湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘10行初64号
原告临武县镇南乡佛祖村村民委员会第一村民小组。
负责人王当美，该组组长。
委托代理人王清光，广东泰旭律师事务所律师。
被告临武县人民政府，住所地湖南省临武县舜峰广场四家大院。
法定代表人朱阳辉，该县人民政府县长。
委托代理人李国法，男，1962年9月12日出生，汉族，临武县林业局工作人员，住湖南省临武县舜峰镇河滨路。
委托代理人蒋彪，男，1966年7月5日出生，汉族，临武县林业局工作人员，住湖南省临武县舜峰镇河滨路。
被告郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道9号。
法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。
委托代理人李杰文，男，1988年9月13日出生，汉族，郴州市人民政府法制办公室工作人员，住湖南省郴州市苏仙区郴江路。
委托代理人王立强，男，1985年12月13日出生，汉族，郴州市人民政府法制办公室工作人员，住湖南省郴州市南塔路。
第三人临武县镇南乡西冲村村民委员会第三村民小组。
负责人黄红军，该组组长。
第三人临武县镇南乡西冲村村民委员会第四村民小组。
负责人黄保圣，该组组长。
原告临武县镇南乡佛祖村村民委员会第一村民小组（以下简称佛祖村一组）不服被告临武县人民政府林业行政裁决及被告郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）行政复议决定，于2018年5月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月2日立案后，分别于2018年5月11日、5月14日向被告临武县人民政府、郴州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案。原告佛祖村一组的负责人王当美及其委托代理人王清光，被告临武县人民政府（以下简称临武县政府）的委托代理人李国法、蒋彪，被告郴州市政府的委托代理人李杰文，第三人临武县镇南乡西冲村村民委员会第三村民小组（以下简称西冲村三组）的负责人黄红军，第三人临武县镇南乡西冲村村民委员会第四村民小组（以下简称西冲村四组）的负责人黄保圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
临武县政府于2017年12月22日作出临政林决字（2017）第11号山林权属争议处理决定（以下简称11号处理决定），该决定认定：1982年9月7日，原镇南公社西冲大队与原镇南公佛祖大队达成的《协议书》（以下简称1982年《协议书》）合法有效，佛祖村一组提供的临山林证字第61号集体山林所有证（以下简称61号山林证）未按照该协议填写属填证错误，佛祖村一组以该证对争议山场主张权属，不予支持。西冲村三、四组提供的临山林证字第45号集体山林所有证（以下简称45号山林证）的填证四至与现场指界均未超过1982年《协议书》的界线，四至清楚，范围明确，西冲村三、四组对争议山场主张权属，予以支持。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第六条的规定，决定：一、东以雷打石坟墓为起点，向东南经发龙岭顶下面的青草窝东边，再由青草窝向南直线过黑石山至忙心岭止；南以忙心岭向西至岱头岭水库上面的阴风岩；西以雷打石有坟墓处经青草窝西边直达黑石山岭顶，再往西南方向到岭脚经马上村去岱头岭水库小路，并沿小路直至阴风岩；北以雷打石坟墓为界。面积301亩。该范围的山权林权归西冲村三、四组所有。二、双方所存权属依据与本处理决定有异的以本处理决定为准。佛祖村一组不服该决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2018年4月13日作出郴政行复决字（2018）28号行政复议决定（以下简称28号复议决定），决定维持11号处理决定。
原告佛祖村一组诉称：一、11号处理决定和28号复议决定认定事实不清。1.临武县政府采信西冲村三、四组对1982年《协议书》的指界错误；2.佛祖村一组持有的61号山林证包含争议山场，且一直经营管理争议山场，西冲村三、四组持有的45号山林证不包含争议山场。二、11号处理决定程序违法。1.临武县政府于2017年4月26日作出了临政林决字（2017）第6号山林权属争议处理决定（以下简称6号处理决定），佛祖村一组不服，向郴州市政府申请复议。郴州市政府作出郴政行复决字（2017）31号行政复议决定，以事实不清为由撤销该处理决定，并责令临武县政府重新作出行政行为。现临武县政府以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的处理决定，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定；2.临武县政府没有调查取证，没有组织争议双方协商听证。诉讼请求：撤销11号处理决定和28号复议决定，责令临武县政府重新作出行政行为；案件受理费由两被告负担。
原告佛祖村一组为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：公证书，拟证明原镇南公社华子铺大队林场（以下简称华子铺大队林场）持有的61号山林证登记的山林属佛祖村一组所有。
对佛祖村一组提交的证据，临武县政府及郴州市政府质证认为：对该证据的真实性认可，对证明目的有异议，该公证书已经明确61号山林证已于2000年失效，不是确权依据。西冲村三、四组质证认为：同意临武县政府的质证意见。
被告临武县政府及被告郴州市政府辩称：一、11号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。1.1982年《协议书》合法有效，是争议双方申请颁发山林权所有证的权源基础；2.2016年12月21日，佛祖村一组对61号山林证指界，该证登记的“里头马上”山场四至无法闭合，无法确定四至范围；西冲村三、四组对45号山林证指界，该证登记的“一包针”山场包含争议山场。二、11号处理决定程序合法。临武县政府受理确权申请后，依法组织争议各方当事人至争议地现场勘查、协商调解，因调解不成，临武县政府作出6号处理决定。此后，郴州市政府以6号处理决定没有对争议山场的四至范围、面积等进行确认，不符合《湖南省林木林地权属争议处理办法》第十八条第一款的规定为由予以撤销。临武县政府确定争议山场的四至范围和面积后，重新作出11号处理决定。三、28号复议决定程序合法，维持11号处理决定正确。综上所述，请求维持11号处理决定及28号复议决定，驳回佛祖村一组的诉讼请求。
被告临武县政府、被告郴州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1.山林权属确权申请书。拟证明争议双方提出确权申请。
2.1982年《协议书》(NO.30)。拟证明林业三定时期，争议双方已经就争议山场的权属达成书面协议。
2.45号山林证和现场指界示意图。拟证明西冲村三、四组是按1982年《协议书》的内容申请颁证，其四至范围包含争议山场。
3.61号山林证和现场指界示意图。拟证明填证四至不能闭合，不能作为本案确权依据。
4.《协议书》NO.24（以下简称24号《协议书》）。拟证明该证据与争议山场无关。
5.确权申请书、现场勘查笔录、协调会记录、接待笔录、单方调解笔录、会议纪要、调查笔录。拟证明被诉行政行为程序合法。
6.11号处理决定书。拟证明被诉行政行为认定事实清楚，证据采信正确，程序合法，处理恰当。
7、行政复议申请书、接待笔录、受理通知书及送达回证、行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书及送达回证、延期审理通知书及送达回证、行政复议答辩状及证据目录、28号复议决定书及送达回证。拟证明行政复议程序合法。
对临武县政府及郴州市政府提交的证据，佛祖村一组质证认为：对证据1、5、7的真实性、合法性认可，对关联性不认可；对证据2的真实性、合法性认可，这份证据证明争议山场属佛祖村一组所有；对证据3的真实性、合法性认可，该山林权证不包括争议山场；证据4与1982年《协议书》的草图走向一致，证明争议山场属佛祖村一组所有；对证据6的真实性认可，对合法性、关联性不认可，该组证据违背了1982年《协议书》的内容；对证据7的真实性、合法性认可，对证明目的有异议，程序合法不能掩盖实体违法。西冲村三、四组质证认为：对证据1-7均无异议。
第三人西冲村三、四组述称：11号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，处理结果适当。1.原镇南公社西冲大队与原镇南公佛祖大队达成1982年《协议书》后，佛祖村一组与西冲村三、四组一直和睦相处，未发生纠纷。直至2015年临武县镇南乡建风电场，佛祖村一组为了利益，提出风电场3号风机位所在地属其所有，并向临武县政府申请确权。2.根据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，1982年《协议书》合法有效，临武县政府采信该协议正确。请求维持11号处理决定和28号复议决定，驳回佛祖村一组的诉讼请求。
第三人西冲村三、四组未提交证据。
本院对上述证据认证如下：佛祖村一组提供的公证书是对《关于原华子铺大队林场山林定权发证自然消失的协议》的部分内容进行的公证，但该协议本身不具有合法性，且不能证明其证明目的，本院仅对公证这一事实予以采信。临武县政府、郴州市政府提供的证据均能证明本案案件事实，本院予以采信。
经审理查明：争议地位于临武县镇南乡佛祖村与西冲村交界处，佛祖村一组和西冲村三、四组的争议范围为：东以雷打石坟墓为起点，向东南经发龙岭顶下面的青草窝东边，再由青草窝向南直线过黑石山至忙心岭止；南以忙心岭向西至岱头岭水库上面的阴风岩；西以雷打石有坟墓处经青草窝西边直达黑石山岭顶，再往西南方向到岭脚经马上村去岱头岭水库小路，并沿小路直至阴风岩；北以雷打石坟墓为界。争议面积301亩。1982年9月7日，原镇南公社西冲大队（现临武县镇南乡西冲村村民委员会）与原镇南公社佛祖大队（现临武县镇南乡佛祖村村民委员会）签订1982年《协议书》，对大冲坳至雷打石、青草窝岭顶至西南方向至马上去陈家洞水库小路石头坳上为止一带达成协议，主要内容：“一、从大冲口岩洞和大冲口山(坳)塘上大冲坳山脚有林地至雷打石有坟墓处为界，从雷打石有坟墓处直插(西冲大队叫青草窝、佛祖铺叫黑石山)岭顶往西南方向倒水为界，直插岭脚到马上去陈家洞背(带头岭水库)小路石头坳上(陈家洞村发龙地为界)东南面归西冲大队所管，西南方向归佛祖铺大队所管……”并附图，原镇南公社西冲大队、原镇南公社佛祖大队、公社山定工作组群干代表均在该协议书上签字，原临武县镇南人民公社管理委员会盖公章确认。同日，原镇南公社西冲大队、原镇南公社西冲大队第三、第四生产队与原镇南公佛祖大队签订24号《协议书》，主要内容：“一、从黑石背（佛祖铺叫陈家洞发龙地点，西冲大队叫黄狗里足下）直插阴风岩一带，东归西冲大队所管理，西归佛祖铺大队管辖，水库灌水按原协议执行，阴风岩下的（带头岭水库）归佛祖铺大队管辖。阴风岩下水库东西的松树林归西冲大队所管辖，杉树林归佛祖铺大队所管辖……”原镇南公社西冲大队、原镇南公佛祖大队、原镇南公社西冲大队第三、第四生产队、公社山定工作组群干代表均在该协议书上签字，原临武县镇南人民公社管理委员会盖公章确认。1982年9月17日，临武县政府向原镇南公社华子铺大队林场颁发61号山林所有证，该证第四栏载明：地名“里头马上”，四至为：东至麻石背至陈家洞发龙岭，南至戴头岭水库背上忙心岭，西至麻冲岭顶至和尚岩顶倒水，北至里头马上水田。1982年10月7日，临武县政府向原镇南公社西冲大队南家塘生产队（现西冲村三、四组）颁发45号山林所有证，该证第六栏载明：地名“一包针”，四至为：东至马路，南至水木冲，西至黄狗利祝下旱土与陈家洞青草窝隔界，北至马上后背大冲里塘况下，下井倒北与马上隔界。
2015年12月29日，佛祖村一组向临武县政府提交《申请书》，请求确认佛祖村一组与西冲村三、四组在“里头马上”山林、“一包针”山林的界线，即雷打石至阴风岩一带山林的东、西面和东南面、西南面的界线为“从雷打石有坟墓处沿岭顶直插黑石山岭顶，再由黑石山岭顶朝西南方向直插至阴风岩一带”。临武县政府受理后，于2016年6月21日组织争议各方到争议地进行现场勘查，于2016年11月30日组织争议各方召开协调会，并进行举证、质证和陈述意见，于2017年12月22日作出11号处理决定。11号处理决定认为：已经双方协商解决或经基层组织、人民政府处理的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书一律有效。1982年9月7日，在临武县山林定权发证办公室的组织下，原镇南公社西冲大队与原镇南公社佛祖大队干部及代表自愿协商签订1982年《协议书》，该协议合法有效。因此，办理山林权证时应当按该协议填写界线，佛祖村一组提供的61号山林证并未按照该协议填写属填证错误，佛祖村一组以该证对争议山场主张权属，不予支持。西冲村三、四组提供的45号山林证的填证四至与现场指界均未超过1982年《协议书》的界线，四至清楚，范围明确，西冲村三、四组对争议山场主张权属，予以支持。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第六条的规定，决定：一、东以雷打石坟墓为起点，向东南经发龙岭顶下面的青草窝东边，再由青草窝向南直线过黑石山至忙心岭止；南以忙心岭向西至岱头岭水库上面的阴风岩；西以雷打石有坟墓处经青草窝西边直达黑石山岭顶，再往西南方向到岭脚经马上村去岱头岭水库小路，并沿小路直至阴风岩；北以雷打石坟墓为界。面积301亩。该范围的山权林权归西冲村三、四组所有。二、双方所存权属依据与本处理决定有异的以本处理决定为准。佛祖村一组不服该决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2018年2月5日受理该行政复议申请，于2018年4月2日决定延期30日作出行政复议决定，于2018年4月13日作出28号复议决定，决定维持11号处理决定。佛祖村一组仍不服，于2018年5月2日向人民法院提起行政诉讼，请求：撤销11号处理决定和28号复议决定，责令临武县政府重新作出行政行为；案件受理费由两被告负担。
另查明：一、2000年7月23日达成的《关于原华子铺大队林场山林定权发证自然消失的协议》主要载明：经临武县镇南乡佛祖村民委员会全体党员及村组以上的干部会议研究决定，将本村委会六十年代的林场所造林木全部整卖。一、大队林场的树木整售后，村委会不再集体造林，大队林场自然消失，1982年的临字009061号定权发证（61号山林证）同时自然消失（失效）；二、临字009061号定权发证自然消失后山权由各自然村组按1982年山林定权证为依据进行接管后，各村小组自行造林，在上级政策未变的情况下，山权、林权永远属于各自然村小组。临武县镇南乡陈家洞代表、新屋场代表该协议上签字，临武县镇南乡佛祖村村民委员会的在场人该协议上签字并加盖公章，临武县镇南乡人民政府在该协议上写明“同意村委会和双方代表意见。做到依法办事，不要将纠纷扩大”，并加盖公章。2000年10月16日，湖南省临武县公证处作出（2000）临证字第278号证明书，证明上述协议的影印件与原件相符，原件上的“临武县镇南乡人民政府”、“临武县镇南乡佛祖村民委员会”印鉴和陈家洞代表王知知、王当华、新屋场代表雷渊仕、雷渊先签名属实。二、61号山林证登记的山林所有权人是原镇南公社华子铺大队林场，该林场原由马上、横冲、坪枫丘、华子铺、华子铺陈家、华子铺新屋场、老屋场等七个生产队组成。三、各方当事人对争议山场的四至无异议，对28号复议决定的程序无异议，对1982年《协议书》的真实性、合法性、关联性无异议，认可该协议是本案确权依据。
还查明：临武县政府于2017年4月26日作出6号处理决定，决定：佛祖铺一组与西冲村三、四组关于雷打石至阴风岩一带山林界线：一、以雷打石坟墓为起点，经青草窝直达黑石山岭顶，再往西南方向至岭脚经马上去带头岭水库小路至大石头止为界。界线东南面归西冲村三、四组所有，界线西南面归佛祖铺一组所有。二、双方所存权属依据与本处理决定有异的以本处理决定为准。佛祖铺一组不服该决定，向郴州市政府申请复议。郴州市政府于2017年9月11日作出郴政行复决字（2017）31号行政复议决定，该决定认为：6号处理决定未对争议山场的四至范围、面积等进行确认，不符合《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十八条第一款的规定，属认定事实不清。决定：撤销6号处理决定，责令临武县政府重新作出行政行为。
本院认为：本案争议的焦点是11号处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。
一、关于1982年《协议书》、24号《协议书》和45号山林证。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条的规定，已经双方协商解决了的林木、林地权属争议，其协议书一律有效。本案中，各方当事人均认可1982年《协议书》的合法有效性，临武县政府将该协议作为本案确权依据并无不当。但该协议的签订双方是原镇南公社西冲大队和原镇南公社佛祖大队，双方仅以一条线路作为划分当时争议土地的界线。因此，仅以该协议无法明确争议山场的权属，还需结合其他证据予以佐证，并应由现临武县镇南乡西冲村村民委员会和现临武县镇南乡佛祖村村民委员会参与指界，陈述对争议地权属问题及界线范围的意见，才能进一步查明案件事实。但临武县政府并未通知上述村委会参与指界，并听取意见。从现场勘查情况来看，在临武县政府和西冲村三、四组的指界中，1982年《协议书》仅包含争议山场的西北界限；24号《协议书》包含了争议山场的西南界限，但11号处理决定并未采信24号《协议书》；临武县政府未查明45号山林证的南至水木冲具体位置。因此，1982年《协议书》和45号山林证目前不能相互印证争议山场属西冲村三、四组所有。11号处理决定将争议山场确权归西冲村三、四组所有，认定事实不清，主要证据不足。
二、关于61号山林证。61号山林证登记的山林所有权人是原镇南公社华子铺大队林场，该林场原由包括佛祖铺一组在内的七个生产队组成。虽然《关于原华子铺大队林场山林定权发证自然消失的协议》载明，原镇南公社华子铺大队林场的树木整售后，林场自然消失，61号山林证自然失效，各自然村组按1982年山林定权证为依据进行接管，山权、林权属各自然村小组所有。但原镇南公社华子铺大队林场和相关生产队并未签订该协议，协议签订方临武县镇南乡佛祖村村民委员会、临武县镇南乡陈家洞和新屋场无权对61号山林证登记的山林所有权进行处分，故该协议不具有合法性。佛祖铺一组以该协议对61号山林证登记的“里头马上”山林主张权属，证据不足，本院不予支持。
三、关于11号处理决定程序是否合法。临武县政府受理确权申请后，依法组织各方当事人进行现场勘查、调解、举证质证、陈述申辩等，在调解不成时，依据争议双方提交的证据作出11号处理决定，程序亦无不当。对于佛祖铺一组提出临武县政府以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的处理决定，程序违法。本案中，郴州市政府是以6号处理决定未对争议山场的四至范围、面积等进行确认为由，撤销该处理决定。临武县政府经调查后，明确了争议山场的四至范围和面积，重新作出11号处理决定，程序并无不当。故佛祖铺一组的该项主张不成立，本院不予支持。
综上所述，11号处理决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。郴州市政府作出的28号复议维持11号处理决定不当，依法应予撤销。佛祖铺一组提出11号处理决定和28号复议决定认定事实不清的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：
一、撤销被告临武县人民民政府作出的临政林决字（2017）第11号山林权属争议处理决定；
二、撤销郴州市人民政府作出的郴政行复决字[2018]28号行政复议决定；
三、责令被告临武县人民政府在本判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告临武县人民政府、被告郴州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邓 群
人民陪审员 王 宪 明
人民陪审员 何 婵 婵
二〇一八年十月八日
法官 助理 彭 先 民
书 记 员 李谊 附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。
原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。