江苏省句容市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏1183行初21号
原告王俊，男，汉族，1967年1月出生，住句容市。
委托代理人曹竹平，上海博和律师事务所律师。
委托代理人何渊，上海博和律师事务所律师。
被告句容市盐务管理局，住所地句容市华阳西路19号。
法定代表人高志华，系该局局长。
委托代理人华杨斌，江苏汇瑞律师事务所律师。
原告王俊诉被告句容市盐务管理局（以下简称句容盐务局）盐业行政处罚一案，本院于2017年7月18日立案受理。立案后，本院依法向句容盐务局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭分别于2017年11月22日、2017年12月21日两次公开开庭审理了此案。原告委托代理人曹竹平，句容盐务局出庭负责人周奋勇及委托代理人华杨斌两次庭审均到庭参加诉讼。原告委托代理人何渊参加了第一次庭审，原告王俊参加了第二次庭审。本案现已审理终结。
2017年6月12日，被告句容盐务局依据国务院《食盐专营办法》第十条、第二十一条的规定，作出（镇句容）盐罚字[2017]21号行政处罚决定：“责令王俊停止食盐批发活动，并作出以下行政处罚：没收中盐500克包装精制盐壹佰零伍箱加伍袋（共计肆仟贰佰零伍袋）”。
原告王俊诉称：自上世纪八十年代起原告就在句××市郭庄镇从事食盐代销业务，被告向原告颁发了“食盐转批点”铭牌。2017年1月1日起，依据国务院盐业体制改革方案，原告与中盐上海市盐业公司签订了相关协议，开始从事中盐牌食盐的代批业务。2017年5月5日，被告以不按规定途径购进食盐为由，认为原告的行为涉嫌违反国务院《食盐专营办法》第十四条的规定，对原告的中盐500克包装的精制食盐105箱加5袋（40袋/箱）先行登记保存，但并未按照《行政处罚法》第三十七条的规定，在七天内作出处理决定。2017年6月2日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书，因原告不按规定批发食盐的行为，违反了国务院《食盐专营办法》第十条的规定，被告拟对原告作出“没收中盐500克包装精制盐105箱加5袋”的行政处罚。2017年6月12日，被告向原告送达了行政处罚决定书，“责令王俊停止食盐批发活动，并作出以下行政处罚：没收中盐500克包装精制盐壹佰零伍箱加伍袋（共计肆仟贰佰零伍袋）”。
原告认为：（一）从实体上说，原告代销中盐牌食盐的行为并非《食盐专营办法》中的“批发行为”，而是依附于中盐公司的代理销售行为。原告代销食盐的行为符合国家盐业体制改革精神，并不违法。被告对原告作出行政处罚是“选择性执法”，行政目的明显不当。被处罚前原告一直在代销淮盐，句容盐务局一直认可原告的销售行为，而现在在国家盐业体制改革的背景下，原告销售中盐的行为被认定为批发，原告的经销模式从未改变，前后并无任何本质区别，被告的执法行为不具有公平性和正当性。（二）从程序上说，被告所作行政处罚程序违法。1.被告所作行政处罚决定包括两项内容：第一、责令王俊停止食盐批发活动；第二、没收查获的食盐。而在被告向原告送达的行政处罚事先告知书中只告知了一项处罚内容，即没收食盐，被告所作行政处罚显然程序违法。2.依据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，被告对在原告处查获的食盐先行登记保存，应当在七日内作出处理决定，而被告于2017年5月25日对原告的食盐先行登记保存，而后一直没有任何说法，被告的执法程序明显违法。综上，被告所作行政处罚认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，请求法院：1.撤销被告作出的（镇句容）盐罚字[2017]21号行政处罚决定；2.被告向原告发还没收的中盐500克包装精制盐一百零五箱加五袋（共计4205袋）。
原告向本院提交以下证据：
1.江苏省盐务管理局2017年3月13日印发的苏盐[2017]10号《江苏省盐务管理局关于进一步加强盐业体制改革过渡期间食盐安全管理的通知》，证明原告的“转代批”食盐行为合法。
2.“食盐转批点”铭牌照片打印件一份，证明被告于上世纪90年代中后期向原告颁发了该铭牌，原告目前仍是苏盐的“转代批”经销商。
被告辨称：国家对食盐批发实行专营管理，原告未取得食盐批发许可证而进行食盐批发业务属违法行为，依法应予处罚。对原告购进的食盐先行登记保存属于行政强制措施，与行政处罚属于两个行政行为，与本案的审理对象无关。被告在作出行政处罚前依法进行了调查取证，并向原告送达了行政处罚事先告知书，告知其享有陈述和申辩的权利，原告在规定期限内并未提出陈述和申辩，被告所作行政处罚程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供以下证明行政行为合法的证据：
1.（镇句容）盐罚字[2017]21号行政处罚决定书一份，送达回证一份，证明被告对原告作出行政处罚并送达的事实；
2.针对原告王俊的现场检查笔录一份、询问笔录一份、照片（图片）打印件三份、营业执照照片打印件二份，证明被告在执法检查中发现原告经营的店铺中存有中盐500克包装精制盐4205袋，原告不能说明该批食盐的来历；
3.针对窦小凤的现场检查笔录一份、询问笔录一份、照片（图片）打印件三份、营业执照照片打印件一份，证明窦小凤经营的店铺中存有中盐500克包装精制盐40袋，该批食盐是原告批发的；
4.针对邱永玉的现场检查笔录一份、询问笔录一份、照片（图片）打印件三份、营业执照照片打印件一份，证明邱永玉经营的店铺中存有中盐500克包装精制盐23袋，该批食盐是王俊批发的，批发数量为两箱，计80袋。
5.行政处罚事先告知书一份、送达回证一份，证明被告履行了行政处罚告知义务，原告拒绝签收并放弃陈述申辩的权利；
6.执法记录仪录相光盘一张，证明被告现场执法情况以及被告向原告送达行政处罚事先处告知书的具体情况。
被告同时提供了作出行政处罚的法律规范依据：国务院《食盐专营办法》第十条、第二十一条的规定。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，但对其合法性及与本案争议焦点之间的关联性有异议。被告提交的证据1中的行政处罚决定书对原告从事食盐销售行为认定为批发，缺乏事实依据，原告从事的是食盐的“转代批”业务，对证据1中的送达回证无异议；对证据2有异议，原告的行为系代理而非批发，对证据2中的照片、证照无异议；证据3中窦小凤的笔录内容的真实性无法核实，认定原告是否从事食盐批发不能只依据窦小凤的陈述，对证据3中其他证据无异议；证据4中邱永玉的询问笔录同样不能证明原告从事食盐批发行为，对证据4中的其他证据无异议；对证据5，原告认可收到了行政处罚事先告知书，但对其合法性有异议，告知书中只有没收财物一项处罚，而在之后作出的行政处罚决定书中却包括两项处罚，被告的行为侵犯了原告的程序权利，对证据5中的其他证据无异议；对证据6所证明的客观事实无异议。
被告对原告提交的证据1认为系规范性文件，对其真实性无异议，但与本案没有关联性；对证据2认为与本案无关。
本院对以上证据认定如下：
原告提交的苏盐[2017]10号文系规范性文件，不属于证据；对原告提交的证据2的真实性和关联性予以确认。被告提交的证据，经本院审核均真实、合法、有效，对其证据效力予以确认。
经审理查明：原告王俊系个体工商户经营者，未取得食盐批发许可证。2017年5月25日，被告句容盐务局在执法检查中发现原告经营的句××市郭庄镇先华商店存有中盐500克包装的精制食盐105箱加5袋（40袋/箱）。当日，被告依据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，将查获的该批食盐予以先行登记保存。被告认为原告不按规定途径购进食盐的行为涉嫌违法，于同日立案调查。被告对原告经营的商店进行了现场检查，对原告进行了询问，原告称该批中盐精制盐是同一个姓田的取得联系，由一个姓高的驾驶员送来的，一共购进两吨（50箱/吨），价格是每箱42元。同日，被告对句容市便民超市郭庄镇黄南加盟店进行了现场检查，在该商店内发现中盐500克包装精制盐40袋。被告对该商店经营者刘运顺的配偶窦小凤进行了询问，窦小凤称该批食盐是王俊送来的，此次共购进一箱。同日，被告对郭庄的邱永玉商店也进行了现场检查，在该商店中发现中盐500克包装精制盐23袋。被告对商店经营者邱永玉进行了询问，邱永玉称该批食盐是王俊送来的，此次共购进两箱，每箱80元。2017年6月3日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书，“告知书”载明：“王俊因不按规定批发食盐产品的行为，违反了国务院《食盐专营办法》第十条的规定，依据《食盐专营办法》第二十一条的规定，本机关拟对你作出如下行政处罚：没收中盐500克包装精制盐肆仟贰佰零伍袋（105箱加5袋）”，并依据《行政处罚法》第三十二条的规定，告知原告可以在2017年6月9日前向被告提出陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩。在上述指定期限内原告未向被告提出陈述和申辩。2017年6月12日，被告依据国务院《食盐专营办法》第十条、第二十一条的规定，作出（镇句容）盐罚字[2017]21号行政处罚决定，处罚决定书结论部分作如下表述：“责令王俊停止食盐批发活动，并作出以下行政处罚：没收中盐500克包装精制盐壹佰零伍箱加伍袋（共计肆仟贰佰零伍袋）”。行政处罚决定书于作出当日送达原告。2017年7月18日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的上述行政处罚决定，并发还被没收的食盐。
本院认为，国务院《食盐专营办法》于2017年12月26日修订，并公布实施。案涉行政处罚于2017年6月12日作出，因此对被告所作行政处罚的合法性审查应当适用修订前的《食盐专营办法》，即2013年12月7日修订版[以下简称《食盐专营办法》（2013年版）]。《食盐专营办法》（2013年版）第二条第一款规定：“国家对食盐实行专营管理”。第四条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。本案中，句容盐务局作为句容市人民政府授权的盐业主管机构，具有对本行政区域内的食盐专营工作进行管理的行政职权。
本案争议焦点是被告作出的（镇句容）盐罚字[2017]21号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
第一、关于被告所作行政处罚的实体问题。国务院《食盐专营办法》（2013年版）第十条规定：“国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务”。第二十一条规定：“违反本办法第十条的规定，未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务的，由盐业主管机构责令停止批发活动，没收违法经营的食盐和违法所得，可以并处违法经营的食盐价值３倍以下的罚款”。根据本案被告提供的证据，结合庭审中双方陈述，本院认为，原告未取得食盐批发许可证而从事食盐批发业务，被告依据《食盐专营办法》（2013年版）第十条、第二十一条的规定对原告作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当。
第二、关于被告所作行政处罚的程序问题。1.关于被告作出的行政处罚结论中包括几项处罚内容的问题。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。根据该条法律规定，结合被告所作行政处罚决定书的表述方式，本院认为，被告所作行政处罚决定书中的“责令王俊停止食盐批发活动”并非一项独立的处罚内容，而是行政机关在实施行政处罚时，责令当事人改正违法行为。该项内容只具有教育性，不具有惩罚性，并不减损原告的合法权益。因此，被告在行政处罚事先告知书中仅告知原告一项处罚内容，即“没收中盐500克包装精制盐肆仟贰佰零伍袋”并不违反法律规定。2.关于先行登记保存的问题。《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。根据该条法律规定，先行登记保存属于行政机关在执法过程中对相关证据的固定、保全行为，对先行登记保存的物品应当在七日内及时作出处理。本案中，被告于2017年5月25日对自原告处查获的食盐先行登记保存，但未在《行政处罚法》第三十七条第二款规定的七日内及时作出处理决定。本院认为被告的行为系程序轻微违法，但并未对原告的权利产生实际影响。
综上，本院认为，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依法应当确认被告的行政行为违法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告句容市盐务管理局于2017年6月12日作出的（镇句容）盐罚字[2017]21号行政处罚决定违法。
案件受理费50元，由被告句容市盐务管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审判长 洪 军
审判员 乔继东
审判员 杨 颖
二〇一八年一月九日
书记员 柏胤烜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
……