天津市红桥区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)津0106行初20号
原告王忠祥，男，1961年9月14日出生，汉族，天津泰达热电公司工人，现住天津市红桥区。
被告天津市红桥区卫生和计划生育委员会，统一社会信用代码11120106356726232R，住所地天津市红桥区勤俭道202号。
法定代表人杨永祥，该委主任。
委托代理人李珺，该委干部。
委托代理人胡恒强，天津渤海律师事务所律师，执业证号11201200610286593。
原告王忠祥因认为被告天津市红桥区卫生和计划生育委员会（以下简称“红桥卫生计生委”）不履行卫生行政管理职责一案，于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日公开开庭审理了本案。原告王忠祥、被告红桥卫生计生委的委托代理人胡恒强及特别授权委托代理人李珺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为是，2016年12月14日，原告通过电子邮件的方式向被告提出“请求禁止违法侵权人孙桂华在楼道吸烟行为，对其违法行为依法处罚”的申请。2017年1月26日，被告以电子邮件方式回复原告，依据《公共场所卫生管理条例》第二条、《公共场所卫生管理条例实施细则》、《天津市控制吸烟条例》第六条的规定，居民楼楼道未在禁止吸烟的公共场所范畴内。
原告王忠祥诉称，被告拒不履行制止、处罚在居民楼道这个公共空间内吸烟行为的职责，为逃避该担当的责任，故意把居民楼这个封闭的、公共的空间认定为私人领域。以法无授权为借口不履行职责。致使无良居民长期在楼道楼梯上闲坐吸烟，同时随意吐痰、扔烟头，破坏环境，影响原告及其他居民正常生活，污染了空气。根据天津市相关控制吸烟的规定和普遍常识，请求法院：1、判定被告行政不作为行为成立；2、判定被告立即依法履行职责，正确理解和运用法律，以完成其工作职能。
经法庭询问，原告将诉讼请求明确为：1、判令被告不制止、处罚孙桂华吸烟行为违法。2、判令被告履行对孙桂华在禁止吸烟区域吸烟且不听劝阻的违法侵权行为予以禁止并予以行政处罚的法定职责。
原告向本院提供并经当庭质证的证据材料如下：
1、《关于对孙桂华在禁止吸烟区域吸烟且不听劝阻的违法侵权行为予以禁止并予以行政处罚的请求》的电子邮件（2016年12月14日）。
2、催办邮件（2017年1月23日）。
3、红桥卫生计生委的电子邮件回复函（2017年1月26日）。
证据1-3，证明原告向被告提出申请以及被告作出拒绝履行答复的事实。
4、原告居住的楼道及室外楼体照片（共8张）。证明原告居住的楼房内外为封闭空间，也是邻居们共同使用的公共空间。楼道确实存在吸烟并影响环境卫生的情况。
5、原告所居住的红桥区××道洛川里5号楼4楼中单房型图。证明原告的住房卧室、厨房朝向南，而单元门朝北，单元门正对着楼道，原告的住房受楼道的空气流动影响比其他邻居大。
6、《北京市控制吸烟条例》及小区楼道成禁烟“盲区”、“带顶儿”、“露天人密”处都不能抽烟的报道。证明北京的禁烟条例，不但像居民楼道这样的“公共场所”禁止吸烟，就连露天排队都不许吸烟，而且强调了在非禁止吸烟区域，也要“合理避让不吸烟者”。这些规定既严格，也符合公序良俗，天津市应当向北京市看齐。
7、《住宅建筑规范摘录》。证明住宅应满足通风要求。而原告邻居在楼道吸烟等不良行为造成空气污染，已影响到原告开窗通风。在住宅楼内，存在套内空间和公共部分两个构成住宅楼整体的组成部分，楼道应属于公共部分，是禁烟的公共场所，属于被告应该执法的公共范围。
8、《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》。证明居民楼中有私人和公共的领域，楼道楼梯属于公共场所，为原告要求被告依法处理吸烟行为提供了依据。
9、《民事起诉状》、（2016）津0106民初3627号《民事裁定书》、《民事上诉状》、（2016）津01民终4961号《民事裁定书》。证明本人之所以提起诉讼，就是要借助司法强制力，促进周边利害关系人能提高文明卫生意识。但行政机关和司法机关都表现为不作为、不担当。
被告红桥卫生计生委辩称，被告于2016年12月15日收到原告投诉及通过电子邮箱发送的“关于对孙桂华在禁止吸烟的区域吸烟且不听劝阻的违法侵权行为予以禁止并予以行政处罚的请求”控告信，被告依据《公共场所卫生管理条例》和《天津市控制吸烟条例》（以下简称“两条例”）的相关规定，认为居民楼楼道不属于以上两条例规定的公共场所的范畴，当即回复原告不能依据上述两条例进行行政执法。鉴于原告于2017年1月23日再次投诉并发来催复函，考虑到在居民楼楼道吸烟的行为应以社会道德标准来规范，根据公开透明的执法原则，被告组织多部门工作人员于2017年1月26日召开现场讨论会，分析以调解、规劝的方式来解决原告的投诉的问题，做好沟通和解释工作，并于当日以电子邮件的形式书面回复了原告。综上所述，被告认为，作为卫生计生行政管理机关，应当依据相关法律法规的规定依法作出行政处罚，而原告投诉的行为不是两条例规定的违法行为，被告依法不能立案作出处罚。因此，被告不存在行政不作为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告红桥卫生计生委向本院提供了以下证据、依据，并当庭列举如下：
1、《天津市控制吸烟条例》第五条、第十九条是被告具有行政职权的依据。
2、2016年12月15日《投诉登记表》。
3、2016年12月15日的投诉电话记录。
4、2016年12月15日王忠祥电话投诉及工作人员答复的录音光盘及文字整理材料。
证据2-4，证明原告向被告投诉，被告对原告投诉事项进行登记，以及口头回复的情况。
5、2016年12月14日，王忠祥通过电子邮件发送红桥卫生计生委的处罚申请。
6、2017年1月23日，王忠祥通过电子邮件发送红桥卫生计生委的催复函。
证据5、6，证明原告投诉案件的来源和投诉内容。
7、2017年1月26日，洛川里居委会会议记录。证明被告对原告投诉的情况进行调查的事实。
8、2017年1月26日，被告向原告王忠祥作出回复的电子邮件截图。证明被告已经根据原告的申请事项作出回复的事实。
9、《行政处罚法》第二条第二款、《天津市控制吸烟条例》第六条，证明居民楼楼道不属于禁止吸烟的场所，行政机关不能进行处罚。
经庭审举证、质证，原告对被告所举证据1、5、6,无异议，对被告所举其他证据提出质辩意见如下：（一）被告所举证据2-4、8，证明了被告没有按照法律规定履行职责，因为最终的结果是没有对吸烟者进行处理。（二）被告所举证据7，被告和居委会召开的协调会原告不知情，没有事先和原告沟通过。（三）被告所举证据9，被告对《天津市控制吸烟条例》存在错误理解，不一定在条例中写明“楼道禁止吸烟”，被告才能执法。社会现实中法律是滞后的，但是法律原则是存在的，法律也有兜底条款，不必要全部罗列出来。《天津市控制吸烟条例》第二条规定了公共场所适用本条例，原告提出的证据可以证明楼道是公用场所，同时也属于小范围的公共场所。那么，被告就不能推卸责任。（四）《天津市控制吸烟条例》第一条明确了制定控烟条例的目的，是为了控制吸烟，减少烟草烟雾危害，保障公共健康，提高城市文明水平。邻居在楼道楼梯空间吸烟的行为，事实上危害了原告的健康，破坏了楼道的公共卫生。在这个侵害事实存在的情况下，被告去进行制止吸烟的执法行为完全是有法律依据的，不需要现在立即出台楼道属于禁止吸烟场所的规定，行政机关应当以保障人民群众的安全健康为最高原则和执法依据。原告认为，采取强制性的行为并不是没有法律依据，日常的公序良俗和常识应当高于法律规定，特别是涉及人身安全健康的问题。
被告针对原告所举证据1-3无异议，对其他证据以及质辩意见，被告表示：（一）对原告所举证据4，真实性没有异议，关联性不认可，这份证据恰恰证明了原告申请的事项不属于《天津市控制吸烟条例》禁止吸烟的场所。（二）对原告证据5-9，真实性没有异议，关联性不认可。（三）行政处罚必须有明确的法律依据，而原告申请被告处罚的相对人的吸烟行为发生在居民楼楼道，该区域不属于《天津市控制吸烟条例》中规定的禁止吸烟的公共场所，所以，被告对原告申请的事项无法进行处罚。
本院对上述证据认定如下：（一）被告所举证据1，是被告的主体资格及职权依据，对方当事人无异议，本院依法予以确认。（二）被告所举证据5、6、8与原告所举证据1-3一致，能够证明原告提出申请以及被告作出答复的事实，本院依法予以确认。（三）被告所举证据2-4、7，能够证明被告接到原告的投诉后，进行调查以及回复的事实，本院依法予以采信。（四）被告所举证据9系法律依据，可以适用于本案。（五）原告所举证据4-9，与本案不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明，原告王忠祥居住在天津市××××道洛川里5号楼2门402室。由于邻居孙桂华在楼道内吸烟，原告于2016年12月14日通过电子邮件的方式向被告提出“关于对孙桂华在禁止吸烟区域吸烟且不听劝阻的违法侵权行为予以禁止并予以行政处罚的请求”。次日，原告又向被告电话投诉此事，被告当时回复原告，居民楼道不属于《天津市控制吸烟条例》中所指的公共场所，不受该条例的调整。2017年1月23日，原告再次发函敦促被告按照《天津市控制吸烟条例》第二十四条的规定，对孙桂华在楼道内吸烟的行为予以处罚。1月26日，被告协同天津市红桥区人民政府邵公庄街道办事处及洛川里居委会的相关人员召开现场会议，对原告反映的问题进行调查，并于同日通过电子邮件方式答复原告，依据《公共场所卫生管理条例》第二条、《公共场所卫生管理条例实施细则》、《天津市控制吸烟条例》第六条的规定，居民楼楼道未在禁止吸烟的公共场所范畴内。原告认为被告未履行查处吸烟行为的法定职责，遂于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《天津市控制吸烟条例》第五条之规定，被告红桥卫生计生委作为区、县卫生行政管理部门具有对本行政区域内控制吸烟工作实施统一监督管理的法定职权，对原告王忠祥关于吸烟的举报投诉有权进行处理。
本案争议焦点是居民楼楼道是否属于《天津市控制吸烟条例》规定的禁止吸烟的场所及区域。
《天津市控制吸烟条例》第六条对禁止吸烟的场所进行了概括式列举，主要包括学校及培训机构、医疗卫生机构、餐饮娱乐场所、购物场所、公共交通工具、公共服务场所等，其特点均带有公共性，普遍适用于人群经常聚集、供公众使用或者服务于人民大众的活动场所。而本案中的居民楼楼道，明显具有私人属性，主要是针对楼内居民使用的空间，未包括在上述规定的禁止吸烟的场所及区域内。原告认为楼道、楼梯是为多位邻居共同享有并为不特定的人来往使用，所以属于公共场所，应当适用《天津市控制吸烟条例》的意见，理据不足。
行政处罚的设定和实施应当有法律的明确授权，立法原则和公序良俗不能作为行政机关执法的直接依据。《天津市控制吸烟条例》是本市范围内控制吸烟工作的地方性法规，其中第六条专门对禁止吸烟的场所进行了列举，而原告要求被告制止和处罚的吸烟行为发生在居民楼楼道内，不属于上述条例调整的范围，故原告要求被告对孙桂华在楼道内吸烟行为进行制止并予以处罚，明显缺乏法律依据，本院难以支持。被告接到原告提出的申请后，经调查，在法定期限内作出不予处理的答复，并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王忠祥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王忠祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第一中级人民法院。
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审 判 长 齐 欣
代理审判员 郎 蕊
人民陪审员 刘 红
二〇一七年六月二十日
法官 助理 吴恩凤
书 记 员 王 辰
附：本裁判文书所引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。