辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)辽01行终302号
上诉人（原审原告）：王志民等三十二人（名单附后）。
诉讼代表人：王志民，男，汉族。
诉讼代表人：王志军，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：新民市梁山镇人民政府，住址新民市梁山镇。
法定代表人：李宝权，该镇镇长。
委托代理人：娄海凤，该镇工作人员
委托代理人：刘永明，该镇工作人员
上诉人王志民等三十二人诉被上诉人新民市梁山镇人民政府不履行确认土地使用权法定职责一案,不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2016）辽0192行初744号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王志民等三十二人的诉讼代表人王志民、王志军，被上诉人新民市梁山镇人民政府的委托代理人娄海凤、刘永明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，王志民等三十二人原系新民县梁山公社北荒大队(现新民市梁山镇北荒村）第四生产队社员。1981年根据中央的农村政策，北荒村的四个生产队，只有一队未动，而二、三、四队分别分出五、六、七队。王志民等三十二人分到了七队。1981年至1983年，分开后的四队和七队在各自队长领导下，独立占有和使用分得的集体财产，独立进行生产管理，独立进行收益分配，1983年第一轮土地承包时，实行家庭联产承包责任制，原生产队解体，土地承包到户，两个队也都是在各自的范围内进行了第一轮土地承包，双方当时均未提出异议，但原告的身份证信息显示原告仍系北荒村四组村民。在1998年第二轮土地承包时，原告认为应当按照《新民市农村土地第二轮承包实施方案》（[1997]14号文件）的文件精神，将四组和七组的土地一起向四组和七组的居民发包。而当时村里并未执行中央和地方文件，导致问题一直没有解决。2015年12月17日，原告向被告梁山镇人民政府递交了申请书，但截至原告向该院提起诉讼前，被告并未给予答复处理，故诉至法院。
原审法院认为，关于原告祝全华、李翠杰的原告主体资格问题。因原告祝全华、李翠杰未能提供有效身份证明，该院无法核实其真实身份，故不具有该案原告主体资格。因诉讼代表人无权代表二人撤回起诉，故该院对原告祝全华、李翠杰的起诉予以驳回。
原告王志民等三十二人的诉讼请求是确认土地承包范围，履行划分土地的职责，并与原告签订土地承包合同，颁发相关权属证明文件。庭审中，原告明确其诉讼请求是要求被告履行以下三个职责：1、要求被告处理其与第三人新民市梁山镇北荒村之间的土地使用权争议；2、要求被告与其签订承包合同；3、要求被告为其颁发相关权属证明文件即土地承包经营权证。由此，本案形成三个争议焦点：1、原告与第三人之间的争议是否属于土地使用权争议；2、被告是否具有与原告签订承包合同的职责；3、被告是否具有为原告颁发土地使用权证的职责。原、被告双方围绕上述三个争议焦点进行了陈述、辩论。下面逐一进行认定。
关于第一个争议焦点，即原告与第三人之间的争议是否属于土地使用权争议。对此，原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”的规定，以及《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地使用权或者使用权归属争议”，乡级人民政府对个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议具有处理的职责。本案中，原告王志民等三十二人称与其产生土地使用权争议的土地使用者是新民市梁山镇北荒村村委会，而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，……”的规定，第三人新民市梁山镇北荒村村委会并不是本案争议土地的土地使用者，而是争议土地的发包方，土地使用者与土地发包方是两个完全不同的概念，原告认为农村集体经济组织是土地使用者系其理解有误。此外，《土地权属争议调查处理办法》第十四条亦明确规定：“下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；……”由此，原告王志民等三十二人与第三人新民市梁山镇北荒村村委会产生的争议，系承包方与发包方之间产生的农村土地承包经营权争议，不属于土地使用权争议。综上，原告要求被告履行处理土地使用权争议的职责无法律依据，其起诉被告不作为理由不能成立。
关于第二个争议焦点，即被告是否具有与原告签订承包合同的职责。根据《中华人民共和国土地承包法》第五条、第十二条、第二十一条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。发包方应当与承包方签订书面承包合同。由此，被告不具有与原告签订土地承包合同的职责，原告要求被告履行与其签订承包合同的请求亦无法律依据，其起诉被告不作为理由不能成立。
关于第三个争议焦点，即被告是否具有为原告颁发土地承包经营权证的职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由此，原告要求被告为其颁发土地承包经营权证无法律依据，其起诉被告不作为理由不成立。
综上，原告的诉讼请求原审法院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王志明等三十二人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王志民等三十二人承担。
王志民等三十二人上诉称，原审认定上诉人曾要求被上诉人依法确权，被上诉人起诉前未作出处理，故被上诉人应判履职。原审回避被上诉人的行为是否合法的问题。被上诉人未依新农委发[1997]14号第五条执行、未召开村民大会进行二轮土地承包，未依梁政发（1998）5号文件处理。北荒村调地明细表、北荒村村委会及王兴林、庄殿杰的相关证据可以证明上诉人拥有相关土地使用权。被上诉人无证据证明行政行为合法，且对相关指导意见等文件落实不到位。故上诉请求：1、撤销沈阳高新技术产业开发区人民法院（2016）辽0192行初744号行政判决，依法改判或发回重审；2、被上诉人承担一、二审案件受理费。
新民市梁山镇人民政府答辩称，不同意上诉人的上诉请求，请求维持一审判决。
本院认定事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，上诉人在原审庭审中明确其诉讼请求是要求被上诉人履行以下三个职责：1、要求被上诉人处理其与第三人新民市梁山镇北荒村之间的土地使用权争议；2、要求被上诉人与其签订承包合同；3、要求被上诉人为其颁发相关权属证明文件即土地承包经营权证。故原审法院围绕上诉人的诉讼请求进行审理并无不当。关于上诉人要求被上诉人履行处理土地使用权争议职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”及《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地使用权或者使用权归属争议”的规定，乡级人民政府对个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议具有处理的职责。本案中，上诉人王志民等三十二人称与其产生土地使用权争议的土地使用者是新民市梁山镇北荒村村委会，而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，……”的规定，案外人新民市梁山镇北荒村村委会并不是本案争议土地的土地使用者，而是争议土地的发包方，土地使用者与土地发包方是两个完全不同的概念，上诉人认为农村集体经济组织是土地使用者属其理解有误。此外，《土地权属争议调查处理办法》第十四条亦明确规定：“下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；……”由此，上诉人王志民等三十二人与案外人新民市梁山镇北荒村村委会产生的争议，系承包方与发包方之间产生的农村土地承包经营权争议，不属于土地使用权争议。上诉人要求被上诉人履行处理土地使用权争议的职责无事实依据，原审法院对其该项诉讼请求未予支持并无不当。
关于被上诉人是否具有与上诉人签订承包合同职责的问题。根据《中华人民共和国土地承包法》第五条、第十二条、第二十一条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。发包方应当与承包方签订书面承包合同。由此，被上诉人不具有与上诉人签订土地承包合同的职责，上诉人要求被上诉人履行与其签订承包合同的请求无法律依据，原审法院对其该项诉讼请求未予支持并无不当。
关于被上诉人是否具有为上诉人颁发土地承包经营权证职责的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由此，上诉人要求被上诉人为其颁发土地承包经营权证无法律依据，原审法院对其该项诉讼请求未予支持并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由王志民等三十二人承担。 本判决为终审判决。
审 判 长 龙国华
审 判 员 董 楠
代理审判员 于 雪
二〇一七年四月十八日
书 记 员 刘思宇
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
附：上诉人王志民等三十二人名单
1、王志民，男，汉族。
2、任国库，男，汉族。
3、王志春，男，汉族。
4、刘士荣，男，汉族。
5、唐立德，男，汉族。
6、庄开明，男，汉族。
7、王志宝，男，汉族。
8、唐日伟，男，汉族。
9、王志军，男，汉族。
10、纪凤明，男，汉族。
11、刘秀令，女，汉族。
12、王志鹏，男，汉族。
13、庄开严，男，汉族。
14、杨永泉，男，汉族。
15、张红岩，女，汉族。
16、王志嘉，男，汉族。
17、李路山，男，汉族。
18、王志宇，男，汉族。
19、王志强，男，汉族。
20、刘金荣，男，汉族。
21、王志龙，男，汉族。
22、王志宏，男，汉族。
23、王志淼，男，汉族。
24、纪凤春，男，汉族。
25、王明军，男，汉族。
26、王志坤，男，汉族。
27、刘凤武，男，汉族。
28、王鑫，男，汉族。
29、王明奎，男，汉族。
30、王海辉，男，汉族。
31、王明月，男，汉族。
32、王海滨，男，汉族。