广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终101号
上诉人（原审原告）：陈丽章，女，汉族，1939年12月5日出生，住广州市天河区。
委托代理人：黎步舒，女，汉族，1967年10月22日出生，住广州市越秀区，系陈丽章之女。
委托代理人：黎紫晴，女，汉族，1976年11月13日出生，住广州市天河区，系陈丽章之女。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：林鲁湘，广州市国土资源和规划委员会工作人员。
委托代理人：沈文博，广州市公职律师事务所律师。
原审第三人：广州市朝兴饮食服务有限公司。住所地：广州市天河区中山大道****号1101B。
法定代表人：黄树进，总经理。
委托代理人：吴家谋，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
上诉人陈丽章因诉广州市人民政府核发国有土地使用证纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的(2016)粤71行初364号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案地块由原广州市郊区人民委员会于1963年征用，2006年4月25日通过自有用地改造，第三人取得原广州市规划局核发的穗规地证（2006）431号《建设用地规划许可证》。2007年6月18日，原市国土房管局与第三人签订了《广州市国有土地使用权出让合同》，将位于天河区员村新街8号宗地面积2353平方米土地（出让面积2246平方米、规划退缩及道路面积107平方米）出让给第三人，出让金总额为人民币6319273元。2007年8月14日，第三人缴清了土地出让金及契税。2007年11月2日，第三人向原市国土房管局作出《关于申请办理<国有土地使用证>的报告》，提出关于涉案土地的国有土地使用权设定登记申请，并提交了土地登记申请书等相关材料。经原市国土房管局核查房地产登记簿，该地块上除第三人自有房屋（粤房地证字第C0927716）以外，没有其他物权登记。
2007年11月16日，原市国土房管局作出《通告》（（2007）产字114号），主要内容是：第三人就涉案2353平方米申请土地权属登记，如对该土地房产权利有异议者，可在通告发布之日起30日内携带有效的权属证明向该局产权地籍处提出。该通告发布于2007年11月24日广州日报上，并张贴在涉案土地现场。广州市石东实业有限公司、广州市天河区员村街石东村民委员会曾提出土地权属异议，后又于2007年12月26日原市国土房管局作出《关于同意办理土地使用权登记工作的函》，同意第三人办理涉案土地的国有土地使用权登记工作。
2008年1月15日，第三人向市国土房管局申请本案涉案地块国有土地使用权设定登记，并提交了土地登记申请表、办理土地使用权的报告、工商营业执照和组织机构代码证及委托代理人身份证、<建设用地批准书》及红线图、《建设用地规划许可证》及红线附图、国有土地使用权出让合同、土地使用权出让金缴交发票、土地契税完税证、国有土地使用权证附图、查册表、办理《国有土地使用证》核查土地出让金缴交情况表、拆迁办退案通知书、粤房地证字第××号《房地产证》。2008年1月15日，原市国土房管局受理了第三人提交的涉案国有土地使用权设定登记申请，经审查后报被告批准。2008年2月18日，被告给第三人核发了穗府国用（2008）第01100007号涉案土地证。该土地证存根显示：土地使用权人为第三人，座落在天河区员村新街8号，地类（用途）为商服用地，使用权类型为出让，使用权面积2246平方米，发证日期为2008年2月18日。原告不服上述土地使用证，向广东省人民政府提出行政复议申请。
2016年2月2日，广东省人民政府受理原告的行政复议申请后，于2016年3月21日作出粤府行复[2016]51号《驳回行政复议申请决定书》，载明：原告在复议期间内未能提交关于涉案土地的有效权属证书，经查证亦未由县级以上人民政府给原告合法国土地使用证。因此，被告向第三人核发涉案土地使用证的行为与原告之间没有法律上的利害关系。原告的行政复议申请内容不符《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条第一款第二项、第四十八条第一款第二项的规定，依法驳回了原告的行政复议申请。并于当日将上述决定送达给了原告。原告不服，遂向法院提起诉讼。
另查明，2008年7月10日，广州市城市规划局作出穗规信[2008]142号《关于黎步舒历史房屋因无验收无法确权问题的复函》，经查明：原告的房屋是占用了第三人的用地范围进行建设，属违章建筑且未经规划部门进行违法建设处理，故此是不能办理产权的。现第三人经天河区规划分局穗规建证[2008]699号批准建设商业楼工程1幢，需拆除该地块上的房屋。后经相关部门协调达成解决方案：由住户提出申请，员村街道办事处协助申请公房，第三人在其的协调下对原告占用其用地界线建造的房屋予以残值补偿。2015年11月24日，广州市国土资源和规划委员会作出穗规信[2015]46号《广州市国土资源和规划委员会关于员村新街8号房屋认定信访问题的函》，经查明：广州市国土资源和规划委员会经多方核查，未查到[1987]天清处字第1号《处理非法占地与违章建筑通知书》的存档资料，仅查到（1981）郊区城建局字第0012号文，但其对应的建设单位为市矿产工业公司，建设地址是天河区沙河花生寮地段，并非原告锁住房屋的报建批文，且上述批文均非原广州市规划局及天河分局批复，故广州市国土资源和规划委员会无法判断其真实性及涉案房屋的合法性。故原告要求撤销《关于黎步舒历史房屋因无验收无法确权问题的复函》理据不足。
原审法院认为，2016年3月30日原告曾向原审法院提起诉讼，要求撤销涉案《国有土地使用证》。原审法院审查认为原告错列被告，故释明并建议其撤诉后重新起诉。原告于2016年6月2日撤诉后，于同月6日调整被告后重新起诉。故本案不属于原告无正当理由撤诉后再行起诉的情形。被告所提“原告无正当理由再行起诉，应予以驳回”的理由不能成立，不予采纳。
《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”故被告作为市一级人民政府，具有核发涉案国有土地使用证的职权。
《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案第三人于2008年1月15日向原市国土房管局申请本案涉案地块国有土地使用权设定登记，并提交了相关材料。原市国土房管局受理了第三人提交的登记申请后，经审查报经被告批准。被告经审核后向第三人核发了穗府国用(2008)第01100007号《国有土地使用证》并无不当。原告主张被告向第三人核发涉案土地使用证损害了原告位于员村酒家西侧的的合法房屋产权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定，原告理应提供合法有效的土地使用证或房屋产权证。原告始终未能提交关于涉案土地的有效权属依据，依法应当承担举证不能的法律后果。原告以被告核发的涉案土地使用证损害了原告的合法房屋产权为由，请求予以撤销，缺乏事实依据，不应支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈丽章的诉讼请求。
上诉人陈丽章不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实不清。原审判决认定涉案地块由原广州市郊区人民委员会于1963年征用与事实不符。《广州市郊区人民委员会（63）郊征字第30号<关于同意征用土地的通知>》并未明确涉案土地是否包含在征地范围内。原审法院认定原审第三人2006年4月25日经过自有用地改造，取得穗规地证字（2006）431号《建设用地规划许可证》与事实不符。该《建设用地规划许可证》的用地范围只有部分土地属于原审第三人。根据广州市计划委员会《下达员村饮食服务商店基建建设投资计划的通知》，建设员村饮食服务商店面积为2000平方米，但原审第三人持有的《建设用地规划许可证》的面积为2353平方米，多出的部分面积即为上诉人的历史使用土地。二、原审法院适用法律错误。上诉人的房屋建造于1981年，不应当适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记办法》等。上诉人曾向政府部门申请土地产权证，但政府部门出具了两个文件，对涉案土地作出了不同的定性，阻碍上诉人办证。上诉请求：撤销原审判决，发回重审或查清事实后改判。
被上诉人广州市人民政府答辩称：一、上诉人不是本案的适格主体。上诉人对涉案地块既没有合法有效的归属，亦未能提供相关材料证明其合法权益受涉案《国有土地使用证》的侵害。二、被上诉人具有核发涉案《国有土地使用证》的职权。三、被上诉人向原审第三人核发涉案《国有土地使用证》事实清楚，适用法律正确，程序合法。
原审第三人广州市朝兴饮食服务有限公司答辩称：一、上诉人认为涉案地块未包括其用地与事实不符。上诉人的土地已经包含在1963年的征地范围内。二、上诉人混淆了原审第三人房屋的建基面积和用地面积的区别，上诉人仅以原审第三人产权证的建基面积认定其房屋所在地不属于原审第三人用地范围错误。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。本案中原审第三人向被上诉人提交了《土地登记申请书》、《企业法人营业执照》及《授权委托书》、《国有土地使用权出让合同》等材料，被上诉人经审查向原审第三人核发涉案《国有土地使用权证》，权属来源清楚，符合上述《土地登记办法》规定的登记条件。上诉人起诉主张被诉发证行为违法侵害其合法权益，但在诉讼期间未能提交证据证明其已对涉案土地依法享有使用权，其关于撤销被诉《国有土地使用证》的诉讼请求因缺乏事实根据和法律依据，原审判决予以驳回并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，其使用的土地不在原审第三人自有用地范围内，原审判决认定事实不清，适用法律错误等，请求撤销原审判决及改判的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销原审判决及改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈丽章负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年五月三日
书记员 刘 丹