贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔01行终296号
上诉人（原审原告）姜树荣，男，1968年10月6日出生，汉族，住贵阳市乌当区。
委托代理人范应普，贵州教学律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)贵阳市乌当区羊昌镇人民政府，住所地贵阳市乌当区羊昌镇街上。
法定代表人张明宏，镇长。
委托代理人吴开友，贵阳市乌当区羊昌镇人民政府法律顾问。
被上诉人(原审被告)贵阳市乌当区人民政府，住所地贵阳市乌当区航天路7号乌当区行政中心。
法定代表人唐兴伦，区长。
委托代理人杨代义，贵阳市乌当区人民政府工作人员。
原审第三人刘安文，男，1942年12月15日出生，汉族,住贵阳市乌当区。
委托代理人白其毓，贵阳市乌当区水田镇法律服务所法律工作者。
原审第三人姜树华,男，1956年6月2日出生，汉族，住贵阳市乌当区。
原审第三人姜志刚，男，1958年11月2日出生，汉族，住贵阳市乌当区杨昌镇甲岗村堰塘10-1.
原审第三人姜树贵（又名陆胜贵），男，1965年12月26日出生，汉族，住贵阳市乌当区。
上诉人姜树荣因与被上诉人贵阳市乌当区羊昌镇人民政府（以下简称羊昌镇政府）、贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）及原审第三人刘安文、姜树华、姜志刚、姜树贵林业管理行政裁决及行政复议一案，不服贵州省贵阳市云岩区人民法院（2016）黔0103行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判查明，被告羊昌镇政府作出处理决定的争议林地位于乌当区羊昌镇辖区内的一处山林，羊昌村灰幺组称该处林地为槽门口，甲岗堰塘组称该处林地为山林头。该林地四至为：西至姜树贵、姜树荣土地，东至姜树贵、姜龙成土地，北至姜龙成土地、南至刘安文、董应兵土地。原告姜树荣与第三人姜树贵、姜树刚、姜树华系姜龙文子女，均系甲岗村民，第三人刘安文系羊昌村村民。原告姜树荣持有的记载时间为1981年11月20日《贵阳市自留山使用证存根》（林自第00254号）载明：羊昌公社甲岗大队原圹生产队自留山所有者姓名姜龙文，面积7亩，共计两幅，地名山林头谭家背后。1994年农村承包土地延包时，将该幅林地登记在陆胜贵名下，陆胜贵土地承包证中承包土地明细登记记载：地块名称，山林头，面积6亩，座落（四至）灰幺土、姜大成土、路、董应兵田。1998年9月第三人姜树华单独与羊昌镇甲岗签订了《土地承包合同书》。第三人刘安文持有的林自第22918号《贵阳市自留山使用证》载明：划给羊昌公社羊昌大队灰幺生产队社员刘安文自留山2幅12亩，第二幅地名，槽门口，上堰圹队、下本人土、左张家土、右小坡梁杠。上述原告及第三人刘安文的林地皆含有争议林地，及槽门口和三林头均在争议林地范围内。
被告羊昌镇政府对原告姜树荣与第三人刘安文的林地使用权争议进行了数次调解，后因分歧而未果。被告羊昌镇政府于2015年11月14日依职权作出羊府发（2015）22号《羊昌镇人民政府关于认定山林头权属的决定》，决定双方争议的山林头处的山林管理使用权姜树荣户、刘安文户各一半。该决定书已送达原告及第三人刘安文。原告姜树荣不服该决定书向被告乌当区政府申请行政复议，乌当区政府受理审查后作出乌府行复决字（2015）4号《行政复议决定书》维持了羊府发（2015）22号处理决定，并向各方送达了该复议决定书。姜树荣不服上述山林权属处理决定和复议决定，向原审法院起诉，请求：一、撤销羊府发（2015）22号关于认定山林权属的决定和乌府行复决字（2015）4号行政复议决定书；二、诉讼费由被告承担。
原判认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款:“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”被告羊昌镇政府是法律确定的林木所有权和林地使用权争议处理的行政机关，其对第三人刘安文申请与原告姜树荣争议林地“山林头”或“槽门口”管理使用权进行确权，依法有权进行行政裁决。被告羊昌镇政府受理第三人的申请后，进行了调查、取证、实地勘验，并依法进行调解，然后作出处理决定，并进行送达，处理程序合法。被告羊昌镇政府在处理决定中确定争议地“山林头”或“槽门口”的四至范围为：西至姜树贵、姜树荣土地，东至姜树贵、姜龙成土地，北至姜龙成土地，南至刘安文、董应兵土地系勘查得出的结论。被告羊昌镇政府对原告和第三人刘安文林地经过勘验后得出各方均不完全享有争议林权属后，根据调查情况并依据《林木林地权属争议处理办法》，作出处理决定，有相应事实根据和部门规章依据，因此，被告羊昌镇政府作出行政处理决定合法。故对原告请求撤销被告2015年11月14日所作羊府发（2015）22号《羊昌镇人民政府关于认定山林权属的决定》不予支持。被告乌当区政府依法受理原告的行政复议申请，依法作出复议决定，并送达，处理程序合法，作出的复议决定依据充分依法予以维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回姜树荣的诉讼请求。案件受理费50元由原告姜树荣负担。
原审宣判后，姜树荣向本院上诉称，一、原判认定事实错误。原判认为被上诉人羊昌镇政府受理第三人申请后“进行了调查、取证、实地勘验，然后作出处理。处理意见是经过实地勘验后得出各方均不完全享有争议林地权属后，根据调查情况并依据《林木林地权属争议处理办法》作出的决定，有相应事实依据和部门规章依据，所作处理决定合法”，属认定事实错误。（一）刘安文的申请非系刘安文书写，也没有刘安文的捺印，且在相关款项确定给上诉人之前上诉人从未见过该份申请，更不存在被上诉人羊昌镇政府组织上诉人与第三人刘安文调解的事实。（二）根据国土部门1991年出具的甲岗与羊昌村土地界限协议书明确，涉案林地在甲岗土地权属范围，不在羊昌村土地权属范围。第三人刘安文作为羊昌村的集体经济组织成员，不可能在甲岗取得自留山的管理使用权。（三）羊昌镇政府认定争议林地属于同一地块的依据不充分，调查程序严重违法，内容相互矛盾，根据调查内容得不出争议林地属同一地块。1、对羊昌村部分村民的调查笔录只有一个调查人，程序违法；被调查人的基本情况没有，不符合调查的基本形式要求；根据上述对羊昌村民的调查笔录内容，均不能反映第三人刘安文管理的槽门口林地基本情况，数份调查笔录之间相互矛盾，有的说上山指过界，有的说没有上山指过界，是在家里面填写的，根本没有到实地现场进行确认；2、羊昌村灰幺组村民出具的关于刘安文承包槽门口山林地被征占的情况说明，系第三人刘安文写好后由村民签字，且村民签字中大多数系一个人代几个人签字，签名本身虚假，部分村民签字的真实性无法确认，该份证据显系虚假；3、羊昌村委会出具的关于羊昌村灰幺组刘安文自留山的情况说明，该份情况说明自称经过走访，但却没有具体的走访人和被走访人，谁去走访的，走访了哪些人，被走访人如何说的，均不能体现，故该份情况说明不具有证据的三性，根本不能作为证据使用；（四）原判认定被上诉人羊昌镇政府实地勘验后不能确定上诉人和第三人刘安文完整享有争议林地，更是荒谬。根本没有被上诉人羊昌镇所谓的实地勘验笔录、记录依据，原判认定被上诉人实地勘验，纯系凭空捏造。
上诉人提供的证据充分证明了争议林地系上诉人管理使用的事实。1、上诉人提供的证据中自留山使用证存根虽然没有四至界限，但存根上一般都未注明四至界限，但1998年第三人姜树贵持有的第二轮土地承包证，已经将上诉人取得的管理的自留山承包登记在证上，并对上诉人持有的自留山林地的四至界限予以明确，与涉案林地现在的四至界限一致。2、第三人刘安文持有的自留山使用证原件系1983年取得，政府不可能在将同一幅自留山承包给上诉人并颁发权利证书后又承包给其他人。何况第三人即不是上诉人所在甲岗集体的集体经济组织成员，争议林地又不在其所在的羊昌村集体范围，其怎么可能通过家庭联产承包方式取得上述争议林地的使用管理权。3、上诉人所在村集体及村民就涉案出具的证明充分证明涉案林地系由上诉人管理使用；综上，原判在上诉人提供1991年土地管理部门出具的甲岗与羊昌村土地权属界限协议书、羊昌镇调委会的处理意见和羊昌镇政府的调查报告均已经明确了甲岗集体与羊昌村集体的土地和山林界限，而第三人非为甲岗集体经济组织成员，不能在甲岗取得自留山使用权，且所持有的自留山证四至界限与涉案林地不一致的情形下，在被上诉人根本没有提供任何现场勘验材料的情形下，认定争议林地系被上诉人现场勘验后确定的，认定事实严重错误。
二、原判适用法律错误。（一）上诉人所持的自留山使用证存根，应视为不动产登记凭证，取得时间系1981年11月30日，也就是说1981年11月30日上诉人即取得了甲岗位于山林头的林地使用权，在该证未被依法撤销前，山林头的林地使用权属上诉人享有，其他人不得享有；第三人刘安文的自留山使用证取得时间系1983年取得，即便涉案林地系同一宗地，该证亦系登记错误，不能作为确认林地权属的依据。不论根据物权法还是土地争议调查处理办法，第三人持有的自留山使用证均不发生不动产登记的效力，更不能取代上诉人在先登记所享有的林地使用权。（二）林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属的规定，应当理解为同一个集体经济组织在自留山分山管理时，在同一时间将同一宗地登记给了不同的权利人的情形，而非不同的集体经济组织在不同的时间段将同一宗地登记给不同的权利人，因为不同的集体经济组织不可能存在同一宗地的情形，否则就是村与村之间的土地界限问题。本案上诉人与第三人不是同一个集体经济组织，取得的自留山使用权的时间亦不是同一时间，因此根本不适用该条的规定。故上诉请求：撤销原判，并依法改判支持上诉人一审诉请。
羊昌镇政府答辩，答辩人作出的山林权属处理决定是合法的，应予维持。
乌当区政府答辩，行政复议认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。羊昌镇政府作出的决定是多次调查和调解无效后依据《林木林地权属争议处理办法》作出的，经过多次现场勘查确定属于同一块林地，双方各一半是符合公平原则的。
原审第三人刘安文陈述，原判正确，应予维持。第三人出于定争止纷考虑服从纠纷处理结果。
原审第三人姜树贵、姜志刚陈述表示，同意上诉人的意见。
原审第三人姜树华未到庭陈述。
经二审审理查明，1981年、1983年第一轮土地承包时，姜龙文（姜树荣之父）属于羊昌公社甲岗大队原圹生产队，刘安文属于羊昌公社羊昌大队灰幺生产队。1991年甲岗（由甲岗生产队变更而来）与羊昌村（由灰幺生产队变更而来）对于两村地界进行踏勘并签订《土地权属界线协议书》。2014年10月13日羊昌镇政府作出“处理意见”确认，根据镇区域图显示，涉案争议的林地属于甲岗地界范围。
羊昌镇政府受理该山林权属争议后，曾到山林现场进行调查取证，但未制作现场踏勘图纸。争议林地面积为19.522亩，现因修建贵遵复线高速公路，该林地已被征收，羊昌镇政府未采取证据保全措施保存争议林地四至界线的相关证据。羊昌镇政府于2015年11月14日作出羊府发（2015）22号《羊昌镇人民政府关于认定山林头权属的决定》，内容为：双方争议的山林头处的山林权属为姜树荣户、刘安文户各一半。因修建贵遵线高速公路，该土地部分被征用，征用款784403.16元按照各半原则，由姜树荣户、刘安文户各一半，即392201.58元。
二审查明的其余事实与原判认定事实一致。
以上事实有贵阳市自留山证存根（林自字第00254号）、二轮土地承包证、贵阳市自留山使用证（林自字第22918号）、土地权属界线协议书、2014年10月13日羊昌镇政府作出的“处理意见”、羊昌镇政府关于认定山林权属的决定（羊府发[2015]22号）、乌当区政府行政复议决定书（乌府行复字[2015]4号）等证据及各方当事人的陈述在卷，并经原审庭审质证，本院予以确认。
本院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，处理林权、林地争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。对于土地改革后营造的林木权属，应当按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。本案中，姜树荣与刘安文分属甲岗、羊昌村，且两村地界已于1991年协议确定，因两户各自主张对涉案林地享有权利的前提是林地所有权的确认，根据两村签订的《土地权属界线协议书》及羊昌镇政府2014年10月13日作出的“处理意见”，案涉林地属于甲岗地界范围，即该林地的所有权应当属于甲岗。因此羊昌镇政府将案涉林地的使用权确认归属两个不同村集体的村民，事实依据不足，与前述权属证据不符。至于林地上的林木权属，可根据“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定。另外，羊昌镇政府作出的“山林头权属的决定”对被征收林地的补偿款进行分配，超越其林地权属确权的职权范围。综上，羊昌镇政府作出的《羊昌镇人民政府关于认定山林头权属的决定》事实证据不足，依法应予撤销。乌当区政府作出的行政复议决定亦一并应予撤销。原判事实不清，适用法律错误，本院予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的”、第八十九条第一款第三项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判”之规定，判决如下：
一、撤销贵州省贵阳市云岩区人民法院（2016）黔0103行初253号行政判决；
二、撤销贵阳市乌当区人民政府乌府行复决字（2015）4号行政复议决定书；
三、撤销贵阳市乌当区羊昌镇人民政府羊府发（2015）22号《羊昌镇人民政府关于认定山林头权属的决定》；
四、责令贵阳市乌当区羊昌镇人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由贵阳市乌当区羊昌镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 云
审 判 员 霍守明
审 判 员 黄永福
二〇一七年六月二十四日
法官助理 吴冬梅
书 记 员 潘盛机