北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京01行终543号
上诉人（一审原告）邱新民，男，1972年11月22日出生，汉族，户籍地北京市昌平区，现住天津市宝坻区。
委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区马池口镇人民政府，住所地北京市昌平区马池口镇。
法定代表人柳强，镇长。
委托代理人王如辉，北京市昌平区马池口镇人民政府工作人员。
委托代理人郑慧娟，北京市易和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人王合生，代区长。
委托代理人庞云辉，北京市昌平区人民政府工作人员。
委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。
上诉人邱新民因强制拆除决定及行政复议一案，不服北京市昌平区人民法院（2017）京0114行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年12月24日，邱新民与北京市昌平区马池口镇西坨村村民委员会（以下简称西坨村委会）签订《租赁合同》，承租西坨村原博傲石材厂西院废旧工厂，包含厂房和院区，其中废旧工厂占地8.32亩，旧厂房建筑面积约200平方米，租期30年整。后邱新民于2010年左右在所租赁土地上建设了厂房、办公楼等建筑物。2017年6月21日，北京市昌平区马池口镇人民政府（以下简称马池口镇政府）以邱新民在昌平区马池口镇西坨村北（东至博傲石材厂、南至高芳住宅和空地、西至排水沟、北至公路）院内建设的房屋（面积约5046平方米），涉嫌违法建设为由立案调查。2017年6月22日，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）向马池口镇政府出具了规（昌）执函[2017]316号《关于邱新民建设房屋规划审批情况的函》（以下简称316号函），主要内容为：“经查，位于北京市昌平区马池口镇西坨村北的集体土地上邱新民建设的房屋未取得建设工程规划许可证。”2017年8月21日，马池口镇政府向邱新民送达了《谈话通知书》、《现场勘查通知书》，并于同日对邱新民进行询问，在《询问笔录》中邱新民认可建设房屋未取得国土和规划部门的审批手续。2017年8月22日，马池口镇政府对涉案房屋进行了现场勘验，并制作《现场勘验笔录》。2017年8月23日，马池口镇政府作出马池口镇拆字〔2017〕10号《限期拆除通知书》（以下简称10号限拆通知），认定邱新民在昌平区马池口镇西坨村北（东至博傲石材厂、南至高芳住宅和空地、西至排水沟、北至公路）院内建设房屋（面积5046平方米）应当取得而未取得乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第41条、第42条的规定。依据城乡规划法第65条、《北京市城乡规划条例》第68条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第44条的规定，限邱新民于2017年8月24日24时前自行拆除违法建设，逾期不拆除，将依法强制拆除，并于当日向邱新民送达。2017年8月24日，马池口镇政府向邱新民作出马池口镇强拆催字〔2017〕10号《行政强制执行催告书》（以下简称催告书），催告邱新民本人自收到本催告书之日起1日内（即2017年8月25日前）自行拆除违法建设。逾期不拆除，将依法作出强制拆除决定书。该催告书于2017年8月25日送达邱新民。2017年8月30日，马池口镇政府作出马池口镇强拆字〔2017〕10号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），载明：因邱新民本人未能在规定期限内自行拆除违法建设，依据城乡规划法第65条、《北京市城乡规划条例》第68条及行政强制法第37条、第44条规定，决定于2017年8月31日开始对违法建设予以强制拆除。该强拆决定书于2017年8月30日向邱新民送达。邱新民不服，于2017年9月5日向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）提请行政复议，请求撤销被诉强拆决定。昌平区政府经审查，认为马池口镇政府作出的被诉强拆决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2017年11月1日作出昌政复决字[2017]90号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉强拆决定。邱新民仍不服，向法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销马池口镇政府作出的被诉强拆决定及昌平区政府作出的被诉复议决定。
一审法院另查，涉案建筑已于2017年8月31日由马池口镇政府予以强制拆除。
2018年3月30日，一审法院经审理认为，根据城乡规划法第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，马池口镇政府具有在本行政区域乡、村庄规划区内查处违法建设的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，昌平区政府作为马池口镇政府的上一级地方人民政府，具有受理邱新民所提复议申请并作出决定的法定职责。
行政行为应当遵循法定程序。行政强制法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，马池口镇政府于2017年8月23日作出10号限拆通知，当事人提起行政诉讼的法定期限为六个月，在当事人提起行政诉讼的法定期限尚未届满的情形下，马池口镇政府于2017年8月30日作出被诉强拆决定，违反了行政强制法的相关规定。鉴于涉案违法建设已由马池口镇政府强制拆除，被诉强拆决定不具有可撤销的内容，依法应当判决确认违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，昌平区政府在行政复议过程中未能及时指正马池口镇政府的上述程序违法情节，属于适用法律、法规错误，应予以撤销。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，判决确认被诉强拆决定违法，撤销被诉复议决定。
邱新民不服一审判决，上诉称:1.一审法院认为“鉴于涉案违法建设已由马池口镇政府强制拆除”，属于事实认定错误。2000年2月21日，北京市农村工作委员会下发《关于“村级工业大院工程”的实施意见》，推动实施村级工业大院的建设与发展。2007年，马池口镇政府为加快本区经济发展，开展招商引资活动，建设村级工业大院。上诉人为响应被上诉人马池口镇政府政策号召，进行投资经营，于2007年12月24日与西坨村委会签订《租赁合同》，承租西坨村原博傲石材厂西院废旧工厂土地用于经营，承租期限至2037年12月23日止。上诉人承租土地后依法办理企业经营手续，具有合法手续。上诉人房屋是根据被上诉人马池口镇政府村级工业大院工程项目需要进行建设，其成立具有充分的事实和法律依据。庭审中，上诉人提交的马池口镇政府和西坨村委会于2012年7月5日出具的《证明》，已证明上诉人“现有房屋及办公场所非违章建筑”，一审法院也认为该份证据具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，并予以采纳。马池口镇政府作为乡、村庄规划区内建设的许可单位，向在其行政区域内建设的上诉人出具《证明》，本身就已经证明被上诉人马池口镇政府批准、许可上诉人建设，上诉人房屋不属于违法建设。在上诉人已经提供证据证明其房屋合法性且一审法院对该证据已经予以采纳认可的情况下，一审法院却又称上诉人房屋为违法建设，自相矛盾。而且，未经产权登记的房屋并非均属违法建设，需根据房屋建设的具体情况进行认定。上诉人房屋是被上诉人马池口镇政府进行工业大院建设的一部分，其建设和形成具有历史原因及政策依据。上诉人在信赖被上诉人马池口镇政府建设工业大院的行为基础上，来到其行政区域内投资经营并建设房屋，依据信赖保护原则，上诉人的权益应依法得到保障。一审法院审理过程中，并未对上诉人房屋建设形成的历史、政策原因进行审查，甚至在事实认定部分，对上诉人房屋所在的工业大院以及被上诉人马池口镇政府作出的《证明》这两大重要事实只字未提，而是认为上诉人房屋为违法建设，事实认定不清。上诉人房屋被称为“违法建设”的真实原因是被上诉人马池口镇政府进行工业大院腾退项目工程建设，要求上诉人搬迁房屋，因双方就补偿未达成一致意见，被上诉人马池口镇政府才称上诉人房屋为“违法建设”，以配合其工业大院腾退项目工程建设的需要。同是位于工业大院的其他经营者，其房屋建设同上诉人房屋建设情况相同，但是并未被认定为“违法建设”，并且还获得了腾退补偿。在上诉人不同意补偿费的情况下，被上诉人马池口镇政府作出被诉强拆决定。2.一审法院认为“昌平区政府在行政复议过程中未能及时指正马池口镇政府的上述程序违法情节，属于适用法律、法规错误，应予以撤销”，属于事实认定不清。上诉人房屋建设具有合法的手续，不属于违法建设。被上诉人马池口镇政府作出被诉强拆决定程序违法，且缺乏事实和法律依据。被上诉人昌平区政府在复议过程中，不但未能指出被上诉人马池口镇政府的程序违法问题，也未依法认定事实。3.一审法院判决法律适用错误。上诉人房屋建设具有政策依据，且具有被上诉人马池口镇政府出具的《证明》，为上诉人合法财产，不属于违法建设，被诉强拆决定和被诉复议决定缺乏事实和法律依据。一审法院在事实认定不清的基础上，适用违法建设拆除程序规定，即行政强制法第四十四条规定仅认定被诉强拆决定程序违法，属法律适用错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人马池口镇政府、昌平区政府表示同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
在法定举证期限内，邱新民向一审法院提交下列证据：第一组证据：1.《租赁合同》复印件；2.日期为2012年7月5日的《证明》复印件；3.《厂房租赁协议》复印件；4.《宿舍租赁协议》复印件；5.《北京市农村工作委员会关于“村级工业大院工程”的实施意见》；6.《昌平区集体土地上非住宅该房屋拆迁补偿补助实施意见（试行）》，该组证据证明邱新民建设的涉案房屋非违章建筑，马池口镇政府对邱新民进行处罚无法律依据。第二组证据：1.腾退通知书复印件；2.西坨村“工业大院”自主腾退实施方案复印件，该组证据证明涉案房屋所在地进行工业大院腾退项目，邱新民被要求搬迁。第三组证据：被诉强拆决定，证明马池口镇政府作出被诉行政行为。第四组证据：1.行政复议申请书复印件；2.EMS快递底单（单号：1042576651919）复印件；3.EMS快递妥投网络截图复印件；4.被诉复议决定，该组证据证明邱新民依法向昌平区申请行政复议，昌平区政府作出被诉行政行为。
在法定举证期限内，马池口镇政府向一审法院提交了如下证据：1.《立案审批表》，证明马池口镇政府对邱新民涉嫌违法建设事项进行立案。2.市规土委出具的316号函，证明邱新民所建房屋未取得规划许可。3.《谈话通知书》；4.《现场勘查通知书》；5.《询问笔录》；6.送达回证及见证人身份证明，证据3-6证明马池口镇政府向邱新民直接送达《谈话通知书》、《现场勘查通知书》，并现场制作《询问笔录》。7.现场勘验笔录；8.证据材料登记表，证据7、8证明邱新民未按照马池口镇政府通知的时间前往勘验地点参加现场检查和勘验。9.《案件处理呈批表》；10.10号限拆通知；11.送达回证，证据9-11证明马池口镇政府作出的10号限拆通知符合相关法律规定，且直接送达邱新民。12.催告书；13.送达回证，证据12、13证明马池口镇政府向邱新民直接送达催告书，催告其履行10号限拆通知的内容，自行拆除违法建设。14.被诉强拆决定；15.送达回证，证据14-15证明马池口镇政府依法向邱新民直接送达被诉强拆决定。16.视频证据及文字说明，证明马池口镇政府向邱新民直接送达《谈话通知书》、《现场勘查通知书》、10号限拆通知、催告书、被诉强拆决定，并现场制作《谈话笔录》。
在法定举证期限内，昌平区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书；2.邱新民提交的委托手续；3.租赁合同、会议纪要、证明；4.被诉强拆决定，证据1-4证明邱新民向昌平区政府提起行政复议申请，同时提交了相关手续和证据材料。5.《提出答复通知书》，证明收到邱新民复议申请后，昌平区政府要求马池口镇政府提交书面答辩、证据等有关材料。6.《送达回证》，证明2017年9月5日昌平区政府向马池口镇政府送达《提出答复通知书》等材料。7.《行政复议答复书》，证明马池口镇政府复议阶段提交了书面答复。8.证据目录，证明马池口镇政府在复议阶段提交了相关证据材料。9.送达回证；10.EMS邮寄单；11.EMS邮寄回执，证据9-11证明昌平区政府依法向邱新民及马池口镇政府送达被诉复议决定。
对于上述证据，一审法院经审查认为，邱新民提交的第三组证据被诉强拆决定和第四组证据中的证据4被诉复议决定，马池口镇政府提交的证据14被诉强拆决定系本案被诉的行政行为，不能作为证据使用。邱新民提交的第一组证据中的证据3、4、6与本案审查的内容没有关联性，法院不予采纳。昌平区政府提交的全部证据，邱新民及马池口镇政府提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，法院予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
本院另查明：邱新民不服马池口镇政府作出的10号限拆通知及昌平区政府作出的复议维持决定，向一审法院提起行政诉讼。2018年3月30日，一审法院作出（2017）京0114行初253号行政判决，判决驳回邱新民的诉讼请求。邱新民不服，向本院提起上诉。2018年6月22日，本院作出（2018）京01行终544号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，关于涉案建设是否属于违法建设的问题，本院已于2018年6月22日作出（2018）京01行终544号行政判决，在对马池口镇政府作出的10号限拆通知的合法性进行审查时，已经明确认定涉案建设属于城乡规划法第六十五条规定所指的在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设之情形，马池口镇政府依据上述规定作出10号限拆通知，限期邱新民自行拆除违法建设并无不当。因此，对于该争议问题，本院不再赘述。
此外，一审法院认定马池口镇政府在当事人提起行政复议或行政诉讼的法定期限尚未届满的情形下作出被诉强拆决定，违反了行政强制法的相关规定。各方当事人对此认定均不持异议，本院经审查，依法予以确认。
但需要指出的是，行政复议双被告制度确立了行政复议决定与原行政行为的统一性原则，在审查此类案件时，应将行政复议决定与原行政行为作为一个整体加以对待。因此，对于两行为采取的裁判方式原则上应当保持一致。本案中，一审法院已经判决确认被诉强拆决定违法，亦应同时判决确认被诉复议决定违法。一审法院采用撤销被诉复议决定的裁判方式有所不当，本院依法予以纠正。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项和第七十九条之规定，判决如下：
一、维持北京市昌平区人民法院（2017）京0114行初252号行政判决第一项；
二、撤销北京市昌平区人民法院（2017）京0114行初252号行政判决第二项；
三、确认北京市昌平区人民政府于二○一七年十一月一日作出的昌政复决字[2017]90号《行政复议决定书》违法。
二审案件受理费50元，由上诉人邱新民负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
审 判 员 王春光
审 判 员 杨晓琼
二〇一八年六月二十二日
法官助理 赵 凯
书 记 员 冯晓俐