湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂05行终48号
上诉人（原审被告）秭归县房屋征收与补偿管理办公室，统一社会信用代码124205270500373893，住所地秭归县茅坪镇平湖南路5号。
法定代表人王晓临，系该管理办公室主任。
委托代理人梅兴安，湖北林华安律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审原告）赵有菊，女，1952年8月25日出生，汉族，退休职工，住秭归县。
委托代理人王必新，湖北楚天剑律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室因被上诉人赵有菊诉其房屋征收与补偿行政协议一案，不服秭归县人民法院（2016）鄂0527行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，秭归县茅坪城区商业步行街改造项目是经宜昌市、秭归县人民政府批准的棚户区改造工程。2013年8月1日，秭归县人民政府发布公告，要求秭归县茅坪城区商业步行街改造范围内的所有住户、商户必须于2013年11月30日前与被告签订房屋征收与补偿协议。2013年9月11日，秭归县人民政府作出秭政发〔2013〕38号《县人民政府关于茅坪城区商业步行街改造项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），其主要内容为：1、征收范围为平湖一路以西，平湖二路以东，平湖大道以北，屈原东路以南区域红线范围内的房屋和附属物（具体范围以征收红线图为准）。2、征收实施部门为被告。3、征收实施期限为2013年9月9日至2014年1月9日。4、征收实施期间，在征收范围内不得新建、扩建、改建房屋，不得改变房屋和土地用途，不得买卖、析产、租赁、抵押房屋，因上述行为不当增加的费用，不予补偿等。2013年9月22日，秭归县人民政府办公室制定秭政办发〔2013〕77号《秭归县茅坪城区商业步行街改造项目征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），该《征收补偿方案》规定了征收的目的和范围、对象、方式和原则、内容和标准、奖励政策、实施步骤等内容；其中对住宅房屋的补偿标准为：对自行解决过渡期居住用房的被征收户，按照被征收房屋建筑面积每月8元/㎡的标准支付临时安置费（过渡费），从签订协议之日起，暂按24个月计算，超过期限的，每月按10元/㎡的标准支付临时安置费（过渡费）；对经营性房屋业主搬迁过渡期补偿费标准为：平湖一路、平湖二路、屈原东路临街房屋一楼月租金补助55元/㎡，二楼月租金补助25元/㎡，三楼月租金补助15元/㎡等，但对经营性房屋过渡期补偿费从什么时间开始计算和逾期后按什么标准进行补偿未作出规定。
2014年8月28日，原、被告签订《商业步行街房屋征收补偿协议》（以下简称《房屋征收补偿协议》），其涉案主要内容为：1、原告被征收的位于秭归县茅坪镇屈原东路17-2-F号的一楼商业房屋，房屋套内面积58.60㎡。原告选择房屋产权调换补偿方式。2、第五条约定被告支付原告房屋室内装修和附属设施补偿费173979.38元、过渡期租房补偿费77352元、其它补偿12892元，在原告搬迁交房后，被告支付原告补偿费共计264223.38元。3、第六条第（一）项约定经营性房屋产权调换过渡期限自2014年5月1日至2016年4月28日（含还建房装修时间）；第六条第（二）项约定原告在2014年4月28日前应将被征收房屋腾空，并交被告拆除，因原告逾期腾房造成被告工作损失的，原告应承担一切法律责任。4、第七条约定被告应在本协议第六条第（一）项约定的过渡期满前保证原告按期回迁，逾期不能回迁的，被告应在过渡期满前通知原告，并按照规定向原告加发过渡期补偿费。原告在过渡期内，收到被告安置通知后，应到被告处办理安置手续，逾期三个月不办理安置手续的，不再享受过渡期补偿费。5、原告应在签约后将房屋所有权证书及土地使用权证书等相关有效权属证明交予被告，被征收经营性房屋权属有争议的或者有瑕疵的由原告负责。6、被告未按本协议约定的时间支付约定的价款，由被告按被征收房屋补偿金额的百分之三向原告支付违约金；原告未按本协议约定的时间搬迁腾房的，原告除按被征收房屋补偿金额的百分之三向被告支付违约金外，给被告造成的损失，由原告承担相应赔偿责任等。《房屋征收补偿协议》签订后，原告将被征收房屋所有权证和土地使用权证交给被告,被告支付给原告各种征收补偿费用264223.38元。
2016年5月6日，开发商宜昌鑫业铭城投资有限公司发出《公告》，其主要内容为：1、商业步行街被征收的部分产权户过渡安置时间于2016年4月30日到期，根据被告安排，由该公司负责兑付工作。2、兑付期限为2016年5月1日至2017年4月30日，时间一年。2017年4月30日后仍未交房的逾期安置费由该公司负责，在2018年5月30日前回迁安置交房时一次结算兑付。3、兑付时间自2016年5月16日起至同年8月30日止，逾期未兑付的被征收户在回迁安置时一次结算兑付。
因商业步行街新建的房屋不能按协议约定的时间还迁被征收人，部分被征收人到有关部门上访，要求被告支付逾期交房的补偿费、签订协议以前影响经营等损失费。2016年5月30日，被告作出《关于商业步行街逾期交房的处理意见》（以下简称《处理意见》），该《处理意见》规定，对逾期交房的经营补偿，严格按照《征收补偿方案》及征收补偿协议第六条第（一）项的约定，按不同区域的不同租金，在原标准基础上提高25%支付过渡期经营补偿费；对签订征收补偿协议之前的补偿要求，严格按照协议约定的时间进行补偿。
原告向被告申请给付2016年5月1日至2017年4月30日的逾期租房补偿费，被告认为其与原告签订《房屋征收补偿协议》的时间为2014年8月28日，应以该日作为起始时间来计算二年过渡期，答复不予支付原告逾期租房补偿费。原告遂向原审法院提起行政诉讼，请求判令被告支付原告自2016年5月1日起至2017年4月30日止的逾期租房补偿费48345元（38676元/年×1.25），以及自2017年5月1日起至新建房屋置换给原告并装修完毕之日止按当年度补偿标准支付原告逾期租房补偿费。审理中，原告考虑到2017年5月1日后逾期租房补偿费还未到期，当庭表示撤回该部分诉讼请求，原审法院予以准许。被告在答辩中提出抗辩意见，认为原告等10名被征收人未及时向被告交房，造成被告较大经济损失，请求法院一并判令原告赔偿被告经济损失1460560元。
同时查明:1、2011年5月11日，中共秭归县委机构编制委员会下发秭机编[2011]19号文件，批复同意设立秭归县房屋征收与补偿管理办公室。2015年2月11日，秭归县人民政府制定秭政规〔2015〕2号《秭归县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》,规定被告为秭归县人民政府确定的国有土地上房屋征收部门，负责组织实施该县国有土地上房屋征收与补偿工作。2、被告与部分被征收人在签订《房屋征收补偿协议》前，有关部门已将商业步行街征收区域主要地段用砖墙围住，并拆除了部分被征收人的房屋。被告与原告在内的所有被征收人在《房屋征收补偿协议》中约定的过渡期限均为自2014年5月1日起至2016年4月28日止的二年时间。
原判认为，原、被告是在真实、自愿基础上签订的《房屋征收补偿协议》，双方对此均不提出异议。2014年8月28日，原、被告签订《房屋征收补偿协议》时，双方都明知原告在2014年4月28日前没有完成房屋搬迁事宜，但双方仍在《房屋征收补偿协议》第六条第（二）项中进行该约定，而被告补偿原告又在2014年4月28日的四个月之后。因此，该约定条款违反了先补偿、后搬迁的规定,应属无效，但不影响《房屋征收补偿协议》其他条款的效力。被告及相关机关在本案房屋征收补偿过程中实施的行政行为程序合法，《房屋征收补偿协议》的其他条款明确，且不违反法律、行政法规的强制性规定，《房屋征收补偿协议》的其他条款合法、有效，具有限制和约束原、被告的法律效力，不经法定程序不得任意变更或撤销。被告没有按照约定履行《房屋征收补偿协议》，也没有执行《征收补偿方案》、《处理意见》及被委托人宜昌鑫业铭城投资有限公司发出的《公告》的相关规定，被告应承担继续履行《房屋征收补偿协议》约定和其他相关规定的责任，被告应支付原告自2016年5月1日起至2017年4月30日止的逾期租房补偿费48345元。因此，原告的诉讼请求成立，法院予以支持。
被告提出应从双方签订《房屋征收补偿协议》之日起计算原告过渡期租房补偿费的意见不成立。其理由为：1、被告的主张没有依据。《征收补偿方案》规定，对自行解决过渡期居住用房的被征收人，从签订协议之日起，暂按24个月计算过渡期租房补偿费，而没有对经营性房屋从什么时间起计算过渡期租房补偿费作出规定。在《房屋征收补偿协议》中，也没有约定从签订协议之日起计算过渡期租房补偿费。在《处理意见》中，被告也未规定对逾期交房的被征收人从签订协议之日起计算过渡期租房补偿费。2、与《房屋征收补偿协议》的约定不符，也与《处理意见》的规定不符。其一，在《房屋征收补偿协议》中，原、被告已明确约定过渡期限为2014年5月1日至2016年4月28日，被告在履行协议时已支付原告二年的租房补偿费77352元，其对应的就是2014年5月1日至2016年4月28日期间的二年过渡期租房补偿费,被告对该笔补偿费用已履行完毕。其二，《处理意见》规定，对被征收人签订协议之前期间的补偿，严格按照协议约定的时间进行，该规定是对协议约定时间的进一步强调。因此，《房屋征收补偿协议》约定的2014年5月1日至2016年4月28日，就是原告二年经营性房屋过渡期限。3、与客观事实不符。《房屋征收补偿协议》签订之前，有关机构已将商业步行街征收区域主要地段用砖墙围住，并拆除了部分被征收人的房屋，事实上对包括原告在内的被征收人的工作、生活造成了不便和部分经济损失，按协议约定期限计算原告的过渡期补偿费，也不同程度地给原告的经济损失进行了相应弥补。4、被告提出协议约定的过渡期限系其工作人员失误所致，以及按协议约定的过渡期限计算原告过渡期租房补偿费，对先搬迁的其他被征收人存在不公平的辩解意见不成立。被告与原告及其他被征收人签订的协议中，约定的过渡期限均为自2014年5月1日起至2016年4月28日止，只是各个被征收人签订协议的具体时间不同。协议签订后，被告等有关部门未就协议约定过渡期限是否有误和被告工作人员是否存在失误等问题作出调查，在部分被征收人提出要求被告支付逾期交房过渡期补偿费时，被告也未在《处理意见》中向原告等人予以说明，相反还强调严格按照协议约定的时间执行补偿。故不能认定被告提出的协议约定过渡期限有误的事实。被告之前与其他被征收人签订了协议，虽然协议约定的二年过渡期限与原告的过渡期限一致，可能存在对其他被征收人不公平的情况，但该情况与原告无关，不能以此印证被告给原告多支付了过渡期租房补偿费，也不能印证违背了公平补偿原则；同时，被告也未提交其他证据证实在补偿中存在不公平。
关于被告提出由原告赔偿经济损失1460560元的抗辩意见是否成立的问题。一是秭归县人民政府尽管对签订协议和房屋征收的期限作出了规定，对原告等被征收人具有行政约束力，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，对不能按期订立补偿协议的，被告应报请秭归县人民政府作出补偿决定；根据该《条例》第二十七条的规定，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。由于被告未在秭归县人民政府规定的期限内与原告达成补偿协议，也未报请秭归县人民政府作出补偿决定，原告不应承担未在规定的期限内完成搬迁的主要责任，被告据此抗辩原告未在规定的期限内搬迁造成其较大的经济损失，与原告没有直接因果关系。二是被告未举证证实其遭受了经济损失。因此，被告抗辩原告应赔偿其经济损失的事实和理由不成立，不予支持。
原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十二条第（五）项、第五十六条、第六十条、第一百零七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条第一款之规定，判决被告秭归县房屋征收与补偿管理办公室在判决生效后十日内支付原告赵有菊逾期租房补偿费48345元，案件受理费1008元由被告秭归县房屋征收与补偿管理办公室负担。
上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室上诉称：1、2014年8月28日，上诉人与被上诉人签订了《房屋征收补偿协议》，该《协议》中的绝大部分条款是在真实、自愿基础上达成，但第六条约定的时间并不真实。《房屋征收补偿协议》第六条第（一）项约定的过渡期限是2014年5月1日至2016年4月28日，第（二）项约定被上诉人在2014年4月28日前将被征收房屋腾空，并交上诉人拆除。协议在2014年8月28日签订的情况下，被上诉人不可能从2014年5月1日开始获得补偿。在上诉人与所有被征收户签订的《房屋征收补偿协议》中，约定的过渡期限都是从2014年5月1日至2016年4月28日，该条款是上诉人的工作人员为统一时间而出现的错误，其本身与事实不符。原审判决的事实认定及判决理由均自相矛盾，原审法院在认定《房屋征收补偿协议》第六条第（二）项无效的情况下，也应认定第（一）项无效，这样才符合先补偿、后搬迁的规定。2、2014年9月，有关机构将商业步行街征收区域主要地段用砖墙围住，这是基于安全因素而作出的行为，但砖墙留有人行出口，该行为并非上诉人所为，与本案也系不同的法律关系，上诉人不可能因此给予被上诉人补偿。原审法院认为砖墙对包括被上诉人在内的被征收人工作、生活造成了不便和部分经济损失，上诉人应据此给被上诉人进行弥补，该认定错误。3、原审法院对《处理意见》的理解错误。2016年5月之后，被上诉人等人不断上访，上诉人根据上访要求作出了《处理意见》，对被上诉人等人进行了答复，《处理意见》不能证明协议约定的过渡期正确。4、原审判决支持被上诉人的诉讼请求，违背了公平正义原则。本案征收涉及190多户，其中150户在2014年4月28日前签订了协议，协议中这些人的过渡期都是从2014年5月1日至2016年4月28日。被上诉人等人迟迟不签订协议，造成上诉人巨大经济损失。被上诉人签订协议的时间是2014年8月28日，其只能从该日开始获得过渡期补偿费，二年的过渡期补偿费应计算到2016年8月27日。原审判决支持被上诉人的诉讼请求，对其他被征收人不公平。请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人赵有菊辩称：1、上诉人与被上诉人在真实、自愿的基础上签订了《房屋征收补偿协议》，该《协议》是上诉人提供的格式合同，上诉人应依据约定全面履行相关义务。《房屋征收补偿协议》第六条第（二）项违反了先补偿、后搬迁的规定，该条款无效，但并不影响其他条款的效力。2、2014年初，商业步行街征收区域主要地段被砖墙围住，对所有被征收人的生活、经营造成了经济损失，正因为如此，上诉人才在《房屋征收补偿协议》中约定过渡期为2014年5月1日至2016年4月28日。3、2016年5月30日，上诉人作出《处理意见》，仍明确规定严格按照征收补偿协议约定的时间进行补偿。事实上，对于给付被上诉人过渡期补偿费的计算，上诉人的负责人和工作人员态度是明确的，上诉人在诉讼过程中改变意见不应予以支持。4、按照《房屋征收补偿协议》的约定，上诉人已给付被上诉人2014年5月1日至2016年4月28日的过渡期补偿费。被上诉人起诉请求给付的是2016年5月1日至2017年4月30日的逾期租房补偿费，原审判决支持被上诉人的诉讼请求，未导致被上诉人重复获得过渡期补偿费。上诉人认为应以签订《房屋征收补偿协议》的时间来计算二年过渡期，与协议约定明显矛盾，原审判决支持被上诉人的诉讼请求，也未违背公平公正原则。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。
本院认为，为实施茅坪城区商业步行街改造项目，秭归县人民政府于2013年9月11日作出《房屋征收决定》，并于同年9月22日发布《征收补偿方案》。2014年8月28日，上诉人、被上诉人签订《房屋征收补偿协议》，确定被上诉人选择房屋产权调换补偿方式，并对过渡期租房补偿费等费用进行了约定。被上诉人认为，上诉人未在《房屋征收补偿协议》约定的2016年4月28日前保证其回迁，应按约定给付被上诉人逾期租房补偿费。上诉人认为其与被上诉人签订《房屋征收补偿协议》的时间为2014年8月28日，应以该日作为起始时间来计算二年过渡期，其之前已给付被上诉人过渡期租房补偿费77352元，该费用对应的过渡期应计算到2016年8月27日，据此答复不予支付被上诉人逾期租房补偿费。被上诉人遂向原审法院提起行政诉讼，请求判令上诉人支付自2016年5月1日起至2017年4月30日止的逾期租房补偿费48345元。原审法院经过审理认为被上诉人诉讼请求成立，判决支持了被上诉人的诉讼请求。双方当事人产生本案争议的主要原因在于对《房屋征收补偿协议》相关条款的理解，本院结合相关规定及协议条款对双方当事人的主张予以评述。
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”经本院审查，双方当事人2014年8月28日签订的《房屋征收补偿协议》中的相关条款符合上述规定的内容。
《房屋征收补偿协议》第五条约定的是“补偿金额和支付期限”，该条款明确约定上诉人支付被上诉人过渡期租房补偿费77352元等费用，并约定该费用在被上诉人搬迁腾房后，上诉人向被上诉人支付。《房屋征收补偿协议》第六条第（一）项约定的是“过渡期限”，该期限约定为2014年5月1日至2016年4月28日（含还建房装修时间）；第六条第（二）项约定的是“搬迁期限”，即：被上诉人在2014年4月28日前应将被征收房屋腾空，并交上诉人拆除，因被上诉人逾期腾房造成上诉人工作损失的，被上诉人应承担一切法律责任。《房屋征收补偿协议》第七条约定的是“逾期安置的违约责任”，即：上诉人应在《房屋征收补偿协议》第六条第（一）项约定的过渡期满前保证被上诉人按期回迁，逾期不能回迁的，上诉人应在过渡期满前通知被上诉人，并按照规定向被上诉人加发过渡期补偿费。
根据原审法院查明的案件事实，《房屋征收补偿协议》签订后，被上诉人已将房屋的相关权利凭证交给上诉人,上诉人也按约定支付给被上诉人各项费用，双方当事人已按照《房屋征收补偿协议》第五条的约定履行了各自义务。《房屋征收补偿协议》第六条第（一）项约定的“过渡期限”具体、明确，第七条对上诉人逾期安置时应向被上诉人加发过渡期补偿费也作出了明确约定，因此，在上诉人2016年4月28日未依约保证被上诉人按期回迁的情况下，其应向被上诉人加发过渡期补偿费。被上诉人请求法院判令上诉人支付2016年5月1日至2017年4月30日的逾期租房补偿费，被上诉人的该诉讼请求成立，应予支持。
2、本案《房屋征收补偿协议》签订后，在其第六条第（一）项已约定房屋产权调换过渡期限为2014年5月1日至2016年4月28日的情况下，被上诉人就对该条款的确定性形成合理信赖,在无充分理由否定这种信赖值得保护时,上诉人不得改变该条款的约定。
同时，2015年2月11日，秭归县人民政府制定秭政规〔2015〕2号《秭归县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，该《实施办法》第三十条规定在补偿协议中约定过渡期限，第三十一条规定超过补偿协议中约定的过渡期限，应提高标准给付被征收人补偿费。上诉人在其2016年5月30日作出的《处理意见》中，仍强调应按照征收补偿协议第六条第（一）项的约定，在原标准基础上提高25%支付逾期补偿费。本案中，上诉人认为应以签订《房屋征收补偿协议》的时间来计算过渡期限，但协议并未作出该约定，上诉人的主张与上述规定不符，也与《房屋征收补偿协议》第六条第（一）项直接冲突，本院对上诉人的该主张不予支持。
3、《房屋征收补偿协议》第六条第（二）项约定被上诉人在2014年4月28日前应将被征收房屋腾空，并交上诉人拆除。而本案的客观事实是双方当事人在2014年8月28日签订《房屋征收补偿协议》前，被上诉人的房屋尚未腾空拆除，也正因为如此，才有双方当事人协商签订《房屋征收补偿协议》的必要性。因此，《房屋征收补偿协议》第六条第（二）项的约定属于客观履行不能，即不是因为被上诉人或其他任何人的主观原因不能履行，而是已出现的客观事实造成被上诉人不能履行该条款。对于该条款的客观履行不能，双方当事人在签订《房屋征收补偿协议》时均明确知晓，因此，上诉人以该条款来抗辩被上诉人的诉讼请求，并认为造成上诉人巨大经济损失，其理由不能成立。
4、上诉人认为，被上诉人签订协议的时间相比其他被征收人较晚，但所有的《房屋征收补偿协议》中约定的过渡期限都是从2014年5月1日至2016年4月28日，原审判决支持被上诉人的诉讼请求，对其他被征收人不公平。本院认为，尽管本案被上诉人签订《房屋征收补偿协议》的时间较晚，但征收区域主要地段被砖墙围住后，对所有被征收人造成的后果相同，而且被上诉人获得过渡期租房补偿费的标准与其他被征收人并无不同，因此，不能以被上诉人签订《房屋征收补偿协议》的时间较晚，而认定原审判决的结果违背公平补偿原则。
综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持，原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费1008元由上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一七年三月十日
书 记 员 陈 悦