海南省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼行终23号
上诉人（原审原告）卢老琼，男，1931年5月7日出生，汉族，农民，住海南省东方市。
上诉人（原审原告）杨成连，女，1934年8月11日出生，汉族，农民，住海南省东方市。系上诉人卢老琼的妻子。
上诉人（原审原告）卢宝兴，男，1979年5月10日出生，汉族，农民，住海南省东方市。系上诉人卢老琼的四儿子。
上诉人（原审原告）汤胜交，女，1980年4月4日出生，汉族，农民，住海南省东方市。系上诉人卢宝兴的妻子。
以上四位上诉人的共同委托代理人卢运杰，男，1970年5月1日出生，汉族，住海南省海口市，系上诉人卢老琼的二儿子。
以上四位上诉人的共同委托代理人武建，男，1953年11月2日出生，汉族，住海南省海口市。
上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇市委3号办公楼三楼。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办科员。
委托代理人陆泓任，东方市国土资源局用地股股长。
原审第三人东方市八所镇皇宁村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇皇宁村。
负责人卢运高，该村委会主任。
原审第三人海南西环实业有限公司，住所地海南省海口市海甸一庙新村32号。
法定代表人邓泽超，该公司董事长。
委托代理人许斌，男，1971年10月26日出生，汉族，住北京市海淀区世纪城翠叠园2号楼4单元303号，系该公司职员。
卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交（四位上诉人以下简称卢老琼一家）、东方市人民政府（以下简称东方市政府）及东方市八所镇皇宁村村民委员会（以下简称皇宁村委会）、海南西环实业有限公司（以下简称西环公司）土地行政补偿纠纷一案，海南省第二中级人民法院曾于2015年12月14日作出（2015）海南二中行初字第198号行政判决，驳回卢老琼一家的诉讼请求。卢老琼一家不服上诉至本院，本院于2016年5月31日作出（2016）琼行终字174号行政裁定，撤销该院作出的（2015）海南二中行初字第198号行政判决，发回重审，认为本案的争议焦点和审查重点在于卢老琼一家主张权益的土地是否被东方市政府征收，东方市政府应否向卢老琼一家支付征地补偿款，东方市政府是否实际向卢老琼一家支付了征地补偿款及支付的征地补偿款是否充足。现卢老琼一家及东方市政府不服海南省第二中级人民法院重审后作出的(2016)琼97行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，本案涉诉土地名为”秧藤园”，面积44亩。1996年3月2日，卢老琼与皇宁村委会签订了《承包耕地合同书》，承包”秧藤园”44亩土地，四至为东至王梦恩等人，南至海榆西路，西至卢外祥，北至卢尾仔符氏墓地。1998年，东方市政府与西环公司签订《公路建设投资合同书》及《补充协议》，约定相关路段建设的全部资金由西环公司投入，东方市政府出让九龙路两侧沿线300米以内空地给西环公司，以补偿西环公司建设投资。之后，东方市国土环境资源局与皇宁村委会签订《征（拨）土地协议书》，将皇宁村委会位于九龙下路北侧地段25.4582公顷土地予以征收，并分别于2001年6月19日、2002年2月6日向皇宁村委会共计支付征地补偿款人民币2342393.25元。2001年7月13日，东方市政府向卢老琼支付19.93亩土地的青苗补偿款，外加50棵树的青苗补偿款，共计支付青苗补偿款19980元给卢老琼。2001年9月4日，海南省国土环境资源厅作出《关于补办海南西环实业有限公司用地手续的复函》，对东方市政府征收上述土地并出让给西环公司使用的行为予以批准。西环公司取得土地使用权后一直未开发建设，土地闲置。
另查明，2005年，东方市政府向卢老琼颁发第0510411号《农村土地承包经营权证》，其中登记的第六宗地为”秧藤园”，面积44亩，但无明确的四至范围，庭审中，东方市政府认可卢老琼承包的”秧藤园”全部在此次征收的土地范围内。2010年，卢老琼与东方市环境卫生管理局签订《建筑垃圾填埋场场地租赁及承包管理协议》，将位于九龙北路北侧，西线铁路东侧的取土坑约20亩土地租赁给东方市环境卫生管理局，租期从2010年1月26日至2015年1月26日。2015年初，中国人民武装警察部队东方边防支队进场开发建设，卢老琼一家前往阻拦，由此引发纠纷。卢老琼一家于2015年6月29日起诉请求撤销东方市政府颁发给中国人民武装警察部队东方边防支队的东方国用（2013）字第000022号《国有土地使用证》，随后申请撤回起诉，原审法院于2015年8月26日作出（2015）海南二中行初字第104号行政裁定，准许卢老琼一家撤回对该案的起诉。卢老琼一家认为，涉诉土地被东方市政府征收且已发证给他人，其不再要求撤销已办理的土地证返还土地，但是，东方市政府征收土地没有向卢老琼一家支付完征地补偿款，东方市政府依法应补办该44亩土地的相关征地补偿手续，将拖欠的征地补偿款支付给卢老琼一家，遂诉至法院。诉讼请求为：1.确认东方市政府征收卢老琼一家土地未支付补偿款的行为违法；2.判令东方市政府向卢老琼一家支付安置补助费人民币2053480元；3.判令东方市政府向卢老琼一家支付地上附着物及青苗补偿费人民币315964元。
原审认为,一、关于卢老琼一家对涉诉土地是否享有土地承包经营权及涉诉土地是否已被东方市政府征收的问题。原审法院认为，涉诉土地原属皇宁村委会的集体土地。1998年，东方市政府为了补偿西环公司的建设投资，将九龙路两侧沿线300米以内空地给西环公司。之后，东方市国土环境资源局与皇宁村委会签订征地协议，对皇宁村委会位于九龙下路北侧地段的25.4582公顷土地予以征收，于2001年6月19日、2002年2月6日分两次将征地款共计2342393.25元支付给了皇宁村委会。海南省国土环境资源厅于2001年9月4日作出《关于补办海南西环实业有限公司用地手续的复函》，对东方市政府的上述征地行为予以批复同意。由上述事实可知，包括涉诉土地在内的25.4582公顷集体土地在2001年已被东方市政府征收。而卢老琼在涉诉土地被征收前，其于1996年与皇宁村委会签订了承包合同，承包经营涉诉土地。2010年，卢老琼又将涉诉土地中位于九龙北路北侧，西线铁路东侧的取土坑约20亩土地租赁给东方市环境卫生管理局。因此，卢老琼一家主张涉诉土地被征收前其享有土地承包经营权，理由充分，原审法院予以支持。
二、关于东方市政府是否已向卢老琼一家支付安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，以及是否足额支付的问题。《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依此规定，征收土地的补偿包括土地补偿费、安置补助费，以及地上附着物和青苗的补偿费。本案中，东方市政府提供的《征（拨）土地协议书》中土地补偿款为2390266.50元，该协议未明确划分土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的具体数额，东方市政府在本案中也未提供征地时具体的安置补偿方案。此外，东方市政府虽然向皇宁村委会支付了2342393.25元的补偿款，以及向卢老琼一家支付了19.93亩土地的青苗补偿款，外加50棵树的青苗补偿款，但卢老琼一家实际被征的土地为44亩，故东方市政府只向卢老琼一家支付19.93亩土地的地上附着物及青苗补偿费，显然未足额向其支付地上附着物及青苗补偿费。因此，综合本案的证据分析，东方市政府主张其已支付了本次征地的全部征地补偿费，显然是证据不足，不予采纳。关于卢老琼一家主张东方市政府应向其支付安置补助费、地上附着物及青苗补偿费问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。依此规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，不需要统一安置的，安置补助费也是发放给被安置人员个人。本案中，卢老琼一家主张的是44亩承包地的安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，东方市政府只支付了19.93亩土地的地上附着物及青苗补偿费，且东方市政府也没有证据证明相关的安置补助费已向卢老琼一家补偿到位，故卢老琼一家诉请确认东方市政府征收其土地未支付补偿款的行为违法，以及东方市政府应当向其支付安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，理由充分，予以支持。但卢老琼一家诉请东方市政府支付安置补助费2053480元，地上附着物及青苗补偿费315964元，因涉诉土地在2001年已进行征收，卢老琼一家提供的补偿依据是2014年的征地补偿标准，而征地时具体的安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费的补偿标准和补偿数额应以当时的规定为依据。因此，可由东方市政府结合当时征地的补偿标准及已支付补偿费的情况，扣除其已向卢老琼一家支付的补偿费后，对未向卢老琼一家支付安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的行为采取补救措施，按照涉诉土地被征时的补偿标准，核准安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的准确数额后向卢老琼一家予以支付。综上所述，卢老琼一家诉请确认东方市政府征收其土地未足额支付补偿款的行为违法，理由充分，予以支持。卢老琼一家诉请东方市政府支付安置补助费2053480元，地上附着物及青苗补偿费315964元，该两项诉请的补偿依据是2014年的征地补偿标准，不能参照适用，且亦需判决东方市政府对该两项补偿费采取补救措施,故对该两项诉请依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条的规定，判决：一、确认东方市政府征收卢老琼一家44亩承包地未足额支付安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的行为违法；二、责令东方市政府于本判决生效之日起三个月内对未向卢老琼一家足额支付安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的行为采取补救措施；三、驳回卢老琼一家的其他诉讼请求。案件受理费50元，由东方市政府负担。
上诉人卢老琼一家上诉称，一、原审判决认定的2001年7月13日，东方市政府向卢老琼支付19.93亩土地外加50棵树的青苗补偿费19980元，事实错误。东方市政府从未向卢老琼支付过安置补助费和青苗补偿费，皇宁村委会错把从自己应得的200多万土地补偿费中的19980元作为青苗补偿费支付给卢老琼，这与《征（拨）土地协议书》中记载的2390266.50元土地补偿费及皇宁村委会在原审庭审中确认的事实相佐证。卢老琼取得的19980元青苗补偿费与皇宁村委会之间是不当得利关系，与本案无关。二、原审判决未查清和遗漏了卢老琼一家所涉土地被占用和受损失的事实，二审法院应查清后在判决中予以认定。早在1998年，东方市政府为修建九龙广场及高速公路连接线未征先占了卢老琼一家44亩承包地的部分土地；2001年9月4日，省政府批准征收后，一直占有至今；2015年，东方市边防支队在1998年未占用的另一部分土地上建房，至此44亩土地完全被占用。三、请求二审法院改判东方市政府支付44亩土地的全部安置补助费、青苗补偿费及逾期利息、滞纳金，于情有理，于法有据。东方市政府未尽法律规定支付卢老琼一家安置补助费和青苗补偿费的法定义务，二审法院应判决东方市政府承担法律责任。另，根据《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第13条规定，东方市政府应支付自1998年6月18日违法行为发生之日起的逾期利息和滞纳金。综上，请求：1.改判确认东方市政府征收卢老琼一家44亩承包地全部未支付安置补助费、青苗补偿费的行为违法；2.改判东方市政府向卢老琼一家支付44亩承包地全部安置补助费、青苗补偿费和自违法行为发生之日起的逾期利息及滞纳金。
上诉人东方市政府上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。认定卢老琼一家享有44亩土地的承包经营权，证据不充分。1996年，卢老琼与皇宁村委会签订的承包合同中记载”秧藤园”四至界限不清，无法确定位置和面积，而其租给东方市环境卫生管理局的土地仅有20亩。卢老琼一家承认东方市政府已经对19.93亩地上青苗及50棵树给予了补偿，即使其确有44亩土地在征收范围内，也不一定都有青苗和附着物，仅以土地面积认定青苗补偿，证据不足，且超过了诉讼时效。《征（拨）土地协议书》征收皇宁村委会381.87亩土地，卢老琼一家的44亩土地都在其中。《征（拨）土地协议书》中对土地补偿费和安置补助费合并进行了列明，当时普遍对这两种补偿费用是不分列的。东方市政府向原审法院提交的230多万元支付凭证，充分证明了土地补偿费和安置补助费已经支付到皇宁村委会。卢老琼承包的涉案土地不属于家庭联产承包责任制，不是按人口平均分配获得的土地，法律没有明确规定这种情况下应当把安置补助费支付给个人。参照（2016）琼行终332号及相关裁判文书，若卢老琼一家没有领取足额补偿费用，是与皇宁村委会之间的关系，不应要求东方市政府再次支付。二、东方市政府征地行为合法，补偿工作已完成。涉诉土地所有权征收前属于皇宁村委会所有，《征（拨）土地协议书》确定了征地面积及补偿金额，且征地补偿款已分两次汇入皇宁村委会账号。综上，请求：1.撤销原审判决；2.驳回卢老琼一家的诉讼请求。
原审第三人皇宁村委会述称，同意卢老琼一家的意见。卢老琼一家自1996年取得”秧藤园”承包地44亩，2005年换证，土地经营权证书属实。皇宁村委会分别于2001年6月收到土地款1673118.30元，2002年2月6日收到土地款669274.95元，并没有收到任何安置补助费和青苗补偿款。卢老琼一家一直向村委会反应未收到应得的安置补助费和青苗补偿款，村委会也向上级部门反应，一直没有处理结果。卢老琼一家得到的19980元是村委会从自己应得的土地补偿款中支付的，与东方市政府无关。另外，2011年、2012年东方市政府还在发放青苗补偿费给农户，没有经过村委会，卢老琼一家没有得到。综上，请二审法院依照法律判给卢老琼一家应得到的补偿款。
原审第三人西环公司述称，对原审判决没有意见，公司付了很多钱，与村民没有发生纠纷，对东方市政府保留意见。
二审期间，本院要求东方市政府提交涉案土地的《征用土地方案》、补偿明细及补偿标准等征地文件资料，东方市政府以”找不到档案”为由未提交。2月22日，本院向省国土资源厅发函调取涉案《征用土地方案》及调查相关事实。2月24日，本院去省国土资源厅档案室复印了涉案《征用土地方案》。2月27日，本院组织各方质证，卢老琼一家认可该证据的关联性，但认为该公章盖章日期与该公章启用日期不符，真实性存疑，另证据合法性不予认可，因先征地后办的审批手续。皇宁村委会认可该证据的真实性、关联性，不认可其合法性。东方市政府对该证据三性均无异议。西环公司认可该证据的三性。本院认为，该证据是留存在省国土资源厅九龙项目档案中的历史档案材料，且是经过省国土环境资源厅《关于补办海南西环实业有限公司用地手续的复函》批准的，因此该证据具备真实性、关联性、合法性，本院予以采信。该证据证明涉案土地于2001年计算征地补偿费时已经明确区分了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费各项费用，各地块地类、面积与皇宁村委会签订的《征（拨）土地协议书》中的记载完全一致，计算得出的征地补偿费总数为2390290元，与《征（拨）土地协议书》中的2390266.50元也基本吻合。至于皇宁村委会共计实收征地补偿款2342393.25元，比《征（拨）土地协议书》中的金额相差47873.25元的问题，东方市政府表示经核实后会补发给皇宁村委会，皇宁村委会也表示其会申请政府补发。
本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是一起土地征收补偿纠纷，双方的争议焦点是东方市政府是否已足额支付卢老琼一家安置补助费和青苗补偿费。根据本案查明的事实，本院调取的《征用土地方案》中已经明确涉案土地于2001年计算征地补偿费时已经区分了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费各项费用，各地块地类、面积与皇宁村委会签订的《征（拨）土地协议书》中的记载完全一致，计算得出的征地补偿费总数为2390290元，与《征（拨）土地协议书》中的2390266.50元也基本一致。东方市政府已于2001年6月19日、2002年2月6日分两次向皇宁村委会共支付征地补偿款2342393.25元，此款已包括土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费。卢老琼一家认为东方市政府仅支付土地补偿费，未支付安置补助费和青苗补偿费的主张不能成立。由于在2001年，行政机关行政行为普遍不够规范，将安置补助费和青苗补偿费全部发放给皇宁村委会，而未支付给农户，确实存在不当，但不能以此为由要求东方市政府再支付一次，否则有损国家利益。若卢老琼一家认为皇宁村委会未足额支付其应得的款项，卢老琼一家依法可向皇宁村委会主张。
另，经计算，皇宁村委会共计实收征地补偿款2342393.25元，与《征（拨）土地协议书》中的金额相差47873.25元，东方市政府表示经核实后会补发给皇宁村委会，皇宁村委会也表示其会申请政府补发。卢老琼一家对此也无异议。因此，可以认定东方市政府向皇宁村委会基本付清了征地补偿款，本院不再对该款项作出处理。故对卢老琼一家上诉提出要求东方市政府支付44亩土地的安置补助费及青苗补偿费、自违法行为发生之日起安置补助费、青苗补偿费的逾期利息及滞纳金的上诉请求，本院不予支持。
因本案诉争的是安置补助费、青苗补偿费是否足额支付的问题，土地的占用和损失不是本案的争议焦点，且卢老琼一家在原审明确主张确认东方市政府未支付土地补偿款的行为违法，而不是征地行为违法。故对卢老琼一家提出原审判决未查清和遗漏了涉诉土地被占用和受损失的主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。卢老琼一家的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初166号行政判决；
二、驳回卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交共同负担。东方市人民政府预交的50元上诉费予以退还。
本判决为终审判决。
审判长麻红丽
审判员吴天月
审判员聂海波
二〇一七年三月二十四日
书记员王洪玉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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