苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0508行初281号
原告肖恺平。
委托代理人赵同双，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。
委托代理人郑旭云，上海市锦天城（苏州）律师事务所实习律师。
被告苏州市环境保护局，住所地苏州市姑苏区道前街170号。
法定代表人毛元龙，局长。
委托代理人颜俭，该局环境影响评价处副处长。
委托代理人朱谦，江苏新天伦律师事务所律师。
第三人苏州汽车客运集团有限公司，住所地苏州市留园路288号。
法定代表人单建华，董事长。
委托代理人柳怡军，江苏虎丘律师事务所律师。
原告肖恺平不服被告苏州市环境保护局（以下简称市环保局）作出的苏环建[2015]215号《关于对苏州汽车客运集团有限公司狮山加油站项目环境影响报告表的审批意见》（以下简称《客运公司狮山加油站环评审批意见》），向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月13日受理后，次日向市环保局寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案，原告肖恺平及其委托代理人赵同双、郑旭云，市环保局出庭负责人王承武及委托代理人颜俭、朱谦，第三人苏州汽车客运集团有限公司(以下简称客运公司)委托代理人柳怡军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月21日，被告市环保局作出苏���建号[2015]215号《客运公司狮山加油站环评审批意见》，对第三人客运公司报送的《苏州汽车客运集团有限公司狮山加油站项目建设项目环境影响报告表》（以下简称《客运公司狮山加油站环境影响报告表》）批复如下：1、在苏州高新区狮山街道邓尉路南、规划道路东建设规模为占地面积3299.4平方米，总罐容150立方米(汽油罐90立方米，柴油罐60立方米)，设加油机5台30枪的狮山加油站项目可行，同意建设。2、本项目实行雨污分流，不得从事洗车和餐饮服务。地面冲洗水经隔油池预处理后与生活污水一起排入区内市政污水管网，进污水处理厂集中处理后排放。3、本项目必须设置卸油油气回收系统、油气密闭储存、加油油气回收系统和油气排放处理装置控制加油站在卸油、储油和加油过程中的油气排放。4、合理进行生产布局，采取隔声降噪措施，边界噪声执行《工业企���厂界环境噪声排放标准》(GB12348-2008)2类区标准；沿交通干线一侧边界噪声执行4类区标准。5、加油站严禁销售90号含铅汽油。危废应委托资质单位处理，危废转移必须严格执行危废转移联单制度。6、加强项目施工期环境保护管理，采取有效措施控制无组织粉尘排放和施工噪声的影响。7、建设单位须采取有效的环境风险防范措施，完善环境风险应急预案并定期演练，杜绝各类事故的发生。8、同意高新区环保局提出区域总量平衡方案。9、执行环境保护三同时制度。10、项目建设和试生产期间的现场环境监督管理由苏州市姑苏区环保局负责。11、试生产之前将环保措施落实情况和试生产时间安排报我局，经同意方可试生产。竣工环保验收后方可正式投产。12、批准之日起超5年方决定开工建设需重新审核环评文件。
原告肖恺平诉称：原��购买的山景玉园19幢104室房屋与涉案项目相邻。被告作出的《客运公司狮山加油站环评审批意见》存在以下违法之处，应予撤销。一、违反法定程序。1.根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，在作出行政许可前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。而被告在审批前，未依法向相邻的利害关系人告知听证权利。2.根据《建设项目环境影响评价文件政府信息公开指南(试行)》第四条(一)建设项目环境影响评价文件审批信息主动公开内容的规定，各级环保部门在受理建设项目环境影响报告书、表后向社会公开受理情况，征求公众意见，公开内容应当包括环境影响报告书、表全本。被告在审批时未将环评报告进行全本公开。3.被告未及时将《客运公司狮山加油站环评审批意见》进行主动公示。二、主要证据不足。1.在环评报告大气环境质量现状中引用的大气环境现状数据均以日均值为标准，未有“年平均浓度”的表述，而下文却得出“年平均浓度与日平均浓度均达到《环境空气质量标准》(GB3095-2012)二级标准，项目所在地区域环境空气质量良好”的结论，明显错误。2.声环境质量现状监测当日天气状况描述为晴，而当日实际天气状况为阴有阵雨转阴到多云。环境影响评价机构苏州新视野环境工程有限公司（以下简称新视野公司）无声环境监测资质，监测过程不符合规范，其出具的声环境监测数据无效。3.环评报告中对建设项目的位置表述前后矛盾，不能得出“平面布置上各建、构筑物间距均按相关规范要求进行，满足规划要求”的认定。4.环评报告结论忽略了对噪声污染的评价，���“符合沙家浜镇环保规划”属于错误适用上位环保规划。三、行政许可明显不当。环评报告所示的加油站周边道路状况与项目实际情况严重不符。加油站建设后，加油车辆必将驶入山景玉园小区的区间道路，造成交通拥堵，并对周围环境敏感建筑带来噪声污染，加油产生的油气及加油车辆的尾气对周边居民及儿童的身心健康形成潜在威胁。原告请求法院判决撤销被告作出的苏环建号[2015]215号《客运公司狮山加油站环评审批意见》，并由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供以下证据（均系复印件）：1、苏州市商品房买卖合同及购房发票，证明原告所购买的山景玉园19幢104室房屋位于高新区金山路北、客运西站西侧路西，涉案加油站南边为规划幼儿园，东北、西南和东南部为大型住宅区；2、（2016）苏苏城证民内字第10053号公证书，证明涉案项目位置，并证明对环评报告受理的公示以及拟批准公示，均无公众参与，被告也未将环评报告注释中所列附件公开；3、苏环告字[2016]19号《关于对肖恺平依申请公开办理的答复》及苏环建号[2015]215号《客运公司狮山加油站环评审批意见》，证明原告的诉讼在法定期限之内；4、《政府信息公开申请表》及其附件、快递送达记录查询，证明2016年5月26日原告向被告申请公开涉案加油站项目的环评批复决定；5、《气象资料》，证明2015年6月29日苏州实际天气为阴有阵雨转阴到多云，2015年6月30日以阴天为主，然而环评报告所载明的噪声监测气象条件为晴。声环境的监测不能在下雨天进行，当天的天气是不符合监测条件的；6、道路现场照片，证明原告所购买的房屋与加油站拟建设地点直接相邻，该加油站建设地点的小区规划道路实际��为双向二车道，而非环评报告《项目效果图》所示的六车道，且邓尉路道路中间设有栏杆，规划道路自南向北方向仅能右转。加油站南边为规划幼儿园，加油车辆必须经过小区规划道路和规划幼儿园方能驶入加油站。
被告市环保局辩称：一、被告作出的环评批复符合行政许可程序。被告在2015年7月31日通过市环保局官方网站发布受理公告，并全文公开环评报告表内容，保障公众的知情权和参与权。环评报告表本身不包括附件，原告认为被告未将环评报告表列明的附件进行公示违反法定程序不能成立。另根据《环境保护法》第五十六条第二款规定，现行法律只要求环保部门在环评审批时公开环评报告书的内容，而未要求公开环评报告表的内容。2015年8月13日在对涉案项目基本情况介绍的基础上将申请听证权利向行政相对人和利害关系���进行告知。被告由于网站系统问题未及时公开许可项目的审批决定，但行政许可决定的公开属于政府信息公开行为，与环评报告的行政许可行为不能混为一谈。二、被告的批复符合环评法律规定的基本要求。1.大气环境质量现状监测只要求进行日均值的监测，未要求年均值的监测。环评报告中出现的“年平均浓度”文字，属于笔误。2.原告提供的苏州市气象服务中心气象资料不能证明苏州大市范围内都是阵雨天气，更不能直接证明项目选址地当日天气为阵雨。3.环评报告中“以上，南退9米以上，北退5米”文字属多余的笔误内容，与环评内容无关，且在后续环评报告中已改正。4.环评报告的结论与建议部分，个别地方存在笔误，该部分1.3与环保规划的相符性分析中，出现“符合沙家浜镇环保规划”文字，系笔误，应为“符合苏州高新技术产业开发区规划中的环保规划”。环评报告对噪声污染防治进行了评价总结。三、被告作出的审批决定不存在明显不当行为。1.对于环评报告表中附图五-1项目效果图，建设单位对此的解释为：该效果图目的为示意，主要体现加油站内部的设计效果，外部环境因项目西侧道路尚未建设，设计单位为美化效果而画成六车道。2.在作出环评批复时，邓尉路中间没有隔离护栏，故当时不存在小区区间道路自南向北仅允许右转的说法。周边道路设置情况、交通情况均不在项目环评范围之内。3.根据环评报告的评价结论，在采取相应污染防治措施后，废气、噪声等污染物可以达标排放，对周围环境的影响可控制在较小范围内，不会改变所在地大气、声环境质量。四、原告不属于被诉环评行政审批的利害关系��。环评行政审批的利害关系人系建设项目评价范围内，作为环境敏感目标居住区内的居民、业主。原告购买的房屋尚未交付、办理产权登记，也未实际交付居住，故对房屋并不享有物权，不属于业主，不属于被诉环评行政审批的利害关系人。原告享有的是债权请求权，而被告的行政许可行为并没有阻碍其实现合同债权请求权，故对原告合法权益未构成侵害。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2016年7月29日向本院提供了作出被诉行政行为的证据（均为复印件）：1、委托开展狮山加油站项目环境影响评价工作的协议，证明许可项目建设单位与环评机构委托编制环评文件的事实；2、苏州市规划局高新区分局《建设用地规划设计意见书》（苏地2014-G-69号）及其红线图，证明许可项目选址方案确定的事实；3、江苏省商务厅关于同��建设苏州汽车客运集团有限公司狮山加油站的批复（苏商审[2015]332号），证明行业主管部门同意许可项目的建设，以及建设的地点（具体地址为苏州高新区狮山街道邓尉路南、规划道路东）和规模等事宜；4、许可项目环评机构新视野公司环境影响评价资质证书（包括证书等级、证书编号、有效期、评价范围等情况），证明许可项目环评机构具有编制建设项目环境影响报告表环评资格的事实；5、环境影响评价项目负责人资质（包括环评职业资格证书编号、登记证编号、有效期、登记类别等情况），证明许可项目负责人陆小平具有负责编制狮山加油站项目环评文件的资格；6、监测机构苏州高新区、虎丘区环境监测站资质认定计量认证证书及检测能力表（包括资质认定书编号：20133100157U、有效期、计量认证证书附表情况），证明许可项目环评监测机构苏州高新区、虎丘区环境监测站具有建设项目环境影响报告表所需环境检测资格的事实；7、苏州高新区、虎丘区环境监测站（2015）环监（委托）字第（063）号监测报告及相关材料（包括许可项目所在地大气环境、水环境现状监测数据）,证明许可项目所在区域大气环境、水环境质量符合相应功能区划的要求；8、狮山加油站建设项目环境影响报告表+风险专项评价文件及其附件（包括项目环境影响报告的具体情况），证明许可项目已经完成环评报告表及其环境风险评价文件的事实；9、环保部门受理建设单位环评文件通知书[2015]第281号，证明被告于2015年7月30日受理建设项目环评文件的事实；10、环保部门公示受理环评文件的网络截图（2015.7.31），证明被告依法公示受理环评文件及其提供环评文件内容告知公众项目许可情况；11、环保部门建设项目拟审批前公示文件及其网络截图（2015.8.13），证明被告依法公示许可项目的相关信息，告知申请人、利害关系人申请听证权利的事实；12、环保部门修改通知单和接受修改后环评文件通知书，证明许可项目的建设单位按照被告的审查要求，对环评文件进行了补充完善的事实；13、《客运公司狮山加油站环评审批意见》，证明被告于2015年9月18日对许可项目环境影响报告表作出行政许可的决定及其环保要求的事实；14、《客运公司狮山加油站环评审批意见》网络公告，证明由于被告网站系统问题，狮山加油站建设项目环境影响报告表的批复内容未及时在被告网站发布，2016年6月12日被告在知悉情况后及时作了补充发布的事实。被告提供的法律法规依据有：1、《环境影响评价法》第十六条、第二十一条；2、《建设项目环境影响评价分类管理名录》；3、《行政许可法》第二十九至三十八条、第四十七条；4、江苏省环保厅《关于进一步扩大县（市）环境管理权限的通知》（苏环办[2008]38号）；5、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》（环办[2013]103号）；6、《建设项目环境影响评价资质管理办法》(环保部令第36号)；7、《环境保护法》；8、《固体废弃物污染环境防治法》；9、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）；10、《苏州市人民政府关于同意苏州市地表水（环境）功能区划的批复》（苏府复[2010]190号）；11、《苏州市市区环境噪声标准适用区划分规定》（苏府[2014]68号）；12、《环境影响评价技术导则
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大气环境》（HJ2.2-2008国家环境保护部2008年12月31日）；13、《环境空气质量》（GB3095-2012）；14、《苏州市环境空气质量功能区划分规定》苏府[1996]133号；15、《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）；16、《声环境质量标准》[GB3096-2008]；17、《工业企业厂界环境噪声���放标准》[GB12348-2008]；18、《环境影响评价技术导则
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声环境》（HJ2.4-2009）；19、《建筑施工场界环境噪声排放标准》（GB12523-2011）；20、《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156-2012）（2014年版）；21、《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169-2004）。
第三人客运公司述称：涉案狮山加油站项目，系政府实事工程苏州市高新区新建的苏州客运西站之配套项目。原告购买的山景玉园房屋与加油站位置相隔一条约长50米的河，加油站距山景玉园最近一幢楼的距离有70～80米，符合《汽车加油加汽站设计与施工规范》要求的安全距离，加油站的营运对原告的合法权益明显不产生实际影响。环评报告中存在文字表述错误及行政程序瑕疵不足构成撤销环评审批意见。第三人请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对于被告所举证据1、3-6、7无异议；认为证据2的有效期为一年，不知在被告环评审批时是否过期，且对红线图真实性有异议；证据8编制日期为2015年7月，但建设单位2015年8月25日应被告要求将环评报告进行必要修改，相互矛盾，且该报告与原告公证的报告不一致；证据9落款日期为2015年7月30日，被告作出批复在9月18日，故可推测第一次申请时被拒绝；证据10、11与本案无关联；证据12被告是根据该份受理通知进行审批；证据13不认可其合法性；证据14证明被告工作上存在疏忽。第三人对被告所举证据无异议。被告及第三人均对原告所举证据1真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告系业主；对证据2原告的证明内容有异议；对证据3、4无异议；证据5不能表明建设项目选址处监测当日���气为阵雨；证据6由于被告审批时，道路规划未出台，环评报告中的《项目效果图》为美化效果。
本院对以上证据作如下认定：被告所举证据1、4、5证明本案第三人委托环评单位新视野公司进行涉案建设项目的环境影响报告表的编制工作，以及环评单位及项目负责人的资质情况，予以认定；证据2、3证明涉案项目获得建设用地规划设计意见及项目批文，据以确定拟建址，予以认定；证据6、7证明苏州高新区、虎丘区环境监测站对建设项目所在地的地表水、环境空气状况进行监测并出具监测报告；证据8证明建设项目环境影响报告表内容，予以认定；证据9-12证明被告受理第三人环评许可申请、公示及修改情况，予以认定；证据13证明被告作出环评审批及于2016年6月12日公示，本院予以认定。原告所举证据1证明原告签订房屋买卖合同及付清房款，本院予以认定；证据2证明涉案建设项目环境影响报告表内容及公示情况，予以认定；证据3、4证明原告知晓被诉行政行为时间及途径，予以认定；证据5涉及本案环评报告声环境监测日期的天气状况，予以认定；证据6反映涉案项目附近道路现状，予以认定。
经审理查明：2015年12月，原告购得位于苏州市高新区金山路北、客运西站侧路西山景玉园19幢104室预售商品房一套，支付了全部购房款，房屋至今尚未交付。第三人客运公司因建设狮山加油站项目需要，于2015年7月7日委托新视野公司编制环境影响报告表及专题。同年7月30日，被告受理了第三人提交的涉案建设项目环境影响评价报告表的审批申请，次日在被告网站上公示了受理情况。同年8月13日，被告在网站上公示拟作出批准，并告知利害关系人听证的权利。后被告要求第三人修改、补充。同年9月11日被告收到修正文件，经审核后，被告于同年9月18日作出苏环建号[2015]215号《客运公司狮山加油站环评审批意见》。涉案建设项目建设地址为高新区狮山街道邓尉路南、规划道路东，该规划道路目前为双向二车道，而山景玉园邻近涉案建设项目南侧。原告认为涉案建设项目影响到其环境权益，故诉来本院，提出前述诉讼请求。
涉及本案争议的环评报告表内容包括：一、P14、15声环境质量现状，评价期间对本项目厂界声环境质量进行了现场监测，监测结果及评价如下：监测时间：2015年6月29日；……；气象条件：晴，风速≤5m/s；从监测结果得出：本项目的区域环境全部达到《声环境质量标准》(GB3096-2008)相应标准的限值要求。环评报告表中未有委托声环境监测的材料，而本案环评单位新视野公司不具备声环境监测资质。二、P14大气环境质量现状，项目所在区域内大气区划为二类功能区，执行《环境空气质量标准》(GB3095-2012)的二级标准。根据2014年12月25日-26日(该处为笔误，实为27日)苏州高新区、虎丘区环境监测站在高新区小学监测点的环境空气监测结果，可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)，全部达到《环境空气质量标准》(GB3095-2012)二级标准，说明项目所在地环境空气质量良好，能满足其环境功能要求。三、附图五-1项目效果图上显示，涉案建设项目西侧沿规划道路开一个机动车入口，北侧沿邓尉路开一个机动车出口。规划道路描述为双向六车道。四、大气环境质量现状中有“项目所在区域SO2、PM10、NO2年平均浓度与日平均浓度均达到《环境空气质量标准》(GB3095-2012)二级标准”的描述；建设项��基本情况表5.1有“以上，南退9米以上，北退5米”的描述，该描述已在修改后的环评报告表中被去除；结论与建设的1.3有“符合沙家浜镇环保规划”的描述。
另查明，本案审理过程中，被告于2016年10月9日作出苏环许可撤字(2016)第1号撤销行政许可决定，认为环评单位无法提供有效的噪声监测资质证书，违反了《环境影响评价技术导则声环境》的规定，环境影响报告表中引用的现状监测数据无效，致使该表失实，不能支持环评结论，根据《行政许可法》第六十九条第一款第(五)项的规定，决定撤销《客运公司狮山加油站环评审批意见》。对此，经本院释明，原告不撤诉。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《环评法》第二十二条第一款的规定，市环保局作为辖区内环境保护行政主管部门，对涉案建设项目的环境影响评价文件进行审批属其履行法定职责，系本案适格被告。
一、关于原告诉讼主体资格的问题，即原告作为购房人与被诉行政行为之间是否具有行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。被告认为原告对房屋不享有物权，不是利害关系人；所有权人系开发商，开发商才是利害关系人。本案中，原告购买了涉案建设项目邻近的预售商品房，房屋虽未交付但房款已付清，原告虽未实际取得物权但对所购房屋享有重大期待利益，该期待利益具有实现上的确定性，故原告与被诉行政行为具有行政法上的利害关系，具有原告主体资格。
二、关于声环境质量现状的监测数据问题，由于第三人申请材料中未提供具有噪声监测资质的监测机构的资质证书及委托监测手续，而本案环评单位又不具备噪声监测资质，故环评报告表中的声环境质量现状监测数据无效，进而导致环评报告表不完整及环评审批违法。
三、关于环评报告表中部分有争议的表述，原告所认为大气质量监测出现的“年平均浓度”未有监测数据、建设项目的位置表述前后矛盾以及“符合沙家浜镇环保规划”属于错误适用上位法等问题，经查，均属于笔误范围，不影响到环评报告表的有效性。被告应在今后的环评审批工作中加以注意。
四、被诉行政行��的程序问题
(一)《行政许可法》第三十六条、第四十七条关于行政许可时告知利害关系人陈述、申辩及听证权利的前提是行政许可事项直接关系他人重大利益。本案所涉加油站建设项目系可能造成轻度环境影响的应当编制环境影响报告表的建设项目，与项目周边包括原告在内的利害关系人尚不构成环境权益方面的重大利益关系，故不适用《行政许可法》的上述规定。对于原告认为被告未告知利害关系人听证权利程序违法的观点，本院不予采纳。并且，被告已在受理后拟审批前在网站上公告利害关系人听证的权利。
(二)《建设项目环境影响评价文件政府信息公开指南（试行）》规范的是环保部门在办理环评审批时的政府信息公开工作，但政府信息公开工作并不等同于环评审批工作本身，政府信息��开工作的缺失也不等同于环境影响评价行政审批工作违法。故原告认为被告未完整、及时公示环评报告及环评审批意见构成环评审批程序违法的意见，不能成立。
综上，经对被诉行政行为全面审查，第三人客运公司提交的《客运公司狮山加油站环境影响报告表》因缺失声环境质量现状内容而不符合环境影响报告表应有内容要求，被告作出的《客运公司狮山加油站环评审批意见》依据不足，应予以撤销。现被告在法院审理中自行予以撤销，但原告不撤诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(二)项之规定，判决如下：
确认被告苏州市环境保护局于2015年9月21日作出的苏环建[2015]215号《关于对苏州汽车客运集团有限公司狮山加油站项目环境影响报告表的审批意见》违法。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。
审 判 长 陈 勇
审 判 员 许林华
人民陪审员 郁 明
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 马 林