海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)琼行终1612号
海南省高级人民法院
行政判决书
(2017）琼行终1612号
上诉人（原审原告）王玉春，男，1957年6月15日出生，汉族，住河北省张家口市万全县。
委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海南省海口市龙昆北路19号。
法定代表人凌云，区长。
委托代理人倪绍山，海南如瑜律师事务所律师。
委托代理人张婷婷，海南如瑜律师事务所律师。
上诉人王玉春因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）房屋行政征收一案，不服海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初590号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年8月30日，龙华区政府在《海口日报》上发布《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》（以下简称房屋征收决定），并于同年9月1日作出海龙府[2016]38号文，向各镇政府、各街道办事处、区政府直属各部门下发了前述房屋征收决定，决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收补偿安置按海口市房屋征收局（以下简称市征收局）批复的《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称征收补偿安置方案）执行。王玉春不服，提起本案行政诉讼，请求撤销该房屋征收决定。
原审查明，2015年7月10日，海口市人民政府办公厅作出海府办[2015]175号《关于印发我市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案的通知》，下发《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》，方案中确定2015年度计划完成棚改前期项目12个，包括坡博村、坡巷村，实施主体为龙华区政府。2015年7月28日，龙华区政府作出海龙府[2015]32号《关于金宇街道办事处作为坡博、坡巷棚户区（城中村）改造项目业主的决定》，决定由金宇街道办事处（以下简称金宇街道办）作为该项目业主。2015年9月21日，金宇街道办分别向坡博、坡巷片区发出《公告》，决定采取投票方式产生坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目评估公司，并公告投票时间、投票方式及固定投票地点。经投票并公示推选结果后，确定海南中正信房地产评估有限公司为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡巷片区评估机构；确定海南鸿宇土地房地产评估有限公司为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡博片区评估机构。2015年10月19日，龙华区政府在《海口晚报》发布《关于进行坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查的通告》，对海口市坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目进行前期调查摸底工作。2015年12月18日，海口市人民政府办公厅作出海府办[2015]351号《关于印发我市2016年棚户区（城中村）改造年度计划的通知》，下发《海口市2016年棚户区（城中村）改造年度计划》，计划中确定2016年棚改启动项目14个，其中包括坡博村、坡巷村。2016年2月24日，海口市龙华区第六届人民代表大会第五次会议通过了《海口市龙华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，坡博村、坡巷村等15个棚改项目被列为重点项目。2016年3月16日，龙华区政府对海口市坡博、坡巷片区改造范围内的建（构）筑物及其附属物情况的调查结果予以公示。2016年4月8日，海口市人民政府就市征收局上报的《关于海口市第八期棚户区改造政府购买服务相关事宜的请示》，作出海府函[2016]78号《关于海口市第八期棚户区改造项目政府购买服务相关事宜的批复》，批复同意海口市第八期棚户区改造的11个项目采用政府购买服务的模式，并授权市征收局作为购买服务的主体，由海口市统筹城乡发展（集团）有限公司作为承接主体，负责棚户区改造项目融资建设，提供住房保障服务，购买服务范围为棚改征地拆迁服务以及货币化安置等方面。2016年4月18日，龙华区政府向市征收局上报海龙府函[2016]128号《关于申请审核面前坡及坡博、坡巷片区棚改项目征收范围和概算的函》，同时将《海口市龙华区面前坡片区及坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》等文件作为附件上报。2016年5月30日，市征收局经研究并上报海口市人民政府批准后，作出海征收函[2016]128号《关于坡博坡巷村棚改项目征收补偿安置概算的批复》，批复该项目按审定的金额由龙华区政府实施征收补偿安置工作，同意征收范围调整为1072.46亩。2016年5月27日及7月15日，龙华区政府分别将坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目土地的调查结果予以公示。2016年6月2日，龙华区政府将征收补偿安置方案予以公示，公示时间为30日（从2016年6月2日至2016年7月2日），公开征求意见。2016年6月8日，龙华区政府召开常务会议，审议并原则通过征收补偿安置方案（公示稿）。之后，龙华区政府召开征求意见会征求意见。2016年7月12日，海口市发展和改革委员会对海口市统筹城乡发展（集团）有限公司作出海发改金融[2016]1078号《关于坡博坡巷片区棚户区改造项目贷款合同签订和提款的通知》，通知该公司速与农业发展银行签订坡博坡巷片区棚户区改造项目1029000万元中长期贷款借款合同，同时完成上述改造项目120000万元中长期贷款提款手续。2016年7月24日，龙华区政府召开常务会议，审议并原则通过了征收补偿安置方案。2016年8月30日，龙华区政府在《海口日报》上发布涉案房屋征收决定，并于同年9月1日作出海龙府[2016]38号文，向各镇政府、各街道办事处、区政府直属各部门下发了上述房屋征收决定，决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收范围为：东至龙昆南路、南至南海大道、西至南沙路、北至现代花园小区（具体范围以规划红线为准）。征收补偿安置按市征收局批复的征收补偿安置方案执行。同时，龙华区政府还印发相应的宣传手册进行宣传。
原审认为，本案的争议焦点是涉案房屋征收决定是否合法、应否撤销。一、龙华区政府征收涉案房屋，目的是为了进行坡博、坡巷棚户区（城中村）改造的公共利益需要，其行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（五）项”由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形。二、程序上，龙华区政府征收涉案房屋经过立项、组织被征收人推选并选定评估机构、发布房屋征收调查公告并进行前期调查摸底工作、将涉案项目纳入国民经济和社会发展规划、组织对被征收房屋进行调查登记、在房屋征收范围内向被征收人公示房屋情况的调查结果。同时，龙华区政府对该项目进行了社会稳定风险评估、通过项目融资确保征收补偿费用足额到位，拟定征收补偿安置方案、发布征收补偿安置方案征求意见且不少于30日、召开征求意见会、召开常务会议审议并原则通过征收补偿安置方案、下发征收补偿安置方案、公告房屋征收决定等程序。因此，龙华区政府为了社会公共利益作出涉案房屋征收决定，且已经履行了《条例》规定的房屋征收的基本程序，符合《条例》第八条第（五）项规定的房屋征收条件。王玉春要求撤销涉案房屋征收决定的诉讼请求，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王玉春的诉讼请求。案件受理费50元，由王玉春负担。
上诉人王玉春上诉称，一、原审判决未列明双方当事人提交的证据，也未对双方的质证意见是否认可作出判定，原审并未查明事实，裁判文书格式违法。二、涉案房屋征收决定的征收范围包括集体所有土地，征收决定违法，原审未认定该事实错误。三、龙华区政府并未举证证明涉案房屋征收决定满足为”公共利益需要”且”确需”征收的情形，其征收补偿方案载明被征收土地1/3将用于商业开发，故原审认定涉案房屋征收决定系为了公共利益、符合《条例》第八条第（五）项规定的情形，没有事实根据。四、龙华区政府未举证证明涉案房屋征收决定已按《条例》第九条的规定符合各项规划要求、广泛征求社会公众意见并经科学论证，应承担举证不能的法律后果。五、龙华区政府在作出涉案房屋征收决定前未依法进行有效的调查登记，未调查清楚上诉人房屋存在经营性用房的事实，直接影响到上诉人的房屋补偿金额。原审未查明该事实。六、龙华区政府提交的《海口市龙华区面前坡片区及坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》未加盖龙华区政府的公章，不具有权威性和合法性，不能证明龙华区政府依法进行了社会稳定风险评估。龙华区政府也未举证证明涉案房屋征收决定依法经过政府常务会议讨论决定。龙华区政府应承担举证不能的法律后果。七、龙华区政府未举证证明征收补偿安置方案经科学论证、有效公示公布、依法组织听证会，龙华区政府制定征收补偿安置方案程序违法。八、评估机构的选定、委托、调查、评估时点、评估方法、分户报告、评估师的资质和签字、公示等诸多方面违法。（一）龙华区政府未依法先作出征收决定再确定评估机构，而是先发布选择评估机构的公告，再作出征收决定。（二）龙华区政府提交的《海口市龙华区面前坡片区及坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》未加盖龙华区政府的公章，真实性、合法性存疑。（三）征收补偿安置方案规定”房屋征收部门以整体区位评估方式计算补偿金额”明显违法，评估方式依法应由评估机构及其评估师根据评估对象和当地房地产市场状况，对各评估方法进行适用性分析后选定，征收补偿安置方案规定由房屋征收部门指定评估方式违法。《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收评估基准价表》未加盖评估公司印章，也无证据证明在两家评估机构中依法确定了牵头机构并签订房屋征收评估委托合同，该价表真实性、合法性存疑，即使真实，其落款时间早于征收决定作出时间，也是违法的。九、龙华区政府未举证证明征收补偿安置费用在作出征收决定前已经足额到位、专户存储、专款专用，原审认定征收补偿安置费用足额到位错误。综上，龙华区政府作出的涉案房屋征收决定欠缺重要的前提条件和法定条件且严重违反法定程序，原审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，发回重审或查明事实后改判。
被上诉人龙华区政府答辩称，一、原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。龙华区政府为了维护公共利益，对危房集中、基础设施落后的坡博、坡巷片区，以《条例》作为制定涉案房屋征收决定的法律依据，遵循决策民主、程序得当、保障了被征收所有权人的合法权益。涉案房屋征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉事实、理由没有法律依据。（一）法发[2004]25号《一审行政判决书（试用）》明确阐述”请在实践中加以试用”，表明该通知并不具有强制性，判决书已经说明证据”业经庭审质证和核实，纪录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据”，并未隐瞒证据和质证意见，上诉人以此认定判决书违法，没有法律依据。（二）在坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造范围内有国有土地、集体土地，相互比邻，比较复杂，在征收补偿方案中采取就高不就低的原则，按高于集体土地价格的国有土地价格对集体土地进行补偿，且也对地上附着物进行了补偿。（三）上诉人提出的关于风险评估报告等其他问题均与事实及法律不符。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的主张不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审审理查明，一、涉案房屋征收决定是对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收补偿安置方案第十四条、第二十五条则规定了集体土地、集体财产补偿的标准和方法。龙华区政府亦确认坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内有部分集体土地。二、征收补偿安置方案第十条以重置价、成新率确定居民宅基地上自建房屋的补偿金额，第十一条参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额。三、经各方确认，坡博、坡巷片区多数业主已与龙华区政府签订补偿协议，现提起诉讼的仅为包括本案上诉人王玉春在内的部分业主。
本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的是龙华区政府作出的涉案房屋征收决定的合法性。一、关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收是否符合公共利益的问题。《条例》第八条规定，”为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：......（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；......”。”危房集中”、”基础设施落后”是一整体性概念，在本案中，坡博、坡巷片区缺乏统一规划、居住拥挤、抗灾性薄弱的事实清楚。坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造，有利于提高当地群众的居住条件，完善城市功能，提升城市形象和管理水平，促进土地资源优化配置，推动滨江滨海城市可持续性发展。行政机关出让其中部分土地，不违反法律的禁止性规定，亦不改变棚户区（城中村）改造的公益性质。上诉人王玉春关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收不符合公共利益的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收是否履行了《条例》规定的基本程序的问题。根据本案查明的事实，龙华区政府征收涉案房屋经过立项、社会稳定风险评估、推选评估机构、发布房屋征收调查公告、将涉案项目纳入国民经济和社会发展规划、对被征收房屋进行调查登记并公示调查结果、通过项目融资确保征收补偿费用足额到位、发布征收补偿安置方案征求意见、召开常务会议审议并原则通过征收补偿安置方案、公告房屋征收决定等程序，总体上符合《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第二十条、第二十四条的规定，征收实施程序合法。上诉人王玉春关于坡博、坡巷片区涉案房屋征收程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
三、关于龙华区政府对坡博、坡巷片区国有土地上房屋与集体土地一并征收的合法性问题。国有土地上房屋征收与集体土地征收二者适用的法律法规不同，补偿的对象、方式和标准有着本质区别。在本案中，龙华区政府在作出涉案房屋征收决定时，将征收范围内的集体土地、集体财产一并征收，但未能提供相关征地报批和审批依据，违反法律规定，依法应予撤销。鉴于相关集体土地所有权人没有提出异议，且涉案土地上大部分权利人已依涉案房屋征收决定与房屋征收部门签订了协议，撤销涉案房屋征收决定会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认该房屋征收决定行为违法，保留效力，不予撤销。
四、关于征收补偿安置方案所确定的补偿标准的合法性问题。《条例》第十九条第一款规定：”对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”在本案中，征收补偿安置方案第十一条规定参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额，并无不当。征收补偿安置方案第十条以重置价、成新率确定居民宅基地上自建房屋的补偿金额，由于在宅基地上自建房屋不同于普通商品房，且补偿标准是由评估机构测定，现有证据不能证明相关被征收人在公告期内对该方案确定的补偿标准提出异议，现提起诉讼的仅为包括本案上诉人王玉春在内的部分业主，表明该征收补偿安置方案所确定的补偿标准已为大部分业主所接受。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，”当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”上诉人王玉春等人提起行政诉讼,请求撤销涉案房屋征收决定,属于必要的共同诉讼，应当立一个行政案件合并审理。原审法院分别立案，并对同一个被诉行政行为作出多个裁判不当，本院予以指出。因该问题并未实际影响判决结果，为节约司法资源，减轻当事人讼累，本案不再发回重审。
综上，涉案房屋征收决定对征收范围内集体土地按照国有土地上房屋征收程序予以征收，违反法律规定，依法应确认违法。原审判决部分事实未查清，导致适用法律错误，应予改判。上诉人王玉春的部分上诉请求和理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初590号行政判决；
二、确认海口市龙华区人民政府作出的《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》行政行为违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由海口市龙华区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 华
审判员 麻红丽
审判员 刘利红
审判员 聂海波
审判员 黄胜敏
书记员 黄 蜀
书记员 黄 蜀