山西省左权县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋0722行初20号
公益诉讼起诉人介休市人民检察院。
出庭人员孙蕊萍，介休市人民检察院副检察长。
出庭人员杨俊杰，介休市人民检察院检察员。
出庭人员刘燕，介休市人民检察院书记员。
被告介休市国土资源局，住所地介休市北坛中路109号，统一社会信用代码111408810127651668。
法定代表人甄永亮，介休市国土资源局局长。
出庭负责人荆莉莉，介休市国土资源局总工程师。
委托代理人宋俊，介休市国土资源局交易事务中心副主任。
委托代理人杨鸿明，山西安吉律师事务所律师。
第三人介休市麟盛房地产开发有限公司，住所地山西省晋中市介休市城关乡闫冀堡村，组织机构代码证代码77674086-6。
法定代表人梁旭洲，介休市麟盛房地产开发有限公司总经理。
公益诉讼起诉人介休市人民检察院诉被告介休市国土资源局不履行土地出让法定职责一案，于2018年3月1日向本院提起行政公益诉讼。本院于2018年3月5日向被告介休市国土资源局邮寄了公益诉讼起诉书副本、应诉通知书和举证通知书。因案件审理的需要，本院依法追加介休市麟盛房地产开发有限公司为本案第三人参加诉讼，并依法向该公司送达了起诉书副本、参加诉讼通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人介休市人民检察院指派检察员孙蕊萍、杨俊杰和书记员刘燕出庭，被告介休市国土资源局出庭负责人荆莉莉和委托代理人宋俊、杨鸿明到庭参加诉讼。第三人介休市麟盛房地产开发有限公司经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。本案经合议庭评议并报请本院审判委员会讨论，现已审理终结。
公益诉讼起诉人介休市人民检察院诉称，2012年6月21日，中国土地市场网《介休市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》显示，介休市麟盛房地产开发有限公司以2098万元的成交价竞得位于介休市金融××路与经××路交会处西北方向、原宏达煤化厂，宗地编号为2013-50号，宗地总面积为22715.57平方米，其中面积为1.991557公顷的其他普通商品住房用地出让年限为70年，面积为0.28公顷的其他商服用地出让年限为40年的国有建设用地使用权。2014年1月5日，介休市麟盛房地产开发有限公司与被告介休市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定受让人介休市麟盛房地产开发有限公司同意出让价款2098万元分两期支付，其中第一期1600万元于2014年2月5日之前支付，第二期498万元于2014年3月5日之前支付；受让人不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起每日按照迟延支付款项的1‰缴纳违约金；延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同。合同签订后，介休市麟盛房地产开发有限公司仅缴纳第一期1600万元出让价款，剩余498万元出让价款未能在约定的时间内缴纳。期间，该院曾于2015年3月23日以检察建议书形式督促被告介休市国土资源局依法履行催缴出让价款职责，被告介休市国土资源局先后七次以下达《出让金催缴通知单》的形式进行催缴，但受让人介休市麟盛房地产开发有限公司仍未缴纳欠缴的出让价款。2017年7月，该院对之前督办案件进行梳理时发现，截止2017年6月20日，介休市麟盛房地产开发有限公司仍欠缴出让价款498万元，欠缴违约金598.596万元，欠缴利息106.417万元。2017年7月17日，该院再次向被告介休市国土资源局发出检察建议书，建议被告介休市国土资源局依法履行法定职责，及时足额催缴土地出让价款。2017年8月16日，被告介休市国土资源局回复该院称：1.针对介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴出让价款一事已报请介休市人民政府；2.2017年7月26日，介休市人民政府召开了市长办公专题会议，要求介休市国土资源局针对介休市麟盛房地产开发有限公司仍未补缴出让价款要继续加大催缴力度，如果在2017年10月31日前仍未能足额缴纳的由介休市国土资源局依据相关法律法规处置到位。之后，被告介休市国土资源局再次向受让人介休市麟盛房地产开发有限公司下达了《责令限期整改通知书（催缴通知单）》，但介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴的出让价款仍未缴回。该院认为在被告介休市国土资源局怠于履行职责的情况下，该院发出了检察建议书，但被告介休市国土资源局仍然未能进一步依法采取有效措施、未充分履行法定职责，致使土地出让价款未能及时征收到位，国家利益一直处于受侵害状态，为此提起行政公益诉讼。诉讼期间，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司于2018年4月17日将所欠违约金和利息共计844.4808万元全部缴纳。该院认为提起公益诉讼的目的得以实现，为此将公益诉讼请求由起诉时的“确认被告介休市国土资源局怠于履行土地出让收入征收职责违法、并判决被告介休市国土资源局全面履行催收介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴的国有建设用地使用权出让金的法定职责”变更为“确认被告介休市国土资源局未依法履行出让金征收职责的行为违法”。
针对公益诉讼请求，公益诉讼起诉人介休市人民检察院向本院提供了以下6组证据：1.2015年3月23日介休市人民检察院介检民（行）行政违监[2015]14078100006号《检察建议书》一份；2.2014年3月8日至2017年5月3日期间的《出让金催缴通知单》六份、《送达回证》七份；3.2017年7月17日介休市人民检察院介检民行行公建[2017]3号《检察建议书》一份以及2017年7月18日向介休市国土资源局送达该建议书的《送达回证》一份；4.2017年8月16日介休市国土资源局《关于对介检民行行公检[2017]3号检察建议书的答复》一份；5.《缴纳剩余土地出让金的情况说明》一份；6.《山西省非税收入统一发票》四支。
针对公益诉讼请求，公益诉讼起诉人介休市人民检察院向本院提供了以下依据：1.1990年5月19日发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（第十四条）；2.2006年12月17日国务院办公厅国办发（2006）100号《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（第一条、第七条）；3.2006年12月31日财政部、国土资源部、中国人民银行财综[2006]68号《关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（第三条、第六条、第九条）。
被告介休市国土资源局辩称，该局对公益诉讼起诉人介休市人民检察院在公益诉讼起诉书中陈述的事实没有异议，但该局认为在对第三人介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴出让金498万元及违约金、利息的催收工作中并不存在怠于履行征收职责行为，该局先后九次向第三人介休市麟盛房地产开发有限公司下达催缴通知单，并于2017年10月16日通知包括第三人介休市麟盛房地产开发有限公司负责人在内的欠缴出让金单位负责人，到该局参加出让金征收催缴会议，再次宣讲了（2017）第24次介休市人民政府市长办公专题会议精神，阐明了不足额缴纳出让价款的法律后果，这足以说明该局是在积极履行征收职责。由于第三人介休市麟盛房地产开发有限公司在限定的时间内没有将剩余出让价款和违约金及利息缴纳，该局于2017年11月2日向介休市人民政府提交了《关于解除介休市广源实业有限公司等三宗国有建设用地使用权出让合同、收回国有建设用地使用权的请示》，这说明该局又进一步采取了措施。在该局的努力催缴下，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司于2017年11月2日、2017年11月9日分两次将剩余的出让价款本金498万元付清。诉讼期间，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司于2018年4月17日将所欠违约金和利息共计844.4808万元全部缴纳。至此，该出让合同全部履行完毕，合同目的得以实现。综上，该局不存在怠于履行征收职责的行为，要求驳回公益诉讼起诉人介休市人民检察院的公益诉讼请求。
被告介休市国土资源局在法定举证期限内向本院提供了以下8组证据：1.2014年1月5日出让人介休市国土资源局和受让人介休市麟盛房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》一份；2.《出让金催缴通知单》8份、《送达回证》9份；3.2017年7月26日《介休市人民政府市长办公会会议纪要》一份；4.《2017年国有建设用地使用权欠缴出让金参会签字表》一份；5.2017年11月2日介休市国土资源局介国土请字[2017]18号《关于解除介休市广源实业有限公司等三宗国有建设用地使用权出让合同，收回国有建设用地使用权的请示》一份；6.2017年11月2日的《电子回单》一份；7.2017年11月9日的《账户交易明细回单》一份。开庭当日，被告介休市国土资源局向本院补充提供了以下证据：《山西省非税收入统一发票》四支。被告介休市国土资源局拟用以上8组证据证实该局在对第三人介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴出让金的催收过程中不存在怠于履行征收职责的行为，在该局多次下达催缴通知单后，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司将欠缴的出让价款本金、违约金及利息全部缴纳。
第三人介休市麟盛房地产开发有限公司没有到庭参加诉讼，没有提交答辩状，也没有向本院提交证据。
因案件审理的需要，本院于2018年4月18日对第三人介休市麟盛房地产开发有限公司受让的土地进行了现场勘验，制作了《现场勘验平面图》一份、并摄制了《视频资料》一份。
经庭审质证，（一）关于公益诉讼起诉人介休市人民检察院提供的6组证据。被告介休市国土资源局对公益诉讼起诉人介休市人民检察院提供的该6组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，即不能证实该局有怠于履行征收职责的行为。（二）关于被告介休市国土资源局提供的8组证据。公益诉讼起诉人介休市人民检察院对被告介休市国土资源局提供的该8组证据的真实性没有异议，但认为该8组证据不能达到被告介休市国土资源局的证明目的，即不能证实该局依法全部履行了征收出让价款的职责。（三）关于本院对现场勘验时制作的现场勘验平面图和视频资料，公益诉讼起诉人介休市人民检察院和被告介休市国土资源局均没有异议。
关于公益诉讼起诉人介休市人民检察院提供的依据。被告介休市国土资源局对依据本身的规定没有异议，但认为该局并没有违反依据的规定。对上述依据本身的规定，本院予以确认。
本院对上述证据认证如下：（一）关于公益诉讼起诉人介休市人民检察院提供的6组证据，被告介休市国土资源局对真实性没有异议，对该6组证据的真实性，本院予以采信。（二）关于被告介休市国土资源局提供的8组证据。公益诉讼起诉人介休市人民检察院对真实性没有异议，对该8组证据的真实性，本院予以采信。（三）关于本院对现场勘验时制作的《现场勘验平面图》和《视频资料》，公益诉讼起诉人介休市人民检察院和被告介休市国土资源局均没有异议，对该2组证据，本院予以采信。
经审理查明，2014年1月5日，出让人即被告介休市国土资源局与受让人即第三人介休市麟盛房地产开发有限公司签订了编号为1407812014002号的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定受让人即第三人介休市麟盛房地产开发有限公司以2098万元的价款取得了坐落于介休市金融××路与经××路交会处西北方向、原宏达煤化厂，宗地编号为2013-50号，宗地总面积为22715.57平方米，其中面积为1.991557公顷的其他普通商品住房用地出让年限为70年，面积为0.28公顷的其他商服用地出让年限为40年的国有建设用地使用权。该《出让合同》第十条约定：受让人即第三人介休市麟盛房地产开发有限公司同意分两期支付国有建设用地使用权出让价款2098万元，其中第一期1600万元于2014年2月5日之前支付，第二期498万元于2014年3月5日之前支付。在《出让合同》第三十条约定了受让人迟延支付出让价款的违约责任，即受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按照迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金；延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同。《出让合同》签订后，受让人即第三人介休市麟盛房地产开发有限公司按照约定将之前缴纳的1600万元定金抵作出让价款，剩余出让价款498万元未能在约定的时间内缴纳。2014年3月9日，被告介休市国土资源局向第三人介休市麟盛房地产开发有限公司送达了一份《出让金催缴通知单》，对该公司欠缴的出让金和因欠缴出让金所产生的违约金进行了第一次催缴。后，被告介休市国土资源局分别于2014年5月14日、2015年3月13日、2015年12月24日、2016年5月13日、2016年12月4日、2017年5月4日向第三人介休市麟盛房地产开发有限公司进行过六次催缴。2017年7月17日，公益诉讼起诉人介休市人民检察院向被告介休市国土资源局发出介检民行行公建[2017]3号《检察建议书》，建议被告介休市国土资源局依法履行法定职责，及时足额催缴2013-50号宗地欠缴的出让金、违约金和利息，并在收到该检察建议书后一个月内将办理情况书面回复该院。被告介休市国土资源局在接到该份《检察建议书》后，于2017年8月14日再次通过下达《责令限期整改通知书（出让金催缴通知单）》的方式，对该宗土地的受让人即第三人介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴的出让金、违约金及利息进行催收。2018年8月16日，被告介休市国土资源局将该局针对第三人介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴出让金、违约金及利息的催收和办理情况书面回复了公益诉讼起诉人介休市人民检察院。2017年10月16日，被告介休市国土资源局根据2017年7月26日介休市人民政府召开的、议题为“土地出让金缴纳有关事宜”的市长办公会会议要求，组织召开了参会人员包括第三人介休市麟盛房地产开发有限公司负责人在内的国有建设用地使用权欠缴出让金催收会议，再次督促第三人介休市麟盛房地产开发有限公司于2017年10月31日前足额缴纳欠缴的出让金、违约金和利息。2017年10月30日，被告介休市国土资源局又一次向第三人介休市麟盛房地产开发有限公司下达《出让金催缴通知单》。经被告介休市国土资源局多次催缴，在限定的缴款期限届满后，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司仍然未能支付欠缴的出让价款、违约金和利息。2017年11月2日，被告介休市国土资源局向介休市人民政府作出了介国土请字[2017]18号《关于解除介休市广源实业有限公司等三宗国有建设用地使用权出让合同，收回国有建设用地使用权的请示》，拟解除包括第三人介休市麟盛房地产开发有限公司在内的三个公司的国有建设用地使用权出让合同，收回国有建设用地使用权。当日，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司向被告介休市国土资源局缴纳出让价款本金300万元。2017年11月9日，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司将剩余的出让价款本金198万元付清。在本案诉讼期间，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司于2018年4月17日将该公司因逾期缴纳出让金所产生的违约金和利息共计844.4808万元全部缴纳。
另查明，2015年3月23日，公益诉讼起诉人介休市人民检察院曾向该宗土地的出让人即被告介休市国土资源局发出介检民（行）行政违监[2015]14078100006号《检察建议书》，督促被告介休市国土资源局切实履行职责，尽快催缴该宗土地欠缴的出让价款。
本院认为，（一）根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关在限定时间内不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案公益诉讼起诉人介休市人民检察院分别于2015年3月23日、2017年7月17日两次向被告介休市国土资源局发出《检察建议书》，在第二份《检察建议书》限定的一个月期限届满后，被告介休市国土资源局未能将第三人介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴的出让金、违约金和利息征收到位。公益诉讼起诉人介休市人民检察院依据上述司法解释向本院提起行政公益诉讼，符合法律规定。（二）本院受理该行政公益诉讼案件后，及时向被告介休市国土资源局送达了应诉法律文书，督促该局积极应诉，同时还将依法行政的基本要求即合法行政、合理行政、程序正当、注重效率等向该局主要领导进行了宣讲。在本案审理期间，经被告介休市国土资源局继续催缴，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司将该公司欠缴的违约金和利息全部缴纳。至此，行政公益诉讼的价值得以体现。国家设立公益诉讼的目的和意义在于充分发挥司法审判和法律监督的职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进行政机关依法行政、严格执法。公益诉讼起诉人介休市人民检察院根据诉讼期间被告介休市国土资源局履行职责的实际情况，认为该院的公益诉讼请求部分实现，向本院提出变更公益诉讼请求的申请，此行为符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，本院予以准许。（三）根据相关行政法规、规章的规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作，应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时、足额缴入地方国库。本案中，从出让合同约定的缴纳出让价款期限届满即2014年3月5日起，到公益诉讼起诉人介休市人民检察院两次提出检察建议、直至提起本案诉讼即2018年3月1日，在近四年时间内，被告介休市国土资源局通过九次下达催缴通知单和召开一次催缴出让金会议的形式，对第三人介休市麟盛房地产开发有限公司欠缴的出让金、违约金及利息进行催收，但欠缴的违约金和利息未能征收到位。在本案审理期间，经被告介休市国土资源局继续催缴，第三人介休市麟盛房地产开发有限公司将该公司欠缴的违约金和利息全部缴纳。至此，行政公益诉讼的价值得以体现。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《国有土地使用权出让收支管理办法》的相关规定以及本案所涉《国有建设用地使用权出让合同》的约定，作为出让方的被告介休市国土资源局，有及时、足额对欠缴的出让金、违约金和利息进行征收的职责和义务，也有针对出让合同的实际履行情况及时行使解除合同的权利和对所出让的国有土地进行监督和管理等职责，为此，如对公益诉讼起诉人介休市人民检察院只要求“确认被告介休市国土资源局未依法履行土地出让征收职责行为违法”的诉讼请求直接予以支持，则可能对行政机关履行土地出让监督、管理的行政职责形成限制。根据人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行全面审查的原则和各级行政机关应当合法行政、合理行政、严格执法、注重效率的依法行政总要求，结合本案被告介休市国土资源局针对出让合同履行职责的时间、方式和具体内容，本院认为被告介休市国土资源局未及时、全面履行土地出让监督、管理职责的行为不完全符合相关法律的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一、三款和第二十四条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条，《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、第七条，参照《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条、第六条、第九条的规定，判决如下：
确认自二○一四年五月十四日之后，被告介休市国土资源局未及时、全面履行土地出让监督、管理行政职责的行为违法。
案件受理费五十元，由被告介休市国土资源局交纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于晋中市中级人民法院。
审 判 长 柳天青
审 判 员 赵德华
审 判 员 杨彦东
人民陪审员 王同峰
人民陪审员 李红宇
人民陪审员 杨素霞
人民陪审员 张丽芳
二〇一八年八月十六日
书 记 员 董 菲
附本案适用的法律条文（摘要）：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2.《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。
3.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十四条土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
4.国务院办公厅国办发（2006）100号《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》
一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。
……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源局管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……
七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。
财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收入收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库……
5.2006年12月31日财政部、国土资源局部、中国人民银行财综[2006]68号《关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》和《国有土地使用权出让收支管理办法》
第三条各级财政部门、国土资源管理部门、地方国库按照职责分工，分别做好土地出让收支管理工作。
……
市，县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。
……
第六条市、县国土资源管理部门与国有土地使用权受让人在签订出让合同
第九条市、县国土资源管理部门与财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库……。