青海省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）青民终15号
上诉人（原审原告）：豆拉，男，藏族，1976年6月17日出生，公民身份号码：×××，住青海省共和县。
委托诉讼代理人：马学英，青海同一律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会，住所地青海省共和县龙羊峡镇曹多隆村。
负责人：胡秉伟，该村委会书记。
委托诉讼代理人：程姗姗，青海省海南藏族自治州法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）：星文瑞等154人（名单附后）。
诉讼代表人：石万晏，男，土族，1959年12月18日出生，公民身份号码：×××，住青海省共和县。
诉讼代表人：张富成，男，汉族，1958年8月16日出生，公民身份号码：×××，住青海省共和县。
诉讼代表人：穆连益，男，汉族，1970年3月21日出生，公民身份号码：×××，住青海省共和县。
诉讼代表人：索南仁青，男，藏族，1973年10月12日出生，公民身份号码：×××，住青海省共和县。
委托诉讼代理人：何青山，青海清致律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：张彦军，男，藏族，1963年8月9日出生，公民身份号码：×××，住青海省共和县。
被上诉人（原审被告）：共和县龙羊峡镇人民政府，住所地青海省共和县龙羊峡镇。
法定代表人：谭海荣，该镇人民政府镇长。
委托诉讼代理人：宋天莲，青海磐瑞律师事务所律师。
上诉人豆拉因与被上诉人星文瑞等154人、张彦军、共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会（以下简称曹多隆村委会）、共和县龙羊峡镇人民政府（以下简称龙羊峡镇政府）农村土地承包合同纠纷一案，不服青海省海南藏族自治州中级人民法院（2016）青25民初6号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月16日立案后，依法组成合议庭，于2017年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人豆拉及其委托诉讼代理人马学英、被上诉人星文瑞等154人的诉讼代表人张富成、石万晏、穆连益、索南仁青及其委托诉讼代理人何青山、张彦军、曹多隆村委会的负责人胡秉伟及其委托诉讼代理人程珊珊、龙羊峡镇政府的法定代表人谭海荣及其委托诉讼代理人宋天莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
豆拉上诉请求：一、撤销海南州中级人民法院（2016）青25民初6号民事判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由各被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实错误，具体体现在：一、张彦军是曹多隆村委会主任，庭审中张彦军明确表示其以曹多隆村委会名义与豆拉签订的合同，合同中也有村委会的盖章；豆拉将65000元承包费交付给村委会，村委会财务记账，款项用于村自来水管道维修等集体事务中；豆拉承包土地前，村委会召集村民开会讨论，参会人员一致同意发包给豆拉。这些事实足以证实与豆拉签订合同的相对方是曹多隆村委会，张彦军是代表村委会签订的合同，其履行的是职务行为，一审判决枉顾事实，错误认定事实。再说，如果张彦军以个人名义给豆拉承包土地，则不需要经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。只有村委会作为发包人向本村成员以外的人发包土地的，法律才要求必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。一审判决即认定案涉土地的发包方不是村委会，又认定发包行为未经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，相互矛盾，反映了判决的极不严谨，极不负责。二、村委会虽具有民事诉讼主体资格，但是曹多隆村委会没有独立的财产、不具有民事责任能力，其发包土地的行为是执行全体村民的意志，村委会的行为就是全体村民之行为，其法律后果应由全体村民承担；张彦军既是曹多隆村村民，又是村委会主任，其履行职务存在严重过错。所以本案合同无效的后果应由曹多隆村委会承担，全体村民包括张彦军承担连带责任。龙羊峡镇政府没有尽到政府监管职责，存在过错，承担相应的过错责任。三、一审判决认定豆拉确实种植了枸杞及其他苗木，又在证据认证中说所交证据不能证明购置苗木确实种植于承包土地。那么，承包地上的枸杞苗和其他苗木从何而来，村民破坏的苗木又是谁的?现场照片证实豆拉承包地上到处是种植的枸杞和其他树木，还有成片的准备栽种的枸杞苗，庭审中原告再三要求法官查看现场便于形象的掌握案件事实，但均被拒绝。结果判决不顾案件事实，随意性的主观臆断。1.豆拉购置苗木收据，结合共和县枸杞标准化项目验收记录、现场照片、毁坏林木及设施价格鉴定结论书足以证实豆拉购置枸杞及其他苗木的数量及价格。2.豆拉购置苗木后，进行种植、看护，必然发生雇工的费用，购置灌溉设备的费用、修筑道路及设施的费用。所以豆拉主张的人员工资、设备购置费等费用均是必然发生的费用，且属履行承包合同内容的一部分。3.豆拉在签订合同前已经着手为履行合同做准备，合同签订前发生的行为与最终签订及履行合同之间存在必然的因果关系。豆拉主张的费用损失均是豆拉实际支出的费用，属直接经济损失，各被上诉人作为过错方应当承担赔偿责任。
被上诉人曹多隆村委会辩称，主体不适格，该土地流转合同已经被海南中院和青海高院确认无效。张彦军系无权处分人且未得到权利人的追认。该合同甲方及乙方为张彦军与豆拉。我方未加盖印章。豆拉所述代表我方进行民事行为与事实不符。豆拉不是本村村民，曹多隆村应当经2/3以上村民同意，也未向相关部门履行报批手续。涉案草地系永久禁牧草地，不能对外流转，违反国家草原生态保护政策。张彦军与豆拉签订的合同无效，我方不应当承担责任。根据合同法的规定，我方无过错，不应当承担损害赔偿责任。
被上诉人星文瑞等154人辩称，豆拉以154人为被告要求赔偿损失，主体不适格，农村土地承包经营权流转合同被确认为无效，理由为该草原以联户承包的形式承包给所有村民，张彦军作为无处分权人，将土地流转给豆拉经营，该行为也未得到权利人的追认，豆拉也不是本村村民。流转需经2/3以上村民准许，并报龙羊峡镇政府备案，豆拉的损失与村民无关，也不是赔偿主体。法庭应当依法驳回豆拉的上诉请求。无效合同，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，都有过错的相应承担责任。该合同的签订，村民并不知情，后村民发现后才知道此事，我方没有过错，不应当承担责任。豆拉所述村民委员会不具有主体资格，由村民承担责任的陈述，与法律不符。基层村民组织具有民事责任能力，对他人造成的损害应当独立承担民事责任。无论村委会是否承担责任，我方均不应承担任何责任。
被上诉人张彦军辩称，作为前任村长，豆拉所述事实符合真实情况，村委会的账目在共和县经管站有存档，我在任时所作均是为村民利益着想。召集会议时2/3的村民到场，但现在有些人不承认，由于不懂法导致现无法举证。请求法院公正判决。关于自来水管修建的相关会议记录均在共和县公安局备案，现我无法拿到。
被上诉人龙羊峡镇政府辩称，我方不是合同当事人，不应承担合同无效的责任。案涉合同出让与受让人均不是我方，合同无效后承担责任的只能是合同当事人。我方对案涉合同的签订无任何过错，不应承担责任。该合同经两级法院确认没有履行报批的事实。
豆拉向一审法院起诉请求：判令被告星文瑞等154人、张彦军、曹多隆村委会返还原告支付的流转费65000元，并与被告龙羊峡镇政府根据过错大小赔偿原告直接损失6891785.1元。
一审法院认定事实：发包方曹多隆村委会与承包方张彦军等175户村民签订了《青海省草原承包经营合同书》，约定一、发包方将那莫合、塔拉台的草原二块113215亩承包给承包方175户（联户）张彦军等经营。二、承包期为50年，从1999年10月1日起，至2049年9月30日止等。曹多隆村委会在该合同上发包方处加盖公章，张彦军在该合同上承包方处签名张彦军等，包括张彦军在内的175户户主亦在该合同附表《青海省草原承包经营合同联户签名表》上签名。
2014年5月9日张彦军作为甲方（出让方）与共和县切吉乡哇哈村村民豆拉作为乙方（受让方）就案涉共和县龙羊峡镇曹多隆村纳木河（那莫合）草原签订了《青海省农村土地承包经营权流转合同书》约定一、流转方式：甲方采用流转方式将其承包经营的39000亩土地流转给乙方经营。二、流转承包土地情况：地块名称：纳木河；类别：沙化地；面积：39000亩；用途：流转前放牧、流转后林果旅游......三、流转期限：合同双方约定，土地承包经营权流转期限为30年，从2014年5月9日起，到2044年5月8日止（不得超过承包方承包期的剩余期限）。四、流转费：......耕地2000亩，前三年流转费每年14元／亩，三年后每三年递增20％。其他草山、沙地共37000亩，流转费每年1元／亩，合计65000元。五、流转费支付方式：每年12月31日前，由乙方支付甲方陆万伍仟元，分壹次付清。等。该合同尾部除有张彦军、豆拉的签名外，曹多隆村委会在村委会备案意见处加盖公章，龙羊峡镇政府在鉴证方签章处加盖公章，索南扎西在鉴证经办人签章处签名。合同签订事先并未经曹多隆村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，也未报龙羊峡镇政府批准。张富成、石万晏、穆连益、索南仁青等154名村民对该合同的签订亦不予追认。合同签订后，豆拉在涉案草原种植了部分枸杞和树木，修建了彩钢房等设施。
2014年8月，豆拉缴纳了第一年的流转费65000元。豆拉提供的收条载明：收条今收到纳木河草山流转费陆万伍仟元整（65000元）收款人张彦军龙羊峡镇曹多隆村委会2014年8月25日。收条上加盖了曹多隆村委会公章。2014年12月5日，村委会记账凭证载明收到那莫合草山租金65000元。
2011年，涉案纳木河草地即被认定为永久性禁牧草地，不得对外进行流转。
2015年5月，曹多隆村村民得知张彦军将草场承包给外人，曹多隆村村长张正宝多次组织一社社长王全寿、二社社长才乎、三社社长胡秉雄、四社社长胡秉寅、村民赵正明及部分村民开会，商议收回草场事宜，并决定：全村每家每户派一人于2015年5月13日前往纳木河草场分草山。
2015年5月13日，由王全寿、才乎、胡秉雄、胡秉寅、赵正明等带领200余村民前往纳木河草场，与豆拉发生争执。在争执过程中，部分村民破坏了豆拉在草山上种植的树苗、搭建的彩钢房及生活用品和机电设备，经鉴定被破坏物品价值298609.7元；并致豆拉两名员工轻微伤。青海省共和县人民法院于2016年3月29日作出（2015）共刑初字第92号刑事判决，以故意损坏财物罪对张正宝等七人进行了刑事处罚。在审理过程中，各被告赔付豆拉经济损失、医疗费等合计245000元。
2015年6月29日，星文瑞、张富成、石万晏、穆连益、索南仁青等154位村民起诉至该院，请求判令张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效；豆拉与张彦军赔偿其经济损失520万元并恢复草原植被。该院为查明案件事实，依法向青海省农牧厅调取了《青海省草原承包经营合同书》，青海省农牧厅政策法规处于2014年6月23、24日对索南扎西、张彦军、豆拉、穆连益、石万晏、李振嗣、索南仁青的七份《询问笔录》、共和县草原监理站于2015年7月6日出具的《证明》、共和县环境保护和林业局于2015年5月14日出具的《关于实施防沙治沙项目通知》、青海省农牧厅拍摄的案涉草原的现场照片、曹多隆村草场承包划分图等证据。在张彦军的调查笔录中载明：张彦军认可案涉39000亩土地在与豆拉签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》之前是共和县龙羊峡镇曹多隆村村民以联户方式承包经营，在被确认为永久禁牧草地后各户享受草原生态保护补偿款。其与本集体经济组织成员之外的豆拉签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》时未召开村民大会和村民代表大会。合同中约定的承包方式、承包范围、承包期限以及承包租金等主要条款系由二人协商确定等事实。在豆拉的调查笔录中载明：豆拉认可在签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》前仅与张彦军联系过几次，与曹多隆村委会成员及村民没有进行过协商。在合同签订后，未向林业等相关部门办理审批手续的事实。该院遂于2015年12月3日作出（2015）南民一初字第018号民事判决，判决张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效；驳回张富成、石万晏、穆连益、索南仁青等154名村民的其他诉讼请求。豆拉不服，上诉至本院。本院于2016年3月9日作出（2016）青民终14号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。
关于被告主体是否适格、是否需承担赔偿责任的问题。一审法院认为，本院（2016）青民终14号民事判决已认定涉案《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效。依据查明事实，该合同的相对方为豆拉和张彦军。首先，从合同的形式上看，明确载明合同的甲方（出让方）和乙方（受让方）分别为张彦军与豆拉，曹多隆村委会并未在合同当事人方加盖印章，而仅在备案意见处加盖公章，张彦军也系以个人名义而非曹多隆村委会名义签订的合同，故豆拉和张彦军称张彦军系代表曹多隆村委会与豆拉签订的合同，与事实不符，不能成立。其次，从合同订立情况看，张彦军与本集体经济组织成员之外的豆拉签订涉案合同时未召开村民大会和村民代表大会,张彦军也认可合同中约定的主要条款系由二人协商确定，豆拉在青海省农牧厅调查时也认可在签订合同前仅与张彦军联系过几次，与曹多隆村委会成员及村民没有进行过接洽。再次，张富成、石万晏、穆连益、索南仁青等154名村民诉张彦军、豆拉土地承包经营权纠纷一案中，其诉讼请求明确为确认张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效，曹多隆村委会并非该案的当事人，该案经一审法院和本院审理，确认张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效，该判决已生效。豆拉、张彦军称涉案合同相对方为曹多隆村委会没有事实和法律依据，不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。据此，豆拉有权向张彦军主张权利。张富成、石万晏、穆连益、索南仁青等154名村民、曹多隆村委会和龙羊峡镇政府不是合同的相对方，不应承担赔偿损失责任，豆拉向154名村民、曹多隆村委会和龙羊峡镇政府主张权利没有法律依据，不能成立，该院不予支持。
关于赔偿损失的具体数额应当如何确定的问题。一审法院认为，因张彦军以个人名义与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》属无处分权的人处分他人财产；且涉案纳木河草地因系永久性禁牧草地，而不得对外进行流转；再者因由于豆拉非本集体经济组织成员，涉案合同流转也未经本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报龙羊峡镇政府批准，故涉案合同已被生效判决确认无效。张彦军作为曹多隆村委会主任，在本村村民已经领取相应补贴，知晓涉案草地属禁止流转草地的情形下，仍以个人名义与豆拉签订流转合同，也未经本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，对涉案合同被确认无效具有过错，应当赔偿豆拉因合同无效造成的损失。豆拉在签订合同时，应当知晓张彦军作为个人无权签订涉案草地流转合同，但其没有尽到核查涉案草地性质、审查草原证等权属证明、与曹多隆村委会成员及村民进行接洽了解情况等审慎注意义务，对本案合同也未按照相关规定报请有关部门批准、备案，对涉案合同被确认无效同样具有一定的过错，豆拉辩称其不熟悉相关法律，没有过错的理由不能成立，豆拉对于合同无效也有过错，也应承担相应的责任。
关于豆拉主张返还流转费65000元的问题。一审法院认为，豆拉已举证证明其缴纳了该笔费用，张彦军也认可收到相关款项。在合同被确认无效后，依据相关法律规定，张彦军因无效合同取得的财产应予返还，豆拉的该诉讼请求有事实依据和法律依据，该院予以支持。然豆拉和张彦军还称，豆拉缴纳该笔款项后，事实上系由曹多隆村委会使用，故曹多隆村委会也应返还该笔款项。曹多隆村委会则称不了解具体情况。该院认为，首先，如前所述，曹多隆村委会不是本案合同的相对方，不应承担因合同无效而返还财产的责任。其次，合同约定的流转费收取方系张彦军，豆拉于2014年8月25日缴纳流转费65000元，收款人同样系张彦军，不能表明豆拉系直接向曹多隆村委会缴纳的流转费。至于张彦军称该笔款项之后系由曹多隆村委会实际使用，其可另行向村委会主张权利，与本案不属同一法律关系，本案不予理涉。
关于豆拉主张的损失如何计算的问题。一审法院认为，如前所述，豆拉所举证据尚不足以证明其具体损失数额。豆拉举证证明共和县环境保护和林业局制订的2014年林业产业发展资金共和县枸杞标准化示范基地建设项目实施方案中包含涉案草原枸杞栽植项目，但不足以证明豆拉的具体投入和相关损失。豆拉举证购买枸杞苗数量和价格仅有一份加盖了中宁县红星枸杞专业合作社的介绍信以及一份运输合同，介绍信出具日期为2016年7月28日，证明2014年先后两次出售给豆拉枸杞苗木80万株；运输合同落款日期为2014年4月5日。介绍信证明的系两年前的事情，缺少购销合同、付款凭证，也没有注明具体价格，而运输合同的日期在涉案合同签订之前，也没有注明运送枸杞苗具体数量，仅凭该介绍信和运输合同不足以证明具体枸杞苗购买及种植情况。豆拉虽持有部分园林公司出具的收到苗木款的收据，但这些收据日期同样在涉案合同签订之前，多数收据也未注明付款人，也不能证明这些苗木购买后确实种植于涉案草原，豆拉也举证付款凭证佐证，不能证明其实际损失。豆拉举证的工资表、汽油与柴油机油票据、购买发电机、拖拉机等设备和水管等材料的票据、购买厨房用具及雇工伙食费票据、修建彩钢房、购买水泥沙子等建材票据等，部分拖拉机及其他设备不属于不能返还应予折价补偿的物品，部分票据仅为个人出具的白条，没有付款凭证等其他证据印证，不足以证明费用实际发生且确系因本案发生。综上，豆拉提供的证据不足以证明其实际损失的具体数额。然各方当事人均认可豆拉确实在涉案草原投入了部分资金，种植了部分枸杞及苗木，且在当地存在现金支付并由个人出具收条的交易习惯，部分单据也没有保存或难以查找，故豆拉确实存在损失，作为合同相对方的张彦军应当予以赔偿。在此情形下，该院根据涉案草地的性质、合同签订至被确认无效的时间，当事人的过错程度，结合当事人陈述，当地经济发展状况及相关农作物市场行情，在共和县刑事案件中的鉴定报告及赔偿数额、部分现场照片等，酌情判决张彦军赔偿豆拉经济损失80万元。
一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决：一、被告张彦军于本判决生效之日起十五日内返还原告豆拉土地流转费65000元；二、被告张彦军于本判决生效之日起十五日内赔偿原告豆拉经济损失80万元；三、驳回原告豆拉的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费60450元，由原告豆拉负担53000元，由被告张彦军负担7450元。
二审期间，上诉人豆拉未提交新证据。
本院经审理查明，2014年2月26日，时任曹多隆村委会主任的张彦军召开由村民、镇政府工作人员及州编办主任参加的村民会议，宣讲中央1号文件精神，并就那莫合（纳木河）草山租赁问题进行了讨论，经研究决定一致同意外租出去，价格和承租人商定。同年3月5日，张彦军在村委会召开由村两委成员、老干部、老党员参加的维稳工作会议，并就那莫合（纳木河）草山租赁问题再次研究，大家一致同意租赁给扶贫局开发，单价问题签订合同后给大家说明。
张彦军在二审庭审中认可，在《青海省农村土地承包经营权流转合同书》中第四条和备案处的曹多隆村委会的公章，是自己加盖的。
二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及对一审判决事实的认可，本案二审程序中双方的争议焦点为：1.星文瑞等154人、曹多隆村委会和龙羊峡镇政府作为本案的被告主体是否适格；2.原、被告对造成案涉合同无效应承担的过错责任如何确定；3.原告豆拉主张赔偿损失的范围和数额如何确定。现分述评判认定如下：
（一）关于星文瑞等154人、曹多隆村委会和龙羊峡镇政府作为本案的被告主体是否适格的问题
上诉人豆拉认为，案涉合同应属土地承包合同，合同签订主体应为豆拉和曹多隆村委会；曹多隆村委会和龙羊镇政府对案涉合同的无效和上诉人的损失存在重大过错，应当承担相应的过错赔偿责任；星文瑞等154人和张彦军应当对曹多隆村委会的过错承担连带赔偿责任；村委会虽然具有民事诉讼主体资格，但是村委会没有自己独立的财产，不具有民事责任能力，其民事责任应该由全体村民承担。故，星文瑞等154人、曹多隆村委会和龙羊峡镇政府作为本案的被告主体适格。
被上诉人星文瑞等154人认为，村委会具有民事责任能力，全体村民不是本案民事责任的承担主体。张彦军的行为既不是代表村民意志的行为，也不是执行村民意志的行为，而是其个人行为，反映在民事责任上，不能要求村民委员会来承担责任，更不能要求全体村民来承担赔偿责任。其个人行为的民事责任，应当由其个人承担。
被上诉人曹多隆村委会认为，村委会不是本案的适格被告。本案的合同相对方是豆拉和张彦军，曹多隆村委会并没有在合同当事人方加盖印章，张彦军是以个人名义而不是村委会名义与豆拉签订合同；涉案合同已经被两级法院确认无效，且该判决已经生效。因此，村委会不是合同当事人，不是本案适格被告。
被上诉人龙羊峡镇政府认为，其不是合同当事人，依法不应承担合同无效的责任。案涉合同的出让人和受让人都不是龙羊峡镇政府。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定明确了民事行为被确认无效后承担责任的只能是合同的当事人，龙羊峡镇政府不是合同的相对方，上诉人豆拉要求龙羊峡镇政府承担民事责任，诉讼主体明显错误。
本院认为，原告星文瑞等154人与被告豆拉、张彦军农村土地承包合同纠纷一案，青海省海南藏族自治州中级人民法院经审理作出（2015）南民一初字第018号民事判决，判决：一、2014年5月9日张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效；二、驳回原告星文瑞等154人的其他诉讼请求。判决后，豆拉不服，向本院提起上诉。本院经审理作出（2016）青民终14号民事判决，驳回上诉，维持原判。本院的生效判决认定：1999年10月1日共和县龙羊峡镇曹多隆村委会将包括案涉纳木河草地以联户方式发包给曹多隆村175户村民进行承包经营，承包期限50年。在承包期间，时任曹多隆村村长的张彦军与豆拉签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》，将纳木河草地租赁给豆拉用于种植林木、枸杞苗等事实。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效的规定，张彦军单方将本属于曹多隆村175户全体村民联户承包经营的土地对外进行流转，系无权处分行为，未得到权利人的追认且张彦军事后亦未取得相应的处分权，故张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效。青海省人民政府于2012年3月1日颁布施行的《青海省草原承包经营权流转办法》第十一条明确规定，禁牧草地不得对外进行流转。因案涉纳木河草地系永久性禁牧草地，各承包户已逐年领取政府发放的国家草原生态保护补助奖励资金。张彦军将该宗土地对外进行流转，违反了国家的草原生态保护政策，亦不符合草地资源可持续发展原则。至于豆拉因合同无效后投入的财产损失，因豆拉在一审中未提出反诉请求，且其在一审庭审中明确另案解决，故本案不予处理。由此可见，生效判决确认《青海省农村土地承包经营权流转合同书》是张彦军与豆拉签订的，即该合同的当事人是张彦军和豆拉，并不是曹多隆村委会和豆拉。
本案是豆拉基于《青海省农村土地承包经营权流转合同书》被生效判决确认无效后主张损失赔偿而提起的诉讼。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。上述法律规定明确了合同被确认无效后承担责任的主体只能是合同的当事人，承担责任的方式是过错责任原则，合同双方按照各自过错的大小承担相应的民事责任。据此，豆拉基于合同无效有权向张彦军主张权利。星文瑞等154人、曹多隆村委会不是案涉合同的当事人，不应承担合同无效的责任。一审判决此节认定正确，本院予以维持；龙羊峡镇政府虽不是案涉合同的当事人，但其对农村土地承包经营权流转具有指导和管理的职责，未履行审查义务，便在案涉合同的鉴证方处加盖公章，致使豆拉有理由相信合同可以继续履行、进而进行投入，对豆拉因此所受的损失，龙羊峡镇政府具有一定的过错责任，因此，龙羊峡镇政府作为本案被告主体适格。
（二）关于原、被告对造成案涉合同无效应承担的过错责任如何确定的问题
上诉人豆拉认为，曹多隆村委会明知案涉土地已发包给村民，故意隐瞒事实，又与其签订合同；在向其发包案涉土地时虽召开会议讨论，但未严格履行民主议定程序，导致承包合同无效。曹多隆村委会作为案涉合同的发包人，对合同无效存在重大过错，应承担相应的过错赔偿责任。龙羊峡镇政府未经严格审查，就在案涉合同上盖章。这一盖章使豆拉基于对政府公信力的信赖，有理由相信签订的合同不会有问题。龙羊峡镇政府的过失行为与豆拉的损失之间具有因果关系，应当作为本案的当事人并承担相应的过错责任。星文瑞等154人和张彦军应当对曹多隆村委会的过错承担连带赔偿责任。
被上诉人张彦军认为，由于自己不懂法，也不知道有关土地承包方面的政策，造成案涉合同无效，给豆拉造成了一定的损失，请求法院公正判决。
被上诉人星文瑞等154人认为，根据《合同法》第五十八条的规定，合同被确认无效后，承担责任的方式是过错责任原则，合同双方按照各自过错的大小承担相应的民事责任。154名村民对该合同签订、履行均不知情，更不存在任何过错，不承担该合同无效的民事责任。
被上诉人曹多隆村委会认为，村委会对造成合同无效不存在过错。本案涉案合同是豆拉和张彦军的个人行为，豆拉在签订合同时，应当知晓张彦军作为个人无权签订涉案合同，对自己应履行的审慎注意义务避而不谈。在庭审中，豆拉、张彦军二人以不懂法律、不懂程序的理由试图将过错责任向村委会转嫁不能成立。
被上诉人龙羊峡镇政府认为，其对案涉无效合同的签订没有任何过错，依事实不应承担任何赔偿责任。
本院认为，通过上述第一个争议焦点的分析认定，案涉无效合同的当事人是豆拉和张彦军，星文瑞等154人、曹多隆村委会和龙羊峡镇政府不是案涉合同的当事人，不应承担合同无效的责任。上诉人豆拉要求曹多隆村委会承担合同无效的过错责任、星文瑞等154人和张彦军对曹多隆村委会的过错承担连带赔偿责任的上诉理由与事实不符，本院不予采纳。张彦军作为曹多隆村委会主任，在本村村民已经领取相应补贴，知晓涉案草地属禁止流转草地的情形下，单方将本属于曹多隆村175户全体村民联户承包经营的土地对外进行流转，仍以个人名义与豆拉签订流转合同，对案涉合同被确认为无效具有主要过错，应承担60%的赔偿责任；豆拉在签订合同时，应当知晓张彦军作为个人无权签订案涉草地流转合同，但其没有尽到核查案涉草地性质、审查草原证等权属证明、与曹多隆村委会成员及村民进行接洽了解情况等审慎注意义务，对本案合同也未按照相关规定报请有关部门批准、备案，对案涉合同被确认为无效同样存在过错，应承担40%的赔偿责任。
曹多隆村委会和龙羊峡镇政府虽不是案涉合同的当事人，但在2014年5月9日张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》中均有盖章。张彦军在二审庭审中认可，在案涉合同的第四条和备案处的曹多隆村委会的公章，是其自己加盖的，因此，张彦军对盖章行为产生的相应后果承担责任。龙羊峡镇政府在案涉合同的尾部鉴证方处盖章，负责土地管理的干事索南扎西签名。龙羊峡镇政府在案涉合同上盖章时，未尽审查义务，就在案涉合同上盖章。这一盖章使豆拉基于对政府公信力的信赖，有理由相信签订的合同不会有问题。若龙羊峡镇政府尽一点审查义务发现问题后拒绝在合同上盖章，或者审查后指出问题整改后再行盖章，则可能会避免合同继续履行和无效，避免上诉人豆拉投资损失的发生。因此，龙羊峡镇政府的不当盖章行为与合同无效后的损失有一定的关系，根据诚实信用原则，龙羊峡镇政府对豆拉的损失应当承担过错赔偿责任。一审此节认定有误，本院予以纠正；上诉人豆拉的此节上诉理由成立，本院予以采纳。
（三）关于原告豆拉主张赔偿损失的范围和数额如何确定的问题
本院认为，合同被确认无效后，过错方应基于缔约过失行为向对方当事人承担赔偿损失的法律责任，赔偿范围包括直接损失，也就是既有财产的减少，如缔约费用、准备履行费、已付金钱产生的利息和合同实际履约的费用等。
1.关于上诉人豆拉主张由张彦军、星文瑞等154人、曹多隆村委会向其返还承包费65000元的问题。基于前述分析认定，星文瑞等154人、曹多隆村委会不是案涉无效合同的当事人，对合同无效不应承担责任，因此，豆拉主张由星文瑞等154人、曹多隆村委会向其返还承包费的诉求，本院不予支持；一审判决由张彦军返还承包费，张彦军未提起上诉，表明认可一审判决结果，对此，本院予以维持。
2.关于上诉人豆拉主张的枸杞苗和其他苗木购置款4885840元的问题。上诉人豆拉为证明该主张的事实，在一审期间提交了共和县环境保护和林业局制订的2014年林业产业发展资金共和县枸杞标准化示范基地建设项目实施方案、造林作业设计卡片及验收卡，中宁县红星枸杞专业合作社的《介绍信》，青海广绿园林绿化有限公司等单位出具的《收据》和《苗木运输合同》。
经本院审查，2014年林业产业发展资金共和县枸杞标准化示范基地建设项目实施方案是共和县环境保护和林业局制作的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十四条国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。的规定，本院对该证据记载的事项推定为真实；造林作业设计卡片及验收卡上有共和县林业工作站、共和县环境保护和林业局的公章，本院对其真实性予以确认；《介绍信》是宁县红星枸杞专业合作社出具的，并加盖有公章，青海广绿园林绿化有限公司等单位出具的《收据》和《苗木运输合同》，均有出具单位的公章，本院对其真实性予以确认。
上述本院认定的证据证明，2014年豆拉在承包地上栽植的1950亩枸杞被纳入共和县枸杞标准化示范基地建设项目，按设计要求，豆拉栽植1950亩枸杞需要投入劳动力5850工日，其中整地3900工日，栽植1950工日，栽植枸杞苗222株／亩。整地用工费100元／工日，栽植费300元／亩，枸杞苗3元／株。豆拉栽植1950亩枸杞苗时（栽植枸杞苗432900株，单价3元／株）需支付枸杞苗木款1298700元。豆拉严格按项目设计要求投入用工量和苗木进行栽植，并通过验收。2014年豆拉先后两次从中宁县红星枸杞专业合作社购买枸杞苗木合计80万株，产生运费7200元。
2014年3月15日，豆拉从青海广绿园林绿化有限公司购买青杨苗65800株，单价10元∕株，新疆杨苗12500株，单价20元∕株，支付苗木款共计908000元。同年3月29日，豆拉从青海广绿园林绿化有限公司购买云杉苗120株，单价6元∕株，油松苗210株，单价40元∕株，金丝柳苗765株，单价10元∕株，支付苗木款共计16700元。同年4月10日，豆拉从青海广绿园林绿化有限公司购买插条22400株，单价0.2元∕株，支付苗木款共计4480元。豆拉在青海森茂生态科技有限公司购买苗木支付款项1320元，在青海瑶池生物科技有限公司购买树莓支付款项45000元。
根据上述查明的事实，豆拉在1950亩承包地上栽植枸杞苗的任务已经完成，经共和县林业工作站、共和县环境保护和林业局验收认为，符合设计要求，验收合格。即豆拉在1950亩承包地上的投入得到了共和县林业工作站、共和县环境保护和林业局的认可，因此，豆拉在1950亩承包地上的投入作为合同无效的直接损失，本院予以认定。即枸杞苗木款1298700元、整地用工费390000元（100元／工日×3900工日）、栽植费585000元（300元／亩×1950亩），共计：2273700元。
豆拉虽提供证据证明其为履行合同从青海广绿园林绿化有限公司等购买苗木、支付相应款项的事实，但未提供证据证明其已将购买的全部苗木栽植于承包地上。提供的照片虽能看到一些苗木，但无法确定具体数量和苗木种类以及具体金额。因此，本院对此部分损失不予认定，豆拉应承担举证不能的责任。
3.关于上诉人豆拉主张的劳务费问题。本院认为，豆拉在1950亩承包地上，为了栽种和看护苗木，需要雇工平整土地、栽种苗木、为苗木施肥、浇水、修剪等，为此需要支出一定的劳务费。本院考虑劳务费的实际支出情况，已在上述认定中支持了整地用工费和栽植费，因此，关于豆拉主张的其他劳务费，本院不予支持。
4.关于上诉人豆拉主张的修建简易通行道路产生的设备租赁费、运费的问题。本院认为，二审庭审中双方对豆拉在承包地内修建简易通行道路、租用机械设备的事实认可。2015年8月25日曹多隆村全体村民在向省政府信访办的《关于我村2700亩草场被毁，村干部被抓的情况反映》中写道：豆拉在承包了我村地处纳木河的39000亩草场后，擅自改变草场的放牧用途，先后开进大型装载机3台，挖掘机大、小各一台，农用拖拉机3台，......可见，豆拉租用机械设备修路是事实，在卷佐证的照片也能印证此事实。上诉人豆拉为证明该主张的事实，在一审期间提交了31张《收条》，证明其租赁机械设备和支付运费等事实。经查，31张《收条》均为不同的收款人收到豆拉支付的款项后给豆拉所写的，属于书证和原始证据，内容涉及机械设备的租金及其运费的支付，因此，本院对31张《收条》的真实性予以确认。该31张《收条》证明：2014年3月7日马忠福收到拉推土机的运费1000元、3月16日马龙收到板车拉推土机运费900元、3月18日陈海龙收到运费1430元、3月26日王财收到运费1200元、4月2日马龙收到半挂拖板车托压路机费用1000元、4月3日李启来收到板车拉压路机运费1000元、蔡守君收到修路大车运费25500元、4月6日马占龙收到运费1400元、4月8日苏玉洲收到拉树苗运费2960元、刘鹏收到运费7500元、4月9日陈永贤收到拉树苗运费7500元、4月11日马忠华收到运费950元、4月13日安永年收到拉设备运费1100元、4月16日赵华志收到拉柳树运费500元、4月24日蔡守君收到修路翻斗车运费13000元、7月12日加羊收到运费1200元、7月16日李仁杰收到拉挖机运费1700元、7月20日加羊收到运费700元、11月2日江收到拉办公用品的运费500元、2015年3月22日装载机运费700元、4月1日熊师傅拉水管运费1500元，加上拉枸杞苗产生的运费7200元，运费22笔共计80440元；2014年3月27日马龙收到装载机租金1600元、4月3日王生刚收到压路机租金2350元、4月5日挖机司机收到工资3600元、切果东毛收到挖机租金3000元、4月17日刘贤卡收到大挖机租金16500元、索南冷周收到小挖机租金8300元、4月30日赵永光收到装载机租金1900元、马忠祥收到装载机租金24400元、5月8日李启来收到装载机租金4200元、6月14日马君腾收到装载机租金3200元，装载机等租金10笔共计69050元；上述运费和租金共计149490元。该费用是豆拉为履行合同、修建简易通行道路而产生的设备租赁费、运费，已实际发生，属于必要的支出费用，作为案涉合同无效的直接损失，本院予以认定。
豆拉举证的工资表、汽油与柴油机油票据、购买发电机、拖拉机等设备和水管等材料的票据、购买厨房用具及雇工伙食费票据、修建彩钢房、购买水泥沙子等建材票据等，部分拖拉机及其他设备不属于不能返还应予折价补偿的物品，部分票据仅为个人出具的白条，没有付款凭证等其他证据印证，不足以证明费用实际发生且确系因本案发生。另外，部分村民破坏的树苗、搭建的彩钢房及生活用品和机电设备等，已在刑事案件中作了赔偿处理。因此，本院对豆拉主张的其他损失不予支持。
综上，本院认定豆拉因合同无效产生的直接损失为：枸杞苗木款1298700元、整地用工费390000元、栽植费585000元、修建简易通行道路产生的设备租赁费、运费149490元，共计2423190元。对该损失本院根据前述第二个争议焦点的分析认定进行分担，龙羊峡镇政府承担423190元，张彦军承担120万元，豆拉自己承担80万元。
综上所述，本院认为，原审判决认定事实基本正确，但认定证据不当，本院予以纠正；豆拉的部分上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国民法通则》第四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持青海省海南藏族自治州中级人民法院（2016）青25民初6号民事判决第一、三项，即被告张彦军于本判决生效之日起十五日内返还原告豆拉土地流转费65000元、驳回原告豆拉的其他诉讼请求；
二、变更青海省海南藏族自治州中级人民法院（2016）青25民初6号民事判决第二项为：被告张彦军于本判决生效之日起十五日内赔偿原告豆拉经济损失120万元；
三、被告共和县龙羊峡镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告豆拉经济损失423190元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费60450元，由原告豆拉负担48360元，由被告张彦军负担12090元；二审案件受理费60450元，由上诉人豆拉负担48360元，被上诉人张彦军负担12090元。
本判决为终审判决。
审 判 长 祁得春
审 判 员 商海英
审 判 员 李 云
二〇一七年四月六日
法官助理 吴晓琴
书 记 员 范中瑄