浙江省嘉善县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)嘉善行初字第14号
原告朱维中，男，1948年7月3日出生，汉族，住嘉善县魏塘街道船厂路**弄*号，公民身份号码3304211948********。
被告嘉善县住房和城乡规划建设局，住所地嘉善县魏塘街道解放西路68号。
法定代表人陈昉。
委托代理人滕少波。
委托代理人张宏。
原告朱维中诉被告嘉善县住房和城乡规划建设局(以下简称嘉善县住建局)不履行行政许可法定职责一案，于2015年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年1月26日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月19日公开开庭审理了本案。原告朱维中，被告嘉善县住建局的委托代理人滕少波、张宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱维中于2014年10月23日向被告嘉善县住建局提出《申请建房》的申请。被告在原告起诉之前未就是否同意原告建房作出处理决定。
原告朱维中诉称：原告于2014年10月23日以《申请建房》向被告书面申请建房，启动了行政许可程序。可是在当月29日日收到被告作出的《关于朱维中申请重新建造个人住房的回复》(以下简称回复)，原告认为该回复不是许可与否的行政行为，便申请行政复议。复议机关作出了维持该回复的决定。复议期间，被告仍不依行政许可法的规定作出许可与否的行政行为。故原告提起本案行政诉讼，要求法院依法判令：1.判令被告依行政许可程序作出许可与否的具体行政行为；2.追究被告有法不依的责任。
被告嘉善县住建局辩称：一、原告提出的建房申请不属于法定行政许可事项。建房申请不是被告实施的法定行政许可事项，也非行政许可申请。二、被告作出的《回复》属于行政指导，不属于具体行政行为。被告对于原告在申请中所称房屋状况有可能构成危险房屋，故被告对危险房屋如何排险给予行政指导。三、被告在行政复议期间向原告出具了《关于朱维中申请个人建房回复的补充说明》，对相关事项给予补充性行政指导，明确原告提出的申请事项尚不符合《嘉善县城城市规划管理技术规定》关于危房改建的规定，也并非法定行政许可事项，故被告无法作出相应的许可。原告提出建房申请本身不属于法定行政许可事项，被告没有相应的行政许可法定职责，被告作出的回复属于不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故请求法院依法驳回原告的起诉。
原告在起诉时提供了以下证据：
1．《申请建房》的书面申请，证明其曾于2014年10月23日向被告提出了建房的申请事项，启动行政许可程序；
2．《回复》，证明原告向被告提出建房申请后，被告作出的答复，被告没有作出许可与否；
3．行政复议答复书，证明原告对被告作出的答复提出了行政复议，被告对原告申请复议提出的答复；
4．行政复议决定书，证明原告对被告作出的《回复》向嘉善县人民政府提出行政复议后，嘉善县人民政府作出了维持《回复》的复议决定，故原告在法定期限内提出本案的行政诉讼。
经质证，被告认为，对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为原告提交了《申请建房》的申请，并不是启动了行政许可程序。对于《回复》和《行政复议答复书》，从解释的内容来看，属于行政指导。
被告于2015年2月3日向本院提供了以下证据及依据：
1．《申请建房》申请书，证明原告向被告提交的申请建房的申请书，而非法定行政许可事项；
2．《回复》，证明被告对危险房屋如何排险解危给予原告行政指导；
3.《关于对维中申请重新建造个人住房回复的补充说明》，证明被告对私房建设相关规定及申请许可相关事项给予原告补充性行政指导；
4．《嘉善县住建局行政权力清单》，证明被告依法实施的行政许可事项、实施依据等已在浙江政务服务网上主动向社会公开
5．《嘉善县中心城区危房解危腾退安置实施办法》，证明被告给予原告行政指导所依据的行政规范性文件；
6．《嘉善县城城市规定管理技术规定》，证明被告给予原告行政指导所依据的行政规范性文件。
经质证，原告认为，对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其要证明的问题有异议，其实际是属于行政许可事项；对被告提供的证据2的真实性没有异议，认为对原告的申请应适用许可程序，不应该是回复；对证据3，认为该“说明”是被告在行政复议期间提交的，不符合行政许可法的有关规定；对证据4，认为该清单不是行政许可的依据，而是行政许可的事项；对被告提供的规范性文件5，认为该办法与本案中的行政许可没有关系；对于被告提供的规范性文件6，认为该规定中增设了不许可的内容，且所依据的上位法已经废止。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提供的4份证据，被告对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。故本院对上述原告提供的证据予以确认。对被告提供的证据1、2、3、4,原告对该4份证据的真实性均无异议，但对其合法性、关联性认为有异议。本院认为，被告提交的证据1，是原告向被告提出的建房申请，也是原告以此证明向被告提出行政许可申请的依据，故本院予以确认；对于证据2、3，系被告在原告向其提出建房申请后所作出的，与本案有关联性，故本院予以确认；证据4是被告根据有关法律的规定，在相关网站所公示的属于其职权范围的行政许可事项的清单，以证明原告的申请是否属于被告的职权范围。本院对该份证据予以确认。对于被告提供的规范性文件5、6，系嘉善县人民政府对中心城区危房解危及城市规划管理的规范性文件，具有真实性、客观性，与被告作出答复具有关联性，本院予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2014年10月23日，原告朱维中向被告嘉善县住建局下属县行政审批服务中心住建窗口递交了《申请建房》申请书，称因地坪抬高、室内积水、墙体疏松等原因急待重新建造，要求批准同意。被告收到原告的申请后，于2014年10月29日作出《关于朱维中申请重新建造个人住房的回复》，对于如何申请危房解危进行了释明，并于同月30日向原告送达。原告认为，被告作出的《回复》不是行政许可与否的具体行政行为，遂向嘉善县人民政府提出行政复议，要求撤销《回复》并责令被告依行政许可的程序作出许可与否的行政行为。复议期间，被告于2014年12月23日作出《关于朱维中申请个人建房回复的补充说明》，告知原告提出的申请事项尚不符合《嘉善县城城市规划管理技术规定》中关于危房改建的规定，也并非法定行政许可事项，故被告无法作出相应的许可。2015年1月7日，嘉善县人民政府作出维持被告于2014年10月29日作出的《回复》的行政复议决定。原告不服，于2015年1月20日向本院提起本案诉讼。
本院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定：“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。”因此，朱维中拟进行旧房重建，应当办理相关的行政许可。原告朱维中向被告嘉善县住建局提交书面《申请建房》，被告对此予以答复，但并未作出是否受理及可许与否的决定。该行为是否构成不履行法定职责，应审查两个方面的条件：一是对于当事人的申请事项，该行政机关负有法律、法规、规章等明文规定的职责；二是当事人向行政机关提出过符合法定条件的申请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被告嘉善县住建局作为嘉善县城乡规划主管部门，具有办理建房相关许可的行政职权。但法律、法规并未规定一个概括性的“房屋重建”行政许可项目，且原告仅提交了一份申请书，并未提交房产证、土地证、拟建房屋图纸等任何相关资料。因此，原告提出的《建房申请》尚不是一个符合法定条件的许可申请，原告起诉被告不依法履行职责理由不能成立。原告诉请本院追究被告有法不依的责任，没有法律依据，本院不予支持。根据《行政许可法》的规定，行政机关对不符合法定条件的申请具有告知、释明的义务。嘉善县住建局据此向原告作出书面答复，告知有关事项，并无不妥。告知、释明应针对当事人的申请，内容具体、明确，指向清楚。嘉善县住建局的答复尚不完全符合上述要求，对此本院予以指正。综上，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定，判决如下：
驳回原告朱维中的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱维中负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 钱 骏
审 判 员 胡锦明
人民陪审员 朱伯庭
二〇一五年三月二十七日
书 记 员 黄心嘉