四川省南充市高坪区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川1303行初15号
原告：四川相如房地产开发有限公司。
法人代表：罗友伟，董事长。
住所地：蓬安县。
委托代理人：罗耀，四川罡正律师事务所律师。
被告：西充县国土资源局
住所地：西充县晋城镇天宝路***号。
法定代表人：冯国文，局长。
出庭负责人：张玉明，男，汉族，生于1966年10月25日，系该局副局长，住四川省西充县。
委托代理人（特别授权）：陈德伟，男，汉族，生于1973年11月8日，住四川省西充县。
委托代理人：左国民，四川源泉律师事务所律师。
第三人：西充县住房和城乡规划建设局。
法定代表人：赵智民，局长。
委托代理人（特别授权）：杜勇，四川源泉律师事务所律师。
原告四川相如房地产开发有限公司（以下至判决主文前简称：相如房产）不服被告西充县国土资源局（以下至判决主文前简称：西充国土局）作出的西国土资征（2017）06号和西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》，于2017年6月8日向南充市西充县人民法院提起土地行政管理行政诉讼。经原告相如房产申请、南充市西充县人民法院报请，四川省南充市中级人民法院裁定将本案指定由本院管辖，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。案件审理过程中，本院通知了西充县住房和城乡规划建设局（以下至判决主文前简称：西充住建局）作为第三人参加诉讼。原告相如房产的委托代理人罗耀、被告西充国土局的出庭负责人张玉明、委托代理人陈德伟、左国民、第三人西充住建局的委托代理人杜勇到庭参加了诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
被告西充国土局于2017年5月17日对原告相如房产作出并送达了西国土资征（2017）06号和西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》。决定书认定：原告相如房产在利用西充县北部新城谯周大道北段的国有建设用地使用权开发“新城壹号”和“时代公馆”房地产项目过程中，改变部分土地用途：“新城壹号”由住宅用途变更为商业用途的建筑面积为11228.9平方米；“时代公馆”由住宅用途变更为商业用途的建筑面积为7297.8平方米。经西充县地价评估中心评估，原告相如房产应分别为“新城壹号”和“时代公馆”两个项目补缴土地出让金641.9万元和768.91万元。在项目建设方案经西充县城市规划主管部门审批通过后，原告相如房产未及时到西充国土局签订补充协议和补缴变更土地用途后新增的土地出让金。原告相如房产包含改变土地用途的开发建设方案经规划主管部门同意后未按《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、第五十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定报西充国土局备案、签订变更合同和补缴土地出让金就擅自动工并使用土地进行开发建设，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条第二款、国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》（国土资法【2010】204号）第四条第一款及相关规定，对相如房产新增容积率后应当补缴的土地出让金作出如下征收决定：限你公司在收到本决定书15日内补缴变更用途部分建筑面积的土地出让金差价,“新城壹号”为641.9万元，“时代公馆”为768.91万元。
原告相如房产诉称，西充国土局与2017年5月17日向原告作出《征收土地出让金决定书》【西国土资征（2017）06号、西国土资征（2017）07号】，认为原告开发的“新城壹号”、“时代公馆”房地产项目改变部分土地用途，由住宅用途变更为商业用途的建筑面积分别为11228.9平方米和7297.8平方米，分别应补交土地出让金641.9万元和768.91万元，并称该决定经过县人民政府审核同意。原告认为该《决定书》所依据的事实和理由不成立，应予以撤销。理由如下：
原告于2011年通过西充国土局公开拍卖出让取得西充县北部新城谯周大道北段侧两宗土地，面积分别为32169平方米和33348.63平方米，并依法签订了《土地出让合同》。根据拍卖土地公告、成交确认书、《土地出让合同》以及《规划设计条件通知书》【西城规（2011）32号和西城规（2013）17号】，该两宗地为居住用地，可兼容商业，容积率小于等于3，并没有规定商住比。《规划设计条件通知书》的备注中规定：临主干道除可规划设置会所外，不得设置其他商业用房，临支路建筑可设置商业用房。对于其余地方是否可以设置商业用房没有做出明确规定。西充县城乡规划委员会批准我司的项目建设方案（2012年8月14日第二届第四次规委会纪要、2012年12月31日第二届第六次规委会纪要），以及我司根据该方案实际修建的房屋，没有超出《土地出让合同》和《规划设计条件通知书》规定的范围，不存在补缴土地出让金的问题。为此，我司认为被告西充国土局作出的两份《征收土地出让金决定书》缺乏事实依据和法律依据，应予撤销，现依法提起行政诉讼，请求判令：1、撤销西充国土局2017年5月17日作出的西国土资征（2017）06号、西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：
1、《城市道路设计规范》，证明规划设计条件通知书的附图中的规划道路是已经建成的中速路是属于次干路，小区内商业街属于支路；
2、县规委会的第二届第3次会议纪要，同被告举出的第二届第四次、第六次会议纪要一同证明项目建设方案没有改变原规划设计条件，否则，规委会也不会通过建设方案；
3、项目鸟瞰图，证明案涉两个项目与周边道路的关系，商业街属支路，项目建设没有改变土地用途。
4、被告已提交的证据我方不再重复举证。
被告西充国土局辩称，一、我局作出的西国土资征（2017）06号、西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》事实清楚、使用法律正确、程序合法，依法应予维持。二、原告要求撤销答辩人作出的西国土资征（2017）06号、西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》的理由不能成立，应当依法驳回。
被告西充国土局在举证期限内提交了以下证据：
1、原告的《营业执照》复印件、原告公司吸收合并《公告》、原告《关于土地所有权更名的说明》及吸收合并协议，证明原告的主体资格适格，原告通过吸收合并取得原竞买人的二宗土地并将土地办在自己名下开发，应当是合格的被征收人；
2、土地拍卖公告及拍卖土地界址图、二宗土地的《竞买申请》、二宗土地的《成交确认书》、二宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》中的13条18条；31、32号《规划条件涉及通知书》及附图、《土地使用权证》及用地宗地图。证明原告申请竞买时承诺按拍卖出让文件的规定和要求履行全部义务，出让合同约定按规划设计条件开发及签订出让合同时的约定和规划设计条件；
3、县规委会第二届第四、第六次会议纪要，县规划局西规（2014）16号函、规划局西规（2015）21号函，通知完善手续文件送达登记表，规划许可证。证明规划局变更使用用途和容积率的情况通报我方，收到通报后我方以书面形式通知了相如房产来完善手续，最终是按规划许可证修建；
4、县国土局向县政府的请示、县政府办会议备忘录、土地估价报告备案表，证明变更性质和自增商业建筑面积的认定的行政审批和价格依据；
5、调查笔录、县国土局给原告要求补交出让金的函、征收土地出让金通知书及送达回证、听证告知书及送达回证、听证申请、委托书及律师函、听证通知书及送达回证、听证答辩意见、听证笔录、会审笔录、征收决定书及送达回证。证明征收程序正确，适用法律正确，参照行政处罚的过程。
第三人西充住建局述称，原告相如房产改变了原规划设计的条件和方案，增设了商业用地，原告应当补缴土地出让金。
第三人西充住建局提交的证据与被告西充国土局一致。
本院经审理查明以下事实：
2011年8月24日，游端彬通过公开拍卖竞得位于西充县北部新城谯周大道北段一宗面积为33348.63平方米的国有建设用地使用权并签订了《国有建设用地使用权出让合同》，游端彬设立西充中豪商贸有限公司拟对该宗地进行房地产开发。同年10月28日，西充县宏盛商贸有限责任公司通过公开拍卖竞得与上述宗地相邻的另一宗面积为32169平方米的国有建设用地使用权并《国有建设用地使用权出让合同》。嗣后，原告相如房产通过吸收合并西充中豪商贸有限公司、西充县宏盛商贸有限责任公司二公司的方式，取得了上述两宗地的国有建设用地使用权。
两份出让合同的第十三条约定：“受让人在本宗地范围内新建设建筑物、构筑物及附属设施的，应符合市（县）规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）【两份土地出让合同的附件3分别为：西城规（2011）32号和西城规（2013）17号《规划设计条件通知书》】”。西城规（2011）32号和西城规（2013）17号《规划设计条件通知书》载明：“临主干道（诚信大道、谯周大道北段）除可规划设置会所外，不得设置其他商业用房；临支路建筑可设置商业用房”;《规划设计条件通知书》还注明：“1、与本《规划设计条件通知书》同时核发附图，文图一体方为有效文件；2、本《规划设计条件通知书》有效期为一年，逾期自行失效；4、本《规划设计条件通知书》由西充县城乡规划局负责解释。”；《规划设计条件通知书》规定的建设用地规划性质为：“居住用地，可兼容商业”，未规定商住比。
2012年8月14日与12月31日，西充县规委会分别研究通过了原告相如房产报送的“新城壹号”和“时代公馆”规划设计方案。
2013年1月25日，第三人西充住建局向原告相如房产颁发了西住建（2013）G-011号《建设工程规划许可证》，许可建设项目为“新城壹号”1号楼、2号楼及商业、地下车库、会所；2013年12月18日，第三人西充住建局向原告相如房产颁发了西住建（2013）G-128号《建设工程规划许可证》，许可建设项目为“时代公馆”2、4、5、8、9号楼及地下室；2014年4月10日，第三人西充住建局向原告相如房产颁发了西住建（2014）G-030号《建设工程规划许可证》，许可建设项目为“新城壹号”4号楼、5号楼；2014年9月15日，第三人西充住建局向原告相如房产颁发了西住建（2014）G-080号《建设工程规划许可证》，许可建设项目为“新城壹号”3号楼及其商业、二期地下车库；
2014年3月5日，西充县城市规划管理局向被告西充国土局发出《关于完善2011年至2014年规委会审议通过增容及变性项目土地手续的函》【西规函（2014）16号】，说明“新城壹号”、“时代公馆”项目新增商业街内商业建筑面积，应按规定缴纳住宅变更为商业部分的土地出让金。
2015年6月10日，西充县城市规划管理局向被告西充国土局发出《关于北部新城项目变更用途具体数据的回函》【西规函（2015）21号】，回函告知了“新城壹号”、“时代公馆”项目新增商业建筑面积的具体数据。
2016年12月12日，西充县地价评估中心受西充县人民政府委托，对“新城壹号”、“时代公馆”项目开设商业街的所含土地的住宅和商业用地总地价进行了评估。
2017年1月5日，被告西充国土局作出了西国土资告（2017）01号和西国土资告（2017）02号《征收土地出让金告知书》，并于同日向原告相如房产送达了告知书。
2017年1月8日，原告相如房产向被告西充国土局申请听证。被告西充国土局于同年3月29日举行了听证会。
2017年5月17日，被告西充国土局作出了西国土资征（2017）06号和西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》，并于同日向原告相如房产送达了《决定书》。
本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，被告西充国土局具有补征土地出让金的职权。
被告作出补征决定前，向原告告知陈述、申辩的权利，举行了听证，告知了申请复议的权利和诉讼权利，并依法送达了相关文书，其征收程序合法。
被告以原告未按规划设计条件实施建设项目、改变商业建筑位置为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《中华人民共和国房地产管理法》第十八条等规定进行补征土地出让金，适用法律适当。
本案争议的主要焦点在于：原告相如房产公司在“新城壹号”、“时代公馆”两个项目的开发建设中，开设商业街建设商业建筑的行为，是否违反了土地出让合同的约定，即是否违反了《规划设计条件通知书》中对于商业建筑位置的有关约定。
西城规（2011）31号和西城规（2011）32号《规划设计条件通知书》关于商业建筑位置的约定一致，均为：“临主干道（诚信大道、谯周大道北段）除可规划设置会所外，不得设置其他商业用房；临支路建筑可设置商业用房”。对于该约定的解释，被告及第三人主张解释为：主干道可设置会所，支路（即用地红线图中的“规划道路”）可设置商业用房，其他位置不可设置商业用房；原告相如房产则认为该条款允许其在支路设置商业用房，用土地红线图中的“规划道路”系次干道，除此之外图中再无其他相邻的道路，且其开设的商业街符合支路的特征，应视为约定的“支路”，可设置商业用房；并且该条款仅禁止了在主干道设置除会所外的其他商业用房，并未禁止除主干道外的其他位置设置商业用房。
本院作如下评判，1、虽然出让合同所附的用地红线图中的“规划道路”没有明确为“支路”，但也并未规划该商业街，且城市道路应由规划部门规划设置，原告开设的商业街不能解释为合同约定的“支路”，原告该项主张不能成立；2、出让合同中关于商业用房设置位置的约定并不明确，由于现行行政法律规范未对行政协议的条款解释进行规范，对于案涉出让合同约定的解释应参照民事法律规范进行。从该条款文义上的理解来看，“临支路可设置商业用房”的含义仅仅包含授权原告在支路设置商业，不能扩大解释为禁止在其他地方设置商业用房；亦即理解为可以在未禁止的地方设置商业用房，这也符合《规划设计条件通知书》的功能作用；结合合同其他条款来看，《规划设计条件通知书》规定用地性质为居住兼容商业，而出让合同所附用地红线图中没有标注“支路”的位置，仅有主干道和“规划道路”，如果将该条款理解为禁止在支路外的其他位置设置商业，那么在未明确“规划道路”就是“支路”的情况下将无处可设置商业，这明显不符合合同关于用地性质的约定；3、按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”的规定，西充县规委会于2012年研究通过了案涉两个项目的规划建筑设计方案，第三人西充住建局在2013年、2014年期间为原告办理了案涉两个项目的《建设工程规划许可证》，若其认为原告提交的设计方案构成对原《规划设计条件通知书》中规划条件的变更，在原告办理《建设工程规划许可证》期间，依法应当明确告知原告，并要求原告提交变更申请，但第三人并未告知原告其实际方案违反了《规划设计条件通知书》的规定，原告也并未申请用地性质变更（第三人虽在庭审中称原告向其提交了申请，但并未向法院提交原告的申请）。因此，在已办理《建设工程规划许可证》且实际施工建设情况下，再以变更规划设计条件为由向原告补征土地出让金，属明显不当。
综上，建设用地使用权出让合同并未禁止原告在开设的商业街设置商业用房，原告开设商业街设置商业用房并未违反合同约定。被告西充国土局作出的西国土资征（2017）06号和西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》，所依据的证据不足，依法应当予以撤销。经本院审判委员会研究决定，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告西充县国土资源局作出的西国土资征（2017）06号和西国土资征（2017）07号《征收土地出让金决定书》。
案件受理费50元，由被告西充县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 蔡晓云
审 判 员 曾 诚
人民陪审员 刘云树
二〇一七年九月二十二日
书 记 员 徐 曦