山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1298号
上诉人(原审原告)刘克杰，农民。
被上诉人(原审被告)莱州市人民政府，住所地莱州市府前街。
法定代表人于宁，市长。
委托代理人于杰，莱州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张娜，山东文景律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)莱州市国土资源局，住所地莱州市建新东街28号。
法定代表人提云连，局长。
委托代理人张秋霞，山东文景律师事务所律师。
上诉人刘克杰因诉被上诉人莱州市人民政府、莱州市国土资源局确认土地征收实施程序违法一案，不服烟台市中级人民法院于2016年4月27日作出的（2016）鲁06行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审原告刘克杰起诉称，原告在莱州市文昌路街道办事处蒲家洼村享有两块承包地。2015年6月8日，原告就承包地是否办理征收批复向山东省人民政府申请政府信息公开，得到的答复是原告的土地已经《山东省人民政府关于莱州市2010年第九批次城市建设用地的批复》批准征收。原告第一次确切得知承包地被列入征收范围。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，以及第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定，被告没有履行法定职责，向原告全额支付补偿费用，其行为严重违法。在整个征收期间，从未有任何单位和工作人员同原告协谈征收补偿及安置事宜。为维护原告的合法权益，请求依法确认被告针对原告承包地未依法履行土地征收组织实施工作法定行政职责的行为违法。
原审法院认为，《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”本案中，2011年1月20日，山东省人民政府作出《关于莱州市2010年第九批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2011]351号）后，2011年1月28日，莱州市人民政府、莱州市国土资源局分别作出《征收土地方案公告》（[2011]第17号）、《征地补偿安置方案公告》（[2011]第17号），并在原告所在的蒲家洼村予以公告。以上事实有被告提交的土地公告照片、《土地公告记录》、莱州市国土资源局工作人员证明、莱州市文昌路街道蒲家洼村民委员会证明以及5名在场村民《证明》为证，能够形成证据链条，相互印证，证明被告于2011年1月28日张贴公告的事实。原告在被告公告以后未在法定期限内提起行政诉讼，其于2015年12月28日提起诉讼，已经超过2年的法定起诉期限，依法不应受理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告刘克杰的起诉。
上诉人刘克杰不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定，依法改判或发回重审；2、案件受理费等全部由被上诉人承担。理由如下：1、原审裁定认定事实错误，适用法律法规错误。上诉人刘克杰的原审诉讼请求是被上诉人未依法履行土地征收组织实施工作法定行政职责、未依法履行征地补偿安置组织实施工作法定职责，是诉不作为行政行为。原审法院以公告张贴时间已经超过2年为由驳回上诉人刘克杰的起诉，属于认定事实错误，应当适用最长起诉期限20年的规定。3、原审裁定程序违法：未对两被上诉人负责人未到庭的正当理由进行审查、未对上诉人刘克杰的调取证据申请书予以书面回应、原审法院可能存在超审理期限审理的问题、未对上诉人刘克杰提交的《回避申请书》予以回复。
被上诉人莱州市人民政府、莱州市国土资源局未向本院提交书面答辩意见。
双方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。
本院二审确定的审理重点有两个：一是原审法院是否存在审理程序违法的情形；二是原审法院驳回上诉人刘克杰的起诉是否合法正确。
关于第一个审理重点，原审法院是否存在审理程序违法的情形。第一，对于上诉人刘克杰主张其诉讼请求为诉不作为行政行为的问题。原审法院庭审笔录显示，上诉人刘克杰在庭审中经原审法院释明后明确表明其诉讼请求为“请求贵院依法判决确认第一被告针对原告承包地未依法履行土地征收组织实施工作法定行政职责的违法性”，上诉人刘克杰关于其诉讼请求为诉不作为行政行为的主张与事实不符。第二，对于上诉人刘克杰主张原审法院未对两被上诉人负责人未出庭的正当理由进行审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。原审中，两被上诉人出具了行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明，并委托相应的工作人员出庭，符合法律规定。上诉人刘克杰主张原审法院对负责人未出庭未予审查无事实根据和法律依据。第三，对于上诉人刘克杰主张原审法院未对其提交的调取证据申请书予以书面回应的问题。对此，原审法院在原审庭审时予以回应，并记录在原审庭审笔录内，因其申请调取的证据与本案无关联性，原审法院未予调取并无不当，原审法院未予书面告知，属于程序瑕疵，对当事人的权利义务不产生实质影响。第四，对于上诉人刘克杰主张的原审法院可能存在超审理期限审理的问题。原审法院裁定送达最后一方当事人即上诉人刘克杰的时间为2016年5月31日，原审法院裁定在法定审理期限内作出并生效，不存在上诉人刘克杰主张的原审法院超审理期限审理的情况。第五，对于上诉人刘克杰主张的原审法院未对其提交的《回避申请书》予以回复的问题。上诉人刘克杰一方在原审庭审时明确表示对于合议庭及书记员不申请回避。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十七条第一款规定：“当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出。回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。”上诉人刘克杰庭审结束后申请回避，原审法院不予回复并无不当。故原审法院审理程序并无不当之处。
关于第二个审理重点，原审法院裁定驳回上诉人刘克杰的起诉是否合法正确。本案中，莱州市人民政府、莱州市国土资源局于2011年1月28日制作并张贴了《征收土地方案公告》（[2011]第17号）、《征地补偿安置方案公告》（[2011]第17号）。以上事实有被上诉人莱州市国土资源局提交的土地公告照片、《土地公告记录》、莱州市国土资源局工作人员证明、莱州市文昌路街道蒲家洼村民委员会证明以及5名在场村民《证明》等证据予以证明。《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”两公告未告知诉权或者起诉期限，应适用2年的起诉期限。上诉人刘克杰于2015年12月28日提起本案诉讼，明显超过2年的法定起诉期限，原审法院裁定驳回上诉人刘克杰的起诉并无不当，应当予以支持。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人刘克杰的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 杜钰越
代理审判员 曲俊鹏
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 孟 真