广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤1203行初65号
原告：广东烟草肇庆市有限责任公司。住所地肇庆市工农北路**号。
法定代表人：罗春华。
委托代理人：李继红，该公司职员。
委托代理人：林霖。广东君鼎律师事务所律师
被告：肇庆市住房公积金管理中心。住所地肇庆市明珠路*号。
法定代表人：黄志峰，该中心主任。
委托代理人：卢少媚、戚世雄，该局职员。
第三人：黄强义，男，1954年1月13日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区。
原告广东烟草肇庆市有限责任公司（以下简称肇庆烟草公司）不服肇庆市住房公积金管理中心作出的肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》，于2016年4月22日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月29日受理后，依法组成合议庭。于2016年6月24日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人李继红、林霖，被告的委托代理人卢少媚、戚世雄，第三人黄强义等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年1月29日，肇庆市住房公积金管理中心作出肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》，责令原告在该行政处理决定书生效1个月内，为原职工黄强义缴存2008年2月至2011年2月期间未缴和少缴的单位应缴部分住房公积金合计48753.06元到职工住房公积金账户内。
原告诉称，一、被告超越行政职权，在肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》中越权认定黄强义的工资，违反依法行政原则和相关法律、法规的规定。（一）被告没有认定企业职工工资的权力。（二）根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，“对工资有争议的，管理中心可以依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”被告应该根据该条依法执行，而不是进行违法的调查、认定。二、被告作出的该《行政处理决定书》中，计算的补缴方式存在错误。根据《关于做好2008年度住房公积金缴存基数调整有关问题的通知》、《关于做好调整2009年度住房公积金缴存基数有关问题的通知》、《关于调整2010年度住房公积金缴存基数有关问题的通知》三份通知的规定，2008年度住房公积金缴存基数从2008年7月1日起执行，2009年基数从2009年7月1日起执行，2010年基数从2010年7月1日起执行，而被告在计算缴存时，没有按照自己所印发的通知要求计算：而是直接按年度进行计算，计算数额错误。三、被告认定的缴费金额和缴费比例有异议。（一）根据《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强行业住房公积金管理的通知》文件规定：“不得擅自提高职工住房公积金的企业缴存比例，职工月缴存基数不得超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上年度职工月平均工资的3倍；同时缴存额不得突破职工工作地所在设区城市规定的住房公积金缴存上限”，烟草行业已全部进行了整改，住房公积金的缴存一律不得超过职工月缴存基数不得超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上年度职工月平均工资的3倍和缴存比例不得超过12%。肇庆市住房公积金管理中心计算的补缴数额违反了法规的规定。（二）广东省政府前日发布了2016年—2018年供给侧结构性改革一系列方案，其中包括将降低住房公积金缴存比例，缴存上限从20%降至12%，缴存基数上限从月平均工资的5倍降低到3倍。现在各地公积金管理中心已经下调了缴存比例，如果现在依然为黄强义补缴的比例为5倍的20%，违反了现阶段的有关法规和规定。综上所述，被告作出的肇公积金罚字[2016]2号行政处理决定书违反依法行政原则和相关法律、法规、规章的规定，请求法院予以撤销。
原告提交了下列证据：
肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》。证明被告的具体行政行为。
《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》。证明被告违法违规认定黄强义的工资。
肇庆市住房公积金管理中心简介。证明被告无认定职工工资的权限。
《关于做好2008年度住房公积金缴存基数调整有关问题的通知》、《关于做好调整2009年度住房公积金缴存基数有关问题的通知》、《关于做好调整2010年度住房公积金缴存基数有关问题的通知》。证明员工的住房公积金缴费基数，2008年的从2008年7月1日起开始执行，2009年的从2009年7月1日起开始执行，2010年的从2010年7月1日起执行。
《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强行业住房公积金管理的通知》，证明原告目前的缴费基数已经是3倍的12%。
被告辩称，一、被告作出的肇公积金罚[2016]2号《行政处理决定书》认定事实清楚。经查明认定，第三人黄强义自1986年1月参加工作，入职时的工作单位是原高要市烟草公司，岗位为普通职工。2001年12月原高要市烟草公司进行了体制改革，随后，黄强义重新与改制后新组建的原广东烟草高要市有限公司建立劳动关系。2007年原广东烟草高要市有限公司再次进行行业改革，其员工均直接进入原告公司工作，由原告授权高要市分公司与员工签订劳动合同，建立劳动关系，黄强义亦属于该类员工之一，而原告高要市分公司不具备独立的法人资格。2008年1月28日，原告高要市分公司与黄强义签订《广东省劳动合同》，约定双方劳动合同期限为“无固定期限”：从2008年1月1日起至法定终止条件出现时止，该合同于2008年1月31日通过高要市劳动和社会保障局的鉴证。黄强义与原告的劳动关系从2011年3月3日起已经解除，并办理了相应手续。根据第三人黄强义提供的工资账户反映（银行清单注明“工资”字样）及市劳动争议仲裁委核实的资料得知：2008年1月至2008年12月期间黄强义平均实际所得工资为人民币7717.71元／月；2009年1月至2009年12月期间黄强义平均实际所得工资为人民币7677元／月；2010年1月至2011年2月期间的工资，原告也已按照7677元／月的工资标准向黄强义进行了支付。经查核，原告单位2008年的住房公积金缴存比例为20%，根据《条例》第十七条规定，2008年黄强义的住房公积金计算以新参加工作的第二个月工资为基数，从新参加工作的第二个月开始缴存。黄强义2008年1月与单位签订劳动合同，2008年2月的工资为：6343.92元，2008年的住房公积金月缴存额为6343.92元／月×20%=1268.78元，2008年单位部分的应缴存总额为：1268.78元×11个月=13956.58元，但原告没有缴纳。原告单位2009-2011年的住房公积金缴存比例为20%，根据《条例》第十六条规定，黄强义2009-2011年2月的住房公积金计算方式为黄强义上一年度月平均工资乘以住房公积金缴存比例，具体如下：2009年度月缴存额：2008年度月平均工资7183.7元／月×20%=1436.74元／月，单位部分的应缴存总额为：1436.74元×12个月=17240.88元；2010年度月缴存额为：2009年度月平均工资7677.00元×20%=1535.4元／月，单位部分的应缴存总额为：1535.4元×12个月=18424.8元；2011年1-2月：2011年月缴存额为2010年度月平均工资7677.00元／月×20%=1535.40元／月，单位部分的应缴存总额为1535.4元×2个月=3070.8元。2009-2011年2月共应缴38736.48元，但原告只缴纳了3940.00元，少缴34796.48元。综上所述，原告应为黄强义补缴2008年2月至2011年2月的住房公积金总额为48753.06元。二、被告是依据合法的证据材料认定第三人的工资，非被告的人为主观认定，该问题经由生效的法律文书认定。（一）《建设部财政部中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号，以下简称《指导意见》）第六点：“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”即在单位不提供工资或职工对工资有异议时，可依据上述规定核定工资。虽然原告不配合提供第三人的工资，但黄强义的工资数额是从肇庆市劳动争议仲裁委员会的生效仲裁法律文书、银行工资账户（银行工资账单上显示“工资”字样）等证据材料客观、明确反映而来，并非我中心的人为主观认定，黄强义对此无异议。（二）《指导意见》第六点：“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”文中是“可”依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，而不是“必须要”依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，该条款并非是工资认定的必要前提条件。原告从未提供第三人任何工资明细等证据材料证明其观点，仅以简单的一句“有异议”就要求被告忽视其他的证据材料而按《指导意见》第六点执行，有钻法律空子的嫌疑。根据《广东省工资支付条例》第四十四条的有关规定，在工资支付问题上的举证责任在于用人单位，本案中原告并未有效举证，应当承担举证不能的不利法律后果。（三）该问题已由生效的法律文书认定。根据肇庆市端州区人民法院作出的(2014)肇端法行初字第2、3号《行政判决书》，一审法院已认定我中心对第三人的工资认定方式及数额，贵公司在上诉时并未对该问题提出异议。肇庆市中级人民法院(2015)肇中法行终字第47、48号《行政判决书》亦认定：“根据一审判决查明认定的事实及上诉人的上诉主张，各方当事人对肇公积金罚字[2014]2号《行政处理决定书》确定的劳动关系、计算住房公积金补缴期限、工资基数、缴存比例无异议。”第三人的工资计算数额已由生效的法律文书认定。被告认为，在双方对工资没异议的情况下可依据生效的法律文书、银行的工资明细认定工资数额。原告认为我中心“无权认定黄强义工资”的观点是适用法律错误。三、住房公积金计算基数的年度计算方式问题。（一）《条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例……”其中“上一年度”包括自然年度调整和预调整年度。第三人的入职时间是2008年1月，故按照《条例》第十六条的规定按自然月划分年度并无不妥。肇庆市统计局每年5-6月才公布上一年度全市在岗职工的平均工资，所以我中心在每年的7月公布新一年度的缴存基数上限是属于预调整年度的做法，合法合规合理。无论按自然年度调整还是预调整年度方式计算住房公积金缴存基数都符合《条例》第十条的规定，两种方式并不冲突。且对追缴拖欠的住房公积金，根据《条例》的规定，应按自然年度计算。（二）肇庆市中级人民法院(2015)肇中法行终字第47、48号《行政判决书》认定：《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例……”的规定，对于职工缴存公积金的计算方式已明确规定，补缴住房公积金数额应首先适用《住房公积金管理条例》关于职工缴存的规定。我中心是依据生效法律文书认定的计算方式作出处理决定。（三）《条例》第十七条：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘职工住房公积金缴存比例。”第三人是2008年新入职，该年度的住房公积金计算方式不适用于原告所指的《条例》第十六条。四、（国烟财[2013]235号）文件及广东省2016年出台的政策不适用于本案，缴存基数（即原告所称的“缴费金额”）和缴存比例计算正确，已由生效的法律文书认定。（一）《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强住房公积金管理的通知》（国烟财[2013]235号）的文件日期是2013年5月，从该《通知》“整改工作要于2013年6月底前完成”这句话中可知，该《通知》是对2013年6月以后的公积金缴存标准作出规定。而第三人追溯的是2008-2010年的住房公积金，应当以追溯年度的原告公司缴存基数和缴存比例标准计算。同理，原告所提及的广东省政府近期发布的2016-2018年供给结构性改革一系列方案明显是指2016-2018年度的标准，该标准亦不适用于本案。（二）根据省建设厅《转发建设部等三部门关于住房公积金管理若干具体问题指导意见的通知》（粤建房字[2005]137号）规定，最高缴存基数不得超过职工所在市、县统计门部公布的上一年度职工月平均工资的5倍。经核查住房公积金系统数据显示，2008-2010年原告公司均以我市的最高缴存基数标准缴存，即市统计局公布的上一年度职工月平均工资的5倍。2012年，原告公司还向被告提交了《关于广东烟草肇庆市有限责任公司下属六个县（市）分公司执行住房公积金缴存基数标准问题的请示》要求将高要、四会等六个县（市）分公司员工的住房公积金缴存标准统一调高至市直单位的住房公积金缴存基数标准。2008-2010年原告公司的比例缴存20%。原告公司从2013年7月起才按（国烟财[2013]235号）文调整缴存基数和比例。（三）端州区人民法院(2015)肇端法行初字第2、3号《行政判决书》：“……至于原告提出《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强行业住房公积金管理的通知》（国烟财[2013]235号）对该行业职工住房公积金缴存比例、缴存基数的规定，因该通知为中国烟草总公司于2013年5月28日（即在本案当事人对第三人住房公积金缴存数额的争议时间之后）作出，故对本案不适用。”肇庆市中级人民法院(2015)肇中法行终字第47、48号《行政判决书》亦认定：“根据一审判决查明认定的事实及上诉人的上诉主张，各方当事人对肇公积金罚字[2014]2号《行政处理决定书》确定的劳动关系、计算住房公积金补缴期限、工资基数、缴存比例无异议。”所以，被告按追溯年度的缴存基数和缴存比例标准计算是正确的。综上所述，被告认为，被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求，本案诉讼费用由原告自行承担。
被告在法定期间向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
《行政执法调查通知书》及送达回执。
《行政处理告知书》附送达会回执。
《关于要求进行听证的申请》。
《关于广东烟草肇庆市有限责任公司申请听证等的复函》。
《行政处理决定书》附送达回执。证据1-5证明证明被告作出行政处理符合法律、法规的规定依法给予原告充分的陈述和申辩权利，以及原告在收到《行政处理告知书》后的复我中心的《陈述申辩书》中，并未对工资的数额提出异议。
肇府行复[2012]1号《行政复议决定书》。
肇府行复[2013]11号《行政复议决定书》。
肇府行复[2014]49号《行政复议决定书》
（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》。
（2015）肇中法行终字第47号《行政判决书》。证据6-10证明：1、该案经生效法律文书查明的事实及历年来处理的全过程。2、对三人工资已由已生效（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》、（2015）肇中法行终字第47号《行政判决书》认定。
《住房公积金管理条例》。
建设部《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》。
《广东省工资支付条例》。证据11-13证明肇庆市住房公积金管理中心依法享有法律、法规赋予的行政处理执法权及作出本次行政处理的依据。
《反映高要市烟草公司拒绝为合同工补缴住房公积金的问题》（投诉人赖炳坤、黄强义）。
《举报高要市烟草公司无理拒绝为合同制员工缴存住房公积金的违规行为》（投诉人：赖炳坤、黄强义）。
《关于高要市烟草分公司合同工要求补缴住房公积金问题的复函》。
《关于高要市烟草公司合同公补缴住房公积金的函》。
《催缴通知》。
广东烟草肇庆市有限责任公司《关于对高要烟草分公司部分员工反映公积金问题的复函》。
2009年8月5日“高要烟草分公司住房公积金问题协调会”会议记录、签到表。
《关于烟草公司职工缴存住房公积金问题会议纪要》。证据14-21证明肇庆市住房公积金管理中心接受第三人投诉、举报，发现原告存在违反《住房公积金管理条例》规定的行为，及我单位对该事件的处理经过。
黄强义与原告签订的《广东劳动合同》及退休证。
黄强义银行工资账单。
《仲裁裁决书》（肇劳仲案字[2010]186号、187号）及烟草公司支付通知。证据22-24证明我单位认定第三人工资参考事实及依据。
原告应为第三人补缴的住房公积金明细。证明原告应为第三人补缴的公积金数额。
2008年至2010年规定我市最高缴存基存的文件。
《关于广东烟草肇庆市有限责任公司下属六个县（市）分公司执行住房公积金缴存基数标准问题的请示》。
原告公司2008年至2011年职工缴存住房公积金明细。
《关于调整住房公积金缴存比例的申请》。证据26-29证明原告2013年前是按上一年度职工月平均工资的5倍缴存基数标准缴存住房公积金。原告2013年7月后才下调住房公积金缴存比例和基数，所以国烟财[2013]235号文及省2016年出台的政策不适用于本案。
第三人辩称，被告作出的行政处理决定书正确，应当予以维持，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人没有提交证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据23有意见，认为该工资单不能认定第三人的工资；原告对被告提交的其他证据的真实性均无异议，但认为被告提交的证据不能证明本案的行政处理决定是正确的。被告和对原告提交的证据2的关联性有异议，认为被告工资认定是依照法律、法规规定作出的；对证据5的真实性、合法性有异议，该证据未对外公开且是在追缴行为之后才颁布的；被告对原告提交的其他证据均无异议。第三人对原告所提交证据的质证意见与被告一致。第三人对被告提交的证据均没有异议。
本院经审查认为，原告提交的证据5未能提交原件且无加盖有效的印章，故对该证据不予认可。对原告、被告提供的其他证据的真实性，本院予以确认。
经审理查明，2008年1月28日，广东烟草肇庆市有限责任公司高要市分公司与第三人黄强义签订《广东省劳动合同》，约定双方劳动合同期限为从2008年1月1日起至法定终止条件出现时止（高要市分公司不具备独立的法人资格，第三人黄强义为原告公司员工）。2011年3月3日，黄强义与原告解除劳动关系。2010年11月8日，第三人黄强义因工资和福利待遇等争议向肇庆市劳动仲裁委员会申请劳动仲裁，2011年1月11日肇庆市劳动仲裁委员会作出肇劳仲案字[2010]187号《仲裁裁决书》，确认第三人黄强义2009年1月至2011年3月3日期间工资为7677元／月。在此之前的2008年1月至12月份第三人黄强义工资数额，原告没有按被告要求提供给被告。被告根据黄强义提交的工资账户认定黄强义2008年2月份的工资为6343.92元，2008年度月平均工资为7717.71元／月。2008年至2011年原告公司的住房公积金缴存比例为20%。2008年1月至2011年2月期间，原告为第三人黄强义缴存的住房公积金为3940元。
2010年4月至12月期间，第三人黄强义等人向被告单位书面反映了高要市烟草公司未按规定为合同制员工缴存住房公积金的情况。2014年7月9日被告作出肇公积金罚字[2014]2号《行政处理决定书》，责令原告为黄强义补缴2008年1月至2011年2月期间的住房公积金合计52959.36元。原告不服，向肇庆市人民政府提起复议。2014年11月3日肇庆市人民政府作出肇府行复[2014]49号《行政复议决定书》，决定维持被告的该处理决定。原告不服，向肇庆市端州区人民法院提起诉讼，2015年2月12日，端州法院作出（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》，判决维持被告的该处理决定。原告不服，向肇庆市中级人民法院上诉，2015年8月26日，肇庆市中级人民法院作出（2015）肇中法行终字第47号《行政判决书》，判决撤销（2015）肇端法行初字第3号《行政判决书》及被告的上述处理决定书，并责令被告在法定期限内重新作出行政处理决定。
2015年11月18日，被告作出并向原告送达了肇公积查通[2015]4号《行政执法调查通知书》，要求被告提交相关资料。2016年1月18日，被告作出并向原告送达了肇公积金罚告字[2016]第3号《行政处理告知书》，告知原告拟作出行政处理的事实、理由及依据，并告知原告享有的权利和须履行的义务。2016年1月29日，被告作出肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》，责令原告在该行政处理决定书生效1个月内，为原职工黄强义缴存2008年2月至2011年2月期间未缴和少缴的单位应缴部分住房公积金合计48753.06元到职工住房公积金账户内。该决定书于同日送达给被告。
本院认为，根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，对于单位逾期不缴或者少缴住房公积金的行为，被告有作出责令限期缴存行政行为的权限。
对于第三人黄强义的工资数额确认问题，在原告没有按被告要求提交第三人工资数额的情况下。被告根据生效的肇劳仲案字[2010]187号《仲裁裁决书》、（2015）肇中法行终字第47号《行政判决书》、以及依职权到相关银行查询的原告存入第三人黄强义存折的黄强义月工资数额，确定了第三人黄强义2008年1月至2008年12月期间平均工资为人民币7717.71元／月；2009年1月至2009年12月期间平均工资为人民币7677元／月；2010年1月至2011年2月期间的工资，原告也已按照7677元／月的工资标准向黄强义进行了支付的事实。故被告对第三人黄强义的工资数额确定事实清楚、证据充分、程序合法。
对于第三人黄强义公积金缴存比例问题，2008年1月至2011年2月期间，原告按月工资20%的比例为其公司员工缴存住房公积金。因此，被告确认第三人黄强义2008年1月至2011年3月3日期间工资数额和原告应按月工资20%的比例为第三人黄强义缴存住房公积金，责令原告补缴其未按公司员工工资福利待遇为第三人黄强义缴存上述期间的住房公积金差额所作出的行政决定并无不当。至于原告提出《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强行业住房公积金管理的通知》对该行业职工住房公积金缴存比例、缴存基数的规定，因该通知为中国烟草总公司于2013年5月28日（即在本案当事人对第三人黄强义住房公积金缴存数额的争议时间之后）作出，故对本案不适用。
对于年度计算及适用法律的问题，根据《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”的规定，已经明确职工缴存公积金是按照职工本人上一年度月平均工资计算的，该《条例》没有规定此处所称的年度是以7月份做为调整时间。将每年的7月份作为公积金计缴调整时间的规定是被告针对肇庆市范围内正常缴存公积金的问题而作出的，但被告没有规定这种年度计算方式也适用于补缴公积金的情况。《住房公积金管理条例》属于规范我国住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督的行政法规，且该条例并无区分适用正常缴存与补缴的情况，故被告在处理补缴公积金的案件中，适用《住房公积金管理条例》，按照自然年度计算月平均工资，事实清楚、适用法律正确。
综上，肇庆市住房公积金管理中心作出的肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
驳回广东省烟草肇庆市有限责任公司要求撤销肇庆市住房公积金管理中心作出的肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 黄登魁
代理审判员 李子君
人民陪审员 卢鉴明
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 李雅筠