江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终1078号
上诉人(一审原告)杨开文。
上诉人(一审原告)沈连芳。
被上诉人(一审被告)南通市人民政府，住所地江苏省南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，南通市市长。
委托代理人周达，南通市国土资源局工作人员。
委托代理人朱卫，北京大成（南通）律师事务所律师。
上诉人杨开文、沈连芳诉被上诉人南通市人民政府土地行政登记一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2015)通中行初字第00271号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。
2015年5月25日，南通市人民政府在南通市国土资源局报请土地登记发证后，同意对杨开文、沈连芳所有，坐落于南通市崇川区城港新村21幢608室（建筑面积64.94平方米），地籍号为01-04（026）-015，用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨的分摊土地面积10.82平方米登记颁发苏通国用（2015）第0104000226号国有土地使用权证。
上诉人杨开文、沈连芳一审诉称，其在南通市人民政府进行国有土地使用权变更登记时发现上述行政登记违法。杨开文、沈连芳认为南通市人民政府在其未知情的情况下即以10.82平方米面积颁证的行为侵权，构成违法。请求：1.判令撤销苏通国用（2015）第0104000226号国有土地使用权证，南通市人民政府重新给予行政登记；2.判令南通市人民政府依法赔偿杨开文、沈连芳既得利益损失；3.判令南通市人民政府承担本案因诉讼而发生的费用。在一审庭审过程中，杨开文、沈连芳口头撤回第二项、第三项诉讼请求。
被上诉人南通市人民政府辩称，其根据杨开文、沈连芳提供的办理国有土地使用权过户手续申请材料予以颁发上述国有土地使用权证的行为，事实清楚，颁证行为符合《土地登记办法》第三条、第十九条的规定，程序合法，请求驳回杨开文、沈连芳的诉讼请求。杨开文、沈连芳主张的第二个诉讼请求不明确，也没有证据证明。
一审法院经审理查明，2015年3月31日，甲方杨健，乙方杨开文、沈连芳，丙方南通市崇川区满意中介服务部（以下简称满意中介）业主陆美兰签订房地产买卖合同（甲方杨健及其配偶丁婕、乙方杨开文与沈连芳均签字确认，丙方满意中介盖章并由经营者陆美兰签字），约定由乙方购买坐落于南通市崇川区城港新村21幢608室。该房屋国有土地使用权证（苏通国用（2007）第01040122号）载明的使用权人为杨健、丁婕，使用权面积、分摊面积均为10.82平方米，土地用途为住宅用地，使用权类型为划拨，甲乙双方还约定了购房款、违约责任等条款。其中，合同第6条还约定了甲乙双方可委托丙方统一办理相应的过户手续等内容。
2015年5月21日，满意中介业主陆美兰向南通市国土资源局行政服务窗口提交了南通市城镇住房用地登记申报表[陆美兰在申请（委托代理人）（签章）后签名]、杨开文与沈连芳的房屋所有权证复印件、杨开文与沈连芳的身份证复印件、陆美兰的身份证复印件以及杨健、丁婕的原国有土地使用权证复印件。南通市国土资源局窗口经办人出具了上述申请材料接收凭证，陆美兰在领证人处签字确认。
2015年5月25日，南通市人民政府在南通市国土资源局报请土地登记发证后，同意对杨开文、沈连芳所有的坐落于南通市崇川区城港新村21幢608室（建筑面积64.94平方米），地籍号为01-04（026）-015，用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨的分摊土地面积10.82平方米登记颁发苏通国用（2015）第0104000226号国有土地使用权证。在一审庭审过程中，杨开文撤回其提出的第二项、第三项诉讼请求。
一审法院认为，《土地登记办法》第三条第一规定，土地登记实行属地登记原则。根据该条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所地在的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报请县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。该办法第九条则对申请人申请土地登记应当提交的材料作出了例举式规定。第十一条第一款则规定，委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。这也就意味着，申请土地登记分为本人申请登记和委托代理人申请登记两种方式。
本案中，根据南通市国土资源局窗口工作人员出具的“申请材料接收凭证”载明的内容，可以证明满意中介业主陆美兰向南通市国土资源局行政服务窗口提交了南通市城镇住房用地登记申报表[陆美兰在申请（委托代理人）（签章）后签名]、杨开文与沈连芳的房屋所有权证复印件、杨开文与沈连芳的身份证复印件、陆美兰的身份证复印件以及杨健、丁婕的原国有土地使用权证复印件共计五份材料，表明这种申请土地登记属于委托代理人申请登记。虽然陆美兰仅在南通市城镇住房用地登记申报表上的“申请（委托代理）人”处签名，而未提交杨开文、沈连芳的授权委托书，但是，本案土地登记属于（主体）变更登记，即是基于房地产买卖合同所进行的原土地使用权主体过户登记，并不存在对原土地使用权面积、用途等客体进行变更登记的情形，更不存在损害杨开文、沈连芳合法权益的情形。况且，杨开文、沈连芳与杨健、丁婕签订的房地产买卖合同中亦约定了出卖人与买受人均可以委托满意中介（陆美兰）办理有关事项的过户手续等内容，而陆美兰在办理案涉土地登记时提供杨开文、沈连芳的身份证复印件及其房屋所有权证复印件的行为，反过来可以证明，案涉土地登记申请得到了杨开文、沈连芳事实上的认可。因此，杨开文、沈连芳要求撤销被告南通市人民政府颁发的案涉土地使用权证并重新登记的理由不能成立。对于杨开文、沈连芳在一审庭审过程中口头申请撤回的第二、三项诉讼请求，一审法院依法予以准许。
综上，南通市人民政府对案涉土地使用权进行变更登记的行为并无不当，杨开文、沈连芳主张南通市人民政府的颁证行为程序违法的理由不能成立，一审法院对其要求撤销被告南通市人民政府苏通国用（2015）第0104000226号国有土地使用权证并重新进行行政登记的诉讼请求不予支持。
一审法院据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨开文、沈连芳的诉讼请求。案件受理费50元，由杨开文、沈连芳负担。
杨开文、沈连芳上诉称，上诉人是买房人，也是该案土地使用权益人。办理土地证即申办土地证，无申请不登记，无申请不变更，缺失主体内容不办理。土地登记面积、使用权人等是申请登记的客体，是申请登记的主体内容，而“用地登记申报表”中只有“同意发证”，“报批日期”、“报批人”都是空白，没有权益人签字，无批准机关和批准印章，被上诉人未尽审查义务。请求依法撤销江苏省南通市中级人民法院(2015)通中行初字第00271号行政判决，发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
南通市人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
杨开文、沈连芳提起上诉后，当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。
本院召集双方当事人进行询问，杨开文、沈连芳对一审认定的事实表示不发表意见，但询问中对于2015年3月31日与杨健、丁婕通过满意中介业主陆美兰签订房地产买卖合同，曾办理过案涉土地上的房屋所有权证的事实并不持异议。本院经审理认定，一审判决对本案证据和事实的认定正确，本院予以确认。
本院认为，本案诉争的具体行政行为是2015年5月25日南通市人民政府向杨开文、沈连芳颁发苏通国用（2015）第0104000226号国有土地使用权证。根据《土地登记办法》第二款规定，申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报请县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。第九条对申请人申请土地登记应当提交的材料作出了例举式规定。第十一条第一款规定，委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。本案中，满意中介业主陆美兰向南通市国土资源局行政服务窗口提交了南通市城镇住房用地登记申报表[陆美兰在申请（委托代理人）（签章）后签名]、杨开文与沈连芳的房屋所有权证复印件、杨开文与沈连芳的身份证复印件、陆美兰的身份证复印件以及杨健、丁婕的原国有土地使用权证复印件共计五份材料，向南通市国土资源局提出土地登记申请，且属于委托代理人申请登记。陆美兰虽然在南通市城镇住房用地登记申报表上的“申请（委托代理）人”处签名，但未提交杨开文、沈连芳的授权委托书。鉴于本案土地登记是基于房地产买卖合同所进行的土地使用权主体过户登记，并不存在对原土地使用权面积、用途等客体进行变更登记的情形，不存在损害杨开文、沈连芳合法权益的情形。而杨开文、沈连芳与杨健、丁婕签订的房地产买卖合同中约定了出卖人与买受人均可以委托满意中介（陆美兰）办理有关事项的过户手续等内容，杨开文、沈连芳也已经申请办理并领取了案涉土地上房屋所有权证，同时陆美兰在办理案涉土地登记时提供杨开文、沈连芳的身份证复印件及其房屋所有权证复印件的行为，可以证明，案涉土地登记申请得到了杨开文、沈连芳事实上的认可，没有违背其真实意思表示。因此，杨开文、沈连芳要求南通市人民政府颁发的案涉土地使用权证并重新登记的理由不能成立。一审法院驳回杨开文、沈连芳的诉讼请求并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨开文、沈连芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 臧 静
审 判 员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 钱培培