广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终376号
上诉人（原审原告）：乐昌市坪石镇神步村民委员会水口村民小组。
负责人：李林胜，组长。
被上诉人（原审被告）：乐昌市人民政府。住所地：广东省乐昌市府前桥市政府大院。
法定代表人：沈河民，市长。
委托代理人：廖胜余、刘炯皓，均为乐昌市山林纠纷调处办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路**号。
法定代表人：骆蔚峰，市长。
委托代理人：袁振超、李嘉，均为韶关市法制局行政复议科工作人员。
原审第三人：韶关市坪石公路局。住所地：广东省乐昌市坪石镇白沙桥头。
法定代表人：谷少峰，局长。
上诉人乐昌市坪石镇神步村民委员会水口村民小组（以下简称水口村民小组）因诉被上诉人乐昌市人民政府林木确权、韶关市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：转村、三拱桥、白竹、龙珠、莲塘、陈家坪、肖家湾、三星坪、神步、百家洞、武阳司等村小组与韶关市公路局于1985年1月28日签订了一份《国道107工程征用土地拆迁房屋协议书》，具体内容为，韶关市公路局负责承担107国道乐昌段0至19+563.60段改建、扩建工程，需征用乐昌县老坪石镇所属转村、三拱桥、白竹、龙珠、莲塘、陈家坪、肖家湾、三星坪、神步、百家洞、武阳司等管理区办事处的有关村小组土地，于1985年1月28日召开了老坪石镇（区）、韶关市公路局、沿线有关村负责人参加的征地协商会议，就有关征用土地、拆迁房屋等补偿问题进行了充分协商并达成协议如下：一、为确保国家重点建设用地，保证国道107施行顺利进行，到会者一致同意先用后办征地手续。二、征用土地数量及范围：征用老坪石镇（区）所属转村、三拱桥、白竹、龙珠、莲塘、陈家坪、肖家湾、三星坪、神步、百家洞、武阳司等管理区办事处有关村民小组（原乡、村）土地，共计301.9758亩（其中：水田130.401亩、旱地58.786亩、鱼塘4.245亩、薪炭林41.158亩、菜地16.240亩、荒山49.1148亩、地基2.031亩）。油茶2202棵、杉树3366棵、松树2486棵、果树1212棵、竹子16棵、杂树523棵。拆迁房屋2218平方（其中住房1050.67平方米、厨房147.33平方米、杂屋502平方米、半墙屋256.67平方米）。征用范围详见国道107工程乐昌施行段征用土地地形图红线标准为准。二、征用土地补偿标准：经商定按粤府办（1983）89号文有关精神办理。征用水田按各村民小组征地前三年平均产值补偿四倍，安置补偿费按各村田亩人平数的规定办理青苗补偿标准、数量、金额详见征用土地补偿统计表。四、对征地后有关公购粮、油减免，由县有关部门负责办理呈报上级核减。五、为加快国道107工程乐昌段建设步伐，保证工程顺利进行，国道107工程乐昌施行段定于2月1日全线破土动工，影响施行者，应承担因此造成的经济损失。六、国道107线工程施行的界柱，应长期保留，任何单位和个人不得随意移动或挖掉，违反者应负责因此而造成的一切后果。七、国道107工程乐昌施工段沿线征用土地后，原有的道路、水沟和其他设施如受到国道107工程施工的影响，由国道107工程施工段负责修复，保证畅通。八、国道107工程施工过程中，如超过现有征地桩界应予补办征地手续，并按有关规定负责拨给补偿费。九、为解决被征地后村民生活出路问题，请省政府酌情解决一些农转非指标。
广东省国土厅于1992年10月5日作出粤地政[1992]172号《关于l07国道乐昌县境内路段工程改造征地的批复》，具体内容为：“韶关市、乐昌县国土局：韶地征[1992]52号文悉，经审核，省人民政府同意批复如下：同意韶关市公路局征用乐昌县老坪石镇所属的转村、三拱桥、白竹、龙珠、莲塘、陈家坪、肖家湾、三星坪、神步、百家洞、武阳司等管理区的土地二十万三千五百三十二点八平方米(其中：水田86931.4平方米、旱地39190.7平方米、鱼搪2830平方米、林地27438.7平方米、菜地10826.7平方米、荒地32743.3平方米、宅基地3572平方米)，作为107国道乐昌境内（K0+000至K19+563）路段扩建改造工程用地。二、征地补偿按协议书办理。三、被征耕地原负担的农业税任务的减免，请按我省《土地管理实施办法》第十七条规定办理。”
韶关乐昌市坪石公路分局于2002年5月22日领取了乐国用（2002）字第02811400014号《国有土地使用证》。
原告水口村民小组于2015年11月17日写了一份《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》，具体内容为，申请人：水口村民小组。被申请人：韶关市坪石公路局。请求权利：林木所有权、林木使用权。争议地点：水口村民小组地名“瓜杓岭”。争议林地面积及四至：一棵樟树权属。主要事实理由：解放初期土地改革时，分配给水口村农民所有，土地集体化以后，“瓜杓岭”属于水口村民小组集体所有，有1962年四固定证，81年山林证、82年自留山证，现争议樟树权属应该由我水口村民小组所有，请求政府部门依法调处。
被告乐昌市人民政府受理申请后，经组织双方勘查现场、协调、调解未果，于2016年4月29日作出乐府林决字[2016]4号《林木林地权属争议处理决定书》，“经核实一节”，申请人持有的l962年《乐昌县社员土地房产证》附页中第十三栏所登记的“瓜勺岭”四至包括了现争议樟树所在的林地范围，其持有的l981年“乐林权字N0：0003759”《山权林权所有证》中第一栏登记的“瓜杓岭”四至亦包括了现争议樟树所在的林地。另经查实，因国道l07线乐昌段0至19+563.60改建、扩建工程，需征用用地范围内的土地(其中包括现争议樟树所在的林地)，1985年包括申请人在内的各村民小组与被申请人韶关市公路局签订了《国道107工程征用土地拆迁房屋协议书》，该《协议书》记载：“二、征用土地数量及范围：征用老坪石镇(区)所属转村、仁里村、三拱桥、台竹、龙珠、连塘、陈家坪、肖家湾、三星坪、神步、百家洞、武阳司等管理区办事处有关村民小组(原乡、村)土地共计301.9758亩(其中水田……杂树523棵……)，征用范围详见国道l07工程乐昌施工段征用土地地形图红线标准”，据广东省国土厅l992年10月5日“粤地政[1992]172号”《关于107国道乐昌县境内路段工程改造征地的批复》记载“一、同意韶关市公路局征用老坪石镇所属转村、仁里村、三拱桥、台竹、龙珠、连塘、陈家坪、肖家湾、三星坪、神步、百家洞、武阳司等管理区的土地(其中水田……林地27438.7平方米……)，作为l07国道乐昌县境内路段扩建改造工程用地”。从《国道l07工程征用土地拆迁房屋协议书》和《关于107国道乐昌县境内路段工程改造征地的批复》等相关证据可以看出，该征用地手续是完善的也是合法的，且对现争议樟树所在的林地及樟树已作征地补偿。因此，位于国道l07线乐昌段0至19+563.60征地红线图范围内的现争议樟树所在的林地及现争议樟树已被合法征用。
“本府认为”一节：虽然申请人持有的1962年《乐昌县社员土地房产证》附页第十三栏所登记的“瓜勺岭”山岭及l981年“乐林权宇N0：0003759”《山权林权所有证》第一栏所登记的“瓜杓岭”山岭四至包括了现争议樟树所在林地范围；但是因国道l07线乐昌段0至19+563.60改建、扩建工程，需征用用地范围内的土地(其中包括现争议樟树所在的林地)，1985年包括申请人在内的各村民小组与被申请人韶关市公路局签订了《国道107工程征用土地拆迁房屋协议书》，且该工程改造征地已经取得广东省国土厅的批复。这些征用手续完全符合l982年颁布实施的《国家建设征用土地条例》中有关征用土地的规定，是一种合法的征地行为。因此，现争议樟树所在的林地及现争议樟树均已经被合法征用。根据原国家土地管理局“[1995]国土[籍]字第26号”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条：“国家建设征用的土地，属于国家所有，用地单位只有使用权”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；(三)国家依法征用的土地；……”的规定及被申请人持有的征用土地“乐国用2002至D20811400014号”《国有土地使用权证》，本府认为现争议樟树所在的林地，已通过合法征用，土地所有权发生了变化，由农村集体所有变为国家所有，林地所有权权属不再属于申请人所有，林地的使用权属于被申请人所有。因此，现争议樟树的林木所有权应属于被申请人所有。根据上述核定的事实和证据并依据《中华人民共和国森林法》第十七条、1982年《国家建设征用土地条例》、“[1995]国土[籍]字第26号”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，本府现作处理决定如下：现争议樟树的林木所有权归被申请人坪石公路局所有。水口村民小组不服，向被告韶关市人民政府申请复议，韶关市人民政府于2016年7月22日作出韶府行复[2016]50号《行政复议决定书》，决定维持原决定。原告水口村民小组不服，于2016年9月1日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销乐昌市人民政府作出的乐府林决字[2016]4号《林木林地权属争议处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2016]50号《行政复议决定书》，责令乐昌市人民政府重新作出处理决定。二、本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”的规定，依据粤地政[1992]172号《关于107国道乐昌县境内路段工程改造征地批复》、《国道107工程征用土地拆迁房屋协议书》、国道107线老坪石至莲塘坳段改建工（K2002+645.65-K261.65）《公路用地图》，以及韶关乐昌市坪石公路分局所持有的乐国用（2002）字第02811400014号《国有土地使用证》记载的四至范围的土地已包括了争议樟树。对所征用土地使用权属的变更，土地上的附属物也随着权属的变更发生变化。乐昌市人民政府受理水口村民小组申请后，依据水口村民小组所提供的1962年《乐昌县社员土地房产证》，附页第十三栏记载的“瓜勺岭”及1981年乐林权字NO.0003759号《山权林权所有证》，第一栏记载的“瓜杓岭”山岭四至范围包括了樟树所在的林地，已作出林地林木权属争议处理决定，属认定事实不清，适用法律法规错误，予以撤销。水口村民小组所主张的土地附属物纠纷，是一种侵权行为，应通过其他诉讼途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（六）项之规定，判决：一、撤销乐昌市人民政府2016年4月29日作出的乐府林决字[2016]4号《林木林地权属争议处理决定书》；二、撤销韶关市人民政府2016年7月22日作出的韶府行复[2016]50号《行政复议决定书》；三、驳回原告水口村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由水口村民小组负担。
上诉人水口村民小组不服，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，案件定性错误。一、上诉人与韶关市坪石公路局对林木（樟树）有权属争议，属于林木争议，乐昌市人民政府对林木的权属进行处理并无不当；二、乐昌市人民政府承认上诉人持有的1962年土地房产证、1981年林权证包括了现争议樟树所在林地范围，而韶关市坪石公路局提供的证据并不能证实其已经征用涉案土地和对樟树已作补偿，乐昌市人民政府将争议樟树确权给韶关市坪石公路局错误。综上，请求撤销一审判决第三项，改判责令乐昌市人民政府重新作出林木归上诉人所有或补偿12万元赔偿款的处理决定。
被上诉人乐昌市人民政府二审答辩称：双方争议的是一棵樟树的所有权，虽然上诉人持有的1962年土地房产证、1981年林权证包括了现争议樟树所在林地范围，但因国道107乐昌路段的改建、扩建工程，需征用用地范围内的土地，经现场勘察，争议樟树位于征地线范围内，1985年包括上诉人在内的各村民小组与韶关市公路局签订征地协议书，并对争议范围内的林地及林木进行征用补偿，1992年经广东省国土厅批复同意，韶关乐昌市坪石公路分局于2002年取得包括涉案土地在内的《国有土地使用证》。因此，现争议樟树所在的林地，已通过合法征用，由农村集体所有变为国家所有，涉案林地、争议樟树不再属于上诉人。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人韶关市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人韶关市坪石公路局二审答辩称：争议樟树在1985年的征用范围内，已被国家依法征收，并对争议樟树所在的林地及樟树作出征地补偿，因此，争议樟树所在林地的所有权已属国家所有，林地使用权、争议樟树所有权属于该公路局。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对原审判决查明的事实依法予以确认。
本院认为：本案系林木确权纠纷。二审争议焦点是乐昌市人民政府作出的乐府林决字[2016]4号《林木林地权属争议处理决定书》、韶关市人民政府作出的韶府行复[2016]50号《行政复议决定书》是否合法。
《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”本案中，上诉人水口村民小组向被上诉人乐昌市人民政府申请，要求确认一棵樟树的权属。乐昌市人民政府具有依法处理的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；……”乐昌市人民政府查明，1985年1月韶关市公路局与包括上诉人在内的多个村小组签订《国道107工程征用土地拆迁房屋协议书》，征用包括争议樟树所在林地的上述村小组的土地，征地范围有征地红线图为据。1992年10月广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出粤地政[1992]172号《关于107国道乐昌县境内路段工程改造征地的批复》，同意征用上述土地。经征地补偿后，涉案土地及地上树木已经被征收为国家所有。后于2002年5月向韶关乐昌市坪石公路分局颁发了包括涉案林地在内的乐国用（2002）字第02811400014号《国有土地使用权证》。因此，涉案林地的使用权及争议樟树所有权已不属于上诉人。上诉人主张争议樟树所在土地未被征收，与征地红线图不符，其主张未对征收争议樟树作补偿，依据不足，且征地行为距其提起本案诉讼已经超过20年，其对补偿提出异议已超过最长起诉期限。故乐昌市人民政府作出的乐府林决字[2016]4号《林木林地权属争议处理决定书》，确认争议樟树的林木所有权归韶关市坪石公路局所有，韶关市人民政府作出的韶府行复[2016]50号《行政复议决定书》予以维持，并无不当。原审法院撤销上述处理决定和行政复议决定错误，本院予以纠正。上诉人提出乐昌市人民政府将争议樟树确权给韶关市坪石公路局错误，理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律有误，依法应予纠正。上诉人请求撤销乐府林决字[2016]4号《林木林地权属争议处理决定书》、韶府行复[2016]50号《行政复议决定书》，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院作出的（2016）粤02行初97号行政判决；
二、驳回乐昌市坪石镇神步村民委员会水口村民小组的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人乐昌市坪石镇神步村民委员会水口村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 付庆海
审 判 员 方丽达
二〇一七年九月三十日
法官助理 董嫦青
书 记 员 朱钟涛