福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)闽04行终13号
上诉人（原审被告）三明市梅列区农林水利局，住所地福建省三明市梅列区玫瑰新村48幢。
法定代表人杨秀文，局长。
委托代理人陈辉，男，三明市梅列区农林水利局干部。
委托代理人吴熙荣，男，三明市梅列区农林水利局干部。
被上诉人（原审公益诉讼人）三明市梅列区人民检察院，住所地三明市梅列区新市北路***幢。
委托代理人黄元清、肖玲，三明市梅列区人民检察院检察员。
上诉人三明市梅列区农林水利局（以下简称梅列农林水利局）因与被上诉人三明市梅列区人民检察院（以下简称梅列检察院）林业行政管理一案，不服福建省三明市梅列区人民法院(2017)闽0402行初15号行政判决，向本院提起上诉。梅列农林水利局、梅列检察院申请不开庭审理，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：
2016年6月初，梅列农林水利局得到群众举报，陈大镇大源村“南坑洋”山场有人未经审批，擅自开挖林地修建养猪场。梅列农林水利局经调查认定以下事实：1.2016年4月底至5月初，范铭林未经林业主管部门审批，擅自到陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地修建猪场，擅自改变林地用途，被改变用途的林地面积为891.62平方米，折1.34亩；2.2016年3月底至4月初，范铭敏未经林业主管部门审批，擅自到陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地，擅自改变林地用途，被改变用途的林地面积为1266.4平方米，折1.9亩；3.2016年4月初，吴永军未经林业主管部门审批，擅自到陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地，擅自改变林地用途，被改变用途的林地面积为882.6平方米，折1.33亩。梅列农林水利局于2016年6月30日作出梅林罚决字[2016]6002号林业行政处罚决定，责令范铭林在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状并对范铭林处8916.2元罚款；于2016年7月1日作出梅林罚决字[2016]6004号林业行政处罚决定，责令范铭敏在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状并对范铭敏处12664元罚款；于2016年7月1日作出梅林罚决字[2016]6005号林业行政处罚决定，责令吴永军在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状并对吴永军处8826元罚款。梅列农林水利局于2016年6月30日向范铭林送达了《处罚决定书》，于2016年7月1日分别向范铭敏、吴永军送达了《处罚决定书》。收到处罚决定后，范铭林、范铭敏、吴永军在法定期限内均未申请行政复议，也未向人民法院提起诉讼并主动缴纳了罚款，但均未履行将非法改变用途的林地恢复原状的义务。梅列农林水利局分别于2016年6月30日和2016年7月1日以范铭林、范铭敏、吴永军已按规定缴纳罚款，案件已执行完毕为由，对前述三行政处罚案件作结案处理。履行期届满后，梅列农林水利局未催告范铭林、范铭敏、吴永军履行义务，也未在法定期限内向人民法院申请强制执行。
梅列检察院于2017年4月7日，以梅列农林水利局未依法采取措施督促上述三行政处罚案件违法行为人，履行恢复被改变用途林地原状为由，向梅列农林水利局发出梅检民（行）行政违监[2017]35040200004号、梅检民（行）行政违监[2017]35040200005号、梅检民（行）行政违监[2017]35040200006号三份《检察建议书》，建议梅列农林水利局及时依法采取有效措施，督促违法行为人履行恢复被改变用途林地的原状。
梅列农林水利局于2017年4月26日针对梅列检察院的上述检察建议分别作出了反馈。反馈基本内容一致，内容如下：1.我局陈大所于2016年7月办结违法行为人未经林业主管部门审批擅自在陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地修建养猪场的案件后，就书面告知当事人限期6个月将其所开挖林地恢复原状（当事人已确认签收）；2.同年10月、12月民警先后数次前往现场督促违法行为人将其所开挖林地恢复原状，但均因无相关法律强制措施而督促无果；3.2017年1月民警将违法行为人未经林业主管部门审批擅自在陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地修建养猪场，接受处罚后未在期限内将其所开挖林地恢复原状向陈大镇反映，陈大镇多次派遣城管前往督促也无功而返；4.2017年3月接梅列区区委、区政府关于要求拆除陈大高源至沙县井后公路两侧养殖场的通告，要求违法行为人未经林业主管部门审批擅自在陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地所修建的养猪场于2017年5月1日前自行拆除，逾期将依法强制拆除。陈大所民警配合陈大镇政府将此通告告知违法行为人并有照片为证。
涉讼林地经三明市梅列区陈大镇林业工作站鉴定，属用材林。在一审审理期间（2017年6月5日至2017年6月19日期间），梅列农林水利局已委托第三方在被破坏林地上补植了树苗。
原审法院认为，沙县人民政府向三明市梅列区人民政府发出的沙政函（2017）1号《函》是一份协商函，并非规划性文件。涉讼林地的用途并未因此发生改变。因此，梅列农林水利局以此为由主张其未依法履职不会造成国家和社会公共利益损害，理由不能成立。行政机关应恪尽职守，严格依法履行法定职责。根据《中华人民共和国森林法》之规定，梅列农林水利局作为林业主管部门对辖区内森林资源的保护、利用、更新，负有管理和监督职责。梅列农林水利局应当严格依照法律规定，对辖区内森林资源进行有效的监督和管理。梅列农林水利局对范铭林等三人擅自改变林地用途的违法行为作出处罚后，应当继续依法督促违法行为人履行义务。梅列农林水利局催告违法行为人履行义务后仍不履行的，应在法定时效内向人民法院申请强制执行，或及时代履行，消除损害后果的持续发生，确保所作处罚决定得到有效执行。从梅列农林水利局一审提交的证据看，涉讼林地上的违法建筑是陈大镇人民政府履行其法定职责时拆除，与梅列农林水利局履行职责无关。梅列农林水利局在公益诉讼人提起本案诉讼前，始终未依法催告违法行为人履行恢复涉讼林地原状的义务，也未及时采取代履行等法定措施，消除损害后果，致使涉讼林地的植被未得到及时恢复，所作处罚决定长期得不到执行，其行为显属违法。梅列农林水利局虽在案件审理期间，采取了补救措施，委托第三方在涉讼林地上补植树苗，但未组织验收。梅列农林水利局仍需继续履行对涉讼林地的监督和管理职责，确保涉讼林地上补植树苗的成活率达到国家标准。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。森林资源是陆地生态系统的主体，是人类赖以生存的基础资源。森林不仅是国民经济建设的重要组成部分，更是保护生态环境的重要屏障。梅列农林水利局未依法履职，致使国家和社会的生态利益受到持续侵害，且在收到公益诉讼人检察建议后，梅列农林水利局仍未及时采取有效措施，消除影响。公益诉讼人根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权提起诉讼，于法有据。公益诉讼人提起本案诉讼是否根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，层报最高人民检察院批准，属内部行政程序，不作审查。综上，公益诉讼人提起本案诉讼，合法有据，应予以支持。判决：一、确认梅列农林水利局未依法对陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班的林地履行监督和管理职责的行为违法；二、梅列农林水利局应继续履行对陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班的林地监督和管理职责，采取有效措施，确保被改变用途林地上补植树苗的成活率在2018年4月1日前达到国家造林技术标准。案件受理费50元，由梅列农林水利局负担。
梅列农林水利局上诉请求：依法撤销一审法院判决，改判驳回梅列检察院一审诉讼请求。事实和理由：一、一审判决判非所诉，严重违反法律原则和行政诉讼法，并未对梅列农林水利局是否已经履行监管职责作出判决，且判决结果与诉讼请求不一致。梅列检察院的第一项诉讼请求系请求确认梅列农林水利局“不依法全面监管”，一审法院直接确认行为违法，明显不当，而第二项判决未针对第二项诉讼请求，且无法律依据。二、梅列检察院的诉求根本不成立，梅列农林水利局已履行了监督和管理职责，不存在任何违反行为，且在涉案林地恢复原状后，梅列农林水利局不存在应当在林地上种植林木，并确保达到国家造林技术标准成活率的职责。
梅列检察院辩称，1.梅列农林水利局在被处罚人未履行恢复原状义务的情况下做出结案决定，至梅列检察院发出检察建议前未依法采取有效措施督促被处罚人履行恢复原状的义务，存在以罚代管，怠于履行职责的违法情形。2.梅列农林水利局经督促后，履职不到位，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。3.一审审理过程中，梅列农林水利局仍未依法全面履职。首先，对诉讼过程中的造林作业设计、施工过程及结束后的检查验收情况均未提交证据，没有相应证据证明造林补植符合规范。其次，应根据国家规范及标准来确定林地应有的状态和法律权益，涉诉林地尚未恢复原状，后续林业部门还需继续履职，对涉案林地予以管护，督促行政相对人补植，最终达到恢复生态环境的目的。再次，梅列农林水利局代履行造林义务后，应依法向当事人催缴代履行费。4.不存在判非所诉的问题。一审法院的第一项判决系从整体上对梅列农林水利局的履职行为进行判断，与梅列检察院的第一项诉求系文字表述上的不同，判项与诉求一致，并不矛盾；一审判决第二项系对梅列检察院第二项诉讼请求的具体化，并未超出诉讼请求。
双方当事人对一审查明的事实无异议，对双方当事人无异议的事实，本院予以确认。
二审中，双方当事人未提交新证据。
本院认为,林地是森林资源的重要组成部门，是林业发展的基础，保护和发展林地资源，关系到国土生态安全，关系到社会经济的可持续发展。上诉人梅列农林水利局作为负责林业管理的行政机关，对范铭林等三人擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚后，应恪尽职守，依法及时、全面、有效地履行对涉诉林地的监督和管理职责，以督促违法行为人恢复林地原状，消除不良影响。本案中，梅列农林水利局未严格依法督促违法行为人全面履行恢复涉诉林地原状的义务，且在收到梅列检察院检察建议后，仍未及时采取有效措施严格履行监督和管理职责，其作出的行政处罚决定并未得到全面执行，致使国家和社会的生态利益受到持续侵害，故一审法院认定梅列农林水利局未依法履行监督和管理职责的行为存在违法，并无不当。一审依法确认梅列农林水利局未依法履行监督和管理职责的行为违法，并要求梅列农林水利局继续履行监督和管理职责，督促违法行为人严格履行行政处罚决定，系为了确保行政处罚达到应有的法律和社会效果。一审判决主文虽在具体的文字表述上与梅列检察院的诉讼请求存在差异，但其系依据相关法律，结合本案事实，对梅列检察院诉求的明确和细化，未超出梅列检察院的诉讼请求，亦未加重梅列农林水利局的监督和管理职责，梅列农林水利局关于一审判决属判非所诉的主张，于法无据，本院不予支持。
综上所述，梅列农林水利局的上诉理由不能成立，不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由三明市梅列区农林水利局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢学斌
审判员 林腾龙
审判员 黄 涛
二〇一八年一月二十九日
书记员 陈丽敏
附：本判决所依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。