广西壮族自治区来宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂13行终17号
上诉人（一审原告）兰金芳，男，1963年2月10日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人（一审原告）兰金贵，男，1965年4月22日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人（一审原告）兰金明，男，1967年12月30日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人（一审原告）兰金飞，女，1972年4月10日出生，壮族，住广西合山市。
上诉人（一审原告）兰金宁，女，1974年6月18日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人（一审原告）兰金柳，女，1979年7月1日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人（一审原告）兰金洪，男，1978年8月28日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人（一审原告）蓝金娥，女，1960年5月26日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上述上诉人兰金贵等7人共同委托代理人兰金芳。
被上诉人（一审被告）被告合山市人民政府，住所地合山市人民中路1号。
法定代表人潘振学，市长。
委托代理人廖如君，合山市人民政府法制办公室副主任。
一审第三人合山市岭南镇人民政府,住所地合山市人民中路119号。
法定代表人凌海，该镇镇长。
行政机关负责人韦兰刚，该镇副镇长。
委托代理人周忠献，合山市岭南镇司法所所长。
一审第三人合山市岭南镇里兰村民委上塘屯第25村民小组（以下简称上塘屯第25村民小组）。
诉讼代表人ＸＸ金，该村民小组组长。
一审第三人合山市岭南镇里兰村民委上塘屯第26村民小组（以下简称上塘屯第26村民小组）。
诉讼代表人蒙明光，该村民小组组长。
一审第三人兰日陆，男，1957年3月8日出生，壮族，农民，住广西合山市。
一审第三人蒙壮秀，女，1957年6月11日出生，壮族，农民，住广西合山市。
一审第三人罗美莲，女，1964年11月8日出生，壮族，农民，住广西合山市。
上诉人兰金芳等8人因土地行政确认复议纠纷一案，不服合山市人民法院于2016年12月28日作出（2016）桂1381行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月23日立案受理，并依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人兰金芳、兰金贵、兰金明、兰金飞、兰金宁，被上诉人合山市人民政府的委托代理人廖如君，一审第三人合山市岭南镇人民政府的行政机关负责人韦兰刚及委托代理人周忠献，一审第三人上塘屯第25村民小组的诉讼代表人ＸＸ金，一审第三人上塘屯第26村民小组的诉讼代表人蒙明光，一审第三人兰日陆、蒙壮秀、罗美莲到庭参加诉讼，上诉人兰金柳、兰金洪、蓝金娥经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告兰金芳等8人系同胞兄妹，蒙振龙为该8原告父亲，同为里兰村委大岭屯27组村民。本案争议地位于合山市江滨路西段，临江公园东北侧红水河旁的岭坡上，地名傍弄岭或“特码岭”，东以河汁岭、傍弄岭水沟为界，南至原矿务局垃圾场接蒙就益与上塘屯25、26组争议的4.113亩地为界，西以临江公园下红水河小路至红水河为界，北以中学排水涵洞为界，争议面积22.03亩（含此前丈量征收上塘屯兰日陆、蒙壮秀、罗美连等村民的土地面积）。生产队时期傍弄岭只有大岭屯27组村民兰标春父亲兰振芳的一块0.36亩自留地，在傍弄岭水沟边上，该地在分田到户时，分给大岭屯蒙就益小组作承包地。80年代初，上塘屯村民蒙祖魁到该岭开荒，面积6.005亩，同时在此开荒的还有蒙振龙开荒0.522亩、莫友英（系兰金娥之丈夫）开荒0.375亩、蒙就益开荒1.44亩。1988年9月17日，合山矿务局多种经营总公司与蒙振龙、莫友英、蒙就益签订借用共2.337亩土地协议，将该土地用作生活垃圾场，期限10年，1999年9月9日，原合山矿务局后勤处延续租该地至2028年止。2004年，蒙祖魁去世后，其开荒地分成几块，其中兰日陆家三块，面积4.115亩，罗美连家一块，面积1.89亩。现纠纷地有部分已建成道路，部分种植农作物，其余部分为荒地。2006年3月29日，岭南镇政府曾作出岭处字（2006）第1号行政处理决定，“以冲沟为界，除特马岭0.36亩插花地外，其余特马岭的土地权属归上塘屯集体所有”。兰金芳等被申请人不服，申请被告复议，被告经审查，认为岭处字（2006）第1号行政处理决定存在主要事实不清、证据不足问题，兰金芳等申请人不具备主体资格，岭南镇政府没有绘制纠纷界线图，于2006年11月10日，作出合政复字（2006）第4号行政复议决定，撤销岭南镇政府岭处字（2006）第1号行政处理决定。该复议决定并没有对该宗地所有权或使用权作出确权处理，该宗地权属争议仍然存在。2014年9月18日，岭南镇政府曾向原告作出过明确答复，把争议案件返回到零点重新调查处理。之后，合山市国土局就本案争议地进行了调查、组织过各方当事人调处，但未能达成调解协议，因核实争议地属于个人和集体之间的使用权争议后，于2015年6月30日移交岭南镇政府处理。岭南镇政府立案受理后，未告知当事人已受理该案，虽调取了合山市国土局的调处材料，但未组织过纠纷当事人进行质证、调解，没有经岭南镇政府集体讨论决定，于2016年3月30日作出（2016）01号决定，确定傍弄岭22.03亩（已丈量征收）争议地范围内，蒙振龙、莫友英的两块开荒轮闲地，面积共0.897亩，其中蒙振龙0.522亩，莫友英0.375亩，土地使用权归申请人（即兰金芳等8人）；兰日陆岳父蒙祖魁的开荒地，分别由兰日陆耕种两块，面积1.665亩和1.20亩；蒙壮秀（兰日陆爱人）的一块，面积1.25亩；罗美连一块面积1.89亩，余下15.128亩土地使用权归上塘屯第25、26小组集体。原告不服，于2016年6月5日向被告申请复议，被告受理后，经审查岭南镇政府提交了作出处理决定时的证据、依据和复议答辩状，第三人上塘屯兰日陆、蒙壮秀、罗美连也提交了复议答辩状，对岭南镇政府查明的争议地事实并未否认，同时认定分田到户时，原告在傍弄岭没有分得耕地，该岭属于上塘屯25组、26组耕作区。2016年8月8日，被告以第三人岭南镇政府作出的（2016）01号决定违反法定程序为由，作出合政复决字（2016）3号行政复议决定：一、撤销岭南镇政府作出（2016）01号决定；二、责令岭南镇政府自收到本复议决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。原告不服，遂诉至一审法院。
另查明，一审法院于2012年6月18日作出的（2012）合行初字第1号案已生效，该判决确定原告于2004年补办的《土地承包经营权证书》已被合山市人民政府下文撤销，原告已无合法的权属凭证。在本案审理期间，岭南镇政府根据被告（2016）3号复议决定要求，于2016年8月8日再次组织纠纷当事人调解，因双方互不相让，调解未果，于2016年9月26日作出了岭政处字（2016）001号行政处理决定：一、傍弄岭15.128亩土地使用权归申请人上塘屯第25、26组集体；二、傍弄岭的两块开荒轮闲地共0.897亩使用权归被申请人（即本案原告）使用；三、傍弄岭四块开荒地共6.005亩归第三人兰日陆、蒙壮秀、罗美连使用。
一审法院认为，被告合山市政府系第三人岭南镇政府的上级行政机关，其作出本案行政复议决定主体适格。在复议程序上，被告受理原告提出的复议申请后，经审查第三人岭南镇政府作出行政处理决定的证据、依据，听取各纠纷当事人的意见后，作出复议决定，程序合法。在主要证据及事实方面，被告经审查本案各主要证据，认定在傍弄岭有原告父亲蒙振龙开荒0.522亩，原告兰金娥丈夫莫友英开荒0.375亩，此外，并无证据证明原告拥有傍弄岭22.03亩土地使用权，有相关人员调查笔录等证据佐证，与岭南镇政府处理决定认定的事实基本一致，符合历史事实，予以采信。原告所提交的证据并不能证明傍弄岭土地使用权归其所有，其举出的《土地承包经营证》及其《土地延包合同》已为法院生效判决不能作为证据。被告的（2016）3号复议决定查明岭南镇政府在作出岭政处字（2016）01号行政处理决定时未经组织纠纷双方当事人质证、调解，没有经岭南镇人民政府集体讨论决定，且超过土地权属确权处理期限，违反《广西三大纠纷调处条例》第二十五条、第三十一条的规定，符合事实。被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，作出复议决定，依据的法律、法规正确，处理结果并无不当，且岭南镇政府也已按该复议决定重新作出了行政处理决定。因此，原告第1项诉请撤销被告的复议决定，不予支持。岭南镇（2016）01号决定的主体另有了兰日陆等三位当事人，并绘制有争议地界线图，处理的是土地使用权纠纷，与原（2006）1号处理决定并不是以同一事实做出同一行政行为，岭南镇政府收到复议决定后，被撤销的处理决定已实际上撤销，不存在要求岭南镇政府是否履行被告（2006）4号复议决定书的问题，故原告的第2项诉讼请求不符合事实，不予支持。在争议地使用权尚不确定，征地机关尚未作出补偿决定之前，原告就向法院提起诉讼主张征地补偿费，不是本案行政诉讼审查处理范围。判决驳回原告兰金芳、兰金贵、兰金明、兰金飞、兰金宁、兰金柳、兰金洪、蓝金娥的诉讼请求。
上诉人兰金芳等8人上诉称，一、一审判决认定被告作出的合政复决字(2016)3号复议决定程序合法于法无据。1、被上诉人作为复议机关，其受理复议申请是其法定权利，但是被上诉人已作出(2006)第4号行政复议决定已撤销第三人岭南镇政府(2006)第1号行政处理决定书（该复议决定书没有责令岭南镇政府重新作出具体行政行为），经各方当事人签收后均未依法提起诉讼，该复议决定书依法生效，依据《行政复议法》第三十二条规定“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”认为土地争议纠纷已经复议前置程序依法处理，争议当事人均未依法对(2006)第4号复议决定提起诉讼，意味着该复议决定认定的程序及事实合法，各方已不存在土地权属争议。被上诉人在(2006)第4号复议决定书生效后也没有另外依法责令岭南镇政府在60日内重新作出具体行政行为，因此，上诉人依据《土地延包合同》的约定已依法取得了该争议地的土地使用权。第三人岭南镇政府于10多年后又依据第三人兰日陆等向国土局呈具的报告，由市国土局牵头违法重新调取证据移送岭南镇政府作出(2016)01号行政处理决定书，违背事实与法律规定将争议地确认为第三人上塘屯第25组、第26组及兰日陆、蒙壮秀、罗美莲使用，一审法院认定被告的(2016)3号行政复议决定书程序合法于法无据，即被上诉人没有依法责令第三人岭南镇政府履行生效的(2006)第4号复议决定书的法定义务，而是违法重复作出(2016)3号复议决定书撤销(2016)01号行政处理决定书，责令岭南镇政府在60日内作出处理决定，岭南镇政府于60日内依据(2016)3号违法复议决定书以同一事实与理由作出相同的行政处理决定[见岭政处字(2016)001号行政处理决定书]，被上诉人于(2006)第4号复议决定生效后重复作出复议决定，其复议决定程序严重违法。2、第三人岭南镇政府作出(2006)第1号处理决定被撤销10多年后，被上诉人辩称：岭南镇政府受理该案后，未对案情再次进行实地调查，核实证据，也未再次组织调解，程序不合法……。且认为本案土地权属纠纷还没有解决，原告请求的第2、3项未经前置程序，不属于法院受理范围予法无据。事实是上诉人在提起行政复议时已经依法提出附带赔偿请求的复议前置，且法律并没有规定不允许行政相对人提起附带赔偿请求。一审判决既认定被告已经撤销原告争议地的土地承包证，又否认村民委没有土地使用权的发包权没有事实与法律依据。被上诉人依法不能撤销上诉人与村民委（包括村民小组）签订的土地延包合同，被上诉人作出的(2006)第4号复议决定生效后，上诉人依据与村民委签订的土地延包合同依法当然取得了争议地22.03亩的土地使用权。3、如果被上诉人的(2016)3号复议决定书程序、事实认定均合法，那么第三人岭南镇政府在作出(2006)第1号处理决定后，就依法不能再次调取新的证据重新作出(2016)1号处理决定，以证明其作出的具体行政行为的合法性，一审判决认定被上诉人作出的(2016)3号复议决定程序合法，也就是认定第三人在作出具体行政行为后违法调取新的证据重新作出行政处理决定的违法性。因此，一审判决认定被上诉人作出的(2016)3号复议决定程序合法于法无据。二、一审判决认定事实不清。1、一审判决在另案中仅仅认定被上诉人的《土地承包经营证》被政府撤销的事实，而并没有证据证明《土地延包合同》被撤销的事实，一审法院认定上诉人与发包方签订的《土地延包合同》被法院判决生效的法律文书确认不能作为证据的认定与事实不符，上诉人认为：被上诉人有权撤销上诉人的《土地承包经营证》，但依法不能撤销上诉人与发包方签订的《土地延包合同》，上诉人通过签订《土地延包合同》己取得了争议地的土地使用权，任何单位与个人依法不得干预或申请撤销。2、(2016)3号复议决定认定有相关调查人员调查笔录等“证据”佐证系国土资源部门及岭南政府在(2006)第4号复议决定作出后违法取得的，依法不能作为认定第三人岭南镇政府作出(2016)01号处理决定及(2016)3号复议决定具体行政行为合法的证据；(2006)01号处理决定己将争议地划给上塘屯集体所有，上诉人申请复议后，被上诉人作出(2006)第4号复议决定给予撤销，各方当事人均未依法起诉，上诉人依据《土地延包合同》取得了争议地的使用权，岭南镇政府辩称其(2006)01号处理决定受理的不是土地使用权争议与事实不符。另外，一审庭审时，原告要求被告出具市国土局于2014年绘制的争议地现场图（现场图没有标注第三人兰日陆、蒙壮秀、罗美莲在此有土地争议），原告就此向第三人兰日陆、蒙壮秀、罗美莲、上塘屯第25组、26组、第三人岭南镇政府及被告发问，要求上述被告及第三人指出争议地的四至位置时，没有人能指出其争议地的四至位置（庭审笔录没有记载，但法庭监控有详细记载），且兰日陆等在向市国土局呈具的报告中明确写道：其在争议地种植甘蔗到2013年，而原告于2010年已经在争议地上种果、养殖（见证据），足以认定兰日陆等在此争议地不存在土地权属争议。(2006)第4号复议决定生效10多年后，岭南镇政府违法重新以国土局调取的“证据”作出(2016)01号处理决定明显违法，被上诉人没有确认上诉人依据《土地延包合同》取得的土地使用权，而是以岭南镇政府违法调取的“证据”认定本案事实并以“有相关人员调查笔录等证据佐证”为由作出(2016)3号复议决定撤销(2016)01号处理决定，责令岭南政府在60日内重新作出具体行政行为明显违法；上诉人依据《土地延包合同》取得的土地使用权面积四至位置清楚，并已经实际耕种、经营33年之久无与他人发生争议，而第三人上塘屯25、26组并没有任何证据证明该争议地由谁划分给其所有或者组织开荒经营的事实，第三人兰日陆、蒙壮秀、罗美莲更无证据证明其在争议地上开荒经营的事实，而是政府征收该争议地后第三人个人及上塘屯集体才以各种理由制造争议的；最后，一审法院认为被告的(2016)3号复议决定认定原告无证据证明在傍弄岭拥有22.03亩的土地使用权明显认定事实不清。3、第三人岭南镇政府违法调取证据作出的(2016)01号处理决定被撤销后，庭审时又提供了(2016)001号行政处理决定以证明其已经在60日内作出新的具体行政行为。第三人岭南镇政府的(2016)001号系在(2016)01号处理决定基础上以相同的违法事实作出相同的处理决定，一审法院依法不能作为认定被告(2016)3号复议决定合法的依据。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。”认为：第三人岭南政府作出的处理决定已被合政复决字(2006)第4号复议决定撤销10年后，以市国土局为主调查移交的所谓证据作出岭政处字(2016)01号处理决定明显违法，市国土局调取的证据不能作为被诉具体行政行为合法的根据，被告以市国土局调取的证据认为原告在该争议地没有分得土地而违法作出合政复决字(2016)第3号复议决定，因此，市国土局及岭南政府在其作出行政处理决定后补充的证据依法不能作为被诉具体行政行为合法的根据。三、一审判决适用法律错误。一审法院认定被告的(2016)3号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，并依据《行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回原告的诉讼请求适用法律错误。原告请求撤销(2016)3号复议决定是由于被告的(2006)第4号复议决定生效后，基于《土地延包合同》依法当然取得了争议地的土地使用权，各方已经不再发生土地权属争议。因此被告没有依法确认原告的土地使用权或责令第三人岭南镇政府履行相关义务，而是认为(2006)第4号复议决定没有将争议地确认给任何一方所有，土地权属争议仍然存在于法无据；另外，(2016)3号复议决定认定事实不清，一审判决驳回原告的诉讼请求意味着被告的复议决定认定事实清楚与事实不符，上诉人依法认为(2016)3号复议决定的行政行为明显不当，建议二审法院依法查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。
经审理，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
另查明，涉案土地已于2006年12月31日经广西壮族自治区人民政府以桂政土批函（2006）551号批复，批准征收为国有土地。
本院认为，农村集体土地所有权是农村集体经济组织土地使用权的基础，只有明确了土地所有权才能确认土地使用权的归属。本案第三人上塘屯第25、26村民小组与隶属于大岭屯27组的上诉人兰金芳等8人涉及到不同集体经济组织，即上塘屯与大岭屯两个集体，上诉人兰金芳等8人主张争议地的使用权归其所有，必然应先确定该争议地的所有权属其所在的大岭屯27组集体所有，否则无权向其他集体经济组织主张土地使用权，而本案被上诉人合山市人民政府的行政处理程序中，均未见大岭屯27组参与处理，也未将其追加为当事人参与纠纷的调处，遗漏当事人，程序违法；被上诉人合山市人民政府行政复议决定撤销岭南镇人民政府的处理决定，并责令其重新作出处理，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于集体与集体之间的土地权属争议应由县级以上人民政府处理的程序性规定，应予撤销；一审法院确认本案争议为土地使用权纠纷不当，应予纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十三条第二款的规定，判决如下：
一、撤销合山市人民法院（2016）桂1381行初7号行政判决；
二、撤销合山市人民政府合政复决字（2016）3号行政复议决定；
三、责令合山市人民政府重新作出行政复议决定。
本案二审案件受理费50元，由被上诉人合山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦柳林
审判员 闭振鹏
审判员 姚增广
二〇一七年四月二十八日
书记员 韦郑敏
书记员 韦淑玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十三条复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。
复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。