浙江省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2009）浙商终字第42号
上诉人（原审原告）：张炽脉。
上诉人（原审原告）：裘爱玲。
上列两上诉人的共同委托代理人：王大奎。
被上诉人（原审被告）：绍兴市交通局。
法定代表人：钱三雄。
被上诉人（原审被告）：绍兴市经济贸易委员会。
法定代表人：楼建明。
被上诉人（原审被告）：绍兴市财政局。
法定代表人：阮坚勇。
上列三被上诉人的共同委托代理人：马杰。
上诉人张炽脉、裘爱玲为与被上诉人绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局悬赏广告合同纠纷一案，不服绍兴市中级人民法院（2008）绍中民二初字第102号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2009年2月12日受理后，依法组成由审判员詹巍担任审判长，审判员汤玲丽、代理审判员余音参加评议的合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。
张炽脉、裘爱玲一审诉称：2002年2月，张炽脉、裘爱玲经人介绍得知总投资达27.7亿元的甬金高速公路绍兴段建设工程在招商引资后，于2002年3月25日，赴绍兴与负责该项目招商引资的绍兴市交通局就该项目的招商引资有关问题进行面谈并达成一致：张炽脉、裘爱玲受绍兴市交通局之托就甬金高速绍兴段建设工程对外引荐引资，若引资成功即按项目总额27.7亿元及市政府绍政发（2002）6号文件规定的3‰比例支付居间报酬。随后，张炽脉、裘爱玲将该项目介绍给以刘根山为董事长的香港茂盛国际集团有限公司在上海的全资子公司上海茂盛企业发展（集团）有限公司，征询其有无投资意向，在得知其有意后，张炽脉、裘爱玲又与绍兴市交通局等取得联系。2002年3月30日，绍兴市交通局领导带领绍兴交通投资有限公司杜润根经理和沈洪、王烈等人，按照张炽脉、裘爱玲的告知要求赴沪与上海茂盛企业发展（集团）有限公司代表就项目投资进行了直接会谈。2002年4月19日，绍兴市交通局蔡继东局长和杜润根、沈洪、王烈四人又到上海茂盛企业发展（集团）有限公司与刘根山董事长等人就合作项目作进一步洽谈。在他们的多次谈判过程中，张炽脉、裘爱玲一直起着协调、跟踪和促成作用，最终于2002年6月7日由绍兴交通投资有限公司与上海茂盛企业发展（集团）有限公司签订了合资建设甬金高速公路绍兴段协议书，注册资金为9.59亿元人民币。6月18日，双方签订了合作章程。6月25日，双方成立了绍兴市甬金高速公路建设有限公司，建设项目总投资27.4亿元，上海茂盛企业发展（集团）有限公司出资70%，绍兴交通投资有限公司出资30%。2005年上海茂盛半岛经济发展有限公司出资受让了上海茂盛企业发展（集团）有限公司所持的5%股权。2005年11月4日，绍兴交通投资有限公司因资金原因将所持的30%股份分别转让给上海茂盛企业发展（集团）有限公司25%，转让给上海茂盛半岛经济发展有限公司5%。2005年11月11日，绍兴市甬金高速公路建设有限公司注册资金实际达到6亿元人民币，其中上海茂盛企业发展（集团）有限公司出资5.4亿元占90%股份，上海茂盛半岛经济发展有限公司出资6000万元占10%股份。2005年12月28日，浙江茂盛投资有限公司出资42亿元受让上海茂盛企业发展（集团）有限公司70%的股份。目前浙江茂盛投资有限公司占70%，上海茂盛半岛经济发展有限公司占10%，上海茂盛企业发展（集团）有限公司占20%，以上资本金经验资属实。同时，甬金高速公路经过长达三年的建设已于2005年12月全线通车，项目总投资超出27.7亿元，并全部由张炽脉、裘爱玲引荐的香港茂盛国际集团有限公司旗下上海茂盛企业发展（集团）有限公司等公司完成项目投资建设。综上所述，张炽脉、裘爱玲是受绍兴市交通局之托介绍上海茂盛企业发展（集团）有限公司等投资甬金高速绍兴段项目建设的引资居间人。为促进引资成功，张炽脉、裘爱玲介绍素不相识的双方展开合作谈判，并对项目合作进行长达数月的跟踪、协调，最终促成双方合资成立绍兴市甬金高速公路建设有限公司，且招商引资的项目甬金高速已建成通车，项目总投资超出27.7亿元全为张炽脉、裘爱玲引荐资金。因此，张炽脉、裘爱玲与绍兴市交通局之间依法存在居间合同关系，张炽脉、裘爱玲已履行了居间人的全部义务，绍兴市交通局作为居间委托人依法应按事先约定和依照绍政发（2002）6号文件规定的3‰比例支付居间报酬（其虽已在第一期支付单上签具了同意意见，但时过三年首期款也分文未支付）；绍兴市经济贸易委员会和绍兴市财政局按绍政发（2002）6号文件规定，对张炽脉、裘爱玲的报酬负有审核和直接支付义务，但其同样不履行应尽义务。故绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局的行为已构成共同违约。请求判令绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局支付居间报酬831万元，并承担本案诉讼费。庭审中，张炽脉、裘爱玲变更诉由为悬赏广告合同纠纷，并变更诉讼请求为：要求判决绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局支付报酬总计715.7万元，由两部分组成：1、悬赏广告报酬27.7×70%×3‰=581.7万；2、从2005年12月28日通车日计算到付清日止每日万分之二点四的违约金，计算至2008年8月28日为134万元，并承担本案诉讼费用。
绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局原审答辩称，本案并非平等主体间的悬赏广告纠纷，从张炽脉、裘爱玲陈述的事实和理由分析，实际上是张炽脉、裘爱玲要求政府有关部门履行行政义务的行政诉讼案件，三被告均是绍兴市人民政府依法行使职能的相关部门，并没有与张炽脉、裘爱玲签订或事实上发生过悬赏广告的法律关系，所以张炽脉、裘爱玲现以悬赏广告合同为由提出诉讼，显然与法不符，应当予以驳回。
原审法院审理认为，绍兴市人民政府为招商引资，规定对市区外（内）商投资项目引荐者实行奖励，绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局并非该政策的制定和发布者，同时，本案双方当事人在该政策的履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。该院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、第一百四十条第一款第（三）项之规定，于2008年11月6日裁定：驳回张炽脉、裘爱玲的起诉。案件受理费69970元，依法退还张炽脉、裘爱玲。
张炽脉、裘爱玲不服上述民事裁定，向本院提起上诉称：一、本案是基于招商引资所发生的奖励费纠纷，定性为悬赏广告合同性质已得到最高人民法院（2003）民监他字第14号对山东省高院请示的复函所确认，属于人民法院民事案件受理范围。二、假设按一审认定为行政纠纷案件也属于法院内部管辖调整案，与上诉人无关，不应驳回起诉。请求依法撤销原裁定，判令被上诉人足额支付报酬款。
绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局答辩称：最高人民法院于2004年1月14日发布了《关于规范行政案件案由的通知》，该通知已将本案的情形归入行政诉讼的范围。因此原审法院作出的裁定是正确的，应予维持。
二审期间，上诉人张炽脉、裘爱玲、被上诉人绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局均未提供新的证据。
本院认为：本案张炽脉、裘爱玲起诉是基于绍兴市人民政府的绍政发（2002）6号文件，而该文件系绍兴市人民政府为招商引资，履行其行政职责而作出的一种行政允诺行为，具有一定的社会公益目的。最高人民法院法发（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》已经明确将行政允诺作为行政行为的一种，规定了具体的行政诉讼案由。因此本案当事人为履行行政允诺而产生的纠纷应通过行政诉讼的途径解决，并不属于人民法院民事案件的受理范围。原审法院驳回张炽脉、裘爱玲的起诉并无不当。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 詹 巍
审 判 员 汤玲丽
代理审判员 余 音
二〇〇九年三月五日
代书 记员 沈佩颖