广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行初48号
原告：禤桂枢，男，汉族，住广东省广州市从化区街口街西宁。
委托代理人：朱小斌，系广东诺臣律师事务所律师。
委托代理人：刘平。
被告：广州市从化区人民政府。住所地：广东省广州市从化区。
法定代表人：蔡澍，职务：区长。
委托代理人：黄锦新。
委托代理人：方跃光，系广东安君律师事务所律师。
原告禤桂枢诉被告广州市从化区人民政府确认行政行为违法附带行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告禤桂枢及其委托代理人朱小斌、刘平，被告广州市从化区人民政府的委托代理人黄锦新、方跃光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告禤桂枢向本院提起诉讼称：原告是从化区街口街街口村第五经济社村民，从上世纪九十年代开始承包本社土地耕种。经过数十年的耕作，原告在本社承包土地上种植了荔枝、龙眼、黄皮等成片果树，并将其中的部分土地用于栽种粮食和蔬菜。多年来，原告一家全靠前述承包土地的产出维持生活。但被告从2011年初起，在未经依法办理征地审批手续、为落实村民的社会保险费用、未与原告协商确定征地补偿、未依法作出收地决定的情况下，决定征用原告的承包土地；并于2012年8月16日组织所谓的统一“清障行动”，通过其派出机构街口街道办事处聘用不明身份人员强行将原告种植的果树尽数砍伐，出动大型机械挖掘和毁损原告承包经营的农田及水利设施，非法强制征收包括原告承包地在内的大片农田，造成原告经济损失共113000元。此后，原告等人多次向被告及广州市政府、广东省政府上访，要求纠正被告的非法征地行为并赔偿损失。但从化市街口街道办事处于2012年10月22日作出的《信访事项处理意见书》虽然确认了“2012年8月16日，街口村第5、6经济社组织施工队统一对未清障的地上附着物进行了清理”，但认为“征地工作依法依规，不是暴力征地”；从化市人民政府于2012年12月22日作出从信复查复核[2012]26、27号“复查意见”，维持街口街道办事处的答复；从化市人民政府于2013年6月14日作出从信复查复核[2013]7号“信访复核事项告知单”称“有关结果，从化市国土资源和房屋管理局将直接答复您们”；从化市国土资源和房屋管理局于2015年7月1日作出从国房群字[2015]138号“答复”称“我局认为该征地批复文件有效”。2015年8月18日，被告作出从信复查复核[2015]11号《关于禤绍谦等信访复查告知单》，认为因“街口村其他村社村民就反映同一事项，已依法向广州市中级人民法院提起行政诉讼，并已进入了诉讼程序”，故对信访复查复核申请不予受理；并告知：“你们可依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向广州市人民政府申请行政复议，或向广州市中级人民法院提起行政诉讼。”在整个信访过程中，被告及其职能部门均从未提供过其他征地行为的审批文件及已依法获得审批的征地红线图。鉴于被告的征地行为未依法获得审批，且至今未公布过已依法获得审批的征地红线图，其征地行为显属违法；且被告在未依法完成征地程序的情况下，非法强制征收了原告承包的农田，砍伐果树，毁损设施，造成原告的巨大经济损失，严重侵害了原告的合法权益。故请求：1、确认被告的征地行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失113000元；3、本案受理费被告负担。
被告广州市从化区人民政府答辩称：一、被告依照法定职权发布的征地公告与批准征地补偿安置方案的行政行为合法。（一）被告实施的征地行为是发布征地公告与批准征地补偿安置方案并公告。依照法律规定，征地行为至少包括三类具体行政行为，即：批准征地行为、组织征地行为、具体实施征地行为。同时法律规定，这三类具体行政行为应当分别由三个不同的法律主体作出，其法律责任也由作出具体行政行为的主体独立承担。在本案中，征地批复是由广东省国土资源厅作出的，具体征地行为是由从化区国土资源和规划局所作出的，法律责任依法也应当由其各自承担。（二）被告具有发布征地公告与批准征地补偿安置方案的适用法律正确，程序合法。首先，被告具有发布征地公告与批准征地补偿安置方案的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府将批准征地方案予以公告。同时有权批准征地补偿安置方案，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。其次，被告是广东省人民政府及广东省国土资源厅以粤国土资建字[2005]44号文件批准后，根据批复发布征地公告，且依照法律法规赋予的职权和程序批准征地补偿安置方案并公示，具体行政行为程序合法。二、原告诉请法院判令被告赔偿原告经济损失没有事实与法律根据。本案被告作出具体行政行为合法，原告无权向被告主张赔偿。此外，原告主张的各项损失均未能提供相应证据，被告不予认可。三、原告起诉已经超过诉讼时效。2015年5月1日前实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案被告于2006年12月18日发布征地公告、2007年1月4日发布征地补偿安置公告、2011年5月原告所属的经济合作社就补偿款如何分配达成书面意见、2011年11月25日粤从经字第323号与324号公证书、2011年12月5日与8日征用土地补偿协议书、2011年12月的支付补偿款凭证等，均已证明了原告知道或者应当知道上述的征地行为已经发生，被告及有关土地行政管理机关已经履行了征地职责。原告至2016年2月才向法院起诉被告征地行为违法，已经超过了起诉时限。综上所述，被告认为，本案依法应当确认征地行为合法；原告的诉讼请求没有事实与法律根据；原告的起诉已经超过时效。请法院依法审查并作出公正的判决。
经审理查明，2005年2月24日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，经省人民政府同意，批复同意上报的农用地转用和征收土地方案，将从化市神岗、江埔、棋杆、良口、城郊、螯头、街口、民乐、温泉、桃园等镇属下的村委会的集体农用地和国有民乐茶场的国有农用地共计20.5783公顷转为建设用地并办理征用土地手续；同意征用上述村委会的集体建设用地15.1362公顷，未利用地0.6842公顷；同意收回和使用国有民乐茶场的国有建设用地0.7915公顷，国有未利用地0.033公顷。上述土地37.2232公顷经完善征用和收回手续后同意作为从化市的城镇建设用地。2006年12月18日，被告发布从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告。2007年1月4日，被告发布从府征补[2007]1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》，将征地补偿安置的内容包括被征地单位、地类名称、征收面积、补偿类别、补偿标准、补偿金额、支付对象、支付方式进行公告并征求意见。
2011年12月5日，从化市街口街道办事处与街口街街口村第五经济社签订征用土地补偿协议。2012年11月7日，从化市国土资源和房屋管理局作出从国房群字[2012]59号《关于限期办理征地补偿登记的公告》，主要内容为：“街口街城郊村、街口村、雄锋村集体土地合计286亩业经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅、广州市国土房管局分别以粤国土资（建）字[2005]44号文、穗国土地批字[2002]23号文批准征收，在上述土地批后实施过程中，街口街道办已向所涉及村集体支付了土地补偿款，涉及的被征地农户已完成搬迁，但仍有部分土地及地上附着物的权益人至今尚未向街口街道办办理征地补偿登记手续。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条规定，将有关事项告知如下：一、上述征地范围内尚未办理征地（含房屋、青苗等地上附着物）补偿登记的权益人，请于本公告发布之日起7天之内向街口街道办办理补偿登记手续。二、对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将按照我局委托从化市公证处、街口街道办所作的上述未登记土地及地上附着物的调查情况，实行证据登记保全，并按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府[2010]51号）标准核算补偿款，交由市公证处提存，视为已完成登记和落实补偿的手续。待调查登记的权益人明晰并无争议后，权益人可向街口街道办申请办理领取提存补偿款手续。三、对逾期不办理征地补偿登记的，按上述办法公证提存后，我局将配合街口街道办及相关职能部门按相关法律法规开展征地清场工作。”
另查明，本院依法向广东省国土资源厅核实被告提供的证据中粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》复印件的真实性，该厅回函本院，粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》复印件与该厅制作的原件一致。因原告提出的诉讼请求包含多个行政行为，经本院释明要求原告进一步明确，原告明确为：确认被告的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”，本院认为原告的诉讼请求仍包含多个行政行为，要求原告进一步明确，并告知原告如果其不进一步明确，本院将只审查第一个诉讼请求即被告发布征地公告行为的合法性。原告认为其真实意愿是对被告的整个征地行为不服，发布征地公告、组织征地行为以及组织清障活动都是属于一个整体的征地行为，原告仍坚持上述全部诉讼请求。
以上事实有粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》、从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》、征用土地补偿协议、证明、从国房群字[2012]59号《关于限期办理征地补偿登记的公告》等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……。”第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告认为原告起诉被告征地行为违法，已超过法定起诉期限，提供了从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》网上公告的截图等证据，并未提供其在原告等所在村集体进行公告的证据。被告提供的证据不能证明原告已经知道征地行为的内容，而原告提起本案诉讼亦未超过法律规定的最长保护期限，故被告认为原告超过法定起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。
关于如何确定原告诉讼请求的问题。庭审时，原告明确诉讼请求为：确认被告的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”。虽经本院释明，原告仍坚持上述全部诉讼请求，因上述诉讼请求包含多个行政行为，本院依法只审查第一个诉讼请求，即被告发布征地公告的合法性问题。
关于被告发布征地公告的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，批准征用涉案土地，被告作出从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，符合上述法律、法规的规定，并无不当，原告请求确认被告发布征地公告的行为违法理据不足。根据本院调查的证据，涉案土地的征用系经过有权单位审批，原告认为涉案土地未经有权机关批准，被告就擅自征地的意见与事实不符，本院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定，行政相对人请求行政赔偿的前提是行政机关因行使职权侵犯其合法权益。本案中，被告发布征地公告行为的合法性并未被否定，故原告要求行政赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告禤桂枢的诉讼请求。
本案诉讼费50元由原告禤桂枢负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 姚 伟
审判员 杨立志
审判员 杨 芳
二〇一六年六月二十七日
书记员 吴 艳
杨晓泓