安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖08行赔终1号之一
上诉人（一审原告）：吴梅香，女，1972年3月19日出生，汉族，住安徽省安庆市宜秀区。
委托代理人：邹松，男，1968年2月3日出生，汉族，户籍地安庆市大观区，住所地安庆市开发区，系吴梅香丈夫。
委托代理人：程玉伟，安徽中皖律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：安庆经济技术开发区管理委员会，住所地安庆市湖心北路88号。
法定代表人：吴三九，主任。
委托代理人：胡晓云，该委工作人员。
委托代理人：何玉忠，安徽国誉律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：安庆市菱北办事处，住所地安徽省安庆市中兴大道***号。统一社会信用代码113408007117328069。
负责人：钱友明，主任。
委托代理人：余久云，该处副主任。
委托代理人：何玉忠，安徽国誉律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：安庆市城市管理行政执法局，住所地安徽省安庆市开发区国华路39号，组织机构代码77282343－7。
法定代表人：朱学华，局长。
委托代理人：李远东，该局法制科科长。
被上诉人（一审被告）：安庆市人民政府，住所地安庆市宜秀区振风大道东路新城综合写字楼7楼。
法定代表人：陈冰冰，市长。
委托代理人：仲健，安庆市人民政府法制办复议应诉科科长。
被上诉人（一审被告）：安庆经济技术开发区建设局，住所地安徽省安庆市湖心北路88号管委会大楼。
负责人：刘克球，副局长。
委托代理人：汪千旺，该局工作人员。
委托代理人：何玉忠，安徽国誉律师事务所律师。
上诉人吴梅香及安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、安庆市菱北办事处（以下简称菱北办事处）因行政赔偿一案，不服安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822行赔1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年3月6日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人吴梅香的委托代理人邹松、程玉伟，上诉人开发区管委会的委托代理人胡晓云，上诉人菱北办事处的委托代理人余久云，被上诉人安庆市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）的委托代理人李远东，被上诉人安庆市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人仲健，被上诉人安庆经济技术开发区建设局的委托代理人汪千旺，上诉人菱北办事处、开发区管委会及被上诉人安庆经济技术开发区建设局的共同委托代理人何玉忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
吴梅香在一审起诉称：因生活需要，吴梅香于2002年1月在安庆市经济技术开发区菱北第二还建区93号建设砖混结构二层楼房自住。2016年3月18日，市城管局以接到群众举报为由，对吴梅香进行立案调查，并于2016年4月13日作出行政处罚决定，责令吴梅香7日内拆除违法建筑；2016年5月27日作出了行政强制执行决定，并于2016年6月3日对吴梅香的房屋进行了强制拆除。2016年5月27日、5月30日吴梅香分别向市政府申请行政复议，市政府复议维持了市城管局作出的行政处罚决定及行政强制执行决定。吴梅香认为上述行政行为违法，向安庆市宜秀区人民法院起诉。安庆市宜秀区人民法院作出（2016）皖0811行初12号行政判决书，判决撤销市城管局于2016年4月13日作出的行政处罚决定和2016年5月27日作出的行政强制执行决定；撤销市政府2016年7月25日作出的行政复议决定；确认市城管局于2016年6月3日强制拆除吴梅香涉案房屋的行政行为违法。
由于市城管局2016年6月3日强制拆除吴梅香涉案房星的行政行为是执行开发区管委会制定的《菱北第二还建点吴梅香户违法建筑拆除实施方案》，且安庆经济技术开发区建设局、菱北办事处是这次强制拆除的主要成员单位，鉴于市城管局2016年6月3日强制拆除吴梅香涉案房屋的行政行为已经生效判决确认违法。因此，开发区管委会、安庆经济技术开发区建设局、菱北办事处，对于吴梅香的房屋被非法强制拆除负有不可推卸的责任。同时，由于在复议期间，市政府怠于履行法定职责，因此，市政府也负有不可推卸的责任。综上，吴梅香提起诉讼，要求市城管局等一审被告赔偿其房屋及屋内物品等各项损失。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是被告。市城管局作为城市行政管理机关单位，具有对其辖区内实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施的职权，其实施了拆除吴梅香房屋的行为，故市城管局是本案适格被告。《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（安庆市人民政府第80号令）明确了征收的主体为开发区管委会、菱北办事处，开发区管委会、菱北办事处在本案中实施房屋征收应为适格被告。市政府虽在行政复议程序中维持了市城管局作出的行政处罚决定，但并没有加重对吴梅香的处罚，也未对吴梅香财产造成新的损害，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第八条之规定，市政府不具有本案适格被告资格。安庆经济技术开发区建设局是开发区管委会的职能部门，受政府及上级部门的领导，没有证据证明安庆经济技术开发区建设局实施了拆除诉涉房屋的行为，故其不具有本案适格被告资格。综上，吴梅香对市政府、安庆经济技术开发区建设局的起诉没有事实及法律依据，依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，裁定驳回吴梅香对市政府、安庆经济技术开发区建设局的起诉。
吴梅香上诉称：一、市政府怠于履行法定职责，其作出的复议决定已经被安庆市宜秀区人民法院确认违法并依法撤销。因此，市政府负有不可推卸的责任，属于共同侵权人，应为本案适格被告。二、吴梅香父亲吴某与安庆经济技术开发区建设局签订安置协议书，可以证明安庆经济技术开发区建设局为涉案房屋的征收人。该局将吴梅香的房屋认定为违章建筑，并非法强制拆除，依法应当作为共同侵权人，为本案适格被告。三、按照国家赔偿法的规定，市政府和安庆经济技术开发区建设局为共同赔偿义务机关，故请求：撤销一审裁定，依法改判市政府、安庆经济技术开发区建设局为本案的适格被告，并判决市政府、安庆经济技术开发区建设局对吴梅香的各项损失共同承担连带赔偿责任。
菱北办事处、开发区管委会上诉称：一、吴梅香提起诉讼的主要理由是强制拆除其房屋的行政行为程序违法，而菱北办事处、开发区管委会根本未参与强拆行为，不是本案适格被告。二、虽然菱北第二还建区棚户区改造项目的征收实施主体为菱北办事处、开发区管委会，但是对违法建筑物的认定和处理并不是其职责，一审法院把征收实施主体认定为行政赔偿责任的主体，显然缺乏法律依据。故请求：撤销一审裁定，依法认定菱北办事处、开发区管委会不具有本案适格被告资格；三、请求依法驳回吴梅香对菱北办事处、开发区管委会的诉讼请求。
市城管局辩称：吴梅香的房屋系违法建筑，市城管局系合法行政。
市政府辩称：虽然市政府依法作出了复议决定，维持了市城管局的行政处罚决定和行政强制决定，但并没有加重对吴梅香的处罚，根据国家赔偿法的规定，复议机关对加重的部分承担赔偿责任，吴梅香对市政府的上诉缺乏法律依据，市政府不是本案适格被告。
安庆经济技术开发区建设局辩称：根据安庆市人民政府80号令的规定，安庆经济技术开发区建设局是开发区管委会的职能部门，吴梅香已经将开发区管委会作为被告，安庆经济技术开发区建设局不是适格被告。
本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第八条规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。本案中吴梅香要求市城管局等对其房屋及屋内财产损失及精神损失承担赔偿责任。因强制拆除吴梅香房屋的行政机关是市城管局，且安庆市宜秀区人民法院判决确认市城管局的强拆行为违法，因此市城管局是本案适格的被告。市政府《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告》规定，该棚户区改造项目范围内涉及的征迁、清障工作由开发区管委会组织实施，即开发区管委会既对涉案拆除行为负有监督管理的职责，又对该棚户区改造项目范围涉及的拆迁补偿安置工作负责。根据查明的事实，开发区管委会在市城管局拆除房屋时，组织菱北办事处等将吴梅香房屋内的物品强行搬离并保管。据此开发区管委会、菱北办事处也是本案的适格被告。市政府虽在行政复议程序中维持了市城管局作出的行政处罚决定及行政强制执行决定，但该复议决定并没有加重对吴梅香的损害，且市政府没有实施强制拆除吴梅香房屋的行为，故市政府不是赔偿义务机关，不是本案的适格被告。安庆经济技术开发区建设局是开发区管委会的职能部门，没有证据证明其实施了拆除吴梅香房屋的行为，故安庆经济技术开发区建设局也不是本案的适格被告。综上，吴梅香、开发区管委会、菱北办事处的上诉理由均不能成立。一审裁定驳回吴梅香对市政府、安庆经济技术开发区建设局的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐珂可
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二０一八年五月十六日
书记员 王 岚
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；