河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)豫04行终259号
上诉人（原审原告）上海中致威认证有限公司，住所地：上海市嘉定区鹤旋路26弄29号507室，统一社会信用代码：91310114324277559L。
法定代表人吴盛华，经理。
被上诉人（原审被告）平顶山市质量技术监督局，住所地：平顶山市湛河区南环路西段路北，统一社会信用代码：114104000054522763。
法定代表人贾小平，局长。
委托代理人喻汉昆，该局工作人员。
委托代理人安然，该局工作人员。
上诉人上海中致威认证有限公司（以下简称中致威认证公司）因质量监督行政处罚一案，不服平顶山市湛河区人民法院（2016）豫0411行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中致威认证公司的法定代表人吴盛华，平顶山市质量技术监督局（以下简称平顶山质监局）的委托代理人喻汉昆、安然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：平顶山质监局于2015年12月4日作出（平）质监罚字[2015]2号行政处罚决定书，查明2015年7月19日中致威认证公司与河南华拓电力设备有限公司（以下简称华拓电力公司）签订了《环境管理体系认证合同》，随后实施了认证活动，认证费5000元。经调查核实中致威认证公司在实施认证活动存在不客观、不真实、不准确等违反认证基本规范、认证规则的行为。平顶山质监局认为中致威认证公司的上述行为违反了认证规范GB/T190112003《质量和（或）环境管理体系审核指南》中的审核原则和《认证机构管理办法》第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条的规定，属违反认证基本规范、认证规则实施环境管理体系认证的行为。参照《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》第十五条第二款的规定，平顶山质监局认定中致威认证公司的违法行为属于一般违法行为。依据《认证机构管理办法》第五十二条第五项之规定，平顶山质监局决定给予中致威认证公司作出如下行政处罚：1、责令改正；2、处7.5万元的罚款，没收违法所得0.5万元，合计8万元。
原审查明，2015年9月2日，平顶山质监局认证监管行政执法人员对华拓电力公司进行自愿性管理体系监督检查。现场发现该公司获得的环境管理体系认证证书（编号：ZZW15E1273ROS）系中致威认证公司实施认证并颁发的。获证组织现场提供了《环境管理体系认证证书》、《环境管理体系质量手册》、《程序文件》、《环境管理体系管理评审报告》等认证相关资料。在检查中发现获证组织环境管理体系文件《环境管理手册》、《程序文件》中有关内容涉及的环境活动领域、场所、资源与实际不符。检查中询问获证组织三体系管理者代表张文广、环境管理体系管理者代表李新正（小名：李成）及有关管理人员，均不了解公司的环境方针、环境目标和指标以及实施方案。平顶山质监局于2015年9月4日对中致威认证公司涉嫌违反认证基本规范、认证规则实施环境管理体系认证予以立案调查。查明中致威认证公司2015年7月19日与华拓电力公司签订了《环境管理体系认证合同》，随后实施了认证活动，认证费5000元。
平顶山质监局经调查核实，中致威认证公司实施认证活动存在不客观、不真实、不准确等违反认证基本规范、认证规则行为。涉及内容如下：一、中致威认证公司向获证组织颁发的环境管理体系认证书所涉及的产品与其认证审核涉及产品不符。即：认证证书的产品有电缆分支架，认证审核的产品中没有电缆分支架而有电缆分支箱。二、中致威认证公司认证活动没有核实获证组织的相关资质。即：（一）没有核实获证组织是否有环评报告；（二）没有核实获证组织环境监测报告的真实性。三、中致威认证公司认证初审第一阶段没有核实认证委托人环境管理体系文件与其环境活动的符合性。即：（一）《环境管理手册》环境活动场所仅有平顶山市建设路东段高新区丰源街5号院，而获证组织环境场所实际是生产车间和办公区的分离。生产车间在平顶山市建设路东段高新区丰源街5号院，办公区在平顶山市建设路东段高新区女贞街2号；（二）《程序文件》的法律法规和其他要求控制程序和不符合、纠正与预防控制程序，人力资源控制程序涉及治金设备的生产过程和水泥化工塑料生产过程的管理。能源资源控制程序涉及的能源有燃料煤，污染物控制程序涉及废气及主要污染物有氯化氢、氮氧化物、二氧化硫等，不可回收利用废物有废弃叶腊石、白云石。这些情况与获证组织实际不符；（三）文件控制程序规定《程序文件》应由管理者代表批准而实际由总经理批准。四、认证审核记录不真实、不准确。即：（一）审核记录里有总经理李战营，办公室批准人董炜，获证组织没有此二人；（二）审核记录中获证组织有质量部、技术部、制造部、食堂这些部门，这些部门实际不存在；（三）审核记录中生产设备有车床、等离子切割机、台式钻床、摇臂钻床，实际获证组织生产现场没有；（四）审核记录中现场安装有隔音板，电能表15块。实际生产现场没有隔音板，电能表只有1块；（五）审核记录中先有加工现场共有消防设备灭火器10部，后又记录有仅干粉灭火就有16个，前后相互矛盾；（六）审核记录中获证组织实际情况制订了环境方针：将环境方针制作在办公区门厅和外墙醒目位置上，实际现场没有；（七）审核记录中记录的2015年4月10日员工培训的培训老师、内容和培训人数与获证组织同日培训记录相关内容不符。五、认证审核报告不客观、不真实。（一）初审一阶段审核报告结论是符合，但实际涉及的领域、产品、能源、废弃物，程序文件的批准人均和获证组织实际不符。（二）初审一阶段审核报告的审核依据是职业健康管理体系标准，审核报告记录的内容还是职业健康管理体系内容，与中致威认证公司认证审核的环境管理体系不符。另外该审核报告的标准代号已人为改动。
平顶山质监局查明以上违法事实的主要证据有：一、2015年9月2日《现场检查笔录》1份；二、9月11日对获证组织环境管理体系管理者代表李新正、张文广的《调查笔录》各1份；三、获证组织提供的《工商营业执照》、《环境管理体系认证证书》、《环境管理体系管理评审》、《环境管理体系内部审核》、《程序文件》、《环境管理手册》、《重要环境因素清单》复印件各1份、《职工工资表》4张；四、中致威认证公司提供的《企业法人营业执照》、《组织机构代码证书》、《认证批准证书》复印件各1份；五、中致威认证公司的授权委托书及委托人身份证和审核员注册资格证、身份证复印件各1份；六、9月15日对中致威认证公司的委托人柴新德、审核组长谢强的《调查笔录》各1份；七、中致威认证公司提供的审核资料。包括：《审核计划》、《审核员审核/检查表》、《环境管理体系文件审查表》、《第一阶段审核记录》、《第一阶段审核报告》、《第二阶段审核记录》、《第二阶段审核报告》复印件各1份；八、10月15日对获证组织环境管理体系管理者代表李新正、李克峰两人的《调查笔录》各1份；九、平顶山市环境监测中心站出具的《证明》1张；十、获证组织出具的情况说明1份、生产场所电表能源计量付费凭证7张、环境活动场所照片6张；十一、《质量技术监督通知书》2份、《通知书邮寄单》1份；十二、上述相关执法文书的邮寄送达回证。
平顶山质监局认为中致威认证公司的上述行为违反了认证规范GB/T190112003《质量和（或）环境管理体系审核指南》中的审核原则和《认证机构管理办法》第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条的规定，属违反认证基本规范、认证规则实施环境管理体系认证的行为。参照《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》第十五条第二款的规定，中致威认证公司的上述违法行为属于一般违法行为。依据《认证机构管理办法》第五十二条第五项规定：“认证机构有下列情形之一的，地方认证监管部门应当责令其改正，处5万元以上10万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，国家认监委应当责令其停业整顿6个月直至撤销其批准证书，并予公布：……（五）其他违反认证基本规范、认证规则规定的。”平顶山质监局于2015年12月4日作出了（平）质监罚字[2015]2号行政处罚决定书，决定：1、责令改正；2、处7.5万元的罚款，没收违法所得0.5万元，合计8万元。中致威认证公司不服，诉至法院。
原审认为，根据《中华人民共和国认证认可条例》（2003年11月1日起实施）第五十五条的规定以及《认证机构管理办法》（2015年8月1日起实施）第三十四条的规定：“各级质量技术监督部门和各地出入境检验检机构应当按照各自职责，定期对所辖区域的认证活动实施监督，查处认证违法行为，并建立相应的监督协调工作机制。”此外，2004年8月11日国家认证认可监督管理委员会《关于对市县质量技术监督局是否具备认证执法主体资格的复函》（国认法函[2004]186号）中明确：“……《认证认可条例》正式实施后，认证行政执法主体包括省、市、县级质量技术监督部门和国家质量监督检验检疫总局设在地方的出入境检验检疫机构及其分支机构。”根据以上规定，本案中平顶山质监局依法对所辖区域内的认证活动实施监督并具有行政处罚权。中致威认证公司称《中华人民共和国认证认可条例》于2016年2月6日修改前平顶山质监局不具有行政处罚权的理由不成立，不予支持。本案中，中致威认证公司在认证活动中存在不客观、不真实、不准确等违反认证基本规范、认证规则的行为，平顶山质监局对中致威认证公司作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。中致威认证公司诉称理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告上海中致威认证有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告上海中致威认证有限公司负担。
上诉人中致威认证公司上诉称，2015年12月4日，平顶山质监局向中致威认证公司下发了（平）质监罚字[2015]第02号《平顶山市质量技术监督局行政处罚决定书》。该处罚决定书认定中致威认证公司在对华拓电力公司的认证活动中存在违反《认证机构管理办法》第五十二条第五项规定的违法行为，给予中致威认证公司行政处罚。因没有证据证明中致威认证公司从事了违法行为，平顶山质监局也不具有该项执法权，故中致威认证公司依法向平顶山市湛河区人民法院提起了行政诉讼。2016年9月23日中致威认证公司收到平顶山市湛河区人民法院（2016)豫0411行初90号行政判决书，驳回了中致威认证公司的诉讼请求。中致威认证公司认为，平顶山质监局的行政处罚没有事实根据和法律依据，是一份严重错误的违法处罚，是典型的滥用职权行为，而一审法院未能就此查明事实，适用法律上引用低效力的行政规章对抗高效力的法律法规，是典型的枉法裁判，必须予以纠正。故恳请二审法院查明事实，依法撤销河南省平顶山市湛河区人民法院（2016）豫0411行初90号行政判决，发回重审，或依法改判撤销（平）质监罚字[2015]第02号《平顶山市质量技术监督局行政处罚决定书》；本案一、二审诉讼费用全部由平顶山质监局负担。
被上诉人平顶山质监局辩称,一、中致威认证公司称2015年8月1日施行的《认证机构管理办法》中才赋予了各级质量技术监督部门对认证活动有监督检查权利，而以前的《认证机构管理办法》没有监督检查权利的说法与事实不符。（一）2015年8月1日施行的《认证机构管理办法》（以下简称：新办法）是对2011年9月1日施行的《认证机构管理办法》（以下简称：旧办法）修订。旧《办法》第三十六条与新《办法》第三十四条内容一字不差，都是赋予了各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（以下统称地方认证监督管理部门）对所辖区域的认证活动实施监督，查处认证违法行为的权利。（二）中致威认证公司二审时称其于2015年7月25日华拓电力公司进行了审核，平顶山质监局适用2015年8月1日施行的《认证机构管理办法》对其行政处罚属适用法律错误的理由不能成立。认证审核分为两个阶段，第一阶段对文件审核，第二阶段为现场审核，并决定是否通过认证及是否颁发认证证书。中致威认证公司于2015年7月25日对华拓电力公司实施了第一阶段审核，即文件审核，2015年8月11日12日实施第二阶段审核，即现场审核。根据现场审核的结论，2015年8月18日中致威认证公司向华拓电力公司颁发了认证证书。也就是说中致威认证公司主要认证活动发生在2015年8月1日以后，并且修改前后的《认证机构管理办法》涉及到中致威认证公司违反的认证基本规范规则的内容和处罚的内容前后一致，实质内容未变。只是条款号发生变动。即：新《办法》第十七条至第二十九条与旧《办法》第十九条至第三十一条和新《办法》第五十二条与旧《办法》五十五条的内容一致。因此，平顶山质监局适用新的《认证机构管理办法》对中致威认证公司进行处罚正确。另外，中致威认证公司在二审庭审过程中称“处罚也可以，能否少些”，也说明其认可了平顶山质监局的行政执法权，也认为其违反了有关认证基本规范、规则的有关规定，只是想减轻处罚。二、平顶山质监局对中致威认证公司在二审庭审中提供资料不予认可。理由如下：（一）一审程序中，中致威认证公司始终未提出提供新证据材料的请求，平顶山质监局提供的证据材料全部得到中致威认证公司的认可。（二）中致威认证公司所提供的证据材料都属于认证资料，这些资料都保存在其公司内，随时都可以提取。因此其称需要时间收集资料没能在一审中提供的理由不能成立。（三）中致威认证公司在认证的第一阶段对华拓电力公司开展质量手册、程序文件等认证文件审核时，其结论为：没有不符合项，文件符合要求。也就是说中致威认证公司审核认为华拓电力公司体系文件不存在文件的修改问题，也就不存在两个版本问题。（四）平顶山质监局提供的华拓电力公司质量手册、程序文件，加盖有华拓电力公司的公章、骑缝章及提供人的签名。这说明质量手册、程序文件是华拓电力公司提供的现行有效版本。（五）中致威认证公司二审提供的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条的规定，不属于新证据，平顶山质监局不予认可。综上，认证机构的立足点是诚信，其使命是传递信任。行政处罚不是目的，希望中致威认证公司能从中吸取教训，改进工作作风，提高认证的有效性，共同促进认证事业的健康发展。请求驳回上诉，维护原判。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实相一致。
本院认为，一、2004年8月11日国家认证认可监督管理委员会《关于对市县质量技术监督局是否具备认证执法主体资格的复函》（国认法函[2004]186号）中明确：“……《认证认可条例》正式实施后，认证行政执法主体包括省、市、县级质量技术监督部门和国家质量监督检验检疫总局设在地方的出入境检验检疫机构及其分支机构。”《认证机构管理办法》（2015年8月1日起实施）第三十四条规定：“各级质量技术监督部门和各地出入境检验检机构应当按照各自职责，定期对所辖区域的认证活动实施监督，查处认证违法行为，并建立相应的监督协调工作机制。”依照以上规定，平顶山质监局有权对所辖区域内的认证活动实施监督并具有行政处罚权。二、中致威认证公司于2015年7月25日对华拓电力公司实施了第一阶段审核，即文件审核，2015年8月11日12日实施第二阶段审核，即现场审核。根据现场审核的结论，2015年8月18日中致威认证公司向华拓电力公司颁发了认证证书。即中致威认证公司主要认证活动是在2015年8月1日以后完成的。中致威认证公司在实施认证活动中存在不客观、不真实、不准确等违反认证基本规范、认证规则的行为。因此，平顶山质监局适用新的《认证机构管理办法》对中致威认证公司进行处罚并无不当。三、平顶山质监局提供的华拓电力公司质量手册、程序文件等属于获证组织华拓电力公司向平顶山质监局提供的，并加盖有华拓电力公司的公章、骑缝章及提供人的签名，该部分证据在原审中均得到了中致威认证公司的认可，且中致威认证公司在认证的第一阶段对华拓电力公司开展质量手册、程序文件认证文件审核时，其结论为：没有不符合项，文件符合要求。说明该部分文件的版本属认证所采用的版本，而非整改版本，因此中致威认证公司称平顶山质监局提供的华拓电力公司的质量手册、程序文件等属整改版文件的理由不能成立。同时，中致威认证公司在二审提供的与平顶山质监局提供的华拓电力公司质量手册、程序文件等内容不一致的证据材料，均属于在诉讼前已经形成，并由其公司保管的认证资料，该公司可随时调取，不属于新的证据，本院不予采信。综上，中致威认证公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。平顶山质监局对中致威认证公司作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上海中致威认证有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵 益
审判员 李新保
审判员 张占帅
二〇一六年十二月十四日
书记员 王亚倩
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；