广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行终336号
上诉人（原审原告）李德兴，曾用名李德华，男，汉族，1937年3月26日出生，现住址：广东省惠州市惠城区，
委托代理人:梁如益,女,汉族,1990年9月22日出生，现住址：广东省惠州市惠城区，系上诉人妻子。
委托代理人:李国美,女,汉族,1937年3月26日出生，现住址：广东省惠州市惠城区，系上诉人女儿。
被上诉人（原审被告）惠州市惠城区三栋镇人民政府。
地址：广东省惠州市惠城区三栋镇庙背路，组织机构代码：00719186-6。
法定代表人：刘建成，镇长。
负责人：戴新辉，惠州市惠城区三栋镇党委副书记。
委托代理人：李德志，广东万理通律师事务所律师。
上诉人李德兴与被上诉人惠州市惠城区三栋镇人民政府因土地行政证明行为及土地行政编制规划纠纷—案，不服博罗县人民法院（2016）粤1322行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李德兴及委托代理人梁如益、李国美，被上诉人惠州市惠城区三栋镇人民政府委托代理人戴新辉及李德志律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告李德兴，1991年4月9日购买了位于惠州市××镇××一块土地，面积为1138.5平方米，并于1991年4月10日支付了该笔购地款人民币43263元。惠州市三栋镇国土所向原告颁发了《土地使用通知书》。1993年9月21日，惠州市国土局惠城区分局根据原告及李强、李国强、李志杰四人的申请作出批复，同意出让位于惠州市三栋镇陶前管理区革新村的荒地408平方米给申请人作为住宅建设用地(其中原告的使用面积为108平方米)，要求各用地户按规定向市政府交纳地价款。1998年7月14日，被告向原告及李强、李国强、李志杰颁发了《建筑许可证》，准许四人在惠城区国土分局批准出让的位于惠州市三栋镇陶前管理区革新村的荒地408平方米上建房。1999年4月7日，原告及其他三人分别领取了上述408平方米土地的《国有土地使用证》。后因三栋镇总体规划的要求，原告原购买的1138.5平方米土地中的220平方米土地需调作公共道路，绿化用地以及排水沟用地。1998年8月，被告在紧靠原告购买的未被调整的土地旁另外划出330平方米土地给原告作为补偿，补偿的土地与未被调整的土地面积合计为1258.97平方米。以上事实已经生效的（2011）惠中法民一终字第693号民事判决予以确认。
原告认为其购买的土地除已建房用108平方米外仍有一块其于1991年4月9日购买的1138.5平方米土地未规划给他，要求被告解决该土地规划问题。2001年3月13日，被告作出《关于香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥购买个人建房用地有关问题的行政处理决定》。原告不服，向惠城区人民法院提起行政诉讼。2002年3月12日，惠城区人民法院作出（2001）惠城法行初字第07号行政判决，判决：一、撤销被告于2001年3月13日作出的《关于香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥购买个人建房用地有关问题的行政处理决定》；二、由被告重新对原告的个人建房用地作出具体行政行为。原告不服，上诉至惠州市中级人民法院。2002年7月31日，惠州市中级人民法院作出（2002）惠中法行终字第18号行政判决，确认了原告未被调整的土地与补偿的土地总面积为1258.97平方米的事实，判决驳回上诉，维持原判。2002年9月5日，被告重新作出惠三府行字（2002）1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》（下称《决定》），该《决定》确认了原告购买的1138.5平方米土地中的408平方米土地，已由原告以李强、李志杰、李国强、李德兴的户名向惠城区国土分局申报办理了《国有土地使用证》，及原告原购买并使用的部分土地和后来规划调整的土地总面积是1258.97平方米的事实。原告对该《决定》不服，向惠城区人民法院提起行政诉讼，惠城区人民法院于2002年11月22日作出（2002）惠城法行初字第22号行政判决，该判决维持了惠三府行字（2002）1号《决定》。原告不服，上诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于2003年4月8日作出（2003）惠中法行终字第8号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告又不服，向惠州市中级人民法院申请再审，惠州市中级人民法院作出（2003）惠中法审监行申字第4号驳回再审申请通知书，驳回了原告的再审申请。原告仍不服，向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院作出（2006）粤高法立审行字第53号不予受理再审申请通知书，决定对原告的再审申请不予受理。后原告以被告未交付涉案1258.97平方米的土地给原告使用为由，于2010年1月20日以建设用地使用权出让合同纠纷起诉至惠城区人民法院，请求判决被告将原告购买的位于三栋镇陶前村狗桥的1258.97平方米土地交付给原告使用。惠城区人民法院于2011年7月27日作出（2010）惠城法民一初字第439-1号民事判决，认定原告诉称被告未向其交付任何土地，与事实不符，被告已交付408平方米土地给原告使用并建房，实际未交付的土地面积为850.97平方米。根据《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》第八条第二款规定：“土地使用权出让应当签订出让合同”，而土地使用权出让合同是指县级以上人民政府土地管理部门作为出让方，将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。1991年4月，原告在向被告购买土地时，双方既没有签订书面出让合同，该土地出让行为也未经县级以上人民政府土地管理部门批准，并由原告按规定缴纳土地出让金。因此，原、被告之间的这种土地交易行为违反了法律法规的强制性规范，应属无效。原告已经取得并办证建房的土地（408平方米）无须返还给被告。被告应按未交付土地的面积（850.97平方米）占调整后土地面积（1258.97平方米）的比例向原告返还部分购地款人民币及支付利息。故判决：一、被告惠州市××镇人民政府应于本判决生效之日起五日内向原告李德兴返还购地款项人民币29242元及其利息（利息按中国人民银行同期同类贷款利率自1991年4月10日起计至以上款项还清之日止）。二、驳回原告李德兴的其他诉讼请求。原告对该判决不服，上诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于2012年5月17日作出（2011）惠中法民一终字第693号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原告不服，向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法民一申字第314号民事裁定书，裁定驳回原告的再审申请。现原告已向惠州市惠城区人民法院申请执行（2010）惠城法民一初字第439-1号民事判决，被告已缴纳该款至惠城区人民法院账户，但原告一直未领取。
另查明，涉案规划图为被告在进行三栋镇整体规划时使用的图纸资料。在民事诉讼期间，被告向法院提交了该规划图，并用红线在图上标识了原告调整后的1258.97平方米的土地位置。2015年8月17日，在信访复查程序中，被告在该规划图上加盖了公章。
原审法院认为，原告于1991年4月购买了位于惠州市××镇狗桥的面积为1138.5平方米的土地，后因规划调整，其中210平方米作为公用道路和绿化用地。被告为了补偿原告被调整的210平方米土地，重新调整了330平方米土地给原告。至此，原告调整后的土地总面积为1258.97平方米。上述1258.97平方米土地中，408平方米土地已由原告、李强、李志杰和李国强四人使用，剩余的850.97平方米土地的买卖合同关系已被确认无效，并被被告退回购地款29242元给原告，上述事实已经生效的（2011）惠中法民一终字第693号民事判决所确认。本案原告请求撤销的红线图，是被告在涉诉信访过程中提供给法院，作为说明当时调整土地的相关情况，不属于被告作出的新的规划，原告请求予以撤销，没有事实和法律依据，本院予以驳回。除原告已使用的408平方米土地外，其原购买的1258.97平方米土地中剩余的850.97平方米土地，已由生效的（2011）惠中法民一终字第693号民事判决确认原告不再享有土地使用权，现原告请求被告重新编制规划图，于法无据，法院不予支持。原告主张涉案民事判决与本案行政诉讼无关，无法律依据，法院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告李德兴的全部诉讼请求。
上诉人李德兴上诉称：1、本案被上诉人无举出2002年9月5日作出的惠州三府行字(2002)l号规划调整的330m2+928.5m2土地规划图的原件。另原审查明，在民事诉讼期间，被告在进行三栋镇整体规划时使用的图纸资料上，用红线在该图上标识了原告调整后的1258.97平方米的土地位置。2015年8月17日，在信访复查程序中，被告在该规划图上加盖公章。由此可知，被告在民事诉讼期间（2010年-2012年）及2015年复查程序期间提交给法院的1258.97平方米土地规划图并非是2002年9月5日规划调整的330平方米+928.5平方米土地规划图原件。没有原件规划图作依据，原审判决驳回上诉人的诉讼请求缺乏证据。2、本案原审以(2011)惠中法民一终字第693号判决850.97平方米土地无效，判决返还人民币29242元购地款作为证据，驳回上诉人请求被上诉人在规划调整后的330平方米+928.5平方米土地的位置编制规划图的行政行为，即以民事判决决定行政行为，无法律依据。3、本案被上诉人提供的证据清单上编号19，是2004年4月8日惠州市中级人民法院作出的(2003)惠中法行终字第8号行政判决书，此业已生效的行政判决书是维持被上诉入2002年9月5日作出的惠三府行字(2002)1号《关于对香港民李德兴在三栋镇陶前狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》的法律文书，该法律文书判决确认，被上诉人补偿的土地（即330平方米）与未被调整的土地（即1138．5平方米-210平方米=928．5平方米）合计面积为1258.97平方米，是事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，但本案对此符合事实与法律的与惠三府行字(2002)l号的行政行为相对应的证据却忽视了，偏颇主观选择与行政行为毫不相干的，仍在复查，评查结果未知的民事判决作为驳回原告的诉讼请求，明显不公平。判决是缺乏证据，适用法律错误。被上诉人提供的不是调整时的原始规划图纸、民事判决不能决定行政判决、原行政判决已确认调整后的土地为1258.97平方米，一审判决不采用，判决缺乏证据，适用法律错误，请求撤销。
被上诉人惠城区三栋镇人民政府答辩称：一、一审判决事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当维持。被答辩人在一审中，以答辩人多年不提供调整规划图行政不作为和提供的规划图侵犯其已取得的土地使用权行政乱作为为由，请求人民法院判决撤销原规划图和判决答辩人依法编制规划图。一审法院围绕上述事实理由和诉讼请求进行审理，以双方确认的事实，认定答辩人提供的规划图是三栋镇整体规划时使用的图纸资料，是在诉讼和信访复查期间提供给法院作为说明规划情况的证据材料，不属于答辩人作出新的规划的行政行为，请求撤销无事实依据和法律依据；依据人民法院一系列生效的行政、民事判决书，认定被答辩人对其提出重新编制规划图的土地已不再享有土地使用权，被答辩人提出重新编制规划图于法无据，适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项关于其他应当判决驳回诉讼请求的情形的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求的规定，作出驳回原告（被答辩人）全部诉镫谙求的判决，事实清楚，适用法律法规正确。二、被答辩人上诉理由离开了一审诉讼请求和争议点，与事实不符，应当驳回。被答辩人认为：根据被答辩人在一审时提出的诉讼请求和事实理由，本案审理的焦点是：答辩人在诉讼和信访复查期间提供的规划图是否属于行政行为，该不该撤销；被答辩人对调整后的1258.97平方米土地有无权请求重新作出规划编制。而被答辩人明知其无理，1、答辩人提供的是三栋镇整体规划时的图纸资料，证明当时调整规划的情况，作为诉讼证据使用，是诉讼行为，不是行政行为。不能作为行政行为请求撤销。因此，提供的图纸是否属调整被答辩人土地的图纸与该主题无关。被答辩人已不再享有1258.97平方米土地使用权，图纸与被答辩人已无关。2、生效的民事判决不是决定行政判决，而是作为行政判决认定事实的依据。3、行政判决确认了调整后的土地1258.97平方米，是确认一个事实，并不是确认被答辩人取得了1258.97平方米土地的使用权，不能以此确认被答辩人有权请求重新编制该土地的规划图。
本院经审理查明，根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，对原审查明的事实基本予以确认。
本院认为，本案中针对上诉人李德兴诉讼请求二项：一、撤销被上诉人2015年8月17日盖章证明与原件相符，位于三栋国税办公楼右侧，红线内面积1258.97㎡规划图；二、判决被上诉人在928.5㎡+330㎡的位置上依法作出编制规划图的行政行为。以上请求实际是本案争议的焦点。关于第一项诉讼请求是撤销盖有被上诉人公章的规划红线图问题，被上诉人在上诉人提交的规划红线图上盖了惠城区三栋镇人民政府公章及其内设部门公章等，在规划红线图写上与原件相符字体，这事实被上诉人是认可的。但是，这不规范盖上三栋镇人民政府公章行为，造成了行政事实行为，被上诉人是欠妥的，本院依法给予告诫。当然，该行为只能起证明作用，不是完整的行政行为，不具有强制性，属不可诉的行为，原审判决驳回原告李德兴的该项诉讼请求。本院认为并无不当，本院支持；关于上诉人李德兴的第二项诉讼请求，是要求对相关土地编制规划问题。土地的编制规划，按照相关法律规定，是申请审批确认行为。即是要先行政行为，然后司法行为。因此，上诉人李德兴没有将涉及土地编制规划的申请，通过正规途径，书面形式向被上诉人三栋镇政府等提出，而是直接提起行政诉讼请求，程序是欠妥。原审判决驳回原告李德兴的该项诉讼请求，本院认为并无不当，本院支持。
同时，原审判决不予采纳与本案行政诉讼无关的其他主张，原审判决符合规定，本院认为并无不当。
综上所述，上诉人上诉理由不足，本院予以驳回；原审判决正确，本院予以维持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人李德兴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海涛
审 判 员 黄潮明
代理审判员 邱炜炜
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 陈伟杰
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。