重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝五中法行终字第00420号
上诉人（一审原告）余为华。
委托代理人江涛，重庆鼎凌律师事务所律师。
委托代理人冉家祺，重庆鼎凌律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区道路运输管理处。住所地：重庆市綦江区古南街道沱湾社区黄木湾**号。
法定代表人李明忠，主任。
委托代理人陶跃明，重庆永登律师事务所律师。
委托代理人罗振声，重庆永登律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区公安局。住所地：綦江区古南街道交通路**号。
法定代表人杜永平，局长。
委托代理人刘竞。
委托代理人王宗华。
上诉人余为华因与被上诉人重庆市綦江区道路运输管理处（以下简称綦江区运管处）、重庆市綦江区公安局（以下简称綦江区公安局）公路运输行政检查一案，不服重庆市綦江区人民法院（2014）綦法行初字第00073号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月11日受理后，依法组成合议庭，并于2014年12月17日适用简化审理程序进行了审理。上诉人余为华的委托代理人江涛、冉家祺，被上诉人綦江区运管处的委托代理人罗振生、陶跃明，被上诉人綦江区公安局的委托代理人王宗华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，为了保障广大人民群众安全出行，消除道路交通安全隐患，维护正常的经济和社会秩序。綦江区人民政府于2013年3月8日发布《关于开展道路交通安全和机动车非法营运专项整治的通知》。同月13日，重庆市綦江区人民政府办公室制定《綦江城区机动车非法营运专项整治工作方案》，成立了綦江区机动车非法营运专项整治工作领导小组，由公安、运管组建联合执法队。整治重点：无牌无证机动车辆上路行驶；无证驾驶和酒后驾驶；超速、超载车辆；禁停路段乱停乱放的车辆；轿车、面包车、两轮摩托车等非法从事旅客运输的车辆；组织化非法营运、跨区域非法营运及群众举报、影响恶劣的非法营运车辆。信访、残联、市政、工商、质检等部门密切配合。并定于2014年3月25日至4月25日进行集中整治。
2014年4月19日下午2时许，余为华驾驶渝A6xx**号东风牌轿车在未取得道路运输许可证的情况下，搭载卢开华等人从重庆市綦江区开发区帝王广场出发，准备前往重庆。当其驾车行驶至重庆市綦江区二级车站后门路口时，被被上诉人綦江区公安局的执法人员拦截检查。余为华为了逃避检查，不顾车前方示意其停车的执法人员金小林的人身安全，驾车强行冲撞拒绝检查，并将金小林抵行数米。余为华在金小林让开后，逆行加速行驶约100米至二级车站旁的“阳光奥运”小区门口旁，停车叫其车上乘客下车。此时，公安执法人员金小林追上来，趁余为华的车下客，副驾驶车门敞开之机，将其一只脚踏入车内，准备进入该车内时，余为华发现后，为了逃避处罚，在其副驾驶车门敞开，金小林仅一只脚在车内、身体还悬在车外的情形下，加速驾车往九龙大道方向行驶。大约行驶40米时，余为华连续与路边的渝A0xx**号、渝ALCx**号两辆过往车辆发生擦挂。此时，金小林趁车辆发生擦挂，车速稍微减速时坐入该车，关上车门。余为华在执法人员进入车内后，为了逃避处罚，仍继续加速开车逃窜。当其行驶约40米至二级车站旁“黄金港”酒楼门前时，其车左前部将过公路的行人佘大平撞倒在地，致佘大平被迅速撞到其车后，余为华仍加速行驶，往九龙大道朝高速路口方向逃窜。余为华行驶约200米时，被前来抓捕的公安民警驾驶的渝A5x**号警车在区文化馆路口处逼停并抓获。佘大平被余为华驾驶的车辆撞伤后，经送往医院抢救无效死亡。余为华认为行政执法行为违法，诉至一审法院，请求判决确认綦江区运管处、綦江区公安局的行政行为违法。
一审法院认为，根据《重庆市道路运输管理条例》第四条规定，市交通行政主管部门主管全市道路运输管理工作。区县（自治县、市）交通行政主管部门负责本行政区域内的道路运输管理工作。市、区县（自治县、市）道路运输管理机构负责本行政区域内道路运输管理的具体实施行为。另《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。作为綦江区运管处、綦江区公安局负有对在本行政区域内的道路运输进行管理和道路交通安全管理的法定职责。余为华驾驶渝A6xx**号东风牌轿车在未取得道路运输许可证的情况下，擅自搭载乘客从事非法营运，当联合执法人员依法对其检查时，其为了逃避检查，置他人人身安全于不顾，驾车强行冲撞检查人员，且逆向行驶至二级车站旁的“阳光奥运”小区门口后再次逃避检查，并加速朝九龙大道方向行驶，并与两辆车发生擦挂后，仍继续开车逃窜，后将行人佘某撞伤（经送往医院抢救无效死亡）。尔后，余为华在公安民警的围堵下被抓获。根据《重庆市道路运输管理条例》第六十条第二款规定，禁止未依法取得客运经营权的任何单位和个人，以任何形式从事道路客运经营。另《重庆市道路运输管理条例》第八十七条第二款规定，对拒不接受现场检查、无证经营以及在期限内拒不到指定机构接受调查处理的，可暂扣运输车辆或设备，出具暂扣凭证，并责令其限期到指定机构接受调查处理。由于余为华从事非法营运，而逃避检查，致使造成人员伤亡的严重后果，余为华如能自觉接受执法人员的检查和处理，就能避免事情的发生。余为华认为綦江区运管处、綦江区公安局的检查地点是设卡检查，是对检查位置的错误理解，道路运输设卡检查站是固定的、长期的，且经合法程序批准才能设立。綦江区运管处、綦江区公安局属临时性的检查，并非法律规定的设卡检查。綦江区运管处、綦江区公安局在执法检查过程中的行为并未违法，余为华亦无证据证明綦江区运管处、綦江区公安局行为违法，其诉称理由依法不能成立，不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回余为华的诉讼请求。
上诉人余为华不服，请求撤销一审判决，依法改判。理由如下：1、执法人员为了实现执法目的所使用的暴力执法是违法行为，一审法院认定事实错误。执法人员检查车辆时，在副驾驶座有人的情况下，使用棍棒对车辆副驾驶座一侧玻璃进行敲打，致使车窗玻璃破碎，侵犯了原告的人身和财产权利。执法人员在上诉人已停车的情形下，仍使用棍棒敲打车窗致碎的行为，违反了比例原则，系滥用职权。同时，在抓捕上诉人时，执法人员金小林已在副驾驶座上，故车辆副驾驶座的玻璃被砸应是在警察执法检查时被敲碎的；2、一审法院认定证据错误。被上诉人綦江区运管处举示的证据2-5虽然能够证明上诉人有非法运营的事实，但缺乏关联性，无法证明行政机关行政行为合法。3、被上诉人执法检查的行政行为违法，一审法院适用法律错误。《中华人民共和国交通运输部交通行政执法检查行为规范》（以下简称《行为规范》）是交通运输部为规范执法检查行为所制定的部门规章，其中第八条、第十条规定了交通行政执法检查时，应当选择安全和不妨碍通行的地点进行，遇有行政相对人拒绝接受检查的，交通行政执法人员不得强行拦截车（船），也不得追截，可采取记录车（船）牌号等方法进行处理。被诉执法检查行为违反了《行为规范》的规定，一审法院未在判决中对是否参照该《行为规范》作出说明。
被上诉人綦江区运管处在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据：
1、綦江府发［2013］21号《重庆市綦江区人民政府关于开展道路交通安全和机动车非法营运专项整治行动的通知》和2014年3月13日綦江府办［2014］12号《重庆市綦江区人民政府办公室关于印发綦江城区机动车非法营运专项整治工作方案的通知》及《綦江城区机动车非法营运专项整治工作方案》，用以证明2013年3月8日綦江区人民政府为了保障广大人民群众安全出行，消除道路交通安全隐患，维护正常的经济和社会秩序，制定了《綦江城区机动车非法营运专项整治工作方案》。整治重点：无牌无证机动车辆上路行驶；无证驾驶和酒后驾驶；超速、超载车辆；禁停路段乱停乱放的车辆；轿车、面包车、两轮摩托车等非法从事旅客运输的车辆；组织化非法营运、跨区域非法营运及群众举报、影响恶劣的非法营运车辆。整治主体：各街道人民政府为本辖区道路交通安全和非法营运专项整治的责任主体，负责本辖区的专项整治工作；交通和公安部门抽调人员对重点区域开展集中专项整治行动，信访、残联、市政、工商、质检等部门密切配合。
2、2014年4月19日至2014年5月13日对余为华的6次询问笔录，用以证明2014年4月19日下午，余为华驾驶渝A6xx**号牌轿车在未取得道路运输许可证的情况下进行非法营运，在綦江区帝王坝子搭载乘客前往重庆，其驾车在二级车站后门路口附近遇见检查的警察，其为了逃避检查，强行闯卡，并将一名警察抵行数米。警察让开后，余为华开车逆行朝阳光奥运小区行驶，在该小区门口让车上人员下车。车上人员下车后，还未关副驾驶车门，追上来的警察叫余为华停车，余为华没管他，警察有一只脚跨进车里的副驾驶室，另一只脚还在公路上，余为华仍然开起车子跑，将警察拖行几米才坐上车。余为华从两个车子中间穿过后，不知是否撞到车，没有减速，继续往前开，在“黄金港”酒店门前，将过公路的行人佘大平撞倒后继续逃窜，之后，被警车逼停后被警察抓获。
3、证人卢开华的证言，用以证明2014年4月19日下午，卢开华到重庆市綦江区帝王广场准备坐非法营运车到重庆，听到有人在问走不走重庆，便同二男一女坐上了余为华的小车。刚走到二级车站后门，就看见有几个警察和在路中间有一辆执法车设卡检查。车子停下后，有个警察站在车前面把路拦住了，其他的就叫下车接受检查。余为华加大油门把拦在车前面的警察朝前面抵行数米，警察闪到一边后，车子就加油朝高速路口方向跑，车上的人都怕出交通事故，就喊停车。车子跑了几十米，在阳光奥运门口靠边停车，车上的人全部下车。刚下车，有个警察来了，拉着车门让车子停下来接受检查，驾驶员没有停，又轰油朝前面跑了。不一会，就听到有人说刚才那个车子把人撞死了。我们乘坐的是一辆黑色商务轿车。乘车时并没有讲价，平时在綦江也坐过这种车子，都是市场价格，綦江到重庆三十块钱一个。
4、金小林、彭正涛、赵明明三人作出的《经过》三份和邓刚、王晓华、蔡春瑞《关于捉获余为华的经过》三份，用以证明金小林、彭正涛、赵明明、邓刚、王晓华、蔡春瑞六人均系被上诉人綦江区公安局民警，王东系被上诉人綦江区运管处干部。2014年4月19日15时左右，余为华驾驶渝A6xx**号牌轿车从事非法营运在二级车站处为了逃避检查，冲撞民警和车辆，当其行驶至二级车站人行横道附近，其车将过公路的行人佘太平撞伤后致死，后被围堵的民警、运管处干部抓获。
5、指认现场记录及照片，用以证明余为华指认现场的情况。
6、《重庆市道路运输管理条例》第四条规定，市交通行政主管部门主管全市道路运输管理工作。区县（自治县、市）交通行政主管部门负责本行政区域内的道路运输管理工作。市、区县（自治县、市）道路运输管理机构负责本行政区域内道路运输管理的具体实施行为。
7、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
被上诉人綦江区公安局在法定举证期限内未向一审法院提交证据。
上诉人余为华向一审法院提供了《中华人民共和国交通运输部交通行政执法检查行为规范》第八条规定“实施交通行政执法检查时，应当选择安全和不妨碍通行的地点进行执法检查，设立警示牌或以醒目、明显标志物体示意，避免引发交通堵塞和安全事故。”第十条规定“遇有行政相对人拒绝接受检查的，交通行政执法人员不得强行拦截车（船），也不得追截，可采取记录车（船）牌号等方法进行处理。”
经庭审质证，一审法院认为綦江区运管处提供的证据具有真实性、关联性，且合法有效，依法予以采信。
经审查，以上证据已经一审法院庭审质证并随案移送本院。一审法院对证据的分析认定正确，本院依法予以确认。二审补充查明，重庆市綦江区人民政府办公室在开展机动车非法营运专项整治行动中，成立了綦江区机动车非法营运专项整治工作领导小组，该领导小组下设办公室负责领导小组日常工作，并组建了勤务执法组，其中执法二组组长为被上诉人綦江区运管处副处长王健羽、副组长为被上诉人綦江区公安局交巡警支队西城勤务大队教导员邓刚，组员有綦江区运管处工作人员王东等人。2014年4月19日，经专项整治工作办公室统一安排，被上诉人綦江区公安局民警在二级车站路口负责执法检查。上诉人余为华因拒绝配合检查，驾车将该局民警金小林抵行10余米，民警赵明明用甩棍敲击该车副驾驶位置车窗，但上诉人余为华仍未停车接受检查。专项整治执法二组副组长邓刚在接到请求支援报警电话后，驾驶渝A5x**号警车逼停上诉人余为华驾驶的渝A6xx**轿车。因上诉人余为华拒绝开门，綦江区公安局民警王晓华、蔡春瑞、专项整治执法二组组员王东等人将该车窗户击破并实施了抓捕行为。本院所认定的其余事实与一审法院认定事实无异。
本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”被上诉人綦江区运管处、綦江区公安局负有对本行政区域内道路运输和道路交通安全进行管理的法定职责。
本案中，上诉人余为华在未取得道路运输许可证的情况下，驾车擅自搭载乘客从事非法营运。当执法人员依法对其检查时，上诉人余为华为了逃避检查，驾车强行冲撞执法人员，在与两车发生擦挂，并将行人佘大平撞伤（经抢救无效死亡）后，继续逃逸，在被上诉人綦江区公安局民警、被上诉人綦江区运管处工作人员的围堵下被抓捕。上诉人余为华的行为违反了《重庆市道路运输管理条例》第六十条第二款：“禁止未依法取得客运经营权的任何单位和个人，以任何形式从事道路客运经营”，第八十七条第二款：“对拒不接受现场检查、无证经营以及在期限内拒不到指定机构接受调查处理的，可暂扣运输车辆或设备，出具暂扣凭证，并责令其限期到指定机构接受调查处理”之规定。被上诉人綦江区运管处、被上诉人綦江区公安局针对上诉人余为华非法营运违法行为实施的整治执法检查，并无不当。在上诉人余为华拒绝配合检查，并冲抵执法人员暴力抗法的情形下，被上诉人綦江区公安局民警通过敲击副驾驶车窗以逼停其车的行为不属违法行为。上诉人余为华在撞人后驾车逃逸，行为性质已由违法行为转变为犯罪行为，被上诉人綦江区公安局民警驾驶警车逼停其车，并在其拒绝下车接受调查的情形下，通过击碎车窗玻璃实施抓捕的行为，符合《中华人民共和国人民警察法》第八条：“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施”之规定。
关于上诉人余为华认为本案应适用《行为规范》第八、十条之规定，即不应在人流车流量大的路口设卡检查，亦不能强行拦截检查的问题。首先，根据《中华人民共和国道路运输条例》第五十九条第二款：“道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查”之规定，被上诉人綦江区公安局在专项整治工作办公室安排下，在綦江区二级车站路口执法检查，并无不当。其次，《行为规范》仅为规范性文件，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的人民法院审理行政案件参照的规章，一审法院未予适用，并无不当；再次，根据该《行为规范》第十条：“如果出现行政相对人态度蛮横、暴力抗法或煽动围观群众围攻执法人员的情况，交通行政执法人员应当立即向单位领导报告，并及时通知公安机关协助处理”之规定，被上诉人綦江区公安局、綦江区运管处在专项整治执法检查时，遇到上诉人余为华暴力抗法，对其实施拦截检查，符合该项条款规定。
综上所述，被上诉人綦江区运管处、綦江区公安局实施的专项整治执法检查行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，其判决应予维持。上诉人余为华要求撤销一审判决的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人余为华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 平
审 判 员 封 莎
代理审判员 何小莉
二〇一四年一月五日
书 记 员 贾罗曼