北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京02行终586号
上诉人（一审原告）北京鄂尔多斯羊绒有限公司，住所地北京市通州区漷县镇北京市汽车雨刷厂。
法定代表人陈虎，总经理。
委托代理人李淼，北京倡信律师事务所律师。
委托代理人李奕霏，北京倡信律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。
委托代理人史妍萍，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
上诉人北京鄂尔多斯羊绒有限公司（以下简称鄂尔多斯公司）因诉北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）要求履行变更规划法定职责一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0102行初380号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。
2016年5月19日，鄂尔多斯公司向市规土委提出申请并提交相关材料，请求变更涉案土地的使用权性质。2016年9月13日，市规土委作出《北京市规划和国土资源管理委员会关于申请变更北京市通州区漷县京津公路东侧10398平方米用地规划意见函》（市规划国土函[2016]386号，以下简称386号函）。
鄂尔多斯公司向一审法院诉称，1998年5月，鄂尔多斯公司经北京市通州区规划局批准取得建设用地规划许可证。同年6月，鄂尔多斯公司与北京市通州区漷县镇政府（以下简称漷县镇政府）签订协议，购买位于北京市通州区漷县镇长陵营村的总使用面积为7830.70平方米工业用地。2003年，鄂尔多斯公司取得北京市通州区国土资源和房屋管理局颁发的京通国用（2003出）字第2XX号国有土地使用权证，土地用途为工业用地。2014年，鄂尔多斯公司向漷县镇政府提出厂房立项报建的申请，被告知涉案土地性质为耕地，因土地规划名称记载与土地使用证不一致，无法办理相关审批手续。2015年8月至今，鄂尔多斯公司多次向漷县镇政府、通州区政府提出要求变更土地规划的申请并经行政复议及诉讼，但均未获得解决。2016年5月19日，鄂尔多斯公司向市规土委提出申请并提交相关材料，请求变更涉案土地的使用权性质。2016年9月13日，市规土委作出386号函。鄂尔多斯公司认为，市规土委未经鄂尔多斯公司同意，违法审批将涉案土地变更为耕地，侵害了鄂尔多斯公司合法权益并造成巨大经济损失，请求法院依法判令市规土委履行变更规划的法定职责并承担诉讼费用。
市规土委一审辩称，关于本案涉案土地，原市规划委员会于2006年收到通州区政府组织编制并报审的《北京市通州区漷县镇总体规划》，涉案土地用地性质规划为耕地。2007年12月，原市规划委员会组织相关部门经依法审查作出《北京市规划委员会关于北京市通州区漷县镇总体规划的批复》（市规函[2007]2053号，以下简称2053号批复）。2008年，原市规划委员会收到通州区政府组织编制并报审的《北京市通州区漷县镇中心区控制性详细规划》，涉案土地规划为防护绿地（京津公路200米防护绿带）。2009年1月19日，原市规划委员会作出《北京市规划委员会关于通州区漷县镇中心控制性详细规划的批复》(市规函[2009]95号，以下简称95号批复)。根据《北京市城乡规划条例》第十五条第三项、第四十九条、第五十一条的规定，修改规划需要有组织编制机关按照法定程序进行，修改后再报市规土委审批，市规土委无权直接进行修改。据此，市规土委针对鄂尔多斯公司的申请作出386号函的答复符合法律规定，并无不当，请求法院依法驳回鄂尔多斯公司的诉讼请求。
一审法院经审理认为，本案争议的焦点是：市规土委是否具有变更规划的法定职责。《北京市城乡规划条例》第十三条规定，本市应当有计划地组织编制城乡规划。各类城乡规划应当在上层次城乡规划的基础上编制。第十五条第（三）项规定，乡、镇总体规划和控制性详细规划由所在区、县人民政府组织编制，乡、镇人民政府按照区、县人民政府的要求负责具体工作。第四十九条规定，经依法批准的城乡规划不得擅自修改。城市总体规划和中心城、新城、乡和镇总体规划确修改的，应当依照法定程序和权限进行；特定地区规划、专项规划、村庄规划确需修改的，应当按照原审程序报批。第五十一条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告。原审批机关同意修改的，组织编制机关方可修改并依照法定程序报原审批机关审批。控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。可见，依法经过审批的城乡规划一般不得进行修改，确需修改的也必须由特定的组织编制机关依照法定程序进行报批。本案中，市规土委收到申请后经过调查了解，将修改规划的相关法律规定予以释明和告知并作出相应内容的答复，并未不当。而鄂尔多斯公司作为涉案规划范围内的被许可人直接向市规土委提出修改规划内容的申请，缺乏法律依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回北京鄂尔多斯羊绒有限公司的诉讼请求。
鄂尔多斯公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。
市规土委同意一审判决，请求予以维持。
一审中，法定举证期限内，鄂尔多斯公司向一审法院提交并当庭出示以下证据材料：
1、《中华人民共和国建设用地规划许可证》（1998通规地字8X号）及附件；
2、《北京市通州区人民政府关于区征地事务管理所受北京鄂尔多斯羊绒有限公司委托征用非耕地的批复》（通征地补[1998]767号）；
3、《北京市通州区人民政府关于区征地事务管理所受北京鄂尔多斯羊绒有限公司委托征用非耕地的批复》（通征地补[1998]768号）；
4、北京市通州区城镇国有土地使用权出让合同及附件（通房地出（1998）合（514）号、通房地出（1998）合（515）号）；
5、通州区城市规划管理局定桩坐标成果通知及图纸；
6、《中华人民共和国国有土地使用证》（京通国用（2003号）字第2XX号）；
7、信息公开申请答复告知书（北京市规划委员会通州分局（2015）第71号）；
8、2053号批复及漷县镇总体规划图；
9、《关于北京鄂尔多斯羊绒有限公司请求恢复土地使用权性质的报告》（2015年2月11日）；
10、《漷县镇人民政府关于北京鄂尔多斯羊绒有限公司变更漷县京津公路东侧土地规划申请书的回复函》（2015年8月27日）；
11、《北京市通州区人民政府驳回行政复议申请的决定书》（通政复字[2015]第82号）；
12、行政起诉状；
13、北京市通州区人民法院行政裁定书（2016京01**行初40号）；
14、关于北京市通州区漷县京津公路东侧10398㎡变更土地规划申请书及邮寄快递单（2016年5月19日）；
15、386号函。
一审中，市规土委向一审法院提交并当庭出示了以下证据材料：
1、《关于北京市通州区漷县京津公路东侧10395㎡变更土地规划申请书》；
2、386号函；
3、2053号批复及图纸；
4、95号批复及图纸。
一审庭审中，市规土委对鄂尔多斯公司提供证据的质证意见为，认可收到了鄂尔多斯公司提出的申请并就申请内容已作出386号函，对其他证据材料的关联性不予认可。
一审庭审中，鄂尔多斯公司对市规土委出示证据材料的质证意见为，对证据材料1、3、4的真实性认可，对证明目的不认可，对证据材料2的合法性有异议。
一审法院经庭审质证，对证据材料作如下认定：鄂尔多斯公司提交的证据材料1-8、14、15及市规土委提交的证据材料，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，可以证明涉案土地规划性质变更以及鄂尔多斯公司提出履责申请的过程，故予以采纳。鄂尔多斯公司提交的证据材料9-13与本案缺乏关联性，不予确认。
一审法院已将上述证据随案移送本院，经评议，本院认为一审法院的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院不持异议。
经审理查明，1998年5月，鄂尔多斯公司取得1998通规地字80号《建设用地规划许可证》。同年6月6日、6月24日，鄂尔多斯公司与北京市通州区国土资源和房屋管理局签订国有土地使用权出让合同。2003年，北京市通州区国土资源和房屋管理局为鄂尔多斯公司颁发了京通国用（2003出）字第2XX号国有土地使用权证，土地用途为工业用地。2006年，原市规划委员会收到通州区政府组织编制并报审的《北京市通州区漷县镇总体规划》，涉案土地用地性质规划为耕地。2007年12月，原市规划委员会组织相关部门经依法审查并作出2053号批复。2008年，原市规划委员会收到通州区政府组织编制并报审的《北京市通州区漷县镇中心区控制性详细规划》，涉案土地规划为防护绿地（京津公路200米防护绿带）。2009年1月19日，原市规划委员会作出95号批复。2016年5月19日，鄂尔多斯公司向市规土委提出申请并提交相关材料，请求变更涉案土地的使用权性质。2016年9月13日，市规土委作出386号函。鄂尔多斯公司不服向一审法院提起行政诉讼。
本院认为，本案系一起要求行政机关履责类案件，鄂尔多斯公司于2016年5月19日向市规土委提出申请并提交相关材料，请求变更涉案土地的使用权性质。市规土委是否具有相应的法定职权以及鄂尔多斯公司的申请是否符合变更规划的启动程序是本案焦点问题。对于焦点一，根据《北京市城乡规划条例》的规定，市规土委作为本市城市规划行政主管部门，负责本市城乡规划管理工作。对于符合条件符合程序的变更规划申请，市规土委具有作出相应批复的法定职权。对于焦点二，《北京市城乡规划条例》第十三条规定，本市应当有计划地组织编制城乡规划。各类城乡规划应当在上层次城乡规划的基础上编制。第十五条第（三）项规定，乡、镇总体规划和控制性详细规划由所在区、县人民政府组织编制，乡、镇人民政府按照区、县人民政府的要求负责具体工作。第四十九条规定，经依法批准的城乡规划不得擅自修改。城市总体规划和中心城、新城、乡和镇总体规划确修改的，应当依照法定程序和权限进行；特定地区规划、专项规划、村庄规划确需修改的，应当按照原审程序报批。第五十一条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告。原审批机关同意修改的，组织编制机关方可修改并依照法定程序报原审批机关审批。控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。根据上述法律规定可知，依法经过审批的城乡规划一般不得进行修改，确需修改的也必须由特定的组织编制机关依照法定程序进行报批。本案中，鄂尔多斯公司作为涉案规划范围内的被许可人直接向市规土委提出修改规划内容的申请，该启动程序缺乏法律依据，市规土委收到鄂尔多斯公司申请后经过调查了解，将修改规划的相关法律规定予以释明和告知并作出相应内容的答复，并未不当。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鄂尔多斯公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。鄂尔多斯公司的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由北京鄂尔多斯羊绒有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 金 丽
审 判 员 刘彩霞
审 判 员 陈 丹
二〇一八年四月二十七日
法官助理 黄井沛
书 记 员 杨 阳