湖北省竹溪县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂0324行初6号
公益诉讼人竹溪县人民检察院。住所地竹溪县城关镇幸福路**号。
法定代表人刘青华，检察长。
出庭检察官刘青华、检察官助理刘程程、刘程。
被告竹溪县国土资源局。住所地：竹溪县城关镇幸福路*号。统一社会信用代码为：11420324739106743P。
法定代表人杜刚，局长。
委托代理人刘兴文，竹溪县国土资源局国土资源执法监察局局长。代理权限：一般代理。
委托代理人孟君迪，湖北君迪律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人竹溪县国鑫塑料制品厂，个体工商户。住所地：竹溪县水坪镇塔二湾村。工商营业执照注册号：420324600237044。
代表人曾质、男、1991年9月10日生，汉族，湖北省竹溪县人，系竹溪县国鑫塑料制品厂业主，住竹溪县。
委托代理人余祥胜，男，汉族，湖北省竹溪县人，系竹溪县国鑫塑料制品厂员工，代理权限为一般代理。
公益诉讼人竹溪县人民检察院诉被告竹溪县国土资源局不履行土地行政监督检查职责，于2017年5月9日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年5月9日受理后，于同年5月18日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。因竹溪县国鑫塑料制品厂与本案有利害关系，本院依法决定并通知其作为第三人参加诉讼。本院依法由审判员张学平担任审判长，与审判员周卫、王静共同组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭进行了审理。公益诉讼人竹溪县人民检察院指派检察长刘青华、检察官助理刘程程、刘程出庭参加诉讼，被告竹溪县国土资源局法定代表人杜刚及委托代理人刘兴文、孟君迪，第三人竹溪县国鑫塑料制品厂的委托代理人余祥胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人竹溪县人民检察院诉称：竹溪县国鑫塑料制品厂（个体工商户）注册于2014年12月22日，被告于2015年1月16日巡查发现该厂在未办理农用地转用审批手续的情况下，擅自以土地租赁形式占用竹溪县水坪镇塔二湾村三组村民邹某1家庭承包经营的耕地动工建厂。被告当日立案调查后，于2015年1月21日对竹溪县国鑫塑料制品厂的上述占地建厂行为作出责令退还非法占用的686.08平方米土地、并处人民币5488.00元罚款的行政处罚决定。竹溪县国鑫塑料制品厂收到该处罚决定后，于2015年1月24日向被告出具了盖有竹溪县水坪镇塔二湾村村委会公章的《退还土地证明》，并于2015年9月1日缴清罚款。被告遂于2015年9月2日以行政处罚决定履行完毕为由予以结案。但竹溪县国鑫塑料制品厂并未将非法占用建厂的上述耕地予以实际退还，仍自2015年1月继续建设厂房建筑面积635.5平方米、消防冷却水池占地面积10.67平方米、场地硬化面积288平方米，并生产经营至今。
公益诉讼人认为被告在发现竹溪县国鑫塑料制品厂非法占用农用地建厂后，虽进行了行政处罚，但在行政处罚中，未依法全面正确履行监督管理职责，导致竹溪县国鑫塑料制品厂一直未退还非法占用农用地，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态。为保护国家土地资源，促使土地合理有效利用，切实维护国家和社会公共利益，公益诉讼人于2017年3月16日向被告发出《检察建议书》，建议对竹溪县国鑫塑料制品厂非法占地问题依法正确履行监督管理职责。
被告收到公益诉讼人检察建议至今，既未按检察建议书上载明的要求在一个月内将办理情况书面回复公益诉讼人，也未依法全面正确履行职责。故公益诉讼人提起行政公益诉讼，请依法确认被告竹溪县国土资源局对竹溪县国鑫塑料制品厂非法占用土地的行为未依法全面正确履行监督管理职责的行为违法，并判令竹溪县国土资源局对竹溪县国鑫塑料制品厂占用土地的行为继续依法全面正确履行监督管理职责。
公益诉讼人竹溪县人民检察院向本院提交了如下证据：
第一组证据：1、《土地（矿产）违法案件立案呈批表》、《违法案件结案呈批表》各一份；2、竹溪县国土资源局溪国土监罚字[2015]第3号《国土资源行政处罚决定书》一份；3、证人曾某、余祥胜、刘某、沈某、杨某、邹某1陈述、第三人竹溪县国鑫塑料制品厂的《工商营业执照》、《税务登记证》、《职工考勤表》各一份；4、竹溪县国土资源局土地利用股于2017年3月14日出具的《证明》一份；5、竹溪县国土资源局2014年12月17日出具的《土地勘测定界说明书》。拟证明，第三人竹溪县国鑫塑料制品厂系业主曾质2014年12月22日进行工商注册登记的个体工商户，该厂在未办理建厂临时建设用地手续情况下，租用邹某1承包的农用地建厂，被告于2015年1月17日对第三人非法占地建厂行为予以立案，同年1月21日作出溪国土监罚字[2015]第3号行政处罚决定，责令第三人退还非法占用的686.08平方米土地、并处人民币5488.00元。该行政处罚决定作出后，第三人虽向被告提交水坪镇塔二湾村村委会2015年1月24日出具的《退地证明》及2015年9月1日缴纳罚款，但第三人并未按照行政处罚决定退还非法占用的土地，且实际继续占地建厂生产经营至今，被告未对第三人履行退还土地的情况进行核实，于2015年9月2日作出结案处理。
第二组证据：1、公益诉讼人于2017年3月16日向被告发出《检察建议书》（溪检行公建[2017]42032400001号）一份；2、该《检察建议书》的《送达回证》及收件人刘兴文系竹溪县国土资源局党组成员的任职文件各一份。拟证明，公益诉讼人针对第三人竹溪县国鑫塑料制品厂违法占用土地建厂的违法行为，被告未依法全面正确履行监督管理职责，导致该违法事实一直存在至今，已于2017年3月16日向被告发出诉前检察建议，督促被告依法正确履行监督管理职责的事实。
第三组证据：1、证人张某、詹某、赵某、曾某、邹某2、杨某的陈述各一份；2、竹溪县人民法院于2017年5月8日出具《被告未将第三人竹溪县国鑫塑料厂违法占地建厂行政处罚案件向法院申请的证明》一份；3、公益诉讼人于2017年4月17日对第三人竹溪县国鑫塑料制品厂的厂房及周边、正在生产的现场照片。拟证明，公益诉讼人发出《检察建议书》一个月后，被告仍然未履行监督管理职责，致使第三人的违法占地建厂生产经营行为持续至今。
第四组证据：1、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权证各一份；2、土地租赁合同一份；3、竹溪县农村经营管理局出具的证明、水坪镇塔二湾村村委会出具证明各一份；4、竹溪县国土资源局土地勘测定界技术报告书、竹溪县国土资源局土地利用总体规划说明各一份；5、竹溪县城乡规划设计院与2017年4月18日出具《竹溪县国鑫塑料制品厂位置及现状图》一份；6、武汉辉宏测绘科技有限公司为2014年竹溪县农村经营管理局用于农村土地承包确权时使用的卫星图片及2017年4月18日现场提供卫星图片；7、公益诉讼人于2017年4月19日拍摄土地承包经营户邹某1指认被第三人建厂租赁占用其承包地的现场及边界照片。拟证明，第三人竹溪县国鑫塑料制品厂在未办理批准用地手续情况下，自2015年1月以土地租赁形式在竹溪县水坪镇塔二湾村三组村民邹某1家庭承包经营的1.52亩耕地上动工建设厂房635.5平方米、消防冷却池10.67平方米、硬化场地288平方米生产经营至今。被告未全面正确履行监管职责，耕地被第三人非法占用，导致国家耕地资源缩减，致使国家和公共利益持续处于受侵害状态。
被告竹溪县国土资源局辩称：被告于2015年1月16日在发现竹溪县国鑫塑料制品厂存在无任何批准用地手续，擅自动工非法占地建厂后，立即组织执法人员对其违法行为开展调查取证，并于2015年1月21日作出了责令竹溪县国鑫塑料制品厂退还非法占用的686.08平方米土地，并处5488.00元罚款的行政处罚决定；竹溪县国鑫塑料制品厂收到行政处罚决定书后，于2015年1月24日履行了退还非法占用的686.08平方米土地，并于2015年9月1日缴纳了5488.00元的罚款。被告已依法履行了法定职责。
竹溪县国鑫塑料制品厂在被告对其处罚决定后，未办理批准用地手续占用上述土地，继续修建厂房635.5平方米、消防冷却池10.67平方米、硬化场地288平方米的违法行为持续至今，确实侵害了国家和社会利益。
被告收到公益诉讼人的《检察建议书》后高度重视，将积极采取补救措施，组织人员到现场进行实地勘测和调查，如果竹溪县国鑫塑料制品厂拒不改正，竹溪县国土资源局将对其2015年1月21日作出处罚决定后的发生的上述新的违法事实立案查处，以确保国家和社会公共利益不再遭受损害。
被告竹溪县国土资源局向本院提交以下证据：
第一组证据：1、国土资源执法案卷宗表；2、竹溪县国鑫塑料制品厂非法占地建厂案国土资源执法查处卷目录；3、违法案件立案呈批表；4、国土资源执法监察动态巡查信息表；5、土地违法案件勘测笔录；6、违法现场勘测图；7、土地勘测定界技术报告书；8、土地违法案件询问证人刘某笔录；9、竹溪县国鑫塑料制品厂的营业执照、税务登记证复印件；10、刘某的身份证、退伍证复印件；11、竹溪县塔二湾村委会2014年12月17日出具的《证明》两份；12、竹溪县塔二湾村委会2014年11月24日出具的《申请》一份；13、建设项目环境影响评价申请表；14、竹溪县环保局《关于竹溪县国鑫塑料杯、碗制品建设项目环境影响报告表的批复意见》；15、竹溪县国土资源局耕地规划股出具的土地利用总体规划情况说明。拟证明，被告巡查发现了第三人非法占地建厂后，依法迅速对其非法占地建厂行为予以立案调查取证，并组织有关人员现场勘测的事实。
第二组证据：1、责令停止违法行为通知书、送达回证；2、《关于竹溪县国鑫塑料制品厂涉嫌非法占地建塑料制品厂的调查报告》；3、违法案件会审记录；4、法律文书呈批表；5、溪国土监告字（2015）第3号国土资源行政处罚听证告知书；6、溪国土监告字（2015）第3号国土资源行政处罚决定书。拟证明，被告在确认第三人正在实施违法占地行为后，依法及时下达了《责令停止违法行为通知书》予以制止，并依法对第三人违法占地建厂的行为作出了行政处罚决定。被告已依法积极、全面、正确履行了法定职责。
第三组证据：1、竹溪县塔二湾村委会2014年12月17日出具的证明一份；2、湖北省非税收入一般缴款单复印件一份；3、违法案件结案呈批表。拟证明，被告在对第三人违法占地行为作出行政处罚后，已对处罚决定书所处罚的内容全部执行完毕，并按照结案程序报批予以结案。
第三人竹溪县国鑫塑料制品厂述称：2014年下半年，为了响应大众创业、万众创新的号召，经县招商局招商，第三人在竹溪县水坪镇塔二湾村三组租赁该村村民邹某1承包经营的耕地投资创办竹溪县国鑫塑料制品厂，该厂于2015年5月竣工，2015年下半年投产。第三人投资创办的该厂用地虽未办理相关用地手续，但符合村镇规划要求，使用的土地租赁协议合法有效，厂房用地位于预留建设区，且为国家和社会公共利益有一定的贡献。被告考虑到发展是硬道理和集体土地转型升级以及社会和谐稳定大局，没有对第三人采取强硬措施。第三人决心服从被告的土地监督检查管理，在短期内力争合法使用该宗土地。总之，第三人违法用地情节显著轻微，望人民法院以事实为依据，以法律为准绳，对本案作出公正判决。
第三人竹溪县国鑫塑料制品厂在举证期限内未向本院提交相关证据材料。
经庭审质证，第三人对公益诉讼人和被告提交的证据均无异议；被告对公益诉讼人提交的第一、二、三、四组证据证明的事实无异议；公益诉讼人对被告提交的第一组证据中除第9号证据外、第二组证据及第三组证据中第2、3号证据证明的事实无异议；本院对以上各方当事人均无异议的证据，本院依法予以采信。
公益诉讼人对被告提交的第一组证据中第9号证据、第三组证据中第1号证据提出异议。认为：被告提交的第一组证据中第9号证据即竹溪县国鑫塑料制品厂的营业执照、税务登记证复印件，系第三人变造了业主姓名的营业执照、税务登记证复印件；被告提交的第三组证据中第1号证据即第三人向被告提交水坪镇塔二湾村村委会2015年1月24日出具的《退地证明》，无事实根据，系虚假证明。本院认为：双方当事人均无异议的证据已经证实第三人工商注册登记的业主为曾质，并非第三人变造的业主“刘某”；同时第三人并未按照行政处罚决定退还其非法占用的土地，且实际继续占地建厂生产经营至今。故本院对被告提交的第一组证据中第9号证据、第三组证据中第1号证据不予采信。
经审理查明，第三人竹溪县国鑫塑料制品厂系业主曾质于2014年12月22日进行工商注册登记的个体工商户，被告竹溪县国土资源局于2015年1月16日巡查发现第三人在未办理农用地转用审批手续的情况下，以土地租赁形式在水坪镇××组村民邹某1家庭承包经营的1.52亩耕地上动工建厂。被告当日立案调查，于2015年1月21日对第三人的上述占地建厂行为作出责令退还非法占用的686.08平方米土地、并处人民币5488.00元罚款的行政处罚决定。
第三人在被告对其作出上述行政处罚决定后，于2015年1月24日向被告提交了竹溪县水坪镇塔二湾村村委会的《退还土地证明》、并于2015年9月1日缴清了全部罚款。被告遂于2015年9月2日以第三人全部履行了行政处罚决定义务为由予以结案。但第三人并未将非法占用建厂的上述耕地予以实际退还，在未办理批准用地手续情况下，自2015年1月在上述租赁的耕地上继续建设了厂房635.5平方米、消防冷却池10.67平方米、硬化场地288平方米，并生产经营至今。
公益诉讼人竹溪县人民检察院于2017年3月16日向被告发出《检察建议书》，被告收到该《检察建议书》后，既未按检察建议书上载明的要求在一个月内将办理情况书面回复公益诉讼人，至今也未予依法履行土地管理监督检查职责。公益诉讼人遂于2017年5月9日以被告对第三人占用耕地建厂生产经营至今的违法行为怠于依法履行土地管理监督检查职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态为由提起行政公益诉讼。
本院认为，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条的规定，被告竹溪县国土资源局依法负有在本县行政区域内对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责，在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，本案第三人竹溪县国鑫塑料制品厂未经批准，以土地租赁形式非法在竹溪县水坪镇塔二湾村三组村民邹某1家庭承包经营的耕地上建厂，被告虽于2015年1月21日对第三人的上述非法占用土地行为作出了责令退还非法占用的686.08平方米土地、并处人民币5488.00元罚款的行政处罚，但第三人并未将非法占用建厂的上述耕地予以实际退还，反而自2015年1月在上述租赁的耕地上继续建设了厂房635.5平方米、消防冷却池10.67平方米、硬化场地288平方米，并生产经营至今，致使第三人非法占用的土地持续处于受侵害状态，被告作出的处罚决定未实现行政处罚纠正违法行为，恢复到合法状态的目的。
综上所述，被告于2015年9月2日认定第三人已经履行行政处罚决定确定的退还土地义务无事实根据，被告在收到公益诉讼人竹溪县人民检察院《检察建议书》后，本应对第三人的非法占地行为进行立案调查，根据调查取证情况作出新的处罚决定，但至本案庭审辩论终结前仍未对第三人的非法占地行为立案，被告怠于履行土地管理监督检查职责的行为已经构成行政不作为。公益诉讼人要求依法确认被告对第三人非法占用土地的行为未依法全面正确履行土地管理监督检查职责的行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。因第三人非法占地的事实仍处于持续状态，被告应当继续履行监督检查职责，对第三人的违法行为进行立案，并根据违法事实、情形和后果作出处罚决定，以彻底纠正第三人的非法占地行为，实现行政管理的目的。故公益诉讼人要求判令被告对第三人占用土地的行为继续依法全面正确履行土地管理监督检查职责的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告竹溪县国土资源局对第三人竹溪县国鑫塑料制品厂的长期非法占用土地行为怠于履行土地管理监督检查职责违法。
二、责令被告竹溪县国土资源局在15日内对第三人竹溪县国鑫塑料制品厂的非法占用土地行为继续履行土地管理监督检查职责。
本案受理费50元，由被告竹溪县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。
审判长 张学平
审判员 周 卫
审判员 王 静
二〇一七年九月二十八日
书记员 丁 俊
附：本案所适用的相关法律法规条文
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。
第七十一条县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
第七十六条第一款未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；