贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔04行初154号
原告吴昌明，男，1981年7月13日生，汉族，住安顺市西秀区。
原告吴昌富，男，1983年5月13日生，汉族，住安顺市西秀区。
委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师。
代理权限：一般授权代理。
被告安顺市人民政府。
法定代表人陈训华，市长。
委托代理人周锦，安顺经济技术开发区管理委员会主任助理。
代理权限：特别授权代理。
委托代理人孔维潇，贵州联通律师事务所律师。
代理权限：一般授权代理。
原告吴昌明、吴昌富因要求确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称安顺经开区管委会）作出的土地征收行为违法，于2017年2月24日向本院提起诉讼。本院于2017年2月28日立案后，于2017年3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月5日公开开庭审理了本案，原告吴昌明、吴昌富及其委托代理人张天增，被告安顺市政府的委托代理人周锦、孔维潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安顺市人民政府的派出机构安顺经开区管委会于2016年6月21日作出土地预征公告，决定预征开二号路约40.17亩土地作为项目建设用地，该地块涉及幺铺镇大屯村。
原告吴昌明、吴昌富诉称：安顺经开区管委会以《关于新火车站片区（开二号路地块）城市棚户区改造房屋征收公告》和《房屋征收补偿决定书》为依据，于2016年11月17日将原告位于安顺经济技术开发区幺铺镇大屯村集体宅基地上房屋拆除并征占了原告的宅基地。原告要求被告提供征收原告宅基地的征收土地批复，被告答复称没有征收土地批复，且拒绝提供与土地征收有关的批复文件。原告认为被告没有依法取得贵州省人民政府或国务院批准作出的征地批复文件，没有经过安顺市人民政府和安顺市国土资源局组织实施征收，征占原告宅基地行为严重违法，侵害了原告的合法权益，故请求依法判决确认被告征收原告宅基地行为违法。
原告在举证期限内向本院提交如下证据：1.原告身份证复印件，证明原告基本身份情况；2.村委会证明，证明原告宅基地及房屋面积；3.贵州省国土资源厅政府信息不存在告知书，证明涉案土地征收未经贵州省国土资源厅批准；4.申请建房用地审批表；5.大屯村委会证明，证明该村委会未收到相关部门关于土地征收的通知。
被告安顺市人民政府辩称：一、新火车站片区（开二路地块）城市棚户区项目合法有效。涉案土地属高铁片区规划范围，系国家重点建设项目沪昆高铁安顺西站的配套项目，系安顺市重点拟办的实事之一，涉及安顺市重大社会公共利益，属高铁建设的重要组成部分，时间紧，任务重。2014年1月23日，安顺经开区管委会办公室作出《关于印发安顺经济技术开发区新火车站片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案的通知》（安开管办通[2014]14号文件）。2016年6月12日，安顺经开区管委会给安顺市国土资源局开发区分局下发了《关于开展项目建设用地预征工作的通知》（安开管通[2016]66号），明确了“开二路地块”40.17亩土地作为项目建设用地。2016年6月21日，张贴《预征公告》。2016年11月10日，将预征土地丈量结果进行公示。征地程序合法有效；二、本案争议土地征收行为尚未实施完毕。根据《贵州省经济技术开发区土地管理办法》第四条的规定，安顺经开区管委会对本案新火车站片区（开二号路地块）棚户区改造项目涉及原告宅基地所处的农村集体土地征收采用的是预征方式。现土地征收行为尚未实施完毕，处于逐步逐批报建状态；三、作出本案争议行政行为系为了新火车站项目的建设，该项目涉及社会重大利益。新火车站片区（开二号路）城市棚户区项目系沪昆高铁建设的配套设施项目，征收土地是为了新火车站项目的建设，保障沪昆高铁安顺段于2017年12月28日顺利开通及按时完成建设，该征地行为与安顺社会经济发展息息相关，其最终目的系实现沪昆高铁项目的整体社会利益。新火车站片区城市棚户区项目区域内已有374户被拆迁户签约领款，只有原告等人因对征收补偿期望值与现行补偿差距过大，多次协商无果。综上所述，本案争议土地征收行为尚未实施完毕，并且涉及社会重大利益，恳请人民法院依法判决。
被告在举证期限内向本院提交据以作出被诉行政行为的以下证据：1.法定代表人身份证明；2.贵州省人民政府（以下简称省政府）关于安顺市土地利用总体规划（2006-2020）的批复（黔府函[2010]222号）；3.贵州省人民政府关于安顺市城市总体规划（2016-2030）的批复（黔府函[2016]233号）；4.安顺市城市总体规划修编（2016-2030）规划公告；5.贵州安顺高铁片区控制性详细规划（含安顺市人民政府关于实施安顺市高铁片区控制性详细规划的批复{安府函[2015]97号}）；6.土地利用总体规划图、安顺市城市总体规划（2016-2030）主城区用地布局规划图；7.安顺经济技术开发区发展和改革局（以下简称开发区发改局）关于开发区开二号路道路工程项目立项的批复（安开发改投资[2014]43号）；8.开发区发改局关于安顺开发区2015年新火车站片区（一期）棚户区改造工程项目立项的批复（安开发改投资[2014]61号）；9.安顺经开区管委会关于开发区2015年城市棚户区改造计划的批复（安开管复[2014]93号）；10.安顺经开区管委会主任办公会议纪要（安开管主任议[2016]14号）；11.安开管通[2016]66号关于开展项目建设用地预征工作的通知；12.土地预征公告；13.预征土地丈量结果公示、开二路下段地块征地面积公示表及发布图片；14.土地预征红线图；15.《贵州省经济技术开发区土地管理办法》；16.安顺市人民政府关于安顺经济技术开发区“2015-15号”（安府函[2015]152号）、“2015-14号”（安府函[2015]151号）地块国有建设用地使用权出让的批复、挂牌公告。证明新火车站片区开二号路地块棚户区改造项目符合安顺市城市土地利用总体规划，原告房屋处于安顺市城市总体规划范围内，本案新火车站片区开二号路地块棚户区改造项目合法，涉案土地征收尚处于土地预征阶段，采用的是逐步报建、逐步审批方式。
经庭审质证，原告对被告所举证据的真实性无异议，但不认可合法性及关联性，认为被告所举证据不能证明其征地行为合法；被告对原告所举证据除证据1、3外均有异议，认可原告主体资格，但认为村民委员会不是确认土地房屋权属的主体，不能证明原告房屋及土地权属情况。
本院对上述证据认证如下：原告所举证据1、3、4及被告所举证据来源合法，客观真实，与本案被诉征地行为有关联，能够证明原告主体适格及被告以预征名义征收涉案土地的事实及过程，予以采纳。
经审理查明：安顺经开区管委会为实施新火车站片区（开二号路地块）城市棚户区改造项目，于2016年6月12日作出安开管通[2016]66号《关于开展项目建设用地预征工作的通知》，决定预征开二号路约40.17亩土地作为项目建设用地。安顺市国土资源局经济技术开发区分局于同年6月21日作出《预征公告》，该公告载明：“预征开二号路约40.17亩土地作为项目建设用地，该地块涉及幺铺镇大屯村（具体范围以规划红线为准）。预征丈量时间从2016年6月24日起，土地补偿标准按照安开管复[2012]26号《安顺经济技术开发区管理委员会〈关于安顺开发区征地补偿标准执行问题〉的批复》文件精神执行，耕地补偿标准为42460元/亩（含青苗补偿费）、未利用地补偿标准为20000元/亩”。随后相关部门对红线范围内的土地面积进行丈量并于同年11月10日将丈量结果张贴公示。安顺经开区管委会相继对征地红线范围内的房屋作出房屋征收决定及补偿决定后将涉案土地上的房屋予以拆除。原告系安顺市西秀区幺铺镇大屯村村民，其居住房屋所涉土地在预征红线范围内，因认为该征地行为不合法，于2017年2月22日以安顺市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求判决确认被告征收原告宅基地行为违法。此外，原告已就安顺经开区管委会对其作出的房屋征收决定、房屋补偿决定及强拆房屋行为分别提起行政诉讼。
本院认为：因安顺经开区管委会系安顺市人民政府的派出机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，本案应以安顺市人民政府为被告。
涉案土地原系集体土地，从安顺经开区管委会对涉案土地作出的一系列相关行政行为来看，其将涉案土地由集体土地转变为国有建设用地并已进行开发建设的行为并非预征，而是实际征收。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地征收必须先经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，再由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，安顺经开区管委会以预征土地名义，未依据上述法律规定的程序办理征地审批手续即将涉案集体所有的土地转为国有建设用地进行开发建设，属未批先征行为，显然没有法律依据，违反法定程序。综上，原告要求确认征地行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会对原告吴昌明、吴昌富作出的土地征收行为违法。
案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 何 劲 松
审 判 员 洪 云
人民陪审员 赵 奇 斌
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 汤晓燕（代）