甘肃省张掖市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2014）张中刑终字第85号
原公诉机关甘肃省张掖市甘州区人民检察院。
上诉人（原审被告人）毛某，男，1961年11月15日出生，汉族，甘肃省民乐县人，大专文化程度，2005年10月任张掖市××（所）副院（所）长、党委委员，中共党员。2013年6月20日因涉嫌滥用职权罪、非法占用农用地罪被甘州区人民检察院决定取保候审，2014年6月19日甘州区人民法院决定取保候审。
辩护人梁顺伟，北京市××律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）秦某，男，1971年12月28日出生，汉族，甘肃省张掖市人，大学文化程度，2006年8月市国土局任该××发证办副主任，2012年4月任国有××年租金征收管理办公室副主任，中共党员。2013年6月19日因涉嫌滥用职权罪被甘州区人民检察院决定取保候审，2014年6月19日甘州区人民法院决定取保候审。
上诉人（原审被告人）陈某甲，男，1957年6月6日出生，汉族，甘肃省张掖市人，大专文化程度，1998年12月至2012年4月先后任张掖市国土资源局××（以下××区国土局）副局长、党支部书记，中共党员，2013年6月21日因涉嫌滥用职权罪被甘州区人民检察院决定取保候审，2014年6月19日甘州区人民法院决定取保候审。
辩护人陈维存，甘肃省××××区法律援助中心律师。
上诉人（原审被告人）王某甲，男，1963年6月23日出生，汉族，甘肃省张掖市人，中专文化程度，2008年10月任区国土局××国土所所长，中共党员，2013年6月22日因涉嫌玩忽职守罪被甘州区人民检察院决定取保候审。2014年6月19日甘州区人民法院决定取保候审。
辩护人陆永达，甘肃××律师事务所律师。
原审被告人赵某，男，1952年1月8日出生，汉族，甘肃省民乐县人，大专文化程度，2000年5月至2010年8月任张掖市××（所）党委书记、院（所）长中共党员，2013年6月18日因涉嫌滥用职权罪、非法占用农用地罪被甘州区人民检察院决定取保候审，2014年6月19日甘州区人民法院决定取保候审。
张掖市甘州区人民法院审理甘州区人民检察院指控原审被告人赵某、毛某、秦某、陈某甲、王某甲犯滥用职权罪、非法占用农用地罪、玩忽职守罪，于2014年8月14日作出（2013）甘刑初字第381号判决。
宣判后被告人毛某、秦某、陈某甲、王某甲不服，向本院提出上诉。本院2014年9月9日受理后依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭审理了本案。甘肃省张掖市人民检察院指派检察员郭彤莹出庭履行职务，上诉人毛某及其辩护人梁顺伟、上诉人秦某、上诉人陈某甲及其辩护律师陈维存、上诉人王某甲及其辩护律师陆永达、原审被告人赵某均到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审判决认定，2006年8月，张掖市农科院（原名为张掖市农科所，2007年11月更名为张掖市农科院，以下简称市农科院）在时任院长赵某主持下召开办公会议，就部分人员提议修建专家公寓的议题进行了讨论。2007年3月，被告人赵某、毛某商议后决定，原家属区所占建设用地面积只有4.09亩，如修建专家公寓则必须增大建设用地面积。后赵某、毛某二人持农科院土地使用证找张掖市土地评审登记中心主任刘培山（另案处理）要求更换土地使用证，刘培山答复土地使用证不能更换，赵某随即提出修改图纸后能否将原土地使用证上粘贴的图纸予以更换，刘培山称换图可以。赵某找到张掖市土地规划勘测院副院长尚学巍，要求尚学巍在农科院宗地图原有家属院平房西侧空地上增加建设用地面积，尚学巍即按赵某的要求，在原宗地图上加绘四排建筑物并打印图纸后交给赵某。赵某持该图找到刘培山要求更换图纸，刘培山即安排该中心发证办副主任秦某予以更换，秦某即在没有审批文件而私自加大建设用地面积、篡改了图纸的农科院土地使用证宗地图上加盖了张掖市国土资源局合缝章，并将更换下的原始图纸装入档案袋。同年4月，因经过第一次篡改的图纸上的建设用地面积仍不够修建专家公寓，被告人赵某再次找尚雪巍要求在农科院土地证宗地图上增加建设用地面积，尚学巍再次按照赵某的要求，在第一次篡改的基础上又加绘了四排建筑物并打印图纸后交给赵某。赵某找秦某要求更换图纸，秦某再次在没有任何审批文件而私自篡改了图纸的农科院土地使用证宗地图上加盖了张掖市国土资源局合缝章，并将更换下的图纸装入档案袋。
2007年4月2日，被告人赵某签发并向区住建局报送“关于申请对市农科所家属院进行选址的报告”，报告中谎称“住宅区占地33亩”。2007年4月5日，时任区住建局局长的李兴忠将该报告批给该局村镇科办理，并应邀带人一同到实地查看后，不顾农科院只有4.09亩建设用地的现状，以农科院计划在家属院原址修建职工住宅的虚假情况向甘州区人民政府报送“关于市农科所修建职工住房选址意见的请示”，称该项目“不占用该所科研用地，同意修建”。区长办公会原则同意并下发了区长办公会议纪要。之后，市农科院因其他原因没有继续办理相关手续，修建专家公寓一事暂时搁置。2009年8月，农科院修建专家公寓一事再度被提起，经多次召开会议，决定由毛某具体负责修建工作。同年9月3日，被告人赵某签发并重新以农科院“在原家属区旧址修建专家公寓”向区住建局报送选址报告并获初选同意。2009年10月13日，市农科院在未办理建设工程立项通知书、建设工程规划许可证、土地审批手续、招投标手续和开工（施工）许可证的情况下，被告人毛某代表农科院与张掖市宏源建筑公司签订修建协议并通知宏源公司一边办理手续，一边开工建设。
2009年10月30日，被告人赵某签发并向区国土局报送“关于修建专家公寓部分地址变更的请示”，要求以6750平方米的修建用地（原家属院实际占地4.09亩）置换等面积的耕地。当时临时主持区国土局局务工作的被告人陈某甲收到请示后未经核查，即安排他人按照农科院的请示，越权签发并以甘州区国土资源局名义向区住建局出具了同意土地置换的公函。后农科院多次催促区城建局办理建设用地规划许可证。同年11月15日，农科院专家公寓修建项目在未经发改委备案的情况下，原区住建局局长李兴忠违法指示该局相关人员按照在集体所有土地上实施的建设项目填写了乡村建设规划许可证。
2009年10月，在农科院开始拉砂夹石垫地基期间，区国土局新墩国土所工作人员王作齐发现并将该情况告知所长王某甲，但未引起王某甲的重视。后新墩国土所另一工作人员贾海军听说农科院修楼一事后又提议所长王某甲派人查看，但王某甲仍未派人查看，也未向上级汇报该情况，从而未能及时制止市农科院的非法建设行为。
2010年4月16日、17日，区住建局、国土局分别向市农科院下发《停工（核查）通知书》和《责令停止国土资源违法行为通知书》。后经张掖市委常委会议、张掖市政府常务会议讨论决定：对违法修建的专家公寓予以拆除，恢复土地原状。2011年3月24日，违法修建的专家公寓全部拆除，恢复土地原状。
2011年1月，市住建局、市规划局、区国土局委托张掖市华荣房地产估价有限责任公司评估确认，市农科院专家公寓已完工程量价值1200473元、已完工程的拆除、垃圾清运等费用1255051.08元。2010年8月6日至9月15日，赵某、毛某在工程已被责令停工的情况下，与宏源公司就停工后的设备租赁、剩余材料等事项补签工程签证单10份。2011年9月3日，毛某再次与市宏源公司就有关工程价格进行确认，并致市农科院在评估报告确认的应付工程款1200473元之外追加支付宏源公司399527元，再次造成经济损失399527元。
至此，市农科院违法建设、拆除专家公寓共造成直接经济损失2915045.45元。
认定上述事实的证据有下列庭审举证、质证的证据予以证实：
（一）物证、书证
1、主体身份证据，证明：
（1）张署发（2000）57号文件证明：2000年被告人赵某任地区农科所所长。
（2）张政任字（2005）13号文件证明：被告人毛某任市农科所副所长。
（3）张政任字（2010）12号文件证明：2010年9月17日被告人赵某被免去市农业科学研究院院长职务（保留正处级待遇）。
（4）张国土资党组发（2006）15号文件证明及市组备通字（2006）27号任免备案通知证明：2006年8月10日，被告人秦某被任命为市土地评审登记中心土地登记发证办公室副主任。
（5）张国土资党组发（2008）16号文件证明：2008年10月8日被告人陈某甲被任命为中共张掖市国土资源局甘州区分局机关支部书记。
（6）张国土资党组发（2008）14号文件证明：2008年10月8日被告人王某甲被任命为新墩国土资源所所长。
2、农科院的修建专家公寓申报材料及工程被拆除后工程款等费用的支付情况：
（1）农科院会议记录三份证明：2007年1月、4月毛某主持召开了关于修建公寓的会议；2009年11月17日院长办公会议决定动工修建。
（2）张市农科字（2007）16号、张市农科字（2009）44号文件证明：2007年4月2日、2009年9月3日，市农科院两次向甘州区住建局报送了选址报告，并由局长李兴忠签发给村镇科办理。
（3）甘城建字（2007）31号关于市农科所修建职工住房选址意见的请示（2007年4月16日）证明：城建局在未审查的情况下直接向区政府请示了农科所的选址。
（4）张掖市甘州区人民政府区长办公室会议纪要证明：会议原则同意张掖市农科院在家属院内原址南北座向修建占地面积16800平方米的职工住宅24套。
（5）修建协议证明：2009年10月13日农科院与张掖市宏源建筑公司签订了修建协议。
（6）张华房估字第（2010）511号报告书证明：农科院已完工工程量的价值为1200473.00元；张华房估字第（2011）003号报告书证明，农科院专家公寓楼已完工工程量拆除费用和垃圾清运费用以及熟土回填费用为1577758.00元。
（7）工程费用表一份、张掖市农科院专家公寓楼设备清单三份及工程签字证单二十九份证明：在被停工后被告人赵某、毛某二人为施工方宏源公司签字确认除评估的120万元工程款以外再付130万元的付款要求。
（8）农科院关于修建及拆除专家公寓支出费用的说明一份、资金往来结算票据及收款收据十七张、农科院拆迁费资金使用说明一份证明：农科院支付专家公寓各项费用共计2167574.37元，市纪委拨付农科院拆除费1255051元，拨入后农科院实际支付1253451.08元。
（9）张掖市纪委、监察局谈话笔录一份，被谈话人张彪源证明：在没有开工许可证的情况下农科院专家公寓就开工了。
（10）宗地图三份及张国用（2004）第00297号土地使用证一份证明：农科院的宗地图被两次换图并盖章的情况。
（11）2009年11月3日张掖市国土资源局甘州分局用笺存根证明：张掖市国土资源局甘州分局给城建局出具同意置换土地的函，有陈某甲的签字。
（12）《乡村建设规划许可证》证明：甘州区住房和城乡建设局于2009年11月15日给农科院颁发《乡村建设规划许可证》。
3、相关部门的机构设置及其职能的证据
（1）新墩镇国土资源所2009年工作分工安排表、张掖市国土资源局甘州区分局关于转报新墩镇党委、政府关于2010年领导重点项目挂项分工的通知及2010年王某甲工作分工情况说明函一份证明，2009年，被告人王某甲负责新墩镇国土所的全面工作，2010年被告人王某甲挂靠的重点项目是火车站的修建项目。
（2）2009年国土资源目标管理责任书、甘区国土资发（2009）45号关于印发《张掖市国土资源局甘州区分局2009年执法巡查实施方案》的通知、新墩镇国土资源动态巡查办法证明，整个辖区巡查不少于4次，对巡查区域划分为三级，巡查职责实行分片包干巡查。其中对因巡查失职、渎职造成国土资源违法严重后果的，应追究直接责任人员和责任领导的责任。被告人王某甲负责花儿村、北关村、流泉村、城儿闸村、隋家寺村。
（3）2009年新墩国土所“十一”期间联合巡查情况的汇报及新墩镇国土资源所巡查记录十七份，证明2009年国庆期间新墩国土所对辖区内发生土地违法违规事件进行查处后的情况汇报，没有发现农科院的违法行为，之后再没有巡查记录。
4、案发后相关部门的调查报告及处理文件
（1）甘国土资函发（2010）8号文件证明，甘肃省国土资源厅提出农科院修建专家公寓过程中的问题及处理原则。
（2）市委常委、常务副市长王军的批示证明，要求市监察局、建设局、规划局等部门组成联合调查组查处。
（3）市纪发（2010）49号文件及张掖市纪委调查组向省纪委的汇报文件一份证明，张掖市监察局向甘肃省纪委及张掖市委汇报了联合调查组关于市农科院非法占地违法建设问题的调查情况及处理意见。
（4）甘区国土资发（2011）65号文件证明，张掖市国土资源局甘州区分局向张掖市纪委报告了张掖市农科院非法占地违法修建专家公寓的拆除情况，证明经现场勘查，验收组验收，违法建筑已经拆除，恢复了地貌原状，已达到耕种条件。
（5）甘城建停字（2010）第004号停工（核查）通知书及甘区国土监字（2010）02号责令停止国土资源违法行为通知书证明，农科院的违法建设行为被责令停工。
（二）各被告人的供述和辩解
1、被告人赵某的供述证明：张掖市农科院是财政全额拨款的国有事业单位，他全面负责农科院的业务、行政等工作。农科院的土地全部是国家无偿划拨的，属于国有土地。2006年，当时有职工认为农科院离城较远，上下班不方便，提议在农科院院内修楼，他就召集会议研究后确定在农科院院内原家属院修建专家公寓，资金由住房人个人自行筹集。期间因部分人没钱不住，所以修建的事情就放下了。到2009年8月，又有人说起修楼的事情，他就再次召集会议研究确定动工修建专家公寓。确定后他们一边办手续，一边由宏源公司开始垫地基。农科院原来的家属院面积只有4亩多地，但修16栋专家公寓总共需要20多亩地，原来的建设用地远远不够。因他在国土部门工作多年，认识的人多，就想找人在图纸上增加原有建设用地面积。他找了张掖市土地评审登记中心主任刘培山，让他加大建设用地面积后把土地证换掉，刘培山说土地证不能换。他又问能否把土地证上的宗地图换掉，刘培山说宗地图可以换，但得找尚学巍出图。他又去找了尚学巍。尚学巍在原宗地图家属区西侧加了四排房子出了宗地图。他拿土地证和换下的原图又去找刘培山，刘培山安排秦某在他拿的土地证上盖章。但后来发现按照新换的图纸面积还是摆不下32幢公寓。他又第二次找尚学巍，让他再加大建设用地面积重新出图。尚学巍在已经加了四排房子的图纸上又绘制了四排房子，并撕下上次换上的图纸，把新绘制的图纸粘到土地证上。他拿第二次换了图纸的土地证直接找秦某，因为已经换过一次了，所以这次秦某也没说啥就在土地证上盖章了。他后来到区国土局、城建局办手续拿的就是第二次让尚雪巍修改并由秦某盖章的假图。甘州区城建局在下发《乡镇建设规划许可证》和初选意见时没有实地查看，是他安排毛某到城建局找人放线的，具体谁放线不知道。
当时工程叫停后宏源公司要拆除塔吊等设备，但因为他们曾经打算补办手续、把工程交给市上，所以就没有让拆除设备并答应承担费用，后来他就在宏源公司列的工程签证单上签了字。这一部分宏源公司算了130多万，最后经市纪委出面协调，他们和宏源公司都做了让步，最终农科院在华荣公司估价基础上又付给宏源公司30多万元的工程款。
2、被告人毛某的供述证明：他是2005年10月被任命为农科所（院）副所（院）长的，2007年2月正式到位后分管行政、后勤工作。农科院的土地是国家无偿划拨的科研用地，属于国有土地。2007年有职工认为单位离城较远，上下班不方便，提议在农科院院内修楼。当时的院长赵某就召集会议研究后确定在农科院内原家属区修建专家公寓。在着手前期准备工作时，因报名住房子的人太少，修建的事情就放下了。到2009年8月份，又有人说起修楼的事情了，赵某又召集会议研究修建专家公寓的事情，确定后报经区政府原则同意，他们就开始申办有关手续。他们的旧家属区上修建专家公寓面积不够，因为赵某之前在土地部门工作过，所以他出面找市土地部门有关人员变更土地证上的宗地图，加大了宗地图上的建设用地面积。后来邀请区城建局李兴忠等人实地查看。赵某又找区土地局陈某甲办了土地置换手续。区国土资源局出具同意置换的便函时没有到实地查看，光看了土地证上的图纸。之后以议标形式确定由宏源公司承建。后来又到城建局办理了规划许可证，城建局的其他手续李兴忠也默许以后补办。2009年11月或12月就开始垫地基，2010年春节过后动工修建。但到2010年4月份，有人举报后市纪委开始调查，工程被叫停，原被占用的耕地恢复耕种。
3、被告人秦某的证明供述：张掖市土地评审登记中心是张掖市国土资源局下属的自收自支的事业单位，他在该中心是事业编制人员。他在发证办的主要工作就是土地登记和发证。土地用途发生变化需要变更登记时必须依据国土资源局关于变更的批文依法进行变更登记并换证。2007年的一天，刘培山说农科院的土地证换了一张新图，让他拿下去放到档案袋里，在土地证上盖合缝章。他看了一下刘培山拿出的农科院土地证和换下的图纸，好像面积一样，就再没细看，把换下的图纸装到农科院土地档案袋里面，并在农科院土地证上加盖了张掖市国土资源局合缝章。他记得农科院土地证换图纸后只盖过这一次章。不清楚农科院为什么要更换图纸，刘培山也没有对他说为什么要换图。
4、被告人陈某甲的供述证明：2008年9月至2012年4月他任甘州区国资局党支部书记，分管党建、党务和办公室工作，2012年5月任主任科员至今不再承担具体工作。2009年11月3日，赵某以农科院名义请示，单位修建专家公寓需要以原家属院旧址置换相同面积的耕地。赵某说他到建设局办手续时，建设局需要国土局出具同意置换的证明。当时他临时主持国土局工作，看了图纸和请示，因为他对这种事情的操作流程不是太懂，就把分管副局长魏振兴叫过来问了一下，魏振兴说既然有城建上的规划图，等面积置换没啥问题。他就安排办公室副主任于莉莉按照赵某的意思，以张掖市国土资源局甘州区分局的名义给城建局出具了同意置换的便签。之后赵某就把便签拿上到城建局办手续。一直到2010年市纪委调查时他才知道赵某没有办全手续就开始修建了。国土部门最基本的审查应该是对于申请人拿来的图纸与信息库的土地信息进行比对，到现场查看、核实。
5、被告人王某甲的供述证明：他自2008年10月至今在新墩镇政府工作，任新墩国土所所长。市农科院修建专家公寓的事情刚开始不知道，一直到2010年的4月份，他在单位食堂吃饭时听镇干部说农科院在修楼，但是具体情况他不清楚。他给局监察大队打电话时监察大队答复局里已发现并下发了停工通知。王作齐也是在食堂吃饭时给他说农科院在修楼，知道后他就给区局打了电话。作为新墩国土资源所所长，在巡查区域内发生土地违法行为并给国家造成巨额经济损失，他有一定的责任，他们的巡查工作不到位，确实没有完全依法履行职责，但主要责任应该由农科院承担。
（三）证人证言
1、证人李兴忠的证言证明：2006年还是2007年时，市农科院院长来找他，说农科院的教师们进城不方便，打算在农科院修家属院，根据他们的请求，他带局里的副局长吴玉国、李登峰等人一起去农科院实地查看，去后看到都是平整的菜地，他们大概看了一下就回来了。根据农科院的选址意见申请，城建局开了局务会，认为他们不在城区，属于没有规划的乡村，同意初选，之后就将这个意见上了区长办公会，会议原则同意选址。之后，因要作建设规划，又给发放了乡村建设规划许可证。后来，他们在没有办理开工许可证的情况下就擅自开工建设被市纪委查处。城建局还发了几次停工通知书，但农科院不理睬。按照法律规定，城建部门对建设项目负有监管、巡查的职责。在具体工作中，建设管理科进行辖区范围的巡查和监管。
2、证人刘培山的证言证明：2007年3、4月份，具体时间记不清楚了，农科院院长赵某找他说农科院要修专家公寓，但原有的建设用地面积不够，问他能不能把农科院的土地证给换掉，他说土地证不能换。赵某又提出，重新做图，把土地证上的图换掉，他说把规划院的图纸拿来可以换。之后赵某拿着规划院的图找他，他就安排给土地评审登记中心发证办副主任秦某办理，具体换图的过程不清楚。这件事情按原则是不能办的，图纸上土地用途发生变更属于变更登记工作，应该报经政府批准才能进行变更登记，但当时因为考虑到赵某是他的老领导，碍于情面，违反土地登记程序就安排秦某办了。
3、证人刘建勋的证言证明：他是2010年9月15日分别被市委、市政府任命为农科院党委书记、院长的，到任不久市上即决定由市纪委牵头组织拆除违法工程，到2011年3月专家公寓被拆除并恢复了耕地。但在工程被拆除后，施工企业宏源公司的张彪源又提出剩余的钢材、PVC、电缆及红砖由农科院承担，之前他派人就这些材料进行市场调查后进行了估算，这些材料的价值不超过8万元，考虑到当时修建工作由副院长毛某具体负责，他就让毛某与张彪源算一下剩余材料究竟有多少。后来听说毛某与张彪源签订的工程签证单涉及40多万元，而且还没有包括沙夹石等大项，他直接向市纪委调查组反映了这个情况。最后在市政府联合工作组的指示下农科院与宏源公司商谈后确定，在评估价120余万元之外再付给张彪源39万余元。
4、证人吴某、王某乙、陈某乙的证言分别证明：吴某系张掖市农科院党委副书记，王某乙系张掖市农科院党委委员、副院长，陈某乙系张掖市农科院副院长。证明农科院的土地是国家无偿划拨的科研用地，属于国有土地。修建专家公寓这件事情说过两次。第一次在2007年提出来后没有能实施，到2009年又第二次提上日程，经多次会议研究决定修建，当时院里有分管后勤工作的毛某负责这件事情。到2010年3、4月份时，因为手续没有办全被市纪委查出来了，最终经市政府、市纪委研究决定拆除了非法建设的专家公寓。修建专家公寓的事情在党委会和院委会上多次说过，是集体研究决定的。修建专家公寓用的地一部分是原来家属院的宅基地，此外还占用了一部分园地。
5、证人杨雅萍的证言证明：她系张掖市农科院办公室主任。因单位的员工住的比较分散，上下班不方便，院里开会说要修楼。后来因大家觉得房价比预想的要高，大多数人都不愿意住，事情就搁置了。2009年8月份召开职工大会说要修专家公寓让大家报名。2009年9月底，院长办公会议决定要修专家公寓，让办公室人员到相关部门办理规划许可证，开工许可证等手续。2009年9月，城建局李兴忠局长让规划局的两个女的到农科院实地测量然后制作农科院专家公寓平面规划图。后她和赵某、毛某到甘州区城建局找李兴忠办理规划许可证，去甘州区国土局找陈某甲开了土地置换的证明，办完后办理了乡村建设规划许可证。但是开工许可证一直没办下来，其他的事情不是很清楚。
6、证人曹玉琴的证言证明：2006年10月她被任命为张掖市土地规划勘测院院长。市农科院没有委托做过土地使用权变更的图纸，但2010年市纪委找她调查过有关市农科院宗地图的事，她后来知道副院长尚雪巍个人曾为市农科院出过宗地草图。尚雪巍给农科院出图时没有接受正式委托，而是应赵某要求个人做的。因是草图，所以也没必要实地踏勘、测量，这张图上也没有加盖院里的任何印章，就是贴到土地使用证上也得由发证中心审核并盖章后才能生效。
7、证人尚雪巍的证言证明：他在张掖市土地规划勘测院工作。他们出图要经过实地踏勘和现场测量或根据现有资料编绘出图，从规划院出去的正式图纸都要加盖规划院的出图专用章。2007年大约3月底的一天，赵某拿农科院的土地证找他，让他在农科院宗地图上原有三栋平房西面再加四栋平房，算一下面积能不能放下。他碍于情面，就打印了一张在原农科院宗地图上加了四栋平房的草图交给赵某。过了20天左右，赵某又来找他说围墙旁边还有一块地，是否还能放下四排房子。他又把加了八栋平房的图未按比例尺打印了一张A4的草图交给赵某。后来才知道赵某先后用他打印的草图把原农科院土地使用权证上粘贴的宗地图换掉了。
8、证人马有祯的证言证明：他2005年任甘州区发改委副主任兼项目办公室主任，2010年6月调任工业和信息化局局长至今。农科院修建专家公寓提交区长办公会讨论过，但最后是否办手续、怎么办的手续不清楚。农科院修建专家公寓应该由农科院向发改委申请备案，如果未经发改委备案，不能办理规划、建设及土地审批手续。
9、证人李登峰的证言证明：他是甘州区住建局局长兼任规划局局长。2007年，当时城建局局长李兴忠说市农科院要修楼，叫他和分管建设项目的副局长吴玉国等人一起到市农科院看了一下，之后市农科院作为建设单位委托规划局反复多次做了规划设计方案。2010年，市纪委调查时才知道市农科院是在没有办全手续的情况下非法占地修建专家公寓，并被强令拆除了。市农科院作为国有事业单位，土地是国家划拨的，按照城乡规划法的规定，应该由建设单位持发改委的立项审批手续办理“两证一书”，在没有发改委立项审批手续的情况下给市农科院专家公寓建设项目发放乡村建设规划许可证是不合法的。
10、证人魏振兴的证言证明：他是张掖市国土资源局甘州区分局副局长，具体分管建设用地的审批工作。2008年年底或2009年年初，赵某找陈某甲说农科院打算把原来的家属院改建成专家公寓。他听说农科院的家属院本身属于建设用地，在建设用地上搞修建就不需要审批，他就对赵某说这种情况不需要审批。此外农科院再没有办过审批或请示事项。
11、证人于莉莉的证言证明：她是张掖市国土资源局甘州区分局职工。2009年11月，局党支部书记陈某甲说农科院要修楼，需要局里给城建局出具介绍，并拿出他草拟好内容的一张纸，让她抄到介绍信上。她就按照陈某甲给的那张纸上的内容抄了一份介绍信，拿去让陈某甲看过后在存根上签了字，盖章后交给了陈某甲。
12、证人王作齐的证言证明：他是张掖市国土资源局甘州区分局新墩镇国土所职工。新墩镇国土所所长王某甲负责所里的全面工作，对土地巡查工作是由所长安排的。原来有个相对固定的分工，对每个人的巡查区域做过安排。但具体怎么安排的记不清楚了。2009年9月份，他路过市农科院时看到院内好像在垫地基。过了几天他和所长王某甲说过，王所长也没有作安排。
13、证人贾海军的证言证明：他是新墩国土所职工。所里是王某甲负责全面工作。2009年10月份左右的一天，王作齐说市农科院在拉土，他记得王某甲在场，说完大家也没引起重视。这件事过了有一个月左右，有一天在所里的办公室，王作齐说镇上的干部王迪梅跟大家说农科院要修建楼房。他听了后跟王某甲说让他派人去看一下。王某甲说过几天叫人过去看。后来农科院占地修建的楼被强行拆除了。
14、证人平敬文的证言证明：他是新墩国土所的职工。2008年10月至今，所长王某甲负责全面工作。2009年8、9月份的一天，王作齐从外面回来说市农科院在拉土，当时王某甲在场。说完这句话大家谁也没吭声。后听镇政府干部王迪梅也说过农科院在修楼。
以上证据经法庭质证举证，法庭予以确认。
一审法院认为，被告人赵某在担任张掖市农科院院长行使管理职权期间，擅自决定并通过他人篡改国有土地使用证宗地图、加大建设用地面积、不按规定办理建设工程立项审批手续、土地审批手续及开工许可等手续，在农用地上从事建设，且在工程被停工后，仍为施工企业签字确认工程造价的相关单据，最终导致非法占用农用地43.26亩，造成直接经济损失2915045.45元。被告人毛某在担任张掖市农科院副院长并分管行政、后勤工作期间，积极协助、执行主要领导违法做出的错误决定，在未依法取得相关部门的审批手续后即决定动工修建农科院专家公寓，在项目停工后，仍为施工企业签字确认相关单据，最终导致非法占用农用地43.26亩，造成直接经济损失2915045.45元，上述二被告人犯罪情节特别严重，其行为均构成滥用职权罪、非法占用农用地罪。在犯罪过程中，二被告人的主行为是非法占用耕地，但因主行为而实施的他行为又侵犯了国家机关的正常管理活动。二人实施的两个独立的犯罪行为，其方法行为和目的行为之间属牵连关系。对于牵连犯，按数罪中的重罪论罪并处刑。被告人赵某、毛某犯滥用职权罪，造成经济损失2915054.45元，属情节特别严重，应当在三年以上七年以下量刑，犯非法占用农用地罪，应当在五年以下量刑，二罪中滥用职权罪的法定最高刑高于非法占用农用地的法定最高刑，被告人赵某、毛某应当以滥用职权罪定罪量刑。在被告人赵某、毛某的共同犯罪中，被告人赵某起主要作用，系主犯，依法按照其所参与的全部犯罪予以处罚；被告人毛某系从犯，依法应从轻处罚。
本案所涉的宗地图属权属图，该图的出具必须要进行实地的测量。被告人秦某作为发证办副主任，在履行职务行为过程中，对修改后的宗地图不进行认真审查，随意盖章，是市农科院违法修建并造成特别严重经济损失的责任人之一，应承担相应的刑事责任。经审理查明的证据证明，被告人赵某对秦某两次在土地证上盖合缝章的事实供述稳定，在被告人秦某初次被讯问时除隐瞒了刘培山的情节外，为赵某二次盖章的情节与被告人赵某的供述一致。而且被告人秦某的第二次供述中对盖章的事实记忆不清，在检察机关拿出档案袋中的宗地图让其辨认哪一份是刘培山安排其装入档案袋中的，对该事实被告人秦某也不能确认。对被告人秦某及其辩护人辩称被告人秦某只盖了一次合缝章的辩解意见，本院不予采纳。经审理查明的证据证明，甘州区住房和城乡建设局出具的选址意见书以及甘州区国土局出具的公函，都是依据被告人赵某持有的被篡改后的宗地图，农科院的违法建设行为的发生，宗地图起了一定的作用。被告人秦某在案发后，向张掖市纪律检查委员会缴纳农科院拆除违法建筑分摊费用10000元。其辩护人辩称，该笔费用应当从造成的损失中剔除。对该辩护意见，本院予以采纳。被告人秦某在担任张掖市土地评审登记中心发证办副主任期间，不严格履行工作职责，违反土地使用证变更程序，在没有任何审批文件的情况下，先后两次对非法篡改图纸后的市农科院国有土地使用证宗地图盖章予以确认，在客观上为赵某、毛某到相关部门办理部分审批手续提供了便利条件。被告人秦某的行为应以滥用职权罪定罪量刑。
对农用地转为建设用地，国家法律明确规定要有土地主管部门逐级上报审批。被告人陈某甲在担任区国土局党支部书记并主持局务工作期间，受理市农科院土地置换的请示后，不严格履行工作职责，超越职权范围，未经审查、报批，即以区国土局名义直接向区住建局出具同意土地置换的公函，客观上为赵某、毛某办理部分审批手续提供了便利条件。被告人陈某甲的行为应以滥用职权罪追究刑事责任。
按照2009年4月2日新墩镇国土资源所2009年工作分工安排，被告人王某甲负责新墩国土所全面工作。被告人王某甲的巡查范围虽然不在农科院所在地，但被告人王某甲作为新墩镇国土所负责全面工作的负责人，在所内工作人员两次向其反映农科院可能在进行建设的情况下，仍然不派员进行巡查，放任了该违法行为的发生、发展，给国家造成了经济损失，其不作为的行为已构成玩忽职守罪。综上，一审法院为维护正常的社会管理秩序及国家机关的正常活动，打击刑事犯罪，对被告人赵某依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第二十五条第一款，第二十六条第一款、第四款，第七十二条第一款；对被告人毛某依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第二十五条第一款，第二十七条，第七十二条第一款；对被告人秦某、陈某甲、王某甲依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第七十二条第一款之规定判决：一、被告人赵某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年；二、被告人毛某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年；三、被告人秦某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年；四、被告人陈某甲犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年；五、被告人王某甲犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。
二审开庭审理中，上诉人毛某上诉、庭审辩解及辩护人的辩护理由：毛某是事业单位工作人员，没有受行政机关委托行使土地管理权限的职能，故不具备渎职犯罪的主体资格；非法占用农用地罪构成条件之一是被非法占用的农用地造成严重毁损或者严重污染，但此案中所涉43.26亩土地均已恢复耕种，未造成严重毁损或者严重污染，故上诉人毛某构不成非法占用农用地罪。
原审被告人秦某上诉及庭审辩解：本人没有滥用职权，在土地证宗地图上盖了一次合缝章是受领导安排，且与农科院建设工程开工及造成损失之间没有必然的因果关系，请求法庭从宽处理。
原审被告人陈某甲上诉、庭审辩解及辩护人的辩护理由：上诉人陈某甲的行为不构成犯罪。上诉人陈某甲虽然出具了同意土地置换函，但与非法占用农用地行为没有因果关系，客观上没有为第一、二被告在审批手续中提供便利，时间上也是在开工建设后出具的，且置换函不具有任何的行政效力。上诉人陈某甲的行为和损失没有因果关系，缺乏追究刑事责任的证据和依据，应宣告无罪。
原审被告人王某甲上诉、庭审辩解和辩护人辩护理由：王某甲虽对全所工作负责，但根据当时的人员配置和分工，农科院不属于王某甲的巡查范围和区域，而且没有书面巡查记载，证明负责巡查的人员没有尽责，责任不在王某甲。涉案损失与王某甲没有因果关系。与其他被告人量刑等同，没有体现罪责相适应和罚当其罪的原则。
检察员综合答辩认为一审认定事实清楚，证据确实充分，量刑适当，建议二审维持原判。
二审庭审审理查明的事实与一审一致。对于证人证言及其他全部书证、物证，经法庭调查举证、质证，能够证明本案事实，本院予以确认。
本院审理认为，滥用职权罪是指国家机关工作人员在履行职务时因不法行使职权上的权限，明知自己滥用职权的行为会发生侵害国家机关公务的合法、公正、有效执行以及公民对此的信赖的结果，并且放任这种结果的发生，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果的行为。《事业单位管理暂行条例》规定，事业单位是国家以社会公益为目的，由国家机关或其组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。张掖农科院系财政全额划拨管理的国有事业单位，是由国家拨款建立并维持运转。在事业单位从事公务的人员，实质上是属于受国家委派经营国有资产或者管理公共事务的人员，他们的活动影响国家管理职能。依据公务员法的规定，上诉人毛某、原审被告人赵某系被张掖市委、市政府委任获得履行公职权力的公务员，职务层次为县处级领导职务，其在农科院的领导管理监督活动属于受委托行使国家管理职权的工作人员。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第七条规定：依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，适用渎职罪的规定追究刑事责任。上诉人毛某、原审被告人赵某在被委任经营管理国有财产行使公共管理职权时，不法行使职权上的权限，不正确履行职责，利用职务上的便利，随心所欲的对管理事项作出决定和处理，明知自己滥用职权的行为会发生侵害国家机关公务的合法、公正、有效执行以及公民对此的信赖，并且放任这种结果的发生，致使公共财产、国家和人民利益遭受291万余元的重大损失，情节特别严重，二人的行为构成滥用职权罪。上诉人毛某所提是事业单位工作人员，没有受委托行使土地管理权限的职能，不具备渎职犯罪的主体资格的上诉理由不能成立，本院不予采纳；本案中所涉43.26亩土地，是未经法定程序审批、登记、核准而被擅自占用的农地，改变农用地用途，违反了在农用地上禁止建房、挖沙、采矿、建窑、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设的禁止性规定。现虽恢复耕种，但农用地的毁损结果已经发生，并因为恢复农地耕种而付出代价。上诉人毛某所提均已恢复耕种，未造成严重毁损构不成非法占用农用地罪的理由不能成立，本院不予采纳。
土地使用权证是经土地使用者申请，由各级政府颁发的记载土地使用者名称、土地四至、用途、面积的国有土地使用权的法律凭证，是一种政府的公示行为。宗地图是证书的组成部分。上诉人秦某在行使行政管理职权时，对于篡改后的宗地图，在用途和面积变更缺乏变更申请登记、地籍调查、权属审核、注册登记等审批文件和手续时，未认真履行审查职责，先后2次随意在证书与宗地图间加盖合缝章，导致政府就农科院土地使用权证宗地图一种虚假的公示，并致使农科院非法占用农用地违法建筑并造成严重损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。上诉人秦某所提没有滥用职权，在土地证宗地图上盖了一次合缝章是受领导安排，且与农科院建设工程开工及造成损失之间没有必然的因果关系与查明的事实不符，上诉理由不能成立，本院不予采纳。
依据《土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市政府批准。上诉人陈某甲在担任区国土局党支部书记主持局务工作期间，受理市农科院土地置换的请示后，违反农用地转用审批程序的法律规定，对所供图纸与在库图纸信息不进行对比，不到现场查看核实，也无相关其他报件，更未逐级向上级报批，便以区国土局的名义直接向区住建局出具同意土地置换的公函。依据查明的事实，农科院土地置换申请中所称置换面积非实际土地置换面积，而是虚假的土地置换数据。因上诉人陈','2018-09-27
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