包头市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)包行初字第26号
原告杨晓奎，男，1953年8月15日出生，汉族，个体工商户，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
原告薛玉芳，女，1963年3月9日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
原告安丽，女，1965年6月25日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
原告安文峰（系安丽的父亲），男，1937年7月20日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。
原告张国军，男，1971年5月13日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人张洪玉（系张国军父亲），男，1943年11月4日出生，×××，汉族，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
原告张海军，男，1968年8月29日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人张洪玉（系张海军父亲），男，1943年11月4日出生，×××，汉族，住内蒙古自治区包头市。
委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
被告包头市青山区人民政府，住所地内蒙古自治区包头市青山区建设路189号。
法定代表人郭文焕，区长。
委托代理人吴杰，该区政府工作人员。
委托代理人刘弘宇，内蒙古天祺律师事务所律师。
被告包头市人民政府，住所地内蒙古自治区包头市昆都仑区钢铁大街29号。
法定代表人包钢，市长。
委托代理人白雪，包头市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人付方平，内蒙古天祺律师事务所律师。
原告杨晓奎、薛玉芳、安丽、安文峰、张国军、张海军六人不服包头市青山区人民政府房屋征收决定一案，向本院提起诉讼。本院于2015年5月26日受理后，向被告包头市青山区人民政府、包头市人民政府分别送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭于2015年7月28日公开开庭审理了本案，原告杨晓奎、薛玉芳、安丽及其六位原告委托代理人王令刚，原告张国军、张海军的委托代理人张洪玉，被告包头市青山区人民政府的委托代理人吴杰、刘弘宇，被告包头市人民政府的委托代理人白雪、付方平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告包头市青山区人民政府按照《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定，于2014年11月10日作出青府发[2014]60号征收决定，对包头市青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋依法实施征收。具体事宜如下：一、征收依据：包头市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及青山区国民经济和社会发展年度计划。二、征收目的：旧城改造。三、项目名称：幸福路2号街坊向阳农贸市场旧城区改造项目。四、征收范围：青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场（四至：东至哈达道、南至先锋道、西至幸福路、北至幸福路2号街坊住宅小区南墙）范围76户、84间商铺，商铺总建筑面积约2190.96平方米，净用地面积约25亩。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。五、起征时间：自本决定公告发布之日起开始正式实施房屋征收与补偿工作，45日内完成。六、征收部门：包头市青山区人民政府确定由青山区住房保障和房屋管理局作为房屋征收部门。七、征收与补偿工作实施单位：青山区住房保障和房屋管理局依法委托青山区城乡房屋征收中心作为房屋征收与补偿工作的实施单位。八、被征收人权利、义务：自本决定公告之日起六十日内，被征收人有权对本决定提起行政复议；自本决定公告之日起三个月内，被征收人有权提起行政诉讼。在房屋征收与补偿工作期限内，被征收人应当与征收补偿工作实施单位签订《征收补偿协议》，按照协议约定履行义务。九、自本决定公告之日起，任何单位、个人不得在房屋征收范围实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定的，承担相应的法律责任。十、征收办公地点设在原北重工学院院内二楼（向阳农贸市场南面）。十一、本决定自公告之日起执行。
原告诉讼请求：依法撤销被告包头市青山区人民政府2014年11月10日作出的《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》青府发[2014]60号；诉讼费由被告负担。事实和理由：第一，被告作出《征收决定》并非公共利益，是以旧城改造为名，实为商业开发，该行政行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，其行政行为的作出无法律依据；第二，被告作出《征收决定》程序违法，不符合包头市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及包头市青山区国民经济和社会发展年度计划。原告于2015年4月14日向包头市人民政府提起行政复议，包头市人民政府作出复议决定，维持《征收决定》。
原告提交的证据：证据一、原告房屋所有权证及身份证；证据二、包头市青山区人民政府青府发[2014]60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收决定》和包头市人民政府包府复决字[2015]3号《行政复议决定书》；以上两份证据用以证明原告符合主体资格。证据三、包头市青山区人民政府青府办发（2008）30号《青山区人民政府办公室关于成立向阳农贸市场拆迁领导小组的通知》。用以证明该地段的征收，在2009年已经存在拆迁程序，并由政府组成拆迁小组，不能再适用国有土地上房屋征收程序，作出征收行为。
二被告质证意见：对证据一房屋所有权证无异议；证据二征收决定和复议决定真实性、合法性无异议；证据三征收决定和行政复议决定都是2014年、2015年作出的，这份文件与本案所诉、所解决的问题没有关联性。
被告包头市青山区人民政府答辩意见：第一，被告作出的《征收决定》事实清楚，证据充分，主体合法，适用法律正确，程序正当，依法应当予以维持。第二，本次征收决定系旧城区改造项目，依法属于公共利益范畴。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施等落后地段进行旧城区改建的需要；”根据以上法律规定，结合市政府相关规划的批复可以看出本次征收工作属于旧城改建的需要，依法属于公共利益。第三，答辩人作出征收决定符合包头市国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划，城乡和专项规划。综上，请求人民法院依法查清事实，驳回原告诉讼请求。
被告包头市人民政府答辩意见与被告包头市青山区人民政府答辩意见一致。
被告包头市青山区人民政府和被告包头市人民政府提交的证据一致。具体如下：证据一、（2010）第0686号《建设工程规划要点通知书》；证据二、包房发（2012）102号《关于印发2012年全市国有土地上房屋征收计划的通知》；证据三、（2013）年200号《关于原青山区向阳农贸市场地块改造项目的审核意见》；证据四、青府文字（2013）600号《关于出具原青山区向阳农贸市场国有土地利用总体规划的审核意见函》；证据五、包国土资函（2014）1号《关于青山区向阳农贸市场改造项目是否符合土地利用总体规划情况的复函》；证据六、青府文字（2014）304号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》；证据七、包国土资字（2014）423号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的报告》；证据八、包房发（2014）267号《关于青山区向阳农贸市场改造项目实施国有土地上房屋征收与补偿程序审核意见的报告》；证据九、青发改字（2014）76号《关于出具青山区向阳农贸市场地块改造等项目纳入国民经济和社会发展计划审核意见的请示》；证据十、《关于原青山区向阳农贸市场地块改造等项目列入国民经济和社会发展年度计划的说明》；以上证据用以证明包头市青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场的房屋征收工作符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。作为旧城区改建项目已经纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。以上要件符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条相关规定。证据十一、社会稳定风险评估材料；用以证明该项目实施前已经依法作出社会稳定风险评估，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定。证据十二、《关于原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目调查被征收房屋产权人（使用人）征收意愿的情况说明》；用以证明征收意愿的调查情况，且同意征收的人数已超过半数以上。证据十三、《关于对青山区向阳农贸市场改造项目房屋征收补偿资金来源的说明》；证据十四、兴业银行出具的拆迁补偿安置资金证明；以上两份证据用以证明作出房屋征收决定前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。证据十五、《青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；用以证明补偿方案已经履行了征求意见的程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款的规定。证据十六、《关于召开青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场被征收商户征求意见座谈会的通知》；用以证明补偿方案已经履行了法定征求意见的程序并召开听证会，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定。证据十七、召开征求意见座谈会居民签到表；用以证明征求意见的会议有绝大多数居民的参与。证据十八、召开征求意见座谈会现场照片；用以证明征求意见的会议有绝大多数居民的参与。证据十九、《包头市青山区人民政府关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收决定的公告》；用以证明包头市青山区人民政府依法发布了征收决定的公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定。证据二十、包头市青山区人民政府《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收决定》（青府发[2014]60号）；用以证明包头市青山区人民政府依法作出过征收决定，内容及相关告知义务，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定。证据二十一、《包头市青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》；证据二十二、《包头市青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》等送达回执。用以证明关于补偿决定和补偿方案等材料虽然法律没有要求送达程序，但征收部门依然进行了送达。
原告质证意见：被告的所有证据均不具有合法性。证据一，真实性无异议，与本案无关联性，能够证实向阳农贸市场改造项目不能适用国有土地上房屋征收程序来征收，从2010年开始，该地块就是土地储备项目，不是所谓的旧城区改造。该份证据恰恰证实征收决定的违法性，规划已经发生变动。原有开发公司确定的是包头市佳禾房地产开发公司，征收从开始就是商业开发项目。证据二，真实性认可，与本案无关联性。该证据证明该项目是公共事业，是包头市佳禾房地产有限公司遗留商业项目，已依照商业项目进行拆迁，被告无权对商业开发项目实施商业拆迁作出征收决定。证据三，证实从立项开始就是土地储备项目，再次证实该项目实施的目的绝非公共利益或者旧城改造，更不应当由被告作出征收决定，被告不具备为土地储备、商业开发而作出征收决定的行政职权。证据四，区土地利用规划编制单位应该是市级人民政府，市国土资源局无权作出征收项目是否符合土地利用总体规划的函。证据五，包头市国土资源局不具备相应的行政职权。证据六，商业开发项目不得作出请示，市政府也没有权力作出批准。证据七，与被告的征收行为无关联性，还是证实该项目为商业开发，无关旧城改建。证据八，不具备合法性，征收类别不能随意改动，这种改动由土地一级开发而变成了旧城区改造，这是征收行为属性的改变，是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划都要重新审查。证据九，项目由土地储备转变为政府征收属于项目的更改，立项部门不能随意更改。证据十，未依法审查列入国民经济和社会发展年度计划对2014年度国民经济和社会发展年度计划执行所产生的影响。证据十一，没有将向阳农贸市场国有土地上房屋征收的合法性、合理性、可行性、资金是否充足、开发背景等事项深入、客观的进行评价。也证明该项目是商业开发项目。证据十二，不具备真实性，不符合客观实际。证据十三，不具备真实性。补偿资金数额不具备确定性、客观性，并证实原告房屋的市场价值是由被告确定，并不是按照被征收房屋的市场价值评估予以确定；被告实施征收应当由被告用财政资金对被征收人予以补偿，而不应当用企业资金实施征收；土地未依法招拍挂以前，建设单位已确定。证据十四，不能证实资金足额到位，专款存储。证据十五，不符合公共利益行政之目的。证据十六至证据十八，三份证据均不具备真实性、关联性。所谓座谈会并未对征收补偿方案征求意见，并未听取被征收人对房屋征收补偿方案的合理要求，座谈会也更不能代替听证会。证据十九、二十，被告在不具备作出征收决定法定要件的情形下，违反法定程序作出被诉行政行为：1、不是公共利益和旧城区改建之行政目的，纯粹是商业开发项目；2、不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；3、《青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》不合法；4、所谓的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，未广泛征求社会公众意见，未经过科学论证；5、未依法进行听证，论证征收补偿方案的合法性，不同意征收人的超过三分之二;6、没有立项批准文件。为了更好的实现资源配置，都需要立项规划文件，被告没有提供相应的文件。证据二十一，对于被征收人的停产、停业损失未确定补偿标准，属缺项，《青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》制定的补偿标准是预先确定好的，不合法、不公正、不合理。该《补偿方案》也未依法征求公众意见，未依法公布，也未依法修改。证据二十二，与本案无关联性。证据二十三，文件本身无异议，但是被告并未依据法律的规定作出征收决定。
经过庭审质证、证据交换，对原告、二被告提供的证据合法性、真实性本院予以确认。根据以上原、被告提交的证据和庭审笔录，可以证明以下事实：原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目位于包头市青山区先锋道北侧、幸福路东侧、哈达道西侧，总占地面积35.6亩，净地面积约25亩，地块东西长295米，南北长56米。该市场共有商户382间，面积约8929平方米。原告的商业用房坐落于改造项目范围内。该项目2009年由包头市佳禾房地产有限公司开发改造，包头市规划局为该项目下发了包规划管字（2010）第0686号建设工程规划要点通知书，该公司完成298间、面积约6611平方米商户的拆迁，剩余76户84间，面积约2190.96平方米未拆迁。2012年5月7日包头市住房保障和房屋管理局按照《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，对包括包头市青山区在内的市四区人民政府和稀土高新区管委会申报的2012年国有土地上房屋征收计划进行审核，编制了我市2012年国有土地上房屋征收计划，并经包头市人民政府批准同意，作出包房发（2012）102号《关于印发2012年全市国有土地上房屋征收计划的通知》。原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目在该计划中，项目类别为公共事业。2013年12月23日包头市青山区发展和改革局作出青发改字（2013）年200号《关于原青山区向阳农贸市场地块改造项目的审核意见》，认为该项目符合包头市青山区2013年国民经济和社会发展计划。包头市青山区人民政府于2013年12月24日向包头市国土资源局发出青府文字（2013）600号《关于出具原青山区向阳农贸市场国有土地上房屋征收与补偿项目房屋征收范围符合土地利用总体规划的审核意见函》，包头市国土资源局于2014年1月2日作出包国土资函（2014）1号《关于青山区向阳农贸市场改造项目是否符合土地利用总体规划情况的复函》，内容：该改造项目用地符合土地利用总体规划，该项目改造实施，要严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律、法规的规定，做好对原房屋所有权人的补偿安置工作，依法办理规划、用地等相关审批手续。包头市青山区人民政府为加大招商引资力度，采取有效措施解决包头市佳禾房地产有限公司遗留项目，于2014年8月7日向包头市人民政府作出青府文字（2014）304号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》，拟对包头市青山区向阳农贸市场改造项目组织实施国有土地上房屋征收工作，房屋征收资金由包头市巴黎房地产有限公司提供，被征收户全部原址回迁安置或货币补偿。包头市国土资源局根据市政府批转的青府文字（2014）304号请示，于2014年9月2日作出包国土资字（2014）423号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的报告》，建议同意该项目按照国有土地上房屋征收程序和市政府《关于进一步完善土地储备制度强化土地市场管理的通知》（包府发[2013]18号）精神，做好土地一级开发组织实施工作。包头市住房保障和房屋管理局根据市政府批转的《关于尽快启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》，于2014年10月28日作出包房发（2014）267号《关于青山区向阳农贸市场改造项目实施国有土地上房屋征收与补偿程序审核意见的报告》，审核意见：同意该项目房屋征收计划类别由公共事业更改为旧城区改造；该项目符合《包头市人民政府办公厅关于印发国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》（包府办发[2013]227号）规定的要件要求，同意拟由包头市青山区人民政府负责该项目国有土地上房屋征收与补偿工作。包头市青山区发展和改革局于2014年9月10日向包头市发展和改革委员会作出青发改字（2014）76号《关于出具原青山区向阳农贸市场地块改造等项目纳入国民经济和社会发展计划审核意见的请示》，包头市发展和改革委员会于2014年9月11日作出《关于原青山区向阳农贸市场地块改造等项目列入国民经济和社会发展年度计划的说明》，内容：包括该项目在内的三个项目已经列入包头市青山区2014年国民经济和社会发展规划。包头市惠民社会风险评估培训中心于2014年10月作出幸福路2号街坊向阳农贸市场改造项目社会稳定风险评估报告，风险等级为C级。包头市青山区人民政府于2014年6月25日向包头市人民政府作出《关于原青山区人民政府向阳农贸市场地块改造项目房屋征收补偿资金来源的说明》，该项目需征收补偿资金5000万元，由包头市巴黎房地产开发有限公司作为土地一级开发企业，提供了征收补偿基金兴业银行账户。被告包头市青山区人民政府对征收范围内76户居民中的71户进行征求意见。2014年9月10日包头市青山区住房保障和房屋管理局作出房屋征收补偿方案（征求意见稿），2014年10月6日包头市青山区城乡房屋征收中心下发《关于召开青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场被征收商户征求意见座谈会的通知》，于2014年10月8日上午9时在包头市青山区住房保障和房屋管理局召开征求意见座谈会，到会人员签字，相关部门对开会现场进行了拍照。2014年11月10日被告包头市青山区人民政府作出青府发（2014）60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》，并予以公告。同时，包头市青山区住房保障和房屋管理局作出《青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》，报经包头市青山区人民政府批复，送达原告。原告对征收决定不服，向包头市人民政府提起行政复议，包头市人民政府复议决定认为，被告包头市青山区人民政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，予以维持。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。包头市青山区人民政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定，被告包头市青山区人民政府提供的证据，能够证明原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目已经纳入包头市青山区2013年国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合包头市整体规划。该项目是为促进国民经济和社会发展而进行的旧城改建项目，符合公共利益范畴。被告包头市青山区人民政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿数额足额到位，专户存储，专款专用。对征收补偿方案召开座谈会进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限，并报经包头市青山区人民政府批复。被告包头市青山区人民政府对征收决定及时予以公告并载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被告包头市青山区人民政府为解决包头市佳禾房地产有限公司遗留项目，采取有效措施作出征收决定并不违反法律规定。综上，被告包头市青山区人民政府作出青府发（2014）60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告认为该项目属于纯粹的商业开发项目，不符合公共利益，没有事实依据。原告认为作出征收决定前没有立项，征收不合法，于法无据。原告提交的证据亦不能证明征收决定违法，对原告的诉讼请求应予驳回。被告包头市人民政府复议维持青府发（2014）60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨晓奎、薛玉芳、安丽、安文峰、张国军、张海军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 夏经坤
审判员 王雅琴
审判员 梁雪超
二〇一五年十月二十六日
书记员 谷天华
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。