江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏06行终43号
上诉人（原审原告）崔云表，男，1951年6月14日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审原告）陈国泰，男，1937年3月16日生，汉族，住如皋市。
被上诉人（原审被告）如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市。
法定代表人何福平，局长。
出庭负责人孙夏兵，如皋市城市管理行政执法局副局长。
委托代理人缪卫华，如皋市城市管理行政执法局工作人员。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市。
法定代表人何益军，市长。
委托代理人詹文天，如皋市人民政府法制办公室主任。
上诉人崔云表、陈国泰因与被上诉人如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）规划行政处罚及行政复议一案，不服海安县人民法院（2017）苏0621行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月23日公开开庭进行了审理。上诉人崔云表、陈国泰，被上诉人如皋城管局应诉负责人孙夏兵、委托代理人缪卫华，被上诉人如皋市政府委托代理人詹文天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，如皋市如城街道宏坝社区一、二组原各建有一座土地庙，因如皋城市改造需要被拆迁。拆迁过程中，经两组村民与开发商协商移址新建案涉土地庙。所建土地庙的资金来源于开发商对土地庙的补偿款、群众的捐赠等。土地庙筹建工作由一、二组的村民代表崔云表、陈国泰具体负责，建成后由宏坝社区一、二组村民共同所有和管理。案涉新建的土地庙位于如皋市××街道××号地块北侧、如城一中围墙西侧、南景园小区围墙东侧、污水提水站南侧的集体土地上。于2014年2月17日动工，2014年底竣工。
土地庙建成后，与案涉土地庙相邻的南景园小区业主仲炳发、尤霞等人多次向如皋市政府、如皋市民族宗教事务局等部门信访、举报、投诉，要求予以查处。如皋城管局接到举报后，就案涉土地庙的性质向相关职能部门进行咨询，南通市民族宗教事务局于2015年1月23日作出答复，称土地庙不属于宗教场所，不受《宗教事务条例》的保护，土地庙祭祀活动过去被认为封建迷信，现称之为民间信仰活动。如皋城管局立案后对土地庙建设是否符合规划等向如皋市规划局询函，如皋市规划局函复如皋城管局，明确该土地庙未取得建设工程规划许可，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2015年6月23日，如皋城管局作出皋执法罚（规划）决字〔2015〕第3号处罚决定书（以下简称3号处罚决定），以崔云表、陈国泰为被处罚人，决定没收违法建设的土地庙。3号处罚决定作出后，仲炳发、尤霞不服3号处罚决定，于2015年11月10日向如东县人民法院提起行政诉讼。如东县人民法院经审理于2016年11月8日作出（2015）东行初字第00567号行政判决，认为3号处罚决定认定土地庙为违法建设定性正确，将崔云表和陈国泰作为被处罚人也无不当，但在土地庙未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除对规划实施的影响情形下，作出没收土地庙的处罚决定属适用法律错误，判决撤销3号处罚决定，责令如皋城管局在判决生效后两个月内重新作出行政处罚决定。
如皋城管局在如东县人民法院判决生效后，向崔云表、陈国泰重新送达行政处罚听证告知书，并根据崔云表、陈国泰的申请，于2017年4月21日举行了听证会。崔云表、陈国泰均参加听证。2017年5月8日，如皋城管局作出皋执法罚（规划）决字〔2015〕第3-2号处罚决定书（以下简称3-2号处罚决定），认定崔云表、陈国泰作为如皋市如城街道宏坝居一、二组牵头人，在未取得建设工程规划许可证的情形下，于2014年2月17日，在如城街道13＃地块北侧、如城一中围墙西侧、污水提水站南侧、南景园围墙东侧组织施工建成面积为102.3平方米的土地庙，该建筑无法采取改正措施消除对规划实施的影响。上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令崔云表、陈国泰在接到处罚决定书之日起十五日内拆除上述违法建筑。崔云表、陈国泰不服向如皋市政府申请行政复议。2017年7月31日，如皋市政府作出〔2017〕皋行复第036号行政复议决定书（以下简称36号复议决定），复议维持。
崔云表、陈国泰不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销如皋城管局所作处罚决定及如皋市政府所作的复议决定。
一审法院认为，根据江苏省人民政府办公厅《关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》及南通市人民政府《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》的规定，如皋城管局具有规划行政处罚的职权。本案的争议焦点为被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。
第一，案涉土地庙为违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”在建设工程规划管理中，对于建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程的建设活动，只有依据城乡规划并严格实施建设工程规划许可，才能保障城乡规划的有效实施，为城镇的发展提供一个良好的建设环境与建设秩序。案涉土地庙的建成，不排除崔云表、陈国泰所述的得到相关部门及有关行政机关工作人员允许的情形，但在行政管理过程中，行政机关对社会事务的管理，应依据相关的法律法规，也即行政机关及被管理的对象均应遵循相关法律法规的规定。本案的建筑物土地庙是否属合法建筑应严格依据法律及相关的行政法规进行界定。崔云表、陈国泰所代表的村民在城市规划区范围内建设土地庙，未取得建设工程规划许可证，土地庙建成后也未能补办相关审批手续，如皋城管局据此认定案涉土地庙为违法建筑定性正确，合法有据。
第二，涉诉行政处罚决定适用法律法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”如皋城管局在查处过程中，就案涉土地庙对城市规划实施的影响问题，向规划行政主管部门进行了函询，在得到该土地庙未取得建设工程规划许可，无法采取改正措施消除对规划实施的影响的复函后，依据上述规定，对崔云表、陈国泰作出责令限期拆除的处罚决定，适用法律正确。
第三，涉诉行政处罚及复议程序合法。本案中，如皋城管局在行政程序中，依法开展了调查、询问、现场检查等工作。在处罚决定书作出前，如皋城管局履行了告知义务，举行了听证会，所作出的处罚决定经集体讨论，处罚决定依法向崔云表、陈国泰送达。如皋市政府受理了崔云表、陈国泰复议申请后，向如皋城管局发出行政复议答复通知书，后在规定期限内作出36号复议决定。应认为涉诉行政处罚和行政复议程序合法有据。需要指出的是，如皋城管局作出的3-2号处罚决定未在如东县人民法院生效判决指定的期限内作出，属于履行人民法院生效判决的问题，一审法院不作评价，但希如皋城管局引起注意。
综上所述，如皋城管局作出的3-2号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，如皋市政府作出的36号复议决定合法有据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决驳回崔云表、陈国泰的诉讼请求。
上诉人崔云表、陈国泰上诉称，1、案涉庙宇系如皋市如城街道宏坝社区一、二组及周边村民共同出资建设，崔云表、陈国泰只是代表村民处理相关建造事务，被诉处罚决定以崔云表、陈国泰为处罚对象错误。2、案涉庙宇系由原分设于一组、二组的两所土地庙拆迁后迁建，由社区、开发商及村民共同选址，且建设过程中如皋城管局派人参与并监督，建成后如皋市政府领导亦批示同意。故案涉土地庙不应认定为违法建筑。3、土地庙是祭祀场所，是群众对珍惜土地资源、行善积德等精神传承的载体，不属封建迷信，相关部门应尊重群众的普遍信仰。一审判决违法，请求本院判决撤销一审判决，撤销被诉的行政处罚决定及行政复议决定。
被上诉人如皋城管局辩称，案涉庙宇的建设行为系由崔云表、陈国泰牵头组织，将崔云表、陈国泰列为被处罚人并无不当。相关领导的意见并不能视为建设行为经过了有效审批，案涉的建筑没有经过合法的规划审批，并已经被规划部门认定为无法通过改正措施消除影响的违法建筑，且生效行政判决已经作出应予拆除的认定，故被上诉人所作处罚决定并无不当。请求本院判决驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人如皋市政府辩称，案涉庙宇的建设没有经过合法的审批，属于应予拆除的违法建筑。被诉行政处罚决定及行政复议决定合法，请求本院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审判决认定的案件基本事实并无不当，本院予以确认。本院另查明，2015年9月14日，如皋市民族宗教事务局作出皋民宗罚字[2015]第1号行政处罚决定书，认定崔云表发起设立的“城隍宝殿”系未经批准登记的非法宗教活动场所，决定对“城隍宝殿”予以取缔。双方当事人及一审判决中，将案涉的庙宇表述为“土地庙”，如皋市民族宗教事务局处罚决定中表述为“城隍宝殿”，但二者所指的是同一处庙宇，即本案处罚决定所涉的建筑物。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：1、被诉处罚决定以崔云表、陈国泰为处罚对象是否适当；2、案涉的建筑物是否属于违法建筑，被上诉人所作限期拆除的处罚，认定事实、适用法律是否适当；3、行政处罚程序及复议程序是否合法。
关于处罚对象是否适当的问题。违法建筑违法行为人的确定，主要应以违法建筑行为的具体实施者来确定。本案中，被上诉人提供的证据表明，案涉的建筑系由崔云表、陈国泰组织筹建，并由其具体落实施工，被上诉人将崔云表、陈国泰列为违法行为人进行处罚并无不当。至于建庙资金来源，并非确定违法行为人所必须考虑的因素。故上诉人提出的处罚对象错误的上诉理由不能成立。
关于案涉建筑是否应认定为违法建筑及是否应予拆除的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位和个人应当向规划管理部门办理建设工程规划许可证。本案中，案涉庙宇的建设，并未办理建设工程规划许可证。有关领导个人所批示的“已建土地庙两组共享，除此以外不要再有任何建设”的内容，并非有效的规划审批意见。因拆迁而重新选址进行建筑物建设的，同样应当按照上述规定办理相应的建设许可。被上诉人认定案涉建筑为未经合法批准建设的建筑，并无不当。
至于对案涉建筑应当如何处罚的问题，本案中的建筑物具有明显的宗教建筑特征，且无论从建筑物筹建的目的还是建成后实际用途看，是用作宗教祭祀的庙宇。这类建筑物的选址及建设应当充分考虑周边的规划条件。本案中，案涉庙宇与周边的中学、居民小区紧邻，对周边居民正常的生产生活及学习影响较大，规划部门已认定该建筑属于违法建筑且属于无法采取改正措施消除影响的情形。此外，被上诉人曾就案涉庙宇作出过没收的处罚决定，亦已被如东县人民法院以“案涉土地庙不符合不能拆除的法定情形”为由撤销并被责令重作。被上诉人对照本案的情形，认定案涉违法建筑属于严重影响规划及无法采取改正措施消除影响的情形，作出限期拆除的行政决定，行政行为并不违反法律规定。
关于行政处罚程序及行政复议程序是否合法的问题。
被上诉人如皋城管局作出行政处罚前，进行了调查取证，并依法采取听证会的方式听取了当事人意见，行政处罚程序并无损害当事人实质性程序权益的情形。尽管被上诉人未能在生效判决确定的重作期限内作出处罚决定，但鉴于被上诉人确实在重作期间进行了必要的听证、调查等程序，期限的迟延具有合理性，故本院不宜以此为由撤销被诉行政行为。被上诉人如皋市政府受理行政复议申请后，依法进行了复议审查，在法定期限作出复议决定，行政复议程序亦不违反法律规定。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人崔云表、陈国泰负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一八年三月三十日
书记员 丁水仙
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；