重庆市渝中区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0103行初165号
原告熊余培，女，1987年10月25日出生，汉族，住址:重庆市渝中区，现住南岸区。
监护人杨祥翠，女，1970年8月12日出生，汉族，住址：重庆市南岸区。
委托代理人黄万��，男，1964年3月4日出生，汉族，住址：重庆市渝中区。
委托代理人文小敏，重庆捷恒律师事务所律师。
被告重庆市规划局南岸区分局，住所地：南岸区金山路158号金紫大厦。
法定代表人金伟，局长。
委托代理人鲜冬梅，女，该局工作人员。
委托代理人魏小辉，重庆静昇律师事务所律师。
原告熊余培要求确认被告重庆市规划局南岸区分局（以下简称南岸规划分局）作出渝规南函（2013）183号《关于慈云路拓宽改造工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》的行政行为违法一案，于2016年5月3日向重庆市南岸区人民法院提起行政诉讼并申请交叉管辖。同年6月14日，重庆市第五中级人民法院以（20160渝05行辖206号行政裁定书裁定本案由本院管辖。本院于同年7月8日受理后，依法向被告南岸规划分局送达了起诉书��本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。原告熊余培的监护人杨祥翠的委托代理人黄万平、文小敏，被告南岸规划分局的委托代理人鲜冬梅、魏小辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南岸规划分局于2013年7月9日向重庆市南岸区房屋管理局作出渝规南函[2013]183号《重庆市规划局南岸区分局关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》载明：“贵局《关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑情况的函》及附表收悉，根据提供的18户未登记建筑的修建年代及相关部门审批手续及时间等情况，现回复如下：南坪立新村80、81、82号3户建筑修建于80年代，因调查表提供的具体时间不详，无法进行认定，建议按《城市规划条例》颁布的时间来划定；其建设行为发生在国务院1984年1月5日颁布的《城市规划条例》之前的，不属于城乡规划法律法规认定的违法建筑；其余15处建筑其建设行为发生在1984年1月5日之后，又未在相关部门办理任何审批手续的，认定为违法建筑。”
原告熊余培诉称，南岸区仁济路43号左侧艾尚发艺门面是由原告的父亲熊辉于1987年开始搭建，并于1988年完工。该门面没有修建的手续，也没有编号，但办理有工商执照经营理发店。2016年1月16日，该门面被拆除，现场的施工单位重庆二建公司称是房管局通知其来拆除的，区公证处到现场对物品进行了清点、公证。原告至今没有得到任何拆除房屋的手续，房管局答复说他们没有组织强制拆除。依据《南岸区国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第三条第（三）款的规定，南岸区人民政府组织相关部门对征收范围内未登记的艾尚发艺门面进行了调查、认定和处理。一、区房屋征收中心对该门面���行的调查及填报的《南岸区国有土地上房屋征收调查登记表》，缺乏基本依据，明显失实，且关键事实错误。该门面搭建后一直合法经营至今，且依法办理了工商执照。但区房屋征收中心在进行调查时，未依法通知原告及利害关系人到场进行询问并听取、记录其陈诉、辩护和申诉理由，未依法告知其享有的救济权利和途径也未告知调查结果，明显严重违法。二、2013年6月20日，南岸区房管局组织召开的《慈云路拓宽改造工程征收项目未经登记建筑认定专题会》，已将该门面认定为违法建筑，并报区政府批准后，由房管局盖章张贴方式公示公告，2013年7月2日，南岸区房管局才将上述已作出认定的事实、结果，函告被告，要求被告尽快予以制发相应法律文书。2013年7月9日，被告以给南岸区房管局复函的形式，作出渝规南函（2013）183号《关于慈云路拓宽改造工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》。三、被告并未依法程序作出认定，也未制作认定文书送达给原告，导致原告一直不知该门面已经被认定为违法建筑的事实。2015年5月21日，南岸区房管局通过《阳光重庆》政务监督平台第一次作出公开答复。原告才得知合法权益受到侵害，但未收到任何相关法律文书，以至无法提起行政复议或诉讼。2015年6月11日，区房管局再次通过《阳光重庆》政务监督平台公开作出答复，原告才从房管局照相获取相关证据资料。四、区房屋征收中心及负责履行征收监管职责的房管局在未对该门面予以任何补偿的情况下于2016年元月16日进行拆除。原告认为被告作出的行政行为认定事实错误，程序违法。综上所述，请求法院判决：1、请求确认被告作出的渝规南函（2013）183号复函的行政行为违法。2、本案诉讼费由被告承担。
原告熊余培向本院提供了以下证据：1、南岸区国有土地上房屋征收调查登记表；拟证明该调查表内容失实。2、2013年6月20日会议纪要；拟证明被告的认定不符合法律规定。3、2013年7月2日南岸区房管局致被告的函；拟证明被告在此之前没有作出认定。4、重庆民生服务平台下载网页资料2张；证明被告将爱尚发艺房屋认定为违法建筑，但没有向原告送达任何法律文书。5、南岸区政府于2015年7月17日作出的行政答辩状；拟证明被告2013年7月9日作出的复函认定涉案房屋为违法建筑。6、（2015）渝五中法行初字第00444号行政裁定书；拟证明被告系对涉案房屋认定违法建筑的行政机关。7、照片4张；拟证明涉案房屋被拆除，施工单位为重庆二建公司。
被告南岸规划分局辩称，一、原告起诉的被告主体错误，应驳回起诉。原告起诉的被告为重庆市南岸区规划分局，我局为重庆市规划局南岸区分局，并非同一主体。因此，原告起诉被告不明确，属主体错误，应当驳回起诉。二、被告作出的《复函》不具有可诉性。（一）关于征收与补偿，被告的行为仅是配合房屋征收部门处理征收与补偿事宜。故被告作出《复函》的行为，系被告对重庆市南岸区房屋管理局出具的咨询答复，属过程性咨询行为，并非针对原告作出，也并非最终的征收补偿决定，未直接对原告的权益产生影响，对原告不具有利害关系，而直接对原告产生影响的行为应当是征收主管部门作出的征收补偿决定。因此，被告作出《复函》的行为因对原告不具有利害关系，不属于《行政诉讼法》第十一条的受理范围。（二）《复函》明确表明“建议按《城市规划条例》颁布的时间来划定”，说明被告所作出的《复函》仅仅是建议文书，并未直接、肯定认定为违法建筑，对行政相对人不直接产生影响。综上，被告作出《复函》的行为，不具有可诉性。三、被告依法具有对原告违法建筑进行认定的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第11条的规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，《重庆市城乡规划条例》第6条的规定：“市城乡规划主管部门负责本市的城乡规划管理工作，并在主城区和市人民政府确定的特定区域设立派出机构；其他区县(自治县)城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，《重庆市查处违法建筑若干规定》第4条的规定：“城乡规划主管部门负责组织查处规划城镇建设用地范围内的违法建筑……”，《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第9条第2款的规定:“区县（自治县）人民政府、北部新区管委会在房屋征收决定前应当组织城乡规划、土地、房屋、建设等���政主管部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。被告负责重庆市南岸区内的城乡规划管理工作，原告的违法建筑位于重庆市南岸区规划城镇建设用地范围内，故被告依法具有对原告违法建筑进行认定的职权。四、被告作出的《复函》事实清楚，证据充分，适用法律正确。根据1989年5月8日发布执行的《重庆市城市规划管理条例》第25条的规定：“建设单位和个人新建、扩建、改造和维修建筑，应取得规划管理部门的建设许可证后，方可施工；临时性建筑亦应办理临时建设许可证”，以及《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第9条第2款的规定：“区县（自治县）人民政府、北部新区管委会在房屋征收决定前应当组织城乡规划、土地、房屋、建设等行政主管部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，本案中，重庆市南���区人民政府、重庆市南岸区房屋管理局进行调查，核实原告修建房屋为1990年、建筑位置为南岸区仁济路39号、未经相关部门审批手续，并向被告提交了《“慈云路拓宽改建工程”征收项目认定为不合法未经登记建筑明细表》。2013年6月20日，重庆市南岸区房屋管理局召集区监察局、区法制办、区国土分局、区城乡建委、南岸区土地权属登记中心、区执法局、涂山镇政府、龙门浩街道、区房屋征收中心，对慈云路拓宽改建工程征收项目范围内的未登记建筑认定进行了会审，并将会审认定情况报经区政府审批同意。被告根据上述证据材料及会审意见，并经核实原告位于南岸区仁济路39号的房屋未办理相关规划审批手续，依据《城市规划条例》的规定和《重庆市城市规划管理条例》（1989年）第五十四条的规定，作出了认定原告的建筑为违法建筑的复函，事实清楚，符合法���规定。综上所述，原告起诉的被告错误，答辩人作出的《复函》不具有可诉性，且答辩人作出的《复函》事实清楚，证据充分，适用法律正确，恳请贵院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。
被告南岸规划分局在举证期限内向本院提交以下证据及依据：第一组证据：1、关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑情况的函；2、慈云路拓宽改建工程征收项目认定为不合法未经登记建筑明细表。拟证明：1、南岸区房管局对涉案建筑进行了调查，并出具了明细表，符合征收补偿办法及征收补偿程序工作意见；证明2、南岸区房管局召集相关部门对该建筑认定进行了会审。证明3、南岸区房管局组织会审认定为不合法未经登记明细表中涉案建筑为违法建筑，对原告有利害关系，且所做的补偿决定依据的是该会审认定，而被告所作出的复函与原告没有���何直接利害关系，不具有可诉性。
第二组证据：1、重庆市城市规划图；2、慈云路拓宽建设用地红线图；3、渝府（2005）220号批文；4、被告于2013年7月8日出具的说明；5、渝规南函[2013]183号《重庆市规划局南岸区分局关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》；6、未经登记建筑公示照片3张。拟证明：1、被告核查涉案规划范围，在1981年已属于城市规划范围。2、被告核查涉案规划范围，至今属于控制性详细规划的范围。3、被告核查发现涉案规划建筑未办理任何规划审批手续。4、涉案建筑1990年修建，未办理任何规划审批手续，被告建议认定为违法建筑。5、涉案建筑被认定为违法建筑，已进行了公示。
法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第11条、64条；《重庆市城乡规划条例》第6条；《重庆市查处违法建筑若干规定》��4条；《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法工作程序的指导意见》第1、2条。
经庭审质证，本院对原告、被告举示的证据作如下确认：原告提供的证据3-7合法、真实，与本案有关联，能够达到被告的证明目的，本院依法予以采信。原告提供的证据1、2虽然不能达到原告的证明目的，但能够证明案件的事实，可以作为本案的证据。被告提交的第一组、第二组证据合法、真实，虽然不能完全达到被告的证明目的，但能够证明本案的相关事实，本院依法予以采信。
经审理查明，熊余培系二级智力残疾人，其持有的残疾人证载明的监护人为杨祥翠。熊余培在南岸区仁济路43号左侧搭建的房屋开办“艾尚发艺”理发店。
2013年7月2日，重庆市南岸区房屋管理局致函南岸规划分局《关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑情况的函》载明：��2013年6月20日，区房管局召集区监察局、区法制办、区国土分局、区规划分局、区城乡建委（江南公司）、南岸土地房屋权属登记中心、区执法局、涂山镇政府、龙门浩街道、区房屋征收中心，对慈云路拓宽改建工程征收项目范围内的未经登记建筑认定进行了会审。因该项目队改善南岸区交通路网具有重要意义，是我区重点工程项目之一，区政府要求尽快实施征收，我局已将会审认定情况报经区政府审批同意，现将不合法未经登记建筑情况函告贵局，请尽快予以制发相应文书，具体情况如下：南岸区仁济路39号、43号、45号、47号、52号、立新村79号至83号、86号、87号（以上名牌含附号）共18户，涉及未经登记建筑总面积584.11平方米。上述房屋搭建的未经登记建筑均无任何相关建设手续，系依附于主体房或在主体房旁私自搭建，审批为不合法建筑，按相关规定处理。”该函附件《“慈云路拓宽改建工程”征收项目认定为不合法未经登记建筑明细表》中第十六项载明：“仁济路43号左侧(艾尚发艺),房屋使用人熊余培，用途营业”。2013年7月9日，南岸规划分局向重庆市南岸区房屋管理局作出渝规南函[2013]183号《重庆市规划局南岸区分局关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》。该复函认定的15处违法建筑中包含“仁济路43号左侧(艾尚发艺)”。
2015年7月2日，熊余培曾以重庆市南岸区人民政府和重庆市南岸区房屋管理局为被告向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被告将慈云路拓宽改建工程征收范围内未经登记的仁济路43号左侧(艾尚发艺)房屋认定为违法建筑的行政行为违法。重庆市南岸区人民政府提交南岸规划分局作出的渝规南函[2013]183号复函证明南岸规划分局系作出认定诉争房屋是否为违法建筑的行政机关。由于熊余培在经法院释明后仍不同意变更被告为南岸规划分局，重庆市第五中级人民法院遂于2015年9月8日作出（2015）渝五中法行初字第00444号行政裁定书，裁定驳回熊余培的起诉。南岸区仁济路43号左侧搭建的房屋(艾尚发艺)已于2016年1月被拆除。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划行政管理部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告南岸规划分局具有对本辖区的违法建筑作出认定的职权。规划违法行为的认定是法律赋予规划行政管理部门应当履行的法定职责，是规划行政管理部门对外行使行政管理职责的行为。被告南岸规划分局作出的渝规南函[2013]183号《重庆市规划局南岸区分局关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》，明确��定仁济路43号左侧(艾尚发艺)为违法建筑，明显对原告熊余培的权利义务产生实际影响。故被告南岸规划分局关于其作出该复函的行为不具有可诉性的答辩意见不能成立，本院不予采信。本案中，被告南岸规划分局在该复函中认定仁济路43号左侧(艾尚发艺)为违法建筑主要证据不足，缺乏事实依据，依法应予撤销。但是仁济路43号左侧搭建的房屋(艾尚发艺)已因“慈云路拓宽改建工程征收项目”被拆除，该项目涉及社会公共利益，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，应当确认被告南岸规划分局作出的渝规南函[2013]183号《重庆市规划局南岸区分局关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》中将仁济路43号左侧搭建的房屋(艾尚发艺)认定为违法建筑的具体行政行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政��讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
重庆市规划局南岸区分局作出的渝规南函[2013]183号《重庆市规划局南岸区分局关于慈云路拓宽改建工程征收项目未经登记建筑有关情况的复函》中将仁济路43号左侧搭建的房屋(艾尚发艺)认定为违法建筑的具体行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告重庆市规划局南岸区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
审 判 长 叶 伟
人民陪审员 罗永仁
人民陪审员 李澄贤
二〇一六年十二月六日
书 记 员 骆 云