江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏0611行初3号
原告魏志仁，男，1955年9月23日生，汉族，住南通市崇川区。
原告王宝珍，女，1970年3月27日生，汉族，住南通市崇川区。
被告南通市城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人张松泉，职务局长。
委托代理人胡炎，南通市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人陈春晖，南通市城市管理行政执法局工作人员。
原告魏志仁、王宝珍因认为被告南通市城市管理行政执法局（以下简称南通城管局）不履行法定职责，于2016年12月24日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于2017年1月4日立案后，于同日向被告南通城管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原告魏志仁、王宝珍诉称，两原告对户籍地南通市港闸区天生港镇街道八一村十八组50号的房屋依法享有土地使用权和所有权。现两原告房屋周边存在非法圈建的围墙，使得两原告的工厂、家庭无法生产生活，严重影响了两原告的合法权益。经向南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸住建局）、南通市城乡建设局（以下简称南通城建局）申请政府信息公开，获知该房屋所在地块项目并未获得建筑工程施工许可证。2016年2月3日，两原告向南通城建局邮寄《监督检查申请书》，要求查处涉案地块存在的违法建筑和违法施工问题。3月7日，南通城建局回复，在两原告反映情况之前，已对该项目进行立案调查，并于2015年下半年对建设方进行了处罚，现将案件移交南通市港闸区城市管理局（以下简称港闸城管局）调查处理。8月16日，两原告向港闸城管局邮寄《信息公开申请表》，要求公开涉案建设项目调查处理的信息。9月1日，港闸城管局答复两原告，因该案情况复杂，正在调查取证中，尚未处理。9月6日，两原告向被告南通城管局邮寄《监督检查申请书》，要求履行监督检查职权，限期责令港闸城管局履行法定职责，对涉案建设项目进行查处。被告南通城管局至今未作任何答复。请求：1.确认被告南通城管局不履行行政职责行为违法；2.判令被告南通城管局履行行政职责，依法处理两原告提出的申请，并作出书面回复。
两原告向本院提交了以下证据：
1.居民身份证复印件；2.港闸集建（2003）字第04-48号《集体土地建设用地使用证》、通港闸字第04-48号《村镇房屋所有权证》、营业执照、组织机构代码证；3.政府信息公开申请表二份、港闸住建依复[2015]4号《政府信息公开申请答复书》、通建依复[2015]40号《政府信息公开申请答复书》；4.监督检查申请书、南通城建局2016年3月7日作出的《关于对魏志仁、王宝珍同志<监督检查申请书>的回复》；5.政府信息公开申请表、[2016]港闸城管依复第1号《政府信息公开申请答复书》；6.监督检查申请书、邮寄特快专递复印件；7.房屋周边施工照片一组；8.邮寄特快专递复印件、江苏省如东县人民法院《释明函》。
被告南通城管局辩称：1.两原告反映的案涉违法建设地属南通市港闸区辖区，根据《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发[2013]17号）精神，应当由港闸城管局实施查处，被告南通城管局不具有查处职能。2.被告南通城管局于2016年9月7日收到两原告的监督查检申请书后，经核实情况，于10月21日作出通执法履职[2016]1号《责令履行职责通知书》，责令港闸城管局自收到通知书之日起60日内依法履行职责。同日，作出《关于对魏志仁、王宝珍同志<监督检查申请书>的回复》，将责令履职相关情况书面回复两原告。两原告的诉讼请求和理由不能成立，请求驳回两原告的诉讼请求。
2017年1月11日，被告南通城管局向本院提交了以下证据、依据：
1.监督检查申请书、邮政特快专递复印件；2.通政发[2013]17号《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》；3.通执法履职[2016]1号《责令履行职责通知书》、邮政特快专递复印件；4.《关于对魏志仁、王宝珍同志<监督检查申请书>的回复》、邮政特快专递复印件。
经审理查明，2015年3月31日，两原告向港闸住建局申请政府信息公开，要求公开其位于南通市港闸区天生港镇街道八一村十八组50号房屋民在地块建设项目的建筑工程施工许可证。4月10日，港闸住建局作出港闸住建依复[2015]4号《政府信息公开申请答复书》，答复两原告所申请的信息未制作也未获取。4月27日，两原告向南通城建局提出上述同样的政府信息公开申请。5月7日，南通城建局作出通建依复[2015]40号《政府信息公开申请答复书》，答复两原告从江苏省建筑工程施工许可与竣工验收备案系统中未查询到相关的建筑工程施工许可信息。2016年2月3日，两原告向南通城建局邮寄《监督检查申请书》，以其房屋所在地块建设工程项目未取得建筑工程施工许可证，属于违法建设施工为由，要求南通城建局依法履行监督检查职权进行查处。3月7日，南通城建局作出《关于对魏志仁、王宝珍同志<监督检查申请书>的回复》，答复两原告在反映相关情况之前，该局已在日常检查中发现相关情况，对该项目进行了立案调查，并于2015年下半年对该项目建设方进行了行政处罚。同时经调查，该地块建设项目建设单位未取得建筑工程规划许可证，属违法建设，根据行政职能，该局已将案件移交港闸城管局调查处理。8月16日，两原告向港闸城管局邮寄《政府信息公开申请表》，要求公开该局对涉案建设项目进行调查处理的有关调查询问笔录、程序性告知书、行政处罚决定书、强制执行决定书等信息。9月1日，港闸城管局作出[2016]港闸城管依复第1号《政府信息公开申请答复书》，答复两原告因该案情况复杂，该局正在调查取证中，尚未处理，两原告申请的信息属于过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。9月6日，两原告向被告南通城管局邮寄《监督检查申请书》，要求被告南通城管局依法履行监督检查职责，限期责令港闸城管局履行法定职责，对涉案建设工程项目的违法建设问题进行查处，依法作出行政处罚。10月21日，被告南通城管局作出通执法履职[2016]1号《责令履行职责通知书》，责令港闸城管局自收到通知书之日起60日内依法查清案涉建设项目是否履行违法建设，若是违法建设的，依法作出行政处罚决定，并将行政处罚决定上报被告南通城管局。同日，被告南通城管局作出《关于对魏志仁、王宝珍同志<监督检查申请书>的回复》，将责令港闸城管局履行职责的相关情况回复两原告，并将该回复邮寄送达两原告。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。两原告提起诉讼，其实质是要求被告南通城管局履行对其下级机关港闸城管局的监督职责。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为，这里的行政职权是一种法律赋予的公共管理职能，一旦作出即会对相关当事人产生法律上的羁束效力。虽然上一级行政机关对下一级行政机关通常具有行政监督和业务指导关系，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。而上级行政机关对下级机关的监督职能是建立在层级、隶属关系的基础之上，属于行政权力系统内部运行的范畴，监督权力的行使直接作用于下级行政机关，属于内部事项，不属于对外履行职责，并不对当事人的权利义务产生直接影响，也不会对当事人产生法律上的羁束效力。同时，法律并没有赋予司法审判权调整上下级行政权力之间运行关系的职能，人民法院不能突破法律规定而将司法审查的范围延伸到行政机关的内部管理中去。上级行政机关对下级行政机关的监督管理，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下一级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上一级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，被告南通市城管局是否履行作为上级行政机关的层级监督职责不属司法监督范畴。
综上，被告南通城管局对其下级行政机关的监督职责属于行政机关内部管理行为，不直接对两原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告魏志仁、王宝珍的起诉。
案件受理费人民币50元，退还原告魏志仁、王宝珍。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 齐海生
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 赵广明
二〇一七年一月二十四日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的