湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘03行终38号
上诉人（原告原告）罗文萍，男，1967年12月14日出生，汉族，湖南省湘潭县人，农民。
上诉人（原告原告）黄利群，女，1968年11月24日出生，汉族，湖南省湘潭县人，农民，（系罗文萍之妻）。
上诉人（原告原告）罗恒栋，男，1990年6月21日出生，汉族，湖南省湘潭县人，农民，（系罗文萍之子）。
三上诉人共同委托代理人王应宇，男，1968年2月4日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县梅林桥镇人民政府工作人员，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局。
法定代表人肖尽红，局长。
委托代理人刘蔺，男，1981年6月28日出生，汉族，湖南省湘潭县人，系湘潭县国土资源局执法监察大队干部，代理权限为特别授权。
委托代理人刘听，湖南康泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）罗文萍、黄利群、罗恒栋因与被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局国土行政处罚一案，不服湘潭县人民法院（2015）潭行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人罗文萍、黄利群、罗恒栋及其委托代理人王应宇，被上诉人湘潭县国土资源局的委托代理人刘蔺、刘听到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1985年或1986年间，原告罗文萍，曾用名罗文平，其弟罗耀平因未达到规定年龄为办理抵职手续冒用了罗文平的名字，到更换第二代身份证时，原告罗文萍便改用“罗文萍”的名字。1987年10月14日，湘潭县人民政府给湘潭县杨嘉桥镇梅林村（现更名为九江村）仁和组的罗文平颁发了潭建管字（杨）第14号湘潭县建房许可证（存根）。1989年1月14日，土地登记申请书的申请人是罗文平（原户主林新连系罗文萍之母），用地面积226平方米，建筑占地194.5平方米，家庭人口4人。原告罗文萍、罗恒栋从2013年6月起，在未取得建设用地批准的情况下，擅自占用本组潭衡西高速连接线公路边耕地491.6平方米建住房，目前三层主体房屋已建成。被告于2014年6月30日通知原告罗文萍、罗恒栋听证，同年7月7日就组织了原告罗文萍、罗恒栋进行听证。原告罗文萍、罗恒栋违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。被告湘潭县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条之规定于2014年7月11日作出了潭县国土资执罚字〔2014〕20号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：限罗文萍、罗恒栋两户在收到本《行政处罚决定书》（潭县国土资执罚字〔2014〕20号）之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。后原告不服，向湘潭县人民政府提出复议申请，湘潭县人民政府于2014年11月4日作出潭复决字〔2014〕10号行政复议决定书，维持被告湘潭县国土资源局作出了潭县国土资执罚字〔2014〕20号《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂向湘潭市中级人民法院起诉，后转交该院立案，请求依法撤销被告湘潭县国土资源局作出的潭县国土资执罚字〔2014〕20号行政处罚决定书。
一审判决认为，原告在未取得建设用地批准的情况下，擅自占用耕地491.6平方米建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，系违法建设行为。被告作为湘潭县行政辖区内主管土地管理和监督工作，有权对违法占地建设行为进行查处和作出处罚。而被告湘潭县国土资源局作出潭县国土资执罚字〔2014〕20号行政处罚决定，对原告罗文萍与罗文平是否为同一人没有调查清楚，尽管被告询问原告罗文萍笔录中罗文萍对此有过陈述，但缺少其他证据相印证，故原告认为该项事实不清理由成立，本院予以支持。另被告通知原告听证，没有给足原告7天时间准备，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第二项的规定，程序违法。关于被告作出的潭县国土资执罚字〔2014〕20号行政处罚决定书是否遗漏主体的问题，该行政处罚是对一个家庭以户为单位进行处罚，原告罗文萍与黄利群系夫妻，罗文萍系家庭户主，故被告在作出行政处罚时未列黄利群为被处罚人并无不当。关于原告起诉是否已超过起诉期限的问题，被告于2014年7月11日作出的潭县国土资执罚字〔2014〕20号行政处罚决定书，原告向湘潭县人民政府提出复议申请，湘潭县人民政府于2014年11月4日作出潭复决字〔2014〕10号行政复议决定书，原告于2014年11月19日收到行政复议决定书，于2014年11月26日向湘潭市中级人民法院起诉，后转交给湘潭县人民法院立案庭，没有超过法定起诉期限。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：撤销被告湘潭县国土资源局作出的潭县国土资执罚字〔2014〕20号行政处罚决定书。
一审判决送达后，罗文萍、罗恒栋、黄利群不服提起上诉称：一、上诉人二、三代户主符合申请农村建房的主体资格，与一审法院在判决书中认定需其他证据印证罗文萍是否为罗文平为同一人的事实没有任何法律因果关系。老屋的户主为林新连，建房申请人为罗文平，两者都是同一家庭成员，并不矛盾，一审判决认定老屋为罗文萍所有，从而认定申请人罗文萍已有一处宅基地缺乏事实和法律依据。上诉人罗文萍、罗恒栋、黄利群作为二、三代户主无房可住，符合申请农村二处住宅基地建房的主体资格。二、上诉人申请的宅基地为村内空闲地，符合农村建住房应尽量使用空闲地的条件。上诉人所申请的宅基地属于已闲置多年的荒地，并不属于不能建房的田地；三、上诉人是在村委会和当地政府同意与原告自留地调换的情况下才建房的，不存在擅自占用耕地。上诉人取得了九江村委会出具的宅基地调换证明，并征得了杨嘉桥镇国土所同意，在此情况下国土部门应当为上诉人补办建房许可证。四、国土部门作出责令限期拆除非法占地房屋、设施，恢复土地原状的行政处罚，违反了我国倡导的建立资源节约型和环境友好型社会的要求，不能达到行政执法目的。涉案房屋所在地因修建潭衡高速连接线，已成为永久性村内空闲地，即使拆除了建筑物，也不能达到恢复耕地的目的，上诉人迫于生计所建房屋对周围环境没有任何影响，该处罚决定应当予以撤销；五、被上诉人湘潭县国土资源局没有提供相关证据证实经过修路后该土地仍为耕地，事实上因为客观情况的变化，修路前第二次土地利用现状调查数据已不能适用，虽然上诉人未取得宅基地相关审批手续，但已向相关部门提出了申请地建房报告上诉人，并未擅自占用耕地。一审判决虽以程序违法为由撤销被上诉人所作行政处罚，但在事实认定上仍认定上诉人“擅自占用耕地491.6平方米建住房”，该认定错误，应将擅自占用耕地改为占用村内空闲地并载明土地性质变化的成因及经过。请求二审法院在维持一审行政处罚程序违法撤销行政处罚决定判决的同时，对该判决的事实部分依法予以改判。
被上诉人湘潭县国土资源局答辩称：一、杨嘉桥土地利用总体规划图已明确涉案的土地性质和类别，原审判决认定上诉人占有的土地性质属于耕地，事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，各级人民政府组织编制的土地利用总体规划是落实我国土地用途管制制度的基本依据，是综合了土地资源特点和社会经济发展要求的土地利用总安排的宏观体现，同时也是国土行政部门在履行具体土地管理职责过程中用以界定土地类型、性质的根本依据，故答辩人根据湘潭县人民政府依法编制并报上级人民政府批准的土地利用总体规划，认定上诉人未经批准建房所占用的土地性质属于耕地，是严格依法进行的，原审判决认定涉案宗地为耕地，完全符合法律规定；二、土地性质的认定属于县级以上人民政府的行政职权，土地性质一经确定即具有普遍约束力，任何单位和个人均不得随意变更。对土地性质的认定不属于司法管辖范畴，上诉人请求法院对既定土地性质进行变更，超出了行政诉讼审理范围。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
在二审诉讼过程中，三上诉人补充提交了照片三张、杨嘉桥镇工业园仁和组排水合同及杨嘉桥镇人民政府关于规范杨河工业园区建设管理的通告，拟证实上诉人所占土地无法耕作，杨嘉桥镇人民政府的规划是在2015年3月15日后才制定的。经合议庭审查认为，上述证据与本案并无关联。
本院经二审审理查明，上诉人罗文萍、黄利群、罗恒栋系湘潭县杨嘉桥镇梅林村仁和组的村民。自2013年6月开始，上诉人罗文萍、罗恒栋在本组潭衡西高速连接线公路边动工建造住房，于2014年4月建成，主体结构为三层，占地面积491.6平方米，未取得建设用地批准手续。被上诉人湘潭县国土资源局于2014年6月4日决定对该行为立案查处，6月30日通知上诉人罗文萍、罗恒栋听证，同年7月7日组织了上诉人罗文萍、罗恒栋进行听证，并于2014年7月11日作出潭县国土资执罚字〔2014〕20号《行政处罚决定书》，限罗文萍、罗恒栋两户在收到《行政处罚决定书》（潭县国土资执罚字〔2014〕20号）之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。三上诉人不服，向湘潭县人民政府提出复议申请，湘潭县人民政府于2014年11月4日作出潭复决字〔2014〕10号行政复议决定书，维持湘潭县国土资源局作出了潭县国土资执罚字〔2014〕20号《行政处罚决定书》。三上诉人仍不服，遂向湘潭市中级人民法院起诉，后转交湘潭县人民法院立案，请求依法撤销被上诉人湘潭县国土资源局作出的潭县国土资执罚字〔2014〕20号行政处罚决定书。
本院认为，一审法院以被上诉人湘潭到国土资源局所作行政处罚认定事实部分不清，证据不足，程序违法为由予以撤销，对此双方均无异议，双方争议的主要焦点是三上诉人建房时所占用土地的性质。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农家用过转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审查，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案涉案建筑所占土地原属于耕地，后客观情况发生变化，由于修建公路等原因致该地已多年未用于耕种，实际上处于荒废状态。三上诉人作为农村村民需要住宅用地，应当根据法律规定办理相关审批手续，其未经审批建房，不符合法律规定。至于三上诉人是否符合申请宅基地建房的条件，与本案行政处罚并无关联，不属于本案审查范围。一审判决程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 康 婷
代理审判员 赵 祝
二〇一六年五月二十五日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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