陕西省榆林市横山区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0823行初8号
原告高某某
委托代理人张某某
被告榆林市横山区某某局
法定代表人韩某某
委托代理人高某某
委托代理人姬某某
原告高某某不服被告榆林市横山区某某局于2016年9月22日作出的横农（种子）罚﹝2016﹞1号行政处罚决定，于2017年3月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年4月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭进行了审理。原告高某某因故未到庭其委托代理人张某某到庭参加了诉讼。被告榆林市横山区某某局法定代表人因故未到庭参加诉讼，其副局长白某及其委托代理人高某某、姬某某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告榆林市横山区某某局于2016年9月22日对原告高某某作出的横农（种子）罚﹝2016﹞1号行政处罚决定认定：1、当事人经营的“ID1号”玉米种子尚属试验示范阶段，未经审定通过，不得在我市进行经营、推广；2、当事人2015年共销售”ID1号”玉米种子1.6袋，每袋40元和45元价格，违法所得680元，并且未建立种子经营档案。根据2000年12月1日实施的《中华人民共和国种子法》第十七条第一款之规定：“应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告、不得经营、推广。”及第三十六条第一款“种子经营者应当建立种子经营档案，载明种子来源、加工、贮藏、运输和质量检测各环节的简要说明及负责人、销售去向等内容。”和第六十二条第四款“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府某某、林业主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以－千元以上一万元以下罚款……（四）未按照规定制作、保存种子生产、经营档案；”之规定，给予原告高某某如下行政处罚：1、责令停止对种子的经营、推广；2责令改正；3、没收种子；4、没收违法所得680元；5、并处48000元罚款。
被告于2017年4月19日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
第一组：《中华人民共和国种子法》第三条，证明被告有对原告作出行政处罚的职权依据。
第二组：1、高某某的身份证、营业执照；2、横山区某某执法大队对高某某的询问笔录；3、高某某的购货证明；4、高某某的销售证明；5、横山区某某执法大队现场检查（勘验）笔录及7页照片、证据登记保存清单1份、该案玉米种子实物及抽样取证凭证、登记保存物品处理通知书；6、证人牛某某身份证，横山区某某执法大队对牛某某的询问笔录及照片3页；7、查询单1份；证明高某某从牛某某处购买了应当审定未经审定的种子，没有建立种子档案。当事人高某某经营“JD1号”玉米种子的违法事实、“JD1号”玉米种子来源、销售去向和违法所得。
第三组：行政处罚立案审批表、延期结案报告（横政农字﹝2016﹞44号文件）、案件情况说明、案件延期结案的批复（榆政农字﹝2016﹞103号文件）、集体讨论记录、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定审批表、送达回证两份。证明被告对原告作出行政处罚程序合法。
第四组：2000年12月1日实施的《中华人民共和国种子法》第十七条第一款、第三十六条、第六十二条、第六十四条；《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条；《农作物种子标签管理办法》第一条、第三条、第四条。证明被告对原告作出行政处罚适用法律正确。
原告诉称，1、被告作出行政处罚的程序严重违法。被告在作出巨额罚款的行政处罚决定前未履行法定程序即被告未告知原告享有要求进行听证的权利，也未举行听证会，是直接在违法情况下作出错误行政处罚决定，应予以撤销。2、被告作出行政处罚认定事实不清、证据不足。2015年，原告通过合法渠道到榆林市榆阳区园艺站进货中，该站的牛某某给原告介绍称自己刚研发一种新品种玉米种子需要试验，而且他已经办理了相关的审批手续，不久后，”JD1号”玉米种子审定通过以后就可以在市场上销售了。于是原告在牛某某处拿了80斤标有“JD1号”字样的玉米种子回到横山县塔湾准备播种试验。对于标注“JD1号”玉米种子的包装袋上标注“陕审玉NO:2006011”的事情原告一概不知，因为原告只是一个销售某某种子的普通人，既不是科研人员，也不是专业人员，文化知识有比较浅薄，根本不懂什么是审批号。原告将牛某某处拿的玉米种子拿回店里以后，因为原告比较繁忙，就把此事淡忘了。直至2016年3月份，原告的店里来了好多人，并称他们是横山县某某局和榆林市某某局的工作人员，随后就对原告的门市和库房进行现场检查，在检查的过程中，找到了标有“JD1号”字样的玉米种子。被告称标有“JD1号”玉米种子被人举报是假种子，要依法查处。于是，某某局的工作人员对原告进行询问，当时因为过于害怕，就跟某某局的工作人员说标有“JD1号”字样的玉米种子都卖了，问：卖了多少钱？原告就参照其他玉米种子的卖价，告诉被告的工作人员有卖40元的，也有卖45元。被告的工作人员还要求原告提供标有“JD1号”字样的玉米种子进货单和销售单，可是因为该种子是试验阶段的种子，没有进货及销售单据。于是原告就给某某局的工作人员写了一份进货证明，一份销售证明。后来回忆种子大部分给亲戚送了，让他们在自己地里播种试验,不是卖了。原告认为，单从被告提供的这两组证据来看，被告作出罚款48680元的处罚决定的证据是不足的。理由：首先，中国种业信息网并不是查询种子审定通过的唯一渠道，被告不能单单以该查询结果就证明该种子未审定通过。且“JD1号”玉米种子正处于实验阶段，对此事“JD1号”玉米种子的研发者牛某某也承认，至于“JD1号”玉米种子包装袋标注“陕审玉NO:2006011”，对此事原告并不知情。因为原告只是为牛某某试验种子的成效的，这也是法律、法规及政策允许的，并未触犯任何法律法规。其次，被告在没有将此事查清楚的情况下就对原告作出巨额罚款于法无据。被告既没有调查原告将种子卖给谁了？也没有调查清楚原告到底卖了多少钱？就凭对原告的一份询问笔录，原告自己写的两份证明（进货证明1份、销售证明1份），几张在现场的照片就证明原告触犯了法律。随后就作出巨额的行政处罚决定书，明显事实不清、证据不足。3、被告作出的行政处罚决定法律依据不充分。被告在没有任何强有力的证据的情况下，只听信原告一人的陈述，就轻易做出对原告巨额罚款的处罚决定。原告认为，被告做出的行政处罚决定过于草率，理由是：原告在牛某某处拿的玉米种子正处于试验阶段，原告拿种子的目的也是为了试验，并不是为了经营。试验标有“JD1号”玉米种子，并不违反法律之规定；被告仅仅依据《中华人民共和国种子法》第十七条第一款、第三十六条第一款、第六十二条第四款就作出对原告48680元罚款的处罚决定，被告几乎以最高罚款金额处罚原告的依据严重不充分。综上所述，故诉请判令：1、依法撤销被告榆林市横山区某某局作出的“横农（种子）罚[2016]1号”行政处罚决定书；2、本案诉讼等费用由被告承担。
原告未向法庭提供证据。
被告辩称：1、不存在程序违法，根据行政处罚法第42条规定本案两项处罚都不是数额较大，可以不告知听证的权利义务；当时工作人员对原告高某某在处罚之前之后都口头告知了听证的权利。2、牛某某是个人行为，不是单位行为；3、80斤不符合事实，共320袋2.5公斤每袋，共计1600斤；4、不能因不懂法就不承担责任；5、淡忘了存放种子的事，前后矛盾；6、数量、价格、销售单是在害怕的情况下所认不能成立；7、送亲戚与淡忘此事不符，相互矛盾；8、牛某某承认未审批；9、有两份询问笔录和勘验笔录，进销货单，照片证据充足，法律依据充分。
经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下认定：
被告提供的第一组证据，原告对其真实性及其被告本身具有行政执法权无异议，认为没在规定时间内提供，该证据系生效的法律，并不是规范性文件，原告对其具有行政执法权不持异议，故对该组证据的真实性、证明目的均予以采信；被告提供的第二组证据，原告除对自己的身份证和营业执照外其他证据均有异议，认为其中第二份证据询问地点不相符，记录人笔迹不一致，证据单一不能证明陈述事实；对其中第三、四份证据认为证据不符合形式要件，不能自己给自己证明；对其中第五份证据认为不是原始证据，无法证明其真实性；对其中的第六份证据没有提供牛某某的身份证明，不是原始证据无法证明其真实性，牛某某一方陈述不能证明销售种子；对其中的第七份证据认为应通过种子专业机构确定。该组证据相互印证可以证明原告于2015年4月从牛某某处购买应当审定未经审定的外包装为“户单857”实质为“JD1号”的玉米种子并进行销售且未建立种子档案的违法事实。被告提供的第三组，原告对只对集体讨论会议记录的真实性有异议，其他证据真实性无异议。对其中的延期结案报告和批复证明目的没有异议。其他证据的证明目的有异议，认为两份案件处理意见书要求有法制机构意见，而表格中都没有。处罚事先告知书中，没有告知高某某享用听证的权利。送达回证中没有相关执法人员的签字，有部分签字与前面的不相符，明显一人所签。该组证据原告只对集体讨论会议记录的真实性有异议，其他证据真实性无异议，而该集体讨论会议记录有参会人员的签名对其真实性可以采信。故对该组证据的真实性予以采信，但被告在作出行政处罚决定前未在送达行政处罚事先告知书中告知原告享用听证的权利，明显违反法定程序。对被告提供的第四组证据，原告认为被告未在规定的时间提供法律依据，而且《中华人民共和国种子法》第六十四条没有引用，处罚适用2000年实施的种子法不是适用2013年修改的种子法。该组证据系已制定并经修改的的相关法律，并不是规范性文件，未按期提供指规范性文件不是法律，故不能认定被告未提供法律依据，对其真实性可以采信。但被告适用2000年12月1日实施的《中华人民共和国种子法》，而该种子法进行多次修改，不能确定被告具体适用那一时间段修改的种子法。并且举证列举的适用法律《中华人民共和国种子法》第六十四条没有在处罚决定中引用，明显遗漏法律条款。
经当事人提交书证、陈述、举证、质证及法庭认证，查明以下事实：
2016年3月31日，被告榆林市横山区某某局接到举报得知位于横山县塔湾镇本街原告高某某经营的某某种子销售门市销售假种子，该局执法人员依法对该门市进行检查，检查中发现原告门市销售的包装袋标注为户单875玉米种子(粘贴有“JD1号”)是原告从榆阳区牛某某处购买的，该玉米种子属牛某某自己选育的“JD1号”而不是户单857，外包装袋系榆林市丰塬种业有限公司提供，原告共向牛某某购买“JD1号”玉米种子320袋，每袋2.5公斤，共计1600斤，原告先后销售该玉米种子16袋，其中8袋每袋卖45元，另外8袋每袋卖40元，共计680元。现场剩余304袋，共计1520斤。该玉米种子属于应当审定而未经审定通过的玉米种子并未建立种子生产经营档案。被告立案后经集体讨论、制作了行政处罚事先告知书，告知原告陈述、申辩权利，但未告知原告有听证权利。依据2000年12月1日实施的《中华人民共和国种子法》第十七条第一款、第三十六条、第六十二条对原告作出：1、责令停止对种子的经营、推广；2责令改正；3、没收种子；4、没收违法所得680元；5、并处48000元罚款的行政处罚。原告对该行政处罚不服故诉之法院。
本院认为，县级以上地方人民政府某某行政主管部门主管本行政区域内农作物种子工作，对其辖区内从事品种选育和种子生产、经营、使用、管理等活动中的违法行为,依据《中华人民共和国种子法》相关规定作出相应的行政处罚，被告榆林市横山区某某局系榆林市横山区某某行政主管部门，故被告有权对原告的违法行为作出行政处罚。关于违法事实方面：根据2000年12月1日实施的2013年第二次修改的《中华人民共和国种子法》第十七条第一款之规定：“应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告、不得经营、推广。”及第三十六条第一款“种子经营者应当建立种子经营档案，载明种子来源、加工、贮藏、运输和质量检测各环节的简要说明及负责人、销售去向等内容。”的规定，通过被告提供的证据可以查明原告存在经营了从牛某某处购买的牛某某自己选育的“JD1号”玉米种子，该种子属于应当审定的农作物品种未经审定通过。并存在未建立种子经营档案的违法行为。关于程序方面：被告在作出行政处罚决定前送达原告横山县某某局行政处罚事先告知书时，没有告知原告享用听证的权利，根据《某某行政处罚程序规定》第四十二条规定：某某行政处罚机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，某某行政处罚机关应当组织听证。前款较大数额罚款，地方某某行政处罚机关按照省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行，某某部及其所属的经法律、法规授权的某某管理机构对公民罚款超过三千元属较大数额罚款。陕西省目前虽然没有制定具体标准，但在制定的陕西省实施《中华人民共和国种子法》办法中第三十六条规定：对当事人作出二万元以上罚款应当告知当事人有要求听证的权利。而本案被告对原告的违法行为作出单项罚款四万元的行政处罚并没有告知原告享有听证的权利，明显程序违法。关于法律适用方面：被告违法行为发生时间和被告作出处罚时间正好是《中华人民共和国种子法》修改实施前后，根据从旧兼从轻原则被告适用原告违法行为发生时的法律是正确的，但是原告在表述时为：根据2000年12月1日实施的《中华人民共和国种子法》，而该时间实施的种子法已经过两次修改，具体指那一次修改的种子法不明确，并且在作出罚款四万元行政处罚时没有引用《中华人民共和国种子法》第六十四条，导致不能确定被告作出罚款四万元行政处罚的依据。综上，被告于2016年9月22日作出的横农（种子）罚﹝2016﹞1号行政处罚决定明显程序违法，适用法律错误，依法应予以撤销，原告诉请撤销该行政行为之主张应予以采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告榆林市横山区某某局于2016年9月22日作出的横农（种子）罚﹝2016﹞1号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 崔海涛
审 判 员 赵 勇
人民陪审员 余世林
二〇一七年六月二十四日
书 记 员 思磊磊