重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝五中法行终字第00094号
上诉人（一审原告）代小娟。
委托代理人霍克洪，重庆众申律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区民政局。住所地：重庆市綦江区古南街道新村路**号。
法定代表人胡辉明，局长。
委托代理人傅建波，重庆言实律师事务所律师。
上诉人代小娟因诉重庆市綦江区民政局民政行政允诺一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的（2013）巴法行初字第00089号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理，并依照《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，于2014年3月18日适用简化程序公开开庭审理了本案。上诉人代小娟的委托代理人霍克洪，被上诉人重庆市綦江区民政局的委托代理人傅建波均到庭参加了诉讼。本院于2014年4月23日中止本案的审理，现已恢复审理，并已审理终结。
一审法院查明，代小娟系个体工商户，其营业执照核准日期为2007年12月7日，经营范围原为零售日杂，2013年2月经工商变更登记为零售丧葬用品、百货，经营场所为重庆市綦江区×××××××××××××号。代小娟在经营范围之外自行在文龙街道河东市场从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务活动。2012年12月，重庆市綦江区人民政府发布《綦江区殡葬管理实施办法》及《关于加强城区文明治丧管理的通告》，明确古南街道、文龙街道办事处辖区所在社区系该区文明治丧示范区，在文明治丧示范区办理丧事活动只能在区治丧中心、区殡仪馆进行，任何单位或个人不得占用街道、公共场所搭设灵棚，举办丧事活动，重庆市綦江区人民政府办公室也发布《綦江区城区文明治丧管理工作方案》，对文明治丧示范区举办丧事活动进行整治规范。重庆市綦江区人民政府文明治丧规定发布后，代小娟不再在文明治丧示范区内从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务活动。因收入减少，代小娟要求重庆市綦江区民政局一次性补偿5万元并信访，綦江区文明治丧管理领导小组办公室作出信访回复（由重庆市綦江区民政局代章），回复明确同时具备以下条件并签订协议后给予一次性补偿5万元：1、丧葬用品经营户必须是綦江区文明治丧示范区（古南街道、文龙街道辖区所在社区）范围内依法从事丧葬用品生产经营的；2、丧葬用品经营户必须具备合法有效经营资质（即：持有2013年1月24日下午3时以前在区／县民政局办理的丧葬用品生产经营许可证或区／县工商局办理的营业执照）；3、丧葬用品经营户必须是从事丧葬用品生产经营的个体工商户；4、丧葬用品经营户必须是在2013年1月24日下午3时以前一直独立从事搭设灵棚服务的。回复认定代小娟不符合补偿条件，代小娟不服，以其符合补偿条件为由要求重庆市綦江区民政局给付补偿金5万元。
一审法院认为，《重庆市殡葬管理条例》第十三条规定：在城区办理丧事，应就近到殡仪馆、殡仪服务中心或指定地点进行，不得占用城镇街道和公共场所停放遗体、搭设灵棚；《重庆市殡葬事务管理办法》第六条、第八条规定：城市化水平较高的城镇区域为文明治丧示范区，文明治丧示范区的具体范围随城市化进程由区县人民政府划定并向社会公布；在文明治丧示范区内办理丧事活动只能在殡仪馆、殡仪服务站、丧属家中或街道办事处、乡镇人民政府及企事业单位指定的地点进行，任何单位或个人不得占用街道、公共场所搭设灵棚，举办丧事活动。因此，代小娟自行从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务活动已违反上述法规、规章的禁止性规定。重庆市綦江区人民政府发布《綦江区殡葬管理实施办法》、《关于加强城区文明治丧管理的通告》，划定文明治丧示范区、对文明治丧示范区内丧事活动进行规范整治符合《重庆市殡葬事务管理办法》关于文明治丧之规定。代小娟虽根据重庆市綦江区人民政府文明治丧的规定不再在文明治丧示范区内从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务活动，但其不能以此为由要求行政机关行政给付或行政补偿。
行政给付是行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益的行为，其范围包括抚恤金、生活补助费、安置、救济、优待、社会福利等，而行政补偿是国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度，因此，行政机关对相对人行政给付或行政补偿须具备法定条件。本案中，即使代小娟符合綦江区文明治丧管理领导小组办公室信访回复认定的补偿条件，也不构成其要求重庆市綦江区民政局行政给付或行政补偿的法定理由和依据。重庆市綦江区民政局不予对代小娟行政给付或行政补偿的抗辩理由成立。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回代小娟的诉讼请求。案件受理费50元由代小娟负担。
上诉人代小娟请求撤销一审判决，上诉来院，其主要理由有：1、一审法院认定事实不清，重庆市綦江区人民政府有“对认定符合条件的丧葬用品经营户给予一次性补偿5万元”的政策规定，被上诉人对外行使行政补偿职权，与上诉人情况相同的其余20户，被上诉人已经给予了5万元补偿费；2、一审法院对证据采信不当，被上诉人在一审中举示的2-6号证据，不能证明具体行政行为合法；3、一审法院适用法律错误，被上诉人以自己的名义实施了具体行政行为，即对该具体行政行为的合法性承担举证责任，但被上诉人举示的证据无法证明其具体行政行为合法，依法应承担举证不能的不利后果，被上诉人不是不作为，而是乱作为，一审判决依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项“起诉被告不作为理由不能成立”错误。
被上诉人重庆市綦江区民政局未向本院提交书面答辩状。
被上诉人重庆市綦江区民政局在法定期限内向一审法院提交的证据和依据有：
1、个体工商户管理登记卡及变更登记信息，拟证明代小娟的经营范围不具有搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务。
2、重庆市綦江区机构编制委员会《关于调整重庆市綦江区民政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
3、重庆市綦江区机构编制委员会《关于调整重庆市綦江区民政局所属事业单位机构编制方案的通知》。
4、重庆市綦江区人民政府《关于印发綦江区殡葬管理实施办法的通知》。
5、重庆市綦江区人民政府《关于加强城区文明治丧管理的通告》。
6、重庆市綦江区人民政府办公室《关于印发綦江区城区文明治丧管理工作方案的通知》。
重庆市綦江区民政局提供以上证据，拟证明重庆市綦江区民政局不具有支付代小娟5万元补偿金的法定职责。
重庆市綦江区民政局出示的法律、法规依据为：
1、《殡葬管理条例》。
2、《重庆市殡葬管理条例》。
3、《重庆市殡葬事务管理办法》。
上诉人代小娟在法定期限内向一审法院提供的证据有：
1、情况报告及信访回复，拟证明代小娟符合行政给付条件及重庆市綦江区民政局违反行政公平、公正原则。
2、代小娟个体工商户营业执照。
3、个体工商户管理登记卡。
以上证据拟证明代小娟经营范围。
4、罗德贤出具的证明。
5、重庆市綦江区古南街道连城村委会出具的证明。
6、重庆市綦江区古南街道新兴社区居委会出具有证明。
7、照片三份。
以上证据拟证明代小娟一直从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务。
8、补偿清单，拟证明因重庆市綦江区民政局工作不负责任导致代小娟未能得到补偿。
9、一次性补偿费发放明细表，拟证明代小娟应得到补偿。
一审法院经庭审质证认为，代小娟提供的证据1能证明其信访及行政部门对信访进行回复的事实；代小娟提供的证据2及重庆市綦江区民政局提供的证据1能证明代小娟的经营范围及经营范围、场所变更情况；代小娟提供的证据5、6、7能证明其自行从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务的事实；重庆市綦江区民政局提供的证据2能证明其职责范围；重庆市綦江区民政局提供的证据4、5、6能证明重庆市綦江区人民政府对城区治丧活动进行规范、管理的事实。以上证据具有真实性、合法性，能证明本案相关案件事实，依法予以采信。
代小娟提供的证据3与案件无关联性，依法不予采信；代小娟提供的证据4无证人身份信息，不符合证人证言的要求，依法不予采信；代小娟提供的证据8系复印件，其真实性无法确认，依法不予采信；代小娟提供的证据9与案件无关联性，依法不予采信；重庆市綦江区民政局提供的证据3与案件无关联性，依法不予采信。
以上证据均已在一审中进行了当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认证正确，本院依法予以确认。根据以上确认证据，本院认定事实与一审法院认定事实无异。
本院认为，根据《殡葬管理条例》第三条的规定，重庆市綦江区民政局具有对其辖区内的殡葬事务进行管理规范的法定职责。
《重庆市殡葬管理条例》第十三条规定：“在城区办理丧事，应就近到殡仪馆、殡仪服务中心或指定地点进行，不得占用城镇街道和公共场所停放遗体、搭设灵棚。”《重庆市殡葬事务管理办法》第六条、第八条规定：“城市化水平较高的城镇区域为文明治丧示范区，文明治丧示范区的具体范围随城市化进程由区县人民政府划定并向社会公布”；“在文明治丧示范区内办理丧事活动只能在殡仪馆、殡仪服务站、丧属家中或街道办事处、乡镇人民政府及企事业单位指定的地点进行，任何单位或个人不得占用街道、公共场所搭设灵棚，举办丧事活动。”据此，重庆市綦江区人民政府发布《綦江区殡葬管理实施办法》、《关于加强城区文明治丧管理的通告》，划定文明治丧示范区的具体范围、对文明治丧示范区内的丧事活动进行规范整治，符合上述地方性法规和政府规章的规定，在綦江区范围内应当执行。
按照上述规定，在綦江区文明治丧示范区内，任何单位或个人不得占用街道、公共场所搭设灵棚，举办丧事活动，丧葬用品经营户也不例外。如有违法，应当按照《重庆市殡葬事务管理办法》第二十二条之规定进行处理，即：“违反本办法第八条规定，占用街道、公共场所搭设灵棚、举办丧事活动的，由区县（自治县、市）民政部门、街道办事处或乡镇人民政府责令改正。拒不改正的，分下列情形予以处罚：（一）占用街道、公共场所搭设灵棚、举办丧事活动的，由所在地城市管理行政执法部门拆除灵棚，对责任人处以50元以上200元以下的罚款；情节严重的，对责任人处以1000元以上2000元以下的罚款。”
本案中，上诉人代小娟至2013年2月起成为丧葬用品经营户，其经营范围仅为零售丧葬用品、百货，并不包含从事搭设灵棚等丧事服务活动，因此其自行从事搭设灵棚等“丧葬一条龙”服务活动，既超出了其经营范围，也不符合上述法规、规章的规定。在《綦江区殡葬管理实施办法》、《关于加强城区文明治丧管理的通告》发布后，上诉人代小娟属于綦江区文明治丧示范区域范围内的丧葬用品经营户，应当按照上述地方法规、规章的规定，不再占用街道、公共场所搭设灵棚、举办丧事活动，否则当依法受到处罚。
被上诉人重庆市綦江区民政局下设的綦江区文明治丧管理领导小组承诺对文明治丧示范区内符合一定条件的丧葬用品经营户，只要签定协议保证依法从事丧葬用品生产、经营，即给予一次性补偿5万元的行为，名为补偿，实为行政机关在进行行政管理的过程中，为实现其行政目的而作出的一种奖励性行政允诺。而根据上述《重庆市殡葬管理条例》、《重庆市殡葬事务管理办法》的规定，民政部门、街道办事处对此类占用街道、公共场所搭设灵棚、举办丧事活动的行为，应当予以责令改正；对拒不改正的，还应当予以行政处罚。被上诉人允诺一次性补偿5万元的行政行为，实质上是以金钱给付代替了“责令改正”、“行政处罚”等法定行为，不具有合法性，相对人因此而产生的信赖利益并无法律依据，不在法律保护范围之内。并且，被上诉人对部分丧葬用品经营户允诺补偿，对其所设定的条件以外的其他丧葬用品经营户却不予补偿，明显存在不公平，不具合理性。因此，上诉人要求被上诉人依据该不具有合法性和合理性的行政允诺获得5万元补偿的诉讼理由不能成立。
综上，一审法院判决驳回上诉人代小娟的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人代小娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周琦
审 判 员 封莎
代理审判员 曹怡
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 刘怡