四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川15行终104号
上诉人（一审被告）宜宾市公安局南溪区分局交通管理大队。住所地：四川省宜宾市南溪区复兴路。
负责人曹兴通，大队长。
出庭负责人任培川，宜宾市公安局南溪区分局交通管理大队副大队长。
委托代理人宋秀英，宜宾市公安局南溪区分局交通管理大队执法中队长。
委托代理人程德谦，四川丰宜律师事务所律师。执业证号：15115200710335571。
被上诉人（一审原告）刘作军，男，1972年出生，汉族，住四川省江安县。
一审被告宜宾市公安局南溪区分局。住所地:四川省宜宾市南溪区南溪街道上正街***号。统一社会信用代码：115112220087122561。
负责人凌建，局长。
委托代理人邓鹏志，宜宾市公安局南溪区分局法制大队大队长。
委托代理人李虹宇，宜宾市公安局南溪区分局民警。
上诉人宜宾市公安局南溪区分局交通管理大队（以下简称南溪区交管大队）因道路交通管理行政处罚及行政复议一案，不服四川省宜宾市南溪区人民法院（2018）川1503行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日进行了公开开庭审理，上诉人南溪区交管大队出庭负责人任培川、委托代理人宋秀英、程德谦，被上诉人刘作军，一审被告宜宾市公安局南溪区分局（以下简称南溪区公安局）委托代理人邓鹏志、李虹宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年12月27日下午3时20分左右，刘作军驾驶川Ｑ×小型轿车在宜宾市南溪区南溪街道，从凤翔街往二中方向行驶。在通过×大道×路口红绿灯时，绿灯变为黄灯，刘作军驾驶的车辆通过了该路口。该路口电子警察记录了上述过程，并向后台发送了预警信号。南溪区交管大队在收到预警信号后，指派路面执勤人员对刘作军驾驶的川Ｑ×小型轿车进行了拦截，并将刘作军带到南溪区交管大队接受处理。南溪区交管大队作出编号为5115221200524145号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定对刘作军处以200元罚款，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记6分。刘作军不服，向南溪区公安局申请行政复议。南溪区公安局作出宜南公复决字（2018）01号《行政复议决定书》，维持南溪区交管大队5115221200524145号公安交通管理简易程序处罚决定。刘作军不服，提起诉讼，请求撤销南溪区交管大队作出的编号5115221200524145号《公安交通管理简易程序处罚决定书》及南溪区公安局作出的宜南公复决字（2018）01号《行政复议决定书》。
一审法院认为，本案争议的焦点有：一、南溪区交管大队作出的行政处罚决定适用法律是否正确；二、南溪区交管大队处罚的程序是否违法及是否应该依照公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》的程序处罚；三、南溪区公安局作出的复议决定是否应当撤销。一、关于南溪区交管大队作出的行政处罚决定适用法律是否正确的问题：首先，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条第一款仅对交通信号灯为黄灯时，已越过停止线的车辆如何通行进行了规定。但对没有越过停止线的车辆是否禁止通行未作明确规定。行政处罚应遵守法定原则，具有行政权的行政执法机关对行政相对人违反法律法规行为，应当给予处罚的，由法律、法规和规章规定，法无明文规定不处罚，即对行政执法机关而言“法无授权即禁止”，法律禁止闯黄灯，应当作出明确规定。南溪区交管大队对刘作军作出处罚所依据的《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，不应推定刘作军在黄灯亮时未越过停止线的车辆继续通行的行为属于违法行为，对行政相对人而言“法无禁止即可为”。其次，从正常行车过程看，从驾驶人发现黄灯亮到踩下制动踏板，需要一定的反应时间。由于惯性的作用，从驾驶人踩下制动踏板到车辆停止亦需一段距离。即使在时速较低的情况下，离停止线比较接近车辆亦无法做到在停止线内立即停止。若驾驶人为了防止违反黄灯通行而在人行道或路口停止或采取紧急制动，亦容易造成交通堵塞或其他交通危险情况发生。最后，依据《中华人民共和国立法法》精神，《中华人民共和国道路交通安全法》是《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的上位法。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条规定：“交通信号灯由红、绿、黄灯组成。红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。”。所谓警示，是指提醒、警惕，并非禁止通行。众所周知，黄灯亮时较短，属于红灯和绿灯变化交替的一种过渡。若黄灯亮时仅越过停止线的车辆可以继续通行，而未越过停止线的车辆则不能通行，那么黄灯就与红灯作用一致，已然失去了其存在的意义。因此，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条第一款应结合《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条进行理解，黄灯旨在提醒驾驶人准备停止通行，防止闯红灯。综上所述，进行行政处罚的行为应为法律、法规、规章中明确规定为应当给予行政处罚的违法行为。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，并不能推定车辆在黄灯亮时未越过停止线的车辆继续通行的行为属于违法行为，故南溪区交管大队依据上述规定对刘作军驾驶的车辆在黄灯亮时继续通行进行处罚应属适用法律错误。二、关于南溪区交管大队处罚的程序是否违法及是否应该依照公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》的程序处罚的问题：首先，对于警辅人员在执行紧急公务时是否必须使用警车无明确规定。其次，对于执勤人员在执法过程中存在违反执法规范的情况，系违反行政管理性规范，刘作军可向其主管单位进行反映，并由其主管单位进行处理。在本案中，警辅人员接到指令后，仅将刘作军拦截并带到南溪区交管大队接受处罚，并未直接对刘作军开具处罚决定。因此，刘作军诉称南溪区交管大队警辅人员一人对其处罚程序错误，无事实依据，一审法院依法不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第十二条第一款规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出规定”，公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条规定“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序”；第六十九条规定“本规定所称以上、以下，除特别注明的外，包括本数在内”。因此，南溪区交管大队对刘作军处以二百元的罚款可以适用简易程序。对于刘作军在庭审中提供的其持有的处罚决定书与南溪区交管大队出示的处罚决定书不一致的情况，南溪区交管大队认为该两份文书虽不一样，但存档联上有刘作军的签字，已经完成对刘作军的告知及送达。一审法院认为，南溪区交管大队作出的处罚决定书上载明：“一式三份，一份由被处罚人交银行，一份送达被处罚人，一份存档”。虽两张处罚决定存在送达载明的情况不一致，证据上存在一定的瑕疵，但在庭审中，刘作军认可南溪区交管大队出示的存档联上的其签字的真实性，故南溪区交管大队事实上已按照规定对刘作军的处罚进行了告知并送达。因此，刘作军诉称南溪区交管大队作出行政处罚的程序错误，一审法院依法不予采纳。三、南溪区公安局作出的复议决定是否应当撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。南溪区公安局作为行政复议机关，维持原行政行为，原行政行为适用法律错误，复议决定应当一并撤销；同时，在举证期限内南溪区公安局未向一审法院提供其作出行政复议决定程序合法的证据，视为没有相应证据。综上，一审法院认为刘作军主张撤销上述行政处罚决定及行政复议决定的诉讼请求，符合法律规定，一审法院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决：一、撤销南溪区交管大队于2017年12月27日作出的编号5115221200524145号《公安交通管理简易程序处罚决定书》；二、撤销南溪区公安局于2018年1月11日作出的宜南公（复）决字（2018）01号《行政复议决定书》。案件受理费用50元，由南溪区公安局、南溪区交管大队负担。
南溪区交管大队不服，向本院上诉称，刘作军驾驶车辆通过路口，在遇信号灯为黄灯时没有在停止线以内停车等待，继续驶过路口的违法事实一审判决已审理查明，但是一审法院认为根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条第一款第二项“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行；”之规定不能推出，黄灯亮时，未越过停止线的车辆就不能通行。南溪区交管大队认为该条款对信号灯为黄灯时驾驶人的权利作出了明确的列举式规定，未列举的情形即不可为，否则该条款作出的规定失去意义。黄灯亮时，未越过停止线的车辆继续通行即违法，是该条款的必然意思。故南溪区交管大队认定刘作军在遇信号灯为黄灯时没有在停止线以内停车等待，继续驶过路口的行为违法有法可依。综上，请求二审法院撤销四川省宜宾市南溪区人民法院（2018）川1503行初2号行政判决，依法改判。
刘作军答辩称，虽然刘作军在黄灯亮时，继续通行越过路口，但是法律并未明确禁止黄灯通行，南溪区交管大队作出的行政处罚无法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
南溪区公安局述称，从保障公共安全的角度出发，对《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条第一款第二项的理解应当侧重于限制黄灯亮时驾驶人的通行权，即黄灯亮时，只有已经越过停止线的车辆可以继续通行，除此之外不得通行。若对驾驶人闯黄灯的行为不予处罚，无异于鼓励机动车驾驶人在黄灯亮时加速行使通过路口。因此，请求二审法院谨慎评议，依法改判。
经审理查明，二审查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一条的规定，“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法”，其立法目的和价值取向应是保障安全、兼顾效率。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条规定，“交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。”该法条明确将“禁止”附加于红灯，将“准许”附加于绿灯，没有明确表述黄灯能否通行，仅规定为黄灯表示警示，主要作用是提醒驾驶人红绿灯即将交替，警示驾驶人引起注意。虽然法律没有明确规定黄灯亮时禁止通行，但是，黄灯亮时，驾驶人仍应当高度重视黄灯的警示作用，注意观察，若黄灯亮起时，通行经过人、车流量较大的路口，更应谨慎或选择停车等待，强化安全至上的意识，坚持绿灯行、红灯停为原则，做到礼让行人，避免交通事故的发生。若黄灯亮起时，行人较少，车流量不大，驾驶人在确保安全的前提下方可选择谨慎通行，提高通行效率。
根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条第一款：“机动车信号灯和非机动车信号灯表示：(一)绿灯亮时，准许车辆通行，但转弯的车辆不得妨碍被放行的直行车辆、行人通行；(二)黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行；(三)红灯亮时，禁止车辆通行。”规定，绿灯亮时准许通行与红灯亮时禁止通行都很明确，应当是绿灯亮起的整个时段和红灯亮起的整个时段，而不是亮起的一瞬间。对“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行”也应当是黄灯亮起的整个时段中，只要越过了停止线均可以继续通行，而驾驶人是否选择通行应结合观察路口情况来决定。值得注意的是，虽然现行法律尚未明确禁止黄灯亮时车辆的通行，却并不等于认可驾驶人“闯黄灯”行为，并不提倡“闯黄灯”行为，如果驾驶人在黄灯亮时选择通过路口仍应严格尽到谨慎观察义务，保障安全。从南溪区交管大队提供的南溪区广电局路口电警抓拍照片、监控系统电子数据说明，刘作军驾驶的车辆在黄灯亮起的时间内安全通过了信号灯路口，刘作军通过观察，在确保安全的情况下选择了继续通行，其行为不应受到处罚。南溪区交管大队对刘作军在黄灯亮时继续通行的行为适用《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十八条第一款第（二）项对刘作军处以罚款200元，记6分的行政处罚不当。综上，南溪区交管大队的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜宾市公安局南溪区分局交通管理大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶薇
审 判 员 何媛
审 判 员 骆萍
二〇一八年六月十二日
法官助理 卢阳
书 记 员 万昊