江苏省扬州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏10行终52号
上诉人（原审原告）王金祥，男，1952年6月21日出生，汉族，住扬州市邗江区。
上诉人（原审原告）王瑞祥，男，1951年3月1日出生，汉族，住扬州市邗江区。
两上诉人共同委托代理人孔晓雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市国土资源局，住所地在扬州市文昌中路565号。
法定代表人周正权，局长。
被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市建邺大厦。
法定代表人李侃桢，厅长。
被上诉人（原审第三人）扬州市生态科技新城杭集镇人民政府，住所地在扬州市杭集镇三星路1号。
法定代表人叶华，镇长。
委托代理人秦顺忠，江苏擎天柱律师事务所律师。
上诉人王金祥、王瑞祥因与被上诉人扬州市国土资源局（以下简称市国土局）、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）、扬州市生态科技新城杭集镇人民政府（以下简称杭集镇政府）不履行查处违法征收土地法定职责及行政复议一案，不服扬州市江都区人民法院（2016）苏1012行初7号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，王金祥、王瑞祥系扬州市生态科技新城杭集镇王集村王一组村民，其认为集体土地被第三人杭集镇政府非法侵占，曾于2015年8月12日向市国土局提出查处申请，要求市国土局履行法定职责，对第三人杭集镇政府违法征收、非法侵占土地的行为进行查处。市国土局曾在王金祥、王瑞祥申请前于2014年7月21日对杭集镇政府非法占用的部分土地作出扬国土资[2014]罚字10号《行政处罚决定书》，在王金祥、王瑞祥申请后又于2015年11月6日对杭集镇政府非法占用的其他土地作出扬国土资[2015]罚字40号《行政处罚决定书》。因王金祥、王瑞祥认为市国土局未对其申请予以任何的反馈答复，也没有依法履行职责进行有效的查处，于2015年10月22日向省国土厅提出行政复议申请，省国土厅经复议审查后认为，市国土局已履行了土地违法行为查处的法定职责，决定驳回王金祥、王瑞祥的行政复议申请，故于2015年12月23日作出[2015]苏国土资行复第98号《驳回行政复议申请决定书》。王金祥、王瑞祥对此不服，而向法院提起本案行政诉讼，要求确认省国土厅作出的复议决定书违法并予撤销，确认市国土局不履行法定查处职责的行为违法并责令其限期依法真正查处。
另查明，市国土局于2015年8月14日收到王金祥、王瑞祥查处申请，其作出扬国土资[2015]罚字40号《行政处罚决定书》后，曾于2015年11月9日上午10时23分左右与王金祥（被叫号码133××××0007）通话两次。
原审认为，原告资格是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。根据《行政诉讼法》第二条的规定，起诉人只有在主张自己的权利受到侵害时，其原告资格才可能获得承认，若起诉人没有主张自己的权利受到侵害，或者主张他人的合法权益或者公共利益受到侵害，则不具有原告资格。本案王金祥、王瑞祥所要求查处的集体土地并非仅属于其自益性，明显具有公益性质，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。故两原告提起本案诉讼不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回了王金祥、王瑞祥的起诉。
上诉人王金祥、王瑞祥上诉称，原审认定事实和适用法律错误，上诉人与被诉违法行政行为具有利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格，且查处申请是由上诉人提出，市国土局未依法给予书面回复，这本身就已经影响了上诉人的合法权益，因此，上诉人完全具备行政诉讼的主体资格，有权提起本案诉讼。原审认定被上诉人曾于2015年11月9日上午与王金祥通话两次，事实及证据认定错误。请求二审撤销原审裁定，指令对本案重新进行审理。
被上诉人市国土局、省国土厅二审未答辩。
被上诉人杭集镇政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，程序合法。上诉人非涉案土地的土地使用权人或者实际使用人，更非行政行为相对人，不能以个人名义提起诉讼。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，原审裁定经审理查明的事实与二审查明的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。上述条款设置的目的在于促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。本案情形正是如此，省国土厅针对王金祥、王瑞祥作出的复议决定的内容是驳回行政复议申请，因此，虽然经过了复议程序，但复议机关并没有作出影响王金祥、王瑞祥权利义务的新的实质性的决定，在此情况下，如果对王金祥、王瑞祥的合法权益构成侵害，也只能是由原行政机关不履行法定职责而引起。王金祥、王瑞祥提起本案诉讼，核心诉求也正是要求人民法院判令原行政机关履行法定职责。因此，人民法院的审查重点必然应当是原行政机关是否应当按照王金祥、王瑞祥的申请履行特定的法定职责。这种履行职责之诉的特点是，不能仅看当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝，还要看该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。因此，原告是不是拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责或者管辖权，也应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容，如果明显没有相应的事实根据，则属于不具备法定的起诉条件。本案中，王金祥、王瑞祥申请的事项系认为集体土地被第三人杭集镇政府非法侵占而要求市国土局查处，经审理查明，王金祥、王瑞祥要求查处的土地为集体土地，非王金祥、王瑞祥的承包地宅基地，与其无实质性关联，是否查处对王金祥、王瑞祥的合法权益明显不产生实际影响。另根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案王金祥、王瑞祥的起诉不符合法律规定。原审裁定驳回起诉并无不当。上诉人王金祥、王瑞祥上诉称上诉人与被上诉人违法行政行为具有利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格，市国土局未依法给予书面回复已经影响了上诉人的合法权益，上诉人有权提起本案诉讼以及原审认定被上诉人曾于2015年11月9日上午与王金祥通话两次，事实及证据认定错误的理由，无事实和法律依据，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 涛
审 判 员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一七年八月十日
书 记 员 李 丽
本裁定所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；