福建省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016)闽民再239号
再审申请人（一审被告、反诉原告，二审被上诉人）：福建岚锦房地产开发有限公司，住所地福建省柘荣县柳城东路193号岚锦豪庭17号-21号店面。
法定代表人：林志华，该公司总经理。
委托诉讼代理人：黄翔维，福建君立律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张亚俊，福建君立律师事务所律师。
被申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：柘荣县国土资源局，住所地福建省柘荣县柳城西路79号。
法定代表人：缪芝山，该局局长。
委托诉讼代理人：林卫家，男，柘荣县人民政府办公室副主任、公职律师。
委托诉讼代理人：林月儿，女，柘荣县国土资源局监察大队干部、公职律师。
再审申请人福建岚锦房地产开发有限公司（以下简称岚锦公司）因与被申请人柘荣县国土资源局（以下简称柘荣国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服福建省宁德市中级人民法院（2015）宁民终字第653号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
岚锦公司申请再审请求：撤销（2015）宁民终字第653号民事判决，维持（2015）柘民初字第94号民事判决。事实和理由：（一）二审法院认定《国有建设用地使用权出让合同变更协议书》（以下简称《变更协议书1》）对容积率进行增加，该增加部分性质上应认定为“协议方式出让”，缺乏依据。讼争土地使用权系挂牌方式出让，双方当事人签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），该事实已经二审法院确认。《出让合同》附件《挂牌出让文件》对容积率增加补缴出让金的标准，约定按照宁政【2005】文272号文件执行。合同签订后，因容积率增加，双方签订《变更协议书1》进行了补充约定。该协议是《出让合同》的延伸，不改变讼争土地使用权系挂牌方式出让的性质。
（二）二审法院根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款有关“新增容积率部分的土地出让金不得低于当地政府确定的最低价”规定，认定本案容积率增加补缴出让金应按照《省政府办公厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办【2007】190号）执行，属适用法律错误。1.《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定系针对土地协议方式出让的情形，讼争土地系挂牌方式出让，不适用上述法律规定。2.《出让合同》签订时，闽政办【2007】190号通知尚未施行，且该通知系政府规范性文件，不是法律或行政法规的强制性规定，不影响《出让合同》效力。4.退一步说，即便按照闽政办【2007】190号通知执行，该通知规定签订出让合同不满两年（包含两年）的，新增加的建筑面积可以按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。本案《出让合同》签订于2007年7月25日，而柘荣县人民政府2007年12月17日《上岚小区岚锦豪庭总平及设计方案评审会会议纪要》批准岚锦公司变更容积率，距离《出让合同》签订时间不满两年，按照闽政办【2007】190号通知，可以按原楼面地价补缴土地出让金。二审法院认定柘荣县建设局出具《关于补办建设用地审批手续的函》（柘建函【2010】6号）时间2010年3月30日为批准变更容积率的时间点错误。
（三）二审法院采信《房产评估报告书》【宁嘉技（2014）字第133号】，作为补缴土地出让金的依据有误。本案增加容积率补缴土地出让金不能按照闽政办【2007】190号通知执行，双方当事人也未约定按照评估价补缴土地出让金，二审法院以该《房产评估报告书》作为确定补缴土地出让金的依据错误。
柘荣国土局辩称，（一）根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发【2006】第114号）第8条关于“出让土地改变用途等使用条件属于协议方式出让”规定，讼争土地出让后增加容积率，在性质上应认定为“协议方式出让”。
（二）闽政办【2007】190号通知系针对变更容积率补缴土地出让金作出的特别规定，应当优先适用。该通知规定补缴土地出让金的标准不得低于当地政府规定的最低价。根据《国有资产评估管理办法》第三条以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第三条规定，采用协议方式供地必须在地价评估基础上集体确定协议价格。一般情况下，市场评估价即为最低价，只有当评估价低于地方政府规定的最低价时，才能以地方政府规定的最低价为准。二审法院采信《房产评估报告书》，以市场评估价作为确定补缴土地出让金的标准，并无不当。
（三）自闽政办【2007】190号通知施行开始，《出让合同》约定变更容积率补缴土地出让金按照宁政【2005】文272号文件执行的条款已经失效，否则将违反法律、行政法规的效力性、强制性规定，损害国家和社会公众利益。
（四）柘荣县人民政府2007年12月17日《上岚小区岚锦豪庭总平及设计方案评审会会议纪要》，系政府内部审批文件，对外不具有法律效力，应以柘荣县住房与城乡规划建设局2010年3月30日出具《关于补办建设用地审批手续的函》（柘建函【2016】6号）时间作为批准变更容积率的依据。讼争土地批准变更容积率的时间为2010年3月30日，距离《出让合同》签订时间2007年7月25日已经超过两年，根据闽政办【2007】190号通知，应以2010年3月30日作为土地评估基准日并按照相同地段新旧容积率条件下的地价差额补缴土地出让金。《变更协议书1》第二条约定与闽政办【2007】190号通知不符，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项关于“有损害社会公共利益情形的合同无效”以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款关于“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效”规定，应当认定《变更协议书1》第二条约定为无效条款。二审判决岚锦公司补缴土地出让金83.25万元，并无不当。请求驳回岚锦公司的再审请求。
柘荣国土局向一审法院提起本诉请求：1.确认《变更协议书1》第二条约定无效；2.岚锦公司向柘荣国土局补缴83.25万元土地出让金。岚锦公司提起反诉请求：1.撤销《变更协议书1》和《变更协议书2》；2.柘荣国土局退还岚锦公司多缴纳的土地出让金354.05万元（939.65万元-585.6万元=354.05万元）。
一审法院认定事实：岚锦公司通过竞拍取得位于柘荣县，宗地编号为2006（挂）20号，面积为26453平方米的国有建设用地使用权，用途为商业、住宅用地，并与柘荣国土局于2007年7月25日签订《出让合同》，合同约定：土地使用权出让金总金额为1800万元，规划建筑容积率≦1.8、建筑密度≦34%、建筑限高≦19.5米、绿化率≧28%。岚锦公司应按建设局的规划要求建设，如有改变，则应根据改变的实际面积，按成交价折算补交土地出让金，具体规定按照宁政〔2005〕文272号执行。对此，柘荣县公证处予以公证。
根据柘荣县建设局《关于补办建设用地规划审批手续的函》（柘建函〔2010〕6）号文件，经县建设规划委员会评审通过的规划，本案讼争总建筑面积(计容面积)为64228平方米，容积率变更为2.428，超出原规划容积率0.628，即增加建筑面积16613平方米。因此，2010年10月28日，柘荣国土局与岚锦公司签订《变更协议书1》，其中第二条约定“土地出让金补交，根据县人民政府〔2010〕38号专题会议纪要精神，该房地产开发项目超容积率新增加的建筑面积可以按原楼面地价每平方米378元补缴土地出让金和相关规费，按此标准测算该宗用地作上述变更时，应补交土地出让金总金额为人民币陆佰贰拾捌万元正（￥6280000元）。”岚锦公司于2010年10月15、27日分别缴款300万元、328万元合计628万元。为此，柘荣县住房和城乡规划建设局于2010年11月29日为岚锦公司颁发了讼争建设用地建设工程规划许可证及其附件（二期），容积率设定为2.428。
岚锦公司在完成讼争土地全面建设后，未经批准擅自调整讼争建设用地容积率调整至2.532，导致建筑面积增加2748.28平方米，柘荣县住房和城乡规划局于2012年7月9日向柘荣国土局出具《关于“岚锦豪庭”建设项目补办建设用地审批手续的函》（柘建函〔2012〕32号），新增加的建筑面积按（闽政办〔2007〕190号）文件收取讼争土地出让金。2012年8月21日，柘荣国土局向岚锦公司出具柘国土资〔2012〕26号《关于要求岚锦豪庭建设项目用地超容积率补交土地出让金的通知》，并要求其补交土地出让金3116500元。2012年9月24日，岚锦公司补交了上述土地出让金3116500元。2012年11月5日，柘荣国土局与岚锦公司签订《变更协议书2》，因讼争项目建成后的建筑面积比原审定通过建筑面积增加的2748.28平方米，岚锦公司应按每平方米378元的三倍补交土地出让金3116500元，岚锦公司于2012年9月24日补交上述土地出让金。
柘荣国土局认为《关于补办建设用地规划审批手续的函》（柘建函〔2010〕6号）文件出具的时间与《出让合同》签订时间超过两年，按《省政府办公厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办〔2007〕190号）文的规定补交土地出让金，而《变更协议书1》约定的土地出让金计算方式与该规定不相符合。因此，柘荣国土局对讼争土地应缴出让金进行委托，经宁德市嘉信房地产评估咨询有限公司评估，结论为岚锦公司应补缴土地出让金711.25万元，扣除其已缴纳的土地出让金628万元，其还应补缴土地出让金83.25万元。柘荣国土局于2014年5月20日发出《柘荣县国土资源局关于要求岚锦豪庭建设项目用地超容积率补交土地出让金的通知》，要求岚锦公司补交土地出让金，岚锦公司接到该通知后拒不补交而引发本案纠纷。
一审法院认为，柘荣国土局与岚锦公司签订的《出让合同》系双方的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，属有效合同。合同签订后，双方均应按照合同约定履行各自义务。关于柘荣国土局的本诉请求：其认为《变更协议书1》第二款关于补交土地出让金与《福建省人民政府办公厅转发省建设厅省国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办〔2007〕190号）的规定不相符，造成国有资产流失、损害社会利益应属无效。经审理《变更协议书1》第二条补交土地出让金系双方当事人自愿协商的结果，且双方已经实际履行了合同。从维护房地产交易的稳定、当事人合法权益的保护及房地产开发和交易市场的有序发展出发，该协议合法、有效。因此，柘荣国土局的诉讼请求，没有事实和法律依据，故不予支持。至于双方当事人是否违反了国家法律法规、规章、政策的相关规定以及国有资产是否流失的问题，不属本案民事法律规范调整的范畴，其应当通过其他程序予以处理。
关于岚锦公司的反诉主张《变更协议书1》、《变更协议书2》应当予以撤销并由柘荣国土局退还多补交的土地出让金354.05万元。《变更协议书1》、《变更协议书2》系双方经过协商确定，并未违反法律、行政法规的强制性规定，岚锦公司亦实际补交了上述约定的土地出让金，并在此之后与柘荣国土局订立变更协议予以确认。岚锦公司未能证明本案存在可撤销的情形之日起一年内行使撤销权，撤销权消灭。一审法院判决：一、驳回柘荣县国土资源局的全部诉讼请求；二、驳回福建岚锦房地产开发有限公司的全部反诉诉讼请求。
柘荣国土局不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决第一项；2.判决《变更协议书1》第二条约定无效；3.判决岚锦公司向柘荣国土局补交土地出让金83.25万元。
二审法院认定事实与一审法院认定事实一致。
二审法院认为，2007年7月25日，经挂牌出让，本案双方当事人签订《出让合同》，并明确出让宗地的规划设计技术指标。而后双方当事人对经挂牌中标而签订的《出让合同》中的规划设计指标“建筑容积率”进行增加，并于2010年10月28日签订《变更协议书1》针对新增容积率进行了约定。该容积率增加部分约定在性质上应属“协议方式出让”，价格条款应受协议方式出让国有土地使用权时的效力性规范调整。
1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款规定：“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”根据上述法律、司法解释规定的精神看，以协议方式出让出土的，土地出让金不得低于当地政府确定的最低价，系效力性强制规范。2007年9月27日，福建省人民政府办公厅转发经福建省政府同意的《福建省建设厅、福建省国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办[2007]190号文）第四条规定：“房地产项目开发用地出让后经批准变更容积率的，应以批准变更时日为土地评估基准日，按相同地段新容积率条件下的地价与原容积率条件下的地价的差额补缴土地出让金和有关规费。”该规定系政府对出让土地容积率增加而应补交的土地出让金所作具体规定，对涉案宗地增加容积率应具有约束力。双方当事人于2010年10月28日签订的《变更协议书1》第二条，约定补交新增容积率土地出让金的价款应不低于闽政办[2007]190号文所规定的标准，否则应认定为违反效力性强制规范，属无效。
另经审查，柘荣国土局一审提供由宁德市嘉信房地产咨询有限公司出具的宁嘉技（2014）字第133号《房产评估报告书》，程序合法、说理充分、结论明确。2010年3月30日，柘荣县建设局《关于补办建设用地审批手续的函》（柘建函[2010]6号）确定同意调整项目容积率，《房产评估报告书》的估计基准日为2010年4月1日，符合要求；评估内容为涉案地块在新旧容积率条件下在基准日的地价差额，与本案具有关联性。故对柘荣国土局提供的宁嘉技（2014）字第133号《房产评估报告书》予以采信。该评估报告确定的涉案地块容积率从1.8调整至2.428后，应补交土地出让金为711.25万元，《变更协议书1》约定补交土地出让金为628万元，应认定《变更协议书1》中的价格条款无效。扣除岚锦公司已补交的628万元外，其应再补交83.25万元。
本案《变更协议书1》对容积率进行增加，该增加部分性质上应认定为“协议方式出让”。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，新增容积率部分土地出让金不得低于当地政府确定的最低价，应理解为效力性强制规范。根据评估价，《变更协议书1》中确定的补交价款低于政府确定最低价，应属无效。鉴于涉案地块容积率变更后已实际建设竣工，柘荣国土局诉请补交83.25万元，于法有据，应予支持。一审认定《变更协议书1》未违反法律、行政法规禁止性规定，合法有效，属事实认定错误，应予纠正。二审法院判决：一、撤销柘荣县人民法院（2015）柘民初字第94号民事判决；二、柘荣县国土资源局、福建岚锦房地产开发有限公司于2010年10月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议书》第二条无效；三、福建岚锦房地产开发有限公司应于本判决生效之日起十日内向柘荣县国土资源局补缴土地出让金83.25万元。
围绕当事人的再审请求，本院对有争议的证据和事实认定如下：
除岚锦公司对一审法院查明“岚锦公司在完成讼争土地全面建设后，未经批准擅自调整讼争建设用地容积率”有异议，认为其是根据2010年11月19日的《建设工程规划许可证》及其附件进行施工，当时阳台面积不计入建筑面积，而2013年1月23日《建设工程规划许可证》将阳台面积计入建筑面积，导致容积率增加，岚锦公司不存在未经批准擅自调整容积率的情形，双方当事人对其余事实以及二审法院查明的事实没有异议。本院对双方当事人无异议的事实予以确认。
另查明，柘荣县人民政府2010年9月25日《关于研究岚锦豪庭项目有关问题的专题会议纪要》（【2010】38号），载明：“原则同意岚锦豪庭项目超容积率部分按原楼面地价（每平方米378元）补缴土地出让金和相关税费。具体工作由县国土局、建设局负责办理”。
本院再审认为，讼争土地系挂牌方式出让，岚锦公司通过竞拍取得土地使用权后，与柘荣国土局签订《出让合同》，该合同约定岚锦公司应按建设局的规划要求建设，如有改变，则应根据改变的实际面积，按成交价折算补交土地出让金，具体按照宁政〔2005〕文272号文件执行。岚锦公司在建设过程中改变原规划容积率，并就容积率变更补缴土地出让金与柘荣国土局签订《变更协议书1》。该协议第二条约定：“土地出让金补交，根据县人民政府〔2010〕38号专题会议纪要精神，该房地产开发项目超容积率新增加的建筑面积可以按原楼面地价每平方米378元补缴土地出让金和相关规费”，与《出让合同》关于“改变实际面积按照成交价补缴土地出让金”的约定相符。因此，《变更协议书1》是对《出让合同》的补充，不改变土地挂牌出让的性质。岚锦公司主张增加容积率土地在性质上仍属挂牌方式出让，于法有据，予以支持。二审法院认定增加容积率的部分在性质上属协议方式出让，缺乏依据，应予纠正。《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发【2006】第114号）第1条规定：“在中华人民共和国境内以协议方式出让国有土地使用权，适用本规范”。柘荣国土局辩称，根据国土资发【2006】第114号文件第8条规定，土地出让后增加容积率在性质上属“协议方式出让”，但该规范适用于以协议方式出让国有土地使用权的情形，讼争土地属挂牌方式出让，不适用上述规范，该理由不能成立。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。柘荣国土局与岚锦公司签订的《变更协议书1》反映双方当事人的真实意思表示，且已经实际履行，内容不违反法律或者行政法规的强制性规定，应属合法有效。二审法院认定《变更协议书1》第二条约定违反法律强制性规定而属无效有误，应予纠正。
根据《变更协议书1》第二条约定，讼争项目超容积率新增加的建筑面积可以按照原楼面地价每平方米378元补缴土地出让金和相关规费，按此标准测算岚锦公司应补缴土地出让金628万元。岚锦公司主张按照《变更协议书1》第二条约定缴纳土地出让金，于法有据，予以支持。《国有资产评估管理办法》第三条关于“国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；……”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第三条关于“采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开”规定，适用于采用协议方式供地的情形，不适用于土地以挂牌方式出让的情形。二审法院采信柘荣国土局提交的《房产评估报告书》，以该报告的评估价格为依据确定岚锦公司应缴纳土地出让金为711.25万元，扣除已缴纳的628万元，判决岚锦公司补缴土地出让金83.25万元错误，应予撤销。一审判决驳回柘荣国土局要求岚锦公司补缴土地出让金83.25万元的诉讼请求正确，予以维持。
综上所述，岚锦公司的再审请求成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第二项、第二百零七条第一款规定，判决如下：
一、撤销福建省宁德市中级人民法院（2015）宁民终字第653号民事判决；
二、维持福建省柘荣县人民法院（2015）柘民初字第94号民事判决。
本案一审本诉案件受理费12125元，减半收取为6063元，由柘荣县国土资源局负担，反诉案件受理费35124元，减半收取为17562元，由福建岚锦房地产开发有限公司负担；二审案件受理费12125元，由柘荣县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董碧仙
审 判 员 田 青
代理审判员 朱 彤
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 黄秋丽