陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕03行初12号
原告杨益民，男，生于1945年5月10日，住眉县首善镇。
原告樊苟绪，男，生于1956年12月19日，住眉县首善镇。
原告尤东明，男，生于1962年12月4日，住眉县首善镇。
原告张德录，男，生于1954年5月7日，住眉县首善镇。
原告汶会良，男，生于1947年11月14日，住眉县首善镇。
原告张占科，男，生于1982年7月10日，住眉县首善镇。
原告田德力，男，生于1948年10月14日，住眉县首善镇。
原告张俊，男，生于1945年10月6日，住眉县首善镇。
原告高平，男，生于1964年9月25日，住眉县首善镇。
原告苏杏花，女，生于1951年3月16日，住眉县首善镇。
原告汶亚军，男，生于1968年12月20日，眉住眉县首善镇。
原告刘效辉，男，生于1946年10月11日，住眉县首善镇。
原告暨诉讼代表人郭林杰，男，生于1962年4月26日，住眉县首善镇。
原告暨诉讼代表人黄泉安，男，生于1961年10月27日，住眉县首善镇。
原告暨诉讼代表人豆建明，男，生于1965年9月3日，住眉县首善镇。
原告共同委托代理人雒培英，陕西邦维律师事务所律师，执业证号16101198511680793。
原告共同委托代理人岳朝选，陕西邦维律师事务所律师，执业证号16101201510582744。
被告眉县人民政府，住所：眉县平阳街146号。
法定代表人叶盛强，任县长。
委托代理人魏中，眉县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人蔡晓云，陕西秦兴律师事务所律师，执业证号16103201011136350。
被告宝鸡市人民政府，住所：宝鸡市行政中心1号楼。
法定代表人惠进才，任市长。
委托代理人彭培泳，系宝鸡市人民政府法制办公室行政复议应诉科副科长。
原告郭林杰等15人不服被告眉县人民政府作出的房屋征收公告和被告宝鸡市人民政府作出的行政复议决定，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月22日立案后，于2018年1月25日、29日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人郭林杰、黄泉安、豆建明及委托代理人雒培英、岳朝选，被告眉县人民政府的委托代理人魏中、蔡晓云，被告宝鸡市人民政府的委托代理人彭培泳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年8月1日，被告眉县人民政府作出了《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》，依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，决定对眉县景贤路片区棚户区改造项目范围内的房屋予以征收。《公告》载明的征收范围：南起县城平阳街与景贤路十字，北至滨河新区眉坞大道，东西以景贤路道路红线45米为界，改造面积约93亩。征收与实施单位：眉县人民政府为房屋征收主体，县房屋征收管理办公室为房屋征收单位，具体工作由景贤路片区棚户区改造工作领导小组负责实施。补偿办法：详见《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》。此外，该公告还载明了征收期限、不得从事的活动、补偿协议的签订、行政复议和行政诉讼的途径和期限。
被告宝鸡市人民政府于2017年12月20日作出了宝府复决字[2017]3号行政复议决定，认为被告眉县人民政府作出《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》。
原告郭林杰等15人诉称，2017年8月8日，被告眉县人民政府发布《眉县人民政府关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》决定实施征收，原告的房屋位于征收范围内。
原告认为被告眉县人民政府以上述公告形式作出的征收决定行为与事实不符，违背我国法律法规的规定，违反法定程序规定，实体和程序均明显违法，严重侵害了原告的合法权益，原告的房屋并非位于危房多，建筑密度大，使用功能不健全，配套设施不完善的所谓棚户区，且根据被告眉县人民政府作出的房屋征收决定，根本无法保障原告原有的生活居住条件，与国家政策和方针背向而驰。被告眉县人民政府制定的安置补偿方案也明显违反国务院590号令的规定，补偿标准严重低于就近区位商品房的价格，如果按照被告眉县人民政府的补偿，原告只能购买到原房产面积一半的房屋，违反国家规定的“保障被征收被拆迁人的生活水平不降低，长远生计有保障”宗旨，被告眉县人民政府既不依法组织登记，对原告提出的意见及异议视而不见，也不依法对原告房屋进行评估……等等均严重侵害了原告及家人的合法权益，故原告依法向被告宝鸡市人民政府提起复议申请。但被告宝鸡市人民政府却不依法查明案情，一味“袒护”，违背事实和法律，错误地作出维持决定，原告于2017年12月25日收到被告宝鸡市人民政府作出的行政复议决定书(宝府复决字(2017)3号)，原告对此不服，为维护自身合法权益，现原告依法向贵院提起行政诉讼，请求：1.请法院依法撤销被告作出的《眉县人民政府关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》。2.请法院依法撤销被告宝鸡市人民政府作出的行政复议决定书(宝府复决字(2017)3号)。3.本案诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据材料：第一组1号为原告郭林杰的《国有土地使用证》，2号为原告杨益民的《国有土地使用证》，3号为原告樊苟绪的《房屋所有权证》，4号为原告尤东明的《国有土地使用证》，5号为原告尤东明的土地证年检费收据，6号为原告张德录的《国有土地使用证》，7号为原告汶会良的《国有土地使用证》，8号为原告张占科与张玉田关系证明，9号为张玉乾的《国有土地使用证》，10号为张玉田的《房屋所有权证》，11号为原告田德力的《国有土地使用证》，12号为原告张俊的《国有土地使用证》，13号为原告张俊的《房屋所有权证》，14号为原告豆建明的《国有土地使用证》，15号为原告豆建明的《房屋所有权证》，16号为原告高平的《房屋所有权证》，17号为原告苏杏花提交的秦康怀与邱槐震的《售房协议书》，18号为秦康怀的《国有土地使用证》，19号为原告黄泉安的《国有土地使用证》，20号为原告黄泉安的《房屋所有权证》，21号为收款收据，22号为土地审批件，23号为《国有土地使用权出让合同》，24号为原告汶亚军的《房屋所有权证》，25号为原告刘效辉的《房屋所有权证》。欲证明原告房屋在本次征收范围内，与被告作出的行政行为有利害关系。
第二组25号为光盘一张。欲证明原告房屋在土地开发小区，是庭院式联排别墅，做到了有救护消防通道、通气、通水、通电、排污、绿化、车位、监控等高档小区生活标准。被告将其与北兴村村民房屋混为一谈，列入棚户区改造项目不合理。
第三组26号为原告申请调取的中共眉县县委办公室、眉县人民政府办公室《关于对景贤路片区棚改项目房屋征收工作实行包抓责任制的通知》，欲证明将原告列入北兴村不符合事实，影响了对被征收人的补偿标准。
被告眉县人民政府的答辩请求：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。理由：一、答辩人以《眉县人民政府关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》形式作出的征收行为证据确凿，适用法律法规等依据正确。郭林杰等15名原告人居住地的景贤路片区房屋大多建于上世纪90年代初，基础设施简陋，片区内建筑布局杂乱，区间配套设施不全，排污、排水设施落后，功能不完善，通风、采光、绿化条件差，存在严重的脏乱差现象；且l5名原告人居住的区域道路狭窄，特别是消防通道不畅，存在诸多安全隐患；同时，片区内缺少公共活动空间，生活环境较差，严重影响和制约着新型城镇化建设。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[2013]25号)和《陕西省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》(陕政发[2014]3号)要求积极推进棚户区改造工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《宝鸡市人民政府关于眉县县城总体规划(2011
--2020年)的批复》(宝政函[2012]120号)确定了眉县2011--
2020年县城的总体规划和范围，其中包括景贤路片区。眉县按照中省关于棚户区改造工作的有关意见精神，2015年12月，县政府以眉政函[2015]70号文件申报2016年城市棚户区改造项目任务时，将景贤路片区的整体改造纳入到首善街办棚改项目之中。2016年4月，宝鸡市保障性安居工作领导小组办公室以宝市安居办发[2016]14号文件下达眉县2016年保障性安居工程建设目标任务3000套，其中首善街办棚改任务l700套(含北兴村500套)。答辩人作为县级人民政府对l5名原告人居住的景贤路片区的拆迁改造是依照城乡规划法、棚户区改造等有关规定，组织实施的基础设施落后地段进行的旧城区改建的需要；是遵循县城总体规划，为进一步完善城市基础设施、提升县城整体水平的需要。答辩人的房屋征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项规定的：“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”等法律法规规定。二、答辩人以《眉县人民政府关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》形式作出的征收行为程序合法。(一)答辩人对棚户区改造项目房屋征收规划审批程序合法。2012年9月17日，按《宝鸡市人民政府关于眉县县城总体规划(2011-2020年)的批复》(宝政函[2012]120号)要求，县城规划区内一切建设活动必须符合《总体规划》；2013年4月26日，经眉县机构编制委员会办公室眉编办发[2013]53号文成立眉县房屋征收管理办公室；2015年12月2日，眉县向宝鸡市保障性安居工程领导小组办公室上报了《眉县人民政府关于申报2016年城市棚户区改造项目报告》(眉政函[2015]70号)；2016年4月28日，宝鸡市保障性住房安居工程领导小组办公室印发了《关于下达2016年度保障性安居工作目标任务的通知》(宝市安居办发[2016]14号）；2016年1月眉县第十六届人代会第五次大会审议通过《关于眉县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划的决议》(眉人发[2016]3号)将棚户区改造项目列入计划；2016年9月县政府第5次常务会议确定启动景贤路片区棚户区改造工作；2017年初，县住建局安排人员对景贤路片区进行了初步调查；2017年6月12日、6月20日，县住建局、国土局分别审查认为符合县城乡规划和专项规划及土地利用总体规划。2017年6月21日，经县政府常务会议审定同意《景贤路片区棚户区改造实施方案》，并于7月20日成立了景贤路片区棚改工作领导小组，受县房屋征收办委托作为景贤路片区棚户区改造项目的实施单位，并对房屋征收工作先后开展入户走访调查；通过对景贤路片区331户居民入户摸排调查，315户同意征收，占片区内住户的95．2％。其中北兴八排24户摸排调查中10户同意支持，占有比率为41．6％；l0户不同意征收，占有比率为41．6％；4户未表明意见，占有比率为l6．8％，总体来看，实施景贤路片区棚改项目是群众所愿、民心所向。2017年6月28日，县房屋征收管理办公室向县政府上报了《眉县景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案(意见稿)》，在此之前由景贤路片区棚改工作领导小组组织，首善街道办、滨河社区、景贤社区召集景贤路棚改片区内的被征收人代表对《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案(意见稿)》进行了讨论和意见征求。为确保征收资金足额到位，2017年6月29日，县房屋征收管理办公室开立存款账户，分批存入资金36572745.4元。2017年7月6日，按照《关于对2017年重点项目实施社会风险评估的通知)（眉维稳办发[2017]9号)文件精神，县住建局作出《关于景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险评估的函》。基于前期工作的基础上，2017年8月1日，答辩人作出《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》，对征收范围、征收部门与实施单位及被征收人的权利义务等作出了规定。2017年8月8日，县委县政府召开景贤路片区棚改工作动员大会，安排部署各项工作并聘请业务专家，对工作人员进行房屋征收法律、法规和政策的集中培训，使其掌握房屋征收工作的流程和工作方法。动员会召开后，各包抓单位根据《眉县景贤路片区棚户区改造实施方案》和《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》开展征收工作。答辩人以上行为都是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行的，答辩人作出房屋征收决定公告的程序是合法的，是在充分尊重被征收人的意见和建议后付诸实施的。(二)答辩人对棚户区改造项目房屋征收补偿方案合法。1.按照《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2015]37号)文件第二条第一款要求，“加快城镇棚户区改造，要积极推进棚改货币化安置，缩短安置周期，节省过度费用，让群众尽快住上新房……”；同时，省政府对棚改实行货币化安置，并在存量商品房中购买安置房的，每户奖励8000元购房补助。从眉县房地产市场现状来看，目前房地产开发存量商品房充足，完全能满足棚户区改造拆迁户的所有购房居住需求。因此，根据上级工作要求，结合眉县房地产化周期现状，眉县对景贤路片区补偿安置采取货币安置形式为宜。同时《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》对按期签订房屋征收货币补偿安置协议的住户规定了明确的现金奖励方式，这样也保证了拆迁户的利益最大化。2.依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。同时根据住建部《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77)号第十四条规定：被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。景贤路片区被征收的房屋价格是同期类似房地产的市场价格，并非同期房地产的商品房销售价格。答辩人的房屋补偿标准合法，15名原告人认为补偿标准严重低于就近区位商品房的价格，是对法律规定的片面理解，并不符合相关法律规定。(三)答辩人对棚户区改造项目房屋征收评估机构选定程序合法。答辩人严格按照住建部《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77)号的规定，遵循公平、公正、公开的原则，由具有相应资质的评估机构在报名报价的基础上，组织景贤路棚改片区内被征收人代表按照少数服从多数原则投票确定陕西嘉隆房地产评估公司为本片区的评估机构。符合住建部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，体现了业主自主选择评估机构的原则，程序完全合法。
被告眉县人民政府提交的证据材料：第一组1号为宝鸡市人民政府《关于眉县县城总体规划（2011--2020年）的批复》，第2号为眉县县城（2011--
2020）用地布局规划图。欲证明被告作出行政征收行为适用法律法规正确。
第二组3号为眉县机构编制委员会办公室《关于县住房和城乡建设局所属事业单位清理规范意见的通知》，4号为眉县人民政府《关于申报2016年城市棚户区改造项目报告》，5号为宝鸡市保障性安居工程领导小组办公室《关于下达2016年度保障性安居工程目标任务的通知》，6号为眉县人民代表大会常务委员会《关于印发眉县第十六届人民代表大会第五次会议七项决议的通知》，7号为《关于眉县2015年度国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划（草案）的报告》，8号为眉县人民政府2016年第5次常务会议纪要，9号为《眉县景贤路北段（平阳街至眉坞大道）棚户区改造项目征迁初步统计表》，10号为《关于审核景贤路片区棚户区改造项目符合县城乡规划和专项规划的复函》，11号为《关于审核景贤路片区改造项目符合县土地利用总体规划的复函》，12号为眉县人民政府2017年第5次常务会议纪要，13号为《关于景贤路片区棚户区改造项目的委托》，14号为眉县人民政府办公室《关于成立景贤路片区棚户区改造工作领导小组的通知》，15号为眉县房屋征收管理办公室《关于报请审定<眉县景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（意见稿）>的报告》，16号为意见征询汇总，17号
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30号为眉县住房和城乡建设局发给县发改局、县财政局、县城投公司、县监察局、县公安局、县民政局、县教体局、县政府办、县委宣传部、县审计局、电信公司眉县分公司、县文广局、县司法局、县市容园林管理局的意见征询函（附《眉县首善街道办棚户区改造项目景贤路片区房屋征收与补偿安置办法》），31号为中国移动通信集团陕西有限公司眉县分公司意见征询回复，32号为开立单位银行结算账户申请书，33号为国家开发银行股份有限公司陕西省分行与中国建设银行股份有限公司陕西省分行《结算资金监督管理协议》，34号为中国建设银行单位客户专用回单三份，35号为中共眉县县委维护稳定工作领导小组办公室、眉县发展和改革局《关于对2017年全县重点项目实施社会稳定风险评估的通知》，36号为眉县住房和城乡建设局《关于景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险评估的函》，36号为《宝鸡市社会稳定风险评估工作档案资料明细》，37号为《关于成立眉县景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险评估工作领导小组的通知》，38号为社会稳定风险评估方案，39号为社会稳定风险评估报告，40号为风险评估座谈会会议记录，41号为民意测评表11份，42号为民意测评汇总表，43号为走访记录，44号为群众听证记录，45号为会审会议记录，46号为矛盾化解工作对策及应急工作预案，47号为眉县人民政府办公室《关于印发<眉县景贤路片区棚户区改造实施方案>的通知》，48号为《关于印发<眉县景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案>的通知》的签发稿及正本，49号为眉县人民政府《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》，50号为张贴征收公告的照片2张。欲证明被诉房屋征收行为程序合法。
第三组51号为北兴八排入户摸底统计情况，52号为入户调查摸底登记表23份，53号为照片2张，54号为会议记录。欲证明被告眉县人民政府作出行政行为时，摸底调查、充分听取了意见和建议、风险评估，充分保证了15户原告等被征收户的合法权益，程序合法。
第四组55号为《眉县商品房库存情况说明》，56号为张虎平的《房屋所有权证》，57号为张虎平和赵聪平、程兰的房屋买卖协议，58号为买卖双方的身份证明，59号为眉县体育运动管理中心同意张虎平出售房屋的函，60号为收条，61号为完税证明3份，62号为增值税普通发票，63号为李凤斌的《房屋所有权证》，64号为李凤斌与郭建兰的《房屋买卖合同》，65号为收条，66号为买卖双方的身份证明，67号为完税证明2份，68号为增值税普通发票，69号为卓悦的《房屋所有权证》，70号为卓悦与王金峰的《房屋转让协议书》，71号为收条，72号为买卖双方的身份证明，73号为完税证明3份。欲证明被告眉县人民政府对15户原告在内的棚户区改造项目房屋征收补偿标准合法适当。
第五组74号为景贤路片区棚户区改造工作评估机构选定会报到册，75号为选聘评估公司表13份，76号为评估公司报价排名表6份，77号为评估报价一览表。欲证明被告眉县人民政府严格按照规定组织棚改片区被征收人代表按少数服从多数原则投票确定评估机构，房屋征收评估机构选定程序合法。
此外，被告眉县人民政府提交了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《陕西省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》、《国有土地上房屋征收评估办法》作为其作出房屋征收行为的依据。
被告宝鸡市人民政府的答辩认为：一、市政府作出的宝府复决字[2017]3号《行政复议决定书》证据确凿。市政府立案受理郭林杰等16人不服眉县人民政府于2017年8月1日作出的《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》提出的行政复议申请后，对行政复议当事人双方提交的证据进行了审核，采信《眉县机构编制委员会办公室关于县住房和城乡建设局所属事业单位清理规范意见的通知》(眉编办发[2013]53号)，《宝鸡市人民政府关于眉县县城总体规划(2011～2020年)的批复》(宝政函[2012]120号)，《眉县人民政府关于申报2016年城市棚户区改造项目的报告》(眉政函[2015]70号)，《关于下达2016年度保障性安居工程目标任务的通知》(宝市安居办发[2016]14号)，《关于眉县2015年国民经济与社会发展计划执行情况与2016年计划的决议》，《眉县人民政府常务会议纪要》(2017年第5次)，《眉县人民政府办公室关于印发<眉县景贤路片区棚户区改造实施方案>的通知》(眉政办[2017]76号)，《关于景贤路片区棚户区改造项目的委托》，《眉县人民政府办公室关于成立景贤路片区棚户区改造工作领导小组的通知》(眉政办函[2017]50号)，《县城景贤路片区棚户区改造项目城乡居民入户调查摸底登记表》，《国家开发银行股份有限公司陕西省分行与中国建设银行服份有限公司陕西省分行结算资金监督管理协议》，《中国建设银行开立单位银行结算帐户申请书》，《中国建设银行单位客户专用回单》，《关于景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险评估的函》，《关于审核景贤片区棚户区改造项目符合县城城乡规划和专项规划的复函》，《关于审核景贤片区棚户区改造项目符合县土地利用总体规划的复函》，《眉县房屋征收管理办公室关于报请审定<眉县景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案(意见稿)>的报告》(眉房征办[2017]1号)等证据，作出宝府复决字[2017]3号《行政复议决定书》，依法维持眉县人民政府于2017年8月1日作出的《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》证据确凿。二、市政府作出的宝府复决字[2017]3号《行政复议决定书》适用法律正确，符合法定程序。市政府收到郭林杰等16人不服眉县人民政府于2017年8月1日作出的《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》第二十三条的规定，予以立案受理，并通知眉县人民政府依法作出书面答复并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。眉县人民政府收到《行政复议答复通知书》后，依法提交了《被申请答复书》和证据材料。由于本案案情复杂，经批准，行政复议决定延期作出。经书面审理和现场调查，市政府认为眉县人民政府于2017年8月1日作出的《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，于2017年12月20日作出《行政复议决定书》，依法予以维持。因此，宝鸡市人民政府作出的《行政复议决定书》适用法律正确，符合法定程序。请求驳回郭林杰、杨益民、樊苟绪等15人的诉讼请求。
被告宝鸡市人民政府提交的证据材料：第一组1号为行政复议申请书。欲证明郭林杰等16人不服眉县人民政府作出的《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》，向被告宝鸡市人民政府申请行政复议。
第二组2号为行政复议来件处理审批表，3号为行政复议答复通知书。欲证明被告宝鸡市人民政府受理行政复议申请，并通知被申请人眉县人民政府作出答复。
第三组4号为被申请人答复书。欲证明眉县人民政府作出答复并提交证据、依据和其他有关材料。
第四组5号为行政复议延期审理审批表，6号为延期审理通知书。欲证明被告宝鸡市人民政府依法延期审理。
第五组7号为行政复议结案审批表。欲证明被告宝鸡市人民政府经内部审批，作出行政复议决定书。
第六组8号为行政复议文书送达回证。欲证明被告宝鸡市人民政府依法送达法律文书。
经本院要求，被告眉县人民政府提交了内容为景贤路片区房屋拆除前的视频及照片的光盘两张。由于原告对被告提交的第二组41号11份民意测评表的真实性提出质疑，主办人找到其中8名被测评人，形成8份询问笔录。
此案于2018年4月9日交换证据。在交换证据时，两被告对于对方的证据材料均互相认可。原告方对于两被告的证据材料均有异议，表示开庭时发表质证意见。两被告对原告方的第一组证据材料无异议。
庭审质证，对被告眉县人民政府提交的证据材料，原告质证认为：对第一组1号、2号形式要件没有异议，对其证明目的有异议。对第二组3号形式要件无异议，但与本案无关；对4号形式要件无异议，证明目的有异议，原告属于景贤开发小区居民，不是北兴村村民，该报告中的“首善镇北兴村500户”与原告无关；对5号形式要件无异议，证明目的有异议，该文件仅证明2016年眉县政府应当完成3000套保障性安居工程任务，并未指向景贤路片区棚户区改造项目；对6号真实性认可，但与本案无关；对7号形式要件无异议，但与本案无关；对8号真实性认可，但只能证明景贤路片区棚户区改造第一次被县政府提出；对9号真实性认可，证明被告认可原告均系景贤巷居民；对10号形式要件无异议，对证明目的有异议，认为被告未提供相应的城乡规划和专项规划，特别是专项规划的规划图；对11号形式要件无异议，对证明目的有异议，认为被告未提供相应的土地利用总体规划及征收范围红线图；对12号形式要件无异议，证明目的有异议，认为被告应当提交景贤路片区棚改项目纳入2017年国民经济和社会发展年度计划的证明文件，而且房屋征收的具体方案、实施方式等没有经过常务会议讨论；对13号、14号真实性认可；对15号形式要件无异议，证明目的有异议，该意见稿作出前未征询被征收人意见；对16号形式要件、真实性不认可，没有汇总时间和整理人；对17号
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31号的真实性没有异议，对证明目的有异议，15家单位不能代表包括原告在内的被征收人；对32号真实性认可；对33号、34号真实性认可，但对证明目的有异议，认为棚改资金严重不足；对35号真实性没有异议；对36号形式要件无异议，对证明目的有异议，且认为真实性存疑，被告并未按照函中所述的评估方式进行评估；对36号
--38号形式要件无异议，但认为真实性存疑；对39号真实性不认可，且对其证明目的有异议，评估报告于会议研究之前作出，系伪证；对40号--
45号的真实性均不认可；对46号真实性认可，证明目的有异议，认为该份证据材料可以证明被告以棚改名义建设景贤大道，无视被征收人利益；对47号--
50号形式要件无异议，证明目的有异议。对第三组51号真实性不认可，证明目的有异议；对52号形式要件无异议，证明目的有异议；对53号--
54号形式要件、证明目的均不认可。对第四组55号真实性无异议，但认为可以证明眉县商品房库存较大，被告有条件购买存量房作为被征收人的安置房；对56--
73号的形式要件、证明目的均不认可，无关联性。对第五组74号一77号真实性不认可。
对于被告宝鸡市人民政府提交的证据材料，原告质证认为：对第一组、第二组、第三组、第四组、第六组证据材料无异议，对第五组真实性认可，证明目的不认可。
对于原告提交的第二组证据材料，被告眉县人民政府质证对其真实性认可，证明目的有异议，认为光盘中的内容属于选择性拍摄，只拍摄了家庭情况好的，而且拍摄内容显示道路设施老化，没有消防设施，被告将其纳入棚户区合法；被告宝鸡市人民政府则认为光盘无刻录时间、制作人，真实性存疑，对证明目的有异议。对于原告提交的第三组证据材料，被告眉县人民政府质证认为包抓是以具体方位来划分的，原告与北兴村没有关系；被告宝鸡市人民政府质证认为该通知是内部行为，对外不产生效力，与被诉行政行为无关。
对于本院要求，被告眉县人民政府提交了关于景贤路片区房屋拆除前的视频及照片。原告对其真实性认可，同时认为不能证明原告房屋属于棚户区，拍摄的视频与原告关系不大；被告眉县人民政府认为是对拆迁前棚户区的全貌反映；被告宝鸡市人民政府同意眉县人民政府的意见。
本院对上述证据材料认证如下：被告眉县人民政府提供的第一组证据材料、第二组中除41号以外的证据材料、第三组53号、54号证据材料，被告宝鸡市人民政府提供的六组证据材料，原告提供的三组证据材料，本院调取的关于景贤路片区房屋拆除前的视频及照片的光盘两张和8份询问笔录，各方当事人庭审中的陈述，均具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的证据。
关于被告眉县人民政府第二组41号11份民意测评表，本院未找到被测评人张满学、任芳、牟永庆，被测评人王建中、刘建山、邓菊仁、邵勇、程双印、冯拥军陈述该表落款并非其本人签字，孙丰利、任瑾萍陈述是其签字，但二人在询问笔录上的签字与表中签字明显不一致，因此，该表的真实性不能确定，不应作为证据。由于入户调查并非作出房屋征收决定的必经程序，因此被告眉县人民政府第三组51号、52号证据材料不具有关联性，不应作为证据。被告眉县人民政府第四组证据材料中，商品房库存情况不是作出房屋征收决定前应当收集的证据，56
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73号证据材料只是证明了张虎平、李凤斌、卓悦与他人的房产交易情况，与本案不具有关联性，故对被告眉县人民政府第四组证据材料不应认定为证据。被告眉县人民政府第五组证据材料欲证明的是评估机构的确定问题，与房屋征收决定的合法性亦不具有关联性，不应作为证据。
经审理查明，眉县景贤路和景贤巷（景贤路片区）位于眉县首善街道辖区。该片区房屋大多建设于上世纪90年代，低层建筑较多，基础设施不够完善。郭林杰等13名原告所有的房屋位于景贤巷北土地开发小区内，均为联排独院建筑，占用土地为国有土地；汶亚军、刘效辉2原告所有的房屋为自建住房，占用土地为农村集体土地。
2016年4月28日，宝鸡市保障性安居工程领导小组办公室向所属各县区下达目标任务，其中给眉县下达棚户区改造任务3000户。2016年1月21日，眉县第十六届人民代表大会第五次会议批准了《关于眉县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划（草案）的报告》，该《报告》对2016年工作的安排中确定“推进棚户区改造，新建棚户区安置房4000套”。
2016年9月18日，眉县人民政府常务会议审定了景贤路片区棚户区改造相关事宜，同意启动景贤路片区棚户区改造工作。2017年6月12日，眉县住房和城乡建设局向眉县房屋征收管理办公室出具复函，证明景贤路片区棚户区改造项目符合眉县城乡规划和专项规划。2017年6月20日，眉县国土资源局出具复函，证明景贤路片区棚户区改造项目符合眉县土地利用总体规划。2017年6月21日，眉县人民政府常务会议审定了景贤路片区棚户区改造实施方案。2017年7月20日，眉县人民政府办公室发文成立了景贤路片区棚户区改造领导小组，同日印发了《眉县景贤路片区棚户区改造实施方案》。
2017年6月29日，眉县房屋征收管理办公室为本次房屋征收向中国建设银行眉县支行申请开立银行账户，2017年8月11日、2017年8月24日、2017年9月4日，该账户分别收到转来资金8000000元、10000000元和18572745.40元。
2017年5月15日，中共眉县县委维护稳定工作领导小组办公室、眉县发展和改革局印发《关于对2017年全县重点项目实施社会稳定风险评估的通知》，确定由眉县住房和城乡建设局负责景贤路片区棚户区改造项目的社会稳定风险评估工作。2017年7月6日，眉县住房和城乡建设局发文成立了景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险评估工作领导小组，制定了评估方案，填写了风险评估工作档案表（该表中评估结论为“中风险”），作出了社会稳定风险评估报告（该报告的结论部分为“经景贤路片区棚户区改造项目稳定风险评估工作小组2017年7月15日会议研究，确定景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险等级为四级”，结论为“可实施”）。同日，眉县住房和城乡建设局向眉县政法委作出《关于景贤路片区棚户区改造项目社会稳定风险评估的函》（该函中的评估结论为“低风险、可实施”）。之后，眉县住房和城乡建设局对征收范围内的居民进行了民意测评。2017年7月22日召开项目风险会审会议。2017年7月26日制定《矛盾化解工作对策及应急工作预案》。
2017年6月28日，眉县房屋征收管理办公室拟定了《眉县景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（意见稿）》，报送被告眉县人民政府。2017年7月14日，眉县住房和城乡建设局向眉县发改局、财政局等15家有关部门和单位发函，征求对景贤路片区房屋征收与补偿安置办法的意见。2017年7月19日上午、下午，眉县住房和城乡建设局分两次组织召开会议，征询部分人大代表和政协委员、部分居民、首善街道办对景贤路片区房屋征收与补偿安置办法的意见。2017年7月24日，眉县房屋征收管理办公室委托景贤路片区棚户区改造领导小组组织实施房屋征收。2017年8月1日，《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》的正式文本由被告眉县人民政府主要领导签发，且印发该补偿方案的通知中载明该方案“已经县政府同意”。同日，被告眉县人民政府作出《关于景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》，并在征收范围内张贴。在该《公告》确定的征收范围内，既有国有土地，又有农村集体土地。15名原告的房屋位于本次房屋征收范围内。在作出该《公告》前，被告眉县人民政府没有作出房屋征收决定。
至本案开庭之日，本次房屋征收范围内的357户中已签补偿协议的有323户，房屋已被拆除的有318户。
2017年9月26日，原告郭林杰等16人（申请人之一张成业未参加本起诉讼）向被告宝鸡市人民政府申请行政复议，请求撤销被告眉县人民政府作出的《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收公告》。被告宝鸡市人民政府于当日受理，并于2017年10月9日向被告眉县人民政府送达《行政复议答复通知书》。被告眉县人民政府于2017年10月16日向被告宝鸡市人民政府提交行政复议答复书。被告宝鸡市人民政府于2017年11月27日作出《延期审理通知书》并送达复议当事人。2017年12月20日，被告宝鸡市人民政府作出宝府复决字[2017]3号行政复议决定书，认为被告眉县人民政府作出的征收公告事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，决定予以维持。该决定书于2017年12月25日、27日分别向原告和被告眉县人民政府送达。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项之规定，房屋征收决定属于行政诉讼的受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。在没有作出房屋征收决定即进行公告的情况下，公告确定了行政征收法律关系，可以视为房屋征收决定，属于可诉的行政行为。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿活动的行政法规，是审查被诉房屋征收公告（房屋征收决定）合法性的主要法律依据。本案中，原被告的主要争议在于房屋征收是否出于公共利益的需要、征收公告的作出程序是否合法、适用法律是否正确等方面。兹依据本案查明的事实和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定分析如下：
（一）征收是否出于公共利益的需要。
对于本次房屋征收的目的，被告眉县人民政府庭审中的陈述是棚户区改造和景贤路拓宽兼而有之。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项、第（五）项的规定，由政府组织实施的交通基础设施建设以及旧城区改建均属于公共利益的需要。因此，本次房屋征收系出于公共利益的需要。
（二）作出征收公告程序是否合法。
1.关于“四规划、一计划”问题。本案中，被告眉县人民政府提交的证据能够证明本次征收已经纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。
2.关于征收补偿方案的制定、公告、征求意见及修改问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”作为房屋征收部门，眉县房屋征收管理办公室拟定了《眉县景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（意见稿）》，报送被告眉县人民政府后，由眉县住房和城乡建设局向15家部门、单位征求了意见。但是，为了保障被征收人的知情权和参与权，上述法条规定市、县级人民政府在有关部门论证后要对补偿方案意见稿进行公布，征求公众意见且期限不得少于30日，并且应当将征求意见情况和修改情况予以公布。被告眉县人民政府没有证据证明对补偿方案意见稿、征求意见情况、修改情况进行了公布，虽然其第三组53号、54号证据亦能证明召开会议，向人大代表、政协委员、首善街道办、居民征询对补偿方案的意见，但是却不足以证实征求了公众意见。而且，补偿方案意见稿和补偿方案正式文本（眉政办发〔2017〕79号）经对比是完全一致的。因此，补偿方案的制定不符合上述程序规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，公告应当载明征收补偿方案。被诉房屋征收公告中对补偿问题的表述是“具体征收安置办法详见《景贤路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》”，并未明确补偿方案的具体内容。被告眉县人民政府提交的第二组50号证据显示，在征收范围内只张贴了房屋征收公告，补偿方案没有同时公布。因此，被诉房屋征收公告未载明补偿方案。
3.关于社会稳定风险评估问题。房屋征收前进行社会稳定风险评估的意义在于发扬民主、预防风险，通过调查、分析，为征收的科学决策提供参考依据。本案中，《关于对2017年全县重点项目实施社会稳定风险评估的通知》确定由眉县住房和城乡建设局负责景贤路片区棚户区改造项目的社会稳定风险评估工作。眉县住房和城乡建设局于2017年7月6日成立社会稳定风险评估机构、制定风险评估方案、填写风险评估档案表、向眉县政法委发送关于风险评估的函，并于当日即作出风险评估报告。但是，风险评估档案表、向眉县政法委发送关于风险评估的函和风险评估报告的结论明显不一致（分别为“中风险”、“低风险、可实施”、“四级、可实施”）。而且，风险评估报告于2017年7月6日作出，但该报告评估结论部分却称“经景贤路片区棚户区改造项目稳定风险评估工作小组2017年7月15日会议研究……”，于理不通。在风险评估报告作出之后，眉县住房和城乡建设局才进行民意测评、会审研究等工作，明显不符合评估程序。因此，本案中的社会稳定风险评估报告流于形式，并未发挥应有的作用。
4.关于经政府常务会议讨论决定问题。本案中，房屋征收涉及357户，被征收人人数较多，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定，作出征收决定应当经政府常务会议讨论决定。被告眉县人民政府提交的眉县人民政府2017年第5次常务会议纪要证明，本次会议审定了《景贤路片区棚户区改造实施方案》。然而，房屋征收是棚户区改造过程中的一项专门性工作，政府常务会议应当对房屋征收的目的、补偿、是否符合规划计划、社会稳定风险评估、征收部门等事项进行专门审查后作出房屋征收决定。本案中没有证据能够证明被诉房屋征收公告作出前经过政府常务会议讨论通过。
5.关于补偿费用的足额到位问题。被告提交的证据显示，为本次房屋征收的补偿开立专门银行账户，并且随着征收工作的进度陆续有资金转入，并未出现补偿费用给付争议。因此，本次房屋征收补偿费用符合“足额到位、专户存储、专款专用”的要求。
6.房屋征收公告的作出程序问题。被告眉县人民政府未作出房屋征收决定即发布房屋征收公告，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款之规定。
（三）作出征收公告适用法律是否正确。
1.补偿方式的确定适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”而本次房屋征收补偿方案中确定全部采用货币补偿方式，属于适用法律错误。
2.对农村集体土地上的房屋适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》征收错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于对国有土地上房屋的征收，征收对象为房屋，国有土地使用权一并收回；农村集体土地上的房屋不可单独征收，而应附随于对农村集体土地的征收，征收对象为农村集体土地，地上房屋等附着物一并予以补偿，适用的法律为《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。本案中，在征收国有土地上房屋的同时，被告眉县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收范围内农村集体土地上的房屋一并予以征收，适用法律明显错误。
原告起诉状中提到的补偿标准问题，不属本案的审查范围。
综上，被诉房屋征收公告的作出虽出于公共利益需要，但程序违法、适用法律错误，本应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项予以撤销。但是，该公告已经实施，且征收范围内绝大多数被征收人已签补偿协议，房屋被拆除，如果撤销公告，将使这些行为缺乏基础，使国家利益、社会公共利益遭受重大损害。因此，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被诉房屋征收公告违法。
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