重庆市第五中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)渝05民终2812号
上诉人（原审被告）：重庆市九龙坡区华岩镇人民政府，住所地重庆市九龙坡区华岩镇华福大道美每家。统一社会信用代码11500107009293671C。
法定代表人：徐秀霞，该镇镇长。
委托诉讼代理人：聂静，重庆坤源衡泰（南岸）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：郝瀚，重庆江都律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：刘天金，男，汉族，1971年5月5日生，住重庆市九龙坡区华岩镇。
委托诉讼代理人：李米，重庆溯源律师事务所律师。
上诉人重庆市九龙坡区华岩镇人民政府（以下简称华岩镇政府）与被上诉人刘天金债权纠纷一案，不服重庆市九龙坡区人民法院（2016）渝0107民初5849号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月13日立案后，依法组成合议庭开庭进行审理。上诉人华岩镇政府的委托诉讼代理人聂静、郝瀚，被上诉人刘天金及委托诉讼代理人李米到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
华岩镇政府上诉请求：1、撤销重庆市九龙坡区人民法院（2016）渝0107民初5849号民事判决，驳回刘天金的诉讼请求。2、一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人与上诉人之间没有任何法律上的利害关系，上诉人没有向被上诉人支付补偿费用的义务。被上诉人与云峰村二社签订《土地租赁合同》、《土地承包合同补充协议》及《补充合同》的事实表明，被上诉人与云峰村二社存在租赁关系，与上诉人不存在租赁关系。上诉人组织实施的土地复垦，也并非交由被上诉人完成。上诉人与被上诉人之间没有任何法律上的利害关系，不负有向被上诉人支付土地复垦补偿费的义务。二、被上诉人要求上诉人支付土地复垦补偿费没有法律依据。上诉人复垦土地需要向土地承租人支付补偿费，被上诉人的请求没有法律依据。作为政府机关，在没有法律规定或政策依据的前提下，不能对被上诉人作出补偿。三、被上诉人所称的损失，应当通过租赁合同纠纷解决。被上诉人平整土地的行为是否减少政府复垦的投入，被上诉人并没有提供明确的证据证实。在上诉人实施复垦后，被上诉人仍继续在使用租用土地，仍然继续向云峰村二社支付租金，至于复垦后能不能继续使用，属于租赁合同履行的问题，如果因此造成被上诉人损失，也应向出租人云峰村二社主张权利，上诉人没有再支付补偿费的义务，一审判决所依据的假设和推断是错误的，被上诉人从未举示向上诉人主张权利的证据，补偿方案公示的时候没有任何人提出异议，本案诉讼时效已过。一审判决应当撤销，请求驳回被上诉人的全部诉讼请求。
刘天金辩称，被上诉人虽与村社签订租赁合同，但是复垦方是上诉人，被上诉人是直接将土地交给上诉人。被上诉人在土地复垦前产生了一定的整治费用，为后续的复垦节约了费用，而上诉人支付给村社的款项中不包括土地复垦费用，上诉人应当向被上诉人支付复垦成本费。上诉人评估的目的就是为了给五家个人及公司进行补偿。一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉人的请求，维持原判。
刘天金向一审法院起诉请求：华岩镇政府向刘天金支付复垦补偿费820000元。
一审法院认定事实：刘天金是华岩镇石堰村二社社员。2003年11月19日，刘天金（乙方）与云峰二社（甲方）签订《土地租赁合同》，约定：乙方向甲方承租位于九龙坡区华岩镇云峰村二社小涡凼废弃采石场约20亩，用于发展乡村旅游服务业；租赁期限为2004年1月1日至2054年12月31日；废弃较平整的场地10亩每年每亩租金600元，其余废弃采石场不能使用的场地10亩每年每亩租金100元，合计租金7000元，租金每年一缴；在租用期内，如遇国家规划建设需占用出租土地时，双方均应服从，土地补偿及安置费等由甲方享有，属乙方投资兴建的设施及搬迁补偿由乙方享有。云峰村委会作为鉴证单位在合同尾部加盖公章。
2004年9月8日，刘天金（乙方）与云峰二社（甲方）签订《补充协议》，约定：平整场地期限为2004年9月至2005年2月；乙方必须按甲方及镇有关部门核定的标高、使用范围平整场地；乙方开采的矿石，只能自采自用，不能外销；甲方有权监督乙方的施工及开采矿石情况；如发现乙方外销和群众举报外销经查证核实立即停止施工及爆破，原租赁合同无效，并收回所有证件及手续。
2004年12月1日，刘天金（乙方）与云峰二社（甲方）签订《补充合同》，约定：原出租废弃采石场面积约20亩，经过核实和1:500红线地图增加约30亩；租金每年每亩100元，合计3000元；其他内容按原合同执行。云峰村委会作为鉴证单位在合同尾部加盖公章。
合同签订后，经过公安机关、旅游开发管理等部门的审批，刘天金委托他人对租赁场地进行了爆破平整。刘天金依约定按年向云峰村委会缴纳租金至2015年。
2009年5月7日，重庆市九龙坡区国土资源管理分局向重庆市国土资源和房屋管理局制发《关于华岩镇云峰村废弃工矿用地复垦项目入库的请示》，载明：为合理开发利用闲置土地，经实地踏勘，反复论证分析，拟将华岩镇云峰村废弃工矿用地申报为2009年度土地复垦项目，项目涉及华岩镇云峰村一至五社，分为四个片区，四个片区废弃工矿用地总面积为45.6797公顷，实施复垦规模为27.013公顷，预计可新增耕地24.1952公顷，项目实施工期为2009年6月至2009年12月，项目预算总投资972万元，项目资金金额由区级自筹解决。
2009年8月25日，重庆市国土资源和房屋管理局向重庆市九龙坡区国土资源管理分局制发《重庆市建设用地复垦项目备案通知书》，载明：你局关于九龙坡区华岩镇云峰村废弃工矿用地复垦项目备案申请收悉，经审查，该项目备案资料符合有关规定，现予备案。
2010年6月24日，复垦项目进场施工，2011年4月，复垦完毕，接收市级验收。
2014年7月16日至2014年7月18日，重庆农村土地交易所对九龙坡区华岩镇云峰村农村建设用地复垦项目地票价款直拨情况进行公示，载明：成交价款：成交单价309元/平方米（20.6万元/亩），其中，复垦成本55.5元/平方米（3.7万元/亩），集体经济组织（使用权人）所得215.7元/平方米（14.38万元/亩），农村集体经济所得37.8元/平方米（2.52万元/亩）。成交总价7576.989万元，其中，复垦成本1360.9155万元，集体经济组织（使用权人）所得5289.1797万元，农村集体经济组织所得926.8938万元。价款拨付：应付价款7576.989万元，已付价款6547.107万元（包括复垦成本1360.9155万元，拨付权利人价款5186.1915万元，已向农村集体经济组织直拨此款，其中使用权部分4413.78万元，所有权部分772.4115万元），拟直拨价款1029.882万元（包括直拨使用权人875.3997万元，系集体经济所得，直拨集体经济组织所有权部分154.4823万元）。
2014年7月22日，重庆农村土地交易所发出《关于地票价款直拨公示结果的公告》，载明：九龙坡区华岩镇云峰村农村建设用地复垦项目地票价款直拨有关事宜已于2014年7月16日至2014年7月18日进行了公示，现将公示结果公告如下：一、公示拟直拨的价款，本次公示拟直拨价款的系九龙坡区华岩镇云峰村农村建设用地复垦项目245210平方米（367.815亩）地票，成交价格为309元/平方米（20.6万元/亩），复垦成本55.5元/平方米（3.7万元/亩），农户（使用权人）所得215.7元/平方米（14.38万元/亩），集体经济组织（所有权人）所得37.8元/平方米（2.52万元/亩）。应拨地票价款总额为7576.989万元，扣除复垦成本1360.9155万元和已拨付权利人价款5186.1915万元，本次应拨付地票价款1029.882万元，其中拟直拨集体经济组织使用权人875.3997万元，拟直拨集体经济组织（所有权人）154.4823万元。二、公示期内，未收到农户、集体经济组织等相关权利人的异议申请。三、公示结果，经公示和征求异议，本次拟直拨地票价款1029.882万元，其中：拟委托重庆农村商业银行渝中支行向集体经济组织（使用权部分）直拨875.3997万元；拟委托重庆农村商业银行渝中支行向集体经济组织（所有权部分）直拨154.4823万元。
2015年7月17日，重庆谛威资产评估房地产土地估价有限公司接受华岩镇政府委托作出《重庆市九龙坡区华岩镇人民政府复垦补偿涉及云峰村鲁开妞、李正能、刘天金、陈陌椿、晨辉公司等五家单位或个人实施的土石方开挖、挡墙工程等在建成时点的价值咨询项目咨询报告》，载明：委托方因土地复垦项目，涉及对土地租赁户云峰村鲁开妞、李正能、刘天金、陈陌椿、晨辉公司等五家单位或个人在复垦土地上实施的土石方开挖、道路整治、挡墙工程进行补偿，受托方对上述工程项目在建成时点的价值进行估算，为委托方土地复垦补偿提供价值参考依据。经现场勘查，现场部分已被掩埋破坏，且咨询对象无完整工程资料，无法对工程量进行核实，本次咨询根据华岩镇政府确认的工程量进行测算。其中，刘天金平基土石方建成时点为2005年1月30日，平基土石方开挖13297.60立方米，平基土石方回6526.70立方米，咨询价值为722900元。
另查明，涉案土地所在的复垦项目由华岩镇政府组织和实施。
再查明，政府部门确定复垦补偿费用时，不考虑被复垦土地的地形地貌实际情况，由面积和固定单价确定；云峰村委会收到地票价款6216.0735万元，华岩镇政府收到复垦成本1360.9155万元。
再查明，刘天金租赁涉案土地的用途为平整后修建农家乐；刘天金租赁的土地为废弃采石场，经过爆破平整，修建房屋大概占地4亩，未实际经营农家乐；刘天金租赁的土地纳入复垦范围面积大概40亩，其余都是房屋和道路；复垦后土地变为耕地，刘天金无法继续使用，租赁合同事实终止；土地复垦之后，刘天金一直在主张补偿费用，镇政府多次开会协调此事，但最终未能达成一致。华岩镇政府称，不清楚刘天金租赁土地用途，刘天金租赁土地后开发情况属实，但不清楚修建房屋占地面积，复垦后租赁合同仍在履行，没有证据证明刘天金向华岩镇政府主张过补偿费用。刘天金称，涉案土地的交付未经过村社，镇政府相关领导多次要求刘天金支持复垦项目交出土地，待复垦项目经费下发后镇政府会给予补偿，基于对政府的信任，刘天金向政府交付了承租土地用于复垦；华岩镇政府称，土地属于村社，由村社收回出租土地后交给政府复垦，政府复垦时没有租赁户阻拦。刘天金称，2011年复垦项目完成后，刘天金每年多次向华岩镇政府相关领导要求补偿，政府回复需评估后再确定补偿方案。2015年，镇长组织刘天金等租赁户召开复垦补偿协调会，镇长在会议上表示由镇政府出资委托评估，以评估的价格对租赁户进行补偿，会议形成了会议记录。评估结果出来后，相关领导要求刘天金通过诉讼解决；华岩镇政府称，不清楚召开会议的情况，镇政府出资委托评估属实，但仅作为调处纠纷的参考，政府从未承诺过要补偿，刘天金应得的补偿款已经拨付给了村委会。
刘天金认为，复垦造成刘天金前期平整场地费用及后期使用预期收益损失；华岩镇政府认为复垦未对刘天金造成损失。
刘天金认为，刘天金请求的土地复垦补偿费，是指因刘天金租赁的土地被政府复垦受损，政府取得了复垦成本，刘天金对租赁土地进行的平整减少了政府组织复垦需要的成本，政府应从复垦成本中向刘天金支付补偿费，不是平整租赁场地产生的费用，起诉时参照刘天金平整土地产生的费用确定的数额，华岩镇政府委托评估的价值虽低于刘天金实际开挖产生的费用，但认可评估的价值，同意按咨询报告评估的价值确定复垦补偿费；华岩镇政府对咨询报告无异议，但认为该报告评估的事项与刘天金的诉求无关。
一审法院认为：刘天金与华岩镇政府双方不存在土地租赁合同关系，刘天金诉请华岩镇政府给付的款项也并非基于土地租赁合同关系，故本案案由不应为租赁合同纠纷。刘天金诉请的依据并非侵权，也非典型的合同关系，故一审法院依据《民事案件案由规定》中的一级案由确定本案案由为债权纠纷。
《土地复垦条例》规定，土地复垦，是为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，由生产建设单位或个人（土地复垦义务人）负责复垦，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（历史遗留损毁土地）及自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。本案所涉复垦的土地，原属废弃采石场，政府自筹资金将土地整治为耕地，并收取地票价款中的复垦成本费用，属于政府负责组织对历史遗留损毁土地进行复垦的情形。刘天金、华岩镇政府双方也认可本案土地的复垦是由华岩镇政府组织实施。
《重庆市地票管理办法》规定，地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在农村土地交易所交易的建设用地指标。土地权利人是建设用地复垦的主体，包括农户、农村集体经济组织及拥有土地权属的其他主体。地票初次交易的，农村土地交易所在地票价款中按规定扣除建设用地复垦成本后的地票净收益，按以下原则支付给权利人，属于其他建设用地复垦的，根据土地使用权人和所有权人的约定支付，其中农村集体经济组织作为所有权人分得地票净收益不低于15%。农村集体经济组织取得的地票价款，依照农村集体资产管理的有关规定使用和管理。本案土地复垦项目已按上述规定拨付地票价款，云峰村委会收取地票价款6216.0735万元，华岩镇政府收取复垦成本1360.9155万元（3.7万元/亩）。
刘天金在本案废弃工矿用地复垦前，租用部分土地并进行爆破平整，构成对废弃损毁土地的整治利用，必然要产生一定的整治费用。土地复垦变为耕地后，刘天金不能继续作为建设用地使用，客观上会给刘天金造成平整土地产生的费用损失。本案双方争议的主要焦点为华岩镇政府应否对刘天金的损失予以补偿，一审法院评述如下：（一）、土地复垦后的地票价款包含复垦成本、所有权价款、使用权价款，拨付标准并不考虑土地复垦前的使用情况，而是按废弃损毁土地固定单价与面积确定，刘天金租用并整治的土地也相应按照废弃工矿用地标准确定地票价款，相应的复垦成本也是按废弃工矿用地整治为耕地的标准确定。由于刘天金前期对土地的平整，使得政府组织复垦时节省了将废弃工矿用地平整的必要成本，而政府获得的复垦成本中已经包含此环节的费用。（二）、刘天金投入资金对租赁土地进行平整，在租赁期内土地被交出复垦，若未得到补偿承诺情况下，刘天金交付土地的行为不符合情理。华岩镇政府出资委托评估机构对刘天金租赁土地平整价值进行评估，评估咨询报告中的评估目的明确载明作为补偿的参考依据，表明华岩镇政府对刘天金有补偿的意愿，否则其出资委托评估的行为不符合常理。综上，可以推定华岩镇政府对刘天金作出了补偿的承诺，从维护社会稳定和谐，实现公平正义的角度出发，华岩镇政府应从收取的复垦成本中对刘天金因复垦产生的平整损失给予补偿。
对于补偿数额的确定，华岩镇政府委托鉴定机构对刘天金平整土地时产生的费用进行了评估，刘天金、华岩镇政府对咨询意见均无异议，咨询价值对于补偿价值的确定具有重要参考意义，因复垦成本费用系包干使用，刘天金平整时的成本价值可以作为复垦成本的参考依据，也可作为刘天金从政府领取的复垦成本中获得补偿数额的参考依据。因此，一审法院参考咨询价值722900元确定补偿数额。
对于华岩镇政府关于补偿费用应当包含在拨付费用中的使用权价款，该费用应由村委会支付的抗辩意见，拨付费用中的所有权价款、使用权价款是对土地权利人因复垦失去建设用地权属而获得的地票对价，与土地复垦造成的平整损失无关。华岩镇政府的此项抗辩意见不成立。
对于刘天金起诉是否超过诉讼时效问题。刘天金与云峰二社、云峰村委会一致认可，土地复垦之后，刘天金一直在主张补偿费用，镇政府多次开会协调此事，但最终未能达成一致。结合华岩镇政府委托机构对土地平整项目价值进行评估以作为补偿参考依据的事实，可以综合认定刘天金一直在主张补偿费用，华岩镇政府积极协调的事实。因此，刘天金的诉讼请求未超过诉讼时效。
综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条，《中华人民共和国民法通则》第一百四十条，《土地复垦条例》第三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：一、被告重庆市九龙坡区华岩镇人民政府于本判决生效之日起十日内向原告刘天金支付复垦补偿费722900元；二、驳回原告刘天金的其他诉讼请求。一审案件受理费12000元，由被告重庆市九龙坡区华岩镇人民政府负担10000元，原告刘天金负担2000元。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案所涉复垦的土地，原属废弃采石场，政府自筹资金将土地整治为耕地，并收取地票价款中的复垦成本费用，属于政府负责组织对历史遗留损毁土地进行复垦的情形。农村建设用地复垦项目成本分复垦项目工程成本、复垦项目管理成本、复垦项目融资成本。其中复垦项目工程成本包括工程施工费、前期工作费、竣工验收费、工程监理费、安全配套费。工程施工费按1.2万元/亩拨付。政府在土地复垦过程中所获得的复垦费用并不考虑复垦土地的地形地貌，而是由面积和固定单价确定，且属于包干使用。刘天金要求华岩镇政府支付土地复垦补偿费的请求无合同依据和法律规定，一审法院根据华岩镇政府委托评估机构作出的《咨询报告》推定华岩镇政府对刘天金有补偿的意愿并判决华岩镇政府按《咨询报告》所确定的金额对刘天金进行补偿于法无据，上诉人华岩镇政府不应当向其支付补偿款的上诉理由成立，本院予以支持。因刘天金与云峰村二社签订了《土地租赁合同》、《土地承包合同补充协议》及《补充合同》，刘天金从云峰村二社租赁40亩土地用于发展乡村旅游服务业，刘天金按照与云峰村二社的约定对租赁场地进行了爆破平整，因土地复垦的需要，刘天金交出了租赁的土地，导致《土地租赁合同》、《补充合同》不能履行，其平整土地所产生的费用，属履行《土地租赁合同》时的投入，刘天金可以按照其与云峰村二社签订的租赁合同主张自己的权利。
综上所述，上诉人华岩镇政府的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律错误，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销重庆市九龙坡区人民法院（2016）渝0107民初5849号民事判决；
二、驳回刘天金的全部诉讼请求。
一审案件受理费12000元，二审案件受理费12000元，均由刘天金负担。
本判决为终审判决。
审判长 周海燕
审判员 周 舟
审判员 秦 敏
二〇一七年七月二十七日
书记员 陈园媛