江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏01行终808号
上诉人（原审原告）孔维华，男，1988年12月3日生，汉族，住南京市高淳区。
委托代理人汪秀生（系上诉人岳父），男，1962年4月20日生，汉族，住南京市高淳区。
被上诉人（原审被告）南京市高淳区民政局，住所地南京市高淳区淳溪镇北漪路18号。
法定代表人孙佳斌，南京市高淳区民政局局长。
委托代理人陈秋林，江苏秋林律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区淳溪镇镇兴路228号。
法定代表人吴勇强，南京市高淳区人民政府区长。
委托代理人强东海，南京市高淳区人民政府法制办工作人员。
委托代理人邢盛，南京市高淳区人民政府法制办工作人员。
上诉人孔维华因诉被上诉人南京市高淳区民政局（以下简称区民政局）、被上诉人南京市高淳区人民政府(以下简称区政府)民政行政管理及行政复议一案，不服南京市高淳区人民法院(2015)高行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月14日受理后依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。上诉人孔维华及其委托代理人汪秀生，被上诉人区民政局的出庭负责人张晓军、委托代理人陈秋林，被上诉人区政府的委托代理人强东海、邢盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，孔维华家庭人口为三人，常住地址为南京市高淳区固城镇禅林路西自然村94号，孔维华家庭收入主要为孔维华在南京来一口食品有限公司工资收入3138.5元（已扣除缴纳的社会保险），妻子汪英杰听力××无工作，个人缴纳了社会养老保险，儿子孔瑞麒听力××，在江苏省聋儿康复中心治疗。经测算，扣除妻子汪英杰个人缴纳的社会保险费用555元和一个人必要就业成本每月290元，孔维华家庭月人均收入为764.5元。孔维华于2014年7月22日向南京市高淳区固城镇民政办（以下简称民政办）提交了书面低保申请报告，因材料不齐全，民政办工作人员当场告知其应补齐的材料。孔维华补齐材料后，于2014年8月26日再次向民政办提出低保申请，民政办于2014年11月18日将孔维华家庭低保申请材料及审查情况提交区民政局审批。经区民政局审查，孔维华家庭人均收入高于低保标准，区民政局于2015年12月12日作出了《关于低保申请不予批准的通知》（以下简称《低保不予批准的通知》）。孔维华不服，于2015年1月8日向南京市高淳区人民法院提起行政诉讼，该院于2015年2月10日作出（2015）高行诉初字第1号行政裁定书，对孔维华的起诉裁定不予受理。孔维华向江苏省南京市中级人民法院（以下简称市中院）提起上诉，市中院作出（2015）宁行诉终字第46号行政裁定书，驳回上诉维持一审裁定。2015年6月8日孔维华向区政府申请行政复议，要求区民政局为其家庭办理低保，2015年8月5日区政府作出[2015]高行复2号行政复议决定书，维持高淳区民政局对孔维华作出低保申请不予批准的决定，孔维华不服，诉至原审法院。
原审法院认为，一、根据《南京市城乡居民最低生活保障条例》（以下简称《低保条例》）第五条第二款“区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作”的规定，区民政局作为高淳区行政辖区范围内最低生活保障工作的行政管理部门，具有对南京市高淳区辖区范围内城乡居民最低生活保障管理审批的法定职权。二、关于1400元房租能否在家庭收入抵扣的问题。根据《低保条例》第五条第一款“最低生活保障制度实行各级人民政府负责制”的规定，市政府根据《低保条例》，结合南京地区实际情况，制定了《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》（以下简称《低保实施细则》）。《低保实施细则》第十一条前十六项列明了不计入家庭收入或允许从家庭收入中抵扣的具体情形，孔维华因聋儿康复训练支出的房租费用明显不属于《低保实施细则》第十一条前十六项列明的具体情形，孔维华也未向法庭提交租房费用属于《低保实施细则》第十一条第（十七）项的法律依据。因此，孔维华要求在聋儿康复过程中支出的1400元租房费用从家庭收入中抵扣的诉讼请求原审法院不予支持。三、关于区民政局行政复议答复书中提及市民政局1400元房租回复的问题。根据《低保条例》第五条第二款“市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门”的规定，市民政局有权对最低生活保障工作中遇到的实际问题进行答复，况且区民政局在行政复议中未提交有关市民政局回复的书面材料，区政府作出行政复议决定也并未依据市民政局回复意见，原审法院对孔维华的说法不予支持。综上，区民政局作出的《低保不予批准的通知》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，区政府履行了行政复议的审查职责，作出的[2015]高行复第2号行政复议决定书程序合法，适用法律正确，孔维华的诉讼请求于法无据。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔维华的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由孔维华负担。
上诉人孔维华上诉称，一、聋儿康复训练期间的食宿支出，法律上要求政府承担，而政府因客观原因，其行为并未产生法律上应有的效果。上诉人是该项义务主体的最终承担者，不存在重复享受、重复抵扣的事实，也没有请求被上诉人区民政局承担××儿童康复保障的职责。第一被上诉人不予抵扣的行为，是前后自相矛盾错误的，理所应当纠正。二、城乡居民最低生活保障属于行政给付的范围，有关主体在实施行政给付时，除了符合法定条件和程序外，不应对相对人的权利和自由施加任何实质性影响，上诉人请求对行政给付行为进行法律约束，并提出公平、平等对待的要求，合理、合法。区民政局作出的不予批准对上诉人不利的决定，除非有法律的例外规定。三、上诉人于2014年8月26日向民政办再次提交低保申请报告，民政办于2014年11月18日将上诉人的低保申请材料及审查情况递交区民政局，违反了《低保实施细则》第二十条的规定，《南京市城乡居民最低生活保障审批表》村委会没有签署审核意见、加盖公章、没有审核日期、民政办没有审核意见。《调查报告》出具时间为2014年11月17日，区民政局接收时间为同月18日，上诉人的家庭收入等情况没有进行公示，《低保不予批准的通知》没有告知具体的援引法律、行政复议的权利、复议机关、复议申请期限，所以低保审批程序违法。四、原审开庭时以时间紧为由，仅对上诉人2014年7月22日递交的申请报告、《低保不予批准的通知》进行了质证，其他的不予批准。上诉人的代理人写好的书面代理词也不批准当庭宣读。综上，请求：1、撤销原审行政判决；2、撤销区民政局作出的《低保不予批准的通知》，重新作出决定；3、撤销区政府作出的[2015]高行复第2号《行政复议决定书》；4、请求确认上诉人为配合聋儿康复训练替代政府在校外租房，其1400元/月房租在低保审批核算上诉人家庭收入时，应从家庭收入中抵扣；5、确认上诉人家庭人均收入与低保标准之间的差额部分，应从2014年9月起算补发；6、请求区民政局向上诉人提供南京市民政局的书面答复；7、请求区民政局归还退回上诉人的低保申请材料原件；8、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人区民政局答辩称，一、区民政局作出的《低保不予批准的通知》证据充分、适用法律正确。区民政局收到民政办报送的上诉人家庭最低生活保障申请材料后，依据南京市高淳区《关于提高城乡居民最低生活保障标准的通知》文件规定，从2014年7月开始，区最低生活保障标准为580元。经对上诉人提交的材料进行调查后认定，上诉人及家庭收入实际收入超过了申请低保，即人均580元的标准。二、上诉人主张“为配合聋康复训练替代政府在外租房，房租应从家庭收入抵扣”，该主张没有法律依据。根据《低保实施细则》第十一条的规定，上诉人为了聋儿康复训练替代政府在外租房的每月1400元不属于第十一条的列明的事项，也不包括该实施细则第十一条第（十七）项所规定的范围内，所以上诉人的请求事项明显缺乏相应的法律依据。事实上，作为上诉人的主管部门是××人联合会，当时支出的政府每年给予聋儿的11000元康复帮助是由××联合会支付。没有计入到测算上诉人的家庭收入，同样上诉人为了聋儿康复训练支出的1400元也不应该在其家庭生活支出中进行抵扣。三、对于上诉人在上诉状中提出的其他事项，这些要求上诉人在一审中并没有提出。根据《低保实施细则》第二条、第十五条的规定，村委会不承担低保受理与审核，不需要签署意见和盖章；街镇民政办为街镇社会救助经办机构，负责申请受理、材料审核与上报工作。固城镇民政办在低保审核过程中，针对上诉人1400元房租是否“不计入家庭收入或允许从家庭收入中抵扣”难以把握的情况下，商请被上诉人同意后，作为复杂情况、未作结论（未核算补差低保金）呈报，待被上诉人审批认定。被上诉人按照规定进行相应的审批，上诉人所陈述的申请表、承诺书如果都是伪造的，就不可能形成不予批准其低保申请，也就不可能形成诉讼。对于受理材料，被上诉人通过审核后，由街镇部门在常驻社区进行了公示，至于审批不符合低保条件按照规定是不需要进行公示的。对于低保材料被退回的问题，根据《低保实施细则》第二十一条的规定，对低保申请不予批准的由街镇社会救助经办机构书面通知申请人并说明理由。镇民政办按照该细则规定已书面告知并作出解释，现上诉人主张退回低保申请材料原件及告知行政复议相关事项，没有相应的法律依据。在实际工作中，因动态管理的需要，街镇经办机构对受理的低保审批材料原件进行一户一档保管，没有退还材料的规定。所以我方的具体行政行为证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人区政府答辩称，一、区政府行政复议案件办理符合相关法律程序。《行政复议法实施条例》第九条第二款之规定，复议申请期限应当从行政诉讼终结之日起继续计算。上诉人孔维华于2015年6月8日申请行政复议，仍在法定申请期限内。区政府于2015年6月12日决定受理孔维华的行政复议申请，并依法送达了相关法律文书。区政府为进一步查明案件事实，于2015年7月24日召开行政复议听证会，公开审理了该复议案件。在查明案件事实的基础上，于2015年8月5日作出[2015]高行复第2号行政复议决定书，维持区民政局作出的低保申请不予批准的通知决定，并于2015年8月7日依法送达孔维华及区民政局。二、区政府作出的[2015]高行复第2号行政复议决定书事实清楚、证据确凿。区政府通过书面审查和召开听证会等方式审理该案件。经区政府审查，行政复议听证会质证辩论后，孔维华对低保申请的事实经过，办理低保审批的程序及证据均无异议。上诉人认为政府给予其康复补助款符合《低保实施细则》第十一条第（九）项规定的情况，属于抵扣的范围，这种理解是错误的。该笔款项属于其所在家庭的纯收入性所得，按照《低保实施细则》的规定，应当属于不计入其家庭收入的情形，而不是从其家庭收入中抵扣。如果能够抵扣的话，上诉人就重复享受康复补助款，破坏了补助的公平性。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人孔维华提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核认证，符合规定。对原审法院查明的事实，本院依法予以确认。
本院认为，《低保条例》第五条规定，市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门。区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府（以下统称管理机关）负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作。社区居民委员会和村民委员会根据管理机关的委托，承担最低生活保障的日常管理、服务工作。该条例第三十五条规定，当事人对管理机关不依法受理、审核、报送有关材料，或者对民政部门作出的不批准享受最低生活保障待遇或者减发、停发最低生活保障金的决定以及行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。按照上述规定，区民政局负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作，具有对辖区内城乡居民最低生活保障管理审批的法定职责。孔维华不服区民政局作出的《低保不予批准的通知》，可以依法申请行政复议，对复议决定仍不服，可以依法提起行政诉讼。
关于被上诉人区民政局作出的《低保不予批准的通知》是否符合法律规定。《低保条例》第二十条规定，区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。对拟批准的最低生活保障对象，应当在其居住地公示五日，没有异议的，予以批准，并发放最低生活保障金领取证；有异议的，由管理机关进行调查，并作出决定。区、县民政部门对决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。《低保实施细则》第九条至第十二条，明确了家庭收入、家庭人均收入的定义、计算方法以及计入与不计入家庭收入的具体情形。对于高淳区城镇居民最低生活保障标准亦在高政民[2014]70号、高财社[2014]261号《关于提高城乡居民最低生活保障标准的通知》中明确为580元。本案中，区民政局收到民政办报送的孔维华家庭最低生活保障申请材料后，依据上述规定，经调查核算后认定孔维华家庭人均收入高于低保标准，作出《低保不予批准的通知》告知其不予批准低保申请，符合法律规定。对于上诉人主张“为配合聋儿康复训练替代政府在外租房，房租应从家庭收入抵扣”的理由，《低保实施细则》第十一条规定的不计入或允许从家庭收入中抵扣的情形中，并未有该种情形可从家庭收入抵扣的规定，因此上诉人的该项主张本院不予支持。
关于被上诉人区政府作出的[2015]高行复第2号《行政复议决定书》是否合法。孔维华不服区民政局作出的《低保不予批准的通知》，于2015年1月8日直接提起行政诉讼，至同年6月8日才至区政府申请行政复议。孔维华因行政诉讼而耽误的法定复议申请期限，依据《行政复议法实施条例》第九条第二款的规定，其复议申请期限应当从行政诉讼终结之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，上诉人孔维华于2015年6月8日向区政府申请行政复议，区政府经审查后，于同年8月5日作出[2015]高行复第2号《行政复议决定书》，维持了区民政局对孔维华作出低保申请不予批准的决定并送达上诉人。该行政复议程序符合法律规定，适用法律、法规正确。
上诉人孔维华的第6、7项上诉请求为“区民政局向上诉人提供南京市民政局的书面答复”、“区民政局归还退回上诉人的低保申请材料原件。”根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。由于上述请求上诉人未在一审程序中提出，且无正当理由，故本院对上诉人新增的该两项诉讼请求不予准许。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人孔维华负担，准予免交。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
代理审判员 张 辉
代理审判员 李伟伟
二〇一七年一月六日
书 记 员 曹 洁