甘肃省兰州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）甘01民初820号
原告（反诉被告）兰州大学，住所地甘肃省兰州市城关区。
法定代表人：王某，系兰州大学校长。
委托诉讼代理人：杨军，甘肃正天合律师事务所律师。
委托诉讼代理人：胡花芸，甘肃正天合律师事务所律师。
被告（反诉原告）兰州文兴学校，住所地兰州市城关区。
法定代表人：段某，系兰州文兴学校校长。
委托诉讼代理人：杨胜林，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王跃昌，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。
兰州大学因与兰州文兴学校土地租赁合同纠纷一案，本院于2016年11月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）兰州大学的委托诉讼代理人杨军、胡花芸，被告（反诉原告）兰州文兴学校委托诉讼代理人杨胜林、王跃昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
兰州大学诉讼请求：一、请求依法确认甘肃省联合中等专业学校与被告于2001年6月28日签订的《协议书》无效；二、请求依法判令被告向原告返还城关区雁南路1951号土地使用权；三、请求依法判令被告以每年70万元的标准向原告支付该宗地自2006年8月起至土地整体移交给原告之日止的土地使用费，暂计算至2017年7月为770万元；四、本案诉讼费由被告承担。
事实和理由：1998年至2001年，甘肃省联合中等专业学校（以下称联合中专）与兰州住房制度改革领导小组办公室和兰州市教育局分别签订协议，约定由联合中专负责在雁滩小区新建兰州紫杉学校，学校占用土地位于城关区雁南路1951号，土地性质为划拨教育用地。后联合中专在该地块建设紫杉学校。2001年6月，被告在明知联合中专未取得该宗地国有土地使用证的前提下，与联合中专签订《协议书》，约定联合中专将其在建的紫杉学校场地及基础建设整体租赁给被告使用，租赁期限为20年，自2001年7月至2021年7月止，每年租金合计人民币70万元。协议签订后，被告缴纳了前五年租金，合计350万元，后未支付过自2006年至今的租金。经查，联合中专于1988年在兰州医学院附属高中的基础上依法成立，2004年兰州医学院整体并入原告后，联合中专主管单位自然变更为原告。2012年12月，原告依法取得城关区雁宁路1951号宗地的国有土地使用证（兰国用（2012）第C08039号），2013年联合中专和兰州护士学校整合为兰州大学护士学校，并隶属于原告管理。原告整体接管联合中专后发现，联合中专在未取得该宗地国有土地使用证，也未经相关部门批准的情况下对外出租了本案所涉土地使用权，该协议应认定为无效。截至目前，原告对该土地使用权的权属合法明晰，原告经与被告多次沟通，被告既不支付租金，也不向原告返还土地使用权。为维护原告的合法权益，提起诉讼。
兰州文兴学校辩称，一、被答辩人的诉讼请求与事实相悖，不能成立。1、《协议书》是一份有效协议。（1）涉案土地是由政府划拨用于小学教育的建设用地。为解决国家安居工程雁滩示范小区适龄儿童就学问题，1998年9月22日兰州住房制度改革领导小组办公室与原甘肃省联合中等专业学校（以下简称联合中专）签订《安居工程雁滩示范小区九年制学校建设协议书》，2001年2月19日兰州市教育委员会与联合中专签订《安居工程雁滩小区中小学校建设协议书》，以及联合中专取得的《建设工程规划许可证》、《工程建设项目开工（施工）许可证》、兰教发（2000）038号文件、兰教发（2001）44号文件、兰规土办字（2001）第10号文件等等都证明涉案土地是政府规划的学校建设用地。（２）答辩人在该土地上建设小学符合政府规划要求，得到了教育主管部门的认可。诚然，联合中专报建的是紫杉小学，但《协议书》是在联合中专无资金投入建设紫杉小学的情况下签订，文兴学校是利用紫杉小学批文规划等手续得以开工建设，但答辩人的建设符合建校规划，得到了教育主管部门的认可。一是《协议书》在教育主管部门备案，人民法院在教育主管部门调取了备案的《协议书》；二是兰州市城关区教育局颁发的答辩人《民办学校办学许可证》和兰州市民间组织管理局颁发的答辩人《民办非企业单位登记证书》等，答辩人的地址都是涉案土地；三是答辩人办成了一流的示范小学，短短几年时间，得到了教育部门12次的表彰奖励；四是2014年8月21日、9月9日兰州市城关区教育局与答辩人签订的《租赁合同》和形成的《备忘录》都印证了答辩人在涉案土地上构筑物的合法性。五是紫杉小学于2001年11月被吊销办学许可证,雁滩示范小区适龄儿童就学的任务就唯一的由答辩人完成。（３）《协议书》是对转让的预期约定，合法有效。在联合中专无力建校办学的情况下，将民办学校建设和教育的任务转让给答辩人，约定”尽快办理紫杉小学的场地整体转让手续”，并没有规避国家对土地流转的程序要求，这种符合规划，意思自治，期待按程序流转办学场地的协议不违法，政府批准转让，自然合法；政府未批准转让，谁违约谁承担违约责任。（4）被答辩人2012年12月取得的土地使用权证不能对抗11年前的《协议书》。被答辩人取得的是这块土地的初始登记，之前，包括联合中专在内的任何单位都未能取得该土地的使用权，被答辩人用2012年12月取得的土地使用权证对抗11年前的《协议书》，溯及既往，显属不当。11年前的《协议书》不能以11年后取得的土地使用权证进行效力判定。（5）文兴学校依据《协议书》建成后，取得了骄人的成绩，一直为政府相关部门和社会各界所肯定。文兴学校自筹办学，前后投入资金近两千万元，建设了包括运动场、图书馆、微机室、语音室、实验室、门卫室、围墙加高、学校绿化等工程项目，建成了设施完备的教学楼。学校拥有36座语音教室，36座计算机教室，各教室配有彩电，DVD和录音机等；学校还建有一流的多功能活动大厅，标准化的理、化、生实验室，干净整洁的餐厅，宾馆化管理的学生宿舍；学校拥有一流的图书阅览室，电子阅览室藏书达20万册，其它图书5万册；建有兰州首家室外塑胶运动场及丰富的体育活动器械，为学生提供了安全、舒适的生活和学习设施，为兰州培养了数千名小学和初中毕业生，受到各级政府的好评及社会各界的赞誉，多次被评为”教育教学先进集体”、授予”中小学教育质量进步奖”、”优秀奖”,2003年被兰州市教育部门推荐为”全国百所优秀民办学校”,2007评为《社会十佳满意学校》。（6）《协议书》实为转让协议。一是联合中专除了建校批文，实为无任何资产可供出租。被答辩人在《民事起诉状》中，也只主张了土地使用费，而无建筑物使用费，也能充分证明这一点。二是1400万元实为转让款，实为批文转让费。所谓350万元5年租赁费，无论是支付给联合中专的单据，还是支付给紫杉小学的单据，或者直接支付给建筑工程队的单据，皆为基建款，无一张写明是租赁费。三是答辩人将在《民事反诉状》中详细说明，这里不在一一论述。２、被答辩人返还雁南路1951号土地使用权、构筑物的请求不能成立。一是1951号土地使用权被答辩人在2012年12月才完成初始登记，之前属于国家未登记的划拨土地，被答辩人应该对答辩人进行赔偿或补偿。该宗土地在登记前，答辩人未看到任何公告，登记后，也未检索到任何公告，这种行政程序的瑕疵，没有给任何权利人留有主张权利的时间。从被答辩人来说，占有土地后，存在对之前的土地使用人也有补偿的义务，只有补偿到位，答辩人才能依法腾房；从联合中专来说，由于存在《协议书》违约，有赔偿的责任，因被答辩人承继了联合中专的所有权利义务，应赔偿答辩人损失。二是1951号土地上的构筑物及所有物不属于被答辩人所有，不存在返还的问题。联合中专在《协议书》中约定”尽快办理转让”的承诺下，答辩人四处借款，筹措资金，将一个垃圾成堆，瓦砾遍地，停工多时的建筑工地，建设成了一所示范性的小学，其小学所有的建筑物、添附物都是答辩人投资建设，物权属于答辩人所有，被答辩人起诉返还不属于自己的物，于法无据。3、被答辩人要求答辩人支付土地使用费的请求不能成立。涉案土地的权属证在2012年12月之前并不在联合中专名下，也不在被答辩人名下，而在政府名下。此之前，不存在给被答辩人或联合中专支付土地使用费的问题；此之后，是被答辩人的赔偿问题，而不是支付土地使用费的问题。再者，被答辩人在涉案土地上无任何实物财产，答辩人也只是使用了紫杉小学的建校批文，其主张的土地使用费仅是批文使用费，更是荒唐至极，于理、于法皆无依据。
二、联合中专违约，始终未将土地使用权办理在自己名下。签订《协议书》时，被答辩人给答辩人阅看告知了联合中专投资建设紫杉小学的各项批文和证照，约定：联合中专”尽快办理紫杉小学的场地整体转让手续”，答辩人承担”乙方（答辩人）应承担甲方（联合中专）与兰州市教委签订协议中所确定的责任和义务（附批文）”，联合中专由于自身体制问题，一直未能取得涉案土地的使用权证，也就一直未能转让给答辩人，联合中专最终违约，应承担违约责任。
三、文兴学校在涉案土地上的构筑物和小学基础设施建设是历史形成，应由土地的后来使用者赔偿。在联合中专无资金投入国家规定的安居小区小学建设任务，却取得政府批文的情况下，联合中专引进答辩人完成了安居小区小学建设任务和多年的示范小学教育功能，这一切均被政府相关部门和社会认可，并不因为没有从联合中专受让到联合中专也未取的的土地使用权证而遭遇政府和社会的否定。现被答辩人取得了土地使用权证，小学教育的要求和形势也发生了很大变化，答辩人同意解除合同，但应当赔偿联合中专违约给答辩人造成的损失，为此，答辩人将提起反诉。
兰州文兴学校反诉请求：一、请求依法确认甘肃省联合中等专业学校与反诉人签订的《协议书》合法有效;二、请求判令涉案土地上建设的学校校舍及附属设施归反诉人所有;三、若解除《协议书》，请求判令由被反诉人向反诉人支付学校校舍及附属设施补偿资金共计2900万元;四、本案反诉费用由被反诉人承担。
事实与理由:一、本案涉案土地是由政府划拨用于义务教育的小学建设用地，在该土地上建设小学符合政府规划要求。1998年9月22日，甘肃省联合中等专业学校(以下简称联合中专)与兰州住房制度改革领导小组办公室(以下简称办公室)签订《安居工程雁滩示范小区九年制学校建设协议书》，约定由”办公室”在雁滩安居小区内提供学校建设用地约20亩，由联合中专投资建设一所九年制学校，解决小区内适龄儿童就学问题。之后，兰州城建、规划部门向联合中专划拨了学校建设用地25.5亩，但未向其办理土地使用权确权手续。2001年2月19日，联合中专与兰州市教育委员会(以下简称”兰州教委”)签订《安居工程雁滩小区中小学校建设协议书》，约定主要内容为:(1)”兰州教委”同意将上述城建、规划部门划拨给联合中专的土地用于小区配套的学校建设，且约定不得改变土地的使用性质;(2)联合中专负责办理学校建设用地使用权手续;(3)联合中专筹办的兰州紫杉学校为民办学校;(4)建校资金由联合中专投资;(5)联合中专建设的校舍及附属设施，所有权归联合中专，任何组织和个人不得侵犯。
二、联合中专因无资金建设小学，引进反诉人兰州文兴学校在涉案土地上投资办学。2001年3月2日，兰州市规划土地管理局对联合中专建设兰州紫杉学校”小学教学楼”颁发《建设工程规划许可证》，准子建设小学教学楼，规划建设面积5721平方米。业主单位为”兰州紫杉学校”，资金来源为自筹和贷款。2001年3月26日，兰州教委向联合中专发文，批准联合中专成立”兰州紫杉中学”、”兰州紫杉小学”，并要求联合中专按照《兰州市民办中学设置基本标准》，完成校舍建设，配齐理、化、生实验室，图书阅览室及电教、语音室等。学校实行独立核算，自负盈亏。因联合中专无建校资金，在由施工单位垫资施工过程中，联合中专将反诉人兰州文兴学校(2000年由政府批准设立的民办学校，以下简称文兴学校)引入进行投资。双方经协商确定，由反诉人文兴学校投入全部建校资金，承担由兰州紫杉小学应当承担的社会办学功能，并尽快完成办学主体由联合中专向文兴学校的转让。双方于2001年6月28日签订《协议书》，以名义上租赁并尽快办理转让的形式将在建设施”出租”给反诉人。反诉人据此先期投入350万元建设资金，由联合中专偿付了施工单位的垫资，反诉人又陆续投入巨额资金完成了学校的后续建设。并按照《兰州市民办中学设置基本标准》，配齐理、化、生实验室，图书阅览室及电教、语音室等。反诉人于当年在新建校舍展开正常教学。
三、反诉人是诉争涉案土地上建校的投资主体，也是政府规划该教育用地上的办学主体。联合中专与政府相关部门签订办学协议之后，并没有为建设学校投入资金，也没有开办学校。其与兰州教委协议约定的全部责任和义务，均转移给反诉人履行和承担。其以紫杉小学名义取得学校建设规划许可并展开施工后，其建设资金全部是由反诉人投入的。所建校舍及附属设施的所有权理应归反诉人。反诉人承担了政府规划的在涉案土地上投资办学的义务，实现了政府规划确定的该土地的使用功能，且使用该土地办学也得到教育主管部门的批准，理应是正当合理的该土地的使用权人。相反，联合中专因其未能按政府的规划和与政府部门签订的协议履行投资办学的义务，已经实际丧失了合理使用该土地的正当性。兰州大学因联合中专的转隶取得该涉案土地的使用权证，已经违反了政府当初划拨土地的规划用途，也明显违反了联合中专与兰州教委协议关于不得改变土地的使用性质的约定，显然也不具正当性。
四、《协议书》是名为租赁实为转让的合法有效的协议，且得到了实际履行。《协议书》约定的转让，实际是根据政府规划在诉争士地上开办小学的办学主体之间，对办学主体资格及申请建设手续和相关成本费用等内容的转让。即办学主体由政府部门与联合中专协议约定的联合中专开办，变更为反诉人兰州文兴学校开办。由反诉人与政府部门签订相关协议，办理建设用地使用权和地上建筑物所有权等。考虑到转让过程所需的时间不宜确定，《协议书》以名义上租赁的形式作为过渡，待条件成就后办理转让。双方对协议约定的租赁内容并未打算实际履行。《协议书》签订后，反诉人向联合中专支付了350万元基建费。由于转让过程需要协议双方的配合，也需要政府相关部门的同意。后因联合中专不予配合，转让过程至今未完成。该《协议书》约定的转让内容，既是双方真实意思的表示，也不违反相关法律法规，应当认定合法有效。相反，其租赁的内容并非双方真实意思的表示，不应当实际履行。这也是反诉人一次性支付了350万元基建费之后，未再向联合中专支付”租金”的原因。
五、双方应当就《协议书》确定的转让内容继续履行。前已述及，反诉人是符合涉案土地规划、且实现了政府规划目的的投资办学主体。《协议书》第六条约定的转让，其内容是双方真实意思的表示且并不违法。双方应当本着善意履行的原则，就该涉案土地上办学主体的变更和报建初期规划配套手续等的转让，继续履行并实现合同目的。《协议书》第三条约定双方租赁期限至2021年7月止，即考虑到转让时间的不可控性，约定了实现转让目的的最长时限。若届时仍不能完成整体转让，则考虑对《协议书》进行解除。
六、若因《协议书》确定的转让内容不能履行而解除协议，被反诉人因取得土地使用权要求反诉人向其返还涉案土地使用权，应当向反诉人支付校舍及附属设施应有的对价和补偿。反诉人基于转让的合同目的，在学校校舍及附属设施建设中投入了巨额资金。若转让目的无法实现，被反诉人要求反诉人返还土地使用权，应当向反诉人支付校舍及附属设施应有的对价和补偿，这是反诉人依法应当保护的合法权益。综上，反诉人请求法院依法支持上述反诉请求。
兰州大学针对反诉辩称：一、涉案土地合法的使用权人是联合中专，后因隶属关系变更为兰州大学。政府批准的用地主体是联合中专，并不是文兴学校，也不是紫杉学校：兰州市住房领导改革小组办公室确定的用地主体是联合中专；兰州市教育委员会确定由联合中专使用该地筹办紫杉学校；兰州市规划土地管理局颁发《建设工程规划许可证》确定的建设单位也是联合中专。后因隶属关系变更，甘肃省国土资源厅于2012年12月24日向兰州大学颁发了”兰国用（2012）第C08039号”《国有土地使用证》，兰州大学成为土地的使用权人。文兴学校提出其使用该土地办学得到教育主管部门批准就是该土地的使用权人、联合中专已经实际丧失了合理使用该土地的正当性、兰州大学取得土地的使用权证违反了政府划拨土地的规划用途等理由，均没有法律支持。
二、《协议书》性质为租赁协议。联合中专因缺少资金建校，将场地及基础建设整体租赁给文兴学校，租赁期限为20年，自2001年7月至2021年7月，租赁费用合计年租金70万元，支付方式为一次性支付五年租费用于完成学校全部建设。从法律关系看，联合中专用收取的租金来完成学校建设，作为回报，联合中专将场地和基础建设交给文兴学校使用，但限定租赁用途为按照联合中专和兰州市教委签订的协议办学，《协议书》的法律关系应为租赁关系。从协议条款看，《协议书》对租赁方式、租赁面积、租赁期限、租赁费用、租金支付方式等主要条款均进行了约定，协议书的性质应为租赁协议。
三、划拨土地使用权未经批准不得出租，《协议书》无效。双方签订《协议书》时，文兴学校知道联合中专尚未取得土地证，也知道土地的性质为划拨教育用地，双方未经政府土地管理部门批准私下签订了租赁协议，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准的，不得出租，联合中专与文兴学校的租赁行为违反了上述强制性规定，《协议书》应属无效。
四、《协议书》不是土地使用权和办学主体的转让协议。文兴学校反诉提出《协议书》是土地使用权和办学主体的转让，但事实上《协议书》为租赁协议，不是转让协议。1、《协议书》不是土地使用权的转让协议。《协议书》第六条约定：”本协议在执行期间，甲乙双方应尽快办理紫杉小学的场地整体转让手续。”第七条约定：”整体转让时，甲方从转让费中扣除乙方前期已支付的租赁费用。”该两条约定是对土地使用权转让的意向性约定，双方并未约定土地转让的审批手续、权属变更、出让金的缴纳等具体事宜。《协议书》第九条约定：”协议书的最后完善，待甲乙双方协商后再行确定。”而《协议书》签订之后，双方并未签署关于土地使用权转让的正式协议，也未办理任何转让手续，因此《协议书》第六、七条仅为意向性约定。且该意向性约定因违反法律规定也是无效的，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。涉案土地为划拨土地使用权，联合中专未经有批准权的人民政府批准，与文兴学校签署转让土地的意向性约定是无效的。2、《协议书》不是办学主体的转让协议。协议整个内容并无对办学主体转让的约定，第六条、第七条两条意向性条款约定的也是土地的转让意向，未约定办学主体转让意向，也未详细约定办学主体资格转让、申请报批手续和相关转接程序，《协议书》不是办学主体的转让协议。
五、文兴学校应当返还本案所涉土地，并按租金标准支付土地使用费。根据《合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。兰州大学作为本案所涉土地的合法权利人，文兴学校应当向其返还涉案土地及地上建筑物。另外，参照《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定：房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。基于文兴学校一直实际占有、使用涉案土地，合同被认定无效后，参照双方约定的土地租金计算标准，文兴学校应支付其占有、使用该场地期间的土地使用费。根据《协议书》约定：租赁费用每年70万元，因此，文兴学校须支付自2006年8月至场地整体移交之日的土地使用费，暂计算至2017年7月的土地使用费为770万元。
六、文兴学校主张2900万元资金补偿无理无据。文兴学校主张的补偿资金，无论从补偿依据还是从实际损失看，均不能得到支持。第一，《协议书》约定文兴学校应支付的前五年租金350万元，由联合中专投入”用于学校的全部建设”，且根据工程建设项目开工（施工）许可证显示，兰州紫杉学校教学楼建设概算总投资323万元，联合中专的前期建设和租金投入可完全完成学校场地及教学楼整体建设，文兴学校主张支付场地及校舍补偿资金要求无依据。第二，文兴学校主张2900万元的补偿要求缺乏证据支持。根据文兴学校提供的建校投资付款凭证，文兴学校仅提供了10655867.3元的投资付款凭证（其中包括重复计算的文兴学校向联合中专支付的自2001年7月至2006年7月的350万元租金）。而上述凭证仅有191500.5元款项有正式发票印证，其余均为收据、发货单、报销单、销售单等，有些票据还存在重复计算的问题，文兴学校无法证明其建校投入资金数额。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。因文兴学校就其补偿依据未出示相应证据证实，应承担举证不能的法律后果。综上所述，文兴学校的反诉请求缺乏事实及法律依据，请求贵院依法驳回文兴学校的反诉请求。
审理中，当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
兰州大学针对诉讼请求提供证据共两组10份证据。第一组证据：1、协议书，证据内容：2001年6月28日，甘肃省联合中等专业学校（以下称”联合中专”）与兰州文兴学校签订《协议书》，协议内容约定了涉案土地的租赁方式、租赁面积、租赁期限、租赁费用及租金支付方式等，其中租赁方式为联合中专将紫杉小学场地及基础建设整体租赁给兰州文兴学校使用；租赁期限为20年，即从2001年7月至2021年7月；租金每年合计人民币70万元。2、安居工程雁滩示范小区九年制学校建设协议书，证据内容：1998年9月22日，兰州住房制度改革领导小组办公室与联合中专协商确定，由兰州房改办提供学校建设用地，联合中专负责投资在安居工程雁滩示范小区（以下简称”雁滩安居小区”）按规划规模建设九年制学校一所。3、安居工程雁滩校区中小学建设协议书，证据内容：2001年2月19日，兰州市教育委员会与联合中专约定，兰州市教委同意将城建、规划部门在雁滩安居小区配套的学校建设用地由联合中专使用，用于建设紫杉学校，并由联合中专办理建设用地手续，同时约定联合中专建设的学校校舍以及附属设施，所有权归联合中专。4、兰州市教委关于同意成立”兰州紫杉中学”、”兰州紫杉小学”的批复...第9-11页，证据内容：2001年3月30日，兰州市教育委员会批复同意成立兰州紫杉中学、兰州紫杉小学，两校为一套班子，隶属联合中专。5、建设工程规划许可证，证据内容：2001年3月2日，兰州市规划土地管理局向联合中专颁发建设工程规划许可证，准予建设小学教学楼，建设规模为地上面积5721平方米。6、工程建设项目开工（施工）许可证，证据内容：2001年4月18日，兰州紫杉学校取得该校教学楼建设的开工许可，建筑面积5721平方米，概算总投资323万元。7、兰国用（2012）第C08039号国有土地使用证，证据内容：2012年12月24日，兰州大学依法取得城关区雁南路1951号土地的国有土地使用证，土地性质为划拨教育用地，建设用地面积（包括规划道路占用范围）为5111.6平方米。
证明目的：第一、协议书性质为租赁协议：联合中专将紫杉小学场地及基础建设整体租赁给兰州文兴学校举办紫杉小学，租赁期限自2001年7月至2021年7月，年租金人民币70万元。协议内容是对土地租赁事项的约定，协议书性质为租赁协议。第二、涉案土地性质为划拨用地，未经批准出租划拨土地使用权的协议无效：涉案土地是划拨教育用地，用于建设配套义务教育的紫杉小学，联合中专未经批准将该划拨土地使用权出租给兰州文兴学校，也未向人民政府土地主管部门上缴土地租金，协议书内容损害了国家利益和社会公共利益，应当认定为无效。第三、联合中专的资金投入可完成学校场地及教学楼整体建设：兰州紫杉学校教学楼建设概算总投资323万元，兰州文兴学校向联合中专支付350万元土地租金后，联合中专将收取的上述租金全部投入兰州紫杉学校的场地及教学楼整体建设，根据预算该投资足够完成学校建设，兰州文兴学校无须额外投入，其在反诉中对于学校校舍的巨额资金补偿要求无理无据。
第二组证据：8、关于成立甘肃省联合中等专业学校的批复，证据内容：1988年3月10日，甘肃省教育厅、甘肃省计划委员会同意在兰州医学院附属职业高中的基础上成立联合中专。9、教育部关于同意兰州医学院并入兰州大学的通知，证据内容：2004年11月9日，教育部同意兰州医学院整体并入兰州大学，同时撤销兰州医学院建制。10、关于同意设置兰州大学护士学校的批复，证据内容：2013年7月10日，甘肃省教育厅同意联合中专、兰州护士学校整合为兰州大学护士学校，同时撤销原联合中专、兰州护士学校2所学校建制，兰州大学护士学校的管理体制为隶属于兰州大学管理。
证明目的：兰州大学为适格原告。联合中专已整合为兰州大学护士学校，兰州大学护士学校的主管机关为兰州大学，同时，城关区雁南路1951号土地的国有土地使用权已归属于兰州大学，因此，联合中专与兰州文兴学校关于城关区雁南路1951号土地的纠纷，应由兰州大学作为适格原告提起诉讼。
兰州文兴学校质证认为：对于证据的真实性无异议，但对证明的问题有异议。1、我们认为该协议书不能支持原告的诉讼请求，因为协议书的第六条、第七条在一次性支付350万元以后就立即约定了转让的条款，根据原告的陈述，”在签订协议时联合中专没有取得土地证”，我们认为这是一个预期的约定，当取得土地证，这个就是有效的，没有取得，则谁违约谁承担责任，就是因为这个协议，文兴学校投入大量资金，并且第八条第五项，说明的义务是一种资格，而且该协议也说明建校是要共同来完成，事实证明完成的是文兴小学的建设。紫杉小学没有取得民办学校许可证，但是文兴小学取得了该证。2、刚才原告讲”因为被告没有按照约定办成紫杉小学，所以被告违约”，因为紫杉小学早在2001年11月已经被吊销资格证，所以我们没有办成紫杉小学。对于建设协议书的异议为它确定了该土地上是国家安居小区配套的小学建设用地，这个小学由文兴学校建成，不能支持其诉讼请求。3、《建设协议书》也证明该区域需要一个小学来承担小孩子上学的社会功能，联合中学无法完成，并不能由此来否定办小学这个国家的整体规划。4、对于四五六七份证据，该土地规划、开工等建设都是紫杉小学的名义，我们没有异议，我们不否认，但是最终这个学校建成了文兴学校，不是紫杉学校，这是有事实支持的。5、关于第二组证据《批复》证明联合中专是民办院校，并且紫杉小学、文兴小学都是民办小学，我们认为只要是能达到社会功能，并且得到政府许可，转让就是合法的。6、关于设置护士学校的文件，我们认为不能抵抗协议书的效力，并且兰大仍然要承担联合中专要承担的合同责任和合同义务。本案核心问题就在于协议书，确实约定几条租赁内容，但其实表象，双方口头约定租金1400万，这也是20年每年的70万来源，用这种形式表现，当然该协议需要进一步完善，第九条也提到了，但是后面也没有完善。关于兰大取得土地使用权证，在2012年本协议发生11年之后完成了土地使用权的确权，这个过程我们是不知情的，也没有公告，我们认为这个程序是有问题的，当然对证件的真实性没有异议。
兰州文兴学校对本诉部分未提交证据。
兰州文兴学校针对反诉请求提供三组证据。第一组：关于涉案土地来源情况及土地用途的证据：1、《安居工程雁滩示范小区九年制学校建设协议书》1998.9.22.，协议主体：甲方：兰州住房制度改革领导小组办公室（以下简称房改办）乙方：甘肃省联合中等专业学校（以下简称联合中专）证据内容：（1）房改办在雁滩安居小区内，向联合中专提供九年制义务教育学校建设用地约20亩，解决小区内儿童上学问题；（2）学校建设资金由联合中专投资。联合中专在签约一年内完成学校基本建设，争取将学校发展成一流质量的示范性学校。证明目的：涉案土地是由兰州房改办提供的，为在雁滩安居小区解决儿童上学问题的建校用地。2、《安居工程雁滩小区中小学校建设协议书》2001.2.19.，协议主体：甲方：兰州市教育委员会（以下简称市教委）乙方：联合中专证据内容：（1）为解决安居小区子女就学问题，联合中专在小区建设一所完全小学和完全中学。性质为民办学校。（2）市教委同意政府部门在小区配套的建校用地25.5亩由联合中专使用。不得改变土地使用性质。联合中专负责办理教育用地使用权手续。（3）其中小学建筑面积6700平方米。（4）建校资金由联合中专投资。所建校舍及附属设施所有权归乙方，任何组织和个人不得侵犯。证明目的：涉案土地经兰州市教委同意，由联合中专建设民办学校。所建校舍及设施所有权归联合中专。联合中专有权对其行使与所有权相关的所有权能。3、《建设工程规划许可证》。2001.3.2证据内容：兰州市规划土地管理局批准联合中专在涉案土地上建设小学教学楼。证明目的：涉案的校舍建设工程经过政府规划部门批准建设。4、《关于甘肃省联合中专雁滩安居小区小学教学楼建设有关问题的汇报》2001.3.7.证据内容：联合中专是民办学校，为支持社会办学，兰州市规划土地管理局向市政府建议免收诉争学校建校配套及征地费用。证明目的：涉案土地是社会力量办学用地，免收配套及征地费用。5、开工许可证。2001.4.18.证据内容：甘肃省建设厅批准业主单位兰州紫杉学校在涉案土地上开工建设兰州紫杉学校教学楼。建设规模5721平方米，投资概算323万元，资金来源自筹、贷款。证明目的：涉案的校舍建设工程是经政府批准开工建设的项目。
第二组、涉案的”紫杉小学”和文兴学校成立及资质的证据：1、《关于同意成立”兰州紫杉中学”、”兰州紫杉小学”的批复》2001.3.26证据内容：兰州市教委于2001年3月26日批准成立”兰州紫杉中学”、”兰州紫杉小学”。学校要按照《兰州市民办中学设置基本标准》完成校舍建设，配齐理、化、生实验室、图书阅览室及电教室、语音室等。证明目的：兰州市教委要求，紫杉小学要按照民办学校设置标准完成建设，包括配齐各种功能教室。2、关于同意创办”文兴学校”的批复。2000.6.26证据内容：兰州市城关区教育局于2000年6月26日批准创办文兴学校。证明目的：文兴学校是经依法批准设立的学校。3、文兴学校民办非企业单位登记证书。2003.5.6证据内容：文兴学校住所为本案诉争场地，开办资金为1400万。证明目的：兰州市民间组织管理局确认文兴学校为合法的民间办学机构，所在地为本案诉争场地。
第三组、文兴学校投入建校资金的前提及数额的证据：1、《协议书》2001.6.28，协议主体：甲方：联合中专，乙方：兰州文兴学校，证据内容：（1）双方签订本协议的前提是为解决联合中专面临的资金问题；（2）联合中专将在建的”紫杉小学”（包括场地及基础建设）一次性整体租赁给文兴学校；（3）租赁面积土地5300平米，建筑总面积6750平米；（4）租赁期限20年，费用每年70万元；（5）支付方式：一次性付5年350万（未约定后期支付方式）；（6）350万租金用途为”用于完成学校的全部建设”（第五条）；（7）在协议执行期间，双方尽快办理”紫杉小学”的场地整体转让手续；（8）整体转让时，联合中专从转让费中扣除文兴学校前期已付的租赁费用（350万）；（9）联合中专负责将现施工情况（包括图纸、施工队伍、楼层布局及整体布线等）通过乙方，并由乙方监督资金使用情况，共同完成学校全部建设；（10）联合中专保证于8月10日完成全部工程，经验收合格后交付文兴中学；（11）文兴中学按约将”有关费用注入”，不得影响施工工期；（12）文兴学校承担原联合中专与兰州市教委协议中的责任和义务；（13）任何一方违约给对方造成损失，承担经济责任。（14）协议书的最后完善，待双方协商确定。证明目的：（1）本协议实质是名为租赁、实为转让的协议；（2）双方确认文兴学校投入”紫杉小学”的全部建设资金；（3）文兴学校承担联合中专与兰州市教委签订协议的责任和义务，也理应享有联合中专与兰州市教委签订协议的相应权利，包括所建校舍及设施的所有权；（4）协议书尚需双方协商确定后最后完善。2、文兴学校向联合中专（含紫杉小学）支付建设费的凭证11张。证据内容：文兴学校向联合中专支付建设费350万元。证明目的：文兴学校按照《协议书》的约定履行了按期向联合中专”注入”建设资金的义务。3、文兴学校向诉争学校投入后续建设资金的凭证。证明目的：文兴学校自与联合中专签订《协议书》并接收”紫杉小学”后，就将学校作为自己的学校投入资金进行建设和管理。
第四组、文兴学校投入资金建设的本案诉争学校现状照片一组15张。证据内容：文兴学校大门、操场、教学楼入楼大厅、文体活动室、语音教学室、多功能大厅、阶梯教室、教学楼一至六楼、餐厅等现场状况。证明目的：文兴学校完全承担了当初联合中专与兰州房改办、兰州市教委签订的协议书约定的责任和义务，规范地建设了一所设施现代、管理规范、质量一流的学校。
补充证据一共四份：1、原联合中专副校长毕志刚《情况说明》一份证据内容：（1）《协议书》系由其本人起草的；（2）签订协议的目的是完成紫杉小学的整体转让。口头约定的转让价款为1400万元；（3）协议中的租赁期限和租赁费标准，是根据1400万元的转让价款计算后写在协议中的；（4）文兴学校承担完成学校建设的全部费用；（5）因主管单位及领导变更，整体转让未完成。证明目的：《协议书》是一个用部分租赁条款变通确定转让价款的转让协议。其中的20年租赁费合计1400万元实际为转让价款。最后转让未完成的原因是主管单位及领导变更，是协议甲方的违约导致了今天的后果。2、文兴学校历年取得的荣誉和奖励牌匾照片12张，证据内容：文兴学校自2000年至2010年获得教育工作先进集体、诚信招生推荐单位、中小学教育质量进步奖、社会满意十佳民办学校、教育质量优秀奖、教育质量优秀学校等荣誉和奖励等情况。证明目的：反诉人文兴学校不仅在诉争的土地上投资建设了高质量的校舍，还按照《协议书》约定承担了政府规划在诉争土地上建设管理规范、质量一流的学校的职能，实现了政府对该土地规划的初衷和目的。3、文兴学校办学许可证。证据内容：文兴学校校址在本案涉案土地上。证明目的：文兴学校经过2017年度年检，至今仍是政府主管部门确认在涉案土地上办学的民办学校，承担着政府规划对涉案土地用于办学的职能。4、《一份情况说明》，文兴学校使用该土地办学期间，2014年生源较少，教育局公办教学土地资源较少，他们通过做工作施压迫使我们让出了这款地方，让后这款地方就是办小学的，多次谈判沟通后我们就把这个租给了教育局，妥协的方案就是租给他们，双方共同建设一个学校，宁兴小学，我们当时的条件就是保留文兴学校的办学资质，只是和宁卧庄小学合并办学，不完全是原来的文兴学校。
兰州大学质证认为：对一组证据没有异议。其中一个证据当时政府对联合中专免收部分费用的文件我们没有见到。对于第二组没有异议。但是对于民办非企业单位的登记权证证明目的有异议，因为其在涉案土地上办学不能证明涉案土地归其使用。针对第三组证据，协议前面提交过了，也是我们双方主要争执的法律关系，对协议书真实性无异议，对证明目的有异议，因为协议的基本内容全部是和租赁有关，不存在什么名义上租赁实际上转让的情况，无论是租赁期限、范围、时间、租金全部都说明的租赁，至于1400万就是20年每年70万的租金总价，双方并没有1400万转让费的表示，并且明确说明首期投入350万是租金，建成的建筑产权是联合中专，按照正常的租金收取是一年一收，但是当时因为建设资金紧张，所以首次收取了5年的费用，不存在让文兴学校来投资建房，没有这样的约定。第五六条也说明了从租赁协议执行的期间，双方可以去共同办理转让的相关手续，这是一个意向性的约定，但是就转让没有达成任何具体的约定，并且该约定按照国家的法律规定和解释也是无效的，没有具体履行条款和方式，也是违法的。关于转让的相应条款双方应该另定协议，已没有约定，所以不能以五六条确定本协议为名为租赁实为转让的情况。对于支付前期租赁费350万的证据没有异议。第二部分2001-2009年其说明投入的钱款我们认为不属实，因为这是民办学校运营的投入，民办学校是盈利机构，你收取学费，完善设施正常运营是你的责任，不是你的盈利，我们不予认可。就算是返还财产，也要依据现状进行评估，不能作为实际投入来认定。对于学校现状的照片，对照片真实性无异议，对证明目的有异议，因为从2014年文兴学校把学校的场地、房屋等全部租给了城关区教育局，由教育局在此办学，所以是教育局办学的现状，应该认定为由教育局投资投入，是文兴学校投资之后的现状。对于《情况说明》不符合证据的要件，其本人未出庭，我们不予质证；对于照片我们认为与本案无关，不予质证，因为当时联合中专租赁给文兴学校就是去开办学校，至于你的学校办的怎么样和我们的合同没有关系；针对最后一份证据办学许可证，地址为争议土地。说明里面有些字语不准确，文兴学校说把场地租给了教育局，说是合作是可以的，现在说明中所有的事务由宁卧庄小学来管理，所以文兴学校只是出租场地的出租关系。
根据兰州大学申请，法院依法调取了以下证据：1、兰州文兴学校与兰州市城关区教育局签订的《租赁合同》第1-4页证据内容：2014年8月21日，兰州文兴学校将城关区雁南路1951号土地（占地面积6000平方米）及地上建筑物（教学楼及楼内设施设备）出租给兰州市城关区教育局使用，租赁期限自2014年8月22日至2021年7月31日，租金每年140万元，设备转让费5万元。兰州大学质证意见：该证据与本案具有关联性第一、兰州文兴学校无权处分涉案土地：兰州大学已于2012年取得城关区雁南路1951号土地的国有土地使用权证，兰州文兴学校未经兰州大学同意无权将涉案土地出租给第三人，该《租赁合同》无效。第二、合同约定了纠纷解决方式：《租赁合同》第九条约定，若兰州文兴学校与联合中专对涉案土地的权属争议影响了兰州市城关区教育局对涉案土地及地上建筑物的正常使用，兰州文兴学校和兰州市城关区教育局经协商对租赁合同及时变更或解除。第三、兰州文兴学校应返还合同孳息：《协议书》无效后，兰州文兴学校除应当返还本案所涉土地外，还应对占用土地期间产生的孳息即租金收益420万元（自2014年8月22日至2017年8月22日）依法予以返还。
2、兰州文兴学校与兰州市城关区教育局签订的《备忘录》第5-6页，证据内容：2014年9月19日，兰州文兴学校与兰州市城关区教育局签订《备忘录》，约定兰州文兴学校将城关区雁南路1951号土地出租给兰州市城关区教育局后，兰州文兴学校现有校址、学生及聘用人员安排，原有教育教学器材、设施、桌、椅、图书等一次性折价5万元由兰州市城关区教育局收购。兰州大学质证意见：该证据与本案具有关联性。兰州文兴学校将涉案土地出租给兰州市城关区教育局时，已将楼内设施设备折价5万元出售，其无权主张对设施设备的补偿要求。
3、《中华人民共和国民办学校办学许可证》副本第7-8页，证据内容：兰州城关区教育局向兰州文兴学校颁发办学许可证（未注明时间），证载内容为：学校地址兰州市城关区雁南城巷1951号，校长段某，举办者段某，办学内容及类型为小学、初中的学历教育，主管部门为城关区教育局，许可证有效期自2017年7月3日至2022年7月4日。兰州大学质证意见：该证据与本案具有关联性。兰州市城关区教育局审定的是兰州文兴学校的办学资质，虽然该办学许可证的学校地址位于涉案土地上，但学校校址所涉土地所有权并非当然归该校所有，且土地实际权属人最终应当由人民政府土地主管部门审定，而非教育主管部门。
4、兰州市社会力量办学备案登记表第9-15页，证据内容：1996年1月31日，兰州荟文补习学校作为社会力量办学主体进行备案登记，登记内容为：学校地址为安宁区十里店、安宁区总工会；学校成立时校（班）管理班子成员情况；现有教学场地及设备情况、申请开办班级；课程设置及收费情况；校班变更情况记载。
5、兰州荟文补习学校章程（2005年4月28日）第16-21页，证据内容：兰州荟文补习学校由甘肃北京师范大学校友会举办，注册地址为兰州市安宁区安宁东路805号西北师范大学兰苑招待所东楼，2005年4月24日理事会通过章程，约定学校名称、性质、举办者、业务范围、议事规则等。
6、关于启用《中华人民共和国民办学校许可证》的通知第22-26页，证据内容：兰州荟文补习学校于2005年将《社会力量办学许可证》变更为《民办学校办学许可证》。
7、宁卧庄小学文兴分校原聘任教师花名册第27页，证据内容：该花名册显示宁卧庄小学文兴分校教师共10名，除常务副校长外，其他教师任职均于2015年1月11日截止。兰州大学质证意见：第4-7份证据与本案无关联性。
兰州文兴学校对上述证据质证意见：对于上述证据真实性无异议。《备忘录》写明文兴学校所有的学生并入新成立的学校，也就是说这个学校名称是得到教育部门认可的。作为政府的教育主管部分，他的认可，我们也视为是政府的认可，尽管土地使用权证不在文兴学校的名下，如果文兴学校不合法，教育局是不可能和非法的学校成立合同关系，并且现在成立的宁兴小学是公办小学，所以文兴小学的存在是合法的，只是形式变化。《合同》也是说明租赁是合法的，租赁目的是义务教育阶段办学，只是国家土地部门给兰大颁发土地使用权证时我们没有看到任何公告，使得文兴学校失去了一个申请复议等行使权力的机会。
综上，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：2004年11月9日中华人民共和国教育部下发教发函（2004）348号《教育部关于同意兰州医学院并入兰州大学的通知》。2012年12月24日兰州大学就坐落于兰州市城关区雁南路1951号的教育用地取得了兰国用（2012）第C08039号国有土地使用证，使用权类型为划拨，土地面积5110.6㎡。
2013年7月10日甘肃省教育厅下发甘教发函（2013）38号《关于同意设置兰州大学护士学校的批复》，该批复内容为：同意甘肃省联合中等专业学校、兰州护士学校整合为兰州大学护士学校，同时，撤销原甘肃省联合中等专业学校和兰州护士学校2所学校建制。兰州大学护士学校地址：兰州市城关区雁西路28号和雁南路1951号。
另查明，1988年3月10日甘肃省教育厅和甘肃省计划委员会联合下发甘教字（1988）022号《关于成立甘肃省联合中等专业学校的批复》，该批复称：经研究，并经省政府领导同意，在兰州医学院附属职业高中的基础上成立甘肃省联合中等专业学校，学校改办后，原行政隶属关系、管理体制、财产关系均保持不变。
1998年9月22日兰州住房制度改革领导小组办公室（甲方）与甘肃省联合中等专业学校（乙方）签订《安居工程雁滩示范小区九年制学校建设协议书》，协议约定：甲方在安居工程雁滩示范小区内提供学校建设用地约20亩，由乙方按规划规模建设九年制学校一所，以解决小区内适龄儿童就近上学的问题。
2001年2月19日兰州市教育委员会（甲方）与甘肃省联合中等专业学校（乙方）签订《安居工程雁滩小区中小学校建设协议书》，协议约定：一、乙方所筹办的兰州紫杉学校其办学性质为民办学校。二、甲方同意将城建、规划部门在雁滩小区配套的学校建设用地25.5亩由乙方使用。用于该小区配套的学校建设，乙方不得改变土地的使用性质。三、乙方负责办理学校建设用地使用权手续，甲方积极建议有关部门在办理土地使用手续时，根据有关规定按照教育用地办理建设用地手续。......十。乙方建设的学校校舍以及附属设施，所有权归乙方，乙方有权依法管理和使用，任何组织和个人不得侵犯。2001年3月2日，甘肃省联合中等专业学校取得了《建设工程规划许可证》，建设项目为小学教学楼，建设位置为城关区601-1#路南。2001年3月7日兰州市规划土地管理局向市政府作出兰规土办字（2001）第10号《关于甘肃省联合中专雁滩安居小区小学教学楼建设有关问题的汇报》，明确根据《国家安居工程兰州市雁滩示范小区联合建设办法》规定，联合中专应承担小区的设施配套及征地等费用。为支持社会办学并完善雁滩安居小区的配套设施，我局意见不再收取该小区有关配套及征地等费用。2001年3月26日兰州市教育委员会向甘肃省联合中等专业学校作出兰教发（2001）44号《关于同意成立”兰州紫杉中学”、”兰州紫杉小学”的批复》，内容为：同意成立”兰州紫杉中学”、”兰州紫杉小学”。两校为一套班子，隶属省联合中专。2001年4月18日联合中专取得了项目名称为兰州紫杉学校教学楼的《工程建设项目开工（施工）许可证》，建设地点为兰州市城关区大雁滩855号。
再查，2000年6月26日兰州市城关区教育局给陈兰芳下发兰城教（2000）57号《关于同意创办”文兴学校”的批复》。2001年6月28日甘肃省联合中等专业学校（甲方）与兰州文兴学校（乙方）签订《协议书》，约定：甲方为解决建设大雁滩安居小区”紫杉小学”面临的租金问题，愿将该校场地租赁给乙方使用，双方经协商达成以下协议：一、租赁方式：甲方将小学（包括场地及基础建设）一次性整体租赁给乙方。二、租赁面积：”紫杉小学”占地总面积为5300平方米；建筑总面积为6750平方米。三、租赁期限：乙方租赁期限为20年，即从2001年7月至2021年7月。四、租赁费用：租赁费按每平方米0.3元/日结算，全年合计租赁费为人民币70万元。五、支付方式：乙方一次性支付甲方五年租赁费用计350万元，用于完成学校的全部建设。六、本协议在执行期间，甲乙双方应尽快办理”紫杉小学”的场地整体转让手续。七、整体转让时，甲方从转让费中扣除乙方前期已支付的租赁费用。八、双方责任：......5、乙方应承担原甲方与兰州市教委签订协议中所确定的责任和义务。6、因协议双方的任何乙方违约给对方造成损失，均','2018-12-29
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