江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终488号
上诉人（原审原告）管如英。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区人民政府农村工作办公室，住所地南通市城港路58号。
负责人庄汝华，主任。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区人民政府，住所地南通市城港路58号。
法定代表人曹金海，区长。
委托代理人徐乐一，南通市港闸区人民政府工作人员。
委托代理人葛剑林，南通市港闸区人民政府工作人员。
上诉人管如英因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00648号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年7月20日，管如英以邮寄方式向南通市港闸区人民政府农村工作办公室（以下简称港闸农工办）提交南通市政府信息公开申请表，要求公开“南通市港闸区街道村组在2006年12月15日对申请人的大媳妇龚莉莉、小媳妇周冬梅及管浩均3人有关农村集体经济组织数据库成员被取消资格的手续及其所依据的相关文件”。港闸农工办于次日收悉该申请，后于同年8月4日作出[2015年]港闸农办依复第6号政府信息公开申请答复称：1.港闸农工办无龚莉莉的相关信息；2.将周冬梅及管浩均农村集体经济组织成员资格被取消的手续复印件向管如英提供；3.所依据的文件为《南通市人民政府关于进一步深化户籍管理制度改革的试行意见》（通政发[2003]83号）和《关于贯彻落实<南通市人民政府关于进一步深化户籍管理制度改革的试行意见>的实施意见》（通公局[2004]45号）。同时向管如英公开街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表，并于同日向管如英邮寄送达。
管如英不服，于2015年9月11日向南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）申请行政复议。港闸区政府于同年11月6日，作出港闸政复决[2015]15号行政复议决定书，维持原答复。11月11日，港闸区政府向管如英邮寄送达了复议决定。
另查明，2015年2月8日，中共南通市港闸区委员会农村工作办公室向南通市港闸区信访局作出关于窑墩坝村17组管如英通知信访诉求的复查答复。答复称，周冬梅曾被录入窑墩坝村17组农村集体经济组织成员数据库，后因17组村民对此提出异议而被核减。根据《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》（通政发[2004]10号）、《关于贯彻落实<南通市市政府关于进一步深化户籍制度改革的试行意见>的实施意见》（通公局[2004]45号）等文件的规定和区政府[2007]391号办文单批示意见，考虑到周冬梅在通公局[2004]45号文件执行前已经将户口迁入的实际情况，其已经要求永兴街道和窑墩坝村按照农村集体经济组织议事程序和决定妥善处理周冬梅农村集体经济组织成员身份界定问题；龚莉莉不可界定为农村集体经济组织成员，永兴街办事处对龚莉莉不可界定为农村集体经济组织成员的答复并无不妥。同年3月11日，港闸区政府作出港闸政信复[2015]2号信访事项复查意见书，对于管如英就南通市港闸区永兴街道办事处所作关于管如英信访事项的答复提出的复查申请作出答复。该答复称，根据通政发[2004]10号、通公局[2004]45号等文件的规定，考虑到周冬梅在通公局[2004]45号文件执行前已经将户口迁入的实际情况，建议其向窑墩坝村提出集体经济组织成员鉴定申请，窑墩坝村可按农村集体经济组织议事程序和决策办法处理；龚莉莉不可界定为窑墩坝村17组农村集体经济组织成员，永兴街办事处对龚莉莉不可界定为农村集体经济组织成员的答复并无不妥。
一审法院认为，关于港闸农工办向管如英公开的街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表是否真实准确的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。对于政府信息公开的案件，法院必须审查行政机关所公开的政府信息的真实性和完整性。同时，需要指出的是，法院审查的是政府信息公开行为的合法性，而不是审查制作、获取政府信息行为的合法性。本案中，管如英主张：（1）龚莉莉等三人被取消农村集体经济组织成员资格，违反了法律及政策的规定；（2）案涉街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表无效，且非其申请公开的取消手续；（3）案涉街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表与永兴街道办向管如英公开的街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表内容不一致,案涉变动情况登记表中乡镇（街道）的初审意见一栏的印章是后来补盖的。因此，港闸农工办向管如英公开的政府信息不符合法律规定。对此，法院认为：（1）庭审中，港闸农工办已经将其持有的案涉街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表原件交予管如英及法庭核查，管如英亦认可港闸农工办向其公开的案涉变动情况登记表与原件一致。同时，从案涉变动情况登记表记载的内容来看，该表确属管浩均、周冬梅因“其他原因”被取消农村集体经济组织成员资格的报批手续。据此可认定港闸农工办公开的案涉变动情况登记表真实、准确。（2）案涉变动情况登记表与管如英提交的变动情况登记表（据管如英称系由南通市港闸区永兴街道办事处向其公开）内容上确有差异，案涉变动情况登记表中乡镇（街道）初审意见一栏已经由南通市港闸区永兴街道办事处签署意见并加盖印章，而管如英提供的登记表此栏空白，但不能因两份表格存有差异而认定港闸农工办公开的登记表不真实。至于管如英提及的龚莉莉等三人被取消农村集体经济组织成员资格不合法以及南通市港闸区政府农工办向其公开的信息本身亦不合法等问题不属于本案审查的范围。
关于港闸农工办所作涉诉答复是否合法的问题，案涉政府信息公开答复包括两项内容：1.港闸农工办无龚莉莉被取消农村集体经济组织成员资格的信息；2.取消农村集体经济组织成员资格所依据的文件为《关于贯彻落实<南通市市政府关于进一步深化户籍制度改革的试行意见>的实施意见》（通公局[2004]45号）。对此，法院认为：1.对于第一项答复内容，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。所谓政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。根据条例第二十一条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。涉及到本案，港闸农工办提交的中共南通市港闸区委员会农村工作办公室所作的复查答复以及港闸区政府作出港闸政信复[2015]2号信访事项复查意见书可证实龚莉莉未被界定为窑墩坝村17组农村集体经济组织成员，故不存在龚莉莉农村集体经济组织成员资格被取消的事实，因此也不存在其农村集体经济组织数据库成员资格被取消的手续。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。管如英未能向法院提交证据或证据线索证明港闸农工办制作或保存龚莉莉农村集体经济组织成员资格被取消的手续。因此，港闸农工办所做答复第一项内容并无不当。但《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款明确规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。具体到本案，港闸农工办在告知管如英所要申请公开有关龚莉莉的政府信息不存在的同时，应同时一并告知上述信息不存在的具体原因。港闸农工办其尽到完全的告知义务，虽不致侵犯管如英获取信息的权利，但在今后的工作中，特别是在政府信息公开工作中应注意更严格依法行政。2.关于答复第二项内容，港闸农工办已经告知了管如英取消农村集体经济组织成员资格所依据的文件名称。而从港闸农工办提交的中共南通市港闸区委员会农村工作办公室所作的复查答复以及港闸区政府作出港闸政信复[2015]2号信访事项复查意见书的内容来看，上述两机关判断某村民是否应被纳入农村集体经济组织成员数据库的主要依据之一即为《关于贯彻落实<南通市市政府关于进一步深化户籍制度改革的试行意见>的实施意见》（通公局[2004]45号）。因此，港闸农工办答复告知管如英取消农村集体经济组织成员资格的依据为该文件以及制作该文件所依据的《南通市人民政府关于进一步深化户籍管理制度改革的试行意见》（通政发[2003]83号）文件并无不当。至于上述规范性文件的具体内容已由制定机关以各种方式予以公开公布，不属于港闸农工办政府信息公开的职责范围。
综上，一审法院认为港闸农工办已在法定期限内对管如英提出的政府信息公开申请作出符合客观实际的答复符合条例规定，遂判决驳回管如英的诉讼请求。
管如英不服，向本院提起上诉称，如果没有政府信息公开的内容，就无法鉴定信息公开答复的合法性，因此，一审法院只审查信息公开行为的合法性，而不审查信息内容的合法性，属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
管如英提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，港闸农工办所作政府信息公开答复是否合法，以及一审法院是否应当审理政府信息内容的合法性。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，针对管如英的政府信息公开申请，港闸农工办根据情况分别作出不同答复：1.无龚莉莉的相关信息；2.提供相关人员农村集体经济组织成员资格被取消的手续即农村集体经济组织成员变动情况登记表；3.提供所依据的相关文件。首先，根据港闸区政府等部门的信访答复，龚莉莉并非农村集体经济组织成员，自然不存在龚莉莉集体经济组织成员被取消的手续；其次，港闸农工办提供给管如英的农村集体经济组织成员变动情况登记表中，不仅反映了成员变动的数量和原因等，其中还包含村组、乡镇的审批意见，港闸农工办陈述该登记表即港闸农工办保存的相关文件资料，管如英亦未提交证据证明港闸农工办还持有其他涉及管浩均、周冬梅被取消资格的手续，因此可以认定港闸农工办已按照管如英申请提供了管浩均、周冬梅被取消资格的手续；再次，案涉答复所提及的两份文件均非港闸农工办制作，作为其他行政机关制作且公开发布的文件，港闸农工办告知管如英文件名称即履行了法定的答复义务。综上，针对管如英的政府信息公开申请，港闸农工办所作政府信息公开答复符合法律规定。
需要指出的是，管如英的诉讼理由主要是认为其三名家庭成员被排除在安置人员之外的行为不合法，并在上诉时认为法院应当审查信息内容的合法性。对此本院认为，政府信息公开行政诉讼的标的是行政机关公开或者不公开政府信息这一行政行为的合法性，至于信息涉及的行政行为本身是否合法不是法院要审查的内容。具体到本案而言，只要港闸农工办针对管如英的申请，依法履行了答复或者说明的义务，且答复内容客观如实，被诉政府信息公开行政行为即具有合法性，管如英如对其家庭成员被排除在安置人员之外的行为不服，可另寻救济途径。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。管如英的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人管如英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建明
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年九月一日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；