江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)苏行终字第00237号
上诉人（原审原告）叶宜彬。
委托代理人刘继祥，江苏刘洪律师事务所律师。
委托代理人王明鑫，江苏刘洪律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）扬州市江都区人民政府，住所地扬州市江都区江淮路388号。
法定代表人马顺圣，该区区长。
委托代理人陈海平，扬州市江都区城乡建设局副局长。
委托代理人王进，江苏江业律师事务所律师。
上诉人叶宜彬因诉扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）房屋征收决定一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2014）扬行初字第00033号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年4月7日立案受理后依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘继祥、王明鑫，被上诉人江都区政府的委托代理人陈海平、王进到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，叶宜彬于2008年1月17日经登记取得座落于扬州市江都区仙女镇江淮路59号102室，登记建筑面积为116.96平方米房屋的所有权，登记共有权人为张安勤，系叶宜彬丈夫。2012年6月29日，扬州市江都区城市规划委员会（以下简称江都区规划委）第三十三次会议原则同意金狮棚户区及周边地块综合整治详细规划设计方案。2013年7月5日，《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）制定出台，并在被征收区域张贴公示。
2013年7月19日、7月21日，由扬州市江都区城乡建设局（以下简称江都区城建局）、扬州市江都区仙女镇人民政府（以下简称仙女镇政府）、扬州市江都区房屋征收管理办公室（以下简称江都区房屋征管办）、扬州市江都区仙女镇唐庄社区（以下简称唐庄社区）、扬州市江都区经济和信息化工作委员会(以下简称江都区经信委)、扬州市江都区工业资产经营管理有限公司(以下简称江都区资产公司)等部门共同组织，分别召集唐庄社区、镇北社区和江都区资产公司部分群众代表在唐庄社区会议室、镇北社区会议室就《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）进行座谈，听取群众意见。
2013年8月30日，经江苏中诚房地产评估咨询有限公司测算，金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收总成本为：安置房建设成本18156.53万元，应向被征收人支付补偿款9074.45万元，合计为27230.98万元。2014年2月，《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估方案》制定出台。扬州市江都区供销合作总社（以下简称江都区供销总社）、江都区经信委、仙女镇政府和江都区房屋征管办于2014年3月共同制作形成了《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估初步报告》。江都区供销总社、江都区经信委和仙女镇政府于同年4月，制作形成了《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估报告》。2014年4月8日，江都区政府召开专题会议，会议明确对金狮棚户区及城中村实施改造是区政府2014年重大民生工程和城市建设工程，会议原则同意由江都区供销总社提交的金狮棚户区及周边地块改造项目实施方案。2014年4月15日，扬州市江都区发展和改革委员会（以下简称江都区发改委）出具《说明》，对金狮棚户区及周边城中村改造区域和项目实施单位进行了说明，称该改造项目区域东至仙城北路，南至江淮路，西至双仙路，北至金山路（不包含金业房产在建项目用地），项目实施单位为江都区供销总社。叶宜彬的房屋位于该区域内。2014年5月，金狮棚户区及周边城中村房屋征收现场指挥部制定了《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收（拆迁）维稳工作应急预案》，明确了维稳领导小组成员和应急领导小组成员。2014年5月12日，由江都区供销总社作为责任单位，江都区房屋征管办作为评估单位，填制了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，江都区供销总社在其中的“稳评结论”一栏签署了“经评估，该项目属低风险项目，可以实施”的意见，扬州市江都区维护稳定工作领导小组办公室（以下简称江都区维稳办）于2014年5月19日在其中的“备案情况”一栏签署了“我办已备案”的意见。2014年5月15日，江都区供销总社召集仙女镇政府、扬州市江都区国土资源局（以下简称江都区国土局）、扬州市规划局江都区分局、江都区房屋征管办、扬州市江都区审计局、江都区城建局、江都区发改委、扬州市江都区信访局、江都区资产公司、江都区住房保障和房产管理局（以下简称江都区房管局）等有关部门就《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）进行论证，与会部门经讨论均同意实施该项目，会议同时通过了该项目的社会稳定风险评估。2014年5月19日，江都区维稳办对江都区供销总社提交的《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估报告》经审查予以备案。本案所涉被征收人总数为334户，经向征收区域内被征收户征询意见，共计有271户被征收人同意实施征收，约占总被征收人数的81.1%。2014年5月27日，江都区房屋征管办向江都区政府递交申请，申请公告发布房屋征收决定。后江都区政府于2014年5月28日作出扬江房征字[2014]第1号《国有土地上房屋征收决定书》(以下简称涉案房屋征收决定)，并于同日作出《扬州市江都区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》（扬江房征告字[2014]第1号）。同日，《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿实施意见》制定出台。上述三份文件均已在被征收区域被张贴公示。截至照片拍摄时间2014年7月30日，已经有204户被征收人确定了交房时间。仙女镇政府、江都区供销总社和江都区经信委对本案所涉被征收区域内被征收房屋的权属、区位、建筑面积等情况组织了调查登记，相关调查结果和房屋初步评估价格已在房屋征收范围内向被征收人公布。2014年9月18日，江都区拆迁服务中心出具《证明》，称在2014年9月18日前已支付被征收人补偿款3525万元，所有账户存款确保专款专用，该服务中心系原江都市拆迁安置办公室为股东的全民所有制单位。次日，江苏银行出具《证明》，称江都区拆迁服务中心截止2014年9月11日在该行账户余额为3000万元。2014年9月23日，江都区国土局出具《情况说明》，认为金狮棚户区及周边城中村综合改造项目选址范围符合土地利用总体规划。
原审法院认为：一、根据江都区政府提交的证据可以证明金狮棚户区及周边城中村改造项目确系由政府组织实施的旧城改建项目，旧城区改建与公众生活密切相关，就本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目而言，这一项目实施既有利于改善金狮棚户区及周边城中村相关区域内居民的居住和工作条件，也有利于改善城市环境，提升城市功能，不能因为其中包含必要的商业服务设施等商业开发，就将其置于公共利益范畴之外。江都区政府作出涉案房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)第八条第（五）项的规定，系基于公共利益的需要。
二、根据江都区政府提交的《江都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（草案）（原江都市十四届人大四次会议文件）第八章城乡统筹中的规定、《江都市土地利用总体规划》（2006-2020年）第八章第六十条和六十八条的规定、《江都市城市总体规划》（2010-2030）第三部分和第四部分的规定、《江都市“十二五”重大项目建设规划表》、《关于2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年计划（草案）的报告》第二部分和第三部分的规定，分别可以证实本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目确实符合《江都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《江都市土地利用总体规划》（2006-2020年）和《江都市城市总体规划》（2010-2030）的总体要求，并已纳入江都区国民经济和社会发展2014年度计划。此外，根据江都区政府提交的江都区国土局出具的《情况说明》、《扬州市江都区城市规划委员会会议纪要》（第三期，总第三十三期），江都区国土局已经对本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目是否符合土地利用总体规划，出具肯定性意见，且该项目详细规划设计方案亦已经江都区规划委原则同意。故江都区政府作出涉案房屋征收决定符合《征收补偿条例》第九条规定。
三、本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收区域内约有81.1%的被征收人同意实施此次征收，且截至照片拍摄时间2014年7月30日，已经有204户被征收人确定了交房时间，因此江都区政府无需组织由被征收人和公众代表参加的听证会。江都区政府作出本案被诉房屋征收决定基本符合《征收补偿条例》第十条、第十一条的相关规定，但存在一定瑕疵。
四、在江都区政府作出涉案房屋征收决定前，已经由房屋征收实施单位先后于2014年3月和4月制作形成了《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估初步报告》和《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估报告》，由金狮棚户区及周边城中村房屋征收现场指挥部制定了《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收（拆迁）维稳工作应急预案》，明确了维稳领导小组和应急领导小组，由江都区房屋征管办作为评估单位填制了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，并已经于2014年5月19日由江都区维稳办对《金狮棚户区及周边城中村改造房屋征收社会稳定风险评估报告》进行了备案。上述事实表明在江都区政府作出本案被诉房屋征收决定之前确已依照有关规定进行了社会稳定风险评估。本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目属于旧城区改建和城中村改造项目，且涉及被征收人户数达334户，依照《征收补偿条例》第十二条第一款和《扬州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第十一条第二款的规定，房屋征收补偿方案和涉案房屋征收决定均应由政府常务会议讨论决定，但江都区政府未能提交相应证据证明其已经履行了上述法定程序，其提交的证据因不具备合法性而不能作为本案证据使用。故江都区政府作出涉案房屋征收决定符合《征收补偿条例》第十二条第一款和《暂行办法》第十一条第一款有关社会稳定风险评估的相关规定，但不符合《征收补偿条例》第十二条第一款和《暂行办法》第十一条第二款中有关房屋征收决定和房屋征收补偿方案的讨论决定程序的规定，构成程序违法。
五、根据本案查明的事实，江都区政府作出本案被诉房屋征收决定前，征收补偿费用未能足额到位，不符合《征收补偿条例》第十二条第二款的规定。
六、根据本案已经查明的事实且结合叶宜彬自述，其向法院提交的证据系其在所在社区公告栏中拍摄所形成，可以证明江都区政府在作出涉案房屋征收决定后已经将该征收决定进行了公告；在公告中已经载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。公告中有关对扬江房征字[2014]第1号征收决定不服，可以向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼的表述确实存在不当，但该表述并不足以对被征收人行使诉权构成妨碍，应认为属于一般瑕疵。故江都区政府作出涉案房屋征收决定符合《征收补偿条例》第十三条第一款的相应规定，但在相关表述上存在瑕疵。
七、根据本案已经查明的事实，已经由房屋征收实施单位仙女镇政府、江都区供销总社和江都区经信委分别对本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目所涉及的被征收人的房屋情况进行了调查登记，相关调查结果和房屋评估初评结果亦已在被征收区域进行了公示。另一方面，江都区政府虽未提交相应证据足以证明上述调查登记系由房屋征收部门江都区城建局组织实施，但客观上已经对被征收区域内的房屋情况进行了调查登记且将结果进行了公示，上述情节仅属于具体操作中的不规范，而不足以影响涉案房屋征收决定的合法性。故江都区政府作出涉案房屋征收决定已经履行了《征收补偿条例》第十五条规定的程序，但存在一定瑕疵。
综上所述，江都区政府作出的涉案房屋征收决定基本符合《征收补偿条例》的相关规定，只是在征收决定和征收补偿方案讨论决定程序以及在作出征收决定前，确保征收补偿资金足额到位方面，不符合《征收补偿条例》第十二条第一款、《暂行办法》第十一条第二款和《征收补偿条例》第十二条第二款的规定，上述两方面的问题属于违反法定程序。但鉴于本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目系旧城区改建和城中村改造项目，且截至照片拍摄时间2014年7月30日，已经有204户被征收人确定了交房时间，如果撤销涉案房屋征收决定将可能导致多数被征收人与征收实施单位已经签订的征收补偿协议归于无效，引发重大社会不稳定风险，并导致本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目无法继续正常开展，进而对公共利益造成重大损害。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决：一、确认江都区政府作出的扬江房征字[2014]第1号征收决定违法；二、责令江都区政府采取相应补救措施，在判决书生效之日起合理期限内，实现金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿资金足额到位。
上诉人叶宜彬上诉称：1、原审法院认定被上诉人作出涉案房屋征收决定是基于公共利益的需要是错误的。2、原审法院适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条的规定错误。应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定判决撤销涉案房屋征收决定。请求本院撤销原审判决的第一项，发回重审或直接改判支持上诉人的请求，撤销涉案房屋征收决定。
被上诉人江都区政府答辩称：1、原审判决认定事实清楚，被上诉人作出涉案房屋征收决定符合《征收补偿条例》第八条第（五）项的规定。2、原审判决适用法律正确，符合《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条的规定。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人叶宜彬提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提供的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。
本院庭审中，双方当事人对原审判决指出的涉案房屋征收决定存在的程序违法、程序瑕疵、征收补偿资金未足额到位等问题均无异议。双方当事人围绕涉案房屋征收决定是否是基于公共利益的需要作出、原审判决适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条的规定判决确认涉案房屋征收决定违法是否正确分别发表了辩论意见。
上诉人叶宜彬认为，上诉人在原审提交的上诉人的房屋所有权证书表明被征收房屋属于商品房性质，不属于被上诉人所称的危房或城中村房屋，不应当作为城中村的房屋进行改造；根据被上诉人在原审中提交的证据即2014年4月8日的《会议纪要》说明涉案项目不是基于公共利益，而是商业开发。原审判决既然认定涉案房屋征收决定违反法律规定，就应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定判决撤销涉案房屋征收决定，而原审法院适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条的规定，纵容了行政机关违法行政。
被上诉人江都区政府认为，上诉人的房屋虽然不是危房，但是就整个地域的房屋而言，大部分属于危旧房屋，且该地段属于江都城区的城中村。2014年4月8日的《会议纪要》中有“项目由供销社牵头，坚持封闭运作自求平衡，争取最大收益”的提法，这与该项目基于公共利益并不矛盾，《会议纪要》所指的最大收益并不是指经济效益，而是指民生工程的社会影响，城中村改造工程项目，政府用最小的资金达到最大的效果。在原审判决前江都区政府出具了资金使用证明书，明确该项目所需补偿资金全部由区财政支付，保证足额到位。说明在原审中被上诉人已经采取了补救措施，能够保障被征收人补偿安置的合法权益。目前涉案地块已有250多户被征收人签订了补偿安置协议，如果撤销涉案房屋征收决定，将会影响绝大多数被征收人的利益，故原审判决是正确的。
本院认为：
一、《征收补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人江都区政府依法有权作出涉案房屋征收决定。
二、江都区政府提供的《扬州市江都区人民政府专题会议纪要》及金狮棚户区及周边城中村改造前照片等证据可以证明金狮棚户区及周边城中村改造项目确系由政府组织实施的旧城改建项目；江都区政府提供的《江都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（草案）、《江都市土地利用总体规划》（2006-2020年）、《江都市城市总体规划》（2010-2030）、《江都市“十二五”重大项目建设规划表》、《关于2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年计划（草案）的报告》，分别可以证实本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目符合《江都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《江都市土地利用总体规划》（2006-2020年）和《江都市城市总体规划》（2010-2030）的总体要求，并已纳入江都区国民经济和社会发展2014年度计划。故江都区政府作出涉案房屋征收决定符合《征收补偿条例》第八条第（五）项、第九条的规定。
三、江都区政府作出《房屋征收决定》前，拟定了征收补偿方案，并在组织有关部门论证后，对该征收补偿方案予以公告，广泛征求被征收人的意见，而征求意见后形成的《金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿实施意见》亦已在被征收区域张贴公示。虽然征收补偿方案（征求意见稿）未注明征求意见的期限，亦未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况有针对性的专门予以公布确有不妥，但被征收人的参与权、知情权和建议权已得到保障。本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收区域内约有81.1%的被征收人同意实施此次征收，截至2014年7月30日，已经有204户被征收人确定了交房时间。故涉案房屋征收决定基本符合《征收补偿条例》第十条、第十一条的规定。
四、江都区政府作出《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，但未经江都区政府常务会议讨论决定。原审法院认定江都区政府作出房屋征收决定不符合《征收补偿条例》第十二条第一款和《暂行办法》第十一条第二款中有关房屋征收决定和房屋征收补偿方案的讨论决定程序的规定，构成程序违法是正确的。《征收补偿条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是为切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。本案事实表明，江都区政府作出涉案房屋征收决定前，征收补偿费用未能足额到位，不符合《征收补偿条例》第十二条第二款的规定。对此，原审法院判决责令江都区政府采取相应补救措施，在判决书生效之日起合理期限内，实现金狮棚户区及周边城中村改造项目房屋征收补偿资金足额到位亦是正确的。
五、江都区政府作出涉案房屋征收决定前，相关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，并将调查、认定的结果在征收范围内予以公告。故涉案房屋征收决定基本符合《征收补偿条例》第十五条的规定。
综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，江都区政府作出涉案房屋征收决定基本符合《征收补偿条例》的相关规定。对涉案房屋征收决定中存在的问题，原审判决已予以指出，并责令江都区政府采取相应补偿措施。原审法院考虑到本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目系旧城区改建和城中村改造项目，已有大多数被征收人签订了安置补偿协议，如果撤销涉案房屋征收决定将可能引发重大社会不稳定风险，并导致本案所涉金狮棚户区及周边城中村改造项目无法继续正常开展，造成公共利益重大损害。故原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认江都区政府作出的扬江房征字[2014]第1号征收决定违法、并责令江都区政府采取相应补救措施保障房屋征收补偿资金到位并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶宜彬承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑琳琳
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一五年五月十九日
书 记 员 胡志成