重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝02行终67号
上诉人（原审原告）黄志平，男，1971年6月16日出生，汉族，重庆市忠县人。
委托代理人任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）忠县黄金镇人民政府，住所地重庆市忠县黄金镇黄金场238号，统一社会信用代码11500233739807064Q。
法定代表人郭小民，忠县黄金镇人民政府镇长。
委托代理人余能江，忠县黄金镇人民政府干部。
委托代理人甘小华，重庆泰源（忠县）律师事务所律师。
上诉人黄志平因与被上诉人忠县黄金镇人民政府（简称镇政府）请求确认行政行为违法一案，不服重庆市忠县人民法院（2017）渝0233行初31号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月25日黄志平与忠县黄金镇某社村民吴启凡、吴玉万、吴明、邓大周、曾祥波分别签订《租地合同》,2016年3月19日与该社村民方文义签订《临时租地协议》，2016年3月21日黄志平因建堆码仓库需要，需使用土地395.39M2，向镇政府申请办理临时用地手续。2016年3月22日镇政府以乡字2016039号《中华人民共和国乡村建设规划许可证》准许其在黄金村一社建堆码仓库，建设面积800M2。2016年3月23日，镇政府以黄金府文［2016］34号文件《忠县黄金镇人民政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请求》，同意使用临时用地0.0694公顷向忠县人民政府（简称县政府）报请审批。2016年4月21日，县政府作出忠府土发［2016］1号文件《忠县人民政府关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》，审批同意黄志平临时占用黄金一组集体农用地0.0694公顷，该项目用地符合忠县黄金镇土地利用总体规划，临时用地期限为从批准之日起算两年。2016年9月12日忠县国土资源和房屋管理局（简称县国土房管局）巡查发现黄志平涉嫌在黄金一组堆码场临时用地上修建永久性建筑物，2016年9月14日该局作出忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》。2016年9月20日该局作出忠国土房管函[2016]179号《忠县国土房管局关于黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物的函》给镇政府。同日，该局建议不予立案。2016年10月21日该局以忠国土房管函[2016]200号《忠县国土房管局关于加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑物的函》给县治违办。2016年11月13日镇政府作出黄府停(2016)15号《责令停止违法行为通知书》,认为“在黄金一社搭建的钢架棚修建的建筑物（未按规划要求修建），违反了《中华人民共和国土地管理法》《重庆市村镇规划建设管理条例》《重庆市城乡规划条例》，现责令你停止其违法建设行为，恢复原貌，逾期拒不执行的，镇政府将报行政主管部门，依法强制执行。”黄志平于2017年3月30日向镇政府信访，镇政府于2017年4月10日作出黄金信访处字[2017]017号《信访事项处理意见书》:“因该项目属于违法建设，故我府对您的诉求不支持。”2017年5月25日黄志平提起行政诉讼，要求确认镇政府于2016年11月13日作出黄府停(2016)15号责令停止违法行为通知书违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”黄志平认为镇政府违法作出《责令停止违法行为通知书》侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼，属于人民法院受案范围。
根据《中华人民共和国城市规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”和《重庆市村镇规划建设管理条例》第二条“本市行政区域内乡（镇）、村的规划、建设和管理活动，适用本条例。”第六条“乡（镇）人民政府负责本行政区域村镇规划、建设和管理工作。乡（镇）人民政府设置村镇规划建设管理工作机构，配备专门人员，负责集体建设用地上限额以下村镇建设工程的管理和技术指导与服务。”《重庆市查处违法建筑若干规定》第二条“本市行政区域内查处违法建筑，适用本规定。本规定所称违法建筑是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物。”第三条“违法建筑的查处工作实行属地管理，市、区县（自治县）、乡镇人民政府统一领导和组织本行政区域内违法建筑的查处工作。”的规定，镇政府认为黄志平未按规划要求建设，其有权进行查处，故镇政府是本案的适格被告。镇政府根据《中华人民共和土地管理法》《重庆市村镇规划建设管理条例》《重庆市城乡规划条例》对黄志平未按规划要求修建的行为进行查处，并作出了黄府停(2016)15号《责令停止违法行为通知书》，其适用《中华人民共和国土地管理法》是错误的，且适用《重庆市村镇规划建设管理条例》《重庆市城乡规划条例》未引用违法行为的相关法律条款，亦属于适用法律不当。同时镇政府在作出该《责令停止违法行为通知书》时未按照《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条“决定对违法建筑实施强制拆除或者回填的，按照以下程序执行：（一）负有查处职责的行政主管部门依法对违法事实进行调查、核实；（二）负有查处职责的行政主管部门依法作出限期拆除或者回填决定，当事人应当在规定期限内自行拆除或者回填”的规定对黄志平的违法事实进行调查、核实，属于程序违法，且镇政府在法定举证期限内，亦未提供作出该行政行为的主要证据。诉讼中，镇政府提出其作出的《责令停止违法行为通知书》不是行政处罚，不具有处罚性，系履行告知义务，是行政命令的主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”和第十二条十二款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，镇政府的行为侵犯了黄志平的财产权且对其合法权益产生实际影响，该通知行为针对特定对象即本案原告，不属于具有普通约束力的决定、命令是可诉的行政行为，故镇政府的上述辩称理由不能成立，法院不予支持。诉讼中,黄志平要求确认镇政府的行政行为违法，但镇政府的行政行为按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条三款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的”的规定，依法应当撤销，黄志平主张要求确认违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”的规定，黄志平的主张不符合上述规定的判决确认违法的情形，故镇政府的行为应当依法予以撤销。据此，判决撤销镇政府于2016年11月13日作出的黄府停(2016)15号《责令停止违法行为通知书》；案件受理费50元由镇政府承担。
宣判后，黄志平不服，向本院提出上诉称，一审判决认定事实错误，被上诉人的行政行为违法，适用法律错误，永判决方式错误，应撤销原判，改判确认镇政府的行政行为违法，请求二审改判。
镇政府辩称一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持一审判决。
镇政府向原审法院提交了以下证据和依据：第一组、1.忠县黄金镇人民代表大会主席团公告［2016］（第2号）；第二组、2-1.乡村建设规划许可证；2-2.忠县临时用地申请表；2-3.临时用地申请；2-4.忠县设施农用地（临时用地）地质灾害危险性评估登记申请表；2-5.临时租地协议；2-6.调解协议；2-7.身份证复印件；2-8.镇政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示（黄金府文［2016］34号）；2-9.民政府关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复（忠府土发［2016］1号）；第三组、3-1.县国土房管局关于黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物的函（忠国土房管函［2016］179号）；3-2.县国土房管局关于加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑监管的函（忠国土房管函［2016］200号）；3-3.黄志平堆码场现场照片；3-4.县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书（忠国土［责令停止书］［2016-9-14］号）及送达回证；第四组、4-1.现场照片；4-2.责令停止违法行为通知书（黄府停［2016］15号）；4-3.送达回证；4-4.中共忠县黄金镇委员会、镇政府关于党委、人大、政府领导班子成员分工的通知（黄金委发［2016］98号）；4-5.中共黄金镇委员会、镇政府关于机关干部职工工作安排的通知（黄金委发［2016］2号）；第五组、黄志平堆码仓库土地复垦方案报告表。法律、法规和规范性文件：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3.《中华人民共和国城乡规划法》；4.《重庆市城乡规划条例》；5.《重庆市村镇规划建设管理条例》；6.重庆市人民政府办公厅关于加强临时用地管理的通知（渝办发［2008］231号）；7.《重庆市查处违法建筑若干规定》；8.中共忠县县委办公室、忠县人民政府办公室关于印发《忠县防治违法建设工作考核排名实施办法（修订）》的通知（忠委办发［2016］5号）；9.忠县人民政府办公室关于认真做好2016年全县违法建设防治工作的通知（忠府办发［2016］21号）；10.忠县人民政府转发重庆市人民政府关于进一步加强违法建筑整治工作的通知（忠府发［2016］23号）。
黄志平提交如下证据依据：1.身份证复印件；2.《租地合同》5份；3.临时用地申请；4.忠县临时用地申请表；5.忠县黄金镇黄金村黄志平堆码仓库项目勘测定界报告；6.忠县设施农用地（临时用地）地质灾害危险性评估登记申请表；7.收据、对公通存现金回单；8.《中华人民共和国乡村建设规划许可证》；9.黄志平堆码仓库结构图；10.承诺书；11.镇政府关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示（黄金府文［2016］34号）；12.县政府关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复（忠府土发［2016］1号）；13.黄志平面条厂现状图；14.责令停止违法行为通知书（黄府停［2016］第15号）；15.镇政府信访事项处理意见书（黄金信访处字［2017］017号）。
原审法院对上述证据的认证意见如下：双方提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，法院予以综合采信。双方虽对对方提交的部分证据有异议，但没有提供相应的证据予以佐证，法院不予采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。
本院查明事实与原审法院查明事实无异。
本院认为：本案争议各方对各方的主体资格及被诉行政行为涉及的事实、程序并无异议，本院予以确认，不再赘述。
本案争议焦点在于原审法院和采用的判决方式是否恰当。本院认为人民法院审理行政诉讼案件是针对当事人的诉求依法对被诉行政行为的合法性进行审查，根据案件事实的不同采用不同的判决方式。但不论采用何种方式，均应对被诉行政行为是否合法进行审查。本案上诉人黄志平在一审中针对镇政府的责令停止违法行为通知书提起的诉讼请求是请求法院确认该通知违法并予以撤销。在庭审过程中明确为请求确认行政行为违法。原审法院审查后认定镇政府的责令停止违法行为通知在认定事实上无证据支撑，适用法律错误、程序违法，该通知对黄志平的利益进行了减损，并设定了黄志平相关义务，不撤销该行为不足以保护黄志平的合法权益。因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定，采用撤销被诉行政行为的方式作出判决，此中选择并无不当，并且该判决方式已对镇政府被诉行政行为的违法性进行了确认，实质上响应了黄志平的诉求。
综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。黄志平的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄志平负担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一八年三月二十日
书记员 熊雨来