海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终35号
上诉人（原审原告）李建娜，女，1983年6月29日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人王承强，广东雅尔德律师事务所律师。
委托代理人彭仕平，北京德恒(深圳)律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道19号。
法定代表人孙定仁，该局局长。
委托代理人朱丽红，该局工作人员。
委托代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。
上诉人李建娜因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2016）琼0271行初292号行政判决，向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人刘冠勇等9人分别诉被上诉人吉阳区城管局建设规划行政处罚纠纷9案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该10个案件合并审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李建娜委托代理人王承强、彭仕平，被上诉人吉阳区城管局委托代理人朱丽红、吴光维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年8月16日，吉阳区城管局对李建娜作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第380号《行政处罚决定书》（以下简称380号处罚决定），以李建娜未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第17网格区域内擅自兴建一栋六层框架结构房屋为由，决定责令李建娜自该处罚决定送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。
原审法院查明，2016年6月21日，经吉阳区城管局执法人员检查，发现李建娜在三亚市××区第17网格区域内建设一栋框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋建至六层封顶，占地面积为98平方米，建筑面积为588平方米。吉阳区城管局经拍照、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字［2016］第17-29号《接受调查询问通知书》，通知李建娜携带本人身份证、户口本、土地使用权证及相关规划报建手续等资料，于2016年6月24日9时到该局执法一大队接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。2016年8月8日，吉阳区城管局对李建娜作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2016］第380号《行政处罚告知书》，告知李建娜拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及申辩、陈述和要求听证的权利。2016年8月16日，吉阳区城管局对李建娜作出并送达380号处罚决定，认定李建娜未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第17网格区域内擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令李建娜自该处罚决定送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2016年8月20日，吉阳区城管局对李建娜作出《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，通告相关人员于2016年8月23日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。李建娜不服，遂提起本案诉讼，请求判决撤销吉阳区城管局作出的380号处罚决定。
原审法院认为，吉阳区城管局为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条”市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。众所周知，三亚市吉阳区月川社区居民委员会（以下简称月川居委会）辖区为三亚市城市规划区。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，李建娜未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在月川居委会辖区擅自建设房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，严重影响了三亚市的城市总体规划。吉阳区城管局认定李建娜建设的房屋为违法建筑物，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的380号处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。吉阳区城管局在对李建娜作出处罚决定前，进行了调查取证，告知了李建娜拟作出处罚决定的事实、理由、依据及其所享有的陈述、申辩和要求听证的权利，并在作出处罚决定后向李建娜进行了送达，其行政处罚程序合法。李建娜主张其建设房屋的时间为2002年，吉阳区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处罚系适用法律错误，但不能提供证据予以证明，故不予采纳。综上，吉阳区城管局对李建娜作出的380号处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，系其法定职责。李建娜的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回李建娜的诉讼请求；案件受理费50元，由李建娜负担。
上诉人李建娜上诉称：一、被上诉人提供的《接受调查询问通知书》等证据只是其单方制作，并无上诉人签收的凭证或其他证据证明已经送达给上诉人。原审法院在上诉人已对前述证据的真实性、客观性和合法性提出质疑的情况下，仍然对其予以采信，并据此作出事实认定是错误的。二、原审法院在被上诉人没有提供任何证据证明其职责的情况下，单纯根据《海南省查处违法建筑若干规定》认定被上诉人具有查处违法建筑的职责显属不当。三、原审法院以”众所周知”认定月川居委会辖区为三亚市城市规划区缺乏起码的证据依据和法律依据。根据《中华人民共和国城市规划法》第二条、第三条的规定，只有在城市规划区内进行建设才能适用该法。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。因此，法院应依据涉案房屋建设时已经向社会公布的城市规划认定涉案房屋所在的月川社区是否属于城市规划区，而不是以”众所周知”代替。四、根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，政府责令拆除房屋应符合以下条件：（一）房屋须在城市规划区内；（二）未取得建设工程规划许可证；（三）严重影响城市规划；（四）由县级以上地方人民政府规划行政主管部门责令。现被上诉人作出的380号处罚决定缺乏前述第（一）、第（三）、第（四）个条件，必然违法。五、月川社区的土地属于农村集体土地，不能适用《中华人民共和国城市规划法》。该社区内有大量的老房子没有取得建设工程规划许可证，上诉人涉案房屋与其他房屋一样，没有严重影响城市规划，被上诉人凭一己之见就要拆除，属于随意行政行为。六、涉案房屋建设时间远早于2008年，根据法不溯及既往的原则，原审法院依据2008年以后才生效执行的《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》作出判决系法律适用错误。综上，被上诉人作出的行政处罚决定缺乏事实和法律依据，应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法撤销原审判决和被上诉人作出的380号处罚决定。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、被上诉人在查处涉案违法建筑的每个阶段均制作了相关的法律文书，并依法送达给上诉人，不存在程序违法的情形。有的法律文书上没有上诉人签名，是因为上诉人或其家属拒绝签收，被上诉人只好将相关法律文书粘贴至涉案违法建筑上，同时在送达回证上注明当事人拒签。二、被上诉人在原审答辩时已经阐明自己具有查处违法建筑的职能，并提交了相关证据，上诉人在二审中再次要求被上诉人提交相关职权依据于法无据。三、上诉人要求被上诉人提供城市规划范围的相关证据没有任何法律依据。月川居委会辖区早已被列入城市规划区，这是无可争议的事实。被上诉人没有必要提交城市规划范围的相关材料。如果上诉人认为其建房时月川居委会辖区不在城市规划区范围，可以举证证明。四、虽然上诉人的违法建筑物建设完成至今已超过两年，但其违法行为处于持续状态，严重影响了三亚市的城市规划，依法仍然应予处罚。上诉人主张其建房时间是在2008年之前，应当举证证明。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人李建娜向本院补充提交了以下证据：1.来源于百度地图的月川片区卫星图片，证明整个月川片区都是居民区，涉案房屋与同片区其他数以千计的居民房屋一样，在建设过程中，没有受到政府任何处理，没有影响所在区域的规划，被上诉人作出拆除决定时，应举证证明涉案房屋修建时严重影响了所在区域的规划；2.广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终76号《行政判决书》，证明依据同类判例，被上诉人应该提供证据证实涉案房屋建设时所在区域已经纳入城市规划区，否则应承担举证不能的败诉后果；3.海南省海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第39、41号《行政判决书》，证明同类判例显示，法院根据该案被告提交的城市规划批复资料，认定该案房屋建设时位于城市规划区内。而本案被上诉人没有提供任何证据证明涉案房屋城市××区内，属于举证不能。
被上诉人吉阳区城管局在二审中也向本院补充提交了以下证据：1.三亚市中级人民法院（2017）琼02行终1号《行政判决书》，证明生效行政判决已经认定被上诉人具有查处本辖区内违法建筑的职权；2.《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉编字〔2016〕19号），证明被上诉人有权查处本辖区内违法建筑；3.《三亚市城市总体规划（1995-2010）》及附件、《三亚市城市总体规划图集（1995-2010）》、《三亚市人民政府关于要求审批三亚市城市总体规划（修编）的请示》（三府〔2000〕220号）、《海南省人民政府办公厅关于三亚市城市总体规划（1995-2010）有关问题的复函》（琼府办函〔2001〕3号），证明海南省人民政府于2001年1月5日审批同意了修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，确定三亚市的主城区范围是西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里；被上诉人查处的涉案房屋用地处于城市规划区范围内；三亚市城市总体规划及附件已在官方网站上对外公布。
经庭审质证，被上诉人吉阳区城管局对上诉人李建娜二审补充提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为该卫星图片没有官方认定，是哪个年份的图纸不清楚，是否为涉案房屋所处区域的图纸也无法确定；对证据2、3的真实性、关联性及证明效力均有异议，认为上诉人没有提供证据原件，无法确认其真实性，另外该证据也与本案无关。
上诉人李建娜对被上诉人吉阳区城管局二审补充提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性无异议，关联性有异议，认为不能依据该判决书证明被上诉人具有查处本辖区内违法建筑的职权；证据2、3系被上诉人无正当理由逾期提交的证据，不同意质证，而且被上诉人没有提交证据3已向社会公布的依据，不能证明涉案房屋影响了什么规划。
本院经审查认为，上诉人二审补充提交的证据1形式真实，来源合法，但不足以证明涉案房屋是合法建筑；证据2、3与本案待证事实不具有关联性，不能作为认定案件事实的依据。被上诉人吉阳区城管局二审补充提交的证据1系在原审判决之后才生效的行政判决，属新证据，可以证明被上诉人具有查处本辖区内违法建设行为的职权；证据2、3形式真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明涉案房屋所在区域自2001年1月起已经属于城市规划区范围。
本案二审期间，因上诉人李建娜主张其涉案房屋的实际状况与380号处罚决定认定的内容不一致，本院于2017年5月9日下午组织双方当事人到涉案房屋现场进行了实地勘测丈量。经测量，上诉人与被上诉人一致确认：上诉人涉案房屋共七层，占地面积为125.94平方米，总建筑面积为806平方米。
本院经审理查明，2001年1月5日，经三亚市人民政府请示，海南省人民政府审批同意了修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》。依据该规划，月川居委会辖区属于城市规划区范围。2014年10月30日，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区筹备组向吉阳区机关各部门、区直各单位发出吉阳筹〔2014〕46号《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设置吉阳区城管局为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门，其综合执法职责包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设。2015年1月2日，三亚市吉阳区人民政府正式挂牌成立。之后三亚市综合行政执法局原在吉阳区的综合行政执法职权由吉阳区城管局行使。2016年1月8日，三亚市吉阳区机构编制委员会对区机关各部门及区直各单位发出《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉编字〔2016〕19号），再次明确吉阳区城管局挂三亚市吉阳区综合行政执法局的牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等职责。
本院另查明，李建娜的户籍不在月川居委会。吉阳区城管局在查处过程中向李建娜送达《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》及380号处罚决定等执法文书时，其送达回证上虽然没有李建娜签名，但均已注明当事人拒收，将相关执法文书张贴在当事人所建建筑上，并拍照留证的情况。李建娜在本案诉讼过程中也确认了吉阳区城管局在其涉案房屋处张贴前述文书的事实。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点是：一、被上诉人吉阳区城管局对本辖区内的违法建设行为是否具有行政处罚权；二、被上诉人吉阳区城管局作出380号处罚决定的行政行为依据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。
首先，关于被上诉人吉阳区城管局对本辖区内的违法建设行为是否具有行政处罚权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，被上诉人吉阳区城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权。
其次，关于被上诉人吉阳区城管局作出380号处罚决定的行政行为依据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法的问题。根据海南省人民政府于2001年1月5日审批同意的修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，月川居委会辖区属于城市规划区的范围。上诉人李建娜未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在该区域范围内建设一栋七层框架结构的涉案房屋，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款关于建设单位或者个人在城市规划区内进行建筑物建设，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定。被上诉人吉阳区城管局在经过现场调查，通知上诉人接受调查询问，并告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利之后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出380号处罚决定，认定上诉人所建房屋为违法建筑物，责令上诉人在一定期限内自行拆除该违法建筑物，其处罚行为主要证据充分，适用法律、法规正确，程序并无不当。但被上诉人在380号处罚决定中认定上诉人涉案房屋的层数、占地面积和建筑面积有误，应予纠正。
上诉人李建娜主张被上诉人未依法向其送达《接受调查询问通知书》等执法文书。经查，被上诉人向上诉人送达《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》及380号处罚决定等执法文书的送达回证上虽然没有上诉人签名，但均已注明当事人拒收，将相关执法文书张贴在当事人所建建筑上，并拍照留证的情况。上诉人在本案诉讼过程中也确认了被上诉人在其涉案房屋处张贴前述文书的事实。据此，可以认定被上诉人已将相关执法文书送达给了上诉人，上诉人该项主张不能成立。
上诉人李建娜另主张其房屋建设于2008年之前，没有严重影响城市规划，被上诉人依据2008年以后才开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》责令拆除涉案房屋错误。经查，上诉人的户籍不在月川居委会，其没有提交任何证据证明自己已合法取得涉案房屋用地使用权及该房屋实际于何时建设完工的事实，也不能证明涉案房屋属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条所规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑，故其该项主张依据不足，本院依法不予支持。
综上所述，被上诉人吉阳区城管局作出380号处罚决定的行政行为并无不当。原审判决据此驳回上诉人李建娜的诉讼请求正确，依法应予维持。李建娜的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李建娜负担。
本判决为终审判决。
审判长吉红
审判员陈兴科
审判员张维青
二〇一七年五月十六日
书记员崔杨洋
附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释依据
中华人民共和国行政处罚法
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
海南省查处违法建筑若干规定
第四条省人民政府城乡规划主管部门负责全省查处违反城乡规划管理的违法建筑工作。
市、县（区）、自治县人民政府统一领导和组织本行政区域内的查处违法建筑工作，建立健全查处违法建筑工作责任制和行政问责制。
市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称负有查处职责的机关）按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。
国土、公安、建设、住房、水务、文体、园林绿化、卫生、食品药品监督、工商、消防以及监察等部门按照各自的职责，做好查处违法建筑的相关工作。
乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。
第二十二条本规定所称尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑，包括：
（一）未取得建设工程规划许可证，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的；
（二）未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可证要求一致的。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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