江苏省扬州市邗江区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)扬邗行初字第130号
原告陈苏五。
委托代理人许慧明，江苏石立律师事务所律师。
委托代理人张颖，江苏石立律师事务所律师助理。
被告扬州市城市管理行政执法局，住所地在扬州市观潮路709号。
法定代表人侯承海，局长。
委托代理人刁成路，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。
委托代理人徐红娟，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。
被告扬州市广陵区人民政府东关街道办事处，住所地在扬州市广陵区东关街295号。
法定代表人朱定金，主任。
委托代理人茆冠球，扬州市城市管理行政执法局广陵分局东关大队大队长。
委托代理人殷实，江苏唐城律师事务所律师。
原告陈苏五因要求确认被告扬州市城市管理行政执法局（以下简称扬州市城管局）、被告扬州市广陵区人民政府东关街道办事处（以下简称东关街办）于2013年2月26日强制拆除扬州市弥陀巷47号房屋的行为无效，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月31日、9月23日公开开庭审理了本案。2015年8月31日庭审，原告陈苏五及其委托代理人许慧明、张颖，被告扬州市城管局副局长王琴及委托代理人刁成路，被告东关街办委托代理人茆冠球、殷实到庭参加诉讼；2015年9月23日庭审，原告陈苏五及其委托代理人许慧明，被告扬州市城管局副局长王琴及委托代理人刁成路、徐红娟，被告东关街办委托代理人殷实到庭参加诉讼。案件在审理过程中，原告陈苏五向本院申请延长三个月期限与被告进行协调，被告亦表示同意。本案现已审理终结。
原告陈苏五诉称：2013年2月26日，原告出差回到扬州市弥陀巷47号家里时，发现自己的部分房屋被拆除。原告遂即向扬州市公安局广陵分局东关派出所（以下简称东关派出所）报案，东关派出所经调查，于2013年3月8日以书面形式告知原告，称原告居住的弥陀巷47号部分房屋系由扬州市城管局广陵分局东关城管大队（以下简称东关城管大队）、东关街办城管科于2013年2月26日作为违章建筑强制拆除。至此，原告方知房屋系两被告拆除的事实。原告认为，两被告强制拆除原告的房屋，未作任何调查，作出行政强制行为时也未对原告作出任何行政处理决定，更未听取原告的陈述与申辩，行政行为严重违法，造成了原告房屋的灭失，故请求法院确认两被告强制拆除扬州市弥陀巷47号房屋的行政行为无效，赔偿原告损失人民币99.8万元。
原告陈苏五提供的证据有：1、暂住证；2、江苏省居住证；3、东关城管大队情况说明；4、东关派出所情况说明；5、东关街办关于弥陀巷47号违建的情况说明；6、房屋被拆除照片若干张；7、询问笔录两份；8、《建设工程规划许可证》（扬规广私字20053005号）；9、弥陀巷47号陈苏五私房图；10、证人证言；11、彩衣街居委会证明；12、扬州市房屋安全鉴定通知书；13、申请书；14、东关街办道路临时占用许可证；15、调解协议书；16、承诺书。
被告扬州市城管局辩称：一、原告自2012年5月起在弥陀巷47号院内翻建房屋，一直未办理相关规划手续，属于违法建设，其违建行为被邻居多次举报，影响恶劣。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款及相关规定，其翻建行为属违法建设行为，依法应当受到行政处罚。被告依法向原告送达了停工（核查）通知书，要求其接受调查处理，但其一直不予配合行政执法。二、被告不具有强制拆除违法建设的职权，也未对原告的违法建设实施过强制拆除行为，被告不是本案的适格被告。本案中，东关街办根据广陵区政府关于违法建设防控的有关规定，于2013年2月26日，牵头组织对原告违法翻建的二层房屋进行拆除，而东关城管大队作为扬州市城管局广陵分局派驻东关街道负责城市管理工作的工作部门，在工作中接受分局和东关街办的双重领导，不具有独立的拆除主体资格。在拆除活动中，东关城管大队仅负责维持现场秩序，并未实施拆除行为。三、原告擅自翻建房屋属违法建设，非法利益不受法律保护，不符合国家赔偿法规定的赔偿条件。综上所述，被告不是违法建设拆除主体，也未实施拆除行为，且原告翻建房屋的行为属于违法建设，不属于国家赔偿的范围，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告扬州市城管局向本院提交了以下证据和依据：1、《停工（核查）通知书》（扬城执停字[2012]第0004721号、扬城执停字[2013]第0002633号）；2、关于查询陈苏五翻建房屋的函（扬城执函字[2015]第08号）；3、关于“查询陈苏五翻建房屋”的复函（扬规督函[2015]6号）；4、东关街办关于弥陀巷47号违建的情况说明；5、关于陈苏五案件的协办函（扬城执函字[2015]第07号）；6、《关于在江苏省扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]156号）；7、《关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]13号）；8、《关于开展相对集中行政处罚权试点工作的意见》（扬府发[2001]113号）；9、《关于市区违法建设查封施工现场、强制拆除有关问题的通知》（扬府发[2008]218号）。被告东关街办没有提供书面答辩意见，庭审中辩称：东关街办只是依据扬州市政府“三拆三整治”的文件规定，负责对相关部门进行牵头和协调，故东关街办不是本案的适格被告。原告被拆除的房屋没有取得合法规划许可手续，属于违法建设，依法不应当得到保护，故原告的诉求无事实和法律依据，依法应予驳回。被告东关街办未提供证据。经庭审质证，被告扬州市城管局提供的证据及原告提供的证据1-10，能够证明本案的相关事实，本院依法予以确认；原告提供的证据11-16，因与本案不具有关联性，故本院在本案中不作认定。
经审理查明：2012年5月3日，扬州市城管局对陈苏五在扬州市弥陀巷47号进行的搭建行为，作出《停工（核查）通知书》（扬城执停字[2012]第0004721号）。2013年1月5日，扬州市城管局再次对陈苏五在扬州市弥陀巷47号的搭建行为，作出《停工（核查）通知书》（扬城执停字[2013]第0002633号）。2013年2月26日，弥陀巷47号上述搭建的房屋被拆除。2013年3月6日，东关城管大队向东关派出所出具情况说明，载明：弥陀巷47号违章搭建房屋，被周围邻居多次举报，影响极坏。东关城管大队按照市委市政府“三拆三整治”要求，在东关街办组织领导下，由东关城管大队、东关街办城管科以及辖区社区工作人员联合对弥陀巷47号进行强制拆除。2013年3月8日，东关派出所向陈苏五出具情况说明，告知陈苏五：我所于2013年2月26日下午16时19分接到你“发现弥陀巷47号家中房顶被人恶意破坏”的报警。经查，你居住的弥陀巷47号部分房屋系由东关城管大队、东关街办城管科作为违章建筑强制拆除。2015年3月11日，扬州市城管局向扬州市规划局查询，陈苏五户在扬州市弥陀巷47号翻建二层房屋是否办理“建设工程规划许可证”。2015年3月13日，扬州市规划局作出答复：“未发放扬州市弥陀巷47号翻建二层房屋的建设工程规划许可证。”另查明，2005年11月8日，扬州市规划局广陵分局向陈苏五发放《建设工程规划许可证》（扬规广私字20053005号），载明：建设项目名称：翻建住宅；建设位置：弥陀巷47号；建设规模：砖混结构，壹层瓦屋面，檐口高度3.2米，建筑面积82平方米。
本案的争议焦点：一、两被告是否实施强制拆除原告房屋的行为以及强制拆除原告房屋的行为是否合法；二、原告提出的赔偿损失请求是否应予支持。
本院认为：根据江苏省政府苏政办发[2001]13号《关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》第二条第（二）项的规定，被告扬州市城管局具有对本辖区内违反城市规划法律、法规、规章相关规定，擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权的法定职权。关于两被告是否实施强制拆除原告房屋行为的问题。从原告提供的询问笔录、东关街办出具的情况说明、东关城管大队出具的情况说明以及两被告在庭审中的陈述，均可以证实两被告实施了拆除弥陀巷47号房屋的行为，故对两被告辩称其未实施拆除弥陀巷47号房屋行为的主张，本院不予支持。关于本案强制拆除原告房屋的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。扬州市人民政府《关于市区违法建设查封施工现场、强制拆除有关问题的通知》（扬府发[2008]218号）也明确规定：根据《城乡规划法》第六十八条规定，市区范围内的违法建设，市城管局、市规划局作出责令停止建设或者限期拆除的决定，如当事人收到上述行政强制措施或行政处罚决定后，不停止建设或者逾期不拆除的，由违法建设所在地区政府（管委会）责成本区有关部门查封施工现场、组织强制拆除。本案中，被告扬州市城管局对原告陈苏五的搭建行为作出《停工（核查）通知书》后，在尚未作出责令停止建设或者限期拆除的决定、也未经县级以上地方政府责成的情况下，东关街办、东关城管大队即实施了拆除弥陀巷47号二层房屋的行为，属于程序违法。关于原告陈苏五的赔偿请求是否应予支持的问题。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民取得国家赔偿的权利有一定的限制，即必须是合法权益受到损害。我国现行法律规定建设建筑物、构筑物须经法定机构批准，未经批准任何单位和个人不得擅自建设。本案中，扬州市城管局广陵分局、东关街办拆除的系原告未经批准搭建的二层房屋，不属于合法建筑。庭审中，原告陈苏五亦没有提供相应证据证明其搭建的二层房屋是经过批准建设的合法建筑，故原告陈苏五要求赔偿经济损失99.8万元的诉讼请求，本院不予支持。综上，扬州市城管局广陵分局和东关街办对原告陈苏五弥陀巷47号二层房屋作出的强拆行为，违反法定程序。扬州市城管局广陵分局为被告扬州市城管局的派出机构，其作出行政行为的后果由其设立机关承担。原告要求确认拆除行为无效的诉讼请求，鉴于修改后的行政诉讼法对确认无效判决有明确规定，针对的是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的行为，两被告实施的拆除行为不符合上述情形，故对原告要求确认2013年2月26日的强拆行为无效的请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告扬州市城市管理行政执法局和扬州市广陵区人民政府东关街道办事处2013年2月26日拆除扬州市弥陀巷47号房屋的行政行为违法。二、驳回原告陈苏五的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告扬州市城市管理行政执行局和扬州市广陵区人民政府东关街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账户：11×××57）。
审 判 长 陈 慧
人民陪审员 毕 维 真
人民陪审员 次仁云单
二〇一六年三月十一日
书 记 员 杨 瑞