湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂行终824号
上诉人（原审原告）武汉美电科技有限公司，住所地湖北省鄂州市葛店经济开发区团结路。
法定代表人桂勇，总经理。
委托诉讼代理人魏平，上海天尚（武汉）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉东湖新技术开发区管理委员会，住所地湖北省武汉东湖新技术开发区高新大道777号。
法定代表人刘子清，主任。
被上诉人（原审被告）武汉高科国有控股集团有限公司，住所地湖北省武汉东湖新技术开发区关东科技工业园华光大道18号。
法定代表人黄峰，董事长。
以上两被上诉人的共同委托诉讼代理人邹鲲，湖北听泉律师事务所律师。
以上两被上诉人的共同委托诉讼代理人张懿丹，湖北听泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖北省葛店经济技术开发区管理委员会，住所地湖北省鄂州市葛店开发区广场西路1号。
法定代表人胡澜，主任。
委托诉讼代理人朱超群，湖北思普润律师事务所律师。
上诉人武汉美电科技有限公司因诉武汉东湖新技术开发区管理委员会（以下简称东湖开发区管委会）、武汉高科国有控股集团有限公司（以下简称武汉高科集团公司）、湖北省葛店经济技术开发区管理委员会（以下简称葛店开发区管委会）确认建设和运营招商投资项目行为过程中违法及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
武汉美电科技有限公司原审诉称，2007年5月，三被告葛店开发区管委会、东湖开发区管委会及武汉高科集团公司签署了《表面处理工业园项目合同书》，合同约定在葛店开发区设立表面处理工业园，由葛店开发区管委会提供土地，武汉高科集团公司提供投资，东湖开发区管委会负责招商企业入园生产，并设立一家独立企业专项负责该项目的运营管理。该合同约定了所建设园区必须达到环保设施和环保要求，以确保企业能够正常入园。2007年底，包括原告在内的企业在符合要求的情况下相继入园。然而该表面处理工业园项目却迟迟没有通过环评验收，导致企业在无序化的过程中强行生产，被告成立的项目管理公司总是告知原告在整改中，原告一直都抱着极大的希望和信心，直到2017年8月20日，项目的物业运营方突然向原告寄送了一份《解除厂房租赁合同通知书》，以产业结构升级为由，决定在2017年8月31日对园区全面停产。2017年8月28日，葛店开发区管委会发函项目运营方支持关停，2017年8月31日，园区被强制关停。原告认为，三被告在招商初期多次以各种形式对原告进行宣传，讲解其所建设的表面处理园区的稳定性和长效性，在原告本身已有选择的情况下，多次邀约原告一同考察，最终使原告相信该项目是政府及国有企业投资运营，较一般的民营园区更为稳定和持续。然而，在长达十年的经营过程中，被告所承诺的符合要求的园区状态迟迟不予兑现，更为无奈的是，在自身存在重大问题时，还突然单方终止租赁合同关系并全面停产，以达到使原告不堪重负被迫驱逐的目的，原告遭受了巨大的经济损失。最高人民法院于2017年12月29日发布了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新营造良好的法治环境的通知》，要求保护诚实守信企业家的合法权益，对政府违反合同违约、毁约的，要支持企业的合理诉求。因此，原告在企业被迫停产多日，沟通无望的情况下诉至法院，请求：1.依法确认三被告违反信赖利益原则，建设和运营招商投资项目行为过程中违法；2.请求依法判令三被告连带赔偿上诉人各项经济损失人民币417.45万元；3.请求判令三被告承担本案的全部诉讼费用。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”根据上述规定，原告提起本案诉讼，必须具备以下条件：一是诉讼请求明确；二是被诉的行为存在；三是被诉的行为属于行政诉讼受案范围。首先，原告提出的“确认三被告违反信赖利益原则，建设和运营招商投资项目行为过程中违法”的诉讼请求指向三被告的什么行为，显然不明确。经本院释明，原告仍不能明确该项诉讼请求。其次，纵观涉案纠纷的过程，不存在原告所称的“三被告违反信赖利益，建设和运营招商投资项目行为过程中违法”属于行政诉讼受案范围的可诉行为。其损失系“建设和运营招商投资项目行为”之后的关停行为造成。具体来讲，从原告提交的证据材料看，一是《表面处理工业园项目合同书》。该合同系东湖开发区管委会、武汉高科集团公司、葛店开发区管委会三方签订，原告并不是合同的当事人，该合同与原告没有利害关系。从合同的主要内容看，该合同主要是三方对武汉高科集团公司投资建设表面处理工业园所作的约定，葛店开发区管委会主要负责提供表面处理工业园的建设用地并协助做好项目建设过程中供水、供电、道路通行等工作。协议约定东湖开发区管委会协助武汉高科集团公司进行表面处理工业园建设和管理，积极协助葛店开发区管委会发展相关产业，支持引导武汉市区和本行政区域内表面处理企业以及新开工表面处理企业入驻园区。武汉高科集团公司负责做好项目的立项、设计、施工，以及园区法人企业的设立、运行和园区管理工作。上述合同内容也并未对原告设定权利义务，并不存在其所称的招商引资行为。东湖开发区管委会在其中负责支持和引导相关表面处理企业入驻园区，即使与原告相关，此行为也属于引导企业入驻的行政指导行为，对原告是否入园不具有强制性，不属于行政诉讼的受案范围。二是原告与作为独立法人的武汉高科表面处理工业园有限公司（以下简称高科工业园公司）之间签订的入园协议、厂房租赁及其他有关污水处理运营、工业废物委托处置等协议，上述协议系平等主体之间签订的民事协议，原告如对协议履行有异议，可寻求民事救济途径，亦不属于行政诉讼的受案范围。原告举证认为，高科工业园公司系由东湖管委会财政出资设立，代表政府行为。原审法院认为，即使是政府出资设立了高科工业园公司，该设立的企业是独立的法人，其与原告所签订的协议不能视为是政府与原告之间签订的协议。原告与高科工业园公司之间的纠纷属于民事纠纷，原告认为是行政纠纷的观点不能成立，不予支持。三是园区企业的关停给原告造成的损失并不是原告所诉称的招商引资行为所致，原告要求的赔偿没有事实依据。综上，信赖利益保护需有行政行为为依托，原告诉称三被告招商引资行为的事实不成立。综上，原告的起诉不符合起诉条件。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款，六十九条第一款第一项、第十项、第三款之规定，裁定驳回原告武汉美电科技有限公司的起诉。
武汉美电科技有限公司上诉称：1.上诉人在原审中提出的诉讼请求明确，指向具体，不存在诉讼请求不明确的情况。三被上诉人签订的《表面处理工业园项目合同书》明确载明了三被上诉人建设、投资、运营工业园的责任和义务，而园区被关停的原因就是基础建设（中水回用系统）没有完成，即三被上诉人没有完成自己的责任义务，故上诉人的诉讼请求非常明确和具体。2.本案诉争的事实实质就是违反了招商引资的承诺及义务，影响了企业对招商投资项目的信赖，原审认为不存在招商引资行为是严重的事实认定错误。3.上诉人与高科工业园公司之间签署的协议是民事协议，但不影响本案行政纠纷的性质。4.上诉人提出的赔偿请求完全符合案件事实，导致今天的后果就是招商引资行为违法（基础建设都未完成）导致的。5.本案原审法院没有经过庭审还原本案全部事实情况，没有依上诉人的申请追加高科工业园公司作为第三人参加诉讼，而是直接驳回了上诉人的起诉，对上诉人非常不公平。请求本院：1.撤销湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初85号行政裁定，发回重审；2.由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
东湖开发区管委会、武汉高科集团公司答辩称：1.东湖开发区管委会未作出影响园区企业权益的具体决定和措施，武汉高科集团不属于行政机关，没有直接参与对园区企业的管理工作，故均与上诉人不存在行政法意义上的信赖利益基础，本案不属于行政诉讼受案范围；2.上诉人作为园区实际生产经营和排污方，对工业园面临的环保形势负有主要责任；3.高科工业园公司解除与上诉人的租赁合同，有法律依据和合同依据，该纠纷已经武汉仲裁委员会仲裁，属于民事纠纷；4.园区企业面临的环保政策与形势的变化属于不可抗力，与东湖开发区管委会、武汉高科集团公司无关；5.园区企业面临的经济损失属于企业经营过程中应当预见的经营风险，与东湖开发区管委会、武汉高科集团公司无关。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
葛店开发区管委会未提交书面答辩意见，其口头答辩称：1.葛店开发区管委会在武汉高科表面处理工业园项目的建设、运营以及招商投资过程中，主要是基于《表面处理工业园项目合同书》提供土地，不存在招商引资行为；2.工业园运营期间，是由高科工业园公司自主经营，葛店开发区管委会基于属地管辖原则，由其职能部门对工业园进行相应行政管理；3.葛店开发区管委会没有作出关停武汉葛店表面处理工业园的决定。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据上诉人向原审法院提交的起诉状、被上诉人向原审法院提交的答辩状，以及相应的上诉状及上诉答辩状内容，本案所涉纠纷的发生，直接起因在于高科工业园公司经葛店开发区管委会发函，于2017年8月实施了关停工业园的行为，导致上诉人无法继续经营，造成重大经济损失。上诉人之所以提起本案诉讼，主要理由在于：1.在武汉高科表面处理工业园项目的启动阶段，三被上诉人签订了《表面处理工业园项目合同书》，彼此约定了涉及工业园基础建设、运营主体设立等多方面的权利、义务及责任，包括工业园应具备符合环境评价、安全评估等要求的条件。此后上诉人经高科工业园公司及被上诉人等主体的引介、邀请，基于对政府行为的信赖，与高科工业园公司签订《厂房租赁合同》等一系列民事合同并投资设厂。因此，三被上诉人应根据《表面处理工业园项目合同书》中设定的权利义务，确保高科工业园公司通过环境评价。2.但实际上，高科工业园公司一直未能通过环评且因此被关停，上诉人投资设厂尚未取得预期回报，既已失去继续经营的可能，并且此前的投资也无法收回，经济损失惨重。高科工业园公司的设立本身属于《表面处理工业园项目合同书》的履行内容，该公司无法通过环评致工业园被关停，三被上诉人应当承担未履行相应义务的责任。基于此，上诉人提出了确认三被上诉人“违反信赖利益原则，建设和运营招商投资项目行为过程中违法”及行政赔偿的诉讼请求。
但正如原审裁定所言，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项的规定，提起行政诉讼必须符合“有具体的诉讼请求和事实根据”以及“属于人民法院受案范围”等法定条件。就本案而言：
首先，上诉人系与高科工业园公司签订《厂房租赁合同》等一系列民事合同并投资设厂，其起诉时并未提交证据证明三被上诉人有相应招商引资行为。即使通过《表面处理工业园项目合同书》第四、五条的约定，推定三被上诉人通过招商引资活动引介、邀请上诉人等企业入园，这种行为也属于不具有强制力的指导性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第三项的规定，其不在可以提起行政诉讼的行政行为之列。
其次，根据《表面处理工业园项目合同书》第五条及上诉人与高科工业园公司签订的一系列民事合同，高科工业园公司作为独立市场主体，其接纳入园企业的行为属于自主民事行为。因此，上诉人主张的其因三被上诉人“招商引资”行为而形成的信赖关系，实际上已经转化为上诉人与高科工业园公司之间的民事合同关系，上诉人主张的“信赖利益”及认为三被上诉人“违反信赖利益原则”的观点均不能成立。
再次，诉讼请求应具有针对性，即针对某一或某一系列具体的、可与其他行为相区分的行政行为，且请求撤销或确认违法的理由具有行为上的对应性。而上诉人的“建设和运营招商投资项目行为过程中违法”的表述较为笼统，缺乏上述特性，经原审法院释明后，上诉人仍不能进一步予以明确，致存在审理上的不能。
最后，关于上诉人提出的连带赔偿请求，考虑到关停工业园的行为系高科工业园公司具体实施，高科工业园公司作为一个独立的市场主体，其有可能因该行为直接导致上诉人遭受民事权益损失。而行政赔偿是对公民、法人或其他组织的一项最终性救济制度，在受害人的财产损失系第三方主体行为所直接造成时，应当首先由该第三方主体承担民事违约或侵权责任，只有在穷尽民事救济途径仍不能使被侵害的权益受到完整的补偿时，受害人才能以行政赔偿作为补充。故对于本案涉及的若干争议，上诉人有更为优先和明确的救济途径，其直接提起确认行政行为违法及行政赔偿诉讼，时机尚未成熟。
另外，关于原审法院未开庭审理、未追加高科工业园公司为第三人参加诉讼的问题，鉴于本案原审裁定驳回起诉，并未对实体争议作出裁判，也未对各方当事人及高科工业园公司的权利义务作出处分，故原审法院的如上处理符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项规定的“严重违反法定程序”。
综上所述，原审法院裁定驳回武汉美电科技有限公司的起诉，适用法律及审判程序并无不当。武汉美电科技有限公司的上诉理由不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 争
审 判 员 李 伟
审 判 员 赵晓云
二〇一八年十一月二十日
法官助理 雷 禹
书 记 员 杜思远