安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终254号
上诉人（一审原告）李维军，男，汉族，1968年8月18日出生，住安徽省广德县。
被上诉人（一审被告）安徽省广德县人民政府，住所地安徽省广德县爱民路99号。
法定代表人陈红英，县长。
上诉人李维军因诉安徽省广德县人民政府（以下简称广德县政府）行政协议无效一案，不服宣城市中级人民法院（2017）皖18行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年4月1日，安徽省人民政府以皖政地[2016]489号《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》，同意在广德县杨滩镇境内征收农民集体农用地，作为广德至宁国公路工程建设及拆迁安置用地，原告李维军位于杨滩镇横冲村小周村组的宅基地在上述征收范围内。2016年4月28日，广德县政府向广德县杨滩镇人民政府（以下简称杨滩镇政府）出具《授权委托书》，该授权委托书载明“因扬绩高速广德段公路项目建设的需要，委托人（广德县政府）需对扬绩高速广德段公路建设范围内的土地、房屋及附属物进行征收。现委托受托人（杨滩镇政府）具体负责实施杨滩境内项目建设范围内的土地、房屋及附属物拆迁、征收等事宜，并代表委托人与被征收人签订《土地征收补偿协议》和《房屋拆迁安置补偿协议书》等事项。上述委托事项，受托人不得转委托。”2016年7月22日，杨滩镇政府作为拆迁人（甲方）与被拆迁人李维军（乙方）就其被征宅基地上的房屋及附属物的补偿事宜签订了《扬绩高速公路（广德段）建设房屋拆迁协议书》。现该协议已经履行完毕。李维军认为，杨滩镇政府无权以其名义签订补偿协议，即杨滩镇政府签订协议的行为没有法律依据，主体不合法致协议无效，遂提起本案行政诉讼。
一审法院另查明，2017年8月2日，李维军以杨滩镇政府为被告诉至安徽省广德县人民法院（以下简称广德县法院），请求确认案涉协议无效。广德县法院经审理，认为杨滩镇政府非适格被告，适格被告应为广德县政府，遂于2017年10月26日作出裁定，驳回了李维军的起诉。
一审法院认为，本案的争议焦点是杨滩镇政府与李维军签订的案涉协议是否无效。本案中，广德县政府的《授权委托书》虽然从形式上体现的是广德县政府书面“授权委托”杨滩镇政府具体负责实施该镇境内项目建设范围的征收相关事宜，但行为实质系广德县政府以行政手段指令其下级机关杨滩镇政府（暨被征土地所在的基层人民政府）具体开展被征土地地上附着物的补偿工作，其中包括与被拆迁人协商房屋补偿的相关事项，这是上级行政机关对下级行政机关的具体工作交办行为，并不违反法律规定。因此，杨滩镇政府与各被拆迁人签订协议的行为体现的是广德县政府的意志，而非杨滩镇政府自己的独立意志。至于协议应以谁的名义签订，法律上并无明确规定。在杨滩镇政府以自己的名义签订协议后，广德县政府对协议内容明确予以认可的情况下，该协议应为合法有效，对广德县政府和李维军均具有约束力。综上，原告李维军请求确认案涉协议无效的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李维军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李维军负担。
李维军上诉称，1、被上诉人的《授权委托书》并非是以行政手段指令杨滩镇政府，而是意在以行政委托的方式，委托杨滩镇政府开展被征收土地地上附着物的补偿工作。广德县法院（2017）皖1822行初37号行政裁定书也认定杨滩镇政府是受广德县政府委托与原告签订拆迁补偿协议。行政指令是指行政主体依靠行政组织的权威，运用行政手段，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。而广德县政府是向杨滩镇政府出具委托书，委托杨滩镇政府代为负责征收补偿工作。被上诉人也没有提供任何关于其以行政指令的方式要求杨滩镇政府开展工作的命令、指示等证据。2、杨滩镇政府以自己的名义与上诉人签订的房屋拆迁协议，没有法律依据。广德县政府委托杨滩镇政府具体负责区域内土地地上附着物补偿工作的行为系违法委托，委托行为无效。即使认定行政委托，杨滩镇政府也应当以广德县政府的名义实施行政行为，与上诉人等被征收人协商签订补偿安置协议，无权以自己的名义对外行使委托事宜。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）规定，县级以上地方政府对征收土地工作负有组织实施之责，杨滩镇政府作为乡镇一级政府，并非征收土地工作的实施主体，不具有与上诉人签订房屋拆迁协议的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。因此，人民法院依法应当判决确认无效。3、涉案房屋拆迁协议内容存在欺诈，损害了上诉人利益和国家利益，应当认定协议无效。杨滩镇政府在与上诉人签订协议过程中承诺只要出现补偿款高于上诉人户的，就相应提高补偿款。致使上诉人认为在拆迁过程中所有人的补偿都公平平等，在这种情况下才签订了房屋拆迁协议。但出现了上诉人同村同一项目被征收人的补偿明显高于上诉人的情形，征收部门也没有提高上诉人的补偿。根据《合同法》等相关规定，涉案拆迁协议损害了权利人和国家利益，依法应当认定无效。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审行政判决，并依法改判，案件诉讼费由被上诉人负担。
广德县政府向一审法院提举了以下证据：
1、安徽省人民政府皖政地[2016]489号《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》，拟证明广德县政府对案涉土地依法实施征收。
2、《授权委托书》，拟证明广德县政府授权委托杨滩镇政府具体负责实施征收事宜。
3、杨滩镇政府与李维军签订的《扬绩高速公路（广德段）建设房屋拆迁协议书》，拟证明杨滩镇政府与李维军签订的协议真实有效。
李维军向一审法院提举了以下证据：
1、2016年4月28日广德县政府向杨滩镇政府出具的《授权委托书》复印件一份，拟证明广德县政府为本案适格被告。
2、2016年7月22日杨滩镇政府与李维军签订的《扬绩高速公路（广德段）建设房屋拆迁协议书》复印件一份，拟证明杨滩镇政府无权签订该份协议以及李维军是本案适格原告。
3、2017年11月16日李维军书写的《申请》复印件一份，拟证明杨滩镇政府在签订案涉协议时存在欺诈行为。
4、杨滩镇政府与戴启春签订的《扬绩高速公路（广德段）建设房屋拆迁协议书》、房屋征收补偿分户估价报告及戴启春出具的书面证明复印件各一份，拟证明同村村民戴启春户的补偿标准高于李维军。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院经审理认为，本案二审争议的焦点是案涉房屋拆迁协议是否有效，杨滩镇政府是否具有签订协议的主体资格。
行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议体现了双方共同的、真实的意思表示，一经签订，双方均应遵守和履行。作为行政行为的一种，行政协议具有两面性，既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议效力的判断，既应当适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉房屋拆迁协议是李维军本人所签，该协议已经履行完毕，应认定系李维军真实意思表示，且协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定。上诉人认为该协议内容存在欺诈，损害了上诉人利益和国家利益，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于杨滩镇政府是否具有签订案涉房屋拆迁协议的行政主体资格。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据上述规定，实施主体不具有行政主体资格确实属于行政行为重大且明显违法因而无效的情形之一，乡镇一级政府不是国家征收土地以及进行补偿安置的实施主体。但是，只要没有法律禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的部分或者全部委托给其他行政机关、下级行政机关具体实施，尤其是以协商协议方式实施的行政行为更是如此。本案中，广德县政府依法属于案涉土地征收的组织实施主体，其将杨滩境内项目建设范围内的土地、房屋及附属物拆迁、征收等事宜交由杨滩镇政府具体实施，是组织实施土地征收工作的具体方式，更有利于相关工作的开展。杨滩镇政府以自己名义签订协议的行为，获得广德县政府授权认可，体现的是广德县政府的意志，对外仍由广德县政府承担法律责任，因而并不违反上述相关法律规定。另外，涉案被征收土地已经安徽省人民政府批准，亦不存在重大且明显违法情形。
综上，本案被诉行政协议不具有法定无效情形，一审法院判决驳回李维军的诉讼请求并无不当。上诉人李维军的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李维军负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪结平
审判员 陈 默
审判员 姜 明
二〇一八年六月四日
书记员 刘菊芳
附：适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;