湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终1306号
上诉人（一审原告）：谢月华，女，1953年1月9日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人：陈文浩，市长。
委托代理人：周军辉，长沙市国土资源局工作人员。
委托代理人：曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
原审第三人：长沙市国土资源局。住所地：湖南省长沙市劳动东路***号。
法定代表人：汪泽秋，局长。
委托代理人：周军辉，长沙市国土资源局工作人员。
委托代理人：曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
上诉人谢月华因与被上诉人长沙市人民政府行政批准、长沙市国土资源局收回土地决定案，长沙市中级人民法院于2014年11月25日作出(2014)长中行征初字第00098号行政裁定。谢月华不服，向本院提出上诉。本院于2015年3月9日作出（2015）湘行终字第39号行政裁定，撤销一审裁定，发回重审。长沙市中级人民法院于2016年8月9日作出(2016)湘01行初151号行政裁定，驳回谢月华要求撤销长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为的起诉。同日还作出(2016)湘01行初151号之一行政裁定，将谢月华要求撤销长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》案移送长沙市雨花区人民法院。谢月华不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原告谢月华诉称：原告通过向长沙市国土资源局申请信息公开告知书，知悉了长沙市国土资源局报经长沙市人民政府批准于2010年12月9日批准收回包括原告在内的合法持有的土地使用权（《关于收回国有土地使用权的决定》长国土资政发【2010】127号）。原告认为，被告长沙市人民政府批准的《关于收回国有土地使用权的决定》（长国土资政发【2010】127号）行为不合法，没有尽到合法审查、告知义务，没有事实和法律根据，程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益。2013年12月4日，原告向湖南省人民政府法制办申请行政复议，2014年7月15日，原告收到行政复议决定书仍不服，认为被告没有通知原土地使用人，没有对原土地使用人依法给予补偿，程序严重违法，现依法向法院提起行政诉讼，请予支持。
被告长沙市人民政府辩称：批准行为不是对外产生法律效力的具体行政行为，所以不是人民法院受案范围，请求驳回原告的起诉。
被告长沙市国土资源局辩称：本局的答辩意见跟长沙市人民政府的意见一致。
长沙市中级人民法院经审理查明：2012年3月31日，长沙市开福区人民政府发布了《关于长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘春路至营盘路段S16号地块）房屋征收决定公告》开政征字【2012】8号，原告谢月华的房屋被纳入征收范围。后原告谢月华通过长沙市国土资源局信息公开告知书，知悉了长沙市国土资源局报经长沙市人民政府批准于2010年12月9日批准收回包括原告在内的合法持有的土地使用权（《关于收回国有土地使用权的决定》长国土资政发【2010】127号）。2013年12月4日，原告谢月华向湖南省人民政府法制办申请行政复议，2014年7月15日，原告谢月华收到湖南省人民政府法制办邮寄送达的行政复议决定后，向该院起诉。开庭审理过程中，经过该院释明，原告谢月华将其诉讼请求分离为:撤销被告长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为;撤销长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》，同时将第三人长沙市国土资源局变更为本案被告。
长沙市中级人民法院审查认为：原告谢月华诉请撤销的长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定:“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。原告谢月华所诉的长沙市人民政府的批准行为已外化为长沙市国土资源局发布的《关于收回国有土地使用权的决定》，因此,原告谢月华所诉的长沙市人民政府的批准行为不属于行政诉讼的受案范围,不具有可诉性，应当予以驳回。原告谢月华的另一诉讼请求要求撤销长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》的行为，该行政行为具有可诉性，属于人民法院受案范围，根据行政诉讼法的管辖规定，该院已制作法律文书进行移送。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告谢月华要求撤销长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为的起诉。本案不收案件受理费。
谢月华不服，向本院提出上诉称：上诉人认为长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为和长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》是一个共同行政行为。一审认定“长沙市人民政府的批准行为己外化为长沙市国土资源局的《关于收回国有土地使用权的决定》”错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案属于人民法院行政诉讼受案范围。长沙市人民政府看似“批准”的行为，实为行政指令，只有同时撤销才能使行政相对人获得应有的法律救济。长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》为两个具体行政行为结合产生，单撤销一个“决定”势必还将留有一个空的“批准”行为，不利于确保行政行为严肃性。本案共同行政行为中诉撤销长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》由长沙市中级人民法院一并审理既便于法院查清事实、保证裁判统一性，又避免当事人诉累。因此，上诉人认为一审做出的驳回上诉人请求撤销长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为的起诉和将撤销长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》移送至长沙市雨花区人民法院审理的裁定有误。请求撤销：1、长沙市中级人民法院(2016)湘01行初151号和(2016)湘01行初151号之一行政裁定，并裁定由长沙市中级人民法院继续审理；2、撤销长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为；3、撤销长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》；4、本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人长沙市人民政府未作书面答辩。
原审第三人长沙市国土资源局未作书面答辩。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审经审理查明的案件事实本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，长沙市国土资源局报经长沙市人民政府批准后收回土地使用权，符合法定的程序。本次批准是长沙市国土资源局、长沙市人民政府以内部文件审签的方式进行的。《关于收回国有土地使用权的决定》对外署名的机关是长沙市国土资源局，并非长沙市人民政府。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。长沙市人民政府的批准行为属于内部行政行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围,不具有可诉性。故一审驳回上诉人要求撤销长沙市人民政府批准长沙市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》行为的起诉并无不当。另外，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条的规定，移送或者指定管辖裁定，不可以上诉。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一七年一月十六日
代理书记员 袁 璇