呼和浩特市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）内01民终1812号
上诉人（原审被告）：呼和浩特市赛罕区人民政府，住所地呼和浩特市赛罕区昭乌达路赛罕区党政办公大楼。
法定代表人:吴文明，区长。
委托诉讼代理人：柯保成，内蒙古振昊律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：呼和浩特市住房保障和房屋管理局，住所地呼和浩特市新城区东二环9号房地产交易大厦。
法定代表人:苏瑞，局长。
委托诉讼代理人：莎如拉，北京市尚宫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会，住所地呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村。
法定代表人任双月，村委会主任。
委托诉讼代理人：曹秀宏，内蒙古典和律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐喜旺，男，1953年11月14日出生，汉族，现住呼和浩特市赛罕区。
被上诉人（原审被告）：呼和浩特市土地收购储备拍卖中心，住所地呼和浩特市新城区丁香路*号。
法定代表人:孟玉军，系主任。
委托诉讼代理人：王传义，北京市王玉梅律师事务所律师。
委托诉讼代理人：田元龙，北京市王玉梅律师事务所实习律师。
上诉人呼和浩特市赛罕区人民政府（以下简称赛罕区政府）、呼和浩特市住房保障和房屋管理局（以下简称房管局）因与被上诉人呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会（以下简称保全庄村委会）、呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称收储中心）承包地征收补偿费用分配（合同）纠纷一案，不服新城区人民法院（2015）新民一初字第00049号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月10日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人赛罕区政府的委托诉讼代理人柯保成、上诉人房管局的委托诉讼代理人莎如拉、被上诉人保全庄村委会的委托诉讼代理人曹秀宏、徐喜旺、被上诉人收储中心委托诉讼代理人王传义、田元龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
赛罕区政府上诉请求：依法撤销原审判决,改判驳回保全庄村委会的起诉。事实和理由：一、一审判令赛罕区政府承担连带责任没有事实依据，一审在审理查明部分并未涉及赛罕区政府应承担连带责任的事实，本院认为部分也没有相应的理由，故上述判决没有事实和法律依据。二、本案已超过诉讼时效。政府机关的担保无效，保证没有约定保证期限，保全庄村委会应在六个月内主张权利。且赛罕区政府只是保证问题协商解决，不具有可诉性。三、一审认定的基本事实有误，赛罕区政府只是代为接收、支付代理人，不是直接义务人。赛罕区政府并未与指挥部及保全庄村委会签订“滨河路征地青苗补偿明细”。四、一审依据《中华人民共和国合同法》第107条判令承担连带责任，属于适用法律错误。五、协调解决的主体与补偿主体，是两个不同的主体，承担着不同的责任，一审在认定赛罕区政府“协调解决”的同时，判定赛罕区政府承担连带责任，自相矛盾。
房管局上诉请求：撤销一审判决中对房管局的判决内容。房管局不负担一、二审诉讼费用。事实和理由：《呼和浩特市新建滨河路征地合同》的合同主体并非房管局，判令房管局承担给付义务，没有法律依据。房管局在征地合同的履行过程中只是协助者，征用土地是由呼和浩特市政府及赛罕区政府牵头，房管局只是负责组织协调，并非合同主体，也无民事主体的主观意思表示。
保全庄村委会答辩称：第一、审理查明部分陈述清晰，青苗补偿合同不是行政行为的征地合同；第二，没有超过诉讼时效，2006年给过一次款，村委会每年争取青苗补偿费，至今没有要到；第三,原审判决不存在自相矛盾的情形。滨河路的使用是政府行为，应当追加市政府为被告。我方庭后提交了追加申请，一审法院没有认定。房管局说其并非合同主体没有依据，但协助者是不会和村民委员会签订青苗补偿合同的，房管局是新建者和事实青苗补偿者。指挥部不具有对外独立的主体资格。
收储中心答辩称：一审法院依法查明认定呼和浩特市土地收购拍卖中心与该案没有任何关系，收储中心不应成为本案的被告，也不应承担任何责任。
保全庄村委会向一审法院起诉请求：1、房管局、赛罕区政府、收储中心连带给付保全庄村委会青苗补偿费1780078.5元；2、本案诉讼费由房管局、赛罕区政府、收储中心负担。
一审法院认定事实：2001年11月30日，呼和浩特市发展计划委员会文件，呼计基字[2001]114号，关于规划兴建“呼和浩特市生态居住园区”立项的批复：呼和浩特市生态居住园区项目由市房管局组织实施。
2002年10月12日，呼和浩特市人民政府市长办公会议纪要，办公会议[2002]92号，关于研究滨河路建设事宜的市长办公会议纪要：滨河路建设工程项目的出资单位和建设单位均为市房管局。
2003年6月27日，呼和浩特市赛罕区人民政府区长办公会议纪要，办公会议[2003]15号，关于滨河路征地事宜的区长办公会议纪要：滨河路道路规划范围内征地补偿标准定为：征地费5万元∕亩、青苗补偿费1500元∕亩。
2003年7月9日，呼和浩特市房管局生态花园建设指挥部（甲方）与呼和浩特市赛罕区西把栅乡保全庄村委会（乙方）签订了呼和浩特市新建滨河路征地合同，根据市委市政府加快城市建设的总体部署，迎接两个文明现场会在我市召开及区长办会议【2003】15号的精神，经甲乙双方共同协商就生态花园滨河路征地等事宜达成如下协议；1、甲方兴建的滨河路占用乙方林地，甲方需付给乙方林木补偿费，平均每棵45元，其他有关砍伐树木手续由甲方负责。2、甲方兴建的滨河路占用乙方耕地，如有青苗应付给乙方青苗补偿费每亩1500元。甲方兴建的滨河路占用乙方土地，需付给土地补偿费每亩5万元。同时乙方应将土地变更等有关手续完备，并交给甲方。3、滨河路南至大堤北侧此次不征用的土地每年按1500元/亩给予青苗补偿费，直到国家征用此地段。以后每年根据实际剩余耕地面积情况给予青苗补偿费。甲方应在每年4月初给付青苗补偿费，保证方监督实施并予以保证。4、滨河路北侧由于道路建设不能灌溉的耕地，根据实际情况甲方支付打井费用。5、甲方需一次付给征地及其他补偿费，待款项付清后甲方立即组织施工，乙方必须确保施工顺利进行。6、如遇到单方面违约由保证方协商解决，未尽事宜，另行议定补充。以上协议各方应共同遵守执行，签字盖章后生效。
2003年7月21日，呼市生态花园建设指挥部与赛罕区政府、保全庄村委会达成滨河路征地青苗补偿明细：滨河路占用西把栅乡保全庄村耕地青苗补偿数量为221.626亩，包括道路及滨河路南耕地详见村委会提供数据，补偿标准按1500元/亩，计332454元，王顺元等三户幼树苗补偿壹仟元整。2003年应补偿保全庄青苗费及幼树苗叁拾叁万叁仟肆佰伍拾肆元整，从2004年青苗补偿费根据滨河路以南至国防光缆实际剩余土地面积赔付。
2003年9月10日，保全庄村民委员会出具账册显示：滨河路青苗占地款总计为221636元。
2004年2月2日，呼和浩特市人民政府市长办公会议纪要，会议纪要[2004]7号，关于研究呼和浩特市生态花园建设拆迁、征地等有关事宜的市长办公会议纪要：呼和浩特市生态花园小区建由市政府牵头，市房管局组织，采取市场运作形式，积极招商引资、统筹规划、分步实施，在一周内调整规划，确定坐标，认真做好前期各项工作，力争在2004年4月初开工建设，2006年年底完成。
2004年2月9日，经审核准予呼和浩特市生态花园建设指挥部办理刻制印章。
2004年6月29日，甲方呼和浩特市房管局生态花园建设指挥部与乙方呼和浩特市赛罕区西把栅乡保全庄村委会，根据市委会市政府加快城市建设的总体部署，迎接两个文明现场会在我市召开及区长办公会议[2003]15号的精神，经甲乙双方共同协商就生态花园滨河路征地等事宜达成如下协议：滨河路南至大地北侧的土地按1500元/亩给予青苗补偿费，此地段共181.506亩。甲方应付2004年青苗补偿费272259元，由于甲方资金短缺先付一半，另一半在7月底前付清。
2004年7月3日，呼市房地产开发经营管理处（账号为*）向呼市赛罕区西把栅乡保全庄村（账号为*）转账青苗补偿费142259元。2004年8月17日，呼和浩特市生态花园建设指挥部（账号*）向呼和浩特市赛罕区西把栅乡保全庄村（账号*）转账青苗补偿费13万元。
2004年8月16日，呼市房地产开发经营管理处向呼市赛罕区西把栅乡保全村转账2004年滨河路青苗补偿费13万元。
2005年3月1日，甲方为呼和浩特市土地收储中心与乙方呼和浩特市生态花园建设指挥部签订协议书：呼和浩特市赛罕区人民政府为妥善处理生态花园土地拍卖后涉及的相关事宜，将生态花园征地费每亩按15万元付给赛罕区政府，协议签订后由呼市生态花园建设指挥部会同赛罕区政府，依据市财政局审计结果进行结算。
2009年7月13日，呼和浩特市赛罕区人民政府（甲方）与呼和浩特市赛罕区巧报镇人民政府保全庄村（乙方）签订呼和浩特市小黑河（赛罕区段）河道综合治理征地协议约定，根据市委市政府加快城市建设的总体部署，甲方征得乙方土地进行小黑河（赛罕区段）综合治理工程，甲方先期征用乙方土地34亩，经甲乙双方协商达成如下协议：1、34亩土地所在位置以地界和规划图为准。2、土地补偿费为每亩12万元，合计408万元；青苗补偿费每亩1500/年，补偿年限按照《呼和浩特市新建滨河路征地合同补充协议》执行。3、乙方先行垫付所有土地补偿费和青苗补偿费一次性付清，甲方于2009年底前将征地款项和青苗补偿费一次性付清，在此期间乙方配合甲方做好征地工作以及在施工期间不发生村民阻拦施工的行为。
2010年5月，巧报镇保全庄村委会与村民陆续签订征地补偿协议约定：土地每亩45000元，其中按照国家征地款税金按5.5%计算，每亩扣除征地款税金2475元，青苗款每亩67475元。如补偿到位后，乙方不得在所征地地上进行一切附着物的建设。2、在领取补偿款后，该地上附着物必须及时处理，不得以任何理由阻挠施工，否则所造成的一切后果责任自负。2005年至2008年呼和浩特市赛罕区巧报乡保全庄村委会造表给村民的补偿款合计390067.5元。
2014年7月20日巧报镇保全庄村委会出具证明，2006年西把栅乡借给村委会14万元。
2014年12月19日，呼和浩特市住房保障和房屋管理局关于滨河北路代征土地青苗土地费有关问题的答复，保全庄上访村民：呼和浩特市生态花园指挥部于2002年由市政府批准成立，成员由赛罕区政府、市房管局、市规划局、市国土局等有关部门抽调相关工作人员组成。在实施过程中与每个村的土地征收均严格按照协议条款承兑（期间包括兑付未征土地青苗补偿费），2004年年底因国家土地政策调整，呼和浩特市生态花园建设指挥部按市政府的要求予以撤销，所征用土地交由市土地收储中心进行招拍挂程序，项目交由赛罕区政府继续完善。鉴于此情况，对于保全庄村民提出的青苗补偿费事宜，我们建议由赛罕区政府牵头协调相关部门，根据谁使用谁负责的原则，由后续管理者及相关使用单位处理后续事宜，负责协调解决。
2015年3月2日，巧报镇保全庄村民委员会出具证明：
在2004年滨河路占用西把栅乡保全庄村耕地青苗补偿量为221.636亩。补偿标准为1500元/亩，计332454元。2004年7月3日呼市房地产开发经营管理处转账142259元，2004年8月17日，呼和浩特市生态花园建设指挥部转账130000元，共计272259元。当年前青苗款60195元。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、向原告保全庄征地补偿的主体是谁。二、补偿标准和补偿数额。
一、向保全庄征地补偿的主体是谁。
根据2001年呼和浩特市发展计划委员会文件，关于规划兴建“呼和浩特市生态居住园区”立项的批复：呼和浩特市生态居住园区项目由市房管局组织实施。2002年，呼和浩特市人民政府市长办公会议纪要，关于研究滨河路建设事宜的市长办公会议纪要：滨河路建设工程项目的出资单位和建设单位均为市房管局。2003年呼和浩特市房管局生态花园建设指挥部（甲方）与呼和浩特市赛罕区西把栅乡保全庄村委会（乙方）签订了呼和浩特市新建滨河路征地合同。2004年甲方呼和浩特市房管局生态花园建设指挥部与乙方呼和浩特市赛罕区西把栅乡保全庄村委会，就生态花园滨河路征地等事宜达成征地补偿协议。故原告起诉市房管局为补偿主体，予以支持，房管局的抗辩理由缺乏事实依据，不予采纳。
根据2009年呼和浩特市赛罕区人民政府（甲方）与呼和浩特市赛罕区巧报镇人民政府保全庄村（乙方）签订呼和浩特市小黑河（赛罕区段）河道综合治理征地协议约定，甲方征得乙方土地进行小黑河（赛罕区段）综合治理工程。2014年呼和浩特市住房保障和房屋管理局关于滨河北路代征土地青苗土地费有关问题的答复，呼和浩特市生态花园指挥部于2002年由市政府批准成立，成员由赛罕区政府、市房管局、市规划局、市国土局等有关部门抽调相关工作人员组成。2004年呼和浩特市人民政府市长办公会议纪要，呼和浩特市生态花园小区建由市政府牵头、市房管局组织，采取市场运作形式，积极招商引资、统筹规划、分步实施，在一周内调整规划，确定坐标，认真做好前期各项工作。2004年年底因国家土地政策调整，呼和浩特市生态花园建设指挥部按市政府的要求予以撤销，所征用土地交由市土地收储中心进行招拍挂程序，项目交由赛罕区政府继续完善。鉴于此情况，对于保全庄村民提出的青苗补偿费事宜，我们建议由赛罕区政府牵头协调相关部门，根据谁使用谁负责的原则，由后续管理者及相关使用单位处理后续事宜，负责协调解决。故表情在村委会起诉要求被告赛罕区政府和被告房管局共同承担征地补偿责任，予以支持。赛罕区政府抗辩称其不是补偿主体，缺乏事实依据，不予采纳。
二、补偿标准和补偿数额。
根据《中华人民共和国合同法》第二条规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
本案中，保全庄村委会和赛罕区政府、房管局签订了征地青苗补偿协议，故应当按照协议内容全面履行各自的合同内容。
合同约定，滨河路占用西把栅乡保全庄村耕地青苗补偿数量为221.626亩，补偿标准按1500元/亩，共计332454元/年。即自2003年至2004年度青苗补偿费为332454元，已经支付272259元，剩余60195元未付。自2004年至2008年4年度共计1329816元。自2008年至2009年度上半年166227元，下半年由于又征地34亩，故补偿额为166227元-（34亩×1500元）=115227元。2009年至2010年度，由于2010年5月开始征地结束，保全庄村委会主张一季度的补偿款，予以支持，即187.626亩×1500元÷4=70360元。以上总计1741825元。判决：一、被告呼和浩特市赛罕区人民政府和被告呼和浩特市住房保障和房屋管理局于本判决生效后三十日内连带给付原告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会土地青苗补偿款人民币1741825元；二、驳回原告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币20820元，由被告呼和浩特市赛罕区人民政府和被告呼和浩特市住房保障和房屋管理局连带承担。
本院二审期间，当事人均没有提交新证据。
二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为,本案由呼和浩特市中级人民法院（2014）呼立复字第24-2号指定管辖函指定新城区人民法院受理本案，本案当事人对于本案为承包地补偿费用分配纠纷均未提出异议，对补偿标准及数额（1741825元）也均未提出上诉，本院予以确认。
关于青苗补偿费支付主体的问题。2003年7月9日保全庄村委会与呼和浩特市生态花园指挥部、赛罕区政府签订《呼和浩特市新建滨河路征地合同》，确认应由呼和浩特市房管局生态花园指挥部支付青苗补偿费。此后，2003年7月21日呼和浩特市生态花园指挥部与保全庄村委会签订了《滨河路征地青苗补偿明细》，2004年6月29日《呼和浩特市新建滨河路青苗补偿合同》。根据2004年2月2日，呼和浩特市人民政府市长办公会议纪要，会议纪要[2004]7号，关于研究呼和浩特市生态花园建设拆迁、征地等有关事宜的市长办公会议纪要：呼和浩特市生态花园小区建由市政府牵头，市房管局组织。决定成立呼市生态花园建设指挥部。指挥部下设办公室，办公室设在房管局，办公室主为房管局下属部门的人员，但该指挥部现在是否存在、是否仍在履行职能各方均无法证明。房管局仅确认2005年前该组织存在。根据2002年10月12日，呼和浩特市人民政府市长办公会议纪要，办公会议[2002]92号，关于研究滨河路建设事宜的市长办公会议纪要及相关文件，滨河路建设工程项目的出资单位和建设单位均为部房管局。此外，呼和浩特市生态花园指挥部及房管局下设的呼和浩特市房地产开发经营管理处（现已撤销）曾支付过部分青苗补偿费。可见呼和浩特市生态花园指挥部是代表房管局组织开展工程建设的相关事宜。根据2005年3月1日的赛罕区政府与收储中心、呼和浩特市生态花园指挥部的《协议书》约定，赛罕区政府需负责接收、结算征地的相关费用。2009年7月13日赛罕区政府与保全庄村鉴定的《呼和浩特市小黑河（赛罕区段）河道综合治理征地协议》赛罕区政府要求先由保全庄村垫付青苗补偿费。故根据《中华人民共和国民法通则》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第二条、第三条、第四条、第六条、第八条的规定以及协议、相关文件的记载，房管局、赛罕区政府应当为青苗补偿费的支付主体。根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条的规定房管局及赛罕区政府应当给付保全庄村委会青苗补偿费。
关于诉讼时效的问题。因保全庄村委会无法找到呼和浩特市生态花园指挥部，一直不确定应当向谁主张权利。2014年保全庄村委会为索要青苗补偿费诉至法院，但因主体问题被驳回起诉。2014年12月19日，呼和浩特市住房保障和房屋管理局关于滨河北路代征土地青苗土地费有关问题给保全庄上访村做出答复。2014年1月28日，保全庄村委会认为赛罕区政府、房管局、收储中心应当承担给付义务，故诉至法院。保全庄村委会一直在积极主张权利。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条的规定。本案并未超过诉讼时效。
此外，本案中，赛罕区政府及房管局均无证据证明呼和浩特市人民政府与本案具有直接的关联性，故一审法院未追加呼和浩特市政府实体上并无不当。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第七十三条的规定，对于不予追加的情形应当裁定不予追加，一审法院虽未下裁定，但并不属于严重违反法定程序的情形。
综上所述，赛罕区政府、房管局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费41640元，由呼和浩特市赛罕区人民政府、呼和浩特市住房保障和房屋管理局各负担20820元。
本判决为终审判决。
审判长 徐金平
审判员 李 娜
审判员 周 纬
二〇一六年九月十二日
书记员 刘子贺