吉林省吉林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）吉02行终216号
上诉人（原审原告）：吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司，住所地吉林省永吉经济开发区。
法定代表人赵美光，该公司董事长。
委托代理人刘春来，该公司经理。
委托代理人孙晓星，吉林恒正达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永吉县国土资源局，住所地吉林省永吉县口前镇
法定代表人于萌，该局局长。
委托代理人苗则蒙，该局收储中心副主任。
委托代理人于文利，吉林盛剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市国土资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区。
法定代表人刘立新，该局局长。
委托代理人刘淼，该局法规处副处长。
委托代理人路永红，吉林保民律师事务所律师。
上诉人吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司（以下简称世纪兴公司）因诉被上诉人永吉县国土资源局（以下简称永吉县国土局）、吉林市国土资源局（以下简称吉林市国土局）收回国有建设用地使用权一案，不服永吉县人民法院（2018）吉0221行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人世纪兴公司的委托代理人刘春来、孙晓星，被上诉人永吉县国土局的委托代理人苗则蒙、于文利，被上诉人吉林市国土局的委托代理人刘淼、路永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2001年6月6日，世纪兴公司与吉林省永吉经济开发区签订《投资协议书》，协议内容：一、乙方世纪兴公司决定在吉桦路城东开发区购置土地123000平方米，作为新厂区用地；二、乙方在该地建设年产3万吨变性淀粉项目，项目总投资26000000.00元；三、建厂用地：1.乙方总征地面积为123000平方米；2.总征地价格为3990000.00元（含果园动迁补偿费），付款方式：协议签订后三日内一次性支付。2003年1月，世纪兴公司建成投产，占地18000余平方米。2004年1月6日，世纪兴公司与永吉县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，以每平方米21.00元的价格将上述123000平方米出让给世纪兴公司，总价款2583000.00元。2004年末至今世纪兴公司一直停产，也没有进行新的建筑，所闲置的土地被公司职工种植玉米。2016年7月8日，永吉县国土局作出《闲置土地调查通知书》，并于同月14日向世纪兴公司送达。2017年5月23日，永吉县国土局作出永国土资闲认字（2017）1号《闲置土地认定书》和《闲置土地情况告知书》及《听证权利告知书》，并于当日送达世纪兴公司。同月31日，世纪兴公司提出听证申请。同年8月21日，永吉县国土局针对世纪兴公司的申请进行了听证，并作出听证会会议纪要。同月30日，永吉县国土局向永吉县人民政府作出《关于闲置土地处置方案的请示》。同年9月13日，永吉县人民政府批复，同意永吉县国土局收回世纪兴公司104545平方米土地面积的方式处置。2017年9月15日，永吉县国土局作出永国土收字（2017）2号收回国有建设用地使用权决定，并于同月19日送达世纪兴公司。世纪兴公司不服，向吉林市国土局申请复议，2018年1月4日，吉林市国土局作出吉市国土资复（2017）3号复议决定，驳回世纪兴公司的行政复议申请。世纪兴公司不服，起诉请求撤销永吉县国土局作出的永国土收字（2017）2号收回国有建设用地使用权决定和吉林市国土局作出的吉市国土资复（2017）3号驳回行政复议申请的决定。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当按照省、自治区、直辖市的规划缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权……”《闲置土地处置办法》第十四条（二）项规定：“未动工开发满二年的，由市县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”世纪兴公司根据与吉林省永吉经济开发区签订的投资协议书，于2003年1月，在吉林省永吉县口前镇吉桦路城东建设了年产三万吨变性淀粉项目并投产。2004年1月6日，世纪兴公司与永吉县国土局签订123000平方米的土地出让合同。其所建设项目所占用的土地只有18455平方米，其余104545平方米闲置至今，现由其职工耕种玉米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条（二）项的规定，永吉县国土局作出的永国土收字（2017）2号收回国有建设用地使用权决定和吉林市国土局作出的吉市国土资复（2017）3号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回世纪兴公司的诉讼请求。
上诉人世纪兴公司上诉称：1.《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发［2008］178号）对“应动工开发建设总面积”“开发建设面积”“总投资额”和“已投资额”等概念作了明确规定。而上诉人购置土地12.3万平方米作为新厂区用地过程中，除建设年产3万吨变性淀粉项目（总投资2600万元）立项外，再无涉及“应动工开发建设总面积”“开发建设面积”“总投资额”和“已投资额”内容的约定。被上诉人未提供证据证明其与上诉人对前述内容进行约定，亦未提供其认定土地使用面积即应动工开发建设总面积的依据且上诉人已经完成约定项目的投资、建设，故原审法院认定上诉人存在闲置土地之情形属认定事实错误。2.2002年5月28日，上诉人申请的建设年产3万吨变性淀粉项目已经永吉县经济开发区管理委员会批复，且已经完成施工建设。被上诉人未考虑该批复的情况下，采取测绘的方式将已经批复的3万平方米土地中的部分土地收回，做出的行政行为显然不适当。原审法院在确认上诉人3万吨变性淀粉项目投产后，仍然支持被上诉人前述不适当收回土地行为，严重损害了上诉人合法权益。3.永吉县经济开发区未依投资协议约定完成配套设施，及改变涉诉土地的规划用途等原因亦是上诉人未能合理利用已取得土地的重要原因，原审法院未综合考虑案件事实即支持被上诉人行政行为违背公平正义。综上，请求：1.依法撤销吉林省永吉县人民法院作出的（2018）吉0221行初2号行政判决书，将本案发回重审或依法改判；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人永吉县国土局答辩称：一、上诉人认为《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发［2008］178号）对“应动工开发建设总面积”等概念作出明确规定，上诉人购置土地12.3万平方米作新厂区用地过程中，除建设年产3万吨变性淀粉项目立项外，再无涉及“应动工开发建设总面积”等内容约定，原审法院认定上诉人存在闲置土地属认定事实错误，该上诉观点是上诉人对法律的错误解读。实际“应动工开发建设总面积”就是国有建设用地使用权有偿使用合同约定的面积。本案国家出让给上诉人的12.3万平方米宗地面积都是让上诉人作项目开发建设的，而不是让上诉人长期闲置种植玉米的，上诉人引用的国土资发［2008］178号意见中“'应动工开发建设总面积'是指土地使用者依照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积。”该句话去掉所附定语条件，简言之为“'应动工开发建设总面积'就是土地使用者依合同约定开发建设的土地面积。”并附两个定语条件即“符合规划设计条件”和“在规定时间内完成开发建设”。本案双方所签《国有土地使用权出让合同》中对动工日、完成开发建设时间虽没有具体约定，但该意见第二项（二）中明确规定，“国有建设用地使用权有偿使用合同生效或者国土资源行政主管部门颁发建设用地批准书之日起满一年以上未动工建设的土地”可认定为闲置土地。又根据《闲置土地处置工作意见》第二项（三）规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的，中止开发建设满一年的国有建设用地认定为闲置土地。本案上诉人于2004年1月6日签订《国有建设用地使用权出让合同》取得该宗12.3万平方米国有建设用地使用权后，仅审批了占地3万平方米年产3万吨变性淀粉项目批复，实际建成部分厂房和仓库，有产权证的建筑面积3251平方米。按上诉人自述，2004年由于突如其来的非典导致公司生产经营及销售受到重大影响，项目建设被迫停止至今12年之久，经委托现场勘测，该宗地总面积123000平方米，已建面积即开发建设用地面积18455平方米，剩余104545平方米至今未开发建设达14年之久，用于种植玉米等农作物。即本案已建面积18455平方米占应动工开发建设用地面积123000平方米的15%，不足三分之一并且闲置期限至今已达14年之久，完全符合闲置土地认定的标准，即案涉土地认定闲置土地并无任何不当，是完全客观正确的。二、上诉人称永吉经济开发区未依投资协议约定完成配套设施及改变案涉土地的规划用途等原因，与本案闲置土地的认定及收回决定都无法律上的因果关系，并不是《闲置土地处置办法》第八条规定的法定除外情形，均不影响答辩人作出收回决定的合法性。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，请依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人吉林市国土局答辩称：上诉人依据永吉县政府批复作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，向我局申请复议。我局依据《行政复议法实施条例》第十三条之规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”第四十八条：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”决定驳回上诉人的行政复议申请，所作决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。永吉县人民法院所作判决正确，上诉人的上诉请求和理由均与我局行政复议行为无任何关系，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在二审期间未提供新证据，本院对当事人在一审提交证据的审查意见与一审相同。
经审理，本院查明的主要案件事实与一审查明事实相同，不再重复。
本院认为：（一）世纪兴公司将永吉县国土局与吉林市国土局列为共同被告提起诉讼，不符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，吉林市国土局受理世纪兴公司的复议申请后，认为其所列被申请人不符合行政复议受理条件，作出驳回世纪兴公司复议申请的决定。从性质上看，该驳回决定仅是对行政复议申请的程序性驳回，并未对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理，不属于复议机关维持原行政行为的情形，世纪兴公司如不服原行政行为，可起诉永吉县国土局，如不服复议决定，可起诉吉林市国土局，但不能将二者作为共同被告起诉，一审法院受理本案并进行实体审理和裁判属适用法律错误。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案因一审法院受理时未对当事人进行明确的指导和释明导致耽误起诉期限，故一审法院立案受理之日起至本裁定生效之日止的期间应从世纪兴公司的起诉期限中扣除，世纪兴公司可在起诉期限内依法另行起诉。
综上，世纪兴公司的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回，一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销吉林省永吉县人民法院（2018）吉0221行初2号行政判决；
二、驳回上诉人吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退回上诉人吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 静
审 判 员 王晓洪
代理审判员 郭娟娟
二〇一八年十月三十日
书 记 员 隋雨桐