江西省萍乡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)赣03行终24号
上诉人（原审原告）邓敏，女，**年**月**日生，汉族，住**，身份证号**。
委托代理人胡炬，江西君越律师事务所律师，一般代理。
委托代理人李四达，江西君越律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审被告）萍乡市公安局开发区分局，住所地萍乡开发区光丰路113号，组织机构代码01457084-8。
法定代表人钟振秋，局长。
委托代理人李倩，江西博韬律师事务所律师，一般代理。
上诉人邓敏因不服萍乡市安源区人民法院（2015）安行初字第59号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邓敏及委托代理人胡炬、李四达、被上诉人萍乡市公安局开发区分局(以下简称开发区分局）的行政机关负责人李砚红及委托代理人李倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，九龙宾馆系案外人许开明、刘明开、刘翔管理及经营，宾馆办理了营业执照、税务登记证、卫生许可证，但没有办理房屋所有权证和国有土地使用证。在2014年6月17日，邓敏向原审法院起诉称刘明开、许开明、刘翔在2013年11月23日、12月7日分别向其借款50万元和20万元，并将其名下的九龙宾馆做抵押，双方签订了借贷和抵押合同。按借贷合同约定，刘明开、许开明、刘翔应在2014年3月6日偿还20万元、5月22日偿还50万元。但逾期后经邓敏多次要求偿还未果，故请求法院判令立即归还70万元，承担案件诉讼费。同时，提出了财产保全70万元的申请。安源区人民法院在2014年6月19日作出了（2014）安民初字第449号民事裁定书，裁定查封冻结刘明开、许开明、刘翔价值70万元的财产。该民事诉讼案件经安源法院以简易程序公开开庭进行了审理，于2014年8月7日作出了（2014）安民初字第449号民事判决书，判决限刘明开、许开明、刘翔在判决发生法律效力之日起十日偿还邓敏借款本金60万元。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。上述民事裁定书、判决书均送达给双方当事人签收。该案判决书生效后，邓敏申请执行，安源区人民法院立案受理并进入了执行程序，并在2014年6月23日依法查封了许开明在九龙宾馆的所有股份。但该执行案至今未能执行完毕。在2014年4月27日，邓敏在九龙宾馆经营。开发区分局在2014年10月28日对九龙宾馆因管理秩序混乱，存在治安隐患（消防通道堵塞、应急灯部分损害等）进行了查封。开发区分局工作人员在张贴封条时，邓敏提出九龙宾馆已经由她本人经营，后又与开发区分局交涉，封条在张贴三天时由邓敏的委托人刘小梁撕掉了。开发区分局并未追究邓敏的责任，也未对九龙宾馆再行查封。在2014年9月3日，开发区分局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定对刘明开合同诈骗立案侦查，并作出了萍公（开）立字（2014）0016号立案决定书。在同年11月4日被告作出萍公（开）提捕字（2014）0003号提请批准逮捕书。同年11月11日经萍乡市安源区人民检察院作出安检侦监批捕（2014）456号批转逮捕决定书，已将犯罪嫌疑人刘明开羁押在萍乡市看守所。2014年12月16日对犯罪嫌疑人刘明开涉嫌合同诈骗及非法吸收公众存款罪作出萍公（开）诉字（2014）0004号起诉意见书，呈报安源区人民检察院。该院于2015年6月5日对开发区分局作出安检公诉一建（2015）3号检察建议书，建议依法查封九龙宾馆、挽回经济损失。开发区分局收到该《建议书》后，于同年8月3日办理相关法律手续后作出了萍公（开）封决字(2015)0001号查封决定书。2015年8月4日开发区分局将九龙宾馆予以查封。同年8月31日，邓敏不服该查封强制措施，依法向萍乡市公安局提出行政复议申请。萍乡市公安局经审查认为：萍乡开发区九龙宾馆的工商营业执照注册经营并非邓敏，因此，邓敏不是该行政行为的相对人，其不具备行政复议申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，该行政复议申请不符合受理条件，决定不予受理。并于2015年9月9日作出了萍公复不受字（2015）01号《行政复议申请不予受理决定书》。邓敏签收后，于同年9月17日向原审法院提出行政诉讼，请求撤销开发区分局对九龙宾馆的查封行政处罚决定；判令开发区分局赔偿违法行政行为给邓敏造成的经济损失698200元,承担本案诉讼费。
原审法院认为，根据《中华人民共和国警察法》第二条、第六条的规定，开发区分局作为公安机关在本辖区内有维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的法定职责。邓敏对此无异议，原审法院确认开发区分局具有该法定职权。在本案中，综合诉辩双方当事人的意见，本案的争议焦点主要是：1、邓敏是否具备行政诉讼主体资格；2、开发区分局查封九龙宾馆的行为是否是行政行为。关于原告是否具备本案行政诉讼主体资格的问题。邓敏主张根据安源区人民法院（2014）安民初字第449号民事判决书依法享有九龙宾馆的经营权，是该宾馆的实际管理、经营者，该生效判决书确认了借贷合同和抵押合同及2014年4、5、6月份的宾馆内部交接单，是本案的适格主体。开发区分局主张涉案的九龙宾馆的房屋所有权及经营权为许开明，工商行政管理等职能部门颁发的营业执照、税务登记证、卫生许可证均是刘明开。邓敏只是刘明开、许开明、刘翔的债权人，（2014）安民初字第449号民事判决书已经确认邓敏与刘明开、许开明、刘翔之间的债权债务关系，且限刘明开、许开明、刘翔在判决书生效之日十天内履行支付债务的义务。该判决书生效后，并不等于九龙宾馆的经营权就是邓敏了，九龙宾馆的产权人、经营权人仍然是刘明开，并非是邓敏，邓敏不是九龙宾馆的合法经营人，故邓敏不是本案的利害关系人，不具有本案的主体资格。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>关于若干问题的解释》第十二条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。从上述的《行政诉讼法》和《解释》看，行政诉讼的原告一定是与行政行为有行政法律上的利害关系，其相关利益的损害是这一行政行为直接或间接造成，是行政行为所针对的权利人，并不是与这一行政行为有牵连的人就是行政行为的利害关系人。邓敏与刘明开、许开明、刘翔之间因借贷关系约定了九龙宾馆房屋作抵押，在借贷期限届满后，债务人刘明开、许开明、刘翔未履行偿还金钱义务，邓敏已行使民事诉讼权利。（2014）安民初字第449号民事判决书，确认了双方的债权债务及履行偿还金钱义务的期限。该判决书生效后，邓敏已申请强制执行，安源法院已立案受理进入了执行程序。综上所述，邓敏并没有取得九龙宾馆的经营权，开发区分局在刑事侦查中的查封行为与邓敏没有任何法律上的利害关系，不是该行政行为的相对人，亦即非本案适格原告，不具备本案诉讼主体资格。关于开发区分局查封刘明开、许开明的九龙宾馆的行为是否是行政行为的问题。邓敏主张开发区分局超越了法律授予的职权及处罚范围而查封了九龙宾馆，违反法定的行政处罚程序。开发区分局主张因刘明开涉嫌合同诈骗一案已立案侦查，其查封行为系刑事侦查行为，不是行政处罚决定，刑事侦查行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的调查。原审法院认为：开发区分局在2014年9月30日根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定对九龙宾馆的经营者刘明开以合同诈骗立案侦查（萍公（开）立字（2014）0016号立案决定书），于同年11月4日作出了萍公（开）提捕字（2014）0003号提请批准逮捕书，同年11月11日萍乡市安源区人民检察院作出了安检侦查批准（2014）456号批准逮捕决定书，开发区分局已将犯罪嫌疑人刘明开羁押于萍乡市看守所。开发区分局在2015年8月4日对犯罪嫌疑人刘明开的九龙宾馆予以查封的行为，系刑事侦查行为，是为了确保合同诈骗的财产少受损失，不是行政处罚决定，开发区分局在刑事侦查作出的查封财产的行为不受《中华人民共和国行政诉讼法》的调整，故邓敏主张理由不能成立，原审法院不予采信。在本案中还需提出的是，开发区分局于2014年10月28日对九龙宾馆的查封行为，是在2014年9月3日依法对刘明开诈骗立案侦查后。综上所述，开发区分局在刑事侦查中的查封行为与邓敏没有任何法律的利害关系。邓敏诉讼理由不能成立，故原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第二项、第四十四条第一款第二项及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（一）项之规定，裁定如下：驳回邓敏对萍乡市公安局开发分局于2014年10月28日和2015年8月4日作出的查封行为的起诉。本案受理费50元，退还邓敏。
上上诉人邓敏不服一审判决,向本院提出上诉：1、请求撤销萍乡市安源区人民法院(2015)安行初字第59号行政裁定；2、判决确认被上诉人开发区分局对九龙商务宾馆2014年10月28日及2015年8月4日的查封行为不合法并解除对九龙商务宾馆的查封；3、判决被上诉人开发区分局因违法行政行为赔偿邓敏的损失共计698200元。理由如下，一、邓敏是开发区分局查封的九龙商务宾馆的利害关系人，也就是本案的适格的主体；二、2014年10月28日的行政查封行为，没有告知采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，也没有及时解封；三、2015年8月4日的查封行为，上诉人仍然认为是一种行政查封行为；四、原一审判决中第13页9行认定的刘开明是九龙宾馆的产权人、经营权人，与事实不符；五、上诉人的赔偿合法且合理。
被上诉人开发区分局答辩称，一、上诉人邓敏既不是行政行为相对人，也不是与行政行为有利害关系的公民，不是本案的适格主体；二、2014年的查封行为，即便系行政查封，邓敏与答辩人洽谈后撕毁了封条，代办人也未作处理，不存在未及时解封之说；三、2015年8月4日的查封不是行政查封而是刑事侦查行为；四、邓敏的赔偿请求属于实体审理范畴，不属于本案上诉的范围。综上所述，请维持原裁定，驳回上诉。
本院经审理查明的事实、证据与原审一致，本院予以确认。二审审理过程中，上诉人与被上诉人均未提交新的证据。
本院认为，本案原审裁定驳回起诉，并未进行实体审理，本案二审争议的焦点应当为一审裁定是否正确，即上诉人邓敏在本案中的诉讼主体资格问题和公安机关本案中查封行为的性质问题。关于上诉人邓敏的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>关于若干问题的解释》第十二条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本院认为，行政诉讼的原告一定是与行政行为有行政法律上的利害关系。虽然邓敏与刘明开、许开明、刘翔之间因借贷关系约定了九龙宾馆房屋作抵押，然而邓敏已就该民事纠纷行使了其民事诉讼权利，安源区人民法院也作出了（2014）安民初字第449号民事判决书，确认了双方的债权债务及履行偿还金钱义务的期限，但该民事判决并未涉及到九龙宾馆的所有权和经营权的问题，且该判决书已生效，邓敏已申请强制执行，安源法院已立案受理进入了执行程序。同时，从九龙宾馆的营业执照、卫生许可证等证件上看，无法认定邓敏已经取得了九龙宾馆的所有权和经营权。综上所述，无法认定邓敏已取得九龙宾馆的经营权，故邓敏不是该行政行为的相对人，不具备本案诉讼主体资格。关于公安机关在本案中的查封行为是否属于行政行为的问题。公安机关的行政行为与刑事侦查行为系两种不同性质的法律行为，两者的指向性不同，法律依据亦不相同。结合本案案情，对于刘开明涉嫌违法犯罪行为，被上诉人开发区分局于2014年9月3日对刘开明合同诈骗案作出了萍公（开）立字[2014]0016号立案决定书。上诉人邓敏陈述开发区分局于2014年10月28日对九龙宾馆进行第一次查封。开发区分局于2014年11月4日作出萍公（开）提捕字[2014]0003号提请批准逮捕书，萍乡市安源区人民检察院于2014年11月11日作出安检侦监批捕[2014]456号批准逮捕决定书对刘明开进行逮捕，被上诉人开发区分局于2014年12月16日作出萍公（开）诉字[2014]0004号起诉意见书。2015年6月5日，萍乡市安源区人民检察院向被上诉人开发区分局发出检察建议书，主要内容为“刘明开涉嫌非法吸收公众存款罪一案，被害人多次口头及书面反映刘小梁擅自处理刘明开经营的九龙宾馆事实，申请查清事实并依法查封九龙宾馆……请你局依法查封九龙宾馆，挽回各被害人经济损失”。被上诉人开发区分局于2015年8月3日作出萍公（开）封决字[2015]0001号查封决定书。由此可以认定，被上诉人开发区分局对于九龙宾馆的查封行为与该案的刑事侦查系关联的，该行为指向的是刘明开涉嫌犯罪的事实，系出于刑事案件的需要而非行政管理的需要，是为了确保涉案财产减少损失、保护涉案被害人的利益而对犯罪嫌疑人的财产进行查封的刑事侦查行为，而并非开发区分局在行使其行政职权时对行政管理相对人作出的行政行为。因此，在本案中被上诉人开发区分局的查封行为不属于行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》调整的范围。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费人民币50元，退回上诉人邓敏。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 易玉奇
审 判 员 李修贵
代理审判员 张豫鹏
二〇一六年六月二日
书 记 员 陈 伟