江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏07行终3号
上诉人（原审原告）韦余江，男，1982年8月10日出生，汉族，农民，住江苏省东海县。
委托代理人武建，江苏尚扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）连云港市公安局，住所地连云港市海州区朝阳东路9号。
法定代表人王永生，该局局长。
委托代理人何佩成、刘锦超，该局工作人员。
上诉人韦余江因与被上诉人连云港市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定一案，不服连云港市连云区人民法院（2016）苏0703行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月7日公开开庭审理了本案。上诉人韦余江、被上诉人市公安局委托代理人何佩成、刘锦超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，韦余江对连云港市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）作出的连公交决字[2016]第3207002900333063号公安交通管理行政处罚决定书不服，向市公安局申请行政复议，市公安局于2016年6月6日决定予以受理，并向原告发出行政复议申请受理通知书，并于同日向市交警支队发出行政复议提交答复通知书。市交警支队于2016年6月13日提交了行政复议答复书及作出处罚决定的相关证据。市公安局于2016年8月4日作出连公复决字[2016]12号行政复议决定书，决定书查明内容为：2009年6月11日4时许，韦余江驾驶号牌为苏Ｇ×××××的中型普通客车在东海县房山镇邱陶路上发生交通事故，客车的前部与同向行驶的人力三轮车的右后角相撞，致骑车人杨维堂死亡。2009年6月19日，东海县公安局交通巡逻警察大队认定韦余江负事故主要责任，杨维堂负次要责任。2009年10月30日，东海县人民法院经审理认定韦余江的行为构成交通肇事犯罪，判处有期徒刑6个月，缓刑一年。2009年7月8日，东海县公安局交通巡逻警察大队办案人员履行告知义务；2016年4月15日，市交警支队作出吊销韦余江驾驶证的行政处罚决定，4月21日邮寄方式送达申请人。韦余江的行为构成交通肇事罪并被依法追究刑事责任，应当吊销其驾驶证，但市交警支队未及时作出行政处罚决定。市公安局认为，市交警支队未及时履行职责，但其作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目、《中华人民共和国道路交通违法行为处理程序规定》第四十九条之规定，决定确认市交警支队的具体行政行为程序违法，但不撤销该行政行为。
韦余江因犯交通肇事罪被追究刑事责任及市交警支队作出处罚决定的经过等事实与复议决定查明事实一致。复议决定中关于市交警支队邮寄送达行政处罚决定书的时间书写有误，市交警支队邮寄送达行政处罚决定书的时间为2016年5月21日。
原审法院另认定，2009年韦余江以驾驶证丢失为由补领了机动车驾驶证。2014年，韦余江向市交警支队车辆管理所又申请增加了准驾车型A1，经考试合格，韦余江取得了准驾车型为A1A2的机动车驾驶证。市交警支队在全市机动车驾驶证吊销梳理排查工作中发现韦余江因交通肇事被追究刑事责任，但其驾驶证未予吊销，遂作出涉案处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市公安局具有对涉案行政处罚决定进行行政复议的职权。1、市交警支队作出行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。《道路交通事故处理程序规定》第六条第二款规定，对违法行为人处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市公安机关交通管理部门作出处罚决定。市交警支队作为设区的市公安机关交通管理部门有对本行政区域内因发生交通事故构成交通肇事罪的机动车驾驶人员作出吊销机动车驾驶证处罚的法定职责。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第一款规定：违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。韦余江交通肇事构成犯罪，根据上述法律规定，应当依法吊销其当时持有的A2驾驶证，及其在A2驾驶证的基础上申请增驾的A1驾驶证。2、市交警支队作出的处罚决定并未超过两年的处罚时效。韦余江的违法行为在人民法院作出生效判决后已确定，并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的违法行为二年内未被发现的情形，市交警支队作出的行政处罚并未超过处罚时效，韦余江的相应主张无事实和法律依据，不予支持。3、市交警支队作出的处罚决定程序违法，但不应撤销。《道路交通事故处理程序规定》第四十九条规定，处以吊销机动车驾驶证的行政处罚的，应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定，交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定。虽然法律法规对作出该类行政处罚的期限未作明确规定，但行政机关应当在合理的期限内作出处罚决定。市交警支队在韦余江被追究刑事责任六年后才作出处罚决定，对社会管理秩序及韦余江两年后重新申领驾驶证的权利造成一定影响，明显不当。且市交警支队在对韦余江是否构成交通肇事罪的刑事判决并未作出的情况下对其进行处罚前告知，程序违法。另外，市交警支队于4月15日作出处罚决定，于5月21日邮寄送达，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》关于七日内送达的规定，送达程序违法。鉴于对交通肇事构成犯罪的吊销机动车驾驶证是法律的强制性规定，且韦余江的违法行为一直呈持续状态，社会危害性较大，为了维护社会公共利益的需要，该处罚决定不应撤销。市公安局在行政复议决定中认定涉案行政处罚决定程序违法，但不予撤销并无不当。市公安局在收到韦余江的行政复议申请后，向其发出行政复议申请受理通知书，依法予以受理，并依法向市交警支队发出行政复议提交答复通知书，之后在对答复书及相关证据进行审查的基础上，于法定期限内作出了涉案行政复议决定，行政复议程序合法。但应当指出的是，市公安局对于市交警支队在法定期限内送达处罚决定的认定错误，存在瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回韦余江要求撤销市公安局作出的连公复决字[2016]12号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由韦余江承担（韦余江已预交）。
上诉人韦余江不服原审判决，向本院提起上诉称，请求依法撤销原判，改判撤销市公安局作出的连公复决字[2016]12号行政复议决定书。事实和理由：一、市交警支队作出的处罚决定超过处罚时效，按照《行政处罚法》第二十九条、《道路交通事故处理程序规定》第四十九条、《治安管理处罚法》第九十九条的规定，市交警支队应于2010年1月前对上诉人作出处罚决定。二、一审判决认定上诉人的违法行为一直呈持续状态没有法律依据，同时上诉人每年审证合格并能取得A1驾驶证，说明上诉人无一审判决认定的社会危害性较大。
被上诉人市公安局辩称，一、被上诉人作出的维持市交警支队的具体行政行为证据充分。市交警支队于2009年7月8日将拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及享有的权利告知了上诉人，上诉人表示不陈述、不申辩，也未提出听证的申请，市交警支队作出的行政处罚决定没有超过处罚时效。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第十五条规定，发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任的，不得申请大型客车、牵引车、中型客车、大型货车准驾车型。上诉人发生交通事故造成他人死亡并承担主要责任，不得申请增驾A1驾驶证，其持有的该证件违反法律规定，应当予以吊销。二、上诉人于2016年6月2日向被上诉人申请行政复议，被上诉人于6月6日依法受理，8月4日依法作出复议决定，有关法律文书均按程序送达，被上诉人行政复议决定程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审审理期间，原审被告市公安局向原审法院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据：
证据1.机动车驾驶证申请表。
证据2.韦余江身份证复印件。
以上证据证明2009年8月7日韦余江在事故发生后驾驶证被吊销前，隐瞒事实在车管所补领了机动车驾驶证。
证据3.机动车驾驶证申请表。
证据4.韦余江身份证复印件。
以上证据证明2009年11月25日韦余江再次隐瞒事实在车管所补领机动车驾驶证以便转出规避处罚。
证据5.机动车驾驶证申请表。
证据6.韦余江身份证复印件。
证据7.韦余江驾驶证查询简项信息。
证据8.韦余江驾驶证查询结果。
以上证据证明2012年5月23日韦余江再次隐瞒事实将驾驶证由山东临沂转回连云港。
证据9.机动车驾驶证业务资料清单。
证据10.机动车驾驶证申请表。
证据11.科目三安全文明驾驶常识考试成绩单。
证据12.科目三道路驾驶技能考试成绩单。
证据13.机动车驾驶人科目二考试成绩单。
证据14.机动车驾驶人科目考试成绩单。
证据15.机动车驾驶技能准考证明。
证据16.机动车驾驶人身体条件证明。
以上证据证明2014年9月18日，韦余江再次隐瞒事实增加申领准驾车型A1。
证据17.韦余江身份证与驾驶证复印件。
证据18.韦余江道路交通事故认定书。
以上证据证明韦余江交通肇事案件基本事实与当事人责任。
证据19.公安行政处罚报告笔录。
证明东海县公安局交巡警大队已于2009年7月8日对韦余江进行了处罚前的听证告知并制作笔录，笔录上有韦余江签名。
证据20.韦余江交通肇事案件刑事判决书。
证明韦余江于2009年10月30日被东海县人民法院判处有期徒刑六个月，缓刑一年。
证据21.行政处罚决定书。
证明被告依法对韦余江作出吊销机动车驾驶证的处罚决定进行了邮寄送达。
证据22.韦余江身份证明。
证据23.行政复议申请书。
证据24.受理行政复议通知书。
证据25.提交答复通知书。
证据26.行政复议答复书。
证据27.行政复议决定书。
证据28.送达回执。
以上证据证明市公安局作出行政复议决定程序合法。
作出被诉行政行为的法律法规依据：
1.《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条。
2.《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十六条；
3.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条；
4.《机动车驾驶证申领和使用规定》第十二条、第十五条；
5.《中华人民共和国行政复议法》。
上诉人韦余江提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。
根据确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实相同。
二审庭审期间，双方当事人主要围绕行政复议决定中所涉及的连公交决字[2016]第3207002900333063号公安交通管理行政处罚决定是否超过处罚时效、上诉人基于未被吊销的A2驾驶证而增驾A1车型是否享有信赖利益、吊销上诉人A1驾驶证的行为是否有事实和法律依据三个方面发表了辩论意见。上诉人韦余江认为，行政处罚行为是在其发生交通事故六年后作出，已超处罚时效；上诉人申领A1驾驶证经过了一系列的申报考核程序，且与交通事故无关，公安机关不应吊销A1驾驶证。被上诉人市公安局认为，上诉人的信赖利益不属于行政案件的审查范围，其他辩论观点同答辩意见。
本院认为，二审期间本案的主要争议焦点是：一、上诉人韦余江持有的机动车A2驾驶证是否应予吊销；二、上诉人韦余江是否存在行政法上的信赖利益，其后续申领的机动车A1驾驶证能否被撤销。
第一，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定，违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。上诉人韦余江于2009年6月11日4时许发生交通事故致人死亡，2009年10月30日因犯交通肇事罪被东海县人民法院判处刑罚，其违法行为不仅被及时发现，且其本人已在法定期间被司法机关追究刑事责任，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚的规定。上诉人韦余江提出公安机关处罚超过时效的诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。
第二，行政法保护行政相对人的正当信赖利益。正当性一般理解为公民对国家行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础的成立善意无过失。因此，行政相对人对法律状态的改变有无过错是判断其信赖利益是否值得保护的主要依据。本案中，上诉人韦余江在发生致一人死亡的重大交通事故后，明知其所持有的机动车A2驾驶证应当被吊销，但其因公安机关的迟滞处罚，在A2证的基础上再次申请增驾A1车型，并最终促成公安机关违法向其颁证，能够判定其在申领证件过程中具有明知或因重大过失而不知公安机关行政行为违法的主观过错。鉴于此，上诉人韦余江关于其A1证件系合法取得的观点不能成立，其基于上述事实取得的利益不属于行政法保护的信赖利益，公安机关理应对上诉人的驾驶证依法作出行政处理。
第三，关于案涉行政处罚的法律适用和行政程序问题。首先，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零三条的规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得机动车登记或者驾驶许可的，收缴机动车登记证书、号牌、行驶证或者机动车驾驶证，撤销机动车登记或者机动车驾驶许可。上诉人韦余江申领A1证不符合法律、法规规定，该行政许可行为应当被撤销。本案中，市交警支队对韦余江A1证予以吊销而非撤销，系行政处罚种类运用不当，从行政管理效能因素考量，应当确认违法。其次，行政法的程序正当原则和高效便民原则要求行政行为应当注重公众参与和行政效率。市交警支队在对韦余江作出吊销其A1证件的过程中，并未遵循正当法律程序，事先告知韦余江，并向其说明行为的根据、理由，听取其陈述和申辩。且市交警支队在时隔多年后方行使吊销韦余江A2证件的行为，违反行政效率原则，其后续的处罚前告知以及相关文书送达等程序亦存在违法情形。
第四，交通安全关乎公共利益和社会秩序。上诉人韦余江因犯交通肇事罪被处以刑罚，根据《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律、法规规定，对其驾驶机动车资格予以限制，既是维护社会公共利益的需要，亦是行政机关有效实施行政管理的基本要求。本案中，市交警支队行政处罚适用法律错误，处罚程序违法，但实体处理结果符合法律设立本身的价值要求，且牵涉公共利益和社会秩序的维护，对其行政行为依法不宜予以撤销，被上诉人市公安局按照法定程序，作出复议决定确认市交警支队的具体行政行为违法符合法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韦余江负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢善娟
审 判 员 宋建霞
代理审判员 李 季
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 徐 瑞
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；