黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黑02行终92号
上诉人（一审原告）徐继云。
上诉人（一审原告）侯善明。
委托代理人刘忠。
被上诉人（一审被告）富裕县水务局，住所地黑龙江省富裕县富裕镇中心北路。
法定代表人梁洪宇，该局局长。
委托代理人米忠奇，该局工程师。
委托代理人柏立国，黑龙江弘义律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府，住所地黑龙江省富裕县富裕镇四街。
法定代表人刘志华，该乡乡长。
委托代理人范德琦，该乡副乡长。
委托代理人王春江，富裕县友谊乡法律服务所所长。
上诉人徐继云、侯善明因诉富裕县水务局、富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府（以下简称友谊乡政府）不履行水利行政管理法定职责一案，不服富裕县人民法院〔2015〕富裕行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人徐继云、侯善明及其委托代理人刘忠，被上诉人富裕县水务局委托代理人米忠奇、柏立国，被上诉人富裕县友谊乡人民政府副乡长委托代理人范德琦、王春江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
徐继云、侯善明诉至一审法院称，2010年徐继云承包了富裕县友谊乡宁年村900亩草原，草原位于水务局和友谊乡西部涝区排水干沟小榆树段。该排水工程为国家、集体、个人投巨资修建。该工程投入使用后，常年无人维护导致沟渠不畅甚至有缺口，不但没有起到排水的作用，反而起到了聚积雨水的作用。致使雨水连同讷河境内入侵的客水从水渠缺口涌进草原，造成草原被淹。西部涝区工程不能正常发挥排涝功能是原告承包草原被淹直接原因。水务局称是自然灾害造成，是严重不负责任的。水务局作为水务主管部门、友谊乡作为一级政府都有该水利工程的管理责任。根据《中华人民共和国河道管理条例》第2条、第4条，证明富裕县水务局是该排水沟的行政主管机关，其未尽到法定职责。根据《中华人民共和国水法》第12条第4款，富裕县水务局在本案作为行政执法的管理者有两个可诉行为。故请求法院撤销富裕县水务局富水局函〔2014〕3号《关于侯善明信访事项处理意见书》；要求二被告履行法定职责并赔偿草原被淹经济损失人民币411,117.00元及鉴定费10,000.00元，交通费900.00元,合计430,117.00元。
2016年2月1日，一审法院判决认为，法定职责是指行政机关具有保护特定行政相对人人身权和财产权等合法权益的法定义务。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。富裕县友谊乡政府是本辖区综合行政管理部门。在本案中，二被告具有的只是一般的行政管理职责，不是行政法规定的法定职责。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或者组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。因二原告的损失不是二被告行使职权作出的行政行为直接造成的财产损害，且二原告的损失已通过民事途径得到受偿，故二原告提出的损害赔偿不在行政赔偿和国家赔偿范围之内。富裕县水务局对侯善明作出的信访答复是根据信访工作程序以书面形式向其单方作出的解答和说明，未对其权益产生实际影响，不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，判决：驳回原告徐继云、侯善明的诉讼请求。案件受理费50.00元，鉴定费10,000.00元,均由原告徐继云、侯善明负担。
徐继云、侯善明不服一审判决，向本院提出上诉，主要理由：一、一审二被告应当是西部涝区所有者和使用者并非“一般管理者”，且二被告不作为侵犯了上诉人的合法权益，是适格的行政被告；二、富裕县水务局《关于侯善明信访事项处理意见书》对上诉人的权益产生实质影响，具有可诉性；三、上诉人的损失未得到赔偿，二被告在本案中不存在免责事由；四、原审对上诉人的部分诉讼请求未予审理。请求撤销一审判决，支持上诉人要求赔偿人民币430117.00元的诉讼请求。
被上诉人富裕县水务局庭审答辩称，一、上诉人称水务局属于西部涝区的所有者和使用者，存在明显错误，西部涝区权利归属方面既有国有，也有村集体所有，均不属于水务局所有；二、上诉人称信访事项处理意见书具有可诉性，存在错误，书面信访答复不属于行政行为，也不属于具体行政决定，不具有可诉性；三、上诉人称损失未得到赔偿，与事实不符，友谊乡政府为了照顾上诉人，为其顺延二年承包期，上诉人的获益要远远高于合同第八条规定的核减承包费；四、上诉人称一审中的部分诉讼请求法院未予审理，该说法不成立，上诉人在庭审笔录中要求履行的修缮管理职责，只应视为上诉人的诉讼陈述。请求维持一审判决。
被上诉人富裕县友谊乡人民政府庭审答辩称，一、工程产权所有者是工程的管护主体，友谊乡政府不是上诉人所诉求的主体部门；二、友谊乡政府要求宁年村榆树屯对上诉人自然灾害造成的损失将合同期限进行了顺延，未收取承包费用，并没有不作为；三、上诉人称损失未得到赔偿，与事实不符，友谊乡政府为了照顾上诉人，为其顺延二年承包期，上诉人的获益要远远高于合同第八条规定的核减承包费。请求维持一审判决。
上述事实，徐继云、侯善明向一审法院提供了如下证据：1.二原告身份证复印件各一份，证明二原告身份；2.二原告结婚证复印件各一份，证明侯善明符合原告主体资格；3.草原承包合同复印件一份，证明草原是二原告承包的；4.照片十七张，证明安居村段排水沟修了，小榆树段没有修；5.富政办发〔2013〕91号关于富裕县2013年秋季农田水利建设会战通知，证明政府已安排修渠，富裕县水务局没有对小榆树段进行管理、修缮；6.原告申请法院调取的富政办〔2013〕91号文件及调查笔录，证明内容同上；7.光盘5张附文字说明，证明2014年8月8日草原被淹的情况及2015年4月13日早晨水渠与大坝的现状；8.证人李如敬、徐清涛、徐福臣、王绪坤、徐福林的证言，证实排涝沟无人管理，往外跑水淹没草原；9.证人徐留全、李凤阳的证言，证明2011、2012年原告承包的草原都打草了；10.证人任玉杰、杨春光、姜常继书面证言，证明证人给原告打草了；11.帐页，证明草原损失；12.富裕县畜牧局情况说明，证明该局没有草原质量及价格鉴定资质；13.联名信一份，证明榆树村村民因稻田及草原被淹，找过政府相关主管部门；14.侯善明抄写的草原法及黑龙江省草原条例部分条文，证明草原应被保护；15.富水局函〔2014〕3号关于侯善明信访事项处理意见书复印件一份；16.气象说明复印件两份，证明2013年、2014上半年富裕县平均降水量；17.齐科联鉴字〔2015〕第1号鉴定意见书、司法鉴定许可证、价格评估机构资质证书、鉴定机构及鉴定人员资格证书、现场堪查笔录各一份及鉴定费收据复印件两页，证明鉴定人员、鉴定机构的资质、鉴定费数额及2013、2014年原告草原的产量及价格；18.补充鉴定意见书,证明鉴定机构对原告提出的异议作出了说明和答复；19.原告往返鉴定机构的车费票据，证明原告侯善明因鉴定实际支出900元车费。
富裕县水务局在法定举证期限外提供如下证据：1.组织机构代码证，证明被告是机关法人；2.富裕县水历志第63页6条，证明西部涝区排水干沟修建的原因，设计、投资、修建、完工的全过程及该工程的质量；3.富裕县人民政府防汛指挥部关于印发富汛发〔2013〕5号《富裕县2013年安全度汛工作实施方案》的通知、富汛发〔2014〕5号《富裕县2014年安全度汛工作实施方案》的通知，证明修建排水干沟是由水务局提出的申请，并提出排涝设计，同时文件所体现的内容是各乡镇的职责；4.齐齐哈尔市交办函和信访办的转办单，证明被告作出的信访意见书合法；5.原告与友谊乡宁年村签订的合同书，证明本案应适用承包合同第八项，而且已经顺延了承包期；6.《富裕县西部涝区工程初步设计报告书》第6、7页，证明原告承包草原属于低洼易涝区、洪水泛滥区，发生自然灾害的机率大；7.《黑龙江省富裕县西部涝区治理工程可行性研究报告》及富发改发〔2014〕62号《富裕县发展和改革局关于富裕县西部涝区治理工程项目可行性研究报告的批复》,证明自1984年水务局提出西部涝区初步设计方案以后，1984年至2014年期间逐年向省水务厅进行汇报申请项目资金。并于2013年再次向省水利厅提交西部涝区的可行性报告，到2014年才批复，但项目资金目前没有到位，在资金到位之前，富裕县水务局没有条件，没有能力进行工程方面的施工。
友谊乡政府在法定举证期限内向法院提供的证据材料：1.2013、2014年草原顺延补充说明各一份，证明友谊乡政府顺延了合同承包期，而且原告也同意并签名；2.组织机构代码证复印件一份，证明被告是机关法人。友谊乡政府在法定举证期限外向法院提交的证据材料：1.〔2013〕169号水利部财政部关于印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》的通知，证明友谊乡政府不是原告所诉的主体部门；2.黑水发〔2014〕367号《黑龙江省水利厅财政厅关于深化小型水利工程管理体制改革的实施意见》，证明内容同上。
一审法院对上述证据认证如下：友谊乡在法定期限内提交的证据1-2，能证明友谊乡是机关法人和原告已与宁年村签订顺延草原承包期协议的事实，对此事实予以采信。二被告超过法定举证期提交的证据，因违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，既未在法定期限内提交证据，也未在法定期限内提出延期举证申请，对二被告超过举证期提交的证据均不予采信。二原告向本院提交的证据1-2，因二被告均无异议，予以采信。证据3，对2010年8月1日原告徐继云与宁年村榆树屯签订了草原承包合同的事实予以确认。证据4，因能与其他证据相互印证，予以采信。证据5、6内容相同，只是取得方式不同。对证据6二被告均无异议，予以采信。对证据5，二被告虽有异议，但理由不成立，予以采信。证据7能与证据4、证据8相互佐证，对原告承包草原内有大量积水的事实予以确认。证据8能与其他证据相互佐证，予以采信。证据9-11，因证实的是2011、2012年草原的情况与原告请求的2013、2014年的损失无关，不予确认。证据12，因二被告均无异议，予以采信。证据13，因侯善明承包的草原内存有大量积水的事实能与照片、光盘、证人证言相互佐证，对此事实予以确认。证据14，因与行政行为不具有关联性，不予采信。证据15，因二被告均无异议，对富裕县水务局对侯善明反映信访事项作出过答复的事实予确认。证据16，因二被告提出的理由不成立，予以采信。证据17-18，因鉴定结论是2013、2014年草原的可得利益，不在《国家赔偿法》行政赔偿范围之内，不予采信。证据19，因不是直接的财产损失，不予采信。
上述证据均已随案移送本院，双方当事人质证意见与一审相同。经审查，本院确认一审法院认证意见正确，并据此认定本案事实与一审一致：
徐继云是富裕县友谊乡宁年村榆树屯的村民。1998年10月29日徐继云与侯善明结婚。2010年，徐继云承包了距西部涝区排水干沟约200米远的友谊乡宁年村榆树屯900亩草原。2013年、2014年排水干沟内的水溢出致徐继云承包的草原内存有大量积水。徐继云、侯善明多次就此事找富裕县水务局和富裕县友谊乡政府并到相关部门上访。后经富裕县友谊乡政府协调，2013年11月26日、2014年9月4日富裕县友谊乡宁年村民委员会两次按原承包合同的约定，与徐继云签订《草原顺延补充说明》
顺延了两年承包期。富裕县水务局在接到齐齐哈尔市信访局转送的侯善明上访材料后，于2014年11月18日作出徐继云承包的草原是自然灾害，不是富裕县水务局人为造成，不承担赔偿责任的富水局函〔2014〕3号《关于侯善明信访事项处理意见书》，并于2014年11月20日向侯善明送达。徐继云、侯善明不服，于2015年4月23日向法院提起行政诉讼。要求撤销《关于侯善明信访事项处理意见书》，并判决二被上诉人履行修缮管理西部涝区排水干沟的法定职责，同时要求二被上诉人承担其经济损失430,117.00元的赔偿责任。庭审中，徐继云提出对承包草原2013、2014年的产量和价格进行司法鉴定。经依法委托，齐齐哈尔市科学技术咨询中心司法鉴定中心、黑龙江省安通价格评估有限公司联合作出的鉴定意见为：徐继云现有承包草原2013年平均干草产量为每公顷9550公斤，2014年平均干草产量为每公顷10027公斤，2013-2015年牧草价格每吨为400元（包括割草人工费50元、割草机械费70元、打包人工费65元，打包机械费65元）。
本院认为，根据本案证据，截至一审宣判前，尚不能证实富裕县西部涝区排水干沟产权明确为国有或者国有资产控股的小型水利工程，故二被上诉人并不是富裕县西部涝区排水干沟的管护主体，因此，二被上诉人不具有履行富裕县西部涝区排水干沟的管护责任。徐继云承包草原所在的区域，在有地形、气象、水文等资料记载以来，即是涝区，徐继云在承包时应预知因涝会发生的风险，且在风险发生后，徐继云的损失已通过民事途径得到受偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，受害人获得国家赔偿的前提之一系国家机关或国家机关工作人员违法行使职权的行为与损害后果之间存在因果关系。受害人主张赔偿的，应当举证证明因果关系的存在。结合在案证据分析，尚不能得出二被上诉人不履行法定职责的行为与徐继云、侯善明损害之间具有直接因果关系的结论。故徐继云、侯善明提出的行政赔偿请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响，不具有可诉性。综上，二被上诉人不存在不履行法定职责的情形。徐继云、侯善明的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回徐继云、侯善明的诉讼请求并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人徐继云、侯善明负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋凯群
审 判 员 王春山
代理审判员 王春华
二〇一六年五月十九日
书 记 员 贺鹭荻