北京市高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）高民终字第1480号
上诉人（原审被告）湖南省煤炭管理局，住所地湖南省长沙市。
法定代表人李联山，局长。
委托代理人马怀德，北京市杰通律师事务所律师。
上诉人（原审被告）湖南省发展和改革委员会，住所地湖南省长沙市。
法定代表人胡衡华，主任。
委托代理人马怀德，北京市杰通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中国地方煤矿总公司，住所地北京市。
法定代表人万祖安，总经理。
委托代理人王宇星。
委托代理人艾海峰，北京市中洲律师事务所律师。
上诉人湖南省煤炭管理局（以下简称湖南煤炭局）、上诉人湖南省发展和改革委员会（以下简称湖南发改委）与被上诉人中国地方煤矿总公司（以下简称地煤总公司）返还资金纠纷一案，不服北京市第二中级人民法院（2007）二中民初字第1527号民事判决，向本院提出上诉。本院曾依据最高人民法院函中止审理本案，现中止事由已结束，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2013年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人湖南煤炭局和上诉人湖南发改委的委托代理人马怀德，被上诉人地煤总公司的委托代理人王宇星、艾海峰到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
地煤总公司在原审诉称：1、湖南省煤炭工业局使用拨改贷借款的情况。1988年2月5日，地煤总公司前身中国地方煤矿联合经营开发公司、煤炭部地方煤炭管理局（以下简称地方煤炭管理局）与原湖南省煤炭工业厅签订借款合同，借款金额970万元，利率为年息2.4%，并约定借款方如不按期还款，逾期部分加收利息20%，最终还款期限为2000年。原湖南省计划委员会为上述借款提供担保。合同签订后，地煤总公司分五笔将970万元支付给原湖南省煤炭工业厅。湖南省煤炭工业厅根据于1989年1月26日给地煤总公司上报的1988年度《基本建设会计报表》（财务决算），将该970万元按国家统贷统还计划分别投入（转贷）郴州市嘉禾县焦冲元煤矿110万元、郴州市嘉禾县罗卜安煤矿210万元、娄底市建新矿区450万元、衡阳市江头煤矿200万元。2、地煤总公司发放和回收贷款的政策依据。1985年1月29日，原煤炭部根据原国家计委、财政部、中国人民建设银行（计资（1984）2580号）《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，结合煤炭工业的具体情况，制定并下发了《煤炭工业基本建设拨款改贷款实施办法》，规定了凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。地煤总公司是原煤炭部直属专业公司，同时也是煤炭部行政职能部门，代行煤炭部管理地方煤矿职能，被煤炭部指定为上述“拨改贷”统贷统还执行人。1988年1月25日，地煤总公司编制了（88）煤地方计字第08号《地方煤矿一九八八年（买能力）建设计划》，载明1988年向湖南省发放贷款970万元。3、“拨改贷”资金本息转为地煤总公司法人资本金情况。1996年12月5日，原国家计委、财政部计投资（1996）2801号《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》、计投资（1997）2026号《国家计委、财政部关于将煤炭部中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的批复》、煤炭部煤财劳字（1997）566号文件的规定，由地煤总公司统贷统还的5亿元“拨改贷”借款连同利息1.3亿元转为国家资本金。1998年3月9日，煤炭部以煤国资字（1998）150号《关于加强中国地方煤矿总公司国有资产管理的通知》，要求地煤总公司加强对中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金后的国有资产的管理，在资产经营方式上，可采取参股、控股、回收资金本金等多种形式，由地煤总公司全权负责这部分资产的管理和经营，并确保国有资产的保值增值，防止国有资产流失。同年4月23日，经国家国有资产管理局核准，地煤总公司1997年国有资产总额72213万元，其中含“拨改贷”本息转国家资本金63042万元。1998年11月26日，财政部向国家煤炭工业局下发财管字（1998）113号《关于同意将中国煤炭销售运输总公司等四家公司国有资产划转中国煤炭工业进出口集团公司的批复》，将地煤总公司的“国家资本”改为“国有法人资本”。国家工商行政管理局于2000年12月12日正式核准，将地煤总公司实际占有的71144.7万元国家资本金变成公司的注册资本金，其中包含国家“拨改贷”全部资金本息。4、地煤总公司催收情况。借款到期后，地煤总公司于2002年12月26日、2004年7月16日、2004年12月26日向湖南省煤炭工业局进行催收。2006年4月12日，地煤总公司又分别向湖南省煤炭工业局、湖南发改委发出催收函。经地煤总公司多次催要，湖南省煤炭工业局未偿还任何款项，湖南发改委亦未履行担保义务。现起诉至法院，请求判令：1、湖南省煤炭工业局归还债务本金970万元，并支付按照银行同期贷款利率计算的至实际给付之日止的利息，截止到2006年6月30日，利息为13523515.77元；2、湖南发改委对上述款项承担连带清偿责任；3、湖南省煤炭工业局、湖南发改委承担本案诉讼费用。
湖南省煤炭工业局在原审辩称：1、地煤总公司从未下拨或出借拨改贷资金给湖南省煤炭工业局或湖南省煤炭工业厅，地煤总公司与本案不具有利害关系，不具有本案的诉讼主体资格。1988年2月5日，地方煤炭管理局与原湖南省煤炭工业厅签订借款合同，地方煤炭管理局按照国家基本建设计划向湖南省煤炭工业厅下属的嘉禾县焦冲元煤矿等4家煤矿发放拨改贷资金贷款970万元，用于该4家煤矿的“买能力”建设。地方煤炭管理局是煤炭部下属的职能部门，是行政单位的一个组成部分，而地煤总公司只是地方煤炭管理局管理下的一家企业法人，与地方煤炭管理局是管理与被管理的关系，是与地方煤炭管理局截然不同的独立法人单位。地煤总公司也没有继承地方煤炭管理局的行政职能和权利义务。因此，地煤总公司与此次“买能力”建设的拨改贷资金毫无关联。因地煤总公司不是该借款的贷款方，故地煤总公司不具有本案的诉讼主体资格。2、根据国家政策规定，在拨改贷资金本息余额转为国家资本金后，拨改贷资金借款合同同时终止。现地煤总公司以所谓的拨改贷资金借款合同，向湖南省煤炭工业局主张权利，违反了国家政策规定。3、原湖南省煤炭工业厅出面与地方煤炭管理局签订借款合同，仅仅是按照当时的管理体制需要和煤炭部及地方煤炭管理局的具体要求，将国家的拨改贷资金转拨给地方煤矿。原湖南省煤炭工业厅并非资金使用单位，也没有截留该拨改贷资金，没有将拨改贷资金挪作他用，湖南省煤炭工业厅仅仅是代使用资金的煤矿签订借款合同。故湖南省煤炭工业厅不应当承担还款责任。4、湖南省煤炭工业局从未使用地煤总公司的拨改贷资金，也不是湖南省煤炭工业厅的权利义务继承单位，不应成为本案被告，亦不应当承担责任。原湖南省煤炭工业厅是国家行政机关，是湖南省人民政府的组成单位，根据国家机构改革的精神和进程，湖南省煤炭工业厅约于1995年前后被依法撤销，并以原班人马和资产组建了湖南煤炭工业管理局。2000年，湖南煤炭工业管理局被改组为湖南煤矿安全监察局，实行国家煤矿安全监察局和湖南省人民政府双重管理。同时，根据国家相关规定，湖南煤矿安全监察局加挂湖南煤炭局的牌子。2001年，根据财政部和国家煤矿安全监察局的文件规定，湖南煤矿安全监察局的人员编制、全部财产和经费均划归中央，与地方人民政府再无任何关联。2002年，根据中央机构编制委员会、湖南省机构编制委员会和相关部门的文件规定，加挂在湖南煤矿安全监察局的湖南省煤炭工业局的牌子被撤销，另外组建了湖南省煤炭工业局，新组建的湖南省煤炭工业局为省经贸委主管的事业单位，不再是行政机关。故新组建的湖南省煤炭工业局未继承前湖南省煤炭工业厅的任何财产和债务。且从行政职能来看，前湖南省煤炭工业厅的行政职能被一分为五，一部分由省发展和改革委员会承担，一部分由湖南煤矿安全监察局承担，一部分交给了国有资产监督管理部门，湖南省煤炭工业局仅承担了前湖南省煤炭工业厅的一小部分行政职能，另有部分职能被下放到企业。5、本案所涉970万元贷款不是地方煤炭管理局的，更不是地煤总公司的，而是国家财政给湖南4家煤矿的。因此，借款合同的真正贷款方和借款方应该分别是国家和地方煤矿，地方煤炭管理局与湖南省煤炭工业厅只是代签合同。因此地煤总公司无权主张权利。6、拨改贷资金的实质是国家拨款，与商业借款有着本质的差别，在使用单位按照拨款的计划使用该资金后，不应当承担还款责任。1993年以前，我国实行所谓的“有计划的商品经济”体制。本案所涉及的“买能力”建设，也是由国家煤炭部下达相关的投资计划，由建设银行提供建设资金，通过煤炭部地方煤炭管理局下拨，并且明确到每一个煤矿。地方煤炭工业管理部门和煤矿只是按照国家的计划和安排转拨、使用各项投资资金，保证国家计划落到实处。所以，虽然“买能力”建设，有着借款的形式，但从国家当时“拨改贷”政策的出台背景看，“拨改贷”资金的实质就是拨款，只有有偿还能力的单位，才对资金实行有偿使用的办法，对于像本案这样的已停产或改制，生产经营极其困难的4家实际用款煤矿，不应当对“拨改贷”资金承担还款责任。即使是有偿使用，也应由资金使用单位偿还。本案的借款是“买能力”建设的“拨改贷”资金，是国家向地方煤矿买能力，因此“拨改贷”资金就是国家支付的购买款，地方煤矿将资金用于增加能力建设，并增加了产能和产量，应当认为是向国家交付了购买的标的物，自然不需承担还款责任。而且，鉴于当时的管理体制，湖南省煤炭工业厅与地方煤炭管理局签订借款合同，并转拨了资金，但湖南省煤炭工业厅并未与使用资金的煤矿签订借款合同，一旦湖南省煤炭工业厅的权利义务继承单位承担了还款义务，将无法继续追索的。7、在国家“买能力”建设计划和资金下达后，湖南省的4家煤矿在各级煤炭管理部门的组织和监督下，在地方政府的支持下，积极自筹配套资金，认真进行了“买能力”建设，产量逐年增加，但国家却未下达调拨计划，导致各煤矿煤炭积压、亏损，直至关门、改制。国家应当承担湖南省地方煤矿因完成国家“买能力”建设计划而造成的亏损。地煤总公司如果自认为是“买能力”建设资金统贷统还的执行人，不仅无权索要该970万元，还应赔偿湖南省地方煤矿的损失。8、煤炭部将“买能力”建设的“拨改贷”资金注册为地煤总公司的注册资本金的行为，是违法的，无效的，地煤总公司无权索要该项资金。（1）、煤炭部将“买能力”建设的“拨改贷”资金注册为地煤总公司的注册资本金，违反了国家计委、财政部《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》的规定。该《实施办法》的本意是将“拨改贷”资金本息余额转为国家对使用企业的投资，转为使用企业的资本金，而不是转为地方煤炭管理局的资本金，更不是转为地煤总公司的资本金。地方煤炭管理局只能是代行出资人的职能，如果地煤总公司自认为其是地方煤炭管理局的继承单位，也仅仅是一个出资人，代表国家行使出资人的职责，而不是将这些下拨的资金据为已有，变成自己的资本金。（2）、煤炭部将“买能力”建设的“拨改贷”资金注册为地煤总公司的注册资本金违法。如果地煤总公司诉称的事实和理由全部成立，也只能是国家与借款人之间形成了债权债务关系，按照我国《公司法》第二十四条“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”的规定，债权不能作为企业的出资，因此，煤炭部将“买能力”建设的“拨改贷”资金注册为地煤总公司的注册资本金违法。9、地煤总公司明知湖南省煤炭工业厅或湖南省煤炭工业局不应当对“买能力”建设的“拨改贷”资金承担还款责任，并且先后向4家煤矿进行催讨，现在向湖南省煤炭工业局索要所谓的借款是错误的。2003年9月前后，地煤总公司多次派人到湖南省的4家使用“拨改贷”资金的煤矿，协商有关事宜，以豁免本息名义，要求焦冲元、罗卜安和江头煤矿提出书面申请，还和娄底马鞍山煤矿（原建新煤矿）达成了协议，约定对借款本息余额，除支付35万元以外，双方均作永久性挂帐处理。综上，地煤总公司起诉湖南省煤炭工业局的事实与理由均不能成立，请法院驳回地煤总公司的起诉。
湖南发改委在原审辩称：1、其与湖南省煤炭工业局是按照煤炭部的要求和自身的行政职能执行国家预算内投资计划，并非实质意义上的债务人，不应承担相应义务。1988年1月，地方煤炭管理局按照煤炭部的要求，下达了煤炭部预算内拨改贷资金计划，用于各地方煤矿“买能力”建设，并明确了使用资金的各地方煤矿。煤炭部要求各地方煤炭局与其签订借款合同。1988年2月，地方煤炭管理局与湖南省煤炭工业厅签订本案借款合同，湖南发改委按照煤炭部的要求进行了担保。因煤炭部下达的投资计划中已经明确了资金使用单位，故在借贷关系中，预算内资金的下达者（国家煤炭部）和具体使用资金的地方煤矿企业为贷款方和借款方，是借贷关系中实质意义上的债权人和债务人。签署借款合同的当事人煤炭部地方煤炭管理局、湖南省煤炭工业局以及湖南发改委既不是借贷资金的拥有者，也不是资金的具体使用者，仅是按照国家预算内资金投资政策和自身的职能履行职责，并非债务人，不应当承担相应的义务。2、“拨改贷”资金本息转为国家资本金后，原借贷合同形成的借贷关系已转变为股权关系，借贷中的担保合同应当依法终止。（1）“拨改贷”资金本息已转为国家资本金。根据国家计委、财政部于1996年印发的《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》，国家计委、财政部于1997年10月向煤炭部下达的《关于将煤炭部中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的批复》的规定，煤炭部1988年下达的“拨改贷”资金本息已转为国家资本金，其所形成的借贷关系已转为出资人关系（股权关系），煤炭部是转国家资本金的出资人。（2）按照国家计委和财政部的要求，1988年下达的煤炭部中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金后，“拨改贷”形成的借贷关系转变为资本金关系（股权关系），原借贷合同已经终止，担保合同也应当相应终止。（3）地煤总公司以“拨改贷”资金为自己法人资本金为由要求偿还“拨改贷”资金本息，没有法律依据，法院应驳回地煤总公司的诉讼请求。根据财管字（1999）365号、计办投资（2002）1016号、发改投资（2004）259号文件的规定，国家将中央级“拨改贷”资金转为国家资本金的主要目的，是减轻资金具体使用单位的债务负担。在1988年下达的中央级“拨改贷”资金中，资金的具体使用单位为各地方煤矿企业，“拨改贷”形成的债务由地方煤矿承担。因此，国家将“拨改贷”资金转为国家资本金是国家与地方煤矿的借贷关系变更为国家资本金关系，以减轻地方煤矿企业的债务负担。根据财管字（1999）365号文件的规定，中央管理的二级及二级以下企业、地方国有企业、以及有限责任公司、股份有限公司、集体等企业占有使用由中央管理企业行使、代行或暂代行出资人职能管理的中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的，应依据母子公司（企业）产权纽带关系，按法人资本――国有法人资本入帐并进行管理。因此，煤炭部中央级“拨改贷”资金转为地煤总公司的国家资本金后，地煤总公司应将其转为地煤总公司投入各省地方煤矿的资本金。现地煤总公司要求湖南省煤炭工业局和湖南发改委承担偿还责任或担保责任，违反了国家计委、财政部有关转资本金管理的规定，法院应予驳回。煤炭部作为出资人对转资本金管理也有规定。煤炭部于1998年向地煤总公司下达的通知中（煤国资字（1998）150号），明确要求地煤总公司对资金使用单位要规范管理、明晰产权，行使出资人的管理权。地煤总公司实质上是受煤炭部的委托对资金使用单位的国家资本金进行管理，地煤总公司应当按照煤炭部的通知要求，与各地方煤矿（资金使用单位）办理转国家资本金手续，明晰产权，按煤炭部的要求行使出资人的权利，对转资本金进行管理。故地煤总公司的诉讼请求没有任何法律依据。3、地煤总公司不具有本案借款合同的主体资格。1988年2月5日，地方煤炭管理局与湖南省煤炭工业厅签订了借款合同。现地煤总公司在诉状中认为，其前身是地方煤炭管理局。但从地煤总公司提供的证据和案件过程看，地煤总公司的前身是中国地方煤矿联合经营开发公司，系地方煤炭管理局归口管理的下属企业，不是贷款合同的当事人，因而地煤总公司不具有借款合同的主体资格。现地煤总公司根据借款合同的规定，以债权人的身份要求湖南省煤炭工业局偿还本金及利息，湖南发改委承担连带责任，没有事实依据和法律依据。4、湖南发改委仅是按上级部门要求履行行政职责，签署的担保合同应依法无效，不承担担保责任。1988年签订借款合同的双方均为国家机关，不属于普通的民事行为。签订合同的实质是安排国家预算内“拨改贷”资金投资计划，双方均为履行行政管理职责，并非实质意义上的债权人、债务人。湖南发改委按照煤炭部的要求履行担保，并非一般借款关系的自主担保行为，因此不应承担担保责任。按照借款合同规定，借款时，由贷款方把款拨至担保方（省级主管部门），再由担保方转拨为借款方。从地煤总公司提供的证据看，贷款方地方煤炭管理局并未按照借款合同的要求将款拨至担保方，而是直接将款拨给借款方湖南省煤炭工业厅。贷款方的行为违反了借款合同的规定，担保方依法不承担担保责任。根据法律规定，保证人应当是具有代偿能力的公民、企业法人以及其他经济组织，国家机关不能担任保证人。湖南发改委作为国家机关签订的担保合同应当无效，不承担担保责任。综上，煤炭部中央级“拨改贷”资金转为国家资本金后，原“拨改贷”所形成的借贷关系已经终止，担保关系不再存在。地煤总公司作为受煤炭部委托管理国家资本金的管理者，应当按照国家计委、财政部和煤炭部有关转国家资本金的政策对各具体使用资金单位（地方煤矿）进行母子公司管理，法院应驳回地煤总公司的诉讼请求。
原审法院查明：1985年1月29日，原煤炭部根据国家计委、财政部、建设银行（计资（1984）2580号）《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》的有关规定，结合煤炭工业的具体情况，制定并下发了《煤炭工业基本建设拨款改贷款实施办法》，规定凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。煤炭工业基本建设计划中所列“拨改贷”、“煤代油专项资金”以及“停缓建维护费”均实行“拨改贷”办法，煤炭行业使用“拨改贷”、“煤代油专项资金”贷款的利率按年利率2.4%计算，计算复利并逾期加收罚息。
1988年1月16日，煤炭部向地方煤炭管理局下发（88）煤计字第28号《关于下达一九八八年地方煤矿“买能力”和铁路专用线投资计划的通知》，确定1988年地方煤矿“买能力”资金7000万元，由地方煤炭管理局统借统还。
1988年1月25日，地方煤炭管理局作出《关于下达一九八八年地方煤矿“买能力”建设计划的通知》（88煤地方计字第08号）文件，向包括湖南省煤炭厅在内的各省、自治区煤炭厅（局）下达一九八八年“买能力”拨改贷资金建设计划。并通知“这项资金属国家下达煤炭部的预算内拨改贷资金，由我局统贷统管。接文后，请速来我局签订借款合同”，其中载明湖南省的建设计划为970万元，即郴州地区焦冲元煤矿139万元、郴州地区罗卜安煤矿231万元、娄底地区建新煤矿400万元、衡阳市石界矿江头井200万元。
1988年2月8日，湖南省煤炭工业厅下发（88）湘煤计字第094号《关于下达1988年地方煤矿“买能力”投资计划的通知》，称“郴州、娄底地区、衡阳市煤炭局：一九八八年地方煤矿‘买能力’建设计划，煤炭部已以（88）煤地方计字第08号文正式下达，现随文转发执行。……国家补助的“买能力”资金系国家预算内的拨改贷资金，已由部地方局、省厅统贷、统管；然后再由各单位向省厅办理贷款，借款合同。……”
1988年2月5日，地方煤炭管理局作为贷款方与湖南省煤炭工业厅作为借款方、湖南省计划委员会作为担保方签订了合同编号为（88）煤地方财合字第4号借款合同，约定：地方煤炭管理局向湖南省煤炭工业厅借款970万元，用于买能力基本建设；自支用贷款之日起，按实际支用数计算利息，并计算复利，在合同规定的借款期内，年息为2.4％，借款方如果不按期归还贷款，逾期部分加收利息20％；湖南省煤炭工业厅保证从1999年7月起至2000年12月止用国家规定的还款资金偿还全部贷款，其中1999年还款470万元，2000年还款500万元；贷款逾期不还的部分，地方煤炭管理局有权限期追回贷款，或者商请借款单位的其他开户银行代为扣款清偿；本合同必须由借款方省级部门担保；借款时，由贷款方把款拨至担保方（省级主管部门），再由担保方转拨给借款方；还款时，由借款方把借款本息汇给担保方，由担保方负责统一归还贷款方，借款方无力偿还本息时，由担保方负责偿还等。
合同订立后，地方煤炭管理局分别于1988年3月25日、4月28日、7月14日、10月18日、11月12日向湖南省煤炭工业厅汇款150万元、200万元、250万元、250万元、120万元，共计970万元，用途均为：地方煤矿“买能力”建设“拨改贷”统贷。湖南省煤炭工业厅收到上述借款后，分别向衡阳市江头煤矿、娄底市建新煤矿以及嘉禾县罗卜安煤矿、嘉禾县焦冲元煤矿所在的衡阳市煤炭局、娄底地区煤炭局、郴州地区煤炭局发放贷款。
1996年12月5日，国家计划委员会、财政部下发计投资（1996）2801号《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》，其中规定：“中央级‘拨改贷’资金本息余额是指经国务院批准，从1979年至1988年由中央财政安排的国家预算内基本建设投资中有偿使用部分（扣除已经偿还、豁免和核转部分的本息），从使用贷款之日起至1996年12月20日止的本息余额。……中央级‘拨改贷’资金转为国家资本金后，即作为中央对企业的投资……凡未改制的企业，中央级‘拨改贷’资金本息余额转为国家资本金后，可暂由原下达中央级‘拨改贷’投资计划的单位代行出资人职能……中央级‘拨改贷’资金本息余额转为国家资本金的帐务处理完毕，企业与建设银行签订的‘拨改贷’借款合同（协议）同时终止”。
1997年10月29日，国家计划委员会、财政部下发计投资（1997）2026号《关于将煤炭部中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的批复》，“同意将北京矿务局等241家企业的中央级‘拨改贷’资金本息余额13814208818.55元转为国家资本金……原则同意暂由煤炭部作为北京矿务局等241家企业中央级‘拨改贷’资金的出资人。待国家授权投资的机构明确后，再按有关规定办理……”，其中包括地煤总公司“拨改贷”本息余额合计630416062.85元。
1998年3月9日，煤炭部下发煤国资字（1998）第150号《关于加强中国地方煤矿总公司国有资产管理的通知》，由地煤总公司“全权负责这部分资产的管理和经营，并确保国有资产的保值增值”，要求地煤总公司“对使用该项资金的单位，按照现代企业制度的要求进行规范管理，明晰产权关系……在资产经营方式上，可采取参股、控股、回收资金本息等多种形式，使国有资产保值增值”。
1998年4月23日，国家国有资产管理局核准并调增了地煤总公司国有资产产权为72213万元，其中包括上述“拨改贷”国家资本金本息余额。
1998年11月26日，财政部下发财管字（1998）113号《关于同意将中国煤炭销售运输总公司等四家公司国有资产划转中国煤炭工业进出口集团公司的批复》，将国家煤炭工业局直属的包括地煤总公司在内的4家公司的企业净资产无偿划入中国煤炭进出口集团公司。按照理顺母子公司产权关系的要求，将中国煤炭进出口集团的子公司，包括地煤总公司在内的国家资本改为法人资本――国有法人资本。
地煤总公司分别于2002年12月24日、2004年7月20日、2004年12月8日，向湖南省煤炭工业局发出催款通知，要求湖南省煤炭工业局偿还借款本金及利息。地煤总公司还曾于2006年4月12日分别向湖南省煤炭工业局发出《关于催促偿还“拨改贷”资本金、“煤代油”资金的函》、向湖南发改委发出《关于协助催促偿还“拨改贷”资本金的函》。但湖南省煤炭工业局、湖南发改委至今未还款。
另查明一：1983年10月4日，根据煤炭部（83）煤办字第1391号《关于成立煤炭部地方煤矿联合服务公司的通知》，成立煤炭部地方煤矿联合服务公司，代部管理地方煤矿。1987年，根据国务院整顿行政性公司的精神，经国务院审核，劳动人事部批准，煤炭部撤销地方煤矿联合服务公司，恢复设立地方煤炭管理局，为部机关行政编制序列。随后，煤炭部成立地方煤矿联合经营开发公司，由地方煤炭管理局代部对公司实行归口管理。1988年5月，根据国务院机构改革方案，撤销煤炭部、水力电力部、石油工业部、核工业部，组建能源部，对地方煤矿由中国地方煤矿联合开发总公司协助能源部进行行业管理和服务。1989年4月8日，经能源部批准，中国地方煤矿联合经营开发公司可简称为中国地方煤矿公司。1991年7月2日，经能源部批准，中国地方煤矿联合经营开发公司更名为中国地方煤矿公司。1993年8月6日，根据国务院办公厅国办发（1993）47号《国务院办公厅关于印发煤炭部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》的规定，撤销能源部，组建煤炭部，由煤炭部对地方煤炭公司实行归口管理。1993年12月21日，中国地方煤矿公司经工商行政管理部门批准更名为现名称，即本案原告地煤总公司。
另查明二：1995年前后，湖南省煤炭工业厅撤销，组建湖南煤炭工业管理局。1999年12月30日，根据国务院国办发（1999）104号《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》，湖南省煤炭工业管理局改组为煤矿安全监察局。2000年9月24日，根据湖南省人民政府办公厅湘政办发（2000）79号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南煤矿安全监察局（加挂湖南省煤炭工业局牌子）职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，湖南煤矿安全监察局加挂湖南省煤炭工业局的牌子，既是国家煤矿安全监察局的直属机构，又是湖南省人民政府的工作机构，实行国家煤矿安全监察局与湖南省人民政府双重领导。煤矿安全监察业务以国家煤矿安全监察局管理为主，煤炭行业管理职能以省人民政府管理为主，从湖南煤炭工业的实际出发，作为过渡，在一定时期内继续管理部分省属煤炭企、事业单位，履行部分行政职能。2001年7月16日，中央机构编制委员会办公室下发中编办发（2001）22号《关于省级煤矿安全监察局与煤炭工业局机构分离有关问题的通知》，决定撤销挂在省级煤炭安全监察局的省（区、市）煤炭工业局牌子，省级煤炭行业管理职能交由省级经贸部门承担。并要求各地煤矿安全监察局与煤炭工业局机构分离的工作安排，由省（区、市）党委、政府结合本地实际情况确定。2002年1月9日，湖南省机构编制委员会下发湘编（2002）2号《关于湖南煤矿安全监察局与湖南省煤炭工业局机构分离的通知》，称“湖南省煤炭工业局：根据中央机构编制委员会办公室中编办发（2001）22号精神，结合我省实际，经研究，同意撤销加挂在湖南煤矿安全监察局的湖南省煤炭工业局牌子，设立湖南省煤炭工业局，副厅级，为省经贸委管理的直属事业单位，继续承担湘政办发（2000）79号文件中规定的全省煤炭行业管理职能和部分行政职能。”
另查明三：2000年8月25日，根据湖南省人民政府湘政办发（2000）65号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省发展计划委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，湖南省计划委员会更名为湖南省发展计划委员会。2004年5月23日，根据湖南省人民政府湘政办发（2004）31号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，湖南省发展计划委员会改组为湖南省发展和改革委员会，即本案被告湖南发改委。
另查明四：2004年11月5日，地煤总公司与湖南省娄底市马鞍山煤矿签订《协议书》，约定：1985年至1991年期间，地煤总公司通过原湖南省煤炭厅借给湖南省娄底市马鞍山煤矿拨改贷资金616万元及煤代油资金1029万元，截止2001年底借款本息合计1983.3万元，湖南省娄底市马鞍山煤矿归还地煤总公司本息35万元，借款本息余额1948.3万元地煤总公司不再计息，双方均作永久性挂帐处理。
原审法院认为：煤炭部于1987年10月恢复设立地方煤炭管理局时，原由煤炭部地方煤矿联合经营服务公司承担的代部管理地方煤矿的职能，转由地方煤炭管理局承担。1988年5月，煤炭部等四部组建能源部后，由中国地方煤矿联合开发总公司（现已经变更名称为地煤总公司）协助能源部进行行业管理和服务。因此，地方煤炭管理局于1988年2月与借款人、担保人签订的本案所涉借款合同中所确定的相应权利已经转由地煤总公司承担。后撤销能源部、组建煤炭部时，该情形亦未发生改变。
现地煤总公司依据国务院、原国家计委、财政部以及原煤炭部有关文件规定，将其负责统贷统还的“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，并经国家国有资产管理局核准登记，成为包括本案标的在内的6.3亿余元国家资本金的合法经营管理人。同时根据原煤炭部作出的煤国资字（1998）第150号文件，地煤总公司可采取参股、控股、回收资金本息等多种形式经营管理该部分国家资本金，因此，地煤总公司有采取回收资金本息的形式主张该部分款项（即970万元本金及至1996年12月20日止的利息、罚息）的权利。
本案借款合同签约一方为湖南省煤炭工业厅。因国家机构体制改革，湖南省煤炭工业厅改组为湖南煤炭工业局。湖南煤炭工业局又改组为湖南煤矿安全监察局并加挂湖南省煤炭工业局的牌子，确定煤炭行业管理职能以省人民政府管理为主，在一定时期内继续管理省属煤炭企、事业单位，履行部分行政职能。2002年5月，湖南省机构编制委员会根据中央机构编制委员会中编办发（2001）22号文件的精神，并结合湖南省的实际，撤销加挂在湖南煤矿安全监察局的湖南省煤炭工业局牌子，设立湖南省煤炭工业局，继续承担全省煤炭行业管理职能和部分行政职能。因此，新组建的湖南省煤炭工业局承继了原湖南省煤炭工业厅管理湖南省煤炭行业的管理职能和行政职能，是湖南省煤炭工业厅权利义务的继承单位，为本案的适格被告，应当对本案所涉借款合同所产生的法律后果承担相应民事法律责任。
关于湖南省煤炭工业局提出其不是款项实际使用人，不负有偿还义务的问题。对此原审法院认为，湖南省煤炭工业局、湖南发改委与地煤总公司共同签订了借款合同，是借款合同的当事人，其应当承担借款合同项下的相关义务，即湖南省煤炭工业局应承担还款责任，湖南发改委承担相应的保证责任。
关于湖南发改委应承担的保证责任问题。湖南发改委就本案所涉借款于1988年2月提供担保，该担保行为发生于《中华人民共和国担保法》施行前，故审理本案应适用担保行为发生时的法律法规及司法解释。湖南发改委提供担保时，最高人民法院于1988年4月2日下发的《关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见》（试行）中关于“国家机关不能担任保证人”的规定尚未颁布，且湖南发改委提供担保是为履行国家政策而为，故湖南发改委的担保行为应当认定有效。由于本案所涉借款合同中没有约定保证人湖南发改委承担何种保证责任，故根据《最高人民法院关于涉及担保纠纷案件的司法解释的适用和保证责任方式认定问题的批复》的规定，应认定湖南发改委承担一般保证责任。根据法律规定，湖南发改委承担保证责任后，有权向湖南省煤炭工业局追偿。在借款合同实际履行中，地方煤炭管理局并未依约通过湖南发改委而直接向湖南省煤炭工业厅发放贷款，变更了合同约定的发放贷款的方式，但该变更行为并未增加湖南发改委承担保证责任的内容。湖南发改委仍应承担保证责任。
关于湖南省煤炭工业局提出地煤总公司与借款的实际使用单位进行协商，并达成协议的问题。对于本案所涉借款的具体使用情况，地煤总公司对此是明知的，但地煤总公司与实际用款人之间的协商，并不能免除湖南省煤炭工业局作为借款合同签约一方当事人所应承担的还款义务。故湖南省煤炭工业局此项主张，不予采信。
地煤总公司主张自1996年12月20日后至款项付清之日止利息的诉讼请求。由于涉案“拨改贷”本息余额转为国家资本金后，已经成为地煤总公司法人资本的一部分，自1996年12月20日后至款项付清之日止的利息，系该部分资本所产生的自然孳息，地煤总公司有权主张。但地煤总公司主张以同期银行贷款利率计算该部分利息，依据不足，确定按照同期五年期银行存款利率计算。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第一百零八条、《最高人民法院关于涉及担保纠纷案件的司法解释的适用和保证责任方式认定问题的批复》（法释（2002）38号）、参照《中华人民共和国担保法》第三十一条之规定，判决：1、湖南省煤炭工业局于判决生效后十日内向地煤总公司偿还970万元，并支付利息、逾期利息、复利（自1988年3月25日起至1996年12月20日止，按借款合同约定利率计算；自1996年12月21日起至款付清之日止，按照中国人民银行同期五年期单位存款利率计算）；2、湖南发改委对上述判决第一项内容，对地煤总公司向湖南省煤炭工业局追偿后不足的部分承担赔偿责任。湖南发改委承担保证责任后，有权向湖南省煤炭工业局追偿。3、驳回地煤总公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
湖南省煤炭工业局和湖南发改委不服原审判决，向本院提出上诉称：1、湖南省煤炭工业局和湖南发改委是执行国家预算内投资计划的行政机关，所签署的财政性资金贷款合同及担保合同是执行国家财政投资政策，履行行政职责的行为，随着“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金政策的执行，原有的贷款合同和担保合同不应继续执行，湖南省煤炭工业局和湖南发改委不应承担相应义务；2、没有证据证明地煤总公司是办理了产权登记手续将中央级财政资金转为企业国家资本金的中央企业，原审法院对地煤总公司资格的认定是错误的；3、本案是因中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金等政策引发的中央企业与用资企业之间的纠纷，而非借款合同纠纷，原审判决将本案定性为其他合同纠纷错误；4、原审法院将湖南省煤炭工业局、湖南发改委列为被告错误，湖南省煤炭工业局、湖南发改委是国家行政机关，不是用资企业，不应当承担还款和担保责任；5、湖南省煤炭工业局并非原湖南省煤炭工业厅变更而来，也未承继原湖南省煤炭工业厅的权利义务，原审判决认定湖南省煤炭工业局为本案适格被告错误；6、地煤总公司未向用资企业主张股东权益，而直接起诉要求返还资金，不符合政策要求和程序，法院不应受理本案；7、原审法院受理地煤总公司以同一事实驳回后的第二次起诉，严重违反法定程序，本案属于重复诉讼。
本案中止审理恢复后，湖南省煤炭工业局和湖南发改委补充上诉称：原审判决对本案的案由认定错误，按照相关文件规定，本案案由应变更为返还资金纠纷，案由变更后，湖南省煤炭工业局和湖南发改委不应作为本案被告；根据最新文件精神，地煤总公司应该向用资企业主张权益，而不应向湖南省煤炭工业局和湖南发改委主张返还资金。故请求：1、撤销原审判决；2、驳回地煤总公司的诉讼请求，由地煤总公司承担一、二审所有诉讼费用。
地煤总公司二审答辩称：1、湖南省煤炭工业局主张地煤总公司不是借款合同的贷款方，不具备债权人和本案主体资格的理由不成立；2、原湖南省煤炭工业厅是借款合同的当事人，应承担借款合同项下的相应义务，湖南省煤炭工业局称原湖南省煤炭工业厅并非资金实际使用单位，不应承担还款责任的观点不能成立；3、湖南省煤炭工业局称其并非由原湖南省煤炭工业厅变更而来，也未承继原湖南省煤炭工业厅的权利义务，不是本案适格主体没有任何事实根据；4、湖南省煤炭工业局和湖南发改委的各项上诉理由不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果公正，请求驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。
另查明：2012年3月20日，湖南省煤炭工业局更名为湖南煤炭局。
本案二审期间，最高人民法院于2008年5月28日向本院下发了［法民二（2008）第25号］关于《内蒙古自治区人民政府商请解决煤矿“拨改贷”资金转为国家资本金有关问题》的复函，因最高人民法院正在对人民法院应当如何审理中央级财政资金转为国家资本金案件的问题进行调研，对该类纠纷案件可以暂缓审理，等待出台相关的政策。
2012年7月18日，国资委、发展改革委、财政部下发国资发法规（2012）103号《关于进一步做好中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关工作的通知》。内容如下：1、本通知所称中央级财政资金，是指经国务院批准，依据原国家计委、财政部等有关部门文件规定，转为部分中央企业国家资本金的以下三类资金：1979年至1988年由财政拨款改为贷款的中央预算内基本建设投资，即中央级“拨改贷”资金；1989年至1996年，由中央财政安排的国家预算内基本建设投资中有偿使用的资金，即中央级基本建设经营性基金；1987年用国家重点建设债券资金安排的“特种拨改贷”贷款，即中央级“特种拨改贷”资金。2、中央级财政资金本息余额转为有关中央企业国家资本金的，由该中央企业对用资企业履行出资人职责。有关中央企业应当按照产权管理相关规定，及时办理产权登记手续，将其作为国家资本金入账管理。占有使用中央级财政资金的用资企业，应当按照国有法人资本入账管理。3、自原国家计委、财政部等有关部门批复同意将中央级财政资金转为有关中央企业国家资本金之日起，该中央企业即取得对该类资金履行出资人职责的资格。有关中央企业应当积极与用资企业协商，尽快明确与用资企业的出资关系，依法履行出资人职责。用资企业应当积极配合确权工作，依法确认中央企业的出资人地位。4、本通知印发前，有关部门已经批复将中央级财政资金转为有关中央企业国家资本金的，用资企业应当自本通知印发之日起6个月内办理工商变更登记等确权手续；本通知印发后，有关部门批复的中央级财政资金，用资企业应当在批复文件印发之日起6个月内办理工商变更登记等确权手续。5、用资企业不承认有关中央企业出资人地位、不配合办理工商变更登记等手续的，应当在第四条规定的确权期限届满之日起6个月内将资金本息上缴中央国库。有关中央企业可以持相关证明材料向国资委申请在企业资本金中予以核销。6、由地方各级政府及其部门统贷统还或者提供担保的中央级财政资金，地方各级政府及其部门应当积极协助有关中央企业落实相关权益，提供用资企业名单、资金数额和有关证明文件等，督促用资企业切实履行该类资金的确权义务。7、用资企业已经关闭、破产的，有关中央企业可以按照相关规定，向国资委申请将涉及的中央级财政资金从企业资本金中予以核销。中央企业申请核销该部分资本金的，应当提交地方工商行政管理部门出具的有关文件等证明材料。8、对既不按照规定期限落实有关中央企业出资人地位，又不按照规定期限将资金本息上缴中央国库的用资企业，或者虽然规定期限未满，但用资企业明确拒绝履行上述义务的，有关中央企业应当通过司法途径，依法请求确认股东资格或者返还相关款项，维护出资人合法权益，保障国有资产安全。
根据此通知，最高人民法院于2012年12月11日下发了法（2012）295号《关于审理中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关纠纷案件的通知》。
上述事实有湖南省机构编制委员会文件湘编（2012）5号、国资发法规（2012）103号《关于进一步做好中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关工作的通知》、法（2012）295号《关于审理中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关纠纷案件的通知》、《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》（计资（1984）2580号）、《煤炭工业基本建设拨款改贷款实施办法》、《关于下达一九八八年地方煤矿“买能力”和铁路专用线投资计划的通知》（88煤计字第28号）、《关于下达一九八八年地方煤矿“买能力”建设计划的通知》（88煤地方计字第08号）、《关于下达1988年地方煤矿“买能力”投资计划的通知》（88湘煤计字第094号）、借款合同、汇款凭证、计投资（1996）2801号《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》、计投资（1997）2026号《关于将煤炭部中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的批复》、煤国资字（1998）第150号《关于加强中国地方煤矿总公司国有资产管理的通知》、财管字（1998）113号《关于同意将中国煤炭销售运输总公司等四家公司国有资产划转中国煤炭工业进出口集团公司的批复》、催款公证书、催款函、煤炭部《关于成立煤炭部地方煤矿联合服务公司的通知》、煤炭部《关于撤销地方煤矿联合服务公司恢复设立地方煤炭管理局的通知》、煤炭部《关于成立地方煤矿联合经营开发公司的通知》、能源部《关于启用中华人民共和国能源部印章的通知》、能源部“三定”方案、能源部直属代管单位名单、能源部《关于中国地方煤矿联合经营开发公司简化名称的复函》、能源部《关于中国地方煤矿联合经营开发公司变更名称和修改章程的批复》、国办发（1993）47号《国务院办公厅关于印发煤炭部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》、《关于中国地方煤矿公司更名的通知》、国办发（1999）104号《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》、湘政办发（2000）79号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南煤矿安全监察局（加挂湖南煤炭局牌子）职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、中编办发（2001）22号《关于省级煤矿安全监察局与煤炭工业局机构分离有关问题的通知》、湘编（2002）2号《关于湖南煤矿安全监察局与湖南煤炭局机构分离的通知》、湘政办发（2000）65号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省发展计划委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、湘政办发（2004）31号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》、地煤总公司与湖南省娄底市马鞍山煤矿签订的《协议书》以及各方当事人庭审陈述等在案佐证。
本院认为，本案借款合同是依据国务院、原国家计委、财政部以及原煤炭工业部有关文件规定的“拨改贷”投资计划制订的，所涉及的“拨改贷”资金本息余额亦是依据相关文件精神形成的。
根据国资委、发展改革委、财政部的最新文件规定：中央级财政资金本息余额转为有关中央企业国家资本金的，由该中央企业对用资企业履行出资人职责。有关中央企业应当按照产权管理相关规定，及时办理产权登记手续，将其作为国家资本金入账管理。用资企业不承认有关中央企业出资人地位、不配合办理工商变更登记等手续的，应当在规定的确权期限届满之日起6个月内将资金本息上缴中央国库。有关中央企业可以持相关证明材料向国资委申请在企业资本金中予以核销。由地方各级政府及其部门统贷统还或者提供担保的中央级财政资金，地方各级政府及其部门应当积极协助有关中央企业落实相关权益，提供用资企业名单、资金数额和有关证明文件等，督促用资企业切实履行该类资金的确权义务。用资企业已经关闭、破产的，有关中央企业可以按照相关规定，向国资委申请将涉及的中央级财政资金从企业资本金中予以核销。对既不按照规定期限落实有关中央企业出资人地位，又不按照规定期限将资金本息上缴中央国库的用资企业，或者虽然规定期限未满，但用资企业明确拒绝履行上述义务的，有关中央企业应当通过司法途径，依法请求确认股东资格或者返还相关款项。
地煤总公司作为履行出资人职责的中央企业应依据国资发法规（2012）103号通知规定，向各用资企业主张权利；湖南煤炭局和湖南发改委作为地方部门，应积极协助地煤总公司落实相关权益，提供用资企业名单、资金数额和有关证明文件等，督促用资企业切实履行该类资金的确权义务。对既不按照规定期限落实地煤总公司出资人地位，又不按照规定期限将资金本息上缴中央国库的用资企业，或者虽然规定期限未满，但用资企业明确拒绝履行上述义务的，地煤总公司应当通过司法途径，依法请求确认股东资格或者返还相关款项。
地煤总公司与湖南省煤炭工业厅、湖南发改委之间的借款合同不是平等主体经过合意完成的，而是依据国家政策形成的，现国家政策已经明确要求地煤总公司应向用资企业主张权利，地煤总公司再以借款合同要求湖南煤炭局、湖南发改委偿还借款，已无事实及法律依据，本院不予支持。
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