安徽省芜湖县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖0221行初6号
公益诉讼人：安徽省芜湖县人民检察院，住所地安徽省芜湖县湾沚镇，统一社会信用代码113402210030238578。
法定代表人：凤为武，检察长。
委托诉讼代理人：李光菊，副检察长。
委托诉讼代理人：周亚群，检察员。
被告：南陵县城市管理局，住所地安徽省南陵县籍山镇春古中路，统一社会信用代码11340223740896877W。
法定代表人：奚邦金，局长。
委托诉讼代理人：郑义，该单位工作人员。
委托诉讼代理人：熊小平，安徽熊小平律师事务所律师。
公益诉讼人安徽省芜湖县人民检察院诉被告南陵县城市管理局其他行政管理行为违法一案，本院于2017年3月31日受理后，于2017年4月6日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2017年5月19日公开开庭进行了审理。公益诉讼人安徽省芜湖县人民检察院委托诉讼代理人李光菊、周亚群、被告南陵县城市管理局的法定代表人奚邦金、委托诉讼代理人郑义、熊小平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：被告南陵县城市管理局（原南陵县市容管理局）是负责南陵县县城规划区建筑垃圾和工程渣土倾倒、运输、中转、回填、消纳和利用等处置管理工作的行政机关。2012年，原南陵县市容管理局将南陵县籍山镇新河与漳河交汇处堤坝西南侧国有土地设置为建筑垃圾临时堆放点，受纳辖区内建筑垃圾。经南陵县土地开发利用咨询服务站现场勘测，该建筑垃圾堆放点占地面积为34184㎡（约51.27亩）。2015年，南陵县环境保护局执法检查发现，涉案建筑垃圾堆放点大量堆积生活和建筑垃圾，对周边环境造成恶劣影响。同年11月18日，南陵县环境保护局向被告发出《监察函》，要求被告尽快依法处理，消除污染。2016年，芜湖市水污染工作领导小组对南陵县漳河沿线检查时发现，涉案建筑垃圾堆放点在未采取任何污染防治措施的情况下，擅自投入运营。该建筑垃圾堆场夹杂的生活垃圾渗滤液对漳河水体产生严重影响，同时大量堆放的建筑垃圾影响沿河坝体安全。2016年8月9日，南陵县环境保护局、南陵县水务局作出南环〔2016〕102号《关于清理漳河城关段建筑垃圾堆场的函》，要求被告立即制止非法倾倒建筑垃圾的行为，同时清理已倾倒的建筑垃圾，确保漳河水体水质不受污染和河道坝体安全。南陵县人民检察院在履行职责中发现，被告未按环保、水务部门要求采取整改和补救措施，于2016年12月30日向被告发出南检民（行）行政违监〔2017〕34022300001号检察建议书，建议被告：1、加强对建筑垃圾处置的管理，加大监察力度，积极依法履行职责，保障城市市容和环境卫生；2、依法规划建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置。但是，被告至今未将检察建议办理情况书面回复检察机关。2017年3月，检察机关现场勘查发现，涉案建筑垃圾堆放点仍继续违法受纳建筑垃圾，并有生活垃圾和固体废物混杂其中。2017年3月9日，南陵县环境监测站作出南环测〔污〕字（2017005）号《监测报告》，内容为：涉案建筑垃圾堆放点东南侧水沟废水PH值7.56、化学需氧量（COD）320mg/L、氨氮44.3mg/L.2017年3月20日，南陵县环境保护局出具说明认为，对照地表水环境质量标准（GB3838-2002）V类水限值，上述监测结果化学需氧量超标7倍，氨氮超标21.15倍。故诉请法院判决：1、确认被告南陵县城市管理局将南陵县籍山镇新河与漳河交汇处堤坝西南侧国有土地设置为建筑垃圾堆放点的行政行为违法；2、判令被告南陵县城市管理局立即停止组织建筑垃圾向该建筑垃圾堆放点倾倒堆放，对堆放点场内存量垃圾进行无害化处理；3、判令被告南陵县城市管理局对因建筑垃圾堆放造成的环境污染采取补救措施，修复区域生态环境。
公益诉讼人提交了下列证据：
第一组：芜湖县检察院提起公益诉讼的法律依据：1、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定；。
2、最高人民检察院印发的《检察机关提起公益诉讼试点方案》；
3、最高人民检察院印发的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；
4、最高人民检察院关于印发《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》的通知；
5、安徽省人民检察院关于印发《安徽省检查机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知；
6、安徽省检察院批复及芜湖市检察院交办函；
以证明检查机关提起公益诉讼的法律依据。
第二组：被告南陵县城管局的主要职责：
7、关于印发南陵县市容管理局（城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知，以证明南陵县城管局负责县城规划区建筑垃圾和工程渣土倾倒、运输、中转、回填、消纳和利用等处置管理工作；
8、关于将县市容局调整为县政府工作部门的通知，以证明南陵县市容管理局由县政府直属事业单位调整为县政府工作部门，其主要职责不变；
9、中共南陵县委办公室南陵县人民政府办公室关于印发《南陵县人民政府职能转变和机构改革实施意见》的通知，以证明南陵县市容管理局于2015年更名为南陵县城市管理局，其主要职责不变；
10、南陵县城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，以证明南陵县城管局负责县城规划区建筑垃圾和工程渣土倾倒、运输、中转、回填、消纳和利用等处置管理工作；
第三组：建筑垃圾临时堆放点严重影响城市市容，南陵县城管局违法履职情况
11、南陵县环保部门联合水务部门出具的函，以证明南陵县城市管理局在漳河××（××与漳河交汇处堤坝西南侧，污水处理厂附近）设立建筑垃圾堆放场已经违反了国家法律，并且在设立时未采取任何污染防治措施，导致夹杂的生活垃圾渗滤液对漳河水体产生了严重影响，同时要求南陵县城管局立即组织人员对非法倾倒建筑垃圾的行为进行制止，并对倾倒的建筑垃圾进行清理；
12、关于南陵县漳河城关段临时建筑垃圾堆场相关问题的说明，以证明进一步说明南陵县城市管理局设立建筑垃圾临时堆放场未办理临时堆放手续及落实相关污染防治措施，属于违法设立；
13、南陵县人民检察院出具的协助调查函及南陵县国土局出具的复函及现场勘测图，以证明漳河城关段建筑垃圾堆场未办理临时用地手续以及堆放位置，面积巨大，已经达34184平方米（约51.29亩）；
14、关于临时建筑垃圾处置场相关情况的说明，以证明2012年南陵县城管局就在现在的污水处理厂附近（漳河城区马滩段，籍山镇新河与漳河交汇处堤坝西南侧）选址，作为临时垃圾处置场所使用，至今已超过五年时间，违反了防洪法有关妨碍行洪等规定，以及临时使用土地期限一般不超过两年的法律规定。
第四组：被告违法设立的建筑垃圾临时堆放点已经造成了环境污染等危害后果：
15、现场勘验笔录（照片及录像），以证明南陵县建筑垃圾临时堆放点，存在较严重的垃圾堆放混乱现象，已经影响城市市容、河堤路面车辆通行；
16、南陵县环保局出具的监察函，以证明早在2015年11月18日南陵县环保局就发现南陵县建筑垃圾临时堆放点存在随意倾倒生活垃圾和建筑垃圾的情况，并要求南陵县城管局尽快依法处理，消除污染；
17、南陵县环保局（南环测【污】字（2017005）号）监测报告及资质认定书，以证明被告设立的建筑垃圾堆场已经对周围水体造成污染；
18、现场照片及录像一组，以证明在收到检察机关检察建议书后，南陵县城管局并未采取有效措施制止倾倒建筑垃圾的行为，也未对该临时堆放点进行污染处理和生态修复，倾倒建筑垃圾的行为一直在持续，社会公益仍处于受侵害状态；
19、关于建筑垃圾临时处置场有关情况的报告及关于城北建筑垃圾场临时处置场的几点补充说明，以证明报告自认该建筑垃圾临时堆放点存在与生活垃圾混倒、垃圾过多、占用路面等问题，还证实报告自检察机关介入之后才于2016年11月下旬聘用两名人员进行管理的事实；
20、关于漳河城区马滩段倾倒垃圾情况的说明，以证明该建筑垃圾临时堆放点倾倒的垃圾至今尚未清除，进一步证明在该处设立建筑垃圾临时堆放点对河道堤防造成了危害；
第五组：行政公益诉讼诉前程序情况：
21、检察建议书及送达回证，以证明检察机关督促被告依法履行行政职责，履行了公益诉讼诉前程序。
被告南陵县城市管理局辩称：一、垃圾堆放点产生的背景：2009年之前我县先没有建筑垃圾集中处置点供人们倾倒建筑垃圾导致建筑垃圾无序随意倾倒，随着县城区的大建设大发展，建筑垃圾围城现象尤为突出。2009年成立了渣土管理办公室，2012年后才将现在的污水处理厂附近，作为临时建筑垃圾堆放点，并按照相关规定做到先临时堆放再统一处理。二、强化管理积极作为，尽力避免污染问题。1、定期清理，确保有序，2、严格执法，纠正违规，3、加强场区环境管理，通过对上述一些管理措施使得临时垃圾处置点起到了一定的作用，但不规范的地方在所难免。三、为规范建筑垃圾处置场的建设，尽职尽力。临时垃圾堆放点只是解决因建筑垃圾乱倒带来的环境污染和脏乱差现象。但从长远看，没有规范的建筑垃圾处置场是不行的，所以我局从2014年起就开始会同有关部门对规范的建筑垃圾场进行了选址，并得到了县领导的高度重视和批准，目前正在紧张的施工，很快南陵县的建筑垃圾问题将会得到彻底解决。四、接到检察建议后的整改情况：我局在收到南陵县检察院的整改建议后，高度重视适时的向县领导作了汇报。一方面加强了对规范化建筑垃圾场的建设，另一方面对临时建筑垃圾堆放点拿出了整改方案，对于临时垃圾处置场进行了清运，实施了黄土覆盖和绿化，还在其邻村建设了建筑垃圾中转站，同时在县委政府的高度重视下，今年已将垃圾处置场列入了县重点建设项目，目前正在紧张的建设之中，很快就能投入运营，届时南陵县建筑垃圾处置将会出现崭新的局面，彻底解决了建筑垃圾堆乱放带来的环境污染。
被告南陵县城市管理局提交了下列证据：
第一组：1、2013年5月至2017年7月建筑垃圾临时处置场清理平整协议；
2、实际支付相关外包的费用发票；
3、照片一组；
4、移交函；
5、处罚决定书两份；
6、卷宗若干；
以上证据证明：通过合同形式将临时处置场的清理整平发包给他人的事实；实际支付清理整平的费用；清理整平的事实；按要求进行管理。
第二组：7、被告关于征用建筑垃圾临时处置场的请示（时间为2013.2.16）；
8、南陵县发展与改革委员会，关于建筑垃圾中转站及处置场建设项目论证意见；
9、南陵县发展与改革委员会关于建筑垃圾处置场选址方案建设的报告；
10、县规划委员会2014年第1次会议纪要及重点工程进程表（2014.6.4）；
11、2015年度镇专项工作目标考核；
12、南陵县发展与改革委员会文件：发改投资（2016）75号；
13、南陵县生活垃圾填埋场改造为建筑垃圾填埋场项目论证报告；
14、垃圾填埋项目环境影响报告书及批复；
15、南陵县人民政府专题会议纪要42号及重点工程进展表；
16、中标通知；
17、施工合同，规划许可证；
18、效果图；
以上证据证明：被告于2013年2月份就提请政府征用建筑垃圾临时处置场；2014年6月4日就由政府规委会作出了选址决定；证明因家发镇境内的选址范围没有完成征地拆迁而导致重新选址耽误了建筑时间；重新选址后，建筑垃圾填埋场及中转站正在建设之中以及10月份完全竣工的事实。
第三组：19、被告的会议记录；
20、整改方案及资金需要表；
21、给县检察院的报告；
22、照片一组及费用发票；
23、光盘一张；
24、效果图；
25、城市管理文件；
以上证据证明：接到检察建议后及时召开了会议，制定了整改方案并向检察机关作了报告；实际整改的事实；整改取得的初步效果。
被告对公益诉讼人的证据的质证意见为：第一、二组：真实性、关联性均无异议；
第三组：11、真实性没有异议，但接函后被告加强了管理，并且加快了新的建筑垃圾中转站和填埋场的建设速度，也就是说对于函件作出了相应的措施。
12、真实性没有异议，但清楚的反映已经完成了建筑垃圾中转站和填埋场的招标工作，待启用后及时封场，也是一个承诺封场的具体实践；
13、真实性无异议，但是被告的设置是经过政府分管领导的同意；
14、真实性没有异议，但只能证明垃圾中转站的位置，不能证明其存在的时间；
第四组：15、真实性没有异议，但对证明目的有异议，因为被告已发包他人定期清理平整，而且被告也有专人管理，所以垃圾倾倒时有少量的生活垃圾很快就会被清理，所以不存在影响通行的问题，也不存在混杂大量生活垃圾问题；
16、真实性没有异议，但对证明目的有异议。因为建筑垃圾中夹杂少量生活垃圾无法避免，但被告不仅有专门管理的人员对违章倾倒的进行处理，而且还外包他人进行定期清理整平，对违反环保法的也及时移交环保部门处理，被告的证据中就有移交函足以证明；
17、这份报告没有向被告送达，虽然我们没有理由怀疑专业部门和专业技术人员作出的报告是真实的，但其证明目的我们有异议，因为取水的东北角，仅是与污水相邻的小水沟，其面积不足十平方，所以说即便这个小水沟有污染，也不能证明对周围的水体造成污染；
18、真实性没有异议，但对证明目的有异议。因为受到检察建议后，被告的领导层及时与检察机关沟通、交流、通报，新的建筑垃圾填埋场正在加速建设，并且加大了管理力度，而报请政府投入经费，清运了部分垃圾，但彻底修复只有在新的建筑垃圾场投入运营时才能解决；
19、真实性没有异议，证明了收到检察建议后虽未在规定时间内回复，只是回复的迟延而已，但是也证明了再收到检察建议后加大了管理力度，收到了成效；
20、无异议；
第五组：21、真实性无异议，但是被告做了回复，只是时间未在一个月内而已。
公益诉讼人对被告的质证意见为：被告作为市容卫生主管部门，进行了选址，并且正在进行中，我方注意到了这些事实并予以肯定，但是对已有的污染停止侵害，被告要采取相关措施。属于违法行政，导致环境污染，一直到检察机关介入后才开始管理，但是与真正的管理还相距甚远，被告所做的努力只停留在表面，没有实际的效果，被告也自认存在两个问题：因经费原因，存在一定的混倒，消纳空间不足，占用路面等。
发展过程中是会存在影响环境的问题，但并非是不能避免的，依法行政、规制，对已经发生的污染应该采取积极的整改措施；
被告证明其采取了积极的措施，但是与检察建议书还是很有差距的，整改时间迟延，整改力度来看也是停留在表面市容环境方面，但是还有差距，整改效果没有达到。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据和事实将依据全案予以综合分析认定。
本院查明的事实为：被告南陵县城市管理局（原南陵县市容管理局）是负责南陵县县城规划区建筑垃圾和工程渣土倾倒、运输、中转、回填、消纳和利用等处置管理工作的行政机关，被告主体资格适格。2012年，被告南陵县城市管理局将南陵县籍山镇新河与漳河交汇处堤坝西南侧国有土地设置为建筑垃圾临时堆放点，受纳辖区内建筑垃圾，被诉行政行为确认存在。2016年，芜湖市水污染工作领导小组对南陵县漳河沿线检查时发现，涉案建筑垃圾堆放点在未采取任何污染防治措施的情况下，擅自投入运营。该建筑垃圾堆场夹杂的生活垃圾渗滤液对漳河水体产生严重影响，同时大量堆放的建筑垃圾影响沿河坝体安全。2016年8月9日，南陵县环境保护局、南陵县水务局作出南环〔2016〕102号《关于清理漳河城关段建筑垃圾堆场的函》，要求被告立即制止非法倾倒建筑垃圾的行为，同时清理已倾倒的建筑垃圾，确保漳河水体水质不受污染和河道坝体安全。南陵县人民检察院在履行职责中发现，被告未按环保、水务部门要求采取整改和补救措施，于2016年12月30日向被告发出南检民（行）行政违监〔2017〕34022300001号检察建议书，建议被告履行法律监管职责，被告接到检察建议后，一方面报告该垃圾堆放点形成的原因，同时积极采取整改措施，但没有按照有关规定在一个月内书面回复检察机关。
本院认为：根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，芜湖县检察院对侵害国家和社会利益的违法行政行为，具有依法提起行政公益诉讼的权利。行政机关的执法活动是否符合执法规定是全面贯彻落实依法治国基本方略的重要内容，关系全社会人民福祉和社会稳定。被告作为南陵县人民政府市容环境卫生主管部门，应依法履行本行政区域内建筑垃圾的管理工作。被告在未经规划立项、土地审批、环境影响评价等审批程序的情况下，将没有任何污染防治措施的涉案场地设置为建筑垃圾堆放点，受纳管辖区内建筑垃圾，给周边环境造成污染，其行为违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律规定。检察机关发出检察建议书后，被告虽然积极整改，但未在一个月内将办理情况书面回复检察机关。
综上所述，为督促行政机关依法履行法定职责，保护赖以生存的生态环境，依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十六条、第十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告南陵县城市管理局将南陵县籍山镇新河与漳河交汇处堤坝西南侧国有土地设置为建筑垃圾堆放点的行政行为违法；
二、责令被告南陵县城市管理局在六个月内采取无害化处理，修复区域生态环境等补救措施。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日之内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。当事人应在递交上诉状之日起七日内向本院交纳上诉费或提交上诉费缓、减、免申请。如在七日内既不交纳上诉费，也不提交诉讼费缓、减、免申请的，本院按当事人不上诉处理。
审判长 许有苗
审判员 张先东
审判员 王恩友
二〇一七年五月十九日
书记员 朱 晨
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国环境保护法》
第六条一切单位和个人都有保护环境的义务。
地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。
企业事业单位和其他生产经营者应当防治、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。
公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
第十六条产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防治或减少固体废物对环境的污染。
第十七条收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗透或者其他防治污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。禁止任何单位或个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。
第四十条对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。
第四十一条清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵循国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。
第四十二条对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。