湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘03行终120号
上诉人（原审原告）湖南联播传媒有限公司。
法定代表人聂石山，经理。
被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局，住所地湘潭市岳塘区长潭路板塘大道81号。
法定代表人许忠良，局长。
委托代理人林晓茜，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局工作人员。
委托代理人陈文国，湖南谛议律师事务所律师。
上诉人（原审原告）湖南联播传媒有限公司与被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2017）湘0304行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年7月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审裁定认定，湘潭市城市管理和行政执法局于2011年12月25日对湘潭荷塘现代综合物流园申请户外广告设置作出潭城执广许字[2011]第009、010号行政许可，有效期分别为2011年8月25日至2016年8月24日、2011年12月22日至2016年12月21日。湘潭市天地文化传媒商贸有限公司于2011年5月5日与湘潭荷塘现代综合物流园签订《湘潭市荷塘物流园兴建高档亮化型户外广告牌合同》，所建立的广告牌归湘潭市天地文化传媒商贸有限公司所有。原告于2015年3月2日与湘潭市天地文化传媒商贸有限公司签订《合同》一份，取得了本案所涉湘潭市岳塘区荷塘乡政府旁、荷塘派出所斜对面2处立柱广告的产权及所有权。2015年11月30日，被告湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局向原告发出了一份《工作联系函》，载明：根据湘潭市委、市政府拆违控违工作动员大会精神，按照《湘潭市城区拆违控违（含户外广告）工作实施方案》（潭办发[2015]37号）等相关文件要求，将在市城区开展户外广告集中规范治理。请你单位在收到此函之日起1日内，将你单位设置在湘潭市岳塘区荷塘乡政府旁一个、荷塘派出所斜对面一个立柱广告自行和市相关部门衔接处理，如逾期不办理，我局将按市里有关规定予以处理。2015年11月30日，被告对上述广告立柱予以强制拆除。原告不服被告的拆除行为��起行政诉讼。
另查明，2015年9月15日湘潭市委、市政府潭办发[2015]37号《关于印发湘潭市城区拆违控违工作实施方案的通知》文件规定，经市委、市人民政府研究决定，2015-2016年在市城区范围内集中开展拆违控违专项行动，并成立湘潭市拆违控违工作领导小组。2015年11月5日，湘潭市拆违控违工作领导小组发出了潭拆违控违领导小组发[2015]1号《关于印发湘潭市户外广告整治工作指导意见的通知》，该文件规定整治对象包括在审批期限内的不符合户外广告设置规划的广告设施，户外广告整治由广告设施所在地各城市区（园区、示范区）政府（管委会）组织实施，经批准设置且在审批期限内的户外广告按“谁审批谁负责”的原则予以补偿，市级审批的补偿经费由市级负责。2016年1月8日，湘潭市拆违控违工作领导小组发出了潭拆违控违领导小组发[2016]1号《关于印���合法户外广告拆除补偿标准的通知》，进一步明确经批准设置且在审批期限内的户外广告按“谁审批谁负责”的原则予以补偿，补偿方式为对户外广告设施建设成本进行补偿，并确定了各类广告牌建设成本价格。2016年8月2日，湘潭市城市管理和行政执法局向本院出具《关于岳塘区三处立柱广告拆除补偿的情况说明》，确认原告被拆除的立柱广告牌符合补偿条件，可领取相应的补偿款。
原审裁定认为，原告所有的立柱广告牌属于经批准设置且在审批期限内的户外广告。湘潭市委、市政府潭办发[2015]37号《关于印发湘潭市城区拆违控违工作实施方案的通知》和市拆违控违领导小组发[2015]1号《关于印发湘潭市户外广告整治工作指导意见的通知》文件，明确要求对经批准设置且在审批期限内的户外广告进行整治拆除，且规定“谁审批谁负责”的原则进行补偿，上述通知具有针对原告等特定相对人的权益产生实际影响的内容，属于具体行政行为。湘潭市拆违控违工作领导小组是中共湘潭市委和湘潭市人民政府成立的临时机构，具体行政行为的作出主体应确认为湘潭市人民政府。市拆违控违领导小组发[2015]1号《关于印发湘潭市户外广告整治工作指导意见的通知》中明确了整治拆除的实施主体，户外广告整治由广告设施所在地各城市区政府组织实施，故湘潭市岳塘区人民政府涉及到本案强制拆除行为的实施，亦是本案的行政执法主体。综合本案的事实分析，本案应当对作出整治拆除决定和后续的整治拆除实施的行政行为合法性进行全面审查，故湘潭市人民政府和湘潭市岳塘区人民政府均应为本案被告。由于原告提起了行政赔偿，湘潭市城市管理和行政执法局作为行政审批许可机关，已认可需就拆除的立柱广告牌对原告进行补偿，因此湘潭市城市管理和行政执法局亦应为本案被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，本案被告涉及县级以上地方人民政府，应当由湘潭市中级人民法院管辖。经向原告释明，原告拒绝另行提起诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告湖南联播传媒有限公司的起诉。案件受理费由原告负担。
一审裁定送达后，湖南联播传媒有限公司不服，在法定期限内提起上诉称，原审裁定错误认定被诉违法拆除行政行为的主体为湘潭市人民政府、湘潭市岳��区人民政府、湘潭市城市管理和行政执法局，且驳回起诉适用法律错误。请求二审人民法院，撤销（2017）湘0304行初26号行政裁定，指令湘潭市岳塘区人民法院继续审理。
被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉正确；二、关于对原告的补偿问题已由有关部门组织进行调解，目前双方就补偿数额存在差距。请求二审法院维持原审裁定。
本院经二审查明的事实与一审裁定认定事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，湘潭市拆违控违工作领导小组下发的[2015]1号《关于印发湘潭市户外广告整治工作指导意见的通知》虽明确户外广告���治的组织实施主体为广告设施所在的各城市区（园区、示范区）政府（管委会），但对上诉人湖南联播传媒有限公司的立柱广告牌实际进行整治的是被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局，其在2015年11月30日向上诉人湖南联播传媒有限公司送达了《工作联系函》，就相关事项进行了告知，并明确如上诉人逾期不办理，将按市里有关规定予以处理，且于当日实际组织了对涉案广告牌的强制拆除，其基于下发工作联系函的先行行为和实际的实施行为，是本案适格的被告。被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局辩称其仅是根据相关部门委托、安排予以协助，应提供相应证据予以证实。在本案审理过程中，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局未能就其主张提供相关证据，应承担举证不能的责任。中共湘潭市委和湘潭市人民政府下设的临时机构湘潭市拆违控违工作领导小组下发的相关文件是就全市的拆违控违工作进行宏观的安排部署，其整治对象为“不符合户外广告设置规划的广告设施（含在审批期限内的）”，上诉人湖南联播传媒有限公司是否属于整治对象，需由负责具体实施整治的部门进行调查摸底并认定，故湘潭市拆违控违工作领导小组所下发的文件未对上诉人湖南联播传媒有限公司产生直接影响，湘潭市人民政府不是本案的适格的共同被告；从本案双方当事人目前提交的证据来看，湘潭市岳塘区人民政府既未对涉案广告牌作出强制拆除的决定，也未实际组织实施拆除行为，不符合将其列为共同被告的条件；湘潭市城市管理和行政执法局根据“谁审批谁负责”的原则对上诉人湖南联播传媒有限公司进行补偿，其作为审批机关及补偿义务机关，并不等同于就是对涉案强制拆除行为承担法律责任的主体。一审法院认为���将湘潭市人民政府、湘潭市岳塘区人民政府、湘潭市城市管理和行政执法局作为本案共同被告，并以上诉人湖南联播传媒有限公司所列被告主体错误为由驳回上诉人的起诉，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销湘潭市岳塘区人民法院（2017）湘0304行初26号行政裁定；
二、本案指令湘潭市岳塘区人民法院继续审理。
二审案件受理费，本院予以免收。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 赵 祝
代理审判员 陈书经
二〇一七年九月二十九日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。