安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2018)皖行赔终73号
上诉人（一审原告）戚金玲，女，1963年12月9日出生，汉族，住安徽省萧县。
委托代理人李继生，北京市安都律师事务所律师。
上诉人（一审被告）萧县人民政府，住所地安徽省萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659M。
法定代表人武戈，该县县长。
戚金玲诉萧县人民政府行政赔偿一案，戚金玲、萧县人民政府均不服安徽省宿州市中级人民法院作出的（2017）皖13行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
戚金玲向一审法院起诉称，该院于2016年11月30日作出（2016）皖13行初133号行政判决，确认萧县人民政府于2016年4月15日强拆其房屋行为违法。该违法行为对其造成巨大损失，请求判令萧县人民政府赔偿：1、120.2平方米被拆房屋同等地段的临街门面房或者按开盘价赔偿损失；2、租金损失96000元（自2016年4月25日至2017年8月14日按每月6000元计算）；3、装潢及附属物损失150642元。
一审法院经审理查明，2010年6月5日，萧县房屋拆迁安置管理办公室发布拆迁公告，内容为：拆迁范围：东至龙河、西至龙湖路、南至交通路、北至淮海路；拆迁期限：2010年6月5日-2010年8月6日；房屋拆迁补偿方式：实行货币补偿或产权调换；门面房拆迁安置补偿办法，门面房认定同时具备以下条件：1、有房屋所有权证；2、房产证上标注有商业用途，门面房在新建商业街按1:0.85予以置换；住宅的安置补偿方法：住房选择产权调换的，按1:1进行置换，住宅安置房统一安置在该地块南区范围，提供六栋多层和一栋小高层楼房作为安置房。2016年11月10日，萧县人民政府作出《关于农委区域房屋征收补偿的说明》，规定被征收人选择产权调换的，被征收房屋合法面积产权调换按1:1比例执行；被征收人选择货币补偿的，住宅按照2600元/平方米，门面房按照住宅3倍予以补偿，即7800元/平方米。
戚金玲所主张赔偿的房屋位于拆迁范围内，房屋所有权证号为X号，产权人为戚金玲的父亲戚家礼，该证载明房屋两幢，均为一层两间，面积77.3平方米，房屋所有权性质为私有。2006年8月6日，戚家礼死亡。2016年4月15日，萧县人民政府组织人员对戚家礼的房屋实施了强制拆除。同年6月26日，戚家礼的其他继承人声明放弃对涉案房屋的继承权。11月30日，该院作出（2016）皖13行初133号行政判决，确认萧县人民政府于2016年4月15日强制拆除戚金玲房屋的行为违法。
一审法院认为，本案的争议焦点有三点：1、戚金玲是否具有本案的原告主体资格；2、戚金玲是否应获得赔偿；3、戚金玲的赔偿请求能否得到支持。
一、戚金玲是否具有本案的原告主体资格
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。萧县人民政府答辩认为戚金玲所提供的房产证登记权利人为戚家礼，戚金玲不具备原告主体资格。经审查，戚家礼与戚金玲系父女关系，戚家礼已去世。在该院审理戚金玲诉萧县人民政府确认强拆行为违法一案中，该院作出的（2016）皖13行初133号行政判决已查明戚家礼其他继承人声明放弃涉案房屋的继承权，戚金玲作为戚家礼的继承人，有权提起赔偿诉讼，具备原告主体资格。萧县人民政府该答辩理由不能成立，不予支持。
二、戚金玲是否应获得赔偿
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，实施造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，萧县人民政府强拆戚金玲房屋的行为，已被该院作出的（2016）皖13行初133号行政判决确认违法，因该违法行为给戚金玲造成的损失，戚金玲有获得赔偿的权利。萧县人民政府应对戚金玲因违法强拆行为造成的损失予以赔偿。
本案系在城市房屋拆迁过程中引发，且萧县人民政府强拆房屋的行为发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征补条例》）施行之后，故戚金玲所诉的相关赔偿事项可以参照原《城市房屋拆迁管理条例》及《征补条例》的相关规定进行处理。
三、戚金玲的赔偿请求能否得到支持
（一）关于戚金玲的赔偿请求
戚金玲在起诉时赔偿请求为判令萧县人民政府赔偿违法行为造成的全部损失。经该院释明，其将诉讼请求明确为：1、赔偿87.67平方米被拆房屋同等地段的临街门面房；2、租金损失96000元（自2016年4月25日至2017年8月14日按每月6000元计算）；3、装潢及附属物损失20000元。该院将该诉讼请求送达给萧县人民政府。在组织庭前质证时，戚金玲又将第一项诉讼请求的87.67平方米变更为120.2平方米，第三项变更为最低6万元。在开庭时，戚金玲再次将赔偿损失的请求明确为按新开发的门面房开盘价赔偿房屋损失，租金96000元，物品及附属物损失为150642元，符合法律规定。该院最终确认戚金玲的赔偿请求为：1、赔偿120.2平方米被拆房屋同等地段的临街门面房或按照门面房开盘价赔偿房屋损失；2、租金损失96000元（自2016年4月25日至2017年8月14日按每月6000元计算）；3、装潢及附属物损失150642元。
（二）关于赔偿120.2平方米被拆房屋同等地段临街门面房的请求。
1、关于房屋面积的认定
经审查，虽戚金玲提供的房屋所有权证显示房屋面积为77.3平方米，但其领取房屋产权证后对该处房屋进行了加建，在2008年萧县龙湖路拓宽时占用了部分房屋，此后戚金玲未对房屋进行建设改造，故房屋面积不应按房产证登记的面积确认。萧县人民政府提供的评估报告单上虽载明房屋面积为87.67平方米，但并无戚金玲户签字确认，故亦不应按评估报告单上的记载确认房屋面积。审理过程中，该院调取了2008年的航拍图，经组织双方对航拍图显示的房屋面积进行测量，双方均认可2008年航拍时戚金玲房屋面积为104.39平方米，故该院对戚金玲房屋面积认定为104.39平方米。
2、关于房屋性质的确认
根据《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》第二十一条（三）项规定，建设手续齐全的沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，自县政府发布征收公告之日前已连续经营满10年以上的（含10年），能提供有效营业执照、组织机构代码证、税务登记证，沿街第一自然间按商业用房标准补偿。国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办明发[2003]42号）规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”本案中，戚金玲房屋所邻的龙湖路为萧县县城主干道，从其提供的租赁合同、工商登记、照片等证据，可认定其沿街第一自然间实际用于经营使用。虽戚金玲提供的房产证上未注明房屋性质，但该院结合已查明的房屋实际用途、萧县人民政府愿意安置商业内街等基本事实，从保护当事人合法权益的角度考虑，对戚金玲的房屋应认定为商业用房。
3、关于赔偿方式的确定
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案虽系行政赔偿案件，但纠纷根源系国有土地征收所致，根据《征补条例》第二十一条规定，被征收人有选择货币补偿及房屋产权调换的权利。因涉及戚金玲居住、生活等最基本的合法权益，该院对戚金玲选择产权调换的权利亦应予以保护。萧县人民政府答辩认为行政赔偿应以货币赔偿为主，安置临街门面房不具有可操作性的理由不能成立，该院不予支持。
（1）若戚金玲选择产权调换
根据《征补条例》第二十一条规定，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；因旧城区改建征收个人住宅的，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，征收人应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，萧县人民政府提供的安置房源位于改建地段新建商业街，符合上述规定。戚金玲认为安置新建商业内街不符合法律规定的理由不能成立。萧县人民政府作出的《关于农委区域房屋征收补偿的说明》规定，被征收人选择产权调换的，被征收房屋合法面积产权调换按1:1比例执行，故萧县人民政府应安置戚金玲改建地段新建商业街门面房104.39平方米。
（2）若戚金玲选择货币赔偿
萧县人民政府作出的《关于农委区域房屋征收补偿的说明》规定，被征收人选择货币补偿的，住宅按照2600元/平方米，门面房按照住宅3倍予以补偿，即7800元/平方米。因该说明制作于2016年11月，距今已一年，经该院函询了解，萧县房地产管理局作出的《2017年11月份均价统计》显示，2017年11月份，萧县城区商品房住宅成交均价每平方米为4045元，商业用房的成交均价每平方米7283元。因商业用房一般均作为商业经营使用，其地理位置不同决定着房屋价格不同，且这种区位价值的差异更甚于住宅区位价格的差异。虽萧县房地产管理局出具的统计说明显示商业用房的成交均价为每平方米7283元，但该价格系城区均价，而戚金铃原房屋位临萧县城区主干道龙湖路，区位优势相对明显。根据日常经验法则，该均价不足以体现该处房屋价值。鉴于此，结合萧县人民政府制定的《关于农委区域房屋征收补偿的说明》中门面房按照住宅价格3倍予以补偿的规定，综合萧县人民政府愿意安置新建小区商业内街等方面的事实，从保护戚金铃合法权益角度出发及被征收区域整体公平出发，按照就高原则，对戚金铃房屋的补偿标准参照上述住宅均价的3倍计算，即每平方米12135元。对戚金铃提出按照新建小区门面房开盘价格的赔偿请求，因戚金铃房屋建于90年代，至2016年拆除时已使用多年，房屋已老旧，而安置房屋系新建小区，其配套设施、居住经营环境、物业管理均优于原房屋，新建小区的价格也自然包含了配套软硬件设施的价格，故赔偿标准不应简单化折算，对戚金铃这一理由不予支持。综上，若戚金玲选择货币补偿方式，萧县人民政府应赔偿戚金玲1266772.65元(12135元/平方米×104.39平方米=1266772.65元)。
（三）关于赔偿租金96000元的请求
根据《征补条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》第三十二条规定，征收沿主次干道的商业用房，选择产权调换的，按被征收房屋合法面积每平方米30元支付停产停业损失费，一般不超过24个月。本案中，戚金玲主张的房屋租金损失应属停产停业损失，按每平方米30元计算，每月为3131.7元。萧县人民政府应当赔偿从2016年4月起算至安置之日止的停产停业损失，但最长不超过24个月。
（四）关于屋内物品损失赔偿
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，因萧县人民政府的违法强拆导致房屋及相关物品已经灭失，其在强拆时亦未制作被拆除房屋及相关物品清单，亦无法证明损失的具体情况，故应承担举证不能的责任。审理中，戚金玲提供了物品损失清单，其中包含“清明上河图”、赔付承租人租金等损失。庭审中，戚金玲认可其所列物品损失清单中的部分财物属承租人所有，且其列举的赔付给承租人的租金损失也无其他证据证明，故对该部分损失，该院不予支持；对于其他符合生活基本需要的损失，该院予以支持，酌定赔偿4万元。
综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第三十六条第（三）、（四）、（八）项之规定，判决：一、萧县人民政府赔偿戚金铃房屋损失1266772.65元（若戚金铃选择产权调换，萧县人民政府应为戚金玲安置商业用房104.39平方米，安置地点位于改建地段新建商街）；二、萧县人民政府赔偿戚金玲停产停业损失按3131.7元/月标准，自2016年4月25日至安置之日止（最长不得超过24个月）；三、萧县人民政府赔偿戚金玲屋内物品损失4万元；四、驳回戚金玲其他赔偿请求。
戚金玲上诉称，1、一审法院认定萧县人民政府按照12135元／平方米赔偿其损失及门面房面积为104.39平方米错误。2、一审判决关于产权调换的部分极不公平。即使其选择产权调换，萧县人民政府也应当为其调换沿龙湖路东侧一层（底商）门面房，且必须沿主干道。3、一审判决萧县人民政府按3131.7元／月赔偿停产停业损失且不超过24个月错误，认定赔偿被拆迁房屋内物品损失4万元也不合理。请求撤销一审判决，依法改判萧县人民政府为其安置案涉拆迁地块17号楼沿龙湖路一层商业用房120.2平方米或货币赔偿3606000元；按照6000元／月的标准赔偿其停产停业损失直到实际完成拆迁房屋或货币赔偿之日止；赔偿被拆迁房屋内物品损失10万元。
萧县人民政府上诉称，1、戚金玲所有的房屋均为住宅，不应按商业用房价值进行赔偿，更不存在停产停业损失。2、一审判决在整体否定了《关于农委区域房屋征收补偿的说明》的补偿标准适用性的基础上，又引用了其三倍计算的计算方式；同时在否定了《2017年11月份均价统计》的适用性基础上，又引用了其住宅均价的数据，适用赔偿标准断章取义，交叉引用，没有合理依据，所确定的赔偿数额过高。3、一审判决认定屋内物品损失赔偿数额无依据。4、一审判决认定涉案全部房产面积为104.39平方米明显错误,戚金玲部分房屋此前因其他原因被其他机关拆除，其2016年4月15日实施强制拆除时，萧金玲的房屋面积小于104.39平方米，本案仅应就2016年4月15日其实施强制拆除行为造成的直接损失确定相应的赔偿数额。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院在查明事实后依法改判或发回重审。
戚金玲在一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行初133号行政判决书，证明萧县人民政府拆除戚金玲房屋行为违法。2、萧龙房改字第X号房屋所有权证，证明被拆除的房屋系合法财产及房屋的基本情况。3、房屋租赁合同及营业执照；4、被拆房屋照片，以上2份证据证明房屋系商业用房且被拆之前正在经营。5、房屋征收评估报告单，证明被非法拆除房屋的部分面积。6、残疾证，证明被拆房屋租金收入系戚金玲的主要经济来源。7、录音材料及文字说明，证明房屋被拆除后已被建成商品房，所建房屋的市场价且位置是17号楼。8、附属物清单，证明物品及相关损失情况。9、拆迁公告，证明被拆房屋属于经营用房，货币补偿不少于7800元/平方米。10、被拆现场的现状照片；11、在拆除房屋土地上所建楼盘的沙盘照片；12、所建商品房的销售广告，以上3份证据证明萧县人民政府拆除戚金玲的房屋用于商业开发且均为门面房。
萧县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、房屋征收评估报告单、面积计算报告，证明戚金玲房屋的基本情况。2、萧政办发〔2015〕39号《关于印发萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法的通知》，证明戚金玲要求的租金损失过高，按照标准应为4元/平方米。
一审法院依戚金玲的申请调取了以下证据：1、戚家礼房屋登记档案；2、拆迁公告及航拍图。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，结合一审判决及双方当事人的上诉意见，本案的主要争议焦点为：一、被拆房屋的面积如何确定；二、被拆房屋的性质如何认定；三、赔偿方式和数额如何确定；四、室内物品和停产停业损失如何确定。对此，本院评判如下：
一、关于被拆房屋面积的认定问题
一般来说，已进行物权登记的房屋，房产面积以登记的面积为准，但是登记面积确与实际情况不符的，对被拆房屋的面积应当综合判断。本案中，被拆除房屋所有权证登记的建筑面积分别为47.9平方米、29.4平方米，合计77.3平方米。戚金玲主张在1993年领取房屋所有权证后又加建了部分房屋，而根据《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》第十一条第二款规定，2008年6月萧县规划控制区航摄影像图上未显示且没有办理合法手续的房屋，视为违章建筑。因此，一审法院在双方同意的基础上调取2008年航拍图作为依据，认定被拆房屋面积为104.39平方米依据充分，且认定面积大于证载建筑面积，已保护了戚金玲的合法权益。戚金玲认为应按120.2平方米认定其被拆除房屋面积，但未能提供充分证据予以佐证，本院不予支持。萧县人民政府认为其于2016年4月15日实施强制拆除时，案涉房屋面积因其他机关先前实施拆除已小于104.39平方米，但也未提供相应证据予以证明，本院亦不予支持。
二、关于被拆房屋性质的认定问题
对被拆房屋的用途和性质，应以房屋的自然属性兼顾社会秩序进行综合认定。物权法赋予了物权人充分发挥物之效用的绝对支配权，目的是使物能尽其所用，只要在行使这一权利时没有违反法律禁止性规定，没有侵犯社会公共利益或他人合法权益，就应当予以认可。国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办明发[2003]42号）规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”本案中，被拆除房屋位于交通干道龙湖路，且戚金玲提供的租赁合同、工商登记、照片等证据能够证明该房屋一直用于经营，一审法院结合房屋实际用途及萧县人民政府愿意安置商业内街等事实，从保护当事人合法权益的角度考虑，认定被拆除房屋为商业用房，并无不当。
三、关于赔偿方式和数额问题
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但其适用前提是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，涉案房屋已被拆除，所在地段已经另行建设，返还财产或者恢复原状已无可能。在此情况下，结合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条诸项规定和戚金玲的赔偿请求，萧县人民政府既可以提供营业用房予以赔偿，也可以用支付赔偿款的方式予以赔偿。以支付赔偿金的方式赔偿的，赔偿数额不应低于同等地段同类房屋的市场价值。一审法院要求萧县人民政府在涉案房屋拆迁地块新建商业街为戚金玲安置改建门面房104.39平方米或者赔偿戚金玲1266772.65元(12135元/平方米×104.39平方米=1266772.65元)，既符合上述法律规定，又合理考虑了被拆房屋的区位、使用性质、使用年限等具体情况，依法保障了被拆迁人的合法权益，本院予以认可。戚金玲认为赔偿标准过低和萧县人民政府认为赔偿标准过高的理由均不能成立，不予支持。
四、关于室内物品和停产停业损失的赔偿问题
戚金玲就室内物品损失向一审法院提供了清单，一审法院根据行政赔偿举证责任规则和案件实际，综合运用逻辑推理和生活经验，酌情认定戚金玲的该部分损失为4万元，并不违反法律规定。关于停产停业损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，对公民、法人或者其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因此，国家赔偿的范围原则上是直接损失的赔偿，因此，戚金玲主张停产停业损失应包括将来可得利益或可得财产，无法律依据。另，本案中，戚金玲在一审中提交的租赁合同中租金为6000元每年，而一审法院按照《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》中商业用房的停产停业损失的标准判令萧县人民政府按3131.7元／月赔偿戚金玲的停产停业损失，已充分保护了戚金玲的合法权益。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当。戚金玲和萧县人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年九月二十七日
法官助理 石 音
书 记 员 刘 琳
附：本案适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。