四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川09行终59号
上诉人（原审原告）傅启友，男，1943年4月23日出生，汉族，住四川省射洪县。
委托代理人傅云，系原告之女，1969年1月23日出生，汉族，四川省射洪县。
委托代理人饶建勇，四川浩典律师事务所律师。
上诉人（原审被告）射洪县住房和城乡建设局，住所地四川省射洪县太和镇新阳街149号，组织机构代码00850318-X。
法定代表人黄伟，该单位局长。
委托代理人蒋再兴，四川子昂律师事务所律师。
委托代理人罗清松，该单位法规股股长。
被上诉人（原审被告）射洪县金华镇人民政府，住所地四川省射洪县金华镇兴隆街73号，组织机构代码00850552-1。
法定代表人谢均己，该单位镇长。
委托代理人向春熊，该单位副镇长。
委托代理人罗毅光，遂宁市射洪县金华法律服务所法律工作者。
原审第三人射洪县华祥房地产有限公司，住所地四川省射洪县太和镇太和大道南段银丰国际东方商业中心，组织机构代码77169654-4。
法定代表人文淑雨，该单位董事长。
委托代理人朱小辉，四川衡讼律师事务所律师。
上诉人傅启友、射洪县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）因与被上诉人射洪县金华镇人民政府（以下简称金华镇政府）、射洪县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）及原审第三人射洪县华祥房地产有限公司（以下简称华祥公司）行政不作为一案，不服四川省射洪县人民法院（2016）川0922行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人傅启友及其委托代理人傅云、饶建勇，上诉人县住建局的委托代理人蒋再兴、罗清松，被上诉人金华镇政府的委托代理人向春熊、罗毅光，原审第三人华祥公司的委托代理人朱小辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，1992年8月10日，射洪县国土局给射洪县金华镇金华村二社村民谢福全颁发的《集体土地建设用地使用证》载明：土地使用者谢福全、地址金华镇7村2队、地号7-2-40、土地类别50、建筑占地159.36平方米、用途住宅，四至滴水抵空坝、滴水抵空坝、滴水抵水沟、滴水抵水沟。谢福全于2000年取得的射房权证金华字第××号《房屋所有权证》载明：房屋所有人××、房屋××镇××村××社、丘（地）号权0002718、建筑面积133.80平方米、东、南、西、北界均为自墙。2009年12月15日，射洪县人民政府给原告傅启友颁发的射府林证字（2008）第179442号《林权证》载明：林地使用权人傅启友、坐落金华镇中坪村××、小地名西门坡、面积0.5亩、林地使用期70年、终止日期2078-7-1，四至东水沟、南付启双坡、西金华村2村坡、北水沟坡边界。2013年7月，工程项目负责人李平挂靠四川佳诚房地产开发公司（后变更为挂靠第三人华祥公司）并以该公司的名义拟对金华镇花园社区棚户区旧房进行拆迁改造并向金华镇政府进行申报。2013年8月，金华镇政府给射洪县人民政府报告了《关于对花园社区梁上永等11户危旧房实施改造的请示》。后四川佳诚房地产开发公司与金华镇金华村、中坪村、上方村的村委会及村民代表进行土地补偿协商，并开始拆迁修建，修建项目名称为金林王府。经庭审询问，第三人华祥公司的委托代理人暨“金林王府”项目负责人李平称，与金华镇中坪村签订的拆迁补偿协议中的46户包含傅启友。2014年底，该项目在未取得射洪县人民政府棚户区改造批文、未办理建设用地、工程规划许可证、施工许可证及未经过现场放验线的情况下即动工修建。至今，该项目仍未取得相关修建审批手续。2014年底至2015年以来，原告傅启友分别向射洪县县委、县府、县人大、12345政府热线等相关部门反映其林地被占，第三人违法建设的情况。2015年4月20日，县委办、县府办将傅启友的信访交由县住建局、金华镇政府办理。2014年12月、2015年2月，金华镇政府以金府函（2014）31号文、金府函（2015）5号文向县住建局发出《关于恳请处置我镇未批建房行为的函》和《关于恳请处置集镇未批建房行为的函》，其中包括“金林王府”项目未批建房行为，并建议对该项目强行停工。2015年2月，原告傅启友以“金林王府”项目强占林权等问题，向射洪县委领导信访。射洪县委责成金华镇政府回复。金华镇政府于2015年2月25日给县委原书记周新进行回复，将组织相关部门进行协调，并将回复送与了原告本人。2015年6月17日，金华镇政府以金府函（2015）25号文向县住建局发出《关于妥善处理我镇棚户区改造的函》，其中仍包括了“金林王府”项目，并建议执法部门对该项目先停工，之后加快推进该项目审批进度，严格要求开发企业履行棚户区改造手续。2015年6月25日，金华镇政府以金府函（2015）30号文向县住建局发出《关于尽快妥善处理我镇相关棚户区改造项目的函》，其中包括了“金林王府”项目，并建议加快推进该项目审批进度，严格要求开发企业履行棚户区改造手续。金华镇政府于2015年3月20日、7月29日、10月26日、10月27日分别召集原告、第三人及金华镇相关部门人员进行调解，未能协商一致。金华村镇规划管理所和金华镇城监执法中队分别于2014年12月18日、23日、30日，2015年1月5日、2月10日、5月26日、6月26日给“金林王府”项目部发出《停工通知书》。县住建局于2014年12月至2015年11月期间向第三人及其“金林王府”项目负责人李平分别发出射住建（监）责改(2014)字120号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、《建设行政执法调查通知书》、射住建（监）责改（2015）字33号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、射住建（监）责改（2015）字44号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、射住建（监）责改(2015)字51号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、射住建监停建（2015）第1号《责令停止建设决定书》，均是要求第三人及项目负责人停止违法施工、责令完善建设基本程序、施工现场存在安全隐患立即整改、接受处理等。2016年1月5日，县住建局以射建（2016）79号文件向射洪县人民政府请示对“金林王府”项目违法建设施工现场采取查封措施。2016年1月，县住建局向第三人及其“金林王府”项目负责人李平分别发出了射住建监罚告（2016）第2号《建设行政处罚事先告知书》、射住建监听告（2016）第2号《建设行政处罚听证告知书》、射住建监罚（2016）第2号《建设行政处罚决定书》，其中《建设行政处罚决定书》决定对第三人给予查封“金林王府”项目施工现场的行政处罚，上述文书第三人均收悉。查封时，“金林王府”项目处于地基开挖阶段，但至今该项目主体工程已全部竣工。2015年4月29日，射洪县城乡规划管理局以射规函（2015）32号向金华镇政府和县住建局发出了《关于金华镇“金林王府”项目违规建设情况的函》，该函载明第三人未取得县政府棚户区改造批文，方案未通过县规委会审批，未办理建设用地、工程规划许可证、施工许可证，未经过现场放验擅自开工建设，规划局已责令停工，并请金华镇政府、县住建局派员处理。射洪县林业局于2015年7月26日作出的射林函（2015）13号《关于金华镇“金林王府”非法占用林地信访问题调查情况的说明》中的调查情况汇总分析：“1、‘金林王府’项目共占地4530平方米。项目性质为金华镇城中村棚户区改造，2014年8月金华镇政府向县政府报告后开始拆除，2014年12月开始平整场地开工建设。2、这块地最初在1962年前是草坡，后根据农村‘四固定’及‘九权下放’政策，村集体将这块地平均分给村上的每家农户，东面以农田灌溉沟（大水沟）为界，70年代先后有5户村民在此块地修建房屋，种粮种蔬菜。3、经过多次土地演变，全县进行的两次林地确权颁证（1982年、2008年）时，村委会均未进行勘界核实、变更，直接抄袭旧的（60年代）土地清册资料。信访人傅启友在两次林地确权颁证中也未及时提出变更、异议和重新规划的要求，所以造成一地多证的土地问题”。
一审判决认为，第三人所有的“金林王府”项目在未取得县政府棚户区改造批文、未办理建设用地、工程规划许可证、施工许可证及未经过现场放验线的情况下，即于2014年底动工修建，至今仍未取得相关手续，属于违规建设。庭审中，第三人承认与金华镇中坪村村委会签订的拆迁补偿协议的拆迁户中包括原告傅启友，应认定第三人的违规修建行为侵犯了原告的林地使用权；被告金华镇政府、县住建局对第三人的建设工程负有监管、查处的职责。二被告在接到相关部门转办的原告傅启友及相关人员的举报后，虽然对第三人的“金林王府”项目工程进行调查、核实和给予了第三人停工和查封施工现场的行政处罚，但在对该项目工地进行查封后，第三人继续进行施工且现工程主体已基本完工。二被告所实施的行政行为不足以证明其正确、及时、合法的全面履行了行政职责，故对原告要求确认二被告的行政不作为违法的诉讼请求，一审法院予以支持；原告提出射洪县金华镇金华村村民谢福全原修建的房屋占用其林地及第三人违法修建侵犯其合法权益，因其林地与谢福全的宅基地权属争议未解决且属另一法律关系，原告可另行通过法律途径解决；原告要求二被告恢复林地并赔偿损失的诉讼请求，因原告未能提供其林地的四至界限及第三人侵占其林地的具体面积等相应证据，故该请求不能成立，一审法院不予支持；原告提出因二被告的不作为，导致其精神和身体受到伤害，要求二被告赔偿其医疗费和精神损失费的事实和理由不充分，其请求一审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十六条的规定，判决：“一、确认被告射洪县金华镇人民政府、射洪县住房和城乡建设局对射洪县华祥房地产有限公司开发的金林王府项目的违法建设未及时、全面履行查处职责的行为违法；二、驳回原告傅启友的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告傅启友负担10元；被告射洪县金华镇人民政府、射洪县住房和城乡建设局各负担20元”。
上诉人傅启友上诉称，请求判决维持一审判决第一项；撤销一审判决第二项，并改判被上诉人继续履行职责，恢复(至少部分恢复)原告林地；本案一、二审诉讼费全部由被上诉人负担。事实和理由：一审判决对有足够证据证明的事实不予认定，上诉人林地与案外人宅基地重叠而没有判决二被告继续履行职责，恢复林地原状，’属认定事实错误，适用法律不当。为了保护上诉人合法权益请求依法裁判。
上诉人县住建局上诉称，请求判决撤销一审判决。事实和理由：一审判决在审理中查明，上诉人在2015年5月21日通过12345政府热线反映，第三人所开发建设的“金林王府”项目未办理相关建设工程手续后，并立即进立案查处。2016年1月5日，县住建局以射建(2016)79号文件向射洪县人民政府请示对金林王府违法建设施工现场采取查封措施。其中决定对第三人给予查封金林王府施工现场的行政处罚。上诉人以上的具体行政行为，都是以积极行为方式表现出来的，不存在消极的不作为，而一审判决一方面肯定了上诉人积极的行政行为，而另一方面又在该判决上认定上诉人未及时全面履行查处职责的行为违法，所以该判决是既相矛盾，又无法律依据，其判决错误。
被上诉人金华镇政府辩称，
原审第三人华祥公司述称，
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，
综上所述，付启友、县住建局的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由付启友、射洪县住房和城乡建设局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓龙
审判员 谭生斌
审判员 蒋熠炜
二〇一七年九月二十五日
书记员 姚 林
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。