安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖02行终118号
上诉人(原审原告)芜湖东湖国际大酒店有限公司，住所地安徽省芜湖县。
法定代表人张毓奇，该公司执行董事。
委托代理人何江平，安徽维晨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）芜湖县城乡规划建设委员会，住所地安徽省芜湖县。
法定代表人许华，该委主任。
委托代理人徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。
委托代理人钱小刚，安徽青弋江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）芜湖市城乡规划局，住所地安徽省芜湖市鸠江区。
法定代表人房国坤，该局局长。
原审第三人芜湖县梁生置业有限公司，住所地安徽省芜湖县。
法定代表人丁春生，该公司总经理。
上诉人芜湖东湖国际大酒店有限公司（以下简称东湖大酒店）因规划行政许可一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2018）皖0207行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，1、2017年4月10日，芜湖县国土资源局发布芜国土拍告字[2017]03号《国有建设用地使用权出让公告》，挂牌出让土地位置为芜湖县湾新路以北，东湖大酒店以南，面积34522平方米，要求地块容积率≤2.2，建筑密度≤25%。第三人粱生公司竞得该地块，并于2017年5月22日同芜湖县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号:34022117011），该合同关于规划指标的约定同拍卖公告。第三人获取该地块土地使用权后，按照合同要求编制了建筑设计方案（其中地块容积率为2.2、建筑密度为24.99%），并提交了中国建筑技术集团有限公司制作的“中梁·东湖壹号院”日照分析报告，报告显示：“红线范围外，东湖大酒店属于酒店宾馆用地，无日照要求，其他建筑单体满足芜湖县当地日照要求，大寒日累计3小时的标准。项目建成后地块内建筑及地块建筑均满足规范规定的日照标准要求。”2017年6月27日，芜湖县规划建委在芜湖县政府信息网及项目施工现场对中梁东湖壹号院规划建筑设计方案进行批前公示，公示期间为2017年6月27日至2017年7月5日，并告知申请人、利害关系人享有陈述、申辩和听证的权利。被告芜湖县规划建委经审查后，于2017年7月27日向第三人核发了建字第340221201700089号至建字第340221201700100号建设工程规划许可证，2017年8月15日向第三人核发了建字第340221201700106号建设工程规划许可证。2、“中梁·东湖壹号院”位于东湖大酒店南侧。经原告申请，2017年8月23日，芜湖县规划建委向原告公开“中梁·东湖壹号院”项目规划许可情况及日照分析图。2017年9月7日，原告向芜湖市城乡规划局提交行政复议申请，要求撤销芜湖县规划建委作出的建字第340221201700089号至建字第340221201700100和340221201700106号《建设工程规划许可证》。复议过程中，原告向芜湖市城乡规划局申请对“中梁·东湖壹号院”对原告名下住宅用房的日照分析进行重新鉴定，并对“中梁·东湖壹号院”对原告名下旅馆用房的日照分析进行鉴定。芜湖市城乡规划局于2017年10月24日作出《关于同意芜湖县东湖国际大酒店有限公司申请日照技术鉴定的通知》，同意委托中铁城市规划设计研究院有限公司对原告名下住宅用房进行日照分析鉴定，鉴定期间不计入复议期限。后因原告未完成签订鉴定合同手续，鉴定未进行，2018年1月22日，复议程序继续进行。2018年1月26日，芜湖市城乡规划局作出复决字[2018]01号行政复议决定书，认为芜湖县规划建委在批准“中梁·东湖壹号院”方案时履行了公示程序，依据技术规范要求对原告的住宅房产作出了日照分析且分析结果满足芜湖县日照标准要求，其作出工程规划许可时的规范技术指标符合规划条件要求，核发的建设工程规划许可证合法有效。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持芜湖县规划建委核发的建字第340221201700089号至340221201700100号和建字第340221201700106号规划许可。原审另查明：1、2006年5月8日芜湖县城镇规划局向原告制发公建（2006）021#建设工程规划许可证（副本），建设项目名称为酒店综合楼，其中规划审批要求一栏备注：工程竣工验收后经规划管理人员现场验收后凭副本换正本。原告未按照规划许可的要求进行施工，其南侧职工餐厅宿舍楼方案设计为二层，建筑面积936㎡，使用功能为餐厅、宿舍，而实际建设为三层，面积1914㎡，超出面积978㎡，且2008年一层、二层由餐厅、宿舍更改为歌厅。2008年5月14日，芜湖县城镇规划局向原告发出通知，要求其对超建、更改房屋用途等问题进行整改。2016年，原告取得上述南侧综合楼（芜湖县湾沚镇东湖路01号2幢）的不动产权证书（证书编号：（2016）芜湖县不动产权第0102015号），宗地面积为12687.00㎡，房屋建筑面积1913.93㎡，土地使用性质为住宿餐饮用地，房屋用途为综合。2、2006年12月，芜湖县城镇规划局编制《详细规划》，后报经芜湖县人民政府批准通过。“中梁·东湖壹号院”所在的3-05、3-06号地块的容积率≤2.8，建筑物密度上限控制3-05地块≤30%，3-06地块≤35%。2017年6月21日，芜湖县人民政府印发《规划通则》，该文件第1.5条规定，“控规通则和地块控规图则是控制性详细规划的法定文件，经依法审批公示后，是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。之前已批控规内容与本通则不一致的，按照本通则的有关规定执行，已经政府审批的地块控规图则，应按原图则的相关要求进行规划管控。”
原审认为，（一）芜湖县城乡规划建委作为规划行政主管部门有核发建设工程规划许可证的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，建设单位向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应提交修建性详细规划，对符合控制性详细规划和规划条件的，由规划主管部门核发建设工程规划许可证。可见，建设单位工程设计方案是否符合控制性详细规划和规划条件是规划部门核发建设工程规划许可证的条件。本案争议焦点在于“中梁·东湖壹号院”工程设计方案是否符合控制性详细规划、是否符合日照规范要求。第一，关于“中梁·东湖壹号院”工程设计方案是否符合控制性详细规划。《详细规划》于2006年发布，依据城乡规划法第三十八条之规定，符合该文件规定的规划条件成为粱生公司国有土地使用权出让合同的组成部分。粱生公司按照该规划条件编制工程设计方案，其规划技术指标符合控制性详细规划的要求。虽在被告芜湖县规划建委核发建设工程规划许可证审查期间，《规划通则》实施，但依据该文件第1.5条规定，“已经政府审批的地块控规图则，应按原图则的相关要求进行规划管控。”经芜湖县政府批准的《详细规划》中包含“中梁·东湖壹号院”所在3-05、3-06号地块的地块控规图则，故“中梁·东湖壹号院”规划设计应按照《详细规划》的内容进行管控，且粱生公司的国有土地使用权合同在《规划通则》实施前已签订。故被告认定“中梁·东湖壹号院”的工程设计方案符合控制性详细规划的要求，符合法律规定。第二，关于“中梁·东湖壹号院”工程设计方案是否符合日照规范要求。中国建筑技术集团有限公司为“中梁·东湖壹号院”制作的日照分析报告显示，该项目建成后地块内建筑及地块外建筑均满足日照标准要求。原告提出东湖大酒店南侧三层综合楼部分为宿舍，但报告未进行日照分析。本院认为，该栋建筑虽批准规划为“餐饮宿舍”，但原告实际未按规划方案实施，原告亦未提交证据证明该建筑已经规划验收，故无法认定该建筑用途为宿舍。被告芜湖县规划建委根据日照分析报告认定“中梁·东湖壹号院”工程设计方案符合日照规范要求不违反法律规定。（二）芜湖县规划建委在作出建设工程规划许可前履行了公示公告程序，且在公告中告知利害关系人有陈述申辩和申请听证的权利。原告认为芜湖县规划建委未听取其作为利害关系人的意见，颁发建设工程规划许可证程序违法，本院不予支持。综上被告芜湖县规划建委核发的建字第340221201700089号至340221201700100号以及建字第340221201700106号规划许可证符合法律规定，原告要求撤销上述规划许可的诉讼请求，应予驳回。（三）基于前述理由，被告芜湖市城乡规划局作出的行政复议决定在实体上符合法律规定。原告提出被告复议程序违法，存在未实际调查核实证据、超期复议情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查证据，非所有案件均应实地调查证据，复议机关对此享有裁量权。原告于2017年9月7日提交行政复议申请，2017年10月14日被告同意原告申请重新鉴定，因原告未办理相关鉴定手续，复议程序2018年1月22日继续进行，2017年10月14日至2018年1月22日的鉴定期间应从复议期限内扣除，故被告于2018年1月26日作出行政复议决定，符合法律规定的复议期限。原告撤销芜湖市城乡规划局行政复议决定书的请求，没有事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告芜湖东湖国际大酒店有限公司的诉讼请求。
上诉人东湖大酒店上诉称，一、虽然第三人的国有土地使用权合同在《规划通则》前签订，但是芜湖县城乡规划建设委员会作出行政许可时，《规划通则》已经实施，芜湖县城乡规划建设委员会应当依据新的《规划通则》作出行政许可，土地出让合同并非是行政许可的法律依据。二、一审法院对上诉人南侧三层综合楼部分为宿舍的事实认定是错误的。故，一审法院在适用法律和事实认定上，存在错误，请求二审法院：1.撤销（2018）皖0207行初11号行政判决书，依法改判撤销芜湖市城乡规划局作出的复决字（2018）第01号《行政复议决定书》，判令撤销芜湖县城乡规划建设委员会颁发的建字第340221201700089、340221201700090、340221201700091、340221201700092、340221201700093、340221201700094、340221201700095、340221201700096、340221201700097、340221201700098、340221201700099、340221201700100和340221201700106号《建设工程规划许可证》，或者确认上述《建设规划许可证》违法；2.因诉讼而产生的各项费用由被上诉人承担。
被上诉人芜湖县城乡规划建设委员会二审辩称，一、原审法院认定审批规范方案合法，适用法律正确。二、原审法院对南侧综合楼性质认定准确，适用法律正确。综上，请求二审维持原判。
被上诉人芜湖市城乡规划局二审未作书面答辩。
原审第三人芜湖县梁生置业有限公司二审未作书面陈述。
经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、“一行为一诉讼”是人民法律受理行政案件的基本原则，在一个行政案件中，只有一个诉讼标的，当事人不宜针对同一行政机关作出的多个行政行为一并提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款虽然规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，但复议机关作共同被告是一项特殊的法律制度，并不能因此否定行政诉讼中“一行为一诉讼”的基本原则。本案中，上诉人针对芜湖县城乡规划建设委员会作出的13项《建设工程规划许可证》不服一并起诉要求撤销，该13项《建设工程规划许可证》系针对不同的楼栋或地下人房工程作出的建设工程规划许可，是13个独立的行政行为。上诉人针对该13个不同行政行为提起一个诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一项的规定，被诉的行政行为涉及其相邻权的即与行政行为有利害关系。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中，东湖大酒店对该13项行政许可行为享有诉权的前提是该13项行政行为均涉及其相邻权，因该13项建设工程规划许可所对应的楼宇或地下人防工程事实并非全部都与东湖大酒店相邻，故东湖大酒店在起诉时应当提供据以证明案涉行政行为均对其合法权益产生实际影响的证据材料。东湖大酒店仅用被诉行政行为来证明其本身具有利害关系，并未提交其他证据加以证明，故亦不符合行政诉讼的起诉条件。
综上，因上诉人的起诉不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，亦未提交证明与被诉多个行政行为具有利害关系，显不符合行政诉讼立案条件，其起诉依法应予驳回。上诉人对有关行政行为不服，可按照“一行为一诉讼”原则，依法另行起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定如下：
一、安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2018）皖0207行初11号行政判决；
二、驳回上诉人芜湖东湖国际大酒店有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汪万荣
审 判 员 徐 琳
审 判 员 孙 俊
二〇一八年十月三十日
法官助理 陈 勇
书 记 员 王 慧
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。