河北省衡水市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)衡行终字第1号
上诉人（原审被告）：衡水市国土资源局。住所地：衡水市桃城区胜利西路***号。
法定代表人：辛明中，局长。
委托代理人：范文兴，衡水理源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：衡水祥源房地产开发有限公司。住所地：衡水市桃城区商贸城*期南头西侧。
法定代表人：李新民，董事长。
委托代理人：郭秀站，衡水祥源房地产开发有限公司职员。
衡水祥源房地产开发有限公司（以下简称祥源公司）诉衡水市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政合同一案，衡水市桃城区人民法院于2013年12月13日作出（2013）衡桃行初字第23号行政判决。市国土局不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的委托代理人范文兴，被上诉人祥源公司的法定代表人李新民及委托代理人郭秀站到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，双方所签订的《国有土地使用权出让合同》关于容积率的内容没有明确约定。期间，祥源公司多次向市国土局申请办理《国有土地使用证》未果。衡水市城乡规划局（以下简称市规划局）于2010年8月27日下发衡市规[2010]174号文，明确了该宗土地的容积率为3.2。2011年12月2日，市国土局向祥源公司颁发了《国有土地使用证》。2013年3月8日，市规划局下发了衡地规（2013）026号《建设用地规划设计要求通知书》，向市国土局再次明确了该宗土地的容积率为3.2。同时明确了用地性质为居住商业混合用地，其中商业建筑面积占地上总建筑面积的比例不高于10%。
原审法院认为，祥源公司的起诉符合《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）的规定，该《通知》明确地把行政合同列为行政行为之一，行政合同纠纷属于行政诉讼范围。市国土局要求驳回起诉之主张不予支持。市国土局主张因出让合同对容积率无约定，应按新的容积率重新签订合同补交土地出让金的问题。原审法院认为，双方之间的《国有土地使用权出让合同》中没有容积率的约定，不存在变更、增加容积率的问题。虽然出让合同中无容积率的约定，但市国土局为祥源公司颁发《国有土地使用证》前，市规划局就该宗土地明确了容积率为3.2，且市国土局依据规划部门明确的容积率为祥源公司颁发了《国有土地使用证》，祥源公司主张市国土局确认该宗土地的容积率为3.2并无不妥。同时，用地性质变更为居住商业混合用地，其中商业建筑面积占地上总建筑面积的比例不高于10%，祥源公司应按此变更后的规定办理相关手续。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，经审判委员会研究决定，判决：1.市国土局应按照市规划局衡市规[2010]174号文确定涉案土地的容积率。2.祥源公司按照市规划局衡地规（2013）026号《建设用地规划设计要求通知书》规定的商业建筑面积比例办理相关手续。案件受理费50元由祥源公司负担。
原审法院判决后，市国土局不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，驳回祥源公司的起诉。
理由为：1、原审判决超出行政审判及法院的权限范围。(1)原审法院不应以行政合同审理本案。虽然《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）中有行政合同这一案由，但是现行有关法律及司法解释也规定了建设用地使用权出让合同的性质属于调整物权关系的民事合同范畴。(2)原判决超越法院职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）的规定，改变土地用途、容积率等土地使用条件的批准权在人民政府，而原判决是在代替人民政府作出改变土地使用条件的具体行政行为。2、原审判决认定事实不清。(1)根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，规划条件变更后，城乡规划主管部门应及时通报土地主管部门并公示，上诉人市国土局至今未收到过市规划局对该请示的通报。并且原审判决作为主要证据的衡市规[2010]174号文件没有经衡水市人民政府正式批复，不具有合法性。即使该文件经过衡水市人民政府批复，也已经超过《河北省城乡规划条例》第四十八条规定的两年期限，不再具有法律效力。(2)上诉人市国土局为被上诉人祥源公司办理土地使用权人变更登记，依据的是《土地登记办法》，并非原判决中所称的“依据规划部门明确的容积率，颁发了《国有土地使用证》”。(3)虽然双方签订的合同中容积率为“无内容”，但并不等于当初规划方案中对该地块没有规定。衡市规[2010]174号文件中提到的“经与原方案对比，新方案主要是……”，说明合同所涉土地的容积率是在原方案基础上进行的调整。(4)本案《国有土地使用权出让合同》中没有容积率的约定，是由于历史原因造成的。针对此类情况，上诉人市国土局于2010年5月13日向衡水市人民政府提出了《衡水市国土资源局关于办理容积率纳入出让合同手续的意见》，经衡水市人民政府批准后，上诉人市国土局均依照该《意见》，先由土地评估机构确定需补缴的土地出让金，然后办理改变容积率或将容积率纳入土地出让合同手续。(5)原审判决对于诉讼主体没有查清。本案合同签订日期是2005年5月21日，被上诉人祥源公司的设立日期是2011年7月25日。该公司是如何在未设立的六年之前签订的合同，衡国用[2011]0087号《国有土地使用证》的土地使用权人衡水亚泰建筑工程有限公司（以下简称亚泰公司）与河北省故城县祥云建筑安装工程公司（以下简称祥云公司），是何种关系，祥云公司如何将土地使用权转让给亚泰公司，亚泰公司如何将土地使用权转让给被上诉人祥源公司的，三个独立法人之间的关系没有查清。3、原审判决适用法律错误。原审判决依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第一款“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。”的规定，该条款是关于确认具体行政行为合法或者有效判决的规定，原审判决依据该条款作出判决，显然是与其认定的事实自相矛盾。
被上诉人祥源公司庭审辩称，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
理由为：1、原审判决并没有超出法院审判权限范围。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）等法律法规，明确规定本案属于行政诉讼审理范围。原审判决仅针对《国有土地使用权出让合同》中的容积率“无内容”进行审理，对合同所涉土地的容积率给予认定，未超出法院的权限范围。2、《国有土地使用权出让合同》中的容积率不存在变更增加容积率问题。“变更”是在原有的基础上有新的改变，没有原来的容积率就不属于变更容积率。合同所涉土地原来没有规划，衡市规[2010]174号文件作出后，才对合同所涉土地有了具体容积率为3.2的规划，所以合同所涉土地3.2容积率是一个原始数据，不存在变更。上诉人市国土局于2010年5月13日的《衡水市国土资源局关于办理容积率纳入出让合同手续的意见》，是对新旧条件下的容积率发生变化以及2004年以前出让土地容积率的确定意见，本案容积率不涉及变更问题，该意见与本案无关。3、市规划局的衡市规[2010]174号文件合法有效。该文件经衡水市人民政府批准，具有合法性。2013年3月8日，上诉人市国土局向市规划局要规划条件时，市规划局出具了衡地规(2013)026号《建设用地规划设计要求通知书》，该通知书是按照衡市规[2010]174号文件出具的，这充分说明衡市规[2010]174号文件是合法的。而且合同所涉土地使用证初始登记日期为2011年，距离衡市规[2010]174号文件作出的时间也未超过两年。4、合同所涉土地使用权自始至终都是李新民的。2002年8月28日，市长办公会议纪要中注明“祥云公司（李新民）”，与祥源公司法定代表人李新民为同一个人。衡水市中级人民法院（2011）衡民二终字第52号民事判决也能证明合同所涉土地使用权归李新民。亚泰公司出具了证明，证明当时李新民挂靠祥云公司，后祥云公司变更为亚泰公司，该土地实际所有人是李新民，只是以亚泰公司的名义办理了相关手续，合同所涉土地自始至终都是李新民的。在此说明一下，合同所涉土地是市政府强迫给我们的，十几年不能开发利用。实际上，合同所涉土地是1997年至1998年我们为市人民政府干工程的欠款抵顶而来的。2002年是按每亩35万元的地价强迫给我们的。2005年出让的附近地价每亩才25万元，该片土地一直没有规划，到2010年衡市规[2010]174号文件才对该片土地进行规划。上诉人市国土局称《国有土地使用权出让合同》中容积率无内容的约定是由于历史原因造成，我们认为无论什么原因造成，被上诉人祥源公司都不应承担任何责任。
本院根据双方当事人在一审提供并经质证的证据和二审的开庭笔录可以认定以下事实：2005年5月21日，上诉人市国土局与祥云公司签订《国有土地使用权出让合同》。该合同约定将育才街东侧、河北路北侧11001平方米土地出让给祥云公司，用途为住宅用地。该合同仅将主体建筑物性质约定为住宅楼，对于附属建筑物性质、建筑容积率、建筑密度、建筑限高、绿地比例、其他土地利用要求等以“无内容”字样填写，祥云公司（李新民）以市政工程款抵顶了合同所涉土地出让金（按照2002年11月28日市长办公会议纪要内容）。2010年8月27日，市规划局作出衡市规[2010]174号文件，并经衡水市人民政府批准，该文件明确了合同所涉土地容积率为3.2。2011年12月2日，上诉人市国土局为亚泰公司办理衡国用[2011]0087号《国有土地使用证》登记。2012年12月26日，因土地使用权人变更，上诉人市国土局为被上诉人祥源公司办理了衡国用[2012]0118号《国有土地使用证》登记。现被上诉人祥源公司为办理合同所涉土地开发利用手续，请求确认合同所涉土地的容积率为3.2。
本院认为，被上诉人祥源公司对本案合同所涉土地拥有合法使用权，有权要求对合同中的容积率进行确认。上诉人市国土局请求对合同所涉土地的来源以及祥云公司、亚泰公司、祥源公司三个法人之间的关系进行审查，该请求与本案无关，不予支持。本案所涉《国有土地使用权出让合同》是上诉人市国土局履行行政管理职能，以实现行政管理为目的而签订的行政合同，符合《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）中土地行政合同案由的规定，属于法院行政诉讼受案范围。根据国土资源部2002年7月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，市、县土地行政主管部门在国有土地使用权出让活动中，应依照城市规划职能部门对出让土地作出的规划，在出让公告和国有土地使用权出让合同等出让文件中，明确出让土地的容积率等规划条件。本案《国有土地使用权出让合同》中的容积率以“无内容”字样填写，且上诉人市国土局为被上诉人祥源公司办理《国有土地使用证》之前，城市规划部门以衡市规[2010]174号文件的形式，明确了合同所涉土地的容积率为3.2。故被上诉人祥源公司要求按照该文件确认合同中的容积率为3.2，应予支持。综上，上诉人市国土局的上诉理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人衡水市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 张竞择
审判员 孙晓燕
审判员 房军见
××××年××月××日
书记员 张静华