江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行初字第2号
原告无锡市成鹰广告有限公司。
法定代表人朱艳群，无锡市成鹰广告有限公司董事长。
委托代理人朱玉怀，靖江市靖城法律服务所法律工作者。
被告江苏省交通运输厅。
法定代表人游庆仲，江苏省交通运输厅厅长。
委托代理人刘惠明、黄意耕，江苏钟山明镜律师事务所律师。
第三人南京市江宁区人民政府。
法定代表人陈发喜，南京市江宁区人民政府区长。
委托代理人李哲明，南京市江宁区人民政府法制办公室工作人员。
原告无锡市成鹰广告有限公司（以下简称成鹰广告公司）诉被告江苏省交通运输厅（以下简称省交通厅）行政强制及行政赔偿一案，本院于2012年12月24日立案受理后，于2012年12月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法通知南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）作为本案第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年1月17日公开开庭审理了本案。原告成鹰广告公司的委托代理人朱玉怀，被告省交通厅的委托代理人刘惠明、黄意耕，第三人江宁区政府的委托代理人李哲明到庭参加诉讼。本案因当事人申请协调，曾扣除审理期限30日。本案现已审理终结。
2011年4月22日，被告作出了苏宁沪一强制字（2011）00018、00026、00027号《责令限期拆除通知书》（以下简称《拆除通知书》），分别责令宁沪高速公路G42HK270＋500M、G42HK268＋500M、G42HK268＋880M处的三块广告牌业主于2011年4月27日24时前自行拆除广告牌，逾期不拆除的，将依法拆除。期限届满后三份《拆除通知书》所针对的三块广告牌被强制拆除。
被告省交通厅向本院提交的证据有：
1、江宁区政府的说明，证明所涉的广告牌是由江宁区政府于2011年4月30日拆除，而非被告所为；
2、苏交法（2008）32号文《关于委托厅属有关执法单位实施行政执法的通知》，证明公路局的相关执法权限是受被告委托而得；
3、勘验（检查）笔录，证明原告设置在G42HK270＋500M、G42HK268＋500M、G42HK268＋880M处的双面体高炮广告牌的立柱至高速公路隔离栅的距离分别为27.3米、27.2米、16.7米，均在三十米的建筑控制区内；
4、苏宁沪一强制字（2011）00018、00026、00027号《拆除通知书》，证明被告认定原告在建筑控制区设置广告牌的行为违法，要求原告限期拆除，并告知原告有陈述或申辩的权利；
5、张贴送达《拆除通知书》照片，证明《拆除通知书》已经张贴送达；
6、江苏省人民政府（以下简称省政府）办公厅苏政办发（2011）2号《省政府办公厅转发〈省交通运输厅等部门关于加强高速公路沿线广告设施整治工作实施意见〉的通知》（以下简称苏政办发（2011）2号通知），证明省政府对广告设施整治工作做了明确分工，高速公路用地外的违法广告设施应当由地方政府强制拆除；
7、江苏省高速公路沿线广告设施整治工作协调小组苏高广整（2011）1号《关于印发〈江苏省高速公路沿线广告设施整治意见〉的通知》（以下简称苏高广整（2011）1号通知），证明省政府再次对广告设施整治工作做了明确分工，高速公路用地内的违法广告设施应由各地政府强制拆除，省路政部门应当予以配合。
被告省交通厅向本院提交的法律依据有：
1、《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第五十六条、第八十一条；
2、《江苏省高速公路条例》（以下简称《省高速公路条例》）第四条、第十九条、第二十一条；
3、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条；
4、《中华人民共和国城市规划法》第二条、第三条、第三十一条；
5、国务院《户外广告登记管理规定》第三条、第五条、第六条。
原告成鹰广告公司起诉称，2001年11月17日和2002年2月30日，原告与南京市江宁区汤山镇汤山村合作开发广告资源并签订了《土地租用合同》，原告于2001年12月28日、2002年2月25日依法办理了《建设工程规划许可证》。2011年6月10日原告发现三块广告牌不见了，即向南京市公安局江宁分局邮寄了《关于广告牌被毁损的报案报告》，经公安部门调查上述三块广告牌系被告省交通厅和江宁区政府的行政行为毁损，且不见上述三块广告牌的踪影。原告于2011年9月7日向省政府申请行政复议，该政府经延期仍未作出行政复议决定。原告于2012年1月22日以省交通厅、江宁区政府为被告，诉于南京市中级人民法院，经该院调查已获江宁区政府出具的《说明》，其自认原告的上述三块广告牌系其拆除，且未尽保管义务而损毁。原告撤诉后，随即起诉江宁区政府［即（2012）宁行初字第43号案］，在该案审理中追加省交通厅及江苏省宁沪高速公路路政支队（以下简称路政支队）、江宁区政府汤山街道办事处为第三人，经审理获知江宁区政府及其汤山街道办事处、路政支队的具体行政行为均系被告的授权行为所致。请求依法确认被告强拆、毁坏原告三块广告牌的具体行政行为违法；判令被告赔偿原告所有的三块高立柱双面版面广告牌损失600万元（原告当庭变更为475万元，且不主张包括三块广告牌的残值损失），并恢复三块广告牌原状；本案诉讼费用由被告承担。
原告成鹰广告公司向本院提交的证据有：
1、两份土地租用合同；
2、广告牌制作协议，证据1、2证明原告与江宁区汤山镇汤山村村民委员会签订利用其零废地，开发经济资源发展经济；
3、建设工程规划许可证3份；
4、苏交法（2005）66号江苏省五部门文件；
5、江宁区政府汤山街道办事处的答辩状，证据3-5证明宁沪高速拓宽当时没有违建，2003年11月28日开始扩建，原告的广告牌设置合法、有效，省交通厅无管辖权；
6、《关于广告牌被毁损的报案报告》，证明2011年6月11日，原告发现三块广告牌不见了，即向公安机关报案，后公安机关告知不能提供复印件，故而摘抄，三块广告牌被被告拆除；
7、行政复议申请书，证明原告获知公安机关调查结果后提起行政复议；
8、（2011）苏行复第180号《决定延期通知书》，证明延期后仍不能作出行政复议决定；
9、户外广告发布合同，证明原告的广告牌如果不被非法拆除的话，年收入可达每块40万元；
10、（2012）宁行初字第43号案件撤诉申请，证明当时撤诉时有个条件，如果被告省交通厅否认或不予承认其行为系其所为，那么应追加江宁区政府及其汤山街道办事处、路政支队为共同被告；
11、（2012）宁行初字第43号案件庭审笔录（第21-23页），证明原告所有的广告牌是合法的，而且根据苏交法（2005）66号文第2条的规定，相应补偿也应由省交通厅来承担。
被告省交通厅答辩称，一、省交通厅不是本案适格被告。江宁区政府于2011年11月4日出具的《关于拆除宁沪高速（汤山段）无锡成鹰广告公司、江苏大方公司违法广告牌的情况说明》表明，强制拆除行为是江宁区政府实施的。关于路政支队于2011年4月22日发给江宁区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组的《关于拆除高速公路建筑控制区内广告设施的函》，不能证明被告委托江宁区政府实施强制拆除行为，该函的内容仅是提醒，应按照省政府要求和属地管理原则，由地方政府自行组织拆除。该函并非是规范的委托执法函件。根据《公路法》第八十一条的规定，强制拆除高速公路建筑控制区内的违法设施的执法主体是交通主管部门，强制拆除违法设施的权限委托给了公路局，公路局不得转委托。因此，即使路政支队的函中有委托执法的内容，也是转委托，是非法的。二、原告的违法事实清楚、证据确凿。原告原设置在G42HK270＋500M、G42HK268＋500M、G42HK268＋880M处的双面体高炮广告牌的立柱至高速公路隔离栅的距离分别为27.3米、27.2米、16.7米，均在《省高速公路条例》第十九条规定的三十米建筑控制区内，直接违反了《公路法》第五十六条“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”和《省高速公路条例》第二十一条“除高速公路收费站区和服务区外，禁止在高速公路、公路用地、建筑控制区范围内设置广告设施，已设置的广告设施，设置者应当在本条例施行之日起二年内予以拆除”的规定，是违法构筑物。三、原告的违法构筑物应被拆除。《公路法》第八十一条规定，“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”。被告依法制作了勘验（检查）笔录，固定了违法事实，并于2011年4月22日作出了《拆除通知书》，是合法有效的。四、原告要求赔偿其475万元损失的诉讼请求无事实和法律依据。行政赔偿是指行政机关违法实施行政行为，侵犯HYPERLINK”http：／／baike.baidu.com／view／2410019.htm”相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。而在本案中，被告实施的一系列行为是合法行政行为，且强制拆除行为并非是被告实施，不应承担所谓的行政赔偿责任。综上所述，请求驳回原告的起诉。
第三人江宁区政府未提交书面陈述意见，在审理中述称，第三人从未自行拆除涉案广告牌，在（2012）宁行初字第43号案中，已充分论证了第三人从未实施对涉案广告牌的拆除行为。被告依法实施了拆除行为，三份《拆除通知书》是正式的法律文书，既是责令限期拆除通知，又是强制拆除决定，实施了从违法认定、责令限期拆除、拆除广告牌，被告主体合法、程序合法、属依法行政。原告主张的不是合法利益，不应受法律保护。原告就同一具体行政行为，先提起行政复议，后分别以省交通厅和江宁区政府为被告多次提起诉讼，数次变更，滥用诉权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定，人民法院不应受理。请求依法审理。
第三人江宁区政府当庭向本院提交的证据有：
1、苏宁沪一强制字（2011）00018、00026、00027号《拆除通知书》及照片，证明强制拆除行为是由省交通厅实施；
2、《关于拆除高速公路建筑控制区内广告设施的函》及附件清单，证明涉案广告牌是汤山街道在省交通厅指令下，协助配合其实施拆除；
3、江宁区高速公路沿线广告设施整治工作督查组联系人信息表，证明拆除工作是在省交通厅督查组织下实施的。
第三人江宁区政府当庭向本院提交的法律依据有：
1、《省高速公路条例》；
2、《公路法》。
经庭审质证，被告对原告证据1、2、7、8、9的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为土地租用合同只有复印件，且合同上有多处涂改痕迹，违反土地管理法的规定，是非法无效的；广告牌制作协议的乙方是扬州市中山建筑安装处，但是一个姓陈的签名，公章的真实性也无法确认；对原告证据3的真实性予以认可，不认可其合法性，认为与本案不具有关联性，这3份许可证的颁发是违法的，应当被撤销，该许可证是在城市规划区域内经行政部门审定许可进行建设的法律凭证，本案所涉广告牌设在集体所有土地上，不在城市土地区划之内；对原告证据4、5真实性予以认可，认为与本案无关联性，证据4的合法性予以认可，证据5的合法性不予认可；证据6真实性、合法性予以认可，但不认可其证明目的和关联性；证据10真实性予以认可，对合法性和关联性不予认可。证据11真实性、合法性、关联性均予以认可，但不认可证明目的。第三人对原告的证据3的真实性、合法性、关联性无异议，其他证据的质证意见同被告。
原告对被告证据1真实性、合法性、关联性均不认可；证据2真实性无异议，对证明对象和内容有异议；证据3-7真实性、合法性无异议，对证据6、7关联性有异议，其他无异议。第三人对被告证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据2-5真实性、合法性、关联性无异议；证据6、7真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。
原告对第三人证据1-3真实性、合法性和关联性均无异议，对证明目的有异议。被告对第三人证据1真实性、合法性和关联性均无异议，对证明目的有异议；对证据2、3真实性、合法性均无异议，对证明目的和关联性有异议。
本院认为，被告和第三人对原告证据1的真实性有异议，且原告不能提供原件，不符合法律规定，本院不予认定。被告对原告证据2、7、8、9的真实性、合法性、关联性均不予认可，但原告证据2系证明涉案的三块广告牌为其制作，与本案具有关联性，本院予以认定；原告证据7、8系其向复议机关申请复议及复议机关作出的相关材料，与本案具有关联性，本院予以认定；原告证据9为复印件，系户外广告发布合同，但其内容与涉案广告牌无关联性，本院不予认定。被告和第三人对原告证据3、4、5、6的真实性不持异议，与本案具有关联性，本院予以认定。被告和第三人对原告证据10、11的真实性予以认可，不认可证明目的，但该两份证据能证明原告提起诉讼的经过，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。原告和第三人对被告证据的真实性无异议，且均与本案具有关联性，本院予以认定。原告和被告对第三人的证据的真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以认定。
本院经审理查明，原告于2001年、2002年间在南京市江宁区建设局取得宁村建2002077、2002001、2002075建设工程规划许可证，分别在江宁区汤山镇收费站600米处（板鸡厂山头）、江宁区汤山镇汤泉村磁性材料厂旁、江宁区汤山镇收费站2500米处（张庄）设立三块双面高炮广告牌（高18米、规格长18米、宽6米）。2005年，宁沪高速公路扩建完成。2011年1月13日，江苏省人民政府办公厅作出苏政办发（2011）2号通知，决定自2011年1月15日至5月31日在全省开展高速公路沿线广告设施清理整治，并提出具体意见。2011年3月23日，江苏省高速公路沿线广告设施整治工作协调小组作出苏高广整（2011）1号通知，就整治标准、整治措施、责任分工等做了具体安排。2011年4月22日，被告下属江苏省宁沪高速公路路政支队第一大队的工作人员对上述三块广告牌进行现场勘验并制作笔录，经勘验发现在G42HK270＋500M处广告牌距高速公路隔离栅27.3米（板鸡厂山头）、G42HK268＋500M处广告牌距高速公路隔离栅27.2米（磁性材料厂旁）、G42HK268＋880M处广告牌距高速公路隔离栅16.7米（张庄），被告于当日作出盖有江苏省交通运输厅行政处罚（处理）专用章的苏宁沪一强制字（2011）00018、00026、00027号《拆除通知书》，责令广告牌业主于2011年4月27日24时前自行拆除，逾期不拆除的将依法拆除，有关拆除费用由业主承担，并交待了进行陈述和申辩的权利。在未完全查明业主的情况下，按照张贴的方式，在广告牌上张贴予以送达。限期拆除期限届满后，原告未自行拆除上述三块广告牌。2011年4月22日，路政支队向江宁区政府高速公路沿线广告设施整治工作领导小组发出《关于拆除高速公路建筑控制区内广告设施的函》，主要内容为“按照省政府要求和属地管理原则，请你区在规定时间内组织拆除到位”。2011年4月28日，第三人江宁区政府下属的江宁区汤山街道办事处对上述三块广告牌予以拆除，拆除的广告牌放置在原地。2011年6月，原告发现涉案的广告牌被拆除，向南京市公安局江宁分局报案后得知三份《拆除通知书》的内容，遂向省政府提起行政复议，省政府受理后，于2011年12月21日作出（2011）苏行复第180号《决定延期通知书》，后仍未作出复议决定，原告向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《公路法》第八十一条、《省高速公路条例》第五十四条规定，被告省交通厅作为省级交通主管部门，在其辖区内，具有对高速公路、公路用地、建筑控制区范围内设置广告设施作出限期拆除和强制拆除的法定职权。
被诉的具体行政行为系第三人江宁区政府拆除涉案广告牌的行政强制行为，拆除行为是依据被告省交通厅作出的《拆除通知书》而为，是执行《拆除通知书》的行为，《拆除通知书》是拆除行为的基础法律行为。因此，本案中，对《拆除通知书》与强制拆除行为合法性一并审查。
《公路法》第八十一条规定，“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”。2003年3月1日起施行的《省高速公路条例》第二十一条第一款规定，“除高速公路收费站区和服务区外，禁止在高速公路、公路用地、建筑控制区范围内设置广告设施，已设置的广告设施，设置者应当在本条例施行之日起二年内予以拆除”；第五十四条规定，违反本条例第二十一条第一款规定，设置广告设施的，由省交通部门责令限期拆除。以上法律法规授权省交通厅在辖区内对高速公路控制区范围内的广告设施具有作出限期拆除和强制拆除的法定职权。苏政办发（2011）2号通知中整治内容第（三）项第1点明确规定，“高速公路用地内产权属于高速公路经营管理单位的广告设施清理整治工作，根据权属关系分别由江苏交通控股有限公司或市属经营管理单位组织实施，省交通运输厅进行监督；在该区域内设置的隶属其他产权主体的广告设施清理整治工作，由省交通运输厅牵头，省住房城乡建设、工商、国土资源、公安、监察等部门以及江苏交通控股公司参予组织实施，沿线市人民政府指定相关部门予以配合”；苏高广整（2011）1号通知中责任分工第（二）项规定，“高速公路建筑控制区及以外区域的广告设施整治，按照所属行政区域分别由各市政府组织实施，建筑控制区内广告设施的整治，省路政部门应当予以配合”。苏政办发（2011）2号、苏高广整（2011）1号通知系法律、法规、规章以外的规范性文件，其将属被告省交通厅对高速公路控制区范围内的广告设施强制拆除职权规定由高速公路沿线人民政府组织实施。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。故本案第三人江宁区政府强制拆除涉案广告牌的行为应认定为系受被告省交通厅委托行使职权的行为，省交通厅作为本案被告符合法律规定，其认为不是本案适格被告的抗辩理由不能成立，本院不予支持。
《公路法》第五十六条第一款规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”；该条第二款规定，“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”；第八十一条规定违反本法第五十六条规定，由交通主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部门拆除。《省高速公路条例》第十九条第一款规定，“高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区”；第二十一条第一款规定，在建筑控制区范围内设置广告设施，已设置的广告设施，设置者应当在条例施行之日起二年内予以拆除；第五十四条规定，违反本条例第二十一条第一款规定，设置广告设施的，由省交通部门责令限期拆除。《公路法》1998年1月1日起施行，《省高速公路条例》2003年3月1日起施行，原告作为江苏省内的广告公司，应当知道江苏省高速公路三十米控制区内，禁止修建建筑物和地面构筑物，已设置的广告设施，设置者应当在该条例施行之日起二年内予以拆除的规定。原告的涉案三块广告牌于2001、2002年取得建设工程规划许可证，宁沪高速公路于2005年扩建完成，涉案的广告牌均由控制区外而成为三十米控制区内，按规定一律应当拆除。原告至迟应当在2007年底前自行拆除涉案广告牌，但2008至2011年4月，原告在未经批准的情况下，仍然在经营广告业务，长达3年多未自行拆除，属违法行为。原告设立广告牌时，虽取得建设工程规划许可证，但在设置广告牌后也必须符合《公路法》、《省高速公路条例》等相关法律、法规规定，其建设时取得建设工程规划许可证，不能作为其长期存在于高速公路建筑控制区以内的合法理由。被告省交通厅对涉案三块广告牌进行勘验，并作出《拆除通知书》，在未完全查清权利人的情况下，采取在广告牌上张贴的方式进行送达，张贴后未进一步查清权利人的情况，未能直接与权利人联系，虽存在程序上瑕疵，但未对原告的合法权益造成侵害，不影响《拆除通知书》限期拆除、强制拆除内容的合法性。在《拆除通知书》规定的限期拆除期限届满后，原告未自行拆除，原告的行为违反了《公路法》第五十六条、《省高速公路条例》第二十一条第一款的规定。第三人江宁区政府受被告的委托，对涉案三块广告牌予以强制拆除，符合《公路法》第八十一条规定，并无不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，国家机关和国家机关工作人员违法采取行政强制措施，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。行政赔偿的前提是行政行为违法，违法行为是造成行政相对人合法权益受到损害的直接原因。涉案广告牌被拆除时已属违法构筑物，强制拆除涉案广告牌行为符合法律规定。原告当庭主张的475万元系其广告牌被拆除后的预期经营收益，非涉案广告牌被拆除所造成的直接损失，与强制拆除行为无法律上的因果关系，故原告要求被告赔偿475万元的损失，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原告要求行政赔偿的请求，应予驳回。
综上，被告认为其不是适格被告的主张，请求驳回原告起诉，本院不予支持；其认为原告已设置的涉案三块广告牌违法理应拆除、不应承担赔偿责任的抗辩理由成立。原告要求依法确认被告强拆、毁坏原告三块广告牌的具体行政行为违法、判令被告赔偿原告损失475万元并恢复三块广告牌原状的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条，《江苏省高速公路条例》第十九条、第二十一条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告无锡市成鹰广告有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告无锡市成鹰广告有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（江苏省高级人民法院开户行：江苏省南京市农业银行山西路支行，账号：03329113301040002475）。
审 判 长 杨海波
审 判 员 陆俊騑
人民陪审员 吕旦华
二〇一三年四月十五日
书 记 员 佘 莉