安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行再1号
抗诉机关安徽省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘培芳，女，1948年5月10日出生，汉族，退休干部，住安徽省蚌埠市。
委托代理人陈廷耀，刘培芳之夫，1942年7月15日出生，汉族，退休干部，住址同上。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘培炎，男，1948年6月8日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
委托代理人陈立祥，安徽健友律师事务所律师。
委托代理人张成，安徽健友律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省凤阳县人民政府，住所地安徽省凤阳县府城镇府西街。
法定代理人徐广友，该县县长。
委托代理人詹伯武，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
原审第三人凤阳县农业资料公司破产清算管理人，住所地安徽省凤阳县临淮镇火车站西。
诉讼代表人常文保，该清算管理组组长。
委托代理人王家驹，男，1962年8月10日出生，汉族，原凤阳县农业生产资料公司经理，住安徽省凤阳县。
刘培芳、刘培炎因诉凤阳县人民政府土地确权一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2009）滁行终字第20号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2013）皖行监字第00036号行政裁定，指令滁州市中级人民法院再审。该院于2014年7月23日作出（2014）滁行再字第00001号行政判决。刘培芳、刘培炎仍不服，向检察机关申请再审。2016年1月19日，安徽省人民检察院向本院提出抗诉，本院决定提审本案。2017年3月7日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，安徽省人民检察院检察员邢小川、王蕾，再审申请人刘培芳及其委托代理人陈廷耀、刘培炎的委托代理人陈立祥、张成，被申请人凤阳县政府的副县长陈开广及其委托代理人詹伯武、赵雷雨，原审第三人凤阳县农业生产资料公司破产清算管理人（以下简称农资公司）的诉讼代表人常文保及委托代理人王家驹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘培芳、刘培炎向一审法院起诉称，刘培芳父亲刘炳义（已故）在凤阳县府城镇楼西街南侧有祖产为一宅两院，1956年刘炳义将前院三间房屋出租给原农资公司牲畜部使用，1960年牲畜部擅自使用其院内残砖墙在后院修建牛棚，经刘炳义主张，1973年牲畜部将上述砖墙折价249.2元补偿给刘炳义。1985年牲畜部因经营原因，自行拆除后院的牛棚退出。1989年凤阳县房管所根据原房产登记表，向刘炳义颁发了《房屋所有权证》，四至范围为一宅两院的全部土地。2006年7月9日，农资公司以其实际使用为由，向凤阳县人民政府申请土地确权。2008年6月27日，凤阳县人民政府作出凤政行处字[2008]3号《土地确权处理决定》（以下简称3号《确权决定》），确定涉案土地所有权属国家，使用权属农资公司。原告不服申请行政复议，复议机关维持了该《确权决定》。原告向人民法院提起行政诉讼，请求撤销凤阳县人民政府作出的3号《确权决定》。
一审法院审理查明，争议土地座落于凤阳县府城镇楼西街南侧，牛市街西侧，原系刘炳义祖产一宅两院中的后院，争议土地面积为631.5平方米，四至界限清晰，土地性质为国有。1956年，农资公司牲畜部租用前院的三间房屋，1960年，农资公司又将前院无上盖的二间残房修缮成牛房，并占用后院的土地使用前院五间房屋的残墙砖石修建了牛棚。1973年，农资公司与刘炳义签订契约，约定农资公司对拆用刘炳义的残墙和墙基，向刘炳义一次性支付249.2元。该契约已经履行完毕。1985年左右，牲畜站停业至今，现农资公司一名退休职工住在该宗土地的一间房屋中看守土地。2006年7月9日，农资公司就该宗争议土地申请确权未果。2007年6月28日，农资公司再次申请确权。2008年6月27日，凤阳县人民政府作出3号《确权决定》，决定争议土地的使用权属农资公司。刘培芳、刘培炎不服该确权决定，向复议机关申请复议，复议机关维持了该确权决定。其仍不服，提起行政诉讼。
一审法院另查明，2008年8月26日，农资公司向凤阳县人民法院申请破产，该院于2008年9月10日，指定农资公司清算组为破产清算管理人，常文保为清算组组长。
一审法院认为，凤阳县人民政府有作出确权决定的法定职权。争议土地为一宅两院中的后院，六十年代，前院有部分房屋和残墙外，后院为空地闲置土地，当时农资公司牲畜部占用争议土地经营，八十年代停业，现争议土地仍由农资公司一名退休职工居住看守。并且双方均无相应地权属证明。凤阳县人民政府作出的3号《确权决定》，符合《安徽省土地权属争议处理条例》第十七条第一项“一九八二年五月十四日以前使用的，土地使用权属于现使用单位或个人”的规定。案经该院审判委员会讨论决定，维持3号《确权决定》。
二审法院对一审查明的事实予以确认，并根据与一审法院相同的理由，判决驳回上诉，维持原判。
滁州市中级人民法院再审查明的事实与原一、二审无异。该院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，凤阳县人民政府有权对双方的土地权属争议进行处理。对于刘培芳、刘培炎再审程序中提供的《凤阳县房屋四至墙界申报表》、《房屋登记现场查勘表》及收据、《凤阳县府城镇房管所证明》等新证据，经审查认为房屋所有权证系房屋权属的法定凭证，刘培芳、刘培炎所提供的涉案《房屋所有权证》记载使用土地面积为80.66平方米，与《房屋产权登记现场查勘表》备注栏所记载数据不符，该查勘表不是确认土地权属的法定凭证，该表本身无复核人签名，存在瑕疵，《凤阳县房屋四至墙界申报表》经办人签名处是空白，故刘培芳、刘培炎提供的上述新证据不足以证明争议土地属于其父刘炳义。对于刘培芳、刘培炎提供的刘培芳与常如齐2001年签订的协议、光盘等新证据，因常如齐数次证言相互矛盾，对上述常如齐的证言不予采信。凤阳县人民政府根据常道友、李树祥的证人证言，结合农资公司在争议土地搭建数间牛棚，且常如齐自上世纪五十年代起至去世就一直在争议土地上工作居住的事实，能够证明“1960年代，县生产资料公司拆除堂屋残墙，并在后院重新建房并实际使用，此时土地使用者已经实际变更为县农业生产资料公司”这一基本事实。综上，经该院审判委员会讨论决定，判决维持（2009）滁行终字第20号行政判决和（2009）凤行初字第1号行政判决。
安徽省人民检察院抗诉称，滁州市中级人民法院（2004）滁行再字第00001号行政判决认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误，主要理由为：1、认定“土地使用者已经实际变更为农业生产资料公司”依据不足。结合案件事实，双方对涉案土地使用权的归属包括地面附着物的使用长期存在争议。凤阳县人民政府作出的3号《确权决定》所依据的证据，虽可以证明农资公司曾占用涉案土地用于喂牛。但1998年，凤阳县府城镇房地产管理所对刘炳义的房屋四至墙界进行了现场勘查，制作了《房屋四至墙界申报表》和《房屋产权登记现场查勘表》，明确了建筑物面积和院基面积，其中便包含了案涉土地。收取了刘炳义房产登记费和土地使用费41.38元，收取了刘培炎土地使用费12.74元。刘炳义根据上述申报表和查勘表领取了涉案《房屋所有权证》。房屋管理部门的勘查、颁证行为实际已经认可了争议土地的使用权属于刘炳义，其证明效力应当高于凤阳县人民政府作出处理决定的相关依据。2、原判认定“凤阳县政府认定生资公司使用争议土地至今，将争议土地的使用权确权给生资公司使用，符合《安徽省土地权属争议处理条例》第十七条第一项的规定”，适用法律错误。该条例第三条、第七条规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。确定土地权属应当以土地登记证件为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村四固定和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业三定、土改登记及其他证据确定土地权属。本案争议土地系祖遗产，土地上房屋已取得所有权证，房管部门也进行了土地范围的勘查（包含案涉土地），并已收取土地使用费。因此，应当依据上述条例第三条、第七条的规定，综合考量历史演变、其他合法权属资料的基础上，确定案涉土地使用权归刘培芳等，不应片面的依据该条例第十七条，按土地利用现状确定权属。另外如前所述，认定案涉土地一直由农资公司使用依据亦不足。
凤阳县人民政府答辩称：1、《房屋四至墙界申报表》是申请人刘炳义申请房屋登记时所提交的材料，属单方申请行为，并且该表无经办人签名或签章。《房屋产权登记现场查勘表》不具有真实性，该表仅对涉案房屋产权登记进行现场勘查，涉案土地不属于勘查范围，至于勘查机关在备注栏对土地院基的记载亦无其他证据佐证。故上述申报表及查勘表是对前院房屋登记过程中形成的材料，仅能作为证明房屋所有权归属的证明材料，不能证明房屋以外的争议土地使用权的归属。抗诉机关据此认定上述查勘行为能够确认争议土地使用权归属刘炳义的抗诉理由，无事实根据。2、农资公司已通过购买方式取得了争议土地使用权并实际使用至今。1973年，农资公司根据《契约》中，“刘炳义同意将上述丈量部分墙壁和基础出售于生资公司，双方均不反悔”的约定，向刘炳义支付了249.2元，实际上通过购买基础的方式取得了争议土地使用权。并且涉案土地自1960年代就由农资公司使用，农资公司退休职工一直看守。故凤阳县人民政府的3号《确权决定》根据《安徽省土地权属争议处理条例》第十七条的规定，以农资公司为实际使用人为由，确认土地使用权归属并无不当。综上，被诉3号《确权决定》认定事实清楚，适用法律正确。滁州市中级人民法院作出的（2014）滁行再字第00001号行政判决并无不当，请求安徽省高级人民法院予以维持。
一审被告凤阳县人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、《土地权属争议案件申请书》、农资公司企业法人营业执照、土地登记申请书。以上证据证明农资公司申请土地确权。2、1973年12月7日《契约》及领款收据，2006年7月25日对刘培芳询问笔录。以上证据证明1956年农资公司所属畜牧站租赁的房屋为刘家临街北首三间房屋，前后院无租赁关系；该畜牧站自1960年前后就开始使用争议土地；当时刘家前后院之间堂屋仅为残墙，后院无房屋；1973年，刘培芳的父亲刘炳义将前后院残墙和基础以249.2元出售给农资公司。3、产登字第05754号《房屋所有权证》。证明刘家仅对临街南首三间房屋及前院座南面北三间房屋享有所有权，土地使用权面积仅为房屋占地面积。4、争议土地示意图、宗地图。证明争议土地面积为631.5平方米及四至情况。5、2007年6月1日常如齐的询问笔录、《关于农资公司对凤阳县牛市街房产取证录像录音资料》、2007年4月20日常如齐的证明材料。证明2007年4月20日常如齐的证明材料内容非本人真实意思表示。6、2006年8月12日凤阳县供销社《关于县农资公司凤阳县牛市牲畜部土地使用由来证明》、2006年7月21日刘培炎的询问笔录、2006年7月25日常如齐询问笔录、2006年9月14日常道友的询问笔录、2007年8月24日李树祥的询问笔录。证明农资公司自1960年前使用争议土地至今，目前仍有职工居住看守。
一审被告凤阳县人民政府向一审法院提举的法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第二十九条，《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款、第十七条第（一）项。
一审原告刘培芳、刘培炎向一审法院提供的主要证据材料为：1、凤阳县人民法院（1995）凤民初字第1117号民事判决书、契约、房屋所有权证、回民居委会证明、土地使用费和建房费收据。以上证据证明争议土地在产权证上的四至范围，为刘家祖上遗留财产，并由两原告并一直使用。2、常如齐证明材料及录像、录音和照片。证明农资公司未一直使用争议土地，常如齐是基于原告的同意自己在此搭建房屋居住，属个人行为。3、确权申请书、凤国土字（2006）220号《关于县农业生产资料公司要求土地确权申请的调查处理意见》、答辩通知书。证明被诉确权决定程序违法。
一审第三人凤阳县农业生产资料公司破产清算管理人向一审法院提举的主要证据材料为：1、凤阳县人民政府政秘（1997）78号《关于依法收回府城镇楼东楼西街沿街部分国有土地使用权的决定》；2、凤阳县府城地区旧城改造指挥部《通知》；3、凤阳县供销社《关于县农资公司凤阳牛市牲畜部土地使用由来证明》。证明农资公司自1954年使用争议土地至今。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原一、二、再审对相关证据的审核认定符合法律规定，对原一、二、再审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明，1973年12月7日，农资公司与刘炳义签订的《契约》记载，双方共同丈量了生资公司牲畜仓库占用刘炳义的部分房屋墙壁和基础，该部分墙壁为城砖结构、块石基础。体积为62.3立方米，经协商一致，每立方砖石折合人民币4元，合计249.20元。生资公司同意一次付清，刘炳义同意将上述丈量部分墙壁和基础出售给生资公司，双方均不反悔。嗣后该约定已经履行完毕。
1995年，刘炳义以农资公司为被告向凤阳县人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判令农资公司返还被强占的两间房屋并赔偿33年经济损失。凤阳县人民法院作出（1995）凤民初字第1117号民事判决，该判决审理查明，涉案房屋一宅两院，座落在府城镇牛市街4号。临街座西面东六间砖墙草房，六间房后是前院，有三间座南面北草房，对面有二间座北面南房屋，前院与后院之间，原是五间座西面东堂屋（日寇侵华时被烧掉，留下两面山墙和一面后墙），另外，两院四周至今仍有围墙。1956年，凤阳县供销社急需用房，经府城镇和街道出面动员，将临街北首三间完好的出租给该供销社下属牲畜站，后并入生资公司。1959年，私改时该临街北首三间被改造为公房。1960年，刘炳义及家人均在凤阳县曹店粮站居住。农资公司未经刘炳义同意将临街南首二间前院座北面南，当时已无上盖，仅存残墙山的两间修缮后作牛房用，后又在后院盖了几间草房拆用了原告院内五间堂屋残墙砖。原告多次主张权利，1973年12月7日，原、被告在县基建房管局的鉴证下，签订《契约》，原告将院内座北面南两间和前后院的墙砖和基础以249.20元出售给被告。其后原告一直要求归还临街二间房屋和宅基地使用权未果。1981年开始，农资公司将争议二间草房安排给其职工董如进居住。1986年，刘炳义及家人要求董如进父子返还房屋。1989年6月19日，凤阳县府城镇房管所根据原房产登记表，认为现争议的二间及一间走道房屋产权属原告所有，在原告无申请的情况下，通知原告办理了房产登记并颁发了《房屋所有权证》。原告领到房屋所有权证后，向被告要房。该院认为，除1959年被改造的临街北首三间归国家所有，临街南首三间（其中一间是走道）产权仍属原告所有。农资公司虽从1960年占用使用至今，其房屋产权并未变更，故现争议的二间房屋产权属原告所有。判决：一、争议的座落在府城镇楼西街牛市街4号临街南首二间房屋产权归刘炳义所有，第三人于判决生效后一个月内搬出让房给刘炳义；二、驳回刘炳义其他其他诉讼请求。该判决已经发生法律效力。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。双方对凤阳县人民政府作出的3号《确权决定》程序并无异议，本案主要审查被诉确权决定实体是否合法，主要涉及认定事实是否清楚及适用法律、法规是否正确。
一、3号《确权决定》认定农资公司因1960年使用刘炳义的土地房屋生产经营，土地使用者变更为农资公司是否正确。刘炳义的房屋及土地分为两部分，一部分是刘炳义一宅两院中的前院房屋及土地。凤阳县人民法院（1995）凤民初字第1117号民事判决确认，前院临牛市街北首的三间房屋于1956年至1959年出租给县供销社，后经公私改造被改造为公房。1989年6月19日，刘炳义的产登字第05754号《房屋所有权证》确认前院另有43.12平方及37.54平方米两处房屋归刘炳义所有并颁发所有权证。故上述民事判决及刘炳义的《房屋所有权证》解决了前院的土地及房屋归属问题。本案争议的焦点是后院的土地及房屋归属问题。根据凤阳县人民法院（1995）凤民初字第1117号民事判决查明的事实，除双方同意将临牛市街北首的三间房屋出租给生资公司畜牧站以外，该公司还将“未通过原告将临街南首两间前院座北面南，当时已无上盖，仅存残墙山两间修缮后作牛房用”，并拆用刘炳义院内的残墙砖盖了几间草房。故生资公司未经刘炳义同意，擅自用其院内残墙砖盖了几间草房及将前院的两间房修缮作为牛房使用。刘炳义对生资公司的上述行为不服主张权利，1973同年双方达成《契约》：认为上述建筑的结构为城砖、块石，经测量体积为62.3立方米，生资公司一次性支付249.20元购买上述墙壁和基础。从上述契约的历史成因及其内容来看，生资公司擅自使用刘炳义院内的残墙砖修缮牛房及搭建草房的行为，侵犯了刘炳义的合法财产权，生资公司通过出资购买其非法使用的残墙砖方式对刘炳义予以补偿，该《契约》并未明确载明生资公司支付的249.20元款项中包含了涉案土地的费用。农资公司认为其通过1973年《契约》一次性购买城砖、块石的方式取得了涉案62.3立方米城砖、块石所构成的不动产，进而取得了所争议的631.5.平方米土地使用权，且实际使用者由刘炳义变更为农资公司的理由不能成立。
二、关于农资公司于1960年使用涉案土地，修建房屋并由该公司退休职工常如齐一直看守至今的事实是否成立。双方对农资公司牲畜部于1960在争议土地修建牛棚用于经营并无异议，一审庭审中农资公司自述1985年左右该公司虽存在，但已不生产经营，该公司称其占有使用涉案土地的主要理由为，由其单位职工常如齐一直在争议土地上居住看守。常如齐生前对该问题一方面陈述，其受农资公司指派在涉案单位宿舍居住看守，另一方面又陈述，1985年牲畜部撤销，刘家同意其在后院搭建一间简易住房，暂时居住至今。庭审前合议庭现场查看，常如齐去世前居住在后院低矮的草棚内，其上述证人证言亦前后矛盾。故3号《确权决定》认定的由农资公司退休职工常如齐一直看守涉案土地至今事实不清，本院依法不予确认。
综上，由于涉案争议土地系刘培芳、刘培炎祖宅。被诉《确权决定》认定农资公司1960年使用争议土地及房屋生产经营，1985年以后由该公司退休职工继续居住看守，土地使用者变更为农资公司的事实不清，适用法律错误。安徽省人民检察院的部分抗诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项，第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销安徽省滁州市中级人民法院（2014）滁行再字第00001号行政判决、（2009）滁行终字第0020号行政判决；
二、撤销凤阳县人民法院（2009）凤行初字第1号行政判决；
三、撤销凤阳县人民政府于2008年6月27日作出的凤政行处字[2008]3号《土地确权处理决定》。
三、责令凤阳县人民政府于本判决生效六十日内重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，均由凤阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋 鑫
代理审判员 阮秀芳
代理审判员 昂永华
二〇一八年六月十九日
书 记 员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审；……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。