广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤行终637号
上诉人（原审原告）：茂名市电白区沙琅镇鱼花村委会黄榄根经济合作社。
负责人：黄辉，社长。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨路*号。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：钟汉平、周家崇，均系茂名市电白区山林土地纠纷调处办工作人员。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。住所地：广东省茂名市油城六路*号大院。
法定代表人：许志晖，市长。
委托代理人：钟朝锋、陆原东，均系茂名市法制局工作人员。
原审第三人：广东省曙光农场。住所地：广东省茂名市电白区沙琅镇。
法定代表人：梁文龙，场长。
委托代理人：赖培强，男，汉族，住茂名市茂南区。系广东省曙光农场法律顾问。
委托代理人：曹湘雯，广东前瞻律师事务所律师。
上诉人茂名市电白区沙琅镇鱼花村委会黄榄根经济合作社（原电白县沙琅镇鱼花管理区黄榄根经济合作社、下称黄榄根经济合作社）因与被上诉人茂名市电白区人民政府（下称电白区人民政府）、茂名市人民政府、原审第三人广东省曙光农场(下称曙光农场)林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告黄榄根经济合作社与第三人曙光农场所争议的四个山岭位于沙琅镇鱼花村民委员会区域范围内，原告称为白蚊山、马路岭、园岭子、渡漕岭，第三人曙光农场则对应称为大江岭、园山仔、樟木龙、黄榄根。原告和第三人对四个争议岭的名称和四至表述不尽一致，但经被告电白区政府现场勘查，各方当事人所指认的坐落、面积和四至相同，其中白蚊山的四至为：东至塘佛底，南至樟木根垌，西至独水仔垌，北至公路（第三人表述为：大江岭，东至与黄榄根队塘口村坡地水田边，南至蓝超明屋边，西至樟木龙山脚下塘口河队水田边，北至望夫公路），面积约50亩；马路岭的四至为：东至塘佛面，南至公路，西至亚婆叉，北至山塘（第三人表述为：园山仔，东至连打望岭山脚，南至望夫公路，西至园山仔岭脚下黄榄根村水田边，北至与饭众岭相连），面积约30亩；园岭子的四至为：东至黄榄根田边，南至河边，西至塘口河田边，北至樟木龙相连（第三人表述为：樟木龙，东至樟木龙山脚下黄榄根村水田边，南至樟木龙山脚下塘口河村水田边，西至黄榄根村塘口河两村坡地水田边，北至黄榄根村最低坡地），面积约20亩；渡漕岭的四至为：东至山塘仔，南至黄榄根田边，西至公路，北至路边（第三人表述为：黄榄根岭，东至黄榄根山脚下山塘仔至黄榄根村水田边，南至沙琅往望夫公路边，西至黄榄根山脚下石古塘村水田边，北至田花塘山坳流水线），面积约60亩。
本案争议岭原属沙琅镇鱼花乡集体所有，1955年至1957年期间，第三人的前身国营曙光垦殖场经与原电白县人民政府、电白县十三区人民政府、鱼花乡人民政府及农民代表签订《土地规划计划》和《电白县十三区土地规划会议记录》，并经湛江专员公署签署“仝意”（同意）批准，把争议岭划给第三人种植橡胶使用，之后第三人一直在争议岭上种植橡胶树。1982年2月15日，第三人申领了NO.00076X号、NO.00078X号《电白县山权林权证》。上述两证在电白区档案馆存档，两证与政府存档内容一致，其中NO.00076X号证的第一栏登记有“园山仔岭”，第二栏登记有“樟木龙岭”，第三栏登记有“大江岭”，NO.00078X号证的第三栏登记有“黄榄根岭”。上述争议岭的登记内容，有经原电白县沙琅人民公社鱼花大队管理委员会确认的《山林权证登记册》予以印证。1982年3月1日，原告集体也申领了NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》。上述两证在电白区沙琅镇人民政府存档，其中NO.001XX61号证与政府存档内容一致，第一栏登记有“园岭子岭”；而NO.001XX62号证与政府存档内容不一致，原告持有的第一联登记有“鸭利山亚车窝”、“渡槽岭”、“马路岭”、“白蚊山”共四个山岭，但政府存档的第三联仅登记有“鸭利山岭”（备注“又名亚车窝”）、“渡槽岭”两个山岭，并没有“马路岭”、“白蚊山”。2005年12月20日，曙光农场申领了电国用（2005）第01XX7号、01XX0号、01XX7号、01XX2号《国有土地使用权证》，分别登记了“黄榄根”、“大江岭（樟木根岭）”、“园山仔”和“樟木龙”。原告的1982年《山权林权证》和第三人的1982年《山权林权证》、2005年《国有土地使用权证》经现场勘验均包含争议岭。1991至1992年间，曙光农场把橡胶树全部改种果树，原告村民在此期间亦趁机抢种部分果树，后被曙光农场予以清理。曙光农场于1993年将大江岭、园山仔岭、樟木龙岭发包给梁崇志种植经营，于1997年将黄榄根岭发包给罗小霞、吴柏林种植经营。2015年5月，梁崇志在对大江岭进行平整时，原告以争议岭原属其集体所有为由进行阻止，从而引发权属争议。同年9月10日，原告向被告电白区政府提出四个争议岭的确权申请，电白区政府于2016年8月16日作出被诉电府行决字〔2016〕12号行政处理决定，决定撤销原告持有的NO.001XX61号《电白县山权林权证》第一栏园岭仔岭以及NO.001XX62号《电白县山权林权证》第二栏渡槽岭、第三栏马路岭和第四栏白蚊山的登记，并将四个争议岭的所有权确定归国家所有，使用权归曙光农场所有。原告不服，向茂名市政府申请行政复议，茂名市政府于2016年12月21日作出被诉的茂府行复〔2016〕60号行政复议决定，维持电白区政府上述处理决定。原告仍不服，于2017年2月3日向原审法院提起本案行政诉讼，请求判令：撤销电府行决字〔2016〕12号《行政处理决定书》和茂府行复〔2016〕60号《行政复议决定书》，由电白区政府重新作出处理决定。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”本案被告电白区政府作为县级以上人民政府，负有对其辖区范围内发生的山林权属争议依法进行调处的法定职责。
根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”以及第十一条“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定”的规定，已依法颁发山权林权证是确定争议林权林地权属的主要依据。由于本案双方当事人均提供了争议岭的权属证书，故电白区政府应根据有效权属证书或优势权属证书，结合能够反映当事人长期经营管理事实的证据材料来综合评判确定争议山岭的权属。本案中，四个争议岭已于1957年划给曙光农场使用，有《电白县十三区土地规划会议记录》《电白县十三区鱼花乡土地规划表》《土地规划示意图》《广州军区生产建设兵团第九师第八团土地规划图》《山林权证登记册》等文件予以证实，事实清楚。之后曙光农场于1982年申领了争议岭的NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》，又于2005年申领了电国用第（2005）01XX7号、01XX0号、01XX2号、01XX7号《国有土地使用权证》，以上权属证书，土地权属来源清楚，符合形式要件，系合法有效的权属凭证，可以作为确定本案争议岭权属的依据。原告认为第三人上述权属证书不合法的理由不充分，不予采纳。况且，争议岭最晚自1957年起就一直由曙光农场种植使用和发包经营，直至本案纠纷发生以前均无任何人对此提出过异议或权属主张。曙光农场对争议岭的使用事实，有充分的证据予以证实，各证据之间能相互印证，形成证据链，足以认定。虽然黄榄根经济合作社也持有1982年NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》，但NO.001XX61号证登记的“园岭子岭”已于1957年划给曙光农场，在此情况下原告再于1982申领该岭的权属证书，没有事实依据，也与该岭的实际使用事实不符，属重复登记。至于NO.001XX62号证，其一、三联所填写的内容不同，政府存档的第三联并未登记有“马路岭”、“白蚊山”的内容，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十四条“当事人提供的权属凭证与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的，以档案存根或者登记台帐为准，档案存根或者登记台帐确有错误的除外”的规定，NO.001XX62号证登记的内容应当以发证机关存档的为准，有关“马路岭”、“白蚊山”的登记属当事人自行填写，应予撤销。因此该NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》，不能作为黄榄根经济合作社主张权属的依据。再者，黄榄根经济合作社在争议岭自划给曙光农场后，不再具有合法有效的管理使用事实，即便原告村民曾于1991至1993年间在争议岭上抢种果树，但该行为属于非法占用他人山林的行为，也不能作为其主张争议岭权属的合法使用事实依据。并且长期以来，第三人对争议岭进行了连续、有效的管理使用，已经形成稳定的生产秩序和法律关系，现原告在第三人使用近60年之久后再以争议岭原属其集体所有为由而主张权属，不但理据不充分，也不利于社会秩序和法律关系的稳定，其诉求不应得到支持。因此，电白区政府根据曙光农场的有效权属凭证和长期管理使用的事实，依据优势证据原则，作出电府行决字〔2016〕12号行政处理决定，将争议山岭的使用权确权给曙光农场，并撤销黄榄根经济合作社1982年《山权林权证》关于争议岭的登记，具有充分的事实和法律依据，符合有利于生产、有利于生活和有利于管理的原则。茂名市政府经审查后作出茂府行复〔2016〕60号行政复议决定，维持电白区政府所作的处理决定，认定事实清楚，复议程序合法，予以支持。
综上所述，被告电白区政府作出的电府行决字〔2016〕12号行政处理决定事实清楚，证据充分；被告茂名市政府作出的茂府行复〔2016〕60号行政复议决定程序合法，维持确权处理决定并无不当，予以支持。原告请求撤销被诉的确权处理决定和行政复议决定，并要求重新确定争议岭权属的诉求，理据不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告茂名市电白区沙琅镇鱼花村委会黄榄根经济合作社的诉讼请求。
上诉人黄榄根经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、电白区人民政府作出被诉行政行为无法提供相关事实依据，复议决定维持处理决定是错误的，涉案土地为集体土地，未经征收，不能转为国有土地，电白区人民政府无土地划转的任何依据。二、上诉人持有的《山林权证》发证机关是电白区人民政府，原审第三人持有的《山林权证》发证机关是电白县沙琅人民公社管理委员会，其发证主体不适格，且多处有涂改痕迹，亦属无效证件。综上，原审判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人电白区人民政府二审答辩称：一、原审第三人拥有争议岭各个时期合法有效的权属书证。二、原审第三人对争议岭拥有长期管理、使用和收益的事实。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审法院予以维持。
被上诉人茂名市人民政府二审答辩称：一、复议决定程序合法，一审判决认定事实正确。二、上诉人对争议岭没有充足、明显的经营管理行为，所持有的争议岭权属凭证既没有合法的权属来源，也存在与权属凭证存根不相符的问题，其主张争议岭权属的理据均不充分，处理决定、复议决定和一审判决均认定事实清楚、证据确凿。三、原审第三人拥有争议岭权属来源清楚，对争议岭的经营管理行为明显，且持有合法的权属凭证，一审判决驳回上诉人的诉讼请求依据充足。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审第三人曙光农场二审答辩称：一、电白区人民政府根据我方拥有争议岭各个时期合法有效的权属书证和对争议岭拥有长期管理和收益的事实，将争议岭所有权确定归国有、使用权归我方是正确的。二、上诉人持有的《电白县山权林权证》上登载争议岭是无效的、违法的。三、上诉人没有管理、使用和收益争议岭的任何事实。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人电白县人民政府作出的电府行决字〔2016〕12号《行政处理决定》及茂名市人民政府作出的茂府行复〔2016〕60号《行政复议决定》是否合法。
根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”以及第十一条“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定”的规定，已依法颁发的山权林权证是确定争议林地林权权属的主要依据。本案中，四个争议岭已于1957年划给曙光农场使用，有《电白县十三区土地规划会议记录》《电白县十三区鱼花乡土地规划表》《土地规划示意图》《广州军区生产建设兵团第九师第八团土地规划图》《山林权证登记册》等文件予以证实。之后曙光农场于1982年申领了争议岭的NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》，又于2005年申领了电国用第（2005）01XX7号、01XX0号、01XX2号、01XX7号《国有土地使用权证》，上述权属证书土地权属来源清楚，是合法有效的权属凭证，可以作为确定本案争议岭权属的依据。而且，争议岭自1957年起就一直由曙光农场种植使用和发包经营，曙光农场对争议岭有长期管理使用的事实。虽然上诉人黄榄根经济合作社也持有1982年NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》，但NO.001XX61号证登记的“园岭子岭”已于1957年划给曙光农场，黄榄根经济合作社再于1982申领该岭的权属证书，权属来源不清，也与该岭的实际使用事实不符，属重复登记。至于NO.001XX62号证，其一、三联所填写的内容不同，政府存档的第三联并未登记有“马路岭”、“白蚊山”的内容，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十四条“当事人提供的权属凭证与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的，以档案存根或者登记台帐为准，档案存根或者登记台帐确有错误的除外”的规定，NO.001XX62号证登记的内容应当以发证机关存档的为准，有关“马路岭”、“白蚊山”的登记内容属当事人自行填写，本院不予采信。因此该NO.001XX61号、NO.001XX62号《电白县山权林权证》不能作为黄榄根经济合作社主张权属的依据。此外，黄榄根经济合作社在争议岭划给曙光农场后，也没有合法有效的经营管理使用事实。在此情况下，被上诉人电白区人民政府作出本案被诉的电府行决字〔2016〕12号《行政处理决定》，将争议山岭的使用权确权给曙光农场，并撤销黄榄根经济合作社1982年《山权林权证》关于争议岭的登记，并无不当。被上诉人茂名市人民政府经审查后作出茂府行复〔2016〕60号《行政复议决定》，维持电白区人民政府作出的上述处理决定，程序合法，处理结果正确，原审判决驳回上诉人黄榄根经济合作社的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。上诉人黄榄根经济合作社上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄榄根经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年八月二十一日
书记员 郑丽云