广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)粤高法行终字第674号
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会连塘村民小组(以下简称：连塘村民小组)。
负责人：张荣夫，该村民小组长。
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会背夫村民小组(以下简称：背夫村民小组)。
负责人：张荣练，该村民小组长。
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会兆田村民小组(以下简称：兆田村民小组)。
负责人：张汝等，该村民小组长。
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会张一村民小组(以下简称：张一村民小组)。
负责人：张荣专，该村民小组长。
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会张二村民小组(以下简称：张二村民小组)。
负责人：张荣新，该村民小组长。
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会张三村民小组(以下简称：张三村民小组)。
负责人：张荣伟，该村民小组长。
上诉人（原审第三人）：英德市浛洸镇光南社区居委会张屋村民小组(以下简称：张屋村民小组)。
负责人：张荣伙，该村民小组长。
上述上诉人共同委托代理人：冯金平，男，汉族，1956年9月6日出生，住址：广东省英德市。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区新城东1号区。
法定代表人：郭峰，市长。
委托代理人：翁伟、张念，清远市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：林秀洪、龙戈剑，该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）：英德市浛洸镇白米庄村委会上坝村民小组(以下简称：上坝村民小组)。
负责人：张光华，该村村民小组长。
被上诉人（原审被告）：英德市浛洸镇白米庄村委会五和村民小组(以下简称：五和村民小组)。
负责人：林神有，该村民小组长。
被上诉人（原审被告）：英德市浛洸镇白米庄村员会畔田村民小组(以下简称：畔田村民小组)。
负责人：丘社样，该村民小组长。
被上诉人（原审被告）：英德市浛洸镇白米庄村员会大墩村民小组(以下简称：大墩村民小组)。
负责人：林月洋，该村民小组长。
被上诉人（原审被告）：英德市浛洸镇白米庄村员会新勤村民小组(以下简称：新勤村民小组)。
负责人：林月新，该村民小组长。
以上五被上诉人共同委托代理人：谭教奎，广东德众律师事务所律师。
上诉人连塘村民小组等7个村民小组因上坝村民小组等5个村民小组诉被上诉人清远市人民政府、英德市人民政府土地权属行政处理纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的(2015)清中法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告上坝、五和、畔田、大墩、新勤村民小组与第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组争议的土地名称为师茅坪，面积约75亩，四至：东至岭边，南至路，西至水田边，北至水田边。该地发生争议时全部属丢荒地，从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代后期大部分为耕地，小部分为林地，林地面积约10亩，从英德县国土局1989年核定的土地权属界线核定书及附图所载明的界线，争议地隶属白米庄村民委员会（原东岑）权属范围内。2014年4月，原告的村民在争议范围内种植的农作物遭到第三人的村民破坏而发生争议，五原告遂于7月间向被告申请土地调处。对争议土地，原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，单位名称，上坝生产队，该证第十九栏注明地名：师茅坪，类别：地，来源：开荒，面积六亩，四至：东至路头，南至田边，西至大友屋，北至路头，被告经过实地核对，认定该栏所载明的地名与争议地地名一致，四至的东至路头从地形图显示争议地的东边没有路，只有争议范围内的西北面有路，其四至的南、西、北至与实地不相符，该证四至不包括争议范围。提供1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，单位名称：五和生产队，该证第十七栏注明地名：尿更口，类别：开荒地，来源：小队，面积叁亩壹分，四至：东至山，南至山，西至路，北至山，被告经过实地核对，认定该栏所载明的地名与争议地不相符，四至的东、西与争议地的东西基本相符，南、北与争议地名不相符，该证四至是否包括争议范围无法确认，原告除此之外没有提供其他相关证据材料。第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO：OO01153)，持证单位：岑南大队科兆村（七个第三人），山名：打狗岭，面积八百亩，四至：东至花被盖鸡笼，南至九曲岭，西至昂天湖，北至英浛公路。备注：内有耕地。被告经过实地核对，认定该栏所载明的地名不相符，四至范围包括争议地大部分，除此之外没有提供其它相关证据材料。在经营管理事实方面：原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组从1958年开始在争议地开荒耕种，大集体时期主要用作种植玉米、番薯、芋头、甘蔗、黄豆、芝麻等作物，体制下放后由各村小组的农户耕作主要用于种植甘蔗、沙糖桔、黄豆、花生、药材等作物，直至2014年初发生争议。第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组从解放后至2014年初发生争议前从没有在争议地经营耕种过。
被告于2014年12月30日作出的英府决［2014］60号《英德市人民政府关于师茅坪土地权属的处理决定》(以下简称：《处理决定》)，原告不服该《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2015年4月15日作出清府复决［2015］35号《行政复议决定书》，维持该《处理决定》。原告仍不服提起本案诉讼。
原审法院认为：第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组持有原英德县人民政府于1981年颁发的《山权林权所有证》，虽包括争议地范围，但本案争议地是土地类别，该证的备注栏注明：内有耕地，但耕地属谁所有并无注明，因此，该《山权林权所有证》不能作为争议土地的权属依据。第三人对争议地也无经营管理的事实。故被告英德市人民政府以第三人持有《山权林权所有证》的备注栏注明：内有耕地，证据确凿、依据理由充分为由，将争议地大部分面积确权归第三人所有，属于认定事实不清，证据不足。原告提供的1962年的《生产队土地房产所有证》记载的师茅坪的土地虽然四至不清，但该证仍能证明原告对争议地拥有一定的土地权属。且经被告英德市人民政府调查证实，自1958年至2014年初发生争议，连续耕种几十年之久。原国家土地管理局［1995］国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行国有土地调整的；由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年的，或者虽满二十年但二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”根据上述规定，即使争议地原属其他农民集体所有，本案争议地应确权归原告所有。而被告只将争议地的小部分确权归原告所有，明显不当，显然违反了上述法律规定。诉讼期间，原告提交的二十一份《农村集体土地承包合同书》，发包方均为上坝村，承包方均为上坝村村民，该证据足以证实上坝村拥有争议土地的所有权和使用权。该证据与原告提交的1962年的《生产队土地房产所有证》记载的内容能互相印证，因此，原告主张争议土地的所有权，证据、理由充分，应给予支持。至于争议范围中属林地部分应由人民政府根据实际情况进行确权。
综上所述，被告英德市人民政府于2014年12月30日作出的《处理决定》和被告清远市人民政府于2015年4月18日作出的《复议决定书》认定事实不清、适用法律法规不当，应予撤销。原告请求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》和被告清远市人民政府作出的《复议决定书》理据充分，应予以支持。被告英德市人民政府要求维持《处理决定》和被告清远市人民政府要求维持《复议决定书》的理据不足，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款(一)、(六)项的规定，判决：一、撤销被告英德市人民政府于2014年12月30日作出的英府决［2014］60号《处理决定》。二、撤销被告清远市人民政府于2015年4月15日作出清府复决［2015］35号《行政复议决定书》。三、由被告英德市人民政府重新作出行政行为。
上诉人连塘村民小组等7个村民小组不服原审判决，向本院上诉称：争议地师茅坪双方都没有经营过，属于丢荒地的事实一审判决已认定。一审判决又认定原审原告持有连续使用争议地超过20年的事实。原审原告提交的10份承包合同显示其1997年开始对该争议地进行承包。原审原告向英德市人民政府申请确权的日期为2014年7月10日。原审原告从1997年至2014年之间不足20年的使用时间，其没有连续使用20年的事实。中院判令英德市人民政府重新作出处理，将争议地确认给原审原告没有法律依据。中院判决既然认定了全部土地丢荒，双方没有经营过，又确认原审原告在争议地开荒耕种没有法律依据。英德市人民政府在处理过程中两次组织双方指界，原审原告都未能确认地界，两次签字未能确认证明属于其耕作开荒地。上诉人认为清远市人民政府和英德市人民政府对争议地调查的事实和适用的法律依据是正确的。一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：撤销一审判决，诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人英德市人民政府答辩称：一、争议地师茅坪，原审原告提供的原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，持证单位名称：上坝生产队，该证第十九栏注明的地名：师茅坪，面积六亩，四至：东至路头，南至田边，西至大友屋，北至路头，该证的地名与争议地名一致，四至范围不包括争议地，另提供的原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，持证单位名称：五和生产队，该证的地名与争议地名不相符，四至范围是否包括争议地在内无法确认，而上诉人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组（下称第三人）提供的1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，持证单位：岑南大队科兆村，山名：打狗岭，面积八百亩，四至：东至花被盖鸡笼，南至九曲岭，西至昂天湖，北至英浛公路，该证四至范围包括争议地大部分，且备注栏注明内有耕地。二、我方受理本案后两次组织双方当事人到争议现场踏界，原审原告两次都无法指认其主张争议的界线范围，我方本想用GPS测定争议范围坐标和计算争议范围面积都因原审原告不敢指界而告终，而不是我方的工作人员不作为。然而被上诉人清远市人民政府为了尽早解决本案，利用了镇司法所、国土资源所、林业站组织双方踏界时在1:10000地形图所勾的争议范围图（红线图），并不是没有红线图，且该图是经双方代表签名按指模确认的。三、原审原告所称的师茅坪是在原审第三人的1981年山权林权所有证的四至范围内，而该证的备注栏注明内有耕地，说明早在1981年人民政府就将该地确权给原审第三人所有，原审原告只有开荒耕作权，没有所有权。因此，我方根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（1995)国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权和若干规定》第二十、二十一条规定，本着尊重历史，面对现实和有利于团结，有利于生产、发展经济的原则作出的《英德市人民政府关于师茅坪土地权属的处理决定》（英府决〔2014〕60号）是正确的。
被上诉人清远市人民政府答辩称：争议地名叫“师茅坪”，面积约75亩，四至范围：东至岭边、南至路、西至水田边、北至水田边，从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代后期大部份为耕地，小部分为林地。原审原告提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证第十九栏四至范围不包括争议地范围，第十七栏是否包括争议地范围无法确认。上诉人连塘等小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》的地名与争议地名不相符，四至范围包括争议地的大部份，该证备注栏注明：内有耕地。根据以上事实，我方认为英德市人民政府作出英德《处理决定》，综合争议双方的证据材料，从实际出发，尊重历史，面对现实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条的规定，将争议地中的15亩土地确权归原告所有，争议地中的60亩确权土地归英德市浛洸镇光南社区居委会内容适当，程序合法。
被上诉人上坝村等5个村民小组等答辩称：一、一审法院认定事实清楚，事实正确。我方在一审期间提交的1962年的《土地房产所有权证》及20份《农村集体土地承包合同书》足以证实师茅坪为我方所有。同时，涉案土地自1985年至2014年一直为我方所有。英德市人民政府通过调查周边村民也证实我方自1985年耕种的事实，一审法院认定师茅坪属我方事实正确。二、一审适用法律正确。本案为土地争议，应当适用国家土地管理局[1985]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定确定权属，一审法院处理正确。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土(籍)字第26号）第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；……。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年的，或者虽满二十年但二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中上坝等5个村民小组与莲塘等7个村民小组因争议地产生权属纠纷，上坝等5个村民小组向英德市人民政府申请调处。根据上坝等5个村民小组提交的资料显示，上坝等5个村民小组所属白米庄村的土地范围早在1989年英德县国土局核定的土地权属界限核定书中有记载。且上坝等5个村民小组提交的两份1962年的《生产队土地房产所有证》证明了其对争议地的使用和管理的事实。英德市人民政府在调处过程中，亦查明上坝等5个村民小组从1958年始至2014年耕种争议地的事实。而连塘等7个村民小组则未能提供充分证据否定上述事实。英德市人民政府在调处纠纷过程中，未充分考虑上述证据和材料，作出涉案土地权属处理决定，将争议地的大部分确认归连塘等7个村民小组所有事实不清，清远市人民政府经复议维持英德市人民政府作出的处理决定亦事实不清，一审判决撤销涉案土地权属处理决定及复议决定正确，本院予以维持。英德市人民政府应当针对上坝等5个村民小组要求确认土地权属的申请重新作出处理。至于上诉人上诉认为一审判决已认定争议地全部丢荒，争议双方没有经营过争议地，上坝等5个村民小组不存在连续使用争议地满20年的事实，但其未能提供有效证据否认上述事实，本院对其上诉理由不予采纳。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人连塘村民小组、背夫村民小组、兆田村民小组、张一村民小组、张二村民小组、张三村民小组、张屋村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 方丽达
代理审判员 付庆海
二〇一六年一月二十二日
书 记 员 刘 丹