四川省成都市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)川01行再3号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:李朝忠，男，1969年1月12日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:樊均珍，女，1970年3月12日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:李春容，女，1990年1月2日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:李友科，男，1996年2月14日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。
上述再审申请人的共同委托诉讼代理人：王中元，四川英特信律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：成都市龙泉驿区洪安镇人民政府，住所地四川省成都市龙泉驿区洪安镇。
法定代表人：朱秀萍，镇长。
委托诉讼代理人：王德贵，男，该单位工作人员，住成都市龙泉驿区。
委托诉讼代理人：王静，四川德斯普律师事务所律师。
委托诉讼代理人：游洪耀，四川德斯普律师事务所律师。
再审申请人李朝忠、樊均珍、李春容、李友科（以下简称李朝忠等四人）因与被申请人成都市龙泉驿区洪安镇人民政府（以下简称洪安镇政府）不履行法定职责一案，不服本院（2015）成行终字第836号行政裁定，向四川省高级人民法院申请再审。四川省高级人民法院于2017年8月8日作出（2017）川行申569号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人李朝忠、樊均珍及再审申请人李朝忠、樊均珍、李春容、李友科的委托诉讼代理人王中元，被申请人洪安镇政府的委托诉讼代理人王德贵、游洪耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李朝忠等四人向洪安镇政府邮寄了落款时间为2015年1月8日的《农村集体经济组织成员资格确认申请书》，请求洪安镇政府对其农村集体经济组织成员资格进行行政确认，并享有与本集体经济组织其他成员相同的权利。2015年2月11日，洪安镇政府向李朝忠等四人邮寄了《关于申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》，告知能否成为土门村××组农村集体经济组织成员应由村民会议按照相关法律规定和程序决定，并将李朝忠等四人邮寄的材料转至龙泉驿区洪安镇土门村村民委员会。
2015年5月11日，一审原告李朝忠等四人起诉至成都市新都区人民法院称，2013年7月23日，成都市龙泉驿区人民政府办公室发布了龙府办（67）号文件，要求各街办、乡镇人民政府以村民小组为单位，对各群体组织所属集体经济组织成员进行确认登记并固化，并报各街办、乡镇人民政府审核，最终由龙泉驿区农发局审定。其后，李朝忠等四人所属的土门村××组依上述规定对本村村民小组成员的农村集体经济组织成员资格进行确认登记，在土门村××组最终公布的经区农发局审定的名单中没有李朝忠等四人。2015年1月10日，李朝忠等四人向洪安镇政府发函要求对其农村集体经济组织成员资格进行行政确认，洪安镇政府没有作出行政确认，属于行政不作为。请求判令洪安镇政府对李朝忠等四人的农村集体经济组织成员资格作出行政确认。
一审被告洪安镇政府辩称，1.李朝忠等四人要求洪安镇政府对其农村集体经济组织成员资格作出行政确认无法律依据。行政机关进行行政确认是基于法律法规的规定或授权。现行的法律法规没有规定行政机关对农村集体经济组织成员资格进行确认，也没有上级行政机关授权乡镇人民政府进行确认。2.李朝忠等四人的起诉不符合行政诉讼案件的受理范围。按照成都市龙泉驿区人民政府办公室龙府办（67）号文《关于明确农村集体土地征收补偿安置对象有关问题的通知》，村民小组在对本集体经济组织成员进行确认登记并固化的工作中，洪安镇政府只进行指导、审核，不具有行政强制力。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为”的规定，人民法院不应受理。综上，请求驳回李朝忠等四人的诉讼请求。
成都市新都区人民法院一审查明，2013年7月23日，成都市龙泉驿区人民政府办公室以龙府办（67）号下文《关于明确农村集体土地征收补偿安置对象有关问题的通知》，该通知要求街道办事处、镇乡人民政府负责指导本辖区各村（涉农社区），以村民小组为单位，依规对本集体经济组织成员进行确认登记并固化。经街道办事处、镇乡人民政府审核和区农发局审定后，送区统征办备案。其后，李朝忠等四人所属的土门村××组对本村村民小组成员的农村集体经济组织成员资格进行确认登记，李朝忠等四人没有被确认为农村集体经济组织成员。后李朝忠等四人向洪安镇政府邮寄了落款时间为2015年1月8日的《农村集体经济组织成员资格确认申请书》，请求洪安镇政府对其农村集体经济组织成员资格进行行政确认，并享有与本集体经济组织其他成员相同的权利。2015年2月11日，洪安镇政府向李朝忠等四人邮寄了《关于申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》，载明：“……关于你们能否成为土门村××组农村集体组织成员问题，涉及到土门村××组村民利益，应按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，由村民会议按照相关法律规定和程序决定。政府无法律依据确定你们为农村集体经济组织成员资格。二、你们寄来的《农村集体经济组织成员资格确认申请书》及相关材料我们已转至龙泉驿××××村村民委员会。龙泉驿××××村村民委员会将按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定进行处理。”
另查明，2003年9月18日，成都市公安局龙泉驿区分局在李朝忠等四人的入户审查批示表审查批示中签署同意迁入非农业户；2003年9月21日，成都市公安局龙泉驿区分局准予李朝忠等四人迁入洪安镇，准迁原因为购房。
成都市新都区人民法院一审认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。……”，第二十八条第一款“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，川人法工（2002）5号《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》关于“……户口迁入时经该农村集体经济组织成员会议讨论同意接纳，……应视为该农村集体经济组织的成员”的规定，涉及村民利益的事项是农村集体经济组织的一种自治权。李朝忠等四人确认其为集体经济组织成员资格的申请涉及村民利益，属于村民自治。李朝忠等四人迁入时的原因为购房，迁入为非农业户，且其未提供迁入时经该农村集体经济组织成员会议讨论同意的相关证据。李朝忠等四人认为其向洪安镇政府提出要求确认其的农村集体经济组织成员资格，洪安镇政府应作出是或不是的行政确认，否则属于行政不作为。但对于李朝忠等四人的农村集体经济组织成员资格的确认不是洪安镇政府的法定职责，洪安镇政府作出的回复并无不当。综上，李朝忠等四人提出的请求事项不属于人民法院行政案件的受案范围。据此，成都市新都区人民法院依照《最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（一）项的规定，裁定：驳回李朝忠等四人的起诉。
李朝忠等四人不服，向本院提起上诉称，1.一审裁定以村民自治为由认定此案不属于行政诉讼受案范围毫无法律依据；2.本案的争议焦点是洪安镇政府不予确认李朝忠等四人的农村集体经济组织成员资格是否属于行政不作为，至于李朝忠等四人的户口性质不应当成为一审裁定的依据；3.根据法律规定，依法确认李朝忠等四人的集体经济组织成员资格是洪安镇政府的法定职责，李朝忠等四人提起诉讼，一审法院应当依法受理并作出判决。综上，请求二审撤销一审裁定，并依法判决。
本院二审以与一审裁定相同理由作出（2015）成行终字第836号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
在再审过程中，再审申请人李朝忠等四人称，1.本案的争议焦点不在于李朝忠等四人入户时的户口性质，而是洪安镇政府不予确认李朝忠等四人农村集体经济组织成员资格是否属于行政不作为，是否属于法院受案范围，一、二审裁定以洪安镇派出所内部审批文件中的一个不规范批示作为证据认定李朝忠等四人迁入时为非农业户口，系脱离本案争议焦点所作错误认定。2.《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》并非确认集体经济组织成员资格的排他性法律规定。3.李朝忠等四人赖以唯一的集体土地及集体经济组织生存、生活是基本生存权，受宪法保护。4.农村土地承包经营权并非确认农村集体经济组织成员资格的唯一标准。5.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项的规定，以及《中华人民共和国农业法》第七十七条的规定，依法确认李朝忠等四人的农村集体经济组织成员资格是洪安镇政府的法定职责，一、二审裁定驳回李朝忠等四人的起诉，违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定。6.集体经济组织成员资格既含有财产权，又含有身份权，李朝忠等四人要求对该资格的确认，属于请求洪安镇政府履行保护人身权、财产权合法权益的法定职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，人民法院应当予以受理。综上，请求：1.撤销本院（2015）成行终字第836号行政裁定书；2.判令洪安镇政府依法对李朝忠等四人的农村集体经济组织成员资格作出确认。
被申请人洪安镇政府辩称，1.对农村集体经济组织成员资格的认定涉及村民利益，属于村民自治权，不是洪安镇政府的法定职责。2.无论是《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》还是成都市龙泉驿区人民政府办公室发布的《关于明确农村集体土地征用补偿安置对象有关问题的通知》，均说明洪安镇政府对土门村××组农村集体经济组织成员资格的确认仅是行政指导，不具有行政强制力。3.没有任何法律规定农村集体经济组织成员资格由乡镇政府确认。4.洪安镇政府对于李朝忠等四人提交的《农村集体经济组织成员资格确认申请书》及时予以了回复，并转交土门村××组处理。该村民小组也召开了会议进行表决，证明洪安镇政府已经履行了行政指导的相关职责。综上，请求驳回李朝忠等四人要求洪安镇政府确认其农村集体经济组织成员资格的请求。
本院再审查明的事实与一审裁定认定的基本事实一致。
本院再审认为，李朝忠等四人要求确认其为龙泉驿区洪安镇土门村××组集体经济组织成员涉及该村民小组村民利益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款关于“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。……”，以及《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》关于“……户口迁入时经该农村集体经济组织成员会议讨论同意接纳，……应视为该农村集体经济组织的成员”的规定，该事项系土门村××组村民小组行使自治权的领域，应由村民小组会议进行民主决策。洪安镇政府就土门村××组集体经济组织成员确认所负职责，根据成都市龙泉驿区人民政府办公室《关于明确农村集体土地征用补偿安置对象有关问题的通知》〔龙府办（67）号〕中关于“由镇乡人民政府负责指导本辖区各村（涉农社区），以村民小组为单位，对本集体经济组织成员进行确认登记并固化，经镇乡人民政府审核和区农发局审定后，送区统征办备案”的通知，仅是对土门村××组集体经济组织成员的确认进行行政指导，该指导行为并不对土门村××组集体经济组织成员资格的确认产生法律上的强制效力，对李朝忠等四人的权利义务亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第四项关于“不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，洪安镇政府所负行政指导之责不具有可诉性。本院二审裁定驳回李朝忠等四人的起诉并无不当。李朝忠等四人所举示的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项以及《中华人民共和国农业法》第七十七条，并未规定农村集体经济组织成员资格的确认属于镇人民政府的行政行为范围，故其以此法律依据为由主张人民法院应受理此案，不能成立。综上，本院二审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，裁定如下：
维持本院（2015）成行终字第836号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨 芳
审判员 陈 浩
审判员 何云鹏
二〇一七年十一月十六日
书记员 刘 英
速录书记员杨艺梅
附：相关法律及司法解释
《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》
第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（四）保护各种经济组织的合法权益；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。