江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏12行终130号
上诉人(原审原告)贾恒山，男，汉族。
委托代理人贾同春。
委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)泰州市国土资源局，住所地泰州市凤凰东路51号。
法定代表人李兴国，该局局长。
参与诉讼负责人何文忠，该局副局长。
委托代理人林宁，江苏众成信律师事务所律师。
上诉人贾恒山因国土部门不履行查处违法用地法定职责一案，不服泰州市医药高新技术产业开发区人民法院(2015)泰开行初字第00064号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，贾恒山居住在泰州市海陵区京泰路街道凌窦村，因济川东路东延工程，其房屋位于“征收”范围内。贾恒山遂向有关部门申请信息公开，泰州市国土资源局（以下简称泰州市国土局）告知：“征收”相关的信息及济川东路东延工程的规划审批信息不存在。贾恒山基于相邻关系遭受不利影响及公民享有的投诉举报权，于2015年7月29日向泰州市国土局提出申请，要求泰州市国土局查处济川东路东延的土地违法行为。泰州市国土局于2015年8月1日收悉后，因申请人身份信息不准确，于2015年8月7日告知贾恒山予以明确，贾恒山于2015年8月13日作出身份信息更正说明。2015年8月18日，泰州市国土局以泰州市海陵工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）存在未经批准，擅自占用泰州市海陵区凌窦村九、十、十一组土地，扩建道路，面积约30亩的违法行为，向其作出并送达责令停止违法行为通知书，责令园区管委会立即停止上述违法行为，听候处理。2015年8月28日，泰州市国土局又向园区管委会作出土地违法行为整改督办函，认定园区管委会在济川东路东延项目中存在土地违法行为，西段工程长约500米、宽约45米已形成土质路面，东段工程正在进行房屋拆迁工作，责令园区管委会立即停止土地违法行为，在取得合法用地手续前不得动工建设；该函于2015年9月2日送达。2015年10月12日，泰州市国土局决定对园区管委会的土地违法行为予以立案查处，并于2015年10月14日向贾恒山作出国土资源信访事项受理告知书，该告知书于同日送达。贾恒山以泰州市国土局未作出任何答复为由，提起行政诉讼。
审理中，贾恒山确认在第一次庭审时其所要求查处的地块尚未形成固化的路面。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1、贾恒山是否具有提起该案诉讼的诉权；2、泰州市国土局根据贾恒山之申请负有何种法定职责，是否构成不履行或延期履行法定职责。
关于焦点1，应审查贾恒山与泰州市国土局的查处行为间是否具有利害关系。首先，若贾恒山系凌窦村集体一员，其并不得仅以可能的社员权即取得对集体土地之行政处理行为的利害关系。其次，泰州市国土局对贾恒山所居住房屋与贾恒山所提交的权证记载的房屋的同一性不予确认，但现并无证据证明贾恒山对依照片指示的所居住房屋坐落地块不享有合法的宅基地使用权，故从保护当事人诉权之原则考虑，不应否定贾恒山基于该房屋享有的诉讼利益。再次，根据贾恒山提交之照片，虽不能确认其形成时间，但确反映出建设行为对贾恒山通行等权益的影响，故应确认贾恒山具有提起该案诉讼的主体资格。
关于焦点2，行政机关基于当事人之申请，从行政处理的内容来看，可能发生两种义务：一为基于申请而负的法定处理职责；二为对申请人的答复义务。就该案而言，需分别考察泰州市国土局负有的土地违法行为查处职责及对贾恒山的答复义务。
一、关于查处义务。行政机关的法定职责，依法根据不同时期与阶段的特定客观情况而发生或变更。该案中泰州市国土局负有的义务与职责，应以贾恒山起诉前的土地违法状况作为处理对象予以审查确定。根据泰州市国土局所举之现场图片、责令停止违法行为通知书、土地违法行为整改督办函等证据，结合贾恒山关于路面固化时间的陈述，可以确认2015年10月前，建设单位即园区管委会尚未对涉案地块的路面进行固化。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”。据此，在泰州市国土局收到贾恒山之申请至其对土地违法行为予以立案查处期间，涉案土地违法行为应处于路面平整阶段，违法行为之具体内容与程度尚未达到苛以行政处罚之标准，故泰州市国土局何时立案应属其行政裁量之范畴，司法不应予以介入干涉。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂……”。因此，泰州市国土局于2015年10月12日决定立案查处后，截至起诉前尚未产生作出行政处罚决定之职责。此外，泰州市国土局就园区管委会之违法行为，依法采取了责令改正、整改督办等行政措施，应视为已经适当履行了法定的监管职责。至于贾恒山起诉后，随着违法行为客观内容的变化，泰州市国土局是否依法履行了其他职责，并非本案审查内容。
二、关于答复义务。贾恒山虽在申请书中确定了泰州市国土局答复之期限，但该单方意思表示显然不应对泰州市国土局之行为期限产生拘束力。而信访事项受理通知书的作出虽应依照《国土资源信访规定》之规定执行，但该规定调整的是国土资源信访程序关系，有别于对相对人利益产生直接影响的行政管理法律关系，依该规定所形成的争议不应由行政诉讼予以处理，上述《国土资源信访规定》关于信访答复期限之规定亦不应成为泰州市国土局的职责依据。现又无其他法律对泰州市国土局应负答复义务及答复期限作出明确规定，故上述通知书并未明显超出合理期间，在程序上并无不当。但泰州市国土局在今后的工作中应积极保障相对人的知情权、参与权与监督权，及时有效地反馈违法行为的查处情况。
综上，泰州市国土局已经依法履行了应负的法定职责，贾恒山诉泰州市国土局不履行法定职责的诉讼请求，欠缺事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾恒山要求确认泰州市国土局不履行法定职责的行为违法，并责令泰州市国土局对涉案土地违法行为予以查处的诉讼请求。案件受理费50元，由贾恒山负担。
上诉人贾恒山上诉称：1、本案有明确的行为人，有违法用地的事实，被上诉人应当依法在十个工作日内予以立案。原审法院认为，“被上诉人何时立案属其行政裁量范畴，园区管委会违法行为之具体内容与程度尚未达到苛以行政处罚之标准”，属于主观臆断，缺乏事实依据；2、上诉人2015年7月29日向被上诉人提交了查处申请函。被上诉人于2015年10月12日才决定立案查处，被上诉人已构成行政不作为。从法定立案之日起，被上诉人就已产生作出行政处罚决定之职责。原审法院仅依据被上诉人立案日期确定被上诉人尚未产生作出行政处罚决定之职责，实属对行政机关法定职责的认知错误，事实认定不清；3、本案被上诉人虽然作出责令改正、整改督办等行政措施，但都是形式化的工作，并未产生实际作用，在被上诉人并未有效制止违法用地行为并给予相应处罚的情况下，原审法院认为被上诉人已经适当履行了法定的监管职责，缺乏事实依据。综上，原审法院判决明显错误，请求予以撤销，依法改判或发回重审。
被上诉人泰州市国土局辩称：1、原审判决对被上诉人的法定职责和履职合法的认定是正确的。2、根据调查和上诉人在一审陈述，在被上诉人立案查处前，涉案土地并未固化，行为人实施的是房屋拆迁和土地平整行为，该阶段被上诉人作为国土资源主管部门及时作出责令停止的要求，并在行为人继续实施行为时立案查处，不违反法律法规的规定，已履行了法定职责。被上诉人立案查处后，依法有权在法定期限内进行充分核查，至上诉人提起本案诉讼时，尚未超过法定期限。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合条件的，国土部门应当在十个工作日内予以立案。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。本案，被上诉人在接到上诉人的申请后，根据核查的情况，于2015年8月18日、8月28日分别向园区管委会作出责令停止违法行为通知书、土地违法行为整改督办函，因园区管委会未纠正违法行为，被上诉人于2015年10月12日，决定对园区管委会的土地违法行为予以立案查处，并告知上诉人，不违反上述规定。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂……”。本案，泰州市国土局于2015年10月12日决定立案查处后，截至上诉人起诉前，被上诉人办理行政处罚期限尚未届满。故被上诉人未作出行政处罚，不是本案审查被上诉人是否履职的依据。
综上，被上诉人已经依法履行了相应的法定职责，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾恒山负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 袁国建
二〇一六年八月三日
书记员 周雪琴
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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