陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕01行终120号
上诉人（原审原告）王昊，刚家寨村委会卫生所医生。
被上诉人（原审被告）西安市未央区人民政府。住所地，西安市未央区龙首十字东北角。
法人代表吴志民。职务，区长。
委托代理人徐娟娟，陕西赛达律师事务所律师。
委托代理人杨阳，该政府干部。
上诉人王昊不服被上诉人西安市未央区人民政府（以下简称“未央区政府”）未政复决字（2013）1号行政复议决定书，于2014年3月13日提起行政诉讼，2014年8月7日，周至县人民法院裁定驳回原告王昊等人的起诉。后王昊不服，向本院提起上诉，2014年11月25日本院作出（2014）西中行终字第00212号行政裁定书指令周至县人民法院继续审理。2015年10月30日，周至县人民法院作出（2015）周行初字第0002号行政判决，王昊不服向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人王昊，被上诉人西安市未央区人民政府的委托代理人徐娟娟、杨阳均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，刚家寨村2010年4月31日正式启动城中村改造计划，拆迁造成部分村民饮水困难，村民王昊等人多次到各相关部门反映。2013年3月28日，大明宫街道办事处已联系村委会利用刚家寨三组南村小区门房旁边的自来水管线为剩余村民供水。村民对此处理结果不满意，继续向相关部门反映。2013年5月8日，大明宫街道办事处司法行政科出具了《关于王昊等5位村民反映刚家寨拆迁引起吃水困难有关问题的处理意见》，“按照上级有关文件精神，城改拆迁期间不得断水断电，办事处责成刚家寨村委会为剩余户群众恢复供水，为了保证剩余极少数村民的用水，办事处协调经开区和刚家寨村委会联系附近的居住小区为剩余村民开放供水点，保证村民能够用上生活水。岗家寨村委会在街道街办的信访告知书后，也出具了同意为村民开放供水点的处理意见。2013年5月15日，市信访局召集经开区城改办、经开区信访办、未央区城改办、未央区信访局和大明宫街道办事处相关工作人员，专门就此事召开协调会议。会议决定：由大明宫街道办事处负责与刚家寨村对接，协调集中供水点，为剩余村民供水。此外，因设立集中供水点，村民需自行前往取水，造成村民误工，因此，对仍在自家宅基地居住地本村村民（不含租户），由村民本人提出申请，经村委会开证明，按照10元/人/天的标准于每月月底最后一个工作日为村民发放因取水而造成的误工费，大明宫街道办事处负责协调村委会出具证明，经开区城改办负责落实费用。会后，经大明宫街道办与村委会多次对接协商，自5月28日起，水已每天早上定时供到村民家中。在大明宫街道办事处与刚家寨村委会的多次协商中，村委会认为不存在村民因到集中供水点取水造成误工的现象发生，因此不向村民开具证明。2013年6月3日原告王昊向被告西安市未央区人民政府申请行政复议，不服未央区大明宫街道办司法信访科《大明宫街道办事处关于王昊等5位村民反映刚家寨拆迁引起吃水困难有关问题的处理意见》，提出行政复议。被告西安市未央区人民政府于2013年6月3日受理后，向原告王昊出具了《行政复议案件受理告知书》，同年6月7日向被申请人下发了《行政复议答复通知书》，经过被告西安市未央区人民政府审理，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回王昊的行政复议申请。
原审法院认为，2013年5月8日，大明宫街道司法信访科以大明宫街道办事处名义，做出了《关于王昊等5位村民反映刚家寨拆迁引起吃水困难有关问题的处理意见》，此意见属于行政调解行为而不属具体行政行为，调解结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守履行，对当事人没有法律约束力。原告以此向被告西安市未央区人民政府提出行政复议，被告在受理了行政复议后，在法定期限内作出行政复议决定书，认为处理意见无强制约束权，大明宫街道办已做出了其他相应的具体行政行为予以处理，故驳回了其行政复议申请。现原告申请撤销未央区政府未政复决字（2013）1号行政复议决定书，我院认为复议决定书驳回原告申请并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王昊要求撤销西安市未央区人民政府未政复字决字（2013）1号的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告王昊承担。
宣判后，上诉人王昊不服一审判决提起上诉称，第一、2011年7月3日刚家寨村机井被砸坏，村民生活用水被停。2012年12月24日刚家寨村干部再次有意停村民生活用水，仅有的两个水点被停，严重造成了56户村民吃水困难，损害了村民的根本利益。第二，未央区大明宫街道办职权侵权，侵犯上诉人56户村民人身权、财产权。第三，未央区人民政府（2013）未政复决字1号行政复议决定书，认定事实不清，违反法定程序。根据2011年1月20日《房屋征收条例》第二十七条规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。2013年2月20日向省、市有关部门多次反映，得到上级领导的高度重视，特别是2013年5月15日向西安市人民政府接待中心专门组织召开关于刚家寨村供水问题协调会，参加会议的有未央区信访局、大明宫街道办、经开区管委会、刚家寨村民代表。会议作出决定：1、责任主体单位经开区，配合单位未央区。2、在三队小区提供一个供水点，对在村内居住的村民每天每户补助10元钱，费用由经开区承担。3、供水到户不予支付补助。4、群众必须依法有序反映问题。2013年6月6日刚家寨56户村民多次询问大明宫街道办要求履行法定职责，按照2013年5月15日西安市人民政府协调会议决定对在村内居住的村民每人每天补助10元，但其拒绝执行该协调会议决定，2013年5月22日，刚家寨56户村民提起行政复议，在该复议决定中：2013年5月28日起，水已于每日早上定时供至村民家中不属实，而且复议程序违法。但一审法院在审理本案过程中，不以事实证据为根据，存在受理审理判决、裁定严重程序违法。所以，上诉请求：1、请求撤销一审判决，依法改判，因被上诉人的工作人员失职及在履行法定职责中给上诉人56户村民造成的误工损失等费用，应依法由被上诉人各自承担职权侵权拒绝履行法定职责给上诉人造成的一切经济损失。2、请求撤销本案行政复议决定其认定“2013年5月28日起，水已于每日早上定时供至村民家中及法律规定复议的程序违法”。要求人民法院依法判令被上诉人履行法定职责。3、请求确认第二被上诉人大明宫街道办事处拒绝履行法定职责的行为，要求人民法院判令履行法定职责执行2013年5月15日西安市人民政府接待中心协调会议决定事项。4、请求人民法院确认第三被上诉人刚家寨村委会拒绝履行法定职责，要求人民法院依法判令履行法定义务，贯彻执行西安市人民政府会议决定事项。5、诉讼费用等由被上诉人承担。
被上诉人西安市未央区人民政府辩称，1、刚家寨村的村民生活饮用水困难的问题，已经在2013年5月28日解决。2、大明宫街道办事处协调落实了刚家寨村民的供水问题，2013年5月28日定点供水，正是大明宫街道办事处具体行政行为的成果，不存在行政不作为的情形。3、关于村民取水误工赔偿的出具证明问题，大明宫街道办事处也作出的了相应的具体行政行为。4、未央区人民政府作出的行政复议决定是正确的，依法不应撤销。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，原审查明的事实除“自2013年5月28日起，水已每天早上定时供到村民家中”外，其余事实属实，本院予以确认。
另查明，2016年4月5日经与王昊、未央区政府工作人员至刚家寨村现场勘查确认，该村未通自来水管网，该村唯一的水塔无法正常供水，该村现无任何供水点供水。
再查明，《西安市经济技术开发区管理委员会西安市未央区人民政府关于刚家寨城中村改造拆迁安置工作的通告》，即西经开告字（2010）7号文件载明：刚家寨村城中村改造拆迁安置工作由西安市经济技术开发区管理委员会城中村改造办公室负责，由未央区大明街道办事处协调组织实施。
本院认为，本案的争议焦点是未央区政府作出的未政复决字（2013）1号行政复议决定是否合法。首先，本案被诉复议决定中认定：“自2013年5月28日起，水已每天早上定时供到村民家中”。对于此事实，未央区政府在本案中提供了几组照片，照片显示在该村有两个供水点供水。但经实际现场勘查，照片中其中一处供水点已经被拆迁覆盖找不到原址。另外一处供水点（王昊哥家）虽有水管，但确实没有水。据此，复议决定认定“2013年5月28日起水已经供到村民家中”缺乏事实依据。其次，王昊提起本案行政复议要求大明宫街道办事处按照《王昊等5位村民反映刚家寨拆迁引起吃水困难有关问题的处理意见》及时给村民提供生活用水，并赔偿村民因不按照该意见规定不及时供水造成的损失。未央区政府在本案复议决定中应该明确王昊的复议请求是否为大明宫街道办事处的法定职责，导致无供水的责任主体应由谁来承担，复议机关应该在区分清楚责任的基础上依法作出复议决定，但本案被诉复议决定在并未区分清楚法定职责的前提下，只是认为大明宫街道办事处已经作为从而作出了驳回王昊复议申请的复议决定，论理不充分，缺乏相应依据。综上，复议决定认定事实不清，论理不清，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：
撤销陕西省周至县人民法院（2015）周行初字第00002号行政判决书；
撤销西安市未央区人民政府未政复决字（2013）1号行政复议决定书；
责令西安市未央区人民政府在本判决送达后60日内重新作出复议决定。
二审案件受理费共计100元，由被上诉人西安市未央区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
代理审判员 姜 华
二〇一六年六月六日
书 记 员 师 丹