汉中市汉台区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕0702行初00016号
原告：陕西邓邦房地产开发有限公司，住所汉中市汉台区天台路中段。
法定代表人：邓宝平，系该公司董事长。
委托代理人：杨冶文，陕西云昊律师事务所律师。
委托代理人：刘蒙恩，陕西邓邦房地产开发有限公司工作人员。
被告：汉中市地方税务局稽查局，住所汉中市汉台区汉江路。
法定代表人：刘瑞华，系该局局长。
委托代理人：杨迪，陕西嘉盟律师事务所律师。
委托代理人：付晓丽，汉中市地方税务局稽查局工作人员。
原告陕西邓邦房地产开发有限公司诉被告汉中市地方税务局稽查局确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告陕西邓邦房地产开发有限公司法定代表人邓宝平及委托代理人杨冶文、刘蒙恩，被告汉中市地方税务局稽查局法定代表人刘瑞华及委托代理人杨迪、付晓丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陕西邓邦房地产开发有限公司诉称：2015年7月8日，被告向原告送达了《税务处理决定书》（汉地税处[2015]001号）《税务处罚决定书》（汉地税罚[2015]001号）原告因不服上述两个决定书，依法向陕西省地方税务局就两个决定书提请行政复议。2016年2月23日，原告收到陕西省地方税务局回复，回复明确告知：只有原告在2016年3月18日前向被告解缴税款及滞纳金或提供担保，同时经被告确认后，陕西省地方税务局才收理原告行政复议申请。2016年3月15日，原告依法向被告提供纳税质押（质押权利凭证总额为17150280元），请求被告确认该质押符合法律规定，为有效纳税担保。原告提供的权利质押凭证系原告已缴纳的土地款票据。该部分土地款票据系原告就其投资开发的铁路职工经济适用房项目所缴纳的土地价款、征地款及耕地开垦费票据。在缴纳土地款后，该铁路职工经济适用房项目因政策原因被汉中市人民政府叫停，汉中市人民政府因此与原告达成框架协议，同意就叫停项目给原告造成的损失给与赔偿，同时将原告已缴纳的土地款予以退回。土地款退款事宜正在办理过程中。被告收到原告的纳税担保申请及相关资料后，于2016年3月17日，向原告送达《汉中市地方税务局稽查局关于陕西邓邦房地产开发有限公司申请质押担保的回复》，认为原告提供的纳税担保质押凭证不符合条件，不予确认。原告认为，土地款项缴纳票据显然属于到期债权类的权利凭证，完全可以作为纳税质押的权利凭证。原告提供的权利凭证符合《纳税担保试行办法》第二十五条规定的纳税质押凭证。被告违反法律，对原告提供的纳税质押不予确认，直接导致原告无法进行税务行政复议，严重损害原告的合法权益，因此，原告提起诉讼，请求人民法院判决1、被告不予确认纳税质押的行政行为违法；2、撤销被告不予确认原告纳税质押的《回复》。
原告提供的证据有：1、原告营业执照；2、原告组织机构代码证；3、法定代表人证明；4、陕西省地税局函件；5、原告申请书；6、联合备案申请表；7、缴费凭证；8、出让金证明单；9、银行转账凭证；10、《承诺书》；11、《框架协议》；12、《申请及情况汇报》；13、汉中市财政局及统一征地办的《说明》；14、汉中市地方税务稽查局回复。
被告辩称：一、被告认为原告对被告提起行政诉讼没有法律依据。
被告作为汉中市地方税务稽查机关，于2014年12月31日至2015年4月29日对原告在2001年7月1日至2014年12月31日期间的纳税情况进行检查，经检查发现该公司存在少申报缴纳营业税、城市维护建设、土地使用税、企业所得税、印花税等税款的违法事实，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五十二条、第六十三条规定，作出汉地税处[2015]001号《税务处理决定书》。原告对被告的《税务处理决定书》不服申请复议，陕西省地方税务局在收到原告的复议申请后根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定要求原告按被告的《税务处理决定书》向被告解缴税款或提供纳税担保，原告于2016年3月15日向被告申请税务担保，经被告审查认为原告提供的质押不符合条件而给原告回复对其担保不予确认。被告认为被告的回复依照《税收征收管理法》是对原告申请纳税担保的审查回复程序，我国《税收征收管理法》对该程序并未规定可以提起行政诉讼，同时该回复也不属于我国《行政诉讼法》第二条规定的行政诉讼受案范围，因此，被告认为原告对被告提起的行政诉讼没有法律依据。
二、被告对原告的担保回复合法有效。首先，被告对原告的担保回复依据的事实清楚。原告于2016年3月15日向被告申请税务担保，其申请书称原告受让其他公司的建设项目，因政策原因停建，根据市政府与原告的框架协议，财政局应将原告缴纳的土地款退回，故提出门原告所持有的“土地款项缴纳票据显然属于到期债权类的权利凭证，完全可以作为纳税质押的权利凭证。”，而要求用“给市国土局及财政局已缴纳的部分土地款17150280元票据作为纳税质押”，被告在收到原告申请及相关材料后，经研究认为原告所提供的材料无法证实给市国土局及财政局已缴纳的部分土地款1700余万元票据是其到期债权，后被告又分别向市国土局及财政局查询原告所称凭证的性质，后两局均回复为：第一，凭证所显示交款单位不是原告，第二，凭证所显示款项为土地价款和建设用地有偿使用费、耕地开垦费均不能退还。根据市国土局及财政局的回复，被告认为被答辩所提土地款项缴纳票据仅是支付凭证，并不是原告的到期债务凭证，因此，被告对原告的担保不予确认的回复符合事实依据清楚。其次，被告对原告的担保回复符合法律法规及行政规章规定。根据我国《税收征收管理法》第八十八条的规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”的规定，提供担保是原告申请担保的前置条件。国家税务总局《纳税担保试行法》第二条规定“纳税担保，是指经税务机关同意或确认，纳税人或其他自然人、法人、经济组织以保证、抵押、质押的方式，为纳税人应当缴纳的税款及滞纳金提供担保的行为。”被告有权审查原告的担保申请，《纳税担保试行法》第二十五条规定“纳税质押，是指经税务机关同意，纳税人或纳税担保人将其动产或权利凭证移交税务机关占有，将该动产或权利凭证作为税款及滞纳金的担保。纳税人逾期未缴清税款及滞纳金的，税务机关有权依法处置该动产或权利凭证以抵缴税款及滞纳金。纳税质押分为动产质押和权利质押。动产质押包括现金以及其他除不动产以外的财产提供的质押。汇票、支票、本票、债券、存款单等权利凭证可以质押。”，被告经审查认为原告申请所提供的给市国土局及财政局已缴纳的部分土地款1700余万元票据既不是到期债权凭证，也不是以原告为权利主体的凭证，后经研究认为原告的担保不符合担保条件依法不予确认符合上述法律规定，被告即按规定给原告书面回复对原告的纳税担保申请不予确认，并送达原告，因此，被告对原告的担保回复符合法律、法规及行政规章规定。综上，被告认为被告对原告的担保回复合法有效，原告提起行政诉讼没有法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告提供的证据有：1、组织机构代码证；2、法定代表人证明；3、《税务处理决定书》；4、原告申请书；5、陕西省地税局告知书；6、
原告向市政府的《申请及情况汇报》；7、《框架协议》；8、《合同书》；
9、《承诺书》；10、缴费凭据；11、出让金《登记单》；12、银行《转账存根》；13、收费清单；14、汉中市财政局说明；15、及统一征地办的说明；16、《征询函》；17汉中市财政局《复函》；19市统一征地办给被告的《复函》；20、汉中市地方税务稽查局回复函；21、税务文书送达回证。另外被告向法庭提交了《中华人民共和国税收征收管理法》、《税收征收管理法实施细则》、《纳税担保试行法》作为被告给原告复函的法律依据。
经法庭质证，原告对被告提供的证据1、2、3、4、5、6的真实性及证明目的无异议，对证据7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、真实性无异议，证明目的有异议，对证据21的真实性及证明目的无异议。本院对被告提供的证据予以确认。被告对原告证据1、2、3、4证据真实性及证明目的无异议，对证据6、10的真实性无法认定，证明目的有异议，对证据5、7、8、9、11、12、13、14真实性无无，证明目的有异议。本院对原告提供证据1、2、3、4予以确认，对证据6、10不予确认，对证据5、7、8、9、11、12、13、14的证明目的不予确认。
经审理查明：被告汉中市地方税务局稽查局在税务检查中查明原告有偷税行为，于2015年7月8日向原告送达了《税务处理决定书》（汉地税处[2015]001号），原告因不服税务处理决定书，向陕西省地方税务局申请行政复议，陕西省地方税务局于2016年2月23日函告原告：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条及《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，解缴税款或提供税务担保是申请行政复议的前置条件，要求原告在2016年3月18日前向被告解缴税款及滞纳金或提供担保，同时经被告确认后，陕西省地方税务局才能受理原告行政复议申请。2016年3月15日，原告向被告申请纳税担保，用原告所报持有的土地款票据作为权利凭证质押（质押权利凭证总额为17150280元）担保，申请被告确认。被告收到原告申请分别向市统征办及财政局发函查询原告所称凭证，汉中市财政局回复：一，凭证缴款单位是陕西胜隆房地产开发公司，对陕西胜隆房地产开发公司与陕西邓邦房地产开发有限公司关系不了解；二，土地价款属政府性基金收入，纳入地方国库管理，收入不能退库。汉中市统一征地拆迁办公室复函：一、批复为陕西胜隆房地产开发公司土地统征土地，与陕西邓邦房地产开发有限公司无任何业务往来；二，代收陕西胜隆房地产开发公司建设用地有偿使用费、耕地开垦费均按规定收缴，不涉及退还任何费用。被告即于2016年3月17日给原告回复认为：原告所提供的纳税担保质押凭证不符合条件，不予确认。并于当日将回复送达原告。
本院认为，本案争议的焦点是被告对原告申请纳税质押担保不予确认的行政行为是否违法。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条、《税收征收管理法实施细则》第九条的规定，被告汉中市地方税务局稽查局作为税务机关为税务行政执法主体，根据《纳税担保试行法》第二条规定被告汉中市地方税务局稽查局有权对原告申请纳税质押担保审查确认。被告在审查原告的纳税担保申请中，经向汉中市财政局及汉中市统一征地拆迁办公室发函征询后，确认原告提供土地款项缴纳票据不属于原告到期债权类的权利凭证，原告的纳税担保申请不符合《纳税担保试行法》第二十五条规定的质押担保条件，被告依法对原告作出不予确认纳税担保的《回复》是被告履行法定职责。原告在本案中所提交的证据不能证明原告所持有的土地款项缴纳票据属于原告到期债权类的权利凭证。故原告起诉要求确认被告不予确认纳税质押的行政行为违法与撤销被告不予确认原告纳税质押的《回复》的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陕西邓邦房地产开发有限公司的的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省汉中市人民中级法院。
审 判 长 ：王耀军
人民陪审员 ：谭庙成
人民陪审员 ：熊妙娥
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 ：曹之楷