江苏省无锡市北塘区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)北行初字第0011号
原告王建华。
原告周锡良。
原告严逸费。
委托代理人陆铭（受王建华、周锡良、严逸费的特别授权委托），江苏锡惠律师事务所律师。
被告无锡市北塘区住房保障和房产管理局，住所地江苏省无锡市北塘区凤宾路58号。
法定代表人梁宇，无锡市北塘区住房保障和房产管理局局长。
委托代理人李梦舒（受无锡市北塘区住房保障和房产管理局的特别授权委托），无锡市北塘区住房保障和房产管理局团委书记。
委托代理人严海梅（受无锡市北塘区住房保障和房产管理局的特别授权委托），江苏沁园春律师事务所律师。
被告无锡市北塘区北大街街道办事处，住所地江苏省无锡市北塘大街***号。
法定代表人蒋月新，无锡市北塘区北大街街道办事处主任。
委托代理人秦文青（受无锡市北塘区北大街街道办事处的特别授权委托），无锡市北塘区北大街街道办事处副主任。
委托代理人严海梅（受无锡市北塘区北大街街道办事处的特别授权委托），江苏沁园春律师事务所律师。
原告王建华、周锡良、严逸费不服被告无锡市北塘区住房保障和房产管理局（以下简称北塘区住保房管局）和无锡市北塘区北大街街道办事处（以下简称北大街街道）对康桥丽景小区第四届业主委员会撤销备案的行政行为一案，本院于2015年4月22日受理后，依法组成了合议庭进行审理。本院于2015年5月26日、6月9日公开开庭审理了本案，原告王建华、周锡良及王建华等3原告的委托代理人陆铭，被告北塘区住保房管局的法定代表人梁宇及委托代理人李梦舒、严海梅，被告北大街街道的委托代理人秦文青、严海梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
北大街街道和北塘区住保房管局于2015年3月16日向康桥丽景小区第四届业主委员会发出告知函，告知函载明：你业委会成立后，小区内部分业主多次至北大街街道及区住保房管局信访，质疑你业委会成立过程中业主代表产生的合法性等问题。街道和区住保房管局于2月5日联合致函你业委会，要求你业委会7日内提供成立的合法性资料。但你业委会提交的成立资料有瑕疵，缺少委托人出具的载明委托事项、委托权限及期限的书面委托书等关键资料，不能有效证明你业主委员会成立的合法性。鉴于此，经街道与区住保房管局共同研究决定对你业委会撤销备案。
北塘区住保房管局于2015年5月4日向本院提交了以下证据：
1.康桥丽景小区居民提交的诉求、报告、公开信、要求罢免并解散第四届业主委员会的签名，用以证明该小区居民向其反映第四届业主委员会成立不合法等问题；
2.康桥丽景小区满意度调查协议书，康桥丽景小区物业、业主委员会满意度调查报告，用以证明经委托第三方调查，查实该小区75%业主未参与第四届业主代表推选；
3.致康桥丽景小区第四届业主委员会的函，用以证明发函要求该业主委员会提供其成立合法性的资料；
4.告知函，用以证明作出了撤销康桥丽景小区第四届业主委员会备案的行政行为。
北大街街道于2015年5月4日向本院提交了以下证据：
1.康桥丽景小区居民提交的告知、业主李某的书面材料、再告业主书，用以证明该小区居民向其反映第四届业主委员会成立不合法等问题；
2.康桥丽景小区调查协议书，用以证明委托第三方进行调查的事实；
3.致康桥丽景小区第四届业主委员会的函，用以证明发函要求该业主委员会提供其成立合法性的资料；
4.告知函，用以证明作出了撤销康桥丽景小区第四届业主委员会备案的行政行为。
两被告提供的法律依据：
1.《物业管理条例》第五条第二款、第十九条第二款、第六十九条；
2.《江苏省物业管理条例》第四条、第二十四条；
3、《业主大会和业主委员指导规则》第六条。
王建华等3原告诉称：1.康桥丽景小区第四届业主委员会成立由两被告全程指导监督，两被告在业主委员会成立过程中并未提出不合法的质疑，业主委员会备案材料的合法性经过北塘区住保房管局审核并予以备案，两被告仅凭未经查实的投诉材料，就启动了撤销备案的程序；2.本届业主代表是在前三届业主代表的基础上产生，经过逐户走访征求业主意见，并将业主代表名单在小区内公示，依据《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条的规定，书面征求意见无法送达的，应当在物业管理区域内公告，业主代表产生采用了不同意见者带产权证到指定地点投反对票的公告投票方式，业主代表和业主委员会选举程序到位、合法有效；3.如康桥丽景小区第四届业主委员会成立过程存在瑕疵或过错，则前三届业主委员会一直存在同样问题，应属行政机关指导的过错，不属本届业主委员会自身过错；4.两被告已于2015年3月2日发出通知召开业主大会就业主委员会问题进行表决，后却在未经业主大会表决的情况下，于3月16日作出告知函撤销业主委员会备案；5.行政机关撤销业主委员会备案缺乏法律依据，超越职权。请求撤销两被告作出的对康桥丽景小区第四届业主委员会撤销备案的行政行为。
原告王建华等3原告向本院提交以下证据：
1.王建华等3原告的房产证，用以证明原告资格；
2.康桥丽景小区第四届业主委员会备案登记表、选举大会结果报告、选举大会签到表、业主大会（业主代表大会）议事规则、管理规约、业主公约、业主委员会章程，锡澄新村社区居委会出具的证明，用以证明业主委员会所提交的备案材料；
3.业主委员会备案回执，用以证明经审核后对康桥丽景小区第四届业主委员会予以备案；
4.致康桥丽景小区第四届业主委员会的函，用以证明两被告要求康桥丽景小区第四届业主委员会提供其成立合法性的材料及超越职权暂停业主委员会工作；
5.康桥丽景小区业主委员会2015年2月11日所作说明、公告10份、报告、筹备组会议和值班记录、通知、2014年7月1日签到表、业主委员会成员初步候选人自主报名登记表、业主代表大会暨第四届业主委员会选举大会签到表、选举大会结果报告、锡澄新村社区居委会出具的证明、业主委员会备案回执、公告，用以证明业主委员会按两被告要求提交了成立合法性的材料；
6.关于召开康桥丽景小区业主大会的通知，用以证明两被告收到材料后，发出召开业主大会征求全体业主对业主委员会意见的通知的事实；
7.告知函，用以证明两被告未经业主大会表决撤销康桥丽景小区第四届业主委员会备案的事实；
8.无锡市北塘区人民法院（2015）北民初字第0221号民事裁定书，用以证明撤销业主委员会备案对业主委员会的实际权利产生的影响；
9.多人联名签名的关于康桥丽景小区第四届业主代表推选经上门征求意见同意的书面材料2份，用以证明业主代表的产生征求过业主意见；
10.要求罢免并解散第四届业主委员会的916户签名中业主名字写错和重复签名的统计列举，用以证明该916户的签名存在上述情形；
11.业主签名的书面材料一组，用以证明有关要求罢免业主委员会的材料中存在部分非业主本人签名或非业主真实意思表示，以及部分业主表示未签名等；
12.康桥丽景小区满意度调查表样本，用以证明调查表没有“不了解”一栏，而调查报告有“不了解”的数据；
13.证人吴某的证言，用以证明康桥丽景小区第四届业主代表产生及历届业主委员会的产生等事实；
14.第三届楼代表（业主代表）名单、第四届与第三届楼代表（业主代表）的比对情况说明，用以证明第四届业主代表是在第三届的基础上产生；
15.康桥丽景小区第四届业主代表公示照片，用以证明业主代表经过公示；
16.分片包干公示牌照片16张，用以证明部分业主代表也是社居委指定的楼道组长，并在每栋楼都进行了公示；
17.锡澄社居委书记程某某接受无锡电视台采访视频截屏照片2张、电台采访录音及内容文字记录，用以证明具体负责指导业主委员会成立的社居委负责人认为业主委员会成立不存在问题；
18.北塘区住保房管局局长梁宇电台采访录音及内容文字记录，用以证明对康桥丽景小区第四届业主委员会撤销备案依据为916户要求罢免并解散第四届业主委员会的签名。
被告北塘区住保房管局和北大街街道辩称：1.对康桥丽景小区第四届业主委员会准予备案后，该小区居民反映情况并质疑业主代表产生和业主代表未经所代表业主的书面委托等问题。经委托调查，调查报告显示康桥丽景小区参与第四届业主代表推选的只有97人，占6%，未参与的有1192人，占75%。2.经书面发函要求该业主委员会提供业主代表的书面委托材料，但业主委员会未提供此材料。不能仅凭经过公示无人提出异议来确认业主代表获得了业主的同意，业主代表投票前没有书面征求业主意见，不能代表业主的真实意思。3.业主代表公示后，实际参加业主代表大会的业主代表出现变更、增加。4.业主委员会的成立工作是由业主大会筹备组完成的，存在过错不应由行政机关承担责任。5.北塘区住保房管局和北大街街道对区域内物业管理活动负有指导、监督管理和对违法行为查处的职责，针对居民对业主委员会备案的合法性异议有权进行审查。6.撤销备案不是基于916户签名要求罢免并解散业主委员会的意见，而是因为该业主委员会未提供业主代表推选的书面意见和业主对业主代表投票的书面授权，对不符合条件的业主委员会备案，应当予以撤销。请求驳回原告的诉讼请求。
王建华等3原告对被告北塘区住保房管局提供的证据1的真实性不认可，对证据2不认可，对证据3内容不认可，对证据4的真实性予以认可。
北大街街道对北塘区住保房管局提供的证据无异议。
王建华等3原告对被告北大街街道提供的证据1真实性不认可，认为其中李某签名的书面材料系其要求解决电梯运行问题，未对业主委员会表示意见；对证据2不认可，对证据3内容不认可，对证据4的真实性予以认可。
北塘区住保房管局对北大街街道提供的证据无异议。
被告北塘区住保房管局和北大街街道对王建华等3原告提供的证据6的证明目的不认可；认为证据8与本案没有关联性；认为证据9真实性无法确认；认为证据10系原告自行整理，不具有证据效力；认为证据11的真实性无法确认，无法达到证明目的；认为证据12无法达到证明目的；认为证据13反映了业主代表随意更换，未经业主书面授权；认为证据14第三届楼代表名单真实性无法确认，第四届与第三届楼代表的比对情况说明系原告自己整理形成，不符合证据形式要求，该两份材料亦不能证明第四届业主代表产生合法；认为证据15业主代表名字有差错，公示的业主代表实为62人，召开选举大会时业主代表却有65人，且部分楼栋的业主代表有变化；认为证据16与本案无关联；认为证据17、18仅属个人意见的反映。对王建华等3原告提供的其余证据无异议。
本院经审查认为，王建华等3原告提交的证据8、证据10、证据11、证据14、证据16，被告北塘区住保房管局提供的小区居民要求罢免并解散第四届业主委员会的签名及相关诉求材料，被告北大街街道提供的李某签名并手书要求解决电梯运行问题的书面材料，与本案撤销业主委员会备案的争议均无关联性，证据9两份材料均由多人在同一打印内容材料上签名，不符合证人证言的形式要求，上述材料不作本案证据使用。本案当事人提交的其余证据，与本案相关联，内容真实，形式和来源合法，可作本案的证据使用。根据上述有效证据和双方当事人的陈述，本院确认以下事实：
2014年8月4日，康桥丽景小区召开业主代表大会进行第四届业主委员会选举。经对该小区业主委员会备案登记材料进行审查，2014年8月14日，北塘区住保房管局发出关于康桥丽景小区业主委员会的备案回执。此后，该小区居民向北塘区住保房管局和北大街街道反映，称该小区业主委员会成立过程中，业主代表并非由业主自荐或推荐产生，业主代表在参加业主大会时也未持所代表业主的书面委托意见书或书面征求意见材料。经委托无锡市准点市场调研咨询有限公司调查，2014年12月6日，该公司出具的调查报告显示该小区参与第四届业主代表推选的业主97人，未参与的业主1192人。2015年2月5日，北大街街道办事处和北塘区住保房管局致函康桥丽景小区第四届业主委员会，指出部分业主信访反映业主委员会成立过程不符合《业主大会和业主委员会指导规则》的要求，选举结果不满足《中华人民共和国物权法》第七十六条中关于选举业主委员会应当经专有部分面积占建筑物总面积一半以上且占总人数一半以上业主同意，同时经第三方调查，该小区选举业主代表参与率仅6%；要求业主委员会暂停工作，于7日内提供成立的合法性资料，并告知若无法提供相关资料，将撤销对业主委员会的备案。后康桥丽景小区业主委员会提供了有关第四届业主委会成立有关材料，北大街街道和北塘区住保房管局于2015年3月16日向康桥丽景小区第四届业主委员会发出告知函，认为业主委员会提交的成立资料有瑕疵，缺少委托人出具的载明委托事项、委托权限及期限的授权委托书等关键性资料，不能有效证明该业主委员会成立的合法性，对该业主委员会撤销备案。王建华等3原告不服该告知函，遂诉至本院。
本院另查明：2014年6月9日康桥丽景小区公示业主代表后，2014年8月4日参加业主委员会选举的业主代表出现总人数增加和人员变更，但无相应公示材料，康桥丽景小区第四届业主委员会选举大会结果报告仅有业主委员会候选人得票数，无同意票所代表的业主人数和所占专有部分建筑面积的统计。
王建华等3原告提供的康桥丽景小区业主大会（业主代表大会）议事规则第十五条载明：业主代表由本楼业主（产权人）自荐或推荐，在本楼号选举中产生。该议事规则第二十八条载明：业主大会议事采用集体讨论形式时，因业主数量较多，以幢、单元、楼层为单位，推选业主代表参加业主大会会议，业主代表应当持有其所代表业主的书面委托意见。
本院认为：依据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条的规定，业主委员会由业主大会会议选举产生；依据该指导规则第二十八条，业主可以书面委托的形式，约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权。业主委员会系代表业主利益执行业主大会的决定事项、履行法定职责和业主大会赋予的其他职责的组织，选举业主委员会属业主行使共同管理权的重要内容。故通过业主代表大会选举业主委员会符合法律规定，但业主代表须得到所代表业主的书面委托授权。康桥丽景小区业主大会（业主代表大会）议事规则第二十八条亦明确约定业主代表应当持有其所代表业主的书面委托意见。
本案中，康桥丽景小区第四届业主委员会选举采取业主代表大会形式，业主代表任期虽未由该小区业主大会议事规则明确，但事实上采取了与业主委员会相同届别，即使部分本届业主代表曾任前届业主代表，也并不当然具有本届业主代表资格，根据本案现有证据，不能证明参加第四届业主委员会选举的业主代表是由各楼号业主选举产生并获得所代表的业主书面委托授权，故业主委员会的选举既不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第二十八条的规定，也不符合康桥丽景小区业主大会（业主代表大会）议事规则的约定。公告业主代表名单并告知业主如对本楼业主代表有不同意见可反映情况，并不能代替业主选举业主代表和书面委托授权。因此撤销康桥丽景小区第四届业主委员会备案的行政行为认定事实清楚。
北大街街道和北塘区住保房管局在作出撤销备案的行政行为前，向康桥丽景小区第四届业主委员会告知了理由，要求限期提供成立的合法性资料，并告知了无法提供相关资料将撤销业主委员会备案的法律后果。在康桥丽景小区第四届业主委员会未能提供业主代表获得业主书面委托授权材料的情况下，撤销对该业主委员会的备案，遵循了正当程序。关于王建华等3原告提出应经业主大会投票表决决定业主委员会是否撤销备案的意见，因对业主委员会撤销备案属行政行为，不属业主大会表决事项范围，故对该意见不予采纳。
至于王建华等3原告提出业主委员会成立的合法性已由北塘区住保房管局在作出备案时进行了审查，业主委员会在北大街街道和北塘区住保房管局指导下成立，成立过程中的过错不应由业主委员会承担后果，撤销业主委员会备案超越职权无法律依据的意见。本院认为，依据《物业管理条例》第十六条的规定，北塘区住保房管局和北大街街道为康桥丽景小区业主委员会备案主管部门，在业主委员会经其指导成立并备案后，主管部门发现业主委员会成立不合法，以撤销备案的形式对错误备案的行政行为进行纠正并不违法。
根据《物业管理条例》第十六条第一款和《江苏省物业管理条例》第二十二条的规定，北大街街道是指导、监督辖区物业管理工作，并可给予小区业主委员会备案的部门。本案中，北大街街道未单独或与北塘区住保房管局共同作出准予业主委员会备案的行政行为。北大街街道办事处作为指导、监督物业管理的部门，虽可参与对康桥丽景小区第四届业主委员会成立情况的调查，但参与作出撤销备案并予以告知的行为不当。小区业主委员会是由业主选举产生，行使共同管理权的组织，关乎小区全体业主的权益。在业主委员会的选举过程中，负有指导、监督职能的房管部门和街道办事处，应切实履行指导、监督职责，对申请业主委员会备案的材料进行全面审查，并及时采取有效、妥当的方法处理出现的问题。北塘房管局与北大街街道办事处对本案康桥丽景小区业主委员会的选举、申请备案材料的审查等相关物业管理工作的指导、监督存在不足，在今后的工作中应加以改进，以避免类似问题的产生。
综上，基于康桥丽景小区第四届业主委员会的选举不符合法律法规和规范性文件的规定，撤销康桥丽景小区第四届业主委员会备案的行政行为，不违反法律规定。原告王建华、周锡良、严逸费要求撤销该行政行为的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王建华、周锡良、严逸费的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王建华、周锡良、严逸费负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 张永春
审 判 员 朱 刚
人民陪审员 陈伯生
二〇一五年六月二十四日
书 记 员 龚 晔
本案援引法律条款
《物业管理条例》
第十六条第一款业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。
《江苏省物业管理条例》
第二十二条业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：
（一）业主委员会备案申请书；
（二）业主委员会委员名单；
（三）业主大会议事规则和管理规约；
（四）业主大会会议记录；
（五）其他应当提供的材料。
《业主大会和业主委员会指导规则》
第二十八条业主可以书面委托的形式，约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权，具体委托内容、期限、权限和程序由业主大会议事规则规定。
第三十一条业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。