海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼97行终79号
上诉人（原审被告）乐东黎族自治县九所镇人民政府。
法定代表人邢毅辉，镇长。
委托代理人吴开天，海南琼亚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）林荣发，男，汉族。
委托代理人邢福群，海南外经律师事务所律师。
委托代理人林建涛，男，汉族。
原审被告乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人李永群，县长。
原审第三人梁水生，男，汉族。
委托代理人梁振江，男，汉族。
原审第三人乐东黎族自治县九所镇山脚村民委员会。
法定代表人韦传文，主任。
上诉人乐东黎族自治县九所镇人民政府（以下简称九所镇政府）因与被上诉人林荣发土地行政确权一案，不服乐东黎族自治县人民法院作出的（2016）琼9027行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月7日公开开庭审理本案，原审被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
九所镇政府于2015年11月24日作出九府（2015）99号《关于山脚村委会与梁水生土地权属的处理决定》（以下简称99号《处理决定》），该决定认定涉案土地属于乐东黎族自治县九所镇山脚村民委员会（以下简称山脚村委会）与梁水生共有土地，并作出以下处理决定：一、确认梁水生的土地为林荣发小店（借梁水生土地）位置：北边即从小店的后边北边墙脚向西沿墙6米，南边即从小店的后边南墙脚向西沿墙6米，东边即从小店的后边墙北边墙脚10.5米，西边即从小店的前面北边6米点到南边6米点总长9.6米，归梁水生使用；二、确认剩下的土地归山脚村委会集体；三、关于小店拆迁问题，建议梁水生与林荣发商量或提起民事诉讼。
原审判决查明，争议地位于山脚村委会，北面与村道相邻，长度为9.3米，西面与村道相邻，长度为9.3米，南面与梁水生家的厨房、卫生间相邻，长度为12.8米，东面与梁水生家相邻，长度为12.3米。1983年，林荣发在争议地上盖简易房子并经营小店，2006年后由林建涛的父亲及姐夫吴光国经营。简易小店因林荣发与梁水生发生纠纷后，已于2015年11月被拆。梁水生以其当时与林荣发的关系好，将争议地借地给林荣发经营小店使用，所借期限届满后，林荣发未将争议地归还，双方发生纠纷为由，于2015年向九所镇政府申请处理，九所镇政府于2015年11月24日作出99号《处理决定》，林荣发不服，向乐东县政府申请复议，乐东县政府于2016年3月18日作出乐府复决字（2016）1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定》），维持九所镇政府99号《处理决定》，林荣发不服，遂诉至法院，请求：1.撤销99号《处理决定》；2.撤销1号《复议决定》。
另查明，林荣发及梁水生对争议地均无土地权属证明书。九所镇政府未对相关证据进行听证，未依法对争议进行先行调解。
原审判决认为，本案主要的焦点问题有三点：一是林荣发是否具备行政诉讼原告主体资格；二是99号《处理决定》是否合法，是否应予以撤销；三是1号《复议决定》程序是否合法，是否应予以撤销。
关于林荣发是否具备行政诉讼原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。林荣发以其在争议地上居住经营三十多年，对争议地主张权益，而九所镇政府作出的99号《处理决定》将争议地认定为属于山脚村委会与梁水生共有土地，并将争议地的使用权分别确认给山脚村委会和梁水生。该《处理决定》的处理结果与林荣发有法律上的利害关系，林荣发具备行政诉讼原告主体资格。
二、关于99号《处理决定》是否合法，是否应予以撤销的问题。九所镇政府作出的99号《处理决定》认定事实证据不足，程序违法，适用法律错误，应予以撤销。理由如下：（1）根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（二）项关于被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据的规定，九所镇政府认定事实采用了剥夺当事人依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，属认定事实证据不足。（2）《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条规定，乡镇人民政府对受理的土地权属争议案件，对证据应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。对土地权属争议，乡镇人民政府和土地权属争议调处机构应当先行调解，明确赋予了土地权属争议各方当事人的举证权和质证权，目的是为了保护当事人的行政程序权利。九所镇政府作为镇一级人民政府，应当依法行政，严格遵循程序，保护各方当事人的程序权益，但九所镇政府对本案的相关证据未进行听证、举证、质证，剥夺了当事人的陈述权、质证权和申辩权。《海南省土地权属确定与争议处理条例》还对政府处理土地权属争议明确提出了调解程序要求,目的是要求政府在处理该纠纷中,要认识到该类案件与当事人的居住和生存息息相关,矛盾容易激化，要以化解争议为主要目标，大力进行调解，促进和谐稳定，调解是解决土地权属争议必经的程序。九所镇政府未对争议纠纷进行听证和调解，属程序严重违法。（3）《中华人民共和国土地管理法》第十六条是关于镇政府有职权对土地所有权和使用权争议解决的规定，是当事人请求人民政府处理土地权属争议的法律依据。九所镇政府依据该法律规定作出的处理决定属适用法律、法规错误。
三、关于1号《复议决定》程序是否合法，是否应予以撤销的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第二款关于复议机关对复议程序的合法性承担举证责任的规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据的规定，乐东县政府未向本院提交证明其复议程序合法的相关证据，应视为其作出的《复议决定》程序违法。
综上所述，九所镇政府作出的《处理决定》以及乐东县政府作出的《复议决定》认定事实证据不足、程序违法、适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条的规定，判决：一、撤销99号《处理决定》和1号《复议决定》；二、责令九所镇政府于本判决生效之日起六十日内重新对林荣发与梁水生、山脚村委会争议土地的权属纠纷作出处理决定。
上诉人九所镇政府上诉称，一、原审判决认定被上诉人林荣发具有原告诉讼主体资格没有事实根据和法律依据。根据山脚村委会提供的证明材料可以认定如下事实：被上诉人系山脚村委会第十村民小组的村民，其建造简易房经营小店的土地位于第一村民小组，其中一部分土地属于梁水生的宅基地，另一部分属于山脚村委会的村道路及社戏场。被上诉人未经山脚村委会批准占用土地的行为是非法的，而另一部分土地的使用权也因梁水生要求归还而丧失。因此，被上诉人对涉案土地是不具有合法使用权，上诉人作出的99号《处理决定》也未侵犯到被上诉人的合法权益，故被上诉人不具备本案诉讼的原告主体资格。二、上诉人作出的99号《处理决定》程序合法，应予维持。上诉人作出的处理决定是对山脚村委会与梁水生共有的土地作出分割，对被上诉人的小店拆迁问题并没有作出处理，只是建议双方商量或提起民事诉讼，并未侵犯到被上诉人的合法权益。因此，上诉人在分割土地时没有必要组织被上诉人进行公开听证，听取被上诉人的陈述、辩解和意见。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，驳回林荣发的起诉。
被上诉人林荣发辩称，一、答辩人具备行政诉讼原告主体资格。答辩人是在1983年通过开荒取得争议地块的使用权，并经当时山脚村委会同意使用该争议地，自1983年起就盖瓦房居住、经营小店谋生使用至今已经30多年的时间，一直以来没有任何人提出异议。作为山脚村村民，当地的村规民约习惯上是谁开荒谁取得土地经营权、使用权，现在仍然如此。作为长期生活在本村的山脚村村民，答辩人有权合理拥有本村的土地使用权。至于上诉人认为答辩人经营的小店所属土地为答辩人借用梁水生的宅基地没有事实根据。上诉人作出的99号《处理决定》把答辩人经营30多年的小店土地使用权确权给梁水生使用及归山脚村委会所有，其作出的行政行为已经侵犯答辩人的合法权益，与答辩人有法律上的利害关系，答辩人依法有权作为诉讼主体提起行政诉讼。二、上诉人作出的99号《处理决定》程序违法，事实不清，依法应予撤销。上诉人作出99号《处理决定》时剥夺了有利害关系的答辩人进行听证、陈述与申辩的权利，没有对答辩人进行调查了解，也没有通知答辩人进行陈述、申辩和听证，只是单方面听取梁水生的一面之词。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条的规定，上诉人作为乡镇政府处理土地权属争议案件，对证据应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。据此，上诉人作出的99号《处理决定》程序违法，依应予撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决，依法维护答辩人的合法权益。
原审被告乐东县政府未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面意见。
原审第三人梁水生在庭审中述称，其意见与上诉人的意见一致。
原审第三人山脚村委会在庭审中述称，其意见与被上诉人的意见一致。
本案全部证据材料均已经二审庭审质证。本院认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，本案的争议焦点主要有二点：一是林荣发是否具有本案的诉讼主体资格；二是九所镇政府作出的99号《处理决定》认定事实是否清楚、程序是否合法。
关于林荣发是否具有本案的诉讼主体资格的问题。本案中，经庭审查明，林荣发从1983年已在涉案土地上建有简易房屋经营小卖部，即也证实了林荣发从1983年已开始使用争议地至今，故上诉人九所镇政府作出的99号《处理决定》与林荣发有法律上的利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，林荣发有权提起本案诉讼，故林荣发具有本案的诉讼主体资格。
关于九所镇政府作出的99号《处理决定》认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条规定：“确定土地权属和调查处理土地权属争议工作，应当坚持公平、公正和公开原则，以法律、法规和规章为依据，尊重历史和现实，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。”依该条规定，人民政府确定土地权属时应遵循“三公”原则，即公平、公开、公正。本案中，被上诉人林荣发在涉案土地上建有简易房屋并多年用于小卖部的经营，该事实各方当事人是予以认可的。上诉人九所镇政府在进行土地确权时，其也应当尊重实际使用人林荣发多年使用土地的事实，向林荣发调查核实涉案土地的历史使用情况和使用状况，或者依职权追加林荣发作为第三人参加土地权属争议案件的处理，以能够充分给予林荣发提供证据，以及陈述、辩解的权利。然而在本案中，九所镇政府在土地权属争议案件处理中却没有向林荣发调查核实，也没有给予林荣发陈述、辩解的权利，亦未向其他村民进行调查，仅凭梁水生和山脚村委会的证据和意见即作出99号《处理决定》，显然违背了公平、公正和公开的基本原则，其作出的99号《处理决定》亦无法做到认定事实公平、公正，处理程序公开透明。因此，原审判决撤销99号《处理决定》和1号《复议决定》，并责令九所镇政府重新作出处理决定，事实清楚、适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共100元由上诉人乐东黎族自治县九所镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李雪刚
审判员 张成信
审判员 曹荣刚
二〇一六年十二月二十一日
书记员 管 娜