广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤06行终610号
上诉人（原审原告）佛山市南海区君诺电子厂，住所地佛山市南海区桂城林岳西一村工业区。
经营者罗锦原，厂长。
委托代理人周记南，广东金腾律师事务所律师。
上诉人（原审被告）佛山市南海区人力资源和社会保障局，住所地广东省佛山市南海区桂城南海大道北85号。
法定代表人黄丽意，局长。
委托代理人林钜标，该局工作人员。
委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。
原审被告佛山市人力资源和社会保障局，住所地佛山市禅城区同济西路7号。
法定代表人钟飞健，局长。
委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。
委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。
佛山市南海区君诺电子厂（以下简称君诺电子厂）、佛山市南海区人力资源和社会保障局（以下简称南海人社局）因君诺电子厂与南海人社局劳动行政处罚、佛山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初1310号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，周某，男，2001年*月*日出生。2016年7月25日，周某持杜某彪的身份证，以杜某彪名义到君诺电子厂应聘打包车间包装工人，填写了员工进厂登记表，君诺电子厂经审查后，决定招用周某，并办理了入职手续。周某于2016年7月26日上班至同年8月2日。2016年8月3日，车间主管发现周某没请假也没有上班，也找不到其本人，后按照周某留下的联系方式找到周某母亲王启英，才得知周某已遇意外去世。
2016年8月16日，南海人社局接到周某父亲周德慧及其母亲王启英的举报，反映周某未满16周岁，在君诺电子厂工作，要求君诺电子厂支付周某在职期间的工资。因君诺电子厂涉嫌招用童工，南海人社局于同年8月16日经初步调查后，于8月17日立案。经调查、取证，南海人社局于同年9月13日向君诺电子厂发出《劳动保障监察行政处罚告知书》，告知该厂拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知该厂享有陈述和申辩的权利。2016年9月14日，君诺电子厂向南海人社局提交了陈述申辩书、员工进场登记表复印件、身份证复印件、营业执照复印件等材料。同日，经南海人社局经集体讨论复核，认为君诺电子厂使用不满16周岁的童工周某的违法事实成立，决定对该厂处以罚款10000元。2016年9月18日，南海人社局作出南人社监罚字〔2016〕1-4号《劳动保障监察行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）并向君诺电子厂送达。
君诺电子厂对《行政处罚决定书》不服，于2016年9月19日向市人社局提起行政复议。经审查，市人社局于2016年12月12日作出《行政复议决定书》，决定维持南海人社局作出的行政处罚决定，并于同年12月13日分别向君诺电子厂、南海人社局邮寄送达。
又查，君诺电子厂于2016年9月19日已向南海人社局缴交罚款10000元。
一审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第十一条第（三）项以及《禁止使用童工规定》第五条第一款规定，南海人社局作为区一级人民政府劳动保障行政部门，依法享有对本行政区域内招用童工情况实施劳动保障监察的职权，有权对违反招用童工的违法行为作出行政处罚。
南海人社局接到君诺电子厂涉嫌招用童工的线索，立案后依法进行调查取证。在作出行政处罚决定前，告知该厂作出行政处罚的事实、理由及依据，告知该厂享有的权利，并听取了陈述和申辩。经集体讨论复核，作出《行政处罚决定书》，并依法送达给君诺电子厂，符合《行政处罚法》及《劳动保障监察条例》的相关规定，程序合法。市人社局作为南海人社局的上一级主管部门，对君诺电子厂不服南海人社局作出的行政处罚决定提出的行政复议申请，有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。市人社局在受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达南海人社局和君诺电子厂，程序符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，法院予以支持。
君诺电子厂于2016年7月26日开始招用2001年3月1日出生的周某工作，一直用工至2016年8月2日，周某依然不满16周岁。南海人社局依据对华正飞、王启英、周德慧、罗锦原、卓家妹、余南儿、程燕青、冯兰、毛英俊、向超越、熊峰所作的询问笔录、照片确认6张、卓家妹提交的确认内容、桂城派出所出具的《辨认笔录》、被辨认人身份情况说明、被辨认人照片列表、《君诺厂花名册》、营业执照、员工进场登记表、木箱考勤表、居民户口簿、周德慧及王启英身份证、周某身份证、杜某彪身份证等证据认定君诺电子厂使用童工，与周某建立事实上的劳动关系，事实清楚，证据确凿，法院予以确认。
《禁止使用童工规定》第六条规定，用人单位使用童工的，由劳动保障行政部门按照每使用一名童工每月处5000元罚款的标准给予处罚。劳动和社会保障部《关于贯彻落实<禁止使用童工规定>的通知》（劳社部发〔2003〕9号）第三点第（三）项规定，加大对非法使用童工的处罚力度，严格执行处罚标准和执法纪律。在查处使用童工案件时，各级劳动保障行政部门必须严格按照《禁止使用童工规定》的有关罚款标准予以处罚，不得以任何理由减免。在具体处罚中，对使用不满一个月的，按一个月计算。君诺电子厂于2016年7月26日开始使用周某工作至2016年8月2日，不满一个月，按照上述规定，对使用不满一个月的，按一个月计算，南海人社局应按处5000元罚款的标准给予处罚，但南海人社局的处罚计算标准中，按7月和8月两个月计算，是上述规定的理解错误。对君诺电子厂处10000元罚款，处罚数额明显不当，法院予以纠正变更。变更的处罚数额应以法定处罚额度的5000元为准。南海人社局多收的5000元的罚款应予退还君诺电子厂。因此，市人社局作出维持南海人社局作出行政处罚的行政复议决定明显不当，法院依法予以撤销。
综上，南海人社局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，法院予以支持，但该局作出对君诺电子厂处予罚款10000元的处罚事项，明显不当，应予以纠正变更。市人社局作出《行政复议决定书》，维持南海人社局的处罚决定不当，亦应予以撤销。君诺电子厂的诉请，合理部分，法院予以支持，不合理部分，依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条第一款的规定，判决：一、变更南海人社局作出的《行政处罚决定书》中对君诺电子厂作出行政处罚10000元的处罚事项，改为处罚5000元;二、南海人社局应于判决发生法律效力后三十日内将5000元退回君诺电子厂；三、撤销市人社局作出的佛府行复[2016]293号《行政复议决定书》；四、驳回君诺电子厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由君诺电子厂负担25元，南海人社局、市人社局共同负担25元。
上诉人君诺电子厂上诉称，一、一审法院认定事实错误。周某故意隐瞒其系不适格劳动者的真实身份，以欺诈手段冒用他人身份应聘，其行为违反了《劳动合同法》的相关规定，其与君诺电子厂的劳动关系应属于无效。君诺电子厂不应对该无效行为承担民事或行政上的法律责任。南海人社局对一个无效的法律关系予以处罚，违反行政处罚法的立法宗旨。二、一审法院适用法律错误。君诺电子厂并没有招用周某，当时招用的对象是“杜某彪”，招用是指用人单位主观上和客观上都有招聘童工的意思，且《禁止使用童工规定》并没有明确规定非用人单位责任实际使用童工的法律后果，一审法院违反了法律解释权的应用，其对该法条的解释应属适用法律错误。故请求二审法院：1.撤销原审判决的第一、二和四项；2.改判撤销《行政处罚决定书》；3.改判南海人社局向君诺电子厂退回罚款10000元；4.判令南海人社局承担本案全部诉讼费用。
上诉人南海人社局诉称：一、一审法院认为对君诺电子厂处以10000元罚款数额不当，并予以更正为5000元，属于对法规的理解错误。《行政法规制定程序规定》第三十一条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”《禁止使用童工规定》第六条是需要国务院作进一步明确或者补充规定，在国务院未作出解释之前，一审法院认为应当按照实际月计算处罚的标准，缺乏依据。二、在国务院未出台相应的解释之前，应结合形势与政策，从更有利于保护儿童权益且能最大程度打击非法使用童工的用人单位的角度对《禁止使用童工规定》第六条的规定予以适用。三、《行政处罚决定书》实体、程序均合法，应予以维持。故请求二审法院撤销原审判决，并驳回君诺电子厂的全部诉讼请求。
原审被告市人社局辩称：坚持第一审程序时的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《劳动保障监察条例》第十一条第（三）项以及《禁止使用童工规定》第五条第一款的规定，南海人社局作为南海区人民政府的劳动保障行政部门，享有对本辖区内招用童工情况实施劳动保障监察并进行行政处罚的法定职权。南海人社局接到上诉人君诺电子厂涉嫌招用童工的线索，立案后依法进行调查取证，在作出行政处罚决定前，告知该厂享有的权利，并听取了陈述和申辩。经集体讨论复核，南海人社局作出《行政处罚决定书》并依法送达，程序合法，本院予以确认。
综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点有二：第一，南海人社局以君诺电子厂招用童工为由对该厂进行行政处罚，是否合法；第二，南海人社局作出的《行政处罚决定书》对君诺电子厂处以罚款10000元，是否恰当。
关于应否对君诺电子厂进行行政处罚的问题。《禁止使用童工规定》第二条规定：“国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位或者个体工商户（以下统称用人单位）均不得招用不满16周岁的未成年人（招用不满16周岁的未成年人，以下统称使用童工）。”本案中，君诺电子厂于2016年7月26日开始招用2001年3月1日出生的周某工作，一直用工至2016年8月2日，周某依然不满16周岁。对于上述事实，各方当事人均无异议。根据《禁止使用童工规定》第六条的规定，南海人社局对君诺电子厂进行行政处罚，符合法律规定。君诺电子厂辩称，由于该厂与周某之间属无效劳动关系，南海人社局不应对无效的法律关系进行处罚。经查，由于周某未满16周岁，君诺电子厂与周某之间不构成事实劳动关系，一审判决认定二者建立事实上的劳动关系，属于认定错误，本院予以指正。但由于南海人社局作出的行政处罚是针对君诺电子厂招用童工的违法行为进行处罚，君诺电子厂与周某之间是否成立劳动关系，不影响南海人社局对该厂进行行政处罚的合法性。此外，君诺电子厂还辩称，周某冒用他人身份证隐瞒真实年龄，该厂没有招用童工的主观故意，故不应对其进行处罚。但《禁止使用童工规定》并未对用人单位在招用童工时是否存在主观故意进行区分，且君诺电子厂在招用周某时亦未尽到谨慎的审查义务。故君诺电子厂的上述辩解于法无据，本院不予支持。
关于南海人社局对君诺电子厂处以10000元罚款是否恰当的问题。《禁止使用童工规定》第六条规定，用人单位使用童工的，由劳动保障行政部门按照每使用一名童工每月处5000元罚款的标准给予处罚。劳动和社会保障部《关于贯彻落实<禁止使用童工规定>的通知》（劳社部发〔2003〕9号）第三点第（三）项规定，加大对非法使用童工的处罚力度，严格执行处罚标准和执法纪律。在查处使用童工案件时，各级劳动保障行政部门必须严格按照《禁止使用童工规定》的有关罚款标准予以处罚，不得以任何理由减免。在具体处罚中，对使用不满一个月的，按一个月计算。结合上述通知的内容可知，《禁止使用童工规定》第六条中的“每月”应指使用天数，而非南海人社局理解的自然月。本案中，君诺电子厂于2016年7月26日开始使用周某工作至2016年8月2日，不满一个月，按一个月计算，南海人社局应按处5000元罚款的标准给予处罚，但南海人社局的处罚计算标准中，按7月和8月两个月计算，是对上述规定的理解错误。对君诺电子厂处10000元罚款，处罚数额明显不当，一审判决予以纠正变更，并无不当，应予维持。
此外，由于原审被告市人社局作出的《行政复议决定书》维持了南海人社局作出的《行政处罚决定书》，属于复议结果错误，一审判决撤销该《行政复议决定书》正确，依法应予维持。
综上所述，君诺电子厂、南海人社局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区君诺电子厂、佛山市南海区人力资源和社会保障局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 郭 赟
审判员 陈智扬
审判员 孙 楠
二〇一七年十月九日
书记员 李蕴晖