重庆市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）渝02行终180号
上诉人（原审原告）宋明芳，女，1947年7月10日出生，汉族，住重庆市万州区。
委托代理人王发泽，重庆市万州区太白法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区公安局，住所地重庆市万州区江南大道307号，统一社会信用代码11500101008630250R。
法定代表人李永成，局长。
委托代理人叶江涛，万州区公安局法制支队民警。
上诉人宋明芳因请求确认重庆市万州区公安局行政行为违法一案，不服重庆市万州区人民法院（2018）渝0101行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院认为，宋明芳起诉本案的诉讼请求为要求确认重庆市万州区公安局（简称区公安局）在处理顾贤华交通事故案中未按《道路交通事故处理程序规定》作出交通事故认定书或交通事故证明的行为违法。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条规定，公安机关交通管理部门接到交通事故报警后，应当立即派交通警察赶赴现场，先组织抢救受伤人员，并采取措施，尽快恢复交通。……。第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。《道路交通事故处理程序规定》第四条规定，道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖。第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述法律、法规、规章的规定得出道路交通事故由公安机关交通管理部门负责处理，出具交通事故认定书或交通事故证明。万州区辖区内的公安机关交通管理部门为重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队。
对于乡村道路的交通事故的处理，重庆市公安局根据公安部的相关文件要求，制定了《重庆市公安局关于进一步加强和规范乡镇派出所管理乡村道路交通安全工作的通知》（渝公发[2014]184号文件，该文件规定凡在乡村道路上发生的交通事故，辖区派出所接警后快速出警，按照《道路交通事故处理程序规定》等要求开展事故处理工作，包括勘查现场、调查交通事故事实，以当地交巡警支（大）队的名义认定事故责任和处罚违法行为人，对事故损害赔偿进行调解等工作。重庆市公安局交通巡逻警察总队依据重庆市公安局的上述文件也制定了《关于进一步规范乡镇派出所交通执勤执法有关事项的通知》（渝公交巡[2014]262号）；区公安局依据重庆市公安局渝公发[2014]184号等文件规定，也制定了《关于进一步加强和规范乡镇派出所管理乡村道路交通安全工作的通知》，该文件也规定凡在乡村道路上发生的交通事故，辖区派出所接警后快速出警，按照《道路交通事故处理程序规定》等要求开展事故处理工作，包括勘查现场、调查交通事故事实，以当地交巡警支（大）队的名义认定事故责任和处罚违法行为人，对事故损害赔偿进行调解等工作。从上述文件规定可以看出，凡是在乡村道路发生的交通事故，对交通事故的前期调查、勘查、检查等具体事项均委托乡镇派出所实施，但最后以辖区交巡警支（大）队的名义制作交通事故认定书或交通事故证明。本案中，顾贤华发生交通事故后，钟鼓楼派出所接警，出警及调查取证等行为，均是接受重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队的委托实施的上述行为，其行为后果及法律责任均应由重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队承担，故重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队系本案适格被告。庭审过程中，人民法院告知原告变更被告，宋明芳拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十六条第一款，第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告宋明芳的起诉。
宋明芳上诉称，原审法院程序违法，认定事实错误，适用法律不当，裁定不公，请求二审改判。
本院认为，本案争议焦点在于上诉人宋明芳是否错列被告，原审法院审理程序是否违法。对此分述如下：
（一）被告问题。
本案是案外人顾贤华发生交通事故后，区公安局下辖钟鼓楼派出所接警出警，对该起事故进行调查处理，未对事故责任作出明确认定。宋明芳认为由于钟鼓楼派出所怠于行使调查处理职责，偏听偏信，导致事故责任错误，致使其民事诉讼请求未能全部得到法院支持，故起诉请求确认区公安局行政不作为、乱作为违法。从其诉讼请求可以看出，其起诉区公安局行政不作为、乱作为违法针对的是钟鼓楼派出所在调查处理顾贤华道路交通事故一案中的调查处理行为。由于钟鼓楼派出所是区公安局的派出机构，所以，其以区公安局为被告提起诉讼。但是《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条、第七十三条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条、《道路交通事故处理程序规定》第四条等法条规定道路交通事故由事故发生地的县级公安机关交通管理部门负责处理，出具交通事故认定书或交通事故证明。在万州区辖区内的公安机关交通管理部门为重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队（简称区交警支队）。因此，对万州区道路交通事故进行处理的法定机构是区交警支队，其具有独立的承担法律责任能力。同时，顾贤华事故发生地在乡村道路上。对乡村道路交通事故的管理权限，重庆市公安局根据公安部的相关文件要求，制定了《重庆市公安局关于进一步加强和规范乡镇派出所管理乡村道路交通安全工作的通知》（渝公发[2014]184号文件。重庆市公安局交通巡逻警察总队依据上述文件制定《关于进一步规范乡镇派出所交通执勤执法有关事项的通知》（渝公交巡[2014]262号）；区公安局也制定《关于进一步加强和规范乡镇派出所管理乡村道路交通安全工作的通知》，上述文件规定凡在乡村道路上发生的交通事故，由辖区派出所接警后快速出警，按照《道路交通事故处理程序规定》等要求开展事故处理工作，包括勘查现场、调查交通事故事实，以当地交巡警支（大）队的名义认定事故责任和处罚违法行为人，对事故损害赔偿进行调解等工作。上述文件的效力层级为规范性文件，其对辖区派出所处理乡村道路交通事故的授权应视为委托，法律后果由委托机关承担。本案中钟鼓楼派出所的职权依据来自区交警支队的委托，因此，对钟鼓楼派出所在调查顾贤华事故中的行政不作为、乱作为的法律后果应由区交警支队承担。区交警支队为本案的适格被告。宋明芳以区公安局为被告提起本案诉讼属错列被告。
（二）原审审理程序问题。
1.宋明芳主张一审法院审理超期，未在45天的法定期限内结案。本院认为，宋明芳主张的45天审理期限是适用简易程序案件的审理期限，而本案在一审中是组成合议庭适用普通程序审理，在法定期限六个月内结案，并未超期。
2.宋明芳主张在一审中申请主审法官回避，一审未予处理属程序违法。经查，其陈述系在一审第二次开庭后以书面形式邮寄的回避申请，但一审卷中并无宋明芳申请回避的相关记录或材料。即使其提交了相关申请，由于在其自述邮寄回避申请的时间节点之后一审法院进行了第三次开庭审理，庭上重新交代合议庭组成人员，并明确征求其是否申请相关人员回避，而宋明芳当庭陈述不申请回避。故也应视为其放弃回避申请。
另，宋明芳主张一审主审法官在庭审中对其发言内容进行限制及对庭审记录核对修改后才准许当事人签字属违法行为。本院认为上述行为均是一审主审法官行使审判职权，对庭审活动进行引导，提高审理效率的做法，并不违法。
综上，宋明芳的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院审理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一八年九月十三日
书记员 熊雨来