安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖行申19号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵欢乐，男，1964年10月5日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宿州市埇桥区苗庵乡人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区苗庵乡苗庵街。
法定代表人秦怀亮，该乡乡长。
再审申请人赵欢乐因诉宿州市埇桥区苗庵乡人民政府（以下简称苗庵乡政府）征收土地行为违法一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2015）宿中行终字第00111号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
赵欢乐向宿州市埇桥区人民法院诉称，因宿州市埇桥区苗庵乡李圩村三里赵自然村土地置换整体搬迁，项目执行安徽省国土资源厅皖国土资函[2010]2570号合法建设项目用地71.25亩土地用完，被告仅依“经村两委研究，乡政府同意，报区置换办批准，在渠东一区重新规划第三排宅基地。乡政府根据村两委和城建部门的建议，同意了该安置方案。”2013年8月26日，被告违反城乡规划法、土地管理法的规定，强行将渠东一区南侧几十户农户的约16.98亩土地作为新增第三排建设用地。故诉请法院确认被告于2013年8月26日征收16.98亩土地作新增第三排建设用地使用的行为违法。
宿州市埇桥区人民法院一审认为，赵欢乐诉称的行为，是城乡建设用地增减挂钩项目。国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协调配合，共同推进。试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。本案中，李圩村三里赵建设用地增减挂钩项目，由埇桥区人民政府逐级申报，并获批准，赵欢乐起诉苗庵乡政府征收土地行为违法，与事实不符，且起诉被告主体不适格。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告赵欢乐的起诉。
赵欢乐上诉称，1、根据苗庵政（2015）4号文件第二条第二款规定，乡政府是本辖区农民建房管理的第一责任人，负责本辖区农民建房的规划、建设和管理工作；2、根据宪法、地方人民政府组织法、土地管理法的规定，土地管理工作是乡政府行政职责；3、2014年4月24日，苗庵乡政府作出的《关于赵欢乐信访事项的答复意见》中明确在渠东一区重新规划第三排宅基地是经村两委研究，乡政府同意，报区置换办批准的；4、2015年3月18日，苗庵乡政府作出的《关于加快三里赵土地置换项目房屋建设的通知》是经乡党政联席会决定的，证明苗庵乡政府组织实施了非法用地的行为。综上，苗庵乡政府应当属于本案适格被告，请求撤销一审裁定，确认苗庵乡政府使用新增第三排地块土地为未批先用、非法占用土地，该行为违法。
宿州市中级人民法院二审查明，2010年11月5日，安徽省国土资源厅《关于宿州市埇桥区2010年第三批次等5个先行复垦置换建设用地的复函》（皖国土资函[2010]2570号）批准埇桥区人民政府实施包括李圩村在内的埇桥区置换建设用地项目。2013年12月23日，埇桥区人民政府逐级申报2013年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划，安徽省人民政府《关于宿州市埇桥区城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划的批复》（皖政挂[2014]18号）批准实施2013年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划。赵欢乐所诉的行为，系李圩村三里赵建设用地增减挂钩项目，由埇桥区人民政府逐级申报，并获安徽省人民政府批准。
宿州市中级人民法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条之规定，原告所起诉的被告不适格且不同意变更的，裁定驳回起诉。根据国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条第一款之规定，国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检察；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。该办法第十二条规定，试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。本案中，李圩村三里赵建设用地增减挂钩项目，由埇桥区人民政府逐级申报，并获批准，赵欢乐起诉苗庵乡政府征收土地行为违法，与事实不符，且起诉苗庵乡政府为被告主体不适格。赵欢乐起诉的被告不适格且不同意变更，依法应驳回其起诉。赵欢乐认为其起诉被告主体适格的上诉理由不能成立，不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
赵欢乐再审申请称，1、2013年8月26日，苗庵乡政府非法组织乡副书记、副乡长、土地管理人员和李圩村干部，强行铲除李圩村三里赵渠东一区南侧几十户农户的约16.98亩土地上的农作物，作为新增第三排建设用地，超过了安徽省国土资源厅皖国土资函[2010]2570号批准规划的用地指标，应确认该行为违法；2、苗庵乡政府作出的《关于赵欢乐信访事项的答复意见》，以及2015年8月28日埇桥区国土资源局的询问笔录、李圩村作出的《关于赵欢喜宅基地的说明》两份新证据，证明苗庵乡政府于2013年8月26日非法规划第三排宅基地使用，该行为违法；3、安徽省人民政府皖政挂[2014]18号批复时间是2014年6月30日，不能作为本案证据使用，且该批复只是规划报批的批复，不是国土部门对苗庵乡政府使用第三排用地得审批文件，只有经过国土部门的审批才是合法的。综上，原一、二审裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销原一、二审裁定，改判确认苗庵乡政府使用第三排土地行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，赵欢乐在一审中所诉称的“苗庵乡政府将李圩村三里赵渠东一区南侧几十户农户的约16.98亩土地作新增第三排建设用地使用”，该建设用地系城乡建设用地增减挂钩项目用地。根据相关政策规定，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续，更无需办理土地征收手续，因土地征收是将原属于农民集体所有的土地征收为国有的行为，本案中农用地转建设用地，其集体土地所有权性质并未改变，不存在土地征收行为，故赵欢乐诉请确认苗庵乡政府征收土地行为违法，无事实依据，不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，申报、实施、使用涉案土地的主体均不是苗庵乡政府，故苗庵乡政府不是本案适格被告。原审裁定驳回起诉并无不当。赵欢乐的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回赵欢乐的再审申请。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十二月六日
书记员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。