江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏04行终83号
上诉人（原审原告）徐伟农，女，1971年6月5日生，汉族，住所地常州市钟楼区。
委托代理人鄂小龙，江苏东晟律师事务所律师。
委托代理人邱阳，江苏东晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常州市钟楼区城市管理行政执法局，住所地常州市钟楼区洪庄路2号。
法定代表人陈小峰，该局局长。
委托代理人于亚民，常州市城市管理行政执法支队钟楼大队工作人员。
委托代理人项寅，江苏常联律师事务所律师。
上诉人徐伟农因常州市钟楼区城市管理行政执法局（以下简称钟楼城管行政执法局）限期拆除决定一案，不服常州市钟楼区人民法院（2016）苏0404行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院认定，钟楼城管行政执法局于2014年7月16日对徐伟农涉嫌在钟楼区铭巷家园1-1幢01擅自改建围墙的行为予以立案查处，并于同日向徐伟农送达限期提供合法手续通知书、进行现场检查并制作笔录，向其委托代理人韩明国进行调查并制作笔录。2014年11月20日，钟楼城管行政执法局提请规划部门对徐伟农涉案违法事实提出相关认定意见，2016年2月3日，常州市规划局出具违法建设案件技术认定意见（技认20162002号），确认徐伟农擅自改建围墙，未办理任何规划建设审批手续，属无法采取改正措施消除影响，不符合规划管理规定。钟楼城管行政执法局于2016年2月23日作出常钟城执告字2014第2014003662号陈述申辩告知书，告知徐伟农初步处理意见及相关事实、理由及依据，并告知陈述申辩权，徐伟农拒绝签收，因此执法人员请南大街街道工作人员王正全、陆志清现场见证将文书留置现场。因徐伟农在规定期限内未提出陈述申辩要求，钟楼城管行政执法局视其为放弃陈述申辩权利。2016年3月1日，钟楼城管行政执法局作出常钟城执限拆字2014第2014003662号限期拆除决定书，认定徐伟农未取得建设工程规划许可证擅自于2013年上半年在常州市钟楼区铭巷家园1-1幢01改建长为16米、高为3.3米围墙的行为，已经违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）第四十条、《江苏省城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第三十八条的规定，并根据《规划法》第六十四条、《规划条例》第六十二条的规定及上述规划认定意见，限期徐伟农15日内自行拆除改建的围墙。徐伟农不服，遂诉至法院。
一审法院认为，1、根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等相关规定，钟楼城管行政执法局具有作出限期拆除决定的行政职权。2、钟楼城管行政执法局所作限期拆除决定是针对徐伟农未经规划许可改建围墙的违法事实作出的。徐伟农诉称的“该围墙系房屋配套设施”、“该围墙由金泰公司建设”、“该围墙是铭巷家园小区业主的合法财产”等事实和理由，实际是针对改建前的围墙而言的，与本案中的违法事实并非同一概念。徐伟农认为钟楼城管行政执法局要求拆除围墙与规划不符的主张，不予采信。3、根据《规划法》第四十条、《规划条例》第三十八条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。涉案围墙作为其所在小区内建筑物的隔离围护工程，处于城市规划区内，属于上述法律规定中的构筑物，进行与其相关的活动应当取得建设工程规划许可。但徐伟农在未取得许可的情况下，擅自将原金属镂空式的半封闭围墙改建为水泥浇筑的实心封闭围墙，改变了原围墙的材料、设计结构、属性功能，远远超出了其诉称的“加固修复”范畴，使原合法构筑物转变为违法构筑物。因此，徐伟农擅自改建构筑物的行为属于违法建设行为，且经规划部门认定确属无法采取改正措施消除影响情形。此外，徐伟农的违法建设行为发生在2013年上半年，应当适用《规划法》、《规划条例》的相关规定。《行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续状态的，对于该违法行为给予行政处罚的二年期限，应从行为终了之日计算。本案中，徐伟农的违法行为及由此造成的违法状态和危害后果始终处于持续、继续的状态。4、钟楼城管行政执法局在立案前对涉案的违法行为进行了前期的调查，在立案后被告也进行了一系列的调查取证工作，包括现场检查、制作现场检查笔录、向徐伟农的委托代理人韩明国进行调查并制作笔录，提请规划部门作出技术认定意见等，符合法定的程序。5、钟楼城管行政执法局的相关法律文书由徐伟农的委托代理人签收，或在徐伟农拒签的情况下留置送达，并请街道工作人员见证的送达程序符合法律规定。综上，钟楼城管行政执法局作出常钟城执限拆字（2014）第2014003662号限期拆除决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐伟农的诉讼请求。案件受理费50元，由徐伟农负担。
上诉人徐伟农上诉称：1、涉案围墙在房屋出售时已经建成，并坐落在上诉人所购买的房屋的土地范围内，该围墙属房屋配套措施，是金泰公司依法建设，并经规划、建设部门的验收载入国有土地使用权证，是上诉人的合法财产。被上诉人要求上诉人拆除围墙与城市规划不符。另该围墙即使属于违法建设，也未严重影响城市规划，尚可采取改正措施消除对规划的影响，无需拆除。2、一审法院认为上诉人在未取得许可的情况下擅自将原金属镂空的半封闭围墙改建为水泥浇筑的实心封闭围墙属于违法建设没有事实依据，上诉人对围墙的加固修复行为不属于法律规定的违法建设行为中的任何一种。且案涉围墙的建设行为发生在2008年以前，按照法不溯及既往的原则，被上诉人按照《规划法》、《规划条例》作出的限期拆除决定书属于适用法律错误。3、按照《行政处罚法》第二十九条第一款的规定，被上诉人要求上诉人拆除围墙的决定已经超过法定时效，一审判决认为上诉人的违法行为、违法状态、危害后果始终处于持续状态没有事实和法律依据。4、被上诉人在立案之前就已经开展调查，且缺乏调查终结报告，行政处理行为不符合法律程序。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉的限期拆除决定书，并由被上诉人承担本案的所有诉讼费用。
被上诉人钟楼城管行政执法局未向本院提供书面答辩意见。在二审听证中，被上诉人答辩称，其提供的证人证言、周边其他围墙的原貌照片可以证明上诉人改建围墙的事实；调查终结报告属于行政机关的内部流程，没有对上诉人的权利义务进行实质性处分，故被上诉人没有提供调查终结报告的法定义务。
上诉人徐伟农提起上诉后，一审法院已将本案的全部证据材料随案移送本院。本院经审查认定，一审法院对证据认证正确。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本案二审的争议焦点是被诉的限期拆除决定是否合法。
本院认为：1、根据《规划法》第四十条、《规划条例》第三十八条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。涉案围墙作为小区内建筑物的隔离围护工程，处于城市规划区内，属于上述法律规定中的构筑物，进行与其相关的活动应当取得建设工程规划许可证。本案中，徐伟农在未取得规划许可的情况下，擅自将原金属镂空式的半封闭围墙改建为水泥浇筑的实心封闭围墙，改变了原围墙的材料、设计结构、属性功能，属于违法构筑物。2、常州市规划局违法建设案件技术认定意见，明确徐伟农擅自改建围墙的行为属于无法采取改正措施消除影响的情形。故钟楼城管行政执法局根据《规划法》第六十四条、《规划条例》第六十二条的规定作出限期拆除决定于法有据。3、被诉的限期拆除决定针对的是改建后的围墙而不是原围墙。在案证据证明徐伟农对涉案围墙的违法改建行为发生在2013年上半年，且违法建设一直未予拆除，钟楼城管行政执法局于2014年7月16日对涉案违法建设立案查处，并于2016年3月1日作出涉案的限期拆除决定，并未违反《行政处罚法》第二十九条关于时效的规定。4、钟楼城管行政执法局在立案前对涉案的违法行为进行前期的调查，尔后决定立案查处，经过调查取证、提请规划技术部门认证、送达陈述申辩书等程序，最后作出限期拆除决定书并送达，调查终结报告系行政机关内部流程，对相对人并无实质性影响，故钟楼城管行政执法局作出限期拆除决定的程序并无不妥。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决驳回徐伟农的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐伟农负担。
本判决为终审判决。
审判长 高淑琴
审判员 翟 翔
审判员 周 雯
二〇一七年三月三十一日
书记员 张茹佳