重庆市北碚区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0109行初212号
原告重庆幺地仁建材有限公司，住所地重庆市北碚区东阳镇先锋村夏坝组，社会统一信用代码91500109576155611C。
法定代表人田其恒，总经理。
委托代理人刘敏（系该公司职工），男，汉族，1964年1月14日出生，住重庆市北碚区。
被告重庆市北碚区水利局，住所地重庆市北碚区双元大道196号。组织机构代码00929850-1。
法定代表人张建军，局长。
委托代理人胡锦标，副局长。
委托代理人龙江，重庆缙云律师事务所律师。
原告重庆幺地仁建材有限公司（简称幺地仁建材公司）不服被告重庆市北碚区水利局（简称北碚水利局）行政处罚一案，原告幺地仁建材公司于2016年7月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告北碚水利局送达了起诉状副本及应诉通知书。被告收悉后，在法定期限内向本院提交答辩状及相关证据、依据。本院分别于2016年9月2日、2016年9月12日组成合议庭公开开庭审理了本案。原告幺地仁建材公司委托代理人刘敏，被告北碚水利局的委托代理人胡锦标、龙江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月29日，北碚水利局做出碚水罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》，认定：幺地仁建材公司于2014年10月以来在嘉陵江右岸北碚区××镇××村××社河道管理范围内进行碎石加工生产经营活动。违反了《重庆市河道管理条例》第二十条第一款第（二）项之规定。根据《重庆市河道管理条例》第三十七条之规定，限幺地仁建材公司于2016年3月31日前清除河道管理范围内的碎石和加工原料，拆除加工厂房、碎石机具及其附属设施；处罚款40000元。
原告幺地仁建材公司诉称，原告经营场所并不在河道管理范围，系重庆市北碚区水土镇人民政府招商引资租用的场地，自成立以来，手续齐全，合法加工，并不违法。综上，请求人民法院撤销被告于2016年1月29日作出的碚水罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》。为证明其诉称主张，原告向本院提交下列证据：
1.《土地租用协议》，甲方××镇××村××社（即现××村××社），乙方水土镇人民政府；
2.《土地占用协议》，甲方××镇××村××社（即现××村××社），乙方重庆市万州长江碎石场；
3.《土地租用协议》，甲方××镇××村××社（即现××村××社）张安云、曾代莫、辛国玉，乙方是原告；
4.《林权证》3份；
5.证人陈桂勤证言。
证据1-5证明原告生产经营场地不在河道管理范围，是属于农村集体经济组织的承包地。
被告北碚水利局辩称，被告做出被诉行政行为主要证据充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内提交以下证据、依据：
1.《中华人民共和国防洪法》；
2.《重庆市北碚区人民政府关于嘉陵江北碚区段河道管理范围划界成果的批复》（北碚府发〔2013〕69号）。
证据1-2证明水行政主管部门是对河道管理范围内进行行政处罚的管理机构。该批复要求被告按照有关法律法规及该划界成果，加强嘉陵江河道管理，科学合理利用河道资源，强化河道管理范围内建设项目审批和河道采砂管理，严肃查处河道管理范围内违法案件，确保河道防洪和生态安全。
3.北碚区水行政执法调查笔录（2015年12月16日1份、2016年1月18日2份），证明原告在嘉陵江右岸××镇××村河道范围内进行砂石加工，堆放原材料的行为；
4.北碚区水行政执法现场勘验笔录（2016年1月18日）；
5.照片4张；
证据4-5证明原告在水土镇屋基村26社占用河道的事实。
6.《重庆市人民政府关于主城区城市防洪规划的批复》（渝府〔2007〕34号）；
7.嘉陵江北碚区K0+000--K45+181河段河道管理范围地形图（43）；
证据6-7及证据2证明原告堆放砂石和加工原材料的地方是属于河道范围。
8.《水事违法案件受理、立案呈批表》；
9.《责令停止水事违法行为通知书》；
10.《水事违法案件处理意见申报表》；
11.《行政处罚（理）审批表》；
12.《行政处罚决定书》及送达回证；
13.《告知听证权利通知书》及送达回证。
证据8-13证明被告程序合法。
经庭审质证，原告对被告举示证据认为，对被告有权作出被诉行政处罚无异议。对被告举示所有证据真实性无异议，对证明目的无异议。被告对原告举示证据1-3真实性无异议，但认为与本案无关。证据4证人证言及证据5的证明目的有异议。原告的行为是在河道范围内堆放了大量的石材，修建构筑物，改变了土地的使用性质，影响行洪安全，按照防洪法及河道管理条例的规定应当予以拆除，并对其违法行为予以处罚。
本院对被告提交的证据作如下确认：对原、被告举示证据的真实性均予确认。
本院于2016年9月5日组织原被告双方在涉案地点进行现场勘验，形成《现场勘验草图》及照片16张。经庭审质证，原被告对《现场勘验草图》及图片真实性无异议。本院予以确认。
经审理查明，2006年，重庆市启动编制《重庆市主城区城市防洪规划（2006~2020）》工作，并经重庆市人民政府批准执行（渝府〔2007〕34号）。该规划确定的防洪标准为：北碚区和其他相对独立的乡镇防洪护岸工程按20年一遇建设。北碚区于2013年开展嘉陵江河道管理范围划界工作，并形成成果。2013年12月2日，重庆市北碚区人民政府以北碚府发〔2013〕69号《关于嘉陵江北碚区段河道管理范围划界成果的批复》同意嘉陵江北碚区段河道管理范围划界成果，确定北碚组团、蔡家组团、水土组团、澄江组团嘉陵江河段防洪标准按50年一遇执行，其余嘉陵江河段防洪标准按20年一遇执行。
2014年10月以来，幺地仁建材公司在北碚区水土镇屋基村河道范围进行碎石加工生产经营活动。2016年1月18日，北碚水利局对此进行立案查处，经现场调查、勘验、绘图等行政程序，向幺地仁建材公司下达《责令停止水事违法行为通知书》，责令幺地仁建材公司立即停止违法行为，听候处理。2016年1月22日，书面告知幺地仁建材公司拟作出的行政处罚和听证权利。因幺地仁建材公司在三日内未申请听证，北碚水利局于2016年1月29日作出被诉行政处罚决定。
另查明，2016年9月5日，本院组织原被告双方在涉案地点进行现场勘验，有基层组织人员到场。查明原告从事经营活动场地位于嘉陵江管理线北碚区左第009号界碑（高程199.11米）和左第010号界碑（高程199.72米）之间，制高点高程198.216米。
本院认为，《中华人民共和国防洪法》第八条第三款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、监督、指导等日常工作”。《中华人民共和国水法》第十二条第四款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。本案北碚水利局对本区域的水务管理依法享有行政执法权。
《重庆市河道管理条例》第八条第二款规定，“无堤防的河道管理范围，由市人民政府依据国家防洪标准规定。”第九条第一款规定，“河道的具体管理范围，由区县（自治县）水行政主管部门会同国土、规划等部门划定，报本级人民政府批准公布，并报市水行政主管部门备案。”《重庆市水利局关于印发重庆市河道管理范围划界技术标准的通知》（渝水河〔2013〕45号）对河道管理范围定义为河道两岸外缘控制线之间范围。水行政主管部门为了河流健康、行洪畅通、河势稳定和水利工程安全而划定的河道管理区域。有堤防且堤防已达标的河道，河道管理范围为两岸堤防管理范围线之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地等；无堤防或堤防未达标的河道，河道管理范围为满足该河道防洪标准的两岸设计水位与地面交线之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、滞洪区等。渝水河〔2013〕45号《通知》并要求河道管理范围划界验收应按以下程序进行：划界单位向验收单位书面提出验收申请并提交划界报告……经验收合格的河道管理范围划界成果是建设项目涉河建设方案及防洪评价报告编制和审批的重要依据，也是河道管理范围确权的重要依据。被告结合“经验收合格的嘉陵江北碚区段河道管理范围划界成果”、调查笔录、现场照片、勘验图认定原告在河道管理范围内进行生产经营活动主要证据充分。
原告提出其从成立以来手续齐全合法加工的理由。《重庆市河道管理条例》第三十条规定，在河道管理范围内进行生产经营活动应当报区县水行政主管部门批准。原告在本案中并未举示相应证据证明经有权机关批准的事实，故原告该说法缺乏事实依据，本院不予采纳。
被告在作出被诉行政处罚决定前，依法进行了立案、调查，在确认原告存在违法行为的情况下，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利。但被告于2016年1月18日始立案受理，却于2015年12月16日即着手调查，违反了行政程序的先后顺序，被诉行政行为程序存在瑕疵。
关于被诉行为适用法律是否正确。《重庆市河道管理条例》第三十七条规定，“违反本条例第十一条、第十四条、第十八条第二款、第二十二条第二款、第二十四条第二款、第三十条规定之一的，由区县（自治县）水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除、恢复原状或者采取其他补救措施，并处一万元以上五万元以下罚款；造成损失的，应当赔偿损失。”被告据此对原告作出“于2016年3月31日前清除河道管理范围内的碎石和加工原料，拆除加工厂房、碎石机具及其附属设施；处罚款40000元”的行政处罚，援引该法律条文正确。但在被告针对原告作出行政处罚程序的一系列文书中，被告均认定原告行为系违反了《重庆市河道管理条例》“第三十条第一款第（二）项”之规定，而在被诉行政处罚决定中却写为“第二十条第一款第（二）项”之规定。对此，被告在庭审中表示“系笔误”，并在庭后向本院提交书面《情况说明》。作为行政处罚决定的重要组成部分，法律适用上的瑕疵仍应视为违法。考虑到原告的违法事实清楚，被告的该违法行为亦未侵犯原告合法权益，如若因此撤销不利于提高行政效率及本区内行洪安全，故本院依法确认被诉行为违法。
综上所述，北碚水利局做出被诉具体行政行为主要证据充分，行政程序及适用法律正确上存在瑕疵。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
确认被告重庆市北碚区水利局于2016年1月29日对原告重庆幺地仁建材有限公司的作出的碚水罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》行为违法。
案件受理费50元，由被告重庆市北碚区水利局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 何庆胜
代理审判员 向 品
人民陪审员 吴成明
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 辛 寅