安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2018)陕7101行初46号
公益诉讼人安康铁路运输检察院。
法定代表人黄志平，安康铁路运输检察院检察长。
被告：紫阳县农林科技局。住所地陕西省紫阳县城关镇环城路西段。
法定代表人鲍务林，该局局长。
委托代理人朱国茂，该局党委委员。
委托代理人邝珍，陕西汉水律师事务所律师。
公益诉讼人安康铁路运输检察院要求确认被告紫阳县农林科技局不依法履行监管职责违法，于2018年3月5日向本院提起行政公益诉讼。本院于2018年3月5日受理后，当日向被告紫阳县农林科技局送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年5月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人安康铁路运输检察院指派检察员巩树芳，检察官助理罗菁、全波，被告紫阳县农林科技局委托代理人朱国茂、邝珍到庭参加诉讼。被告紫阳县农林科技局法定代表人鲍务林未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
紫阳县人民检察院于2017年3月6日向被告紫阳县农林科技局发出了检察建议，建议其依法对紫朕硅石开发有限公司（以下简称紫朕公司）非法侵占林地、毁坏林木行为履行监管职责，按照法律规定责令违法行为人赔偿损失，补种毁坏的树木，对非法改变用途林地责令限期恢复原状，并处罚款，确保被破坏的防护林得到恢复。2017年4月5日，被告紫阳县农林科技局以已责令紫朕公司“即日起至2017年4月30日将占用的20.4亩林地恢复原状”向紫阳县人民检察院进行了回复。但紫阳县人民检察院跟进监督后认为被告紫阳县农林科技局不依法履行职责，森林资源持续遭到破坏，社会公共利益受到侵害，故根据陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》移送安康铁路运输检察院向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人安康铁路运输检察院诉称：在履行职责过程中发现，紫朕公司（法定代表人李宏安）未经林业主管部门审批，自2001年开始在紫阳县焕古镇金塘村四组（小地名火石塘）开展占用林地、修路、拉电等准备工作，并于2002年6月28日与紫阳县焕古镇金塘村四组村民王义从签订征用林地协议，后开采石英岩矿。在此期间，由于襄渝铁路复线建设，在向阳火车站无法办理货运等原因停工。2013年复工后，李宏安于2014年3月将该矿点承包给杨金双、郑文富施工，至当年9月停工至今。2014年4月18日，紫朕公司与焕古镇金塘村村委会、村民杨文财签订转让林地开采石英矿协议。因开采石英岩矿，造成该地防护林被大面积占用和毁坏。经安康市林业技术推广中心于2015年5月20日勘验认定，紫朕公司占用林地总面积为20.4亩，占用的林地为有林地，林种为防护林，优势树种为栎类、阔杂，龄组为幼龄林。案发后，紫阳县农林科技局未依法对紫朕公司非法侵占林地、毁坏林木行为依法作出处理，致使森林资源持续遭到破坏，社会公共利益持续处于受侵害状态。为保护社会公共利益，督促紫阳县农林科技局依法履行职责，紫阳县人民检察院于2017年3月6日向紫阳县农林科技局发出检察建议书（紫检行建〔2017〕1号），建议紫阳县农林科技局依法履行职责，按照法律规定责令违法行为人赔偿损失，补种毁坏的树木，对非法改变用途林地责令限期恢复原状，并处罚款，确保被破坏的防护林得到恢复。紫阳县农林科技局于2017年4月5日回复称，其在收到检察建议后已于2017年3月17日责令紫朕公司即日起至2017年4月30日将占用的20.4亩林地恢复原状，由紫朕公司自行购买生态林种苗（树种不限），苗高1米以上，自行出资雇请劳力，按生态林每亩110株的数量补种树木2244株（占地面积×每亩株数），责成紫阳县焕古镇农综站监督执行，补植完成后由紫阳县农林科技局派员进行检查验收。针对紫阳县农科技局的回复情况，紫阳县人民检察院进行了调查核实，并于2017年5月10日派办案人员前往案发地点进行实地查看，发现紫朕公司并未按照紫阳县农林科技局的通知要求对涉案的20.4亩林地恢复原状，也未补种树木。经安康市林业技术推广中心于2017年11月10日对紫朕公司占用林地情况原有植被及林业种植条件的损坏程度做出补充鉴定，该公司涉及毁坏幼树共计6120株，占用林地的地块由于开采面造成现地岩石裸露，进而造成土壤流失严重，对林木后期恢复造成不可估量的影响，不具备乔木生长，很长时间内无法恢复原貌。紫阳县农林科技局不依法履行职责，森林资源持续遭到破坏，社会公共利益受到侵害。为督促紫阳县农林科技局依法履行职责，促进依法行政，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，特提起行政公益诉讼，请求：1.确认被告紫阳县农林科技局不依法履行监管职责的行为违法；2.判令被告紫阳县农林科技局对紫朕公司（法定代表人李宏安）违法行为继续履行职责，恢复林地原状，补种林木，切实保护森林资源。
公益诉讼人安康铁路运输检察院向本院提交了以下证据，以佐证其主张。
第一组证据：
1.陕西省人民检察院陕检发行字〔2017〕11号《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》。
2.陕西省人民检察院陕检复字〔2017〕49号《关于对<关于拟对紫阳县农林科技局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》。
3.陕西省安康市人民检察院安检复字〔2017〕1号《关于对<关于拟对紫阳县农林科技局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》。
该组证据证明安康铁路运输检察院作为公益诉讼起诉人主体适格。
第二组证据：
1.《森林法》第十条、紫阳县人大常委会《关于夏志文等同志职务任免的通知》。
2.企业法人营业执照、组织机构代码证、采矿许可证、公司登记基本情况等证据。
3.证人证言。
（1）证人李宏安（紫朕公司的法定代表人）的证言；
（2）证人杨金双、郑文富的证言；
（3）证人王义从、杨文才、马武乾、黄耀兰（村民曹治良的妻子）、杨运军（村民杨文兴的儿子）（分别系紫阳县焕古镇金塘村3组、4组村民）和刘治学（金塘村村委会代理主任）的证言；
（4）证人刘宇航（紫阳县焕古镇政府农综站站长）的证言。
4.《石英矿开采征用柴扒协议书》、《占用集体土地协议书》。
5.紫阳县公安局调取证据清单及杨文兴、杨文才、王义从、曹治良、马武乾、马武银等人的林权证。
6.紫阳县林业局（现为紫阳县农林科技局）出具的《证明》。
7.证人张小安证人证言；
8.勘验报告、补充鉴定报告;
（1）现场勘验检查工作记录及照片22张；
（2）《紫阳县焕古镇金塘村紫朕公司占用林地现场勘验报告》；
（3）《关于对紫阳县焕古镇金塘村紫朕硅石开发有限公司占用林地鉴定的补充报告》；
9.紫阳县人民法院（2017）陕0924刑再1号刑事判决书。
该组证据证明紫朕公司非法占用林地采矿致使林地受到破坏、林木受到毁坏，紫阳县农林科技局不依法履行职责致使社会公共利益持续处于受侵害状态的事实。
第三组证据：
1.紫检行公立〔2017〕1号《立案决定书》；
2.紫检行建〔2017〕1号《检察建议书》；
3.送达回证。
该组证据系紫阳县人民检察院向紫阳县农林科技局发出诉前检察建议的相关证据。
第四组证据：
1.紫阳县农林科技局2017年3月17日作出的紫农林科发〔2017〕25号《关于责令陕西省紫阳县紫朕硅石开发有限公司限期将擅自改变林地用途所占用的林地恢复原状的通知》、2017年4月5日作出《关于对紫阳县人民检察院紫检行〔2017〕1号检察建议书的回复》；
2.证人汪成明（系农林科技局资源股负责人）的证言；
3.证人王义从、曹治良的证言；
4.现场勘验笔录及照片。
（1）2017年5月10日，紫阳县人民检察院民行办案人员对紫朕公司占地毁林现场进行勘验，并拍摄现场照片8张、视频3段；
（2）2017年12月20日，公益诉讼起诉人前往上述现场查看并拍摄现场照片12张、视频2段；
该组证据证明紫阳县农林科技局收到检察建议后不依法履行职责，森林资源持续遭到破坏，社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告紫阳县农林科技局辩称：一、被告行政行为程序部分。2017年3月6日，紫阳县人民检察院于2017年3月6日向被告发出了检察建议书，建议被告依法履行职责，按照法律规定责令违法行为人赔偿损失，补种毁坏的树木，对非法改变用途林地责令限期恢复原状，并处一定数额的罚款，确保被破坏的防护林得到恢复。被告收到公益诉讼人的检察建议书后立即向违法行为人紫朕公司送达了《限期将擅自改变林地用途所占用的林地恢复原状的通知》，即被告于“2017年3月17日责令违法行为人紫朕公司即日起至2017年4月30日将占用的20.4亩林地恢复原状，由违法行为人紫朕公司自行购买生态林种苗（树种不限），苗高1米以上，自行出资雇请劳力，按生态林种苗每亩110株的数量补种树木2244株（占地面积×每亩株数），责成紫阳县焕古镇农综站监督执行，补植完成后由被告派员进行检查验收。”被告按照公益诉讼人的检察建议及法律规定在程序上已经依法遵照履行了职责。早在公益诉讼人发出检察建议前，2015年5月20日被告在工作检查中就发现了违法行为人紫朕公司的违法行为后立即向森林公安机关报案，最终依法追究了违法行为人单位负责人的刑事责任和单位责任。因此被告无论是从行政程序上还是事实上都切实尽到了履行监管职责。因此，公益诉讼人认为被告不依法履行监管职责缺少事实依据。二、被告对紫朕公司的违法行为进行履行职责的事实情况。违法行为人紫朕公司接到被告的通知后，因被毁的林地岩石裸露，缺少土壤，己经不适宜栽种种苗。为此紫朕公司因地制宜的做了变通履行。紫朕公司于2017年3月18日购买了100斤刺槐树种子，在当地雇请了三位农民在被毁坏的林地上进行了补种。因受到破坏的林地大部分地貌岩石裸露，土壤流失严重、加之天气干旱等原因，导致紫朕公司补种的刺槐树只长出了少许的苗木，部分受损严重的地块己生长不出树苗。因此被告在违法行为人出现违法行为时是尽到了监管职责，只是在部分地块上补种的树苗未长出来的情况下被告未及时督促违法行为人继续补种树苗，这确属被告监管职责未到位。在被毁损严重的林地上植树造林很难一次就造林成功，一般需要多次补种。被告阅读公益诉讼人的起诉书后己经充分认识到必须不断地加强履行监管职责的重要性，被告将继续责令违法行为人在未长出苗木的林地上造林，促使被毁的林地恢复林木。综上所述，从事实方面来看，被告一直在履行监管职责，只是在履行职责当中执法力度不够，监管责任部分不到位，致使被毁坏的林地未完全恢复林地。从行政程序方面来看，被告已经按照法律规定和检察建议进行了履责。因此，被告请求法庭和公益诉讼人客观公正地判定被告尽到了监管职责。对于被告监管职责不到位的地方，被告将认真履行职责，加强管理和监督，确保森林资源安全。
被告紫阳县农林科技局提交了以下证据，以证明其履行了监管职责。
1、公安出警记录；
2、紫阳县人民法院（2017）陕0924刑初4号刑事判决书；
3、紫阳县农林科技局责令紫朕公司恢复原状通知；
4、紫朕公司林地恢复情况说明；
5、紫朕公司植被恢复现场调查报告。
经质证、认证，被告紫阳县农林科技局对公益诉讼人提交的第一组证据无异议，该组能够证明公益诉讼起诉人主体适格，本院予以确认。被告紫阳县农林科技局对公益诉讼人提交的第二组证据的第1、2份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据只证明违法行为人的单位主体，但未证明被告是否履行法定职责，与本案无关联；对证据3-1证人证言有异议，证明事实予以确认，证明目的不认可，认为与本案无关联；对证据3-2真实性无异议，对证明目的有异议，证人证言只能证实紫朕公司前期的开采行为，与本案没有关联性；对证据3-3真实性没有异议，对证明目的有异议，该证据与被告是否尽到监管职责没有关联；对证据3-4没有异议；对证据4、5、6、7没有异议；对证据8真实性无异议，对证明目的有异议，该组证据与被告是否尽到监管职责无关联；对证据9没有异议。该组证据能够证明紫朕公司非法占用林地采矿致使林地受到破坏、林木受到毁坏，致使社会公共利益持续处于受侵害状态的事实，本院对该组证据予以确认。被告紫阳县农林科技局对公益诉讼人提交的第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，被告做出过相应的回复，已责令违法单位进行整改。该组证据能够证明被告未依法履职，检察机关发出检察建议，并决定立案的事实，本院对该组证据予以确认。被告紫阳县农林科技局对公益诉讼人提交的第四组证据，对该组证据1证明目的有异议，被告在收到紫阳县检察院检察建议书后，依据紫阳县检察院检察建议依法履行了其监管职责；对证据2、3无异议；对证据4-1的真实性无异议，该照片拍摄于2017年5月10日，紫朕公司是在2017年3月22日进行播种，视频拍摄时刺槐树苗还未生根发芽，因此该证据不能证明被告没有履行监管职责；对证据4-2中岩石裸露的部分无绿植部分和拍摄时间无异议，认为该视频拍摄范围不完整，拍摄时间处于刺槐落叶时间，无法体现林地恢复情况。该组证据能够证明森林资源遭到破坏后未得到恢复，仍处于受侵害状态，对该组证据本院予以确认。
公益诉讼人对被告紫阳县农林科技局提交的5份证据，对证据1、2真实性，客观性，合法性无异议，对证明目的不认可，认为被告履行了刑事监管职责，单位未依法履行其行政监管职责；对证据3、4、5合法性客观性无异议，对证明目的有异议，被告在检察建议发出一年后才履行其监管职责。因证据2已被再审文书所撤销，本院不予认定。证据1、3、4、5能够证明被告紫阳县农林科技局发现被毁的林地后，按照刑事案件程序进行处理，也要求违法用地单位进行恢复，被毁的林地未完全得到恢复，对以上4份证据本院予以确认。
根据以上有效证据及公益诉讼人安康铁路运输检察院和被告紫阳县农林科技局质证意见，确认本案事实如下，陕西省紫阳县紫朕硅石开发有限公司（法定代表人李宏安）未经林业主管部门审批，2001年开始，在紫阳县焕古镇金塘村四组（小地名火石塘）开展占用林地、修路、拉电等准备工作，2002年6月28日与紫阳县焕古镇金塘村四组村民王义从签订征用林地协议，开采石英岩矿。2014年3月，李宏安将该矿点承包给杨金双、郑文富施工，当年9月停工至今。2014年4月18日，紫朕公司与焕古镇金塘村村委会、村民杨文财签订转让林地开采石英矿协议。因开采石英岩矿，造成该地防护林被大面积占用和毁坏。2015年5月20日，经安康市林业技术推广中心勘验认定，紫朕公司占用林地总面积为20.4亩，占用的林地为有林地，林种为防护林，优势树种为栎类、阔杂，龄组为幼龄林。案发后，紫阳县农林科技局未依法对紫朕公司非法侵占林地、毁坏林木行为依法作出处理。紫阳县人民检察院于2017年3月6日向紫阳县农林科技局发出紫检行建〔2017〕1号检察建议书，建议紫阳县农林科技局依法履行职责，按照法律规定责令违法行为人赔偿损失，补种毁坏的树木，对非法改变用途林地责令限期恢复原状，并处罚款，确保被破坏的防护林得到恢复。2017年3月17日，紫阳县农林科技局向紫朕公司发出紫农林科发〔2017〕25号《关于责令陕西省紫阳县紫朕硅石开发有限公司限期将擅自改变林地用途所占用的林地恢复原状的通知》，责令紫朕公司“即日起至2017年4月30日将占用的20.4亩林地恢复原状，由紫朕公司自行购买生态林种苗（树种不限），苗高1米以上，自行出资雇请劳力，按生态林每亩110株的数量补种树木2244株（占地面积×每亩株数），责成紫阳县焕古镇农综站监督执行，补植完成后由紫阳县农林科技局派员进行检查验收。”2017年4月5日，紫阳县农林科技局向紫阳县人民检察院进行了书面回复，称其在收到检察建议后已于2017年3月17日责令紫朕公司限期将擅自改变林地用途所占用的林地恢复原状。2017年5月10日紫阳县人民检察院派员前往案发地点进行实地查看，发现紫朕公司并未按照紫阳县农林科技局的通知要求对涉案的20.4亩林地恢复原状，也未补种树木。经安康市林业技术推广中心于2017年11月10日对紫朕公司占用林地情况原有植被及林业种植条件的损坏程度做出补充鉴定，该公司涉及毁坏幼树共计6120株，占用林地的地块由于开采面造成现地岩石裸露，进而造成土壤流失严重，对林木后期恢复造成不可估量的影响，不具备乔木生长，很长时间内无法恢复原貌。2017年12月25日，紫阳县人民法院对被告陕西省紫阳县紫朕硅石开发有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金10000元。对被告人李宏安犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年零六个月，宣告缓刑，缓刑考验期四年，并处罚金5000元。紫阳县人民检察院针对紫阳县农林科技局不依法履行职责，森林资源持续遭到破坏，社会公共利益受到侵害的事实，于2017年3月2日作出行政公益诉讼立案决定，根据陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》，移送安康铁路运输检察院向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，被告紫阳县农林科技局是代表本级人民政府依法对农村林地林木实施保护和监管职责的职能部门，应当依法积极履行法定职责。紫朕公司从2001年起在紫阳县焕古镇金塘村四组非法占用林地、毁坏林木的行为，被告紫阳县农林科技局仅在收到紫阳县人民检察建议书后，于2017年3月17日向紫朕公司发出了责令限期恢复的通知，在长达17年的时间内未做出任何具体行政行为，致使紫朕公司非法占用林地的事实形成，导致林地修复难度加大，其不作为的行为与《中华人民共和国森林法》赋予的法定职责相悖。在检察建议发出后，被告紫阳县农林科技局仅通知要求紫朕公司补种树木，并责成紫阳县焕古镇农综站监督执行，将自己的监督责任下移，未切实履行监督义务，在林地修复过程中，亦未依法履行监督职责。被告紫阳县农林科技局未及时依法履行保护和监管职责，应当确认违法，并继续依法履行法定职责。公益诉讼人请求确认紫阳县农林科技局不依法履行监管职责的行为违法，要求其继续依法履行林地监管职责，切实保护森林资源的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告紫阳县农林科技局未依法对陕西省紫阳县紫朕硅石开发有限公司违法占用紫阳县焕古镇金塘村四组林地、毁坏林木的行为履行监管职责的行为违法。
二、被告紫阳县农林科技局于本判决生效后，依法对陕西省紫阳县紫朕硅石开发有限公司违法占用紫阳县焕古镇金塘村四组林地、毁坏林木的行为履行监管职责。
案件受理费50元，由被告紫阳县农林科技局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 袁 涛
审 判 员 陈 延
代理审判员 王正菲
人民陪审员 宋新玲
人民陪审员 付红国
人民陪审员 朱 勤
人民陪审员 廖守平
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 王小茜
书 记 员 余萝莲
附法律条文：
《中华人民共和国森林法》
第十条国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。
第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
第四十四条违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。