广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终183号
上诉人（原审原告）：杨国军，男，汉族，1965年8月9日出生，住址：广东省梅州市梅江区梅县。
委托代理人：陈潮辉，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅江区人民政府，地址：梅州市梅江区仲元东路51号大院。
法定代表人：肖卫华，区长。
委托代理人：温永红，梅州市梅江区法制局工作人员。
委托代理人：吴利利，梅州市梅江区芹洋半岛品牌战略发展区开发建设领导小组办公室工作人员。
上诉人杨国军因诉被上诉人梅州市梅江区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服广东省梅州市中级人民法院(2015)梅中法行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年1月14日，梅江区人民政府发布梅区府〔2013〕5号《关于房屋征收决定的公告》，原告杨国军的房屋位于此次房屋征收范围内，该房屋四至：东至空地，南至村道，西至杨国金房屋，北至杨德胜房屋。该房屋所占的土地使用权登记于原告杨国军的哥哥杨国金梅州市国用（1989）字第024680号《国有土地使用权证》上。被告征收部门将原告的房屋编号为H2019-2。
在征收过程中，因原告杨国军拒对《房地产现场勘查表》签名确认，被告遂对原告的房屋进行公证测量，丈量结果以“杨国均”的名义于2015年4月17日在《梅州日报》进行公示。公示期间，原告未对产权、丈量数据等提出异议，但提出其名字杨国均的“均”应为“军”，被告据此于2015年5月5日在《梅州日报》作了更正声明，更正公示期满后，被告征收部门委托了经遴选处产生的评估机构对原告的房屋进行了评估，评估公司于2015年5月13日出具了粤国众联评字〔2015〕第1114号《房地产估价报告》。被告于2015年5月15日将该估价报告书送达给了原告，并以书面《通知》的形式告知原告对评估结果有异议，应当自收到估价报告书之日起10日内书面向房地产价格评估机构申请复核评估。2015年5月25日，原告以征收项目有遗漏和价格严重偏低为由向评估机构提出复核评估申请。评估机构接到原告申请后，于2015年6月25日出具了粤国众联评字〔2015〕第M-1123号《房地产估价报告》和《房地产估价报告复核答复书》。被告分别于2015年6月29日和2015日7月23日将该估价报告和答复书送达给原告，同时以书面《通知》的形式告知其如对复核评估结果有异议，可在收到复核结果之日起10日内向梅州市房屋评估专家委员会申请鉴定，原告未在规定时间内申请专家委员会鉴定。此后，被告与原告在房屋征收补偿方案确定的签约期限内协商无果，遂于2015年9月7日作出前述梅区府征补〔2015〕第19号《房屋征收补偿决定书》，原告不服该《决定书》，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案是对梅江区人民政府作出的梅区府征补〔2015〕第19号《房屋征收补偿决定书》的合法性进行审查。被告梅江区人民政府对包括涉案房屋在内的被征收房屋依法发布公告，在原告杨国军拒对《房地产现场勘查表》签名确认的情况下，被告对被征收房屋进行了公证丈量登记，将丈量结果《梅州日报》进行公示，并根据原告对产权人名字的异议，进行了更正声明，估价公司依据《国有土地上房屋征收评估办法》等有关规定进行评定估算并出具了评估报告，被告梅江区人民政府将评估报告送达原告，告知了应当自收到评估报告书之日起10日内书面向房地产价格评估机构申请复核评估。原告对评估报告提出异议后，被告将评估机构作出的估价报告和答复书送达给原告，同时以书面《通知》的形式告知其如对复核评估结果有异议，可在收到复核结果之日起10日内向梅州市房屋评估专家委员会申请鉴定，原告未在规定时间内申请专家委员会鉴定，在征收补偿方案确定的签约期限内未能签订房屋征收补偿安置协议情况下，被告梅江区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第二十条、第二十一条和第二十六条的规定，对原告杨国军位于国有土地上的房屋作出梅区府征补〔2015〕第19号《房屋征收补偿决定书》适用法律正确，相关程序符合法律规定。
关于征收原告房屋是否符合公共利益的问题。地方人民政府因城市建设需要作出的征收房屋行为，符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，有利于促进当地国民经济和社会发展的，应当认定符合社会公共利益目的。被告梅江区人民政府为提升城市品位，改善芹洋片人居环境，增强发展后劲，加快文化旅游特色区建设，建设芹洋半岛战略发展区的需要，对包括原告房屋在内的房屋实施征收，符合社会公共利益的需要。
关于原告提出的涉案房屋建于国有土地上，被告征收涉案房屋理由不成立的问题。经查，被告在梅区府征补〔2015〕第19号《房屋征收补偿决定书》是“根据”而不是“参照”《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对涉案房屋进行征收补偿，其征收的依据就是原告房屋所占的土地是国有土地。虽然被告第一次庭审时认为原告房屋所占土地是集体土地且未经征收，可以参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征收，但被告经调查了解且经原告当庭确认，原告房屋所占土地为国有土地。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。因此，原告认为被告对房屋所占土地定性不正确，所以征收房屋违法的主张，不应采纳。
关于评估价格的问题。原告认为被告评估时把涉案房屋所占土地视为集体土地使用权的定性不准确，而涉案房屋所占的国有土地使用权的使用年限是永久性的，其价值远远高于土地使用权的使用年限分别为40年、50年、70年的土地。本案中，评估机构的评估依据《国有土地上房屋征收评估办法》等有关规定，对涉案房屋先后进行了两次估价，被告亦先后将两次的估计报告送达给原告，同时告知其救济途径，原告未在法定期限内对复核报告提出异议，应视为认同估价结果。
关于原告当庭提出的被告作出《房屋征收补偿决定书》前，没有依法组织听证，没有听取被征收人意见，没有进行社会稳定风险评估的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条、第十二条的规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。上述规定指的是在作出房屋征收决定前，对征收补偿方案应征求意见和听证，进行社会稳定风险评估。原告认为在作出《房屋征收补偿决定书》前，应当征求意见和组织听证，进行社会稳定风险评估，没有法律依据。
关于被告是否应当赔偿原告经济损失的问题。被告依法作出《房屋征收补偿决定书》，程序合法，且原告房屋尚未拆除，被告不存在侵害原告财产权的情形，原告以“涉案房屋的国有土地土地使用权具有永久性，并且涉案房屋位于主干道与村道交界处，交通方便，价值不菲，其附近几公里的别墅区客天下联排别墅每平方米大约12000元，而其土地使用权仅有70年”为由主张损失，缺乏事实依据。
综上，原告杨国军诉请撤销梅江区人民政府作出的梅区府征补〔2015〕第19号《房屋征收补偿决定书》，无事实和法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨国军的诉讼请求。
上诉人杨国军不服原审判决，向本院上诉称：一、本案一审判决迫于地方压力，以审委会名义推卸错判的责任。本案被上诉人在答辩状中指出涉案征收行为是基于梅州市委市政府的安排，且第一次开庭时法庭便让上诉人签名确认，可见合议庭法官为了自保而以审委会的名义推卸责任。二、本案的基础事实是上诉人的房屋修建在国有土地上，基于被上诉人在第一次开庭后举证证明涉案房屋占用土地为国有土地，上诉人补充了被上诉人征收房屋的理由不能成立，征收程序严重违法，对涉案房屋所占土地定性不明确，违法征收应当赔偿等诉讼理由。三、一审错误判决的事实和理由。在一审程序中被上诉人自认其作出的《房屋征收补偿标准方案》没有向法庭提交，应当视为涉案征收行为没有依据，涉案征收行为也没有依法公告，严重违反法定程序，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。被上诉人没有依据上述条例第九条、第十条、第十二条中关于房屋征收的程序规定出台《房屋征收补偿标准方案》方案本身具有违法性。基于被上诉人作出的《房屋征收补偿的标准方案》之前没有履行征求公众意见，进行社会稳定风险评估，也没有依法召开听证会等程序，一审判决认为《房屋征收补偿书》作出是否合法不影响本案《房屋征收补偿决定书》没有法律依据。另外，《开发建设项目社会稳定风险评估报告》载明出于公共利益征收时适用了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五款的规定，被上诉人辩称适用第六款的规定，但对于公共利益的条例是列举而非概括式的，一审判决没有依据条例指引作出界定，被上诉人征收涉案房屋的理由不能成立。被上诉人辩称其征收理由与其《开发建设项目社会稳定风险评估报告》记载的公共利益不一致。而且被上诉人无法举证证明其征收的法律依据究竟是什么。一审判决以概括的概念解释公共利益，涉案征收的理由显然不能成立。被上诉人对涉案房屋占用土地的定性不明确，导致其作出的补偿决定违法。一审开庭时被上诉人确认涉案房屋建在集体土地上，评估报告注明未办理相关手续，二涉案房屋所在《国有土地使用证》对于使用年限是没有时间限制的。被上诉人在评估时把涉案土地视为集体土地的定性不准确。被上诉人对涉案房屋的拆迁严重影响上诉人的合法权益，依法应当赔偿上诉人的损失。根据相关法律规定，涉案房屋位于主干道和村道交界处，交通方便，价值不菲，被上诉人的拆迁给上诉人造成了约741.3万元的损失，具体损失可由法院委托评估上诉人的损失。涉案房屋所占用的国有土地使用权是上诉人的合法财产，依法应当赔偿。四、涉案房屋门前空地63.2241平方米国有土地没有依法补偿。依据市场价格该地块价值不低于20万元，但被上诉人仅补偿了上诉人5340元显失公平。五、涉案房屋未按照重置价格进行补偿，违反最高人民法院发布的拆迁典型案例的判决精神。六。涉案征收行为补偿方案没有依法召开听证会，与（2014）粤高法行终字第189号判决判决理由的反向推理相左，严重违反法定程序。综上所述，上诉请求：一、撤销原判；二、被上诉人违法征收应当赔偿上诉人经济损失741.3万元（具体损失以法院评估为准）；三、案件受理费、评估费由被上诉人承担。
被上诉人梅州市梅江区人民政府答辩称：一、一审判决支持涉案《房屋征收补偿决定》完全因为被上诉人作出的补偿决定合法。二、被上诉人对上诉人房屋所在区域的房屋进行征收程序合法，被上诉人征收涉案房屋完全出于公共利益的需要，符合当地社会发展规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条的规定。其次，涉案征收行为依法依规。被上诉人作出涉案征收行为，事先拟定了征收补偿方案，听取了被征收人的意见，并组织了听证程序，进行了社会风险评估，并提交了相关证据材料，只有社会风向评估报告是补交的。并且一审中经征求上诉人意见，上诉人也表示不需要组织质证，由法院送达对方发表意见即可。上诉人认为涉案征收行为未履行相关法定程序没有法律依据。三、被上诉人对涉案房屋定性准确，房地产评估客观公正。涉案评估报告虽然注明未办理相关手续，但按照国有土地上的房屋进行了评估。对上诉人的房屋是以合法建设进行评估的，评估价格以及救济途径也告知了上诉人，上诉人收到复核报告后并未提出专家鉴定，说明对评估价格认可。四、被上诉人对涉案房屋是合法征收，并作出合理补偿，依法不应承担侵权赔偿责任。五、涉案土地的门前没有63.2241平方米空地，只有35.1302平方米，土地补偿款已经计算至补偿决定书中。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院另查明，根据广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具的粤国众联评字〔2015〕第M-1123号《房地产估价报告》中“估价对象实物状况”记载，对上诉人地上附着物确权结果中有名称为“水泥地板”，面积为63.2241平方米，评估单价为90元/平方米，评估价值5690元。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿……。”第十九条第一、二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中被上诉人基于芹洋片开发建设，环境改善，建设文化旅游的需要，决定对涉案国有土地上的房屋实施行政征收并予以补偿。因上诉人房屋位于征收范围内，被上诉人对上诉人的房屋进行了现场勘查，但上诉人拒绝对该勘查结果签名确认。被上诉人对其勘查丈量结果在报纸上进行了公示，并根据上诉人对公示内容中其姓名有误的异议进行了更正。后被上诉人依据上述规定，选定评估机构对上诉人房屋进行了评估，并将评估报告送达给上诉人，上诉人因对评估报告有异议提出复核评估申请，评估机构经过对评估报告进行复核后出具了复核答复并送达给上诉人，同时告知其异议救济途径，但上诉人并未在规定时间内申请专家鉴定委员会对复核报告进行鉴定。被上诉人经和上诉人协商补偿未果，遂依法作出涉案征收补偿决定书。被上诉人作出涉案征收补偿决定事实理由充分，适用法律正确，符合法定程序，上诉人以涉案征收补偿决定不符合征收的公共利益标准，补偿决定违法为由诉讼请求确认该决定违法的理由不能成立，原审法院判决予以驳回并无不当，本院予以维持。至于上诉人主张被上诉人作出涉案征收行为对其房屋占地定性不准确的问题，本案中被上诉人作出涉案补偿决定的形式即为针对国有土地上房屋征收作出补偿，在评估报告中亦确认涉案评估依据国有土地上的房屋进行评估，上诉人主张因被上诉人对涉案土地性质定性不明确影响其补偿决定合法性的理由缺乏事实依据，本院不予采纳。
关于上诉人认为征收补偿方案未进行听证以及未提交风险评估报告的问题。依据上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收部门应当在依法拟定征收补偿方案前组织听证会听取意见，在作出征收决定前进行风险评估报告。本案中上诉人诉讼请求审查的行政行为是被上诉人针对上诉人房屋作出的涉案《房屋征收补偿决定书》，其在本案的诉讼理由中主张应当进行听证及提交风险评估报告缺乏法律依据，本院不予采纳。
关于上诉人主张被上诉人对其63.2241平方米的空地未补偿的问题。本案中根据涉案评估报告显示，上诉人房屋地上附着物补偿项目中有63.3341平方米水泥地板，被上诉人亦依法进行了补偿，上诉人在本案中主张存在63.2241平方米空地未予补偿，但未能提交证据证明其主张，且被上诉人在作出涉案补偿决定过程中，对上诉人的房屋进行了勘查丈量，就勘查结果听取了上诉人的异议，并对勘查结果的公示内容进行了更正，上诉人该项请求缺乏证据支持，本院不予支持。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人杨国军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 方丽达
代理审判员 付庆海
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 刘 丹