河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第8号
上诉人（原审被告）沧县人力资源和社会保障局。
法定代表人李永刚，局长。
委托代理人张培杰，河北张金龙律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）沧州惠民早餐工程餐饮有限公司。
法定代表人李殿国，董事长。
委托代理人张微，河北浮阳律师事务所律师。
原审第三人伏晓，男，1974年12月2日出生，汉族，住沧州市。
原审第三人王秀红，女，1974年4月27日出生，汉族，住沧州市。
委托代理人伏晓，男，1974年12月2日出生，汉族，住沧州市，系王秀红之夫。
原审第三人张德玲，女，1979年8月15日出生，汉族，农民，住沧县。
原审第三人穆伟，男，1987年6月20日出生，汉族，农民，住沧州市。
原审第三人齐伟，男，1982年5月22日出生，汉族，市民，住沧州市。
原审第三人苏国祥，男，1982年7月21日出生，汉族，农民，住沧县。
原审第三人冯东伟，男，1979年8月13日出生，汉族，农民，住河间市。
原审第三人张书军，男，1979年2月16日出生，汉族，住沧州市。
原审第三人张淑芬，女，1983年3月17日出生，汉族，农民，住沧县。
原审第三人王金升，男，1974年8月10日出生，汉族，农民，住沧县。
原审第三人张磊，男，1986年5月4日出生，汉族，农民，住内蒙古和林格尔县。
原审第三人张有权，男，1959年8月25日出生，汉族，农民，住内蒙古和林格尔县。
原审第三人张磊、张有权的委托代理人伏玉丽，1972年1月25日出生，汉族，住沧州市。
上诉人沧县人力资源和社会保障局因行政处理决定一案，不服河北省沧县人民法院（2013）沧行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沧县人力资源和社会保障局的委托代理人张培杰、被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司的委托代理人张微、原审第三人伏晓（也是原审第三人王秀红的委托代理人）、张德玲、穆伟、齐伟、苏国祥、冯东伟、张书军、张淑芬、王金升、张磊及张有权的委托代理人伏玉丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告沧州惠民早餐工程餐饮有限公司成立于2011年1月18日，法定代表人尹世祥，经营范围：中餐类制售；餐饮技术咨询服务。2013年1月14日，营业执照显示公司法定代表人变更为李殿国。2012年12月31日冯东伟等五人、2013年1月5日张德玲分别向被告沧县人力资源和社会保障局书面举报，称原告惠民早餐有限公司拖欠工资报酬迟迟不付。同年1月8日被告向原告下达了《询问通知书》，通知要求“惠民早餐有限公司于11日前派员到沧县劳动监察大队接受调查询问和报送与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明。不按本调查询问书要求报送书面材料的，我局将依法下达《限期改正指令书》，不依指令书要求办理的，将依法给予行政处罚”。并附注了需要报送的书面材料清单。同日，被告向原告送达了该通知书。逾期原告未派人员到被告处，也未提供需要报送的材料。同月14日、15日，第三人王金升、冯东伟和伏晓分别接受了被告的劳动监察大队执法人员的询问，并提供了12个人的全部欠工资报酬的证明。1月14日，被告对该拖欠工资案立案查处。同月16日，被告下达了沧劳社监令字（2013）第001号《劳动保障监察责令限期改正指令书》，责令原告单位“于2013年1月30日前将拖欠穆伟等12人工资贰拾万壹仟捌佰玖拾捌元整（201898元）支付给穆伟等12人。并将改正情况以书面形式报沧县人力资源和社会保障局劳动监察大队。逾期拒绝执行本指令将依法给予行政处罚”。并于同日向原告送达该指令书。同月31日，被告劳动监察大队对第三人王金升、冯东伟进行了询问，二人均称公司没有联系支付工资的事。同日，被告作出沧人社劳监处字（2013）第001号《劳动保障监察行政处理决定书》，限期原告单位三日内偿还所欠职工全部工资。并于同年2月1日依法向原告送达了该《处理决定书》。逾期原告未有人员到被告处。2013年4月26日，原告起诉来院，认为被告的处理决定依据不足，事实不清，证据不足，程序不当，要求法院依法撤销该处理决定书。
原审法院认为，依据《劳动保障监察条例》的规定，被告沧县人力资源和社会保障局具有主管行政辖区内劳动保障监察工作的权利，并具有相应的职责；拥有限期责令用人单位支付劳动者工资报酬的职权。被告在接受第三人对原告的举报后，没有对12个第三人进行调查核实，仅询问了部分第三人；没有对欠条及内容进行必要审查；没有对第三人伏晓出具欠条的身份资格和行为进行必要审查，程序上、事实依据上有瑕疵，属于事实不清、证据不足。故被告据此所作出的沧人社劳监处字（2013）第001号《劳动保障监察行政处理决定书》的具体行政行为，不予支持。原告起诉认为被告作出的处理决定事实不清，证据不足，程序不当，应予以撤销的诉讼请求，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第1目之规定，判决：撤销被告沧县人力资源和社会保障局于2013年1月31日作出的沧人社劳监处字（2013）第001号《劳动保障监察行政处理决定书》。
沧县人力资源和社会保障局不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、上诉人对被上诉人作出的行政处理决定所查事实清楚，一审法院对此认定错误。被上诉人对本案第三人欠薪事实确定无疑，并且对上诉人所依法下达的《责令限期改正指令书》没有提出任何异议。被上诉人既没有在限期内支付工资，更没有提出说明和异议，上诉人所作出的行政处理决定是完全合法的。二、上诉人对被上诉人作出的行政处理决定所提供的证据充分，一审法院对此认定错误。上诉人对第三人王金升、冯东伟、伏晓分别作了调查，并且此三人提供了被上诉人拖欠12个第三人工资报酬的全部证据。由于被上诉人拒不按照《询问通知书》和《限期改正指令书》等要求履行相关义务，所产生的不利于本身的后果只能自行承担。在当时的客观情况下，上诉人调查核实的证据不能认定为存有瑕疵。三、上诉人对被上诉人作出的行政处理决定程序正确，并无不当。在接到第三人的举报后，上诉人先后向被上诉人下达了《询问通知书》并告知了相应权利义务及后果。上诉人对第三人进行了询问，并审查了被上诉人拖欠第三人全部欠薪证据。立案后，上诉人依法下达了沧劳监令字（2013）第001号《劳动保障监察责令限期改正指令书》，送达后经调查得知被上诉人仍未履行相应义务，上诉人遂依法作出沧人社劳监处字（2013）第001号《劳动保障监察行政处理决定书》。综上，上诉人作出的行政处理决定提供的证据成立，认定事实清楚，适用法律法规正确，未违反法定程序。上诉人的行政行为既维护了第三人的合法权益，也体现了行政机关的行政执法的严肃性、公正性。上诉人作出《劳动保障监察行政处理决定书》既具备合法性，又具备合理性，请求上级人民法院依法撤销一审判决，对上诉人作出的行政处理决定依法维持。
被上诉人辩称：原审法院依据上诉人作出具体行政行为事实不清、证据不足、程序不当，予以撤销是正确的。应维持一审判决，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，应当驳回。
原审第三人伏晓等十二人辩称：沧县法院的判决没有根据事实，请中院根据事实依法判决。我们支持上诉人的上诉。
在法定的举证期限内，沧州市人力资源和社会保障局向原审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、2012年12月31日冯东伟等人的举报材料。2、沧劳社监立字（2013）第001号立案审批表。3、2013年1月8日《询问通知书》及送达回证（向被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司发出）。4、2013年1月14日对第三人王金升、冯东伟的询问笔录。5、2013年1月14日对伏晓的询问笔录。6、拖欠工资凭证（共26张，计款201898元）。7、2013年1月16日对被上诉人作出的沧劳社监令字（2013）第001号《责令限期改正指令书》及送达回执。8、2013年1月31日对第三人王金升、冯东伟的询问笔录。9、2013年1月31日对被上诉人作出的沧人社劳监处字（2013）第001号《劳动保障监察行政处理决定书》及送达回证。10、被上诉人设立登记的材料。11、法律依据。
被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司对以上证据的质证意见：证据1，没有报案人的身份证明，不能证明五位第三人的身份。且报案材料只有六位第三人，不是所列举的12人。上诉人称其他六人由王金升作为主要投诉人，但上诉人的陈述没有提交任何相关证明，证明王金升有权利、有义务代表其他六人举报。证据2，对二位监察人员刘光岐、杨振生的身份有异议，上诉人未提交相关人员的身份证明和执法证件。证据3，真实性不认可，询问通知书和送达回证载明代收人于文树，备注为“李殿国和刘智”，而在2013年1月8日李殿国和刘智并非公司的人员。证据4-5，对二位调查询问人杨振生、王超的身份有异议，上诉人未提交身份证件和执法证件证实二人有执法资格。对证言内容有异议，不认可。证据6，真实性不予认可，其中张淑珍的欠条未加盖公章。欠条大部分为伏晓所写，根据伏晓的陈述，其是证明人，而出具的是欠条。张淑珍与张淑芬姓名不一致。根据原审第三人提交的刘智所作证明及原审法院对各位第三人所做调查笔录，证实在欠条中加盖公司财务章的人应是刘智，但刘智加盖财务章的材料是工资报表，并非欠条。另刘智在公司没有任何职务，其没有权力使用财务章和公章。根据上诉人调查笔录，所有提交的欠条或证明的书写时间与实际出具的时间不一致，都是伏晓后期一次性书写的。根据欠条所载明的内容，也不符合常理，如：伏晓、王秀红、张德玲均是自己为自己出具欠条；齐伟的欠条显示公司曾支付过工资，只是欠2011年7月和2012年6、8、9月，而与另一张“欠2011年剩余工资”相矛盾；苏国祥、冯东伟和张德玲的欠条，欠工资时间、发工资时间也有悖常理，开本月工资而拖欠上月工资。证据7，形式上的真实性没有异议，但对是否送达、送达的方式和载明的内容不认可。证据8，询问人杨振生和王超是否具有执法资格有异议，对询问内容记载的真实性有异议。证据9，形式上的真实性无异议，对送达人的身份有异议。证据10，真实性无异议，但2013年1月14日，公司法人已经变更为李殿国。证据11上诉人依据劳动保障监察条例第二十六条第一项对被上诉人同时作出行政处理决定和责令限期改正指令书是违法的。总之，被上诉人不认可刘智是公司的职员，并非是谁办理工商登记，谁就是公司职员。张淑芬和张淑珍是否为同一人上诉人如何核实的。对上诉人提交的证据真实性、关联性、合法性均有异议。
原审第三人对沧县人力资源和社会保障局提供证据的质证意见：
伏晓的质证意见：支持沧县人力资源和社会保障局的意见。人社局对被上诉人作出处理时均调查我们各位第三人。人社局仅调查我一个人就可以，我就可以将事情完全说清楚。张淑珍在我公司登记时就说叫张淑珍，我们也没有看过身份证，但张淑珍和张淑芬确实是同一人。王金升有权利代理我们每个第三人，我们任何一个人都有权利代理全部第三人。
王金升的质证意见：欠条是真的，我只认识冯东伟、穆伟、苏国祥和齐伟，其他六人我不认识，我不认可代理其他人投诉，我只代表我自已。
张淑芬的质证意见：认可人社局的意见。我小名是张淑珍，身份证是张淑芬，都知道我叫张淑珍，没有人叫过张淑芬。
其他原审第三人质证意见：认可人社局的意见。
被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司向一审法院提交了公司的营业执照，证明在2013年1月14日公司法定代表人变更为李殿国。
上诉人沧县人力资源和社会保障局的质证意见：与本案的行政处理无关联性。被上诉人变更法人是2013年1月14日，记载和变更需要时间，上诉人对其进行处理和处罚时记载的法定代表人尹世祥无误。
原审第三人伏晓等12人质证意见是：同意人社局的意见。
原审第三人伏晓向一审法院提交证据：1、“刘智证明”一份（2013年9月3日），证实刘智和尹世祥授权我负责厂里的事务，刘智给各第三人盖章及李殿国交接的情况。2、2012年7月28日尹世祥与刘智、伏晓的协议一份，证明财务章是刘智加盖的和刘智的身份，其与李殿国、尹世祥商量将厂子转交给李殿国，委托我负责办理搬迁事宜。
被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司的质证意见是：对“刘智证明”真实性有异议，不能证明该证明是刘智所写，如果该证明真实也只证明加盖财务章的是工资报表，并非第三人手中的欠条。对协议的真实性有异议，没有出具尹世祥、刘智的身份证明，如果协议真实，该协议中伏晓的权限仅是生产基地的搬迁，没有负责生产、销售、物流。
上诉人沧县人力资源和社会保障局的质证意见：能够证明刘智是公司的管理层，其加盖公章的欠条有效。协议无异议。
原审第三人张淑芬向一审提交了派出所与村委会身份证明一份，以证明张淑芬和张淑珍系同一人。
被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司的质证意见是：该证明出具的时间是2013年6月21日，该证明也未列明张淑芬或张淑珍的身份证号码。如该证明真实，说明上诉人沧县人力资源和社会保障局在履行职务期间没有认真调查核实该案中的证据材料，也没有依据自已的执法权限进行调查核实。
上诉人沧县人力资源和社会保障局的质证意见：庭审中第三人已经对张淑芬和张淑珍进行说明，有瑕疵不能说明行政处理和行政处罚不正确。
原审第三人穆伟向一审提交了工作证两张，以证明其身份。
被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司的质证意见是：没有加盖公司的公章，无法核实真实性。
上诉人沧县人力资源和社会保障局的质证意见是：欠条均有被上诉人的公章，能够证实穆伟是被上诉人的职工。
沧县人力资源和社会保障局在二审审理中提交了2013年1月4日劳动保障监察举报（投诉）登记表，该表举报（投诉）人签名为“王金升”，在庭审中，王金升认可登记表的签字是本人签名，但称不代理其他人举报。被上诉人沧州惠民早餐工程餐饮有限公司认为：该登记表在一审时未提交，沧县人力资源和社会保障局称王金升代理其他人是一种推断。
经审理查明，二审查明事实与原审查明一致。
另查明，沧县人力资源和社会保障局在一审法定期限内并未向一审法院提交2013年1月4日劳动保障监察举报（投诉）登记表。
沧县人力资源和社会保障局在作出《劳动保障监察行政处理决定书》前，未向沧州惠民早餐工程餐饮有限公司进行告知。
伏晓向一审法院提交的“刘智证明”中称欠工资的员工为“于文树、冯东伟、齐伟、张书军、张有权、张磊、穆伟、苏国祥、伏晓、伏玉丽、王秀红、王金升”12人，这与沧县人力资源和社会保障局认定的12人存在不一致。张淑芬与张淑珍是否为同一人及其身份，沧县人力资源和社会保障局未进行调查核实，且张淑芬的“拖欠工资凭证”没有加盖沧州惠民早餐工程餐饮有限公司的相关印章。
伏晓在沧县人力资源和社会保障局所作的询问笔录中称其“2011年5月份负责物流和设备的维修，2012年3月1日负责公司全面工作。”“2012年9月16日公司停产没上班，10月底（李殿国）公司的现负责人不叫我干活了，离开公司。”，在此情形下沧县人力资源和社会保障局未对伏晓是否具备出具工资欠条的资格进行必要审查。
本院认为：根据《劳动保障监察条例》第十九条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”及原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十四条“对违反劳动保障法律的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当告知用人单位，听取其陈述和申辩；法律、法规规定应当依法听证的，应当告知用人单位有权依法要求举行听证；用人单位要求听证的，劳动保障行政部门应当组织听证。”之规定，沧县人力资源和社会保障局在作出处理决定前应当告知沧州惠民早餐工程餐饮有限公司拟对其作出行政处理决定，同时应告知沧州惠民早餐工程餐饮有限公司有陈述和申辩的权利，而本案中沧县人力资源和社会保障局未进行告知，其作出的处理决定程序违法。
原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十三条规定：对不能当场作出处理的违法案件，劳动保障监察员经调查取证，应当提出初步处理建议，并填写案件处理报批表。案件处理报批表应写明被处理单位名称、案由、违反劳动保障法律行为事实、被处理单位的陈述、处理依据、建议处理意见。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”在本案中，沧县人社局未向一案法院提供这一内部审批手续，应认定被诉具体行政行为违反法定程序。
根据《劳动保障监察条例》第十五条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（四）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；（五）、委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。……”及《劳动保障监察条例》第十八条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；……”之规定，劳动保障行政部门调查核实证据是其法定职责。在本案中沧县人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察行政处理决定书》写明了拖欠工资的人数及金额，但沧县人力资源和社会保障局仅对王金升、冯东伟、伏晓三人进行了调查询问，未对其他人是否存在被拖欠工资的事实进行调查，也未对拖欠工资凭证上所记载内容的真实性进行必要审查，故沧县人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察行政处理决定书》中查明“拖欠穆伟等12人工资201898元”的事实没有充分证据支持。原审法院认定被诉具体行政行为认定事实不清、证据不足并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年三月十一日
书 记 员 兰明慧