江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00482号
原告曹秀月。
委托代理人缪宝富。
被告南通市国土资源局通州分局。
法定代表人俞华。
委托代理人季云忠。
委托代理人葛志军。
原告曹秀月不服被告南通市国土资源局通州分局（以下简称通州国土分局）政府信息公开答复一案，本院于2015年9月17日立案受理后，向被告通州国土分局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2015年11月24日公开开庭进行了审理。原告曹秀月及其委托代理人缪宝富，被告通州国土分局委托代理人季云忠、葛志军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月23日，原告曹秀月向被告通州国土分局提出政府信息公开申请，要求公开“二甲镇三甲村四组于1992年出租给南通海浪玻璃制品厂本组集体土地35.64亩是否被国家征收或者变更所有权（含使用权）的信息”，并要求以书面形式向其公开。同年8月14日，被告作出（2015年］通土资依复第159号政府信息公开申请答复书，答复称关于“二甲镇三甲村四组于1992年出租给南通海浪玻璃制品厂本组集体土地35.64亩是否被国家征收……”，本机关未查询到该地块被征收的信息；关于“……变更所有权（含使用权）的信息”，现将本机关依职能制作的南通海浪玻璃制品厂的《土地登记卡》向您提供。
原告曹秀月诉称，原告系南通市通州区二甲镇三甲居4组村民。1992年，南通海浪玻璃制品厂租用本组35.64亩集体土地用于生产经营。现南通海浪玻璃制品厂（后变更为南通海浪药用包装材料厂）进入破产程序。为向南通海浪玻璃制品厂主张返还租赁土地收集证据，原告于2015年7月28日向被告提出上述土地所有权是否变更的信息公开申请，被告提供了南通海浪玻璃制品厂的《土地登记卡》复印件，该《土地登记卡》没有土地所有权是否变更的信息。因案涉土地所有权是否变更的信息涉及原告的切身利益，被告提供的《土地登记卡》未记载土地所有权是否发生变更的信息。综上，原告请求法院判决撤销被告作出的（2015年］通土资依复第159号政府信息公开申请答复书并责令其向原告公开南通海浪玻璃制品厂于1992年租用通州区二甲镇三甲居4组35.64亩土地所有权是否变更的信息。
原告曹秀月提供的证据、依据：
1.2014年4月18日南通海浪玻璃制品厂出具的证明，证明南通海浪玻璃制品厂共租赁本组土地35.64亩，其中31.64亩办理了集体所有使用证；其他的土地一部分是做了公路，还有2.98亩是被征收为国有土地。
2.（2014）通商破字第002-1号裁定书，证明南通海浪玻璃制品厂已经破产，原告要向其主张土地所有权。
原告曹秀月当庭提交的证据：
3.关于征用土地的报告；
4.使用土地协议书。
证据3-4证明，案涉地块中有2.98亩土地已按照征地程序被征收，原告所在村民小组得到了土地补偿金，对上述土地不再享有所有权。
被告通州国土分局辩称，2015年7月28日，原告以信函的方式向被告提出政府信息公开申请，要求公开“二甲镇三甲村四组于1992年出租给南通海浪玻璃制品厂本组集体土地35.64亩是否被国家征收或者变更所有权（含使用权）的信息”。被告受理后即对其申请公开的内容进行调查。经查阅档案室资料，被告未找到案涉地块被征收的信息，但找到案涉地块中有21091.5平方米土地已经办理了集体土地使用权登记。同年8月14日，被告作出（2015年］通土资依复第159号政府信息公开申请答复书，对原告的政府信息公开申请予以答复。被告已经按期履行了政府信息公开答复义务。被告认为，土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。2001年6月18日，案涉地块由南通海浪玻璃制品厂向被告提出登记申请。同年6月26日，被告经地籍调查确认，原通州市人民政府同意南通海浪玻璃制品厂登记集体土地使用权21091.5平方米，案涉《土地登记卡》载明了南通海浪玻璃制品厂取得集体土地使用权的相关情况。被告自收到案涉地块土地登记申请之日起截至答辩之日，未收到案涉地块的集体土地所有权变更和集体土地使用权变更申请，故被告不存在原告申请要求公开的“……或者变更所有权（含使用权）信息”。本着帮助原告了解案涉地块的要求，被告提供了案涉地块的《土地登记卡》，充分满足了原告的政府信息知情权。综上，被告所作涉诉政府信息公开申请答复程序合法、事实清楚、适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告通州国土分局向本院提交的证据、依据：
1.原告曹秀月政府信息公开申请书及附件，证明原告提出政府信息公开申请申的时间以及要求公开的内容。
2.土地登记卡主卡，证明案涉地块为集体土地，其使用权人为南通海浪玻璃制品厂。
3.（2015年］通土资依复第159号政府信息公开申请答复书，证明被告在法定期限内对原告的政府信息公开申请予以全面答复，被告已经履行了说明、告知以及答复的义务。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告发表如下质证意见：1.证据1证明被告公开的信息真实，内容相吻合，原告所称的“南通海浪玻璃制品厂曾征用2.98亩集体土地，该2.98亩土地领取了国有土地使用权证”的信息不存在；2.对证据2无异议；3.证据3、4对于用地方式的描述不一致，用地企业认为系“征用”，但根据证据4可见其实际为“使用”；4.证据3、4所涉地块未申请国有土地使用权登记，被告处无此地块的国有土地登记信息。
对被告提交的证据，原告发表如下质证意见：1.对证据1-3真实性无异议，证明被告未正确履行政府信息公开职责，被告公开的证据2仅记载土地使用权信息，未记载土地所有权信息；2.证据2所涉土地面积经换算为31.64亩，原告政府信息公开申请所涉地块为35.64亩，故尚有4亩土地所有权（使用权）发生变更，但被告未予公开相关信息；3.证据2土地权属来源证明文件类型编号、日期一栏记载的通土（使）字（1992）第23号、二政发（1994）8号《关于同意兼并通州市海浪药用玻璃制品厂的批复》两份文件未向原告公开。
经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据作如下确认：
原告提交的证据：1.对证据1及证据3-4的真实性、合法性、关联性予以确认，但上述证据不能证明原告主张的案涉地块中有2.98亩土地被征收为国有土地；2.证据2与本案无关联，本院不予采信。
被告提交的证据证明其收到原告提交的政府信息公开申请后，已在法定期限内作出涉诉答复，并向其公开了案涉地块的土地登记卡。对于证据证明上述事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，2015年7月23日，原告以邮寄方式向被告提交政府信息公开申请，要求公开“二甲镇三甲村四组于1992年出租给南通海浪玻璃制品厂本组集体土地35.64亩是否被国家征收或者变更所有权（含使用权）的信息”。同年8月14日，被告作出（2015年］通土资依复第159号政府信息公开申请答复书，答复称：1.关于“二甲镇三甲村四组于1992年出租给南通海浪玻璃制品厂本组集体土地35.64亩是否被国家征收……”，本机关未查询到该地块被征收的信息；2.关于“……变更所有权（含使用权）的信息”，现将本机关依职能制作的南通海浪玻璃制品厂的《土地登记卡》向您提供。同日，被告向原告邮寄送达了上述政府信息公开申请答复书及土地登记卡。
另查明，案涉土地登记卡记载宗地地号为01-017-（024）-036-1，宗地面积为21091.50平方米，用途为工业，坐落于通州市二甲镇交通街5号，权属性质为集体土地使用权，单位名称为南通海浪玻璃制品厂，单位性质为股份制，使用权类型为批准拨用企业用地，土地证号为集建（2001）第**号，调查表号01-01-（024）-036-1，审批编号（2008）2196，土地权属来源证明文件类型编号、日期为通土（使）字（1999）第23号；二政发（1994）8号《关于同意兼并通州市海浪药用玻璃制品厂的批复》。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告通州国土分局作为区县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
对于案涉原告申请要求公开的信息属于政府信息，被告已在法定期限内向其答复并公开案涉土地登记卡，原、被告均无异议。本案争议焦点：被告所作涉诉答复是否合法、公开的信息是否准确。
关于被告所作涉诉答复是否合法、公开的信息是否准确的问题。针对原告的政府信息公开申请，被告所作涉诉政府信息公开答复分为两项。第一项对于原告申请要求公开案涉35.64亩土地是否被国家征收的信息，被告答复称本机关未查询到该地块被征收的信息；第二项对于原告申请要求公开案涉35.64亩土地变更所有权（含使用权）信息，被告向其公开了案涉土地登记卡。
关于被告所作案涉政府信息公开答复的第一项内容，被告答复认为案涉35.64亩土地被国家征收的信息不存在。本院认为所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。根据条例第二十一条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。本案中，被告根据原告政府信息公开申请所指地块，经查找仅找到使用权人为南通海浪玻璃制品厂、宗地面积为21091.50平方米的登记集体土地使用权的卷宗，并未找到与案涉地块相关的其他信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。原告提供的证据不能证明其信息公开申请所涉地块已经征收为国有土地，亦不能证明其所申请的要求公开的案涉35.64亩土地征收为国有的信息存在。故被告根据其申请要求公开的内容客观不存在的事实，作出原告申请要求公开的信息不存在的答复并无不当。但《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款明确规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。具体到本案，被告在告知原告所要申请公开的政府信息不存在的同时，应同时一并告知原告政府信息不存在的具体原因。被告虽依法作出了符合客观事实的答复，但其未尽到完全的告知义务，虽不致侵犯原告获取信息的权利，但在今后的工作中，特别是在政府信息公开工作中应注意严格依法行政。
关于被告所作案涉政府信息公开答复的第二项内容，被告向原告公开了案涉土地登记卡。原告主张，从被告向其公开的土地登记卡并不能获得其申请要求公开的案涉35.64亩土地所有权（使用权）变更的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。该条文规定了政府信息公开及时、准确的原则，准确公布政府信息是对政府信息公开在内容上的要求，是政府信息公开的基本原则要求，而真实、完整应是准确的应有之义。故对于政府信息公开的案件，法院必须审查行政机关所公开的政府信息的真实性和完整性。同时，需要指出的是，法院审查的是政府信息公开行为的合法性，而不是审查制作、获取政府信息行为的合法性，即只要行政机关向申请人公开的信息与其掌握的信息相吻合，即认为行政机关已经履行了准确公开政府信息的法定义务。根据《国家土地管理局土地登记规则》（（1995）国土［法］字第184号）第二条第一款规定，土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。《国土资源部关于印发﹤土地登记表格﹥（试行）的通知》（国土资发（2008）153号）附件5第一条第（三）项规定，土地登记卡以宗地为单位填写：1.土地权利人独自拥有或使用一宗地的，土地登记时，只填写土地登记卡及续表。……3.土地登记卡记载的内容发生变更或进行初始、变更、注销和其他登记的，在土地登记卡续表上进行登记。但地号、宗地面积发生变更的，须更换土地登记卡。根据上述规定，土地所有权、使用权登记所涉内容均应以土地登记卡的形式记载，土地所有权人或使用权人等事项的变更情况将在土地登记卡的续表中予以登记。就本案而言，被告已在庭审中说明，案涉35.64亩土地因未有所有权人申请集体土地所有权登记，故其机关无案涉地块集体土地所有权的相关信息。至于案涉地块集体土地使用权的信息，被告经查找发现案涉35.64亩土地中有宗地面积为21091.50平方米部分进行了集体土地使用权登记，故将该宗地土地登记的主件即土地登记卡向原告公开，该宗地的集体土地使用权未发生变更。如上所述，集体土地的所有权及使用权若经权利人申请登记则以土地登记卡的形式记载权利内容。若宗地的所有权人、使用权人发生变更则应在土地登记卡续表中予以登记。被告向原告公开的案涉登记集体土地使用权的土地登记卡，且该土地登记卡未有续表的内容即说明该宗地未进行集体土地所有权登记，而已经登记的集体土地使用权内容未发生变更，故被告公开案涉土地登记卡的行为亦无不当。考虑原告作为普通公民，对相关部门规章等规范性文件内容不熟悉，故建议被告在以后的政府信息公开工作中做好解释说明的工作。
综上，被告通州国土分局在收到原告曹秀月政府信息公开申请后，已在法定期限内依法如实作出答复并向原告曹秀月公开其所持有的信息。被告通州国土分局所作案涉答复内容并无不当，向原告曹秀月公开的信息真实、准确，故对原告曹秀月要求撤销被告通州国土分局所做涉诉答复违法并责令限期公开其所申请的信息的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告曹秀月要求撤销南通市国土资源局通州分局作出的（2015年］通土资依复第159号政府信息公开申请答复书并责令被告南通市国土资源局通州分局限期公开“二甲镇三甲村四组于1992年出租给南通海浪玻璃制品厂本组集体土地35.64亩是否被国家征收或者变更所有权（含使用权）的信息”的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告曹秀月负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）
审 判 长 陆身梅
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 穆亚波
二〇一六年三月十日
书 记 员 刘 浏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。