海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）三亚行初字第29号
原告三亚市崖城镇梅东村民委员会第四村民小组。
法定代表人孙定山。
委托代理人孙臣。
被告三亚市人民政府。
委托代理人黎永忠。
委托代理人郑龙。
第三人三亚市崖城镇卫生院梅山分院。
委托代理人颜学雄。
委托代理人桂宁孝。
原告三亚市崖城镇梅东村民委员会第四村民小组（以下简称梅东四组）不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）向第三人三亚市崖城镇卫生院梅山分院（以下简称梅山卫生院）颁发三土房（2009）字第02071号《土地房屋权证》（以下简称02071号证）的具体行政行为，于2013年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2013年8月5日受理，于2013年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年9月5日公开开庭审理了本案。原告梅东四组委托代理人孙臣，被告三亚市政府委托代理人黎永忠、郑龙，第三人梅山卫生院委托代理人颜学雄、桂宁孝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年3月17日，三亚市政府根据梅山卫生院的申请，将位于三亚市崖城镇梅东村，地号为34-01-3，土地使用权面积为8471.22平方米的土地登记到梅山卫生院名下，并颁发了02071号证。
被告三亚市政府于2013年7月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1.三亚市崖城镇人民政府《证明》；2.卫生局《证明》；3.崖城中心卫生院梅山分院宗地规划意见复函；4.宗地测量资料；5.地籍调查表；6.土地初始登记公告；7.登记机关审批意见；8.三土房（2009）字第02071号土地房屋登记卡；9.关于申办土地使用证明中免除办理房产证明的申请；10.三亚市崖城中心卫生院梅山分院《证明》；11.委托书；12.孙令斌身份证明；13.事业单位法人证书；14.组织机构代码证；15.医疗机关执业许可证；16.《三亚市城镇土地使用权申报登记发证中确定土地权属的暂行规定》。以上16份证据证明被告颁发02071号证的具体行政行为合法。
原告梅东四组诉称，2009年3月17日，三亚市政府给梅山卫生院颁发02071号证，将坐落于三亚市崖城镇梅东村，地号为34-01-3，使用权面积为8471.22平方米的土地划拨给梅山卫生院作为医疗卫生用地。在该证项下土地范围内，东至赵明敬，南至02071号证南边界线，西至纪道凡，北至梅山卫生院现南边围墙的340多平方米土地属于梅东四组的农村集体土地，是1962年原梅东大队（即现在的梅东村民委员会）划分给梅东四组的集体耕作土地，其农村集体土地所有权的性质至今没有改变。三亚市政府下属三亚市国土环境资源局未经查明涉案土地权属来源，在没有划拨用地批准文件，未经征地程序和办理农用地转用手续的情况下，仅凭三亚市崖城镇人民政府2008年4月30日出具的《证明》，就给梅山卫生院办理划拨土地登记，程序严重违法。梅东四组认为，根据《土地登记办法》第二十六条规定，依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。现三亚市崖城镇人民政府的《证明》不具有法律效力，不能作为划拨土地登记的依据，理由是：首先，该《证明》不等于县以上政府划拨土地的批准用地文件，且该《证明》是在没有任何划拨依据的情况下，未经梅东村村民委员会、崖城镇国土所及梅山工作站同意，直接由无土地划拨权限的三亚市崖城镇人民政府所出具的；其次，该《证明》不符合客观事实，不能作为土地权属来源证明。而且，在行政复议过程中三亚市国土局和梅山卫生院均承认没有县以上政府划拨土地的批准用地文件。综上，三亚市政府向梅山卫生院颁发02071号证的具体行政行为违法，侵犯了梅东四组的合法权益，因此，请求人民法院依法撤销三亚市政府颁发的02071号证。
原告梅东四组向本院提供如下证据：1.02071号证，证明本案被诉具体行政行为的存在；2.海南省人民政府琼府复决（2012）114号《行政复议决定书》，证明梅东四组不服行政复议决定提起行政诉讼；3.三亚市崖城镇梅东村民委员会《证明书》；4.三亚市崖城镇梅东村民委员会第十村民小组《证明书》；证据3-4均证明原梅山食品站前、国道北边的地块叫做“食品站前园”，即现在的梅山卫生院正南边围墙前的地块，是1962年原梅东大队划分给梅东四组的集体耕作土地，其农村集体土地所有权的性质至今没有改变。5.林水慈《证明书》，证明原梅山食品站前、国道北边的地块，即现在梅山卫生院正南边围墙前的地块是1962年划分给梅东四组的集体土地；6.黎如光《证明书》，证明梅山卫生院南边围墙前、国防公路北边的土地是梅东四组和同村第十村民小组成员的耕作园地；7.黄文彬证明材料，证明梅山卫生院南边围墙前、国防公路北边的土地是梅东四组的农村集体土地，该地块历来由梅东四组的成员耕作；8.桂绍适证明材料；9.孙令丰《证明书》；10.孙令安《证明书》；11.林书盛《证明书》；12.孙家昂《证明书》；13.周太平《证明书》；证据8-13证明原梅山食品站前，即现在梅山卫生院正南边围墙前地块是梅东四组的集体土地。14.争议土地示意图，证明本案争议土地的位置；15.争议土地照片三张，证明本案争议土地在梅山卫生院的围墙外，说明在三亚市政府给梅山卫生院发证之前本案争议土地并不在梅山卫生院的管理范围内。
被告三亚市政府辩称，一、三亚市政府颁证行为认定事实清楚。根据三亚市崖城镇人民政府2008年4月30日出具的《证明》载明，涉案的8471.22平方米土地系原梅山公社于1957年划拨给梅山卫生院使用的国有划拨土地，土地权属来源、四至范围清楚。梅山卫生院自1957年成立以来，一直使用该土地，并建有门诊楼、病房、宿舍楼等建筑，享有合法使用权。该土地中的340多平方米争议土地在土地改革和“四固定”时期均未确定给农民集体所有，梅东四组也没有长期使用该土地的事实。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。因此，该340多平方米争议土地依法属于国有划拨土地，并非农民集体用地。二、三亚市政府颁证程序合法，适用法律正确。2008年，梅山卫生院就涉案土地申请三亚市政府登记发证。三亚市政府在进行了宗地测量、地籍调查和四邻指界，并经市规划部门核查涉案土地不占压规划道路红线，符合规划要求后，于2009年2月28日在《三亚晨报》上发布土地初始登记公告，公告期满无人提出异议。2009年3月17日，三亚市政府按照市府（1991）124号《三亚市城镇土地使用权申报登记发证中确定土地权属的暂行规定》第三条第（二）项关于全民所有制、集体所有制单位使用的国有土地，凡是能提供有关人民政府依法批准用地的文件及有关材料的，经调查核实，准予登记发证的有关规定，为梅山卫生院颁发了02071号证。三、梅东四组的诉讼请求无事实和法律依据，适用法律错误。梅东四组主张涉案土地中有340多平方米土地系1962年梅东村民委员会划分给该组的农村集体所有用地，但并未提交“土改”和“四固定”时期确定集体土地权属的证据，也没有长期使用该土地的事实，无法证明其对争议土地享有合法权益。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条关于土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有的规定，该争议土地依法应属于国有划拨土地，三亚市政府的颁证行为并没有侵犯梅东四组的集体土地所有权。另，鉴于本案340多平方米争议土地为国有划拨土地，不存在对农民集体土地进行征收的行为，故三亚市政府的颁证行为无需适用《中华人民共和国土地管理法》和《征用土地公告办法》有关征收土地的规定，也不需要办理农用地转用手续。四、梅东四组与三亚市政府的颁证行为并无法律上的利害关系，本案并不符合立案条件。如前所述，340多平方米争议土地依法属于国有划拨土地，三亚市政府对该土地的颁证行为并没有侵犯梅东四组的集体土地所有权或其他合法权益，梅东四组与三亚市政府的颁证行为没有法律上的利害关系，且梅东四组的诉讼请求并没有事实依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，本案并不符合立案条件。综上所述，三亚市政府颁发02071号证的具体行政行为合法，梅东四组的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
第三人梅山卫生院述称，一、三亚市政府颁发02071号证的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，依法应予维持。梅山卫生院现在使用的8471.22平方米土地系原梅山公社和原梅山区公所先后划拨的土地。其中，第1次由原梅山公社1957年划拨8014.79平方米的土地，对于此次划拨的土地，双方没有争议。第2次由原梅山区公所1986年划拨1200平方米的土地（实际能够使用的土地仅为456.43平方米，其余不能够实际使用的743.57土地实为海榆西线公路），原梅山区公所1986年的《土地使用证》对此予以证明。在有上述权属来源的基础上，三亚市政府依法进行了宗地测量确定坐标，并依法进行了地籍调查、指界，最后还在《三亚晨报》上发布土地初始登记公告，公告期满梅东四组并未提出异议。可见该宗地界址线清楚，面积准确，并无争议。因此，三亚市政府给梅山卫生院颁发02071号证的具体行政行为合法，依法应予维持。二、梅东四组未能提供充分证据证明其主张，依法应驳回其诉讼请求。根据省政府所作的《行政复议决定》及梅东四组的诉状可知，梅东四组系对02071号证中位于“南面”的340余平方米土地有争议，即上述由原梅山区公所划拨给梅山卫生院使用的1200平方米土地当中的约340平方米土地。然而，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条的规定，梅东四组对其主张，除了现梅东村民委员会出具的坐落、四至、面积不清的证明外，并没有提供“土地改革”时期颁发的土地所有证或“四固定”时期已将相关土地划入集体所有的相关证据，无法证明其自1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正案》实施前就一直耕作使用争议土地至今的事实。此外，梅东四组在诉状中特别提出上述340多平方米土地属于农用地和耕地，但其并没有提供在该土地上长期进行农业耕作的事实依据。况且主张在医院门口与公路交通要道之间存在着农用地和耕地，也与常理不符。因此，梅东四组没有充分证据证明其对上述约340平方米的土地享有合法权益，其诉讼理由不能成立，请求法院依法驳回梅东四组的诉讼请求。
第三人梅山卫生院向本院提供如下证据：1.三亚市崖城镇人民政府《证明》；2.三亚市梅山区公所颁发的《土地使用证》；证据1-2证明02071号证的土地来源合法。3.崖城中心卫生院梅山分院宗地规划意见复函，证明梅山卫生院用地符合规划；4.宗地测量资料；5.登记机关审批意见及地籍调查表；6.土地初始登记公告。证据4-6证明三亚市政府颁发02071号证的程序合法。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告三亚市政府提供证据的确认
原告梅东四组对被告证据1的真实性、关联性无异议，对合法性和证明效力有异议，认为该证明不符合客观事实，不能作为土地权属来源证明；对被告证据2、9的真实性、合法性无异议，对关联性、证明效力有异议，认为本案争议土地上没有梅山卫生院的建筑，卫生局的证明和梅山卫生院的申请与本案无关；对被告证据3-8、10-16的真实性、关联性、合法性无异议，对证明效力均有异议，认为不能证明被告颁证依据充分，程序合法。本院认为，被告证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
（二）对原告梅东四组提供证据的确认
被告三亚市政府对原告证据1、2的真实性、关联性、合法性无异议，对证明效力有异议，认为这些证据恰好证明被告颁证行为合法，没有侵害原告土地所有权；对原告证据3-13的真实性、合法性及证明效力有异议，认为出具这些证明材料的证明单位和证人与原告都是梅东村委会的成员，双方具有利害关系，到庭的证人孙令安、孙令丰所证明的事实是道听途说的，未到庭的证人证言不予认可，另外，确定土地所有权的归属应以法定的机构的证明为准，原告没有“土改”或“四固定”时期的有效证据，无法证明其主张；对原告证据14、15的真实性、关联性、合法性及证明效力无异议。本院认为，原告证据1、2、14、15，来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据；原告证据5-8、11-13因证人未出庭作证，其证言不能单独作为定案依据；原告其余证据虽然来源真实，但不能证明被告颁证行为违法。
（三）对第三人梅山卫生院提供证据的确认
原告梅东四组对第三人证据2的真实性无异议，对证明效力有异议，认为梅山区公所没有划分土地的职权，所颁发的《土地使用证》不具有法律效力，不能证明蒲彩珍是红旗街035号房屋的所有权人；对第三人证据1、3-6的质证意见与对被告证据1、3-6的质证意见一致。本院认为，第三人证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：本案争议土地位于三亚市崖城镇梅东村现梅山卫生院南边围墙边，面积约340平方米。1957年，原梅山公社将本案争议土地北面的一块土地划拨给梅山卫生院使用。1986年8月19日，原三亚市梅山区公所将位于梅山卫生院已用地界南面的原梅山食品站用地，即：东至梅山公路班驻地围墙，南至海榆西线国防公路，西至梅山卫生院交界，北至梅山卫生院交界，长40米，宽30米，总面积1200平方米的土地增加规划给梅山卫生院使用，并就增加划拨的土地向梅山卫生院颁发了《土地使用证》。2008年，梅山卫生院就其前述用地申请三亚市政府登记发证，并提交了三亚市崖城镇人民政府和三亚市卫生局的证明材料作为土地权属来源证明。三亚市政府下属国土环境资源局在进行了宗地测量、地籍调查和权属审核，并经征询市规划部门确认申请发证土地不占压规划道路红线后，于2009年2月28日在《三亚晨报》上发布土地初始登记公告，公告期满无人提出异议。2009年3月17日，三亚市政府同意了梅山卫生院的初始登记申请，并向该院颁发了02071号证，载明土地位于三亚市崖城镇梅东村，地号为34-01-3，土地使用权为8471.22平方米，土地四至为：东至道路、海南省三亚市公路局、赵明敬，南至海榆西线路中，西至道路、林水慈，北至道路。2012年，梅东四组得知该颁证行为后，认为在02071号证项下土地范围内，有340多平方米土地系原梅东大队划分给梅东四组的农村集体土地，三亚市政府未经依法征地，即将该土地登记到梅山卫生院名下，侵犯了梅东四组的合法权益，遂向海南省人民政府申请请行政复议。2013年6月6日，海南省人民政府作出琼府复决（2012）114号行政复议决定书，维持了三亚市政府给梅山卫生院颁发的02071号证。梅东四组不服，提起本案诉讼。
另经本院组织现场勘查查明，梅东四组村民周庆福的儿子周磊于2012年7月左右将包括本案争议土地在内的500多平方米土地用约60公分高的砖墙围住，并在内先后种植芒果树和槟榔树。另，在梅东四组主张权利的争议土地内有两棵印度紫檀树和两棵约20米高的椰子树，梅东四组和梅山卫生院一致确认印度紫檀树是邻居赵明敬2007年在该地块上经营露天舞厅时种植的，但对椰子树是否梅东四组村民种植有争议。
本院认为，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第一款规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，《六十条》实施时确定为集体所有的土地，以及《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，属于农村集体经济组织的农民集体所有。但依照法律、法规属于国家所有的除外。本案中，原、被告及第三人的争议焦点是：被告三亚市政府给第三人梅山卫生院颁发的02071号证项下土地范围内是否有340多平方米的土地为原告梅东四组的集体所有土地。对此，被告三亚市政府和第三人梅山卫生院提交了三亚市崖城镇人民政府、三亚市卫生局的证明材料以及原三亚市梅山区公所在《中华人民共和国土地管理法》1987年1月1日施行前颁发的《土地使用证》等证据，证明梅东四组主张权利的340多平方米争议土地早在1986年8月19日已经划拨给梅山卫生院使用，梅山卫生院申请发证土地系其依法取得的国有土地。梅东四组主张该340多平方米争议土地系1962年原梅东大队划分给其的集体耕作土地，自上个世纪80年代起已发包给村民周庆福一家耕种，但其既未提供“土地改革”时期颁发的土地所有证或实施《六十条》时政府将该争议土地确定为其集体所有的原始土地来源证明，也没有将土地发包给村民耕作的书面凭证，所提交的几份证人证言均系与其有利害关系的同一个村委会的村集体及村民所作，无法充分证明其村民从1962年实施《六十条》前就一直使用争议土地至今。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。因此，梅东四组不能充分证明本案争议土地系其集体所有的土地。三亚市政府根据梅山卫生院提供的土地权属来源证明，在其下属土地管理部门依法对梅山卫生院申请登记发证的土地进行了宗地测量、地籍调查、权属审核、征询规划部门意见并公告征询无异议后，同意梅山卫生院的初始登记申请并颁发02071号证，已尽到《土地登记办法》第十三、十四条规定的登记审查义务，其颁证行为依据充分，程序合法。
三亚市政府主张梅东四组与其颁发02071号证的行为没有法律上的利害关系，本案并不符合立案条件。本院认为，梅东四组作为本案争议土地的占有使用人，其认为三亚市政府的颁证行为侵犯其合法权益，提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定的起诉条件，三亚市政府前述主张理由不充分，本院不予支持。
综上所述，三亚市政府给梅山卫生院颁发02071号证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，梅东四组要求撤销02071号证的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告三亚市崖城镇梅东村民委员会第四村民小组要求撤销被告三亚市人民政府给第三人三亚市崖城镇卫生院梅山分院颁发三土房（2009）字第02071号《土地房屋权证》的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告三亚市崖城镇梅东村民委员会第四村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰审判员陈永华
二〇一三年十月二十八日
书记员 蓝 天
附适用法律、法规及司法解释条文：
确定土地所有权和使用权的若干规定
第四条依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。
第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。
土地登记办法
第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：
（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；
（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；
（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。
国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报同级人民政府批准。
海南省土地权属确定与争议处理条例
第六条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，《六十条》实施时确定为集体所有的土地，以及《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，属于农村集体经济组织的农民集体所有。但依照法律、法规属于国家所有的除外。……。
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院关于执行
《
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。