陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕行终206号
上诉人（原审被告）：泾阳县人民政府，住所地泾阳县中心街190号。
法定代表人：拓巍峰，该县县长。
委托代理人：买江宁，陕西万兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：泾阳县汽车站有限公司。
法定代表人：朱君利，该公司执行董事。
委托代理人：朱红卫，泾阳县汽车站有限公司总经理。
委托代理人：白枫，陕西世创律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：泾阳县公共交通客运有限公司。
法定代表人：朱君利，该公司董事长。
委托代理人：朱红卫，泾阳县公共交通客运有限公司总经理。
委托代理人：白枫，陕西世创律师事务所律师。
上诉人泾阳县人民政府因泾阳县公共交通客运有限公司、泾阳县汽车站有限公司诉泾阳县人民政府不履行合作建设合同一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初260号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人泾阳县人民政府委托代理人买江宁，被上诉人泾阳县公共交通客运有限公司委托代理人白枫，泾阳县汽车站有限公司委托代理人朱红卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2006年9月16日，被告泾阳县人民政府（甲方）与原告泾阳县公共交通客运有限公司（乙方）为了加快泾阳县客运事业的发展，切实从根本上改变泾阳县客运市场混乱、营运车辆占道停放，严重影响县城交通秩序的现状，按照县委、县政府关于招商引资的相关政策规定，泾阳县人民政府与泾阳县公共交通客运有限公司充分协商，合作投资建设泾阳县汽车客运站，双方签订《陕西省泾阳县人民政府泾阳县公共交通客运有限公司关于合作建设泾阳县汽车客运站的合同书》。合同约定:甲乙双方共同投资800万元，其中甲方向上争取省补资金200万元，乙方自筹资金600万元，按二级客运站标准建��泾阳县汽车客运站。建设期限为l2月。并约定在建设期甲方的权利和责任如下:1.甲方按城市公益性设施建设用地负责统征39亩土地协议出让给乙方，作为汽车站建设用地。综合出让费用每亩6.418万元（包括土地补偿费、人员安置补偿费、地面附着物和青苗赔偿费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金、耕地占用税、耕地开垦费、农田水利建设基金及征地管理费），总价款250.3万元由乙方支付（实际地亩面积以国土部门测量结果为准）;2.甲方负责汽车客运站建设用地的协调和征用工作，成立泾阳县汽车客运站工程指挥部，协调各方关系，维护好汽车客运站建设施工环境;3.甲方在省上补助资金到账后，作为汽车客运站建设资金不改变用途;4.甲方在汽车客运站建成后，在不影响其功能的前提下，允许乙方对汽车客运站周边进行三产开发（三产开发项目用地面积不得超过供���总面积的25%），作为政府对乙方的建站补偿。乙方的权利和责任如下:1.乙方负责泾阳县汽车客运站基建、招标等工程建设的实施，在确保工程质量的前期下按期完成建设任务;2.一方投资项目享受泾阳县有关招商引资的优惠政策;3.乙方承担项目区涉及村组道路修建及天然气安装费用31万元;4.汽车客运站投入运营五年后，乙方分三年给甲方返还省上补助建站资金，第一年偿还30%，第二年偿还30%，第三年偿还40%。违约责任:1.在乙方能充分履行合同协议，并满足客运市场发展需求的前提下，甲方不得批准设立第二个汽车客运站，所有客运汽车必须进站。否则，甲方应赔偿由此给乙方造成的经济损失;2.乙方在汽车客运站建设工程中，要保证建设资金及时到位，确保工程质量，按期完成施工任务，否则，要承担违约责任。原告泾阳县公共交通客运有限公司于2006年6月13日之前，先后缴纳（包括土地补偿费、人员安置补偿费、地面附着物和青苗赔偿费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金、耕地占用税、耕地开垦费、农田水利建设基金及征地管理费），总价款250.3万元。被告未按约定为建设汽车客运站征得建设用地;被告亦未按约定向原告泾阳县公共交通客运有限公司提供省补资金200万元。原告泾阳县公共交通客运有限公司自筹资金在约定的泾阳县泾干镇金柳村建设泾阳县汽车站。2008年9月8日原告泾阳县公共交通客运有限公司依合同设立泾阳县汽车站有限公司，法人定代表人朱君利。二原告要求被告按合同约定办理土地使用权证，被告泾阳县政府要求泾阳县国土资源局提出研究意见，由政府批准，泾阳县国土资源局以经国土资发（2013）350号《关于补签泾阳县公共交通客运有限公司39亩国有土地使用权出让合同的请示》意见第���项出让土地用途为交通运输用地29.298亩，居住用地9.702亩，建议以协议出让方式与该企业补签《国有土地使用权出让合同》，但仍未给二原告办理土地使用权证。后原告泾阳县汽车站有限公司以挂牌拍卖的方式分三次取得土地使用权，三次共缴纳7050373元土地价款，分三次交税费211511.19元，其中汽车站候车厅、停车场及配套设施的面积19486.21平方米（29.23亩），多层住宅及配套设施5228平方米（7.84亩），商住楼1285.79平方米（1.93亩）。除拨付土地补偿费211.363万元，原告泾阳县汽车站有限公司支付5148821.19元。2015年12月取得该建设用地的土地使用权证。此后原告泾阳县汽车站有限公司向被告索要多交5148821.19元的土地价款未果。20l6年7月7日，原告泾阳县公共交通客运有限公司、泾阳县汽车站有限公司向一审法院提起诉讼，请求依法判令被告按合同约定向原告泾阳县公共交通客运有限公司支付省补资金200万元（原告在庭审中明确如不能按期支付，要求按投资款的使用期限，按银行同期借款利率赔偿经济损失）;退还多交的土地出让价款5148821.19元并按同期借款利率支付利息（原告在庭审中明确）；被告赔偿泾阳县汽车站有限公司的经营损失6004633元;本案诉讼费由被告承担。
原审认为，被告泾阳县人民政府为了改善泾阳县客运市场的公共利益需要与原告泾阳县公共交通客运有限公司签订《陕西省泾阳县人民政府泾阳县公共交通客运有限公司关于合作建设泾阳县汽车客运站的合同书》该合同属行政合同，合法有效，本院应予以确认;被告泾阳县人民政府未按合同约定履行其投资义务和征地义务，给原告造成的经济损失应予以赔偿;原告泾阳县公共交通客运有限公司已经履行全部出资义务，但原告泾阳县公共交通客运有限公司请求被告继续履行支付200万元投资款已无可能，故对原告该项请求不予支持;原告泾阳县公共交通客运有限公司要求被告按其投资资金200万元交由原告泾阳县汽车站有限公司使用的使用期限，按照银行同期的借款的利息赔偿经济损失，应予以支持;原告泾阳县公共交通客运有限公司基于合同约定已履行土地出让的相关义务，被告未按合同约定给原告办理土地手续。后原告泾阳县汽车站有限公司按土地拍卖程序才取得该土地使用权，原告泾阳县汽车站有限公司为此多支付的费用应予返还，二原告请求被告返还多支付的费用并按银行同期存款支付利息，本院应予以支持。原告泾阳县汽车站有限公司请求被告赔偿其经营损失，证据不足，本院不予支持。被告泾阳县人民政府称其已经按约定履行合同无证据支持，本院不予采信。遂依据《中华人民共和国合同法��一百零七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十三条;第十四条、第十五条一款之规定判决:一、被告泾阳县人民政府自判决生效之日起十日内赔偿原告泾阳县公共交通客运有限公司经济损失依投资款200万元为本金按使用期限的银行同期借款利率支付经济损失（投资款的具体使用期限为200万元×30%自2008年9月8日起至2014年9月8日，200万元×30%自2008年9月8日起至20l5年9月8日，200万元×40%自2008年9月8日起至20l6年9月8日）。（二）被告泾阳县人民政府自判决生效之日起十日内返还原告泾阳县汽车站有限公司已支付的土地出让金5148821.19元并按银行同期借款利率支付利息（利息自2015年11月10日起计息至付清之日）。（三）驳回原告泾阳县公共交通客运有限公司、泾阳县汽车客运站的其他诉讼请求。本案诉讼费100721元，其中54741.24由被告泾阳县人民政府承担，45979.74由原告泾阳县汽车客运站、原告泾阳县公共交通客运有限公司承担。
上诉人泾阳县人民政府上诉称：1.依法撤销（2016）陕04行初260号判决第一项要求泾阳县人民政府承担200万元的分期利息。按《合同》约定200万元为县政府向上争取省补资金，县政府已经全力争取，但没有决定权，不应承担责任。2.（2016）陕04行初260号判决第二项要求退还企业5148821.19元土地出让价款，并承担相应的利息。按照土地法的相关规定，土地征用必须经过招拍挂程序，缴纳相关费用符合法律规定。不应再行返还，并承担利息。
被上诉人泾阳县公共交通客运有限公司和泾阳县汽车站有限���司答辩称：（一）原判认定事实清楚。2006年9月，上诉人为了改善泾阳县客运市场、交通秩序等公共利益需要与泾阳县公共交通客运有限公司签订《关于合作建设泾阳县汽车客运站的合同书》（以下简称《合同书》）一份;合作投资建设泾阳县汽车客运站。合同约定:甲乙双方共同投资800万元，其中甲方向上争取省补资金200万元，乙方自筹资金600万元，按二级客运站标准建设泾阳县汽车客运站。建设期限为12个月。并约定:甲方按城市公益性设施建设用地负责统征39亩土地协议出让给乙方，作为汽车站建设用地，综合出让费用每亩6.418万元（包括土地补偿费、人员安置补偿费、地面附着物和青苗赔偿费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金、耕地占用税、耕地开垦费、农田水利建设基金及征地管理费），总价款250.3万元由乙方支付（实际地亩面积以国土部门测量成果为���）;甲方负责汽车客运站建设用地的协调和征用工作，成立泾阳县汽车站工程指挥部，协调各方关系，维护好汽车客运站建设施工环境;甲方在省上补助资金到账后，作为汽车客运站建设资金不改变用途。汽车客运站投入运营五年后，乙方分三年给甲方返还省上补助建设资金，第一年偿还30%，第二年偿还30%的，第三年偿还40%。该合同违约责任:在乙方能充分履行合同协议，并满足客运市场发展需求的前提下，甲方不得批准第二个汽车客运站，所有客运汽车必须进站。否则，甲方应赔偿因此给乙方造成的经济损失;乙方在汽车客运站建设工程中，要保证建设资金及时到位，确保工程质量，按期完成施工任务，否则，要承担违约责任。合同签订后，泾阳县汽车站的建设投资费用远远高于800万元，泾阳县公共交通客运有限公司承担了该投资，履行了建设泾阳县汽车���的全部的出资义务，承担了项目区涉及村组道路修建及天然气安装费用31万元，但上诉人未按合同约定履行支付投资款200万无的义务，也未按合同约定为其办理土地手续。直至6年后的2012年3月上诉人才办理了不符合双方约定的划拨类型的“泾国用（2012）第A-004号”土地使用权证，后其提出异议后上诉人同意重新办理却未办理，上诉人要求其先交后退，无奈其在合作合同签订9年后的2015年9月按照土地挂牌拍卖程序才取得该土地使用权证，其为此又多支付5148821.19元。由于上诉人未按合同约定履行出资及办理土地手续义务，致使其高息借款投资建设泾阳县汽车站这一公益项目，又借款支付不应由其承担的5148821.19元，上诉人的违约行为给其造成巨额的经济损失。原判认定这一基本事实是清楚的。
（二）原判适用法律正确，判决公正。上诉人与其签订的《关于合作建设泾阳县汽车客运站的合同书》合法有效，上诉人未能按照合同约定履行义务，违反法律规定和双方约定，应依法承担相应的法律责任。原审法院支持其诉讼请求是合法公正的，适用法律正确，应当予以维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审理,本院查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，2006年9月16日，上诉人泾阳县人民政府为了改善泾阳县客运市场的公共利益需要与泾阳县公共交通客运有限公司签订《陕西省泾阳县人民政府泾阳县公共交通客运有限公司关于合作建设泾阳县汽车客运站的合同书》属于行政合同，该合同关于各方投资部分的约定合法有效。泾阳县人民政府未按合同约定履行其承诺投资义务，给��上诉人造成的该部分损失应当予以赔偿；泾阳县公共交通客运有限公司已经履行全部出资义务，汽车站已经建成使用多年，现泾阳县公共交通客运有限公司请求泾阳县人民政府支付200万元投资已无可能，故对其该请求不予支持；但要求泾阳县人民政府按其应投资200万元交由泾阳县汽车站有限公司使用的使用期限，按照银行同期的借款利率支付利息的请求，应予以支持；故一审判决第一项正确，应予维持。合同中第二条1项约定的“甲方按城市公益性设施建设用地负责统征39亩土地协议出让给乙方，作为汽车站建设用地，综合出让费用每亩6.418万元（包括土地补偿费、人员安置补偿费、地面附着物和青苗赔偿费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金、耕地占用税、耕地开垦费、农田水利建设基金及征地管理费），总价款250.3万元由乙方支付（实际地亩面积以国土部门测量成果为准）；”由于违反《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号第十七条，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）第五条，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）第四条等法律法规和规章的规定，按照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定应属无效。从泾阳县人民政府在管理土地出让方面的职责以及在订立合同时的作用分析，对于造成合同该条约定无效应由泾阳县人民政府承担主要责任，泾阳县公共交通客运有限公司应承担次要责任。泾阳县公共交通客运有限公司已缴付了相关土地出让费用，直到2015年时按土地挂牌拍卖方式才取得该土地使用权，泾阳县汽车站有限公司为此多支付的费用5148821.19元损失应由泾阳县人民政府承担80%的损失，泾阳县汽车站有限公司自己承担20%损失。故一审判决第二项适用法律错误，应予撤销。泾阳县汽车站有限公司请求被上诉人赔偿其经营损失等，证据不足，不应支持，一审判决第三项正确，应予维持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、一百零七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
维持一审判决第一、第三项：
撤销一审判决第二项；
泾阳县人��政府自判决生效之日起十日内返还泾阳县汽车站有限公司已支付的土地出让金5148821.19元的80%，即4119056.95元。
一审诉讼费100721元，其中54741.24元由泾阳县人民政府承担，45979.74元由泾阳县汽车客运站、泾阳县公共交通客运有限公司承担。二审诉讼费54741.24元，由上诉人泾阳县人民政府承担49267.14元，由被上诉人泾阳县汽车客运站、泾阳县公共交通客运有限公司承担5474.1元。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年十二月二十八日
书记员 刘 媛