湖南省长沙市天心区人民法院
民 事 裁 定 书
(2015)天民初字第01714号
原告（反诉被告）湖南省青山旅游开发有限公司，住所地长沙市天心区五一大道717号五一新干线1711室。
法定代表人魏磊，该公司董事长。
委托代理人丁金元，湖南正方律师事务所律师。
委托代理人唐伟，男，1968年6月28日出生，汉族。
被告（反诉原告）湖南省湘阴县人民政府，住所地湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。
法定代表人尹培国，县长。
委托代理人胡铁章，湘阴县司法局副局长。
委托代理人冯木良，湖南九野律师事务所律师。
被告（反诉原告）湘阴县青山岛镇人民政府（原名湖南省湘阴县青潭乡人民政府），住所地湘阴县青山岛镇。
代表人任剑，镇长。
委托代理人冯木良，湖南九野律师事务所律师。
委托代理人刘界雄，男，1976年8月20日出生，汉族。
原告（反诉被告）湖南省青山旅游开发有限公司（以下简称青山公司）与被告（反诉原告）湖南省湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）、被告（反诉原告）湘阴县青山岛镇人民政府（以下简称青山岛镇政府）确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭于2015年10月15日、2015年10月22日公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）湖南省青山旅游开发有限公司的委托代理人丁金元、唐伟，被告（反诉原告）湖南省湘阴县人民政府的委托代理人胡铁章、冯木良，被告（反诉原告）湘阴县青山岛镇人民政的委托代理人刘界雄、冯木良均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告青山公司诉称：两被告以��辖范围内青山岛旅游开发为由，引进原告作为商业地产项目开发的投资者。原告于2011年3月10日与两被告签订了《青山岛旅游项目开发合同》，约定：项目开发位置为被告青山岛镇政府所辖青山岛陆地、垸内大湖、汽渡码头及周边区域；项目内容为原告青山公司以租赁和出让方式开发前述行政区域内的土地，投资建设和经营民俗村、休闲广场、水上乐园、酒店、配套商业、马术俱乐部等；项目投资期限从青山岛陆地及垸内大湖由洞庭湖湿地保护区调整为实验区湖开始计算，且由两被告负责将保护区调整为实验区，最终调整为非自然保护，并不得因湿地政策影响原告开发建设。合同签订后，原告为实现项目内容开发，积极开展立项的相关准备工作，包括委托资质机构进行环评、项目规划、可研等，并投入了大量人力与财力。但至今合同约定的项目内容未获准立项，并��致长达四年时间内项目客观上开发不能。实际上，合同约定的项目开发位置或范围系湖南省级自然保护区，即洞庭湖横岭省级自然保护区，且为保护区核心区，系禁止开发的区域。合同内容违反法律、行政法规的禁止性规定，合同目的根本不可能实现。两被告作为县、乡级政府机关，且自然保护区辖区内的行政机关，明知项目开发范围为保护区，属禁止开发范围仍引进原告投资，对合同客观履行不能负有过错责任，应对给原告造成的损失予以赔偿。原告请求：1、判决确认原告与两被告2011年3月10日签订的《青山岛旅游项目开发合同》及相关从合同系无效合同；2、判决两被告赔偿原告损失500万元；3、判决被告承担诉讼费用。
被告湘阴县政府、青山岛镇政府反诉称：原、被告签订的《青山岛旅游开发合同》系双方真实意思表示，系合法有效的民事合同。自然保护区的实验区可以依法进行旅游开发，原告完全知晓项目所在地原来并非实验区，青山岛陆地及垸内大湖已调整为洞庭湖湿地保护区的实验区。《青山岛旅游开发合同》已通过正当合法程序被解除。原告应当承担违约责任。被告反诉请求：1、确认反诉人与被反诉人签订的《青山岛旅游项目开发合同》自2015年1月起解除后终止；2、判令被反诉人向两反诉人赔偿违约损失973.259万元；3、判令被反诉人承担本案的全部涉诉费用。经查：2011年3月10日，原告青山公司与被告湘阴县政府、青山岛镇政府签订一份《青山岛旅游项目开发合同》，约定：由原告青山公司投资开发青山岛旅游项目，项目位置为被告青山岛镇政府所辖青山岛陆地、垸内大湖、汽渡码头及周边区域；项目内容为原告青山公司以租赁和出让方式开发前述行政区域内的土地，投资建设和经营民俗村、休闲广场、水上乐园、酒店、配套商业、马术俱乐部等旅游度假村休闲设施；原告青山公司以出让方式取得土地计划为2300亩左右，其它用地以租赁方式取得，原告青山公司总投资规模10亿元以上，项目投资期限，原告青山公司在四年内完成整个旅游开发项目的投资建设，投资期限从本合同生效且在将青山岛陆地及垸内大湖由洞庭湖湿地保护区调整为实验区后开始计算。原告青山公司拟按照第一年投入投资总额30%，第二年25%，第三年25%，第四年20%的比例在四年投资全部到位。项目土地取得方式，土地租赁期限为30年，租赁范围以原告青山公司与权属单位签订的租赁合同为准，经营性开发本土地约2300亩，以招标拍卖挂牌的方式取得。在本合同约定的经营期限与地域内，被告湘阴县政府与青山岛镇政府不得与其他任何组织或个人签订旅游开发协议，原告青山公司享��青山岛旅游独家经营权，被告湘阴县政府和青山岛镇政府负责将青山岛陆地及垸内大湖由洞庭湖湿地保护区调整为实验区，被告湘阴县政府应负责疏通从湘阴县城汽渡码头至青山汽渡码头相关的河道，规划好三塘镇码头和湘阴县城码头及停车场。如原告青山公司不按合同约定的投资额和开发建设期限进行投资开发，时间超过六个月以上的，或者违反经批准的修建性详细规划进行开发，损害两被告利益的，以及因原告青山公司原因发生其他导致两被告签订此合同目的不能实现的，被告湘阴县政府授权被告青山岛镇政府有权利单方解除本合同。合同签订后，2011年9月，被告湘阴县政府申报省级自然保护区功能区调整，2012年3月29日，湖南省环境保护厅下发“湘环函（2012）83号”《关于调整横岭湖省级自然保护区功能区的批复意见》，同意将青山岛镇调整为自然保护区实验区。原告青山公司委托有关公司编制了《洞庭湖青山岛旅游项目总体概念规划合同》。2012年11月9日，湖南省环境工程评估中心召开《湖南青山岛生态休闲建设项目环境影响报告书》技术评估会，项目环境可行性结论为：项目位于横岭湖省级自然保护区规划调整后的实验区内，其建设内容与建设规模与国家自然保护区保护管理相关文件要求不完全一致。2014年1月28日，湖南省环保厅主持召开了《洞庭湖青山岛旅游项目总体概念规划环境影响报告书》技术审查会，总体评价为：1、青山岛旅游项目总体概念规划内容、建设规模、总体布局与《自然保护区条例》、《湖南省主体功能区划》、《湿地保护管理规定》、《禁止用地项目目录》（2012年本）等文件要求不协调；2、规划单位应根据本规划审查意见，调整规划思路、完善规划内容、优化规划方案，严格生态保护措施和��染防治措施，规划经修改完善后，再上报审批。2015年1月4日，被告青山岛镇人民政府向原告青山公司下发《解除合同通知书》，以原告青山公司未按开发建设期限投资开发，连续两年的投资额均没有依约到位为由，依据合同约定通知解除原、被告签订的《青山岛旅游项目开发合同》。同年3月10日，原告青山公司回复要求两被告按合同约定配合完成项目的立项工作，继续履行合同。尔后，原告诉至本院，酿成纠纷。
本院认为：根据原、被告签订的《青山岛旅游项目开发合同》的内容和实际履行情况来看，该协议的双方地位明显不对等，被告湘阴县政府和青山岛镇政府在协议约定的事项中并不存在自身的经济利益要求；双方权利义务也不对等，而是以被告湘阴县政府、青山岛镇政府为主导，通过招商与原告青山公司签订旅游开发合同的形式，由原告青山公司���被告青山岛镇政府所辖青山岛陆地、垸内大湖、汽渡码头及周边区域进行旅游开发，由原告青山公司以出让方式取得被告青山岛镇政府土地为2300亩左右，投资开发建设，进行经营，并通过两级政府的一系列行政配套行为，实现县、镇两级政府对青山岛旅游公共资源的保护、开发、综合利用的行政管理职能。虽然该协议中涉及到2300亩土地使用权的出让问题，但这是双方当事人的一种意向性约定，应另行通过招标、拍卖、挂牌形式予以确定，该约定并不能改变本案《青山岛旅游项目开发合同》的性质，故《青山岛旅游项目开发合同》为行政合同。本案实质上是由于行政合同的一方当事人被告青山岛镇政府及湘阴县政府以通知的方式终止行政合同的履行所引发的纠纷，显属行政争议，不属民事案件受案范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、驳回原告湖南省青山旅游开发有限公司的起诉；
二、驳回反诉原告湖南省湘阴县人民政府、湘阴县青山岛镇人民政府的反诉。
本案案件受理费46800元、反诉费41520元，予以免交。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 陈韶鹰
人民陪审员 言京华
人民陪审员 唐 敏
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 王金辉