江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)苏民终字第00492号
上诉人（原审原告）江苏索冠置业投资有限公司，住所地江苏省南京市六合经济开发区龙华西路科创园1号楼116室。
法定代表人马宁，该公司董事长。
委托代理人马中，该公司工作人员。
委托代理人高来阳，江苏高的律师事务所律师。
上诉人（原审被告）南京六合经济开发区管理委员会，住所地江苏省南京市六合区雄州街道南路268号六合大厦27-29层。
法定代表人鲁其凤，该管理委员会主任。
委托代理人侯宗荣，江苏六骏律师事务所律师。
委托代理人杨伟，江苏六骏律师事务所律师。
上诉人江苏索冠置业投资有限公司（以下简称索冠公司）、上诉人南京六合经济开发区管理委员会（以下简称六合管委会）因合同纠纷一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁民初字第4号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月31日受理后，依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人索冠公司的委托代理人马中、高来阳，上诉人六合管委会的委托代理人侯宗荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2001年9月17日，六合管委会（甲方）与索冠公司（乙方）签订《协议书》，约定：甲方将位于六合经济开发区现苏美达度假村围墙，沿龙湖池湖和江北大道向东北方向约100亩的国有土地使用权出让给乙方作为经营第三产业及房产开发用地。甲方出让给乙方的土地应达到“三通一平”，即路通、水通、电通和现场完整无附属物的要求。土地出让价格每亩6.3万元人民币，甲方负责为乙方取得土地证。乙方同意在本协议书签订生效土地实测后30天内，向甲方支付总价10%定金款，甲方基础设施开工建设，并且地下管网铺设完成后，乙方向甲方支付总价40%费用。自乙方该笔款付出之日起，甲方保证两个月内完成拆迁、搬迁与三通一平工作……。甲方承诺在乙方支付第二期土地费用（总价款的35%）之日起，100天内为乙方领取到《国有土地使用权证》。乙方在取得土地证后15天内向甲方支付土地费用余款。……甲方未按本协议约定期限将土地交给乙方，每逾期一天按乙方购地总金额千分之一向乙方交付违约金。
同日，双方签订《补充协议》，约定：甲方在乙方购地总款上每亩再优惠3000元人民币，合计三十万元。双方同意该笔费用乙方在向甲方交纳建设规费时抵扣。……六合管委会在双方签订该协议后20日内向索冠公司提供经批准的龙池湖地区总体方案规划图（包括管网与道路），并保证双方签约后300天内完成与索冠公司地块相邻的基础设施（包括道路拓宽、管网建设与相邻环境配套的拆迁），以便索冠公司项目能够顺利进行。如果六合管委会未能按期完成以上设施，每逾期一天，六合管委会按索冠公司付款总额的千分之一给付索冠公司滞纳金。……甲方保证所出让的土地必须合法，否则承担违约责任。
以上协议签订后，索冠公司于2002年2月4日支付定金70万元，2003年3月5日支付一期土地款246万元，2004年6月25日支付二期土地款220万元。六合管委会未能按约履行其义务。
2005年1月25日江苏省国土资源厅发布《关于批准南京市六合区2004年度第8批次城镇建设用地的通知》，同意包括索冠公司用地面积5.3357亩在内的一批土地征收为国有。
2008年11月1日，六合管委会向南京市委李书记递交《关于“李大西博士反映索冠置业有限公司有关问题”的调查处理报告》，称2002年5月南京实行区划调整，开发区作为一个新城区重新规划，索冠公司协议用地在公布的2002年南京市六合区城市总体规划中规划为绿地。2002年10月又遇国家用地政策调整，房地产等经营性用地需经过招拍挂方能办理相关开工建设手续。之后开发区及时与索冠公司联系商谈，希望能置换此地，索冠公司未能接受。为了妥善处理此事，开发区完成了农民赔付工作、并以机械加工项目的名义办理了征地手续。2004年在办理挂牌手续时，规划局江北分局成立，该地块已于2004年初规划为绿化和行政办公用地（15亩）。由于规划无法调整，索冠公司用地问题一直到目前尚未解决。我管委会将进一步与企业沟通，并拟定以下三个方案：一、退地。开发区退还企业实际支付土地款，并按上述款项的同期贷款两倍的利息予以补偿。二、置换土地。将开发区另一地块（规划为房地产用地）约100亩，按原协议内容实施。三、符合规划的约15亩土地继续由索冠公司开发，用于宾馆、写字楼建设，另置换85亩土地用于房地产开发。
2010年5月28日，双方签订《补充协议书》，约定双方在2001年9月17日所签订的《协议书》基础上达成如下协议：该项目建筑面积约10万平方米，总投资为3.2亿元，项目公司注册资本金为5000万元，该地块为经营性开发街区，土地性质为商住开发用地，由索冠公司负责以招拍挂方式取得该地块的经营开发许可权，六合管委会负责按照最快时间完成该地块招拍挂程序；索冠公司支付3100万元该地块的征地及房屋拆迁费用，经审计多退少补。该协议签订后，2011年2月18日索冠公司向六合管委会支付了2700万元。同日六合管委会向索冠公司出具《承诺书》，承诺如索冠公司未能取得该地块使用权，六合管委会在土地出让金返还后3日内将征地款和拆迁款全额退还索冠公司。2012年底，六合管委会退还索冠公司2700万元并按年利率12%的标准支付500多万元利息。
2013年3月27日，六合管委会（甲方）与索冠公司签订《协议书》，约定：双方一致同意解除2001年9月17日及双方订立的所有协议（含同南京六合经济技术开发总公司）。甲方同意返还乙方交付的土地费536万元人民币另给予合同约定中相应滞纳金2215.08万元，依据江苏苏地行土地房产评估有限公司、江苏苏地仁合土地房产评估咨询有限公司出具的六合开发区龙池湖东南地块（项目编号201001268六合JY01DI02轮）预期开发利润咨询评估报告、（苏）苏地仁合（2012TN）（估）字第136号土地估价报告一次性支付土地开发违约补偿1615.93万元，以上总计4367.01万元。以上款项在本协议签订当日支付1000万元，2013年5月底再支付1200万元，余额在2013年6月15日前付清。如不能按期支付另按逾期金额承担15%年息。2013年3月27日，六合管委会返还索冠公司土地款536万元，支付滞纳金464万元；2013年6月4日，六合管委会支付索冠公司滞纳金1200万元；2013年10月17日，六合管委会支付索冠公司滞纳金400万元；共计2600万元。
2014年10月23日，六合管委会向索冠公司发出《通知》：2001年9月17日贵公司与六合管委会签订一份土地使用权协议书，约定由六合管委会出让辖区内土地100亩给贵公司用于第三产业及房地产开发用地，后因规划等原因无法履行。2013年贵公司提出索赔，经双方协商同意返还贵公司已支付土地征地费536万元，另按违约责任约定支付已交款日千分之一滞纳金2215.08万元，补偿土地未交付损失1615.93万元。现你公司向有关部门提出该补偿款不合法。故此，现通知对于尚未支付的1767.01万元不再支付，并解除双方2013年3月27日的《协议书》。
另查明：南京市规划局六合分局于2015年3月11日确认涉案土地大部分在六合经济开发区2013年修编控详规划为绿地和道路，在南京江北新区总体规划中大部分土地规划是绿地，该地块现状已建成绿地广场和道路。
2014年12月23日，索冠公司诉至原审法院，请求判令：一、六合管委会继续履行2013年3月27日签订的《协议书》，向索冠公司支付1767.01万元；二、六合管委会支付利息4185415.9元（按2167.01万元年息15%以2013年6月15日为起点计算至2013年10月17日；按1767.01万元年息15%以2013年10月18日为起点计算至2014年11月18日，其余利息按实计算至六合管委会实际付款之日为止）；三、六合管委会支付违约金1310.103万元（4367.01万元的30%），以上三项合计34956545.9元；四、本案全部诉讼费用由六合管委会负担。
原审法院认为：
一、关于双方2001年9月17日签订的协议效力问题
双方在该协议中约定，六合管委会有义务将约100亩的国有土地使用权出让给索冠公司作为经营第三产业及房产开发用地，并约定了该土地的地理位置、交付的条件和价款等，从该协议的内容看，该协议性质应为土地出让协议。按照相关司法解释规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效，但该解释实施（2005年8月1日）前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案并无证据表明该协议在起诉前经过相关市、县人民政府土地管理部门追认，故该协议应属无效。索冠公司主张2005年1月25日江苏省国土资源厅发布通知批准了索冠公司的用地项目，故应当视为该协议经过追认。但该通知只是江苏省国土资源厅批准涉案用地由非国有用地转为国有用地，并非是对具体用地项目出让合同的追认，故索冠公司该主张依据不足，不予支持。
二、关于双方2013年3月27日签订的协议效力及如果有效，该如何履行的问题
双方2013年3月27日签订的协议内容为解除2001年9月17日双方签订的协议及双方订立的所有协议（含同南京六合经济技术开发总公司）并赔偿索冠公司损失，因2001年9月17日协议属于无效协议，故该协议已无需解除。六合管委会主张该协议系依据2001年9月17日签订的协议而签订，而2001年9月17日签订的协议是无效协议，故该协议也属无效。原审法院认为，该两份协议均属于双方独立意思表示形成的合意，双方2013年3月27日签订的协议是为了解决双方之前签订的土地出让协议未能履行而产生的纠纷，该协议虽因之前的土地出让协议而起，但系双方重新磋商后形成的新的合意，该协议并不依附于之前的协议，可以独立存在，换言之，两者并不属于主从合同关系，2001年9月17日的协议无效，并不必然导致2013年3月27日的协议无效，故六合管委会该主张法律依据不足，不予支持。
因2013年3月27日的协议有效，故双方均应按照该协议履行。按照2013年3月27日的协议内容，六合管委会应返还索冠公司土地费536万元，支付合同约定滞纳金2215.08万元，另外支付土地开发违约补偿1615.93万元，总计4367.01万元。以上款项在该协议签订当日支付1000万元，2013年5月底再支付1200万元，余额在2013年6月15日前付清。如不能按期支付另按逾期金额承担15%年息。因六合管委会已向索冠公司支付2600万元，故其还应向索冠公司支付余下的1767.01万元。关于索冠公司主张的利息，双方约定如不能按期支付另按照15%年息支付利息，六合管委会认为过高，原审法院结合本案合同的实际履行情况、双方的损失情况等，根据公平原则和诚实信用原则将该利息的计算方式调整为按中国人民银行同期贷款利率计算。因六合管委会于2013年3月27日向索冠公司支付1000万元，2013年6月4日支付1200万元，2013年10月17日支付400万元，故六合管委会应当支付的利息包括：以2167.01万元为本金按照中国人民银行同期贷款利率支付2013年6月15日至2013年10月17日的利息，共计44.17万元；以1767.01万元为本金按照中国人民银行同期贷款利率支付自2013年10月18日至实际付款之日的利息。关于索冠公司主张的违约金，因双方已经以利息的方式约定了违约金，故其再主张违约金于法无据，对此不予支持。
综上，原审法院依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第三十九条、第一百四十二条之规定，判决：一、六合管委会于判决生效之日起十日内支付索冠公司1767.01万元并支付相应的利息（按照中国人民银行同期贷款利率自2013年10月18日支付至实际付款之日）；二、六合管委会于判决生效之日起十日内支付索冠公司利息44.17万元；三、驳回索冠公司的其他诉讼请求。案件受理费216583元，由索冠公司负担92658元，由六合管委会负担123925元。
宣判后，索冠公司不服，向本院提起上诉称：索冠公司与六合管委会于2013年3月27日签订的协议合法有效，双方均应按约履行，六合管委会占有索冠公司资金长达14年之久，多次违约导致索冠公司丧失众多投资机会，损失惨重，六合管委会未足额付款应按照协议的约定按照年息15%支付利息。请求改判原审判决第一、二项，判决六合管委会以1767.01万元为本金按年息15%支付索冠公司自2013年10月8日起至实际付款之日的利息，以2167.01万元为本金按年息15%支付索冠公司自2013年6月15日至2013年10月17日的利息，诉讼费用由六合管委会承担。
针对索冠公司的上诉，六合管委会答辩称：2013年3月27日的协议源于2001年9月17日的协议，因后者为无效协议，故2013年3月27日的协议也应无效，有关利息标准的约定亦属无效。六合管委会在得知涉案土地不能再出让的情况下，多次提出解除协议，索冠公司长期不同意解除协议，对于扩大的损失，与六合管委会无关。请求驳回索冠公司的上诉请求。
宣判后，六合管委会亦不服，向本院提起上诉称：2013年3月27日的协议源于2001年9月17日的协议，后者是无效的，故2013年3月27日的协议中关于滞纳金和违约金的约定也不具有法律效力。即便按照2001年9月17日的协议计算，滞纳金应为1656.24万元，因计算错误为2215.08万元，原审判决对近600万元的错误金额未予调整是不当的，且滞纳金的计算标准超过中国人民银行同期贷款利率的四倍，再加上违约金足以构成暴利，故2013年3月27日的协议亦应认定为无效。请求撤销原判，依法改判，二审案件受理费由索冠公司负担。
针对六合管委会的上诉，索冠公司答辩称：2001年9月17日的协议是有效的，即使无效，也不影响2013年3月27日的协议效力，该协议是在以往协议的基础上，经双方自愿多次商讨形成的，双方均应履行。请求驳回六合管委会的上诉请求。
对于一审查明事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
二审期间，六合管委会提供（2014）六商初字第919号民事调解书及证据交换笔录，用以证明在索冠公司与案外人南京六海贸易有限公司的案件中，双方承认2013年3月27日的协议约定的滞纳金的计算依据和标准源于2001年9月17日的协议约定。索冠公司对上述证据的真实性无异议，但主张两份协议各自独立，不构成主从合同关系，2001年9月17日的协议效力不影响2013年3月27日的协议效力。
经当事人确认，本案二审的争议焦点为：2013年3月27日的协议效力应如何认定，原审判决对于滞纳金、违约金、利息的认定是否有事实和法律依据。
本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，六合管委会与索冠公司于2001年9月17日签订协议将100亩国有土地使用权出让给索冠公司作为经营第三产业及房产开发用地，该协议的性质为土地使用权出让合同，现双方未提供证据证实该土地出让行为起诉前得到了市、县人民政府土地管理部门的追认，故2001年9月17日的协议应认定为无效。2013年3月27日的协议系因无法继续履行土地出让协议经双方重新协商后达成的补偿协议，其虽源于之前签订的土地出让协议，但却系当事人就补偿问题达成的新的合意，其中滞纳金及违约补偿的数额，无论其依据何标准计算，均为当事人协商一致的结果，为真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，依法应认定为有效。六合管委会关于2013年3月27日的协议无效，继而滞纳金、违约金的约定亦无效的主张，没有法律依据，本院不予支持。至于滞纳金数额，六合管委会虽主张计算错误，但未在法定期限内申请撤销协议，且索冠公司并不认可滞纳金与违约补偿系严格依据2001年9月17日的协议计算得出，而系双方协商的结果，故六合管委会以滞纳金、违约金数额过高为由主张2013年3月27日的协议无效，亦无事实依据，本院不予支持。双方在2013年3月27日的协议中约定逾期支付补偿款则另按逾期金额承担15%年息，该约定系对逾期付款违约责任的约定。对于违约金的调整，应以所造成的损失为基础，综合衡量当事人的过错、预期利益、合同履行程度等多项因素，根据公平原则和诚实信用原则予以确定。本案中，双方对于无法继续履行土地出让协议给索冠公司造成的损失已经通过返还土地款、支付滞纳金及违约补偿的方式进行了弥补，上述补偿款迟延支付仅产生利息损失，结合六合管委会已经履行了绝大部分款项的支付义务，原审判决将利息的计算方式调整为按中国人民银行同期贷款利率计算，兼顾了双方当事人利益衡平，并无不当，本院予以确认。
综上，索冠公司与六合管委会的上诉请求及理由均不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费176558元，由江苏索冠置业投资有限公司负担52633元，由南京六合经济开发区管理委员会负担123925元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 娅
审 判 员 薛爱娟
代理审判员 吴晓玲
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 闫 朋