新疆维吾尔自治区吐鲁番市高昌区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)新2101行初5号
原告：吐鲁番市万泉供排水公司，住所地吐鲁番市高昌区高昌路83号。
法定代表人：程志国，职务经理。
委托诉讼代理人：万义忠，新疆万义东律师事务所律师。
委托诉讼代理人：石慧文，女，汉族，1968年3月12日出生，系原告公司书记，现住吐鲁番市。
被告：吐鲁番市工商行政管理局，住所地吐鲁番市高昌区青年路125号。
法定代表人：林峰，职务局长。
委托诉讼代理人：宋玉端，男，汉族，1986年8月2日出生，系被告单位经济检查大队科员，现住吐鲁番市。
委托诉讼代理人：申虎，男，汉族，1974年3月20日出生，系被告单位经济检查大队大队长，现住吐鲁番市。
原告吐鲁番市万泉供排水公司与被告吐鲁番市工商行政管理局行政处罚纠纷一案。本院于2017年5月6日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告吐鲁番市万泉供排水公司的委托诉讼代理人万义忠、石慧文，被告吐鲁番市工商行政管理局的委托诉讼代理人宋玉端、申虎到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。
原告吐鲁番市万泉供排水公司诉称：撤销被告所作吐市工商检处（2016）3号行政处罚决定书。事实与理由：根据《吐鲁番城市供水管理暂行规定》第十五条，用户申请用水，由供排水公司统一施工，该做法是地方政府规章强制要求的，并不是原告作为公司企业为谋取自身利益而自行规定并强令用户接受的，所以，不属于限定他人购买其指定的产品，以排挤其他经营者的不正当竞争行为。实际上，被告调查后也确认，如果用户要求自行组织供水工程的施工，原告经审查其确实具备相应施工资质和能力的，原告亦是允许的，所以不存在被告认定的原告利用企业优势，禁止其他具备施工能力的企业进入用水工程施工领域的情形。原告收取临时用水户和基建用水户的水费押金实际属预收水费，该收费是与用户协商同意，且用水结束后随时清退的，所以属合理收费。综上，原告的行为并不违反《反不正当竞争法》及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等法律、法规。被告的行为缺乏事实和法律依据，请依法予以撤销。
因此原告吐鲁番市万泉供排水公司向本院提交了如下证据：吐鲁番市人民政府文件、《新疆维吾尔自治区城市供热供水供气管理办法》、临时用水用户欠费清单及收据。以上证据证明，原告平时是按照规定进行实际操作的，并不存在限制竞争的行为，自来水安装也必须经过审批。有些用水户没有收取押金，临时用水户收取了押金，但大部分用水户交的押金远远不够折抵水费，原告即使收了押金也不属于乱收费。被告质证认为原告在起诉状中已承认限制竞争的事实，依据吐鲁番政府的相关规定，原告的做法限制了有资质的相关企业的竞争行为。《吐鲁番城市供水管理暂行规定》与《城市供水管理条例》相互抵触，应属无效规定。从《吐鲁番城市供水管理暂行规定》第15条可以看出原告限制了其他企业的竞争行为。从《新疆维吾尔自治区城市供热供水供气管理办法》第9条可以看出，原告不是唯一可以施工的单位，原告存在竞业限制的行为。
被告吐鲁番市工商行政管理局辩称：一、原告认为自身行为不构成不正当竞争行为的理由不成立。国务院颁布的《城市供水管理条例》(国务院令158号令)第十六条、第二十八条的规定中明确指出，接水工程只要经过批准，有资质的任何单位都可以施工，而并非原告认为的只能由其施工。供水工程的施工由原告指定其自身统一实施，其他具备施工条件的单位无一能进入该市场，这不但剥夺了用户的选择权，同时也排斥了其他经营者的正当经营活动，损害了公平竞争秩序。原告认为其根据《吐鲁番城市供水管理暂行规定》第十五条：用户申请用水，由供排水公司统一施工的做法，是地方政府规章强制要求的，并不是原告作为公用企业为谋取自身利益而强制使用户接受。从被告提供的证据中可以看出，绝大部分用水户是在不情愿、没办法的情况下，被迫签订合同、协议，否则原告不予接水。原告作为高昌区唯一一个公用供排水企业，其具有独占地位，高昌区内所有用水户都必须向原告提交用水申请、获得原告审批，向原告交纳预付工程款，与原告签订合同后，才能由原告进行施工安装。这种行为，在源头上就把有资质可以进行接水工程的施工单位排除在外了，其行为属于限制竞争行为。原告自2000年开始至目前，依然依照执行的《吐鲁番城市供水管理暂行规定》（吐政发（2000）26号）是由原吐鲁番市人民政府（现高昌区人民政府）于2000年6月28日以文件的形式下发，属于规范性文件，而《城市供水管理条例》(国务院令158号令)是1994年10月1日国务院颁布实施的行政法规。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章的规定，《吐鲁番城市供水管理暂行规定》这个规范性文件与《城市供水管理条例》是相互抵触，应属无效规定。
二、原告认为其收取临时用水户和基建用水户押金的行为属于合理收费，该理由并不成立。原告认为水费押金属于预收水费，被告认为不成立。原告自2011年3月29日开始以避免水费拖欠为由，针对不使用智能水表的临时基建用水户强行要求缴纳水费押金，而收取的水费押金也未抵扣水费，临时用水户都是按月根据用水量缴纳水费。如不缴纳水费，原告则采取停水处理。同时，原告把收取的押金归入财务账”其他应付款”中。从2011年开始当事人共收取231户水费押金526377元，退还52户111487元，截至2016年6月，原告账本水费押金余额为414890元，与原告所说的多退少补、随时清退、抵扣水费互相违背。另外，国家发改委和建设部2004年12月1日发布修订的《城市供水价格管理办法》第三十条：”用户应当按照规定的计量标准和水价标准按月交纳水费。没有正当理由或特殊原因连续两个月不交水费的，供水企业可按照《城市供水条例》规定暂停供水。”对于拖欠水费的用户，原告可以依法暂停供水，但没有规定可以收取用水押金。当事人在经营城市公用自来水供水服务过程中，面对用户拖欠水费的经营风险，应依据《城市供水价格管理办法》的规定或者其他法律途径来解决拖欠水费的问题，而不应采取附加不合理交易条件收取用水押金的方式把经营风险转嫁给用户。原告是具有城市供水服务的公用企业，其利用公用企业的强势地位向用户收取水费押金，如不缴纳则停止供水的行为违反了国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第六项：”对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者消减供应相关商品，或者滥收费用”规定，构成对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝提供供水服务的行为。
三、依据《反不正当竞争法》第六条的规定，被告认定原告利用其公用企业的优势地位强行要求基建用水户和临时用水户必须接受自己的供排水管道工程服务和材料设施的行为扰乱了正常的市场秩序，排挤了其他市场主体，剥夺了用水户的选择权。同时当事人强行要求临时用水户和基建用水户缴纳水费押金，加重了用水户的经济负担。当事人作为公用企业，忽视了自身的社会责任，为追求利益最大化，致用水户的利益于不顾，构成了多种违法行为。被告依照《反不正当竞争法》第二十三条及国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第五条的规定，对原告做出了责令立即停止违法行为，处以罚款人民币100000元的行政处罚。综上所述，我局对原告做出的行政处罚事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律依据无误，程序合法，特请吐鲁番市高昌区人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告做出的吐市工商检处〔2016〕3号行政处罚决定。
被告吐鲁番市工商行政管理局为证实自己行政行为的合法性向本院提交以下证据：1、对新疆吐鲁番果业有限公司调取的营业执照、授权委托书、被委托人身份证、供排水工程发票、单位工程实体项目预算表、单位工程费用汇总表、询问笔录；2、对你的客栈酒店管理（吐鲁番地区）有限公司调取的询问笔录、营业执照、授权委托书、被委托人身份证、发票；3、对湖北卓越集团建设有限公司调取的询问笔录、被询问人身份证、营业执照、水费押金收据、新疆增值税普通发票；4、对吐鲁番市鸿运预制厂调取的询问笔录、被询问人身份证、营业执照；5、对吐鲁番市财力合果业有限公司调取的询问笔录、被询问人身份证、营业执照、水费押金收据；6、对吐鲁番地区机电设备有限公司调取的《情况说明》、公司营业执照、交款发票；7、对吐鲁番苏商房地产开发有限公司调取的申请报告、公司营业执照、法定代表人身份证、授权委托书、被委托人身份证、交款发票、供（排）水管道报装合同、询问笔录；8、对原告调取的营业执照、法定代表人身份证、授权委托书、被委托人身份证、询问笔录；9、对新疆瑞峰房地产开发有限公司调取的询问笔录、法定代表人身份证、供排水管道报装合同；10、对吐鲁番鸿韵达房地产开发有限责任公司调取的用水申请、公司营业执照、法定代表人身份证、供（排）水管道报装合同、排水工程施工协议、询问笔录；11、对吐鲁番市亚尔乡新城东门村村委会调取的《吐鲁番市亚尔乡新城东门村安居富民工程供排水施工情况说明》、建设工程施工合同；12、对吐鲁番市太阳大饭店调取的商业用水申请及供排水管道报装合同；13、2013年至2015年供排水管道报装合同汇总；14、协议书12份；15、供排水管道报装合同12份；16、明细分类账；17、收据17份；上述证据被告认为可以证明，原告限制竞争、强制收取水费押金、对部分用水户未进行限制及原告并不是具备供排水工程施工资质的唯一单位的事实。原告质证认为，上述证据无法证明原告存在限制竞争的事实，原告作为经营者，并没有限制竞争的行为。分支管线与主管道的接口必须由原告来安装，除了上述工程之外的部分，用户可以自己施工。安装的水表只能通过原告购买，因为用户的水表必须由技术监督局检验，而原告的水表就是技术监督局检验的水表。原告虽然预收了水费押金，其实是针对临时用水户提前预收的水费，用户用水后从押金里扣除水费，多退少补，并没有乱收费。从账本可以看出，大部分的临时用水户没有足额缴纳水费押金。12份协议书中，除了接口外其他的都是自行施工的，原告方和用户有施工协议，说明双方是自愿的，原告没有限制用户自己施工，也没有限制具有施工资质的公司施工。
本院经审理认定如下事实：原告作为吐鲁番市高昌区唯一的一家供排水公司，具有供水服务的独占经营地位。在提供供水服务过程中存在要求部分用水户的接水工程必须由其施工，并指定用水户使用其提供的水管道设备和工程服务的行为。另原告以避免拖欠水费为由要求部分用水户交纳水费押金无法律依据。
本院认为：被告做出行政处罚决定书的行为是否依法依规，即被告行为是否合法，应否予以撤销是本院审查的重点。通过审理查明，被告是在对原告的行为、工作人员及相关用水户进行调查核实后，做出的行政处罚决定书。在此情况下，被告通过形式审查认为原告的行为存在违法之处，即按程序做出了处罚决定的结论。该过程没有违法违规，不存在过错，被告做出的行政处罚决定书合法有效。
因原告向本院提供的证据不能证明其在提供供水服务过程中要求部分用水户的接水工程必须由其施工，并指定用水户使用其提供的水管道设备和工程服务及要求部分用水户交纳水费押金的行为具有法律依据的事实。且原告的上述行为排挤了其他市场主体、剥夺了用水户的选择权、加重了用水户的经济负担，已构成违法。
综上所述，本院认为原告的诉请无事实根据与法律依据，被告做出的行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告吐鲁番市万泉供排水公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告吐鲁番市万泉供排水公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吐鲁番市中级人民法院。
审 判 长 任 玉 婷
审 判 员 范 静
人民陪审员 热比娅孜帕尔
二〇一七年九月十八日
书 记 员 朱 飞 艳