安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖18行终74号
上诉人（一审原告）：袁孝志，男，1980年10月3日出生，汉族，住安徽省宁国市。
委托代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宁国市城市管理行政执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼。
法定代表人暨出庭应诉负责人：洪科，该局局长。
委托代理人：蔡永翠，该局法规科科长。
委托代理人：徐晓华，安徽地益律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宁国市人民政府，住所地安徽省宁国市政府大楼。
法定代表人：何田，该市市长。
出庭应诉负责人：唐海滨，该市副市长。
委托代理人：王腾飞，该市政府法制办公室工作人员。
上诉人袁孝志因诉被上诉人宁国市城市管理行政执法局（以下简称“宁国市城管局”）强制拆除决定、宁国市人民政府（以下简称“宁国市政府”）行政复议决定一案，不服安徽省宁国市人民法院(2017)皖1881行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月20日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人袁孝志及其委托代理人宁志武，被上诉人宁国市城管局局长洪科及委托代理人蔡永翠、徐晓华，被上诉人宁国市政府副市长唐海滨及委托代理人王腾飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2017年7月17日，宁国市城管局对袁孝志户违法建设一案作出宁城管（规划）限拆字[2017]30号限期拆除决定，决定书载明：“你分别于2003年前、2003年至2012年间，在宁国市西津办事处潘村村双河村二组未取得建设工程规划许可证，进行建设三处房屋，2003年前建设一栋二层砖混结构房屋，面积130.85平方米；砖木结构一层房屋，面积14.55平方米，后于2003年至2012年间在原有两层楼房上加盖一层砖混结构房屋，面积62.84平方米；砖木结构一层房屋两处，面积48.26平方米，总面积共256.5平方米的行为，违反了……现责令你在收到本通知书后，于2017年7月21日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，……”。袁孝志收到该决定书后未按期自行拆除房屋，宁国市城管局于2017年7月20日作出《催告通知书》，对袁孝志进行催告，要求其立即履行拆除房屋义务，并告知其可以在三日内进行陈述和申辩，袁孝志收到催告通知书后仍未履行义务。2017年8月2日，宁国市城管局向宁国市政府请示对案涉违法建设予以强制拆除。2017年8月7日宁国市政府向宁国市城管局作出宁政〔2017〕64号决定，内容为：“……你局会同市规划局、市公安局、西津街道办事处依法对……袁孝志七户违法建设实施强制拆除……”。2017年8月8日，宁国市城管局作出宁城管（规划）强拆字[2017]37号强制拆除决定及宁城管（规划）强拆公字[2017]第37号《依法强制拆除违法建设的公告》。袁孝志不服，向宁国市政府申请行政复议，要求撤销前述强制拆除决定。
宁国市政府受理后，向宁国市城管局送达了《行政复议答复通知书》，宁国市城管局提交了《行政复议答复意见书》。因案情复杂，宁国市政府决定延长该案的审理期限并通知了双方当事人。2017年11月15日，宁国市政府作出宁复决字〔2017〕13号行政复议决定，决定维持强制拆除决定。袁孝志仍不服，提起本案诉讼，请求撤销前述行政复议决定和强制拆除决定。
一审法院审理认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《关于在宣城市宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，宁国市城管局具有集中行使城市规划行政管理领域的行政处罚权。因此，宁国市城管局作出被诉强制拆除决定具有职权依据。原《中华人民共和国城市规划法》第四十条所规定的行政处罚主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，与《中华人民共和国城乡规划法》相一致，在新、旧法均作出同样规定的情况下，宁国市城管局依据前述《批复》和《办法》所获得的行政处罚权仍然有效，本案不存在“新法优于旧法”原则的适用情形，故对袁孝志关于“宁国市城管局无权对案涉房屋进行查处”的意见不予采纳。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……。”宁国市城管局于2017年7月17日作出限期拆除决定，责令袁孝志限期自行拆除违法建设，逾期不拆除的，宁国市城管局将依法强制拆除，同时告知袁孝志其享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，因袁孝志未在法定期限内申请复议或提起诉讼，因此宁国市城管局作出被诉强制拆除决定，具有事实根据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。因袁孝志在《限期拆除决定书》载明的期限前未履行拆除房屋义务，宁国市城管局依据《中华人民共和国行政强制法》的规定作出催告通知，并在袁孝志仍未履行拆除房屋义务的情况下，经请示宁国市政府后，作出被诉强制拆除决定，具有相应的法律依据。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务并依法告知享有的陈述权和申辩权，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。因袁孝志未在限期拆除决定确定的日期前自行拆除房屋，宁国市城管局于2017年7月20日以《催告通知书》对袁孝志进行催告，并告知其陈述和申辩权，在袁孝志仍未履行的情况下，宁国市城管局作出《依法强制拆除违法建设的公告》。因此，宁国市城管局作出被诉强制拆除决定，程序合法。被诉强制拆除决定系行政强制执行行为，故袁孝志关于“宁国市城管局对案涉违法建设行为进行处罚已超过2年追诉时效”的问题非本案的审查范围。
宁国市政府收到复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在法定期限内予以受理并向宁国市城管局发出《行政复议答复通知书》。因在规定期限内不能作出行政复议决定，依法延长审理期限至2017年11月15日，并告知了袁孝志及宁国市城管局。在对相关证据材料进行审查后，宁国市政府作出宁复决字（2017）13号行政复议决定，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回袁孝志的诉讼请求。案件受理费50元，由袁孝志负担。
袁孝志不服上述行政判决，向本院提起上诉，称：1.案涉房屋系袁孝志的父亲袁中才建设，非袁孝志建设，宁国市城管局以袁孝志为处罚对象，错误；2.即使案涉建设行为违法，有权予以查处的部门为城乡规划行政管理部门，宁国市城管局无查处职权；3.宁国市城管局认定案涉房屋系违法建设，错误。案涉房屋系建在该户合法取得的宅基地上，二层主体房屋系1997年因原房屋被洪水冲到后经批准而新建，当时的建房相关手续均由村委会统一办理，至于建房手续最终为何没有实际办理，不清楚；4.宁国市城管局在没有案件终结报告、没有经过法制机构审核、没有经过负责人集体讨论的情况下做出案涉行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十八条和《建设行政处罚程序暂行规定》第十三条、第十四条的规定，属违法法定程序；5.案涉房屋于1997年即已建设完成，宁国市城管局至2017年才对该建设行为予以查处，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款之规定，系超时效处罚；6.案涉建设行为发生于1997年，2008年1月1日才实施的《中华人民共和国城乡规划法》对该行为不适用，宁国市城管局以《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条为依据作出限期拆除决定，系适用法律错误；7.案涉房屋没有拆除的必要性，宁国市城管局责令予以拆除，系滥用行政职权，以拆违之名行拆迁之实，违反了行政处罚适当性和行政执法目的正当性原则；8.其未曾收到《限期拆除决定书》，即使认定其收到，因2017年8月8日尚处在可对限期拆除决定申请复议或提起诉讼的期间，宁国市城管局于此日作出强制拆除决定，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，属程序违法。请求：1.撤销一审判决；2.撤销被诉强制拆除决定和被诉行政复议决定。
宁国市城管局辩称：1.袁孝志在接受宁国市城管局调查时曾明确表示案涉房屋系其与父亲、妹妹共同出资建设，同时基于袁孝志是该户户主，袁孝志曾针对案涉违法建设问题以自己的名义申请行政复议，且2017年袁孝志提起行政诉讼时也从未主张过案涉房屋非其建设，故宁国市城管局以袁孝志为行政相对人，并无不当；2.案涉房屋位于宁国市城市规划区范围内，应当办理规划许可手续而实际未办理系客观事实，故宁国市规划局认定案涉房屋为违法建筑，正确；3.房屋建成后，其违法行为状态处于持续中，故案涉行政处罚未超处罚时效，宁国市城管局的相关执法程序合法；4.对本案应否适用《中华人民共和国城乡规划法》的问题由法院进行审查。请求：驳回上诉，维持原判。
宁国市政府辩称：同意宁国市城管局的辩称意见，另补充：1.本案复议程序合法；2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第四十五条的规定，行政机关作出行政处罚决定并经依法送达当事人后，该处罚决定就已生效并应当得到履行，即使行政相对人因对处罚决定不服而申请复议或提起诉讼，对原处罚决定的生效和执行并不产生影响；3.根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，经催告，当事人逾期仍不履行限期拆除决定且没有正当理由的，行政机关即可作出强制执行决定；4.不应当以《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定来倒推要求行政机关在限期拆除决定作出满六个月后才能进入行政强制执行程序；5.宁国市城管局对案涉违法建设案件进行查处的相关程序符合宣城市人民政府的文件要求，全国其他地方的城管执法部门拆除违法建设一般也是按此程序进行的。请求：驳回上诉，维持原判。
宁国市城管局向一审法院提举的证据材料为:第一组：1.统一社会信用代码证；2.《关于在宣城市宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》；3.《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》；4.执法证（复印件）；拟证明宁国市城管局为适格的执法主体。第二组：袁孝志身份证复印件；拟证明袁孝志的主体资格。第三组：1.案件移送函；2.立案审批表；3.现场勘验检查笔录、证据材料登记表；4.询问调查笔录（袁孝志、宛文超、杨继汉）及身份证明；5.协助调查通知书、协助调查答复函；6.《关于宁国市城市总体规划的批复》（复印件）；拟证明案涉建筑物位于宁国市城市规划区范围内，建设时未经规划许可，且无法采取改正措施以消除对规划实施的影响，被诉强制拆除决定事实清楚、证据确凿充分。第四组：证据1-6同上；7.案件处理意见书；8.案件处理审批表、会议记录；9.责令改正通知书、行政执法告知书、听证告知书及送达回执、照片；10.限期拆除决定书及送达回执；11.催告通知书及送达回执、照片；12.《关于对范四子、陈金国等七户违法建设申请强制拆除的请示》；13.《宁国市人民政府关于对范四子、陈金国等七户违法建设实施强制拆除的决定》；14.《依法强制拆除违法建设的公告》及送达回执、照片；15.身份证明（复印件）；拟证明被诉强制拆除决定的作出程序合法。
宁国市政府向一审法院提举的证据材料为:1.《行政复议申请书》（复印件），拟证明袁孝志提出行政复议申请的情况；2.《行政复议答复通知书》及送达回证（复印件），拟证明其受理行政复议案件后在法定期限内已通知宁国市城管局进行答复；3.《行政复议答复意见书》（复印件），拟证明宁国市城管局在法律规定的期限内提交了书面答复意见及相关证据；4.《延期审理通知书》及送达回证、邮寄详情（复印件），拟证明在复议案件的办理期间曾延长审理期限并告知当事人；5.《行政复议决定书》及送达回执（复印件），拟证明其在法定期限内作出复议决定并依法送达。
袁孝志向一审法院提举的证据材料为:袁孝志的身份证及证明（复印件）；拟证明其没有耕地，靠开豆腐店维持生活。
上述证据均已随案移送本院。
二审中，袁孝志向本院补充提举了如下证据：
1.证明一份，拟证明案涉房屋为合法建筑。
2.物品清单两份，拟证明宁国市城管局对案涉房屋的建设行为进行查处是基于拆迁需要。
针对上述两份证据，宁国市城管局质证认为，证据1，对《证明》所描述的事实无异议，但不能证明房屋不需要经过规划许可，且在《证明》上签字的村民的身份不能确认，签字者亦未到庭作证；证据2，对真实性有异议，且与本案无关联，也不能达到袁孝志的证明目的。宁国市政府质证认为，证据1，对关联性无异议，但对真实性有异议，该《证明》恰证明了案涉房屋应经规划许可而实际未经规划许可，系违法建筑；证据2，同宁国市城管局的质证意见。
本院经审查认为，袁孝志二审所举证据与本案均无关联，不予认定，一审法院对案件证据的认证符合法律规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明：宁国市城管局于2017年7月17日作出限期拆除决定，决定书载明“如不服本决定，可以在接到本决定书之日起60日内，向宁国市人民政府或宣城市城市管理行政执法局申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向宁国市人民法院提起行政诉讼”。
本院认为：在对违法建筑的行政强制执行程序中，行政机关作出强制拆除决定只是在行政相对人于确定的期限内不履行前置限期拆除决定所确定义务的情况下，将由行政机关通过直接的行政强制行为消除违法状态的意思表示。强制拆除决定仅体现为对前置限期拆除决定已认定事实及处理决定内容的重复，并不新设权利义务。据此，对影响限期拆除决定合法性的相关事实认定和法律适用问题非强制拆除决定案件中应予审查的内容。结合本案，袁孝志上诉所提及的处罚对象是否正确、宁国市城管局有无查处职权、案涉房屋是否为违法建设、是否系超时效查处、限期拆除决定的作出程序是否合法、适用《中华人民共和国城乡规划法》是否正确等问题均系宁国市城管局作出限期拆除决定行为合法与否所涉及的问题，在本案被诉行政行为为强制拆除决定的情况下，前述问题非本案的审查内容，本院不作审查。
关于被诉强制拆除决定的作出程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第68条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”前述“采取强制拆除措施”系行政强制执行行为，故行政机关在施行强制拆除措施时须遵从《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，如前所述，正是因为强制拆除决定仅是对前置限期拆除决定已认定事实及处理决定内容的重复，并不新设权利义务，故第四十四条所涉复议或者诉讼指向的对象是限期拆除决定，意即,行政机关作出限期拆除决定后，只有在当事人于法定期限内不针对限期拆除决定申请行政复议或者提起行政诉讼，又不按期自行拆除违法建筑物、构筑物、设施的情况下，才可以进入行政强制执行程序。此条是对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除所作的特别规定，也是对行政复议、诉讼不停止执行原则的例外性规定。结合本案，宁国市城管局于2017年7月17日作出限期拆除决定，责令袁孝志于2017年7月21日前自行拆除违法建设，且一并书面告知了不同的救济路径和相应的法定期间（60日内有权申请行政复议、六个月内有权提起行政诉讼）。在前述法定期间内宁国市城管局即作出被诉强制拆除决定，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，系违反法定程序，应予撤销。同时，基于原行政行为被撤销，维持原行政行为的被诉行政复议决定也应一并予以撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，二审予以纠正。袁孝志的上诉理由部分能够成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宁国市人民法院（2017）皖1881行初56号行政判决；
二、撤销宁国市城市管理行政执法局于2017年8月8日作出的宁城管（规划）强拆字[2017]37号强制拆除决定；
三、撤销宁国市人民政府于2017年11月15日作出的宁复决字〔2017〕13号行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，均由宁国市城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢 贞
审判员 胡少华
审判员 叶丽芸
二〇一八年八月十五日
书记员 李梦晓
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……