辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)辽02行终282号
上诉人（原审原告）大连海川建设集团有限公司，住所地大连市普兰店区大谭街道。
法定代表人谭兴国，该公司总经理。
委托代理人杜美业，北京市肯邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市西岗区城市管理行政执法局，住所地大连市西岗区长春路348号F-8。
负责人曲光耀，该局局长。
出庭行政负责人曹作平，该局副局长。
委托代理人唐峰，该局工作人员。
委托代理人赵紫珑，该局工作人员。
原审第三人大连森林动物园，住所地大连市西岗区迎春路**号。
法定代表人厉秉智，该园园长。
委托代理人张羽佳，辽宁宪义律师事务所律师。
上诉人大连海川建设集团有限公司（以下简称海川建设集团）因与被上诉人大连市西岗区城市管理行政执法局（以下简称西岗区行政执法局）、原审第三人大连森林动物园城市规划行政处罚一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2018）辽0212行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海川建设集团的委托代理人杜美业，被上诉人出庭行政负责人曹作平、委托代理人唐峰、赵紫珑，原审第三人的委托代理人张羽佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年8月1日，原告海川建设集团与第三人大连森林动物园签订两份《租赁协议》，协议约定，原告海川建设集团承租大连森林动物园所有的位于园区内白云雁水湖桥头垂钓管理房和园区内小火车西站原商业网点，改建修缮为老年人垂钓中心和精品快餐厅及服务中心（即案涉房屋），上述房屋修缮后由海川建设集团经营管理，产权归大连森林动物园，租期25年，年租金10万元，先期维修费抵顶租金，正式开业后交纳租金。协议签订后，原告于2013年9月开始施工，改建为两栋白色建筑物，至被告作出被诉行政行为前，案涉房屋改建修缮基本完工。
2017年5月，被告西岗区执法局收到西岗区人民政府转办的《关于中央环境保护督察组第15批第1910件信访举报事项的协办函》，于2017年5月16日向大连市规划局发送《关于商请认定大连市森林动物园白云雁水湖公园周边违法建设相关情况的函》（西城执函〔2017〕3号），商请大连市规划局对案涉房屋是否经过审批建设进行认定。2017年5月31日，大连市规划局针对被告的商请函向西岗区人民政府复函，函称”未收到任何单位申请办理案涉房屋的规划���批手续”，并提供该局于2017年5月15日给大连市城建局出具的《关于中央环境督察组第十五批第1910件信访举报事项的规划情况说明》，该说明称”经核查，贵局来函中提到的两栋白色建筑位于《大连市总体规划》的公园绿地范围内，该两栋建筑未到我局申请办理规划审批手续。”2017年5月27日，被告对案涉房屋进行现场勘验，制作《现场（勘验）笔录》及建筑物照片，向原告海川建设集团送达《调查通知书》。同年7月27日对原告的委托代理人制作了《调查笔录》并调取该单位《营业执照》、法定代表人身份证明等材料，8月4日对第三人大连森林动物园原法定代表人制作了《调查笔录》并调取原告与第三人签订的《租赁协议》等材料。2017年8月14日，西岗区人民政府向大连市城建局发送《关于商请认定白云雁水湖公园两栋违建是否因��共利益需要予以保留的函》，8月15日，大连市城建局作出《关于对白云雁水健身公园三栋建筑物处理意见的复函》，该复函认为”这三栋建筑物的存在能够满足广大市民健身锻炼、养生休闲的实际需要，具备其公益性，建议对这三栋建筑物保持现状，不予拆除，作为白云雁水健身公园的公益性配套设施继续供市民使用。”2017年8月21日，被告通过集体讨论，于8月22日向原告海川建设集团和第三人大连森林动物园作出大（西）执法拟罚字〔2017〕1001号《拟行政处罚告知书》，该告知书告知了被处罚人享有陈述和申辩的权利以及申请听证的权利。2017年8月23日，原告申请听证，8月30日，被告举行了听证会。2017年8月31日，被告再次通过集体讨论后，当日作出大（西）执法罚决字〔2017〕0050301号《行政处罚决定书》。2017年9月1日分别向原告和第三人送达了决定书。原告不服，向该院提起诉讼。
原审法院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市综合执法试点工作的复函》（国法函〔1999〕97号）、辽宁省人民政府法制办公室《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法〔1999〕10号）、大连市人民政府颁布的《大连市城市管理综合执法规定》（大政发〔2000〕66号）以及大连市机构编制委员会《关于调整市内四区城市规划行政执法体制的实施意见》（大编发〔2016〕15号）、大连市西岗区机构编制委员会《关于调整西岗区城市规划行政执法体制的通知》（西编发〔2016〕22号）的规定，西岗区行政执法局具有对西岗区城市规划区内未取得建设工程规划许可证的违法行为作出行政处罚决定的职权��
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，大连森林动物园所有的白云雁水湖桥头垂钓管理房、公园内小火车站原商业网点的改建修缮行为应当事先依法向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可所进行的改建修缮行为属于违法建设行为。本案中，第三人大连森林动物园将上述房屋租赁给原告海川建设集团后，原告海川建设集团未经申请办理建设工程规划许可证即对租赁房屋进行了改建修缮，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。原告海��建设集团不仅是房屋的承租人，也是改建修缮房屋的建设行为人、实际使用人、经营管理人以及受益人，应当对该违法建设行为负责。原告关于其为垫资人的主张，因无证据证明，故对其该项主张本院不予支持。被告对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分。第三人大连森林动物园是案涉房屋的所有人，应当对该房屋履行房屋管理责任，无论改建修缮房屋是否为其本单位行为，均应当为此承担行政责任；其将案涉房屋租赁后，也是上述房屋改建修缮后的受益人。因此，被告将大连森林动物园作为共同违法行为人予以处罚，并无不妥。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除��规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据该条法律规定，对未取得建设工程规划许可证而违法建设的房屋不能拆除的，被告应当没收房屋或者违法收入，且可以并处罚款。被告依据住房和城乡建设部《关于规范规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第四条、第七条、第八条、第九条的规定，并征求了城乡建设主管部门的意见，对案涉两栋白色建筑物作出没收的行政处罚决定，于法有据，适用法律正确。被告在作出被诉行政行为过程中，履行了调查取证、现场勘验、拟处罚告知、听证、案件集体讨论、作出行政处罚决定等程序，符合《行政处罚法》等相关法律的规��，程序合法。综上，原告海川建设集团关于撤销被诉行政行为的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告大连海川建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大连海川建设集团有限公司负担。
上诉人海川建设集团上诉请求，撤销原审判决，依法改判撤销西岗区行政执法局作出的大（西）执法罚决字[2017]0050301号行政处罚决定书。主要理由：原审法院认定事实错误。案涉房屋所有权人是大连森林动物园，办理改建规划手续也是大连森林动物园，大连森林动物园没有办理规划手续。上诉人只是垫资施工人，大连森林林动物园因资金困难不能及时支付施工费，于是将建好的房屋租给海川建设集团抵顶施工费，海川建设集团不应是行政处罚对象，故请求二审法院依法裁决。
被上诉人西岗区行政执法局辩称，不同意上诉人的上诉请求，依法驳回上诉，维持原判。主要理由：1.被上诉人依法具有作出该具体行政行为的职权;2.上诉人和原审第三人擅自对大连森林动物园原雁水湖桥头垂钓房和公园内小火车站原商业网点进行改建修缮的行为，违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，符合法定程序；3.上诉人提出，两处修缮房不属于上诉人所有，上诉人只是施工人身份，不应是行政处罚对象，没有事实和法律依据。
原审第三人大连森林动物园陈述称，不同意上诉人的上诉请求，原审判决正确，应予维持。
本院查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，各方当事人对于被上诉人具有被诉行政处罚决定的职权依据和程序的合法性无异议，本院予以确认。本案争议焦点是被���行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，案涉两栋建筑物的所有权人、出租人即第三人大连森林动物园和案涉两栋建筑物的承租人即上诉人海川建设集团均未向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可而进行的改建修缮行为属于违法建设行为。上诉人提出其是案涉两栋建筑物的垫资施工人，不应成为行政处罚对象的主张，因上诉人并未按照其与原审第三人签订的《租赁协议》进行加固维修，���是巨额出资将案涉房屋推倒重建，其既是违法建设行为人，也是实际使用人、经营管理人及受益人，其应当对违法建设行为承担相应责任。其主张只是垫资施工人，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审第三人作为案涉两栋建筑物的所有权人，对案涉房屋具有管理责任，原审第三人明知其与上诉人均未申请办理建设工程规划许可证而进行违法建设，主观上存在过错，是共同违法行为人。被上诉人提供了现场（勘验）笔录及照片、调查笔录、《租赁协议》等证据，可以认定上诉人及原审第三人存在共同违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部《关于规范规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第四条、第七条、第八条、第九条的规定，以上诉��及原审第三人作为被处罚主体，对案涉两栋白色建筑物作出没收的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。
综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元（上诉人已预交），由上诉人大连海川建设集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 杰
审判员 胡俊杰
审判员 马小红
二〇一八年六月十九日
书记员 周 丹
附相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉���件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。