福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)安行初字第62号
原告福建省岚锦房地产开发有限公司，住所地柘荣县柳城东路193号岗锦豪庭17-21号店面。
法定代表人林志华，董事长。
委托代理人陈龄、游珑，福建君立律师事务所律师。
被告柘荣县住房和城乡规划建设局，住所地柘荣县柳城东路106号。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人林卫家，柘荣县政府办副主任。
委托代理人雷玉斌，柘荣县住房和城乡规划建设局副主任科员。
被告柘荣县人民政府，住所地柘荣县柳城东路65号。
法定代表人雷祖铃，县长。
委托代理人林卫家，柘荣县政府办副主任。
委托代理人李小鹏，柘荣县政府法制办干部。
原告福建省岚锦房地产开发有限公司(下称岚锦公司)因不服被告柘荣县住房和城乡规划建设局(下称柘荣住建局)作出的柘建【2015】罚字第003号行政处罚决定及被告柘荣县人民政府(下称柘荣县政府)作出的柘政行复【2015】1号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月15日立案后，向俩被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月1日公开开庭审理了本案。原告岚锦公司的委托代理人游珑，被告柘荣住建局的委托代理人林卫家、雷玉斌，被告柘荣县政府的委托代理人林卫家、李小鹏到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。
被告柘荣住建局于2015年3月16日作出柘建【2015】罚字第003号《行政处罚决定书》，认定：岚锦豪庭小区商品房建设项目未按建设工程规划许可证建设：1、1号楼至14号楼底层违反规定超高约60CM,超高面积9124.83平方米；2、15号楼北面违反规定凸出地面2米导致306平方米规划绿地被占用。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第六十七条、《建设行政处罚程序暂行规定》第20条的规定，决定处以：1、没收1号楼至14号楼底层建筑；2、15号楼北面凸出地面2米导致306平方米规划绿地被占用的违法行为立即进行整改（鉴于该违法行为此前已整改到位，可不再执行）。
原告岚锦公司诉称，2007年7月25日，原告通过摘牌方式取得位于福建省柘××县××小区开发区××）宗地编号为2006（挂）20号的土地使用权，并依法进行开发建设。2012年8月6日，被告柘荣住建局作出柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》，针对原告开发的上述上岚小区商品房建设项目，作出如下处罚决定“3、没收1号至14号楼底层超高面积9124.83平方米非法所得叁佰零壹万元人民币”，2012年12月6日，被告以作出【2012】12号《关于研究岚锦豪庭、东方家园等项目建设相关问题的会议纪要》，确认“……2、考虑到1-14号楼底层（违规面积9124.83平方米不计容面积，没收非法所得301万元，且还要以评估价向楼内业主购买）情况，同意给予免收该面积的基础设施配套费18.24966万元”。原告并已按照上述《行政处罚决定书》以及会议纪要分别于2013年8月29日缴纳罚没款150万元，于2013年11月1日缴纳罚没款151万元，据此,原告已全额缴纳上述罚没款301万元，底层杂物间超高的问题已经全部妥善解决。
但2015年2月5日，被告柘荣住建局又作出柘建撤字【2015】第1号《撤销行政处罚决定书》，援引全国人大常委会法制工作委员会“关于违反收入计算问题的请示”复函，认定柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》作出的行政处罚决定错误，撤销上述《处罚决定书》，并于2015年3月16日作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》，要求没收1号至14号楼底层建筑，原告不服上述行政处罚决定，向被告柘荣县政府提起行政复议，被告柘荣县政府于2015年6月26日作出柘政行复【2015】1号《行政复议决定书》，维持被告柘荣住建局作出的上述行政处罚决定，但该柘建撤字【2015】第1号《撤销行政处罚决定书》、柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》以及柘政行复【2015】1号《行政复议决定书》应予以撤销，具体理由如下：首先，被告柘荣住建局至今仍未将该罚没款301万元退还给原告，并在尚未退还罚没款之前又作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》，要求没收1号楼至14号楼底层建筑，违反行政处罚一事不二罚的规定，应当予以撤销。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，行政处罚的依据仅为法律、行政法规、地方性法规、国务院部、委员会制定的规章、省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章，全国人大常委会法制工作委员会仅为全国人大常委会下设的工作委员会之一，其作出的复函并非上述规定的行政处罚的依据，柘建撤字【2015】第1号《撤销行政处罚决定书》以及柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》适用依据错误，应予以撤销。为此，请求依法撤销被告柘荣住建局作出的柘建【2015】罚字第003号《行政处罚决定书》及被告柘荣县政府作出的柘政行复【2015】1号《行政复议决定书》。
原告提交了以下证据：
1、柘建[2012]罚字第025号行政处罚决定书。
2、柘荣县住房和城乡规划建设局会议纪要。
证据1-2证明被告柘荣住建局就小区项目已经作出行政处罚；
3、电子转账凭证，证明原告分两次缴纳罚没款301万元；
4、柘建撤字[2015]1号撤销行政处罚决定书。
5、柘建[2015]罚字003号行政处罚决定书。
证据4-5证明撤销行政处罚决定书及行政处罚决定书适用依据错误；
6、柘政行复[2015]1号行政复议决定书，证明该行政复议决定书应予撤销。
被告柘荣住建局及柘荣县政府辩称，原告开发的岚锦豪庭小区商品房建设项目位于柘××县××路××号，2008年7月开始建设，2012年7月基本竣工。按照审定的建筑规划设计方案，1号楼至14号楼底层建筑高度为2.18米，15号楼北面属绿化用地，项目地下建设停车场。2012年6月被告柘荣住建局发现，岚锦豪庭小区商品建设项目未按建设工程规划许可证建设，遂立案调查。经调查认定的主要违法事实有：1、15号楼北面违反规定凸出地面2米导致306平方米规划绿地被占用；2、1号楼至14号楼底层违反规定超高约60CM。原告在案件调查过程中主动承认存在以上主要违法事实。被告在依法履行事先告知义务后，于2012年8月6日作出柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》，处罚决定内容为：1、30日内按法定程序申请办理建设工程规划许可证变更许可（不含1号至14号楼底层超高面积9124.83平方米）；2、15号楼北面凸出地面2米面积306平方米立即进行整改，恢复绿地建设；3、没收1号至14号楼底层超高面积9124.83平方米非法所得人民币301万元人民币。原告对被告柘荣住建局作出的行政处罚决定未提起行政复议和行政诉讼，主动缴纳了301万元罚没款，并对15号楼北面凸出地面2米占用规划绿地问题进行了整改。2015年1月4日，宁德市监察局向被告柘荣住建局下达监察建议书，认为柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》第3项处罚内容将没收“违法收入”理解成没收“违法收益”存在错误，要求被告柘荣住建局对岚锦豪庭房地产开发项目底层违法建设问题重新作出处理。被告柘荣住建局复查后，认为《全国人大常委会法制工作委员对住建部“关于违法收入计算问题的请示”复函》符合立法精神，柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》按1号楼至14号楼底层违法建筑的市场评估价值和扣除建安成本评估价值后的余额认定违法收入，与没收实物的价值不相当，存在明显错误。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，被告柘荣住建局作出柘建撤字（2015）第1号《撤销行政处罚决定书》，随后，被告柘荣住建局对岚锦豪庭房地产开发项目底层违法问题重新进行调查，在依法履行了事先告知义务后，于2015年3月16日作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》，决定：1、没收1号楼至14号楼底层建筑；2、15号楼北面凸出地面2米导致306平方米规划绿地被占用的违法行为立即进行整改（鉴于该违法行为此前已整改到位，可不再执行）。被告柘荣住建局作为城乡规划行政主管部门，对辖区内违反城乡规划的行为有权依法作出行政处罚决定，发现作出的行政处罚决定存在错误的应当依法及时纠正。柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》存在明显错误，被告柘荣住建局主动撤销并无不当，自作出之日起即失去法律效力，被告依法重新作出柘建(2015)罚字003号《行政处罚决定书》并不违反“一事不再罚”原则。至于已经没收的301万元是否退还原告，属于另一法律关系，并不影响被告柘荣住建局重新作出的行政行为的合法性。综上，柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；被告柘荣县政府经复议审理作出的柘政行复【2015】1号行政复议决定维持了被告柘荣住建局行政处罚决定合法有效。原告诉请无理，请求依法判决驳回诉讼请求。
被告柘荣住建局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、柘建【2015】罚字003号《行政处罚决定书》、国内挂号信函收据及送达回执，证明行政处罚决定内容及送达时间；
2、2008年1月23日建设工程规划许可证、2010年11月29日建设工程规划许可证。
3、岚锦豪庭小区商品房建设项目总平面图。
4、2012年7月11日行政执法询问笔录、福建岚锦房地产开发有限公司委托书。
5、行政执法现场勘验笔录及现场照片、勘验现场见证人身份证明。
6、福建岚锦房地产开发有限公司营业执照。
证据2-6证明行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确；
7、柘建（2012）案立字第025号立案登记表。
8、柘建（2012）案终字第025号调查终结报告。
9、柘建（2012）案评字第025号案件评议表。
10、柘建（2012）告字第025号行政处罚事先告知书及送达回证。
11、柘建（2012）案批字第025号案件处理审批表。
12、柘建（2012）罚字第025号行政处罚决定书及送达回证。
13、2013年11月25日行政案件结案报告。
14、宁监建[2014]4号监察建议书、文件批阅单、重新审查报告、柘建（2015）撤案评字第001号案件评议表、柘建撤字（2015）1号撤销行政处罚决定书及送达回证。
15、柘建（2015）案终字第003号调查终结报告。
16、柘建（2015）案评字第003号案件评议表。
17、柘建（2015）告字第003号行政处罚事先告知书、国内挂号信函收据及送达回执。
18、柘建（2015）案批字第003号案件处理审批表。
19、行政执法人员执法证（袁德峰、林效平、林英俤、林树彬）。
证据7-19证明行政处罚决定程序合法；
20、[智宏2012]第G111号致委托估价方函、[智宏2012]第G112号致委托估价方函，证明柘建（2012）罚字025号行政处罚决定书没收金额以违法收益为依据。
被告柘荣县政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、行政复议申请书。
2、行政复议立案审批表。
3、行政复议受理通知书及送达回证。
4、提出答复通知书。
5、行政复议答复材料收件回执。
6、行政复议决定书签发单。
7、行政复议决定书及邮寄单据、送达回证。
以上证据证明被告柘荣县政府作出的柘政行复[2015]1号行政复议决定合法有效。
经庭审质证：原告提供的证据1-6，俩被告对证据1-6三性均无异议，但认为证据4-5无法证明待证目的。被告柘荣住建局提供的证据1-20，原告对证据12、13、20三性无异议，对证据2-4、6-11真实性、合法性无异议，对证据1、5的真实性、合法性有异议，对证据14-19三性均有异议，认为证据1的柘建【2015】罚字003号行政处罚决定违反行政处罚法一事不二罚的规定；证据5的真实性、合法性无法确认，该勘验材料作出的时间是在2015年2月27日，而非2012年柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》作出之时；证据14的监察建议书及柘建撤字（2015）第1号撤销行政处罚决定书适用《全国人大常委会法制工作委员会对住建部“关于违法收入计算问题的请示”复函》系适用法律错误，其复函并非行政处罚的依据；证据15缺页不完整；证据16重新作出处罚不符合法律规定；证据17的行政处罚事先告知书违反行政处罚法一事不二罚的规定；证据18违反行政处罚法一事不二罚的规定；证据19无法确认该人员是否为本案行政执法人员。被告柘荣县政府对被告柘荣住建局提供的证据未发表质证意见。对被告柘荣县政府提供的证据1-7，原告对证据1-3的三性无异议，对证据4-6的真实性、合法性有异议，对证据7的三性均有异议，认为证据4-6的真实性、合法性无法确认；证据7的《行政复议决定书》适用《全国人大常委会法制工作委员会对住建部“关于违法收入计算问题的请示”复函》系适用法律错误，在未退还罚没款301万元之前被告柘荣县建设局又作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》，要求没收1号楼至14号楼底层建筑，违反行政处罚法一事不二罚的规定。被告柘荣住建局对被告柘荣县政府提供的证据未发表质证意见。
本院对上述证据综合认证如下：原告提供的证据1-6，符合证据的三性，本院予以采信，其中证据5-6系本案的审查对象即被诉行政行为。被告柘荣住建局提供的证据1-20及被告柘荣县政府提供的证据1-7，均系被告作出本案被诉行政行为过程中形成或收集到的证据，符合作为证据应具备的三性，且可形成完整的证据链，本院予以采信。
经审理查明：涉案岚锦豪庭小区商品房建设项目位于柘××县××路××号，2008年7月开始建设，现已竣工。该建设项目按照《建设工程规划许可证》审定的建筑规划设计方案，1号楼至14号楼底层建筑高度为2.18米,15号楼北面属绿化用地，项目地下建设停车场。2012年6月11日被告柘荣住建局发现，涉案建设项目未按《建设工程规划许可证》建设：1号楼至14号楼底层违反规定超高约60CM,超高面积9124.83平方米；15号楼北面违反规定凸出地面2米导致306平方米规划绿地被占用：遂予以立案调查。被告柘荣住建局经调查取证、处罚告知等法定程序后，于2012年8月6日作出柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》，处罚决定内容为：1、30日内按法定程序申请办理建设工程规划许可证变更许可（不含1号至14号楼底层超高面积9121.83平方米）；2、15号楼北面凸出地面2米面积306平方米立即进行整改，恢复绿地建设；3、没收1号至14号楼底层超高面积9124.83平方米非法所得人民币301万元人民币。原告对被告柘荣住建局作出的上述行政处罚决定未提起行政复议和行政诉讼，并缴纳了301万元罚没款。
2015年1月4日，宁德市监察局向被告柘荣住建局下达《关于柘荣县住建局对涉案岚锦豪庭房地产开发项目底层违法建设问题重新作出处理的建议》（宁监建[2014]4号）监察建议书，认为柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》第3项处罚内容将没收“违法收入”理解成没收“违法收益”存在错误，要求被告柘荣住建局对涉案岚锦豪庭房地产开发项目底层违法建设问题重新作出处理。被告柘荣住建局复查后，认为柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》认定的违法收入与没收实物的价值不相当，存在错误。被告柘荣住建局于2015年2月5日作出柘建撤字（2015）第1号《撤销行政处罚决定书》，并2015年2月7日送达原告。随后，被告柘荣住建局对岚锦豪庭小区商品房建设项目底层违法问题重新进行处罚告知等法定程序后，于2015年3月16日重新作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》，决定：1、没收1号楼至14号楼底层建筑；2、15号楼北面凸出地面2米导致306平方米规划绿地被占用的违法行为立即进行整改（鉴于该违法行为此前已整改到位，可不再执行）。原告不服柘建(2015)罚字003号《行政处罚决定书》，于2015年4月29日向被告柘荣县政府申请复议，被告柘荣县政府经复议审理，于2015年6月26日作出柘政行复【2015】1号《行政复议决定书》，维持处罚决定，并于当日送达给原告和被告柘荣住建局。原告仍不服，遂诉至本院提出上述诉讼请求。
另查明，原告已缴纳的罚没款301万元至本案庭审时未退还原告。
本案的主要争议焦点问题是:被告柘荣住建局作出的柘建（2015）罚字003号行政处罚决定的行政行为是否存在违法。
原告认为，被告柘荣住建局在尚未退还罚没款301万元之前又作出柘建（2015）罚字003号行政处罚决定，违反行政处罚一事不二罚的规定，且适用法律法规错误，存在违法。
俩被告认为，被告柘荣住建局发现作出的柘建（2012）罚字025号行政处罚决定存在错误，予以撤销重作并不违反“一事不再罚”原则。被告柘荣住建局作出的柘建（2015）罚字003号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告柘荣县政府作出的柘政行复【2015】1号行政复议决定，予以维持，亦合法有效。
本院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款“……公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”及《福建省行政执法程序规定》第五十一条“……上级行政执法机关发现下级行政执法机关或者人民政府发现所属工作部门作出的行政执法决定确有错误，应责令其限期纠正。拒不纠正的，由上级行政执法机关或者同级人民政府重新审理，并依法作出变更或者撤销的决定。变更或者撤销的决定，送达相对人时即生效”,本案被告柘荣住建局在××宁德市监察局下达监察建议书后，对其作出的柘建（2012）罚字025号行政处罚决定进行复查，发现其处罚内容在认定违法收入上与没收实物的价值不相当，存在错误，经研究评议后，作出柘建撤字（2015）第1号撤销行政处罚决定，该《撤销行政处罚决定书》于2015年5月7日送达原告时即发生法律效力，此时柘建（2012）罚字025号《行政处罚决定书》即失去法律效力。随后，被告柘荣住建局对岚锦豪庭房地产开发项目底层违法问题重新进行处罚告知、集体研究等程序后，于2015年3月16日作出柘建（2015）罚字003号行政处罚决定，并不违反“一事不再罚”原则。且，被告柘荣住建局处罚作出柘建撤字（2015）第1号《撤销行政处罚决定书》依据是《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条及《福建省行政执法程序规定》第五十一条等相关规定；被告柘荣住建局作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第六十七条等相关规定，只是在认定“违法收入”上参照了《全国人大常委会法制工作委员会对住建部“关于违法收入计算问题的请示”复函》，故，被告柘荣住建局作出柘建（2015）罚字003号《行政处罚决定书》在适用法律法规上亦不存在错误或不当。因此，被告柘荣住建局作出的柘建（2015）罚字003号行政处罚决定并不存在违法。
综上所述，本院认为，被告柘荣住建局作为城乡规划行政主管部门，对辖区内违反城乡规划的行为有权依法履行监管职责，在发现其作出的行政处罚决定存在错误时，依法应当及时纠正。本案被告柘荣住建局在发现其作出的柘建（2012）罚字025号行政处罚决定存在错误，依法予以撤销并重作，其被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在违法。被告柘荣县政府作出的柘政行复【2015】1号行政复议决定对被诉行政处罚决定予以维持，符合法定程序，亦不存在违法。至于没收的301万元是否已经退还原告，并不影响被告柘荣住建局重新作出的行政行为的合法性，原告可另行请求返还。因此，原告提出撤销被诉行政行为的诉请，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款的规定，判决如下：
驳回原告福建省岚锦房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 罗文君
人民陪审员 王 琼
二〇一五年十一月三日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
……
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款
《中华人民共和国行政处罚法》
第五十四条行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。
《福建省行政执法程序规定》
第五十一条行政执法决定生效后，任何人不得擅自变更或者撤销。
行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定，认为确有错误需要变更或者撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理，经审理后确认必须变更或者撤销原决定的，行政执法机关应作出变更或者撤销决定。
上级行政执法机关发现下级行政执法机关或者人民政府发现所属工作部门作出的行政执法决定确有错误，应责令其限期纠正。拒不纠正的，由上级行政执法机关或者同级人民政府重新审理，并依法作出变更或者撤销的决定。
变更或者撤销的决定，送达相对人时即生效。
《建设行政处罚程序暂行规定》
第二十条行政处罚决定生效后，任何人不得擅自变更或解除。处罚决定确有错误需要变更或者修改的，应当由原执法机关撤销原处罚决定，重新作出处罚决定。
《关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入有关问题的函》建办法函【2011】25号
《关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入的请示》（吉建文【2010】86号）收悉，现将全国人大常委会法制工作委员会对我部《关于违法收入计算问题的请示》（建法函[2010]313号的复函（法工委发[2011]1号）转发你厅，请遵照执行。附件1：
全国人大常委会法制工作委员会（法工委发[2011]1号）
住房和城乡建设部：你部2010年12月3日“关于违法收入计算问题的请示”（建法函[2010]313号）收悉，经研究，原则同意你部的意见，根据城乡规划法第六十四条规定，违法建设工程不能拆除的，应当没收实物或者违法收入。没收的违法收入应当与应依法没收的实物价值相当。