安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖01行初3号
原告：于静，男，1979年4月7日出生，汉族，住安徽省宁国市，
原告：黄新祥，男，1967年10月1日出生，汉族，住安徽省宁国市，
原告：罗光明，男，1965年2月17日出生，汉族，住安徽省宁国市，
三原告共同委托代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师。
被告：安徽省人民政府，住合肥市包河区中山路1号。
法定代表人：李国英，省长。
委托代理人：章荣高，安徽省人民政府法制办行政复议应诉处工作人员。
委托代理人：陈驰，安徽省人民政府法制办行政复议应诉处工作人员。
原告于静、黄新祥、罗光明诉被告安徽省人民政府行政复议决定一案，于2016年12月29日向本院提起诉讼。本院于2017年1月4日立案受理后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭进行了审理。原告于静、黄新祥、罗光明及委托代理人宁志武，被告安徽省人民政府委托代理人章荣高、陈驰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月14日，被告安徽省人民政府作出皖行复(2016)311号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称311号《决定书》)，决定不予受理原告的行政复议申请。
原告诉称：三原告均系宁国市八里村姚村组村民，被告作出了《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》(皖政地(2016)489号，以下简称489号《批复》)的具体行政行为。原告认为被告作出的该具体行政行为违法，严重错误，应当予以撤销，因此提起行政复议，但被告作出311号《决定书》，决定不予受理。原告认为，本案中，被告的批复对宁国市河沥溪街道境内转用并征收集体土地作出了明确的规定(原告的房屋及土地位于征收范围之内)，但国土资源部的批复并未明确，被告也未举证证明，故不能证明被告作出的批复是转告137号批复的内容。其次参照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法的若干问题的解释》第十九条：当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。综上，本案的被告作为明确征收原告房屋及土地的有权机关，有义务受理原告的行政复议申请。为此，特提起诉讼，请求：1、依法判令撤销安徽省人民政府皖行复(2016)311号不予受理行政复议申请决定，并判令被告限期受理原告的行政复议申请；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1、原告身份证；2、311号《决定书》及489号《批复》。证明：原告在得知该征地批复后进行行政复议申请，在收到复议决定后及时向法院提起诉讼。
安徽省人民政府辩称：一、行政复议程序合法。原告不服被告2016年4月1日作出489号《批复》的行为提出行政复议申请，请求撤销489号《批复》。被告于2016年l2月12日收到行政复议申请，经审查，于2016年12月14日作出311号《决定书》，决定不予受理行政复议申请，并于同日将311号《决定书》通过EMS邮政快递方式送达给原告。被告在行政复议申请材料接受、案件受理审查并作出决定、文书送达等环节，符合行政复议法规定的程序，行政复议行为合法。二、作出311号《决定书》事实清楚，证据充分，内容合法，适用依据正确。(一)征地事实清楚、证据充分。经国务院批准，国土资源部于2016年3月9日向被告作出《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》(国土资函(20l6)l37号，以下简称137号《批复》)，同意宁国市、广德县将农民集体农用地229.0867公顷(其中耕地89.6743公顷)转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地14.2281公顷、未利用地0.1369公顷；同意使用国有建设用地2.0047公顷，上述共批准用地248.0824公顷，作为广德至宁国公路工程建设用地和拆迁安置用地，由当地政府按有关规定提供。其中拆迁安置用地13.7272公顷由当地政府按规划和供地政策合理安排使用，服务设施用地6.5公顷范围内的经营性用地以有偿方式供地，其余建设用地以划拨方式供地。l37号《批复》还要求被告督促当地政府严格履行征地批后实施程序，并将批后实施情况报国土资源部。20l6年4月1日，被告作出489号《批复》，489号《批复》明确：“广德至宁国公路工程建设用地已报经国务院批准”，在此基础上，被告同意在广德县杨滩乡、誓节镇和宁国市河沥溪街道用地范围内征收并转用农民集体农用地、征收农民集体建设用地和未利用地、使用部分国有建设用地，合计248.0824公顷，由当地政府按有关规定提供，作为广德至宁国公路工程建设用地和拆迁安置用地。其中拆迁安置用地13.7272公顷由当地政府按规划和供地政策合理安排使用，服务设施用地6.5公顷范围内的经营性用地以有偿方式供地，其余建设用地以划拨方式供地。原告使用的部分土地在广德至宁国公路工程建设用地范围内。(二)适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，转用、征收集体土地以及使用部分国有土地系经国务院批准、国土资源部作出137号《批复》批准用地，被告不是征地批准机关。被告根据国务院的要求，为了实施137号《批复》而作出489号《批复》，实质上是转告137号《批复》的内容，489号《批复》没有突破137号《批复》的内容作出新的规定，对原告的权利义务不产生实质性影响。因此，从489号《批复》的行为属性和具体内容等方面来看，该行政复议申请不属于行政复议范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理行政复议申请，符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、311号《决定书》及邮寄凭证。证明：1、原告不服489号《批复》向被告申请行政复议。2、被告在行政复议申请材料接收、受理审查并作出决定及文书送达等环节，符合法律规定。
第二组证据：1、137号《批复》；2、489号《批复》。证明：1、转用、征收集体土地以及使用部分国有土地建设用地和未利用地，是经国务院批准、由国土资源部作出的批准而非被告批准。2、489号《批复》系转告137号《批复》的内容，489号《批复》没有突破137号《批复》的内容作出的新规定，对原告的权利义务不产生实质性影响。
第三组证据：有关报件材料（省国土资源厅报国土资源部的审批、用地分类表）。证明：该项目用地由省报部，经国务院批准。用地面积、位置。
法律依据：一、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条第二、三款、第四十条。二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。
经庭审质证，原告对被告第一组证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、311号《决定书》及邮寄凭证。真实性认可，311号决定书的合法性不予认可。原因详见起诉状。
对于第二组证据：1、137号《批复》，真实性认可，合法性有异议。该批复没有对涉案人的土地房屋征收范围进行明确，没有明确到具体的乡镇村组，被告未举证证明。2、作出该批复征地前的法定程序严重缺失，不符合法律规定。理由如下：根据国发（2004）28号国务院关于深化改革严格土地管理的决定、国办发明电（2010）15号文《国务院办公厅进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》等行政规范性文件的规定，征收土地前需要履行法定程序有四方面：一是发布拟征地通告，二是征询村及集体经济组织和农民的意见，相关部门就拟征地通告的内容需要征询村及集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知拟被征地的相对人，有权提出听证申请，并依法组织听证，应将村民对拟征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料上报；三是地籍调查和地上附着物登记，相关部门应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料上报；四是拟定一书四方案组卷上报审批，但在被告提供涉案批复的证据相关部门把关不严，征地报批前未遵照签署程序履行和全面履行相关程序。
对489号《批复》，省政府作出的该批复，对涉案征收人作出了明确的规定，被告没有举证国土资源部作出批复的具体内容，涉案被征收人的土地房屋是否在国土资源部的批复之内，我们不清楚。但是省政府批复中是予以明确的。因此我们认为省政府的批复对涉案被征收人而言是具体行政行为，对被征收人的权利义务产生实质性影响。
对于第三组证据：有关报件材料。证明省政府没有依法规定审慎进行审查相关手续，存在违法。
被告对原告的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告、被告的证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据真实性、合法性、关联性的要求，对其证明的事实予以采信。
经审理查明：2016年3月9日,国土资源部经国务院批准向安徽省人民政府作出137号《批复》，同意宁国市、广德县将农民集体农用地229.0867公顷(其中耕地89.6743公顷)转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地14.2281公顷、未利用地0.1369公顷；同意使用国有建设用地2.0047公顷，上述共批准用地248.0824公顷，作为广德至宁国公路工程建设用地和拆迁安置用地，由当地政府按有关规定提供。其中拆迁安置用地13.7272公顷由当地政府按规划和供地政策合理安排使用，服务设施用地6.5公顷范围内的经营性用地以有偿方式供地，其余建设用地以划拨方式供地。20l6年4月1日，安徽省人民政府作出489号《批复》，载明：宣城市、广德县呈报的广德至宁国公路工程建设用地已报经国务院批准，现批复如下：同意在广德县杨滩乡、誓节镇和宁国市河沥溪街道用地范围内征收并转用农民集体农用地、征收农民集体建设用地和未利用地、使用部分国有建设用地，合计248.0824公顷，由当地政府按有关规定提供，作为广德至宁国公路工程建设用地和拆迁安置用地。其中拆迁安置用地13.7272公顷由当地政府按规划和供地政策合理安排使用，服务设施用地6.5公顷范围内的经营性用地以有偿方式供地，其余建设用地以划拨方式供地。
原告系安徽省宁国市八里村姚村组村民，原告使用的部分土地在广德至宁国公路工程建设用地范围内。原告认为被告作出的489号《批复》行政行为违法，向被告申请行政复议，要求予以撤销。被告于2016年l2月12日收到原告等人的行政复议申请，经审查，于2016年12月14日作出311号《决定书》，决定不予受理行政复议申请，并于同日将311号《决定书》通过EMS邮政快递方式送达给原告。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，被告作出489号《批复》中转用、征收集体土地以及使用部分国有土地的行为系实施国土资源部作出的137号《批复》的行为，实质上是转告137号《批复》的内容，489号《批复》没有突破137号《批复》的内容作出新的规定，因此，被告不是征地批准机关，被告行为对原告的权利义务不产生实质性影响，未侵犯其合法权益，故被告行为不属行政复议范围。被告以此为由不予受理原告的行政复议申请符合法律规定。被告收到原告的行政复议申请后，在法定期限内进行了审查，并作出不予受理决定，并书面告知了原告，程序合法。原告的要求撤销该复议决定的理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告于静、黄新祥、罗光明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告于静、黄新祥、罗光明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 黄 成
审 判 员 李进学
代理审判员 田 坤
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 杨 丽
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。