江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00325号
上诉人（原审原告）王健波。
委托代理人高洪新，江苏扬子江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市启东工商行政管理局，住所地启东市紫薇中路718号。
法定代表人倪伟，局长。
委托代理人陈爱东，南通市启东工商行政管理局副局长。
委托代理人龚玲珑，南通市启东工商行政管理局法制科科员。
上诉人王健波因与被上诉人南通市启东工商行政管理局（以下简称启东工商局）工商行政登记一案，不服海门市人民法院（2014）门行初字00112号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月4日公开开庭进行了审理。上诉人王健波的委托代理人高洪新，被上诉人启东工商局的委托代理人陈爱东、龚玲珑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年8月12日，王健波向启东工商局申请“启东星蓝佰缘咖啡店”个体工商户注册登记，并提交了个体工商户开业申请书、申请人身份证复印件、委托代理人证明、餐饮服务许可证复印件、卫生许可证复印件、房屋租赁合同复印件、房屋产权证复印件以及名称预先核准通知书八份文件。启东工商局经审核发现王健波提供的材料中缺少环评手续，于同日依据《南通市餐饮业污染防止管理办法》第十二条第二款规定，作出启登记内不予受理字（2014）第01-02号不予受理通知书。王健波不服提起行政诉讼，要求撤销启东工商局的不予受理决定。
原审法院认为，《个体工商户登记管理办法》第十四条规定，申请个体工商户注册登记应当提交国家工商行政管理总局规定提交的其他文件。第十七条规定，申请开业、变更登记的经营范围涉及国家法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向登记机关提交相关批准条件。环境保护总局、工商行政管理总局环发（2002）85号《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》及《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款均规定，需要办理营业执照的建设项目，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款及《建设项目环境保护管理条例》第七条第二款均规定由环境保护行政主管部门负责界定建设项目环境保护分类目录。环境保护部在2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中明确建设项目环评的范围包括餐饮场所。据此，开办餐饮业项目在办理营业执照前应当办理相应的环评手续。2011年7月8日南通市政府印发施行的《南通市餐饮业污染防治管理办法》是对实施上述法律、法规的具体规定。因此，启东工商局依照该办法的规定，以王健波未履行环评手续为由，不予受理其个体工商户注册登记申请于法有据。
同时，法院也注意到该地区人口密集、环境脆弱、资源匮乏，但个私经济发达，餐饮服务业较为繁荣，由此而造成的废气、污水、噪声等对周边环境的影响，特别是对居民集聚区环境影响较大，矛盾突出。因此，先行环境影响评估可以从专业角度对营业网点周边环境的承受能力、排污（水）、噪声等设置可行性等予以审查，有利于减少事后纠纷的产生和不必要的损失，也符合当地社会良性发展和生态环境需求。需要指出的是，2006年11月27日《最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》是针对个案作出，且当时施行的《建设项目环境保护分类管理名录》已于2008年10月1日废止。故该答复的指导意义具有时效性，不适用于本案。
综上，原审法院遂判决驳回王健波的诉讼请求。
王健波不服，向本院提起上诉称，启东工商局要求王健波办理环评手续于法无据，《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》未在答辩期中提交，不应予以适用，《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确规定6个基准灶头以上，涉及环境敏感区域的才需要环评手续，《南通市餐饮业污染防治管理办法》增设了行政许可，并非对法律法规的具体规定，《最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》仍继续有效，法院应当参照适用。请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
启东工商局答辩称，《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》是公开文件，不影响法院适用，餐饮场所都需要办理环评手续，只是根据基准灶头的数量办理不同的环评手续，《南通市餐饮业污染防治管理办法》是对法规的重申，并未增设任何条件，国务院和最高院的答复是2006年作出的，应当优先适用环保部2009年的答复。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
王健波提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。二审庭审期间，王健波向本院提交：1、《江苏省工商行政管理局关于贯彻落实科学发展观支持企业又好又快发展的意见》（苏工商办（2008）298号），证明江苏省环保事项的审批不作为餐饮企业登记的前置许可，2、网页资料《最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》，证明该答复现行有效；启东工商局向本院提交《环境保护部办公厅关于公民租赁住宅楼开办个体餐馆应当执行环境影响评价制度的复函》（环办函（2009）1220号），证明公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆应执行建设项目影响评价制度。以上证据材料均系公开文件，本院经核实对其真实性予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，启东工商局以王健波申领营业执照需要办理环境影响评价文件审批手续为由不予受理王健波的申请是否具有法律依据。
首先，关于餐饮场所是否纳入建设项目环评管理的问题。国务院于1998年11月18日颁布的《建设项目环境保护管理条例》第六条规定，国家实行建设项目环评制度。《环境影响评价法》第十六条第一款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。该条第三款规定，建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。为贯彻执行《建设项目环境保护管理条例》，1999年4月19日，原国家环境保护总局发布了《建设项目环境保护分类管理名录》（国家环境保护总局令第14号，2008年10月1日废止）；为实施建设项目环评分类管理，根据《环境影响评价法》第十六条的规定，2008年9月2日，国家环境保护部发布了《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年10月1日起施行）。这两项目录均将餐饮场所纳入了建设项目的环评管理。《建设项目环境影响评价分类管理名录》中对餐饮场所的规定为：6个基准灶头以上，涉及环境敏感区（系第三类敏感区即：以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，文物保护单位，具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地）的需组织编制环境影响报告表，其他需组织编制环境影响登记表。由此可见，餐饮场所应当纳入建设项目环评管理中。
其次，关于餐饮场所的环评审批是否属于餐饮场所申请营业执照的前置条件的问题。餐饮场所纳入建设项目环评管理并不意味着环评审批必须作为餐饮服务许可的前置条件，工商部门把餐饮场所的环评审批作为办理营业执照的前提条件之一，必须有明确的法律、法规依据。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（五）项规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。第十四条第一款规定，本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定，按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。这一行政法规已明确了环评审批和工商注册登记之间具有先后关系，也就是说已明确规定餐饮场所的环评审批属于申请营业执照的前置条件。
再次，关于个体餐饮申领营业执照是否办理环评审批的问题。《南通市餐饮业污染防止管理办法》第十条第一款规定，新建、改建、扩建餐饮业项目，应当按照《建设项目环境保护分类管理名录》依法办理环境影响评价文件审批手续。其中餐饮业项目在6个基准灶头以上，涉及环境敏感区的需应提交环境影响报告表，其他的应填写环境影响登记表。第十二条第二款规定，需要办理营业执照的餐饮业项目，应当在办理营业执照前办理环境影响评价文件审批手续及餐饮服务许可证。未办理的，工商行政管理部门不予核发工商营业执照。该文件规定并未超出《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《建设项目环境保护管理条例》规定的范围，启东工商局据此作出启登记内不予受理字（2014）第01-02号不予受理通知书，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，所作判决驳回王健波诉讼请求结论正确，应予维持。王健波的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王健波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 羽 梅
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一五年一月九日
书 记 员 金 保 阳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；