广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)粤06行终251号
上诉人（原审原告）钱晓臻，女，1997年4月21日出生，汉族，住佛山市三水区。
委托代理人宁伟辉，广东海印律师事务所律师。
委托代理人黎霞，广东百浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海街道大学路*号。
法定代表人曾法强，主任。
委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。
委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。
原审第三人佛山市三水区云东海街道下西股份合作经济社，住所地佛山市三水区云东海街道辑罗村委会下西村。
负责人钱德玲，社长。
委托代理人张思平，广东华生律师事务所律师。
上诉人钱晓臻因诉佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称云东海街道办）乡政府行政确认纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1037号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，钱晓臻的父亲钱沛良原籍佛山市三水区云东海街道下西股份合作经济社（以下简称下西经济社）处，后将户籍从下西经济社处迁出。1985年5月10日，钱沛良与卢秀娇登记结婚，1997年4月21日生育钱晓臻。2015年3月5日，钱晓臻向下西经济社缴纳户口回迁参股金壹万元，同月6日，钱晓臻及其父亲将户籍由佛山市三水区西南街道德兴路***号***迁入佛山市三水区云东海街道辑罗下西村*巷*号即下西经济社处。2017年6月17日，钱晓臻向云东海街道办提出行政处理申请，请求云东海街道办确认钱晓臻具有下西经济社的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。经调查核实，云东海街道办于同年7月18日作出三云行决〔2017〕42号《行政处理决定书》（以下简称《决定书》），云东海街道办认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款以及《佛山市三水区云东海街道辑罗村村民自治章程》（以下简称《辑罗村章程》）第二条、第七条第（二）项的规定，确认钱晓臻享有下西经济社集体经济组织成员资格，自2020年4月1日起享有下西经济社集体经济组织收益分配权。同月20日、28日，云东海街道办分别将上述决定书送达给了钱晓臻和下西经济社。钱晓臻不服上述决定书，于2017年9月1日向法院提起行政诉讼。
又查，下西经济社于2011年6月24日表决通过并实施的《辑罗村章程》第二条规定：“本村（包括：上东、上西、下西、下南、樟山、勒布六个村民小组）是按股份合作制的原则，实行配股分配。”第七条第（二）项规定：“原祖籍是辑罗村人，现户口不在辑罗村，申请户口回迁的，一律按每人一次性收取参股费壹万元人民币，且五周年内不参加村的分配（包括各村每年的收益分配及征地补偿款分配等）；满五周年后，由下一个月起开始参加分配。”
一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，云东海街道办作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，应钱晓臻的申请，对请求事项予以处理，依法有据。云东海街道办在收到钱晓臻的申请后，经调查核实，根据相关法规作出被诉《决定书》，并送达给各方当事人，履行了作出行政行为的相关程序，法院予以确认。
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、第二十五条规定，钱晓臻系下西经济社的户口迁入、迁出人员，云东海街道办对其进行成员资格确认时，在法律、法规、规章和县级以上人民政府没有相关规定的情况下，应当按照下西经济社组织章程规定进行确认。根据下西经济社章程第七条第（二）项的规定，云东海街道办根据户口本、身份证、结婚证、常住人口登记、证明、《入户申请书》、三水区农村集体组织统一收款收据、常住人口登记表等证据以及《辑罗村章程》的上述规定，作出确认钱晓臻享有下西经济社集体经济组织成员资格，自2020年4月1日起享有下西经济社集体经济组织收益分配权的决定，事实清楚，适用法规正确，法院予以支持。钱晓臻称下西经济社自治章程第七条（二）项的内容明显存在对少数村民的侵权性、歧视性规定，违反了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，也违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十七条第二款中的规定，应属非法和无效，云东海街道办不应适用该条规定来确定钱晓臻享受股权权益的起算时间。法院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，下西经济社在处理涉及集体经济组织经济经营等事务时，依法享有独立经营的自主权，在符合法律规定的前提下，对祖籍在本村后户口迁回人员的成员权益享受开始时间作出一定限制，正是下西经济社行使集体经济组织经营管理自主权的具体体现，并无违背平等性原则，亦未违反钱晓臻主张的上述法律、司法解释的相关规定。钱晓臻在向下西经济社申请户口回迁时，在《入户申请书》中明确承诺遵守辑罗村各项规章制度，也表明了钱晓臻对下西经济社章程有关内容的认可和尊重。因此，钱晓臻的主张与缺乏法律和事实依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回钱晓臻的诉讼请求。案件受理费50元由钱晓臻负担。
上诉人钱晓臻上诉称，一、原审判决认定原审第三人下西经济社于2011年6月24日表决通过并实施《辑罗村章程》是错误的。《辑罗村章程》并非是由下西经济社表决通过和实施，而是由辑罗村委会表决通过。下西经济社从来就没有村民自治章程，也没有一律执行《辑罗村章程》，而是因人而异，选择性执行，诸多不符合章程规定的人员也获得了征地补偿款的分配。辑罗村委会属下的其他村民小组（经济社）大部分都没有执行《辑罗村章程》第七条第（二）项规定分配征地补偿款。二、被上诉人云东海街道办作出行政决定前未对所依据的《辑罗村章程》的实体内容及制定程序进行合法性审查。1.《辑罗村章程》第七条第（二）项属于歧视性规定，明显违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十七条第二款，《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定。此外，根据《物权法》第五十九条和《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，凡具有本集体经济组织成员资格的人都平等享有本集体被征收土地补偿款的权利，不应人为设立额外的分配条件。2.《辑罗村章程》制定程序不合法。《辑罗村章程》并非行政规范性文件，该章程只经“本村委会、党员、村长及村民代表大会审议通过”，未经村民会议表决的法定程序，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定，属于无效“村规民约”。三、原审法院依据《辑罗村章程》认定上诉人自2020年4月1日才享有收益分配权属于认定事实不清，适用法律错误。1.原审法院认为应当依据下西经济社的章程确定上诉人的成员资格，但却认为依据辑罗村民委员会（非下西经济社）表决通过并实施的《辑罗村章程》认定上诉人自2020年4月1日起享有下西经济社收益分配权合法，前后矛盾。2.本案争议的问题是征地补偿款的分配问题，并非“选举和罢免管理人员，决定经营管理重大事项”，原审法院适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条来处理征地补偿款分配问题错误。3.在相关法律及司法解释对征地补偿款已有明确规定的情况下，应优先适用法律规定，不应适用非下西经济社表决通过的《辑罗村章程》。4.下西经济社对新迁入户的成员享有的收益分配权进行限制，该事项属于重大事项，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，应由集体经济组织成员大会表决通过。四、上诉人祖辈在下西村生活，涉案被征土地大部分系由祖辈开荒造田而来，上诉人户口已于2015年3月6日迁回，并交纳了参股费，已成为上诉人的成员。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，本案应适用三委发（2005）20号《三水区委区政府关于深化农村股份合作制改革的意见》认定上诉人成员资格，而不是依据《辑罗村章程》确定。且上诉人户口迁入下西经济社后，一直享受着除征地补偿款之外的其他相应待遇，在涉案征地事宜表决时也将上诉人列为会议表决人员，即下西经济社一直确认上诉人是其集体经济组织成员。五、原审判决认为上诉人应遵守《入户申请书》承诺。但该《入户申请书》为格式文件，而且下西经济社未向上诉人出示解释过《辑罗村章程》。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.改判维持《决定书》中关于确认上诉人“享有下西经济社成员资格”的行政处理决定；3.改判撤销《决定书》中关于上诉人“自2020年4月1日起享有被申请人（即下西经济社）集体经济组织收益分配权”的行政处理决定，确认上诉人自2015年3月6日起享有下西经济社集体经济组织收益分配权；4.判令被上诉人重新作出行政处理决定；5.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人云东海街道办辩称:一、云东海街道办所作《决定书》主体适格，认定事实清楚、证据确凿，内容适当，程序合法。二、上诉人钱晓臻的上诉理由不成立。1.《辑罗村章程》从通过至今已经实施六年，原审第三人下西经济社的日常事务皆是按照该章程进行管理。至于其他村民小组是否适用，不影响本案的判断。而且，该章程是下西经济社登记成立的必要条件，亦经过了张贴公示，也有辑罗村民委员会盖章确认，故该章程属于合法有效的章程。2.上诉人的集体经济组织成员身份是因回迁而继受取得，其取得资格的前提是与下西经济社通过协商，并愿意选定《辑罗村章程》作为入户依据。上诉人在回迁时也在《入户申请书》中明确承诺遵守辑罗村各项规章制度，即表明其对下西经济社章程有关内容的认可和尊重。上诉人在协商过程中的承诺应属有效。而上诉人在取得资格后又要求从取得资格之日即享有分红分配权利，无疑有违诚信，且是对其他原始取得资格的成员的严重不公。退一步说，如果上诉人不愿意完全遵守《辑罗村章程》的内容，则上诉人是否能回迁入户，应重新经下西经济社的股东大会表决。3.从时间来看，上诉人一家回迁正是征地合同签订之前，其能顺利回迁，也是下西经济社基于上诉人遵守章程内容作出承诺之后的考虑。而且，下西经济社成员针对回迁户能否取得征地款分配的表决结果也印证了村民不同意回迁户取得征地分配款的意思表示。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人下西经济社辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
二审期间，上诉人钱晓臻向本院提交如下证据：1.下西村2017年、2018年度医保新农保发放签收表；2.下西村2017、2018年度三八妇女节慰问金签收表；3.2017年2月-8月辑罗下西村各种会议补贴签收表；4.钱海强等常住人口登记表和2017年下西村征地补偿款分配签收表；5.下西村征地分配统计表、2017年下西村征地补偿款分配表和情况反映及复函；6.钱幸妤等人的征地补偿款分配签收表和常住人口登记表；7.吴瑞贞等人的常住人口登记表和2017年广佛肇高速公路征地款分配签收表；8.辑罗村委会出具的《情况说明》；9.承包土地使用证和承包合同等材料；10.关于钱桂恒姓名的《证明》；11.关于辑罗村人口的《证明》；12.钱炳然询问笔录及身份证复印件；13.钱孔球询问笔录及身份证复印件；14.钱暖勤询问笔录及身份证复印件。规范性文件依据：三委发〔2005〕20号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于深化农村股份合作制改革的意见》。其中证据1、2、3拟证明下西经济社向上诉人发放了除征地补偿款之外的其他成员待遇；证据4、5、6、7、8拟证明辑罗村下设经济社在分红款、土地补偿款分配等方面没有严格按照《辑罗村章程》执行；证据9、10、12、13、14拟证明上诉人父辈、祖辈参与了下西经济社土地开垦、土地承包经营等活动；证据11拟证明《辑罗村章程》制定程序不合法。经质证，被上诉人云东海街道办、原审第三人下西经济社均认为上诉人提交的证据超过了法定的举证期限，且下西经济社认为下西村村民享受医保新农保等福利不等于享有土地补偿款的分配权。本院对上述证据认证如下：上述证据均系上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院应不予接纳；此外，上诉人提供证据拟证明的诸如辑罗村其他不符合享受成员权益条件的村民享受了权益、其祖辈曾参加过下西村开荒耕种、《辑罗村章程》制定程序违法等情形均不影响上诉人享有收益分配权的起始时间，即上述证据与本案不具有关联性，具体理由将在下文中予以专门论述，在此不再赘述。
二审期间，上诉人钱晓臻主张一审认定的“第三人于2011年6月24日表决通过并实施的《佛山市三水区云东海街道辑罗村村民自治章程》第二条……”错误，该章程并非由原审第三人下西经济社表决通过。经查，《辑罗村章程》第二十四条规定：“本章程经村委会、党员、村长及村民代表大会审议通过，自2011年6月24日起生效，并送云东海街道办事处备案。”结合钱某山、钱某球、钱某在第一审庭审时陈述的证言可知，《辑罗村章程》是以辑罗村委会为单位，经村委会、党员、村长及村民代表大会审议通过，而非由下西经济社单独表决通过。对于上述事实，本院予以指正。
本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被上诉人云东海街道办作为佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，具有对上诉人提出的申请事项作出《决定书》的法定职权。云东海街道办在收到上诉人钱晓臻的书面申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《决定书》并依法送达，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，且各方当事人均无异议，本院予以确认。
各方当事人对于上诉人钱晓臻具有原审第三人下西经济社成员资格均无异议，双方争议的焦点为上诉人享有集体经济组织收益分配权的起始时间。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，上诉人属于户口迁入下西经济社所在地的公民，无论是三委发〔2005〕20号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于深化农村股份合作制改革的意见》，还是《辑罗村章程》，都认可上诉人的成员资格。同时，被上诉人云东海街道办根据《辑罗村章程》第七条第（二）项“户口回迁”中“原祖籍是辑罗村人，现户口不在辑罗村，申请户口回迁的，一律按每人一次性收取参股费壹万元人民币，且五周年内不参加村的分配（包括各村每年的收益分配及征地补偿款分配等）；满五周年后，由下一个月起开始参加分配。”的规定，进一步确认上诉人自2020年4月1日起享有下西经济社集体经济组织权益分配权。该决定充分尊重了下西经济社的经营管理自主权，并无违反上位法规定，亦不违反平等性原则。对此，上诉人提出异议，认为其应当从户口迁回之日起享有收益分配权，具体理由如下：首先，上诉人主张《辑罗村章程》制定程序不合法，没有经过下西经济社成员大会表决通过，不能在下西经济社适用。对此，本院认为，虽然《辑罗村章程》确实没有经过下西经济社成员大会表决通过，但该章程系经辑罗村村委会、党员、村长及村民代表大会审议通过，自2011年6月24日起生效，并送云东海街道办事处备案。该表决形式系当时普遍作法，且《辑罗村章程》第七条第（二）项的关于“户口回迁”人员的五年限制性规定亦在下西经济社得到普遍遵循。如证人钱某陈述，其根据村规民约，为方便每年的股份分红统计，在上诉人的《常住人口登记表》中记载了“满五周年后参加村分配”的字样；2017年5月5日，下西村民小组召开的村民大会表决通过《辑罗下西村征地款分配表决方案》，该表决方案亦以回迁未满五年为由限制了上诉人享有征地补偿款的分配。故虽然《辑罗村章程》的制定不完全符合法定程序，但该章程已在下西经济社实际实施多年，且为该经济社成员所认可，故《辑罗村章程》的相关条款可作为判定上诉人何时享有收益分配权的依据。其次，上诉人主张，辑罗村属下其他各经济社没有严格执行《辑罗村章程》第七条第（二）项关于五年分配的限制规定，下西经济社也存在诸多不符合《辑罗村章程》规定的集体权益分配条件的人取得了权益分配权的情况，即《辑罗村章程》在下西经济社没有实际执行。但《辑罗村章程》在辑罗村属下其他各经济社是否予以严格执行，以及下西经济社是否存在不符合《辑罗村章程》规定的集体权益分配条件的人取得了权益分配的情况，均不能证明下西经济社限制上诉人五年分配权具有违法性。再次，上诉人主张，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，法院应予支持。而《辑罗村章程》第七条第（二）项的规定，明显与上述司法解释相违背，应属无效。对此，本院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，对于上诉人这类户口迁入人员，其成员资格的取得并非原始取得，而是由章程规定或成员大会表决确定，而何时享有农村集体经济组织的权益分配权无疑是成员资格的衍生权益，既然成员资格由章程规定或成员大会表决确定，则章程或成员大会对成员资格衍生的权益进行一定的限制亦不违反法律禁止性规定；且上诉人于2015年3月入户，下西经济社于次月签订征地补偿安置协议，上诉人在入户时仅缴纳了一万元参股费后即要求分配三十余万元的征地补偿款，《辑罗村章程》及《辑罗下西村征地款分配表决方案》对该类回迁未满五年的人员进行征地补偿款分配的限制，亦具有合理性。上诉人还主张，其自户口回迁以来，一直享有下西经济社的医保新农保及三八节慰问金，故下西经济社不应在土地补偿款分配上对上诉人采取特殊的政策。但根据《辑罗村章程》第七条第（二）项的规定，限制的是上诉人的分配权，具体包括每年的收益分配及征地补偿款分配等，而上诉人主张其已享有的医保新农保、三八节慰问金等福利，与章程规定的分配权性质有所区别，不能因上诉人享有下西经济社的医保新农保、三八节慰问金，就推断出其亦必然享有下西经济社的各项权益分配。最后，上诉人声称其祖辈曾在下西村开荒耕种，其子孙应与其他成员平等地享有土地补偿款的分配。即使上诉人的祖辈曾参与下西村的开荒耕种，但《广东省农村集体经济组织管理规定》等一系列法律法规均并未将其祖辈是否参与开荒耕种作为评判应否享有成员权益的判断标准之一，而是将权益与户籍、法律法规和组织章程规定的义务相关联，故上诉人的该项理由亦于法无据。
综上，上诉人钱晓臻的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱晓臻负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
审 判 员 黄春英
二〇一八年五月二十二日
法官助理 邓明锋
书 记 员 杨 阳