广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂07行终19号
上诉人（一审原告）浦北县北通镇北山村民委员会哨山村民小组。
诉讼代表人米先握，组长。
委托代理人吴仁贵，广西港天律师事务所律师。
委托代理人张建华，男，1948年12月28日出生，汉族，住浦北县。
被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人李军，县长。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
委托代理人梁民，浦北县法制办干部。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人王丹，钦州市法制办工作人员。
委托代理人刘源源，广西海湾律师事务所律师。
一审第三人浦北县北通镇北山村民委员会六一村民小组。
诉讼代表人陈德权，组长。
委托代理人符上尉，浦北县法律事务中心法律工作者。
一审第三人黄源泰，男，1939年6月5日出生，汉族，广西浦北县人，住浦北县。
委托代理人黄治，男，1971年10月9日出生，汉族，广西浦北县人，住浦北县。
上诉人浦北县北通镇北山村民委员会哨山村民小组（以下简称哨山村）因土地行政裁决及行政复议一案，不服浦北县人民法院（2016）桂0722行初45号行政判决，于2016年12月28日，通过一审法院向本院提起上诉。本院于2017年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月28日开庭审理了本案。上诉人哨山村的委托代理人吴仁贵、张建华，被上诉人浦北县人民政府（以下简称县政府）的出庭负责人陈小方副县长及委托代理人吴济烈、梁民，被上诉人钦州市人民政府（以下简称市政府）的出庭负责人郭晓红副市长及委托代理人王丹、刘源源，一审第三人浦北县北通镇北山村民委员会六一村民小组（以下简称六一村）的诉讼代表人陈德权及委托代理人符上尉，一审第三人黄源泰的委托代理人黄治到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，六一村与哨山村争议的土地坐落在浦北县××镇××村民委员会××山村，地名哨山村，面积512.10平方米，四向界至为：东至路边为界、南至路边为界、西至谭月昇屋墙边为界、北至公路边为界。1953年10月28日，浦北县人民政府颁发（第18127号）《土地房产所有证》给黄源泰等人，该证最后一栏记载内容为：“土地房产非耕地，座落北山乡哨山屯，土名哨山村，种类地，丘数壹，市亩贰亩贰分肆厘，四至：东米邦田、南张臣芳、西陈永忠、北古路”。经现场核对，该栏记载的土地包含了争议地。1962年10月10日，合浦县人民委员会颁发《合浦县生产队土地房产所有证》给哨山张屋队，该证附页的第1页第12栏记载内容为：“坐落哨山，地名哨山村，类别基地，数量壹块，地基面积壹亩伍分，四至：东至如汉园边哨山队地院边、南至张屋滴水、西至珠头岭队田坎、北至大路边”。经现场核对，该栏记载的土地也包含了争议地。1978年左右，哨山村将争议土地建成晒场，作为集体使用。1992年12月20日，哨山村组长米先握与六一村组长黄仕祥立写《协议》，协议约定：“六一队原有土地一幅（原为黄源泰屋基地）在哨山村，东至米屋屋边为界；南至张屋屋边；西至水田边；北至公路边，于一九七八年由我哨山队暂作晒场用。现将原地归还六一队管理使用”。1993年1月14日，黄源泰申请在争议地上建房，六一村、哨山村、马路村的部分群众在《农村居民建设用地申请呈批表》签名同意黄源泰在争议地上建房，1995年1月15日，北山村公所街联村委会盖章同意。1993年1月15日，哨山村的米先握、张善源、米才新等22名村民签名同意将哨山队在1978年借用黄源泰屋基地作晒场用的土地归还六一队。1994年1月14日，浦北县北通镇人民政府颁发（1994）浦地（非）用字第17号《浦北县非农业建设用地许可证》和（1994）浦乡（镇）建字第17号《浦北县乡镇建设许可证》给黄源泰。1993年，黄源泰在争议地上建了一层砖混结构房屋，在该房屋旁还搭建有部分砖瓦结构的房屋。2013年，第三人黄源泰在已建一层房屋东向的空地建围墙时，双方发生土地权属争议。2014年，哨山村向被告县政府提出申请，要求对争议土地进行确权。县政府的职能部门经立案、现场勘验、调查取证、调解未果后，由县政府的土地行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2015年1月8日作出浦政决字第9号处理决定，将争议土地确为哨山村农民集体所有。六一村不服，向市政府申请复议，市政府于2015年5月5日作出钦政复决字第27号复议决定，决定维持了县政府作出的浦政决字第9号处理决定。六一村不服，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼，要求撤销县政府作出的浦政决字第9号处理决定和市政府作出的钦政复决字第27号复议决定并判令县政府重新作出具体行政行为。本院于2015年8月20日作出（2015）浦行初字第34号行政判决，判决撤销县政府作出的浦政决字第9号《处理决定》和市政府作出的钦政复决字第27号复议决定，并责令县政府对本案土地权属纠纷重新作出行政行为。哨山村不服，向钦州市中级人民法院提出上诉，钦州市中级人民于2015年11月13日作出（2015）钦行终字第111号行政判决，判决驳回上诉，维持原判决。判决生效后，县政府重新进行调查核实，并组织双方当事人进行调解，在调解未果后，由县政府的土地行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2016年5月23日作出浦政决字[2016]20号《浦北县人民政府关于北通镇北山村民委员会哨山村民小组与六一村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》，将争议土地确为六一村农民集体所有。哨山村不服，向市政府申请复议，市政府受理后将申请书副本送达给县政府和第三人六一村和黄源泰，并征求各方当事人是否愿意调解的意愿，在哨山村、六一村、黄源泰都不同意调解后市政府经复议，于2016年9月9日作出钦政复决字[2016]45号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持县政府作出的《处理决定》。哨山村不服，于2016年9月28日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销县政府作出的《处理决定》和市政府作出的《复议决定》，并责令县政府重新作出行政行为。
一审法院认为，1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十五条第二款“单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，本案中哨山村与六一村发生土地所有权争议，县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。2、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案哨山村不服县政府作出的行政行为，市政府作为县政府的上一级人民政府，其对哨山村的复议申请有权作出复议决定。
在1950年土地改革时期，人民政府在1953年颁发了《土地房产所有证》给黄源泰户，该证登记的土地范围包含了争议地，故争议地在土地改革时期应属黄源泰户所有、管理使用。1962年“四固定”期间，按照《农村人民公社工作修正草案》第二十一条的规定，农村的土地属生产队集体所有，生产队范围内的土地，都归生产队所有。本案中，争议地坐落在哨山村，人民政府在“四固定”后又颁发了《合浦县生产队土地房产所有证》给哨山村，该证登记范围包含了争议地，故争议地在1962年“四固定”后应属哨山村集体所有。1993年，哨山村的队长与六一村队长签订了协议，并经哨山村部分村民同意后黄源泰申请在争议地建房，政府又颁发《浦北县乡镇建设许可证》等用地建设手续给第三人黄源泰户，黄源泰户在争议地上建房使用二十多年。从目前哨山村的举证来看，没有证据能证明当时哨山村对黄源泰的建房行为有异议，且该协议已实际履行多年，黄源泰的建房行为也经相关部门许可，故争议土地应依法调整给六一村。因此，县政府在查明事实的基础上，根据以上的证据，适用《调处条例》第三十四条第（一）、（二）、（七）项和第三十五条第（二）项，将争议土地确为六一村农民集体所有，证据是确凿的，适用法律也是正确的。
县政府对哨山村的林地权属调处申请进行了受理，立案后向六一村和黄源泰送达了调处申请书副本，并进行了现场实地调查、勘验，核实证据，听取各方当事人意见，组织双方当事人调解，在调解未果后由浦北县林业局集体讨论提出确权建议，县政府进行集体讨论，作出浦政决字第9号《处理决定》。市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对县政府作出的《处理决定》进行审查，遂作出《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。因此，市政府作出《复议决定》的程序也是合法的。
综上所述，哨山村的诉讼请求，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决驳回了哨山村的诉讼请求。
上诉人哨山村诉称，1、本案争议的土地于1962年“四固定”已确权归哨山村集体所有，并且取得了人民政府颁发的《合浦县生产队土地房产所有证》，该证记载有争议的土地，自此后一直没有调整过，所以，一审法院认定1993年哨山村与六一村签订的协议是得到部份村民的同意是错误的，自黄源泰开始在争议地上建房时，哨山村就不断向政府反映。事实是哨山村的队长并没有与六一村的队长签订过任何协议，即使有也不代表哨山村大多数群众的意见，未经哨山村三分之二的村民同意，是不合法的，损害了哨山村集体的利益，属无效的民事行为。2、一审判决适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十四条、第三十五条是错误的。所以，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院依法改判。
被上诉人县政府辩称，1993年哨山村队长与六一村队长签订的协议，是双方当事人对土地权属争议达成的意愿，不是调整土的协议，该协议没有违反法律的强制性规定。哨山村1962年《合浦县生产队土地房产所有证》在前，权属争议双方协议在后，一审法院采纳协议作为定案依据，符合法律规定。所以，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，哨山村的上诉理由不成立，请二审法院驳回其上诉，维持原判。
被上诉市政府辩称，黄源泰提供有1953年的《土地房产所有证》，哨山村队长与六一村队长签订的协议以及在该争议地上建有房屋并长期管理使用的事实，这些证据要优于哨山村提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》，为此，县政府作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理并无不当。市政府作出的《复议决定》已严格按照行政复议法程序的规定，合法地完成了所有的复议程序，《复议决定》合法。一审判决正确，请二审法院依法予以维持。
一审第三人六一村述称，争议的土地解放前是黄源泰的祖业地，初级社时由黄源泰的父亲带入六一村所在社，1953年人民政府又颁发了《土地房产所有证》给黄源泰父亲。上世纪七十年代哨山村为方便使用向黄源泰借了该地建禾塘地，到生产责任制时才归还黄源泰，并签订有了协议。此后，黄源泰经镇政府批准在该地上建造了房屋并居住管理了二十多年无人提出异议。因此，哨山村主张争议地属其所有无合法根据。哨山村仅凭1962年《合浦县生产队土地房产所有证》来要回借用黄源泰的土地，该证据不能作为确权的证据。一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回其上诉，维持一审判决。
一审第三人黄源泰述称，同意县政府与市政府的答辩意见。
根据各方当事人的诉辩主张，本院归纳本案的争议焦点为：争议的土地是否存在有权属发生转移的法律事实和法律依据。
经二审审理，本院对一审法院采信的证据确认其合法有效，可作为本案的定案依据。据此，二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据本案查明的事实，争议的土地于1953年10月28日，人民政府已颁发（第18127号）《土地房产所有证》给黄源泰等人确认其享有所有权，到1962年“四固定”时由人民政府调整给上诉人哨山村所有，这是各方不争议的事实、然而，从1992年12月20日，上诉人哨山村组长米先握与一审第三人六一村组长黄仕祥立写《协议》以及1993年1月15日，上诉人哨山村的米先握、张善源、米才新等22名村民签名同意将哨山队在1978年借用黄源泰屋基地作晒场用的土地归还一审第三人六一队来看，虽然签字不达法定的人数，也没有召开过村民会议讨论，不符合1988年６月１日起试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条第一款“村民会议由村民委员会召集和主持。有1/5以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”的规定，但自1993年1月14日，六一村、哨山村、马路村的部分群众在《农村居民建设用地申请呈批表》签名同意黄源泰在争议地上建房和浦北县北通镇人民政府颁发（1994）浦地（非）用字第17号《浦北县非农业建设用地许可证》和（1994）浦乡（镇）建字第17号《浦北县乡镇建设许可证》给一审第三人黄源泰，以及一审第三人黄源泰在争议地上建了一层砖混结构房屋并在该房屋旁还搭建有部分砖瓦结构的房屋，直至2013年长达二十年的时间里，上诉人哨山村的大部份村民都没有任何异议的事实已说明，上诉人哨山村已在事实上自行放弃了1962年“四固定”时人民政府对争议地的确权，并认可了上诉人哨山村组长米先握与一审第三人六一村组长黄仕祥立写《协议》的内容，确认了争议地的所有权在法律上的变更，而且，该土地权属变更的事实可作为土地争议确权的凭证，符合《调处条例》第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定。因此，上诉人哨山村的上诉主张没有事实根据和法律、法规依据，本院不予支持。一审判决和被上诉人县政府、市政府的被诉行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人浦北县北通镇北山村民委员会哨山村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 宁 盛
审判员 韦乐熙
审判员 钟凌意
二〇一七年四月十日
书记员 谢长洲
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”