山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)鲁02行初149号
原告李宝芹。
委托代理人杨拎弟。
原告唐华平。
原告郭伟。
被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，职务市长。
被告青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人陈立新，职务局长。
两被告共同委托代理人王先军、唐斯斯，青岛市国土资源和房屋管理局不动产登记中心工作人员。
第三人青岛联创实业有限公司。
法定代表人纪家民，董事长。
原告李宝芹、唐华平、郭伟诉被告青岛市人民政府、青岛市国土资源和房屋管理局及第三人青岛联创实业有限公司土地行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原告李宝芹、唐华平、郭伟诉称，一、原告的房地产共有所有权1957年经依法登记确权发证。根据1951年《青岛市市区房地产登记暂行办法》第五条第（一）款、第七条，1956年2月原告及98人依法申请登记。1956年11月原国营青岛第二棉纺织厂发函至青岛市房地产管理局，主动要求将自建宿舍用地与原来公有宿舍用地予以划分，以便将来计纳地租。1956年12月调查审查意见记载，青岛市房地产管理局领导批准将小阳路暂编10号公地进行分割，10-1宗地（53.389市亩）为企业用地发拨照，10-2宗地（38.265亩）自建公住宿舍用地发租照，分割与郭德发等98人。1955年3月青岛市人民政府房地产管理局颁发给国棉二厂《公有土地执照》拨字第一六四号并附有青岛市地段图。1957年1月青岛市人民政府房地产管理局给98人颁发了《青岛市房产所有证》、《土地租照》。给每名共有人颁发了产权共有证，共有人李新芳（原告李宝芹之父，已故）持有4803号、康乃贵（原告唐华平之父，已故）持有4812号、郭秀蘭(原告郭伟之母，已故)持有4834号产权共有证。每名共有人按份分得土地0.225市亩。1982年宪法规定，土地归国家所有后，原告及共有人依法享有使用共有国有土地的权利。租期（共有关系权利存续期契载期限）：一九五五年至一九七五年。相关证书涉嫌篡改、添加。根据1951年《城市房地产税暂行条例》第三条、第五条第（一）款。依据地随房走，房地主体一致的原则，原告及98名共有人的房地产所有权依法得到了相关法律的保护。1989年原青岛市房产管理局颁发给原告的《房屋所有权证》。被告市国土局将原告的产权共有证作废登记严重违法。根据国家土地管理局1990年4月23日《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函（1990国土（法规）字第13号明确指出：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己所有的城市土地应该自然享有使用权”。至此原告的国有土地使用权依法得到了法律确认。原告自1956年12月入住之日起，一直占有、使用至2008年房屋被非法拆除前。原告是真实的房屋地产权利人。依法被告应主动正确履行法定职责，根据89年《土地登记规则》给原告的土地使用权进行初始登记确权发证。二、两地合并被告市国土局、市政府确权发证行政行为程序违法。经查，1992年原国棉二厂已进行过初始登记发证。1995年6月，被告市国土局、市政府违反法律规定，将第三人提交的青岛市城市建设局国有土地使用证明，10-1宗地，青岛市建设局国有土地使用证明10-2宗地，登记确权颁发了涉案土地证书。根据1989年《土地登记规则》第二条、第六条、第十一条、第三十条，被告给第三人确权发证的具体行政行为，严重违法。根据《土地登记规则》第四十二条，被告市国土局、市政府应履行法定职责，依法将涉案土地证书予以注销土地登记，吊销土地证书。三、青岛市城市建设局拨地证明（地拨字第1364号），青岛市建设局国有土地使用证明（地证字第0104）不具有法律证明效力并涉嫌伪造，严重违法。国青用（95）字第40032号国有土地使用证，事实不清，地上房屋与真实状况不一致，违反了地随房走，房地主体一致的原则。事实证明10-1宗地地上房屋是楼房，房屋权属归第三人联创公司（原国棉二厂），10-2宗地地上房屋是平房，房屋权属归原告及其他人。综上，原告的土地使用权已依法得到确认，被告市国土局1995年6月在没有事实根据、法律依据的情况下，将第三人提供的原青岛市城市建设局拨地证明（拨地字第1364号）及原青岛市建设局国有土地证明（地证字0104号）作为拨地土地“合法”证据证明，指鹿为马，偷换概念，将小阳路暂编10-1宗地51.052市亩和10-2宗地33.878市亩违法合并登记，被告市政府没有依法严格审查核实，超越法定职责范围，违法将涉案土地确权给国棉二厂，并为其颁布了青国用（95）字第40032号国有土地使用证。故请求撤销被告颁发给第三人（原青岛第二棉纺织厂）的青国用（95）字第40032号国有土地使用证。
被告青岛市人民政府（以下简称“市政府”）辩称：一、青岛市人民政府不是本案适格被告。根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。根据青编字[2015]3号文件，青岛市不动产登记机构为青岛市国土资源和房屋管理局，负责青岛市本级不动产登记，涉案的不动产登记行为主体应为青岛市国土资源和房屋管理局，而非市政府，因此，原告将市政府列为被告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。二、原告起诉已经超过法定起诉期限。据档案记载，青岛第二棉纺织厂（宿舍）于1995年6月取得了青国用（98）字第40032号《国有土地使用证》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日期超过二十年的，法院不予受理。原告2016年5月30日提起行政诉讼，已经超过法定期限。三、青国用（95）字第40032号《国有土地使用证》登记行为事实清楚，材料齐备，适用法律正确，程序合法。另据档案记载，青岛第二棉纺织厂于2000年7月20日申请注销青国用（95）字第40032号《国有土地使用证》，该登记于2000年10月被依法注销。综上，原告的诉讼请求于法无据，请人民法院依法驳回。
被告青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称“市国土局”）未提交书面答辩意见。
第三人青岛联创实业有限公司未提交书面陈述意见。
本院于2016年6月30日组织原告、被告青岛市人民政府、被告青岛市国土资源和房屋管理局到庭接受询问，查明以下事实：
一、两被告均认为，根据青编字[2015]3号文件（2015年2月9日下发），青岛市按照《不动产登记暂行条例》规定实行不动产统一登记，由市国土局负责土地房屋、林权、海域等不动产登记，涉案登记行为是土地登记，因此不动产登记行为的主体是市国土局，适格的被告是市国土局。根据属地管辖登记管理，按照不动产所在地，市南、市北、李沧三区由市国土局办理不动产登记，其他区市由各区市不动产登记机构办理。即使之前土地登记发证主体是市政府，但是2015年实行不动产统一登记之后，该职责由市国土局承担，所以行为主体发生改变。即使本案所诉行为发生在1995年，但目前对于该行为应当由其承继的权力主体来承担法律上的义务。所以本案适格被告应当是市国土局。原告主张，原告的诉讼请求指向的是1995年的国有土地使用证，当时的登记机关是市国土局，发证机关是市政府，且因为这块地是市政府原划拨土地，是青岛市人民政府确权划拨的土地，所以适格被告应当是两被告。此外，青岛市该文件是2015年颁布的，本案涉案土地证是1995年颁证的，且2015年文件是登记行为，不是划拨行为，所以本案不适用该文件。
二、争议地块位于现人民路285号，原小阳路暂编10-1，51.052亩土地，暂编10-2，38.265亩，属于现在的市北区，登记发证时属于原四方区。
三、法庭调查时，原告提交变更诉讼请求申请书一份：1、判决市国土局将青国用（95）字第40032号国有土地使用证合并土地登记行为违法无效（10-1和10-2宗地）；2、撤销市政府颁发给第三人（原青岛第二棉纺织厂）青国用（95）字第40032号国有土地使用证。经审查，该变更诉讼请求申请书中第二项诉讼请求与起诉状中诉讼请求一致，其变更诉讼请求实质上是增加了第一项诉讼请求，即要求判决国土局将两块宗地合并登记行为无效。两被告当即表示，认为案件已经发诉并已经提交答辩状且举证完毕，不同意原告增加诉讼请求。
本院认为，依照《不动产登记暂行条例》第七条之规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。……”本案中，两被告提供文件系2015年2月9日青岛市机构编制委员会印发，载明：“一、整合登记职责（一）市国土资源房屋管理局负责土地登记、房屋登记、林权登记、海域登记等不动产登记工作；……三、调整有关机构设置（一）市国土资源房管局权籍处加挂不动产登记局牌子，在原处室职责上增加以下职责：负责土地登记、房屋登记、林权登记、海域登记等不动产登记工作；……”据此，青岛市已经实现不动产登记职责整合。依照《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案适格被告为市国土局。关于原告认为该登记发证地块所涉土地系由青岛市人民政府划拨而来，故青岛市人民政府应为适格被告的主张，本院认为，即使原告所称涉案土地划拨情况属实，也仅能说明土地登记的权属来源情况，不能改变土地登记职责现已整合由市国土局承继。此外，因本案适格被告为市国土局，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，本案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定，“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，本案涉案地块位于现市北区，故本案一审管辖法院应为青岛市市北区人民法院。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告李宝芹、唐华平、郭伟的起诉。
案件受理费人民币50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 蒋金龙
审 判 员 孙志刚
代理审判员 刘力铭
二〇一六年七月二十一日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳