广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第755号
上诉人（原审被告）：广东省珠海万山海洋开发试验区管理委员会。住所地：广东省珠海市。
法定代表人：于思浩，主任。
委托代理人：孙亚南，广东万山律师事务所律师。
委托代理人：王继宁，广东亚太时代律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：珠海海域海洋能有限公司。住所地：珠海市万山区。
法定代表人：沈保民，总经理。
委托代理人：王金龙，男，1980年5月12日出生，汉族，住陕西省洛南县。
委托代理人：李国斌，广东融关律师事务所律师。
上诉人广东省珠海万山海洋开发试验区管理委员会（以下简称万山试验区管委会）因与被上诉人珠海海域海洋能有限公司（以下简称海洋能公司）行政复函纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2013）珠中法行初字第34号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：海洋能公司成立于2012年11月13日。同日，海洋能公司与深圳比亚迪汽车公司（以下简称比亚迪公司）向万山试验区管委会的下属机构经济发展局提交一份关于《南海有人无电孤岛坚强微电网项目》的申请材料，包括公司基本情况、联合申报国家金太阳示范工程协议书、关于成立合资公司的承诺书、金太阳示范工程项目申报资料真实性承诺函、项目概况以及比亚迪公司获得的大量的有关光伏能源业的认证证书、检测报告、试验报告等技术成果证书以及比亚迪公司参与的有关光伏太阳能方面的工程项目的资料、确保完成项目建设的承诺书等，规划建设4.35mw发电系统和690kw／1060kwh电池储能系统。2012年12月6日，财政部、科技部、国家能源局公布了2012年金太阳示范工程项目目录（第二批），“南海有人无电孤岛坚强微电网项目”列入其中。2012年12月13日，广东省珠海万山海洋开发试验区经济发展局向海洋能公司及比亚迪公司作出《关于〈南海有人无电孤岛坚强微电网项目
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申请金太阳示范工程〉意见的复函》，建议申请人根据海岛实际情况，深化项目的论证，优化项目设计方案，然后报有关部门审批。2013年1月5日，比亚迪公司出具的一份《关于“南海有人无电孤岛坚强微电项目”补充说明》中称，由于时间仓促，该项目未进行实地考察，导致在实施过程中发现申请材料与实际不符，故停止和海洋能公司在此项目上的合作，申请放弃本次项目建设。2013年2月26日，区经济发展局根据海洋能公司提交的项目备案申请资料，向海洋能公司核发了《广东省企业基本建设投资项目备案证》。由于上述项目需要申请国家财政资金补助，按规定由省级能源主管部门审核备案，因此，该项目在2013年6月25日获得了省发改委核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，项目申请单位为海洋能公司，建设规模为3000平方米，项目总投资15000万元。2013年7月4日，区经济发展局向海洋能公司作出《关于珠海海域海洋能有限公司投资项目申请列入区重点工程建设项目的批复》，认为海洋能公司一直没有落实组织相关行业专家进行论证，该项目不具备列入区重点项目的基本条件。2013年8月1日，万山区有关部门专门召开专项工作会议，就项目问题进行专门研讨，会议认为海洋能公司的申报条件与国家的规定有很大的差距，决定不再与海洋能公司进行该项目的研讨，同时终止对该项目的审核程序。2013年8月12日，海洋能公司向万山试验区管委会发出《关于要求珠海市万山海洋开发试验区管委会对〈南海有人无电孤岛坚强微电网〉项目依国家相关规定履行政府责职的特急函》（珠海海域（2013）第45号），认为涉案项目公布后，第一时间向万山试验区管委会提出书面请求，要求给予必要的支持和帮助，但由于管委会未能履行政府职责，使项目九个月来推进受阻，不能按国家要求的进度开展，为此，海洋能公司要求万山试验区管委会依据国家能源局、财政部、科技部《关于印发金太阳示范项目管理暂行办法的通知》（国能新能（2011）109号）第十一条“项目所在地政府应建立支持项目建设的协调机制，协助落实项目建设条件，及时解决项目实施中出现的问题，为项目实施创造良好的环境，保证完成国家确认的建设任务”的规定，给予办理和推进。2013年8月16日，万山试验区管委会的下属机构党政办公室向海洋能公司作出《关于对珠海海域（2013）第45号特急函的复函》（珠万办函（2013）3号，以下简称（2013）3号《复函》），认为原参与该项目的比亚迪公司已经停止和海洋能公司的合作，并放弃本次项目的建设，比亚迪公司拥有的支撑项目技术要件的成果海洋能公司已不能使用，而海洋能公司在申报主体、资金落实、技术标准、技术能力、程序报批等方面与国家机关的文件要求存在较大的差距，至今未有改善，基于上述原因，万山试验区管委会决定不再与海洋能公司就“南海有人无电海岛坚强微电网”项目进行研讨，同时终止对该项目的审核程序。该函同时抄送珠海市住房和城乡规划建设局万山规划分局。2013年11月4日，广东省发改委给海洋能公司作出《广东省发展改革委关于对珠海海域海洋能有限公司申请相关问题给予解释的复函》，认为南海有人无电孤岛坚强微电网项目属于备案管理范围，但项目备案并非行政许可，项目申请单位只是凭项目备案证依法办理规划选址、土地征用、环境影响评价、安全生产等手续，并不表明项目符合规划选址、用地、环保等要求，只有各项手续取得属地政府相关部门的批准文件后，项目才可建设。
原审法院另查明：2013年11月18日，海洋能公司以珠海市人民政府为被告向该院提起行政诉讼，经该院释明，该司于2013年12月10日变更被告为万山试验区管委会。海洋能公司诉讼请求为：1.确认万山试验区管委会作出并抄送（2013）3号《复函》的行政行为违法；2.确认（2013）3号《复函》无效并予以撤销。2014年1月21日，万山试验区管委会向海洋能公司作出《关于撤销“珠万办函（2013）3号函”的函》，决定撤销万山试验区党政办公室作出的（2013）3号《复函》。2014年1月28日，万山试验区管委会向海洋能公司重新作出《关于对珠海海域海洋能有限公司（2013）第45号特急函的复函》（珠万管函（2014）2号），该复函的内容与原党政办公室（2013）3号《复函》的内容基本一致。该复函已经送达海洋能公司。海洋能公司在本案中明确表示不同意撤诉。
原审法院认为：本案被诉的具体行政行为是以万山试验区管委会党政办公室名义作出的（2013）3号《复函》。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该机关为被告”的规定，万山试验区管委会是本案的适格被告。
（2013）3号《复函》违法。根据万山试验区管委会提供的2013年8月1日《南海有人无电孤岛坚强微电网项目会议纪要》以及（2013）3号《复函》的内容，管委会决定终止对该项目的审核程序的主要理由是，与海洋能公司合作的单位深圳市比亚迪汽车有限公司已经退出项目合作，海洋能公司在技术标准、技术能力等综合实力方面未能展现，项目计划建设用地超过合理的用地指标，自有投资资金未落实，财政补助资金未逐级申报，在比亚迪公司退出后，项目投资经营主体已变更，因此，万山试验区管委会认为海洋能公司申报的条件与国家能源局、财政部、科技部《金太阳示范项目管理暂行办法》、《关于做好2012年金太阳示范工作的通知》、《关于做好2012年第二批金太阳示范项目申报工作的通知》规定有很大差距。《金太阳示范项目管理暂行办法》第七条规定：“国家财政、科技和能源主管部门组织专家对申报项目进行评审，并公布示范项目目录。评审的主要原则是：技术方案先进、技术经济性较好、电网接入条件具备、运营管理模式科学、建设资金落实等。”第八条规定：“省级能源主管部门按项目投资管理有关规定，负责对示范项目审核备案，对不具备实施条件的项目不予备案。项目单位须提供以下材料：（一）资金落实证明材料；（二）电网企业同意并网及接入系统设计批复文件；（三）项目所在地建设部门的批复文件；（四）项目单位不是建筑业主的，需提供与建筑产权或土地所有权单位签订的租赁协议；（五）根据有关法律、法规应提交的消防、环保等其他文件。”本案涉及的“南海有人无电孤岛坚强微电网项目”是国家财政、科技和能源主管部门公布的2012年金太阳示范工程项目，应该符合上述规定的要求。虽然2013年1月5日，与海洋能公司合作的深圳市比亚迪汽车有限公司退出了项目合作，但是2013年2月26日，万山区经济发展局根据海洋能公司提交的项目备案申请资料，向该司核发了《广东省企业基本建设投资项目备案证》，并且2013年6月25日，该项目又获得了省发改委核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，上述备案证中均记载项目申请单位为海洋能公司一家，说明备案机关对涉案项目投资经营主体是认可的，而且项目的建设地点、建设规模、主要建筑物、主要生产能力、项目总投资等信息内容均已备案，这也说明海洋能公司申请备案的材料符合上述规定的要求，备案机关才予以审核通过。万山试验区管委会认为海洋能公司在主体、技术能力方面、项目计划建设用地规模以及投资资金落实等方面存在问题，与《金太阳示范项目管理暂行办法》有关项目审核的要求不符，可以根据《广东省企业投资项目备案办法》第十一条“备案机关对备案项目负有监督责任，对违反国家有关法律法规和不具备备案条件的项目，不得办理备案。对企业以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目备案证的，应撤销对该项目备案，并向社会公布”的规定，建议由备案机关重新审核或予以撤销，但万山试验区管委会以（2013）3号《复函》的形式决定终止对“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目的审核程序，并将（2013）3号《复函》抄送相关职能部门，显然是不当的；管委会亦无权终止对该项目的审核程序。
此外，《广东省企业投资项目备案办法》第十五条第一款规定：“项目申请单位凭项目备案证，依法办理城市规划、土地使用、环境保护、资源利用、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。”《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》要求，环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门（机构）应按照职能分工，对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续，地方政府投资主管部门要主动与上述相关职能部门做好衔接和沟通，方便企业办理相关手续。《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条规定：“项目所在地政府应建立支持项目建设的协调机制，协助落实项目建设条件，及时解决项目实施过程中出现的问题，为项目实施创造良好的环境，保证完成国家确认的建设任务。”根据上述规定，海洋能公司取得备案证后，凭备案证办理规划选址、土地征用、环境影响评价、安全生产等手续，项目是否符合规划选址、用地、环保等要求，应由万山试验区管委会的各相关职能部门依法独立进行审批，管委会在金太阳示范项目管理方面只在项目建设管理中负有协调、协助的职能，而不能代替职能部门作出决定。万山试验区管委会主张拥有涉案项目的审核权，没有法律依据。珠海市政府公布的《珠海万山海洋开发试验区管理办法》第九条第（三）项、第（四）项，只是规定万山试验区管委会负责万山试验区的规划、建设、土地和房产等有关工作以及核准或审批万山试验区的投资项目，但具体职权均由其相关职能部门依据法律、法规或者规章的授权行使，管委会不能越权。
综上所述，万山试验区管委会作出的（2013）3号《复函》不合法。虽然管委会在一审诉讼期间已经自行撤销了上述《复函》，但是海洋能公司不撤诉，应确认（2013）3号《复函》违法。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决：一、确认万山试验区管委会作出的《关于对珠海海域（2013）45号特急函的复函》（珠万办函（2013）3号）违法；二、驳回海洋能公司的其他诉讼请求。
万山试验区管委会不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回海洋能公司的诉讼请求，理由主要有：（一）管委会根据《金太阳示范项目管理暂行办法》等规定，拥有对国家金太阳示范项目的审核权，原审判决认为管委会无权终止项目审核程序，只有向备案机关提出建议之权，是错误的。被上诉人存在擅自变更涉案项目投资主体、项目资本金明显不足（财政部、科技部、国家能源局《关于做好2012年金太阳示范工作的通知》规定“项目单位资本金不低于项目总投资的30%”）等问题，不符合规定，为保护海岛资源、保证财政资金安全，管委会决定终止审核程序是合法的。（二）管委会并非代替职能部门作出决定。被上诉人致管委会的（2013）45号特急函，只是笼统请求管委会按照《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条规定给予办理和推进，并无具体请求办理和推进之事项，如规划选址、土地征用、环境影响评价、安全生产等，难以按原审判决认定的“由被告的各相关职能部门依法独立进行审批”。（三）有关职能部门也依法独立作出决定。省发改委办公室《关于对珠海海域海洋能有限公司申请相关问题给予解释的复函》指出，发展和改革部门的备案是信息搜集行为，备案不代表项目符合规划、用地、环保等要求，只有各项手续取得属地政府相关部门批文后，才可建设。珠海市住房和城乡规划建设局万山规划分局、珠海市国土资源局万山分局都是市局的派出机构，职责是协助市局，有“三定方案”为证。万山规划分局的《关于南海有人无电孤岛坚强微电网项目有关事宜的函》（珠规建（万山）函（2013）39号）是该分局依法独立作出的。万山国土分局依法独立作出《关于项目用地供地方式的复函》（珠国土（万山）函（2013）25号），时间在被诉复函之前，与复函无因果关系。
被上诉人海洋能公司辩称：（一）上诉人无审核权而有支持义务。拟申请财政补助金的光伏发电项目，可分为4个阶段：申报金太阳示范工程、省发改委（能源局）备案、建设、申请下拨财政补助金。该司的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目早已列入中央《2012年金太阳示范工程项目目录（第二批）》，并由省发改委发给《投资项目备案证》，第1、2阶段已经完成，不必由上诉人初审能否列入示范工程目录、是否应予投资备案，该司也没有向上诉人提出这些申请。项目目前处于第3阶段，但上诉人下属的国土、规划、环保等职能部门互相推诿，项目迟迟无法推进。该司发出（2013）45号特急函，是请求上诉人履行《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条规定的属地政府协调各部门、落实示范工程建设条件义务。（二）违法的被诉复函，导致项目瘫痪。被诉复函违反《党政机关公文处理工作条例》，与上诉人之前发给《投资项目备案证》一事自相矛盾，更是与省发改委对抗。上诉人将被诉复函分别抄送万山规划、国土分局，导致国土分局不再答复该司的土地划拨申请，规划分局终止规划选址审批程序，实质上废止了省发改委的《投资项目备案证》，一审判决认定复函违法，是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院查明：深圳市比亚迪汽车有限公司与海洋能公司联合申报并直接列入财政部、科技部、国家能源局2012年12月6日公布的《2012年金太阳示范工程项目目录（第二批）》的，是“南海有人无电孤岛微电网”项目，原审判决误为“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目，本院予以纠正。海洋能公司与深圳比亚迪汽车公司向万山海洋开发试验区经济发展局提交《南海有人无电孤岛坚强微电网项目
----申请金太阳示范工程》的时间，是2012年12月7日，原审判决误为同年11月13日，本院予以纠正，原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院另查明：2013年8月28日，珠海市住房和城乡规划建设局万山规划分局作出《关于南海有人无电孤岛坚强微电网项目有关事宜的函》（珠规建（万山）函（2013）39号），告知海洋能公司，该分局收到本案被诉复函，鉴此，决定所有涉及该项目规划审批和许可事项的报批审核程序终止，海洋能公司不必再提交《建设项目规划选址评估报告》等相关资料。海洋能公司不服，向珠海市香洲区人民法院起诉珠海市住房和城乡规划建设局，请求判决撤销该局万山规划分局上述珠规建（万山）函（2013）39号函，案号为（2013）珠香法行初字第170号。
本院认为：被上诉人为该司项目建设需要，根据国家能源局、财政部、科技部《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条的规定，请求上诉人协调各职能部门。《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条规定：“项目所在地政府应建立支持项目建设的协调机制，协助落实项目建设条件，及时解决项目实施中出现的问题，为项目实施创造良好的环境，保证完成国家确认的建设任务。”可见，上述规定以项目属于“金太阳示范项目”为适用前提。
《金太阳示范项目管理暂行办法》第七条第一款规定：“国家财政、科技和能源主管部门组织专家对申报项目进行评审，并公布示范项目目录。”可见，是否属于示范项目，应以国家财政、科技和能源主管部门公布的示范项目目录为准，不能以省级发展改革部门核发的备案证为准。原审判决认为省发改委核发《广东省企业基本建设投资项目备案证》，就说明深圳市比亚迪汽车有限公司退出后，被上诉人单独投资的项目依然符合金太阳示范项目的要求，是对示范项目的认定权理解有误，本院予以纠正。况且，省发改委给被上诉人的复函亦称，项目备案证只是办理相关手续的前提条件，并不表明项目符合规划选址、用地、环保等要求，只有各项手续取得属地政府相关部门的批准文件后项目才可建设。
《金太阳示范项目管理暂行办法》第九条规定：“项目单位要按照有关要求，按时完成项目建设。未经许可，项目单位不得自行变更项目投资经营主体。”可见，项目的投资主体作为示范项目目录的一部分，其变更亦须经公布该目录的机关许可，项目单位无权更改该目录。但深圳市比亚迪汽车有限公司和被上诉人联合申报的“南海有人无电孤岛微电网”项目列入示范项目目录后，《南海有人无电孤岛坚强微电网项目
----申请金太阳示范工程》中所载项目主持单位----
深圳市比亚迪汽车有限公司自行声明退出，并未取得公布该目录的财政部、科技部、国家能源局的许可，因此投资经营主体变更后的项目已经不再是示范项目，被上诉人主张投资主体变更不影响其示范项目资格，与上述规定不符，本院不予采纳。另外，财政部、科技部、国家能源局《关于做好2012年金太阳示范工作的通知》（财建（2012）21号）规定“项目单位资本金不低于项目总投资的30%”，深圳市比亚迪汽车有限公司退出后，被上诉人也没有向上诉人证明自有资本金达4500万元（自报总投资1.5亿元×30%）。总之，被上诉人单独投资的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目，在申报主体、资金落实等方面均与国家有关“金太阳示范项目”的具体要求不符，不具备《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条的适用前提，上诉人以被诉复函拒绝被上诉人提出的协调请求，并无不妥。
被诉复函并没有宣告撤销省发改委核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，因此不构成超越职权，被上诉人主张上诉人对抗省发改委，理由不能成立，本院不予采纳，原审判决认为只能向备案机关省发改委提出建议而不能自行终止审核程序，是对被诉复函理解有误，本院予以纠正。
珠海市住房和城乡规划建设局万山规划分局收到被诉复函后，仍另外作出《关于南海有人无电孤岛坚强微电网项目有关事宜的函》（珠规建（万山）函（2013）39号）并送达被上诉人，可见管委会没有替代规划分局，被诉复函没有替代终止规划许可程序的决定。原审判决认为上诉人代行了有关职能部门的权力，构成越权，属于事实认定错误，本院予以纠正。
综上，原审判决不妥，依法应予以撤销；万山试验区管委会上诉理据成立，依法应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市中级人民法院（2013）珠中法行初字第34号行政判决；
二、驳回珠海海域海洋能有限公司的全部诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人珠海海域海洋能有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 董嫦青
二〇一四年九月十一日
书 记 员 邓丽华