广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第146号
原告：广州市海珠区三和柜业制造厂，住所地：广州市。
法定代表人：陈朝晖，职务：经理。
委托代理人：何伟民、付爱玲，均系广东经国律师事务所律师。
被告：广州市海珠区人民政府，住所地：广州市海珠区。
法定代表人：徐咏虹，职务：区长。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
委托代理人：宋学章，海珠区政务公开办公室工作人员。
原告广州市海珠区三和柜业制造厂不服被告广州市海珠区人民政府于2014年3月6日作出的海政务公开办（2014）2号《关于依申请公开信息的答复》，于2014年5月5日向本院提起本案诉讼。2014年5月12日本院对该案受理后，依法组成合议庭，于2014年6月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何伟民、付爱玲及被告的委托代理人王泽、宋学章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市海珠区三和柜业制造厂向本院提起诉讼称，2014年2月16日，原告以邮寄方式向被告申请公开其受广州市经济技术开发区管理委员会（以下简称“管委会”）的委托，征用海珠区官洲岛土地作为广州国际生物岛的建设用地的相关请示、委托、批准文件及其于2005年10月31日与官洲经联社签订的海土开征官字（2005）001号《协议书》；公开被告与广州市海珠区土地开发中心（以下简称“开发中心”）所签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件及“开发中心”拆除原告使用的涉案厂房过程中向被告的相关请示、报告、批复（确认）和在拆迁工作整体完成后作出详细说明的书面报告等政府信息。2014年3月10日，原告签收了被告于2014年3月6日作出的《答复》，对原告所申请公开的政府信息分别作出“不同意公开”、“不予公开”的答复，归纳被告作出《答复》的告知内容不外是原告申请公开的信息涉及下列情形的，不予公开：1、申请获取的政府信息涉及第三方，其“不同意公开相关信息”的；2、属于政府内部公文的；3、无“三需要”关系的；4、过程类信息的。原告认为，被告以上告知均无事实和法律依据：一、关于原告申请公开的政府信息涉及第三方“开发中的”的问题。经查，该“开发中心”不过就是一家声称其为“市国土房管局海珠分局下属事业单位”。根据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十四条第四款、第二十三条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第十二条第（四）项规定及结合相关法律法规看，该“开发中心”作为提供社会服务且不以盈利为直接目的的事业单位根本不存在所谓“商业秘密或个人隐私”，即使其作为有拆迁资质的事业单位也不可能摇身一变成为市场主体并享有“商业秘密或个人隐私”的权益。其不过就是利用被告政府权力参与到签订《协议书》中去的第三方。因此，被告征求整个所谓权利人的意见，并以原告与“三需要”无关为由，不同意公开相关信息的行为违法。二、关于属于政府内部公文，不予公开的问题。根据公开为原则，不公开为例外的政府信息公开原则，《条例》规定属于不予公开范围的仅有“两秘一私”和“三安全一稳定”，而《规定》第八条仅对“两秘一私”不属于不予公开范围进一步作了明确的规定。被告依《广州市政府依申请公开政府信息办法》（以下简称《广州办法》）作出不予公开的答复，是经不起法律拷问和人民法院的合法性审查的。三、涉案政府信息早已成“固化”的文件，而不再属于过程类信息，被告依据《广州办法》这一过时的规章作为拒绝履行公开义务的依据明显不符合事实和法律。四、关于“三需要”的问题。被告受“管委会”的委托，征用海珠区官洲岛土地作为广州国际生物岛的建设用地，除了将岛上数以千计的“原住民”迁入至北山、仑头居住外，还征收了海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北侧地段155亩集体土地置换给官洲经联社用于建设广州长江（中国）轻纺城。而原告作为涉案土地涵盖地段自建大型厂房的使用权人，对行政机关批准征收、置换土地、拆迁房屋的起因和结果都有关联，对行政机关内部运作和运作全过程的情况当然享有法定知情权和为此而寻求对房屋拆迁的公平补偿权。而且，政府信息公开制度目的是把政府行为置于社会公众的监督之下，依法将行政权力关进制度的笼子里而不是任由其暗箱操作、肆意妄为。因此，只要不是保密文件，就应当依照《条例》规定依法向符合“三需要”条件的原告公开所申请的相关政府信息。五、关于向第三方“开发中心”提出申请公开政府信息的问题。一方面，被告声称这个所谓权利人“开发中心”已经以原告与“三需要”无关为由，不同意公开相关信息，而另一方面又表示“也可直接向其提出申请”且又没有告之原告其是否有履行政府信息公开义务的单位，其“指引”不当。鉴于被告均无依法就“拒绝提供”原告所申请公开的相关政府信息及“拒绝的根据”正确履行法定告知和说明理由义务，侵害了原告的知情权及合法权益，构成违法行政行为。故请求法院：1、撤销被告作出的海政务公开办（2014）2号《关于依申请公开信息的答复》；2、确认被告拒绝公开受广州市经济技术开发区管理委员会的委托，征用海珠区官洲岛土地作为广州国际生物岛建设用地的相关请示、委托、批准文件及其与官洲村经联社签订的海土开征官字（2005）001号《广州官洲国际生物岛工程征地补偿协议书》（下称《协议书》）的政府信息为违法行政行为；3、确认被告拒绝公开其与广州市海珠区土地开发中心所签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件及“开发中心”拆除原告使用的涉案厂房过程中向被告的相关请示、报告、批复（确认）和在拆迁工作整体完成后作出详细说明的书面报告等政府信息为违法行政行为；4、确认被告“指引”原告向“开发中心”提出政府信息公开申请为违法行政行为；5、判令被告在五个工作日内向原告公开其受“管委会”的委托，征用海珠区官洲岛土地作为广州国际生物岛建设用地的相关请示、委托、批准文件及其与官洲经联社签订的（（协议书》；6、判令被告在五个工作日内向原告公开其与“开发中心”所签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件及“开发中心”拆除原告使用的涉案厂房过程中向被告的相关请示、报告、批复（确认）和在拆迁工作整体完成后作出详细说明的书面报告等政府信息。
被告广州市海珠区人民政府答辩称，一、对本案信息公开申请的答复时间符合法律规定。被告2014年2月18日收到原告提出的信息公开申请，2014年3月6日，被告政务公开工作办公室向信息公开申请进行了答复，答复时间符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款“15个工作日”的规定，答复程序合法。二、信息公开答复内容合法。1．原告申请公开的信息类别和项目繁多，被告要求原告“一事一申请”，符合法律规定。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条规定：“明确'一事一申请'原则，在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照'一事一申请'原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”本案信息公开申请人原告申请公开的信息为“海珠区政府受广州市经济技术开发区管理委员会的委托，征用海珠区官洲岛土地作为广州市国际生物岛的建设用地的相关请示、委托、批准文件及广州官洲国际生物岛工程征地补偿协议书”，以及“海珠区政府与广州市海珠区土地开发中心签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件，广州市海珠区土地开发中心拆除原告厂房向海珠区政府的请示、报告批复（确认）和在拆迁工作整体完成后做出的详细说明的书面报告等”，申请公开的信息类别和项目繁多。根据上述规定，被告要求原告按照“一事一申请”原则，分别明确申请内容，符合法律规定。2．官洲国际生物岛的征地补偿信息与原告“三需要”无关，被告不予公开，符合法律规定。（1）官洲国际生物岛工程征地补偿协议不属于主动公开信息。官洲国际生物岛工程征地补偿协议签订时间为2005年，《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日才实施，依据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国政府信息公开条例》中有关政府信息主动公开的规定不适用条例生效之前的征地补偿行为。征地补偿协议属于征收人与被征收人平等签订的合同。《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、法规没有将征地补偿协议纳入主动公开的政府信息。（2）政府信息与原告“三需要”无关的，不予公开。《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》第（十四）项规定“行政机关对申请人中请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息可以不予提供”。原告提供的判决书显示，广州市海珠区三和柜业制造厂承租的房屋位于在广州大道海关地块，官洲国际生物岛工程征地补偿协议涉及的征地地块位于官洲街，两者不是同一地块。官洲国际生物岛工程征地补偿协议与原告无利害关系，与其“三需要”无关，被告不予提供该信息，符合前述法律规定。3．原告的信息公开申请中有许多不符合法律规定的申请内容，为协助原告正确申请信息公开，被告在答复中对其不符合法律规定的申请事项进行了告知，告知内容符合法律规定。（1）政府内部信息不予公开。《广州市依申请公开政府信息办法》（修订）第八条第（五）项规定依申请公开的政府信息不包括内部信息及政府内部公文。被告答复告知原告“相关请示、委托、批准文件”等政府内部公文不予公开，符合上述法律规定。（2）过程信息不予公开。《广州市依申请公开政府信息办法》（修订）第八条第（六）项规定依申请公开的政府信息不包括内部研究、讨论或审议过程中的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”被告答复告知原告“海珠区土地开发中心与海珠区政府签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件，海珠区土地开发中心拆除原告涉案厂房向区政府的请示、报告批复（确认）和在拆迁工作整体完成后做出的详细说明的书面报告等政府信息同属于政府内部公文不予公开，同时也属于过程类信息，不予公开”。符合上述法律规定。综上，被告不予信息公开的答复，依据充分。请法院依法维持，驳回原告全部诉讼请求。
经审理查明，2014年2月16日，原告广州市海珠区三和柜业制造厂向被告广州市海珠区人民政府递交政府信息公开申请书，申请公开：一、被告受广州市经济技术开发区管理委员会的委托，征用海珠区官洲岛土地作为广州国际生物岛的建设用地的相关请示、委托、批准文件及于2005年10月31日与官洲村经济联合社签订的海土开征官字（2005）001号广州官洲国际生物岛工程征地补偿协议书。二、被告与广州市海珠区土地开发中心所签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件、该中心拆除申请人使用的涉案厂房过程中向被告的相关请示、报告、批复（确认）和在拆迁工作整体完成后作出详细说明的书面报告等政府信息。原告还在上述申请书中称其为涉案征地补偿协议涵盖地段（涉及征用海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西本侧地段土地）的厂房使用人，与该次征用土地、拆迁房屋有法律上的利害关系。
被告收到原告上述政府信息公开申请后，于2014年2月19日依据《中华人民共和国政府公开信息条例》第二十三条的规定向第三方广州市海珠区土地开发中心发函征求其意见。2014年2月19日，广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（即广州市海珠区土地开发中心）复函被告。2014年3月6日，被告向原告作出海政务公开办（2014）2号《关于依申请公开信息的答复》，该答复主要内容是，经征求权利人的意见，第三方广州市海珠区土地开发中心以原告申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要无关为由，不同意公开相关信息。主要理由及依据如下：一、原告申请公开第三方征用海珠区官洲岛土地作为广州国际生物岛的建设用地的相关请示、委托、批准文件等属于政府内部公文。依据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条的规定，依申请公开的政府信息不包括内部信息及政府内部公文，不予公开。二、原告申请的官洲国际生物岛工程征地补偿协议与海关地块不属于同一地块，无利害关系，是与原告无利害关系的政府信息。依据《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》第（十四）“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”之规定，不予公开。三、原告申请的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件，第三方广州市海珠区土地开发中心拆除原告涉案厂房向区政府的请示、报告批复（确认）和在拆除工作整体完成后作出的详细说明的书面报告等内容均属于政府内部公文和过程类信息。依据《国务院办公厅关于做好政府信息公开依申请公开工作的意见》（国办发（2015）5号）第二点“准确把握政府信息的使用范畴”以及《广州市依申请公开政府信息办法》第八条“依申请公开的政府信息不包括内部政府信息及政府内部公文”等规定，不予公开。四、原告申请公开的信息项目较多，按照“一事一申请”原则，建议原告明确申请内容。同时，被告指引原告申请的信息与第三方广州市海珠区土地开发中心关系密切，具体工作主要由其负责实施，如有需要也可直接向第三方广州市海珠区土地开发中心提出申请；同时提供了广州市海珠区土地开发中心的地址、邮编和办公电话。原告不服上述答复，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，原告在庭审时承认海土开征官字（2005）001号《广州官洲国际生物岛工程征地补偿协议书》涉及官洲国际生物岛地块与原告具有使用权的厂房坐在地块不是同一地块。生效的（2010）穗中法民五终字第1449号《民事判决》亦认定原告具有使用权的厂房位于海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北侧地段的海关地块内。
再查明，本案庭审过程中，本院曾向原告释明其第一项诉讼请求与第二、三、四项诉请存在矛盾，要求撤销与确认违法只能选择其一，但原告坚持四项诉请。此外，被告在庭审时称广州市海珠区土地开发中心与广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室系同一单位。
以上事实有《信息公开申请书》、海政务公开办（2014）1号《关于征求政府信息公开权利人意见的函》、海征办函（2014）9号《关于广州市海珠区政务公开工作办公室征求政府信息公开权利人意见的函的复函》、海政务公开办（2014）2号《关于依申请公开信息的答复》和（2010）穗中法民五终字第1449号《民事判决书》等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；……”本案中，广州市海珠区政务公开工作办公室作为被告广州市海珠区人民政府指定政府信息公开工作机构对原告广州市海珠区三和柜业制造厂涉案政府信息公开申请作出答复，符合上述行政法规的规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第三十八条规定：“本条例自2008年5月1日起施行。”《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》（国办发（2008）36号）第（十四）项规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。本案中，原告在涉案政府信息公开申请中第一项申请系要求被告公开征用广州市官洲岛土地相关政府信息，该征用土地行为发生在2005年，而《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，因此原告要求公开的征用广州市官洲岛土地相关政府信息不属于上述行政法规规定的行政机关主动公开政府信息范畴。同时，原告亦无法证明其要求公开征用广州市官洲岛土地的相关政府信息系其自身生产、生活、科研等特殊需要，故被告作出涉案政府信息答复对原告要求公开征用广州市官洲岛土地的相关政府信息不予公开并无不当，本院予以支持。
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办法（2010）5号）规定“二、准确把握政府信息的适用范畴。《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。……三、明确“一事一申请”原则。在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。同时，对将申请公开的政府信息拆分过细的情况，即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请，行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复，受理机关可要求申请人对所提申请作适当归并处理。”本案中，原告在涉案政府信息公开申请中第二项申请系要求被告公开涉案涉案厂房所在地块征用土地相关政府信息。对于原告在第二项申请中要求公开的广州市海珠区土地开发中心拆除原告具有使用权的涉案厂房过程中向被告的相关请示、报告、批复（确认）和在拆迁工作整体完成后作出的详细说明的书面报告等政府信息属于上述规范性文件规定的内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。对于原告在第二项申请中要求公开的被告与广州市海珠区土地开发中心所签订的房屋拆迁委托协议、合同等书面文件、申请，亦不属于上述行政法规所规定的政府信息范畴，被告就原告申请公开的第二项政府信息不予公开亦无不妥，本院予以支持。
综上所述，被告作出的涉案政府信息答复对原告要求公开政府信息不予公开并无不当，本院予以支持。原告要求撤销被告作出的涉案政府信息答复、确认被告未公开相关政府信息及指引其向其他机关提出政府信息公开申请的行为违法并责令被告重新作出处理的诉请理据不足，本院予以驳回。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告广州市海珠区三和柜业制造厂的全部诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告广州市海珠区三和柜业制造厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
代理审判员 姚 伟
人民陪审员 姚冬湖
二〇一五年八月七日
书 记 员 许 宁
周文静