广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)粤行终87号
上诉人（原审原告）：周国强，男，1977年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码：11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。
上诉人周国强因与被上诉人中山市人民政府（以下简称“市政府”）不履行法定职责纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2017）粤20行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2017年3月8日，周国强向市政府、市农业局、港口镇政府，后于同月25日向群乐居委会邮寄提交了《颁发<中华人民共和国农村土地承包经营权证>申请书》,要求市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会为其家庭户承包经营的3.0591亩土地颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。市政府于2017年3月9日收到上述申请后，于2017年3月10日将该申请转给市农业局办理，并要求其将办理情况报给市政府。市农业局于2017年3月15日出具《关于申请颁发<农村土地承包经营权证>的回复》，告知周国强，符合确权颁证条件的农户家庭，可参照我市确权工作流程，以所在的村集体经济组织为单位，统一上报确权资料和申请书，经镇政府初审，报市农业局审核验收通过后，颁发加盖市政府印章的农村土地承包经营权证。港口镇政府收到周国强提交的上述申请后，作出《不予受理通知书》，告知周国强应向有权机关申请办理。周国强不服，认为市政府未向其颁发农村土地承包经营权证，遂将市农业局、港口镇政府、群乐居委会作为共同被告一并向原审法院提起行政诉讼，要求判令：1.撤销港口镇政府出具的《不予受理通知书》；2.确认市政府、农业局、港口镇政府、群乐居委会未为周国强承包经营的3.0591亩土地颁发农村土地承包经营权证的行为违法；3.责令市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会为周国强承包经营的3.0591亩土地颁发农村土地承包经营权证；4.本案案件受理费由市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会负担。庭审中，周国强撤销对市农业局、港口镇政府、群乐居委会的起诉，并将其诉讼请求变更为：1.确认被告市政府未为原告承包经营的3.0591亩土地颁发承包经营权证的行为违法；2.判令由被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为：本案中涉及两个问题，第一，被告主体；第二，市政府是否已履行其法定职责。
首先，对于本案的变更被告的问题。周国强将市政府、市农业局、港口镇政府、群乐居委会列为共同被告提起本案诉讼，在庭审中，周国强明确本案被告为市政府，自愿撤回对市农业局、港口镇政府、群乐居委会的起诉，原审法院认为，周国强自愿撤回对上述三个主体的起诉是对其诉讼权利的自由处分，且不损害国家、社会利益以及他人的合法权益，予以准许。
其次，关于市政府是否已履行法定职责的问题，本案中，周国强向市政府邮寄申请书，要求市政府向其颁发其家庭户承包经营的3.0591亩土地的农村土地承包经营权证，市政府于2017年3月9日收到该申请，经审查后认为应当由市农业局对申请材料予以审核，继而于同月10日将上述申请转交市农业局办理，市农业局于同月15日出具《关于申请颁发<农村土地承包经营权证>的回复》，告知周国强办理农村土地承包经营权证的程序及步骤，故原审法院认为，市政府将上述申请转交其职能部门市农业局，并由市农业局代为答复的行为应视为其已履行了法定职责。周国强认为市政府未履行行政法定职责的理据不足，不予支持。
综上，周国强起诉要求确认市政府未向其颁发农村土地承包经营权证的行为违法理据不足，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周国强的诉讼请求。
周国强不服一审判决向本院提起上诉称：被上诉人未在法定期限内为上诉人颁发《农村土地承包经营权证》的行为属于行政不作为，没有推诿的理由。请求二审法院撤销原审判决，确认被上诉人未向上诉人家庭承包的3.0591亩土地颁发土地承包经营权证书的行为违法，判令其在一定期限内履行颁发证书的职责。
被上诉人中山市人民政府二审辩称：我府已按有关程序对上诉人提交的颁发农村土地承包经营权证书的申请进行处理，不存在未履行法定职责的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为不履行法定职责行政纠纷，二审争议焦点为被上诉人中山市人民政府是否存在不履行法定职责的情形。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证，应当由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的申请材料进行初审，通过初审后再由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。之后，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料进行审核，通过审核的才报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，县级以上地方人民政府并不负有直接接收和审核农村承包经营户提交的农村土地承包经营权发证申请材料的职责。
《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”在行政管理实践中，行政许可的种类较多。有的行政许可是由接收许可申请材料的行政机关直接审查并作出决定，但有的行政许可需要先经下级行政机关审查后，再报上级行政机关决定。本案《农村土地承包经营权证》的颁发行为，即属于后者。对于法律规定需要先经下级行政机关审查后，再报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关依法负有对许可申请材料进行初步审查的职责和义务。提出行政许可的申请人，亦应当遵循法律规定的程序，依法向进行初步审查许可材料的行政机关提出许可申请，而不能直接向上级行政机关提出申请。如下级行政机关对行政相对人提出的许可申请不予受理或认为申请不符合法定条件而不向上级行政机关上报复审，行政相对人不服可以以下级行政机关为被申请人或被告，循行政复议或行政诉讼途径解决，而不是直接要求上级行政机关承担不作为的法律责任。否则，不利于维护需要经过初审、复审等多阶段处理的行政许可管理秩序。本案被上诉人中山市人民政府收到上诉人提交的发证申请材料后，根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定将该申请转交该市农业局办理，该市农业局也已明确告知了上诉人有关申办《农村土地承包经营权证》的相关程序及步骤。据此，本案被上诉人并不存在不履行法定职责的情形。基于上述理由，上诉人有关被上诉人未在法定期限内为其颁发《农村土地承包经营权证》属于行政不作为的主张没有事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。
综上，周国强的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人周国强负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年七月三十日
书记员 陈玲茹