重庆市第五中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)渝05民终5708号
上诉人（原审原告）：傅吉全农村承包经营户。
代表人：傅吉全，男，1959年5月17日出生，汉族。
委托诉讼代理人：王文洲，男，住重庆市江津区蔡家镇福德村3组，重庆市江津区蔡家镇福德村民委员会推荐。
委托诉讼代理人：唐建林，重庆津舟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：邹洪烈，女，1967年1月28日出生，汉族。
委托诉讼代理人：程宝昌，重庆市江津区蔡家法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）：杨正益，男，1964年3月21日出生，汉族。
委托诉讼代理人：程宝昌，重庆市江津区蔡家法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）：杨镇涛，男，1965年11月24日出生，汉族。
上诉人傅吉全农村承包经营户（以下简称傅吉全户）与被上诉人邹洪烈、杨正益、杨镇涛物权保护纠纷一案，不服重庆市江津区人民法院(2017)渝0116民初1574号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。
傅吉全户上诉请求：要求支持其一审诉讼请求，即将邹洪烈、杨正益、杨镇涛获得的全部退耕还林补偿款按比例支付给傅吉全户。主要理由：傅吉全户在协议上并未签字，协议是邹洪烈、杨正益、杨镇涛伪造，对傅吉全户不具有约束力。伪造的协议自始无效，邹洪烈、杨正益、杨镇涛领取退耕还林款没有法律依据，应当返还给傅吉全户。按照国家和重庆市的政策，邹洪烈、杨正益、杨镇涛无权实施退耕还林，其也不能截留款项，赚取差额利益。按照重庆市人民政府办公厅渝办发（2004）196号文件、重庆市人民政府渝府发（2004）86号文件规定，凡业主承包农民耕地实施退耕还林并享受政策补助的，必须保证兑现给退耕户的补助不得低于国家退耕还林的补助标准。邹洪烈、杨正益、杨镇涛获得实际400亩的退耕还林款，每亩245元。但其按照99.1亩，200斤黄谷的价格给予23户村民。因此，2014年以前的费用，邹洪烈、杨正益、杨镇涛应当全部返还差额部分给23户村民。
邹洪烈、杨正益、杨镇涛辩称，协议及补充协议均是征求了各户意见，其同意才流转的，有的村民没有同意也就没有流转。傅吉全户领取了流转费用的。按照国务院的有关政策和本地的政策，邹洪烈、杨正益、杨镇涛个人可以实施退耕还林，其成为业主，应当由其获得退耕还林补偿款。
傅吉全户向一审法院起诉请求：“请求三被告共同补足原告应当领取的退耕还林补助50440元，此款资金占用利息从2005年起分段按同期同类贷款利率以实际少付资金为基数计算至给付时止。”
一审法院认定事实：1998年，原江津市龙吟镇福尔村中沟经济合作社有承包地41.1亩（折33份）、机动地1.28亩，原江津市龙吟镇福尔村沙溪沟经济合作社有承包地58亩（折54份）。1998年，傅吉全户在沙溪沟经济合作社以家庭承包方式取得承包地5.38亩。后，上述二经济合作社并入原江津市蔡家镇福德村七社。杨正益与邹洪烈系夫妻关系。杨正益曾任原江津市发展计划委员会副主任，兼任江津市退耕还林还草工程建设领导小组副组长。杨镇涛曾任福德村民委员会主任。
2003年，重庆市江津区蔡家镇人民政府鼓励有一定经济实力的业主（包括机关干部等）承包土地从事农业综合开发，符合一定条件的，优先享受退耕还林政策。2004年，杨正益以邹洪烈的名义在蔡家镇获得200亩退耕还林指标，欲在蔡家镇福德村实施退耕还林，并委托杨镇涛办理土地承包等相关事宜。
2004年8月24日，杨镇涛以邹洪烈（作为乙方）的名义与蔡家镇福德村七社农户（作为甲方）签订《土地使用权转让协议》，约定：李治财等22户农户将其在福德村中沟、沙溪沟的承包地转让给邹洪烈用作退耕还林，退耕后转为林地，面积约220亩，转让时间从2004年起至2028年止，转让费共计149520元。协议第四条的第1条约定：“甲方享有土地转让费，并按补充协议取得。”第四条的第4条约定：“乙方享有所转让耕地的土地使用权、经营权，以及国家的各种补贴和应享受的各项优惠政策（包括退耕还林政策）；有权自主经营（如种植、开发等），甲方不得干预和分享。同年10月20日，杨镇涛以邹洪烈（作为乙方）的名义与原江津市蔡家镇福德村七社农户（作为甲方）签订《土地使用权转让补充协议》，约定：乙方按每年每人200斤稻谷（或按当年稻谷市场价折款）支付转让费，于每年10月30日前一次性支付下一年的转让费，如乙方无力支付转让费，从下一年起所转让的土地使用权、经营权和所种作物归甲方所有。协议到期后，乙方种植的林木移交给甲方。上述二份协议的部分农户签名非本人书写，指印并非本人捺印。之后，杨正益、邹洪烈购买树苗，并雇请人员在福德村中沟、沙溪沟进行种植、管护，实施退耕还林。2005年1月，以邹洪烈名义实施的退耕还林200亩的造林质量经验收合格。
2005年，杨正益以邹洪烈的名义申请在蔡家镇退耕还林200亩，并委托杨镇涛办理。2006年10月6日，杨镇涛以邹洪烈的名义与蔡家镇福德村七社农户签订《土地使用权转让协议》，约定：李治财等16户将其在福德村沙溪沟的承包耕地转让给邹洪烈用作退耕还林，退耕后转为林地，面积约220亩，转让期从2006年起至2028年止，转让费共计128700元。协议第四条的第1条约定：“甲方享有土地转让费，并按补充协议取得。”第四条的第4条约定：“乙方享有所转让耕地的土地使用权、经营权，以及国家的各种补贴和应享受的各项优惠政策（包括退耕还林政策）；有权自主经营（如种植、开发等），甲方不得干预和分享。”上述协议的部分农户签名非本人书写，指印并非本人捺印。
2006年1月，以邹洪烈名义实施的退耕还林150亩的造林质量检查验收合格。
2006年末，杨正益获得50亩退耕还林指标，在福德村中沟、沙溪沟实施退耕还林，该部分退耕还林的造林质量检查验收合格。2007年2月，杨正益与邹洪烈签订《转让协议》，约定：杨正益将2006年实施的退耕还林50亩转让给邹洪烈。
杨正益、邹洪烈领取了国家对退耕还林工程的财政补贴，并陆续向包括傅吉全户在内的23户农户发放土地流转金，至2013年末。（但部分领取人的签名非本人书写）
2013年10月12日，福德村七社的部分农户与邹洪烈、杨正益经一审法院主持调解，自愿达成如下协议：“王文洲、邓良芳、王文彪、傅能清、李治海、傅茂祥、傅吉良、邓时超、刘怀初、李治明、王文明、李治财、傅吉开、傅茂书、傅能初与邹洪烈、杨正益于2005年10月6日（落款时间是2006年10月6日）签订的《土地使用权转让协议》，以及2005年10月6日签订的《土地使用权转让补充协议》于2013年10月12日起解除。”一审法院作出（2013）津法民初字第01691号民事调解书，对上述协议予以确认。
2013年11月，重庆津舟律师事务所接受邓良芳等的委托，向邹洪烈、杨正益发送《关于解除合同的律师函》（渝津舟〔2012〕民代字第1009号），函告：“一、解除江津区蔡家镇福德村7组村民邓良芳、王文彪、傅古群、古盛书、古咸福、古盛华、李治海、古盛祥、傅吉良、邓时超、古盛明、李尚书、李治明、王文明、傅吉全、傅茂书、李治财、傅茂祥等农户与杨正益以邹洪烈名义2004年8月24日签订的《土地使用权转让协议》及2004年10月20日的《土地使用权转让补充协议》；二、请继续履行2004年8月24日签订的《土地使用权转让协议》及2004年10月20日的《土地使用权转让补充协议》至该合同解除之日；继续履行2005年10月6日签订的《土地使用权转让协议》以及《土地使用权转让协议补充协议》约定的土地流转费用至2013年10月12日（合同解除之日）；三、前述合同及补充协议项下的土地使用权、经营权和所种作物归农户所有，现有土地上种植的林木归农户所有；四、本函自送达邹洪烈或杨正益之日起产生法律效力；你方如有异议，可以依法请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”
从2014年起，傅吉全户等23户农户与邹洪烈、杨正益实际终止了涉案土地流转协议的履行。
一审审理中，一审法院向傅吉全户释明退耕还林补贴的性质后，傅吉全户以邹洪烈、杨正益、杨镇涛系伪造土地转让协议，退耕还林款应直接支付给傅吉全户等退耕农户为由，申请对2004年8月24日签订的《土地使用权转让协议》中傅吉全户的签名笔迹和指印的真实性进行鉴定，并坚持要求邹洪烈、杨正益、杨镇涛返还所得的由国家支付的退耕还林补贴。
一审法院认为，退耕还林是国家重要的生态建设政策，实施中遵循“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”等原则。根据重庆市人民政府关于退耕还林的政策规定，退耕还林在实施过程中，既存在农户在其承包地自行实施退耕还林的形式，也存在业主通过租赁等方式取得土地使用权后实施退耕还林的形式。在前一种形式下，国家的退耕还林补助直接支付给农户；在后一种形式下，国家的退耕还林补贴支付给业主，由业主向农户支付土地流转费，并对土地流转费用的标准作了政策性要求。
关于本案退耕还林补助的归属问题。根据《退耕还林条例》规定，退耕还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者兑现退耕还林补助。杨正益、邹洪烈取得退耕还林指标后，购买树苗，雇请人员种植、管护，实际实施退耕还林，并接受造林质量检查验收。验收合格后，由国家根据规定向其发放了退耕还林补贴。由于杨正益、邹洪烈为经验收合格的退耕还林实施人，其有权取得相应的退耕还林补助，故对傅吉全户要求返还国家退耕还林补助及资金占用利息的诉讼请求不予支持。傅吉全户申请鉴定《土地使用权转让协议》的签名笔迹和指纹，因邹洪烈、杨正益、杨镇涛均认可确有部分签名、指印非农户本人书写、捺印，且该协议已经双方同意解除，加之该项鉴定并不影响退耕还林补助性质的认定，故在本案中无必要，一审法院不予准许。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十六条，《中华人民共和国合同法》第九十七条，《退耕还林条例》第四十条、第四十三条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：“驳回原告傅吉全农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费1061元，由原告傅吉全农村承包经营户负担。此款原告傅吉全农村承包经营户已预交437元，还应交纳626元，限其于本判决生效后七日内向本院交纳。”
二审经审理查明，被上诉人在土地上作了投入，退耕还林工程验收合格。退耕还林补助计算面积为400亩，上诉人等23户承包证上的面积共99.1亩。有关部门将退耕还林款项发放给了被上诉人。该事实有双方陈述及其他书证为凭。
二审法院查明的其余事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，上诉人要求获得2014年以前的退耕还林补助款，要求被上诉人将其获得的全部退耕还林补助款支付给上诉人的诉讼请求不成立。理由如下：
一、上诉人并非退耕还林的实施人，并非退耕还林的业主，不是退耕还林补助对象，不能获得退耕还林补助款。按照国家政策规定，只有申请实施了退耕还林，进行改造并经有关部门批准，验收合格后，方可获得补助。上诉人没有申请实施退耕还林，也没有对耕地进行森林改造，有关部门也没有对其作出审批，没有对上诉人进行验收。上诉人没有参与退耕还林，不是退耕还林补助对象。其要求获得2014年以前的退耕还林补助款不符合政策规定。
按照政策规定，其他主体可以通过流转土地取得土地使用权后改造实施退耕还林，并获得国家补助。被上诉人申请并投资实施了退耕还林工程，相关补助款与上诉人无关，上诉人无权索要该补助款。上诉人既没有申请实施退耕还林，也没有进行投资改造，现其向投资实施人要求国家补助款，不符合权利义务一致原则和公平原则，本院对其要求不予支持。
2014年以后，由于上诉人与被上诉人解除了土地流转合同关系，上诉人的耕地事实上已经退耕还林，因此退耕还林业主变更为上诉人，上诉人此后应当按照政策直接获得退耕还林补助款。但在变更业主前，2014年以前上诉人并非业主，不应获得补助。因此上诉人要求被上诉人返还补助款没有事实与法律依据。
二、上诉人领取了数年的土地流转费用，即使其本人未签订书面合同，从双方在江津区人民法院达成解除流转协议的调解书，委托律师发送解除合同通知的行为看，上诉人实际认同流转协议的存在，因而才能予以解除。双方的土地流转协议属于解除的范畴，并非无效协议。按照协议内容，退耕还林补助费用归属于被上诉人。即使按照上诉人所宣称的合同无效，法律后果也是相互返还和损失赔偿。但退耕还林补助款并非上诉人给予被上诉人，故无返还的事实依据。流转费用系按照承包份数计算并未按照面积计算，因此也不存在面积差异的问题。上诉人与被上诉人之间的争议，属于合同争议。因被上诉人隐瞒了其通过利用农民土地自己获得巨大利益的情况，上诉人得依法解除合同。故于2013年通过法院调解和律师发函解除了双方的流转合同。因此上诉人的合同权利已经得到实现。
上诉人对被上诉人的权利属于民事权利，得依照民事法律获得救济。退耕还林是其实施人与国家有关行政部门之间的关系，属于行政法律关系。上诉人2014年之前并非退耕还林行政相对方，不能依照行政法律上的权利对被上诉人主张权利。上诉人跨越合同相对性和不同性质权利义务关系主张权利，于法不符，本院不予支持。
三、关于本案中有关政策的适用问题。《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发【2002】10号）第（九）项规定：“采取多种形式推进退耕还林。有条件的地区可本着协商、自愿的原则，由农村造林专业户、社会团体、企事业单位等租赁、承包退耕还林，其利益分配等问题由双方协商解决。鼓励个人兴办家庭林场，实行多种经营。”
2004年6月25日重庆市人民政府办公厅渝办发（2004）196号文件规定，“各区县人民政府要组织有关部门，对业主承包退耕还林和一些地方村社按习惯亩兑付退耕农户补助的情况进行一次全面清理。凡业主承包农民耕地实施退耕还林并享受国家政策补助的，必须保证兑现给退耕户的补助不得低于国家退耕还林的补助标准。”2004年9月30日重庆市人民政府渝府发（2004）86号文件规定：对业主承包合同进行清理、规范、完善和补充。退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准；必须用实测面积与退耕农户见面，绝不允许吃“地差”。
重庆市江津区蔡家镇人民政府在实施退耕还林过程中，允许机关干部承包土地进行退耕还林。杨正益获得指标200亩。在实施过程中，有关部门将2014年前的退耕还林款支付给了被上诉人。
因此，各级政策根据本地情况作出了调整。国务院的规定指出双方应当协商解决利益分配问题。按照重庆市人民政府和政府办公厅的文件，应当由政府部门进行清理，补足农民的款项。蔡家镇人民政府和当地有关部门根据本地实际制定的政策，被上诉人个人获得了补助款。以上行政规定是规范政府及有关部门的行政行为，因此，是否应当按照国家补助标准补足上诉人的款项，如何补足等事项，均是行政机关的职能，是行政职权范畴。
综上，被上诉人通过其特殊身份和掌握的信息利用农民的认知不足，以退耕还林方式获得了利益。但上诉人之前并非退耕还林实施主体，其不能主张该利益。上诉人应当知晓流转的事实并领取了数年的流转费用，其合同权利已经通过解除合同予以矫正实现。双方解除了流转协议，上诉人变更为退耕还林的业主后方可享受退耕还林补助。被上诉人的行为是否违规违纪，应当由有关部门认定处理。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1061元，由上诉人傅吉全农村承包经营户负担。
本判决为终审判决。
审判长 樊仕琼
审判员 苏致礼
审判员 段晓玲
二〇一八年十月十二日
法官助理赵曦
书记员蒋茜