连云港市海州区人民法院
行 政 判 决
(2015)海行初字第00216号
原告孙孝芹，女，1976年3月16日生，汉族，住江苏省灌南县
委托代理人朱健，江苏苍梧律师事务所律师。
被告灌南县住房和城乡建设局，住所地江苏省灌南县新安镇迎宾大道行政集中办公区。
法定代表人耿学双，局长。
委托代理人袁静军，该单位党委副书记、工会主席。
被告灌南县规划局，住所地江苏省灌南县新安镇迎宾大道行政集中办公区。
法定代表人李晓霞，副局长。
两被告共同委托代理人ＸＸ，江苏海西律师事务所律师。
第三人灌南金盛房地产开发有限公司，住所地江苏省灌南县新安镇人民中路南侧。
法定代表人于军平，董事长。
原告孙孝芹不服被告灌南县住房和城乡建设局（以下简称灌南住建局）、灌南县规划局（以下简称灌南规划局）规划行政许可一案，原告于2015年7月16日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于同年7月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因灌南金盛房地产开发有限公司（以下简称金盛公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告孙孝芹的委托代理人朱健，被告灌南住建局的委托代理人袁静军，灌南规划局的法定代表人李晓霞，两被告的共同委托代理人ＸＸ及第三人金盛公司的法定代表人于军平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月23日，被告灌南住建局和灌南规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，审核确认第三人金盛公司开发建设的昌和园住宅1号、综合楼2号、物管用房（公厕、泵房、变配电用房）、地下室建设工程符合城乡规划要求，共同向第三人金盛公司颁发了建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》。两被告依法向本院提供了作出被诉行政行为的证据和法律、法规依据。
被告灌南住建局、灌南规划局提供如下证据：
1、市政府《关于灌南县城总体规划的批复》[连政复（2004）27号]；
2、《关于灌南县盐河以东片区、周口河片区控制性详细规划的批复》[灌政复（2008）29号]，证明昌和园小区符合灌南县总体规划和控制性详细规划；
3、《关于灌南县金盛房地产开发有限公司新建昌和园房地产项目核准的批复》及《关于对灌南金盛房地产开发有限公司昌和园房地产项目环境影响报告表的批复》，证明该项目经过相关部门的批准；
4、金盛公司企业法人营业执照及组织机构代码证，证明第三人的身份，符合法律规定；
5、《关于同意东方红新村南侧地块的选址意见》[灌规函（2014）42号]；
6、灌南县规划局建设项目规划设计条件；
7、东方红新村南侧地块用地红线图；
证据5-7，证明第三人申请的建设项目符合相关规定。
8、《建设用地规划许可证》（地字第32072420140077），证明第三人已经取得用地规划许可；
9、灌南县民政局《关于同意昌和园小区命名的批复》[灌民发（2014）72号]，证明该项目名称已经经过相关部门确定;
10、昌和园小区总平面方案，证明城乡规划法等相关法律需要的条件;
11、《证明》，灌南县新安镇于营村村民委员会出具关于灌南规划局张贴昌和园听证公告的证明，证明被告已张贴听证通知的事实；
12、《听证公告》；
13、项目公示及听证公告的相关图片；
14、行政许可听证通知书；
15、规划行政许可听证公告及送达回证；
16、权利义务告知书送达回证；
17、许可听证通知书灌规许听[2014]3号送达回证;
18、昌和园地块规划方案行政许可申请听证人员名单;
19、昌和园地块规划方案行政许可听证申请人听证会签到簿;
20、昌和园地块规划方案行政许可听证会旁听人员签到簿；
21、昌和园地块规划方案行政许可听证申请人听证会签到簿；
22、听证会记录，证明被告在核发建设工程许可证之前已经依法举行听证；
23、方案批前公示图片，证明优化后的总平面方案已经进行公示；
24、《<选择意见书>申请表》及申报材料；
25、《<建设工程规划许可证>申请表》及申报材料。
26、《<建设用地规划许可证>申请表》及申报材料。
证据24-26，证明第三人按照法律规定向被告提交了相关申请材料。
27、《关于对王洪祥等灌南县东方红新村公民对昌和园小区项目的信访复查意见》[连规函(2015)26号];
28、《关于对王洪祥等信访事项的复核意见》[连核字（2014）10号]；
证据27-28，证明相关部门对原告的信访进行回复，并维持被告的行政决定；
29、江苏省行政许可听证程序暂行规定，证明被告按照该规定依法进行听证；
30、日照分析报告结论，证明被告核发建设工程许可证的技术参考。
法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《城市居住区规划设计规范》等。
原告孙孝芹诉称，原告系居住在江苏省灌南县东方红新村的居民，2015年4月23日，被告向灌南金盛房地产开发有限公司颁发了建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》，由灌南金盛房地产开发有限公司开发昌和园房地产项目，具体行政许可行为违法，致使原告所居住的环境在采光、通风等各方面受到严重影响，影响了原告的合法权益。诉至法院，请求法院判决：1、撤销被告所颁发的建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》；2、被告承担本案的诉讼费用。
原告提供如下证据：
1、《控制性详细规划的编制审批办法》，根据该办法第三条、第十条、第十二条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十条的规定，证明城市规划应当有控制性详细规划，且应当经过审查公告，并采取论证会或听证会的方式征求公众意见。
2、《关于城乡规划公开公示的规定的通知》，第17条规定“城乡规划主管部门应当对经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的修改采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。
3、《2008-2030灌南县城市总体规划图》，城市用地分类与规划建设用地标准证明涉案土地用途为二类居住用地，代号R2，与灌南县土地局的出让公告以及灌南县国有建设用地使用权挂牌公告2014.3.18日的土地用途无法对应，据以证明被告违法改变土地用途的事实。
4、灌南县国土局灌南县挂[2014]2号《灌南县国有建设用地使用权挂牌公告》，证明：依据《灌南县城市总体规划》（2008--
2030）（下称总规）昌和园地块的用途属于“二类居住用地”，用途分类代号为“R2”。该地块在灌南县国土局土地出让公告载明的用途是“普通商品住房用地”。被告提供的证据中载明用途的有“居住兼容商业”、“住宅商业混合用地”、“批发零售”和“普通商品住房”用地等等，足以说明关于该地块用途，在不同时期和不同的文件中表述不一，最终批准的用途为“住宅和商业”用地，证明被告在进行规划许可过程中，存在擅自改变城市土地用途的事实。
5、江苏省城市规划管理技术规定2011年版2003年版，中华人民共和国住宅设计规范及条文说明、2011年关于发布国家标准《住宅设计规范》的公告、以及2011年发布的中华人民共和国住宅设计规范及条文说明，证明：对住宅规范中的日照标准有明文规定，该规定附录4规定第二条“住宅建筑有效日照时间应符合《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93,2002年版）和国家相关标准的规定。
6、连云港市日照分析管理规定、建筑日照计算参数标准、昌和园小区对北侧东方红新村前三排别墅的日照分析、城市居住区规划设计规范，证明：该日照分析成果用途为其他，并非是行政审批的依据，分析资料来源为委托方提供设计图纸数据，以及灌南县规划局提供的方案设计图，该资料来源于规划局，审批为规划局，且立面图的数据来源为方案设计并非竣工图，或现场丈量，该结论相互矛盾；且根据城市居住区规划设计规范，关于日照时间计算起点为底层窗台面的规定，原告认为应当以每层都满足日照标准为合格。
7、关于要求提供改变规划后的昌和园小区的有关资料并组织听证的申请、东方红新村业主代表对昌和园建设规划的意见、听证会录像资料、日照分析报告，证明：原告因被告的行政审批违反法定程序并实质侵害了原告的权益，听证会程序违规，因此原告通过各种救济途径予以主张。
8、《商品房买卖合同》及照片19张，证明原告系涉案房屋的所有权人和东方红新村的居民，因被告的具体行政行为违规侵害了原告的合法权益，原告为利害关系人，有权作为本案的原告诉讼主体。
9、本案涉及到的相关法律规定：
（1）国家《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011第3.3.2条规定：R2指“二类居住用地”，该标准中根本没有如被告提供的上述种种土地用途的分类，行政许可行为显然违反了该标准的强制性条款3.3.2条的规定。
（2）从上述土地挂牌公示的“商品住宅用地”的用途来看，被告起初限定的用途属于“商品房住宅用地”，而被告发放用地规划许可证时又变成了“居住兼容商业用地”，前后不一致，涉及擅自改变灌南城市控制性详细规划和总体规划，违反《城市用地分类与规划建设用地标准》的规范强制条款，行政许可违法。
10、建设工程规划许可流程及内容，证明：被告在建设工程规划许可流程中所需的流程，以及相应审批过程。
11、报纸公示内容，证明平面图方案内容有重大修改，按照法定程序，应该召开听证会。
被告灌南住建局、灌南规划局辩称：1、原告主体不适格。东方红新村由灌南县华泰房地产开发有限公司开发建设，开发单位至今未申请验收，部分居民入住属于未验收交付使用。原告虽与灌南县华泰房地产开发有限公司签订购房合同，原告还未取得房屋的所有权，该房屋的所有权人为灌南县华泰房地产开发有限公司，故原告在本案中主体不适格。
2、被告核发建字第32072420150014《建设工程规划许可证》有法律和事实依据。（1）法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十九条：申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目标准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。（2）事实依据：第三人金盛公司作为申请人向被告提供了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条，《江苏省城乡规划条例》第三十五条、第三十八条、第三十九条规定所需要材料及昌和园小区的项目核准文件、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权证》、审查通过的总平面方案及经图纸审查的施工图。经审核，申请人金盛公司提供的相关材料真实合法。2014年11月13日，被告依法向金盛公司核发地字第32072420140077《建设用地规划许可证》。（3）技术依据：昌和园小区规划方案审查依据有：红线图及规划设计条件、《江苏省城市规划技术管理规定》（2011年版）、《江苏省住宅设计标准》（J10822-2006）。根据《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）表3.2.8.1的规定，1号楼、2号楼为高层，其与北侧民宅最小距离为40米，规划方案中最小为52米。由连云港市勘察测绘院有限公司对1号楼、2号楼高层建筑按照国家和江苏省技术规范要求对北侧民宅的日照影响情况进行综合分析，结论如下：昌和园小区北侧东方红新村前三排住宅A1#-A35#楼所有居室均满足大寒日3小时日照要求。《日照分析报告》只是规划局审核方案的参考依据之一，不是核发《建设工程规划许可证》的法定要件，且经规划局审核，以东方红新村最低标高作为室内地坪标高进行日照分析，东方红新村住宅均达到《江苏省住宅涉及规范》和《江苏省规划管理技术规定》等相关规范的标准要求。2号楼4层裙房檐口距东方红新村南侧道路垂直距离为16.22米，2号楼4层裙房的北侧民宅窗台至其南侧道路垂直距离为1.23米，所以2号楼4层裙房与北侧民宅建筑间距应为（16.22-1.23）*1.48=22.18（米），方案中为23.51米。1号楼南侧多层建筑室外道路至北檐口高度为17.37米，1号楼一层住宅窗台至南侧道路垂直距离为5.32米，所以1号楼南侧多层建筑与1号楼建筑间距应为（17.37-5.32）*1.48=17.83（米）。方案中为21.76米。2号楼南侧多层建筑室外道路至北檐口高度为19.76米，2号楼一层住宅窗台至南侧道路垂直距离为5.32米，所以2号楼南侧多层与2号楼建筑间距应为（17.76-5.32）*1.48=21.37（米），方案中为22.40米。关于原告主张的被告改变土地用途问题。国土局与规划局对土地的分类标准不一致，根据《城市居住区规划设计规范》，该项目居住用地可以配套6-12℅的公共服务设施建筑用地（包括商业），但商业建筑在国土局无法办理商住用途的土地证，进而无法办理商业性质的土地证，所有必须以居住兼容商业的用途挂牌。该项目总建筑面积47498平方米，公共服务设施建筑面积4710平方米，所占比例不到10℅，实际就是按照居住用地来实施的，不存在改变土地用途。
3、被告核发建字第32072420150014《建设工程规划许可证》程序合法。依据《江苏省城乡规划条例》第四十条、《江苏省行政许可听证程序暂行规定》第十条
--第十三条的规定，被告于2014年7月24日----
2014年8月3日在拟批准的昌和园小区地块悬挂《昌和园小区总平面规划方案》公示牌、同时在《灌南日报》及灌南在线网站等媒体公示，并应利害关系人要求组织听证，结合听证过程中利害关系人提出的相关问题，对《昌和园小区总平面规划方案》进一步优化，并再次予以公示。2015年4月23日，被告依法核发建字第32072420150014《建设工程规划许可证》。
4、相关政府部门对原告信访答复情况
原告就昌和园项目行政审批及日照等问题先后向连云港市规划局和连云港市人民政府信访。连云港市规划局2015年1月31日做出的《关于对王洪祥等灌南县东方红新村公民对昌和园小区项目的信访复查意见》已明确灌南县规划局核发的《建设用地规划许可证》、审定方案未见违法之处。连云港市政府2015年5月14日做出《关于对王洪祥等信访事项的复核意见》维持连云港市规划局作出《复查意见》。
综上，原告未取得昌和园小区北侧东方红新村房屋所有权，主体不适格；被告依法核发建字第32072420150014《建设工程规划许可证》依据充分，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
第三人金盛公司述称：我公司依法向被告申请颁发《建设工程规划许可证》，按照被告要求提供申请材料，经被告审核符合颁发证件条件，被告依法向我公司颁发建字第32072420150014《建设工程规划许可证》，在此过程中我公司没有任何过错，也不应当承担任何法律责任。本案被告的行政许可行为依据充分、程序合法，被告在作出行政许可时依法举行了听证会，已充分地听取了利害关系人的意见，保障了利害关系人的利益，该《建设工程规划许可证》合法有效，原告的诉讼主张没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。第三人金盛公司没有提供证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告所举证据3、4、7、8、11，被告无异议，作为查明案件事实的证据依法予以确认；对原告所举其他证据，系法律法规或规范性文件，不作为查明案件事实的证据予以确认。对被告所举证据1、4、7、9、11、12、14-22，原告对证据的“三性”均无异议，符合行政诉讼证据规则的规定，本院依法予以确认；对被告所举证据27、28，因无关联性，本院不予确认；对被告所举证据29，因系规范性文件，不作为本案证据予以确认；对被告所举其他证据，原告对证据的真实性、关联性无异议，均对合法性有异议。其中证据2、3、5、6、8、24、、26，均为行政机关作出的生效批复或行政许可决定，在未经法定程序确认违法前，其合法性应当予以确认；对证据30，原告虽有异议，但就此未申请重新进行日照分析，故对该证据予以确认。
经查理查明，2014年5月9日，第三人金盛公司以出让方式取得坐落于灌南县新安镇东方红新村南侧、面积为15109平方米地块的国有建设用地使用权。2014年7月16日，经灌南县发展和改革委员会核准，批复同意第三人在东方红新村南侧建设昌和园房地产项目。2014年7月17日，经灌南县民政局审核同意该房地产项目命名为“昌和园”小区。2014年11月13日，第三人经审核批准领取地字第32072420140077号《建设用地规划许可证》。2015年4月17日，第三人向被告申请办理昌和园小区项目建设工程规划许可证，同时向被告提交了《<建设工程规划许可证>申请表》、第三人企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件、灌南县发展和改革委员会《关于灌南金盛房地产开发有限公司新建昌和园房地产项目核准的批复》、《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《工程施工图设计文件审查合格证书》、《防雷装置设计核准意见书》、《人防工程施工图设计文件审查合格书》、《建设项目规划设计条件》等书面申请材料。2015年4月23日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，认为该建设工程符合城乡规划要求，向第三人颁发了建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》。原告认为被告作出的《建设工程规划许可证》违反法律规定诉至法院请求予以撤销。
本院认为：1、关于原告主体资格问题。第三人开发建设的昌和园小区位于原告居住的东方红新村南侧，与原告房屋相邻。原告系东方红新村小区业主，是房屋买受人,虽然原告房屋因故暂时未能办理《房屋所有权证》，但并不能因此排除原告作为房屋买受人所应当享有的权利。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告虽不是涉诉行政许可行为的相对人，但原告属于被告所作建设工程许可行为的相关利害关系人，故具有作为本案原告的主体资格，有权提起诉讼。
2、关于建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》合法性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告灌南住建局和灌南规划局作为灌南县人民政府城乡规划行政主管部门，具有作出建设工程规划行政许可、办理建设工程规划许可证的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……对符合控制线详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，第三人金盛公司在昌和园小区建设项目经批准立项、取得《建设用地规划许可证》后向被告申请办理《建设工程规划许可证》，第三人向被告提交了《昌和园房地产项目核准的批复》、《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《东方红新村南侧地块用地红线图》、《工程施工图设计文件审查合格证书》、《防雷装置设计核准意见书》、《人防工程施工图设计文件审查合格书》、《建设项目规划设计条件》、《日照分析报告》等办证所需的申请材料。被告按照《灌南县县城总体规划》、《灌南县沿河以东片区、周口和片区控制性详细规划》要求，根据《城乡规划法》的上述规定对第三人提交的申请材料审核后作出建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》，基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，符合法律规定。原告诉称被告作出的涉诉建设工程规划许可行为违法理由不成立，没有法律依据，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告孙孝芹的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：44×××94）
审 判 长 乔 红
审 判 员 李素平
代理审判员 于华天
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 陈彦吉
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条……
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。