广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初745号
原告：广州市南鹤房地产开发有限公司，地址：广州市海珠区赤岗西路12号304。
法定代表人：叶青。职务：总经理。
委托代理人：罗阳，北京大成（广州）律师事务所律师。
委托代理人：吴明春，北京大成（广州）律师事务所实习律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，地址：广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：李星，该委工作人员。
委托代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，地址：广州市府前路1号。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：戚燕平，广州市政府法制办工作人员。
第三人：广州市海珠区江海街红卫经济联合社，地址：广州市海珠区石榴岗路**号。
负责人：简文生。职务：社长。
委托代理人：罗阳，北京大成（广州）律师事务所律师。
委托代理人：吴明春，北京大成（广州）律师事务所实习律师。
原告广州市南鹤房地产开发有限公司（以下简称南鹤公司）不服被告广州市国土资源和规划委员会(以下简称市国规委)、广州市人民政府（以下简称市政府）行政决定及行政复议一案，本院于2016年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案。原告南鹤公司、第三人广州市海珠区江海街红卫经济联合社（以下简称红卫社）的委托代理人吴明春，被告市国规委的委托代理人李星、霍小媚，被告市政府的委托代理人戚燕平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告南鹤公司诉称：一、被告市国规委无权作出行政决定书，只能提请仲裁或向人民法院起诉，理由包括：（一）从法律规定来看，土地出让合同纠纷属于民事争议，而非行政争议；土地出让合同纠纷的性质，根据2004年9月全国人大常委会回复最高人民法院的函件，明确答复土地管理部门因土地使用权出让合同发生的纠纷，作为民事争议处理。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，“平等、自愿、有偿”是民法的基本原则，用于调整民事行为，该条例认可土地出让合同是民事合同；根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十五条的规定，解除合同、承担违约责任、赔偿违约金是《合同法》里明确规定的违约救济途径，是民事法律范畴；根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2015]5号）前言部分、第一条规定，可见最高人民法院认可土地使用权出让合同在审判实践中，按照民事合同处理。由此可见，本次《国有土地使用权出让合同》纠纷是民法调整范畴，被告在合同中是民事主体，不是行政管理者，合同双方是平等的民事法律关系，不构成行政管理关系，被告无权以行政管理者的身份作出行政决定书。（二）从双方签订的合同来看，属于民事合同，本案是民事纠纷，应依合同约定提请仲裁机构仲裁或向法院起诉。双方签订的《国有土地使用权出让合同》在前言部分约定合同在“平等、自愿、公平”的基础上签订。第十七条约定：“因合同发生纠纷，可提请仲裁机构仲裁或向法院起诉。”上面已阐述了“平等、自愿”是民法的基本原则，用于调整民事行为。如果是行政管理关系的话，双方当事人的地位是不平等的，一方是行政管理者、另一方是行政相对人。但合同明确表述是“平等、自愿、有偿”，说明是民事合同，另外，合同第十七条约定：“因合同发生纠纷，可提请仲裁机构仲裁或向法院起诉”，这就是解决民事纠纷的法律途径，与上述法律条文规定的“解除合同、承担违约责任、赔偿违约金”等一脉相承。因此，根据法律规定和合同约定，双方签订的合同是民事合同，本案是民事纠纷，属于民法调整范畴，应通过仲裁或者起诉的方式解决，被告无权作出行政决定书。二、市国规委作出行政决定书没有法律根据。市国规委称其作出行政决定书的依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。但是，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的规定，市国规委应该是提起仲裁或向法院起诉，要求解除合同，并请求违约赔偿，而不是作出行政决定书，这也是与合同第十七条的约定一致；国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》是2006年12月17日作出的，而双方的合同纠纷发生在之前的2001年，根据法不溯及既往原则本案不能适用该通知。且按照法律效力，该通知低于法律和行政法规，属于下位法，应优先适用上位法。其次，依该通知的第七点第二款之规定，是对国土部门的要求，要求市国规委在签订土地出让合同、征地协议时要约定违约金，既然是违约金，说明就是民法法律关系。三、市国规委作出行政决定书也没有事实依据。只有在行政相对人有违法行为时，行政机关才能作出行政决定书。而在本案中，首先，没有行政相对人，南鹤公司、红卫社、广州珠江啤房地产开发公司只是合同的当事人，不是行政相对人；其次，没有违法行为，未缴纳土地出让金不属于违法行为，只是合同违约行为。因此，在南鹤公司、红卫社、广州珠江啤房地产开发公司没有违法行为时市国规委是不能作出行政决定书的。四、市国规委的主张已过2年的诉讼时效。双方的合同1998年9月28日签订，约定的最后一笔于1999年9月30日支付，后市国规委批准延期至2001年4月15日。但期限届满后的十几年里被告一直未催收，早已超过2年的诉讼时效，被告丧失了胜诉权，故改用行政决定书的方式追讨。退一步讲，就算南鹤公司、红卫社未缴纳土地出让金是违法行为，但被告在此后的十几年里一直未发现，根据《行政处罚法》第二十九条之规定，就算是行政机构对违法行为作出的处罚决定，也不能超过2年的时效。五、行政决定书里违约金和利息没有合同及法律依据，主张的违约金数额超过土地出让金不符合法律规定。根据双方合同第六条约定，合同中没有任何关于违约金和利息的约定，因此行政决定书的违约金和利息没有任何事实、法律依据，而行政决定书没有主张滞纳金、视为放弃了滞纳金。行政决定书里主张土地出让金3254972元，违约金3623659元，违约金明显高于土地出让金，违约金不能高于本金是法律的基本原则，根据《行政强制法》第四十五条第二款之规定，被告该主张明显不符合法律规定，没有法律依据。综上所述，被告无权作出行政决定书，被告作出行政决定书完全是毫无法律依据和事实依据。市政府作为复议机关根本没有依据事实和法律作出行政复议决定书。因此，请求法院撤销市国规委作出的穗国房[2015]86号行政决定书以及市政府作出的穗府行复[2015]1022号行政复议决定书。
被告市国规委辩称：一、我委依法具有追缴土地出让金的行政职权，我委以《行政决定书》的方式追收土地出让金符合法律规定，并经司法判决认可。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、第七条等的相关规定，征收国有土地使用权出让金是我委的法定职责，属于土地管理机构行使土地管理职权的行政行为。我委具有追缴土地出让金的行政职权，我委履行行政职权时有权作出本案的《行政决定书》。由于原告及第三人未按照合同约定支付土地出让金的行为，已违反了相关土地管理的法律、法规规定，《国有土地使用权出让合同》并未排除我委作为土地使用权主管部门的行政管理职权，我委有权以《行政决定书》的方式追收土地出让金。该追收方式已经广州市中级人民法院（2015）穗中法行终字1069号《行政判决书》确认其合法性。二、我委作出《行政决定书》适用法律、法规正确。1、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的规定，该条是授权性的条款，而非限制我委行政权力的条款。在土地使用者未按照合同约定支付土地出让金的情况下，我委既可以依法解除合同，也可以依法履行职责进行追收。两种手段依法并存，既不相互排斥，也不矛盾。2、我委以《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》作为具体行政行为的依据符合法律规定。首先，原告及第三人的欠缴土地出让金的违法行为一直处于持续状态，并持续至今。我委适用《通知》并不存在溯及既往的问题。其次，如前所述，《通知》与其上位法是相互并存和补充，并不存在抵触之处。再次，第三人将《通知》所称的“违约金”等同于民事法律关系式断章取义。《通知》明确规定了“违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”并规定了处罚措施，可见违约金是属于财政收入，是强制性行为，而非我委可以随便放弃的“民事权利”，两者的性质截然不同。三、原告依法属于具体行政行为的相对方，我委作出具体行政行为的事实清楚。原告是（96）12号《广州市国有土地使用权出让合同》及穗国地合（96）12号的补充合同之一号《广州市国有土地使用权出让补充合同》的合同相对方。我委在行使土地管理职权的过程中，原告顺理成章是具体行政行为的相对方。四、本案不适用《民事诉讼法》及《行政处罚法》的诉讼时效规定。1、我委履行法定职责的行为属于行政行为，行政行为不适用民事诉讼中的诉讼时效制度。2、我委作出《行政决定书》也并非行政处罚行为，同样不适用《行政处罚法》第二十九条的规定。五、我委《行政决定书》中的违约金及利息，并没有超过《行政强制法》规定的最高限额。1、《合同》及《补充合同》均约定了逾期支付土地出让金的滞纳金标准。滞纳金和违约金，其性质是一致的，只是不同的称谓。不能认为《行政决定书》采取了违约金的表述，我委就放弃了滞纳金。2、《补充合同》签订后，第三人于2001年1月16日提出申请逾期支付第2、3期出让金。我委同意缴纳期限延期至2001年3月15日，并按现行贷款利率计收利息。2001年3月23日，我委根据第三人的申请，作出《关于出让金再延期的复函》（穗土开函[2001]156号），同意该两期出让金的缴纳期限再次延期至2001年4月15日，并按现行贷款利率的双倍计收利息。因此，我委计收利息有事实和法律依据。3、《合同》及《补充合同》约定付款方式为：1996年2月29日前支付642773元、1996年7月30日前支付964159元、1996年12月10日前支付1606931元；1998年9月30日前支付813744元、1999年3月30日前支付1627486元（经批准顺延至2001年4月15日）、1999年9月30日前支付1627486元（经批准顺延至2001年4月15日）。原告及第三人于1996年2月14日支付了642773元、1996年7月30日支付了964159元、1997年6月23日支付了1606931元（逾期195天），1998年12月7日支付了813744元（逾期68天），其余两期土地出让金未支付。即从《合同》约定的第三期土地出让金开始逾期，其逾期的本金对应金额为5675647元。我委《行政决定书》中的违约金及利息，并没有超出其本金给付的数额。综上所述，《行政决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，请求法院依法予以维持。
被告市政府辩称：我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，红卫社不服被告市国规委作出的穗国房法字[2015]86号《行政决定书》于2015年10月21日向我府递交行政复议申请材料，我府收到后决定受理其行政复议申请，并于10月22日向被告市国规委发送《提出行政复议答复通知书》。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条之规定，我府依法通知原告参加行政复议，我府相关行政复议受理程序符合前述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，因案件案情复杂，我府于2015年12月17日决定延长审查期限30日。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府查明：原告和红卫社共欠缴土地出让金本金3254972元、利息675162元、违约金3623659元，合计7553793元。由于原告和红卫社在经市国规委催缴后仍不缴交，市国规委作出穗国房法字[2015]86号《行政决定书》，要求原告和红卫社限期缴纳欠缴的土地出让金本金、利息及逾期违约金合计7553793元的行为认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。我府于2016年1月13日依法作出《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为。综上，我府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人红卫社述称，同意原告意见。
经审理查明：1996年2月24日，被告市国规委（原广州市国土局）与原告南鹤公司、第三人红卫社（原广州市海珠区新滘镇红卫村民委员会）及广州市珠江啤房地产开发公司签订穗国地出合《广州市国有土地使用权出让合同》，约定市国规委出让海珠区大塘村口敦和路南侧，面积6422平方米的国有土地使用权给原告及第三人等，土地使用权出让金共计3213863元。在1996年2月29日前，首期支付出让金642773元，在1996年7月30日前，支付出让金964159元，在1996年12月10日前，支付1606931元。各期应付的出让金，凡逾期三十日仍未支付的，若市国规委同意继续维持合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。1996年10月24日，市国规委作出穗国土建用函字[1996]第153号《关于土地使用权问题的复函》，同意核准第三人、广州珠江啤房地产开发公司使用海珠区大塘村口敦和路南侧地段6422平方米土地，改由原告、第三人共同使用。1996年2月14日、7月30日，第三人及广州市珠江啤房地产开发公司分别缴交了第一期出让金64277300元、第二期出让金96415900元。1997年6月23日，原告及第三人缴交了第三期出让金160693100元。
1998年9月28日，原告及第三人与市国规委签订穗国地出合（96）12号的补充合同之一号《广州市国有土地使用权出让补充合同》，原告及第三人向市国规委需补交土地使用权出让金4068716元，在1998年9月30日前，支付出让金额813744元；在1999年3月30日前，支付出让金额1627486元；在1999年9月30日前，支付出让金额1627486元。各期应补交的出让金，凡逾期支付的，从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。1998年12月7日，原告及第三人缴交了出让金第一期出让金813744元。2001年1月16日，被告经审核同意上述第二期、第三期出让金延期至2001年3月15日，按现行贷款利率计收利息。2001年3月23日，被告作出穗土开函[2001]156号《关于出让金再延期的复函》，同意上述第二期、第三期延至2001年4月15日前支付，以上两期逾期款要按银行现行贷款利率的双倍计收利息675162元。
2015年8月19日，市国规委向原告及第三人发出穗国房业务[2015]231号《广州市国土资源和规划委员会催告函》，要求原告及第三人于2015年9月4日前缴交尚欠补充合同出让金本金人民币3254972元、利息人民币675162元及违约金人民币3623659元。2015年9月25日，市国规委作出穗国房法字[2015]86号行政决定书，查明上述事实后认定原告及第三人已支付出让金本金人民币4027607元，尚欠出让金本金人民币3254972元，根据合同约定及法律规定，截至2015年9月25日应支付利息人民币675162元、违约金人民币3623659元，本金、利息和违约金合计人民币7553793元未缴清……根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一和第七点的规定，决定责令原告及第三人在收到决定书之日起15日内缴交土地出让金人民币3254972元、利息人民币675162元、违约金人民币3623659元，合计人民币7553793元。第三人收到上述决定书后不服，于同年10月20日向被告市政府申请行政复议。市政府受理后于2015年12月17日决定延长审查期限30日。2016年1月13日，市政府经审查后作出穗府行复[2015]1022号行政复议决定书，认定市国规委作出的上述决定书事实清楚，证据充分，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持上述决定书。原告仍不服，诉至本院。
以上事实，有出让合同、复函、收据、补充合同、催告函、行政决定书、邮寄单、妥投证明、复议申请书、复议答复书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书等证据证实，原告、被告及第三人亦陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……”“七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二条第一款规定：“省、市、县国土部门，负责国家有关土地使用权出让、转让的法律、法规和本办法的组织实施，并依法对城镇国有土地使用权（以下简称土地使用权）的出让、转让、出租、抵押、终止进行管理和监督检查。”根据上述规定，被告市国规委作为出让人与原告签订《国有土地使用权出让合同》，并未排除市国规委作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。本案中市国规委已将约定的土地出让给原告及第三人，原告及第三人理应以合同约定支付土地出让金。原告及第三人未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。对原告及第三人的违约行为，市国规委依法行使土地管理职权作出涉案行政处理决定书责令原告及第三人缴交未缴清的出让金本金、利息及违约金，符合有关法律法规规定。国有土地使用权出让合同中的逾期付款责任是否适用民法诉讼时效的规定，现时法律法规尚未明确。鉴于双方在合同中并无约定期限，逾期支付土地使用权出让金的违约金及利息的合理履行期限应自土地使用权出让金全部缴清之日开始计算。原告及第三人至今仍未缴清土地使用权出让金，市国规委发出催告函并作出追收的行政决定，并未违反行政机关追收方面的强制性规定，也未见违反诉讼时效方面的相关规定。原告认为被告追讨出让金、违约金及利息超过诉讼时效的意见，本院不予支持。对于计算违约金及利息的标准已作出明确的约定，该约定未违反法律法规的强制性规定，是双方的真实意思表示，市国规委按照原告及第三人违反合同的情况计收违约金及利息并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告市政府作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，而且经过延长审查期限在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法，故原告要求撤销的理由不充分，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告广州市南鹤房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市南鹤房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 周健彬
人民陪审员 何金莲
人民陪审员 苏永菲
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 李 艳