福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽01行终599号
上诉人（原审原告）林逢春，男，1982年8月13日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。
被上诉人（原审被告）福州市公安局交通警察支队仓山大队，住所地福州市仓山区湖畔路6号。
法定代表人郭文，大队长。
上诉人林逢春因诉被上诉人福州市公安局交通警察支队仓山大队（以下简称仓山交警大队）道路行政处罚一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，原告林逢春于2017年9月30日8时30分许在福州市××大道因逆向行驶，被告仓山交警大队以简易程序的方式对原告的上述行为作出3501041350823504号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，主要内容为：“被处罚人于2017年9月30日8时39分在闽江大道（××）实施了非机动车逆向行驶的违法行为（代码20042），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道交法）第三十五条的规定，根据《福建省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》（以下简称道交法实施办法）第六十四条的规定，决定处以20元罚款……”
原审法院认为，根据道交法第五条、第八十七条的规定，被告仓山交警大队作为福州市仓山区道路交通安全行政主管机关，其有权对发生在本辖区范围内的道路交通安全违法行为行使管辖权。根据道交法第八十九条：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”原告于2017年9月30日8时39分在闽江驾驶非机动车逆向行驶，其行为违反了道交法第三十五条“机动车、非机动车实行右侧通行”的规定，应当予以处罚。被告依据上述事实对原告的道路交通违法行为处以20元罚款处罚，符合上述法律规定。此外，根据道交法第一百零七条第一款的规定：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款：“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。”因此，对本案原告的道路交通安全违法行为依照道交法实施办法第六十四条之规定亦可适用简易程序处以20元罚款，且符合上位法道交法第八十九条的规定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告林逢春的诉讼请求。本案受理费50元由原告承担。
上诉人林逢春不服原审判决，提起上诉称，一、上诉人对原审判决确认的事实没有异议。二、原审认定被上诉人处罚程序合法是错误的。首先，道交法实施办法第六十四条是道交法第八十九条的细化、补充和变更，两者并不冲突和抵触。被上诉人作出的处罚决定所载明的法律依据是道交法实施办法第六十四条，该条规定执法人员对违法行为人应先予以警告，警告后不改正的才能罚款。原审法院未对此焦点问题进行分析，而是简单以处罚行为符合上位法道交法第八十九条的规定敷衍结案。道交法实施办法第六十四条不但是对道交法第八十九条的细化和变更，而且还充分保障相对人的合法权益，应予适用。其次，在道交法实施办法第六十四条与道交法第八十九条并不冲突、抵触的情况下，从维护人大立法权威和有利于行政管理的角度，应优先适用道交法实施办法。下位法在和上位法不冲突、不抵触的基础上，应优先适用。道交法实施办法第六十四条较之道交法第八十九条，更适用于地方，更有利于保障相对人，并不存在最高人民法院《关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》中对下位法不符合上位法进行判断和适用的列举情况，因此本案应适用下位法。最后，原审判决一方面认可适用道交法实施办法第六十四条来确定罚款的额度，另一方面却适用道交法第八十九条“或警告或罚款”的严重不利于相对人的处罚程序，显失公正。道交法实施办法第六十四条规定的“先警告后罚款”是对道交法第八十九条“或警告或罚款”所作出的重大细化和变更，在尊重道交法立法宗旨上，充分保障了相对人的权益。原审判决在认可适用道交法实施办法第六十四条用于罚款的同时，却在执法程序上故意排除了该条对上诉人有利的“先警告后罚款”的内容，而突兀适用道交法第八十九条“或警告或罚款”的程序，明显偏袒行政机关，显失公正。另一方面，道交法实施办法第六十四条和道交法第八十九条并不冲突，但规定的程序截然不同，两个条文只能适用其一。原审法院在被上诉人经合法传唤未到庭的情况下，强行将上述两个条款同时作为被上诉人行政行为的合法性依据，这不合逻辑，是荒谬的。综上，请求撤销原判，撤销编号为3501041350823504的简易程序处罚决定书，判令被上诉人退回上诉人所缴纳的罚款20元，承担一、二审诉讼费。
被上诉人仓山交警大队未进行答辩。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。对于原审判决查明的基本事实，本院予以确认。
本院认为，人民法院对行政行为合法性进行审查，应当依据行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。本案中，上诉人林逢春对被上诉人仓山交警大队认定其存在驾驶非机动车逆向行驶的违法行为不持异议，因此上诉人依法应当受到处罚。根据道交法第八十九条的规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”因此被上诉人可以直接对上诉人进行警告或罚款。但是从被诉《公安交通管理简易程序处罚决定书》的记载看，被上诉人据以对上诉人处以20元罚款的依据是道交法实施办法第六十四条。根据该条规定，非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，应先予以警告，警告后不改正的处以罚款。被上诉人未对上诉人予以警告而直接进行罚款，程序上存在瑕疵，应确认被诉处罚决定违法。原审法院未能正确适用法律，依法应予以更正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销福州市鼓楼区人民法院于2018年5月21日作出的（2017）闽0102行初500号行政判决；
二、确认被上诉人福州市公安局交通警察支队仓山大队作出的3501041350823504号《公安交通管理简易程序处罚决定书》违法；
三、驳回上诉人的其他上诉请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人福州市公安局交通警察支队仓山大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
审 判 员 杨 以
审 判 员 郑 鋆
二〇一八年九月十八日
法官助理 林 华
书 记 员 潘晋洁
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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