福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽01行终602号
上诉人（一审原告）广州柏赛罗药业有限公司，住所地广州市花都区新华镇东秀一横路9号。
法定代表人贝庆生，总经理。
委托代理人徐庭祥，男，该单位法务部经理。
被上诉人（一审被告）福建省医疗保障管理委员会办公室，住所地福建省福州市华林路135号。
法定代表人詹积富，主任。
委托代理人任希珠，女，该单位工作人员。
委托代理人刘伟英，福建建达律师事务所律师。
上诉人广州柏赛罗药业有限公司因诉被上诉人福建省医疗保障管理委员会办公室行政撤销一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初480号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，被告于2017年2月3日发布《福建省医疗保障管理委员会办公室关于开展以医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购工作的通知》，主要内容为：“各设区市医疗保障管理局、各定点医疗机构、各有关药品生产和配送企业：按照我省医药卫生体制改革工作总体部署，现就开展以医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购的规则、目录、申报、配送等事项予以公布，欢迎社会各界监督……”2017年2月27日，被告发布《关于公布联合限价阳光采购第一批挂网目录的通知》及其附件《福建省药品联合限价阳光采购第一批挂网目录》，在该附件中，被告将原告生产的阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）归入竞争性目录，并确定医保最高销售价为0.3577元（0.25g*1）；同时，被告将辉瑞制药有限公司生产的阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）归入非竞争性目录，并确定医保最高销售限价为59.71元（0.25G*6片/盒）。2017年3月6日，被告发布《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》，将原告生产的阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）的医保最高销售限价和医保支付结算价最终确定为0.36元（0.25g*1）；将辉瑞制药有限公司阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）医保最高销售价最终确定为59.53元（0.25G*6片/盒），医保支付结算价35.72元（0.25G*6片/盒）。
一审法院认为，根据《中共福建省委机构编制委员会关于省医保办主要职责和机构编制问题的通知》（闽委编[2016]9号），被告继受福建省卫生和计划生育委员会承担的全省新型农村合作医疗管理以及药品、医用耗材集中采购管理职责和福建省物价局承担的医疗服务价格和药品价格管理职能，负有指导、组织、监督全省药品、医用耗材的联合采用、配送和结算管理，承担省级药品、医用耗材的联合采购、配送和结算管理等职责。因此被告有开展以医保支付结算价为基础的药品联合限价的职权。
对于原告主张撤销被告2017年3月6日发布的《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》中，将原告生产的阿奇霉素片的医保最高销售限价和医保支付结算价确定为0.36元（0.25g*1）的药品集中采购决定的请求，其焦点在于被告所作出的《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》是否会对原告的权利义务产生影响。根据该通知第一条的规定：“药品医保最高销售限价是按照药品'四通用'原则，根据挂网企业最终报价，综合考虑相关价格信息（如最低采购价、口岸家、出场协议价等）确定的医保定点医疗机构最高销售限价。最高销售限价是不指向任何具体企业、具体产品。药品医保支付结算价是综合药品属性（治疗、辅助、营养）、药品价格、基金承受能力等因素核定的纳入医保支付范围的药品费用结算标准。药品医保支付结算价由医保基金和参保个人按报销比例分担；高于医保最高销售限价部分由医疗机构承担，高于医保支付结算价、低于医保最高销售限价之间的差额由患者个人承担。”以及《福建省医疗保障管理委员会办公室关于开展以医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购工作的通知》的附件1《福建省实施医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购规则》中第六部分“挂网条件”的第（二）项：“竞争性目录内的品种视药品属性及临床治疗需要，通过三轮公开竞价、充分竞争后，按价格从低到高保留若干家挂网：1.同组药品依据本组参考限价进行第一轮报价，第一轮报价原则上不得超过各自药品全国目前省级最低采购价……”因此，被告福建省医疗保障管理委员会办公室于2月27日公布的《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》，将原告生产的阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）的医保最高销售限价和医保支付结算价最终确定为0.36元（0.25g*1）。该医保定点医疗机构最高销售限价是以竞价程序确定的挂网价为基础，再由被告综合考虑相关价格信息确定。根据《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》以及《福建省医疗保障管理委员会办公室关于公布药品联合限价阳光采购医保最高销售限价和医保支付结算价有关问题的通知》（闽医保办[2017]22号），上述文件均明确了最高销售限价仅作为医保基金支付药品费用的基数，并不是政府指导价，因此该最高销售限价并未侵犯原告的合法权益。
其次，根据《关于公布联合限价阳光采购第一批挂网目录的通知》：“……各个医疗机构在平台挂网价格的基础上，进一步与企业进行谈判（联合谈判）。医疗机构谈判（联合谈判）价格低于最高销售价格的，差价产生的结余由医疗机构留用……”可得知《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》中公布的医保最高销售限价和医保支付结算价并非市场销售的价格，仅是医保定点医疗机构使用医保支付结算的价格。因各医疗平台还未与企业进行谈判，具体药品购销合同的品种及数量还并未确定，最终的市场销售价格也未确认。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”原告在庭审中诉称，根据商业常识，被告的行政行为最终会影响原告生产药品的成交价格，对原告经济利益产生重大影响，但原告并未提供相应的证据证明其权益被侵害，原告该主张本院不予支持。被告发布的《药品联合限价阳光采购目录的通知》是根据《卫生部、国务院纠风办、发展改革委、监察部、财政部、工商总局、食品药品监管局关于印发医疗机构药品集中采购工作规范的通知》（卫规财发[2010]64号）第五十二条的规定，为履行药品集中采购程序中的公布入围品种、药品采购价格及零售价格程序而公告的文件，与原告不具有利害关系。因此，该行政行为不会对原告的权利义务产生实际影响。
另外，原告请求撤销《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》中，将辉瑞制药有限公司生产的阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）医保最高销售限价59.53元（0.25G*6片/盒）的药品集中采购决定。但根据《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发[2015]7号）第二条第（一）款的规定：“进一步完善双信封评价办法。投标的药品生产企业必须同时编制经济技术标书和商务标书。经济技术标书主要对企业的药品生产质量管理规范（GMP）资质认证、药品质量抽验抽查情况、生产规模、配送能力、销售额、市场信誉、电子监管能力等指标进行评审，并将通过《药品生产质量管理规范（2010年修订）》认证情况，在欧盟、美国、日本等发达国家（地区）上市销售的情况，标准化的剂型、规格、包装等作为重要指标。通过经济技术标书评审的企业方可进入商务标书评审。在商务标书评审中，同一个竞价分组按报价由低到高选择中标企业和候选中标企业。对竞标价格明显偏低、可能存在质量和供应风险的药品，必须进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药。”及《福建省实施医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购规则》第二条第（二）款中规定：“为促进有效竞争并兼顾临床合理用药，将联合限价阳光采购药品目录分为非竞争性目录和竞争性目录。非竞争性目录含原研药品、通过FDA认证且在欧美有销售的仿制药，以及通过仿制药一致性评价和独家生产（报名）的药品：除此之外的品种归入竞争性目录。”被告根据《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发[2015]7号）将联合限价阳光采购药品目录分为非竞争性目录和竞争性目录，原告生产的阿奇霉素片归入竞争性目录，辉瑞制药有限公司生产的阿奇霉素片归入非竞争性科目。原告主张其被告生产的阿奇霉素片名称、剂型、规格、包装、有效成分、药理作用和毒理作用相同，但并未向本院提供相应的证据证明，因此原告的该主张一审法院不予支持。辉瑞制药有限公司生产的阿奇霉素片与原告生产的阿奇霉素片不属于同一个目录，从而在《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》中，将辉瑞制药有限公司生产的阿奇霉素片（0.25G*6片/盒）医保最高销售限价59.53元（0.25G*6片/盒）不会对原告的合法权益明显产生实际影响。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告广州柏赛罗药业有限公司的起诉。
上诉人广州柏赛罗药业有限公司诉称，一审裁定认定被诉行政行为对上诉人权益无实际影响是明显错误的，没有事实根据和法律依据，依法应当予以撤销。具体理由如下：一、被上诉人自己制定的《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》（以下简称《通知》）足以表明医保最高销售限价对上诉人的药品价格明显存在实际影响。该《通知》第二点明确规定：“不论药品采购价格高低，医疗机构均应按不高于医保最高销售限价进行销售。”这一规定必然导致医疗机构均受医保最高销售限制约束，不会高于医保最高销售限价采购药品生产企业的药品。因此，被上诉人在被诉行政行为中将上诉人阿奇霉素片的医保最高销售限价确定为0.36元（0.25g*1），将必然导致福建省所属医疗机构都不会以高于该价格采购上诉人的阿奇霉素片。可见被诉行政行为对上诉人的药品价格存在实际影响，并且被上诉人因违法导致定价过低，严重侵害上诉人的合法权益。二、《通知》发布后，受其“医疗机构均应按不高于医保最高销售限价进行销售”的影响，福建省所属医疗机构实际采购时明确要求药品生产企业报价不得高于医保最高销售限价，医保最高销售限价对上诉人的药品价格明显存在实际影响。省属（福州市）公立医疗机构药品采购联盟于2017年7月20日发布《福建省属（福州市）公立医疗机构药品采购联盟药品议价谈判采购方案》，受《通知》影响，该方案在第六点“工作步骤”中的“3.报价规则”明确要求企业报价“不得高于药品联合限价阳光采购规定的医保最高销售限价”，且在该次采购联盟的采购中，福建省药械联合限价阳光采购平台对上诉人的报价页面明确设置了限价，该限价即为本案所涉医保最高销售限价，上诉人无法超过该医保最高销售限价进行报价。三、一审裁定认为作为被诉行政行为载体的《通知》不指向具体企业、具体产品，明显与事实不符，属于事实认定错误。《通知》公布的“联合限价阳光采购第一批挂网目录”，正是在该目录中，被上诉人明确规定了上诉人生产的阿奇霉素片的医保最高销售限价和医保支付结算价为0.36元（0.25g*1），显然直接针对上诉人，对上诉人权益产生了实际影响。四、被诉行政行为违法，请求予以撤销。1.被诉行政行为违反《招标投标法》。被上诉人区分非竞争性目录和竞争性目录，最终造成辉瑞制药有限公司阿奇霉素片的医保最高销售价是上诉人的27.5倍，违反《招标投标法》第十八条第二款。非竞争性药品仅在平台上进行三轮人机对话谈判，依谈判结果确定是否挂网的采购程序，违反国务院规定。2.被诉药品集中采购决定明显不当，侵害了上诉人的合法权益。请求：1.撤销一审裁定；2.撤销被上诉人2017年3月6日发布的《关于公布药品联合限价阳光采购目录（第一批）及医保最高销售限价和医保支付结算价的通知》中，将上诉人生产的阿奇霉素片的医保最高销售限价和医保支付结算价确定为0.36元（0.25g*1）的药品集中采购决定，责令被上诉人重新作出决定。
被上诉人福建省医疗保障管理委员会办公室辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、被诉《通知》不是药品集中采购决定，亦未对上诉人的权利义务产生实际影响。《通知》仅是为履行药品集中而作出的通知，其公布的阿奇霉素片的医保最高销售限价和医保支付结算价，并非集中采购决定。医保最高销售限价限定的只是医保定点医疗机构使用医保支付结算的价格，并非市场销售的价格也不是药品的政府指导价，其对于药品价格发挥的只是一个引导作用，未侵害上诉人的合法权益。药品的采购权最终是由医院进行采购。《通知》本身并不创设权利义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响。三、上诉人的诉讼请求及理由与事实不符，且缺乏法律依据。1.《通知》未对上诉人的药品价格产生实际影响。2.一审裁定认为“最高销售限价仅作为医保基金支付药品费用的基数，不是对任何具体企业、具体产品的政府指导价”，上诉人于上诉人状中断章取义。3.答辩人将联合限价阳光采购药品目录分为非竞争性目录和竞争性目录，符合《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》的规定。4.《通知》公告的辉瑞制药有限公司生产的阿奇霉素片医保最高限价和医保支付结算价，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，上诉人无权诉请撤销上述内容。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案被诉《通知》仅是为履行药品集中采购而作出的通知，其中公布的医保最高销售限价和医保支付结算价仅是医保定点医疗机构使用医保支付结算的价格，并非市场销售的价格，亦非集中采购决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢红波
审 判 员 曾 莹
审 判 员 张厚磊
二〇一八年九月二十七日
法官助理 蔡陈飞
书 记 员 朱嘉婧