广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行初162号
原告:江某某，男，1958年7月24日生,汉族,住广州市荔湾区。
被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温某某，市长。
委托代理人：黄某某，该府工作人员。
委托代理人：蔡某某，广州市公职律师事务所律师。
被告：广东省人民政府。住所地：广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：马某某，省长。
委托代理人：黄某文、黄某鑫，均系该府工作人员。
原告江某某不服被告广州市人民政府、广东省人民政府信息公开答复及行政复议决定一案，于2017年1月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法由审判员杨芳适用简易程序进行独任审理。本案现已审理终结。
原告江某某向本院起诉称：2016年9月19日，原告向被告广州市人民政府提出政府信息公开申请。被告广州市人民政府于9月21日收到原告提出的《政府信息公开申请书》后，于9月26日以“广州市政务公开办公室”名义作出被诉答复书。原告不服，向被告广东省人民政府申请行政复议。12月13日，被告广东省人民政府作出被诉行政复议决定书，原告在12月17日予以签收。原告认为，被告广州市人民政府作出的被诉答复应确认无效，被告广东省人民政府作出的被诉行政复议决定应予撤销，主要理由如下：行政机关是政府信息公开的行政主体，“广州市政务公开办公室”不具有行政主体资格，无权作出行政行为，其作出的被诉答复没有法律依据，应依法确认无效。被告广东省人民政府在行政复议审查过程中，将政府信息公开工作机构等同于行政机关，对“广州市政务公开办公室”主体资格认定错误，导致适用法律错误，其作出的被诉行政复议决定没有事实根据和法律依据，应依法撤销。因此，起诉请求法院判决：1.依法撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复[2016]505号《行政复议决定书》；2.依法确认被告广州市人民政府以“广州市政务公开办公室”名义作出的穗依申请公开[2016]第170号《关于政府信息公开申请的答复书》无效；3.被告广州市人民政府在一定期限内重新对原告提出的政府信息公开申请作出答复；4.本案诉讼费用由两被告承担。
被告广州市人民政府答辩称：（一）本府在法定期限内作出答复，程序合法。本府于2016年9月21日收到原告寄送的《政府信息公开申请表》，同年9月26日作出穗依申请公开[2016]第170号《关于政府信息公开申请的答复书》，并于同日邮寄送达给原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。（二）广州市政务公开工作办公室以其名义代表本府对原告作出答复于法有据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第三条、第四条的规定，广州市政务公开工作办公室是经广州市机构编制委员会同意设立的政府信息公开机构，其主要职责是负责承办政府信息公开相关事宜。广州市政务公开工作办公室根据政府内部工作分工，代表本府对原告作出答复并无不妥，信息公开义务主体并未改变。综上所述，本府在法定期限内作出被诉答复，程序合法，内容适当，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告广东省人民政府答辩称：（一）本府的行政复议受理程序合法。原告不服广州市人民政府作出的被诉答复，于2016年10月21日向本府申请行政复议，本府经审查于10月25日决定受理其行政复议申请，并向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》，同时向广州市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，本府的行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款以及第二十三条第一款的规定。（二）本府的行政复议审查程序合法。广州市人民政府于10月26日收到《提出行政复议答复通知书》后，于11月5日向本府提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。根据《政府信息公开条例》第三条、第四条的规定，广州市政务公开工作办公室是经广州市机构编制委员会同意设立的政府信息公开工作机构，其主要职责是负责承办政府信息公开相关事宜。广州市政务公开工作办公室根据广州市人民政府的内部工作分工要求，由其代表广州市人民政府对原告的政府信息公开申请作出答复，并无不当。广州市人民政府在法定期限内作出涉案答复，告知原告获取其所申请的政府信息的方式和途径，已履行政府信息公开告知义务，其行为符合相关规定。（三）本府作出的行政复议决定程序合法。本府于12月13日作出被诉行政复议决定，维持广州市人民政府作出的行政行为，并于12月16日邮寄送达给原告和广州市人民政府，本府作出的被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定。综上，本府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担全部诉讼费用。
经审理查明：2016年9月19日，原告以邮寄方式向被告广州市人民政府提交政府信息公开申请表，请求被申请人广州市人民政府公开下列信息：“1、被申请人未将本市退伍军人作为法定优抚对象的法律依据；2、被申请人未依法履行法定职责和义务，将保障本市退伍军人生活不低于当地的平均生活水平的工作情况，列入2014年、2015年、2016年《政府工作报告》并向本届人民代表大会报告的法律依据；3、被申请人关于保障退伍军人生活不低于当地的平均生活水平款物的管理、使用和分配情况。”被告广州市人民政府收到上述申请后，同年9月26日以广州市政府公开工作办公室的名义作出穗依申请公开[2016]第170号《关于政府信息公开申请的答复书》，主要内容为：“一、关于你申请公开的第一条信息。我市严格依照《军人抚恤优待条例》有关规定对优抚对象开展抚恤优待工作，如你认为我市未将本市退伍军人作为法定优抚对象，请提供有关证据，以便有关部门调查处理。二、关于你申请公开的第二条信息。我市历来高度重视拥军优属相关工作，在历年《政府工作报告》对拥军优属、双拥、优抚、安置工作均提出要求。至于保障退伍军人生活不低于当地平均生活水平的工作情况，《军人抚恤优待条例》并未规定必须列入《政府工作报告》中，建议你向广州市民政局咨询了解（电话：8317×××3，地址：广州市西湖路99号14楼）。三、关于你申请公开的第三条信息。我市严格按照抚恤补助资金使用管理办法，将各级抚恤补助经费主要用于民政部门服务管理的优抚对象生活和医疗方面，并建立专门账户，专款专用，接受财政和审计部门监督；在分配使用优抚补助经费时，按各类优抚对象人数和标准发放到优抚对象银行账户。具体的关于保障退伍军人生活不低于当地平均生活水平款物的管理、使用和分配情况，建议你向广州市民政局咨询了解。”同日，被告广州市人民政府将上述答复书邮寄送达给原告。原告不服，向被告广东省人民政府提出行政复议申请。被告广东省人民政府于10月25日向原告和被告广州市人民政府分别发出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。12月13日，被告广东省人民政府作出粤府行复[2016]505号《行政复议决定书》，维持被告广州市人民政府作出的穗依申请公开[2016]第170号《关于政府信息公开申请的答复书》，并告知“申请人如不服本决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉”。原告于12月17日收到上述《行政复议决定书》后不服，诉至本院。
本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；……”依据上述规定，公民、法人或者其他组织申请公开政府信息，首先应当以相关政府信息已客观存在为前提条件，接受申请的行政机关仅负有依法公开或者不公开相关政府信息的职责，而不负有对该信息进行加工（例如释疑、汇总等）的职责。如果公民、法人或者其他组织申请行政机关对相关政府信息进行加工后答复，或者申请公开并不存在的政府信息，或者直接要求行政机关对并不存在的政府信息作出解释，那么其申请虽以政府信息公开名义提出，但实质上并不属于政府信息公开申请。收到申请的行政机关依照《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定告知申请人有关情况即可，而不应依处理政府信息公开申请的一般程序对其进行处理，例如作出答复和行政复议等。
本案中，原告通过第一和第二项申请事项向被告广州市人民政府申请公开该府未履行法定职责的法律依据。本院认为，“未履行法定职责”仅为消极不作为的行政行为，并非一个符合《政府信息公开条例》第二条规定要件，客观存在并以一定形式记录、保存的政府信息，所谓该不作为行为的法律依据就更加不是这样一个符合法定要件的，客观存在并已经以一定形式记录和保存的政府信息。原告的申请虽以政府信息公开名义提出，但只是要求广州市人民政府答复其行政不作为行为的法律依据，本质上属法律咨询行为，不属申请政府信息公开行为，相关行政机关仅需告知申请人依正确路径主张权利即可，而不应依《政府信息公开条例》之规定给予答复和进行复议。但被告广州市人民政府并未正确认定原告所申请公开的内容是否为政府信息，即依照《政府信息公开条例》的规定作出答复，被告广东省人民政府亦未作出正确的分析和认定，即随之受理了原告的复议申请，并且作出复议决定。复议决定不仅维持广州市人民政府本不应作出的政府信息公开答复，还告知原告有权向人民法院提起行政诉讼，以上程序均属错误，本院予以指出，两被告今后应对相关工作加以纠正。
关于原告的第三项申请事项，被告广州市人民政府既然认定具体的关于保障退伍军人生活不低于当地平均生活水平款物的管理、使用和分配情况由广州市民政局负责，并建议原告向广州市民政局咨询了解，说明广州市人民政府认为，其并不是相关申请信息的制作机关，故其依法也不是法定的公开机关。对于此种情形，广州市人民政府仅需告知申请人向负有信息公开义务的机关提出申请即可，同样不应依《政府信息公开条例》之规定给予答复和进行复议。两被告先后作出信息公开答复和行政复议决定亦属错误，本院予以指出。
综上所述，原告江某某提出的政府信息公开申请，或者所申请公开的信息不属《政府信息公开条例》所定义之政府信息，或者所选择的被申请机关错误，故两被告对申请人依法仅负释明或告知责任，而不应分别受理其政府信息公开申请和复议申请，人民法院也不应受理其起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项及第二款的规定，裁定如下：
驳回原告江某某的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判员 杨 芳
二〇一七年二月二十三日
书记员 陈土飞
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国政府信息公开条例
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
2、最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定
第二条公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：
（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；
（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；
（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；
（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。