陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕行终103号
上诉人（原审原告）：张新红，男。
上诉人（原审原告）：杨衍俊，男。
上诉人（原审原告）：梁强，男。
上诉人（原审原告）：张红革，男。
上诉人（原审原告）：张继军，男。
被上诉人（原审被告）：陕西省西咸新区沣东新城管理委员会。住所地：陕西省西安市建章路***号。
法定代表人：康军，主任。
委托代理人：韩轲，陕西省西咸新区沣东新城管理委员会干部。
委托代理人：任玉龙，北京国枫(西安)律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：于海江，西安市人民政府法制办干部。
上诉人张新红、杨衍俊、粱强、张红革、张继军（以下简称张新红等五人）因诉被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管会）《关于对车张村经济体制改革完成情况确认的批复》（以下简称《批复》）及被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，不服西安市中级人民法院(2015)西中行初字第00220号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张新红、杨衍俊、粱强、张红革、张继军等五人，被上诉人沣东管会的委托代理人韩轲、任玉龙，被上诉人西安市政府的委托代理人于海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2013年3月18日，陕西省西咸新区沣东新城城中村改造办公室下发了西沣东城改发[2013]7号《关于三桥街道车张村列入综合改造计划的批复》。根据《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》(市政发[2005]92号)城中村改造按改制先行、改建跟进的原则，车张村开始启动村无形改造工作。同年4月28日，车张村在村委会会议室召开村两委会议，研究成立村无形改造工作领导小组(清产核资和经济体制改革工作领导小组)，正式启动了无形改造清产核资和经济体制改革工作。5月2日，车张村在村委会会议室召开村民代表会议，就村无形改造领导小组人员组成、工作职责及无形改造工作基本程序进行研究并形成决议。当日，该村在村委会院内发布了车张村股改第1号公告，将会议决议情况向村民进行了告知。7月30日，车张村在村委会会议室再次召开村民代表会议，分别就该村清产核资结果进行了研究确认，对村清产核资和经济体制改革工作方案(草案)进行讨论通过。8月6日，该村在村委会院内发布了车张村股改第2、3号公告，并就清产核资结果及经济体制改革工作方案(草案)向村民进行了公示。8月15日，车张村召开村委会会议，决定将村民代表会议讨论通过的村清产核资和经济体制改革工作方案(草案)提交村民会议进行表决。8月l7日，该村在村委会院内发布了车张村股改第4号公告，决定8月28日上午9时召开村民会议。8月28日，因村民会议到会人数未达法定人数，会议未能召开。车张村无形改造工作领导小组组织村民代表及村委会工作人员，采取入户发放“入户征求意见书(表决票)”形式，村民户代表征求意见。9月28日，经车张村无形改造工作领导小组会议确认，全村513户村民共有381户签字确认同意村清产核资和经济体制改革工作方案(草案)，不同意7户，其结果达到村民户代表三分之二以上参与过半数同意要求。当日，该村在村委会院内发��了车张村股改第5号公告，就入户征求意见结果及正式生效的村清产核资和经济体制改革工作方案向村民进行了公示。11月15日，车张村清产核资和经济体制改革方案经三桥街道办事处初审后上报沣东新城农林水工作局。2014年1月9日，沣东管理会农林水工作局根据三桥街道办事处的请示作出《批复》。2015年5月5日，原告张新红等五人认为《批复》与事实不符，向西安市政府申请行政复议，请求撤销《批复》。同年6月25日，西安市政府作出《行政复议决定书》，决定：维持《批复》。原告张新红等五人遂向本院提起诉讼。
原审认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项的规定。《批复》涉及的车张村经���体制改革完成情况，属于车张村经济体制改革工作的一项内容，亦是村民自治范畴,涉及全体村民的利益。张新红等五人以村民身份提起诉讼，主要理由概括起来有两点：一是认为征询村民户代表意见表不能真实反映村民的意见；二是意见表代替村民会议讨论通过的方式违法。对于集体经济组织清产核资和经济体制改革工作国家没有具体的法律规定，只能参照相应的地方性规范性文件。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条“城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。”第十九条“城中村集体经济组织应当根据清产核资结果，自行制定资产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。原���体经济组织的资产应当承担原村民的社会保险费用。”《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》第一条“城中村集体经济组织改制注册公司可遵循以下原则进行：(一)改造村的经济体制改革方案经村民会议(本村十八周岁以上村民的过半数或者三分之二以上的户的代表参加)应当到会人员的过半数通过，报所在区农业或农工部门依法审批(个别区部分改造村由街道办事处管理的，可由街道办事处直接审批)后由村民委员会(社区居民委员会)组织实施。”上述规定均是集体经济体制改革工作的主要政策依据，体现了保护全体村民的民主决策权利。沣东管会农林水工作局根据车张村村委会提供并上报的申报资料：《车张村经济体制改革方案》、《车张村新成立公司股东花名册》，以及三桥街道办事处《关于车张村经济体制改革工作方案的请示》作出的《批复》，只是对车张村经济体制改革完成情况的确认，以便车张村经济体制改革工作的顺利完成，并未给车张村设定新的权利与义务，符合法定程序。市政府的复议行为程序合法。张新红等五人起诉请求撤销《批复》及市政府《行政复议决定书》的理由不能成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军要求撤销陕西省西咸新区沣东新城管理委员会《关于对车张村经济体制改革完成情况确认的批复》西沣东农发[2014]3号的诉讼请求。二、驳回原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军要求撤销西安市人民政府《行政复议决定书》市政复决字[2015]93号的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军��担。
上诉人张新红等五人上诉称：（一）原审判决认定事实不清。被上诉人沣东管会作出的《批复》与事实严重不符，且程序违法，才向被上诉人西安市政府申请行政复议，请求撤销该《批复》。原审法院在审理查明关于车张村村委会在未召开村民会议的情况下，以“关于车张村清产核资结果及经济体制改革工作方案(草案)入户征求意见书(表决票)”的形式，对车张村清产核资结果及经济体制改革工作方案进行表决一节，车张村村委会向其申报材料，请求确认清产核资经济体制改革工作的完成情况。然而，沣东管委会在作出《批复》时却并未对上述车张村车张村清产核资结果及经济体制改革工作方案(草案)入户征求意见书(表决票)是否符合法律规定进行审查。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条规定：“城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。”被上诉人沣东管委会并未履行监督职能，也未进行全面审查，就作出了《批复》,给上诉人张新红等车张村全体村民的利益造成极大的损害。但原审判决未查明此节事实。（二）原审判决适用法律错误。原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条明显错误，应适用《行政诉讼法》第七十条第二款、第三款、第六款的规定。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：1.发回重审或判决撤销沣东管会的《批复》；2、发回重审或判决撤销西安市政府作出的行政复议决定书。两被上诉人承担上诉费。
被上诉人沣东管会答辩称：(一)原审判决认定事实清楚，适用法律正确。沣东管委会下属的农林水工作局针对三桥街办作出的批复行为，并未给上诉人张新红等车张村村民设定任何权利义务，是不具有强制力的行政指导行为。（二）车张村经济体制改革工作严格遵循了相关民主、公开程序，符合相关法律法规规定及规范性文件的要求。（三）《批复》所依据的申请材料有车张村村委会上报和提交，《批复》的作出符合相关法律法规的要求。（四）车张村经济体制改革工作的审批程序合法合规，不存在任何不规范的情形。请求驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人西安市政府答辩称：(一)行政复议决定程序合法。（二）行政复议决定适用法律正确。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条的规定，城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结��应当公示，并经村民会议确认。车张村清产核资结果和经济体制改革方案通过入户征求意见的方式，征求了三分之二以上村民意见，且获得了过半数村民的同意，其制作程序合法，内容适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，西安市政府维持了《批复》。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审对原审判决认定的事实予以认定。
本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项的规定。”《批复》涉及的车张村经济体制改革完成情况，属于车张村经济体制改革工作的一项内容，属于村民自治的范围。张新红等五人提起上诉的主要理由，一是认为征询村民代表意见表不能真实反映村民的意见，意见表代替村民会议讨论通过的方式违法；二是被上诉人沣东管委会并未履行监督职能，也未进行全面审查，就作出了《批复》,给上诉人张新红等村民的利益造成损害。对于集体经济组织清产核资和经济体制改革工作，国家没有具体的法律规定，只能参照相应的地方性规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”《西安市城中村改造管理办法》第十八条规定：“城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。”第十九条规定：“城中村集体经济组织应当根据清产核资结果，自行制定资产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。原集体经济组织的资产应当承担原村民的社会保险费用。”《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》第一条规定：“城中村集体经济组织改制注册公司可遵循以下原则进行：(一)改造村的经济体制改革方案经村民会议(本村十八周岁以上村民的过半数或者三分之二以上的户的代表参加)应当到会人员的过半数通过，报所在区农业或农工部门依法审批(个别区部分改造村由街道办事处管理的，���由街道办事处直接审批)后由村民委员会(社区居民委员会)组织实施。”上述规定均是集体经济体制改革工作的主要法律政策依据。沣东管会农林水工作局根据车张村村委会提供的《车张村经济体制改革方案》、《车张村新成立公司股东花名册》，以及三桥街办《关于车张村经济体制改革工作方案的请示》，依法作出的《批复》，只是对车张村经济体制改革完成情况的确认，以便车张村经济体制改革工作的顺利完成，并未给车张村设定新的权利与义务，且符合法定程序。西安市政府的复议行为程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。张新红等五人上诉请求撤销《批复》及西安市政府《行政复议决定书》的理由不能成立，依法应予驳回。其请求撤销原审判决或发回重审的理由也不能成立。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 高 璇