浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第29号
原告傅启鹏。
委托代理人邬宏威。
委托代理人傅启贤。
被告义乌市人民政府。
法定代表人何美华。
委托代理人朱彤。
委托代理人何晶。
第三人义乌市人民政府江东街道办事处。
法定代表人王俊庆。
委托代理人王英豪。
委托代理人王燕桦。
原告傅启鹏诉被告义乌市人民政府、第三人义乌市人民政府江东街道办事处（以下简称义乌江东街道）行政复议决定一案，本院于2014年2月27日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月18日公开开庭审理了本案。原告傅启鹏及其委托代理人邬宏威、傅启贤，被告义乌市人民政府的委托代理人朱彤、何晶，第三人义乌江东街道的委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市人民政府于2014年1月29日作出义政复决字（2014）第4号行政复议决定书，以傅启鹏申请义乌江东街道公开的信息不属于政府信息为由，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，驳回申请人傅启鹏的行政复议申请。
被告义乌市人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据与依据：
证据1，行政复议申请书及傅启鹏身份证明，证明傅启鹏向被告提出行政复议申请。
证据2，义府法补正（2013）2号补正行政复议申请通知书及邮件单，证明被告收到傅启鹏申请后要求其补正向义乌江东街道申请信息公开的相关材料。
证据3，傅启鹏补正的行政复议申请材料，证明傅启鹏已补正相关材料。
证据4，义政复立字（2013）第54号行政复议案件受理通知书及邮件单，证明被告受理了傅启鹏行政复议申请。
证据5，义乌江东街道答复书及材料、傅启鹏等人2012年9月27日向浙江省信访局信访的材料、义乌江东街道2012年10月16日向傅启鹏等人作的告知书、傅启鹏2013年7月16日向义乌市人民政府信访的材料、义乌江东街道2013年9月16日向傅启鹏等人作的告知书，证明傅启鹏等人因下傅村老年协会场所用地问题的信访情况、义乌江东街道对此所作的答复情况及傅启鹏申请政府信息公开后义乌江东街道的答复情况。
证据6，义政复字（2013）第54-1号行政复议延长审理期限通知书及邮件单，证明被告依法延长行政复议审理期限30日并告知了傅启鹏。
证据7，义政复决字（2014）第4号行政复议决定书及邮件单，证明被告作出驳回傅启鹏行政复议申请的决定。
证据1-7共同证明被告对傅启鹏提出的行政复议申请进行了受理、审查和决定，并依法进行了送达，该行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
被告提供了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款等法律法规用以证明其作出的具体行政行为适用法律、法规及规范性文件正确。
原告傅启鹏诉称：一、义乌江东街道作为拆迁主体，没有做好补偿安置工作。2000年9月份，义乌市政府建设下傅段丹溪路，并制定“下傅段丹溪路（江东南路西侧）拆迁安置若干意见”，明确江东镇（即义乌江东街道）为拆迁单位，征用涉案地区商服用地，沿街店面房公开出让，出让金主要用于拆迁安置。当年拆迁拆除集体公房建筑面积2100平方米，市政府批示为下傅村建设老年活动中心、幼儿园等公建配套设施。但丹溪路拆迁安置地块及涉案地区商服用地至今尚未完成征地手续，给下傅村村民的生产生活造成很大影响。二、义乌江东街道在法定时间内对傅启鹏的政府信息公开申请没有回复。为了了解下傅村建设老年活动中心的相关情况，傅启鹏于2013年10月17日向义乌江东街道申请“拒不为义乌市江东街道下傅村老年活动中心办理相关建设手续的事实依据”。义乌江东街道收到傅启鹏申请后，在法定时间内未予答复。三、义乌市人民政府作出的《行政复议决定书》严重违法，应当撤销。傅启鹏针对义乌江东街道拒不履责行为提起行政复议，但义乌市人民政府以申请内容不属于信息公开范畴为由驳回傅启鹏的行政复议申请。傅启鹏于2013年11月12日提起行政复议申请，义乌市人民政府没有在法定时间内作出行政复议决定，程序违法。另外，义乌江东街道没有将下傅沿街店面房的转让款用于建设下傅村建设老年活动中心、幼儿园等公建配套设施，甚至连基本的项目资料都没有向有关部门上报，侵害了下傅村每一位村民的合法权利。依据《建设用地审查报批管理办法》、《政府信息公开条例》规定，提供涉案信息是义乌江东街道的法定义务，其拒不履责，应承担法律责任。由此可见，义乌市人民政府认定事实严重错误。综上，请求法院判令：1、依法撤销被告义乌市人民政府义政复决字（2014）第4号行政复议决定书；2、依法判令被告对原告傅启鹏的行政复议申请重新进行答复；3、本案诉讼费由被告承担。
原告傅启鹏为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1，傅启鹏身份证，证明原告主体资格合法有效。
证据2，政府信息公开申请表，证明原告向义乌江东街道提出了信息公开的申请。
证据3，邮政特快专递邮件详情单与查询单，证明原告通过邮寄向义乌江东街道发出政府信息公开申请及江东街道收到的事实。
证据4，行政复议申请书，证明原告向被告提出依法行政复议申请。
证据5，行政复议案件受理通知书，证明被告受理了复议申请的事实。
证据6，行政复议延长审理期限通知书，证明被告作出延期审理通知的事实。
证据7，补正行政复议申请通知书，证明被告要求原告补正复议申请材料的事实。
证据8，行政复议决定书及邮寄单，证明原告起诉合法有效。
证据9，下傅段丹溪路（江东南路西侧）拆迁安置若干意见、义乌市人民政府江东街道办事处文件［江办发（2002）68号］、丹溪路房屋拆迁补偿协议书，证明义乌江东街道负责下傅段丹溪路的拆迁安置工作，涉案信息应由义乌江东街道制作并保存。
证据10，规划公示，证明义乌市建设局对下傅村老年活动中心等进行规划公示。
证据11，规划说明、下傅村配套老年协会、村民活动中心、党员、团员活动中心规划总平面图、江东街道下傅村江南四小区地块农转用红线图、义乌江东街道下傅村旧村改造规划图，证明义乌市建设局向义乌市国土资源局发函，下傅村活动中心用地进行规划，涉案土地已经办理建设用地转用手续。
被告义乌市人民政府辩称：一、被告并非是适格的行政诉讼主体。被告受理原告的行政复议申请后作出了驳回行政复议申请的决定，依照《行政诉讼法》第二十五条规定，被告不是适格的行政诉讼主体。二、被告作出行政复议决定程序合法。被告于2013年11月13日收到原告的行政复议申请，于同年11月19日通知原告补正申请材料。原告补正材料后，被告于2013年11月25日受理该案，因情况复杂，被告依法延长审理期限30日。2014年1月29日，被告作出义政复决字（2014）第4号行政复议决定书。三、被告作出的行政复议决定正确。2012年9月27日，原告等人前往浙江省信访局反映要求落实下傅村老年活动中心用地问题。第三人于先后2012年10月16日、2013年9月16日作出告知书，告知原告等人下傅村活动中心用地未进行农转用，不具备办理用地许可条件。2013年10月17日，原告向义乌江东街道提交政府信息公开申请表一份，申请公开“拒不为义乌市江东街道下傅村活动中心办理相关建设手续的事实依据”。第三人收到申请后于2013年12月6日作出《关于傅启鹏申请信息公开的答复》，告知原告其所申请的事项在2013年9月16日作出的告知书中已经明确告知，因下傅村活动中心地块未进行农转用，不具备办理用地许可证条件，并不是第三人拒不办理。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。”行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息。行政机关提供的政府信息应当是现有的，不需要行政机关汇总、加工或重新制作。即行政机关不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息。根据上述，原告申请公开的信息内容指向并不明确，需要行政机关对此进行说理分析，不属于政府信息。因此，原告要求确认第三人未履行法定职责的行为违法没有法律依据。被告据此依法作出驳回原告行政复议申请的决定正确。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
第三人义乌江东街道辩称：同意被告的答辩意见，并作如下补充：下傅村活动中心建设项目于2009年3月经义乌市发改委备案，义乌建设局于2010年11月作出规划说明，该地块符合城市规划，义乌国土局于2010年10月对该地块进行了实地勘查，由于该地块还没有转为建设用地，所以无法办理用地许可证。因此，下傅村活动中心到现在还没有建设。原告等人为此多次向政府反映，第三人分别于2012年10月16日、2013年9月16日向原告等人作了告知。第三人收到原告的政府信息公开申请后认为，下傅村活动中心地块是由于没有争取到农转用的指标而没办法进行建设，并不是第三人拒绝办理，第三人向上争取指标的过程性信息不属于政府信息。综上，请求法院依法作出判决。
第三人义乌江东街道未提供证据。
经庭审质证，本院对原被告提供的证据确认如下：
被告提供的证据，原告质证认为，对证据1无异议。对证据2除了送达时间外其余无异议。对证据3真实性无异议。对证据4无异议，原告收到了，但其送达时间没填写。对证据5中的答复书真实性无异议，对合法性有异议，第三人答复仅仅谈到农用地转用问题，没有对其是否在法定时间对给予答复进行说明。对其他材料的真实性不予认可。对证据6无异议，原告于2014年1月26日收到该材料。对证据7无异议，原告于2014年2月11日收到该材料。第三人质证认为，对证据1-7均无异议。
原告提供的证据，被告质证认为，对证据1-8的真实性均无异议。其中对证据3被告认为不是政府信息。对证据8认为与本案缺乏关联。对证据9、10、11中除了丹溪路房屋拆迁补偿协议书外都是复印件，不予质证。拆迁补偿协议书与本案没有关联。第三人质证认为，同意被告对证据1-8的质证意见。对证据9-11，只要第三人签章过的，对其真实性都予以认可，但对其关联性及证明对象有异议。
本院对原告提供的证据1-8及被告提供的证据1-7的真实性均予以确认，双方提供的证据可以共同证明原告傅启鹏因第三人义乌江东街道未对其申请的信息公开作出答复而向被告申请行政复议，被告受理后告知原告补正申请材料，经延长审理期限后作出涉案行政复议决定并送达给原告以及原告等人曾为下傅村老年活动中心建设事宜向浙江省信访局及义乌市政府等部门进行信访等相关事实。对原告提供的证据9-11，本院认为本案审查的是涉案行政复议决定是否合法的问题，该证据与此没有法律上的关联，故本院不予认定。
根据上述采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
原告傅启鹏系义乌市江东街道下傅村村民。2013年10月17日，原告向第三人义乌江东街道邮寄了一份信息公开申请表，以维护村民合法权益及了解下傅村征地拆迁安置情况为由要求第三人公开“拒不为义乌市江东街道下傅村老年活动中心办理相关建设手续的事实依据”。2013年11月12日，原告以第三人未对其提交的信息公开申请作出答复为由向被告义乌市人民政府申请行政复议。被告经审查认为原告提供的行政复议申请材料不齐全，要求其在10日内补正申请材料。原告补正材料后，被告于2013年11月25日作出义政复立字（2013）第54号行政复议案件受理通知书，受理了原告提出的行政复议申请。2014年1月21日，被告以情况复杂为由决定延长复议审理期限30日。2014年1月29日，被告作出义政复决字（2014）第4号行政复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请。原告对该决定不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2012年9月27日，原告等人曾向浙江省信访局反映要求落实下傅村老年协会场所用地问题，第三人于2012年10月16日书面告知原告等人涉案地块未转为建设用地，未能办理用地许可证，因此活动中心还不能进行建设。2013年9月16日，第三人因傅启鹏等人就上述同一事项的信访行为再次作出一份告知书，告知的内容与2012年10月16日告知书内容基本一致。2013年12月6日，第三人作出《关于傅启鹏申请信息公开的答复》，认为原告申请公开的事项在2013年9月第三人作出的告知书中已明确告知，该地块未进行农转用，不具备办理用地许可证条件，并不是第三人拒不办理。
本院认为，原告傅启鹏申请行政复议的对象系第三人义乌江东街道未对其申请信息公开的请求进行答复的行为，即行政复议审查的是第三人不作为是否成立的问题，涉及对实体问题的审查。被告义乌市人民政府经审查作出驳回原告行政复议申请的决定对原告的权利义务产生了实际影响，原告对该复议决定不服，有权对其提起行政诉讼。据此，被告认为其主体不适格的主张不能成立，本院不予采纳。对于被诉行政复议决定是否合法的问题。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关法律法规、司法解释的规定，当事人申请公开的政府信息应当是行政机关在履行职责中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。申请人申请公开的政府信息内容指向应当具体、明确，而无需行政机关对其进行汇总、分析或加工。原告向第三人申请公开的信息为“拒不为义乌市江东街道下傅村老年活动中心办理相关建设手续的事实依据”，该项政府信息内容显然并不具体和明确。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项之规定，申请人申请公开的信息内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。据此规定，原告申请公开的信息内容虽不明确，但不等于其不属于政府信息范畴。行政机关在收到申请人内容不明确的信息公开申请后，应当告知其进行更改和补充。本案中，第三人在收到原告申请的内容不明确的信息公开申请后，未在法定期限内向原告作出告知或答复。作为复议机关的被告应对第三人上述不作为是否合法进行审查并作出处理，而被告以原告申请的公开的信息不属于政府信息为由驳回原告的行政复议申请显然缺乏事实和法律依据。综上，原告傅启鹏提出的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告义乌市人民政府于2014年1月29日作出的义政复决字（2014）第4号行政复议决定书；
二、责令被告义乌市人民政府于本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告义乌市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19×××01，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐 亮
审 判 员 单晓剑
代理审判员 钟雪丹
二〇一四年五月二十三日
代书 记员 陈 丹
（2014）浙金行初字第29号判决书
适用法律条文具体内容
一.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
二.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。
三.第六十条第一款人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。