甘肃省陇南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘12行终1号
上诉人（原审被告）宕昌县国土资源局。
法定代表人赵某，任局长。
委托代理人唐某，陇南晨源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李某，住宕昌县。
上诉人李某诉被上诉人行政强制执行行为，并要求原审被告宕昌县国土资源局行政赔偿一案，不服西和县人民法院（2016）甘1225行初16号行政判决。原审被告宕昌县国土资源局不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2011年1月，经征得本村村委会同意，李某承包了本村石门口河滩地4.9亩土地，取得承包地后，原审原告便筹措资金，引进林蛙。2011年，陇南市野生动物保护站以陇动官函（2011）15号文件给予批复，同意开展养殖林蛙的项目，同年11月22日，李某取得了陇南市野生动物保护站颁发的非国家重点保护陆生驯养繁殖经营许可证。同年下半年，李某养殖的林蛙被洪水冲走。2014年8月，李某将场地圈了起来，将其工程承包给李成云，长度是162米，高度是1.3米-1.4米，共花费8.5万元。后扎固村村民认为侵占了村民进沟的道路，遂向职能部门进行了反映，宕昌县国土资源局于2015年2月10日认定李某的养殖场是非法占有土地，遂作出宕国土决【2015】5-1号《土地行政处罚决定书》，责令李某限期拆除非法建筑，并罚款32800元。李某对该处罚决定不服，依法向陇南市国土资源局申请行政复议，陇南市国土资源局认为该行政行为主要事实不清，证据不足，适用法律错误，于2015年3月18日作出陇国土复决字【2015】2号行政复议决定书，撤销了宕昌县国土资源局宕国土决【2015】5-1号土地行政处罚决定书。在李某申请复议期间，2015年3月10日，宕昌县国土资源局又作出宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》。2015年7月12日，宕昌县国土资源局组织人员及机械设备执行了该行政处罚决定，将涉案林蛙养殖场推平，拆除，养殖场现仅有少量废砖块，李某认为没有评估的可能。2015年7月28日，李某向宕昌县国土资源局申请赔偿，同年9月10日，宕昌县国土资源局以八里乡政府作了书面答复为由作出国土资信不受字【2015】第1号不予受理通知书，通知李某宕昌县国土资源局对其申请不予受理。2016年7月15日，李某向原审法院提起行政诉讼，请求：判决确认被告拆除其”林蛙养殖场”的强制执行行政行为违法；判决被告赔偿其因违法行政行为造成的经济损失44.8万元。
原审法院认为，宕昌县国土资源局针对李某的林蛙养殖场作出宕国土决【2015】5-1号土地行政处罚决定书，李某在申请复议期间，宕昌县国土资源局又作出宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》，并强制拆除李某林蛙养殖场，其程序明显违法。后宕国土决【2015】5-1号土地行政处罚决定被陇南市国土资源局撤销。李某要求确认宕昌县国土资源局作出的宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》违法应予支持；李某要求赔偿其经济损失44.8万元，其中仅有其承包给李成云围墙工程8.5万元，宕昌县国土资源局承认拆除围墙162米，对李某要求宕昌县国土资源局赔偿其经济损失中的8.5万元的主张，应予支持。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：（一）确认宕昌县国土资源局作出的宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》违法；（二）由宕昌县国土资源局在判决生效后10日内赔偿李某损失8.6万元；（三）驳回李某的其他诉讼请求。
宕昌县国土资源局上诉请求：1.撤销西和县人民法院（2016）甘1225行初16号行政判决书；2.因被上诉人李某未经任何单位批准，私自用砖墙圈占八里乡扎固村石门外河滩地4.9亩，侵占了村民进沟公共道路给上诉人造成损失，应由被上诉人承担，并赔偿一切经济损失。
上诉人宕昌县国土资源局上诉称，2014年8月，被上诉人李某未经任何单位批准，私自用砖墙圈占八里乡扎固村石门外河滩地4.9亩，侵占了村民进沟公共道路，给村民的日常行走带来不便，伤害了村民的集体利益，引起了村民的强烈不满，形成集体上访事件，县委、县政府高度重视，责成国土、法院、八里乡政府联合调查处理。对此，县国土局、八里乡人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，依法作出行政处罚通知书，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条”行政复议期间具体行政行为不停止执行”之规定，县政府责令八里乡人民政府、并组织相关部门依法拆除了违法建筑物，退回了被侵占的河滩地，其具体行政行为并不违法。拆除违法建筑时，工作人员将整个拆除过程做了摄像和记录，没有发现一只林蛙。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条”依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”及第四十条”开发未确定使用权的国有黄山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用”之规定，而本案原告李某圈占河滩地并未经宕昌县级以上人民政府依法批准，该河滩地属集体所有。被上诉人要求上诉人赔偿其自算的经济损失44.8万元，从被上诉人这一要求来看，证明原审法院判决书中的经查”......2014年8月将场地圈了起来，工程承包给李成云，长度是162米，高度是1.3米-1.4米，共花费8.5万元”的说法是不成立的。原审法院片面听取被上诉人没有任何根据和证明的说法来作为判决的依据，是不符合《行政诉讼法》第五条”人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的规定的。如果案件的事实、证据不清楚，应予调查核实，不能轻信一方自述。原审法院不做深入的调查研究，甚至连上诉人提供的有关证明（书证、调查笔录）也未详细调查核实，就以被上诉人提供的大部分失实证据为依据进行判决，是一种不负责任的失职行为。据上诉人所知，在被上诉人李某未经任何单位批准，私自用砖墙圈占八里乡扎固村石门外河滩地4.9亩，侵占了村民进沟公共道路，给村民的日常行走带来不便，形成集体上访事件。原审法院判决书所说”原告李某要求赔偿自己经济损失44.8万元，该数据中仅有承包给李成云围墙工程8.5万元”说法是荒谬的。如果把被上诉人李某未经任何单位批准，私自用砖墙圈占八里乡扎固村石门外河滩地4.9亩，侵占了村民进沟公共道路以及其他问题概不追究，只能说明上诉人允许或默认圈地的现状，不作任何处理。现在，被上诉人又出尔反尔，对这种行为原审法院就不应给予保护，更不应该作为定案判决的依据。上诉人是不应当承担行政赔偿法律责任的。经原审当庭举证质证、查实被上诉人李某圈占的该河滩地原是村民养牛羊的地方，属于村集体所有，政府给任何人没有确权。被上诉人李某是2011年圈占该河滩地开始养殖林蛙的，刚开始是用铁丝网圈占的，养殖的是青蛙，青蛙是从当地小娃娃手中5毛钱一个收来的，没有从外地引进林蛙，大概养了三个月，就被一场洪水全部冲走了，就一直没有养过一只青蛙。被上诉人请求法院判决上诉人赔偿其因上诉人违法行政行为的法律责任，而李某提出赔偿的事实和理由仅仅是自称所谓的经济损失44.8万元，事实上李某至今仍未取得涉案宗地合法的土地使用权，而是从2011年圈占该宗河滩地，非法占用至今，被上诉人的违法行为毋庸置疑。上诉人的行为并无不当，没有直接侵害被上诉人的利益，没有造成所谓的经济损失44.8万元。因被上诉人私自用砖墙圈占八里乡扎固村石门外河滩地4.9亩，侵占了村民进沟公共道路已成事实。行政侵权行为是行政赔偿责任根本的前提要件，行政侵权行为必须同时具备以下两个条件：必须是执行行政职务的行为既包括行政主体本身直接做出的职务行为，也包括行政工作人员或者受委托组织所做出的履行职务行为；必须是在法定的职责范围内行使职权，违法侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，造成损害的行为。损害事实：损害的发生是行政赔偿责任产生的基础条件，损害包括人身损害与财产损害。必须是已经发生的、确实存在的损害对于某种将来可能发生也可能未发生的不确定状态的损害，不能请求行政赔偿；损害必须是直接损害，不包括间接损害。上诉人必须提请法庭注意的几个事实，对被上诉人李某所出具书证即证照、批文等情况，说明以下两点：第一，是出具的陇南市野生动植物保护管理站颁发的《非国家重点保护陆生野生动物驯养繁殖经营许可证（陇动管【2011】第16号），发证日期为2011年11月22日，有效期限为2011年11月22日至2014年11月30日，现此证已过期，失去了原有法律效力。第二，出具的《土地承包合同》，经调查核实属无效合同，理由有三点：一是未经村委会会议讨论通过，且村委会成员和群众毫不知情，也未上报乡政府、国土局备案；二是在2015年2-3月的调查过程中，前后出具的合同内容不一致，涉嫌篡改；三是经查实村委会公章属个人私自加盖。综上所述，上诉人认为原审法院不以事实、证据为依据，而轻信被上诉人的口述作出判决，是违反法律、法规的，为了维护上诉人的合法权益，恳请依法纠正其错误，依据《行政诉讼法》第八十九条之规定，特提起上诉，请求依法公正地审理此案，撤销原判决，并改判；并要求被上诉人赔偿所造成的经济损失。
被上诉人李某辩称，宕昌县国土资源局2015年2月6日作出的宕国土决【2015】5-1号土地行政处罚决定书，答辩人通过行政复议，2015年3月18日陇南市国土资源局作出陇国土复决字【2015】2号行政复议决定书，撤销了宕昌县国土资源局的行政处罚决定，并生效。在复议期间，宕昌县国土资源局又作出宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》，与【2015】5-1号土地行政处罚决定书，内容完全一致，并强制拆除答辩人的林蛙养殖场，程序明显违法，且宕昌县国土资源局没有强制执行的权力。答辩人承包的河滩地属于扎固村集体所有，扎固村村委会有权利承包，并盖有扎固村村委会公章，所以承包合同合法有效。上诉人称：没有通过村委会讨论，群众毫不知情，也未上报国土资源局备案，那是扎固村村委会领导的责任，与承包人没有关系。上诉人又称公章是私自加盖的。公章代表村委会组织，答辩人又不是村委会组织的成员，不能随便拿到公章。上诉人的说法是荒谬的。综上，上诉人国土资源局诉称的情况与事实不符，不真实，强制执行的行政行为违法，对答辩人李某的养殖场造成的经济损失44.8万元应当赔偿。敬请法庭依法维持原判，并依法驳回上诉人的全部上诉请求。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号），从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。被上诉人李某在其已经取得承办经营权的土地上修建林蛙养殖场，属于《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中的设施农业用地。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（一）项规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”按农用地管理”意味着无需再办理建设用地审批。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》是为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展而颁布、实施的。被上诉人李某根据陇南市野生动植物保护管理站《关于宕昌县八里乡新平林蛙养殖的批复》（陇动管函【2011】15号）批复和陇南市野生动植物保护管理站颁发的《非国家重点保护陆生野生动物驯养繁殖经营许可证》在其已经取得土地承包经营权证的土地上建特种养殖场，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定精神。在被上诉人李某对上诉人宕昌县国土资源局作出的土地行政处罚决定申请复议期间，上诉人宕昌县国土资源局又作出宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》，责令李某在1日内退还非法占用土地行为，对在该地上的建筑物于退还土地前自行拆除，恢复土地原貌，否则，将强制拆除。上诉人再次作出的责令被上诉人退还非法占用土地的行政行为，应视为上诉人土地行政处罚决定的延续，此行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的一事不再罚的行政处罚原则，且与《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定精神相悖，属适用法律、法规错误，程序违法。根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，国土资源管理部门无权确定土地承包合同的效力。上诉人在其作出的宕国土通【2015】1号《责令退还非法占用土地通知书》中直接确认被上诉人与宕昌县八里乡扎固村签订的土地承包合同无效合，属超越职权。在上诉人作出的土地行政处罚决定被行政复议机关依法撤销的情况下，上诉人再次作出的土地行政处罚延续行为自然依法无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。据此规定，作出责令限期拆除行政处罚决定的国土资源管理部门没有强制执行权。上诉人自行组织人员强制拆除被上诉人林蛙养殖场围墙的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，其强制拆除行为没有法律依据，且其作出的土地行政处罚决定已被行政复议机关依法撤销，其强制拆除行为没有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》并未规定被诉行政机关、赔偿义务机关有反诉的权利，被上诉人宕昌县国土资源局主张由被上诉人李某赔偿一切经济损失，于法无据。被上诉人李某修建林蛙养殖场直接投入资金85000元，有建设单位新平林蛙养殖场与施工单位常文中签订的工程承包合同及常文中出具的收款收条证实，其他投入资金数额无证据证明。根据，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条进一步明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。在上诉人宕昌县国土资源局的强制拆除行为明显违法，且造成一定损害结果的情况下，上诉人应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定给予被上诉人行政赔偿。
综上，上诉人自行组织的强制执行行为证据不足，没有事实根据和法律依据，适用法律、法规错误，超越职权，程序违法，故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。被上诉人抗辩理由成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判处并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，经本院审批委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宕昌县国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李德林
审 判 员 张耀曦
代理审判员 李海涛
二〇一七年三月十六日
书 记 员 王 佳