金华市婺城区人民法院
行 政 裁 定 书
〔2016〕浙07**行初67号
原告：徐宝凤，女，1948年9月11日出生，汉族，户籍在金华市婺城区，现住金华市婺城区。
原告：范小琴，女，1971年10月6日出生，汉族，住金华市。
委托代理人：贾顺平，男，1967年12月28日出生，汉族，住金华市。
原告：朱春芳，女，1972年2月13日出生，汉族，住金华市。
被告金华市住房和城乡建设局（以下简称金华住建局)，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人郭慧强，局长。
出庭负责人章建德，副局长。
委托代理人戴根秀，浙江金ＸＸ律师事务所律师。
原告徐宝凤、范小琴、朱春芳不服被告金华住建局房屋拆迁行政许可一案，于2016年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭。于同年8月4日公开开庭进行了审理。原告徐宝凤、朱春芳、原告范小琴的委托代理人贾顺平，被告金华住建局出庭负责人章建德、委托代理人戴根秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三原告共同起诉称：原告徐宝凤等3人，系金华市婺城区三江街道南市街村失地农民，住五百滩南市街村，持集体土地证。2003年7月，金华市开发区资产经营有限公司（××）为了在五百滩及原告所在的南市街村等地建造金华江心不夜城旅游休闲工程，金华市冠华园地块改造工程、金华市青少年宫西侧双龙大桥东侧地块改造工程等建设项目，向被告申请建设用地，并计划对五百滩及南市街村实施拆迁。2003年7月1日，××向被告等部门提交了金华市房屋拆迁许可证申请表，申请拆迁五百滩及南市街村的29.6186公顷地块。同时，××也提交了（金）土字（2003-101）号建设用地项目呈报材料“一书方案”（以下简称“一书方案”）.2003年7月8日，金华市国土局在××提交的“一书方案”中作出批复：同意报批利用国有土地（旧城改造项目）建设用地31.4806公顷（其中金华市华冠花园地块改造工程1.09公顷；金华江心不夜城旅游休闲工程2936186公顷；金华市青少年宫西侧双龙大桥东侧地块改造工程0.772公顷）。金华市政府在审核意见栏批复：同意。原金华市发展计划委员会在2003年7月8日作出金计投（2003）237号关于金华江心不夜城旅游休闲工程项目建议书的批复等建设项目批准文件。2003年7月9日，原金华市房地产管理局把“一书方案”、金计投（2003）237号等文件当做核发拆建许可证法定前置要件，核发了金房拆许字（2003）第07号浙江省房地拆迁许可证（以下简称拆迁许可证）。原告认为，把涉案的金土字（2003-101号）建设项目用地呈报材料“一书方案”、金计投（2003）237号关于金华江心不夜城旅游休闲工程项目建议书的批复、070-092号建设用地规划许可证等文件，作为核发涉案拆迁许可证的前置法定要件，具有违法性。原告认为，涉案的“一书方案”作为核发拆迁许可证法定前置要件“国有土地使用权批准文件”，不但于法无据，而且是违法行为。1.《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。《城市房地产管理法》第十四条规定：土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。由此可见，国家土地法规定使用国有土地批准文件的两种形式，即以出让有偿使用方式的土地使用权出让合同和无偿使用的土地使用权划拨批准文件，不存在其他方式。把“一书方案”作为“国有土地使用权批准文件”，不符合行政诉讼证据司法解释对证据合法性审查规定，不符合证据的法定形式。2.退一步讲，涉案的“一书方案”就算如被告所称，是其收回涉案土地使用权的审批材料，依据《土地管理法》第二条、第八条、第九条、第十条、第十三条、第四十三条、第四十五条、第五十八条，《土地管理法实施条例》第二条、第三条、第四条、第五条、第二十二条，国土资源部《建设用地批报管理办法》，《建设项目用地预审管理办法》和《浙江省实施用地管理法办法》等法律法规的立法原意：（一）应当是批准申请用地者使用（被收回土地使用权的）国有土地审批程序、审批结果是否合法有效，决定了有批准的人民政府批准收回国有土地使用权“批准收回”行政行为是否合法有效，并且前者“批准使用”行政行为是后者“批准收回”行政行为发生的法定事由；前者是后者的前置条件，前者合法有效，后者才能合法有效。（二）“批准收回”的行政审批权限不可能大于“批准使用”的行政审批权限。（三）申请用地者（××）在“一书方案”上的“金华江心不夜城旅游休闲工程”项目用地规模29.6186公顷，该建设项目用地申请依法应由浙江省人民政府最终批准。（四）即使“一书方案”得到省政府批准，“收回”土地使用权系公权力，强制征收原土地使用者合法拥有私权，政府或政府土管部门应当依法补偿原土地使用者后，与申请用地者（××）签订土地使用权出让合同或作出让合同或作出划拨决定书，申请用地者（××）才能拥有土地使用权。因此，无论如何，“一书方案”不能作为申请用地者拥有土地使用权的“国有土地使用权批准文件”。其次，国务院《城市房屋拆迁管理条例》这部行政法规的第一条规定：为了加强对城市房屋拆迁的管理，保障建设项目顺利进行，制订本条例本条例。第七条规定，××申领房屋拆迁许可证有五个前置法定要件，其中包括“建设项目批准文件”、“建设用地规划许可证”。由此可见，《城市房屋拆迁管理条例》的立法本意，是对确实存在，经过合法立项审批、规划确定的具体建设项目拟建，为了保障建设项目顺利进行而实施拆迁的。金计投（2003）237号文件不是合法的立项文件，该文件尾部内容：请按批复要求编制可行性研究报告报批。说明该项目连可行性研究报告都没做。而《建设项目用地预审管理办法》第六条，项目可行性研究报告是建设单位项目用地预审的必备条件之一。事实上，该项目也确无用地预审报告。国务院国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第九项规定，无用地预审报告，不得核准或批准建设项目。《建设用地审查报批管理办法》第四条、第五条规定，建设单位用地正式申请前必须先取得用地预审报告，项目用地预审报告是建设项目用地审查报批的前提条件之一，而且《建设项目用地预审管理办法》第十二条规定，未取得预审报告，市、县土管部门不得受理建设项目用地申请。事实上，涉案的“一书方案”根本不是金华市中院、浙江省高院所认定的是金华市人民政府批准收回土地使用权的“批准文件”，而是金华市国土局、金华市人民政府违法受理××用地申请的项目报批申请报告。无论法院怎么判，改变不了××金华江心不夜城旅游休闲工程建设项目用地没有经有批准权政府批准的事实。《土地管理法实施条例》第二十二条规定，具体建设项目经法定程序审查报批后，市、县政府向申请用地者颁发建设用地批准书，并与之签订国有土地有偿使用合同或颁发国有土地划拨决定书。如上所述，××所谓的建设项目根本不想实施或根本就不存在。不可能与××签订土地出让合同，××怎么依法取得土地使用权？第三，070-092号建设项目用地规划许可证，事实上没有载明、没有规划金华江心不夜城旅游休闲工程建设项目的内容，未确定要规划建设该具体建设项目。因此，金华江心不夜城旅游休闲工程建设项目无用地规划许可证。第四，国务院《城市房拆迁管理条例》第二条明确规定，该条例只适用“城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”。原告认为，南市街村村民、南市街经济合作社及其他权利人集体建设用地使用权证登记清楚，集体土地性质明确，权属清晰，至今未征用或征收，并改变土地性质和用途。因此，核发金房拆许字（2003）第07号拆许字2003年第07号拆迁许可证的行政行为不服，向浙江省住房和城乡建设厅提起行政复议申请，住建部作出建复告字（2015）9号行政复议告知书。原告不服，请求国务院明确答复是否受理裁决住建部作出建复告字（2015）79号《行政复议告知书》的合法性。但是，国务院至今无答复。原告认为，《行政诉讼法》第四十六条，赋予公民因不动产提起行政诉讼的法定有效期为20年。有错必纠是人民政府依法行政的必然要求和基本原则。行政机关对于不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，利害关系人有权依据《行政许可法》第六十九条的规定，请求作出该许可的行政机关予以撤销。公民请求行政机关依法履行撤销违法行为的法定职责，其起诉期限应自行政机关法定履行期限届满或者明确拒绝履行之日起计算。而拆迁许可证涉及公民的房屋使用关、土地使用权，涉及“不动产”。原告请求法院：确认被告颁发金房拆许字（2003）第07号拆迁许可证行为违法。
被告金华住建局答辩称：1.三原告涉案房屋所在地块的拆迁时间是2003年，取得拆迁许可证的单位是金华市开发区资产经营有限公司，本案实体审查应追加该公司为第三人后开展。2.原告方诉讼请求要求确认违法，没有法律依据，原告无权要求确认违法。原告复议请求是要求撤销，而非确认违法，前后不一致。可直接驳回。3.原告在2015年3月2日曾向浙江省住房和城乡建设厅提起行政复议，申请责令被告撤销金房拆许字（2003）第07号拆迁许可。浙江省住房和城乡建设厅于2015年3月16日下达了不予受理行政复议申请决定书。原告对该决定书不服，可以自收到决定之日起15日内向法院提起行政诉讼。原告起诉时，已超过了该起诉期限。4.本案不适用《行政诉讼法》第四十六条规定，而应适用该法第四十五条规定。原告对法律理解有误。5.被告颁发的拆迁许可证内容合法、程序合法，所有条件符合法律规定。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告徐宝凤、范小琴、朱春芳原系金华市南市街村村民，1997年撤村建居后，转为城市居民。原告徐宝凤、范小琴、朱春芳原在金华市五百滩南市街村均拥有自建住宅。2003年，因金华江心不夜城旅游休闲工程项目建设需要，须拆迁金华市五百滩地块，三原告的自建房屋均在该拆迁范围。同年7月9日，项目建设单位金华市开发区资产经营有限公司向被告金华住建局下属的金华市房地产管理局申请该项目建设地块的房屋拆迁许可，并提交项目建设批复、建设用地项目呈报一书方案、建设用地规划证等相关材料。同日，金华市房地产管理局经审查后，向该项目建设单位金华市开发区资产经营有限公司核发金房拆许字（2003）第07号浙江省城市房屋拆迁许可证。同年7月10日，金华市房产地产管理局在《金华日报》上刊登金房拆许字（2003）第07号2003年房屋拆迁公告，将涉案拆迁许可证的相关内容予以公告。2009年，三原告就其被征迁房屋各自与××金华市开发区资产经营有限公司达成拆迁协议，并已实际履行。
2015年3月9日，三原告向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议，要求责令撤销金房拆许字（2003）第07号浙江省房屋拆迁许可证。
本院认为：被告因金华江心不夜城旅游休闲工程项目需要，向××金华市开发区资产经营有限公司核发了金房拆许字（2003）第07号浙江省房屋拆迁许可证。原告徐宝凤、范小琴、朱春芳所有的原坐落于金华市五百滩南市街村自建住宅均在该拆迁范围。在房屋征迁过程中，三原告已分别与××金华市开发区资产经营有限公司就上述房屋达成拆迁协议并实际履行。三原告对上述征迁房屋原有的相关权利已经随着房屋拆迁协议的签订和履行而消灭。因此，现三原告与被告作出的涉案拆迁许可行为已不再具有法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告徐宝凤、范小琴、朱春芳的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 杨君花
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一六年十一月二十日
书 记 员 周姗姗
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的；