社、加乍经济社均参加了涉案土地的指界工作，并在涉案土地权属界限核定书上签字盖章，应当视为双方对相邻土地界限清楚，并视为国土部门对该地权属来源证明和地上附着物权属情况的确认。因此，是否提供权属来源证明并不影响本案被诉颁证行为的合法性，也没有侵犯什反定经济社的合法权益。三、什反定经济社起诉超过起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。综上，请求二审法院依法改判。
二审经审理查明，保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》系对涉案土地的初始颁证。什反定经济社主张涉案土地中部约12亩的”什翁”地块与南端约8亩的”猿扫”地块系该经济社所有。什反定经济社成员黄忠诚自1996年至今一直使用”什翁”地块，并在该地种植槟榔等农作物。2004年，保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》时，”什翁”地块上有黄忠诚使用的老房子。2012年，黄忠诚在”什翁”地块上新建了住宅。目前，什反定经济社与加乍经济社均有村民在耕种使用涉案土地。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。
本院认为，本案争议焦点为：一、什反定经济社提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》是否合法，即颁证事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。
一、关于什反定经济社提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。本案中，保亭县政府与加乍经济社均主张本案被诉颁证行为无需颁证公告，并无证据证明被诉颁证行为进行了公告。根据什反定经济社陈述，该社是在2017年5月5日的（2017）琼9029民初198号案件庭审中得知保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》，故其在2017年6月提起本案诉讼，并未超《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月起诉期限的规定。
二、关于保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。《国家土地管理局土地登记规则》第十条第一款规定：”土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”根据涉案土地登记发证的证据《土地登记卡》”土地权属来源”一栏记载，涉案土地的权属来源仅有”政府划拨”字样。本案中，涉案土地系农村集体土地，并非国有土地，无需政府划拨，亦无证据证明保亭县政府颁发第734号《集体土地证》时，加乍经济社提供了涉案土地上附着物权属证明。而根据本案查明的事实，涉案土地登记颁证时，什反经济社成员黄忠诚尚在种植使用涉案土地，涉案土地”什翁”地块上有黄忠诚的房屋及槟榔等作物。加乍经济社主张黄忠诚系1996年开始承包该社”什翁”地块上鱼塘，承包期至2014年。但并无证据证实加乍经济社的该项主张，相反，加乍经济社提交的证据农户张建香的农业生产承包合同载明，张建香家承包该山塘的期间为1984年至1999年，该证据证明内容与该经济社的前述主张相矛盾。综上，保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》认定事实不清、证据不充分。
三、关于保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》程序是否合法的问题。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：”土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，颁证程序存在以下明显违法之处：一是土地行政部门通知指界时间晚于实际指界时间；二是地籍调查法人代表身份证明书上载明的时间晚于实际指界时间；三是土地登记审核结果中公告异议期未满就颁发了本案被诉的第734号《集体土地证》；四是颁证时间早于批准颁证时间。保亭县政府对以上程序明显违法之处无法作出合理的说明，并在一审庭审中自认涉案颁证行为存在瑕疵。因此，保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》程序违法。
综上所述，保亭县政府给加乍经济社颁发第734号《集体土地证》的行政行为认定事实不清、证据不充分，程序违法，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法予以维持。上诉人加乍经济社的上诉请求与理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会加乍经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长朱望锋
审判员吴天月
审判员陈焱
二○一七年十二月二十二日
书记员陈欣欣
附：本案适用相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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