海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第112号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南恒发惠丰投资有限公司。
法定代表人施文，总经理。
委托代理人何晋前，海南海地律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南恒发惠丰投资有限公司（以下简称惠丰公司）土地行政管理纠纷一案，不服海口市琼山区人民法院（2014）琼行初字第8号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月8日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，惠丰公司于2009年7月10日通过拍卖竞价成功买受位于海口市府城镇海榆东线北侧地号为04-01-25-67的土地面积24553.61平方米土地使用权。2009年10月16日，惠丰公司向市国土局出具《承诺书》，承诺在该涉案宗地范围内如存在拖欠农民土地征用补偿款及青苗补偿款，由惠丰公司负责处理偿还为条件，请求市国土局将涉案宗地的国有土地使用权过户到惠丰公司公司的名下。2009年12月31日，市国土局将通过拍卖竞得的位于海口市府城镇海榆东线北侧，地号为04-01-25-67的土地面积24553.61平方米的国有土地使用权过户到惠丰公司名下，并为其颁发海口市国用（2009）第013415号《国有土地使用证》。市国土局还于同日与惠丰公司签订《国有建设用地补充协议》，约定动工期限为一年，即从2009年12月31日至2010年12月31日止，同时还约定投资额应达到总投资额的25％或动工开发建设面积的三分之一。2010年1月，惠丰公司向海口市规划局申报“濠江春晖”项目规划设计方案，2010年3月18日海口市规划局依据控规向惠丰公司核发市规设字（2010SY0033）号《海口市建设工程建筑方案设计要点》，要求惠丰公司按照核发的建设工程规划设计要点深入设计。因《海口市滨江新城控制性详细规划》中的市政道路占用了惠丰公司的项目建设用地1702.37平方米，影响了原来项目建设的设计。惠丰公司为此一直向相关职能部门请求给予相应的容积率补偿，但没有得到解决。惠丰公司于2011年7月16日书面向海口市规划局提出关于市政道路占用土地请求相应容积率补偿申请。2011年8月25日，海口市规划局作出市规函（2011）1222号《关于市政道路占用给予容积率补偿的复函》，答复惠丰公司道路占用部分不属于容积率补偿范围。另因补偿不到位，惠丰公司在进行前期开发的“三通一平”基础建设时，遭到村民的阻挠，为不影响项目开发建设，从2010年1月起至2012年3月止，惠丰公司为涉案宗地拖欠农民土地征用补偿款和青苗补偿款一直与农民进行协商处理解决。2011年1月海口市规划局同意为惠丰公司办理规划设计条件延期手续。2011年3月惠丰公司向海口市规划局申请“惠丰.碧水江畔”项目方案技术审查，2011年11月22日海口市规划局批准该项目建筑方案，并核发海建市（2011）JS0198号《建设工程设计方案审核通知书》。2012年3月，“惠丰.碧水江畔”项目取得各专业部门审批手续后，惠丰公司向海口市规划局申请办理该项目规划报建手续。2012年4月海口市规划局向其核发建字第46010020120048号《建设工程规划许可证》，2012年8月惠丰公司开始动工建设“惠丰.碧水江畔”项目。2012年11月28日惠丰公司与海南中天建筑工程公司签订施工合同并进行备案。2013年1月8日海口市住房和城乡建设局为其核发了编号为460100201301800201号《建筑工程施工许可证》。至起诉前，惠丰公司在涉案宗地上开发建设的“惠丰.碧水江畔”项目已全部封顶，并进入预售阶段。
一审另查明，2012年7月25日，市国土局向惠丰公司发出《闲置土地调查通知书》，同日对惠丰公司的用地情况进行了实地勘察，还对惠丰公司进行询问调查，发现涉案宗地现状为空地，尚未开发建设。嗣后，市国土局致函海口市规划局了解涉案宗地的情况。2012年10月17日海口市规划局以市规函（2012）2246号复函将涉案宗地的规划报批情况进行回复。2013年1月8日，市国土局向惠丰公司送达《闲置土地认定书》，认定惠丰公司自2009年12月31日取得该涉案宗地的使用权后，没有按照与市国土局签订《国有建设用地补充协议》约定的开发期限即从2009年12月31日至2010年12月31日进行开发利用土地，致使土地闲置已满一年。市国土局按照《闲置土地处置办法》第2条之规定，认定惠丰公司的涉案宗地为闲置土地，并依照《中华人民共和国土地管理法》第37条第2款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条、《闲置土地处置办法》第14条、《海口市处置土地若干规定》第9条之规定，拟对惠丰公司征缴土地闲置费160万的决定，并告知惠丰公司享有相关的权利。惠丰公司收到市国土局的《闲置土地认定书》后，于2013年1月9日以导致该地不能按约定期限开发建设不是惠丰公司自身原因不应征缴土地闲置费为由，向市国土局提交申辩材料和听证申请。2013年1月14日，市国土局举行了听证会，对惠丰公司的申辩意见进行了听证。同年7月18日，市国土局认定惠丰公司自2009年12月31日取得涉案宗地的土地使用权后，未按约定期限进行开发建设，致使土地闲置超过一年，便根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《闲置土地处置办法》第14条第1项、第17条和《海口市处置闲置土地若干规定》第9条的规定，作出海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》，决定征缴惠丰公司土地闲置费160万元，同时责令惠丰公司自收到本决定之日起一年内对该地进行动工开发，否则将无偿收回土地使用权。惠丰公司不服该《征缴土地闲置费决定书》，向海南省人民政府提起行政复议。2014年1月14日，海南省人民政府作出琼府复决（2013）119号《行政复议决定书》，维持了市国土局作出的海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》。惠丰公司仍不服，遂于2014年2月10日向一审法院提起行政诉讼。请求撤销市国土局作出的海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》，并判令诉讼费用由市国土局承担。
一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《海口市处置闲置土地若干规定》第九条规定：“闲置满一年未满二年的建设用地，征收相当于土地使用权出让金或转让时土地使用权评估价格10％以上20％以下的土地闲置费，但因政府或政府有关部门原因造成闲置的除外。”从以上的法律、地方性规章规定可以看出，造成土地闲置的有开发者自身的原因，也有政府或政府相关部门的原因，如是由于开发者自身原因造成土地闲置满1年不满2年的，政府可以对其征收相当于该土地出让金20％以下的土地闲置费，如是土地闲置满二年，政府可以无偿收回土地使用权；但如果是由于政府或者政府相关部门的原因造成土地闲置的则不在此列。本案中，按约定惠丰公司应于2010年12月31日动工开发，但惠丰公司却于2012年8月才动工开发，惠丰公司不能按约定如期动工开发而导致土地闲置满一年。从双方当事人提交的证据分析，可以看出其闲置原因在政府而不在于惠丰公司。惠丰公司是在2009年12月31日取得涉案宗地的国有土地使用权的，又于当日与市国土局签订《国有建设用地补充协议》，约定动工开发期限从2009年12月31日至2010年12月31日止，惠丰公司在取得该宗土地使用证后，便开始向海口市规划局申报“濠江春晖”建设项目，2010年3月18日取得海口市规划局市规设要字（2010SY0033）号《海口市建设工程建筑方案设计要点》。通过该设计要点，惠丰公司发现由于市政规划的调整，自己的土地被市政规划道路占用1702.36平方米，土地使用面积及建筑面积也因此减少。依据《闲置土地处置办法》第八条第（2）项规定：“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。在本案中，市政规划道路占用惠丰公司1702.36平方米的土地，使惠丰公司不能依据双方签订的土地使用合同约定的建设开发条件，开发“濠江春晖”建设项目。为此，依照该法第十二条的规定，市国土局应依法延长惠丰公司的动工开发期限一年，即从2011年1月1日至2011年12月31日。惠丰公司在市国土局依法应当延长的开发期限内，即2011年7月16日向海口市规划局提出市政府道路占用土地请求补偿相应容积率的报告。由于容积率问题惠丰公司一直与政府相关部门沟通，但都没有得到解决，直至2011年8月25日才得到海口市规划局的复函答复道路占用土地部分不属于容积率补偿范围。由于规划改变，惠丰公司原来申报的“濠江春晖’项目不得不进行修改，海口市规划局也同意办理规划设计条件延迟手续。2011年3月，惠丰公司重新以“惠丰.碧水江畔”项目向海口市规划局申报，2011年11月22日海口市规划局作出海建审（2011）JS0198号《建设工程设计方案审核通知书》，批准同意惠丰公司的设计方案，惠丰公司接着在办理取得各专业部门审批手续后，于2012年3月申请“惠丰.碧水江畔”项目报建手续，2012年4月海口市规划局为其核发建字第46010020120048号《建设工程规划许可证》。2012年8月惠丰公司在涉案宗地上开始动工开发建设“惠丰.碧水江畔”项目，至今该项目已全部封顶，并进入预售阶段。造成惠丰公司不能在开发期限内动工建设，是由于市政道路占用惠丰公司土地，迫使惠丰公司修改项目设计，市政府相关部门对市政道路占用惠丰公司土地的补偿问题一直未解决，使惠丰公司不能在延长的期限内进行开发建设，从而导致该土地的闲置。因此，可认定土地闲置的原因是政府相关部门造成的。依据《海口市处置闲置土地若干规定》第九条的规定，市国土局不应对惠丰公司进行处罚，若依据该条款进行处罚，市国土局也不能按20%对惠丰公司征缴160万元的土地闲置费，该处罚显属公正。另外市国土局将该涉案宗地交付惠丰公司时，因土地征用补偿款和青苗补偿款没有全部拨付给农民，故在惠丰公司进场对“惠丰.碧水江畔”项目进行“三通一平”基础设施动工时，遭到村民的阻拦，导致动工开发建设工作无法进行。为了使“惠丰.碧水江畔”项目得以顺利开发，惠丰公司履行了《承诺书》的承诺，就该涉案宗地上遗留拖欠农民土地征用补偿款和青苗补偿款、坟墓搬迁费等问题与村民进行多次协商处理，直至2011年底才处理完毕，并全部付清所拖欠的款项。由于市国土局交付该涉案宗地给惠丰公司时“三通一平”等基础设施未到位，且征用该涉案宗地过程中没有付清农民的土地补偿款，这些问题都是导致惠丰公司延迟开工建设的重要原因。市国土局在2012年7月25日对惠丰公司涉案宗地土地闲置调查时，无视以上的客观事实，不综合考虑造成土地闲置的原因，仅从惠丰公司和市国土局在2009年12月31日签订《国有建设用地补充协议》约定动工开发期限的时间上考虑，便认定惠丰公司的涉案土地闲置满一年，显然属认定事实不清，主要证据不足。市国土局由此根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《闲置土地处置办法》第十四条、第十七条和《海口市处置闲置土地若干规定》第九条的规定，对惠丰公司作出海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》，决定征缴惠丰公司土地闲置费160万元，并责令惠丰公司自收到本决定书之日起一年内对该土地进行动工开发，属适用法律法规错误。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（2）项第1、2目之规定，判决撤销市国土局于2013年7月18日对惠丰公司惠丰公司作出的海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》。一审案件受理费人民币100元，由市国土局负担。
上诉人市国土局上诉请求：1、撤销（2014）琼山行初字第8号行政判决书；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作出的海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。惠丰公司名下涉案土地位于海口市府城镇海榆东线北侧面积为24553.61平方米，土地用途为城镇住宅用地。该涉案土地的原使用者为海南中诚集团公司，2002年12月，海口市中级人民法院（2000）海中法执字第26、26-1号民事裁定书、（2000）海中法执字第26-1、26-2号协助执行通知书，要求将该地中的24630.1平方米过户给海南国泰置地物业有限公司名下，该地后由国泰公司拍卖由惠丰公司竞得。2009年10月16日，惠丰公司向其申请办理过户手续，并出具《承诺书》，承诺自行处理涉案土地范围内所欠青苗款及其他遗留问题。据此，上诉人于2009年12月给予办理过户手续，批准文件市场核（2009）1067号核准表，面积24553.61平方米，用途城镇住宅用地，土地证号为海口市国用（2009）第0134**号，发证日期为2009年12月31日。土地过户后，上诉人与惠丰公司签订《国有建设用地补充协议》，约定开发期限至2010年12月31日，还约定在上述期限内，完成投资额达到投资总额25%或动工开发建设面积达到应动工开发建设面积的三分之一；其中协议第七条约定未按本协议开发期限开发利用土地的，报请原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权。自惠丰公司2009年取得土地证后，直到2012年7月25日进行现场调查时，涉案土地开发仍为空地，处于土地平整、修建围墙阶段。惠丰公司闲置土地满一年的事实清楚。针对上述土地闲置问题，2012年7月，上诉人展开调查，查明惠丰公司在2009年12月31日取得土地并与海口市国土资源局签订《补充协议》后，未按照协议约定对涉案土地进行开发，土地闲置事实清楚。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工期限满一年未开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。”《海口市处置闲置土地若干规定》第九条规定：“闲置满一年未满两年的建设用地，征收相当于出让金或转让时土地使用权评估价10%以上20%以下的土地闲置费，但因政府或政府有关部门原因照成闲置的除外。”根据上述事实及法律依据，上诉人作出《闲置土地认定书》，并依法告知惠丰公司有申辩权以及提出听证的权利。在经过惠丰公司提出听证申请，依法组织听证后，海口市国土资源局于2013年7月17日向惠丰公司下达了《征缴土地闲置费决定书》。据此，上诉人批准作出的海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
二、上诉人作出的海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》程序合法，符合法律规定。2012年7月25日，上诉人对涉案宗地开展闲置土地调查并向惠丰公司送达了《闲置土地调查通知书》及进行了闲置土地处置调查询问。2013年1月8日，上诉人向惠丰公司下达了《闲置土地认定书》，告知了惠丰公司相关权利。在惠丰公司提出听证的申请后，依法组织了听证。经核查清楚惠丰公司因企业自身原因造成土地闲置满1年、符合征缴土地闲置费条件后，上诉人作出海土资处字（2013）68号《征缴土地闲置费决定书》。据此，上诉人的具体行政行为程序合法。
三、一审判决认定事实不清，适用法律错误。涉案土地闲置的事实清楚，土地闲置是惠丰公司自身原因造成的，不存在政府或政府部门原因。第一、征地遗留问题应由惠丰公司妥善解除，如因征地补偿问题导致项目开发迟延，也不能归责于政府或政府部门的原因。2009年12月，在颁发涉案土地的使用证前，惠丰公司向国土局出具承诺书，承诺在涉案土地发证后由其自行解决征地遗留问题，也正因为惠丰公司的承诺，国土部门才给其颁发土地证。因此，在取得涉案土地之前，惠丰公司是明知存在征地补偿遗留问题的，对解决征地补偿问题所要花费的时间也应当有明确的预期。那么，由于上诉人和惠丰公司签订的补充协议已明确约定了开发时限，惠丰公司在取得涉案土地后就应尽快着手解决这些征地遗留问题。如果惠丰公司拖延解决征地遗留问题，造成土地闲置，那么责任在于惠丰公司，而不能归咎于政府原因。而且，征地遗留问题也不会影响惠丰公司办理报建手续。第二、规划占用道路不是调整容积率的法定条件，惠丰公司因申请调整容积率造成土地闲置，属于企业自身原因。2010年3月海口市规划局依据控规核发规划设计条件（市规设字（2010SY0033）），至此，涉案土地的规划条件是明确的，也是确定的，惠丰公司应根据海口市规划局出具的规划设计条件及时开发，否则，应当承担迟延开发造成土地闲置的后果。但惠丰公司为了追求利润的最大化，以规划道路占用其部分用地为由，多次申请调整容积率，这也是造成土地不能及时开发的原因。由于规划道路不是调整容积率的法定条件，因为申请调整容积率造成土地闲置的责任不能归咎于政府原因。第三、原审判决适用《闲置土地处置办法》第八条第（2）项，认为上诉人在作出征缴土地闲置费时未充分考虑规划调整的因素，未给予延长动工开发期限一年，属适用法律错误。《闲置土地处置办法》第八条第（2）项规定：“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置”。上诉人认为，根据上述规定可以确定，只有在签订土地使用权有偿使用合同后，规划变更造成不能按照原合同约定、规定的用途或规划和建设条件开发的，才能给予土地使用权人延期一年开发。但涉案土地的规划变更时间是在2009年底，也就是在2009年12月31日惠丰公司签订《国有建设用地补充协议》和取得涉案土地证之前，因此，不能适用闲置土地处置办法第八条第（2）项的规定。再且，由于惠丰公司在签订补充协议重新约定涉案土地开发时限之前，规划变更就已经存在，那么，惠丰公司对规划变更原因将对开发建设的影响也是有充分预期的，因此，惠丰公司与上诉人签订补充协议重新约定开发时限已充分考虑了规划变更对开发建设的影响。
四、琼山法院依法不属于管辖法院，应当将本案移送至秀英区人民法院管辖。本案属于征地土地闲置费纠纷案件，被诉具体行政行为并没有直接针对土地本身，而是针对行政管理相对人闲置土地的行为，被诉行为的性质也是属于行政收费行为，并不属于涉及不动产案件。因此，依照行政诉讼法之规定，本案应当由被告所在地秀英区人民法院管辖。
被上诉人惠丰公司辩称，一审判决事实查明清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序合法有效，市国土局的上诉理由没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原决。具体如下：
一、在本案中，一审法院已查明市政规划道路占用惠丰公司所享有的土地红线范围内1702.36平方米土地、且市国土局征地中没有付清农民工的土地补偿款，在向惠丰公司交付土地时基础设施没有到位，存在政府有关部门的行为导致惠丰公司迟延开发建设的客观事实，前述原因不能归责于惠丰公司。理由如下：
1、规划市政道路占用涉案土地，致使惠丰公司不能正常开发。涉案土地因城乡规划修改、导致市政道路占用涉案土地红线范围内1702.37平方米的土地，致使惠丰公司不能按照《国有建设用地补充协议》和土地证所确认的土地面积和条件进行开发。对于规划市政道路占用涉案土地红线范围内1702.37平方米的土地的事实，海口市规划局亦在2011年8月24日的复函中确认。针对规划市政道路占用涉案土地红线范围内1702.37平方米的土地的问题，恒发惠丰公司已多次向规划局等主管部门要求进行相应补偿，迟迟得不到合理解决，至今尚未解决。特别是海口市规划局在2011年8月24日的复函中要求恒发惠丰公司重新按程序申报办理报建手续，进而导致了动工开发延迟，故前述情况属于《闲置土地处置法》第八条第二项所规定的法定情形，不存在惠丰公司违法造成土地闲置的事实。对于“市国土局以规划占用道路不是调整容积率的法定条件、认为造成土地闲置系惠丰公司企业自身原因”的上诉意见，可以充分说明，市国土局实际上也已经确认了“涉案土地因城乡规划修改、导致市政道路占用涉案土地红线范围内1702.37平方米的土地”的事实，至于占用道路能不能调整容积率，不应是本案的争议焦点、也不应是市国土局可以进行行政处罚的理由依据。本案中惠丰公司因政府原因占用道路而不能依据原双方签订的土地使用合同约定的开发条件进行开发，且一直不能得到补偿解决，系政府原因造成土地闲置，故《征缴土地闲置费决定书》认定惠丰公司原因造成土地闲置是错误的。对于市国土局主张的“规划变更时间是2009年年底《国有建设用地补充合同》是在2009年12月31日签订，规划变更早已存在”的上诉意见，惠丰公司认为，市国土局作为主管部门在签署《国有建设用地补充合同》时对前述规划变更的情况是知情的，市国土局作为知情人而以土地使用权出让人主体身份在和惠丰公司签署《国有建设用地补充合同》时自始至终未履行任何告知义务，惠丰公司对“涉案土地因城乡规划修改、导致市政道路占用涉案土地红线范围内1702.37平方米的土地”的事实毫不知情。市国土局在明知市政道路占用涉案土地红线范围内1702.37平方米的土地的情况下，继续将土地按没有占有1702.37平方米的状态和惠丰公司签署补充协议，故市国土局系过错方，明知政府原因造成土地闲置，事后又作出《征缴土地闲置费决定书》，该决定书应予撤销。
2、涉案土地因政府原因导致安置补偿未能到位，群众阻拦动工，致使惠丰公司无法正常开发。涉案土地的安置补偿因政府部门原因未能落实到位，府城镇儒蓬村、儒俊村几百名村民对动工开发工程进行阻拦，致使惠丰公司无法正常进行施工，惠丰公司连同儒俊经济社联合发文，请求海口市国土资源局拨款偿还村民征地土地款，以便惠丰公司正常开发，均未得到妥善解决。惠丰公司先后出资支付村民的迁坟、鱼塘拆迁、水田拆迁等各项费用，直到2012年4月12日才勉强解决村民安置补偿问题。尽管市国土局上诉主张惠丰公司作出了“自行处理涉案土地所欠青苗款及遗留问题”的承诺，但根据《闲置土地处置法》第二十一条“市县土地主管部门供应土地应当符合土地权利清晰、安置补偿落实到位、防止政府原因造成土地闲置”的规定，“安置补偿落实到位”是土地主管部门的法定责任，并不能因为土地买受人在无奈的情况下作出承诺而转移该法定责任，前述情况属于《闲置土地处置法》第八条第四项所规定的法定情形，故不能将政府原因导致土地闲置的法定责任转嫁给惠丰公司，不能认定惠丰公司的原因导致土地闲置。一审法院通过法庭调查，确认土地闲置原因在政府而不在于惠丰公司，特别是惠丰公司在发现2010年3月18日设计要点因市政规划调整而占用土地1702.36平方米的情况后，致使惠丰公司不能依据双方签订的土地使用合同约定的开发条件开发“濠江春晖”建设项目，惠丰公司就补偿问题一直和政府部门沟通，都没有得到解决、且市国土局交付土地时没有将补偿款项全部拨付给农民，故一审法院以《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误为由，依法撤销了该决定书正确。
二、关于管辖法院问题，原一审法院受理管辖合法有据，程序合法，一审判决应予维持。惠丰公司根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”之规定，依法向不动产所在地海口市琼山法院起诉，故海口市琼山法院受理管辖本案具有合法依据。同时，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”及《民事诉讼法》第一百二十七条“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。当事人未提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权”之规定，市国土局在收到海口市琼山区法院的应诉通知书后，积极提交应诉答辩证据、还提交了应诉答辩文书，并参加了海口市琼山法院的一审开庭，故无论是基于“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，还是基于“应诉答辩、视为受诉人民法院有管辖权”，海口市琼山法院对本案一审的受理管辖都具有合法依据。
三、《国有建设用地补充协议》没有依法预留合理的动工开发时间，且惠丰公司已积极进行各项报建，并已正常施工、售房，不存在囤地、炒地的情形，不应受到行政处罚，一审法院撤销行政处罚是完全正确的。根据《闲置土地处置办法》第二十二条“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”的规定，市国土局在和惠丰公司签署《国有建设用地补充协议》时，市国土局所要求的“2009年12月31日至2010年12月31日”的开发期限未能综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，所约定的动工日即取得土地证的当日，没有为动工开发预留任何时间；而且对于涉案土地的工程需要历经正常的规划报建、施工报建等正常审批程序，施工工期亦须合理的施工周期，合同所约定的1年的开发期限内在正常情况下无法完成前述各项报建施工的内容，故《国有建设用地补充协议》没有依法预留合理的动工开发时间，且惠丰公司已积极进行各项报建，并已正常施工、售房，不存在囤地、炒地的情形，不应属于《闲置土地处置办法》的处罚对象。
四、在涉案土地项目的规划报建、施工报建过程中，由于相关主管部门在受理后怠于按照法定期限进行项目审批（特别是该项目的设计要点、设计方案的批复过程中均存在严重的审批迟延问题），进而导致项目迟延动工的原因不能归责于惠丰公司。除上述情况外，政府所应提供的相应基础设施也未能提供到位，《征缴土地闲置费决定书》中对“政府原因导致土地闲置属于《闲置土地处置办法》第八条的情形”已做认定，但对政府原因导致闲置的起始时间未做任何查明和认定，故意回避，故《征缴土地闲置费决定书》认定事实错误，应予撤销，一审法院以《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误为由，依法撤销了该决定书，应予维持。
五、《征缴土地闲置费决定书》除上述违法情形之外，还存在如下几处错误。1、《征缴土地闲置费决定书》作出之时，惠丰公司早在2010年2月26日着手动工（详见恒发惠丰就涉案土地工程项目支付给海南琼山建筑公司、海南中天建筑工程有限公司的土方、土建工程的付款凭证及发票），目前项目已经封顶、售房，故不存在惠丰公司尚未动工开发的情况，故《征缴土地闲置费决定书》的第一项决定“责令恒发惠丰在收到该决定书之日起1年内进行动工开发、否则无偿收回土地使用权”完全没有事实根据，应予撤销。2、《征缴土地闲置费决定书》的第三项“限令恒发惠丰自收到该决定书30日内向海口市国土资源局缴纳土地闲置费”的决定亦违反行政处罚法的禁止性规定。惠丰公司不存在闲置土地的情形，依法不应当承担缴纳土地闲置费的行政处罚责任。在前述违法的基础上，根据《行政处罚法》第四十六条“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款”的规定，《征缴土地闲置费决定书》的第三项“限令恒发惠丰自收到该决定书30日内向海口市国土资源局缴纳土地闲置费”的决定亦同样违反了行政处罚法的前述强制性的禁止规定，故《征缴土地闲置费决定书》应予撤销。
双方当事人在二审期间均未向法庭提交新证据。
本院庭审中，双方当事人对一审法院查明的事实均无异议，本院经审查后依法予以确认。
本案双方当事人争议焦点有两个方面。即：一、一审法院是否属于本案管辖法院；二、被上诉人惠丰公司延迟开发“濠江春晖”项目超过一年造成土地闲置的原因系自身原因还是政府或政府有关部门原因。
一、关于本案一审法院管辖问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条规定，“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”本案惠丰公司因诉市国土局土地行政管理纠纷，涉案土地即市国土局对惠丰公司作出闲置土地决定的项目用地位于海口市府城镇海榆东线，该地属琼山区管辖范围。因此，琼山区人民法院受理本案，符合法律规定。市国土局认为该案不属琼山区人民法院管辖的主张，于法无据，本院不予支持。
二、关于造成涉案土地闲置的原因。上诉人市国土局认为惠丰公司自竞拍得涉案项目土地时，就应当按照双方签订的《国有建设用地补充协议》中约定的时间即在2010年12月31日前完成投资额或开发建设三分之一，但直至2012年7月25日进行现场调查时，涉案土地为空地，造成闲置土地的原因在于惠丰公司自身；惠丰公司认为，因政府原因涉案土地安置补偿未到位，当地群众阻拦动工致使项目工程无法动工；此外，因海口市规划市政道路导致项目上1702.37平方米土地被占用，致使涉案土地条件改变，规划部门直至2011年8月才答复要求重新申报报建手续。故土地闲置原因在于政府。本院认为，从一审查明的事实看，由于政府安置补偿款未到位，惠丰公司从2010年1月至2012年3月一直在解决涉案宗地拖欠农民土地征用、青苗补偿款事宜。根据《闲置土地处置办法》第二十一条，“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（二）安置补偿落实到位”的规定，市国土局供应给惠丰公司通过竞买取得的涉案土地时，应当将该地上各项征地补偿款落实到位，但市国土局在向惠丰公司交付土地时未完成补偿事项，而是要求惠丰公司承诺由其负责偿还，惠丰公司于2009年10月16日向市国土局签订《承诺书》中承诺由其负责处理偿还欠付农民的土地及青苗款后，市国土局才于2009年12月31日将涉案土地过户到惠丰公司名下。惠丰公司在取得土地使用权后即开始解决涉案宗地的征用补偿一事，直至2012年3月补偿完毕，期间已经过两年多，超过《国有建设用地补充协议》约定的开发动工时间。在惠丰公司向农民支付补偿款过程中，市国土局作为国土资源主管部门，对《闲置土地处置办法》中规定由其完成被征用土地补偿落实到位的责任转移给惠丰公司的情况下应当履行协助配合义务，但市国土局提供的证据中未有相关证据证实其协助惠丰公司完成补偿工作；此外，在安置补偿未落实到位时，惠丰公司在进行前期开发“三通一平”基础建设时遭到村民阻挠，这些因素均导致惠丰公司延迟开发建设。因此，惠丰公司直到2012年3月才完成补偿安置工作，其责任并不完全在惠丰公司，市国土局对此亦有过错。市国土局在2012年7月25日对惠丰公司涉案土地项目调查时，未查明惠丰公司在前期开发建设中要解决的安置补偿事项以及村民阻止开发建设的事实，未根据《闲置土地处置办法》第八条第（四）项中关于因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的情形，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的规定。仅依据与惠丰公司签订的《国有建设用地补充协议》约定的动工期限内未开发利用土地超过一年即认定为企业自身原因造成土地闲置，即对惠丰公司作出海土资处（2013）68号《征缴土地闲置决定书》，属认定事实不清，适用法律有误。一审撤销该决定书，判决正确，本院予以维持，上诉人市国土局的上诉理由不成立，本院不予支持。另外，一审收取案件受理费人民币100元有误，本院予以纠正。依照《中华人民共
和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费人民币50元（原告海南恒发惠丰投资有限公司多预交的50元予以退回）；二审案件受理费人民币50元，共计人民币100元，由被告海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈文红
代理审判员 钟 山
代理审判员 袁 蓉
二〇一四年八月二十二日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十九条因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……
《闲置土地处置办法》
第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（一）土地权利清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）没有法律经济纠纷；
（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。