湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘04行初42号
原告衡阳市远洋航运置业有限公司。
法定代表人谭志林，董事长。
被告衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。
法定代表人周海兵，市长。
委托代理人谭天祥。
被告衡阳市城乡规划局。住所地：衡阳市华新开发区祝融路。
法定代表人陈添喜，局长。
委托代理人刘海泉，湖南湘华律师事务所律师。
委托代理人邓国兵。
原告衡阳市远洋航运置业有限公司（以下简称“远洋公司”）因要求被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）、衡阳市城乡规划局（以下简称“市规划局”）颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》一案，于2016年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年5月23日向被告市政府、市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月13日公开开庭审理了本案。原���远洋公司法定代表人谭志林，被告市政府委托代理人谭天祥，被告市规划局委托代理人刘海泉、邓国兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告远洋公司诉称：2010年7月31日，市政府因修建湘江西岸风光带需要，其临时机构石鼓区湘江西岸风光带工程建设协调领导小组与原告签订《拆迁协议》，拆除了原告位于石鼓区湘江北路18号商服用房5029.94㎡的客运楼和178.94㎡的钢构棚加油站。拆除前，时任市长张自银口头指示：拆除的两处资产不评估，按改制成本加租赁户装修费用予以补偿。拆除湘江北路18号航运楼的损失由湘江北路19号综合楼改建规划指标取上限值减免规费予以弥补航运公司的损失，加油站搬迁用地按照搬迁安置处理。并委托时任市政府副秘书长陈添喜召开会议，形成衡府阅〔2011〕8号会议纪要。该纪要明确原告综合楼改建容积率“取上限值”和“减免规费”。原告根据该会议纪要，几年来多次请求市规划局对综合楼的改建颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，而市规划局不同意颁证且向市政府提出不同意改建的规划意见。市政府不顾衡府阅〔2011〕8号会议纪要所议定的事项，又支持市规划局不同意原告综合楼改建建议。市政府朝令夕改的行政行为和市规划局不执行市政府行政决定，致使原告损失了5029.94㎡的商服用房，导致原告经济损失6000余万元。2015年8月10日，市规划局对同一区域，所处位置周边状态相同的“CC城市中心大厦”颁发了建设工程规划许可证。综上所述，衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条是对双方签订的协议前口头承诺“弥补损失”的具体体现，构成拆迁协议的补充条款，��政府应予履行。市规划局应按“CC城市中心大厦”的规划指标给原告综合楼颁证。故请求人民法院责令二被告为原告颁发湘江北路19号综合楼改建《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；判令被告承担本案诉讼费用。
原告远洋公司为支持其主张，向本院提交了如下证据：
证据1、被告市政府下设的临时机构与原告签订的拆迁协议，证明该协议补偿价没有评估依据，显失公平且是以口头承诺为前提签订的，被拆除的资产应重新评估；
证据2、衡阳市房产管理局颁发的房屋所有权证，证明原告被拆除的房屋和加油站产权合法；
证据3、被告市政府的专题会议纪要，证明该证据第三条是拆迁协议的补充约定；
证据4、被告市规划局的规划意见，证明被告市规划局不执行会议纪要第三条的行政决定，给原告造成重大经济损失；
证据5、被告市规划局对“CC城市中心大厦”颁发的建设工程规划许可证，证明原告应参照该规划指标改建房屋；
证据6、衡阳市房屋安全鉴定报告，证明原告位于湘江北路19号房屋系危房，应批准改建。
被告市政府答辩称：一、原告主体资格不适格。本机关查阅原告提供的5份证据材料发现，其中涉及政府层面参与的只有证据3，证据3显示参加处理湘江西岸风光带建设事项协调会议，是衡阳市畅顺航运有限公司（以下简称“畅顺公司”），并不是远洋公司。所以，现有证据表明，远洋公司与本案诉请没有产生法律上的关联，也就不具有原告资格；二、会议纪要不具有行政法意义上的对外效力，不是可诉的行政行为。原告与畅顺公司之间没有法律上的权利义务承接关系。《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》（衡府阅〔2011〕8号），不是行政诉讼的受案范围，原告也无权对政府会议议定事项的落实提起行政诉讼。《行政诉讼法》第十二条没有明确将会议纪要纳入受案范围。政府会议纪要是就内部事务进行研究部署而形成的文字记录，并不具有对外效力；从内容上看，记录的内容主要是政府内部工作的协调、分工，其中虽原则性的表述市政府及相关工作部门要对畅顺公司予以支持，但没有对畅顺公司的实体权利义务产生影响。综上所述，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内，没有提交证据。
被告市规划局答辩称：2012年10月，市政府向答辩人批转被答辩人提交的《请求原址翻建湘江北路19号危房的报告》后，即派员进行了现场勘察，经集体研究讨论，认为在满足道路退让，间距及相关规划技术强制标准的前提下，该处只可规划一栋5层总建筑面积约440㎡的多层建筑，因此改建的意义不大。根据该处危房为局部危房的现状，建议该处近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造实施。为此，答辩人于2012年11月12日向市政府提交了衡规〔2012〕197号《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》。2012年12月7日，原主管副市长朱玉萍批示：“同意规划局意见”。2013年8月22日，被答辩人再次向市长周海兵提交了《关于危房改建等问题的请示》后，市政府又向答辩人批转了该请示。2013年10月15日，答辩人向市政府再次提交了衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有��公司危房改造项目的规划意见》，提出：“湘江北路19号危房改造的问题，我局于2012年11月《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》已向市政府报告，建议该处近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造，市政府已批示同意我局意见”。2013年11月5日、11月10日，主管副市长朱玉萍、市长周海兵分别再次批示：“同意规划局意见”。衡府阅〔2011〕8号《会议纪要》强调：“综合楼改造必须满足规划强制技术标准，且不得损害公共利益和相邻关系”，答辩人根据上述要求出具的规划意见，市政府曾两次批示同意。综上所述，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告市规划局在法定期限内，向本院提交了如���证据：
证据1、衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目规划意见》、市政府办公室收文审批单，证明该处为局部危房的现状，改建意义不大，市政府主管领导同意市规划局的意见；
证据2、衡规〔2012〕197号《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》、市政府办公室反馈意见审批单、衡远航字〔2012〕12号《请求原址翻建湘江北路19号危房的报告》，证明市规划局建议该处近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造，市政府领导批示同意市规划局意见；
证据3、《衡阳市城乡规划行政技术准则》，证明远洋公司综合楼必须满足规划强制性技术标准，且不得损害公共利益和相邻关系。
经庭审质证，针对原告远洋公司提交的证据，被告市政府对证据1认为是复印件，对其真实性有待核实，且该证据中的临时机构不能证明是被告设立的；对证据3认为是复印件，对其真实性有待核实，且认为来源不合法，该会议纪要中记载的事项没有涉及远洋公司的内容；对其他证据认为与其没有关联，不发表质证意见。被告市规划局对证据1的“三性”均有异议，且认为该拆迁协议的签订主体是畅顺公司，没有证据证明远洋公司与畅顺公司之间具有承继关系，且拆迁内容没有涉及19号综合楼；���证据2的合法性、关联性有异议；对证据3同意被告市政府的质证意见；对证据4认为该回复是合法的，且得到了市政府的确认；对证据5、6的关联性有异议。
针对被告市规划局提交的证据，原告远洋公司对证据1认为不知情，对其证明目的有异议；对证据2认为与市政府专题会议纪要的内容不符，且没有做到一视同仁；对证据3不发表意见。被告市政府无异议。
经审查，本院对上列证据认证如下：原告远洋公司、被告市规划局提交的上列证据与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2010年7月31日，市政府因修建湘江西岸风光带需要，其临时机构石鼓区湘江西岸风光带工程建设协调领导小组与畅顺公司及衡阳市交通局签订了《拆迁协议》，约定对畅顺公司位于石鼓区湘江北路18号的航运大楼、水陆加油站及以上两处所有的构筑物、附着物予以拆除。2011年4月16日，市政府召开专题会议，并形成衡府阅〔2011〕8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》，其中第二条对畅顺公司水陆加油站的拆除，新加油站选址白沙洲工业园区等相关事项进行了明确；第三条对综合楼改造进行了约定，即：市政府支持畅顺公司湘江北路综合楼的改建，在满足强制性要求的前提下，改建工程的规划指标可取上限值，但不得损害公共利益和相邻关系；综合楼改建中原拆除面积部分的市级规费全免，新增面积部分按程序申报免交城市基础设施建设配套费。尔后，畅顺公司所有的前述航远大楼，水陆加油站被予以拆除。2012年3月2日，畅顺公司经衡阳市工商行政管理局变更登记为远洋公司。2012年7月13日，远洋公司向市政府递交《请求原址翻建湘江北路19号危房的报告》，时任主管副市长朱玉萍批转市规划局阅。2012年11月12日，市规划局以衡规〔2012〕197号文向市政府出具《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》，认为该处只可规划一栋5层总建筑面积约440㎡的多层建筑，改建意义不大。根据该处危房为局部危房的现状，建议近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造实施。2013年8月22日，远洋公司向市政府周海兵市长呈递报告，请求督促市规划局对其公司两处危房提出改建规划意见，待相邻方无异议后发放规划许可证。周海兵市长批示相关领导督促落实，相关领导即批示市规划局拿出处理意见。2013年10月15日，市规划局以衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》，认为关于湘江北路19号危房改建的问题，已于2012年11月向市政府报告，建议该处近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造；中山北路200号危房改造的问题，该处建筑密集，与临中山路左右相邻建筑墙挨墙，拆除改造不能满足城乡规划技术强制性标准。建议以棚户区改造项目扩大拆迁范围与相邻市正骨医院统一规划改造。远洋公司认为其委托衡阳市房屋鉴定办公室对位于石鼓区湘江北路19号综合楼房屋安全等级进行了评定，该办公室于2010年2月3日出具了市房鉴字〔2010〕第08《衡阳市房屋安全鉴定报告》，结论该房屋为C级危险房屋，即局部危房；建议对房屋地基基础及受损承重构件加固，但成本高，且难以解决根本性��题，按城市规划批准要求改建。故提起本案行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据远洋公司提交的证据1显示，对位于衡阳市蒸湘北路18号的航运大楼、水陆加油站及以上两处所有构筑物、附着物的拆除，签订拆迁协议的主体虽为畅顺公司，但该公司已于2012年3月2日变更为远洋公司，其是畅顺公司权利义务的继受人。从远洋公司提交的证据3、4显示，2011年3月31日，市政府召开专题会议，就关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司的有关问题形成衡府阅〔2011〕8号会议纪要，其中第三条对该公司位于湘江北路综合楼的改造相关���项予以议定。2012年11月，远洋公司作为该行政行为的相对人向市政府递交报告，请求批准对其位于湘江北路的19号综合楼进行改建，市政府批转市规划局处理。尔后，市规划局将处理意见于2013年10月15日以衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》向市政府进行报告。因此，远洋公司与诉争的湘江北路19号综合楼进行改建的行为有利害关系，根据前述法律规定，其有权提起行政诉讼。市政府提出远洋公司原告主体不适格的理由与客观事实不符，于法无据，本院不予采纳。从市政府衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条内容看，市政府对湘江北路19号综合楼的改建，以会议纪要的形式确定了行政相对人的权利义务，对行政相对人产生了实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第���款（六）项之规定，远洋公司依此提起行政诉讼，属于人民法院的行政诉讼受案范围。因此，市政府提出关于该会议纪要不具有行政法意义上的对外效力，是不可诉的行政行为的理由于法不符，本院不予采纳。远洋公司主张衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条是对双方签订的协议前口头承诺“弥补损失”的具体体现，构成拆迁协议的补充条款，市政府应予履行，据此，请求市政府、市规划局为其颁发湘江北路19号综合楼改建《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。经查，衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条内容为：市政府支持畅顺公司湘江北路综合楼的改造，在满足强制性要求的前提下，改建工程的规划指标可以取上限值，但不得损害公共利益和相邻关系；综合楼改建中原拆除面积部分的市级规费全免，新增面积部分按程序申报免交城市基础设施建设配套��。从该内容看，市政府以会议纪要的形式允诺支持远洋公司湘江北路19号综合楼的改建，且享有一定的优惠政策和待遇。该允诺是因修建湘江西岸风光带需要，为拆除远洋公司湘江北路18号航运大楼、水陆加油站的损失由湘江北路19号综合楼改建予以弥补，以实现政府职能和公共利益为目的向特定的相对人作出的承诺，应当是市政府作出的一种具有自我约束的，必须履行义务的行政法上的保证，即行政允诺。该允诺性内容与法律法规不相违背，应当视为合法有效。因此，远洋公司请求颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局于本判决生效之日起六十日内，按照衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条履行为原告衡阳市远洋航运置业有限公司位于湘江北路19号综合楼改建，依法办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》行政行为的法定职责。
案件受理费50元，由被告衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 何利国
审判员 丁枥澎
审判员 李国锋
二〇一六年八月十一日
书记员 邓 薇
打印责任人：何利国 校对责任人：邓薇
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。