海南省海口市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼01行初792号
原告海南大川房地产开发有限公司，住所地海口市滨海大道南洋大厦1106室。
法定代表人云天喜，董事长。
委托代理人杨建峰，北京康达（海口）律师事务所律师。
委托代理人陆云泽，北京康达（海口）律师事务所律师。
被告海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙昆北路19号。
法定代表人凌云，区长。
委托代理人谢夏伟，海口市龙华区房屋征收局工作人员。
委托代理人ＸＸ，海南经和纬律师事务所律师。
原告海南大川房地产开发有限公司（以下简称大川公司）不服被告海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）财产保护纠纷一案，于2017年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月17日立案后，于2017年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭审理了本案，原告大川公司的委托代理人杨建峰、陆云泽，被告龙华区政府的委托代理人谢夏伟、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告大川公司诉称：海南中实（集团）有限公司（下简称”中实集团”）原为金龙路南侧国贸加油站与警苑小区之间11869.54平方米（合17.8亩）土地的使用权人。2009年6月8日，因新玉沙中学建设需要，海口市人民政府与中实集团达成《海南中实（集团）有限公司用地置换方案》。方案约定：将中实集团原持有的上述土地置换为金龙路南侧15007平方米（合22.51亩）土地。2009年11月19日，中实集团与被告签订《拆迁委托合同》，委托被告完成二块宗地上所有拆迁工作，被告承诺按时完成所有拆迁工作。因原告系中实集团的全资子公司，政府同意将新置换的土地直接登记到原告名下。2010年1月18日，海口市国土环境资源局（甲方）与中实集团及原告（共同乙方）签订《土地置换协议》，协议约定：经市政府批准，甲方将位于海口市金龙路南侧15025.6平方米（合22.54亩）土地置换给乙方，并约定应在2010年3月30日前向乙方移交拆除地上附着物等有关设施后的土地。2010年2月1日，市国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，将上述金龙路南侧15025.6平方米土地出让给原告。2010年3月26日，市政府向原告颁发了海口市国用（2010）第003967号国有土地使用证，地类（用途）为城镇住宅用地，面积15025.6平方米。2010年5月26日，市国土局向被告送达《关于尽快完成地上附着物拆迁工作的函》，要求被告尽快完成原告土地上附着物的拆迁工作。2013年12月24日，海口市规划局给原告颁发了《海口市建设工程规划许可证》，批准原告建设”逸龙广场”项目。因原告的土地仍有临时通道供后面的怡和花园业主出行，该通道正好位于原告地块的正中间，将原告地块一分为二。该通道系怡和花园居民的唯一出行通道，为避免将来封闭施工后给怡和花园居民的出行带来不便，原告早在2013年便多次向被告反映，被告承诺将尽快解决。2014年6月10，原告开始对逸龙广场项目工程施工进行公开招投标，海南联合建工集团有限公司中标。2014年7月8日，原告与海南联合建工集团有限公司签订《逸龙广场项目施工合同》，将逸龙广场项目发包给该公司施工建设。2015年1月15日，海口市住房和城乡建设局向原告颁发了逸龙广场项目的《建设工程施工许可证》，准许原告施工建设。2015年3月18日，原告在取得施工许可后与监理单位、施工单位共同签署《单位工程开工报告》，逸龙广场项目于2015年3月19日正式开工建设，计划竣工日期2017年3月9日。考虑到项目内有临时通道，原告只能先行对西边公寓楼进行施工，暂时保留该通道。按照施工计划，将在2017年12月31日前完成整个项目的全部工程收尾工作。在原告的一再催促下，从2016年开始，政府相关部门才启动以在旁侧另批一条规划路来解决出行问题的方式，并进行了相关的选址，最终原告还从自己地块上无偿提供部分土地面积供政府修建规划路。2016年10月21日，海口市规划局在金龙路南侧张贴《海口市建设工程规划批前公示牌》，内容载明为解决怡和花园小区居民出行通道问题，拟在金龙路南侧增加一条6米的市政道路。2016年11月5日，原告已完成公寓楼部分的土建施工，需对整个地块开挖进行地下部分整体施工，但因涉案土地上有遗留的怡和花园出入通道，施工单位无法封闭整体施工，只好边零星施工边等候。2017年1月13日，海口市住房和城乡建设局给原告颁发了《海口市商品房预售许可证》，准许原告对逸龙广场项目进行预售。此后原告开始对外销售逸龙广场项目。原告与购房客户签订的《海口市商品房买卖合同》中均约定于2018年12月31日前将经海口市工程质量监督站验收合格的商品房交付给客户。2017年春节过后，因临时道路的占用，造成原告无法封闭施工，长期停工已造成原告重大经济损失，原告在不得已的情况下于2017年3月1日在现场张贴《封闭施工通告》，准备对涉案土地进行封闭施工。2017年3月2日，被告派人到施工现场，不允许原告封闭围挡，并将围挡锁拆除，强行打开工地大门。2017年4月26日，原告再次张贴《封闭施工通告》，拆除原搭建在临时通道上的保护网，准备再次施工。4月27日，被告再次到现场禁止原告施工，并于2017年5月1日派人开挖掘机将原告施工围挡及临时道路上搭建的防护架强行推开，并在××条，造成原告无法继续施工。在原告上门协调时，被告口头承诺在两个月内开通新规划路，并保证原告能开工。而截止至今，新的规划路仍未开通，现状仍未改变。原告认为，被告不仅不履行合同约定的拆迁义务，不及时修建规划道路，反而不顾原告的合法权益，强行拆除将原告施工围墙及施工现场防护架，并在原告项目工地上强行开路的行为明显违法。被告的行为导致原告工地停工损失、管理成本增加等多方面巨额损失。原告为维护自身合法权益，请求人民法院：1、确认被告未及时拆除原告逸龙广场项目上的临时道路，造成原告所建设项目逸龙广场无法封闭施工的行为为不作为；2、请求确认被告于2017年3月2日派人到原告施工现场，阻止原告封闭围挡、2017年4月26日拆除原告工地大门门锁，强行打开工地大门，阻止原告对逸龙广场进行封闭施工、2017年5月1日强行拆除原告工地大门和推开原告土地上防护架并强行开路的行为违法；3、请求判令被告停止阻止原告封闭施工的行为，并对强行开锁、打开原告工地大门和推开防护架等行为恢复原状。4、请求判令被告赔偿原告因上述行为所造成的全部经济损失。在诉讼过程中，经法庭释明，原告同意撤回第4项诉讼请求。
原告大川公司向本院提交了以下证据：
证据1、海南中实（集团）有限公司用地置换方案；
证据2、关于新玉沙学校土地整合涉及中实公司土地置换问题的请示；
证据3、土地置换协议；
证据4、拆迁委托合同；
证据5、国有建设用地使用权出让合同；
证据6、关于尽快完成地上附着物拆迁工作的函；
证据7、国用（2010）第003967号国有土地使用证；
证据8、关于海南大川公司金龙路土地开发问题的请示；
证据9、关于请求解决逸龙广场项目南侧居民出行的请示；
证据10、建设工程规划许可证；
证据11、中标通知书；
证据12、关于逸龙广场项目开发急待协调解决三大问题的函；
证据13、逸龙广场项目施工合同；
证据14、建设工程招标备案通知书；
证据15、建筑工程施工许可证；
证据16、工程施工进度计划表；
证据17、单位工程开工报告；
证据18、海口市国土局关于逸龙广场项目南侧怡和花园居民出行通道新建的意见；
证据19、海口市建设工程规划批前公示牌；
证据20、海口市商品房预售许可证；
证据21、海口市商品房买卖合同（20G）；
证据22、海口市商品房买卖合同（8A）；
证据23、地基与基础分部工程质量验收记录表；
证据24、主体结构部分工程质量验收记录表；
证据25、关于逸龙广场项目全封闭施工带给怡和花园居民不便的通告（3月1日）；
证据26、现场照片（3月2日）；
证据27、关于逸龙广场项目全封闭施工带给怡和花园居民不便的通告（4月26日）；
证据28、现场照片（4月26日）；
证据29、被告拆除原告工地大门、推倒防护架，强行开路现场照片；
原告的上述证据证明内容如下：
证据1、2、3、5、7证明土地合法来源。
证据4、证明拆迁人就是被告。要说明一点是刚才被告代理人提到的两个问题，一个是中实集团签的，不是原告，但涉案土地目前是原告的，原告有国土土地使用证，虽然最初是中实集团签订的合同，但土地已经是原告的，所以权益人是原告，有权主张被告履行拆迁合同。合同到现在已经八年之久，被告都没有履行拆迁义务，显然不是一个合理的解释，应该在合理期限内进行拆迁。
证据6、证明本案拆迁是由被告负责的，而不是国土局，因此被告应当其拆迁义务。
证据8、9、12、18、证明原告多次向政府相关部门包括被告反映问题，要求尽快解决问题，以便尽管开工。
证据10、11、13、14、15、16、17、20、证明是原告在取得土地证后也是进行依法的报建并且已经取得了《建设工程施工许可证》和《建设工程规划许可证》，且已经开工。原告进行招标委托对涉案项目进行施工，计划的工期是计划开工日期为2014年11月15日，计划竣工日期为2016年11月13日，工期总日历天数720天，自监理人发出的开工通知中载明的开工日期起算。
证据19、证明海口市规划局在金龙路南侧张贴《海口市建设工程规划批前公示牌》，内容载明为解决怡和花园小区居民出行通道问题，拟在金龙路南侧增加一条6米的市政道路。
证据21-22、证明逸龙广场项目商品房已部分销售。
证据23-24、证明逸龙广场项目部分完工。
证据25-29、证明逸龙广场项目无法封闭施工，影响工程进度。
被告龙华区政府辩称:一、大川公司要求确认龙华区政府不作为的诉求没有任何事实和法律依据。（一）该项诉求并非具体的行政诉讼的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条有具体的诉讼请求”的规定，大川公司要求确认龙华区政府不作为的诉讼请求明显不符合上述规定，对其起诉，应依法予以驳回。（二）大川公司将龙华区政府列为被告主体不适格。根据海南中实（集团）有限公司（以下简称中实集团）、大川公司与海口市国土资源局签订的《土地置换协议》以及大川公司与海口市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》均明确约定了交付土地的责任主体为海口市国土资源局。至于中实集团与龙华区政府签订的《拆迁委托合同》，根据工商登记资料，大川公司并非如行政起诉状中所称的其为中实集团的全资子公司，根据合同相对性，大川公司无权直接依照该合同向龙华区政府主张权利。（三）龙华区政府并不存在不作为的情形。首先，根据《拆迁委托合同》第四条约定，合同约定的拆迁任务由玉沙股份合作经济社承担，并非龙华区政府。其次，该合同对于拆迁时间的约定为”市政府与区政府确定的拆迁时间”，但迄今为止，市政府并未与龙华区政府确定具体的拆迁时间。再次，在逸龙广场建设项目中临时通道的处理过程中，龙华区政府一直都是积极履行法定职责。就项目用地范围内的临时通道多次与大川公司和市政府及相关职能部门沟通，为加快推进省市重点项目推进，龙华区政府将项目前期报审报批手续与征收实施同步进行，先后两次发布征收决定。由于所涉房屋存在产权纠纷，且涉及多宗民事诉讼和刑事案件，龙华区政府多次与相关权利人协商，始终未能签订征收补偿协议。在征收决定被撤销后，又顶住压力，通过拆除违法建筑的程序将所涉的房屋进行了强制拆除。目前，业主就该拆除行为已经将区城管局诉至法院。整个过程龙华区政府做了大量的工作，并非如大川公司所称的不作为。二、大川公司要求确认大川公司在2017年3月2日、4月26日和5月1日的行为违法并无事实和法律依据。大川公司在新建道路尚未修建完成并通车的情形下，先后3次将目前的临时通道封闭施工，导致怡和花园小区及旁边酒店的近百辆汽车无法出入，被多家媒体报道，造成了极其恶劣的影响。根据市民投诉，为保障小区业主的通行权，龙华区城管局依法对大川公司的大门和防护架进行了拆除。三、大川公司要求恢复原状系民事诉讼中的诉讼请求，并非具体的行政诉讼的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条规定，如大川公司认为其合法权益受到损害的，可申请国家赔偿，而非要求恢复原状。四、大川公司要求赔偿损失也没有事实和法律依据。如前所述，龙华区政府并不存在不作为，也不存在违法的行政行为。大川公司的主张完全站不住脚。如大川公司由于土地未按时交付给其造成损失，应根据《土地置换协议》和《国有建设用地使用权出让合同》的约定，向海口市国土资源局进行主张。综上所述，大川公司的各项诉求没有事实和法律依据，恳请法院依法驳回大川公司的诉求。
被告龙华区政府向本院提交了以下证据：
证据1-2、土地置换协议；国有建设用地使用权出让合同；共同证明：与原告签订相关协议的是海口市国土资源局，被告并非适格被告。
证据3、委托拆迁合同；证明：与被告签订合同的主体为海南中实（集团）有限公司，并非原告。
证据4、企业信用信息公示报告；证明原告并非海南中实（集团）有限公司全资子公司。
证据5、海口市人民政府专题会议纪要（【2015】160号和【2015】231号）；证明：被告就项目内通道问题多次与市政府和原告进行沟通，最终市政府决定在项目西侧新建道路
证据6、关于”怡和花园”小区居民出行通道工程项目立项的批复；证明：被告对该通道工程进行了立项。
证据7、关于审核逸龙广场道路工程项目房屋征收补偿安置方案的批复；证明：被告对该通道的征收补偿安置方案得到市重点委的批复
证据8-9、关于启动逸龙广场路网配套项目房屋征收的决定（2015.11.5）；行政复议决定书（海府行复决【2016】5号）；共同证明：被告在2015年11月5日就发布了征收决定，但被市政府行政复议撤销。
证据10-11、关于逸龙广场路网配套项目房屋征收的决定（2016.12.5）；行政复议决定书（海府行复决【2017】1号）；共同证明：被告在2016年12月5日又发布了征收决定，但又再次被市政府行政复议撤销。
证据12-13、行政强制执行决定书（海管法强执决字【2016】第121701号）；行政强制拆除公告（海龙管法强拆公字【2016】第121701号）；共同证明：所涉房屋被龙华区城管局实施了强拆。
经审理查明：
一、因新玉沙学校建设需要，2009年6月8日，市旧改办会同龙华区政府、市规划局、市城投公司和国土局组成谈判小组与海南中实（集团）有限公司（以下简称中实公司）谈判，经多轮协商，形成《海南中实（集团）有限公司用地置换方案》。方案载明：海南中实（集团）有限公司的11869.54平方米（17.8亩）与市政府位于玉沙村南区万利隆大酒店东侧的15007平方米（22.51亩）土地进行置换与出让。2010年1月18日，海口市国土环境资源局（甲方）与中实集团及大川公司（乙方）签订《土地置换协议》，协议约定：经海口市人民政府批准。双方同意甲方用位于金龙中路南侧15025.60平方米（合22.54亩）土地与乙方位于金龙西路南侧11869.54平方米（合17.80亩）土地进行等值置换。2010年2月1日，海口市国土环境资源局与大川公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，国土局将金龙路南侧15025.60平方米土地出让给大川公司。2010年3月8日，海口市人民政府向大川公司颁发了海口市国用（2010）第003967号国有土地使用证，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权面积15025.60平方米。
2009年11月19日，中实集团与龙华区政府签订《拆迁委托合同》，合同约定龙华区政府以市政府与区政府确定的拆迁时间完成置换两块宗地上所有拆迁工作。
2013年12月24日，海口市规划局给大川公司颁发了《海口市建设工程规划许可证》，批准大川公司建设”逸龙广场”项目。2015年1月15日，海口市住房和城乡建设局向大川公司颁发了逸龙广场项目的《建设工程施工许可证》，准许大川公司施工建设。
二、因大川公司逸龙广场项目土地上有临时通道，供怡和花园业主出行。为解决怡和花园业主出行问题，2015年6月26日，海口市人民政府[2015]160号《专题会议纪要》对”逸龙广场项目出入通道有关问题”提出了两个解决方案。2015年8月24日，海口市人民政府[2015]231号《专题会议纪要》原则同意龙华区政府提出的在逸龙广场项目用地西侧建设永久性通道的方案。2015年10月19日，龙华区政府作出《关于审核逸龙广场项目房屋征收补偿方案的函》（海龙府函[2015]321号），请海口市重点项目推进管理委员会审核项目征收补偿方案。2015年11月5日，海口市重点项目推进管理委员会作出海重征[2015]134号《关于审核逸龙广场道路工程项目房屋征收补偿安置方案》的批复，经市重点项目推进管理委员会上报，市政府已批准了逸龙广场项目征收补偿安置方案。2015年11月5日，龙华区政府作出《关于启动逸龙广场路网配套项目房屋征收的决定》。2015年11月23日，海口市龙华区发展和改革委员会作出海龙发改投资[2015]155号《关于怡和花园小区居民出行通道工程项目立项的批复》，同意怡和花园小区居民出行通道工程项目立项。后因罗永松对龙华区政府于2015年11月5日作出的《关于启动逸龙广场路网配套项目房屋征收的决定》不服向海口市政府提起行政复议，该《决定》因程序违法，市政府作出海府行复决[2016]5号《行政复议决定书》撤销上述决定。龙华区政府于2016年12月5日又作出《关于启动逸龙广场路网配套项目房屋征收的决定》，后该决定又被市政府作出的海府行复决[2017]1号《行政复议决定书》撤销。
三、逸龙广场项目西侧用于怡和花园小区居民出行通道工程项目立项后，龙华区政府积极组织施工，并于诉讼期间竣工。
本院认为：
一、关于龙华区政府是否存在不作为问题。根据中实公司与龙华区政府《拆迁委托合同》的约定，龙华区政府具有按时完成二宗地上拆迁工作的义务。本案因大川公司逸龙广场项目的土地上存在临时通道，为解决逸龙广场项目出入通道问题，龙华区政府于两次参加市政府专题会议，积极提出解决方案。在龙华区政府的提议下，市政府同意在逸龙广场项目用地西侧建设永久性通道，用以解决怡和花园小区居民出行问题。此后，龙华区政府推动怡和花园小区居民出行通道工程项目立项，作出《关于启动逸龙广场路网配套项目房屋征收的决定》等行为，龙华区政府一直致力于解决拆除遗留问题，不存在不作为的情况，因此，大川公司诉请确认龙华区政府不作为，没有事实依据，本院不予支持。
二、关于龙华区政府是否存在强行拆除大川公司工地门锁，阻止大川公司封闭施工等行为问题。大川公司诉请确认龙华区政府于2017年3月2日派人到大川公司施工现场，阻止大川公司封闭围挡、2017年4月26日拆除大川公司工地大门门锁，强行打开工地大门，阻止大川公司对逸龙广场进行封闭施工、2017年5月1日强行拆除大川公司工地大门和推开大川公司土地上防护架并强行开路的行为违法，但从本案的证据无法表明龙华区政府组织参与实施上述行为。因此，大川公司该项诉请，本院不予支持。
三、关于龙华区政府是否需要停止阻止大川公司封闭施工的行为，并对强行开锁、打开大川公司工地大门和推开防护架等行为恢复原状的问题。因诉讼期间怡和花园小区居民出行通道工程项目竣工开通，原临时通道不再影响逸龙广场项目的施工，大川公司的该项诉请已没有实际意义，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）之规定，判决如下：
驳回原告海南大川房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海南大川房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长郭朝阳
审判员傅海燕
审判员钟山
二〇一七年十一月二十九日
书记员杨聪（代）
[盖章位置]
附：相关法律依据
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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