安徽省池州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖17行初21号
原告池州市润成建材有限公司，住所地池州市和泰新城三区423室。
法定代表人章池林，该公司董事长。
委托代理人张瑞富，安徽权祯律师事务所律师。
委托代理人何泽，安徽权祯律师事务所律师。
被告池州市贵池区人民政府，住所地池州市贵池区康庄大道99号。
法定代表人高峰，该区区长。
委托代理人李增涛，贵池区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙昌伟，安徽安贵律师事务所律师。
委托代理人陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。
原告池州润成建材有限公司（以下简称润成公司）不服被告贵池区人民政府（以下简称区政府）作出的行政复议终止决定，于2017年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于当日向被告区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭审理了本案。原告润成公司法定代表人章池林、委托代理人张瑞富、何泽，被告区政府工作人员李增涛、委托代理人陈钱胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区政府于2017年7月24日作出贵行复（2017）4号《行政复议终止决定书》，认为贵池区殷汇镇人民政府（以下简称殷汇镇政府）作出的《责令改正违法行为通知书》，不是具体行政行为，只是一种行政告知行为，不属于复议范围，因此作出《行政复议终止决定书》，终止了复议行为。
原告润成公司诉称，一、被告的行为依法构成行政不作为。原告的申请完全符合复议受理范围，被告终止复议行为，属于行政不作为。二、被告作出的复议决定，适用法律错误，法律逻辑混乱。被告一方面认为殷汇镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》不属于行政复议范围，而根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）第四十八条第一款二项规定，如认为不属于行政复议范围，则应驳回申请人的复议申请，而不是终止复议申请；《条例》第四十二条对终止复议的情形有明确规定，不属于行政复议受理条件并非属于终止复议的情形。三、被告对殷汇镇政府的具体行政行为认定错误，殷汇镇政府的《责令改正违法行为通知书》为具体行政行为，而非行政告知。该通知不仅责令原告限期拆除，而且对原告搭建板房、生产设备行为定性为违法建筑，已经对原告的行为作出实质性的处罚，对原告切身利益产生实质性影响，应当认定为具体行政行为。四、被告未对被复议的行政行为依法审查，导致事实不清。复议被申请人殷汇镇政府无权作出责令拆除设备的行政处罚，属超越法定权限；其作出的处罚决定无法律依据且违反法定程序。请求1、依法撤销区政府作出的贵行复（2017）4号《行政复议终止决定书》；2、判令被告区政府依法限期重新作出处理决定并承担本案诉讼费。
区政府辩称，一、殷汇镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》是为了消除违法行为、恢复法律秩序，是具有行政管理属性的行政告知行为，并不直接对申请人的权益产生影响，不具有行政处罚或行政强制措施的特征，不属于行政处罚或行政强制措施的范围。二、答辩人所作的《行政复议终止决定书》的本质是强调，原告主张的《责令改正违法行为通知书》不属于行政复议的受理范围，并且针对原告主张复议的情形，国务院法制办对四川省人民政府法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚的请示》的复函已经作了明确的规定，应当终止行政复议。因此，答辩人的终止复议决定有充分的事实及法律依据。请求驳回原告之诉求。
原告提供如下证据：1、营业执照，证明原告第经过工商部门注册的合法企业；2、贵行复字（2017）4号行政复议终止决定书，证明被告作出了终止原告的行政复议申请；3、关于申请砂石加工的立项报告，证明复议被申请人同意原告进行砂石深加工的立项报告；4、贵池区发改委项目备案表，证明贵池区发改委同意原告新建年产100万吨砂石加工项目；5、殷汇国土资源中心所出具的《说明》，临时用地缴纳复垦保证金的通知，证明原告河沙深加工占用的土地已取得国土部门的同意；6、殷汇镇政府《责令改正违法行为通知书》，证明复议被申请人2017年4月21日对原告作出了行政处罚；7、听证申请、听证申请的回复函，证明原告在法定时间内向复议被申请人提交《听证申请书》，复议被申请人至今未组织听证。
经过庭审质证,被告区政府对原告提供的证据质证如下:对上述证据的真实性均无异议，但认为证据1营业执照载明的原告住所地不是殷汇镇龙湾村；对证据2终止复议决定书，没有异议；证据3殷汇镇政府同意原告的立项申请并不等于原告从事砂石加工项目的用地、规划、环保等手续合法；证据4贵池区发改委同意原告的项目立项申请仅仅是前置审批手续；证据5殷汇国土资源中心所的《说明》和复垦保证金缴纳手续仅表明原告占用土地的性质和面积，不能证明原告取得了土地审批手续；证据6《责令改正违法行为通知书》属于行政告知行为，不属于行政处罚；证据7行政告知行为无须听证，原告申请听证无法律依据。
被告区政府提供证据如下：1、《关于责令改正违法行为的通知》一份，证明殷汇镇政府所作出的上述行政行为只是行政告知行为，不具有行政处罚或行政强制措施的具体行政行为范畴；2、国发秘函（2000）134号国务院法制办对四川省人民政府法制办公室《关于责令限期拆除“是否是行政处罚的请示》文件，证明原告提请复议的事项不属于行政复议的受理范围。
原告对被告所举证据庭审质证如下：对证据1、2的真实性均无异议，但认为证据1《责令改正违法行为的通知》本身明确要求原告在3日内拆除设备，对原告权利义务产生实质影响，是行政处罚而不仅是行政告知行为；证据2国务院法制办公室对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚的请示》的答复不是证据，复议机关适用的不是法律，也不是规章，该答复不能作为法律依据。
本院对原告提供的证据认证如下：证据1营业执照予以认定，证明原告为合法的经营主体；证据2行政复议终止决定书证明被告作出了终止复议决定；证据3润成公司申请砂石深加工的立项报告，殷汇镇政府审核“情况属实”并加盖印章，证明殷汇镇政府同意该立项报告；证据4贵池区发改委的项目备案表有该委“同意备案”并签章，证明该委对原告申请的砂石深加工项目同意备案；证据5殷汇国土资源中心所的说明，贵池国土资源分局临时用地缴纳复垦保证金的通知，证明原告砂石临时堆放场所建设项目不占林地；证据6殷汇镇政府《责令改正违法行为通知书》，内容为查实原告在殷汇镇龙庄村在未取得建设规划许可的情况下，擅自搭建活动板房、砖混结构建筑物及地上生产设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告于三日内自行拆除上述违法建筑及设施设备。逾期仍不改正的，将依法强制拆除。证明殷汇镇政府对原告作出了违法建设的认定并限期拆除的行政处罚决定。证据7复议听证申请证明原告曾书面要求听证。
对被告提证据认证如下：证据1同原告提供的证据6，证据形式虽为通知，从其内容看对原告搭建活动板房等行为性质认定为违法建设，限期自动拆除，其内容对原告的实体权益有实质影响，不仅仅是行政告知行为。证据2是国务院法制办的答复，并非法律法规或规章。
经审理查明，2017年4月21日殷汇镇政府向原告作出《责令改正违法行为通知书》，认为原告“在殷汇镇龙庄村在未取得建设规划许可的情况下，擅自搭建活动板房、砖混结构建筑物及地上生产设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告于三日内自行拆除上述违法建筑及设施设备。逾期仍不改正的，将依法强制拆除”。原告于23日向殷汇镇政府提出听证申请，殷汇镇政府回复认为该通知书属于行政强制措施，不属于行政处罚，无须听证。原告于4月27日向被告申请行政复议，被告于7月24日作出《行政复议终止决定书》，认为殷汇镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》行为只是制止违法行为的行政告知行为，不是行政处罚和行政强制行为，不属于行政复议受理范围，因此决定终止该行政复议。原告因此起诉。
本院认为，本案争议焦点：一、被告终止行政复议决定是否违法；二、殷汇镇政府责令原告改正违法行为是否属于行政复议受理范围。
一、从被告作出的终止行政复议决定书内容可知，被告认为殷汇镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》只是制止违法行为的行政告知行为，不是行政处罚和行政强制行为，不属于行政复议受理范围，但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”,如果被告认为原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，应驳回原告的复议申请，而不是终止行政复议。
二、殷汇镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》行为，从其通知内容看，不仅有对其违法行为限期改正的行政告知，更重要的是对原告搭建活动板房等为违法建设的认定，以及逾期不拆，将被强制拆除的后果，该通知行为对原告的实体权益已产生实际影响，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”情形，属于行政复议范围，被告应依法作出复议决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销池州市贵池区人民政府贵行复（2017）4号行政复议终止决定。
二、池州市贵池区人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元由池州市贵池区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提出上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 桂 群
审判员 朱晓琳
审判员 钱跟东
二〇一八年一月八日
书记员 陈利华
附本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政机关有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。