山东省青岛市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2017)鲁02民终2802号
上诉人(原审原告)：青岛琳海制药有限公司。
法定代表人：李洪瑞，总经理
委托诉讼代理人：任红，北京市中银（青岛）律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：青岛市黄岛区隐珠街道办事处。
法定代表人：车明超，主任。
委托诉讼代理人：薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：青岛市黄岛区隐珠街道办事处发展保障中心（原青岛市黄岛区隐珠街道办事处经济贸易服务中心）。
法定代表人：刘同春，主任。
原审第三人：青岛市黄岛区胶南街道办事处。
法定代表人：于军，主任。
委托诉讼代理人：樊锡满，山东雅圣律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋成宝，山东雅圣律师事务所律师。
上诉人青岛市琳海制药有限公司（以下简称琳海公司）因与被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办）、青岛市黄岛区隐珠街道办事处发展保障中心（以下简称隐珠发展保障中心）及原审第三人青岛市黄岛区胶南街道办事处（以下简称胶南街道办）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2015）黄民初字第1342号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人琳海公司的委托诉讼代理人任红、被上诉人隐珠街道办的委托诉讼代理人薛惠丽、被上诉人隐珠发展保障中心的法定代表人代理人刘同春、原审第三人胶南街道办的委托代理人樊锡满，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人琳海公司向本院提起上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判两被上诉人及第三人连带偿还上诉人土地本款本金1094417.25，至起诉之日的利息673067元，并支付自起诉至判决生效之日止的同期银行贷款利息或发回重审。事实与理由：2003年12月2日，上诉人与被上诉人隐珠街道办签订协议书，约定上诉人向被上诉人隐珠街道办支付1611101.25元作为上诉人取得涉案土地使用权的费用。双方约定，被上诉人隐珠街道办确保上诉人取得该宗土地的国有土地使用证，确保土地价格不变，该费用包含征地手续办理的一切费用，项目建设期间免收一切地方性行政收费。协议签订后，上诉人依约分两次给付被上诉人隐珠街道办的下属单位被上诉人隐珠街道办发展保障中心支付土地款合计1611101.25元，被上诉人隐珠街道办发展保障中心给上诉人出具了收据。2006年11月14日，上诉人与原胶南市国土资源局就上述土地签订国有土地使用权出让合同，并另行缴纳了土地出让金和各项税费合计1465621元，上诉人取得了涉案土地的国有土地使用证。根据以上事实，上诉人认为，二被上诉人所预收的土地款属于重复收费，应予返还给上诉人；一审判决认定事实不清，法律及事实依据不足，适用法律错误，应予撤销，理由如下：一、上诉人与被上诉人隐珠街道办之间于2003年12月2日签订的协议合法有效，双方既然明确约定了“确保土地价格不变，该费用包含征地手续办理的一切费用，项目建设期间免收一切地方性行政收费”，一审法院理应予以采信并据此裁判。而一审法院无视该证据的存在，刻意回避该协议条款，不能从客观上认定事实，对上诉人明显不公。二、在上诉人与原胶南市国土资源局于2006年11月14日就上述土地另行签订的国有土地使用权出让合同中，双方对上诉人应缴纳的出让金数额做了明确约定，且上诉人均已据实缴纳，另外上诉人还依法缴纳了耕地占用税和契税。该合同并没有约定需由上诉人缴纳征地、安置、拆迁、青苗补助费，并且亦没有征地、安置、拆迁、青苗补助费由上诉人承担的任何法律依据。三、被上诉人、第三人及其下属单位自行制作的所谓的支付长效机制及赔青费的证明，系其单方制作，属于“自己证明自己”，并且该证明并未附带财务凭证，不具有可信性。另外第三人提交的国土档案资料真实性尚无法确认，且即使真实，上诉人对此从未认同；另该资料内容不仅缺乏法律依据，更与2003年12月2日上诉人与被上诉人签订的协议书之约定相违背，对上诉人不产生法律效力。并且多年来从没有任何“有关单位”来收取，被上诉人亦无收取其他所谓费用的职权，这进一步印证了即使有所谓的征地、安置、拆迁、青苗补助费，实际上均应由被上诉人承担，一审判决缺乏事实依据。四、在没有任何法律和事实依据能够证明上诉人需承担协议（合同）外费用的情况下，一审法院依据民诉法及司法解释来认定上诉人承担不合乎法律规定和协议约定的征地、安置、拆迁、青苗补助费等费用，属于适用法律错误。上诉人庭审中对上诉事实与理由补充如下：一、各被上诉人无权收取、也无权支配涉案土地出让金，其应将已收取的土地款返还给上诉人。1、根据最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，有权出让及收支国有土地使用权出让收入的部门是市、县级财政部门及国土资源管理部门。所以，本案中的各被上诉人无权收取、也无权支配涉案土地出让金。各被上诉人应将已收取的土地款返还给上诉人。二、上诉人与胶南市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中已作出明确约定，上诉人应交的土地出让金数额为1096537元，而不是5482685元。上诉人已交清各种税、费，并于2007年9月12日取得国有土地使用证，该合同已履行完毕。1、上诉人根据合同约定交清土地出让金后，按照有关部门的要求又分别缴纳了耕地占用税和契税，并于2007年9月12日取得了国有土地使用证。这也说明上诉人已经履行了与胶南市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》项下的全部义务，如果上诉人尚有未交税、费的情况，那么国土资源管理部门也就不会向上诉人发放国有土地使用证。2、上诉人与胶南市国土资源局签订有《国有土地使用权出让合同》，上诉人按照《国有土地使用权出让合同》的约定交纳土地出让金及各项税费，各被上诉人不是合同的相对方，也不是适格的国有土地出让方，所以其没有向上诉人主张要求其缴纳征地、安置、拆迁、青苗补偿费的权利。再者，涉案土地在交易当时的现状为空旷的荒地，不涉及安置、拆迁，即使存在，根据《土地管理法》对土地出让金的使用范围的规定，上诉人交纳的土地出让金中也已包含了征地和拆迁补偿支出。三、关于土地档案中的建设用地审查表所列需要交纳的征地、安置、拆迁、青苗补偿费共计4337485元的问题。1、就涉案土地所需交纳的各项费用，应以《国有土地使用权出让合同》的约定为准，该4337485元补偿费是由《国有土地使用权出让合同》中的5482685元土地出让金延伸而来，但合同中已明确约定，涉案土地的出让金为1096537元。2、土地档案中的建设用地审查表所列需要交纳的征地、安置、拆迁、青苗补偿费共计4337485元系有关部门单方制作，该用地审查表的内容不能对抗《国有土地使用权出让合同》中的相关约定，是否需要交纳该费用应由土地出让方来决定。另外，被上诉人还应向法庭提交经地方人民政府批准的安置、拆迁补偿方案、财政部门核定的预算及具体的补偿明细，只是在审查表中有记录并不代表该笔费用事实存在。本案一审法院违背法律的规定，在土地出让方即与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》的相对方没有参与诉讼的情况下，直接根据各被上诉人的主张认定1094417.25元系上诉人就涉案土地应缴纳的征地、安置、拆迁、青苗补偿费等，属于认定事实错误。
被上诉人隐珠街道办辩称，本案案由为建设用地使用权纠纷，隐珠街道办不具备使用权出让的主体要件，此为2003年12月2日上诉人签订协议书无效原因之一。另外根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适应法律问题的解释》第三条规定，此为协议书无效原因之二。综上，一审法院认定事实清楚，适应法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人隐珠发展保障中心答辩意见与被上诉人隐珠街道办意见一致。
原审第三人胶南街道办辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决正确。上诉人取得土地是在2003年根据与隐珠街道办事处签订协议取得的，该协议是土地预约协议，是无效的。根据当时的政策，原告2003年除应交纳每平方米30元土地款外，还需另行承担青苗补偿费，土地长效机制款（即安置、补助费）。因国家规定土地必须以招拍挂的方式出让，原胶南市根据国家土地政策对企业违法用地进行清理，被答辩人所占用的土地被查处，有上诉人违法占地的检查报告和行政处罚决定书为证。鉴于上诉人违法占地，考虑到上诉人已经进行建设，原胶南市人民政府对违法占地的企业进行补办土地使用证处理，根据【2003】10号文，补办土地使用证需补交基准地价的20%并缴纳税费后才能办理。后国土部门与被答辩人签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同规定土地出让金为每平方米120.7元。鉴于上诉人已经缴纳了每米30元，在此基础上．上诉人另行缴纳《国有土地使用权出让合同》中基准地价的20%及各种税费，政府并不存在重复收取土地款的事实。上诉人主张的原与隐珠街道办事处预约的每平方米30元地价是无效的。中华人民共和国国土资源部令《协议出让国有土地使用权规定》21号令第5条规定，协议出让的最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关费用之和，有基准地价的，不得低于基准地价的70%。上诉人所占用的工业用地，被上诉人代其缴纳了省政府收取的516684元，隐珠街道办代其支付了94396元长效机制款。基准地价120.7元每平方米，上诉人主张的每平方米30元，显然与土地政策不符。上诉人违法占地处理以后，胶南市人民政府向土地使用权人青岛金太阳制药有限公司发证，经查询土地使用证档案，该档案中的建设用地审查表当中明确记载，征地、安置、拆迁、青苗补偿费共计4337485元，在没有其他优惠政策的前提下，将土地出让金按评估值的20%收取，明显违反相关的法律规定，之所以按基准地价的20%收取正是考虑到上诉人前期已支付给被上诉人部分征地、安置、拆迁、青苗补偿费161万。【2003】10号文规定收取土地评估值20%的土地出让费，是在确认上诉人占地建设违法的前提下，考虑到已经缴纳部分款项，才优惠到20%的基准地价。涉案土地的国土档案中明确载明国土资源局只收取出让费，其他费用由用地单位到有关单位交纳，档案中的建设用地审查表已经明确载明其需要交纳的征地、安置、拆迁、青苗补偿费为4337485元。上诉人要求返还土地款是毫无根据的。二、胶南街道办不是土地出让协议的一方当事人，根据合同相对性原则，胶南街道办无任何合同义务。胶南街道办从未与上诉人签订任何土地出让协议，不是合同的一方当事人。该案的《国有土地使用权出让合同》系上诉人与青岛市黄岛区国土资源和房屋营理局签订。胶南街道办与上诉人不存在合同关系，也从未直接收取上诉人的任何土地款项。
琳海公司向一审法院起诉请求：1.隐珠街道办与隐珠发展保障中心连带归还琳海公司土地款1094417.25元；2.诉讼费由隐珠街道办与隐珠发展保障中心承担。
一审法院认定事实：
双方对以下事实无争议：2003年12月2日，青岛金太阳制药有限公司与隐珠镇人民政府签订《协议书》一份，甲方为隐珠镇人民政府、乙方为青岛金太阳制药有限公司，土地位置位于青岛临港产业园长青路以北、青岛路以东，土地面积为71115平方米，其中厂区占地45320平方米，公共道路绿地占地25795平方米；土地费用：厂区占地30元\\\平方米，土地使用费计1359600元，公共道路绿地占用25795平方米，土地使用费9.75元\\\平方米，计251501.25元，共计费用1611101.25元；规划用途为工业，出让年限为50年。“甲方应严格按照上述协议执行，保证乙方取得此项土地，并在办理国有土地手续时，及时为乙方办理相关手续，确保乙方取得国有土地使用证；确保土地价格不变，此价包含征地手续办理的一切费用，项目建设期间免收一切地方性行政收费。企业开工时保证水、电、汽通到乙方建筑红线处。乙方按照投资可行性报告，注册资金2000万元，等园区工业用地批准办理时，乙方缴土地款50%办理，办理土地使用证缴付全额土地款。协议签订乙方预付土地款叁拾万元。”
2004年6月18日、2004年10月25日，胶南市隐珠镇经济贸易服务中心分别向青岛金太阳制药有限公司出具收据两份，共收取琳海公司1611101.25元。2004年10月26日，胶南市隐珠镇经济贸易服务中心将上述款项转给青岛临港产业加工区管理委员会。
2006年11月14日，青岛金太阳制药有限公司与胶南市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》一份，出让人为胶南市国土资源局、受让人为琳海公司，出让人出让给受让人的宗地位于杨家庄，宗地总面积为45424平方米，土地用途为工业，出让年期为50年，土地使用权出让金为每平米120.70元，总额为5482685元，按照相关文件该宗地应交出让金1096537元，已交省516684元，应交579853元（已交清），本合同项下宗地出让方案尚需经胶南市人民政府批准，本合同自胶南市人民政府批准之日起生效。该合同中载明的已交款579853元交款时间为2006年10月20日，已交省516684元。其中交省的516684元已从被上诉人的1611101.25元款中缴纳，琳海公司在其诉求中扣除了该笔款项。
2007年8月23日，琳海公司向胶南市财政局分别缴纳耕地占用税613224元和契税272544元。2007年9月12日，胶南市人民政府向土地使用权人青岛金太阳制药有限公司发证，土地位置坐落于胶南市长春路北侧青岛路东侧，地号为GC-01-291，用途为工业，使用权类型为出让，终止日期2056.11.13，使用权面积为40615.6㎡。2011年胶南市人民政府交上述土地使用权证的土地使用权人名称变更为青岛琳海制药有限公司即本案原告。
另查明，2011年6月9日，青岛金太阳制药有限公司名称变更为青岛琳海制药有限公司。因行政区划调整，胶南市隐珠镇已经变更为青岛市黄岛区隐珠街道办事处、胶南市隐珠镇经济贸易服务中心已经变更为青岛市黄岛区隐珠街道办事处经济贸易服务中心、青岛临港产业加工区管理委员会已经变更为青岛市黄岛区胶南街道办事处。
对有争议的事实和证据，一审法院认定如下：
一审第三人胶南街道办提交其调取的涉案土地的房产档案一份，该档案中建设用地审查表中载明，出让土地：合计：5485685，征地、安置、拆迁、青苗补偿费：4337485，出让费：1096537、其中业务费：21931元，管理费：48663元，备注：……我局只收取出让费，其余费用由用地单位到有关单位交纳。依据南整顿办发[2003]10文件规定，工业用地按评估额的20%收取出让费，房地产用地按评估额的40%收取出让费。出让金应交1096537元，已交省516684元，补交579853元。证明琳海公司与隐珠街道办事处签订协议书后因违法占地的事实被查处，有琳海公司提交的检查报告和行政处罚决定书可以证实，根据【2003】10号文的规定，违法占地的应当按照评估额的20%收取出让费，其余费用由用地单位到有关单位缴纳。琳海公司除向隐珠街道办事处缴纳的款项外，向财政局缴纳的有关费用，系根据【2003】10号文的规定，完善用地手续必须缴纳的费用。上诉人琳海公司对该证据的真实性有异议，未提交原件，也未逐页加盖印章。根据2003年12月2日的协议书第五条的约定，隐珠街道办事处不再征收其他一切收费，另外该证据所在载内容即使真实，也只是其单方表述，琳海公司并未认可更没有签订相关的协议，对琳海公司没有任何拘束力，也与本案无关。隐珠街道办、隐珠街道办经贸中心对该证据的证实性及证明事项均没有异议，在建设用地审查表当中明确记载，征地、安置、拆迁、青苗补偿费共计4337485元，在没有其他优惠政策的前提下，将总的出让金按评估值的20%收取，明显违反相关的法律规定，之所以按20%收取正是考虑到琳海公司前期已支付给隐珠街道办部分征地、安置、拆迁、青苗补偿费，综上，涉案款项不应当返还，且隐珠街道办对涉案款项与4337485元的差额部分保留追偿权。琳海公司对该证据的真实性不予认可，主张档案章没有逐页加盖，但并未提交证据证实，一审法院对该证据的真实性予以确认，对琳海公司的该主张不予采信。
隐珠街道办提交西卢家滩证明、隐珠街道办事处经管统计服务中心证明、隐珠街道办赔青及长效机制支付明细各一份，证明合同所涉土地被琳海公司实际占用之后，隐珠街道办向西卢家滩杨家庄拨付了3000元每亩的赔青款，并于2004年开始按长效机制拨付土地补偿款，其中杨家庄拨付到2008年，西卢家滩拨付至今，涉案土地共需隐珠街道办事处支付800414.88元。琳海公司主张两份证明均为隐珠街道办管辖的村庄和部门出具的证据，证据效力不足，不能作为本案证据使用；根据双方之间于2003年12月2日签订的协议书第五条，隐珠街道办确保琳海公司取得国有土地使用证，确保土地价格不变，此价格包括征地手续办理的一切费用，项目建设期间免收一切地方性行政收费；琳海公司和胶南市国土资源局签订的出让合同也没有约定由琳海公司缴纳赔青费和长效机制款等，所以隐珠街道办所谓的其他费用均没有事实和法律依据更与本案无关；一审第三人称160万元系政府部门之间的资金分配这种说法与隐珠街道办说法不一致，说明隐珠街道办和一审第三人陈述不可信。隐珠街道办经贸中心对上述证据均无异议。一审第三人胶南街道办对隐珠街道办提交的上述证据均无异议，主张琳海公司对证据认识错误，土地出让合同遵照协议书才确定琳海公司按照30元/平方平的价格获得土地使用权，在完成赔青和土地补偿情况下才适用这个价格。
一审第三人胶南街道办提交证明三份以及征地安置补助费发放办法的规定、胶南市整顿规范土地市场秩序工作领导小组办公室文件等，证明一审第三人沿用隐珠街道办的征地安置补助办法，琳海公司在向隐珠街道办缴纳161万元后，尚需按照【2003】10号文缴纳土地评估值20%的土地出让费，且隐珠街道办及一审第三人已向村民支付了663189.12元。琳海公司对胶南市整顿规范土地市场秩序工作领导小组办公室文件的真实性无法确认且主张与琳海公司和本案无关，对其他证据的真实性均不予认可，主张补助费发放办法是其单方制作，对琳海公司没有任何法律约束力，并且其形成日期在双方签订的协议书之后，不能以此推翻协议约定，其中两份证明都是一审第三人所管辖的村委会和街道社区发展中心出具的，系一审第三人的行政下级，其证明不具有可信性，根据协议琳海公司已经支付了全部的土地款，该两份证明也没有附带所拨款项的账目账册，银行往来，村民收据等，故不具有可信性,根据合同的相对性原则，一审第三人并不是琳海公司、隐珠街道办双方2003年12月2日协议书的当事人，隐珠街道办把钱给了谁系另外的法律关系，与本案无关，琳海公司亦对此不知情,所以从主体上来讲，一审第三人主体不适格，其陈述及所谓的证据不能抗辩琳海公司的主张。
一审法院认为，“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”涉案土地的房产档案中明确载明国土资源局只收取出让费，其他费用由用地单位到有关单位交纳，档案中的建设用地审查表已经明确载明其需要交纳的征地、安置、拆迁、青苗补偿费为4337485元，与隐珠街道办及一审第三人提交的支付长效机制及赔青的证明相印证，故一审法院认定，在琳海公司向隐珠街道办经贸中心支付的1611101.25元中扣除已交省的516684元，其余1094417.25元系琳海公司应交纳的征地、安置、拆迁、青苗补偿费等，琳海公司主张隐珠街道办、隐珠街道办经贸中心归还土地款1094417.25元及支付自2004年10月26日至判决生效之日止同期银行贷款利息的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。一审法院判决如下：驳回琳海公司的诉讼请求。案件受理费20707元，由琳海公司负担。
青岛市黄岛区隐珠街道办事处经济贸易服务中心变更为青岛市黄岛区隐珠街道办事处发展保障中心。本院查明的其他事实与一审法院查明一致。
本院认为，本案双方争议的焦点实质系土地出让费用以及相关青苗补偿、征地安置费用等的确定问题，上述争议并非平等民事主体之间的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，本案应驳回琳海公司的起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下：
一、撤销青岛市黄岛区人民法院(2015)黄民初字第1342号民事判决；
二、驳回青岛琳海制药有限公司的起诉。
一、二审案件受理费共计41414元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐 明
审判员 王化宿
审判员 齐 新
二〇一七年十月二十八日
书记员 王 繁