湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘02行初145号
原告言曙光，男，1963年2月1日出生，汉族，住株洲市石峰区。
委托代理人谭长健，湖南法达律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，参与调解等。
委托代理人陈秋香，湖南法达律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告株洲云龙示范区管理委员会。
法定代表人付访华，主任。
委托代理人彭武刚，系株洲云龙示范区综合管理部法制办公室副主任，代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，参与调解等。
委托代理人张超，湖南御辩律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告株洲市国土资源局。
法定代表人何安国，局长。
委托代理人唐博文，系株洲市国土资源局国土中心所所长，代理权限为一般代理。
原告言曙光与被告株洲市云龙示范区管理委员会、株洲市国土资源局其他行政行为一案，于2016年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月25日立案后，于2016年11月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭进行了审理，原告诉讼代理人谭长健、陈秋香，被告株洲市云龙示范区管理委员会诉讼代理人张超、彭武刚，被告株洲市国土资源局唐博文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告言曙光诉称：原告于2007年10月、2008年8月经株洲市规划局、株洲市人民政府的批准，在株洲市石峰区井龙办事处横石村老屋组建设别墅一栋，工程造价724.8余万元。2009年5月被告向原告发出征拆通告，要求征收原告别墅并予拆迁，在拆迁过程中经原、被告协商同意被告以征购形式征收原告别墅，即按照湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司所做的评估价格给予补偿。评估后被告以评估价值超过了设定的补偿价格拒绝接受评估结论。2010年6月被告根据株洲市人民政府作出的株政发[2006]20号《株洲市征地拆迁补偿安置办法》，对原告作出了304.7余万元的补偿决定。别墅拆迁过程中被告株洲市云龙示范区管理委员会审查认为强拆过程中确实给原告造成了巨大财产损失，并口头和书面表示愿意别墅拆迁补偿标准按照中介机构评估价格标准进行补偿或者通过工程邀标的方式五年内给予原告一定等额工程项目施工方式进行补偿。但五年前届满被告没有兑现承诺。原告于2016年6月27日向被告提交《行政补偿申请书》请求被告给予适当补偿，被告于2016年9月13日向原告下发《告知函》认为被告未对原告作出业务量或者其他方式补偿的承诺，且根据株政发[2006]20文件政策，被告对原告的征拆补偿已足额补偿到位，不予支持原告的申请。请求：1、判令因被告未兑现承诺，补偿原告别墅拆迁损失420.2余万元。2、判令由被告承担本案诉讼等相关费用。
原告举证：
一、第一组证据（诉讼主体）
1、原告身份证；证明目的：原告诉讼主体适格。
2、被告基本信息；
（1）、株洲云龙示范区管理委员会组织机构代码证
（2）、株洲市国土资源局组织机构代码证
证明目的：被告诉讼主体适格。
二、第二组证据（建筑合法性）
1、土地使用权证
2、建设工程规划许可证
证明目的：原告建造的别墅及配套设施属于合法建筑。
三、第三组证据（别墅的建造成本及造价）
1、设计图
2、竣工图
3、株洲鼎城造价咨询有限责任公司作出的成本结算资料
证明目的：原告享有的别墅，建造成本约725万元。
四、第四组证据（损失）
1、收款证明
证明目的：
⑴按照株政发[2006]20号文件的补偿标准，原告仅收取被告支付的拆迁补偿款为304.7余万元；
⑵因被告拆迁造成原告损失约420万元。
五、第五组证据（被告负责人作出批示，但未兑现承诺）
1、《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》及批示意见
证明目的：被告征拆部门主要负责人言立新，书面允诺原告征拆补偿方式，按照“以评估处理”的价格方式对原告享有的别墅实行征购。然而被告未能兑现承诺，造成原告巨大经济损失。
2、房地产估价委托合同书
证明目的：被告按照反馈意见实际启动了“别墅”征购价值评估程序，但“价值评估报告”未被本案被告采纳。
3、言立新的任职资料（含调整充实横石村征拆工作组的通知）
证明目的：言立新代表政府部门允诺原告：别墅征购按评估价值进行补偿。
4、《关于申请工程业务的请示报告》以及言立新、黄杰代表政府作出批示
证明目的：被告主要领导人为兑现别墅征拆过程中，造成原告巨大经济损失而另行作出的批示，该“批示”属于行政允诺行政行为，但被告没有兑现承诺。
5、黄杰的任职资料
证明目的：黄杰系云龙示范区副主任，所作出的“批示”行为，应当属于职务行为。
6、《行政补偿申请书》及《告知函》
证明目的：被告违背客观事实、否认政府负责人的相关批示，并拒绝兑现承诺，严重损害了原告正当合法权益。
7、征地公告，证明原告的属于职教城征地范围内。
被告株洲云龙示范区管理委员会质证意见：第一组证据，无异议，但不属于证据的范畴。第二组证据，不予认可，我们没有看到也没有收到。第三组证据，真实性、合法性、关联性均有异议，看不出725万元的结论。第四组证据，对证据的三性均有异议，我方认为具体收款金额以我方的财务凭证为准，不能证明被告给原告造成了420万元的损失。第五组证据：其中5-1言曙光在反馈意见上的签字，对该证据真实性无异议，但不认可原告的证明目的，上面的签字写的很清楚，建议按评估处理，并不是代表行政机关作出的承诺，言曙光的承诺违反了株洲市2006第20号文件，集体土地上的征收只能按政策执行。5-2，委托合同书真实性无异议，但对关联性合法性不予认可，因为集体土地上的征收不适用评估，同时也不认可原告方的证明目的，证据名称是委托书，但证明目的写的是评估报告，该证据中没有评估报告，故我们不认可。5-3，对言立新的任职资料中网上下载的对真实性表示异议，关于2009年9月18日的通知真实性我们予以认可，但是我方不认可原告方的证明目的。5-4，请求报告及言立新的指示，对该证据的真实性因无原件，不予认可，虽然言立新写了复印属实，但是我们不知道该四个字是原件还是复印件，言立新就算写了复印属实，也没有写落款和时间，真实性值得怀疑；如果象原告所说，该原件在管委会，应是管委会天盖章属实，言方新不能代表管委会；该报告上的黄杰与言立新的签字无论从形式还是内容上，都明显不是行政允诺的行为，从签字看不出任何承诺的表示。5-5，对黄杰任职事实认可，但不认可原告的证明目的，黄杰的指示写得很清楚，请职教园……，职教园与管委会无关，没有上下级隶属关系。5-6，行政补偿申请书的真实性无异议，但对证明目的有异议。对该告知函的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，我方认为该告知函并不是被告方作出的具体行政行为，也没有对原告的权利义务产生任何影响。对征地公告无异议。
被告株洲市国土资源局与株洲云龙示范区管理委员会的质证意见一致。
被告株洲市云龙示范区管理委员会、株洲市国土资源局答辩意见：1、答辩人已根据株政发[2006]20号文件标准对原告的征拆进行足额补偿，且已履行到位。2、原告的诉请无事实和法律政策依据；3、原告的起诉已超过诉讼时效，应裁定驳回其起诉。
被告株洲云龙示范区管理委员会及株洲市国土资源局举证：
第一组证据：
1、《株洲市人民政府关于印发《株洲市征地拆迁补偿安置办法》的通知》（株政发[2006]20号）证明：株洲市行政区域内的拆迁补偿和安置依据是株政发[2006]20号文件。
第二组证据：
1、言曙光住宅拆迁补偿协议；2、株洲市征购、拆迁房屋各项补偿表；证明被告根据补偿的各项明细与原告就拆迁房屋签订了补偿协议。
第三组证据：
1、株洲云龙示范区建设用地征地拆迁指挥部费用审批表；2、银行进帐单；证明被告已根据房屋拆迁补偿协议确定的补偿金额，将补偿款项发放到位。
原告质证意见：第一组证据，对该组证据的真实性无异议，对证据的关联性与证明目的有异议，理由，涉案别墅征拆过程中，原被告双方已经过成一致意见，即对原告的别墅征拆，不适用株证发[2006]20号文件的拆迁补偿规定。双方按照湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司作出的评估价格，对原告进行补偿，并且双方已经签署了委托评估合同。第二组证据，对该组第一项证据《言曙光住宅拆迁补偿协议》的真实性无异议，对证据的关联性及证明目的有异议。理由，该协议系原被告达成按照评估价值补偿一致意见后（2010年8月2日），为了推动整体拆迁进行所签订的程序性协议，即该协议签订的前提是，被告承诺按照征购方式对原告进行补偿。从该证据看，正好证明了原告的别墅，是房屋结构性能好，装修档次刘，有别于普通民居，构成被告允诺原告按照评估价格予以补偿的基础。该协议第二条，由示范区财政评审中心按现行消耗量定额计算别墅的造价，由此可见，被告对原告拆迁补偿适用的标准为评估价值，非适用20号文件，但是被告未能向法庭提交财评报告，原告亦从未收到财评报告，被告称依据财评报告对原告进行了补偿，又称依据20号文件对原告进行了补偿，显然相互矛盾。对该第二组证据补偿明细表的真实性、合法性、关联性均有异议。理由，该证据非完整的明细表，明细表中的补偿金额与补偿协议的金额不一致；该证据的时间与原被告签订补偿协议的时间不一，时隔一年有余；该证据系被告单方制作，未经原告签字确认，对原告无约束力；补偿明细表中关于补偿单价和标准，不是依据光大评估公司评估报告确定的补偿单价和标准，也不是依据财评造价确定的补偿单价和标准。第三组证据，对该组证据的真实性无异议，但对证据的关联性及证明目的有异议，理由，原被告签订补偿协议的前提是按照征购的方式对原告进行初具不，被告依据程序性协议对原告进行补偿，显然违反征购的承诺；由于被告拒绝履行征购的承诺，原告仅收取部分拆迁补偿款，造成原告遭受巨额损失。
经庭审质证，本院对原、被告证据作如下认定：对原告的证据1、2、5组能证明本案相关事实，予以采信。第3、4组证据的证明目的不予采信。对被告株洲云龙示范区管理委员会、株洲市国土资源局的证据均予以采信。
经审理查明，2008年原告言曙光在株洲市石峰区井龙街道办事处横石村老屋组建私房一栋，土地使用权证为株集用（2008）第B0395号。2009年5月25日，株洲市人民政府发布《征地公告》，征收株洲市石峰区兴隆山村、横村集体地作为株洲市职教园项目建设用地。原告言曙光的房屋在征地范围内。2010年11月30日。原告言曙光与株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征拆迁建设指挥部签订《言曙光住宅拆迁补偿协议》，该协议内容为：1、明确认定言曙光住宅作为合法建筑，但房屋结构性能较好，装修档次较高，有别于普通民居；2、按株政发[2002]20号文计算的房屋征购费、搬家费、过渡费、房屋装修费、生产生活设施费、提前腾地奖小计1940021元（其中铁艺围墙、麻石坪、水沟、路缘石、文化围墙、麻石门墩、花围、游泳池、监控设备、射灯、草皮灯、草坪水电、围墙电路、喷泉、假山等由示范区财政评审中心按现行消耗量定额直接费计算造价为571191元）；3、鉴于言曙光住宅在结构形式、装修标准及设备设施等方面的特殊性，参考其他区在征地拆迁中心工作中的惯例，就豪华吊灯、豪华浴缸、院落围墙范围内土方、花木、室内外照明、片石护坡、主体建筑、装饰等方面给予特殊补助，小计金额1106901元（详见补偿明细表）；4、言曙光子女言耀如、言果在建住宅补偿金额为1713610元，之前已发补偿款金额为1449862元，现将263748元补差一并进入本协议结算；5、按第二、三、四条合计，本次补偿总金额为3310670元；6、本协议补偿金额为最终金额，双方签字后，除经双方核实确认确实有漏项的可补遗外，不得另行提出异议；7、本协议签订后，言曙光需在签字之日起15日内配合腾地，确保职教园建设顺利进行。根据协议，言曙光的房屋补偿款为3046922元。2011年1月，原告言曙光如数领取房屋补偿款3046922元。2010年7月，言曙光向株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁指挥部出具《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》，认为其别墅装修及附属工程计算标准太低，别墅装修所用的建筑装修材料，均有发票和进货单据，要求按实际计算价格。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在该意见中签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估价处理”。2010年8月2日，株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁指挥部与湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司签订《房地产估价委托合同》，合同约定，评估标的物范围为：龙兴碎石厂所有房屋，基础设施及设备，言曙光位于横石村的别墅一栋及别墅周围的基础设施，花木、土方。但被告并未提交是否进行了评估的证据。2011年8月1日，言曙光向株洲云龙示范区管理委员会递交《关于申请工程业务的请示报告》，内容为：我名言曙光，系云龙示范区学林办事处文荟社区居民，由于国家修建株长高速和株洲职教城的建设需要，本人以积极的态度支持重点工程建设，带头将新建的私人别墅以及儿女的在建私宅处3000平方米房屋和龙兴碎石场在规定时间内配合拆除。鉴于20号文件规定的标准与自己的投入相差较大，给家庭的经济带来了1000多万的经济损失。示范区领导和职教城领导很关心我的实际情况，已经同意并承诺在5年内给予我工程业务的照顾，减少和弥补我个人的一些损失，其中包括别墅拆迁损失补偿我工程业务量4000万元和龙兴碎石场拆迁损失补偿工程业务量6000万元，合计工程业务量壹亿元，以缓解家庭经济及社会压力。”同年8月言立新在该报告上签署：“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”。时任株洲云龙示范区管理委员会副主任黄杰签署：“请职教园予以支持解决。”的意见。2016年6月24日，言曙光、言耀如、言果向株洲云龙示范区管理委员会提出《行政补偿申请书》，申请株洲云龙示范区管理委员会补偿征拆损失1872.086284万元。其中言曙光要求补偿其房屋经济损失420.2万元。2016年9月9日，株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室向言曙光、言耀如作出《告知函》，内容为：“你们于2016年6月27日向本单位提交《行政补偿申请书》，并于2016年7月25日向本单位提交了证据材料，请求本单位另行补偿征拆损失1872.086284万元。现经本单位调查核实，答复如下：申请人所涉的征地拆迁项目为职教园一期项目。根据征拆项目的需要，本单位需征收申请人所有的龙兴碎石厂、别墅、私宅房屋、在建房屋。根据株政发[2006]20号文件标准及双方共同委托的湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司出具的《房地产估价报告》（湖南光大房评字[2010]第156号），株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁建设指挥部分别与申请人言耀如、言果于2010年5月5日签订补偿金额为1449862元的《房屋征购协议》、与言曙光于6月18日签订补偿金额为1718994元的《房屋征购协议》、与言曙光于11月20日签订补偿金额为6972551元的《龙兴碎石厂拆迁补偿协议》、与言曙光于11月30日签订补偿金额为3310670元的（含言耀如、言果在建住宅补差263748元）《言曙光住宅拆迁补偿协议》等协议，上述资产共计补偿1345.2077万元。同时，在双方签字认可的《房屋征购协议》第五条约定：对补偿项目和数额有异议的，必须在被告知补偿之日起十五日内向征地拆迁部门提出书面复核申请，逾期不予复核。在双方签字认可的《龙兴碎石厂拆迁补偿协议》和《言曙光住宅拆迁补偿协议》第六条均明确约定：协议确定的补偿金额为最终金额，双方签字后，除经双方核实确认确实有漏项的可补遗外，不得另行提出异议。申请人在协议约定期限内未提交其他漏项可增补的异议申请材料，也未在协议约定期限内提出复核申请，且申请人分别于2010年6月18日，2010年12月7日，2010年12月14日，2011年4月18日领取了全部补偿款项。申请人在《行政补偿申请书》中提出：经申请人与株洲云龙示范区管理委员会拆迁指挥部友好协商，拆迁指挥部以及云龙示范区管理委员会相关负责人均承诺：承诺或在五年内以业务量的形式，对申请人另行补偿或变相方式给申请人补偿。经调查核实，本单位并未作出以业务量或者其他方式另行补偿的承诺。综上，本单位已根据株政发[2006]20号文件政策对申请人征拆补偿进行足额补偿，且已履行到位。本单位对你们的《行政补偿申请书》中的诉求不予支持。原告言曙光不服，诉至本院。
本院认为，本案系行政允诺及行政补偿案，争议焦点为：本案是否超过起诉期限；被告是否对原告作出行政允诺行为，是否应履行行政允诺并给予原告房屋补偿420.2万元损失。
原告认为被告曾作出在5年内以工程业务量或者其他方式对原告另行补偿的承诺，于2016年6月24日向被告提出《行政补偿申请书》，被告2016年9月9日作出《告知函》告知原告已对其征拆补偿足额到位，并未作出上述承诺。基于此，原告向本院起诉，请求判令被告履行行政允诺并进行补偿。因此，本案的起诉期限应当从原告收到《告知函》之日起开始计算，并未超过法定起诉限期。原告认为是被告向其作出行政允诺，从本案的相关证据及认定的事实来看，株洲市国土资源局没有对原告作出行政允诺，因此，株洲市国土资源局与本案没有利害关系，不是本案适格的被告。
行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为，该表意行为应当非常明确、具体，内容具有行政决定性质，构成一种承诺。原告认为被告向其作出了承诺，是基于其提供的《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》及签署的意见两份证据。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》上签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估处理”，在《关于申请工程业务的请示报告》签署“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”，显然言立新签署的两个意见只是一种处理建议，是一种过程行为，未构成一种承诺。时任株洲云龙示范区管理委员会副主任黄杰在《关于申请工程业务的请示报告》签署“请职教园予以支持解决”的意见，不明确，不具体，并未表明由株洲云龙示范区管理委员会或其下属部门对原告的请求事项予以肯定答复，不具有行政决定的性质，不构成承诺行为。职教园不是株洲云龙示范区管理委员会的下属部门，两者不具有隶属关系，株洲云龙示范区管理委员会只能为自己或下属部门作出承诺。同时，对原告房屋的征收系集体土地上房屋的征收，只能按当时的株政发[2006]20号文件进行补偿，以评估方式对集体土地上房屋进行征收补偿没有法律法规的依据。综上，言立新和黄杰签署的意见并不构成对原告的承诺，被告没有对原告作出行政允诺行为。原告要求被告补偿420.2万元损失没有事实根据和法律根据。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告言曙光的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告言曙光承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 罗颖红
审 判 员 梁小平
代理审判员 苏新柱
二〇一七年一月二十日
书 记 员 吴 倩
附法律条文
中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。