江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行初字第94号
原告袁天鸣，男，1957年12月19日生，汉族。
原告陈贤林，男，1948年9月11日生，汉族。
原告沈强，男，1969年9月7日生，汉族。
原告袁天鸣、陈贤林、沈强的共同委托代理人任建国，江苏君哲律师事务所律师。
原告王维华，男，1941年11月9日生，汉族。
原告胡耀武，男，1942年11月8日生，汉族。
原告王维华、胡耀武的共同委托代理人李吏民，北京圣运律师事务所律师。
被告南京市玄武区人民政府，住所地在南京市玄武区珠江路455号。
法定代表人徐曙海，男，南京市玄武区人民政府区长。
委托代理人凌立玉，男，南京市玄武区人民政府副巡视员。
委托代理人严仪兵，男，南京市玄武区人民政府干部。
第三人ＸＸ汉、王子舟、陈志龙、马上游、解培强、闻捷等四十人（自然情况附后）。
上列第三人的诉讼代表人王子舟，男，1987年10月7日生，汉族。
上列第三人的诉讼代表人陈志龙，男，1969年8月1日生，汉族。
上列第三人的诉讼代表人马上游，男，1958年6月27日生，汉族。
上列第三人的诉讼代表人解培强，男，1958年11月19日生，汉族。
上列第三人的诉讼代表人闻捷，女，1975年10月10日生，汉族。
第三人汪继红、齐腾、王子舟的共同委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
第三人王子舟的委托代理人陶怡（系王子舟之母），女。
原告袁天鸣等五人不服被告南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）宁玄府征字（2013）第2号房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年9月23日受理后，依法组成合议庭，于2013年9月24日向被告玄武区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因王子舟等四十人以其与本案的被诉具体行政行为具有法律上利害关系为由申请参加本案诉讼，本院依法予以准许。本院于2013年12月5日组织庭前证据交换，并于当日公开开庭审理了本案。原告袁天鸣、沈强及其共同委托代理人任建国，原告王维华、胡耀武及共同委托代理人李吏民，被告玄武区人民政府的委托代理人凌立玉、严仪兵，第三人的诉讼代表人王子舟、解培强、马上游、闻捷，第三人汪继红、齐腾、王子舟的委托代理人刘晓刚，王子舟的委托代理人陶怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月7日，玄武区政府作出宁玄府征字（2013）第2号房屋征收决定（以下简称2号房屋征收决定），决定对位于玄武区青石街20－26号（双号）、40号、42号（以上门牌均含之号，具体范围以附图为准）国有土地上房屋实施征收。
被告玄武区政府于2013年10月8日向本院提交了据以作出被诉具体行政行为的证据和依据。证据有：
1、南京市人民政府宁政发（2012）222号《市政府关于印发南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见的通知》（以下简称《宁政发（2012）222号文》）；
2、南京市环境综合整治指挥部办公室宁综指办（2012）165号《关于印发新一轮危旧房、城中村改造任务计划的通知》（以下简称《宁综指办（2012）165号文》）；
3、南京市玄武区第十七届人民代表大会第二次会议《关于南京市玄武区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》（2012年12月23日区第十七届人民代表大会第二次会议第四次全体会议通过）；
4、中共南京市玄武区委办公室与玄武区政府办公室的玄委办发（2013）22号《关于印发〈玄武区2013年重点工作〉的通知》；
证据1-4，用以证明青石街项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条第（五）项规定的旧城区改建需要征收的项目。
5、南京市玄武区发展和改革局（以下简称玄武区发改局）的玄发改字（2012）173号文《关于玄武区青石街地块重点危旧房改造项目的备案通知书》；
6、南京市规划局于2012年9月7日作出的201201083城中YD01第01轮《建设用地规划许可证附件及建设用地红线图》；
7、市住建委于2012年9月7日作出的编号2012024《征收项目确认书》；
8、南京市房屋拆迁管理办公室于2012年9月12日作出的项目编号201202012《冻结通知书》；
9、南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）于2013年3月8日作出的《征收补偿方案论证回复》；
证据5-9，用以证明涉案项目在作出征收决定前履行了相关的论证与审批程序。
10、南京市玄武区房屋征收管理办公室（以下简称玄武区征收办）于2013年3月8日作出的《青石街地块重点危旧房改造项目房屋征收补偿方案公告、房屋征收补偿方案》以及公示照片；
11、被告于2013年4月15日作出的《青石街地块重点危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿方案听证会公告》和2013年4月23日玄武区征收办的听证报告、（2013）宁玄证经内字第50、51号公证书；
证据10-11，用以证明作出征收决定前对征收补偿方案进行了公示并依法召开了论证方案听证会。
12、开立单位银行结算账户申请书、房屋征收与补偿专项存款开户通知书及征收补偿资金证明；
13、南京市保障性住房定购协议、产权调换房定购协议、合作协议、产权调换房估价结果一览表；
证据12-13，用以证明依法开设了专款专户，并提供了产权调换房。
14、市住建委于2013年4月26日作出的《征收补偿实施方案审核意见书》；
15、被告于2013年5月7日作出的《青石街地块重点危旧房改造项目房屋征收公告》、2号房屋征收决定，玄武区征收办《青石街地块重点危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》以及公示照片；
证据14-15，用以证明作出房屋征收决定、房屋征收补偿实施方案并予以了公示。
16、选择房屋征收评估机构的通知、摇号选择评估机构的公告及现场监督公证书，用以证明征收履行了摇号选择评估公司对被征收房屋进行评估等相关手续；
17、青石街地块征收动迁现场指挥部办公室（青石街地块社会稳定风险评估领导小组）于2013年3月5日作出的《关于青石街地块重点危旧房改造及环境综合整治项目建设社会稳定风险评估报告》及附件，用以证明在被诉具体行政行为作出前，已依法进行了社会稳定风险评估。
依据有：
1、《征收与补偿条例》；
2、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《南京市征收与补偿办法》）；
3、《国有土地上房屋征收评估办法》；
4、《关于印发江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题规定的通知》；
5、《关于印发南京市国有土地上房屋征收评估工作若干规定的通知》；
6、《关于公布南京市国有土地上房屋征收评估机构信用目录的通知》。
原告袁天鸣等五人起诉称，被诉2号房屋征收决定违法。1、立项不成立。涉案青石街地块项目建设许可证上写明该地块用途是C2商业金融用地，从居民用地到商业用地，土地性质发生变化，不符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，故被告以“危旧房改造”名义立项不成立。2、征收理由不成立。在《青石街地块重点危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》听证会听证报告中，陈述人解释“危旧房改造”只是立项名称，并非该处是危旧房，只是因为“基础设施落后，与城市中心面貌不协调”，其解释显然与事实不符。3、房屋使用价值的评估结果失实，民国建筑文化价值未评估。青石街20、22号是南京市认定的民国文物类建筑，属于不可移动文物，而此次评估机构江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司无文物评估资质，其评估结果无效。此外，该评估公司未对22、26号房屋认真勘测，仅根据单位提供的不准确数据就写出分户评估报告，该评估结果应为无效。4、程序违法。第一次公布征收补偿方案后，在90％居民反对的情况下，被告组织召开听证会，修改后方案仅增加小营村50套保障房，该修改方案未征得50％以上被征收人同意即强行实施，程序违法。综上，请求撤销2号房屋征收决定。
被告玄武区政府辩称，被诉2号房屋征收决定事实清楚，适用法规正确，程序合法。1、被告根据《宁政发（2012）222号文》和《宁综指办（2012）165号文》的要求，将涉案的青石街地块重点危旧房改造项目纳入危旧房、城中村改造任务计划。涉案项目系经市住建委立项、南京市规划局规划许可，符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。依据《南京市征收与补偿办法》第二章“征收”的相关规定，玄武区发改局决定立项实施玄武区青石街地块重点危旧房改造项目，该项目由南京市玄武区住房和建设局（以下简称玄武区住建局）负责实施。2012年9月7日市住建委出具了《征收项目确认书》（编号2012024），确认青石街地块重点危旧房项目可以启动征收程序，征收范围以建设用地规划许可证附图所示为准。玄武区征收办拟订了征收补偿方案并报市住建委组织论证。2013年3月8日市住建委回复要求按论证意见对征收补偿方案进行公示。玄武区征收办于同年3月9日进行公示，征求公众意见，期限为同年3月9日至4月7日。因超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议，被告于同年4月21日组织由被征收人和公众代表参加的听证会，对《青石街地块重点危旧房改造项目房屋征收补偿方案》进行了听证，并根据听证会情况对征收补偿方案进行了修改，增加了本市小营村保障房50套产权调换房源。玄武区征收办将修改后的征收补偿方案报市住建委审核，同年4月26日市住建委经审核修改后的征收补偿方案、社会稳定风险评估意见和资金证明等材料，出具了《征收补偿实施方案审核意见书》，同意被告按公示后的征收补偿方案实施征收。被告在作出征收决定前，对涉案项目进行了社会稳定风险评估，于同年5月7日作出2号房屋征收决定，对本市玄武区青石街20号-26号（双号）、40号、42号（以上门牌均含之号）范围内的国有土地上房屋实施征收，同时对征收目的、征收范围、征收补偿实施方案、实施单位、监督举报电话、行政复议、行政诉讼权利等事项进行了公告。2、评估机构的选定与评估合法。《南京市征收与补偿办法》第二十四条规定，“对从事房屋征收评估业务的评估机构实行信用管理制度。市房屋征收部门根据评估机构的资质等级、从业经历、社会信誉等情况建立征收评估机构信用名录，定期向社会公布。”根据南京市住建委宁建拆字（2012）581号《关于印发南京市国有土地上房屋征收评估工作若干规定的通知》及宁建拆字（2012）683号《关于公布南京市国有土地上房屋征收评估机构信用名录的通知》规定，该项目通过摇号选择的江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司为信用名录中甲类信用等级的评估机构，有资格参加该项目评估工作，确定评估机构的程序合法。3、产权调换房源根据实际需求可适当增减，符合房屋征收的相关法规的规定，具备征收条件。被告依据《征收与补偿条例》第二十一条第三款的规定提供了被征收地块范围周边二手房20套、丁家庄保障房30套、小营村保障房50套作为该征收项目的产权调换房源，并在征收补偿实施方案中进行了公示。同时在征收补偿实施方案中规定根据项目实施进度，产权调换房源的需求量可适当增减。房屋征收的相关法规未规定征收人必须一次性按被征收户数提供产权调换房源，被告在征收补偿实施方案中明确规定保障被征收人选择房屋产权调换补偿方式的权利，并提供了相应的产权调换房源，征收资金随着进度保证到位，征收条件完全符合房屋征收的相关法规规定。综上，请求维持被诉2号房屋征收决定。
第三人王子舟等四十人认同原告的起诉意见。
原告袁天鸣等五人向本院提交的证据有：
1、王维华、胡耀武、袁天鸣、陈贤林《房屋所有权证》各一份；
2、沈强《公有住房租赁契约》一份；
3、2号房屋征收决定一份；
4、《青石街地块重点危旧房改造项目房屋征收公告》一份；
5、南京市人民政府（2013）宁行复第63号《行政复议文书送达回证》一份。
以上证据1-5，用以证明原告的起诉符合法定条件。
6、南京市国土资源局宁国土资公开告知（2013）74号《南京市国土资源局政府信息公开告知书》，用以证明建设单位至今没有办理用地批准配套文件，建设项目违法或者涉嫌造假，建设主体不明；
7、建设用地规划许可证附件，用以证明涉案用地系商业金融用地，而不是危旧房改造，项目名称与用地性质明显矛盾，危旧房改造不应当改变用地性质，用地单位和建设单位为玄武区住建局，然而用地性质是商业金融，玄武区住建局不可能进行商业开发，因此项目涉嫌造假，无法确定是否符合公共利益，该规划许可本身违法。许可证的备注说明建设单位应于12个月之内，即2013年9月6日前办理用地批准手续，但至今未见用地批准手续，因此真正的建设用地主体不是玄武区住建局或者就不存在，是典型的“先征收后开发”；
8、建筑安装工程质量优良证书，用以证明涉案房屋系1993年建造的优良房屋，征收决定中提到的危旧房改造是不存在的，被诉征收决定缺乏事实根据；
9、2013年2月17日市住建委、2013年4月8日南京市玄武区青石街地块征收动迁现场指挥部办公室的“信访回复”各一份，用以证明对青石街征收的目的是为了提升市区整体品质需要，而不是危旧房改造和基础设施落后，将青石街40、42号纳入征收范围是为了项目边界的完整性；
10、2013年5月居民签名，用以证明涉案被征收人大多数反对征收，被告风险评估缺乏民意基础；
11、南京市土地利用总体规划（2006-2020年）目录、附表13重点建设项目规划表（共5页，来源于互联网），用以证明改建项目都是在原基础上进行改扩建，不改变原项目性质，而涉案地块明显不是改、扩建而是新建；
12、南京市玄武区青石街地块征收动迁现场指挥部于2013年10月23日致青石街地块重点危旧房改造项目被征收居民第十二封信，用以证明被告所属部门具有涉嫌胁迫被征收人搬迁的违法行为；
13、《中华人民共和国国家标准（房地产估价规范GB／T50291-1999）》，用以证明非生产用房一般使用年限为80年，被征收范围内大多数建筑都是属于合法安全使用期限内；
14、2013年3月16日《现代快报》B1版报道，用以证明涉案的拆迁地块拟建42层酒店式公寓，该地块不是出于公共利益的需要，而是商业开发。
15、玄武区住建局机构简介、职能，证据来源于玄武区住建局网站，用以证明玄武区住建局不具备商业开发的主体资格，也不具备此职能，被告及玄武区住建局存在违法操作；
16、照片两张，用以证明原告房屋所属地段不属于旧城区，基础设施先进，交通便利，不属于危旧房改造片区；
17、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）（2013）苏国地资行复第110号《行政复议受理通知书》，用以证明本案所涉土地预审意见正在省国土厅行政复议审理中，本案具有法定中止情形，应当中止审理；
18、第三人齐腾等向江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）邮寄的《行政复议申请书》，对被告作出征收决定所依据的建设用地规划许可证申请行政复议，经申请人向省住建厅询问，得到回复已经受理，但并未出具受理通知书。用以证明本案具有法定中止情形，本案应当中止审理。
第三人王子舟等四十人未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对原告证据1-5的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6-7的真实性、关联性、合法性认可，但对证明目的不予认可；对证据8、10真实性不予认可，认为无法核实是否系青石街地块被征收人本人所签；对证据9的真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不予认可；对证据11的真实性、合法性认可，但对关联性和证明目的不予认可；对证据12真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不予认可；对证据13的关联性不予认可；对证据14的真实性认可，但对证明目的不予认可；对证据15的关联性不予认可；对证据16的真实性认可，但对证明目的不予认可；对证据17、18的真实性认可，但对关联性不予认可。
第三人对原告证据1-18的关联性、真实性、合法性予以认可。
原告对被告证据1的真实性、合法性不予认可，认为该文件系内部文件未经公开、外化，且无相应法律依据，不具法律效力，不能作为被诉具体行政行为的依据，该文件名义上是对危旧房改造而改善被征收人生活条件，实际上是用于商业金融开发。对证据2的真实性认可，对关联性、合法性不予认可，认为从附表显示资金来源由被告筹集，但被告提交的证据立项备案中资金来源是玄武区住建局办公室，存在矛盾；该文件与《征收与补偿条例》规定不符，未体现征收必须符合公共利益。对证据3的合法性不予认可，认为未经依法公示，且未体现涉案地块项目是否符合公共利益，不能作为被告征收决定的依据。对证据4的关联性、真实性、合法性均不予认可，认为没有区委办公室和区政府办公室的印章，区委不是一级行政机关无权作出，该文属于内部文件，未经公开、外化，不能作为被告作出征收决定的依据，涉案项目是商业开发，该文本身严重违法。对证据5的真实性认可，关联性、合法性不予认可，认为玄武区住建局没有具体的建设项目，玄武区发改局不能对其具体建设项目备案，玄武区住建局不是企业而是行政机关，不符合申请备案的法定条件；玄武区发改局在作出备案的过程中，未告知被征收人并听取意见，该备案通知本身存在违法。对证据6的真实性认可，对关联性、合法性不予认可，认为玄武区住建局是行政机关，不是企业，没有具体的建设项目，南京市规划局直接向其颁发建设用地规划许可证违法；该建设用地规划许可证明确了用地性质为金融商业用地，是明显的商业开发，不是危旧房改造项目；该规划许可与原告及第三人原来房屋的规划许可相矛盾，原告和第三人的房屋均经过项目规划，有相应的规划许可，但同一地块出现两个规划许可，存在矛盾；该规划许可程序违法，南京市规划局对玄武区住建局颁发规划许可将会涉及原告、第三人被搬迁，应当通知原告、第三人听取被征收人的意见，而南京市规划局在颁发规划许可时没有履行上述程序，直接作出规划许可，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第三十七条的规定；规划许可是金融商业用地，不属于划拨土地，不在国土资源部划拨土地类别中，应当属于招拍挂地块，该建设用地规划许可行为的作出违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定；本案是属于金融商业开发用地，而不属于公共利益，不符合《征收与补偿条例》第八条的规定。对证据7的关联性、合法性、真实性不予认可，认为不符合《征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定，市住建委是房屋征收主管部门，房屋征收主管部门给自己下属的部门当裁判，不具有确定符合公共利益的法定职权，亦缺乏事实根据。对证据8的真实性认可，对合法性、关联性不予认可，认为该通知书是南京市房屋拆迁管理办公室作出的，其不是房屋征收部门。涉案房屋征收启动于2012年，而此时被告年度发展规划就涉案地块房屋尚未公布，故该冻结通知本身严重违法。对证据9的真实性认可，对合法性、关联性不予认可，认为根据《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，市住建委对征收补偿安置方案进行批准和论证，没有法律依据，不能证明征收补偿方案合法性。对证据10的真实性认可，对合法性、关联性不予认可，认为方案的公布主体是玄武区征收办，不符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿安置方案是由管理部门制订，由市、县人民政府进行公布，其公布超越职权；方案公布房屋征收目的与危旧房改造不符，被告并无证据证明原告的房屋已被鉴定为危房、旧房；规定的搬迁补助费不符合实际；方案中有提前搬迁奖励，提前搬迁奖励不合法，搬迁奖励的来源是否系补偿费，或是另外有财政支付；征收补偿按进度进行，违反《征收与补偿条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前征收补偿安置资金应该专户专储专用；产权调换不合法，旧城改建应该原址进行；照片均为复印件，对真实性无法进行核实，被告也没有提交该照片的制作人、制作时间、制作地点等信息。对证据11的关联性、真实性、合法性不予认可，认为被告未提交公告张贴的证据；该公告的内容违法，听证会公告中设立并通过摇号方式确认听证代表没有法律依据。对证据12的关联性、合法性、真实性不予认可，认为开户单位和存款单位均是南京市玄武区房屋拆迁安置公司，不是本案的征收实施单位。存款开户通知书中没有征收部门的签章，没有具体的项目名称和项目编号，不能证明其开设的帐户、存款交款通知书是本案征收项目帐户，不能证明存款资金是本案的专项资金，同一个房屋拆迁安置公司可能会有多个房屋征收项目；南京市玄武区房屋拆迁安置公司与被告及玄武区征收办没有关联性，在被告作出的征收决定中房屋征收实施单位是玄武区征收办，缴款通知书中也仅仅是1.5亿元左右，从被告提供的立项通知和规划许可中房屋征收的整个资金应该达到四亿多，这中间相差近三亿，不能证明拆迁补偿安置资金已经足额到位，拆迁补偿安置资金应该专户存足，没有提供银行监管协议，不能保证存入的款项专款专用，专用于涉案房屋征收补偿。对证据13的关联性、合法性、真实性不予认可，认为协议中指的房屋是保障性住房，土地取得方式是划拨方式，不能将保障性住房作为房屋产权置换的房源；产权调换定购协议书，签定的甲方是南京市玄武区房屋拆迁安置公司，该公司与被告及征收实施部门没有关联性，被告没有证据证明其委托该公司来实施具体的房屋拆迁安置，故该协议书与本案无关联性，不能证明其涉案的房屋属于本案项目的拆迁补偿安置的房源；合作协议书签署的单位是南京市玄武区房屋拆迁安置公司，与本案没有关联性，仅仅是合作协议，不能保障真实的房源，也没有支付相应的房款；产权调换估价结果一览表，该估价结果与市场价格不相符，不能作为与被征收人产品置换的价格，估价结果没有相应评估报告相印证，评估公司的选定不符合法定程序，其估价对本案被征收人应属无效。对证据14的关联性、真实性、合法性不予认可，认为根据《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，市住建委超越法定职权；无证据证明涉案项目已经由南京市人民政府决定及风险评估。对证据15的真实性认可，对证明目的和合法性不予认可，认为被诉房屋征收决定不符合公共利益的要求、不符合征收条件，缺乏事实根据和法律依据；公示照片，均为复印件且未提供相应的制作人、制作时间、制作地点等信息，不能作为本案证据。对证据16的真实性、合法性和关联性不予认可，认为原告在网上未见通知公布，违反法律规定；公示是在2013年4月23日网站上发布，同年4月25日就确定了项目的评估机构，公示期仅用二天的时间，明显违法；八个评估公司存在被告内定的可能，征收管理部门应当提交评估机构的名录供被征收人选择，而不能自行指定，违反了法律规定，该通知应属无效；该公告被征收人未能被征求意见，被告也没有证据证明评估机构经过被征收人选定，被征收人未经协商以抽签方案选取评估机构，违反了《征收与补偿条例》第二十条的规定，应由被征收人来选定评估机构；原告和第三人当时不在摇号现场，评估机构明显是内定的，违反法律规定，其选定的评估机构违法，所作的评估报告也违法。对证据17的真实性、合法性和关联性不予认可，认为从原告收到的证据目录中无被告所提交的风险评估报告及相关的风险化解方案、难点疑点方案等证据，被告也未向原告及法庭说明该份证据不能公开，被告在行政复议案件中亦未提交上述证据，该证据超过法定的举证期限；被告提交的风险评估报告与客观事实相矛盾，其认定涉案地块属于南京市主城区典型的城中村和城中心的贫民区，从原告房屋建设年代及原告提交的照片可以充分证明，该风险评估报告称为典型的城中村及贫民区是没有事实根据的，是以城中村和危旧房改造的名义来进行商业开发；该风险评估报告没有相关部门的意见，只是风险评估领导小组出具的评估报告，相关的方案和预案均没有相关部门的盖章，其真实性无法核实。
在证据交换中，被告提交了2013年11月15日中国民生银行股份有限公司南京分行营业部（以下简称民生银行南京营业部）的《资金证明》，用于证明截止该日专用账户余额人民币12289062.08元。原告对其真实性、合法性和关联性不予认可。
第三人认同原告对被告证据的全部质证意见。
本院经审查认为，原告提交的证据1-5、7-10、12、16，及被告提交的证据1-16均与本案待证事实具有关联性，且真实、合法，本院依法予以确认。
被告的证据17，即2013年3月5日青石街地块征收动迁现场指挥部办公室（青石街地块社会稳定风险评估领导小组）作出的《关于青石街地块重点危旧房改造及环境综合整治项目建设社会稳定风险评估报告》，系其在法定期限内向本院提交，但其在给原告的证据目录清单中未予列明。在庭审质证中，经本院释明、展示并交由原告和第三人质证。因该项证据与本案待证事实具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。证据交换中被告提交的2013年11月15日民生银行南京营业部的《资金证明》，系在2号房屋征收决定作出之后形成，不能用以证明征收决定的合法性，本院仅采信其证明案件事实经过。原告提交的其他证据，与涉案房屋征收决定是否合法不具有关联性，故不予认可。
本院根据庭审确认的有效证据和当事人陈述认定以下案件事实：2012年8月3日，玄武区发改局立项实施玄武区青石街地块重点危旧房改造项目，该项目由玄武区住建局负责实施。同年9月7日，市住建委作出征收项目确认书，确认青石街地块重点危旧房项目可以启动征收程序，征收范围以建设用地规划许可证附图所示为准。
2013年1月4日南京市环境综合整治指挥部办公室根据南京市人民政府《宁政发（2012）222号文》作出《宁综指办（2012）165号文》，将涉案的青石街地块重点危旧房改造项目纳入危旧房、城中村改造任务计划。
2013年3月8日，市住建委经论证玄武区征收办涉案项目房屋征收补偿方案后，回复要求按论证意见对征收补偿方案进行公示。同年3月27日，房屋征收部门委托实施单位南京市玄武区房屋拆迁安置公司在民生银行南京营业部开立了涉案项目房屋征收与补偿专项存款账户。同年3月9日玄武区征收办进行公示，征求公众意见期限为同年3月9日至4月7日。因公示期间超过半数被征收人对该方案持有异议，同年4月21日被告组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会，对涉案项目房屋征收补偿方案进行听证。之后，根据听证情况对原征收补偿方案中产权调换房源数量及地点等进行了修改调整。同年4月26日，市住建委经审核修改后的涉案项目房屋征收与征收补偿方案、社会稳定风险评估意见和资金证明等材料，向玄武区征收办作出审核意见，同意按公示后的征收补偿方案实施征收工作。同年5月7日，被告作出2号房屋征收决定，对本市玄武区青石街20号-26号（双号）、40号、42号（以上门牌均含之号）范围内的国有土地上房屋实施征收。同日，被告对2号房屋征收决定进行了公告，公告载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收签约期限监督举报电话、被征收人行政复议与行政诉讼权利及期限等事项。
原告及第三人所有或承租的房屋，位于被告作出的2号房屋征收决定所确定的涉案青石街地块房屋征收项目范围内。原告袁天鸣等人不服2号房屋征收决定，向南京市人民政府申请行政复议，南京市人民政府作出（2013）宁行复第63号行政复议决定书后邮寄送达行政复议当事人，原告袁天鸣于2013年8月7日在南京市人民政府作出的（2013）宁行复第63号行政复议文书送达回证上签收。原告袁天鸣等五人仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被诉2号房屋征收决定。
另查明，2012年12月23日，南京市玄武区第十七届人民代表大会第二次会议第四次全体会议通过了《关于南京市玄武区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》。2013年3月11日，中共南京市玄武区委办公室与被告玄武区政府办公室联合作出了玄委办发（2013）22号《关于印发〈玄武区2013年重点工作〉的通知》，将涉案青石街地块房屋征收项目纳入2013年南京市玄武区国民经济和社会发展计划。
还查明，至2013年11月15日，涉案项目房屋征收与补偿专项存款账户中可用余额为人民币12289062.08元。
本院认为，根据《征收与补偿条例》第八条的规定，被告玄武区政府具有作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。
《征收与补偿条例》第八条至第十三条、《南京市征收与补偿办法》第八条至第十六条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告；（九）人民法院认为应当审查的其他内容。因此，本院依法对2号房屋征收决定合法性诸项的审查逐一认定如下：
第一，房屋征收决定是否基于公共利益。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，公共利益包括：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照HYPERLINK”javascript：SLC（98764，0）”城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”被诉2号房屋征收决定所表述的征收目的为“加快推进'危旧房、城中村'改造，进一步提升南京主城环境品质”。结合在案证据，可以确认涉案项目在2号房屋征收决定作出前，已经为有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的由政府依照HYPERLINK”javascript：SLC（98764，0）”城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《南京市征收办法》第八条进一步做了细化规定，“建设项目符合《征收与补偿条例》第八条、第九条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。”本案中，被告根据旧城区改建项目的性质，提交了《宁政发（2012）222号文》、《宁综指办（2012）165号文》、建设用地规划许可文件和征收项目确认书等项目批准文件，并举证证明了该项目系由市房屋征收部门组织论证并确定房屋征收范围的事实，符合上述规定。
第三，旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。在案证据显示，涉案青石街地块房屋征收项目，经2012年12月23日南京市玄武区第十七届人民代表大会第二次会议第四次全体会议通过的《关于南京市玄武区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》，和2013年3月11日中共南京市玄武区委办公室与被告玄武区政府办公室联合作出的玄委办发（2013）22号《关于印发〈玄武区2013年重点工作〉的通知》确认，将其纳入2013年南京市玄武区国民经济和社会发展计划。因此，2号房屋征收决定符合《征收与补偿条例》第九条第一款的规定。
第四，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《南京市征收与补偿办法》第四条规定，市住房和城乡建设行政主管部门是市房屋征收部门，负责“组织征收范围和征收补偿方案论证”。在案证据证实，市住建委于2013年3月8日经论证玄武区征收办涉案项目房屋征收补偿方案后，回复要求按论证意见对征收补偿方案进行公示。玄武区征收办于同年3月9日进行公示，征求公众意见期限为同年3月9日至4月7日。因超过半数被征收人对该方案持有异议，同年4月21日被告组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会，对涉案项目房屋征收补偿方案进行听证。之后，被告根据听证情况对原征收补偿方案中产权调换房源数量及地点等进行了修改调整。由此可见，征收补偿方案经过了有关部门论证，并根据收集到的公众意见进行了一定的修改，修改后的征收补偿方案进行了张贴公布，其程序符合规定。
第五，是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《南京市征收与补偿办法》第十四条规定，征收房屋社会稳定风险评估工作由所在地的区政府负责实施。被告的证据显示，社会稳定风险评估系在被诉2号房屋征收决定作出之前进行，符合前述规定。
第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《南京市征收与补偿办法》第十五条第一款规定，房屋征收补偿资金应当严格使用审批程序，做到足额到位、专户存储、专款专用。区房屋征收部门提供房屋产权调换房源的，应当向市房屋征收部门提供房屋来源证明。本案中，2号房屋征收决定作出时间为2013年5月7日，南京市玄武房屋拆迁安置公司（玄武区征收办委托的实施单位）开立专用账户的时间为2013年3月27日，2012年3月27日开户通知书表明该账户为房屋征收与补偿专项存款，盖有“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，属于专户存储、专款专用，且开户时间在2号房屋征收决定作出之前，符合前述规定。关于征收补偿费用是否足额到位。被告提供的证据证明，2013年4月10日、4月19日专用账户余额分别为贰仟伍百万元、壹亿叁仟万元；已落实产权调换房房源100套。以上证据并无法证实被告作出2号房屋征收决定之前，征收补偿费用已经足额到位，存在瑕疵。但是，被告证据能够证明，至原告诉讼时专用账户余额和产权调换房源足以保障原告的合法补偿权益，故该瑕疵不导致被诉房屋征收决定违法。
第七，被诉房屋征收决定是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，玄武区政府于2013年5月7日作出涉案征收决定并进行了公告，符合前述法规要求。
第八，原告的其他异议。部分原告及部分第三人认为，本案所涉及的南京市国土资源局《土地预审意见》，正在省国土厅行政复议审理之中。其针对南京市规划局201201083城中YD01第01轮《建设用地规划许可证附件及建设用地红线图》提出的行政复议申请已被省住建厅受理，本案具有法定中止情形，应当中止审理。因《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第（六）项规定的中止情形，是指人民法院正在审理的民事、刑事、行政案件，不包括行政机关的行政复议案件，故本案不具有必须中止诉讼的情形，本院不予中止审理本案。原告及第三人对评估机构的选择及评估结果的确定均存在异议。对此，本院经审查认为，房地产价格的评估规定在《征收与补偿条例》第三章“补偿”中，评估系在房屋征收决定作出之后发生，和被诉房屋征收决定是否合法并无关联，故本案对此不予理涉。
综上，被诉2号房屋征收决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，行政目的合法。原告作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对原告要求撤销2号房屋征收决定的诉讼请求和理由，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告袁天鸣等五人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告袁天鸣等五人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 赵雪雁
审 判 员 陶伟东
人民陪审员 吕旦华
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 佘 莉
附第三人名单及自然情况：省略