河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终2964号
上诉人（一审原告）石国永，男，汉族，1964年12月8日出生，住河南省上蔡县。
委托代理人王学红，女，汉族，1966年1月5日出生，住上蔡县。
委托代理人单中强，河南北纬律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上蔡县人民政府。住所地：上蔡县蔡都大道***号。
法定代表人李卫明，县长。
委托代理人杨晓东，该政府法制办副主任。
委托代理人聂荣中，河南豫上律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上蔡县白云观市场搬迁改造指挥部。
负责人李卫明，指挥长。
委托代理人寇志勇，上蔡县人民政府办公室副主任。
委托代理人戚四海，上蔡县人民政府法制办工作人员。
上诉人石国永因与被上诉人上蔡县人民政府、上蔡县白云观市场搬迁改造指挥部（以下简称白云观市场指挥部）市场行政管理及行政赔偿一案，不服驻马店市中级人民法院作出的（2017）豫17行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人石国永委托代理人王学红、单中强，被上诉人上蔡县人民政府委托代理人杨晓东、聂荣中，被上诉人白云观市场指挥部委托代理人寇志勇、戚四海到庭参加本案诉讼。本案现已审理终结。
驻马店市中级人民法院一审查明，石国永系北京一日千里投资顾问中心的主任，该中心的实际工作多由石国永实施。2006年上蔡县市场发展中心以招商引资的形式，与北京一日千里投资顾问中心签订合同，约定该中心投资1500万元对白云观市场内的水泥摊位改建为经营性简易房，独立经营三十年。石国永将简易房建成后，出租给他人经营，收取租金。2016年9月23日，石国永已缴纳营业税、印花税等相关税负。
2016年6月21日，上蔡县委、县政府联合下文成立白云观市场搬迁改造指挥部。2016年6月29日、7月5日，上蔡县公安消防大队对白云观市场分别作出“责令限期改正通知书”和“重大火灾隐患整改通知书”。2016年7月12日，上蔡县人民政府对县公安局作出上正文[2016]78号《批复》，同意对白云观市场重大火灾隐患挂牌督办。2016年8月16日，驻马店市人民政府对市公安局作出[2016]202号《批复》，同意对包括白云观市场在内的3家重大火灾隐患单位挂牌督办。2016年8月16日，白云观市场指挥部发出“关于上蔡县白云观市场关停的通告”，其中关停时间为2016年8月31日起，并予以张贴公示。其后，上蔡县人民政府先后作出《关于印发白云观市场搬迁改造实施方案的通知》及相应的“四个方案”，上述方案中均未对具体的安置补偿事宜予以规定。
因白云观市场的关停，承租石国永营业房的经营者向人民法院提起民事诉讼，请求解除与石国永、王学红签订的租赁合同，并退还承租人多余的房租及利息。上蔡县人民法院审理后作出（2016）豫1722民初3812号民事判决。判决主要内容为解除承租人与石国永、王学红的租赁合同，并退还承租人剩余的租金，但未支持对利息的诉求。石国永认为上蔡县人民政府及白云观市场指挥部关停白云观市场的行为侵犯了其合法权益，遂向法院提起行政诉讼。
驻马店市中级人民法院一审认为，一、关于石国永提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。白云观市场指挥部对白云观市场关停的时间是2016年8月31日起，而石国永提起本案诉讼时间是2017年6月7日，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条对起诉期限的规定。故石国永的起诉不超过法定起诉期限。二、关于白云观市场指挥部是否是本案适格被告的问题。白云观市场指挥部是上蔡县委、县政府联合下文成立的临时性市场管理机构，不具备独立的法人资格，其实施的行政行为所产生的法律责任应由上蔡县人民政府承担。故白云观市场指挥部不是本案适格的被告，石国永对白云观市场指挥部的起诉不符合法律规定，依法应当驳回。三、政府关停白云观市场是否违法的问题。白云观市场是一个旧市场，基础设施较差，存在重大的火灾隐患。上蔡县公安消防大队两次下发整改通知，上蔡县和驻马店市两级人民政府挂牌督办。这些不安全事实的存在是市场关停改造的基本依据。上蔡县人民政府实施的关停白云观市场的行为，目的是为维护包括石国永在内人员、财产的公共利益，防止发生人员伤亡和财产损失。故石国永认为关停行为侵犯了其合法权益的理由不足，其要求确认关停白云观市场的行为违法的诉求，法院不予支持。四、关于石国永请求行政赔偿2600万元损失的诉求。石国永没有提交证据证明因白云观市场的关停直接引起行政赔偿的事实和金额，也不符合关于行政赔偿方面的法律规定，故该请求行政赔偿的诉求没有事实和法律依据，法院不予支持。至于石国永认为因市场关停多缴纳的营业税等相关税负应当退还等要求，可以依法另行主张权利。需要指出的是，上蔡县人民政府因白云观市场的关停给相关商户等造成的损失，应依法及时制定安置补偿方案，予以补偿。综上，驻马店市中级人民法院作出判决如下：一、驳回石国永请求判决确认上蔡县人民政府关于白云观市场的行为违法及行政赔偿的诉讼请求；二、驳回石国永对白云观市场指挥部的起诉。
上诉人石国永不服一审判决，向本院上诉称，上蔡县白云观市场是否应该关停，关停前是否应该举行听证，关停后是否应对市场内商户进行安置补偿，上蔡县人民政府对此即没有举行听证，也没有发布安置补偿的公告，上蔡县人民政府关闭白云观市场的行为违法，一审判决适用法律错误；由于上蔡县人民政府关停白云观市场造成承租户起诉要求上诉人石国永退还未到期房租，上诉人的损失是直接的且有证据支持。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判确认上蔡县人民政府关停白云观市场的行政行为违法；判决上蔡县人民政府赔偿上诉人石国永损失2600万元整。
被上诉人上蔡县人民政府答辩称，上蔡县白云观市场建于1985年，由于建设年代久远，存在诸多安全隐患，近几年，虽然多次进行安全隐患集中整治，但由于基础设施严重老化，火灾、建筑物脱落伤人等事件时有发生。上蔡县公安消防大队两次下发整改通知，上蔡县和驻马店市两级人民政府挂牌督办整改。为彻底消除安全隐患，确保人民群众生命、财产安全，尽快改变城区集贸市场落后现状，科学规划城区集贸市场布局，上蔡县委、县政府决定关闭白云观市场。上蔡县人民政府关闭白云观市场是必要的，其目的是维护包括上诉人在内的财产利益及人身安全，上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回石国永的上诉，维持一审判决。
被上诉人白云观市场指挥部答辩意见同上蔡县人民政府意见一致。
本院经审理查明的案件事实与一审法院查明的案件事实一致。
本院认为，（一）白云观市场指挥部不是本案适格的被告。白云观市场指挥部系上蔡县人民政府成立的临时市场管理机构，其不具备独立的法人资格，白云观市场指挥部实施的行政行为应视为受上蔡县人民政府的委托，其法律后果有上蔡县人民政府承担，故石国永对白云观市场的起诉不符合法律规定，一审驳回石国永对白云观市场指挥部的起诉正确，依法应予维持；（二）上蔡县人民政府关停白云观市场的行为不违反法律规定。国务院领导全国的消防工作，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。上蔡县人民政府具有对白云观市场进行关停整改的法定职权。上蔡县公安消防大队对白云观市场两次下发整改通知，上蔡县人民政府对县公安局作出上正文[2016]78号《批复》，同意对白云观市场重大火灾隐患挂牌督办。驻马店市人民政府对市公安局作出[2016]202号《批复》，同意对包括白云观市场在内的3家重大火灾隐患单位挂牌督办。2016年8月16日，白云观市场指挥部发出“关于上蔡县白云观市场关停的通告”。本案被诉的关停行为经过上蔡县人民政府及驻马店市人民政府的批准，其程序符合法律规定。一审认为上蔡县人民政府实施关停行为其目的是为了维护白云观市场内商户的人身、财产的公共利益并无不当，本院依法应予维持；（三）石国永称因白云观市场关停造成其2016年9月至2036年共20年的租金损失，请求赔偿损失2600万元，因该租金损失属期待利益且上蔡县人民政府对白云观市场的房屋征收补偿工作尚未进行，与本案亦非同一法律关系，上诉人请求确认上蔡县人民政府行政行为违法并赔偿的诉讼请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。即便如此，上蔡县人民政府亦应依据《关于印发白云观市场搬迁改造实施方案的通知》及相应的“四个方案”内容，尽快出台具体的安置补偿方案，对市场内的商户进行足额合理的补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持驻马店市中级人民法院作出的（2017）豫17行初100号行政判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人石国永承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤强
审 判 员 于红涛
代理审判员 王秋娜
二○一八年四年二十三日
书 记 员 王 岩