广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤01行终5号
上诉人（原审原告）：广州汇美发展有限公司，住所地：广州市天河区。
法定代表人：莫浩然，职务：董事长。
委托代理人：吴楠，广东国智律师事务所律师。
委托代理人：郭首凯，广东国智律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：李星，该局工作人员。
委托代理人：王保军，广东启源律师事务所律师。
上诉人广州汇美发展有限公司因不服广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局）作出的穗国房法字[2014]38号《行政决定书》一案，不服广州市越秀区人民法院(2015）穗越法行初字第247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：1997年8月5日，原告广州汇美发展有限公司（为受让方、乙方）与广州市国土局（现被告广州市国土资源和房屋管理局，为出让方、甲方）签订穗国地出合[97]200号《广州市国有土地使用权出让合同》，约定：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及国家和广东省、广州市对国有土地使用权出让和转让的有关规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同；……甲方出让给乙方的地块位于绿翠园，面积为10203平方米，土地编号为2-4-2地块；该地块的土地使用权出让价款为2400万元，在1997年8月10日前支付出让金300万元，土地综合开发费60万元；在1997年12月10日前支付出让金300万元，土地综合开发费60万元；在1998年6月10日前支付出让金400万元，土地综合开发费80万元；在1998年12月10日前支付出让金400万元，土地综合开发费80万元；在1999年6月10日前支付出让金600万元，土地综合开发费120万元；各期应付的地价款，凡逾期一个月仍未支付的，甲方有权解除合同，前期所收取的地价款80%予以退还乙方，若甲方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的0.5‰缴纳滞纳金。因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，可提请仲裁机构或向有管辖权的人民法院起诉等。合同签订后，原告于1997年8月14日、1997年12月11日分别向被告缴纳了3600000元，共计7200000元。1999年1月20日原告广州汇美发展有限公司（为受让方、乙方）与广州市国土局（现被告广州市国土资源和房屋管理局，为出让方、甲方）签订穗国地出合（97）200号的补充合同之1号《广州市国有土地使用权出让补充合同》，约定：在1999年6月10日前，支付土地使用权出让金400万元人民币、土地综合开发费80万元人民币；在1999年12月10日前，支付土地使用权出让金400万元人民币、支付土地综合开发费80万元人民币；在2000年6月10日前，支付土地使用权出让金600万元人民币、支付土地综合开发费120万元人民币。各期应交出的出让金、土地综合开发费、凡逾期支付的，从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。合同签订后，原告于1999年7月16日向被告缴纳了480万元出让价款。2001年6月25日原告广州汇美发展有限公司（为受让方、乙方）与广州市国土局（现被告广州市国土资源和房屋管理局，为出让方、甲方）签订穗国地出合（97）200号的补充合同之2号《广州市国有土地使用权出让补充合同》，约定：扣除乙方前期已支付的地价款21800000元人民币后，乙方仍需向甲方支付土地使用权出让价款为466300元人民币。本合同签订后，乙方须在2001年6月30日前把以上地价款付清。出让价逾期支付的，从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。原告于2001年6月25日向被告缴纳了466300元人民币。2004年9月28日签订了原告广州汇美发展有限公司（为受让方、乙方）与广州市国土局（现被告广州市国土资源和房屋管理局，为出让方、甲方）签订穗国地出合（1997）200号的变更协议之三号《广州市国有土地使用权出让合同变更协议》，约定：本合同项下国有土地使用权出让金总额调整为24003018元人民币，乙方须向甲方补交国有土地使用权出让金1736718元人民币。乙方若未按约定时间支付须缴交的土地出让金或业务费的，则从逾期之日起每日按应缴价款的0.5‰缴纳滞纳金。原告于2004年10月9日向被告缴纳了1736718元人民币。
被告于2013年11月20日作出穗国房业务[2013]182号《市国土房管局催告函》，其中内容为：你单位（原告）于1997年8月5日、1999年1月20日、2001年6月25日和2004年9月28日与我局签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1997]200号及其补充合同之一、二号、变更协议之三号）。按照约定，你单位应在2004年11月28日前缴清总额为人民币24003018元的土地使用权出让金。据我局初步核查，你单位已支付土地出让金人民币24003018元，尚有违约金人民币183600元未缴清。为此，请你单位于2013年12月6日前到我局所属土地利用发展中心办理有关缴款手续。如有异议，请于收到本通知之日起10日内向我局书面提出，并提供相关证明材料。该函于2013年11月21日通过EMS快递方式向原告寄出，原告于2013年11月22日签收该催告函。
被告于2014年9月23日作出穗国房法字[2014]38号《行政决定书》，其中内容为：你单位（原告）于1997年8月5日、1999年1月20日、2001年6月25日、2004年9月28日与我局签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1997]200号及其补充合同之一号、之二号及变更协议之三号），取得海珠区绿翠园2-4-2地块的土地使用权。按照合同约定，你单位合计应支付该地块土地使用权出让金人民币24003018元，应于2004年11月27日前缴清。经核查，你单位已支付国有土地出让金人民币24003018元，根据合同约定及有关规定，截止到2014年9月23日你单位应支付违约金为人民币181800元。我局已向你单位催缴，并且于2013年11月20日向你单位发出《市国土房管局催告函》（穗国房业务[2013]182号），你单位接到该催告函后未提出异议。现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一点和第七条的规定，本局决定责令你单位在收到本决定书之日起15日内向我局缴交违约金人民币181800元。原告不服上述决定，向广州市人民政府提出行政复议，该府于2015年4月10日作出穗府行复[2014]1517号《行政复议决定书》，维持穗国房法字[2014]38号《行政决定书》。
以上事实，有穗国地出合[97]200号《广州市国有土地使用权出让合同》、穗国地出合[97]200号的补充合同之1、2号《广州市国有土地使用权出让补充合同》、穗国地出合[1997]200号的变更协议之三号《广州市国有土地使用权出让合同变更协议》、发票、收据、穗国房法字[2014]38号《行政决定书》、穗府行复[2014]1517号《行政复议决定书》等证据证实，原告、被告亦当庭陈述在案。
原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”因此，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关行使土地管理职权的行政行为。本案中，原告与被告签订的穗国地出合[94]364号《广州市国有土地使用权出让合同》，被告已将约定的土地出让给原告（该地块位于广州市海珠区绿翠园，面积为10203平方米，土地编号为2-4-2地块），原告理应依合同约定时间支付土地出让金。原告未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。对原告的违约行为，被告依法行使土地管理职权，作出穗国房法字[2014]38号《行政决定书》，责令原告缴交违约金，符合有关法律法规规定，故对原告的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。
上诉人广州汇美发展有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人采取行政强制执行的方式责令上诉人缴交违约金没有法律依据，依法应予撤销。被上诉人以《行政决定书》的形式，追收《国有土地使用权出让合同》及其补充合同项下的违约金，行为性质属于《行政强制法》第十二条第(一)项规定的行政强制执行。依据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行必须由法律设定。然而，被上诉人按日万分之五的标准主张违约金，依据的是《国有土地使用权出让合同》的约定，因此其《行政决定书》不合法，应予撤销。二、本案属于民事纠纷，被上诉人以《行政决定书》的形式决定上诉人应缴交的违约金，属于程序违法。《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994年)第七条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十四条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”根据上述规定，被上诉人作为本市土地管理部门，可以通过合同的方式实现土地利用方面的行政管理目的。其与上诉人在平等、自愿、有偿的基础上签订的《广州市国有土地使用权出让合同》，未违反法律法规的强制性规定，应为有效，双方均应遵照履行。依合同违约救济的相关法律规定，合同一方当事人要求对方当事人承担违约责任的诉讼时效期间为两年。被上诉人自1998年1月15日起应当知道上诉人迟延支付出让价款的具体情况，但直至2014年10月28日才向上诉人发出催告函，且没有提供在诉讼时效期间内曾经向上诉人主张过权利的证据。被上诉人在依合同向上诉人追讨违约金的主张超过诉讼时效的情况下，转而以带有命令性质的行政决定要求合同相对方承担违约责任，既有违诚信，也违反法律的规定。三、涉案《国有土地使用权出让合同》即使被认定为行政合同，也应适用民事诉讼时效的相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。按照同样的逻辑，行政机关对于行政相对人未按约定履行协议的，也应当适用民事诉讼时效制度。据此，无论是行政合同还是民事合同，都应当适用民事法律规定的诉讼时效制度。即使国有土地使用权出让合同中土地出让者和受让者为行政法律关系，那么按照司法解释的规定，由于违约金产生于十几年前，期间被上诉人没有作出任何催告行为，显然已过诉讼时效。故请求：撤销广州市越秀区人民法院(2015)穗越法行初字第247号行政判决书，同时撤销穗国房法字[2014]38号行政决定书。
被上诉人答辩同意原审判决，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理查明，原审判决查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”因此，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关依法行使职权的行政行为。
《土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第七条第二款指出：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。……”根据上述规定，土地管理机关依法享有征收土地使用权出让金及违约金的法定职权。本案中，上诉人与被上诉人签订了穗国地出合[95]115号《广州市国有土地使用权出让合同》及补充合同，约定的违约金标准符合国务院规定的标准。被上诉人已将约定的土地出让给上诉人，上诉人理应依合同约定时间支付土地出让金。上诉人未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按法律规定和合同的约定支付违约金。对上诉人的违约行为，被上诉人依法行使土地管理职权，作出穗国房法字[2014]60号《行政决定书》，责令被上诉人缴交违约金，符合有关法律法规的规定。涉案《行政决定书》是被上诉人针对上诉人作出的一种设定义务的行为，上诉人认为该行为是行政强制执行行为的主张没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉、维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元由上诉人广州汇美发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖晓丽
审 判 员 汪 毅
代理审判员 孔繁华
二〇一六年七月八日
书 记 员 何杨妮