北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0117行初91号
原告张强，男，1964年12月21日出生，汉族，住北京市平谷区。
委托代理人张瑞建，北京即明律师事务所律师。
委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。
被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路20号。
法定代表人宋小勇，镇长。
出庭负责人逄洪江，北京市平谷区王辛庄镇人民政府武装部长。
委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。
原告张强不服被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）作出的拆除违法建设告知书，于2018年2月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年7月13日本院组织双方进行了证据交换，依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭审理了本案。原告张强及委托代理人张瑞建、徐晓倩、被告王辛庄镇政府武装部长逄洪江、委托代理人王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月2日，被告王辛庄镇政府作出京平王镇拆字[2017]11-02-01-07号拆除违法建设告知书（以下简称被诉拆违告知书），主要内容：经查,张强在北京市平谷区王辛庄镇东杏园中学东侧原养殖小区改变土地性质的房屋，占地面积约1270平方米，建筑面积1270平方米，超建面积0平方米，附属建筑0平方米。该建设未依法取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，擅自建设、搭建建筑物及附属设施。依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定，责令张强在接到通知书后，立即停止施工、停止使用违法建设，并于2017年11月8日17时前自行拆除上述违法建设，逾期未拆除的，镇政府将进行强制拆除。
原告张强诉称，2017年11月2日，被告向原告作出被诉拆违告知书，称原告在北京市平谷区王辛庄镇东杏园中学东侧原养殖小区改变性质的房屋，面积为1270平方米，该建设未依法取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定，责令原告在接到告知书后立即停止施工、使用违法建设，并自行拆除，逾期未拆除的被告将强制拆除。原告认为，被告作出被诉拆违告知书时存在主要事实不清、证据不足和违反法定程序的情形，是依法应予撤销的行政行为。故原告诉至法院，请求：1、撤销被告于2017年11月2日作出的被诉拆违告知书；2、诉讼费由被告承担。
原告张强在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.土地承租合同及公证书、公证笔录、村委会向乐政务乡政府的请示，证明经乡镇政府同意，原告通过公开竞标方式取得涉案土地使用权，与村委会签订承租协议并进行养殖建设，原告用地合法，被告称原告没有用地手续与事实不符，且涉案建设是养殖场及配套设施建设，被告要求原告在农用地上的养殖配套设施用房办理乡村建设规划许可证没有法律依据；2.(2005)平民初字第3105号民事裁定书、涉案房屋强拆前照片，裁定书证明法院事实查明部分载明原告承租涉案土地后于当年建起规模化猪场，照片证明涉案建设为养殖场和配套用房，即使被告适用2008年生效的《城乡规划法》和2009年的《北京市城乡规划条例》来规制原告1998年建设完成的养殖场，那么根据《城乡规划法》第四十一条和《北京市城乡规划条例》第四十一条的规定，涉案养殖配套设施用房也不需要办理乡村建设规划许可证，被诉拆违告知书没有法律依据；3.经营场所证明、住改营证明、原告之妻住院病历，证明2013年末原告之妻得脑溢血需要人随时随地的照顾，原告生猪养殖场不得不暂停，加之2012年原告宅基地房屋被大火烧毁，一家人只得在涉案养殖场配套设施房中暂时居住过渡，后为方便照顾病人及支持生计，原告向王辛庄镇政府申请利用部分配套用房销售果袋，镇政府出具证明同意，并在证明中载明经营场所审批手续齐全、不属于违法建设，故被诉拆违告知书认定事实不清，而且，配套用房改为经营场所只是原告养殖场中的一小部分，并非全部都改变性质，被诉拆违告知书将原告全部养殖场房屋都认定为违建属于认定事实不清。
被告王辛庄镇政府辩称：一、本案基本事实，2017年4月15日，被告接到群众举报，内容为本镇东杏园村村民张强在承包地上建房，要求被告予以处理。被告收到上述举报后，决定予以立案，并安排工作人员开展调查案件事实、搜集证据材料、现场勘查等工作。在该案立案之后，平谷区国土管理部门又向被告发来信访事项处理建议的函，其中也提到张强违法建设一事，要求被告依法处理。经过被告开展调查工作，查明与本案相关的以下事实：l、张强系王辛庄镇东杏园村人，住该村中路17号；2、张强曾于1999年1月1日与村集体签订土地承租合同，承租村集体1.91亩土地，期限30年；3、张强在其承租的村集体土地上建设房屋，建筑面积1270平米；4、张强所建房屋为砖混结构，用于养殖经营；5、张强所建房屋未取得乡村建设规划许可证。二、被告处理结果适当，上述案情查明之后，依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设的若干规定》等法律、法规，涉案房屋应当定性为违法建设，并必须依法拆除。据此，被告及时作出被诉拆违告知书。被告认为，被诉拆违告知书认定事实清楚、适用依据正确，应当予以维持。
被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.北京市国土资源局平谷分局关于王辛庄镇乐政务村、东杏园村信访事项处理建议的函，证明平谷区国土部门将张强违法建设案件移送被告处理；2.立案审批表、张强身份证复印件、土地承租合同公证书、与张强询问笔录，证明被告对张强违法建设案件立案后，收集张强身份信息及证据，与张强谈话了解案情，张强建房所占土地为耕地，未取得相关建房审批手续；3.现场检查笔录、现场勘验笔录、现场草图、现场照片，证明被告对违法建设情况进行现场勘查、绘图、拍照；4.案件协查通知单、规划审批情况的函，证明张强所建房屋未取得乡村建设规划许可证；5.被诉拆违告知书的送达回证、送达照片，证明被告作出被诉拆违告知书后依法向张强送达。
《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设的若干规定》系被告王辛庄镇政府行使职权的法律依据。
经庭审质证，被告王辛庄镇政府对原告提供的证据真实性均认可，证明目的均不认可；原告对被告王辛庄镇政府提供的证据持以下质证意见：对证据1关联性不认可，不能证明被诉拆违告知书的合法性，该函第4项针对原告，但内容为未提供合法用地手续，该地块现状地类为设施农用地、村庄，规划用途为一般农用地，与被诉拆违告知书中涉案建设未取得乡村建设规划许可证无关，涉案建设为规模养殖小区的配套设施，完全符合法律规定，且该函要求被告进行处理，并未要求拆除，涉案土地规划情况应当由国土部门进行调查，查处违法建设应以卫星图为准，原告1998年进行建设是合法的；对证据2的证明目的均不认可，首先，对立案审批表，根据国务院的批示，北京市全市都是城市规划区，查处违法建设的立案职权在城市规划部门，被告作为乡镇政府没有权限立案，其次，立案审批表和询问笔录记载的违法建设面积为500平方米，与事实不符且与被诉拆违告知书中认定的1270平方米不符，再次，询问笔录的真实性存疑，原告仅与国土部门的工作人员进行过谈话，笔录签名为原告所签，但系先签名后捺手印，而该笔录为先捺手印后签名，最后公证书中明确原告承租土地是为了建设养殖场，涉案建设用于养殖不需要办理规划许可手续，综上，以上证据均无法证明被诉拆违告知书的合法性，被告调查与事实不符，认定事实错误；对证据3真实性、合法性、证明目的均不认可，原告不在现场，勘验检查结果不客观真实，且无条件提供乡村建设规划许可证，而且对于养殖建设并无法律规定要办理乡村建设规划许可证，照片仅是涉案部分房屋，原告承包土地是1.91亩，即1273平方米，涉案土地上并非全是房屋，房屋之间有很大的空地间隔，即使将地面硬化部分计算在建筑面积之内，三栋猪舍之间的空地并没有地面硬化，故原告建设面积没有1270平米，被诉拆违告知书认定事实不清；证据4与本案无关，养殖用地建设不需要办理乡村建设规划许可证；对证据5中的被诉拆违告知书合法性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，能够证明涉案土地使用权的来源，对此本院予以采纳，对其他证明目的本院不予采纳；证据2能够证明原告承租土地后建设猪场情况，但不能证明涉案建设系合法建设；证据3中的二份证明真实，但不能证明涉案建设不需要办理规划许可审批手续、系合法建筑，对此证明目的本院不予采纳，住院病历与本案无关，本院不予采纳。被告王辛庄镇政府提交的证据，能够证明被告王辛庄镇政府立案后进行现场勘验、检查、调取证据的过程以及原告所建建设未取得规划许可审批手续的事实，本院予以采纳，但不能证明其作出被诉拆违告知书的程序符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。
经审理查明，1999年1月1日，张强（承租方）与东杏园村委会（出租方）签订《土地承租合同》，约定出租方将坐落在村东的1.91亩土地出租给张强，合同期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止。当年，原告在上述土地上建设养猪场。2013年，因原告宅基地上房屋被烧毁，原告一家搬至养猪场内西北侧的房屋居住，并将该房屋东南侧的棚子翻建为砖墙、彩钢顶的建筑。2014年，原告在该养猪场内成立北京瑞鑫兴强果袋经营部，王辛庄镇政府为其出具《经营场所证明》和《关于同意将住宅改变为经营性用房的证明》，二份证明分别载明：涉案房屋用途为住宅，审批手续齐全，不属于违法建设；业主同意将住宅改变为经营性用房，并经王辛庄镇政府确认。2017年4月15日，被告王辛庄镇政府接到举报称张强在东杏园中学东侧占养殖地500平方米建砖混结构民房。王辛庄镇政府认为张强的行为可能违反了《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，当日予以立案。4月18日，王辛庄镇政府对张强进行了询问，调取了证据。4月21日，北京市国土资源局平谷分局向王辛庄镇政府发函，将举报张强的建设未提供合法用地手续的信访事项移交王辛庄镇政府处理。10月30日，王辛庄镇政府在东杏园村委会朱建春的见证下对涉案建设进行了现场检查、勘验、拍照。次日，被告王辛庄镇政府向北京市规划和国土资源管理委员会发出京平王协字[2017]10号《案件协查通知单》，请北京市规划和国土资源管理委员会对涉案建设是否为违法建设的相关事项协助查明。11月1日，北京市规划和国土资源管理委员会回函，主要内容为：位于王辛庄镇东杏园村原杏园中学东侧的京平王协字[2017]10号所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2017年11月2日，被告王辛庄镇政府作出被诉拆违告知书并于当日送达，原告之妻在场拒签送达回证。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查，涉案建设除西北侧的房屋外均已被拆除。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告王辛庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。
关于原告对被告王辛庄镇政府的法律依据所提异议，原告认为：1、根据《国务院关于北京城市总体规划的批复通知（国函[1993]144号）》，本市城市规划区为全部行政辖区的范围，故根据《城乡规划法》第六十四条的规定，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门执法，乡镇政府没有执法权；2、原告建设行为发生在《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，涉案建筑不适用上述法律依据。对此，本院认为：1、依据《北京市城乡规划条例》第二条、第七条的规定，本市行政区域全部为规划区，包括城市总体规划，中心城和新城、乡和镇的总体规划和详细规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划，乡镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内的相关城乡规划工作；2、依据原告建设行为发生时有效的《城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，其进行建设时也应经过规划主管部门批准，《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑仍持续存在，且原告于2013年对部分建筑进行了翻建，并改变了涉案建筑的用途，故被告依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的相关规定对涉案建筑进行查处的行为并无不当。综上，原告的上述主张不能成立，本院不予支持。
本案审查的重点在于：原告所建建筑是否系违法建设及被告王辛庄镇政府的执法程序是否合法。
关于原告所建建筑是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，原告张强在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告王辛庄镇政府据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于原告关于《城乡规划法》第四十一条和《北京市城乡规划条例》第四十一条列举的需取得乡村建设规划许可证的建设不包含养殖场建设的主张，本院认为，本市行政区域全部为规划区，各项建设工程均应当依法取得规划许可，故原告的该项主张不能成立，本院不予支持。对于原告关于涉案建筑系农业设施，不需要办理规划许可审批手续的主张，本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，设施农业建设应由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，并经国土资源部门和农业部门备案，原告未提供证据证明其所建建筑履行了上述手续、属于农业生产设施，仅以涉案建筑实际用途是养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。原告主张《土地承租合同》约定其可建造养殖等生产设施，出租方不得干涉养殖计划，后为了生活其放弃养殖业，经乡镇政府批准利用空置料房作为果袋经营场所，不存在私自改变土地使用性质的主张，本院认为，原告虽合法取得土地使用权，但进行建设时仍应取得建设规划许可，乡镇政府出具的证明不能替代规划行政主管部门的许可审批手续，故原告的该项主张不能成立，本院亦不予支持。
关于被告王辛庄镇政府的执法程序是否合法的问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，虽然被告王辛庄镇政府立案后进行了现场检查、现场勘验，拍摄了现场照片，对原告进行了询问，并对涉案建筑是否取得规划许可证向规划部门进行了核实，作出被诉限拆告知书后进行了送达，但现有证据证实，王辛庄镇政府在作出被诉拆违告知书之前，并未比照正当程序原则在原告的参与下进行现场勘验，庭审中原告对被告认定的涉案建筑尺寸及面积均不予认可，并已拆除大部分建筑物，致使涉案建筑的尺寸和面积无法核实，被告王辛庄镇政府的执法程序违法，被诉具体行政行为应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定判决如下：
撤销被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二〇一七年十一月二日作出的京平王镇拆字[2017]11-02-01-07号《拆除违法建设告知书》。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 何雨亭
人民陪审员 张福江
人民陪审员 丁宝顺
二〇一八年八月七日
书 记 员 王泽硕