广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)粤01民终3911号
上诉人（原审被告）：黄永辉，住广东省从化市。
委托诉讼代理人：廖建勋，广东保典律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李锋，广东保典律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）：刘现能，住广东省增城市。
委托诉讼代理人：刘桂豪。
委托诉讼代理人：文小言。
上诉人黄永辉因与被上诉人刘现能土地租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市从化区人民法院（2015）粤从法房初字第158号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。
上诉人黄永辉上诉请求：1.撤销一审判决第一项、第二项，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决双方签订的《土地租赁协议》无效属于事实认定和法律适用错误。1.涉案土地属于集体建设用地，根据从化区规划局的复函看涉案地2008年至今都是建设用地，同时上诉人在拍卖获得该地块时，涉案地的现状是水泥地，而非农用地。其次，被上诉人作为股东的广州顺正建材有限公司在涉案土地上设立了工商登记并办理了临时经营场所证明，以上均说明涉案土地属于集体建设用地，而非农用地；2.上诉人已经获得涉案集体建设用地的合法使用权。2005年12月，上诉人通过司法拍卖的方式拍得了涉案土地的使用权。2006年，拍卖行将涉案土地的使用权和相关财产移交给上诉人。根据从化区规划局的复函得知，涉案地块从2008年至今均规划为建设用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条和《土地管理法》第二十六条规定，上诉人在取得属于集体建设用地性质的涉案地块使用权后，有自己使用或进行出租、转让的权利；3.上诉人与被上诉人签订的《土地租赁协议》并不违反法律、行政法规的效力性强制规定，是完全合法有效的。2005年颁布实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第八条规定，兴办各类工商企业可以使用农村集体建设用地，同时该规章还对农村集体建设用地的转让、转租、抵押等作出了规定。事实上，由于《土地管理法》对集体土地使用权的规定跟不上经济的发展，国家和各级政府都相继出台了一些规定和政策，鼓励农村集体土地进行流转以发展农村经济。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅还联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这些都表明，集体建设用地使用权是允许合法转让和出租的；4.被上诉人与上诉人签订《土地租赁协议》后没有履行相关报批的手续并不影响合同的效力。上诉人在签订合同时没有获得涉案土地的建设用地使用权权属证及被上诉人在涉案土地上的建筑物由于没有履行相关报批手续而涉嫌违规，这些行为违反的只是法律、行政法规的管理性规定，并不会导致合同的无效。同时，法律、行政法规也并没有明确规定，不履行相关报批和备案手续的该类合同无效。二、根据2005年颁布的广东省集体建设用地使用权流转办法的相关政策，上诉人可以将合法获得的集体建设用地使用权进行出租。三、一审判决上诉人退还被上诉人30000元押金是错误的。如上所述，《土地租赁协议》是合法有效的，也是双方的真实意思表示，双方应该诚实履行该合同。事实上，如果被上诉人通过合法程序履行报批手续就根本不会发生建筑物被拆的后果，本次纠纷的发生是由于被上诉人认为自己有关系能搞定而不去报批才导致的。根据《土地租赁协议》第八条的约定，被上诉人一方单方面解除合同的，上诉人不予退回押金。同时上诉人还保留追究被上诉人未交租金责任的权利。
被上诉人刘现能辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。1.上诉人通过竞拍获得涉案土地，承继了经济信息公司的原承包权，但涉案土地的性质为农民集体所有，该土地用途也应该根据经济信息公司与经济社签订的承包合同而定为“三高”农业用地，因此，根据法律规定，上诉人出租涉案土地用于非农建设时应取得建设用地的使用权限。2.该承包合同从1996年1月1日到2046年1月1日都是用于“三高”农业建设的，但是上诉人明知我方承租土地是用于非农业建设还诱导我方就涉案土地签订土地租赁协议书，违反了土地法相关规定。因此涉案土地租赁协议书实属无效。上诉人应当依照一审判决向我方返还租赁押金3万元。另外对于我方其他损失，我方将另案起诉要求上诉人进行赔偿。
被上诉人刘现能向一审法院起诉请求：1.确认刘现能与黄永辉签订的《土地租赁协议书》无效；2.黄永辉赔偿刘现能经济损失1200000元；3.本案的诉讼费由黄永辉负担。
一审法院经审理查明：1996年1月29日广州市国营民乐农工商联合公司左村经济联合社（以下简称左村经济联社）第四、五两经济社与从化市经济信息开发公司（以下简称经济信息公司）分别签订发包土地合同书两份，将包括涉案土地在内的合计40.766亩的土地发包给经济信息公司。1996年4月26日，左村经济联社与经济信息公司再次签订土地承包合同一份，该协议约定，经济信息公司承包左村经济联社土名为大份田的土地40.766亩（其中四队的面积为7.577亩、五队的面积为33.189亩），该地用于发展“三高”农业；承包期限为五十年即1996年1月1日至2046年1月1日。上述合同的签订由当时的广东省从化县公证处予以公证。
2003年7月31日，经济信息公司和广从（化）蓝藻生物有限公司因欠从化市珠江建筑工程公司工程款而被起诉至广州市从化区人民法院。2003年10月20日，广州市从化区人民法院对上述纠纷作出（2003）从法民二初字第434号民事判决书，该判决：经济信息公司与广从（化）蓝藻生物有限公司连带清偿尚欠从化市珠江建筑工程公司的工程款737561.9元及利息。
2004年10月30日，广州市从化区人民法院作出（2004）从法执字第1311号民事裁定书，裁定拍卖经济信息公司承租的广州市民乐茶场左村经济联合社位于从化城郊街左村的40亩土地及地上三层综合楼一栋、养殖场19000平方米、125千瓦变压器设备一套、厂房一层及生产设备、仓库一层至2046年1月1日的使用权以清偿债务。2005年6月17日，广州市从化区人民法院委托广东安宝拍卖行有限公司进行拍卖。2005年12月16日，黄永辉通过司法拍卖拍得广州市从化区城郊街（原民乐镇）左村的土地及地上三层综合楼一栋、养殖场、变压器设备一套、厂房一层及生产设备、仓库一层的使用权。2006年广东安宝拍卖行已将拍卖的财产移交给黄永辉。
2014年9月1日，刘现能与黄永辉签订土地租赁协议一份，该协议约定：黄永辉将位于从化市城郊街左村自编号8号的广州杰湖生物质燃料有限公司厂房旁边的一块土地约23亩租给刘现能作建厂使用，上述土地的租赁期限为2014年9月1日至2024年8月31日。合同的第二条约定，黄永辉负责协助刘现能在该土地上搭建生产车间、办公室及宿舍，费用由刘现能负担。
2014年9月3日，刘现能向黄永辉缴纳租赁场地押金30000元。
2014年11月5日，陈某与刘现能作为股东或发起人在涉案土地上成立广州顺正建材有限公司。陈某为广州顺正建材有限公司的法定代表人。
2014年12月10日及2015年1月29日，顺正砖厂向黄永辉缴纳租金，合计25000元。
2015年1月18日，从化市城市管理综合执法局城郊中队对顺正砖厂发出责令限期改正通知书，认为顺正砖厂违反了城乡规划法，并要求其在2015年1月19日前拆除违法建筑。
黄永辉认为相关部门强制拆除顺正砖厂的建筑物程序违法，并向广州市从化区人民法院提起行政诉讼。2015年12月17日，从化区人民法院作出（2015）穗从法行初字第18号行政判决书，后黄永辉不服向广州铁路运输中级法院提起上诉，后又撤回上诉。（2015）穗从法行初字第18号行政判决书查明以下事实：一、2014年9月1日，黄永辉将其中一块土地约23亩（图斑编号：276、279、281）租给刘现能使用。刘现能在编号276、281号土地上修建临时板房及铁棚架（未报建）。2015年1月18日，广州市从化区城市管理综合执法局城郊中队向黄永辉发出从城综城郊责字（2015）B2022、B2023号《责令限期改正通知书》，认为黄永辉违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十五条、第四十条的规定，要求其自行拆除违法建（构）筑物，并恢复原貌。在2015年1月29日，广州市从化区城郊街道办事处向黄永辉发出《责令限期自行拆除违法用地建（构）筑物和整改（复耕、复绿）的通知》，认为黄永辉非法占用基本农田、耕地、其它农用地15.5亩，要求黄永辉于2015年1月31日前自行拆除违法用地建筑物并恢复土地原状（复耕）。2015年1月25日，广州市从化区城郊街道办事处组织人员实施拆除，并在土地上堆放红泥。二、广州市从化区国土资源和房屋管理局对涉案土地性质复函称，图斑276：2006-2008年为工矿用地（建设用地）、2009-2014年为水浇地（农用地）；图斑279：2006-2008年大部分面积为工矿用地（建设用地）.小部分面积为可调整果园（农用地）、2009-2014年为水浇地（农用地）；图斑281：2006-2008年为工矿用地（建设用地）、2009-2013年为水浇地（农用地）、2014年为城市用地（建设用地）。广州市从化区规划局对涉案土地性质复函称，276、279、281号土地自2006年1月17日至2007年未编制村庄规划。地块于2008年至今均规划为建设用地。
2016年9月8日，刘现能以广州市从化区城郊街道办事处的违法行政行为与其经济损失有直接因果关系，是该案必须共同进行诉讼的当事人为由，向一审法院申请追加广州市从化区城郊街道办事处作为该案的被告参与诉讼。
一审法院认为，刘现能与黄永辉之间属于土地租赁合同纠纷，该案主要涉及以下三方面问题：
1、刘现能申请追加广州市从化区城郊街道办事处为被告的问题
庭审后，刘现能以广州市从化区城郊街道办事处的违法行政行为与其经济损失有直接因果关系，是该案必须共同进行诉讼的当事人为由，向一审法院申请追加广州市从化区城郊街道办事处作为该案的被告参与诉讼。经审查，一审法院认为，刘现能与黄永辉在该案中的纠纷为土地租赁合同纠纷，而假设广州市从化区城郊街道办事处的违法行政行为造成了刘现能的经济损失也应属于侵权纠纷，但因与该案属于不同的法律关系，在该案中不予处理。因此，一审法院对刘现能提出追加广州市从化区城郊街道办事处作为该案被告参与诉讼的申请，予以驳回。
二、刘现能与黄永辉签订的《土地租赁协议》的效力问题
《合同法》第五十二条，合同有下列情形之一的合同无效：1.一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；2.恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；3.以合法形式掩盖非法目的；4.损害社会公共利益；5.违反法律、行政法规的强制性规定；《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。黄永辉虽通过司法拍卖竞得涉案土地，但只是在经济信息公司承包案涉土地的基础上承继了经济信息公司的承包权，该土地的性质仍为农民集体所有，且用途根据经济信息公司与经济社签订的承包合同中的规定应为“三高”农业用地。即使之后涉案的土地已被规划部门规划为建设用地，但黄永辉如出租该涉案土地用于非农建设仍需取得建设用地使用权。现黄永辉在未取得涉案土地的建设用地使用权的情况下与刘现能签订土地租赁协议属于违反法律的规定之情形。因此，刘现能与黄永辉签订的土地租赁协议应属无效合同，一审法院对刘现能主张的双方之间的合同无效之诉请，予以支持。
三、刘现能的损失赔偿问题
首先，刘现能与黄永辉签订了土地租赁协议，并于2014年9月3日，向黄永辉缴纳租赁场地押金30000元。现因双方签订的土地租赁协议属于无效合同，合同已无法履行，黄永辉应返还刘现能缴纳的押金30000元。其次，根据刘现能向一审法院提交的证据中的由广州穗衡房地产土地资产评估咨询有限公司出具的估价报告书可以看出，评估的委托人为广州市顺正建材公司，项目名称为广州市从化城郊街左村自编18号基础建设工程，且评估费的发票抬头也注明为广州顺正建材有限公司。另，案涉土地租金也是由广州市顺正建材公司缴纳给黄永辉。因此，评估报告所载明的损失应为广州市顺正建材有限公司的损失。根据广州市工商行政管理局从化分局出具给广州顺正建材有限公司准予设立（开业）登记通知书载明广州顺正建材有限公司的股东或发起人为陈某及刘现能。根据刘现能提交的广州顺正建材有限公司的营业执照可以看出公司的法定代表人为陈某。因此，刘现能只是广州顺正建材有限公司的发起人或股东，除租赁押金30000元为刘现能个人缴纳的，而其余损失应为广州顺正建材有限公司的损失，现刘现能并未提交证据证明其租赁的案涉土地与广州顺正建材有限公司的关系及刘现能可就广州顺正建材有限公司的损失向黄永辉主张权利。因此，评估报告记载的广州顺正建材有限公司的117万元损失并不能等同于刘现能的损失，一审法院对刘现能要求黄永辉赔偿除租赁押金30000元外的损失1170000元的诉请，予以驳回。
综上所述，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：一、确认刘现能与黄永辉于2014年9月14日签订的土地租赁协议无效；二、黄永辉自该判决发生法律效力之日起十日内退还刘现能土地租赁押金30000元；三、驳回刘现能的其他诉讼请求。该案一审受理费18300元，由刘现能负担17650元、黄永辉负担650元；该案的财产保全费1770元，由刘现能负担1450元、黄永辉负担320元。
经审理查明，一审法院查明的事实属实且各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，关于涉案合同的效力问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”和第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案中，根据广州市从化区国土资源和房屋管理局对涉案土地性质的复函可知涉案土地大部分在合同签订时为左村经济联社的农民集体所有的农用地。黄永辉通过司法拍卖取得涉案土地的使用权后，并未办理农用地转用手续，未取得国有土地使用权证或者用地批准书。在此情形下，双方签订涉案合同将涉案土地出租给刘现能用作建厂使用，显然属于非农建设用途，违反了上述法律的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项关于违反法律、行政法规的强制性规定的合同为无效合同的规定，涉案合同应依法认定为无效合同。黄永辉上诉称，规划部门将涉案土地从2008年至今规划为建设用地，就认为其已取得集体建设用地使用权的理由，明显缺乏法律依据，本院不予采纳。
关于黄永辉收取的涉案押金是否应返还给刘现能的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条中“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”的规定，因涉案合同属于无效合同，因此黄永辉基于涉案合同所取得的押金已丧失其合同基础，故应返还给刘现能。黄永辉认为涉案合同有效并无需返还押金的理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，上诉人黄永辉的上诉请求和理由均不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费18300元，由上诉人黄永辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 琦
审判员 庞智雄
审判员 刘 欢
二〇一七年四月二十一日
书记员 戴巧利