重庆市第四中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）渝04民终34号
上诉人（原审原告）：宋远志，男，1948年10月16日出生，汉族，住重庆市黔江区。
委托诉讼代理人：邓显兵，重庆渝东律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：郭胜香，女，1951年12月3日出生，汉族，住重庆市黔江区。
委托诉讼代理人：邓显兵，重庆渝东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：李化，女，1982年10月10日出生，土家族，住重庆市黔江区。
委托诉讼代理人：龚明族，李化之夫，1983年8月8日出生，苗族，住重庆市黔江区。
被上诉人（原审被告）：李明，男，1958年7月5日出生，汉族，住重庆市黔江区。
被上诉人（原审被告）：邓礼珍，女，1963年6月1日出生，汉族，住重庆市黔江区。
上诉人宋远志、郭胜香因与被上诉人李化、李明、邓礼珍确认合同无效纠纷一案，不服重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（2017）渝0243民初2906号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月2日受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。审理中，于2018年1月22日组织各方进行了询问调查。上诉人宋远志、郭胜香的委托诉讼代理人邓显兵、被上诉人李化及其委托诉讼代理人龚明族到庭接受调查询问。本案现已审理终结。
宋远志、郭胜香上诉请求：一、撤销重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（2017）渝0243民初2906号民事判决；二、改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一、一审法院认定事实不清。一审法院错误认定李志远（李明之父）以李明的名义为他人支付的两次购买土地的土地款属补偿费错误，该款项实际是李志远向上诉人购买土地的费用。因李志远并无土地来源，遂向上诉人请求转让一块宅基地用于修建房屋，后上诉人与原黔江种良场签订协议互换了一亩耕地，案涉土地共计分为四块，其中三块已转让给他人修建房屋，包括李志远那块，留下的空坝并未被李志远私人征用。李志远时任黔江区国土局局长，明知这块地不能办证。故李明、邓礼珍向李化转让的除房屋建设用地之外的空坝没有权利来源，该块空地的使用权只能属于原权利人即上诉人。二、一审法院适用法律错误。被上诉人之间在转让争议之地时房屋产权证书上能够明确房屋及土地面积范围，不包括那块空地。李化明知李明对超出房屋产权证之外的土地不享有权利仍签订合同，双方存在恶意串通情形。本案属于无权处分，应当适用《中华人民共和国合同法》第五十一条，一审判决适用《中华人民共和国合同法》第五十二条错误。同时当事人有恶意串通损害第三人利益的情形，也应当认定合同无效。此外，案涉土地的性质是耕地，转让须经集体经济组织同意，否者无效。本案中，双方订立的《宅基地转让协议》没有经由当地集体经济组织同意，也应认定为无效。三、李化作为国家机关工作人员，无权受让案涉土地使用权。
被上诉人李化答辩称，首先，一审法院认定事实清楚，证据充分。具体理由如下：第一，李志远在支付宋远志土地费时书写了付款的详细来源和标准，一笔是安置补助费，一笔是青苗补偿费。本案不存在李志远和李成明以李明的名义向宋远志购买土地建房的事实，而是李志远征用了郭胜香的土地，李志远和李明分别向郭胜香之夫宋远志付款的事实，后李志远将部分土地转让给李成明修建宅基地，与宋远志无关。第二，李志远在征用郭胜香土地之前本无土地，由于建房需要，根据当时的政策规定城镇居民建房私人可以征用土地，李志远所征土地就是原黔江县联合镇城河村龙田坝郭胜香的土地，宋远志代为签字办理。同时李志远与宋远志系亲戚关系，土地被征用后李志远直接向上诉人支付了相关费用而没有向政府交纳。二、一审法院适用法律正确。李志远对案涉土地管理使用长达16年，2004年李明转让给李化后，李化一直管理使用至今，不存在无权处分及恶意串通情形。上诉人更没有举示任何证据证明自己是案涉土地的权利人。同时，上诉人主张争议之地是集体土地无证据证明，李化为国家公务员属实，但这并不妨碍其受让案涉土地的使用权。
被上诉人李明、邓礼珍答辩称，一、李明、邓礼珍与李化签订的合同涉及的土地与宋远志、郭胜香无关，不存在侵害他们的利益，其无权提起本案诉讼。1988年3月，李志远从郭胜香处转让取得“龙田坝”的一亩余田，由于经济紧张土地费未立即支付。当时政策规定“龙田坝”不能建房，于是李志远与原国营良种场互换了“大北门”不宜耕种的边角地并签订协议，1988年8月31日李志远向农场交纳了300元青苗补偿费。后李志远将互换的土地分别转让给李成明、程本贤、宋远菊（宋远志之妹）各120平方米修建房屋，将各家交纳的土地费共计2096元于1988年9月22日支付给宋远志（半亩土地转让费2150元减去宋远菊欠付的青苗费54元）。1989年3月2日，李明又向宋远志交纳了2200元转让费（半亩土地转让费2150元加上补齐宋远菊欠付的青苗费50元），将除以上三家之外的空地来修建房屋（即现在李化房屋位置，屋前是院坝，估计占地半亩）。2004年，李明与李化签订《宅基地转让协议》，将房屋及院坝一并转让给李化。因此，李志远找农场互换的“大北门”的土地与上诉人无关。争议之空地一直是李明及后来的李化在使用。二、1985年郭胜香户的土地已属于城镇规划征地范围，其已转为城镇居民，对所征之地郭胜香虽一直在管理耕种，但无处分权。当时政府文件规定可以私人征用土地，被征用了只能领取青苗费和安置补偿费，李志远征用了郭胜香的土地后向支付了上述费用，自己再拿这块地去与农场互换。故现争议之地与上诉人无任何关系。三、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。支付清单上已经列明了李志远及李明向郭胜香支付的土地费用情况，李明自然享有大北门土地的使用权，李明与李化签订的合同符合法律规定。请二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
宋远志、郭胜香向一审法院起诉请求：判决确认李明、邓礼珍与李化于2004年12月27日签订的《宅基地转让协议》和2015年8月16日签订的《土地转让补充协议》无效。
一审法院认定事实：1988年3月20日，原国营黔江县良种场作为甲方与作为乙方的原黔江县联合镇城河村签订《互换农耕地协议》内容如下：“为了有利于生产，提高农作物产量，经双方协议，乙方在西山（良种场农耕地坎下）农耕地一亩交甲方使用，甲方在大北门（何泽菊房屋当门）农耕地一亩交给乙方使用，今后在使用权属互不干涉，此协议双方签字后生效。”其后1988年12月14日，原黔江县联合镇城河村三组在统计本组农转非土地时，制作《按25号文件农转非土地清理登记表》，将郭胜香户的1.5亩中的1.4亩地登记在李志远名下，并注明为私人征收。上述互换登记过程中，登记在李志远名下的1.4亩土地，系《互换农耕地协议》中原黔江县联合镇城河村与原国营黔江县良种场进行互换的土地。李志远向原国营黔江县良种场支付了300元青苗费、向宋远志支付了补偿费4296元。
2004年12月27日，李志远之子李明将上述土地其中一部分转让给李化，并与李化达成《宅地基转让协议》，协议内容为：“一、宅基地位置、面积及出让价格。宅基地位于黔江区城东办事处马市角，东与李成明房屋外墙角为界，西与蒋华、高翔房屋东面墙角为界，南与李成明房屋西南墙角起向西与房屋西墙垂直线为界，北以机耕道为界（即与李成明房屋至蒋华、高翔房屋为一直线为界），面积以实际为准，价格为贰万元整（小写：20000:元）。二、手续的履行和付款方式。此协议由甲乙双方签字之日起生效。乙方一次性将贰万元（20000元）付给甲方。甲方提供原土地购买协议，收款收据原件交给乙方，以便之后履行手续之用。此地只作耕地种。如需申请建房，手续自行负责。若交地时该土地权属如发生纠纷，概由甲方负责。”2015年8月16日，李明（甲方）与李化（乙方）再次达成《土地转让补充协议》，协议内容如下：“甲乙双方原签订房屋转让协议中对房前屋后边界明确不细，现作补充加以明确：东至：房屋正左侧东面的地坝至下新华东路（到王绍足家）的人行路含自家堡坎为界：房屋后面的地坝至李超现翻修后的房屋墙脚西面为界，南至王绍足家屋后堡坎脚为界，西至何进房屋东面阶沿（现乙方房屋西南墙角一米）、向北顺蒋华房屋东面墙脚为界，北至：房屋后左段至李超现翻修房屋后阶沿为界；房屋后右段至公路为界。经重庆市文脉城市规划勘测信息服务有限公司对上述宗地实测共计348平方米。二、根据原合同约定，现甲方协助乙方对争议土地的维权处理工作。三、现乙方对房屋四周地坝申请确权登记，甲方积极协助。如果确权办证给甲方后，甲方协助过户给乙方。四、乙方在确权处理中，如需甲方办理完善相关的转让过户手续，所产生的费用由乙方自行承担。五、原签订的合同、协议与本协议不一致的以本协议为准，双方如有未尽事宜，协商后可续签订协议，与原合同具有同等效力。六、本合同一式两份，甲方双方各持一份，自双方签订之日起生效。”第二轮土地承包过程中，宋远志、郭胜香对于诉称的土地没有土地承包经营权证、土地使用权证。
一审法院认为，本案系一起确认合同无效纠纷，其争议焦点在于：争议土地的权属问题；涉案协议是否具有无效的情形。
一、关于争议土地权属的问题。根据查明的事实，本案争议的土地为李明向李化转让的土地，而该块土地属于1988年3月20日《互换农耕地协议》中原国营黔江县良种场互换出来的土地一部分，而该互换出来的土地在1988年清理过程中，原黔江县联合镇城河村三组将其登记在李明之父李志远名下。故1988年3月20日《互换农耕地协议》中原国营黔江县良种场互换出来的土地权属人应当系李志远（户）。而宋远志、郭胜香主张土地系其承包地，但在第二轮土地承包过程中，宋远志、郭胜香并没有办理土地使用权证和土地承包经营权证，即并不享有争议土地的使用权和承包经营权，故对于其上述主张不予支持。二、关于涉案协议是否具有无效情形问题。宋远志、郭胜香依据《中华人民共和国合同法》第五十二条法律规定，请求确认李明与李化签订的土地转让协议系无效协议，该规定中列明了无效情形为“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”宋远志、郭胜香提交的证据，不足以证明其诉称的协议存在无效的情形，故对其诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，判决：驳回原告宋远志、郭胜香的诉讼请求。案件受理费80元（宋志远、郭胜香已预交40元），减半收取为40元，由宋志远、郭胜香负担。
二审中，李化向本院举示了与宋远志谈话的视听光盘资料一份，拟证明案涉土地的来源，以及当初李志远、李明支付土地款给宋远志的事实。宋远志、郭胜香质证认为，该份证据不属于新证据，无法确定光盘是原件以及谈话内容是否有删减，案涉土地是宋志远换过来后卖给李志远的，并没有包含后面的空地。
本院认为，该份证据李化在一审中也曾举示，来源合法，与待证事实确有关联，本院予以采信。
二审查明：根据原黔江土家族苗族自治县人民政府黔府发[1985]25号、黔府函[1985]53号批复、原黔江县联合镇人民政府镇府发[1985]5号等文件的规定,自1985年起,原黔江县联合镇城河村的全部农民成建制“农转非”，从而就地转化为居民，其中包括城河村三组郭胜香户。对其所征用土地未进行建设之前，委托原户主进行管理，可以种植蔬菜或经济作物，自产自销，修建单位如需建筑用地，只向县建设局申请并直接办理有关手续。郭胜香户当时位于黔江县城河三组龙田坝的农田有1.357亩，因落实城镇户口政策，应退出承包地，成为代耕户，按照规定该土地被征用后只能领取青苗费和安置补偿费。同时根据联合镇土地遗留问题清理领导小组1988年12月1日出具的《关于清理一九八三年以来联合镇土地遗留问题的情况汇报》，为加快城镇化进程，当时存在单位征地和私人征地情况。
1988年4月28日，原黔江土家族苗族自治县人民政府黔府发［1988］49号文件规定，城镇居民修建住宅征用土地，都必须支付土地补偿费，具体标准为人平耕地零点四亩以下，安置补偿费每亩为3500～4000元，青苗补偿费每亩200～300元。同年，李明之父李志远向郭胜香户取得“龙田坝”农田1.357亩的使用权。1988年3月20日，原国营黔江县良种场与原黔江县联合镇城河村签订《互换农耕地协议》，将城河村西山“龙田坝”承包地一亩与良种场位于“大北门”不宜耕种的边角地一亩进行互换。1988年12月14日，原黔江县联合镇城河村三组制作《按25号文件农转非土地清理登记表》，注明郭胜香户的土地被李志远征用，并将互换后的“大北门”不宜耕种的边角地1.357亩土地登记在李志远名下。李志远、李明分别在1988年9月22日、1989年3月2日共计向宋远志支付了补偿费4296元。1988年8月31日，李志远向良种场支付青苗费300元。互换后的“大北门”土地为李志远占有使用。
现案涉土地使用情况为：1．李志远、李明自建宅基地房屋一套；2．李成明占地120平米，1988年从李志远手中购买该块宅基地自建房屋，一次性付清了土地款；3．宋远菊宋远志之妹，占地120平米，在该块宅基地上自建了房屋，未向李志远、李明支付任何费用；4．程本贤占地120平米，1988年从李志远购买该块宅基地，且向李志远缴纳650元土地款。后因交通不便其未修建房屋，将土地退给了李明，李明将土地款退还。其宅基地位置就是现在争议的空地，2004年李明一并转让给李化。
李化受让李明转让的土地后，除争议空地之外，2005年1月3日已进行了变更登记，土地权属性质为“国有划拨”地。
本院二审查明的其他事实与一审判决确认的事实相同，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人宋远志、郭胜香对争议土地是否享有权属；二、被上诉人李明、邓礼珍与李化签订的《宅基地转让协议》、《土地转让补充协议》合同是否有效，是否系无权处分；三、被上诉人李化的公务员身份是否影响上述合同效力。现分别评述如下：
一、关于上诉人宋远志、郭胜香对争议土地是否享有权属问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，应承担不利的后果。本案中，对案涉争议之地，宋远志、郭胜香提出请求确认李明、邓礼珍与李化签订的《宅基地转让协议》等无效的诉讼请求，首先其应对案涉土地自己享有合法权益的事实举证证明。宋远志、郭胜香主张系其原承包地，但未向本院举示相关的土地使用权证和土地承包经营权证。同时，李明向本院举示了原黔江县人民政府、黔江县联合镇人民政府的相关文件、《互换农耕地协议》、李志远、李明向宋远志支付土地款的收条、《25号文件农转非耕地情况登记表》以及多份调查笔录等证据，足以证明1985年郭胜香户“农转非”的事实，以及1988年李明之父李志远向郭胜香私人征收购买了其在黔江县联合镇城河村三组田地1.357亩，经过与原国营黔江县良种场互换取得了现案涉土地，并于1988年登记在李志远名下。后李志远在此修建房屋并办理了相关产权证，部分转让给他人修建宅基地，虽对争议空地虽尚未办证，但一直在管理使用。故宋远志、郭胜香主张争议空地属其所有，因未向本院举示相关的权属证明，故其诉称对案涉土地享有使用权的理由不成立。
二、关于李明、邓礼珍与李化签订的《宅基地转让协议》、《土地转让补充协议》是否系无权处分，合同是否有效问题。
本案中，宋远志、郭胜香关于李明、邓礼珍对案涉土地使用权的处分属于无权处分，且双方恶意串通损害其利益，应当确认无效的诉称理由不成立。其理由如下：首先，1985年原黔江县联合镇城河村的全部农民均转为居民，其中包括郭胜香户。实行“农转非”之后，集体土地纳入国家征用范围，土地即转为国有土地，原承包人郭胜香只存在代耕行为，不再享有对原土地的承包经营权。其次，李志远按照当时政策私人“征用”了郭胜香的农田，有相关的登记证明及付款凭证为证，且后经过互换取得了现案涉土地，故李志远对案涉土地自1988年起享有合法占有并使用的权利，该土地的权属已与郭胜香户无关联。再次，李明虽未对案涉土地办理权属登记，但其继续对其父李志远名下的案涉土地以权利人的身份予以占有和控制。同时，宋远志、郭胜香没有证据证明对案涉土地享有承包经营权证和建设用地使用权证。最后，案涉土地的权属性质为国有土地而非集体土地，故谈不上案涉土地转让须经集体经济组织同意的问题。综上，李明、邓礼珍与李化签订的《宅基地转让协议》、《土地转让补充协议》系当事人之间自愿订立，并未实际损害宋远志、郭胜香的权利。上诉人宋远志、郭胜香诉称案涉土地的转让步协议属于无权处分、转让协议无效的理由不成立。
三、李化的公务员身份是否影响案涉合同效力问题。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项和《中华人民共和国合同法解释（二）》第十四条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。该处的“强制性规定”，是指效力性强制性规定而非管理性强制性规定。《中华人民共和国公务员法》第五十三条第（十四）项规定，公务员不得从事或者参与营利性活动，不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务。该立法旨意在于加强公务员队伍管理，约束公务员言行，保障公务员的廉洁、效能。该规定应属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定。对该义务的违反，应受到相应的纪律惩处，而不必然导致民事行为的无效。本案中，被上诉人李化系国家机关工作人员（公务员），现有证据并不能证明其受让案涉土地使用权旨在营利。退而言之，即便有营利行为，其受让案涉土地使用权的行为也并未违反效力性强制性规定。故上诉人诉称被上诉人李化的公务员身份而致案涉合同无效的理由不成立。
综上，上诉人宋远志、郭胜香的上诉理由不成立，其相应的上诉请求本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人宋远志、郭胜香。
本判决为终审判决。
审 判 长 何庆华
审 判 员 黄 飞
审 判 员 徐婷婷
二〇一八年一月二十四日
法官助理 彭婧婕
书 记 员 吴遥祝