广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)桂行再17号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
原审上诉人（一审原告）灵山县三隆镇龙楼村民委员会秧禾垌村民小组。
诉讼代表人施永历，该组组长。
委托代理人吴鉴新，广西海岸律师事务所律师。
原审被上诉人（一审被告）灵山县人民政府。住所地灵山县灵城镇广场路**号。
法定代表人刘钦，该县县长。
委托代理人钟昌岩，灵山县调处办工作人员。
委托代理人龚维，灵山县调处办工作人员。
一审第三人灵山县三隆镇龙楼村民委员会牛荣岭村民小组。
诉讼代表人施庆文，该组组长。
委托代理人邓成华，广西方凯律师事务所律师。
原审上诉人灵山县三隆镇龙楼村民委员会秧禾垌村民小组（以下简称秧禾垌组）与原审被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）及一审第三人灵山县三隆镇龙楼村民委员会牛荣岭村民小组（以下简称牛荣岭组）林地行政裁决纠纷一案，钦州市中级人民法院于2014年10月30日作出的（2014）钦行终字第65号行政判决，已经发生法律效力。秧禾垌组不服，向检察机关申请抗诉。2015年11月12日，广西壮族自治区人民检察院作出桂检行监[2015]043号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年2月1日作出(2016)桂行抗2号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年9月5日公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院指派检察员方跃彪出庭履行职务，原审上诉人秧禾垌组的诉讼代表人施永历及委托代理人吴鉴新，原审被上诉人灵山县政府的委托代理人钟昌岩、龚维，一审第三人牛荣岭组的诉讼代表人施庆文及委托代理人邓成华到庭参加诉讼。因案情疑难复杂，经最高人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
灵山县人民法院一审查明:争议林地位于灵陆二级公路旁与三隆镇龙楼村委会对面，土名叫沙麓口岭，面积约3亩，四至：东至施显树住宅地园西南角为界，南至新挖山沟直线为界，西至樟木江村民小组班鱼岭脚分水小路为界，北至施显树住宅地园西南角沿直线至樟木江村民小组班鱼岭脚分水为界。争议林地解放后土改时不分配给任何农户，1954年成立互助组，北面的沙麓口岭林地以灵陆旧公路为界，旧公路上面（南边）的山岭（含现争议林地）分给牛荣岭村民管理，合作化时期，争议林地由牛荣岭村民带入龙楼高级社集体管理，1962年“四固定”时，争议林地由龙楼大队按原耕基础原则落实固定给牛荣岭生产队管理，1965年牛荣岭生产队与黄底垌生产队合并为黄底垌生产队后，争议林地由黄底垌生产队管理，1980年，农村体制下放时，黄底垌与牛荣岭分开，争议林地分配给牛荣岭生产队管理和经营。1994年国家修建灵陆二级公路征用争议林地时，征地补偿款项是牛荣岭村民小组领取。2010年秧禾垌村民小组以争议林地属其集体所有为由提出权属异议。引发纠纷，经镇人民政府调处未果。2010年5月19日牛荣岭村民小组向县人民政府提出书面申请，请求把争议的沙麓口岭林地确认给其集体所有，县政府依法立案，经调处未果，于2013年12月25日作出灵政处〔2013〕9号《关于三隆镇龙楼村委会牛荣岭村民小组与秧禾垌村民小组林地权属纠纷的处理决定》（以下简称9号《处理决定》）。并经钦州市人民政府复议后，维持了县政府作出的《处理决定》。秧禾垌村民小组不服向一审法院提起行政诉讼，请求撤销县政府作出的《处理决定》，对争议的林地重新作出具体行政行为。
灵山县人民法院认为：依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县以上人民政府依法处理”的规定，县政府对本案争议的林地依法享有作出被诉具体行政行为的职权和依据。本案争议的林地1954年时已分配给牛荣岭村民小组管理，合作化时期入社归龙楼高级社集体所有，1962年“四固定”时落实固定给牛荣岭村民小组管理，1980年农村体制下放时也是分配给牛荣岭村民小组管理经营，后一直由牛荣岭村民小组管理使用、收益至今，权属没有变更过。因此，县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规适当。秧禾垌村民小组主张，县政府在调处本案争议林地时，处理程序违法，作出的《处理决定》，认定事实不清，适用法律、法规不当，但秧禾垌村民小组未能提交有效证据予以证实。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回秧禾垌村民小组的诉讼请求。案件受到费50元，由秧禾垌组负担。
钦州市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
钦州市中级人民法院二审认为：属秧禾垌村民小组的耳鬼岭与属牛荣岭村民小组的沙麓口岭的分界线是本案争议的焦点。而本案争议面积约3亩的沙麓口岭林地成了双方主张分界线不同而形成的争议范围，该争议范围是在县政府主持下，双方村民代表在勘验笔录及勘验界线图签字确认了的。从本案可采信的合法有效证据来看，耳鬼岭与沙麓口岭以岭顶分水为界，是争议各方均不否定的事实，虽然在历史上对在岭顶分界双方没有设置有很明显的标志，而且两岭经过双方的开发原貌也发生改变，但从现场勘查的情况并结合等高线图综合分析，县政府的《处理决定》所确认的南、北分界线，仍没超出在行政调处期间所调查龙楼村民委员会原大队老干部及其他村民小组的老干部与村民证实，现双方争议的沙麓口岭林地，在1962年“四固定”时，由龙楼大队按原耕基础的原则固定落实给牛荣岭村民小组所有的范围，以及过去一直都是牛荣岭村民小组管理收益，曾先后发包过给县林业局种植桉树并领取过灵陆公路的补偿款，这些管理事实又进一步印证了争议的沙麓口岭林地属牛荣岭村民小组所有。施某能属秧禾垌村民小组的村民，其本人在县政府在行政调处期间所作的证言，不是本案定案的唯一依据，该证人所陈述的内容必须与其他的证据相互印证才能采信。秧禾垌村民小组把证人施某能的作证认为是本案定案的唯一依据是不够客观全面的，因此，县政府及一审判决在采信证据的程序上并无违法不当之处。根据本案所确认的事实，秧禾垌村民小组的上诉主张，因缺乏合法有效的证据支撑，对其上诉理由，该院不予支持。一审判决及县政府的《处理决定》，查明事实清楚，适用法律、法规等规范性文件准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。案件受到费50元，由秧禾垌组负担。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为：（一）有新证据证明争议地为秧禾垌组所有。1.牛荣岭组村民施显树（乙方）与秧禾垌组村民施某恒、施某能、施某南、施永和、施永剑、施永兵、施永将、施永团等8人（甲方）于2005年10月11日签订的《土地转让书》、检察机关于2015年6月15日对施显树、施显福、施扬彬所作的询问笔录，证实争议地为秧禾垌组所有。2.牛荣岭组村民施扬信、施庆文（甲方）与秧禾垌组村民施某能、施永兵、施永剑、施永窍、施永将、施某南等6人（乙方）于2009年8月15日签订的《土地转让协议书》、检察机关于2015年6月15日对施显树、施显福、施扬彬所作的询问笔录，证实争议地为秧禾炯组所有。（二）依原审之证据，亦无法认定争议地为牛荣岭组所有。1.1954年成立互助组时，黄底垌组的村民施某核、施永壳、施某甘与秧禾垌组的村民施宗林、施某进、施永成等人联合成为一个互助组，分得沙麓口岭岭顶分水南边至耳鬼岭的林地及其它林地。1995年，经秧禾垌组与黄底垌组协商，秧禾垌组用属其集体所有的九鹤岭东边约6亩林地与黄底垌组原分给施某核、施永壳、施某甘名下的沙麓口岭林地兑换。至此，以上岭顶分水南边到耳鬼岭的沙麓口岭林地全部属于秧禾垌村集体所有，而施某核、施永壳、施某甘一直来都是黄底垌村的村民，从来没有成为牛荣岭村的村民。同时，施某核、施永壳、施某甘至今一直在耕作使用九鹤岭。对此，有黄底垌村民施永星（1997年至2011年任龙楼村委主任）、施某进等人证言证实，且施永星、施某进亦出庭作证并接受质询。2.本案中，争议双方均未能提供土改、合作化、四固定等各个历史时期的相关书证以证明其主张成立。3.在灵山县政府未能提供相应证据予以证实之情形下，原判径行认定“1994年间国家修建灵陆二级公路征用争议林地时征地补偿款项是牛荣岭村民小组收取”，其认定事实的主要证据不足。4.原判据以认定本案基本事实且由灵山县政府所提供的证明争议地为牛荣岭组所有的证人证言，依法不能予以采信。灵山县政府所提供的证明争议地为牛荣岭组所有的证人证言均为书面证言，其中除牛荣岭组之成员的证言仅能认定为牛荣岭组之主张外，其他相关证人未经法庭许可且无正当理由均未出庭作证并接受质询，在秧禾垌组未予认可且无其他证据予以佐证，以及并非秧禾垌组成员的证人出庭作证以证明争议地为秧禾垌组所有之情形下，对灵山县政府所提供的证明争议地为牛荣岭组所有的证人证言，依法不能予以采信。因此，原判认定“。。1954年成立互助组，按岭岐分水为界，南面的耳鬼岭分给秧禾垌村民管理，北面的沙麓口岭林地又以灵陆旧公路为界，旧公路上面（南边）的山岭（含现争议林地）分给牛荣岭村民管理，旧公路下面（北边）的山岭分给黄底垌村民管理，班鱼岭脚分给樟木江村民管理，合作化时期，现争议林地由牛荣岭村民带入龙楼高级社集体管理，1962年'四固定，时，争议林地由龙楼大队按原耕基础原则落实固定给牛荣岭生产队管理，1965年牛荣岭生产队与黄底垌生产队合并为黄底垌生产队后，争议林地由黄底垌生产队管理，1980年，体制下放时，黄底垌与牛荣岭分开，争议林地分配给牛荣岭生产队管理和经营”，其认定事实的主要证据不足。（三）本案中，争议双方均认可双方所有的林地以沙麓口岭的岭顶分水为界。在新挖水沟位置很低，与岭顶分水并不吻合且灵山县政府未能提供相应证据予以证实之情形下，原判径行认定“新挖山沟就是原来在1954年用来分水为界的岭顶”，其认定事实的主要证据不足。综上所述，钦州市中级人民法院（2014)钦行终字第56号行政判决，其认定事实的主要证据不足，违反法律法规之规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款之级定提出抗诉，请依法再审。
本院再审过程中秧禾垌组申诉称：其申诉意见以其向检察院提交的《行政诉讼抗诉申请书》为准。（一）政府的处理决定及原审判决认定事实不清，证据不足。1.争议地的北至分东西两边，东北到施显树楼房西南角滴水为界，西北从灵陆二级公路入沙麓口路5米处（即樟木江村民小组）为界。争议地1954年成立互助组时是几户人组成一个互助组，再分林地。争议地在当时以樟木江村民小组斑鱼岭脚合水小路至施显树已建楼房东面牛车路之间的岭顶分水为界分成三部分。黄底垌组的施某核、施永壳、施某甘与秧禾垌组的施宗林、施某华、施某进、施永成组成一个互助组，分得岭顶分水南边到耳鬼岭的林地，岭顶分水北边到旧公路分给牛荣岭组，旧公路往北到水田分给黄底垌组。1995年，经与黄底垌组协调，秧禾垌组以其集体所有的九鹤岭东边约6亩林地与原分给黄底垌组施某核、施永壳、施某甘的沙麓口岭兑换。至此，岭顶分水南边到耳鬼岭的林地全部属于秧禾垌组。原审认定争议地“南至新挖山沟为界”与事实不符。（二）牛荣岭组村民施显树、施扬信、施庆文等人向秧禾垌组村民施某能等人支付款项后在争议地建房的事实，证实牛荣岭组早已承认林地是属于秧禾垌所有。（三）灵山县政府在调处过程中程序违法。1.秧禾垌组于2010年先于牛荣岭组申请确权，灵山县政府没有立案，反而将其列为被申请人。2.施某能是利害关系人，其证言不能作证据使用。且按照谁主张谁举证的原则，牛荣岭组在调处过程中并没有提交权属证据。综上，请求撤销一、二审判决，将本案发回重审；责令灵山县政府重新作出具体行政行为；本案诉讼费用由灵山县政府负担。
灵山县政府答辩称：（一）一、二审判决认定事实清楚，证据充分；（二）灵山县政府作出的灵政处〔2013〕9号《处理决定》程序合法，确权正确；（三）桂检行监[2015]043号《行政抗诉书》认定事实与实际不符，理由不成立。
牛荣岭组陈述意见称：二审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。秧禾垌组的申诉及检察院的抗诉均不成立。请求驳回秧禾垌组的诉讼请求。
本院再审过程中，秧禾垌组提交了如下证据：1.牛荣岭施显树（乙方）与秧禾垌村施某恒、施某能、施某南、施永和、施永剑、施永兵、施永将、施永团（甲方）于2005年10月11日签订的《土地转让书》；2.施扬信、施庆文（甲方）与施某能、施永兵、施永剑、施永新、施永将、施某南（乙方）于2009年8月15日签订的《土地转让协议书》；3.施扬信与施某能于2012年2月22日签订的《协议书》；4.钦州市检察院根据秧禾垌组提供的上述证据，于2015年6月15日对施显树、施显福、施扬彬进行调查所形成的调查笔录。上述证据拟证实牛荣岭组承认争议地是秧禾垌组所有，愿意出钱购买。
牛荣岭组提交如下证据：1.施显树、张金莲夫妇灵集用（2006）第14-127号、14-129号集体土地使用权证；2.施扬信、施肖芬（2008）第14-096号、14-097号集体土地使用权证及村镇规划选址意见书；3.施永龙村镇规划选址意见书及村镇建设工程施工许可证；4.施海连村镇规划选址意见书、村镇建设工程施工许可证及建设工程规划许可证。上述证据拟证明牛荣岭组的村民已经在争议地建房或取得相关许可证的事实。
对上述证据，本院认为：1.秧禾垌组提交的证据只能证明双方因争议地界址不明而签订相关协议，不能证明秧禾垌组的主张。2.牛荣岭组提交的证据与本案没有关联性，不予采信。
秧禾垌组对原审查明的“1954年成立互助组，北面的沙麓口岭林地以灵陆旧公路为界，旧公路上面（南边）的山岭（含现争议林地）分给牛荣岭村民管理”、“1962年“四固定”时，争议林地由龙楼大队按原耕基础原则落实固定给牛荣岭生产队管理”有异议，认为争议地在1954年时分给由黄底垌组的施某核、施永壳、施某甘与秧禾垌组的施宗林、施某华、施某进、施永成组成的互助组，之后，通过兑换归秧禾垌组所有；对原审查明的“1994年国家修建灵陆二级公路征用争议林地时，征地补偿款项是牛荣岭村民小组领取”有异议，认为当时征用的土地与本案无关。
关于秧禾垌组对原审查明事实的异议，本院认为：1.灵山县政府在调处过程中，对争议双方的村民、原龙楼村委及其他村民小组的老干部、相邻村村民进行了调查，所形成的调查笔录相互印证，证实原审认定的“1954年成立互助组，北面的沙麓口岭林地以灵陆旧公路为界，旧公路上面（南边）的山岭（含现争议林地）分给牛荣岭村民管理”、“1962年“四固定”时，争议林地由龙楼大队按原耕基础原则落实固定给牛荣岭生产队管理”等事实，秧禾垌组的异议不成立。2.根据秧禾垌组提交的《行政诉状》的记载，其认可修建灵陆二级公路征用了牛荣岭村的部分沙麓口岭，征地款是牛荣岭组领取，故其对原审查明“1994年国家修建灵陆二级公路征用争议林地时，征地补偿款项是牛荣岭村民小组领取”的异议不成立。此外，各方当事人一致认可原审判决认定的争议地的四至“东至施显树住宅地园西南角为界，南至新挖山沟直线为界，西至樟木江村民小组班鱼岭脚分水小路为界，北至施显树住宅地园西南角沿直线至樟木江村民小组班鱼岭脚分水为界”中的两处“分水”是笔误，应为“合水”，本院予以确认。综上，本院再审查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，本案各方当事人对争议地的东至、西至没有异议，秧禾垌组认可其主张的北至与政府认定北至的差异所形成的区域属于牛荣岭组所有，各方当事人争议最大的是争议地的南至。秧禾垌组、牛荣岭组一致认可原南至以“岭岐分水”为界，但该分界点因双方的开发及地貌变化已经不存在，故本案的关键问题是灵山县政府9号《处理决定》认定的南至“新挖山沟直线”是否超过了原南至“岭岐分水”的范围。根据政府在调处过程中对龙楼村委和其他村民小组的老干部以及秧禾垌组、牛荣岭组、相邻村组村民所作的调查笔录，并结合现场勘查情况分析，灵山县政府认定的南至“新挖山沟直线”没有超过原“岭岐分水”的范围。且政府认定的争议地的四至范围经过秧禾垌组、牛荣岭组的代表签字确认。故政府对争议地四至的认定符合客观事实。本案中，秧禾垌组、牛荣岭组主张争议地的权属，但均不能提供争议地在土改、合作化、“四固定”等时期的权属书证。灵山县政府作出9号《处理决定》的主要依据有：双方当事人陈述、现场勘验笔录及勘验界线图、秧禾垌组“八大股份”名单及立界情况记录、调查笔录等，上述证据相互印证1954年牛荣岭组分得包含现争议地在内、以原岭岐分水为界往北至灵陆旧公路的部分沙麓口岭，并一直经营管理至今等事实。综上，灵山县政府作出9号《处理决定》，将争议沙麓口岭的所有权确权给牛荣岭组事实清楚，证据充分。秧禾垌组依据其村民施某能等人与牛荣岭组村民签订的协议主张争议地属于其所有。本院认为，上述协议书恰好印证了原来的界址因为双方的开发及地貌变化已经不存在，双方为了明确界限而达成协议，并不能证明争议地属于秧禾垌组所有。秧禾垌组主张其于2010年先于牛荣岭组申请确权，灵山县政府没有立案，反而将其列为被申请人，程序违法。对此，本院认为，秧禾垌组提交的证据不能证明其主张，本院不予采信。秧禾垌组还主张施某能是利害关系人，其证言不能作证据使用。本院认为，施某能的调查笔录与其他调查笔录以及其他证据相互佐证，灵山县政府综合全案证据，采信对施某能所作的调查笔录并无不当。
综上所述，灵山县政府作出灵政处〔2013〕9号处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，原审判决维持该处理决定是正确的。秧禾垌组再审时提出的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
维持钦州市中级人民法院（2014）钦行终字第65号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 韩胜强
代理审判员 周艳华
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 马素蓉