湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鄂05行终4号
上诉人（原审被告）当阳市国土资源局，住所地当阳市东群路11号。统一社会信用代码11420582011154355M。
负责人王春，该局副局长。
委托诉讼代理人闫红武，该局监察科科长。特别授权代理。
委托诉讼代理人冯卫星，湖北弘发律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人（原审第三人）费显法，男，汉族，1961年4月18日出生，住当阳市。
委托诉讼代理人刘金波，湖北今天（宜昌）律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）陈开林，男，汉族，1964年12月17日出生，住当阳市。
委托诉讼代理人张魁刚，当阳市恒兴法律服务所法律工作者。一般授权代理。
被上诉人（原审第三人）费清，男，汉族，1970年12月20日出生，住当阳市。
上诉人当阳市国土资源局、费显法与被上诉人陈开林、费清林地行政登记一案，二上诉人不服当阳市人民法院（2017）鄂0582行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年1月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，陈开林、费清、费显法均系当阳市育溪镇马店村村民。费清原在马店村承包有小班号为06066的林地，该林地位于杨树湾，面积130亩，四至范围为：沿费清屋后小山槽下至张国佬沟，右转顺张国佬沟，田边绕至河里塝田，沿山埂子下至山槽，顺山槽上至山垭，沿分水线绕至起点。费清于2001年之前向陈开林流转了06066号林地中的23亩林地，流转林地四至为：以陈开林煤矿主井口（固定标识物）旁边西北方向30米处下至沟槽为起点，顺沟槽下行至费清原山林西边边界（与荆门交界），左转顺费清原山林南边边界上山埂子，在山埂子顶上再顺费清原山林边界左转，顺费清耕地行至小路，左转顺小路下行过井口30米处，左转下到山槽起点处。2010年4月16日，费清与费显法签订《当阳市森林资源流转合同》，将包含06066号林地在内的共计222.5亩林地流转至费显法。费清、费显法后向当阳市林业局申请办理林权变更登记。2010年10月21日，当阳市人民政府向费显法颁发当政林证字（2010）第604301号《林权证》，该证书中共登记有三块林地，其中小班号为06066的林地，小地名为杨树湾，面积130亩；小班号为06067的林地，小地名为张国佬沟，面积90亩；小班号为06110的林地，小地名为费家包，面积2.5亩。陈开林认为上述登记行为侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销当阳市人民政府颁发的当政林证字（2010）第604301号《林权证》中宗地号06066号的林权登记部分。2、由当阳市国土资源局承担本案诉讼费用。
原判认为，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，在当阳市国土资源局提交的证据中，并无附图，也没有其他证据表明原登记机关在2010年办理变更登记前到林地进行过现场踏勘、查明四至边界，违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（四）项之规定，故原审法院认为，原登记机关的变更登记程序不当，对于当政林证字（2010）第604301号《林权证》中小班号06066的林地权属变更登记，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销当政林证字（2010）第604301号《林权证》中关于小班号06066的林地权属变更登记。案件受理费50元（陈开林已预交），由当阳市国土资源局负担。
上诉人当阳市国土资源局上诉称：一、陈开林不是本案的行政相对人，无权提起诉讼。二、陈开林没有提供与费清之间进行林业经营权转让的证据，不能证明存在交易行为。三、即使陈开林与费清之间进行了林业经营权的转让，也属于私下转让，没有经过所在村民委员会的批准，不具有合法性。且其转让没有进行物权登记，不能对抗善意第三人费显法。陈开林应对转让合同纠纷另行提起民事诉讼。四、本案争议林权在初始登记时已经公示，并无争议，登记合法有效。当阳市林业局根据费清和费显法签订的《当阳市森林资源流转合同》办理林权登记无过错。五、本案陈开林起诉已超过起诉期限。请求撤销原审判决，依法改判驳回陈开林的诉讼请求。
上诉人费显法上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、原审判决认定登记机关在2010年办理变更登记前未到林地现场勘查四至边界与事实不符。费显法在一审中提交了《林权勘测现场记录表》，载明了变更登记前06066林地的四至边界，说明登记程序合法。费显法与费清经马店村村委会同意，签订《当阳市森林资源流转合同》，并依法定程序审核批准，取得当政林证字（2010）第604301号《林权证》，符合法律规定。2、原审判决认定费清在2001年之前流转给陈开林的23亩林地错误登记到费显法的当政林证字（2010）第604301号《林权证》中，系事实认定错误。陈开林未提交任何书面流转协议或支付对价的证据，也没有办理变更登记，无权属证书，与本案没有利害关系，不是适格原告。原审判决在未审查陈开林是否合法取得争议林地的情况下，就将其作为适格原告，并支持其诉讼请求，属认定事实不清。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国森林法》明确规定林木林地的所有权、使用权应以人民政府核发的所有权、使用权证书为准。费显法依法取得《林权证》，而陈开林没有充分证据证明争议林地的权属，原审法院适用《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，于法无据。三、陈开林若认为当阳市人民政府于2010年10月21日向费显法颁发的《林权证》侵害其权益，应在6个月内提起行政诉讼，陈开林2017年9月25日提起诉讼已超过起诉期限。请求撤销原审判决，依法改判驳回陈开林的诉讼请求。
被上诉人陈开林辩称：一、原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请二审法院依法予以维持。二、当阳市国土资源局和费显法的上诉事实和理由均不成立，请二审法院依法予以驳回。1、在原审法院审理过程中，当阳市国土资源局和费显法对陈开林的诉讼主体和资格均没有异议，并且陈开林的起诉也属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的类型。2、陈开林在原审法院提交了相关证人证言证明与费清的交易行为，且当阳市国土资源局在原审庭审质证中认可。3、法律并不禁止林权私下转让，也没有需要村委会批准的规定。陈开林与费清未进行林权变更登记，并不代表不合法。4、本案是行政诉讼，应对当阳市国土资源局的登记行为是否合法进行审查，至于是否能对抗第三人以及是否需要另行提起民事诉讼，不是本案的审查范围。5、原登记机关当阳市林业局在进行林权登记时，严重违法，未进行现场查勘也未进行公告，违反《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第十条、第十一条的规定，涉案《林权证》应予以撤销。6、2017年7月陈开林发现自己的林地有人施工，委托律师到当阳市林业局档案室查询档案才得知自己的山林被登记到费显法名下，要求当阳市育溪林业站和马店村处理，并于2017年9月到原审法院起诉，没有超过起诉期限。7、费显法上诉认为原判认定事实错误的理由不成立。当阳市国土资源局提交的证据不能证明曾到现场查勘四至，且《当阳市森林资源流转合同》与《非国有林林权登记申请审批表》中记录的四至界限完全不同。8、《林木和林地权属登记管理办法》来源于《中华人民共和国森林法》，原审法院适用法律完全正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人费清经本院传票传唤未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见。
二审审理期间，当阳市国土资源局向本院提交四份证据材料。证据一，当阳市人民政府2003年8月10日作出的《市人民政府致全市林农朋友关于林权登记工作的一封公开信》。证据二，当阳市人民政府办公室当政办发[2003]70号文件，《关于成立当阳市林权登记换发林权证领导小组的通知》。证据三，湖北省林业局鄂林资[2005]262号文件，《关于印发<全省林权登记发证工作检查验收方案>的通知》。证据四，方家平同志2003年8月20日在全市林权登记换证工作会议上的讲话。证明：2003年到2004年当阳市在全市进行了统一换发林权证，费清的《林权证》是合法有效的。费显法的质证意见为：对上述证据没有异议。陈开林的质证意见为：对文件并不否认，但上述证据与本案没有关联性，不能证明本案的登记行为合法，当阳市国土资源局应该举证证明其是否按法律规定进行了登记公告。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”据此，当阳市国土资源局在二审审理期间提交的上述证据，本院不予接纳。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。
本院认为，本案的被诉行政行为是当阳市人民政府于2010年10月21日向费显法颁发的当政林证字（2010）第604301号《林权证》。陈开林认为该《林权证》中登记的06066号林地侵害了其于2001年之前从费清名下流转的23亩林地的使用权。本案的争议焦点是：一、陈开林的原告主体资格是否适格。二、陈开林提起行政诉讼是否超过起诉期限。三、原登记机关当阳市林业局的登记行为是否合法。
一、陈开林的原告主体资格是否适格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。陈开林在一审中提交了相关证据，证明其2001年之前购买了费清名下06066号林地中的部分林地使用权。2010年，费清与费显法办理06066号林地的权属变更登记手续，当阳市人民政府向费显法颁发了当政林证字（2010）第604301号《林权证》。本院认为，因陈开林主张费显法取得的《林权证》中包含陈开林从费清名下流转的部分林地，侵害了陈开林已获得的林地使用权，陈开林与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，因此，其原告主体资格适格。
二、陈开林提起行政诉讼是否超过起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”当阳市国土资源局认为陈开林的起诉超过起诉期限，应当举证证明陈开林知道或应当知道本案被诉行政行为已超过6个月，否则应适用不动产案件最长起诉期限20年的规定。当阳市国土资源局没有提交相关证据证明陈开林提起诉讼超过法定期限，对该主张本院不予支持。
三、原登记机关当阳市林业局的登记行为是否合法。
《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。上述条款规定了登记机关对林权登记申请审查的四个必要条件。当阳市林业局作为承担林权登记职责的原登记行政机关，应当依照上述规定，对林木林地登记申请进行审查、核实，对符合法律规定的予以登记。当阳市国土资源局为证明行政行为的合法性，提交了《非国有林林权登记申请审批表》、《林权勘测现场记录表》等证据，但《审批表》、《记录表》，以及2004年9月15日马店村民委员会出示的《公示证明》，均是2004年办理费清06066号林地换证过程的手续。本案中，费清换证申请与费显法变更登记申请是两次不同的申请，并不能以2004年在同一林地履行了有关审核程序来证明2010年办理费显法林权变更登记申请审批过程的合法性。
《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十二条规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”上述二条款规定要求登记部门在受理登记申请后，履行公告程序，排除利害关系人异议主张，再进行后续审核工作，以保护林权登记申请的利害关系人的权利，但当阳市国土资源局未提交相关公告程序的证据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定了行政机关的举证责任，要求行政机关作出行政行为应当做到证据确实充分，同时，在诉讼过程中应当积极、全面地对其作出的行政行为的合法性进行举证。本案中，当阳市国土资源局应提交原登记机关依照前述条款所规定的程序和要求办理费显法变更登记申请的相关证据，但当阳市国土资源局提交的相关证据不能证明原登记机关在作出本案被诉登记行政行为时，符合《林木和林地权属登记管理办法》规定的程序和全部条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条同时规定被诉行政行为涉及第三人合法权益的，第三人为保护其合法权益，也可举证证明被诉行政行为的合法性，但费显法提交的证据，也不足以证明行政登记行为符合法律规定。
当阳市国土资源局、费显法上诉认为陈开林提交的证据不能证明其是争议林地的实际使用权人，以及林权交易未进行物权登记，不能产生对抗性。本院认为，登记机关进行林权登记应当符合法定程序和要件。本案争议林地的行政登记行为是否合法，应由行政机关举证证明，不因陈开林提交的证据不充分而减轻行政机关的举证责任。且从本案认定的事实来看，陈开林实际上是争议林地的利害关系人，原登记机关未履行公告等程序，剥夺了利害关系人的异议主张权，从程序上侵害了利害关系人的权益。
需要说明的是，本案审查的是行政机关作出被诉行政行为的合法性，包括证据是否充分，程序是否合法。本案的裁判结果并不是对争议林地的权属作出的认定，当事人对争议林地的权属有争议，可通过相关法律法规规定的方式和途径进行主张，再依法定程序进行权属登记。
综上，当阳市国土资源局、费显法的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人当阳市国土资源局、费显法各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 甘 杨
代理审判员 周铁金
二〇一八年一月二十九日
法官 助理 陈 璐
书 记 员 杜 璐