吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行终175号
上诉人（原审被告）长春市公安局交通警察支队，住所地长春市南关区金宇大路高速公路收费口。
法定代表人杜占武，支队长。
委托代理人乔国帅，该单位工作人员。
委托代理人盖天宝，吉林行远律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）付宏伟，男，1980年2月12日出生，公民身份号码×××，汉族，住长春市二道区。
委托代理人王剑锋，吉林瀛春律师事务所律师。
上诉人长春市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）因与被上诉人付宏伟道路交通行政许可一案，不服长春市南关区人民法院作出的（2018）吉0102行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2017年9月18日1时23分，付宏伟在长吉南线实施了驾驶机动车的违法行为。长春市公安局交通警察支队莲花山生态旅游度假区大队于2017年9月19日作出公交决字[2017]第2201102900125572号公安交通管理行政处罚决定书，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、第一百一十条第一款的规定，决定对付宏伟罚款2000元、暂扣机动车驾驶证6个月，付宏伟对此行政处罚决定未申请行政复议及提起行政诉讼。市交警支队同时根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定记12分，作出编号：[2017]第220110871010150号《办理注销最高准驾车型业务通知书》，付宏伟未申请复核。2018年3月19日，付宏伟向市交警支队申请降型，同日，市交警支队根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项的规定，作出[2018]第220100201823454号《注销最高准驾车型决定书》，决定注销付宏伟机动车驾驶证最高准驾车型驾驶资格。注销后的准驾车型为C1M。付宏伟对此不服，在法定起诉期限内提起行政诉讼。
原审法院认为：一、关于被告市交警支队对付宏伟作出注销最高准驾车型决定性质问题。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”由此可见，交通管理部门发放和注销机动车驾驶证的行为属于受《中华人民共和国行政许可法》调整的行政许可行为。在发放驾驶证时，确定了机动车驾驶员的相应准驾车型，即对机动车驾驶员的驾驶资格作出了许可。本案中，市交警支队作出将付宏伟的机动车驾驶证的准驾车型由B2降为C1M的行为，是对付宏伟B2驾驶资格的否定，该行为属注销行政许可的行政行为。二、《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条规定：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。”该条款规定了对违反道路交通安全法律、法规的行为实行累积记分制度，同时规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人应当采取相应的措施，即扣留机动车驾驶证，待接收道路交通安全法律、法规教育，考试合格后，可发还机动车驾驶证。由此可见，实施累积积分制度的目的在于保障道路交通安全，教育和约束违法、违规行为人，并非对其最高驾驶资格的否定，故《中华人民共和国道路交通安全法》并未以立法的形式规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人可以注销其最高准驾车型，公安机关交通管理部门在注销机动车驾驶员最高准驾车型时，应符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的。三、如前所述，注销最高准驾车型行为属注销行政许可行为，公安机关交通管理部门依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项，即“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：……（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；”的规定，作出注销最高准驾车型决定时，还应当符合《中华人民共和国行政许可法》的相应规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（四）项，即“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：……（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”的规定，机动车驾驶员的驾驶证被依法撤销、撤回或吊销等情形是公安机关交通管理部门注销机动车驾驶员驾驶证的准驾车型的前提条件。本案中，付宏伟实施了的饮酒后驾驶机动车这一违法行为，对该违法行为《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第一款规定了处罚种类，即“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”根据该规定，对第一次饮酒后驾驶机动车的违法行为应处以相应的罚款，而对饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒驾驶机动车的违法行为应处以吊销机动车驾驶证的处罚。本案中被告未提供付宏伟曾因饮酒驾驶机动车被处罚过的相关证据，故对付宏伟本次实施的饮酒后驾驶机动车的违法行为，长春市公安局交通警察支队莲花山生态度假区大队作出罚款2000元和暂扣机动车驾驶证6个月行政处罚，并未作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。在付宏伟的机动车驾驶证未被撤销、撤回或吊销的情况下，市交警支队直接注销其驾驶证的B2准驾车型，不符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（四）项的规定。关于市交警支队抗辩的该注销最高准驾车型的行政行为起因系付宏伟本人自愿申请，并非行政机关主动作出，该决定的作出并未对付宏伟的权利义务产生实际影响一节，因依申请的具体行政行为，系基于付宏伟本人自愿，行政机关对符合条件的申请一经确认后即发生法律效力，不需要另行再次出具相应法律文书，而本案中付宏伟在接到市交警支队作出的《办理注销最高准驾车型业务通知书》后，去市交警支队处接受处理，并按市交警支队要求办理降级换证业务，市交警支队作出涉诉注销最高准驾车型决定书，故对市交警支队的辩解不予支持。综上，市交警支队在付宏伟的机动车驾驶证未被撤销、撤回或吊销的情况下，直接作出注销其最高准驾车型决定不当，应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销了市交警支队作出的编号：[2018]第220100201823454号注销最高准驾车型决定。
上诉人市交警支队不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉行政行为证据充分，适用法律准确，无违法情形。2017年9月18日，被上诉人饮酒后驾车，长春市公安局交通警察支队莲花山生态旅游度假区大队对其作出行政处罚决定，对其罚款2000元，暂扣6个月驾驶证。2017年9月19日，向被上诉人送达了《办理注销最高/实习准驾车型业务通知书》，被上诉人在通知书上签字，主动要求降型。其办理完毕后，为了行政诉讼，要求上诉人出具《注销最高/实习准驾车型决定书》。2018年3月19日，上诉人根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项的规定，作出《注销最高/实习准驾车型决定书》，被上诉人也在该决定上签名，对此决定也应该是知晓和认可的，说明上诉人履行了法律规定的全部程序，不存在程序违法。2.上诉人的行为符合《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定，该规定明确指出该条例系根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》制定本条例。也就是说该项规定是公安部以立法形式，在充分考虑到上位法与下位法的从属关系后，通过专家论证制定的。该规定与上述两个法律是一脉相承的，同时是对两个法律的延伸和补充，不存在抵触或相悖的情形。上诉人根据该规定对被上诉人付宏伟作出的注销最高准驾车型驾驶资格行政处罚的决定，也符合上述法律规定。二、原审判决适用法律错误。首先，公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》系根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》制定的。其次，《中华人民共和国行政许可法》第七十六条也明确规定了“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”，该条款中的法律、法规，在没有明确的司法解释的情况下，应当包括公安部制定的部令规定在内的各类行政法规。故原审法院在审理本案中没有认真细致的去考量该法律的真正内涵，造成适用法律错误的后果。三、退一步讲，即使上诉人的行政行为违法，但被上诉人主动要求降型，提交的申请、办理的降型业务，并非上诉人注销最高准驾车型资格，上诉人未侵犯其合法权益，是否撤销该行政行为未侵犯被上诉人合法权益，对其不产生影响，因此原审法院确认被上诉人行为违法即可，不必撤销，可保留其效力。上诉人作出被诉行政行为时，降型换证业务已经办理完毕。综上，上诉人根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，对被上诉人付宏伟给予注销准驾车型的行政处罚符合法律规定。请求二审法院撤销原审判决；依法改判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、本案被诉行政行为属于注销行政许可行为，故交通管理部门在作出该行为时，不但要符合公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定，还要符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定了注销行政许可的相应情形，其中第（四）项规定，行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。由此可见，交通管理部门在根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定注销机动车驾驶人相应准驾车型之前，还应当符合“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”等条件，或者符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定第（六）项规定的“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”。本案中，虽然被上诉人付宏伟的驾驶证因违法行为在一定周期内被计满12分，但根据上诉人市交警支队提供的证据，被上诉人付宏伟不存在《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定的应当注销行政许可的情形，故上诉人市交警支队注销其最高准驾车型主要证据不足。二、关于上诉人主张被上诉人付宏伟主动办理的降型业务，本案被诉行政行为并不影响其合法权益的主张，经审查，该主张不能成立，被上诉人付宏伟办理降型业务是按照交通管理部门的要求予以办理的，上诉人作出的被诉行政行为影响了被上诉人的合法权益。另外，上诉人主张本案判决方式应当确认违法，保留效力，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人市交警支队的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长春市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩会志
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年十月二十三日
法官 助理 刘雅林
书 记 员 魏 波