吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)吉02行终178号
上诉人（原审原告）吉林市红大房地产开发有限公司，住所地吉林市丰满区。
法定代表人张妍，经理。
委托代理人周宇，吉林吉大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市人力资源和社会保障局，住所地吉林市船营区。
法定代表人王宗英，局长。
委托代理人郐剑秋，吉林市劳动监察支队审理科审理员。
原审第三人江苏南通六建建设集团有限公司，住所地江苏省南通市。
法定代表人张彬，董事长。
委托代理人秦林华，该公司财务部会计。
上诉人吉林市红大房地产开发有限公司（以下简称红大公司）因诉吉林市人力资源和社会保障局（以下简称吉林市人社局）劳动保障行政管理纠纷一案，不服吉林市船营区人民法院（2016）吉0204行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人红大公司的委托代理人周宇，被上诉人吉林市人社局的委托代理人郐剑秋，原审第三人江苏南通六建建设集团有限公司（以下简称南通六建）的委托代理人秦林华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2011年4月14日，红大公司为开发建设红大明珠项目，向吉林市人社局下属的吉林市劳动监察支队缴纳农民工工资保证金200万元。2012年12月，在红大明珠2号楼从事抹灰工程的40名工人到吉林市劳动监察支队投诉，反映施工单位南通六建拖欠其工资37.6万元，要求给付。2013年8月28日，吉林市信访局主持召开了“解决刘六朝等40名农民工在红大明珠项目做抹灰工程被拖欠工资问题”的工作会议。吉林市劳动监察支队、吉林市建筑市场监察处、吉林市城乡建设委员会、吉林省劳动监察总队、项目开发单位红大公司、项目施工单位南通六建及投诉方均派员参加了会议。会上，施工单位代表与投诉方代表进行了对账。会议决定，运用红大公司存入吉林市劳动监察支队的农民工工资保证金226228元，用于支付刘六朝等40人的工资，由吉林市劳动监察支队监督发放，红大公司可以在总承包方南通六建吉林市红大明珠项目部工程结算中扣除，南通六建吉林市红大明珠项目部与清包人刘伟关于工程款纠纷，建议通过司法渠道解决。针对会议情况，吉林市信访局形成了《关于解决“刘六朝等40名农民工在红大明珠项目做抹灰工程被拖欠工资”问题的会议纪要》。2013年9月10日，吉林市劳动监察支队将红大公司所缴纳农民工工资保证金中的226228元发放给了投诉工人。2014年4月16日，吉林市劳动监察支队向红大公司返还农民工工资保证金1773772元。因红大公司与南通六建结算红大明珠项目工程款时，红大公司将未得到返还的226228元农民工工资保证金在应当给付南通六建的工程款中予以扣除，南通六建以红大公司为被告、吉林市人社局为第三人向吉林市丰满区人民法院提起民事诉讼，要求红大公司和吉林市人社局共同支付226228元及利息损失。吉林市丰满区人民法院于2015年2月28日作出（2014）丰民一初字第574号民事判决书，判决驳回南通六建的诉讼请求。南通六建提起上诉，二审期间，南通六建申请撤回起诉，吉林市中级人民法院作出(2015)吉中民一终字第471号民事裁定书，裁定撤销吉林市丰满区人民法院（2014）丰民一初字第574号民事判决，准许南通六建撤回起诉。现红大公司提起行政诉讼，要求确认被告扣划预留农民工工资保证金226228元的行政行为违法，判令被告予以返还。
原审法院认为：第一，被告向投诉工人发放农民工工资保证金的行为具有事实依据，符合相关政策规定。对于第三人拖欠的工资款数额，在2013年8月28日吉林市信访局主持召开，多个省、市行政机关参加的专项工作会议上，由第三人和投诉方代表共同对账核算，进行了确认。该事实在吉林市信访局出具的会议纪要上有明确记载，并非被告单方陈述。原告及第三人主张对于会议决议并不知情，但两单位均派员参加了会议属实，并且自认会上进行了对账核算，在没有相反证据予以证明的情况下，即应当视为参会单位能够知道在会议上形成的决议内容。因此，被告扣划原告农民工工资保证金的行为有事实调查依据，及时用农民工工资保证金先行垫付建设单位拖欠的工人工资符合农民工工资保证金制度的政策精神。第二，原告要求返还农民工工资保证金的要求没有事实和法律依据。原告作为开发建设单位，先期缴农民工工资保证金即是同意在建设单位存在拖欠工人工资行为时履行先行垫付义务，而且原告在与第三人进行工程决算时已经将其垫付的工人工资从工程款中扣除，第三人也已经撤回了要求原告给付该笔工程款的诉讼。因此，原告在没有任何经济损失的情况下，再行要求被告给付226228元，既没有事实依据，也不符合法律规定。综上，被告的行政行为并无违法情形，原告的诉讼请求应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吉林市红大房地产开发有限公司的诉讼请求。
红大公司上诉称：一、原审法院认定2013年8月28日由信访局主持召开，多个省、市行政机关参加的专项会议上，由第三人和投诉方代表共同对账核算，对第三人拖欠的工资款数额进行了确认是错误的，被上诉人未能提供各方代表签字确认的核算工资款数额的文件，亦未能提供会议记录，故该部分事实认定错误。在专项会议上，由于双方对欠付金额始终存在争议，已被告知通过诉讼解决，故第三人在2014年1月22日将剩余工资款72600元转入刘伟名下的银行卡内。二、原审法院分配举证责任错误，被上诉人仅提供一份会议纪要，未能提供该会议纪要形成的依据，被上诉人必须提供具有全体参会代表签字的会议纪要或者会议记录，否则应承担举证责任。三、被上诉人扣划上诉人预留农民工工资保证金的行为系违法行政，必然会对上诉人的合法权益产生实际影响，被上诉人未履行告知义务，违反《在全省建设领域建立农民工工资支付保证金制度的意见》第五条规定，擅自扣划，造成案外人刘伟从第三人处取走工程质保金7万余元，侵害了上诉人的合法权益。请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。
吉林市人社局答辩称：一、上诉人诉讼主体错误，划拨农民工工资保证金的决定是由市信访局和吉林省劳动监察总队共同作出的。信访局作出的会议纪要是吉林市委和吉林市政府的共同意见，对吉林市人社局来说即为行政命令，吉林市人社局仅为执行机构。二、划拨农民工工资保证金的决定有政策依据、事实依据，结论是正确的。三、专项信访会议有上诉人工作人员路鹏参加，上诉人应当知晓会议过程及结论。后期刘伟从第三人处取得7万元质保金是刘伟和第三人之间发生的财务行为，与上诉人无关。四、红大公司与南通六建在结算工程款时已经将划拨的农民工工资保证金226228元从应付工程款中扣除，故吉林市人社局划拨农民工工资保证金的行为没有损害上诉人的经济利益。上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
南通六建述称：一、红大公司陈述的事实客观真实。南通六建与负责红大明珠工程2号楼抹灰工程的刘伟就结算的工程量存在异议，在协商过程中，刘伟组织刘六朝等40名工人到吉林市人社局投诉。吉林市人社局明知南通六建与刘伟对工程款有争议而将红大公司缴纳的农民工工资保证金划入刘伟名下账户226228元，且事前事后均未通知红大公司和南通六建。刘伟收到该款后，继续找南通六建索要工程款，南通六建将剩余的工程款（质量保证金）支付给刘伟。二、吉林市人社局扣划红大公司保证金的行为违法，应由该局承担红大公司的经济损失。请求二审法院支持上诉人红大公司的诉讼请求。
经审理，本院查明的主要案件事实与一审相同，不再赘述。
本院认为：（一）吉林市人社局从红大公司缴纳的农民工工资保证金中支付226228元到刘伟账户的行为违法。第一、吉林市人民政府办公厅2005年4月21日下发的《吉林市建设领域缴纳农民工工资保障金管理暂行办法》第三条规定：“施工企业必须按月足额直接向农民工发放工资，在工程完成和工程决算后，对拖欠农民工工资的单位，经劳动监察部门证实后，从该项目存入的农民工工资保障金中支付”。据此规定，从农民工工资保障金中支付拖欠农民工的工资，应是在工程完成和工程决算后。2013年9月10日，吉林市劳动监察支队将红大公司所缴纳的农民工工资保证金中的226228元支付给刘伟，当时南通六建和刘伟尚未进行结算，欠多少工程款尚未确定，尚不符合从农民工保证金中支付农民工工资的条件。虽然在吉林市信访局主持召开的信访工作会议上，有红大公司和南通六建的人员参加，南通六建的参会人员也与刘伟有过对账的行为，但被上诉人吉林市人社局没有提供证据证明南通六建对拖欠农民工工资226228元的数额是认可的，也没有提供证据证明在会议上明确告知红大公司和南通六建从保证金中支付给刘伟226228元的决定。第二、吉林省人力资源和社会保障厅和吉林省住房和城乡建设厅于2009年4月20日联合下发的《关于在全省建设领域建立农民工工资支付保证金制度的意见》第五条规定：“建筑施工企业有违反法律法规规定，拖欠或者克扣农民工工资行为，人力资源和社会保障行政部门应责令其限期支付农民工工资。逾期仍不支付的，启动保证金支付程序，并按照《劳动保障监察条例》有关规定进行行政处理和行政处罚”。据此规定，吉林市人社局劳动监察部门在从红大公司缴纳的农民工工资保证金中支付刘伟226228元之前，应当先责令建筑施工单位限期支付，逾期不支付的，方能启动保证金支付程序。吉林市信访局为解决农民工上访问题召开工作会议并形成会议纪要，该做法符合情理，但吉林市人社局劳动监察部门执行会议纪要也应当符合程序，而该局未履行限期支付程序即从红大公司缴纳的农民工工资保证金中支付给刘伟226228元，该行为程序违法。（二）红大公司要求吉林市人社局返还226228元的诉讼请求不应支持。第一、根据庭审审查，红大公司与南通六建尚未进行工程决算，南通六建与刘伟亦未进行工程决算，那么南通六建是否欠刘伟等农民工工资，只有南通六建单方的意见，现本院不能确定。所以吉林市人社局的行为虽然程序违法，但支付工资从实体上是否存在错误，尚无法确定。第二、南通六建起诉红大公司建筑工程施工合同纠纷一案，虽然南通六建在二审中撤回原审起诉，但可以确定红大公司在给付南通六建工程款中已经扣除了被吉林市人社局扣划的226228元，红大公司未有损失，其要求吉林市人社局返还226228元尚无事实根据和法律依据。第三、吉林市人社局基于解决农民工信访问题扣划红大公司的226228元支付给了刘伟，即使刘伟确实多收取了工程款，红大公司与南通六建也应当先向刘伟主张返还，在权利无法得到保障时，方能向吉林市人社局主张。
综上所述，原审判决虽然认定主要事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉林市船营区人民法院（2016）吉0204行初20号行政判决；
二、确认吉林市人力资源和社会保障局将吉林市红大房地产开发有限公司缴纳的农民工工资保证金支付给刘伟226228元的行为违法；
三、驳回吉林市红大房地产开发有限公司要求吉林市人力资源和社会保障局返还226228元的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由吉林市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年九月十九日
书 记 员 隋雨桐