安徽省铜陵市义安区人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)皖0706刑初67号
公诉机关安徽省铜陵市义安区人民检察院。
被告人黄某某，男，1960年2月29日出生安徽省铜陵市，汉族，大学本科文化，中共党员，住铜陵市义安区。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年3月17日被铜陵市义安区人民检察院决定取保候审。
辩护人孙金良，安徽古圣律师事务所律师。
安徽省铜陵市义安区人民检察院以铜陵检刑诉[2016]62号起诉书指控被告人黄某某犯玩忽职守罪于2016年6月16日向本院提起公诉，本院当日予以立案，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。铜陵市义安区人民检察院指派代理检察员裴阳出庭支持公诉，被告人黄某某及辩护人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安徽省铜陵市义安区人民检察院指控：
2015年5月至12月，原铜陵县XX局XX股会计张某甲盗取复核人员U盾，利用职务便利，非法占有社保资金总计2636152.42元，用于网络赌球。期间，被告人黄某某身为xx股股长未履行相关监管职责，致使社保资金被张某甲贪污，无法追回。针对上述事实指控，公诉机关向法庭出示了：被告人供述和辩解，证人证言，书证等相关证据材料。并指控认为，被告人黄某某的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。
庭审中，被告人黄某某对起诉书指控其失职的事实及罪名均有异议,辩称对会计人员的违规行为不知情。
其辩护律师提出的主要辩护意见为：一、本案造成国家损失260多万元，原因多因一果。XX局行政管理混乱，岗位设置混乱，将医保中心划归xx股管理，打乱原有行政设置；xx股业务量增多，但人员不足；业务上，伊某任职时间长，张某甲、杨某等人的具体工作问题都由其负责；会计人员违规操作，是历史问题。二、张某甲制作的虚假报表，作案手段隐蔽，一般很难发现虚列的问题。
经审理查明：2012年原铜陵县XX局（现铜陵市义安区XX局）为加强社保资金监管，将医保中心会计张某甲等人调入综合计划及基金监督股（以下称xx股）管理，张某甲承担工伤、基本医疗等社保资金支付工作。2013年，原铜陵县XX局保险基金的电脑财务核算系统由“金蝶”改为“金保”，新系统需要设置独立的记账人、复核人等会计岗位。根据安排，张某甲为记账人，伊某为记账凭证复核人。但实际工作中伊某将其复核用户名、密码交给张某甲等人，导致张某甲既是资金支付人又是记账人，还负责记账复核工作，复核程序形同虚设，黄某某明知该情况长期存在未予制止。
2015年初，张某甲因网络赌球，缺乏赌资便产生了利用铜陵县XX局管理漏洞贪污社保资金的念头。张某甲偷记下网银复核会计杨某的复核U盾密码，并于2015年5月至12月期间，将杨某的网银复核U盾从单位保险柜窃出，同时再利用其负责工伤保险基金支付、记账及复核的便利，在无任何原始单据的情况下虚列工伤保险支出，并在“金保”系统内进行虚假记账、复核等会计核算，并打印出记账凭证，用于平账。张某甲通过上述行为从工伤保险基金账户陆续转出资金到其本人和亲属的银行卡账户，用于赌博。因支付、记账和记账复核实为张某甲一人，且无人对张某甲工作进行任何形式检查监督，致使张某甲连续贪污社保资金的犯罪行为长达7个月未被发现。
张某甲贪污工伤基金期间，黄某某身为xx股股长，对xx股内部财务控制制度执行不力，未及时检查张某甲、伊某、杨某等会计人员日常工作，导致其未发现张某甲没有按月装订记账凭证并存档、虚假记账后不附任何原始单据及2015年10月起就不再记账等违规行为。黄某某也没有督促会计人员更换U盾密码，使得张某甲窃取复核U盾密码后能长时间使用。
黄某某未按规定严格履行相应管理职责，在会计人员分离设置、记账凭证核对及检查、U盾密码更换等方面存在严重监管漏洞，致使张某甲自2015年5月至12月期间采取虚列记账凭证的手段共计55次，贪污社保资金累计达人民币2636152.42元，用于网络赌球，上述被贪污资金均未追回。经法庭教育，被告人反省后能够认罪，并提供书面悔过书。
上述事实有公诉机关提供并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、被告人黄某某在检察机关的供述及辩解，2012年，县XX局决定把医疗工伤生育保险服务中心的会计包括张某甲等人统一纳入xx股管理。张某甲负责工伤等六大保险的支付和工伤保险的记账工作，这是伊某安排的，但伊某和其讲过，其认可这样的安排。张某甲承担了工伤保险的支付及记账工作，这肯定不符合规定的，每个会计人员都知道的，但因人手不够，所以就这么设置了。
其有检查、督促张某甲工作的职责，但没有检查张某甲制作的记账凭证，张某甲制作的记账凭证后面没有原始凭证。因为其对医保中心那块不怎么熟，有什么事都找伊某商量，缺少对张某甲的日常教育和工作监管。
记账凭证应当按月装订，因为人手不够，没有会计岗位定期轮岗的制度。xx股没有内控制度，但有规章制度，有其让李某起草的规章制度。没有定期对本部门内部监控制度执行情况进行自查自纠、建立检查记录，没有对单位内部财务管理制度的执行情况进行检查和考核；
2、证人刘某甲证言，张某甲贪污社保基金的原因内部监督有问题，如：U盾密码没有定期更换、张某甲一人又支付又记账。张某甲属于xx股的会计，原来是医保中心的会计，原来xx股的会计都分散在各个中心，这样就人手不够，所以在2012年，我就把各个中心的会计集中到一个部门，这个部门叫xx股，这样就能够按照会计制度和基金要求对会计加强监管。
xx股负责基金计划、管理、拨款、会计核算、基金监督检查和局机关财务核算等，xx股的部门负责人是股长黄某某，xx股的人员设置、岗位分工是由股长和分管领导负责的，具体怎么分工设置的由各分管领导和股室负责人具体安排。其也多次要求各部门要加强监管，防止基金出现问题，因为社保基金涉及到民生问题。其要求股室制订规章制度，事后也问了黄某某，黄某某讲都把规章制度发给了每个会计。黄某某向我汇报过规章制度的执行情况，没讲有什么问题。在张某甲案发之前，xx股一直在正常运作，没有人汇报过社保基金运行和财务管理方面有什么问题，其一直要求各部门严格管理，除了会议上要求，还有口头上的打招呼要求各部门严格管理。人手不够问题，采取了每年招人的措施。其觉得xx股肯定要承担责任，因为xx股承担基金监管职责，xx股的人员贪污社保基金显然说明xx股的监管和制度执行出现了问题；
3、证人孙某的证言，xx股全称是综合计划与基金监督股，有二个职能，一个是社保基金的监督管理，一个是财务核算。在2012年之前，各项社保基金的支出归各个中心和xx股，在张某甲乙贪污社保基金的事后，单位吸取教训，同时由于各个中心只懂业务，不太懂财务，所以就从2012年，我们单位就把各项社保基金的支出从各个中心抽离出来，统一由xx股来管理，而xx股股长就是黄某某，分管领导是高某。各项社保基金的支出由xx股负责；
4、证人冯某的证言，社保基金的支出和监督管理由xx股负责，xx股职能有二块，一块是社保基金的监督管理，一块是财务核算，xx股股长是黄某某。张某甲贪污社保基金除了张某甲本人有很大问题外，社保基金的支出方面也有漏洞，比如岗位的互相监督方面出现了问题，如果流程到位了，不可能发生张某甲贪污社保基金七个月的事，顶多贪污一、二个月就会被发现了；
5、证人宋某的证言，医保中心只负责业务，基金拨付由xx股负责。基本医疗、工伤、生育保险的个人报销结算，就是参保单位或参保人员带着发票和相关材料到业务窗口进行审核，审核分初审、复核、复审，复审后打出审批单，再由其和中心另一个副主任在审批单上签字，我们签字保证业务数据的准确性之后，我们再将审批单和相应材料交给财务进行付款。财务人员是xx股的。2012年之前，财务人员归各个中心管理，有的是混岗，再加上之前张某甲乙贪污的事情，所以为了加强社保基金的监督管理，大概在2012年，所有中心（包括医保中心）的财务人员都归xx股管理，这么调整是便于社保基金的监督管理，部门职责也更明确，基金的支付都由xx股负责。然后由xx股负责安排财务人员负责哪个基金的险种；
6、证人张某甲的证言，其承担工伤保险的支付工作，又承担记账工作这是不符合会计规定的，这个工作是伊某安排的，其和杨某平时的工作都是黄某某找到伊某，然后让伊某跟我们讲的，其一般都按伊某的要求工作。支付过后的记账复核工作由其来做，伊某把他的用户名和密码给其和杨某，让我们用他的用户名和密码进入金保系统进行复核。
今年的记账凭证都没有装订，xx股没有这方面的装订要求，但根据会计法要求是按月装订，记账凭证后面附发票等材料按照时间顺序进行装订。其共转出62笔社保基金，其中工伤保险的账只记到了2015年9月，10月和11月份的账在电脑上面还没有记账和复核，所以打印不出来记账凭证。因为一般是一季度记一次账，这次没有到12月底就出事了，所以就没有做账了，还做这些虚假的账都没有附发票等凭证，做了也没有用，要是检查百分之百能被发现，因为许多记账凭证后面都没有发票什么的。但长达一年时间里，平时没有人来检查会计凭证，黄某某平时没有对工作进行指导、检查、督促，平时对其没有教育，其连黄某某面几乎都没见过。从进县XX局没有见过xx股关于对社保基金的支付、记账、复核、监督管理方面的规定。没有账务核对制度，只有记账人员自己记账，如果错了就错了，没有更正发现差错的可能。
会计人员的工作岗位按照规定应当轮换，但从进县XX局起从没有过。其从2015年初有动社保基金的想法。因为单位在社保基金的监督方面只有一道关，就是杨某的复核U盾，只要这道关想办法破了后，后面记账、复核、月底对账、会计凭证打印装订都是其一个人，而单位又没有什么其它监管制度。单位有很多的漏洞：一是岗位设置出了问题，出纳会计和记账会计要分开，不能又支付又记账；二是每笔支付的记账和复核要分开，不能同一个人来做；三是月底对账不能只由记账人员一个人对账；四是单位要定期进行稽核，至少要抽查；五是会计岗位要定期轮换，U盾密码要定期更换，部门负责人要定期或不定期地检查员工的工作和内控制度的执行情况。单位只要能做到以上的任一方面，贪污社保基金的情况完全就能避免；
7、证人伊某的证言，2013年，基本医疗、工伤、生育、大病医疗、大额、公补、养老、失业八个险种上财务系统东软软件时，在向市人力资源和社会保障局上报财务系统的用户权限和用户分工时，需要报制单人、记账人、复核人时，黄某某让其作为复核人，其当时因工作多，做不了。黄某某说这个复核工作是虚的，谁记账谁复核。所以在实际工作，复核工作都是由记账人张某甲和杨某自己复核的。复核工作由记账人承担这是不符合规定的，复核就是防止差错，起监督作用。张某甲承担医保中心所有险种的支付申请工作，还承担工伤保险记账工作，这肯定不符合规定，因为支付和记账不能是同一个人。虽然是由其通知张某甲又支付又记账的，其实只是传达黄某某的安排。
账务只有记账人员自己核对，如果错了就错了，没有更正发现差错的可能。内部也没有内控制度、规章制度，对财务人员没有培训。记账凭证是按月装订，会计法规上要求按月装订，记账凭证后面附发票等附件，按时间顺序依次排列。张某甲的记账凭证没有装订，2015年的都没有装订。黄某某平时对工作情况没有进行过检查和指导、督促。其制作月报一般不看财务软件，只根据张某甲和杨某报的各类保险收支数字来制作报表。到制作季报表时，其才会进入财务系统软件，调取数据。按照财务规定，应当根据财务系统自动生成的凭证汇总表、科目余额表来制作，因为张某甲经常财务报表制作不及时，所以只能根据张某甲报的收支数字来制作月报表；
8、证人李某的证言，其一直负责养老、失业两个险种的基金的记账和支付，是黄某某安排的。支付后的复核工作名义上是伊某，但实际上是自己复核。2013年，单位上了金保财务软件系统，系统里设置了记账人和复核人，其问黄某某复核由谁来做，黄某某就让其用伊某的用户名和密码进入系统里复核。在上金保系统前是金蝶系统，那时复核人是黄某某，等其会复核了，黄某某就不复合了，让其用他的用户名和密码进行复核，然后其就记账兼复核。后来上了金保系统，黄某某就让其用伊某的用户名和密码进行复核。
2010年，黄某某曾让其制作财务规章制度。但后来其没有看见这些规章制度。内部没有内控制度，会计岗位也没有轮换制度；
9、证人杨某的证言，其2012年9月到县XX局工作，其是接任某的工作，当时任某就已经是记账兼复核了，任某是用伊某的用户名和密码进行复核，后其也是记账又复核。电脑上了“金保”东软财务软件后，还是继续用伊某的用户名和密码进行了复核。其向伊某提起过，伊某讲因为人手不够，复核只是挂名字而已，也有其它系统是挂他的名字。记账和复核工作由同一人干肯定不符合规定。在张某甲贪污社保基金后，现在记账和复核岗位是二个人从事。其和张某甲又支付又记账又复核，黄某某应当知道，因为黄某某是部门负责人，而且这么多年都这样操作。黄某某平时很少找我们，有事都找伊某。单位对社保基金的支付、记账、流程、管理没有规定，文字性的东西没有见过。没有岗位责任制。其使用的U盾一直没有更换过密码，单位也没有这方面的规定和要求。
xx股内部没有建立对账制度，对不同账务定期核对，只有记账人员自己每个月底核对。2015年1月份就没有装订记账凭证，而且张某甲的记账凭证只做到9月份。平时黄某某对其和张某甲的会计凭证没有进行检查、查看或抽查，至少没有检查过其制作的会计凭证。如果有人对张某甲制作的记账凭证进行检查肯定能发现张某甲的作假贪污社保基金行为，因为张某甲许多记账凭证后面都没有发票什么的，有人检查的话肯定能发现张某甲作假了。月报表都是由伊某制作，月报表是由张某甲报数字给伊某，伊某再制作。会计人员的工作岗位没有进行轮换，伊某提过很多次，因为伊某干了很多年；
10、证人查某的证言，主要证实2012年至2016年1月，大病救助险种的记账人兼复核人，系黄某某违规安排；无规章制度，无会计轮岗制度，无自查自纠，无内部财务管理制度执行情况的检查和考核；
11、证人任某的证言，其于2008至2012年10月期间任医保中心会计，当时的金蝶系统时就是谁记账谁复核，伊某只是挂名复核人；
12、证人高某的证言，主要证实黄某某违规安排张某甲支付又记账，也没有发现上报伊某挂名复核的情况，xx股内部无规章制度、会计也没有轮岗、U盾密码没有定期更换；
13、证人刘某乙的证言，主要证实铜陵县XX局社保基金存在漏洞，张某甲又是出纳又是会计，又支付又记账又复核；张某甲制作的会计凭证后无附件，伊某是挂名复核人，其也问了黄某某怎么回事，黄某某就为伊某辩解，讲伊某事情多，开始还不知道。其实其也知道伊某事情多和忙，但既然电脑上设置的复核人就是伊某，那伊某没有复核，就要承担责任；
14、证人江某的证言，主要证实铜陵县XX局内控制度执行不到位；张某甲又支付又记账，伊某复核只挂名，会计凭证没有按月装订，如果会计凭证按月装订是能够发现张某甲的贪污行为；U盾密码未定期更换，银行对账单不能由出纳核对，出纳也不能去银行取的，防止做假；
15、证人方某的证言，记账人员和支付人员都是同一个人不符合财务规定，制单人员和复核人员都是同一个人肯定是不符合财务规定，银行对账单只有记账人自己对账不符合规定。市XX局的月报表根据电脑自动生成的凭证汇总表和科目余额表制作。如果月报表根据记账人员自己报的数字来制作肯定是不符合规定的；
16、张某甲用于平账制作、打印出来的十三张记账凭证，张某甲在2016年5月27日至9月30日期间，从工伤保险基金账户转出资金到其个人或亲属的银行卡上后，为确保财务账目的资金平衡不被人发现，利用其兼工伤保险基金记账的便利，在无任何基金支付原始单据的情况下虚列工伤保险待遇支出，在金保系统内进行虚假会计核算（记账、复核），打印出记账凭证用于平账。同时，财务系统中的复核人是伊某；
17、铜陵县XX局工伤保险记账凭证照片，证实张某甲经手的2015年5至12月工伤保险记账凭证没有装订，不符财会规定；
18、工伤保险付款登记簿，证实张某甲没有在登记簿上登记自己捏造的每笔虚假支出；
19、铜陵县XX局《关于会计张某甲涉嫌挪用社保资金情况的报告》、铜陵县XX局出具的张某甲盗用工伤、大病医保基金明细表，主要证实张某甲贪污工伤保险基金2636152.42元的事实；
20、张某甲（2016）皖0706刑初26号判决书，证实张某甲因贪污罪被判处有期徒刑的事实；
21、工伤保险银行存款对账单，2015年5月27日至12月19日，XX局工伤保险账户实际银行流水，里面包含55笔虚假支出，反映张某甲总共贪污工伤保险基金2636152.42元。损失金额是黄某某玩忽职守导致的后果；
22、中国邮政储蓄银行客户回单，2016年4月15日，由铜陵市义安区国库支付中心转账2636152.42元至区医疗工伤生育保险服务中心工伤支出户，即张某甲贪污社保基金由财政承担；
23、干部履历表、铜陵县XX局关于汪某等同志工作职务的通知（铜社[2010]126号），黄某某于2010年6月6日被任命为铜陵县XX局XX股股长；
24、归案经过，2016年3月7日铜陵市义安区人民检察院对黄某某进行初查，掌握了其渎职的犯罪事实，并将其传唤到案的事实；
25、《关于印发县社会保障局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》、《关于印发铜陵县社会保障局主要职责内设机构人员编制规定的通知》，证实铜陵县XX局为县政府工作部门，县XX局综合计划与基金监督股具有贯彻社会保障基金监督的各项法律法规、负责社会保障基金调度、拨付、结算和运营的监督检查等职责；
26、铜陵县社会保障局财务管理制度，证实财务部门负责人的职责，管理单位的日常财务工作，对岗位设置、人员配备等提出方案，严格执行国家财经法规和单位各项制度，对单位内部财务管理制度的执行情况进行检查和考核等；
27、铜陵县xx股人员业务分工，黄某某作为股长应负的职责，全面主持xx股日常工作，部署、指导、检查、督促本股员工的具体工作；审阅本股室编制的养老、失业、新农保、失地农民保险等各项基金记账凭证及月度、季度的财务、统计等报表，保证资料齐全、数字准确等；
28、铜陵市社会保险基金内部财务控制规定（试行），2010年12月26日下发县社会保险经办机构，内控规定：岗位相互分离、相互制约，基金电算化时一人一个操作密码，严禁以他人密码进行会计核算操作。会计对上月会计凭证进行装订；财务部门应定期对本部门内部监控制度执行情况进行自查，建立检查记录；
29、铜陵市社会保险经办机构内部控制制度实施细则，2012年7月18日下发各县区社保经办部门，第43条明确规定县XX局应依照本细则，结合本地实际制定内控具体实施意见，内控制度：不得互传口令密码，超越所授权限。应当建立部门负责人、关键岗位人员定期轮岗制度，加强对敏感岗位人员的教育、监督和管理。出纳人员不得兼管会计档案保管，收入、支出、费用债券债务账目的登记工作；会计凭证应按月打印与原始凭证一并装订。各层面业务人员应保管好自己的口令，并不定期更换；
30、《关于印发铜陵县社保结算服务中心县医疗保险管理中心内部控制制度及医疗保险基金监督管理制度的通知》（铜社[2012]157号），基金财务管理制度（记账会计和出纳会计相互分离、相互制约；会计人员根据审核批准后的原始凭证为依据，编制记账凭证，经财务股负责人、总账会计、出纳会计共同审核无误后，登记账簿。总账会计对上月会计凭证进行装订；账务核对坚持六个核对相符，即账账、账据、账款、账实、账表及内外账务核对相符，根据制定的要求对不同账采取每日核对或定期核对的方法；建立和落实工作人员继续教育制度，工作人员应具备与从事本岗位业务要求相适应的职业操守和专业胜任能力。建立部门负责人、关键岗位人员定期轮岗制度；
31、黄某某的悔过书，经法庭教育，被告人黄某某认识到自己行为已触犯刑法，应受到法律制裁；
32、户籍信息，证实了被告人黄某某的基本情况与起诉书指控一致。
庭审中，辩护人提出原铜陵县XX局行政管理不规范是张某甲贪污得逞的主要原因的辩护意见。经查，原铜陵县XX局为加强社保基金监管，将医保中心会计人员调入xx股管理，并未取消xx股原先承担的监管职责。黄某某作为xx股股长，长期从事会计工作，熟知财务管理制度，应当按照单位文件规定，负起相关监管责任。在实际工作中，黄某某没有认真落实财务制度，未组织人员对日常账目进行检查，也未及时纠正会计人员不当行为，其渎职行为是张某甲贪污得逞的重要原因。故辩护人该辩护意见理由不充分，本院不予采纳。
关于张某甲虚列报表，黄某某不易觉察的辩护意见。经查，原铜陵县XX局自2013年开始使用“金保”系统，所有社保资金记账凭证都应由记账审核人审核后，系统自动生成，记账凭证也必须附有原始单据，作为附件备查。黄某某自2012年医保中心划归xx股管理后，未督促会计人员按月装订记账凭证并存档，未按规定要求会计更换网银U盾密码，放任会计人员的违规行为。黄某某的一系列渎职行为使其未及时发现张某甲的贪污行为，造成国家重大经济损失，应当承担责任。故该辩护意见理由不充分，本院不予采纳。
本院认为，被告人黄某某身为国家机关工作人员，在原铜陵县XX局XX股社保资金管理过程中，不认真履行工作职责，致使社保资金人民币2636152.42元被内部工作人员贪污，且无法追回，给国家造成重大经济损失，社会影响恶劣，属情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应依法追究其刑事责任，公诉机关指控罪名成立，本院予以确认。
被告人黄某某无前科劣迹，系初犯，经法庭教育后能够认罪、悔罪。综上，可对被告人黄某某酌情从轻处罚，宣告缓刑不致危害社会。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第二项之规定，判决如下：
被告人黄某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向安徽省铜陵市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 刘前进
审 判 员 陈 伟
人民陪审员 方金妹
二○二○一六年九月十三日
书 记 员 姜 燕
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
……
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条……具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
……
（二）造成经济损失150万元以上的；
……