四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川15行初30号
原告杨学华，男，汉族，1964年3月出生，住四川省筠连县。
委托代理人孟炳银，四川炳银律师事务所律师。
被告筠连县人民政府。住所地：四川省筠连县人民政府机关大院。
法定代表人刘朝平，县长。
委托代理人彭略，筠连县国土资源局副局长。
委托代理人刘文贵，四川玉壶律师事务所律师。
被告宜宾市人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道*号。
法定代表人杜紫平，市长。
委托代理人刘宁，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人李思靖，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
第三人何兴仁，男，汉族，1964年7月出生，住四川省筠连县。
委托代理人白友彬，筠连县景阳法律服务所法律工作者。
原告杨学华与被告筠连县人民政府房屋行政批准、宜宾市人民政府行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月4日公开开庭审理了本案。原告杨学华及委托代理人孟炳银，被告筠连县人民政府委托代理人彭略、刘文贵,被告宜宾市人民政府委托代理人刘宁、李思靖，第三人何兴仁及委托代理人白友彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨学华诉称：1987年8月筠连县人民政府作出的“1987筠府第(957)号农村(居)民申请划拨宅基地批准书”，违反法定程序和国土法规定农村居民一人只能享受30平方米宅基地及非本集体经济组织成员不能享受划拨其土地用于宅基地的规定。1998年何兴仁将其户籍空挂在筠连县镇舟镇政兴村1组（以下简称政兴村l组），在原籍筠连县沐爱镇金溪村仍保留了户口。2014年5月何兴仁将户籍迁入政兴村1组。2014年6月何兴仁将原来修建在杨学华责任地内的旧房屋拆除改建，杨学华遂要求国土所到场阻挡，国土所工作人员口头责令何兴仁停止修建，待土地使用纠纷解决后再修建，后经调解和诉讼无果。在此过程中由于镇舟镇政府领导打招呼要求政兴村村组干部在何兴仁的土地使用申请表上盖章，造成筠连县人民政府作出筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》，批准了何兴仁使用宅基地。杨学华认为，1987年2月杨学华之妹杨学莲和父亲杨开付协议约定何兴仁对于争议土地拥有所有权，杨开付系城镇居民，无权对杨学华一家使用的责任地进行处分。筠连县镇舟镇人民政府未按照《四川省国土管理法实施办法》第五十二条及《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》相关规定对杨学华与何兴仁之间的土地争议进行调查处理，而是采取打招呼的形式干预村民委员会的正常工作，导致筠连县人民政府违法作出划拨宅基地批准书。2015年1月19日杨学华向宜宾市人民政府申请行政复议，宜宾市人民政府在认定事实不清楚的基础上作出维持筠连县人民政府批准书的决定，杨学华合法权益未得到保障。故诉至法院，请求判决撤销筠连县人民政府作出的筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》，撤销宜宾市人民政府作出的宜市府复字（2015）8号行政复议决定书。
原告杨学华提交的证据:证据1、原告身份证，证明原告主体资格；证据2、被告组织机构代码证，证明被告主体资格；证据3、筠连县人民政府筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》，证明被告将政兴村1组争议土地划拨到何兴仁名下；证据4、行政复议决定书（宜市府复字（2015）8号），证明原告依法申请了行政复议；证据5、行政复议文书送达回证，证明复议文书送达时间，原告未过起诉期限；证据6、筠连县农村土地承包经营权证登记薄；证明何兴仁在其原户籍地已拥有一份承包地，无权在政兴村申请宅基地；证据7、土地承包合同书；证明诉争土地原登记在杨学华名下，原告系该土地的合同承包人；证据8、村委会证明；证明何兴仁通过非法途径办理了政兴村土地手续；证据9、土地承包证书、承包地监督卡，证明原告享有承包权，政府批准书不实；证据10、集体土地登记审批表、户口登记表、派出所证明，证明何兴仁的登记信息有假，无权申请宅基地；证据11、证明6份，证明何兴仁没有承包地和宅基地。
被告筠连县人民政府答辩称：一、1998年12月何兴仁已合法拥有筠连县镇舟镇政兴村小地名爬海田处的集体建设用地使用权。1987年2月23日杨学莲与何兴仁签订的《关于金銮乡何兴仁与政治乡政兴村杨学莲订婚后退婚的调解协议》（以下简称《退婚调解协议》）中约定，本案争议地的住房和地基归何兴仁所有。何兴仁于1988年已取得该房屋占地范围内132.10平方米集体建设用地使用权。且自1987年以来，周边村民均知悉何兴仁居住在该房屋之中，没有任何人对何兴仁拥有的集体建设用地使用权提出异议。二、杨学华无权对筠连县人民政府作出的筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》（以下简称3177号《批准书》）提起行政诉讼。何兴仁合法拥有集体建设地使用权后，申请了在原基地范围内改建住房，将宅基地面积减少至90平方米。筠连县人民政府认为何兴仁使用原宅基地的部分集体建设用地建房行为未涉及农用地转为建设用地，不改建设用地性质，未增设建设用地，于是作出筠府地(2014)3177号《批准书》符合相关规定，也符合节约用地要求。筠连县人民政府作出筠府地(2014)3177号《批准书》后，筠连县人民政府核发的〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》内容视为变更；若其无效或被撤销，则筠连县人民政府〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》继续有效。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条、第49条规定，杨学华不是筠府地(2014)3177号《批准书》的行政相对人，也不是行政行为利害关系人，无权提起行政诉讼。三、杨学华混淆了案件的受案范围。筠连县人民政府作出的〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》和筠府地(2014)3177号《批准书》是两个独立行政行为，前者不属于本案的审查范围。即使杨学华另行提起行政诉讼，请求审查筠连县人民政府〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》的合法性，也已超过诉讼时效。四、杨学华引用《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度，切实维护农民权益的通知》（简称通知）作为主张筠连县人民政府筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》违反程序的法律依据，属于适用法律错误。其一：《通知》不是法律、法规、部门规章，只是国土资源部针对各级土地管理部门下发的规范性文件，不作为行政行为的法律依据；其二：《通知》中关于农民申请宅基地的审查、公示等程序，只是农用地转为建设用地的指导性意见。故请求法院驳回杨学华的诉讼请求。
被告筠连县人民政府提供的证据：证据1：筠连县人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明，证实被告主体适格。证据2、《退婚调解协议》，证据3、筠连县人民政府〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》及档案资料，证据4、筠集建(96)字第26057号《集体土地建设用地使用证》；证据2、3、4证明1996年8月以来，何兴仁享有诉争土地的建设用地使用权，该土地已由农用地转为建设用地。自1988年以来，没有人对何兴仁享有的建设用地使用权提出异议。证据5、筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》及档案资料。证明该批准书缩小了何兴仁宅基地范围，未涉及农用地转为建设用地，也未占用杨学华以及其他村民的土地。同时证明杨学华不是该批准书的行政相对人，也不是利害关系人；证据6、《中华人民共和国土地管理法》、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》、《筠连县进一步优化农村宅基地审批流程实施意见(试行)，筠连县人民政府作出前述批准书所依据的规范性文件。
被告宜宾市人民政府答辩称：一、市政府的行政复议程序合法。2015年1月20日，杨学华提起行政复议申请。2015年1月27日，市政府法制办公室予以受理，作出宜市府复答字(2015)5号文件。2015年2月3日，筠连县人民政府提出书面答复并提交证据、依据和有关材料。2015年3月20号，宜宾市人民政府作出宜市府复决字（2015）8号文件。本案程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》。二、筠连县人民政府作出的筠府地3177号《批准书》具有合法性。1988年12月19日，筠连县人民政府向第三人何兴仁核发了〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》，批准其宅基地面积为132.1平方米。1996年8月，筠连县人民政府向何兴仁核发了筠连建（96）字第16057号集体建设土地建设用地使用证。2014年9月，何兴仁申请对政兴村1组的本人房屋进行原基改建。经各级部门审核，筠连县人民政府向何兴仁核发了筠府地(2014)3177号《批准书》，批准用地面积90平方米用于改建，该(2014)3177号《批准书》符合《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》的有关规定，故请求法院驳回杨学华的诉讼请求。
被告宜宾市人民政府提供的证据：证据1、行政复议决定书，证明原告提出行政复议申请；证据2、行政复议受理通知书；证据3、行政复议答复通知书；证据2、3证明行政复议依法受理；证据4、行政复议答复书；证明筠连县人民政府在法定期限内作出答复；证据5、行政复议决定书；证明市政府已依法作出行政复议决定；证据6、送达回证；证明市政府已依法作出行政复议决定；证据7、行政复议法；证据8、行政复议法实施条例；证据7、8为证明行政复议符合法律法规的规定。
第三人何兴仁答辩称：一、何兴仁占用的不是杨学华的承包地，杨学华作为原告的主体资格不适格。筠连县政府批准第三人何兴仁建房，未新增建设用地，未占用杨学华以及其他村民的土地。故杨学华不是本案筠连县人民政府行政行为的利害关系人，无权提起行政诉讼。二、1996年8月，何兴仁已合法拥有筠连县镇舟镇政兴村小地名爬海田处的集体土地建设使用权。通过杨学莲与何兴仁签订《退婚调解协议》的约定和筠连县人民政府〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》批准，何兴仁已合法拥有该集体建设用地使用权。三、本案已超过起诉时效。原告杨学华明显混淆本案的审查范围，本案是涉及筠连县人民政府筠府地(2014)3177号《批准书》，不涉及〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》。即使对〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》不服，也过了诉讼时效了。因此请求法院驳回杨学华的诉讼请求。
第三人何兴仁提供的证据：证据1、何兴仁身份证；证据2、何兴仁户口薄；证据3、《退婚调解协议》；证明杨雪莲和何兴仁在恋爱期间，杨家允许何兴仁建房；证据4、筠集建96字第×6057号集体土地建设用地使证，证明何兴仁在政兴村爬海田取得了宅基地。
经庭审，被告筠连县人民政府对原告杨学华提供的证据发表的质证意见：对证据1、2、3、4、5、6、7、9的三性无异议；证据5与本案无关联性；证据8，第一、该证据材料的形式不具有合法性，证人应当出庭作证，且向证人收集证据应当单独进行；第二，对证据内容的真实性有异议，不是对基本事实的陈述，不应当采信。对于政兴村关于何兴仁盖章的情况说明，既不符合法律规定的形式，也不真实，不应采信；对证据10中的宣传单无合法来源，审批表、户口登记薄及派出所证明与本案不具关联性；证据11不符合相应的法定形式，也与客观事实不符。不认同原告上述证据的证明目的。
被告宜宾市人民政府对原告杨学华提供的证据发表的质证意见：对证据3、4、5无异议；证据6、7与本案没有关联性；证据8的形式和内容不合法，不具有客观性和全面性；证据9的真实性无异议；证据10的来源不具有合法性；证据11不具有相应的合法形式。
第三人何兴仁对原告杨学华提交证据发表的质证意见与筠连县人民政府相同。
原告杨学华对被告筠连县人民政府提供的证据发表的质证意见：对证据1、2的真实性无异议；证据3不具有合法性，不存在补办，是非法的，也明显与事实不符；对证据4的真实性无异议，但是不认同合法性；对证据5，该批准证书无日期和签名，行政文书记录不完整，不符合法定形式；对证据6的真实性无异议。
被告宜宾市人民政府对筠连县人民政府提供的证据发表的意见：本案筠连县政府提交的证据，在行政复议期间已经提交，并已进行审查，对三性无异议。
第三人何兴仁对被告筠连县人民政府提供的证据发表的意见：对筠连县人民政府提供的证据的三性无异议。
原告杨学华对被告宜宾市人民政府提供的证据发表的意见：对证据的真实性无异议。但市政府未经调查，与事实不符。
被告筠连县人民政府、第三人何兴仁对宜宾市人民政府提供的证据无异议。
原告杨学华对第三人何兴仁提供的证据发表的意见：对证据1、2的真实性无异议，身份证与本案无关；对证据3的真实性有异议；对证据4真实性无异议，但内容系伪造，有可能涉嫌犯罪。
被告筠连县人民政府、宜宾市人民政府对第三人何兴仁提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
对原告提交的证据1-7，因具有真实性，予以采信；证据8不符合证据的法定形式，不予采信；证据9因具有真实性，予以采信；证据10中的《筠连县农村集体土地确权登记发证宣传单》，因未说明来源，也无资料落款、出处，故不予采信；对集体土地登记审批表、户口登记表及派出所证明，具有真实性，予以采信；证据11不具有合法形式，不予采信。
对被告筠连县人民政府提交的6组证据：因具有真实性，均予以采信。
对被告宜宾市人民政府提供的8组证据：具有真实性，均予以采信。
对第三人何兴仁提交的证据：证据1-4因具有真实性，予以采信。
经审理查明，何兴仁原系筠连县沐爱镇金銮乡人，与筠连县镇舟镇政兴村1组杨学严（即杨学华之妹杨学莲）定有婚约，1987年2月23日，杨学严、杨开付（系杨学华、杨学莲之父）与何兴仁（曾用名何林、何宁）签订了《关于金銮乡何兴仁与政治乡政兴村杨学连订婚后退婚的调解协议》，该协议第四条约定：“关于杨同意其何修房子在自家的园地头，经过双方协商已修建起来的住房和地基属何方所有，关于以后的土地纠纷问题，由杨家与本生产组接洽与何家无关系、牵连。”该协议第六条明确了何家住房占用土地的四至界限。
经何兴仁申请，筠连县人民政府于1988年12月19日向其颁发了（88）筠府地（957）号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》，批准划拨宅基地住址：政治乡政治村兴隆组，宅基地小地名：爬海田，宅基地面积：132.1平方米。1996年8月，筠连县人民政府向何兴仁颁发了筠集建（96）字第×6057号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者，何林，土地类型，住宅用地，用地面积113.91平方米。2014年5月何兴仁将户籍迁入政兴村1组。2014年9月2日，何兴仁申请对现政兴村1组房屋进行原基改建。2014年11月24日，筠连县人民政府向何兴仁颁发筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》，批准用地面积90平方米用于改建。2015年1月20日，杨学华不服筠连县人民政府作出的该批准书，向宜宾市人民政府申请行政复议。宜宾市人民政府于2015年3月20日作出宜市府复决字〔2015〕8号《行政复议决定书》，维持了筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》。
筠连县人民政府1999年11月向杨学华颁发的《土地承包经营权证书》记载，以杨学华为承包方代表，承包土地用途：农业用途。承包集体土地总面积2.85亩，其中位于爬海田的土地面积为0.75亩，位于大水沟的土地面积为2.1亩。2015年4月换发的第×1001号《筠连县农村土地承包经营权证》记载的内容与上述《土地承包经营权证书》记载一致。
第×8001号《筠连县农村土地承包经营权证登记薄》记载，以何兴仁为承包方代表在筠连县沐爱镇金溪村3社有承包地2.70亩。何兴仁在该社及筠连县其他地方没有农村房屋宅基地。
本院认为，原告杨学华没有证据证明，其有权利对1987年2月23日，杨学严、杨开付与何兴仁签订的《关于金銮乡何兴仁与政治乡政兴村杨学莲订婚后退婚的调解协议》提出无效的资格，更何况该协议已经履行至今29年。1988年筠连县人民政府依何兴仁的申请及相关部门的审核同意,向其颁发了〔88〕筠府第〔957〕号《农村村（居）民申请划拨宅基地批准书》，此时何兴仁已取得该房屋132.1平方米的宅基地使用权，土地性质已从村民承包土地变更为村民宅基地。1996年8月，筠连县人民政府根据相关部门的报批，向何兴仁颁发了筠集建（96）字第×6057号《集体土地建设用地使用证》。何兴仁的房屋占地性质为集体建设用地，与杨学华1999年11月签订的《土地承包合同》上证明的承包地及2015年《农村土地承包经营权》上载明的承包地，是不同用地性质的农村土地。
2014年5月，何兴仁将户籍迁入政兴村1组，并申请对其已修建该住房进行原基改建。经有关部门审核，何兴仁在筠连县境内仅有该处宅基地，何兴仁使用原宅基地改建住房，未改变农村建设用地性质，未新增建设用地，被告筠连县人民政府遂作出筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》，该批准书符合《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》的有关规定。筠府地(2014)3177号批准书事实清楚、程序合法。宜宾市人民政府收到杨学华的复议申请后，要求筠连县人民政府在法定期限内提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，经审查后认为筠连县人民政府作出的筠府(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》，没有违反《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第五十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米；3人以上的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。其中，民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加，具体标准由民族自治州或自治县人民政府制定。”关于农村居民一人只能享受30平方米宅基地的规定，遂在法定期限内作出维持该行为的《行政复议决定书》，并向申请人杨学华送达。该行政复议决定事实清楚、程序合法。综上所述，杨学华请求判决撤销筠连县人民政府作出的筠府地(2014)3177号《筠连县人民政府农村村民划拨宅基地批准书》；撤销宜宾市人民政府作出的宜市府复字（2015）8号行政复议决定书的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨学华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨学华承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 窦 音
审 判 员 唐福均
人民陪审员 袁 林
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 张思波