重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝05行终117号
上诉人（一审原告）霍学昌，男，汉族，1946年6月18日出生。住址：重庆市綦江区。
委托代理人霍学应（上诉人之弟），男，汉族，1948年8月11日出生。住址：重庆市綦江区。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区石角镇人民政府。住所地：重庆市綦江区石角镇正街***号。
法定代表人杨宗碧，镇长。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府。住所地：重庆市綦江区古南街道中山路*号。
法定代表人姜天波，区长。
被上诉人（一审第三人）重庆市綦江区石角镇丰岩村4社。
负责人霍人煜，社长。
上诉人霍学昌因诉被上诉人重庆市綦江区石角镇人民政府（以下简称石角镇政府）要求撤销行政决定一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的(2016)渝0108行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月27日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，霍学昌系重庆市綦江区xx镇xx村x社农户，原于xx村x社有土木结构房屋一处，集体建设用地批准为90平方米，房屋建筑面积为90平方米，于2011年12月办理取得乡村房屋产权证书。
2012年11月1日，霍学昌出具承诺书，申请该房宅基地及附属用地加入土地复垦项目，当日与石角镇政府签订《农村建设用地复垦协议书》，该协议约定：“乙方（霍学昌）自愿将xx镇x社的479平方米农村建设用地，交付甲方（石角镇政府）向綦江区国土房管局申报实施复垦。待市国土房管局验收并取得合格证后，给予乙方退出宅基地补偿费共计86220元人民币（按照竣工验收确认面积结算支付）。
2013年9月，石角镇福禄等（4）个农村建设用地复垦项目竣工，实际测量霍学昌名下的复垦土地面积为448平方米，包含霍学昌房屋面积90平方米、晒坝面积287平方米、空地面积71平方米。
2013年7月起，xx村x社社员多次向石角镇政府联名反映霍学昌无偿占用集体保管室和大屋住宅基地，xx村村民委员会调解未果。石角镇政府调查了解到：xx村x社（原x队）在上世纪六十年代初，在本社大磨岗修建保管室和晒谷坝，用于晾晒保管集体的粮食。又于七十年代在保管室处修建一个大屋窖，用于储藏红苕种，一直使用到八十年代农村包产到户为止。包产到户后，保管室和大屋窖失去了作用，xx村x社根据社员的意见，将保管室拆除的材料分成89份，分给农户，地基归集体所有；将大屋窖折价卖给本社左开勤，左开勤拆除后，地基归集体所有；将晒谷坝按89人，分到各户永久管理使用。霍学昌在生产队处理完保管室后，利用集体保管室的墙体搭建了一间房屋，后又利用大屋窖建了一间房屋，用来打米、加工面条，2011年12月23日办理取得重庆市房地产权证。
2016年3月15日，石角镇政府作出石角府处（2016）1号《关于石角镇xx村x社大磨岗集体土地使用权争议的处理决定》，决定：xx村x社大磨岗处448平方米的土地使用权，霍学昌管理使用房地证载面积90平方米，xx村原xx社89人共同管理原晒坝面积287平方米，xx村x社集体管理使用空地71平方米（包括蒋国中管理的38.805平方米在内）。
霍学昌不服，提起行政复议。2016年7月5日，綦江区政府作出綦江府复（2016）9号《行政复议决定书》，维持了石角镇政府（2016）1号《关于石角镇xx村x社大磨岗集体土地使用权争议的处理决定》。霍学昌遂提起行政诉讼。
一审法院认为：霍学昌与石角镇政府签订复垦协议中约定复垦土地的面积为479平方米，但项目竣工后土地复垦实际面积为448平方米，应当以竣工面积448平方米为准，约定面积无效。
霍学昌拥有原乡村房屋宅基地的合法使用权为90平方米，房屋建筑面积也是90平方米，即能够交给石角镇政府进行土地复垦的实际面积只能是90平方米。霍学昌对房屋建筑面积90平方米之外的集体土地358平方米没有取得过合法使用权，长期占用但不能改变土地性质。石角镇政府依据调查事实以及原丰岩村十队保存的资料，认定霍学昌复垦土地面积为90平方米的行政决定并无不妥；綦江区政府的行政复议决定程序合法。霍学昌要求撤销二被告作出的行政决定、行政复议决定，没有事实、法律依据支撑而不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回霍学昌的诉讼请求。
上诉人霍学昌不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决并改判。上诉人霍学昌认为，被上诉人石角镇政府违背事实和法律，在不具备土地确权颁证的职权下，违法就同一事实分别作出两次《行政处理决定书》，同时石角镇政府不尊重历史事实，在从1982年至2016年长达34年争议双方均无异议的情况下，超过法定处理时限，多次作出《行政处理决定书》，其行为已严重违法。一审法院未提原告出示的证据和证人证言，不尊重历史事实和法律依据，驳回原告诉讼请求错误。
被上诉人石角镇政府、綦江区政府及一审第三人重庆市綦江区石角镇丰岩村4社未向本院提交书面答辩意见。
上诉人霍学昌向一审法院提交了以下证据：
1、农村建设用地复垦协议书；
2、石角府处（2015）2号行政处理决定书及撤销通知书；
3、石角府处（2016）1号《关于石角镇xx村x社大磨岗集体土地使用权争议的处理决定》；
4、綦江府复（2016）9号《行政复议决定书》；
5、霍学胜的证言，用以证明晒坝于1982年由生产队分给89个社员，1990年以后仅有霍学昌等三家人使用，所有晒坝均未办证。
6、蒋国昌的证言，用以证明1982年生产队分队时将晒坝分给一个社员一份，蒋国昌及其父的两份给了霍学昌。
7、左祥其的证言，用以证明土地承包分产到户时，晒坝分给89社员，此后部分修了路，其余部分霍学昌等几家人一直使用。
8、霍仁祥的证言，用以证明承包到户后晒坝划分给一个社员一块，后来部分修路，余下的霍学昌等几家人一直使用。
被上诉人石角镇政府向一审法院提交了以下证据：
1、霍学昌用于复垦的房地产权属证书、承诺书；
2、复垦项目现状图、复垦项目竣工图；
3、丰岩大队十队固定财产折价归户表；
4、情况说明、联名举报等三份；
5、调解意见；
6、复垦补偿款兑付明细表；
7、（2015）綦江行初字第00173号行政判决书；
8、綦江府办发（2013）141号《关于进一步明确农村宅基地及附属设施用地复垦补偿价款的通知》。
被上诉人綦江区政府向一审法院提交了以下证据：
行政复议申请书、委托书、答复通知书及送达回证、会议报到册及听证笔录、延期审理通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证。
各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，上诉人霍学昌向一审法院提供的证据5-8号证人证言不能达到霍学昌的证明目的。一审法院对其余证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异，在此不再赘述。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被上诉人石角镇政府有权作出本案被诉土地使用权争议处理决定。
本案中，对于xx村x社大磨岗448㎡复垦土地，上诉人霍学昌仅有房地产权属证书证明其拥有的宅基地合法使用权为90㎡，此外的358㎡土地，霍学昌虽然长期占用，但并未取得合法使用权。石角镇政府经过调查，作出石角府处[2016]1号土地使用权争议处理决定并无不当。綦江区政府收到霍学昌的行政复议申请后，依法作出行政复议决定程序合法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人霍学昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 平
审 判 员 封 莎
代理审判员 何小莉
二〇一七年五月十二日
法官 助理 贾罗曼
书 记 员 赵纯丽