四川省广安市前锋区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)川1603行赔初12号
原告成都银行股份有限公司广安分行，住所地四川省广安市广安区朝阳大道二段29、31、33号。
负责人李洲，行长。
委托代理人韩双阳，男，成都银行股份有限公司广安分行工作人员。
被告广安市国土资源局，住所地四川省广安市广安区金安大道193号。
法定代表人李玉京，局长。
委托代理人陈德清，男，广安市国土资源局工作人员。
委托代理人潘海帆，四川信和信律师事务所律师。
第三人蔡渝安，男，汉族，生于1963年4月9日，住四川省广安市广安区。
原告成都银行股份有限公司广安分行诉被告广安市国土资源局土地登记行政赔偿一案，本院于2016年11月11日作出判决。被告不服本院判决，提起上诉。2017年3月2日，广安市中级人民法院作出二审裁定，裁定撤销原判决，发回本院重审。本院立案后，依法重新组成合议庭，并追加蔡渝安为本案的第三人。在审理程序中，本院通过登报公告向第三人送达起诉状副本、举证通知书以及开庭传票等法律文书。2017年10月23日，本院将原告不服被告的土地行政登记与本案进行公开开庭合并审理。原告成都银行广安分行的委托代理人韩双阳，被告市国土局负责人杨飞，委托代理人陈德清、潘海帆到庭参加诉讼。第三人蔡渝安经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广安市国土资源局广安区分局（以下简称广安区国土分局）对原广安区前锋镇新华路160号国有出让宗地进行了变更登记，土地使用权人登记为第三人，地类（用途）登记为工厂。同日，在办理该宗土地的国有土地使用证中，土地地类（用途）登记为住宅。随后，第三人作为广安市银海玻璃制品有限责任公司（以下简称银海玻璃公司）的法定代表人，将登记其名下的上述土地使用权用作抵押担保，并与原告签订抵押担保合同，办理了抵押登记。土地的他项权利证书中记载国有土地使用权设定登记土地用途为住宅。同时，在第三人与案外人杨淬兰共同与原告签订最高额保证合同后，原告与银海玻璃公司签订借款合同，并发放贷款。后因借贷纠纷引发诉讼，经人民法院判决，原告对第三人所有的土地使用权享有优先受偿权，并同时判决第三人与案外人杨淬兰对借款本金和利息承担连带保证责任。原告认为被告为第三人颁发的土地使用证、他项权证记载的土地用途与相应土地权属登记薄登记不一致，该颁证行为违法对原告造成了贷款损失318.07万元及利息，遂提起诉讼。
原告诉称，2012年10月9日，原告与银海玻璃公司法定代表人即本案第三人签订最高额抵押担保合同。合同约定第三人将其所属的位于原广安区前锋镇新华路160号、172号土地使用权为银海玻璃公司贷款提供抵押担保。同月11日，被告派出机构广安区国土分局为原告办理了该宗土地他项权证。次日，原告与银海玻璃公司签订借款合同，并向该公司发放贷款500万元。贷款未到期前，第三人下落不明，银海玻璃公司停止生产。原告于2013年1月9日向广安市中级人民法院提起诉讼。经审理判决，确认银海玻璃公司下欠贷款本金为4564000元，原告对上述抵押土地享有优先受偿权。案件进入执行程序后，法院拟处置抵押土地时，发现抵押土地的土地使用证、土地他项权利证明书与权属登记薄记载内容不一致。登记薄记载土地用途为“工厂”，而该两证记载用途为“住宅”。2014年6月26日，被告致函广安市国土资源局前锋区分局，明确确认土地使用证登记错误的违法事实。上述事实导致抵押土地至今未能处置变现，且土地的实际价值也因此产生巨大差异，给原告造成了巨大损失。被告派出机构在办理上述两证过程中明显违反了《土地登记办法》第十六条的规定，属于登记错误的违法行政行为，应当承担相应责任。故请求人民法院依法确认被告颁发的广区国土他项（2012）字第038号《土地他项权利证明书》记载的土地用途与相应土地权属登记簿登记用途不一致的行政行为违法。
原告在举证期限内提交了以下证据以及依据：1、土地使用权证，拟证明权属证书上地类用途登记为“住宅”；2、土地他项权利证明书，拟证明用途登记为“住宅”；3、（2013）广法民初字第7号民事判决书，拟证明法院判决银海玻璃公司偿还原告4564000元及利息；4、原告执行申请书，拟证明原告依法主张权利，申请执行民事判决；5、（2014）前锋执字第1号通知书，拟证明法院确认执行申请的合法性；6、（2014）前锋执字第1号通知书，拟证明法院在执行中发现第三人所持土地证登记用途与登记簿上的登记用途不一致；7、前锋区国土分局（2014）258号文件、广安市国土局会议纪要（2014）7号、广区国土资（2014）261号《关于对第三人位于前锋镇新华路160号宗地用途由住宅用地纠正为工业用地的函》，拟证明广安市国土资源局广安区分局确认对第三人所发土地权证关于土地用途登记为“住宅”是错误的；8、国家赔偿申请书，拟证明原告依法向广安市国土资源局广安区分局申请赔偿；9、关于成都银行股份有限公司广安分行申请国家赔偿的回复，拟证明原告依法索赔遭到被告的拒绝。
被告辩称，广安市国土资源局不是争议土地使用证和他项权利证明书的颁证机关和登记机关，且涉诉的登记行为和登记资料管理亦不是其职责行为，故广安市国土资源局不是本案适格的被告；根据《土地登记办法》第十六条的规定，土地权利证书记载的事项与土地登记薄登记不一致的，除有证据证明土地登记薄确有错误外，以土地登记薄为准。根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十八条的规定，物权以登记为准，权利人、利害关系人也可以申请查询、复制登记资料。只要登记无误，就不会损害权利人、利害关系人的实质权利。登记错误的，登记机关才承担赔偿责任。本案中的登记薄登记客观真实，准确无误，不具有违法行为；原告不良贷款的形成完全是因为其没有尽到法定的审查义务，违反法定程序放贷造成的。其不良贷款的形成与物权登记、记载行为没有因果关系。故请求法院驳回原告的起诉。
被告在举证期限内，提交了以下证据以及依据：1、前锋区国土分局组织机构代码证、广安区国土分局组织机构代码证、前区法[2015]6号《关于公布广安市前锋区人民政府行政权利清单的通知》、广区政务[2015]21号《关于印发广安市广安区本机行政权力清单的通知》、川府发[2014]80号文件、广安府发[2015]11号文件，拟证明前锋区国土分局、广安区国土分局是独立法人，有独立权利能力和行为能力，符合诉讼主体资格；2、国有土地使用权转让合同、土地登记申请书及申请过户资料、土地登记审批表、广安区国土分局土地登记卡、国有土地使用证地号汇总表，拟证明登记簿登记无误；3、拍卖确认书，拟证明第三人购得新华路160号土地，其支付土地对价不足100万元；4、公证书，拟证明抵押土地不是商业住宅，也不具有商业住宅的开发条件；5、土地估价报告两份（2009年、2012年各1份），拟证明2012年土地估价报告价值人为评估虚高，产权内容的记载事项与评估金额、贷款金额没有必然因果关系，原告没有尽到谨慎审查义务；6、两份贷款合同、银行支取凭证、产品买卖合同、银行转账凭证、提前还款申请书，拟证明被告不是适格主体，原告违背贷款通则的审查原则，即使原告将来不能实现债权造成损失，也是因原告的重大过错造成；7、起诉书、民事判决书，拟证明法院判决支持了原告的诉讼请求，原告的债权可以通过强制执行来实现，原告没有确定的损失，且尚未穷尽法律手段实现债权；8、广安市银监分局行政处罚信息公开表；9、贷款通则（第七条、第九条、第二十二条第一款、第二十二条第三款、第二十七条、第二十八条、第三十一条），拟证明原告没有尽到法定职责，造成目前贷款难以收回的现状，与被告没有法律上的因果关系；10、《土地登记办法》。同时，被告向本院提出了调取证据的申请。
经庭审质证，原告对被告出示的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议,认为组织机构代码证不能证明行政机关的职责和权限，本案涉及的是颁证行为，不是行政许可行为，被告没有充分举证证明自己的主体不适格；对证据2、3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为本案主要涉及他项权证的问题，被告没有举示证明他项权证合法的证据，土地登记卡的首页注明了工厂用途，而颁发给原告的他项权证上载明的是住宅用途，所以可以证明被告颁证不一致属于违法行政行为；对证据4的真实性无异议，但认为土地用途以国土部门的登记为准，并不是以眼睛看到的为准；对证据5、6、7的真实性、合法性无异议，认为有生效的法律文书并进入到了执行程序，评估报告有两份，评估价值不一致是正常的，原告的放贷程序是合法的；证据8与本案无关联。被告对原告出示的证据1，认为登记主体和程序合法，与登记簿不一致，只是证书有瑕疵，证书有瑕疵不影响实体权利；对证据2，认为其与本案也无关联；对证据3、4、5、6的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，原告的贷款没有收回是因为没有穷尽法律手段，没有确定的损失，尚在执行过程中；对证据7，认为来源不清楚，真实性无法核实；对证据8、9，认为无原件，证据来源不清楚，真实性无法核实。
本院对原、被告举示的证据作如下认证：被告出示的广安银监分局行政处罚信息公开表，与本案的颁证行为没有关联，本院不予采纳。调取的相关证据申请，其申请调取内容与本案无关联，本院不予准予。原、被告双方提供的其余证据，形式上真实、来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。
经审理查明，第三人蔡渝安原系银海玻璃公司的法定代表人。2007年3月14日，广安区国土分局对原广安区前锋镇新华路160号国有出让宗地进行了变更登记。土地登记薄中记载土地使用权人登记为第三人，地类（用途）登记为工厂。同日，广安区国土分局为第三人办理了该宗土地的国有土地使用证，土地地类（用途）记载为住宅。
2012年10月9日，原告与第三人签订了最高额抵押担保合同，第三人将其所属的位于原广安区前锋镇新华路160号、172号的三宗土地使用权[土地使用权证号为前锋国用(2007)第00635号、00636号、00437号]，为原告与银海玻璃公司依主合同所形成的一系列债权提供最高额为人民币550万元的抵押担保，并到广安区国土分局办理了抵押登记，土地他项权利证书为：广区国土他项（2012）字第037、038、039号，设定时期为2012年10月11日。其中，新华路160号宗地对应的他项权利证书号为广区国土他项（2012）字第038号，该证上他项权利种类及范围一栏载明“该宗地6715.76㎡，国有土地使用权设定登记土地用途为住宅”。同日，第三人与案外人杨淬兰作为甲方和保证人，共同与乙方的原告签订最高额保证合同。合同约定：为确保银海玻璃公司（债务人）与原告在2012年10月9日至2015年10月9日期间内连续发生的多笔债务履行，保障乙方债权实现，甲方自愿为乙方与债务人依主合同所形成的一系列债权提供最高额为550万元最高额保证担保，保证方式为连带责任保证。保证范围为：原告尚未收回的贷款债权余额，包括本金和利息，以及相关费用、违约金、赔偿金和原告为实现债权和担保权而发生的一切费用。2012年10月12日，原告与银海玻璃公司签订贷款金额为500万的借款合同，合同约定贷款的担保方式为以原告与第三人签订的最高额抵押合同以及第三人和案外人杨淬兰共同与原告签订的最高额保证合同作担保。同月15日，原告向银海玻璃公司发放贷款500万元。
原告发现银海玻璃公司在借款后的两个月结息过程中，均有延迟付息的行为。因银海玻璃公司于2012年底已经停止生产，且与担保人无法联系，原告遂于2013年1月向广安市中级人民法院提起诉讼，广安市中级人民法院于2013年6月9日作出（2013）广法民初字第7号民事判决，判决原告对第三人所有的位于原广安区前锋镇新华路160号、172号的三宗土地使用权[土地使用权证号为前锋国用(2007)第00635号、00636号、00437号]在人民币550万元限额内享有优先受偿权，并同时判决第三人与案外人杨淬兰在人民币550万元限额内，对银海玻璃公司尚欠原告的借款本金和利息承担连带保证责任。
2013年12月10日，本院受理原告申请执行（2013）广法民初字第7号判决书确定的义务一案。在执行程序中，发现用于抵押的新华路160号宗地对应的前锋国用（2007）第00437号国有土地使用证和广区国土他项（2012）第038号土地他项权利证明书记载的土地用途为住宅，而登记薄记载土地用途为工厂，权属证书记载内容与土地登记薄记载内容不一致。原告认为被告颁发的前锋国用（2007）第00437号土地使用证、广区国土他项（2012）字第038号他项权证记载的土地用途与相应土地权属登记薄登记不一致的行政行为违法，该违法行为对原告造成了损失，遂向土地登记部门提出赔偿申请。在土地登记部门拒绝赔偿后，原告提起诉讼，并请求判决被告赔偿原告贷款损失318.07万元及利息。
另查明，根据广安市机构编制委员会文件（广市编发〔2006〕25号）载明的内容，广安区国土分局系被告的派出机构，受被告的委托，负责广安区的国土资源管理工作。2014年6月26日，广安区国土分局向前锋区国土分局发出广区国土资（2014）261号函，称其在办理第三人位于原前锋镇新华路160号宗地的土地登记过程中，误将国有土地使用证的用途由“工厂”打印成“住宅”，而该宗地土地登记簿中的用途实际为工厂，其他相关资料如土地登记审批表中用途均显示为“工厂”，请前锋区国土分局对该宗地的用途予以纠正。
本院认为，广安市国土资源局广安区分局为第三人以及原告分别颁发的国有土地使用证和广区国土他项（2012）字第038号土地他项权利证明书。因广安区国土分局系被告的派出机构，其受被告的委托，负责其辖区内的国土资源管理工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。原告对广安区国土分局作出的土地行政登记行为提起行政诉讼，并同时提起行政赔偿诉讼，广安市国土资源局作为委托的行政机关是本案的适格被告。
土地他项权登记，是指土地登记机关根据申请，将土地抵押权等权利记载于土地登记簿公示的行为。根据《中华人民共和国物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”之规定，抵押权的设立自记载于不动产登记薄时发生效力。土地登记机关已将原告与第三人申请的土地抵押权登记于土地登记薄上，原告与第三人申请设立的土地抵押权已发生效力。而土地变更登记，同样是将土地权利记载于土地登记薄上的公示行为。《国有土地使用证》和《土地他项权利证明书》是在土地的权利登记后，由土地登记机关核发、由土地相关权利人持有的权利证书。
被告颁发的《国有土地使用证》和《土地他项权利证明书》，是土地权利人享有土地权利的证明，也是相关权利人的土地权利证书。根据《土地登记办法》第十六条的规定，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。土地登记机构办理的土地他项权证，其记载的事项应与土地登记簿上面的记载一致。同时，《土地登记办法》第三十六条规定，符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。被告工作人员在办理土地变更以及抵押登记手续时，对此负有审慎审核注意义务，并且在核对拟办理变更土地登记以及抵押的土地的用途时，应以土地登记簿记载的内容为准。
结合本案，原告与第三人申请办理的位于原广安区前锋镇新华路的160号宗地的土地登记簿上登记的土地用途为“工业”，根据上述规章之规定，被告派出机构的工作人员为原告办理变更登记以及为第三人办理土地抵押登记手续，在办理的土地权属证书时，应当核对所记载的内容与该地块对应的土地登记簿上记载的内容是否一致，然而，被告派出机构的工作人员却没有尽到审慎的注意义务，致使其办理的土地登记权属证书上记载的土地用途与该地块在土地登记簿上记载的土地用途不一致，被告的行为违反了《土地登记办法》的规定。土地登记薄记载土地地类用途为工厂，但被告委托广安区国土分局颁发土地权属证书上却记载土地用途为住宅。故被告委托广安区国土分局作出颁发土地权属证书的行政行为，其事实不清，主要证据不足，其行政行为存在违法性。
对于赔偿问题，原告案前已向土地登记机构申请行政赔偿，故起诉符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据，对赔偿请求的数额、原因负有举证责任。结合本案，2012年原告为银海玻璃公司发放贷款前，与第三人签订了《最高额抵押担保合同》，并且与第三人以及案外人杨淬兰签订了《最高额保证合同》。在原告提起的相关民事诉讼中，人民法院生效判决已确认原告对抵押的土地的使用权享有优先受偿权，并同时判决第三人以及案外人杨淬兰对原告尚未收回的借款本金和利息承担连带保证责任。且民事判决生效后，原告已申请人民法院执行民事判决确定的内容，因民事判决已确定第三人以及案外人杨淬兰对尚未收回的借款本金和利息承担连带保证责任，故即使土地优先受偿权有可能不能弥补原告因贷款不能收回的损失，原告亦可通过执行第三人以及案外人杨淬兰的财产获得赔偿，但诉讼中原告并未提交民事执行程序中就第三人以及案外人杨淬兰的财产进行执行是否穷尽司法途径的事实依据及相关的法律文书，应认定原告在提起本次行政赔偿诉讼之前还未穷尽司法救济途径进行债务追偿，故原告是否造成损失及损失金额均不确定，在此情况下，原告的请求缺乏充分的事实根据，亦不符合国家赔偿法的相关规定，对其诉讼请求依法应不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，判决如下：
驳回原告成都银行股份有限公司广安分行的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 肖 波
人民陪审员 欧光桂
人民陪审员 胡友国
二〇一七年十月三十日
书 记 员 潘明艳