河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终1387号
上诉人（原审被告）南阳市卧龙区人民政府，住所地河南省南阳市七一路161号。
法定代表人邓俊锋，系该区人民政府区长。
委托代理人张耀存，河南昊宏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村村民委员会。
法定代表人张纪灵，系该村村民委员会主任。
委托代理人李华果，河南宛英律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村王庄村民小组。
诉讼代表人王保民，系该村民小组组长。
委托代理人边喜峰，河南怡和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村杨湾北村民小组。
诉讼代表人张继学，系该村民小组组长。
委托代理人张勇，河南船旗律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村杨湾南村民小组。
诉讼代表人高聚有，系该村民小组组长。
委托代理人张勇，河南船旗律师事务所律师。
原审被告南阳市人民政府，住所地南阳市中州路291号。
法定代表人霍好胜，系该市人民政府市长。
委托代理人张德雨、刘小闯，系该市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处。
法定代表人李春浩，系该办事处主任。
委托代理人王青升，系该办事处工作人员。
委托代理人张耀存，河南昊宏律师事务所律师。
原审第三人南阳市卧龙区龙王沟水库管理所。
法定代表人张运成，系该管理所所长。
委托代理人李国文，河南华都律师事务所律师。
上诉人南阳市卧龙区人民政府（以下简称卧龙区政府）因与被上诉人南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村村民委员会（以下简称陡沟村委会）、南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村王庄村民小组（以下简称王庄村民组）、南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村杨湾北村民小组（以下简称杨湾北组）、南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处陡沟村杨湾南村民小组（以下简称杨湾南组）、原审被告南阳市人民政府（以下简称南阳市政府）、原审第三人南阳市卧龙区龙王沟风景区办事处（以下简称龙王沟办事处）、南阳市卧龙区龙王沟水库管理所（以下简称水库管理所）为土地行政处理一案，不服南阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2017）豫13行初49号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卧龙区政府暨原审第三人龙王沟办事处的共同委托代理人张耀存、被上诉人陡沟村委会的委托代理人李华果、被上诉人王庄村民组的委托代理人边喜峰、被上诉人杨湾北组与杨湾南组的共同委托代理人张勇、原审被告南阳市政府的委托代理人刘小闯、原审第三人龙王沟办事处的委托代理人王青升、原审第三人水库管理所的委托代理人李国文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人陡沟村委会的原审诉讼请求：请求依法确认卧龙区政府作出的宛龙政土处(2016)第3号《土地权属争议处理决定书》和南阳市政府作出的宛政复决(2016)58号《行政复议决定书》违法并予以撤销，将本案争议的218.08亩土地范围内的188.991亩土地的所有权和使用权确定给陡沟村集体所有。
被上诉人王庄村民组的原审诉讼请求：请求依法撤销卧龙区政府作出的宛龙政土处(2016)第3号《土地权属争议处理决定书》和南阳市政府作出的宛政复决(2016)58号《行政复议决定书》，将本案争议的土地所有权和使用权确定给王庄村民组所有和使用。
被上诉人杨湾北组、杨湾南组的原审诉讼请求：请求依法撤销卧龙区政府作出的宛龙政土处(2016)第3号《土地权属争议处理决定书》和南阳市政府作出的宛政复决(2016)58号《行政复议决定书》，将本案争议的188.991亩土地所有权和使用权确定给杨湾北组、杨湾南组共同所有，或责令卧龙区政府重新作出确权决定。
原审法院经审理查明：2015年10月6日至10月20日，陡沟村委会、王庄村民组、杨湾北组、杨湾南组、水库管理所分别向卧龙区政府提出土地确权申请。由于各方纠纷历时较久、争议大，矛盾复杂，多次发生群体性械斗事件，卧龙区政府成立专门工作机构进行处理。卧龙区政府经过广泛调查、现场测绘、查阅有关档案资料、召开听证会，于2016年9月5日作出宛龙政土处〔2016〕第3号土地权属争议处理决定。该处理决定认定如下事实：（一）本案争议土地位于龙王沟风景区陡沟村林场西大坡。四至为：东至崔庄林场，西至陡沟村林场现存林地，南至崔沟组地界，北至龙王沟水库，总面积为218.08亩，其中陡沟村委会与杨湾南北组争议的土地区位、面积相同，均为188.991亩；王庄村民组与陡沟村委会、杨湾南北组争议的土地位于本案争议土地范围内的J53-J78-J31测绘图标定点以北，面积为162.051亩；水库管理所与陡沟村委会、王庄村民组、杨湾南北组争议的土地位于164.4米迁赔高程线以内，面积为29.089亩。本案争议各方对10.354亩属崔沟所有均无异议。（二）龙王沟水库始建于1958年，1959年基本建成，国家根据龙王沟水库的建设规模、容量把迁赔高程线确定为164.4米，并逐步对迁赔高程线以内的村民实施迁移安置和补偿。（三）本案争议的土地是建龙王沟水库时，按照国家确定的迁赔高程线，对淹没区内原崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后所遗留土地的一部分。(四)本案争议当事人杨湾南北组和王庄村民组对其所主张的土地所有权均称“四固定时已固定给本单位所有，但都没有“四固定”时各级政府将其所主张的土地确定给本单位所有的土地登记清册、文件资料等不变书证。(五)杨湾南北组曾在原崔庄、王庄、崔沟迁移安置后留下的土地上开过荒、种过农作物。1963年陡沟大队把杨湾所开荒地收回作为国队合作林场用地的一部分；1987年陡沟林场将部分成材林和枯树砍伐后，杨湾南北组将本案争议范围内的土地强行耕种至今。(六)陡沟村委会是在原崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后留下的土地和部分荒地上建立起来的国队合作林场，一直经营管理至1987年无争议。该处理决定对争议的218.08亩（不含崔沟村民小组耕种的10.354亩）土地的所有权、使用权作出如下处理决定：1、将本案争议范围内的218.08亩土地中的188.991亩确定为国家所有，由龙王沟办事处管理使用。2、将本案争议范围内的218.08亩土地中位于164.4米迁赔高程线以内的29.089亩土地确定为国家所有，由水库管理所管理使用。3、陡沟村委会、王庄村民组、杨湾南组、杨湾北组的申请不予支持。4、本决定生效前，争议各方应维持现状，任何一方不得破坏该土地上的附着物。5、本决定生效后30日内，杨湾南北组应无条件地把本案争议范围内的188.991亩土地交龙王沟办事处管理使用。陡沟村委会、王庄村民组、杨湾北组、杨湾南组均不服上述宛龙政土处〔2016〕第3号土地权属争议处理决定，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为：（一）各方当事人对位于164.4米迁赔高程线以内的29.089亩土地确定为国家所有，由水库管理所管理使用无争议，且水库管理所持有国有土地使用证，原审法院予以确认。（二）杨湾南北组曾在原崔庄、王庄、崔沟迁移安置后留下的土地上开过荒、种过农作物。1963年陡沟大队把杨湾所开荒地收回作为国队合作林场用地的一部分；1987年陡沟林场将部分成材林和枯树砍伐后，杨湾南北组将本案争议范围内的土地强行耕种至今。卧龙区政府将争议范围内的218.08亩土地中的188.991亩确定为国家所有，由龙王沟办事处管理使用，缺乏法律依据。（三）处理决定要求在纠纷解决前，争议每方应维持现状，任何一方不得破坏该土地上的附着物，符合法律规定。（四）南阳市政府作出的宛政复决〔2016〕58号行政复议决定虽然程序合法，但对争议实体审查不够，维持卧龙区政府作出的宛龙政土处〔2016〕第3号土地权属争议处理决定不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条，参照《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十二条、第二十三条，《确定土地使用权和使用权的若干规定》第十二条、第十三条、第二十条、第二十一条之规定，判决：一、撤销南阳市政府于2017年1月8日作出的宛政复决〔2016〕58号行政复议决定；二、撤销卧龙区政府于2016年9月5日作出的宛龙政土处〔2016〕第3号土地权属争议处理决定主文第1、3、5项；三、卧龙区政府于本判决生效后依照《土地权属争议调查处理办法》之规定，对本案争议土地的权属问题重新作出处理决定；四、驳回陡沟村委会、王庄村民组、杨湾北组、杨湾南组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由卧龙区政府负担。
上诉人卧龙区政府不服原审判决，提起上诉称：本案中争议土地系1958年建龙王沟水库时，国家对淹没区内的原崔庄、王庄、崔沟三个自然村整体迁移安置补偿后所遗留土地的一部分，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第六项以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条、第十八条的规定，从尊重历史、面对现实、有利于化解矛盾、解决问题的客观实际出发，且四被上诉人虽然都主张该争议土地的所有权，但均没有证据能够证明其主张成立的情况下，将争议的土地确定为国家所有，由争议各方的共同上级主管单位管理使用，不能说缺乏法律依据，且这种处理方式也有成功案例，得到专家学者的充分肯定，也符合最高人民法院行政庭（1997）行他字第17号复函的精神，请求二审法院撤销原判，维持卧龙区政府的处理决定。
被上诉人陡沟村委会答辩称：本案争议土地中的188.991亩系1958年建龙王沟水库时，原陡沟大队下属的崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后所留土地的一部分，1960年水库建成后该土地并未被国家征收，杨湾南北组和王庄部分回迁村民继续耕种至1963年，该事实已被卧龙区政府确认。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条，移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征收的，其所有权不变。因此，争议的土地没有经过国家征收，且仍由原集体组织继续使用，其所有权不变，仍归集体所有。1963年陡沟大队创办国队林场，一直经营包括争议土地在内的林场用地长达24年，任何一方无争议，1987年杨湾南北组强行耕种，非法行为不产生权利，争议林地仍应归陡沟村委会所有。1988年南阳县人民政府土地办公室02号土地裁定认定争议土地原归王庄、崔庄和崔沟所有，但同时认定陡沟大队林场占用长达25年之久，应继续维持现状。故争议土地应归陡沟村集体所有，请二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人王庄村民组答辩称：（一）王庄村民组有充分的证据证明争议土地归王庄村民组所有。争议土地是王庄村民组的土改土地，1959年建设水库时，成立的王庄生产队继续耕种原王庄村的土地，四固定时又固定给王庄生产队。1963年陡沟大队动员王庄生产队兴办大队林场。1987年以后，约2000亩的林场被原兑地生产队要回，下余500亩土地被杨湾南北组强行耕种，陡沟大队被迫起诉。1988年南阳县人民政府土地部门作出的8802号土地裁决书，确认争议土地归王庄村民组所有。2014年卧龙区政府联合调查组认定陡沟林场土地归王庄村民组。1988年6月陡沟村委会的应诉书、原公社书记张庆玉及陡沟大队支书、大队长、会计均证实林场是在王庄村南岗土地上成立的。龙王沟办事处土地档案资料记载，王庄村人均粮补土地为0.25亩而其他村组人均土地为1亩以上（杨湾为0.5亩），根据以上事实，争议土地应归王庄村民组所有。（二）卧龙区政府将争议土地收归国有，没有法律依据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条，以及（2005）国土资函58号《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》规定，“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。本案中，王庄生产队没有移民，原集体仍使用南岗土地，所有权依法不变，卧龙区政府确定为国家所有，没有法律依据。请求二审法院依法判决维持原判，驳回卧龙区政府的上诉请求。
被上诉人杨湾南组、杨湾北组答辩称：（一）本案争议土地的所有权和使用权应归杨湾南北两组。1958年修建龙王沟水库时淹没杨湾组主耕地，自然村整体后靠，1960年袁沟公社将本案争议土地交杨湾组开荒耕种，以解决民生问题。1962年杨湾组分成南北两组，四固定再次确定给杨湾两组，后来国家核定农业税常年耕地亩数及产量化名册时仍沿用四固定确定的数据至今，该事实足以证明杨湾南北两组对已经耕种半个世纪的188.991亩耕地拥有无可争辩的所有权。（二）被诉的处理决定认定事实、适用法律及裁决结果均明显错误，且社会效果极差，原审法院予以撤销正确。（三）卧龙区政府的裁决程序严重违法。卧龙区政府作为争议的居中裁决人，将争议土地确权给协助区政府处理涉案土地权属的龙王沟办事处，且龙王沟办事处根本没有对土地权属提出过任何申请，程序严重违法。（四）卧龙区政府的上诉理由没有法律依据，二审应驳回上诉请求。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第六项规定，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，属于全民所有即国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条规定，国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征收的，其所有权不变。本案中，各方争议土地中的188.991亩系1958年建龙王沟水库时，原陡沟大队下属的崔庄、王庄、崔沟三个自然村迁移安置后所留土地的一部分属实，但是，卧龙区政府在作出被诉处理决定时，没有注意到上述法条中“不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地”条件限制以及“但书”的规定，没有查清国家是否进行了征收，或原集体是否仍继续使用原集体所有的土地，就认定争议土地属国家所有，由龙王沟办事处管理使用，属主要证据不足，适用法规错误，原审判决对被诉的处理决定中涉及该188.991亩部分予以撤销，并责令卧龙区政府重新作出行政行为，适用法律正确，处理适当。至于被诉的处理决定中，对于“位于164.4米迁赔高程线以内的29.089亩土地，确定为国家所有，由龙王沟水库管理所管理使用”的处理，各方当事人均无争议，原审法院予以确认，本院予以支持。
综上所述，卧龙区政府的上诉请求没有事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。根据时《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由南阳市卧龙区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 高 光
审判员 李平均
审判员 荆向丽
二〇一八年八月十八日
书记员 刘 猛