安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终129号
上诉人（一审原告）姚月玲，女，1979年10月4日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。
委托代理人王陈，系姚月玲之夫，1976年3月6日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（一审被告）淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区和风大街88号A座。
法定代表人张孝成，该市代市长。
委托代理人吴燕，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王永忠，该市人民政府法律顾问。
被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号。
法定代表人文见宝，该区区长。
委托代理人都杰，该区人民政府法制办公室主任。
委托代理人胡继忠，安徽竞合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区教育局，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号。
法定代表人朱玉东，该局局长。
一审第三人淮南市洞山中学，住所地安徽省淮南市田家庵区林场路。
法定代表人张跃华，该校校长。
上诉人姚月玲因诉淮南市人民政府（简称淮南市政府）、淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）、淮南市田家庵区教育局（简称田家庵区教育局）不履行法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人姚月玲的委托代理人王陈，被上诉人淮南市政府的委托代理人吴燕、王永忠，被上诉人田家庵区政府的委托代理人都杰、胡继忠，被上诉人田家庵区教育局的法定代表人朱玉东到庭参加诉讼。一审第三人淮南市洞山中学经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
姚月玲向一审法院起诉称，2010年5月，其与开发商签订《商品房买卖合同》，购买D壹街区3号楼13层02室房产，合同中载明该小区的土地是通过拍卖方式取得。根据淮南市国土资源局公布的招标文件，作为该宗土地出让条件之一的规划要求为“按照规划要求，朝阳东路南侧建设一座占地60亩的一贯制中小学。该规划学校主要是解决朝阳东路储备土地涉及到的被征地村民及周边范围住户的子女入学问题。原市建二公司地块（即D壹街区所在地块）储备后按规划开发住宅，其住户子女的入学问题一并纳入朝阳东路一贯式制学校”。该一贯式制学校即洞山中学朝阳分校，是按照规划为D壹街区配套的学校，该小区住户子女应按照规划纳入洞山中学朝阳分校就读。后淮南市政府、田家庵区政府一直未履行该规划，致D壹街区住户的子女无法到洞山中学朝阳分校就读，损害了其作为该小区业主的合法权益。其向相关部门反映，但未获解决。田家庵区政府作出的《关于东方好旺角（现D壹街区）学生要求上洞山中学朝阳分校问题的回复》中称：“洞山中学朝阳分校位于朝阳东路南侧，是一所九年一贯制学校”，这与淮南市政府对D壹街区的土地开发的规划是一致的，该校也是目前朝阳东路现有的唯一一所九年一贯式制学校，与开发商的宣传也是一致的。现田家庵区政府却以开发商虚假宣传为由，未落实当初的规划要求，致该小区住户的子女不能就读洞山中学朝阳分校。请求判令被告履行将D壹街区住户子女入学洞山中学朝阳分校一贯式制学校的规划。
一审法院审理查明，D壹街区（原名东方好旺角）小区在淮南市田家庵区范围内，位于朝阳东路北侧，所占用土地（原市建二公司地块）由淮南市国土资源局出让给安徽钟山房地产开发有限责任公司开发。2010年5月，姚月玲与该公司签订《商品房买卖合同》，购买该小区第13幢13层02号房。2014年，经田家庵区教育局划分学区，该小区被划入到淮南市田家庵区第十三小学学区。2015年8月20日，田家庵区教育局作出《关于田家庵区朝阳东路D壹街区学生入学情况的报告》，根据学校现状及相对就近的原则，再次明确将D壹街区起始年级学生安排至洞山中学淮舜南路分校（田家庵区第十三小学）就读；同时明确如今后遇重大规划布局调整，D壹街区就学将与其他就读于该校的业主一并调整。
一审法院另查明，2007年12月29日，淮南市城市规划局向淮南市土地储备开发中心作出淮城规设计条件〔2007〕29号《规划设计通知书》，提出朝阳东路北侧原市建二公司地块规划设计条件，其中包括“新增住户的入学问题的协调解决应由淮南市城市建设投资有限公司出具书面意见”。后淮南市城市建设投资有限公司未出具书面意见。2008年7月29日，淮南市土地储备开发中心向淮南市城市规划局致函称“按照规划要求，在朝阳东路南侧建设一座占地60亩的一贯式制中小学。该规划学校主要是解决朝阳东路储备土地涉及到的被征地村民及周边范围住户的子女入学问题。原市建二公司地块在储备后按规划开发住宅，其住户子女的入学问题一并纳入朝阳东路一贯式制学校统筹考虑。朝阳东路南侧中小学即将按规划开工建设”。2015年7月2日，淮南市国土资源局向淮南市土地储备开发中心发出的淮国土资函〔2015〕146号《关于协调解决HGTP08005地块项目相关问题的函》中提出：“安徽钟山房地产开发有限责任公司致函我局，反映业主子女无法入学问题，请你中心尽快协调解决该地块项目相关问题”。
一审法院再查明，洞山中学朝阳分校是洞山中学设立的一个分校。淮南市田家庵区第十三小学另加挂了淮南市洞山中学淮舜南路分校的牌子，业务由洞山中学指导，该小学与洞山中学均系独立法人。
一审法院认为，行政机关的法定职责是由法律、法规设定的行政职责。依照《中华人民共和国义务教育法》第七条第二款“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作……”的规定，本案中，负责辖区内义务教育实施工作的行政机关为田家庵区教育局，而非淮南市政府和田家庵区政府。故淮南市政府和田家庵区政府非本案适格的被告，姚月玲诉请其履行法定职责的理由不能成立。
依照《安徽省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第七条第二款“县级人民政府教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局及适龄儿童、少年数量和分布状况，合理划分就近入学区域，并向社会公布。学校不得拒绝本入学区域适龄儿童、少年入学，不得跨越入学区域招生”的规定，田家庵区教育局已将位于其辖区内的D壹街区纳入淮南市洞山中学淮舜南路分校（田家庵区十三小），该小区已完成了学区划分；且按照规定，洞山中学朝阳分校不得跨越入学区域招生，故田家庵区教育局不存在不履行法定职责的情形。姚月玲虽起诉认为有城市规划部门、土地储备开发中心和国土资源部门的往来公文就该小区的学区划分提出了意见，但上述部门均非应当履行学区划分法定职责的行政机关，均无划分学区的法定职责，不能视为对D壹街区进行学区划分和具体规划。故姚月玲的该项理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条之规定，判决驳回姚月玲的诉讼请求。案件受理费50元，由姚月玲负担。
姚月玲上诉称，1、其诉讼请求是要求作出规划的政府及其职能部门履行规划，并非一审判决认定的要求政府履行划分学区的法定职责。规划是淮南市城市规划局和淮南市土地储备开发中心制定的，淮南市国土资源局以招标文件形式公告的，淮南市政府应当履行规划内容，田家庵区政府应当履行上级政府的规划，故淮南市政府和田家庵区政府是本案适格的被告。2、洞山中学朝阳分校是专为D壹街区等几个小区配建的学校。虽然淮南市城市规划局、淮南市土地储备开发中心没有划分学区的法定职责，但其代表淮南市政府对学校的规划对田家庵区政府和田家庵区教育局具有约束力。3、姚月玲要求被上诉人履行将D壹街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校一贯式制学校的规划具有法律依据。淮南市国土资源局是受淮南市政府的委托出让土地的，淮南市国土资源局在出让土地过程中作出的规划和承诺应视为淮南市政府的规划和承诺，淮南市政府有责任履行其作出的规划。洞山中学朝阳分校是依据教育法和淮南市学校规划建设条例为D壹街区住户子女配建的学校，故应当将该街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校。淮南市城市规划局、淮南市土地储备开发中心作为淮南市政府的职能部门，其作出的规划是代表淮南市政府，淮南市政府作为领导机关，应当负责履行。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
淮南市政府答辩称，义务教育阶段学区的划分应是由教育主管部门根据学校的办学规模及相对就近的原则进行统筹安排划分。淮南市政府无划分学区的法定职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
田家庵区政府在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，姚月玲的上诉理由不能成立。1、政府职权实行法定原则，田家庵区政府依法无划分学区的权利和义务，也未超越权限划分学区。2、在田家庵区政府的指导下，田家庵区教育局已完成了学区划分的职责，保障了包括姚月玲在内的小区住户子女入学问题，不存在不履行义务的问题。3、田家庵区政府未作出“将D壹街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校一贯式制学校”的承诺。4、规划部门、土地储备中心既未超越职权将D壹街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校，也无划分学区的权力。请求驳回上诉，维持原判。
田家庵区教育局在庭审中答辩称，同意淮南市政府、田家庵区政府的答辩意见。另，田家庵区教育局根据学校的办学规模及相对就近原则，对D壹街区进行了学区划分，已依法履行了法定职责。请求驳回上诉，维持原判。
田家庵区政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、统一社会信用代码证书，证明田家庵区政府的主体信息；2、淮南市教育局2014年4月11日作出的淮教[2014]3号《关于印发淮南市2014年义务教育阶段学校招生工作意见的通知》、田家庵区教育局2014年6月17日作出的田教字[2014]44号《关于印发<田家庵区2014年秋季中小学、幼儿园招生工作意见>的通知》，证明中小学学区的划分及招生工作系教育行政部门的法定职责；3、《田家庵区2015年秋季义务教育阶段学校招生服务片区划分方案》，证明D壹街区起始年级学生已安排至洞山中学淮舜南路分校（田家庵区十三小）入学就读，对应中学为洞山中学朝阳分校，教育行政部门已履行了学区划分的法定职责。法律依据：《中华人民共和国义务教育法》。
姚月玲在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明诉讼主体资格；2、姚月玲与安徽钟山房地产开发有限公司签订的《商品房买卖合同》、《淮南市商品房网上备案确认单》，证明其系D壹街区业主，被告未将该小区纳入洞山中学朝阳分校学区；3、淮南市国土资源局于2008年1月1日作出的《国有土地使用权拍卖出让公告》、安徽钟山房地产开发有限责任公司与淮南市国土资源局于2008年1月29日签订的《国有土地使用权出让合同》、淮南市城市规划局于2007年12月29日作出的淮城规设计条件〔2007〕29号《规划设计条件通知书》、淮南市土地储备开发中心于2008年7月29日向市规划局作出的《函》、淮南市国土资源局于2015年7月2日向市土地储备开发中心作出的《关于协调解决HGTP08005地块项目相关问题的函》、《田家庵区2014年小学招生学区划分一览表（试行）》，证明D壹街区小区应纳入洞山中学朝阳分校的学区规划，而被告未予履行该规划；4、田教信复字〔2015〕7号《关于尹若飞来信事项的网上回复》，证明该小区住户要求将其纳入洞山中学朝阳分校的学区规划，但未获解决；5、联名表，证明D壹街区部分业主要求将其纳入洞山中学朝阳分校的学区规划，兑现购房时的承诺。
淮南市洞山中学在一审中向法庭提交了以下证据：1、组织机构代码证，证明淮南市洞山中学的主体资格；2、田家庵区教育局2016年6月30日作出的田教字［2016］61号《田家庵区2016年义务教育学校招生工作办法》及招生服务片区划分方案，证明淮南市洞山中学按照教育行政主管部门的规定依法招生。
淮南市政府、田家庵区教育局在一审中未向法庭提交证据。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案中，姚月玲称根据淮南市城市规划局2007年12月29日作出的《规划设计条件通知书》、淮南市土地储备开发中心向市规划局发出的《函》、淮南市国土资源局向市土地储备开发中心发出的《函》，淮南市城市规划局、淮南市土地储备开发中心制定了“将D壹街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校一贯式制学校”的规划，现诉请要求被上诉人履行该规划。首先，从《规划设计条件通知书》及两份函的内容来看，是关于开发D壹街区所属地块的规划条件，且仅有《函》中提及到“原市建二公司地块在储备后按规划开发住宅，其住户子女的入学问题一并纳入朝阳东路一贯式制学校统筹考虑”，并不是划分学区。其次，两份函是淮南市城市规划局、淮南市土地储备开发中心、淮南市国土资源局之间的内部往来公文，并未送达给姚月玲，姚月玲也未能提供证据证明上述部门向其作出过将D壹街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校一贯式制学校的承诺或规划。再次，根据《中华人民共和国义务教育法》第七条第二款“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作”及《安徽省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》第七条第二款“县级人民政府教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局及适龄儿童、少年数量和分布状况，合理划分就近入学区域，并向社会公布。学校不得拒绝本入学区域适龄儿童、少年入学，不得跨越入学区域招生”之规定，教育行政部门负有学区划分的职权，淮南市城市规划局、淮南市土地储备开发中心并无该项职权，而田家庵区教育局已完成了对D壹街区的学区划分的法定职责。故姚月玲要求淮南市政府、田家庵区政府、田家庵区教育局履行将D壹街区住户子女入学纳入到洞山中学朝阳分校一贯式制学校的规划无事实和法律依据。
综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院予以维持。姚月玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人姚月玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年六月十二日
书 记 员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。