广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂行终775号
上诉人（原审原告）忻城县思练镇梅岭村民委石门村民小组。
诉讼代表人卢启康，该组组长。
委托代理人莫增搬，广西圣泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）忻城县人民政府，所在地忻城县城关镇芝州一路9号。
法定代表人李朝晖，该县县长。
委托代理人樊童军，忻城县法制办公室工作人员。
委托代理人罗显军，广西共益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）来宾市人民政府，所在地来宾市兴宾区人民路1号。
法定代表人雷应敏，该市市长。
委托代理人苏芸，来宾市法制办公室工作人员。
原审第三人忻城县思练镇梅岭村民委良吾村民小组。
诉讼代表人罗国华，该组组长。
委托代理人韦周良，男，壮族，1982年5月29日出生，住所地忻城县。
上诉人忻城县思练镇梅岭村民委石门村民小组（以下简称石门村民小组）因与被上诉人忻城县人民政府、来宾市人民政府以及原审第三人忻城县思练镇梅岭村民委良吾村民小组（以下简称良吾村民小组）土地行政确权纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2016）桂13行初66号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人石门村民小组的诉讼代表人卢启康及委托代理人莫增搬，被上诉人忻城县人民政府的委托代理人樊童军、罗显军，被上诉人来宾市人民政府的委托代理人苏芸，原审第三人良吾村民小组的诉讼代表人罗国华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
来宾市中级人民法院一审查明：石门村民小组与良吾村民小组争议的林地，位于思××镇××村××与良吾屯之间的上摆岭。纠纷区域东从上摆岭海拔578.80米岭顶沿倒水线往东至中沟到农地为界，南以农地为界，西从海拔547.90米岭顶沿倒水线往东南至山脚的山洞为界，北从578.80米岭顶至547.90米岭顶的倒水线为界。纠纷区域内有零星桉树、松树，面积为640亩。1981年前，石门村民小组曾经在上摆岭顶开荒种植农作物，面积约25亩，分田到户时开始丢荒。良吾村民小组在1981年就将原生产队时期在上摆岭耕作的荒地分解到农户个人经营，2002年实施退耕还林工程，种上了任豆树，部分农户至今还继续种植农作物，面积为164.5亩。1981年全县开展稳权发证工作时，忻城县林业局对该争议地虽进行外业勘界登记，并制作地图及山界林权证，但由于双方当事人对争议地的确权均没有认可，未予发证。石门村民小组与良吾村民小组在上摆岭发生的林地纠纷始于上世纪八十年代，各级政府曾多次组织调解均无效。2014年3月17日，良吾村民小组再次到上摆岭挖坎种树，石门村民小组劝阻从而再次引发纠纷。双方发生权属纠纷后，忻城县人民政府组织相关部门多次调解，但由于双方意见分歧大，无法达成协议。2015年8月11日，忻城县人民政府作出忻政处字[2015]6号《行政处理决定书》（以下简称6号处理决定）：从东南至西北向，东南以下摆闷的左上方最突出的石崖为起点，沿西北方向至松树林地西南边的石墙，到新开的机耕路，再沿着机耕路至山顶鞍部止为界，界限往北为石门村民小组所有，面积242亩；界限往南为良吾村民小组所有，面积398亩。石门村民小组与良吾村民小组均不服该决定，向来宾市人民政府申请行政复议。来宾市人民政府于2015年12月10日作出来政复决字[2015]62号《行政复议决定书》（以下简称62号复议决定）：维持6号处理决定。石门村民小组不服两级政府的处理决定，向来宾市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法判决撤销6号处理决定、62号复议决定，责令政府重新确权上摆岭林地归石门村民小组所有，本案诉讼费由忻城县人民政府、来宾市人民政府承担。
来宾市中级人民法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是：忻城县人民政府作出的6号处理决定和来宾市人民政府作出的62号复议决定是否违法？包括事实认定、法律适用、程序合法性等方面。
依照《中华人民共和国森林法》第十七条和《中华人民共和国森林法实施条例》第五条的规定，政府依法有权对山林土地的权属进行确认，并颁发相应的权利证书给权利人。石门村民小组诉称依据1044号山界林权证存根、登记表、附图和1045号山界林权证、林权登记表，争议地应当属于石门村民小组所有，但无论是1044号证还是1045号证，都未予核发给石门村民小组或是良吾村民小组，亦未经过合法登记，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第四条和《中华人民共和国森林法实施条例》第三条的规定，本案的争议地权利须经登记并核发给权利人后才发生法律效力，故1044号证和1045号证均未生效，不能作为政府确权和认定本案事实的依据。忻城县人民政府依照法律规定，在受理本案争议后组织石门村民小组和良吾村民小组到争议地现场踩界，走访调查核实当时有关人员，并组织双方进行调解，在送达行政处理决定书时亦告知双方的申请行政复议及提请行政诉讼权利，程序合法正当。来宾市人民政府依法受理双方的行政复议申请，听取申请意见后依法作出行政复议决定，并同时告知双方对行政复议不服可提起行政诉讼，程序亦合法正当。经过争议双方的确认，本案争议的土地面积为640亩，忻城县人民政府根据当地的具体情况，基于争议地实际耕管历史和争议双方人口生产生活现状，依职权按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则对本案的争议地进行确权，故6号处理决定合法正确。来宾市人民政府对被告忻城县人民政府的行政处理决定予以维持，故62号复议决定亦合法正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回石门村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由石门村民小组负担。
石门村民小组不服一审判决，提起上诉称：（一）原审判决认定事实错误，证据不足，判决有失公正。1981年勘界登记时，村委干部和土地相邻各方的代表均在场，并在山界林权登记表上签字。一审认定1044号和1045号山界林权证因未发给权利人而未发生法律效力缺乏证据证明。（二）《思××镇××村××与良吾屯上摆岭林地权属纠纷现场勘验图》和《思××镇××村××与良吾屯上摆岭林地权属纠纷权属界定图》“下摆”的标注错误，一审将上述证据作为定案的依据错误。（三）按照“四固定”时的划分以及良吾村民小组的原址，良吾村民小组的耕作区应该在背肯山和独山，涉案上摆岭是石门村民小组的耕作区。综上，请求撤销一审判决、忻城县人民政府作出的6号处理决定以及来宾市人民政府作出的62号复议决定，判令忻城县人民政府重新对上摆岭土地权属进行确认。
忻城县人民政府答辩称：其作出的6号处理决定认定事实清楚，证所确凿充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
来宾市人民政府答辩称：忻城县人民政府经过走访调查，根据当地的具体情况，依职权按照“三个有利于”原则对争议地进行确权，作出的6号处理决定合理正确，其予以维持，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
良吾村民小组表示，没有意见。
上诉人石门村民小组在二审中提交的证据有：照片一张，拟证明“下摆闷”所在的真实位置。
被上诉人忻城县人民政府、来宾市人民政府以及原审第三人良吾村民小组在本案二审中均没有提交新的证据。
经对上诉人石门村民小组提交的照片进行质证，忻城县人民政府、来宾市人民政府以及良吾村民小组均认为：该照片没有GPS定位，也没有任何的信息，与本案没有关联性。
本院认为，石门村民小组提交的照片，被上诉人忻城县人民政府、来宾市人民政府以及原审第三人良吾村民小组均不予认可，该证据也无其他证据佐证，不作为二审新证据采信。
上诉人石门村民小组认为一审判决查明的良吾村民小组在1981年将原生产队时期在上摆岭耕作的荒地分解到农户个人经营错误，主张没有事实依据；认为一审判决查明的2002年至今，部分农户还继续种植农作物面积为164.5亩错误，主张没有这么多亩数；对一审判决认定双方关于上摆岭的纠纷始于上世纪八十年代提出异议，认为当时没有纠纷；主张一审判决认定的6号处理决定附图标注的“下摆闷”位置错误。
本院认为，《思练镇梅岭村石门屯在林地纠纷区域内林地使用现状图》、《思练镇梅岭村良吾屯在林地纠纷区域内林地使用现状图》、《思练镇梅岭村良吾屯上摆岭荒地落实到户及经营管理现状面积统计表》、韦康尤等15位村民的证言以及对相关人员的调查笔录证实，一审判决查明的“1981年前，原告曾经在上摆岭顶开荒种植农作物，面积约25亩，分田到户时开始丢荒。第三人在1981年就将原生产队时期在上摆岭耕作的荒地分解到农户个人经营，2002年实施退耕还林工程，种上了任豆树，部分农户至今还继续种植农作物，面积为164.5亩”、“原告与第三人在上摆岭发生的林地纠纷始于上世纪八十年代”属实；6号处理决定附图标注的“下摆闷”位置来源于石门村民小组和良吾村民小组代表签字确认的《思××镇××村××与良吾屯上摆岭林地权属现场纠纷勘验图》、《思××镇××村××与良吾屯上摆岭林地权属纠纷权属界定图》，故石门村民小组对“下摆闷”位置的异议不成立。综上，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：忻城县人民政府作出6号处理决定及来宾市人民政府作出62号复议决定的行政行为的合法性问题。
石门村民小组、良吾村民小组均主张争议地的权属，但均未能提交争议地在解放以后历经土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等各个时期的权属凭证，且双方自上世纪八十年代以来关于上摆岭的争议不断，各级政府多次组织调解未果。以上事实说明，上摆岭尚未经过政府确权。本案中，石门村民小组主张争议地权属的主要依据是1044号山界林权证存根、1045号山界林权证，但上述林权证并未向石门村民小组颁发，尚未发生法律效力，不能作为确定本案争议地权属的依据；良吾村民小组仅仅以其对争议地进行经营管理为由，主张争议地全部权属，依据也不充分。综上，忻城县人民政府在经过受理、听取双方意见、调查取证、组织调解等程序后，依据全案的证据，结合双方均曾在争议地耕种的事实，按照“有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定”的原则，所作出的6号处理决定有事实和法律依据，符合法定程序。来宾市人民政府作出62号复议决定予以维持，符合法律规定。
综上，上诉人石门村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人忻城县思练镇梅岭村民委石门村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 麦 青
审判员 韩胜强
审判员 韦华国
二〇一七年十二月十八日
书记员 罗雨珊