广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终135号
上诉人（原审原告）李雪松，男，1977年7月21日出生，汉族，身份证住址：四川省资中县。
被上诉人（原审被告）肇庆市端州区食品药品监督管理局，住所地：肇庆市端州区古塔中路13号鸿基大厦5楼。
法定代表人黎敏忠，该局局长。
委托代理人吴伟赞，该局食安办专职副主任。
委托代理人欧琅，广东祥麟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市食品药品监督管理局，住所地：肇庆市东岗东路12号。
法定代表人程海滨，该局局长。
委托代理人郑勇，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人刘劼，广东勤思进律师事务所律师。
原审第三人肇庆市国民大药房连锁有限公司，住所地：肇庆市端州区迎宾大道125区肇庆市鑫华电子陶瓷材料科技有限公司厂房首层西侧、二楼东202-203室、三楼东304-306室。
法定代表人陈建斌，该公司董事长。
委托代理人欧文彬，该公司工作人员。
上诉人李雪松诉被上诉人肇庆市端州区食品药品监督管理局（以下简称端州食药局）、肇庆市食品药品监督管理局（以下简称肇庆食药局）、原审第三人肇庆市国民大药房连锁有限公司行政处罚及行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2017）粤1203行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年8月17日，上诉人向肇庆食药局邮寄一份《投诉书》，陈述其于2015年7月8日和同年8月10日在原审第三人处购买新兴县永祥中药饮片厂有限公司生产的39袋“永祥虫草花（孢子头）150克”（138元/袋）和2袋“永祥虫草花（选装）250克”（68元/袋）；发现《中国药典2015版》、《广东省中药饮片炮制规范》、《广东省中药材标准》均未收载“虫草花”，可知涉案产品非中药饮片，而是食品；经国家食品药品监管总局数据查询，新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证，按照《中华人民共和国食品安全法》第三十五条的规定，可以认定涉案产品无证生产。经查，原审第三人具有药品和预包装食品的销售资质，原审第三人显然违反《中华人民共和国食品安全法》第五十三条“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”的规定，原审第三人明知涉案产品无食品生产许可证而销售，应依照《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条的规定承担十倍赔偿责任；要求原审第三人退还货款4874元并十倍赔偿以及办结函复投诉人。上诉人向肇庆食药局提供了永祥虫草花（孢子头）和永祥虫草花（选装）的照片、购买发票和支付凭证。2016年8月24日，肇庆食药局作出《投诉举报转办单》，将上诉人的投诉举报转端州食药局办理。2016年8月29日，端州食药局作出《投诉举报受理告知书》，告知上诉人对其投诉举报予以受理。
2016年9月1日，端州食药局工作人员对原审第三人进行现场检查并制作《现场检查笔录》，原审第三人向端州食药局提供了原审第三人的营业执照、药品经营许可证、食品流通许可证复印件和新兴县永祥中药饮片厂有限公司的营业执照、药品生产许可证复印件，新兴县永祥中药饮片厂有限公司的药品生产许可证编号为粤201206**；原审第三人无法向端州食药局提供新兴县永祥中药饮片厂有限公司的食品生产许可证，陈述该公司未取得食品生产许可证；同日，端州食药局制作《食品药品行政处罚文书立案审批表》，陈述检查发现原审第三人经营的虫草花（孢子头）和虫草花（选装）两种预包装食品，其外包装无标明食品生产许可证号、执行标准等内容，原审第三人的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款的规定，予以立案；端州食药局还于同日向原审第三人发出《责令改正通知书》，要求原审第三人停止销售和予以召回。2016年9月5日，端州食药局向原审第三人的经理进行调查并制作了《询问调查笔录》，向原审第三人调取了上述虫草花产品的购进、调拨、退回记录等证据，并对原审第三人销售的“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”外包装进行了拍照；上述两种“永祥虫草花”产品的外包装记载生产企业是新兴县永祥中药饮片厂有限公司、药材产地是东北、饮片名称分别为虫草花（孢子头）和虫草花（选装）、生产许可证都是粤201206**，还记载了生产日期、有效日期、批号和规格。
2016年9月9日，端州食药局就问题虫草花管理属性的认定请示肇庆食药局；肇庆食药局于2016年9月22日答复虫草花不宜认定为药品，建议按食品进行管理。经对原审第三人销售上述虫草花产品的行为进行讨论、合议等之后，端州食药局于2016年9月26日制作并向原审第三人送达《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、《责令改正通知书》，陈述原审第三人销售标签不符合法律规定的预包装虫草花食品违法行为，告知原审第三人违法事实、处罚的理由和依据以及原审第三人享有的陈述、申辩权、要求听证的权利。2016年9月30日，端州食药局作出并向原审第三人送达《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]，于同日对原审第三人未销售的23袋“永祥虫草花（孢子头）150克”和8袋“永祥虫草花（选装）250克”进行了没收；原审第三人于2016年10月15日缴纳了处罚没收的违法所得和罚款。
2017年2月6日，端州食药局作出《关于违法案件线索的通报函》，陈述调查发现原审第三人经营的被投诉举报的“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”是从新兴县永祥中药饮片厂有限公司购进，外包装标签均未标示食品生产许可证编号，原审第三人不能提供食品生产企业的食品生产许可证并确认标示生产企业新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证；端州食药局将该违法线索通报给新兴县食品药品监督管理局。
2016年9月27，端州食药局作出《关于李雪松投诉肇庆市国民大药房连锁有限公司违法销售永祥虫草花的问题的回复》，告知上诉人对原审第三人销售问题虫草花进行立案查处，目前该案正在调处处理中。2017年1月22日，端州食药局作出《关于李雪松投诉肇庆市国民大药房连锁有限公司违法销售永祥虫草花的问题办理结果的回复》，告知上诉人案件已办结，已对原审第三人销售问题虫草花的行为定性为销售标签不符合法律规定的预包装虫草花食品的违法行为并作出行政处罚；告知上诉人提出的向原审第三人申请退还货款4874元并十倍赔偿的要求不属于该局职责范围内，上诉人可以通过与原审第三人、新兴县永祥中药饮片有限公司协商赔偿或通过诉讼来获得赔偿。上诉人不服端州食药局作出的上述《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]，于2017年1月6日向肇庆食药局申请行政复议；肇庆食药局于2017年2月22日作出《行政复议决定书》[肇食品药监复决字（2017）3号]，复议决定维持端州食药局作出的上述《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]。
原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款和《食品药品行政处罚程序规定》第二条的规定，端州食药局有权对其辖区范围内违反食品管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚。
《预包装食品标签通则》（GB7718-94）第3.2条规定，预包装食品是预先包装于容器中，以备交付给消费者的食品。本案中，原审第三人实施了销售“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”两种食品的行为，上述两种预包装食品外包装上标示了产品名称、规格、净重量、生产日期、有效日期、生产者的名称、生产批号、生产许可证号。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条的规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签上应标明名称、规格、净重量、生产日期、成分或配料表、生产者的名称、地址和联系方式、保质期、产品标准代码、生产许可证编号、贮存条件等，显然原审第三人销售的上述两种食品包装上的标签没有标明成分或配料表、产品标准代码、贮存条件等；依据原审第三人提供的新兴县永祥中药饮片厂有限公司的药品生产许可证（编号粤201206**），可知该生产企业存在以药品生产许可证标示上述两种食品的行为。故原审第三人销售的上述两种食品存在标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定，即原审第三人存在销售标签不符合法律规定的食品的行为，对上诉人认为两被上诉人认定事实错误的主张，原审法院不予支持。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，原审第三人只实施了销售“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”两种食品的一个行为，故对原审第三人的违法行为只能给予一次罚款的行政处罚，端州食药局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定对原审第三人进行处罚并无不当，不属于适用法律错误。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款规定：“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚”，在原审第三人销售上述两种食品的违法行为符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定的情形下，端州食药局适用该条规定对原审第三人进行处罚不存在适用法律错误。
本案中，两被上诉人分别作出的行政处罚决定和行政复议决定不会损害上诉人作为消费者主张民事赔偿的权利。第一，根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，该法的宗旨在于保护食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监督机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。《中华人民共和国食品安全法》第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监督实质上是保护不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对于违反食品安全法的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。本案中，端州食药局作出的行政处罚决定，系该局依据食品安全法的规定，针对原审第三人销售的食品的标签存在的违法行为作出的处罚，该处罚决定的目的是为了规定食品标识的标注，并非为了保护某个特定消费者的权益。第二，本案中，上诉人是违法食品的消费者，如认为其作为消费者的相关合法权益受到原审第三人的侵害，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。首先，在端州食药局对原审第三人的调查中，原审第三人陈述据其了解新兴县永祥中药饮片厂有限公司没有申请有食品生产许可证；上诉人在投诉书中也陈述经国家食品药品监督总局数据查询新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证。即端州食药局行政处罚决定书的事实认定不会对上诉人在民事赔偿中主张相关事实产生影响。其次，如上诉人提起民事赔偿诉讼，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，原审第三人销售上述两种无证生产的食品是否符合该条法律规定尚需人民法院审查认定，人民法院是否支持上诉人的诉请是不确定的。第三，端州食药局已将调查本案的过程中发现的新兴县永祥中药饮片厂有限公司无证生产上述两种食品和食品标签不符合法律规定的行为通报给生产企业所在的食品监督机关，已尽到作为食品监督机关的职责；上诉人也可向生产企业主张自己的民事权利。故两被上诉人的行政处罚决定和行政复议决定不会损害上诉人主张民事权利。
综上，端州食药局认定原审第三人存在经营标签不符合法律规定的食品的违法行为，属事实认定清楚、程序合法，据此根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五的规定作出《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]属适用法律正确；同理，肇庆食药局根据上诉人的申请依法作出《行政复议决定书》[肇食药监复决字（2017）3号]，程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回李雪松的全部诉讼请求。
上诉人李雪松不服原审判决，向本院提起上诉称,原审法院认定事实不清，涉案产品“永祥虫草花（袍子头）150克、永祥虫草花（选装）250克”无食品生产许可证。被上诉人一认定涉案产品没有标明食品生产许可证号、执行标准等内容。违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款的规定，构成了经营标签不符合法律规定的预包装虫草花食品违法行为。上诉人认为，涉案产品没有取得食品生产许可证，被上诉人认定涉案产品没有标明食品生产许可证号，原审法院居然予以支持，实在是匪夷所思。被上诉人一对经营者应当适用销售无证生产食品的条款进行处理。现提起上诉，请二审法院依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人端州食药局答辩称，《预包装食品标签通则》（GB7718-94)第3.2条规定，预包装食品是预先包装于容器中，以备交付给消费者的食品。本案中，原审第三人实施了销售“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”两种食品的行为，上述两种预包装食品外包装上标示了产品名称、规格、净重量、生产日期、有效日期、生产者的名称、生产批号、生产许可证。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签上应标明名称、规格、净重量、生产日期、成分或配料表、生产者的名称、地址和联系方式、保质期、产品标准代码、生产许可证编号、贮存条件等，原审第三人销售的上述两种食品包装上的标签没有标明成分或配料表、产品标准代码、生产许可证编号、贮存条件等；依据原审第三人提供的新兴县永祥中药饮品厂有限公司的药品生产许可证（编号粤201206**），可知该生产企业存在以药品生产许可证标示上述两种食品的行为，故原审第三人销售的上述两种食品存在标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定，即原审第三人存在销售标签不符合法律规定的食品的行为。另一方面，《食品安全法》并没有将食品标签违法限定为合法生产的食品，没有按照《食品安全法》的规定在食品的生产环节做好食品标签的标注工作，其食品的生产就已经违法，故答辩人认定原审第三人存在销售标签不符合法律规定的食品的行为不存在错误。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，被答辩人的上诉事项没有依据，请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。
被上诉人肇庆食药局答辩称，一、鼎湖区人民法院（2017)粤1203行初102号行政判决事实清楚。1.肇庆市国民大药房连锁有限公司（以下简称国民药房）在本案只是销售了“永祥虫草花（袍子头）、永祥虫草花”两种食品的一个行为，这个事实是确定的。2.既然国民药房只是从事了一个违法行为，根据一事不再罚的原则，只能基于国民药房一次行政处罚，不可能给予其两次行政处罚。3.国民药房销售的“永祥虫草花（袍子头）、永祥虫草花”标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定是事实，这个任何人没法否认。4.既然国民药房销售的“永祥虫草花（袍子头）、永祥虫草花”标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定是事实，端州区食品药品监督管理局根据这个违法事实做出行政处罚并无不妥。二、鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初102号行政判决适用法律准确。1.由于国民药房在本案确实销售了标签不符合法律规定的食品，端州区食品药品监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条规定对国民药房做出处罚完全正确。2.被答辩人理解和使用法律错误。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。国民药房已经取得食品流通许可证，不存在违反该条规定的情况，至于生产者没有生产许可证那是另外一个违法事实，应该由辖区内的职能部门处理，不是端州区品药品监督管理局能处罚、处理的行为，端州区品药品监督管理局已经依据规定告知了生产者辖区的职能部门，完成了应该履行的义务。鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初102号行政判决认定事实清楚，适用法律准确，应该予以维持，被答辩人上诉没有事实和法律依据，应该驳回上诉人的上诉，维持原判。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷，本案事实清楚，本院决定对本案不开庭审理。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，被上诉人端州食药局负责行政区域内的食品安全监督管理工作，其有权作出涉案的行政处罚决定，为本案的适格主体；被上诉人肇庆食药局是被上诉人端州食药局的上级主管行政部门，为本案行政复议的适当复议机关，其诉讼主体适格。上诉人作为消费者向行政机关进行举报原审第三人涉嫌违法经营行为，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼主体资格。
被上诉人端州食药局收到上诉人的举报后，对原审第三人的涉案违法经营行为进行立案查处并作出涉案行政处罚且送达给被处罚人原审第三人及上诉人，其处理程序并无不当。被上诉人肇庆食药局依法受理上诉人的复议申请后，并通知涉案当事人参加复议，审查认定当事人提供的证据材料后依法作出案涉《行政复议决定书》并送达给涉案当事人的处理程序合法。
本案中，原审第三人具有资质销售预包装食品，而其销售的涉案物品应认定为预包装食品，但该物品存在标签不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定预包装食品的包装标签要求的情形，即原审第三人存在销售标签不符合法律规定的食品的行为。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂……”。经查明，原审第三人涉案违法行为所得为5902元，货值总金额不足一万元，涉案违法物品库存共31包，故被上诉人端州食药局对原审第三人的涉案违法行为适用该法第一百二十五条的规定进行处罚及处罚没收违法所得、没收违法物品并处罚款45000元的结果并无不当。对于上诉人提出被上诉人端州食药局应对原审第三人销售无证生产食品的行为进行处罚的主张。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款规定“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚”，因该法第一百二十五条规定已对原审第三人的涉案违法行为进行规范，故不应再适用第一百二十四条关于对生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚的规定进行查处。上诉人的该主张没有依据，本院不予支持。对于上诉人的民事赔偿权利问题并非本案审查范畴，一审法院予以审查不当，本院予以纠正，上诉人可另行通过民事途径主张。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人李雪松的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李雪松负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭 卓 腾
审判员 张国良审判员高永宏
二〇一七年十二月二十五日
书记员 邱 嘉 炜