广东省深圳市盐田区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0308行初761号
原告樵彬，男，汉族，1971年8月2日出生，住址广东省深圳市南山区。
被告深圳市市场和质量监督管理委员会南山食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市南山区蛇口工业七路33号沁园大厦，
负责人陈欣奋，该局局长。
委托代理人王永刚，该局执法员。
委托代理人林妙玲，该局执法员。
被告深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，
法定代表人许勤，深圳市市长。
委托代理人王若云，深圳市人民政府法制顾问室工作人员。
第三人深圳市南山区母婴乐母婴用品店，经营场所深圳市南山区桃园路常丰花园*栋*层。
经营者黄丽阳。
委托代理人蔡俊彬，广东广和律师事务所律师。
委托代理人吴昊，广东广和律师事务所律师
原告樵彬不服被告深圳市市场和质量监督管理委员会南山食品药品监督管理局（以下简称“被告南山食药局”）行政处理决定及被告深圳市人民政府（以下简称“被告市政府”）行政复议决定，于2016年5月4日向本院提起行政诉讼。因深圳市南山区母婴乐母婴用品店与本案存在法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告樵彬，被告南山食药局委托代理人林妙玲，被告市政府委托代理人王若云，第三人委托代理人蔡俊彬到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告南山食药局于2016年2月2日以违法行为不成立为由对原告关于第三人销售的“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”不符合食品安全国家标准的举报作出销案处理决定。原告不服该销案处理决定，向被告市政府提起行政复议，被告市政府于2016年4月22日作出深府复决〔2016〕438号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了被告南山食药局作出的销案决定。
原告诉称，原告投诉了第三人经营不符合法定要求食品的违法行为，后被告南山食药局作销案处理。原告认为其行为违法，遂向被告市政府申请复议，后市政府作出《复议决定书》维持被告南山食药局的行为。原告认为两被告行为均违法，特诉至法院，请求：1.撤销被告南山食药局对原告投诉的第三人的违法行为作出的销案决定，并判令其重新作出处理；2.撤销被告市政府作出的《复议决定书》；3.判令被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交证据如下：1.投诉书；2.行政处理结果告知书；3.《复议决定书》；4.《国家卫生和计划生育委员会办公厅关于鱼肝油相关问题的复函》（国卫办食品函〔2014〕297号）；5.《药典》鱼肝油片段（2010）摘录。
被告南山食药局辩称，2015年1月1日，原告举报（工单编号：201501010009）称其在第三人处购买的“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”添加了“鳕鱼肝油”。鱼肝油是列入《中华人民共和国药典》的物品，在我国无传统食用习惯，不属于普通食品原料。第三人销售该食品违反《中华人民共和国食品安全法》的规定，应依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进行处理。2015年1月12日被告执法人员对被投诉人经营现场进行现场检查。经查，第三人在架有售“卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊”，产品配料标注有“鳕鱼肝油、胶囊壳（明胶、甘油、纯净水）”，中国总代理为深圳优之优贸易有限公司。被告于2015年1月21日立案。之后原告于2015年9月23日在工单201501010009后上传了《天津检验检疫局关于回复樵彬投诉举报事项的函》（落款日期2015年9月11日）。2015年10月30日，原告又提起举报（工单编号：201510300898）称在其举报工单201501010009中已经举报第三人经营不符合食品安全国家标准的“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊”，该食品属于《中华人民共和国食品安全法》规定的禁止生产经营的食品，即属于《食品召回管理办法》第二条规定的“应停止生产经营、召回的不安全食品”。但是，自举报至今第三人并未停止经营以上不安全食品，现要求被告依法履行《食品召回管理办法》规定的法定职责，通知相关食品生产经营者停止生产经营，并召回原告投诉涉及的不安全食品。鉴于第三人相同问题及事项已被立案调查中，故被告对上述举报予以合并处理。由于涉及案件定性争议性问题，该案于2015年4月17日经批准延长办案期限三十天；而因上级部门就该案是否违法一直未能定性，被告于2015年5月19日经集体讨论并经批准再次延长该案办案期限。
2015年11月13日，执法人员再次对第三人进行现场检查，检查显示第三人在架没有销售“卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊”。第三人提交了涉案商品生产商的证照复印件、《卫生证书》复印件及情况说明等材料。《卫生证书》（编号为120010113022870）显示为天津出入境检验检疫局于2013年10月11日签发的确认由深圳优之优贸易有限公司收货的“卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊”(批号：U3057;产地：新西兰；规格：19.5克/盒；数量：4000盒；生产日期/保质期（至）2013.06.29/2016.06.28)，经抽样检验，所检项目符合我国食品安全的要求。
根据市政府2015年12月17日作出的“深府复决〔2015〕1494号”复议决定及2016年1月7日《市市场和质量监管委关于膳食纤维营养胶囊添加龙胆根和硬脂酸镁是否违法的批复》意见，涉案产品取得国家出入境检验检疫机构核发的卫生证书，并经检验符合我国食品卫生要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品，没有法律规定需再经其他部门检验合格方可销售、使用，故在没有明确规定或意见据以认定其违法的情形下，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条确立的“信赖保护”原则不认定为违法，根据《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第（三）项的规定，被告于2016年2月2日对已立案的案件以销案的方式结案处理，并将处理结果书面告知申请人。被告依法受理原告的投诉举报事项，依法办理，依法作出处理决定，并依法将处理结果告知原告，并不存在违法或者不妥，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告南山食药局向本院提交证据、依据如下：1.深圳市市场监督管理局市场监管投诉记录单、举报记录单（编号：201501010009、201510300898）；2.现场检查笔录；3.立案审批表、案件办理报批表、销案报批表；4.行政处理结果告知书（深市质南食药监食处告字[2016]南头00060号）；5.涉案商品相关材料；6.市市场和质量监管委关于膳食纤维营养胶囊添加龙胆根和硬脂酸镁是否违法的批复（深市质复[2016]4号）；7.国家质量监督检验检疫总局《质检总局关于进一步规范进口食品、化妆品检验检疫证单签发工作的公告》（2015年第91号）；8.上海市第一中级人民法院行政判决书[（2015）沪一中行终字第287号]；9.广东省珠海市中级人民法院民事判决书[（2015）珠中法民二终字第209号]；10.天津检验检疫局关于回复樵彬投诉举报事项的函（津检食监函[2015]579号）。
被告市政府辩称，一、行政复议程序合法。2016年3月7日，被告收到原告的行政复议申请，请求撤销被告南山食药局作出的销案决定，责令被告南山食药局依法重新处理。被告于2016年3月9日向被告南山食药局送达《行政复议答复通知书》（深府复办答〔2016〕203号）和行政复议申请书副本，要求其在收到通知之日起十日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其它相关材料。被告南山食药局于2016年3月17日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告根据双方提交的证据材料及相关法律法规，于2016年4月22日作出《复议决定书》，并依法送达给双方。被告作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定事实认定清楚，适用依据正确。经被告南山食药局调查，涉案产品取得国家出入境检验检疫机构核发的卫生证书，并经检验符合我国食品卫生要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品。根据《中华人民共和国食品安全法》（修订前）第六十二条规定：“进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。”《进出口食品安全管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第144号）第三条规定：“国家质量监督检验检疫总局主管全国进出口食品安全监督管理工作。国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构在国家质检总局的统一领导下，依法做好进出口食品安全监督管理工作。”第十八条规定：“进口食品经检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用。”本案涉案产品取得了国家出入境检验检疫机构核发的卫生证书，经检验符合我国食品安全要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品。基于行政许可的“信赖保护”原则，在该行政许可被依法撤销之前，第三人销售涉案产品的行为，如无其他违法情形，则不应被认定为违法。原告主张涉案食品已被天津出入境检验检疫局认定为违法且责令进口商召回，并提供了天津出入境检验检疫局给他个人的复函。但该复函并非以法定的公文形式确认涉案食品违法并责令召回。因此，在天津出入境检验检疫局以法定形式撤回其作出的入境许可并责令召回涉案食品前，第三人销售涉案食品的行为仍然不能被认定为违法。被告南山食药局所作的销案处理决定并无违法或不当，应予维持。故被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出复议决定，维持被告南山食药局作出的具体行政行为。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交证据如下：1.行政复议申请材料及邮单；2.行政复议收案、立案表；3.《行政复议答复通知书》及送达回证；4.《行政复议答复书》及随附证据材料；5.《行政复议决定书》及送达回证、邮寄信息单。
第三人陈述称，被举报食品配料中要有鱼肝油才是合法的，没有鱼肝油是不合法的。原告所说的《国家卫生计生委办公厅关于鱼肝油相关问题的复函》（国卫办食品函〔2014〕297号）只是一个归类或者分类的文件，并没有认定第三人销售的食品违法。第三人认为被告南山食药局以及被告市政府作出的行政行为合法有效，请求驳回原告的全部诉讼请求。
第三人没有提交证据。
根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院确认原告提交的所有证据，被告南山食药局提交的证据1-7、10，被告市政府提交的所有证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院依法予以采信，上述证据可以作为本案定案依据。被告南山食药局提交的证据8、9不符合证据关联性的要求，本院不予确认。
经审理查明，2015年1月1日，原告通过深圳市市场监督管理局咨询举报申诉平台举报（编号201501010009）称，其于2014年12月在第三人处购买的“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”配料中添加了“鳕鱼肝油”。鱼肝油是列入《中华人民共和国药典》的物品，在我国无传统食用习惯，不属于普通食品原料。第三人销售该食品违反《中华人民共和国食品安全法》的规定，应依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进行处理。原告举报要求查处第三人的违法行为，责令第三人退款并赔偿损失，给予原告举报奖励，以纸质书面形式向原告回复办理结果。2015年1月12日被告南山食药局执法人员对第三人经营现场进行现场检查，查实第三人在架有售“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”，产品配料标注为“鳕鱼肝油、胶囊壳（明胶、甘油、纯净水）”，中国总代理为深圳优之优贸易有限公司。被告南山食药局于2015年1月21日立案。第三人向被告南山食药局提交的由天津出入境检验检疫局出具的《卫生证书》显示“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”产地为新西兰，由深圳优之优贸易有限公司进口，到货地点为天津市，到货日期为2013年8月30日，检验检疫结果为：“经抽样检验，所检项目符合我国食品安全要求。”2015年10月30日，原告继续举报（编号201510300898）称“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”属于《食品召回管理办法》第二条规定的“应停止生产经营、召回的不安全食品”。但是第三人并未停止经营该食品，举报要求被告南山食药局依法履行《食品召回管理办法》规定的法定职责，通知相关食品生产经营者停止生产经营，并召回原告投诉涉及的不安全食品。鉴于针对第三人同一食品的同一问题已被立案调查中，被告南山食药局对原告上述举报予以合并处理。2015年11月13日，被告南山食药局执法人员再次对第三人进行现场检查，检查显示第三人已经没有销售“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”。被告南山食药局经过调查，认为涉案产品取得国家出入境检验检疫机构核发的卫生证书，并经检验符合我国食品卫生要求，系经合法途径进口的被许可销售、使用的食品，没有法律规定需再经其他部门检验合格方可销售、使用，故在没有明确规定或意见据以认定其违法的情形下，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条确立的“信赖保护”原则不认定为违法，根据《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第（三）项的规定，于2016年2月2日对原告举报事项作出销案处理决定，并于次日作出《行政处理结果告知书》将处理结果告知原告。在案件办理过程中，被告南山食药局于2015年4月17日依据《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第一百二十五条第一款的规定延长办案期限三十天，又于2015年5月19日依据该条规定，经集体讨论再次延长该案办案期限，但是未明确延长期限。
原告不服上述销案决定，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2016年3月8日立案，次日向被告南山食药局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。被告南山食药局于2016年3月17日向被告市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告市政府于2016年4月22日作出《复议决定书》，维持了被告南山食药局作出的销案决定。该复议决定书已于2016年4月30日送达原告。原告仍不服，遂诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，被告南山食药局依法具有对辖区内食品经营活动进行监督管理的法定职责，是本案的适格被告。本案系经复议的案件，被告市政府作为设立被告南山食药局的深圳市市场和质量监督管理委员会的本级地方人民政府，是法定的行政复议机关，有权对权限范围内的行政复议事项依法处理，是本案适格的共同被告。
本案中，从庭审及举证情况来看，原告是对被告南山食药局关于其编号为201501010009的举报事项处理决定不服而提起的诉讼，因此本案的审理范围并不包含被告南山食药局对原告编号为201510300898的举报事项的处理决定。本案的争议焦点有：第一，“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”产品是否为不符合食品安全法律法规的食品；第二，被告南山食药局作出的销案决定依据是否充分；第三，被告南山食药局作出的销案决定程序是否合法。
关于焦点一，《中华人民共和国食品安全法》（2009版，以下所提及的法条若没有特别备注均为该版本）第二十八条第（一）项规定，禁止生产经营“用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品。”第五十条规定，“生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质的目录由国务院卫生行政部门制定、公布。”2014年4月14日，国家卫生和计划生育委员会办公厅出具《关于鱼肝油相关问题的复函》（国卫办食品函〔2014〕297号），明确“鱼肝油是列入《中华人民共和国药典》的物品，在我国无传统食用习惯，不属于普通食品。”2014年4月25日国家食品药品监督管理总局办公厅发出《关于依法严厉查处违法生产经营鱼肝油产品的通知》（食药监办食监三〔2014〕83号）进一步明确严禁企业生产鱼肝油食品。根据上述规范性文件，涉案鱼肝油胶囊作为普通食品销售，添加使用鱼肝油作为食品原料，已违反了上述《中华人民共和国食品安全法》之规定。涉诉鱼肝油胶囊虽然在《关于鱼肝油相关问题的复函》（国卫办食品函【2014】297号）发布之前进口，但在有关规范性文件下发后就不应继续销售，而第三人在2014年12月仍在销售涉案鱼肝油胶囊，显然违反了食品安全法律规定。两被告认为第三人销售涉案进口鱼肝油胶囊的行为不违法，原告所举报的违法事实不存在，显然依据不足。
关于焦点二，两被告认为，进出口食品的监督管理职责属于国家检验检疫局，进口食品经检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，即可准予销售、使用，被告只负责检查第三人流通手续是否齐备，无需再次对其是否食品安全要求进行检验。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六十二条的规定，进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。同时《进出口食品安全管理办法》第八条规定，进口食品应当符合中国食品安全国家标准和相关检验检疫要求，由此可见，涉案进口鱼肝油胶囊在我国境内食品市场流通销售，不仅要经过我国出入境检验检疫机构检验合格。也必须要符合我国食品安全国家标准，两者缺一不可。根据《中华人民共和国食品安全法》（2015版）第五条的规定，被告南山食药局履行食品安全监督管理职责，针对的应是区域内生产经营的所有食品，不论是进口或是国产食品。《中华人民共和国食品安全法》（2015版）第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”本案涉诉鱼肝油胶囊作为进口食品不符合我国食品安全标准，被告南山食药局作为辖区食品药品监督管理部门对国家有关部门已发文进一步明确鱼肝油属性，明令禁止企业生产鱼肝油食品的情况下，对不符合我国食品安全法律规定，存在安全问题的涉案鱼肝油胶囊既可以依据《中华人民共和国食品安全法》相关规定，责令相关经营者停止经营，在符合规定的情况下也可以依据上述第一百三十六条规定进行处理，而不仅仅是在审查涉案鱼肝油胶囊取得进口检验检疫卫生证书后，就只能认定其合法，而不能有所作为，任由存在安全问题的食品在市场上继续销售。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定的行政法信赖保护原则并不适用于本案情形，被告南山食药局作出的销案决定依据不足。
关于焦点三，2015年5月15日实施的《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十六条第一款规定：“除药品、医疗器械、保健食品、化妆品研制、生产、流通、使用环节以及餐饮服务食品安全违法举报案件、专利侵权纠纷调处以及假冒专利案件外，办案机关应当自立案之日起九十日内做出处理决定，案情复杂，不能在规定期限内做出处理决定的，经办案机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能做出处理决定的，应当由办案机关有关会议集体讨论后报办案机关负责人批准决定是否继续延期。办案机关决定第二次延期的，应当同时根据案件办理的实际情况合理确定延长的具体期限；没有确定第二次延期的具体期限的，第二次延期的期限不得超过三十日。法律、法规、规章另有规定的除外。”被告南山食药局于2015年1月21日立案，于2015年4月17日依据《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第一百二十五条第一款的规定延长办案期限三十天，符合规定。但是2015年5月19日再次延期应当按照《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十六条第一款关于办案期限的规定进行办理，未明确延长期限的延期手续，最长应当视为三十日。被告南山食药局于2016年2月2日对原告举报事项作出销案处理决定，违反了上述规定，程序违法。
被告市政府收到原告的复议申请后，依法进行受理、通知、审查、作出复议决定、送达。符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的相关规定，所作出的《复议决定书》程序合法，但是所作出的维持被告南山食药局销案决定的《复议决定书》认定有误，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六条、第七十条第（一）、（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告深圳市市场和质量监督管理委员会南山食品药品监督管理局对原告樵彬编号为201501010009关于“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”食品的举报事项作出的销案决定；
二、撤销被告深圳市人民政府作出的深府复决〔2016〕438号《行政复议决定书》；
三、被告深圳市市场和质量监督管理委员会南山食品药品监督管理局对原告樵彬编号为201501010009关于“新西兰卓比婴幼儿鳕鱼肝油软胶囊30粒”食品的举报事项依法重新作出处理。
本案受理费人民币50元，由被告深圳市市场和质量监督管理委员会南山食品药品监督管理局和被告深圳市人民政府负担，由被告迳付给原告。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 张 庆 平
人民陪审员 李 贤 辉
人民陪审员 蒋 太 勇
二〇一七年二月八日
书 记 员 连渊博（兼）
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。