广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终313号
上诉人（原审原告）：卢婵英，女，汉族，1950年10月2日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：宁燕平，女，汉族，1976年3月29日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁德成，男，汉族，1987年12月29日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：张小坚，女，汉族，1983年11月20日出生，住广东省中山市。
上述上诉人共同委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。地址：中山市东区松苑路*号。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：柯婧凤、谢怀斌，均系中山市法制局工作人员。
上诉人卢婵英等因诉被上诉人中山市人民政府行政复议决定一案，不服广东省中山市人民法院作出的(2016)粤20行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚因农村集体经济组织成员股份分配等问题，向中山市小榄镇人民政府提出行政处理申请，请求中山市小榄镇人民政府：1.责令绩西经联社落实卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚四人1992年时应获得的共384平方米宅基地的权益；2.认定绩西经联社侵犯了卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚的合法权益；3.责令绩西经联社为卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚各配置100%的股份并补偿从2002年1月1日至2012年8月31日的所有分配。2013年2月1日，中山市小榄镇人民政府作出榄行处[2013]6号《行政处理决定》，该《行政处理决定》认定：1.卢婵英户（含梁德成、张小坚，宁燕平已迁出）在1992年和2005年两次分配中应当获得的宅基地已经全部落实，由于宁燕平已经于2001年迁出绩西经联社，现已经不属于绩西经联社村民，同时，依据尊重历史，不翻旧案，股份制改革前集体经济已作分配的，不再作出处理的原则，宅基地的分配不具有溯及力，因此关于宁燕平的宅基地请求，不予支持。卢婵英、梁德成、张小坚，宁燕平关于责令绩西经联社落实1992年四人应获得的384平方米宅基地的权益的请求不予支持。2.卢婵英、梁德成现在拥有的股份符合章程规定，卢婵英承认宁燕平于1995年结婚后股份分配已解决，张小坚已经配股100%，不存在股份争议，故对卢婵英、梁德成、张小坚，宁燕平四人各配置100%股份的请求不予支持。3.对于卢婵英、梁德成、张小坚，宁燕平四人请求补偿从2002年1月1日至2012年8月31日所有分配的请求不予支持。4.绩西经联社不存在侵犯卢婵英、梁德成、张小坚，宁燕平合法权益的行为。故小榄镇政府作出榄行处[2013]6号《行政处理决定》决定:驳回卢婵英、梁德成、张小坚，宁燕平的请求。卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚不服该行政处理决定，向市政府提起了行政复议。请求：1.撤销中山市小榄镇人民政府作出榄行处[2013]6号《行政处理决定》；2.作出行政复议决定，责令绩西经联社依照国家法律、法规给卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚落实应享有的在农村的经济权益；3.作出行政决定，认定绩西经联社剥夺户口在本村的卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚的合法权益的行为属于违法行为；4.作出行政决定，责令绩西经联社为卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚各配置100%的股份和补发股权证，补偿卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚四人2002年1月1日到2012年8月31日按绩西经联社及各生产小组所有的分配（包括村民小组分配的宅基地、自留地、生活用地、卖地款、租地款、物业收益、社保费及土地分红款等），并责令绩西经联社今后确保卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚四人应享受与本村股民同等的权益和福利待遇。2015年7月7日，市政府作出了中府行复[2013]127号《行政复议决定书》，该行政复议决定书查明：绩西经联社为卢婵英、梁德成配置了全部股权，并同意卢婵英、梁德成从2015年1月1日起享受100%的股份分红。该行政复议决定书认为：根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条以及《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十四条有关妇女及其子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益的规定。卢婵英、梁德成是绩西经联社的成员，绩西经联社以卢婵英、梁德成属外嫁女及子女为由未平等配置股权，违反了上述法律规定，中山市小榄镇人民政府在处理决定中认定绩西经联社没有侵犯卢婵英、梁德成的权益，作出驳回请求的决定不当。但行政复议期间，绩西经联社为卢婵英、梁德成配置了全部股权，主动纠正了其作出的错误决定，市政府责令中山市小榄镇人民政府重新作出行政处理决定已无必要。该行政复议决定书决定：确认中山市小榄镇人民政府2013年2月1日作出榄行处[2013]6号《行政处理决定》违法。卢婵英、梁德成、宁燕平、张小坚不服该行政复议决定，向原审法院提起诉讼，原审法院经审理，认为该行政复议决定仅确认中山市小榄镇人民政府2013年2月1日作出榄行处[2013]6号《行政处理决定》违法，未处理中山市小榄镇人民政府驳回责令绩西经联社分配384平方米宅基地及补偿四人2002年1月1日至2012年8月31日所有分配的请求，属于行政不作为。故对该复议决定，原审法院于2015年9月16日以（2015）中中法行初字第47号行政判决予以撤销，要求中山市政府在该判决生效后60日内对卢婵英等四人的复议申请重新作出复议决定。
原审法院上述判决生效后，中山市政府重新对四原告的申请进行复议审理，并于2016年5月7日作出本案涉案中府行复[2013]127-1号行政复议决定。该复议决定认为，绩西管理区制定的村民宅基地分配方案为外嫁女及其子女获得宅基地设置了与其他村集体组织成员区别对待的条件，违反了《中华人民共和宪法》第四十八条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条的规定，小榄镇政府的行政处理决定认为绩西管理区1992年制订的村民宅基地分配方案不违反法律规定，且凭用地示意图认定卢婵英等四人已于1992年获得宅基地分配，事实不清，证据不足，中山市政府不予支持。但是对于卢婵英等四人的具体复议请求，中山市政府认为虽然绩西经联社基于卢婵英、梁德成属外嫁女及外嫁女子女，未平等给予配置股份，小榄镇政府在处理决定中认定绩西经联社没有侵犯卢婵英、梁德成的权益，作出驳回申请人请求的决定不当，但是鉴于行政复议期间，绩西经联社为卢婵英、梁德成配置了100%的股权，主动纠正了错误，中山市政府责令小榄镇政府重新作出行政处理决定已无必要。而对于卢婵英等四人提出的要求责令绩西经联社为其补偿2002年1月1日至2012年8月31日所有分配（包括村民小组分配的宅基地、自留地、生活用地、卖地款、租地款、物业收益、社保费及土地分红款等），并责令绩西经联社今后确保其四人应享有与本村股民同等的权益和福利待遇的主张，中山市政府认为，宁燕平因该社股改前户口已迁出，不再是绩西经联社的农村集体经济组织成员，不符合配置股权的条件；2001年11月绩西经联社成立时，已为张小坚配置了100%的股份，张小坚已按股额收取了股份收益；卢婵英、梁德成的补偿股份收益请求，根据取得股份份额与享受权益相一致的处理原则，小榄镇政府驳回该二人提出的补偿股份收益的请求并无不妥；宁燕平等四人在向小榄镇政府提出行政处理申请时，并未对自留地、生活用地、卖地款、租地款、物业收益、社保费及土地分红款等权益提出主张，因此，中山市政府不对该部分主张作复议审查。中山市政府最后作出复议决定，撤销小榄镇政府于2013年2月1日作出的榄行处[2013]6号《行政处理决定书》，要求小榄镇政府对卢婵英等四人的申请重新作出行政处理决定。卢婵英等四人认为中山市政府的复议决定虽然撤销了小榄镇政府的行政处理决定，但是对其四人的申请作出了对其不利的认定，致使小榄镇政府即使重新作出行政处理决定，处理结果亦将对四原告的权利构成不利影响，故向原审法院提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。
原审法院认为，本案属不服行政复议诉讼。行政复议的目的在于行政机关内部进行自我监督及自我纠错，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中山市政府作出的中府行复[2013]127-1号行政复议决定，虽然认定小榄镇政府作出的榄行处[2013]6号行政处理决定没有确认绩西管理区制订的宅基地分配方案有关区别对待妇女权益的规定违反宪法、法律，属于事实不清，证据不足，但是却基于卢婵英、梁德成、张小坚已获得100%的股权配置，宁燕平在绩西经联社股改前户口已迁出，并基于“取得股份份额与享受收益相一致”的处理原则，以及四原告复议请求提出的几项关于土地用益权的请求不在行政处理申请范围内为由，对于四原告提出股权配置的申请作出了不予支持的认定，其中对卢婵英、梁德成的股权配置请求更认为基于绩西经联社主动纠正错误决定，故“责令被申请人（小榄镇政府）重新作出行政处理决定已无必要”，并对其它请求予以了驳回。原审法院认为，中山市政府在该复议决定中的上述认定，实际已对四原告提出的复议请求进行了全面驳回，但是最终却又作出了撤销小榄镇政府的榄行处[2013]6号行政处理决定要求该镇政府重作处理决定的复议决定。该复议决定对四原告的权利实际构成了不利影响，而复议理由与复议结论之间却相矛盾，原审法院认为这样的矛盾属于法律理由适用错误，应确认该行政复议决定违法。鉴于中山市政府撤销小榄镇政府的行政处理决定要求该镇政府重作处理决定的结论本身，属于上级政府对下级政府行政行为的纠正，且对原告的权利保障有利，撤销该复议结论不利于原告权利的及时保障，故原审法院对该行政复议决定的结论不予撤销。小榄镇政府在对四原告的请求重作出行政处理决定时，应当全面审查绩西管理区有关股权配置、宅基地分配等农村村民权益分配的方案中有无违反宪法、法律规定的做法，并全面查明卢婵英等四人的身份情况、权益分配情况等，根据查明的情况，对集体经济组织分配中的不合法之处进行纠正，对卢婵英等四人实际获得或者应当获得的权益作出认定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认中山市人民政府作出的[2013]127-1号行政复议决定违法，但对该复议决定的结论不予撤销，本判决生效后该复议决定的结论应立即执行。二、驳回原告卢婵英、宁燕平、梁德成、张少坚要求中山市人民政府重新作出复议决定的诉讼请求。
上诉人卢婵英、宁燕平、梁德成、张小坚不服原审判决，向本院提起上诉称：被上诉人作出的涉案《行政复议决定》认定事实及适用法律均错误，且违反法定程序。首先，被上诉人认定上诉人的股份已经恢复无证据支持。其次，上诉人在行政处理及行政复议过程中对于宅基地分配、物业收益等事项均提出了主张，但被上诉人并未依法认定。另外，被上诉人作出的涉案行政复议决定中确定的事实以及相应的处理意见对于上诉人的权益产生重大影响，一审判决对于复议决定中所确定的事实以及相应的处理未进行评判，认定事实不清。上诉请求：撤销一审判决，撤销中山市人民政府作出的中府行复[2013]127-1号行政复议决定，并判令其重新作出复议决定，支持上诉人的全部请求事项。
被上诉人中山市人民政府答辩称：被上诉人在一审中已经提交充分证据证明卢婵英、梁德成的股份已经恢复到全股。两人未签名并不能说明未配给二人全股。宁燕萍因为户口已经迁出去，不再是联社成员，没有资格获得该社区股份。上诉人在复议中又提出其在行政处理中已经变更的请求事项，其申请的事项超出了行政处理的范围，被上诉人不予受理并无不妥。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……1．主要事实不清、证据不足的；…….”。本案中卢婵英等4人认为中山市政府的复议决定虽然撤销了小榄镇政府的行政处理决定，但是对其申请作出了不利的认定，致使小榄镇政府即便重新作出处理，结果仍将对其权利构成不利影响，故提起本案诉讼，请求撤销被诉复议决定，由中山市人民政府重新处理。对此，原审法院经审理认为，虽然中山市人民政府作出的被诉复议决定在理由方面存在不当之处，但鉴于中山市政府撤销小榄镇政府的行政处理决定要求该镇政府重作处理决定，属于上级政府对下级政府行政行为的纠正，且有利于保障上诉人的合法权益，撤销该复议决定则不利于及时保障其合法权益，故原审判决未撤销该行政复议决定，并认为小榄镇政府在对上诉人的请求重作出处理时，应当全面审查绩西管理区有关股权配置、宅基地分配等农村村民权益分配的方案中有无违反法律法规的规定，全面查明卢婵英等4人的身份情况、权益分配情况等，根据查明的情况，对集体经济组织分配中的不合法之处进行纠正，对卢婵英等4人实际获得或者应当获得的权益作出认定。原审法院据此判决驳回上诉人要求中山市人民政府重新作出复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人作出涉案复议决定对其权益产生重大影响，一审判决认定事实不清，上诉请求撤销被诉复议决定，重新复议并支持其全部请求事项，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人卢婵英、宁燕平、梁德成、张小坚共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年十一月十七日
书记员 刘 丹