吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉07行终4号
上诉人（原审原告）王德丰，个体工商户，住吉林省长岭县。
委托代理人孙立新，吉林天德厚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长岭县利发盛镇人民政府，住所地长岭县利发盛镇。组织机构代码：01355XXXX。
法定代表人姚建平，镇长。
委托代理人窦丰博。
委托代理人李春峰。
被上诉人（原审被告）长岭县人民政府，住所地长岭县长岭镇岭城西路1111号。
法定代表人包春晖，县长。
委托代理人孙晓明。
原审第三人陈荣，住吉林省长岭县。
委托代理人倪淑华，个体工商户，住吉林省长岭县。（陈荣妻子）
上诉人王德丰诉长岭县利发盛镇人民政府（以下简称利发盛镇政府）、长岭县人民政府（以下简称长岭县政府）土地行政处理决定一案，不服长岭县人民法院(2016)吉0722行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月20日公开开庭审理了本案。上诉人王德丰及其委托代理人孙立新，被上诉人利发盛镇政府的委托代理人窦丰博、李春峰，被上诉人长岭县政府的委托代理人孙晓明，原审第三人陈荣的委托代理人倪淑华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告利发盛镇人民政府于2016年3月14日作出《关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号）。镇政府在行政处理决定书中认定：原告父亲王洪贞于1998年夏买西厂子院内西南角一块地，于1999年春建房，并从西厂子大门通行。1999年1月10日，利发盛镇政府将西厂子转让给常连国，合同书内容包含大门及过道。2007年9月15日，常连国将西厂子转让给陈荣，合同书内容包括大门及过道。2011年6月，因陈荣欲在过道修地泵不让王洪贞走此大门及过道，双方发生矛盾。原告之父王洪贞向镇政府申请要求确认西厂子大门及过道的使用权。2016年3月14日，长岭县利发盛镇人民政府作出处理决定（长利镇决字［2016］01号），决定内容：西厂子大门及过道的使用权为陈荣所有。
原审被告长岭县人民政府于2016年6月27日作出长府复决字[2016]04号行政复议决定书，决定书中认定：王德丰是房屋产权人和土地使用权人王洪贞之子，王洪贞于2015年5月19日因病去世。王德丰和第三人陈荣是前后院邻居，均居住在利发盛镇人民政府所属原西厂子院内，王德丰居西，陈荣居北。王洪贞于1998年夏买西厂子院内西南角一块宅基地，并于1999年春建房，房前临街，后院因无其它出行通道，从原西厂子大门通行。1999年1月10日，常连国购买西厂子后院剩余部分，并与利发盛镇人民政府签订了房屋买卖合同，合同中约定，常连国购买的地方含大门及过道。2007年9月15日，常连国和第三人陈荣签订合同将其购买西厂子的房屋转让给陈荣，合同中约定含大门及过道。王德丰现居住的房屋办理了房屋所有权证，第三人陈荣取得的房屋和院落没有办理房屋所有权证和土地使用权证。2011年6月，第三人陈荣欲在过道修地泵，原告家不同意，双方发生矛盾。经过利发盛镇人民政府多次调解都没有达成协议，现双方都拒绝调解。2015年8月28日，利发盛镇人民政府按照（2015）长执字第569号长岭县人民法院执行通知书要求，作出长利镇字（2015）01号关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的确权决定，裁决内容：“一、西厂子南大门及过道的使用权为陈荣所有。二、王洪贞于1998年买西南角一块地并于1999年春建房，且已从此过道通行多年，因现无出行通道，为了出行方便，允许王德丰从此大门及过道通行。”王德丰不服此决定并在法定期限内提出复议申请，复议期间利发盛镇人民政府发现其行政行为有瑕疵自行撤回该决定，王德丰坚持对原决定进行复议，复议机关依法确认利发盛镇人民政府行政行为违法，责令利发盛镇人民政府60日内重新作出具体行政行为。利发盛镇人民政府于2016年3月14日依据利发盛镇人民政府转让西厂子与常连国的合同书及常连国转让西厂子与陈荣的合同书，作出《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号），决定书的内容为：西厂子南大门及过道的使用权为陈荣所有。本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，利发盛镇政府具有确定辖区内个人与个人之间土地使用权和所有权的法定职责，利发盛镇人民政府依职权于2016年3月14日作出《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号），事实清楚，依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款之规定，本机关决定如下：维持《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号）。
原审原告王德丰诉称，请求撤销长岭县人民政府作出的长府复决字［2016］04号的行政复议决定书和长岭县利发盛镇人民政府作出的《关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》。事实和理由：一、被告长岭县人民政府于2016年6月27日作出的长府复决字［2016］04号行政复议决定书没有尽告知义务，该决定书最后一段仅仅告诉起诉权利，没有告知我向哪一级法院起诉，使得我没办法判断我的起诉权将如何行使。二、两个决定书中依据的是吕金山2015年8月7日出具的证明，这个期间按照《行政复议法》的规定，行政机关是不得收集证据的。两级政府却把这份“证据”作为其决定的依据。三、从尊重历史的角度，所争议的大门和过道均应允许原告使用。1、我父亲王洪贞（现过世）买临街的房子是在1995年，1998年才买西厂子院内的地方盖房，当时院内的房子和院外临街的房子是由一堵墙隔开的，我家当然对大门和过道有所有权和使用权。2、二被告作出的决定，依据是利发盛镇政府转让西厂子与常连国的合同书，但是该合同是一个部分无效、存在瑕疵的合同。常连国的院落（即陈荣院落是从该人手中购买来的）是在1999年买的，晚于我父亲购买的房屋。从时间的角度来说，这是用后发生的合同来约束已经先前的、有效的合同行为。换句话说，利发盛镇政府将我已经有部分所有权和完全使用权的东西卖给第三人。3、常连国和利发盛镇政府之间的合同仅仅约束这两方当事人，对第三方（包括陈荣）无溯及力。退一步讲，即使这个合同有效，那么也只能约束常连国和利发盛镇政府，而不能约束别人。即不能用这个合同来推出常连国和第三人的合同，更不能推出第三人和我之间的相邻关系。到目前为止，被告和第三人也未提供出陈荣与常连国的购房合同，也就是说第三人没有任何法律依据来使用争议的大门和过道。可是，利发盛镇政府却将这个不存在的合同作为了具体行政行为的依据，将过道和大门处理给了第三人。4、退一步讲第三人与常连国的合同和常连国与利发盛镇政府的合同具有同一性，这个在我购房之后形成的合同，严重侵犯了我的合法权益。根据合同没有溯及力的原理，第三人即便有购房合同，也不能溯及到合同之前发生的事实，即第三人购房合同不能溯及我已经购买的房屋事实。更不能将我已经有所有权和使用权的大门和过道，又重新卖给第三人。5、常连国购买西厂子房屋没有相邻人签字，该合同没有效力。6、事实上，该条道路我家已使用十多年，并且这是唯一的道路，我家和常连国从无争议。当年办事人吕金山、毕国林等均出证，证实该大门及过道为大家共同使用的道路。这充分说明大门及过道是我们大家共同所有和使用的。
原审原告向原审法院提供了以下证据：1、长岭县人民政府信访事项复查意见书（长政信复查字［2008］7号）。2、吕金山、毕国林出具的书面证明（2011年4月10日）。3、毕国林、李国君的书面证明（2010年4月12日）。4、王洪珍的私有房屋所有权证复印件（长房权利镇字第99062号）。5、谷清江私有房屋所有权证复印件（长房权利镇字第00956号）。
原审被告利发盛镇政府辩称，原利发盛镇综合厂（西厂子）是镇办集体企业，由镇集体经济组织经营、管理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，属集体土地。1999年1月10日，利发盛镇政府将西厂子转让给常连国，当时含大门及过道（院脖），其权属归常连国，有利发盛镇政府与常连国转让合同书。2007年常连国将西厂子转让给陈荣（有转让合同，合同包含大门及过道）。王洪贞（王德丰之父）于1998年夏买西厂子院内西南角一块地，并于1999年春建房，因车辆通行不便，为此走此通道（院脖）和南大门。2011年6月，因陈荣欲在过道修地泵不让王洪贞走此过道及大门而发生争议。经调查，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定的职权，利发盛镇政府根据转让西厂子合同书及常连国将西厂子转让给陈荣的合同书，于2016年3月14日作出了《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号）。该案件认定事实清楚，证据充分、适用法律得当、程序合法，请法院予以维持该确权决定。原审被告向原审法院提供以下证据：1、长岭县人民法院执行通知书。2、询问王德丰笔录（2015年7月27日）和王洪贞的私有房屋所有权证复印件（长房权利镇字第99062号）及谷清江私有房屋所有权证复印件（长房权利镇字第00956号）。3、询问陈荣的笔录（2015年7月27日）。4、现场勘测笔录。5、吕金山的书面证明（2015年8月7日）。6、利发盛镇政府与常连国房屋买卖合同书。7、常连国与陈荣房屋转让合同书。8、党委会讨论决定。9、镇政府的处理决定书。10、送达回证。
原审被告长岭县政府辩称，一、被告长岭县政府行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。2016年5月5日原告王德丰向被告长岭县政府提交行政复议申请书，一是请求长岭县政府撤销长利镇决字［2016］01号《长岭县利发盛镇政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》。二是请求长岭县政府作出争议的大门和过道归申请人和第三人共同所有和使用。被告长岭县政府收到原告的申请书后经调查，原告王德丰申请确定所有权的土地是利发盛镇政府原办乡镇企业，厂房用地是集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，该土地应属于镇集体所有，所以原告请求确认该土地所有权归原告与第三人共同所有属于无理要求。被告长岭县政府行政复议办公室经过审理查明案件事实，2016年6月27日被告县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款之规定，作出长府复决字［2016］04号行政复议决定书，维持《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号）的决定。二、被告利发盛镇政府作出的处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告利发盛镇人民政府具有确定辖区内个人与个人之间土地使用权和所有权的法定职责；根据利发盛镇与常连国转让西厂子合同书及常连国与陈荣转让西厂子合同书，被告利发盛镇政府按照法定程序依职权作出《关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号），事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。三、关于原告提出长府复决字［2016］04号行政复议决定书没有充分履行告知义务问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和第四十五条之规定，原告对复议决定不服可以在十五日内，把利发盛镇人民政府和县政府作为共同被告向人民法院起诉并无不妥。长利镇决字［2016］01号处理决定是2016年3月14日作出的，原告向县政府申请复议是2016年5月5日，吕金山2015年8月7日出具的证明合理合法，和《中华人民共和国行政复议法》复议期间行政机关不得自行收集证据并不矛盾，而且行政机关在作出行政处理决定时也没有采纳这份证据。四、原告所请求的土地使用权，其实质应属于民法调整范畴的相邻关系中的通行权，根据《中华人民共和国民法通则》第八十三条之规定，应提起民事诉讼解决通行权问题。原告对第三人陈荣合同有异议可先解决民事合同纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定，民行交叉案件先民事后行政之规定应先中止行政诉讼。综上，请求人民法院驳回或中止原告的诉讼请求。原审被告长岭县人民政府向原审法院提交如下证据：1、行政复议申请书。2、立案审批表。3、受理通知书及送达回证。4、答复通知书及送达回证。5、行政复议决定书及签批单。6、行政复议决定书（长府复决字［2016］04号）7、行政复议决定书及送达回证。8、利发盛村民委员会证明。
原审第三人陈荣述称，房屋和地方是我从常连国手里买的，我们之间有合同。常连国是从乡政府买的。我买的地方当然不允许原告走。我对二被告作出的裁决没有异议。我希望法院维持二被告的行政裁决。原审第三人向原审法院提供以下证据：
1、《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号）。2、长岭县利发盛镇人民政府与常连国之间签订的房屋买卖合同书。3、常连国与陈荣签订的房屋转让合同书。
原审对证据的质证和确认如下：原告对被告利发盛镇政府出示的证据6、证据7有异议，认为两份合同中大门和过道不应该卖，其它无异议。长岭县政府辩称，原告如果对两份房屋购买合同的效力有异议，应向有关部门提起民事诉讼，中止行政诉讼。其他当事人对被告镇政府出示的证据没有异议。本院认为，被告镇政府与常连国签订的房屋买卖合同和常连国与第三人陈荣签订房屋买卖合同，未经有权机关确认无效的情况下，应推定为合同有效。在庭审质证中，被告长岭县政府作出行政复议决定中认定事实的证据与利发盛镇政府作出行政裁决认定事实证据一致。在庭审质证中，原告对复议机关认定事实有异议，认为复议机关认定事实不清。对复议机关提供的复议程序方面的证据本身没有异议，但认为，被告行政复议决定书中没有尽告知义务，即没有告诉复议申请人向哪级法院起诉，另外，复议机关在作出复议决定中采信吕金山2015年8月7日的证据，违反了《行政复议法》的规定。被告长岭县政府辩称，我们依据《行政复议法》的规定向原告交待了不服复议决定向法院起诉，之所以没有交待向哪级法院起诉，涉及到法院管辖问题。另外，原告称行政复议裁决采信吕金山的证据，违反行政复议法的规定，不属实，首先，我们作出行政复议决定没有采信这份证据。另外，这份证据是在行政复议决定作出前出具的，不违反法律规定。本院认为，原告对行政复议决定不服，在法定期间内向人民法院提起行政诉讼，已经行使了诉权，被告在行政复议决定书中没有具体交待向哪个法院起诉，涉及人民法院对案件的管辖权问题，所以被告县政府在行政复议决定书中没有交待，并无不妥。原告称被告作出行政复议决定违反法律程序，因原告没有提供合法有效的证据，本院不予支持。其他当事人对复议机关提供的1至8项证据的真实性没有异议，应予以采信。在庭审中，原告对复议机关作出的行政复议决定适用法律有异议，但没有陈述理由。在庭审中原告向法庭提供了五份证据，在庭审质证中，二被告对原告提供的证据没有异议，第三人陈荣对原告提供的证据2、3有异议，认为这两份证据是在他与原告家发生争议后出具的，证据的内容不真实。本院认为，原告提供的证据，二被告没有异议，虽第三人对原告提供证据2、3有异议，但原告没有提供其他证据证实自己的主张，本院对第三人的主张，不予支持。本院认为，各方当事人对原告提供的第1份证据真实性虽无异议，但该证据与本案不具有关联性，本院对这份证据不予采信。第三人向本院提供了三份证据，这三份证据与其他当事人提供的证据重复，本院对这三份证据认证不再赘述。
原审法院经审理查明，1995年，原告父亲王洪贞（2015年5月19日去世）在利发盛镇政府（以下简称镇政府）所属的西厂子临街买了四间房，1998年夏又在该房屋后院买一块地,于1999年春建房四间，并且原告对前后院八间房屋办理了房屋所有权证（长房权利镇字第99062号），并从西厂子大门通行。1999年1月10日，常连国购买西厂子后院剩余部分，并与镇政府签订了房屋买卖合同，合同中约定，常连国购买的地方含大门及过道。2007年9月15日，常连国和第三人陈荣签订合同将购买西厂子的房屋转让给陈荣，合同中约定含大门及过道。第三人陈荣取得的房屋和院落后没有办理房屋所有权证和土地使用权证。2011年6月，第三人陈荣欲在过道修地泵，原告家不同意，双方发生矛盾。2012年，王德丰之父王洪贞向镇政府提出申请，要求确认西厂子大门及过道的使用权归属。2012年镇政府作出长利镇府决字[2012]01号确权决定，王洪贞不服，向长岭县人民法院提起诉讼，因被告镇政府在法定期限内没有向法院提供作出行政行为的证据和依据，法院作出（2013）长行初字第2号行政判决，依法撤销了被告的确权决定，并要求被告镇政府在60日内重新作出行政行为。判决生效后被告没有履行该生效判决。该案进入执行程序。2015年8月28日，镇政府按照（2015）长执字第569号长岭县人民法院执行通知书要求，作出长利镇字[2015]01号关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的确权决定，裁定内容：“一、西厂子南大门及过道的使用权为陈荣所有。二、王洪贞于1998年买西厂子西南角一块地并于1999年春建房，且已从此过道通行多年，现因无出行通道，为了出行方便，允许王德丰从此大门及过道通行。”申请人王德丰（王洪贞已去世）不服此决定并在法定期限内提出复议申请，复议期间利发盛镇人民政府发现其行政行为有瑕疵自行撤回该决定。王德丰要求县政府对原决定进行复议，复议机关依法确认被申请人镇政府行政行为违法，责令其60日内重新作出行政行为。镇政府于2016年3月14日依据镇政府与常连国转让西厂子的合同书及常连国与陈荣转让西厂子的合同书，作出《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号），决定书内容为：西厂子南大门及过道的使用权为陈荣所有。原告王德丰不服，于2016年5月5日向长岭县人民政府（以下简称县政府）提起行政复议申请，要求撤销镇政府处理决定。同时请求县政府作出争议的大门和过道归申请人和第三人共同所有和使用。县政府受理后向镇政府下发了答复通知书，并通知陈荣作为本案第三人参加复议。镇政府在法定期限内向县政府提交了行政复议答辩书，并提供了作出行政裁决所依据的证据等材料。第三人陈荣没有提供答辩意见。县政府复议决定书中查明的事实与镇政府确权决定书中查明的事实相同。另查明，原告王德丰申请确定所有权的土地是原镇政府所办乡镇企业使用的集体土地，该土地应属于镇集体所有。被告县政府经审查认为，镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，具有确定辖区内个人与个人之间土地使用权和所有权的法定职责，镇政府依职权于2016年3月14日作出的《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号），事实清楚，依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款之规定，作出长府复决字［2016］04号行政复议决定书，维持《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》（长利镇决字［2016］01号）。
原审法院认为，原告与第三人争议的大门及过道属于镇政府原办乡镇企业用地，土地的所有权属于镇集体所有。原告与第三人基于不动产相邻关系产生的土地使用权纠纷，属于平等主体之间的民事纠纷，法律规定由民事法律关系进行调整。被告镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定行使职权，属于超越职权行为，对其作出的确权决定应予以撤销。被告县政府，在行政复议过程中，没有查明镇政府的超越职权行为，而适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，维持镇政府作出的处理决定，属于适用法律错误，对其作出的复议决定应予以撤销。现经本院2016年第21次审判委员会讨论决定,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告长岭县人民政府于2016年6月27日作出长府复决字［2016］04号行政复议决定。二、撤销被告长岭县利发盛镇人民政府于2016年3月14日作出的长利镇字［2016］01号关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定。
上诉人王德丰上诉称，原审判决事实不清、证据不足。本案是行政案件，非原审判决所认为的民事案件。作为自然资源的大门和公共通道，利发盛镇政府先同意我和原来院内的居民共同所有和使用，后来西厂子几经变迁，利发盛镇政府把争议的大门和公共通道的所有权和使用权全部转让给了常连国，后又转让给陈荣。利发盛政府对自然资源处理的前后不一致，导致本案发生，是典型行政确权案件。常连国与利发盛镇政府签订的合同是部分无效的合同，法院应予确认无效。故请求二审法院撤销原审判决和行政复议决定。
被上诉人利发盛镇政府辩称，利发盛镇政府作出的《长岭县利发盛镇人民政府关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人长岭县政府辩称，长岭县政府作出的行政复议决定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人陈荣述称，请法院依法裁决。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……(二)适用法律、法规错误的；……”本案中利发盛镇政府作出的长利镇字［2016］01号《关于王德丰与陈荣大门及过道争议案件的处理决定》没有适用法律、法规，故其作出的处理决定没有法律依据，应予撤销。二、被上诉人利发盛镇政府作出的处理决定主文部分即“西厂子南大门及过道的使用权为陈荣所有”的表述不清，存在逻辑错误，正确表述应为：土地使用权应由谁使用，故应予撤销。三、被上诉人长岭县政府在复议过程中未尽到审慎的审查义务，导致作出维持行政行为的复议决定错误，应予撤销。四、上诉人王德丰提出的“应当由法院确认利发盛镇政府与常连国之间签订的合同无效”，因房屋买卖合同效力问题非本案审理范围，故对其上诉理由，本院不予支持。综上，原审法院判决撤销被上诉人利发盛镇政府的决定和长岭县政府的复议决定正确。应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王德丰负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 薛静波
审判员 刘 洋
二〇一七年三月十一日
书记员 李克举