湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂09行终91号
上诉人（原审原告）余福桥，男，1962年4月23日出生，汉族，湖北省大悟县人，住大悟县，
被上诉人（原审被告）大悟县公安局。住所地：大悟县将军大道**号。
法定代表人鲁哲洪，局长。
委托诉讼代理人付本忠，大悟县公安局公务人员。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人胡金晶，湖北勤才律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）孝感市人民政府。住所地：孝感市乾坤大道***号。
法定代表人吴海涛，市长。
委托诉讼代理人岳章桥，市政府法制办公室调研员。代理权限：代为承认诉讼请求，进行协调和解，签收法律文书等。
委托诉讼代理人王辉，市政府法制办公室应诉复议科科长。代理权限：代为承认诉讼请求，进行协调和解，签收法律文书等。
上诉人余福桥因治安行政处罚一案，不服湖北省大悟县人民法院（2017）鄂0922行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人余福桥，被上诉人大悟县公安局的副局长万少文及其委托诉讼代理人付本忠、胡金晶，被上诉人孝感市人民政府的委托诉讼代理人岳章桥、王辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：被告大悟县公安局以原告余福桥涉嫌敲诈勒索，于2014年8月18日对其采取取保候审强制措施，后向大悟县人民检察院移送审查。余福桥认为被告大悟县公安局在对其取保候审期限到期后未作出解除决定，遂多次上访。2016年9月23日，被告大悟县公安局向余福桥送达了《信访事项处理意见书》，告知其取保候审决定应由大悟县人民检察院作出。余福桥仍不服，于2017年3月11日，到北京中南海周边上访、滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并下达《训诫书》，送湖北省驻京办久经庄接济服务中心，由大悟县驻京维稳专班人员接回，交被告大悟县公安局处理。被告经调查核实并对余福桥询问，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定，依法对原告作出行政拘留十五日的处罚决定并执行。原告不服向被告孝感市人民政府申请行政复议，要求依法撤销被告大悟县公安局于2017年3月12日作出的悟公（城）行罚决字（2017）第378号《行政处罚决定书》。被告孝感市人民政府受理后于2017年4月25日作出了孝政复（2017）21-3号《行政复议决定书》，维持了被告大悟县公安局对原告余福桥作出的行政拘留十五日的处罚决定。原告仍不服，向大悟县人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告大悟县公安局作出的悟公（城）行罚决字（2017）378号行政处罚决定和被告孝感市人民政府作出的孝政复（2017）21-3号行政复议决定，判令被告向原告赔礼道歉、消除影响、赔偿损失，并由二被告承担本案诉讼费。
一审法院经审理认为，本案的争议焦点，一是被告大悟县公安局对原告行政处罚行为是否合法；二是被告孝感市人民政府行政复议行为是否合法。
关于第一个争议焦点问题。一审法院认为，原告余福桥在其信访事项已被相关部门告知其处理途径情况下，未正确行使上访申诉权利，在2017年3月11日全国“两会”期间，到北京中南海周边走访、滞留。北京中南海周边地区是具有重大政治影响的区域，不是信访接待场所，原告在“两会”的敏感时期到敏感地点上访，具有不良的社会影响，其行为构成其他寻衅滋事行为。被告大悟县公安局依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条等规定，在接到信访部门的报案后，经立案、调查取证、询问当事人等程序，依法对原告作出行政拘留十五日的处罚决定，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉称被告大悟县公安局对其采取行政拘留十五日的行政行为违法的理由，依法不予支持。
关于第二个争议焦点问题。一审法院认为，被告孝感市人民政府依照相关法律法规规定及国务院、湖北省政府等关于行政复议工作的指导意见和要求，依法受理了原告余福桥的行政复议申请，并依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依法审查了被告大悟县公安局对原告作出行政拘留决定的行政行为，认为原告余福桥在全国“两会”的敏感时期到敏感地点上访，其行为构成寻衅滋事，应当给予行政处罚，依法维持了被告大悟县公安局作出的行政处罚决定。被告孝感市人民政府行政复议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。原告诉称被告孝感市人民政府行政复议行为违法的理由，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告余福桥全部诉讼请求。案件受理费50元由原告余福桥负担。
上诉人余福桥上诉称，北京市公安机关对上诉人作出的《训诫书》，没有告知其本人，该《训诫书》没有文号，没有办案人员的签名，没有被训诫人的签名，程序不合法，一审判决认定《训诫书》真实合法，上诉人强烈反对。上诉人因合理诉求在当地长期得不到解决，采取进京上访寻求解决办法，且过程中没有采取过激行为，亦未造成不良社会影响，不属于《治安管理处罚法》中的其他寻衅滋事行为，也不属于《治安管理处罚法》第二十六条中情节较重的情形，被上诉人作出行政拘留十五日的处罚决定严重违反了行政法的比例原则。故请求二审法院撤销一审判决和大悟县公安局悟公（城）行罚决字（2017）378号行政处罚决定。
被上诉人大悟县公安局答辩称，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、处罚符合法定程序。北京公安机关作出的《训诫书》是通过广播、展板等形式向上诉人告知宣读内容的，承办民警签了名，程序合法。请求驳回上诉人诉讼请求，维持一审判决。
被上诉人孝感市人民政府答辩称，一是被上诉人有行政复议权。二是被上诉人办理行政复议案件程序合法。1.立案程序合法。2017年3月29日，被上诉人制作了《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及内部审批表。2.审理程序合法。被上诉人确定两名市复议委办公室工作人员为承办人员，承办人阅卷后制作了阅卷笔录。2017年4月19日召开了案审会进行讨论。2017年4月25日，经市政府行政复议委员会领导审批同意后作出了《行政复议决定书》，办案期限合法。3.送达程序合法。2017年3月29日，被上诉人分别向申请人和被申请人邮寄送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。2017年5月3日，送达了《行政复议决定书》。三是被上诉人作出的行政复议决定实体处理合法。故请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《信访条例》的相关规定，信访工作坚持属地管理、分级负责原则。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向有权处理的本级或者上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而上诉人明知北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集的情况下，仍然于2017年3月11日全国“两会”期间进京越级上访，对北京公共场所秩序造成了一定的影响，上诉人的非正常上访行为已构成寻衅滋事。北京市公安局西城分局府右街派出所制作的《训诫书》已证明余福桥存在上述违法事实。《训诫书》是书证中具有证明效力的公文书证，余福桥提出《训诫书》未送达、未告知与事实不符，不能作为本案定案依据的理由不成立。大悟县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，决定给予余福桥行政拘留十五日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人孝感市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。综上，余福桥的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人余福桥负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 张耀刚
审判员 彭 娟
二〇一七年十二月二十二日
书记员 左 瑞
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；