浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙06行初00066号
原告吕伯汀，男，1968年4月11日出生，汉族，住新昌县。
委托代理人章欣联，浙江兴强律师事务所律师。
被告新昌县人民政府。住所地新昌县南明街道人民中路***号。
法定代表人李宁，县长。
委托代理人何锴锴，男，该单位工作人员。
委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。
原告吕伯汀不服被告新昌县人民政府土地行政裁决，向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月19日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月15日公开开庭审理了本案。原告吕伯汀的委托代理人章欣联，被告新昌县人民政府的委托代理人裘彰林、何锴锴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新昌县人民政府于2015年12月18日作出《土地权属争议处理决定书》，认为申请人吕伯汀与被申请人潘法忠之间的争议系土地使用权转让和房屋拆迁补偿款归属纠纷，而非土地所有权或使用权归属争议。另外，申请人吕伯汀要求将该地块及房屋归还申请人的申请也不属于土地权属争议处理范围。决定驳回申请人吕伯汀要求将位于新昌县梅渚镇梅渚村东至地，西至路，北至地，面积76平方米的地块使用权确定给申请人，并颁发给申请人土地使用权证的申请，驳回申请人吕伯汀要求被申请人潘法忠将争议地块及地块上的房屋归还给申请人的申请。
原告吕伯汀起诉称：1994年原告之父吕金灿的房子因新昌县新镜公路扩建被拆除，经梅渚村村民委员会讨论决定，将位于新昌县梅渚村东至地，南至吕林灿，西至路，北至地，面积为76平方米的地块审批给吕金灿建房，吕金灿为此于1994年11月16日交纳土管费1800元，建房押金1500元，设施费200元，但该地块上的房屋建成后却被第三人潘法忠非法占用使用至今。吕金灿去世后，原告得知上述情况，要求第三人归还该地块及房屋，遂发生权属争议。2014年2月8日，原告向新昌县国土资源局提出申请，要求该局依法确认该地块的土地使用权属于原告所有，该局于2014年12月23日作出新政地权〔2014〕1号土地权属争议案件决定书。该决定书后被（2015）浙绍行初字第10号判决撤销并责令重作。被告于2015年12月18日再次作出土地权属争议处理决定书，驳回原告的相关申请。原告认为，被告所作决定书认定吕金灿将宅基地转让给第三人潘法忠造房及将新镜公路拆迁获得的38平方米宅基地转让给潘法忠，属认定事实不清，未确定涉案宅基地权属归于原告亦缺乏依据。请求撤销被告所作土地权属争议处理决定书，责令被告重新作出权属争议处理决定书，诉讼费用由被告承担。
原告吕伯汀向本院提交了以下证据：
1.申请书，证明原告就与潘法忠的土地权属争议请求新昌县国土资源局确认的事实；
2.户口登记表，证明原告吕伯汀系吕金灿继承人的事实；
3.收款收据及账册，证明1994年11月16日吕金灿为取得土地使用权向梅渚村缴纳了土管费、建房押金等合计3500元；
4.梅渚村民委员会出具的证明一份，证明涉案被征收地块使用权为原告之父吕金灿所有；
5.梅渚村民委员会出具的证明及地块图纸，证明涉案被征收地块使用权为原告之父吕金灿所有；
6.土地权属争议案件受理通知书，证明新昌县国土资源局已受理原告申请；
7.新政地权〔2014〕1号《新昌县人民政府土地权属争议案件决定书》，证明被告作出不予受理决定的事实；
8.（2015）浙绍行初字第10号行政判决书，证明绍兴市中级人民法院撤销被告所作决定书，并责令其限期重新作出的事实；
9.2015年6月2日《新昌县人民政府土地权属争议案件受理通知书》，证明被告重新受理原告申请的事实；
10.被告于2015年12月18日作出的《新昌县人民政府土地权属争议处理决定书》，被告重新作出决定书的事实。
被告新昌县人民政府答辩称：一、本案中应通知潘法忠作为第三人参加诉讼。潘法忠作为原告提起土地权属争议申请的被申请人，与本案具有利害关系，应当依据《行政诉讼法》第二十九条第一款规定，追加为第三人。二、被诉行政行为程序合法。2014年2月8日，原告以潘法忠为被申请人，提出将涉案土地使用权确权给原告，并为原告颁发土地使用权证的申请。被告于2014年12月23日作出新政地权［2014］1号《新昌县人民政府土地权属争议案件决定书》。原告不服起诉。绍兴市中级人民法院于2015年5月8日作出（2015）浙绍行初字第10号行政判决，判决撤销被诉决定书，责令被告在法定期限内重新作出，驳回原告其他诉讼请求。该判决生效后，被告将案件移交给新昌县国土资源局重新调查并提出处理意见。期间，因案件情况复杂，经新昌县国土资源局负责人批准，延长期限1个月。2015年12月7日，调查小组召集双方当事人调解未成。后新昌县国土资源局报被告作出处理决定。被告经审查，于2015年12月18日作出《土地权属争议处理决定书》并送达双方当事人。三、被告所作行政决定认定事实清楚，证据充分。请求驳回原告诉讼请求。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.（2015）浙绍行终字第10号行政判决书及《新昌县人民政府土地权属争议案件受理通知书》，证明被告根据生效判决，向申请人发出受理通知书的事实；
2.关于要求延长土地权属争议办理期限的申请，证明经新昌县国土资源局负责人批准延长1个月办理期限的事实；
3.调解笔录及新土资〔2015〕92号《申请人吕伯汀与被申请人潘法忠土地权属争议案的调查处理意见》，证明因调解不成，国土资源局于2015年12月11日提出调查处理意见的事实；
4.《新昌县人民政府土地权属争议处理决定书》及送达回证复印件一份，证明被告作出处理决定并送达当事人的事实；
5.申请人为吕伯汀的申请书一份（附申请人身份证、户口登记表、集体土地建设用地使用证、收款收据、梅渚村村民委员会证明两份），证明原告于2014年2月8日提出申请并提交相关材料的事实；
6.授权委托书及公函，证明申请人委托律师代理的事实；
7.吕伯汀的谈话笔录，证明吕伯汀陈述，其父在因新镜公路拆迁获得的76平方米宅基地上所建房屋于2013年被拆除、1997年2月10日签订协议所涉款项未收到等事实；
8.潘法忠的谈话笔录、身份证复印件、张德千证明、协议书、门牌证，证明潘法忠陈述吕金灿已将宅基地让与潘法忠，由潘法忠实际建房以及潘法忠与吕伯汀于1997年2月10日签订协议并支付款项的事实；
9.何富琴的调查笔录，证明吕金灿于1994年安置的宅基地给潘法忠建房、吕伯汀与潘法忠曾有协议、潘法忠老房由吕金灿居住至过世等事实；
10.王伯文的调查笔录及身份证复印件，证明1994年新镜公路拆迁，每户被拆迁户安排宅基地76平方米（面积不足的由农户购买）、吕金灿的宅基地给潘法忠、建房承包人为米牛（张德千）的事实；
11.刘德尧的调查笔录及身份证复印件，证明1994年新镜公路拆迁相关农户宅基地由村统一安排、吕金灿户的宅基地给潘法忠建房、潘法忠老房由吕金灿居住至过世的事实；
12.××华的调查笔录，证明1994年新镜公路拆迁统一安排宅基地时，吕金灿获得的地基交由潘法忠建房、相关建房费用收取情况、吕金灿居住在潘法忠老房里直至过世、潘法忠所建房屋于2013年再次被拆迁的事实；
13.“浙江新昌”门户网站交办受理呈报表、“浙江新昌”门户网站县长信箱交办单、新昌县梅渚镇人民政府回复，证明吕伯汀曾提出信访，梅渚镇人民政府于2013年11月26日作出回复的事实；
14.付款凭单两份，证明1998年1月25日、2009年4月27日，梅渚村两次向潘法忠退还相关款项并在领款人“潘法忠”后注明“吕金灿户”的事实；
15.《房屋征收货币补偿协议》、新昌县房屋估价报告、《房屋征收、土地、建筑面积、补偿汇总审批表（货币）》、《房屋征收补偿迁建安置协议》、《房屋征收、土地、建筑面积、补偿汇总审批表（迁建安置）》，证明座落于梅渚村社头桥自然村112号房屋因新镜公路拓宽被拆迁、潘法忠作为被拆迁人获得补偿的事实。
被告新昌县人民政府同时明确《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第二条、第四条、第五条、第十条、第十三条、第十四条、第十九条、第二十条、第二十七条、第二十八条，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第四条、第十五条、第十六条、第二十二条、第三十条系其作出行政行为的依据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对于被告证据1，原告对真实性无异议，但认为被告作出受理通知书系判决书作出之日起七天后，程序违法；对于被告证据2真实性有异议，认为签字无法确认真实性；对于被告证据3、4、8、9、10、12、13的真实性无异议，但其中关于事实的陈述不属实；对于被告证据5、6、7、11、15无异议；对于被告证据14的真实性无异议，但认为潘法忠无权领取退还给吕金灿的款项。本院对被告证据1-15的真实性予以确认，上述证据能证明新昌县国土资源局进行调查，并最终由新昌县人民政府重新作出被诉《土地权属争议处理决定书》的过程等事实。
对于原告证据1、2、6-10，被告对证据三性均无异议，本院予以采信；对于原告证据3，被告对真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的，本院对该证据真实性予以确认；对于原告证据4、5，被告质证认为不符合证据形式要件，且内容与事实不符，本院认为，上述两份出具人为梅渚村民委员会的证明均未加盖村委会公章，真实性无法确认，故本院不予采信。
经审理查明：2014年2月8日，吕伯汀以潘法忠为被申请人，向新昌县国土资源局邮寄申请书及相关证据，请求依法将位于新昌县梅渚村东至地，南至吕林灿，西至路，北至地，面积为76平方米的地块的使用权确定给申请人，颁发给申请人土地使用权证；并请求被申请人立即将该地块及房屋归还给申请人。2014年12月23日，新昌县人民政府作出新政地权〔2014〕1号《新昌县人民政府土地权属争议案件决定书》，决定对申请人吕伯汀提出的土地权属及补偿争议裁决申请不予受理。原告不服起诉。绍兴市中级人民法院作出（2015）浙绍行初字第10号行政判决书，撤销新昌县人民政府所作决定书，责令其在法定期限内重新作出处理决定。
2015年6月2日，新昌县人民政府作出《土地权属争议案件受理通知书》，由新昌县国土资源局就该土地权属争议相关事实进行调查。2015年10月至11月，新昌县国土资源局对相关人员进行了谈话、调查并收集相关材料。2015年11月23日，经新昌县国土资源局负责人批准，延长办理期限1个月。2015年12月8日，新昌县国土资源局组织申请人与被申请人进行调解未成。2015年12月11日，新昌县国土资源局向新昌县人民政府上报新土资〔2015〕92号《申请人吕伯汀与被申请人潘法忠土地权属争议案的调查处理意见》。
新昌县人民政府于2015年12月18日作出《土地权属争议处理决定书》，认定事实如下：吕金灿系申请人吕伯汀的父亲，与被申请人潘法忠系同村村民。吕金灿户在新昌县梅渚镇梅渚村社头桥自然村有占地面积为36.3平方米的房屋一间。1994年，因本县新镜公路扩建，吕金灿户可享受由村统一安排、面积为76平方米的宅基地2间，但应向梅渚镇梅渚村民委员会缴纳地基款人民币1800元。因吕金灿年龄较大，无能力建房，申请人又在外地工作，吕金灿就将其可享受的宅基地转让给被申请人潘法忠建造房屋。1997年2月10日，申请人吕伯汀与被申请人潘法忠也签订协议书一份，载明将因新镜公路拆迁获得的38平方米宅基地转让给被申请人，价款人民币1000元，已付清。协议书同时载明地皮费由被申请人支付，被申请人潘法忠的老屋给吕金灿居住到去世。同年下半年，被申请人潘法忠出资在安置给吕金灿户的宅基地上建成楼房二间，房屋门牌号为梅渚镇梅渚村社头桥自然村112号。1998年1月25日、2009年4月27日，梅渚镇梅渚村民委员会分别向被申请人退还建房押金、建房路面押金人民币1300元、200元。吕金灿在去世前，一直居住在被申请人潘法忠老屋；被申请人潘法忠一家一直居住在新建成的112号楼房内。2013年新镜线再次拓宽时，新建成的112号楼房属征收范围，2013年11月28日被申请人潘法忠与征收方新昌县高新园区开发有限公司签订了房屋征收货币补偿协议，领取了拆迁补偿款人民币2661199元。2013年10月开始申请人吕伯汀以1993年到1994年新镜公路扩建房屋被拆迁后未对其家进行安置为由进行信访，并于2014年2月8日向新昌县国土资源局提出土地权属争议申请。另查明，1994年因新镜公路扩建而由梅渚村统一安排的被拆迁户的建房宅基地没有经土地管理部门办理用地审批。吕金灿于1998年2月14日去世。
新昌县人民政府认为：被申请人潘法忠在1997年下半年出资建成的位于新昌县梅渚镇梅渚村社头桥自然村112号的房屋所使用的宅基地为吕金灿户原座落于新昌县梅渚镇梅渚村社头桥自然村占地面积为36.3平方米被拆迁房屋的安置宅基地，事实清楚，证据充分，对此事实双方当事人也均无异议。现双方当事人争议的是，申请人吕伯汀认为位于新昌县梅渚镇梅渚村社头桥自然村112号的房屋所使用的宅基地未转让给被申请人潘法忠，被申请人潘法忠认为其已从吕金灿、申请人吕伯汀处转让了该宅基地并建成了房屋，故申请人吕伯汀与被申请人潘法忠之间的争议系土地使用权转让和房屋拆迁补偿款归属纠纷，而非土地所有权或使用权归属争议。另外，申请人吕伯汀要求将该地块及房屋归还申请人的申请也不属于土地权属争议受理范围。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条第一款、第十四条、第二十条第一款、第二十七条及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第三十条规定，决定：一、驳回申请人吕伯汀要求将位于新昌县梅渚镇梅渚村东至地，西至路，北至地，面积76平方米的地块使用权确定给申请人，并颁发给申请人土地使用权证的申请。二、驳回申请人吕伯汀要求被申请人潘法忠将争议地块及地块上的房屋归还给申请人的申请。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。故被告新昌县人民政府具有对吕伯汀提出的土地权属争议申请予以处理的法定职责。而关于“土地权属争议”事项的界定，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条规定，是指土地依法登记发证前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议。
本案中，被告以该争议系土地使用权转让和房屋拆迁补偿款归属纠纷为由，认定不属于土地权属争议。但原告吕伯汀系因潘法忠有无因转让获得涉案76平方米土地使用权而与后者发生权属争议，进而向被告新昌县人民政府提出处理申请。因土地能否转让、有无实际转让等均属于判断权属是否变化的审查要素，亦是最终作出土地权属认定的前提之一，故从事项上看，应属于“土地权属争议”的处理范围。被告驳回原告“要求将位于新昌县梅渚镇没准村东至地，西至路，北至地，面积76平方米的地块使用权确定给申请人”这一申请事项的理由依法不能成立。
综上，被告于2015年12月18日所作《土地权属争议处理决定书》主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告新昌县人民政府于2015年12月18日所作《土地权属争议处理决定书》；
二、责令被告新昌县人民政府在法定期限内对原告吕伯汀提出的土地权属争议申请重新作出处理决定；
案件受理费50元，由被告新昌县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 范卓娅
代理审判员 傅芝兰
二〇一六年九月七日
书 记 员 徐海莲