湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘10行初54号
原告桂阳县舂陵江镇横塘村玳塘联组。
负责人黎论珍，该组组长。
委托代理人何明涛，郴州市蓝剑法律服务所法律工作者。
委托代理人罗超，湖南又一村律师事务所律师。
被告桂阳县人民政府，住所地湖南省桂阳县龙潭街道八字塘社区。
法定代表人莫雄，该县人民政府常务副县长。
委托代理人邓瑞仁，男，住湖南省桂阳县翡翠路。
委托代理人谭政国，男，住湖南省桂阳县城关建材厂。
被告郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道9号。
法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。
委托代理人李娜，女，住湖南省郴州市人民东路。
委托代理人王立强，男，住湖南省郴州市南塔路。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第一村民小组。
负责人李教良，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第二村民小组。
负责人李教和，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第三村民小组。
负责人李教球，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第四村民小组。
负责人李教喜，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第五村民小组。
负责人李忠林，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第六村民小组。
负责人李德姣，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第七村民小组。
负责人李先德，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第八村民小组。
负责人李东升，该组组长。
第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第九村民小组。
负责人李积红，该组组长。
以上九名第三人共同委托代理人李海彬，男，1972年9月6日出生，汉族，农民，住湖南省桂阳县舂陵江镇海塘村。
以上九名第三人共同委托代理人廖柏旺，湖南锐鹏律师事务所律师。
第三人桂阳县舂陵江镇十字村蔓池塘第一村民小组。
负责人李桐杏，该组组长。
原告桂阳县舂陵江镇横塘村玳塘联组（以下简称横塘村玳塘联组）不服被告桂阳县人民政府（以下简称桂阳县政府）林业行政裁决及被告郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）行政复议决定，于2018年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月2日立案后，于2018年5月11日向被告郴州市政府、被告桂阳县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因桂阳县舂陵江镇十字村蔓池塘第一村民小组（以下简称十字村蔓池塘一组）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日、2018年10月9日公开开庭审理了本案。原告横塘村玳塘联组的负责人黎论珍及其委托代理人何明涛、罗超，被告桂阳县政府的委托代理人邓瑞仁、谭政国，被告郴州市政府的委托代理人李娜，第三人桂阳县舂陵江镇海塘村第一村民小组至第九村民小组（以下简称海塘村1-9组）的共同委托代理人李海彬、廖柏旺到庭参加诉讼。第三人十字村蔓池塘一组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
桂阳县政府于2017年12月21日作出桂政土决[2017]1号土地权属处理决定（以下简称1号处理决定），该决定认定：争议地“鲤鱼塘”山塘属农村集体经济组织的水塘，现在还具备灌溉功能和防洪安全，且是海塘村1-9组于1957年由修扩建的。没有充分的证据证明争议地是横塘村玳塘联组持有的土地房产所有证上所登记的“鲤鱼塘”，即便是，也存在1957年该地块使用权和经营管理权已发生变化的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《湖南省水利水电工程管理办法》第六条、第八条第二款的规定，决定：“1.争执地“鲤鱼塘”塘尾田土的所有权维持1993年9月16日桂阳县人民政府《关于十字乡玳塘自然村与本乡蔓池塘村第一组就鲤鱼塘土地所有权纠纷调解协议》不变。具体界线以玳塘自然村和蔓池塘村第一组曾经耕种过的田坎为界；其土地所有权归舂陵江镇横塘村玳塘联组和舂陵江镇十字村蔓池一组所有，其中蔓池一组占四亩(见附图)。2.争执地鲤鱼塘以横塘村玳塘联组和十字村蔓池一组原曾经耕种过的田坎为界，塘坝以北至玳塘联组和蔓池一组曾经耕种过的田坎部分的土地所有权(现山边推挖的毛路除外)归舂陵江镇海塘村1-9组所有(见附图)。”横塘村玳塘联组不服该决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2018年4月4日作出郴政行复决字[2018]25号行政复议决定（以下简称25号复议决定），决定维持1号处理决定。
原告横塘村玳塘联组诉称：1号处理决定和25号复议决定认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。理由如下：一、争议地一直以来属横塘村玳塘联组所有，用于养鱼或耕作。土改时期，桂阳县政府对争议地进行了确权，并为横塘村玳塘联组颁发土地房产所有权证及山林权证。二、1993年9月16日，桂阳县政府作出《关于十字乡玳塘自然村与本乡蔓池塘村第一组就鲤鱼塘土地所有权纠纷调解协议》（以下简称1993年《调解协议》），将争议地划四亩归十字村蔓池塘一组所有，其余土地归横塘村玳塘联组所有，其他村村民未经横塘村玳塘联组允许，不得进行开垦、经营。1993年11月13日，横塘村玳塘联组将争议地承包给本村村民经营，并签订《鲤鱼塘承包合同》，此后争议地一直由横塘村玳塘联组使用。三、1号处理决定的第一项明确维持1993年《调解协议》不变，第二项却将争议地确权归海塘村1-9组所有，前后矛盾，违反法律规定。四、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，横塘村玳塘联组已经连续使用争议地22年，期间没有争议，因此可证明海塘村1-9组对争议地属横塘村玳塘联组所有是认同的。诉讼请求：1.撤销1号处理决定及25号复议决定；2.诉讼费由两被告负担。
为支持自己的诉讼请求，原告横塘村玳塘联组向本院提交了下列证据：
1号处理决定书、25号复议决定书。拟证明被诉行政行为错误，横塘村玳塘联组的起诉符合法律规定。
对横塘村玳塘联组提交的证据，桂阳县政府及郴州市政府质证认为：对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，这两份决定书是本案审理的内容，不能作为证据使用。海塘村1-9组质证认为：对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。
被告桂阳县政府及被告郴州市政府辩称：一、1号处理决定认定事实清楚。1.争议地在解放前是一座山塘，1957年，海塘村1-9组将山塘扩建成水库时，所占用的土地大部分为海塘村1-9组的山林和土地，部分占用原余田乡觉山村的林地和十字乡蔓池塘村的土地，已超过20多年。争议地至2000年代初期，在春夏季节还有蓄水灌溉功能，在2003年后成了干塘。但根据桂阳县水利行政主管部门查实，“鲤鱼塘”山塘属农村集体经济组织的水塘，现在还具备灌溉功能和防洪安全。2.横塘村玳塘联组为主张权属提供了《土地房产所有权证》，该证登记的“鲤鱼塘”面积为1.5亩，但争议地面积约60余亩；1993年《调解协议》）至今已履行二十多年，应予维持，但该协议仅对“鲤鱼塘荒坪”的处理产生效力，不涉及对“鲤鱼塘”山塘(水库)水利设施用地的处理，原海塘村及原余田乡政府在当时也没有被通知参加处理。3.争议地属于水利设施用地，并非林地，不适用《森林法》及林权证载明的发证范围，争议双方提交的山林权证不能作为本案确权依据。二、1号处理决定程序合法。依据桂阳县政府的批示，桂阳县国土资源局会同桂阳县林业局、桂阳县政府法制办公室开展调查工作，通知争议各方提交证据材料并进行审查，召开听证调解会，会同争议双方所在镇政府和桂阳县法制、林业、水利等部门相关负责人及办案人员，对拟作出的处理决定内容进行了集体反复研究，并报桂阳县政府审查后，由桂阳县政府作出决定并依法送达给各方当事人。三、1号处理决定适用法律正确，处理适当。海塘村1-9组于1957年将“鲤鱼塘”山塘扩建为水库后，占用了其他村组部分林地、土地作为水利设施用地连续使用已经超过二十年。桂阳县政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《湖南省水利水电工程管理办法》第六条、第八条的规定，将争议地确认归海塘村1-9组所有，适用法律正确，处理适当。四、25号复议决定程序合法，维持1号处理决定正确。综上所述，横塘村玳塘联组的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院维持1号处理决定，驳回横塘村玳塘联组的诉讼请求。
被告桂阳县政府及被告郴州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1.确权申请书、答辩书，拟证明依法启动确权程序。
2.海塘村1-9组确权时提交的证据，拟证明海塘村1-9组在确权过程中提交的证据。
3.横塘村玳塘联组确权时提交的证据，拟证明横塘村玳塘联组在确权过程中提交的证据。
4.现场指界图、调查笔录。拟证明争议地权属情况。
5.关于农村集体小型水库实施（山塘）权属纠纷处理意见。拟证明争议地的用途和权属以及处理依据。
6.听证调解会参会签到表及会议记录、相关部门共同研究该案处理意见的会议记录、关于“鲤鱼塘”土地权属处理决定书（征求意见稿）、会议签到表及记录。拟证明该案进行了听证调解，经过集体慎重研究，1号处理决定作出前征求了双方当事人的意见。
7.1号处理决定。拟证明确权认定。
8.行政复议申请书及证据目录、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及回执、行政复议答复书及证据目录、第三人行政复议答复书及证据目录、延期审理通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证。拟证明行政复议程序合法。
对桂阳县政府及郴州市政府提供的证据，横塘村玳塘联组质证认为：对证据1-3无异议；对证据4的证明目的有异议，不能证明争议地属海塘村1-9组所有，对调查笔录的真实性和合法性有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性有异议，不应以该证据作为确权依据；对证据6的证明目的有异议，没有组织调解和征求意见，程序违法；对证据7的证明目的有异议，1号处理决定程序违法；对证据8中的行政复议决定书的合法性有异议，对证据8中的其他证据的真实性、合法性均无异议。海塘村1-9组对桂阳县政府及郴州市政府提交的证据均无异议。
第三人海塘村1-9组述称：1号处理决定和25号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。横塘村玳塘联组的起诉没有任何事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。一、争议地“鲤鱼塘”属于山塘，不是林地，历史以来由海塘村1-9组管理、使用，横塘村玳塘联组诉称争议地土地权属一直以来属其所有没有事实依据。1.海塘村1-9组管理、使用争议地已经超过二十年；2.横塘村玳塘联组提交的解放前的契约、《鲤鱼塘承包合同》不能作为确权依据；提交的土地房产所有证登记的种类不是“山塘”，从面积也可看出不在争议地范围内；3.1993年《调解协议》所处理的争议范围是“鲤鱼塘荒坪”，而不是“鲤鱼塘”山塘（水库）。二、1号处理决定和25号复议决定不存在前后逻辑矛盾，违反法律规定的情形。请求人民法院驳回横塘村玳塘联组的诉讼请求。
第三人海塘村1-9组未向本院提交证据。
本院对上述证据认证如下：横塘村玳塘联组、桂阳县政府及郴州市政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，能证明本案案件事实，本院予以采信。
经审理查明：争议地“鲤鱼塘”位于湖南省桂阳县舂陵江镇，是一座山塘，1957年时该山塘扩建成水库，总蓄水面积约为60亩，2003年以后成为干塘。土改时期，原第四区龙桥乡玳塘村（现横塘村玳塘联组）居民取得土地房产所有证，该证第八栏载明：“鲤鱼塘”。1957年，余田乡溉灌工程规划表载明：海塘村山塘新建3，扩建15，但仅载明需新建、扩建的山塘数量，未载明具体的山塘名称、位置、面积等基本情况。1981年9月21日，桂阳县政府为原余田公社海塘大队（现海塘村1-9组）颁发0263号山林权证，该证第五栏载明：“鲤鱼塘”，东以大田园水库渠道为界，南以蔓池塘山杉树界，西以蔓池塘山杉树界，北至鲤鱼塘塘边；林种为松，面积100亩。桂阳县政府为原十字公社横塘大队玳塘六个生产队（现横塘村玳塘联组）颁发山林权证，该证第六栏载明：“鲤鱼塘”，东至余田公社谭姓山界，南至蔓池塘村山，西至应上一队堵，北至秋脚和田；林种为茅坪，面积100亩。1990年10月，原桂阳县余田乡人民政府、原桂阳县余田乡海塘村民委员会、原桂阳县余田乡觉山村民委员会对这两个村的土地权属界线进行认定，并作出土地权属认定书，该认定书载明：“鲤鱼塘”拐点13-0以杉树直线为界，左边有林地塘属海塘村所有，右边有林地塘属觉山村所有。该认定书所附界线示意图显示：该认定书认定的“鲤鱼塘”与本案争议地地形大致相同，“鲤鱼塘”的大部分林地塘属觉山村所有。上述村委会的指界人和调查人均在该认定书上签字并加盖村委会的公章确认，原桂阳县余田乡人民政府亦在该认定书上盖章确认。1993年9月16日，桂阳县政府组织原桂阳县十字乡玳塘自然村和原桂阳县十字乡蔓池塘村第一组（现十字村蔓池塘一组）的干部、群众代表就“鲤鱼塘”土地所有权纠纷进行调解，并达成1993年《调解协议》，该协议载明：“一、将争执地鲤鱼塘划肆亩归蔓池塘村一组所有，具体位置：上以老水渠为界，下以原开垦明显界线为界，左以田坎小路（从庄上去金盆）为界，以从上界到下界止的小路长为长度，以肆亩面积定宽，右面具体界线由乡政府组织双方丈量定界，此范围内如有大面积石头（每块石头六平方米以上含六平方米）不宜开垦，则另行补足；六平方米以下小块石头，不补。二、鲤鱼塘除上述肆亩土地外，全部由玳塘自然村所有，其他村村民在未经得玳塘村允许的前提下，不得在此开垦、经营。三、本协议方案双方代表签字后生效执行，原件存国土局，一式五份分存国土局、十字乡政府、玳塘自然村、蔓池塘村一组。”
2016年6月16日，海塘村1-9组向桂阳县政府申请对争议地进行确权。桂阳县政府于2016年8月26日组织海塘村1-9组横塘村玳塘联组到争议地进行现场指界。2016年12月6日，桂阳县政府对桂阳县舂陵江镇蔓池塘村现任村支书谢明华、前任村支书谢孝书、曾任村治安主任谢新贤进行调查，他们表示：对1993年桂阳县政府调处给本村一组的4亩土地主张权利外，对争议地不主张权属。2017年5月12日，桂阳县政府组织争议双方召开协调会，并进行举证、质证。桂阳县政府于2017年8月31日组织桂阳县国土资源局、桂阳县林业局、桂阳县水利局、桂阳县舂陵江镇人民政府对本案进行研究合议，于2017年12月11日召开研究会。因调解未果，桂阳县政府于2017年12月21日作出1号处理决定，该决定查明：一、“鲤鱼塘”解放前是一座四面环山的山塘，东抵原徐田乡槐江村、塘村山、上塘村、海塘村、觉山村的山为界，南接海塘山，西联海塘村山并部分与原十字乡蔓池塘村荒土为界，北至海塘村“美女坐轿”石头山并部分与原十字乡横塘村玳塘联组的田土、茅坪为界。1957年，经原桂阳县余田乡海塘村修筑扩建后成为一座大型山糖，总蓄水面积约60亩。根据1991年土地调查指界显示，蓄水面所覆盖的土地在该山塘扩建前除海塘村自已所有大部分以外，还涉及到觉山村、蔓池塘村部分土地。只是该山塘扩建后这些村组从大局出发，认同给海塘村作水利实施用地。二、1982年在山林定权发证时，1982年在山林定权发证时，由于“鲤鱼塘”是个地名，原余田公社海塘大队1-9生产队所持有的林证字0263号山林权证，原十字公社横塘大队玳塘生产队所持有的“鲤鱼塘”山林权证，原余田公社觉山大队觉山生产队所持有的林证字第014号山林权证，原余田公社上塘大队1-4生产队所持有的林证字第316号山林权证都涵盖或涉及到“鲤鱼塘”，但由于争议地属于水利设施用地，并非林地，不适用《森林法》及林权证载明的发证范围，上述山林权证不能作为本案确权依据。三、横塘村玳塘联组提供的解放前的契约不能作为土地确权依据，土改时期的《土地房产所有证》上登记的“鲤鱼塘”在1957年发生了土地使用变化。四、1993年《调解协议》真实，但当时未通知原余田乡海塘村等土地相邻村组参与或认证，且没有明确“鲤鱼塘”的具体范围。鉴于该协议双方已履行且开垦和经营了二十多年的时间，应维持十字村蔓池塘一组和横塘村玳塘联组按协议约定已经开垦和经营管理的田土界线不变。五、“鲤鱼塘”自1957年修扩建后至本世纪2000年代初期在春夏季节还有蓄水灌溉功能，2003年后因原余田乡大田源水库渠道淤塞，该塘塘坝和涵管年久失修出现渗漏，逐步丧失灌溉功能，变成干塘。但根据桂阳县水利行政主管部门的认定意见，“鲤鱼塘”的土地仍然为水利实施用地。六、自“鲤鱼塘”变成干塘后至本案土地权属发生争议时，没有任何村组的人在该土地上进行任何实际经营管理。虽然横塘村玳塘联组提供了1993年的《鲤鱼塘承包合同》，但没有开发利用的事实依据，对该合同的真实性无法认定。该决定认为：根据桂阳县水利行政主管部门查实，“鲤鱼塘”山塘属农村集体经济组织的水塘，现在还具备灌溉功能和防洪安全。同时，海塘村1-9组提供的1957年《余田乡灌溉工程规划表》等证据证明，“鲤鱼塘”是1957年由海塘村1-9组修扩建的。即使横塘村玳塘联组的《土地房产所有证》与所登记的“鲤鱼塘”是现在的争议地，也存在着1957年该地块使用权和经营管理权就发生变化的事实，且还没有充分证据证明争议地是《土地房产所有证》上所登记的“鲤鱼塘”。因此，对海塘村1-9组提供的“鲤鱼塘”是其于1957年投资投劳修扩建、管理等证据应予采信，对其权属主张予以支持；对横塘村玳塘联组提供的1993年《调解协议》予以采信和维持，对其提供的有关“鲤鱼塘”土地权属及管理事实的证据不予采信，对其权属主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《湖南省水利水电工程管理办法》第六条、第八条第二款的规定，决定：“1.争执地“鲤鱼塘”塘尾田土的所有权维持1993年9月16日桂阳县人民政府《关于十字乡玳塘自然村与本乡蔓池塘村第一组就鲤鱼塘土地所有权纠纷调解协议》不变。具体界线以玳塘自然村和蔓池塘村第一组曾经耕种过的田坎为界；其土地所有权归舂陵江镇横塘村玳塘联组和舂陵江镇十字村蔓池一组所有，其中蔓池一组占四亩(见附图)。2.争执地“鲤鱼塘”以横塘村玳塘联组和十字村蔓池一组原曾经耕种过的田坎为界，塘坝以北至玳塘联组和蔓池一组曾经耕种过的田坎部分的土地所有权(现山边推挖的毛路除外)归舂陵江镇海塘村1-9组所有(见附图)。”横塘村玳塘联组不服该决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2018年1月26日受理该行政复议申请，于2018年3月16日决定延期30日作出行政复议决定，于2018年4月4日作出25号复议决定，决定维持1号处理决定。横塘村玳塘联组仍不服，于2018年4月26日向本院提起行政诉讼，请求：撤销1号处理决定及25号复议决定，责令桂阳县政府重新作出行政处理决定。
另查明：一、2016年9月2日，桂阳县舂陵江镇觉山村村民委员会出具证明，该证明主要内容为：争议地范围内有部分属觉山村所有，其他部分属海塘村所有，1990年的土地权属认定书已经标明双方对争议地土地权属分界线。由于“鲤鱼塘”已被海塘村扩建成水库，并管理使用连续达二十年，应属海塘村所有，觉山村对此无异议。但争议地从来不属于其他村。二、桂阳县政府在庭审中自认：“争议地面积为60亩，具体多少没有测绘，具体以所绘图的四至为止。争议地的四至与解放前的四至是基本一样，就是1号处理决定中载明的四至范围。1957年对水库进行扩建，扩建后也占用了其他村组的土地，但是其他村组都放弃了。对争议地的四至及面积不好写，93年协议里面已经载明部分四至是蔓池一组的界线。”
本院认为，本案争议的焦点是：一、1号处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确；二、1号处理决定程序是否合法。
关于争议焦点一。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，1号处理决定在认定事实和适用法律方面存在以下问题：1.桂阳县政府没有对争议地的面积进行测绘，没有对争议地的四至范围予以明确。1号处理决定认定1957年海塘村1-9组对原“鲤鱼塘”山塘进行了扩建，那么，扩建后的争议地四至范围和面积必然发生变动。桂阳县政府对此没有进一步查实，简单地以解放前“鲤鱼塘”的四至范围和面积作为本案争议地的四至范围和面积不当。且1号处理决定将争议地划分为三块，分别确权归横塘村玳塘联组、海塘村1-9组、十字村蔓池塘一组所有，亦未明确这三块土地的具体四至范围和面积，属认定事实不清。2.桂阳县政府查明：1993年《调解协议》没有明确当时争议的“鲤鱼塘”的具体范围。但又在答辩中主张该协议仅对“鲤鱼塘荒坪”的处理产生效力，不涉及对“鲤鱼塘”山塘(水库)水利设施用地的处理。这两项内容互相矛盾。3.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，1号处理决定查明：自“鲤鱼塘”变成干塘后至本案土地权属发生争议时，没有任何村组的人在该土地上进行任何实际经营管理。但又认定海塘村1-9组于1957年修扩建“鲤鱼塘”后，连续使用、管理“鲤鱼塘”超过二十年，并适用上述规定作出1号处理决定，属认定事实不清，适用法律错误。4.《湖南省水利水电工程管理办法》第六条和第八条第二款的规定，与本案土地确权不具有关联性，也不是土地确权的法律依据，桂阳县政府在1号处理决定中予以适用不当。
关于争议焦点二。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。本案中，1号处理决定将争议地的其中4亩确权归十字村蔓池塘一组所有，十字村蔓池塘一组即该决定的行政相对人，案件的处理将对其权利义务产生实际影响，应当将其列为当事人参与本案确权程序。但桂阳县政府提交的证据不能证明其依法通知十字村蔓池塘一组参加确权程序，在对争议地进行实地调查时亦未通知十字村蔓池塘一组到现场。故1号处理决定程序违法。
综上所述，1号处理决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。郴州市政府作出的25号复议决定维持1号处理决定不当，依法应予撤销。横塘村玳塘联组提出1号处理决定和25号复议决定认定事实不清，证据不足，程序违法的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：
一、撤销被告桂阳县人民政府作出的桂政土决[2017]1号土地权属处理决定；
二、撤销郴州市人民政府作出的郴政行复决字[2018]25号行政复议决定；
三、责令被告桂阳县人民政府在本判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告桂阳县人民政府、被告郴州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邓 群
审 判 员 谷 敏
人民陪审员 柳光文
二〇一八年十月八日
法官 助理 彭先民
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。
原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。