河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终1921号
上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。
法定代表人王新亭，主任。
委托代理人李晓光，该管理委员会工作人员。
委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）宋云萍，女，汉族，1963年6月13日出生，住郑州市金水区。
委托代理人田广辉、靳焱顺，河南宇法律师事务所律师。
上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会因宋云萍诉其征收、拆迁、围栏行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2016）豫01行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）委托代理人李晓光、燕雪松，被上诉人宋云萍委托代理人田广辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宋云萍一审诉称，2013年10月3日及之后，高新区管委会在没有办理法律手续的情况下，对郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼实施了征收、拆迁行为。宋云萍对此行为不服，遂起诉至法院，一审请求：确认高新区管委会对“郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼”实施的征收行为、拆迁行为、围栏行为违法。
郑州市中级人民法院一审查明，宋云萍系郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼上业主，在该楼上拥有合法房产，性质为“办公”，土地性质为国有土地。2007年3月郑州市城市规划局下发《关于调整部分城市道路红线的通知》（郑城规交〔2007〕4号）将科学大道（环城高速公路至西三环）道路红线由45米调整为60米。2009年12月郑州市人民政府印发《郑州市城市总体规划（2010-2020年）》将科学大道（环城高速公路至西三环）道路红线规划调整为60米。2012年4月郑州市城乡规划局印发《关于市域快速通道及两环十五放射道路景观通道建设的通知》（郑城规交〔2012〕40号）规定上述两类道路两侧绿化均按道路红线外50米进行规划控制和组织实施；科学大道（西三环以西）道路两侧绿化控制均调整为50米；50米绿化范围内经各级城乡规划部门确认的合法建筑暂时保留。2012年郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程建设指挥部下发《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指〔2012〕24号）要求2012年4月30日前包括高新区在内完成两环十五放射道路绿化范围内所有拆迁任务；12月31日前完成两环十五放射道路绿化建设。2013年9月高新区管委会委托河南康鑫源房地产估价咨询有限公司对创达高科综合楼房地产价值进行评估并出具了估价报告。高新区管委会制定了《郑州高新区科学大道与瑞达路东南片区改造项目之创达高科综合楼房屋征迁补偿安置协议书》（甲方为郑州高新区房屋征收办公室，乙方为业主）；《财产放弃保证书》（显示本人房屋位于“二环十五放射”科学大道段的拓宽改造范围，根据本人与郑州高新区房屋征收办公室签订的《协议书》中有关条款的规定，本人保证将所属的房屋和其他附着物于2013年X月X日前搬迁完毕，剩余财产本人自愿放弃，空房交甲方处置）；《房屋征迁验收通知单》等制式文本。2013年10月3日高新区二环十五放射道路绿化提升工程建设指挥部向创达高科综合楼业主下发《征迁通知书》，告知业主该楼占压“二环十五放射”科学大道南侧50米生态廊道，根据郑州市委、市政府关于“二环十五放射”生态廊道建设的要求，拟对包括创达高科综合楼在内的科学大道与瑞达路东南片区进行升级改造；业主的房产属于征迁范围，请于2013年10月28日前至郑州高新区科学大道与瑞达路东南片改造项目指挥部签订房屋征迁补偿安置协议等内容。后经向业主宣讲政策，高新区管委会开始对创达高科综合楼的征迁补偿工作，通过协议回购的方式与大部分业主签订了《郑州高新区科学大道与瑞达路东南片区改造项目之创达高科综合楼房屋征迁补偿安置协议书》，并签署了《财产放弃保证书》《房屋征迁验收通知单》等，已缔约业主将其房产及其相应部分交高新管委会进行拆除。后高新区管委会对从业主手中赎回的房产及其相应部分室内、以及楼宇公共部分，部分楼体外墙玻璃幕墙、窗户等进行了拆除，但整栋楼的建筑结构和框架并未拆除。宋云萍因不同意高新区管委会的征迁行为，并未签订征迁补偿安置协议，高新区管委会亦未对宋云萍房产进行实际征拆。2014年郑州高新区市政管理局报备掘动、占用道路许可，地点为科学大道瑞达路东南角，用途为道路整治提升，占道时间为2014年4月1日至2014年7月1日。2014年5月5日郑州高新区市政管理局针对创达大厦业主下达《通知》，告知业主：科学大道（瑞达路以东）二环十七放射工程因创达大厦拆迁无法施工，工程暂缓；目前施工挡板破坏严重，影响市容市貌，市政局将于2014年5月6日开始对施工挡板进行更换，请广大业主配合。据宋云萍提供的拆迁现场照片显示，2013年12月创达高科综合楼周边的人行道路因整治提升进行围挡施工，但仍有路人步行通过。2015年10月人行道施工仍未完全结束，个别人员仍在铺路砖，现场堆放有砖块、水泥等建筑材料，围挡仍未拆除，但楼内被拆除的建筑垃圾已被清除。原告称围挡的目的为了对创达高科楼进行征迁拆除，2013年照片显示是在换地砖，但直到2015年地砖和绿化带都与2013年的状态一样。一审法院认定创达高科楼周边人行道路围挡除了道路整体提升因素外，更主要的是因对创达高科楼的征迁拆除。高新区管委会称其回购房屋前要求业主把房屋内清除、交空房，故出现宋云萍照片所显示的楼内脏乱及业主打断隔断墙等情况，这与高新区管委会提交的《财产放弃保证书》《房屋征迁验收通知单》中相应内容一致。高新区管委会称该楼的征迁项目后因郑州市政府不再强调而作罢；2016年市政部门和业主打断围挡，有些业主回来、商铺继续经营，要求继续使用的高新区管委会将房屋交回，不愿意迁回的业主高新区管委会进行相关的补偿安置。宋云萍称其房屋2016年2月份之后恢复正常使用。2014年1月，创达高科综合楼业主任女士因高新区管委会把其邻居外墙砸毁，报警后郑州市公安局未出警，任女士不服向郑州市人民政府提起行政复议。郑州市人民政府同年3月9日作出复议决定，以其报警情况涉及高新区管委会拆迁行为，不属于110受理范围，且110已出警并解释，不存在不作为为由，驳回其复议申请。同年4月该楼业主武女士向郑州市人民政府申请公开该楼国有土地的征收决定，被告知信息不存在。该楼业主刘女士向高新区管委会申请公开该楼房屋征收补偿费用的来源及银行账户，被告知信息不存在。诉讼中，宋云萍提交了2009年12月1日其与赵正娟签订的房屋《租赁合同书》，约定租期自2010年1月1日至2014年12月31日至，五年租金合计903825元，主张其房屋租金损失。
郑州市中级人民法院一审认为，宋云萍所在郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼系因郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程而征收。但据一审查明事实可见，郑州市人民政府并未就该征收项目作出和发布征收决定；高新区管委会并非该条例规定的市、县级人民政府，而是郑州市人民政府的派出机构，也无权作出国有土地上房屋征收决定。但为完成市政府的要求，高新区管委会采取了协议回购的方式进行征迁，即在对该楼业主房屋进行评估的基础上，与业主协商并签订《郑州高新区科学大道与瑞达路东南片区改造项目之创达高科综合楼房屋征迁补偿安置协议书》，由业主自行将其房屋清空后将空房交高新区管委会回购，签署《财产放弃保证书》《房屋征迁验收通知单》，再由高新区管委会统一拆除。大部分业主已与高新区管委会签订协议，该部分业主将其屋内设施清除后将空房交高新区管委会待拆除。高新区管委会将楼外墙已同意拆除业主房屋的相应部分及楼内公共部分进行了拆除。由此可见，郑州市人民政府及高新区管委会并未就涉案征迁项目履行合法的征收决定、公告等手续，但高新区管委会却对宋云萍房屋所在的创达高科综合楼实施了事实上的征收拆迁行为。虽然高新区管委会并未对宋云萍房屋专属部门进行拆除，也尚未对该楼的建筑框架和结构进行拆除，但是高新区管委会在缺乏合法手续的情况下对整栋楼实施的征收拆迁行为（该楼绝大部分业主已经签订协议、交房给高新区管委会进行拆除），包括拆除已回购房屋的室内、室外部分，楼宇公共部分，以及部分楼体外墙玻璃幕墙、窗户等，已经严重破坏了整栋楼的环境和使用功能，造成拒绝接受高新区管委会违法征收拆迁行为的宋云萍已经出租的办公商铺无法正常使用及相应租金损失。另创达高科综合楼周边人行道路围挡问题，虽然有市政道路提升整修的原因，但自高新区管委会2013年10月发布征迁通知至2016年初高新区管委会放弃征收拆迁、围挡被打断、部分业主返回继续经营期间道路长期被围挡主要原因还是高新区管委会为了保障拆迁安全，客观上该道路围挡行为也是导致宋云萍房屋无法正常出租使用的原因之一。但作为高新区管委会征迁行为的安全保障措施之一，一审法院没有将其独立于高新区管委会整体征迁行为而独立评价。综上，高新区管委会高新区管委会对郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼实施的征收拆迁行为，缺乏法定程序和要件，系违法行为；且客观上造成了宋云萍的房屋无法正常出租使用及其租金损失，另宋云萍所诉高新区管委会征收拆迁行为自2013年10月至2016年初一直处于持续状态中，故宋云萍2016年4月18日提起本案诉讼，不应视为超过起诉期限。综上，一审判决：确认高新区管委会对宋云萍房屋所在郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼实施的且对宋云萍造成损失的征收拆迁行为违法。案件受理费50元，由高新区管委会负担。
高新区管委会不服一审判决，向本院上诉称：一、一审程序违法。被上诉人所诉请的征收、拆迁、围挡行为分别是三个行政行为，而且这三个行政行为分别是不同行政机关作出，不应该同案审理。二、一审已经查明被上诉人明知诉请行政行为的时间是2013年10月3日，其提起本案诉讼时2016年4月，超过了起诉期限；三、被上诉人的诉讼不符合法定条件。一审已查明上诉人是郑州市人民政府的派出机关，没有实施征收决定，也没有实施征收行为，却将围挡行为的侵害后果认定为征收拆迁行为的侵害后果，并将上诉人作为本案适格被告，没有事实依据和法律依据。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人宋云萍答辩称，上诉人对涉案房屋拆除等均属于事实行为，缺乏法律依据。且该拆除行为一直持续到2016年初，被上诉人的起诉并未超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，本案诉讼请求是要求确认郑州高新区管委会实施征收、拆迁的行为违法，但本案不存在法律上的征收行为，更不存在法律上的“拆迁”行为，只可能存在事实行为，故一审宋云萍明确其诉讼请求为实施拆除、设置围栏等的行为。由于实施行为包含一系列行为，故只有法律明确规定或系列行为不可分割、整体性构成事实行为时，才能成为行政审判的审查对象，否则，就应当将实施行为分开为单个独立的行为，作为不同的审查对象进行审查。本案2013年拆除行为、设置围栏的行为、与其他被拆迁户协商的行为及其他相关的辅助行为，实际上构成了实施“拆迁”整栋楼房行为的不可分割的整体，该整体行为只要没有明确停止，一审宋云萍就有理由等待一审高新区管委会继续拆除房屋公共部分之外的其他建筑物，并决定是否起诉，这种等待一直持续到2016年有关部门明确不再“拆迁”为止，并不是起诉人自身的原因造成的。基于此，一审宋云萍一直到2016年才提起本案诉讼，具有合理性，并不超过法定的起诉期限。一审高新区管委会答辩称，2016年的设置围栏行为并不是为了完成拆除行为而做出的，而是在拆除行为完成后基于美观、安全等考虑做出，且办理了相应的审批，具有特殊的效果和法律意义，应作为独立的行为进行审查，一审宋云萍单独起诉拆除行为，已超过起诉期限。对此，由于一审宋云萍起诉的是整体上的实施行为，而不是单独的拆除行为或设置围栏行为，一审认定拆除行为处于持续状态、起诉不超过法定期限，本院予以认可。由于一审高新区管委会对房屋公共部分实施“拆迁”行为，未履行任何征收或补偿上的程序义务，未对部分权利人进行补偿，应当确认该行为违法。一审判决适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市高新技术产业开发区管理委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
审 判 员 马传贤
代理审判员 韩凤丽
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 孟亚娟