江苏省灌云县人民法院
刑 事 判 决 书
(2015)灌刑初字第00206号
公诉机关江苏省灌云县人民检察院。
被告人高某某，灌云工商局城北分局市场监管员。因涉嫌食品监管渎职罪，于2014年7月17日经灌云县人民检察院决定，同日被灌云县公安局刑事拘留，于同年7月23日经灌云县人民检察院决定取保候审。
辩护人许海斌，江苏中瀛律师事务所律师。
灌云县人民检察院以灌检诉刑诉[2015]141号起诉书指控被告人高某某犯食品监管渎职罪，于2015年6月23日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，分别于2015年9月11日、2016年5月6日公开开庭审理了本案。灌云县人民检察院指派检察员马承杰出庭支持公诉，被告人高某某及其辩护人许海斌到庭参加了诉讼。期间应公诉机关建议，本案延期审理二次。本案经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定。现已审理终结。
灌云县人民检察院指控，2012年至2014年3月被告人高某某担任灌云工商局城北分局驻向某农贸市场的监督管理员。2012年8月，高某某在市场巡查中发现徐某等多家商户开始在向某农贸市场内非法销售未经检疫的巴西进口牛肉，但未及时依法查处。2013年起向某农贸市场内徐某、任某甲等商户受利益驱动开始大规模地在市场内现场加工、销售巴西疯牛病疫区牛肉，而专门负责市场监管的高某某却视而不见，放纵徐某、任某甲等人的犯罪行为。2013年5月及中秋节前后，市、县工商部门多次下发文件开展肉品质量专项检查，要求严肃查处经销未经检疫的牛、羊、猪肉及其制品的违法行为，而高某某怠于履行职责，未在辖区内查处一起销售不合格肉品的违法行为。2013年2月至2014年3月，由于被告人高某某不认真履行向某农贸市场食品流通监管职责，在市场检查过程中不按照《食品安全法》及有关专项检查文件规定向该市场牛肉经营户索要肉品检疫合格证或肉品检验合格证，致使任某甲、徐某等人在该市场内非法销售巴西疯牛病疫区牛肉价值人民币1000余万元，给灌云及周边地区人民群众的身体健康和生命安全带来安全隐患，灌云“1.18”生产、销售不符合安全标准的食品案也被公安部列为挂牌督办案件，随后被各级各类媒体予以转发曝光，造成恶劣的社会影响。
公诉机关为证明所指控的犯罪事实，向本院提交相关证据。
公诉机关认为，被告人高某某作为负有食品安全监管职责的国家机关工作人员，不认真履行日常监管职责，致使辖区内大量来自巴西疯牛病疫区牛肉流入市场，造成严重后果，应当以食品监管渎职罪追究其刑事责任。
被告人高某某辩称，1、其在发现巴西牛肉后已经向分局领导汇报，有会议记录；2、其对销售牛肉管理的工作职责是检查营业执照、食品流通许可证、台账、检疫证、进销货发票等证照管理，在此期间，其也是履行了自己的职责；3、其当时不知道市县工商局多次下发文件开展专项检查；4、对于指控其从2013年2月-2014年3月，不履行职责，在市场检查中不按照有关规定检查。事实上其在2014年1月就已经查处了，并且在2014年1月18日就将该事情移送至公安机关处理了。
被告人高某某的辩护人提出的辩护意见是：公诉机关指控被告人构成渎职犯罪不能成立。
经审理查明，2012年至2014年3月被告人高某某担任灌云工商行政管理局城北分局办事员，负责灌云县伊山镇向某农贸市场的工商巡查监管工作。2012年8月，高某某在市场巡查中发现徐某等经营户在向某农贸市场内销售外包装无中文标识、无进口检疫证明的巴西牛肉，未向分局负责人汇报。
2013年起，向某农贸市场内徐某、任某甲等牛肉经营户大规模地在市场内销售外包装有“BRASIL”，无中文标识，无检疫证明，且系国家质检总局、农业部公告禁止销售的巴西牛肉，直至2014年1月16日，高某某与灌云工商行政管理局其他工作人员在市场内对牛肉经营户检查中，对徐某、任某甲销售外包装无中文标识的牛肉实施封存措施，同时要求经营者提供检验证明等合法手续才可以销售。期间，市、县工商行政管理局多次开展肉品质量专项检查，要求查处经销未经检疫的牛、羊、猪肉及其制品的违法行为，被告人高某某在市场检查过程中怠于履行监管职责，不认真按照《食品安全法》及有关专项检查文件规定，向该市场内牛肉经营者索要检疫证明或不认真核对牛肉产地的监管职责，致使外包装有“BRASIL”，无中文标识，无检疫证明的巴西牛肉在市场内被长期销售，给灌云及周边地区人民群众的身体健康和生命安全带来安全隐患，造成恶劣的社会影响。
上述事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
1.书证：
(1)到案经过，证明高某某被依法传唤到案。
(2)发破案报告，证明该案发破案情况。
(3)高某某身份证、执法证复印件，证明高某某身份，执法资格。
(4)高某某干部人事档案、公务员登记、考核表，证明高某某系国家机关工作人员。
(5)《食品安全法》、《食品安全法实施条例》，证明：进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书，载明食品产地、以及境内代理商名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签不符合本法规定，不得进口。
(6)《农产品质量安全法》、关于《农产品质量安全法》（草案）的说明、关于《农产品质量安全法（草案）》审议的报告，证明：农产品批发市场销售的农产品由工商部门查处。农产品指来源于农业的初级产品，包括植物、动物、微生物及其产品。
(7)国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，证明：食品监督职责，按照一个监督环节由一个部门监督的原则，采取分段监督为主，品种监督为的辅的方式，进一步理顺食品安全监督职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监督；工商部门负责食品流通环节的监管。
(8)农业部给江苏省农业委员会、浙江省农林厅《关于农产品质量安全监管有关部门职责分工意见的函》，证明：初级农产品系在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于法律所称农产品。农业部门负责初级农产品生产环节的监督；工商部门负责流通环节的监管。
(9)国家工商总局《关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复》，证明：国家工商总局对江苏省工商行政管理局《关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复》中，称农业行政主管部门对于农产品的质量安全监督是全程监管，而不是分段监管。工商部门负责依据农业行政主管部门在市场内的农产品质量检测结果，对农产品批发市场中的农产品销售质量不合格的违法违规行为进行查处。
(10)质检总局、农业部关于防止巴西疯牛病传入我国的公告，证明：2012年12月19日，为防止巴西疯牛病传入我国，国家质检总局、农业部依法发布公告（2012年210号），禁止直接或间接从巴西输入牛及其相关产品；对2012年12月7日至公告公布之日期间已进口的巴西牛肉及其产品，依照我国有关规定，由进口商实施召回；禁止邮寄或旅客携带来自巴西的牛及其产品，一经发现，一律作退回或销毁处理。
(11)《灌云县食品安全委员会成员单位工作职责》，证明县工商局负责食品流通环节许可和日常性监管；组织实施流通环节食品安全监督检查；负责对市场流通环节食品抽样检查；负责对食品流通经营者违法行为进行处罚，依法查处流通领域经营假冒伪劣食品、不符合食品安全标准的食品罪；负责集贸市场、农副产品批复和零售市场的监管和规范工作。
(12)江苏省工商行政管理系统经济户口管理办法，证明：工商机关及其派出机构对市场主体进行监督检查。包括书面检查、实地检查（市场主体的处所和经营场所）、商品检验、监测检查（市场等流通领域主要商品进货台账和农产品检验情况）。
(13)江苏省基层工商分局（所）流通环节食品安全巡查监管工作规程，证明：对食品经营者监督检查其他项目：是否经营未经检疫或者检验不合格的肉类及其制品；是否经营其他不符合食品安全标准或者要求的食品。
(14)连云港市工商局《2013年食品安全监管工作意见》，证明：文件要求按照《基层工商分局（所）流通环节食品安全巡查监管工作规范》要求，确保流通环节食品安全；质量检测检测食品重点以预包装食品和散装食品。
(15)连云港市工商局《关于开展鲜肉和肉制品质量专项检查的通知》，证明：连云港工商行政管理局为进一步加强鲜肉和肉制品市场监督，保障鲜肉和肉制品消费安全，于2013年5月10日至5月30日在全市工商系统开展鲜肉和肉制品质量安全检查专项检查行动，重点检查销售未经检验检疫或检疫不合格的病死猪肉等行为，严格查处无证无照经营行为；对疑似问题鲜肉和肉制品要立即下架暂停销售，并根据检测结果依法进一步处理；对销售未经检验检疫或检验检疫不合格以及病死猪肉等行为，要加大查处力度，涉嫌犯罪及时移交公安部门进行处理。
(16)连云港市工商局《关于认真做好2013年中秋、国庆期间食品安全监管工作的通知》，证明：连云港市工商行政管理局要求“两节”期间加强肉类食品重点监测，依法查处取缔无证无照生产经营违法活动。
(17)连云港市工商局《关于加强2014年元旦、春节期间集贸市场监管工作的通知》，证明：做好肉品合格证明的查验和登记工作，严格执行进货查验、购销台账、质量把关、质量承诺、不合格肉品退市制度，严格落实索证索票制度。
(18)连云港市工商局《关于提请对涉嫌巴西非法进口牛肉协调查处的报告》，证明：2014年1月17日灌云等地市场发现销售非法进口巴西牛肉，相关工商局已采取临时措施。根据《食品安全法》、《农产品质量安全法》等法律规定，目前工商部门无法对该批牛肉采取强制措施等法律进行查处，同时牛肉涉嫌非法进口，提请市食安办协调商检、海关、农业、卫生部门做好查处工作。
(19)灌云县工商局《关于认真做好2013年元旦、春节期间食品安全监管工作的通知》，证明:突出对肉制品等重点商品的监督检查。
(20)灌云县工商局《关于印发灌云工商食专检字[2013]1号专项检查任务书的通知》，证明:对“先店后坊”的监督管理，由工商部门负责销售点的监督管理。环节界限不清的按照分段监管原则，由质检、工商、餐饮服务部门分别负责监管其生产、流通、餐饮服务等行为；现场销售食品的摊贩由工商部门负责监督管理。
(21)灌云县工商局《关于认真做好2013年中秋、国庆期间食品安全监管工作的通知》，证明工商机关要求做好食品监管。
(22)灌云县工商局《关于加强中秋、国庆期间市场肉品安全和消防安全监管工作的通知》，证明：要求组织市场肉品质量安全检查，以集贸市场内的猪牛羊肉等入口食品质量为重点，强化监管力度和监督措施；凡是进入农贸市场销售的肉制品的经营户，必须持有“肉品品质检验证、检疫合格证”。
(23)灌云县工商局转发《市工商局关于加强牛肉及肉类市场监管工作的通知》的通知，证明：2014年1月17日，灌云县工商局转发市局文件，要求无检验检疫证明不得进入市场销售。
(24)灌云县工商局城北分局市场监管责任人，证明：2013年灌云工商局城北分局市场监管分工，高某某负责伊山镇向某路农贸市场。
(25)灌云县工商局城北分局关于开展鲜肉和肉制品质量专项检查实施方案（小结）及领导小组、统计表，证明：2013年5月10日至5月30日灌云工商局城北分局未查处一起违法案件。
(26)灌云县工商局城北分局农贸市场整治方案、整治小结，证明：整治内容：肉品监督制度方面，本县流通的肉品，必须携有相关动物防疫监督机构出具的《动物产品检疫合格证》。城北分局对包括向某农贸市场的四个市场进行检查，没有下达整改通知书。
(27)工商部门对食用农产品监管问题的解释，证明：工商部门依法对进入流通环节的食用农产品进行监督，对未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品进行查处。
(28)灌云县工商局巡查记录，证明：在2012年8月13日被告人高某某在市场经查猪肉行、牛肉行发现多家销售进口巴西牛肉、未发现进口检疫证，进一步查。
(29)向某农贸市场牛肉经营户《食品流通许可证》、《个体工商户营业执照》，证明：经营户经工商许可在市场内销售肉制品。
(30)媒体网络关于灌云巴西牛肉案件的报道，证明案件影响恶劣。
(31)动物检疫合格证明,证明：2014年1月17日徐某从徐州购买牛副产品1万公斤，产地徐州市，但实际是巴西肉。
（32）赣榆县人民法院（2013）赣刑初字第188号刑事判决书，证明：本案证人任某乙因销售病死牛肉，涉嫌生产、销售伪劣产品罪，于2012年8月11日被赣榆县公安局刑事拘留；于2013年8月2日被赣榆县人民法院判处有期徒刑十个月。
（33）灌云工商管理局出具《关于向某路农贸市场内摊贩销售问题牛肉的情况说明》，证明：2014年1月15日，灌云工商局接连云港工商局12315投诉平台流转举报称：向某路农贸市场有牛肉摊贩销售疑似假牛肉。2014年1月16日高某某会同县工商局市场科、消防科工作人员对向某路农贸市场牛肉经营户检查，发现任某甲、徐某销售无中文标识的牛肉，并采取封存措施，并要求经营户提供检疫证明等合法手续才可以销售。
（34）灌云县工商局城北分局的会议记录，证明：2012年8月20日，高某某在城北分局会议上汇报市场内的牛肉经营户（不合格），经营者家属（任某乙）已被派出所拘留了，请分局加强力量进行查处。刘祥要求对营业执照上的经营者万某进行查处。
（35）连云港市灌云工商行政管理局现场检查笔录，证明：被告人高某某与夏德斌于2014年1月16日在向阳路菜市场任荣、徐发荣处检查到整箱包装进口生鲜牛产品。
（36）灌云县食品安全委员会给灌云工商局《关于明确鲜肉和肉制品监管工作中工商行政管理部门职责的请示》的回复，证明：灌云县食品安全委员会回复中要求，遇到监管职责不清，职责交叉等问题，按照上级指导部门的文件要求执行。
（37）灌云工商管理局出具《关于向某路农贸市场内摊贩销售问题牛肉的情况说明》，证明：2014年1月15日，灌云工商局接连云港工商局12315投诉平台流转举报称：向某路农贸市场有牛肉摊贩销售疑似假牛肉。2014年1月16日高某某会同县工商局市场科、消防科工作人员对向某路农贸市场牛肉经营户检查，发现任某甲、徐某销售无中文标识的牛肉，并采取封存措施，并要求经营户提供检疫证明等合法手续才可以销售。
（38）灌云县工商局城北分局的会议记录，证明：2012年8月20日，高某某在城北分局会议上汇报市场内的牛肉经营户（不合格），经营者家属（任某乙）已被派出所拘留了，请分局加强力量进行查处。刘祥要求对营业执照上的经营者万某进行查处。
2.证人证言：
(1)证人马某甲证言，证明：向某农贸市场是2013年上半年开始卖巴西牛肉的，其老公公是是去年7、8月开始从徐某、任某甲家进巴西牛肉的，其接手公公家的牛肉生意后，也从徐某、任某甲家进过巴西牛肉。
巴西牛肉外边都是用纸箱子包装的，纸箱上的标识都是外文，没有汉字。以前徐某、任某甲等卖牛肉大户是在市场内煮牛肉的，后来市场管理办公室认为在市场内煮牛肉会把市场的大棚熏黑的了，就不许在市场内煮牛肉，后来大家就都在自家煮牛肉了。向某农贸市场的牛肉经营是工商局监管的，听说具体负责的人是高某某。实事求是地说平时没有什么人对其监管过，高某某最多就是检查下经营户是否有营业执照、流通许可证，看是不是无照经营，以及是否存在超范围经营现象。
2014年1月向某农贸市场巴西牛肉案件发生之前，工商等有关部门从来没有检查过其牛肉经营户的检验合格证。没有任何人说巴西牛肉不能卖，工商部门要是认真检查其巴西牛肉的检疫证、检验证，市场内早就不会有人卖巴西牛肉，也就不会发生巴西牛肉案件了。
(2)证人何某丁证言，证明：2013年7、8月左右开始在市场上卖巴西进口牛肉。进口牛肉都是冷冻牛肉，都是用纸箱包装，纸箱上面都是外文和数字，没有汉字，每箱牛肉一般20公斤左右，箱子里的牛肉都是用塑料袋包装的。
进口牛肉大部分都是以熟牛肉卖的，有一小部分是以生肉卖的。2013年市场内任某甲、徐某等各家都是在市场内煮牛肉的。向某农贸市场的牛肉经营是工商部门监管的，具体是高某某负责其农贸市场监管的。实事求是说，高某某在市场内什么都不管，像营业执照他都没有管好，牛肉经营户营业执照到期后上报到工商局，但到现在还没有把其营业执照办好。2014年1月任某甲、徐某家被公安局立案后，工商部门才开始检查登记牛肉的检疫证。向某农贸市场与市场内的经营户签订的《食品经营责任书》，要求肉品经营者不得销售未检疫或者检疫不合格的肉类或者制品等法律法规禁止经营的食品。在任某甲、徐某2014年1月出事之前，工商部门从来没有检查过其牛肉经营户的检疫合格证和检验合格证，就是在他们出事之后，工商局高某某开始检查牛肉检疫合格证，只有有检疫证才许卖牛肉，高某某每天检查登记检疫证，并给其发本子，要求其每天记录牛肉进货数量、销售数量、有无检疫证等情况。
2012年12月以来，县有关部门从来没有在向某农贸市场内张贴过禁止销售巴西疫区牛肉之类的通告，甚至连口头通知都没有。工商部门等有关部门要是告诉不准卖巴西牛肉，肯定不会卖的，工商部门从来没有检查过其牛肉的检疫证等证明，工商部门管理不到位。
(3)证人马某3证言，证明：巴西牛肉在2013年春节后就在市场开始卖的，一开始是任某甲家卖巴西牛肉的，后来徐某家也跟着卖巴西牛肉。巴西牛肉是冷冻牛肉，外边是用纸箱包装，纸箱上面没有中文，都是外文和数字。2013年10月之前其都是在市场里面煮牛肉的，之后因为市场管理办公室认为在市场内煮牛肉会熏黑顶棚，有安全隐患，就叫每个经营户回家煮的。市场的牛肉经营是工商部门管理的，因为营业执照和食品流通许可证都是工商部门颁发的，具体负责人是高某某他们。这些牛肉的外包装上都是外文，没有一个汉字，而且在没有查处之前，销售这些牛肉也不是偷偷摸摸进行，而是公开卖的，市场上的人都知道，管理部门有关人员也应该知道。向某农贸市场与经营户签订的《食品经营责任书》要求不得经营未检疫或者检疫不合格的肉类或者制品等法律法规禁止经营的食品。2014年1月任某甲、徐某出事之前，工商等有关部门从来没有检查过牛肉经营户的牛肉检疫合格证、检验合格证，就是任某甲、徐某出事后，工商局高某某和生产管理办公室的人开始检查其牛肉检疫合格证等。正常牛肉经营户的秩序，其正常杀牛在市场就不好卖了，实事求是说工商等部门对这块管理不到位，现在市场内还有巴西牛肉在销售。
(4)证人封某证言，证明：向某农贸市场上是从2013年上半年开始卖巴西牛肉的。巴西牛肉用纸箱子包装起来，箱子上都是英文和数字，没有一个汉字，箱子里牛肉都是一块块用塑料袋包起来的，每箱大概有20公斤左右。巴西牛肉绝大部分是以熟牛肉形式卖的，也有少部分是以生牛肉形式卖的。一开始都是在市场内架锅煮的，煮的时候纸箱子撂的哪里都是，一直到2013年11月份因为市场顶棚被蒸汽熏黑了，有安全隐患，所以市场管理办公室就不准在市场内煮，各家就回家煮的。市场的牛肉经营是工商局负责管理的，具体就是高某某负责管理的，平时就是工商部门的高某某会在市场里转转。高某某平时就在市场管理办公室工作，办公室离其牛肉门市就隔两三间，加工牛肉时外包装被撂到处都是，高某某他们都看到的。高某某平时主要就是看看其是否是无照经营，营业执照过期帮其换，叫其不要卖假冒伪劣产品，其他就没有了。2014年1月巴西牛肉案发之前，工商局从来没有查过其牛肉经营户的检疫合格证、检验合格证，就是在任某甲、徐某被抓起来之后高某某才检查其检疫证。如果有关部门认真监管，肯定不会这么长时间销售巴西牛肉。
(5)证人孟某证言，证明：2013年上半年市场上开始卖巴西进口牛肉，牛肉外面都是用纸箱包装的，纸箱上面都是外文和阿拉伯数字，没有汉字，里面是冷冻牛肉，箱子里的牛肉都是用塑料袋分开包装的，每箱牛肉一般20公斤左右，基本都是以熟牛肉卖的，一小部分是以生肉卖的。2013年任某甲、徐某等各个经营户都是在农贸市场内煮牛肉的，因为是冻牛肉，所以先把这些进口牛肉包装拆开，放到水里化冻，然后再把牛肉放到锅里煮。锅就架在农贸市场里的，2013年11月市场的大棚被熏锈的了，有安全隐患，所以之后市场管理办公室的人就不许在市场内架锅煮牛肉了，就回家自己煮牛肉了。市场的牛肉经营是县工商局监管的，具体监管人是高某某。高某某除了帮其换换营业执照、通知办食品流通许可证外他基本什么都没有做，2014年1月县工商局、公安局对市场进行联合执法之后，高某某才开始检查其牛肉的检疫证。2014年1月之前，工商部门等有关部门从来没有检查过其牛肉经营户的检疫合格证和检验合格证，在任某甲、徐某出事之后，工商局高某某开始检查其的牛肉检疫合格证。2014年1月之后，高某某向其牛肉经营户索要检疫证的。工商部门从来没有检查过牛肉的检疫证等证明，如果工商部门按照规定认真检查其的检疫证，肯定能查出来巴西牛肉的事情，也不会在向某农贸市场销售这么长时间，不会出这么多事情。
(6)证人任某丁证言，证明：牛肉进来时都是生牛肉，灰颜色纸箱包装，每箱40斤左右，纸箱上有英文，里面是用塑料袋包装，其家把这些牛肉煮熟然后再拿到市场上销售。向阳农贸市场食品流通是县工商局负责监管的，2014年1月份县工商局和公安局联合检查过一次，其他时间其没见过也没听说过工商部门去检查过。
(7)证人任某乙证言，证明：2012年年底其就直接去徐州进牛肉，后来其因为赣榆炭疽牛肉的事情坐牢了，之后的牛肉交易就是其家儿子任某丁和那边联系的。向某农贸市场的食品流通是工商局城北分局管理的，城北分局的高某某定点在向某农贸市场办公。在2014年1月份，县工商局联合公安局等人到向阳农贸市场查处过一次巴西牛肉，当时牛肉经营户徐某、任某甲的牛肉被他们现场查封和扣押的。2014年之前，没有任何部门来检查过。高某某应该知道向某农贸市场牛肉经营户卖巴西进口牛肉，2013年11月底，徐某将整箱的生牛肉放在市场上卖，高某某看见后就用他的手机去扫箱子上的条形码的。他还不止扫过一次，这个事情市场上的经营户都看见的当时还有人问，“你扫什么东西？”，他说“我扫玩的”。以前其在市场上销售牛肉制品过程中，工商部门、市场管理部门从来没有叫其提供过任何证件，从2014年4月15日，工商部门叫向阳市场管理办公室才开始向其所要检疫合格证等证明。
2013年11月底，高某某扫过徐某整箱牛肉上的条形码后，高某某要求经营户提供进牛肉要检疫合格证，给徐州供货商200块钱后，供货商才给合格证。经营户把检疫合格证拿给高某某看后，高某某说中。等后来公安查处巴西牛肉的时候，公安机关又说这个合格证是假的。
(8)证人温某证言，证明：2013年10月起徐某看到市场内其他牛肉经营户做进口牛肉生意苦钱，就开始尝试做进口牛肉生意的。这些牛肉都是从徐州进来的，既卖生牛肉又卖熟牛肉，从2013年10月至2014年1月案件发生，徐某大约从徐州进了400件左右的进口牛肉，总重量不到10000公斤，这些牛肉进来后在向某农贸市场通过批发、零售的方式销往全县各乡镇。向阳农贸市场的食品流通是县工商局管理的，县工商局的高某某专门负责向某农贸市场。县工商局有关人员之前从来就没有监管过，就是在2014年1月份灌云县工商局到向阳农贸市场查处过一次进口牛肉，其与任某甲家等的牛肉都被他们现场查封、扣押了一部分。这次查处之前，他从来没有检查过牛肉的检疫证或者检验合格证。高某某就是提醒牛肉经营户不准给牛肉上红，其他就不管了。高某某应该知道向某农贸市场牛肉经营户卖巴西进口牛肉，巴西牛肉在市场上经销了有一年多时间，高某某是专管其市场的工商人员，巴西牛肉也不是偷偷摸摸卖的，所以他应该知道。就在2014年1月被工商局查处之前，其曾经看到高某某拿他手机在其卖进口牛肉的箱子上扫二维码的，高某某还自言自语说这牛肉是哪里的。
(9)证人汤某证言，证明：2013年7、8月份其开始从徐州进进口牛肉卖的，到2014年3月份巴西牛肉案发，其家共批发进口牛肉有三、四百万元，20万斤重左右。进口牛肉都是冻肉，外边都是纸箱包装的，大部分进口牛肉的外包装全是外文和数字，没有汉字，极少部分既有外文又有汉字，箱子里面的牛肉都是塑料袋一个一个分开包裹的。按照规定，正常的牛肉或牛肉制品在市场上出售时需要有营业执照、食品流通证、健康证，除了这些还要有肉品检疫合格证、检验合格证。向某农贸市场的食品流通是工商部门负责监管的，具体是工商局的高某某，他是专门负责向某农贸市场的。除了2014年1月工商部门和公安机关那次执法检查外，其他时间都没有管过，高某某平时就是到市场里转转，遇到上面要对市场检查时，他就通知其事前做好准备，此外，他就没做什么事情。除了2014年1月份那次检查，其他时间高某某从来没有要过有关肉品的检疫合格证或者检验合格证。高某某知道经营户卖的是进口牛肉，因为卖进口牛肉不是偷偷摸摸的，市场上一般人都知道，高某某是市场专门管理人员，常年在向某农贸市场工作，他肯定知道这是进口牛肉是巴西牛肉。以前其不知道国家禁止销售巴西牛肉，要知道其肯定不会销售的，有关主管部门肯定有责任，工商局要是严格按照规定向牛肉经营户索取肉品检疫合格证、检验合格证，肯定能够及早发现向某农贸市场经营巴西牛肉的事情。
(10)证人任某甲证言，证明：从2013年上半年开始其从新浦进冷冻牛肉卖的，开始不知道是什么品种，后来才知道是巴西牛肉。一直到2013年下半年，其开始直接到徐州一个经营巴西牛肉的门市进货的，前后在徐州进货有一百万元左右。进到家以后大部分是生肉在向某农贸市场批发的，还有一小部分煮成熟牛肉在向某市场卖的。进口牛肉都是冻肉，外边都是纸箱包装的，大部分进口牛肉的外包装全是外文和阿拉伯数字，没有汉字，极少部分既有外文又有汉字，箱子里面的牛肉都是塑料袋一个一个分开包裹的。其家从徐州购买牛肉一开始几次是有肉品检疫、检验合格证的，后来因为在灌云市场检查时没有要求，所以后来从徐州进货时就没有向供货方索要肉品检疫合格证、肉品检验合格证。按照有关法律和文件的规定，正常的牛肉或牛肉制品在市场上出售时需要有营业执照、流通许可证、健康证、肉品检验、检疫证明。向某农贸市场的食品流通主要是工商部门负责监管的，监管人叫高某某。其家卖巴西进口牛肉期间，高某某就是查一下各个经营户的有没有营业执照、健康许可证，其他就没有查过。2014年1月份县工商、公安部门联合检查之前工商部门就从来没有查过检疫合格证。高某某知道向某农贸市场牛肉经营户卖巴西进口牛肉，他常年在市场巡查，其在市场卖巴西牛肉也是公开的，也不是偷偷摸摸的。高某某曾问其这是什么肉，其告诉他这是巴西牛肉。县工商部门从来没有向其传达过巴西牛肉不能够在市场上卖，而且工商部门也没有认真进行检查过牛肉的检疫合格证或者检验合格证，他们要是严格在市场上检查的话，巴西牛肉不可能在市场上经销这么长时间。
(11)证人徐某证言，证明：其家是在2013年夏天开始卖进口牛肉的，一直卖到2014年3月份。这些牛肉一开始是从新浦进的，2013年下半年开始直接从徐州进的。进货后主要是煮熟后在市场上卖的，还有一部分是冻肉直接卖的，这些牛肉一般都卖给灌云县各乡镇的经营户了。其家在徐州进的牛肉是冷冻牛肉，外包装是用纸箱子包装的，箱子外面有一部分是中文和阿拉伯数字标识，有一部分都是外文标识，其不认识。一开始其没有向徐州的货主索要这些证明，到2014年1月县工商部门和公安部门联合在市场上检查后，高某某说这些牛肉有检疫合格证的话就可以在市场上卖，这以后市场上的牛肉经营户就开始向货主索要相关检疫证明的，按照有关法律和文件的规定，正常的牛肉或牛肉制品在市场上出售时需要有营业执照、食品流通许可证、健康证、肉品检验、检疫证明。向某农贸市场的食品流通是工商部门负责监管的，负责其市场的监管人叫高某某。2014年1月份工商部门和公安等部门联合在向某市场进行检查，询问牛肉经营户的进货渠道，并扣押了任某甲家和其家的牛肉，说是送到相关部门进行检验。在这次检查之前，工商部门从来没有对12家的牛肉经营户进行检查并要求提供牛肉检疫、检验合格证。12家牛肉经营都是公开在市场上卖巴西进口牛肉的，原来都是在市场内现场把整箱冻牛肉解冻并加工成熟牛肉销售的，有外文标识的巴西进口牛肉包装箱子在市场里扔到处都是，因为煮牛肉把市场顶棚熏黑了，市场管理办公室就叫其这些牛肉经营户搬到各家自家煮牛肉的，高某某是向某农贸市场的专门的监管人员，他天天在市场转，都看到其经营户卖巴西牛肉的。其和任某甲家的牛肉被扣后不久，高某某说送到南京检验的牛肉后合格，还说以后各家的进口巴西牛肉只要有检验、检疫合格证就可以在市场上销售了，所以说市场上一直在销售巴西进口牛肉。县工商部门从来没有向其传达过巴西牛肉不能够在市场上卖，而且工商部门也没有认真进行检查过牛肉的检疫合格证或者检验合格证，他们要是严格在市场上检查的话，巴西牛肉是不可能在市场上经销这么长时间的。
(12)证人侍春林证言，证明：向某农贸市场主要经营猪肉、牛肉、鱼、海鲜、蔬菜等农产品。其是市场办公室的负责人，市场管理办公室主要对向某农贸市场进行日常管理，另外按照工商部门要求配合他们检查猪肉、牛肉经营户是否有营业执照，肉品检疫证、检验证等。向阳农贸市场食品流通是县工商局城北分局管理的，具体负责人是高某某。工商部门近几年的肉类管理也不怎么严，主要就是管管猪肉，要求上市猪肉加盖两章，即检疫合格章和检验合格章，对牛肉没有怎么管理，到2014年1月巴西牛肉事情出来后高某某才要求农贸市场牛肉经营户要有检疫证、检验证，说有检验证、检疫证才给卖。2014年1月份之前，市场管理办公室没有检查过肉品检疫合格证和检验合格证。2014年1月巴西牛肉事情出来以后县工商局开始重视这项工作，就每天派人到市场检查牛肉市场两证情况。事求是地说，工商等部门如果严格按照规定索要经营户的肉品检疫合格证和检验合格证，巴西牛肉是不可能在市场上经销这么长时间的。
2013年市场上牛肉经营户用炭炉子把生牛肉加工熟牛肉，产生煤烟和蒸汽对顶棚有污染，后来用炭炉子产生明火，有安全隐患，2013年11月这些炭炉子就被取缔了。牛肉经营户大部分是用纸箱包装的生牛肉加工熟牛肉的，纸箱上都是外文和阿拉伯数字，没有一个中文，里面用塑料袋包装起来的一块一块的生牛肉。2013年高某某知道这些牛肉经营户在市场现场加工熟牛肉，因为这些行为都是公开进行的，不是偷偷摸摸的，那段时间市场内进口冷冻生肉的包装箱到处都是。2013年县工商局对猪肉行组织过专项检查，但是在牛肉行没有检查过。2014年1月巴西牛肉案发后，高某某开始每天在市场检查、登记牛肉检疫合格证，但在2014年1月之前，说实在话，高某某从来没有向牛肉经营户索要过肉品检疫合格证，也没有要求市场管理办公室向牛肉经营户索要过肉品检疫合格证，最多就是检查牛肉有没有上苏丹红。
(13)证人陈某证言，证明：2014年1月灌云县工商局、公安局等部门对向某农贸市场联合执法在检查时扣押的牛肉有一部分是生的，还有一部分是熟的。生牛肉有40多箱，箱子上都是外文和阿拉伯数字，没有中文标识，当天晚上送省动物疫病预防控制中心进行检测，但是没有检测出疫情。查封这批牛肉主要基于以下几个原因：首先这批牛肉大部分来自巴西疯牛病疫区，国家命令禁止从巴西进口牛肉；其次作为进口肉制品，这批牛肉没有国家出入境检验检疫机构检验，违反有关法律规定；再次从预包装食品角度讲，这批生牛肉外包装上没有中文标签、中文说明，没有国内代理商的有关信息，不符合食品安全法的规定。在流通环节或者说市场上销售的生鲜牛肉、熟牛肉应该有工商部门监管，根据《农业部关于农产品质量安全监管有关部门职责分工意见的函》、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》规定，其农业行政主管部门负责初级从产品生产环节的监管、工商行政主管部门负责流通环节的监管。这份文件是征询全国人大法工委和国务院法制办的意见下发的。另外县《关于进一步做好鲜肉和肉制品整治工作的通知》也规定工商部门要进一步加强肉类食品市场监管，有效规范市场经营行为，这也说明生鲜肉及肉制品在市场流通时应该由工商部门监管。
(14)证人曹某证言（灌云县工商局法制科副科长、2013年1月至2013年12月任灌云县工商局城北分局副分局长），证明：高某某负责向某路农贸市场工商管理，高某某从来没有向其汇报过销售什么进口牛肉的事情，既没有书面汇报，也没有口头汇报过。按理高某某如果发现巴西等进口牛肉也不应该向其汇报，因为当时王开亮是分局专门分管食品安全的，如果发现非法进口牛肉也应该向王开亮汇报如何处理。按照食品法规定，工商管理人员在辖区内发现非法销售未经检验、检疫或者检验、检疫不合格的肉类应该由县工商局移交给农业部门处罚。
（15）证人刘某丁（2012年任灌云县工商局城北分局分局长），证明：2012年8月20日，高某某在城北分局会议上反映，向某路农贸市场内经营户销售炭疽牛肉事情，经调查发现任某乙、万某夫妇销售过炭疽牛肉，任某乙被公安机关刑事拘留。炭疽牛肉案是2012年最早在赣榆发案，巴西牛肉系2014年在灌云案发，二者没有关联。
3.被告人高某某供述和辩解，证明：其从2012年1月至今在灌云工商局城北分局任办事员，具体负责向某农贸市场的巡查监管工作。向某农贸市场牛肉经营户一共有十二、三家，他们平时主要销售经过加工的熟牛肉，偶尔有个别经营户也会卖点生牛肉，但是量很少。2014年1月中旬连云港市工商局接群众投诉向某农贸市场销售假牛肉，其接到投诉后去现场挨户检查，在徐某家发现有外文包装的鲜牛肉，徐某当场提供不出检疫证，经请示后将牛肉封存，1月18日由县食安委牵头多部门对进口鲜牛肉进行查扣。
市场内牛肉经营户都有营业执照和食品流通许可证，经营范围是预包装食品和散装食品（熟牛肉），他们经营生鲜牛肉是超范围经营，因为平时只有个别人销售生鲜牛肉且量很小，所以就没有处罚。2014年巴西牛肉事件发生后，局领导对牛肉检疫证工作非常重视，所以其就经常在巡查记录本上记录的，而在2013年其检查重点放在猪肉，对牛肉、羊肉就没有重点监管。其印象中没有组织过2013年关于农贸市场的肉类专项检查。2013年其对市场内徐某、任某甲等牛肉经营户日常检查时其向她们索要过牛肉检疫合格证，她们也向其提供了赣榆、临沂、徐州等地的牛肉检疫合格证明，如果是进口肉品，那么地方检疫部门出具的检疫证明肯定无效。《食品安全法》规定进口预包装的食品，应当有中文标签和说明书，没有的不得进口。查获的巴西牛肉包装上全部是外文，也没有取得进出境检疫检验机构出具的检疫合格证明，所以不能在国内市场上销售。
根据巡查记录，2012年8月13日其在市场上巡查发现有三轮车送冷冻的鲜牛肉，其发现外包装都是英文和阿拉伯数字，没有发现进口检疫证，其当时还用手摸摸，发现牛肉都是冷冻的，其问牛肉哪里来的，送货人说零担班车送来到徐某家的。经过打听，有人反映任某甲家可能也在卖冻牛肉。当时其还用手机将这批牛肉拍下来，过一两天其向分局领导曹某，曹某说这些是生鲜的产品，这类案件不归其工商管理。根据《食品安全法》规定，发现市场上有违规销售未经检疫、检验的肉品，工商部门首先是禁止销售，然后是查封、扣押有关不合格肉品，还要对有关经营户进行行政处罚。其当时没有处罚他们，因为在之后他们提供了徐州检疫部门出具的检疫合格证明，这些检疫证明是由供货单位提供的，其认为有效，所以就没有必要对她们进行处罚了。
其对市场内牛肉经营户检查过一两次检疫证，他们也提供的，所以其在以后检查中就没有再向他们索要过检疫证，其大意了。首先此次巴西牛肉事件造成的影响，其认为首先牛肉经营户有责任，他们为了赚钱非法销售巴西进口牛肉；其次农业部门有责任，国家关于禁止销售巴西疯牛肉的通告没有及时告知市场牛肉经营户；其也有责任，其在检查检疫证方面次数少了，其应该经常检查，而实际工作中其工作疏忽，就查过他们家一两次，过分相信他们就没有继续检查检疫证情况。而且对于进口牛肉，应该索要进口检疫证，但是他们提供的徐州动检部门检疫证并解释对此牛肉检疫的，其盲目相信他们的话，没有坚持向他们索要进口检疫证。其认为生鲜牛肉不归其工商部门管理，其就没有认真对待检疫证的事情，这个是其疏忽。
2013年市场牛肉经营户有段时间（几个月）在市场内煮过生牛肉，具体什么生牛肉其没有注意（平时其一般不往牛肉行去，因为牛肉行的女人经常逼逼吊吊骂人，说话难听，其都不想靠边，得不去其就不去牛肉行，其有时候半年都不去一次牛肉行，所以其没有注意是什么样的生牛肉）。按照规定市场里不能有明火，其就下达整改建议书，后来市场办公室就将市场内煮牛肉的炭炉子取缔了，之后牛肉经营户都回家煮牛肉了。
其理解根据《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《江苏省农产品质量安全条例》等法律法规及其他文件的规定，生鲜牛肉是农产品，不归工商部门管理的。
对于被告人高某某提出“其在发现巴西牛肉后已经向分局领导汇报，有会议记录”的辩解，经查，根据证人证言及书证证实，被告人高某某所汇报的事实与本案无关联性，故对上述辩解，本院不予采纳。
对于被告人高某某提出“其对销售牛肉的管理履行了自己的职责”的辩解，经查，现有证据足以证实，被告人高某某发现带有外文包装的牛肉，不认真履行核实检疫证的真实性的职责，故对上述辩解，本院不予采纳。
对于被告人高某某提出“其当时不知道市县工商局多次下发文件开展专项检查”的辩解，经查，市县工商局的文件要求的内容，亦是被告人高某某日常监督范围的工作职责，故其是否知道文件内容，不影响认定日常监管渎职的事实，故对上述辩解，本院不予采纳。
对于被告人高某某提出“指控其从2013年2月-2014年3月，不履行职责，其在2014年1月已经查处，且在2014年1月18日工商机关就将该案件移送至公安机关”的辩解，经查，与审理查明的事实一致，对上述辩解，本院予以采纳。
对于公诉机关指控“未经检验的牛肉的价值1000多万元”的事实，经查，现有证据只有言词证据证明销售数额，但没有其它证据证实，故指控上述事实的证据不足，本院不予确认。
对于公诉机关指控被告人高某某犯食品监管渎职罪和被告人高某某的辩护人提出“公诉机关指控被告人构成渎职犯罪不能成立”的辩护意见，经查，食品监管渎职罪系结果犯，要求发生重大食品安全事故或可能对人体','2018-10-09
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