海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)琼行终字第261号
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县文罗镇坡村村新西园经济合作社。
法定代表人卓秋忠，该社社长。
上诉人（原审原告）黄家仁。
上述两位上诉人共同委托代理人胡其芳，北京市中济律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人杨文平，该县县长。
委托代理人彭小熬。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县国土环境资源局。
法定代表人符史锦，该局局长。
委托代理人陈必森。
上述两位被上诉人共同委托代理人杨金鑫，海南万理律师事务所律师。
上诉人陵水黎族自治县文罗镇坡村村新西园经济合作社（以下简称新西园经济社）和黄家仁诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）和陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）土地开发整理及赔偿一案，不服海南省第一中级人民法院(2015)海南一中行初字第146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2015年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人新西园经济社法定代表人卓秋忠、上诉人黄家仁及其共同委托代理人胡其芳，被上诉人陵水县政府、陵水县国土局的共同委托代理人杨金鑫，陵水县国土局的委托代理人陈必森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：陵水县政府及陵水县国土局于2012年在实施文罗镇南平土地开发整理项目过程中修建一条约400米长的排水沟。
原审查明，2011年11月2日，陵水县国土局向陵水县政府提交846号《请示》，请求陵水县政府批准实施《陵水县文罗镇矮岭村土地开发整理项目项目建议书》和《陵水县文罗镇南平土地项目项目建议书》。2011年11月18日，陵水县发改委针对陵水县国土局的下属单位陵水县土地储备中心作出319号《批复》，同意南平土地项目建设，建设内容包括土地平整推土方、翻耕、伐树、建设二级田间道、路涵、农桥、修建农沟。2012年6月25日，陵水县招标投标领导小组作出98号《批复》，同意南平土地项目采取公开招标方式进行招标。陵水县土地储备中心通过招投标于2012年9月25日与中标单位湖南新康建设集团有限公司签订工程施工合同。2012年11月13日，陵水县国土局向陵水县文罗镇人民政府发出303号《函》，该函载明：陵水县文罗镇耕地开垦项目属经报陵水县政府批准，纳入我县2011年度占补平衡耕地开垦项目。该项目分为2个项目，其中南平土地项目位于陵水县南平农场，工程施工单位为湖南新康建设集团有限公司。2014年，新西园经济社和黄家仁以南平土地项目施工过程中修建的排水沟占用其耕地为由，与案外人黄家义作为共同原告向陵水县人民法院提起民事诉讼，海南绿达实业有限公司陵水分公司作为该案的被告，陵水县国土局作为该案的第三人参加诉讼。在该民事诉讼中，新西园经济社和黄家仁及案外人黄家义请求人民法院判令：一、海南绿达实业有限公司陵水分公司赔偿因在原告耕地挖沟、修路、修桥给3位原告造成5.4亩耕地毁坏的经济损失人民币31.3108万元。二、海南绿达实业有限公司陵水分公司清除原告田里留下的乱石头，恢复土地原状，并赔偿5亩耕地两年的农业产值损失人民币2.521万元。陵水县人民法院于2014年10月20日作出（2014）陵民初字第567号民事判决书，判决驳回新西园经济社和黄家仁及案外人黄家义的诉讼请求。该判决书在审理查明部分载明“2011年11月17日，陵水县文罗镇南平土地项目由陵水县土地储备中心报陵水县政府批准实施建设，于同年11月18日报经陵水县发改委立项。该项目由陵水县土地储备中心根据陵水县政府的相关文件进行实施。”该民事判决书现已发生法律效力。2015年1月22日，新西园经济社和黄家仁以陵水县国土局为被告向陵水县人民法院提起行政诉讼，请求确认陵水县国土局占用新西园经济社和黄家仁的耕地修建排水沟而不给予补偿的行为违法并赔偿新西园经济社和黄家仁损失人民币7.1899万元及清除在新西园经济社和黄家仁田里施工留下的乱石块。该案审理过程中，新西园经济社和黄家仁于2015年3月30日向陵水县人民法院提出申请追加陵水县政府为共同被告。2015年3月31日，陵水县人民法院作出行政裁定书，裁定该案移送至原审法院处理。2015年6月3日，新西园经济社和黄家仁向原审法院提交起诉状。新西园经济社和黄家仁认为2位被上诉人修建排水沟的行为占用了新西园经济社的开华田5.4亩耕地。黄家仁和村民黄家义[（2015）琼行终字第263号案上诉人]、卓亚文[（2015）琼行终字第262号案上诉人]于1998年1月1日以家庭承包方式承包进行种植经营。2012年下旬，陵水县国土局在既没有事先告知新西园经济社和黄家仁也未与其协商补偿事宜的情况下，就在新西园经济社的耕地里挖掘长450米，宽8米的排水沟，造成耕地损失达5.4亩，其中黄家仁损失的承包地为1.24亩。此外，陵水县政府和陵水县国土局在施工中还留下大量碎石块没有清理，修路也填压了部分耕地，导致黄家仁的1.61亩耕地至今无法耕种。请求确认陵水县政府和陵水县国土局占用新西园经济社和黄家仁的耕地修建排水沟而不给予补偿的行为违法并共同赔偿新西园经济社和黄家仁损失人民币7.1899万元及清除在新西园经济社和黄家仁的耕地里施工留下的乱石块。
原审认为，首先，关于陵水县人民政府和陵水县国土局是否为本案适格被告的问题。根据陵水县国土局作出的846号《请示》及303号《函》载明的内容可以得知，陵水县国土局在实施南平土地项目前曾向陵水县政府请示是否准予实施且陵水县政府已对陵水县国土局的请示作出相关批准。虽然陵水县土地储备中心作为发包人与施工单位签订工程施工合同，但陵水县土地储备中心是隶属于陵水县国土局的下属事业单位，并非行政机关。因此，陵水县政府为南平土地项目的批准机关，陵水县国土局为该项目的实施机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，陵水县政府和陵水县国土局可以作为本案的共同被告，陵水县政府和陵水县国土局认为新西园经济社和黄家仁将其列为本案共同被告属适用法律错误的理由不能成立。其次，关于陵水县政府和陵水县国土局修建排水沟的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）及国土环境资源部《土地开发整理若干意见》第二条第（五）项的有关规定，国家鼓励土地整理，土地开发整理是改善农业生产条件和生态环境，提高农业综合生产能力，促进农业增产、农民增收、农村发展的重要手段。土地开发整理的内容为：采用工程、生物等措施，平整土地、归并零散地块，修筑梯田，整治养殖水面，规整农村居民点用地；建设道路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程；治理沙化地、盐碱地、污染土地，改良土壤，恢复植被；界定土地权属、地类、面积，进行土地变更调查和登记等。结合本案查明的事实，南平土地项目系陵水县政府投资的占补平衡耕地开垦项目，属于土地开发整理项目。陵水县政府和陵水县国土局在涉案土地上修建排水沟的行为仅是整个南平土地项目中的其中一项。故陵水县政府和陵水县国土局依据上述规定批准并实施南平土地项目并无不当。新西园经济社和黄家仁要求确认属于南平土地项目施工过程中的修建排水沟行为违法的请求没有事实根据和法律依据，不予支持。第三，关于新西园经济社和黄家仁请求陵水县政府和陵水县国土局赔偿经济损失人民币7.1899万元并清除在新西园经济社和黄家仁的耕地里施工留下的乱石块是否有事实根据和法律依据的问题。新西园经济社和黄家仁以3份《农村土地承包经营权证》和《新西园经济社用地红线图》主张涉案土地属于新西园经济社所有及陵水县政府和陵水县国土局修建的排水沟侵占了原属于耕地的涉案土地。经审查，黄家仁的《农村土地承包经营权证》上并没有记载“开华田”地块。从案外人黄家义和卓亚文的《农村土地承包经营权证》上记载的开华田所标注的四至无法确认涉案土地属于新西园经济社所有及开华田坐落在涉案土地范围内，以及《新西园经济社用地红线图》并未标明涉案土地的具体坐标与四至，且陵水县政府亦未将涉案土地的所有权确权登记发证给新西园经济社和黄家仁。因此，新西园经济社和黄家仁主张涉案土地属新西园经济社所有及陵水县政府和陵水县国土局修建的排水沟侵占了新西园经济社和黄家仁的耕地的理由不能成立，新西园经济社和黄家仁请求陵水县政府和陵水县国土局赔偿其经济损失7.1899万元没有事实根据和法律依据。关于陵水县政府和陵水县国土局在施工中留下的乱石块的问题，虽然新西园经济社和黄家仁没有充分的证据证明涉案土地属于新西园经济社所有，但是为了方便生产生活，陵水县政府和陵水县国土局有义务清除其在修建排水沟过程中遗留在施工现场周边的乱石块。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新西园经济社、黄家仁的诉讼请求。案件受理费50元，由新西园经济社和黄家仁共同负担。
新西园经济社、黄家仁共同上诉称，一、陵水县国土局在没有认真调查核实土地权属的情况下，超越陵水县政府批准的土地整理范围，越界到新西园经济社所属的耕地里施工修建排水沟，属越权行为，已经构成侵权，是违法的，原审认定没有事实根据。二、原审违反行政诉讼的证据规则，导致认定事实错误。第一，原审中陵水县政府和陵水县国土局没有举证证明涉案土地不是新西园经济社的土地，或属于南平农场的土地，应认定该具体行政行为没有相应证据；第二，原审既不采信《新西园经济社用地红线图》也不要求陵水县政府提供证据，缺乏公正；第三，原审认定涉案土地不是新西园经济社提供的承包证上的土地是错误的。三、由于事实认定错误，导致原审适用法律错误、结果错误。另外，原审一方面认定陵水县政府和陵水县国土局遗留了乱石块，一方面又驳回新西园经济社和黄家仁的诉讼请求，自相矛盾。请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人陵水县政府和陵水县国土局共同答辩称，一、涉案工程是陵水县文罗镇南平土地开发整理项目，是政府投资的惠农项目，符合《土地管理法》第41条、《土地开发整理若干意见》第（三）（五）条等法律、法规的规定，原判对此事实认定正确。新西园经济社和黄家仁要求确认属于南平土地项目施工过程中修建排水沟的行为违法缺乏事实和法律依据，其所主张的“越界”“越权”也都没有证据证明。二、新西园经济社和黄家仁提交的证据不能证明涉案土地属于其所有和使用，也不能证明陵水县政府和陵水县国土局修建排水沟的行为违法且对其造成损失，原判认定事实正确。三、文罗镇南平土地的开发整理并不是土地征收，况且水沟的修缮也是在原水沟的基础上完成的，是对土地添附价值，并未改变土地权属，新西园经济社和黄家仁要求土地补偿缺乏事实和法律依据。因此，请求：维持原审判决、驳回上诉。
二审中，新西园经济社当庭提交了一份《农场土地承包经营权确权登记公示图（第一轮公示）》（公示时间2015年9月24日至2015年9月30日），作为二审新证据，以证明新西园经济社对涉案土地的权属。经审查，该份材料为复印件，且仅为承包经营权的确权登记公示，无法证明土地所有权的归属，亦无法证明该图与涉案土地的关系，陵水县政府和陵水县国土局对该份材料亦不予认可。本院认为，该份证据无法证明新西园经济社对于涉案土地的权属，因此不予采信。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被诉的是陵水县政府和陵水县国土局实施的南平农场土地开发整理项目中的修建约400米排水沟的行政行为。国土资源部2003年10月8日发布的《土地开发整理若干意见》（国土资发[2003]363号）第一大点第二段土地开发整理基本原则中载明：“坚持维护土地权利人合法权益，提高土地利用效益”；第七大点第一段载明：“土地开发整理前，搞好权属核实工作。要依据土地变更调查和登记有关资料，对所涉及土地的权属、界限、地类、面积进行核实，并落实到土地利用现状图上”。《国土资源部关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）第五大点载明：“项目选址、论证和设计，要吸收当地群众参与并尊重群众意见”。在本案中，虽然南平土地开发整理项目是经过审批的，但陵水县政府和陵水县国土局均未提供证据证明其在修建排水沟前进行了土地权属调查，其主张该土地开发整理项目已经写明是在南平农场，但亦未提供证据证明涉案土地使用权属于南平农场并取得其同意。即使该项目是惠农项目，但既然进行开发整理占用了土地，也理应查清土地权利人并取得其同意。陵水县政府和陵水县国土局修建涉案排水沟前未进行土地权属调查,未告知土地权利人，也未取得土地权利人同意，违反了上述规定，本应予以撤销，但考虑排水沟已经修建完成，撤销会给社会公共利益造成损害，故应予确认违法。陵水县政府和陵水县国土局应采取补救措施，对涉案土地的权属进行调查或确权，确认土地权利人。且修建排水沟占用土地和未清理施工现场的行为确实对涉案土地的耕种造成实际影响，陵水县政府和陵水县国土局应与土地权利人就修建排水沟占用土地的补偿及清理施工现场问题依法进行善后处理。
新西园经济社主张涉案土地为其集体所有，黄家仁主张涉案土地为其承包地。但现有证据暂无法充分证明涉案土地归新西园经济社所有和黄家仁承包使用，因此新西园经济社和黄家仁的赔偿主张暂不能成立。待陵水县政府和陵水县国土局采取补救措施后，若新西园经济社和黄家仁对结果不服仍可主张权利。
综上，原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项和第三款之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第146号行政判决；
二、确认陵水黎族自治县人民政府、陵水黎族自治县国土环境资源局在实施陵水黎族自治县文罗镇南平土地开发整理项目中修建排水沟的行为违法；
三、责令陵水黎族自治县人民政府、陵水黎族自治县国土环境资源局采取补救措施（确认涉案土地权利人，就排水沟占用土地的补偿及清理施工现场问题进行善后处理）。
四、驳回陵水黎族自治县文罗镇坡村村新西园经济合作社和黄家仁的其他诉讼请求。
二审案件受理费各50元由陵水黎族自治县人民政府、陵水黎族自治县国土环境资源局共同负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 麻红丽
审判员 吴天月
审判员 刘 利
二〇一五年十二月十四日
法官助理滕生虎
书记员颜恺
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；