新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
(2014)水行初字第16号
原告：新疆星云房地产开发有限公司，住所地乌鲁木齐市新市区南三路附2号星云商住楼1-1-501室。
法定代表人：周新桥，新疆星云房地产开发有限公司总经理。
委托代理人：李中旭，男，汉族，1972年11月15日出生，新疆星云房地产开发有限公司法律顾问。
委托代理人：汪丽华，女，汉族，1985年7月25日出生，新疆星云房地产开发有限公司法律顾问。
被告：乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市碱泉街一号。
法定代表人：姬向东，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）局长。
委托代理人：张红，女，1973年3月13日出生，乌鲁木齐市国土资源局市场管理处副处长。
委托代理人：牛志江，男，汉族，1969年10月2日出生，乌鲁木齐市国土资源局政策法规处副处长。
被告：乌鲁木齐市人民政府，住所地乌鲁木齐市南湖东路30号。
法定代表人：伊力哈木*沙比尔，乌鲁木齐市市长。
委托代理人：孙瑜，女，1973年11月3日出生，乌鲁木齐市人民政府法制办公室行政复议处干部。
第三人：新疆新平房地产开发有限公司，住所地乌鲁木齐市伊宁路89号。
法定代表人：魏新生，新疆新平房地产开发有限公司总经理。
委托代理人：张洪，新疆广翼律师事务所律师。
原告新疆星云房地产开发有限公司（以下简称星云公司）与被告乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）（以下简称乌市土地局）、被告乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌鲁木齐市政府）、第三人新疆新平房地产开发有限公司（以下简称新平公司）土地行政确认一案，原告星云公司向新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院提起行政诉讼。2014年1月14日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2014）乌中行辖字第2号行政裁定书，裁定本案由我院管辖。本院2014年1月27日受理后，向被告乌市土地局、被告乌鲁木齐市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告星云公司的法定代表人周新桥及委托代理人李中旭、汪丽华，被告乌市土地局的委托代理人牛志江，被告乌鲁木齐市政府的委托代理人孙瑜，第三人新平公司的委托代理人张洪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告乌市土地局于2012年12月20日作出乌国土资函[2012]1382号《通知》，决定收回原告星云公司及第三人新平公司共有的国有土地使用权6317.54平方米，撤销乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》。
原告星云公司诉称，我公司经批准，通过划拨方式取得新市区河北路15360平方米国有土地使用权，2002年8月28日市土地局颁发《建设用地批准书》。2012年12月30日市土地局下发乌国土资函[2012]1382号《通知》，收回了我公司国有土地使用权，撤销《建设用地批准书》，但未对我公司进行任何补偿，显然适用法律错误，程序严重违法。2010年8月26日，被告市土地局在未通知我公司收回国有建设用地使用权的情况下，将该宗土地违法定向挂牌出让给新疆金世房地产开发有限公司，导致我公司在该宗地上建设的房屋被金世公司违法拆除。现诉至法院，请求:1.撤销被告乌市土地局作出的乌国土资函[2012]1382号《通知》；2.撤销被告乌市土地局违法将国有建设用地使用权挂牌出让的行政行为。
原告星云公司提交了以下证据：1.河北路新鑫花园小区5、6号楼续建项目用地手续:包括《关于下达新疆新平房地产开发有限公司与新疆星云房地产开发有限公司联建经济适用房前期计划的通知》、《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》、《关于下达新疆星云房地产开发有限公司与新疆新平房地产开发有限公司联建经济适用房基建计划的通知》、《房屋拆迁许可证》、《建筑工程施工图设计文件审查批准书》；2.《国有土地有偿使用（协议出让）受理通知书》证据1-2证明星云公司经批准取得河北路新鑫花园小区5、6号楼旧城区改建续建项目划拨国有土地使用权。3.照片，证明2007年10月18日至2008年9月20日期间，星云公司依法开发建设的商品房，被新疆金世房地产开发有限公司（简称金世公司）违法拆除。4.市国土挂告字（2010）15号国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明2010年8月26日市国土资源局在未通知星云公司收回建设用地使用权的情况下，第一次违法定向给金世公司挂牌出让土地。5.乌国土资函(2012)1382号《通知》、《行政答辩状》，证明市国土资源局收回国有土地使用权的决定，不符合《土地管理法》第58条第2款规定的法定事由，在对原土地使用权人未进行任何补偿的情况下，收回国有土地使用权，程序严重违法。6.照片，证明金世公司在未取得国有土地使用权的情况下，建设的商住楼不符合土地利用总体规划和城市规划要求。7.市国土挂告字（2012）17号国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明2012年12月25日市国土资源局在没有对星云公司给予补偿的情况下，第二次违法将该土地使用权定向给金世公司挂牌出让。8.市国土挂告字（2013）4号国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明2013年3月15日市国土资源局将河北路新鑫花园小区5、6号楼续建项目和上海路商住楼项目国有建设用地使用权捆绑在一起，违法以毛地定向挂牌出让给金世公司。9.《行政复议决定书》，证明复议机关作出复议决定的法定事由不适用本案。10.《热力管网工程施工承包合同》、《建筑工程施工承包补充合同》、《承包拆除合同》，证明该宗土地被收回后，没有用于旧城改造，而是用于商业用地。
被告乌市土地局辩称，2002年8月我局为原告星云公司及第三人新平公司办理了新市区河北路一宗建设用地手续，核发了建设用地批准书，建设单位为原告星云公司及第三人新平公司，批准用地面积15360平方米，核发的建设用地批准书有效期至2006年12月，土地使用权取得方式为划拨。在建设用地批准书有效期内，两公司在国有土地上建设了1-4号楼，剩余土地一直未开发建设，并违规销售。2011年8月，乌鲁木齐市城市规划部门将该宗地规划为商业、办公楼建设项目用地，建设用地总面积6317.54平方米。我局依据规划部门出具的规划条件，2011年10月报经乌鲁木齐市人民政府批准同意，收回第三人和原告土地使用权，以出让方式重新处置该宗土地使用权。2012年12月20日，我局向原告及第三人下发了乌国土资函[2012]1382号《通知》，决定收回6317.54平方米国有土地使用权，撤销乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》。
被告乌市土地局提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1.关于该宗土地的规划条件（规划图），证明城市规划部门对该宗土地的规划用途进行了变更调整，从经济适用房项目调整为商业办公项目；2.乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2011年第9次会议纪要，证明经过乌鲁木齐市政府批准收回2010-C-152号宗地的土地使用权；3.乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》，证明该批准书最后一次延期至2006年12月，在没有取得国有土地使用证前，该批准书是唯一证明两公司合法使用该宗土地的批准文件。该批准文件已经过期失效，两公司对该宗土地不具有建设用地使用权；4.乌证办函[2012]247号会议纪要，证明会议纪要中明确说明关于补偿问题属于新市区政府负责。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款。
被告乌鲁木齐市政府辩称，乌市土地局经市政府同意于2012年12月20日作出乌国土资函[2012]1382号《通知》，决定收回国有土地使用权6317.54平方米，撤销乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》，但该《通知》是以市土地局的名义作出，乌鲁木齐市政府不是作出该行政行为的行政机关，不是本案的被告。
被告乌鲁木齐市政府未提交证据。
第三人新平公司述称，被告称依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”之规定，收回原告和第三人的国有土地使用权。原告与第三人是因旧城区改造取得该宗土地，而被告收回土地是为了商业目的，不符合上述规定。原告及第三人是在规划部门同意、市政府批准后，经过补偿安置取得该宗土地的使用权，被告在收回土地时，既没有告知我们，也没有向社会公告，没有进行听证，剥夺了我们陈述申辩的权利。即使取得行政许可的条件发生变化并且为了公共利益的需求，行政机关可以依法变更或撤销行政许可，但是应当给使用权人进行补偿。
第三人新平公司针对其述称提交以下证据：1.《关于对原建材化工厂临时用地被征迁后有关事宜处理的决定》；2.《房屋征迁安置补偿合同书》；3.2001年4月18日乌鲁木齐县二宫乡二宫村村民委员会出具的《证明》；2001年5月25日乌鲁木齐县二宫乡二宫村村民委员会出具的《证明》；4.2001年11月20日乌鲁木齐市新市区二宫街道办事处出具的《土地权属证明》；5.《乌鲁木齐市人民政府关于征用二工乡二工村三队集体土地的通告》；6.《乌鲁木齐市土地管理局征地补偿安置方案公告》；该组证据证明争议土地是第三人新平公司通过拆迁补偿安置的方式取得的国有划拨土地。7.《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、建筑设计红线图，该组证据证明原告星云公司及第三人新平公司依法取得该宗土地的使用权，取得土地的形式是国有划拨土地。建设用地批准书中的“有效期限”指土地建设期，不是国有划拨土地的使用期限。8.《关于协调处理新鑫花园小区房产等问题的会议纪要》，证明该纪要第二点说明，建设用地批准书的有效期限延至2006年，现在处于暂不办理期限，不是超过使用期限。9.《行政复议决定书》，证明乌鲁木齐市政府作为本案被告的主体适格。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
一、关于被告乌市土地局提交的证据。
原告星云公司对被告乌市土地局提交证据1的真实性认可，合法性和关联性不予认可。认为该红线图没有规划局的公章，内容不真实。对证据2的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是复印件，可以证明被告乌市土地局是在乌鲁木齐市政府批准后作出的通知。对证据3的真实性、合法性认可，关联性不认可。认为不能说明原告依法取得的土地使用权失效。对证据4的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是复印件，在收回土地之前，应当先行补偿。被告以旧城改造的名义收回土地，实际进行的是商业开发。
被告乌鲁木齐市政府对被告乌市土地局提交证据的真实性、合法性和关联性均认可。认为在乌市土地局作出收回土地使用权的行政行为之前，报请市政府批准，是内部程序，对外不发生法律效力。收回土地使用权的通知，并不是以乌鲁木齐市政府的名义作出，乌鲁木齐市政府不是本案适格被告。
第三人新平公司对被告乌市土地局提交证据1的真实性、合法性和关联性均认可。认为收回土地的行为发生在2012年12月，而该规划图是2011年8月出具。也就是说在规划时，该宗土地的土地使用权还是属于原告及第三人。对证据2的真实性、合法性和关联性均认可，认为该会议纪要无权决定收回土地。该证据正好证明，乌鲁木齐市人民政府是本案的适格被告。对证据3的真实性、合法性和关联性均认可，认为不能证明土地使用权已过期。根据《中华人民共和国房地产法》第二十二条之规定，以划拨方式取得的土地没有使用期限。对证据4的真实性认可、合法性和关联性不认可，认为该会议纪要不能作为被告作出行政行为的依据。
二、关于原告星云公司提交的证据。
被告乌市土地局对原告星云公司提交证据1的真实性认可，合法性和关联性均不认可，认为只能证明原告与第三人以划拨方式取得土地使用权，用于经济适用房项目建设，不是续建项目。对证据2的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为这是受理通知书，不能证明是批准协议出让土地使用权。对证据3的真实性、合法性和关联性均不认可，认为没去过现场，所以不发表质证意见。对证据4的真实性认可，合法性和关联性均不认可，认为与本案无关，两个行政行为不应当在同一个案件中一并审理。对证据5的真实性、合法性和关联性均认可。对证据6的真实性、合法性和关联性均不认可，认为没有去过现场，不予质证。对证据7的真实性、合法性认可，关联性认可，认为没有具体实施，与本案无关。对证据8、9的真实性、合法性和关联性均认可。对证据10的真实性、合法性和关联性均不认可，认为与本案无关。
被告乌鲁木齐市政府对原告星云公司提交证据1的真实性认可、合法性和关联性不认可，认为只能说明原告及第三人以划拨形式取得土地使用权，用于经济适用房项目的建设，并不是原告所称的续建项目。对证据2的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为不能证明批准协议出让土地使用权。对证据3的真实性、合法性和关联性均不予认可，认为与乌鲁木齐市政府无关。对证据4的真实性、合法性和关联性均认可，认为土地挂牌出让合法有效。对证据5的真实性、合法性和关联性均认可。对证据6的真实性、合法性和关联性均不认可，认为没有去过现场，不予质证。对证据7的真实性、合法性认可，关联性认可，认为没有具体实施，与本案无关。对证据8、9的真实性、合法性和关联性均认可。对证据10的真实性、合法性和关联性均不认可，认为与本案无关。
第三人新平公司对原告提交证据1、2、3的真实性、合法性和关联性均认可，认为新鑫花园小区5、6号楼是续建项目。对证据4、5的真实性、合法性和关联性均认可，认为可以证明挂牌出让是违法的。2012年12月20日作出收回土地的通知，但是并没有通知原告和第三人，也没有听证，更没有向社会公告。挂牌出让的时间是2010年8月26日，说明挂牌出让违法。对证据6、7、8、9、10的真实性、合法性和关联性均认可。
三、关于第三人新平公司提交的证据。
原告星云公司对第三人新平公司提交全部证据的真实性、合法性和关联性均认可，认为新鑫花园小区1-6号楼的土地都是二宫乡的集体土地，由政府划拨给原告和第三人，5、6号楼是1-4号楼的续建项目，整个项目都是旧城改造。
被告乌市土地局对第三人新平公司提交证据1、2的真实性、合法性和关联性均不认可，认为和本案无关。对证据3、4、5的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是复印件。对证据6的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为与本案无关。对证据7的真实性、合法性和关联性均认可。对证据8的真实性、合法性和关联性均不认可，认为与本案无关。对证据9的真实性、合法性和关联性均认可。
被告乌鲁木齐市政府对第三人新平公司提交证据1、2、3、4、5、6的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是复印件，而且也不是合法单位出具。对证据7的真实性、合法性和关联性均认可。对证据8的真实性、合法性和关联性均不予认可，认为是复印件。对证据9的真实性、合法性认可，关联性不认可。
根据上述证据，本院查明下列事实：
2002年8月28日，被告乌市土地局向原告星云公司及第三人新平公司颁发乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》。《建设用地批准书》载明：用地单位为新疆星云房地产开发公司、新疆新平房地产开发公司，建设项目名称为经济适用房，批准用地面积为15360平方米，土地所有权性质为国有，取得方式为划拨，土地座落于新市区河北路，东至二工乡扎钢厂，南至河北路，西至空军教导队，北至规划道路。批准的建设工期自2002年8月至2003年8月，批准书有效期自2002年8月至2003年8月。后市土地局将该批准书的有效期延期至2006年12月。
2011年10月31日乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2011年第9次会议纪要，决定收回新平公司和星云公司6317.54平方米国有建设用地使用权，进入挂牌出让用地程序。2012年12月20日乌市土地局下发乌国土资函[2012]1382号《通知》，《通知》的主要内容为：2011年8月，经市规划部门报请市政府批准，将位于新市区河北路2010-C-152宗地规划为商业用地。2002年8月28日你单位领取了位于新市区河北路《建设用地批准书》，建设用地批准书号为乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号，批准用地面积为15360平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，经报请市政府批准，决定收回你单位国有土地使用权6317.54平方米，撤销建设用地批准书（乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号）。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条之规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，经乌鲁木齐市政府批准，被告乌市土地局作出收回《建设用地批准书》的具体行政行为，决定收回乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》，在乌国土资函[2012]382号《通知》上署名的机关是乌市土地局，故乌鲁木齐市政府不是本案适格被告。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”被告乌市土地局经乌鲁木齐市政府批准，在（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》已经过期的条件下，根据经济适用房建设用地调整为商品房建设用地的建设发展新政策和乌鲁木齐市城市建设新规划，作出收回国有建设用地使用权的通知符合上述规定。
原告星云公司要求撤销被告乌市土地局将其续建项目国有建设用地使用权挂牌出让的诉讼请求与第一项请求涉及两个不同的法律关系，是两个完全不同的行政行为，本案不予处理。
综上所述，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告新疆星云房地产开发有限公司要求撤销被告乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）作出的乌国土资函[2012]1382号《通知》的诉讼请求。
案件受理费50元（原告星云公司已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 李欣玫
人民陪审员 王艳梅
人民陪审员 朱晓红
二〇一八年一月九日
书 记 员 孙 薇