北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京01行终888号
上诉人（一审原告）孙晓丽，女，1970年9月3日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
委托代理人刘健康，北京名归律师事务所律师。
上诉人（一审原告）王春荣，女，1963年7月4日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
上诉人（一审原告）刘洪海，男，1965年8月13日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。
法定代表人徐贱云，主任。
委托代理人任芳霞，北京市尚公律师事务所律师。
委托代理人郑学忠，北京市住房和城乡建设委员会干部。
上诉人孙晓丽、王春荣、刘洪海因行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。2018年9月17日，孙晓丽、王春荣、刘洪海申请合议庭成员何君慧回避。同年9月19日，本院作出决定，驳回其回避申请。本案现已审理终结。
一审法院查明如下事实：2017年6月18日，孙晓丽、王春荣、秦德利、刘洪海（以下简称孙晓丽等四人）向北京市朝阳区住房和城乡建设委员会（以下简称朝阳区住建委）邮寄履行法定职责申请书，请求对北京市朝阳区三间房乡区域内通惠河南万象动漫青年公寓、国家动画产业基地、三间房动漫、三间房演播厅等建筑群的违法施工行为进行查处。朝阳区住建委于2017年6月23日收到上述申请书，但在法定期限内未予答复。2017年9月11日，孙晓丽等四人认为朝阳区住建委未履行法定职责，向北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）提起行政复议申请。2017年11月6日，市住建委作出京建复字[2017]163号行政复议决定（以下简称163号复议决定），责令朝阳区住建委在法定期限内对孙晓丽等四人提交的履行法定职责申请书进行办理，并将办理情况书面告知孙晓丽等四人。2017年11月20日，朝阳区住建委作出朝建行答[2017]392号行政事项处理意见书（以下简称392号意见书），认定“根据调查，您反映的万象动漫青年公寓违法施工行为不属实，根据《建筑工程施工许可管理办法》第三条规定，对本诉求不予支持；您反映的国家动画产业基地、三间房动漫、三间房演播厅违法施工行为部分属实，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，不予支持。”孙晓丽等四人不服该意见书，于2017年12月11日向市住建委提起行政复议申请，请求撤销392号意见书。市住建委于2017年12月13日受理后，于次日向朝阳区住建委邮寄送达行政复议答复通知书，朝阳区住建委于2017年12月20日收到该答复通知书，并于12月29日向市住建委提交行政复议答复书及相关证据材料。市住建委经审查后认为，392号意见书未对孙晓丽等四人的实体权利产生实际影响，孙晓丽等四人与该答复或朝阳区住建委的履责行为没有法定的利害关系。孙晓丽等四人提出的行政复议申请不符合《中国人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件，故决定驳回孙晓丽等四人提出的行政复议申请。孙晓丽等四人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销京建复字[2017]211号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），判令市住建委重新作出复议决定。在一审法院审理期间，秦德利经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，一审法院于2018年7月20日作出（2018）京0108行初311号行政裁定，对秦德利的起诉按撤诉处理。
2018年7月20日，一审法院作出判决。该判决认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市住建委作为朝阳区住建委的上一级主管部门，就孙晓丽、王春荣、刘洪海针对朝阳区住建委提出的行政复议申请，依法具有进行审查并作出决定的法定职责。
根据复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，朝阳区住建委向孙晓丽等四人作出392号意见书，告知对其举报事项的处理意见。孙晓丽等四人不服该意见书，向市住建委申请行政复议。但孙晓丽等四人提交的材料不能证明朝阳区住建委所作意见书对其权利义务产生直接影响，其与该行为并无利害关系。综上，市住建委依据上述事实及法律规定驳回孙晓丽、王春荣、刘洪海的复议申请并不无当。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了孙晓丽、王春荣、刘洪海的诉讼请求。
孙晓丽、王春荣、刘洪海不服，上诉至本院。其主要上诉理由为：一、上诉人居住在被举报的违法建设附近，该违法建设影响了上诉人的居住生活环境、生活质量，堵塞了上诉人的交通，污染了上诉人的空气，给上诉人增加了噪音；并且由于属于违法建设存在安全隐患，给上诉人的居住生活造成了危险因素。上诉人的投诉，不仅是维护自身合法权益，且该行政行为涉及上诉人相邻权，上诉人亦是要求行政机关追究加害人的法律责任，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，应当认定上诉人与行政行为有利害关系。一审认为上诉人提交的材料不能证明朝阳区住建委所作意见书对其权利义务产生直接影响，其与该行为并无利害关系，与上诉人居住在被举报的违法建设附近的事实不符，亦与上述司法解释的规定矛盾。二、针对上诉人举报的同一事项，市住建委已经作出163号复议决定，认定上诉人与举报事项之间具有利害关系，并责令朝阳区住建委履行查处职责。一审判决及被诉复议决定，与生效的163号复议决定严重冲突。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉复议决定，并责令市住建委重新作出复议决定。
市住建委同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，市住建委向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、信封及受理审批表，证明其于2017年12月11日收到孙晓丽等四人邮寄提交的行政复议申请；2.行政复议答复通知书及送达回证，证明其于2017年12月13日作出行政复议答复通知书并送达朝阳区住建委；3.行政复议答复书及复议证据材料，证明朝阳区住建委依法提交答复材料；4.392号意见书，证明朝阳区住建委于2017年11月20日作出该答复书；5.被诉复议决定，证明被告于2018年1月23日作出被诉复议决定并邮寄送达；6.公证书，证明刘洪海、王春荣、秦德利三人分别于2009年、2012年签署《三间房乡绿化隔离地区集体土地腾退安置协议书》，已获得腾退安置与补偿款。同时，市住建委出示了行政复议法及复议法实施条例作为其法律规范依据。
在法定举证期限内，孙晓丽、王春荣、刘洪海向一审法院提交了如下证据：1.被诉复议决定，证明市住建委在受理后依法应在五日内作出不予受理决定，现市住建委超期作出应属程序违法；2.163号复议决定，证明孙晓丽等四人曾向市住建委申请复议朝阳区住建委不履行法定职责，市住建委支持了孙晓丽等四人的申请；3.身份证复印件，证明孙晓丽等四人均为三间房乡本地人，违法建设影响了孙晓丽等四人的生活，孙晓丽等四人有权进行起诉。
一审法院对证据认证如下，市住建委提交的证据5中的被诉复议决定以及孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；市住建委提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，该院予以采信。孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的证据2符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，该院予以采纳，但对上述证据的证明目的，该院不予采信；孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的证据3与本案不具有直接关联性，该院不予采纳。
上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，对各方提交的证据进行了审查，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。
本院认为：当事人提出行政复议申请，应当属于行政复议的受理条件。根据复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，“申请人应与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请得以受理的必要条件之一。是否具备利害关系，不仅要看当事人所主张的合法权益是否可能受到行政行为的不利影响，还要看此种合法权益是否受到特定行政领域的法律所保护。具体到本案，根据《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，建筑工程开工前应当取得施工许可。建设行政主管部门发放施工许可的目的是为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全。建设行政主管部门对于未取得施工许可即进行施工的违法行为是否进行查处，并不直接对上诉人的合法权益产生影响。朝阳区住建委所作的392号意见书仅是告知举报人对其举报的处理结果，市住建委认定上诉人与朝阳区住建委的查处行为之间不具有利害关系并据此驳回上诉人的复议申请，并无不当。上诉人提出的关于被诉复议决定在其与举报事项是否具有利害关系认定上与163号复议决定的认定存在矛盾的问题，本院认为，举报人是否具有申请行政复议的资格，应当根据当事人举报的事项的具体内容，审查行政机关对举报事项的查处结果是否是为了保护上诉人的某种特定利益免遭损害。基于前述分析，可以认定上诉人与朝阳区住建委对其举报的违法施工行为是否进行查处不具有利害关系。上诉人仅依据之前市住建委作出的163号复议决定的相关结论，提出其具有利害关系的上诉意见，依据不足，本院不予采纳。
综上所述，一审法院判决驳回孙晓丽、王春荣、刘洪海的诉讼请求正确，本院应予维持。孙晓丽、王春荣、刘洪海的上诉理由均缺乏事实和法律依据。其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙晓丽、王春荣、刘洪海共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 何君慧
审 判 员 张 悦
审 判 员 范术伟
二〇一八年九月二十七日
法官助理 赵胜利
书 记 员 苏 蒙