湖北省十堰市郧阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）)鄂0321行初18号
原告：贺兴国。
委托代理人：贺兴庆（系原告贺兴国弟弟）。代理权限：一般代理。
被告：十堰市郧阳区柳陂镇人民政府。住所地：湖北省十堰市郧阳区柳陂镇金矿村。
法定代表人：何统林，男，系该镇镇长。
委托代理人：周德军，男，系该镇副镇长。代理权限：特别授权，包括代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，代为签收法律文书。
委托代理人：王崇武，湖北荟才律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人（追加）：十堰市郧阳国家地质公园管理局，住所地：湖北省十堰市郧阳区柳陂镇青龙山村七组。
法定代表人：胡建华，男，系该局局长。
委托代理人：马富胜，男，系该局副局长。代理权限：特别授权，包括代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，代为签收法律文书。
委托代理人：范青华，湖北荟才律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告贺兴国因要求确认被告十堰市郧阳区柳陂镇人民政府（以下简称柳陂政府）于2014年11月3日作出的《通知》及拆除房屋行为违法，于2016年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因案情复杂，经批准本案延长审理期限六个月。在审理过���中，本院认为十堰市郧阳国家地质公园管理局（原郧县国家地质公园管理局，以下简称郧阳公园管理局）与被诉行政行为有利害关系，因原告贺兴国不同意追加被告，故本院依法通知郧阳公园管理局作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2016年11月11日公开开庭审理了本案。原告贺兴国的委托诉讼代理人贺兴庆、被告柳陂政府出庭负责人周德军及其委托诉讼代理人王崇武、第三人郧阳公园管理局出庭负责人马富胜及其委托诉讼代理人范青华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告柳陂政府于2014年11月3日向原告贺兴国作出《通知》一份，通知贺兴国、柳陂政府及第三人郧阳公园管理局将依据《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议》及《房屋补偿兑现协议》的相关约定，对其已予补偿的房屋予以拆除。同日下午，柳陂政府组织相关部门对贺兴国房屋予以了拆除。
原告贺兴国诉称：我居住于贺家沟村××组，柳陂政府于2014年11月3日上午作出送达拆除我房屋的《通知》，并于当日组织人员采取非法措施强制将我的房屋拆除。我居住的房屋划为地质遗迹核心保护区，2011年郧阳公园管理局给核心区住户安排了新的建房宅基地，要求住户自己筹资建房，当时郧阳公园管理局领导承诺新房建好入住后拆老房子时按全县最高标准执行，后来得知郧阳公园管理局于2012年11月30日向区政府请示老房子补偿标准按2002年十漫高速公路补偿标准执行，具体为土木房屋子300元/㎡，并说与搬迁户协商好了，实际我们根据不知赔偿标准。区领导为了体现统一、公平性，同意与李家沟一个标准执行，现李家沟改为上楼安置，按区政府10号令（原郧县人民政府《郧县国有���地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定）置换新房面积。而柳陂政府一直未按10号令执行，赔偿我的房屋损失。
青龙山村七组组长吴安兵代表郧阳公园管理局以借款之名骗取建房户签定房屋兑现协议，此协议是不真实的协议，不是审计局审计的，也没有我本人签字，我也没有领一分钱。2011年7月12日通过抓阄分配新的宅基地，我是分的15号，此协议早就失效。我是2015年6月申请，村、镇领导同意后在原15号宅基地上新建住房，现在只是建了个主体，还不能入住。郧阳公园管理局作为民事主体，没有权利单方面作出欺骗或者强制变更他人合法房产。柳陂政府为了国家和公共利益建设需要拆除我房子没有按照国家政策的规定，对应拆除房子进行征收，合理合法赔偿。柳陂政府没有向我送达强拆决定，就将我的房子强行拆除，侵犯了我的��法财产，赔偿我的财产损失。现请求判令：1、确认柳陂政府强制拆除我房屋的行政行为违法；2、判令柳陂政府对违法拆除我房屋赔偿损失合计158626元[98.8平方米×0.9（置换后面积）×1800元/平方米=市场价格，室内财产损失为5050元]。
原告贺兴国未向本院提交任何证据。
被告柳陂政府辩称：1、柳陂政府没有发布拆除房屋的《通告》，不存在具体行政行为，不存在合法与否的问题；2、柳陂政府作出的《通告》不是具体行政行为，只起告知的作用，本身不具备行政强制性和可诉性，对贺兴国没有产生实际的影响；3、贺兴国与郧阳公园管理局之间是民事合同的关系，双方已签订协议，双方均应按协议约定履行义务。拆除贺兴国房屋是依据协议约定，在拆除过程中，柳陂政府是履行监督、管理职责，没��过错，不应承担赔偿责任。
被告柳陂政府为支持其辩称意见，向本院提交了以下证据：
证据一：郧阳区人民法院于2015年7月19日作出的（2015）鄂郧阳行初字第00007号行政裁定书复印件一份。拟证明，郧阳公园管理局于2007年10月开始建设，2008年2月将公园核心区内居住的包括贺兴国在内的34户纳入拆迁安置范围。郧阳公园管理局成立后，县委、县政府安排由郧阳公园管理局负责拆迁安置、资金筹措方案，由县规划局负责拆迁规划。2008年11月，经上级同意制定了拆迁安置补偿标准。2009年3月选定了34户农户拆迁安置，并对新建房屋场地进行了平整。2010年5月，郧阳公园管理局与各拆迁户签订了拆迁安置协议，2011年9月，经拆迁户的申请，郧阳公园管理局与拆迁户签订了新宅基地抽签取号协议书，由各拆��户通过抓阄的方式取得了新的宅基地，随后各拆迁户自筹资金进行了建房，部分拆迁户向地质公园管理局借支了补偿款。安置房屋建好后，郧阳公园管理局将补偿款存入为拆迁户开设的银行账户，交村民委员会发给各拆迁户，部分拆迁户领取了补偿款，拆除了核心区房屋。另部分拆迁户以补偿款标准过低为由，拒绝领取补偿款，也未拆除核心区内房屋。
证据二：《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议书》、《协议书》复印件各一份。拟证明，1、2010年5月27日，郧阳公园管理局（甲方）与贺兴国（乙方）签订的《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议书》，该协议书第六条约定“乙方在新房屋盖好后，旧房必须限期拆除，若限期没拆除，甲方将依法强行拆除旧房。乙方在拆除原住旧房和附着物��程中，注意施工安全。若出现人身、财产安全等事项，甲方概不负责任”。郧阳公园管理局在贺兴国违约的情况下，可以拆除旧房屋。2、依据2011年7月12日的《协议书》第一条第四款，郧阳公园管理局取得老房屋，并有权处置（扒掉）。拆除贺兴国房屋是依据《搬迁安置协议书》约定，不属于具体行为行为。
证据三：《房屋补偿兑现协议》复印件一份。拟证明，地质公园管理局委托青龙山七组与贺兴国签订了《房屋补偿兑现协议》，柳陂政府已按协议履行义务。
证据四：《青龙山核心区农户搬迁房屋及附属物补偿表》、《青龙山村七组被占土地及附属物农户所得金额补偿表》复印件各一份。拟证明，贺兴国已领房屋及附属物补偿款等。
第三人郧��公园管理局述称：1、柳陂政府与我局系一套班子两块牌子的单位，我局属全额拨款事业单位，不具有行政执法主体资格；2、我局发布的《通知》仅起催告、告知作用，对贺兴国权利义务不产生实际影响，不符合行政诉讼起诉条件；3、我局已按相关协议向贺兴国支付了补偿款，贺兴国房屋被拆是因为不积极履行协议约定义务造成的，我局只是履行监督职责，不存在过错，不应承担赔偿责任。综上，应驳回贺兴国的诉讼请求。
第三人郧阳公园管理局为支持其述称意见，向本院提交了如下证据：《青龙山核心区农户搬迁房屋及附属物补偿表》复印件一份。拟证明贺兴国已领取了房屋补偿款14840元。
经庭审质证，原告贺兴国对被告柳陂政府提交的证据一真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议，���为裁判文书不具有法律效力，没有生效，不能达到其证明目的。对证据二和证据三的协议书中，除2011年7月12日签订的一份《协议书》是其本人与郧阳公园管理局、青龙山村七组所签外，认为其他协议书均不是其本人所签。对证据四有异议，认为补偿表中没有其本人的签字。
原告贺兴国对第三人郧阳公园管理局提交的上述证据有异议，认为补偿表中没有其本人的签字，且其本人也没有借钱。
被告柳陂政府对第三人郧阳公园管理局提交的证据无异议。
第三人郧阳公园管理局对被告柳陂政府提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
对被告柳陂政府提交的证据一，郧阳区人民法院（2015）鄂郧阳行初字第00007号行政裁定书系法院生效的裁判文书，柳陂政府所主张的证明目的同该裁定书“经审理查明”部分的内容一致，贺兴国又无相反证据能够推翻该裁判文书中“经审理查明”部分认定的事实，其异议理由不足以影响该证据的证明效力，故，该证据本院予以采信。证据二和证据三，贺兴国对2011年7月12日签订的一份《协议书》无异议，本院予以采信；其余协议贺兴国虽认为均不是其本人所签，对其真实性及合法性有异议，但未提供任何相关证据对其异议加以证明，对其异议理由本院不予采纳，故，证据二、证据三本院予以采信。证据四，贺兴国认为补偿表中其本人没有签字，不予认可该证据，但双方对第三人郧阳公园管理局提交的证据质证时，经核实，从“搬迁房屋及附属物补偿款表”中的“已借支领”栏显示，贺兴国已领取4000元，贺兴国又无相关证据佐证其异议理由，故其异议理由本院不予采纳，对该证据的真实性、合法性，本院均予以认可。
第三人郧阳公园管理局提交的证据，其名称及内容同被告柳陂政府提交的证据四一致，故，该证据本院予以采信。
经审理查明，第三人郧阳公园管理局于2008年4月25日经十堰市和郧阳区机构编制委员会同意成立，属全额拨款事业单位，其领导体制实行双重管理，以十堰市郧阳区委、十堰市郧阳区政府管理为主，具体日常工作委托十堰市郧阳区国土资源局代管。主要工作职责为：1、宣传地质遗迹保护的法律法规和政策；2、开展全区地质遗迹资源调查、规划和环境监测，实施巡查保护，协调有关部门依法查处盗挖、倒卖地质遗迹资源的违法行为；3、统一管理青龙山国家自然保护区和十堰市郧阳区地质公园；4、负责地质遗迹项目、旅游开发项目、开发方案、开发规划申报，建设资金筹措和管理使用；5、在有效保护地质遗迹和自然资源前题下，组织参观和旅游活动等。郧阳公园管理局成立以后，2007年10月开始建设十堰市郧阳国家地质公园。十堰市郧阳区人民政府于2008年3月3日、2008年12月30日、2009年3月23日，中共郧阳区委办公室于2009年4月21日，分别以专题会议纪要的方式，确定了十堰市郧阳国家地质公园建设的基本原则，将原告贺兴国在内的位于公园建设核心区内的34户居民纳入拆迁安置范围，安排由郧阳公园管理局负责拆迁安置、资金筹措方案，由十堰市郧阳区规划局负责拆迁规划。2010年5月，郧阳公园管理局（协议甲方）与贺兴国在内的34户居民（协议乙方）签订了《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议书》，协议主要约定，贺兴国在内的34户居民同意搬迁到核心区外新安置点贺家沟上沟档，由郧阳公园管理局负责提供新的宅基地，贺兴国在内的34户居民得到新宅基地后，一周内必须按统一规划自主动工建房，九十日内建好房屋，贺兴国在内的34户居民原房屋及土地上附着物的补偿，按相关文件要求，在贺兴国在内的34户居民搬到新安置点并将旧房拆除后，以现金方式兑付到户主账户上，协议双方必须全部履行协议的相关权利义务，若发生争议，依照法定程序解决，但不得延误搬迁时间。其中，该协议第六条约定：“乙方在新房建好后，旧房必须限期拆除，若限期没拆除，郧阳公园管理局将依法强行拆除旧房”。协议签订后，郧阳公园管理局对新安置点的宅基地进行平整。2011年9月��郧阳公园管理局、青龙山村七组（甲方）与贺兴国在内的34户居民（乙方）签订《协议书》，协议主要约定，贺兴国在内的34户居民通过抓阄方式取得新宅基地，按期按规划建好新房，在新房建好后，将老屋交给郧阳公园管理局及青龙山村七组，郧阳公园管理局及青龙山村七组按审计局审计标准给予贺兴国在内的34户居民老屋补偿。2012年3月，青龙山村七组（甲方）与贺兴国在内的34户居民（乙方）签订《房屋补偿兑现协议》，协议约定了各户老屋补偿的审计金额以及补偿款发放的方式及时间。同时协议第三项约定：“乙方在新房建好领取全部补偿款后，应自领清全部补偿款之日起15日内自行拆除老屋，逾期不拆除的，视为自动放弃老房屋可用建材，甲方有权处置乙方老房屋”。在上述三份协议签订期间及签订后，贺兴国在内的34户居民陆续自筹资金进行建房，部分居民向郧阳公园管理局借支了补偿款。截止贺兴国房屋被拆除前，34户居民安置房屋均已建好且均已入住。在34户居民安置房屋建好后，郧阳公园管理局将房屋及附属物补偿款存入为34户居民开设的银行账户，并将账户凭证交给了青龙山村七组组长处。但部分居民领取了补偿款，拆除了核心区内房屋。另部分拆迁户以补偿标准过低为由，拒绝领取补偿款，也未拆除核心区内房屋。庭审中经核实，贺兴国虽未领取全部补偿款，但已领取该款项中的4000元。2014年11月3日，柳陂政府向贺兴国作出《通知》，载明柳陂政府及第三人郧阳公园管理局将依据《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议》及《房屋补偿兑现协议》的相关约定，对其已予补偿的房屋予以拆除。同日下午，柳陂政府组织相关部门对贺兴国原有老屋予以了拆除。
另查明，自2012年4月起，经十堰市郧阳区相关领导会议讨论决定，第三人郧阳公园管理局隶属于被告柳陂政府管理，按“一套班子、两块牌子”运行。
本院认为，本案有如下争议焦点：一是柳陂政府拆除贺兴国房屋的行政行为是否违法，二是贺兴国诉请对被拆除房屋恢复原状或赔偿损失是否应予支持。现本院综合分析评判如下：
1、关于柳陂政府拆除贺兴国房屋的行政行为是否违法的问题。本院认为，第一，依据查明的事实可知，郧阳公园管理局隶属于柳陂政府管理，按“一套班子、两块牌子”运行，据此而论，郧阳公园管理局在本案中所实施的行政行为应推定为柳陂政府所实施的；第二，柳陂政府在2014年11月3日上午作出的《通知》内容是告知要拆除贺兴国的房屋，作出后于当日下午便实施了拆除房屋的行政行为，据此可见，《通知》属于拆除房屋前的告知行为，与拆除房屋的行政行为不仅存在连续性，属于准备拆除原告房屋行为，而且与拆除房屋的行政行为不可分割，因此，柳陂政府作出《通知》的行政行为应视为其拆除房屋行政行为的一个阶段，柳陂政府作出《通知》行政行为是否错误即包含在柳陂政府拆除房屋之行政行为是否合法审查范围内，本院不予另行评判；第三，虽然郧阳公园管理局与贺兴国签订了相关拆迁安置协议，并且郧阳公园管理局按协议履行了全部义务，贺兴国也已领取了部分补偿款，但在贺兴国拒绝按协议自行拆除房屋的情况下，柳陂政府依法应提起诉讼，或依法作出责令交出土地的处理决定，如其仍拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。综上分析，柳陂政府未履行正当合法程序情况下，对贺兴国房屋予以强制拆除的行政行为，应属违法。
2、关于贺兴国诉请对被拆除房屋恢复原状或赔偿损失是否应予支持的问题。本院认为，首先，贺兴国与郧阳公园管理局及青龙山村组7组签订有相关补偿协议，贺兴国未对相关补偿协议提出异议，其虽未领取全部补偿款，但已领取该款项中的4000元，因此足以证实，贺兴国认可拆旧房建新房的规定；其次，柳陂政府已按补偿协议约定履行了全部义务，即提供新的宅基地、对房屋及相关附属物进行补偿，贺兴国也在柳陂政府提供的新的宅基地上建设新房，并已领取了部分补偿款，庭审中经核实柳陂政府已经尽到了给付补偿款的全部义务；再次，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定：“在行政赔偿诉讼��，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”，贺兴国应对其损害的事实提供证据予以证明，但庭审中贺兴国未提供任何证据材料证明其有损失，应由其对此承担举证不能法律后果。
综上所述，虽柳陂政府强拆贺兴国房屋的行政行为违法，但柳陂政府已对贺兴国房屋进行了补偿，宅基地进行了置换，且强行拆除房屋的行为未对贺兴国其他财产造成损失，故，贺兴国诉请对被拆除房屋恢复原状或赔偿损失于法无据，本院不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十条第一款、第十九条第一款，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条第一、二款，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第���项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款、第五十六条第四项之规定，判决如下：
一、确认被告十堰市郧阳区柳陂镇人民政府拆除原告贺兴国房屋的行政行为违法。
二、驳回原告贺兴国其它诉讼请求。
案件受理费50元，由被告十堰市郧阳区柳陂镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉费50元，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省十堰市中级人民法院���开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰广场支行；账户17×××011，通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院，邮编：442000；地址：湖北省十堰市张湾区浙江路66号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满之次日起七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
审判长 徐 虎
审判员 吕明智
审判员 曹添毅
二〇一六年十一月二十六日
书记员 王 红
本案适用的相关法律条文：
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
第十条第一款房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
……。
第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
……。
2、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条第一款经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
……。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款第（一）项
……。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……。
4、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》
第十七条第一款、第二款房屋征收部门应当根据有关法律法规规定、调查结果和测算情况，拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于三十日。
5、《最高人民��院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
6、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十三条第二款
……。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……。
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。