河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新中行终字第63号
上诉人（原审原告）苏登娥，女。
委托代理人孙文兴（苏登娥之子），男。
被上诉人（原审被告）封丘县人民政府。
法定代表人荆汝大，县长。
委托代理人刘栋，封丘县国土资源局干部。
委托代理人黄文科，封丘县国土资源局干部。
原审第三人孙恩国，男。
委托代理人孙山峰，男。
上诉人苏登娥因土地行政一案，不服河南省封丘县人民法院（2013）封行初字第063号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月23日公开开庭审理了本案，苏登娥的委托代理人孙文兴，封丘县人民政府的委托代理人刘栋、黄文科到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明：原告苏登娥与第三人孙恩国同为居厢乡河西村人，二人因同一块宅基地产生争议。原告之夫孙某某（已故）持有封丘县人民政府1985年5月8日颁发的0026929号宅基地证，第三人孙恩国持有封丘县人民政府1999年3月颁发的封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证。孙某某与孙恩国因权属问题发生争议，2007年孙某某曾向封丘县人民法院提起行政诉讼，封丘县人民法院于2007年9月28日作出（2007）封行初字第030号行政裁定书，驳回孙某某的起诉。孙某某不服，向新乡市中级人民法院提出上诉，新乡市中级人民法院于2008年元月29日作出（2008）新行终字第46号行政裁定书，驳回孙某某的上诉，维持原裁定。随后孙某某申请封丘县人民政府就同一宗土地先后颁发两个宅基地证进行处理，封丘县人民政府于2009年3月19日作出封政土（2009）1号处理决定，注销孙某某与孙恩国持有的土地使用证，该争议土地使用权收归河西村村委会。孙某某不服，向新乡市人民政府申请行政复议，新乡市人民政府于2009年6月2日作出新政复决字（2009）第12号行政复议决定书，维持封丘县人民政府作出的封政土（2009）1号处理决定。孙某某不服，向法院提起行政诉讼，长垣县人民法院于2009年10月27日作出（2009）长行初字第27号行政判决书，撤销封丘县人民政府作出的封政土（2009）1号处理决定。孙某某不服，向新乡市中级人民法院提出上诉，新乡市中级人民法院于2010年3月1日作出（2010）新行终字第24号行政判决书，维持长垣县人民法院（2009）长行初字第27号行政判决“撤销封丘县人民政府封政土（2009）1号处理决定”；责令封丘县人民政府重新作出具体行政行为。孙某某不服，向新乡市中级人民法院申请再审，新乡市中级人民法院于2010年11月8日作出（2011）新中行申字第02号驳回申请再审通知书。2010年4月29日，封丘县人民政府作出封政土（2010）3号处理决定，撤销孙某某与孙恩国持有的0026929号、封集建（宅）字第0405050号土地使用证。孙某某不服，向新乡市人民政府申请行政复议，新乡市人民政府于2010年9月6日作出新政复决字（2010）第25号行政复议决定书，维持封丘县人民政府作出的封政土（2010）3号处理决定。孙某某不服，向法院提起行政诉讼，长垣县人民法院于2011年2月9日作出（2010）长行初字第59号行政判决书，撤销封丘县人民政府2010年4月29日作出的封政土（2010）3号处理决定；责令封丘县人民政府重新作出具体行政行为。孙某某不服，向新乡市中级人民法院提出上诉，新乡市中级人民法院于2011年10月25日作出（2011）新行终字第89号行政裁定书，撤销河南省长垣县人民法院（2010）长行初字第59号行政判决；发回河南省长垣县人民法院重审。2011年10月25日，长垣县人民法院判决撤销封丘县人民政府2010年4月29日作出的封政土（2010）3号处理决定；责令封丘县人民政府重新作出具体行政行为。原告苏登娥不服，向新乡市中级人民法院提出上诉，新乡市中级人民法院于2012年2月16日作出（2012）新行终字第8号行政判决书，驳回上诉，维持原判。封丘县人民政府于2012年9月3日作出封政土（2012）6号处理决定，注销了1985年5月8日为孙某某颁发的0026929号宅基地证和1999年3月为孙恩国颁发的封集建（宅）字第04050**号集体土地建设用地使用证。原告不服，向新乡市人民政府申请行政复议，新乡市人民政府于2012年12月10日作出新政复决字（2012）第38号行政复议决定书，维持了封丘县政府作出的封政土（2012）6号处理决定。原告不服，向法院提起行政诉讼，2013年6月17日长垣县人民法院作出长行初字第12号行政判决书，撤销封丘县人民政府2012年9月3日作出的封政土（2012）6号处理决定并责令封丘县人民政府重新作出具体行政行为。原告不服提出上诉，2013年10月24日新乡市中级人民法院（2013）新中行终字第87号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2013年11月4日原告提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告1999年3月24日为孙恩国颁发的封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证。
原审法院在审理过程中，原、被告和第三人于2013年12月10日达成调解协议，协议规定：一、被告封丘县人民政府在2013年12月31日前，撤销为第三人孙恩国颁发的封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证；二、第三人孙恩国同意撤销为自己颁发的封集建（宅）字第0405050号集体土地使用证；三、原告苏登娥在被告作出撤销为第三人颁发的封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证之次日起撤回对被告封丘县人民政府的行政起诉。协议达成后，被告于2013年12月20日作出（2013）16号文件，注销了孙恩国持有的封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证。但原告反悔，第三人也为此向新乡市人民政府提起行政复议，被告请求原审法院中止审理。原审法院于2014年1月13日作出（2013）封行初字第063号行政裁定书，本案中止诉讼。目前，被告作出的封政土（2013）16号文件尚未生效，新乡市人民政府正在复议之中，但原告要求法院对本案恢复审理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，封丘县人民政府有权为本行政区域的公民、法人使用的土地确权发证，被告职权来源合法。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或更换土地证。根据上述规定，被告为第三人颁发土地证需要按上述程序进行，但是被告并未向法庭提交任何颁证程序的证据材料，被告提交的两份文件也不能充分证明被告颁证程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被告没有向法庭提交为第三人颁证时的证据依据材料，视为被诉具体行政行为没有相应的证据、依据。虽然在诉讼中被告经协调改变了原具体行政行为，但由于原告反悔，第三人对变更后的具体行政行为提起了行政复议，致使被告变更后的行政行为处于不确定状态。故原告要求撤销原具体行政行为的诉讼请求并无不当，依法应予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决：一、撤销被告封丘县人民政府1999年3月24日为第三人孙恩国颁发的封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证；二、驳回原告苏登娥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告封丘县人民政府负担。
苏登娥上诉称：封丘县人民政府为第三人孙恩国确权颁发的土地使用证是违法发证的事实清楚，证据确凿。原审法院只判决撤销，不予以确认违法，判决驳回上诉人的其他诉讼请求，是认定事实错误，请求依法确认。
被上诉人封丘县人民政府辩称：原审判决已撤销了为孙恩国颁发的土地证，请求维持原判。
经审理，本院查明的事实与原审法院查明一致。
本院认为：根据行政讼讼法及相关司法解释的规定，人民法院审理行政案件时，对于行政机关作出的具体行政行为，如果主要证据不足，可以判决撤销。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。本案中，原审法院审理过程中，封丘县人民政府作出封政土（2013）16号文件，将本案所涉原审第三人孙恩国的土地使用证注销，应视为封丘县人民政府改变了原具体行政行为。原审第三人孙恩国虽然提起了行政复议，但行政复议期间，具体行政行为不停止其效力，即封丘县人民政府作出的封政土（2013）16号文件在被撤销前，应视为有效。因封丘县人民政府已改变了原具体行政行为，不应再判决撤销原具体行政行为，应判决原具体行政行为违法。原审认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销河南省封丘县人民法院（2013）封行初字第063号行政判决；
二、确认封丘县人民政府为孙恩国颁发封集建（宅）字第0405050号集体土地建设用地使用证的具体行政行为违法；
三、驳回苏登娥的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由封丘县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘强平
审判员 郭鑫涛
审判员 刘大春
二〇一四年七月九日
书记员 明素娟