河南省新郑市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫0184行初57号
原告王喜德，男，1973年11月9日出生，汉族,住河南省中牟县。
委托代理人校丙戌，河南官渡律师事务所律师。
委托代理人董鹏，河南官渡律师事务所律师。
被告中牟县国土资源局，住所地中牟县商都大道368号。
法定代表人吴文鑫，局长。
出庭的行政机关负责人王晓东，中牟县国土资源局副主任科员。
委托代理人郝鹏，中牟县国土资源局工作人员。
委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。
原告王喜德不服被告中牟县国土资源局作出牟国土资罚决字[2018]179号行政处罚决定书，于2018年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月17日立案后，于2018年5月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月12日公开开庭审理了本案。原告王喜德及委托代理人董鹏，被告中牟县国土资源局的负责人王晓东及委托代理人郝鹏、陈超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中牟县国土资源局于2018年5月9日作出牟国土资罚决字[2018]179号行政处罚决定书，主要内容是：经查，王喜德于2017年8月擅自占用刁家乡宋家村东、宋家村集体土地4.83亩（3220平方米）建阳光棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定。根据王喜德的违法事实、性质、情节、社会危险程度和相关证据，认定王喜德的违法行为属于严重违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条的规定，责令王喜德15日内退还非法占用的3220平方米土地并决定处罚如下：一、限王喜德十五日内自行拆除在非法占用的3220平方米集体土地上建的一层3220平方米阳光棚和其他设施，恢复土地原状；二、并处罚款：占用基本用田3220平方米，按每平方米28元处罚，罚款90160元。
原告王喜德诉称，原告作为土地置换户在2016年8月与中牟县刁家乡宋家村村民委员会签订了《宋家村东北岗土地承包合同》，约定宋家村委将位于宋家村东北方、机西高速路以东与丈八沟相邻的5.3亩土地的经营权流转给原告，可用作水产品养殖或农产品种植。因此，涉案建棚占用的土地是原告合法享有使用权的土地，根本不存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地”之说。被告将涉案土地划为“基本农田”不符合客观事实，且缺乏相关法律依据。涉案土地自80年代以来的状态实际是从槐树林演变为坟地，因修建机西高速将坟头迁走后成为沙荒地，后被原告合法承包，被告将涉案土地确定为基本农田，作为发包方的集体土地所有人都不知道涉案土地为基本农田。即便涉案土地为基本农田，原告建大棚也是被允许的。原告搭建的阳光棚不涉及农用地转为建设用地的问题。故原告为维护其合法权益诉至本院，请求：一、撤销中牟县国土资源局作出的牟国土资罚决字[2018]179号“限王喜德十五日内自行拆除在非法占用3320平方米集体土地上建的一层3320平方米阳光棚和其他设施，恢复土地原状，并处罚款90160元”的行政处罚决定。二、本案诉讼费用由被告承担。
原告王喜德向本院提交了以下证据、依据：1、原告与中牟县刁家乡宋家村委签订的《宋家村东北岗土地承包合同》一份；2、中牟县刁家乡宋家村民委员会出具的证明一份及涉案土地的卫星地图打印件三张；3、中牟县刁家乡宋家村村委作出的“会议记录”一份；4、原告所建大棚的室内状况照片四张；5、证人宋某的当庭证言。
经庭审质证，被告中牟县国土资源局对原告王喜德提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，即使原告根据该协议获得了该土地的承包经营权，但不能由此证明原告在涉案土地上进行建设的行为合法；对证据2的《证明》的真实性有异议，下面有村民的签字，但是没有这些签字村民的身份证明，而且这些人没有出庭，从证明的内容上看，也与被告提交的涉案土地属于基本农田相矛盾，卫星图片来源无法确定，没有原始载体，不能支持原告所称土地不是基本农田的主张；对证据3的真实性有异议，从记录内容上看，是同意原告在涉案土地上进行农作物种植，跟在涉案土地上进行钢结构建设没有关系；对证据4的质证意见同卫星图片的质证意见；对证据5证人证言的客观性有异议，证人称土地之前是槐树林或者坟地，但不能否认被告作出行政处罚时涉案土地属于基本农田的事实。
被告中牟县国土资源局辩称，一、被告作出的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分。2018年3月14日，被告的执法人员在执法巡查中发现原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用位于刁家乡宋家村南、宋家村集体土地基本农田4．83亩（3220平方米）进行阳光棚建设的违法行为。后经被告立案调查查明原告建设阳光棚于2017年8月开始开工陆续建设，建筑面积约2500平方米，现外部建设基本完工，内部正在建设中，直至本案调查期间仍未取得合法用地手续；二、被告作出的行政处罚适用法律正确。依据《土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》（国务院令第257号）第十七条及河南省实施《土地管理法》办法第六十三条的相关规定，原告未取得合法用地手续擅自占用基本农田3220平方米进行建设，被告据此做出限期自行拆除、恢复土地原状，并按每平方米28元处罚罚款90160元的处罚决定适用法律正确；三、被告作出的行政处罚符合法定程序。在巡查发现原告的违法行为后，被告严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《河南省行政执法条例》相关法律规定的程序进行立案、调查和审理，依法向原告下达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，充分保障了原告陈述、申辩的权利和申请听证的权利，然后作出行政处罚决定，被告作出的行政处罚行为严格遵守法律程序，程序合法。综上所述，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告中牟县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：一、关于原告违法事实的证据：第一组证据：1、2018年3月21日对原告的《询问笔录》；2、2018年3月14日对宋某的《询问笔录》；第二组证据：1、《现场勘测笔录》；2、《非法占地现场照片》；3、《证明》；4、《占地地类说明》。二、关于被告作出行政处罚程序合法的证据：第一组证据：1、《立案呈批表》；2、执法人员执法资格证明；第二组证据：1、《责令停止违法行为通知书》；2、《责令改正违法行为通知书》；3、《送达回证》；第三组证据：1、《国土资源违法案件调查报告》；2、《中牟县国土资源局执法监察集体会审会议纪要》；第四组证据：1、《行政处罚事先告知书》；2、《行政处罚听证告知书》；3、《送达回证》。第五组证据：1、《牟国土资罚听证通字［2018］179号》；2、《听证记录》；3、原告提出的陈述申辩意见、《听证纪要》；第六组证据：1、《行政处罚案件法律审核意见书》；2、《违法案件处理决定呈批表》；第七组证据：1、《行政处罚决定书》；2、《送达回证》。
经庭审质证，原告王喜德对被告中牟县国土资源局提交的证据提出以下质证意见：一、关于原告违法事实的证据，质证意见如下：1、对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议，本案被告作出行政处罚这一具体行政行为的依据是原告违法占用基本农田，而在笔录中却告知原告“未经依法批准就擅自动工建设”，从这点可看出涉案土地也是可以开工建棚的，并不牵涉基本农田的问题。实质上原告占用的土地为自己合法承包的土地，所建的阳光棚属于简易的基础农业设施，不需要经过有关部门的批准。2、对第二组的真实性、合法性、关联性都有异议。首先，《现场勘测笔录》中记载“东邻沙荒地、南邻鱼池”，那么按照被告的说辞，涉案土地为基本农田的话，鱼池和沙荒地在基本农田保护区中都是不能存在的。《基本农田保护条例》第十七、十八条明确规定禁止任何单位挖塘养鱼和闲置荒芜基本农田，从目前涉案土地的情况看，与被告所主张的基本农田保护区相矛盾；其次，该组证据中的《证明》系中牟县国土资源局内部的规划科作出，国土局本身作为被告，自己又出具的《证明》实质上只属于当事人的单方陈述，该《证明》并不能作为证据使用，且原告对《证明》中的内容也不认可；再者，《占地地类说明》系被告单方委托的测绘公司勘测作出，没有公证机关的参与，有关土地利用现状局部图与事实严重不符，且未提供该测绘公司的营业执照和相关资质，故该第二组证据不应被法院认可。综上，被告提供的上述两组证据不能证明原告占地行为违法，被告的证明目的均不能成立。二、关于被告作出行政处罚程序合法的证据，质证意见如下：1、对第一组证据中执法人员执法资格无异议，但《立案呈批表》明显是在2018年3月14日之后补办的。因为被告最早对当地村主任宋某询问的时间是在2018年3月14日下午4点16分至50分期间，且当时并没有甚至也不会准确地了解到原告占用的土地有4.83亩，这“4.83亩”的数字实际上是被告找的测绘公司于2018年4月20日作出的，而该《立案呈批表》上记载的在2018年3月14日立案时就准确地查出涉案土地有4.83亩了，所以在被告立案当天未去实地勘测，仅简单询问一知情人的情况下绝不可能得出这一准确数字，这明显违背客观常理和事实，由此看来，被告针对原告非法占地案的立案程序存在违法行为。2、对第二组证据的真实性无异议，但与本案没有关联性。3、对第三组证据真实性无异议，但属被告单方作出，不能直接证明原告行为违法。4、对第四组证据真实性无异议。5、对第五组证据真实性无异议，但实际上原告本人并未亲自参加听证。6、对第六组证据的合法性有异议，原告认为被告所适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定错误，且与是否违法占用基本农田并没有直接关联，并不能以此作为处罚原告占用基本农田的依据。7、对第七组证据的真实性无异议。综上，以上七组证据存在严重瑕疵，均不能直接证明被告作出的行政处罚程序合法。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告王喜德提交的证据1、3、4和被告中牟县国土资源局提交的证据均与本案具有关联性，证据之间相互印证，本院予以采信；原告王喜德提交的证据2中的村委会证明、证据5证人证言与被告中牟县国土资源局提交证据相互矛盾，本院不予采信；原告王喜德提交的证据2中的卫星地图打印件，不符合证据的法定形式，本院不予采信。对于原、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：2016年8月30日，原告王喜德（乙方、土地置换户）以自家责任田5.3亩与宋家村委（甲方）置换，双方签订《宋家村东北岗土地承包合同》一份，合同约定甲方将村委的土地5.3亩经营权流转给乙方，承包土地位置在宋家村东北方、机西高速路以东和丈八沟河相邻，承包期限自2016年8月30日起至2028年8月30日止，流转承包地用作水产养殖或农产品种植。2017年9月，原告在上述土地上建设阳光棚。
2018年3月14日，被告以“原告未取得合法用地手续占用位于刁家乡宋家村南、宋家村集体土地4.83亩建阳光棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定”为由进行立案查处。同日，对涉案土地的所有权人宋家村委进行了询问。后被告向原告送达《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》。2018年3月21日被告中牟县国土资源局对原告王喜德进行了询问，并对占地现场进行了现场勘测。中牟县国土资源局出具证明，王喜德占用的土地不符合土地利用总体规划，套合中牟县2016年度土地利用现状数据库，王喜德占地总面积4.83亩均为耕地。2018年4月25日，被告向原告王喜德送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》。2018年5月4日，依据原告王喜德的申请依法举行了听证会。2018年5月9日对原告王喜德作出了牟国土资罚决字[2018]179号行政处罚决定书，主要内容是：经查，王喜德于2017年8月擅自占用刁家乡宋家村东、宋家村集体土地4.83亩（3220平方米）建阳光棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定。根据王喜德的违法事实、性质、情节、社会危险程度和相关证据，认定王喜德的违法行为属于严重违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《河南省实施[土地管理法]办法》第六十六条的规定，责令王喜德15日内退还非法占用的3220平方米土地并决定处罚如下：一、限王喜德十五日内自行拆除在非法占用的3220平方米集体土地上建的一层3220平方米阳光棚和其他设施，恢复土地原状；二、并处罚款：占用基本农田3220平方米，按每平方米28元处罚，罚款90160元。原告王喜德不服，向本院提起行政诉讼，请求：一、撤销中牟县国土资源局作出的牟国土资罚决字[2018]179号“限王喜德十五日内自行拆除在非法占用3320平方米集体土地上建的一层3320平方米阳光棚和其他设施，恢复土地原状，并处罚款90160元”的行政处罚决定。二、本案诉讼费用由被告承担。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法》四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告王喜德通过土地置换的方式获得涉案土地的使用权，在未经职权部门的批准同意、未办理相关用地手续的情形下，在涉案土地上建设阳光棚，违反了上述《中华人民共和国土地管理法》的规定。被告中牟县国土资源局在立案、实地进行勘测并对相关责任人进行了调查询问后，认为王喜德系未经批准非法占地行为，认定事实准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被告中牟县国土资源局在履行了行政处罚告知、听证程序后，依据上述规定对原告王喜德作出的牟国土资罚决字[2018]179号行政处罚决定书，处罚程序合法，适用法律正确。针对王喜德所占用土地性质、面积，处以每平方米28元的罚款处罚，亦符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚数额得当。
综上所述，原告王喜德要求撤销被告中牟县国土资源局作出的牟国土资罚决字[2018]179号行政处罚决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王喜德的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王喜德承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 许伟红
人民陪审员 周巧凤
人民陪审员 王建珍
二〇一八年八月二十日
书 记 员 师 琳
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。