江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏06行终777号
上诉人（原审原告）颜淑美，女，1956年3月24日生，汉族，住南通市崇川区。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区。
负责人魏钦稳，南通市国土资源局副局长。
委托代理人彭玉华，南通市国土资源局工作人员。
委托代理人娄碧霄，江苏健行律师事务所律师。
上诉人颜淑美因与被上诉人南通市国土资源局（以下简称南通国土局）房屋行政登记及行政赔偿一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初218号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定，2008年5月23日，吴培铭、周芳芳向颜淑美借款180000元，并出具借条一份，约定于2008年11月22日还清。同日，吴培铭、周芳芳与颜淑美签订《借款抵押合同》一份，约定将吴培铭所有的南通市崇川区城南新村附4幢104室房屋作为抵押，期限六个月，到期不还款，颜淑美有权依法行使他项权利。同日，颜淑美向南通市房屋产权监理登记中心申请办理案涉房屋的抵押权登记，并提交了委托书、借款抵押合同、房屋所有权证、身份证复印件等证明材料。南通市房屋产权监理登记中心审核后认为上述证明材料中的户籍资料系复印件，申请人未提供原件进行核对，不能证明抵押人吴培铭与房屋所有权人吴蛟系同一人，要求补充证明材料，遂未对案涉房屋办理抵押登记，未记载于登记簿。
2009年1月5日，因吴培铭、周芳芳未能按时归还借款，颜淑美起诉至南通市崇川区人民法院，并于同年1月15日向该院申请财产保全，颜淑美提供的保全财产线索为南通市崇川区城南新村附4幢104室房屋。2月9日，南通市房屋产权监理登记中心出具了《房屋所有权权属证明单》，在记载抵押权人为颜淑美的抵押权内容时注明了“未终审，属待办业务”。6月8日，南通市崇川区人民法院作出(2009)崇民一初字第0245号民事判决书，判决吴培铭、周芳芳于判决生效之日起十日内共同归还借款180000元。
2016年1月8日，吴培铭向南通市房屋产权监理登记中心申请案涉房屋所有权变更登记，并提交了相关证明材料。南通市房屋产权监理登记中心经审查，于1月11日核准登记并向吴培铭颁发了第16000371号《房屋所有权证》。2016年1月20日，李小勇、吴培铭签订了《存量房买卖合同》，吴培铭以30万元价格将案涉房屋卖给李小勇，并于同日向南通市房屋产权监理登记中心申请办理案涉房屋的所有权转移登记。南通市房屋产权监理登记中心经审查，于1月21日向李小勇颁发了第160008423号《房屋所有权证》。颜淑美认为该转移登记行为侵害其合法权益，提起行政诉讼，请求：1.依法确认南通国土局于2016年对南通市城南新村附4幢104室所作的房屋权属转移登记行为违法；2.判决南通国土局赔偿颜淑美损失363620元。
一审法院认为，本案的争议焦点为颜淑美是否具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的、客观的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。该规定表明，行政机关依债务人申请作出的物权转移登记行为，债权人一般不具有起诉的原告资格，但该登记所涉不动产或者动产因抵押、裁判执行等因素与债权产生特定联系的除外。根据物权公示的基本原则，该规定当中的抵押权应当指的是经依法登记，对外产生公示效力的抵押权，不包括债权债务人之间仅有约定，未依法办理登记的抵押权。本案中，颜淑美与吴培铭之间因借款合同而存在债权债务关系，双方虽然订立了借款抵押合同，也曾向南通市房屋产权监理登记中心申请办理抵押权登记，但因未提供吴培铭与房屋所有权证登记的产权人吴蛟系同一人的证明材料，该抵押权登记并未实际登记，未记载于登记簿。在颜淑美并未能通过法律手续限制涉案房屋的转移或者设置担保物权的情形下，颜淑美的身份仍是基于和吴培铭夫妇的债权债务而产生的普通债权人。现颜淑美以普通债权人身份试图通过追究南通国土局转移登记行为违法而达到向吴培铭实现债权的目的不符合法律的规定，其与涉案房屋的转移登记行为不存在法律上的直接利害关系，颜淑美对涉案房屋转移登记行为不享有法律上的追及力，该转移登记行为对颜淑美的权利义务不产生实际影响，故颜淑美不具有本案的原告主体资格。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回颜淑美的起诉。
上诉人颜淑美上诉称，上诉人与案外人吴培铭就案涉房屋订有抵押协议，并向被上诉人申办了抵押登记，上诉人系案涉房屋的抵押权人。此外，上诉人还在其与吴培铭民间借贷纠纷案中申请了诉讼保全，案涉房屋为保全财产。上诉人与案涉房屋的转移登记行为具有利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求本院依法撤销一审裁定，依法予以改判。
被上诉人南通国土局辩称，上诉人虽就案涉房屋向被上诉人申办抵押登记，但因不符合抵押登记条件未能记载入登记簿中，上诉人并非案涉房屋的抵押权人。上诉人虽申请了诉讼保全，但人民法院未就案涉房屋要求被上诉人办理保全手续。故上诉人对案涉房屋并不具有特殊的权益，上诉人作为普通债权人对案涉房屋的处置及转移登记行为不具有提起行政诉讼的原告主体资格。上诉人的上诉理由不能成立，请求本院依法驳回上诉，维持一审裁定。
上诉人颜淑美提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据随案移送本院。
经审理查明，一审法院对案件事实的认定并无不当，本院予以确认。二审审理中，本院依法调取了被上诉人对案涉房屋的电子登记簿资料和南通市崇川区人民法院的诉讼、执行案卷。根据上述调取的证据，本院补充认定以下案件事实：（一）被上诉人的房屋登记资料显示，上诉人颜淑美所述抵押登记，并未记载在电子登记簿中。（二）在诉讼保全过程中，南通市崇川区人民法院作出过（2009）崇民一初字第0245号民事裁定及（2009）崇执字第627号协助执行通知书，但该裁定、协助执行通知未送达被上诉人（原南通市产权交易中心）。案涉房屋因上诉人提供的房产与被执行人的名字不符未能被查封。南通市崇川区人民法院于2009年2月9日与上诉人进行谈话，将案涉房屋未能查封的事实及理由告知了上诉人。（三）在执行过程中，南通市崇川区人民法院于2010年3月10日作出（2010）崇执字第0279号执行裁定书，以“被执行人无可供执行的财产，申请执行人同意终结执行，应依法终结执行。今后，倘若发现被执行人有可供执行的财产后，申请执行人可重新申请执行”的事由，裁定本案终结本次执行程序。该院在执行过程中，未针对案涉房屋采取强制执行措施。
本院认为，本案的争议焦点在于上诉人对案涉房屋是否具有特定的财产权益，是否具有对案涉房屋的转移登记行为提起行政诉讼的原告主体资格。
行政机关依申请人的申请办理物权转移登记行为时，由于申请人是否有尚未履行的债务一般不是行政机关应予考虑的因素，故一般债权人对债务人办理物权转移登记的行为不具有提起行政诉讼的原告资格。但当债权人就转移登记所涉财产办理了抵押登记、诉讼保全等，与债务人的财产形成特定物权关系的，行政机关在办理债务人物权转移登记时，应该考虑债权人特定的物权利益，该类债权人则具有对相应行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。上诉人是否符合上述条件，是判断上诉人是否具有对被上诉人办理案涉房屋的转移登记行为提起行政诉讼原告主体资格的关键。
本案中，上诉人颜淑美作为债权人，虽就案涉房屋与债务人吴培铭订有抵押合同，也曾向登记机构提出过抵押权登记申请，但因欠缺相关资料致抵押权登记实际并未能完成，该抵押事项未能被登记机构记载于登记簿。而上诉人提出的诉讼保全申请，亦因房屋所有权人的名字与债务人不符未能被人民法院予以诉讼保全。在上诉人申请执行案中，案涉房屋亦未作为被执行财产被人民法院采取强制执行措施。由于上诉人并未能通过法律程序对案涉房屋设置特定的物权权益，故上诉人与被上诉人对案涉房屋的转移登记行为之间不具有利害关系。上诉人的起诉不符合上述司法解释所规定的人民法院应予受理的情形，其起诉应予驳回。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘羽梅
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一七年三月六日
书记员 袁金君