黑龙江省牡丹江市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)牡行初字第57号
原告孙忠修，男，1963年3月19日出生，汉族，个体。
委托代理人任华，女，1963年4月19日出生，汉族，无职业。
被告东宁县人民政府，地址东宁镇北河沿村。
法定代表人孙吉舜，职务，县长。
委托代理人薛久宏，黑龙江正义律师事务所律师。
委托代理人王振军，男，1970年7月29日出生，汉族，东宁县国土资源局执法监察局局长。
原告孙忠修因要求确认被告东宁县人民政府为原告颁发的东国用（2007）字第22386号《国有土地使用权证》行为违法，于2015年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月20日立案后，于2015年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组合议庭，于2015年11月26日公开开庭审理了本案。原告孙忠修及其委托代理人任华，被告东宁县人民政府的委托代理人薛久宏、王振军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孙忠修系东宁县佳城木材加工厂经营者，2006年经东宁镇政府招商在新屯子村占用村集体土地建木材加工厂。原镇党委书记鲁兆利为其协调办理土地手续，取得《国有土地使用证》（〔东土国用〕（2000）字第120468号）。2007年11月27日，被告东宁县人民政府为原告颁发东国用（2007）第22386号国有土地使用证。2012年原告到东宁县国土资源局办理土地证换发手续，东宁县国土资源局于2013年11月21日告知原告持有的国有土地使用证（〔东土国用〕（2000）字第120468号）不是该局发放的，东国用（2007）第22386号国有土地使用证已收回作废。原告不服该告知书，向被告申请行政复议。被告原告不服该告知书，向被告申请行政复议，被告于2014年4月25日作出东政复决[2014]4号行政复议决定书，认为东宁县国土资源局为原告办理的《国有土地使用证》（东国用[2007]第22386号）属违法发放，确认该项具体行政行为违法，并责令东宁县国土资源局自行纠正。2014年12月10日，东宁县国土资源局向被告递交申请，请示关于对原告的国有土地使用证不予换发事宜。被告于2014年12月22日作出《东宁县人民政府关于不予换发孙忠修国有土地使用证（东国用[2007]字第22386号）的批复》（东政函[2014]72号），同意东宁县国土资源局不予换发原告的国有土地使用证（东国用[2007]字第22386号）。
原告孙忠修诉称，原告于2006年经东宁县东宁镇政府招商，到东宁镇新屯子村建木材加工厂，由东宁镇原书记协调办理了土地手续，发给原告东国用[2007]第22386号《国有土地使用证》。原告在办理土地使用证和规划许可证后，在该地进行了大面积平整土地、疏通河道，并且建设木材加工厂厂房，购买设备，进行生产经营活动。原告为办理贷款，于2010年到东宁镇国土分局办理换证手续，但一直未予办理，拖延至今，导致原告无法正常生产经营，处于停业状态，所办的贷款和借款无法如期偿还，已经给原告造成了经济损失。故诉至法院，请求确认被告不给原告换发东国用[2007]第22386号《国有土地使用证》的行政行为违法。
被告东宁县人民政府辩称：原告所持有的国有土地使用证无合法权属来源，没有办理相应的国有土地征用程序，该土地使用证的取得程序违法，该块土地实为集体土地，故不能为原告办理续租和换发新证。被告根据法律规定不予批准换证行为是正确的，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告孙忠修向本院提供以下证据：
证据一、东宁县人民政府行政复议决定书，证明：东宁县人民政府该项目行政行为违法。
东宁县人民政府对形式要件无异议，有证据证明土地使用证是作废的。
证据二、牡丹江市西安区人民法院行政判决书一份（2015）西行初字6号，证明：该土地使用权证政府违规发放。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，只能证明原告要求办理续签土地合同，换发土地证的要求法院未予支持。
证据三、东宁县监察局对任华上访所反映问题的情况说明复印件，证明厂房不是违章建筑。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，证明原告主张诉求，不能证明不是违章建筑。
证据四、东宁县国土局年租金收费票据5张。证明东宁县国土局对土地使用权证认可。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，只能证明原告交纳土地使用年租金，不能证明该土地已变更为国有土地。
证据五、东国用[2007]第22386号国有土地使用证。意在证明原告对该地块享有使用权。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，当时确实换发土地使用证，但存在审查不严的瑕疵。
证据六、东宁镇人民政府文件复印件，证明：两本土地证的来源。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，原告主张过权利但是否合法需要有关部门来审定。
证据七、东房权证东宁县字第0320**号房屋所有权证，意在证明不是违章建筑。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，该证发放程序存在问题，房屋坐落在集体土地上，是村委会出据虚假证明办理的。
证据八、新屯子村招商引资建设用地经过说明复印件，证明：两本土地证来源。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，恰能证明两本土地证来源不合法，未经土地审批。
证据九、东宁镇人民政府关于新屯子村建设用地问题的答复复印件，证明：土地证来源。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，但是否合法需要有关部门来审定。
证据十、关于孙忠修、任华在新屯子村土地使用纠纷处理建议复印件一份，证明：县委县政府和东宁法院知道土地证属实。
被告东宁县人民政府对形式要件无异议，没有合法出处，被告不认可。
被告东宁县人民政府向本院提供以下证据：
证据一、房屋租赁合同复印件一份、村委会证明复印件一份，证明原告孙忠修最早在2006年到东宁镇新屯子村投资办木材加工厂。
原告对此份证据无异议。
证据二、东土国用[2000]字第120468号《国有土地使用证》、情况说明、村委会介绍信。证明1、东土国用[2000]字第120468号《国有土地使用证》不是东宁县国土资源局发放的，是时任东宁镇党委书记鲁兆利通过非正常程序办理的。2、该土地使用证的时间是2006年6月9日，而证件上表明的时间是2000年6月7日，办理该证时仅依据新屯子村委会出具的介绍信就将集体所有的学校土地变更为孙忠修个人所有的土地。3、办证时房屋还没建成却在土地证中予以体现。
原告对此份证据无异议。
证据三、告知书、不予换发国有土地使用证的批复，证明问题1、东国用[2007]第22386号国有土地使用权证是由东土国用[2000]字第120468号国有土地使用证换发的。2、该证再换发时发现登记在该证项下的土地权属不清，且该证的有效期已经届满，不具备再次发证的条件，所以没有再次换发新证。
原告对此份证据无异议。
证据四、东宁县人民法院调解书五份。证明：1、早在2012年1月份，孙忠修因在民间融资不能按时偿还被诉至法院，累计诉讼金额本金为111、1万元；2、其工厂不能正常运转的真正原因是资金链断裂，不能偿还社会融资所引发的停产，其停产与土地使用手续无关。
原告孙忠修对形式要件无异议，但时间应该是2013年原告因融资不能按时偿还被诉至法院。
本院经庭审的举证、质证对原告孙忠修提供证据一至十一份证据的形式要件予以采信。证明原告招商、办照、建厂以及纠纷处理的过程。被告提供的证据来源合法、内容真实，能够证明其欲证明的问题，本院予以采信。
经审理查明，原告孙忠修于2006年经东宁镇人民政府招商引资，在东宁镇辖区的新屯子村占用村集体土地建设木材加工厂。2006年6月1日，原告与新屯子村委会签订房屋租赁合同，新屯子村委会将原村小学租赁给原告，院落面积为4000平方米，租赁期限自2006年6月1日起至2010年6月1日止，年租金为1万元。原告租赁该小学后，在院内兴建了350平方米厂房。原告称时任东宁镇党委书记鲁兆利为其协调办理了该厂房的土地手续，并给其一本国有土地使用证（东土国用[2000]）字第120486号）。该证上的土地使用者为原告，用途为工企用地，用地面积980.5平方米，建筑占地350平方米，颁证日期为2000年6月7日（该证备注中标明：鲁书记要求办到2000年，为了企业发展）。东宁县房地产管理局于2006年6月为原告颁发了该350平方米厂房的房屋产权证书，产别为私产，2013年1月9日，该局又重新换发了该房产证（东房权证东宁县字第0320**号）。2007年11月27日，针对同一地块，被告又为原告颁发了东国用[2007]第22386号国有土地使用证，该证记载的土地使用权人为原告，地类用途为工企，使用面积为980.5平方米，使用权类型为租赁，终止日期为2012年11月23日。2012年原告到东宁县国土资源局办理土地证换发手续，东宁县国土资源局于2013年11月21日告知原告持有的国有土地使用证（东土国用[2000]字第120486号）不是该局发放的，东国用[2007]22386号《国有土地使用证》已收回作废，2012年11月签订的土地租赁合同属无效合同，原告交纳的土地年租金，持票据到东宁国土资源分局取回。原告不服该告知书，向被告申请行政复议，被告于2014年4月25日作出东政复决[2014]4号行政复议决定书，认为东宁县国土资源局为原告办理的《国有土地使用证》（东国用[2007]第22386号）属违法发放，确认该项具体行政行为违法，并责令东宁县国土资源局自行纠正。原告诉至本院，要求确认被告为原告发放的《国有土地使用证》（东国用[2007]第22386号）的行为违法。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。因此被告系具有合法授权的核发国有土地使用权证书的行政主体。本案中原告诉争土地被原告占有使用后，并未办理农村集体土地转为国有土地相关的征地手续，本案诉争土地仍为东宁镇新屯子村的集体土地。因此，原告需办理农用地转用审批手续，将农村集体土地征收为国有土地后，才能办理相应的国有土地使用证。而本案中被告东宁县人民政府在东政复决[2014]4号行政复议决定书中认为东宁县国土资源局为原告办理的《国有土地使用证》（东国用[2007]第22386号）属违法发放，确认该项具体行政行为违法。在该复议决定作出后，原告孙忠修并未向人民法院提起行政诉讼。因此，原告要求确认被告东宁县人民政府颁发《国有土地使用证》（东国用[2007]第22386号）违法的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告东宁县人民政府颁发的东国用[2007]第22386号《国有土地使用权证》行政行为违法。
案件受理费50元，由东宁人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 岳春刚
审判员 李成贵
审判员 翟海英
二〇一六年六月七日
书记员 陈慧泉