湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终679号
上诉人（原审原告）王某某，男，1949年12月24日出生，汉族，住长沙市望城区。
委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人史俊生，系长沙市望城区国土资源局工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
上诉人王某某诉被上诉人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）《征地补偿安置方案实施公告》一案，上诉人不服湖南省长沙市望城区人民法院（2017）湘0112行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2012年10月15日，经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[（2012）政国土字第1611号]批准，征收原望城县星城镇回龙村、高塘岭镇莲湖社区土地22.0441公顷作为望城县2012年度统征建设用地第四批次项目建设用地。王某某所承包的集体土地在该项目征地范围内。2013年10月13日，长沙市望城区人民政府发布《关于望城区2012年度统征建设用地第四批次征收土地的公告》[望政发（2013）168号]，对建设用地项目名称及用途、征地位置及面积、征地补偿标准及安置办法等内容进行公示。2016年10月24日，望城区国土局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》[征求意见公告（2016）52号]，该公告明确了征收土地房屋及拆迁人口数量，征地补偿标准、征地补偿安置费用及安置办法等内容。同时，告知被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋合法建筑面积如有异议的，可以在该公告发布之日起十日内（含第十日）向区人民政府申请复查；对方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的，于该公告发布之日起十日内（含第十日）以村（场）为单位，以书面形式送达区国土资源局，逾期未送达，视为没有不同意见。在征求意见时间届满后，望城区国土局未征求到相关意见，经呈报长沙市望城区人民政府批准，2016年11月10日，望城区国土局发布《征地补偿安置方案实施公告》[实施公告（2016）58号]。该公告对高塘岭街道莲湖社区征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿费用及查询途径、农业人员及房屋安置办法、征地补偿安置资金拨付、拆迁腾地期限等内容予以公示，明确被征地单位和个人在2016年11月10日至2016年11月20日以前实施拆迁腾地，并告知对补偿安置有争议的，可在该实施公告发布之日起10日内（含第10日）向长沙市望城区人民政府申请协调，协调不成的依法申请裁决，也可以在该实施公告发布之日起60日内（含第60日）向长沙市人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提请行政诉讼。王某某认为望城区国土局作出的上述《征地补偿安置方案实施公告》违法、错误，故诉至该院，请求撤销该实施公告。
原审法院认为，一、望城区国土局发布《征地补偿安置方案实施公告》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，望城区国土局是发布实施公告的适格行政主体。二、《征地补偿安置方案实施公告》内容完备。公告明确了征收土地的位置、地类、面积，房屋数量，征地补偿费用，补偿明细的查询机构，安置办法及集体经济组织、村民和其他权利人提出异议的权利、方式、期限等内容，符合《征收土地公告办法》第八条及其他相关规范性文件对征地补偿安置方案内容的规定。三、望城区国土局发布《征地补偿安置方案实施公告》程序合法。涉案土地征收已经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[(2012)政国土字第1611号]批准。2013年10月13日，长沙市望城区人民政府依据该审批单制定并发布征收土地公告。望城区国土局于2016年10月24日发布《征地补偿安置方案征求意见公告》［征求意见公告(2016)52号]，因在规定的期限内未收到复查申请，也未收到听证申请，望城区国土局将征地补偿安置方案报望城区人民政府批准后，于2016年11月10日发布实施公告，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。
关于王某某提出涉案《农用地转用、土地征收审批单》的合法性问题。该院认为，本案所涉湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》是一个生效的法律文件，王某某关于审批单的合法性问题不是本案审查范围，且涉案项目用地于2012年10月15日经湖南省人民政府批准征收，2013年10月13日望城区人民政府即发布征收土地公告，证明望城区人民政府在批文两年的有效期内已经组织实施了征地行为，故不违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》［国发（2004）28号］第十九条关于农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效的规定。关于王某某提出望城区国土局发布实施公告超过《征收土地公告办法》规定期限的问题，该院认为，虽然本案实施公告发布的时间不符合《征收土地公告办法》相关规定，但该实施公告依据现行法律法规及相关征地补偿安置规范性文件实施征收，并未损害被征收人的合法权益及实际利益。故对于王某某的上述主张，该院不予支持。
综上，望城区国土局作出的《征地补偿安置方案实施公告》主体适格，内容合法，程序正当，适用法律法规正确。王某某请求撤销该《征地补偿安置方案实施公告》没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王某某的诉讼请求。案件受理费50元，由王某某负担。
上诉人王某某上诉称：一、一审法院认定事实错误，被上诉人作出的《征地补偿安置方案实施公告》严重违背法律规定。首先，《征收土地公告办法》第8条明确规定，征地补偿安置方案公告应当包括，本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数量、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径等内容。而本案中的征收土地补偿安置方案公告中对于地上附着物、青苗的种类、数量，需要安置的农业人口数量以及安置补助费用、地上附着物补偿费用等与被征收土地的农民切身利益息息相关的事项均未公布，可见，该征地补偿安置方案公告的内容不完善，违背了依法征地、阳光征地、和谐征地的基本要求，损害了被征收土地农民的合法权益，但是一审法院却视而不见，反而认定被上诉人的《征地补偿安置方案实施公告》内容完备，所以，一审法院认定事实错误，被上诉人做出的《补偿安置方案》违法。其次，被上诉人做出的《补偿安置方案》欠缺合法有效的事实依据。被上诉人做出的涉案《征地补偿安置方案》所依据的征地批准文件即《关于望城区2012年度统征建设用地第4批次用地》是湖南省人民政府于2012年批准作出的，而相关的土地征收公告是由望城区人民政府于2013年作出的，望城区国土局于2016年11月才作出补偿安置方案公告，实施补偿安置工作。但是依据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）第（十四）规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。就本案而言，本案征地批准文件是湖南省人民政府于2012年批准作出的，但是直至2016年11月份相关部门才组织实施具体的征收补偿工作，而此时征地批准文件已经自动失效。但是一审法院却以2013年10月13日被上诉人发布了征收土地公告，而认定被上诉人在征地批准后两年内实施了用地或征地补偿安置方案工作，显然，该观点是不成立的，因为补偿安置工作是于2016年10月开始实施的，而且发布征收土地公告并不等于实施了用地或补偿工作，发布征收土地公告只是实施用地和实施征地补偿安置方案的前置程序，所以，一审法院在认定事实、解读法律和适用法律上均存在明显的错误。此外，根据相关法律规定，征地批准文件有效期是两年，两年内不实施具体的用地或补偿工作，征地批准文件自动失效，不需要相关部门撤销或确认无效，所以，涉案批准文件已经失效，因此，被上诉人作出的补偿安置方案无合法有效的事实依据。二、被上诉人作出的《征地补偿安置方案》程序错误，严重损害了上诉人的合法权益。依据《征收土地公告办法》第7条及第6条的规定，征收土地公告作出后，市县级国土资源局应当在45日内拟定征收土地补偿、安置方案，并将征地补偿安置方案在征收土地所在的村予以公告，听取被征收人的意见。并根据被征收土地农民的意见，修改补偿安置方案，报市、县级人民政府批准，并组织实施征收补偿安置工作。而本案中望政发[2013]168号《关于望城区2012年度统征建设用地第四批次征收土地的公告》于2013年10月13日由望城区人民政府作出，因此，望城区国土资源局应当于2013年10月13日之后的45日内拟定补偿安置方案并予以公告，而本案中征地补偿安置方案于2016年11月才作出，因此该公告作出程序严重违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，所以，该公告依法应予以撤销。但是一审法院却认为，虽然该案实施公告发布的时间不符合《征收土地公告办法》相关规定，但是该实施公告依据现行法律法规以及相关征地补偿安置规范性文件实施征收，并未损害被征收人的合法权益及实际利益。上诉人认为，被上诉人的该行为严重损害了上诉人的合法权益和实际利益。长沙市望城区人民政府于2013年10月13日发布了征收土地公告，该公告第五项规定：“自本公告发布之日起，禁止在红线范围内抢建、抢装修、抢栽、改变原有土地用途的一律不予补偿”，也就是说上诉人自2013年10月13日至今也不能行使上述权利，而被上诉人直到2016年11月10日才开始发布征地补偿安置实施公告，在这将近3年期间内，上诉人不仅没有及时拿到应有的补偿用于维持生活，也不能在被征收的土地上从事相关活动，这不仅让上诉人失去了经济来源，也浪费了国家的土地资源。综上，请求：一、撤销长沙市望城区人民法院作出的（2017）湘0112行初59号行政判决；二、撤销被上诉人望城区国土局作出的《征地补偿安置方案实施公告》（实施公告[2016]58号）；三、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人望城区国土局答辩称：一、涉案征地补偿安置方案实施公告已记载了法定必备要件，不存在上诉人所称的内容缺失的情形；二、望城区政府已经在审批单批准项目征收后的两年内启动了征收项目，不存在征收审批单自动失效的情形；三、关于发布涉案征地补偿安置方案实施公告的程序问题，相关公告虽未在法定期限内进行告示，但在实际征收补偿中未对被征收人权益产生实际影响，不能以此来否定实施公告发布的合法性。综上，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。
本院认为，一、被上诉人望城区国土局发布涉案《实施公告》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，望城区国土局发布该公告是依法履行法定职责。二、被上诉人望城区国土局发布的涉案《实施公告》内容完备。涉案公告明确了征收土地的位置、面积、房屋数量、征地补偿费用、补偿明细的查询机构、安置办法及集体经济组织和村民提出异议的权利、方式、期限等内容，符合《长沙市征地补偿安置条例》第十一条对征地补偿安置方案内容的规定。三、被上诉人望城区国土局发布涉案《实施公告》的程序合法。在此之前，被上诉人望城区国土局发布了《预征土地方案公告》，涉案土地的土地征收已经由[2012]政国土字第1611号《农用地转用、土地征收审批单》予以批准，望城区人民政府依法发布了《征收土地公告》，被上诉人望城区国土局也已依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》，其在征地补偿安置方案批准后发布涉案《实施公告》符合法定程序。四、被上诉人望城区国土局将涉案《预征土地方案公告》、《征求意见公告》、《实施公告》送达至被征收土地所在的高塘岭街道莲湖社区居民委员会并进行了张贴，符合《长沙市征地补偿安置条例》第十三条规定的公告发布形式，并未剥夺上诉人的知情权、听证权。五、上诉人提出，望城区国土局未在法定期限内启动征收补偿工作，涉案征地审批单已经失效。本院经审查后认为，基于以下几点理由，不予采信上诉人提出的该项上诉意见：1.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农用地转用和土地征收由国务院及省、自治区、直辖市审批。本案涉及的农用地转用、土地征收审批单是由湖南省人民政府依职权作出的审批文件。该审批单在未经法定程序撤销之前是一个生效的法律文件；2.根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的相关规定可知，对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定的国务院或者省级人民政府的专属权力，应当由他们作出最终裁决，且征收土地决定主要是基于土地资源调整与配置的政策性依据，人民法院如对征地决定进行司法审查则已超出行政审判权限范围；3.涉案项目用地于2012年10月15日经湖南省人民政府批准征收，2013年10月13日望城区政府即发布征收土地公告，证明望城区政府在批文两年的有效期内已经组织实施了征地行为。六、上诉人还提出，涉案《实施公告》的发布日期超期，应予撤销。经查，涉案《实施公告》的发布超过了《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）规定的期限，构成程序上的轻微违法，本院对此特别予以指出，但该实施公告依据现行法律法规及相关征地补偿安置规范性文件实施征收，并未损害被征收人的合法权益及实际利益。故对于上诉人的上述主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人王某某提出的上诉理由不成立，本院不予采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 欣
审 判 员 彭 杨
代理审判员 廖国娟
二〇一八年一月八日
书 记 员 刘朋飞
法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。