重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝02行终64号
上诉人（原审原告）黄志平，男，1971年6月16日出生，汉族，重庆市忠县人，住重庆市忠县。
委托代理人任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）忠县国土资源和房屋管理局，住所地忠县忠州镇果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。
法定代表人李心国，忠县国土资源和房屋管理局局长。
委托代理人秦大革，该局法规科科长。
委托代理人廖建国，重庆兴忠律师事务所律师。
上诉人黄志平因与被上诉人忠县国土资源和房屋管理局（简称县国土房管局镇政府）请求确认行政行为违法一案，不服重庆市忠县人民法院（2017）渝0233行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月25日黄志平与忠县黄金镇黄金村一社村民吴启凡、吴玉万、吴明、邓大周、曾祥波分别签订《租地合同》,2016年3月19日与该社村民方文义签订《临时租地协议》，2016年3月21日黄志平因建堆码仓库需要，需使用土地395.39M2，向镇政府申请办理临时用地手续。2016年3月22日镇政府以乡字2016039号《中华人民共和国乡村建设规划许可证》准许其在黄金村一社建堆码仓库，建设面积800M2。2016年3月23日，镇政府以黄金府文［2016］34号文件《忠县黄金镇人民政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请求》，同意使用临时用地0.0694公顷向忠县人民政府（简称县政府）报请审批。2016年4月21日，县政府作出忠府土发［2016］1号文件《忠县人民政府关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》，审批同意黄志平临时占用黄金一组集体农用地0.0694公顷，该项目用地符合忠县黄金镇土地利用总体规划，临时用地期限为从批准之日起算两年。2016年9月12日县国土房管局巡查发现黄志平涉嫌在黄金一组堆码场临时用地上修建永久性建筑物，2016年9月14日该局作出忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》。2016年9月20日该局作出忠国土房管函[2016]179号《忠县国土房管局关于黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物的函》给镇政府。同日，该局不予立案。2016年10月21日该局以忠国土房管函[2016]200号《忠县国土房管局关于加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑物监管的函》给县治违办。2017年5月25日黄志平提起行政诉讼，要求确认忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，黄志平认为县国土房管局作出的责令停止违法行为通知书侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼，属于人民法院受案范围。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作”和《重庆市土地管理规定》第四条“市土地行政主管部门负责全市城乡土地的统一管理和监督工作。区县（自治县、市）土地行政主管部门按照职责权限，负责本行政区域内的土地管理和监督工作。有关行政管理部门应按照各自职责，协同土地行政主管部门实施本规定”的规定，本案中，县国土房管局作为忠县人民政府的土地行政主管部门，对全县的土地管理工作负有法定职责。因此，县国土房管局是本案的适格被告。本案中，县国土房管局虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条二款“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物”的规定，在核查过程中作出了忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》，但该局未按照《中华人民共和国国土资源部国土资源违法行为查处工作规程》“5.2违法线索处置：对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。6线索核查与违法行为制止6.1线索核查的主要内容：（1）涉嫌违法当事人的基本情况；（2）涉嫌违法的基本事实；（3）违反国土资源管理法律法规的情况；（4）是否属于本级本部门管辖。核查过程中，可以采取拍照、询问、复印资料等方式收集相关证据。6.2违法行为制止：发现存在国土资源违法行为，执法监察人员应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，釆取措施予以制止”的规定进行核查，且该局在核查结束建议不予立案后，也未告知黄志平，存在程序违法。诉讼中，县国土房管局提出该《通知书》是临时性的处置程序，具体行政处罚尚待调查而定，停工通知只是行政处罚的前置程序，同时依照有关职能分工，对黄志平的行为的具体处罚职能由乡镇政府及县政府履行，故该《通知书》不具可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十二款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，县国土房管局的行为侵犯黄志平的财产权且对黄志平的合法权益产生实际影响，故县国土房管局的上述辩称理由不能成立，法院不予支持。诉讼中,黄志平要求确认县国土房管局的行政行为违法，但县国土房管局的行政行为按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条三款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的”的规定，依法应当撤销，黄志平主张要求确认违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”的规定，黄志平的主张不符合上述规定的情形，故应当撤销县国土房管局的行政行为。据此判决撤销县国土房管局作出的忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328《责令停止违法行为通知书》，案件受理费50元由黄志平负担。
宣判后，黄志平不服，向本院提出上诉称，一审判决认定事实错误，被上诉人的行政行为违法，适用法律错误，判决方式错误，应撤销原判，改判确认县国土房管局的行政行为违法，请求二审改判。
县国土房管局辩称一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持一审判决。
县国土房管局向原审法院提交了以下证据和依据：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明；3.临时用地申请；4.忠县临时用地申请表；5.乡村建设规划许可证；6.忠县黄金镇人民政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示（黄金府文［2016］34号）；7.忠县人民政府关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复（忠府土发［2016］1号）；8.违法线索登记表；9.项目建设现场照片、平面图；10.责令停止违法行为通知书；11.忠县国土房管局关于黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物的函（忠国土房管函［2016］179号）；12.案件核查报告；13.立案呈批表；14.忠县国土房管局关于加强对黄志平在临时用地修建永久性建筑监管的函（忠国土房管函［2016］200号）；15.有关法律、法规及规范性文件。
黄志平提交如下证据依据：1.身份证复印件；2.《租地合同》5份；3.临时用地申请；4.忠县临时用地申请表；5.忠县黄金镇黄金村黄志平堆码仓库项目勘测定界报告；6.忠县设施农用地（临时用地）地质灾害危险性评估登记申请表；7.收据、对公通存现金回单；8.《中华人民共和国乡村建设规划许可证》；9.黄志平堆码仓库结构图；10.承诺书；11.镇政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示（黄金府文［2016］34号）；12.县政府关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复（忠府土发［2016］1号）；13.黄志平面条厂现状图；14.忠国土［责令停止书］［2016-9-14］号NO.0000328号责令停止违法行为通知书
原审法院对上述证据的认证意见如下：双方提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，法院予以综合采信。双方虽对对方提交的部分证据有异议，但没有提供相应的证据予以佐证，法院不予采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。
本院查明事实与原审法院查明事实无异。
本院认为：本案争议各方对各方的主体资格及被诉行政行为涉及的事实、程序并无异议，本院予以确认，不再赘述。
本案争议焦点在于原审法院和采用的判决方式是否恰当。本院认为人民法院审理行政诉讼案件是针对当事人的诉求依法对被诉行政行为的合法性进行审查，根据案件事实的不同采用不同的判决方式。但不论采用何种方式，均应对被诉行政行为是否合法进行审查。本案上诉人黄志平在一审中针对县国土房管局的责令停止违法行为通知书提起的书面诉讼请求是请求法院确认该通知违法并予以撤销，在庭审中明确其诉求为仅请求确认行政行为违法。县国土房管局的责令停止违法行为通知属于一个程序性行为，但该局在送达通知后未及时作出最终处理决定，其不予立案的决定也未送达黄志平，导致该通知实际对黄志平的利益进行了减损，并设定了黄志平相关义务，因此其应是一个可诉的行政行为。该通知适用法律错误、程序违法，虽然黄志平仅请求对县国土房管局的行为的违法性进行确认，但该行为如不撤销，不足以对黄志平的合法权益予以保护，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定，依职权采用撤销被诉行政行为的方式作出判决并无不当。并且该判决方式已对镇政府被诉行政行为的违法性进行了确认，对黄志平的诉求进行了实质性响应。
综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。黄志平的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄志平负担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一八年三月二十日
书记员 熊雨来