江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏06行终67号
上诉人（原审被告）南通市通州区平潮镇人民政府,住所地南通市通州区。
法定代表人李卫华，镇长。
委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘西云，女，1970年11月9日生，汉族，住南通市通州区。
委托代理人王建明，男，1970年9月15日生，汉族，住南通市通州区。
原审被告南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区。
法定代表人陈永红，区长。
委托代理人王春华，南通市通州区人民政府法制办公室人员。
委托代理人王逸峰，南通市通州区人民政府法制办公室人员。
上诉人南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）因政府信息公开一案，不服江苏省如皋市人民法院（2016）苏0628行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，2016年1月21日，平潮镇政府向刘西云出具平政复字[2016]5号《关于刘西云同志信访事项的答复意见书》，主要内容为：因你奶奶于2013年通能精机地块征收已进入失地农民保障，扣除你户承包面积0.33亩，故你户实际补偿面积共计2.564亩。九圩港村经济合作社均按每亩、每年壹仟斤大米的价格补贴给你户，此补偿标准是由镇政府牵头，农经、审计、财政以及各村居派一名村干部、企业代表、被用地农户代表一起到当地超市、大米市场进行询价，取合理平均价所得。2016年3月9日，刘西云向平潮镇政府邮寄《南通市政府信息公开申请表》，所需信息内容描述为：你机关平政复字[2016]5号文件中提及“此补偿标准是由镇政府牵头，农经、审计、财政以及各村居派一名村干部、企业代表、被用地农户代表一起到当地超市、大米市场进行询价，取合理平均价所得……”请你机关公开上述内容的法律依据。平潮镇政府收到申请后于2016年3月21日作出[2016]平信复第9号《政府信息公开申请答复书》，主要内容为：在平政复字[2016]5号中提及的“九圩港经济合作社均按每亩每年壹仟斤大米的价格补贴给你户，此补偿标准是由镇政府牵头，农经、审计、财政以及各村居派一名村干部、企业代表、被用地农户代表一起到当地超市、大米市场进行询价，取合理平均价所得。”是本着对群众负责和便于操作的原则进行的。刘西云不服，于2016年4月1日向南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）申请行政复议。通州区政府于2016年5月30日作出通政复字[2016]22号行政复议决定书，决定：维持平潮镇政府作出的《政府信息公开申请答复书》。刘西云不服，向一审法院提起诉讼，请求依法撤销平潮镇政府作出的[2016]平信复第9号《政府信息公开答复书》并责令其按刘西云的申请依法公开政府信息；撤销通州区政府作出的通政复字[2016]22号行政复议决定书。
一审法院认为，本案中，虽然刘西云向平潮镇政府申请的内容是公开1000斤大米价格补偿的法律依据，但本质上是对其土地被征收后如何进行补偿的问题提出申请，系要求平潮镇政府公开征地补偿标准。根据《江苏省国土资源厅关于新建上海至南通铁路（南通至安亭段）建设项目用地的请示》（苏国土资发[2013]485号）及国务院国土资源部对该请示作出的批复，该补偿标准在平潮镇政府向刘西云作出答复之前已经明确，平潮镇政府应将省厅明确的补偿标准向刘西云进行公开。平潮镇政府2016年3月21日作出的《政府信息公开申请答复书》的内容于法无据，依法应予撤销。通州区政府未尽合理审查义务，其作出的维持平潮镇政府《政府信息公开申请答复书》的行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法予以撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决：一、撤销南通市通州区平潮镇人民政府于2016年3月21日作出的《政府信息公开答复书》。二、撤销南通市通州区人民政府于2016年5月30日作出的《行政复议决定书》。三、责令南通市通州区平潮镇人民政府于本判决生效之日起15个工作日内对刘西云的申请事项重新作出处理。
上诉人平潮镇政府上诉称，一审法院曲解了被上诉人要求信息公开的诉求，上诉人在信访回复中告知被上诉人的补偿标准实质上是1000斤大米的计价标准，该1000斤大米是政府在法定补偿标准之外给予被征地农民的一种补贴，不属于法定补偿标准之列。被上诉人要求公开该1000斤大米补偿标准的法律依据，法律依据不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定的政府信息，被上诉人的申请实质为一种咨询、询问。虽被上诉人申请公开的并非政府信息，但为及时解决申请人的��问，上诉人在法定期限内对其答复并无明显不当。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人刘西云答辩称，平潮镇政府答复的内容不是答辩人申请的内容，答辩人要求给出法律依据，但其答复只是重复了处理办法。一审判决责令平潮镇政府对被上诉人的申请事项重新作出处理，给予镇政府很多的处理空间，镇政府应该作出有法律依据或者无法律依据的答复，但事实上镇政府一直刻意回避有无法律依据这个关键问题。被上诉人向镇政府申请的内容是公开按1000斤大米价格补偿的法律依据，本质就是对土地被征收后如何补偿提出的申请。镇政府称被上诉人申请公开的是“法律依据”，不属于政府信息，即使假设不属于需要公开的信息，但只要是行政行为就必须提供行为的法律依据，找不到依据，就必须撤销。请求二审法���对一审判决予以维持。
原审被告通州区政府述称，被上诉人申请公开的是法律依据，法律依据不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。被上诉人的申请实质为咨询、询问，平潮镇政府对此已及时作了解答。一审判决已查明被上诉人申请的内容是公开1000斤大米价格补偿的法律依据，却又引申为被上诉人要求平潮镇人民政府公开征地补偿标准，认定事实不清。通州区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院查明事实，依法改判。
平潮镇政府提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的上述查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和最高人民法院相关司法解释的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，且属于《行政诉讼法》规定的受案范围。如果不符合法律规定的起诉条件或不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，应当裁定不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。政府信息公开行政案件是申请人认为行政机关在政府信息公开工作中的答复行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起的行政诉讼，其前提或基础是申请人所提起的信息公开申请必须是一个符合《政府信息公开条例》规定并受之调整的申请，如果不具备这个条件，或者说不是政府信息公开申请，无论行政机关答复与否，如何答复，申请人都不能根据《政府信息公开条例》的规定向人民法院提起政府信息公开之诉。
本案中，被上诉人刘西云申请公开的是“法律依据”，诉讼中，双方对该申请指向的内容理解不同，刘西云陈述其申请公开的是按1000斤大米价格补偿的法律依据，并据此认为平潮镇政府的答复违法；平潮镇政府辩称，从申请内容的描述上看，被上诉人要求公开的是对1000斤大米价格进行市场询价的行为的法律依据，并据此认为该询价行为属于民事行为，该行为中的信息不属于政府信息的范畴。造成上述分歧的原因，主要是由于被上诉人所要表达的意思与其在政府信息公开申请中所描述的内容不一致，系表述不准确，被上诉人不能因此将上诉人的答复与其所需要的信息不同的责任归咎于上诉人。
事实上，从被上诉人所申请的内容描述分析看，被上诉人是对平政复字（2016）5号中提及的“此补偿标准是由镇政府牵头，农经、审计、财政以及各村居派一名村干部、企业代表、��用地农户代表一起到当地超市、大米市场进行询价，取得合理平均价所得”这一信访答复意见存在质疑，也就是对该答复意见的具体法律依据存在疑问。基于此质疑，被上诉人通过政府信息公开途径，要求上诉人对上述答复意见作出解释和提供依据，其目的是为了解决疑问，实质上是一种法律咨询、询问。被上诉人提出的该咨询申请并没有指向特定的政府信息，也不具备政府信息的特征和条件。
《政府信息公开条例》旨在依法保护公民对政府信息的知情权，充分发挥政府信息对公民生产、生活和经济社会活动的服务作用，其目的和作用不是提供咨询服务或解疑答惑。公民对行政机关的行政行为或活动有疑问，应通过其他途径询问或解决，而不应通过政府信息公开的形式进行，否则政府信息公开就会失去其应有的价值和作用，甚至被滥用，��而违背设立政府信息公开制度的本意。
因此，无论是申请公开“按1000斤大米价格补偿的法律依据”，还是“询价行为”的法律依据，被上诉人所提出的本案申请均不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开申请，上诉人对该咨询性申请虽然是以政府信息公开答复书的形式作出了答复，但该答复既未对被上诉人的合法权益产生实际影响，也未侵犯其知情权，不属于政府信息公开行为，进而也不能成为人民法院政府信息公开行政案件的审查对象，依法不属于行政案件的受理范围。故被上诉人对上诉人的答复所提起的诉讼应当裁定驳回，一审法院对该答复行为进行司法审查并作出判决存在不当，应予纠正。
此外，一审法院对刘西云户被征收的土地面积进行了审理和认定，上诉人对此提出了异议，因该事实问题已经超出了本案的审理范围，应不予理涉。
综上，刘西云的起诉不符合法定条件，一审判决对部分事实的认定超出本案审理范围，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项，第二款之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省如皋市人民法院（2016）苏0682行初96号行政判决。
二、驳回刘西云的起诉。
已预收的案件受理费、上诉费，退还预交人。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨德华
审判员 谭松平
审���员鲍蕊
二〇一七年四月十二日
书记员 王佳馨
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。