福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽04行初22号
原告陈光晃，男，1950年3月8日出生，汉族，住尤溪县。
委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。
被告尤溪县人民政府，住所地尤溪县城关镇建设东路66号。
法定代表人廖金辉，县长。
委托代理人江贤党，福建为念律师事务所律师。
委托代理人于娇蕊，福建为念律师事务所律师。
第三人尤溪县国土资源局，住所地尤溪县城关镇七五路6号。
法定代表人池汉清，局长。
委托代理人肖光麟，福建为念律师事务所律师。
第三人福建金东矿业股份有限公司，住所地尤溪县梅仙镇梅仙村。
法定代表人余新明，董事长。
委托代理人肖振亮，男，福建金东矿业股份有限公司副总经理。
陈光晃诉被告尤溪县人民政府（下称尤溪县政府）、第三人尤溪县国土资源局（下称尤溪县国土局）、福建金东矿业股份有限公司（下称金东公司）不予受理行政复议申请决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月11日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月8日公开开庭审理了本案。原告陈光晃及委托代理人邹丽惠，被告尤溪县政府领导班子成员彭琴莲及委托代理人江贤党、于娇蕊，第三人尤溪县国土局副局长董观明及委托代理人肖光麟，第三人金东公司委托代理人肖振亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告尤溪县政府于2016年3月23日对原告作出尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：“尤溪县国土资源局系依据《信访条例》有关规定作出《信访事项处理答复意见书》，申请人对该《信访事项处理答复意见书》不服，可以依据《信访条例》有关规定提出复查。申请人对该《信访事项处理答复意见书》不服提出行政复议的请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定，决定不予受理。”
原告陈光晃诉称：原告于2016年1月11日以书面形式向第三人尤溪国土局提出对第三人金东公司违法采矿许可制度的违法行为提出行政投诉，第三人尤溪县国土局受理后，于2016年3月11日作出尤国土资信（2016）12号《信访事项处理答复意见书》，原告不服该答复意见，向被告申请行政复议。2016年3月25日，被告向原告送达了尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请。原告认为，该决定认定事实和适用法律错误，属于违法行政行为。理由：1、原告在《行政复议申请书》中明确指出：“申请人向被申请人提出的是对第三人（金东公司）违反采矿权许可制度的违法行为的行政投诉，要求立案查处给予行政处罚。根据“特别法优于普通法”和“上位法优于下位法”的法律适用原则，本案的查处、答复应适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作出立案或者不立的行政决定并书面通知申请人，而不能以一般的信访事项处理答复意见进行敷衍。故被申请人对涉案行政投诉的查处和答复严重违反法定程序，影响了涉案行政投诉事项的正确处理，即第三人尤溪县国土局对原告提出的行政投诉适用《信访条例》规定作出信访事项处理答复意见，违反了法定程序，应予纠正。即使适用《信访条例》规定，也因《信访条例》是国务院的行政法规，行政机关履行《信访条例》规定的职责处理信访事项作出的信访答复意见，也是行政行为。根据《行政复议法》第二条规定，只要信访答复意见关系信访人的权利义务，信访人认为信访答复意见侵犯其合法权益的，就有权向上一级行政机关提出行政复议申请；《行政复议法》并没有规定公民、法人或者其他组织不服行政机关信访事项答复意见不能申请行政复议。被告明知《信访条例》关于“公民、法人或者其他组织不服信访答复意见，可以申请复查、复核”的规定属于授权性规范，而非强制性规范。因此，被告认为对该《信访事项处理答复意见书》不服提出行政复议的请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，明显违背了《信访条例》有关条款的立法原意，属于认定事实错误。2、从原告与第三人尤溪县国土局行政争议的内容看，原告向被告提出的行政复议申请事项，至少属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“认定行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益”的情形，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定的“属于行政复议法规定的行政复议范围”的受理条件，被告应根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定自收到原告行政复议申请时起受理原告的行政复议申请。然而，被告适用《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项的规定，却作出了“不予受理行政复议申请”的决定，明显违背了其适用的法律、法规规定，属于故意错误使用法律的行为。请求：1、依法撤销被告尤政行复不（2016）2号不予受理行政复议申请决定，判令被告受理原告的行政复议申请，限期作出行政复议决定。2、将第三人尤溪县国土局对金东公司违反采矿权许可行为监管失职和滥用职权；被告不依法受理行政复议申请，涉嫌滥用职权、徇私舞弊的问题移送有管辖权的纪检监察部门查处，情节严重构成犯罪的，移送有管辖权的司法机关立案侦查，追究直接负责的主管人员和其他责任人员的法纪责任直至刑事责任。
原告陈光晃向本院提供下列证据材料：
1.尤国土资信（2016）12号《信访事项处理答复意见书》，证明申请复议事项；2、尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》，证明本案被诉行政行为违法。3、（2016）闽0426行初9号行政判决书，证明原告在投诉前先行申请信息公开，第三人尤溪县国土局答复没有实地检查、检测鉴定的证据，尤溪法院也确认该第三人已公开了全部政府信息。
被告尤溪县政府辩称：原告陈光晃向第三人尤溪县国土局提出对第三人福建金东矿业股份有限公司违反采矿许可制度的违法行为提出行政投诉，属于信访活动，第三人尤溪县国土局作出的尤国土资信（2016）12号《信访事项处理答复意见书》，属于作出信访事项处理意见的信访行为，不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。原告对信访处理意见不服，可以根据《信访条例》设定的权利救济途径，行使信访权利。原告对第三人县国土局作出的信访行为不服，向答辩人尤溪县人民政府申请行政复议，缺乏法律依据，答辩人尤溪县人民政府作出不予受理的复议决定证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，原告提出的诉讼请求不能成立，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告尤溪县政府向本院提供下列证据材料：
1、行政复议申请书，证明原告陈光晃申请行政复议；2-3、信访事项处理答复、居民身份证，证明原告陈光晃申请行政复议提交的证据材料情况；4、不予受理行政复议申请决定书，证明尤溪县政府作出不予受理行政复议申请决定书；5、国内标准快递，证明被告向原告陈光晃送达法律文书；6、送达回证，证明被告向尤溪县国土局送达法律文书。7-8、行政复议法、行政复议法实施条例，证明被告作出不予受理行政复议决定所依据的法律和行政法规。
第三人尤溪县国土局辩称：1、原告陈光晃及案外人肖树梨、王兆腾与温州建峰矿山工程有限公司和福建金东矿业股份有限公司劳动争议纠纷一案，经尤溪县人民法院、三明市中级人民法院以及福建省高级人民法院一审、二审、再审之后，还申请三明市人民检察院抗诉。2015年9月22日，三明市人民检察院决定不支持陈光晃的监督申请。该案经一、二审法院审理判决认定：陈光晃与温州建峰矿山工程有限公司不存在劳动关系。该案已有定论。2、金东公司将矿山的采掘工程通过招标程序承包给具备矿山工程施工总承包资质的中标单位（即温州建峰矿山工程有限公司），并签订采掘工程承包合同，合同约定按实际工程量结算费用，并对工程质量、安全生产规范等相关内容进行了约定。该承包属于采掘工程施工范畴，未涉及经营领域，未违背《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发（2000）309号）第三十八条规定的“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营”。3、答辩人在每年度采矿权年检以及日常巡查检查过程中均未发现福建金东矿业股份有限公司存在越界越层开采等违法行为。根据投诉人的反映，答辩人又于2016年3月7日再次组织工作人员到金东公司丁家山铅锌矿井下核实，未发现其存在越界越层开采等违法行为。4、原告陈光晃认为金东公司丁家山铅锌矿采矿许可范围只有0.7629平方公里，但该公司在丁家山铅锌矿已经持续开采了整整18年之久，每年生产规模即计划出矿量为13.20万吨，很难让人相信其没有超过批准范围越界开采。原告陈光晃这些看法或认为，均是其个人主观臆想或者推断出来的，毫无事实根据。5、原告陈光晃提出的行政投诉事项与其没有法律上的利害关系，不适用《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条第（十一）项规定，被告尤溪县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定作出尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》是正确的、合法的。请求：依法判决驳回原告陈光晃的全部诉求。
第三人尤溪县国土局向本院提供下列证据材料：
1、陈光晃《行政投诉书》，证明行政投诉诉求和内容；2、信访事项受理情况告知单，证明尤溪县国土局依法受理投诉人行政投诉书的情况；3、信访事项处理答复意见书，证明尤溪县国土局依法对投诉人予以答复的事实；4、尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》，证明尤溪县政府的决定内容及合法性；5、法律法规摘要，证明尤溪县国土局行政权力来源以及在具体行政行为方面适用法律是正确的。
第三人金东公司辩称：1、原告向尤溪县国土局投诉答辩人非法发包采矿权。答辩人只是将矿山的采掘工程部分进行公开招标，并根据招标结果将采掘工程承包给中标单位温州建峰矿山工程有限公司，该单位具备矿山工程施工总承包资质。采矿权发包和采掘工程承包是两个截然不同的概念。采矿权是对国家所有的矿产资源享有的占有、开采和收益的一种物权，采矿权发包的对象是采矿权。采矿工程仅是实现采矿权中的一个环节，采掘工程承包不是采矿权发包。答辩人并未将采矿权进行发包，只是将其中采掘工程承包给温州建峰矿山工程有限公司，温州建峰矿山工程有限公司仅从答辩人处取得劳动报酬，并不享有占有、处分和收益其采掘出矿产资源的权利，采矿权权属未发生改变。答辩人没有违背《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资法（2000）309号）第三十八条规定的采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。在原告向尤溪县国土局投诉后，尤溪县国土局向答辩人进行核实，答辩人已经上述情况向尤溪县国土局进行说明，并提供相关材料，尤溪县国土局核实后作出尤国土资信（2016）12号《信访事项处理答复意见书》中，已向原告对此情况进行了说明。2、对于原告向尤溪县国土局投诉，金东公司获取丁家山铅锌矿的采矿权后，实际开采利用的矿区范围是否符合《采矿许可证》的批准范围，有否越界越层开发的情形？金东公司在开发矿区作业中，严格按照《采矿许可证》的批准范围进行工作，该矿区采矿许可范围为0.7629平方公里，不存在越界越层开采情形。2016年3月7日，尤溪县国土局工作人员到金东公司丁家山铅锌矿井下进行现场核实，并将核实情况答复原告，不存在越界越层开采的行为。综上所述，原告向尤溪县国土局投诉的金东公司非法发包采矿权及越界越层开采等情形均不存在，请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人金东公司向本院提供下列证据材料：
1、承包采掘工程相关材料；2、招标文件；3、采掘工程开标会会议纪要；4、企业证件；5、采掘工程承包合同。以上证据证明金东公司只是对采掘工程承包，不是对开采权承包。
经庭审质证，原告陈光晃对被告尤溪县政府提供的证据质证认为：
对证据1，2、3的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据4的真实性、关联性没有异议，但对合法性有异议，认为不是按照法定程序作出的，实体处理也不合法，没有证据证明由两名具有行政复议资格的专职人员进行处理并提出意见，也没有相关的行政首长签字文件；对证据5、6的真实性、合法性、关联性没有异议，但不能证明被诉行政行为程序合法；对证据7、8有异议，认为本案行政复议事项至少属于行政复议法第六条第十一项兜底性条款规定的其他行政行为，属于行政复议受案范围，被告应适用该法条受理原告申请，但被告却作出不予受理决定，属于适用法律错误，且法律没有规定对信访事项答复意见不能申请行政复议。根据国务院办公厅的文件，只要信访答复意见关系信访人权利义务，信访人不服申请行政复议，复议机关就应该积极受理，本案程序应优先适用劳动保障监察条例。
原告陈光晃对第三人尤溪县国土局提供的证据质证认为：
对证据1、2、3的真实性没有异议，但认为本案是进行行政投诉，不是一般的信访事项，根据特别法优于普遍法和上位法优于下位法的原则应当优先适用行政处罚法，第三人应当作出立案或者不予立案以及投诉是否成立，要否给予被投诉人行政处罚的决定，并告知投诉人（原告）不服可以申请行政复议或者行政诉讼，而不是信访答复意见。对证据4的真实性无异议，但对证明对象有异议，金东矿业开采20年左右，没有任何的检查、测量和鉴定证明，就说已经过实地检查没有越层越界开采，答复缺乏基本的证据支持。证据5，证明有相关的法律规定采矿权不能发包，除非企业转让易主，第三人金东公司没有自己的采矿队伍，自设立以来，以包人员、包机械、包资金的全承包方式，全部发包给温州建峰矿山工程有限公司，违反了矿产资源法和其他实施条例，第三人尤溪县国土局没有依法监管，构成监管失职，在原告投诉后不依法立案查处转化为滥用职权。
被告尤溪县政府对原告陈光晃提供的证据质证认为：
对证据1、2、3均无异议。
第三人尤溪县国土局对原告陈光晃提供的证据质证认为：
对证据1、2没有异议，对证据3认为原告诉求已被驳回，没有上诉，该案已生效，故不能以该案中的事实和理由作为本案的定案依据，说金东公司有非法发包没有事实依据。
本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提供的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性，可以作为本案的证据。
经审理查明：原告陈光晃于2016年1月11日以书面形式向第三人尤溪县国土局提出对第三人金东公司行政投诉，2016年1月26日，第三人尤溪县国土局予以受理，2016年3月11日，尤溪县国土局作出尤国土资信（2016）12号《信访事项处理答复意见书》，原告不服第三人尤溪县国土局的答复，向尤溪县政府申请行政复议，请求：1.依法撤销被申请人作出的尤国土资信（2016）12号信访事项处理答复意见；2.责令被申请人对申请人提出的行政投诉，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，立案调查、作出行政处理决定；3.将被申请人拒不依法、严格履行监管职责的问题移送纪检监察部门处理；情节严重涉嫌犯罪的，移送检察机关立案侦查，追究有关责任人员的刑事责任。2016年3月23日，被告作出尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：“尤溪县国土资源局系依据《信访条例》有关规定作出《信访事项处理答复意见书》，申请人对该《信访事项处理答复意见书》不服，可以依据《信访条例》有关规定提出复查。申请人对该《信访事项处理答复意见书》不服提出行政复议的请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定，决定不予受理。”2016年3月25日，被告向原告送达了尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》，原告不服该不予受理行政复议申请决定，向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。”上述规定表明，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议申请受理的条件之一，对不属于行政复议范围的申请，行政复议机关有权决定不予受理。本案中，原告申请行政复议的事项是要求被告尤溪县政府撤销第三人尤溪县国土局作出的尤国土资信（2016）12号《信访事项处理答复意见》，并对其提出的行政投诉予以立案查处和移送相关部门处理。对于该申请事项是否属于行政复议范围是本案争议的焦点。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，可以提起行政复议的具体行政行为均是对当事人的合法权益产生影响，或对当事人设定权利、义务的行政行为。而本案第三人尤溪县国土局作出的《信访事项处理答复意见书》，仅是针对原告提出的关于“金东公司非法发包采矿权、越界越层开采等违反采矿权许可制度”的行政投诉所作出的回复，并未对原告的合法权益产生实际影响，也没有为原告创设新的权利、义务，且原告与金东公司的劳动争议纠纷已通过诉讼途径解决。因此，该信访答复意见不具备行政法规定的具体行政行为的特征，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，原告若对该信访答复意见不服可以根据《信访条例》设定的救济途径，行使权利。至于行政机关对其投诉是否立案查处，是否移送有关部门处理，属于行政机关内部监督管理关系，与原告没有法律上的利害关系，对原告的实体权利义务不产生实质性的影响，因此，也不属于行政复议受案范围。综上，本院对被告认为原告提出的行政复议申请不符合行政复议受案范围的观点予以采纳。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出的尤政行复不（2016）2号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销被告尤政行复不（2016）2号不予受理行政复议申请决定和判令被告受理原告的行政复议申请，限期作出行政复议决定的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。至于原告的第二项诉讼请求因不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈光晃的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈光晃承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 李 中
审 判 员 王建芬
人民陪审员 官炳荣
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 郭景昉
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
三、《信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。
第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。