江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏行终字第00779号
上诉人（原审原告）俞军，男，1967年11月30日生，汉族，住南京市。
上诉人（原审原告）俞青，女，1965年5月4日生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）侯翠华，女，1940年11月30日生，汉族，住址同上。
上述上诉人的共同委托代理人任战敏，北京冠领律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地南京市鼓楼区广州路185号。
法定代表人周金良，该委员会主任。
委托代理人谢莺子，南京市房屋征收管理办公室干部。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市鼓楼区山西路124号鼓楼大厦。
法定代表人刘军，该区区长。
委托代理人姚澍，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人王玉琦，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府凤凰办事处，住所地南京市鼓楼区嫩江路59号。
法定代表人周兵，该办事处主任。
委托代理人朱网祥，江苏致邦律师事务所律师。
委托代理人朱宏伟，江苏致邦律师事务所实习律师。
上诉人俞军、俞青、侯翠华（以下简称俞军等三人）因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称南京住建委）、南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、南京市鼓楼区人民政府凤凰办事处（以下简称凤凰办事处）房屋拆除行为及行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第206号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年12月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人俞军等三人及其委托代理人任战敏，被上诉人南京住建委的委托代理人谢莺子、张毅,被上诉人鼓楼区政府的委托代理人姚澍、王玉琦，被上诉人凤凰办事处副主任秦岷作为出庭应诉负责人及委托代理人朱网祥、朱宏伟到庭参加诉讼。因上诉人俞军等三人申请协调，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，坐落于南京市鼓楼区凤凰西街58号3幢507室的房屋原产权人俞正文已于2003年6月25日死亡，俞军等三人与俞兆丰、俞芳于2015年4月26日签订《遗产房屋继承析产协议书》，对该房屋进行了析产。2007年8月3日，原南京市住房和城乡建设委员会向南京海润房地产开发有限公司（以下简称海润公司）颁发宁拆许字（2007）第026号《房屋拆迁许可证》（以下简称《26号拆迁许可证》），拆迁实施单位为原南京鼓楼房地产拆迁有限公司（以下简称鼓楼拆迁公司，后变更为南京鼓楼房地产征收服务有限公司），涉案房屋在该拆迁许可的范围内。2015年4月28日，涉案房屋被拆除。俞军等三人提供的2015年5月16日中共江苏省委书记信箱截图显示，俞军曾向江苏省委书记信箱信访反映情况，信访答复称，“因凤凰西街58号3幢整栋楼仅剩507室1户，动迁人员于4月19日上午在凤凰街道信访接待处与你、俞青、侯翠华商谈，但其态度强硬，坚持无理过高要求。鉴于此，动迁指挥部决定对该户实施证据保全。4月28日下午，公证部门、街道、社区对该户房屋财物进行清点登记，并将财物搬至佳和园过渡房。之后，58号3幢整栋楼被拆除”。南京住建委称，涉案房屋未经过房屋拆迁裁决程序。鼓楼区政府在庭审中称，“动迁指挥部”是鼓楼拆迁公司内部针对每一个建设项目所设立的项目指挥部。
一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日施行，该条例第三十五条规定，施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。涉案房屋所处地块已于2007年8月3日领取了《拆迁许可证》，根据上述规定，应按照国务院原《城市房屋拆迁管理条例》办理。该条例第五条第二款、第六条规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理；拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。南京住建委作为本市房屋拆迁工作管理部门，其只具有颁发拆迁许可证及对拆迁工作进行监督管理的职责，并无具体实施拆除房屋的职权。本案中，涉案的《26号拆迁许可证》颁发给海润公司，实施单位是鼓楼拆迁公司，与鼓楼区政府无关，无证据证明所谓的“动迁指挥部”系鼓楼区政府成立的临时机构或者下属单位，也无证据证明鼓楼区政府有责成有关部门强制拆除涉案房屋的情形。俞军等三人提交的信访答复表明，凤凰办事处与有关单位对涉案房屋内的物品进行了清点，只能证明凤凰办事处参与了财物清点工作，尚不足以证明其直接参与了涉案房屋的拆除，故俞军等三人认为拆迁单位和实施单位系受南京住建委委托实施了房屋拆除行为；“动迁指挥部”决定拆除房屋，责任应由鼓楼区政府承担；凤凰办事处实施了涉案房屋拆除行为的主张，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当具有事实依据，现俞军等三人并无证据证明三被告实施了对涉案房屋的拆除行为，因此，俞军等三人将南京住建委、鼓楼区政府和凤凰办事处列为本案被告无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定提起行政诉讼的法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回俞军等三人的起诉。
上诉人俞军等三人上诉称，南京住建委应当对强制拆除上诉人房屋的行为负责；鼓楼区政府是动迁指挥部的上级主管单位，应对其强拆行为负责；凤凰办事处至始至终都参与拆迁，亦应当对强拆行为负责。一审事实认定、适用法律错误。请求本院撤销一审裁定或依法改判。
被上诉人南京住建委辩称，其于2007年8月3日向拆迁人核发了《26号拆迁许可证》，期限至2015年12月31日，拆迁许可证及拆迁公告合法有效，被许可人以外的他人将俞军等三人房屋拆除的行为不属于其拆迁管理职能范畴。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人鼓楼区政府辩称，涉案房屋坐落于凤凰西街58号，属于鼓楼区房地产开发项目，该项目拆迁人是海润公司，拆迁实施单位是鼓楼拆迁公司，现更名为南京鼓楼房地产征收服务有限公司，拆迁工作由该单位实施。上诉人的上诉理由，既无事实依据也无法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人凤凰办事处辩称，其作为被告的主体不适格，上诉人作为原告的主体不适格，上诉人起诉缺乏事实依据，请求维持一审裁定，驳回上诉。
上诉人俞军等三人提起上诉后，一审法院将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，各方当事人对一审裁定认定的案件事实的客观真实性均无异议，应依法予以确认。
在本院组织的听证中，南京鼓楼房地产征收服务有限公司书记牛守俊作为证人出庭，其对涉案房屋是否为该公司所拆除未明确予以认可。
本院另查明，依照2015年11月9日中共南京市委、南京市人民政府《关于印发<南京市人民政府职能转变和机构改革实施意见>的通知》宁委发[2015]4号文件的规定，原南京市住房和城乡建设委员会更名为南京市城乡建设委员会，不再承担住房保障和房产管理相关职责。
本院认为，房屋是维系公民生活、生产的基本要素，对其具有重要意义。我国法律制定了严格的保护公民房屋所有权的制度，明确非因法定事由，非经法定程序，不得侵害公民的合法房屋权益。本案中，俞军等三人因合法继受的房屋被非法强行拆除，提起本案之诉，一审法院应当在查清事实的基础上，依法作出裁判。本案中三被上诉人均称，南京鼓楼房地产征收服务有限公司实施了拆除行为，但一审中该公司并未参加诉讼，二审中亦未对该事实予以明确认可。一审法院在未能查清毁坏上诉人俞军等三人房屋的行为究竟系何人所为的情况下，直接认定俞军等三人的起诉不符合法定条件，属于认定事实不清。上诉人俞军等三人要求撤销一审裁定的上诉请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第206号行政裁定书；
二、本案发回江苏省南京市中级人民法院重新审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 史 笔
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一七年一月十二日
书 记 员 张家松