北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京03行终65号
上诉人（一审原告）郑春香，女，1943年4月21日出生，住北京市延庆区。
委托代理人董艳梅（郑春香之女），1965年2月20日出生，住北京市延庆区。
委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市延庆区民政局，住所地北京市延庆区东外大街59号。
法定代表人胡玉民，局长。
委托代理人朱凤琴，女，北京市延庆区民政局干部。
委托代理人李树静，北京胡李律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市民政局，住所地北京市朝阳区工人体育场东路20号。
法定代表人李万钧，局长。
委托代理人程子萍，女，北京市民政局干部。
委托代理人战崇文，北京简明律师事务所律师。
上诉人郑春香因诉被上诉人北京市延庆区民政局（以下简称延庆区民政局）行政答复行为及被上诉人北京市民政局（以下简称市民政局）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初296号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人郑春香的委托代理人董艳梅、臧云，被上诉人延庆区民政局的负责人姬中伟及其委托代理人朱凤琴、李树静，被上诉人市民政局的委托代理人程子萍、战崇文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
郑春香以书信形式向延庆区民政局申请补发作为烈士遗属依法应当享有的抚恤待遇。延庆区民政局于2017年1月12日作出延民信答[2017]1号《关于郑春香反映在八达岭烈士墓碑增加“郑某”烈士名字和补发其作为烈士遗属依法应当享有的抚恤待遇的答复》（以下简称1号《答复》），告知郑春香根据不同的历史阶段国家出台的对烈属的抚恤补助政策，郑春香不符合享受烈士遗属定期抚恤待遇的条件，因此不涉及补发待遇事项。郑春香不服向市民政局申请行政复议。2017年4月14日，市民政局作出京民复字[2017]1号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），认为对于郑春香申请补发抚恤待遇事宜，延庆区民政局依法作出了答复，履行了相关法定职责。郑春香要求撤销1号《答复》的主张不能成立。延庆区民政局作出的1号《答复》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持延庆区民政局作出的1号《答复》。
郑春香不服上述行政行为，诉至一审法院，请求：1.撤销延庆区民政局作出的1号《答复》，判令其对于郑春香提出的关于补发抚恤待遇的《申请书》重新作出答复；2.撤销市民政局作出的被诉《行政复议决定书》；3.诉讼费由延庆区民政局和市民政局负担。
一审法院经审理查明，2016年12月30日，延庆区民政局收到郑春香邮寄的《申请书》，要求补发其作为烈士遗属依法应当享有的抚恤待遇（1949年至今）。随函附郑春香身份证复印件、《阵亡病故将士家族通知书》、《烈士证明书》和《革命烈士证明书》等证明材料复印件。延庆区民政局收到申请后进行了调查，核查了郑春香户籍登记和身份情况，并调取了郑春香父亲革命烈士的证明材料以及郑春香户口所在地延庆县沈家营镇连家营村村民委员会出具的《证明》、北京农村商业银行开立的户名为郑春香的账户存折，同时对郑春香是否符合享受定期抚恤金待遇的条件进行调查核实。2017年1月12日，延庆区民政局作出被诉的1号《答复》。其中关于郑春香要求补发作为烈士遗属依法享有的抚恤待遇申请事项答复如下：目前依法享受抚恤、补助待遇的烈属有两类：一是享受定期生活补助待遇的烈士遗属；一类是享受定期抚恤补助待遇的烈士遗属。郑春香作为第一类人员已依法享受该待遇，延庆区民政局从2011年7月1日开始为郑春香发放定期生活补助，待遇是每月1464元。由于该项待遇的发放时间是从2011年7月1日起，而郑春香已从该日起依法享受待遇，故不存在补发待遇问题。另一类是享受定期抚恤金待遇的烈士遗属。根据《军人抚恤优待条例》第十六条第一款的规定，对符合以下条件之一的烈士遗属发给定期抚恤金：（一）父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源、或者收入水平低于当地居民平均生活水平的；（二）子女未满18周岁或者已满18周岁但因上学或者残疾无生活费来源的；（三）兄弟姐妹未满18周岁或者已满18周岁但因上学无生活费来源且由该军人生前供养的。郑春香不符合上述任一情形。同时，延庆区民政局结合建国初期、1963年内务部文件、1979年和1985年民政部及财政部联合制发的文件的内容，分析了不同历史阶段国家出台的对烈属的抚恤补助政策，认为郑春香不符合享受烈士遗属定期抚恤补助待遇的条件，因此不涉及补发待遇问题。延庆区民政局于2017年1月13日将1号《答复》邮寄送达郑春香。
郑春香不服该《答复》向市民政局申请行政复议，要求撤销1号《答复》并责令延庆区民政局重新作出答复。市民政局于2017年1月19日收到郑春香邮寄的《行政复议申请书》和相关申请材料。2017年1月23日，市民政局作出京民复字[2017]1号《行政复议答复通知书》，直接送达延庆区民政局，要求该局在收到行政复议申请书副本之日起10内就申请人申请行政复议的事项向市民政局提出书面答复，并提交有关证据、依据和其他材料。2017年1月24日，市民政局作出京民复字[2017]1号《行政复议申请受理通知书》，并邮寄送达郑春香。2017年1月26日，延庆区民政局向市民政局提交《行政复议答复书》及有关证据、依据。市民政局于2017年3月16日经审批作出京民复字[2017]1号《行政复议延期通知书》，告知郑春香因案件情况复杂需进一步核实证据材料，依据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长三十日作出行政复议决定。该通知书分别以邮寄和直接送达的方式向郑春香和延庆区民政局送达。2017年4月14日，市民政局作出前述的被诉《行政复议决定书》，决定维持延庆区民政局作出的1号《答复》，并分别送达郑春香和延庆区民政局。
另查，郑春香于2014年6月16日向原延庆县民政局信访办邮寄信函，询问其为什么不能享受烈属的定期抚恤待遇？为什么不属于享受定期抚恤待遇的老烈属？原延庆县民政局于2014年7月29日作出《关于郑春香反映为什么不能享受烈属定期抚恤一事的答复》，结合有关行政法规、政策规定，告知其不符合享受烈属定期抚恤待遇条件。
一审法院经审理认为，被诉1号《答复》属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，延庆区民政局以被诉1号《答复》系驳回郑春香对行政行为提出申诉的重复处理行为以及该《答复》的性质属于信访事项为由，认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。对此一审法院认为，1号《答复》的内容虽与原延庆县民政局曾经于2014年7月29日针对郑春香作出的回复内容基本一致，但由于该回复形成的原因是基于郑春香提出的不能享受烈属定期抚恤事项的咨询作出的解答，而此次被诉1号《答复》系延庆区民政局在郑春香提出正式申请后，从实质上判定郑春香不符合享受定期抚恤补助待遇条件所作的回复，因此1号《答复》不能视为驳回郑春香提出申诉的重复处理行为。同时，1号《答复》虽以信访答复的形式作出，且在行文尾部告知郑春香可就信访事项申请复查。但由于该《答复》的内容实质上是对郑春香提出的要求行政机关履行法定职责申请所作的处理意见，因此不能仅以信访答复的形式否定该答复的可诉性。综上一审法院认为，被诉1号《答复》系基于郑春香提出的要求补发抚恤待遇的请求作出的，从内容上分析，该《答复》是行政机关针对郑春香提出的要求履行给付义务的申请所作的拒绝性答复，对郑春香的权利、义务构成实际影响，故该《答复》属于人民法院行政诉讼受案范围，具有可诉性。延庆区民政局的前述答辩意见理由不能成立，一审法院不予支持。
本案涉及的定期抚恤金核发事项属于军人抚恤优待工作范畴。依据《军人抚恤优待条例》第五条第一款的规定，“国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作”。郑春香作为郑某烈士的遗属，系延庆区人，因此延庆区民政局作为延庆区行政区域内主管军人抚恤优待工作的行政主管部门，具有受理郑春香提出的申请并进行行政处理的法定职责。市民政局作为延庆区民政局上一级主管部门，依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，具有受理郑春香针对延庆区民政局行政行为提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。
本案争议的焦点系郑春香是否符合享受定期抚恤金待遇的条件。郑春香之父郑某烈士牺牲于1949年1月，随着历史的发展，我国政策对烈士家属享受抚恤待遇的种类、条件、标准在发生不断变化，因此对于上述问题的认定主要涉及法律适用问题。对此一审法院认为，“法不溯及既往”是法律适用的基本原则。按照这一原则要求，对于郑春香的抚恤待遇应当适用郑某烈士牺牲当时的规定。同时，在法律规范没有特别规定的情况下，应根据法律规范颁布实施时的实际情况，判断衡量郑春香是否享受抚恤待遇的条件。据此，一审法院认为，第一、郑某烈士牺牲时尚无定期抚恤金政策规定；第二、享受定期抚恤金待遇的条件在2004年10月1日起施行的《军人抚恤优待条例》中才作了明确规定，即第十五条规定的三种条件，（一）父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的；（二）子女未满18周岁或者已满18周岁但因上学或者残疾无生活费来源的；（三）兄弟姐妹未满18周岁或者已满18周岁但因上学无生活费来源且由该军人生前供养的。郑春香出生于1943年，显然不符合前述规定的任何一种条件。因此郑春香要求享受定期抚恤金待遇没有相应的法律依据，延庆区民政局对该事项所作的认定符合法律规范要求，一审法院不持异议。
当然在此需要特别说明的是，郑春香之父郑某烈士作为为祖国的解放事业、为新中国的建立奉献出生命的革命烈士，是值得我们敬仰和尊重的，郑春香作为其遗属亦应具有享受应有抚恤待遇的权利，但享受待遇的条件须依据法律规范的规定予以衡量判断。依法行政是行政执法的基本要求，恪守法律也是借助诉讼程序解决争议应遵循的基本原则。因此，对于郑春香基于自己对法律规范的理解提出的主张，一审法院需从法律角度予以审查和评价，在其主张无法律依据的情况下实难以支持。
另，市民政局在受理郑春香的复议申请后，履行了法定复议审查程序，对其行政复议程序的合法性一审法院予以认可。
综上，一审法院认为郑春香要求撤销延庆区民政局作出的答复及市民政局作出的行政复议决定的理由不能成立。其要求延庆区民政局重新作出答复处理的请求没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回郑春香的全部诉讼请求。
郑春香不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、一审法院适用法律错误，应当予以撤销。上诉人的抚恤待遇应当适用上诉人父亲牺牲时的法律规定。若上诉人父亲牺牲之时，即1949年我国法律没有对烈士遗属的定期抚恤待遇特别规定的情况下，也应当参照当时的法律规定中与“定期抚恤”同性质但不同名称的抚恤待遇及其适用条件来判断上诉人是否符合条件。根据“法不溯及既往”的法律适用原则，一审法院依据于2004年10月1日起实施的《军人抚恤优待条例》第十五条规定的三种条件，认定上诉人不符合享受定期抚恤金待遇的条件属适用法律错误。二、一审法院认定上诉人不符合享受定期抚恤金待遇条件属认定事实不清，应当予以撤销。首先，上诉人符合享受定期定量补助的条件。根据《民政部、财政部印发<关于改进优抚对象定期定量补助工作的规定>的通知》（民发[1979]60号）第一条第（二）项的规定，没有亲属抚养或者虽有亲属而无力抚养的烈士、病故、失踪军人的未成年子女属于补助对象，应当给予定期定量补助。且1980年《民政部关于贯彻执行<革命烈士褒扬条例>若干具体问题的解释》（民发[1980]63号）第十二条第二款规定：“在一九五〇年《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》和《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》三个条例公布以前牺牲的，不发一次抚恤金，其家属符合享受定期定量补助条件的，发给定期定量补助费。”本案中，上诉人出生于1943年且无亲属抚养，上诉人的父亲牺牲于1949年，上诉人符合上述规定中享受定期定量补助的条件。其次，定期抚恤金待遇由定期定量补助演变而来。1985年民政部、财政部发出了《关于对革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属发给定期抚恤金的通知》（民[1985]优3号）规定：“自当年1月1日起，将革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属的定期定量补助改为定期抚恤金。”也就是说，定期抚恤金待遇并非2004年由《军人抚恤优待条例》规定才出现，而是一直以“定量补助”的形式和名义存在。同时，上述规定更加印证了一审法院认定“享受定期抚恤待遇的条件在2004年才有明确规定”是适用法律错误。因此，上诉人在符合享受定期定量补助条件的前提下，当然符合享受定期抚恤金待遇的条件。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；依法撤销1号《答复》，判令其对上诉人提交的《申请书》重新作出答复；依法撤销被诉《行政复议决定书》；被上诉人负担一、二审全部诉讼费用。
延庆区民政局和市民政局同意一审判决，请求予以维持。
郑春香在指定期间内未向一审法院提交证明行政答复违法的证据材料。
延庆区民政局在法定期限内向一审法院提供如下作出被诉行政行为的证据和依据。
（一）本案涉及的事实证据：
第一组证据：1.《申请书》；2.郑春香身份证复印件；3.《阵亡病故将士家族通知书》、《烈士证明书》和《革命烈士证明书》复印件各一份；4.EMS快递单，该组证据用以证明延庆区民政局于2016年12月30日收到郑春香要求补发依法应当享受而未能实际享受的抚恤待遇的申请及相关申请材料；
第二组证据：5.落款日期为2014年6月16日的郑春香信访来信；6.延庆县民政局于2014年7月29日作出的《关于郑春香反映为什么不能享受烈属定期抚恤一事的答复》，该组证据用以证明对于郑春香申请的补发抚恤待遇事项，延庆区民政局早在2014年7月29日就作出了答复处理，本案1号《答复》系延庆区民政局作出的重复处理；
第三组证据：7.《革命烈士证明书》复印件；8.郑春香户口本和身份证复印件；9.延庆县沈家营镇连家营村村民委员会出具的《证明》；10.账户为郑春香的银行存折复印件；11.延庆区民政局出具的《部分烈士子女定期生活补贴发放情况说明》，该组证据用以证明郑春香符合享受定期生活补助待遇的条件，并已经享受了该待遇，但其不符合享受定期抚恤待遇的资格；
第四组证据：12.1号《答复》；13.国内挂号信函收据，该组证据用以证明延庆区民政局于2017年1月12日作出本案被诉1号《答复》并于次日送达郑春香。
（二）认定郑春香不符合享受定期抚恤待遇条件所依据的规范性文件为：
1.《烈士褒扬条例》（国务院令第601号公布，2011年8月1日起施行）；2.《军人抚恤优待条例》（国务院、中央军事委员会令第413号公布，2011年7月29日修订）；3.《北京市实施<军人抚恤优待条例>办法》；4.民政部、财政部联合制发的《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（民发[2012]27号）；5.北京市民政局、北京市财政局联合制发的《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（京民优发[2012]532号）；6.1963年3月13日《内务部关于烈士儿子成年以后是否享受物质优待问题的复函》；7.1979年10月30日《民政部、财政部印发<关于改进优抚对象定期定量补助工作的规定>的通知》（民发[1979]60号）；8.1985年1月10日民政部、财政部联合制发的《关于对革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属发给定期抚恤金的通知》（民[1985]优3号）。
市民政局在法定期限内向一审法院提供如下证明作出行政复议决定履行程序合法性的证据和依据：
（一）履行行政复议程序的证据：
1.《行政复议申请书》及相关申请材料、全球邮政特快专递邮寄凭证及邮件查询记录，证明该局于2017年1月19日收到郑春香的行政复议申请；
2.京民复字[2017]1号《行政复议答复通知书》及《送达回证》、京民复字[2017]1号《行政复议申请受理通知书》及全球邮政特快专递邮寄凭证及邮件查询记录，证明市民政局于2017年1月23日作出《行政复议答复通知书》、《行政复议申请受理通知书》，并分别于2017年1月24日、1月23日送达延庆民政局和郑春香；
3.《行政复议答复书》及相关证据、依据材料，证明延庆区民政局对郑春香的行政复议申请10日内作出了答复，并提交了相关的证据及依据材料；
4.京民复字[2017]1号《行政复议案件延期审理呈批表》、京民复字[2017]1号《行政复议延期通知书》及全球邮政特快专递邮寄凭证及邮件查询记录、《送达回证》，证明市民政局于2017年3月16日依法作出《行政复议延期通知书》并分别送达给延庆区民政局和郑春香；
5.被诉《行政复议决定书》及全球邮政特快专递邮寄凭证、邮件查询记录、《送达回证》，证明市民政局于2017年4月14日作出被诉《行政复议决定书》并分别送达郑春香和延庆区民政局。
（二）履行行政复议程序的法律依据:《行政复议法》。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：延庆区民政局和市民政局提交的证据材料均具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够分别证明延庆区民政局履行行政答复职责和市民政局履行行政复议程序的基本情况，一审法院予以采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，《军人抚恤优待条例》第五条第一款规定，国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。延庆区民政局作为延庆区行政区域内主管军人抚恤优待工作的行政主管部门，具有受理郑春香提出的申请并进行行政处理的法定职责。依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，市民政局作为延庆区民政局上一级主管部门，具有受理郑春香提出的行政复议申请并作出处理的法定职责。
本案中，郑春香向延庆区民政局申请补发其作为烈士遗属依法应当享有的抚恤待遇（1949年至今）。本院认为，对于郑春香的抚恤待遇应当适用郑春香之父郑某烈士牺牲当时的规定，在法律规范没有特别规定的情况下，应根据法律规范颁布实施时的实际情况来判断郑春香能否享受规定的抚恤待遇。郑某烈士牺牲于1949年1月，期间我国关于烈士家属的抚恤政策也在不断地变化，郑春香所主张的抚恤待遇并没有相应的法律依据作为支持。关于本案争议的定期抚恤金待遇，根据现行的《军人抚恤优待条例》的规定，发放定期抚恤金须符合下列条件之一：（一）父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的；（二）子女未满18周岁或者已满18周岁但因上学或者残疾无生活费来源的；（三）兄弟姐妹未满18周岁或者已满18周岁但因上学无生活费来源且由该军人生前供养的。郑春香出生于1943年，显然不符合领取定期抚恤金的条件，但郑春香符合领取定期生活补助的条件，延庆区民政局已按时发放给郑春香，不涉及补发的问题。因此，延庆区民政局据此所作1号《答复》并无不当，本院不持异议。
关于市民政局受理郑春香的复议申请及作出被诉《行政复议决定书》的程序问题，本院同意一审法院的认定。
综上，一审法院判决驳回郑春香的诉讼请求正确，本院依法予以维持。郑春香的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑春香负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
代理审判员 冯秋丽
代理审判员 王曼斐
二〇一八年一月二十三日
书 记 员 刘 毅
书 记 员 辛 遥