江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行终421号
上诉人（原审原告）：徐州恒润置业有限公司，住所地江苏省丰县。
法定代表人：卢康平，该公司董事长。
委托诉讼代理人：徐彤，男，1969年9月2日生，汉族，系该公司职工，住上海市长宁区。
委托诉讼代理人：王飞，江苏金华星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：丰县国土资源局，住所地江苏省丰县中阳大道296号。
法定代表人：渠波，该局局长。
委托诉讼代理人：孙炬，该局批后监管办公室主任。
委托诉讼代理人：陈星梅，该局法律顾问。
原审第三人：丰县人民政府，住所地江苏省丰县人民路3号。
法定代表人：娄海，该县县长。
委托诉讼代理人：刘永前，该县政府法制办公室主任。
委托诉讼代理人：张健，该县政府工作人员。
上诉人徐州恒润置业有限公司（以下简称恒润公司）诉被上诉人丰县国土资源局（以下简称丰县国土局）作出的丰国土资闲[2016]02号闲置土地认定书一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初850号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年10月29日，丰县国土局与上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司签订了3203212013CR0069号国有建设用地使用权出让合同。该合同约定丰县国土局出让宗地编号为2013-81，出让宗地总面积为45806.59平方米，宗地坐落于东外环东，中阳大道南。用途为普通商品住房用地3.572914公顷，商服用地1.007745公顷。出让人同意在2014年1月29日前将出让宗地交给受让人，对交付土地时该宗土地应达到的土地条件约定为“场地平整达到/;周围基础设施达到区块周边为现状”。出让年限为普通商品住房用地70年，商服用地40年。出让价款为人民币7040万元，并约定分二期支付，第一期应于2013年11月29日之前支付人民币3520万元，第二期应于2014年4月29日之前支付人民币3520万元，同时约定该区块由凤城镇政府具体负责对原土地使用权及地面建筑物、附着物进行补偿拆迁安置。上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司作为受让人同意在2014年4月29日之前开工，在2017年4月28日之前竣工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。
2014年3月11日，上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司共同向丰县国土局提交关于变更土地受让人的申请，申请将上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司竞得的2013-80、2013-81地块的国有建设用地使用权出让合同的受让人变更为恒润公司。
2014年4月29日，丰县国土局与上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司及恒润公司签订国有建设用地使用权出让合同变更协议，作为国有建设用地使用权出让合同的补充协议，将国有建设用地使用权出让合同的受让人由上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司变更为恒润公司，约定国有建设用地使用权出让合同中受让方所有的权利和义务均由恒润公司承继履行。
2015年3月23日，丰县国土局对恒润公司作出限期开工通知书，次日，恒润公司工作人员孟宪运签收丰县国土局作出的限期开工通知书，该通知书告知恒润公司：丰县国土局工作人员现场核查，涉案土地尚未达到开工标准，限恒润公司于2015年4月18日前，对涉案土地开工建设，逾期将按照《闲置土地处置办法》的相关规定处置。
2015年4月8日，恒润公司向丰县国土局提交关于红星美凯龙项目开工情况的汇报并附2014年10月20日投资情况表，该汇报载明的主要内容为：“去年以来我公司在本项目已实际投资超过2.2亿元（附截止上年10月底之前向重大办报表），其中施工单位临设、装备已进场，红星大卖场商业基础已开挖，两栋11#、16#高层住宅楼桩基施工结束、现场售楼处基础框架已搭好，可以说已开始施工；但目前进展较慢的主要原因一方面是土地出让金剩余的1846万元改为要求企业自己交纳，年关确实有资金方面的困难，再是项目规划因市场方面的因素和新常态经济发展要求及近期贯彻中央各部委新政等原因确有优化调整的必要。红星美凯龙全国在建项目三十多家，总部也有对健全建设手续的统一要求，我方将尽力协调施工方按贵局要求启动后续施工，并已申请资金争取尽快办结土地手续，同时与政府各相关部门做好沟通，使项目建设能够按县委县政府要求的时间节点努力推进。”
2016年6月21日，丰县国土局向恒润公司作出闲置土地调查通知书（丰国土资闲调字[2016]02号），并于当日向恒润公司送达。该通知书载明：“徐州恒润置业有限公司：我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为3203212013B00830，宗地四至为北至中阳大道、西至丰县东外环。面积为45806.59平方米，规定的动工日期为2014年04月29日（交地确认书确定的交地日期为2014年01月29日）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条的规定，上述宗地存在超过国有建设用地使用权出让合同规定的开发动工日期未动工开发情况，涉嫌构成闲置土地。我局依法对上述宗地进行调查，请你方接受调查，自本通知书送达之日起30日内，向我局提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他关于该宗土地开发、利用所做相关工作的证明材料；你单位应对上述材料的真实性负责。本调查将作为闲置土地认定的重要依据。逾期不提供上述材料，我局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。”
2016年7月8日，恒润公司向丰县国土局提交关于丰县红星美凯龙项目开工情况的汇报并附2016年6月26投资情况表，该汇报载明的主要内容为：“项目未能按与政府的原定计划如期完成，客观的讲其主要原因在于项目规划方案经过丰县规委会、各部门及领导的汇报沟通后，认为符合丰县政府对该项目的各种要求，已经达到丰县城市规划条件许可，但是因为上届政府的主要领导提出了降低容积率、要求调整规划，且在近两年的时间里未能履行签发公示手续，致使我司项目后续工作无所适从，投资近千万按市级标准化工地建造的3000多平方米临时办公区、生活区、工地标化道路等长期空置；临时水、电、桩机、塔吊、搅拌机等一应建筑机械闲置在项目上任由风吹雨淋。造成总承建单位进场之后被迫离场等后果，给我公司及总承建单位造成了巨大损失和不良社会影响。经统计，项目公司2014年成立至今已累计投资约2.2亿元（具体见附件），完成了地质勘探和试桩等工程资料采集；完成了与专业销售公司及物业管理单位的签约，位于城区中心的售楼部已装修完成启用；现场售楼、招商接待中心已完成所有设计并搭建了主体钢骨架结构。建筑面积6万多平方米的红星家具生活广场已完成基础土方开挖3万立方米，住宅区域部分按原规划已完成其中的高层11号楼、16号楼桩基施工。综上所述，首先我司尚未办妥土地权属证明，严格来讲无需对此担责；其次……，我司按照上级精神进行的规划调整，县规划局、政府分管领导签字认可但主要领导未履责至项目建设搁置；再次红星美凯龙项目也已开始实质性施工，进行了部分项目建设工作（具体见附件），因此，不构成和不应承担土地闲置的责任。希望双方协商延长动工开发期限，重新签订补充协议，按项目实际情况约定动工开发、竣工期限和违约责任。”
2016年7月18日，丰县国土局作出闲置土地认定书（丰国土资闲认字[2016]02号），认为恒润公司与丰县国土局签订国有建设用地使用权出让合同，约定宗地四至为北至中阳大道、西丰县东外环，面积为45806.59平方米，规定的动工日期为2014年4月29日，存在超过约定的动工开发日期满两年未动工建设的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的有关规定，认定本宗地为闲置土地，闲置原因为恒润公司自身原因。2016年7月29日丰县国土局将闲置土地认定书送达恒润公司。2016年8月3日丰县国土局在丰县国土资源网上对涉案土地进行闲置土地信息公开。恒润公司对涉案闲置土地认定书不服，遂提起本案诉讼，请求法院：1、依法撤销丰县国土局作出的丰国土资闲认字[2016]02号闲置土地认定书；2、诉讼费用由丰县国土局承担。
另查明：恒润公司至今未取得涉案土地的国有建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等相关证书。丰县2015年10月1日遥感套合影像图（2013-80号/2013-81号地块）及2016年9月11日遥感套合影像图（2013-80号/2013-81号地块）显示80号地块共104.8亩，已开工面积约1.7亩。81号地块共68.7亩，未显示开工。
2016年6月20日，江苏省丰县人民法院作出（2016）苏0321财保196号民事裁定书及协助执行通知书，载明：“预查封被申请人徐州恒润置业有限公司名下位于丰县东外××、××大道南××号、××号二处的土地使用权，查封期限为二年。”
2017年元月，恒润公司致丰县ＸＸ华县长的报告中载明：“……由于投资人之间缺乏合作的信任度和必要的投资资金，使项目到现在未能取得规划、土地等一些开发手续，该项目多年来一直处于停止状态，基本的一些前期费用如地块围墙建设费……等以及二年来项目门卫人员的工资、水电费用无人过问处理，一个烂摊子。为了能使项目尽早恢复推进、消除矛盾、稳定社会，维护人民政府公信力，请求政府有关部门强势介入处置。”
原审法院经审理认为，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。本案中，丰县国土局具有对本行政区域内的闲置土地进行调查认定的法定职责。
根据《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案中，恒润公司于2014年4月29日同丰县国土局及上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司签订了国有建设用地使用权出让合同变更协议，承继了国有建设用地使用权出让合同中受让方的权利和义务。按照国有建设用地使用权出让合同约定，恒润公司应于2014年4月29日之前对涉案土地进行开工建设，但根据2015年及2016年丰县遥感影像套合图显示，恒润公司至2016年9月11日未对涉案土地进行开发建设，且恒润公司至今未取得涉案土地的国有建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等开发建设所必须的证照。丰县国土局认定恒润公司基于自身原因导致涉案土地闲置事实清楚。
根据《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。第七条规定，市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第十条规定，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。本案中，丰县国土局在对涉案土地的调查认定过程中，向恒润公司发出了闲置土地调查通知书、要求恒润公司提供相关资料、要求恒润公司对涉案土地是否闲置进行说明、查阅复制了涉案土地资料、制作了遥感影像套合图，核实后认定涉案土地构成闲置土地遂作出丰国土资闲认字[2016]02号闲置土地认定书并送达恒润公司，程序合法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章。本案丰县国土局在作出闲置土地认定时适用的是《闲置土地处置办法》，该办法是国土资源部针对闲置土地认定及处置制定的部门规章，丰县国土局据此作出被诉闲置土地认定书并无不当。
恒润公司主张涉案土地未如期建设系因第三人丰县人民政府违反投资协议的约定致使恒润公司无法办理国有建设用地使用权证等相关手续，同时涉案土地上拆迁工作至今未完成。对此，因在丰县国土局对涉案土地闲置情形进行调查认定的过程中，恒润公司并未向丰县国土局提出存在丰县人民政府违反投资协议约定、涉案地块拆迁工作未完成的原因，仅通过向丰县国土局提交关于丰县红星美凯龙项目开工情况的汇报，陈述未动工开发系因项目规划方案未通过、主要领导未履责。同时，恒润公司亦未提供相关证据证明。对恒润公司上述主张，不予支持。
综上，丰县国土局作出丰国土资闲认字[2016]02号闲置土地认定书证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐州恒润置业有限公司的诉讼请求。
上诉人恒润公司向本院提出上诉请求：1、撤销徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初850号行政判决书；2、一、二审诉讼费用由丰县国土局承担。上诉理由：1、一审法院认定案件事实错误，且适用法律不当。2012年9月12日，丰县人民政府与上海红星美凯龙实业有限公司签订了《投资协议》，约定上海红星美凯龙实业有限公司在丰县开发区注册项目公司，由项目公司在丰县投资建设城市综合体项目，项目总投资约20亿人民币，政府提供用地面积约270亩，项目用地实际成交价为30万元每亩，超出30万元部分由政府以补贴的方式返还。协议生效后，上海红星美凯龙实业有限公司两次通过竞标共取得170多亩的土地使用权，并于2013年10月29日与丰县国土局签订了两份《国有土地出让合同》，约定每亩土地为100多万元。按照投资协议的约定，恒润公司以每亩30万元的标准支付了土地出让金，并组织施工人员进场，进行了桩基等工程基础设施的施工，售楼处基础框架已经搭好，投资了几千万元。由于丰县人民政府没有足额缴纳应负担的土地出让金，致使恒润公司无法办理国有土地使用权证书、建设工程规划许可证等手续，且出让土地上拆迁工作至今都没有完成，恒润公司只好被动停工。恒润公司曾多次向丰县国土局等有关部门进行反映，希望丰县人民政府尽快履行投资协议的约定，并申请延长动工开发期限，丰县人民政府虽多次组织召开协调会议，并将会议内容以会议纪要的方式固定下去，但会议结果并未得到贯彻落实，问题始终未得到解决。在丰县国土局调查期间，恒润公司不但提交了书面的情况汇报，还提供了装订成册的证据材料，而丰县国土局对该证据材料没有采纳。为支持恒润公司的一审诉求，恒润公司在一审庭审过程中向法庭提交了投资协议和会议纪要等证据材料，该证据材料虽系复印件，但是能够与案件的其他证据材料相互印证，形成完整的证据链，应该能作为定案的依据，同时丰县人民政府的代理人并不否认该证据的客观存在。综上，一审法院关于该土地闲置是恒润公司自身原因造成的认定错误；对投资协议的效力以及会议纪要中土地出让金的缴纳事实，一审法院没有查明，且适用法律不当，依法应予撤销。2、丰县国土局作出闲置土地认定书程序违法。丰县国土局在作出闲置土地认定书时，没有告知恒润公司享有陈述、申辩的权利，也未告知恒润公司享有听证、复议、诉讼等权利，也没有按照规定进行全面客观的调查取证，致使恒润公司的合法权益没有得到有效保护，属于程序严重违法，依法应予撤销。
被上诉人丰县国土局同一审答辩意见，认为其作出的涉案闲置土地认定书事实清楚、证据充分、程序合法且适用法律法规正确，一审判决正确、合法，恒润公司的上诉无事实依据，应依法驳回恒润公司的上诉，维持原判。
原审第三人丰县人民政府同一审述称，另补充认为涉案土地闲置是事实且造成土地闲置是恒润公司自身原因。
二审期间上诉人恒润公司对原审法院认定“80号地块开工面积约1.7亩、81号地块未开工”这一事实提出异议。本院经查认为：其一，丰县国土局在一审期间提供的2015年10月1日遥感套合影像图与《国有建设用地使用权出让合同》中的宗地图、丰县规划局控规图及现场照片可以印证；其二，丰县国土局提交的2016年9月11日遥感套合影像图虽在被诉行政行为作出后，但也能反映出涉案土地在被诉行政行为作出时的使用状况；其三，恒润公司2017年1月给丰县县长的报告中提到“项目到现在未能取得规划、土地等一些开发手续，该项目多年来一直处于停止状态”，可以反映涉案土地的开工情况；其四，恒润公司在本案一审期间提供的项目用地现场图照片既不能准确反映拍摄时间也不能准确反映拍摄范围，其并未提供充分证据证明被诉行为作出时项目开工面积超过上述遥感套合影像图确认的面积，故原审法院根据丰县国土局提交的2015年10月1日遥感套合影像图认定涉案土地项目开工情况（即80号地块开工面积约1.7亩、81号地块未开工），并无不当。恒润公司同时提出涉案土地不能认定为闲置及闲置的原因不在恒润公司自身等异议，本判决将在本院认为部分依法予以评判。本院经审查各方当事人提供的证据及当事人在一、二审期间的相关陈述，对原审法院查明事实予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即丰县国土局作出的涉案闲置土地认定是否合法进行了辩论。
恒润公司的辩论意见为，1、恒润公司和丰县人民政府签订的投资协议是真实且合法的。根据投资协议约定，丰县人民政府给恒润公司优惠政策将土地出让金100万元每亩由恒润公司承担30万元每亩，但是恒润公司按照投资协议的约定将应承担的30万元每亩共计5334万元出让金交给丰县国土局之后，丰县人民政府没有按照协议约定履行，至今为止还有部分房屋没有拆迁，也没有达到五通一平。根据会议纪要恒润公司项目土地出让金到位后，丰县国土局应该给办理土地使用权证，导致恒润公司不能取得土地使用权证的直接原因是丰县人民政府；2、恒润公司按照投资协议的约定，已经对该地块进行基础性施工，包括管桩、地基的开挖、临时工棚的搭建等相关措施，已经进入大部分施工；3、丰县国土局所作出的闲置土地认定书没有法律依据，同本案的事实相悖。恒润公司并没有取得土地使用权证，只是同丰县国土局签订了土地出让合同，根据《闲置土地处置办法》第二条对闲置土地定义是土地使用权人没有按照土地出让合同的约定动工开发，但本案的事实是丰县国土局没有向恒润公司颁发土地使用权证。且造成闲置的直接原因是政府及其职能部门不履行合同约定和法定职责导致的。因此丰县国土局依据《闲置土地处置办法》第九条作出闲置土地认定是违背事实的，应根据该办法第八条作出认定。恒润公司是否履行土地出让合同是民事法律行为，因此丰县国土局所作出的事实认定和适用法律没有根据，一审法院驳回恒润公司诉讼请求认定事实不清、适用法律错误。
丰县国土局的辩论意见同答辩及庭审意见，另补充认为投资协议是恒润公司提供的，仅有个人签字没有县政府盖章，即使属实其内容也明显违反了国有土地使用权管理及节约集约利用土地相关规定，属于变相减免土地出让价款，是无效的协议。另外投资协议的相对方是上海红星美凯龙公司不是本案的恒润公司，优惠政策并不是对本案的恒润公司，丰县国土局提交的土地成交确认书、挂牌规则及出让合同等均证明恒润公司是清楚和明知土地出让金应在规定的期限内足额缴纳。经过一、二审查明的事实，恒润公司违反合同约定没有足额缴纳出让金造成土地闲置，丰县国土局作出涉案闲置土地认定合法。丰县国土局作出闲置土地认定及处置的行为符合相关法律法规的规定，属于人民法院的审理范围，一审法院驳回恒润公司的诉讼请求完全正确合法，请求二审法院查明事实后，维持一审法院判决。
原审第三人丰县人民政府的辩论意见为，土地闲置原因在恒润公司。政府对红星美凯龙项目一直全力推进，由于恒润公司内部股东之间的矛盾及资金困难，工程迟迟不能推进，按合同的要求应当2015年全部竣工但至今没有动工，因此恒润公司认为是政府原因的观点不能成立。请求法院依法驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，一、丰县国土局作出涉案《闲置土地认定书》具有事实根据和法律依据。
（一）丰县国土局认定土地闲置具有事实根据。
我国《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工期限开发土地。国土资源部《闲置土地处置办法》（以下简称为《办法》）第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。同时，《办法》第三十条第二款对动工开发的含义予以明确，是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，丰县国土局与案外人上海红星美凯龙实业有限公司、徐州恒润房产销售代理有限公司于2013年10月29日签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），恒润公司与丰县国土局及上述二案外人于2014年4月29日签订了《<国有建设用地使用权出让合同>变更协议》，约定由恒润公司承继《出让合同》中受让方的权利和义务。《出让合同》第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年4月29日之前开工，并在2017年4月28日之前竣工”，第三十二条同时约定了土地闲置的法律后果。从恒润公司作为受让人对土地的利用情况看，一方面，恒润公司至今尚未取得涉案土地的国有建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等开发建设所必须的证照；另一方面，根据丰县国土局作出的遥感套合影像图显示，在2016年7月18日涉案闲置土地认定书作出时，恒润公司对涉案土地未开发建设。恒润公司关于涉案土地已经进行大部分施工的主张与本案相关证据、事实不符，亦未在本案一、二审审理期间提供充分证据证实涉案土地已经开工。综上，在涉案《闲置土地认定书》作出时，恒润公司对涉案土地的开发未达《办法》第三十条规定的动工开发要求，更未达到《办法》第二条规定的已开发面积占应动工开发建设用地总面积的三分之一，其超过国有建设用地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年而未动工开发涉案土地，丰县国土局认定土地闲置具有事实根据。
（二）上诉人提出闲置原因在于原审第三人，不能成立。
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。亦即及时足额缴纳土地出让金系受让人的法定义务，涉案《出让合同》中亦明确约定国有建设用地使用权出让价款由受让人缴纳。
恒润公司在《出让合同》签订后，未如期缴纳土地出让金，至今仍有部分出让金未能缴纳到位，故而未能办理国有建设用地使用权证等开发建设所必须的证照，亦未能按期开工。究其原因，恒润公司自己作出的两份报告中曾涉及，一是在丰县国土局下达限期开工通知书后，恒润公司曾于2015年4月8日向丰县国土局作出《关于红星美凯龙项目开工情况的汇报》，陈述未开工原因“一方面是土地出让金剩余的1846万元改为要求企业自己交纳，年关确实有资金方面的困难，再是项目规划因市场方面的因素和新常态经济发展要求及近期贯彻中央各部委新政等原因确有优化调整的必要……我方将尽力协调施工方按贵局要求启动后续施工，并已申请资金争取尽快办结土地手续”。二是2017年1月恒润公司致丰县县长的报告中载明：“……由于投资人之间缺乏合作的信任度和必要的投资资金，使项目到现在未能取得规划、土地等一些开发手续，该项目多年来一直处于停止状态，基本的一些前期费用如地块围墙建设费……等以及二年来项目门卫人员的工资、水电费用无人过问处理，一个烂摊子。为了能使项目尽早恢复推进、消除矛盾、稳定社会，维护人民政府公信力，请求政府有关部门强势介入处置”。
恒润公司提交原审第三人与上海红星美凯龙实业有限公司于2012年9月12日签订的《投资协议》和相关会议纪要，藉此主张由于原审第三人的未足额缴纳应负担的土地出让金致使其无法办理国有土地使用权证。对此本院认为：其一，恒润公司提交的《投资协议》签订人并不是恒润公司，该《投资协议》系复印件，其真实性有待进一步核查、合法性有待进一步确认；其二，即便《投资协议》是真实有效的且能够由恒润公司承继相关权利义务，该投资协议也仅是对投资意向的约定，恒润公司仍应遵守我国土地管理的法律规定及《出让合同》的约定履行按期缴纳出让金的义务；其三，《投资协议》及会议纪要中并未有由原审第三人先行支付出让金的约定，且该协议即便合法有效，在履行过程中协议双方的权责问题也应另行解决，不能免除恒润公司在涉案土地出让中作为受让人的法定及约定义务。故对恒润公司提出闲置原因在原审第三人的上诉主张，本院不予支持。
综上，恒润公司作为土地受让人未能按期缴纳土地出让金故而未能办理相关权证手续，在丰县国土局供地以后未能按期开工建设，导致涉案土地闲置，丰县国土局作出的涉案《闲置土地认定书》具有事实根据。
二、丰县国土局作出涉案《闲置土地认定书》，程序合法。
首先，《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。故丰县国土局具有对本行政区域内的闲置土地进行调查认定的法定职责。其次，丰县国土局发现涉案土地未按期开工建设后向恒润公司发出《限期开工通知书》，要求其限期开工，逾期将按照相关规定处理。后发现涉案土地涉嫌构成闲置土地，在调查认定过程中向恒润公司发出了《闲置土地调查通知书》，要求恒润公司提供相关资料并对涉案土地是否闲置进行说明。丰县国土局在对涉案土地进行调查并对恒润公司提交的资料、报告予以核查后作出了丰国土资闲认字[2016]02号闲置土地认定书并送达恒润公司，同时在丰县国土局网站予以公告，符合《闲置土地处置办法》所规定的程序，该认定书的作出程序合法。恒润公司关于丰县国土局未告知恒润公司享有听证、复议、诉讼等权利、未听取恒润公司陈述、申辩的主张，本院认为，依据《办法》的相关规定，听证并非作出涉案《闲置土地认定书》的必经程序。且丰县国土局向恒润公司发出的闲置土地调查通知书中已经要求恒润公司提供相关资料并对涉案土地是否闲置进行说明，恒润公司亦已于2016年7月8日向丰县国土局提交了关于丰县红星美凯龙项目开工情况的汇报、投资情况表等材料，并未影响其陈述、申辩权利的行使。故对恒润公司的前述主张，本院不予支持。
根据丰县国土局提供的相关证据及当事人的相关陈述，在涉案《闲置土地认定书》作出后，丰县国土局依据《办法》的相关规定，对闲置土地认定后的处置，已经着手进行调查及组织听证，在此过程中，在作出处置决定前，恒润公司仍可以依据相关法律法规进行陈述、申辩、举证。
关于恒润公司提出的其尚未取得国有土地使用权证，不应适用《闲置土地处置办法》对涉案土地进行闲置土地认定的主张，本院认为，首先，涉案土地系以出让方式取得，即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者与国家签订国有土地使用权出让合同并支付出让金。本案中，恒润公司虽尚未取得涉案土地的国有土地使用权证，但是其已经通过竞买与丰县国土局签订了国有建设用地使用权出让合同。在该合同未被依法解除、确认无效或被撤销之前，该合同系恒润公司取得涉案土地使用权的合法权属来源，即恒润公司对涉案土地具有排他性的土地权属登记申请和使用资格。其次，涉案国有土地使用权证系依申请行为，其申请主体为恒润公司。恒润公司自与丰县国土局签订国有建设用地使用权出让合同后，未按照出让合同约定及时足额缴纳出让金亦未依法定程序申请国有土地使用权证，其过错在恒润公司。《闲置土地处置办法》的目的在于有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地。因恒润公司的过错导致涉案土地至今未合理有效开发利用，丰县国土局作为其行政区域内闲置土地调查、认定和处置工作的法定机构，有权依据《闲置土地处置办法》的规定，对本行政区域内可能造成的闲置土地进行调查和认定。故恒润公司的上述主张不成立，本院不予支持。
综上，上诉人恒润公司的上诉主张不能成立，应予驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐州恒润置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 娟
审 判 员 周美来
审 判 员 杜 林
二〇一八年四月十一日
法官助理 吴一冉
书 记 员 闫 龙