浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终27号之二
上诉人（原审原告）吴冀霞，女，1965年3月10日出生，汉族，住景宁畲族自治县。
委托代理人汤昱星，浙江丽阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）景宁畲族自治县人民政府，住所地景宁畲族自治县红星街道府前西路19号。
法定代表人钟海燕，县长。
委托代理人汤健，景宁畲族自治县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人涂勇妙，浙江晟耀律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）吴程华，男，1930年2月20日出生，汉族，住景宁畲族自治县。
被上诉人（原审第三人）朱福菊，女，1933年12月29日出生，汉族，住景宁畲族自治县。
被上诉人（原审第三人）张俐景，男，1988年9月6日出生，汉族，户籍地址景宁畲族自治县，住景宁畲族自治县。
被上诉人（原审第三人）吴丽玲，女，1974年9月6日出生，汉族，住景宁畲族自治县。
吴冀霞诉景宁畲族自治县人民政府（以下简称景宁县政府）土地行政登记一案，丽水市中级人民法院于2016年11月23日作出（2016）浙11行初71号行政判决。吴冀霞不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月14日公开开庭审理了本案，上诉人吴冀霞及委托代理人汤昱星，被上诉人景宁县政府的委托代理人涂勇妙、汤健，被上诉人张俐景到庭参加诉讼,被上诉人吴程华、朱福菊、吴丽玲经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，但不影响本案的审理。本案经中止并恢复审理，现已审理终结。
原审法院认定：1980年第三人吴程华与张村公社工办签订契约，购买该办坐落在旱岗村××号的办公楼。1992年12月5日，吴程华向被告申请土地使用权登记，1993年4月，景宁畲族自治县土地管理局向第三人吴程华颁发案涉土地使用权证，土地使用者登记为吴程华。1993年12月10日，吴程华将案涉的土地使用权及地上房产以人民币10300元的价格出售给案外人张帮贤。2009年4月16日，被告出台了《关于印发景宁畲族自治县补缴土地出让金价款暂行规定的通知》，其中规定划拨土地使用权补办出让的情形。2011年8月5日，吴程华向被告申请变更登记，在缴纳了变更登记的相关税费后，被告于2011年9月13日向吴程华、朱福菊颁发了国用（2011）第0867号国有土地使用权证。2011年11月1日，第三人张俐景、吴丽玲向被告申请土地使用权变更登记，将原土地使用者由吴程华、朱福菊变更为张俐景、吴丽玲。2011年11月7日，第三人张俐景、吴丽玲缴纳变更登记的相关税费后，被告向第三人张俐景、吴丽玲颁发景国用（2011）第1020号国有土地使用权证。2016年2月23日，原告向被告申请旱岗村××号房屋变更登记未果，遂提起诉讼，请求确认被告所作的国用（2011）第0867号国有土地使用权变更登记违法。
原审法院认为，从原告在庭审中有关其自1993年搬出案涉土地上的房产后未再对该房产进行管理及认可其父母已将房产出售给第三人张俐景、吴丽玲的陈述可认定原告明知1993年其父母将案涉土地上的房产转让给张帮贤（第三人张俐景、吴丽玲的父亲）的事实，也可认定原告父亲向被告所申请的国有土地使用权变更登记系为了将土地使用权和房产过户到第三人张俐景、吴丽玲名下的需要。因此，被告的变更登记行为并不侵害原告的合法权益。被告依申请办理变更登记，并最终将案涉的国有土地使用权变更登记到第三人张俐景、吴丽玲名下，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴冀霞的诉讼请求。
吴冀霞上诉称：一、本案上诉人以程序违法为由诉请确认被上诉人的变更登记行为违法，但原审法院未对被上诉人办理变更登记的证据、适用的法律法规及法定程序进行审查，导致事实认定不清。上诉人请求确认被上诉人于2011年9月13日作出的（2011）第0867号国有土地使用权变更登记行政行为违法，原审法院没有对如何作出上述行政行为的具体情况进行审查。被诉行政行为是在1992年12月5日申请、1993年4月颁发土地使用权证的基础上进行的变更登记，将土地使用权证由吴程华个人变更登记为吴程华、朱福菊夫妻共有。但1992年12月16日填写的《土地登记审批表》中载明，土地使用者为吴程华，家庭人口为3人，登记用地人为吴程华，户主；吴冀霞，女儿；朱福菊，妻子。土地性质集体。被诉行政行为是变更登记，被上诉人应当对原有登记进行审查。还有，吴程华的房屋购置于1980年，此时吴程华与前妻即上诉人的生母陈显菊夫妻关系存续。在陈显菊于1988年去世后，吴程华与朱福菊结婚，当时包括上诉人在内的原子女均已成年，此二人未生育其他子女。上诉人系吴程华与陈显菊的小女且两人无子，家中决定由上诉人找上门女婿对吴程华进行赡养，陈显菊在涉案房产中的份额就由上诉人享有，所以才会在《土地登记审批表》用地人员一栏填报上诉人的名字，而无其他子女的名字。经被上诉人变更登记后的土地使用权为吴程华、朱福菊，导致上诉人丧失了作为土地使用权者的权益，并进一步导致吴程华、朱福菊向张俐景、吴丽玲办理了过户手续。二、原审法院重实体、轻程序。原审法院推定被诉行为实体正确没有事实依据，进而认为“变更登记行为不侵害上诉人的合法权益”，属适用法律错误。其一，行政机关作出的行政行为结果正确，程序违法的，相关行政行为也属违法。更何况，被上诉人的行为程序违法，侵害了上诉人作为土地使用者的权利。其二，上诉人在原审中陈述1993年搬出涉案房屋是因为有其他住处，其后面没有对涉案房屋进行过问是因为涉案房产由父亲吴程华管理，出于尊重不方便过问。上诉人与张俐景、吴丽玲并不认识，庭审前也不知道吴程华早已于1993年将涉案房屋转让给张帮贤，一直认为张俐景、吴丽玲属于善意第三人才未要求撤销相关登记行为，但原审法院查明的事实说明该两人并非善意，在办理相关证件时存在隐瞒、虚构事实的情形。从登记材料来看，被上诉人对1993年的转让事实并不清楚。原审法院在没有相关证据的情况下进行的事实推定没有依据，与上诉人不认识张俐景、吴丽玲的事实矛盾。其三，本案审查的应为行政行为的合法性，更何况本案为确认违法之诉，并不损害第三人的合法权益，没有追加第三人的必要。其四，涉案变更登记行为导致上诉人作为原初始登记土地使用权人的权益丧失，变更登记后的权利人为吴程华、朱福菊，侵害了上诉人的合法权利。更何况，被上诉人将原属吴程华与前妻陈显菊的夫妻共同财产登记为吴程华与再婚配偶朱福菊显然错误，且与原初始登记审批登记表中家庭成员为3人，登记用地人员为吴程华、吴冀霞、朱福菊的事实相矛盾。其五，原审法院的判决理由变相剥夺了上诉人的辩论权，程序违法。请求二审法庭撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判支持上诉人的诉讼请求。
景宁县政府答辩称：一、一审程序中，答辩人提供了三组证据证明被诉土地使用权登记行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，登记行为合法。一审法院对答辩人提供的证据进行审查、采纳正确，上诉人认为其未予审查的观点与客观事实不符。上诉人认为其是涉案土地使用权的共有人，涉案土地变更登记致使其丧失了原初始登记土地使用权人的权益，该观点错误。涉案土地前后办理了3本土地使用权证，1993年4月颁发的景国用(93)字第110016号国有土地使用证载明权利人为吴程华，2011年9月颁发的景国用（2011）第0867号国有土地使用权证载明的权利人为吴程华、朱福菊,2011年11月颁发的景国用（2011）第1020号国有土地使用权证载明的权利人为张俐景、吴丽玲。本案行政诉讼并不是涉案土地使用权权属确权诉讼，而是对第2本景国用（2011）第0867号国有土地使用权证登记行为合法性的审查。该登记行为是在对第1本即1993年的权属证书的基础上作出的，在第1本权属证书未被撤销的情况下，第2本权属证书当然是合法的。二、上诉人认为一审法院“重实体、轻程序”，得出“变更登记行为不侵害上诉人的合法权益”的结论属适用法律错误，该观点不能成立。被上诉人在一审中已举证证明被诉行政行为包括程序均是合法的；上诉人认为其对涉案房屋1993年12月10日的买卖行为不知情，与上诉人一家自1993年搬离涉案房屋，之后未再管理、使用，涉案房屋由张俐景、吴丽玲重建并居住至今的事实相矛盾，上诉人认为20多年来未到过涉案房屋所在地址，有悖常理；一审法院已对被诉行为的合法性包括证据、法律适用及程序进行审查。本案中张俐景、吴丽玲经买卖受让并办理变更登记，是现土地使用权人，根据行政诉讼法第二十九条规定作为本案第三人参加诉讼正确；涉案土地的初始登记使用权人为吴程华，上诉人并非初始登记的权利人，本案行政行为的基础依据是第1本土地使用权证，上诉人起诉的是第2本证，上诉人对第1本证提出异议，不属本案审查范围。第1本证在吴程华、朱福菊夫妻关系存续期间登记，显然合法；张俐景、吴丽玲买受房屋的事实被上诉人在答辩时并不清楚，所以申请将其作为第三人参加诉讼，被上诉人一审中对行政行为合法性的答辩有充分的证据、法律依据支持，一审法院对事实认定、程序及实体的合法性作出分析、认定后做出的判决结论正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
张俐景在法定期限内未提交答辩状，庭审中表示同意景宁县政府的意见。
庭审中，各方当事人围绕上诉人吴冀霞的起诉是否符合法定起诉条件，被上诉人景宁县政府于2011年9月13日向吴程华、朱福菊颁发景国用（2011）第0867号国有土地使用证的行为是否具备事实和法律依据两个审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
另查明，丽水市中级人民法院于2017年4月28日作出的（2017）浙11行初39号生效行政裁定认定：1993年，张俐景户在涉案房屋买卖合同签订后，就实际占有、使用该房屋，吴冀霞已不享有涉案房屋物权，且吴程华、朱福菊进行房屋初始登记（证号为景房权证鹤溪字第××号）系因张俐景户办理房屋登记缺乏权源依据。故上述房屋初始登记行为对吴冀霞的合法权益明显不产生实际影响。
本院认为，被诉景国用（2011）第0867号国有土地使用证由景宁县政府颁发，但自2015年11月13日起，景宁畲族自治县辖区范围内的不动产物权登记的相关职责已划入景宁畲族自治县国土资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案应列景宁畲族自治县国土资源局为被告，景宁县政府并非本案适格被告。本案被诉土地使用权登记是基于房屋买卖而发生。涉案房屋于2011年8月3日登记至被上诉人吴程华、朱福菊的名下，丽水市中级人民法院作出的（2017）浙11行初39号生效行政裁定已确认该登记行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。根据地随房走的原则，涉案土地使用权登记行为对上诉人的合法权益也不产生实际影响，上诉人与被诉土地登记行为不存在法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。原审法院对上诉人的起诉是否符合法定条件未加审查，径直对被诉登记行为进行审查，并作出实体判决不当，且错列被告，本院应依法予以纠正。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定，裁定如下：
一、撤销丽水市中级人民法院（2016）浙11行初71号行政判决；
二、驳回上诉人吴冀霞的起诉。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年六月二十日
书 记 员 韦若莎