山东省聊城市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)鲁15民终476号
上诉人（原审原告）东阿顺达实业有限公司，住所地：东阿县。
法定代表人张秀兰，经理。
委托代理人李甲义，该公司副经理。
委托代理人赵庆生，该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）山东盛世龙置业有限公司，住所地：东阿县。
法定代表人雷玉民，总经理。
委托代理人秦伟，该公司质检部门职工。
委托代理人邹洪敏，山东智祥律师事务所律师。
上诉人东阿顺达实业有限公司因确认合同效力纠纷一案，不服山东省东阿县人民法院（2014）东民初字第1480号民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2O07年4月4日，原告与被告双方签订合同，原告将登记在自己名下的位于东阿县阿胶街中段路南县财局对过的土地一宗【东国用(2O03)第1234号】约6亩左右转让给被告，由被告开发建设商品住宅楼，转让价格248万元，该宗土地的北界限为东阿县财政局对过临街楼后院储藏室南墙。2O09年3月22日，原被告双方又签订一份协议书，协议内容：“协议书甲方：李甲义(东阿顺达实业有限公司副经理)乙方：雷玉民(山东盛世龙置业有限公司总经理)东阿顺达实业有限公司(以下简称甲方)与山东盛世龙置业有限公司总经理雷玉民以个人名义(以下简称乙方)，已于2007年4月4日签订一宗转让土地的协议(原有合同书为证)，甲方应乙方的要求增加以下补充协议：一、本协议的主题内容是乙方为了争取在原购买土地上多盖一些楼房，在政府规定的容积率1：1.6的基础上，增加实际建楼面积，为此乙方要求国土部门勘界时，把实际购买土地的北界限由甲方的临街楼以南储藏室南墙北移至临街楼南墙，即：储藏室南墙至楼房南墙部分为乙方虚构部分，该部分使用权仍属甲方(说明：综合楼南墙至储藏室南墙长是35.13m、宽是14.5m，面积是509.4平方米)”。二、本协议为甲乙双方内部协议，双方于2007年4月4日所签协议仍有效。乙方对自己的虚构部分永远不得有任何要求，其他一切有驳于本协议和原合同的约定，都必须服从本协议和原合同。三、2010年12月前，由乙方负责把虚构部分的土地证办理给甲方或甲方指定的名义下，所有费用由乙方负责。四、发生纠纷由东阿县人民法院裁定，或由见证人负责督办，如有违约罚金五十万元整。五、本协议一式三份，甲方、乙方、见证人各执一份，本协议签字盖章后生效。甲方：李甲义(加盖东阿顺达实业有限公司公章)乙方：雷玉民(加盖山东盛世龙置业有限公司公章、加盖雷玉民私章)见证人：李存明2009年3月22日”。上述509.4㎡土地上在2009年3月22日之前已建成24间储藏室、原告的5间平房办公室。上述24间储藏室原告已于2006年以3500元的价格卖给魏某、金某、曾某等24人，魏绪军、金玉才、曾令泉等24人是原告开发的临街楼的购房者，临街楼共计26套住房。上述24间储藏室至今未在产权登记部门进行产权登记。2009年3月24日，原告与被告双方又签订“土转合字【2009】第4号国有土地使用权转让合同，将原告名下的位于东阿县阿胶街中段路南县财局对过的土地一宗【东国用(2003)第1234号】转让给被告，转让土地面积4109平方米，转让土地四至：东至东阿县奥德利家具有限公司、西至铜城小区、南至乡镇企业局、阿华印务有限公司、北至顺达实业有限公司，包括2007年4月4日合同书中转让部分3599.6㎡土地和2009年3月22日协议书中虚构部分509.4m。在内的共计4109㎡土地一起转让给被告，上述4109㎡土地的使用权限自2009年3月24日起至2053年6月23日。随之，在东阿县土管局办理了土地转让手续。2009年6月26日，对上述土地东阿县国土资源局与被告签订《国有建设用地所有权出让合同》(合同编号：东阿-01-2009-0015)，随之被告取得上述土地的使用权，土地使用权权证编号：东国用(2009)第110946号。2010年12月，被告在上述土地中建设的商品楼竣工交付使用，该部分商品楼位于2007年4月4日合同书中转让部分3599.6㎡土地上。自被告建成上述商品楼之后，原告多次催促被告将2009年3月22日协议书中虚构部分509.4㎡土地转让给原告。2014年4月6日，被告向东阿县国土资源局出具一份说明：“说明东阿县国土资源：阿胶街南盛世龙小区《土地证号东国用(2009)第1109**号》，共有业主住户五十三户，该五十三户住户在办理土地使用证时，分摊北至锅炉房南墙与物业办公楼南墙一线的公共面积区，共计3389.0平方米。其余(锅炉房南墙与与物业办公楼南墙一线以北)归顺达实业公司管理，特此说明。山东盛世龙置业有限公司(加盖公章)2014年4月6号雷玉民(本人签字)”。但被告一直未将涉案土地转让给原告，2014年12月22日，原告向本院提起诉讼，其诉讼请求及理由如其诉称，被告对原告的主张不予认可，其理由如其辩称。审理期间，本院对双方当事人依法进行调解，因双方各执己见，致调解未果。审理期间，原告自愿撤回第二项诉求“被告将合同中虚购土地509.4㎡过户至原告名下”。
原审法院认为：原被告双方分别于2007年4月4日签订的合同书、2009年3月22日签订的协议书、2009年3月24日签订的“土转合字【2009】第4号国有土地使用权转让合同”，双方对其真实性均无异议，本院对此应予认定。被告于2014年4月6日向东阿县国土资源局出具一份说明，被告对其真实性无异议，本院对此应予认可。东阿县国土资源局与被告签订《国有建设用地所有权出让合同》(合同编号：东阿-01-2009-0015)，被告取得上述土地的使用权，土地使用权权证编号：东国用(2009)第110946号，原告对此无异议，本院对此应予认可。原告主张原告开发建设的综合楼南墙至储藏室南墙范围内的土地(长35.13m、宽14.5m，面积是509.4㎡)包含在2009年3月24日签订的“土转合字[2009]第4号国有土地使用权转让合同”转让的4109平方米土地中，由双方均认可的上述合同书、协议书、土转合字[2009]第4号国有土地使用权转让合同、被告于2014年4月6日向东阿县国土资源局出具一份说明、东国用(2009)第110946号土地使用权权证相互印证，本院对此应予认定。原告在上述案争的509.4平方米土地上在2006年6月之前已建成24间储藏室，且该24间储藏室已于2006年6月之前卖予临街综合楼的24位购房户，由原告提交的分别加盖东阿县房地产管理处公章的原告与魏某和金某于2006年6月8日签订的综合楼买卖协议书及土地部分现场照片7张为凭，本院对此应予认可。原告自愿撤回第二项诉求“被告将合同中虚购土地509.4㎡。过户至原告名下”，本院予以准许。关于涉案509.4㎡土地的使用权，因被告已通过与东阿县国土资源局签订《国有建设用地所有权出让合同》(合同编号：东阿-01-2009-0015)取得上述土地的使用权【土地使用权权证编号：东国用(2009)第110946号】，故双方因上述土地使用权产生的争议原告应依法通过政府部门解决或提起行政诉讼。综上所述，为维护双方当事人的合法权益，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定：驳回原告东阿顺达实业有限公司的起诉。
东阿顺达实业有限公司不服提出上诉，请求撤销一审裁定，并将本案发回重审。事实与理由：一、诉争的两份合同为“黑白合同”，内容违法，是无效合同。2009年3月22日，上诉人与被上诉人签订“土地虚购协议书”，其大致内容为：上诉人将上诉人和24户居民共有的509.4㎡：土地无偿虚购给被上诉人，2010年12月以前，被上诉人必须将虚构的509.4㎡土地转回上诉人或上诉人指定的名下，同时约定了违约责任。为了达到2009年3月22日的合同目的，2009年3月24日，上诉人与被上诉人又签订了一份土地使用权转让合同，合同的大致内容为：上诉人将4109㎡土地(包括实际转让3599.6㎡和虚购部分509.4㎡)一起转让给被上诉人，东阿县国土资源局依据第二份合同将4109㎡办理了转让手续。合同签订后上诉人得知，被上诉人之所以要求上诉入与其签订上述合同，目的是在较小的土地面积上，获得较大的建筑容积率的审批，追求的是非法所得，牺牲的是他人利益，属欺诈行为，应认定合同无效。上诉人提起合同效力的确认之诉，应得到支持。二、合同效力的确认之诉，属于人民法院民事案件受理范围。政府土地管理部门办理土地证书，是基于土地使用权转让协议形成的，政府土地管理部门办理土地确权手续，对当事人之间的协议的审查只是形式审查，政府土地管理部门没有协议效力确认的社会功能。土地使用权转让协议，充分体现了当事人意思自治的原则，属于横向的民事法律关系，横向的民事法律关系属于私法调整的范围。上诉人因土地使用转让协议的效力发生纠纷，向人民法院提起民事诉讼是正确的。
被上诉人山东盛世龙置业有限公司答辩称：一、原审裁定适用法律正确，程序合法，应依法予以维持。本案实际为509.4平方米土地使用权的归属问题，依据《土地管理法》第16条1款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，土地权属争议的案件应由政府部门解决。一审法院驳回上诉人的起诉，完全正确。二、上诉人诉答辩人主体错误。2009年6月26日，答辩人与东阿县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，合同第四条明确约定了出让该宗土地的面积为4109平方米，及该宗地位置四邻界址，其中包含上诉人诉求的509.4平方米土地在内，且答辩人依法缴纳了4109平方米土地的全部出让金，所以答辩人对该宗地是通过合法的程序取得的土地使用权，依法受法律保护。答辩人于2009年6月26日与东阿县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，根据合同相对性原则，答辩人与东阿县国土资源局形成了合同关系，是合同的相对主体。答辩人与上诉人不是国有土地出让合同相对人，所以上诉人诉答辩人没有依据。三、上诉人诉称509.4平方米的土地为虚构转让不属实。2009年3月22日虽然答辩人与上诉人方李甲义签订过协议书，但2009年3月24日，上诉人与答辩人双方又重新就该宗地签订过国有土地使用权转让合同，该合同第二条明确约定土地转让面积为4109平方米及四邻的界址，该合同双方在平等自愿、协商一致的基础上签订，且在东阿县国土资源局备案，是双方的真实意思表示。所以2009年3月24日的国土资源局备案的合同是对2009年3月22日的合同条款的变更，故2009年3月22日合同的条款对答辩人已不具有法律约束力。且2009年3月24日上诉人、答辩人双方签订的国有土地使用权转让合同约定的土地转让面积，与答辩人在东阿县国土资源局出让取得的土地面积相同，均为4109平方米。所以根本不存在虚构转让的情况。
本院认为：本案争议的实质是涉案509.4㎡土地使用权归属问题。涉案土地上24间储藏室已由顺达公司于2000年出售给个人所有。盛世龙公司为了追逐更高利润，与顺达公司串通伪造协议，在未经涉案土地上建筑物所有人同意的情况，私自对涉案土地进行转让；致使东阿县土地管理部门，将包括涉案土地在内的4109平方米土地为被上诉人办理了出让手续，涉案土地使用权过户到盛世龙公司名下。双方当事人的行为严重违背诚实信用原则，违反相关法律规定及行政部门的规划，损害了他人利益和公共利益，此争议不属于民事案件受理范围，一审裁定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 郭召勇
审判员 杜宏伟
审判员 孔繁奎
二〇一六年五月十六日
书记员 王倩倩