长春市南关区人民法院
行 政 判 决 书
(2013)南行初字第18号
原告宋超，女，1985年4月17日出生，满族，住长春市二道区。
原告孙彦斗，男，1951年11月25日出生，汉族，住长春市朝阳区。
二原告共同委托代理人索立军、徐慧，北京大诚(长春)律师事务所律师。
被告吉林省工商行政管理局，住所地长春市南湖大路599号。
法定代表人常明，局长。
委托代理人孙志友，该局法规处职员。
委托代理人李娟，该局法规处职员。
第三人吉林省金丰元房地产开发有限责任公司，住所地长春市朝阳区西安大路1429号12楼。
法定代表人房树淮，总经理。
委托代理人童欣，吉林谆泽律师事务所律师。
第三人房树淮，男，1954年1月2日出生，汉族，现住长春市朝阳区。
原告宋超、孙彦斗诉被告吉林省工商行政管理局、第三人吉林省金丰元房地产开发有限责任公司、房树淮不服工商行政处理决定一案，于2013年9月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告宋超、孙彦斗及共同委托代理人索立军、徐慧、被告委托代理人孙志友、李娟、第三人吉林省金丰元房地产开发有限责任公司委托代理人童欣均到庭参加诉讼，第三人房树淮经本院合法传唤未到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
被告吉林省工商行政管理局于2013年5月31日对第三人吉林省金丰元房地产开发有限责任公司作出吉工商企管字[2013]第7号关于吉林省金丰元房地产开发有限责任公司在办理变更登记中提交虚假材料行为的处理决定。
原告诉称：原告宋超、孙彦斗系金丰元公司的股东，宋超占该企业40%的股份。2009年10月26日，第三人房树淮在原告不知情的情况下，制作虚假变更申请登记表、股东会决议、公司章程修正案等材料，冒充原告签字，向松原市工商局提供虚假材料，松原市工商局将该公司法定代表人由原告孙彦斗变更为房树淮，将孙彦斗所持300万元股份转让给房树淮。2009年11月26日，房树淮冒充原告签字，向被告提供变更申请登记表、股东会决议、公司章程修正案等虚假材料，又将原松原市工商登记变更为被告登记。2010年1月27日，房树淮再次假冒原告签字，向被告提供变更申请登记表、股东会决议、公司章程修正案等虚假材料，将公司的注册资本由原来的500万元增加到800万元，将原告在公司的股份由原来的40%缩至25%。原告认为房树淮在变更登记过程中提交材料隐瞒重要事实，采取欺诈手段取得登记的行为，应为无效。根据《中华人民共和国公司法》第199条的规定，被告应当撤销这三项变更登记，并进行处罚。因此，原告将上述情况反映给被告，要求被告对第三人进行处罚。被告于2011年9月21日作出的吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定书，但该决定书认为金丰元公司现在处在运作当中，从促进企业发展的角度考虑，责令当事人各股东改正其虚假签字，向相关登记机关提交真实签字的变更登记材料，纠正在上述变更登记中的违法行为，而未对第三人进行行政处罚。原告不服该决定，提出复议申请，国家工商总局作出的工商复字[2011]232号行政复议决定书，复议决定维持了原处罚决定。因此，原告又向南关区人民法院提起行政诉讼，南关区人民法院经过审理撤销被告作出的吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定，并要求被告在判决生效后60日内重新作出具体行政行为。被告提出上诉后，长春市中级人民法院驳回被告上诉，维持原判。判决生效后，被告于2013年5月31日作出吉工商企管字[2013]7号处理决定，该决定书错误的认定三次变更登记虚假签字、冒充原法定代表人均是原告宋超之父母所为，同样又以金丰元公司现处在运作中，从促进企业发展的角度考虑为由，责令当事人改正其虚假签字，向相关登记机关提交真实签字的变更登记材料，纠正上述变更登记中的违法行为。原告认为被告作出的决定书认定事实错误，没有对违法行为进行处罚，严重侵害了原告的合法权益，并且被告在作出的行政处罚决定书被人民法院撤销后，在事实和理由没有变化的情况下，又作出了相同结论的决定书是错误的。综上，原告提起诉讼，请求判决撤销被告作出的吉工商企管字[2013]7号处理决定，并撤销三次虚假变更登记，诉讼费用由被告承担。
被告辩称：（一）省工商局的处理决定认定的事实与已生效的司法判决相一致。该处理决定认定的事实有登记材料、当事人的询问笔录、听证笔录等证据证实，且与2013年1月25日长春市中级人民法院(2012)长民四终字第386号民事审判决书终审认定：“该出资转让协议书是当事人真实意思的表示，应认定为合法有效”、“金丰元公司的三份股东会议决议并不存在违反法律和行政法规的情形”相一致，清楚准确。（二）省工商局的处理决定较好地体现了纠正违法行为和教育相结合的原则，符合《中华人民共和国行政处罚法》第五条、第二十七条第二款的规定。当事人在四次变更登记中，虽向公司登记机关提供了虚假材料，隐瞒重要事实，取得变更登记，但事实上只有签字是虚假的，四次变更登记提供虚假签字均是因为股东宋超长期生活在外地不能正常履行签字义务而导致的，公章是真实的，实际变更的事项是当事人股东共同认可的客观事实。1、变更登记申请是公司的主动行为。变更登记过程是以公司的名义申请提起、加盖的是公司的公章、由公司出面提交了变更所需的全面材料，且有证据证明第三人在这期间没有受到欺诈、胁迫、误导等因素的干扰，并且没有意思表示上的不真实或不自由现象存在。2、材料虽然存在瑕疵，但反映的是客观事实。股东签字造假虽然违背法律的规定，但是，从本案查证的事实看，可以认定为各方的真实想法。本案原告宋超虽身为股东，但从不参与公司的经营管理活动，都是委托其父母代为行使权力。在实践中也是这样操作的，其实质只是个挂名股东。宋丰春在与孙彦斗、房树淮签定协议或其他民事活动中，都是以宋超及公司代理人的身份出现的。他完全符合公司实际控制人的全部构成要件，是公司的实际控制人。李艳多次代其女儿宋超在文书上签字。她的行为是一种表见代理行为，他们夫妇所做的表示，与宋超2011年在询问笔录中的供述“我确实不参与公司经营，大事小情我全委托宋丰春由他代表我行使权力”相一致，他们实质上左右着公司的行为。他们的行为完全符合表见代理的全部构成要件，应当受《合同法》第四十九条规定的约束，该代理行为有效。3、股东签字造假行为恰恰体现为原告主观上积极推动和追求愿意达到的客观效果。首先，造假行为有一定的客观因素。原告虽然是股东，却生活在外地，不参与公司的经营管理，由其父母代为行使股东权利。其次，并没有损害其他股东的权益。孙彦斗因不能按协议投资，双方签字协议作废。因孙彦斗实际上没有投资，孙彦斗自从金丰元公司与繁荣房地产开发有限公司的协议签字废止时起，与公司已经没有任何关系。虽然宋丰春冒充孙彦斗办理变更手续，也没有损害他的实际利益。本案原告宋超虽然被其他人多次代替签字，但是，有的是其父母所为，有的是在征求其父母同意的情况下，由其他人代签的，并没有损害其合法权益。鉴于当事人违法情节轻微、没有造成什么社会危害，责令当事人改正其虚假签字的违法行为，能以较低的成本取得良好的社会效益，我局的具体行政行为并无不当。（三）省工商局的处理决定符合司法解释的规定，合法有效。我局作出的具体行政行为由原来的行政处罚决定变更为行政处理决定，是具体行政行为在法律性质上的改变，且处理决定认定的主要事实和主要理由都已发生改变，不属于《行政诉讼法》第五十五条所禁止的行为，属于新的具体行政行为，合法有效。行政处罚决定书认定的事实为：“当事人在上述四次变更登记中，均向公司登记机关提供了虚假材料，隐瞒重要事实，取得变更登记。但事实上，公章是真实的，只有签子是虚假的，实际变更的事项是当事人股东的真实意思。房树淮成为当事人的法定代表人也是李艳和宋丰春的真实意思，所有变更手续也是李艳经办的。这种虚假签字的违法行为轻微且由实施违法行为的当事人主动举报，请求处罚，予以纠正，并且该行为没有造成其他社会后果。鉴于金丰元公司现处在运作当中，从促进企业发展的角度考虑，根据《行政处罚法》第二十七条第二款的规定，责令当事人各股东改正其虚假签字，向相关登记机关提交真实签字的变更登记材料，纠正在上述四次变更登记中的违法行为。”处理决定书认定的事实为：“我局认为吉林省金丰元房地产开发有限责任公司四次变更登记提供虚假签字均是因为股东宋超长期生活在外地不能正常履行签字义务而导致的，而且三次变更登记虚假签字、冒充原法定代表人均是宋超父母所为，又考虑吉林省金丰元房地产开发有限公司现处于运作当中，从促进企业发展的角度考虑，现责令当事人改正其虚假签字，向相关登记机关提交真实签字的变更登记材料，纠正上述变更登记中的违法行为。”处理决定认定的主要事实和主要理由都已发生明显改变。综上所述，我局的处理决定事实清楚，证据确凿，符合法律规定，应予维持。建议法院依法驳回当事人的诉讼请求，诉讼费由原告承担。
第三人金丰元公司认为，原告孙彦斗没有诉讼主体资格，2012年孙彦斗提起诉讼时已被朝阳区法院和长春市中法判定“与公司已无任何关系”，其诉讼主体资格已经丧失。原告宋超是公司名义股东，其父母是公司实际控制人，原告所诉事实没有依据。原告请求“撤销三次虚假变更登记”没有道理且违法。原告以被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行为为由再次提起诉讼是曲解事实，请法院驳回原告的诉讼请求。
第三人房树淮认为，原告此次提起行政诉讼无法律依据，被告重新作出处理决定是在长春市中级人民法院终审判决的基础上作出的，是与上级行政主管部门的确认完全一致的，是完全正确的，请求法院驳回原告的诉讼请求。
在庭审过程中，原告变更诉讼请求，请求撤销被告作出的吉工商企管处字[2013]第7号处理决定。根据原告变更后的诉讼请求及各方当事人的意见，合议庭归纳本案争议的焦点问题：一、原告孙彦斗是否具备诉讼主体资格。二、被告对第三人金丰元公司作出的处理决定是否合法。
关于争议焦点一，原告孙彦斗是否具备诉讼主体资格问题，本院认为，本案被告对第三人金丰元公司作出行政处理决定认为，金丰元公司四次变更登记存在提供虚假签字的情况，其中涉及法定代表人由孙彦斗变更为第三人房树淮时的虚假签名以及被告责令改正虚假签字亦涉及孙彦斗，故孙彦斗与本案存在利害关系，其具备原告的诉讼主体资格，对第三人金丰元公司提出的原告孙彦斗不具备诉讼主体资格的观点不予支持。
围绕本案争议焦点二，各方当事人举证、质证，合议庭认证情况如下：
被告向本庭提供的证据有：1、吉林省工商行政管理局吉工商企管处字[2013]第7号处理决定复印件，用以证明被告对第三人金丰元公司重新作出行政行为，该行政行为的性质已发生变化，且认定的主要事实和主要理由都发生改变。2、长春市朝阳区人民法院（2012）朝民初字第61号民事判决书、长春市中级人民法院（2012）长民四终字第386号民事判决书，用以证明长春市朝阳区人民法院民事判决书、长春市中级人民法院民事判决书所认定的事实与被告认定的事实相印证、相一致。二原告对证据1、2的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为法院判决中没有认定三次变更登记均是宋超的父母签字，而且被告的处理决定中并未引用这两份判决。第三人金丰元公司及房树淮对证据1、2的真实性及证明的问题无异议。3、吉林省金丰元房地产开发有限责任公司的三次变更登记档案材料复印件，用以证明当事人提供的要件符合变更登记要件，被告进行了审查义务，履行了变更登记，同时也证明是当事人共同的意思表示。二原告对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为证明不了是双方共同的意思表示，且宋超、孙彦斗都不是本人签字。第三人金丰元公司及房树淮对证据的真实性及证明的问题无异议。4、吉林省工商行政管理局调取宋丰春、李艳、宋超、孙彦斗、房树淮的询问笔录、听证笔录、听证报告复印件，用以证明签字尽管不是本人所签，但是当事人真实意思的表示。二原告对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议，认为笔录中不是所有的工商变更登记都是宋风春和李艳认可的，增加注册资本和注册地址的变更宋超的父母并不知情，只能证明认可的是李艳变更到孙彦斗和孙彦斗变更到房树淮。第三人金丰元公司及房树淮对证据的真实性及证明的问题无异议。5、法律依据：中华人民共和国公司法第199条前款。二原告认为被告在作出处理决定时未引用法律依据，庭审中被告提供的法律依据与本案不相符，处理过轻。第三人金丰元公司及房树淮对法律依据无异议。
上述证据经庭审举证、质证，证据1、3、4、5能够证明本案的相关事实，应予以采信。证据2已被长春市中级人民法院（2013）长民再字第140号民事裁定书撤销，该证据已不能证明案件的相关事实，故不予采信。
原告向本庭提供的证据有：1、吉林省金丰元房地产开发有限责任公司三次变更工商登记档案材料复印件，用以证明金丰元公司三次变更工商登记的时间和内容，原告宋超的股份已由40％减少至25％，严重影响了原告宋超的合法权益。被告对证据的真实性无异议，认为原告宋超的父亲宋风春在变更工商登记过程中积极配合，不存在影响宋超的合法权益。第三人金丰元公司及房树淮对证据的真实性亦无异议，认为原告的观点是不正确的，股权转让协议及股东会决议已经朝阳区法院和长春市中院判决确认是真实有效的，不存在造成严重后果。2、吉林省工商行政管理局吉工商企管字[2011]第60号行政处罚决定书，用以证明原处罚决定与现在所作的处理决定事实理由没有太大变化。被告对证据的真实性无异议，其观点已在举证中已阐明，不再重述。第三人金丰元公司、房树淮均对证据的真实性无异议，认为处罚决定已经法院裁判，处理决定不存在违法问题。3、长春市南关区人民法院（2012）南行初字第11号行政判决书、长春市中级人民法院（2012）长行终字第104号行政判决书复印件，用以证明被告重新作出的具体行政行为与原来是相同的。被告对证据的真实性无异议，认为其观点在举证时已阐明，不再重述。第三人金丰元公司、房树淮均对证据的真实性无异议，并同意被告的意见。4、吉林省工商行政管理局吉工商企管处字[2013]第7号处理决定复印件，用以证明该处理决定与原处罚决定基本相同，且处罚决定没有法律依据，应予撤销。被告对该份证据的真实性无异议，但认为其作出的处理决定事实清楚，是符合法律规定，是合法有效的。第三人金元丰公司及房树淮均同意被告的意见。5、长春市朝阳区人民法院(2014)朝民再初字第2号民事判决书，用以证明该民事判决书认定孙彦斗与房树淮签订的股权转让协议是没有成立的民事行为，该协议没有成立，被告作出的变更登记无效。被告对该份证据的真实性无异议，认为该判决可以证明三份股东会议内容没有违反国家强制性规定，不属于无效协议，原告的股权份额和股权比例问题是公司自治行为，应由公司合法股东自行决定。被告对违法行为只是教育，不是处罚。第三人金丰元公司对真实性无异议，认为被告作出的处理决定并不是依据最前期的股东之间的变更登记，而是依据第三人房树淮和孙彦斗之间工商变更登记是他们真实意思表示，工商登记是形式审查并不是实质审查，被告对签字并不能判断真实性，李艳是多次代替宋超在文件上签字，宋超父亲宋丰春是实际控制人，而孙彦斗并不是公司实际股东，他的法定代表人资格在2009年7月23日的协议中予以解除，故他没有资格。
上述证据经庭审举证、质证，能够证明本案的相关情况，应予以采信。
第三人房树淮向本庭提供股东增资决议书复印件一份，用以证明股东增资决议书已经宋超父亲签字确认，并经过民事判决。二原告对证据的真实性无异议，认为在工商变更登记档案的协议中宋超签字不是她父母签的，而是会计签的。被告对证据的真实性无异议，认为原告宋超之父宋风春自始至终参与此事，所以才能变更。第三人金丰元公司无异议。经庭审举证、质证，合议庭认为该证据不属于本案争议焦点问题，不予采信。
第三人金丰元公司向本庭提供暂定资质证书复印件一份，用以证明金丰元公司进行增资，由500万增至800万。二原告认为该证据与本案无关。被告对该证据的真实性及证明问题均无异议。经庭审举证、质证，合议庭认为该证据不属于本案的争议焦点问题，不予采信。
本院根据经庭审举证质证确认的证据，认定如下事实：
第三人金丰元公司于2007年3月27日经吉林省松原市工商局核准设立，注册资本为500万元人民币，股东为原告宋超、投资占注册资本的40%，原告母亲李艳投资占注册资本的60%。2009年7月18日第三人金丰元公司向工商部门申请法定代表人变更登记、股权变更登记，将孙彦斗变更为企业法定代表人并享有原李艳的注册资本，在此次变更登记中孙彦斗并未在各项变更材料上签字。2009年10月26日第三人金丰元公司再次向工商行政管理部门申请变更登记，将法定代表人孙彦斗变更为第三人房树淮，在此次变更登记过程中，孙彦斗没有出面，由李艳办理变更手续，伪造原告宋超签字，宋丰春冒充原告孙彦斗，向工商行政管理部门提供虚假材料。2009年11月26日第三人金丰元公司向被告提出变更公司住所地到长春市朝阳区西安大路1429号12楼和注册登记归属被告管辖的申请，在此次变更登记过程中，第三人金丰元公司再次向工商行政管理部门提供了伪造原告宋超签字的虚假材料。2010年1月26日第三人金丰元公司再次向被告提出变更登记申请，进行注册资本增资，将原告股权登记为注册资产的25%，在此次变更登记过程中，第三人金丰元公司再次向工商行政管理部门提交了伪造原告宋超签字的虚假材料。2011年5月25日第三人金丰元公司原法定代表人孙彦斗向被告进行举报，举报第三人金丰元公司现法定代表人房树淮在公司历次变更登记过程中向工商行政管理部门提交虚假材料，隐瞒主要事实，取得变更登记，涉嫌违法。被告接到举报后即开始立案调查，履行听证等行政处罚程序。2011年9月21日被告对第三人金丰元公司作出吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定书认定，第三人金丰元公司在四次变更登记过程中，均有向工商行政管理部门提交虚假材料、隐瞒重要事实的行为，认为公章是真实的，虽签字是虚假的，但变更的事项是当事股东的真实意思，房树淮成为当事人的法定代表人也是宋超父母的真实意思，所有变更手续是宋超母亲经办的，并认为虚假签字的违法行为轻微，没有其他社会后果，从促进企业发展的角度考虑，依据《行政处罚法》第27条第2款的规定，作出责令当事人各股东改正其虚假签字的行为。原告不服该行政处罚决定向国家工商总局申请行政复议，国家工商总局于2011年12月12日作出工商复字[2011]232号行政复议决定书，决定维持被告吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定书所作出的具体行政行为。原告不服向本院提起行政诉讼，请求撤销吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定书，本院于2012年8月23日作出（2012）南行初字第11号行政判决书，判决撤销被告吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定书所作出的具体行政行为，并判令被告重新作出具体行政行为。被告不服本院判决，上诉至长春市中级人民法院，长春市中级人民法院于2012年11月9日作出（2012）长行终字第104号判决书，判决驳回上诉，维持原判。被告于2013年5月31日作出吉工商企管处字[2013]第7号处理决定，认为金丰元公司四次变更登记提供虚假签字均是因为股东宋超长期生活在外地不能正常履行签字义务而导致的，而且三次变更登记虚假签字、冒充原法定代表人均是宋超之父母所为，又考虑金丰元公司现处于运作当中，从促进企业发展的角度考虑，现责令当事人改正其虚假签字，向相关登记机关提交真实签字的变更登记材料，纠正上述变更登记中的违法行为。原告不服该处理决定向本院提起行政诉讼，请求撤销吉工商企管处字[2013]第7号处理决定。
另查明，2012年原告宋超、公司原法定代表人孙彦斗向长春市朝阳区人民法院提起民事诉讼，要求确认孙彦斗与房树淮签定的出资转让协议无效，要求确认第三人金丰元公司2009年10月26日、11月26日、2010年1月26日三份股东会决议无效。2012年5月21日长春市朝阳区人民法院作出(2012)朝民初字第61号民事判决书，判决驳回原告的诉讼请求，原告向长春市中级人民法院提出上诉，长春市中级人民法院于2013年1月25日作出(2012)长民四终字第386号民事判决书，维持(2012)朝民初字第61号民事判决书。原告仍不服申请吉林省高级人民法院再审，吉林省高级人民法院于2013年11月7日作出(2013)吉民申字第1589号民事裁定书，指令长春市中级人民法院再审，长春市中级人民法院于2014年3月26日作出(2013)长民再字第140号民事裁定书，撤销长春市中级人民法院(2012)长民四终字第386号民事判决书及长春市朝阳区人民法院(2012)朝民初字第61号民事判决书，发回长春市朝阳区人民法院再审。长春市朝阳区人民法院于2015年7月18日作出（2014）朝民再初字第2号民事判决书认为：本案是再审案件，应当适用修改前的最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的相关规定；孙彦斗以受让方式继受金丰元公司股权，且不违反法律法规的强制性规定，孙彦斗虽然没有实际将股金转让款交给李艳，但是已经给李艳出具欠条，且李艳当庭也表示不主张股权，因此李艳与孙彦斗的股权转让已实际履行；金丰元公司工商档案中孙彦斗和房树淮出资转让协议书属于没有成立的民事行为，不符合民事行为无效的法定要件，原、被告因合同未成立而产生的纠纷可另行解决；原告诉请恢复的股权份额和股权比例属公司自治行为，应由公司合法股东自行决定，非法院受案范围。综上，判决驳回原告孙彦斗和宋超的全部诉讼请求。
本院认为，被告对第三人吉林省金丰元房地产开发有限责任公司作出的吉工商企管处字[2013]第7号处理决定，经询问被告，被告表示该处理决定是依据本院已生效的（2012）南行初字第11号行政判决书所作出的最后的行政行为。该处理决定认定第三人金丰元公司四次变更登记提供虚假签字均是因为股东宋超长期生活在外地不能正常履行签字义务而导致的，而且三次变更登记虚假签字、冒充原法定代表人均是宋超之父母所为，金丰元公司现处运作当中，从促进企业发展的角度考虑，责令当事人改正其虚假签字。该处理决定与被告作出吉工商企管字[2011]60号行政处罚决定书所认定的第三人金丰元公司在四次变更登记过程中，均有向工商行政管理部门提交虚假材料、隐瞒重要事实的行为，以及所有变更手续是宋超母亲经办的，这种虚假签字的违法行为轻微，没有其他社会后果，从促进企业发展的角度考虑，责令当事人各股东改正其虚假签字的事实和理由基本相同，故被告重新作出的吉工商企管处字[2013]第7号处理决定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。且被告作出的吉工商企管处字[2013]第7号处理决定中未引用法律、法规的规定，故被告作出的该行政行为属适用法律、法规错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项【撤销判决】即“行政行为有下列情形行之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的……”、第七十一条【被告依法判决重作行政行为的限制】之规定，判决如下：
撤销被告吉林省工商行政管理局作出的吉工商企管处字[2013]第7号关于吉林省金丰元房地产开发有限责任公司在办理变更登记中提交虚假材料行为的处理决定的行政行为。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 李 壮
代理审判员 张忠国
人民陪审员 陈国军
二〇一六年一月四日
书 记 员 常万海