广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终2373号
上诉人（原审原告）：曾德成，男，1951年7月21日出生，汉族，住广州市花都区。
委托代理人：赖星，广东粤兴律师事务所律师。
委托代理人：周志恩，广东粤兴律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府新华街道办事处。住所地：广州市花都区新华街建设南路*号。
负责人：许存夙，主任。
上诉人曾德成因诉被上诉人广州市花都区人民政府新华街道办事处强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初888号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告曾德成系广州市花都区新华镇莲塘村村民，持有花府集建字[91]第1405010号《集体土地建设用地使用证》，该证载明，土地使用者为曾德成，地址为花县新华镇莲塘村，自有使用权面积为88平方米，建筑占地面积为88平方米，填发机关为花县人民政府，发证时间为1991年1月30日，土地用途为住宅，边界四至为：东至绍文，南至维台，西至空地，北至新桂。
2016年5月19日，广州市花都区交通局（以下简称花都区交通局）与被告签订《S118（龙口-
迎宾大道段）改造工程委托征地包干协议书》，其中约定：因S118（龙口-
迎宾大道段）改造工程的施工需要，就该工程用地及该项目红线范围土地上的构（建）筑物、地上附着物的补偿问题，签订用地包干协议。用地位置为新华街莲塘村，用地面积为31.19亩，实际用地面积以改造工程用地图为准，征地总包干费用为1157.5193万元。协议签订后，花都区交通局在收到被告的请款申请书之日起10个工作日内向被告支付首期征地补偿包干费用一次性付款，被告在收到首期征地补偿包干费之日起30天内完成地上附着物、建筑补偿工作并将用地交付花都区交通局使用等。该协议约定被告的权利义务为：做好被征地农民工作，完成清点补偿、清场以及征用土地等工作，并在协议约定的时间段内将项目用地交付花都区交通局，逾期未能拆除和清理的，视为村民及其相应的权属人放弃该建筑物、附着物、青苗，由被告负责拆除和清理。被告保证签订本协议时，协议范围内土地已取得村民及相应权属人同意，并保证补偿款依法使用和分配，否则，由此引起的法律责任由被告自行承担，与花都区交通局无关等。2016年9月1日，被告与广州市花都区新华街莲塘村村民委员会签订《S118（龙口-
迎宾大道段）改造工程征地包干协议书》，其中约定由莲塘村委会完成上述莲塘村31.19亩土地的征地工作，在约定时间段内将项目用地交付被告等。
因S118公路扩建过程中原告方就涉案宅基地用地提出异议，花都区交通局遂交由被告处理，被告于2017年3月1日在涉案争议地块施工将地下地基予以清除，施工地块无房屋上盖。
庭审中，原告表示施工地块属原告《集体土地建设用地使用证》用地，因离公路较近故无法建设房屋；被告认为无法确认涉案施工地块与原告土地使用证载明地块属同一地块，施工地块在1992年已经征收补偿完毕，因时间久远，故无法提供征收依据。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告持有原花县人民政府核发的集体土地建设用地使用证，其中载明了土地的四至方位，尽管由于历史原因相应四至环境发生变更，但被告并未提供充分证据证实争议地块已经依法征收补偿或该地块与原告所持有的建设用地使用证属于不同地块，故原告与本案被告的拆除地基行为存在利害关系，是本案适格原告。尽管花都区交通局与被告签订了委托征地包干协议，但花都区交通局本身并不具备强制拆除的行政职权，其与被告的拆除行为不构成行政职权的委托关系，被告作为拆除行为的实施主体，依法应当承担相应法律责任。在未提供充分证据证实其对涉案地块进行征收补偿的情况下，被告亦未履行拆除地基的权利义务告知程序，故其实施的本案拆除地基行为缺乏事实依据，违反法定程序。鉴于原告在涉案地块并无相应上盖，同时缺乏充分证据证实被告行为造成其财产损失，故原告要求被告予以赔偿的请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告广州市花都区人民政府新华街道办事处2017年3月1日拆除原告曾德成地基的行为违法；二、驳回原告曾德成的赔偿请求。
上诉人曾德成不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院遗漏关于被告花都区交通局的判决内容。原审期间，上诉人将花都区交通局、广州市花都区人民政府新华街道办事处列为共同被告，两被告都出庭参加了庭审，但原审判决书却没有关于花都区交通局的判决内容，遗漏了必要当事人，程序严重违法。（二）原审法院没有排除被上诉人的证据及答辩意见。原审法院开庭前，上诉人以被上诉人超过15天举证期限，要求法庭排除其证据及答辩意见，并提交了相关证据予以佐证。主审法官表示庭后核实送达情况，再决定是否排除，但原审法院并没有将上述情况反映在判决书中，属于重大遗漏上诉人的意见。（三）原审法院判决被上诉人无需承担赔偿责任的认定，事实不清。被上诉人提交的《广州市花都区人民政府办公室印发花都区农民集体所有土地上房屋征收安置补偿办法的通知》（花府办[2016]37号文）表明，即使地块没有相应上盖，也可以获得相应补偿。涉案争议宅基地位于新华街境内的S118路段，应适用该补偿办法。原审法院以涉案地块无上盖物，驳回上诉人的赔偿请求不合理。综上所述，原审法院认定事实不清，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决第二项，改判被上诉人和花都区交通局对违法拆除上诉人的地基并占用该地块的行为承担赔偿责任；2.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州市花都区人民政府新华街道办事处答辩称：(一)被上诉人并没有对原告主张的房屋实施强拆，不存在强拆行为违法。1.被上诉人受花都区交通局的委托，代为实施S118线扩建工程项目涉及新华街莲塘村范围的征收工作，两者的关系属于委托与受托关系。2016年5月19日，被上诉人与花都区交通局签订一份《S118（龙口-
迎宾大道段）改造工程委托代征地包干协议书》，协议书主要约定：花都区交通局以总包干费用1157.5193万元委托被上诉人代为对S118（龙口-
迎宾大道段）改造工程涉及新华街莲塘村范围31.19亩用地实施征收工作。被上诉人所实施的征收工作行为只是在授权范围内代理花都区交通局实施的一种代理行为。2.上诉人所主张的花府集建字[91]1405010号《集体土地建设用地使用证》的房屋及四至（房屋东至曾绍文，南至曾维*，西至空地，北至曾新桂）与涉案地基现状及四至均不相符（从上诉人提供的现场图可见，现状为地基并非房屋，四周均没有相对应的房屋佐证）。被上诉人曾要求上诉人提供村社证明、村民书面承诺书、使用证涉及地块坐标等相关证明材料证实其所主张的房屋与项目涉及地基的面积、位置等相一致。但是，上诉人均没有提供证明材料证实。因此，上诉人并没有充分的证据证明涉案地基就是其所主张的房屋，上诉人的主体不适格。3.涉案地基位置在原S118线的用地范围内，属道路路基，地基上已经建有原S118线建设时的管线工程。在1992-1993年花都区大办公路时地基地块已经被征收和建设，本次征地对该范围内的建（构）筑物均不再重复补偿。另根据《公路安全保护条例》第十一条规定，省道公路控制建筑物范围的距离不少于15米。从本案图片可见，涉案地基属于道路路基，根本不允许存在建筑物，没有上诉人所述的房屋存在。本案实施拆除的是早期征收的地基，并非是上诉人主张的房屋，根本不存在强拆房屋的行为。(二)上诉人主张赔偿经济损失300万元没有任何依据，请求法院依法驳回其诉求。上诉人不但没有证据证明涉案的地基就是其所主张的房屋，也没有证据证明其在20多年内曾主张过权利，更没有任何证据证明其存在300万元的经济损失。因此，请求法院驳回其该项无理诉求。(三)本案主张权利的诉讼时效期间届满。上诉人称即使原S118线征收了地基地块，但当时征地单位没有对地基作出补偿。该地基自1992年被征收至今已达20多年，上诉人一直没有使用地基建房屋，也没有就地基的征收主张补偿款的行为，视为上诉人自行放弃自己的权利。根据《民法通则》第一百三十七条关于超过最长二十年诉讼时效不予保护的规定，上诉人主张权利的诉讼时效期间已经届满。综上所述，请求法院依法驳回上诉人的所有诉求。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”依据上述规定，公民、法人或者其他组织向法院提起诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，上诉人向原审法院起诉请求确认行政机关强拆其房屋的行为违法并赔偿其经济损失，但根据本案已查明事实可以证实，行政机关于2017年3月1日在上诉人主张的涉案争议地块施工时该地块为道路地基，不存在房屋等上盖物，故上诉人主张行政机关对其房屋实施强拆的这一行政行为不存在。因被诉行政行为不存在，上诉人的起诉请求缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。原审法院虽然查明事实清楚，但未针对上诉人的诉讼请求是否具有事实根据进行认真考量，直接对本案进行实体审理并判决确认行政机关于2017年3月1日拆除上诉人地基的行为违法，属于适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。至于上诉人提出行政机关应根据花都区农民集体土地房屋征收安置补偿办法的有关规定，对其持有的《集体土地建设用地使用证》所涉土地向其作出补偿的问题，属于集体土地征收补偿的范畴，不属于本案审查范围，上诉人应另循法律途径予以主张。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初888号行政判决；
二、驳回上诉人曾德成的起诉。
一、二审案件受理费各50元，均退还给上诉人曾德成。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一八年二月二十六日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳