辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽12行终47号
上诉人（原审原告）昌图声旺房地产开发有限公司，住所地昌图县老四平工业园区。
法定代表人李东生，该公司总经理。
委托代理人赵冠军，该公司办公室主任。
委托代理人李英，辽宁楚河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌图县房屋征收管理局，住所地昌图县昌图镇。
法定代表人张春青，系该局局长。
原审第三人纪凤先，男，汉族。
上诉人昌图声旺房地产开发有限公司因昌图县房屋征收管理局行政协议一案，不服银州区人民法院(2017)辽1202行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。
原裁定认定，原告昌图声旺房地产开发有限公司诉称，2012年10月18日第三人高玉华与被告昌图县房屋征收管理局签订了《房屋征收（产权调换）安置补偿协议》。《协议》约定“（二）乙方（第三人）同意回迁安置到声望名居小区文化大街东门南侧（北往南）第2户（一、二楼）、北侧挨售楼处，建筑面积250.00平方米。”2017年5月31日，原告在昌图县不动产登记中心查阅了纪凤先名下的《房屋所有权证》原始档案，发现此证设计用途一栏填写的“服务业”字样明显是将原住宅用途伪造篡改为营业用途，其原始档案明确记载是空白，而伪造篡改房屋设计用途为服务业。原告认为，第三人名下原始房权登记档案明确记载是住宅，而伪造篡改房屋设计用途为营业，没有任何合法有效的审批变更登记手续及批准文件，属违法变更。第三人利用住宅签订回迁商业用途房屋，欺骗政府征收部门，以欺诈的手段订立的产权调换安置补偿协议，严重地侵害了国家及原告的利益，给原告造成了特别巨大的经济损失，违反了法律行政法规的强制性规定，可认定是违法无效的合同，应予依法撤销，综上，请求法院依法判决确认被告与纪凤先签订的《房屋征收（产权调换）安置补偿协议》无效，由被告承担一切诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中原告要求审查的客体是被告与第三人签订的行政合同，原告不是行政合同的当事人，根据合同相对性原则的规定，原告无权要求法院审查该合同的效力。另虽然原告是第三人被拆迁区域的开发商，但根据征地拆迁的相关法律规定，政府组织征地拆迁，原告只与政府的招商行为有利害关系，而与被告与第三人的拆迁补偿协议没有法律上的利害关系，故原告的诉讼主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，全额退还给原告。
上诉人昌图声旺房地产开发有限公司上诉称：一、上诉人2010年10月18日以毛地挂牌交易的方式取得了包括第三人房屋在内地块（2010--
77号宗地）33517平方米土地使用权，自行实施拆迁。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，上诉人的拆迁工作终止，该地块转由昌图县人民政府实施征收。昌图县人民政府要求上诉人继续履行承担被征收人拆迁补偿、回迁、安置责任，履行《协议》约定的行政义务。2012年10月18日，被上诉人与第三人纪凤先签订了《房屋征收（产权调换）安置补偿协议》。《协议》约定“（二）乙方（第三人）同意回迁安置到声望名居小区文化大街东门南侧（北往南）第2户（一、二楼）、北侧挨售楼处，建筑面积250.00平方米”。《协议》约定回迁到上诉人开发的声旺名居商品房，这是不争的事实，上诉人是承担回迁安置行政责任义务的主体，进而确定了上诉人是履行《协议》适格的利害关系人的法律地位，原审法院没有根据合法有效的证据认定上诉人是合法的利害关系人，应予纠正。二、上诉人查阅了纪凤先被征收《房屋所有权证》原始档案，发现此证设计用途一栏填写为“住宅”，第三人在没有任何合法有效的审批变更登记手续及批准文件的情况下，将房屋设计用途违法变更为“服务业”。被上诉人滥用职权，按照“服务业”用途补偿第三人商业用房面积达250.00平方米。而依据《2010
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77号宗地区域房屋征收补偿方案》住宅按1:1的比例补偿，第三人应得房屋住宅面积195.35平方米。被上诉人将第三人住宅按照商业用途予以补偿，使上诉人多支付补偿费用1179530元。被上诉人的行政行为严重侵害了上诉人的财产权益，上诉人是征收补偿协议涉及的利害关系人，有权要求审查行政合同的效力，依据《行政诉讼法》第25条的规定，上诉人有权提起行政诉讼，原审裁定驳回起诉错误。综上，请求二审法院撤销银州区人民法院作出的（2017）辽1202行初78号行政裁定，指令一审法院开庭审理上诉人的起诉。
经审理查明，2010年10月20日，上诉人昌图声旺房地产开发有限公司与昌图县土地储备中心签订了挂牌交易成交确认书，上诉人通过挂牌交易竞得文化大街西侧、北环路南侧地块（2010
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77号宗地），根据该地块国有土地使用权挂牌交易须知的规定，摘牌者需承担此处原有的17户（约2500平方米）的回迁安置任务，回迁价格为原拆迁房屋的评估价。2011年2月14日，上诉人与昌图县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年4月20日，昌图县人民政府作出昌政房征（2011）第1号《七十七号地区域房屋征收决定》及《2010
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77号宗地区域房屋征收补偿方案》。2012年10月18日，被上诉人与第三人纪凤先签订了《房屋征收（产权调换）安置补偿协议》，约定“（二）乙方（第三人）同意回迁安置到声望名居小区文化大街东门南侧（北往南）第2户（一、二楼）、北侧挨售楼处，建筑面积250.00平方米”。2017年5月31日，上诉人昌图声旺房地产开发有限公司向银州区人民法院提起本案行政诉讼。本院认定的其他与起诉条件有关的事实与一审裁定认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。依据2011年1月21日施行的国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的相关规定，征收补偿责任主体为市、县级人民政府，其确定的房屋征收部门为具体组织实施者，被征收人为房屋所有权人，而在《条例》实施之前承担补偿安置责任的“拆迁人”退出了历史舞台。本案中，昌图县人民政府补偿方案中明确规定，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，县人民政府提供改建地段或就近地段的房屋。原审第三人与房屋征收部门经协商达成房屋（产权调换）安置补偿协议，协议约定回迁的“声望名居小区文化大街6号楼下商网一、二楼整体”即为政府提供给被征收人的回迁房屋，其生效后对协议双方当事人具有法律效力。在协议履行过程中，若房屋征收部门发现被征收房屋性质有误、安置回迁面积不当，其可单方面变更、解除协议，被征收人对此可依法提起诉讼，其他主体无权对协议所涉事项提出异议。但不可否认，本案上诉人挂牌竞得土地的行为发生在《条例》实施之前，当时为毛地摘牌，其主张承担原有居民的安置补偿工作，若上诉人认为被上诉人昌图县房屋征收管理局的工作人员滥用职权、违规给被征收人回迁房屋损害其合法权益，其可依据《条例》第三十条的相关规定请求政府处理，造成损失可主张赔偿责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。若上诉人与政府、相关部门就被征收区域安置补偿工作有明确约定，且有证据证明其被要求超范围履行安置补偿任务，其可另行提起诉讼。但上诉人昌图声旺房地产开发有限公司与被诉安置补偿协议无利害关系，其无权提起本案行政诉讼，原审裁定驳回起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 女 杰
审 判 员 赵 继 楠
审 判 员 刘 鑫
二〇一八年二月五日
法官助理 陈超书记员王浩