安徽省合肥市蜀山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0104行初75号
原告熊家炳，男，1948年12月23日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
原告张伏根，男，1950年12月25日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
两原告共同委托代理人李敬阳，北京盈科（合肥）律师事务所律师。
两原告共同委托代理人刘金瑞，北京盈科（合肥）律师事务所律师。
被告合肥市规划局，住所地合肥市怀宁路1800号国土规划大厦。
法定代表人吴爱国，局长。
委托代理人汪路，合肥市经济技术开发区建设发展局局长。
委托代理人王波，安徽权祯律师事务所律师。
第三人合肥联创智融房地产开发有限公司，住所地安徽省合肥市经济技术开发区翠微路6号。
法定代表人伍敏，董事长。
委托代理人吕广涛，安徽承义律师事务所律师。
委托代理人刘之银，安徽承义律师事务所实习律师。
原告熊家炳、张伏根不服被告合肥市规划局（以下简称“市规划局”）建设工程规划许可行为，向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月1日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因合肥联创智融房地产开发有限公司（以下简称“联创智融房地产公司”）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日公开开庭审理了本案。原告熊家炳、张伏根及其委托代理人李敬阳、刘金瑞，被告市规划局吴大田副局长及委托代理人汪路、王波，第三人联创智融房地产公司委托代理人吕广涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经第三人联创智融房地产公司申请，被告于2014年8月29日向其核发融科城?融和园11#楼（以下简称融和园11#楼）建设工程规划许可证（编号合规经建民许[2014]062号，副本）。
原告熊家炳、张伏根诉称，原告熊家炳系报业园A-5幢105室房屋所有权人。原告张伏根系报业园A-4幢206室房屋所有权人。2014年，第三人联创智融房地产公司开发融科城项目，该项目位于合肥市××区石笋路以南，与原告所居住的位于石笋路以北的报业园小区紧邻，融科城项目沿东、南、西三个方向环抱原告所在小区。第三人开发建设的融科城·融和园项目，在规划建设的诸多环节，存在违法违规行为。该项目所在地最初规划为学校和公园等公益用地，被告在未依法征求周边业主及其他利害关系人意见的情况下，将相关地块变更为住宅和商业用地。在融科城项目的具体规划过程中，被告市规划局又根据第三人的虚假日照分析评估报告等材料，在未加调查核实、未依法征求原告等周边业主和居民意见、未依法进行听证的情况下实施了建设工程规划许可行为。被告还在未依法履行相关程序的情况下，对原规划进行变更，将部分楼栋的高度进行了大幅度增加。在第三人违法违规施工建设的过程中，被告虽向第三人下达了责令停止建设的函，但并未能及时有效制止第三人的违建行为，最终导致融科城·融和园违规建成。并对原告及周边其他业主的采光权等合法权益造成严重损害。
诉讼的主要理由：一、被告违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第二十六条，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）第三十六条、第四十六条、第四十七条的规定，被告在许可之前未提前公示、没有告知利害关系人有关事实和权利、没有听取利害关系人意见和依法举行听证。被告许可行为严重违反法定程序。二、《行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。而被告在对第三人核发建设工程规划许可时未对第三人提供的日照分析报告进行切实审查。从之后政府有关部门委托相关机构对原告所在小区及其他被遮挡建筑的日照时间复测情况来看，很多住户的日照时间均不能满足国家的强制性最低标准。本案所涉项目是对行政许可申请人、利害关系人及社会公众利益造成重大影响的建设工程规划许可，被告理应以更加审慎、负责的态度，依法履职，认真审查。特别是针对第三方社会中介机构所作出的日照分析报告，应对其数据和结论加以全面审查，而本案被告却未能认真负责的履职，违法作出建设工程规划许可。故诉至法院请求判令：1、确认被告向第三人发放建设工程规划许可证（合规经建民许[2014]062号）的行为违法；2、撤销被告作出的建设工程规划许可证（合规经建民许[2014]062号）。
原告熊家炳、张伏根提供的证据：1、两原告身份证、被告工作职责公示信息、第三人工商登记信息，证明各方当事人具有诉讼主体资格。2、原告的房产证、融和园总平面图、融科城项目地块原规划示意图照片、融科城对周边小区阳光遮挡效果图、融和园项目部分楼建设工程规划许可证，证明原告所有的房产坐落与第三人开发的融和园项目建筑存在相邻关系，该项目损害了原告所在小区住户的采光权等合法权益，被诉规划许可违法，依法应予撤销。3、第三人和日照分析报告编制机构出具的承诺书，证明其承诺对报送的日照分析报告的基础数据的准确性、内容的真实性及日照分析成果的准确性负责，否则将承担由此造成的一切法律后果。4、市规划局作出的“关于责令停止建设的函”、合肥经济技术开发区建设发展局作出“责令停止建设函”，证明第三人以虚假的日照分析报告取得建设工程规划许可，被告和合肥经济技术开发区建设发展局分别于2015年2月2日和2015年3月13日向第三人发函，责令第三人停止建设，但第三人置若罔闻，继续违法建造融和园项目的事实。5、国家建筑工程质量监督检验中心编制的鉴定报告中有关张伏根所有的报业园A-4幢206室、熊家炳所有的报业园A-5幢105室的日照分析数据，证明融和园项目对原告涉案住房及所在小区相关建筑的采光造成影响，损害了原告的合法权益。6、原告及其他业主维权新闻报道的截图，证明为维护自身合法权益，原告及其他业主奋起抗争，引起媒体报道和关注，产生较大社会影响。
被告市规划局辩称，一、原告与被诉的行政许可行为没有法律上的利害关系。原告熊家炳住报业园A-4幢206室。A-2幢位于融和园11#楼的东北边，两楼最近垂直距离约为93米。原告张伏根住报业园A-5幢105室，A-5幢位于融和园11#楼的东北边，两楼最近垂直距离约为131米。上述房屋与融和园11#楼的间距均满足《合肥市控制性详细规划通则》第4.2.8条和4.2.11条的间距规定。建设单位申请办理融和园11#楼规划许可证时提供的由安徽寰宇建筑设计院（以下简称“寰宇设计院”）编制的日照分析报告及2015年2月12日被告委托合肥协和城市规划咨询有限公司（以下简称“协和规划公司”）编制的日照分析咨询报告均显示报业园A-4幢206室和A-5幢105室满足国家规定的日照要求。2016年1月20日报业园业主代表选择的国家建筑工程质量监督检验中心编制的鉴定报告显示报业园A-4幢206室及A-5幢105室在融和园建成后满足国家日照标准要求，A-4幢206室在融和园建设前后日照时间无变化。被告认为原告与融和园11#楼规划许可行为没有法律上的利害关系，法院应驳回其起诉。
二、被告的规划行为完全符合法律规定。建设工程规划许可证是规划行政主管部门依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设工程开工建设的必备要件。项目建设开工前需要向被告申请办理建设工程规划许可证副本，竣工后需被告进行规划核实，规划核实之后经查验换发建设工程规划许可证正本。原告诉请撤销的合规经建民许[2014]062号建设工程规划许可证为融和园11#楼规划许可的副本。2014年8月，第三人向被告申请办理融和园11#楼建设工程规划许可证（副本），同时向被告提供了项目备案文件、规划设计条件、规划总平面图、土地权属证书、日照分析报告以及消防、环保，人防、地震等部门意见，2014年8月29日，被告根据该地块控制性详细规划，依据《城乡规划法》第四十条的规定，向第三人核发了融和园11#楼建设工程规划许可证（合规经建民许[2014]062号，副本）。
三、原告诉称的事实和理由均不存在。（一）有关规划变更问题。原告诉称被告未依法履行相关程序对原规划进行变更，被告在本案所涉的融和园建设工程规划许可证核发之后，从未对该规划许可进行过变更。原告诉称的11#楼等地上层高调整问题，是其主观推测，被告在规划方案审批后从未发生规划层高变更。在建设工程规划许可证核发后，也从未进行过审批后的规划方案调整。原告诉称的被告违法变更原规划的事实并不存在。（二）有关核发建设工程规划许可证公示、听证程序问题。原告依据《城乡规划法》第二十六条诉称被告核发建设工程规划许可证未提前公示。《城乡规划法》第二十六条是规定编制城乡规划需要经过审批前公示和听证程序，而城乡规划的编制与涉诉的建设工程规划许可是两种不同的规划行为，核发建设工程规划许可证依法只需批后公布。《城乡规划法》第五十条规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。据此核发建设工程规划许可证无需听证，但规划许可的变更在变更前可以采取听证形式听取意见。本案所涉项目并未发生规划许可变更。另，原告诉称的依据《行政许可法》第四十六条、四十七条规定涉及公共利益的重大事项、涉及行政许可申请人与他人之间重大利益关系的，应当举行听证。本案事实情形不属上述规定的情形。在规划领域，涉及公共利益的重大事项主要有大型的市政设施、交通设施、能源设施、环境生态设施、城市重要景观设施的规划建设。显然本案所涉项目与公共利益重大事项无关。行政许可申请人与他人之间的重大利益关系，主要是指申请人与利害关系人之间基于财产所有、土地使用而发生的重大利害关系。如前所述，本案原告与本案规划许可无法律上的利害关系，也就不存在所谓的重大利益关系。因此，被诉行政许可不属行政许可法规定的需听证的情形。（三）有关日照分析报告审查问题。原告诉称被告未对日照分析报告进行切实审查，违法作出规划许可，该诉称与事实和法律规定不符。《行政许可法》规定了行政机关审查行政许可申请材料的两种方式，一种是书面审查，一种是事实(实质、实地)核查。不同的审查方式对于行政机关的职责要求不同，前者是形式审查，行政机关仅对行政许可的形式合法性负责，申请人对其材料的真实性负责，对行政许可的实质合法性承担责任，若申请人用虚假的申请材料获得行政许可后，因此行政许可被宣告无效给他方造成损失的，由虚假申请人承担一切法律后果；后者是实质性审查，行政机关应对行政许可的真实性、合法性负责。在规划领域，日照分析报告是审核高层建筑规划设计方案的依据之一，是申领高层建筑建设工程规划许可证的前置条件，规划管理部门对日照分析报告的审查属于书面审查，因为其只审查申请人提供资料的完整性和合法性，按照《行政许可法》第三十一条之规定，行政许可申请人对其提供的申请材料的真实性负责。本案中，第三人申请办理融和园11#楼规划许可证时，提供的是寰宇设计院编制的《融科城?融和园及周边建筑日照分析咨询报告》，在该报告中，第三人承诺对提供的日照分析基础数据的准确性及日照分析报告内容的真实性负责，寰宇设计院承诺对日照分析成果的准确性负责，否则两单位承担由此产生的一切法律后果。被告对该日照分析报告进行了形式审查，按照《合肥市控制性详细规划通则》中附录C高层建筑日照分析规则的规定，审查该日照分析报告的内容包括：（1）基本情况（委托方、受托方、项目基本属性等）；（2）资料来源及提供资料的单位应在日照分析报告中注明；（3）计算出被遮挡建筑（场地）每一个分析窗位在拟建建筑（小区）建设前和建设后的日照时间，列出日照时间表；（4）日照分析图、表及说明，现状建筑测绘图；（5）日照计算方法、各项参数、软件名称及其版本，主要依据。经形式审查该报告符合规定。因此被告在核发该项目建筑工程规划许可证时按规定进行了审查，没有违法之处。
2014年底，接到周边业主投诉后，正是为了维护包括原告在内的周边业主的合法利益，2015年2月12日被告委托协和规划公司进行日照分析复核，没有设定被遮挡建筑范围和遮挡建筑范围，客观真实的反映了大寒日的日照时间。复核中发现了原日照分析报告数据存在虚假，即对第三人采取了停工行政措施，并要求其进行改正。同时向城管部门发出了意见函，要求进行调查处理。因报业园部分业主代表对复核报告仍有疑问，报业园业主代表选择国家建筑工程质量监督检验中心于2016年1月20日再次作出《报业园、月半湾、和谐家园小区日照鉴定报告》。上述复核及鉴定报告显示的47户受融和园项目影响大寒日日照不满足2小时的业主已全部与第三人签署了经济补偿或回购房产协议书。其他日照时间也受到影响但大寒日日照满足2小时的有诉求业主，经与业主代表共同协商，达成第三人友情抚慰300万元打包交业主代表分配的协议。综上，原告诉称的事实和理由均不存在，被告规划许可行为符合法律规定，请依法驳回原告诉讼请求。
被告市规划局提供的证据：1、申请表、项目备案文件、规划设计条件、规划总图、土地权属证书、建设用地规划许可证以及消防、环保，人防、地震等部门意见等，证明被告核发建设工程规划许可证条件符合法律规定。2、寰宇设计院2014年1月1日编制的《融科城?融和园及周边建筑日照分析咨询报告》，证明项目许可时日照分析符合规定。3、《经开区大学城西北生活区控制性详细规划》，证明被告依据控规进行许可，符合法律规定。4、证后公告照片，证明被告进行了批后公告。5、协和规划公司编制的《“融科城”小区北侧现状“报业园”、“和谐家园”小区日照分析咨询报告》、国家建筑工程质量监督检验中心编制的《报业园、月半湾、和谐家园小区日照鉴定报告》，证明被告对日照进行复核及周边业主要求对日照分析报告进行鉴定，发现虚假分析数据。6、被告作出的“关于对安徽寰宇建筑设计院规划意见函”及“关于尽快查处融科城?融和园项目日照分析编制单位和建设单位的函”，证明被告发现虚假分析数据，依法采取行政措施。7、承诺书，证明47户受融和园项目影响大寒日日照不满足2小时的业主已全部与第三人签署了经济补偿或回购房产协议，相关业主对规划方案无异议。法律依据：《城乡规划法》第四十条、《合肥市控制性详细规划通则》（合肥市政府令第167号）附录C、《合肥市建设工程规划核实管理暂行规定》。
第三人联创智融房地产公司述称，2014年8月，第三人向被告申办建设工程规划许可证副本，并提交了符合法律规定要求的材料，被告依法颁发建设工程规划许可证副本的行为符合法律规定。11号楼申报过程中，其并没有申请变更规划许可的行为，不存在规划变更问题。由于检测单位、检测方法的不同，导致前后日照分析报告结论有出入。第三人采用回购或经济补偿的方式与复核报告当中确认的相关日照不满足国家规定的47户业主达成了协议，47户业主对被告的规划行为不持异议。对日照满足国家规定日照标准但项目建成后有影响的业主，达成了补偿300万元的协议，弥补了受影响业主的损失。
第三人联创智融房地产公司提供证据：1、47份承诺书，证明第三人已对融科城项目建成后相邻小区日照不满足国家规定的47户业主通过房屋回购、货币补偿的方式进行了补偿，47户业主对融科城项目规划无异议。2、协议书、转款凭证、收据，证明第三人已对融科城项目建成后相邻小区日照满足国家规定但采光受到影响的业主，达成了抚慰协议，并支付抚慰金300万元。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见：证据1有关第三人申请建设工程规划许可时提供的相关材料，认为其中的环保审批意见中有关建筑的层数与竣工验收、规划总平面图不一致，11号楼的楼高数据也不同，可以反映有规划变更的行为；证据2寰宇设计院出具的日照分析报告，因该报告存在数据虚假，故其不具有真实性、合法性，被告核发建设工程规划许可证缺乏事实基础，行为违法；证据5协和规划公司、国家建筑工程质量监督检验中心编制的日照分析报告，与原告实测数据不一致，对其真实性有异议；证据3案涉项目所在区域的控制性详细规划，认为被告未根据此控规进行规划许可；证据4公示照片的真实性、合法性有异议；证据6被告出具的两份意见函，真实性无异议，但认为该证据反映出被告已认定寰宇设计院出具的日照分析报告存在虚假，但却未采取切实有效的措施制止第三人违法建设行为，被告以虚假的日照报告作出的行政行为无法律依据。证据7承诺书真实性、合法性、关联性均有异议，三份日照分析报告均不具真实性，故所谓的有47户日照不满足国家规定的结论也不具真实性，且对其他日照受侵害的业主利益未予保护。
第三人对被告证据均无异议。
被告对原告证据的质证意见：证据1有关原、被告及第三人的身份情况的材料、证据3承诺书、证据4两份函件无异议；证据2中的原告所称的规划示意图非规划部门作出，阳光遮挡效果图系原告自身制作，对其真实性、合法性有异议；证据5有关原告的日照分析复测数据，被告亦作为证据提供，对其真实性无异议，但复测结果原告房屋的日照时间满足国家标准，未侵害原告的合法权益；证据6新闻报道与本案无关，且不能证明案件的事实。
第三人对原告证据的质证意见同被告。
原告对第三人证据的质证意见：证据1承诺书，被告亦作证据提供，质证意见相同；对证据2协议书，该协议书的签订人不能代表其他业主，且该协议书中保密条款不合法，另原告并未得到相应赔偿。
被告对第三人证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的建设工程规划许可证为被诉行政行为，不作证据认定；被告提供的寰宇设计院编制的日照分析报告，经两次复核已证实分析数据不真实，不予认定；协和规划公司及国家建筑工程质量监督检验中心编制的日照分析报告，原、被告均作为其诉辩称事实的证据提供，两份日照分析报告分别是基于被告依职权进行复核及相关利害关系人主张权利的复核，在没有相反证据证明其分析结论不符合法定技术标准的情况下，对其证明效力予以确认；被告提供的意见函与被诉规划许可行为无关联性，不予认定；被告及第三人提供的受融和园项目影响大寒日日照不满足2小时的业主出具的承诺书及相关业主代表与第三人签订的抚慰协议书，可以证明第三人与复测日照分析报告中不满足日照标准要求的住户经协商达成了协议，对该事实予以认定；原告提供的被告和合肥经济技术开发区建设发展局作出的责令停止建设的函，被告无异议，予以认定；原告提供的证明其原告主体资格的证据予以认定；原告提供的规划示意图、阳光遮挡效果图，证据来源不明确，不予认定；原告提供新闻报道截图是对相关事件的报道，不作为证据认定。
经审理查明，2014年8月第三人向被告申请办理融和园11#楼建设工程规划许可证，并提供项目备案文件、规划设计条件、规划总平面图、建设用地规划许可证、土地使用权证、日照分析报告，以及消防、环保、人防等机构出具的意见等材料。上述日照分析报告系第三人委托寰宇设计院分析编制，该日照分析报告总结论为：融和园和周边各建筑满足大寒日日照两小时。2014年8月29日，被告向第三人核发了融和园11#楼建设工程规划许可证副本（合规经建民许[2014]062号），同意融和园11#楼办理建设规划许可证，该拟建建筑总建筑面积为12245.32平方米，剪力墙结构，地上34层，地下1层；地上部分总建筑面积为11863.32平方米，功能为住宅；地下面积382平方米；并列明定位控制条件。
在上述融和园项目建设过程中，位于融和园项目北侧的报业园等小区业主向被告等部门投诉该项目建筑遮挡其阳光的问题。被告并合肥经济技术开发区建设发展局委托协和规划公司对融科城小区北侧相关住宅楼及幼儿园进行日照分析。2015年2月12日，协和规划公司日照分析结论为：1、该项目建设后，北侧现状报业园小区A-1#～A-23#、B-1#～B-3#、B-5#～B-12#住宅楼、和谐家园小区1#～9#、A#、B#住宅楼、月半湾公寓（A1#、A2#）共计新增35户住户的日照时数不满足大寒日2小时日照标准，其中住宅27户，公寓8户；2、该项目建设后，北侧现状报业园小区有5户建设前已不满足大寒日2小时日照标准的住户在该项目建设后日照时间进一步减少；3、该项目建设后，北侧现状报业园小区幼儿园未新增日照时数不满足冬至日2小时日照标准的窗户。
相关业主对该分析报告的结论存疑，故又委托国家建筑工程质量监督检验中心再次进行日照分析。2016年1月20日，国家建筑工程质量监督检验中心鉴定结论为：1、融科城项目建设前，报业园（包含东区）、月半湾、和谐家园小区共271户委托住户中，有1户不满足GB50180-93《城市居住区规划设计规范》（2002年版）和GB50352-2005《民用建筑设计通则》规定的，每套住宅至少应有一个居室空间满足大寒日2小时的日照标准要求；2、融科城项目建设后，报业园（包含东区）、月半湾、和谐家园小区共271户委托住户中，原有不满足标准要求的1户日照时数不变，新增7户不满足日照标准要求。
之后，第三人分别与上述两份复测日照分析报告中不满足日照标准要求的47户进行了协商，47户出具了对第三人开发建设的“融科城”整体规划方案无任何异议的承诺书。
另，原告张伏根系报业园A-4幢206室房屋所有权人。原告熊家炳系报业园A-5幢105室房屋所有权人。两房屋所在楼幢均在日照复测分析的范围内。
本院认为,《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，被告作为本市规划行政主管部门，具有对本市新建建筑进行建设工程规划许可的职权。
本案的争议焦点为之一为：原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……。”两原告所在楼幢系第三人申请建设工程规划许可时提供的日照分析报告中的被遮挡建筑范围，被告在委托进行日照分析复测时将融科城小区北侧现状的几个小区的相关住宅均纳入分析范围，故被诉的行政行为涉及其相邻权，原告有权提起行政诉讼。
本案的争议焦点为之二为：被告作出的被诉建设工程规划许可行为是否合法。本院认为，根据上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，建设工程设计方案是被告核发建设工程规划许可证的审核内容。《合肥市控制性详细规划通则（试行）》（合肥市政府令第167号）附录C1规定：日照分析报告是城乡规划主管部门审核高层建筑规划设计方案的依据之一。协和规划公司和国家建筑工程质量监督检验中心的两份日照分析报告已经证明第三人申请建设工程规划许可时提供的日照分析报告结论不真实，对此被告也予以认可。故依据不真实的申请材料而作出的建设工程规划许可行为由于缺乏事实依据，依法应予以撤销，但被诉建设工程规划许可证所涉的项目已建成并已出售，撤销会造成重大的损害；另考虑第三人已与复测日照分析报告中不满足日照标准要求的住户经协商达成了协议，故对被诉建设工程规划许可行为确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告合肥市规划局作出的合规经建民许[2014]062号融科城·融和园11#楼建设工程规划许可行为违法。
案件受理费50元，由合肥市规划局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 余松明
审 判 员 解明霞
人民陪审员 张 娟
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 储铃芳
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。