广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终763号
上诉人（原审原告）：惠州市博众农业发展有限公司。住所地：惠州市博罗县长宁镇水边村。
法定代表人：张博龙，执行董事。
委托代理人：石旺春、张建锋，均为广东宝威律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博罗县长宁镇人民政府。
法定代表人：赖高峰，镇长。
被上诉人（原审被告）：博罗县人民政府。
法定代表人：陈国煌，县长。
委托代理人：钟梅岳，该府工作人员。
委托代理人：温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
上诉人惠州市博众农业发展有限公司（以下简称博众公司）因诉博罗县长宁镇人民政府（以下简称长宁镇政府）、博罗县人民政府（以下简称博罗县政府）行政强制纠纷一案，不服惠州市中级人民法院作出的（2017）粤13行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案中，博众公司在起诉状中的诉讼请求为：“一、判决确认惠州市博罗县长宁镇人民政府于2016年4月29日出具的《非法养殖场清拆告知书》及对原告养殖场强制拆除行为违法。二、判决确认博罗县人民政府发布的《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》[博府(2013)48号]违法。三、判决两个被告赔偿原告的经济损失39,571,060.12元。四、本案诉讼费由二被告共同承担。”博众公司的第一项、第二项诉讼请求涉及到的行政行为主体分别是长宁镇政府和博罗县政府，属于不同行政机关作出的不同行政行为。经原审法院《询问笔录》释明，博众公司坚持第一项、第三项、第四项诉讼请求，将第二项诉讼请求变更为“判决对博罗县政府发布的《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》[博府（2013）48号]文件进行合法性审查”。博众公司变更后的第二项诉讼请求涉及到博罗县政府发布的《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》（以下简称涉案《通告》），这本身就是博罗县政府作出的行政行为。博众公司提起行政诉讼，应对其具体诉讼请求予以明确。原审法院对此已履行释明义务，博众公司仍不予明确。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第二项之规定，裁定：驳回惠州市博众农业发展有限公司的起诉。
博众公司不服原裁定，向本院提起上诉称：原审法院驳回上诉人的起诉，没有事实及法律依据。上诉人的全部诉讼请求符合最高人民法院司法解释中关于“有具体的诉讼请求”的规定，并不存在诉讼请求不明确的情形，原审法院以上诉人诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉，适用法律错误。另外，上诉人变更第二项诉讼请求为针对规章以下文件进行合法性审查，并非原审法院所认为“是博罗县政府作出的行政行为”，并非要求判决博罗县政府作出涉案《通告》违法。综上请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人博罗县政府答辩称：一、被上诉人发布涉案《通告》符合法律法规的相关规定，合法有效。二、上诉人对涉案《通告》合法性审查的诉请，依法应予驳回。依据行政诉讼法的规定，人民法院对规范性文件的合法性审查，只能与提起行政诉讼的具体行政行为一并进行，不能单独提起诉讼。针对涉案《通告》的合法性问题，广东省高级人民法院在2014年5月26日作出（2014）粤高法行终字第193号行政判决，确认涉案《通告》合法并予以维持，该案已经发生法律效力。因此，涉案《通告》已为生效裁判所拘束，后续针对涉案《通告》所提起的诉讼均不得与生效判决相抵触。三、上诉人的起诉不符合法定条件，依法应当裁定驳回起诉。上诉人所提起的两项主要诉讼请求，属于针对不同行政机关作出的不同行政行为，不符合合并审理的情形，根据“一事一诉”的原则，上诉人针对上述两个行政行为一并提起诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，原审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院依法予以驳回。
被上诉人长宁镇政府未提交书面答辩意见。
本院经审理查明：2017年9月8日，原审法院收到博众公司的起诉状，其诉称：1.2009年5月，原告依法设立，取得了《营业执照》和《税务登记证》。原告开设、经营的养殖场是经相关部门批准、同意的，其合法经营行为应当受到法律保护。2.2009年至2011年，原告在依法设立并取得相关证件及行政许可后，向涉案养殖场投入了巨额资金及人力物力，投入成本共计约38,270,000.00元。后原告于2013年底委托深圳市永信瑞和资产评估有限公司对合法财产依法进行评估，确定评估价值为39,571,060.12元。3.2012年，博罗县政府拟重新划定禁养区，并对禁养区养殖场实施关闭和清拆。根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条、第十五条规定，法律、行政法规或地方性法规才可设定行政许可。博罗县畜牧兽医局、博罗县生态建设和环境保护局仅根据博罗县的地方规范性文件或政策变相撤销了原告合法取得的行政许可，没有任何法律依据。4.2013年，博罗县政府将长宁镇辖区列为畜禽禁养区。为此，长宁镇政府于2016年4月29日出具了《非法养殖场清拆告知书》，要求原告在2016年5月10日关闭和自行拆除养殖场，逾期不拆除的，将采取强制拆除措施。后长宁镇政府于2016年9月左右，对原告股东及工作人员非法限制人身自由后，强行拆除了原告的养殖场。长宁镇政府的前述具体行政行为明显存在如下违法情形：(1)《非法养殖场清拆告知书》所依据的《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》[博府(2013)48号]不具备合法性。(2)长宁镇政府不是出具《非法养殖场清拆告知书》和拆除养殖场的适格主体。(3)根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十五至第四十四条规定，长宁镇政府作出的《非法养殖场清拆告知书》及拆除行为未经调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证、催告、公告等法定行政程序，且未告知原告申请行政复议或提起诉讼的救济方式，明显属于程序违法。5.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和《中华人民共和国行政强制法》第六十八条规定，给原告合法财产造成39,571,060.12元的损失，原告有权要求二被告依法给予赔偿。综上，博罗县政府和长宁镇政府在没有明确法律依据的前提下，违法撤销了原告依法取得的行政许可并将原告的养殖场强制清拆，造成原告合法财产的重大损失，原告有权请求赔偿。诉讼请求:一、判决确认长宁镇人民政府于2016年4月29日出具的《非法养殖场清拆告知书》及对原告养殖场强制拆除行为违法。二、判决确认博罗县政府发布的博府(2013)48号《通告》违法。三、判决博罗县政府和长宁镇政府赔偿原告的经济损失39,571,060.12元。四、本案诉讼费由博罗县政府和长宁镇政府共同承担。
另查明：根据一审卷宗《询问笔录》反映，2017年10月20日下午，博众公司委托代理人向原审法院审判人员明确其坚持起诉状中的第一项、第三项、第四项诉讼请求，将第二项诉讼请求变更为“判决对博罗县政府发布的《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》[博府（2013）48通告]文件进行合法性审查”。原审法院审判人员向博众公司释明，告知涉案《通告》已经被其他生效判决予以维持，对其合法性审查已无必要，询问博众公司是否变更被告及相应的诉讼请求。博众公司坚持不变更诉讼请求。
再查明：2013年10月15日，案外人江庆福、项红因不服博罗县政府作出的涉案《通告》，向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，诉请撤销涉案《通告》。广东省惠州市中级人民法院经审理，于2013年12月27日作出（2013）惠中法行初字第60号行政判决，维持涉案《通告》。江庆福、项红不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院作出(2014)粤高法行终字第193号，驳回上诉，维持原判。该案已经发生法律效力。
本院认为，本案中博众公司在原审法院对其询问及释明有关诉讼请求问题时，明确变更其诉讼请求为：一、判决确认长宁镇政府于2016年4月29日出具的《非法养殖场清拆告知书》及对博众公司养殖场强制拆除行为违法。二、对博罗县政府发布的涉案《通告》进行合法性审查。三、判决长宁镇政府及博罗县政府赔偿其经济损失39,571,060.12元。四、本案诉讼费由长宁镇政府及博罗县政府共同承担。从上述变更后的诉讼请求内容并结合博众公司的上诉理由来看，博众公司提起本案诉讼的主要诉求包括：一、判决确认长宁镇政府强制拆除博众公司养殖场的行为违法；二、请求法院一并审查涉案《通告》的合法性；三、判决长宁镇政府和博罗县政府共同赔偿其损失。根据原审裁定内容并结合诉辩双方的意见，本院归纳二审争议焦点为：一、博众公司请求法院一并审查涉案《通告》的合法性是否符合行政诉讼法的规定；二、博众公司以长宁镇政府和博罗县政府为共同被告提起本案诉讼，是否符合行政诉讼法规定的起诉条件。
关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”此处所指的规范性文件，一般是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和程序制定的，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、决定、命令等。根据我国行政诉讼制度的设计，公民、法人或者其他组织认为规范性文件不合法的，不能单独针对该规范性文件提起行政诉讼，但可以在对依据该规范性文件所作出的行政行为提起行政诉讼的同时，请求法院对该规范性文件一并审查。本案中，上诉人博众公司在起诉状中针对被上诉人博罗县政府的主要诉求为“判决确认博罗县政府发布涉案《通告》违法”，后经人民法院释明，博众公司将该诉讼请求变更为“对博罗县政府发布的涉案《通告》进行合法性审查”。结合博众公司上诉理由中所主张的其变更第二项诉讼请求为针对规章以下文件进行合法性审查的情况来看，博众公司提出的第二项诉讼请求可理解为：请求法院根据上述行政诉讼法律有关规范性文件附带审查的规定，一并对涉案《通告》进行审查。从涉案《通告》的内容来看，该《通告》为博罗县政府根据环境保护的需要，将包括长宁镇辖区在内的东江各支流流经区域扩大为畜禽禁养区，并就禁养区范围内的畜禽养殖管理提出具体要求，该《通告》属于行政机关针对特定区域内特定的对象所作出行政管理决定，为具体行政行为，不属于上述法律规定的规范性文件范畴。另根据本院查明事实，案外人江庆福、项红曾针对涉案《通告》于2013年向人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《通告》，惠州中级人民法院及本院经审理后，均判决维持涉案《通告》，也证明涉案《通告》为具体行政行为而非规范性文件。因此，博众公司在本案中以博罗县政府为被告，请求法院一并对涉案《通告》进行审查，不符合上述行政诉讼法关于规范性文件一并审查的要求。博众公司上诉主张，其提出的关于对涉案《通告》进行合法性审查系请求法院对规章以下的规范性文件一并审查，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
关于焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的；……”依据上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，证明被诉行政机关作出相应行政行为或存在行政不作为的事实依据。本案中,博众公司提出的第一项诉讼请求为判决确认长宁镇政府于2016年4月29日出具的《非法养殖场清拆告知书》及对博众公司养殖场强制拆除行为违法。由于博众公司起诉时提交的证据材料并不足以证明博罗县政府参与了上述拆除行为，因此，博众公司将博罗县政府列为共同被告提起本案诉讼，请求博罗县政府和长宁镇政府共同赔偿其因违法拆迁导致的损失，缺乏事实根据，其针对博罗县政府的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。综上所述，博众公司以博罗县政府为共同被告提起本案诉讼，属错列被告，在原审法院对博众公司予以释明但博众公司拒绝变更被告的情况下，原审法院裁定驳回博众公司的起诉，并无不当，本院依法予以维持。博众公司上诉主张，原审法院驳回博众公司的起诉没有事实及法律依据，其提起本案诉讼符合行政诉讼法的规定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林秀雄
审 判 员 刘德敏
审 判 员 林劲标
二〇一八年九月十三日
法官助理 陈桂生
书 记 员 陈玲茹