河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安中行终字第46号
上诉人（一审被告）林州市国土资源局，住所地：林州市。
法定代表人王贵生，男，该局局长。
委托代理人孙大伟，男，林州市国土资源局法规监察科副科长。
委托代理人李斌，男，河南新林州律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）林州市凤宝台选矿厂。
法定代表人张付增，男，该选矿厂厂长。
委托代理人胡建海，男，河南红旗渠律师事务所律师。
上诉人林州市国土资源局因被上诉人林州市凤宝台选矿厂诉林州市国土资源局土地行政处罚一案，不服林州市人民法院（2014）林行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人林州市国土资源局的委托代理人李斌，被上诉人林州市凤宝台选矿厂的委托代理人胡建海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
林州市国土资源局于2013年11月25日对林州市凤宝台选矿厂作出林国土资监罚（2013）第98号行政处罚决定。认定：2007年4月28日，林州市凤宝台选矿厂与中国石油化工股份有限公司河南安阳石油分公司（以下简称中石化股份河南安阳石油分公司）签订土地租赁合同，将9.1亩土地租给中石化股份河南安阳石油分公司建加油站，租地期限为29年。林州市凤宝台选矿厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，决定给予林州市凤宝台选矿厂下列行政处罚：1、责令30日改正；2、没收林州市凤宝台选矿厂出租土地非法所得460000元，并处以百分之十的罚款，计46000元，共计506000元。
一审法院查明：林州市凤宝台选矿厂于2006年1月1日与林州市横水镇焦家湾村民委员会签订了占地协议。2007年1月16日，林州市人民政府以林政土（2007）1号土地管理文件，批复同意将安林高速公路收费站西侧路南一百米处原林州市凤宝台选矿厂旧址2625平方米焦家湾村集体土地，作为林州市凤宝台选矿厂项目建设用地。同年4月，林州市人民政府为林州市凤宝台选矿厂颁发林集用（2007）第0003号《集体土地使用证》，使用面积为2625平方米，性质为工业用地。同年4月10日，进行了土地登记。林州市凤宝台选矿厂于2007年4月28日，将所颁发给其集体工业用地2587平方米土地租赁给中石化股份河南安阳石油分公司用于建设加油站。该加油站分别于2009年2月2日、5月1日经林州市横水镇人民政府，焦家湾村民委员会同意在原凤宝台选矿厂旧址建设加油站。同年2月10日，经林州市公安消防大队审批同意在该厂旧址建设加油站。林州市规划建设委员会于2009年7月24日为其颁发了乡字第2009008号《乡村建设规划许可证》。租赁期限为29年，自2007年12月31日起至2036年12月31日止，租金共计47万元。中石化股份河南安阳石油分公司分别于2011年、2012年向林州市凤宝台选矿厂支付全部租金。林州市国土资源局于2013年7月15日以林州市凤宝台选矿厂非法出租土地进行了立案受理，经过调查询问当事人张付增，王建明等人，并对安林高速林州上道口加油站进行了实地勘测定界，调取了相关的证据材料，于同年8月20日向林州市凤宝台选矿厂送达了《行政处罚事先告知书》，于同年8月27日送达了《行政处罚听证通知书》。同年9月13日在林州市国土资源局举行听证会，并经过讨论会审，以林州市凤宝台选矿厂的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条的规定，作出处罚决定。
一审法院认为：本案争议的焦点是已经依法取得的集体建设用地使用权再次流转，是否按用于非农业建设进行行政处罚的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇，建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）第六项规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》（豫政办（2003）77号）第一条规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，是指集体土地所有权不变，依法取得并办理了土地登记（除农户法定的宅基地和乡镇、村公共设施、公益事业用地之外）的集体建设用地使用权，以转让、租赁、作价出资（入股）等方式发生转移的行为。集体建设用地包括存量建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地。”《河南省国土资源厅关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》（豫国土资发（2009）52号）对农村集体建设用地使用权的流转也作出了相应的规范。上述法律、法规规定说明，对于农村建设用地的合法流转，法律、法规并没有强制性禁止，并且规范了相应的流转程序。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的立法本意是禁止农村集体农用地的流转，目的在于防止农民集体所有的农用地不当流失，而不是禁止已成为非农建设用地使用权的依法流转。本案中，林州市凤宝台选矿厂已依法取得集体工业建设用地使用权，其再次转租用于非农用地，法律、法规并没有禁止性规定。因此，林州市国土资源局以林州市凤宝台选矿厂违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，第八十一条的规定，对林州市凤宝台选矿厂作出行政处罚，属于认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。林州市国土资源局要求维持其行政处罚决定的理由，与查明事实不符，本院不予支持，林州市凤宝台选矿厂要求撤销林州市国土资源局作出行政处罚决定的理由成立，予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销林州市国土资源局2013年11月25日作出的林国土资监罚字（2013）第98号行政处罚决定。案件受理费50元，由林州市国土资源局负担。
上诉人林州市国土资源局上诉称：一、林国土资监罚（2013）第98号行政处罚决定适用法律正确，程序合法。农民集体所有的土地不仅包括农用地，还包括集体建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的立法目的是为了保护耕地；防止农村集体建设用地随意流转直接流入市场，干扰正常的土地交易秩序，影响国家土地有偿使用制度改革。林州市凤宝台选矿厂在取得集体建设用地使用权后，未经本村村民会议或村民代表法定比例人数同意，未经土地主管部门同意，未按法定土地流转程序办理相关手续，缴纳相关税费，擅自与中石化股份河南安阳石油分公司签订土地使用权租赁合同，构成非法出租集体土地使用权，依法应予处罚。二、一审判决认定事实不清，适用法律和判决结果均错误。请求撤销一审判决，维持集林国土资监罚（2013）第98号行政处罚决定，或发回重审。
被上诉人林州市凤宝台选矿厂答辩称：一、林国土资监罚（2013）第98号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国农民集体所有的土地分为三大类：第一类是农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；第二类是集体建设用地，是指经依法批准用于非农业建设的土地，包括乡（镇）村企业建设用地、乡（镇）村公用设施和公益事业建设用地及村民宅基地；第三类是未利用地，是指农用地和建设用地以外的土地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的立法本意是禁止农村集体农用地的流转，目的在于防止农民集体所有的农用地不当流失，而不是禁止已成为非农建设用地使用权的流转。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）、《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》（豫政办（2003）77号）、《河南省国土资源厅关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》（豫国土资发（2009）52号）均对农村集体建设用地使用权的流转作出了相应的规范，说明对于农村建设用地的合法流转，法律、法规并没有强制性禁止。林州市凤宝台选矿厂租赁给中石化股份河南安阳石油分公司用于建设加油站的2587平方米土地，系集体建设用地，不是农用地。中石化股份河南安阳石油分公司建设加油站经过了村委会、镇政府、市规划建设委员会等相关部门批准和认可，并颁发有建设规划许可证，也向税务部门缴纳了租赁税金，完全符合土地流转条件。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审时各方当事人提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。
本院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”未明确规定农民集体所有的建设用地的使用权禁止出租用于非农业建设。而《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）、《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》（豫政办（2003）77号）、《河南省国土资源厅关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》（豫国土资发（2009）52号）的相关条文均规定了农民集体所有的建设用地的使用权可以依法流转。本案中，林州市凤宝台选矿厂出租给中石化股份河南安阳石油分公司建设加油站的2587平方米建设用地，其已于2007年1月16日获得了林州市人民政府的用地批准，并于2007年4月办理了土地登记。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）等上述规范性文件的规定，林州市凤宝台选矿厂本案出租行为并无不当，故林州市国土资源局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一四年七月十日
书记员 张艳娇