四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川13行终116号
上诉人（原审原告）程邦俊，男，生于1956年4月5日，汉族，住仪陇县。
上诉人（原审原告）黎万珍，男，生于1964年8月12日，汉族，住仪陇县。
委托代理人曹丕荣，男，1952年8月10日出生，汉族，住仪陇县。
被上诉人（原审被告）仪陇县城市管理行政执法局，住所地：仪陇县新政镇宏德大道一段5号。
法定代表人钟晓阳，局长。
委托代理人陈贵东，该局工作人员。
委托代理人杨筱，四川泽航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）仪陇县人民政府，住所地：仪陇县新政镇宏德大道。
法定代表人郭宗海，县长。
委托代理人王龙君，该局工作人员。
委托代理人吴林艳，四川泽航律师事务所律师。
上诉人程邦俊、黎万珍因诉被上诉人仪陇县城市管理行政执法局（以下简称仪陇城管局）、仪陇县人民政府（以下简称仪陇政府）行政处罚一案，不服四川省仪陇县人民法院（2015）仪行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人程邦俊及委托代理人曹丕荣，被上诉人仪陇城管局的委托代理人陈贵东、杨筱，被上诉人仪陇政府的委托代理人王龙君、吴林艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告程邦俊、黎万珍原系仪陇县新政镇狮子村七社村民。上世纪七十年代，二人在该社修建了一幢土木结构房屋，面积约为111.71m2。2008年，原告的房屋在“5.12”地震中严重受损。2008年6月28日，原告程邦俊向仪陇县新政镇狮子村民委员会和仪陇县新政镇人民政府提交了《“5.12”地震滑坡造成住房垮塌请求搬迁申请书》，要求政府给予安置。2008年8月，原告在其受损房屋旁修建了砖混结构房屋及砖砌大棚。砖混结构房屋建成面积为357.21m2，砖砌大棚建成面积为84.93m2。仪陇县新政镇人民政府在2009年11月前共向原告支付建房及生活补助一万余元。2015年3月27日，仪陇城管局从其他来源获知原告涉嫌违规建房。同日，仪陇城管局对原告黎万珍及时任村主任程召国、书记程邦国进行了询问，并进行了现场检查（勘验）。仪陇城管局随即向原告制发了南责改〔2015〕第61号《仪陇县城市管理行政执法责令（限期）改正通知书》，要求原告在2015年3月31日前改正违法行为。2015年3月30日，仪陇城管局向仪陇县住房和城乡规划建设局发函询问，对原告未办理规划建设手续擅自建房的处置是否可以采取改正措施消除对规划的影响。次日，仪陇县住房和城乡规划建设局答复，“经核实，新政镇狮子村七社程邦俊、黎万珍所建房屋位于仪陇县新政城市规划区内，按照四川省建设厅于2004年2月27日批准通过的《仪陇县城市总体规划（2003-2020）》，其建房位置系公园用地，属严重影响城市规划行为。”2015年4月2日，仪陇城管局向原告送达了听证告知书及行政处罚事先告知书。在听证告知书确定的期限内，原告未提出听证申请。经集体讨论后，仪陇城管局于2015年4月15日向原告制发了南仪城管罚〔2015〕第12号《仪陇县城市管理行政执法处罚决定书》，又于同月24日向原告送达了南仪城管限拆〔2015〕第5号《责令限期拆除违法建设决定书》。此决定书认为原告于2008年8月未办理规划建设手续，在新政镇狮子村7社自家土木老房屋旁修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定责令原告于2015年5月5日之前自行予以拆除。2015年5月7日，仪陇城管局向原告送达了《拆除违法建设催告书》，催告原告于收到催告书之日起十日内履行拆除违法建设的义务。2015年5月25日，仪陇城管局向原告送达了《责令限期自行拆除违法建设公告》。由于原告未在公告确定的期间内履行义务，仪陇城管局在对案件进行集体讨论后，于2015年6月8日作出了南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》。2015年8月28日，仪陇城管局认为南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》表述不准确，将该决定予以撤销。同日，仪陇城管局还向原告送达了南仪城管强拆〔2015〕第12号《强制拆除违法建设决定书》。该决定书认为，原告2008年8月未办理规划建设手续，在新政镇狮子村7社自家土木老房屋旁修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设；并且，仪陇城管局已向原告送达了南仪城管限拆〔2015〕第5号《责令限期拆除违法建设决定书》和南仪城管规催〔2015〕第5号《拆除违法建设催告书》。但原告拒不自行拆除违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，仪陇城管局决定于2016年3月11日依法对原告在狮子村7社自家土木老房屋旁未办理规划建设手续修建的所有违法建筑实施强制拆除。
原告对此决定书不服，于2015年9月13日向被告仪陇政府提出行政复议申请。被告仪陇政府在收到复议申请后，于2015年9月15日向仪陇城管局送达了复议申请书副本及《提出答复通知书》，要求其提交书面答辩及作出原行政行为的证据、依据。2015年9月21日，仪陇城管局向仪陇县人民政府提交了《行政复议答复书》及有关证据、依据。2015年11月5日，仪陇县人民政府法制办决定对作出行政复议决定的期限延长一个月。2015年12月8日，仪陇县政府作出了仪府复决字〔2015〕2号《行政复议决定书》，并于次日完成了送达。
同时查明，仪陇城管局系仪陇县县城规划区、金城镇及马鞍镇场镇规划区内综合行使城市管理行政处罚权的机关。
原审认为，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第三款“城乡规划主管部门或者综合行使城市管理行政处罚权的机关、镇、乡人民政府责令停止建设、强制拆除、没收实物或者没收违法收入，公安、工商、房管、城管等各自有关部门和有关金融机构应当予以配合。”的规定，仪陇城管局具有对仪陇县县城区域内违反城市规划的行为作出责令停止建设的行政处罚及强制拆除决定的职权。因此原告称仪陇城管局无权作出强制拆除决定的理由不能成立，仪陇城管局系本案的适格被告。对于原告要求确认南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》违法，并依法撤销的诉讼请求，由于南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》在原告向法院提起诉讼时就是一个已经被撤销的具体行政行为，属于对原告的合法权益明显不产生实际影响的行政行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”的规定，应当驳回原告对南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》的起诉。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告在仪陇县县城规划区内建房，但未办理建设工程规划许可证。不论基于何种理由违法建设，其行为确实违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。因此，被告仪陇城管局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出南仪城管限拆〔2015〕第5号《责令限期拆除违法建设决定书》并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，原告在仪陇城管局向其送达南仪城管限拆〔2015〕第5号《责令限期拆除违法建设决定书》后拒不履行该决定书确定的义务。后被告仪陇城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定作出南仪城管强拆〔2015〕第12号《强制拆除违法建设决定书》的行为认定事实清楚，适用程序和法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应当驳回原告要求确认南仪城管强拆〔2015〕第12号《强制拆除违法建设决定书》无效的诉讼请求。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”的规定，本案应当对仪陇县政府作出行政复议程序的合法性进行审查。就复议决定的合法性而言，仪陇县政府在收到复议申请后，复议的受理和送达程序均符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。但是依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”行政复议期限的延长决定应由仪陇县人民政府的负责人批准并由仪陇县人民政府作出决定，本案中仪陇县人民政府法制办系该政府的办事机构，其直接作出延长复议期限的决定，违反了法定程序。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款“原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。”的规定，应当判决确认复议决定违法。
原告要求判令被告依法向其安置还房553.85m2的诉讼请求，不符属于本案的原具体行政行为及复议决定，应在征收补偿程序中另案解决，不属于本案审查范围;原告要求被告退还好处费4,800元，但未能提供两被告之一向其收取好处费的证据，原告的这一诉请理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，对于原告的这两项诉讼请求，应依法予以驳回。综上，依照上述法律之规定，判决：一、驳回原告程邦俊、黎万珍要求确认被告仪陇县城市管理行政执法局于2015年8月20日作出的南仪城管强拆〔2015〕第12号《强制拆除违法建设决定书》无效的诉讼请求；二、确认被告仪陇县人民政府于2015年12月8日作出的仪府复决字〔2015〕2号《行政复议决定书》违法；三、驳回原告程邦俊、黎万珍要求被告依法向其安置还房553.85m2，并退还向其收取的好处费4,800元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告程邦俊、黎万珍负担。
程邦俊、黎万珍上诉称，2008年6月28日上诉人的老房屋因5.12大地震震坏，垮塌了几间，依法向仪陇县新政镇政府提交了请求搬迁申请书，经政府领导证实，将无法维修的房子重建成砖混结构的房屋，政府给予了补助款。由于上诉人不懂法，不识字，未到国土、房管部门办理相关手续，但在2008年至2014年间也没有任何人通知上诉人补办手续。上诉人所建房屋属地震灾害重建的一部分，并非违法修建范畴，二被上诉人违背国家相关法律法规，非法在该村社设置公园，对上诉人实施处罚程序违法，超越行政职权。一审法院认定上诉人的房屋用地是公园用地，违背土地管理法的相关规定。被上诉人故意袒护新政镇狮子村的干部侵权行为，索取上诉人现金4800元好处费，违背党纪国法。故请求二审撤销一审判决，依法予以改判。
被上诉人仪陇城管局辩称，一、上诉人房屋位于县城规划区内，未办理任何规划手续，严重影响县城金松湖公园建设项目的规划实施。上诉人虽向镇政府提出过搬迁申请，但镇政府不具有规划许可权，不是法定的审批机关。上诉人擅自建房的行为，违反了相关法律规定，仪陇城管局作出的（2015）第12号《强制拆除违法建设决定书》的行政行为事实清楚，程序合法。二、上诉人要求向其安置还房553.85平方米，不属于仪陇城管局的职责，该请求于法无据。上诉人要求退还好处费4800元，无事实依据。
被上诉人仪陇县政府辩称，从上诉状的内容看，上诉人也承认其没有办理规划许可证的事实，上诉人称自己不识字、不懂法不能代表可以违法。上诉人违法占地所建房屋用地属于公园用地，违反城市规划且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。仪陇城管局作出的强制拆除决定合法。一审判决正确。
二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，上诉人于2008年8月未经规划许可在其受损房屋旁修建了砖混结构房屋及砖砌大棚的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。被上诉人仪陇城管局经过立案、调查、交代听证权利、行政处罚事先告知等程序，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出南仪城管限拆〔2015〕第5号《责令限期拆除违法建设决定书》并无不当。之后，上诉人在该决定书限定的期限内未履行拆除房屋的义务，经催告，仍未履行该义务，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的规定，作出南仪城管强拆〔2015〕第12号《强制拆除违法建设决定书》的行为事实清楚，程序合法、适用法律正确，上诉人请求确认该决定无效，本院不予支持。
上诉人要求确认被上诉人仪陇城管局作出的南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》违法，并依法撤销的诉讼请求，因上诉人向法院提起诉讼时，南仪城管强拆〔2015〕第7号《强制拆除违法建设决定书》已经被撤销，属于对上诉人的合法权益明显不产生实际影响的行政行为，故其请求不予支持。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”的规定，本案应当对仪陇县政府作出行政复议程序的合法性进行审查。本案被上诉人仪陇县政府在复议审查程序中对其复议期限进行了延期，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”的规定，行政复议期限的延长决定应由仪陇县人民政府的负责人批准，本案中仪陇县政府未提交由其负责人批准延期的证据，其法制办直接通知上诉人延长复议期限的行为，违反了法定程序。一审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款“原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。”的规定，确认复议决定违法的结果正确。
上诉人要求判令被上诉人依法向其安置还房553.85m2的诉讼请求，属另一行政法律关系，不属本案审查范围;上诉人要求被上诉人退还好处费4,800元，不属行政案件受案范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程邦俊、黎万珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 熊 东
审判员 石 炜
二〇一七年五月十八日
书记员 王丹维