云南省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2018）云行赔终9号
上诉人（一审原告）谢辉，男，汉族，1966年3月7日生，住云南省楚雄彝族自治州大姚县。
被上诉人（一审被告）大姚县人民政府。
住所地：大姚县金碧镇金平路政务中心。
法定代表人刘文跃，县长。
出庭负责人苗少华，副县长。
委托代理人吴家明，大姚县国土资源局政策法规股股长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王爱明，云南南坤律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人谢辉因诉大姚县人民政府（以下简称县政府）土地行政赔偿一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院于2018年6月4日作出的（2018）云23行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人谢辉，被上诉人县政府的出庭负责人副县长苗某及委托代理人吴家明、王爱明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：谢辉原属大姚县金碧镇北城办事处北街二社村民，1988年1月18日，谢辉户向所在村组申请在本户自留地内审批80平方米土地建盖住房，金碧办事处、金碧镇人民政府先后审批同意，同年2月26日大姚县城乡建设环境保护局城乡规划股明确“此地点现规划为县综合贸易大楼，请另行选址方能办理”，3月4日北街二社明确“对于此户房地基就落实在自留地内，现在我社无其他地基，无法安排”，8月4日大姚县土地管理局审批意见为“经实地踏勘，该户所申请建房地点为县规划建盖综合贸易大楼，不能在此建盖，应另择地基。”，12月26日政府相关工作人员与谢辉商议落实宅基地问题，在会议记录上谢辉、谢某1签署“同意调换地基”意见，后谢辉在其自留地内开工建房。1989年1月11日，大姚县城乡建设环境保护局城乡规划股作出（89）城建（停）自第1号停建通知书责令谢辉停止建房，内容为“谢辉户建房未按规定审批、不办理建房施工许可证，未经社、办事处、镇及城镇规划管理部门现场放线，自行施工。社员建房需由社上选址，经各级主管部门审批后方能动工，而现你户所挖地基为大姚县综合贸易大楼预留地，不能安排其他建筑。特通知你户停工，若强自继续施工，一切责任概由你户负责。”1989年1月12日大姚县房地产综合开发公司、北街二社签订调换土地协议书，内容为“根据县城规划和县委、大姚县政府的决定，需要在新大街县计生委南侧建一幢经济贸易大楼，由开发公司代办并负责承建。现需要征用北街一社土地2.13亩，北街二社土地122.4㎡（是二社社员谢某2户的自留地），该户要求在此建住宅，因影响统一规划，经县土地管理局、建设局、开发公司、金碧镇北城办事处北街二社社长等领导于1989年1月11日下午最后一次协商，双方达成以下协议：一、谢某2户在原自留地上建房影响规划，不能批建。二、建设局同意将原指挥部已征北街二社土地建小区时同时征过的水塘和水塘周围的土地（包括桃树）221.85㎡与二社调换谢某2户的自留地122.4㎡。由北街二社社长安排谢某2户的建房用地。……”。1989年12月20日，大姚县金碧镇北城办事处、金碧镇人民政府作出宅地变更通知书，内容为“鉴于你户宅地审批手续至今不全及大姚县政府1989年1月20日有关决定，望你户接此通知后即行停工。你户住宅困难属实，各有关部门决定会同你社领导，在不影响城建规划前提下，另行妥善解决你户宅建用地。”。1992年8月3日，谢辉再次申请在本社水田按照协议占地面积221.85平方米审批宅基地，北街二社、办事处、州政府先后审批同意，8月31日大姚县土地管理局审批意见为“同意北街二社、北城办事处、镇政府的审批意见占地面积为壹佰平方米。”。1993年4月12日谢某2在北街二社水田（林业局对面李家坝水田）开挖地基，同日金碧镇人民政府作出土（1993）通某第3号制止违反土地法律行为通知书，以谢辉、谢某2未办理任何用地手续就擅自开挖地基建房为由，责令立即停止违法行为，听候处理。自此以后谢辉因宅基地问题到各级部门信访，但没有结果。直至1999年8月24日，金碧镇人民政府根据县委、政府信访科回复要求，在北城办事处由县委政府信访科、县土地管理局、南街二社及谢辉本人参加商议解决落实宅基地问题，拟定三种解决方案：1、谢辉宅基地在县建筑公司房后北街二社自留地内安排落实；2、谢辉宅基地在南街二社集体规划居民居住小区安排落实；3、谢辉宅基地在水电公司南面院墙外北街二社集体土地上安排落实。谢辉放弃方案1、3，选择第2条方案但坚持按照调换土地协议221.85平方米落实。10月20日，县委政府信访科、金碧镇人民政府、北城办事处、南街二社相关工作人员按第2条方案进行现场规划放线并对划给谢辉的宅基地撒了灰线、钉桩、拍照，但谢辉接到通知后拒绝参加放线。11月26日县政府组织人员现场办公检查落实谢辉宅基地问题，谢辉拒绝到场。12月6日大姚县土地管理局、大姚县城乡建设环境保护局、金碧镇人民政府联合作出《关于解决谢辉户宅基地问题的决定》，决定：一、维护1999年8月4日县、镇、办落实解决谢辉户宅基地的处理意见，面积按县土地局审批的100平方米，地点落实在南街二社规划的居民居住小区内（见放线图及照片）。……同日大姚县城乡建设环境保护局向谢辉开具了建设工程选址意见书。2001年11月24日，县政府对谢辉宅基地信访问题做结案处理。随后谢辉于2002年9月3日针对《关于解决谢辉户宅基地问题的决定》向大姚县人民法院提起行政诉讼，经大姚县人民法院审理作出（2002）大行初字第02号行政判决，撤销上述决定。之后谢辉反复要求政府部门在李家坝水田内落实221.85平方米宅基地。2003年5月30日，大姚县委信访局、大姚县国土资源局、金碧镇人民政府联合作出关于谢辉信访要求解决事项的情况报告，提出两个解决方案：方案一维持1998年8月4日县、镇、办、村社解决意见，谢辉宅基地按批准面积100平方米落实在南街二社规划的居民居住小区内；方案二谢辉宅基地安排在金碧路已收购储备的国有土地宗某内，面积为100平方米，按宗某划分，多余的土地面积出让给谢辉使用。后大姚县国土资源局提出处理意见经县政府同意并于2004年1月9日将位于县城龙祥路（大姚县国土资源局对面）已收购储备的国有土地按谢辉1993年批准使用的100平方米面积划给该户作宅基地使用，同日办理国有土地使用证，但谢辉拒绝接受。2013年9月2日，县委、政府组织有关单位和部门共同参与，将谢辉要求赔还的221.85平方米宅基地现场划定位于县城东北片区边（东侧），属原大姚县林业局苗圃基地的国有土地范围内（东西长18.5米，南北宽12米），并通知谢辉速到大姚县国土资源局办理该宗土地登记有关手续，但谢辉以不符合政策法规、不给决定书拒绝接受。事情搁置至2016年6月29日，大姚县国土资源局作出大国资信访复字1号《关于谢辉反映要求落实宅基地的信访事项答复意见书》（以下简称《答复意见书》）：经大姚县信访局、县国土资源局与谢辉协商并对宅基地选址位置进行了实地踏勘，确定谢辉户宅基地选址位置位于大姚县林业局原办公区收储土地范围内，东至金碧农贸市场用地界线、南至西河北路、西至汤某户宗某、北至大姚县林业局原办公区收储空地，面积为221.85平方米，大姚县国土资源局确保于2016年12月底前将土地交付给谢辉户；次日谢辉作出息诉息访承诺保证书。2017年4月27日，大姚县国土资源局与谢辉签订交地确认书，向谢辉户实际交付宅基地。2017年5月12日，谢辉申请要求县政府赔偿，7月14日县政府受理谢辉的行政赔偿申请，11月17日县政府作出大赔决字〔2017〕1号不予赔偿决定书（以下简称《不予赔偿决定》），认为：1.行政机关在处理谢辉户反映要求落实宅基地的信访事项过程中，行政机关及其工作人员在行使行政职权时没有违法侵犯当事人合法权益的情形，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条和第五条规定的赔偿情形；2.谢辉申请行政赔偿的事实不能成立，且依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，其申请已超过国家赔偿的时效；决定不予赔偿。2018年2月23日，谢辉提起本案行政诉讼，请求：1.依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一、四项和第三十九条的规定，和1989年1月12日《调换土地协议书》，2016年6月29日大国资信访复字1号《答复意见书》，2017年4月27日《交地确认书》，请求撤销县政府《不予赔偿决定》；2.谢辉1989年当时建房每平方米280元人民币，30万元人民币能建盖完毕的房屋，现在每平方米需1400元人民币，如今需要人民币一百多万才能建盖完毕，造成建盖房屋工程上涨至上百万元以及致使谢辉30年得不到建盖房屋所损失的房屋使用收益金，依法判令县政府赔偿经济损失一百万元。一审庭审中，谢辉变更诉讼请求为要求县政府赔偿70万元经济损失，明确诉请为撤销县政府作出的《不予赔偿决定》，同时主张1989年停建通知书是造成经济损失的起因。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯行政行为相对人财产权，受害人有权取得赔偿的权利；第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。谢辉对赔偿请求的主张应当提供证据加以证明，县政府则有义务提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案谢辉提起附带行政赔偿诉讼，但其提交的证据仅能证明县政府对其信访事项化解、落实的过程及事实，不能证明县政府的何种行政行为违法并侵害其合法财产权益，更不能证明其主张的经济损失真实、客观。庭审中，谢辉明确大姚县国土资源局2016年6月29日的《答复意见书》侵犯其财产权，但该《答复意见书》是行政机关对谢辉长期信访事项作出的调查处理，谢辉已认可并接受该处理意见，不能判断县政府处理、答复、落实谢辉信访事项的行为侵犯其财产权。因此谢辉的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。县政府作为赔偿义务机关在收到谢辉赔偿申请后，无正当事由超过法定期限作出《不予赔偿决定》，程序存在瑕疵但《不予赔偿决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，谢辉诉请撤销县政府作出的《不予赔偿决定》并要求行政赔偿的诉讼请求、事实及理由均不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回谢辉的诉讼请求。
谢辉上诉称，其于1988年申请在本户自留地内建盖房屋，后因政府占用不准建房，经县委政府委托县房地产综合开发公司与北街二社及其于1989年1月12日达成《调换土地协议》，其户按指定地点建房，金碧镇人民政府于1993年4月12日下发停工通知书制止其建房。其到中央、省、州长期多次上访，县政府及其职能部门敷衍、推诿，多次改变地点、面积，违法不履行《调换土地协议》，直至2016年6月29日大姚县国土资源局作出大国资信访复字第1号《答复意见书》，其接受此意见并写出承诺书，但县政府并没有落实《答复意见书》第三项第二段，不履行职责办理相关建房施工手续，致使其不能实际建房。县政府存在违法行为，上诉人的赔偿请求符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（一）项、（四）项的规定。故其提起上诉，根据1989年1月11日大姚县城乡建设环境保护局停建通知书、1993年4月12日金碧镇人民政府制止违反土地法律行为通知书，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一项、第四项，第三十九条之规定，请求撤销一审判决，撤销《不予赔偿决定》，依法赔偿其建房、施工因被县政府勒令阻止停工至今所造成的建盖房屋工程造价上涨至上百万元以及致使其30年得不到建盖房屋的经济损失。
县政府答辩称：一、县政府在处理谢辉户反映要求落实宅基地事项过程中，反复研究，先后四次积极落实，但谢辉户都不予配合。出于化解信访，大姚县国土资源局于2016年6月29日作出大国土资信访复字1号《答复意见书》，根据事先与谢辉达成的一致意见，在县城核心地段划拨221.85平方米土地给谢辉。次日，谢辉户签署了罢访息诉承诺书。2017年2月20日，在谢辉参与下，职能部门对该地块进行划线，同年4月27日进行了交地确认。二、《答复意见书》明确，谢辉户须办理土地使用证及施工手续方可开工建设。2017年4月14日谢辉申请登记，同月26日，大姚县不动产登记中心为谢辉办理了云（2017）大姚县不动产权第0000213号不动产权证书。因此，谢辉提出县政府未落实《答复意见书》中“办理相关建房施工手续”的上诉理由没有事实根据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。请求依法驳回上诉，维持原判。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。谢辉要求赔偿所依据的政府行为主要是其认为的政府及相关部门不履行土地调换协议，强令其停止建设，长期不落实宅基地等行为，谢辉对此多次信访、反映，县政府及相关部门曾多次进行处理但未与谢辉达成一致意见，至2016年大姚县国土资源局作出大国资信访复字1号《关于谢辉反映要求落实宅基地的信访事项答复意见书》，才与谢辉协商一致，并于其后向谢辉交付土地。因此，谢辉据以提出赔偿申请的事项为信访事项，依法不属于行政诉讼的受案范围，谢辉以信访事项侵犯其合法权益为由提出的赔偿请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。
综上所述，一审判决适用法律错误，对谢辉的起诉予以受理不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（2018）云23行赔初1号行政判决；
二、驳回谢辉的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 桂蕾
审判员 易文
审判员 赵霁
二〇一八年十月十八日
书记员 张瑞