贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔南行终字第20号
上诉人（原审原告）吴晓凤。
委托代理人庞登文，贵州心典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠水县交通运输局。住所地：惠水县城北新区；
法定代表人李杰，系该局局长；
委托代理人王青健，系惠水县交通运输局副局长。
委托代理人郝江海，系惠水县交通运输局副局长。
上诉人吴晓凤因与被上诉人城市公共交通特许经营权纠纷一案，不服惠水县人民法院（2013）惠行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对该案进行了审理，经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院根据当事人的举证并经庭审质证认定，2001年惠水县人民政府通过招商将64辆出租车经营权无偿出让，经营期限自2001年9月16日起至2011年9月15日止，贵JU＊＊**号出租车属其中之一。贵JU＊＊**号出租车原所有权、经营权人周洪于，于2008年12月16日将该车转让给牛书强，2010年11月3日牛书强又转让给原告。2008年12月11日，黔南州建设局、物价局、财政局作出黔南城复（2008）104号文件、黔南建城（2008）367号文件，将64辆出租车经营权正式纳入有偿收费，从2006年4月1日起计收，出租车剩余的经营权年限有偿使用费交纳1.08万元／辆。期限届满前，原告等人向被告申请，要求经营权顺延。2011年9月，被告经审核后，认为原64辆出租车符合顺延条件，其经营权可顺延一轮（8年），即拟定原64辆出租车经营权顺延方案上报惠水县人民政府，获批准后因故当年未实施。2011年9月至2012年8月期间64辆出租车无偿经营。2012年6月11日被告参照经贵州省交通运输厅、贵州省物价局、贵州省财政厅黔交函（2012）34号文件批准新增的186辆出租车经营权有偿使用费8年12万元／辆，一次性收取的收取标准及收取办法，另行拟定原64辆出租车经营权顺延方案（预定），根据上级运管部门下发的黔建城通（2005）279号、黔交运（2011）4号、黔运城客（2012）3号、黔南客管（2011）23号、黔南客管督（2012）6号文件要求，上报惠水县人民政府；2012年6月20日惠水县人民政府批准顺延方案。2012年8月6日被告向社会发布公告和温馨提示，并于2012年8月7日至14日通过惠水有线电视台播放了原64辆出租车经营权顺延公告，公告载明：原64辆出租车经营权顺延一轮，本轮次出租车经营权有偿使用费收取标准为12万元／辆，一次性全额交纳，办理出租车经营权顺延的工作期限及奖励优惠办法等内容；原告于2012年8月16日交纳10.6万元（因符合公告中的奖励优惠条件），同年9月15日正式与被告签订《贵州省惠水县城市公共客运出租车特许经营合同》。原告以被告发布公告的具体行政行为违法，严重损害其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，要求判决支持其诉讼请求。
另查明：自2012年9月至今，在惠水县运营的出租车共191辆，其中经营权顺延64辆，新增经营权车辆127辆，均按一轮（8年）12万元／辆，一次性收取，均与被告签订《贵州省惠水县城市公共客运出租车特许经营合同》。
一审法院认为：被告作为城市公共客运交通特许经营权（以下简称经营权）的主管部门，对本县行政区域内出租车应依法管理，并按规定代收经营权有偿使用费。被告在实施行政许可时应依法审查，不能违反或超越法律、法规规定，否则属违法许可。被告于2012年8月6日发布《公告》的行为虽有瑕疵，但该行为是对贵JU＊＊**号等出租车的合法经营权人依法履行告知义务，保障合法经营权人的知情权；贵JU＊＊**号出租车仅系经营权顺延，并非经营权有偿使用费顺延；被告发布《公告》的行为对原告没有约束力，并未损害原告的合法权益；故原告诉称因迫于压力交纳了有偿使用费、签订了特许经营权合同的理由不能成立，其请求不予支持。为此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吴晓凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴晓凤承担。
吴晓凤不服，提起上诉，请求：1.撤销（2013）惠行初字第26号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。理由：一、被上诉人行政不作为，一审法院予以袒护。上诉人要求公布合法期限内获批的顺延方案，按该方案拟定的经营权有偿使用标准交纳，被上诉人无论出于何种原因未予实施都是违法属于行政不作为；上诉人出租车经营权已经合法顺延，不需要被上诉人于合法顺延近一年后又发布公告，进行二次行政许可。公布法院予以袒护；二、被上诉人2012年8月6日《公告》是典型的违法行政行为。上诉人出租车经营权顺延是2011年7月20日提出的行政许可事项，理当依法进行听证、评估予以批准，而不是参照。三、2011年9月至2012年8月期间64辆出租车仍在无偿经营中，这是被上诉人行政不作为的表现。2011年9月15日前上诉人出租车经营权已获县政府批准顺延，只是被上诉人不执行，不向上诉人收费而已。上诉人的申请是已经获得延续的，是被上诉人不实施，是被上诉人不尽法定职责，而不是上诉人不交纳。被上诉人的告知无视上诉人的知情权。四、本案应适用《中华人民共和国行政许可法》，一审法院只适用《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》是适用法律错误。
被上诉人未作答辩。
被告在举证期限内提交的证据材料有：1.关于原64辆出租车经营权顺延的情况说明；2.原64辆出租车经营权顺延花名册；3.原64辆出租车经营权顺延的方案、请示文件及惠水县人民政府批复文件；4.原64辆出租车经营权顺延公告及温馨提示；5.原告缴款收据；6.原告与被告签订的《贵州省惠水县城市公共客运出租车特许经营合同》；7.地方性法规：《贵州省城市公共交通管理条例》、《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》；8.规范性文件：①黔建城通（2005）279号；②黔交运（2011）4号；③黔运城客（2012）3号；④黔南客管（2011）23号；⑤黔南客管督（2012）6号；⑥黔交函（2012）34号。
原告向法院提交的证据有：1.主体资格证据即身份证、机动车行驶证；2.64辆出租车经营权顺延公告及温馨提示、原告缴款收据。
以上证据材料经一审庭审质证，并随案移送本院。
经审查，本院查明的事实与原审基本一致。
另查明，贵州省人民政府办公厅于2011年7月25日作出黔府办发（2011）88号《关于对非行政许可事项保留取消下放管理权限转变管理方式的通知》，通知要求：省人民政府对所属各部门非行政许可事项进行了清理，决定保留非行政许可事项152项、取消19项、下放管理权限20项（含部分下放），转变管理方式，由行业组织或者中介机构自律管理7项，采取告知性备案方式进行管理35项，实行技术性审理32项，由我省地方性法规设立的2项非行政许可审批事项，依照法定程序提请省人大常委会审议取消。贵州省交通运输厅于2011年8月31日作出黔交运（2011）4号《关于调整下放城市公共交通经营权顺延核准权限的通知》，要求：一、各地应严格按照（黔府办发（2011）88号）文件规定的程序开展城市公共交通经营权顺延工作，确保行业稳定。调整后的程序为：由县级（设区的市，由市级主管部门）交通运输主管部门制定顺延方案，报经同级人民政府批准后组织实施；二、自省人民政府办公厅《关于对非行政许可审批事项保留取消下放管理权限转变管理方式的通知》（黔府办发（2011）88号）下发之日起，我厅不再受理各地上报的顺延方案；三、对原来已上报的顺延方案，黔府办发（2011）88号文件下发之日，我厅和省物价局、省财政厅仍未联合下发核准文件的，由各地按调整后的管理权限自行办理。2012年6月20日惠水县人民政府向县交通局作出惠府函（2012）20号《关于原有出租车经营权顺延的批复》，内容为：你局报来《关于确定本轮次经营权顺延的公交车、出租车经营权有偿使用费标准的请示》收悉，经县人民政府十七届4次常务会议研究，现批复如下：一、同意原有出租车经营权顺延8年（2011年9月-2019年9月），经营权费按每辆12万元一次性收取，收取后由你局全额上缴县财政；二、顺延后，你局要加强车辆营运的安全管理，确保群众方便出行。惠水县交通运输局于2012年8月6日作出《惠水县原64辆出租车经营权顺延方案》，第四条对经营权有偿使用费作出确定，根据我州其他县（市）的情况，结合我县当前出租车行业实际，为充分体现我县公平、公正的客运市场环境，按照县人民政府惠常议（2012）4号精神，对在顺延后的出租车一次性收取8年经营权有偿使用费12万元。贵州省交通运输厅、贵州省物价局、贵州省财政厅于2012年8月31日作出黔交函（2012）34号《关于同意惠水县新增67辆公交车和186辆出租汽车经营权的函》，同意惠水县新增67辆公交车和186辆出租汽车经营权，其中，公交车有偿使用费收取标准为4000元／车，逐年缴纳，有偿使期限为8年，出让期届满，经营权终止；出租汽车有偿使用费收取标准为8年12万元／车，一次性收取，有偿使用期限为8年，出让期届满，经营权终止。
本院认为：一、关于出租车经营权顺延行政行为的办理程序问题。2001年惠水县对64辆出租车授予经营权，经营期限自2001年9月16日起至2011年9月15日止，上诉人管理使用的出租车属其中之一。到期后，被上诉人根据当时生效的《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》等法规的规定对上诉人提出的顺延申请进行审查，作出顺延方案，报县政府审核。经县人民政府研究，同意对符合顺延条件的出租车经营权顺延一轮。但被上诉人在办理顺延工作中未严格按照该条例第十九条、第九条的规定举行听证，故其作出的被诉行政行为即2012年8月6日发布公告的行为存在行政瑕疵，应当认定该行为对上诉人的知情权、陈述权等造成一定影响。但因出租车经营权有偿使用费的确定是被上诉人的单方行政行为，由各市、州、县（市、区）人民政府交通运输行政主管部门会同价格、财政部门，根据本地经济发展水平、市场供求状况、城市公共交通规划等制订方案，并报同级人民政府审批，被上诉人在与上诉人签订出租车特许经营合同之前就已经通过公告形式将有关收费标准向社会发布，上诉人应该知晓收费标准的具体内容；如对收费标准提出异议，可以在知晓公告内容之后向相关部门提出，与相关部门沟通、达成共识，并根据自身情况作出是否接受顺延条件的意思表示。二、本案双方当事人在上诉人提起行政诉讼之前已经办理出租车经营权顺延手续，签订出租车特许经营合同、交纳出租车经营权有偿使用费、并将顺延的出租车投入实际营运，顺延工作已经全部完成，现上诉人要求被上诉人完善顺延工作中的程序性行政行为，要求举行听证等已无实际意义，故对上诉人要求撤销该公告的请求，一审判决不予支持并无不当。三、关于对顺延行政行为中的收费标准的实体审查问题。上诉人要求法院责令被上诉人将出租车经营权有偿使用费调整恢复至原来（2010年至2012年）3600元／年的收费标准、退还多收的费用，并继续沿用以前每年交纳的收费方式。因双方已经签订特许经营合同，对于出租车经营权有偿使用费的标准和支付方式均有明确约定，是该合同的重要组成部分，并且已经实际履行，发生法律效力，对合同双方均有法律约束力，非经法定程序不得擅自变更，故该请求不属于行政诉讼的审查范围，尚且人民法院的司法审查只针对具体行政行为的合法性而非合理性进行，一审判决不予支持并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴晓凤负担。
本判决为终审判决。
审判长 龙 俊
审判员 周 刚
审判员 王晓宏
二〇一四年五月十二日
书记员 左龙祥