江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00053号
原告张松俊。
委托代理人曾桂美。
被告如皋市人民政府。
法定代表人陈晓东。
委托代理人周长海。
委托代理人范建军。
第三人张松国。
原告张松俊诉被告如皋市人民政府、第三人张松国要求履行宅基地使用权确权法定职责一案，于2015年1月6日向本院提起诉讼，本院依法受理并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因张松国与本案具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告张松俊及其委托代理人曾桂美，被告如皋市人民政府的委托代理人周长海、范建军，第三人张松国到庭参加诉讼。审理中，因原告不服被告向第三人颁发的农村土地承包经营权证而向南通市人民政府申请行政复议，该复议案件的审查结果，将直接影响到本院对案涉事实的认定，本院依法裁定中止本案的诉讼。现中止诉讼事由消失，本案恢复审理。现已审理终结。
原告张松俊于2014年6月7日向被告如皋市人民政府提出土地使用权确权申请，同年12月5日被告向原告作出告知书，告知原告因其提出的申请中既包含农村土地承包经营权纠纷，又包含土地使用权纠纷，不可混在一起处理，要求原告单独就土地使用权纠纷重新向被告提出明确请求事项。
原告张松俊诉称，2003年初原告所在地村民委员会在未查明原告宅基地面积的情况下，将原告0、15亩地误划给张松国使用。原告于2014年6月8日向被告申请要求纠正村民委员会的错误行为。被告受理后，于同年12月5日做出不规范的答复。原告认为被告答复违法。为此依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定特具此状。请求法院判决：1、确认被告对原告要求重新将原告的0、15亩宅基地确权归原告使用的申请不作处理行为违法。2、判令被告对原告的申请作出处理决定。3、本案的诉讼费用由被告负担。
原告张松俊提供的证据有：
1、张松俊的农民负担监督卡；
证明原告承包的土地是0.88亩，现在少掉的土地就是原告的宅基地。
2、鞠文芳出具的证明；（当庭提交）
证明第三人在2009年10月份之前没有占用原告的土地。
3、李显琼、刘井元、张玉权、张朝岭、顾元福等出具的证明及证明人的身份证复印件；（当庭提交）
证明原告的房屋从前面翻建到后面，还是使用原来的土地，争议土地一直就是原告的。
4、张松国宅基地及临时用地台帐；
5、张松国的住宅平面图的原始资料；
证据4、5证明张松国房屋左面没有他的土地使用权。
被告如皋市人民政府辩称，针对原告提出的申请，被告已经履行了法定职责。2014年6月7日原告向被告递交申请书，请求确认原告所在地村民委员会误将原告宅基地0.15亩划分给被申请人张松国使用，请求重新确认归属原告使用。被告收到该申请后，根据规定指令如皋市国土资源局进行调查处理。经调查查明：原告与张松国为东西邻居，原告居东，张松国居西，二人均为土山村第十六小组村民。2003年如皋市实施皋高线交通工程，土山村第十六小组因皋高线交通工程用地，经小组讨论决定重新调整承包地，其中张松国住宅地面积调整为东西长14.9米、南北长66.7米，面积1.491亩。2005年张松国户承包底册记载该户三地包园丈面积1.491亩，其中非承包地0.72亩，园地转入的承包地为0.771亩。2005年8月31日，被告向张松国颁发《农村土地承包经营权证》，该证记载张松国户园地转入的承包地为0.771亩。经实地勘察，原告提出确认土地使用权的地块为两户之间相邻的土地，一部分建有房屋、一部分为道路，大部分为耕地。原告认为该争议地块已由村委会划分给张松国使用，而对照张松国的承包底册和承包证，记载了张松国户三地包园丈面积1.491亩，其中园林转入承包地面积0.771亩和非承包地面积0.72亩，但未记载园地中承包地和非承包地具体方位。故争议地块是否包含承包地有待调查确认，国土部门经向承包地发包方村委会发函查询，查明争议地块南北两端为承包地，中间部分为非承包地。因争议地块既包含承包地，又包含非承包地。而承包地经营权纠纷不属于土地确权处理范畴，应通过其他途径解决争议，被告故向原告进行释明，但原告不同意规范请求事项。在此情况下被告向原告作出告知，告知其提出的土地确权申请中既包含承包经营权纠纷又包含土地使用权纠纷，不可以混在一起处理，同时告知原告可单独就土地使用权纠纷申请被告处理。故此，被告已就原告提出的申请进行了处理，履行了职责，原告的诉讼请求不能成立。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告如皋市人民政府向本院提交的证据：
1、2014.6.7原告张松俊向被告如皋市人民政府出具的申请书；
证明原告针对案涉土地提出了权属争议调处申请。
2、土山村十六组土地调整会议记录；
证明案涉争议土地是在2003年经过原常青镇土山村第16组村民共同协商后进行调整的。
3、张松国户土地承包经营权证；
4、张松国户土地承包清册；
5、2014.11.20如皋市国土资源局作出的皋国土资（2014）136号函；
6、2014.11.25如皋市搬经镇土山村村民委员会出具的情况说明；
7、张松俊、张松国两户现状图；
证据3-7证明案涉土地既包括承包经营地，也包括非承包地，从而证明被告针对案涉土地的处理是符合相关法律规定的。
8、2014.11.28如皋市国土资源局作出的皋国土资（2014）167号土地权属争议调查处理建议书；
证明被告曾经指定如皋市国土局对案涉争议土地进行过调查处理。
9、2014.11.28对张松俊、曾桂美的谈话记录；
证明被告曾经向原告释明过法律关系，并对原告处理案涉争议土地提出过合理合法的建议。
10、2014.12.4如皋市人民政府作出的告知书；
证明被告在依法调查处理并向原告解释相关法律没有结果的情况下，依法作出告知书对原告的申请进行答复。
二、法律依据：
《中华人民共和国农村土地承包经营法》第51条
《土地权属争议调查处理办法》第14条第4款
证明因为案涉争议土地既包括承包经营土地，又包括宅基地，不应该一并由被告进行确权处理。
第三人张松国述称，第三人不同意政府将0.15亩土地确认给原告，如果原告认为政府2003年调整责任田不符合法律规定，应由法院另行判决。
第三人当庭提供的证据有：
1、2015.2.14日顾元圣等人出具的证明；
证明在2003年调整承包责任田时，原告后面的房屋及围墙已经倒塌。
2、2015.3.2顾元圣等人出具的证明；
证明第三人的房屋与原告原来的房屋之间有巷子，原告现在建的房屋不能说明是原宅原地。
3、2015.2.15张玉银出具的证明；
证明原告户原来住在张玉银的东侧，1982年原告搬走后，其住宅地分给了张玉银。
4、土地承包证复印件、2003年分田归户清册；
证明涉案地块是政府发包给第三人的责任田。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为，证据1系复印件，对三性不予认可。证据2、3，系手写且是复印件，对三性不予认可。对证据4，因证据上加盖了搬经国土资源所公章，故对该证据的真实性、合法性认可，对关联性不认可。
对证据5，因证据上加盖了如皋市常青镇土山村村民委员会公章，故对其真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可。
第三人认为原告提供证据均不真实。
原告对被告提供的证据质证认为，1、争议的土地属于原告的宅基地，村委会认为因修路调整、转让给第三人不是事实，也一直没有与原告协商过，原告也一直不知情；2、原告申请被告将该0.15亩土地确权给原告，被告未依法处理，其行为违法。第三人对被告提供的证据无异议。
原告认为第三人提供的证据均系伪证。被告对第三人提供的证据质证认为，证据1-3，都是证人的证明意见，且都是复印件，对其三性不予认可。证据4，被告也作为证据提交，对其真实性、合法性、关联性予以认可。
本院对上述证据认证如下：一、对原告提供的证据，证据1具有真实性，但不能达到原告的出证目的；证据2、3系证人证言，不符合证据的形式要求，其证明内容与本案也不具有关联性，本院不予认可；证据4、5具有真实性，但证据的内容不能反映与讼争土地之间的关系，故不具有关联性，本院不予认可。二、被告提供的证据具有真实性，能够证明1、原告向被告提出土地使用权争议确权申请后，被告依照法定程序予以调查、审核，作出涉诉告知并送达给原告；2、案涉争议土地于2003年经村、组决定调整，部分争议土地调整后发包给第三人承包经营，部分土地属于非承包经营土地，使用权存在争议，应由被告予以确权等事实，本院对证据证明以上事实的证据效力予以确认。三、第三人提供的证据1-3系证人证言，不符合证据的形式要求，对其证明力本院不予认可；证据4能够证明第三人对原告申请确权的地块中的部分土地自2005年起取得农村土地承包经营权，对证据证明以上事实的证据效力予以确认。
经审理查明，原告张松俊与第三人张松国系兄弟关系，双方住宅东西相邻，均为如皋市搬经镇土山村第十六小组村民。因原告认为其0.15亩宅基地被土山村村委会误划给第三人使用，故于2014年4月29日以土山村村民委员为被申请人向被告如皋市人民政府递交申请书，要求将该0.15亩宅基地确权给申请人张松俊使用。同年6月5日如皋市人民政府法制办公室根据被告授权，向原告作出答复书，答复原告，原告申请争议的实质为原告与第三人张松国之间的土地使用权争议，原告可依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定以张松国为被申请人提出土地使用权确权申请。同时告知，若原告坚持认为与土山村村委会存在争议，应根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定的途径寻求救济。
原告张松俊收到该答复后，于2014年6月7日以第三人张松国为被申请人向被告如皋市人民政府提出申请，请求重新确认该0.15亩宅基地归原告使用。被告受理后，根据相关规定指令如皋市国土资源局进行调查处理。经调查查明：2003年如皋市实施皋高线交通工程，土山村第十六小组因皋高线交通工程用地，经小组讨论决定重新调整承包地，其中张松国住宅地面积调整为东西长14.9米、南北长66.7米，面积1.491亩。2005年8月31日，被告向张松国户颁发《农村土地承包经营权证》，该证记载张松国户园地转入的承包地为0.771亩。原告认为重新调整给张松国的住宅地中靠近原告住宅一侧一块面积为约0.15亩的土地使用权应当属于原告，故向被告提出请求申请。经被告实际勘察，被告认为原告提出确认土地使用权的地块为原告与第三人住宅之间相邻的一块东西长约1.5米，南北长约66.7米狭长地块，该争议地块中一部分为建有房屋，一部分为道路，大部分为耕地。原告申请时主张该争议地块已由村委会划分给第三人使用，而对照第三人的承包底册和承包证，记载了第三人户三地包园丈面积1.491亩，其中园地转入承包地面积0.771亩和非承包地面积0.72亩，但未记载园地中承包地和非承包地具体方位，故争议地块中是否包含承包地有待进一步调查确认。2014年11月20日如皋市国土资源局向搬经镇土山村村委会发函，要求村委会将第三人户园地转入的0.771亩承包地的具体位置书面告知该局。同年11月25日土山村村委会向如皋市国土资源局出具情况说明，称：我村张松国户承包土地总面积是2.459亩。其中大田面积为1.688亩，园地转入0.771亩。该户园地面积为1.491亩，应享受的宅基地面积为0.72亩，总面积减去应享受的是0.771亩，这0.771亩就是由园地转入承包总面积的数量。这0.771亩土地在该户园地中有两块，一块在该户正房向北扣除1米后，再向北31米，东西长度14.9米，计461.9平方米。另一块在该户朝东厢房向东扣除4米后，再向东6.45米，南北长度为水泥路向北8.117米，计52.357平方米，两块地总面积为0.771亩。被告据此认为原告申请要求确权的地块中即包含承包地，又包含非承包地，而对涉及承包地的确权申请属于承包经营纠纷，应依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，通过调解、仲裁、诉讼等途径寻求救济，被告不具有解决承包经营权纠纷的法定职责，争议地块中为非承包地部分的原告可以依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定申请土地确权。2014年11月28日被告向原告作出上述释明，并建议原告五天之内对争议土地中非承包地的部分重新提出确权申请。因原告未在被告指定的期限内重新提出确权申请，被告于同年12月5日向原告发出告知书，告知书中陈述了被告调查认定的事实及应当予以区分处理的相关法律依据。同时告知，因原告提出的申请中即包含承包经营权纠纷又包含土地使用权纠纷，不可混在一起处理，原告应在收到本告知书后单独就土地使用权纠纷向被告重新明确请求事项。原告不服该告知，认为被告未依法履行对土地使用权争议予以确权的法定职责，向本院提起诉讼，要求判如所请。
另查明，原告张松俊不服被告如皋市人民政府于2005年8月31日向第三人张松国颁发的编号为161216002《农村承包土地经营权证》，于2015年4月10日向南通市人民政府申请行政复议。南通市人民政府经审查，作出通政复决（2015）122号行政复议决定书，维持了被告的涉复议颁证行为。该复议决定已发生法律效力。
本案的争议焦点为：被告如皋市人民政府针对原告张松俊提出的确认宅基地使用权的申请所作出的答复处理是否合法？被告有无依法履行土地使用权争议确权之法定职责。
对于双方的该争议，本院认为，应当从被告针对原告提出的申请事项是否具有法定职责及被告有无依法履行法定职责等几方面审查、评判。1、关于被告针对原告提出的申请事项是否具有法定职责的问题，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。根据上述法律、规章的规定，县市一级人民政府针对当事人之间的土地所有权和使用权争议具有作出作出行政处理的法定职责。同时《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件。据此规定，当事人之间发生土地承包经营权争议的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。但无论是县市级人民政府还是乡（镇）人民政府对此类纠纷均不作为土地权属争议案件受理并调查处理。本案中，原告张松国申请被告如皋市人民政府对其与第三人张松俊之间的宅基地使用权争议作出确权处理的行政决定，被告受理后，经调查、审核并答复原告认为，原告申请要求确权的地块中既包含有第三人张松国的承包经营土地又包含有非承包经营土地，对属于承包经营土地的应依法另寻救济途径，不属于其政府行政处理的范围，对属于非承包经营土地部分其具有确权处理的法定职责，本院认为，被告答复中的该部分内容符合上述法律、规章规定的精神，被告对原告与第三人土地使用权争议中属于非承包经营土地部分依法具有予以行政确权处理的法定职责，对属于第三人承包经营土地部分则不具有行政确权的职责。2、关于被告有无依法履行土地使用权争议行政确权之法定职责问题，本院认为，行政法中的“法定职责”，又称行政职责，是指法律、法规明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。所谓“不履行法定职责”是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的。从行政机关及其工作人员对其法定职责的态度上划分，不履行法定职责有两种形式：一是不正确作为责任，即行政机关及其工作人员明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予其应当履行的责任；二是不作为义务，即行政机关对行政相对人要求其履行的法定职责的请求，采取不予以答复等消极的方式拖延履行其应当履行的职责。《土地权属争议调查处理办法》是国土资源部颁布的，处理、解决当事人间土地权属争议的具体规范性法律文件，其第四条规定，县级以上国土资源行政管理部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。办法第二十三条、第二十七条、第三十条等条款规定，国土资源行政主管部门对调解未达成协议的，应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府下达处理决定。本案中，原告张松俊认为其享有使用权的0.15亩宅基地被土山村村委会误划给第三人张松国使用而以土山村村委会为被申请人向被告如皋市人民政府提出土地使用权争议确权申请，经被告书面通知释明后，再次以第三人张松国为被申请人向被告提出确权申请。原告提出的申请事项，实际是请求被告履行土地使用权争议行政处理之法定职责。行政机关的行政处理行为应当包括对争议事实的调查认定、法律法规等规范性文件的适用、办理的程序及最终的处理结果等等内容。本案中，被告受理原告申请后依法指令如皋市国土资源局进行调查处理，经调查、核实后认定，原告申请要求确权的地块中既包含有第三人张松国的承包经营土地又包含有非承包经营土地，且调查中亦查明了原告与第三人争议的承包经营土地、非承包经营土地的具体位置、四至范围，故而告知原告属于承包经营土地的部分应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定寻求救济途径，不属于其政府行政处理的范围，属于非承包经营土地的部分原告应重新提出明确的申请后由其予以确权处理。本院认为，被告受理原告的申请后，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等相关法律、规章的规定，由其国土资源行政管理部门进行了必要的调查、审核，在查明案件事实的基础上，向被告提出处理建议书，其办理的程序符合法律规定，其提供的证据具有真实性、合法性、关联性，且证据间形成证据链，能够证明其作出的告知中所认定的相关案件事实，且该事实也为本案审理中出现的新证据即通政复决（2015）122号行政复议决定书所映证。但是，被告在案件事实清楚且明确双方争议的非承包经营土地部分应由其予以确权处理的情况下，以原告申请的事项中有部分不属于其处理为由，未作出行政处理决定，而是要求原告重新提出明确的申请后再由其予以确权处理，被告的行为实质系未履行法律赋予的土地使用权争议确权之法定职责，虽其非完全不作为，但也是一种不正确作为，被告完全可以在作出行政处理决定时陈述清楚相关案件事实，并对属于其处理的争议部分土地作出确权处理意见。被告的该行为也不符合国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》中提出的合法行政、合理行政及高效便民的基本要求。况且，从被告提供的谈话笔录中也可以看出，原告并不认可被告作出的争议土地中包含第三人承包经营土地的事实认定，在此情况下，原告亦不会根据被告的引导针对被告认定的非承包经营土地部分重新提出确权申请，从而使争议事实上处于搁置状态，不利于矛盾纠纷的及时解决。
综上，被告如皋市人民政府受理原告张松俊提出的土地使用权争议确权申请后，依照法定程序进行了调查处理，其所作争议土地中既包含有第三人张松国的承包经营土地又包含有非承包经营土地，并告知原告对属于承包经营土地的应依法另寻救济途径的认定事实清楚，证据充分，但其对争议土地中属于非承包经营土地部分未作出处理决定，而是要求原告重新提出明确的申请后再由其予以确权处理，不符合法律规定，属于未正确作为，本院依法应当责令被告限期对原告与第三人争议土地中属于非承包经营土地部分予以作出行政处理决定。介于被告对案涉事实已调查、审核清楚，故无必要根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八的规定继续给予被告6个月的调查处理期限，本院参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，限期被告两个月内作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告如皋市人民政府于本判决生效后两个月内对原告张松俊提出的土地使用权确权申请中属于非承包经营土地部分予以确权处理。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费50元，（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 陈久春
二〇一六年三月八日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。