四川省彭州市人民法院
民 事 判 决 书
(2016)川0182民初2549号
原告：四川省彭州岷江房地产开发有限公司,住所地四川省彭州市天府路南洋公寓。
法定代表人：吴小俊，经理。
委托诉讼代理人：张毅，四川法翼行律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨浩月，四川法翼行律师事务所律师。
被告：彭州市濛阳镇人民政府，住所地：四川省成都市彭州市濛阳镇北街10号。
法定代表人：ＸＸ飞，镇长。
委托诉讼代理人：马云，四川运逵律师事务所律师。
委托诉讼代理人：金璨，四川运逵律师事务所律师。
原告四川省彭州岷江房地产开发有限公司（以下简称：岷江公司）与被告彭州市濛阳镇人民政府（以下简称：濛阳政��）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行审理。原告的委托诉讼代理人张毅、杨浩月，被告的委托诉讼代理人马云、金璨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
岷江公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告返还原告已支付的土地预付款和拆迁费450000元；2、判令被告赔偿因违约造成原告的损失2280000元；3、判令被告支付原告违约金5000元；4、判令被告支付原告可得利益损失2000000元。事实与理由：2004年2月11日，原告依照彭州市人民政府2004年1月5日会议纪要所确定立项的濛州商城的相关规定，与被告签订了《关于联合开发改造“濛州商城”项目协议书》（以下简称《联合开发协议》）。合同签订后，原告向被告支付了450000元的土地预付款和拆迁费，并于2004年3月8日取得了彭州市建设局颁发的《建设用地规划许可证》，许可原告在201.68亩土地上开发建设。原告未完成上述工作，支出人员、勘查、设计、销售等费用。但被告在合同签订后，怠于履行义务，经原告多次催促，被告于2005年5月向原告表示暂缓该项目的进行。因原、被告对合同履行商议无果，原告于2008年12月函告被告解除《联合开发协议》，并要求被告采取补救措施并赔偿损失。但被告至今未返还财产并赔偿损失。
濛阳政府辩称，对原、被告签订《联合开发协议》、收取土地预付款450000元和被告于2008年12月函告解除《联合开发协议》的事实无异议。对于原告的其他主张，被告答辩如下：1、《联合开发协议》在履行过程中，原告未按合同约定，足额缴纳拆迁费已构成违约，从而致使拆迁工作未能进行；2、2004年9月，濛阳���行政区划调整后被确定为成都市重点镇，2005年确定为成都市优先发展重点镇，根据《中共成都市委成都市人民政府加快重点镇建设意见》（成委发[2004]50号）第三条第（五）款的规定，重点镇的经营性用地应由区（市）县政府组织招标拍卖或挂牌出让。基于该规定，《联合开发协议》履行的基础已不存在，且该原因系行政意义上的不可抗力所致，被告对合同未履行不应承担违约责任；3、原告主张的人员、勘查、涉及和销售费用损失并非在当时合同履行状态下所必须费用，不属于实际损失，且原告应当自原告主张的合同违约之日起两年内，即于2006年5月前主张权利，现已超过诉讼时效；4、原告主张返还450000元的主张应自原告主张的合同解除之日起两年内主张权利，即于2010年12月前主张权利，现已超过诉讼时效；5、原告主张的可得利益损失与事实不符，因为投资开发房地产作为投资行为本身存在风险，原告并无证据证明该投资行为必然获得相应利益，不应得到支持。综上，被告请求驳回原告的诉讼请求。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：
第一组证据为证据1，以证明原、被告建立合资、合作开发房地产合同及双方权利义务的事实。
1、《联合开发协议》，该协议系原、被告于2004年2月11日签订，约定原、被告合作开发濛州商城的权利义务。
被告对第一组证据的三性均予以认可。但被告质证认为，根据《联合开发协议》第三条约定，拆迁安置费用和土地补偿费应当由原告承担，根据该协议第十三条约定，原告在完善用地规划许可证的立项批复时应当支付土地款项总额的50%，但原告未依约支付上述费用，存在违约。
第二组为证据2--6，以证明濛州商城项目用地及规划已经通过行政部门审批，应由濛阳政府承担拆迁义务的事实。
2、《建设用地规划许可证》（彭村编号09）1份；
3、《四川省建设工程选址意见书》（彭规字011号）1份；
4、《濛州商城用地红线平面图》1份；
5、岷江公司于2004年6月10日向濛阳政府出具的委托进行拆迁的《委托书》1份；
6、收到成都军区勘察设计院濛州商城规划与建筑设计方案图及规划说明书九套的收据1份。
经质证，被告提出以下质证意见：对于证��2、3、4，被告未在相关行政部门查到两份文件，对证据的真实性存在异议。对证据5，被告认为该委托书系原告单方出具，无被告收到的证据予以佐证，故对该证据的证明力和关联性不予认可。对证据6，被告认为该收条中签收人并非被告工作人员，被告也未收到收条载明的图纸和说明，对该证据的真实性不予认可。
第三组为证据7--10，以证明原告多次督促被告履行合同义务，但被告拒不履行，原告于2008年12月10日函告解除《联合开发协议》的事实；
7、《关于尽快启动濛州商城项目实施的报告》和审签稿纸（复印件）1份；
8、《关于濛州商城项目相关事宜的报告》1份；
9、《关于尽快履行濛州商城项目的报告》1份；
10、《律师函》、EMS邮寄单、特快专递邮件收据、发票各1份。
经质证，被告提出以下质证意见：对证据7、8、9，被告未收到上述报告；对证据10，被告对证据的真实性予以认可，但认为《联合开发协议》约定拆迁期限为2004年5月，原告于2008年12月10日主张解除协议并追究违约责任已超过诉讼时效。
第四组为证据11--15，以证明因被告违约给原告造成的损失内容及金额的事实。
11、被告出具的四川省非经营性结算统一票据4份（2004年2月17日50000元土地预付款、2004年3月19日50000元土地预付款、2004年4月28日50000元土地预付款、2004年9月17日300000元拆迁款）；
12、原告与四川省成都市荣昌���营销公司于2004年10月23日签订的《房地产策划销售代理合同书》1份、于2008年3月12日签订的《协议》1份、四川省成都市荣昌恒营销公司于2008年3月12日出具的收条1份（240000元营销费用和违约金）、收据2份（2008年9月15日营销费180000元、2009年4月20日营销费和违约金180000元）；
13、彭州市人民政府办公室2004年1月5日会议纪要《关于濛阳镇濛州商城开发建设有关问题的会议纪要》1份、原告制作的结算清单1份、彭州市明珠装饰配套有限公司收条2份（2005年10月12日180000元、2005年12月1日200000元）、2003年11月5日至2007年5月5日濛州商城项目部工资表1套；
14、成都军区空军勘查设计院财务室于2006年3月15日出具的收条1份（920000元）；
15、原告制作的《关于蒙江商城开发建设可行性及优惠扶持报告》1份、原告制作的《投资与收益预测》1份。
经质证，被告提出以下质证意见：1、对证据11的真实系、合法性、关联性和证明力无异议，但该证据证明了原告未按照协议支付土地预付款和拆迁款，存在违约的事实；2、对证据12，对协议和收条、收据的真实性存在异议，原告未提供转账等支付凭证，不符合对公支付惯例，且原告在未取得土地、详细规划尚未完成的情况下，自行委托营销代理公司，不是履行《联合开发协议》的必然费用，不应支持；3、证据13中，对彭州市明珠装饰配套有限公司出具的收条，原告未提供转账等支付凭证，不符合对公支付惯例，对真实性有异议。对《会议纪要》的真实性无异议，但对关联性有异议。结算清单系原告单方制作，且无证据证明该费用系必要产生，对真实性和证明力均有异��。对工资表的真实性有异议，原告应当提供社保清单和劳动合同证明劳动关系。且在同时，原告在从事凤凰大道路基工程，该工资不能认定是损失。4、证据14，原告未提交相应的转款凭证，真实性有异议。5、证据15，两份证据均系原告单方制作，原告并不具备司法会计资质，上述证据缺乏证据的合法性、真实性。
第五组为证据16，证明原告多次向被告主张权利，未超过诉讼时效的事实。
16、函件5份、EMS快递单5份（2010年12月7日、2012年11月14日、2013年11月28日、2014年12月17日、2015年12月31日）。
经质证，被告提出以下质证意见：被告主张原告提交的函件与EMS单据间不具有关联性，不能一一对应，且寄送函件时已经超出诉讼时效，寄送函件行为不能延续诉讼时效。
被告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：
第一组为证据17--20，证明原告应当在濛州商城所涉土地拆迁前支付的拆迁费金额，及原告未足额支付该费用，存在违约的事实。
17、原告于2003年11月20日制作的《濛州商城规划红线内拟拆迁情况调查报告》1份；
18、被告制作的《濛州商城拆迁安置成本测算情况》1份；
19、《彭州市人民政府关于印发<彭州市征地补偿安置办法（试行）>的通知》（彭府发[2001]158号）1份、《彭州市征地补偿安置办法（试行）》1份；
20、《彭州市建设局关于贯彻<成都市城市房屋拆迁��理暂行办法>有关具体问题的通知》（彭建局发[2002]14号）1份。
经质证，原告提出以下质证意见：1、证据17，真实性无异议，但认为该证据不能证明被告的主张，而证明被告违约的事实；2、证据18，原告未收到过该文件，对真实性存在异议；3、证据19，证据的真实性有异议，且不能证明被告的证明目的；4、证据20，该证据系规范性文件，不属于证据范畴，不能证明被告实施了拆迁行为。
第二组为证据21，以证明《联合开发协议》未能履行系不可抗力所致，被告对合同无法履行不应承担责任。
21、《中共成都市委成都市人民政府加快重点镇建设意见》（成委发[2004]50号）1份。
经质证，原告提出以下质证意见。证据21，对证据的真实性无异议，但该证据不能达到被告的证明目的。
22、庭审过程中，被告对原告提交的证据14提出异议，但因开具单位性质特殊，被告无法进入该单位，故被告向本院提出申请，向开具收据的单位成都军区空军勘查设计院核对该收条的真实性。经核对，成都军区空军勘查设计院（现已更名为西部战区空军勘查设计院）于2017年7月24日函复本院，载明：“你院2017年7月13日调查函及收条已收悉。经我院核查，你院提供的收条上加盖的财务用章，非我院财务印章。”
经质证，原告质证认为，对证据的真实性无异议，但认为财务专用章系单位内部印章，成都军区空军勘查设计院提出证据14印章不是该单位印章，但不能证明证据14的印章并非该单位加盖。且该证据与证��6的内容相冲突。因此，认为证据22不具有关联性和证明力。被告质证认为，对证据22的三性及证明力均予以认可。
对上述证据，经原、被告举证、质证，本院认证如下：对于证据1、10、11、17，原、被告双方对证据的真实性、合法性、关联性和证明力均无异议，本院予以采信。对证据2、3、4虽被告主张未查到上述文件，但结合被告当庭陈述及证据17，可以确定上述证据的真实性，故对证据2、3、4，本院予以采信。对证据5，被告在2016年8月23日的庭审中提出：“原告于2004年6月才向被告出具拆迁委托”，证明被告收到过证据5，故对该证据，本院予以采信。证据6，原告以期证明其委托成都军区空军勘查设计院完成了规划设计方案并将相应图纸交付被告，但对于该图纸是否存在、被告是否收到上述图纸，被告在质证中均提出异议，质证意见集中在收条未加盖被告公章、原告主张的签收人“唐明良”签名与证据2中唐明良的签字存在差异。对该证据，本院认为，依原告主张，其与成都军区空军勘查设计院间建立了勘察设计的合同关系，应有能力向成都军区空军勘查设计院提取案涉图纸的副本，以证明交付内容的存在。根据证据2、3、4，在原告主张的交付图纸前，就已经完成了规划和红线图，且原、被告双方当庭确认土地在2004年7月就已被冻结，故在2004年10月27日被告收取图纸也与常理不符。同时证据2中唐明良的签名与收条中唐明良的签名存在较大差异，故综合以上理由，本院对该证据6不予采信。证据7，因具有该文件的彭州市人民政府审签稿纸及审签人签名，可以确认该证据的真实性、合法性、关联性和证明力，本院予以采信。证据8、9，系原告单方��成文件，且无证据证明被告收到上述文件，缺乏证据的证明力，本院不予采信。证据12，本院当庭释明，要求提交税务发票和财务原始账目予以补强证据，但原告未向本院提交，无法确定付款的真实性，故对该证据，本院不予采信。证据13，对《关于濛阳镇濛州商城开发建设有关问题的会议纪要》，该证据具有证据的真实性、合法性、关联性和证明力，本院予以采信。对结算清单，系原告单方制作，缺乏证据的合法性和证明力，本院不予采信。对收条二份，因原告未按本院释明，提供相应的税收发票和财务原始账目予以印证，本院不予采信。对工资清单，该证据系单方形成，原告应当提供相应的财务原始账目予以核对，故该证据缺乏证据的证明力，本院不予采信。证据14，对该证据应结合证据22进行分析，原告提交该证据以证明其已经向成都军区空军勘查设计院支付���勘察设计费用，但根据双方对真实性均无异议的证据22，成都军区空军勘查设计院否认了证据14中使用的财物印鉴系该单位印鉴，因此证据14的真实性即存在疑义。对此，原告提出成都军区空军勘查设计院可能使用不同印鉴的意见，但未能提出证据证明该观点。故对证据14，因缺乏证据的真实性，本院不予采信。证据15，《关于蒙江商城开发建设可行性及优惠扶持报告》系原告在案涉合同签订前的开发计划概况分析，《投资与收益预测》无出具单位，无计算数据来源、制作时间、项目名称，缺乏证据的合法性、关联性和证明力，本院不予采信。证据16，结原、被告当庭陈述，对该证据，本院予以采信。证据18，该证据系被告单方形成，未经原告确认，缺乏证据的合法性和证明力，本院不予采信。证据19、证据20、证据21均系政府颁布的行政文件，具有证据的真实性、合法性、关联性和证明力，本院予以采信。
根据上述有效证据及原、被告当庭一致陈述记录在卷，本院查明以下事实：
2003年10月8日起，原、被告双方为开发濛州商城，对规划红线范围内的住户、单位房产进行测量。2013年11月20日，调查确认拆迁户数为289户、拆迁人口约1114人、拆迁面积39494平方米。2004年2月11日，原、被告签订《联合开发协议》，约定原、被告联合开发濛州商城，土地性质为出让、划拨。原告承担该项目的拆迁安置、土地补偿费、建房资金和开发建设税费，被告对该项目按小城镇建设省级试点镇给予优惠政策，并在收到原告书面委托后负责拆迁协调工作。被告负责拆迁安置方案的制定和实施，原告支付工作经费50万元。同时合同约定，濛州商城项目建设周期为三年，2004年1月至2004年5月完成摸底调查、拆迁安置、规划设计方案评审及主要道路的基础建设工作。原、被告约定，在案涉项目完成红线用地规划许可证、项目立项批复及优惠政策批复后，十五天内原告向被告支付所办理分期分项土地款总额的50%，并由被告办理所涉土地的使用证。2004年3月8日，案涉工程取得了《建设用地规划许可证》（城规建[2004]第09号），面积为201.68亩，并附濛州商城用地红线平面图。2004年5月18日，案涉工程通过选址意见评审。原告分别于2004年2月17日支付土地预付款5万元、2004年3月19日支付土地预付款5万元、2004年4月28日土地款5万元、2004年9月17日拆迁费30万元。2004年6月10日，原告向被告出具委托书，委托被告实施拆迁工作。2004年7月，案涉土地暂时冻结，未实施拆迁工作。2004年9月6日，中共成都市委、成都市人民政府制发《中共成都市委成都市人民政府加快重点镇��设意见》（成委发[2004]50号）文件，确定彭州市濛阳镇为成都市市级重点镇。同时文件第三条第（五）项规定：“经营性用地由区（市）县政府组织招标拍卖或挂牌出让”。2005年1月19日，原告向彭州市人民政府递交《关于尽快启动濛州商城项目实施的报告》，请求履行联合开发协议。2008年12月10日，原告以律师函的方式，通知被告解除《联合开发协议》，并要求被告赔偿相应的损失。随后，原告为向被告主张损失，分别于2010年12月7日、2012年11月14日、2013年11月28日、2014年12月17日、2015年12月31日，五次以EMS的方式要求被告协商赔偿事务。后因协商未果，原告诉至本院。
本院认为，原、被告对《联合开发协议》的签订均无异议，该协议系双方真实意思表示，且不违反法律强制性规定，应属有效合同。庭审中，原、被告对合同已于2008年12月解除的事实无异议，但对于被告具体收到解除合同的律师函时间，双方均无法确定。根据原告提交的发出时间2008年12月11日，结合EMS的送件时效，合同解除时间确定为2008年12月13日。本案的争议分为两个部分：1、《联合开发协议》未履行的原因；2、《联合开发协议》解除的后果。本院将对两个争点逐一进行评述：
一、合同未能履行的原因。
原告主张，合同未能履行的原因在于被告未按照《联合开发协议》约定的时限进行案涉土地的拆迁工作，致使成都市人民政府相关文件颁布后，无法开展拆迁工作，故被告怠于履行合同义务的行为是导致合同无法履行的原因，应根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可��力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。”的规定，由被告承担相应的违约责任。被告辩称，对未能按照《联合开发协议》约定的实现进行拆迁是事实，但根本原因在于原告仅支付15万元的土地预付款和30万元的拆迁费，未按约支付足额拆迁费用，无法进行拆迁。后因成都市人民政府的文件规定，致使联合开发基础不具备，应属行政不可抗力所致，被告不应承担违约责任。本院认为，根据《联合开发协议》第四条的约定，系由原告通过另行签署委托书的方式委托被告负责拆迁协调工作。然原告于2004年6月10日方向被告出具了拆迁委托书，此时已经超过《联合开发协议》第十二条：“2004年1月至2004年5月完成摸底调查、拆迁安置、规划设计方案评审及主要道路的基础建设工��”确定的拆迁时间。此外，原告于2004年9月17日向被告支付第一笔拆迁费30万元，被告出具了收据。对于上述行为，应认定原、被告以实际行为对《联合开发协议》的内容进行了变更，对于变更后的具体内容，双方均未能提交证据予以证明。但可以确定的是，在2004年9月17日前，双方并未对合同的履行状态提出异议。因此，对于原告主张被告存在怠于履行合同义务存在违约的意见，本院不予采纳。
本院认为，《联合开发协议》解除的根本原因在于《中共成都市委成都市人民政府加快重点镇建设意见》限制了案涉土地的出让方式，导致《联合开发协议》约定的土地不通过招拍挂进行出让的方式不再具有实施可能性。《中共成都市委成都市人民政府加快重点镇建设意见》的颁布，应属超出原、被告可预见范围的行政政策调整，不可归咎于原、被告，故《联合开发协议》的无法履行状态，应属不可抗力所致。
二、协议解除的后果。
根据《中华人民共和国合同法》第九十七条：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”的规定，分为恢复和补救赔偿两个方面。本案中，根据原告的主张，可分为返还和赔偿两个项目。
1、返还。对于原告已向被告缴纳的土地预付款15万元和拆迁款30万元，因《联合开发协议》未实际履行，故对于该款应由被告返还原告。对于被告主张已经超过诉讼的意见，本院认为，对于合同解除后，财产的返还，其诉讼时效应适用《���华人民共和国民法通则》第一百三十五条之规定，为2年。对于诉讼时效的起算时间。对于诉讼时效的起算点，可以参照最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第七条第二款的规定计算，因为在合同解除后，原告方享有要求被告返还财产之权利，仅发生解除合同之事由，但合同未解除的情况下，原告并不享有要求返还财产之权利，故对被告主张诉讼时效应自2004年5月起计算的意见，本院不予支持。合同解除后，原告在诉讼时效内，分别于2010年12月7日、2012年11月14日、2013年11月28日、2014年12月17日、2015年12月31日通过EMS方式向被告主张权利，符合《中华人民共和国民法通则》第一百四十条关于诉讼时效中断的规定，在原告向被告主张权利后，诉讼时效应重新计算。故原告要求被告返还土地预付款和拆迁款的主张未超过诉讼时效。
2、损失。对于《联合开发协议》解除所导致的损失，本院分别进行评述。
勘查设计费。原告对此提交了证据6和证据14予以证明。对于证据本身，本院已在证据认证中予以阐述，在此不再赘述。原告主张该费用应着重证明委托勘查并支付款项的事实，该事实中，证据14的真实性已被载明的出具收条单位否定，故根据原告提交的证据，本院无法确定原告是否向成都军区空军勘查设计院进行支付及支付具体金额。对原告的该项费用，本院不予支持。
营销费用。原告对此提交了证据12予以证明。从《房地产策划销售代理合同书》签订时间看，该合同于2004年10月23日订立，此时案涉的土地已经冻结，拆迁工作尚未开展。而根据该合同第十条，原告应当提交相关的房产资料，但根据��、被告当庭陈述，对于濛州商城并未形成房屋建设具体规划。对于该合同第三十六条约定的违约金，为项目总标的的0.5%。但原告也未提供相关的数据来源。此后，双方达成解除协议，原告向成都荣昌恒房地产营销策划有限公司支付人员工资、办公费用、违约金共计60万元，但成都荣昌恒房地产营销策划有限公司仅出具收条1份、收据2份。本院当庭要求原告提交税务发票或财务原始账目、营销广告等材料予以补强，但原告未能提交。故对原告主张的该费用，本院不予支持。
装修费用。对于该费用，原告除提交收条2份后，本院当庭要求原告提交税务发票或财务原始账目予以补强，但原告未能提交。故对该费用，本院不予支持。
人工工资。对于该费用，原告仅提交了工资表予以证明，但该证据系���告单方制作，且原告未能说明在工程未能实施的过程中，13名原告方工作人员在濛州商城项目近四年的时间完成的工作内容，左金贵作为原告当时原告的法定代表人，其所从事的工作并非仅有濛州商城项目，故对原告提交的工资表缺乏真实性，本院在认证中未予采信。对该费用，本院不予支持。
资金利息。对于原告的资金利息，本院认为也应作为原告的损失进行计算。理由在于，被告在《中共成都市委成都市人民政府加快重点镇建设意见》发布后，应知晓合同已无履行之可能。2008年12月，原告向被告主张解除合同，被告予以认可，故被告应在合同解除后立即返还原告已缴纳的款项。该义务系《中华人民共和国合同法》第九十七条规定的法定义务，被告未归还原告已缴纳的土地预付款和拆迁款，占用该资金，造成原告相应资金利息的损失，应当予以赔偿。对于该损失，应自2008年12月13日起，按中国人民银行同期同类贷款利率计算至该款实际归还时止。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第一百零七条、第一百三十五条、第一百四十条，《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十三条第一款、第一百一十七条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条第二款的规定，判决如下：
一、被告彭州市濛阳镇人民政府与本判决生效之日起五日内返还原告四川省彭州岷江房地产开发有限公司土地预付款150000元、拆迁费300000元，合计450000元，并按中国人民银行同期同类贷款基准利率支付2008年12月13日起至实际还款之日的资金利息；
��、驳回原告四川省彭州岷江房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费44680元，由原告四川省彭州岷江房地产开发有限公司负担38075元，由被告彭州市濛阳镇人民政府负担6605元（应由被告负担部分，已由原告先行垫付，被告在返还土地预付款和拆迁费时，一并支付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于成都市中级人民法院。
审 判 长 张振宇
人���陪审员王运祥
人民陪审员 罗宗艳
二〇一七年十一月七日
书 记 员 杜 枭