贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔行终220号
上诉人（原审第三人）文成昌，男，苗族。
被上诉人（原审原告）凯里市鸭塘街道四联村十三组。
负责人文成彪,组长。
委托代理人刘洋，贵州兄弟律师事务所律师，特别授权代理。执业证号：15226200910670500。
被上诉人（原审被告）凯里市人民政府。住所地凯里市市府路**号。
法定代表人罗杰，市长。
委托代理人杨锦平，凯里市国土资源局工作人员。
委托代理人杨启光，凯里市鸭塘街道办事处综治办工作人员。
被上诉人（原审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府，住所地凯里市北京东路21号。
法定代表人冯仕文，州长。
委托代理人罗榆程，黔东南州人民政府法制办工作人员。
原审第三人凯里市鸭塘街道四联村十二组。
负责人文仲敏，组长。
凯里市鸭塘街道四联村十三组（以下简称“四联村十三组”）诉凯里市人民政府、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称“黔东南州人民政府”）及原审第三人凯里市鸭塘街道四联村十二组（以下简称“四联村十二组”）、原审第三人文成昌行政确权、行政复议一案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院作出（2015）黔东行初字第66号行政判决，文成昌不服，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明：争议地位于贵州省××地质××队背后，13号路安置点征地图红线标注的1至11块地（13号路安置点征地图附后），1-2号地块四至范围为：北抵地质六队围墙，南抵四联村十二、十三组林地，东抵四联村十二组文成邦土，西抵四联村十三组林地；3-11号地块四至范围为：北抵地质六队围墙和中坝村六组任维德土，南抵四联村十三组林地，东抵四联村十三组林地，西抵中坝村六组王永英土和四联村十二组杨文珍土，东抵四联村十三组林地，争议面积为6.991亩。2010年因修建城市道路需征收争议地，四联村十三组与文成昌为征地补偿款分配问题而发生土地权属争议。凯里市人民政府于2015年1月22日作出凯府发（2015）4号的凯处理决定，将争议的贵州省××地质××队背后6.991亩土地归文成昌户管理使用。四联村十三组不服向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府立案受理后，依法通知各方当事人进行答辩和参加行政复议。经对凯里市人民政府提交的证据材料进行审查，黔东南州人民政府认为四联村十三组提交的凯林权字第09号《山林所有证》登记的土地不在争议地范围内,《林权证》登记的山林四至不清，文成昌长期管理使用争议地为由维持了被告凯里市人民政府作出的凯府发(2015)4号处理决定。四联村十三组仍不服向一审法院提起诉讼，请求撤销凯里市人民政府作出的凯府发(2015)4号处理决定和黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字（2015）77号复议决定，案件受理费由凯里市人民政府承担。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第九条的规定，我国土地的所有制度为全民所有和劳动群众集体所有，农民集体土地可以依法确定给单位或者个人使用，凯里市人民政府处理本案纠纷过程中，既未查明争议土地的所有者，也没有对争议土地所有权归属作出处理而直接明确争议地归文成昌户管理使用不符合法律的规定。被诉的凯府发(2015)4号处理决定认定四联村十三组提交的凯林权字第09号《山林所有证》登记的土地不在争议范围内，凯府林证字（2008）第10070000400007号《林权证》登记的山林四至不清，但凯里市人民政府在诉讼中没有提供相应的证据材料予以证实，黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字(2015)77号行政复议决定亦作出同样的认定亦无证据材料相印证，故凯里市人民政府作出的处理决定和黔东南州人民政府作出的行政复议决定事实不清，证据不足，四联村十三组诉请撤销的请求成立，予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：一、撤销凯里市人民政府作出的凯府发（2015）4号处理决定和黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字（2015）77号行政复议决定书。二、由凯里市人民政府在本判决发生法律效力后六个月内重新作出处理决定。案件受理费50元，由凯里市人民政府负担。
一审判决宣判后，文成昌不服，向本院提出上诉。上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持凯里市人民政府作出的凯府发（2015）4号处理决定及黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字（2015）77号行政复议决定书；2.案件受理费由四联村十三组负担。上诉主要理由：1.上诉人对争议地实际管理达三十年之久，凯里市人民政府作出的处理决定正确。2.一审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人有管理使用的事实，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，争议地使用权应确权给上诉人。综上，一审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。
被上诉人凯里市人民政府二审未予答辩。
被上诉人黔东南州人民政府二审答辩称：1.凯里市人民政府作出的处理决定及答辩人作出的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，应当予以维持。凯里市人民政府在作出处理决定前进行了调查核实，制作了多份证人证言证明文成昌耕种管理争议地三十余年的事实。2.凯里市人民政府依法处理争议地的使用，符合法律规定，并非遗漏争议地所有权。凯里市人民政府是依据当事人双方的申请，对争议地的使用权进行调查处理。不存在遗漏处理争议地所有权的问题。故，请求：二审法院撤销一审判决，维持凯里市人民政府作出的凯府发（2015）4号处理决定和黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字（2015）77号行政复议决定书。
原审第三人四联村十三组二审述称：四联村十三组提供的凯府林证字（2008）第10070000400007号《林权证》和凯林权字第09号《凯里县山林所有证》都能充分证明本案争议地的土地所有权人是四联十三村。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求：二审法院维持一审判决。
当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。
二审经审理，与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明：2012年1月28日，四联村十三组向凯里市人民政府提交的行政处理申请书中“申请处理目的：依法作出该片争议地共8.155亩开荒地归申请人四联村十三组所有、被申请人文成昌多领走的1.165亩开荒地补偿款应当全数返还给申请人四联村十三组的决定。”
本院认为：本案争议焦点一是凯里市人民政府是否存在遗漏四联村十三组处理请求；二是凯里市人民政府以凯府林证字（2008）第10070000400007号林权证登记的山林四至不清为由认为四联村十三组不能以此作为主张争议地权属的依据是否事实清楚，证据充分。
关于焦点一，从四联村十三组向凯里市人民政府提交的处理申请中，可以看出四联十三村要求处理的事项包含二项：一是争议地的所有权，二是作出要求文成昌返还领取的补偿款的决定。本案中，凯里市人民政府作出的处理决定仅对土地的使用权进行了处理。未提交证据证明对争议地的所有权及另一请求作出处理。
关于焦点二，参照《土地权属争议调查处理办法》第二十条：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的有关证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他相关证明文件。”第二十一条：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的依据。”从前列规定可以看出，行政机关在处理土地争议时，对当事人提供的证据材料进行查证是其作出最终处理决定的重要环节。凯里市人民政府收到四联村十三组提供的凯府林证字（2008）第10070000400007号《林权证》后，未对该证的真实性、合法性、关联性进行审查，即在凯府发（2015）4号处理决定中认定四联村十三组提交的凯府林证字（2008）第10070000400007号林权证四至不清，不能作为主张争议地权属证据，系未尽查实义务。故，凯里市人民政府作出的处理决定和黔东南州人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。
综上，上诉人文成昌的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由凯里市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冉依依
审 判 员 赵 敏
审 判 员 柏 松
二〇一七年六月七日
书记员代 一 冰