湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2016)湘03行初2号
原告湘潭市金丰生物工贸有限公司。
法定代表人吴戈，该公司董事长。
委托代理人刘金文，湖南湘剑律师事务所律师。
委托代理人贺斗虚，男，汉族，1938年11月18日出生，该公司法律顾问。
被告湘潭市人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区芙蓉中路1号。
法定代表人胡伟林，市长。
委托代理人颜运夏，湘潭昭山示范区管委会法制办主任。
委托代理人彭熙海，上海建纬（长沙）律师事务所律师。
第三人湘潭昭山示范区管理委员会，住所地湘潭市株易路口。
法定代表人成秋兴，主任。
委托代理人赵敏，岳塘区法律援助中心法律援助律师。
原告湘潭市金丰生物工贸有限公司诉被告湘潭市人民政府、第三人湘潭昭山示范区管理委员会行政赔偿一案，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月15日立案后，依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告湘潭市金丰生物工贸有限公司的委托代理人刘金文、贺斗虚，被告湘潭市人民政府的委托代理人颜运夏、彭熙海，第三人湘潭昭山示范区管理委员会的委托代理人赵敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告湘潭市金丰生物工贸有限公司诉称，一、政府引进原告投资建厂，政府调整规划后又要求原告停工，投资损失政府应当补偿。2001年原告的“抗癌口服液”发明专利引起了国内外的广泛关注，时任市委书记陈润儿、市委常委李四保获悉后做原告董事长吴戈的工作，动员将项目落户岳塘区昭山开发区建厂。岳塘区政府招商局为引进该项目，于2002年与佳康制药厂签订了一份引进佳康厂落户岳塘区的招商协议，并着手选址等前期工作。2003年经湘潭市发改委外经科引进香港徕利公司投资该项目，原告与港商于同年9月签订了投资“抗癌口服液”项目在湘潭建厂的意向合同，岳塘区政府决定由原告兼并已停产8年的湘潭市东南机电厂，接收该厂的73名职工，在该厂土地上新建“抗癌口服液”生产基地。原告变卖了佳康制药厂在易俗河的全部财产，带着项目和资金落户到岳塘区。该项目作为2003年湘潭市重点招商引资项目列入市政计划，在市委、市政府纪念ＸＸＸ主席诞辰110周年活动的招商会上，港商受市委、市政府的邀请，派员来潭在招商会上与原告签订了正式合同。同年10月，东南机电厂职工代表大会一致决议，同意原告兼并该厂，于10月20日，双方签订了《兼并合同》和《补充兼并合同》，并经岳塘区人民政府鉴证。原告严格按照合同约定履行了责任，偿还了企业的债务，给东南厂全体职工全额发放工资，改善职工的基本生活条件。原告同时抓紧项目实施，按市委常委2004年3月现场办公会“先上车后买票”的要求，又由于有市委李四保、殷正海两位常委坐阵指挥，两级政府全力以赴，工程进行非常迅速。然而，2004年，市委、市政府的经济工作会议决定，我市经济工作以打造“三个中心”为重点，其中之一就是昭山地区打造休闲旅游中心，而原告公司所处的地理位置正是昭山核心景区旁，按调整后的规划要求，此处不宜建生产型企业，因此市规划部门2004年4月按市政府整体规划要求，责令原告公司“抗癌口服液”项目停工，造成原告直接经济损失505万元。作为投资者这无异如斧底抽薪水，鉴于原告公司项目是2003年市政府重点项目，又是合资项目，为解决原告的具体困难，时任市委书记陈润儿于2004年5月16日到原告处召开了岳塘区政府、当时的昭山开发区管委会以及市有关部门领导的现场办公会，并下发了2004年第十期市委常委会议纪要，纪要中要求原告改变投资方向，改建旅游宾馆，同时享受“退二进三”的优惠政策等。原告立即上京咨询国家旅游总局、联络宾馆管理公司，后因政府的派出机构湘潭市昭山示范区管委会拒不执行2004年5月15日市委在原告公司召开的常委现场办公会议决定，阻挠星级宾馆及晴岚山庄建设项目的实施，导致原告前期投入成为泡影，造成经济损失100万元。同时，原告请市发改委外经科领导南下一同到深圳与香港投资者协商能否改变投资，但港商不但无意改投宾馆，还指责我方违约，湘潭市政府无信誉，要求撤回一切投资，并要求原告按合同赔偿损失，否则将诉诸法律，并在香港媒体上负面曝光湘潭的投资环境。在前后六次协商，包括市委领导出面协商无果的情况下，根据市委领导维护湘潭形象的指示，原告只好在赔偿协议上签字，依约在市发改委外经科同志的陪同下，给予其赔偿1095万元，并返还了全部投资。综上所述，被告招商引资要求原告投资搞项目，原告应约投资，政府规划调整又叫停项目，原告服从停项目，现在政府还要无偿将原告的土地使用权给另一个“企业”，原告被迫依靠法律来维护原告的合法权益，故恳请判决被告湘潭市人民政府赔偿原告在昭山兼并东南机电厂和投资建药厂等经济损失及利息3578.24万元。
被告湘潭市人民政府辩称，一、原告起诉不符合法定起诉条件。1、原告起诉不符合法定起诉条件。根据《行政诉讼法》第七十六条、第七十八的规定，诉讼答辩人承担赔偿责任的前提是答辩人作出的行政行为被人民法院判决确认违法或者无效，给原告造成损失的；答辩人不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除该法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。原告诉称的招商引资行为和因我市2004年召开的经济工作会议关于打造“三个中心”区域功能规划调整行为未经人民法院判决确认违法或无效并给原告造成损失，原告未请求人民法院确认上述行为违法或无效就直接向人民法院提出行政赔偿请求，要求答辩人承担赔偿责任于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的范围和赔偿程序的规定，原告提出的诉请不属于法定的行政赔偿范围，也不符合提起行政赔偿的法定程序。2、原告起诉已超过法定的起诉期限。原告于2015年11月28日提起本案诉讼，其针对发生于2004年或更早的行为提起诉讼已明显超过《行政诉讼法》第四十六条规定的行政诉讼起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款之规定，请求人民法院依法驳回其起诉。二、答辩人未对原告作出行政行为，未损害原告的合法权益。1、原告诉称的招商引资行为不是答辩人实施的行为，也不属于行政诉讼的受案范围。2002年3月11日，湘潭市岳塘区招商合作局与湘潭市佳康制药厂签订《招商兼并合同书》，该合同系招商意向书，也并不涉及答辩人与原告。2003年11月2日，原告与湘潭市佳康制药厂签订《合作合同》，约定合作在我市易家湾开发生产“抗癌口服液”项目。因此，原告诉称答辩人动员其到岳塘区昭山开发区建厂与事实不符，事实上是原告自愿与其他公司合作开发项目的民事行为。同时，答辩人认为招商引资行为不属于行政行为，不对原告的合法权益产生任何行政法上的影响，不属于《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围，是否投资、如何投资都是由原告自行决定的商业事项。2、原告诉称我市2004年召开的经济工作会议对其造成损失没有事实和法律依据。2004年，湘潭市委、市政府召开的经济工作会议精神主要内容是为促进我市经济发展提出了一些原则性的、普遍性的宏观调控政策，并不是具体针对原告，未对原告设定具体的权利义务。原告进行项目建设应当符合我市经济发展和城市建议的规划，应当依法办理相关的行政审批手续。事实上原告在未取得建设工程规划许可证的情况下进行昭山生态制药研究所的建设违反法律规定，湘潭市城乡规划局对其下达了《责令停止建设通知书》，责令其停止违法建设，答辩人未实施针对原告的行政行为。原告进行建设的地点位于昭山风景名胜区的核心景区，其进行生态制药研究所的建设也不符合《昭山风景名胜区总体规划》。原告诉称因2004年湘潭市委、市政府召开的经济工作会议调整区域功能规划导致其“抗癌口服液”项目下马造成违约没有事实和法律依据。三、原告起诉主张的“损失”没有事实依据。原告不能证明其损失与答辩人的行为具有因果关系。关于“损失”的范围、项目及数额计算，原告均未给出具体的说明，也没有相应的证据证明。原告主张所谓的“损失”系其自身违法、违约所致，应自行承担投资失败的风险。综上所述，原告提起的起诉不符合法定起诉条件，答辩人未实施侵害原告合法权益的行为，原告的赔偿请求没有事实依据，请求人民法院依法驳回起诉。
第三人昭山示范区管委会陈述称，陈述意见与被告湘潭市人民政府的答辩意见一致。另补充一点：东南机电厂与原告因企业兼并一案发生纠纷，原告金丰公司不履行兼并合同，诉请人民法院解除兼并合同，在2004年至2015年历经一审二审再审，最终判决维护了东南机电厂的权利，原告的诉请没有依据。
经审理查明：2002年3月11日，湘潭市岳塘区招商合作局与湘潭市佳康制药厂签订了《招商兼并合同书》，约定湘潭市岳塘区招商合作局引进湘潭市佳康制药厂在原区属东南机电厂厂址上开发建设制药厂。2002年3月28日，湘潭市发展计划委员会以潭计工（2002）062号文件批复同意湘潭市佳康制药厂与怀化市洋宏公司在湘潭市易家湾石竹坡（原东南机电厂厂区内）合资兴建抗癌口服液生产线。2003年10月20日，原告金丰公司与东南机电厂签订《企业兼并合同》及《企业兼并补充合同》。2003年11月2日，金丰公司与湘潭市佳康制药厂签订了《合作合同》，合同约定金丰公司与湘潭市佳康制药厂合作在易家湾石竹坡向阳村99号开发生产“抗癌口服液”项目。2004年3月，湘潭市委、市政府规划建设昭山生态旅游休闲中心。同年4月6日，湘潭市城市规划局向金丰公司下达了潭规停字（2004）第017号《责令停止建设通知书》，责令其停止建设昭山生态制药研究所。2004年5月15日，中共湘潭市委常委[2004]第十期会议纪要同意原告金丰生物工贸有限公司在昭山东麓新建宾馆，要求符合昭山风景名胜区的统一规划，金丰公司曾先后变更在易家湾石竹坡向阳村99号的建设项目为金丰生物科技研发中心、湘潭昭山晴岚山庄，但均未建成。
另查明，昭山开发总公司于1992年12月24日成立，工商登记为全民所有制企业。2009年6月，湘潭昭山示范区管理委员会成立，昭山开发总公司与岳塘区人民政府脱离了行政隶属关系，隶属于昭山示范区管理委员会管理。
2004年3月12日，湘潭市岳塘区企业改革工作领导小组对金丰公司提交的《关于申请企业改制、兼并湘潭市东南机电厂的请示》作出了批复，同意金丰公司兼并东南机电厂。2008年元月10日，湘潭市岳塘区企业改革工作领导小组作出了同意金丰公司对原市东南机电厂进行改制的批复。昭山总公司支付了东南机电厂职工2012年至2014年的医疗保险费用224350.80元。
本院认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十四条的规定，当事人单独提起行政赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关未作出是否赔偿决定的，赔偿请求人可在自期限届满之日起三个月内提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。”本案中原告无相应证据证明先行向赔偿义务机关提出了赔偿请求，因此，本案原告湘潭市金丰生物工贸有限公司未经赔偿义务机关先行处理而直接单独提起行政赔偿诉讼，不符合法律规定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告湘潭市金丰生物工贸有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
人民陪审员 郭伟华
二〇一六年八月二十五日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国国家赔偿法》
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第四条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
(十)不符合其他法定起诉条件的。