安徽省安庆市大观区人民法院
刑 事 判 决 书
(2018)皖0803刑初46号
公诉机关安徽省安庆市大观区人民检察院。
被告人祝某某（曾用名“祝衔军”），男，1984年12月4日出生于安徽省岳西县，汉族，大学本科文化，中共党员，案发前系安庆市大观区经济开发区管委会经济发展局（以下简称“大观区经发局”）局长。家住安庆市迎江区。2018年3月5日因涉嫌犯玩忽职守罪被安庆市大观区人民检察院取保候审。2018年4月25日被本院取保候审。
辩护人杨季冬，安徽安联律师事务所律师。
辩护人李清，安徽安联律师事务所律师。
安徽省安庆市大观区人民检察院以观检公刑诉〔2018〕39号起诉书指控被告人祝某某犯玩忽职守罪，于2018年4月24日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月15日公开开庭审理了本案。安徽省安庆市大观区人民检察院指派检察员詹洁涛、汪琴琴出庭支持公诉，被告人祝某某及其辩护人杨季冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公诉机关指控：被告人祝某某身为大观区经济开发区管委会经济发展局负责人，未依法履行安全生产监督检查职责，对园区蒸汽管理失责，违规指令向万华公司恢复蒸汽供应，致使发生生产安全事故，造成5人死亡、3人受伤，直接经济损失人民币786.6万元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，提请本院根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定予以惩处。
被告人祝某某对公诉机关指控的事实及罪名均无异议；辩护人辩称大观经济开发区管委会经发局的职能是配合安监部门指导、监督开发区内企业的安全生产、技术改造等企业管理任务，配合职责不能等同于负有监管职责,配合职责不具有行政执法权力，纵观全案，没有发现被告人有不履行配合职责的表现；作为被告人负责的经发局，保障蒸汽供应，是其工作中应做到的服务职责，且蒸汽供应已经由第三方采取市场化管理的办法运行多年；蒸汽供应与爆炸发生没有直接的因果关系，应该是综合性因素所致，因果关系联系相对不紧密；被告人囿于客观条件的限制、工作精力有限、判断失误造成了损失，但主观上的过失情节轻微；且被告人具有自首情节，多年来工作表现优秀，早在2014年就要求园区成立专门的安监部门，但未得到落实，监管体制不健全，带病运行，这是造成爆炸事件的主要原因，被告人对爆炸结果发生的失职表现情节轻微，理应得到减轻处罚。
经审理查明：被告人祝某某2012年4月至2017年2月任大观区经发局副局长，2015年3月开始主持经发局工作，2017年3月任经发局局长。根据职能配置，大观区经发局负有配合安监部门指导、监督开发区内企业安全生产、技术改造等企业管理工作，且在经济开发区分管领导组织下，负责开发区内用汽单位申请用汽的审核等职责。
2016年10月安庆市大观区经济开发区园区内企业安庆万华油品有限公司〔以下简称“万华公司”）将企业部分厂房及设备租赁给江苏省泰兴市盛铭精细化工有限公司，并且隐瞒企业出租情况，在未办理任何审批手续的情况下违规进行建设、生产。
2017年2月17日，安庆市大观区环境保护局在对万华公司进行检查时发现该公司车间内堆放有大量不明危险化学品，存在安全隐患，随后以函件的方式通知大观区经济开发区管委会要求彻底关闭万华公司蒸汽阀门。2017年2月18日，在大观区经济开发区管委会的通知下，万华公司蒸汽被关停。2017年2月21日，大观区安监局因接到大观区环境保护局反映万华公司存在安全隐患的函件，遂同大观区经发局共同派人对万华公司进行了现场检查，检查发现万华公司车间内确实堆放有危险化学品，提出要求万华公司立即停止维修作业、做好危险化学品安全管理措施、禁止擅自生产和维修作业等意见。
2017年3月10日，万华公司向大观区经发局申请开通蒸汽供应，大观区经发局工作人员方某将该申请向被告人祝某某进行了汇报，祝某某在未对企业安全隐患是否已经消除进行了解，也未向大观区经济开发区管委会有关领导汇报的情况下，即通知开通万华公司的蒸汽供应，次日早上，万华公司的蒸汽供应开通。后在2017年3月13日大观区经济开发区管委会召开的工作会议上，祝某某汇报了万华公司申请开通蒸汽事宜，但在与会的管委会领导表示如开通蒸汽需经环保局同意的情况下，祝某某仍未汇报其已开通万华公司蒸汽供应的事实。
2017年4月2日，江苏泰兴市盛铭精细化工有限公司在租赁的万华公司厂房内对生产的化工产品进行粉碎作业时，因可燃性粉尘积聚，且使用不防爆电器产生电火花，引发可燃性粉尘爆燃，造成现场人员5人死亡、3人受伤，并造成直接经济损失人民币786.6万元，其中人身伤亡支出费用为73.3万元、善后处理费用486.4万元、财产损失费用为226.9万元。
经省事故调查组认定，该起事故的直接原因是：粉碎、收集、分装作业现场不具备安全生产条件，无除尘设施，导致可燃性粉尘积聚，使用不防爆电器产生电火花，引发可燃性粉尘爆燃，同时，由于车间布置不合规，生产组织安排不合理，无应急处置能力，导致事故扩大。该起事故是一起企业无视法律法规、无视安全风险、无视员工生命安全，非法出租、非法建设、非法生产，长期有意隐瞒非法生产经营行为，冒险突击组织生产；属地党委、政府及其有关部门和单位未认真履行监管职责、园区蒸汽管理混乱、监督检查流于形式、隐患排查整改不彻底，而造成的一起较大生产安全责任事故。其中，大观区经济开发区管委会经济发展局主要存在以下问题。一是未依法履行安全生产监督检查职责。二是对园区蒸汽管理失职，违规指令向万华公司恢复蒸汽供应。
2018年1月29日，被告人祝某某主动到安庆市大观区监察委员会说明案件情况。2018年2月5日，大观区监察委员会对祝某某以涉嫌玩忽职守罪立案调查。
上述事实，有经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、监察委立案决定书证实大观区监察委员会于2018年2月5日对祝某某涉嫌玩忽职守一案立案调查。
2、归案经过证实祝某某于2018年1月29日主动到大观区监察委就“2017.4.2”万华油品有限公司燃爆事故说明情况。
3、户籍证明证实祝某某系1984年12月4日出生。
4、干部履历表、年度考核登记表、干部任免审批表、大观区委关于曹某等通知工作职务的通知、大观区委关于舒某等通知工作职务的通知证实祝某某于2008年参加工作，先后在大观区委组织部、大观区经济开发区管委会经发局工作，自2012年5月起任经发局副局长，2017年3月12日被任命为经发局局长、大观经济开发区党工委委员.其中2016年度考核登记表记载祝某某系经发局副局长(主持工作)，主持经发局日常工作。
5、《安庆大观经济开发区管委会经济发展局职能配置、内设机构和人员编制规定》证实了大观区经发局的主要职责，其中有配合安监部门指导、监督开发区内企业的安全生产、技术改造等企业管理工作。
6、被告人祝某某的供述与辩解。被告人祝某某供述了他的任职情况、职责范围,以及开发区经发局参加的几次对万华油品公司进行检查的情况、2017年3月万华油品公司申请临时供汽后他在当天通知蒸汽维保公司恢复供汽的经过等情况。
7、证人张某是万华油品公司实际负责人，证人郑某是万华油品公司借用的工作人员。二人的证言证实2017年2上月17日环保局检查后开发区管委会将万华油品公司蒸汽停了。后因讲述泰兴公司生产需要蒸汽,张某打电话给经发局方某申请恢复供汽,并安排郑某去办理.在3月11日蒸汽恢复供应了。张某还对企业出租和泰兴生产情况的供述。
8、证人方某是安庆市大观区经发局工作人员。他的证言证实了万华油品申请恢复蒸汽供应的经过,并且表示他在接到申请后当天就向局长祝某某进行了汇报。
9、证人江某是蒸汽维保公司负责人，他证实3月10日下午接到祝某某电话通知恢复万华油品蒸汽供应,他在第二天早上就开通了蒸汽,并且打电话告知了祝某某。江某还提供了他2017年3月份的通话记录,印证了他的证言。
10、证人程某的证言证实2017年3月13日在开发区管委会“一办三局”会议上祝某某汇报了万华油品申请恢复蒸汽供应,当时他表示要征求环保部门意见,但祝某某提出不同看法。后来直到事故发生他都不知道万华油品蒸汽已经恢复供应。
11、证人胡某证言证实因为此前环保局检查发现万华油品存在安全隐患并给安监局发了函,2017年2月21日祝合军安排他和安监局的同志一起去万华油品检查,检查时发现万华油品堆放有危险化学品,事后向祝某某报告了检查情况。
12、证人戴某是大观区开发区管委会建设局局长，证人任某是大观区安全生产执法检查大队大队长，证人朱某是大观区安监局局长，证人章某是大观区环保局局长，证人何某是大观区环保局原局长，证人吴某是大观区环保局环境检查大队监察员。上述六位证人证言证实了2017年2月17日大观区环保局对万华油品公司进行检查发现有安全隐患,随后要求开发区管委会停止对万华油品公司供应蒸汽,开发区管委会在2月18日即关停了蒸汽。后来2月21日区安监局又会同经发局对万华进行了安全检查。
13、证人潘某是租赁万华油品公司厂房及设备非法进行化工产品生产的江苏盛铭精细化工有限公司在安庆地区的生产管理负责人,他讲述了生产的反应釜、烘房等必须要使用蒸汽,但万华油品蒸汽多次因有关部门检查发现问题被关停,他都是通过张某办理蒸汽事宜。他还讲述了盛铭公司在万华油品公司厂房内生产管理情况及事故发生情况。
14、情况说明、安庆市人民政府收文处理标签、关于安庆万华油品有限公司“2017.4.2”较大生产安全事故处理批复意见的通知、安庆万华油品有限公司“2017.4.2”较大生产安全事故调查报告等。调查报告及批复意见载明:该起事故的直接原因是：粉碎、收集、分装作业现场不具备安全生产条件，无除尘设施，导致可燃性粉尘积聚，使用不防爆电器产生电火花，引发可燃性粉尘爆燃，同时，由于车间布置不合规，生产组织安排不合理，无应急处置能力，导致事故扩大。
事故中“有关地方政府及部门存在的主要问题”部分认定:大观区经济开发区经发局存在的问题:一是未依法履行安全生产监督检查职责。二是对园区蒸汽管理失职,违规指令向万华公司恢复蒸汽供应.2017年2月17日,大观区环保局对万华公司进行检查后,要求开发区管委会彻底关闭万华公司的蒸汽阀门,2月18日管委会停止向万华公司供应蒸汽，3月11日，经发局擅自同意向万华公司恢复蒸汽供应。后在3月13日管委会召开的“一办三局”会议,上提出向万华恢复蒸汽供应的议题。
大观经济开发区管委会经发局局长祝某某因涉嫌渎职犯罪,建议移送司法机关追究刑事责任。
15、大观区经济开发区管委会、大观区环保局对万华油品公司现场检查记录、大观区环保局《关于园区存在若干环保问题的函》、环保局发文签字簿、收文处理专用单、环保局《安全隐患线索移送函》、送达回证等证实2016年11月14日大观区经济开发区管委会经发局祝某某、胡某对万华油品公司进行了现场督查,记录为:企业处在停产检修状态,因烘箱需要,申请临时使用蒸汽.建议因相关手续未完全,不允许生产。2017年2月21日大观区安全生产监督管理局对万华油品公司进行了检查,提出:禁止生产和维修作业等意见。
2017年2月17日大观区环保局对万华油品公司进行了现场检查,记录为:现场检查时公司未进行生产，位于南向北第二个车间内堆放有乙醇、乙酸及不明桶装化学品，未发现有标签，现场有工人在焊接作业。环保局在本次检查后就检查发现的问题发送了函件送达大观区经济开发区管委会、大观区安全生产监督管理局，在函件中表明2015年6月检查中环保局决定查封公司蒸汽阀,为确保前期查封决定得到进一步落实,请管委会彻底关闭该公司的蒸汽阀门,开发区管委会主任程某批示由建设局办理该事项。
16、申请临时供汽报告、大观经济开发区“一办三局”工作会议记录证实2016年11月14日、2017年3月8日安庆万华油品有限公司两次向大观区经济开发区管委会申请临时恢复蒸汽。2017年3月13日大观区经济开发区管委“一办三局”工作会议上祝某某提出“万华油品的调试”，程常委表示若通蒸汽,需环保局同意。但祝某某表示“低压蒸汽是给园区企业的基本配套措施,服务企业应优先考虑,若企业环保不达标,园区应配合调查,开发区无执法权限。”
17、大观区环保局现场检查笔录、安庆万华油品公司现场检查专家意见、环保局会议记录、环保局环境违法行为立案登记表等证实2017年3月22日大观区经济开发区管委会组织大观区环保局、建设局等单位对万华油品公司进行了检查,并对万华油品公司一些问题提出意见。2017年3月31日环保局对万华油品公司负责人张某就检查发现的问题进行了约谈,2017年4月1日对万华油品公司环境违法行为立案。
18、低压蒸汽使用管理暂行办法、低压蒸汽主支管网维保及管理协议、担保金实施措施、供用汽合同等证实大观经济开发区管委会以大观区发展投资有限公司名义委托有资质的专业公司进行低压蒸汽管网维保和管理。开发区经发局在分管领导组织下,负责用汽单位申请用汽审核、相关规定的告知,负责与运营管理公司及用户签订供用汽合同。大观区发展投资有限公司将大观区经济开发区蒸汽维护、保养工作交给安徽汇盛自控工程有限公司负责,并签订了管理协议。安徽瑞得胶粘科技发展有限公司2012年4月于大观区发展投资有限公司、安徽汇盛自控工程有限公司签订了供用汽合同。万华油品公司使用的蒸汽就是根据该份合同。
19、租赁协议书、MEPC、MPBA及氨脂产品委托加工协议书等证实2016年10月8日安庆万华油品有限公司将该公司南起第一排车间整体租赁给江苏泰兴盛铭精细化工有限公司,用于加工化工中间体。
20、赔偿协议书、补偿协议书等证实事故伤亡人员已得到妥善安置。
被告人及辩护人提交了经过法庭质证、认证的以下证据：
1、辞职报告。2018年2月，被告人祝某某主动要求辞去大观开发区经济发展局局长一职。
2、《关于成立大观开发区安监分局的报告》。证实被告人祝某某于2014年8月25日起草上报了要求成立大观经济开发区安监机构的文件。
3、大观经济开发区出具的证明材料证明4.2事故前后，被告人祝某某的工作表现。
4、安全生产事故关系的论证。该论证意见认为项目单位进行非法生产，蒸汽并非必备要素。
5、安庆大观经济开发区管委会的情况说明证实4.2万华油品燃爆事故善后处理工作已结束，伤亡人员已得到赔偿，事故现场清理工作已结束。
本院认为：被告人祝某某身为大观区经济开发区管委会经济发展局负责人，未依法履行安全生产监督检查职责，对园区蒸汽管理失职，违规指令向万华公司恢复蒸汽供应，致使发生生产安全事故，造成5人死亡、3人受伤，直接经济损失人民币786.6万元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。蒸汽供应虽不是爆炸发生的直接原因，但蒸汽供应是本案中该企业进行作业时的必要条件，故被告人的行为与爆炸发生之间具有刑法上的因果关系。爆炸发生，既有事故企业非法出租、非法建设、非法生产等原因，也与地方政府及相关部门未严格履行职责有关，故辩护人辩称该事故是综合因素所致的辩护意见予以采纳；案发后被告人自行前往办案机关并如实供述了自己的罪行，辩护人辩称被告人系自首的辩护意见亦予以采纳；该起事故后果虽属犯罪情节特别严重，但该起事故是一起企业无视法律法规、无视安全风险、无视员工生命安全，非法出租、非法建设、非法生产，长期有意隐瞒非法生产经营行为，冒险突击组织生产；属地党委、政府及其有关部门和单位未认真履行监管职责、园区蒸汽管理混乱、监督检查流于形式、隐患排查整改不彻底，而造成的一起较大生产安全责任事故，且被告人具有自首情节，事故伤亡人员亦已得到妥善安置，被告人犯罪情节较轻，可不予刑事处罚。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款之规定，判决如下：
被告人祝某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向安徽省安庆市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 程强根
审 判 员 唐子玲
人民陪审员 朱刘根
二〇一八年七月四日
书 记 员 丁 雯
附适用法条：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。