重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝02行终310号
上诉人（原审原告）奉节县东升页岩砖厂，住所地重庆市奉节县竹园镇竹园村5社。注册号500236600107568。
代表人李冬生，厂长。
委托代理人李大容，重庆聚焦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市奉节县国土资源和房屋管理局，住所地重庆市奉节县永安镇人和街16号，组织机构代码00865852-8。
法定代表人刘方令，局长。
委托代理人赵运松，该局地质监测站站长。
委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县永安镇县镇路88号。组织机构代码00865872-0。
法定代表人朱茂，县长。
委托代理人黄海龙，奉节县人民政府法制办工作人员。
原审第三人奉节县竹园牲畜交易市场，住所地重庆市奉节县竹园镇龙潭村9社。注册号500236200001426。
代表人李继碧。
上诉人奉节县东升页岩砖厂（简称县页岩砖厂）因被上诉人奉节县国土资源和房屋管理局（简称县国土房管局）、奉节县人民政府（简称县政府）及原审第三人奉节县竹园牲畜交易市场（简称竹园牲畜交易市场）地质灾害责任认定一案，不服奉节县人民法院（2016）渝0236行初2号行政判决书，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年4月19日，奉节县竹园镇竹园村1社下拱桥（小地名）发生滑坡地质灾害。造成下拱桥滑坡后部及中部拉张裂缝已全部贯通，滑坡后部整体性下错，滑坡中前部形成台阶状地形。该滑坡前部部分滑体散落于奉溪北路公路之上。奉溪公路70km段内测修建牲畜市场综合楼开挖场坪所修建的混凝土挡墙已大部分被滑坡堆积体推垮并掩埋，综合判断下拱桥滑坡现状处于不稳定状态。如果滑坡进一步变形滑动，将阻断奉溪北路正常通行并威胁周边45户146人生命财产安全。县国土房管局于2014年4月20日委托重庆市地质矿产研究院承担了奉节县竹园镇下拱桥滑坡灾害责任认定工作。该院接受委托后成立责任认定工作组，对滑坡区周边地质环境情况、人类工程活动情况进行了详细调查。为确保认定工作的准确性及科学性，搜集了责任认定区原始地形图、相关建筑的岩石工程勘察报告及相关矿山的矿界资料，同时会同县国土房管局对当地群众、县页岩砖厂负责人及竹园牲畜交易市场综合楼建设工程业主等进行调查取证，于2014年5月15日完成了责任认定工作，编制完成《重庆市奉节县竹园镇下拱桥滑坡灾害责任认定报告》并通过了单位内部审查，2014年5月16日将责任认定报告和相关技术资料汇交县国土房管局。2014年5月18日，由县国土房管局组织，从市级地质灾害危险性评估专家库中抽取了5位专家对该认定报告进行评审，并由专家出具评审意见。该责任认定报告得出以下结论：（1）在斜坡下部开挖切坡之前，责任认定区的地形地貌、坡体结构一直保持原状，多年来虽出现过多次降雨强度及累计降雨量超过本次降雨的情况，但并未发生滑坡灾害，因此上述自然因素是该滑坡灾害发生的诱发因素之一，但不是主导因素。（2）县页岩砖厂开挖取料形成了长约40米、高8至20米的岩土质挖方边坡，导致斜坡前缘土体形成临空、抗滑作用降低，且边坡形成后未采取矿山地质环境恢复治理措施。斜坡土体在降雨等外界因素的作用下易出现滑移失稳，故县页岩砖厂开挖取料形成的边坡是引起滑坡地质灾害的主导因素之一。（3）竹园牲畜交易市场综合楼建设工程场坪切坡开挖使得斜坡抗滑段提供的抗滑力减小，导致斜坡稳定性降低，造成斜坡土体易沿岩土界面滑动，为引起滑坡灾害的主导因素之一。（4）由于本次滑坡地质灾害滑坡主导因素为人为活动引发，故责任主体确定为竹园牲畜交易市场综合楼和县页岩砖厂。由于二者工程活动产生的影响均为滑坡地质灾害的主导因素，故本次滑坡地质灾害的主要责任判定为二者共同承担。
县国土房管局根据专家组通过的认定报告于2014年5月23日作出了《奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书》，对竹园镇竹园村1社下拱桥滑坡作出如下责任认定意见：（1）县页岩砖厂开挖取料形成了长度约40米、高约8至20米的岩土质挖方边坡，导致斜坡前缘土体形成临空、抗滑作用降低，且边坡形成后未采取矿山地质环境恢复治理措施。斜坡土体在降雨等外界因素的作用下易出现滑移失稳。2014年4月19日，县页岩砖厂后侧斜坡前缘出现垮塌变形，故县页岩砖厂开挖取料形成的边坡是引起滑坡地质灾害的主导因素之一。（2）竹园牲畜交易市场综合楼建设工程场坪切坡开挖使得斜坡抗滑段提供的抗滑力减小，导致斜坡稳定性降低，造成斜坡土体易沿岩土界面滑动。2014年4月19日，竹园牲畜交易市场综合楼建设工程场地后侧斜坡出现失稳变形进而导致斜坡整体滑动变形，故竹园牲畜交易市场综合楼建设工程切坡开挖为引起滑坡地质灾害的主要因素之一。综上，该滑坡地质灾害主导因素为人为活动引发，责任主体确定为竹园牲畜交易市场综合楼开发商和县页岩砖厂。由于二者工程活动产生的影响均为本次滑坡地质灾害的主导因素，故本次滑坡地质灾害的主要责任判定为二者共同承担。
县国土房管局于2014年5月28日向县页岩砖厂送达了该责任认定书，并告知其行政复议或提起行政诉讼的权利。后县页岩砖厂不服《奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书》，于2014年6月18日向县政府申请行政复议，县政府依法受理后于6月19日作出《行政复议受理通知书》、《复议答复通知书》，于当日送达给县页岩砖厂，后于2014年8月14日作出《行政复议决定书》，在当日送达给县页岩砖厂。现县页岩砖厂诉至法院，要求撤销县国土房管局作出的《奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书》及县政府作出的奉节府复决〔2014〕19号《行政复议决定书》。
原审法院认为，根据《地质灾害防治条例》第三十五条第二款规定：“责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。”《重庆市地质灾害防治条例》第七条规定：“国土资源行政主管部门负责组织对地质灾害的成因及责任进行认定，具体办法由市人民政府另行制定。”县国土房管局负责本辖区内的地质灾害责任认定工作，依法具有作出责任认定的法定职责。
关于县页岩砖厂提出的县国土房管局在作出地质灾害责任认定书时程序违法，未告知县页岩砖厂听证及相关权利的意见，法院认为，县国土房管局是按照《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》的规定委托重庆市地质矿产研究院承担了奉节县竹园镇下拱桥滑坡灾害责任认定工作。重庆市地质矿产研究院采用普通程序进行了本次的滑坡灾害认定工作。在规定的时间内完成了责任认定工作并通过单位内部审查，后将责任认定报告和相关技术资料汇交到被告县国土房管局，县国土房管局在收到认定报告和资料后组织从市级地质灾害危险性评估专家库抽取了5位专家对该认定报告进行评审，并由专家出具评审意见。县国土房管局在评估报告通过专家评审后5个工作日内根据认定报告和评审意见作出了责任认定书并进行了送达，其程序是符合法律规定的。县页岩砖厂的该意见法院不予采纳。
关于县页岩砖厂提出的县国土房管局在作出责任认定时责任划分不明的意见，法院认为，《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第六条规定：“对人为活动引发的地质灾害，应当对责任主体进行认定。责任主体为两个以上的，应当划分主要责任和次要责任。”本案中，县国土房管局是根据《重庆市奉节县竹园镇下拱桥滑坡灾害责任认定报告》和市级专家评审作出的责任认定书，在责任认定报告中得出的结论是本次滑坡地质灾害的责任主体认定为县页岩砖厂和竹园牲畜交易市场开发商。由于二者工程活动产生的影响均为本次滑坡地质灾害的主导因素，本次滑坡地质灾害的主要责任判定为二者共同承担，即在认定报告中已经明确二者的工程活动产生的影响是地质灾害的主导因素，因此由二者共同承担此次灾害的主要责任。故县国土房管局作出地质灾害责任认定书认定县页岩砖厂和竹园牲畜交易市场开发商二者共同承担本次滑坡地质灾害的主要责任并无不当。县页岩砖厂的该意见本院不予采纳。
综上，县国土房管局作出的《奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书》及县政府作出的奉节府复决〔2014〕19号行政复议决定书事实清楚，适用法律法规正确，县页岩砖厂诉讼请求缺乏事实依据与法律依据，法院不予支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回奉节县东升页岩砖厂的诉讼请求。
宣判后，县页岩砖厂不服，提起上诉称一审法院认定事实有误，上诉人于2006年就已停止采挖页岩，到2011年竹园牲畜交易市场采挖之前从未出现过滑坡，竹园牲畜交易市场开挖后就出现滑坡，因此此次滑坡地质灾害事故完全因第三人造成的，县页岩砖厂无责任。重庆市地质矿产研究院超过15日才提交材料，其作出的《滑坡灾害认定报告》不能作为责任认定书的主要依据。县国土房管局在作出责任认定之前未告知其陈述、申辩和听证的权利，责任认定书也未划分主次责任。一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，并依法改判。
县国土房管局答辩称，十五日期限是对技术部门工作时限的要求，并非是行政部门认定责任的时限要求。上诉人的合法开采行为引发了地质灾害，同样要承担责任。陈述、申辩和听证程序并非是地质灾害认定的必经程序。根据地质灾害责任认定报告，上诉人及原审第三人的开采行为都是本案的主导因素，是二者共同行为引起的，无法区分主次责任，故共同承担主要责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
县政府答辩称，其作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，县国土房管局作出的责任认定书事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人竹园牲畜交易市场未提交书面答辩意见。
县页岩砖厂向原审法院提交并在庭上举示了如下证据：1、个体工商户营业执照（副本）；2、组织机构代码证；3、身份证复印件；4.奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书（奉节国土地灾认定〔2014〕02号）；5.行政复议决定书（奉节府复决〔2014〕19号）；6.人民来访记录薄；7.奉节县人民政府关于转发《重庆市人民政府关于奉节新建页岩砖厂工程征用土地的批复》的通知（奉府发〔2001〕64号）；8.奉节县小城（集）镇建设用地许可证存根（2份）：9.中华人民共和国采矿许可证（副本）；
县国土房管局为证明其行政行为的合法性在法定期限内向原审法院提交了下列证据和依据：1.个体工商户营业执照（副本）；2.奉节县地质环境监测站关于对竹园镇竹园村下拱桥滑坡非法开挖建设进行查处的函；3.案件调查询问笔录：李冬生、李青明；4.补偿协议；5.重庆市奉节县竹园镇下拱桥滑坡灾害责任认定报告；6.奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书（奉节国土地灾认定〔2014〕02号）；7.公文送达回证；8.《重庆市地质灾害防治条例》第七条；9.《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第十二条；
县政府在法定期限内向原审法院提交了下列证据和依据：1.行政复议申请；2.奉节县国土资源和房屋管理局地质灾害责任认定书（奉节国土地灾认定〔2014〕02号）；3.行政复议立案审批表；4.受理行政复议申请通知书（奉节府复通〔2014〕22号）；5.行政复议文书送达回证；6.行政复议答复意见书；7.行政复议决定书（奉节府复决〔2014〕19号）；8.行政复议文书送达回证；
9.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；
原审第三人竹园牲畜交易市场未提交证据。
原审法院对上述证据认证如下，
县页岩砖厂提交的证据，县国土房管局及县政府对其证据的真实性均无异议，证据真实、合法、有效，予以认可。县国土房管局提交的证据，县页岩砖厂及县政府对证据1-3、5-7真实性无异议，对其证据的真实性予以认可。证据4县页岩砖厂认为与本案无关联性，对证据的真实性予以认可。县政府提交的证据，页岩砖厂及县国土房管局对证据均无异议，其证据真实、合法，有效，予以认可。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
一审查明的事实与二审无异，本院予以确认。
本院认为，根据《地质灾害防治条例》第三十五条第二款规定“责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。”以及《重庆市地质灾害防治条例》第七条规定“国土资源行政主管部门负责组织对地质灾害的成因及责任进行认定，具体办法由市人民政府另行制定。”县国土房管局负责本辖区内的地质灾害责任认定工作，依法具有作出责任认定的法定职责，是适格被告。
根据《重庆市地质灾害认定暂行办法》第十四条第二款规定“受托单位自接受委托之日起15个工作日内完成委托任务，并将地质灾害责任认定报告和相关技术资料汇交至主管部门。责任认定报告的主要内容应该包括灾害的基本情况、灾害成因分析、责任认定意见等，并由单位行政负责人和技术负责人签章”上诉人县页岩砖厂提出本案中地质灾害责任认定的受托机构重庆市地质矿产研究院超过十五个工作日才提交材料，属于程序违法，其作出的责任认定报告不应作为被上诉人县国土资房管局作出责任认定书的主要依据。对此，本院认为重庆市地质矿产研究院于2014年4月20日接受县国土房管局的委托进行灾害责任认定工作，于2014年5月16日将责任认定报告和相关技术材料汇交县国土房管局。虽然重庆市地质矿产研究院超过了规定期限才做出责任认定报告，但是该报告对下拱桥滑坡地质灾害的事实认定及责任划分是正确的，超过期限汇交材料仅仅是程序上的瑕疵，不能作为否认其效力的理由。对于上诉人的该项主张，本院不予支持。
《重庆市地质灾害认定暂行办法》第十八条规定：“认定结果直接涉及公民、法人或者其他组织的重大利益的，主管部门可以依职权组织听证，具体按照国土资源部的有关规定执行。”根据该条款规定，听证程序不是地质灾害责任认定程序的必经程序。上诉人提出的县国土房管局在作出责任认定书前未通知其陈述、申辩，未告知其听证权利的主张，本院不予支持。
上诉人另提出责任认定书未划分主次责任的主张。本院认为，《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第六条规定：“对人为活动引发的地质灾害，应当对责任主体进行认定。责任主体为两个以上的，应当划分主要责任和次要责任。”该条文中划分主次责任是指在进行地质灾害责任认定时要对各责任主体的责任份额要划分明确，根据《重庆市奉节县竹园镇下拱桥滑坡灾害责任认定报告》和市级专家评审意见本次滑坡地质灾害是由县页岩砖厂和竹园牲畜交易市场开发商工程活动引起的，为本次滑坡地质灾害的主导因素，本次滑坡地质灾害的主要责任判定为二者共同承担。县国土房管局的责任认定是合理的，上诉人的主张本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。县页岩砖厂的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人奉节县东升页岩砖厂承担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一六年十月十五日
书记员 谭宁波