新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
(2017)新40行终46号
上诉人(原审被告）伊宁市公安局，住所地伊宁市斯大林东路2号。
法定代表人王洪军，该局局长。
委托代理人刘成，该局法制大队副队长。
委托代理人张良，该局法制大队民警。
被上诉人（原审原告）顾桐阁，女，满族，1994年8月17日出生，无固定职业，住伊宁市。
委托代理人任明晓，新疆众合律师事务所律师。
上诉人伊宁市公安局因与被上诉人顾桐阁不履行法定职责纠纷一案,不服伊宁市人民法院（2017）新4002行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人伊宁市公安局的委托代理人刘成、张良，被上诉人顾桐阁及其委托代理人任明晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2011年1月19日，顾桐阁的母亲乌某某取得位于伊宁市新华西路新市委、政府片区6号水岸世界5号楼1102室房屋所有权，并领取房屋所有权证。2015年，顾乌某某向某某等人借款。2016年1月25日，乌某某将其所属上述房屋变更登记至他人名下以偿还朱某某等人的部分借款。但截止2016年10月16日该房屋并未实际交付，顾桐阁及其母亲乌某某一直居住在该房屋内，且屋内仍存放顾桐阁的个人财产及相关证件。
2016年9月19日0时23分，顾桐阁拨打110向伊宁市公安局报警称有一名其不认识的汉族女性在其居住的上述房屋内闹事。伊宁市公安局出警到达现场并于同日01时36分反馈记录为：到达现场双方均为汉族女性，因房屋抵押贷款欠款一事发生纠纷，告知双方次日去派出所处理。
2016年9月21日21时27分许，顾桐阁再次拨打110向伊宁市公安局报警称有人闯入其居住的上述房屋内闹事。22时04分，因同一事由顾桐阁第三次拨打110向伊宁市公安局报警。伊宁市公安局出警到达现场并于次日即22日22时04分反馈记录为：此警情属于债务纠纷，民警多次告知双方当事人，此事不属于公安机关受理，到法院进行诉讼解决。
2016年9月21日，伊宁市伊犁河路街道办事处人民调解委员会对顾桐阁的母亲乌某某与朱某某之间的欠款纠纷进行了调解，但未果。
2016年10月16日12时02分许，顾桐阁第四次拨打110向伊宁市公安局报警称其人身及个人财产受到侵害，伊宁市公安局出警到达现场并了解警情后，口头告知顾桐阁其所居住的房屋所有权已经发生变更，对房屋内的物品，应当由顾桐阁自行妥善保管，如发生侵害行为应当由其他有关部门处理，同时因侵权行为造成的不利后果，应当由当事人自行承担法律责任。在出警后的反馈记录载明：属经济纠纷，有关事宜应当去法院处理。顾桐阁以向伊宁市公安局报警，伊宁市公安局不作为导致顾桐阁的个人物品及相关证件遭到案外他人侵占为由诉至本院，要求确认伊宁市公安局行政不作为违法。
原审认为：公安机关具有保护公民的人身安全及合法财产法定职责。本案中，原属顾桐阁母亲乌某某的位于伊宁市新华西路新市委、政府片区6号水岸世界5号楼1102室房屋因债权债务关系虽已变更登记至案外他人名下，但房屋实际并未交付。在该房屋仍未交付债权人的情况下，顾桐阁作为乌某某的女儿，继续居住在该房屋内并不违反法律规定。债权人如认为顾桐阁继续居住在该房屋内及在房屋内存放个人财产的行为构成侵权，均应当通过法律途径主张权利，而无权代具有公权力的组织行使让顾桐阁搬离该房屋或者移除房屋内顾桐阁个人财产的权利。伊宁市公安局在顾桐阁第四次报警出警时已经得知，房屋内有顾桐阁个人的财产，而伊宁市公安局亦明知存在民事纠纷的当事人系顾桐阁的母亲乌海燕和案外他人，并非顾桐阁，故对于顾桐阁在其人身安全及合法财产处于不安全的状态向伊宁市公安局拨打110报警时，伊宁市公安局应当履行依法采取有效措施，防止不法侵害行为的发生，从而切实保护公民财产及人身安全的法定职责。本案中，伊宁市公安局接警后虽派员出警，但出警人员仅进行了口头劝告后即离开，不能视为已依法履行了法定职责，亦构成行政不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认伊宁市公安局行政不作为违法。案件受理费50元，由伊宁市公安局负担。
伊宁市公安局不服判决，上诉称：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第三款规定，对不属于公安机关职责范围内的事项，告知报案人、控告人、举报人、扭送人向其他有关主管机关报案。上诉人已经履行了自己的职责，并无违法行为，更不需要对答辩人的报案作出处理决定，一审法院以上诉人仅口头劝告，即构成行政不作为没有法律依据。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
顾桐阁答辩称，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，被上诉人在自身财产受到不法侵害时依法向公安机关报案求助，是法律赋予的权利，应当受到法律的保护，而上诉人对本案处置不当，造成上诉人的财产及个人物品受到不法侵害，构成了行政不作为。故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2016年10月16日12时02分许，顾桐阁第四次向伊宁市公安局报警时，房屋内的物品已经被搬离。庭审中，顾桐阁表示其已知晓房屋内物品被案外人拿走。
本院认为，被上诉人顾桐阁先后四次拨打110报警，上诉人伊宁市公安局均予以接警并处置，现双方争议的焦点为被上诉人第四次报警时上诉人伊宁市公安局的处置方法是否构成行政不作为。顾桐阁在庭审中称，因其在伊宁市新华西路新市委、政府片区6号水岸世界5号楼1102室房屋内的财产被人搬空，遂拨打110报警。根据《110案件信息表》显示，接警时间为2016年10月16日12时01分52秒，12时02分02秒苏豪岗亭出警，12时03分01秒苏豪岗亭到达现场，处警详细列表中“反馈”记载“民警到达现场后得知是经济纠纷，而后让报警人到法院受理经济纠纷”，处警的类型为经济纠纷。该案件信息表中记载的处警内容虽与被上诉人在法庭陈述的财务丢失不一致，但可以确认的是被上诉人报警时及民警达到现场时该房屋内已无被上诉人的财物，不存在不法行为正在发生的情形，亦不存在公安机关必须履行保护其人身权、财产权安全的紧急情况。鉴于被上诉人前三次报警的原因均系其母亲乌某某与案外人之间关于房屋交付的经济纠纷，现该房屋内的财产被搬离亦是源于此经济纠纷，而解决经济纠纷不属于公安机关法定职责的范围。故根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第三款规定，对不属于公安机关职责范围内的事项，告知报案人、控告人、举报人、扭送人向其他有关主管机关报案，上诉人伊宁市公安局已口头告知被上诉人向法院提起诉讼解决该纠纷，符合上述规定，并不构成行政不作为。但公安机关在前两次处警时，应当告知案外人不能采取私权救济或者不当的方式来实现自己的权益，否则将承担法律后果，现上诉人仅以经济纠纷为由告知双方以法律途径解决，该处理方式过于简单，不利于矛盾的化解和社会的安定。庭审中，被上诉人表示已知晓该房屋内的财产被案外人拿走，其可通过法律途径去解决。据此，原审法院认定公安机关仅口头告知顾桐阁，未依法履行保护公民财产及人身安全的法定职责，构成行政不作为并确认违法，属认定事实不清，定性不当，本院予以纠正。
综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持，一审法院判决错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销伊宁市人民法院（2017）新4002行初38号行政判决；
二、驳回被上诉人顾桐阁的一审诉讼请求。
二审案件受理费50元由被上诉人顾桐阁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张学珍
代理审判员 田金华
代理审判员 李 霞
二〇一七年十一月七日
书 记 员 陈志明