广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终2364号
上诉人（原审原告）：罗学远，男，汉族，1990年10月26日出生，住广东省陆何县，
委托代理人：罗振兴，男，汉族，1968年3月15日出生，住广东省陆何县，系高塘村委会推荐公民。
被上诉人（原审被告）：广州市交通委员会。住所地：广东省广州市天河区天河南二路*号。
法定代表人：陈小钢，主任。
委托代理人：袁俊涛，该委工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
上诉人罗学远诉被上诉人广州市交通委员会（以下简称市交委）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年12月22日，市交委执法人员在广州市白云机场到达厅A5门前发现车牌号为粤Ｎ×××××车辆涉嫌违章，于是上前出示证件对其进行调查。经查，粤Ｎ×××××车辆驾驶人及车辆所有人均系罗学远，车辆使用性质为非营运。同时市交委执法人员发现有3名乘客要乘坐该车辆前往广东省陆丰市，罗学远与3名乘客均不相识。其中一名女乘客是其亲属电话联系罗学远，由罗学远将其从广州市区载往广东省陆丰市，到达目的地后支付罗学远车费150元，罗学远从广州市区接上该名女乘客前往广州市白云机场接另外2名男乘客。罗学远与2名男乘客约定到达目的地广东省陆丰市后，2名男乘客以现金方式支付罗学远320元。罗学远没有在网络打车软件平台上注册，也无法出示该车的道路运输经营许可证。市交委当场制作了《现场笔录》及《询问笔录》，并作出粤穗交强措[2016]00137821号《行政强制措施决定书》，以罗学远未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营为由，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对案涉车辆予以扣押。罗学远在该决定书上签名捺印。同月26日，市交委向罗学远作出粤穗交违通[2016]Y20161223013号《违法行为通知书》，告知罗学远拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及享有陈述申辩及听证的权利。同月27日，罗学远向市交委提出申辩。2017年1月19日，市交委作出解除对罗学远车辆扣押的行政强制措施处理决定书。2017年1月23日，市交委作出粤穗交罚[2017]Y20161223013《行政处罚决定书》，载明：“本机关依法检查时发现你本人驾驶粤Ｎ×××××小型轿车于2016年12月22日在广州市白云区机场到达厅A5门前有未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，没有违法所得（违法所得不足2万元）的行为（第一次），该行为严重扰乱了交通运输市场秩序。当事人于2016年12月27日向我单位提出陈述申辩，我单位经过对当事人陈述的事实、理由和证据进行复核，决定不予采纳……以上事实违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十四条第（一）项：责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任，《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》的规定，决定给予责令停止经营，处3万元罚款的行政处罚”。该处罚决定书当日送达罗学远。罗学远对市交委作出的行政处罚决定书不服，于2017年2月14日向市政府提请行政复议，同年3月13日，市政府作出穗府行复[2017]143号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持市交委作出的粤穗交罚[2017]Y20161223013《行政处罚决定书》。罗学远不服，诉至原审法院。
在诉状副本送达市交委、市政府后，罗学远增加诉讼请求：若罗学远败诉，市交委对罗学远指出的错误行为不能证明自己没有错误的，要求市交委在书面上作出认错和道歉。在庭审中，罗学远当庭增加诉讼请求：市交委对长时间违法扣押罗学远的车辆作出书面道歉。
原审法院认为：根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。市交委作为广州市交通运输行政主管部门，具有履行行政区域内的道路运输执法职责。
首先，罗学远有无从事客运运营的行为。罗学远与3名乘客议价车费，约定其驾驶小轿车将乘客从广州市送往陆丰市，乘客以现金方式向其支付车费。罗学远在广州市区接到一名女乘客后，载着该名乘客前往广州市白云机场到达厅接另外两名男乘客，在2名男乘客上车过程中，被市交委发现并被调查。罗学远虽然还没有收取到乘客的车费，但是其已经实施了运载乘客的行为，罗学远有从事客运运营的行为。
其次，罗学远的行为是否违法。《中华人民共和国道路运输条例》第二条规定，道路运输经营包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营。第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；（二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请……依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”可见，从事道路旅客运输经营的经营者，必须取得相应的道路运输管理机构颁发的道路运输经营许可证，而且投入运输的车辆也须配发车辆营运证。本案中，罗学远有从事客运运营的行为，但并未取得上述道路运输经营许可证，其驾驶的车辆也没有营运证，罗学远的行为违反了上述法律规定。
最后，罗学远违法行为的法律责任应如何承担。罗学远的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款……”之规定，市交委对罗学远作出责令停止经营，罚款3万元的处罚，事实清楚，适用法律正确。
市交委在对罗学远作出处罚决定前，告知罗学远拟作出的处罚的事实、理由和依据，听取了罗学远的陈述申辩，程序合法。市政府对市交委的具体行政行为进行审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持市交委作出的粤穗交罚[2017]Y20161223013《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。
对于罗学远称其运输旅客的行为是顺风车行为。国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号）规定，私人小客车合乘，也称拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定，私人小客车合乘，也称拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定。《广州市交通委员会广州市发展和改革委员会广州市公安局关于查处道路客运非法营运行为涉及私人小客车合乘认定问题的意见》规定，私人小客车合乘，也称拼车、顺风车，是指不以盈利为目的，由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式，私人小客车合乘各方包括合乘信息服务平台、合乘出行提供者和合乘者。本案中，罗学远未在网络约车软件平台注册，将乘客从广州市送往广东省陆丰市，与乘客议价在到达目的地后以现金方式收取车费，罗学远的行为不属于上述规定所述的鼓励出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式，不属于搭载顺风车行为。
对于罗学远要求确认市交委作出的行政强制措施违反法定程序，长时间扣押原告的车辆违法，要求市交委道歉的请求，罗学远所诉市交委的行政强制行为与本案审查的行政处罚行为分属不同的法律关系，罗学远所诉行政强制行为应另案处理，原审法院不予处理。
综上，市交委作出的粤穗交罚[2017]Y20161223013《行政处罚决定书》和市政府作出的穗府行复[2017]143号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。罗学远要求撤销上述处罚决定书和复议决定书，没有依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回罗学远的诉讼请求。本案诉讼费50元，由罗学远负担。
上诉人罗学远不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。市交委所作笔录严重失实，部分证据不真实，大部分内容都是执法人员自己的口述。罗学远没有收受任何人的车费，原审法院在没有足够证据证明罗学远有盈利的情况下认定其非法营运，没有事实依据。二、罗学远的行为不在道路客运四种类型之中，且本案的车辆系《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十二条第一款规定的7座及以下乘用车，假使本案营运行为已经发生，以《暂行办法》作为法律依据更为合适，不能以《道路运输条例》作为法律依据。三、市交委认定罗学远的行为严重扰乱了交通运输市场秩序，明显错误。市交委没有任何证据证明罗学远的行为给交通运输市场秩序带来了危害，并且罗学远及时纠正了违法行为，其即使有违法行为，也是轻微的违法行为，不可能造成严重扰乱交通运输市场秩序，市交委认定的危害后果与其处罚的结果不相符。综上，请求二审法院判令：1.依法撤销原审判决；2.撤销市交委作出的行政处罚决定；3.一、二审的诉讼费由市交委负担。
被上诉人市交委答辩称：一、市交委现场依法对罗学远及3名乘客取证，现场制作的《现场笔录》、《询问笔录》均交由罗学远阅签捺印，且笔录内容与现场录像反映的事实相符。罗学远既未取得道路运输经营许可证，亦未取得营运证，故其行为属于非法营运行为。二、《中华人民共和国道路运输条例》第二条第二款规定，道路运输经营包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营，即客运经营行为应当遵守其规定。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第一款规定，本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，进一步明确客运经营行为是具有商业性质的道路客运活动，因此市交委适用上述两条例对罗学远从事非法营运行为进行处罚准确。三、市交委考虑到罗学远系第一次违法，且态度较好，依法对其作出责令停止经营，罚款30000元，已是依法作出标准下限的处罚，并非处罚过重。综上，市交委是在充分调查、审核的基础上依法作出行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法。请二审法院依法维持原审判决，驳回罗学远的上诉请求。
被上诉人市政府二审未提交答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第九条、第十条的规定，从事道路运输客运经营的，应当符合法定条件并取得道路运输经营许可证和车辆营运证。第六十四条规定，违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。本案中，罗学远在未取得道路运输经营许可证和车辆营运证的情况下，擅自从事客运营运，该事实有现场检查笔录、询问笔录、现场录像等证据予以证实，且相互印证。同时，市交委作出被诉行政处罚决定前，已向罗学远送达违法行为通知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。因此，市交委对罗学远作出被诉行政处罚决定，责令停止经营，并处罚款30000元的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，符合上述法律规定。原审判决驳回罗学远关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，市政府作为复议机关，收到罗学远的行政复议申请后，查明相关事实并在法定期限内作出被诉行政复议决定，符合上述法律规定。原审判决驳回罗学远关于撤销被诉行政复议决定的诉讼请求正确，本院亦依法予以维持。
综上所述，罗学远的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗学远负担。
本判决为终审判决。
审判
审 判 长 杨立志
审 判 员 石晓利
审 判 员 杨 芳
二〇一八年四月八日
法官助理 陈洁雅
书 记 员 颜悦怡