浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉海行初字第14号
原告王明仙。
被告海宁市公安局，住所地海宁市海洲街道水月亭西路501号。
法定代表人顾照荣，该局局长。
委托代理人姚志恒，该局法制大队副大队长。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海洲西路226号行政中心。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人张琛，海宁市人民政府法制办复议应诉科副科长。
原告王明仙不服被告海宁市公安局治安行政处罚决定及海宁市人民政府行政复议决定，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼及行政赔偿纠纷一案。本院于2015年7月30日受理后，于8月3日向被告海宁市公安局、海宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告王明仙、被告海宁市公安局副局长姚林飞及委托代理人姚志恒、被告海宁市人民政府委托代理人张琛到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
被告海宁市公安局于2015年3月15日作出海公（昌）行罚决字（2015）第10845号行政处罚决定书，认定2015年3月13日，原告王明仙在北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱北京市中南海周边地区的公共场所秩序，后被公安机关查某；且原告王明仙曾因在北京市中南海周边等地区进行非正常上访活动多次被北京市公安机关训诫、三次被公安机关行政处罚，其明知北京中南海周边等地区非信访接待场所，仍到北京市中南海周边地区进行非正常上访活动，属于“情节较重”的扰乱公共场所秩序情形。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告王明仙给予行政拘留十日的行政处罚。2015年5月15日，原告王明仙不服海宁市公安局作出的上述行政处罚决定书，向被告海宁市人民政府申请行政复议。2015年7月10日，被告海宁市人民政府作出海政复决字（2015）8号行政复议决定书，决定维持被告海宁市公安局所作的海公（昌）行罚决字（2015）10845号行政处罚决定书。
原告王明仙诉称，原告因2011年9月被周根龙强奸并故意伤害致残及土地、宅基地分配不公等事项得不到当地政府处理解决，同时相关部门及工作人员长期激怒原告，原告在无奈自救的情况下被迫到北京反映问题。2015年3月13日，海宁市公安局以扰乱公共秩序为由，对原告作出行政拘留十日的处罚（执行期限自2015年3月15日至3月25日）。该行政处罚决定作出后原告向海宁市人民政府申请行政复议，海宁市人民政府作出维持海宁市公安局的行政处罚决定的复议决定。原告认为信访是《中华人民共和国宪法》第41条赋予公民的正当权利，原告在北京信访期间并未扰乱当地公共秩序，被告海宁市公安局对原告作出的行政处罚毫无依据。故请求判决：一、撤销海宁市公安局海公（昌）行罚决字（2015）第10845号行政处罚决定书；二、撤销海宁市人民政府海政复决字（2015）8号行政复议决定书；三、二被告共同赔偿原告精神损害抚慰金1元。
原告王明仙向本院提供北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的登记回执、政府信息不存在告知书各一份（复印件），证明原告在北京市府右街中南海周边的相关声、像监控视听录像资料移交手续不存在，原告没有扰乱公共场所秩序。
被告海宁市公安局及被告海宁市人民政府辩称，原告王明仙曾因扰乱公共场所秩序，先后三次被公安机关行政处罚，其明知北京市天安门地区、中南海周边地区等地非法定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。2015年3月13日，原告王明仙又到北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱了北京市中南海周边地区的公共场所秩序，且属屡教不改，其行为已构成扰乱公共场所秩序且情节较重。上述事实有原告本人的陈述和申辩、北京市公安机关出具的训诫书、府右街派出所工作说明、证人证言、查某原告随身携带的信访材料及前科材料等证据予以证实。2015年3月13日，海宁市人民政府相关部门将原告王明仙劝返。2015年3月14日，原告王明仙随海宁市政府工作人员返回海宁后，海宁市公安局海昌派出所依法传唤原告至海昌派出所接受询问调查。经检查、证据保全、询问、处罚前告知等法定程序，2015年3月15日，海宁市公安局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，以扰乱公共场所秩序，且情节较重为由，作出给予原告王明仙行政拘留十日的行政处罚决定。原告王明仙不服，于2015年5月15日向被告海宁市人民政府申请行政复议，被告海宁市人民政府于2015年5月18日依法受理并进行了审理。2015年5月27日，被告海宁市公安局提交行政复议答辩材料及证据材料，2015年6月2日，被告海宁市人民政府向原告王明仙邮寄送达行政复议答辩材料查阅通知书。2015年7月10日，被告海宁市人民政府作出行政复议决定书，维持了被告海宁市公安局所作的行政处罚决定，并于2015年7月11日邮寄送达原告王明仙。综上，被告海宁市公安局对原告王明仙作出的行政处罚决定及海宁市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法。同时，原告提出的赔偿请求没有事实和法律依据。故请求判决维持被告海宁市公安局作出的行政处罚决定及被告海宁市人民政府作出的行政复议决定，并驳回原告的赔偿请求。
被告海宁市公安局及被告海宁市人民政府共同向本院提交了证明被诉行政处罚行为合法性的以下证据、依据：
1、询问笔录（被询问人王明仙）三份；
2、原告自书申辩材料一份；
3、询问笔录（被询问人张国仁）一份；
4、询问笔录（被询问人夏国锋）一份；
5、询问笔录（被询问人钱力）一份；
6、询问笔录（被询问人王筱惠）一份；
7、海宁市公安局检查笔录一份；
8、海宁市公安局海昌派出所（以下简称海昌派出所）证据保全决定书一份；
9、证据保全清单一份；
10、物证照片四张；
11、发还清单一份；
12、接收证据清单、马家楼非正常上访人员登记表、北京市公安局西城分局训诫书各一份；
13、北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）工作说明一份；
14、海昌派出所调取相关证据的情况说明一份；
15、前科材料三份；
16、嘉兴市人民政府信访事项复核意见书一份（复印件）；
证据1—16，证明被诉行政处罚行为认定事实清楚、证据确凿。
17、海宁市公安局海公行罚决字（2015）第10845号行政处罚决定书一份；
18、送达回执一份；
19、行政拘留执行回执一份；
20、海公（昌）受案字（2015）第10310号受案登记表一份；
21、海昌派出所传唤证一份；
22、海宁市公安局检查证一份；
23、公安行政处罚告知笔录一份；
24、传唤审批表一份；
25、检查审批书一份；
26、证据保全审批表一份；
27、行政处罚审批表一份；
证据17—27，证明被诉行政处罚行为程序合法。
28、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项；
29、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
证据28-29，证明被告作出被诉行政处罚行为具有法律依据。
被告海宁市人民政府向本院提交了证明行政复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议决定书一份；
2、行政复议申请书及相关材料各一份；
3、行政复议案件受理呈批表一份；
4、行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书、送达回证各一份；
5、行政复议答复书、证据清单、答复材料各一份；
6、行政复议答辩材料查阅通知书及拟稿、送达回证各一份；
7、行政复议案件决定书、拟稿各一份及送达回证二份。
证据1—7，证明被诉行政复议行为程序合法。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
对原告提交的证据，被告海宁市公安局认为该证据与原告是否在中南海周边是否违法没有关联，与本案没有关联性；被告海宁市人民政府认为是否制作视听录像资料与本案无关。
对被告海宁市公安局及被告海宁市人民政府提交的证明被诉行政处罚行为合法性的证据、依据，原告质证意见如下：对证据1，原告认为系其在被恐吓，神智不清的情形下所写；对证据2，原告认为当时没有告知其有申辩的权利，只是让其说明其在北京反映的情况；对证据3-6，原告认为该笔录扭曲事实；对证据7-13、15-16，原告认为均是伪造的，工作说明也是虚假的；对证据14，原告认为其没有在训诫书上签字，且原告已经接受训诫，再对其进行行政处罚就构成双重处罚；对证据17-27，原告认为被告海宁市公安局滥用职权，伪造证据；对依据28-29，原告认为即使其行为违法，被告海宁市公安局也没有管辖权，且没有移交手续对就对原告进行处罚也系违法。
对被告海宁市人民政府提交的证明行政复议程序合法性的证据、依据，原告没有异议。
本院对上述证据认证如下：
对原告证据，本院认为，被告海宁市公安局根据立案后调取的相关证据作出本案行政处罚决定，原告申请调取的北京市府右街中南海周边的相关声、像监控视听录像资料移交手续不存在的情况和本案没有关联性，故不予确认。
对二被告证明被诉行政处罚行为合法性的证据1，本院认为，该三份笔录中有二份有原告本人的签名、捺印，第三份笔录原告虽未签字，但是其内容能与原告其他陈述、申辩内容相互印证，应当予以认定。证据2，原告庭审中陈述该证据系其本人书写，本院认为，该份证据反映的内容与本案在案证据能够相互印证，应予以认定。证据3-6，该四份证言证实了王明仙前往北京非正常上访等事实，能相互印证，且与接受证据清单、府右街派出所工作说明、训诫书、海昌派出所调取相关证据的情况说明等证据证明的事实相互印证，应予以确认。证据7-15，该组均系原件，具有真实性、合法性，且与本案被诉行政处罚具有关联性，应予以确认。至于原告提出的训诫后又被行政处罚是否构成双重处罚的问题，本院将在争议焦点部分进行论述。原告提出上述证据均系伪造等辩解，因其没有提供证据予以证明，本院不予采信。证据16，该证据系复印件，且与本案无关联性，本案中本院不予认定。证据17-27，本院认为，上述证据均系原件，具有真实性、合法性与关联性，应予以认定。原告对其关于被告海宁市公安局滥用职权，伪造证据的主张，没有提出证据予以证明，本院不予采信。
被告海宁市公安局提供的依据28-29，本院认为，该两组依据分属法律及规章范畴，可作为审查被诉行政行为合法性的依据，应予以认定。至于被告海宁市公安局对原告在北京的违法行为有无管辖权，本院将在争议焦点部分予以论述。
对被告海宁市人民政府提交的证明行政复议程序合法性的证据、依据，原告没有异议，本院认为，上述证据系原件，具有真实性、合法性、关联性，应予以认定。
经审理查明，2015年3月13日，原告王明仙在北京中南海周边被府右街派出所民警发现，经盘问检查其声称要到中南海上访，府右街派出所遂对其进行训诫。同日，海昌派出所在工作中得到线索后依法收案，经调查取证，并于2015年3月14日以扰乱公共场所秩序为由传唤原告王明仙至海昌派出所进行询问查证，经对王明仙及其随身携带的物品进行检查后，在其包内发现U盘（打开后为举报信等资料的电子稿）、来访登记表八张（未写内容）、小册子一本（上写“公安机关督查条例”等字样）、中国邮政邮递单一份、小册子二份（分别写“国家领导人、各部委领导”、“惩治和预防渎职侵权犯罪”等字样）、上访材料二十三张（举报信等）等物品。2015年3月15日，根据调查发现的情况，在履行了处罚前告知程序后，被告海宁市公安局认定原告的行为扰乱了公共场所秩序，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出海公（昌）行罚决字（2015）第10845号行政处罚决定书，决定对原告王明仙行政拘留十日，并于当日将原告送海宁市拘留所执行。2015年5月15日，原告因不服被告海宁市公安局所作的海公（昌）行罚决字（2015）10845号行政处罚决定书，向被告海宁市人民政府申请行政复议。2015年7月10日，被告海宁市人民政府作出海政复决字（2015）8号行政复议决定书，决定维持被告海宁市公安局所作的海公（昌）行罚决字（2015）10845号行政处罚决定书。原告仍不服，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。
另查，2013年8月18日，原告王明仙因扰乱公共场所秩序被海宁市公安局行政拘留8日；2013年10月23日，原告王明仙因扰乱公共场所秩序被北京市公安局朝阳分局决定行政拘留5日；2014年5月18日，原告王明仙因扰乱公共场所秩序被海宁市公安局决定行政拘留10日。
本院认为，本案争议焦点如下：1、违法行为地在北京的治安案件，被告海宁市公安局是否具有管辖权；2、原告在北京市中南海周边上访的行为，是否属于扰乱公共场所秩序，且情节较重。
关于争议焦点1，根据《治安管理处罚法》第七条之规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此被告海宁市公安局作为原告王明仙居住地的公安机关有权对其违反治安管理的行为行使管辖权。关于原告提出根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，其在北京上访过程中有违法行为，也应由北京市公安机关处罚的意见，本院认为该法条还规定“法律、行政法规另有规定的除外”，因此被告海宁市公安局根据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，对原告在北京市违反治安管理的行为行使管辖权符合法律规定。关于原告提出被告海宁市公安局是处理其与周根龙之间刑事案件的单位，对原告作出行政处罚时应当回避的意见，本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》十四条之规定，回避仅针对办案民警或者公安机关负责人。故原告王明仙要求有管辖权的公安机关回避的请求，没有事实及法律依据，本院不予采信。
关于争议焦点2，根据《信访条例》第十八条第一款的规定，原告采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，而众所周知北京市中南海系中央委员会、国务院的办公地点，并不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，且原告王明仙自2013年至2014年间因多次去北京市中南海等地区非正常上访，曾三次被公安机关行政拘留，其主观上明知到中南海地区非正常信访、走访、滞留或聚集行为的违法性，仍携带信访材料继续到中南海周边非正常上访，应属于扰乱该地区的公共场所秩序，且情节较重的情形。关于原告王明仙提出的府右街派出所已对其进行训诫又被行政处罚是构成双重处罚的问题，根据《信访条例》第四十七条的规定，训诫系公安机关依法规范信访秩序、处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，并非《治安管理处罚法》第十条确定的法定处罚种类之一，故本案不存在对同一行为重复作出治安行政处罚的情形。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被告海宁市公安局有权调查处理居住地在其辖区范围内的行为人违反治安管理的行为，被告海宁市公安局行政主体适格。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或公共场所秩序的。”原告因在北京市中南海周边等地区进行非正常上访活动三次被公安机关行政处罚后，又到北京市中南海周边进行非正常上访活动，该事实有原告本人陈述和申辩、调取证据清单、北京市公安机关出具的训诫书、府右街派出所工作说明、证人证言及查某原告随身携带的信访材料等证据予以证实。原告的行为已经构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序的行为，且情节较重，依法应予处罚。被告海宁市公安局提供的证据能够证实其是按照前述法律规定的程序作出海公（昌）行罚决字（2015）第10845号行政处罚决定，程序合法。被告海宁市公安局对原告作出的行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告请求撤销被告海宁市公安局作出的海公（昌）行罚决字（2015）10845号行政处罚决定书，没有事实和法律依据，本院不予支持。被告海宁市人民政府受理原告的行政复议申请后，依照法定程序，在法定期限内作出海政复决字（2015）8号行政复议决定书，维持了被告海宁市公安局所作的海公（昌）行罚决字（2015）10845号行政处罚决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，故原告请求撤销被告海宁市人民政府作出的海政复决字（2015）8号行政复议决定书的理由不能成立，本院亦不予支持。原告因被治安处罚要求被告海宁市公安局、海宁市人民政府赔偿精神抚慰金，没有事实、法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告王明仙的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告王明仙负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 汪永清
代理审判员 宋莹莹
人民陪审员 蔡平贵
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 於 佳