浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温平行初字第256号
原告平阳县双赢养殖专业合作社，住所地浙江省平阳县鳌江镇。
法定代表人陈积双。
委托代理人李培伟，浙江宏昊律师事务所律师。
被告平阳县国土资源局，住所地浙江省平阳县。
法定代表人陶孟载。
委托代理人池方景，浙江九州大众律师事务所律师。
原告平阳县双赢养殖专业合作社不服被告平阳县国土资源局行政处罚决定，于2015年11月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈积双及其委托代理人李培伟，被告行政机关负责人周锦锋及其委托代理人池方景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月15日，被告平阳县国土资源局作出平土资罚（2015）196号行政处罚决定，认定原告平阳县双赢养殖专业合作社未经批准非法占用土地，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的3102.22平方米土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设备；3、对非法占用1802.37平方米水田、旱地土地的行为处以每平方米28元罚款，计50466.36元；对非法占用1299.85平方米林地、村庄的行为处以每平方米20元罚款，计25997元，共计人民币76463.36元。
原告平阳县双赢养殖专业合作社诉称，原告于2011年12月26日以平阳县双赢牛业有限公司名义取得了鳌江镇xx村4.5亩土地的设施农用地审批手续，后原告在批准地块上建成两幢一层砖混、一幢一层砖墙钢构、一幢三层砖混建筑作为栏舍、仓库和管理房，从事畜禽养殖。2013年12月2日，原告办理农民专业合作社法人营业执照，单位注册名称确定为平阳县双赢养殖专业合作社。2015年11月3日，被告在原告养殖场张贴送达处罚决定书，认定原告未经审批非法占用土地。原告认为，原告在涉案地块建造养殖场已取得平阳县人民政府设施农用地审批，也已获得被告许可，且设施农用地并非建设用地，不需要办理建设用地审批手续，故被告认定原告未经审批非法占用土地属认定事实不清，定性及适用法律错误。同时，被告迟延立案，未经批准超出法定期限作出行政处罚决定，责令停止违法行为通知书、改正违法行为通知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书等相关处罚材料送达不合法，处罚程序严重违法，故诉请撤销被告作出的平土资罚（2015）196号行政处罚决定。
原告平阳县双赢养殖专业合作社在举证期限内提供了下列证据：1.营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明、身份证，以证明原、被告的身份情况及主体资格；2.行政处罚决定书，以证明被诉具体行政行为的内容；3.设施农用地批准通知书，以证明原告建造养殖场已获得设施农用地审批许可。
被告平阳县国土资源局辩称，原告虽已取得平设农字（2011）025号设施农用地审批手续，但原告获批准予建设的土地仅是鳌江镇xx村公路一侧地块，且审批时明确要求原告“要尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的，要采取架空或预制板铺面隔离等耕作层保护措施，不得破坏耕作层”。现原告在xx村公路两侧建造养殖场，实际占用的土地与原批准范围不一致，且原告未采取耕作层保护措施，而是在未取得相关建设批准手续的情况下采用了水泥浇筑的方式对土地进行硬化后建成永久性建筑，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属于未经批准非法占用土地。被告在发现原告的违法行为后依法向原告送达责令改正违法行为通知书，但原告未在指定的期限内予以改正，故被告对原告非法占用土地的行为进行立案调查。由于案情复杂，被告于2015年10月15日才作出被诉行政处罚决定。综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告平阳县国土资源局在举证期限内提供了下列证据、依据：1.工商登记材料，以证明原告的主体情况；2.土地违法案件立案呈报表，以证明被告针对原告非法占用土地的行为进行立案调查的事实；3.责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书及送达材料，以证明被告曾要求原告停止并改正违法行为的事实；4.询问笔录四份；5.照片、土地利用总体规划证明单、土地利用总体现状图，被告拟以证据4-5证明原告非法占用基本农田等土地进行违法建设的事实；6.违法案件处理决定呈报表；7.行政处罚听证告知书、行政处罚决定书及送达材料，被告拟以证据6-7证明被告向原告送达相关处罚材料的事实；8.设施农用地审批材料，以证明原告取得的设施农用地审批范围为xx村公路一侧，且审批时要求原告采取耕地保护措施进行建设，但原告实际未按设施农用地审批范围及要求进行建设的事实；9.现场勘测笔录、地籍测绘成果资料，以证明原告非法占用的土地及所建建筑物和其他设施的位置及面积；10.《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，以证明被告作出被诉行政行为的法律依据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1三性没有异议。对据2真实性没有异议，但认为被告已于2015年1月7日、4月27日作出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，可以证明本案实际立案时间是应在2015年1月7日之前，但被告于2015年8月7日才正式立案，存在迟延立案和逾期处罚的程序违法问题。即使立案时间是在8月7日，被告作出处罚决定仍然超过法定的60日办案期限，程序违法。对证据3三性均有异议，认为被告送达方式不合法，原告没有收到责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书。对证据4中陈宏华、林大满、蔡良爱的询问笔录真实性没有异议，对其关联性有异议，认为该三人无法证明原告存在破坏耕地的行为。对陈积双的询问笔录三性有异议，被告工作人员未对陈积双进行询问调查，也未将询问笔录内容向陈积双进行宣读，只是让陈积双在空白的笔录中签字。同时，该4份询问笔录能证明原告已取得用地审批，并非被告认定的“未经审批非法占用土地”。对证据5中照片有异议，该照片拍摄于2015年1月7日，说明本案并非2015年8月7日才立案，被告作出处罚决定超出法定办案期限，程序违法；土地利用总体规划证明单和现状图是被告自己制作，没有证明效力。对证据6的质证意见同证据2。对证据7，原告认为被告送达方式不合法，处罚决定认定事实不正确，适用法律错误。对证据8真实性没有异议，能证明原告在xx村建造养殖场已经过平阳县人民政府审批同意。证据9中测绘材料形成于2015年4月，不能用于2015年8月7日立案的处罚程序。对证据10的法律条文真实性没有异议，但原告并非未经批准非法占用土地，故该条文不能适用于本案。被告对原告提供的证据真实性均没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1能证明原告的身份情况，本院予以采信。证据2、证据6、证据9能证明被告对原告涉嫌非法占用土地一案进行立案调查并作出处罚结果的事实，本院予以采信。证据3能证明被告于2015年1月7日、4月27日作出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书的事实，但该两份通知均是被告在原告法定代表人或相关负责人不在场的情况下通过张贴方式送达，送达不符合法律规定，且该两份通知与本案被诉处罚决定的处理结果没有直接关联性，对其合法性本院不予采信。证据4中关于原告法定代表人陈积双的询问笔录，陈积双当庭陈述其在2015年9月22日有到国土局接受询问，且陈积双当庭陈述与询问笔录的所载内容基本一致，故原告关于被告让其在空白的询问笔录中签字等质证意见不能成立。该四份询问笔录能相互印证证明原告建造养殖场的土地来源、占地面积、建筑现状及土地硬化情况等，本院予以采信。证据5中照片能证明2015年1月原告养殖场的现状，本院予以采信；被告拟以土地利用总体规划证明单、土地利用总体现状图证明原告所占用的土地为基本农田、有条件建设区新增林地、村庄等，但该证明单为被告出具，且该证明内容与被告提供的证据8中“当地国土资源所意见”一栏中所载“该项目在总体规划图显示为一般农田面积5亩”等内容相互矛盾，而被告当庭陈述2011年至今，涉案地块土地利用总体规划未曾发生变更，故在原设施农用地审批内容未被确认违法或撤销的情况下，土地规划用途应以设施农用地审批手续中所确认的规划用途为准，本院对被告提供的土地利用总体规划证明单、土地利用总体现状图不予采信。证据7能证明被告作出行政处罚听证告知书、行政处罚决定书并向原告送达的事实，本院予以确认。证据8能证明平阳县双赢牛业有限公司于2011年12月26日获得鳌江镇xx村的4.5亩土地的设施农用地审批手续的事实，本院予以采信。对证据10中法律条文的真实性与法定效力本院予以确认。原告提供的证据内容真实、形式合法，且被告没有异议，本院均予以采信。
经审理查明，原告平阳县双赢养殖专业合作社法定代表人陈积双于2011年以平阳县双赢牛业有限公司名义申请设施农用地审批，并于同年12月26日获得平阳县人民政府批准，批准文号为平设农字（2011）025号，批准座落位置为鳌江镇梅源办事处xx村，批准面积为4.5亩，设施用途为栏舍、仓库、管理房，审批表中“当地国土资源所意见”一栏载明“经现场踏勘，该项目在总体规划图显示为一般农田，面积5亩”。后平阳县双赢牛业有限公司采用水泥浇筑方式硬化土地，在xx村建成两幢一层砖混、一幢一层砖墙钢构、一幢三层砖混、一座水泥浇筑化粪池结构建筑物及水泥地坛。2013年12月2日，原告办理农民专业合作社法人营业执照，注册名称为平阳县双赢养殖专业合作社。2015年1月7日、4月27日，被告对平阳县双赢牛业有限公司作出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，但未依法向当事人送达。同年8月7日，被告对原告涉嫌非法占用土地行为予以立案。9月21日至23日，被告分别向平阳县鳌江镇人民政府农业发展局局长蔡良爱、原告法定代表人陈积双、xx村书记陈宏华及xx村村民委员会主任林大满进行询问调查，其中陈积双未在询问笔录中签字。同年9月28日，被告当场向陈积双留置送达行政处罚听证告知书。同年10月15日，被告作出平土资罚（2015）196号行政处罚决定，认定原告于2011年取得鳌江镇xx村4.5亩土地的设施农用地审批手续，并于同年12月动工建设，但相关建设行为不符合《设施农用地管理规定》的要求，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，属未经批准非法占用土地行为。在上述事实认定的基础上，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对原告作出如下处罚：1.责令退还非法占用的3102.22平方米土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设备；3.对原告非法占用1802.37平方米水田、旱地的行为处以每平方米28元罚款，计50466.36元；对非法占用1299.85平方米林地、村庄的行为处以每平方米20元罚款，计25997元，共计人民币76463.36元。2015年11月3日，被告将决定书张贴于原告养殖场，原告法定代表人陈积双于当日知晓该决定书相关内容。原告不服，于2015年11月12日向本院提起行政诉讼，请求撤销平土资罚（2015）196号行政处罚决定。
本院认为，一、国土资源部2014年5月7日发布的《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”被告平阳县国土资源局作为土地管理部门，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条等相关规定，有权对本行政区域内的土地违法案件立案调查并作出处理决定。被告已于2015年1月7日、4月27日以“平阳县双赢牛业有限公司”为违法行为人作出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，表明被告在2015年1月时就已知晓“平阳县双赢牛业有限公司”存在土地违法行为，故被告应当在进行初步调查后及时予以立案。但本案中，被告于2015年8月7日才对原告涉嫌违反国土资源管理法律法规的行为进行立案，明显违反行政效率原则。但被告迟延立案对原告权利不产生实际影响，故本院对被告迟延立案的行为予以指正；二、《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”被告于2015年8月7日对原告土地违法行为进行立案后，并未在规定的六十日内作出处罚决定，也未提供证据证明其已经过本级国土资源主管部门负责人批准延长办案期限，程序违法；三、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”处罚决定作出前，被告已于2015年9月28日依法向原告留置送达行政处罚听证告知书，处罚告知程序合法有效。2015年11月3日，被告将处罚决定书张贴于原告养殖场门口，该送达方式不属于法定的送达方式，但原告法定代表人陈积双当庭陈述其于11月3日已看到被告张贴的处罚决定书并得知了处罚决定内容，可视为原告认可收到了被告作出的处罚决定，故原告关于行政处罚听证告知书、行政处罚决定书未向其送达的主张不能成立。至于被告作出的责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，与本案被诉处罚决定没有直接关联性，其送达程序的合法性本院不作认定；四、原平阳县双赢牛业有限公司已于2011年获得鳌江镇xx村4.5亩土地的设施农用地审批，而“平阳县双赢牛业有限公司”为原告平阳县双赢养殖专业合作社登记注册前所使用名称，两者属同一主体，故该审批同样适用于本案原告。因此，既然原告已获得设施农用地审批手续，即使存在部分土地超出审批范围、位置或未按设施农用地审批要求而对土地进行硬化等情况，其行为性质也并不全部属于“未经批准非法占用土地行为”但被告未对原告的行为作出更明确、细化的定性，属事实认定不清。同时，被告在作出处罚决定时未查清原设施农用地审批四至范围，且原平阳县国土资源局钱仓管理所既已认定项目地块规划性质为“一般农田”，故被告认定原告非法占用基本农田1802.37平方米、有条件建设区新增林地360平方米、村庄939.85平方米明显事实不清，证据不足，被告在此事实认定基础上作出的处罚决定，也系法律适用错误。综上，被告作出的被诉行政处罚决定程序违法，事实认定不清，证据不足法律适用错误，依法应予以撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告平阳县国土资源局于2015年10月15日对原告平阳县双赢养殖专业合作社作出的平土资罚（2015）196号行政处罚决定；
二、责令被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起六十日内重新作出处理。
本案受理费50元，由平阳县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：温州市财政局非税收入结处户，开户行：中国农业股份有限公司银行温州市分行，帐号：19xxxxxxxxxxx3，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢海清
代理审判员 潘前郭
人民陪审员 高明霞
二〇一六年三月十日
代书 记员 黄文文