湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂09行终86号
上诉人（原审被告）孝感市国土资源局。住所地：孝感市文化路**号。
法定代表人黄火廷，该局局长。
委托诉讼代理人陈庆平，孝感市国土资源局城区分局局长。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人杨敏，湖北炽升律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审原告）孝感市公元房地产开发有限责任公司。住所地：孝感市长征路*号楼。
法定代表人刘恭园，该公司执行董事。
委托诉讼代理人周正天，湖北律之心律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人孝感市国土资源局因土地行政处理决定一案，不服孝感市孝南区人民法院（2017）鄂0902行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孝感市国土资源局的党组成员、执法监察局局长胡昌劼及其委托诉讼代理人陈庆平、杨敏，被上诉人孝感市公元房地产开发有限责任公司的法定代表人刘恭园及其委托诉讼代理人周正天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：2005年12月29日，孝感市国土资源局与孝感市公元房地产开发有限责任公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定该宗地位于长征路274号，宗地面积为25547.4平方米，用途为住宅。2006年11月7日孝感市规划局向孝感市公元房地产开发有限责任公司颁发编号为YA06-011-001号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为商住，用地位置长征路，用地面积为27547平方米。2006年5月30日，孝感市规划局向孝感市公元房地产开发有限责任公司颁发了编号为A06-05-010号《建设工程规划许可证》，该许可证确认建设项目名称为公元奥林星城7—10号共4栋商住楼，建设位置长征路，建设规模13737平方米。2008年1月8日，孝感市规划局向孝感市公元房地产开发有限责任公司颁发了编号为A08-001-002号《建设工程规划许可证》，该许可证确认建设项目名称为公元奥林星城1
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6号共6栋商住楼，建设位置长征路，建设规模28079平方米。2008年5月4日，孝感市规划局向孝感市公元房地产开发有限责任公司颁发了编号为A08-005-003号《建设工程规划许可证》，该许可证确认建设项目名称为公元奥林星城16层临街综合楼，建设位置长征路，建设规模17141平方米。2006年11月7日，2008年1月15日，2008年12月22日，孝感市房地产管理局向孝感市公元房地产开发有限责任公司颁发了孝房预售许字（2006）021号，孝房预售许字（2008）0002号，孝房预售许字（2008）0044号《商品房预售许可证》。2007年7月孝感市孝南区建设局对孝感市公元房地产开发有限责任公司开发的4—13号楼进行了工程验收并颁发了《湖北省建筑工程竣工验收备案证》。2010年5月6日，孝感市城乡规划局以孝感市公元房地产开发有限责任公司建设公元奥林星城16层临街综合楼超建为由，向其下达孝规罚字（2010）08号行政处罚决定书。2016年7月4日孝感市城乡规划局向孝感市国土资源局发了孝规划函（2016）40号关于完善孝感市公元房地产开发有限责任公司建设用地手续的函，该函确认超建面积为23128.20平方米。2016年7月4日，孝感市国土资源局委托湖北地宜不动产评估咨询有限责任公司评估超容积率补缴地价款。2016年7月5日，湖北地宜不动产评估咨询有限责任公司作出评估报告地价为1981.7593万元。2016年7月28日，孝感市国土资源局向孝感市公元房地产开发有限责任公司下达土地出让金补缴告知书。2016年8月11日，孝感市国土资源局向孝感市公元房地产开发有限责任公司下达听证通知书。2016年8月19日，孝感市国土资源局举行听证会。2016年9月5日，孝感市国土资源局对孝感市公元房地产开发有限责任公司作出孝土资征（2016）1号土地出让金补缴决定书，并于2016年9月7日向孝感市公元房地产开发有限责任公司送达。孝感市公元房地产开发有限责任公司不服向人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销孝感市国土资源局作出的孝土资征（2016）1号土地出让金补缴决定书。庭审后，孝感市公元房地产开发有限责任公司书面说明对孝感市国土资源局在决定书中认定的房屋建筑面积表示认可，无异议。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，孝感市国土资源局具有对本行政区域内土地管理的法定职责，是本案的适格被告。孝感市国土资源局对孝感市公元房地产开发有限责任公司作出孝土资征[2016]1号土地出让金征收补缴决定后，孝感市公元房地产开发有限责任公司对违法事实及违建面积没有异议，但对土地出让金计算的时间节点有异议，因此，对土地出让金计算的时间节点是本案争议的焦点。是否超容积率建设应该在规划验收后方才知晓，孝感市城乡规划局对孝感市国土资源局作出的函并未载明规划验收时间，对于其载明超容积率建设面积23128.2平方米中的4798平方米，孝感市城乡规划局已于2010年5月6日对孝感市公元房地产开发有限责任公司给予了行政处罚。孝感市国土资源局以孝感市城乡规划局对其作出的函的时间作为计算土地出让金的时间节点，并适用《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅[2013]20号）的规定，对孝感市公元房地产开发有限责任公司作出土地出让金补缴决定的行为，属认定事实不清，适用法律错误，其补缴决定应予以撤销，但孝感市公元房地产开发有限责任公司违法事实存在，孝感市国土资源局应查明事实，正确适用法律，精确计算土地出让金重新作出土地出让金征收补缴决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销孝感市国土资源局2016年9月5日对孝感市公元房地产开发有限责任公司作出的孝土资征[2016]1号土地出让金征收补缴决定；责令孝感市国土资源局于本判决生效后，在法定期限内重新作出土地出让金征收补缴决定。诉讼费50元，由孝感市国土资源局承担。
上诉人孝感市国土资源局上诉称：（一）原判决部分事实未查清，导致事实认定错误。一审法院未查明被上诉人超容积率建设的时间。一审法院认定上诉人以规划局作出函的时间作为计算土地出让金的时间节点不正确，没有事实及法律依据。被上诉人超建部分何时开始施工、何时建设完成，一审判决未说明，来函未载明规划验收时间，不能以此推论以来函时间作为计算土地出让金时间节点错误。（二）一审法院遗漏必要的诉讼主体孝感市城乡规划局，程序违法。请求：1、撤销孝感市孝南区人民法院（2017）鄂0902行初4号行政判决，并发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人孝感市公元房地产开发有限责任公司答辩称：（一）实际的超建面积应为14755㎡而不是23128.2㎡，多层房屋建设已竣工验收并且认定超建面积为4798㎡，规划部门已对此作出行政处罚，应以4798㎡补缴土地出让金。（二）2016年7月4日作为土地评估基准日不正确，应该以2006年底为评估基准日。请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点，一是补缴土地出让金的计算时间节点如何确定；二是如何确定适用补缴土地出让金的法律依据；三是补缴土地出让金的重要事实根据，即“评估报告”是否按行政程序向行政相对人送达，是否侵犯了行政相对人的知情权、陈述和申辩权；四是被诉行政决定是否违反了行政合理性原则。
关于第一个争议焦点问题。2016年9月5日，孝感市国土资源局作出的孝土资征[2016]1号土地出让金补缴决定中，以孝感市城乡规划局来函时间即2016年7月4日作为补缴地价款的评估基准日，以此作为补缴土地出让金的计算时间节点。根据本案查明的事实，涉案建设项目于2010年已竣工完成，孝感市城乡规划局于2010年5月6日对超建行为进行了行政处罚。无论是规划行政主管部门还是国土资源行政主管部门，如果依法履行法定职责，该超建违法行为当时就能得到及时处理。由于行政职能部门怠于履行职责，对违法行为时隔6年之久再以孝感市城乡规划局于2016年7月4日发出的函件作为计算补缴土地出让金的时间节点明显不当。行政职能部门不及时履行职责造成的历史遗留问题，不能加重对行政相对人的处理。因此，本案应以孝感市城乡规划局于2010年期间作出的行政行为作为补缴土地出让金的计算时间节点。
关于第二个争议焦点问题。孝感市国土资源局没有向人民法院提供2010年期间，对超建筑面积如何补缴土地出让金的相关法律依据及实施细则和计算标准，其补缴土地出让金行政决定缺乏法律依据。根据法不溯及既往原则，不能以新颁布的法律依据规范以前的行为。因此，本案应以2010年期间有效的法律规范作为依据作出补缴土地出让金的行政决定。
关于第三个争议焦点问题。孝感市国土资源局没有向人民法院提供涉案“评估报告”作出后送达给行政相对人的事实根据。2016年7月4日，孝感市城乡规划局向孝感市国土资源局发函，当天孝感市国土资源局即委托湖北地宜不动产评估咨询有限责任公司评估，第二天该公司就作出评估。评估事项关系到孝感市公元房地产开发有限责任公司的重大切身利益，基于程序正当性原则，孝感市公元房地产开发有限责任公司享有一定的知情权、陈述权、申辩权。但从本案的证据及查明的事实分析，孝感市公元房地产开发有限责任公司没有参与评估机构的选定，评估结果作出后孝感市国土资源局也没有及时向孝感市公元房地产开发有限责任公司送达评估报告。行政行为应遵循行政法的一般原则，而合理行政原则就是其中一项重要内容，该原则要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，同时应尽到应有的、合理的义务，兼顾相对人的实际情况，以防止有可能损害行政相对人合法权益的危害结果的发生。
关于第四个争议焦点问题。2010年涉案建设项目竣工完成，2010年5月6日，孝感市城乡规划局对该建设项目的超建筑面积的违法行为作出了行政处罚。当时，该建设项目的房屋售价为每平方米1100元至1400元，在按当时的土地价款缴纳了土地出让金后，现在作出让行政相对人再补缴每平方米857元的土地出让金，明显不具有合理性。因此，被诉行政决定违反了行政合理性原则。
关于孝感市国土资源局上诉称一审法院未查明孝感市公元房地产开发有限责任公司超容积率建设的时间等。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案被诉行政行为就是由超容积率这一事实而引起，所以，孝感市国土资源局作为被告理应举证证明关于超容积率的相关事实，而不是由人民法院调取收集查明有关证据、事实证明被诉行政行为的合法性。关于孝感市国土资源局上诉称一审法院遗漏必须参加诉讼的当事人孝感市城乡规划局。本院认为，孝感市城乡规划局既不是被诉行政行为的相对人，亦与被诉行政行为不具有利害关系，不是本案必须参加诉讼的当事人。
综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孝感市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 黄 伟
审判员 彭 娟
二〇一七年十二月二十一日
书记员 罗自阳
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；