山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁08行初305号
原告济宁荣斯特制衣有限公司，住所地：济宁柴禾市街32号。
法定代表人吴忠霞，经理。
委托代理人张志彦，北京市观韬（济南）律师事务所律师。
被告济宁市任城区人民政府，住所地：济宁市任城区任城大道89号。
法定代表人刘宜星，区长。
出庭负责人张君,副区长。
委托代理人宋克刚,山东德亿律师事务所律师。
委托代理人钱廷祥,济宁市任城区人民政府南苑街道办事处副主任。
被告济宁市人民政府，住所地：济宁市任城区红星中路19号。
法定代表人傅明先，市长。
委托代理人王磊峰,山东民桥律师事务所律师。
委托代理人乔龙飞,济宁市人民政府法制办工作人员。
原告济宁荣斯特制衣有限公司因不服济宁市任城区人民政府(以下简称任城区政府)作出房屋征收补偿决定及济宁市人民政府(以下简称市政府)作出的行政复议决定，于2017年11月9日诉至本院，本院依法受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案，原告法定代表人吴忠霞及其委托代理人张志彦，被告任城区政府负责人张君及其委托代理人宋克刚、钱廷祥，被告市政府委托代理人王磊峰、乔龙飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月26日，被告任城区政府作出济任房征补［2017］44号房屋征收补偿决定，决定对原告被征收房屋支付货币补偿款合计4257206.10元，其中被征收房屋价值共计3849113元，搬迁费21978.60元，临时安置费109893元，室内装修评估金额172437元，附属物补偿费101634.50元，附属设施补偿费2150元。原告对上述补偿决定不服，于2017年7月20日向被告市政府申请复议。被告市政府于2017年10月17日作出济政复决字［2017］152号行政复议决定，维持被告任城区政府作出的征收补偿决定。
原告诉称，被告任城区政府作出的征收补偿决定及市政府作出的复议决定认定的事实有多方面重大错误且其作出程序严重违法。请求撤销任城区政府作出的济任房征补［2017］44号房屋征收补偿决定；撤销市政府作出的济政复决字［2017］152号行政复议决定。
原告向本院提交下列证据：证据1、征收补偿决定，证明被告作出了征收补偿决定，其相关内容无事实和法律依据，其中附属物的相关内容与原告房屋的附属物的现状不符。证据2、行政复议决定，证明原告申请后市政府作出行政复议决定的事实。证据3、房产证书一份，证明原告房屋的产权状况及相关内容。证据4、国有土地使用权证书一份，证明原告所享有的国有土地使用权及相关内容。证据5、营业执照副本和发票一张，证明在本征收项目进行过程中原告单位一直在经营。
被告任城区政府答辩称，一、答辩人对本案所涉房屋征收，是为了实施大三角片区棚户区改造项目，符合公共利益的需要，对该区域国有土地上房屋的征收，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《国条例》)第八条和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《省条例》)第九条的规定，是为了促进国民经济、社会发展和改善人民生活公共利益的需要。二、答辩人对于大三角片区国有土地上房屋的征收，完全按照法定程序，依法实施征收和补偿。原告未对《大三角片区棚户区改造项目房屋征收决定》和《大三角片区棚户区改造房屋征收与补偿方案》提出异议，也未提出行政复议和行政诉讼。三、本案所涉《房地产估价报告》程序合法，估价结果公正、客观，真实地反映了原告土地和房屋的实际面积和价值。为了确定被征收房屋的价值，在大三角片区棚户区改造项目中，依照法定程序选择和委托了具有资质的山东志信土地房地产估价咨询有限公司作为该项目的评估机构。评估机构对包括原告在内的该片区内的所有拟征收房屋，全部进行了实地查勘，并分别填制了《征收房屋分项勘估表》。评估机构制作出分户初步评估结果后，即进行了公示，在公示期内原告对该结果未提出任何异议。评估机构根据原告房屋的实际情况，科学、客观、公正地对其房屋进行了估价，并于2016年12月1日制作了《房地产估价报告》，估价结果真实地反映了原告土地和房屋实际面积和价值，该估价报告也及时向原告进行了送达。四、本案所涉《房屋征收补偿决定书》事实清楚、程序合法。在《大三角片区棚户区改造项目房屋征收决定》规定的搬迁期限内（2016年6月23日至2016年8月11日），房屋征收实施单位多次与原告进行协商，并向其详细解释了房屋征收决定、补偿方案、估价报告及相关法律法规和政策规定，但原告认为没有达到期望的补偿要求，未能达成房屋征收补偿安置协议，拒绝搬迁和交付房屋。为此，答辩人依照事实和法律法规的规定，于2017年2月9日作出了《房屋征收补偿决定书》，该决定书已送达给了原告，也依法进行了公示。《房屋征收补偿决定书》对原告土地和房屋面积的认定事实清楚，并符合原告的实际情况。房权证记载原告的房屋共为5幢，房权证为2××6年12月28日颁发，证号为济宁市房权证越字第××号，记载总建筑面积2111.94平方米，用途均为工交，其中2008年已经拆迁补偿646.7平方米。原告的土地使用证为2004年12月23日颁发，证号为济中国用（2004）第xx号，记载使用权面积为1604平方米，用途为工业，其中2008年拆迁房屋分摊土地面积491.13平方米，现剩余土地使用权面积为1113.87平方米。原告认为《房屋征收补偿决定书》对其土地、房屋面积及房屋结构的认定存在错误，没有依据。五、行政复议决定书审理程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。请求维持答辩人所作出的《房屋征收补偿决定书》。
被告任城区政府在法定期限内向本院提交了下列证据：证据1、济宁市任城区发展和改革局2015年12月24日作出的关于南苑街道大三角片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展计划的复函。证据2、济宁市城乡规划局任城区分局2015年12月29日作出的关于大三角棚户区改造规划意见。证据3、济宁市国土资源局任城区分局2015年12月29日作出的关于大三角片区棚户区改造项目用地情况的复函。证据4、济宁市住房和城乡建设局2016年1月8日作出的济建征冻字（2016）02号房屋征收冻结通告。证据5、关于公布大三角片区棚户区改造房屋征收补偿方案的公告和大三角片区棚户区改造房屋征收与补偿方案（征求意见稿）及张贴上述公告、群众观看阅读、征求被征收人意见会议现场等照片。证据6、《大三角片区棚户区改造房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》征求意见及修改情况的说明。证据7、会议纪要及签到表。证据8、通知及大三角棚户区改造项目房屋征收权属调查公示表。证据9、关于对大三角片区棚户区改造项目实施房屋征收并公告的批复。证据10、关于对大三角片区棚户区改造项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估的批复。证据11、关于大三角片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告和房屋征收与补偿方案（公告照片）。证据1-11证明大三角片区棚户区改造项目的征收符合《国条例》和《省条例》的规定。证据12、关于选定大三角片区旧城改造项目房屋征收评估机构的邀请函及会议纪要、会议签到表、评估机构选择投票。证据13、南苑辖区大三角片区旧城改建项目房屋征收补偿房地产价格评估机构选定结果公告。证据12-13证明评估机构选定程序合法且已于2013年8月26日对所选定评估机构进行了公示，在公示期内，原告未提出异议。证据14、征收房屋分项勘估表及分户初评结果公示照片，证明原告房屋经评估机构实地查勘并制作出分项勘估表，原告并签名认可；分户初评结果作出后及时进行公示的情况。证据15、房地产估价报告及送达回证，证明原告房屋的价值和报告的合法性。报告制作后及时向原告进行了送达，原告收取但拒签送达回证。证据16、房屋征收补偿决定书及送达回证，证明对原告房屋征收补偿的决定及送达情况。证据17、关于大三角片区棚户区改造项目房屋征收补偿决定的公告。证据16-17证明征收补偿决定已向原告送达并公示。证据18、房地产借款合同及中国工商银行借款凭证2张、网上银行电子回单2张。证据19、证明及南苑街道办事处财政所会计凭证。证据18-19证明专项资金到账情况。证据20、济政复决字（2017）152号行政复议决定，证明《房屋征收补偿决定书》（济任房征补【2017】44号）的具体行政行为被维持。
被告市政府答辩称，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，程序合法。答辩人认为任城区政府为加快旧城区改建步伐，改善城区居民居住条件和生活环境，按照城市总体规划的要求实施大三角片区棚户区改造项目，对该片区国有土地上的房屋进行征收目的正当，符合公共利益的需要。任城区政府依据征收补偿方案作出被诉征收补偿决定并无不当，答辩人作出维持该征收补偿决定的行为正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内向本院提交了下列证据：证据1、行政复议申请书，证据2、行政复议受理通知书，证据3、提出行政复议答复通知书，证据4、行政复议答复书，证据5、行政复议延期通知书、行政复议决定书，证据6、送达回证。证据1-6证明市政府作出的行政复议决定程序合法。
经庭审质证，各方当事人发表如下质证意见：原告对被告任城区政府所提交的证据1-3真实性无异议，对其合法性、关联性有异议。认为该三份证据不能单独证明大三角片区的征收项目符合征收的公益性要求，即符合相关规划和列入了2016年的国民经济与社会发展计划。对证据4真实性无异议。对证据5、6的真实性及关联性有异议，认为不能证明被告的证明目的。对证据7认为不能证明征收部门对本次征收项目进行社会稳定风险评估并作出了评估报告。对证据8真实性无异议，但该证据不能证明被告对原告的房屋进行了入户摸底调查和公示。对证据9-10，真实性无异议，但合法性、关联性有异议。其中关于社会稳定风险评估的批复中无法显示任城区政府对本次征收项目进行了社会稳定风险评估和评估的结果。对证据11要求被告提交征收补偿决定和征收补偿方案的原件，对被告提交的大三角片区棚户区房屋征收与补偿手册的真实性不予认可。即使被告提交的征收与补偿手册属实，但征收决定和征收补偿方案的部分内容均违反了《国条例》和《省条例》的相关规定。对证据12-13的真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议，评估机构的选定不合法。对证据14的真实性有异议，该份征收房屋分项勘估表上没有原告的签字，且表中的部分建筑和附属设施的记录内容与原告房屋的实际情况和附属设施的实际情况不符。对证据15真实性无异议，但合法性、关联性有异议。评估机构选定不合法、评估报告中的估价对象错误、评估报告中所确定的原告房屋及土地的面积有误评估方法错误。对证据16、17的真实性无异议。对证据18-19的真实性、合法性、关联性均有异议。该两份证据无法看出与本案征收项目的关系，且相关资金的到账时间远远超过了本案征收决定的作出时间，无法佐证征收决定的合法性。对证据20真实性无异议。被告市政府对被告任城区政府所提交的证据无异议。
原告及被告任城区政府对被告市政府所提交的证据无异议。
被告任城区政府、市政府对原告提交的证据1真实性无异议，该补偿决定书是经过法定程序作出的，并明确了向原告补偿的各项明细，其中搬迁费、停工停产损失以临时安置费的方式给予了补偿。对证据2真实性无异议，本案所涉行政行为经市政府复议维持。对证据3、4真实性无异议，但原告房屋在2008年已经进行了一次拆迁，但是拆迁后原告的房产证及土地证没有进行变更，该房产证和土地证中所记载的面积与现有实际情况不符。对证据5中的营业执照的真实性无异议，但该证是2016年12月在征收决定作出以后颁发的。对发票的真实性有异议，发票是由原告开具的，无法证实对方的真实性及交易的真实性。
本院对各方当事人提供的证据认定如下：二被告对原告提供的证据5中的发票以外的其他证据的真实性无异议，本院予以确认，发票与本案不具有关联性，本院不予确认。原告虽对被告任城区政府提供的部分证据的真实性有异议，但未能提供反驳证据，本院对其真实性予以采信。本案被诉行政行为系房屋征收补偿决定，不是房屋征收决定，被告任城区政府所提交的证据1-11、18-19均系作出房屋征收决定的相关证据，本院不予逐一评判，但上述证据能够证明原告所主张的被告任城区政府所作涉案征收决定严重违法的主张不能成立。被告任城区政府提交的证据12-14可以证明房屋征收部门组织被征收人通过投票选定评估机构以及公示评估机构选定结果，评估机构对被征收房屋进行勘估的事实，与本案具有关联性，本院予以确认。证据15虽系选定的评估机构作出且已送达原告，但该估价报告中关于第3幢房屋建筑面积的认定以及土地使用权面积的认定缺乏依据，本院不予采信。证据16、17证明任城区作出被诉征收补偿决定且已公告，本院予以确认。证据20证明被告市政府根据原告申请作出行政复议决定且已送达原告，本院予以确认。根据上述证据及双方当事人的当庭陈述，本院确认以下案件事实。
经审理查明，2016年6月13日，被告任城区政府发布《关于大三角片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》并附《大三角片区棚户区改造房屋征收与补偿方案》。征收补偿方案第七条载明：“被征收房屋分为住宅房屋和非住宅房屋两类，以房屋所有权证记载的设计用途或者建设工程规划许可证记载的功能认定。非住宅房屋分为商业用房(指批发零售、餐饮、娱乐、金融保险、服务)和非商业用房(指办公、学校和工业仓储)两类，以营业执照记载的经营范围和经营方式认定”。原告的房屋所有权证载明，其设计用途为工交、办公，属于征收补偿方案中所规定的非商业用房。第九条征收补偿方式中载明：“住宅房屋和商业用房被征收人可以选择房屋产权调换，也可以选择货币补偿，两种方式由被征收人自愿选择，采用货币补偿方式对非商业用房被征收人予以征收补偿。住宅房屋和非住宅房屋的货币补偿，按照房地产价格评估机构评估出的被征收房屋的价值、搬迁费、临时安置费或停产停业损失补偿费及在房屋征收期限内规定的奖励价款总额补偿”。
原告房屋在上述公布的征收范围之内，其持有的房屋所有权证号为：济宁市房权证中字第××号，共有5幢房屋，1号建筑面积76.57平方米，设计用途为工交；2号建筑面积为61.2平方米，设计用途为工交；3号建筑面积为1902.92平方米，设计用途为工交；4号建筑面积为65.5平方米，设计用途为办公；5号建筑面积为5.75平方米，设计用途为工交。其持有的国有土地使用证证号为：济中国用（2004）字第xx号，使用权面积为1605㎡，使用权类型为出让。原告对上述《大三角片区棚户区改造项目房屋征收决定》未提起行政复议或诉讼。
另查明，2013年原济宁市市中区人民政府（现为任城区政府）拟对南苑街道办事处辖区内大三角片区实施旧城改造，对此范围内国有土地上的房屋进行征收。2013年8月15日原济宁市市中区住房和城乡建设局（现为济宁市任城区住房和城乡建设局）发布房屋征收评估机构邀请函；8月23日组织由区住建局、南苑办事处、房屋被征收人代表采取投票方式选取山东志信土地房地产评估咨询有限公司、山东仁和土地房地产评估咨询有限公司作为大三角片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收房地产价格评估机构；8月26日发布房屋征收补偿房地产价格评估机构选定结果公告，告知于2013年8月27日-2013年9月10日进行入户实地查勘。后评估机构对原告房屋进行了实地查勘，制作了征收房屋分项勘估表，原告法定代表人未在该表中签字。2016年4月28日，被告任城区政府公布了《大三角片区棚户区改造房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》征求公众意见。2016年5月31日，被告任城区政府作出《<大三角片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）>征求意见及修改情况的说明》。2016年12月1日，山东志信土地房地产评估咨询有限公司对原告房屋出具房地产估价报告，该报告显示，价值时点为2016年6月13日（房屋征收公告之日），采用比较法和成本法进行评估，评估总价为4021550元。2017年5月10日向原告送达该评估报告，原告收到后拒绝在送达回证上签字，但未申请复核。因原告与被告任城区政府未能就征收补偿达成一致意见，2017年5月26日，被告任城区政府作出《济宁市任城区人民政府房屋征收补偿决定书》（济任房征补〔2017〕44号）。主要内容为：一、货币补偿方案，房屋征收部门、房屋征收实施单位支付被征收人货币补偿款合计4257206.10元，明细如下：1、被征收房屋价值共计3849113元。(1)第4幢房产65.50㎡评估价值256611元；(2)第1、2、5幢房产143.52㎡评估价值200985元；(3)第3幢房产1256.22㎡评估价值2544976元；(4)土地使用权1113.87㎡评估价值846541元；2、搬迁费1465.24㎡×15元／㎡=21978.60元；(3)临时安置费1465.24㎡×25元／㎡×3个月=109893元；4、室内装修评估金额172437元；5、附属物补偿费101634.50元；6、附属设施补偿费2150元。二、搬迁期限，请被征收人在收到本征收补偿决定之日起七日内自行搬迁，并到大三角棚户区改造项目房屋征收现场办公室办理征收补偿手续，将房屋交与房屋征收部门、房屋征收实施单位拆除，同时结算所有补偿款项。同时还告知了复议和诉讼的权利及期限。被告任城区政府将该征收补偿决定进行了公告，并向原告进行了送达。原告对上述补偿决定不服，于2017年7月20日向被告市政府申请复议。被告市政府经批准延期后于2017年10月17日作出济政复决字［2017］152号行政复议决定，维持被告任城区政府作出的征收补偿决定。原告对上述征收补偿决定及复议决定不服，提起本案诉讼。
本院认为，任城区政府为加快旧城区改建步伐，改善城区居民居住条件和生活环境，按照城市总体规划的要求实施大三角片区棚户区改造项目，对该片区国有土地上的房屋进行征收目的正当，原告对涉案片区的征收决定并未提起复议或诉讼，其关于被告任城区政府所作涉案征收决定严重违法的主张不能成立，本院不予支持。因被征收人与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，被告任城区政府根据房屋征收部门的报请作出涉案征收补偿决定，该征收补偿决定存在以下两个问题，一是补偿决定中对于原告土地使用权面积以及3号建筑物房屋面积的认定与原告所持有的房产证及土地证的面积不符，被告任城区政府主张3号建筑物于2008年被拆除过一部分，已经进行过补偿，但房产证及土地证的面积均未变更，虽然原告也承认2008年拆除的事实，但是对于被拆除的面积双方主张不一，被告也未就其所认定的被拆除的房屋面积以及折算的土地使用权的面积进行举证，其所提交的勘估表中也是按证载面积标明的，没有实际勘查面积的相关证据，故被诉征收补偿决定中关于3号建筑物剩余面积以及土地使用权面积的认定证据不足；二是《大三角片区棚户区改造房屋征收与补偿方案》第七条对于非住宅房屋中的非商业用房仅规定了货币补偿一种方式，根据上述方案作出的被诉补偿决定中也只有一种货币补偿方式，违反了《国条例》第二十一条关于“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，侵害了被征收人的选择权，明显不当。综上，被告任城区政府作出的征收补偿决定证据不足且明显不当，理应予以撤销。被告市政府复议程序虽无不当，但维持被诉征收补偿决定的复议决定不当，亦应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)、(六)项，第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告济宁市任城区人民政府于2017年5月26日作出的济任房征补[2017]44号房屋征收补偿决定；
二、撤销被告济宁市人民政府于2017年10月17日作出济政复决字［2017］152号行政复议决定；
三、责令被告济宁市任城区人民政府自本判决生效之日起在法定期限内重新对涉案房屋作出房屋征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告济宁市任城区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张 玲
审 判 员 李传平
人民陪审员 郑 凯
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 李 瑞