广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂07行终79号
上诉人（一审原告）钦州市钦北区大直镇胜利村委会芝兰村民小组。
诉讼代表人曾文繁，村民小组长。
委托代理人曾冠繁，男，1985年10月10日出生，汉族，钦州市钦北区大直镇大直居委会居民，住钦州市钦北区。
委托代理人曾繁科，北京大成（南宁）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告、原行政机关）钦州市钦北区人民政府。地址：钦州市钦州湾大道政通街。
法定代表人申荣洲，区长。
委托代理人廖莉，广西金湾律师事务所律师。
委托代理人梁棋，钦州市钦北区调处办工作人员
被上诉人（一审被告、复议机关）钦州市人民政府。地址：钦州市永福东大街**号。
法定人代表人黄海昆，代市长。
委托代理人郭程，广西源群律师事务所律师。
委托代理人张成勇，广西源群律师事务所律师
一审第三人钦州市钦北区大直镇胜利村委会那床村民小组。
诉讼代表人黄福新，村民小组长。
一审第三人钦州市钦北区大直镇胜利村委会那板村民小组。
诉讼代表人曾宗坚，村民小组长。
委托代理人曾宗德，男，1938年7月15日出生，汉族，钦州市钦北区大直镇胜利村委会那板村民小组村民，住钦州市。
委托代理人曾宗禧，男，1927年11月9日出生，汉族，钦州市钦北区大直镇胜利村委会芝兰村民小组村民，住。
上诉人钦州市钦北区大直镇胜利村委会芝兰村民小组（以下简称芝兰小组）因林地行政裁决，不服钦北区人民法院（2016）桂0703行初6号行政判决，向本院提起上诉一案。本院立案受理后，依法组成合议庭于2016年7月26日、2016年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人芝兰小组的诉讼代表人曾文繁及其委托代理人曾繁科、曾冠繁，被上诉人钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）的委托代理人廖莉、郭棋，被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）的委托代理人郭程、张成勇，第三人钦州市钦北区大直镇胜利村委会那床村民小组（以下简称那床小组）的诉讼代表人黄福新，第三人钦州市钦北区大直镇胜利村委会那板村民小组（以下简称那板小组）的诉讼代表人曾宗坚及其委托代理人曾宗德、曾宗禧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，芝兰小组与第三人那床小组争议的林地名称是鸡罩岭，四至为：东以落竹窝水沟为界，南以那床田边至虎尾洌为界，西以鸡罩岭岭岐与那槐分水为界，北从鸡罩岭岭顶经东门坳、牛卵岭顶、马鞍岭顶与岭栋分水为界。争议林地解放前是第三人那床小组黄姓人所有，解放后土改合作化时由那床村民管理，1962年“四固定”时由胜利大队按管理使用事实固定落实给那床生产队所有。1981年走山定界时，芝兰、那板生产队领取了登记有“鸡照岭落竹窝岭”内容的山权证（证号为9－00124、9－00125号）。1981年原告与那床小组因鸡罩岭发生权属纠纷，钦州县处纠办于1984年2月29日作出（84）钦处裁字第3号文件，将鸡罩岭划给那床生产队管理使用。那床小组于2003年5月向钦北区政府申请补办争议林地的《山界林权证》，原告提出异议。那床小组向钦北区政府申请调处，钦北区政府于2015年7月9日作出北政处（2015）23号处理决定，将争议的林地确认为那床小组集体所有，并撤销芝兰、那板小组《山界林权证》（证号9－00124、9－00125）中“鸡照岭落竹窝”岭栏目的内容。芝兰小组不服，向钦州市政府申请行政复议，复议机关维持钦北区政府的处理决定。原告向本院提起诉讼，请求撤销北政处（2015）23号处理决定及钦政复决（2015）74号复议决定，并责令被告重新作出行政行为。
另查明，那板小组于上世纪八十年代与原告分山岭时，已将现争议的林地划分给原告所有；钦北区政府在调处过程中调查那板小组组长曾宗坚时，其表示那板小组对本案争议林地不提出权属主张。
一审法院审理认为，（一）根据《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定，集体的山权林权应以1962年四固定时期确定的权属为准。被告钦北区政府在调查过程中，芝兰小组没有充分证据证实争议林地在解放后土改、合作化、“四固定”时属其所有的证据，在调查胜利大队的老干部及知情人中，认为现争议的林地在四固定时已固定给第三人那床小组所有，且原告无其他证据推翻这些被调查人的证言，因此，被告认定现争议的林地在1962年四固定时期已分配给第三人那床小组的事实，本院应予采信。（二）关于原告持有的《山界林权证》能否作为主张现争议林地权属的证据材料问题。1981年走山定界时，所发放的《山界林权证》是在权属清楚，无争议的情况下登记造册核发的证书。从原告和第三人那板小组提供的证据中，均没有1962年四固定时期以及土改、合作化时期的权属凭证，且在被告调查的知情人中，均证明在1981年走山定界时，原告和第三人那板小组曾因该林地权属问题与第三人那床小组发生纠纷，依照当时山权证发放的原则，有纠纷是不能发放的，因此，被告认定原告及那板小组上报登记的“鸡照岭落竹窝”《山界林权证》不符合当时的政策，不能作为确认权属的依据是正确的。（三）关于原钦州县处纠办于1984年2月29日作出（84）钦处裁字第3号文件的效力问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（九）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议；”依据该规定，原钦州县处纠办于1984年对现争议的鸡罩岭已作出了处理意见，原告没有证据否定该文件的合法性，该文件已发生法律效力，可以作为林地权属纠纷确权处理的证据材料。因此，原告以其祖宗山为由，认为四固定时期已固定给其生产队没有事实根据，仅以持有的《山界林权证》主张现争议林地的权属证据不充分，本院不予采纳。（四）关于钦北区政府是否遗漏了那板小组作为当事人的问题。钦北区政府在调处过程中，征求了那板小组组长曾宗坚的意见，其明确表示那板小组对争议林地不提出权属主张，本院依法追加那板小组为第三人出庭应诉时，其村民小组仍认为林地在八十年代分岭时，已明确属于原告所有，其村民小组并未主张该林地的权属。因此，原告认为钦北区政府遗漏当事人，程序不合法的诉讼理由不成立，本院不予支持。至于原告认为，被告钦北区政府处理决定以及钦州市政府复议决定随意扩大争议范围的问题，经两被告调查认为原告持有的《山界林权证》所登记的“鸡照岭落竹窝岭”林地与第三人那床小组主张的争议林地都是同一林地，不存在扩大争议范围的问题，对原告主张不予支持。综上所述，被告钦北区政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，符合法定程序；被告钦州市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法；原告诉请撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告钦州市钦北区大直镇胜利村委会芝兰村民小组的诉讼请求。
上诉人芝兰小组诉称，一、一审法院违反了级别管辖的规定。二、一审法院援引的“三包四固定”政策已经过时，且大直镇胜利村委会及该村民委员会相应的集体组织缺乏“四固定”政策的档案和历史记载，1962年时，胜利大队并没有将争议土地固定给那床小组使用，阮广、庞继昌的证言前后矛盾，有重大瑕疵，不能作为认定事实的依据。三、一审法院认定证据、事实与实体处理结果自相矛盾。（一）一审判决对上诉人持有的《山界林权证》事实予以确认，但在没有足够的证据推翻权证记载的内容前提下，仅采信两个互相矛盾的证人证言，并撤销了上诉人的权证；（二）钦州县处理土地、山林、水利纠纷领导办公室（84）钦处裁字第3号文件的属性存在以下问题：1、该领导小组办公室不是一个法定的土地权属确权主体，仅仅是一个处理土地权属纠纷的职能部门，无权作出土地确权决定，2、该文件并没有确定争议地鸡罩岭的所有权的权属，3、该文件所表达的鸡罩岭四至界限有问题，4、到目前为止，上诉人没有收到该文件。四、一审法院赖以支撑的证据材料，并没有形成完整的证据链条。（一）阮广、庞继昌的问话笔录，不能成为胜利大队落实四固定政策的依据；（二）、（84）钦处裁字第3号文件，不能成为争议地鸡罩岭土地所有权确权的依据；（三）上诉人的证据1、16，形成了一个公信力极强的证据材料，充分证明上诉人对鸡罩岭土地合法所有；（四）黄宏开的工作日记不能作为证据采信。五、一审法院在证明责任分配上，过多强调了上诉人的举证责任，有违程序正当原则。一审法院降低了行政诉讼案件的证明标准，忽视了上诉人提供的证人证言，对被上诉人提供的材料未尽到全面的合法性审查，而是通篇采信。六、钦北区政府的处理决定擅自扩大争议范围，侵害了上诉人的合法权益。上诉人与一审第三人争议岭仅为鸡罩岭，一审第三人只是申请确权鸡罩岭，鸡罩岭的四至范围为东以东门坳至东门口窝坜为界（不包括东门坳和东门口）南以那床田边至虎尾大坜岭为界（不包括虎尾大坜岭），西以鸡罩岭岭顶分水为界，北以鸡罩岭岭顶分水为界。钦北区政府擅自将属于上诉人所有的虎尾大坜岭、东门口（坳）岭、牛卵岭、马鞍岭（落竹窝岭）都强行加到鸡罩岭范围上，并以同一个岭为由确权给那床小组。然而，在钦北区政府的证据清单（第7-9页）中，钦北区林业局明确指出鸡罩岭范围不包括马鞍岭。综上，一审判决和政府的处理决定错误，请求二审法院撤销钦北区人民法院（2016）桂0703行初第6号行政判决，撤销钦北区政府北政处（2015）23号《自然资源权属纠纷处理决定书》和钦州市人民政府钦政复决字（2015）74号《复议决定书》。被上诉人钦北区政府辩称，一、上诉人提出行政上诉事由与客观事实不符，其行政上诉请求无事实依据和法律依据。（一）上诉人认为1981年走山定界现争议岭是在没有争议的情况下领取山权证的说法错误，经调查现争议岭在1981年走山定界时就已经产生争议；2、上诉人认为其与那板队同一本山权证，本案不将那板队作为一方当事人的说法是错误的，因为那板队认为那板、芝兰两队之间山岭已分清楚，对本案的争议岭地并不提出权属主张；（三）钦州县处理土地、山林、水利纠纷领导小组办公室作为政府的职能部门，是政府的合法调处机构，有权作出处理决定，经调查知情人都证实该文件都已送达到芝兰小组、那板小组和那床小组，该份处理文件是合法有效的；（四）钦北区政府按程序调查了胜利大队老干部证实现争议的鸡罩岭在“四固定”时期是固定落实给第三人那床队的。二、钦北区政府作出的北政处（2015）23号处理决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，一审法院判决维持是正确的。本案所争议的鸡罩岭在解放前是那床小组管理，解放后仍由那床队群众管理，1962年“四固定“时胜利大队按照管理使用事实固定落实该领给第三人那床队所有，直至1981年走山定界才发生争议，经钦州县处理土地、山林、水利纠纷领导小组办公室调查处理，将争议岭处理给那床队管理使用，上诉人以其领取了鸡罩岭落竹窝岭山权证为由提出对现争议岭的权属主张是没有事实及法律依据的。钦北区政府的处理决定和一审法院判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人钦州市政府辩称，一、一审判决认定事实清楚、正确。（一）本案的争议山岭解放前、解放后都由那床村管理，1962年“四固定”时胜利大队按照管理使用事实固定落实给那床小组使用，此后那床小组一直对争议岭进行管理使用。上诉人提供的山权证不符合当时山权证登记政策，经查，争议岭在1981年已经存在纠纷，还发生械斗，经钦州县处理土地、山林、水利纠纷领导小组办公室调查处理，将争议岭处理给了那床村民小组。（二）钦北区政府的处理决定正确，依法予以维持。钦北区政府收到那床村民小组的申请确权后，组织当事人进行了现场勘界、调查及调解，作出的处理决定符合法律法规。（三）钦州市政府受理上诉人的复议申请后，送达了相关材料，审查后在规定期限内作出维持钦北区政府的复议决定符合法律法规的规定。二、一审判决适用法律正确，合法有据，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审第三人那床小组述称，同意钦北区政府和钦州市政府的答辩意见，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审第三人那板小组述称，同意上诉人的意见，现争议岭属于芝兰小组所有。
经二审审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点主要有：1、争议的鸡罩岭在“四固定”时的权属问题；2、上诉人《山界林权证》中登记的“鸡照落竹窝岭”是否有效；3、（84）钦处裁字第3号文件是否有效；4、钦北区政府作出的北政处（2015）23号《自然资源权属纠纷处理决定书》是否扩大了争议范围。
关于争议的鸡罩岭在“四固定”时的权属问题。根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定，“集体的山权林权，应以1962年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。”本案中，上诉人与一审第三人均未能提供争议林地在“四固定”时期的书面证据，钦北区政府依职权对六十至九十年代的大队干部以及相邻村民进行调查，他们均认为现争议的林地在“四固定”时已固定给一审第三人那床小组所有，一审第三人那床小组在证人证言方面具有优势，故被上诉人认定现争议的林地在“四固定”时期已分配给一审第三人那床小组的事实，本院予以确认。
关于上诉人《山界林权证》中登记的“鸡照落竹窝岭”是否有效问题。首先，1981年落实林业生产责任制时，颁发山界林权所证是以“四固定”时确定的权属为依据，上诉人没有证据证明其在“四固定”时期取得了争议林地的权属，其《山界林权证》中登记的“鸡照落竹窝岭”没有权属依据。其次，上诉人与一审第三人那床小组因争议林地的权属问题于1981年走山定界时已发生纠纷，依照当时分山的政策，凡林木、林地权属有争议的，在山林纠纷解决之前，任何一方都不准先发山林权证。中共中央、国务院发布的《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》第三项中亦对有争议的山林不能发放山权证作了明确规定。综上，上诉人的“鸡照落竹窝岭”没有权属依据，发证时存在纠纷，钦北区政府根据查明的事实否定了上诉人《山界林权证》登记的“鸡照落竹窝岭”效力，并撤销了该登记符合法律规定，本院予以确认。
关于（84）钦处裁字第3号文件效力问题。上诉人及一审第三人因争议林地发生械斗后，钦州县处理土地、山林、水利纠纷领导小组办公室进行调查了解后将争议的鸡罩岭划给那床生产队管理使用。根据国务院批转广西壮族自治区《关于处理土地、山林、水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号）第一部分中的相关规定，自治区于一九七三年底成立了处理土地、山林、水利纠纷领导小组，各地、市、县也成立了领导小组和办事机构，专门负责处理土地、山林、水利纠纷工作，因此，钦州县处理土地、山林、水利纠纷领导小组办公室有处理涉案纠纷的法定职权。其于1984年2月29日作出的《关于鸡罩岭管理权属问题处理的通知》是在其职权范围内经调查核实并综合考虑有利于生产、生活的需要及管理方便等情形作出的处理，该文件已经生效。至于上诉人认为该文件来源不合法，该领导小组没有职权作出处理等上诉理由，因上诉人没有相反证据否定该文件不真实，本院不予采信。虽然该文件的西边界至有出入，但上诉人、被上诉人、第三人及相关知情人均承认，除争议的鸡罩岭外，在胜利大队附近没有其他以“鸡罩岭”命名的山岭，钦北区政府根据现场勘界后对错误的西边界至“西至那床田边”予以修改为“西以鸡罩岭岭岐与那槐分水为界”，对修改后的西边界至，本院予以采信。
关于钦北区政府的处理决定是否扩大争议范围问题。钦北区政府在作出处理决定前，进行了现场勘验，并制作了勘验笔录和勘验图，该笔录和勘验图有上诉人、一审第三人那床小组、胜利村委会干部等人的签名。上诉人认为现争议的鸡罩岭不应包括马鞍岭、牛卵岭等林地，但其已在勘验笔录和勘验图上确认了争议鸡罩岭的四至，且一审法院勘验现场时制作的勘验笔录和勘验图与钦北区政府的一致，上诉人对一审法院的勘验笔录和勘验图并无异议。对上诉人的该上诉理由，本院不予支持。
综上所述，被上诉人钦北区政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被上诉人钦州市政府复议维持钦北区政府的处理决定正确，程序合法，应予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人钦州市钦北区大直镇胜利村委会芝兰村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宁 盛
审 判 员 钟凌意
代理审判员 陆美华
二〇一六年九月二十九日
书 记 员 陈 昶