北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京02行终1381号
上诉人（一审原告）上海锦涛园艺有限公司，住所地上海市松江区新闵经济开发区。
法定代表人颜有源，总经理。
被上诉人（一审被告）上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市黄浦区北京西路99号。
法定代表人孙继伟，局长。
委托代理人闻旭东，上海市规划和国土资源管理局干部。
委托代理人徐先飞，上海市规划和国土资源管理局干部。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人潘彦成，中华人民共和国国土资源部干部。
委托代理人穆继云，北京市中伦律师事务所律师。
上诉人上海锦涛园艺有限公司（以下简称锦涛园艺公司）因诉上海市规划和国土资源管理局（以下简称上海规土管理局）所作编号为2015-0596号《告知书》（以下简称被诉告知书）及中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出的《行政复议决定书》（国土资复议【2016】775号，以下简称被诉复议决定）违法一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初761号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。
2015年12月31日，上海规土管理局作出被诉告知书，记载内容为：“锦涛园艺公司：你司致信市政府关于要求裁决支付被征地上植物补偿费并计算利息损失的来信已转我局收悉，现告知如下：根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发【2006】133号）的有关规定，你司的申请内容不属于裁决范围。”
2016年4月15日，国土部作出被诉复议决定，记载内容为：“申请人：锦涛园艺公司、被申请人：上海规土管理局……我部认为：依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款‘……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施’、《征用土地公告办法》第十五条‘因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决’以及《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发【2006】133号）‘二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的’有关规定，申请人因遗漏补偿纠纷请求上海市松江区土地储备中心（以下简称松江区土储中心）支付申请人地上附着物（植物）补偿费并计算利息损失的裁决事项不属于裁决范围。被申请人作出的被诉告知书认定事实清楚，适用依据正确，符合法律规定。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，我部决定如下：维持被申请人作出的被诉告知书……。”
锦涛园艺公司不服上述行政行为，向一审法院诉称：锦涛园艺公司自2000年起租用位于上海市松江区新桥镇新泾实验农场（后更名为上海松江新桥新圣实验农场，以下简称实验农场）土地经营种植花卉、苗木（所涉土地编号为：IV—135号地块）。2012年春节期间，上海宏方实业有限公司（以下简称宏方公司）派员将锦涛园艺公司在该地块上种植的苗木移除。锦涛园艺公司至此得知前述地块已被征收。宏方公司为该地块新租用人。但锦涛园艺公司此前并未得知涉案地块已被征收。针对宏方公司移除锦涛园艺公司前述地块上苗木进而造成其损失的情形，锦涛园艺公司在2012年将宏方公司和上海市松江经济技术开发区管理委员会（原上海市松江工业区管理委员会，以下简称松江管委员）诉至上海市松江区人民法院（以下简称松江法院），后松江法院作出（2012）松民三（民）初字第1530号民事判决书（以下简称1530号判决），要求赔偿的苗木损失为13466796元，该判决中表述经法院评估，涉案苗木金额为9229330元，后该判决酌情判定宏方公司应向锦涛园艺公司赔偿苗木和评估费损失共计200万元，同时表示锦涛园艺公司主张的其他巨额损失应当通过征收补偿的途径与相关各方妥善解决。锦涛园艺公司不服前述判决内容，上诉至上海市第一中级人民法院（以下简称上海一中院），上海一中院作出（2013）沪一中民二（民）终字第2277号民事判决书（以下简称2277号判决书），判令维持1530号判决，准许松江管委会对宏方公司赔偿锦涛园艺公司200万元承担连带责任。2014年，锦涛园艺公司将上海市松江区人民政府（以下简称松江区政府）诉至上海一中院，要求松江区政府完成征地程序，对锦涛园艺公司进行土地补偿并赔偿损失。2014年8月29日，上海一中院作出《行政裁定书》（2014沪一中行初第17号，以下简称17号行政裁定书），该裁定书本院认为部分内容为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。锦涛园艺公司直接向法院起诉与前述规定不符，为此裁定驳回了锦涛园艺公司的起诉。锦涛园艺公司不服前述裁判结果向上海市高级人民法院（以下简称上海高院）提起上诉。2014年10月27日，上海高院作出《行政裁定书》（2014沪高行终字第92号，以下简称92号裁定）驳回锦涛园艺公司上诉。后，锦涛园艺公司就前述补偿问题向松江区政府申请协调未果向上海市人民政府（以下简称上海市政府）申请裁决，上海市政府将其申请转上海规土管理局处理，但上海规土管理局作出被诉告知书，以锦涛园艺公司申请事项不属于裁决内容为由驳回了其请求。国土部作出的被诉复议决定亦维持了前述结论。锦涛园艺公司认为被诉告知书、被诉复议决定违法诉至一审法院，要求：一、撤销被诉告知书；二、撤销被诉复议决定；三、上海规土管理局、国土部共同承担本案诉讼费。
上海规土管理局一审辩称：2015年12月2日，上海规土管理局收到上海市政府信访办公室于2015年11月30日作出的转送件，内容为锦涛园艺公司致信上海市政府，内含《农村土地征收征用补偿纠纷裁决申请书》。经审查，该份裁决申请书中的请求事项为“申请裁决被申请人松江区土储中心向锦涛园艺公司支付地上附着物（植物）补偿费8398690.3元，以及自2010年11月5日起至裁决之日期间的利息损失”依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决，2006年国土部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发【2006】133号）规定，协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。上海规土管理局认为被诉告知书认定事实清楚，程序合法、适用依据正确，为此不同意锦涛园艺公司的诉讼请求。
国土部一审辩称，国土部已经依法履行法定职责，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。国土部不同意锦涛园艺公司的诉讼请求。
一审法院经审理认为，依据《土地管理法实施条例》的相关规定，上海规土管理局具有作出被诉告知书的法定职责。依据《行政复议法》的相关规定，国土部具有对被诉告知书进行行政复议并作出被诉复议决定的法定职责。本案中，上海规土管理局在受理锦涛园艺公司裁决申请事项后，依据《土地管理法实施条例》等规定认为锦涛园艺公司申请裁决事项不属于其裁决范围。对此，一审法院注意到《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施；《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发【2006】133号）中“二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置范围的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。”前述文件规定了上海规土管理局就征地补偿安置争议的裁决范围。现锦涛园艺公司提交的相关申请内容不属于前述裁决范围。为此，被诉告知书不违反相关法律法规的规定。国土部作出的被诉复议决定亦符合法律规定。锦涛园艺公司在本次诉讼中的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回锦涛园艺公司的诉讼请求。
锦涛园艺公司不服一审判决，向本院提起上诉，认为其申请事项属于裁决范围，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，支持其一审诉求。
上海规土管理局、国土部均同意一审判决，请求予以维持。
一审中，锦涛园艺公司在举证期限内向一审法院提供并在庭审中出示了下列证据：
1、锦涛园艺公司在2014年12月31日向松江区土储中心发出的要求补偿的信函；2、锦涛园艺公司向上海市政府提出的《农村土地征收征用补偿纠纷裁决申请书》（记载日期为2015年10月30日）；3、回复（来信编号201XXXXXXXX9）；4、《行政复议申请书》；5、邮单（编号：103XXXXXXXX17、104xxxxxxx19、103xxxxxx017）；6、邮单（编号：105XXXXXXXX7）；7、裁决申请书（记载日期为2014年9月3日）；8、向上海市政府、市委信访办邮寄信件的封皮、上海市政府、市委信访办给颜有源回复（来信编号：201XXXXXXXX7）、给锦涛园艺公司的回复（2015xxxxx21）；9、向松江区政府邮寄的邮单（编号1097xxxxxx07、109xxxxx507）；10、《裁决申请》（记载日期为2015年9月4日）；11、《裁决申请》（记载日期为2015年9月15日）；12、向上海市政府、松江区政府邮寄的邮单（编号：109XXXXXXXX7、109xxxxx607）；13、地上附着物补偿申请及邮单（编号：109XXXXXXXX07、1097xxxxxx507）；14、记载日期为2015年8月30日的行政裁决申请书、2份邮单（编号：109XXXXXXXX07、1097xxxxx7）；记载日期为2015年9月15日的行政裁决申请书、邮单（编号：109XXXXXXXX07、10xxxxxxx507）；15、记载日期为2015年9月17日的行政裁决申请书、邮单（编号：109XXXXXXXX07、1097xxxxx407、109xxxxx807、109XXXXXXXX07）；16、记载日期为2015年9月18日协调申请书；17、邮单（编号：109XXXXXXXX07、1097xxxxx707）、记载日期为2015年9月15日向松江区规划和土地管理局出具的行政裁决申请；18、记载日期为2015年9月1日向上海规土管理局提交的行政裁决申请；19、记载日期为2015年9月10日松江区规土局告知书；20、松江规土局邮单（编号：XA47542992531、109xxxxx707、109xxxxxx07）；21、记载日期为2015年8月30日给松江区规土局裁决申请；22、记载日期为2015年9月13日向松江区规土局的地上附着物补偿申请、邮单（编号：109XXXXXXXX97、1097506121507）、记载日期为2015年9月13日向松江管委员提交的地上附着物补偿申请书；23、土地经营承包经营协议书（记载日期分别为2000年12月20日两份、2002年4月10日一份）；24、承诺书、租用土地情况说明；25、1530号判决书；26、2277号判决书；27、上海市高院委托司法鉴定报告（2013第007-1号）；28、上海市征收集体土地财物补偿标准、征地程序征地结案补偿表（沪松征结2010第105号）；29、上海一中院作出的（2015）沪一中受字第125号行政裁定书；30、沪松征协【2010】字第90号包干协议书、第101号补偿安置协议书；31、松江建设用地事务所、松江用地管委会征收土地补偿安置协议书；32、征地程序征地补偿结案表；33、松江区政府的批复（记载日期为2010年9月9日）；34、征用补偿安置表；35、92号裁定书、17号行政裁定书；36、现场领取确认单；37、松江区政府批复（同证据材料32）；38、松江区政府信息公开告知书（松信公开【2015】86号）；39、征地补偿安置方案及附表；40、征地程序征地结案补偿表（沪松征结2010第105号）；41、沪府土【2010】478号文件；42、征地费包干协议（沪松征协2010第90号）、补偿安置协议书（沪松征补协2010第101号）；43、拟征地告知书；44、征收土地方案公告、安置方案公告三份（沪松征补2010第450、451、452号）；45、松江法院687号民事裁定书及上海一中院作出的（2015）沪一中民二民终字2918号民事裁定书。另，锦涛园艺公司陈述称存在一份上海高院作出的（2016）沪民申字2087号民事裁定书。
上海规土管理局在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：
1、锦涛园艺公司向上海规土管理局提交的信件及其邮单（编号：103XXXXXXXX17）；2、中共上海市委信访办公室、上海市人民政府信访办公室向颜有源出具的回复（编号：201XXXXXXXX9）；3、农村土地征收补偿纠纷裁决申请书（记载日期为2015年10月30日）。
为证明被诉复议决定的合法性，国土部在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据材料，并经庭审质证：1、行政复议申请书、证据材料：包括邮单（编号：103XXXXXXXX17）、中共上海市委信访办公室、上海市人民政府信访办公室向颜有源出具的回复（编号：201XXXXXXXX9）、农村土地征收补偿纠纷裁决申请书（记载日期为2015年10月30日）；2、行政复议受理通知书（国土资复议【2016】274号）及邮单封皮；3、行政复议答复通知书（国土资复议【2016】275号）及邮单（编号：104XXXXXXXX18）；4、行政复议答复意见书（沪规土资复答字【2015】第6号）；5、被诉复议决定的邮单（编号：104XXXXXXXX18、104xxxxx818）。
经庭审质证，一审法院对上述证据材料作如下认定：锦涛园艺公司提交的证据材料可以证实其向上海市政府提交裁决申请，要求松江区土储中心向锦涛园艺公司支付地上附着物（植物）补偿费8398690.3元。上海市政府将该裁决申请书转交上海规土管理局办理的事实；上海规土管理局提交的证据材料可以证明该局在接到前述转办裁决申请后作出被诉告知书的事实；国土部提交的证据材料可以证实其作出被诉复议决定的事实。
一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
经审理查明，2015年10月30日，锦涛园艺公司制作《农村土地征收征用补偿纠纷裁决申请书》。2015年11月30日，上海市委信访办公室、上海市政府信访办公室向锦涛园艺公司法定代表人颜有源出具答复，记载内容为：“您至我办的来信收悉。我们已将来信转上海规土管理局研究处理。”；2015年12月2日，上海规土管理局收到上海市政府信访办公室于2015年11月30日作出的转送件；2015年12月31日，上海规土管理局作出被诉告知书。锦涛园艺公司不服被诉告知书向国土部申请行政复议；2016年2月16日，国土部向锦涛园艺公司出具《行政复议受理通知书》（国土资复议【2016】274号）；同日，国土部向上海规土管理局出具《行政复议答复通知书》（国土资复议【2016】275号）；2016年2月22日，上海规土管理局向国土部出具《行政复议答复意见》；2016年4月15日，国土部作出被诉复议决定并向锦涛园艺公司送达。
另，锦涛园艺公司在2012年将宏方公司和松江管委员诉至松江法院，要求赔偿涉案的苗木损失13466796元，后松江法院作出1530号判决，该判决酌情判定宏方公司应向锦涛园艺公司赔偿苗木和评估费损失共计200万元，同时表示锦涛园艺公司主张的其他巨额损失应当通过征收补偿的途径与相关各方妥善解决。锦涛园艺公司不服前述判决内容，上诉至上海一中院，上海一中院作出2277号判决书，判令维持松江法院1530号判决，准许松江管委会对宏方公司赔偿锦涛园艺公司200万元承担连带责任。2014年，锦涛园艺公司将松江区政府诉至向上海一中院，要求松江区政府完成征地程序，对锦涛园艺公司进行土地补偿并赔偿损失。2014年8月29日，上海一中院作出17号行政裁定书，该裁定书裁定驳回了锦涛园艺公司的起诉。锦涛园艺公司不服前述裁判结果向上海高院提起上诉。2014年10月27日，上海高院作出92号裁定，裁定驳回锦涛园艺公司的上诉。2015年2月，锦涛园艺公司将松江区土储中心诉至松江法院，要求松江区土储中心向锦涛园艺公司支付涉案被征地上植物补偿费等损失，2015年8月25日，松江法院作出687号民事裁定书，驳回了锦涛公司的起诉。2015年10月21日，上海一中院作出（2015）沪一中民二民终字2918号民事裁定书，维持了松江法院687号裁定书的内容。锦涛公司不服该终审裁定向上海高院申请再审。2016年11月10日，上海高院作出（2016）沪民申2087号民事裁定书，驳回锦涛园艺公司的再审申请。
本院认为，锦涛园艺公司向上海市政府提出《农村土地征收征用补偿纠纷裁决申请书》，后上海市委信访办公室、上海市政府信访办公室向锦涛园艺公司法定代表人颜有源出具答复，记载内容为：“您至我办的来信收悉。我们已将来信转上海规土管理局研究处理。”上海规土管理局收到上海市政府信访办公室转送件后作出被诉告知书，具有相应的行政职权。依据《行政复议法》的相关规定，国土部具有对被诉告知书进行行政复议并作出被诉复议决定的法定职责。
本案焦点问题为锦涛园艺公司的裁决申请事项是否属于上海市政府的裁决范围。对此，本院认为，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施；《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发【2006】133号）中“二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置范围的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。根据上述规定，锦涛园艺公司提交的相关申请内容不属于前述裁决范围。锦涛园艺公司诉讼中认可其不是对涉案征地补偿标准有异议，而是认为松江区土储中心没有按照征地公告的征地补偿标准和方案对其进行补偿，故锦涛园艺公司申请松江区土储中心支付地上附着物（植物）补偿费8398690.3元。该申请事项确不属于上述裁决范围。据此，上海规土管理局作出被诉告知书不违反相关法律法规的规定。国土部作出的被诉复议决定亦符合法律规定。一审法院判决驳回锦涛园艺公司的诉讼请求正确，本院应予维持。锦涛园艺公司的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由上海锦涛园艺有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 金 丽
审 判 员 刘彩霞
审 判 员 陈 丹
二〇一七年十月二十七日
法官助理 陶 慧
书 记 员 高 欢