江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏12行终103号
上诉人（原审被告）靖江市国土资源局，住所地靖江市阳光大道12号。
法定代表人沙旭东，局长。
参与诉讼负责人赵敏，副局长。
委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）靖江市顺达保安器材制造有限公司，住所地靖江市城南开发区兴业路11号。
法定代表人陆军，总经理。
委托代理人宋妍妮，江苏信义诚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张满宏，男，1969年3月1日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）徐向萍，女，1975年6月7日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）张金宏，男，1966年4月15日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）吴建成，男，1936年10月22日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）季荣成，男，1954年12月15日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）严锁章，男，1948年9月7日生，汉族，住靖江市。
上述六名被上诉人诉讼代表人张满宏、徐向萍。
原审第三人中国工商银行股份有限公司靖江市支行，住所地靖江市骥江路210号。
负责人吕毅，行长。
委托代理人周跃武，该行工作人员。
上诉人靖江市国土资源局、靖江市顺达保安器材制造有限公司因土地行政登记一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2017)苏1291行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审查明，张满宏等六原告系靖江市城南园区火炬村村民，其宅基地于1996年因广靖高速建设需要被征收，宅基地置换至现住址至今。2003年11月28日，靖江市顺达保安器材制造有限公司（以下简称顺达公司）与靖江市经济开发区管理委员会签订协议书，使用靖江市经济开发区火炬村的土地新建厂房，并按照约定时间交付土地使用费。2004年，江苏省人民政府作出苏国土资地函[2004]604号《关于批准靖江市2004年度第10批次城镇建设用地的通知》，同意将原靖江市经济开发区火炬村14组农用地2.6797公顷（其中耕地2.366公顷）转为建设用地连同原集体建设用地0.5355公顷合计3.2152公顷一并征收为国有，六原告位于火炬村置换后的宅基地在征收范围内。2005年5月2日，靖江市人民政府城南办事处火炬村村民委员会向该村14组村民发放青苗补偿费137690元，于2005年7月5日发放征地补偿费和人口安置费计人民币301万元。
2006年7月6日，顺达公司向靖江市国土资源局（以下简称靖江市国土局）提出土地登记申请，同时提交了靖国土[2006]地出字93号《关于靖江市顺达保安器材制造有限公司受让国有土地使用权的通知》《国有土地使用权出让合同》、原靖江市八圩镇火炬村村民委员会出具的收款凭证、顺达公司的营业执照复印件、地籍调查表等资料，靖江市国土局审核后向顺达公司发放了案涉土地使用权证。
2006年7月13日，顺达公司以案涉土地使用权向中国工商银行股份有限公司靖江市支行（以下简称靖江工商银行）设置抵押，办理了抵押登记，抵押期限至2014年7月11日，后于2014年7月3日注销。2014年7月3日，顺达公司再次将上述土地使用权向靖江工商银行设置抵押并办理抵押登记，抵押期限至2019年7月1日，至本案最后一次庭审时尚未注销。
2017年3月2日，张满宏向靖江市国土局申请政府信息公开，要求公开其宅基地土地及权属状况。靖江市国土局于2017年3月15日作出靖国土依复[2017]11号政府信息依申请公开答复告知书。2017年7月3日，张满宏向原审法院提起诉讼，要求靖江市国土局撤销案涉土地使用权证。
案件审理中，徐向萍、张金宏、吴建成、季荣成、严锁章等人亦向原审法院提起诉讼，诉讼请求与张满宏案一致，原审法院依职权追加上述人员为张满宏案的共同原告，并追加靖江工商银行为第三人参加诉讼。
原审法院认为，《土地登记规则》第四条规定，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行，具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。靖江市国土局作为县级以上人民政府的土地管理部门，负责本辖区内土地登记工作。本案的争议焦点为：1.六原告与靖江市国土局向顺达公司发放案涉土地使用权证的行为之间是否具有利害关系；2.靖江市国土局所作行政登记行为是否合法。
关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案涉土地使用权证登记发证行为的行政相对人为顺达公司，张满宏等六原告并非行政登记行为的相对人。但张满宏等原告与行政登记行为之间具有利害关系，理由有以下三点：
1.虽然江苏省人民政府2004年作出苏国土资地函[2004]604号《关于批准靖江市2004年度第10批次城镇建设用地的通知》，将包括原告宅基地在内的土地征收为国有，但原告1996年宅基地置换后基于其生存权建设的房屋至今未获任何补偿，原告基于其房屋的利用对房屋范围内的土地仍然享有相应的权利；2.从原告等人与房屋征收部门洽谈情况来看，无法预见双方在一定期限内能达成协议，在此情形下原告等人基于房屋对土地的利用易引发相邻权纠纷，客观上原告徐向萍亦已以相邻权收到侵犯为由提起了诉讼；3.如不赋予原告等人的利害关系，顺达公司可以依据其持有的案涉土地使用权证，通过民事诉讼要求排除妨害，进一步损害原告对房屋的占有等合法权利。
关于焦点2，《土地登记规则》第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（1）土地登记申请书；（2）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（3）土地权属来源证明；(4)地上附着物权属证明。靖江市国土局在2006年7月份进行土地登记时进行了地籍调查，应当知悉土地上尚有附属物的客观事实，但靖江市国土局并未按照《土地登记规则》规定要求顺达公司提交案涉土地上附着物权属证明，显然未尽到合理审慎的审查义务，靖江市国土局作出的涉及六原告房屋所占土地的登记行为依据不足，依法应予撤销。
根据江苏省人民政府苏国土资地函[2004]604号《关于批准靖江市2004年度第10批次城镇建设用地的通知》，包括六原告宅基地在内的土地已于2004年被依法征收为国有，原告亦已领取相应的土地补偿，故六原告对其房屋范围以外的其他土地不享有任何权利，与土地登记行为之间没有利害关系，对六原告该部分的起诉依法应予驳回。
此外，《房屋登记办法》第八十一条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。据此，善意取得成为房管机构撤销房屋登记的阻却事由。参照上述规定，善意取得亦可成为本案土地管理部门撤销土地登记的阻却事由。根据《最高人民法院行政审判庭关于审理行政案件时对善意取得适用法律问题的答复》（[1999]行他字第5号）的规定，在行政诉讼中，人民法院可以在查清事实的基础上对是否构成善意取得作出认定。靖江工商银行作为专业金融机构，应当知悉并熟练掌握土地抵押登记办理的相关规定，根据《土地登记规则》第十二条规定，靖江工商银行在2006年7月13日办理他项权登记时亦应向靖江市国土局提交地上附着物权属证明，现靖江工商银行未提交任何证据，且原告等人房屋至今仍在设置抵押的土地范围内，故不能认定靖江工商银行取得土地他项权登记系出于善意，该他项权登记不能成为靖江市国土局撤销土地登记的阻却事由。
综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项的规定，判决：一、撤销靖江市国土局于2006年7月6日对顺达公司靖国用[2006]第188号国有土地使用证中涉及原告张满宏、徐向萍、张金宏、吴建成、季荣成、严锁章房屋所占土地的登记；二、驳回原告张满宏、徐向萍、张金宏、吴建成、季荣成、严锁章对靖国用[2006]第188号国有土地使用证中除原告房屋所占土地外其他土地使用权登记的起诉。案件受理费50元，由靖江市国土局承担。
靖江市国土局不服，向本院提出上诉称：1.涉案行政登记行为合法，原审法院适用法律错误。《土地登记规则》第二十六条规定，以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。顺达公司与靖江市国土局签订了国有土地使用权合同并支付了全部土地使用权出让金，申请登记时提供的登记资料符合规定，上诉人作出的土地登记符合登记规范。2.上诉人作出案涉登记时，尚未有净地出让的规定。我国关于土地使用权“净地”出让的规定是2007年9月8日国土资源部出台的《关于加大闲置土地处置力度的通知》首次规定的。本案案涉登记行为发生在2006年，不适用“净地”出让的规定，且根据当时的法律法规，土地与房产独立审查登记。3.原审法院认为如不赋予被上诉人利害关系，顺达公司可以依据其持有的案涉土地使用权证，通过民事诉讼要求排除妨碍的观点错误。顺达公司仅取得案涉宗地的土地使用权，该宗地上的房屋权属和土地分离，双方均无权主张对方取得的物权权利。被上诉人也仅对房屋享有取得补偿安置款的主张，无权对房屋所依附的土地主张任何权利。被上诉人的房屋属于拆迁范围，拆迁人依法取得拆迁许可证，依法可以对被上诉人的房屋进行补偿，并要求被上诉人交出土地。4.原审法院也已认定被上诉人的土地被征收时已经领取了相应的补偿费，被上诉人房产所在土地的权益已经得到了保障，其在法律上的权利已经转移，与该土地登记行为不再具有利害关系。5.顺达公司的土地登记行为对被上诉人的合法权益明显不产生任何实质性影响。涉案宗地的土地性质已被确定为工业出让，被上诉人无法以任何方式再行取得该宗地的土地使用权；顺达公司领取土地使用权证的行为，亦不会影响被上诉人享有的拆迁补偿安置的权利。综上，请求二审人民法院撤销原审判决，判决维持上诉人给顺达公司颁发的土地使用权证。
上诉人顺达公司上诉称：1.本案被上诉人没有诉讼主体资格，案涉行政行为与被上诉人没有利害关系。2.顺达公司从2006年领证至今，未对被上诉人的房屋物权造成任何损害，生存权也未受到任何影响。请求二审人民法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
张满宏等六名被上诉人答辩称，被上诉人从不知道自己居住的土地被征收为国有，不知道有征收土地的公告。国务院有关文件明确规定未经补偿安置，不得强行收回土地使用权。靖江市国土局的颁证行为违反了国务院的规定，属于违法行为。被上诉人属于弱势群体，请求二审法院支持被上诉人的诉讼请求，维持原审判决。
原审第三人靖江工商银行陈述，靖江工商银行根据主管部门颁发的土地证发放了流动资金贷款，都是合法合规的，应当得到保护。
上诉人顺达公司在二审中向本院补充提交了部分证据，用以证明被上诉人早已明知案涉土地被征收为国有，也明知顺达公司依法取得了土地使用权，被上诉人的起诉已超过了起诉期限。本院认为，该部分证据不属于行政诉讼法规定的新证据，本院依法不予接纳。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定了与行政行为有关的两类人不服行政行为的，可以提起诉讼。一是行政行为的相对人，即行政行为具体指向的人，二是其他与行政行为有利害关系的人。本案中，被上诉人显然不是涉案行政行为的相对人，则其提起诉讼，就应当是与行政行为具备“利害关系”。所谓“利害关系”，通常亦是指法律上的权利义务关系：第一，这种法律上的利害关系，是一种法定的权利义务关系，是行政实体法中确定的权利义务关系；第二，这种法律上的利害关系必须直接或者间接影响到公民、法人或者其他组织的权利义务。根据本案查明的事实，被上诉人房屋所在的土地早在2004年就已经江苏省人民政府批准征收为国有，从江苏省人民政府的批准文件生效之日起，包括被上诉人在内的原集体土地使用权人所享有的集体土地使用权即已灭失，被上诉人等既已丧失了土地使用权，则对后续土地使用权的转让、出让等行政行为也就不再具有法律上的利害关系。申言之，对于本不属被上诉人所有的土地，无论相关行政部门将该土地处分给任何人，被上诉人等均无权干涉，亦无权就处分土地的行政行为提起诉讼。这种“利害关系”属于法律上的利害关系，即是法定的权利义务关系，其他任何人包括法院均无权赋予，原审法院认为如不赋予被上诉人利害关系，就可能损害被上诉人对房屋的合法占有等合法权利的观点，无法律依据，本院予以纠正。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。据此，靖江市国土局将涉案土地登记给顺达公司的行为与被上诉人不具有利害关系，对被上诉人的合法权益不产生实质性影响，依法应驳回被上诉人的起诉。原审法院予以立案，并对被诉行政行为进行实体审查属于适用法律错误，本院依法予以改判。
本案系因征地补偿问题而引发的纠纷。尽管靖江市国土局举证证明案涉土地早在2004年就经江苏省人民政府批准征收为国有，但被上诉人认为，其从未看到过征收土地公告，从不知其土地已被征收为国有，并认为有关部门征收土地的行为违法。果如此，被上诉人应另行通过合法途径寻求救济，但切记应依法行事。被上诉人如因补偿问题不能与有关部门达成协议，也可以通过合法途径予以解决。需要指出的是，尽管案涉土地早在2004年即被征收为国有，但公民的合法财产受到我国法律的严格保护，被上诉人对自己合法建造的房屋仍享有合法的占有使用权，非经正当程序并对被上诉人进行合法补偿，任何人均无权加以剥夺。原审法院关于不赋予被上诉人本案的诉权，就可能损害被上诉人对房屋合法占有权利的观点，实属多虑。申言之，即使撤销涉案行政登记行为，因案涉土地已属国有，被上诉人仍无法取得案涉土地的使用权，亦无助于补偿争议的解决。己所不欲，勿施于人。行政诉讼法保护的是公民的正当诉权，滥用诉权，除了增加自身的负担外，亦会造成行政、司法资源的巨大浪费，为我国法律所不容。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，且结果错误，本院依法予以纠正。上诉人的部分理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2017)苏1291行初226号行政判决；
二、驳回张满宏、徐向萍、张金宏、吴建成、季荣成、严锁章的起诉。
本案一、二审收取的诉讼费用，均退还原缴纳人。
本裁定为终审裁定。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一八年六月十五日
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。