广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂行终348号
上诉人（一审原告）来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村7队。
诉讼代表人劳三然，该队队长。
委托代理人韦建芳，男，壮族，1958年12月15日出生，教师，住来宾市。
委托代理人鄢庆勇，男，壮族，1958年1月25日出生，住来宾市兴宾区。
被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府。住所地来宾市城南新区兴宾大道*号。
法定代表人周廷新，该区政府区长。
委托代理人彭业，该区政府法制办干部。
委托代理人覃秀龙，该区政府法制办干部。
被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。住所地来宾市人民路*号。
法定代表人雷应敏，该市市长。
委托代理人张祖初，来宾市人民政府法制办干部。
委托代理人黄金庭，来宾市人民政府法制办干部。
一审第三人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村6队。
诉讼代表人韦香先，该队队长。
委托代理人雷铨书，来宾市法律服务中心法律工作者。
委托代理人韦日爱，男，壮族，1943年6月17日出生，住来宾市兴宾区。
上诉人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村7队（以下简称新安村7队）与被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府以及一审第三人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村6队（以下简称新安村6队）土地行政确权纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2016）桂13行初49号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新安村7队的负责人劳三然及委托代理人韦建芳、鄢庆勇，被上诉人兴宾区政府的委托代理人彭业、覃秀龙，被上诉人来宾市人民政府的委托代理人张祖初、黄金庭，一审第三人新安村6队的委托代理人雷铨书、韦日爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
来宾市中级人民法院一审查明：新安村7队与新安村6队争议的土地名为那刮岭，面积约19.120亩[四至界线详见兴政处（2016）6号行政处理决定（以下简称6号处理决定）附图]。争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制时均未经政府进行过权属确认，联产承包责任制后，双方村民分别自行到该地进行耕种管理，双方所在集体也没有向村民颁发过该地的自留山证或土地承包证。2015年广西鄂中肥业有限公司征用争议地建设专用肥项目，双方为争议地权属发生纠纷。兴宾区政府通过现场勘查，制作了现场附图，对争议地进行了丈量、地块指认，确认新安村7队村民耕管争议地5.415亩，新安村6队村民耕管争议地13.705亩。兴宾区政府对本案立案调查时，新安村6队提供无证号、无日期、无附图的《山界林权证》一份及山界林权登记表两份，该证、表上记载有“那刮岭”面积29亩和40亩两处，经兴宾区政府调查，该证亦无存档记录。兴宾区政府认为，集体的山权，土改、合作化、四固定及联产承包责任制时，未确定权属的，可参考现管范围确定山权，争议地直至2015年7月前，当事人对对方耕管的岭地均无异议，应当维护各方现耕管的土地范围。遂于2016年1月15日下发6号处理决定，确认争议地内面积13.705亩土地权属在国家征用前属新安村6队集体所有；确认争议地内面积5.415亩土地权属在国家征用前属新安村7队集体所有。新安村7队和新安村6队均不服该处理决定，向来宾市人民政府申请行政复议，来宾市人民政府经复议认为，权属纠纷当事人管理使用争议的土地的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料，所提供的证据不足以支持其权属主张的，行政机关可根据权属纠纷当事人对争议地的管理使用情况作出处理决定。本案双方当事人所提供的证据不足以支持其全部权属主张，兴宾区政府在查清各方耕种管理事实的基础上，作出的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。以来政复决字（2016）49号行政复议决定（以下简称49号复议决定）维持了6号处理决定。新安村7队不服，向来宾市中级人民法院提起行政诉讼。
来宾市中级人民法院认为，兴宾区政府及来宾市政府均具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。争议土地的权属在纠纷前没有进行确认，新安村6队提供的无证号、无日期、无附图的《山界林权证》，其形式不符合有效证据的条件，不能作为本案的证据；对于本案各方在争议地互有耕管的事实，已经各方在现场勘查指认；当事人各方所主张争议地权属归已，均提供不出充分的证据予以证实；对于争议地的权属确认，兴宾区政府已经充分考虑了历史及现实耕管情况，对争议土地权属进行确认，处理基本公平，应予维持；新安村7队请求撤销兴宾区政府作出的6号处理决定和来宾市人民政府作出的49号复议决定，缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新安村7队的诉讼请求。案件受理费50元，由新安村7队负担。
新安村7队不服一审判决，提起上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1962年“四固定”时莆田大队将本案争议的“那刮岭”划给其管理，直到1964年冬，从来没有变更或与谁交换过。因人少地多，有些岭地暂时丢荒，八十年代初，新安村6队、新安村7队、小莆田村部分村民到那刮岭垦荒，其曾多次提出警告无果。2015年7月国家征用那刮岭土地，新安村6队妄图占有征用土地补偿费，其知情后，立刻书面向城厢镇政府和来宾市国土资源局提出了土地权属主张。城厢镇政府针对涉案纠纷，派员到莆田××各村屯调查了解，形成了调查笔录和村民的证词。城厢镇政府以没有文件和土地使用证来证实争议地没有划分过为由，确认争议地面积13.705亩土地权属属新安村6队集体所有、争议地面积5.415亩土地权属属新安村7队集体所有错误。因为城厢镇政府不尊重历史事实，本案形成的笔录和原始证据中，也没有证据证实实行生产责任制前、后，争议地是新安村6队耕种管理。兴宾区政府、来宾市人民政府对涉案纠纷不够重视，没有充分调查核实而作出的6号处理决定和49号复议决定错误。故一审判决完全采信政府得来的证据和认定的事实，作出的判决是错误的。（二）一审证据采信存在错误。1.《城厢镇政府土地确权意见书》是在没有全面客观查明事实真相、调查取证的对象片面性突出、程序不合法的情况下作出，一审判决采信该证据，严重损害其利益。2.兴宾区政府提供的证据中有调查笔录12份、证明材料11份，这23份材料中，支持上诉人主张的有75%。加上4人出庭证词，支持率达85％以上。其中韦光福、吴宝凤、樊韦明都是当年原莆田大队的干部，亲自参加土地的划分，他们的证词客观公证。一审判决对于上述重要证据不予采信，有失公道。综上，请求撤销6号处理决定、49号复议决定以及一审判决，依法责成被上诉人再次确认本案所争之地的权属，诉讼费用由被上诉人承担。
兴宾区政府答辩称：1.新安村7队不能提供争议地1962年“四固定”时的权属凭证，也没有证据证实议地1962年“四固定”时争议地是划分给其，故其主张“争议地是1962年'四固定'大队组织划分给上诉人管理的”不是事实。2.新安村7队主张“本案的争议焦点是《城厢镇政府土地确权意见书》和'为我所用'调查笔录及证词能否作为依据”是错误的，根据上诉人的诉讼请求，本案的争议焦点为6号处理决定、49号复议决定及一审判决是否正确。3.城厢镇政府不是本案诉讼主体，其作出的处理意见，是其向上级报告其辖区内涉案纠纷调处情况，且新安村7队没有指出一审法院及两被上诉人认定事实错在何处。相反地，新安村7队在其上诉状中承认上世纪80年代，其村民及新安村6队村民到争议地开荒的事实。故新安村7队主张一审法院、兴宾区政府及来宾市人民政府认定事实错误不成立。4.城厢镇政府向上级政府提交的是《城厢镇政府行政处理意见书》而不是《城厢镇政府土地确权意见书》。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定，涉案纠纷发生在城厢镇政府辖区，城厢镇政府经调查调解、全面客观查明事实后，提供《城厢镇政府行政处理意见书》报上级政府处理有法可依。兴宾区政府进行审核后，依法作出6号处理决定认定的事实与城厢镇政府虽然相同，但处理权限是不同的，兴宾区政府对本案的土地权属行使裁决权。来宾市人民政府审核本案材料后，依法维持6号处理决定，行使的是复议权。5.其一审时提交的12份调查笔录不能证实争议地是1962年“四固定”时划分给新安村7队，但能证实新安村7队与新安村6队上世纪八十年代分别到争议地耕管，直到纠纷发生。一审时新安村7队提供的8份证人证言是其自行调取，程序不合法，且证明的事实与客观事实不符。一审时上诉人申请的3位出庭作证的证人，其中2位是小莆田村人，1位是大莆田村人，他们没有参加新安村土地划分，其出庭作证证明的事实是不真实的。故新安村7队主张一审判决对调查笔录及证词“为我所用”的理由不成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
来宾市人民政府答辩称：（一）新安7队的上诉理由均不成立。1.《城厢镇政府土地确权意见书》不存在不符合法定证据的情形，依法可以作为证据采信。2.该证据属于政府机关制作的文书，在未被撤销之前效力高于其他证据。3.被上诉人兴宾区政府的调查是客观的，包括了当事人双方所在集体的群众，也包括其他集体的群众，以及当事人的陈述。4.现场勘查情况和征地情况调查亦客观反映了争议地的实际情况。（二）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。争议地位于来宾××兴宾区城厢镇莆田村民委的那刮岭，面积19.120亩。在土改、合作化、“四固定”、联产承包责任制时均未划分到集体、未确定土地权属。责任制后双方村民分别到该地进行耕种管理，双方所在集体也没有向村民颁发过该地的自留山证或土地承包证。2015年广西鄂中肥业有限公司征用争议地建设专用肥项目时发生权属纠纷。兴宾区政府通过现场勘查，制作了现场附图，对争议地进打了丈量、地块确认，在维护各方内现耕管的土地范围的基础上，根据相关法律规定确认争议地内面积13.705亩土地权属在国家征用前属新安村6队集体所有，面积5.415亩土地权属在国家征收前归新安村7队集体所有。基于新安村7队的行政复议申请，来宾市人民政府立案受理后，依法向有关当事人送达了相关文书，经书面审理于2016年7月15日作出49号复议决定，行政复议程序合法，新安村7队在本案行政诉讼中对行政复议未提出异议。综上，上诉人新安村7队的上诉理由不成立，49号复议决定以及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
新安村6队述称：其意见与政府一致。
各方当事人在二审时均没有提交新的证据。
新安村7队对一审查明的“争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制时均未经政府进行过权属确认”提出异议，主张争议地在1962年四固定时，已经由大队牵头带领各队队长，利用走岭的形式划分给上诉人；对一审查明的“联产承包责任制后，双方村民分别自行到该地进行耕种管理”提出异议，主张这句话措词不妥，用在七队成员是可以，用在六队成员就说不通了；对一审查明的“2015年广西鄂中肥业有限公司征用争议地建设专用肥项目，双方为争议地权属发生纠纷”有异议，主张争议发生的时间不是2015年，是在80年代初期。
对此，本院认为，一审判决查明的上述事实有丈量登记表及地块图、证人证言、《城厢镇人民政府行政处理意见书》等证据予以证实。新安村7队对以上事实持异议，但对自己主张的新的事实未提交相应证据证实，故本院对新安村7队的异议不予支持。
本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：本案的争议焦点为兴宾区政府作出6号处理决定及来宾市人民政府作出49号复议决定的行政行为的合法性问题。
本案已查明，争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制等时期均未经政府进行过权属确认。联产承包责任制后，双方村民分别自行到该地进行耕种管理，双方所在集体也没有向村民颁发过该地的自留山证或土地承包证。2015年广西鄂中肥业有限公司征用争议地建设专用肥项目，双方为争议地权属发生纠纷。新安村6队、新安村7队主张争议地的权属，但均不能提交争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制等时期的有效权属证据。根据兴宾区政府的现场勘查结果，直至2015年7月前，新安村7队村民耕管争议地5.415亩，新安村6队村民耕管争议地13.705亩，且当事人对对方耕管的岭地均无异议。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，在双方均不能提交有效权属证据的情况下，兴宾区政府根据调处本案纠纷过程中形成的证据材料以及纠纷发生前双方对争议地的实际耕管范围，作出的6号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。来宾市人民政府作出49号复议决定维持兴宾区政府的6号处理决定有事实和法律依据。一审判决驳回新安村7队要求撤销兴宾区政府6号处理决定及来宾市人民政府49号复议决定的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上，新安村7队的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村7队负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 辉
审判员 麦 青
审判员 熊 梅
二〇一七年五月十五日
书记员 陈品涵