安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)陕7101行初132号
原告张秀彦，男，1957年3月28日出生。
被告安康市公安局汉滨分局，住所地安康市汉滨区五星街50号，统一社会信用代码11610900016048404R。
法定代表人邱祖满，局长。
委托代理人余天斌，男，安康市公安局汉滨分局民警。
委托代理人罗晨，男，安康市公安局汉滨分局民警。
原告张秀彦不服被告安康市公安局汉滨分局（以下简称“汉滨公安分局”）作出的行政处罚决定，于2017年8月28日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2017年8月31日向被告汉滨公安局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年9月29日公开开庭进行了审理。原告张秀彦，被告汉滨公安分局的负责人黄立志及其委托代理人余天斌、罗晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汉滨公安分局于2017年3月2日作出汉公（法）行罚决字[2017]第114号《行政处罚决定书》，主要内容为2017年2月25日，张秀智伙同张秀彦、唐金龙等六人前往北京中南海周边进行非法上访，在准备投递信访材料时被公安机关查获，予以训诫，其行为扰乱了中南海周边公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对张秀彦、张秀智、唐金龙各处行政拘留七日。
原告张秀彦诉称：第一，行政处罚决定的事实不清。原告属正常上访，未扰乱单位秩序，更谈不上使单位工作不能正常进行。第二，行政处罚程序违法。（一）被告未使用传唤证传唤原告，未将传唤原因、处所通知原告家属。（二）上访材料不是扰乱单位秩序案件的证据，被告扣押原告的上访材料，应当予以返还。（三）被告拘留原告未通知原告家属。（四）被告没有管辖权而进行处罚。第三，处罚适用法律错误。按照一事不再罚的原则，北京市公安机关已给予原告训诫的处罚，且训诫书已送达被告，而被告再次处罚原告，违反了同一违法行为不得给予两次以上行政处罚的规定。综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实与实际不符，程序违法，适用法律错误，处罚结果与法律相悖，请求依法撤销汉滨公安分局于2017年3月2日作出的汉公（法）行罚决字[2017]第114号行政处罚决定，诉讼费由被告承担。
原告张秀彦为证明其诉称，向本院提交下列证据：
第一组：人民网的截图、标题为《拘留上访人员就是严重的刑事犯罪》的文章、标题为《中央政法委出台关于打击处理上访人员的要求规定》的文章、汉滨区关庙镇人民政府《关于捍卫村四组张秀智与张盛新村建房用地纠纷的情况说明》、汉滨区关庙镇人民调解委员会《关于捍卫村四组村民张秀智反映土地纠纷的调解意见书》。拟证明原告到北京上访不是非法上访，张秀智与张盛新村的建房用地纠纷至今未解决。
第二组：唐金龙于2004年填写的《农村土地承包经营权登记申请》，汉滨区关庙镇人民政府与关庙镇捍卫村三组于2009年3月20日签订的《征地协议书》，汉滨区关庙镇人民政府与关庙镇捍卫村村委会于2009年3月8日签订的《征地补充协议》，安康市中心医院与关庙镇人民政府于2009年5月7日签订的《征地协议》、《协议》。拟证明捍卫村村委会在建设用地征用和征地款中弄虚作假。
第三组：汉滨区信访局群众来访告知单，华商报社群众来访接待室致汉滨区纪检委函，陕西省国土资源厅的《群众来访介绍信》，安康市国土资源局的《政府公开告知书》。拟证明原告没有非法越级上访。
被告汉滨公安分局辩称：第一，关于行政处罚决定与事实不符的问题。被告调取的大量证据证实，2017年2月份，在国家“两会”召开期间，原告等六人结伙进京，2月28日到北京中南海周边以投递信访材料的方式进行违法信访，扰乱公共场所秩序，其行为违反《信访条例》第十八条、第二十条之规定。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。因此，被告对原告作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，于法有据，不存在行政处罚与事实不符的问题。中南海周边属于公共场所，并非原告所称的“单位”，而且被告认定原告的违法行为属于扰乱公共秩序，并不是扰乱单位秩序。第二，关于行政处罚程序违法的问题。1、被告对现场发现的违法嫌疑人经过出示工作证件，可以口头传唤。2、原告张秀彦等人在中南海投递的上访材料是证明其非正常上访和扰乱公共秩序的证据之一，应当予以扣押，且符合法律规定。3、被告在对原告拘留后，当日以书面通知其家属。4、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告张秀彦等三人的居住地在被告辖区，且被告管辖较为有利于案件办理。第三，关于处罚适用法律错误的问题。训诫是北京市公安局西城分局依据《信访条例》对信访人进行的法律教育措施，并不是行政处罚，行政处罚的种类有警告、罚款、行政拘留及吊销公安机关发放的许可证，显然，被告作出的行政处罚不属于“一事二罚”。综上所述，被告对原告张秀彦等三人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，法律适用准确，量罚适当，请求驳回原告张秀彦的诉讼请求。
被告汉滨公安分局为证明其辩称，向本院提交如下证据、依据：
第一组证据：接处警登记表、受案登记表，安康市驻京劝返工作领导小组办公室出具的《汉滨区张秀智、张秀彦、唐金龙进京非访情况说明》。拟证明案件来源和接案、受案情况。
第二组证据：行政案件权利义务告知书。拟证明被告在对原告询问前进行了权利义务告知。
第三组证据：行政处罚告知笔录、被拘留人家属通知书。拟证明被告履行了法定程序，程序合法。
第四组证据：行政处罚审批表。拟证明被告作出的行政行为进行了审批。
第五组证据：调取证据通知书、扣押清单2份、训诫书7份、信访材料（共38页）、火车票3张。拟证明被告向北京市公安局西城分局调取证据，该局移送了相关案件材料。
第六组证据：行政处罚决定书、执行回执。拟证明被告对原告进行处罚，程序合法。
第七组证据：被告询问张秀智、张秀彦、唐金龙、谢吉发、程良秀的笔录各1份。拟证明原告到北京上访，被北京市公安局西城分局发现的事实。
第八组证据：被告询问周瑞利的笔录。拟证明原告反映的问题，基层组织在积极解决之中。
第九组证据：唐明忠、马泽兴、向凤琴、余祖菊出具的情况说明。拟证明原告到北京非法上访的事实。
第十组法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。
经当庭举证、质证，本院对各方当事人所举证据认证如下：
原告张秀彦的证据：第一组，被告认为该组证明材料为领导讲话图片、材料、文章，没有正式的文号、出处，且不是法律依据。关庙镇人民政府、人民调解委员会出具的情况说明、调解意见，证明基层组织都在协调、解决纠纷，原告不服可以向上级请求解决，而不应非法越级上访。经审查，该组证据与本案没有关联性，且均为复印件，故对该组证据不予确认。第二组，被告认为不能证明原告上访理由合法。经审查，该组证明材料均为复印件，且不能达到原告的证明目的，故不予确认。第三组，被告认为，该组证明材料不能证明原告是合法上访，也不能证明原告不是越级上访。经审查，该组证明材料反映原告所去信访的机关单位均告知其向基层政府提出或查询，或将其反映的问题向基层纪委反映。因此，该组证据不能证明原告到北京上访的理由合法，故对该组证据不予确认。
被告汉滨公安分局的证据：第一组，原告认为《汉滨区张秀智、张秀彦、唐金龙进京非访情况说明》中称原告情绪激动、要求留在北京，与事实不符。经审查，原告的质证异议没有证据证实，不能成立。该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第二组，原告没有异议，予以确认。第三组，原告称其没有在行政处罚告知笔录上签名，在被拘留人家属通知书上签名的不是原告家属。经审查，行政处罚告知笔录上有原告的签名和指印，对行政处罚告知笔录予以确认。在被拘留人家属通知书上签名人为原告所在村的村干部，故仅对其真实性予以确认。第四组，原告认为该组证据为被告自行审批，不能证明原告违法。经审查，该组证据证明被告的行政行为履行了审批手续，具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第五组，原告认为扣押的理由不能成立。经审查，上访材料为本起治安案件的证据之一，被告予以扣押符合法律规定，原告的异议不能成立，对该组证据予以确认。第六组，行政处罚决定书为被诉行政行为，不予认证；其他证据，原告没有异议，予以确认。第七组，原告认为，原告等人事先没有约定，路上偶遇，不属于越级上访和非法上访，怀疑询问谢吉发、程良秀的笔录虚假。经审查，原告的质证异议无证据证实，不能成立。该组证据来源合法，当事人陈述的内容能够相互印证的，予以确认。第八组，原告认为周瑞利陈述的不属实。经审查，该组证据为单一证据，且与本案没有关联性，不予确认。第九组，四名证人称原告情绪激动、坚持不回安康，与事实不符。经审查，原告的质证异议没有证据证实，不能成立。四名证人的证言能相互印证，且有被告的第一组证据佐证，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。
根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：在全国政协十二届全国委员会第五次会议和十二届全国人民代表大会第五次会议召开前，张秀智、张秀彦、唐金龙等六人相约以土地纠纷、土地征收补偿等问题到北京上访。2月25日晚，由张秀智联系车辆，张秀彦、张秀智、唐金龙等六人各出资600元包一辆面包车，从汉滨区汉江一桥北端前张岭公交车站出发前往河北省保定市火车站。张秀彦等六人于2月26日下午抵达保定市后乘火车进入北京市，于2月27日乘公交车到达中南海周边。北京市公安局西城分局府右街派出所民警在巡查中发现张秀彦等六人并对其进行盘问、检查，发现其携带有上访材料，其称准备将上访材料投入邮箱中寄往中纪委、国土资源部、监察部。民警对张秀彦等六人予以训诫，然后将其送往久敬庄分流中心。2月28日，张秀彦、张秀智、唐金龙以不解决上访的问题就不返回为由拒不返回居住地，后在汉滨区信访局工作人员的劝导下，张秀彦、张秀智、唐金龙随汉滨公安分局民警返回安康市。3月1日，汉滨公安分局决定对张秀彦、张秀智、唐金龙的行为予以行政处罚，向其告知了拟处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权。3月2日，汉滨公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出汉公（法）行罚决字[2017]第114号《行政处罚决定书》，决定对张秀彦、张秀智、唐金龙各处行政拘留七日。张秀智、张秀彦于2017年3月2日至3月9日被交付安康市汉滨区拘留所执行。汉滨公安分局于3月2日将《被拘留人家属通知书》送达张秀彦所在村的村干部张秀平。
本院认为，公民应当依照国家法律、法规规定的途径和程序反映诉求，解决问题。公民信访的，在信访过程中亦应当遵守国家法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，而原告张秀彦等六人不到有关机关设立或指定的接待场所信访，以邮寄上访材料为由到中南海周边滞留或聚集，扰乱中南海周边的公共场所秩序，在相关人员劝导下，原告张秀彦拒绝返回居住地。原告张秀彦的行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条之规定，扰乱了公共场所秩序且情节较重，应依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定予以处罚。被告汉滨公安分局在查明事实的基础上，作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告汉滨公安分局对原告张秀彦口头传唤后进行询问和扣押作为证据的上访材料，符合《治安管理处罚法》第八十二条、第八十九条第一款之规定。被告汉滨公安分局在拘留原告张秀彦后，将《被拘留人家属通知书》送达给原告张秀彦所在村的村干部，属于程序瑕疵。被告汉滨公安分局对本起治安案件实施管辖，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定。北京市公安局西城分局依照《集会游行示威法》第二十三条、第二十七条和《信访条例》第十八条、第二十条等规定予以原告张秀彦“训诫”，但该“训诫”既不是《治安管理处罚法》第十条中规定的行政处罚种类，也不是《行政处罚法》第八条中规定的行政处罚种类。因此，被告汉滨公安分局作出的行政处罚没有违反“一事不再罚”的行政原则。综上所述，原告张秀彦诉称被告汉滨公安分局作出的行政处罚决定认定事实有误、程序违法和适用法律错误的理由不能成立，对其主张的撤销行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张秀彦的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张秀彦负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 郭世军
审 判 员 李 璐
代理审判员 李 璇
二〇一七年十一月二十三日
书 记 员 周风潇
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第十条治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
……
第八十二条需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。
公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。
第八十九条公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。对与案件无关的物品，不得扣押。
……
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《中华人民共和国行政处罚法》
第八条行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的； （二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的； （四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的； （六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。