广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行初287号
原告：广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社。住所地：广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社。
负责人：徐炳桂，该社主任。
委托代理人：温文，广东中粤云天律师事务所律师。
被告：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区惠民路*号。
法定代表人：陈勇，该府区长。
委托代理人：莫杏兴，该府工作人员。
委托代理人：陈运清，广东南国德赛律师事务所律师。
被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，该府市长。
委托代理人：秦立平，该府工作人员。
第三人：广州市增城区荔城街罗岗村仓前经济合作社。住所地：广州市增城区荔城街罗岗村仓前经济合作社。
负责人：徐华宣。
原告广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社（以下简称“坳头经济社”）因诉被告广州市增城区人民政府（以下简称“增城区政府”）、广州市人民政府（以下简称“广州市政府”）驳回申请决定及行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告坳头经济社委托代理人温文，被告增城区政府委托代理人莫杏兴、陈运清以及被告广州市政府委托代理人秦立平等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告坳头经济社诉称：原告不服被告广州市政府作出的穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》，其复议维持被告增城区政府作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》。（一）自1949年解放以来，争议土地就划归原告所有，并由原告耕作至今且从未中断，而第三人广州市增城区荔城街罗岗村仓前经济合作社（以下简称“仓前经济社”）从未拥有和耕种过争议土地。上个世纪60年代，原告分为两个队，争议土地由一队耕作，上世纪70年代，原告两个队又合二为一，在争议土地上主要种植木薯、花生等经济作物，到了上世纪80年代初，争议土地由原告按投标方式分配给社员耕种，现争议土地上有原告社员种植的荔枝、龙眼等果树。可见，原告耕种争议土地已五十多年，果树已超过二十年的树龄。（二）在2014年分配租地租金前，第三人对争议土地属原告未提出异议，村准备分配租地租金时，第三人才提出争议地属其所有，应得到租金。l.2008年6、7月份根据政府的要求，罗岗村会同增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队对全村各社的土地及其界址进行确认和绘制界址图，在对破塘岭（土名）进行土地确认和绘制界址时，有村委干部、拥有土地的各合作社干部（包括原告和第三人）和国土局测量队的工作人员，现场勘查确认时，对争议土地归原告所有第三人未提出过异议，增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队据此绘制出了破塘岭（土名）地形和界址图。从该界址图标记的内容看，争议土地属于原告。2.2013年7月5日，由村委会带领各经济合作社负责人、各耕作农户和增城市国土资源测绘院，实地勘查和确认，制作了一份《挂绿湖千亩花园户界面积示意图—3》，确定了各农户所耕种土地的位置和面积，其中涉及到争议土地上耕种户包括了：徐锦世、徐作平、徐叔培、徐荣木、徐润平和徐叔赞等人，均是原告社员。可见，对争议土地由原告占有和耕种是绝无异议的事实。3.2014年村收到政府支付的租金后，按各经济社确认的各自土地面积将租金进行分配，将包括争议土地在内的土地租金划归给原告，将争议土地的青苗补偿款划归各耕种的农户账户上。此时，第三人才提出争议土地是属于仓前经济合作社，要求村将包括了争议土地的租金划归其所有。（三）原告向被告提出申请时，提供了一份《界址图》。这份《界址图》是在2008年时，由罗岗村委会根据政府的要求，召集各经济合作社负责人，带领增城房地产管理局属下的测量队，实地勘查，实地确认，实地测量各经济合作社的山地所属、山地界址后，由增城房地产管理局属下的测量队绘制的，测量队绘制的《界址图》清楚记明了各经济合作社所占山地的位置、面积等情况。《界址图》制作过程，被告增城区政府的测量队全程参与，被告增城区政府在本案中却对此事实视而不见。原告向被告增城区政府提出申请时，提供了一份《挂绿湖千亩花园户界面积示意图—3》，该《示意图》是被告增城区政府属下的增城区国土资源测绘院于2013年7月5日绘制的，这份《示意图》绘制时，是由村委会带领各经济合作社负责人、各耕作农户和测绘院实地勘查，实地确认，实地测量，以确定土地的耕作者及其面积（无耕作者的土地记明所属经济合作社）等，根据这份《示意图》记载，争议地由原告的社员耕作，未被耕作的记明土地属原告。这份《示意图》的制作过程，被告增城区政府的测绘院也全程参与，但本案中，这重要事实又被增城区政府忽略。原告向被告增城区政府提出申请时，一并提出了调查申请，要求被告增城区政府审查时向争议土地的耕作者徐锦世等人进行调查取证，但被告增城区政府没有这样做。被告增城区政府未询问村委会相关负责人对本案争议土地的认识和态度，未按原告在提出申请时的要求实地调查争议地的耕作情况，且未召开听证会，可见，被告增城区政府作出决定时，确实没有查明案件事实。（四）根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，《中华人民共和国林权证》和《中华人民共和国不动产权证书》是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第三人持有的1987年7月10日填发的《增城县山林权证书》不属上述法律法规规定的处理林权争议的处理依据。对此明文规定，两被告有法不依。两被告以第三人的《增城县山林权证书》驳回原告的请求没有法律依据，是不依法办事的体现。（五）根据1988年1月1日广东省国土厅发布的粤府[1987]138号《广东省土地证书颁发办法》第九条、第十条规定，第三人所持有的《增城县山林权证书》已作废，不能作为处理本案的依据。（六）1987年，增城县人民政府填发上述《增城县山林权证书》时，并没有进行调查核实，没有进行公示，更没有测量、绘制附图。所以，出现了各经济合作社所持权证的记载内容在相互之间出现：记载与实测面积不符，土地权属相互重复、重叠，出现有地无证、有证无地等错误情况。如认可这个时期所发的证，必会引发严重的争执和冲突。可见，增城县人民政府填发上述《增城县山林权证书》是程序违法，登记错误，不能作为处理本案的依据。（七）参照广东省高级人民法院作出的(2013)粤高法行终字第327号《行政判决书》判决内容，两被告作出的决定与该判决的精神相悖，应当被撤销。（八）两被告处理原告申请时，没有认真审查有关材料，调查相关事实，更没有召开听证会，让原告充分陈述意见。两被告处理本案程序不当，应当撤销，并重新作出决定。综上所述，请求法院：1.撤销被告广州市人民政府于2017年3月17日作出的穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》，撤销被告广州市增城区人民政府于2016年10月28日作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》；2.判令被告广州市增城区人民政府重新作出决定，依法确认位于增××××村破塘岭（土名）30.077亩土地的所有权归原告所有。
被告增城区政府答辩称：1.原告主张林地权属没有充分证据，被告作出增府裁决[2016]1号决定认定事实清楚，证据充分。原告主张的林地位于荔××村挂绿湖旁边。因规划建设千亩花园需要，2012年11月26日，增城区荔城街道办事处与罗岗村民委员会以及仓前经济社、坳头经济社等七个合作社签订了租地协议，土名破塘岭林地是租地范围之一。签订租地协议后，对林地上的青苗补偿已经按“谁种植谁收益”的原则补偿给农户。但在林地租金的分配上，仓前经济社认为土名破塘岭林地属于其合作社所有，坳头经济社个别社员在此之前是擅自种植行为，该部分林地的租金理应由仓前经济社收取。为此，仓前经济社向增城区人民法院提起民事诉讼。2015年7月3日，增城区人民法院作出一审判决，认定涉及的林地已经法定权属，为仓前经济社所有，判令坳头经济社10日内返还租金及利息。坳头经济社不服一审判决，提出上诉。2015年11月14日，广州市中级人民法院作出维持一审的终审判决。2016年3月16日，增城区人民法院执行局已将本案代管款（租金／利息）退给仓前经济社。随后，坳头经济社向被告提出调处申请。被告于2016年4月8日受理坳头经济社与仓前经济社的林权争议纠纷后，在林地所在地罗岗村进行了调处公告，对涉案林地进行了调查，并向有关村民、原村两委干部了解情况，并作了调查笔录。经查，涉案林地在解放后的土地改革时期、“四固定”时期以及双方的历史状况等均无明确的证据予以证明其权属。但仓前经济社提供的1987年7月10日填发的编号NO.003243号《增城县山林权证书》，经查发证档案有存根存档，登记内容与证书一致。其中，土名“破圹岭”的四至界线表述“东至新屋合界、南至白坭坑、西至明星分界、北至破圹冚田”，涉及林地处于北至范围内。同时，查到于1987年7月10日相同时间填发的坳头经济社编号NO.003245号《增城县山林权证书》存根，登记项并无涉案林地记录。因此，被告根据调查的事实，认定原告提供涉案林地权属证据不足以支持其主张，依法作出增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》。2.被告作出增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》符合法律法规的有关规定。原告自始至终未能提供涉及林地在土地改革时期、“四固定”时期和“林业三定”时期已经分配或定权到坳头的证据材料。调查罗岗村相关人员亦无法证实涉案林地属于坳头经济社。原告虽提交了罗岗村村民委员会出具的《证明》，但该《证明》无其他证据材料予以佐证。原告所提供的图纸未得到仓前经济社及其他经济社盖章确认，已被两级法院判决不予采纳。此外，原告提供的《挂绿湖（千亩花园）租用地项青苗核对确认表》只确认了该社社员在租地时发生的种植有青苗事实，并不能以此判定林地权属为其所有。为此，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定，被告依法作出增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》。3.原告质疑编号NO.003243号《增城县山林权证书》的有效性，没有法律依据。山林权属证书是林地权属的法律凭证。依据《森林法》第三条规定，在2000年后，国家才开始实行全国统一林权证式样，《国家林业局关于实行全国统一林权证式样的通知》（林资发[2000]159号）第二条规定“全国统一式样的林权证自本通知下发之日起正式启用。各地原印制的空白林权证（自留山证、山林权证等）一律停止使用。今后，各地凡是进行林权初始登记和林权变更登记的，都要使用全国统一式样的林权证。原来已颁发的林权证仍然有效，合法权益受法律保护。严禁任何单位和个人借启用统一式样林权证之机，侵犯林权权利人的合法权益，一经发现将严肃查处。”编号NO.003243号《增城县山林权证书》就是在全国实行统一林权证式样之前颁发的林权证书，该类林权证书是遵照国家在1981年始开展“稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制”（林业三定）的工作要求所颁发的林权证书。因此，原告提出编号NO.003243号《增城县山林权证书》无效是没有法律依据的。综上，被告依照法律的规定，对原告与第三人之间发生的林地权属争议依法进行调查处理，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求缺乏法律依据，请求一审法院驳回原告的诉讼请求。
被告广州市政府答辩称：1.被告的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十三条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定，原告不服原行政行为，向被告广州市政府提出行政复议申请。被告于2016年12月22日收到邮寄的申请书，于当日立案。2016年12月26日向被申请人发出《提出行政复议答复通知书》，同日向第三人发出《第三人参加复议通知书》，被告的行政复议受理程序合法。2.被告的行政复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，因案情复杂，被告于2017年2月20日通过邮寄方式向被申请人、申请人及第三人发出《延长行政复议审查期限通知书》。2017年3月20日，被告依法作出穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并于同年3月21日送达给被申请人，于3月20日交邮，送达第三人和原告。被告的行政复议审查程序符合前述规定要求。综上，被告作出的穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、符合法定程序，请求法院：1.驳回原告的诉讼请求；2.判令原告承担全部诉讼费用。
第三人仓前经济社未陈述意见。
经审理查明，2016年3月28日，原告坳头经济社向被告增城区政府提交《行政申请书》，请求依法确认位于增××××村破塘岭（土名）30.077亩的土地（坐落位置和四至详见附件一：增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队绘制的界址图）的所有权归申请人坳头经济社所有。增城区政府收到上述申请后，经调查，于2016年10月28日作出增府裁决[2016]《驳回申请决定书》，认为涉案林地在解放后的土地改革时期、“四固定”时期以及双方的历史状况等均无明确的证据予以证明其权属。但仓前经济合作社提供的1987年7月10日填发的编号NO.003243号《增城县山林权证书》，经查发证档案有存根存档，登记内容与证书一致。其中，土名“破圹岭”的四至界线表述“东至新屋合界、南至白坭坑、西至明星分界、北至破圹冚田”，涉及林地处于北至范围内。同时，查到于1987年7月10日填发的坳头经济合作社编号NO.003245号《增城县山林权证书》存根，登记项并无上述林地记录。坳头经济社提交的证据材料不足以支持其权属主张，遂依照《广东省林木林地权属调解处理条例》第三十三条第一款的规定，决定驳回原告的申请。
原告不服上述《驳回申请决定书》，于2016年12月22日向被告广州市政府申请行政复议，请求事项为：1.撤销增城区政府于2016年10月28日作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》；2.裁决被申请人增城区政府重新作出决定，依法确认位于增××××村破塘岭（土名）30.077亩的土地（坐落位置和四至详见附件一：增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队绘制的界址图）的所有权××申请人××城区××村坳头经济合作社所有。被告受理后，于2016年12月26日向被申请人增城区政府发出穗府行复[2017]034号《提出行政复议答复通知书》，向第三人仓前经济社发出穗府行复[2017]034号《第三人参加行政复议通知书》。2017年1月4日，被告收到增城区政府提交的《行政复议答复书》及证据材料。因情况复杂，2017年2月20日，被告广州市政府作出穗府行复[2017]034号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。被告广州市政府经审查，于2017年3月17日作出穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》，认为：依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定，被申请人依法受理后，进行调查，证实案涉林地归第三人所有，申请人提交的证据不足以支持其主张，综合全案证据，作出驳回申请人申请的决定，于法有据。对于案涉林地的权属，在广州市中级人民法院作出的（2015）穗中法民五终字第4848号《民事判决书》已认定为第三人所有故就申请人称争议林地系其所有的理由，广州市政府不予支持。广州市政府遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》。该决定书于同年3月21日送达原告。原告仍不服，向本院提起诉讼。
另查明，增城市人民政府于1987年7月10日核发的NO.003243《增城县山林权证书存根》记载：业经核定，蕉土元岭、大石板等土名的山地权属永远归荔城镇（林场）罗岗村仓前合作社所有，任何单位和个人不得侵占。其中土名破圹岭的面积50亩，四至界限东至新屋合界，南至白坭坑，西至明星分界，北至破圹冚田。涉案土地处于北至范围内。
再查明，原告与第三人曾就涉案土地的租金归属问题进行诉讼，2015年12月14日，广州市中级人民法院作出（2015）穗中法民五终字第4848号《民事判决书》，认定:“……仓前经济合作社持有原增城县人民政府核发的编号为（87）NO.003243号《增城县山林权证》，证明其系涉案破塘岭土地的唯一权利人，故仓前经济合作社对涉案土地依法享有法律赋予的全部权利。因原增城县人民政府已经发出《增城县山林权证》确认仓前经济合作社享有涉案土地的所有权，即土地权属已经法定确权，……”该判决为终审判决。
以上事实有《行政申请书》、《增城县山林权证书存根》、（2015）穗中法民五终字第4848号《民事判决书》、《驳回申请决定书》、《行政复议申请书》、《处理行政复议申请审批表》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《第三人参加行政复议通知书》、《延长行政复议审查期限通知书》、《行政复议决定书》、送达回证及邮单详情等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……”据此，增城区政府对坳头经济社与仓前经济社的山林权属争议具有调查处理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”广州市政府作为上一级人民政府，对增城区政府作出的《驳回申请决定书》具有受理复议和作出复议决定的法定职责。
《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，坳头经济社主张涉案土地所有权归其所有，向增城区政府申请调处。基于：在解放后的土地改革时期、“四固定”时期等阶段均无明确可以证明涉案林地权属的相关证据，而仓前经济合作社提供的1987年7月10日填发的与登记部门档案存根内容相符的《增城县山林权证书》（编号NO.003243号）中“破圹岭”的北至范围包括涉及林地，同时，坳头经济社持有的1987年7月10日填发的《增城县山林权证书》（编号NO.003245号）存根登记的林权范围并不包括涉案林地。因此，增城区政府经审查争议双方提交的证据并对涉案土地进行调查后，认定坳头经济社提交的证据材料不足以支持其主张，遂作出被诉《驳回申请决定书》驳回坳头经济社的申请，认定事实清楚，亦无违反法律法规的规定，本院予以支持。坳头经济社主张对争议土地享有全部权属却未提供充分证据证实，对其主张，本院予以驳回。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，广州市政府作为行政复议机关，于2016年12月22日受理坳头经济社复议申请后通知仓前经济社作为第三人参加行政复议，于2017年2月20日作出《延长行政复议审查期限通知书》，于同年3月20日作出被诉行政复议决定，维持增城区政府作出的驳回申请决定，程序合法。
综上所述，增城区政府作出的驳回申请决定以及广州市政府作出的行政复议决定依法有据，本院予以支持。坳头经济社的诉讼请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 丁 玮
审判员 邓 军
审判员 余树林
二〇一七年九月十九日
书记员 吴老眯