广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）粤高法行终字第49号
上诉人（原审原告）：黄应贵，男，汉族，1972年10月出生。地址：广东省清远市阳山县阳城镇。
上诉人（原审原告）：黄得安，男，地址：广东省清远市阳山县阳城镇。
上诉人（原审原告）：黄扬流，男，地址：广东省清远市阳山县阳城镇。
上诉人（原审原告）：叶水灶，男，地址：广东省清远市阳山县阳城镇。
上诉人黄得安、黄扬流、叶水灶的共同委托代理人：黄应贵，男，汉族，1972年10月出生。地址：广东省清远市阳山县。
被上诉人（原审被告）：国家发展和改革委员会。地址：北京市西城区月坛南街**号。
法定代表人：ＸＸ，职务：主任。
委托代理人：韦大乐，该委公务员。
委托代理人：吕立秋，北京市观韬律师事务所律师。
上诉人黄应贵、黄得安、黄扬流、叶水灶诉国家发展和改革委员会行政复议决定纠纷一案，广州市中级人民法院于2010年12月15日作出（2010）穗中法经行初字第22号行政判决。上诉人不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年11月9日，黄应贵、黄得安、黄扬流、叶水灶向广东省发展和改革委员会（以下简称广东省发改委）投诉反映清远市阳山县政府未经立项批复建设阳山三桥，要求广东省发改委依法查处。该委于2009年11月10日收到该投诉材料。
2010年1月10日，黄应贵等四人以广东省发改委超过60日不给予答复为由向国家发展和改革委员会提出复议申请，请求责令广东省发改委查处阳山县政府的违法行为。国家发展和改革委员会于1月13日受理该复议申请，并于2010年4月12日向黄应贵等四人作出发改复决字[2010]5号《行政复议决定》，主要内容如下：“经查，2009年11月9日，黄应贵等四人向广东省发改委投诉，反映清远市阳山县政府未经立项批复建设阳山三桥，要求广东省发改委依法查处。于2009年11月10日收到黄应贵等四人的投诉信，2010年2月2日作出《关于请研究办理反映阳山三桥项目有关问题群众来信的函》(粤发改交通函[2010]231号)，将投诉信转清远市发展改革局办理，并将转办函抄送黄应贵等四人。2010年1月10日，黄应贵等四人向本机关提出复议，认为广东省发改委超过60日不给黄应贵等四人何答复，请求责令广东省发改委查处阳山县政府的违法行为。经审查，意见如下：黄应贵等四人通过信函方式向行政机关反映项目审批问题，请求行政机关查处有关问题，属于《信访条例》第二条规定的信访事项。《信访条例》第二十二条规定，‘对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权机关提出。……有关行政机关应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人’。本案中，广东省发改委于2009年11月10日收到黄应贵等四人的《查处申请书》，至迟应当在11月25日前对黄应贵等四人作出书面告知。但广东省发改委在上述期限内没有履行该项职责，构成行政不作为。根据《行政复议法》第二十八条第（三）项和《行政复议法实施条例》第四十五条，本机关确认：广东省发改委对黄应贵等四人的投诉事项在法定期限内未做处理，构成行政不作为。”
黄应贵等四人于2010年4月15日签收前述决定，并以国家发展和改革委员会为被告，于2010年4月29日向原审法院提起行政诉讼，以该委仅认定广东省发改委构成行政不作为，而未责令其查处有关违法行为，违反了《行政复议法》的有关规定为由，请求撤销前述《行政复议决定》。
此外，广东省发改委于2010年2月2日作出《关于请研究办理反映阳山三桥项目有关问题群众来信的函》（粤发改交通函【2010】231号），将黄应贵等人的投诉信转清远市发展改革局办理，将转办函抄送黄应贵等人，并于2010年2月21日向黄应贵邮寄该函件。黄应贵于2010年2月23日签收该函。
另，诉讼期间，国家发展和改革委员会向黄应贵等四人送达了《更正函》，将发改复决字[2010]5号《行政复议决定》中的“黄扬留”更正为“黄扬流”。
原审法院认为，《信访条例》第二条规定：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动属于信访。黄应贵等四人投诉反映清远市阳山县政府未经立项批复建设阳山三桥，要求依法查处，根据前述条例的规定，该投诉事项依法属于信访事项。
前述法律第二十二条第二款规定：有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。本案中，广东省发改委于2009年11月10日收到黄应贵等人的投诉材料，其最迟应于2009年11月25日向投诉人作出答复处理。其至国家发展和改革委员会复议审查期间于2010年2月21日才将向清远市发展改革局作出《关于请研究办理反映阳山三桥项目有关问题群众来信的函》（粤发改交通函【2010】231号）邮寄给黄应贵，告知黄应贵等人将其投诉信转至该局办理，已超出了法定15天的期限，属于程序违法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……３、违反法定程序的；……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定：具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。
据此，行政复议机关对行政机关违反法定程序的行政行为依法应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。由于广东省发改委对黄应贵等人投诉事项的处理违反了法定程序，国家发展和改革委员会作为复议机关依法应确认其超期作出相应行政行为违法；同时，鉴于广东省发改委已经将黄应贵等人投诉清远市阳山县政府相关建设行为的违法事项转至清远市发展改革局处理，已履行了相应职责，责令其在一定期限内重新作出具体行政行为，已无必要。故国家发展和改革委员会虽然在广东省发改委已经履行相应职责的情况下认定其构成不作为，表述欠妥，但其认定广东省发改委在法定期限内没有履行相应职责，并无不当。黄应贵等人认为国家发展和改革委员会应责令广东省发改委对相关事项进行查处，没有事实根据。原审法院对其诉讼请求依法不予支持。综上所述，国家发展和改革委员会作出涉案《行政复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。黄应贵等四人请求撤销该决定并责令其重新作出决定，理据不足。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回黄应贵、黄得安、黄扬流、叶水灶的诉讼请求。一审案件受理费50元由黄应贵、黄得安、黄扬流、叶水灶共同负担。
黄应贵等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：一审认定的事实部分有误，适用法律有不当。广东省发改委不但程序违法，而且实体也违法。黄应贵等四人于2009年11月9日向广东省发改委申请查处阳山县人民政府未经立项批复建设阳山县城连江三桥的违法行为，11月10日广东省发改委确认收到申请。收到申请后，广东省发改委对黄应贵等四人的申请根本不理睬，直到国家发展和改革委员会复议此案时，才内部向清远市发改局发文。省市内部的发文行政行为对黄应贵等四人不产生效力，其内部实质内容包括是否符合法律规定，有没有法律的授权，另外大桥的选址意见、环评批文、建设项目批文、需要国家审批或核准的项目等是否符合法律规定，广东省发改委没有告知。广东省发改委没有履行职责，推给下属清远市发改局。在黄应贵等四人的耕地上乱建设项目，广东省发改委严重失职。而国家发展和改革委员会在2010年4月12日作出发改复决字[2010]5号行政复议决定书只确认广东省发改委对黄应贵等四人的申请事项在法定期限内未做处理，构成行政不作为。国家发展和改革委员会对黄应贵的申请事项在法定期限内未做处理，构成行政不作为。国家发展和改革委员会只确认广东省发改委构成行政不作为，没有责令广东省发改委履行职责并查处阳山县人民政府未经立项批复建设阳山县城连江三桥的违法行为，是违反《行政复议法》第二十八条第二款的规定。依据《行政诉讼法》第五十三条的规定，应当撤销国家发展和改革委员会2010年4月20日作出的发改复决字[2010]5号行政复议决定书，判令国家发展和改革委员会重新作出决定。综上，一审认定事实有误，适用法律有不当，请求：1、撤销（2010）穗中法行初字第22号行政判决；2、改判撤销国家发展和改革委员会2010年4月20日作出的发改复决字[2010]5号行政复议决定书，判令国家发展和改革委员会重新作出决定。
国家发展和改革委员会答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合《信访条例》以及《行政复议法》的相关规定。请求二审法院依法予以维持。二、黄应贵等四人的上诉理由无事实和法律依据，不能成立。黄应贵等四人的上诉理由有三条：1、广东省发改委给清远市发改局的行文对黄应贵等四人不产生效力；2、广东省发改委没有履行职责，推给了清远市发改局，广东省发改委严重失职；3、复议决定没有责令广东省发改委履行法定职责是错误的。国家发展和改革委员会就该三条理由分别陈述如下意见：1、关于广东省发改委给清远市发改局的行文效力。广东省发改委给清远市发改局的转办函件，明确提出投诉事项，并要求清远市发改局研究办理，该信函同时寄送给黄应贵等四人。该信函是广东省发改委对于黄应贵等四人投诉事项的明确处理，是依法履行信访职责的行为，符合《信访条例》的相关规定。黄应贵等四人称广东省发改委给清远市发改局的行文对其不产生效力且其无法得知行文的内部实质内容，没有任何法律依据，不属于本案的审理范围。2、关于广东省发改委是否没有履行职责而推诿给清远市发改局的问题。在复议程序中，复议决定已经认定广东省发改委对于信访投诉事项不存在监管的法定职责，这一认定的事实和证据，在一审证据材料中已经提供并经过双方质证，在一审庭审中得到黄应贵等四人的全面认可。在此前提下，黄应贵等四人再称“广东省发改委严重失职”，没有任何事实根据和法律依据。3、关于复议决定是否需要责令广东省发改委履行职责的问题。根据前面的论述，广东省发改委并没有本案中信访投诉事项的监管职责，但是根据《信访条例》，对于其没有监管职责的事项，应当在法定期限内作出答复。国家发展和改革委员会复议决定是基于广东省发改委没有监管职责的情况下，未在法定期限内答复黄应贵等四人而认定其构成不作为。同时，广东省发改委已经在复议期间对黄应贵等四人的信访投诉事项作出了处理，责令其重新答复已经没有意义。因此，本案件中复议决定中认定的“不作为”，是根据《信访条例》的程序要求判断的不作为，不存在责令广东省发改委履行法定职责的前提和条件。三、国家发展和改革委员会作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。国家发展和改革委员会在复议决定中认定的事实均有充分证据予以佐证，适用的《信访条例》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》相关条款准确，受理程序及审查认定程序均合法。综上所述，国家发展和改革委员会作出的复议决定以及一审法院的一审判决，认定事实清楚，适用法律正确。黄应贵等四人的上诉理由无事实和法律依据，不能成立。请求：二审法院依法维持原判，驳回黄应贵等四人的全部上诉请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为：根据《信访条例》第二条“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动属于信访”的规定，本案黄应贵等四人投诉反映清远市阳山县政府未经立项批复建设阳山三桥，要求依法查处的投诉事项依法属于信访事项。
广东省发改委于2009年11月10日收到黄应贵等人的投诉材料，至国家发展和改革委员会复议审查期间于2010年2月21日才向清远市发展改革局作出《关于请研究办理反映阳山三桥项目有关问题群众来信的函》（粤发改交通函【2010】231号）邮寄给黄应贵，告知黄应贵等人将其投诉信转至该局办理。根据《信访条例》第二十二条第二款“有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人”的规定，广东省发改委对黄应贵等人投诉事项的处理已超出了法定15天的期限，程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……３、违反法定程序的；……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定：“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。根据上述规定，行政复议机关对行政机关违反法定程序的行政行为依法应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案由于复议期间广东省发改委已经将黄应贵等人投诉清远市阳山县政府相关建设行为的违法事项转至清远市发展改革局处理，并将转办函抄送上诉人，已履行了相应职责，故无需责令其在一定期限内重新作出具体行政行为。因此，国家发展和改革委员会认定广东省发改委在法定期限内没有履行相应职责，并据此作出发改复决定[2010]5号行政复议决定，并无不妥，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予以维持。
黄应贵等四人上诉还主张，广东省发改委的内部发文行政行为没有告知是否符合法律的规定，是否有法律的授权，不发生法律效力；国家发展和改革委员会只确认广东省发改委构成行政不作为，没有责令广东省发改委查处阳山县人民政府未经立项批复建设阳山县城连江三桥的违法行为，违反《行政复议法》的规定等，请求撤销原判与被诉行政复议决定，由国家发展和改革委员会重新作出决定。因缺乏事实根据和法律依据，上述黄应贵等四人提出的上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。黄应贵等四人上诉请求改判，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由黄应贵、黄得安、黄扬流、叶水灶共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 谢卫华
代理审判员 方丽达
二〇一一年五月六日
书 记 员 陈 丹