江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏10行终129号
上诉人（原审原告）纪晓滨，男，1968年6月4日生，汉族，扬州市江都区人，住扬州市江都区。
上诉人（原审原告）丁素琴，女，1969年6月13日生，汉族，扬州市江都区人，住扬州市江都区。系纪晓滨之妻。
两上诉人共同委托代理人徐世祥，江苏江淮盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市江都区城市管理行政执法局，住所地在扬州市江都区龙城路59号。
法定代表人徐家龙，局长。
委托代理人谈映，该局政策法规科办事员。
委托代理人丁露，江苏旭昊律师事务所律师。
上诉人纪晓滨、丁素琴因与被上诉人扬州市江都区城市管理行政执法局（以下简称江都区城管局）行政强制及行政赔偿一案，不服高邮市人民法院（2017）苏1084行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
江都区城管局于2016年11月17日制作了扬江城执改字【2016】第0005308号《责令改正通知书》，责令纪晓滨立即停止建筑物、构筑物的建设行为。因纪晓滨未停止建设，2016年12月16日，江都区城管局联合区房管监察大队、区城建监察大队与仙女镇监察大队对扬州市江都区广厦果岭里小区2幢306室业主纪晓滨在房屋西侧10号商铺顶层阳光房进行了强制拆除。
原审查明，2016年11月17日，江都区城管局接到举报后对扬州市江都区广厦果岭里小区2幢306室业主纪晓滨在房屋西侧平台进行违章建设行为派执法人员进行现场查勘核实。经现场查勘，制作勘验笔录一份，勘验现场情况为：扬州市江都区广厦果岭里小区2幢306室业主纪晓滨在未取得建设工程许可证的情形下，在房屋西侧2幢10号商铺顶层拟用不锈钢、钢化玻璃和铝合金门窗进行阳光房建设，目前已用不锈钢建成阳光房框架。当事人未在该笔录上签字，但有见证人（小区物业公司人员王东章、周某）签名。同日，江都区城管局制作了扬江城执改字【2016】第0005308号《责令改正通知书》，责令纪晓滨立即停止建筑物、构筑物的建设行为。同日，江都区城管局将该《责令改正通知书》张贴于纪晓滨广厦果岭里小区2幢306室门边墙上，并有小区物业公司人员王东章、周某在送达回证上签名见证。因纪晓滨未停止建设，2016年12月16日，江都区城管局联合区房管监察大队、区城建监察大队与仙女镇监察大队对扬州市江都区广厦果岭里小区2幢306室业主纪晓滨在房屋西侧10号商铺顶层阳光房进行了强制拆除。在执法过程中，江都区城管局执法人员中有部分身着制服。
纪晓滨、丁素琴认为，江都区城管局上述行政强制行为严重违法，并给纪晓滨、丁素琴造成经济损失。同时亦使纪晓滨、丁素琴及其亲属遭受精神痛苦和心理上的伤害。故纪晓滨、丁素琴提起诉讼，请求：1、确认江都区城管局于2016年12月16日强制拆除纪晓滨、丁素琴楼面建筑物的行为违法；2、判令江都区城管局赔偿经济损失28035元；3、判令江都区城管局向纪晓滨、丁素琴赔礼道歉，并支付精神抚慰金5000元；4、本案诉讼费用由江都区城管局承担。
原审认为：第一，关于江都区城管局的执法权问题。现行法律并未赋予江都区城管局有就城市违法建筑进行强制拆除的权力，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，江都区城管局陈述，《扬州市人民政府关于在江都市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发2007第[22]号）已经明确，经省政府同意、市政府同意，在江都市城市管理领域，开展相对集中行政处罚权工作。在该通知的第二条的第（二）项规定，对于行政执法局可以行使城市规划管理法律法规规章规定的行政处罚权。原审认为，该通知只是赋予了江都区城管局行政处罚权，并未赋予江都区城管局行政强制执行权，其行使行政强制拆除措施必须得到江都区人民政府的批准，但江都区城管局并未对此进一步举证，故应认定江都区城管局就城市违法建筑无行政强制执行权，本案中江都区城管局属于超越职权。
第二，关于江都区城管局的执法程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。本案中，江都区城管局并未履行该程序，故江都区城管局的行政行为违反法定程序。
第三，关于纪晓滨、丁素琴主张的经济损失28035元的诉请。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，纪晓滨、丁素琴建设的阳光房属于违法建筑，不属于合法财产，不应受到法律保护。根据上述规定，江都区城管局并未对纪晓滨、丁素琴的合法权益造成损害，故对于纪晓滨、丁素琴的该诉请原审不予支持。
第四，关于纪晓滨、丁素琴主张的江都区城管局向其赔礼道歉、支付精神抚慰金5000元的诉请。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条的规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，纪晓滨、丁素琴所举证据并不足以证明江都区城管局及其工作人员存在上述第三条所规定的情形，纪晓滨、丁素琴亦未证明其精神遭受了损害并造成了严重后果，故对于纪晓滨、丁素琴的该诉请，原审不予支持。
综上，江都区城管局的行政行为超越职权、违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条、第十五条之规定，判决：一、确认江都区城管局强制拆除纪晓滨、丁素琴建设的阳光房的行政行为违法；二、驳回纪晓滨、丁素琴主张的赔偿经济损失28035元、江都区城管局向纪晓滨、丁素琴赔礼道歉、支付精神抚慰金5000元的诉讼请求。一审案件受理费50元，由纪晓滨、丁素琴负担25元，江都区城管局负担25元。
上诉人纪晓滨、丁素琴上诉称，被上诉人违法实施行政强制措施造成上诉人受到损害，上诉人有权提起赔偿，材料是合法的，赔偿是有法律依据的；上诉人认为被上诉人在执法过程中对上诉人及其亲属有伤害控制的行为，限制了人身自由并私闯住宅，情节比较严重，所以上诉人要求赔偿。请求二审撤销原判，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人江都区城管局答辩称，上诉人没有建设工程许可证，且建设的位置是小区公共部位，其建设的阳光房是违法建筑。原审驳回上诉人要求赔偿的请求正确，上诉人建设的阳光房只能采取强制拆除的方法，对建筑材料不具有单独的合法性，应不予以保护；我局工作人员未对上诉人有殴打等行为，上诉人没有提供任何有效证据，故其要求赔礼道歉的诉讼请求没有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本案当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决，上述证据均已随案移送本院。二审期间。当事人均未提交新证据。经审理查明，原审判决经审理查明的事实与二审查明的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。本案江都区城管局虽然根据《扬州市人民政府关于在江都市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发2007第[22]号）的规定可以行使城市规划管理法律法规规章规定的行政处罚权，但未被赋予行政强制执行权，退一步说，即便有行政强制执行权，也应按照法律规定的程序履行催告义务，但江都区城管局并未按照法律规定履行催告义务，程序违法。原审据此确认行政行为违法并无不当。至于纪晓滨、丁素琴提出赔偿经济损失28035元的诉讼请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案纪晓滨、丁素琴提出赔偿经济损失28035元，但其除在一审中提交了自己制作的阳光房费用统计外，无其他证据证明损失的组成，故纪晓滨、丁素琴应承担举证不能的法律后果，原审依法驳回了纪晓滨、丁素琴的赔偿经济损失28035元的请求并无不当。纪晓滨、丁素琴还提出要求江都区城管局向其赔礼道歉、支付精神抚慰金5000元的诉讼请求，但江都区城管局没有实施《中华人民共和国国家赔偿法》第三条列举的违法行为，也不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的情形，故原审对上述诉讼请求予以驳回正确。上诉人纪晓滨、丁素琴上诉认为江都区城管局违法采取行政强制措施造成上诉人受到损害理应得到赔偿，江都区城管局实施了伤害控制的行为，限制了其人身自由，情节比较严重，应当赔礼道歉支付精神抚慰金的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人纪晓滨、丁素琴负担。
本判决为终审判决。
审判长 周 涛
审判员 徐沐阳
审判员 王岚林
二〇一八年一月二十日
书记员 李 丽
附：本判决所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；