云南省楚雄市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云2301行初29号
公益诉讼人禄丰县人民检察院，住所地禄丰县金山镇金山南路59号，统一社会信用代码：11532331015179330X。
法定代表人刘和贵，检察长。
委托代理人杨旭，男，1963年8月22日生，汉族，本科文化，禄丰县人，该院检察员，住禄丰县,该院检察员(特别授权）。
委托代理人邹文娟，女，1986年11月6日生，汉族，本科文化，楚雄市人，该院代理检察员，住楚雄市，现住禄丰县(特别授权）。
被告禄丰县国土资源局，住所地禄丰县金山镇金山南路68号，统一社会信用代码：11532331015179963C。
法定代表人张留新，局长。
委托代理人朱雁波，禄丰县法律援助中心律师（特别授权）
公益诉讼人禄丰县人民检察院因认为被告禄丰县国土资源局不履行法定职责一案，于2017年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月23日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭进行了审理。公益诉讼人禄丰县人民检察院的委托代理人杨旭、邹文娟，被告禄丰县国土资源局副局长段丽芳及委托代理人朱雁波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人禄丰县人民检察院诉称，2015年12月1日，冯开平竞拍取得被告委托禄丰县公共资源交易中心挂牌出让的编号为110-OE-E6-105号宗地的国有建设用地使用权。同日，被告与冯开平签订了挂牌出让成交确认书。2015年12月7日，被告作为出让人，冯开平作为受让人，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，合同约定：本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为1946360元；合同项下宗地的定金为600000元，定金抵作土地出让价款；受让人应于2015年12月20日之前支付土地出让金1946360元。合同还对出让土地的交付、土地开发建设与利用等内容进行了约定。合同约定期限届满后，冯开平只缴纳了600000元土地出让金，欠缴土地出让金1346360元。被告在冯开平欠缴土地出让金的情况下，于2016年5月26日将土地移交给冯开平使用。被告分别于2016年11月15日、2017年1月15日向冯开平发出限期缴款通知书，要求冯开平缴清土地出让金。2017年2月24日，冯开平向被告缴纳了土地出让金250000元，至今仍欠缴土地出让金1096360元及相应滞纳金，且冯开平也未对该宗土地进行开发利用。另外，2016年6月至9月，冯开平未经报批擅自将110-OE-E6-105号宗地划分为十块小宗地自行定价出售，后因不能如期履行合同，自知违法，加上资金短缺等原因才向部分购买人退款。为切实保护国有土地，2017年2月23日，我院向被告发出检察建议书，督促其履行法定职责。3月23日，被告书面答复我院称：“……我局在接到检察建议书后，与冯开平取得联系，由于冯开平经常出差不在广通，便以电话的形式多次进行政策讲解，协商催缴。冯开平于2017年2月24日缴纳土地出让金250000元。截至2017年3月23日，我局对冯开平追缴土地出让金250000元，尚欠1096360元，我局仍在对冯开平进行追缴，计划在2017年4月30日前追缴完毕……”根据我院的监督情况，被告至今未按检察建议书的要求依法全面正确履职，冯开平至今仍欠缴土地出让金1096360元及相应滞纳金。我院认为，被告在知晓冯开平未按约定缴清土地出让金，经两次催缴仍无法缴清的情况下，就应当采取更加有力的措施来保护国家利益不受侵害，但被告至今仍未全面正确履行法定职责，致使1096360元土地出让金及相应滞纳金未被收回，且在冯开平未缴清土地出让金的情况下，被告将土地交由冯开平使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定。综上所述，被告未依法全面正确履行法定职责，致使1096360元土地出让金未能发挥其用于城市建设和土地开发的用途，在检察机关发出检察建议书后，其仍未积极有效履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益处于持续被侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请求确认被告对冯开平欠缴土地出让金未依法全面正确履行法定职责的行为及在冯开平欠缴土地出让金的情况下将土地交由冯开平使用的行为违法；判令被告继续履行法定职责。
被告禄丰县国土资源局辩称，检察机关督促我局履行法定职责，我局接受监督，并表示感谢。对检察机关在起诉书中陈述的我局与冯开平经拍卖程序后签订国有建设用地使用权出让合同、向冯开平追缴土地出让金的事实，我局无异议。2017年2月23日，检察机关向我局送达了检察建议书，督促我局向冯开平追缴土地出让金，我局积极开展了追缴工作，并取得了一定的效果。我局是按照与冯开平签订的国有建设用地使用权出让合同的约定履行，所以才在冯开平欠缴土地出让金的情况下将土地交给冯开平，但冯开平未对受让宗地进行开工、使用，只是实施了场地平整。我国对不动产实行登记制度，以登记确定不动产产权人，由于冯开平未缴清土地出让金，故我局至今未给其办理国有土地使用证。在法院2017年6月13日组织检察机关和我局进行证据质证当天，冯开平已将剩余土地出让金缴清，我局已按检察机关要求履行完毕追缴土地出让金的职责。
公益诉讼人禄丰县人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组：1.禄丰县公共资源交易中心信息发布审批表；2.禄丰县国有建设用地使用权拍卖出让公告［禄资源土告字（2015）03号］；3.禄丰县公共资源交易中心国有土地拍卖出让竞买人签到表；4.拍卖会记录；5.禄丰县公共资源交易中心国有土地拍卖出让记录［禄资源土告字（2015）03号］；6.国有建设用地使用权拍卖出让公告成交结果公示；7.楚雄金信拍卖有限公司拍卖资料；8.拍卖出让成交确认书；9.禄丰县国有建设用地使用权拍卖出让公告［禄资源土告字（2015）03号］；10.国有建设用地使用权拍卖出让公告成交结果公示；11.禄丰县国有建设用地使用权拍卖出让公告［禄资源土告字（2015）03号］；12.情况说明。以上证据证明经合法竞买手续，冯开平于2015年12月1日从禄丰县公共资源交易中心竞得涉案国有建设用地使用权。
第二组：国有建设用地使用权出让合同，证明被告与冯开平签订合同，约定冯开平应于2015年12月20日前缴清土地出让金1946360元，合同还约定了冯开平未按期缴清土地出让金的违约责任。
第三组：1.云南省非税收入收款收据；2.禄丰县人民政府办公室公文审批单；3.禄丰县国土资源局关于追缴国有建设用地使用权土地出让金的请示［禄国土资请（2017）7号］。以上证据证明冯开平只缴纳了600000元保证金，其未按合同约定的期限缴清土地出让金。
第四组：1.统一社会信用代码证书；2.禄丰县人民政府办公室关于印发禄丰县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》［禄政办通（2011）97号］；3.国有建设用地使用权出让合同。以上证据证明作为土地监管部门，被告应当依法依约对冯开平欠缴土地出让金的行为全面履行监管职责。
第五组：1.限期缴款通知书（2016年11月15日）；2.限期缴款通知书（2017年1月15日）；3.冯开平的证言。以上证据证明对冯开平欠缴土地出让金的行为，被告仅以发出限期缴款通知书的方式履行职责，未按照法律规定和合同约定，采取更加有效的手段追缴土地出让金，被告存在未依法全面履行法定职责的行为，应当依法继续履行法定职责。
第六组：国有建设用地交地确认书，证明被告在冯开平欠缴土地出让金的情况下，将土地交付给冯开平使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定。
第七组：1.检察建议书；2.送达回证；3.禄丰县国土资源局关于禄丰县人民检察院检察建议书的办理答复。以上证据证明提起本案行政公益诉讼前，检察机关发出了检察建议书，履行了公益诉讼诉前程序。
第八组：1.云南省非税收入收款收据；2.禄丰县国土资源局关于禄丰县人民检察院检察建议书的办理答复；3.禄丰县国土资源局关于对冯开平差欠土地出让金追缴的情况报告。以上证据证明检察机关发出检察建议书后，被告仍未依法全面履行法定职责，在跟进监督后，仍未收回冯开平欠缴的土地出让金，致使土地出让金未能发挥其用于城市建设和土地开发的用途，国家利益受到侵害。
第九组：1.楚雄州建设用地规划设计条件通知单；2.具体建设项目用地跟踪管理卡；3.关于冯开平购买110-0E-E6-105号国有土地的建设情况说明。以上证据证明冯开平在竞得涉案国有土地使用权后至今未进行开发利用。
第十组：1.105号土地转让协议；2.肖永洪的证言；3.2016年6月3日的收据；4、2016年6月8日的收据；5.银行个人业务凭证2份；6.银行凭证；7.网上银行交易详情单(肖永洪退款50000元)；8、网上银行交易详情单（向肖永洪退款95000元）；9、收条。
第十一组：1.105号土地转让协议；2.李正平的证言；3.2016年6月3日的收据；4.2016年6月7日的收据。
第十二组：1.105号土地转让协议；2.2016年6月13日的收据；3.网上银行交易详情单；4、马菊兰(马绍武妻子)的证言。
第十三组：1.105号土地转让协议；2.2016年6月3日的收据；3.2016年6月8日的收据；4.李发旺客户存款回单（存款40000元）；5.冯开平客户存款回单；6.李发旺客户存款回单(取款140000元)；7.105号地宗地图及销售明细表（李发华保存）；8.李发华的证言。
第十四组：1.编号7021905的收据；2.编号7021904的收据；3.2016年8月4日的收据；4.2016年8月9日的收据。
以上第十至第十四组证据证明被告违反法律规定，在冯开平欠缴土地出让金的情况下让其使用土地，导致冯开平未对土地进行开发利用即将涉案宗地拆分成小宗地，转让给肖永洪、李正平、马绍武、李发华、文绍芬等人获取收益，使国家利益遭受损失。
第十五组：光盘，证明涉案宗地的位置及现状。
第十六组：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；3.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；4.《中华人民共和国最高人民检察院公告》；5.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。以上证据证明公益诉讼人提起本案公益诉讼的主体资格合法及法律、法规依据。
经质证，被告对公益诉讼人禄丰县人民检察院提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，并认为被告按合同约定将涉案土地交付给冯开平，冯开平在缴清土地出让金后才能取得国有土地使用证，然后才能办理建设用地规划许可证，其未办理建设用地规划许可证，故未对涉案土地进行开发、利用。被告向冯开平追缴过土地出让金。
被告禄丰县国土资源局向本院提交了以下证据：1.国有建设用地使用权出让合同，2.拍卖出让成交确认书、国有建设用地交地确认书、交地现场照片，3.云南省非税收入收款收据，4.禄资源土告字（2015）03号国有建设用地使用权拍卖出让公告及成交结果公示，5.情况说明，以上证据1-5证明当地政府在被告发布拍卖涉案宗地公告前，对涉案宗地的位置、地号、单价等出具了说明；在拍卖出让涉案宗地过程中，被告依法发布了拍卖公告，冯开平作为竞买人按规定缴纳了600000元保证金；经过合法的竞拍程序后，冯开平竞拍得涉案宗地，被告对拍卖成交结果进行了公示，并与冯开平签订了拍卖成交确认书和国有建设用地使用权出让合同，合同对出让主体、出让客体及合同解释权等内容进行了约定；6.禄丰县国土资源局关于追缴国有建设用地使用权土地出让金的请示，证明在检察机关发出检察建议书之前，针对冯开平欠缴土地出让金的情况，被告已向政府请示采取措施进行催缴；7.限期缴款通知书，证明被告于2016年11月15日、2017年1月15日分两次向冯开平发出限期缴款通知书，督促其缴纳欠缴的土地出让金；8.具体建设项目用地跟踪管理卡、图片，证明被告在合同约定的时间将符合交付条件的涉案土地交付给冯开平；9.关于冯开平购买110-0E-E6-105号国有土地的建设情况说明，证明被告已按合同约定将涉案土地交付给冯开平，并督促其尽快缴清土地出让金及动工建设；10.禄丰县国土资源局关于禄丰县检察院检察建议书的办理答复，证明被告收到检察机关的检察建议书后，作出答复的情况；11.追缴土地出让金凭证，证明检察机关发出检察建议书后，经被告催缴，冯开平补缴了土地出让金250000元；12.禄丰县国土资源局关于对冯开平差欠土地出让金追缴的情况报告，13.承诺书，以上证据12、13证明冯开平向被告出具承诺书，对补缴土地出让金事宜作出承诺，被告将向冯开平催缴土地出让金情况、追缴及处罚计划书面报告了检察机关；14.询问笔录，证明被告找到冯开平，对其未在承诺期限内缴清土地出让金事宜进行询问，并告知其欠缴土地出让金的后果；15.云南省非税收入收款收据2份（2017年6月14日），证明经被告催缴，冯开平分别于2017年5月8日、6月13日补缴土地出让金100000元、996360元，被告于6月14日为其开具了相应的收据，冯开平已缴清涉案宗地的土地出让金。
经质证，公益诉讼人禄丰县人民检察院对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，并认为能够证明被告在向冯开平追缴土地出让金过程中履行了部分法定职责，但未按合同约定采取更加有效的手段追缴土地出让金，其履行职责不到位。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人禄丰县人民检察院及被告提交的证据经对方质证均无异议，上述证据中除公益诉讼人提交的第十至第十四组证据与本案无关，本院不予评判外，其余证据具有真实性、合法性、关联性，结合庭审能够证明冯开平欠缴土地出让金及被告在冯开平未缴清土地金的情况下将出让宗地交付冯开平使用，被告未依法全面履行职责，截止2017年6月13日冯开平已缴清土地出让金的事实，本院予以采信。
经审理查明：2015年11月9日，禄丰县公共资源交易中心发布禄资源土告字（2015）03号禄丰县国有建设用地使用权拍卖出让公告，对坐落于禄丰县广通镇联络线东北侧、星奥大酒店西北侧、宗地编号为110-0E-E6-105号国有建设用地使用权（面积为2561㎡）拍卖出让。随后，冯开平参与竞买报价，并按要求交纳了竞买保证金600000元。12月1日，冯开平以1946360元报价竞得该宗国有土地使用权，并与被告签订了拍卖出让成交确认书，禄丰县公共资源交易中心作为现场鉴证单位在拍卖出让成交确认书上签章确认。12月7日，被告为出让人，冯开平为受让人，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，合同约定：“本合同项下出让宗地用途为其他普通商品住房用地；出让人同意在2016年6月7日前将出让宗地交付受让人；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为1946360元，定金为600000元，定金抵作土地出让价款；受让人同意于2015年12月20日之前支付土地出让价款1946360元；受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”合同还对双方的其他权利义务进行了约定。合同签订后，冯开平已缴纳的竞买保证金（定金）600000元，按双方合同约定抵作土地出让金。2016年5月26日，被告将110-0E-E6-105号宗地交付给冯开平。除冯开平已缴纳的定金600000元抵作土地出让金外，自2015年12月20日至2017年2月中旬，冯开平未按合同约定缴清剩余土地出让金1346360元。被告分别于2016年11月15日、2017年1月15日对冯开平作出限期缴款通知书，督促其缴纳土地出让金及滞纳金。2017年2月23日，公益诉讼人禄丰县人民检察院向被告发出检察建议书，督促其履行法定职责，追缴土地出让金。经被告督促、催缴，冯开平于2月24日缴纳了土地出让金250000元。3月23日，被告向公益诉讼人禄丰县人民检察院进行书面回复。5月2日，冯开平向被告出具承诺书，承诺于5月25日前缴清剩余土地出让金。5月3日，被告将向冯开平催缴土地出让金情况及追缴、处置计划向公益诉讼人禄丰县人民检察院作了书面报告。5月8日，冯开平缴纳了土地出让金100000元。6月13日，冯开平缴纳了土地出让金996360元。至此，冯开平缴清了110-0E-E6-105号宗地土地出让金1946360元。
另查明，冯开平接手被告交付的110-0E-E6-105号宗地后，截止2017年4月，组织修建了靠广通河一面的挡墙，并对宗地进行了平整，未在宗地上建设建筑物、构筑物。
本院认为，国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度，国有土地使用权出让金的法定用途关系到国家利益和社会公共利益的实现。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。被告禄丰县国土资源局作为禄丰县人民政府的土地管理部门，依法负有土地收益的征收以及出让土地后续管理监督的法定职责。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。在依法拍卖出让本案国有建设用地使用权后，被告禄丰县国土资源局与受让人冯开平签订了国有建设用地使用权出让合同，合同对土地出让金、支付期限、违约责任等均作了明确约定，被告禄丰县国土资源局作为出让宗地的管理者和国有土地使用权出让合同的权利义务主体，在冯开平没有按合同约定的时间缴纳土地出让金后，怠于履行法定职责，未依法积极采取有效管理手段，追缴土地出让金并要求其承担违约责任或者依法解除合同、收回土地，导致土地出让金无法实现法定用途。同时，在冯开平未按合同约定缴清土地出让金的情况下，被告即将该宗出让土地交付冯开平使用。综上，被告禄丰县国土资源局对冯开平欠缴土地出让金、违法使用土地行为未依法全面履行法定职责违法。鉴于被告禄丰县国土资源局与冯开平签订的国有建设用地使用权出让合同对缴纳土地出让金的期限及违约责任进行了明确约定，冯开平在受让本案国有建设用地使用权后，一直未按国有建设用地使用权出让合同约定的期限缴纳土地出让金，虽然其在2017年6月13日将土地出让金全部缴清，但被告禄丰县国土资源局亦未按照国有建设用地使用权出让合同的约定积极采取相应的措施，依法依约追究冯开平的法律责任，故被告禄丰县国土资源局应当在一定期限内继续履行法定职责，追究冯开平违法违约责任，维护国家利益和社会公共利益。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、第六十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告禄丰县国土资源局对冯开平欠缴土地出让金及违法使用土地行为未依法全面履行法定职责违法。
二、由被告禄丰县国土资源局于本判决生效之日起三个月内继续履行追究冯开平违法违约责任的法定职责。
本案免收案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 普秀梅
审 判 员 余红萍
人民陪审员 丁卫华
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 阮志燕