贵州省遵义市汇川区人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)黔0303行初7号
原告遵义市红花岗区新蒲镇三坝村堰口村民组。
负责人周德明，系该组村民组长。
委托代理人李力，贵州祥景律师事务所律师。
委托代理人陈利，贵州祥景律师事务所实习律师。
被告遵义市红花岗区人民政府。
法定代表人钟正萌，系该区区长。
委托代理人徐洪，系该区林业局工作人员。
委托代理人陈光国，贵州诚稳律师事务所律师。
被告遵义市人民政府。
法定代表人魏树旺，系遵义市市长。
委托代理人刘泽前，贵州子尹律师事务所律师。
委托代理人张敏洪，市政府法制办工作人员。
第三人卢仲学等十四人（详细名单附后）。
诉讼代表人卢仲学，系遵义市红花岗区村民。
第三人王秀先等十四人（详细名单附后）。
诉讼代表人王秀先，系遵义市红花岗区村民。
第三人严本超等九人（详细名单附后）。
诉讼代表人严中文，系遵义市红花岗区村民。
第三人遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀村民组。
负责人汪志明，系该组组长。
原告遵义市红花岗区新蒲镇三坝村堰口村民组（以下简称堰口组）诉被告遵义市红花岗区人民政府（以下简称区政府）、第三人遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀村民组（以下简称静怀组）、第三人卢仲学等十四人、第三人王秀先等十四人、第三人严本超等九人林地确权行政决定及行政复议一案，遵义市中级人民法院以（2017）黔03行终127号行政裁定书撤销本院作出的（2016）黔0303行初53号行政判决书，并发回本院重新审理。本院于2017年5月8日依法受理，并依法由审判员税新素、张亚丽、郭文书组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告堰口组的负责人周德明及其委托代理人李力、陈利，被告区政府的委托代理人徐洪、陈光国，被告市政府的委托代理人刘泽前，第三人静怀组的负责人王志明、第三人王秀先等十四人诉讼代表人王秀先、卢仲学等十四人诉讼代表人卢仲学、严本超等九人诉讼代表人严本超及第三人周德华、周德云、翁光会、周明容、翁少仙、夏同琴、严本林、赵德亚、廖万敏等十七人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月15日，被告遵义市红花岗区人民政府作出红府决字[2015]7号《行政处理决定书》，该决定书认定，1980年第一轮土地承包，原三坝大队胜利生产队划分为四个村民小组，即静怀组、元桥组、沙厂组、堰口。2007年四个小组合并为静怀组和堰口。双方争议的“大坡”、“王家林”、“赵家坡”、“赖壳山”林地四至界限为：1、“大坡”林地是：东至326国道至长征镇礼仪村后坝组路边，南至326国道边，西至长征镇礼仪村盘龙组林界，北至长征镇礼仪村后坝组林界。2、“王家坡”林地为：东至王秀先林界，南至上山牛大路，西至礼仪农土，北至园桥农土。3、“赵家坡”林地为：东至堰口农土，南至礼仪林界，西至堰口李仁怀打石处，北至堰口农土。4、“赖壳山”林地为：东至静怀组李仁珍农田，南至沙厂组徐仁怀农田，西至园桥组雷章荣农土，北至沙厂组施明惠房子。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第一款、《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地全书争议处理办法》第八条第（三）项及《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项之规定，决定双方争议的“大坡”、“王家林”、“赵家坡”、“赖壳山”的林地所有权、使用权和林木所有权、使用权属新蒲镇三坝村静怀组和堰口（即原胜利生产队划分的静怀组、元桥组、沙厂组、堰口）共有。被告区政府向本院提交了如下证据：01、现场勘验笔录、位置示意图、林地图、争议林地四至界线一份，证明争议林地“大坡”、“王家林”、“赵家坡”、“赖壳山”的四至界线；02、堰口村民组林改《实施方案》、《会议签到册》、《林改方案表决会议通知送达签收册》、《林地使用权证登记公示表》（第二榜）、《林权证》、《森林、林木、林地状况登记表》、《光宇撤销周延志等26户“大坡”、“王家林”、“赵家坡”林权登记的决定》，证明堰口将相关争议林地分配到户的程序存在不合法的行为，办证流程也未按照相关规定予以办理，故依法对违法颁出的涉及相关林地的《林权证》予以撤销；03、原胜利生产队的大队党支部、公社党委的《报告》、原遵义地区土地管理局《关于遵义县堰口村民组与遵义市后坝村民组土地纠纷的调解意见》一份，04、调查笔录一份，03、04号证据证明争议林地权属问题被调查人员说法不一，无法有效的证明争议林地己经分配到堰口，但一致证明了四个组分配了之前征收补偿的1万元补偿款的事实。
原告堰口诉称：原告与第三人均为原遵义县新蒲镇朝阳大队胜利生产队的村民。1980年，胜利生产队拆分为静怀、园桥、胜利、岩口四个生产小队，并对原集体所有的生产资料进行了分割，明确将争议地中的“大坡”划归原告集体所有。1987年，原告村民组与遵义市后坝村民因相邻权益发生纠纷，经调解仍明确争议林地“大坡”归原告所有。原告认为，朝阳大队是农村集体经济组织，依法有权处理村内事务，原告作为集体经济组织，依法享有村集体划入的山林的所有权。综上，被告区政府作出的处理决定和市政府作出的复议决定，认定事实不清，侵犯了原告的合法权益，请求依法予以撤销。原告向本院提交了如下证据：01、红府决字（2015）7号决定书一份；02、遵府行政（2015）396号复议决定书，01、02号证据证明原告提起行政诉讼所针对的具体行政行为及事由；03、向朝阳大队党支部的报告，证明当时的胜利生产队响应政策向朝阳大队报告划分为四个村民小组，其中对相应资产进行分配，明确将“大坡”林地划归堰口村民组集体所有，该报告获得朝阳大队讨论通过，并加盖大队印章；04、严本超出具的情况说明一份，证明两级政府行政决定书采纳严本超前述报告的意见，否定报告的真实性，属于事实认定错误，严本超事后认可作了伪证，这份情况说明上除了三个在场人外，还有严本超的两个儿子严仲贵、严仲友在上面签字确认；05、与后坝村民组土地纠纷的调解意见一份，证明涉案的大坡林地一直由堰口村民组进行使用、管理，印证了报告所载分配财产得到实际履行，第三人在本次调解中并未提出异议，他们并未取得涉案林地的使用权；06、林权证、登记公示表一份，证明堰口村民取得林权登记程序合法，且公示过程中第三人等其他村民对于林权也没有其他争议，只是在大坡林地被征用后才因利益问题进行上访并提出行政确权申请；07、杨成华证言一份，证明朝阳大队讨论胜利生产队报告，会议通过并加盖大队公章的事实；08、证明一份，证明除大坡外其他林地是分给沙厂组，上面是沙厂组村民签字。09、会议记录两份，证明原告系适格诉讼主体。
被告区政府辩称：原告与第三人争议的林地权属不清，原告并未提出充分证据证明该争议林地及林木权属为原告所有。第三人称1980年，三坝大队胜利生产队划分四个村民小组的时候，争议林地未分配到组，作为四组共用。原告认为胜利生产队在向大队党支部、公社党委的《报告》中，已经对山林进行了划分，但该报告与实际情况有较大出入，不能作为确权的证据。原告声称新蒲镇林业站一直存有堰口村民权属到户的“林业三定”档案资料，但原告并未提供该资料，被告也进行过调查，并未查找到该资料。被告作出的处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2011年326国道维修改道，相关部门在大坡开山打石补偿了一万元，由四个小组均分，林改期间，也有人证实争议林地属于原胜利生产队所有，并未分配到组。原告提供的会议记录形式要件不符合相关规定，不能证明原告具有合法的诉讼主体资格。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：被告作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。被告市政府查明争议林地属于静怀组、元桥组、沙厂组、堰口共有，争议林地一直未分到各小组，原告的起诉没有事实依据。被告区政府所作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，被告市政府依法作出维持的复议决定，程序合法，其余意见与区政府一致。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了如下证据：01、行政复议受理通知书、送达回证；02、提出行政复议答复通知书一份；03、第三人参加行政复议通知书及送达回证；04、行政复议决定书及送达回证。
第三人静怀组以及第三人卢仲学等十四人、第三人王秀先等十四人、第三人严本超等九人共同述称：被告区政府作出的处理决定以及市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，请求人民法院依法予以维持。原告的起诉没有事实依据，侵害了第三人的利益。2001年，326国道改道，相关部门补偿了1万元，也是由四个小组共同均分的，并未有人提出过异议。林改期间，相关证人正式，争议林地属于原胜利生产队，并未分到户。原告所持的《报告》不具有真实性，原告所持有的1987年的《调解书》，调解的是土地纠纷，不是林地纠纷，与本案无关。被告区政府查明的四至界限清楚，认定事实清楚，程序合法，被告市政府作出的复议决定也是正确的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交了如下证据：出示01号证据“报告”一份，上面并无生产队原来的队长签字；02号证据申请一份；03号证据证实材料一份；04组证据承包合同一份；05号证据红花岗区政府区府决字（2014）2号文件一份；06号证据周廷高林改情况说明一份；07号证据承包合同一份；08号证据会议记录，这份证据中有些人的签字并非本人所签，是虚假的；09号证据林权状况登记6份；上述证据证明被告作出的决定及复议决定合法；10、林改方案一份，证明证人参与林改；11、邮寄回单两份，证明撤销林权证的过程；12、上访登记情况一份，证明我方是以合法途径维权。
经庭审举证质证，原告对被告区政府所举01、02组证据真实性无异议，对02组证据合法性及关联性有异议，对03组证据真实性无异议，证明目的有异议，对04组证据中周廷高的询问笔录三性无异议，对严本超、王秀仙笔录的三性均有异议，对何延瑶的陈述关联性有异议，对周德明的陈述三性均无异议，高忠勇的笔录三性无异议，杨文良的笔录关联性有异议。被告市政府以及4位第三人对被告区政府所举证据均无异议。原告对被告市政府所举全部证据真实性、合法性无异议。被告区政府以及4位第三人对被告市政府所举证据均无异议。被告区政府对原告所举01、02组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，对03号证据真实性无异议，证明目的有异议，对04号证据三性均有异议，对05号证据证明目的有异议，对06号证据三性均无异议，对07号、08号、09号证据的真实性、合法性、关联性均有异议。被告市政府以及4位第三人对原告所举证据质证意见同被告区政府一致。原告对4位第三人共同所举01号证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，对02号证据三性均有异议，对03号证据质证意见同对被告证据中询问笔录质证一致，对04号证据真实性无异议，对合法性有异议，05号证据真实性无异议，06号证据证明目的有异议，07号证据关联性有异议，08号证据真实性无异议，证明目的有异议，对09号证据三性无异议，对10号证据三性均有异议，对11、12号证据关联性有异议。被告区政府以及市政府对第三人所举证据无异议。本院对原告所举证据的01至08号证据真实性均予以确认，对09号证据因其形式不符合法律规定，不予确认；对被告区政府及市政府所举证据的真实性均予以确认，对第三人所举1号证据真实性予以确认，对2号证据因不符合证据要求，不予确认，对其余证据真实性无异议，对11、12号证据关联性不予确认。
经审理查明：1980年第一轮土地承包，原朝阳大队胜利生产队划分为四个生产队，即静怀队、元桥队、胜利队、堰口队。胜利队即沙厂队，2007年四个小组合并为静怀组和堰口。双方争议的林地地名为“大坡”、“王家林”、“赵家坡”、“赖壳山”林地四至界限为：1、“大坡”林地四至界限为：东至326国道至长征镇礼仪村后坝组路边，南至326国道边，西至长征镇礼仪村盘龙组林界，北至长征镇礼仪村后坝组林界。2、“王家坡”林地四至界限为：东至王秀先林界，南至上山牛大路，西至礼仪农土，北至园桥农土。3、“赵家坡”林地四至界限为：东至堰口农土，南至礼仪林界，西至堰口李仁怀打石处，北至堰口农土。4、“赖壳山”林地四至界限为：东至静怀组李仁珍农田，南至沙厂组徐仁怀农田，西至园桥组雷章荣农土，北至沙厂组施明惠房子。1980年7月29日，原胜利生产队向大队党支部、公社党委报告胜利生产队分队情况，朝阳大队于1980年8月1日签署意见“同意该队体制变动为四个基本核算单位，财产一律按协议执行，不得任意处理”并加盖了大队的印章。该报告中明确了各个队的财产情况，其中划分给堰口队的财产中山林部分有“青杠林5亩，长坝、升斗坡8亩，大坡4亩”。1987年，堰口村民组与后坝村民组因采石场和5分旱地发生纠纷，经遵义地区土地管理局调解，双方达成一致调解意见。2008年林改时，被告区政府向周廷志等26户颁发了包括“赵家坡”、“王家林”、“大坡”林地的《林权证》，2014年，第三人王秀先等人对被告区政府颁发的上述《林权证》不服，遂向被告申请重新确权，被告区政府于2014年2月24日作出《行政处理决定书》，王秀先等人不服，向市政府申请行政复议，在复议期间，被告区政府于2014年9月2日作出《关于撤销行政处理决定书的决定》，市政府于同年9月15日作出《终止行政复议决定书》，被告区政府于2014年9月28日作出区府决字[2014]2号《红花岗区人民政府关于撤销周廷志等26户“大坡”、“王家林”、“赵家坡”林权登记的决定》，以上述权利人的林权登记未按照《贵州省集体林权制度改革确权发证颁发》规定的确权发证工作流程进行办理，确权程序存在问题为由，撤销了周廷志等26户的《林权证》。后第三人卢仲学等十四人、第三人王秀先等十四人、第三人严本超等九人向被告区政府申请对争议林地进行确权，被告区政府于2015年10月15日作出红府决字[2015]7号《行政处理决定书》，原告对该处理决定不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年2月26日作出遵府行复[2015]396号《行政复议决定书》。2016年10月9日堰口负责人周德明未经村民会议讨论决定，遂以原告名义向本院提起诉讼。
本院认为：村民小组是村民自治活动的重要形式和最小单位，组内成员实行自我管理、自我教育、自我服务，对组内集体所有的土地和其他财产依法享有所有权和经营管理权，参与公共事务和公益事业，推选村民代表，集体讨论决定组内重大公共事务，并共同对集体财产享有和行使权利；村民小组内，村民小组会议是村民自治的最高组织形式，村民小组组长具体落实村民小组会议的决定，村民小组组长并不必然享有代表村民小组行使权利。本案系村民小组之间因林地权属发生的纠纷，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”的规定，村民小组决定针对涉案土地的权属事项向法院提起诉讼，属于涉及全体村民共同利益的重大事项，应经村民小组会议讨论决定，如果未履行民主议定程序，则任何村民小组成员都不得代表村民小组行使权利。本案堰口组长周德明以村民组的名义提起诉讼，则应当履行法律规定的民主议定程序。本案重新审理过程中，村民组长周德明为证明其享有诉讼权利向本院提交了2016年6月18日的会议记录，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款“召开村民小组会议，应当由本村民小组十八周周岁以上的村民三分之二以下，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”之规定，该会议记录的到会人数不符合规定，且到会人员的身份不明，不能佐证其主张。因此周德明作为堰口村民组组长，未经民主议定程序，以堰口村民组的名义提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”之规定，驳回原告起诉。为此，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，裁定如下：
驳回原告遵义市红花岗区新蒲镇三坝村堰口村民组的起诉。
案件受理费50元，退还原告遵义市红花岗区新蒲镇三坝村堰口村民组。
如不服本判决，可在裁定书送达之日起十天内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元。上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 税新素
审 判 员 张亚丽
人民陪审员 王 志
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 吴坤燕
附第三人名单：
王秀先，女，汉族，1940年9月15日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组9号，公民身份号码：522121194009156044。
周德云，男，汉族，1952年11月26日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组6号，公民身份号码：522121195211266014。
周光华，男，汉族，1955年6月10日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组7号，公民身份号码：522121195506100634。
瓮光会，女，汉族，1973年8月15日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组9号，公民身份号码：52212119730815662X。
王芬，女，汉族，1963年11月21日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组8号，公民身份号码：522121196311216027。
周光春，男，汉族，1969年10月11日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组3号，公民身份号码：52212119691011601X。
瓮少轩，男，汉族，1941年6月29日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组9号，公民身份号码：522121194106296057。
向朝会，女，汉族，1967年10月09日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组4号，公民身份号码：522121196710096085。
周明容，女，汉族，1975年9月21日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组6号，公民身份号码：522121197509216043。
赵德娅，女，汉族，1992年3月23日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇新中村桥村组5号，公民身份号码：522101199203235421。
余兆美，女，汉族，1971年6月20日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组5号，公民身份号码：522121197106206043。
夏同琴，女，汉族，1966年5月3日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组20号，公民身份号码：522121196605036021。
苟延芬，女，汉族，1957年8月4日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组7号，公民身份号码：522121195708046025。
严本林，男，汉族，1970年6月19日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村元桥组2号，公民身份号码：522121197006196036。
卢仲学，男，汉族，1954年11月28日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组14号，公民身份号码：522121195411286036。
王文碧，女，汉族，1950年6月18日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组3号，公民身份号码：522121195006186023。
杨在容，男，汉族，1974年1月4日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组17号，公民身份号码：522123197401044027。
廖万敏，女，汉族，1967年3月20日出生，住遵义市汇川区团泽镇上坪（灭资）村四组22号，公民身份号码：52212119670320908X。
李茂均，男，汉族，1985年1月5日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组5号，公民身份号码：522101198501055432。
周廷群，女，汉族，1965年10月30日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组2号，公民身份号码：522121196510306025。
张廷贵，男，汉族，1971年9月4日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组10号，公民身份号码：522121197109046014。
汪志明，男，汉族，1970年2月17日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组8号，公民身份号码：522121197002176011。
汪志学，男，汉族，1978年10月18日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组16号，公民身份号码：522121197810186613。
古云燕，女，汉族，1980年8月1日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组1号，公民身份号码：532522198008010623。
王贵容，女，汉族，1983年10月13日出生，住遵义市汇川区团泽镇上坪（灭资）村十组033，公民身份号码：522121198310136884。
张廷富，男，汉族，1969年10月27日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组11号，公民身份号码：522121196910276013。
李昭明，男，汉族，1966年9月20日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组4号，公民身份号码：522121196609206032。
冯光碧，女，汉族，1944年11月16日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村静怀组13号，公民身份号码：522121194411166021。
严中文，男，汉族，1969年2月25日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组1号，公民身份号码：522121196902256012。
徐仁强，男，汉族，1958年8月26日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组12号，公民身份号码：522121195808266033。
覃礼凤，女，汉族，1982年8月29日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组15号，公民身份号码：522121198208295429。
施明会，女，汉族，1951年11月19日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组9号，公民身份号码：522121195111196047。
徐仁新，男，汉族，1946年12月7日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组，公民身份号码：522121461207601。
冉从先，女，汉族，1952年6月10日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组，公民身份号码：522121520610602。
严中友，男，汉族，1976年2月5日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组15号，公民身份号码：522121197602056013。
罗朝芬，女，汉族，1946年9月25日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组2号，公民身份号码：522121194609256049。
严中贵，男，汉族，1981年12月24日出生，住遵义市红花岗区新蒲镇三坝村沙厂组2号，公民身份号码：522121198112246636。