广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)桂行终字第130号
上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路*号火炬大厦。
主要负责人黄润斌。
委托代理人卢琪，广西创想律师事务所律师。
委托代理人吴东机，南宁高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。
被上诉人（一审原告）南宁市兴宁区朝阳街道办鸡村第四村民小组。
诉讼代表人李学宁，该组组长。
委托代理人韦世雄，南宁市经纬法律事务所法律工作者。
一审被告南宁市兴宁区人民政府。住所地：南宁市厢竹大道**号。
法定代表人朱财斌，区长。
委托代理人莫恩杞，南宁市兴宁区调处办工作人员。
一审第三人广西壮族自治区亚热带作物研究所。住所地：南宁市邕武路**号。
法定代表人黄强，该所所长。
委托代理人黄佐奎，广西桂海天律师事务所律师。
委托代理人符全，广西壮族自治区亚热带作物研究所工作人员。
南宁市兴宁区朝阳街道办鸡村第四村民小组（以下简称鸡村四组）诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）、南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）限期清理通知纠纷一案，南宁市中级人民法院于2014年12月15日作出（2014）南市行一初字第34号行政判决，南宁高新区管委会不服，向我院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人南宁高新区管委会的委托代理人卢琪、吴东机，被上诉人鸡村四组的委托代理人韦世雄，一审被告兴宁区政府的委托代理人莫恩杞，一审第三人广西壮族自治区亚热带作物研究所（以下简称广西热作所）的委托代理人黄佐奎、符全到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：2013年6月7日，南宁高新区管委会、兴宁区政府根据市委“维稳”工作领导小组关于协调广西热作所“马路底”土地问题会议纪要要求，联合作出《关于限期清理“马路底”林地上附着物并将土地退还广西壮族自治区亚热带作物研究所的通知》（以下简称《限期清理通知》）。该《限期清理通知》根据广西热作所关于“马路底”林地经营权属被鸡村四组侵占，严重影响其有效经营管理和科研秩序，要求政府依法处理的诉求，经联合调查相关历史资料及研究鸡村四组提供的土地承包证、证人证言等，认定该所提供的涉案“马路底”林地权属资料具有法律所要求的真实性、合法性和关联性；鸡村四组提供的土地承包证及证人证言仅涉及耕作事实，不能证明土地权属；涉案的“马路底”林地属于广西热作所管理的国有土地，鸡村四组部分村民占有经营行为属于侵权，应当停止并将土地交还。为此将此非法占地行为列入清理整治范围，坚决进行清查治理，限鸡村四组自收到通知之日起15日内做好相关村民的政策法规宣传和教育引导工作，按照№0000032号《山界林权证》附图确认的“马路底”林地范围，完成附着物的搬迁清理，将土地交还给广西热作所。鸡村四组（包括经营管理该地的村民）对此不服，在向南宁高新区管委会、兴宁区政府申辩无果后，遂提起行政诉讼，请求撤销该《限期清理通知》。
南宁市中级人民法院另查明，涉案“马路底”土地的地上附着物已于2013年7月31日被清理完毕，涉案地现由广西热作所管理。
南宁市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条、第十四条的规定，《中共南宁高新技术产业开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（南办发[2013]66号）以及《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执行体制调整涉及机构编制问题的通知》（南编[2007]72号）的规定，南宁高新区管委会对其所辖的区域内具有行使部分市一级的统一管理各类社会和公共管理事务及城市管理综合行政执法工作的职权，而兴宁区政府与鸡村四组及广西热作所具有行政上的隶属关系。南宁高新区管委会、兴宁区政府根据广西热作所的请求和上级行政机关的要求，共同作出被诉的《限期清理通知》并送达鸡村四组，属于行使行政职能的行为。该《限期清理通知》对鸡村四组及广西热作所之间的争议作出了明确的意思表示，并对鸡村四组设定了限期清理土地、交还给广西热作所的义务，已对鸡村四组的权利义务产生了实际的影响，具备了具体行政行为的特征，故鸡村四组在认为该《限期清理通知》侵犯其合法权益的情况下，有权提起诉讼。本案处理结果与广西热作所有法律上的利害关系，依法应参加诉讼以保障其权利，故本案双方主体适格。
鸡村四组与广西热作所之间的争议，源于对“马路底”林地应该属于集体所有或已归国有产生争议，其本质上属于土地所有权的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，这一争议依法应由政府依法定程序进行行政确权，但南宁高新区管委会、兴宁区政府在未经依法确权的情况下，直接作出被诉的《限期清理通知》，限期鸡村四组将涉案土地归还广西热作所，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十四条第（二）项第1目和第2目的规定，判决：撤销南宁高新区管委会和兴宁区政府2013年6月7日共同作出的《限期清理通知》。
上诉人南宁高新区管委会上诉称：1、本案涉及的“马路底”土地属于广西热作所的国有土地，土地权属清楚；2、一审判决认定上诉人及兴宁区政府未经依法确权直接作出《限期清理通知》程序违法，属于适用法律错误。广西热作所1991年12月25日已领取涉案的“马路底”土地的山界林权证，被上诉人鸡村四组侵占广西热作所的土地，根据广西壮族自治区人民政府桂政发（1996）68号文件的规定，凡侵占已领取了山界林权证的土地行为是侵权行为，不得作为山林、土地纠纷处理。原南宁市郊区人民政府2000年1月25日已根据该文的精神，确认广西热作所国有土地权属清楚，不能作为“三大纠纷”处理；3、上诉人及兴宁区政府向鸡村四组发出《限期清理通知》的行为是不具有强制力的行政指导行为，不属于具体行政行为。鸡村四组的起诉不符合行政诉讼法第十一条的规定，应当裁定驳回其起诉。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人鸡村四组的起诉。
被上诉人鸡村四组答辩称：1、本案涉及的“马路底”土地权属纠纷应属南宁市西乡塘区人民政府管辖范围，不属上诉人以及兴宁区政府的管辖范围，上诉人及兴宁区政府无权向被上诉人作出《限期清理通知》；2、“马路底”土地从解放前乃至解放后的土改、合作化、“四固定”时期一直都是被上诉人所有，涉诉土地并非是国有土地。l996年l2月3日，广西热作所曾因与被上诉人为该地权属问题向原南宁市郊区人民法院提起民事侵权诉讼，后因广西热作所以该地权属问题需经政府有关部门确认，待收集到有关证据及政府有关部门确权后再行起诉等为由撤回了起诉。涉案的土地权属至今尚未得到政府的确权，由被上诉人的村民经营至今，有李济钊的《承包经营证》可以证实。上诉人及兴宁区政府无权将该地列为“违法用地”进行清理；3、上诉人及兴宁区政府向被上诉人发出《限期清理通知》的行为是违法的具体行政行为，不属于不具有强制力的行政指导行为。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原判。
一审被告兴宁区政府述称：其请求及意见与上诉人一致。
一审第三人广西热作所述称：涉案土地属于我所的土地，权属清晰，证据充分。该地长期被被上诉人侵占，上诉人与兴宁区政府作出《限期清理通知》是正确的，一审判决撤销该《限期清理通知》没有法律依据，请求二审法院撤销一审判决，依法改判为驳回被上诉人的起诉。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
另查明：1996年12月3日，广西热作所曾因与鸡村四组为涉案土地权属问题向原南宁市郊区人民法院提起民事侵权诉讼，因广西热作所以“权属问题需经政府有关部门确认”为由申请撤诉，1997年7月10日，原南宁市郊区法院作出（1997）郊法初字第9号民事裁定，裁定准许撤诉。至2013年6月7日南宁高新区管委会、兴宁区政府作出本案被诉《限期清理通知》时止，期间，鸡村四组为涉案土地权属归属问题多次向有关部门申请解决。
再查明，2000年1月25日，原南宁市郊区人民政府向自治区人民政府办公厅发出南郊府复（2000）6号《关于对广西亚热带作物研究所国有土地被占及土地发证问题的答复》，其主要内容为，广西热作所国有土地权属已清楚，不能作为“三大纠纷”处理。
本院认为：关于上诉人以及兴宁区政府是否有权作出被诉的《限期清理通知》的问题。从《限期清理通知》的内容看，上诉人以及兴宁区政府作出《限期清理通知》的其中一个原因是鸡村四组非法占地，列入清理整治的范围。根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条、第十四条的规定，《中共南宁高新技术产业开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（南办发[2013]66号）以及《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执行体制调整涉及机构编制问题的通知》（南编[2007]72号）的规定，上诉人对其所辖的区域内具有行使部分市一级的统一管理各类社会和公共管理事务及城市管理综合行政执法工作的职权，上诉人作出《限期清理通知》是其职权范围。兴宁区政府与鸡村四组具有行政上的隶属关系，其根据上级机关的要求，与上诉人共同作出《限期清理通知》也是其职权范围。被上诉人提出上诉人及兴宁区政府无权作出《限期清理通知》的主张，本院不予支持。
关于《限期清理通知》是属于可诉的行政行为还是属于不具有强制力的行政指导行为问题。上诉人及兴宁区政府作出《限期清理通知》，是行使土地管理职权的具体表现。该《限期清理通知》认定涉案土地是属于广西热作所管理的国有土地，要求鸡村四组在一定的期限内对涉案土地上的附着物搬离清除，已对鸡村四组以及广西热作所的权利义务产生实质影响。因此，该《限期清理通知》属可诉的行政行为，上诉人以及兴宁区政府主张该《限期清理通知》属于没有强制力的行政指导行为理由不充分。
关于《限期清理通知》的合法性问题。从各方当事人提供的证据材料看，涉案土地1996年已发生权属争议，且历经原郊区人民政府及南宁市政府相关部门和原南宁市郊区法院等单位的调解或裁定，均未最终获得权属确权。原南宁市郊区人民政府南郊府复（2000）6号《关于对广西亚热带作物研究所国有土地被占及土地发证问题的答复》虽然已明确该纠纷不能作为“三大纠纷处理”，但是该答复不是针对纠纷双方当事人作出，该答复系原南宁市郊区人民政府报送自治区人民政府办公厅的内部文件，该答复对外并未产生法律效力。上诉人及兴宁区政府在涉诉土地权属未决的情况下，以违法占地为由作出《限期清理通知》，限鸡村四组清理并将涉案土地归还广西热作所，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地权属有争议，应由政府依法确权”的规定。一审判决撤销《限期清理通知》有事实依据和法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人南宁高新区管委会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 陆 海
代理审判员 班 艳
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 张鹏飞