湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘06行终101号
上诉人(原审原告)杨林，男，1964年7月17日出生，汉族，经商，住湖南省岳阳市岳阳楼区。
委托代理人何平波，湖南祈安律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)汨罗市国土资源局，住所地湖南省汨罗市汨新路。
法定代表人李石芳，该局局长。
委托代理人喻婷，女，该局工作人员。
委托代理人王宇，湖南大义律师事务所律师。
上诉人杨林因国土行政处罚及赔偿一案，不服湖南省汨罗市人民法院(2016)湘0681行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨林的委托代理人何平波，被上诉人汨罗市国土资源局(以下简称国土局)的委托代理人喻婷、王宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年3月28日，原告杨林与汨罗市八景乡人民政府签订《土地租赁协议书》，租赁地为八景乡枫泥岭嘴，租赁期限为50年，租金为84000元。同年4月10日原告在租赁地内办理八政林土用字（景）第叁号《使用林地许可证》，面积为1500平方米，用途修路建房，使用期限为50年。同年4月12日，原告在租赁地内申请办理汨政土管第（2007）18-38号个人建房用地许可证，批准用地面积为180平方米，批准建筑占地面积为160平方米。2013年9月，原告正式动工建房，实际占地建筑面积971平方米，其中811平方米超出批准范围。同年11月25日，被告下属智峰乡国土所工作人员找到邹国良（系原告亲属，负责杨林房屋施工建设）询问情况，当即向邹国良送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，并处罚款15000元，该罚款由原告杨林交给邹国良后，由邹国良经手交给了智峰乡国土所。2014年3月20日，智峰乡国土所巡查发现已下达责令停止违建通知的杨林超批准面积建房处仍在建设施工中，将杨林违建情况上报汨罗市国土局执法监察大队。2014年3月28日，被告汨罗市国土局执法监察大队向邹国良调查情况，要求立即停止建设，向邹国良送达汨国土资执责停[2014]124号《责令停止国土资源违法行为通知书》，同日，邹国良向被告提供了《土地租赁协议书》、《个人建房用地许可证》、《使用林地许可证》和交罚款15000元的收据复印件。2014年5月5日，汨罗市国土局执法监察大队向原告杨林作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并直接送达给了原告杨林。同年5月13日，被告汨罗市国土资源局执法监察大队发现该违法建筑仍在继续施工，再次作出并送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。同时向原告杨林作出并送达了《责令限期拆除通知书》。7月23日被告对原告杨林非法占地立案查处，8月1日向原告送达《汨罗市国土资源局行政处罚听证告知书》，8月5日原告提出听证申请，8月13日被告汨罗市国土资源局举行听证，原告杨林及委托代理人石金辉参加了听证。8月19日被告向原告送达《关于听证结果的通知书》。2014年9月6日，被告以原告超出批准范围违法建筑具体位置认定等相关情况需向上级部门请示汇报，中止了对此案的调查。2015年5月7日被告汨罗市国土局向原告杨林作出并送达汨国土资执罚[2015]46号《汨罗市国土资源行政处罚决定书》。2015年5月29日，原告杨林向法院起诉，要求确认汨罗市国土局汨国土资执罚[2015]46号行政处罚决定书无效以及2013年罚款15000元行为无效。同年10月8日法院判决确认被告对原告2013年作出罚款15000元的处罚行为违反行政处罚程序规定，系程序违法，应予撤销；确认被告汨国土资执罚[2015]46号行政处罚书违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，系程序违法，应予撤销，并重新作出行政处罚决定。2015年10月13日，被告汨罗市国土局作出汨国土资撤罚[2015]01号和02号撤销行政处罚决定书，撤销了2013年汨罗市国土局作出的罚款15000元行政处罚和汨国土执罚[2015]45号行政处罚决定，并于同年10月20日送达给原告杨林。同年11月30日汨罗市国土局作出退款通知书。同年12月11日，被告向原告送达汨国土资执行告[2015]103号行政处罚听证告知书，次日原告杨林提出听证申请书，同年12月29日被告组织听证，原告杨林及其委托代理人石金辉参加了听证，同年12月31日，汨罗市国土局作出汨国土资通[2015]2号关于听证结果的通知。2016年2月22日汨罗市国土局作出汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定：一、责令退还非法占用的811平方米林地，限在接到决定书之日起15日内自行拆除在非法占用811平方米林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、罚款人民币：壹万陆仟贰佰贰拾元整（￥16220.00元）。同年3月8日送达给原告杨林，3月29日原告杨林向法院起诉要求撤销被告作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书及赔偿因被告2013年对原告罚款15000元的违法行为导致原告扩大的损失。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中原告杨林的涉案集体土地系林地，依照《湖南省林业条例》第九条规定，农村居民建房应当不占或者少占林地，确需占用林地的，应当依所在地县级人民政府林业主管部门审批同意后，依法办理用地审批手续。故使用林地许可证是个人建房用地许可证的前置程序，不能代替建房用地许可证，且仓库和工人住房都是用地建房，都要办理用地审批手续。原告杨林超面积建房的行为未取得土地主管部门的用地审批和手续，违反了法律的相关规定，构成非法占用土地的违法事实。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。汨罗市国土局作为辖区土地行政主管部门对杨林非法占用土地一案具有管辖权。原告杨林非法占用土地事实清楚，其违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的行为应当依法受到处罚。被告依法撤销原行政处罚，经过立案、调查取证、现场勘测、听证、送达行政处罚决定书，告知受处罚人诉权等法定程序，对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被告作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书的诉求不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。汨罗市国土局汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书与2013年对原告的罚款行为不是同一行政行为。依上述第九条的规定，原告杨林应该在2015年5月21日起诉要求确认“2013年的罚款行为无效”时，一并提出赔偿请求或在法院确定该笔罚款行政行为违法后单独先行向被告提出申请，对被申请人作出的决定不服的再向人民法院提起国家赔偿诉讼。故原告的该诉求不属于本案的受理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回原告杨林要求撤销被告汨罗市国土资源局汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书的请求。案件受理费50元，由原告杨林负担。
上诉人杨林不服，上诉称：1、原审法院认定事实错误。上诉人系汨罗市八景乡人民政府进行旅游开发而招商引资的，租赁60亩林地进行旅游资源开发，该行为并没有改变土地性质和用途。修建房屋971平方米是为游客及员工提供休息、放置苗木、农机具的场所，这些都与项目有关，且没有改变土地性质和用途。上诉人用地手续合法。2、原审法院适用法律错误。本案所涉土地为农村集体土地，不能适用《中华人民共和国土地管理法》中涉及国有土地的法律。原审法院适用法律错误。请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销国土局汨国土资执罚(2016)14号行政处罚决定；3、由被上诉人赔偿因其2013年对上诉人罚款15000元的违法行为导致的扩大损失；4、由上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人国土局答辩称：1、原审法院认定事实清楚，杨林确实属于未经批准的超面积建房。杨林上诉称建房是为了旅游开发，为游客及员工提供休息、放置苗木、农机具的场所，但杨林在接受国土局调查时，陈述是因子女多方便生活居住。另外，林地使用许可证并不能使上诉人超面积占用土地修建房屋行为合法。2、原审法院适用法律正确。3、上诉人主张赔偿2013年罚款行为造成的损失与《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定相违背。请求二审法院维持原审判决。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。上诉人杨林虽然与汨罗市八景乡人民政府签订了《土地租赁协议书》，并办理了《使用林地许可证》，但在林地使用许可范围内建设占用土地，兴建房屋，改变土地用途必须按照相关法律规定到职能部门办理有关审批手续。上诉人杨林在只批准用地面积180平方米，批准建筑占地面积160平方米的基础上，动工建设971平方米的房屋，超过批准建筑面积811平方米。被上诉人国土局对其未审批建筑的行为进行行政处罚并无不当。杨林上诉认为在林地上建房没有改变土地用途和性质，其超面积建房合法的理由不成立，本院不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。汨罗市国土局汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书与2013年对上诉人的罚款行为不是同一行政行为，杨林要求确认“2013年的罚款行为无效”并提出赔偿请求的诉求不属于本案的审理范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨林负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈玉香
审判员 李明霞
审判员 陈 子
二〇一六年十二月八日
书记员 胡 娜