安徽省阜南县人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖1225行初37号
原告金爱喜，男，1953年2月4日生，汉族，系阜南县柴集镇农机厂厂长（法定代表人）。
委托代理人肖蔓莉，安徽张怀华律师事务所律师。
委托代理人李洪田，安徽张怀华律师事务所律师。
被告阜南县国土资源局,住所地安徽省阜南县鹿城镇赵集路49号。
法定代表人张xx，该局局长。
委托代理人张辉，该局xx股长。
委托代理人董恩伟，该局xx队长。
原告金爱喜不服被告阜南县国土资源局作出的南国土资（罚）字[2017]第43号行政处罚决定一案，于2018年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。原告金爱喜及其委托代理人李洪田、肖蔓莉，被告阜南县国土资源局（以下简称“县国土局”）委托代理人张x、董xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金爱喜诉称：2007年10月12日，阜南县柴集镇人民政府（以下简称“柴集镇政府”）向阜南县民生办申请在该镇建自来水厂。后由国家投资，于当年在柴集镇农机厂院内（20X20米范围）建设了柴集镇柴集水厂（以下简称“柴集水厂”），并聘用原告为管理员。2017年5月16日，根据阜阳市发展和改革委员会、水务局发改委经（2017）322号文件《关于阜南县农村饮水安全巩固提升工程柴集镇柴集水厂改扩建初步设计的批复》（以下简称“市发改委和水务局2017-322号文件”），立项同意在柴集镇原水厂基础上的改扩建项目，柴集镇政府积极配合。柴集水厂没有进行登记注册，原告也不是该水厂的法定代表人；柴集水厂改扩建完成后交阜南县农村饮水安全管理站（以下简称“县农饮站”）管理，原告未投资和参与改扩建水厂工程，与该工程无任何关系。同年10月20日，被告以未经批准擅自改变土地用途为由，作出南国土资（罚）字[2017]第43号行政处罚决定书（以下简称“2017-43号处罚决定”）。原告认为，被告作出的2017-43号处罚决定，认定主体错误，没有事实和法律依据。请求依法撤销2017-43号处罚决定，并由被告承担本案诉讼费。2018年5月4日，原告提交书面变更诉讼请求申请，请求确认被诉行政行为违法。
原告向法庭提交以下证据：1、原告身份证；2、被告于2018年4月24日作出的南国土资（监撤）字【2018】第1号撤销行政处罚决定书（以下简称“2018-1号撤销处罚决定”）；3、缴纳罚款收据；4、县农饮站事业单位法人证书及出具的证明、市发改委和水务局2017-322号文件及专家审查意见、阜南县农村饮水安全工程领导小组办公室（以下简称“县农饮办”）证明、柴集镇政府承诺书、阜南县农村饮水安全工程征地协议书；5、阜南县政府南国用（91）字第0135号国有土地使用证（以下简称“91-0135号土地使用证”）。
被告县国土局辩称：被告作出2017-43号处罚决定后，在原告提起行政诉讼前，被告已作出2018-1号撤销处罚决定，撤销了上述决定；缴纳被诉行政决定罚款的单位是柴集水厂，不能代表是原告个人缴纳。故原告不具有本案的诉讼主体资格。请求依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：（一）主体资格证据及法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第五十六条、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“土地管理法实施条例”）第四十三条；（二）事实、程序证据：1、南国土地资（罚）字（2018）第24号行政处罚决定（以下简称“2018-24号处罚决定”）卷宗材料；2、2017-43号处罚决定卷宗材料；3、2018-1号撤销处罚决定及其他证据材料。
经审理查明：2017年8月8日，被告县国土局对被处罚人柴集水厂不按照批准用途使用土地一案进行立案，并以原告金爱喜为该水厂法定代表人，于2017年10月16日作出2017-43号处罚决定，认定：柴集水厂未经批准，于2007年5月、2017年6月23日在柴集镇农机厂国有土地上建水厂，总占地面积1636平方米，建筑面积616平方米（厂房145平方米，钢架棚90平方米，砖混小房231平方米，根基150平方米）。对照阜南县土地利用现状图（图幅号I50G077026）和阜南县柴集镇土地利用总体规划图，占地类型为国有建制镇用地，符合柴集镇土地利用总体规划，其行为属于不按照批准用途使用土地。根据土地管理法第五十六条、第八十条，土地管理法实施条例第四十三条，并参照《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的规定，决定对柴集水厂处罚如下：1、责令你单位将改变土地用途的1636平方米土地，交还给阜南县柴集镇人民政府；2、对你单位不按照批准用途使用的1636平方米土地的行为，处一次性每平方米15元处罚，计款24540元。
该处罚决定送达后，原告以柴集水厂为付款人于同年10月26日向被告单位缴纳了罚款24540元。
2018年4月12日，金爱喜作为原告向本院提起本案行政诉讼。同年4月24日，因被告作出2018-1号撤销处罚决定，对2017-43号处罚决定予以撤销，原告收到该撤销处罚决定后，于同年5月4日向本院提交书面变更诉讼请求申请，请求确认被告作出的2017-43号处罚决定违法。
同时查明，原告金爱喜系阜南县柴集镇农机厂法定代表人，该厂于1991年5月20日取得经阜南县人民政府批准颁发的南国用（91）字第0135号国有土地使用证。该土地证载明，使用土地地点位于阜南县柴集镇柴集街西十字路西侧，用地面积4997.20平方米，用途为厂房，其中建筑占地601.50平方米。该农机厂于2000年3月27日在阜南县市场监督管理局注册时，仍为集体所有制企业，因柴集农机厂未进行改制，实际处于停业状态，部分土地被企业人员占有或建房。2007年10月，为实施农村饮水安全工程，柴集镇政府向阜南县农村饮水安全工程领导小组办公室无偿提供柴集镇农机厂院内部分闲置土地建设柴集镇柴集水厂，占地面积为20X20米，主体建筑为井房和消毒室，沿街三间平房为管理房。该水厂建成后，未进行工商注册，并聘用原告为水厂管理员。
2017年5月16日，根据阜阳市发展和改革委员会、水务局文件发改农经（2017）322号《关于阜南县农村饮水安全巩固提升工程柴集镇柴集水厂改扩建初步设计的批复》，立项同意在原柴集水厂基础上的改扩建项目。因柴集水厂的建设及改扩建建设，均未向阜南县国土资源局审报，故被告予以立案处理。
另查明，在被告对柴集水厂进行立案处理后，该水厂的改扩建工程仅建部分建筑根基，现已终止建设，并已另选址重建。2018年5月9日，被告又以柴集农机厂为被处罚人，以其不按照批准用途使用土地，作出了2018-24号处罚决定，该处罚决定内容除被处罚人变更为柴集农机厂外，其他内容与2017-43号处罚决定相同。柴集农机厂不服，亦提起行政诉讼（另案审理中）。
本院认为，本案争议的焦点是：原告是否具备本案行政诉讼的主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第十七条：事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。
本案中，经庭审质证的证据证明，柴集水厂自2007年建设、2017年6月进行改扩建至今，未进行注册，该水厂建于柴集镇农机厂院内闲置的国有土地上，原告系柴集镇农机厂的法定代表人，并被聘用为柴集水厂的管理员，在该柴集水厂的建设及改扩建过程中，原告并未参与建设或进行投资；原告所提交证据也不足以证明与被诉行政行为存在利害关系。故原告作为起诉人无原告的诉讼主体资格，依法应当驳回其起诉。被告的答辩意见，与法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告金爱喜的起诉。
案件受理费50元，由原告金爱喜负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 仕学虎
人民陪审员 陈皖苏
人民陪审员 刘艳玲
二〇一八年八月十七日
书记 员代 开 慧
附相关法律条文摘录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；