广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1132号
上诉人（原审原告）：周国柱，男，汉族，1975年4月26日出生。身份证住址：广东省中山市。
委托代理人：田肖，广东邦仁律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路*号。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：黄嘉焯，（等寄所函）
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
原审被告：中山市港口镇人民政府。住所地：广东省中山市港口镇兴港中路***号。
法定代表人：陈有兴，镇长。
委托代理人：王林波，广东国融律师事务所律师。
委托代理人：吴雅芬，中山市港口镇人民政府工作人员。
上诉人周国柱因与中山市港口镇人民政府、中山市人民政府城乡规划管理行政纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2015）中中法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告周国柱于1998年12月26日取得196674\\\11021494号土地证，该证载明的土地座落为中山市XX镇，使用面积为240平方米，用途为住宅，权属性质为集体。2013年5月24日，该土地证变更为集（2013）1100391号，座落变更为中山市XX镇XX村XX街XX巷XX号，使用面积、用途、权属性质未变动。
2014年9月22日，周国柱向中山市城乡规划局申请办理中府集用（2013）第1100391号土地的建设用地规划条件，该局于2014年10月15日作出了业务编号为180322014090013的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，不予许可的理由为用地性质与规划不符。周国柱就此通知向中山市人民政府申请行政复议，中山市人民政府复议称：中山市人民政府已于2012年3月8日批复同意《港口镇旧镇区改造第二期控制性详细规划》（以下简称“《控规》”），根据该《控规》制定的用地规划，周国柱的该宗用地性质规划为公共绿地，周国柱办理建设用地规划条件申请的土地用途为住宅，不符合规划要求，中山市城乡规划局作出不予许可的决定合法正确。因此，中山市人民政府于2015年2月16日作出中府行复［2014］507号《行政复议决定书》，维持了该通知。周国柱认为，中山市港口镇人民政府编制、中山市人民政府批准的《控规》，将其住宅用地违法改变为公共绿地，损害了其合法权益。为此，周国柱于2015年3月12日向原院提起行政诉讼，请求：一、撤销《控规》；二、判令中山市港口镇人民政府、中山市人民政府将周国柱的中府集用（2013）第1100391号土地使用权证的用地恢复为住宅用地；三、由被告承担诉讼费用。
另查明：2009年中山市港口镇人民政府委托中山市规划设计院(建设部甲级资质单位)编制《控规》(草案)，草案编写完成后报中山市规划局审查，该局分别于2010年1月19日、12月13日就《控规》提出《中山市规划编制项目审查意见书》，并于2011年6月10日组织中山市国土资源局、中山市港口镇人民政府等单位就《控规》(草案)召开评审会，于2011年8月8日作出180052011040001号《中山市规划编制项目审查意见书》，要求中山市港口镇人民政府对《控规》(草案)修改完善后提交公示。中山市港口镇人民政府将《控规》(草案)于2011年11月15日在港口镇规划建设办公室宣传栏、港口镇人民政府网站、中山市城乡规划局网站公示，于2011年11月16日在《中山日报》(A4版)公示，公示期为30天，明确广大市民及相关利害关系人可向港口镇规划管理所直接提交书面意见与建议，并载明了联系人及联系电话。公示期间未收到意见与建议。2012年2月15日，中山市港口镇人民政府向中山市人民政府提交中港府请[2012]3号文件，报批《控规》。2012年3月8日，中山市人民政府作出中府办复[2012]37号《关于港口镇旧镇区改造第二期控制性详细规划的批复》批准《控规》。该批复中同时要求中山市港口镇人民政府在批准之日起30日内向社会公告《控规》。2012年3月29日，《控规》在中山市城乡规划局网站公告。
再查明，一审庭审期间，周国柱称《控规》与《中山市港口镇总体规划》不符，中山市港口镇人民政府、中山市人民政府确认两者有差异，但称两者总体上吻合。
原审法院认为：本案系城乡规划管理纠纷。由于涉案《控规》的实施对处于《控规》地域范围内周国柱的土地使用权造成影响，周国柱有权对《控规》提起行政诉讼。对于涉案《控规》的合法性，应依法进行全面审查。
首先，在编制《控规》的职权方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条关于“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”、第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。……”的规定和中山市建制实际，中山市港口镇人民政府和中山市人民政府分别具有编制和审批镇的控制性详细规划的职权。
其次，在编制《控规》的程序方面。涉案《控规》由中山市港口镇人民政府委托中山市规划设计院编制草案，草案编写完成后报中山市规划局审查，该局提出审查意见，并组织召开评审会，中山市港口镇人民政府对草案修改完善后在相关政府网站及《中山日报》公示。公示期满后，中山市港口镇人民政府向中山市人民政府报批《控规》，中山市人民政府作出中府办复[2012]37号批复批准《控规》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”、第二十六条“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”的规定，本案《控规》从起草到获得批准，符合法定的一般性程序要求。但是，中山市港口镇人民政府在《控规》获得批准后，仅在中山市规划局网站进行公告，而未在我市主要新闻媒体公布，违反了《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十七条“控制性详细规划经人民政府批准后，城市规划行政主管部门应当自批准之日起三十日内在当地主要新闻媒体和政府信息网站上公告。……”、住房和城乡建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十七条“控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布”的规定，导致受该行为影响的当事人无法通过公告得知该控规编制的情况，无法对其受影响的权利进行陈述、申辩。属于程序违法。
第三，在《控规》的内容方面。《中华人民共和国城乡规划法》第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。……”、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第九条“编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料”的规定，控制性详细规划应与本地的总体规划一致，但本案《控规》与《中山市港口镇总体规划》不符。因此，《控规》的内容存在违法情形。
另，在编制《控规》过程中，中山市港口镇人民政府、中山市人民政府仅以公告的途径征求公众意见，而对于明确的有直接利害关系的周国柱未履行充分、严谨的告知义务，有违行政机关在作出不利于相对人的行政行为前应听取其陈述、申辩的正当法律程序的基本要求。《控规》编制后，改变了周国柱土地的用途，实质上变更了中山市人民政府此前对周国柱土地使用的许可，却未对其补偿或赔偿，损害了被许可人周国柱合法的信赖利益，属于违法变更。
关于起诉期限问题。《控规》于2012年被批准和公告，而周国柱作为直接利害关系人并未收到过编制《控规》的信息，且《控规》在获得批复后亦未依法正确公告，周国柱2014年办理建设用地规划条件申请才得知其用地性质与规划不符，直至中山市人民政府复议后才知道《控规》存在，中山市人民政府于2015年2月16日作出复议决定后，周国柱即于2015年3月12日即向原审法院起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，周国柱的起诉仍处于起诉期限内，依法应予受理。中山市港口镇人民政府提出周国柱起诉超过起诉期限的主张，不予支持。
因此，中山市港口镇人民政府、中山市人民政府编制和批准《控规》的行为，在程序及内容上均存在违法情形，且损害了周国柱的合法权益。但鉴于《控规》已实施多年，如撤销将会破坏基于《控规》所衍生的社会秩序，损害不特定社会主体的信赖利益。因此，原审法院对周国柱请求撤销《控规》及将中府集用（2013）第1100391号土地使用权证的用地恢复为住宅用地的请求不予支持，但被告中山市港口镇人民政府、中山市人民政府应对《控规》违法给周国柱造成的损失采取补救措施。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，判决：一、确认被告中山市港口镇人民政府、中山市人民政府编制和批准《港口镇旧城区改造第二期控制性详细规划》的行为违法，但对该规划不予撤销，由两被告对给周国柱造成的损失采取补救措施。二、驳回原告周国柱的其他诉讼请求。
上诉人周国柱不服，向本院提起上诉称：一、因被诉《控规》受到影响的土地使用权人不仅上诉人一户，还有很多因《控规》改变土地的原用途而导致无法报建和使用土地的居民，如不撤销损害的是广大居民的合法权益。二、一审法院不撤销被诉控规，而由两被上诉人对上诉人的损失采取补救措施，变相将上诉人的涉案土地进行了强制征收。三、两被上诉人应按照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》和《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，对被诉《控规》进行修改或调整。综上，请求：一、将一审判决中的第一判项改为确认中山市港口镇人民政府、中山市人民政府编制和批准《港口镇旧城区改造第二期控制性详细规划》的行为违法，并撤销该规划；二、撤销一审判决中的第二判项，并判令两被上诉人将上诉人的涉案土地的用地规划恢复为住宅用地；三、由两被上诉人承担诉讼费用。
上诉人中山市人民政府不服，向本院提起上诉称：一、上诉人审批的《关于港口镇旧镇区改造第二期控制性详细规划的批复》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、原审法院认定事实不清。1、将批准后的控制性详细规划在当地主要新闻媒体公布的主体是城市规划行政主管部门，而非编制机关中山市港口镇人民政府；2、中山市港口镇人民政府在编制《控规》的过程中已将草案在相关媒体上进行公示，但公示期满后未收到任何单位及个人的反馈意见；3、被诉《控规》经中山市人民政府审批后已经生效，《控规》生效后未在我市主要新闻媒体公布，只是生效后公示的程序问题，并不会对已生效的《控规》产生影响。三、一审庭审阶段，中山市人民政府和港口镇人民政府已明确被诉控规与《中山市港口镇总体规划》有个别控指标差异，但二者总体吻合，对周国柱未产生权益上的侵害；四、涉案片区控规的修改，存在不确定的行政相对人，在实际操作中不可能也没有必要做到一一对应告知，而港口镇人民政府已将《控规》草案在相关地点和媒体上进行公示。综上，请求撤销一审判决，驳回周国柱的诉讼请求，由周国柱承担本案一、二审案件受理费。
原审被告中山市港口镇人民政府二审答辩称：一、被诉《控规》经批准生效，中山市港口镇人民政府的组织编制工作已经完成，而审批后的公示属于城市规划行政主管部门的职责；二、一审判决认定《控规》内容存在违法情形无相应的事实和法律依据；三、一审判决认定中山市港口镇人民政府属于违法变更错误。综上，请求撤销一审判决，驳回周国柱的诉讼请求。
本院经审查，对原审判决查明的事实依法予以确认。
本院另查明：《港口镇旧镇区改造二期控制性详细规划（2012.03）》图纸编号（1-6）载明：“本片区控规”与“镇总规”用地差异说明：其中用地范围编号“8”，总规土地利用为“居住用地”，片区控规用地意向为“公共绿地”，说明“现状为公共绿地”。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第二十条规定：“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第九条规定：“编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。”根据上述规定，镇人民政府应根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，即控制性详细规划应与总体规划相一致。由于中山市港口镇人民政府编制的本案被诉《港口镇旧镇区改造二期控制性详细规划》，将《中山市港口镇总体规划》中的部分居住用地变更为公共绿地，与《中山市港口镇总体规划》不相吻合，因此中山市港口镇人民政府编制的《控规》部分内容违法。
《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。……”《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条规定：“……公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。”第十七条规定：“控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。”《广东省城市控制性详细规划管理条例》第五条规定：“控制性详细规划经批准后非经法定程序不得变更。……”第十七条规定：“控制性详细规划经人民政府批准后，城市规划行政主管部门应当自批准之日起三十日内在当地主要新闻媒体和政府信息网站上公告。公告的内容应当包括该控制性详细规划的具体范围、实施时间和查询方式等。”本案中，中山市港口镇人民政府委托中山市规划设计院编制《控规》草案，草案编写完成后报中山市规划局审查，并组织召开评审会，在中山市港口镇人民政府对草案修改完善后在相关政府网站上进行公示，公示期间未收到意见和建议，中山市港口镇人民政府遂向中山市人民政府报批《控规》，中山市人民政府经审查后于2012年3月9日作出中府办复[2012]37号《关于港口镇旧镇区改造第二期控制性详细规划的批复》，认定该《控规》基本符合港口镇总体规划要求，同意《控规》。中山市港口镇人民政府在《控规》获得批准后仅在中山市规局网站公告，未在该市主要新闻媒体公告，程序轻微违法，一审判决认定程序违法并无不当，本院予以维持。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”本案中，虽然被诉《控规》的内容和程序存在违法情形，但该《控规》已实施多年，如撤销将会破坏基于《控规》所衍生的社会秩序，影响社会的稳定性，根据上述司法解释规定，一审法院确认《控规》违法，但不予撤销，由中山市港口镇人民政府、中山市人民政府对周国柱造成的损失采取补偿措施，并无不当。周国柱主张撤销《控规》，理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；周国柱上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周国柱负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一七年三月十六日
书 记 员 朱钟涛