浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第282号
上诉人及诉讼代表人（原审原告）陈惠民。
上诉人（原审原告）仇离。
上诉人（原审原告）陈超然。
上诉人（原审原告）杨秀丽。
上诉人（原审原告）陈某。
法定代理人陈超然，系陈某的父亲。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局萧山分局。
法定代表人谢国民。
委托代理人朱亮。
委托代理人孙勇龙，浙江王建军律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处。
法定代表人顾云杰。
委托代理人沈靖、胡桂红，浙江法君律师事务所律师。
陈惠民等5人因拆迁行政裁决一案，不服杭州市萧山区人民法院（2014）杭萧行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈惠民等5人的诉讼代表人陈惠民，被上诉人杭州市国土资源局萧山分局（以下简称萧山国土局）的委托代理人朱亮、孙勇龙，被上诉人杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处（以下简称新塘街道办事处）的法定代表人顾云杰及委托代理人沈靖、胡桂红到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院三次批准，本案审限延长九个月。本案现已审理终结。
萧山国土局于2014年9月10日作出萧土资裁字[2014]第25号《房屋拆迁争议裁决书》，主要内容为：申请人新塘街道办事处因半爿街社区城中村改造项目建设需要，在新塘街道半爿街社区实施房屋拆迁。申请人按规定领取了萧土资拆许字（2013）第16号《房屋拆迁许可证》，被上诉人陈惠民（户）位于新塘街道半爿街社区的房屋在拆迁范围内。申请人提供的证据材料具有真实性、合法性，与裁决事项的关联性，均予以认可。申请人以被申请人对房屋拆迁补偿及安置政策有争议为由提出要求依法裁决的申请，符合法律和政策规定。鉴于该区块是根据《房屋拆迁许可证》进行拆迁，且批准《房屋拆迁许可证》的时间为2013年11月，故《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》及《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议办法》适用上述区块并作为法规依据。为保障国家建设项目顺利实施，维护拆迁双方当事人的合法权益，依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十二条、第十三条第一款、第十四条、第二十条、第三十六条，《杭州市萧山区人民政府办公室关于调整杭州市萧山区房屋重置价格的通知》（萧政办发[2013]149号）等文件之规定，裁决如下：一、申请人对被申请人房屋拆迁补偿形式为货币补偿，目前应当按照八达国瑞评估公司出具的《房屋拆迁补偿价格估价分户报告》的金额的两倍计557126元进行补偿。二、根据萧政办发[2010]30号文件的规定，被申请人现有家庭人口4人均为萧山区外非农户口，被申请人户口在杭州江干区，已享受房改政策，故该户不作安置。三、被申请人应在本裁决书生效之日起15日内完成搬迁并将房屋交付申请人予以拆除；其他补助按拆迁方案补偿。四、申请人目前实际应支付被申请人拆迁补偿费557126元。此款在本裁决生效之后十五日内履行。
原审法院经审理查明：新塘街道办事处因半爿街社区城中村改造建设需要，于2013年11月5日从萧山国土局依法领取了萧土资拆许字（2013）第16号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围为东至新塘街道董家埭社区，西至通惠南路、萧然工贸有限公司，南至通达小区、人民路、合丰进出口有限公司、萧然工贸有限公司，北至城河。2013年5月21日，经杭州市湘湖公证处公证，上海八达国瑞房地产土地估价有限公司萧山分公司（以下简称“评估公司”）以抽签的方式成为案涉建设项目的房屋评估机构。2013年10月25日，评估公司对案涉房屋评估后出具一份《房屋拆迁补偿价格估价分户报告》，根据该报告，估价时点为2013年9月29日，以萧政办发[2013]149号文件作为估价依据之一，采用成本法进行评估，案涉房屋、附属物即装修补偿金额共计278563元。2013年12月31日，新塘街道办事处工作人员以留置方式向陈惠民等5人送达了该评估报告。此后，新塘街道办事处与陈惠民等5人因拆迁补偿安置问题一直未能达成协议。新塘街道办事处于2014年6月5日向萧山国土局提出行政裁决申请，并提交了萧土资拆许字（2013）第16号《房屋拆迁许可证》、房屋拆迁方案、陈惠民等5人户籍和案涉房屋资料、确定评估机构的资料、案涉房屋评估报告等申请材料。萧山国土局受理新塘街道办事处的申请后，于2014年7月30日向陈惠民等5人发出《房屋拆迁争议答辩通知书》和《房屋拆迁争议调解会通知书》。2014年8月13日上午，萧山国土局组织包括新塘街道办事处和陈惠民等5人在内的相关各方召开调解会。陈惠民等5人与新塘街道办事处经调解未达成一致意见。萧山国土局于调解会结束的同日向陈惠民等5人和新塘街道办事处发出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，要求双方在收到该通知后五日内按照该通知的要求签订拆迁补偿安置协议。在萧山国土局指定的期限内，双方未签订协议。萧山国土局于2014年9月10日作出被诉行政裁决，并依法送达双方当事人。陈惠民等5人不服，遂诉至法院，要求撤销被诉行政裁决。另查明，案涉房屋位于杭州市萧山区新塘街道办爿街社区转坝39号，在萧土资拆许字（2013）第16号《房屋拆迁许可证》许可的拆迁范围之内。案涉房屋产权证号为萧山市房权证裘江C字第××号，登记所有权人为陈惠民，该房屋所在地块土地性质为集体土地。陈惠民的妻子仇离申请购买了房改房，地址在杭州市江干区景芳二区29幢4单元702室；陈超然是陈惠民的儿子，陈超然与杨秀丽是夫妻关系，陈某是陈超然、杨秀丽夫妇的儿子。上述人员的户口均不在萧山区或杭州市滨江区。2014年7月21日，萧山区城乡一体化办公室出具一份名为《关于办爿街社区陈惠民户人口面积的确定》的书面材料，认为按照《萧山区城市示范村住宅建设安置实施意见》（萧政办发[2010]30号）规定，该户不作安置。针对案涉房屋评估报告确定补偿金额，原告提出异议后，评估机构进行了复核，复核结果与原评估报告一致。
原审法院认为：《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。”第三十六条规定：“杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。”杭州市萧山区原为县级市，2001年撤市设区。在2001年撤市设区前，参照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的规定，萧山市征收集体土地涉及的房屋拆迁争议行政裁决机关是原萧山市的土地管理机关。中共杭州市委、杭州市政府于2001年4月10日下发了《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》（市委[2001]8号），其中第五条规定，撤市设区后，按照杭州市人民代表大会常务委员会关于萧山、余杭市撤市设区有关政权机构名称等问题的决定，杭州市人民代表大会常务委员会颁布实施适用城区的地方性法规和决定、决议，仍按行政区划调整前的规定执行。基于上述规定，萧山国土局具有作出被诉拆迁行政裁决的职权。新塘街道办事处取得了案涉房屋所在地块的房屋拆迁行政许可，具备拆迁人资格。《杭州市萧山区人民政府办公室关于调整杭州市萧山区房屋重置价格的通知》（萧政办发[2013]149号）、《杭州市萧山区人民政府办公室关于印发<萧山区城市示范村住宅建设安置实施意见>的的通知》（萧政办发[2010]30号）是萧山区范围内确定集体土地上房屋拆迁补偿标准和安置政策的现行有效的规范性文件，且不违反上位法律、法规或者规章的规定，可以作为案涉房屋评估的估价依据和被诉行政裁决的裁决依据之一。案涉评估报告具有事实和规范依据，可以作为被诉行政裁决的事实依据。《市拆迁条例》第二十条第一款规定：“拆迁私有住宅用房，实行产权调换的，新建房屋按重置价格，原房按重置价格结合成新进行结算；安置面积超原面积的部分，在安置标准范围内的，按房屋成本价结算，高于安置标准的，按商品房价格结算；原面积超过安置面积部分按重置价格结合成新价的两倍结算。”陈惠民等5人的户口均不在萧山区或者滨江区，且仇离已经享受过房改政策，对该户不作安置符合萧政办发[2010]30号文件的规定。被诉行政裁决对于案涉房屋补偿金额及户内人员安置问题作出的裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确。萧山国土局在受理新塘街道办事处裁决申请后，履行了向陈惠民等5人送达答辩通知书、向陈惠民等5人和新塘街道办事处送达调解会通知书、组织双方进行调解、催促双方签订拆迁补偿安置协议等程序，之后作出被诉行政裁决并送达双方当事人，裁决程序合法。对陈惠民等5人关于案涉房屋所在地块是国有土地的主张，陈惠民等5人持有的萧集建（11）字第150176号《集体土地建设用地使用证》已经明确案涉土地为集体土地性质，陈惠民等5人的主张没有事实依据。对陈惠民等5人关于案涉房屋属于文物、处在大运河遗产保护区的主张，根据杭州市萧山区博物馆、杭州市萧山区文物保护管理出具给萧山国土局的复函对案涉房屋的现状说明的内容看，陈惠民等5人的主张不能得到支持，且陈惠民等5人也未提供有效证据支持其主张。故对陈惠民等5人的上述主张，难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回陈惠民、仇离、陈超然、杨秀丽、陈某要求撤销萧山国土局于2014年9月10日作出的萧土资裁字[2014]第25号房屋拆迁行政裁决的诉讼请求。案件受理费50元，由陈惠民、仇离、陈超然、杨秀丽、陈某负担。
上诉人陈惠民等5人上诉称：1990年4月23日，国家土地管理局复函最高人民法院，提出如下意见：1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。在1988年宪法修正案后，国家土地管理局于1989年7月5日颁布了《关于确定土地权属问题的若干意见》，第一条规定，城市市区的土地和土地改革时未分配给农民、没有给农民发土地所有证的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、滩涂等属于国家所有。第十五条规定，凡依法经国家征用、划拨、解放初期接收或通过继承、接受地上建筑物等方式合法使用国有土地的，可以依照规定确定其国有土地使用权。在1995年1月1日施行《中华人民共和国城市房地产管理法》后，国家土地管理局于1995年3月11日将上述《意见》修订为《确定土地所有权和使用权的若干规定》，第三条、第四条、第二十七条作出相关规定。在1995年1月1日施行《中华人民共和国城市房地产管理法》后，萧山市房管处给上诉人换发了房产证，本人房产证记载房屋座落当时属城厢镇半爿街村，土地使用情况空白。集体土地上房屋是不发房产证的，上诉人户几十年来居民粮油煤国家供应，子女分配进厂上山下乡属知青，如今新塘街道称上诉人农户完全没有依据。半爿街居民房屋几十年来交易从未停止。综上所述。上诉人系城市居民家庭，有50年土改颁发房屋土地所有权证，82宪法后，继承自然享有国有土地使用权。1991年6月萧山市土管人员送给上诉人父母一本集体土地建设用地使用证。2000年上诉人取得房产证。对于房屋面积、集体土地证，上诉人曾到街道和社区询问提出质疑。当时回复称已转制，农民也已居民，证已无效。拆迁人员未告知存在征收集体所有土地房屋拆迁公告，直到协调会上才看到报纸，但没有门牌，也没有红线。关于世界文化遗产大运河。上诉人的房屋立大运河岸边已二百年，原离河二米，变动后仍在离大运河岸45米缓冲区之内，大运河有界桩为证。大运河申遗成功后，杭州保护大运河的责任更大，要时刻把“保护”放在首位，承担起为全人类守护和延续珍贵文化遗产的重任。上诉人的房屋评估价格不合理，且上诉人装修花费二十多万，而评估价格只有十多万。2000年起上诉人一直在此居住且名下无房。综上所述，杭州市萧山区人民法院认定原告土地为集体土地并无依据，萧山国土局在执行上级文件中出现严重偏差。请求：1、撤销杭州市萧山区人民法院（2014）杭萧行初字第73号行政判决书；2、撤销萧山国土局作出法人萧土资裁字[2014]第25号房屋拆迁裁决；3、判令被上诉人承担本案一、二审的全部诉讼费用。
被上诉人萧山国土局答辩称：一、上诉人房屋的土地性质为集体建设用地，应按照农村集体所有土地上房屋拆迁进行赔偿。1950年，我国进行土地改革，将全国范围内的私有土地收归国有，其后根据农村及城市的不同，区分出国有土地及集体土地。1990年前后，原萧山市土地管理局依据《土地登记规则》，对原萧山市范围内的土地使用情况开展土地登记及地籍调查。经确认核实后，对土地使用者发放国有土地使用权证或集体建设用地使用权证。上诉人房屋下的土地性质系在当时被确认为集体土地，上诉人收到集体建设用地使用权证二十多年均未提出过异议。上诉人房屋下的土地自土地权属登记之时起即是集体土地，其性质从未改变。被上诉人对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项规定的解释，系根据《国务院法制办公室、国土资源部关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）第一条而来，并非自行任意的解释。土地性质并非根据其上房屋内居住的人员的户口性质而确定，房屋所有者的户口性质不影响其下集体土地的性质。而上诉人目前仍持有《集体土地建设用地使用证》，更说明其房屋下土地的集体性质。根据《土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”因此，案涉地块应当适用集体所有土地房屋的相关规定及标准对其进行赔偿。二、上诉人的房屋并非应受保护的文物，可以列入被征迁房屋范围。被上诉人于2014年8月7日向杭州市萧山区博物馆（杭州市萧山区文物保护管理所）致函，询问上诉人房屋是否属于大运河遗产及文物情况。杭州市萧山区博物馆（杭州市萧山区文物保护管理所）的复函称：“1、该居民目前不属于《文物法》等相关法律法规所规定的各级文物保护单位和文物保护点；2、该居民没有列入大运河沿线的遗产点名单；3、该居民没在‘三改一拆’过程中建议保留的102处乡土建筑名单内。”因此，上诉人称其房屋属于应保护文物没有法律依据，可以列入征迁房屋范围。三、裁决确定的补偿金额符合法律、法规的规定。八达国瑞萧评（2013）新C字第001-0135号《房屋拆迁补偿价格估价分户报告》出具的依据之一《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》（下称《估价规范》）第6.7.1条规定：“征地和房屋拆迁补偿估价，分为征用农村集体所有的土地的补偿估价（简称征地估价）和拆迁城市国有土地上的房屋及其附属物的补偿估价（简称拆迁估价）。”第6.7.2条规定：“征地估价，应依据《中华人民共和国土地管理法》以及当地制定的实施办法和其他有关规定进行。”因此《杭州市萧山区人民政府办公室关于调整杭州市萧山区房屋重置价格的通知》（萧政办发[2013]149号）作为萧山区政府针对萧山区范围内拆迁补偿实际情况而做出的规定，应当可以作为萧山区的拆迁补偿评估价格确定的依据。评估机构依据萧政办发[2013]149号及《估价规范》的规定，以重置价格对被拆迁房屋进行了评估符合法律的规定，评估金额和符合客观实际。综上所述，被上诉人依据法定职权依法作出案涉裁决，认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定，因此请求依法驳回上诉人的诉请。上诉人所说在97年萧山市的规定半爿街社区征收为国有的说法，两次判决没有认定是国有建设用地。
被上诉人新塘街道办事处答辩称：同意萧山国土局的答辩意见。
原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。庭审中，各方当事人围绕被上诉人作出被诉行政裁决是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第五条中规定“被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”第十九条第一款中规定“拆迁私有住宅用房，根据城市规划不能新建农居点的或被拆迁人全部是非农业人口的，由拆迁人以统一建造的多层成套住宅用房安置被拆迁人，实行产权调换。”拆迁私有住宅用房时，以住宅用房对被拆迁人进行安置，是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》确定的原则，也符合《物权法》第四十二条中关于保障居住条件的规定。本案中，萧山国土局既未查清对陈惠民户仅作货币补偿而不给予住房安置是否足以保障该户的居住条件，亦未征询陈惠民户的意见，即作出“该户不作安置”的裁决，认定事实不清，证据不足。
房屋拆迁争议调解会中，陈惠民户对评估价格提出异议，但萧山国土局未根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》（杭政办[2007]45号）第十五条第二款之规定启动复核或重新评估的程序，径直根据被拆迁人有异议的评估报告作出裁决，认定事实不清，证据不足。
萧土资裁字[2014]第25号《房屋拆迁争议裁决书》中，将陈惠民户中的人口认定为4人，遗漏了陈惠民的妻子仇离，属认定事实不清，证据不足。
原审判决认定的基本事实清楚，但适用法律存在错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销杭州市萧山区人民法院作出的（2014）杭萧行初字第73号《行政判决书》；
二、撤销杭州市国土资源局萧山分局于2014年9月10日作出的萧土资裁字[2014]第25号《房屋拆迁争议裁决书》。
本案一、二审诉讼费用各50元由被上诉人杭州市国土资源局萧山分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 李希芝
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《物权法》第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十九条拆迁私有住宅用房，根据城市规划不能新建农居点的或被拆迁人全部是非农业人口的，由拆迁人以统一建造的多层成套住宅用房安置被拆迁人，实行产权调换。其安置的建筑面积（以下简称安置面积），以经依法认定的原住宅用房建筑面积（以下简称原面积）结合被拆迁人家庭的常住户口人数，按下列安置标准确定：
（一）一至二人户，原面积不足四十平方米的，安置面积为四十平方米；原面积在四十至八十平方米的，按原面积安置；原面积超过八十平方米的，安置面积为八十平方米。
（二）三人户，原面积不足五十五平方米的，安置面积为五十五平方米；原面积在五十五至一百二十平方米的，按原面积安置；原面积超过一百二十平方米的，安置面积为一百二十平方米。
（三）四人以上户，原人均建筑面积（以下简称人均面积）不足十八平方米的，按人均面积十八平方米安置；原人均面积在十八至四十平方米的，按原面积安置；原人均面积在四十平方米以上的，按人均面积四十平方米安置。
被拆迁人在同一拆迁范围内有多处住房的，应合并计算其原住宅用房面积。
实行产权调换安置的，经拆迁人与被拆迁人协商一致，也可以由拆迁人对被拆迁人实行货币化安置，由被拆迁人自行解决拆迁安置用房。货币化安置的具体办法，由市人民政府另行规定。
《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》（杭政办[2007]45号）第十五条对房屋用途、面积和常住户口人数的异议，裁决机关可以依据有权机关提供的有效文件确认。
当事人对评估金额有异议，由原评估机构进行复核并重新出具评估报告。当事人要求重新评估的，必须书面申请，由裁决机关委托征用集体所有土地房屋拆迁价格评估技术委员会确定的鉴定机构进行重新评估，相关费用由提出申请的一方承担。复核或重新评估结果作为裁决的依据。
……