重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝04行终41号
上诉人（原审原告）杨宗成，男，汉族，1959年6月6日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
委托代理人付剑波，重庆森吉律师事务所律师。
委托代理人况万学，重庆晨曲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地重庆市石柱土家族自治县万安街道都督大道**号。
法定代表人阮斌文，该局局长。
委托代理人李江渝，该局法规科科长。
委托代理人秦见，该局社保科科长。
上诉人杨宗成因诉被上诉人石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称石柱县人社局）社会保险行政处理一案，不服石柱土家族自治县人民法院作出的（2016）渝0240行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人杨宗成的委托代理人付剑波、况万学，被上诉人石柱县人社局的委托代理人李江渝、秦见到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，石柱县人社局根据渝府发〔2005〕121号文件的相关内容，决定对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员在2005年12月31日前男年满60周岁、女年满50周岁的发放生活补贴，对2005年12月31日男未满60周岁、女未满50周岁的按现行政策规定参加养老保险。2007年11月，杨宗成填写了《集体企业职工登记表》，该表载明了职工姓名、企业名称，工作履历等基本信息，石柱土家族自治县南宾镇人民政府（以下简称石柱县南宾镇政府）在该表签署的意见是：申报属实，同意申报。石柱土家族自治县社会保险局签署的意见是：招工报劳动局审批。石柱土家族自治县劳动和社会保障局签署的意见是：根据市政府（2005）121号文件精神，同意补建职工档案。后杨宗成凭《集体企业职工登记表》到社会保险局办理养老保险手续并补缴了1993年3月之后的养老保险费。
2016年8月8日，杨宗成向石柱县人社局提交《连续工龄计算申请书》，要求石柱县人社局认定其在《集体企业职工登记表》中填写的1993年3月之前的工作时间（即1985年12月至1993年2月在镇属企业工作时间）为连续工龄，视为缴费年限。石柱县人社局受理之后，于2016年8月25日向杨宗成送达补正告知书。石柱县人社局启动调查程序，查询相关工作档案后于2016年9月12日作出处理决定，认定杨宗成未经劳动部门或其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工，其申请的工作时间不符合连续工龄认定政策，决定：“对申请人1993年3月以前的工作时间（1985年12月至1993年2月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限。”杨宗成收到石柱县人社局作出的处理决定之后，不服该处理决定，于2016年10月27日提起诉讼，要求撤销石柱县人社局作出的处理决定。诉讼中，石柱县人社局认可杨宗成从1985年12月至1996年12月在原石柱县华明贸易商行（镇属集体企业）的工作事实。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，石柱县人社局有对连续工龄认定的法定职权。本案的争议焦点一是《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？二是石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确？现分别评述如下：
一、《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？
关于《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是正式招工手续的问题。根据国务院关于《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发〔1986〕77号）第二条、第四条的规定，参照《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅〔2002〕232号）和《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）的规定，可见，计划经济时代下的企业招工，需要有计划招工指标，且必须经劳动主管部门审批录用并办理录用手续。1995年1月1日《中华人民共和国劳动法》（简称《劳动法》）颁布实施后，我国打破计划用工模式，全面实行劳动合同制。此后，劳动行政部门不再为用人单位办理招录用的相关手续，但企业录用职工后，要按照相关规定，到当地劳动行政部门登记备案、办理社会保险等手续。结合我国《劳动法》实施与用工制度改革背景，杨宗成提交的《集体企业职工登记表》应当理解为《劳动法》实施后，劳动主管部门为确认双方劳动关系，完善用工备案手续，方便职工参加社会保险所作。虽然石柱县人社局于2007年为杨宗成补建《集体企业职工登记表》，但并非劳动部门或其他有权机关批准招收劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。因此，《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案。
二、石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确？
关于石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确的问题。工作年限与视同缴费年限的连续工龄是两个不同的概念，工作年限是职工参加工作的实际工作年限，用于衡量职工劳动时间的长短。缴费年限是单位和职工同时按规定缴纳养老保险费的累计年限，用于衡量职工缴费时间长短，是计发养老待遇的依据之一。在实行养老保险个人缴费前的工作年限是否可以计算为视同缴费年限的连续工龄属于行政机关的政策性规定，而根据《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）第一条的规定：“企业按照有关规定招用临时工，在本企业连续工作期间，经劳动部门或其他有权机关批准招收为本企业劳动合同制工人或固定工的，其最后一次在本企业连续从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人或固定工后的工作时间可以合并计算为连续工龄。”本案中，《集体企业职工登记表》不是杨宗成被劳动部门批准招收为劳动合同制工人或固定工的招工审批手续，杨宗成也无证据证明其已被有权机关批准招收为劳动合同制工人或固定工，杨宗成认为其在镇属集体企业的工作时间应当认定为连续工龄的理由，缺乏法律依据。石柱县人社局依据渝劳社办发〔2006〕206号文件作出处理决定，适用规范性文件正确。
综上所述，石柱县人社局于2016年9月12日作出《关于杨宗成同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（石人社行处字〔2016〕第38号）的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨宗成的诉讼请求。本案受理费50元，由杨宗成负担。
上诉人杨宗成上诉称，1.一审认定杨宗成是临时工的证据不确凿，系捏造事实。杨宗成在一审时提交的证据能证明杨宗成系集体企业正式工，石柱县人社局未提供任何证据证明杨宗成系临时工，其应承担举证不能的责任，故一审法院将杨宗成认定为临时工是错误的。2.一审法院适用法律法规错误。渝劳社办发〔2006〕206号文件系对临时工工龄计算等问题进行的规定，而并无证据证明杨宗成系临时工，石柱县人社局在其作出的处理决定中适用该文件是错误的，已有证据证明杨宗成是集体企业正式工，对杨宗成的连续工龄计算应适用劳动部工资司[1965]中劳薪字171号文件的规定，一审法院适用法律法规错误。3.一审法院认定事实错误。一是错误确认《集体企业职工登记表》不是招工审批手续。石柱县人社局为杨宗成补建的《集体企业职工登记表》是根据石劳社文[2006]115号文件规定补建的，该文件规定没有原始招工手续的人员在规定时间内到石柱县人社局补办招工手续的，该局为前来办理招工手续的人员重新补建档案。石柱县人社局为杨宗成补建了档案，就一定为杨宗成补办了招工手续，故《集体企业职工登记表》的功能既是补办的招工手续，也是补建的职工档案。补办招工手续的效力与石柱县人社局要求杨宗成出具的原始招工手续没有本质区别，均是对已发生的客观招工事实的确认。二是错误认定杨宗成无证据证明其已被有权机关批准招收为劳动合同制工人或固定工。解除劳动关系协议书、《集体企业职工登记表》和石柱县人社局自认杨宗成从1985年12月至1996年12月在原石柱县华明贸易商行（镇属集体企业）工作的事实，证明杨宗成属被有权机关合法批准招收为劳动合同制工人或固定工，根据渝劳社办发〔2006〕206号文件规定，应当合并计算连续工龄。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销（2016）渝0240行初83号行政判决，依法改判撤销石柱县人社局作出的《关于杨宗成同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（石人社行处字〔2016〕第38号），一、二审诉讼费用由石柱县人社局负担。
被上诉人石柱县人社局辩称，1.上诉人杨宗成上诉称一审判决捏造事实，错误确认杨宗成是临时工的观点不能成立。杨宗成向石柱县人社局申请确认连续工龄时，因其提供的材料不齐或不符合连续工龄认定的要求，石柱县人社局书面告知其补齐经劳动部门或其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工的材料，但其并未在补正告知期内提供有效材料，石柱县人社局也到档案局和相关部门进行查找，但均未找到杨宗成的招工手续等相关的用工材料，故并无证据证明杨宗成当时是经过批准招收为正式工人的，其当时在企业的工作性质应属临时工。2.《集体企业职工登记表》并非招工手续，杨宗成该项上诉理由不能成立。该表不是杨宗成被招工进企业时形成的原始材料，而是石柱县人社局基于解决符合条件的原乡镇集体企业职工生活费和养老保险的目的才补建的职工档案，不具有行政审批性质，不能认定是有权机关对招工行为的批准，原审法院对此认定正确。3.杨宗成并未提供其进入企业时或在企业工作期间是否经劳动部门或有权机关招收为劳动合同制工人或固定工的证据，显然不符合连续工龄认定的情形，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，杨宗成的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审时，石柱县人社局向法院提交了以下证据：
第一组证据（证据材料）：
1.《集体企业职工登记表》及申请书。
2．《招工推荐表》、《招收职工审批表》、《招工合同制工人审批表》。
3.申请认定连续工龄事项的处理决定书。
4.连续工龄认定补正告知书送达回执。
5.申请认定连续工龄事项的处理决定送达回执。
6.石柱土家族自治县人民政府南宾街道办事处关于秦廷会等72人集体企业职工档案查询结果的复函。
7.石柱县档案馆的证明。
8.石柱县人社局档案管理信息中心证明。
第二组证据：
1．《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）。
2．《重庆市人民政府关于印发重庆市对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员实施生活补贴暂行办法的通知》（渝府发〔2005〕121号）。
3．《重庆市劳动和社会保障局重庆市地方税务局重庆市财政局关于印发<重庆市个人参加基本养老保险暂行办法>的通知》（渝劳社发〔2003〕47号）。
4．《重庆市人民政府关于印发<重庆市企业职工基本养老保险实施办法>的通知》（渝府办发〔2000〕48号）。
5．《重庆市劳动局关于印发<重庆市企业职工基本养老保险实施办法若干政策问题的处理意见>的通知》（渝劳办发〔2000〕261号）。
6．《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻渝府发〔2005〕121号文件有关问题的紧急通知》（渝劳社办发〔2006〕63号）。
补充证据：1.四川省人事厅、四川省劳动厅《关于在乡镇自办企业劳动时间不应计算连续工龄的复函》（川人福（1992）1号）。2.四川省人事厅《关于国家机关、党派、团体和全民事业单位工作人员连续工龄计算几个问题的通知》（川人工〔1988〕4号）。
杨宗成对石柱县人社局举示的证据质证意见如下：第一组证据：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但并非只是参保，补交养老保险，同时也是根据渝府发〔2005〕121号文件精神和石劳社文〔2006〕115号文件第三项规定，对没有原始招工手续的职工补办招工手续，重新补建的职工档案。证据2与本案不具有关联性，但是《集体企业职工登记表》同属石柱县人社局印制的，与其提供的三张表格具有同等效力。对证据3真实性无异议，但不具有合法性，石柱县人社局不计算连续工龄系认定事实错误，适用法律错误。证据4不具有合法性，送达方式不正确。对证据5真实性无异议，但不能证明石柱县人社局作出的处理决定合法。证据6不具有真实性，其与南宾街道函〔2016〕431号和南宾府文〔2007〕226号文件相抵触。对证据7-8真实性无异议，但不能否认《集体企业职工登记表》和南宾府文〔2007〕226号的真实性。关于第二组证据：对证据1三性无异议，但此文件第二项恰好证明集体企业的正式工，其1993年3月前符合国家规定计算连续工龄的工作时间视为缴费年限。对证据2三性无异议，但石柱县人社局处理决定未适用该文件，且其根据该文件规定精神补建了招工手续和职工档案。对证据3-5真实性、合法性无异议，但该文件并未规定集体企业职工1993年前的工作时间不计算连续工龄，不视为缴费年限。对证据6真实性、合法性无异议，但石柱县人社局作出的处理决定没有适用该文件，《集体企业职工登记表》是原石柱县劳动局补办的招工手续，补建的职工档案，与该文件规定并不矛盾。关于补充证据：对证据1真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联性，其作出的处理决定没有适用该文件，四川省的文件在重庆实施没有效力，杨宗成属于集体企业的正式职工，不存在后来正式成为国家机关、党派、团体、全民事业单位所有制员工。对证据2真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联性，石柱县人社局作出处理决定没有适用该文件，四川省和重庆市是同级的，该文件不能在重庆适用，石柱县人社局补办招工手续和职工档案，应当视为县级劳动部门招收录用。
原审时，杨宗成向法院提交了以下证据：
1.身份证。
2.处理决定书。
3.集体企业职工登记表。
4.南宾府文〔2007〕226号文件。
5.渝府发〔2005〕121号文件。
6.石劳社文〔2006〕115号文件。
7.(2016)渝04行终25号行政判决书。
8.其他材料。
9．《关于原南宾镇集体所有制企业职工补交社会养老保险后连续上访强烈要求计算连续工龄的函》（南宾街道函〔2016〕431号）。
石柱县人社局对杨宗成举示的证据质证意见如下：对证据1-2三性无异议；对证据3三性无异议，但是不能达到其证明目的，石柱县人社局未给其补建招工手续，而只是补建职工档案；对证据4有异议，石柱县人社局提供的渝劳社办发〔2006〕63号文件也能证明南宾镇不具有招工的权限；对证据5真实性、合法性无异议，但是不能达到其证明目的，石柱县人社局只是为其补建职工档案，而不是补建招工手续；对证据6的合法性、真实性无异议，但与本案不具关联性；对证据7真实性、合法性无异议，但是与本案无关联性，且该判决书并没有判决工龄问题；对证据8真实性无异议，但与本案不具关联性；对证据9真实性、合法性无异议，但与认定工龄无关联性。
原审法院根据杨宗成、石柱县人社局在原审中的举证质证情况作如下认证：
杨宗成举示的证据中，石柱县人社局对证据1真实性、合法性和关联性无异议，予以确认；证据2是被诉的行政行为，对其真实性予以认定，合法性将在判决理由中予以评述；石柱县人社局对证据3真实性、合法性和关联性无异议，予以确认；证据4系南宾镇政府发函证明杨宗成属于镇属企业职工，该事实与本案具有关联性，予以确认；证据5、6属于规范性文件，予以确认；证据7真实性、合法性无异议，但该判决是针对石柱县人社局已经被撤销的行政行为作出的裁判，该裁判结果对本案不具有既判力，不予确认；证据8证明杨宗成的工作经历，与本案具有关联性，予以确认；证据9真实性、合法性无异议，与本案具有关联性，予以确认。
石柱县人社局举示的证据：第一组证据中，杨宗成对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，予以确认。证据2与本案不具有关联性，不予确认。证据3与杨宗成举示的证据2一致，不再重复认证。证据4、5真实性、合法性、关联性无异议，予以确认。证据6真实性、合法性无异议，与本案具有关联性，予以确认。证据7、8是石柱县人社局作出行政处理过程中收集的证据，对其真实性、合法性和关联性予以确认。第二组证据中证据1-6均系规范性文件，予以确认。补充证据中证据1、2也系规范性文件，但该文件系四川省下发的文件，且石柱县人社局作出处理决定时并未引用，与本案缺乏关联性，不予确认。
以上罗列的杨宗成、石柱县人社局在原审时举示的证据，均已随案移送到本院。原审法院对该些证据的评判理由充分，予以支持。
二审中，上诉人杨宗成向本院提交了以下证据和依据：1.人力资源和社会保障部的历史演变材料。证明杨宗成在企业工作时劳动局还未成立，劳动机关不可能是招收工人的主体，石柱县人社局提出由劳动机关招收的才算工龄的观点是错误的。2.（1962）中劳薪字185号文件、（1964）中劳薪字218号文件、（1965）中劳薪字171号文件（注上诉方仅提供了上述三文件的文号，并没有提交文件复印件），其认为本案可以参照适用。石柱县人社局质证认为，对证1的三性无异议；证2中（1965）中劳薪字171号文件情形不适用于本案，其余二份文件因无文件不发表意见。本院经审查认为，杨宗成提交的证1不能达到其证明目的，且不属于二审新证据，不予采信，证2系规范性文件，不适用于本案。
本院二审审理查明，一审判决认定“石柱县南宾镇政府在该表签署的意见是：申报属实，同意申报。石柱土家族自治县劳动和社会保障局签署的意见是：根据市政府（2005）121号文件精神，同意补建职工档案”有误，应认定为：石柱土家族自治县人民政府侨务办公室在《集体企业职工登记表》中签署的意见是：情况属实。石柱土家族自治县劳动和社会保障局签署的意见是：同意。一审判决认定的其余事实属实，本院予以确认。
本院认为，上诉人杨宗成对被上诉人石柱县人社局作为该县社会保险行政部门具有对其连续工龄进行认定的法定职权无异议。本案的争议焦点是石柱县人社局对杨宗成作出的本诉处理决定是否合法。1995年1月《劳动法》颁布实施前，我国在特定历史时期的企业招用劳动合同制工人或固定工，须经县级及其以上的劳动行政主管部门审批录用并办理录用手续。根据国家计算连续工龄的规定，结合我市养老保险相关政策，城镇企业中经有权机关批准招用的劳动合同制工人或固定工，在1986年10月1日或1993年3月1日前的工作时间，一般应当认定为连续工龄，并视同社会养老保险的缴费年限。本案中，上诉人杨宗成1985年12月至1996年12月在原石柱县华明贸易商行工作，但杨宗成没有提交被劳动部门或其他有权机关批准招用为劳动合同制工人或固定工的材料，石柱县人社局经多方查找亦无涉及杨宗成的招工文件、招工登记和为企业劳动合同制工人或固定工的相关档案材料，杨宗成提供的解除劳动关系协议也并不能证明其是劳动部门或其他有权机关批准招用的劳动合同制工人或固定工。关于《集体企业职工登记表》，该表实质是劳动主管部门为杨宗成补建的职工档案，其目的是便于杨宗成参加社会养老保险，并非是批准或追认杨宗成为企业劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。综上，现无证据证明杨宗成是劳动部门或其他有权机关批准招收的企业劳动合同制工人或固定工。根据国家计算连续工龄的规定，《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）规定精神，杨宗成1985年12月至1993年2月在原石柱县华明贸易商行的工作时间不能认定为连续工龄，不计算为视同社会养老保险缴费年限。石柱县人社局作出的本诉处理决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。
综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人杨宗成的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨宗成承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
二〇一七年四月二十六日
法官助理 王 宏
书 记 员 龚红梅