江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏06行终431号
上诉人（原审原告）许金华。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
上诉人许金华因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00471号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明，2015年10月19日下午，许金华到北京市中南海周边地区声称要对其医疗受伤问题进行刑事控告，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现。为确保警卫目标的安全，北京市公安局西城分局府右街派出所作出《训诫书》，对许金华予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条和《信访条例》第十八条、第二十条的具体条文以及“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，许金华应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。”
2015年10月19日夜，许金华被带回南通。南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）于同年10月20日书面传唤许金华接受询问，并于同日立案调查。当天，崇川公安分局作出崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》，认定许金华2015年10月19日到北京市中南海周边地区进行非正常上访的行为已构成扰乱公共场所秩序，决定对许金华行政拘留十日。10月21日，崇川公安分局向许金华送达被诉行政处罚决定，并将许金华送交南通市拘留所执行拘留，执行拘留期限自2015年10月21日起至2015年10月31日止。
另查明，2013年12月14日、12月30日、2015年5月25日许金华均因扰乱公共场所秩序被崇川公安分局分别处以拘留五日、七日、七日的行政处罚。许金华对前述第二次行政处罚及执行行为不服，曾经向一审法院提起（2014）港行初字第00064号和（2015）港行初字第00392号行政诉讼，经审理后，均被判决驳回诉讼请求。许金华不服上述判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院终审判决：驳回上诉，维持原判。
一审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。崇川公安分局依法具有治安管理的法定职责。
关于崇川公安分局是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。而对由违法行为人居住地公安机关管辖这一特殊管辖原则的适用，可以从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人的惩罚、教育等方面来判断。本案违法行为发生地在北京，许金华的居住地在南通市崇川区。许金华的非正常上访事由是医疗受伤，这一事由显然发生在许金华的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于针对许金华非正常上访行为进行教育，节约办案成本。故本案由许金华居住地的公安机关即崇川公安分局管辖更为适宜，崇川公安分局对本案具有管辖权。
关于崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确、处罚是否适当的问题。首先，崇川公安分局提供的《训诫书》、《关于处置信访人员许金华进京非正常上访的工作情况说明》、《询问笔录》等证据内容相互印证，已形成了完整的证据链，可以证实许金华到北京中南海地区非正常上访的事实。因此，许金华认为被诉行政处罚决定依据不足的主张不能成立，被诉行政处罚决定书认定事实清楚。
其次，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，许金华到北京反映医疗受伤问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，应到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。北京市中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，许金华到中南海周边地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。许金华不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海周边地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边地区正常的公共场所秩序造成了危害。许金华曾因同样的行为多次被处以行政拘留，主观上明知到中南海周边地区非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，应从重处罚。许金华2015年5月25日曾受到过治安管理处罚，其在六个月内再次违反治安管理的行为符合从重处罚的情形，因此，崇川公安分局对许金华决定拘留十日的处罚适用法律正确，处罚适当。
关于崇川公安分局执法程序是否合法的问题。首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条规定，使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。第五十五条规定，对被传唤的违法嫌疑人，应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。第一百三十九条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵。限制人身自由一日，折抵执行行政拘留一日。询问查证和继续盘问时间不予折抵。就本案而言，因许金华涉嫌违法，崇川公安分局2015年10月20日向其发出书面传唤证并对其进行询问查证的执法行为并无不当。崇川公安分局经审查认为许金华的违法行为依法可能适用行政拘留处罚，故于2015年10月20日13时33分至10月21日0时08分对许金华进行了询问查证，该询问查证时间不仅未超过二十四小时的规定，也不得折抵执行行政拘留期限。因此，许金华关于其在处罚前被采取强制措施的时间应当折抵执行行政拘留期限的主张，因无事实和法律依据，依法不予支持。
其次，《治安管理处罚法》第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。本案中，许金华无上述所列情形，因此，许金华不符合行政拘留处罚决定不予执行的法定条件。
第三，《治安管理处罚法》第一百零三条规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。本案中，崇川公安分局作为被诉行政处罚决定的决定机关将许金华送至南通市拘留所执行符合上述法律规定。崇川公安分局在执法程序中的《行政拘留执行回执》上有两名民警和南通市拘留所经办人的签名，《解除拘留证明书》证实许金华被执行拘留的期限与被诉行政处罚决定书决定拘留十日的期限一致，因此，崇川公安分局行政拘留程序符合法律规定。
至于许金华主张国家赔偿的请求。一审法院认为，国家赔偿以确认行政行为违法为前提，如上所述，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定合法，故许金华申请国家赔偿没有事实基础，对此主张依法不予支持。
一审法院据上述分析，认为崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，处罚适当。许金华的诉讼理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：一、驳回许金华要求撤销崇川公安分局作出的崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回许金华请求国家赔偿的诉讼请求。
上诉人许金华向本院提起上诉称，公民对于国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，许金华依法去中南海控告，不属于非正常上访。崇川公安分局依据训诫书作出行政拘留决定的依据不足。请求二审法院撤销一审判决，撤销案涉行政处罚决定书。
被上诉人崇川公安分局未提交书面答辩意见。
许金华提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公民对于国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，但权利的行使须符合法定的途径和方式，更不能损害社会公共秩序。公民对于其诉求，有权通过信访的形式向各级政府或政府部门予以反映，《信访条例》详细规定了信访的渠道、信访事项的具体处理程序。其中《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，许金华曾因同样的行为多次被处以行政拘留，应当明知北京中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但其拒不改正。对于许金华非法上访的事实，北京市公安局西城分局的训诫书与崇川公安分局对许金华本人所作《询问笔录》等证据相互印证，足以证明许金华非法上访的事实。鉴于许金华2015年5月25日曾受到过治安管理处罚，其在六个月内再次违反治安管理的行为符合从重处罚的情形，因此，崇川公安分局对许金华决定拘留十日的处罚适用证据确凿，适用法律法规正确、量罚适当。崇川公安分局在受理该治安管理案件后，依法调查、取证，履行了法定的告知程序，作出所诉行政处罚决定并依法送达许金华，程序合法。
综上，一审法院判决驳回许金华的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人许金华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年八月八日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；