福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)闽07行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐高生，男，1960年5月21日出生，汉族，住南平市建阳区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南平市建阳区交通综合行政执法大队，住所地南平市建阳区朱熹大道。
法定代表人：张小平，大队长。
委托诉讼代理人：卢移灼，福建国富（南平）律师事务所律师。
再审申请人徐高生与被申请人南平市建阳区交通综合行政执法大队（简称交通执法大队）行政强制措施一案，南平市延平区人民法院于2015年12月18日作出（2015）延行初字第37号行政判决。徐高生不服，向本院提起上诉。本院于2016年4月13日作出（2016）闽07行终26号行政判决。徐高生仍不服，向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2017年7月26日作出（2016）闽行申355号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人徐高生、被申请人交通执法大队副大队长吕竹标及其委托诉讼代理人卢移灼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南平市延平区人民法院一审查明，林建华、郑某分别系旺旺培训公司的校长、副经理，徐高生系该公司的教练员。因该公司培训驾驶员使用的不是桑塔纳车型，而考试使用的车型为普通桑塔纳。为吻合考试需要，2015年8月21日9时许，徐高生使用其所有的民用闽Ｈ×××××号普通桑塔纳轿车在该公司的培训场地训练其学员练习找点科目时被查处，交通执法大队执法人员方文、郑伟、舒建平等人身着制服将该车辆驶离该公司的培训场地，经审批后作出《证据登记保存清单》，将该车登记保存于交通执法大队处，《证据登记保存清单》注明“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，需对你（单位）下列物品登记保存。在7日内当事人或有关人员不得销毁或转移。请于2015年8月26日前到建阳区××××队接受处理。”。8月21日，交通执法大队决定对旺旺培训公司的违法行为立案调查并作出《交通运输违法行为责令改正通知书》，责令旺旺培训公司立即纠正违法行为。8月21日16：30时，徐高生到交通执法大队处要车，在《证据登记保存清单》上签字，因车辆被登记保存发生争执，徐高生拒绝接受调查；同日17:35时，林建华、郑某到被告处接受调查，承认公司存在违法行为，愿意接受处理。8月25日，交通执法大队对登记保存的车辆作出“同意解除登记保存，发还被登记保存物品”的处理审批意见，8月25日、26日两次电话通知徐高生去处理和取车，徐高生未去。2015年9月6日，交通执法大队作出闽南潭交执（2015）罚字第49号《交通行政处罚决定书》，对旺旺培训公司处以5000元的罚款，9月14日，旺旺培训公司履行缴纳罚款义务。9月21日，徐高生取回被登记保存的车辆。10月9日，徐高生提起诉讼。另查明，方文、郑伟、舒建平三个执法人员均取得《交通运输行政执法证》。在答辩期间，交通执法大队申请证人郑某出庭作证，法院予以准许。郑某证实，8月21日上午9时许，交通执法人员在旺旺培训公司训练场地发现有两辆非培训教练车（包括徐高生的一辆）在训练学员驾驶，执法人员将该车驶离培训场地，8月25日，交通执法大队执法人员到公司，请求转告徐高生前往处理并取回被登记保存的车辆。另一辆车，当事人已取回。
一审法院认为，根据《道路运输条例》第七条第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，交通执法大队具备执法主体资格，一审法院予以确认。本案争议的焦点是交通执法大队作出的《证据登记保存清单》的程序是否违法。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”的规定，交通执法大队作出的证据登记保存，合法有据；在执法过程中，交通执法大队的执法人员有2人以上，三个执法人员均取得《交通运输行政执法证》，从交通执法大队提交的照片中可以看出执法人员身着制服并挂牌上岗；在《证据登记保存清单》中，交通执法大队已明确告知徐高生应在7日内即8月26日前，到交通执法大队接受处理，徐高生在车辆被登记保存的当日，即到交通执法大队索要车辆，却未接受调查询问。8月25日，交通执法大队作出“同意解除登记保存，发还被登记保存物品”的审批意见，8月25日、26日两次通知徐高生以及通过旺旺培训公司转告徐高生去处理和取车，但徐高生拒绝就其违法行为进行检讨也拒绝取车，过错在徐高生一方。因此，交通执法大队作出的行政强制措施行为，程序符合法律规定。每个公民在进行社会活动过程中，应当遵守法律法规的规定，如果在社会活动中产生了违法行为，应当认识到自身行为的错误，接受行政机关的调查询问并积极改正，徐高生提出交通执法大队的行政行为程序违法的主张，不能成立。综上，交通执法大队作出的行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律并无不当。一审法院判决：驳回原告徐高生要求确认被告南平市建阳交通综合行政执法大队于2015年8月21日作出的《证据登记保存清单》行政强制措施违法的诉讼请求。
本院二审认定的事实与一审相同，二审予以确认。
本院二审认为，交通执法大队在执法检查中，发现徐高生在建阳旺旺驾校培训场地，使用不符合国家规定的民用闽Ｈ×××××车牌桑塔纳车辆培训学员时，被执法人员查扣，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对车牌为闽Ｈ×××××民用车牌桑塔纳车辆予以登记保全，制作《证据登记保存清单》并明确告知徐高生应在7日内即8月26日前到交通执法大队处接受处理。8月25日、26日交通执法大队两次电话通知徐高生去处理和取车，徐高生未去。同年9月21日，徐高生取回被登记保存的车辆。二审判决认为，交通执法大队在执法过程中，执法人员3人持证挂牌上岗，经行政机关负责人批准，对涉嫌违法的车辆进行查扣，在查明事实后将车辆返还徐高生，交通执法大队执法程序并无不当。徐高生提出处罚的主体是建阳旺旺驾校培训有限公司，但扣押的车辆是徐高生的，以此认为扣押车辆行为是违法的。二审认为，旺旺驾校培训学员违法使用徐高生的车辆，因该车辆作为证明驾校违法事实的物证，交通执法大队依法扣押该车辆并没有违法。徐高生提出其他上诉理由均不能成立。其诉讼请求二审不予支持。本院二审判决：驳回上诉，维持原判。
徐高生申请再审称，1.交通执法大队的执法人员在对闽Ｈ×××××号车辆进行执法时，当场就把车开走，没有开具清单，也未告知救济程序和权利，违反执法程序。2.即使闽Ｈ×××××号车辆违规了，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七第二款规定，最长也就保存7日，7日之后还不还车，没有任何证据。超过的扣车时间没有法律依据，请求再审撤销原审判决，予以改判。
交通执法大队辩称，徐高生用其所有的闽Ｈ×××××号私家车违法从事汽车驾驶培训事实清楚、证据确凿，交通执法大队查处违法从事驾驶培训行为的行政执法程序合法。证据保全期满后，徐高生取回闽Ｈ×××××号车辆小轿车的时间，完全由其自己决定，徐高生要求行政赔偿的理由不能成立。
经再审查明，再审庭审中，除徐高生对原一、二审判决认定“被告执法人员方文、郑伟、舒建平等人身着制服将该车辆驶离该公司的培训场地”的事实提出异议，认为当时交通执法大队只有一个执法人员外，本案当事人对原一、二审判决认定的其他事实均无异议，本院对当事人均无异议的事实予以确认。
对徐高生提出的异议，再审查明，交通执法大队在一审提交的现场照片，只能证明照片的三人中身着制服的执法人员为交通执法大队的舒建平，另二人为徐高生和旺旺培训公司的学员，该照片并不足以认定方文、郑伟二人也身着制服的事实，再审对该事实不予确认。
另查明，交通执法大队在对徐高生的闽Ｈ×××××号车辆采取证据登记保全强制措施时，未当场告知徐高生采取行政措施的理由、依据以及徐高生依法享有的权利、救济途径，未制作现场笔录。
还查明，交通执法大队提供的于2015年8月21日制作的两份询问笔录，第一份的制作时间为2015年8月21日17时35分，地点为交通执法大队，询问人郑伟、方文，记录人郑伟，被询问人旺旺培训公司校长林建华。第二份制作时间为2015年8月21日17时35分，地点为交通执法大队，询问人舒建平、方文，记录人舒建平，被询问人旺旺培训公司副经理郑某，落款人签名是方文、郑伟。
本院认为，关于本案被诉行政行为性质的认定问题。根据本案当事人提供的相关证据及诉讼主张，徐高生系对交通执法大队作出的证据保存行为不服提起诉讼，而证据登记保存行为与扣押行为虽均属行政强制措施，但二者性质不同，其合法性审查的依据亦不同。故原一、二审判决中既对证据登记保存予以认可，又认为“被上诉人依法扣押该车辆并没有违法”，将两种不同的行政强制措施混为一谈系适用法律错误，再审予以纠正。
关于本案被诉行政强制行为的程序问题。行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。……询问或者检查应当制作笔录。……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定……”；《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（二）由两名以上行政执法人员实施，……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；……”交通执法大队对徐高生的闽Ｈ×××××号普通桑塔纳轿车进行证据登记保存的行政行为属行政强制措施，但交通执法大队在对闽Ｈ×××××号普通桑塔纳轿车进行证据登记保存时，未按规定由二人以上的执法人员进行，未制作现场笔录，未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，且存在同一时间由相同的执法人员分别进行二场询问，询问人与落款签名不一致的情形，即不合常理，又有违法律规定。因此，交通执法大队对徐高生的闽Ｈ×××××号普通桑塔纳轿车进行证据登记保存的行政行为违法。交通执法大队主张其行政行为合法的依据不足，再审不予支持。
综上，再审申请人徐高生的请求应予支持，原审判决适用法律不当，判决结果错误，再审予以纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销本院（2016）闽07行终26号行政判决和南平市延平区人民法院（2015）延行初字第37号行政判决；
二、确认被申请人南平市建阳区交通综合行政执法大队于2015年8月21日对徐高生的闽Ｈ×××××号普通桑塔纳轿车进行证据登记保存的行政行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，由被申请人南平市建阳区交通综合行政执法大队负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢利党
审判员 孙建忠
审判员 林 俏
二〇一七年十二月二十七日
书记员 郑姗姗
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。