河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫04行终151号
上诉人（原审被告）平顶山市人民防空办公室，住所地河南省平顶山市新城区福佑路。统一社会信用代码：11410400005452583U。
法定代表人张建民，主任。
委托代理人王鑫，河南平胜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）平顶山天安煤业股份有限公司十矿，住所地河南省平顶山市卫东区东环路。统一社会信用代码：91410400871754596L（1-1）。
法定代表人朱同功，矿长。
委托代理人郑小嵩，该矿职工。
委托代理人张继伦，河南博识律师事务所律师。
原审被告平顶山市人民政府，住所地河南省平顶山市新城区市政大楼。
法定代表人周斌，市长。
委托代理人王琨，平顶山市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人平顶山市人民防空办公室（以下简称市人防办）因人防行政征收和行政复议一案，不服平顶山市新华区人民法院（2017）豫0402行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市人防办的副主任付国防及其法定代表人张建民的委托代理人王鑫，被上诉人平顶山天安煤业股份有限公司十矿（以下简称平煤十矿）的委托代理人郑晓嵩、张继伦，原审被告平顶山市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人王琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：市人防办于2015年11月19日作出平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》，该决定书查明平煤十矿于2013年在平安大道东段南侧新建的康顺佳苑7栋11层，根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十二条、十三条和《关于规范人防建设有关收费问题的通知》（豫计收费[2003]1178号）第一条、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办[2009]100号）第一条之规定，应修建6级防空地下室3030.14平方米。因平煤十矿未按国家规定修建防空地下室，按照《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第二十八条、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办[2009]100号）第二条之规定，决定对平煤十矿做如下处理：责令按照应建防空地下室面积3030.14M2×1500.00元/M2的标准，缴纳防空地下室易地建设费4545210元。平煤十矿不服市人防办作出的缴费决定，向市政府申请行政复议，市政府于2016年4月20日作出平政复决[2016]20号行政复议决定，维持了市人防办作出的缴费决定。
原审查明，平煤十矿为康顺佳苑工矿棚户区建设工程项目的建设单位，该项目于2013年开始建设，位于平安大道东段南侧。2015年7月21日，市人防办向平煤十矿送达了《责令限期改正违法行为通知书》，责令平煤十矿限期到市人防办办理康顺佳苑项目修建防空地下室审批手续/缴纳防空地下室易地建设费以履行人防义务。2015年9月28日，市人防办对康顺佳苑项目进行了现场检查并对平煤十矿有关该项目人防事宜的委托代理人进行了询问，证实平煤十矿该项目未修建战时可用于防空的地下室，已失去建设人防工程条件，且没有办理人防手续。市人防办对此向平煤十矿当场提出警告。2015年10月9日，平煤十矿向市人防办提交了该项目的人防立项申请及民用建筑修建（不修建）防空地下室申报表，申请补办人防手续。2015年10月13日，平顶山市民用建筑人防面积核算中心出具了康顺佳苑项目《民用建筑人防工程面积核算报告》。2015年10月14日，市人防办向平煤十矿送达了《缴纳防空地下室易地建设费告知书》，拟责令其缴纳防空地下室易地建设费4545210元，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。2015年11月19日，市人防办向平煤十矿送达了《缴纳防空地下室易地建设费决定书》，责令其缴纳防空地下室易地建设费4545210元。平煤十矿不服市人防办作出的缴费决定，于2015年11月19日向市政府申请行政复议，并提交了2015年10月20日平顶山市地质工程处出具的证明，以证明康顺佳苑项目不宜进行地下人防工程建设；同时提交了相关规章、文件等材料以证明康顺佳苑项目属于棚户区改造保障性安居工程，应予免收防空地下室易地建设费。市政府于当日向平煤十矿送达了受理通知书，向市人防办送达了提出答复通知书和行政复议申请书副本。2015年11月27日，市人防办向市政府提交了行政复议答辩状。2016年4月20日，市政府作出平政复决[2016]20号行政复议决定，维持了市人防办作出的缴费决定。平煤十矿仍不服，故引起诉讼。
原审另查明，平煤十矿提交了2017年4月上海昌发岩土工程勘察技术有限公司出具的平煤十矿康顺佳苑小区地下人防工程岩土工程详细勘察报告，该报告认定平煤十矿康顺佳苑小区因地质条件等客观条件的限制不能修建防空地下室。平住保办[2014]16号《平顶山市住房保障工作领导小组办公室关于保障性安居工程项目人防手续办理问题的请示》内容显示：由于国家、省、市住房保障政策与《河南省人民防空工程管理办法》对人防费用征收问题规定不一致，导致有关工程项目（其中包括平煤十矿康顺佳苑小区工程项目）无法办理人防工程及后续有关建设手续，严重影响了工程建设，河南省各地市也正就有关问题向河南省人民政府反映，要求统一协调、统一政策，故平顶山市住房和保障工作领导小组办公室建议市政府协调有关部门不将人防手续作为其他建设手续办理的前置条件，其他建设手续继续往下办理，待河南省人民政府将政策统一后，再行补办人防手续。
原审认为，国务院、河南省人民政府、市政府均出台有关于加快推进棚户区改造工作的相关意见，制定了对棚户区改造项目免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金的税费减免政策规定。河南省人民政府颁布的《河南省人民防空工程管理办法》第十四条、第十五条也分别规定有因地质条件不适于修建防空地下室的情形和棚户区改造项目经批准可以免征防空地下室易地建设费的情形。本案，平煤十矿康顺佳苑小区工程项目符合因地质条件不适于修建防空地下室的情形且属于棚户区改造项目。平煤十矿未先行办理人防审批手续系受平顶山市政策因素的影响，被告市人防办作出的平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》和被告市政府作出的平政复决[2016]20号行政复议决定未妥善考虑当时政策因素及客观实际情况，市人防办作出的该《缴纳防空地下室易地建设费决定书》和市政府作出的该《行政复议决定书》缺乏事实根据，认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告市人防办作出的平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》和被告市政府作出的平政复决[2016]20号行政复议决定。案件受理费50元，由被告市防办承担。
上诉人市人防办上诉称：一、原审法院认为上诉人作出的缴纳易地建设费事实不清、缺乏事实依据错误。上诉人认为被上诉人平煤十矿2013年建设完成的康顺佳苑小区工程系违法先行开工建设，一审法院认定其为合法先行开工建设错误。本案中平煤十矿在建设之前及建设完成后的申报过程中均未提供因地质条件不能建设人防工程的鉴定报告或材料，而是在原审审理过程中提交一份2017年4月上海昌发岩土工程勘察技术有限公司出具的勘察报告，当然不能视为涉案工程系合法先行开工建设的证据。同时，上诉人认为该补充地勘报告结论所依据的条件也不符合法律规定的情形，其不符合《人民防空法》规定的可以申请易地建设的情形；二、本案是否适用减免政策规定的对象应当是合法建设行为，违法建设的行为人不应当属于适用范围。上诉人认为本案涉及的各种减免规定调整的对象是合法建设的行为人，而平煤十矿建设的康顺佳苑小区工程显然违反了《人民防空法》的规定，应当不再适用减免规定；三、平煤十矿所称其未违法建设也未违反立法目的理由不能成立。按照人民防空法规定，对城市新增的民用建筑未建设人防工程的行为即属违反法律规定。政府文件即使允许先行开工建设但不代表政府允许违法不建设人防工程。惠民工程也不能违背人民防空法的立法目的和该法的强制性法律规定，不能牺牲人民群众的生命及财产安全。综上，上诉人经过实地勘察现场并依据施工图纸记载，决定征收平煤十矿防空地下室易地建设费合法。请求二审法院：一、撤销平顶山市新华区人民法院（2017）豫0402行初23号行政判决；二、维持上诉人市人防办对被上诉人作出的平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》；三、维持市政府作出的平政复决[2016]20号行政复议决定；四、本案一审诉讼费及二审诉讼费由被上诉人平煤十矿负担。
被上诉人平煤十矿辩称：一、平煤十矿的建设行为是合法的。涉案的康顺佳苑小区工程有建设许可证，并且属于棚户区改造保障性住房项目，由于客观地理条件导致无法建设人防工程，未建设人防工程符合《人民防空法》的规定。未办理人防手续是根据河南省政府省长办公室和平顶山市政府市长办公室的会议纪要精神，要求保障住房项目尽快上马，实行先建设后补办手续，建设行为已经得到政府的批准，故平煤十矿的先行建设行为合法；二、平煤十矿建设的康顺佳苑小区项目确因地质条件限制不能修建人防工程。2015年10月20日由平顶山市地质工程处出具了《证明》，结论为：不宜进行人防工程建设。后在诉讼过程中，平煤十矿委托的上海昌发岩土工程勘察技术有限公司出具的地下人防岩土工程详细勘察报告进一步明确认定康顺佳苑小区因地质条件等客观因素限制不能修建防空地下室。根据《河南省人民防空工程管理办法》第十四条、第十五条的规定，涉案的康顺佳苑小区项目的易地建设费应当予以免收。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
原审被告市政府辩称，平煤十矿不服市人防办作出的平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》，向市政府申请行政复议。市政府依法立案受理后,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年4月20日作出平政复决[2016]20号《行政复议决定书》，维持了该缴费决定。市政府的行政复议程序合法，请求依法驳回平煤十矿对市政府的诉讼请求。关于平煤十矿所诉原行政行为以市人防办的答辩为准。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为:一、根据平顶山市发展和改革委员会平发改审服〔2013〕111号《关于核准平煤股份十矿康顺佳苑棚户区建设工程项目的通知》，可认定被上诉人平煤十矿建设的涉案康顺佳苑小区项目属于棚户区改造工程；二、平顶山市地质工程处、上海昌发岩土工程勘察技术有限公司分别于2015年、2017年针对康顺佳苑小区项目出具的《证明》、《平顶山十矿康顺佳苑工矿棚户区改造项目地下人防工程岩土工程详细勘察报告》显示，康顺佳苑小区因地质条件限制，不适于进行地下人防工程建设；三、被上诉人平煤十矿未先行办理人防审批手续系受平顶山市政策因素的影响。综上，上诉人市人防办在没有查清被上诉人平煤十矿所建康顺佳苑小区项目是否适宜修建防空地下室及是否符合棚户区改造减免政策等情况下即作出被诉行政征收决定，属于认定事实主要证据不足，应予撤销。市政府所作维持原行政行为的复议决定亦应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人市人防办的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市人民防空办公室负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红久
审 判 员 宋忠海
审 判 员 尹晓雯
二〇一七年十一月二十四日
法官助理 李占永
书 记 员 王亚倩
附法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。