四川省乐山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)川11行终57号
上诉人（原审原告）：陈思云，男，1976年2月28日出生，汉族，住四川省犍为县。
被上诉人（原审被告）：犍为县定文镇人民政府，所在地四川省犍为县定文镇街村。
法定代表人：赵志坚，犍为县定文镇镇长。
委托代理人：罗杜吉，四川海棠律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：犍为县定文镇金陵村村民委员会，所在地四川省犍为县定文镇金陵村。
法定代表人：徐文琼，该村委会主任。
委托代理人：罗杜吉，四川海棠律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：犍为县定文镇金陵村1组，所在地四川省犍为县定文镇金陵村*组。
负责人：李茂全，该组组长。
上诉人陈思云与被上诉人犍为县定文镇人民政府（简称定文镇政府）、犍为县定文镇金陵村村民委员会（简称金陵村村委会）、犍为县定文镇金陵村1组（简称金陵村1组）其他行政行为一案，不服乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2017年4月10日、5月15日公开开庭审理了本案。上诉人陈思云，被上诉人定文镇政府的负责人姜金明副镇长及委托代理人罗杜吉，被上诉人金陵村村委会的法定代表人徐文琼及委托代理人罗杜吉，被上诉人金陵村一组负责人李茂全到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，2014年，金陵村决定硬化该村1、2、3、5、11组通村公路，其资金来源通过“一事一议、筹资酬劳”以及奖补通村公路的方式解决。同年2月15日，金陵村一组召开户长会议并形成决议，决定由受益人人平筹资1000元硬化该组公路，陈思云在此次会议中被推选为该组收款小组成员。同月18日，该组再次召开户长会议并形成决议，陈思云一户需认缴修路款4000元，其父陈松柏在认缴名单上签名捺印。同月27日，金陵村一组组长与陈思云一同将筹集的修路款57000元上缴金陵村村委会，村委会以陈思云为户名出具了《收款收据》。同年3月1日，金陵村村委会为确保修路款资金安全，申请将款项交由定文镇政府监管。次日，金陵村村委会向定文镇政府银行账户转款330200元，其中包含一组的修路款57000元。同年3月14日金陵村召开村民代表大会，决定由金陵村村委会组织实施改建村内道路约4000米（含1组改建道路），并成立村公路建设领导、建设理财、工程质量监督等小组。原告被推选为理财小组成员。同年3月25日，金陵村村委会组织召开金陵村村内道路竞争谈判评议会，四川省犍为乐华建筑有限公司（简称乐华建筑公司）中选上述村道的改造工程。同年4月3日，金陵村村委会与乐华建筑公司签定《定文镇金陵村村内公路硬化工程协议书》。同年5月2日，该村通村公路动工建设，并于11月25日完工，金陵村村委会进行了验收并出具《验收报告》。2016年5月24日，金陵村村委会委托定文镇政府将金陵村修路款52万元（包括原告户修路款4000元）支付给施工方。同日，定文镇政府向施工方支付了上述款项。陈思云于2016年5月5日起诉至一审法院请求判决：1.确认被告定文镇政府于2014年3月25日在金陵村农村公路建设中收取集资款的行政行为违法；2.被告承担本案所有诉讼费用。
一审法院认为，金陵村村道改建工程均在金陵村村委会的领导和组织下，进行了村民讨论决定、村民集资、竞争性谈判、验收、付工程款等村民自治程序来完成的。其改建资金亦通过一事一议、筹资筹劳以及政府奖补的方式进行筹集。被告并未参与具体的村道改建及村民集资事务，更未直接收取原告及相关村民的筹资款，只是接受了金陵村村委会的委托，将改建集资款存入了被告公用账户进行保管。根据《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》（国办发〔2007〕4号）第十四条关于“筹集的资金应单独设立账户、单独核算、专款专用。村民民主理财小组负责对筹资筹劳情况实行事前、事中、事后全过程监督。筹资筹劳的管理使用情况经民主理财小组审核后，定期张榜公布，接受村民监督。”以及第十五条第一款关于“任何单位或者个人不得平调、挪用一事一议所筹资金和劳务。”的规定，村民筹集的村道改建资金应当由村民理财小组建立专户进行监管和使用，被告将上述款项收归镇政府公用账户的方式进行委托保管不符合上述规定。对于庭审中被告提出根据交通部《农村公路建设管理办法》第四条关于“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”和第二十条关于“各级地方人民政府交通主管部门应当依据职责，建立健全农村公路建设资金管理制度，加强对资金使用情况的监管。”的规定，被告有权对金陵村村道改建集资款进行监管的主张，一审法院依法不予支持。其理由如下：首先，即使依据上述规定，金陵村公路改建的性质系村道，被告对此仅有指导的义务，并不能代替村委会或村民理财小组对上述集资款进行保管。其次，《农村公路建设管理办法》第二条明确规定，“本办法适用于各级人民政府和有关部门投资的农村公路新建和改建工程的建设管理。”并不包括按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式自筹资金修建的村道。第三，根据《农村公路建设管理办法》第二十条第二款关于“各级地方人民政府交通主管部门应当依据职责，建立健全农村公路建设资金管理制度，加强对资金使用情况的监管。”的规定，农村公路建设资金监管主体为交通主管部门，并非乡镇人民政府本身。第四，被告没有提交证据证明，其接受金陵村村委会委托，采取保管方式监管修建（改建）村道集资款事项系在“筹集的资金应单独设立账户、单独核算、专款专用”的前提下，经过金陵村村民大会或村民代表大会等方式讨论决定，委托其保管的。综上，一审法院认为，在被告没有提交其具有采取保管方式对村民集资修建（改建）村道款项予以监管法定职责的法律、法规依据的前提下，将包括金陵村一组原告在内的金陵村村道集资款进行保管的行为，不符合国办发〔2007〕4号等文件的相关规定。但鉴于该集资款已经全部用于金陵村村道的改建，其资金流向符合村民一事一议、筹资筹劳的相关规定。被告仅在委托保管集资款的行为上存在瑕疵，但并未对原告的合法利益造成损害，且被告已经将保管的集资款项全部根据金陵村村委会的委托拨付给村道施工方。故，一审法院依法确认被告保管该集资款的行为违法。至于原告提出的被告向村民直接收取集资款的主张，与本案查证的事实不符，据此一审法院对该主张依法不予支持。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，判决如下：确认被告犍为县定文镇人民政府在犍为县定文镇金陵村农村公路建设中保管村民集资款的行政行为违法。
上诉人陈思云上诉称：1.一审程序违法，遗漏了上诉人增加的诉讼请求。2.一审法院未查清事实，村委会在没有相关批文文件的情况下直接向村民集资，并且村委会违反相关文件规定，擅自提高收费标准进行集资，定文镇政府安排并指使村委会直接向村民集资，因此定文镇政府参与了收费和集资行为。本案应当是村委会与定文镇政府共同实施了非法收取集资款的行为，应当确认其二人共同收费行为违法。3.定文镇政府在修建涉案公路的过程中存在非法将决议备案等违法行为。上诉人遂请求本院判决：1.撤销本案一审判决并依法改判；2.判决被上诉人定文镇政府在2014年3月25日定文镇金陵村农村公路建设中收取上诉人集资款的行为违法；3.判决被上诉人金陵村村委会非法向农民集资每公里10万的违法行为；4.判决被上诉人金陵村村委会退还农民集资款共计5.7万元；5.判决被上诉人金陵村村委会赔偿上诉人所有经济损失费用共计50万元；6.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人犍为县定文镇政府答辩称，一审庭审审理该案件涉及的行政行为仅为定文镇政府对金陵村硬化公路的集资款进行保管的行为。在本案中被上诉人定文镇政府并未实施其他具体行政行为，定文镇政府并未参与集资款项的具体过程。一审事实认定清楚，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
被上诉人金陵村村委会答辩称，本案公路硬化过程中金陵村村委会及第一小组根据村民自治法进行民主决议，形成会议决议实施开展公路硬化，该过程中村民代表均系自由表达意见民主集中的结果，成立村民理财小组，组织资金和招投标实施这一工程，此过程中定文镇政府并未作出任何行政决议或决策决议，系村民的自治行为，一审事实认定清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人金陵村1组答辩称，金陵村1组召开了会议大家来决定出多少钱，收取的费用及时上缴了村委会。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
在二审庭审中，经本院释明，上诉人明确表示其认为定文镇政府指使金陵村村委会收取案涉公路集资款，其起诉的是定文镇政府和金陵村村委会共同实施的收费行为，没有针对定文镇政府对该收费的监管行为起诉，不同意变更诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时应当提供证明被诉行政行为存在的相应证据材料。本案中，上诉人诉至一审法院请求确认定文镇政府在2014年3月25日定文镇金陵村农村公路建设中收取上诉人集资款的行为违法，认为是定文镇政府指使金陵村村委会收取了案涉集资款。本案中，上诉人提供的定文镇政府出具给金陵村村委会的收款凭证、录音资料、《定文镇金陵村村内公路硬化工程协议书》、金陵村村委会使用载有“犍为县定文镇人民政府”字样的公文签、情况报告以及定文镇政府对《金陵村村民代表大会关于村内公路硬化相关决议》的备案材料等证据均不能证明定文镇政府指使金陵村村委会收取了案涉集资款。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，本案应裁定驳回上诉人对定文镇政府的起诉。当原告起诉请求审查的行政行为不存在，而经审理认为被告实施的与被诉行政行为密切关联的另一行政行为存在违法情形时，人民法院应向原告进行释明，释明后原告坚持不变更或者增加诉讼请求的，人民法院应当遵循行政诉讼“不告不理”的诉讼原则，一般情况下，不宜直接就原告未提起诉讼的行政行为进行评价并作出实体判决。一审判决认定定文镇政府没有向村民直接收取集资款认定事实清楚，但因二审经过法院释明，上诉人明确表示不起诉定文镇政府对案涉集资款实施的监管行为，其仅针对定文镇政府和金陵村村委会的收费行为起诉。而收取集资款的行为和对集资款进行监管的行为系两个不同的行为，故本案应仅就上诉人起诉的收费行为进行评价，一审迳行判决确认定文镇政府对案涉集资款的监管行为违法与上诉人的起诉主张不符，本院对此予以纠正。
关于上诉人提出的一审遗漏诉讼请求的问题，根据一审卷宗材料记载上诉人向一审法院提交过“追加（2016）川1102行初94号、95号、98号案的第三被告以及增加本案诉讼请求的申请书”，该申请书的落款时间为2016年6月24日，记载增加的诉讼请求为“1.请求判决被告（3）非法向农民集资每公里10万元的行为违法；2.请求判决被告（3）退还农民集资款共计5.7万元；3.请求判决被告（3）赔偿原告所有经济损失费用共计50万元；4.请求判决被告（3）承担本案所有诉讼费用。”而本案一审法院2016年10月28日第一次庭审笔录记载，上诉人明确其诉讼请求为“1.确认被告定文镇政府于2014年3月25日在金陵村农村公路建设中收取集资款的行政行为违法；2.被告承担本案所有诉讼费用。”本院认为，上诉人主张增加的诉讼请求系超过举证期限之后在第一次开庭前针对本案第三人金陵村村委会所增加的诉讼请求，一审对于上诉人该项申请未予以直接回复虽有瑕疵，但因在一审开庭庭审中上诉人明确的诉讼请求中并未包含该增加的诉请请求，且如前所述，本案应裁定驳回上诉人对定文镇政府的起诉，故本案对上诉人针对金陵村村委会提出的诉讼请求不予处理亦不影响其另寻途径救济。
综上所述，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因二审经本院释明，上诉人明确不起诉定文镇政府对案涉集资款的监管行为，其关于“定文镇政府于2014年3月25日在金陵村农村公路建设中收取集资款的行政行为违法”的诉请缺乏事实依据，其起诉不符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件。鉴于二审出现以上新的事实和理由，本院对于一审判决予以纠正，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，裁定如下：
一、撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初95号行政判决；
二、驳回上诉人陈思云的起诉。
一、二审案件受理费各50元，依法退还上诉人陈思云。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘德军
审 判 员 易晓芸
审 判 员 罗喆予
二〇一七年五月十五日
法官助理 严 洁
书 记 员 朱蕾汀
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》若干问题的解释
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。