吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）吉中行初字第1号
原告桦甸市轻工业供销公司，住所地桦甸市振兴路78号。
法定代表人孙静波，经理。
委托代理人王国平，吉林诚诚法律服务所法律工作者。
委托代理人张士东。
被告桦甸市人民政府，住所地桦甸市人民路201号。
法定代表人邱鹏，市长。
委托代理人种顺生。
委托代理人田树和。
第三人桦甸市阳光供热有限公司，住所地桦甸市永吉街3号。
法定代表人闫柱义，经理。
委托代理人赵翔宇。
原告桦甸市轻工业供销公司因桦甸市人民政府不予变更土地使用权登记处理决定一案，于2012年2月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告桦甸市轻工业供销公司的委托代理人王国平、张士东，被告桦甸市人民政府的委托代理人种顺生、田树和，第三人桦甸市阳光供热有限责任公司的委托代理人赵翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年9月2日，桦甸市人民政府针对原告作出桦政函（2011）106号《桦甸市人民政府关于对市轻工业供销公司申请土地使用权变更登记的处理决定》，决定查明：原桦甸县二轻供销公司位于桦甸市启新街振兴路78号，该土地档案记载土地使用权人系原桦甸县二轻供销公司，土地性质为国有，批准登记面积为5746.74平方米。1993年9月28日，桦甸市轻工业总公司建住宅楼，依法转让原桦甸县二轻工业供销公司1359平方米土地使用权。1998年7月16日，桦甸市工业总公司建住宅楼，依法转让原桦甸县二轻工业供销公司土地使用权1427.50平方米。桦甸市轻工业供销公司职工建临时建筑1627平方米。2000年4月21日，桦甸市建设局供热办与轻工业供销公司签订协议，占用1333平方米国有土地建第十二供热站。桦甸市建设局供热办给轻工业供销公司5万元搬迁费和4，500元房屋残值费，桦甸市轻工业供销公司拆除了地上建筑物。1992年8月16日，根据《中共桦甸市委关于组建桦甸市建材工业总公司、机械工业总公司、轻工业总公司、酿酒总厂的实施意见》（桦发（1992）20号），原二轻局下属的二轻工业供销公司的固定资产、流动资产、债权债务整体转移到轻工业总公司。1993年7月26日，根据桦甸市计划经济局《关于同意成立桦甸市轻工业供销公司的批复》（桦计经字（1993）108号）文件，批准成立了桦甸市轻工业供销公司，明确了该企业经济性质为集体所有制，独立核算自负盈亏形式，独立承担民事责任等，桦甸市轻工业供销公司未办理土地变更登记。综上，按照《关于变更土地登记的若干规定》中的相关规定，应当为桦甸市轻工业供销公司办理变更登记。但2000年4月21日，桦甸市轻工业供销公司与桦甸市建设局供热办签订了协议，双方同意拆除地上建筑物，建第十二供热站。当时未办理变更登记，并将原单位地上建筑物拆除，造成了不能提供其地上建筑物、附着物权属证明。根据目前该宗地的土地使用权登记簿记载，土地使用权仍然是原桦甸县二轻工业供销公司。依照《关于变更土地登记的若干规定》第三条第十三款第三项第四目之规定，决定：不予为桦甸市轻工业供销公司办理变更登记。
被告为证明其具体行政行为合法，提供了以下证据：
1、国家土地管理局1993年发布的《关于变更土地登记的若干规定》中第十三条规定，申请人在办理变更土地登记申请时还须提交地上建筑物、附着物权属证明。原告提供不出该证明，故不能办理变更登记。
2、桦甸市政府的文件批办单（2011年4月25日），证明桦甸市政府为落实（2011）吉中行初字第4号行政判决责令其重作事项，将此事批给桦甸市国土资源局办理。
3、告知书（2011年5月18日），证明桦甸市国土资源局通知原告申请变更土地登记须提交的相关资料。
4、桦甸市国土资源局就原告土地使用权变更登记一事给桦甸市政府的请示文件（2011年6月20日），之后桦甸市政府根据该请示作出不予为原告办理土地变更登记的处理决定。
5、送达回证（2011年9月9日），桦甸市政府向原告送达了其作出的不予变更土地登记的处理决定。
原告桦甸市轻工业供销公司诉称：被告桦甸市政府作出的桦政函（2011）106号处理决定未能就原告请求的土地使用权进行确权，也没有对吉林市中院判决责令其对原告“申请的土地使用权问题作出处理”的事项重新进行处理。因此，被告未能履行其应尽的职责，原告经复议后提起诉讼。原告前身为桦甸县二轻工业供销公司，1985年11月12日经与桦甸镇裕民村签订《土地征用协议》，以人民币29.5万元的价格有偿征用裕民村集体土地和建筑物，并办理了1-17（65-67）号国有土地使用权登记手续。1992年8月，根据桦发（1992）20号文件精神，决定撤销桦甸县二轻工业公司组建桦甸市轻工业总公司，原告单位也随之变更为桦甸市轻工业供销公司，桦甸市轻工业供销公司使用原桦甸县二轻供销公司资产从事经营活动直到桦甸市供热管理办公室和桦甸市供热管理处签订搬迁协议为止，表明原告是桦甸县二轻供销公司的延续，其合法权益理应得到保护。2000年6月，第三人桦甸市城建供热处及桦甸市供热管理办公室为建设供热站欲占用原告土地，并与原告签订了《企业搬迁费》和《地上建筑残值处理协议》，并在此后占用该地进行建设，但一直未向原告支付土地转让金。原告多次与第三人协商未果，后原告以民事诉讼起诉了第三人，请求第三人支付土地转让金及利息。被告桦甸市政府也为原告出具了《关于确认桦甸市轻工业供销公司土地使用权的说明》和《关于原桦甸县二轻工业供销公司变更为桦甸市轻工业供销公司的情况说明》，一审民事判决支持了原告的请求。第三人不服提出上诉，在庭审中第三人突然出示了被告桦甸市政府于2008年1月3日出具的《桦甸市政府关于撤销﹤关于桦甸县二轻工业供销公司变更为桦甸市轻工业供销公司的情况说明﹥的函》，该函撤销了其前面出具的两份说明。由于被告的上述行为，致使法院对争议的民事案件无法审理，吉林市中院和吉林省高院认为“桦甸市政府对本案所涉及土地使用权归属，曾先后出具不同说明，说法不一，所以对本案所涉土地使用权如何确权、对供销公司是否补偿，如何补偿等事项，应由桦甸市政府给予解决处理为宜。”为此，原告数次向被告提出土地确权申请，均被拒绝，亦不出具任何证明。2010年3月11日，原告又以特快专递的方式向被告提出确权申请，被告收到后不予理会，无奈原告向吉林市政府申请复议，复议期间被告同意受理原告的确权申请，并于2010年9月1日出具了《受理告知书》，原告撤回复议，但此后被告对原告的确权申请一直未处理，后原告向提起行政诉讼。吉林市中级法院于2011年4月6日作出（2011）吉中行初字第4号行政判决，判令被告桦甸市人民政府于三个月内对原告申请处理的土地使用权问题作出处理。而桦甸市政府却于2011年9月2日作出了《关于对市轻工业供销公司申请土地使用权变更登记的处理决定》，该决定并未就争议土地的使用权进行确认，有悖原告的请求和法院的判决，同时也使原告无法行使涉案土地的民事请求权，更有悖自己应履行的法定职责。原告请求撤销桦甸市人民政府作出的桦政函（2011）106号处理决定，判决支持原告的诉讼请求，以维护原告职工的合法权益。
原告提供了以下证据：
1、（2011）吉中行初字第4号行政判决，证明被告未履行生效判决责令的义务。
2、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，证明被告对处理土地权属争议负有法定职责。
被告桦甸市人民政府辩称：原告前身为原桦甸县二轻供销公司位于桦甸市启新街振兴路78号。该企业土地档案记载：土地使用权人系原桦甸县二轻供销公司，性质为国有，批准登记面积为5746.74平方米。1993年7月26日，根据桦甸市计划经济局《关于同意成立桦甸市轻工业供销公司的批复》文件，批准成立了桦甸市轻工业供销公司。该批复下发后企业未及时办理土地变更登记。1993年9月28日，桦甸市轻工业总公司建住宅楼，依法转让原桦甸县二轻工业供销公司1359平方米土地使用权。1998年7月16日，桦甸市工业总公司建住宅楼，依法转让原告土地使用权1427.50平方米。原告职工建临时建筑1627平方米。2000年4月21日，桦甸市建设局供热办与原告签订协议，双方同意由建设局供热办占用原告剩余的1333平方米国有土地，原告自行拆除地上建筑物后将土地交由供热办建供热站。协议签订后，桦甸市建设局供热办给原告5万元搬迁费和4，500元房屋残值费，原告自行拆除了地上建筑物。当时没有办理土地变更登记，权利人仍为原桦甸县二轻工业供销公司。2011年7月22日，原告申请办理土地变更登记，但由于其与供热办签有协议并亲自拆除原地上建筑物。根据《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”造成了原告虽提出土地使用权变更申请但不能提供地上建筑物、附着物权属证明的现象。被告依照《关于变更土地登记的若干规定》第三条第十三款第三项第四目之规定，决定不为原告办理变更登记。综上，被告的具体行政行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人桦甸市阳光供热有限责任公司既未作书面答辩也未提交相关证据，当庭表示同意桦甸市人民政府的意见。
经审查认为，被告和原告提供的证据和法规依据与本案具有关联性，可以作为证明本案相关事实的证据，本院均予以确认。
经审理查明：1985年11月，原桦甸县二轻工业供销公司经批准与桦甸县桦甸镇裕民村签订征用土地协议，桦甸县二轻工业供销公司购买征用裕民村面积5746.74平方米集体土地和地上建筑物，并办理了性质为国有的土地使用权登记。1992年，根据桦甸市政府桦发（1992）20号文件精神，组建了桦甸市轻工业总公司，撤销原桦甸县二轻工业供销公司，将该二轻工业供销公司变更为桦甸市轻工业供销公司（即现在的原告），属于桦甸市轻工业总公司的下属企业。2000年，桦甸市建设局供热办公室因建第12供热站需占用原告1333平方米土地，故与原告签订协议，约定：1、桦甸市建设局供热办给原告5万元搬迁费；2、地上建筑物归原告拆迁。以上未尽事项协商解决。同年6月，原告又与桦甸市城建供热处（即现在的第三人）签订协议，主要内容是原告拆除的办公室、厕所、墙等旧料归供热处接收，折价4500元一次结清。之后原告拆除了地上建筑物，桦甸市城建供热处建成了第12供热站，该供热站占地1333平方米。2001年起，原告就1333平方米土地使用权补偿问题，多次与第三人协商未果，后原告诉至法院，请求第三人支付土地转让金及利息。桦甸市政府在2006年先后为原告出具了《关于确认桦甸市轻工业供销公司土地使用权的说明》和《关于原桦甸县二轻工业供销公司变更为桦甸市轻工业供销公司的情况说明》，一审民事判决支持了原告的请求。第三人上诉在二审期间，桦甸市政府于2008年1月3日又出具了《桦甸市政府关于撤销﹤关于桦甸县二轻工业供销公司变更为桦甸市轻工业供销公司的情况说明﹥的函》，该函撤销了其前面出具的两份说明。2008年4月，本院作出（2008）吉中民再初字第1号民事裁定，认为桦甸市轻工业供销公司就1333平方米土地使用权问题与桦甸市阳光供热有限公司、桦甸市城供热管理办公室之间因土地使用权转让发生争议，不是因合同纠纷是因政府重新确定土地使用权而遗留的问题，补偿问题应由政府给予落实。遂裁定驳回原告的起诉。后原告上诉，吉林省高级法院认为“桦甸市政府对本案所涉及土地使用权归属，曾先后出具不同说明，说法不一，所以对本案所涉土地使用权如何确权、对供销公司是否补偿，如何补偿等事项，应由桦甸市政府给予解决处理为宜”，遂作出（2008）吉民再终字第8号裁定，维持了原审裁定。之后，原告就该1333平方米土地使用权问题多次申请政府解决，均未有结果。2011年1月26日，原告起诉至本院，要求判令被告履行土地确权的法定职责。同年4月6日，本院作出（2011）吉中行初字第4号行政判决，判令被告桦甸市人民政府于三个月内对原告申请处理的土地使用权问题作出处理。同年9月2日，桦甸市政府作出了《关于对市轻工业供销公司申请土地使用权变更登记的处理决定》。原告不服，起诉要求撤销该决定并确认原告对被第三人占用的争议土地拥有使用权或责令被告作出确权决定。
本院认为：一、本案涉及的1333平方米土地是原桦甸县二轻工业供销公司于1985年通过有偿征用的方式取得的，并在土地部门办理了相关登记。1992年该公司被撤销后变为桦甸市轻工业供销公司即本案现在的原告，但当时未办理土地变更登记手续。2000年因建供热站而占用该1333平方米土地。当时桦甸市建设局供热办公室和桦甸市城建供热处（现在的第三人）与原告协商并给付了占用该地段的搬迁费和地上建筑物残值费。2001年起，原告就被占用的1333平方米土地使用权补偿问题与桦甸市建设局供热办公室和桦甸市城建供热处产生纠纷。通过以上事实可以看出，纠纷的根本在于1333平方米土地使用权的补偿问题，而非是土地使用权变更登记问题。原告从1992年接手该地至2000年该地被征用，就该地使用权问题未产生过纠纷，故原告在当时虽未及时办理土地更名手续，但应视为其是该地的实际使用权人，且桦甸市建设局供热办公室和桦甸市城建供热处征用该地时也与原告协商并将相关补偿费用交与原告也可证明他们承认原告是该地的权利人。二、根据本案的实际情况，该1333平方米土地早已建成供热站并由第三人使用已属不争的事实，现在被告再行处理原告申请将该地土地使用权变更到自己名下的问题已无实际意义。况且，原告此次并未就变更该地使用权问题提出过任何申请，被告也未能提供出原告申请变更登记的相关证据。所以，被告桦甸市政府应就当事人争议的1333平方米土地使用权的补偿问题，组织各方当事人进行协商并处理。
综上，被告桦甸市人民政府作出的桦政函（2011）106号行政处理决定属于主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告桦甸市人民政府于2011年9月2日作出的桦政函字（2011）106号关于对市轻工业供销公司申请土地使用权变更登记的处理决定。
二、驳回原告桦甸市轻工业供销公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告桦甸市人民政府负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 王 静
审判员 钱 岩
审判员 于晓峰
二〇一二年三月二十六日
书记员 隋雨桐