海南省万宁市人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼9006行初24号
原告张孟新，男，1960年07月17日出生，汉族，现住海南省万宁市。
原告张珈毓，女，1993年06月22日出生，汉族，现住海南省万宁市，系原告张孟新的女儿。
委托代理人王国庆，海南新概念律师事务所律师。
委托代理人刘军，海南新概念律师事务所律师。
被告万宁市住房和城乡建设局。
法定代表人卓礼川，局长。
委托代理人倪兴发，男，万宁市住房和城乡建设局城监大队副中队长。
委托代理人于欢，海南法立信律师事务所律师。
原告张孟新、张珈毓因认为万宁市住房和城乡建设局行政不作为纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人王国庆，被告委托代理人倪兴发、于欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张孟新、张珈毓诉称，原告所居住的万宁市××宿舍）位于兴隆农场工会广场对面，始建于七十年代，是上下两层的楼房，当时农场是分配给科级以上干部居住的。1999年两排房改时，要求建好新房的要拆掉旧房，第一排的10户人梁振水、杨带娣等人就把新房作店铺出租，赖着不拆旧房（旧房约20平方米，离路边8米）。2015年8月，梁振水、杨带娣等人将旧房拆除而要建6层楼房，但没有兴隆农场和被告的审批。然而，梁振水、杨带娣等住户依然违法开工建设，最初原告所在的第二排等10户住户联名反对并上报兴隆农场，虽然被农场勒令停建，但是梁振水、杨带娣等人还是在放假或夜间抢建，并且违建建筑离路边只有0.8米。根据万宁市兴隆华侨旅游经济区管理委员会的兴管委（2015）61号文件、万宁市兴隆华侨旅游经济区危房改造办公室《关于区工会路裕华超市后面老干楼梁振水、杨带娣、ＸＸＸ等居民危房改造的复函》规定，对危房改造的要求是：”原址拆除重建、拆除重建的建筑不能超过两层、完善危改房的有关手续”。由此可见，梁振水、杨带娣等人违法建设行为是确凿无疑的。
由于梁振水等住户的违建施工将路边原本存在的排水沟填平，又将原告所在的宿舍一侧排水管道用水泥和沙石封堵，导致原告的房屋雨天排水不畅，甚至平时厨房和卫生间的生活废水排放都受到了影响，由此给原告的生活造成了非常大的不便和困扰，并且使原本能出租的房屋也因此而闲置，造成了原告很大的经济损失。为此，原告在梁振水、杨带娣等人违建之初（当时刚开始建第一层）即向被告万宁市住房和城乡建设局下设的城建监察大队进行电话举报，但没有得到被告的任何答复。之后原告又分别于2016年2月12日和2016年12月23日实名向被告邮寄控告书，要求被告履行监管查处职责，将梁振水、杨带娣等人的违建房屋强制拆除。然而直到现在违法建筑都已经建好第二层，原告仍没有收到被告任何书面答复，也没有看到被告对梁振水、杨带娣等人作出任何的查处行为。
为了维护原告的合法权益，根据《行政诉讼法》第二条、第十二条之规定，特提起诉讼，请依法判决：1、判决确认被告对原告关于万宁市兴隆华侨农场机关宿舍区的违建控告未予答复和处理的行政行为违法。2、判令被告履行对万宁市兴隆华侨农场机关宿舍区的违建行为进行查处的法定职责。3、判决被告承担本案诉讼费用。
被告万宁市住房和城乡建设局辩称，即原告起诉被告行政不作为纠纷一案，根据事实和法律提出如下答辩意见：
一、本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告的起诉。(一)原告向答辩人寄交《控告书》，属于信访行为，不属于人民法院受理范围。根据《信访条例》第二条的规定，本条例所称信访，是指公民法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告向答瓣人提出投诉请求，即投诉梁振水等10户的违建，属于信访行为。原告要求确认答辩人未予答复和处理的行政行为违法以及要求答辩人履行职责，实际上是对答辩人不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定，信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。(二)本案处理结果对原告没有实际影响，不属于行政诉讼受案范围。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干题的解释》第一条第六款的规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：...(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中原告没有提供任何证据证明其投诉的违建与其存在利害关系，会对其权利义务产生实际影响，应当承担举证不能的不利后果。
二、答辩人不存在行政不作为行为。(一)答辩人收到控告书后,已安排城监大队进行调查处理。答辩人收到《控告书》后，于2016年2月22日，卓礼川局长即安排城监大队进行查处。2016年2月23日，城监大队即派员实地调查，拍摄了梁振水等十户居民楼的现场照片。之后，城监大队又前往万宁市兴隆华侨旅游经济开发区经济发展办公室(以下简称开发区办公室)调取了相关材料，并组织兴隆管委会、国土科等部门进行调查核实。(二)答辩人已针对原告提出的信访事项作出调查意见，并多次安排送达给原告，已经尽到全部应尽义务。2016年3月8日，答辩人根据调查结果出具了调查意见(万住建函[2016]94号),结论是原告所控告和诉求理由不成立，答辩人不予采纳。如有异议，建议原告向作出行政审批决定的机关进行咨询。调查意见作出后，答辩人多次电话联系原告方前来领取，原告方一直不来领取。后将调查意见送至兴隆管委会，委托兴隆管委会代为送达，但原告方仍然拒绝领取。2016年9月28日13时许，负责统筹管理违章建筑的海南省整治违法建筑三年攻坚行动领导小组办公室工作人员陈某、詹达高直接前往兴隆向原告方送达调查意见，原告方仍以各种理由推脱不领取。之后原告不愿意与工作人员沟通，也不愿意另行约定送达时间，故最终没能将调处意见送达给原告方。答辩人已经尽到全部应尽义务，原告作为信访人，拒不领取调查意见，答辩人不需承担任何责任。
三、原告方举报的建筑不属于违建，答辩人无需处理。根据答辩人现场拍摄的照片和调取的资料显示，涉案十套房屋均经由开发区办公室批准进行危房改造，且均未超过两层，符合危房改造标准和审批流程，不属于违建，依法答辩人无需进行处理。
综上,本案不属于行政诉讼的受案范围，且答辩人不存在行政不作为行为，请法院依法驳回原告的起诉。
原告为证明其提出的主张，向本院提供如下证据：证据1、现场照片打印件。通过兴隆华侨农场机关宿舍违建前后对比，证明10户的新建房屋不是在原址上建造。证据2、照片打印件。证明违建时破坏了原告的排水管、封堵了排水沟，对原告的厨房、卫生间排水造成了影响。证据3、通知和复函。证明兴隆华侨旅游经济区管委会对兴隆华侨农场机关宿舍危房改造的要求是原址拆除重建、重建的建筑不能超过两层、完善危改房的有关手续，显然本案中的涉案建筑属于违法、违规建筑。证据4、举报信。证明原告先后于2016年2月12日和2016年12月23日先后向被告法定代表人卓礼川局长邮寄书面控告信，要求被告履行行政职责，拆除违建。证据5、邮政回执单和妥收短信。证明被告已收到原告的两封控告信。证据6、寄给刘省长的举报信。证据7、光盘。证明违建时破坏原告排水沟的事实。证据8、结婚证。证明原告对兴隆老干部宿舍享有合法的权利。
被告对原告的证据进行质证如下：证据1现场照片打印件，与本案诉争的行政机关不作为纠纷没有关联性。证据2照片打印件，一是对照片文本的真实性认可，但仅从照片无法看出照片内容为原告家，以及是由于涉案建筑物的原因对原告家造成的影响，造成了什么影响？二是与本诉不具有关联性。证据3通知复函，一是对通知（危房改造实施若干规定）、复函的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容有异议。二是首先此三份证据无法证明涉案建筑存在违法性；其次此三份证据恰好能够证明，涉案建筑是在取得万宁市兴隆华侨旅游经济区办公室批准同意的基础上建造的，建筑是合法的。证据4和证据5即举报信和邮政回执及妥收短信，真实性、合法性、关联性没有异议。但对证明内容需要补充一点，证明原告的行为属于信访行为，因为原告向被告的法定代表人投诉，并没有走正规程序。证据6妥收短信和证据7举报信扫描件及邮寄单，其真实性、合法性、关联性均有异议。但属于原告向省长的信访材料，被告无法确认省长是否收到，与被告、本案没有关联性，无法达到原告欲证明的内容。证据8视频，真实性无法确认，与本案诉争的行政机关不作为纠纷没有关联性。无法证明是对方违建还是原告破坏下水管。证据9结婚证和房产证，真实性予以认可，但该份证据无法证明涉案建筑属于违建行为，及被告具有不作为行为。该房产属于张孟新所有，与原告无关（这里的原告指的是黄北广，原告原来是黄北广，已故，现变更为其丈夫张孟新及女儿张珈毓。房产证的所有权人是张孟新，被告所以发表上面质证意见）。
被告提供如下证据：证据一《控告书》，证明内容：1、被告收到原告交来的控告书，于2016年2月22日交由城建大队进行处理。2、城建大队于2016年2月23日派员实地调查处理。证据二现场照片，证明内容：1、被告现场进行实地调查时拍摄照片。2、涉案楼房的高度未超过兴隆旅游发展办批准的两层。证据三调查报告、证据四危房改造的意见、证据五请示报告件阅文卡、证据六危房集中改造申请审批表、证据七复函，以上证据共同证明：1、被告前往开发区办公室调取相关材料。2、涉案房屋经兴隆旅游发展办公室批建，进行危房改造。3、建房十户居民举报原告殴打住户、非法干涉住户的工程进度，区管委会已移交兴隆公安分局调查处理。证据八《万宁市兴隆华侨旅游经济区危房改造实施若干规定》及通知、证据九《万宁市兴隆华侨旅游经济区危房改造规定》，以上证据证明：建房十户符合万宁市兴隆华侨旅游经济区危房改造标准及审批流程。证据十一《回复函》，证明内容：1、被告经调查后对原告的申请做出了处理意见。2、被告配合违建攻坚办公室同意作出回复意见。证据十二证人出庭，申请证人陈某出庭作证。证明内容：针对原告方的控告已作出答复和处理，并已向原告方送达调处意见。
原告对被告提出的证据进行质证：证据一的真实性、合法性无异议，但是证明内容有异议，违建行为是持续的。证据二的真实性、合法性无异议，关联性有异议，建设没有超过两层，但其面积和所处位置均超过了复函的标准。证据三调查报告的真实性无异议，但是证明内容和合法性有异议。这份报告是对老干楼十户居民在2015年9月采取集资建房拆除重建，是没有法律依据的。在1999年房屋已经改造过一次，对于现在的房屋的二次改造合法性和事实根据方面有异议。证据四真实性无异议，合法性有异议。证据五真实性无异议，合法性有异议。证据六审批稿三性均有异议，2015年9月份开始建设，但是2016年4月才开始审批。证据七由法庭认证。证据八真实性、合法性均无异议，证明内容有异议，其中刘、华两人不是华侨农场的人，所以这两户不符合且不该具备具体条件。证据九的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，其中六个住户不是华侨农场户籍，他们的改造不符合相关规定。证据十的三性不认可，原告并没有收到2016年3月8日住建局发的调查意见，另外意见中写10户于2015年7月1日申请改造不符合客观事实。证据十一的三性不认可，不能排除住建局有行政处罚职责。证据十二即证人证言中关于送达有异议，相反从证言得知，查处违建确实是被告的职责。
第一次庭审结束后，原告补充向法庭提供海南省高级人民法院（2015）琼民三终字第9号民事判决书，一是用以证明原告出租房（判决书上称为”柴房”）的生活污水只能向兴隆农场工会路上的市政排污主管道排放。二是用以证明因梁振水、杨带娣等10户人家的违建行为将排水沟填平，又将原告所在宿舍一侧的排水管道用水泥、沙石封堵致该出租房不能正常使用和出租，造成原告重大经济损失。与此同时，梁振水、杨带娣等10户建房人也向法庭提供一份《关于兴隆工会路老干部职工宿舍排污管道的说明》及其他材料，并要求出庭作证。为了彻底弄清案情，法庭决定第二次公开开庭审理本案，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条的规定，准许10户建房人中的3个人梁巨峰、陈玉香、陈翠出庭作证。他们作证的要点一是涉案房屋经兴隆经济区管委会审批。二是10户原来的××路放雨水的小沟，沟面没有遮盖，拆旧建新时毁掉，原告不能将生活污水特别是厕所污水排到已经不存在的小沟里污染环境、影响人体健康。
原告对证人证言不予认可，被告对证人证言予以认可。
对原告、被告提供的证据和其他证据进行认证：第一对原告的证据进行分析认定如下：证据1无法证明10户危房改造不是在原址上重建。证据2无法证明原告出租房的排水是因10户建房而造成影响。证据3不能证明10户建房属于违法建筑。证据4原告确于2016年2月12日和2016年12月23日先后向被告法定代表人卓礼川局长邮寄书面控告信，要求被告履行行政职责，拆除10户新建楼房。证据5证明被告确已收到原告的两封控告信。证据6即寄给刘省长的举报信与本案无关。证据7即光盘详细说明一下，原来排放雨水的小沟位于10户旧房与通道衔接处，是专门主要用以排放通道上的雨水，没有盖面，10户每户就都在水沟上对着自己的门户铺一块水泥板方便进出，2015年9月份建房挖地基时挖掉。2016年初，原告自己切割通道安装塑料管，想把出租屋的生活污水包括厕所污水排到上述已被挖掉的水沟里，造成10户与原告方矛盾激化。其他内容无法证明。对证据8即结婚证、房产证予以采信。对省高级人民法院判决书的”三性”予以认定，但无法证明是因梁振水、杨带娣等人的建房行为影响原告排污并造成原告重大经济损失。第二对被告提供的证据进行分析认定如下：对被告提供的证据一至证据十二予以采信。第三对10户中的证人证言予以采信。
经审理查明，2008年11月24日，海南省政府办公厅转发省发改委、外事办《关于万宁等四市推进华侨农场改革和发展实施方案审核意见》，同意省发改委、外事办成立万宁市兴隆旅游经济区的意见，但建议更名为”万宁市兴隆华侨旅游经济区”，设立经济区工作委员会、管理委员会，作为万宁市委、市政府的派出机构，并建议其级别确定为副处级单位。2011年3月24日，万宁市编委印发《万宁市兴隆旅游经济区机构设置主要职责内设机构和人员编制规定》，明确万宁市兴隆华侨旅游经济区工委、管委会隶属中共万宁市委、万宁市人民政府，为副处级事业单位，并受万宁市委、市政府的委托，行使相应的行政、经济和社会事务管理权限，负责经济区的统一规划、开发、建设和管理。2015年5月18日，万宁市政府办公室作出关于印发《万宁市2015年农村危房改造实施方案》的通知，目的是推进万宁市农村危房改造工作。2015年12月31日，万宁市兴隆华侨旅游经济区管委会印发《关于万宁市兴隆华侨旅游经济区危房改造实施若干规定》，对兴隆经济区的危房改造申报审批程序等事项作出规定。本案涉案房屋的房东梁振水、杨带娣等10户于2015年7月向兴隆农场申请对其原居住的位于兴隆工会裕华超市后面老干楼进行危房改造，9月4日在原址上拆旧建新，万宁市城监中队于11月12日应群众举报予以制止。梁振水、杨带娣等10户于11月17日将情况向兴隆经济区进行反映，主要要点是，10户原住的房屋需要危房改造；本案原告方的人员无故殴打10户的人员并阻止10户建房。兴隆华侨旅游经济区党政综合办公室于2015年12月10日作出《关于区工会路裕华超市后老干楼居民信访问题的调查报告》，提出调查处理意见：拟同意进行危房改造，按危房改造规定程序处理；殴打10户人员一事移交兴隆公安分局调查处理。2015年12月20日，兴隆华侨旅游经济区发展办公室作出《关于区工会路裕华超市后老干楼居民危房改造的意见》”1、同意原址拆除改造。2、层数不能超过两层。3、必须服从经济区的城建、国土、房改办的监督和指导。”2015年12月23日，发展办公室根据上述三点调查处理意见制成《请示报告件阅文卡》报有关领导审批。同日，兴隆经济区党政综合办公室负责人提出”同意拟办意见”，兴隆经济区主要领导最后批示同意。2016年1月5日，兴隆经济区危房改造办公室也对梁振水、杨带娣等10户危房改造的反映意见进行回复：同意原址拆除重建、重建的建筑不能超过两层、要完善危房改造的有关手续。梁振水、杨带娣等10户按危房改造的有关规定，填写《万宁市兴隆华侨农场危房集中改造申请审批表》，2016年1月14日，兴隆经济区党政综合办公室作出”同意”的调查意见，兴隆经济区危房改造办公室审批”同意原址拆建，楼层不能超两层。”之后不久，原告方就分别于2016年2月12日和2016年12月23日向被告的负责人举报10户违法建筑，要求被告予以查处。期间，原告方还向其他单位及其他领导控告过。被告的领导收到原告方的控告书后，于2016年2月22日批示万宁市城监大队派员查处，并于2016年3月8日作出《关于兴隆公安分局河西派出所民警黄北广（已故）举报梁振水等10户违法建设的调查意见》，该意见称，10户危房改造手续符合《海南省农村居民建房审批办法》的规定，原告方所控告及诉求理由意见不成立，被告不予采纳。并告知原告方如有异议，可向兴隆经济区管委会进行咨询。2016年9月28日，万宁市整治违法建筑三年攻坚领导小组办公室也将调查处理意见向海南省整治违法建筑三年攻坚领导小组办公室进行汇报。被告作出调查意见后，多次要求原告方到被告单位领取，原告方拒不领取。被告之后又通过兴隆经济区管委会、万宁市三年攻坚领导小组办公室帮助送达，原告方仍然拒绝领取。2017年3月13日，原告方向本院提起行政诉讼，请依法判决：1、判决被告对原告关于万宁市兴隆华侨农场机关宿舍区的违建控告未予答复和处理的行政行为违法。2、判令被告履行对万宁市兴隆华侨农场机关宿舍区的违建行为进行查处的法定职责。3、判决被告承担本案诉讼费用。本案的原告原来是黄北广，系原告张孟新的妻子，原告张珈毓的母亲，在案件审理过程中因病去世，之后，其丈夫张孟新、女儿张珈毓申请表示愿意以原告的名义参加诉讼。
本院认为，要正确处理本案，必须把握好下面关系到本案的三个焦点问题：一是10户建房手续是否完善？二是被告是否存在行政不作为行为？三是10户建房是否影响到原告的合法权益？一、关于建房手续完备与否的问题。首先，10户原来的住房建于上世纪80年代，至今已有30多年，从硬件方面来看，确实属于危房范围，需要进行改造。其次，10户于2015年7月份申请危房改造，有2015年5月18日万宁市政府颁发的《万宁市2015年农村危房改造实施方案》作为政策依据，虽然未被批准时于9月4日就在原址拆旧重建，但于2015年11月12日一经有关部门制止时就马上停建。之后，兴隆经济区的党政综合办公室、发展办公室、危房改造办公室等多家部门都发文同意10户参加危房改造。而且，10户还按照危房改造的有关规定填写有关表格，得到兴隆经济区有关职能部门审批。第三，实际上该幢楼房至今只盖两层，完全符合坚持原址拆除重建、楼层不超两层的危房改造规定。所以，10户建房审批手续是完备的。二、关于被告是否存在行政不作为的问题。原告的控告信于2016年2月12日寄出，被告的负责人于2016年2月22日就批示有关人员进行查处，2016年3月8日就作出调处意见，紧接着就多次通知领取或委托有关单位帮助送达，均遭到原告方以种种借口而拒绝。所以，根据上述事实，被告根本不存在行政不作为行为。三、关于10户建房是否影响到原告的合法权益问题。经实地勘查，10户新建的楼房对原告出租房、住房、按摩店的通风、采光、通行根本不造成影响，对原告的住房、按摩店的排水也不造成影响，如果对原告出租房的排水也不造成影响，那么，10户建房就不影响到原告的合法权益。原告的出租房（省高院的判决书上称为”柴房”）位于东北面，10户的楼房位于西南面，该出租房的排污问题按照省高级法院（2015）琼民三终字第9号《民事判决书》的要求，应当排入兴隆农场工会路下或者兴桥路下的排污管道，而且只能排放经过三级化粪处理后的污水，具体做法应由原告向兴隆农场申请，并支付相关费用，由农场为其修建排污管道。但2016年初，原告私自切割公共水泥路安装塑料管，想将出租屋的生活污水特别是厕所的污水排到10户原来住房与水泥路交接处、专门用来排雨水的小沟里，而该小沟在2015年9月份10户建房时就毁掉了。这样，如果同意按原告对出租屋自行采用的做法进行排污，实际上就是同意原告将污水排放在人行道上，其结果既不符合省高级人民法院判决书的要求，也会污染环境，影响人体健康。出租屋的这种排污显然不属于原告的合法权益，10户建房因此根本谈不上影响到原告的合法权益。
综上所述，梁振水、杨带娣等10户建房手续完善，未影响到原告的合法权益，被告已经作出了处理意见，原告诉请判决确认被告对原告关于万宁市兴隆华侨农场机关宿舍区的违建控告未予答复和处理的行政行为违法、判令被告履行对万宁市兴隆华侨农场机关宿舍区的违建行为进行查处的法定职责，理由不予成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张孟新、张珈毓的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原告张孟新、张珈毓共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审判长王德清
审判员翁雪花
人民陪审员陈君旭
书记员李想
附：本案适用的法律条文：
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