重庆市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)渝02行终396号
上诉人（原审原告）李中，男，汉族，生于1976年1月17日，住重庆市万州区。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区市政管理监察支队，住所地：重庆市万州区周家坝天城东路136号，统一社会信用代码：12500101451746944U。
法定代表人钟俊林，支队长。
委托代理人王忠斌，重庆渝万律师事务所律师。
上诉人李中因请求确认万州区市政管理监察支队锁车行为违法一案，不服重庆市万州区人民法院（2016）渝0101行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年5月29日，重庆市万州区人民政府办公室发出《关于印发<万州城区临时占道停车管理工作实施方案>的通知》（万州府办发﹝2014﹞25号）。该《万州城区临时占道停车管理工作实施方案》（简称《实施方案》）在基本原则中规定了实行临时占道停车场地有偿使用原则，依法合理利用城市道路资源；在管理方式中规定城区临时占道停车收费管理工作由万州区市政园林局组织实施；工作机构及职责分工中区市政园林管理局委托区市政管理监察支队（简称区市政监察支队）承担临时占道停车场（点）日常管理工作。同时附有《城区临时占道停车场（点）一期设置方案》。
2015年9月18日，重庆市万州区人民政府办公室发出《关于印发<万州城区临时占道停车管理工作补充方案>的通知》（万州府办发﹝2015﹞71号），该《万州城区临时占道停车管理工作补充方案》（简称《补充方案》）中实施范围涉及9个街道办事处、40条市政道路、6900余个停车泊位。在管理方式上规定临时占道停车收费管理工作，以外包方式选择管理单位，一期临时占道停车管理相应转变为该管理方式。工作步骤上规定2015年10月底前通过公开招投标方式，确定标志标牌安装单位；制定收费标准和最高收费限额。在2015年11月底前通过邀请招标方式，确定占道停车管理单位。在2015年12月底前区市政园林管理局、区发展改革委、区公安局联合发布《关于万州城区二期临时占道停车场实行收费管理的通告》。同时附有《万州城区二期临时占道停车场规划统计表（商圈内、外区域划分）》。
2016年4月6日，重庆市万州区发展和改革委员会给重庆市万州区市政园林管理局发出了《关于临时占道停车收费标准的通知》（万州发改费﹝2016﹞4号），该通知中规定临时占道停车收费标准为：收费停放时段（3月－11月）7：30－21：00，（12月－次年2月）8：00－20：30，收费标准：商圈内2元/半小时.车位，商圈外1元/半小时.车位。商圈范围以区政府公布为准；机动车停放按上述标准计时收费，以半小时为计费单位，不足半小时按半小时计费；一天内同一辆车在同一车位连续停满10小时以上的，停车费按10小时收取。按规定实行明码标价，在收费区域显著位置设立停车收费公示牌。上述收费标准从发文之日起执行。
2016年4月14日，区市政监察支队与重庆市万州区众源物流有限公司（简称众源公司）签订《万州城区临时占道停车管理服务外包协议书》（简称《服务外包协议》），协议中约定临时占道停车场的管理范围为周家坝、钟鼓楼街道办事处片区停车泊位460个，管理内容为停车场停车费征收、进出占道停车场车辆的指挥和停车场内停放车辆管护等；管理时间计2年，从2016年4月28日起至2018年4月27日止。对服务费、履约保证金、收费标准进行了约定，同时对双方权利和义务进行了约定。对众源公司的权利义务中约定自行招录临时占道收费员，对收费员进行培训、管理、考核等；负责处理收费管理发生的各种纠纷。有万州区周家坝、钟鼓楼街道办事处的停车泊位明细表，其中钟鼓楼办事处停车泊位68个，钟鼓楼临时占道停车场（鼓楼一巷21个、三巷20个、消防支路27个）。
2016年5月6日早上7时30左右李中将其所有的渝F68X**吉普车停放在钟鼓楼消防支路3号路内停车位，该停车位旁边设立有停车收费公示牌，该车一直停到2016年5月8日，期间未交停车费。同日，该路段收费员将此情况电话告知众源公司经理魏文江，魏文江赶到现场后电话联系李中要求其缴费，否则要锁车。由于担心晚上无人值守车主开走逃费，就在该车上贴了盖有区市政监察支队的缴费通知，同时用锁锁住该车。缴费通知内容为：尊敬的渝F68X**车主：您于2016年5月6日至2016年5月8日止已拖欠临时占道停车费120元，请于2016年5月9日前缴清欠款。备注：如对此通知有争议，可在24小时内向区市政监察支队咨询。过期不处理者，区市政监察支队将按照《中华人民共和国道路交通安全法》和《重庆市市政设施管理条例》等有关规定进行处罚。在该通知空白处写有开锁字样和开锁电话。同日深夜李中去开车时发现车被锁，就打了缴费通知中开锁电话要求开锁，众源公司经理魏文江赶到现场，称可以开锁，但要把欠的120元停车费交了。由于李中认为收取停车费违法而拒绝支付，双方商议无果李中离开现场。李中认为区市政监察支队收费无合法依据，且在自己没有明确拒绝缴纳停车费时就将车锁住没有法律依据，拒绝缴费或者对其收费有异议，也可以通过法律途径解决。于2016年5月13日向本院提起行政诉讼，要求确认区市政监察支队锁车行为违法。后经重庆市万州区市政园林管理局执法人员协调，李中于2016年5月28日将车开走。
原审法院认为，依据《重庆市市政设施管理条例》第四十六条规定，在公共停车场停车位不足时，市政行政主管部门在征求公安机关交通管理部门等单位书面意见的基础上，按照公开透明、控制总量，合理布局的原则，可以决定设置临时占道停车点。第四十九条第一款第（三）项规定，临时占道停车点的管理者按照价格行政主管部门核定的标准收取停车费，使用税务统一发票，将停车种类、收费时间、收费方式、监督电话等事项在临时占道停车点的显著位置予以公告；第五十二条第（二）项规定，车辆停放者应当按规定支付机动车停放服务费；重庆市停车场管理办法第二条、第四条第二款、第二十二条的规定及万州府办发﹝2014﹞25号《万州城区临时占道停车管理工作实施方案》及万州府办发﹝2015﹞71号《万州城区临时占道停车管理工作补充方案》的通知和万州发改费﹝2016﹞4号文件规定，能得出临时占道停车费的收取有地方性法规和地方政府规章的规定，具有合法性。万州区的临时占道停车场的收费范围和标准经过一定程序审批，其收费标准具有合法性。对于李中提出其已经缴纳了燃油税等公路养护费用，区市政监察支队无权进行重复收费，收费不合法的理由不成立，不予采信。
因区市政监察支队将涉案停车位通过一定程序外包给众源公司进行停车收费管理，李中将车选择停放在众源公司管理的涉案停车位后，其与众源公司之间建立起平等的民事主体之间的民事合同关系，李中负有支付停车费的义务，在其拒不支付停车费时，作为平等主体的收费管理单位采取锁车这种管理措施的行为是一种民事行为，该管理措施不来源于区市政监察支队的委托，故锁车行为不是行政行为，而是民事行为。
对于李中提出缴费通知系区市政监察支队发出，那么锁车行为应属区市政监察支队委托的工作人员所实施的主张。本院认为，虽然区市政监察支队是受万州区市政园林管理局委托对停车场进行日常管理的机构，但临时停车位的收费管理工作已外包给众源公司，且外包协议中对双方的权利义务进行了约定，该协议中也并未授权或委托众源公司行使区市政监察支队相应的行政管理职责。区市政监察支队既然将收费管理工作进行外包，就不应再介入具体的收费工作中。故区市政监察支队以自己名义发出缴费通知不妥，应予以纠正。由于锁车行为系众源物流公司实施，行为性质为民事行为，裁定驳回李中的起诉。
李中上诉称，被上诉人收取上诉人的临时占道停车费不合理、不合法。一审关于锁车是外包单位实施，且属于民事行为的认定是错误的，被上诉人锁车行为违法。请求撤销原裁定，依法改判。
区市政监察支队辩称，区市政监察支队与众源公司签订外包协议后，作为管理人，在上诉人未缴费的情况下，有协助催缴的义务，该义务不等于是作出了行政行为。上诉人与众源公司基于自由选择的结果成立服务性质的民事合同。并且，锁车行为并非基于该队的授权，该队也未下达指令，而是外包公司怕上诉人逃逸，作出的民事性质措施。请求驳回上诉，维持原判。
区市政监察支队在法定期限内提交下列证据和依据：
1、重庆市市政设施管理条例第47条、49条；2、重庆市停车场管理办法第2条、22规定；3、万州府办发﹝2014﹞25号重庆市万州区人民政府办公室关于印发《万州城区临时占道停车管理工作实施方案》的通知；4、万州府办发﹝2015﹞71号重庆市万州区人民政府办公室关于印发《万州城区临时占道停车管理工作补充方案》的通知；5、万州发改费﹝2016﹞4号重庆市万州区发展和改革委员会关于临时占道停车收费标准的通知；6、缴费通知；7、万州城区临时占道停车管理服务外包协议；8、收费员陈大军的证词；9、管理员魏文江的证词；10、欠费车辆及停车现场登记表图片；11、解除渝F68X**车辆图片。
李中在法定期限内提交了缴费通知。
原审法院对上述证据认证如下：李中举示的证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。区市政监察支队举示的证据8、9虽然原告对其有异议，但其证实内容与李中陈述基本一致，予以采信；其他证据均与本案相关联，真实、合法，予以采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明事实与原审法院查明事实无异。
本院补充查明，区市政监察支队与众源公司签订的《服务外包协议》中规定，众源公司具有的管理内容是，停车费征收、进出车辆的指挥、停放车辆管护、设施设备维护及秩序管理等，由众源公司“负责处理收费管理发生的各种纠纷和事故，并承担相应的安全责任和经济责任”。《服务外包协议》还规定，区市政监察支队需要及时、足额向众源公司提供税务局专用票据，按月向众源公司“支付服务费11.7108万元”；众源公司自行招录临时占道收费员，且“每天必须将收取的临时占道停车费全额上缴到财政指定专户”，“做到日收日交”。即，上述协议外包给众源公司的仅是临时占道停车收费管理的劳务服务工作，该公司每日所收停车费也应全额上缴财政专户。
本院认为，根据《重庆市市政设施管理条例》第三条第二款之规定，区县（自治县）市政行政主管部门负责本行政区域内除市市政行政主管部门直接管理以外的市政设施行政管理工作。《重庆市人民政府办公厅关于加强和规范城市道路占道停车管理工作的通知》（渝府办发﹝2014﹞119号）规定：“二、规范占道停车点收费管理……（三）规范收费管理。占道停车点收取的停车费纳入行政事业性收费范围，全部上缴财政，实行'收支两条线'管理。区县（自治县）市政部门负责占道停车点收费和解缴工作。”本案中，万州区市政园林局作为万州区行政区域内的市政行政主管部门，具有管理占道停车收费和解缴工作的法定职责。万州区市政园林局依据《实施方案》的规定委托区市政监察支队具体执行管理工作，而后区市政监察支队通过《服务外包协议》，将停车收费的具体劳务工作外包给众源公司，众源公司在收缴停车费的劳务实施过程中，对李中的未缴费车辆进行了锁车行为。该锁车行为是众源公司在提供收费劳务过程中，实现收费劳务目的的一种方式和手段，其具体的收费劳务实施及相关锁车行为是众源公司的经营行为。上述行为为民事行为，其后果应由众源公司承担。一审法院对锁车行为是民事行为的性质判定，并无不当。因此，区市政监察支队通过外包方式将收费劳务交由众源公司承担后，其不再是收费劳务实施及相关锁车行为的责任承担者。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，众源公司的收费劳务实施及相关锁车行为不能认定为区市政监察支队的行政行为。上诉人提起行政诉讼要求确认区市政监察支队锁车行为违法，缺乏基本的事实依据。原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案依法不缴纳案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张建平
审 判 员 程鸿声
代理审判员 吴 丹
二〇一六年十二月九日
书 记 员 胡绍娟