福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽04行初18号
原告陈光晃，男，1950年3月8日出生，汉族，住尤溪县。
委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。
被告三明市人民政府，住所地三明市梅列区东新二路红岩新村。
法定代表人余红胜，代市长。
委托代理人兰玲，三明市人民政府办公室工作人员。
委托代理人林凤冠，三明市人民政府办公室工作人员。
第三人尤溪县人民政府，住所地尤溪县城关镇建设东路66号。
法定代表人廖金辉，县长。
委托代理人江贤党，福建为念律师事务所律师。
委托代理人于娇蕊，福建为念律师事务所律师。
第三人尤溪县人力资源和社会保障局，住所地尤溪县建设东街66号。
法定代表人陈三英，局长。
委托代理人肖光麟，福建为念律师事务所律师。
原告陈光晃诉被告三明市人民政府（下称三明市政府）、第三人尤溪县人民政府（下称尤溪县政府）、尤溪县人力资源和社会保障局（下称尤溪县人社局）其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月11日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月8日公开开庭审理了本案。原告陈光晃及委托代理人邹丽惠，被告三明市政府委托代理人兰玲，第三人尤溪县政府领导班子成员彭琴莲及委托代理人江贤党、于娇蕊，第三人尤溪县人社局副局长蒋绍团及委托代理人肖光麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三明市政府于2016年3月7日向原告陈光晃作出《告知书》，认为：“本机关认为你向尤溪县政府提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，尤溪县政府决定不予受理符合法律规定。”
原告陈光晃诉称：原告因尤溪县法院司法建议第三人尤溪县人社局对其在审理原告及工友肖树梨、王兆腾与温州建峰工程有限公司和福建金东矿业股份有限公司劳动争议诉讼中发现的用人单位“用工不规范”和“支付劳动报酬延迟”等问题加强用工行政监管，不服尤溪县人社局在政府信息公开答复及向尤溪县法院复函中反馈的调查处理意见，申请尤溪县人社局重新调查处理。因对尤溪县人社局作出的《信访事项处理答复意见》不服，向尤溪县政府申请行政复议。第三人尤溪县政府作出的尤政行复不（2016）1号不予受理行政复议申请决定，原告仍不服，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十条的规定，向被告提出《责令受理行政复议申请书》，请求责令尤溪县政府依法受理原告的行政复议申请，或者由被告直接受理原告的行政复议申请。被告作出无文号的《告知书》，在对原告的申请理由不能进行任何反驳的情况下，以“本机关认为你向尤溪县政府提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，尤溪县政府决定不予受理符合法律规定”答复原告，拒绝履行法定职责。原告认为，被告对原告提出的“责令受理行政复议申请”作出的处理结果，违反了其在《告知书》中自行适用的《中华人民共和国行政复议法》第六条规定（原告申请第三人尤溪县政府复议的事项，至少属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益”的情形），也违反了国务院法制办公室《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》（国法复函（2011）628号《通知》印发；福建省人民政府法制办公室闽政法（2012）8号《转发国务院法制办关于进一步加强行政复议工作规范化建设实施意见的通知》转发）之第七条：“积极受理行政复议申请。对符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的行政复议申请，应当依法及时受理……建立完善行政复议与信访在受理环节的协调配合机制，对信访人反映的不服具体行政行为的争议，要引导第三人依法申请行政复议（注：明确信访事项处理答复意见中属于具体行政行为的，不仅可以申请行政复议，而且要积极引导信访人申请行政复议）……”的规定，属于适用法律错误的情形。请求：依法撤销被告作出的无文号告知，判令被告在限期内重新作出具体行政行为。
原告陈光晃向本院提供的证据材料：三明市政府作出的无文号告知书，证明本案被诉行政行为违法。
被告三明市政府辩称：1、告知程序合法。答辩人于2016年3月4日收到原告的责令受理行政复议申请，经书面审核相关证据材料后，认为原告的申请不属于行政复议程序，行政复议法及实施条例均未对此程序做明确规定，国法函（2008）196号《关于印发﹤行政复议法律文书示范文本﹥的通知》发布的《行××本》亦未对本案中的告知程序做出相关规定。且原告的责令申请涉及行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，答辩人无权也无须依据行政复议案件办理程序审理涉案申请。故于2016年3月7日作出《告知书》，并送达给原告。2、告知书符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第六条明确规定了行政复议的受理范围，该条规定的可以提起行政复议的具体行政行为均为是对当事人的合法权益产生影响，或对当事人设定权利、义务的行政行为。第三人尤溪县人社局作出的尤人社（2016）答字7号《信访事项处理答复意见书》属于信访条例调整的程序性行为，并未对原告的合法权益产生实质性影响，原告若对该信访处理意见不服，可依据《信访条例》第三十四条之规定提请复查。另，根据（2005）××字第××号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定的“信访人对信访机构的处理意见不服而提起行政诉讼的，法院不予受理”的“不可诉”司法精神，涉案申请亦属于不可复议的范围。故此，原告向第三人尤溪县政府提出的行政复议申请并不符合行政复议法规定的可以提起行政复议的具体行政行为范围，第三人尤溪县政府决定不予受理原告的行政复议申请并无不当。答辩人根据《行政复议法实施条例》第三十一条之规定作出的书面告知符合法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告三明市政府向本院提供下列证据材料：
1、责令受理行政复议申请书、申请人身份证明；2、告知书及市政府公文处理审批单；3、送达回证。以上证据证明被告依法告知原告，程序合法。4、国务院行政复议示范文本（2006）国法函196号。
第三人尤溪县政府辩称：原告陈光晃向第三人尤溪县人社局申请重新调查处理，属于信访活动，尤溪县人社局作出的尤人社（2016）答字7号信访事项处理答复意见，属于作出信访事项处理意见的信访行为，不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。原告对信访处理意见不服，可以根据《信访条例》设定的权利救济途径，行使信访权利。原告对尤溪县人社局作出的信访行为不服，向答辩人申请行政复议，缺乏法律依据，答辩人作出不予受理的复议决定证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，原告提出的诉讼请求不能成立，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
第三人尤溪县政府向本院提供下列证据材料：
1、行政复议申请书，证明原告陈光晃申请行政复议；2-3、信访事项处理答复、居民身份证，证明原告陈光晃申请行政复议提交的证据材料情况；4、重新调查处理申请书，证明原告陈光晃向尤溪县人社局申请重新调查处理；5、不予受理行政复议申请决定书，证明尤溪县政府作出不予受理行政复议申请决定书；6、国内标准快递，证明尤溪县政府向原告陈光晃送达法律文书；7、送达回证，证明尤溪县政府向尤溪县人社局送达法律文书。8-9、行政复议法、行政复议法实施条例，证明尤溪县政府作出不予受理行政复议决定所依据的法律和行政法规。
第三人尤溪县人社局辩称：2015年11月24日答辩人收到原告陈光晃提交的《重新调查处理申请书》，该申请书要求答辩人对尤溪县法院在审理陈光晃及肖树梨、王兆腾与建峰公司和金东公司劳动争议纠纷一案中发现的用人单位违反劳动法律法规规定，侵犯劳动者合法利益的违法侵权问题重新进行调查处理。首先，该案经尤溪县人民法院、三明市中级人民法院以及福建省高级人民法院一审、二审、再审之后，还申请三明市人民检察院抗诉。2015年9月22日，三明市人民检察院决定不支持陈光晃的监督申请。该案经一、二审法院审理判决认定：陈光晃与温州建峰矿山工程有限公司不存在劳动关系，该案已有定论。其次，答辩人在收到尤溪县人民法院于2013年6月20日作出的尤法建（2013）4号《司法建议书》后，就已针对“温州建峰矿山工程有限公司用工不规范和支付劳动报酬延迟等问题”进行了调查。期间，抽查了温州建峰矿山工程有限公司职工黄永中、欧阳昆玉、欧阳昆文等人的《劳动合同书》和2013年2月份至7月份《职工工资表》，还指派劳动监察员吴振挺、林直文深入企业调查询问了温州建峰矿山工程有限公司职工欧阳昆玉、曹开华等人，并制作《劳动保障监察询问笔录》。根据尤溪县人社局劳动监察大队核实，温州建峰矿山工程有限公司能按月及时支付员工劳动报酬，未发现拖欠员工工资情况；关于该公司存在用工不规范问题，据调查，该公司虽与员工签订了劳动合同，但签订的一式二份劳动合同均由公司保管，这种做法是错误的。答辩人立即要求该公司进行整改，由用人单位和员工各持一份。经劳动监察大队回访核实，该问题已经得到有效解决。其三，陈光晃与温州建峰矿山工程有限公司不存在劳动关系，其主观质疑温州建峰矿山工程有限公司存在用工不规范、延迟支付劳动报酬等违反劳动法律法规规定，侵犯劳动者合法利益的违法侵权问题，没有事实依据。其四，原告陈光晃提出的重新调查处理事项与其没有法律上的利害关系，不适用《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条第（十一）项规定，尤溪县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定作出尤政行复不（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》是正确、合法的。其五，原告陈光晃于2016年2月29日向三明市人力资源和社会保障局提出信访事项复查申请，三明市人力资源和社会保障局已经予以受理，该申请事项正在复查中。综上，原告陈光晃的诉讼请求没有事实和法律依据，请求一审法院驳回其全部诉求。
第三人尤溪县人社局向本院提供下列证据材料：
1、陈光晃《重新调查处理申请书》，证明信访人陈光晃申请重新调查的内容；2、尤人社（2015）告字40号《信访事项受理情况告知单》，证明尤溪县人社局依法受理陈光晃《重新调查处理申请书》的情况；3，2016年2月4日尤人社（2016）答字7号《信访事项处理答复意见书》，证明尤溪县人社局依法予以答复的事实；4、尤政行复不（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，证明尤溪县政府的决定内容及合法性；5、陈光晃信访事项复查申请书，证明2016年2月29日陈光晃向三明市人社局申请信访事项复查；6、法律法规、规则摘要，证明尤溪县人社局行政权利来源以及在具体行政行为方面适用法律正确。
经庭审质证，原告陈光晃对被告三明市政府提供的证据质证认为：
对证据1的真实性无异议，证明对象有异议，该证据是原告向被告提出申请的证据，与被告作出被诉行政行为是否合法没有关系；对证据2有异议，认为没有证据证明签字人员的身份及担任的职务，对告知书的合法性有异议，认为所有答复意见都需要有书面形式和公文文号；对证据3无异议；对证据4无异议，但认为该证据恰恰证明行政机关作出任何行政行为都必须采取书面形式，都必须有文号。
原告陈光晃对第三人尤溪县政府提供的证据质证认为：
对证据1，2、3、4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据5的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，认为不是按照法定程序作出的，实体处理也不合法，没有证据证明由两名具有行政复议资格的专职人员进行处理并提出意见，也没有相关的行政首长签字；对证据6、7的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为不能证明被诉行政行为程序合法；对证据8、9有异议，认为本案行政复议事项至少属于行政复议法第六条第十一项兜底性条款规定的其他行政行为，属于行政复议受案范围，尤溪县政府应适用该法条受理原告申请，但尤溪县政府却作出不予受理决定，属于适用法律错误的情形，且法律没有规定对信访事项答复意见不能申请行政复议。根据国务院办公厅的文件，只要信访答复意见关系信访人权利义务，信访人不服申请行政复议，复议机关就应该积极受理，本案程序应优先适用劳动保障监察条例。
原告陈光晃对第三人尤溪县人社局提供的证据质证认为：
对证据1、2的真实性、关联性没有异议，但对证明的对象有异议，虽然从广义上说可以视为信访事项，但从狭义上说这是一份行政申请，所以本案单纯适用信访条例，作出一般的信访答复意见，属于适用法律错误。对证据3有异议，认为该答复意见适用法律不当，应优先适用劳动保障监察条例，对证明对象有异议，认为第三人不是根据原告申请依法作出的。对证据4的真实性、关联性没有异议，但对合法性有异议，认为第三人受理了原告的重新调查处理申请，但没有依法重新调查，并且让律师代为行使劳动监察职能，违反法定程序，且没有听取当事人意见。对证据5的真实性、关联性没有异议；证据6，证明这是一起劳动保障监察行政案件，应优先适用劳动保障监察条例，单纯适用信访条例不当。尤溪县政府没有进行调查，不能说明答复是合法的，疑难复杂信访事项当事人要求听证的，就应当进行听证。
被告三明市政府及第三人尤溪县政府、尤溪县人社局对原告陈光晃提供的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提供的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性，可以作为本案的证据。
经审理查明，2015年11月24日，陈光晃向尤溪县人社局提出《重新调查处理申请书》，12月8日，尤溪县人社局予以受理，12月30日，陈光晃代理律师提出《法律意见书》，2016年2月4日，尤溪县人社局作出尤人社（2016）答字7号《信访事项处理答复意见书》，2月15日陈光晃向尤溪县政府提出《行政复议申请书》，请求：1、依法撤销被申请人尤人社（2016）答字7号信访事项处理答复意见；责令其按照《劳动保障监察条例》、《信访条例》规定的程序和申请人及其委托代理律师的要求、客观、全面、公正地进行调查、举行听证会、公开举证、质证、辩论、评议，重新作出处理决定。2、将被申请人一而再、再而三地违反劳动保障监察法规、规章规定，拒不对涉案劳动违法侵权事件进行客观、全面、公正的调查处理，涉嫌滥用职权、徇私舞弊的问题移送纪检监察部门查处、情节严重构成犯罪的移送有管辖权的司法机关立案侦查，追究直接负责的主管人员和其他责任人员的法纪责任直至刑事责任。2月22日尤溪县政府作出尤政行复不（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》。2016年2月23日，尤溪县政府向原告送达了尤政行复不（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定认为：“尤溪县人社局系依据《信访条例》有关规定作出《信访事项处理答复意见书》，申请人对该《信访事项处理答复意见书》不服，可以依据《信访条例》有关规定提出复查。申请人对该《信访事项处理答复意见书》不服提出行政复议的请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定，决定不予受理。”原告因不服第三人尤溪县政府作出的尤政行复不（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，于2016年3月3日向被告三明市政府提出《责令受理行政复议申请书》，请求责令第三人尤溪县政府依法受理原告的行政复议申请，或者由被告直接受理原告的行政复议申请。2016年3月7日，被告三明市政府向原告陈光晃作出《告知书》，认为：“本机关认为你向尤溪县政府提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，尤溪县政府决定不予受理符合法律规定。”原告因不服被告作出的告知书，向本院提起行政诉讼。
另查明：2016年2月29日，陈光晃向三明市人力资源和社会保障局提出《信访事项复查申请书》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条规定，“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”上述规定表明，上级机关认为行政复议机关无正当理由不予受理行政复议申请的，可以责令下级机关受理或直接受理，认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。本案中，原告陈光晃向被告三明市政府申请的事项是请求撤销尤溪县政府尤政行复不（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，责令尤溪县政府受理原告的行政复议申请，限期作出行政复议决定，或者由被告直接受理原告的行政复议申请。而尤溪县政府是否属于无正当理由不予受理复议申请以及该复议申请是否符合法定受理条件是本案审查的重点。经审查，本院认为，尤溪县政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，主要是针对原告提出的不服尤溪县人社局尤人社（2016）答字7号《信访事项处理答复意见书》作出的，而该信访答复意见并未对原告的合法权益产生实际影响，不具备行政法规定的具体行政行为的特征，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，原告以此提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，故尤溪县政府作出不予受理行政复议申请决定并无不当。被告在收到原告的《责令受理行政复议申请书》后，经审核，认为原告向尤溪县政府提出的行政复议申请，不符合行政复议范围，尤溪县政府决定不予受理符合法律规定，故于2016年3月7日作出《告知书》，并送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条之规定，故原告请求撤销被告作出的告知书，判令被告在限期内重新作出具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈光晃的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈光晃承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 李 中
审 判 员 王建芬
人民陪审员 官炳荣
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 郭景昉
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
第二十条公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。
二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第三十一条依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。
三、《信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。
第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。