广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤0404行初232号
原告：林章建，男，1948年11月22日出生，汉族，住珠海市。
被告：珠海市住房和城乡规划建设局，住所地：珠海市香洲区海城路32号。
法定代表人：王朝晖，职务：局长。
委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
委托代理人：祁蕊，该局副科长。
原告林章建诉被告珠海市住房和城乡规划建设局城建行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告林章建，被告珠海市住房和城乡规划建设局出庭应诉负责人汪珞及委托代理人何灿、祁蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月14日,被告珠海市住房和城乡规划建设局作出《关于商业用房改租赁用房申请的复函》（以下简称《复函》），对原告将商业用房改建为租赁住房的申请不予准许。原告对该《复函》不服，向本院提起诉讼。
原告林章建诉称，被告自2016年5月起就认为原告在香洲龙舟街1号三楼或香埠路20号3楼的经营场所不合法，并张贴《消防警示》，强行将原告的全部租户赶走。原告多次解释其物业性质是商业用途，已按商场标准设计了良好的消防配套，消防等级远高于住宅消防等级，且如果被告认为消防等级不够，原告可以及时增加更多的灭火筒和烟雾报警器，保证达到被告的消防等级要求。但被告反复强调，原告没有经批准，就把商业用途改为出租用途，所以才将租户赶走。但原告的房产证上写明了是商业用途，商业性质本身就是可以出租的，原则上不需要任何单位批准。原告已安装大量消防设备，其消防性能远高于普通住宅和高级商场，把商业性质改为商住两用，是自我降低等级，被告无权赶走原告租户。但被告不听原告的辩解，给原告造成严重损失。
被告最主要的理由是原告未经批准，擅自将商业房改出租屋。事实上，原告多次向被告提出要求，反映问题，被告也知道原告的实际情况，但始终没有解决。被告以此为由将原告的租户全部赶走，严重损害了原告的合法权益。根据《物权法》第三十九条：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；根据《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》国办发[2016]39号第五部分第十二条：“允许改建房屋用于租赁。允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。”的规定和《广东省人民政府办公厅文件》粤府办[2017]7号第五部分第十三条：“允许改建房屋用于租赁。允许将在建、建成、库存的商业用房等按规定改建为租赁住房”的规定，原告出租商业铺位作为住宅住房的行为符合现行法律的规定。
被告于2017年8月14日作出《复函》，该复函如下：“《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》及《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》颁发后……你将商业用房改为租赁用房的申请暂无相关政策支持，故不同意本次申请。”原告认为，从该复函可以看出，《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》及《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》已经于2016年6月3日颁发，但在上述文件颁发1年多的时间里，被告始终违背上位文件的规定，不出台相关的珠海市政策以呼应，明显属于行政违法。
综上所述，原告根据国务院和省政府“允许商业用房改建为租赁用房”的政策，请求将自置物业的“商业”用途改为“商住两用”用途，合情、合理、合法，为维护原告的合法权益，原告诉讼请求：1.撤销被告作出的《关于商业用房改租赁用房申请的复函》；2.要求被告承担本案诉讼费。
原告林章建向本院提交以下证据：原告身份证、原告港澳通行证、房产产权证明、《通知》（朝阳社区居委会于2017年7月17日发出）、《消防警示》、《关于商业用房改租赁用房申请的复函》、消防设施照片。
被告珠海市住房和城乡规划建设局辩称，2017年8月3日，原告向被告递交《商业用房改租赁用房申请书》、多份房地产权登记表，以及《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发〔2016〕39号)和《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》(粤府办〔2017〕7号)，申请将珠海市香洲区香埠路20号建腾商厦三层属于申请人产权的商业用房改租赁用房给予规划意见。
被告收到上述申请，经充分研究后认为：一、根据原告提供的资料、其商业用房改建现状和提出申请的文件依据反映，原告申请将商业用房改租赁用房，其真实意思应该是申请将商业用房改作租赁住房，即改作租赁用的住宅，在规划功能上与商业用房完全不同。从国办发〔2016〕39号和粤府办〔2017〕7号两份规范性文件看，国务院办公厅、广东省人民政府办公厅虽然提出允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，但并未提出具体的实施意见，仅是要求各地区要根据相关意见研究制定具体实施办法。但是，由于商业用房(尤其是老旧商业用房)改租赁住房事宜，涉及地区人口增加、义务教育学位补充、出行交通压力增加、市政供水供电等能力建设问题，影响面广、情况复杂，且对现有房地产市场、商业物业和租赁物业市场影响较大，对相邻业主物业的正常使用也会产生一定影响，地方政府在贯彻落实国家政策文件时，需要结合地方实际加强研究，统筹部署，创造有利于推进工作的环境条件。故目前广东省、珠海市仍然未就“商业用房等按规定改建为租赁住房”事宜出台具体的实施细则，来支持、指导具体的规划许可审批工作。
二、国办发〔2016〕39号第五条（十二）项和粤府办〔2017〕7号第五条（十三）项均明确必须按规定将商业用房改建为租赁住房，其中最重要的规定依据就是法定控制性详细规划。原告提交的有关资料显示，原告拟申请变更房屋用途的物业，现有房地产产权证书载明的宗地信息用途为“商业服务物业”，房屋用途为“商业服务”。根据现行生效的《香洲渔港及周边地区(编制单元A101a、A101b、A101c)控制性详细规划修改》，原告拟申请变更房屋用途的物业所在地块的规划用途为商业设施用地，现原告要求将该用地上的商业用房改为租赁住房的相关请求，不符合现行控制性详细规划的要求。
三、根据原告提交的资料显示，在原告向被告提交《商业用房改租赁用房申请书》之前，原告未经规划许可，已擅自将其名下的商业用房改成租赁住房，违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第五十二、五十五条规定，属违法行为。
综上，被告最终决定不同意原告的本次申请，并作出涉案《复函》回复原告，涉案《复函》事实清楚、内容合理、适用依据正确，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告珠海市住房和城乡规划建设局向本院提供了以下证据、依据：《商业用房改租赁用房申请书》及附件、《关于商业用房改租赁用房申请的复函》及其送达签收记录、《香洲渔港及周边地区（编制单元A101a、A101b、A101c）控制性详细规划修改》、《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》、《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）、《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》（粤府办〔2017〕7号）。
经审理查明，2001年，原告通过拍卖取得位于珠海市香埠路20号3楼和龙舟街1号三楼商铺共28套房产，用途为商业服务。2017年8月3日，原告向被告提交《商业用房改租赁用房申请书》，申请将珠海市香洲区香埠路20号建腾商厦三层属于原告产权的商业用房改租赁用房给予规划意见。
2017年8月14日，被告针对原告的申请，作出《复函》。《复函》内容为：《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》及《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》颁布后，由于商业用房改租赁房涉及面较广，对现有商业物业和租赁物业市场影响较大，各地方政府需结合各地实际制定相关实施细则方可开展相关工作。鉴于珠海目前尚未出台相关实施细则，原告将商业用房改建为租赁用房的申请暂无相关政策支持，不同意原告本次申请。
本院认为，《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发〔2016〕39号)和《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》(粤府办〔2017〕7号)两份文件是指导加快培育和发展住房租赁市场的规范性文件，虽文件中提出允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，但并没有具体操作办法，且上述文件中也提出，由各地方结合实际研究制定具体实施办法。在目前珠海市仍未出台配套实施办法的情况下，商业用房转租赁住房没有可操作的办法，被告对原告商业用房改建为租赁住房的申请不予准许并无不当。综上所述，被告作出《关于商业用房改租赁用房申请的复函》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告诉请不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林章建的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告林章建负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 吴郁郁
审 判 员 吴作栋
人民陪审员 林千章
二〇一七年十二月二十日
法官 助理 林业森
书 记 员 刘 帆