北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京01行终892号
上诉人（一审原告）孙晓丽，女，1970年9月3日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
委托代理人刘健康，北京名归律师事务所律师。
上诉人（一审原告）王春荣，女，1963年7月4日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
上诉人（一审原告）刘洪海，男，1965年8月13日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。
法定代表人徐贱云，主任。
委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人郑学忠，北京市住房和城乡建设委员会干部。
上诉人孙晓丽、王春荣、刘洪海因行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初470号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明如下事实：2017年3月27日，孙晓丽、秦德利、王长林、王春荣、刘洪海（以下简称孙晓丽等五人）向北京市朝阳区住房和城乡建设委员会（以下简称朝阳区住建委）邮寄履行法定职责申请书，请求对北京市朝阳区三间房区域内的朝阳区三间房D区土地一级开发农民回迁房建设项目范围内（泰福苑小区）未依法取得建筑施工许可证等建设施工所必须的审批备案手续违法施工的行为进行查处。朝阳区住建委于2017年3月29日收到上述申请书，后于2017年5月23日作出京建法朝施字[2017]第015号等4份行政处罚决定，对位于北京市朝阳区三间房乡的三间房D区安置房配套幼儿园综合装修工程存在的未取得建筑工程施工许可证擅自施工的行为进行了行政处罚。同日，朝阳区住建委作出了《关于朝阳区三间房D区安置房配套幼儿园无证施工举报事项办理情况的回复》。2017年8月28日，孙晓丽等五人认为朝阳区住建委未履行法定职责，向北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）提起行政复议申请。2017年11月24日，市住建委作出京建复字[2017]155号行政复议决定书（以下简称155号复议决定），认定朝阳区住建委未能提供证据证实向孙晓丽等五人进行了送达或口头回复，违反了法定送达程序，责令朝阳区住建委在法定期限内对孙晓丽等五人提出的请求事项履行相应的法定职责。2018年1月2日，朝阳区住建委作出《关于三间房D区土地一级开发建设项目无证施工举报事项办理情况的回复》（以下简称涉案回复），告知孙晓丽等五人三间房D区安置房配套幼儿园综合装修工程存在未办理建筑工程施工许可证的情况下擅自进行施工行为，针对该工程未取得建筑工程施工许可证擅自施工的行为，朝阳区住建委已依法实施行政处罚。关于朝阳区三间房D区土地一级开发农民回迁建设项目尚未依法取得建筑工程施工许可证一事，朝阳区住建委已向该工程建设单位北京京通天泰房地产开发有限公司制发并送达责令改正通知书，并对三间房D区土地一级开发农民回迁安置房工程未取得施工许可手续违法施工一案开展调查。孙晓丽、秦德利、王春荣、刘洪海不服该回复，于2018年1月26日向市住建委提起行政复议申请，请求撤销涉案回复。市住建委于当日受理后，于2018年1月29日向朝阳区住建委邮寄送达行政复议答复通知书，朝阳区住建委于2018年1月31日收到该答复通知书，并于2018年2月8日向市住建委提交行政复议答复书及相关证据材料。市住建委经审查后认为，涉案回复未对孙晓丽、秦德利、王春荣、刘洪海的实体权利产生实际影响，孙晓丽、秦德利、王春荣、刘洪海与该回复或朝阳区住建委的履责行为没有法定的利害关系。孙晓丽、秦德利、王春荣、刘洪海提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件，故决定驳回孙晓丽、秦德利、王春荣、刘洪海提出的行政复议申请。孙晓丽、秦德利、王春荣、刘洪海不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销京建复字[2018]14号驳回行政复议申请决定（以下简称被诉复议决定），判令市住建委重新作出复议决定。在一审法院审理期间，秦德利经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，一审法院于2018年8月9日作出（2018）京0108行初470号行政裁定，对秦德利的起诉按撤诉处理。
2018年8月9日，一审法院作出判决。该判决认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市住建委作为朝阳区住建委的上一级主管部门，就孙晓丽、王春荣、刘洪海针对市住建委提出的行政复议申请，依法具有进行审查并作出决定的法定职责。
根据复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，朝阳区住建委向孙晓丽、王春荣、刘洪海作出涉案答复，告知对其举报事项的处理意见。孙晓丽、王春荣、刘洪海不服该答复，向市住建委申请行政复议。但孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的材料不能证明朝阳区住建委所作答复对其权利义务产生直接影响，其与该行为并无利害关系。综上，市住建委依据上述事实及法律规定驳回孙晓丽、王春荣、刘洪海的复议申请并不无当。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了孙晓丽、王春荣、刘洪海的诉讼请求。
孙晓丽、王春荣、刘洪海不服，上诉至本院。其主要上诉理由为：一、上诉人居住在被举报的违法建设附近，该违法建设影响了上诉人的居住生活环境、生活质量，堵塞了上诉人的交通，污染了上诉人的空气，给上诉人增加了噪音；并且由于属于违法建设存在安全隐患，给上诉人的居住生活造成了危险因素。上诉人的投诉，不仅是维护自身合法权益，且该行政行为涉及上诉人相邻权，上诉人亦是要求行政机关追究加害人的法律责任，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，应当认定上诉人与行政行为有利害关系。一审认为上诉人提交的材料不能证明朝阳区住建委所作涉案回复对其权利义务产生直接影响，其与该行为并无利害关系，与上诉人居住在被举报的违法建设附近的事实不符，亦与上述司法解释的规定矛盾。二、针对上诉人举报的同一事项，市住建委已经作出155号复议决定，认定上诉人与举报事项之间具有利害关系，并责令朝阳区住建委履行查处职责。一审判决及被诉复议决定与生效的155号复议决定严重冲突。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉复议决定，并责令市住建委重新作出复议决定。
市住建委同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，市住建委向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、信封及查询记录，证明其于2018年1月26日收到孙晓丽、王春荣、刘洪海邮寄提交的行政复议申请及相关材料；2.行政复议答复通知书及送达回证，证明其于2018年1月29日作出行政复议答复通知书并送达朝阳区住建委；3.行政复议答复书及证据材料，证明朝阳区住建委于2018年2月8日依法提交答复材料；4.挂号信查询记录，证明朝阳区住建委作出的涉案回复已邮寄送达孙晓丽、王春荣、刘洪海；5.《三间房乡政府关于孙晓丽、刘洪海、王春荣、秦德利的情况说明》、公证书三份，证明涉案回复未对孙晓丽、王春荣、刘洪海的实体权利产生实际影响，孙晓丽、王春荣、刘洪海与涉案回复或朝阳区住建委的履责行为没有法定的利害关系；6.被诉复议决定、送达回证、EMS邮寄凭证及查询记录，证明其于2018年3月20日作出被诉复议决定并送达孙晓丽、王春荣、刘洪海及朝阳区住建委。同时，市住建委出示行政复议法及复议法实施条例作为其法律规范依据。
在法定举证期限内，孙晓丽、王春荣、刘洪海向一审法院提交了如下证据：1.被诉复议决定，证明市住建委作出复议决定的时间超过法定期限，该复议决定实质就是不予受理；2.行政复议申请书，证明孙晓丽、王春荣、刘洪海于2018年1月24日提交复议申请；3.155号复议决定，4.京建复字[2013]12号行政复议决定书，以上证据证明市住建委作出被诉复议决定违法。
一审法院对证据认证如下，市住建委提交的证据6中的被诉复议决定及孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；市住建委提交的其他证据，以及孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的证据2、3符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，该院予以采信。孙晓丽、王春荣、刘洪海提交的证据4与本案不具有关联性，该院不予采信。
上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，对各方提交的证据进行了审查，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。
本院认为：当事人提出行政复议申请，应当属于行政复议的受理条件。根据复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，“申请人应与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请得以受理的必要条件之一。是否具备利害关系，不仅要看当事人所主张的合法权益是否可能受到行政行为的不利影响，还要看此种合法权益是否受到特定行政领域的法律所保护。具体到本案，根据《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，建筑工程开工前应当取得施工许可。建设行政主管部门发放施工许可的目的是为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全。建设行政主管部门对于未取得施工许可即进行施工的违法行为是否进行查处，并不直接对上诉人的合法权益产生影响。朝阳区住建委所作的涉案回复仅是告知举报人对其举报的处理结果，市住建委认定上诉人与朝阳区住建委的查处行为之间不具有利害关系并据此驳回上诉人的复议申请，并无不当。上诉人提出的关于被诉复议决定在其与举报事项是否具有利害关系认定上与155号复议决定的认定存在矛盾的问题，本院认为，举报人是否具有申请行政复议的资格，应当根据当事人举报的事项的具体内容，审查行政机关对举报事项的查处结果是否是为了保护上诉人的某种特定利益免遭损害。基于前述分析，可以认定上诉人与朝阳区住建委对其举报的违法施工行为是否进行查处不具有利害关系。上诉人仅依据之前市住建委作出的155号复议决定的相关结论，提出其具有利害关系的上诉意见，依据不足，本院不予采纳。
综上所述，一审法院判决驳回孙晓丽、王春荣、刘洪海的诉讼请求正确，本院应予维持。孙晓丽、王春荣、刘洪海的上诉理由均缺乏事实和法律依据。其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙晓丽、王春荣、刘洪海共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 何君慧
审 判 员 张 悦
审 判 员 范术伟
二〇一八年九月二十七日
法官助理 赵胜利
书 记 员 苏 蒙