江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行终1533号
上诉人（一审原告）：赵逢玉，男，1948年1月29日生，汉族，住徐州市贾汪区。
被上诉人（原审被告）：徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区。
原审第三人贾汪区大泉办事处，住所地徐州市贾汪区。
原审第三人贾汪区民政局，住所地徐州市贾汪区。
原审第三人贾汪区国土资源局，住所地徐州市贾汪区。
原审第三人贾汪区大泉办事处闫村村委会，住所地徐州市贾汪区闫村。
原审第三人贾汪区大泉办事处崮岘村村委会，住所地徐州市贾汪区崮岘村。
原审第三人徐州半山农林发展有限公司。
原审第三人徐州半山农林发展有限公司圈占承包地的其他农户。
上诉人赵逢玉与被上诉人徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）行政不作为一案，赵逢玉不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初510号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年11月30日立案受理后依法组成合议庭。因上诉人、被上诉人未提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
上诉人赵逢玉一审诉称，2014年4月，徐州半山农林发展有限公司（以下简称半山公司）未依法与农村土地承包人（原审第三人闫村五队承包户）签订土地流转书面合同的前提下，圈占贾汪区闫山前属于闫村五队集体所有的134亩耕地和27亩荒地。赵逢玉曾将上述非法行为以信访的方式向徐州市信访部门举报，徐州市人民政府就信访事项作出《关于赵逢玉信访事项的复核意见》。该意见书明确指出：“贾汪区政府应当责成相关部门指导帮助大泉办事处闫村村委会依法完善流转手续。《农村土地承包经营权管理办法》第六条：“承包方有权自主决定土地是否流转、流转的对象和方式，任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包地。”第八条：“承包方自愿委托发包方或者中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或者盖章。”闫村70户村民虽然同意流转并签字领取附着物补偿款，但大泉办事处闫村村委会仍应尽快依法完善手续，防止今后发生纠纷。这些手续除了由承包方出具土地流转委托书外，最重要的是必须让半山公司与所有70余农户分别补签书面流转合同。通过广泛了解，被半山公司圈占承包地的70多农户并未拿到这种书面的承包土地经营权流转合同，而且这些农户的农村土地承包证书尚在扣押中。徐州市政府要求贾汪区政府责成相关部门指导帮助大泉办事处闫村村委会依法完善流转手续，但是贾汪区政府不作为，手续并未补办完成。半山公司没有与70户承包人分别签订书面土地流转合同，不知每户承包地的用途、四至、座落、面积、质量等级等，无法依法规划使用土地。贾汪区政府不及时阻止半山公司停止施工，势必造成被圈占土地的原生态农业的破坏，给国家、集体、承包人、利害关系人的利益造成较多损害。赵逢玉作为该宗农村土地承包经营权流转中的利害关系人对贾汪区政府提起行政诉讼，原因是流转中损害了赵逢玉的合法权益。赵逢玉祖茔地分为旧茔和新茔。旧茔在崮岘村西，占地三十余亩，上世纪七十年代中期曾于旧茔中平坟数百座，皆为崮岘赵氏族先人坟墓，其中有赵逢玉直系先祖十代人的坟墓，尸骸无迁出。新茔即闫山前被半山公司圈占的土地中的一块赵逢玉祖茔地，大约十亩左右，现由上下两块梯田组成，分别由闫村五队的窦立富、窦立营、窦立坤、吕清河等户承包，该祖茔地由赵逢玉祖辈经营了300多年，其中埋葬了赵逢玉祖上直系六辈近二十位先人，原有坟头十余座，在文革以来本地多次开展的平坟活动中，大部分坟头已平没，但在耕作层以下的赵逢玉先人们的尸骸也无迁出。赵逢玉拥有对其尚保存于祖茔地耕作层下的先人尸骸保藏权和免遭侵害的保护权以及在祖茔地的祭祀权、扫墓权、逝世家人生态安葬权等。但是自徐州市政府的复核意见书下达后，半山公司继续动工，长时间内被其圈占的赵逢玉祖茔地多项施工。而半山公司的任意施工是贾汪区政府未及时执行徐州市政府正确的指导意见即不作为的恶果，贾汪区政府的不作为是与国家法规中所规定的严格实施农用地执法的条款背道而驰的。请求法院判决：1、贾汪区政府在执行徐州市政府作出的《关于赵逢玉信访项的复核意见》的过程中不作为行为违法；2、判决宣布赵逢玉祖茔地为永久性耕地以保护耕作层以下的赵逢玉先人尸骸，赵逢玉祖茔地应当受到政府对于本地生态茔地同等条件的保护；3、判决曾被半山公司拆毁的可保护赵逢玉祖茔地和耕地的梯田挡水墙必须修复且填补已流失的土壤；4、判决半山公司在祖茔地中间修建的水泥路必须拆掉并就地复垦；5、判决半山公司限期迁走栽种于赵逢玉祖茔地的树木并进行就地复垦。6、判决半山公司永不享有赵逢玉祖茔地流转受让权和其他经营权或占有权。7、全面深入调查半山公司其他在圈占土地内的非法用地行为，并作出相应的处罚。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”本案中，从赵逢玉起诉状中的诉讼请求看，被诉行为包括贾汪区政府在执行徐州市人民政府作出的信访意见的过程中行政不作为和第三人半山公司在施工过程中拆毁梯田挡水墙、修建水泥路、在原告祖茔地栽种树木等多个行为，这些行为是由不同的主体实施的，对这些行为依法应通过不同的诉讼途径解决。赵逢玉在一份起诉状中对多个主体实施的多个行为一并提起诉讼，不符合合并审理的情形。徐州市中级人民法院于2016年7月1日向赵逢玉进行释明，建议赵逢玉在七个工作日内修改原起诉状后重新提交。赵逢玉于2016年7月15日重新提交起诉状，诉讼请求仍包括确认贾汪区政府行政不作为违法及针对半山公司的多项请求，仍不符合可以合并审理的情形。因赵逢玉本案起诉不符合法定起诉条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回赵逢玉的起诉。
上诉人赵逢玉上诉称，上诉人为了方便立案，从2016年6月20日至7月15日分别向徐州市中级人民法院提交三份内容有所不同的诉徐州市贾汪区政府行政不作为的起诉状。但徐州市中级人民法院以不符合起诉条件为由，裁定驳回了上诉人的起诉。徐州市中级人民法院没有对上诉人在2016年7月15日提交的起诉状提出再修改建议，系释明不到位。《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定，对不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，要依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》《人民法院工作法院处分条例》等相关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪作出处理。上诉人诉贾汪区政府行政不作为具有事实依据，贾汪区政府并未依照徐州市政府的要求，责成相关部门指导帮助大泉办事处闫村村委会依法完善土地流转手续。贾汪区政府不及时阻止半山公司施工，导致原生态农业破坏，给国家、集体、承办人、利害关系人利益造成损害。上诉人仅对贾汪区政府行政不作为提起诉讼，就贾汪区政府有权处理的事项列入请求范围。上诉人的诉讼符合行政诉讼受案范围。请求本院撤销江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初510号行政裁定；将本案发回重审。
被上诉人贾汪区政府未提交书面答辩意见。
本院认为，2015年4月28日，徐州市人民政府就赵逢玉的复核申请作出徐核字[2015]56号《关于赵逢玉信访事项的复核意见》。该意见称，2014年徐州半山农林开发有限公司与大泉办事处闫村村委会签订土地流转合同，流转包括赵逢玉祖坟范围内的161亩土地，涉及窦立付在内的70余户承包地。2014年3月，贾汪区相关部门组织实施涉及土地的地面附作物清点，对附作物进行补偿。包括窦立付在内的70余户已签字领取补偿。复核意见认为，此次土地流转不涉及违法用地行为。但复核意见要求贾汪区政府责成相关部门指导帮助大泉办事处闫村村委会依法完善流转手续。上诉人赵逢玉以贾汪区政府未履行复核意见所确定的义务为由，向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，要求：判决确认贾汪区政府在执行徐州市政府作出的《关于赵逢玉信访项的复核意见》的过程中不作为行为违法；宣布赵逢玉祖茔地为永久性耕地以保护耕作层以下的赵逢玉先人尸骸，赵逢玉祖茔地应当受到政府对于本地生态茔地同等条件的保护；判决曾被半山公司拆毁的可保护赵逢玉祖茔地和耕地的梯田挡水墙必须修复且填补已流失的土壤；判决半山公司在祖茔地中间修建的水泥路必须拆掉并就地复垦；判决半山公司限期迁走栽种于赵逢玉祖茔地的树木并进行就地复垦；判决半山公司永不享有赵逢玉祖茔地流转受让权和其他经营权或占有权；对半山公司其他在圈占土地内的非法用地行为作出处罚。上诉人虽以徐州市贾汪区政府为被告提起诉讼，却提出要求法院判决第三人半山公司承担侵权责任的民事诉讼请求。上诉人赵逢玉在同一诉状中对不同的主体提起分别属于行政诉讼和民事诉讼的诉讼请求，该起诉不符合行政诉讼受理条件。徐州市中级人民法院于2016年7月1日向赵逢玉进行释明，建议赵逢玉在七个工作日内修改原起诉状后重新提交。赵逢玉于2016年7月15日重新提交起诉状，诉讼请求仍包括确认贾汪区人民政府行政不作为违法及针对第三人半山公司的多项请求，上诉人所提起的诉讼不符合可以合并审理的情形。原审法院以赵逢玉的起诉不符合法定起诉条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回赵逢玉的起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 于露