四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016）川13行初39号
原告肖洁兰，女，1978年9月26日出生，汉族，住南充市顺庆区。
委托代理人冯祥利，肖洁兰的丈夫。
原告冯祥利，男，1965年6月26日出生，汉族，住址同上。
被告南充市嘉陵区人民政府，住所地：嘉陵耀目路。
法定代表人史，区长。
委托代理人李泷，嘉陵区人民政府工作人员。
第三人南充市嘉陵区经营城市管理局，住所地：南充市嘉陵区。
委托代理人吴才金，该局工作人员。
委托代理人徐卫东，四川法界律师事务所律师。
原告肖洁兰、冯祥利因要求被告嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）履行2016年1月26日签订《凤棲新城建设补偿协议》内容，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告冯祥利、被告嘉陵区政府、第三人南充市嘉陵区经营城市管理局（以下简称嘉陵区经管局）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告肖洁兰、冯祥利诉称，南市嘉国用（2012）第x号国有土地使用权和南房权证嘉字第x号房屋所有权证所示的位于嘉陵区文峰镇四村六社的房地产是二原告夫妻共有的合法财产，其中土地是嘉陵区国土局代表嘉陵区政府参照商业服务用地出让给二原告的疗养院用地。
2012年10月，嘉陵区政府安排下属单位--
嘉陵区经管局以南苑宾馆用地为由，在未知会原告的情况下擅自拆除了原告涉案房地产中的建筑物，损坏了原告房地产周围的道路，霸占了原告合法拥有使用权的土地由嘉陵区政府使用。二原告与嘉陵区经管局交涉，嘉陵区经管局称嘉陵区政府要收储，赔偿事宜待收储时一并解决，就同意在收储时一并解决赔偿问题。
嘉陵区经管局聘请评估公司评估了两次、区政府下属的嘉陵区财政评审中心评审了两次、嘉陵区国土分局和经管局召集嘉陵区财政评审中心、嘉陵区国土资源分局法规、利用、估价中心、嘉陵区国土资源局从省上聘请的估价师与二原告进行了沟通，区政府咨询了南充市地价评估委员会办公室，区政府的法制办组织嘉陵区国土分局、区政府法律顾问团、区财政评审中心、经管局和二原告参加了听证会，等等。
在这种情况下，被告还要原告同意下浮2%，原告委曲求全同意在评估报告的基础上下浮2％。2016年1月20日，嘉陵经管局执行区政府五届69次政府常务会议相关决定，代表区政府与二原告签定了补偿协议，但协议名称却是凤棲新城建设补偿协议。协议约定：涉案房地产由经管局代表区政府收回，补偿二原告土地补偿款6285200.00元，城区非住宅房屋67.88平方米，经管局在协议签定后30个工作日内支付二原告6285200.00元的50％，余款在二原告约定时间内将所有补偿标的物交付甲方后一次性付清。二原告在本协议签订后7个工作日将土地使用权证、房屋使用权证交付经管局。任何一方违约，应按6285200.00元的3％向守约方支付违约金，如给守约方造成的损失大于约定的违约金，则由违约方赔偿守约方实际损失，协议继续履行，等等。二原告要求解决赔偿问题，遭经管局拒绝。
2016年1月24日，二原告如约向经管局交付了涉案房地产所属的土地使用权证和房屋所有权证，其他标的物早在2012年就被区政府和经管局霸占去了。
区政府为实现“经营城市”的行政目标，委托经管局与二原告签定代表区政府收回涉案房地产的协议，属行政协议。依照协议，经管局应当在2016年3月3日前给付二原告土地补偿款6258200元，在嘉陵城区给付二原告非住宅房屋67.88平方或折价给付原告188556.00元违约金。2012年10月，经管局根据区政府的安排，运用职权侵占二原告总值7099729.71元的房地产，直至2016年1月20日依行政协议取得占用涉案房地产的权利止，长达38个月，经管局应当交付等值的房地产让二原告免费使用38个月以赔偿二原告损失。《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，因此，经管局的所有义务，在经管局未履行的情况下，都应由区政府承担。
综上，原告请求：1、判决被告和第三人立即按照协议约定在嘉陵城区剩余房源中给付二原告非住宅房屋67.88平方米或折价补偿。2、判决被告和第三人立即按照协议约定给付二原告土地补偿款6285200元。3、判决被告和第三人立即按照协议约定给付二原告违约金188556元。4、判决被告和第三人交付价值7099729.71元的房地产让二原告免费使用38个月，以赔偿其侵占二原告涉案房地产38个月给原告造成的损失。5、判决被告和第三人承担本案诉讼费。
原告提供以下证据证明其主张：
第一组：1、肖洁兰身份证（起诉时已交验原件交复印件）证明原告肖洁兰的主体身份
2、冯祥利身份证（起诉时已交验原件交复印件）、证明原告冯祥利的主体身份
3、肖洁兰冯祥利结婚证（起诉时已交验原件交复印件）、证明二原告之间的夫妻关系
以上证明说主体情况。
第二组；4、南充市国土资源局嘉陵分局关于转让文峰镇部分国有建设用地使用权的通知（南市嘉土资用【2012】30号文，交验原件后交复印件）证明二原告对南房权证嘉字x号房屋所有权证和南市嘉国用（2012）第x号国有土地使用权证所示房地产（简称讼争房地产）拥有合法产权及补偿的正当性；嘉陵国土局出让讼争土地时已确认二原告所取得的讼争房地产的土地利用类型属于商业服务类，且这种确认是不违反法律法规的；二原告按约定履行了交付土地使用权证、房屋所有权证义务。
5、南充市嘉陵区地价评估事务所土地估价报告（2011-192号，交验原件后交复印件）
6、《南充市嘉陵区人民政府关于肖洁兰土地变更登记价格评估情况的函》[嘉府函（2014）254号，复印件，原件申请人民法院向被告提取]。
7、土地利用现状分类GB/T21010-2007
8、南充市国土资源局嘉陵分局收取肖洁兰土地出让金的专用收据。
9、肖洁兰、冯祥利分别持有的南房权证嘉字第x号房屋所有权证复印件和肖洁兰、冯祥利持有的南市嘉国用（2012）第x号国有土地使用权证复印件1份（此三份复印件上均有嘉陵区经营城市管理局经办人员已按约定收取原件的记录）。
以上证明房屋产权状况，第9号证明原告已经按照协议将两证交给经管局，以及土地性质情况。6号证明原土地是商业用地，不是医疗用地。
第三组：10、嘉陵区经管局关于肖洁兰在文峰四村六社购买合法疗养院未获补偿的情况报告（嘉经城[2013]91号文,起诉时已交验原件交复印件）。
以上证明被告安排第三人拆除原告房屋、侵占原告土地和收储原告房地产的情节。证明第三人收储讼争房地产是为经营城市的行政目标而进行的协议收储，并非因公共利益需要依据土地管理法第五十八条而进行的单方面收回。
第四组，11、嘉陵区经管局南充市国土资源局嘉陵分局关于肖洁兰在文峰镇四村六社受让土地收储情况的请示（嘉经城【2014】20号文，复印件，原件申请人民法院向被告提取）
证明涉案67.88平方米房地产价值814529元以上；第三人是被告举办的事业单位法人，其行为应视为区政府委托，结果应由区政府承担。进一步证明本案是为经营城市的行政目标而进行的协议收储，并非因公共利益需要依据土地管理法第五十八条而进行的单方面收回。上列土地评审价格是按照商业服务用地类型确定的。
第四组，12、嘉陵区经管局关于肖洁兰冯祥利受让文峰镇四村六社土地实施收储补偿的请示（嘉经城【2015】17号文，交验原件后交复印件）
13、嘉陵区经营城市管理局关于肖洁兰冯祥利受让文峰镇四村六社土地实施收储补偿的再次请示（嘉经城【2015】25号文，复印件，原件申请人民法院向被告提取）
证明涉案协议是第三人受被告委托实施的具体行政行为，且行为结果应由被告承担；证明协议背景、依据、内容；被告的违约事实、违约责任。进一步证明被告侵犯二原告财产权的事实。所谓确认讼争土地利用类型的过程实际是某些国家机关及其工作人员滥用职权侵犯原告权益，拖延履行义务，严重损害原告利益的手段。
第五组，14、四川省南充市顺庆区人民法院（2016）川1302行初59号行政裁定书（起诉时原件，附人民法院所收取诉讼费时对房屋折价情况推算表）
证明经管局是被告设立的其他组织，对5000亩土地管理权在区政府委托管理的，送诉争房地产在5000亩土地内，经管局在此的行为应该是区政府委托，其行为后果应该区政府承担。补偿款扣除非住宅房屋面积，房屋价值应该在80多万以上，根据案件诉讼费收取标准可以看出。
第六组，15、南充市嘉陵区人民政府五届69次政府常务会议纪要(申请人民法院向被告提取)
16、嘉陵区经管局与二原告2016年1月20日签署的凤棲新城建设补偿协议（起诉时已交验原件后交复印件）
17、嘉陵区经管局关于拨付肖洁兰、冯祥利收储补偿费用的请示（嘉经城（2016）2号，复印件，原件申请人民法院向被告提取）
以上证明原告要求赔偿违约部分和履行内容。17号证据上面有批示，同意按照政府常务会议纪要执行。
第六组18、嘉陵城区剩余房源清单（申请人民法院调取）
证明被告和第三人无立即在嘉陵城区剩余房源中给付二原告非住宅房屋67.88平方米的能力；
被告嘉陵区政府对原告提供证据的质证意见：原告提供的6号证据254号函，涉及土地性质问题，区政府不是土地性质定性的有权机关，应该是国土局定性，这个函提到的土地性质不能作为标准。9号证据，不能作为合同经管局是合法有效的依据，原告认为是有效的，所以原告履行合同，不能说经管局有权签订合同的机关。12号证据，政府没有出庭，不是很清楚，当时是驳回诉讼请求的。15号证据，政府常务会议纪要，属于内部研究重大事项记录，不对外具有效力。17号证据，上面批示是指示同意经管局征收建议，没有授权经管局签订协议。而且政府没有看到补偿协议，协议也没有经过区政府签字确认，协议没有经过政府同意，上面写的同意的字样需要考查。请示是内部请示，不具有对外效力，请示的获取途径以及对原告是不具有效力的。
第三人嘉陵区经管局对原告提供证据的质证意见：原告提供的1、2、3号证据，没有异议。
4号证据，和本案原告主张的没有关联性，这个通知是说原告与这块地原来使用权人的转让土地事宜，在通知中可以证实和本案关联问题，通知第二项证明原告受让土地用途是以前用途，原告是明确清楚的，原来用途是疗养院用地，这份证据有关联的是确认原告土地用地性质。
5号证据，真实性无异议，关联性而言，证明转让给原告的土地作为土地价值是划拨地，原告受让之后变更为出让，评估报告目的是证明缴纳的出让金，评估报告第2页证明土地用途是疗养院，是按疗养院进行评估的，其中的价格，出让金是200多万，原告只缴纳170多万元，说明是按疗养院进行评估。
6号证据，真实性无异议，函件是区政府内部函件，不对外效力，函件本身涉及问题没有确定，只是地价办征求意见，不能作为认定土地性质的依据，证据不能达到原告的证明目的，函件本身来说，没有正式确认是否对原告土地进行征收。
7号证据分类标准，不能证明原告主张，证明原告土地应该属于标准中的第8项公共管理与公共服务中医卫慈善用地。原告应该属于此类，原告认为他的土地属于商户用地，按照标准中的商户用地标准，与疗养院用途是没有关系的，原告主张的其他商户用地，也与此无关，不属于商业用地。这个证明原告的土地用途，是属于公共管理和公共服务类。
8号证据，与本案原告主张土地性质以及补偿没有关联性，进账单是受让土地之后补交土地出让金的单据，原告实际没有补足土地出让金。
9号证据，土地使用证真实性无异议，关联性问题，证明土地用途是疗养院，不是商服用地。经管局也收到原件，协议是经管局签订的，收到了原件，收到之后，提交上级部门，上级对于土地性质提出质疑，与原来认识不一致。所以没有认可协议，也没有履行。
10号证据，函件属于内部函件，不知道原告函件来源是什么。
11号证据20号文件也是请示，是2014年编号，请示当中，说明：1、国土局认定是医疗用地，应该按照这个用地评估，经管局无权认定土地性质，报告中经管局只是建议征收补偿。2014年区政府还是没有同意征收原告土地。
12号证据，裁定书是驳回原告诉讼，不能作为依据，经管局职责范围，2003年左右成立经管局，主要职责是对集体土地拆迁，协助征收以及还房等，涉及城镇土地应该是国土局实施。收价表不能作为损失依据。
13、14号证据中17号文件，没有提供合理来源证据，请示中可以看出是否收回原告土地，也在政府研究中，还没有确定。25号文件也是证明这个问题。区政府当时还没有同意。
16号证据，补偿协议没有报经区政府批准，补偿协议中没有经管局法定代表人的签字，也没有经办人签字。协议中的补偿原则已经违背法律规定，协议中的评估依据是按照商住用地评估，不是医卫用地评估，价格偏高，行政行为与民事行为区别，意思自治不是行政行为原则。
17号证据，是内部文件，不对外，不能作为证据。是否履行协议应该有区政府正式行文，至今协议都没有生效。
被告嘉陵区政府辩称，区政府到现在也没有占用和使用原告的土地，也没有与原告签订协议，区政府没有任何盖章。区政府只是同意经管局签订协议，没有授权经管局签订协议，经管局无权签订协议，签订协议时土地是疗养院性质，补偿金额有误，区政府不是很清楚。
被告嘉陵区政府未提供证据。
第三人嘉陵区经管局述称，1、原告所称经管局霸占土地与事实不符，经管局拆除房屋是误拆迁，以为是无主房，原告房屋面积60多平方，到现在没有占用原告土地，不是原告所说区政府要征收才拆迁的，区政府没有作出征收决定。2、在原告的要求下，区经管局向嘉陵区政府提出征收原告土地，之后区政府同意征收土地。3、经管局与原告签订合同之后，合同内容没有报区政府批准，至今协议本身是无效的协议。4、协议当中涉及土地征收评估价格，评估价格依据的评估标准违反了土地管理法规定，按照规定作为征收土地应该按照土地原使用用途进行补偿，区国土局认定的土地用途是医疗用地，区国土局要求按照医疗用地评估，评估机构按照商住进行评估，双方评估价格相差接近300万元，评估结论违法，应该重新评估。5、原告提出的损失问题，这是没有任何依据的，经管局当时是误拆，不是征收行为导致的，虽然拆除的房屋，没有对原告的土地进行占用，原告方不同意政府征收，经管局因为误拆该赔偿就赔偿，但是原告主张的损失没有依据，请求驳回原告诉讼请求。
第三人嘉陵区经管局提供如下证据：
第一组，1、事业单位法人证书
2、组织机构代码证
拟证明嘉陵区经管局诉讼主体资格，被告经管局系事业单位，不具有收回国有土地的行政权力。
第二组，1、南市嘉土资（2014）78号南充市国土资源局嘉陵分局关于肖洁兰文峰镇四村六社土地收储评估有关问题的报告，证明这是内部文件，证明国土局认为是医疗卫生用地，是公共建设用地，国土局的文件是有效力的，上面有区长签字，这都是内部文件，不对外具有效力。
2、南市嘉土资（2014）260号南充市国土资源局嘉陵分局关于肖洁兰和冯祥利受让土地收储评估有关事宜的报告，拟证明嘉陵区国土局向区纪委汇报情况，证明土地性质。
3、全国土地分类，（国土资发（2001）255号）证明这是国土局适用文件，在土地试行中，第24项，公共建筑用地中有慈善用地，包括养老院。
4、土地利用现状分类，拟证明与2001年的分类，把2001年的245、246项进行合并，合并在内第8项医卫慈善用地之中，国土局按照规定进行认定是准确的，原告主张的商业用地均不属于此列。
以上证明案涉土地属于公共管理和公共服务用地，既不属于商服用地，也不属于商住用地，补偿标准应该按照公共管理与公共服务用地下的医疗慈善用地补偿。
第三组，1、土地估价报告，拟证明原告当时受让是疗养院性质，评估也是按照疗养院评估，国土局也说不能改变，说明土地不是商业用地，原告划拨转出让，应该按照评估价补交出让金，约200多万。
2、个人征收补偿评审报告,证明经管局与原告签订协议的时候评估依据。主要证明评估标准违法法律规定，违反原来的土地用途，价格偏离正常范围，估价报告第2页中，土地权属状况，评估机构说土地性质为国有土地，商住用地，原告土地使用权是疗养院，估价报告写的商住，土地使用年限是疗养院用地，评估机构知道是疗养院，但是鉴定为商住用地。使用年限剩余商业48.33年，按照国务院中橙子土地转让，商业用地最高年限是40年，评估为48.33年不是商业用地，评估报告按照商住用地评估是错误的。
3、关于肖洁兰土地变更登记价格评估情况的答复，地价办评估委员会进行答复，地价办在答复中没有说是按照商业用地评估，没有定性为商业用地，地价办中第3项中，按照不同用途价值底价，按照原告面积计算，就是298.43万，说明是按照疗养院评估，不是商业用地，地价办答复说明这块地不是商业用地。
以上证明一是原告受让该土地的时候并非按照商服用地做评估，二是按照医疗用途进行评估，同时原告未补足土地出让金；三是本案涉案征收补偿标准评估违反土地原用途，违反土地管理法规定。
第四组，关于尽快公正收储我私人合法受让房屋和土地问题的请求书，
证明经管局拆除房屋是误拆，不是征收而拆除，当时同意经管局的建议。按照嘉陵国土局意见，该土地价值是356万元，不是原告说的664万元。请求书中，原告陈述及抗辩的其他部分均不是真实的，不是合法的。区政府没有同意经管局的建议进行补偿，是依法行政的行为。
三、本案基本事实
2000年12月18日，案外人何琦龙将其所有的原文峰镇四村六社一宗国有土地转让给原告肖洁兰，土地用途疗养院，使用权类型为划拨，面积3235.00平方米（4.85亩）。
2012年2月6日，原告办理了房屋产权证，建筑面积67.88平方米，规划用途疗养院。2012年2月2日，原告肖洁兰缴纳土地出让金167.56万元。
2012年2月24日，嘉陵区国土局以南市嘉土资用【2012】30号文件《南充市国土资源局嘉陵分局关于转让文峰镇部分国有建设用地使用权通知》通知冯祥利、肖洁兰：经市国土资源局、区政府批准和我局集体会审通过，现通知如下：一、同意将何琦龙依法取得位于文峰镇四村六社部分国有建设用地3532平方米转让给你们，同时注销何琦龙国有土地使用证，证书号为：南市嘉国用（2011）字第xxx2号。二、转让后，该宗地的土地用途不变，供地方式为出让，土地使用年限从批准之日算起。土地契税案税务部门要求自行缴纳后方可办理土地使用权变更登记。三、希严格按照批准土地用途使用土地，不得随意改变，否则，按违法占地处理。四、接此批复后，应及时到我局地籍股、办证中心办理权属变更登记手续。同年2月28日，原告冯祥利、肖洁兰办理了土地变更登记，土地使用权类型为出让，用途为疗养院。
2012年10月，第三人嘉陵区经管局因碧桂园项目用地之需，在未告知原告的情况下，将原告所有的位于嘉陵区文峰镇四村六社的房屋擅自拆除。
2013年10月30日，第三人委托四川川衡土地评估有限公司对原告位于嘉陵区文峰镇四村六社国有土地征收补偿价格进行评估，四川川衡土地评估有限公司出具了川衡地评（2013）第034号《土地估价报告》，评估单价2085元，评估总地价为660.3445万元。
2013年10月31日，嘉陵区财政评审中心委托四川博大资产评估事务所有限公司对原告被征收国有土地使用权补偿价值进行评审，审核结果是：嘉陵区财政评审中心送审的嘉陵区文峰镇冯祥利、肖洁兰评估报告书金额6，603，445元，认定金额6，413，418元，审减190,027元。同一天，嘉陵区财政局以南嘉财【2013】1292号文件出具《南充市嘉陵区财政投资管理中心关于对嘉陵区文峰镇冯祥利、肖洁兰被征收国有土地使用权补偿价值的评审报告》，评审结论：“嘉陵区文峰镇冯祥利、肖洁兰被征收国有土地使用权补偿价值的审定金额：6，413，418元”。
2014年11月24日，嘉陵区政府向市地价办发函（嘉府函【2014】254号）“关于肖洁兰土地变更登记价格评估情况的函”，该函载明：该宗地2012年办理变更登记时，由划拨疗养院用地变更为出让疗养院用地，变更后土地价格系按商业用途进行评估的，并按相应评估价格收取了受让方补交的土地出让金。同年11月2日，南充市地价评估委员会办公室向嘉陵区政府出具书面答复“关于肖洁兰土地变更登记价格评估情况的答复”，内容为：经我办审核，该宗地在2011年转让并划改出补交出让金时，嘉陵区国土局地价中心评估地价的具体情况是：一、土地出让评估设定年限40年，为商业用地的法定最高出让年限。二、估价人员评估过程中采用了收益还原法，收益还原法主要适用于有收益的土地或房地产，而对于没有收益的不动产的估价，如机关、学校、公园等公益用地的估价则大多不适用。三、该宗地当时作为疗养院用地出让评估价为61.50万元/亩，宗地所在级别2011年商业用地基准地价33.20万元/亩，住宅用地基准地价48.93万元/亩。同年12月2日，嘉陵区政府领导答复书上批示：请经管局、财政评审中心，按是地价评估会认定的土地性质进行评估收储。
2016年1月8日，嘉陵区政府召开五届69次常务会议。会议议定了有关事项，并形成嘉府议【2016】1号会议纪要，该纪要第五项“研究肖洁兰、冯祥利受让文峰镇四村六社土地收储补偿事宜”：“会议原则同意经营城市管理局关于肖洁兰、冯祥利受让文峰镇四村六社土地收储补偿的建议。会议议定：该宗土地按商业服务用地进行评估；补偿金额按评审价641.3418万元下浮2%确定；67.88平方米营业房在城区剩余房源中安置”。
2016年1月20日，第三人嘉陵区经管局为了推进嘉陵区旧城改造工程，代表政府作为甲方，原告肖洁兰、冯祥利作为乙方签订了《凤棲新城建设补偿协议》，约定：第一条嘉陵区旧城改造工程系南充市第五次党代会批准的工程。冯祥利、肖洁兰所有的国有土地及房屋在碧桂园项目用地范围内，该地块属嘉陵区旧城改造范围。其土地使用权甲方代表政府收回；根据嘉陵区委、区人民政府办公室嘉委办【2012】38号文件精神达成补偿协议。第二条补偿标的物肖洁兰、冯祥利所属的土地，房屋建筑物、附属物、不可搬迁设备、苗木征收和可搬迁设备、办公用品、租赁户物品搬迁等。第三条补偿原则：以嘉陵区委、区人民政府办公室嘉委办【2012】38号文件之规定为准，对该宗地涉及的补偿标的物实行货币补偿；原告所有补偿标的物，补偿标准均由双方共同委托的四川义正房地产评估咨询有限公司评估，经南充市嘉陵区财评审中心评审，以嘉府议（2016）1号《南充高嘉陵区人民政府五届69次政府常务会议纪要》会议精神为补偿依据。第四条补偿项目及金额1、土地补偿：未含房屋占地部分67.88平方米；按评审价641.3418万元下浮2%为其补偿，总价款为：陆佰贰拾捌万伍仟贰佰元整。2、未评估的非住宅房屋67.88平方米在城区剩余房源中安置。甲方以银行转账的方式向乙方支付上述补偿款。第五条补偿实施步骤本协议签订后，甲方在30个工作日内支付乙方补偿款项50%即三佰壹拾肆万贰仟陆佰元整。余款在乙方约定时间内将所有补偿标的物交付甲方后一次性支付清；本协议签订后，乙方在7个工作日内将该地块所有的土地使用权证、房屋使用权证移交甲方，并配合甲方办理相关注销手续。其余补偿标的物需一次性全部移交给甲方。如乙方未按此约定全部移交标的物给甲方，及配合甲方办理相关注销手续，甲方有权拒付补偿款；本协议签订后，乙方不得在该地块上新建任何建筑物，在所有标的物全部交付甲方前，一切安全责任由乙方负责；乙方涉及的一切债务与甲方无关，由乙方自行负责处理，乙方应保证补偿标的物无任何方面瑕疵。第六条违约责任协议签订生效后，任何一方违约，应按合同总价款的3%向守约方支付违约金，如守约方造成的损失大于约定的违约金，则由违约方赔偿守约方实际损失，协议继续履行。
协议签订后，原告于2016年1月24日将案涉房屋的产权证及土地使用权证原件交与第三人。但被告至今未按协议履行其义务。
同时查明，目前嘉陵城区泥溪口南溪佳苑还房小区和茶盘新城尚有非住宅剩余房源。原、被告及第三人协商，同意在嘉陵城区泥溪口南溪佳苑还房小区对原告非住宅房屋进行安置。
另查明，第三人系被告举办的事业单位法人，其职责：1、贯彻执行国家关于土地资源管理的方针、政策和法律、法规；负责拟订5000亩土地规划、管理、保护、开发利用的相关政策、规章；实施土地出让的相关规定、发挥土地资产效益。2、组织编制5000亩土地的供应计划；参与编制规划区的土地利用总体规划；拟订小区土地利用规划；负责对建设项目用地进行预审；协助建设用地的报批、办证工作。3、拟订并按规定组织实施5000亩土地的出租、出让、转让、抵押、交易和政府收购管理办法；拟订城区农地专用方案、土地征用方案、补充耕地方案和供地方案。4、负责按规定收取5000亩土地出让金、土地荒芜费、土地闲置费，并组织预算，搞好管理。5、负责嘉陵城区原出让土地的监督管理。6、负责移交的14861人及新的征地、拆迁新增人员的供养、安置。7、负责移交的21万平方米的还房及新出让土地拆迁的房屋过渡、还房安置。8、负责移交债权的催收和移交债务的偿还。9、负责还房工程建设管理及区委、区政府下达的工程项目的组织、计划、施工、管理工作。10、承办区委、区政府交办的其他事项”。原告所有的国有土地及房屋在5000亩范围内。
本院认为，关于被告主体资格是否适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”和第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规则进行旧城区改建，需要调整土地使用权的”之规定，嘉陵区的土地管理和监督工作应是嘉陵区国土局的法定职责，嘉陵区经营城市管理局系嘉陵区政府举办的事业单位，其设立和职责并未经四川省人民政府审批，其对嘉陵区5000亩土地的管理，应是嘉陵区人民政府的委托，被委托组织所作出的行为结果应当由委托机关承担。本案原告讼争的土地及房屋在嘉陵区5000亩土地范围内，第三人嘉陵经管局代表嘉陵区政府与原告签订的《凤棲新城建设补偿协议》，其行为结果应由嘉陵区政府承担，嘉陵区政府是本案适格被告。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案被告因嘉陵区旧城改造工程，将原告位于文峰镇四村六社国有土地进行收储，并于2016年1月20日双方就补偿事宜达成一致意见，签订了《凤棲新城建设补偿协议》，该协议合法有效，双方应当履行各自的义务。原告已按协议约定将讼争土地使用权证、房屋产权证移交给第三人，但被告迟迟不履行协议。被告及第三人辩称，土地补偿应按医疗用地评估，原评估价格按商住用地评估，明显过高，应重新按医疗用地评估进行补偿。本院认为，2014年11月24日，被告向南充市地价办出具的函载明，2012年12月原告在办理讼争土地使用权变更登记手续时，因国家出台的土地利用分类标准无疗养院用地类，评估土地用途设定为商业类，并按此评估总地价补交了出让金167.56万元。2016年被告因城市建设之需收回原告的土地，被告形成的嘉府议【2016】1号会议纪要议定同样按商业服务用地进行评估并予以补偿，符合权利义务相一致的原则。双方签订的土地补偿价格不是按川衡地评（2013）第034号《土地估价报告》确定的金额，而是经过嘉陵区财政评审中心评审，审减了19万余元之后，又按评审价641.3418万元下浮2%，经协商，原、被告双方按此确定的土地补偿金额签订的补偿协议。故被告及第三人对土地补偿价格的主张不成立。被告未按协议履行补偿义务，构成违约，应当承担违约责任，按照协议约定，被告应向原告支付违约金188556元。原告请求被告和第三人交付价值70万余元的房地产让其免费使用38个月，以赔偿其损失，因被告已按协议承担违约责任，原告未举证证明违约金不足以弥补其损失的依据，故其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项、《中华人民共和国合同法》第六、七条、第六十条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条之规定，判决如下：
被告嘉陵区人民政府给付原告肖洁兰、冯祥利土地补偿款6285200元；
被告嘉陵区人民政府向原告肖洁兰、冯祥利支付违约金188556元；
被告嘉陵区人民政府在嘉陵城区泥溪口南溪佳苑还房小区向原告肖洁兰、冯祥利提供非住宅房屋67.88平方米。
驳回原告肖洁兰、冯祥利的其他诉讼请求。
案件受理费57000元，由被告嘉陵区人民政府负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 刘 红
审 判 员 庄 娟
人民陪审员 朱成文
二〇一七年一月十八日
书 记 员 杜栎天