山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)晋08行终46号
上诉人（原审被告）河津市人民政府。
法定代表人杜中伟，男，该市市长。
委托代理人马彦芳，女，河津市人民政府办公室工作人员。
上诉人（原审被告）河津市国土资源局。
法定代表人周建军，局长。
委托代理人杨义兴，该局副局长。
委托代理人董凤珍，女，山西句正律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）杜有德，男，1958年1月20日出生，汉族，住河津市。
委托代理人李为民，山西省明厚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）段振吉，男，60岁，1955年12月19日出生，汉族，地址河津市。
委托代理人孙永成，山西晋华律师事务所律师。
上诉人河津市人民政府、河津市国土资源局、杜有德因土地行政管理一案，不服临猗县人民法院（2015）临行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人河津市人民政府的委托代理人马彦芳，上诉人河津市国土资源局的委托代理人副局长杨义兴、委托代理人董凤珍，上诉人杜有德的委托代理人李为民，被上诉人段振吉及其委托代理人孙永成，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2002年12月13日，河津市龙门拍卖公司受被告河津市国土资源局的委托，对收回就河津市文苑小区北侧共124.35亩国有土地使用权进行拍卖，其中别墅区用地57亩，使用期70年……。2002年12月14日，河津市城乡建设局以河建字（2002）53号文件对文苑小区以北部分国有土地使用权作出规划要求，其中对别墅区的规划要求为：“……该次拍卖的院落每户实占地为10×14.5平方米（东西×南北）共150户，每排可以自由组合，每户院落前后均有6米宽以上的道路。建筑具体要求是建筑入深为10米，建筑物均为二层带坡屋顶或局部三层（屋顶北侧留4米以上晒台以保证后排采光）建筑……每项排各户的建筑图须城建部门统一审批后方可动工。”2002年12月25日，杨增义受贺胜利（已故）等人的委托参加了文苑小区57亩别墅小区拍卖，并成功竞得了25号地块。2004年6月2日，杨增义委托贺胜利媳妇李俊珍与河津市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，宗地编号82-01-（02）-25，出让面积为1305平方米。2006年6月24日，贺胜利、席戈亮与河津市小梁建筑工程公司第九施工队签订建房协议，在竞得的国有土地上建设一栋7层楼房。原告提供的商品房买卖合同显示：2009年1月，贺胜利将该楼房的两套房屋（201、202）卖于原告段振吉，2011年11月15日，贺胜利将楼房的三套房屋（601、701、702）卖于原告段振吉。2013年7月10日，杨增义、杜有德等人向被告河津市国土资源局申请办理宗地编号为82-01-（02）-25地块的国有土地使用证。2013年9月10日，杨增义、杜有德、师堂锁、张彩珍、席戈亮五户居民因超过规划容积率向河津市政府申请补缴土地出让金。2013年9月16日，被告河津市国土资源局向河津市住房保障和城乡建设局递交了河国土资函（2013）131号《关于征求杨增义等五户居民建设住宅楼规划意见的函》，就杨增义等五户居民实际建成了一栋七层住宅楼征求规划意见。同日，河津市住房保障和城乡建设局对被告河津市国土资源局的《征求意见函》作出回函，内容为“杨增义等五户于2006年5月18日办理了建设工程规划许可证，审批建设规模4044.46平方米，容积率为2.84。杨增义等五户建设时，擅自增大容积率，超出建设工程规划许可证审批建设规模3345.13平方米，实际容积率为5.19。”2013年12月2日，杨增义、杜有德等五户委托山西博瑞地产评估咨询有限公司对原出让土地进行评估，为该宗地变更容积率补缴土地出让金提供参考。2013年12月9日，被告河津市国土资源局就杨增义等五户超出建设规模申请补缴土地价款，拟定土地使用权出让方案。2013年12月17日，杨增义、杜有德、师堂锁、张彩珍、席戈亮与被告河津市国土资源局签订合同编号为“HGTC-（2013）-69”号国有建设用地使用权出证合同，出让宗地编号为82-01-02-0209，宗地面积为1019.82平方米。2014年1月14日，第三人杜有德就坐落在河津市汾滨北街西侧别墅小区的本案涉诉的两宗地块申请进行土地登记，并向被告河津市国土资源局提交了土地登记申请书、身份证明、联合竞买协议书、挂牌竞买申请书和授权委托书（上述三份文书系被告河津市国土资源局工作人员贺三昌在2013年第三人杜有德办理土地登记时向杜有德提供的空白文书）等材料，在案材料中没有涉诉土地国有土地使用权出让完税凭证。2014年1月19日被告河津市国土资源局工作人员对第三人杜有德申请的土地进行了地籍调查并制作了地籍调查表（该表第三页宗地草图栏中未绘制宗地草图，测量人亦未署名；第四页权属调查记事及调查员意见栏、地籍勘丈记事栏、地籍调查结果审核意见栏均未填写），被告河津市国土资源局进行审批后，制作了河国用（2014）5号土地登记审批表，并报请被告河津市人民政府批准。2014年1月20日，被告河津市人民政府对本案涉诉的两宗地块其中一块向第三人杜有德颁发了河国用（2014）5号国有土地使用证。原告段振吉在得知第三人获得国有土地使用证后即向被告河津市国土资源局提出申请要求撤销第三人杜有德国有土地使用证，被告河津市国土资源局答复不予支持，原告段振吉即向本院提起行政诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《土地登记办法》第三条的规定，被告河津市国土资源局受理申请进行审核、被告河津市人民政府进行登记、颁发《国有土地使用证》是其法定职责。根据《土地登记办法》、《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，本案第三人杜有德在申请国有土地使用权登记时未提供土地的有关完税凭证，属于不予登记的情形。《土地登记办法》第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡……”，本案二被告提供的在案证据中，没有土地登记归户卡和土地登记簿，其行政行为不符合法律规定的程序，造成办理国有土地登记的形式要件不完备，违反了法定程序。根据《建设用地容积率管理办法》的规定，要求任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积充满指标，不得随意调整，确需调整的，得依照《建设用地容积率管理办法》的规定办理，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序，被告河津市国土资源局在河津市住房保障和城乡建设局未依照规定程序办理容积率的调整的情况下，仅以“回函”认定河津市住房保障和城乡建设局同意调整容积率的行为违背了法定程序，依法应予纠正。被告河津市国土资源管理局及第三人杜有德认为原告段振吉与行政行为无利害关系，不具有原告主体资格，原告提供的购房协议等证据证实，原告对本案涉诉的土地上住宅楼享有所有权，原告是在认为被告的行政行为侵犯了其财产权益的情形下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的……”规定，向本院提起的行政诉讼，符合法律规定，对被告河津市国土资源局第三人杜有德的诉讼意见，本院不予支持。被告河津市人民政府认为原告超过法定起诉期限的主张，不符合法律规定，本院不予支持。关于本案涉诉土地，被告河津市国土资源局先后与竞买人签定的两份国有土地使用权出让合同中关于出让地块的宗地编号和出让面积均不相同，二被告未能提供相应的证据予以说明，存在一定瑕疵。第三人杜有德向被告河津市国土资源局申请土地登记时提供的“联合竞买协议书、挂牌竞买申请书和授权委托书”等三份虚假材料不能作为二被告认定本案涉诉土地权属的证据；且证人贺三昌与本案有重大利害关系，其证言的内容本院不予采信。综上，被告河津市国土资源局、河津市人民政府在办理第三人杜有德的土地登记申请时，未能按照《土地登记办法》规定的程序进行受理、审查，在对涉诉土地进行地籍调查时、未按照地籍调查表的填写说明要求进行地籍调查、填写地籍调查表。在第三人杜有德没有提供本案涉诉土地的完税凭证，亦未制作土地归户卡和土地登记簿的情况下就进行登记，违反了法定程序。被告河津市国土资源局在涉诉土地上的建筑物超过规划的容积率，没有按照《建设用地容积率管理办法》规定的程序进行办理，亦违反了法定程序。被告河津市国土资源局、河津市人民政府的行政行为存在多处瑕疵，程序违法，应予纠正。为了规范行政机关行政行为，使行政机关能够合法高效的依法行政，维护公民的合法权益不受损失，判决撤销河津市人民政府2014年1月20日给第三人杜有德颁发的河国用（2014）5号国有土地使用证。
上诉人河津市人民政府上诉称，1、一审法院以《行政诉讼法》第十二条为依据，认为原审原告具有诉讼主体资格，适用法律错误。土地登记的客体是土地，而非地上建筑物，上诉人在进行土地登记时，应以土地权属为事实依据，依照相关法律规定进行土地登记，而非以房屋财产关系为依据进行土地登记。本案原审原告段振吉既非涉诉地块在拍卖时的竞得人，亦非竞得人确定的组合人，其与案外人贺胜利签订的购房协议所产生的仅是债权，其法律效果充其量只是物权变动的原因，不能作为其拥有物权即所有权的凭据。段振吉不属于涉诉土地权属的利害关系人，与土地登记行为之间不具有法律上的利害关系。依据合同法原理，原审原告因买房合同所产生的债权，是相对权，如该项权利受损，其也只能向签约对方即案外人贺胜利去主张，对上诉人的土地登记行为，无论是否合法、适当，均不损害被上诉人向签约相对人贺胜利主张权利。被上诉人无权提出撤销主张。更何况本案土地登记和房屋买卖合同债权在逻辑上具有先后关系，即享有国有土地使用权是房屋买卖协议是否有效的前提，被上诉人以在后的债权评价在先的物权，进而干涉土地登记行为，逻辑关系明显不当。故原审法院认为原告依据购房协议产生的是所有权，并进而认为被上诉人具有原告主体资格错误。2、上诉人对土地权属的认定，事实依据充分。本案涉案土地拍卖时的规划文件和拍卖文案规定，该地块拍卖后由竞得人自由组合。本案原始的拍卖资料证实，案外人杨增义是该地块的竞得人，具有向上诉人确定组合人的权利，上诉人仅能依据竞得人杨增义提供的组合人来进行登记发证。2013年杨增义向上诉人提出了办理该地块土地登记申请，在申请书中，杨增义明确了杜有德是该地块的组合人之一。上诉人依据拍卖时的规划文件和拍卖规则的要求，向杜有德颁发土地证有充分的权属依据。3、上诉人的土地登记行为程序合法。2013年杨增义等人在申请办理土地登记时，上诉人专门去函城建部门，征求城建部门对该地块的规划意见，城建部门回函上诉人，出具了规划意见。上诉人根据城建部门的规划意见，办理了补交土地出让金等土地出让手续，程序合法、适当。上诉人认为在土地权属明确的条件下，上诉人依据相关土地管理法律、行政法规规定进行土地权属登记没有不当之处。河津市范围内针对土地出让初始登记统一未要求缴纳契税，不仅仅是未要求杜有德缴纳。契税缴纳是地方税务局的执法领域，适当时候上诉人可以配合地方税务局执法，要求国有土地使用权人缴纳相关契税。土地登记簿和归户卡，不是申请人申请土地登记时必须提交的资料和证据，而是与土地使用权证一样，是审查申请人提交的资料后的结果。正是基于这一点，在一审程序中，上诉人没有提交土地登记簿和土地归户卡。事实上，上诉人对涉诉土地已按规定建立了土地登记簿和归户卡。综上，上诉人对涉案地块的登记行为，有充分的事实及法律依据，程序合法。请求二审法院撤销临猗县人民法院作出的（2015）临行初字第44号行政判决书，改判驳回一审原告的起诉及诉讼请求。
上诉人杜有德诉称，1、原审判决认定段振吉具备原告主体资格错误。原审中段振吉提供了其与贺胜利签订的两份购房协议，但没有证据证明贺胜利对协议所涉房屋具有所有权，是否有权进行处分。贺胜利去世后，当时作为中间人的贺三昌对两份协议的真实性及产生过程最有发言权，而原审却以贺三昌与本案有重大利害关系，对其证言不予采信，明显不当。杨增义是本案涉诉土地的受让人，其当庭作证证明贺胜利与涉案土地及房屋没有关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，是有关人民法院受理行政案件范围的规定，即是人民法院对行政案件的主管范围的规定，而不是关于原告主体资格的规定。但一审法院却以《行政诉讼法》第12条为据，认为段振吉有原告主体资格属于适用法律错误。2、河津市国土资源局根据回函办理土地使用权手续并无不当，更不违法。河津市住建局行政管理部门作为容积率批准部门，在履行行政管理职责时对被管理的人和事用批准文件行文，对同级别的行政机关用函件往来通报有关事项，符合国家机关行文规范。批准建设工程的容积率是河津市城建部门的职责，2013年9月16日河津市城建部门作出的“关于杨增义等五户住宅擅自增大容积率进行建设的函”是就河津市国土资源局有关杨增义等五户有关容积率问题的明确答复，即该地块上建筑物的实际容积率为5.19。该事实为2014年4月3日河津市住建局向杜有德颁发“建设工程竣工规划许可证”再次证实，河津市国土资源局根据河津市城建部门回函，办理土地使用权手续并无不当，更不违法。3、原审判决根据《土地登记办法》第14条规定，认定河津市国土资源局没有土地登记簿、归户卡，不符合法定程序错误。《土地登记办法》中有关该内容的规定，不是土地部门颁发土地使用权证审查的范围及依据，而是规范有关内部管理的规定，人民法院无权审理行政机关内部事务。原审认为，上诉人未缴纳契税，应属于不予颁发土地使用证的情形，但上诉人作为普通公民，是依据审查单位的要求履行的义务，过错不在上诉人个人，尽管如此，上诉人在一审判决后，已经依法进行了缴纳。实际补正了不足。4、原审认为上诉人填写的三份文书不能作为认定本案涉讼土地权属的证据，事实上，河津市国土资源局在为上诉人进行土地登记时，本来就未将其作为颁证依据。被上诉人认为的三份材料的时间填写虚假，文书系伪造的主张，是上诉人以土地拍卖实际发生时间作为填表时间的，不存在伪造之说，更何况，此三份文件并非国土局颁证审查的内容。该项事实，上诉人河津市人民政府及河津市国土资源局为上诉人颁发国有土地证时，《土地登记审批表中》有关“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”的内容可证实。综上，被上诉人段振吉与本案审理的行政行为没有利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格，河津市人民政府、河津市国土局给上诉人颁发土地使用权证程序合法，不应撤销，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回原审原告的起诉。
本院审理查明，2002年12月13日，河津市国土资源局、河津市龙门拍卖公司分别发布《公告》，具体内容为：1、经山西省人民政府批准、河津市人民政府同意，河津市国土资源局定于2002年12月25日对河津市文苑小区以北、紫金街以西共124.35亩国有土地使用权，按别墅用地57亩，住宅楼用地29.35亩，商业用地38亩，面向社会依法拍卖、挂牌出让。2、中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可参加竞买。3、本次拍卖可独立竞买，也可以联合竞买，参加别墅区竞买的，交保证金5万元，（整排竞买的交保证金30万元）。4、每排6家，买受人在成交后，可以自由组合为2-5家不等，但建筑需按城建规划要求进行。2002年12月24日，案外人杨增义依照拍卖公司制作的《拍卖文案》规定，交纳30万元保证金，取得整排竞买资格。并于2002年12月25日，在河津市人民政府举办的57亩别墅小区土地使用权拍卖会上，以95万元的成交价，拍得第25号地块一排六家的国有土地使用权，成为第25号地块上具体住户的自由组合人。2004年间，杨增义组合贺胜利（2014年10月已因病去世）为25排土地的组合人之一。2006年贺胜利在现争议的地块上建成一幢地下一层，地上七层共14套房屋的住宅楼。2009年1月9日、2011年11月15日，贺胜利以自已名义与段振吉签订了房号分别为201、202、601、701、702共五套房屋的《卖房协议书》二份。2010年，贺胜利因公司资金周转问题，先后通过贺三昌以所建房屋的一层、二层房屋作抵押，向杨增义借款90万元；以约定月息2.25%向杜有德举债200万元。2013年，贺胜利无力偿还上述到期债务，经中间人贺三昌说合，贺胜利同意以杜有德代其偿还向杨增义借取的90万元，同时免除自已向杜有德的借款200万元及利息为条件，将自已组合所得的土地及地上所建房屋抵顶给杜有德。2013年3月前，杜有德履行了双方约定。2013年3月18日，案外人贺胜利出具书面《证明》给杨增义称，25号地块中自己占用的地块，是杜有德委托自己与杨增义进行的组合，该块地基房屋与自已没有任何关系。其本人同意由杜有德与杨增义、张采珍、师堂锁、席戈亮、张兰芳等六家办理土地房屋相关手续。2013年7月10日，杜有德、杨增义、张采珍、席戈亮、张兰芳，共同向河津市国土局递交《申请》书，申请办理国有土地使用权证。河津市国土局审查了当年的拍卖资料后，依据杨增义提交的证明，收取申请人超容积建设土地出让金后，于2014年1月20日分别为申请人杜有德、杨增义、张采珍、席戈亮、张兰芳办理了《国有土地使用权证》，其中杜有德所占土地的证号为“河国用（2014）第5号”和“河国用（2014）第6号”。2014年10月贺胜利因病去世。之后，被上诉人段振吉在对分别位于“河国用（2014）第5号”和“河国用（2014）第6号”上的房屋进行装修时，遭上诉人杜有德阻挡，杜有德向其出示了《房屋所有权证》及《国有土地使用证》。被上诉人段振吉于2015年1月向上诉人河津市国土资源局申请撤销上诉人杜有德的上述国有土地使用证。同时，又于2015年3月向运城市纪检委举报河津市国土局工作人员行政行为违纪。2015年6月运城市纪律检察委员会建议河津市国土资源局纠正为杜有德颁发的上述国有土地使用证。2015年6月5日，河津市国土资源局向运城市纪律检察委员会出具了《关于文苑小区以北第25号地块土地登记情况重新审查的报告》认为，河津市国土资源局对25号地块的土地登记合法有效。2015年10月19日段振吉向法院提起行政诉讼，诉请撤销被告为杜有德颁发的“河国用（2014）第5号”国有土地使用证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案涉案土地，从拍卖取得，到办理登记，均不涉及被上诉人段振吉，被上诉人与贺胜利签订的《卖房协议》，购买的是涉案土地上的房屋，其与本案土地登记行为无法律关系。经本院审判委员会讨论认为，被上诉人段振吉诉请撤销上诉人杜有德“河国用（２０１４）第５号《国有土地使用权证》，不具备原告主体资格。原审判决认定事实不清，法律适用错误，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销临猗县人民法院作出的（2015）临行初字第44号行政判决；
二、驳回原审原告段振吉的起诉。
二审案件受理费五十元，由被上诉人段振吉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张高峰
审 判 员 胡 玮
代理审判员 谢建宏
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 赵 敏