山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终27号
上诉人（原审原告）都兴建，农民。
上诉人（原审原告）都兴明，农民。
上诉人（原审原告）都兴奎，农民。
委托代理人贾方义，北京贾方义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街l号。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
上诉人都兴建、都兴明、都兴奎（以下简称都兴建等3人）因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2015年9月22日作出的(2015)济行初字第133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月27日公开开庭审理了本案。庭前，上诉人都兴建等3人向本院提供的授权委托书显示，其委托北京德和衡（上海）律师事务所律师郭乘希代为参加行政诉讼，但该代理人未向本院提交律师事务所函、相关执业证明或身份证明，也未到庭参加诉讼，因此对其在本案中的代理资格，本院不予认可。上诉人都兴建等3人的委托代理人贾方义及上诉人都兴建，被上诉人省政府的委托代理人董君、徐杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2015年2月10日，省政府作出鲁政复驳字（2014）699号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称699号复议决定），认为烟台市人民政府向都兴仿颁发烟国用（2010）第41649号国有土地使用证的行为，对都兴建等3人的权利义务不产生实际影响，都兴建等3人与上述颁发国有土地使用证的行为没有法律上的利害关系。其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回都兴建等3人的行政复议申请。都兴建等3人不服，诉至原审法院。
原审法院查明，案外人都兴仿因购买“北海新城”1区5号楼1-102室住宅，与威海建大实业有限公司签订了城镇居民住房国有土地使用权转让（变更登记）协议书。2010年5月21日，都兴仿向烟台市人民政府提出土地登记申请。烟台市人民政府为都兴仿颁发了烟国用（2010）第41649号国有土地使用证。原告都兴建等3人对烟台市人民政府为都兴仿颁发上述国有土地使用证的行政行为不服，于2014年12月2日向被告省政府申请行政复议。被告省政府2015年2月10作出699号复议决定并邮寄送达给原告。
原审法院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，原告都兴建等3人虽然是烟台市牟平区姜格庄镇东场村村民，涉案土地已由省政府作出的鲁政土字〔2006〕33号《关于烟台市牟平区2005年第三批次城市建设用地的批复》（以下简称《33号用地批复》）批准征收，转为国有建设用地。故烟台市人民政府为都兴仿购买的“北海新城”1区5号楼1-102室住宅颁发烟国用（2010）第41649号国有土地使用证的行政行为，与原告都兴建等3人不存在法律上的利害关系。被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出699号复议决定，驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告都兴建等3人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告都兴建等3人共同负担。
原审原告都兴建等3人不服原审法院判决，上诉称：1、被上诉人驳回上诉人行政复议申请，适用法律错误。上诉人对烟台市人民政府对上诉人承包田上开发商违法建设的商品房颁发土地使用证的行为不服，向被上诉人提请行政复议，符合《行政复议法》第六条第（四）项之规定，符合《行政复议法实施条例》第二十八条的受理条件，被上诉人应予以受理并依法作出行政复议决定，被上诉人予以驳回属于适用法律错误。2、省政府《33号用地批复》并没有载明其批准的是姜各庄镇的具体地块名称和面积；烟台市牟平区人民政府《关于烟台市牟平区2005年第三批次城市建设用地的请示》载明所涉地块为“东场村耕地58391平方米”，而其拍卖的2006-46地块面积为66654.40平方米。两者相差8263.40平方米，即12.4亩。因此显然本案所涉2006-46地块不属于该批复所涉土地范畴，省政府的该批复不能证明本案所涉2006-46地块已经省政府批准征收。被上诉人没有提供关于上诉人的承包田所在地块有经过任何政府部门批准的合法转用、征用的证明。3、上诉人拥有的集体土地承包田转换成国有土地产权非法，威海建大公司开发的、政府挂牌拍卖的2006-46国有土地产权系非法取得，都兴仿购买该宗土地上的住宅和烟台市人民政府颁发证书的行为，均针对该宗产权非法的土地。因此上诉人对烟台市人民政府非法颁证的行为提起复议，而被上诉人作出的699号复议决定查明的是烟台市人民政府对产权非法的土地颁发土地使用证合法，结论是该行为对三上诉人权利义务不产生实际影响，与三上诉人丧失承包田没有法律上的利害关系，属于“查明的事实”与作出的结论相矛盾。综上，请求撤销原审法院判决；依法判决烟台市人民政府颁发北海新城烟国用（2010）第41649号国有土地使用证的具体行政行为违法并予以撤销；判决省政府699号复议决定违法并予以撤销。
被上诉人省政府庭前未向本院提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭组织双方当事人围绕“被上诉人省政府作出699号复议决定，驳回上诉人都兴建等3人的行政复议申请，认定事实是否清楚，适用法律是否正确；原审法院判决驳回上诉人都兴建等3人的诉讼请求，认定事实是否清楚，适用法律是否正确”这两个审理重点进行了查证辩论。
针对上述审理重点，三上诉人坚持上诉状中的意见，认为三上诉人的承包地属于口粮田，在未得到任何补偿的情况下被征收属违法征收；烟台市人民政府根据省政府违法的征地批复，将案涉土地使用权登记发证给都兴仿，亦属违法；省政府的征地批复指出的征地范围与烟台市人民政府颁证的土地范围不能相互印证，不能说明是同一宗土地。综上，三上诉人与该颁证行为有利害关系，被上诉人据此驳回三上诉人的复议申请错误；原审法院判决驳回三上诉人的诉讼请求属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
被上诉人省政府认为，烟台市人民政府为都兴仿颁发国有土地使用证之前，三上诉人主张的涉案土地已于2006年1月16日经省政府《33号用地批复》转为国有建设用地，都兴仿购买商品房后合法取得涉案土地使用权；烟台市人民政府为都兴仿颁证的行为是在省政府作出征地批复后，独立作出的独立的行政行为，与三上诉人没有利害关系；因三上诉人是对烟台市人民政府为都兴仿颁发国有土地使用证的行为提出行政复议申请，省政府受理后也是针对该地块进行调查，至于三上诉人的承包地是否在省政府《33号用地批复》范围内，因与三上诉人的复议请求没有关联性，未予调查。三上诉人如对征地批复不服，可以另行主张。综上，省政府作出的699号复议决定认定事实清楚、证据确凿，内容适当，程序合法，适用法律正确；原审法院判决合法正确，应予维持。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院（详见原审法院判决证据目录及案卷），二审程序中均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，提出行政复议申请的申请人须与具体行政行为有利害关系。《山东省行政复议条例》第十七条、第二十七条亦明确规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当就“申请人是否具有主体资格”等内容进行初步审查；申请人对“证明行政复议申请符合受理条件”承担举证责任。
本案上诉人都兴建等3人均系烟台市牟平区姜格庄镇东场村村民，其主张享有权利的土地性质为集体土地承包田，其认为烟台市人民政府为都兴仿颁发案涉国有土地使用证的行为违法并申请复议机关予以撤销。但经查，本案复议第三人都兴仿因购买“北海新城”1区5号楼1-102室住宅，与威海建大实业有限公司签订了城镇居民住房国有土地使用权转让（变更登记）协议书，经申请取得烟国用（2010）第41649号国有土地使用证。2010年5月21日都兴仿申请土地登记时有关审批表显示，土地地号3706121080321047000，图号45.75-53.75，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为出让，用途为城镇住宅用地。所以上诉人都兴建等3人作为原集体土地权利人，如认为该国有土地使用权登记发证行为侵犯其合法权益，应当提供证据证明其与被复议的行为之间存在利害关系，所提出的行政复议申请符合受理条件。即上诉人都兴建等3人作为复议申请人，应当提供证据证明其原承包土地与案涉国有土地使用权登记涉及地块存在交叉或者重合关系，但其向复议机关以及原审法院提供的证据不足以证实上述关系存在。所以被上诉人省政府以不存在利害关系为由，驳回上诉人都兴建等3人的行政复议申请，结果并无不当。
综上，原审法院判决中有关“涉案土地已由省政府作出的《33号用地批复》批准征收，转为国有建设用地”的意见，超出了699号复议决定查明的事实，因此对该项理由不应支持，但原审法院判决驳回上诉人都兴建等3人诉讼请求的结果并无不当。上诉人都兴建等3人如认为其所在村、镇“以租代征”占用其土地违法或者案涉地块农用地转为建设用地的审批、补偿等行为违法，可以通过其他合法途径另行寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人都兴建、都兴明、都兴奎共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年四月八日
书 记 员 蒋巧菲