北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0117行初187号
原告张桂平，女，1970年出生，汉族，北京市平谷区人，住北京市平谷区。
委托代理人杜国来（原告之夫），1968年出生，汉族，北京市平谷区人，住北京市平谷区。
被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路20号。
法定代表人宋小勇，镇长。
委托代理人逄洪江，北京市平谷区王辛庄镇人民政府工作人员。
委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。
原告张桂平不服被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）作出的限期拆除决定，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告王辛庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年4月26日组织原被告进行证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理了本案。原告张桂平的委托代理人杜国来，被告王辛庄镇政府的委托代理人逄洪江、王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年3月1日,被告王辛庄镇政府作出京平王镇拆字[2018]99号《拆除违法建设告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：经查，你户（单位）在北京市平谷区王辛庄镇×村东南平程路东侧新建（翻建）的房屋及厂房占地面积4500平方米，建筑面积3000平方米。该建设未依法取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，擅自建设、搭建建筑物及附属设施。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定，责令你户（单位）在接到本通知书后，立即停止施工、停止使用违法建设，7日内自行拆除所建构筑物，逾期不拆除镇政府将强制拆除。
原告张桂平诉称：一、被告的具体行政行为认定事实错误。被告认定原告所建设的房屋及厂房系违法建设的具体行政行为是错误的。2002年12月1日，原告与北京市平谷区王辛庄镇×村民委员会（以下简称×村委会）签订了《承包合同书》。该合同约定原告承包×村委会所有的5亩集体土地从事畜牧养殖、种植及设施农业，期限为20年，自2002年12月1日至2022年12月1日，同时还约定原告在承包土地期间不得搞永久性建筑。基于合同约定，原告于2003年开春进行施工，建设了非永久性建筑物。以上事实充分证明原告的建筑物具有合法依据，并非违法建设，故被告认定事实错误，缺乏事实依据。二、被告存在程序上的违法行为。1、被告未履行告知义务。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条第一款第（五）项的规定，行政机关当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。该条款第（六）项规定，行政机关听取当事人的陈述和申辩。但是，被告在行使行政权利时未依法履行上述义务。2、被告未履行催告程序就作出强制拆除行为是违法的。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。但是，被告未履行催告义务，在原告提出其行为具有违法性的情况下，被告仍然作出强制拆除原告合法建筑物的具体行政行为，该行为是错误的。三、被告作出具体行政行为所适用的法律错误。被告适用的是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定。但《城乡规划法》是2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2008年1月1日开始实施。《北京市城乡规划条例》是2009年10月1日起施行。原告的建筑物建设于《城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》实施前，根据当时的规定，无需进行审批。被告适用后来之法来约束之前的行为不符合“法不溯及既往”的原则。因此，被告作出的具体行政行为缺乏法律依据，属于适用错误。四、原告所建设的建筑物不属于违章建筑物。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。另外，原告与村委会签订的承包合同书中也约定了种植、养殖内容，并且允许建设非永久性建筑。因此，根据上述法律规定，原告所建设的建筑物不属于违章建筑。综上，原告诉至法院，请求撤销被诉告知书。
原告张桂平在法定期限内向本院提供下列证据并在庭审中出示：
1.张桂平与赵××的转让协议及双方交易收据，证明2001年涉案地块已经存在15间房屋和一眼水井。
2.原承包人赵××向村里缴纳土地使用费的收据，证明村委会及政府当时承认涉案地块建筑物的合法性。
3.原承包人赵××在承包地块合法申请的低压供电合同，证明此地块为工业矿业用电，土地为工业用地。
4.原告与×村委会重新签订的使用权为20年的承包合同，证明土地使用的合法性。
5.原×村委会主任王贵田的证词，证明当时建筑是符合土地规划的。
6.房屋照片，证明建筑物不是永久性建筑，是临时性建筑。
被告王辛庄镇政府辩称：一、原告建设行为未取得规划许可，属于违法建设。被告在拆除违法建设工作中发现原告经营使用的房屋涉嫌违法，遂立案调查，查明以下事实：1、张桂平系平谷区平谷镇岳各庄村人。2002年12月1日，张桂平与×村委会签订《承包合同书》，双方约定张桂平承包该村东南平程路东侧5亩土地，用途为种植、养殖等。2、张桂平在承包土地上建设砖瓦结构房屋多处，建筑面积约3000平方米。3、张桂平进行上述建设活动时，未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。4、张桂平建房所占土地性质为城市建设用地。二、被告有权查处辖区内的违法建设。依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等法律、法规，被告对于辖区内出现的违法建设应当予以查处，并有权作出拆除违法建设的行政决定。综上，被告作出的被诉告知书认定事实清楚，适用依据正确，应当得到维持，建议法院驳回原告的起诉。
被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据并在庭审中出示:
1.立案审批表，证明被告发现原告违法建设线索后及时予以立案。
2.现场勘验笔录、现场检查笔录、现场照片、现场绘制草图，证明被告对原告违法建设情况进行现场调查，了解违法建设情况，收集相关证据。
3.案件协查通知单、规划审批情况的函，证明经被告向规划主管部门发函查询，原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。
4.土地规划图，证明原告建设房屋所占土地性质为城市建设用地。
5.送达回证，证明被告作出被诉告知书后，依法送达给原告。
《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》系被告提供的执法依据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1至证据4的真实性认可，对证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性和关联性均不认可，此证据不符合法定证据形式；对证据6的真实性认可，不认可证明目的，并且即使是临时性建筑，也应当取得临时建设规划许可证。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1的真实性不认可，系被告单方制作；对证据2的真实性不认可，系被告单方制作，但认可现场照片是涉案建筑，认可现场绘制草图所绘制的格局；对证据3不认可；对证据4的真实性认可；对证据5中送达回证的真实性不认可，对被诉告知书的真实性认可，对该告知书中记载的涉案建筑的位置及面积认可，但是被告未向原告送达过该告知书，原告手中的告知书是其租户给的。
本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1、证据2和证据4真实，能够证明原告依法取得了涉案土地的承包经营权，但不能证明涉案建筑的合法性，对此证明目的本院不予采纳；证据3与本案不具有关联性，不能证明涉案建筑合法，本院不予采纳；证据5不能证明涉案建筑取得了相关审批手续，本院不予采纳；证据6真实，可以证明原告建筑的状况。被告提供的证据来源真实，能够证明被告的立案调查过程以及涉案建筑未取得规划许可手续的事实，对此本院予以采纳，但无法证明被诉告知书合法的事实。
经审理查明，2002年7月24日，原告张桂平与案外人赵××签订《转让协议》，赵××将其于2001年1月1日承包的×村村东五亩土地转让给张桂平承包，张桂平一次性支付赵××转让金6.6万元，赵××在承包地上所有建筑物及水井一眼，20千瓦动力电（包括线缆、电表）等附属设施归张桂平所有。2002年12月1日，原告张桂平与×村委会签订《承包合同书》，双方约定×村委会将集体土地5亩提供给张桂平用于畜牧养殖、种植及设施农业。耕地坐落在×村东南，东至中罗庄地界，西至平镇路，南至王建田地界，北至排水沟，东西长102米，南北宽33米；承包期限为20年，自2002年12月1日至2022年12月1日；张桂平在承包土地期间不得建设永久性建筑。签订上述合同书后，原告张桂平在2003年至2005年间陆续建设了涉案建筑（除从赵××处转让的建筑）。2017年12月19日，被告依据北京市规划委疑似违法建设图斑进行立案。经被告现场勘验，涉案建筑占地面积为4500平方米,建筑面积为3000平方米。经被告向北京市规划和国土资源管理委员会核查，上述建筑未取得乡村建设规划许可证。2018年3月1日，被告作出被诉告知书，并于当日将告知书张贴于涉案建筑大门上，同时将该告知书交给原告的租户，后该租户转交给原告。2018年4月10日至2018年4月20日间，被告将涉案建筑予以拆除，随后又对硬化路面进行清理。原告对被告作出的告知书不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，原告所建建筑位于被告辖区内，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。
关于原告所建建筑是否系违法建设，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，原告在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，本院认为，根据其建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》和《北京市城市规划条例》的相关规定，原告于2003年至2005年间进行建设及原告通过转让所得的建筑的建设均应经过规划主管部门批准，而原告并未出具相关批准手续。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，上述涉案建筑持续存在，原告亦未按法律规定补办规划审批手续，涉案建筑的违法状态一直持续至今，故，被告适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》对涉案建筑进行定性并查处并无不当，原告的此项主张不成立，本院不予支持。
但是，行政机关行使职权应当遵循正当程序原则。本案中，被告未提供证据证明其系在原告的参与下进行现场勘验，其未对原告进行调查，亦未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，执法程序违法。鉴于涉案建筑已被拆除，被诉告知书已经不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二〇一八年三月一日作出的京平王镇拆字[2018]99号《拆除违法建设告知书》违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 王富菊
人民陪审员 郭彩伶
人民陪审员 马文起
二〇一八年八月九日
书 记 员 刘光辉