江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏09行终492号
上诉人（原审原告）张帆，女，1992年6月23日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
委托代理人陈乃广，江苏力海律师事务所律师。
委托代理人王兆华，江苏力海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐城市规划局，住所地盐城市亭湖区毓龙东路36号。
法定代表人孔逸忻，该局局长。
委托代理人顾洪光，盐城市规划监察支队城南大队大队长。委托代理人王珺，盐城市规划局法规处科员。
被上诉人（原审第三人）盐城市城南新区新都街道办事处，住所地盐城市城南新区新都路招商大厦*楼。
法定代表人高东飞，该办事处主任。
委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。
委托代理人李淑华，江苏中盐律师事务所律师。
上诉人张帆诉被上诉人盐城市规划局（以下简称盐城规划局）、被上诉人盐城市城南新区新都街道办事处（以下简称新都街道办）要求撤销责令停止建设通知书一案，不服江苏省盐城市亭湖区人民法院（2016）苏0902行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告系盐城市城南新区凤鸣缇香公寓16幢2001室的所有权人。该房屋交付后不久，原告对房屋内部进行装潢。2015年1月8日，盐城市城南新区新都街道执法中队接到群众举报，反映凤鸣缇香16幢2001室正在违法建设，遂立即安排工作人员联系该小区物业管理人员一起到现场进行查处。到达现场后，经勘察及了解，中队工作人员认定该户的行为系违法搭建阳光房，故对原告户进行劝说要求其整改，并根据《城乡规划法》第五十三条第（三）项向当事人发出盐规停字（2015）第0022756号《责令停止建设通知书》，其上盖有盐城市规划局的公章，责令原告停止该项目的建设，并告知如原告不服规划管理，继续建设，我局将依法采取措施进行制止。原告不服，故向原审法院起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法第五十三条第一款第（三）项规定“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查,有权采取以下措施：。（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律法规的行为。”。2015年1月8日原告已私自将凤鸣缇香16幢2001室顶部退层部分外墙砖和保温材料全部铲除，因建设阳光房是一个过程性行为，原告铲除外墙及保温材料系建设阳光房的前期行为。因原告未取得建设工程规划许可手续而私自进行违法建设，被告有权作出案涉责令停止建设通知书，责令原告停止建设。被告根据盐城市人民政府文件盐政发（2012）324号《盐城市人民政府关于进一步推进市区城市建设管理重心下移的意见》，委托新都街道办管理人员实施现场发放责令停止建设通知书这一工作，程序并无不当。案涉盐规停字（2015）0022756号《盐城市规划局责令停止建设通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张帆的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张帆负担。
上诉人张帆上诉称，一、张帆在对购买的凤鸣缇香16幢2001室房屋进行装潢时，发现该房屋顶部退层部分外墙砖与房屋的整体装潢风格不协调，就让装潢工人进行了铲除，张帆铲除案涉房屋顶部退层部分外墙砖与是否搭建阳光房没有任何关系。2015年1月8日新都街道办向张帆家人送达案涉盐规停字（2015）0022756号《盐城市规划局责令停止建设通知书》时，张帆尚未搭建阳光房，没有实施违法行为。盐城规划局和新都街道办是在张帆无违法事实的情况下进行的行政执行，一审法院认定张帆铲除外墙砖系建设阳光房的前期行为没有事实依据。二、盐城规划局和新都街道办对张帆进行行政执法的程序严重不当。盐城规划局没有严格依照相关法律规定委托新都街道办进行行政执法，新都街道办实施行政执法的人员是否具备执法资格、执法依据、送达方式等问题，一审法院均未能查清。三、盐城市人民政府文件盐政发（2012）324号《盐城市人民政府关于进一步推进市区城市建设管理重心下移的意见》至多只是政府部门文件，不能作为行政执法的法律依据，更不能成为人民法院进行判决的法律依据，一审法院引用该文件系适用法律不当，所作判决明确侵犯了张帆的合法权益。恳请二审法院撤销原审判决，改判支持张帆的诉讼请求。
被上诉人盐城规划局答辩称，一、2015年1月8日，在接到物业举报之后，新都街道执法中队和小区物管人员赶到现场时，发现张帆已经将案涉房屋2001室顶部外墙砖和保温材料进行了铲除，并已准备好建筑阳光房的相关建筑材料，在对当事人询问时，也了解到张帆确拟建阳光房，为避免不必要的损失，新都街道执法人员作出了责令停工通知，并送达给张帆父亲，事后张帆确开始搭建阳光房，客观上存在违法事实。二、根据盐政发【2012】324号文，由新都街道执法中队向张帆送达责令停工通知，责令其停止违法建设，并无不妥。三、我局作出的案涉责令停工通知并不属于行政处罚，只是在规划行政管理中对违法行为的一种提醒和告知，因此不应适用行政处罚的相关程序要求；且盐政发【2012】324号文是否应作为一审判决的法律依据不是我局答辩的范围。综上，张帆的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人新都街道办答辩称，新都街道办为机关法人，案涉相关执法人员的执法证由省住建厅核发，具备执法资格。张帆在公共露台搭建阳光房，未取得相应许可，从其开始建设行为之时，就应当认定其为违法建设，该行为违反城乡规划法的相关规定，故案涉行政行为符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对证据和事实的认定与原审判决无异。
二审另查明：1、张帆在一审第二次庭审中陈述于2015年2月15日开始建设阳光房，到2015年4月完工交付。二审中陈述阳光房已于2015年7月份被强行拆除。2、2015年1月8日新都街道办向张帆送达的执法人员陈洁、李坚持有城建监察执法证，执法类别为规划管理监察、管辖区域为城南新区。
本院认为，一、张帆购买案涉凤鸣缇香16幢2001室房屋后，在2015年1月8日前私自将案涉房屋顶部退层部分外墙砖和保温材料全部铲除，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的相关规定，因建设阳光房是一个过程性行为，一审法院根据新都街道办执法人员制作的建设现场勘查笔录及场地情况，结合张帆自认的事实，认定张帆铲除外墙及保温材料系建设阳光房的前期行为符合客观事实情况，张帆称在2015年1月8日尚未开始搭建阳光房、无违法事实发生与查明的事实不符。因张帆未取得建设工程规划许可手续而私自进行违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》五十三条第一款第（三）项的相关规定，盐城规划局有权作出案涉责令停止建设通知书，责令张帆停止建设。二、新都街道办执法人员陈洁、李坚持有城建监察执法证，执法类别为规划管理监察、管辖区域为城南新区。张帆购买的案涉房屋位于城南新区范围内，故新都街道办执法人员向张帆送达案涉《盐城市规划局责令停止建设通知书》，程序并不违反法律规定。另一审法院虽在判决书说理部分表明盐城规划局可依据盐政发（2012）324号《盐城市人民政府关于进一步推进市区城市建设管理重心下移的意见》文件，委托新都街道办管理人员实施现场发放责令停止建设通知书这一工作，但并未将该文件作为本案判决的依据。
综上，张帆的上诉理由均不能成立。一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张帆负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 村
审 判 员 秦广林
代理审判员 付陈友
二〇一七年三月二日
书 记 员 李 晖