安徽省马鞍山市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)皖05民初24号
原告：安徽泽积农业投资有限公司，住所地安徽省合肥市新站区昌盛路安徽盐业大厦1－1102室。
法定代表人：范玉明，该公司董事长。
委托代理人：李爱华，安徽江南律师事务所律师。
被告：和县姥桥镇人民政府，住所地安徽省和县姥桥镇新南街。
法定代表人：郑李龙，该镇镇长。
委托代理人；林志清，安徽长城律师事务所律师。
原告安徽泽积农业投资有限公司(以下简称泽积公司)与被告和县姥桥镇人民政府(以下简称姥桥镇政府)合同纠纷一案，本院于2014年1月20日受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2015年2月12日作出(2014)马民三初字第00011号民事判决，姥桥镇政府不服该判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院于2015年11月12日作出(2015)皖民四终字第00221号民事裁定，以原审判决认定姥桥镇政府的行为构成违约并判令其赔偿泽积公司的可得利益损失依据不足为由，裁定撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭于2016年5月6日公开开庭进行了审理。泽积公司的委托代理人李爱华、姥桥镇政府的委托代理人林志清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
泽积公司向本院提起诉讼请求：1.姥桥镇政府赔偿土地复垦损失579.8万元；2.由姥桥镇政府承担本案诉讼费用。事实与理由：其与姥桥镇政府于2010年5月6日签订一份土地整理复垦协议，约定由其投资位于姥桥镇社区黄甫自然村坑塘土地整理复垦项目，面积约380亩，完成后可新增耕地309亩，费用由其承担，项目实施后新增耕地指标全部归其使用。2011年3月，双方协议所涉及的土地整理复垦项目新增耕地309亩的事实被安徽省国土资源厅发文确认。后姥桥镇政府未按协议约定将309亩新增耕地指标交由其调剂使用，而是交由郑蒲港新区使用，致使其投资收益无法取得，按2011年安徽省土地补充耕地指标交易价格计算，每亩耕地指标交易价格为4万元，共计1236万元，扣除双方相互应付应收价款，合计有579.8万元收益应归其所得而未得，双方经多次协商未果，故诉至法院。
姥桥镇政府辩称，1.双方所签订的协议违反行政法规的强制性规定及未经上级人民政府批准，应属无效或是效力待定协议。2.其在协议履行过程中没有任何违约行为，泽积公司称其将土地指标交由郑蒲港新区使用没有任何事实依据。3.协议签订后，泽积公司存在违约行为，致使项目没有实施完毕，后果应由泽积公司承担。4.双方在2012年对协议进行了变更，即确认在使用单位付款后再向其支付款项，其并非使用单位，泽积公司向其主张可得利益损失没有事实依据。
泽积公司为支持其诉讼请求向法庭提交以下证据：1.安徽省人民政府办公厅关于加强新增耕地指标异地调剂落实占补平衡工作有关问题的复函一份、其与姥桥镇政府签订的协议书一份，证明双方在政府鼓励支持下签订了一份关于土地整理复垦的合同；2.安徽省国土资源厅关于无为县、和县土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复、姥桥镇政府关于2010年姥桥镇土地整治情况的报告、安徽省国土资源储备发展中心关于2011年第三批被充耕地指标交易结果公告、关于请求缓付款项的报告、银行大额支付来账单据各一份、补充耕地项目情况调查汇总表一份，证明其按约投资完成土地整理复垦项目，姥桥镇政府未向其交付309亩新增耕地指标及收益，构成违约；3.案涉土地整理项目竣工验收申报材料照片五十张，证明姥桥镇政府在申报验收时，违反协议书中的承诺和约定，隐匿其投资土地整理项目的事实，致使其未被认定为补充耕地占补平衡指标所有者，未能取得土地投资收益；4.安徽省国土资源厅、安徽省工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的实施办法一份，证明双方签订的协议并不违反法律的禁止性规定；5.安徽省高速公路控股集团有限公司与马鞍山市人民政府签订的协议、马鞍山市骏马交通运输建设投资有限公司向和县财政国库支付中心支付补助资金的记账凭证及电子补充回单、和县财政国库支付中心收到马滁高速占补平衡指标调剂费用来账专用凭证及关于马鞍山市骏马交通运输建设投资有限公司的网上打印资料各一份，证明因姥桥镇政府违约致使和县人民政府成为指标的所有者，使用单位向和县人民政府支付了费用。
姥桥镇政府质证认为：对证据1的真实性无异议，但不能达到其证明目的，土地整理复垦必须在政府有关部门的组织下进行，协议书应属无效；对证据2中安徽省国土资源厅关于无为县、和县土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复的真实性不持异议，但与本案不具关联性，姥桥镇政府关于2010年姥桥镇土地整治情况的报告系复印件，对其真实性持有异议，对安徽省国土资源储备发展中心关于2011年第三批被充耕地指标交易结果公告、关于请求缓付款项的报告、银行大额支付来账单据的真实性均不持异议，但因付款时间迟延，不能达到泽积公司的证明目的；对证据3的真实性无法核实，即使该组证据真实的，因在实际操作过程中，泽积公司是全程参与的，对申报材料的情况是明知的，泽积公司称其隐匿投资者信息没有依据；对证据4认为系规范性文件，该文件制订于2013年，对双方于2010年签订的合同没有约束力；对证据5的真实性不予认可，且与本案不具有关联性。
姥桥镇政府向法庭提交以下证据：1.银行的电汇凭证一份，证明其已于2013年1月28日将泽积公司支付的100万元工程款退回；2.和县土地开发整理中心出具的案涉新增耕地面积挂钩情况表一份，证明涉案姥桥镇姥桥社区（东、西片）坑塘复垦309亩土地指标均被和县国土资源局于2012年使用完毕，并非郑蒲港新区或其使用；3.和县姥桥镇姥桥社区居民委员会出具的证明一份，证明案涉复垦土地系姥桥镇姥桥社区下几个村民组所有，订立案涉协议时，应征得村民组的同意而未征取，违反法律、行政法规的强制性规定；4.巢湖联邦工程造价咨询有限公司审核报告一份，证明案涉土地复垦项目的投入成本仅为27.81万元，泽积公司要求的利益达一千多万元，与政策规定相悖。
泽积公司质证认为：对证据1的真实性不持异议，但该笔款项系姥桥镇政府支付的新增耕地指标收益，不能达到姥桥镇政府的证明目的；对证据2的真实性不持异议；对证据3、4的真实性不持异议，但两证据与本案无关。
本院认证意见为：泽积公司提交的证据1、2(除补充耕地项目情况调查汇总表外)、3，姥桥镇政府提交的证据1、2，均具有真实性、合法性及关联性，本院予以认定；泽积公司提交的证据2中的补充耕地项目情况调查汇总表，与本案缺乏关联性，本院不予认定；泽积公司提交的证据4系2013年文件，在案涉合同签订之后，故与本案缺乏关联性，本院不予认定；泽积公司提交的证据5、姥桥镇政府提交的证据3、4与本案缺乏关联性，本院不予认定。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2010年5月6日，泽积公司（甲方）与姥桥镇政府（乙方）签订一份协议书，约定：为实施好姥桥社区黄甫自然村坑塘治理项目，甲乙双方经认真协商，现就项目工程包干费用等有关事项订立如下协议：一、项目的基本概况：本项目系坑塘治理项目。现状地类为坑塘，面积约380亩，可新增耕约309亩；二、项目工期：本项目工期为十二个月；三、项目工程费用与支付：1、甲方按1.8万元/亩的标准给付乙方施工工程款（包含设计费、测量费、工程招标费、施工费、立项报批费和检查验收费等），由乙方组织实施总包干。另发生的所有税收由甲方承担。2、支付方式：合同签字生效后，甲方在3个工作日内付款100万元给乙方，在30个工作日内付包干施工工程总费用的30%，每个项目小区工程竣工后按面积再付款30%，验收合格后根据确认面积全部付清工程款。3、项目结算以验收确认的新增耕地亩数为准。四、双方的权利与义务（一）甲方权利与义务：1、负责对项目的实施进行检查指导。2、协助乙方做好项目的立项报批，工程指导监管，项目竣工决算的审计，竣工资料的收集和项目报验工作。3、按约定，根据工程进度及时拨付工程施工工程款（账号：20000127173810300000034；收款单位：安徽省和县姥桥镇财政所；开户行：安徽省和县农村合作银行姥桥支行）。（二）乙方权利与义务：1、以招标方式，依法公开选定施工、监理单位，负责工程质量的全程管理，并在合同约定的期限内完成。2、根据项目工程进度，可以要求甲方根据工程进度及时拨付施工工程款。3、负责协调县政府和土地主管部门进行项目的检查验收工作。4、乙方所收甲方拨付的项目总工程款，在项目施工过程中可以开具收据，但在工程竣工验收决算后必须按甲方支付的施工总工程款提供发票换取以前开具的收据（税款由甲方支付）。五、法律责任：此协议所约定的条款若与有关法律法规相悖的，协议自行终止无效。本协议条款甲乙双方共同遵守。若发生争议，由双方协商解决。协商不成，双方同意提交仲裁机构仲裁，事后又没有达成书面仲裁协议的，可向司法机关起诉。六、其他事项：1、项目验收确认的新增耕地指标全部归甲方调剂使用，乙方需配合办理相关手续。2、本协议一式两份，甲乙双方各执一份。3、本协议未尽事宜，甲乙双方另行商议。4、本协议甲、乙双方签字后生效。
合同签订后，泽积公司于2011年2月28日将100万元工程款支付给姥桥镇政府，姥桥镇政府组织施工单位进行土地开发复垦项目的施工。完工后，涉案项目于2011年3月29日经由安徽省国土资源厅确认通过验收，新增耕地309亩。2012年8月，泽积公司向姥桥镇政府提交一份关于请求缓付款项的报告，请求暂缓支付工程款，直至309亩耕地指标被使用单位确认付款时，再由双方办理统一项目决算，姥桥镇政府表示同意。后案涉耕地指标被用于马鞍山市北部旅游大道、北沿江高速公路滁州至马鞍山段项目、安徽省和县郑蒲港区一期工程、和县2012年第十三批次城镇建设用地。2013年1月28日，姥桥镇政府将100万元以返还工程款的名义支付给泽积公司。因泽积公司未实际取得耕地指标的转让款，遂提起诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为泽积公司要求姥桥镇政府赔偿土地复垦损失579.8万元是否有事实和法律依据。泽积公司与姥桥镇政府于2010年5月6日签订的协议书系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。姥桥镇政府辩称案涉协议属无效协议，但我国法律、行政法规对社会资金投资开发整理土地并未禁止，且根据《安徽省人民政府办公厅关于加强新增耕地指标异地调剂落实占补平衡工作有关问题的复函》意见，积极鼓励和吸引社会资金投资开发整理土地，按照谁投资谁受益的原则，允许投资者承包经营自身开发整理的土地，投资开发整理出的新增耕地指标进行有偿转让，故泽积公司投资案涉土地整理项目，于法不悖，对姥桥镇政府的该项辩解，本院不予采纳。对土地整理项目没有规定须有上级人民政府批准，故姥桥镇政府以此为由认为案涉协议效力待定，无法律依据，本院不予采纳。泽积公司、姥桥镇政府在协议中约定由姥桥镇政府选定施工、监理单位，负责工程质量的全程管理，协调县政府和土地主管部门进行项目的检查验收工作，对此，姥桥镇政府已按照协议约定履行了相关义务，案涉土地整理项目的新增耕地也被安徽省国土资源厅确认，姥桥镇政府并未使用案涉土地整理项目的新增耕地指标，现也无证据证明姥桥镇政府自行占有了耕地指标的转让款，故泽积公司主张姥桥镇政府构成违约并赔偿其损失，与事实不符，本院不予支持。至于泽积公司认为姥桥镇政府以其自己名义上报土地整理项目材料构成违约的问题，因协议约定泽积公司应协助姥桥镇政府做好项目的立项报批，工程指导监管，项目竣工决算的审计，竣工资料的收集和项目报验工作，故泽积公司对项目的报验是参与的，对以谁的名义进行报验是明知的，现无证据证明泽积公司对项目报验的主体提出过异议，故泽积公司再以此为由认为姥桥镇政府构成违约，依据不足，本院不予采纳。综上所述，对泽积公司的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决如下：
驳回原告安徽泽积农业投资有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费52386元，由原告安徽泽积农业投资有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 陈广金
审判员 周永龙
审判员 焦明君
二〇一六年八月十五日
书记员 左 荣
附本案判决所引用的法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。