江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终1644号
上诉人（原审第三人）海门市海门港新区保洁服务中心，住所地海门港新区发展大道**号。
法定代表人江志雄，该中心主任。
委托代理人徐友付，上海市树声律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）袁小林，男，住海门市。
委托代理人赵水平，江苏信阳光律师事务所律师。
委托代理人朱佳，江苏信阳光律师事务所实习律师。
被上诉人（原审第三人）海门市人力资源和社会保障局，住所地海门市北京中路600号。
法定代表人冯彪，该局局长。
委托代理人江旭东，该局工作人员。
原审被告海门市人民政府，住所地海门市北京中路600号。
法定代表人郭晓敏，该市代市长。
委托代理人严水平、蔡艳，该市政府法制办公室工作人员。
袁小林诉海门市人民政府（以下简称海门市政府）行政复议一案，江苏省南通市中级人民法院作出（2016）苏06行初70号行政判决后，海门市海门港新区保洁服务中心（以下简称海门港保洁中心）不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人海门港保洁中心的委托代理人徐友付，被上诉人袁小林的委托代理人赵水平，被上诉人海门市人力资源和社会保障局（以下简称海门市人社局）副局长冯新作为出庭应诉负责人及其委托代理人江旭东，原审被告海门市政府的委托代理人严水平、蔡艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2015年3月3日20时左右，袁小林拉装满垃圾的手拖车自海门市包场农贸市场前往包场垃圾中转站，由西向东行走至海门市包场镇先锋碳业公司前地段时，与由东向西行驶的苏07711**变型拖拉机相撞，致袁小林受伤。公安机关交警部门认定袁小林在该起道路交通事故中不承担责任。2015年11月2日，袁小林以海门港保洁中心为用人单位向海门市人社局申请工伤认定，海门市人社局于2016年1月8日作出海人社工判[2016]1号工伤判定决定书（以下简称《1号工伤判定决定》），判定袁小林因此次交通事故所受伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一项规定的应当认定为工伤的情形。
海门港保洁中心不服，于2016年2月29日向海门市政府申请行政复议，海门市政府于当日受理后向海门市人社局发出行政复议答复通知书，并通知袁小林参加行政复议。海门市政府于3月22日组织各方当事人进行了听证，并于4月22日作出[2016]海行复第06号行政复议决定书（以下简称《06号复议决定》）。决定书认定：1、海门港保洁中心于2015年5月申领《民办非企业单位登记证书》，海门港保洁中心在依法设立前不能作为工伤认定的对象。海门市人社局认定袁小林与海门港保洁中心存在劳动关系事实不清，证据不足。2、海门市人社局依照《工伤保险条例》第十四条第（一）项和江苏省劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第五项规定判定袁小林所受伤害为工伤适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目之规定，决定撤销海门市人社局于2016年1月8日作出的《1号工伤判定决定》，并责令海门市人社局在60日内重新作出认定。
另查明，包场保洁中心于2009年1月4日登记设立。2014年12月16日，中共海门市海门港新区工作委员会、海门市海门港新区管理委员会作出海港党发[2014]56号《关于成立海门港保洁中心的通知》，决定成立海门港保洁中心，下设4个分中心，分别为：包场保洁分中心、东灶港保洁分中心、刘浩保洁分中心、海洪保洁分中心。海门港保洁中心于2015年5月28日登记设立。包场保洁中心于袁小林提起诉讼时尚未办理注销登记手续。
一审法院认为：本案的争议焦点是袁小林发生交通事故时的用工主体是否为海门港保洁中心。本案中，袁小林到包场保洁中心工作后至交通事故发生前，既未与包场保洁中心签订劳动合同，也未与海门港保洁中心签订劳动合同。因此，对于袁小林的用工单位的判断只能依据劳动报酬的发放、考勤记录或者其他劳动者的证言等证据材料予以认定。从海门港保洁中心向袁小林出具的工资发放明细表看，2015年3月，袁小林属海门港保洁中心包场片区，其工资由海门港保洁中心发放。在证人钱某、江某的证言以及海门市人社局对姚国平的调查笔录中，钱某、江某均反映2014年底后袁小林的工资由海门港保洁中心发放。姚国平在2016年1月6日的调查笔录中也反映，大概在一年前工资由海门港新区发放。海门市人社局根据上述证据认定袁小林发生交通事故时的用人单位为海门港保洁中心具有事实依据。中共海门市海门港新区工作委员会、海门市海门港新区管理委员会海港党发[2014]56号文也进一步印证了海门港保洁中心为袁小林实际用工主体的事实。海门市政府仅依据海门港保洁中心在复议程序中提交的工资发放明细表即认定海门港保洁中心系代包场保洁中心向袁小林发放工资，事实依据不充分，所作海门港保洁中心并非袁小林用工单位的认定不能成立。
关于海门港保洁中心在成立前能否作为用工主体承担用工责任的问题。《工伤保险条例》第六十六规定，无营业执照或者未经依据登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。《江苏省劳动和社会保障厅关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第五项规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位职工受到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依申请判定其是否符合《条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。上述规定表明，在用工主体不合法的情形下，职工受到事故伤害或患职业病的，劳动保障行政部门应当依照职工的申请对其是否符合工伤情形进行判定，受伤职工并不因用人单位的主体资格问题而丧失相应的赔付待遇。具体到本案，海门港保洁中心虽于2015年5月设立，但在设立前袁小林即在该单位工作，海门港保洁中心也向袁小林发放了工资报酬。因此，在袁小林于2015年3月3日所受伤害符合工伤认定的情形下，其实际用工单位海门港保洁中心应当承担相应的赔付责任，海门市人社局以海门港保洁中心作为袁小林的用工单位进行工伤判定并不违反上述规定。海门市政府认为海门市人社局所作工伤判定适用法律错误，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销海门市政府于2016年4月22日作出的《06号行政复议决定》，责令该市政府在60日内重新作出复议决定。
上诉人海门港保洁中心上诉称：1、发生涉案交通事故时，被上诉人袁小林的用人单位是包场保洁服务中心，并非海门港保洁中心；2、确定上诉人海门港保洁中心法律主体地位应以设立登记为依据；3、涉案工资明细表与海门港保洁中心的原始会计账册不符，并且被上诉人袁小林在2015年12月21日海门市人社局制作的调查笔录中承认，该工资表是为了让袁小林在交通事故赔偿纠纷诉讼时作为计算误工费的依据而作的，故不能据此认定上诉人海门港保洁中心系袁小林的用人单位。请求本院撤销一审判决，维持海门市政府于2016年4月22日作出的《06号行政复议决定》。
被上诉人袁小林答辩称：1、其曾在包场保洁中心工作，但自2014年底海门港保洁中心成立并将包场保洁中心合并至海门港保洁中心后，袁小林的实际用工单位就变更为海门港保洁中心，且从2015年1月份起直到发生交通事故期间，袁小林的工资实际上由上诉人海门港保洁中心发放，上诉人辩称其是代包场保洁中心发放工资证据不足；2、上诉人海门港保洁中心所提供的写有代包场保洁中心发放的工资单是上诉人事后添加，一审法院未予以采纳认定事实清楚；3、一审法院根据《工伤保险条例》及《江苏省劳动和社会保障厅关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》的规定，判定袁小林所受伤害系工伤适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人海门市人社局答辩称：1、海门港保洁中心经批准成立于2014年12月16日，虽然未经登记，但该单位已经实际运营，包场保洁中心自此也已停止运作，故海门港保洁中心是袁小林事实上的用工主体；2、袁小林的工资由海门港保洁中心发放；3、相关证人证言也证明袁小林受伤时的用工单位是海门港保洁中心；4、从调查核实的情况看，袁小林与包场保洁中心没有签订劳动合同，也没有工资发放的证据；5、写有海门港代发的工资表的证据未在工伤认定程序中提供，且该工资表有作假的嫌疑。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审被告海门市政府答辩称：海门港保洁中心成立于2015年5月，但袁小林发生交通事故的时间是2015年3月，因此海门市人社局在未认真调查核实的情况下认为袁小林与海门港保洁中心存在劳动关系，系认定事实不清；基于前述理由，结合《江苏省劳动和社会保障厅关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》的规定，海门市政府认为海门市人社局作出的《1号工伤判定决定》适用法律错误。请求本院撤销一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。
本院认为:
关于袁小林用工主体的问题。《工伤保险条例》第六十六条规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。《江苏省劳动和社会保障厅关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第五项规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位职工受到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依申请判定其是否符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。依照上述规定，在职工受到事故伤害时，虽然该职工所在单位存在未经依法登记、备案等情形，只要职工提出工伤认定的申请，劳动保障行政部门就应当判定其是否符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。本案中，中共海门市海门港新区工作委员会、海门市海门港新区管理委员会于2014年12月16日共同发布海港党发[2014]56号《关于成立海门港保洁中心的通知》，决定成立海门港保洁中心，下设包括包场保洁中心在内的4个分中心。被上诉人袁小林在工伤认定程序中提交的2015年1月、2月、3月三份《海门市海门港新区保洁服务中心保洁员工资发放明细》则记载了袁小林在上述三个月工资的发放情况。根据上述证据，并结合被上诉人海门市人社局对钱某、江某、姚国平等的谈话笔录以及袁小林的农村商业银行银行卡等在卷证据，能够清晰反映出袁小林在2015年3月3日受到事故伤害时，其实际用工单位为海门港保洁中心。故海门市政府及海门港保洁中心主张，海门港保洁中心在袁小林受伤时尚未成立，包场保洁中心至今仍未被注销，袁小林的用工单位应当是包场保洁中心的观点缺乏事实根据，本院不予支持。
关于《06号行政复议决定》合法性的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，从在卷证据看，在袁小林发生交通事故受到事故伤害时，其所在的实际用工单位应当是海门港保洁中心。因此，海门市政府以海门市人社局作出的《1号工伤判定决定》将海门港保洁中心认定为袁小林受到事故伤害时的用人单位系认定事实不清为由撤销《1号工伤判定决定》缺乏事实根据，一审法院据此判决撤销海门市政府作出的《06号行政复议决定》，并责令该市政府在60日内重新作出复议决定并无不当。
综上，上诉人海门港保洁中心的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市海门港新区保洁服务中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一七年十一月九日
书记员 张家松