安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宜行初字第00046号
原告杨松柏，男，汉族，1963午9月24日出生，住安徽省安庆市怀宁县。
委托代理人马中美，北京盛延律师事务所律师。
委托代理人马娜，北京盛延律师事务所实习律师。
被告怀宁县人民政府，住所地安庆市怀宁县高河镇政和路128号。
法定代表人余学锋，县长。
委托代理人宣勇，怀宁县人民政府法制办工作人员。
委托代理人程杰，安徽晨曦律师事务所律师。
原告杨松柏因诉怀宁县人民政府土地行政征收一案，于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年8月31日向被告怀宁县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月29日公开开庭审理了本案。原告杨松柏及原委托代理人薄纯清，被告怀宁县人民政府的委托代理人宣勇、程杰到庭参加诉讼。应原、被告双方要求，本院对本案进行协调。本院于2015年12月31日作出（2015）宜行初字第00046-1号中止本案诉讼的行政裁定。本案在协调过程中，依据本院、原告以及被告的委托代理人于2017年4月28日达成的协调意见，怀宁县金拱镇人民政府于2017年5月1日向被告递交协调意见报告，但被告于2017年6月6日予以退回，致使该协议意见未落实。本案现已审理终结。
杨松柏起诉称：原告系怀宁县金拱镇里仁村大元组村民，在本组拥有合法的承包田。2014年被告开始强行征用原告承包地。被告在组织实施征地行为过程存在严重违法之处：1、被告在皖政地[2014]766号《关于怀宁县2014年第4批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》未获批准前就实施征地行为违法；2、被告未按呈报土地开发利用规划用途实施征地行为违法。根据安徽省人民政府作出的皖政地[2014]766号《关于怀宁县2014年第4批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》显示，本次呈报的土地用于“城镇保障性安居工程建设”，而被告却在组织实施征地过程中将该地块用于纬十一路的建设严重违法；3、被告未经批准改变用地位置，实施征地过程中少批多占，在未补偿到位的情况下霸占原告的承包地行为违法。原告所有的承包地并未包括在皖政地[2014]766号《关于怀宁县2014年第4批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》所征收的土地范围内，但被告却已该批复为借口，将原告所有的承包地霸占，且未给予原告任何补偿。综上，1、请求法院依法确认被告实施征地行为违法，并责令被告退还占用原告的耕地并恢复原状；2、本案诉讼由被告承担。
杨松柏向本院提交的证据有：
一、土地承包证书，证明原告对涉案的土地享有合法权益；
二、信访答复，证明被告在批复未获批前就组织实施征地行为违法；
三、信息公开告知书，证明被告改变呈报土地用途违规使用土地法；
四、皖政地[2014]766号批复，证明原告的土地并未在该批复范围内。
怀宁县人民政府辩称：一、答辩人的土地征收行为符合法定程序。答辩人于2014年5月逐级上报第4批次建设用地，用地规模5.6453公顷，规划用途为住宅。安徽省人民政府于2014年9月30日批复同意答辩人的该批建设用地。在省政府批复之前，答辩人委托相关职能部门进行过政策宣传，发布“怀宁县征地拆迁补偿标准安置途径告知书”，大部分群众积极支持政府征地工作。2014年10月22日，答辩人公告了征地补偿安置方案，并根据该方案将征地补偿款一次性拨付到村委会账户，委托村委会代为发放，已经有82.8%的居民领取了征地补偿款。二、原告要求法庭确认答辩人征收土地行为违法的理由不能成立。1、答辩人没有未批先征收土地，在《关于怀宁县2014年第4批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》未获批准前，答辩人仅仅做了相关宣传动员工作，因大部分群众主动交出土地，致使建设单位提前平整土地，但该行为已经得到纠正；2、关于答辩人是否未按照呈报的规划用途实施征地问题，纬十一路的建设在县城建设初期就已经规划确定，该路系县城建设包括本次安居工程建设的配套工程，在修路过程中占用本批次部分土地系完全正常的，既然是配套建设，无需单独报批；3、关于答辩人少批多占，霸占原告承包地问题。经核实，答辩人本次征收土地，是依据《建设用地项目呈报》一书三方案的范围进行征收，至于原告称其承包地不应在本次征收范围内，原告可依据征地坐标图予以确认，征地补偿款答辩人已经依据征收方案足额拨付到原告所在的里仁村委会，原告可以随时到村委会领取。综上，答辩人本次的征收土地行为完全符合法律规定，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。
怀宁县人民政府经本院同意延期后向本院提交的证据有：
1、建设用地项目呈报表，证明被告依法呈报建设用地及本案涉及地块基本情况；
2、怀宁县征地拆迁补偿标准安置途径告知书，证明①征地前进行的政策宣传；②告知书明确系“拟征收”，故不是正式的征收工作；
3、安徽省人民政府建设用地批复，证明涉案土地已经政府合法批准；
4、证明，证明大部分被征地村民积极支持政府的征收工作；
5、怀宁县人民政府征收土地方案公告，证明2014年怀宁县第四批次建设用地批复后，答辩人依法进行了公告；
6、怀宁县国土资源局征地补偿安置方案公告及批复，证明征地补偿安置方案已经合法公告；
7、里仁村大元组土地征收补偿款分配一览表，证明①本案涉诉的土地补偿款已经足额支付；②82.8%的村民已经领取补偿款。
经庭审质证，原告对被告提交的证据认为：证据1、2、3真实性无异议，但不能达到证明目的，不能证明在土地被批准征收前没有实施组织征收。证据4不是证人本人签名。证据5、6真实性无异议，不能达到证明目的。证据7真实性无异议，但不能达到证明目的，反而证明被告借766号文件为名，将里仁村大元组土地全部征收。
被告对原告提交的证据认为：证据1没有异议，证据2真实性无异议，不能证明答辩人在批复之前征收土地，证据3与本案无关，即使改变土地用途与原告被劫持征收土地没有直接关系，证据4不能达到证明目的。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据做如下确认：被告提交的证据具备证据三性的，本院予以认定；被告提交的证据4，因原告出庭作证的证人汪某否认其曾在2014年5月20日金拱镇里仁村委会出具的怀国土资（告知）[2014]第6号《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》已送达在所在地村民组和被征地农户证明上签名，但其证言不能就此认定其余三人是虚假签名。对于被告出庭说明本案征地情况的证人何某的证言，本院予以认可。原告提交的证据具备证据三性的，本院予以认定；原告出具的证据4，以此证明的其土地并未在该批复范围内的异议，因原告并未提供其土地具体方位证据，对此异议本院予以认定。
经审理查明：因实施怀宁县2014年第4批次城镇建设保障性安居工程用地需要，怀宁县人力资源和社会保障局与怀宁县国土资源局于2014年5月13日联合颁布怀国土资（告知）[2014]6号《怀宁县征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，对包括原告所在的金拱镇里仁村等七个村镇拟征收农民集体土地进行告知。2014年5月14日被告制作《建设用地项目呈报》一书三方案中，将金拱镇里仁村1.2028公顷的土地申报为城镇住宅用地。2014年9月30日安徽省人民政府以皖政[2014]766号《关于怀宁县2014年第四批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》，同意在怀宁县境内包括金拱镇里仁村在内三个乡镇征收建设用地5.6453公顷。2014年10月15日怀宁县人民政府以政秘[2014]171号文件同意怀宁县国土资源局征地补偿安置方案，2014年10月22日怀宁县国土资源局以怀国土资（告）[2014]第11号将征地补偿安置方案公告，2014年10月31日怀宁县人民政府以政秘[2014]184号颁布征收土地方案公告。在征收上述文件规定土地面积过程中，被告为开通纬十一路建设项目及配套工程，擅自扩大征收了原告所在的金拱镇里仁村大部分农村集体土地，并于2014年11月将征地补偿款一次性拨付到原告所在的金拱镇里仁村委会帐户。
另查明，原告系金拱镇里仁村大元组村民，该村民组村民中原告与杨积山、徐正西、徐基北四户未在预征收土地协议上签字，杨松潮虽在协议上签字，但未领取土地征收补偿款。领取土地征收补偿款的金拱镇里仁村大元村民已交出土地，该村民组所属土地均已被平整。
本院认为：根据查明的案件事实，被告在实施安徽省人民政府皖政[2014]766号《关于怀宁县2014年第四批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》征收怀宁县金拱镇里仁村集体土地1.2028公顷土地时，虽依照法律规定，进行了相关征地程序，但其为开通纬十一路建设项目及配套工程，擅自扩大征收了原告所在的金拱镇里仁村大部分农村集体土地，并于2014年11月将征地补偿款一次性拨付到原告所在的金拱镇里仁村委会帐户。依据《土地管理法》第七十六条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，被告擅自扩大征收土地行为属于超越职权的非法批准占用土地行为，依法应确认违法。又因原告所属的怀宁县金拱镇里仁村大元村民已交出预征土地，该村民组所属土地均被平整并已使用，原告要求退还占用原告的耕地并恢复原状诉求已无法实施，被告对此应采取相应的补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告怀宁县人民政府于2014年擅自扩大征收怀宁县金拱镇里仁村大元组农村集体土地行为违法；
二、责令被告怀宁县人民政府对该擅自扩大征收土地行为采取相应补救措施；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告怀宁县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
人民陪审员 张 丽
二〇一八年一月二十二日
书 记 员 刘萌乔
附：本案适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条（四）有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：其他应当判决驳回诉讼请求的情形。