河南省扶沟县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫1621行初38号
原告郭志杰，男，汉族，1954年2月1日生，小学文化，农民，住太康县。
委托代理人郭广场，男，汉族，1982年8月2日生，高中文化，农民，住太康县。
被告太康县龙曲镇人民政府，住所地太康县龙曲镇政府路1号，组织机构代码证代码为00591230-8。
法定代表人赵云华，镇长。
委托代理人荣小龙，男，河南阳夏律师事务所律师。
委托代理人王果，男，太康县国土资源局龙曲国土资源所所长。
被告太康县人民政府，住所地太康县谢安路，组织机构代码证代码为00591193-8。
法定代表人李锡勇，县长。
委托代理人王心安，男，太康县人民政府法制办主任。
委托代理人张艳，女，太康县人民政府法制办工作人员。
第三人李现芳，曾用名李宪芳，男，汉族，1981年7月24日生，小学文化，农民，住太康县。
原告郭志杰不服被告龙曲镇人民政府行政处理决定、太康县人民政府行政复议决定，于2017年6月1日向本院提起诉讼。本院受理后，分别向被告太康县龙曲镇人民政府、太康县人民政府送达了诉状副本、应诉通知书。因李现芳与本案行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案。原告郭志杰及其委托代理人郭广场，被告太康县龙曲镇人民政府委托代理人荣小龙、王果，被告太康县人民政府委托代理人王心安，第三人李现芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月26日，被告太康县龙曲镇人民政府作出龙政【2016】57号文，“关于郭志杰要求解决土地争议事项的处理决定”，认为郭志杰反映的占用1.5亩地数据不实，龙城市场实际占用0.38亩，郭志杰对龙城市场占用0.38亩土地享有土地经营权，根据《土地租赁协议》至2022年12月31日前龙曲镇人民政府对该土地享有使用权。根据《土地租赁协议》期限未到，郭志杰每年都领有租赁费不存在损失。对郭志杰要求李现芳清除附属物，并赔偿损失的请求不予支持。郭志杰对处理决定不服，向太康县人民政府提起行政复议，太康县人民政府作出太政复决字【2017】9号文，维持了太康县龙曲镇人民政府作出的龙政【2016】57号处理决定。
原告郭志杰诉称，1998年9月1日，郭志杰以家庭承包的方式取得龙曲镇东郭村106国道东侧的1.5亩土地的承包权。1992年8月8日，龙曲镇人民政府与龙曲镇东郭村签订了用地协议，租用了东郭村18亩土地建批发市场。具体位置是：106国道东侧，东郭小学南长550米，宽30米，106国道西侧一中南墙起长407米，宽30米，租赁期限为30年。太康县土地管理局作出太土用字（92）42号文给予批准。但实际上龙曲镇人民政府实际占用43.6亩，多占了24.7亩，镇政府后来承认多占了10.9亩，并对这一部分粮款发放，但没有办理任何用地手续。郭志杰被占的0.55亩（镇政府确认的是0.38亩）不在批准的18亩范围之内。杨志威不是本村村民，太康县人民政府却于1996年为杨志威颁发了龙曲集建【龙城市场】字第036号集体土地建设用地使用证，侵犯了我的合法权益，2015年2月，诉至淮阳县人民法院要求撤销该集体土地使用证，淮阳县人民法院判决撤销了龙曲集建【龙城市场】字第036号集体土地建设用地使用证。但杨志威在2004年5月11日与李现芳签定了转让合同，将该地转让给了李现芳，李现芳在没有任何审批手续的情况下在该争议地上建起了三层楼房。2015年12月8日，郭志杰将李现芳诉至太康县人民法院，要求李现芳退出所占郭志杰的责任田，拆除违法建筑并恢复原状。法院以权属不清裁定驳回郭志杰的起诉。郭志杰对此不服，提起上诉，周口市中级人民法院维持了原裁定。2016年7月29日，郭志杰向太康县人民政府提交了解决土地争议申请书，县政府批转给龙曲镇政府处理。2016年12月26日，太康县龙曲镇人民政府作出龙政【2016】57号文，确认争议地在租赁期间镇政府享有使用权，郭志杰每年都领有土地租赁费，不存在损失。郭志杰不服，提起复议，太康县人民政府作出了太政复决字【2017】9号文，维持了龙曲镇人民政府的确权处理决定。二被告作出的行政行为程序违法，事实不清，证据不足，应依法予以撤销。
原告提交证据如下：（1）郭志杰的土地承包经营证书、村委会证明各一份，以证明郭志杰对争议土地有使用权，承包权；（2）淮阳县人民法院（2015）淮行初字第7号行政判决书一份，以证明撤销了太康县人民政府于1996年8月27日为杨志威颁发的龙曲集建（龙城市场）第036号集体土地建设使用证；（3）转让合同一份，以证明李现芳在涉案土地上所建房屋的土地是从杨志威处获得，侵犯了郭志杰的土地使用权；（4）太康县人民法院（2015）太民初字第3038号民事裁定书、周口市中级人民法院（2016）豫16民终2081号民事裁定书各一份，以证明判决认定了争议土地权属不清，该争议应先由当事人协商，协商不成由人民政府处理；（5）解决土地争议申请书一份，以证明郭志杰向太康县人民政府提出了确权争议申请；（6）龙政（2016）57号文、太康县政府太政复决字【2017】9号文各一份，以证明处理决定程序违法、证据不足、应当撤销；（7）农村承包经营权公示结果归户表、（8）农村土地（耕地）承包合同、（9）证人郭某1、郭某2证言各一份，以证明李现芳占郭志杰的地不在1992年的合同用地的18亩里面。
被告太康县龙曲镇人民政府辩称，被告太康县龙曲镇人民政府接到县政府批转的确权申请后，经调查查明，涉案土地1992年由东郭村租给镇政府建设龙城市场，实际占用原告0.38亩土地，原告协同土管所丈量了用地数额，与合同相符，原告领取了补偿费，不存在损失，被告龙曲镇人民政府作出的处理决定程序合法，事实清楚，应予以维持。
被告太康县龙曲镇人民政府提交证据如下：①解决土地争议申请书一份，以证明原告向被告申请确权的事实，被告依申请作出的行政行为；②太康县土地管理局作出的太土用字【1992】42号文，以证明经有关部门批准征用了东郭村土地建商品批发市场的事实；③征地合同书、收条、《土地租赁协议》各一份，以证明被告与东郭村委会协商征用其土地28.9亩，并依合同约定向东郭村委会支付征地费用57800元的事实，现土地使用权归龙曲镇人民政府使用；④《关于龙曲镇106国道两侧龙城市场土地测量的情况说明》、《太康县龙曲镇龙城市场占地位置勘测定界图》、《太康县公路管理局关于龙曲镇龙城市场与公路用地边界的说明》，以证明经被告调查并由相关部门配合勘验，该市场实际占地与《征地合同书》、《土地租赁协议》相一致；⑤2012-2015年度龙城市场占地补偿、龙政【2016】46号文，以证明市场实际占用原告承包地0.38亩，且原告领取了占地补偿，没有损失；⑥龙政【2016】57号文，以证明被告经调查勘验后依法作出的行政行为。
被告太康县人民政府辩称，关于郭志杰不服太康县人民政府维持龙曲镇政府处理决定一案，龙曲镇政府的处理决定认定事实清楚，程序合法。龙曲镇曾分别于1992年、1995年、2009年与东郭村签订协议，双方依约履行至今。郭志杰作为村集体组织成员，已按协议约定领取补偿款和租赁费，在协议约定的期限内，龙曲镇对争议土地享有使用权。被告县政府受理了原告的复议申请后，依法送达了受理通知，并及时告知龙曲镇政府和第三人，查看了争议土地现场，作出了复议决定，复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告太康县人民政府提交证据如下：①龙曲镇政府确权处理决定书一份、②行政复议决定书一份、③行政复议申请书一份、④案件受理通知书一份、⑤案件答复通知书一份、⑥第三人参加复议通知书一份、⑦现场照片一份、⑧送达回证六份、⑨龙曲镇政府答辩状一份、⑩法定代表人证明书、委托书，以证明县政府复议决定程序合法，适用法律正确。
第三人李现芳述称，我的转让合同是合法签订的，是杨志威转让给我的，对原告不造成侵权。第三人没有提交证据。
经审理查明，1992年，太康县龙曲乡人民政府为建立农村综合贸易市场，经太康县政府批准，同意龙曲乡政府用牌坊杨行政村东郭自然村18亩耕地建商品批发市场，用地期限为30年。龙曲乡政府与太康县龙曲乡牌坊杨行政村、东郭自然村签订了用地协议，租赁了东郭村耕地18亩，用地期限30年。1995年，市场扩大又占用东郭村10.9亩（包括原告郭志杰的耕地），该次用地未经太康县人民政府批准。1995年7月15日，龙曲乡人民政府与东郭村民委员会签订了征地合同。1996年，太康县人民政府为杨志威颁发了龙曲集建（龙城市场）第036号集体土地建设使用证，2004年，杨志威与本案第三人李现芳签订了转让合同，将本案争议土地的使用权转让给了李现芳，李现芳在该争议土地上建起了三层楼房。郭志杰不服太康县人民政府为杨志威颁发集体土地建设用地使用证，于2015年2月5日诉至淮阳县人民法院，7月25日，淮阳县人民法院作出（2015）淮行初字第00007号行政判决，撤销了太康县人民政府为杨志威颁发的龙曲集建（龙城市场）第036号集体土地建设土地使用证。2015年，郭志杰在太康县人民法院起诉李现芳，要求退回责任田、拆除违法建筑并恢复原状，太康县人民法院经过审理认为该争议土地目前权属不明，裁定驳回了郭志杰的起诉。2016年7月29日，郭志杰向太康县人民政府邮寄了解决土地争议申请书，县政府将郭志杰的申请批转至龙曲镇人民政府处理，龙曲镇人民政府于2016年12月26日作出龙政【2016】57号“关于郭志杰要求解决土地争议事项的处理决定”，认为郭志杰反映占用1.5亩耕地数据不实，龙城市场实际占用郭志杰0.38亩土地，郭志杰对龙城市场占用0.38亩土地享有土地经营权。根据《土地租赁协议》，龙曲镇人民政府2022年12月31日前对该土地享有使用权。《土地租赁协议》期限未到，且郭志杰每年都领有租赁费不存在损失，对郭志杰要求李现芳清除附属物，并赔偿损失的请求不予支持。郭志杰不服该处理决定，向太康县人民政府提起行政复议，太康县人民政府于2017年5月11日作出太政复决字（2017）9号行政复议决定，维持了太康县龙曲镇人民政府作出的“关于郭志杰要求解决土地争议事项的处理决定”。
另查明，太康县龙曲镇政府没有提供证据证明其在确权过程中对争议双方当事人先行进行了调解。龙曲镇政府在确权过程中只是对龙城市场所占用土地的整体面积进行了测量，却没有提供证据证明原告和第三人争议土地的面积是多少，也没有证据证明对双方争议土地的面积进行了丈量。
本院认为：（一）被告太康县龙曲镇政府作出的确权决定程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。镇政府没有向本院提交证据证明在作出处理决定前先行进行了调解，也没有向被申请人送达申请书副本，镇政府的行为违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款、第二十三条的规定，程序违法。被告太康县龙曲镇政府作出确权决定，认为太康县龙曲镇政府对郭志杰的0.38亩土地在2022年12月31日前享有使用权。根据程序正当原则，太康县龙曲镇政府在确权过程中发现自己与郭志杰就本案争议的土地存在利害关系时，应当回避，而太康县龙曲镇政府没有回避，并确认龙曲镇政府对郭志杰的0.38亩土地享有使用权，违反了程序正当原则，属程序违法。
（2）被告太康县龙曲镇政府受理郭志杰的土地承包经营权确权申请没有法律依据，属适用法律错误。郭志杰申请确权时，提出的申请事项是要求确认土地的承包经营权、使用权归郭志杰，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，农村土地承包经营权争议不作为土地权属争议案件受理，因此，太康县龙曲镇政府受理郭志杰的土地承包经营权确权申请没有法律依据，属适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第四十条规定，乡（镇）村公共设施，公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项规定，土地违法案件不作为争议案件受理。本案中，太康县龙曲镇政府于1995年建商品批发市场占用的10.9亩土地虽与东郭村民委员会签订了征地协议，但是，没有经过县政府的批准，被告太康县龙曲镇政府受理郭志杰的确权申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项规定，属适用法律错误。
（三）被告太康县龙曲镇政府作出的处理决定事实不清、证据不足。郭志杰在确权申请书中提出本案争议的土地面积为1.5亩，被告太康县龙曲镇政府在没有对双方争议的土地面积进行调查和丈量、也没有其他证据证明的情况下，认定龙城市场占用郭志杰0.38亩土地缺乏事实根据，属主要证据不足。
（四）被告县政府作出的复议决定适用法律错误。县政府在镇政府作出的处理决定程序违法、适用法律错误、证据不足的情况下，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定对被告太康县龙曲镇政府的处理决定予以维持，属适用法律错误。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告太康县龙曲镇人民政府于2016年12月26日作出的《关于郭志杰要求解决土地争议事项的处理决定》；
二、撤销被告太康县人民政府于2017年5月11日作出的太政复决字（2017）9号行政复议决定。
（2）案件受理费50元，由被告太康县龙曲镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 邢联合
审判员 陈新慧
审判员 于桂霞
二〇一七年七月十日
书记员 方孟珂