宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017）宁01行初150号
原告于洁，女，1957年8月20日出生，满族，无业，住宁夏回族自治区银川市。
被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路427号。
法定代表人周福琦，男，区长。
委托代理人朱成业，男，该政府法制办主任（特别授权）。
委托代理人马春晟，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
原告于洁因与被告银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）房屋征收行政补偿一案，于2017年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月24日受理后，向被告兴庆区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭审理了本案。原告于洁及被告兴��区政府的委托代理人朱成业、马春晟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告于洁诉称，一、2013年3月11日，原告与被告及银川市兴庆区旧城改造道路畅通工程指挥部（以下简称兴庆区旧城改造指挥部）签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》。被告将原告位于××巷房屋征收。2015年12月28日，原告与被告委托的房屋安置实施单位宁夏富地房地产开发有限公司（以下简称富地公司）签订了《房屋安置协议》，按照协议,原告被安置到XXXXX，原告应安置面积为96.26㎡，实际安置面积为138.5㎡。根据《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》第三款征收补偿标准第（2）条产权调换第①A项”选择原地安置的，按被征收房屋建筑面积1:1.1返还，......在签约期限内签订协议并实施搬迁的，超出应当安置面积10㎡以内的按成本价购买，10㎡以上的按市场价购买”。富地公司以原告被安置房屋达到90㎡以上，增加面积为42.24㎡，按照市场价6118元／平方米计算，让原告补交了258424元房款。原告按照协议约定在签约期限内搬迁，在补交房款时应当有10㎡的成本价，即按3600元／平方米计算。故被告应退还多收的25180元房款。二、被告在2013年动员拆迁时，在中卫巷张贴了公告，公告中出示了户型图，并当众告知所建安置房为小高层。因此在”测算表”中各拆迁户按照被告提供的户型图及小高层选择了房屋且实施搬迁。但在2015年建成后，却变成了高层（18层）。被告不召开听证会，也不征求广大拆迁户的意见，擅自改变楼层实属违约行为，致使安置房屋公摊面积增加约14%（具体数额待鉴定后定）。原告诉至法院，请求依法判令：1、被告退还多收房款25180���【10㎡×（6118元/㎡-3600元/㎡）】；2、被告退还暂定增加公摊面积19.39㎡（138.5㎡×14%）由此原告多交的118628元房款（19.39㎡×6118元/㎡），具体数额待鉴定后确定；3、本案诉讼费由被告承担。
被告兴庆区政府辩称，一、原告与富地公司签订《房屋安置协议》，并非与被告签订，原告起诉被告主体不适格。二、原告签订《房屋安置协议》，办理了交接房屋手续并入住，协议具有法律效力。原告请求退还房款没有法律依据。三、原告在享受了18层高层居住环境的同时要求只支付7层小高层的公摊面积费用的诉讼请求，没有事实及法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告于洁为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据：
证据一、《国有土地上房屋征收���偿协议书》。证明原、被告签订征收补偿协议，原告的房屋被征收，原告按时拆迁。
证据二、《房屋安置协议》。证明被告委托富地公司与原告签订安置协议，将原告安置在新卫家园，原告支付了房款。
证据三、《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》。证明被告在涉案房屋的征收补偿安置工作中违反了该补偿办法的规定。
证据四、测算表、原地安置户型示意图及银川市中级人民法院（2016）宁01行初38号行政判决书。证明被告拆迁动员时承诺原地安置房为小高层，现安置房改变了原来的户型和楼层。
证据五、2013年2月22日银川晚报一份（记载”银川将在3-5年内完成旧城改造等内容”）。证明原、被告双方在签订协议之前，银川晚报就进行了宣传，宣传精神和上述补偿办法是一致的，被告应当依据宣传政策与被征收人签订安置协议。
经庭审质证，被告兴庆区政府对原告提交的证据一、证据三、证据五的真实性、合法性、关联性无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可，提出与原告签订安置协议的是富地公司而非被告,被告主体不适格。对证据四中的原地安置户型图不予认可，提出该户型图没有原件，且被告根本没有见过该户型图。对证据四中的其他证据无异议。
被告兴庆区政府向本院提交以下证据：
证据一、1-1.《银川市兴庆区新华西街道路畅通工程房屋征收补偿测算表》；1-2.《国有土地上房屋征收���偿协议书》。证明被告给原告安置的房屋面积、补偿金额以及房屋测算面积。
证据二、2-1.《房屋安置协议》；2-2.新卫家园分房确认单；2-3.新卫家园小区交房传递单。证明原告的房屋已经安置，并且原告已经接受房屋办理入住手续，两份安置补偿协议均已履行完毕。
证据三、银川市兴庆区人民政府银兴政发【2013】28号《关于对新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案的批复》，附《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》。证明原告同意安置方案，并已按方案要求接受安置。
证据四、4-1.银川市规划管理局《规划设计条件审定意见书》（银规设审字[2013]-106号）；4-2.银川市发展和改革委员会《关于兴庆区中卫巷棚户区改造项目（新卫家园）可行性研��报告的批复》（银发改发[2014]20号）。证明中卫巷改造项目经相关部门审批通过，并已按规划设计实际建设施工完毕。
证据五、银川市房地产测绘中心《银川市房产测绘成果报告书》（编号：×××）。证明原告的安置房屋面积及公摊面积全部都在该项报告中。
证据六、银川市中级人民法院（2016）宁01行初38号行政判决书。证明银川市中级人民法院的生效判决确认原、被告双方签订的安置补偿协议有效。
经庭审质证，原告对被告提交的证据一、二、三、四、五的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议，认为与本案无关联性，且上述证据并不能否定原告的诉讼请求。对被告提交的证据六无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据一、证据三、证据四中的测算表及被告提交的证据一、证据二除2-1《房屋安置协议》外及证据三、证据四、证据五来源合法，内容客观真实，能够证明案件事实，本院予以采信。原告提交的证据二《房屋安置协议》及被告提交的证据二2-1《房屋安置协议》，因富地公司不具有安置房屋的主体资格，本院对其证明力，不予确认。原告提交的证据四中的原地安置户型图的真实性无法核实，且无法达到其证明目的，本院不予采信。原告提交的证据四中的本院（2016）宁01行初38号行政判决书、证据五2013年2月22日银川晚报及被告提交的证据六本院（2016）宁01行初38号行政判决书与本案不具有关联性，本院对其证明力，不予确认。
经审理查明，兴庆区旧城改造指挥部系经银川市兴庆区委员��及被告兴庆区政府研究决定成立的、负责银川市兴庆区旧城改造的临时机构，隶属于被告兴庆区政府。被告兴庆区政府于2013年3月7日向兴庆区旧城改造指挥部出具银兴政发【2013】28号《关于对新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案的批复》，批复同意《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》并指令兴庆区旧城改造指挥部为涉案房屋征收与补偿的具体实施部门。2013年3月11日，原告于洁与兴庆区旧城改造指挥部签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，依据该协议，被告征收原告位于××巷房改房，房屋面积78.42平方米。房屋补偿实行产权调换，原地安置，应返还房屋建筑面积为96.26平方米。协议对双方的其他权利义务进行了约定。协议签订后，由富地公司实施了兴庆区中卫巷棚户区改造（新卫家园）项目建设。原告的的安置房屋位××区，实测建筑面积138.5平方米。原告在《新卫家园分房确认单》上签字确认并办理了房屋接收及入住手续。除应返还的安置面积外，原告的实际安置房面积比协议约定的应安置房屋建筑面积96.26平方米增加了42.24平方米，原告向富地公司补交房款258424元。原告认为依照《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》的规定，对于超出应安置面积10㎡以内的应按成本价购买，即应按3600元／平方米计算，富地公司系被告委托的实施安置单位，多收的购房款应由被告退还。且根据2013年被告动员拆迁时公告的户型图，安置的房屋应当为小高层，但实际却安置为高层，致使原告安置房屋的公摊面积增加约14%，对该部分公摊面积所支付的房款，被告应予退还，故诉至法院，请求判如所请。
另查明，兴庆区旧城改造指挥部制定《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》，该方案第五条第2项规定”住宅用房原地安置的按征收房屋建筑面积1:1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。50平方米至90平方米范围内按照高层成本价3600元／平方米购买，超出90平方米范围内，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平米以上的按市场销售价购买。”银川市人民政府于2013年3月26日发布《银川市旧城更新改造项目国有土地上房屋征收补偿办法》，其中第一条征收补偿方式、计算方式和标准规定”......(2)产权调换......A.选择原地安置的，按被征收房屋建筑面积1:1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。在签约期限内签订协议并实施搬迁的，超出应当安置面积10平方米以内的按成本价购买，10平方米以上的按市场价购买。”
再查明，银川市规划局于2013年6月7日作出银规设审字【2013】-106号《规划设计条件审定意见书》，该意见书对建筑限高的审定为住宅建筑不超过18层。2014年1月14日，银川市发展和改革委员会作出（银发改发【2014】20号）《关于兴庆区中卫巷棚户区改造项目（新卫家园）可行性研究报告的批复》，批复同意由富地公司实施兴庆区中卫巷棚户区改造（新卫家园）建设项目，批准该项目的建设内容及规模。后银川市房地产测绘中心对该项目的房屋建筑面积进行了测算。在原告与兴庆区旧城改造指挥部签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》中，并无产权调换房屋为小高层或高层的约定。被告兴庆区政府称原拟定的安置房屋为小高层，但对安置房屋的结构、楼层、面积并未规划，后正式文件确定为18层剪力结构。原告称其主张的按14%计算安置房屋增加��公摊面积，系其自行依照惯例估算。
本院认为，被告兴庆区政府是涉案房屋征收决定机关，兴庆区旧城改造指挥部作为被告兴庆区政府下设的临时机构，根据被告兴庆区政府的行政授权负责涉案房屋的征收实施工作。其与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》系基于公共利益、实现行政管理目标而订立的具有行政法权利义务关系的协议。富地公司系兴庆区中卫巷棚户区改造（新卫家园）项目建设的单位，其并不具有行政职权，亦非法律法规授权组织，无权与被征收人签订安置协议，但原告在分房确认单上签字确认并办理了房屋接收及入住手续，应视为其对被告安置房屋位置、楼层、户型及面积的认可。根据《兴庆区新华西街道路畅通工程征收补偿安置方案》规定，”住宅用房原地安置的按征收房屋建筑面积1:1.1返还，返还后仍不足50平方米的，无偿补至50平方米。50平方米至90平方米范围内按照高层成本价3600元／平方米购买，超出90平方米范围内，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平米以上的按市场销售价购买。”该安置方案中”......超出90平方米范围内，10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买，10平米以上的按市场销售价购买”易产生歧义，一种理解为：实际安置房屋超出90平方米的，只要超出部分达到10平方米以上的，被征收人一律按市场销售价购买；另一种理解为：实际安置房屋超出90平方米的，超出面积在10平方米以下的部分按照高层成本价3600元／平方米购买，超出10平方米以上的部分按市场销售价购买。后一种解释更有利于被征收人。《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，”对格式��款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释......”上述补偿方案对银川市兴庆区新华西街道路畅通工程拆迁改造范围内所有被征收人均具有约束力，故当该方案的条款理解发生争议时，应当作出不利于被告的解释。本案中，原告应获得的安置面积为96.26平方米，后实际安置面积为138.5平方米，超出应安置面积42.24平方米。故应享受10平方米以下按照高层成本价3600元／平方米购买的优惠。原告补交的房款应为233244元（10平方米×3600元／平方米+32.24平方米×6118元／平方米）。富地公司对原告实际安置面积超出90平方米以外的42.24平方米均按市场价6118元／平方米计收房款，有违上述征收补偿安置方案的规定。故本院对原告要求退还多收房款25180元的诉讼请求，予以支持。因原告与兴庆区旧城改造指挥部签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》中并无安置房屋结构设计的约定，且安置房屋的建设内容、规模等均经合法的审批程序，原告也已实际接收房屋，原告要求按14%计算增加公摊面积并退还多收房款，无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：
一、被告银川市兴庆区人民政府于本判决生效之日起三十日内退还原告于洁房款25180元；
二、驳回原告于洁的其他诉讼请求。
案件受理费2580元，由原告于洁负担2620元，由被告银川市兴庆区人民政府负担556元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对���当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 高凤梅
审 判 员 宁 丽
代理审判员 虞 东
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 哈 越
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第八十五条当事人不服人民法��第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。