江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)苏民初字第00020号
原告：何伟忠。
委托诉讼代理人：涂勇，江苏创盈律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢文伟，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告：常熟市常昆工业园区管理委员会，住所地江苏省常熟市南新路11号。
法定代表人：张建强,该管委会主任。
委托诉讼代理人：华元，江苏华元民信律师事务所律师。
被告：常熟市国土资源局，住所地江苏省常熟市新世纪大道79号。
法定代表人：张俊华，该局局长。
委托诉讼代理人：华元，江苏华元民信律师事务所律师。
第三人：常熟市石油机械有限公司，住所地江苏省常熟市唐市镇万安街28号。
法定代表人:顾雪坤，该公司董事长。
第三人:常熟市常昆大酒店有限公司，住所地江苏省常熟市唐市常昆工业园区。
法定代表人:何伟忠，该公司执行董事。
原告何伟忠与被告常熟市常昆工业园区管理委员会（以下简称常昆工业园管委会）、被告常熟市国土资源局（以下简称常熟国土局）、第三人常熟市石油机械有限公司（以下简称石油机械公司）、第三人常熟市常昆大酒店有限公司（以下简称常昆大酒店）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年9月6日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。原告何伟忠的委托诉讼代理人涂勇、谢文伟，被告常昆工业园管委会、被告常熟国土局的委托诉讼代理人华元到庭参加诉讼，第三人石油机械公司、常昆大酒店经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
何伟忠向本院提出诉讼请求：1、请求判令常昆工业园管委会、常熟市国土资源局继续履行《常昆工业园区土地出让意向书》（以下简称《意向书》），办理88亩土地使用权证，并将土地使用权证交付给原告。2、请求判令常昆工业园管委会、常熟国土局未能向原告交付土地使用权证，导致常昆大酒店无法正常开业，造成相应营业损失和可得利益损失3亿元（参照国家旅游局统计资料，以及该区域同等规模四星级饭店的利润水平计算。暂向被告主张3亿元人民币）。3、本案诉讼费全部由常昆工业园管委会、常熟国土局承担。本案审理中何伟忠变更诉讼请求为：1、如无法办理涉案地块土地使用权证，请求判令常昆工业园管委会、常熟国土局赔偿各项损失共计3亿元，包括但不限于土地出让金、填土工程款、施工工程款、青苗补偿款、88亩土地折价款及酒店可得利益损失，按照四星级饭店平均营业收入标准计算10年。2、本案诉讼费全部由被告常昆工业园管委会、常熟国土局承担。
事实和理由：2002年5月18日，被告常昆工业园管委会与常昆大酒店共同签订《意向书》，约定常熟国土资源局将常昆工业园区B区常昆公路以西，新南桥以北，加油站以南，张家港以东共计88亩国有土地使用权出让给常昆大酒店使用，常昆工业园管委会负责全程办理土地出让、酒店开工建设、酒店开张所需的全部手续，以确保该饭店能正常开展经营活动。上述《意向书》签订后，常昆大酒店依约支付了土地出让金，并在上述土地开工前取得了常熟市发改委的批文以及常熟市城乡规划局颁发的建设用地规划许可证等。此后，常昆大酒店一期工程因客观原因暂停建设，常昆大酒店多次要求恢复施工，但项目至今未能启动。常昆工业园管委会、常熟国土局不仅未履行《意向书》约定的义务，为常昆大酒店办理交付土地使用权证，还将上述地块中的30余亩出让给石油机械公司。常昆工业园管委会、常熟国土局的上述行为导致常昆大酒店无法正常施工建设、开张营业，并被吊销执照，其行为已经构成违约。2015年5月5日，原告何伟忠与常昆大酒店签订《常熟市常昆大酒店有限公司项目权益转让协议书》，常昆大酒店已将该项目涉及的全部权益转让给何伟忠，何伟忠已取得该项目的开发权、经营权、收益权等一切权益，并有权行使相应的追偿权。
常昆工业园管委会辩称，一、原告主体资格不适格。1、常昆大酒店将《意向书》项下权利转让给原告违反法律相关规定。2、即使不违反法律规定，本案中土地使用权及项目开发权的转让属于合同权利义务的概括转让，转让也应当经被告同意，否则不能产生法律效力。二、合同未能履行或未能生效的责任在于常昆大酒店。1、《意向书》仅是意向并非正式的土地使用权出让合同。2、《意向书》签订后未能得到常熟国土局明确认可或追认的责任在于常昆大酒店。3、《意向书》签订后常昆大酒店仅仅向管委会支付了50万元土地出让金，其余款项常昆大酒店未支付。三、本案所涉土地使用权部分已由国土局出让给石油机械公司，剩余不到50亩土地据了解常熟国土局不再同意出让给常昆大酒店，所以本案《意向书》实际上已经无法继续履行或确定不能生效。四、原告诉请主张3亿元损失不能成立，常昆大酒店不能开张营业的责任在于其自身。五、本案已超过《中华人民共和国民法通则》规定的两年诉讼时效。综上，请求裁定驳回原告起诉或者驳回原告全部诉讼请求。
被告常熟国土局答辩称，一、常熟国土局没有授权常昆工业园管委会与原告签订土地出让合同。二、常熟国土局不追认常昆工业园管委会与常昆大酒店签订的《意向书》中涉及的土地出让内容。请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。
第三人常昆大酒店同意原告的意见，第三人石油机械公司未提交书面意见。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院经审理查明以下事实：
2002年5月18日，常昆工业园管委会为甲方与常昆大酒店为乙方签订《意向书》一份（常昆地批合（2002）第47号）。该《意向书》约定：一、土地出让的范围，甲方把常昆工业园区B区常昆公路以西，新南桥以北，加油站以南，张家港以东国有土地88亩使用权依法出让给乙方使用。建设用地使用权的地块位于详见建设用地规划红线图。其宗地位置与四址范围如甲乙双方确认的界址所示。二、土地出让年限及地价：本合同书项下的土地使用年限为70年，租期为2002年5月18日起至2072年5月17日止。土地出让金按40000元每亩结算。三、土地用途：1、乙方受让的58000多平方米土地，按照常昆工业园区的总体规划用于建设常昆大酒店及配套（别墅区域）。2、乙方分户转让土地使用权，甲方不再收取土地转让金，并准予办理分户土地使用权证。四、土地出让前期工作及相关事宜：甲方负责出让地块“五通一平”工作（五通即路通、电通、给排水通、电讯通、煤气管接通，一平即场地平整）。1、甲方负责拆除乙方地块内的地上和地下的一切建筑物（包括电线杆、电话线杆等）。2、平整土地其地面标高达到海拔3.6米高。3、甲方负责园区内乙方红线图外侧主、支干道路建设。4、电、给排水、排污、电讯按批准的规划图要求通到各生活服务业务配套设施门口。5、甲方负责河岸堤坝工程和绿化工程建设。6、甲方负责常昆公路北侧30米绿化带及通公路之道路建设。五、优惠政策：1、乙方享受免交基础设施建设配套费，减免自来水增容费，减免供电增容费。2、除国家、省规定收取的规费外，其他地方性收费一律免收。3、乙方除享受国家、省新办企业优惠政策外，可享受工业园区内地方扶持的“二免三减半”（留城部分财政转移支付）的税赋优惠政策。4、乙方转让土地使用权给个人或企业，受让者同样享受以上各点优惠政策。六、双方权利与义务：双方签约后，甲方负责办理涉及批租土地手续的相关事项，确保乙方领取土地证，并提供建设管理等服务，确保乙方项目按时实施。乙方在批租土地上新建建筑物，须按规定办理报批手续。七、土地出让金总额及支付方式：乙方确认土地出让金价格，总额为352万元。双方签约后七天内交付批租总额计人民币160万元。余款在乙方领到土地使用权证时全部付清。八、其他事项：1、该宗土地出让合同书经有权一级人民政府批准后，乙方与常熟国土局签订国有土地使用权出让合同，并在甲方帮助下办理领取土地证手续。2、本合同书未尽事宜，依据有关法律、法规、政策，双方协商一致后解决。3、本合同书附件：甲方（代理方）授权批租文件；常昆工业园区国有土地出让意向书（常昆地批合（2002）第35号）；投资意向书；建设用地规划红线图。九、本合同书经甲乙双方签字盖章后生效。合同书正本四份，甲乙双方各执两份。上述协议常昆工业园管委会、常昆大酒店的法人代表均签字并加盖单位公章。上述协议载明土地使用权出让方为常熟国土局，代理方为常昆工业园管委会，但常熟国土局未在该份协议上签字、盖章。原告举证中共常熟市委、常熟市人民政府于2001年5月15日下发的《关于将常昆工业园区、昆承工业园区列为市级开发区的通知》，该通知规定“保证两园区工业建设用地需要；园区内建设、规划、收费、管理授权园区管委会负责，实行封闭运行。”原告何伟忠据此主张常昆工业园管委会有代理土地管理部门出让土地的权利。被告常昆工业园管委会对此不予认可，被告常熟国土局认为应由国土部门签订土地出让合同。
原告还主张2002年4月24日在上海招商引资会议上，常昆大酒店法定代表人何伟忠与常昆工业园管委会负责人签订了正式的土地使用权出让合同文本。被告常昆工业园管委会对此不予认可，且认为与双方2002年5月18日签订《意向书》相矛盾。
本院还查明，上述协议签订之前，即2002年4月22日，常昆大酒店支付常昆工业园管委会本案所涉土地的款项50万元。对于其余土地款302万元，原告何伟忠主张系通过常昆大酒店自行负责土地平整的事宜产生的工程款折抵《意向书》约定的剩余土地款。被告常昆工业园管委会、常熟市国土局对此不予认可。
2002年4月4日，常昆工业园管委会向常熟市城乡规划局报告称常昆大酒店设施建设的地块经市国土资源局同意，进行竞标拍卖获得土地使用权，请市规划主管部门出具拍卖地块红线图。
2002年6月7日，浙江省东阳市建筑总公司在浙江省建设厅办理了浙江省建筑企业出省施工登记表，工程名称为常昆大酒店，建筑面积27000平方米，承包金额为2800万元。2002年6月8日常昆大酒店举行了开工典礼。
2002年6月10日，常昆工业园管委会向常熟市建设局请示称，常昆大酒店有关报建手续尚缺部分材料，希望常熟市建设局允许先行试打桩，然后再补齐相关手续。
2002年6月19日，原常熟市发展计划委员会下发《关于常熟市常昆花园大酒店一期工程项目的批复》，该批复规定常昆大酒店一期工程建筑面积24000平方米，一期工程估算土建投资4980万元，资金由常昆大酒店自筹解决，工程建设年限2002年-2003年。
2002年6月25日，常熟市城乡规划局向常昆大酒店颁发了涉案地块的建设用地规划许可证，载明用地面积31170.6平方米。
本院再查明，常昆大酒店于2002年4月8日开业，股东为何伟忠、王荣良，其中何伟忠出资134.4万元，王荣良出资为33.6万元。常昆大酒店法定代表人何伟忠因涉嫌挪用资金罪，2002年8月22日被刑事拘留，2003年4月28日被浙江省上虞市人民法院判处有期徒刑五年。2003年5月26日，东阳市建筑总公司以常昆大酒店为被告向常熟市人民法院提起诉讼，请求判令常昆大酒店支付工程款122800.5元。2003年11月26日常熟工商行政管理局出具行政处罚决定书一份，吊销常昆大酒店的营业执照。2004年3月10日常昆大酒店被吊销营业执照。被告据此主张未能履行《意向书》的责任应由常昆大酒店自行承担。
针对《意向书》的履行情况，审理中原告何伟忠还提交了沙玉勤的证明一份并申请沙玉勤出庭作证，证明常昆大酒店已经通过土地平整工程款折抵的方式向常昆工业园管委会支付352万元土地出让金，并额外支付青苗补偿款等共计9万余元，之后因常昆工业园管委会未能将相关手续交给常昆大酒店，导致常昆大酒店停工，常昆大酒店多次沟通协调均未能妥善处理。被告常昆工业园管委会、常熟国土局对于沙玉勤的证言真实性不予认可。被告常昆工业园管委会举证石喜、王维良、龚建林所作的调查笔录一份，证明沙玉勤的证词中称土方计价折抵352万元与事实不符。被告常昆工业园管委会还举证涉案土地2008年5月、2013年10月、2015年11月卫星图三份。证明常昆大酒店根本没有在涉案土地进行土地平整等工作，原告认为以土地平整款折抵土地出让款不能成立。被告常昆工业园管委会还举证鱼塘填土施工合同以及相应的收款收据、填土区域示意图，证明涉案土地到目前为止除了出让给石油机械公司以外的部分，其他土地都是由沙家浜镇所在村委会填土平整。被告常昆工业园管委会还举证工程结算书一份，证明出让给石油机械公司的土地由该公司在2013年出资平整完成，同常昆大酒店没有关系。原告何伟忠对于被告上述证据的真实性不予认可。
原告何伟忠还提供了曾任常昆工业园区管委会副主任俞根元的谈话笔录一份，证明常昆工业园管委会代表常熟市国土局与常昆大酒店之间于2002年依法建立土地使用权出让合同关系约定将88亩土地使用权出让给常昆大酒店，之后常昆大酒店按约支付50万元土地出让款，常昆工业园管委会按照常昆大酒店平整的土方给予补偿并抵扣了剩余的土地出让款。原告还提供了2014年4月18日何伟忠与曾任常熟市政协主席王伟民、俞根元的电话公证通话录音一份，证明上述事实。
经原告何伟忠申请，本院对俞根元进行了调查，俞根元陈述常昆大酒店事宜具体由王伟民、范建国负责，协议是范建国签的，具体合同文本未看过，常昆大酒店土地平整事宜不是其负责，其不清楚。关于办理土地证的程序其陈述系由管委会招商引资进来，管委会签完协议后，管委会将钱给国土局后再办证。对于俞根元接受本院的调查笔录，原告质证认为与其证明目的一致，证明土地出让金通过土地回填方式冲抵。被告常昆工业园管委会质证认为俞根元陈述常昆大酒店事宜不是其负责，具体情况其不清楚是客观的。
原告何伟忠还申请本院调取了常熟市规划局保存的常昆大酒店用房的村镇用地审批资料档案一份，内容主要是市城乡规划局出具了村镇建设用地审批会办单，并出具了规划红线图，证明常昆大酒店用地手续合法，用地经过国土局、规划局审批，常昆大酒店已经取得土地使用权。被告常昆工业园管委会对于规划档案的真实性没有异议，但认为常昆工业园管委会向市城乡规划局打了报告，但实际没有与国土局签订土地出让协议。
2013年1月25日，常熟市国土局与石油机械公司签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，将涉案地块中的20000平方米出让给石油机械公司，土地出让价款612万元。原告何伟忠提供国家旅游局网站2011-2013年全国星级饭店情况表一份，主张依据平均营业收入作为计算3亿元可得利益的依据。
2015年1月13日，常昆大酒店、何伟忠、王荣良曾向本院提起诉讼，请求判令：一、常熟国土局、常昆工业园管委会继续履行《意向书》，为起诉人办理《意向书》约定出让的土地使用权证；二、常熟国土局、常昆工业园管委会赔偿起诉人延迟办理土地使用权证造成的可得收益损失1亿元；三、诉讼费用由常熟国土局、常昆工业园管委会承担。本院作出(2015)苏民诉初字第00001号民事裁定，认为何伟忠、王荣良不是适格原告，常昆大酒店提起的诉讼标的超过本院级别管辖标准，对常昆大酒店、何伟忠、王荣良的起诉不予受理。
2015年5月5日，常昆大酒店与何伟忠签订了《项目权益转让协议书》一份，该协议约定：一、常昆大酒店拥有的坐落于常熟市常昆工业园项目的88亩国有土地的土地使用权以及建酒店工程，项目地址位于：常昆工业园区B区常昆公路以西，新南桥以北，加油站以南，张家港以东共计88亩。二、由于常昆大酒店资金缺乏等问题，目前项目暂停建设，公司被工商部门吊销。三、常昆大酒店同意将该项目涉及的全部权益转让给何伟忠。自本协议签订之日起，何伟忠取得该项目的开发权、经营权、收益权等一切相关权益，并有权行使相应的追偿权。同时，该项目涉及的全部开发费用将由何伟忠自行筹资建设。四、上述项目涉及的税费由何伟忠取得项目收益后自行缴纳。五、本协议一式四份，双方各持两份，自双方签字盖章之日起生效。如发生争议无法协商调解，则由法院裁决。该协议签订后常昆大酒店、何伟忠向常昆工业园、常熟市国土局、常熟市石油机械公司寄送书面通知，通知载明“常昆大酒店已将坐落于常昆工业园区项目的88亩国有土地的土地使用权以及在建酒店工程涉及的全部权益（债权）转让给何伟忠，包括但不限于上述项目的开发权、经营权、收益权、追偿权等权利”。被告常昆工业园管委会质证认为，项目转让违反法律规定，应属于无效，转让通知未收到。
以上事实有原告提供的《意向书》等十四组证据以及被告提供的八组证据、证人证言、本院调查证据予以证实。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原告主体资格是否适格；二、本案所涉的《意向书》性质及效力如何认定；三、原告主张赔偿营业损失、可得利益等各项损失3亿元理由是否充分。四、本案是否超过诉讼时效。
关于争议焦点一，本院认为，2002年5月18日，被告常昆工业园管委会与第三人常昆大酒店共同签订《意向书》，该《意向书》是双方真实意思表示，针对双方的权利义务约定明确，直接约束常昆工业园管委会与常昆大酒店。该《意向书》抬头虽载明常昆工业园管委会系代理常熟市国土局，但是常熟国土局并未在该《意向书》上签字盖章，对于常昆工业园管委会的签约行为也未予追认，因此认定本案《意向书》的签订主体仍应为常昆工业园管委会与常昆大酒店。2015年5月5日，常昆大酒店与何伟忠签订了《项目权益转让协议书》一份，虽然常昆大酒店尚未实际取得土地使用权证，但是该《项目权益转让协议书》的内容表明常昆大酒店已将坐落于常昆工业园区项目的88亩国有土地的土地使用权以及在建酒店工程涉及的全部权益（债权）转让给何伟忠，包括但不限于上述项目的开发权、经营权、收益权、追偿权等权利并未涉及合同义务的转让，不需常昆工业园管委会的同意，且何伟忠已经通知了常昆工业园管委会并向本院提起诉讼。因此何伟忠作为常昆大酒店相关权益受让人，与本案有利害关系，有权提起对常昆工业园管委会的诉讼，其主体资格适格。
关于争议焦点二，本院认为，结合本案所涉《意向书》的内容分析，该《意向书》的主要内容涉及出让土地的范围、年限、价格、土地交接前的前期工作，其本质属于土地使用权出让合同。由于涉及土地出让的本约只能由享有土地出让权利的常熟市政府土地管理部门与受让人签订，预约合同的主体和本约的缔约主体应当一致。根据原告提供的现有证据，本案中原告并未举证证明常熟国土局并未对土地出让意向书进行追认以及签订正式的土地出让合同，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，常昆工业园管委会无权签订土地使用权出让合同，其签订的《意向书》不能认定为土地使用权出让合同的预约，其效力应属于无效合同。
关于争议焦点三，因《意向书》为无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当承担相应的赔偿责任。关于原告主张酒店营业损失、可得利益损失的问题，鉴于本院认定合同无效，常昆大酒店开工停工后，原告对于兴建酒店并未后续投入，且涉案酒店并未开张营业，其能否获得收益尚有不确定性。此外，常昆大酒店也未充分举证证明其交付剩余土地出让金，常昆大酒店由于自身原因被吊销营业执照，企业处于非营业状态，故对原告要求鉴定酒店可得收益损失以及土地增值损失本院不予支持。因此对于原告主张的该部分损失本院不予支持。对于原告缴纳的50万元土地出让金，因为合同无效，常昆工业园管委会应予承担返还责任并支付利息。对于原告其他土地平整的损失，因为沙玉勤的证言未有其他证据相互佐证，俞根元接受本院调查时亦表示相关事宜不清楚，原告也未能举证平整土地的具体工程量以及工程价款支出情况。原告主张通过土地平整的方式支付土地出让款302万元证据不足，对此本院不予支持。对于原告主张的工程投入的损失问题，鉴于常昆工业园管委会向相关行政主管部门协调，常昆大酒店取得了建设用地规划许可证，常昆大酒店已举行开工典礼进行打桩，其前期投入损失客观存在，常昆工业园管委会对于造成该损失具有过错，结合东阳建筑总公司起诉常昆大酒店主张122800.5元工程材料款以及常昆工业园管委会亦认可常昆大酒店已开始打桩的等事实。据此本院酌定常昆工业园管委会赔偿常昆大酒店前期工程投入损失50万元。
关于争议焦点四，本案是否超过诉讼时效的问题。本院认为，涉案常昆大酒店项目一直处于停滞状态，涉案地块直至2013年1月25日才将其中的20000平方米出让给石油机械公司。此时应视为常昆大酒店知悉权利受到侵害，常昆大酒店于2015年1月13日向本院提起诉讼，本院裁定驳回起诉后，2015年9月6日，何伟忠向本院提起诉讼未超过《中华人民共和国民法通则》规定的两年诉讼时效。
综上，因常昆工业园管委会、常昆大酒店签订的《意向书》无效，原告主张营业损失、可得利益损失，本院不予支持。对于原告主张的土地出让金50万元及利息损失、部分工程投入损失，本院予以支持。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百四十四条之规定，判决如下：
一、被告常熟市常昆工业园区管理委员会于本判决生效后十日内返还何伟忠人民币50万元及相应利息，利息从2002年4月22日到实际给付之日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算；
二、被告常熟市常昆工业园区管理委员会于本判决生效后十日内赔偿何伟忠人民币50万元；
三、驳回原告何伟忠的其他诉讼请求。
如果当事人未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费1541800元，由原告何伟忠负担1400000元，由常熟市常昆工业园区管理委员会负担141800元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。
审判长 高 洪
审判员 秦岸东
审判员 陈 丽
二〇一六年十二月十五日
书记员 万丹丹