江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行终38号
上诉人（原审原告）孙继明，男，1965年8月3日生，汉族，住沛县。
委托代理人彭诚，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县住房和城乡建设局，住所地沛县新城区行政中心9楼。
法定代表人仝玉彪，该局局长。
出庭应诉负责人叶蔚，该局副局长。
委托代理人刘忠，江苏金维律师事务所律师。
原审第三人徐思敏，女，1971年3月10日生，汉族，住沛县。
上诉人孙继明因与沛县住房和城乡建设局、第三人徐思敏行政协议纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月17日受理后依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人孙继明及其委托代理人彭诚，被上诉人沛县住房和城乡建设局出庭应诉负责人叶蔚及其委托代理人刘忠到庭参加诉讼。原审第三人徐思敏经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人孙继明一审诉称，其在沛县东风西路南侧、啤酒厂西路拥有合法房屋一套。沛县住房和城乡建设局在没有与其签订房屋征收补偿安置协议的情况下，违法将其房屋拆除，在实体和程序上严重违法，严重侵犯其合法权益，特诉至法院，请求：1、撤销沛县住房和城乡建设局与徐思敏于2016年1月6日签订的《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》；2、责令沛县住房和城乡建设局与其签订房屋征收补偿安置协议；3、案件诉讼费由沛县住房和城乡建设局承担。
上诉人孙继明在一审期间提交的证据有：证据1、《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》复印件，证明案外人徐思敏越权与沛县住房和城乡建设局签订补偿安置协议，侵犯其合法权益；证据2、郭传立与王胜出具的《证明》，证明涉案房屋属于孙继明婚前个人财产，不是夫妻共同财产，第三人徐思敏无权处分。
被上诉人沛县住房和城乡建设局一审答辩称：沛县住房和城乡建设局与徐思敏签订的《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》合法有效。根据沛县沛城镇铁西社区居民委员会出具的证明，孙继明与徐思敏系夫妻关系，徐思敏作为家庭成员有权代表孙继明签订补偿安置协议。补偿安置协议对孙继明具有约束力，孙继明称沛县住房和城乡建设局未与其签订协议的理由不能成立。虽然孙继明在补偿安置协议上没有签字，但是后来孙继明于2016年1月28日已经全部领取了根据该协议确定的征收补偿款，足以证明孙继明对整个征收补偿过程是明知的，即使孙继明与徐思敏之间不存在夫妻关系，徐思敏的代理行为已经得到孙继明的追认，所以该协议是合法有效的，根据以上事实请求法院依法驳回孙继明的诉请。
被上诉人沛县住房和城乡建设局一审期间提交的证据、依据有：证据1、《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》一份，证明孙继明、沛县住房和城乡建设局于2016年1月6日签订了《安置协议》，该协议中记载的××为孙继明、徐思敏。乙方签字处有徐思敏的签字，其签字行为系代表孙继明的代理行为；证据2、铁西社区居民委员会出具的《证明》一份，证明孙继明与徐思敏系夫妻关系；证据3、入户调查表及附属物现场勘察表，证明2014年5月26日孙继明房屋及附属物的情况；证据4、照片一组共六张，证明沛县住房和城乡建设局对该地块征收范围内的建筑物即认定情况进行了公示公告，孙继明在期限内对公示公告均未提出异议；证据5、入户复核单及附属物现场勘查复核表，证明2016年1月6日孙继明房屋及附属物的复核情况；证据6、房屋交钥匙验收单，证明2016年1月8日，孙继明腾空涉案房屋将房屋钥匙交出；证据7、补偿明细表及转账支票存根，证明孙继明于2016年1月28日领取了按照本案《安置协议》计算的补偿款，该行为系对徐思敏代理行为的追认。
原审第三人徐思敏在一审期间未陈述意见且未提交证据。
原审法院经庭审举证质证认定：孙继明与第三人徐思敏系夫妻关系，而涉案被征收房屋产权性质为“公房私住”，位于沛县东风西路南侧、啤酒厂路西侧，由孙继明及第三人徐思敏实际占有使用，孙继明、徐思敏未取得涉案房屋的所有权证书。2016年1月6日，第三人徐思敏与沛县住房和城乡建设局签订《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》，协议载明征收人（甲方）为沛县住房和城乡建设局，××（乙方）为孙继明、徐思敏。同时载明因啤酒厂北侧地块房屋征收的需要，甲方依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《省政府关于印发江苏省贯彻实施<国有地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定的通知》、《沛县国有土地上房屋征收附属物补偿和搬迁补助标准》等有关规定，对乙方坐落在沛县东风西路南侧、啤酒厂路西侧的房屋进行征收，经甲、乙双方充分协商就房屋征收补偿等事宜签订协议。协议对被征收房屋的基本情况、补偿方式、被征收房屋的搬迁腾空交付、争议处理、协议生效等事项作出了约定，总补偿款179007元。2016年1月8日，涉案房屋腾空房屋钥匙亦交出，徐思敏在《房屋征收交钥匙验收单》产权人处签字，并注明徐思敏（代）。2016年1月28日，孙继明签字领取涉案房屋征收补偿款。
原审法院认为：本案系行政协议争议，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范审理。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，享有撤销权的事由主要为因重大误解订立的合同或订立合同时显失公平的。孙继明诉称要求撤销协议的事由为以下两点，一是第三人徐思敏签订《房屋征收补偿安置协议》为无权处分，二是协议内容显失公平。关于第一点徐思敏签订《房屋征收补偿安置协议》是否为无权处分，根据已查明的事实，孙继明与第三人徐思敏为夫妻关系，而涉案被征收房屋产权性质为“公房私住”，孙继明、徐思敏未取得涉案房屋的所有权证书，但实际占有使用涉案房屋，沛县住房和城乡建设局在涉案《房屋征收补偿安置协议》中以孙继明、徐思敏夫妻二人为××并无不当，而房屋征收工作以户为单位进行，徐思敏作为该家庭户夫妻一方在《房屋征收补偿安置协议》乙方（××）处签字亦无不当。且孙继明在《房屋征收补偿安置协议》签订后领取了协议约定的补偿款，涉案房屋亦按照合同约定腾空并交钥匙验收，协议已实际履行，应视为孙继明对徐思敏签署《房屋征收补偿安置协议》的追认，故孙继明诉称第三人徐思敏签订《房屋征收补偿安置协议》为无权处分的诉讼观点不能成立。关于是否存在显失公平的情形，如上所述，涉案房屋为“公房私住”，在征收前由孙继明及第三人徐思敏无偿使用，孙继明及第三人均未持有房屋所有权证书，补偿协议中对补偿数额有明确的约定，考虑到“公房私住”的房屋性质及房屋结构等情形，可以判定补偿标准未有显失公平的情形，对孙继明诉称补偿协议显失公平的诉讼观点亦不能成立。综上所述，孙继明诉请撤销涉案《房屋征收补偿安置协议》缺乏事实和法律依据，不予支持。因孙继明所诉撤销事由不成立，则诉请责令沛县住房和城乡建设局与其签订《房屋征收补偿安置协议》亦无事实和法律依据，对其该项诉请，亦不予支持。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十四条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回孙继明的诉讼请求。
上诉人孙继明上诉称，其提起诉讼请求撤销沛县住房和城乡建设局与徐思敏2016年1月6日签订的《房屋征收补偿安置协议》，原审法院判决驳回其诉讼请求，于法无据。1、上诉人于2007年后新建的住房并非违法建筑。该住房作为合法建筑，有权得到相应的合理补偿。2007年航拍之前建造的为合法建筑，之后建造的为违法建筑的认定标准于法无据，无法证明该认定标准合乎法律规定，不能以此认定建筑物的违法性。2、国务院590号令第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。该规定将不予补偿的住房严格限定在房屋征收范围确定后才出现的某些住房，对于在房屋征收决定前上诉人修建的房屋，应该获得合理补偿。3、涉案房屋不属于公房私住，上诉人对其居住的房屋享有所有权。首先，上诉人无所有权证书，不等于其无所有权。证书只是一份权利凭证，并不是唯一凭证。《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明；不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。由此可知，不动产登记簿的证明力高于不动产权属证书的证明力，而不动产登记簿的记载尚可用其他证据推翻，通过举重以明轻可知，不动产证书更不是证明不动产物权存在的唯一证据。所以，不能仅仅因为上诉人无所有权证书而武断地否认上诉人的房屋所有权。其次，从上世纪九十年代初开始，上诉人一直是在征得单位同意的情况下，在国有土地上自费投入大量资金对涉案房屋进行建造、装修，并在房屋内长期生活，公然、和平、持续地以所有人的身份占有房屋。以上行为都获得了单位同意，属于合法建造行为。以《物权法》规定，合法建造房屋的，自房屋建成之时取得房屋所有权。所以，上诉人事实上已经取得了对涉案房屋的所有权。其未获得房屋所有权证书，是因为房管局不履行法定职责。不能因为房管局违法不作为而否认上诉人对房屋所享有的所有权。4、上诉人获得的补偿款远远低于法定标准，构成显失公平，应当予以撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。沛县住房和城乡建设局给上诉人的补偿标准为2600-2700元/平方米，而房屋征收决定公告之日即2015年12月4日，被征收房屋类似房地产的市场价格远远高于沛县住房和城乡建设局给出的价格，并且上诉人对涉案房屋均享有所有权，其有权获得的补偿款应该远高于其目前获得的数额。综上，房屋补偿协议承诺的补偿款严重损害了当事人的利益，构成显失公平。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，这份显失公平的协议应当撤销。5、上诉人的妻子对该补偿协议的签订属于无权处分。涉案房屋属于上诉人婚前个人财产，上诉人的妻子在未征得上诉人事先同意的情况下签订该处分房屋的协议，构成无权处分。6、该协议是在沛县住房和城乡建设局乘人之危的情况下签订的，可以撤销。沛县住房和城乡建设局为了让上诉人的妻子签订协议，实施了停水、停电等法律禁止的行为，构成超越职权的行政违法，给上诉人妻子的日常生活造成极大不便。沛县住房和城乡建设局通过实施违法行为，利用自己的明显优势及上诉人妻子的明显不利处境，迫使上诉人妻子违背自己的真实意思签订协议，该行为已构成乘人之危。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，该份通过乘人之危签订的协议应当撤销。7、一审法院认为考虑到公房私住的房屋性质及房屋结构等情形，可以判定补偿标准未有显失公平的情形，说理模糊，难以服众。综上，上诉人请求撤销原审判决及沛县住房和城乡建设局与徐思敏于2016年1月6日签订的《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》。
被上诉人沛县住房和城乡建设局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判决。
在本院二审庭审中，上诉人孙继明认为一审判决认定部分事实错误。1、一审判决认定经甲乙双方充分协商就房屋征收补偿事宜签订协议。而实际不是充分协商，根本没有协商，签订协议是胁迫的。2、沛县住房和城乡建设局进行房屋征收所依据的《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《省政府关于印发江苏省贯彻实施<国有地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定的通知》、《沛县国有土地上房屋征收附属物补偿和搬迁补助标准》等有关规范性文件并没有张贴公示。3、上诉人不了解涉案房屋的征收补偿标准。
在二审期间，上诉人孙继明为支持自己的主张所提交新证据有：1、江苏增值税普通发票。证明2015年底、2016年初沛县当地商品房销售价格达到了每平方米5000多元，间接证明本案补偿标准低了。2、核查通知书、徐思敏书写的证明、孙继明的书面陈述。证明第三人徐思敏迫于压力、迫于威胁才签订本案补偿安置协议。3、啤酒厂地块房屋认定情况表、沛县房屋入户复核单。证明本案征收补偿房屋面积存在遗漏。4、原啤酒厂工会主席魏明爱的书面陈述。证明被征收的房屋属于孙继明所有及加建、改建情况。
对孙继明二审提交的证据，被上诉人沛县住房和城乡建设局质证认为，对证据1，认为该增值税发票所列商品房为中央御景，该商品房与本案被征收的房屋无关联性。对证据2，认为徐思敏及孙继明的书面陈述不是证据，对其陈述内容不予认可。对证据3，认为该证据不能证明征收补偿的房屋面积有遗漏。对证据4，认为证人应出庭作证，对其书面证明不予认可。
综合本案一、二审举证质证及庭审情况，本院认定，孙继明与徐思敏系夫妻关系，占有、使用位于沛县东风西路南侧、啤酒厂路西侧的房屋一处。因房屋征收，2016年1月6日，徐思敏与沛县住房和城乡建设局签订《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》，协议载明征收人（甲方）为沛县住房和城乡建设局，××（乙方）为孙继明、徐思敏。同时载明因啤酒厂北侧地块房屋征收的需要，甲方依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《省政府关于印发江苏省贯彻实施<国有地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定的通知》、《沛县国有土地上房屋征收附属物补偿和搬迁补助标准》等有关规定，对乙方坐落在沛县东风西路南侧、啤酒厂路西侧的房屋进行征收，经甲、乙双方充分协商就房屋征收补偿等事宜签订协议。协议还对被征收房屋的基本情况、补偿方式、被征收房屋的搬迁腾空交付、争议处理、协议生效等事项作出了约定，总补偿款179007元。2016年1月8日，涉案房屋腾空，房屋钥匙亦交出，徐思敏在《房屋征收交钥匙验收单》产权人处签字，并注明徐思敏（代）。2016年1月28日，孙继明签字领取上述涉案房屋征收补偿款。
1、关于徐思敏是否无权签署房屋征收补偿协议及该协议是否应予撤销问题。本院认为，徐思敏是否有权签署协议，其法律后果是合同是否依法成立的问题。徐思敏有权，其签订的协议成立；徐思敏无权，其签订的协议未成立。其法律后果不涉及协议是否撤销问题。
2、关于孙继明于2016年1月28日签字领取涉案房屋征收补偿款的性质及效力问题。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。第三十七条规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。根据这些法律规定，本案中孙继明虽然没有在有关其涉案房屋征收补偿的《沛县国有土地上房屋征收补偿安置协议》上签字，但其于2016年1月28日签字领取涉案房屋征收补偿款的行为，是对沛县住房和城乡建设局履行征收补偿协议的接受，因而，其与沛县住房和城乡建设局之间就涉案房屋征收补偿事宜在法律上的协议是成立的。
3、关于本案房屋征收补偿协议内容是否显失公平、是否为乘人之危所签订以及该协议是否应予撤销问题。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。该条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。根据该规定，孙继明与沛县住房和城乡建设局之间因履行而成立的房屋征收补偿协议如存在上述法定情形，依法应予撤销。但从上诉人孙继明提供的证据看，本案房屋征收补偿协议的履行与内容并不存在上述情形。首先，房屋增值税发票，仅证明新建商品房价格水平，并不能证明孙继明被征收房屋的价值；其次，孙继明未提供证据证实其签字领取征收补偿款时，对方存在欺诈、胁迫或者乘人之危的情形。因而其上诉请求本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙继明承担。
本判决为终审判决。
审判长 刁国民
审判员 刘 红
审判员 陈玉浩
二〇一七年五月十七日
书记员 王 楚