福建省南平市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）南民终字第192号
上诉人（原审被告）福建旺禾食品有限公司。
法定代表人叶华榕，董事长。
委托代理人陈清风，福建中德律师事务所律师。
委托代理人王培军，福建中德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邵武市水北镇人民政府。
法定代表人张晟，镇长。
委托代理人郭文豪，福建维理律师事务所律师。
上诉人福建旺禾食品有限公司（以下简称旺禾公司）因合同纠纷一案，不服邵武市人民法院（2013）邵民初字第2422号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人旺禾公司的委托代理人陈清风、王培军，被上诉人邵武市水北镇人民政府（以下简称水北镇政府）的委托代理人郭文豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，邵武市政府指定水北镇政府为邵武市养马洲地块的开发主体，于是水北镇政府便成立“邵武市养马洲工业平台管理委员会”（以下简称养马洲管委会）。2007年11月1日，旺禾公司与养马洲管委会签订了一份投资协议书，协议书约定：养马洲管委会经邵武市政府授权向旺禾公司出让养马洲工业平台开发区工业用地50亩。旺禾公司应保证总投资不低于5，000万元，注册资本不低于1，000万元。项目建设期为二年，项目建成投产后，每亩年创税收3万元以上，如税收不能达到3万元／亩，不足部分按30%交给养马洲管委会作为基础设施建设费用。协议签订后，养马洲管委会按约将旺禾公司所需用地交给其开发利用，但旺禾公司未按约定履行投资义务，至今仍有20亩土地尚未开发利用。根据税务部门统计，旺禾公司在2011年上缴税收28.03万元、2012年为31.47万元。均未达到协议约定每年创税收150万元以上的要求，两年累计未交足税收240.5万元，根据协议约定旺禾公司应支付不足部分的30%给养马洲管委会作为基础设施建设费用，即旺禾公司应向养马洲管委会交纳基础设施建设费用72.15万元，但旺禾公司未履行该项义务。水北镇政府委托律师发函向旺禾公司催收，旺禾公司收到律师函后，以对内容条款有异议为由未履行义务，从而酿成本案纠纷。
原判认为，本案争议的焦点为：1.水北镇政府的主体资格是否适格；2.本案是民事法律关系还是行政法律关系；3.水北镇政府的诉请能否得到支持。对此，原审予以分别论述。
1.关于原告的主体资格问题。水北镇政府认为其是适格的主体。其一、其所举证据中相关文件可证实：水北镇政府是受邵武市政府授权对养马洲工业平台进行开发利用的；其二、给旺禾公司办理相关用地手续时均以水北镇政府的名义办理的，所以水北镇政府有权主张本案权利。旺禾公司认为，水北镇政府是否有邵武市政府授权没有证据证明；与旺禾公司签订合同的是养马洲管委会，该行为应属市政府行为，水北镇政府为旺禾公司办理的相关手续是事后补办的，显然不符合法律规定，故水北镇政府无权主张本案权利。原审认为，涉案投资协议书是养马洲管委会与旺禾公司签订的，养马洲管委会是水北镇政府依法成立的不具独立法人资格临时性机构，是代表水北镇政府对养马洲工业平台行使管理权，其应对水北镇政府负责，由此可以认定涉案投资协议书是本案双方之间形成的，根据合同相对性原则，水北镇政府有权就合同所涉权利义务主张权利，系适格主体。
2.关于本案讼争合同的性质问题。水北镇政府认为，投资协议书的签约双方是平等主体，协议内容也未涉及到相关行政管理的事项，应属民事法律关系。旺禾公司认为，协议书有涉及税收事项，该事项是行政管理范畴，受行政法规调整，故水北镇政府主张的诉请不属民事法律调整范畴。原审认为，从双方签订的投资协议书的内容看，双方是本着平等协商而签订的，具有平等的法律地位，协议中有关创税收约定，只是对旺禾公司所应承担合同主要义务的表述方式，并非是指水北镇政府应向旺禾公司征税条款，水北镇政府非税务机关，不具备征税的行政权力，该约定并不改变双方合同的性质。因此，本案讼争合同属民事法律关系。
3.水北镇政府的诉请能否得到支持问题。原审认为，养马洲管委会与旺禾公司签订的投资协议书是签约双方的真实意思表示，未违反法律、法规禁止性规定，该协议合法有效，受法律保护。涉案养马洲管委会系水北镇政府设立的办事机构，其对外履职行为应视为代表水北镇政府的行为，故涉案投资协议书的主体应为本案双方当事人。根据协议约定，旺禾公司应在水北镇政府办理好用地手续并交付其开工建厂，建设期为两年，而旺禾公司已在2011年投入生产，并已产生利税，由此可推定水北镇政府已在2008年年底将旺禾公司所需用地交付使用，2009年和2010年为旺禾公司的建设期，说明水北镇政府已履行了合同义务。故旺禾公司辩称水北镇政府未按约定履行供地义务，没有事实依据，原审不予采纳。旺禾公司于2011年建成投产后，连续两年均未达到协议约定“每年每亩创税收3万元以上”，即按双方约定的每年创税收总额不得少于150万元（50亩×3万元／亩），旺禾公司在2011年度、2012年度分别产生税收为28.03万元、31.47万元。据此，依照双方协议约定，旺禾公司应将不足部分的30%交给水北镇政府作为工业平台基础设施建设费用，但旺禾公司未履行该项义务，故构成违约。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。因此，水北镇政府主张旺禾公司按合同约定支付721，500元（2011年度、2012年度创税收不足部分的30%），合法有据，原审予以支持。旺禾公司相应的抗辩意见缺乏证据支持，原审不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，判决：旺禾公司应于本判决生效后十日内支付水北镇政府违约金721，500元。案件受理费11，015元，由旺禾公司负担。
一审宣判后，上诉人旺禾公司不服，向本院提起上诉。
上诉人旺禾公司上诉称，1.水北镇政府不是本案适格当事人，其无权对旺禾公司主张权利，原审法院认定水北镇政府主体适格错误。2.本案协议的主要内容是政府提供投资环境，让符合条件的企业入驻，目的是促进地方经济发展。故其法律行为应为行政行为，受行政法调整范围，原审将本案以民事案件受理审判是错误的。3.本案养马洲管委会违约在先，原审法院仅凭旺禾公司已经实际产生的税收即推定“原告已在2008年年底将被告所需用地交付给被告，2009年和2010年为被告的建设期，说明原告已经履行了合同义务”，这种推定是错误的。4.退一步说，即使水北镇政府是本案的适格主体，依照《投资协议书》约定，其仅能收取土地出让金为每亩5万元，旺禾公司已缴纳土地出让金3，999，960元，应退还的款项为1，499，970.75元，可水北镇政府至今仍有375，718.5元未予退出。综上，请求裁定撤销（2013）邵民初字第2422号民事判决，将本案发回原审法院重审，或在查清事实的基础上，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求，并应支付上诉人375，718.5元。
被上诉人水北镇政府答辩称，1.关于水北镇政府的主体资格问题，水北镇政府获得授权，取得开发区的管理权利，本案双方实际上对《投资协议书》的内容早就已经有口头协议了，但是由于养马洲管委会当时还没成立，因此协议的时间在养马洲管委会成立之前。虽然与旺禾公司签订《投资协议书》的是养马洲管委会，但是养马洲管委会没有独立承担民事责任的能力，其行为应由设立主体即水北镇政府承担，故水北镇政府作为本案诉讼主体资格适当。2.《投资协议书》没有体现任何的行政管理职能，水北镇政府亦没有任何违约的事实。3.土地出让金与本案没有关联性。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，除上诉人对原审认定“水北镇政府成立养马洲管委会以及认定协议签订后，养马洲管委会按约将旺禾公司所需用地交给其开发利用，但旺禾公司未按约定履行投资义务，至今仍有20亩土地尚未开发利用”有异议外，双方当事人对原审认定的其他事实均无异议，本院予以确认。
二审中，被上诉人水北镇政府向本院提交《国有建设用地使用权出让合同》一份，拟证明其已依照协议约定交付了50亩土地使用权。上诉人旺禾公司质证认为对该合同的真实性没有异议，但认为依照协议约定土地使用权证应当由水北镇政府办理，其至今未领到土地使用权证，故无法确定是否已经接收50亩地的土地使用权。本院认为，因《国有建设用地使用权出让合同》真实性双方均无异议，且与本案处理有关联性，故本院予以采信。从合同的内容来看，该合同系由邵武市国土资源局与旺禾公司签订的，出让土地面积为33，333平方米（即约50亩），诉讼中旺禾公司亦认可其已经缴纳了土地出让费3，999，960元，且其中30亩地已于2011年建成投产，并已缴纳2011、2012年两年共计59.5万元税收，故应认定水北镇政府已经将50亩土地使用权交付给旺禾公司。至于旺禾公司提出的协议约定的办证义务，本院认为，虽然协议约定水北镇政府负有办证义务，但该义务的履行亦离不开作为土地使用权所有人旺禾公司的配合，现土地使用权未办理，但不影响土地使用权已经实际交付使用。
归纳本案双方的争议焦点为：1.水北镇政府是否为本案的适格原告；2.《投资协议书》所体现的是民事法律关系还是行政法律关系；3.水北镇政府的要求旺禾公司支付基础设施建设费用是否有依据。对此本院予以分析、认定如下：
本院认为，水北镇政府经邵武市委授权成立养马洲管委会（不具有独立法人资格的临时性机构）开发并管理养马洲工业平台。本案《投资协议书》系养马洲管委会与旺禾公司签订的，水北镇政府为该协议权利义务的实际承受人，故其有权依据协议约定主张权利，系本案适格主体。从双方签订的《投资协议书》的内容看，双方自愿协商法律地位平等，协议中亦未有体现行政管理的内容，因此，《投资协议书》所体现的系民事法律关系。该《投资协议书》合法有效，受法律保护。根据协议约定，项目建成投产后，每亩年创税收3万元以上，如不能达到3万元／亩，不足部分则按30%交给养马洲管委会作为基础设施建设费用。现旺禾公司在2011年度、2012年度分别缴税仅为28.03万元、31.47万元，已构成违约。依照协议约定，旺禾公司应支付其纳税不足部分的30%作为工业平台基础设施建设费用。因此，水北镇政府主张旺禾公司按协议约定支付基础设施建设费于法有据。至于旺禾公司提出水北镇政府应退还其多缴纳的土地出让金375，718.5元，因该请求属于反诉的范畴，而旺禾公司在本案中未就此提起反诉，故本院不予审查。综上，上诉人旺禾公司的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费11，015元，由福建旺禾食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈君精
代理审判员 邱丽琴
代理审判员 朱敏鹏
二〇一四年三月十七日
书 记 员 任云卿
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。