浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙嘉行初字第13号
原告濮钰树。
原告濮钰生。
原告左汉英。
原告濮钰华。
原告濮菊芬。
上列原告的委托代理人姒慧娟、吴泳波，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
被告桐乡市人民政府，住所地浙江省桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人许剑明，桐乡市住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人强国良，浙江同新律师事务所律师。
原告濮钰树等五人因不服被告桐乡市人民政府作出的桐政发（2014）12号《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，于2014年7月14日向本院提起诉讼。本院于同月18日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年8月12日公开开庭审理了本案。原告濮钰生及五原告的委托代理人姒慧娟，被告桐乡市人民政府（以下简称桐乡市政府）的委托代理人许剑明、强国良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月4日，被告桐乡市政府以桐政发（2014）12号文件作出《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》（以下简称“房屋征收决定”），决定内容为：征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局（以下简称桐乡住建局），征收实施单位为濮院镇人民政府；征收范围为濮院镇中兴路、永乐路以东，濮院港以西，濮院大道以北，濮院丝业有限公司、紫金路以南区域。并以附件形式同时公布了《濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿方案》（以下简称“征收补偿方案”）。被告提供了以下证据：
1.桐乡市发展和改革局《关于濮院镇旧镇改建项目的函》，证明濮院镇旧镇改建项目已纳入2014桐乡市国民经济和社会发展年度计划。
桐乡住建局《关于濮院镇旧镇区改建项目的审查意见》，证明经审查濮院镇旧城改建项目符合《濮院镇城镇总体规划》的规划要求。
桐乡市国土资源局《关于濮院镇旧镇区改建项目用地是否符合土地利用总体规划的审查意见》，证明该项目用地符合濮院镇土地利用总体规划（2006－2020年）。
原告质证意见：首先被告没有提供桐乡市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划四个规划；其次，上述材料均出具给房屋征收实施单位濮院镇人民政府，而非房屋征收部门，程序上有问题；第三，桐乡住建局出具的《关于濮院镇旧镇改建项目的审查意见》仅证明濮院镇旧镇改建项目符合《濮院镇城镇总体规划》的规划要求，但并未证明其他符合专项规划的要求。据此原告认为本案的建设活动不符合专项规划。
2.房屋征收补偿资金证明材料，证明该项目的征收补偿资金足额到位、专户存储的事实，具体如下：
中国农业银行股份有限公司桐乡市支行（以下简称桐乡农行）出具的“房屋补偿款专户存款证明”，证明濮院镇旧镇改建项目房屋补偿款专用账户已于2013年9月在桐乡农行开设，账号为19×××11，至2014年2月28日，该账户已到位资金（人民币，下同）387677696.6元。
桐乡农行2014年3月4日出具的“征收补偿资金证明”，证明桐乡农行已安排20亿元专项贷款支持濮院镇旧镇改建项目，该项目房屋征收补偿资金监管账户的账号为19×××11。
桐乡市国土资源局2014年4月28日出具的“安置房建设用地出让价款证明”，证明用于旧镇改建项目安置房建设用地的出让价款为197000000元。
原告质证意见，认为该组证据不能证明被告的待证事实。被告用于征收的补偿金没有足额到位，且存在两个资金账户分别为19×××11和19×××11。
3.征收范围内市属国有房地产清单、拟征收房屋调查结果明细表、桐乡住建局发布的“拟征收房屋”调查结果公告、对调查结果公示的照片，证明征收部门对征收区域内的房屋基本情况进行了调查登记，并公告了调查结果。其中桐乡市国有资产监督管理委员会办公室通过对征收范围内市属国有房地产的排摸、评估，得出该资产价值325684900元，在本项目中无需征收，因此，对原预算的征收补偿资金需作相应核减。
原告对上述证据无异议。
4.征收补偿方案征求意见、修改及公示的材料，证明征收补偿方案产生的程序合法。具体为：
桐乡市政府办公室关于召开濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿方案论证会的通知，证明2013年10月25日下午该办召集相关部门负责人对补偿方案进行了讨论、论证。
桐乡市政府关于《征收补偿方案（征求意见稿）》征求意见的通告及照片，证明在2013年10月26日至11月25日期间补偿方案面向社会及被征收范围内群众公开征求意见的事实。
桐乡市政府网站网页截图“关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通告”，证明通过网络公开向社会反馈补偿方案修改结果情况。
原告质证意见，认为该组证据不能证明公众意见已被全部采纳并进行修改的事实。
5.桐乡市政府《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的议案》、《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划议案的说明》、桐乡市人大常委会《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的决议》，证明包括濮院镇在内的五个镇2013年旧镇改建项目纳入了桐乡市国民经济和社会发展年度计划。
原告质证意见，认为不能证明该项目已经纳入2014年度计划，且人大常委会批准的征收范围与征收决定的范围明显不符。
6.《濮院镇旧镇改建项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明征收实施单位已于2014年1月26日对该项目进行了风险评估并上报桐乡市人民政府。
桐乡市政府办公室《关于召开十五届政府第26次常务会议的通知》，证明该次会议再次讨论了《房屋征收决定》有关事项。
原告质证意见，认为风险评估报告应由房屋征收部门出具，而不是由房屋征收实施部门出具，且该报告的内容遗漏对项目合法性、可行性、合理性的评估；会议通知不能证明已经审议通过该征收决定的事实。
7.桐政发（2014）12号文件《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，证明征收决定和补偿方案的具体内容。
桐乡市政府公告，证明上述房屋征收决定和征收补偿方案均已公告。
原告质证意见，认为该征收决定内容和程序均违法。
8.关于确定旧镇改建项目房地产评估机构的材料，证明该项目的房地产评估机构依法选定。具体为：
桐乡市住建局《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构的通告》及《房地产评估机构简介》、《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构意见书》，证明征收部门公告告知了被征收人协商选定评估机构的方式，共收到被征收人意见书8份，有效票数为6票，即未能协商选定房地产评估机构。
桐乡市住建局《关于濮院镇旧镇改建项目随机确定房地产评估机构的通告》、《关于濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构确定的公告》、现场照片、桐乡市公证处《公证书》，证明通过现场公开抽签决定，确定了三家评估公司作为该项目的房地产评估机构。
原告对上述证据无异议。
9.法律规范依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）、《国有土地上房屋征收评估办法》；《桐乡市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《桐乡市国有土地上房屋征收补偿补助奖励标准》、《桐乡市城市房屋拆迁涉及公有住房出售有关问题的规定》、《濮院镇旧镇改建范围内国有土地上未登记房屋认定若干规定》。
原告诉称：1.濮院镇旧镇改建项目不是为了公共利益的需要。该项目是为了“作为桐乡市乌镇省级旅游实验区的重要组成部分，建设濮院历史文化创意、时尚购物集聚区的五A级景区”，显然是用于商业开发，不是基于民生而进行的旧城改建。2.房屋征收补偿方式不符合《房屋征补条例》的规定。《房屋征补条例》规定的补偿方式只有货币补偿和房屋产权调换两种，而“征收补偿方案”还增设了货币补偿与房屋产权调换相结合的方式，超出了行政权力的范围，因而补偿方式违法。3.征收补偿方案中房地产评估机构确定的程序不当。在不能协商产生评估机构的情况下，首先应当组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，而被告省略了该程序。4.征收补偿费用未足额到位、专户存储。征收补偿方案明确的安置资金约29亿元，而在被告作出房屋征收决定时到位资金仅为387677696.60元，算上农行已安排但未实际到位的20亿元，尚缺5.1亿元。且上述两笔资金开设了两个独立账户。综上，被告作出的房屋征收决定严重违法，请求本院判决撤销被告作出的桐政发（2014）12号房屋征收决定。原告提交了以下证据：
1.桐政发（2014）12号文件《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，证明征收决定和补偿方案的具体内容。
2.原告的房屋所有权证资料，证明五原告所有的房屋位于被征收范围内。
3.嘉兴市人民政府行政复议决定书，证明五原告就本案房屋征收决定向嘉兴市人民政府申请复议，复议决定维持桐乡市政府的房屋征收决定。
4.桐乡市政府《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的议案》及附件，证明濮院镇旧镇改建不是为了公共利益的需要。
5.《征收补偿方案》，证明有关补偿方式、评估机构确定程序等违法。
6.桐乡农行出具的房屋补偿款专户存款证明、征收补偿资金证明，证明被告征收补偿资金未足额到位、专户存储的事实。
被告对于上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为上述证据不能证明原告的待证事实。
被告桐乡市政府答辩称：桐乡市政府作出的房屋征收决定符合法律规定。1.濮院镇旧镇改建目的一方面是让旧镇区居民告别年久失修、设施陈旧的非成套老屋，安置到新居；另一方面是将有历史文化价值的旧民居修缮保护，用于旅游开发。既改善居住条件，又利于经济发展，符合公共利益的需求。2.征收程序合法。3.征收补偿方式符合法律规定，补偿方案合法合理。4.征收补偿资金和安置房建设用地均落实到位。5.房屋评估机构的确定符合法定程序。综上，请求本院依法维持被告作出的房屋征收补偿决定。
庭审后，被告又向法院提交了以下证据：
1.桐乡农行出具的《征收补偿资金支付情况证明》，证明濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿资金专用账户的账号为19×××11，其于2014年2月28日出具的《房屋补偿款专户存款证明》中，因工作疏忽将账号误写为19×××11。截止2014年10月5日，已累计支付房屋征收补偿资金2456211776.44元。
2.被告出具的“关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收有关情况的说明”，对该项目的征收范围、征收户数、补偿资金的到位情况等作了说明。说明征收范围并未超出人大决议通过的项目范围，征收户数的差异属于统计方式和统计口径的不同造成，补偿资金已足额到位。
3.《桐乡市第十五届人民代表大会第三次会议关于桐乡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划的决议》，证明桐乡市人大批准了桐乡市政府提出的桐乡市2014年国民经济和社会发展计划，同意桐乡市发展改革局受桐乡市政府委托提出的《关于桐乡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》。
桐乡市发展和改革局受桐乡市政府委托向桐乡市人大所作《关于桐乡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》，证明濮院镇旧镇改建项目已列为2014年桐乡市经济社会发展的主要任务之一。
4.濮院镇旧镇改建范围内被征收房屋建造年代汇总表、被征收房屋建造年代明细表、被征收范围内房屋、镇容照片，证明濮院镇基础设施落后，房屋破旧，62％的房屋建造于上世纪80年代之前，其中超过三分之一为1949年以前建造。
5.濮院老镇区保护与更新规划、桐乡市城乡规划委员会2014年第一次专题会议纪要，证明对濮院老镇的保护与更新已经有专项规划。
原告认为，上述证据已经超过举证期限，不可以作为认定事实的依据。同时，就证据本身，原告质证认为：证据1不能证明补偿资金在作出征收决定时已经足额到位；证据2说明工作上存在瑕疵，且关于征收房屋的数目仍然不确切；证据3不能证明被征收项目的变动情况；证据4统计的征收房屋数目与其他文件的核定数目不一致；对证据5无异议。对上述证据无其他异议。
本院对以上证据的认证意见：对于原告和被告庭前提交的证据，其来源合法、内容真实有效，能够证明本案事实，均可作为本案定案依据。对于被告在庭审之后针对原告所提异议又提交的证据，属于对庭前证据的补强，有助于本案事实的查清，可以作为庭前证据的补充。
经审理查明，桐乡市濮院镇老镇历史悠久，旧镇区的房屋超过三分之一为1949年以前建造，62％的房屋建造于上世纪80年代之前，基础设施陈旧落后。
2013年5月30日，桐乡市人大常委会通过了将包括濮院镇在内的旧镇改建项目纳入该市国民经济和社会发展年度计划的决议；同年8月20日，经桐乡住建局审查，濮院镇旧镇改建项目符合《濮院镇城镇总体规划》的规划要求；8月26日，经桐乡市国土资源局审查，该项目用地符合濮院镇土地利用总体规划（2006
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2020年）。2014年1月10，桐乡市第十五届人民代表大会第三次会议通过了《关于桐乡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划的决议》，将濮院镇旧镇改建项目纳入2014年该市国民经济和社会发展年度计划。2013年9月，濮院镇旧镇改建项目房屋补偿款专户19×××11在桐乡农行开户，至2014年2月28日，该账户已到位资金387677696.6元；至2014年3月4日，桐乡农行已安排专项贷款20亿元用于支持濮院镇旧镇改建项目。2014年3月，被告对濮院镇旧镇改建项目范围内市属国有房地产及拟征收房屋进行了调查，并将调查情况进行公布。
2013年10月，桐乡市政府就拟定的《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）召开论证会，并在官方网站和被征收范围的现场进行公布，征求意见；2014年1月在桐乡市政府网站公布了征求意见及修改情况。2014年1月26日，濮院镇人民政府向桐乡市政府作出《濮院镇旧镇改建项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，结论认为该项目的社会稳定风险较低，项目可以实施。
2014年3月4日，桐乡市政府作出前述《房屋征收决定》并将该《房屋征收决定》与附件《征收补偿方案》一并予以公告。同年3月6日，桐乡住建局发布了《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构的通告》。因指定期限内参与协商选定的被征收人人数不足，协商选定未果；桐乡住建局随即启动随机确定房地产评估机构程序，在现场公证下，从报名参选的五家评估机构中公开随机抽取了三家作为本次征收的房地产评估机构。
本院认为，国有土地上的房屋征收与地方经济发展和民生保护息息相关，因此必须严格依法实施。
一、濮院镇旧镇改建项目涉及到的房屋征收是否出于公共利益的需要，是首先要考查的问题。根据被告《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划议案的说明》，该项目是要把濮院镇改建成为桐乡市集历史文化创意、时尚购物于一体的“又一个五A级景区”；又根据桐乡市2014年国民经济和社会发展计划，该项目是为了“大力推进中心城市和美丽乡村建设，完善城乡基础设施，……促进城乡统筹融合发展”。可见，该项目并非私益纯商业项目，其受益内容具有公共性，建成后受益对象具有不特定性。因此，本案涉及到的房屋征收符合公共利益的需要，亦即符合《房屋征补条例》第八条第（三）项、第（五）项的规定。
二、《征收补偿方案》确定的补偿方式除了产权调换和货币补偿之外，还确定了可以采用货币补偿与产权调换相结合的方式，使被征收人有更大选择余地，更加有利于被征收人利益，符合《房屋征补条例》的立法目的，因此不存在违反《房屋征补条例》第二十一条规定的问题。
三、关于房屋评估机构的选定问题。《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》第四条规定了在不能协商选定房屋评估机构情况下，评估机构的产生的两种方式，《征收补偿方案》所确定的房屋评估机构产生程序符合第二种方式，原告认为该程序不当属于对目标条文的误读。
四、关于征收补偿费用是否足额到位的问题。因整个项目原测算资金额为29亿，核减掉不需要征收的国有资产3.26亿，项目所需资金约为25.74亿元。在《征收补偿决定》作出之日，被告已经准备征收补偿专项资金23.8亿余元，与测算的全部资金虽有微小差距，但足以支付征收补偿过程中相对应阶段尤其是征收初期所需的各项资金。原告认为足额到位是指《征收补偿方案》所测算的资金29亿元应该全部到账，实际上是对《房屋征补条例》第十二条第二款规定的误解，也不符合专项资金正常的运作方式。
综上，被告作出的《房屋征收决定》符合法律规定，且程序正当；原告的各项起诉理由均不能成立，其请求撤销《房屋征收决定》本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告诉讼请求。
案件受理费50元，由原告濮钰树、濮钰生、左汉英、濮钰华、濮菊芬负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001；开户银行：农行杭州市西湖支行）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈启清
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一四年十月十六日
书 记 员 张琳嫣