北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终2953号
上诉人（一审第三人）王亮，男，1985年6月30日出生，蒙古族，住北京市西城区。
委托代理人梁雪兰，女，1955年4月21日出生，蒙古族，住北京市海淀区。
被上诉人（一审原告）梁月红，女，1961年5月4日出生，蒙古族，住北京市西城区。
委托代理人司鹏飞，北京市隆平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。
法定代表人王少峰，区长。
委托代理人王健，北京市西城区人民政府工作人员。
委托代理人白海磊，北京市西城区房屋土地经营管理中心工作人员。
上诉人王亮因其他行政行为一案,不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）(2017)京04行初257号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,公开开庭进行了审理。上诉人王亮及其委托代理人梁雪兰，被上诉人梁月红及其委托代理人司鹏飞，被上诉人北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）的委托代理人王健、白海磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月22日，北京市西城区房屋土地经营管理中心新街口管理所（以下简称新街口房管所）作出《关于梁月红申请变更宏大中楼202号房屋承租人一事的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为“您和另一家庭成员王亮均有权要求继续履行诉争房屋承租的权利。但王亮对您继续承租房屋提出异议，故无法为您办理更名手续。”梁月红不服，诉至一审法院，请求撤销被诉答复并责令西城区政府对其申请重新作出答复。
一审法院经审理查明，北京市西城区阜内宏大胡同中楼202号公房（以下简称涉案房屋）的原承租人为张玉凤，面积15.5平方米。涉案房屋有二个户口薄，张玉凤、梁秋燕、梁雪英、梁雪兰、梁梦燕、王亮登记在一个户口薄，梁月红单独户口薄。2013年11月28日，张玉凤去世。2016年1月4日，梁月红向新街口房管所提交申请，请求将承租人变更至本人名下。2016年1月18日，新街口房管所作出答复，认为无法办理变更手续。梁月红不服，于2016年1月21日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2016年6月30日作出（2016）京04行初92号行政判决（以下简称第92号行政判决），判决“一、撤销北京市西城区房屋土地经营管理中心新街口房管所于2016年1月18日作出的《关于梁月红申请变更宏大中楼202号承租人一事的答复》；二、责令被告北京市西城区人民政府于本判决生效之日起60日内针对原告梁月红的公房承租人变更申请重新作出处理决定。”2016年8月22日，西城区政府作出被诉答复，梁月红不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查，梁月红在涉案房屋楼下空地建有自住房，对于该房是否由梁月红实际居住存在争议。
再查，王亮于2016年2月26日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销新街口房管所于2016年1月28日作出的《关于王亮申请变更宏大中楼202号承租人一事的答复》。一审法院于2016年7月25日作出（2016）京04行初270号行政判决，认为“第三人梁月红对原告变更公房承租人申请提出异议，并提交了与原承租人同一户籍、共同居住、无住房等证明材料，用以证明其符合有权提出异议的其他家庭成员条件，尽到了初步的证明责任。原告虽坚持认为第三人不符合'其他家庭成员'条件，但未提供相关证据予以证明，故被诉答复并无不当，对原告的诉讼请求，本院不予支持”。
一审法院认为，根据第92号行政判决，西城区政府应当对王亮是否属于需要征求意见的家庭成员进行详细审查。对于王亮是否属于《北京市公有住宅租赁合同》第七条所规定的，在原承租人张玉凤去世前与其在诉争公房处共同并连续居住两年以上的问题。一审法院注意到涉案房屋一间面积仅15.5平方米，并不具备分隔居住功能。现梁月红和王亮均主张在涉案房屋居住，而在2013年原承租人张玉凤去世前，王亮已经成年，长期居住在涉案房屋有悖常识，在庭审过程中王亮也对实际居住情况陈述不清。据此，王亮是否实际在涉案房屋内居住，西城区政府并未予以调查核实并有相应证据佐证，而是仅凭当事人的申请予以认定。另外，经庭审查明，梁月红在涉案房屋楼下有自建房，对该自建房的面积，登记情况以及是否用于梁月红实际居住等均存在争议，而西城区政府对此亦陈述不清，表明西城区政府对梁月红的实际居住情况明显未尽调查职责。综上，西城区政府既未对王亮是否属于有资格提出异议的家庭成员予以实质性地调查，也未对梁月红的实际居住情况进行核实。故西城区政府针对梁月红的申请，仅凭王亮不同意变更为由作出被诉答复，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予纠正。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被诉答复；二、责令西城区政府于判决生效之日起60日内针对梁月红的公房承租人变更申请重新作出处理决定。
王亮不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决不公，存在诸多谬误，欠缺基本社会常识。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回梁月红的诉讼请求，维持被诉答复。
西城区政府坚持一审答辩意见。
梁月红认为一审判决认定事实清楚、证据确实充分，应予维持，请求二审法院依法驳回王亮的全部上诉请求。
双方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院，本院同意一审法院的认证意见。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
上述事实有第92号行政判决、证人李某1、李某2、纪某、许某的证人证言、张玉凤的承租合同、户口本复印件、关于王亮申请变更宏大中楼202号承租人一事的答复及各方当事人无争议陈述等证据材料在案佐证。
本院认为，目前公房管理部门在公有住宅原承租人死亡后，履行公房承租人变更职责过程中遵循的规范性文件主要是《北京市公有住宅租赁合同》。该合同第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。根据公房管理的原则和精神，征求其他家庭成员对变更承租人的意见，旨在保护与公有住宅原承租人形成共居关系的且在外无其他住房的家庭成员的居住权和承租权。故在上述规定中需征求其意见的“家庭成员”，应当是与原承租人同一户籍、共同居住两年以上、且无其他住房的家庭成员。一审法院对该问题的论述，本院予以认同。
本案中，根据第92号行政判决，西城区政府应当对梁月红的公房承租人变更申请进行审查。通常情况下，行政机关对变更承租人的申请，进行形式审查，就可以确定能否变更承租人。但在变更承租人存在争议的情况下，形式审查已不足以对能否变更承租人进行准确判断。这时，为了保证行政机关依法行使职权，及时解决争议，化解矛盾，保护申请人的合法权益，行政机关应当启动实质性审查。现梁月红和王亮均主张符合承租人条件，且均不同意对方承租涉案房屋，故西城区政府应当对梁月红的公房承租人变更申请启动实质性审查，既要对梁月红是否符合承租人条件进行实质性审查，也要对王亮是否属于需要征求意见的家庭成员进行实质性审查。根据业已查明的事实和各方当事人的陈述，关于王亮是否实际在涉案房屋内居住问题，西城区政府并未予以调查核实并有相应证据佐证，而是仅凭当事人的申请予以认定。关于梁月红的实际居住情况，西城区政府亦未尽调查职责，对梁月红在涉案房屋楼下自建房的面积，登记情况以及是否用于梁月红实际居住等均陈述不清，故一审法院认为被诉答复认定事实不清，主要证据不足，依法应予纠正并无不当。同时，本院注意到涉案房屋变更承租人申请曾经经历过两轮行政机关答复和法院诉讼，本案不宜再在行政机关答复和法院诉讼中循环往复，西城区政府应当尽快对梁月红的公房承租人变更申请启动实质性审查，查清事实，及时解决争议，化解矛盾。对“共同居住”问题，应当综合考虑居住环境、搭伙做饭、自建房远近等因素进行认定。另，希望梁月红、王亮积极配合西城区政府的调查，不说发扬“六尺巷”“让他三尺又何妨”的礼让精神，起码不能作出见利忘义、违背诚信、伤害亲情等事情。
综上，一审法院判决正确，本院应予维持。王亮的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王亮负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 潘振东
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年九月五日
书记员 张宏晶