湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)湘04行初38号
原告衡南县神马出租汽车有限公司。住所地衡南县云集镇云集大道。
法定代表人徐一鸿，该公司总经理。
委托代理人陈远信，系该公司副经理。
委托代理人廖曜中，湖南衡州律师事务所律师。
被告衡南县人民政府。住所地：衡南县云集镇黄金路*号。
法定代表人李军，该县县长。
委托代理人谢致标，衡南县住房和城乡建设局副局长。
被告衡南县住房和城乡建设局，住所地衡南县云集镇云集大道。
法定代表人杨松柏，该局局长。
委托代理人夏凉锋，湖南溥天律师事务所律师。
原告衡南县神马出租汽车有限公司（下称衡南县神马公司）因诉被告衡南县人民政府、衡南县住房和城乡建设局（下称衡南县住建局）确认行政合同无效及赔偿一案，于2016年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月28日立案后，于2016年5月10日向被告衡南县政府、衡南县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭审理了本案。原告衡南县神马出租汽车有限公司的委托代理人廖曜中、陈远信，被告衡南县人民政府的委托代理人谢致标、被告衡南县住房和城乡建设局的委托代理人夏凉锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，其法定代表人徐一鸿于2006年3月15日与被告衡南县住建局签订《衡南县县城出租汽车经营权出让意向协议书》。被告衡南县人民政府于2006年3月19日出具南政函（2006）44号函，同意徐一鸿在县城成立出租汽车公司。原告衡南县神马公司于2006年6月5日在衡南县政务中心依法设立。之后，由于被告不作为致双方未签订正式合同。2009年6月被告衡南县人民政府不履行协议义务，要求采取公开招标方式重新确定出租车运营公司。原告于2009年12月9日被胁迫与被告签订《补偿协议书》。综上，请求：1、判决确认《补偿协议书》无效；2、判决两被告承担缔约过失责任，赔偿原告各项经济损失共计985600元。
原告为支持其诉讼请求，提供了如下证据：1、原告法定代表人徐一鸿的身份证明；2、授权委托书，以证明陈远信的身份及作为委托代理人的资格合法；3、承诺书，以证明陈远信与徐细罗之间的关系，陈远信不能完全代表原告，故原告可以再起诉申请被告赔偿损失；4、《出租汽车经营权出让意向协议书》，以证明原告准备各项条件，成立公司，被告违约时原告有权要求承担损失；5、《衡南县人民政府南政函[2006]44号文件》，以证明原告以此为依据筹划，付出各种必要开支，被告违约造成原告损失；6、企业法人营业执照，7、税务登记；8、组织机构代码证；9、向衡南县人民政府书面提出复查申请的理由（该证据因不符合要求撤回）；10、衡阳市人民政府办公室收文审批单（编号137、345）；11—12、省、市信访信访转办单（2013年7月-11月）；13、衡阳市建设局文件，以证明被告明知不具备出让权还下文并出让，系行政欺诈；14、衡南县建设局的请示与衡阳市建设局局长罗安民批示；15、建设部文件；16、行政合同纠纷调解会议纪要；17、行政补偿协议书；18、《刑事判决》、各项费用开支、领取赔偿金等现金收讫等，以证明陈远信被政府行政违约所困，上访开销巨大，被告应赔偿陈远信十年工资及上访开支共计44万元；19、《近十年的上访依据》，以证明给予陈远信补偿的合理性。20、《成立公司的租房协议》；21、《湖南神宇出租汽车公司申报手续》，以证明被告违约，造成原告损失巨大，必须要赔偿；22、《陈远信的工作流水情况》，以证明被告违约致使原告公司无法运转，必然要赔偿；23、《衡南县复查意见书（南信复查字[2014]1号）》，以证明被告不负责任；24、《衡南县建设局的请示》，以证明被告应该足额赔偿原告及其工作人员损失；25、《2008年12月30日公司总结及汇报》，以证明被告的行政违法导致原告损失巨大，应该赔偿原告及其工作人员损失；26、2008年12月17日的开支明细及办理手续流程反映，以证明原告开支客观真实，被告应该依法赔偿或补偿；27、信访过程及各级领导批示，以证明行政违法；28、信访局转办单，以证明行政违法；29、省信访局来件，以证明行政违法。
被告衡南县人民政府口头辩称：1、其不是本案适格被告。2、原告请求赔偿缺乏依据。3、原告的起诉已超过起诉期限，应驳回起诉。请求驳回原告的诉讼请求。
被告衡南县人民政府没有提供相应证据。
被告衡南县住建局辩称：1、原告的起诉已超过起诉期限，应驳回起诉。2、原告不具备起诉资格，应驳回起诉。3、《补偿协议书》内容真实、合法、已履行完毕。4、原告请求赔偿缺乏依据。请求驳回原告的诉讼请求。
被告衡南县住建局在法律规定的期限内，向本院提交了以下证据：1、《补偿协议书》、《承诺书》、《法人委托证明书》，以证明涉案《补偿协议书》系合同双方在平等、自愿基础上签订，且原告承诺早在收到补偿款后不再向被告侵权补偿，陈远信承诺，明确其系湖南神宇出租汽车有限公司的全权代表，有权签订合同；2、《领条》，以证明湖南神宇出租汽车有限公司代理人陈远信于2009年12月10日领取被告支付的18万元，《补偿协议书》履行完毕；3、会议纪要，陈远信作为表见代理人在会议纪要签字，放弃向被告主张权利。
经庭审质证，被告衡南县住建局对原告提供的证据1、2、4、5的合法性有异议，认为不能达到原告的证明目的；对证据3、因与原件不一致，需要核对；对证据6－18的真实性、合法性有异议,认为原告没有提供证据原件；对证据9,因原告撤回，不予质证；对证据19－29的真实性、合法性、关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的。
被告衡南县人民政府对原告提供以上证据的质证意见与被告衡南县住建局一致。
原告对被告衡南县住建局提供的证据1的证明内容有异议，《承诺书》为被迫签订，《法人委托证明书》的内容不清楚，均达不到证明目的；对证据2的真实性无异议，但这18万元款项不是原告神马出租公司领取，而是由个人所领；对证据3,由于授权不明，陈远信放弃其他的权益不能代表原告的意见，收据中所涉款项只是由陈远信个人所领，没有公司的盖章，钱没有到原告的手里，陈远信与被告之间私自达成的意见，不能代表原告。
被告衡南县人民政府对被告衡南县住建局提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告衡南县神马公司提供的证据1、2、6、7、8、可予以采信。对证据3、16、17,因与原件不一致，不予采信。对证据4、5、10－15、18－29均达不到本案的证明目的，不予采信。被告衡南县住建局提供的证据1－3，真实有效，依法予以认定。
根据当事人提供的上述证据，本院查明以下事实：
衡南县中心县城搬迁至云集镇后，投资人徐细罗（徐一鸿之父）于2006年3月15日与被告衡南县住建局签订《衡南县县城出租汽车经营权出让意向协议书》，签订该《意向协议书》时使用徐一鸿的名字。被告衡南县人民政府于2006年3月19日出具南政函（2006）44号函，同意徐一鸿在县城成立出租汽车公司，待湖南省政府批准后再签订正式合同。原告衡南县神马公司于2006年6月5日在衡南县云集镇设立，法定代表人为徐一鸿。2009年4月14日，湖南省建设厅批准了衡南县县城出租车经营权出让等有关事宜，但根据《湖南省市政公用事业特许经营管理条例》和省建设厅批文的要求，市政公用事业特许经营权的出让必须采取公开招标方式来确定运营单位。之后，因原告衡南县神马公司没有依法参加招标，致其未取得衡南县县城出租车特许经营权。为此，投资人徐细罗授权陈远信多次与被告衡南县住建局协商，要求解决问题。鉴于徐细罗在签订《衡南县县城出租汽车经营权出让意向协议书》后，投入了部分财力与人力，被告衡南县人民政府组织召开行政合同纠纷调解会，并形成会议纪要。2009年12月9日，被告衡南县住建局与陈远信签订《补偿协议书》，陈远信领取了18万元补偿款并出具了承诺书。
另查明，湖南神宇出租汽车有限公司于2006年6月5日在长沙市芙蓉区设立，法定代表人为徐细罗。湖南神宇出租汽车有限公司衡南县分公司于2009年4月在衡南县设立。
上述事实，有原、被告提供的证据及陈述为证，足以认定。
本院认为，行政协议兼具行政与合同的双重属性，但其首先是在行政领域中出现的一种执法手段，按照法律适用的基本原则，行政法上对协议有明确规定的，应当优先适用。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过两年。本案中，《补偿协议书》作为行政协议，双方已按协议自愿履行完毕，不属于不依法履行协议及未按约定履行协议的情形，故不能适用民法上的诉讼时效制度，应适用行政法上的起诉期限的规定。陈远信已领取18万元补偿款并出具了承诺书，其应当知道行政行为的作出之日为《补偿协议书》的签订之日，即2009年12月9日已经知道《补偿协议书》的内容，故原告于2016年4月20日提起诉讼已超过法定的起诉期限。原告提出陈远信因受胁迫而签订《补偿协议书》致该协议无效及赔偿损失的主张，因无证据予以证明，本院不予支持。
综上所述，原告请求确认与被告签订的《补偿协议书》无效及要求被告赔偿其各项经济损失共计985600元的诉求因缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款之规定，裁定如下：
驳回原告衡南县神马出租汽车有限公司的起诉。
案件受理费50元，不予收取，予以退还。
如不服本裁定，可在接到裁定书的第二天起十日内向湖南省高级人民法院提起上诉，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 何利国
审判员 丁枥澎
审判员 肖大鸣
二〇一六年十月二十一日
书记员 张文珍
附相关法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国
行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过两年。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国
行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
......
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的