海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初180号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初180号
原告羊大强，男，汉族。
委托诉讼代理人吕德华，儋州市为民众法律事务所法律工作者。
被告洋浦经济开发区管理委员会，住所地洋浦经济开发区。
法定代表人张磊，主任。
委托诉讼代理人潘蓉，洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。
委托诉讼代理人方婧婧，洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。
第三人符鸿章，曾用名符雄章，男，汉族。
委托诉讼代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
委托诉讼代理人陈莉莎，海南为先律师事务所律师。
原告羊大强诉被告洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）与第三人符鸿章土地行政裁决纠纷一案，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭审理了本案。原告羊大强及其委托诉讼代理人吕德华，被告洋浦管委会的委托诉讼代理人潘蓉、方婧婧，第三人符鸿章的委托诉讼代理人陈莉莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告洋浦管委会于2017年3月7日作出浦管复决[2017]1号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定：变更《洋浦经济开发区三都区办事处关于德义村委会黑岭农场羊大强与符鸿章土地承包经营权纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定该争议地为洋浦经济开发区三都区德义村委会黑岭经济合作社集体所有，其承包经营权由该合作社确定。
原告羊大强诉称，黑岭农场的土地本属于儋州市范围内，各级政府从未征用，也未划给任何组织所有，其中包含涉案土地在内。原告是旧州村委会村民，在原儋县政府、三都公社的动员之下，原告从1977年在涉案土地上进行自发性的开垦发展农业生产至今，从未对涉案土地进行过确权，被告不了解涉案土地所有权的情况下生造出”德义村委会黑岭农场”的名称，任意性越权处分涉案土地所有权。且涉案土地纠纷的是土地经营管理权，被告背离纠纷主体，将原告和第三人争议的土地确定给非争议的主体所有，主要事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销洋浦管委会作出的《复议决定》；2、由被告重新作出具体的行政行为。
原告向本院提交了以下证据：证据1、洋浦经济开发区三都区办事处作出的《处理决定》，证明被告任意性作出违法行政决定的事实；证据2、申请复议状，证明原告申请复议的事实；证据3、洋浦管委会作出的《复议决定》，证明被告越权作出复议决定的事实。
被告洋浦管委会辩称:一、洋浦管委会认定争议地属三都德义村委会黑岭农场集体所有事实清楚，证据确实充分。首先,争议地位于三都德义村委会黑岭农场集体土地中间，与旧州村委会土地不相邻，两村在该地不存在权属争议。L493、L487、L291、L285、L283号《土地权属界线核定书》证实：该地四至为东至羊全仁橡胶地，南至村路，西至羊振琼橡胶地，北至羊玉琼橡胶地，面积为12.3919亩。可见，该地四面土地均属三都德义村委会黑岭农场，该地与其他集体土地均不相邻，不存在权属争议问题，很明显该地属三都德义村委会黑岭农场集体所有。其次，符鸿章、符彦才、羊齐天等人笔录材料、儋集有（那大）第14856号土地证书及宗地图均能证实，该争议地土地所有权人为儋州市三都镇德义村黑岭农场。原告所称该地不属于任何组织所有不符合事实和法律规定。二、洋浦管委会变更三都区办事处作出的《处理决定》，将承包经营权由三都区德义村委会黑岭农场收回的决定变更为承包经营权由三都区德义村委会黑岭农场确定，符合事实和法律。（一）从本案证据材料看,该地的争议双方羊大强和符鸿章均未办理合法的承包手续,两人的承包经营权均不合法。首先，羊大强并非德义村委会黑岭农场集体经济组织成员，其为旧州村委会岭上村人，而该地块属德义村委会黑岭农场的集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条之规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。很显然，羊大强对于该地的承包未履行法定手续，其承包经营权不合法。其次，符鸿章对于该地的承包经营权也未办理法定承包手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款之规定，土地承包期限为三十年，发包方和承包方应当订立承包合同。本案中，符鸿章并未订立承包合同，从其所说七几年承包该地来看，早已过了三十年的承包期限，如要承包，就应当与集体经济组织即黑岭农场续订承包合同，否则，其承包经营权也不受法律保护。（二）三都区办事处依法无权作出承包经营权收回的决定。根据《海南经济特区土地管理条例》第六十九条”有下列情形之一的，农村集体经济组织报经市、县、自治县人民政府批准，可以无偿收回土地使用权：（一）集体所有土地使用权出让、承包合同期限届满......”，根据该规定，该地的承包经营权收回依法应当由黑岭农场报经洋浦管委会决定，三都区办事处无权决定三都德义村委会黑岭农场将该地承包经营权收回。综上，对于该争议地的承包经营权，应由该地的所有权人三都德义村委会黑岭农场确定，洋浦管委会作出变更决定符合事实和法律规定。三、三都区办事处作出的《处理决定》和洋浦管委会所作出的《复议决定》程序合法。三都区办事处根据羊大强和符鸿章的申请，按照受理
--调查--调解--听证--作出处理决定的程序，对该案争议进行处理，其程序完全符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定。洋浦管委会按照受理--调查事实
--
研究作出复议决定，其程序也完全符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。四、洋浦管委会作出的《复议决定》适用法律正确。洋浦管委会根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条的规定，认定涉案地块为三都区德义村黑岭经济合作社集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第十五条及《海南经济特区土地管理条例》第六十九条的规定，确定由三都德义村委会黑岭农场确定该地承包经营权权属，均符合法律规定。综上所述，洋浦管委会所作出的《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，依法应予以维持。
被告洋浦管委会向本院提交了以下证据：证据1、土地确权申请书；证据2、关于要求解决归还我三零亩开荒耕作地的申请；证据3、土地权属争议案件受理建议书；证据1-3证明羊大强和符鸿章提出土地确权申请，三都区办事处依法予以受理；证据4、关于三都黑岭农场（位于30亩耕作地）有关情况说明；证据5、羊大强、羊福焕、羊秀联土地权属争议案件询问笔录；证据6、薛大林、羊春茂、羊齐天土地权属争议案件询问笔录；证据7、符鸿章、薛乾花、符吉璋土地权属争议案件询问笔录；证据8、薛大宏土地权属争议案件询问笔录；证据9、符彦才土地权属争议案件询问笔录；证据10、符彦才场长身份证明书；证据4-10证明该地的地理位置及来源，证实该地为三都德义村黑岭经济合作社集体所有；证据11、羊大强与符鸿章土地纠纷听证、协调会议签到表；证据12、协调会会议记录；证据13、听证会会议记录；证据14、土地权属争议答辩书（符鸿章）；证据11-14证明三都区办事处依法进行了协调及听证；证据15、洋浦经济开发区德义村委会三都场羊大强与符鸿章争议地宗地图，证明争议地的位置和范围；证据16、儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社儋集有（那大）第14856号土地证及宗地图、土地权属界线核定书，证明羊大强与符鸿章争议土地在该经济合作社集体土地管辖范围内，该地土地性质为集体土地，所有权人为儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社；证据17、德义村委会证明、羊大强身份证复议件、羊大强宅基地儋集用（2010）第13313号土地证及宗地图、2015年三都镇旧州村委会岭上村种粮综合直补调查核实表及承包地补贴，证明羊大强不是德义村委会黑岭经济合作社成员，且其承包地在旧州村，对该地无承包权，也从未因该地而领取过相关补贴；证据18、三都黑岭经济合作社简称（三都场）建场经过、《承包土地合同书》、宗地图，证明该地为三都德义村黑岭经济合作社集体所有；证据19、《处理决定》及送达回证，证明三都区办事处依法作出处理决定并送达双方当事人；证据20、羊大强行政复议申请书及相关证据材料；证据21、三都区办事处答辩状；证据22、《复议决定》及送达回证；以上证据20-22证明洋浦管委会按规定的程序进行了复议并作出决定，送达双方当事人。被告于2017年6月1日向本院补充提交两份证据：23、琼府函[2015]115号《海南省人民政府关于同意调整儋州市三都镇行政区划的批复》，证明2015年8月6日儋州市三都镇行政区域划归洋浦；24、《证明》，证明三都镇德义村黑岭经济合作社宗地未发证，但能证实该地块与羊大强所在的村委会无关联。
第三人符鸿章述称，一、洋浦经济开发区三都区办事处作出的《处理决定》和洋浦管委会作出的《复议决定》，认定本案争议的”三十亩地”土地，所有权属洋浦经济开发区三都镇德义村委会黑岭经济合作社集体所有，完全正确。本案争议地叫”三零亩地”，四至为东至羊全仁橡胶地，南至村路（路的南面系符鸿章的土地），西至羊振琼橡胶地，北至羊玉琼橡胶地，面积12.3919亩。符鸿章所在的××区位于儋州的北部，由于人多地少，加上三年两旱，生活极其困难。因此，1969年农历7月初9，时任生产队长的符孟邦带领符鸿章家、羊全仁家、羊振琼家、羊玉琼家等羊宅村13户人移居黑岭（那洋公路18公里处附近），成立了黑岭农场（即原儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社、现在的××区委会黑岭经济合作社），并在该处开荒种植。包括本案争议地在内的约2000亩土地，就是符鸿章等十三户人家开荒的。上世纪八十年代初农村体制下，本案争议地就分配给符鸿章家耕作。1995年儋州市召开人大会议期间，原洛基镇人大代表曾提案收回黑岭农场土地，原儋州市三都镇德义管区（德义村委会）和三都镇黑岭农场于1995年4月27日向儋州市人民政府反映后，争议得到解决。1998年第二轮土地承包期间，符鸿章家耕作的土地没有调整。2004年农村土地确权期间，儋州市国土环境资源局对包括本案争议地在内的原黑岭农场使用的土地进行走界，儋州市人民政府并于2007年9月18日将包括本案争议地在内的104.282公顷（1564.23亩）土地，给原儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社（原黑岭农场）颁发了儋集有（那大）第14856号《集体土地所有证》。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款规定：”村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。”第二十六条第一款第（一）项规定：”下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证。”本案争议的××区委会黑岭经济合作社（原黑岭农场）1969年开荒的土地，儋州市人民政府已经给洋浦经济开发区三都镇德义村委会黑岭经济合作社颁发了该土地的所有权证。根据上述规定，本案争议的土地所有权属洋浦经济开发区三都镇德义村委会黑岭经济合作社所有，洋浦经济开发区三都区办事处作出的《处理决定》和洋浦管委会作出的《复议决定》，将争议地确权给洋浦经济开发区三都镇德义村委会黑岭经济合作社集体所有，认定事实清楚，证据确凿充分，处理完全合法。二、羊大强诉称”原儋县人民政府、三都公社在全三都公社辖区内动员三都人，含原告在内到黑岭这块荒芜的土地上进行自发性的开垦发展农业生产，从1977年至今......”，完全不是事实。1988年，羊大强的父亲羊瑞英（已故）到黑岭农场来谋生，由于他来的时间比较晚，该处的土地符鸿章等村民已经开垦完，由于符鸿章与羊瑞英的关系比较好，出于照顾邻里乡亲的好意，符鸿章就将自家开荒的及生产队所分得的12.3919亩土地及约3亩高坎田借给羊瑞英种橡胶和水稻，并约定橡胶更新后应将土地返还给符鸿章。羊瑞英于1988年1月4日与黑岭农场签订《承包土地合同书》，承包了黑岭农场地名叫”七十亩地”的30亩土地。当时，黑岭农场定羊瑞英每年每亩10元上缴符鸿章，但由于当时两家关系甚好，符鸿章只收了羊瑞英一年的钱就不再收了。1989年左右，符鸿章就收回了3亩的高坎田自己耕种，其余的”三零地”12.3919亩土地继续借给羊瑞英种植橡胶。2015年4月份，羊大强砍伐”三零地”上的橡胶，并用推土机平整该地，准备重新种植橡胶，符鸿章立即制止并要求其按照当时与他父亲羊瑞英的约定，返还符鸿章土地，羊大强拒不同意，并于2015年11月19日组织10多位社会青年到现场，强行在争议地上种上橡胶。为了避免冲突，符鸿章立即报警，并向三都镇人民政府申请处理。羊大强是1973年12月28日出生，1977年时，他才不满四周岁，其起诉称其1977年参与开垦本案争议地，根本不是事实。综上所述，本案争议的土地所有权属洋浦经济开发区三都镇德义村委会黑岭经济合作社集体所有，洋浦经济开发区三都区办事处作出的《处理决定》和洋浦管委会作出的《复议决定》，认定事实清楚，证据确凿充分，处理完全合法。为此，请求人民法院依法驳回羊大强的诉讼请求。
第三人符鸿章向本院提交了以下证据：证据1、儋集有（那大）第14856号《集体土地所有证》；证据2、儋州市三都镇黑岭经济合作社宗地图；证据1-2证明2007年9月18日，儋州市人民政府将包括本案争议地在内的104.282公顷（1564.23亩）土地，给原儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社（黑岭农场）颁发集体土地所有证；证据3、三都黑岭经济合作社简称（三都场）建场经过，证明本案争议的土地1969年就由原儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社（黑岭农场）使用，该土地属原儋州市三都镇德义村黑岭经济合作社（黑岭农场）所有；证据4、关于三都黑岭农场土地情况报告，证明1995年4月27日，原儋州市三都镇德义管区（德义村委会）和三都镇黑岭农场就原洛基镇人大代表提案收回黑岭农场土地，向儋州市人民政府反映；证据5、《承包土地合同书》，证明1988年1月4日，羊大强的父亲羊瑞英向原儋县三都镇德义村委会和原儋县三都镇黑岭农场承包”七十亩地”30亩土地经营的事实。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
一、关于原告羊大强提交的证据。
被告洋浦管委会的质证意见是：对原告提交的3份证据的真实性无异议，但对其证明内容有异议，原告要求确认土地使用权和所有权，原告应该提供相关证据材料来证明原告对涉案地享有使用权和所有权。
第三人符鸿章的质证意见是：对原告所提交的3份证据的真实性无异议，但对琪证明内容有异议，原告是针对本案的行政行为合法的问题提出诉讼，但是这些证据不足以证明被告的行为违法。
二、关于被告洋浦管委会提交的证据。
原告羊大强的质证意见是：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的合法性有异议，第三人申请的内容已经侵犯了原告的权益；对证据3的真实性、关联性、合法性无异议；对证据4原告要求被告提交原件以便质证，如果没有原件，复印件原告不予质证，关联性无异议，合法性有异议；证据5-9的询问笔录都是同一个人记录，程序违法；对证据10的场长身份不确认；证据11-14都是被告单方面的说法，原告不予确认；证据15的宗地图取得的程序违法；证据16的取得违反法律程序；证据17村委会的证明是单方面的说法，不予确认，对身份证无异议；证据18是被告单方面的说法，原告不予确认，承包书与涉案土地无关；对证据19认为该《处理决定》违反法定程序；对证据20无异议；对证据21的答辩说法不予认可；对证据22认为程序违法；对证据23的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，该案涉及的区域是在儋州区域，洋浦经济开发区距离儋州争议的涉案土地有31公里，整块土地的周边都是儋州市辖区范围，不属于洋浦经济开发区辖区内，文件并没有明确说明原来在儋州区域内的土地可以一并划入洋浦经济开发区，所以该文件与涉案土地没有关联性；证据24恰好说明涉案土地的四至范围没有明确。
第三人符鸿章的质证意见是：对被告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。
三、关于第三人提交的证据。
原告羊大强的质证意见是：对证据1的关联性无异议，但对其合法有异议，认为该证的涉案土地有1564.23亩，这么大的土地对于第三人所在的集体是怎么得到的，来源没有说明，另外颁证程序违反法律规定，颁了那么大的证，起码要在该地进行公示，或者在海南省有影响的报刊上面公示，如果不是原告起诉，原告都不知道有该证据，因此，该证据的来源明显违法；对证据2的宗地图的质证意见与证据1的质证意见一致；对证据3不予确认；证据4是第三人单方面的说法，与事实不符；对证据5的关联性有异议，认为合同书与争议地是没有关联的，合同里面的地是另一块土地，并不是涉案地。
被告洋浦管委会的质证意见是：对第三人提交的5份证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据的认证如下：
一、关于原告羊大强提交的证据：本院认为，原告提交的证据1-3来源真实合法，与本案具有关联性，对其真实性、合法性、关联性及证明力，本院予以确认。
二、关于被告洋浦管委会提交的证据：本院认为，被告提交的证据材料来源真实、合法，能够证明其在办理行政复议的过程中，履行了当事人申请、复议机关受理、审理、作出复议决定等法定程序。因此，本院对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。但被告提供的证据不足以证实其全部复议程序合法。
三、关于第三人符鸿章提交的证据：本院对第三人提交的证据材料的认证意见与被告提交的同样的证据材料认证意见一致。
经审理查明，原告羊大强于2015年6月30日向洋浦经济开发区三都镇人民政府递交土地确权申请书，请求确认三都农场（地名”三十亩地”，东至羊全仁、南至村路、西至羊振琼、北至羊玉琼）的土地使用权归羊大强和羊秀联所有，2016年10月10日，洋浦经济开发区三都区办事处作出《处理决定》，决定：争议地座落于三都区德义村委会黑岭农场，地名叫”三零亩地”，又名”三十亩地”。四至为：东至羊全仁橡胶地；南至村路；西至羊振琼橡胶地；北至羊玉琼橡胶地，面积12.3919亩，其土地所有权属于三都区德义村委会黑岭农场集体所有；其承包经营权由三都区德义村委会黑岭农场收回，再结合该集体实际情况重新确定该地的使用权。申请人羊大强不服该《处理决定》，向洋浦管委会申请行政复议。2017年3月7日，洋浦管委会以羊大强、羊秀联为申请人，洋浦经济开发区三都区办事处为被申请人，作出《复议决定》，决定：”变更《洋浦经济开发区关于德义村委会黑岭农场羊大强与符鸿章土地承包经营权土地纠纷的处理决定》，认定该争议地为洋浦经济开发区三都区德义村黑岭经济合作社集体所有，其承包经营权由该合作社确定”。原告羊大强、羊秀联不服该《复议决定》，向本院提起行政诉讼。
另查明，经本院现场勘察并制作了现场笔录，羊大强、符鸿章均对争议地的四至及地表为空地的现状没有异议。
还查明，根据儋州市农村土地确权登记发证办公室出具证明及相关证据证实，案涉争议地因2004年农村土地确权时档案材料存在签章不完整的情况，虽于2007年9月18日作出儋集有（那大）第14856号《集体土地所有证》，但尚未登记发证。
本院认为，本案争议的焦点问题及司法审查的重点问题为：被告洋浦管委会作出的《复议决定》的合法性。经本院依法审查，洋浦管委会作出该《复议决定》，虽经过了当事人申请、复议机关受理、审理、作出复议决定等法定程序，但存在以下程序违法之处：
一、本案土地使用权的争议双方为申请人羊大强、羊秀联与被申请人符鸿章，洋浦经济开发区三都区办事处以此双方作为当事人作出《处理决定》后，被告洋浦管委会作出的《复议决定》没有将土地争议的相对人符鸿章列为行政复议的当事人，遗漏了应当参加行政复议的当事人，违反了《海南省实施<中华人民共和国行政复议法>办法》第八条关于应当参加行政复议的第三人的相关规定，属于严重违反法定程序。
二、原告羊大强、羊秀联申请土地争议的内容为确认土地使用权，申请人并未对土地所有权提出确权申请，《复议决定》所确定的争议地所有权人洋浦经济开发区三都区德义村黑岭经济合作社亦未提出土地所有权确权申请，也未参加行政复议，在上述情况下，被告洋浦管委会未对土地使用权争议的双方作出确权复议决定，却对案涉土地的所有权作出确权给案外人洋浦经济开发区三都区德义村黑岭经济合作社的复议决定，属于程序违法，复议结果明显不当。
综上，被告作出本案被诉《复议决定》程序违法，处理结果明显不当，依法应予撤销，并应重新作出复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销洋浦经济开发区管理委员会浦管复决[2017]1号《行政复议决定书》；
二、责令被告洋浦经济开发区管理委员会依法重新作出行政复议决定。
案件受理费人民币50元，由被告洋浦经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张成信
审判员符波
审判员孔凡勇
二○一七年七月十九日
法官助理李治
书记员羊家莹
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