海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终540号
上诉人（原审原告）赖树华，男，1982年4月16日出生，汉族，住海口市。
上诉人（原审原告）赖广雄，男，1949年7月22日出生，汉族，住万宁市，系赖树华之父。
上诉人（原审原告）赖广忠，男，1947年2月26日出生，汉族，住万宁市，系赖树华伯父。
以上三位上诉人的共同委托代理人陈达虎，海南广哲律师事务所律师。
以上三位上诉人的共同委托代理人张山荣，海南广哲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）万宁市人民政府，住所地万宁市万城镇红专街市政府大院。
法定代表人周高明，该市市长。
委托代理人杨哲，万宁市人民政府法制办公室公务员。
委托代理人李志刚，万宁市国土环境资源局公务员。
被上诉人（原审被告）万宁市万城镇人民政府，住所地万宁市万城镇万昌街镇政府大院。
法定代表人李友明，该镇镇长。
委托代理人郑天生，万宁市万城镇人民政府公务员。
委托代理人杨哲，万宁市人民政府法制办公室公务员。
上诉人赖树华、赖广雄、赖广忠（以下简称赖树华等3人）因诉被上诉���万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、万宁市万城镇人民政府（以下简称万城镇政府）继续履行合同纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称原审法院）于2016年3月14日作出的（2015）海南一中行初字第260号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年8月15日作出（2016）琼行终296号行政裁定，撤销原审法院（2015）海南一中行初字第260号行政裁定，指令其继续审理。原审法院经审理后于2016年9月27日作出（2016）琼96行初185号行政判决，赖树华等3人不服向本院提起上诉。本院于2016年12月6日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，赖树华等3人于二十世纪九十年代取得位于万宁市万城镇双溪小学东侧的土地使用权，并在上述土地上建筑房屋。1990年11月7日，万宁市政府分别给赖树华等3人颁发了万宁市房权证万城字第××号、万宁市房万城共字第0114号、万宁市房万城共字第0××5号《房产所有权证》，三张房产证虽然证号不同，但均是同一房产，房屋产权属赖树华等3人共有，房屋面积为293.67平方米。1999年9月21日，万宁市政府给赖树华等3人分别颁发了万国有（1999）字第0140112号、第0140111号、第0140110号《国有土地使用证》，登记的土地使用面积均为193.2平方米。
2007年10月10日、2008年2月27日，万宁市政府为了东环铁路建设征地的需要，分别制定了《海南东环铁路万宁段征地补偿方案》《海南东环铁路万宁段房屋拆迁补偿安置方案》，方案中对被征收土地的补偿标准、青苗、地上附属物补偿标准、房屋拆迁补偿标准均作了明确规定，但对被拆迁户安置宅基地的面积和标准并未作明确规定。2009年，万宁市政府为了建设东环安置区，决���征收万宁市万城镇双溪小学（现万宁市第二小学）东北侧的集体土地，并委托万城镇政府负责征地拆迁、签订房屋拆迁协议等事项。赖树华等3人使用的土地位于被征收范围，该3人对万宁市政府的征地拆迁决定无异议。2009年3月3日，万城镇政府与赖树华等3人及案外人赖树清分别签订了《房屋拆迁协议书》，明确约定房屋拆迁面积为318.06平方米，被拆迁房屋及附属物补偿款、临时住房过渡费、搬迁补助奖励费共计人民币366466元。该协议第六条第（一）项规定：“使用本村（居）民小组集体地建房的群众安置方法：1.如拆迁居家的房屋，原则上以户为单位在东环安置区内安排宅基地，安置面积按照国家的标准每户不超过175平方米，且每户只能享受一次政府安置……2.如搬迁不是居家的房屋，原则上只做赔偿不予安置。3.如是违章建筑，一律不给予赔偿和安置。”第（二）项规定：“有土地使用手续的房屋安置方法。安置户可自主选择以下一种办法：1.货币安置。被拆迁户领取房屋、附属物及宅基地补偿款后安置自行解决。2.被拆迁户也可以向政府申请在东环安置区里购买宅基地建设房屋。政府收取的地价按单位面积计算，一般不高于被征用宅基地的补偿价格，且协议签订在先和主动拆迁者，地价特惠和安置优先。每户安置面积按照国家的标准不超过175平方米。3.若受到依法强制拆迁的房屋，只做货币安置。”协议签订后，万城镇政府于2009年4月2日将被拆迁房屋及附属物补偿款、临时住房过渡费、搬迁补助奖励费共计人民币366466元支付给赖树华等3人，该3人对此并无异议。
为了做好被拆迁户的宅基地安置工作，万宁市政府于2011年5月13日制定了《万城地区部分重点项目拆迁户安置方案》，对宅基地安置标准、补偿方法均作了明确规定，其中第五条第（二）项规定：“外来户房屋拆迁安置标准，按被征收土地面积进行安置。土地面积在200㎡以下（不含200㎡）安排1格（72㎡）宅基地，土地面积在200
--300㎡安排2格（144㎡）宅基地；土地面积在301--
450㎡安排3格（216㎡）宅基地；土地面积在451㎡以上安排4格（288㎡）宅基地。如征收土地面积大于安置宅基地面积，超出部分的土地面积按3.5万元／亩的标准进行补偿。”2011年9月2日，万城镇政府对被拆迁户的拆迁安置情况进行公示，其中赖树华等3人被征收的土地面积各为193.2平方米，安置的宅基地各为1间（72平方米）。同年9月15日，万城镇政府通知赖树华等3人给其在东环安置区（一）内各安置72平方米宅基地。赖树华等3人同日向万宁市国土环境资源局申请办理宅基地登记发证。2011年12月27日，万宁市政府分别给赖树华等3人办理了万国用（2011）第100208号、第100207号、第100209号《国有土地使用证》，土地登记面积均为72平方米，赖树华等3人并无异议。
2015年7月，赖树华等3人委托律师事务所向万宁市政府、万城镇政府致函，要求继续履行2009年3月3日签订的《房屋拆迁协议书》。万宁市政府、万城镇政府认为协议约定的内容已经履行完毕，不再履行。2015年12月7日，赖树华等3人向原审法院提起诉讼，请求判令万宁市政府、万城镇政府继续履行《房屋拆迁协议书》中约定的义务，给其分别补偿安置103平方米宅基地。赖树华等3人现已分别在各自的安置宅基地上打好地基。
原审法院认为，本案争议的焦点问题��于：1.赖树华等3人提起本案诉讼是否超过诉讼时效；2.赖树华等3人要求万宁市政府、万城镇政府继续履行《房屋拆迁协议书》是否有事实根据和法律依据，上述协议中约定的内容是否已经全部履行完毕。
一、赖树华等3人起诉没有超过诉讼时效。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关依法不履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对于行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条规定：“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。”本案中，赖树华等3人以万宁市政府、万城镇政府未完全履行协议约定的内容为由而提起诉讼，故应当参照民事法律规范来确定诉讼时效。由于《房屋拆迁协议书》无法确定履行期限，诉讼时效期间应从赖树华等3人要求万宁市政府、万城镇政府继续履行协议但被明确拒绝时起计算，故本案诉讼���效期间应从2015年7月起计算，赖树华等3人于2015年12月10日提起诉讼未超过诉讼时效。
二、赖树华等3人与万城镇政府签订的《房屋拆迁协议书》已经履行完毕，不存在没有履行的事项。该协议明确约定了房屋拆迁面积、房屋及附属物补偿款、临时住房过渡费、搬迁补助奖励费的具体数额，但并未约定安置宅基地的具体面积，只规定“安置面积按照国家的标准每户不超过175平方米。”万宁市政府于2011年5月13日制定的《万城地区部分重点项目拆迁户安置方案》第五条第（二）项规定：“外来户房屋拆迁安置标准，按被征收土地面积进行安置。土地面积在200㎡以下（不含200㎡）安排1格（72㎡）宅基地。”赖树华等3人不是被征收土地的农村集体经济组织成员，符合该项条件。2011年9月2日，万���镇政府对包括赖树华等3人在内的宅基地安置情况进行公示，该安置标准是按照上述安置方案作出的。赖树华等3人被征收的土地面积为193.2平方米，因而安置72平方米宅基地。从公示中所附的安置宅基地情况表的内容看，与赖树华等3人情况相同的即被征收土地面积在200平方米以下的被拆迁户，均安置72平方米的宅基地。可见，万宁市政府安置宅基地的具体面积是按照被征收的土地面积来确定的，并非每户必须安置175平方米，该安置标准不只针对赖树华等3人，而是适用于该重点项目的被拆迁户。赖树华等3人认为协议中规定“每户安置面积按照国家的标准不超过175平方米”就必须要安置175平方米系其对协议的个人理解，不是协议的真实意思。从协议履行情况看，万城镇政府已依约将被拆迁房屋及附属物补偿款、临时住房过渡费、搬迁补助奖励��共计人民币366466元支付给赖树华等3人，该3人对此并无异议。2011年9月15日，万城镇政府通知赖树华等3人给其在东环安置区（一）内各安置72平方米宅基地，赖树华等3人于同日申请登记发证。2011年12月27日，万宁市政府分别给赖树华等3人办理了《国有土地使用证》。以上事实证明，至2011年12月27日，对于协议中约定的内容万宁市政府、万城镇政府已经全部履行完毕，协议约定的权利义务已终止，不存在仍需履行的事项，现赖树华等3人要求万宁市政府、万城镇政府继续履行该协议无事实根据。
综上，赖树华等3人要求万宁市政府、万城镇政府继续履行2009年3月3日所签订的《房屋拆迁协议书》无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问���的解释》第十二条、第十六条、《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条之规定，判决：驳回赖树华等3人的诉讼请求。案件受理费人民币3083.76元，由赖树华等3人共同负担。
赖树华等3人上诉称，一、原审判决认为万宁市政府给赖树华等3人各安置72平方米宅基地即履行合同完毕，属认定事实和适用法律错误。行政机关与相对人达成的房屋征收补偿协议与普通民事合同并无本质区别，行政协议具有“准买卖”法律属性，应受《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》等民事法律规范调整。万宁市政府2011年单方作出安置方案，并以此为据确定2009年签订的房屋征收补偿协议的债务数额继而给赖树华等3人各安置72平方米宅基地，违背常理，也没有法律依据。原审判决却认定万宁市政府履行合同完毕，属认定事实不清、适用法律错误。二、关于依照2009年《房屋拆迁协议书》的约定万宁市政府应为每户安置多少平方米宅基地的问题。万宁市政府在与赖树华等3人签订《房屋拆迁协议书》后于2011年单方作出的安置方案，不应作为解释《房屋拆迁协议书》的依据。《房屋拆迁协议书》属格式条款，依据合同法第四十一条规定，对格式条款理解有争议的应作出不利于提供格式条款一方的解释。对于土地安置方式，赖树华等3人已表示选择实物安置，在协议中也约定“一对一”等值换算，或者是被征收的土地价值略高于安置土地价值。万宁市政府作为房屋征收主体应在征收之前制作公布安置方案，本案被征收房屋属东环铁路项目拆迁范围，则应参照东环铁路项目2008年补偿安置方案（按照土地价值的80%安置），��赖树华等3人每户安置154.56平方米（193.2＊80%），至少也应为每户140平方米（175＊80%）。《房屋拆迁协议书》中约定“每户安置面积按照国家的标准不超过175平方米／户”，可视为赖树华等3人对超出175平方米的部分放弃权利，但万宁市政府应对赖树华等3人每户被征收土地面积中的175平方米进行补偿安置。根据被征收地与安置地“一对一”等值换算的方式，2009年赖树华等3人签订的《房屋拆迁协议书》约定的安置面积应为每户175平方米。三、关于万宁市政府是否已履行完合同义务的问题。确定了赖树华等3人签订的《房屋拆迁协议书》中约定的安置宅基地应为每户175平方米后，万宁市政府是否已履行完毕合同义务则不难判断，其给赖树华等3人各安置72平方米属于部分履行合同义务，此后仍应继续履行合同义务，���给赖树华等3人再各补偿安置相应宅基地，不能以事后所作的任何规定作为免除或减少其债务的根据。综上，请求撤销原审判决，责令万宁市政府、万城镇政府继续履行2009年3月3日签订的《房屋拆迁协议书》，给赖树华等3人补偿安置103平方米宅基地。
万宁市政府辩称，其答辩意见与一审的答辩意见一致，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
万城镇政府辩称，其答辩意见与一审的答辩意见一致，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，本案被征收的房屋为赖树华等3人和案外人赖树清共有，该4人已收到房屋补偿等费用共计366466元。原审判决对该事实的认定不准确，本院予以纠正。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是万宁市政府是否已按照约定履行了《房屋拆迁协议书》，是否应继续给赖树华等3人再安置宅基地。
根据本案查明的事实，万城镇政府与赖树华等3人、赖树清分别于2009年3月3日签订了《房屋拆迁协议书》，对于该协议书上载明的被拆迁房屋及附属设施补偿费、临时住房过渡安置费、搬迁补助奖励费，万城镇政府已于2009年4月2日履行完毕，赖树华等3人对此均无异议；而对于宅基地的安置，《房屋拆迁协议书》并未明确具体的安置面积，而只是载明了原则性的安置办法。安置办法中规定有“安置面积按照国家的标准不超过175平方米／户，且每户只能享受一次政府安置”“有土地使用手续的宅基地参照以上方法处理”等内容。赖树华等3人以此为据认为，万��市政府给其每户仅安置72平方米宅基地，进而主张万宁市政府应继续履行《房屋拆迁协议书》再给其每户安置103平方米宅基地。经审查，由于在此次房屋征收补偿活动中，万宁市政府并未明确宅基地的具体安置办法，因此，万宁市政府于2011年5月13日又针对拆迁户安置工作制定了《万城地区部分重点项目拆迁户安置方案》。该方案中关于外来户房屋拆迁安置标准明确规定，被征收土地面积在200平方米以下的，安排1格（72平方米）宅基地。赖树华等3人不属于当地村集体经济组织成员，而属于外来户，且每人被征收的土地面积为193.2平方米，万宁市政府按照上述安置方案的规定给每人安置72平方米宅基地。赖树华等3人当时对此并未提出异议，并依法申请办理了土地登记取得《国有土地使用证》，这表明赖树华等3人认可万宁市政府对其进行的安置。因此，万宁市政府、万��镇政府已依法履行完毕《房屋拆迁协议书》，保障了赖树华等3人的合法权益，并不存在未履行的事项。《房屋拆迁协议书》中关于“安置面积按照国家的标准不超过175平方米／户”的内容仅为原则性的安置标准，并不能作为每个被拆迁户应获得175平方米实际安置面积的依据。赖树华等3人在万宁市政府已经对其进行适当安置的情况下，四年后再次提出安置要求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。赖树华等3人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3083.76元，由赖树华、赖广雄���赖广忠共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 贝
审 判 员 聂海波
审 判 员 王 华
二〇一六年十二月二十七日
法官助理 滕生虎
书 记 员 李励云
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定��实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。