江苏省盐城市盐都区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0903行初137号
原告陈群，男，1952年11月20日生，汉族，居民，住建湖县。
委托代理人顾大松，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告建湖县国土资源局，住所地建湖县城冠华路888号。
法定代表人孙育军，该局局长。
委托代理人朱珊，江苏向阳红律师事务所律师。
委托代理人唐崇楼，该局法律顾问。
原告陈群要求被告建湖县国土资源局（以下简称建湖国土局）履行法定职责一案，建湖县人民法院于2015年12月3日作出（2015）建行初字第00016号行政判决，原告陈群不服，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉。江苏省盐城市中级人民法院于2016年4月5日作出（2016）苏09行终字26号行政裁定书，裁定撤销建湖县人民法院（2015）建行初字第00016号行政判决，将本案发回本院重新审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈群及其委托代理人顾大松、被告建湖国土局土地储备中心主任周劲松及该局委托代理人朱珊、唐崇楼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈群诉称，2011年，我向被告建湖国土局缴纳了1450万元保证金,参加建湖县上冈镇新客运中心南侧地块的国有土地出让的竞拍，并最终以10020万元竞买成功，后因资金周转不灵，我与被告协议解除了土地出让合同。2015年初，我得知早在竞拍该宗地块之前，建湖县上冈镇村建中心与盐城海源房产开发有限公司（以下简称海源公司）就该宗地块的竞拍签订了一份协议，约定海源公司保证参与竞拍，建湖县上冈镇村建中心将该地块挂牌价溢价部分的50%奖励给海源公司。后在2011年1月25日举行该地块的竞拍中，海源公司与我进行了14轮竞价，最终以10020万元的非正常高价中标，这也直接导致我后来因资金周转困难无法启动该地块的建设项目。我认为，建湖县上冈镇村建中心与海源公司在土地竞拍前的协议行为属于串通投标，严重损害其他投标人合法权益，该行为明显违法，后我向被告提出书面申请，要求被告主动或依申请撤销或确认违法，并及时退还我保证金，而被告一直对我的申请不予理睬，故我诉至法院，请求人民法院判令被告履行撤销成交确认书并退还原告竞买该宗地块的保证金1450万元的法定职责，并要求被告承担自交款之日起的同期银行利息。
原告陈群向本院提交以下证据，以证明其所诉事实：
1、土地出让竞买报名表；
2、土地成交确认书；
3、国有建设用地使用权出让合同；
4、出让合同补充协议；
5、出让金缴纳票据；
6、关于请求退还土地的报告；
7、出让合同解除协议书；
8、还款协议书；
9、土地购买人请求政府归还出让金的报告；
10、土地二次上市成交确认书。
被告建湖国土局辩称，1、原告陈群投标、中标及其他签约，均是以建湖县大圣房地产开发公司（以下简称大圣公司）名义进行的，原告以个人名义提起诉讼，主体资格不适格；2、2011年2月2日，原、被告签订的土地出让合同明确约定，受让人不按时支付出让价款解除合同的，无权要求返还定金。而双方签订的解除合同书中也明确约定，原告同意被告扣除1450万元定金后将余款退还，原告所诉要求被告退还保证金，无事实和法律依据；3、被告作出的国有土地挂牌出让行为，不是招投标，被告并无撤销土地出让成交确认书及退还保证金的法定职责；4、原告所称的上冈镇村建中心与海源公司之间签订协议的情况，被告不知情也未参与，签订该协议的双方与被告均无行政隶属关系，即使他们签订协议的行为能够确认为违法，与被告作出的土地挂牌出让行为也无关联。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告建湖国土局向本院提交了以下证据，以证明其辩称理由成立：
1、2011年2月2日原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》；
2、2012年1月10日大圣公司向被告出具的《报告》；
3、2012年5月1日原、被告及大圣公司签订的《国有建设用地使用权出让合同解除协议书》。
建湖县人民法院在原审审理过程中依法调取了以下证据：
1、2010年5月18日建湖县上冈镇村建中心与海源公司签订的协议书。
2、2011年1月26日被告建湖县土地储备中心竞买报价记录卡。
经庭审质证，被告建湖国土局对原告陈群提交证据的真实性、关联性、合法性均无异议；原告陈群对被告建湖国土局提交证据的真实性、关联性、合法性亦无异议，双方对原审法院调取的两份证据的真实性、关联性、合法性也无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交证据及原审法院调取证据能够证明原告参与被告组织的国有建设土地使用权出让竟拍，成交后与被告签订成交确认书、出让合同、交付出让金以及解除出让合同、请求返还土地出让金等相关事实，本院予以确认，作为定案依据。
经审理查明，2010年5月18日，建湖县上冈镇村建中心（甲方）与海源公司（乙方）签订了一份协议，约定：甲方将在2010年6月30日前将建湖县上冈镇新客运中心南侧地块挂牌出让，海源公司保证参与竞拍，地块挂牌价以权威部门评估价为准，建湖县上冈镇村建中心将该地块挂牌价溢价部分的50%奖励给海源公司，继续用于上冈镇的项目投入；乙方于2010年5月20日前向甲方交纳诚宜金2000万元，如在2010年6月30日前不能登报挂牌，甲方承担诚宜金2000万元的银行贷款基准利息。
2011年1月25日，原告陈群报名参加建湖县上冈镇新客运中心南侧地块公开出让竞买会，并向被告建湖国土局缴纳了竞买保证金人民币1450万元。2011年1月26日，在被告举行的该地块国有建设用地使用权挂牌竞买会上，原告陈群与另一竞拍方海源公司经过14轮竞价，最终原告以10020万元的出价竞买成功。同日，原、被告签订了成交确认书。2011年2月2日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3209252011CR0016），对双方权利义务进行了约定，对出让价款的支付约定为：定金1450万元抵作土地出让价款；受让人陈群在2011年2月26日之前付款5010万元，在2011年6月11日之前付款5010万元；如不能按时支付出让价款解除合同的，受让人无权要求返还定金。后原告又两次交款计3360万元。
2011年3月6日，原、被告及大圣公司签订了一份《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，其主要内容为：原告竞得上冈镇新客运中心南侧地块的国有建设用地使用权后，因不具备房地产开发资质，向被告申请将该宗地的相关用地批准文件和手续及土地证书办至具备房地产开发资质的大圣公司名下；被告同意原告的申请，将该地块的用地批准文件和手续办至大圣公司名下，并由大圣公司履行地块的权利与义务。
2012年1月10日，原告又向被告出具书面报告，请求将该宗地块予以退还，由被告按照有关法律法规收回该宗土地，并给予恰当处理。其要求退还土地的主要理由是房地产市场疲软、地价过高，对该项目无力实施。2012年5月1日，原、被告及大圣公司签订了《国有建设用地使用权出让合同解除协议书》，主要内容是：1、根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条，经县经营性土地出让与储备工作领导小组会议研究决定，同意双方解除合同；2、解除双方于2011年2月2日签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号：3209252011CR0016）以及2011年3月6日签订的补充协议；3、被告同意在扣除竞拍保证1450万元定金后，退还陈群、大圣公司3360万元。2012年5月2日，建湖县上冈镇人民政府与大圣公司签订了一份还款协议书，约定在该宗地块再次挂牌出让成交后，由建湖县上冈镇人民政府将3360万元款项支付给大圣公司。后陈群、大圣公司又多次书面要求被告及建湖县上冈镇人民政府尽快将该地块重新挂牌出让、尽快退还其土地出让金。后建湖县上冈镇人民政府在该地块重新挂牌出让后，退还了原告土地出让金3360万元。
2015年3月13日，原告陈群向被告建湖国土局邮寄了一份《关于恳请建湖县国土资源局依法履责退还违法收取的1450万元竞买保证金的申请书》，主要内容为：建湖县上冈镇村建中心与海源公司签订协议的情况，原告在参加竞拍时并不知情，而正是因为海源公司参加竞拍并出价10000万元，原告以10020万元的超高价中标，给原告造成重大经济损失，原告认为被告对建湖县上冈镇村建中心与海源公司串通招投标的违法行为，应依法主动或依申请撤销，并及时退还原告的竞买保证金。被告对原告的该申请一直未予答复，亦未撤销2011年1月26日其与陈群签订的成交确认书及退还陈群交纳的竞拍保证金。
本院认为，土地行政主管部门通过挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。本案中，被告建湖县国土局与原告陈群于2011年1月26日签订国有建设用地使用权成交确认书的行为应认定为具体行政行为，该行政行为一经作出，即设定了相关方的权利义务，而后双方又签订了关于成交国有土地使用权的出让合同、解除合同等。原告向被告提交书面申请报告，要求被告履行法定职责，但并未提交相关法律依据能够证明被告有自行撤销双方签订成交确认书的法定职责。而目前双方签订的成交确认书并未通过诉讼或其他合法方式被确认无效、违法或被撤销，原告要求被告退还其竞买保证金，无事实依据和法律依据。综上，原告要求被告履行撤销成交确认书并退还原告竞买保证金1450万元的法定职责，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈群的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈群负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 温永刚
审判员 陆网华
审判员 黄约平
二〇一七年五月八日
书记员 韦 琦
附录法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。