重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝02行终328号
上诉人（原审原告）秦健,男,1965年2月19日生，汉族，住重庆市万州区。
委托代理人周立太，重庆周立太律师事务所律师。
委代理托人梁雯，重庆周立太律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区道路运输管理处。
法定代表人刘学荣，处长。
委托代理人李先明，重庆渝万律师事务所律师。
上诉人秦健因道路运输行政许可一案，不服重庆市万州区人民法院于2016年6月15日作出的（2016）渝0101行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，渝AFxx**号系秦健所有，取得出租汽车经营许可，2008年8月该车被强制报废，其经营许可期限亦到期。为解决出租汽车有偿出让的历史遗留问题，2011年8月3日，重庆市万州区交通委员会（简称区交委）作出《通告》：“根据万州府发〔2005〕124号文规定，凡2003年底前投放的每3个到期的出租汽车经营权指标换取1个经营期限为24年的出租汽车经营权指标。经区政府研究决定，凡未到区运管处办理前述指标置换的经营者，请于2011年12月31日前到区运管处办理。逾期不办者，视为自动弃权。”秦健等人对该《通告》中“每3个到期的出租汽车经营权指标换取1个经营期限为24年的出租汽车经营权指标”（简称“3换1”）决定不服，主张“1换1”，以该《通告》违法为由，于2011年11月提起诉讼请求撤销区交委上述《通告》。同年12月31日，万州区人民法院作出（2011）万法行初字第00276号行政判决，以《通告》适用法律规范并无不当，判决驳回秦健等人的诉讼请求。秦健等人不服提起上诉，重庆市第二级人民法院2012年3月29日以（2012）渝二中法行终字第00050号行政判决，判决驳回上诉维持原判。同年4月9日，该判决书送达秦健等人推举的诉讼代表人陈忠庆。后，秦健等人向重庆市第二中级人民法院、重庆市高级人民法院申请再审，均被驳回。再后，秦健等人向最高人民法院申请再审，该院2013年11月25日作出（2013）行监字第283号通知，决定不对该案提起再审。2015年9月22日，秦健以区交委2011年8月3日作出的《通告》规定可以进行“3换1”为由，向重庆市万州区道路运输管理处（简称区运管处）提交请求置换的书面申请。区运管处未予办理，亦未回复。秦健等人认为，区运管处具有办理道路运输行政许可证的法定职责，应当为其办理置换手续，且“3换1”的时效因对《通告》不服的诉讼而中断，非区运管处认为已超过2011年12月31日的办理期限，遂于2015年10月共同提起诉讼。经法院告知应分别起诉后，同年12月撤回起诉。现秦健起诉至法院，请求判令区运管处按区交委2011年8月3日《通告》中“3个到期出租汽车经营权指标置换1个经营期限为24年的出租汽车经营权指标”的规定，为其置换出租汽车经营权指标。
诉讼中，秦健称，2014年初其曾口头向区运管处提出置换申请，该处认为超过《通告》规定的办理期限而未予受理。其一直在主张权利，还多次到相关部门信访。
原审法院认为，秦健申请区运管处按区交委作出的《通告》中“3换1”决定进行置换，实质是申请行政许可，由区运管处履行行政许可的法定职责。
《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施管理工作。因此，区运管处是本案适格主体。
本案争议焦点为：秦健未按《通告》规定的申请办理时间提交置换申请，即未在2011年12月31日前提交置换申请，而是在2014年初收到最高人民法院不予再审通知后，于2015年9月22日向区运管处提交申请是否超过申请办理的期限。
区交委作出的《通告》的合法性已经生效判决所确认。依据该《通告》，秦健享有“3换1”的权利，但申请办理截止时间为2011年12月31日。秦健对该《通告》不服诉讼时，可以同时申请办理，因该诉讼结果不是秦健申请置换的前提。秦健现无证据证明其在《通告》规定的2011年12月31日前提交过申请，而区运管处以其提起的诉讼尚在审理中为由不予办理。事实上，多数出租汽车经营户在该《通告》规定期限内提交申请并已办理置换手续。
秦健等人不服《通告》提起的诉讼与申请办理出租汽车经营权指标置换有关，故秦健提出的申请办理“3换1”的期限因其对《通告》提起行政诉讼而中断的理由成立，但中断时间只应计算至（2012）渝二中法行终字第00050号行政判决书送达之日止。秦健2012年4月9日得到该终审判决后，未及时提交办理出租汽车经营权指标“3换1”的申请，于2015年9月22日才提交申请，已超过了申请办理的期限，丧失了权利。秦健的诉讼理由不成立，应不予支持。遂判决驳回秦健的诉讼请求。
秦健上诉称，原审法院认定其因超过申请办理期限而丧失权利错误，请求二审人民法院支持其起诉理由，依法改判。
区运管处未提交书面答辩。
区运管处举证期限内提交，并在原审庭审举示如下证据：1、区交委2011年8月3日作出的《通告》；2、万州区人民政府万州府〔2005〕124号《关于解决出租汽车经营权有关问题的批复》。
秦健原审庭审举示如下证据：1、秦健身份证复印件；2、区交委2011年8月3日作出的《通告》；3、（2011）万法行初字第00276号行政判决书、（2012）渝二中法行终字第00050号行政判决书、（2012）渝二中法行监字第00031号通知书、（2012）渝高法行申字第00139号通知书、（2013）行监字第283号通知书；4、申请书及邮寄凭证。
原审法院对上述证据认证认为，对区运管处、秦健举示的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”、第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，区运管处作为重庆市万州区人民政府的道路运输管理机构，具有负责具体实施万州区行政区域内道路运输管理工作的职责。
行政行为是指依法享有行政职权的行政主体行使权力对国家和社会公共事务进行管理和提供服务的一种法律行为。行政行为的法律效果表现为它产生的特定的法律约束力和强制力，具有效力先定和单方意志性的特点，即行政行为效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力。而行政行为公定力也称推定有效力，是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求行政机关、行政相对人予以尊重的一种法律效力。换言之，行政行为即使不合法，在被有权机关予以撤销、变更之前是一直有效的。行政行为的执行力则是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。因此，在行政执法过程中，如行政行为一经起诉就停止执行，将直接影响行政管理的效力，甚至危害国家、社会公共利益，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条将“诉讼期间不停止行政行为执行”作为原则进行了规定。本案中，区交委2011年8月3日作出的《通告》，一经发出，在被有权机关撤销、变更之前是一直有效的，要求行政主体和行政相对人按其确定的内容履行。虽秦健等人对区交委作出的该《通告》不服起诉请求撤销，但因诉讼期间不停止行政行为执行的一般原则，人民法院原则上应尊重行政行为的效力，不因当事人提起诉讼而否定行政目的的实现。当然也有例外情形，修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条对此作了规定，而秦健并未根据该条规定申请人民法院裁定停止执行《通告》，故秦健即便对《通告》不服提起诉讼，亦应当依据《通告》要求在2011年12月31日以前向区运管处申请出租汽车经营权的置换。秦健未在该申请期限内提出申请的后果应自行承担。
退一步讲，行政机关实际处理出租汽车经营者提出的“3换1”置换申请时，基于行政机关对行政行为的自由裁量，考虑到出租汽车经营者确因对《通告》不服提起诉讼的客观事实，将申请置换期限限定在本院（2012）渝二中法行终字第00050号行政判决书送达当事人的时间，即该判决发生法律效力的时间，亦只体现行政机关对行政行为合理性的裁量，并不属于申请期限的中断。而秦健未举示证明在该时间内已向区运管处提交“3换1”置换申请的证据。原审法院对该问题的评判表述与本院的评判表述不一致的，以本院评判为准。
综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确。秦健的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人秦健负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈克梅
审判员 程鸿声
审判员 刘红霞
二〇一六年八月十八日
书记员 韦 玮