甘肃省高级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘行终314号
上诉人（原审被告）兰州市西固区城市管理行政执法局，住所地：兰州市西固区公园路129号长业大厦21楼。
法定代表人王祖元，该局局长。
委托代理人唐建红、王新苗，甘肃雷诺律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王秀琴，女，汉族，1954年5月6日出生。公民身份号码：×××。
被上诉人（原审原告）王琳瑶（系王秀琴之女），女，汉族，1981年1月28日出生，公民身份号码：×××。
委托代理人孟文静、李文谦，北京来硕律师事务所律师。
原审被告兰州市西固区四季青街道办事处，住所地：兰州市西固区西固巷***号。
法定代表人达宇博，该街道办事处主任。
委托代理人唐忠平，该街道办事处副主任。
委托代理人袁卫东，兰州市西固区四季青法律服务所法律工作者。
原审被告西固区城市管理行政执法局（以下简称西固区执法局）因原审原告王秀琴诉原审被告西固区人民政府（以下简称西固区政府）、西固区四季青街道办事处（以下简称四季青街道办）及其房屋行政强制拆迁一案，不服武威市中级人民法院（2017）甘06行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月13日公开开庭审理了本案，上诉人西固区执法局的出庭负责人王建军及委托代理人唐建红、王新苗，被上诉人王秀琴、王琳瑶及其委托代理人李文谦，原审被告西固区政府的委托代理人瞿静薇、李亚荣，四季青街道办的委托代理人唐忠平参加了庭审，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2006年9月14日，原告王琳瑶与孙先忠签订《房屋及土地转让合同》，约定将西固区悦兴度假村所涉房屋及集体土地（西4号）2.3亩转让给王琳瑶。之后，原告王秀琴根据兰州市西固区民政局作出的西民发[2008]4号《西固区民政局关于同意筹办颐寿苑老年公寓的通知》，作为老年公寓筹备处负责人，开始在上述地块进行老年公寓的筹备工作。2015年9月29日，被告西固区政府作出《兰州市西固区人民政府关于南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地上搬迁公告》，并委托被告四季青街道办具体实施搬迁范围内房屋和土地的安置补偿工作。原告王秀琴、王琳瑶的上述房屋在公告搬迁范围之内。被告四季青街道办与原告就涉案房屋补偿问题多次协商，没有达成拆迁补偿协议。2017年3月28日，三被告将原告涉案房屋拆除。二原告提起行政诉讼，请求确认三被告拆除行为违法。
一审法院认为，强制拆除决定应有事实和法律依据。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关实施行政强制执行，应以”与强制执行有关的行政决定已经作出”为程序前提。本案中，被告对原告王秀琴、王琳瑶房屋未给予法律规定的补偿，尚未作出行政决定，在此情况下即实施拆除行为，属程序违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：”被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政法律关系的产生是基于行政机关的单方面行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件为依据。同时，强制拆除程序应通知被执行人到场，应当对财物予以依法登记，并制作物品清单。本案中，对于拆除原告王秀琴、王琳瑶房屋的行政行为，被告西固区政府、西固区执法局、四季青街道办在法定期限内未向法院提供拆除原告房屋合法的证据，亦未提供有效证据证明其依法履行了相应程序，因涉案房屋已被拆除，依法应确认被诉行政行为违法。被告西固区政府作为搬迁公告的发布者和补偿安置的委托方，西固区执法局作为拆迁房屋的直接参与者，依法应承担法律责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被告西固区政府、西固区执法局、四季青街道办事处强制拆除原告王秀琴、王琳瑶房屋的行为违法。
上诉人西固区执法局向本院上诉称，上诉人虽参与了拆除活动，但是没有实施拆除行为，不应承担法律责任，应当由组织、实施该执法活动的行政机关承担法律责任。上诉人也未作出具体行政行为，一审法院采用确认判决适用法律错误。综上，请求撤销一审判决或者依法改判。
被上诉人王秀琴、王琳瑶答辩称，一审认定事实清楚，上诉人西固区执法局实施了强拆被上诉人房屋的行为，应当承担法律责任。一审法院适用行政强制法认定强拆行为违法，适用法律正确。据此，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告西固区政府答辩称，首先，被拆除的房屋是王琳瑶受让而来，与王秀琴无关，故王秀琴不是适格原告。其次，被答辩人王琳瑶没有提交对被拆除房屋享有所有权的合法证据材料，仅提交一份协议，不能认定王琳瑶对涉案房屋享有合法权益，故拆除行为未侵害其合法权益。第三，答辩人发布涉案搬迁公告符合法律规定，是合法行政行为。第四，涉案房屋的拆迁行为是四季青街道办按照搬迁公告应当完成的行为，对拆迁行为承担法律责任，答辩人未参与具体的搬迁补偿事宜，并非本案的适格被告。综上，请求驳回被上诉人的诉讼请求。
原审被告四季青街道办口头答辩称，为了推进南山省级森林公园石头坪景区项目工程，经多次与被上诉人王秀琴商谈征收补偿工作未谈妥，其组织力量强行拆除了涉案房屋。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的2017年3月28日，三被告将原告涉案房屋拆除的事实不当，应认定为2017年3月28日，四季青街道办组织实施了强制拆除涉案房屋的行为；西固区执法局参与强制拆除涉案房屋的行为；西固区政府未组织或者未责成街道办强制拆除涉案房屋。
本院另查明，2016年5月11日，西固区执法局以王秀琴经营的悦兴度假村未办理规划手续为由，立案审查，经调查询问之后，于2016年5月12日作出（西）城管（四）罚决字[2016]004号行政处罚决定书，决定对违法建设在七日内限期拆除，如不履行将申请法院强制执行。2016年9月8日，西固区执法局以王秀琴、牛富莲在林业用地范围内建设房屋，不属于其管辖为由，将案件移送西固区林业局。2016年9月29日，西固区林业局复函西固区执法局。2016年11月7日，西固执法局以涉案房屋所占土地为林地，不属于其管辖为由，作出（西）城管（四）罚撤字[2016]002号撤销行政处罚决定书，决定撤销上述行政处罚决定。以上事实有庭审笔录、四季青街道办的自认以及在案证据予以佐证。
本院认为，根据各方的诉辩意见和查明的事实，本案的争议焦点是：一、王秀琴和王琳瑶是否是本案的适格原告；二、西固区政府、西固区执法局和四季青街道办是否是本案的适格共同被告；三、被诉强制拆除行为是否合法。
一、关于王秀琴、王琳瑶是否是本案适格原告的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”
行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与被诉行政行为有利害关系是具备原告资格的基本条件。本案中，根据庭审查明，自2006年以来，二被上诉人与孙先忠签订《房屋及土地转让合同》后，虽然未取得涉案房屋的房屋所有权证，但涉案土地及房屋一直由被上诉人占有、使用和处分，并于2008年在涉案土地上筹办颐寿苑老年公寓，亦得到了西固区民政局的批准同意。据此，被上诉人王秀琴、王琳瑶对所占有、使用的房屋，在未得到合理补偿的情况下被强制拆除，其与被诉强制拆除行为具有利害关系，故具备本案原告主体资格，是本案的适格原告。
二、关于西固区政府、西固区执法局和四季青街道办是否是本案适格共同被告的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：”两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，被上诉人王秀琴、王琳瑶以西固区政府、西固区执法局和四季青街道办为共同被告对2017年3月28日的强制拆除行为提起行政诉讼。经审查，2017年3月28日，四季青街道办组织实施了强制拆除涉案房屋的行为，西固区执法局参与实施了强制拆除行为，西固区政府否认其实施或者责成四季青街道办实施了强制拆除行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：”公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”被上诉人王秀琴、王琳瑶应当就西固区政府组织或者责成四季青街道办实施强制拆除其房屋的行为承担初步的证明责任，但根据其提供的证据并不能证明西固区政府实施了强制拆除涉案房屋，且四季青街道办也明确承认是其组织实施的强制拆除行为，西固区政府既未组织实施也未参与强制拆除，故西固区政府作为本案的共同被告缺乏事实根据，一审将其列为共同被告不当，二审予以纠正。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：”市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据该规定，街道办事处是法律授权行使行政职权的市辖区的派出机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同被告的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定：”法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”街道办事处超出法定授权范围实施行政行为的，应当独立承担法律责任。本案中，四季青街道办是西固区政府的派出机关，并不具有强制拆除公民、法人或者其他组织房屋的法定职权，在与被上诉人王秀琴、王琳瑶未达成搬迁补偿协议的情况下，其组织实施强制拆除涉案房屋，应当对被诉强制拆除行为独立承担法律责任。西固区执法局共同参与实施了强制拆除涉案房屋行为也应当承担法律责任。故本案适格的共同被告应当是四季青街道办和西固区执法局。
三、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题
”法无授权不可为”，法律并没有赋予街道办强制执行权，四季青街道办在没有法律授权的情况下，其组织实施拆除被上诉人王秀琴、王琳瑶房屋的行为系超越职权。上诉人西固区执法局具有强制执行权，其在行使强制执行权时应当遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该法第三十四条第一款规定：”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此，作为原审被告四季青街道办和上诉人西固区执法局应当对被诉强制拆除行为的合法性共同负有举证责任，应当提供作出强制拆除行为的证据和所依据的规范性文件。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：”行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出......”第三十六条规定：”当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：”经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，......”第三十八条规定：”催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，上诉人西固区执法局提供的证据并不能证明其参与实施强制拆除行为合法。故上诉人西固区执法局、原审被告四季青街道办共同实施的被诉强制拆除行为违反法定程序，鉴于被诉拆除行为是事实行政行为，不具有可撤销的内容，原审法院予以确认违法并无不当。
本案是因四季青街道办与被上诉人王秀琴、王琳瑶未达成房屋征收安置补偿协议情况下实施的强制拆除行为。本院认为，房屋征收应当遵循”先补偿、后拆迁”的原则，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有使用的权利。即使与被征收人经协商不能达成房屋征收补偿协议，作为房屋征收部门亦应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法作出征收补偿决定，不应当未经法定程序而予以强制拆除，被诉强制拆除行为既不符合依法行政的原则，也不符合保障被征收人合法权益的理念。
综上，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定，对被告不适格问题，原审法院应当向被上诉人王秀琴、王琳瑶进行指导释明，但其对共同被告是否适格未作审查和指导释明工作欠妥，本院予以指正。本判决在当事人主体部分取消西固区政府的被告身份，对原审判决予以纠正。原审判决虽然部分事实认定不当，但是适用法律及判决结果正确，审判程序合法。上诉人西固区执法局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由四季青街道办事处和兰州市西固区城市管理行政执法局共同负担。
本判决为终审判决。
审判长刘晶
审判员姚振勇
审判员朵利民
二〇一八年十月十七日
法官助理赵静莉
书记员马恩亭
书记员马恩亭
附：本判决适用的相关法律法规
1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第六十八条第三款市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第五十一条第三款起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
3.《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方
式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
3.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》