山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行初字第98号
原告孙万宝，男，1975年10月13日出生，汉族，农民，住山东省蓬莱市。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张文利，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈正义，济南市工商行政管理局市中分局工作人员。
原告孙万宝不服被告济南市人民政府（简称市政府）作出济政复不受字[2013]214号不予受理行政复议申请决定（简称214号不予受理决定）的具体行政行为，向本院提起诉讼。本院于2013年12月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月26日公开开庭审理了本案。原告孙万宝，被告市政府的委托代理人张文利、陈正义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府针对原告孙万宝2013年11月19日以济南市工商行政管理局为被申请人提出的行政复议申请，于2013年11月25日作出的214号不予受理决定的主要内容为：经审查，申请人因不服被申请人对其就相同广告内容举报未履行法定职责的具体行政行为，于2013年10月21日提出过相同的行政复议请求事项。并于2013年11月16日以被申请人在复议期间已经履行了法定职责为由，撤销了行政复议申请。本机关已经作出济政复决字[2013]198号行政复议终止决定书，终止了行政复议程序。根据《山东省行政复议条例》第二十二条规定，决定不予受理。申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内，依法提起行政诉讼。
被告在法定期限内向本院提交其作出具体行政行为的证据、依据如下：
1、原告2013年10月17日提出的行政复议申请书；
2、行政复议受理通知书；
3、行政复议答复通知书；
4、行政复议答复书；
5、对济南市八一立交桥北中国电信桥违法广告的举报书；
6、撤销行政复议申请书；
7、行政复议终止决定书及送达回证；
8、原告2013年11月19日提出的行政复议申请书；
9、原告对泉城广场北违法广告牌的举报书；
10、不予受理行政复议申请决定书及送达回证；
《山东省行政复议条例》第二十二条的规定。
被告拟用以上证据、依据证明被诉具体行政行为认定事实清楚、程序合法，适用法律、法规正确。
原告孙万宝诉称，原告于2013年11月19日向被告提出行政复议申请，被告于2013年11月25日作出214号不予受理决定。决定以原告2013年10月21日曾提出过相同的行政复议请求事项，该行政复议因原告要求撤回复议申请，已经终止复议程序为由，决定不予受理原告提出的行政复议申请。原告于10月21日向被告提出复议申请，是因为市工商局对原告投诉位于济南市市中区八一立交桥西北角电信营业厅，山东通广传媒广告有限公司发布的虚假广告未履行查处职责。原告本次提出的行政复议，是要求市工商局对原告投诉位于济南市历下区泉城广场北的虚假广告履行查处职责。两次投诉的虚假广告发布者、违法行为地、广告的形式均不相同，被告不予受理原告本次提出的行政复议申请，认定事实错误，适用法律不当，程序违法。请求确认被告作出的214号不予受理决定违法并判令被告限期作出具体行政行为。
原告向本院提交了如下证据：
1、214号不予受理决定书；
2、2013年11月19日的行政复议申请书；
3、2013年10月17日的行政复议申请书；
4、2013年7月9日对泉城广场北广告牌举报书；
5、2013年5月11日对济南市八一立交桥北中国电信桥违法广告举报书；
6、投递局答复事项、查单、邮件经转节目单；
7、济南市八一立交桥北中国电信桥违法广告照片；
8、泉城广场北广告牌照片。
被告市政府辩称，2013年5月11日，孙万宝以邮寄方式向市工商局投诉举报八一立交北过街天桥处有关“中国电信4.5吋超大屏手机0元购”广告内容，要求拆除此广告，处罚广告发布者、责令广告发布者0元售予手机和金钱形式奖励举报人。市工商局市中分局对其申诉举报进行了处理。2013年10月21日，孙万宝以市工商局未依法履行职责为由提出行政复议，我机关依法受理了复议申请。2013年11月6日，孙万宝以市工商局已经履行了职责为由要求撤回复议申请，我机关依法审查后准予撤回，并于2013年11月8日决定终止行政复议。2013年11月19日，孙万宝又以曾于7月9日因相同广告内容向市工商局举报而市工商局不作为为由提出与前述案件相同的复议请求。我机关根据《山东省行政复议条例》第22条规定，作出的不予受理行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院予以维持。
经庭审质证，原告对被告的证据的真实性没有异议，但认为被告提供的证据能够证明其两次举报的违法广告行为发生地、违法主体均不同。本院审查认为，被告提交的证据具有真实性，取得方式及证据形式合法，与本案有关联，为有效证据。被告对原告提交的证据没有异议。经审查，原告提交的证据1－5，与被告提交的证据相同，证据6－8，具有真实性，与本案有关联，且取得方式和证据形式合法，认定为有效证据。
根据有效证据，本院查明如下事实：2013年5月7日，原告孙万宝在济南市市中区八一立交桥处发现一广告牌，其内容为：“中国电信4.5吋超大屏智能手机0元购”。原告及朋友立即到中国电信营业厅要求0元购买手机。工作人员告知原告不能0元购机，需预存4000至5800元话费并签订协议才能参加购机活动。原告遂于2013年5月11日向市工商局举报上述广告为虚假广告，要求拆除此广告，处罚广告发布者、责令广告发布者0元售原告手机并以金钱形式奖励举报人。市工商局组织中国电信济南分公司与原告进行调解未果后，调解程序终止。原告于同年10月21日向被告市政府提出行政复议申请。后经市工商局协调，该广告的发布者济南通广传媒广告有限公司同意给原告等三人三部中国电信版S41985手机，原告于同年11月6日以市工商局已经履行了职责为由申请撤回复议，被告依法审查后准予原告撤回行政复议申请，并于2013年11月8日决定终止行政复议。
2013年7月9日，原告在济南市历下区泉城广场北发现内容为“中国电信4.5吋超大屏智能手机0元购”的广告牌。原告等人向经销商要求0元购机，告知其没有0元购机业务，需预存话费并限定最低消费额，才可以送手机。原告认为该广告系虚假广告，侵犯了其作为消费者的合法权益，遂于2013年9月9日向市工商局投诉举报。市工商局对原告的举报未予处理。原告以市工商局为被申请人，向被告提出行政复议申请，要求确认被申请人不履行查处及答复法定职责违法，并责令被申请人限期履行法定职责。被告于2013年11月19日收到原告的行政复议申请后，经审查，于2013年11月25日作出214号不予受理决定。原告不服，诉至本院。
本院认为，本案的争议焦点为：1、孙万宝对市工商局处理其投诉事项的行为不服，是否具有提起行政复议和行政诉讼的主体资格；2、原告于2013年11月19日和2013年10月21日分别向被告提出的行政复议申请是否属于同一申请事项。
关于孙万宝的主体资格问题，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，中国电信济南分公司打出“中国电信4.5吋超大屏智能手机0元购”的广告后，对未参与该商业活的一般公众来说，并不能因此获得一项具体权利。但当原告孙万宝要求按照该广告内容参与0元购买手机活动时，其已由一般公众转化为一名具体的消费者。因此，市工商局对原告投诉事项的处理行为，关系到原告依据广告所享有的上述具体权利能否得到保护和救济，与原告存在法律上的利害关系。故原告对市工商局处理其投诉的行为不服，具有提起行政复议和行政诉讼的主体资格。
关于孙万宝提出的两次行政复议申请是否属于同一申请事项的问题，《中华人民共和国广告法》第六条规定：县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。第三十七条规定：违反本法规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止发布、并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律规定，市工商局作为本市广告监督管理机关，接到投诉后，具有按照上述法律规定予以查处的法定职责。本案中，原告2013年5月11日向市工商局投诉举报的广告行为发生在济南市市中区八一立交桥处，广告主为中国电信济南分公司，发布者为济南通广传媒广告有限公司。原告2013年11月19日提出的行政复议系因其认为市工商局对其2013年7月9日的投诉举报事项未履行法定职责。而原告2013年7月9日投诉的广告行为发生在济南市历下区泉城广场北，广告主为中国电信济南分公司，发布者为山东迪岸传媒有限公司。显然，原告两次投诉的广告行为发生的地域不同、发布主体不同，两次投诉不属于对同一行为的投诉。市工商局对原告的两次投诉均应按照上述法律规定，分别进行调查处理。可见，原告分别提出的两次行政复议申请不属于对同一事项提出的复议申请。因此，原告2013年10月21日提出的行政复议程序的终止，对原告2013年11月19日提出的行政复议事项没有拘束力。被告认定原告提出的上述两次行政复议属于相同的行政复议请求事项，且行政复议程序已经终止，并根据《山东省行政复议条例》第二十二条的规定，决定不予受理原告的行政复议申请，认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
一、撤销被告济南市人民政府作出的济政复不受字[2013]214号不予受理行政复议申请决定。
二、限被告济南市人民政府于本判决生效后5日内对原告2013年10月21日提出的行政复议申请重新审查并依法履行职责。
案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
代理审判员 寇 婕
二〇一四年二月十日
书 记 员 王煜桐