浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙06行初00083号
原告高立军，男，1960年7月30日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市领带园区五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵少杰，男，该单位工作人员。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
原告高立军不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收，向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月31日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月21日公开开庭审理了本案。原告高立军及其委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、李淑芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高立军起诉称：一、征收补偿方案违法。我们一家有三本单独户口，被告将三代人合并入弟弟高立超一家安置，侵犯原告合法权益。原告曾于公示期内提出书面异议，被告至今未作答复。二、被告强制征收行为违法。被告以“城中村改造”名义，未办理相应审批手续，违法实施集体土地上房屋征收行为。三、房屋征收程序违法。1.被告号召全市强签、强拆。2.被告实施国务院明令禁止的“株连拆迁”。3.协议签订主体、内容均违法，应认定为无效协议。4.协议签订时内容空白，签订后亦未交村民一份保管，应视为没有生效。5.被告强制推行使用“房票”违法，且剥夺了原告关于补偿方式的选择权。6.五天的公示期限违法。7.公示中未告知被征收人行政复议及行政诉讼的权利。8.嵊政〔2015〕15号文件附件3中第五条规定属强迫村民“先搬迁，后补偿”，违反法律规定。9.嵊政〔2015〕15号文件附件3中第二条规定关于评估机构“由房屋征收实施单位与城中村改造领导小组共同认定评估机构”的规定，违反了被拆迁人选择评估机构的法律规定。10.被告未制作正式的征收决定，程序严重违法。11.相关“结算单”上没有盖具政府公章，应认定为无效并责令重作。四、被告制定的嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政〔2015〕16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》两规范性文件没有合法性。请求确认被告对原告房屋的征收行为违法，并请求一并对嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件进行合法性审查。
原告高立军向本院提交了以下证据：
1.房屋征收评估报告，证明原告房屋被征收；
2.货币补偿及房票安置结算清单，证明补偿安置决定违法；
3.拆迁房屋测绘图，证明原告房屋被征收；
4.私人建房用地预审表，证明原告房屋系合法建筑；
5.户口本，证明原告应单独立户安置；
6.协议，证明原告对涉案房屋具有份额；
7.电费发票及水费收据，证明原告在村里居住，对房屋有所有权；
8.异议书及邮寄凭证，证明被告实施房屋征收。
被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告诉请行政行为不存在，应驳回起诉。原告所在户系根据《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》腾空房屋并领取安置补偿款，被告从未作出征收决定或补偿决定。2.因被诉行政行为不存在，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，原告关于规范性文件合法性审查的请求亦应予驳回。请求驳回原告起诉。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》、村民代表表决单及签到单、《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》及嵊州市人民政府批复（嵊政办批〔2013〕176号），证明经原告所在村申请、三江街道（城南新区管委会）请示，嵊州市人民政府同意，原告所在村列入城中村改造范围的事实，同时证明原告诉称的征收决定并不存在；
2.《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收二号公告》、《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》、《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块第二期城中村改造第一次公示》、《城南新区（三江街道）马桥区块第二批城中村改造第二次公示》、《城南新区（三江街道）马桥区块第二期城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》及照片一组，证明对涉案城中村改造内容和安置补偿结果经公告及公示的事实；
3.《房屋拆迁委托协议》、营业执照、税务登记证、组织机构代码证，证明实施单位委托具有相应资质的拆迁服务机构的事实；
4.《嵊州市城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收权属审核登记表》、《评估报告》及附表一拆迁房屋测绘图、货币补偿及房票安置结算清单、《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，证明本案是在双方自愿签订征收补偿安置协议书的情况下给予安置补偿，并无补偿决定这一行政行为，且补偿依据统一政策进行，数额合理；
5.房屋拆迁补偿费支付凭证，证明原告所在户已领取补偿款（包括房票与现金）的事实；
6.嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件，证明规范性文件合法合理，同时证明不存在原告诉称的征收决定或补偿决定。
经庭审质证，被告对于原告提交的证据1、3、4、6真实性、关联性有异议；对证据2、5、7、8真实性无异议，但对关联性有异议。原告对于被告提交的证据1真实性、关联性有异议；对证据2中公告真实性无异议，合法性有异议，对其中的公示及照片真实性无法确定；对证据3、4、6真实性无异议，合法性有异议；对证据5无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告证据的真实性予以确认；原告提交证据1、3与被告证据4中部分证据名称一致，但内容不同，因原告证据无相应评估、测绘公司公章，本院对该部分征收事实根据被告相应证据予以确认，原告证据6欲证明被告对高立超户征收过程中实际涉及原告房屋，与本案审查的被告针对原告户名义所有房屋实施的征收行为合法性本身不具有关联性，对其余证据真实性予以确认。
经审理查明，2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日作出同意批复。2015年3月12日，被告作出嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政（2015）16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件。3月20日，嵊州市三江街道办事处将城南新区城中村改造项目中房屋和地上建筑物的具体征迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司承办。3月31日，嵊州市城南新区管委会（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号公告》及《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管理委员会于2015年9月26日起就《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》公示五天；于2015年10月6日起就《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块第二批城中村改造确权联审结果汇总表》公示五天；于2015年12月3日公示《马桥区块第二期城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及原告高立军户房屋总建筑面积47.62平方米。2015年11月2日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2015年10月11日起，至2015年10月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日其一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。
另查明，2015年6月3日，杭州正望房地产评估有限公司以高立军为被征收人进行评估，评估总面积为47.62平方米，评估房屋及装潢、附属物价值合计44233.00元。2015年10月30日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、高立军为乙方签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，高立军于2015年11月9日、2015年11月26日分两次共计领取房屋拆迁补偿款271095元。涉案房屋已被拆除。
本院认为，本案的争议焦点主要为被诉房屋征收行为是否存在及行为本身合法性。现分述如下：
一、原告起诉被告征收行为具有事实根据。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并要求城南新区管委会（三江街道）组织实施。被告于庭审中自认“城中村”改造工作主要方式为签订房屋征收补偿安置协议并拆除房屋，故应认定具有房屋征收的目的。嵊州市城南新区管理委员会在此后“三公告、三公示”等过程中亦明确系实施城中村改造房屋征收。征收补偿安置协议书中具有房屋征收内容，且房屋现已实际拆除，已产生房屋征收的实际结果。而书面征收决定并非认定征收行为存在的必要前提，被征收人是否自愿亦不影响征收行为的定性，故被告的答辩意见缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。同时，被告嵊州市人民政府为同意实施城中村改造房屋征收的决定主体，且其派出机构嵊州市城南新区管理委员会为主要的实施主体，则根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款之规定，系本案适格被告。
二、关于被诉征收行为的合法性。根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和其他地上构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告嵊州市人民政府在完成涉案土地征收的各项审批手续前，即作出集体土地上房屋征收决定，于法无据。
三、嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》、嵊政〔2015〕16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》的合法性。嵊政〔2015〕15号文件第二条规定，凡城市规划区内列入城中村改造计划且经过市政府批准区域内的城中村房屋及其附属物的征收、补偿、安置等事宜，适用本办法。被告在征收原告房屋时以该规范性文件为依据。本院认为，该规范性文件涉及对集体土地上房屋征收的内容缺乏上位法依据，对其合法性不予认可，具体理由在征收行为合法性部分已作阐述。嵊政〔2015〕16号文件涉及房屋安置补偿方式，与征收行为合法性审查无关，故不予审查。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告诉讼请求应当予以支持。鉴于征收行为已经实际实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府对原告高立军房屋实施的征收行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 范卓娅
人民陪审员 马雅萍
二〇一六年十一月二日
书 记 员 徐海莲