四川省广安市前锋区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1603行初180号
原告邵巧，男，生于1992年2月8日，汉族。
委托代理人张宇，四川洪州律师事务所律师。
被告岳池县国土资源局，住所地：四川省岳池县九龙镇九龙大街196号。
法定代表人姚勇刚，局长。
委托代理人邓强，男，岳池县国土资源局工作人员。
委托代理人徐诚，四川丘山律师事务所律师。
原告邵巧不服被告岳池县国土资源局土地行政处罚一案，向本院提起诉讼。本院于2016年8月18日立案受理后，依法组成合议庭并于2016年9月27日对本案进行了公开开庭审理。原告邵巧及其委托代理人张宇，被告岳池县国土资源局委托代理人邓强、徐诚，证人周海、伍胜祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月26日，被告岳池县国土资源局以原告非法用地为由，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条的规定，作出岳国土资罚[2016]21号《国土资源行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的集体土地，限期拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告不服，起诉来院。
原告诉称，被告作出的行政处罚决定，主要证据不足，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。原告利用的土地是通过与村民签订《农村土地承包经营权转租合同》，以土地流转的方式合法取得。原告利用土地进行犬类养殖，属于农业范畴，其用地未改变农用地的土地性质。故不需要办理农用地转用审批手续。在原告修建前，国土部门及政府相关工作人员亲临现场进行查看。原告要求办理相关手续，但得到的答复是不需要办理。之后，原告才修建了临时设施，现原告的修建即将竣工，被告突然不允许修建，违背了诚信行政原则，给原告造成了损失。故提起诉讼，请求判决撤销被告岳池县国土资源局2016年7月21日作出的岳国土资罚[2016]21号《国土资源行政处罚决定书》。
原告在举证期限内提举了以下证据、依据：
1、邵巧身份证复印件以及邮寄诉状的快递单，拟证明原告起诉符合法定条件；2、《农村土地承包经营权转租合同》11份、收款收据、领款花名册，拟证明原告合法取得农村土地承包经营权；3、情况调查，拟证明乔家镇政府及部分工作人员知晓原告在乔家镇修建驯养基地的事实；4、停电通知，拟证明乔家镇知晓原告修建驯养基地的事实；5、照片，拟证明原告使用的土地是荒地，同时证明被告没有拆除其他企业的违法建筑。6、《关于促进规模化畜禽养殖用地有关问题的通知》、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《土地利用现状分类》，拟证明被告作出的处罚不合法。
被告辩称，原告针对限期拆除的行政处罚决定内容，提起的行政诉讼已超过15日的法定期限。被告作出的行政处罚决定，认定原告非法占地事实清楚，证据确凿、适用法律正确、程序合法。农村集体经济组织、集体经济组织成员转让集体土地使用权的权限受法律限制。农村土地要作为非农业建设用地，必须由国家依法征收为国有土地或经批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。原告非本集体经济组织成员，其使用该土地应与该集体经济组织协商一致后，依法办理土地征用手续。农村集体经济组织无权将集体土地使用权转让、出租给第三方用于非农业建设。2016年7月经被告巡查，发现原告未经过县级以上人民政府土地行政主管部门的批准，占用岳池县乔家镇秀才村10组集体农用土地，建设犬类驯养基地，是属于除兴办乡镇企业和农村宅基地之外的非农业建设，经现场勘测占地面积3910平方米。原告在村民处租赁取得集体土地，但其用于修建犬类驯养基地各种设施的非农业建设，使集体土地的性质和用途发生了变化，这与我国法律关于农村集体土地使用权转让只能用于农业用途的强制性规定相违背，也违反了《中华人民共和国合同法》第52条、《土地管理法》第63条、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第33条以及国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的相关规定。我国实行土地权属、用途的法定登记制度，改变土地权属和用途，必须进行变更登记，否则无效。原告与村民签订的《土地租赁合同》，违反法律、法规的强制性规定，应为无效合同。该合同自始至终没有法律约束力。故原告诉称其根据土地租赁协议占用上述土地是合法的理由不能成立。原告非法占地行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占用土地。被告根据《土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出的处罚，符合法律规定。被告按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《国土资源违法案件查处办法》、《国土资源违法行为查处工作流程》的规定，严格履行了行政处罚的法定程序。故请求判决驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内，被告提交了以下证据、依据：
1、立案呈批表；2、动态巡查工作记录表；3、责令停止违法行为通知书；4、送达回证；5、动态巡查违法行为报告书。
上述证据拟证明被告经巡查发现原告的违法行为，对原告的违法行为予以制止，并依程序立案。
6、对邵巧的询问笔录，附邵巧的身份证复印件以及执法人员的执法证复印件；7、对伍胜祥的询问笔录，附伍胜祥的身份证复印件，林小平的执法证复印件；8、现场勘测笔录；9、邵巧建犬类驯养基地占用土地现状照片；10、用地手续查询情况说明；11、土地勘测定界报告书，附邵巧在乔家镇秀才村建犬类驯养基地勘测定界图；12、地块土地利用总体规划认定表；13、地块土地类别判定表。
上述证据拟证明被告依法对原告涉嫌的违法行为予以调查；原告非法占用的土地系集体农业土地（耕地）、以及占用的土地不符合土地利用总体规划；原告未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，擅自占用乔家镇秀才村10组3910平方米的农用地建设驯养基地的违法事实。
14、调查报告；15、会审记录；16、违法案件处理决定呈批表；17、国土资源行政处罚告知书、国土资源行政处罚听证告知书；附法律文书送达回证及送达现场照片；18、听证申请书；19、听证通知书附送达回证；20、邵巧提出陈述及申辩意见；21、《农村土地承包经营权转租合同》11份、收款收据、领款花名册；22、听证笔录；23、听证纪要；24、情况说明，附GT-03号地块复垦前、中、后照片，GT-03号拆旧地块勘测定界图；25、第二次会审记录；26、行政处罚决定书，附送达回证；27、履行行政处罚决定催告书，附送达回证。
上述证据拟证明被告作出行政处罚决定是进行了会审、听证、拟处罚告知以及送达等法定程序。
法律依据：《土地管理法》及实施条例、《四川省国土资源行政处罚裁量标准》、《行政处罚法》、《国土资源违法案件查处办法》。
经庭审质证，对原告举示的证据，被告认为证据2的转租合同、收据以及花名册的真实性无异议，但是合同的第一页载明土地用地是养殖用途，说明不能用于其他用途，尤其是非农业的用途。而实际上，原告已经改变了土地用途。证据3情况调查的内容部分不属实，被告在行政处罚程序中，没有收到该材料。证据4的真实性无法核实，被告在处罚程序中也没有收到该通知。证据5、证据6与本案无关。
对原告申请的证人出庭证言，被告认为伍胜祥的证言不属实。在行政程序中，证人没有对原告用地是取得相关工作人员的同意的情况进行陈述，该证言也没有得到其他人员的印证，其证言也与证人周海的证言矛盾。对于周海的证言，周海已经清楚的说明当时原告只是向村干部的征询意见，村干部也说需要问一下政府部门的相关意见，原告没有办理相关手续就修建驯养基地，是明知故犯。两证人也证实了涉案土地是拆迁复耕地。原告对证人出庭证言无异议。
对被告出示的证据以及依据，原告认为对所有证据的三性均无异议；但对法律适用有异议，认为不应该适用土地管理法第43条的规定。同时，《合同法》、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》、《土地承包法》均不适用本案。
本院对上述证据认证如下:对原告提交的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，因该规范性文件已停止执行，故本院不予采纳。对原告提交的停电通知以及涉及案外人用地建设的照片，因与本案讼争行政行为无关联，本院不予采纳。对原告提交的其余证据，其证据本身真实、来源合法、与本案有关联，本院予以认可。对被告提交的证据，原告对证据本身无异议。且该证据客观、真实，来源合法，与本案有关联，本院予以认可。对证人出庭证实原告与村民进行土地承包经营权转租的事实，本院予以采信。
经审理查明，2016年5月10日，原告作为非本集体经济组织成员，与四川省岳池县乔家镇秀才村十一户村民分别签订《农村土地承包经营权转租合同》。合同约定：经承包地的承包经营权转包租给原告，转租期限为12年；转包租土地为养殖用途，主营项目是养犬；在符合有关法律、法规、规章和政策的规定，并报经有关部门批准，可以在流转的土地上修建直接用于养殖的非砖混围栏和管理的非永久性生产设施，但不能硬化流转的土地。合同签订后，原告支付了第一年的土地租金以及土地复垦保证金。
2016年6月16日，被告岳池县国土资源局土地执法监察大队巡查发现，原告在租赁土地上动工修建犬类驯养基地。因原告涉嫌非法占地，被告遂向原告送达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2016年6月20日，被告对原告涉嫌非法占地行为进行立案调查。经被告调查、测绘，原告兴建犬类驯养基地占地总面积为3910平方米，其中简易房占地面积259平方米，圈舍占地面积49平方米，硬化地面积74平方米，未硬化地面积为3528平方米。经被告集体会审后，被告做出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，并送达给原告。原告于2016年7月7日提出听证书面申请。2016年7月20日，原告参加被告召开的行政处罚听证会。经第二次会审后，被告认为原告未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，占用岳池县乔家镇秀才村十组土地3910平方米（5.8656亩）进行建设的行为，违反了《土地管理法》第43条第1款和第44条的规定。2016年7月21日，被告根据《土地管理法》第76条的规定，作出岳国土资罚[2016]21号《国土资源行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的岳池县乔家镇秀才村十组集体土地3910平方米（5.8656亩）；限期拆除在非法占用的3910平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时并告知原告，应当在15日内退还岳池县乔家镇秀才村十组集体土地，限期15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；如不服处罚决定，可以在收到处罚决定书之日起60日内依法向岳池县人民政府或广安市国土资源局申请行政复议，或者在6个月内依法向人民法院起诉（其中对于限期拆除的行政处罚决定不服的，根据《土地管理法》第83条的规定，应当自收到行政处罚决定书之日起15日内向人民法院起诉）。原告在2016年7月22日收到处罚决定后，于2016年8月4日向本院邮寄起诉状，提起行政诉讼，请求判决撤销被告岳池县国土资源局2016年7月21日作出的岳国土资罚[2016]21号《国土资源行政处罚决定书》。
本院认为，原告不服被告作出的行政处罚决定，提起行政诉讼，经本院审查，原告的起诉未超出起诉的法定期限。被告辩称原告起诉超期的理由不能成立，本院不予支持。
原告在与村民签订的《农村土地承包经营权转租合同》中明确约定，转包租土地为养殖用途，主营项目是养犬。根据《中华人民共和国畜牧法》第二条以及《中国畜禽遗传资源目录》第二十五项的规定，犬类属于畜禽。故从事犬类的养殖，应属于畜禽养殖范围。根据国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会批准发布《国民经济行业分类》的规定，畜牧业指为了获得各种畜禽产品而从事的动物饲养、捕捉活动；畜牧服务业指提供牲畜繁殖、圈舍清理、畜产品生产和初级加工等服务。不论是畜牧业还是畜牧服务业，均属于农、林、牧、渔业的范围。《中华人民共和国农业法》第二条明文规定，“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务”，故本案涉及的畜禽养殖亦属于农业范畴。
根据土地利用的分类，土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。国家质量监督检验检疫总局与国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布实施的《土地利用现状分类》中，将直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地定义为设施农业用地，并归为农用地范畴。根据2014年9月29日国土资源部、农业部联合下发的国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地，育种育苗场所、简易的生产看护房用地，设施农业生产中必需配备的检验检疫监测，符合“农村道路”规定的场内道路等用地均属于设施农用地。按照该通知的规定，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。另外，该通知也明确规定：“以下用地必须依法依规按建设用地管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”。
被告虽对原告在租用农村集体土地进行修建的事实进行了调查勘测，但在举证期限内，被告未举示充分证据以及依据，证明原告修建圈舍、简易房以及场内硬化道路所占土地，属于按建设用地管理的范畴，并需办理农用地转用手续。据此，被告辩称原告进行非农业建设，其用地应办理农用地转用审批手续的理由不能成立，本院不予支持。
原告作为非本集体经济组织成员，若租用农村集体土地从事设施农业建设，应当按照土地管理法律、法规以及相关规范性文件的规定，履行拟定设施建设方案、签订土地流转合同以及用地协议等义务，并接受县级国土资源部门、农业部门以及乡镇政府等相关部门的监督管理。被告岳池县国土资源局作为县级以上地方人民政府的土地行政管理部门，具有负责本行政区域内土地行政管理的法定职责。其对原告作出的行政处罚决定，证据应当确实充分。因被告在举证期限内，未举示充分证据证明原告的用地应纳入建设用地管理范畴，并应办理农用地转用审批手续，其对原告作出的行政处罚决定，属主要证据不足。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告岳池县国土资源局2016年7月21日作出的岳国土资罚[2016]21号国土资源行政处罚决定。
本案诉讼费50元，由被告岳池县国土资源局承担，并向广安市前锋区人民法院缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 肖 波
人民陪审员 叶建元
人民陪审员 李自周
二〇一七年一月十九日
书 记 员 董丽丽