北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终2839号
上诉人（一审原告）茂湛铁路有限责任公司，住所地广东省湛江市赤坎区军民路35号。
法定代表人邓万福，董事长。
委托代理人陈泽义，广东海东律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）国家海洋局，住所地北京市西城区复兴门外大街1号。
法定代表人王宏，局长。
委托代理人郭飞，国家海洋局南海分局工作人员。
委托代理人胡瑄倍，广东海际明律师事务所律师。
上诉人茂湛铁路有限责任公司因海域使用行政处罚一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初1061号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人茂湛铁路有限责任公司（以下简称茂湛铁路公司）的委托代理人陈泽义，被上诉人国家海洋局的委托代理人郭飞、胡瑄倍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月12日，国家海洋局作出海监七处罚〔2016〕001号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定茂湛铁路公司在湛江市东海岛铁路红星水库特大桥工程建设过程中，组织施工单位在已取得海域使用权的海域范围内实施擅自改变海域用途进行湛江市东海岛铁路红星水库特大桥工程施工便道建设的行为，至2016年4月7日执法人员会同测量单位技术人员和茂湛铁路公司授权代表对该施工便道海域使用情况进行测量时，填成非透水构筑物0.9552公顷。上述施工便道符合中华人民共和国财政部、国家海洋局《关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号，以下简称10号通知）中对非透水构筑物用海类型的界定，按其性质认定为非透水构筑物用海，与茂湛铁路公司已经取得的海域使用权证书批准的跨海桥梁用海方式不符，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第二十八条“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准”之规定，属于擅自改变海域用途的行为。根据海域使用管理法第四十六条和10号通知之规定，决定对茂湛铁路公司处罚如下：责令两个月内清除湛江市东海岛铁路红星水库特大桥工程施工便道，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍的罚款人民币4298400元。茂湛铁路公司不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院），请求法院依法撤销被诉处罚决定。
一审法院经审理查明，茂湛铁路公司系湛江东海岛铁路通明海特大桥和红星水库特大桥工程建设单位，依法取得海域使用权证，宗海面积为8.1968公顷，用海方式为跨海桥梁。该项目海域使用论证报告书第2.3.2“施工方法”中载明，大桥的海中墩桩基础及墩身施工期间，采用钢管桩及型钢搭设便桥及平台进行钢护筒钻孔方法施工。该报告书第2.3.1“施工工艺”中载明，施工期间铺设施工栈桥，栈桥宽6M，通明海特大桥栈桥长4.0KM，红星水库特大桥栈桥长0.8KM。栈桥施工由岸边向河中延伸，采用边打桩边架梁的方法施工。施工完成后由栈桥中心向两侧拆卸，边拆卸栈桥桥面，边拔除支撑管桩。
在湛江东海岛铁路红星水库特大桥工程建设过程中，施工单位经茂湛铁路公司同意，于2015年6月开始沿线路走向修筑了宽约18米的非透水施工便道，涉海部分长约650米，仅在中间搭设两座28米长的栈桥。2015年10月28日，中国海监第七支队执法人员在对红星水库特大桥工程施工现场进行检查时发现上述情况。2016年1月22日，中国海监第七支队向茂湛铁路公司作出依法用海告知书，告知其应严格按照批准的方式用海，擅自改变海域用途的，将承担相应的法律责任。同年3月12日，执法人员在对该工程进行现场检查时发现施工便道依然存在。
2016年3月21日，国家海洋局对茂湛铁路公司的上述行为进行立案调查，于同年3月29日向茂湛铁路公司送达《检查通知书》，提取证据材料12件，制作《提取证据材料登记表》2份，制作询问笔录2份。同年4月1日，国家海洋局委托具有甲级测绘资质的中交广州航道局有限公司（以下简称中交广州公司）对涉案施工便道非法占用海域面积进行测量。同年4月7日，国家海洋局向茂湛铁路公司送达《检查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，同日会同中交广州公司测量人员和茂湛铁路公司授权代表对涉案施工便道非法占用海域面积进行测量，制作现场笔录1份。同年4月26日，国家海洋局召开案件会审会，一致通过对茂湛铁路公司的违法行为进行处罚的建议。同年4月27日，国家海洋局召开行政办公会议，一致通过案件拟处罚意见。同年4月28日，国家海洋局向茂湛铁路公司送达《行政处罚听证告知书》，并告知了听证权利。同年5月4日，茂湛铁路公司提出听证申请。同年5月13日，国家海洋局向茂湛铁路公司发出听证通知书，决定于同年5月25日举行听证会。后该听证会延期至同年6月15日举行，茂湛铁路公司在听证会上进行陈述与申辩，并对证据进行质证。同年7月12日，国家海洋局作出被诉处罚决定，并于同年7月14日向茂湛铁路公司送达。该公司不服，诉至一审法院。
另查，茂湛铁路公司在听证会上陈述，其于2016年3月份开始陆续拆除施工便道，至2016年5月份拆除完毕。
一审法院判决认为，海域使用管理法第七条第一款规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。第五十条规定，本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。《海洋行政处罚实施办法》第三条规定，县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。据此，国家海洋局对于违法使用海域的行为具有管辖权，中国海监第七支队作为国家海洋局所属的海监机构，由其具体承担海洋行政处罚工作，并以国家海洋局的名义实施海洋行政处罚并无不当。
海域使用管理法第二条第三款规定，在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。第二十八条规定，海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。第四十六条规定，违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。据此，对于擅自改变经批准的海域用途的行为，海洋行政处罚实施机关可以依据海域使用管理法第四十六条之规定进行处罚。本案中，茂湛铁路公司修筑的施工便道的主体系由土料堆填形成的道路，属于非透水构筑物，该施工便道的钢制栈桥部分属于透水构筑物。根据在案海域使用测量报告的记载，施工便道的非透水构筑物占用海域面积为0.9552公顷，且使用时间超过三个月。与此相应，茂湛铁路公司业已取得的海域使用权证上记载的用海方式为跨海桥梁，且该项目海域使用论证报告书中对施工栈桥的施工方法与施工工艺进行了明确的限定。茂湛铁路公司所建设的施工便道与上述要求不符，属于非透水构筑物，其行为已经构成海域使用管理法第二十八条所指的擅自改变经批准的海域用途之情形，国家海洋局依据海域使用管理法第四十六条之规定对茂湛铁路公司进行处罚并无不当。关于茂湛铁路公司提出的其已获得海事部门颁发的水上水下活动许可证之抗辩主张，海域使用管理法第七条第三款规定，海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。本案涉及的是海域使用管理领域，并非海事行政许可，两者的功能和调整范围均不相同，被许可人获得海事行政许可并不意味着其可以豁免遵守海域使用管理法律规范之义务，故茂湛铁路公司提出的上述抗辩主张缺乏法律依据，不予支持。
关于茂湛铁路公司针对10号通知提出的异议，一审法院认为，10号通知系国务院财政和海域使用主管部门针对海域使用金征收管理事项制定的规范性文件，其虽不属于法律、法规或规章，但在不违反上位法规定的情形下，可以作为行政机关执法的依据。而且，10号通知于2007年1月24日颁布，自2007年3月1日起施行。故茂湛铁路公司对于10号通知的法律效力提出的异议主张缺乏事实及法律依据，不予支持。
关于茂湛铁路公司针对处罚幅度提出的异议，依据海域使用管理法第四十六条规定，违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。本案中，被诉处罚决定所采用的处罚标准已是法定最低倍数，不存在处罚畸重之情形。此外，依据10号通知中关于海域使用金征收标准的规定，对于非透水构筑物项目用海实行一次性计征海域使用金，国家海洋局据此计算茂湛铁路公司建设施工便道所需缴纳的海域使用金并无不当。综上，茂湛铁路公司对于处罚幅度提出的异议理由不能成立，不予支持。
此外，国家海洋局在作出被诉处罚决定前，依法告知了茂湛铁路公司享有的陈述权和申辩权，并举行听证会，听取茂湛铁路公司的陈述与申辩。在作出被诉处罚决定后，于法定期限内向茂湛铁路公司送达，处罚程序符合法律规定，一审法院依法予以确认。
综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。茂湛铁路公司提出的要求撤销被诉处罚决定等诉讼主张缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回了茂湛铁路公司的诉讼请求。
茂湛铁路公司不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，上诉人取得的海域使用证批准的用海方式为“跨海桥梁”，上诉人所建成的工程标的物就是跨海桥梁，且上诉人取得了海事部门核发的《水上水下活动许可证》，许可证记载了通过建设施工便道和栈桥方式在红星水库特大桥施工作业等内容，故上诉人不存在改变原经批准的海域使用用途的情形。其二，被诉处罚决定认定上诉人所建的施工便道属于非透水构筑物，适用的仅是学术标准，并无相关的法律依据，事实上上诉人所建施工便道中间留有两个栈桥，应属透水构筑物。其三，被诉处罚决定在认定上诉人非法改变海域用途面积时并未扣除两个栈桥面积，认定事实不清。其四，被诉处罚决定适用的10号通知既非法律、法规，亦非规章，不具有法律效力，被诉处罚决定以该通知作为计算处罚金额的计算标准，缺乏法律依据。其五，涉案海域在2017年已经规划为填海范围，说明即使上诉人非法改变海域用途的行为成立，对环境也已经没有任何不利影响。故请求二审法院撤销一审判决及被诉处罚决定。
国家海洋局答辩认为，其一，上诉人修建的施工便道采用的是土料压实、堆填等方式，并未采取原施工方式中的施工栈桥，构成了对原海域使用许可中“跨海桥梁”用海方式的根本改变。其二，《水上水下活动许可证》属于海事交通行政许可，不能成为上诉人修建涉案施工便道的合法依据。其三，被诉处罚决定认定上诉人的施工便道属于非透水构筑物依据的是《海域使用分类》的规定，该分类属于国家级的行业标准，并非学术定义。其四，10号通知属于符合法律、法规和国务院决定、命令的规范性文件，是对上位法有关规定的进一步细化和补充，可以作为国家海洋局的执法依据。故被诉处罚决定具有事实及法律依据，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
另查，根据中交广州公司制作的《湛江市东海岛铁路红星水库特大桥工程施工便道海域使用测量技术报告》记载，经计算，该工程施工便道占用海域面积为0.9552公顷。
再查，上诉人于2015年6月4日取得了《水上水下活动许可证》，该许可证记载有由50T等陆域施工机械通过建设施工便道和栈桥的方式进行红星水库特大桥等工程施工作业的内容。
本院庭审中，对国家海洋局主张的上诉人所建施工便道采取了土料堆填、压实的施工工艺，上诉人表示无异议。
本院认为，鉴于上诉人对国家海洋局具有作出被诉处罚决定的法定职权、被诉处罚决定程序的合法性及被诉处罚决定中有关责令上诉人两个月内清除湛江市东海岛铁路红星水库特大桥工程施工便道部分的合法性均无异议。经审查，一审法院对上述问题的认定正确，本院予以确认。
根据海域使用管理法第二条第三款的规定，在中华人民共和国领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用该法。第二十八及四十六条规定，海域使用权人擅自改变经批准的海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。根据本院查明的事实，上诉人所建施工便道存续时间远超三个月，上诉人对使用该施工便道持续三个月以上亦未持异议，故本案的争议焦点在于上诉人之行为是否符合海域使用管理法第四十六条的适用条件，即上诉人的行为是否构成擅自改变经批准的海域用途及国家海洋局的罚款处罚是否合法。
关于上诉人的行为是否构成擅自改变经批准的海域用途。该问题涉及如下三个焦点问题：
一是国家海洋局认定上诉人所建施工便道属于非透水构筑物用海是否正确。因国家海洋局援引的《海域使用分类》属于中华人民共和国海洋行业标准，并非上诉人主张之单纯学术标准，故该分类可以作为本案的认定参考。该分类第2.7及2.8部分规定，非透水构筑物用海是指采用非透水方式构筑不形成围填海事实或有效岸线的码头、突堤、引堤、防波堤、路基等构筑物的用海方式，透水构筑物用海则是指采用透水方式构筑码头、海面栈桥、高脚屋、人工鱼礁等构筑物的用海方式。本案中，在案证据可以证明上诉人所建施工便道采取的是土料堆填、压实的施工工艺，上诉人对此并不持异议，该施工方式明显有别于该项目海域使用论证报告书中有关施工栈桥的施工工艺，用海方式亦有别于跨海桥梁。故国家海洋局认定上述施工便道属于非透水构建物用海，具备事实及规范基础。
二是国家海洋局认定上诉人构成改变海域用途是否正确。根据海域使用管理法第三条第二款及第二十八条的规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权，海域使用权人负有不得擅自改变经批准的海域用途的法律义务。本案中，上诉人依法获得批准的用海方式为跨海桥梁，该用海方式属于上述《海域使用分类》第2.8部分规定的透水构筑物用海。根据本院上述有关上诉人所建施工便道属于非透水构筑物用海之认定，在上诉人并未就建设施工便道另行申请海域使用证的情形下，国家海洋局认定上诉人构成擅自改变海域用途，具有事实及规范依据。
三是上诉人取得的《水上水下活动许可证》是否赋予其施工便道用海方式的合法性。根据《中华人民共和国海上交通安全法》第一条的规定，该法的制定目的在于加强海上交通管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益。海域使用管理法第一条则规定，该法的制定目的在于加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用。故水上水下活动许可的目的在于维护海上交通安全，管制目的不同海域使用审批，上诉人主张水上水下活动许可赋予了其施工便道用海方式的合法性，缺乏法律根据。
故上诉人建设施工便道的行为构成海域使用管理法第四十六条规定的擅自改变经批准的海域用途的情形，国家海洋局之相关认定具有事实及规范根据。上诉人主张其所建施工便道并非非透水构筑物、其不存在改变海域用途及建设施工便道具有合法性的主张，缺乏事实及法律依据。
关于罚款处罚的合法性。该问题涉及如下四个焦点问题：
一是国家海洋局将10号通知作为罚款基数的确定标准是否合法。根据海域使用管理法第四十八条的规定，海域使用权人擅自改变海域用途的，罚款基数为非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金。根据该法第三十三条的规定，国家实行海域有偿使用制度，单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。国家海洋局主张的10号通知，系中华人民共和国财政部及国家海洋局根据海域使用管理法、针对海域使用金的征收问题进行的专项规定。在并无更加上位的有关海域使用金征收标准规定的情形下，国家海洋局以该通知中有关海域使用金征收方式及标准的规定，作为上诉人罚款基数的认定标准，并无不当。
二是国家海洋局确定的上诉人非法改变海域用途的面积是否正确。根据本案查明之事实，中交广州公司测量的上诉人建设的施工便道占用的海域面积为0.9552公顷，该面积已经扣除了两座栈桥占用的海域面积。上诉人虽然对扣除栈桥占用海域面积持有异议，但其未向本院提交证据证明其主张。故国家海洋局确定上诉人的非透水构筑物0.9552公顷，具有相应事实根据。
三是国家海洋局确定的罚款数额是否符合法律规定。根据海域使用管理法第四十六条规定，对擅自改变海域用途的罚款，为应缴纳海域使用金五倍以上十五倍以下。参考10号通知的规定，海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。对非透水构筑物用海实行一次性计征海域使用金，上诉人建设施工便道所处的湛江地区为三等别海域，每公顷为90万元。据此，国家海洋局适用最低倍数标准确定的罚款数额，具有法律及规范依据，并无不当。
四是上述人主张的规划调整是否可以否定罚款处罚的合法性。由于本案上诉人提起的是撤销诉讼，故法院原则上应以被诉处罚决定作出时的事实和法律状态评价该处罚行为的合法性。上诉人主张的相应海域2017年的规划调整，因属于被诉处罚决定作出后发生之事实，故对法院审查被诉处罚决定的合法性不产生影响，本院对该事实是否客观真实亦不做评价。
故国家海洋局作出的罚款处罚具有相关的事实及规范根据。上诉人主张的10号通知不具有法律效力、国家海洋局并未扣除栈桥所占面积及规划调整可否定被诉处罚决定合法性等主张，缺乏事实及规范根据。
综上，上诉人之行为符合海域使用管理法第四十六条的适用条件。国家海洋局作出的被诉处罚决定，具有相应的事实及法律、规范根据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人茂湛铁路有限责任公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
审 判 员 支小龙
代理审判员 周凯贺
二〇一七年八月十五日
书 记 员 张 曼