广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2018)粤01民终801号
上诉人（原审起诉人）：广州市增城区人民政府荔城街道办事处，住所地：广州市增城区荔城街荔城大道148号。
负责人：江阳生。
上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处因返还垫付款纠纷一案，不服广东省广州市增城区人民法院(2017)粤0183民初7423号民事裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。
上诉人上诉称：一审裁定认定事实不清，错误认定上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间的法律关系，应予以撤销并裁定由广州市增城区人民法院立案受理本案。一、上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间就劳动债权的垫款产生的纠纷为平等民事主体间的债权债务纠纷，属于民事诉讼受理范围，依法应立案受理。2017年8月11日至14日，广州市增城区人民政府荔城街道办事处劳动保障监察中队多次接到罗广清等68名工人投诉朱丽玲所经营的广州市增城鲤鱼门海鲜酒家拖欠工人2017年4月至8月工资金额约60万元。经上诉人劳动保障相关职能部门及区劳动保障相关单位多次多方调查，2017年8月25日，广州市增城鲤鱼门海鲜酒家经营者朱丽玲表示现时无力支付工人工资，申请由上诉人先行全额垫付工人工资。2017年8月28日下午，广州市增城鲤鱼门海鲜酒家经营者朱丽玲确认欠薪工人数量及《广州市增城鲤鱼门海鲜酒家工资表》，并由上诉人对68名欠薪工人进行现场工资发放，截止当晚，上诉人共先行替广州市增城鲤鱼门海鲜酒家经营者朱丽玲垫付68名工人被拖欠的工资人民币582631元，均以现金发放领取。68名被拖欠工资的工人及朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家向上诉人出具《情况说明》均明确“同意广州市增城区人民政府荔城街道办事处向广州市增城鲤鱼门海鲜酒家追偿垫付工资款项共计582631元。”根据最高人民法院《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》(法发(2009]36号)第二条第5款的规定“有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。”由此可见，“政府或第三方就劳动债权的垫款”应当视为“在破产程序中的职工债权”，“政府或第三方就劳动债权的垫款”的债权性质应当是一致的，均应当属于民事法律关系中的债权债务关系。如果本案就劳动债权的垫款主体为政府之外的第三方单位或者个人，本案必然是纳入民事案件受理范围的，然则一审法院仅因上诉人的身份性质即将上诉人排除在民事诉讼救济途径之外，有违最高人民法院《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》(法发(2009)36号)的精神，一审法院排斥上诉人的做法对上诉人明显不公平。上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间就劳动债权的垫款产生的纠纷实际上是因垫付职工债权产生的平等民事主体间的债权债务纠纷，至于朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家处的工人向上诉人进行投诉，上诉人亦配合其他有关单位对被上诉人进行调查，但并不能影响上诉人之后与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间就劳动债权的垫款产生的民事法律关系的性质，一审法院裁定不予立案受理不符合法律规定，属于错误认定上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间的民事法律关系。二、法律、法规并无规定上诉人具有代经营者垫付劳动债权的法定义务或者行政职责，一审法院错误认定上诉人代朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家垫付劳动债权的行为属于履行政管理职责作出的行政行为，认定事实不清。一审法院以上诉人代朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家垫付工人工资的行为属于履行行政管理职责的方式为由，认定本案不属于平等主体之间的财产关系纠纷，但却未能释明或者提出任何事实和法律依据说明该垫付劳动债权行为属于上诉人的何种行政法意义上的行政职责范围或法定义务。上诉人作为增城区荔城街道的属地管理部门，虽具有一定的社会管理职责，也在本案发生过程中配合有关单位进行了相关调查，但朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家向其工人依法及时支付劳动报酬属于其法定义务，上诉人垫付劳动债权以及要求朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家返还垫付款项的行为并不属于上诉人的行政管理职责范围，法律、法规亦无规定上诉人具有代经营者垫付劳动债权的法定义务。一审法院仅凭上诉人系行政机关参与本案即片面认定上诉人作出的行为即具有行政管理性质的行政行为，不属于民事诉讼受案范围，无任何事实和法律依据，认定事实不清，依法应予以撤销。三、行政机关作出的行为并非均是为履行法定职责而作出的行政行为，行政机关也可以作为民事主体，与公民、法人或者其他组织基于平等协商形成的合约关系应属于民事法律关系。根据《中华人民共和国民法总则》第一百三十三条：“民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。”第一百三十四条第一款：“民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。”第一百三十五条：“民事法律行为可以采用书面形式、口头形式或者其他形式；法律、行政法规规定或者当事人约定采用特定形式的，应当采用特定形式。”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若平问题的解释》第十一条的规定，行政机关只有在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，才属于行政协议。除此之外，行政机关与公民、法人或者其他组织依法订立的其他协议宜认定为民事合同，故如行政机关与合同相对人基于买卖合同、建设工程合同、民间借贷合同等产生的民事法律关系，依法应属于民事法律关系管理范围。本案中，68名被拖欠工资的工人及朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家向上诉人出具《情况说明》均明确“同意广州市增城区人民政府荔城街道办事处向广州市增城鲤鱼门海鲜酒家追偿垫付工资款项共计582631元。”上诉人为朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家垫付劳动债权的行为实质系上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家及相关员工协商约定的民间借贷行为或者劳动债权转让行为，属于通过各方意思表示设立的民事法律行为，符合《中华人民共和国民法总则》所规定的民事法律行为，因此上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间的纠纷定性为民间借贷纠纷或者劳动债权转让行为纠纷更为适当。此外，虽一审法院认为上诉人代朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家垫付工人工资的行为属于履行行政管理职责的方式，但本案是上诉人要求朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家返还垫付劳动债权之诉，属于两个不同的法律关系，一审法院以前一个法律关系否定后一个法律关系，认为不属民事诉讼的主管范围有失偏颇。中国法院裁判文书中存在不少以政府机关为民事主体的要求返还垫付劳动债权的民事诉讼案例，广州市增城区人民法院、广州市中级人民法院也立案受理、审理、执行政府为企业、经营者等垫付劳动债权的民事案件[案号：(2015)穗增法民二初字第1461号、(2015)穗中法金民终字第1336号、(2017)粤0183执554号]。而且本案提起民事诉讼之前上诉人曾提交《诉前财产保全申请书》，一审法院并未告知本案不属民事案件，但在提交《民事起诉状》之后却以不属民事案件不予受理，一审法院处理该两宗案件的不同做法自相矛盾，着实不妥。四、若将上诉人主张朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家返还垫付劳动债权的行为定性为行政法律关系纠纷，则实际上将上诉人列入《行政诉讼法》意义上的被告，而本案又不属于《行政诉讼法》的受案范围，将直接导致上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家陷入司法救济的诉累。若将上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间因垫付劳动债权纠纷定性为行政法律关系纠纷，又将上诉人主张朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家返还垫付劳动债权的行为定性为行政法律关系纠纷，将其推入行政诉讼的受案范围，那么将直接导致上诉人在该两个行为中都反而可能直接作为行政诉讼的被告，针对该两个行政行为的合法性的认定又将是两难的处境，实在匪夷所思。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家向其工人依法及时支付劳动报酬属于其法定义务，上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家之间因垫付劳动债权产生的行为以及上诉人主张朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家返还垫付劳动债权的行为均未侵犯其合法权益，无法纳入行政诉讼的受案范围，也尚无任何行政法上的依据证明上诉人需在经营者拖欠工人工资的案件中承担垫付劳动债权的行政职责。在行政机关垫付劳动债权的行为中将行政机关推向行政诉讼的被告违背了法律原则，也将直接导致上诉人与朱丽玲、广州市增城鲤鱼门海鲜酒家陷入司法救济的诉累，对上诉人明显不公平，不符合最高人民法院《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》(法发(2009)36号)第二条第5款的规定精神，将直接损害行政机关的救济权利，也将不利于良性的市场经济秩序发展，不利于营造社会善良社会风俗和社会公共道德的良好氛围，破坏了正常的社会秩序，不利于我国法治社会的建设。综上，上诉人请求撤销原审裁定，并裁定由广州市增城区人民法院立案受理该案。
本院经审查认为，本案是因垫付劳动者工资而产生的纠纷。上诉人提供的有广州市增城鲤鱼门海鲜酒家盖章和劳动者签名的《情况说明》显示上诉人为广州市增城鲤鱼门海鲜酒家垫付劳动者工资582631元，并且同意上诉人向广州市增城鲤鱼门海鲜酒家追偿上述垫付工资款。本案上诉人与广州市增城鲤鱼门海鲜酒家的法律关系并非行政上的隶属或从属关系，而是平等主体间的财产关系，故本案属于人民法院受理民事诉讼的范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”本案上诉人的起诉符合法定的起诉条件，原审裁定不予受理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省广州市增城区人民法院(2017)粤0183民初7423号民事裁定；
二、本案由广东省广州市增城区人民法院立案审理。
审 判 长 龚连娣
审 判 员 曾文莉
代理审判员 汪 东
二〇一八年一月二十四日
书 记 员 赵艳华