贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)黔04行终33号
上诉人(原审原告)陈发益，男。
被上诉人(原审被告)安顺市西秀区蔡官镇人民政府。地址：贵州省安顺市西秀区蔡官镇长山居委会。统一社会信用代码：11522501551902246P。
法定代表人：齐林，镇长。
委托代理人马微，贵州上运潇荣律师事��所律师。
被上诉人(原审被告)安顺市西秀区人民政府。
法定代表人：陈天一，区长。
委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。
委托代理人张露萍，贵州蕴诚律师事务所实习律师。
原审第三人西秀区蔡官镇王家庄村民委员会。
法定代表人：戴常华，主任。
原审第三人伍国庆，男。
上诉人陈发益因土地行政确认一案，不服贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院(2017)黔0423行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈发益、被上诉人安顺市西秀区蔡官镇人民政府（以下简称蔡官镇政府）工作人员伍明兴、委托诉讼代理人马微、安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）工作人员王明石、委托诉讼代理人郑斌、原审第三人西秀区蔡官镇��家庄村民委员会（以下简称王家庄村委会）法定代表人戴常华、伍国庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：蔡官镇政府于2015年3月20日作出蔡府发〔2015〕7号《蔡官镇人民政府关于对王家庄村村民陈发益与原蔡官养路队土地权属纠纷争议的处理意见》，又于2015年9月7日作出蔡府发〔2015〕18号《蔡官镇人民政府关于撤销蔡府发〔2015〕7号文件的决定》，2016年4月28日作出蔡府决字〔2016〕1号《蔡官镇人民政府关于王家庄村土地确权的行政处理决定书》，决定：所争议土地为集体所有，应归西秀区蔡官镇王家庄村民委员会管理、使用。陈发益不服该决定申请复议，西秀区政府于2016年7月19日作出西府行复字〔2016〕第11号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由撤销该决定，责令蔡官镇政府对该幅争议土地重新确权。蔡官镇政府又于2017年5月11日作出蔡府决字〔2017〕3号《蔡官镇人民政府关于陈发益申诉事宜行政处理决定书》，认为蔡官镇王家庄村（1-4村民组）于2002年1月19日取得土地所有权证，该幅土地应属于集体所有，决定所争议的土地归王家庄村集体所有。陈发益不服，向西秀区政府申请复议，西秀区政府于2017年8月18日作出西府行复决字〔2017〕第6号《行政复议决定书》维持西秀区蔡官镇人民政府2017年5月11日作出的《蔡官镇人民政府关于陈发益申诉事宜行政处理决定书》（蔡府决字〔2017〕3号）。陈发益不服诉至法院。
原判认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土��权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。同时，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。蔡官镇政府依据载明“土地所有权人为蔡官镇王家庄村（1-4）村民组”的西秀区政府颁发的安西集有（2005）第CXXX号证书，结合对争议土地相关情况的调查核实情况，本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”等相关规定，作出所争议的土地归王家庄村集体所有的行政处理决定并无不当。原告提出行政复议申请，被告安顺市西秀区人民政府受理后经审理认为安顺市西秀区蔡官镇人民政府作出的处理决定事实清楚、证据充分，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定予以维持于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，原告诉请应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告陈发益的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈发益负担。
判决书送达后，上诉人陈发益不服，上诉称：一、上诉人与原审第三人争议的非土地所有权，而是土地使用权。二被上诉人反复处理均为对土地所有权归属认定，未正确适用法律，未解决争议。二、土地争议处理的申请人、被申请人、第三人均为被上诉人自行确定，上诉人从未收到任何土地确权申请书副本，被上诉人更是从未通知过上诉人协调处理有关的事实。被上诉人所举证据亦没有负责调查处理部门提交的处理意见。三、西秀区政府一审答辩状中针对的并不是上诉人要求复议的决定。四、根据土地管理法等相关规定，土地属于国家和集体所有，但个人享有的土地使用权仍然收到法律保护，目前无任何规定明确否定上诉人持有的《土地房产所有权证临时执照》效力，争议土地使用权仍属于上诉人享有。一审法院以第三人王家庄村委2005年新颁发持有的集体土地所有权否定上诉人原有土地使用权，无法律依据。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、改判撤销安顺市西秀区蔡官镇人民政府2017年5月14日作出的蔡府发﹝2017﹞3号《蔡官镇人民政府关于对陈发益申诉事宜行政处理决定书》及安顺市西秀区人民政府2017年8月18日作出的西府行复决字﹝2017﹞6号《行政复议决定书》；三、案件诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人蔡官镇政府二审答辩称：一、上诉人所提供的证据材料为《土地房产所有权临时执照》及其陈述，不能证明其对争议土地享有使用权。对于上述人主张一直对争议土地进行管理使用，仅是自己陈述，并无其他有效证据予以证实。二、﹝2017﹞3号《蔡官镇人民政府关于对陈发益申诉事宜行政处理决定书》是在补充调查孙朝金、伍国庆《谈话（调查笔录）》及安西集有（2005）第CXXX号《土地所有权证》后围绕本案争议焦点作出的决定意见，而集体土地未经发包，该集体土地的使用权当然归属于王家庄村民委员会。第三、该副土地已经���理登记《土地所有权证》，依据法律规定，因上诉人无法提供承包经营争议土地的相关证据，因此该副土地应当归村集体管理、使用。综上被上诉人作出的﹝2017﹞3号《蔡官镇人民政府关于对陈发益申诉事宜行政处理决定书》及安顺市西秀区人民政府作出的维持决定，主体合法、程序合法、实体合法，依法应当维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人西秀区政府二审答辩称：一、被上诉人西秀区政府作出的行政复议决定符合法律规定。2017年5月11日，蔡官镇政府在其蔡府决字﹝2016﹞1号行政决定书被撤销后，重新调查认定，补充提交了王家庄村村民委员会的确权申请书、孙朝金、伍国庆的谈话笔录、安西集有（2005）第CXXX号《土地所有权证》（含王家庄村宗地图）等新证据，并在查明事实真相前提下作出与前一次结果相同的行政决定。被上诉人西��区政府审查后，依法维持该决定。二、被上诉人西秀区政府一审答辩状行政复议作出时间系笔误，已在庭审过程中说明，且被上诉人西秀区政府提交的证据时间无误，该笔误不影响案件事实的认定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由明显不能成立，请二审法院查明事实，驳回上诉。
原审第三人王家庄村委会、伍国庆二审陈述意见与二被上诉人一致。
当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。
本院经审查对一审判决认定的事实予以确认，并补充查明以下事实：《蔡官镇人民政府关于王家庄村土地确权的行政处理决定书》（蔡府决字﹝2016﹞1号）载明，申请人陈发益申请“依法对该幅土地使用权进行确认”；2016年3月22日，被申请人王家庄村民委员会提交《确权申请》，申请确认上述争议土地的所有权、使用权归该村集体所有。安西集有（2005）第CXXX号《土地所有权证》登记的土地所有权人为××官镇××村（××）村民组。
本院认为，本案的争议焦点为：一、蔡官镇政府作出的决定是否遗漏土地使用权确权争议；二、蔡官镇政府作出的决定是否重复确权；三、西秀区政府作出的复议决定是否合法。
一、《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”蔡府决字〔2017〕3号《蔡官镇人民政府关于陈发益申诉事宜行政处理决定书》系蔡官镇政府根据申请人陈发益、被申请人王家庄村委会的申请作出，应对双方土地权属争议进行处理。申请人陈发益的请求为对争议土地使用权进行确认，被申请人王家庄村委会后提交申请书请求为对确认争议土地��所有权、使用权归该村集体所有。蔡官镇政府作出的上述决定书仅对争议土地的所有权进行了确认，未对争议土地的使用权作出处理，故蔡官镇政府未全面履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的职能，违反法定程序，应予撤销。
二、安西集有（2005）第CXXX号《土地所有权证》登记的土地所有权人为××官镇××村（××）村民组，而不是蔡官镇王家庄村。蔡官镇政府作出的蔡府决字〔2017〕3号《蔡官镇人民政府关于陈发益申诉事宜行政处理决定书》决定：所争议的土地归王家庄村集体所有，与上述合法有效的《土地所有权证》不一致，该决定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。
三、因蔡官镇政府作出的蔡府决字〔2017〕3号《蔡官镇人民政府关于陈发益申诉事宜行政处理决定书》违反法律规定，西秀区政府作出的西府行复决字﹝2017���6号《行政复议决定书》维持该决定，亦属违法，应予撤销。
综上所述，蔡官镇政府作出的蔡府决字〔2017〕3号《蔡官镇人民政府关于陈发益申诉事宜行政处理决定书》违反法定程序，主要证据不足，本院依法予以撤销；西秀区政府作出的西府行复决字﹝2017﹞6号《行政复议决定书》维持该决定不当，本院依法予以撤销。一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，本院查清事实予以改判。上诉人的上诉请求合法有据，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2017）黔0423行初129号行政判决。
二、改判：（一）撤销安顺市西秀区蔡官镇人民政府2017年5月14日作出的蔡府发﹝2017﹞3号《蔡官镇人民政府关于对陈发益申诉事宜行政处理决定书》；（二）撤销安顺市西秀区人民政府2017年8月18日作出的西府行复决字﹝2017﹞6号《行政复议决定书》。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人安顺市西秀区蔡官镇人民政府负担50元，被上诉人安顺市西秀区人民政府负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈雯贞
审 判 员 黎福伟
审 判 员 王 爽
二〇一八年五月二十一日
法官助理 娄雅淅
书 记 员 汤晓燕