黑龙江省牡丹江市中级人民法院
行政判决书
（2016）黑10行终76号
上诉人（原审被告）海林市规划局，住所地海林市海林镇子荣街第一中学对面。
法定代表人刘旭峰，男，局长。
委托代理人赵俊达，男，1966年12月25日出生，海林市规划局副局长，。
委托代理人王进军，男，黑龙江鼎坤律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈佩（培）芬，女，1963年2月25日出生，汉族，海林市大世界歌厅业主。
委托代理人张广才(系陈佩芬之夫)，男，1962年6月28日出生，个体工商户。
上诉人海林市规划局因撤销规划许可一案，不服黑龙江省宁安市人民法院（2016）黑1084行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原审被告海林市规划局的委托代理人赵俊达、王进军，被上诉人原审原告陈佩芬及其委托代理人张广才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定本案事实如下：原告陈培芬与丈夫张广才在海林市海林镇振兴西区18委胜利街邮政所西侧经营《大世界歌厅》，歌厅的门面房屋建筑面积为189平房米，该房屋南侧连接的房屋建筑面积为137.74平方米，上述二栋房屋的所有权初始登记使用用途为住宅。2005年5月27日原告陈培芬为将上述二栋房屋的用途变改为商服性用房，向被告海林市规划局提出变更房屋使用性质的申请，原告陈培芬按被告海林市规划局的要求向被告海林市规划局提交了原房屋产权证、辖区社区介绍信、身份证复印件、《大世界歌厅》营业执照复印件。被告海林市规划局受理后派人勘验现场，于2005年5月30日向原告陈培芬颁发了编号为2005003-1和2005003-2号二份《私人建筑建设工程规划许可证》，在上述许可证中均加盖了“房屋改变性质”字样的印章。原告陈培芬于2005年6月到海林市房地产管理办公室将上述二栋房屋的使用性质由住宅变更登记为商业服务。2010年牡丹江市开发商到海林市胜利街南侧开发房地产，在拆迁过程中因原告陈培芬与开发商就拆迁补偿问题没有达成协议，被告海林市规划局根据有人反映原告陈培芬在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时有违规现象，对原告陈培芬当时提交的资料进行重新核查后，认定原告陈培芬提供的陈培芬工商营业执照和工商缴费票据是虚假、伪造的，故2011年9月14日作出海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》，撤销被告海林市规划局于2005年5月30日颁发的编号为2005003-1、2005003-2号的《改变房屋性质》行政许可。原告陈培芬对此不服，提起行政复议，经复议机关海林市人民政府审查后维持了被告海林市规划局所作出的海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》，原告陈培芬不服，依法提起行政诉讼，请求在查清事实的基础之上，依法撤销海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》。
原审法院认为：国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行，行政机关应当依法行使职权。被告海林市规划局作为行使规划职权的行政主体，合法性是其作出具体行政行为的基本要求。根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》中规定：“房屋使用性质变更登记是一项政策性很强的工作，直接涉及到房屋产权人的合法权益，已经成为当前城镇房屋拆迁主要矛盾之一。各级建设、房地产、城市规划主管部门必须站在全国贯彻落实“三个代表”重要思想和加强“两风”建设的高度，坚持实事求是，严肃认真的态度，切实保护好广大房屋产权人的合法权益”。被告海林市规划局已经按照原告的申请于2005年5月30日向原告颁发了编号为2005003－1、2005003－2号的《准予房屋改变性质》许可证，就应当维护该行政行为的既定性、合法性。被告以对原告的申请应出具“证明”而不应是“行政许可”作为撤销具体行政行为依据的观点是不正确的，至于被告采用何种形式的证明文件对房屋改变用途予以批准，是被告内部职能的工作要求，不能以此为由认定行政审批的事项存在违法之处，剥夺申请人的合法权益。《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》能够证明将海林市大世界歌厅登记注册档案丢失的事实，据此，被告海林市规划局认定原告申请办理变更审批时提供的工商营业执照是伪造的，以欺骗手段取得行政许可的认定属事实不清、证据不足。综上，被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》认定事实不清、证据不足，撤销理由明显不当。原告陈佩芬要求撤销海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》的诉讼请求于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决：撤销被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》。
上诉人海林市规划局上诉称：上诉人作出的海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》符合法律规定。海林市工商管理出具的证明具有法律效力，上诉人作出的规划行政许可存在程序违法和弄虚作假的情况，依法应予以撤销。一审法院认定事实不清适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，上诉费用由被上诉人负担。
被上诉人陈佩芬辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，应予维持。
原审被告海林市规划局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据如下：
证据1组、私人房屋翻修许可证一份，证明吴坤在1989年6月22日，取得编号为8970号建筑工程规划许可证，建设的面积为41.4平方米的房屋，在办理房屋产权登记时房屋用途为住宅。该房屋是陈培芬在海林镇振兴西区18委，建筑面积为137.74平方米房屋的组成部分。
证据2组、协议书一份，证明2004年8月26日吴坤将该房卖给陈培芬。
证据3组、编号99041号的《私人建筑建设工程规划许可证》及海振字第3000100号房屋所有权存根各一份，证明陈培芬于1999年10月20日取得编号为99041的《建筑建设工程规划许可证》后建设的面积为61.64平方米的房屋，在所有权登记时使用用途为住宅。该房屋是陈培芬在海林镇振兴西区18委，建筑面积为137.74平方米房屋的组成部分。
证据4组、房屋产权复查换证登记表一份，证明2004年8月26日原告陈培芬在房屋主管部门将上述二个房屋合并一处房屋进行了登记，合并后的面积为121.41平方米，房屋使用用途仍为住宅。
证据5组、编号为99027的《私人建筑建设工程规划许可证》一份，证明面积189平方米的房屋是陈培芬于1999年11月12日前在未取得《私人建筑建设工程规划许可证》的情况下，在海林镇振兴西区18委自建的，1999年11月12日在被告海林市规划局补办的编号为99027号《私人建筑建设工程规划许可证》，同时在房屋主管部门办理了房屋产权登记，登记房屋用途为住宅。
证据6组、自建房屋申请书、介绍信、申请书、身份证复印件、个体工商户营业执照复印件各一份，证明2005年5月27日原告陈培芬向规划局提出变更房屋使用性质的申请，该组证据中原告陈培芬提供的个体工商户营业执照复印件是伪造的。
证据7组、编号为2005003-1、2005003-2的《私人建筑建设工程规划许可证》二份，证明2005年5月30日被告海林市规划局向原告陈培芬颁发的二份《私人建筑建设工程规划许可证》，面积分别为137.74平方米和189平方米。因为原告陈培芬房屋属于变更使用性质，不属于新、扩、改建，应该只出具证明即可，不需要出具上述许可证。
证据8组、海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告一份，证明原告陈培芬在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时提供伪造的工商营业执照。
证据9组、《中国共产党海林市纪律检查委员会、海林市监察局关于群众举报市规划局、房产办在张广才违规办理商用房屋中工作失职问题的调查报告》一份，证明陈培芬取得编号为2005003-1、2005003-2二份《私人建筑建设工程规划许可证》是违反规定取得的。
证据10组、海规告字[2011]1号撤销行政许可陈述、申辩权利告知书、海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》、送达回证三份，证明被告海林市规划局履行了法定的程序。
证据11组、《城市规划法》、黑龙江省建设厅发布的黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作通知》，证明在原告陈培芬申请房屋改变性质时，规划部门出具证明即可，原告无需取得行政许可，即颁发《私人建筑建设工程规划许可证》超越法定职权。
原审原告陈培芬为证明自己的主张举证如下：
证据1组、2003年6月1日海林市卫生局颁发的《卫生许可证》1份，证明在2003年6月1日之前《大世界歌厅》已经成立，如没有工商局颁发的营业执照，卫生部门也不可能颁发卫生许可。《土地使用证》、《房屋所有权证》、《购电卡》、海林市文化局颁发的《娱乐经营许可证》各一份，证明原告陈培芬所使用的房屋均有合法证件，能说明是商业性用房，并且依法向国家交纳了门市房相关的费用。
证据2组、照片四张、税收完税证四份、规划测绘登记一份，证明原告陈培芬在申请改变房屋性质时依法按规定向被告海林市规划局交纳了测绘费、规划设计费，也就是说被告海林市规划局收到原告陈培芬的上述款项，就应当依职权对其改变使用性质的房屋进行安全检查和测绘，在符合标准的情况下才能出具准予改变房屋使用性质的手续。
证据3组、《私人建筑建设工程许可证》一份、黑龙江省服务业统一发票二张，证明被告海林市规划局在勘查、设计、规划等条件具备的情况下向原告陈培芬颁发了准予变更房屋使用性能的许可证，其内容写的非常清楚：“经审定符合城市规定要求，准予变更。”如果按被告海林市规划局所说的不符合变更条件，那被告海林市规划局就不能收取原告陈培芬的测绘费，所以原告陈培芬的变更是符合相关要求的。
证据4组、2009年12月3日颁发的《大世界歌厅》个体工商户营业执照副本一份、歌厅门面照片二张，证明该房屋属于经营性用房，由于工商机关将原始工商营业登记档案丢失，所以原告陈培芬只能拿到换发的工商营业执照作为证据，并结合向被告海林市规划局申请变更房屋性质的执照可与之相衬托。另外，由于工商机关将注册档案丢失不能提供海林市海林镇《大世界新歌厅》执照的正本和副本，提供新歌厅原始的照片佐证原告陈培芬当时在办理申请时向被告海林市规划局提供的营业执照是真实的。
以上证据均随卷移送本院。二审庭审组织各方当事人对证据重新进行了举证、质证。二审对证据的认定与一审一致，不再赘述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条的立法精神，在行政许可领域中，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。本案中，上诉人海林市规划局作出撤销行政许可决定的理由是，上诉人不应当就改变房屋性质问题颁发行政许可，同时陈佩芬提交的申请材料中的工商营业执照是虚假的。但上诉人作为规划的行政主管部门，其对陈佩芬的申请进行受理审批是其依法享有的行政职能，不能以出具的相关文本的样式或格式存在瑕疵就认定为超越职权。另一方面，海林市的相关部门在时隔多年后仅凭工作人员的回忆而得出的调查报告，不符合证据应当具有客观性、合法性、关联性的原则要求，即上诉人以此为依据认定陈佩芬在申请行政许可时存在弄虚造假的情形，进而作出撤销规划许可的决定系事实不清证据不足。另根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和《黑龙江省建设厅坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害居民利益问题专项治理措施和工作方案》的相关精神，行政机关在涉及拆迁工作中应当坚持实事求是的原则，妥善处理好历史遗留问题。而不应在时隔多年后，在陈佩芬将房屋经营使用多年的情况下迳行将规划许可予以撤销，明显违反了信赖保护原则，侵害了行政相对人的合法权益实属不当。故原审法院将被诉具体行政行为予以撤销符合法律规定，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海林市规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李仲斌
审判员 钱大龙
审判员 马 玥
二〇一六年九月二十七日
书记员 刘 佳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政许可法》
第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。