湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行初73号
原告：蒋大荣。
原告：蒋德君。
原告：熊运高。
原告：熊运昌。
原告：熊运权。
以上五原告的共同委托诉讼代理人：刘汉红，湖南湘南律师事务所律师。
被告：永州市国土资源局。
法定代表人：黄海凇，该局局长。
委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。（特别授权）
委托诉讼代理人：危跃军，永州市国土资源局梅湾国土资源所所长。
被告：永州市人民政府。
法定代表人：易佳良，该市市长。
委托代理人：杨新群，永州市人民政府法制办工作人员。
第三人永州市冷水滩区上岭桥镇人民政府。
法定代表人：齐晓慧，该镇镇长。
委托代理人蒋卓，永州市冷水滩区司法局上岭桥司法所工作人员。
原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运高、熊运权不服被告永州市国土资源局不履行土地行政登记职责及永州市人民政府行政复议一案，于2016年7月1日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2016年6月1日向被告永州市人民政府及永州市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法由审判员曾辉担任审判长，与代理审判员龚建、人民陪审员贺桂平组成合议庭，于2016年8月23日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被告永州市人民政府法定代表人、永州市国土资源局法定代表人、第三人永州市冷水滩区上岭桥镇人民政府（以下简称上岭桥政府）法定代表人因事未到庭外，原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高及委托诉讼代理人刘汉红，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人杨新群，被告永州市国土资源局委托诉讼代理人郑安陵、危跃军，第三人永州市冷水滩区上岭桥镇人民政府委托诉讼代理人蒋卓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高于2015年12月11日向被告永州市国土资源局递交土地登记申请书，申请对其购买的土地进行行政登记。被告永州市国土资源局于2016年1月7日作出《永州市国土资源局会审会议纪要》（以下简称《会议纪要》），该会议纪要认为原告五人不符合办理土地行政登记条件，对五人的申请不予办理。原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高不服该会议纪要决定，于2016年1月27日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府于2016年6月20日作出永政复决字（2016）6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），该复议决定认为被告永州市国土资源局作出的《会议纪要》事实清楚，证据确实、充分，依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定维持《会议纪要》对原告五人“不予办理土地使用权登记手续”的内容。
原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高诉称：原告五人于1998年向第三人上岭桥政府购买的土地，购买手续合法，并交纳了土地出让金，且该土地在当时经过有关部门规划、建设、用地审批，被告永州市国土资源局以该地未办理规划和用地审批手续为由，不予办理土地登记错误。因此请求判令被告永州市国土资源局依法为原告五人办理国有土地使用权登记。
被告永州市国土资源局辩称：一、原告五人向第三人上岭桥政府购买土地，该土地上岭桥政府没有转让主体资格；二、第三人上岭桥政府在转让该土地时，并未依法取得土地使用权，未依法办理出让审批手续；三、根据《土地登记办法》的相关规定，原告五人不符合办理土地使用权初始登记条件；四、本案涉案土地已经被永州大道和湘江东路规划、占用，现经无法进行登记；五、会议纪要是内部公文，不是具体行政行为。
被告永州市国土资源局向本院提交如下证据：证据1、冷水滩市国土管理局城乡建设用地审批单，拟证明冷水滩市国土管理局于1993年12月29日上报零陵行政公署审批上岭桥乡政府修建沿江路征用土地29.7亩，其中耕地9.78亩；证据2、零陵行政公署国家建设征用土地审批单，拟证明零陵行政公署于1994年1月10日审批同意上岭桥乡政府征用竹塘村、吴家庙村土地，修建沿江路征用土地29.7亩，其中耕地为9.78亩；证据3、建设用地批准书，拟证明零陵行政公署于1994年1月10日为上岭桥乡政府修建沿江路颁发建设用地批准书，批准用地面积29.7亩；证据4、永州市国土资源局会议纪要第一期（总第676期），拟证明原告蒋大荣等5户购地问题于2016年1月7日经政府土地管理部门集体讨论研究决定：因该宗地未办理规划和用地审批相关手续，不符合土地登记条件，不予办理土地使用权登记手续；证据5、宗地图，拟证明原告所称的上岭桥乡政府转让的土地位置合计面积1552平方米，其中道路占用1293.32平方米。
被告永州市政府向本院提交了如下证据：证据1、行政复议申请书、身份证，拟证明复议申请依法受理；证据2、2016年1月7日《会审会议纪要》，拟证明复议申请依法审查受理；证据3、行政复议案件立案呈报表、中国邮政快递包裹，拟证明复议相关文书依法受理送达；证据4、复议案件延期审结请示、中国邮政快递包裹，拟证明复议程序合法；证据5、永政复决字（2016）第6号、中国邮政快递包裹。证明复议决定已依法送达。
原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高向本院提交了如下证据：证据1、原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高的身份证明，拟证明原告五人身份信息，原告主体合法；证据2、被告永州市国土资源局组织机构代码、第三人上岭桥政府组织机构代码，拟证明被告永州市国土资源局及第三人主体资格；证据3、冷政复字（1993）22号《关于批准修建沿江北路吴家庙至港子口段的批复》、冷市计发（1993）162号《关于同意沿江北路立项的批复》、冷地规编号128号《建设用地许可证》、1993年12月29日《冷水滩市国土管理局城乡建设用地送审单》、（1994）政土字第2号《建设用地批准书》、冷市计基（1994）60号《关于同意上岭桥段沿江北路指挥部修建临街门面的批复》、冷市计基（1994）61号《关于同意上岭桥段沿江北路指挥部修建商品住宅的批复》、征用土地补偿协议书（冷水滩竹塘村熊家小组、禾家冲小组），拟证明原告五人向第三人购买的土地已经过合法规划用地审批；证据4、第三人上岭桥政府与原告五人签订的《土地转让协议书》及原告五人交纳的土地出让金凭证，拟证明土地出让合同合法有效，原告五人已经履行相应义务；证据五、原告五人向有关部门提交的请求处理土地问题的报告、信访案件呈报表、土地登记申请书，拟证实原告五人已于2012年12月便申请处理土地问题，且2015年12月11日正式提出土地登记申请，被告永州市国土资源局没有履行法定职责。
第三人上岭桥政府没有提交证据。
经庭审质证，针对被告永州市国土资源局提交的证据，原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高对被告永州市国土资源局提交的全部证据没有异议，但被告所提交的证据不完整，没有如实反映事实。被告永州市人民政府对被告永州市国土资源局提交的全部证据没有异议。第三人上岭桥政府对被告永州市国土资源局提交的全部证据没有异议。
针对被告永州市人民政府提交的证据，原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高对被告永州市人民政府提交的全部证据没有异议。被告永州市国土资源局对被告永州市人民政府提交的全部证据没有异议。第三人上岭桥政府对被告永州市人民政府提交的全部证据没有异议。
针对原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高提交的证据，被告永州市国土资源局提出如下质证意见：对证据1、2、5没有异议；对证据3、4，该两类证据不能证明土地转让协议是有效的，也不能证明上岭镇政府取得了出让土地的土地使用权，与本案没有关联性，且对其真实性、合法性有异议，原告提供的证据没有原件。被告永州市人民政府针对原告所提出的证据，质证意见与被告国土资源局一致。
第三人上岭桥政府对原告所提交的全部证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：对被告永州市国土资源局提交的证据1,2,3,4，因原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高、被告永州市人民政府、第三人上岭桥政府没有异议，且符合证据的三性原则，本院予以采信；对证据5，被告被告永州市国土资源局当庭提出该证据内所作出的红线图系模拟作出，并不肯定是否准确，因此该证据本院不予采信。对被告永州市人民政府提交的证据，因原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高、被告永州国土资源局、第三人上岭桥政府没有异议，且符合证据三性原则，本院予以采信。对原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高提出的证据：证据1、2、5，因被告永州市人民政府、永州市国土资源局、第三人上岭桥政府没有异议，且符合证据三性原则，本院予以采信；对证据3、4，该证据与被告永州市国土资源局《会议纪要》查明事实一致，且该证据内容涉及本案涉案土地，与本案存在关联性，虽未经与原件核对，但该证据符合证据规则要求，本院予以采信。
经审理查明：1993年5月10日，原冷水滩市人民政府以冷政复字（1993）22号《关于批准修建沿江北路吴家庙至港子口段的批复》批准原上岭桥乡人民政府（现第三人上岭桥政府）修建沿江北路吴家庙至港子口段道路。1993年11月，原上岭桥乡人民政府在吴家庙村和竹塘村熊家组、禾家冲组征收集体土地105亩，1994年5月10日，原零陵地区行政公署签发（1994）政土字第2号《国家建设征（拨）用土地审批单》批准征地29.7亩。1994年6月28日，原冷水滩市计划委员会作出的冷市计基（1994）60号《关于同意上岭桥段沿江北路指挥部修建临街门面的批复》、冷市计基（1994）61号《关于同意上岭桥段沿江北路指挥部修建商品住宅的批复》，同意上岭桥段沿江北路指挥部在冷水滩沿江北路修建临街门面以及商品住宅的立项申请。1998年11月10日，第三人上岭桥政府分别与原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高签订《土地转让协议》，转让冷水滩沿江北路临街门面土地，其中蒋大荣购买332平米土地，交纳土地款20720元；蒋德君购买308平米土地，交纳土地款19280元；熊运昌购买296平米土地，交纳土地款18560元；熊运高购买328平米土地，交纳土地款20480元；熊运权购买288平米土地，交纳土地款18080元。双方签订《土地转让协议后》，原告一直未办理相关土地使用权登记手续。2012年12月，原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高向永州市城建开发投资有限公司、被告永州市人民政府、第三人上岭桥政府提交《请求尽快处理购地问题的报告》，请求为1998年11月10日向第三人上岭桥政府购买的沿江北路临街门面地办理土地使用权登记或者进行整体置换。被告永州市人民政府于2012年12月17日在《信访呈报》中批示“建议请市国土资源局商市城建投资公司按政策提交市土地问题协调处理领导小组研究”。2015年12月7日，原告五人向被告永州市国土资源局提交了土地登记申请书。2016年1月7日，被告永州市国土资源局形成《会议纪要》，该会议纪要认为因原告五人提出申请的土地未办理规划和用地审批手续，不符合土地登记条件，决定对原告五人提出的申请不予办理土地使用权登记手续。在会议纪要形成后已送达原告五人。原告五人不服该会议纪要作出的决定，于2016年1月27日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府于2016年6月20日作出永政复决字（2016）6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），该复议决定认为被告永州市国土资源局作出的《会议纪要》事实清楚，证据确实、充分，依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定维持《会议纪要》对原告五人“不予办理土地使用权登记手续”的内容。原告不服上述具体行政行为，遂向本院提起诉讼。
本院认为，本案争议的焦点为一、被告永州市国土资源局是否应当为原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高办理土地使用权登记；二、被告永州市国土资源局作出的《会议纪要》是否属于具体行政行为。
关于争议的焦点一，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”及第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”，本案中第三人上岭桥政府不是市、县人民政府土地管理部门，不能作为国有土地出让的合同签订者，因此本案原告五人与上岭桥政府签订的土地合同不是土地出让合同，应定性为土地转让合同。在本案涉及的土地转让中，第三人上岭桥政府虽于当时经过国土部门的建设用地审批，但并未进行土地使用权登记，因此第三人上岭桥政府无权转让本案涉案土地。
另根据《土地登记办法》第九条第一款（三）项及第十八条（一）项之规定，本案涉案土地使用权权属不明，应不予办理土地登记。被告永州市国土资源局不予办理原告的登记申请正确。因此，原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高提出的请求判令被告永州市国土资源局为其向第三人上岭桥政府购买的土地办理土地使用权登记的诉请，本院不予支持。
关于争议的焦点二，被告永州市国土资源局提出其作出的《会议纪要》系内部文件，不是具体行政行为的答辩意见，经查，该《会议纪要》虽由内部讨论作出，但其已经送达原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高，其内容已实质影响了原告五人的权利与义务，故该《会议纪要》是一种行政行为，具有可诉性。该答辩意见，本院不予采纳。
被告永州市国土资源局作为永州市国土资源管理部门，其负有为土地使用者办理土地使用权登记的法定职责，原告五人以永州市国土资源局为被告，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告五人向被告永州市人民政府申请行政复议，被告作为本案行政复议机关，主体适格。
根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”本院认证的证据证实，第三人向被告申请行政复议并未超过法定期限，被告依法进行受理，受理程序正当。另根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，被告在法定期限内作出复议决定，并依法送达当事人。综上，被告永州市人民政府作出《6号复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，程序正当，应予维持。
综上所述，被告永州市国土资源局作出《会议纪要》，决定对原告五人向第三人上岭桥政府购买的土地不予办理土地登记，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高的诉讼请求。
本案诉讼费用50元，由原告蒋大荣、蒋德君、熊运昌、熊运权、熊运高负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 曾 辉
代理审判员 龚 建
人民陪审员 贺桂平
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。