中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2017）最高法民终572号
上诉人（一审被告、反诉原告）：广州伟腾房地产开发有限公司，住所地广东省广州市天河区黄埔大道中128号六楼。
法定代表人：张伟平，该公司总经理。
委托诉讼代理人：孙玉江，北京市信利律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王志军，北京市众一律师事务所律师。
被上诉人（一审原告、反诉被告）：广州市天河区石牌街石牌村民委员会，住所地广东省广州市天河区海安路9号。
法定代表人：池锦玲，该委员会主任。
被上诉人（一审原告、反诉被告）：广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司，住所地广东省广州市天河区海安路9号三楼。
法定代表人：池锦玲，该公司董事长。
以上两被上诉人共同委托诉讼代理人：谢靖华，广东金轮律师事务所律师。
以上两被上诉人共同委托诉讼代理人：李小强，广东金轮律师事务所律师。
上诉人广州伟腾房地产开发有限公司（以下简称伟腾公司）因与被上诉人广州市天河区石牌街石牌村民委员会（以下简称石牌村）、广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司（以下简称三骏公司）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2015）粤高法民一初字第1号民事判决，向本院提出上诉。本院于2017年7月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人伟腾公司的委托诉讼代理人孙玉江、王志军，被上诉人石牌村、三骏公司的共同委托诉讼代理人谢靖华、李小强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
伟腾公司上诉请求：1.撤销（2015）粤高法民一初字第1号民事判决；2.改判驳回石牌村、三骏公司的全部诉讼请求；3.改判确认案涉《合作开发建设珠江新城M4地块综合楼合同》（以下简称《合作开发合同》）及《合作开发建设珠江新城M4地块综合楼补充合同》（以下简称《补充合同》）无效；4.改判石牌村、三骏公司共同向伟腾公司赔偿损失4020万元；5.石牌村、三骏公司承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、一审判决认定伟腾公司没有完成广州市黄埔大道南广州无线电厂北侧、潭村路以东、平云路以西地段、天河区珠江新城内，编号为M4的地块（以下简称M4地块）“调规扩容”构成根本违约属于事实认定错误。伟腾公司不存在违约行为，导致合作项目迟滞的根本原因在于石牌村没有履行自身在先义务使得伟腾公司履行在后义务不能。M4地块“调规扩容”是合作双方开展合作的必要内容，否则以M4地块原容积率，可建面积仅为23500平方米，尚不足以满足石牌村的保底分成面积37500平方米；合作项目M4地块“调规扩容”，须以石牌村旧村改造整体规划获得批准为必要前提；成就M4地块“调规扩容”的前提条件，是石牌村的义务，而不是伟腾公司的合同义务；事实上，石牌村也实际开展了旧村改造整体规划的部分工作，但至今没有获得有权部门批准；石牌村的在先义务没有履行，要求伟腾公司履行M4地块“调规扩容”的在后义务没有法律依据。二、伟腾公司基于M4地块“调规扩容”的合作目的而申请规划立案及请求石牌村协助盖章系正当行为，石牌村拒绝配合盖章也是导致伟腾公司无法开展工作以及合作项目进展迟滞的重要原因。伟腾公司在石牌村就其旧村改造整体规划迟迟没有获批的情形下，为了双方的合作目的，有意尝试次序突破，两次书面函请石牌村在《广州市城市规划局立案申请表》、《关于申请调整M4地块规划控制指标和程序的报告》、《授权委托书》等文件上配合盖章，但遭到石牌村拒绝。伟腾公司的该行为是积极的正当行为。一审判决认定广州市城市规划局在2011年10月之后已不再使用2005版本的《广州市城市规划局立案申请表》；伟腾公司未函告授权委托书上受托人身份，石牌村亦有权拒绝盖章；伟腾公司《调规报告》内容缺乏事实依据、给石牌村及村民带来不良影响且未与石牌村沟通、石牌村不予以盖章理由正当，均与客观事实不符。三、伟腾公司不存在违约行为，不应承担违约责任。即使认定伟腾公司构成违约，一审判定的违约金亦明显超过石牌村的实际损失，应予大幅降低。更何况，该违约金应扣除伟腾公司基于《合作开发合同》第五条约定的已经向石牌村实际支付的200万元履约保证金。四、本案实际违约方为石牌村，石牌村交付土地不符合合同约定，伟腾公司为使土地满足平整状态而投入了大量资金，石牌村应予以赔偿。三骏公司于2012年8月1日发给广州市嘉逸物业管理有限公司（以下简称嘉逸公司）的《解除〈场地租赁合同〉通知书》载明：“贵司应在2012年8月10日前撤场完毕将场地和地上建筑物交还我司”。由此可见，石牌村向伟腾公司交付的项目用地不是平整的土地状态。伟腾公司为使土地达到平整状态花费共计4000万元，为合作项目所支付的设计费20万元，石牌村应当据实赔偿。五、一审判决以地方政府文件替代法律作为认定合同效力的依据错误，本案《合作开发合同》及其《补充合同》效力待定，但因在补正期间未达到补正条件，故应认定合同无效。M4地块的性质为农村集体建设用地，不能仅因为有地方政府文件表述而视同为出让性质，广州市政府的“旧城改造”相关政策不能作为“旧村改造”土地定性的依据。国务院国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条第十项强调“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”，留用地转性应当经过依法征收，本案没有证据证明合作地块办理了依法征收程序转为国有土地，仍属于农村集体建设土地。本案起诉前，石牌村没有取得土地使用权证书也没有经有权人民政府批准，且未依法履行民主决策程序，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，案涉合同也应当认定为无效合同。且导致合同无效的过错应完全归责于石牌村，因为提供合法的项目用地是其应尽的法律义务。六、一审判决遗漏必要诉讼当事人，违反法定程序；拒绝接纳伟腾公司的调取证据申请，适用法律不当。鉴于嘉逸公司和广州市御街市场经营管理有限公司（以下简称御街公司）曾占用M4地块从事投资建设，在石牌村否认伟腾公司向其支付腾退补偿的情形下，基于查明案件事实及满足石牌村申请鉴定的请求，应当追加嘉逸公司和御街公司为本案无独立请求权第三人。有关M4地块的占用现状证据，确属于伟腾公司依靠自身力量难以取得的且与本案事实直接关联的证据，一审法院拒绝伟腾公司的调取证据申请不当。
石牌村、三骏公司答辩称：一、一审判决后，伟腾公司在2017年3月20日将M4地块交还石牌村、三骏公司，《合作开发合同》及《补充合同》已实际解除。二、《合作开发合同》及《补充合同》中没有约定M4地块开发建设的容积率条件，M4地块的原规划建筑面积已超过石牌村、三骏公司约定分成的37500平方米建筑面积，伟腾公司上诉时声称M4地块开发建设以“调规扩容”为前提没有合同和事实依据。无论伟腾公司是否能够提高M4地块的容积率，伟腾公司均有进行开发建设、在约定的期限内交付项目物业的合同义务。三、《合作开发合同》和《补充合同》明确约定合作过程中的所有报批手续均由伟腾公司办理，石牌村、三骏公司只有协助义务。上述合同均未约定石牌村、三骏公司有所谓“取得石牌村改造整体规划获批的先行义务”。将M4地块纳入旧村改造，用旧村改造规划指标进行平衡，从而提高M4地块的容积率是伟腾公司为其自身利益而提出的，因M4地块容积率增加而受益的是伟腾公司，石牌村、三骏公司不参与这部分面积的分配，伟腾公司自然要承担因此而产生的一切义务。伟腾公司上诉主张“石牌村没有履行石牌村旧村改造整体规划获批在先义务构成违约，并导致伟腾公司无法履行在后义务，伟腾公司不构成违约”的观点，其之前从未提出过，现提出不仅违反了禁止反言规定，也完全不能成立。四、伟腾公司至今没有办妥任何报批手续，其主张因石牌村拒绝履行盖章义务导致合同无法履行亦不成立。广州市规划局在2011年11月已经启用了新版立案申请表，伟腾公司提供的2005年版本的《广州市规划局立案申请表》早已停用，且广州市规划局复函明确要求调整M4地块规划需要提交珠江新城M4地块控规更改可行性报告，伟腾公司没有提交过该报告，其称仅凭所谓立案申请表中所列的两份文件（申请函）和授权委托书便可以通过申请调整规划也不是事实。伟腾公司为了逃避违约责任，故意不在要求石牌村协助盖章的函件上加盖伟腾公司的公章，隐藏来函身份，石牌村当然有权拒绝在来历不明的文件上加盖公章。五、伟腾公司的违约行为给石牌村、三骏公司造成了巨大损失，远超合同约定的违约金，伟腾公司还通过违约行为获取了巨大利益。伟腾公司以《场地租赁合同》的非正常土地租金为依据认为合同约定的违约金过高要求减少不能成立。六、M4地块是石牌村在珠江××城××村留用地，并非是国有划拨用地，已经广州市天河区人民政府转为国有建设用地，视同以出让方式取得的国有建设用地，石牌村不需补办土地有偿使用手续和补缴土地出让金。该地块已纳入广州市旧村改造范围，广州市政府允许及鼓励村集体经济引入社会资金参与广州市旧村改造，石牌村与伟腾公司合作建设M4地块存留用地项目符合国家法律、广东省政府、广州市政府的政策规定，合法有效。伟腾公司以《合作开发合同》未经村民大会表决、损害村民利益为由主张《合作开发合同》无效没有法律依据。七、M4地块已经交付伟腾公司使用多年，不存在M4地块部分被石牌村、三骏公司占有的事实。伟腾公司是M4地块的实际承租人，其关联公司嘉逸公司是名义承租人，M4地块交付给伟腾公司时已是平整的土地，伟腾公司主张其关联公司建造“御街家居市场”临时建筑及4020万元损失是虚假的。八、伟腾公司因自身原因没有履行合同义务，构成根本违约，依据《合作开发合同》第五条对履约保证金的约定，伟腾公司无权要求退还履约保证金或要求在违约金中抵扣履约保证金，且伟腾公司在一审诉讼中没有提出履约保证金的诉请，二审亦不应进行审理。九、嘉逸公司、御街公司和广州金海设计有限公司（以下简称金海公司）对本案的诉讼标的没有独立请求权，本案判决结果与这三家公司也没有利害关系，依法不应成为本案第三人。综上，请求驳回上诉，维持原判。
石牌村、三骏公司向一审法院起诉请求：1.解除双方在2006年11月26日签订的《合作开发合同》和2008年5月28日签订的《补充合同》；2.伟腾公司立即向石牌村、三骏公司交还位于广州市黄埔大道南广州无线电厂北侧、潭村路以东、平云路以西地段、天河区珠江新城内，编号为M4的地块；3.伟腾公司向石牌村、三骏公司支付未能按约定交付分成物业的违约金15000000元（按分成面积37500平发米计算，其中2014年1月-2015年12月期间按照每月每平方米25元标准计算，2016年1月起按照每月每平方米50元标准计算，计至伟腾公司实际交还场地之日止）；4.伟腾公司承担本案全部诉讼费用。
伟腾公司向一审法院提出反诉请求：1.石牌村、三骏公司共同向伟腾公司赔偿损失共计4020万元；2.本案的诉讼费由石牌村、三骏公司承担。
一审法院经审理查明：2006年11月26日，石牌村、三骏公司（甲方）与伟腾公司（乙方）签订《合作开发合同》，约定：根据甲方与乙方的关联企业嘉逸公司于2005年7月25日签订的《场地租赁合同》约定，M4地块于2007年12月31日前仍由乙方的关联企业嘉逸公司使用；甲乙双方一致约定，在M4地块上兴建二栋以上的综合楼，使用性质为商业、旅业、文化娱乐、办公、住宅等。因现时规划部门对M4地块批复的容积率较低，为保障双方的合作利益，乙方承诺协调规划部门将M4地块的容积率调整至5或以上，预计可建面积为125000平方米；甲方以提供平整好的M4地块的土地使用权，乙方以提供本项目建设开发所需的全部投资形式进行合作；项目建设所需的全部资金是指本合同签订之日至项目物业建成经验收合格并办理好《房地产证》后所需的一切成本、费用（包括但不限于工程设计、报建费用、建筑费用、市政配套、水电增容、卫生防疫、土地出让金、建安费、加名或转名费用及政府有关部门对本项目所征收的税费和其他因本项目所产生的费用等）；甲方不承担乙方因参与本项目运作过程中所与他人产生的债权债务关系，与本项目有关的所有报批手续（包括但不限于项目建设的加名、转名，以及与规划、设计及市政供水、供电、道路排水等与本项目相关的工作）均由乙方办理，甲方给予全面配合和协助；甲方于2008年1月1日前将M4地块交付给乙方使用，甲方在交付M4地块给予乙方使用之日起48个月内(即2011年12月31日前)，乙方必须完成本项目物业甲方所分成部分的全部建设工程，并将返还本合同约定标准及验收合格后的项目物业交付给甲方；乙方保证，即使规划部门最终批准的M4地块容积率小于5及项目物业总建筑面积少于125000平方米的，甲方所得建筑面积亦不少于37500平方米；如经过乙方协调，规划部门最终批准的容积率大于5及总建筑面积大于125000平方米的，超出部分面积归乙方所有，甲方不参与分配和不承担与该部分面积相关的任何责任。合同还约定了违约责任：如乙方未能在本合同约定的期限内按本合同约定交付标准将项目物业交付给甲方的，从期限届满之日起，乙方每月需按甲方分成所得建筑面积（按规划部门最终所批准的总建筑面积计算且不少于37500平方米，下同）每平方米25元的标准向甲方支付违约金以作为对甲方租金损失的补偿。如逾期超过24个月仍未能按本合同约定交付标准交付项目物业的，乙方每月需按甲方分成所得的建筑面积每平方米50元的标准向甲方支付违约金以作为对甲方租金损失的补偿；乙方未能在该期限内交付项目物业，且又未能按该约定向甲方支付违约金超过60天的，甲方有权解除合同，项目用地、项目物业在建工程所有权以及与本项目有关的全部投资和收益无偿归甲方所有，甲方有权自行开发或与他人合作开发本项目，乙方在本项目中所投入的资金和履约保证金不作补偿；如因甲乙双方中其中一方违约而导致对方损失或本合同不能继续履行的，因此造成的损失由违约方自行承担及给予守约方经济损失补偿；甲方与乙方的关联企业嘉逸公司于2005年7月25日就M4地块签订的《场地租赁合同》因甲乙双方签订合同而于2007年12月31日前终止，乙方需协调嘉逸公司在2008年1月1日前将M4地块迳行交付给乙方，作为本项目的合同条件之一，乙方应协调嘉逸公司在2006年12月31日前向甲方付清所拖欠租金，并在2007年按《场地租赁合同》约定按月支付租金，否则甲方有权追究嘉逸公司的违约责任。
2007年12月11日，伟腾公司和石牌村、三骏公司共同以石牌村的名义向广州市城市规划局提交《关于申请调整珠江新城M4地块规划设计条件的函》及《珠江新城M4地块设计方案》，申请将M4地块调整为商住用地，并把容积率提升至8。
2008年3月5日，广州市城市规划局向石牌村发出《关于申请调整珠江新城M4地块规划设计条件的复函》{穗规办[2008]129号}，原则同意调高M4地块的容积率，并将M4地块纳入石牌村旧村改造规划统筹考虑。
2008年5月28日，石牌村、三骏公司（甲方）与伟腾公司（乙方）签订补充合同，主要内容为：M4地块原规划控制指标偏低，容积率为0.94，广州市政府为推进旧村改造，将M4地块与旧村改造规划统筹考虑。现规划部门要求完成石牌村整体改造规划，对各类村留地进行统筹论证，再进行M4地块的规划调整。旧村改造规划论证工作涉及面广而复杂，工作量非常大，初步估算需四年时间以上，才能完成所有前期工作，因此M4地块的规划调整审批手续也相应推迟。为此，现甲乙双方经协商一致就合同部分条款的变更达成以下协议：一、甲方同意乙方将M4地块属于甲方的物业在合同的交付日期基础上顺延24个月（即在2013年12月31日前），交付标准不变。二、合同中关于物业交付期限的违约责任部分也按补充合同中约定的日期顺延，处罚标准不变。三、其他内容按合同执行。
2009年8月6日，伟腾公司向石牌村、三骏公司发出《关于马场东M4地块项目迟延开发的商榷函》，称因M4地块规划报批工作遇阻，旧村改造统筹论证工作繁复、耗时，预计伟腾公司难以按合同约定在2013年12月30日前交付物业，故希望石牌村、三骏公司再与其签订延期补充合同，同意其交付物业日期延期至2015年12月30日。
2012年8月1日，三骏公司向嘉逸公司发出《解除〈场地租赁合同〉通知书》，主要内容为：双方于2005年7月25日就M4地块签订的《场地租赁合同》，租赁期限从2005年8月1日起至2013年7月30日，从2008年开始嘉逸公司开始不缴纳租金，嘉逸公司的违约行为已造成三骏公司近千万元的损失。根据相关法律及《场地租赁合同》的约定，向嘉逸公司发出解除租赁合同通知，双方的租赁关系自本通知发出之日起解除，嘉逸公司应在2012年8月10日前将场地和地上建筑物交还三骏公司，同时补缴拖欠的全部租金，否则，三骏公司将追究嘉逸公司的违约责任。
2012年8月2日，嘉逸公司向三骏公司发出《关于“解除〈场地租赁合同〉通知书”的复函》，明确指出，根据石牌村、三骏公司与伟腾公司签订的合同约定，嘉逸公司已于2007年12月31日前将M4地块迳行交付给伟腾公司，三骏公司与嘉逸公司签订的《场地租赁合同》已提前于2007年12月31日终止。
2012年8月13日，伟腾公司向石牌村、三骏公司发出《关于珠江新城M4地块合作建设有关问题的函》，称M4地块须和石牌村旧村改造捆绑开发，而双方的合同及补充合同对此无任何约定，且石牌村、三骏公司不履行合同及补充合同约定的盖章、提供资料等义务，导致项目开发受阻，并要求合同及补充合同的履行期限延长至实际开发完成。
2013年1月29日，伟腾公司向石牌村邮寄的《关于申请调整M4地块规划控制指标和程序的报告》载明：“广州市城市规划局天河区分局：广州市天河区石牌村民委员会在‘三旧’改造工作进程中，积极响应政府号召，勇于投身城市化建设中，多年来石牌村村民为支持广州市城市化建设做出了重大牺牲，农民赖以生存的土地也随着城市化发展步伐被陆续征用，黄埔大道周边、珠江新城等黄金土地，大部分被征用，目前村留地所剩无几，虽然如此，我村村民仍以建设和谐大广州为己任，无怨无悔，默默奉献，牺牲自身利益，配合政府做好各项征地拆迁工作。既然大部分土地都被征用，为了生存，我村村民只有积极寻找出路，充分利用仅有的村留地产出效益。珠江新城M4地块是我村珠江新城仅有的宝贵留用地，穗规办(2008)129《关于申请调整珠江新城M4地块规划条件的复函》已经原则同意合理调整M4地块规划控制指标，并建议旧村改造规划与M4地块统筹考虑，要求我们先完成旧村整体改造规划，再编制M4地块的规划按程序上报审批。由于旧村改造规划是拆旧换新，工作涉及面广且复杂，要得到大部分村民的支持，方方面面都要进行协调，我们的工作量非常大，尤其在拆迁安置问题上更为棘手，导致旧村改造进度工作缓慢，受此影响M4地块一直不能按规划局要求程序上报规划方案并进行开发建设，极大影响村民收入，为此村民多次质疑村委并强烈要求尽快建设，我村委一再对村民做解释安抚工作，可是我们知道，如果按规划局要求程序完成旧村整体改造规划后才可进行该地块的规划报建手续，势必仍要一拖再拖，这样，我们对村民的思想工作将越来越难做通，村民不满情绪一旦触发，有可能导致集体上访等不良社会影响事件发生。我们意识到情况的严重性，不敢有半点懈怠。针对M4地块如何尽快开发建设以及如何将旧村改造加快进行，我们认为将M4地块作为旧村改造过渡房源项目尽快建设，不仅可以将尚未改造的旧村中的村民提前安置，同时可以为村民增收益，释放村民不满情绪，并且达到加速旧村改造的步伐，是一举三得的好举。为此我们已经请有关部门和有关专家对该项目进行各项评估和规划设计，其中，广州市交研所对该地块所做的规划调整交通影响评估中建议该地块容积率为7.0，认为对周边交通不带来影响。我村委结合广州市城市规划总体要求，申请该块的容积率定为6.5比较符合珠江新城整体规划的大环境。为此，我村委向贵局提出两点申请：一、申请将M4地块的容积率定为6.5；二、申请提前审批M4地块规划，以便我村能尽快对M4地块进行开发建设，安抚村民，解决村民出路，促进我村旧村改造进度。恳请贵局考虑我们提出的以上申请，并给予批准为盼。广州市天河区石牌街石牌村民委员会二〇一三年一月二十九日”。
2013年3月22日，伟腾公司向石牌村的法定代表人池锦玲发出《关于珠江新城M4地块合作开发的情况说明》，要求将合同期限延长至2017年12月31日，并称因伟腾公司的努力而使M4地块恢复成为石牌村的留用地，石牌村为表示感谢伟腾公司的帮助，于2005年7月25日将M4地块出租给伟腾公司，伟腾公司以嘉逸公司为承租方与石牌村控制的三骏公司签订了《场地租赁合同》，约定租赁期为8年，从2005年8月1日至2013年7月30日止。在合同期间，伟腾公司以石牌村名义在该地块上建设家居饰品市场（临时），并办理了合法建设手续，但由于石牌村与其他人未协调好关系，导致伟腾公司已投资几百万元的临建无法继续施工，造成直接及间接损失近两千万元。
2013年4月7日，石牌村向伟腾公司发出《复函》，载明：伟腾公司的《关于珠江新城M4地块合作开发的情况说明》(2013.3.22)已收悉，请伟腾公司严格履行合同和补充合同，否则石牌村保留追究伟腾公司法律责任的权利。
2014年6月24日、7月14日，石牌村、三骏公司向伟腾公司发出《函》，催促其尽快交付合同约定物业，并从2014年1月1日起，以建筑面积37500平方米，每月每平方米25元的标准计付违约金，否则有权保留进一步追究伟腾公司违约责任的权利。
2017年1月16日，伟腾公司向一审法院申请调取M4地块现时实际占有情况的证据。
另查明，广州市天河区人民政府2003年5月8日作出的发给广州市国土资源和房屋管理局的穗天府函〔2003〕15号《关于珠江新城各村委员会留用地由集体土地转为国有土地的函》，载明：珠江新城内的杨箕、农林、寺右、冼村、猎德、石牌、石东等7个村已于2002年底前完成了撤村转制的工作。根据广州市委、市政府《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》{穗办[2002]17号文}的精神，这7个村在珠江新城的留用地已由集体土地一次性转为国有土地。
2011年10月，广州市城市规划局开始启用2011年10月印制的《广州市规划立案申请表》，该版本载明向广州市城市规划局申请、调整或确认建设用地条件应提交的材料共15项。2005年版本的《广州市城市规划局立案申请表》已不再使用。
一审法院认为，石牌村、三骏公司与伟腾公司一致确认本案的争议焦点为：1.合同及补充合同的性质和效力问题；2.如果合同及补充合同有效，应否解除，伟腾公司应否向石牌村、三骏公司返还M4地块，应否向石牌村、三骏公司支付违约金；3.石牌村、三骏公司是否应向伟腾公司赔偿损失；4.本案应否通知嘉逸公司、御街公司及金海公司作为第三人参加诉讼。
关于合同及补充合同的性质和效力问题。合同及补充合同约定石牌村、三骏公司仅提供平整好的M4地块的土地使用权，不承担伟腾公司因参与本项目运作过程中与他人产生的债权债务关系，项目所需全部资金、全部报批、加名、转名手续、一切成本及费用均由伟腾公司负责，无论规划部门最终如何确定M4地块的容积率，建成项目物业总建筑面积是否少于125000平方米，伟腾公司都必须在2013年12月31日前向石牌村、三骏公司交付不少于37500平方米建筑面积的物业。可见，石牌村、三骏公司在合同及补充合同中仅收取固定利益，不需承担任何风险，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条关于“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”的规定，合同及补充合同应认定为土地使用权转让合同。石牌村、三骏公司以其承担M4地块平整费用、M4地块租金损失、M4地块容积率提高需对石牌村旧村改造规划控制指标进行平衡和经济平衡及伟腾公司可以享有税费减免政策等风险为由，主张合同及补充合同为合作合同理由不成立，一审法院不予采纳。
根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》{粤府办﹝2016﹞30号}关于“进一步明确留用地性质”的意见。M4地块于2003年5月8日由石牌村集体土地转为国有土地后，留给石牌村村集体使用，属视同以出让方式取得的国有建设用地。根据广州市人民政府的相关政策，石牌村可吸引社会资金参与全面改造，与开发建设单位建设旧城更新改造安置房，全面改造项目的安置房（含非住宅复建安置房）可以确权并进行交易，如该土地或所建的房产进入市场，按有关规定补交国有土地出让金即可，且向政府报建报批属伟腾公司的合同义务，故伟腾公司主张依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”及《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”的规定，应认定合同及补充合同无效理由不成立。至于《中华人民共和国村民组织法》第二十四条第一款第五项、第二十二条的规定是保护村民的权益，石牌村、三骏公司与伟腾公司签订合同及补充合同是否经过村民会议同意或是否损害石牌村村民的权益与伟腾公司无关，况且至今石牌村村民对合同及补充合同未提出异议并给双方履行合同造成障碍，故伟腾公司以石牌村未经村民会议同意，主张合同及补充合同无效依据不足。
关于合同及补充合同应否解除，伟腾公司应否向石牌村、三骏公司返还M4地块，支付违约金的问题。如上所述，石牌村、三骏公司与伟腾公司签订的合同及补充合同是双方当事人的真实意思表示，内容未违反国家法律、行政法规的强制性规定，属合法有效合同，双方当事人均应切实依约履行。根据伟腾公司提供的由嘉逸公司出具的复函，伟腾公司已如约在2007年12月31日接管了M4地块，石牌村、三骏公司已经完成交付土地义务。伟腾公司至今未能举证证实其已经向相关部门申请办理有关报批手续或者已经办妥有关报批手续，基本未履行合同及补充合同约定义务，对此其主要提出两个抗辩理由，其一，石牌村单方申请将M4地块纳入旧村改造，导致合同无法履行，其二，石牌村、三骏公司拒不配合其申办相关手续，即拒绝履行盖章义务。一审法院认为，首先，伟腾公司和石牌村、三骏公司于2007年12月11日向广州市城市规划局提交申请调整M4地块规划设计条件的函及方案，申请将M4地块调整为商住用地，并把容积率提升至8。广州市城市规划局根据该申请于2008年3月5日复函原则同意调高M4地块的容积率，并将M4地块纳入石牌村旧村改造规划统筹考虑。鉴此，双方签订补充合同，约定伟腾公司交付物业的时间顺延24个月。可见，伟腾公司主张石牌村、三骏公司单方将M4地块申请纳入旧村改造，导致合同无法履行，理由不成立。其次，伟腾公司要求石牌村、三骏公司协助盖章的函件发生在2012年11月至2013年1月之间，信函包括法定代表人身份证明书和授权委托书及2005年版本的《广州市城市规划局立案申请表》、《关于申请调整M4地块规划控制指标和程序的报告》，其中，广州市城市规划局在2011年10月之后已不再使用2005年版本的《广州市城市规划局立案申请表》，伟腾公司已不能使用该版本的立案申请表向规划部门申请立案，石牌村、三骏公司未在该申请表盖章并无不当。伟腾公司要求石牌村给陈江秀、黄丽豪出具授权委托书，却未函告石牌村上述两人属其员工并提供两人的身份材料，石牌村亦有权拒绝盖章。《关于申请调整M4地块规划控制指标和程序的报告》主要是以石牌村可能会出现集体上访等社会不良事件为申请理由，该理由不但缺乏事实依据，而且给石牌村及村民带来不良影响，在伟腾公司未与石牌村沟通报告内容的情况下，石牌村不予以盖章理由正当。同样可见，伟腾公司以石牌村、三骏公司拒绝履行协助盖章义务，导致合同及补充合同无法履行的抗辩理由亦不成立。因此，伟腾公司的行为已构成根本违约，违反合同及补充合同关于未能在2013年12月31日交付物业且未支付违约金超过60天的约定，石牌村、三骏公司诉请解除合同和补充合同，伟腾公司交还M4地块，支付违约金（按分成面积37500平方米计算，其中2014年1月—2015年12月期间按照每月每平方米25元标准计算，2016年1月起按照每月每平方米50元标准计算，计至伟腾公司实际交还场地之日止），有事实和法律依据，一审法院予以支持。根据本案实际情况，一审法院确定合同及补充合同于庭审之日即2015年9月29日解除。
关于石牌村、三骏公司应否赔偿伟腾公司4020万元损失的问题。首先，依照合同及补充合同约定，伟腾公司未能在2013年12月31日交付物业且未支付违约金超过60天，石牌村、三骏公司有权解除合同，项目用地、项目物业在建工程所有权以及与本项目有关的全部投资和收益无偿归石牌村、三骏公司所有，伟腾公司在本项目中所投入的资金不作补偿，伟腾公司主张石牌村、三骏公司予以赔偿无合同依据。其次，嘉逸公司、御街公司并没有在M4地块上建设过“御街家居市场”，不存在伟腾公司因履行合同而就临时建筑“御街家居市场”向嘉逸公司、御街公司支付补偿的事实。再次，石牌村委会、三骏公司对伟腾公司提供的嘉逸公司和御街公司的《合作协议书》，伟腾公司与嘉逸公司、御街公司的《协议书》的真实性提出异议，认为两份协议书是伟腾公司为了逃避违约责任而与嘉逸公司、御街公司恶意串通伪造的，并对两份协议书所加盖的合同专用章的形成时间申请鉴定，但伟腾公司拒不提供检材样本供鉴定，导致鉴定无法进行，而无法确认该两份协议书所加盖的合同专用章的形成时间，故一审法院对该两份协议书以及伟腾公司根据该两份协议书向嘉逸公司、御街公司补偿4000万元的真实性均不予确认。伟腾公司以此为凭主张石牌村、三骏公司向其赔偿4000万元依据不足。至于伟腾公司与嘉逸公司、御街公司、广州市东荣置业有限公司之间是否存在款项往来或其他经济联系均与本案无关，不属本案审查的范围。此外，根据合同约定及伟腾公司的违约行为，伟腾公司就M4地块的支出全部由其承担，石牌村、三骏公司不作任何补偿，故无论伟腾公司向金海公司支付设计费20万元真实与否，伟腾公司均无权向石牌村、三骏公司主张赔偿。因此，伟腾公司诉请石牌村、三骏公司赔偿4020万元缺乏事实和法律依据，一审法院予以驳回。
关于应否通知嘉逸公司、御街公司及金海公司作为第三人参加诉讼的问题。如上所述，伟腾公司存在根本违约行为，无权向石牌村、三骏公司主张赔偿，伟腾公司与嘉逸公司、御街公司以及金海公司是否存在款项往来，也非属本案审查范围。可见，嘉逸公司、御街公司以及金海公司并非本案必要参加的当事人，其与本案的处理亦不存在法律上的利害关系，故不需通知上述三家公司作为本案第三人参加诉讼。伟腾公司申请通知上述三家公司作为第三人参加本案诉讼依据不足，一审法院不予采纳。
此外，伟腾公司于2017年1月16日申请一审法院调取关于M4地块实际占有人的证据，不属《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十四条：“民事诉讼法第六十四条第二款规定的当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据包括：（一）证据由国家有关部门保存，当事人及诉讼代理人无权查阅调取的；（二）涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的；（三）当事人及诉讼代理人因客观原因不能自行收集的其他证据。当事人及诉讼代理人因客观原因不能自行收集的其他证据，可以在举证期届满前书面申请人民法院调查收集”规定的当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，该证据应由伟腾公司自行提供，一审法院对伟腾公司该申请不予接纳。伟腾公司主张M4地块部分被石牌村实际占有，但其于2016年12月30日提供的M4地块现行照片仅能证明部分M4地块的现状，照片中显示的“多乐车汽车美容”、“安顺学车”、“安顺驾驶培训基地”“志锋建材店”字样并不足证明以石牌村、三骏公司占有该部分M4地块，并进行经营管理及收益，故其主张M4地块部分被石牌村实际占有证据不足，一审法院不予采信。
综上所述，石牌村、三骏公司的本诉请求有事实和法律依据，一审法院予以支持，伟腾公司的反诉请求缺乏事实和法律依据，一审法院予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十三条第二款、第一百零七条、第一百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第七十四条的规定，判决：一、解除石牌村、三骏公司与伟腾公司在2006年11月26日签订的《合作开发合同》和2008年5月28日签订的《补充合同》；二、自本判决发生法律效力之日起15日内，伟腾公司向石牌村、三骏公司交还位于广州市黄埔大道南广州无线电厂北侧、潭村路以东、平云路以西地段、天河区珠江新城内，编号为M4的地块；三、自本判决发生法律效力之日起15日内，伟腾公司向石牌村、三骏公司支付未能按约定交付分成物业的违约金（按分成面积37500平方米计算，其中2014年1月—2015年12月期间按照每月每平方米25元标准计算，2016年1月起按照每月每平方米50元标准计算，计至广州伟腾房地产开发有限公司实际交还M4地块之日止）；四、驳回伟腾公司的全部反诉请求。本案本诉受理费1677416.86元、财产保全费5000元、反诉受理费242800元，共1925216.86元，全部由广州伟腾房地产开发有限公司负担。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
二审另查明，石牌村、三骏公司与伟腾公司于2017年3月30日签订《珠江新城M4地块移交确认书》确认伟腾公司已交还M4地块，由伟腾公司承担清空费用。M4地块项目经营使用权于2017年8月2日已由广州市鸿璟物业管理有限公司竞得，合同期限3年6个月，成交价为74万元/月。
再查明，伟腾公司一审时提交广州至讯交通顾问有限公司2009年4月出具的《珠江新城M4地块规划调整交通影响评估》作为证据，该评估书第七章结论与建议中载明：“珠江新城M4地块……原规划地块中M4-1地块用地性质为住宅用地，M4-2用地性质为学校用地，容积率分别为2.388和0.96，原规划建筑面积为48365平方米。按照穗土开函[2005]602号及穗规办[2008]129号文，同意将该地块恢复为村留用地，并调整容积率。根据建设单位提供的M4地块的设计方案，拟建设为‘美国产品展示中心’……总建筑面积为206800平方米；容积率为8.0，比原有的规划建筑面积增加了158435平方米。根据穗规办[2008]129号文，开展项目交通评估，评估容积率增加对周边道路交通的影响。”
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷适用法律问题的解释》第二十四条规定：合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。案涉《合作开发合同》及《补充合同》在设定石牌村、三骏公司和伟腾公司各自权利义务时，仅要求石牌村、三骏公司提供平整好的项目用地和与项目用地相关的现有资料文件，其余项目运作所需一切资金成本及费用、报批手续等，则均由伟腾公司负责，且最后无论项目获批的容积率大小、建成的总建筑面积是否少于1250000平方米，石牌村、三骏公司享有固定获得不少于37500平方米建筑面积物业的权利。在伟腾公司未能依约交付相应物业时，石牌村、三骏公司享有的是主张违约赔偿的权利。可见，案涉合同由始至终未体现双方共担合作开发经营风险的意思表示，石牌村、三骏公司实际只收取固定利益，以上行为完全符合上述司法解释规定的情形，案涉合同应当认定为土地使用权转让合同，一审法院对本案定性准确，应予维持。
综合当事人的上诉及答辩意见，本案二审争议的焦点为：1.《合作开发合同》及《补充合同》的效力如何；2.如果合同有效，谁是违约方，一审判决伟腾公司承担违约金数额是否过高；如果合同无效，导致合同无效的过错在谁；3.石牌村、三骏公司应否向伟腾公司赔偿损失；4.本案程序是否合法。
一、关于《合作开发合同》及《补充合同》的效力问题
我国的“村改居”问题伴随着城市化进程发展而不断演变，具有相当程度的复杂性，在一定时期采取特定的政策措施解决问题既是回应现实的需要，也是出于对历史背景的兼顾考量。根据广州市天河区人民政府2003年5月8日发给广州市国土资源和房屋管理局的《关于珠江新城各村委会留用地由集体土地转为国有土地的函》（穗天府函[2003]15号），案涉M4地块已由集体土地一次性转为国有土地。在没有被撤销或变更的情况下，该函具有法律效力。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。该文件于2004年10月21日发布，其规定亦系出于保护原村集体组织利益的考虑，禁止未经征收补偿即将农村集体土地转为国有土地。2003年5月8日广州市国土资源和房屋管理局作出15号函时，国发[2004]28号决定尚未发布，故伟腾公司依据该决定主张M4地块土地尚未转变为国有，本院不予支持。同时,在石牌村集体土地转为国有土地后,为保障村集体及失地农民权益,政府将M4地块确定为保留给石牌村村集体使用的“留用地”，亦不违背上述国发[2004]28号决定的精神。根据广州市人民政府的相关政策，石牌村可吸引社会资金参与全面改造，与开发建设单位建设旧城更新改造安置房，全面改造项目的安置房（含非住宅复建安置房）可以确权并进行交易，如该土地或所建的房产进入市场，按有关规定补交国有土地出让金即可。案涉合同订立时，M4地块已经符合上述政策中转让或开发的适格客体条件，伟腾公司提出M4地块性质为农村集体建设用地，用于合作未经有批准权的政府批准，案涉合同无效的主张，与事实不符，本院不予支持。至于案涉合同签订是否违反了民主议定程序的问题，《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的民主议定原则的立法本意在于保护村民合法民主议事权，在石牌村村民至今未就本案合同签订提出过异议并造成履行障碍的情形下，伟腾公司主张案涉合同违反了民主议定原则应为无效的理由亦不成立。综上，案涉《合作开发合同》和《补充合同》系当事人的真实意思表示，主体适格，没有违反法律法规禁止性规定，应当认定合法有效。
二、关于谁是违约方，一审判决伟腾公司承担违约金数额是否过高的问题
伟腾公司上诉主张，由于石牌村旧村改造整体规划未获批准，导致M4地块未能实现“调规扩容”之目的；整体规划获批为石牌村应当履行的合同先义务，而非伟腾公司的合同义务；且在伟腾公司履行“调规扩容”义务过程中，石牌村、三骏公司多次拒绝配合盖章办理有关审批手续也是导致伟腾公司无法开展工作以及合作项目进展迟滞的重要原因，故伟腾公司不构成违约。如前所述，案涉合同名为合作开发，实为土地使用权转让，石牌村、三骏公司以其土地作为受让相应物业的对价，双方各自的主合同义务为：石牌村、三骏公司交付符合合同要求的土地，伟腾公司则交付不少于37500平方米建筑面积物业。而伟腾公司至今仍无法向石牌村、三骏公司交付约定的物业，对于伟腾公司无法履行该义务究竟是否因石牌村、三骏公司原因导致，本院作出分析如下：
首先，石牌村旧村改造整体规划获批准是否为石牌村、三骏公司应当履行的先合同义务。从伟腾公司提交的《珠江新城M4地块规划调整交通影响评估》第七章记载的有关M4地块原容积率和原规划建筑面积来看，M4地块即使按照签订《合作开发合同》时的原状态，规划建筑面积即可达48365平方米，足以满足石牌村、三骏公司根据《合作开发合同》约定取得37500平方米物业的权利。伟腾公司主张非经“调规扩容”石牌村、三骏公司基本权益亦无法实现与其提交并认可的证据明显相悖。换而言之，“调规扩容”并非《合作开发合同》项下之必要条件，在《合作开发合同》并未明确约定“调规扩容”为实现合同目的的前提时，伟腾公司不能以此作为己方履行合同义务前提条件。从广州市城市规划局2008年3月5日的复函来看，规划部门作出了调高M4地块容积率并将M4地块纳入石牌村旧村改造规划统筹考虑的决定，石牌村、三骏公司与伟腾公司据此签订了《补充合同》，同意推迟M4地块的规划调整审批手续，并将石牌村、三骏公司应得分成物业的交付时间顺延24个月。虽然双方在《补充合同》中有关于“现规划部门要求先完成石牌村整体改造规划，对各类村留地进行统筹论证，再进行M4地块的规划调整”内容的论述，但并不能就此得出石牌村整体改造规划及对村留地统筹论证是石牌村义务的结论。结合《合作开发合同》以及2009年8月6日伟腾公司向石牌村、三骏公司发出的《关于马场东M4地块项目迟延开发的商榷函》可见，双方在合同中明确约定与项目有关的所有报批手续均由伟腾公司办理，伟腾公司在该商榷函中说明其面临的困难时专门提及“前期规划报批工作遇阻”、“旧村改造统筹论证工作繁复、耗时”等，足见伟腾公司已承认石牌村整体改造规划及旧村改造统筹论证是己方义务。现伟腾公司主张石牌村旧村改造整体规划获批准为石牌村应当履行的先合同义务既无合同依据，也不符合履行的事实，不予支持。
其次，石牌村、三骏公司拒绝配合盖章的行为是否造成合同不能继续履行的重要原因。根据《合作开发合同》约定，伟腾公司负责办理项目的所有报批手续，石牌村、三骏公司给予全面配合和协助。双方当事人对于石牌村、三骏公司拒绝在《广州市城市规划局立案申请表》《关于申请调整M4地块规划控制指标和程序的报告》《授权委托书》书函上盖章的事实均无异议，分歧在于石牌村、三骏公司认为其拒绝盖章行为具有正当性，伟腾公司则认为该拒绝行为属于影响合同继续履行的重大违约。本院认为，伟腾公司向规划部门申请立案时使用2005版本的立案申请表而不是当时使用的2011版本，在需要石牌村协助盖章时未清楚函告授权委托书上受托人身份，草拟的调规报告内容存在对石牌村及村民的负面评价，以上行为确实存在诸多瑕疵，石牌村、三骏公司拒绝盖章并非毫无道理。从本案事实来看，案涉项目报批手续具有相当程度的复杂性，就本案石牌村、三骏公司对上述书函拒绝盖章而言，本身尚不能证明该行为直接影响了合同目的的实现，只有在伟腾公司已就其上述行为及时整改完善后仍遭遇石牌村、三骏公司的拒绝配合，方能证实石牌村、三骏公司存在无正当理由不予配合协助的行为。故，伟腾公司主张石牌村、三骏公司的上述行为导致合同不能继续履行构成重大违约的理由亦不成立。
伟腾公司另主张石牌村、三骏公司交付的土地不符合合同约定的平整状态构成违约。经查，伟腾公司自2008年1月1日接收M4地块起在合同履行过程中从未向石牌村、三骏公司主张过交付土地不适格问题，诉讼中也没有提供证据证明土地交付时没有达到平整状态，故应当认定石牌村、三骏公司已经依约履行了交付土地的合同义务，不存在违约。
由此可见，石牌村、三骏公司在合同履行过程中不存在违约行为，伟腾公司不能依约向石牌村、三骏公司交付相应物业构成根本违约，一审法院判决自一审庭审之日即2015年9月29日解除本案《合作开发合同》及《补充合同》并无不当。
关于违约金是否过高的问题。《合作开发合同》第七条第2项约定如伟腾公司逾期未能交付物业的，违约金按石牌村、三骏公司分成所得的建筑面积为基数，以逾期期限分别确定标准计算，并明确该违约金的支付作为对石牌村、三骏公司的租金损失补偿。综合全案事实，本案石牌村、三骏公司的合同目的是取得房产物业，为了配合伟腾公司的项目开发，M4地块自2008年1月1日起已经交付伟腾公司管理使用，至本案一审判决后即2017年3月10日伟腾公司向石牌村、三骏公司交还场地，历时近十年，现因合同解除致使石牌村、三骏公司预期利益落空，导致合同履行不能的责任在于伟腾公司，故一审依照《合作开发合同》约定计算违约金亦无不当，伟腾公司主张违约金过高依据不充分，本院不予支持。至于履约保证金200万元问题，履约保证金是合同双方当事人意定的金钱担保，是合同双方当事人一方为担保合同履行，在合同订立时交付于另一方一定的金钱作为担保合同履行的方式。《合作开发合同》多处对履约保证金作出了约定，包括第五条约定合同履行过程中伟腾公司违约的，200万元履约保证金作为违约金不予退还；第七条第4项约定基于伟腾公司违约，石牌村、三骏公司解除合同的，伟腾公司在本项目中所投入的资金和履约保证金不作补偿。本案当事人并未约定履约保证金应当从第七条第2项的违约金中扣除，且在第七条第4项仍约定伟腾公司违约导致合同解除时，履约保证金不作补偿，因此，伟腾公司上诉提出在违约金中扣除履约保证金的主张本院不予支持。
三、关于石牌村、三骏公司应否向伟腾公司赔偿损失的问题
如前所述，石牌村、三骏公司在本案中不构成违约，本案亦不存在伟腾公司主张的发生土地平整费用的前提。且依照《合作开发合同》约定，因伟腾公司违约行为导致石牌村、三骏公司解除合同的，项目用地、项目物业在建工程所有权以及与本项目有关的全部投资和收益无偿归石牌村、三骏公司所有，现由于伟腾公司根本违约致本案合同解除，亦不存在石牌村、三骏公司向伟腾公司赔偿的问题。对于伟腾公司主张为平整土地花费4000万元及为合作项目支付设计费20万元应由石牌村、三骏公司赔偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。
四、关于本案程序是否合法的问题
根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，只有对当事人双方的诉讼标的有独立请求权或案件处理结果与其有法律上的利害关系的，方能作为第三人参加诉讼。嘉逸公司和御街公司对本案的诉讼标的既不享有独立请求权，也与本案的处理没有法律上的利害关系，一审法院未将嘉逸公司和御街公司追加为本案第三人并未违反法定程序。至于伟腾公司申请一审法院调取M4地块实际占有人证据的问题，因该申请不符合我国民事诉讼法中有关申请人民法院调取证据的规定，一审法院不予支持亦无不当。
综上所述，伟腾公司的上诉请求不成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
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