广东省东莞市第一人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东一法行初字第294号
原告史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，住广东省东莞市，
原告余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，住广东省东莞市，
委托代理人孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，住广东省东莞市，
原告杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，住广东省东莞市，
原告吴志力，男，1955年12月24日出生，汉族，住广东省东莞市，
原告何焕文，男，1940年7月5日出生，汉族，住广东省东莞市，
被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，机构代码：00733020-5。
法定代表人刘杰，该局局长。
委托代理人吴晓翎，该局工作人员。
委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
被告东莞市麻涌镇人民政府，住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内，机构代码：00733182-2。
法定代表人黄桥法，该镇镇长。
委托代理人李旭光，该镇司法分局局长。
委托代理人马彦忠，北京市金杜（深圳）律师事务所律师。
原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力、何焕文因与被告东莞市国土资源局、东莞市麻涌镇人民政府行政纠纷一案，于2015年5月20日本院提起诉讼。本院同年5月21日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月1日公开开庭审理了本案。原告史灿辉、杜秀容、吴志力、何焕文、余笑艮委托代理人孔彩贤，被告东莞市麻涌镇人民政府委托代理人马彦忠、李旭光，被告东莞市国土资源局委托代理人吴开雄、吴晓翎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力、何焕文诉称，原告自2000年1月1日起承包案涉地块耕种至今。2014年5月9日，原告耕种案涉地块的香蕉被大步村党委书记李建生组织及指挥强行砍倒，其行为是协助麻涌镇人民政府对兴建新大步小学（约22亩）、新麻涌车站（约76亩）及新麻涌医院（约108亩）实施征地的行为。2014年6月11日，东莞市麻涌镇大步村村民委员会张贴《填土公告》，明确了麻涌镇人民政府于2014年6月16日对涉案地块中的“大滘”地块进行填土。同时，涉案地块中的“松树围”、“塘寮地围”也相继被强行填土。2014年12月4日，东莞市国土资源局《复函》，内容是麻涌镇人民政府在“大滘”、“松树围”、“塘寮地围”地块处填土，是根据相关出让程序，公开出让前需对土地进行平整。经过原告的信息公开申请，被告东莞市国土资源局于2014年8月7日作出《信息公开的答复》，确认涉案地块为集体农用地；于2014年9月22日作出《信息公开申请的答复》，确认涉案地块未办理片地手续。根据《土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第四十五条第三款规定“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批手续”。而两被告在未办理农用地转用审批手续直接将涉案地块进行填土，侵犯了原告的合法权益。同时，根据《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，即只有国有建设用地才能进入土地市场出让。两被告未经农用地转用及土地征收手续直接将集体土地填土转让，属违法批地和非法占用土地。两被告未经农用地转用以及土地征收手续直接将集体土地出让前填土的行政行为明显缺乏法律依据、违反依法行政原则。该行政行为直接将集体农用土地出让，逃避了耕地占补平衡义务，打乱了土地资源原有的配置结构，造成耕地资源流失。为维护原告的合法权益免受侵害，故起诉，请求法院判决：1、确认两被告公开出让前对东莞市麻涌镇大步村地块（土名：松树围、塘寮地围、大滘、兴农围、文各围，统称涉案地块）进行填土的具体行政行为违法；2、本案诉讼法由两被告承担。
被告东莞市国土资源局辩称,一、原告错列被告东莞市国土资源局为被告，依法应驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案原告起诉要求确认被告东莞市国土资源局“公开出让前对东莞市麻涌镇大步村地块（土名：松树围、塘寮地围、大滘、兴农围、文各围）进行填土的具体行政行为违法。”据上述规定，原告依法应举证证明被告东莞市国土资源局曾作出其起诉所称的所谓“填土行为”。但原告并未提供任何证据对此予与证明。事实上，被告东莞市国土资源局从未作出过原告起诉所称的填土行为，这从原告起诉提供的《填土公告》以及原告曾向被告东莞市国土资源局举报麻涌镇人民政府在“大滘”、“松树围”、“塘寮地围”填土，并要求被告东莞市国土资源局查处的事实，可以印证被告东莞市国土资源局并非作出涉案填土行为的行政机关。因此，原告将被告东莞市国土资源局列为被告明显错误。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，原告本案起诉，被告主体不适格，依法应予驳回。原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力对案起诉不具原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：“（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；。””案土地为农村集体土地，根据上述司法解释的规定，原告要提起本案诉讼，应当提供证据证明其为案涉土地的使用权人或者实际使用人并以个人名义起诉，或提供证据证明其起诉人数已经超过所在村集体村民人数的一半，并以村集体名义起诉。而原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力并未提供相应证据证明其起诉符合法定条件。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：。（二）起诉人无原告诉讼主体资格的”的规定，对于原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力的起诉，依法应予以驳回。综上所述，原告错列被被告东莞市国土资源局为被告，被告主体不适格，依法应驳回原告的起诉；原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力本案起诉不具原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。
被告东莞市麻涌镇人民政府辩称，一、部分原告不是本案适格原告。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡的，其近亲属才可以提起诉讼。根据原告提供的《东莞市农村集体土地承包经营权证》显示，涉案土地的集体土地承包经营权人分别为：吴金汉、何焕文、吴伟棠。原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力没有提供证据证明对涉案土地具有合法的土地承包经营权，因此，原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力均不是本案适格原告。二、对涉案土地进行填土是受大步股份经济联合社的委托，该行为不属于行政机关作出的行政行为。因此，本案不属于人民法院行政审判主管范围，应当驳回原告的起诉。2013年9月29日，经大步股份经济联合社三分之二以上股东代表表决通过，同意将位于麻涌中心大道以南、东环路以西土地用于兴建新麻涌医院及大步村相关配套设施。2014年2月20日，大步股份经济联合社委托东莞市麻涌镇人民政府重点工程办公室（下称“麻涌镇重点办”）代为实施本项目填土工程全部相关工作。麻涌镇重点办经招标选定广东九天建设工程有限公司（下称“九天公司”）为项目填土施工单位。2014年11月20日，麻涌镇重点办向九天公司下达《开工令》开始涉案土地的填土工作。截至目前九天公司实际完成填土面积为六十余亩。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”因此，村委会在性质上是基层群众性自治组织，不是国家的行政机关。涉案填土行为是大步股份经济联合社委托麻涌镇重点办代为选定的施工单位进行施工，填土行为并非行政机关向行政相对人作出的行政行为，本案不属于人民法院行政审判主管范围，应当驳回原告的起诉。三、涉案土地继续填土工作符合法律规定。原告提交的证据东莞市国土资源局[东国土资（执法）函[2014]361号]显示，涉案土地块已经依法由省人民政府、市人民政府批准将农用地转为建设用地。新麻涌医院用地经过了大步股份经济联合社三分之二以上股东代表表决通过，并且经省人民政府、市人民政府批准将农用地转为建设用地。因此，涉案地块转变为集体建设用地后，在公开出让之前对土地平整是符合法律规定的。原告诉请认为填土行为违法缺乏依据应当驳回。综上，被告东莞市麻涌镇人民政府认为涉案填土行为符合法律规定，并且也不属于行政行为。因此请求法院依法驳回原告的起诉。
经审理查明，2014年2月20日，东莞市麻涌镇大步股份经济联合社致函被告东莞市麻涌镇人民政府下属的重点工程办公室，表示经三分之二以上股东代表表决通过，同意将位于麻涌中心大道以南、东环路以西土地用于兴建新麻涌医院及大步村相关配套设施；由于大步村没有实施填土工程的资质，也没有选择填土施工单位的经验和能力，为保证填土工程的质量及安全，特全权委托被告东莞市麻涌镇人民政府下属的重点工程办公室代为实施本项目填土工程的相关工作。后，被告东莞市麻涌镇人民政府下属重点工程办公室通过招标选定广东九天建设工程有限公司为该项目进行填土，并于2014年11月20日向广东九天建设工程有限公司下达《开工令》开始对涉案土地进行填土工作。五原告认为涉案填土工作是被告东莞市国土资源局与东莞市麻涌镇人民政府的共同行为，并侵犯了他们的合法权益，特提起本案诉讼。
本院认为，首先，被告东莞市国土资源局并未实施涉案的填土行为，原告方对被告东莞市国土资源局提起诉讼缺乏事实依据。其次，被告东莞市麻涌镇人民政府接受东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的委托，帮助其以招标的方式选定填土施工单位对涉案的土地进行填土，属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定的对东莞市麻涌镇大步股份经济联合社指导、支持和帮助行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，本院依法驳回原告的起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告史灿辉、余笑艮、杜秀容、吴志力、何焕文的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 周 旋
审 判 长 周 旋
代理审判员 李德胜
人民陪审员 陈建航
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 莫仲婷
邓志成