安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖01行终358号
上诉人（原审原告）李瀚，男，1975年5月7日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
委托代理人傅成林，安徽原声律师事务所律师。
委托代理人袁圣琼，安徽原声律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）合肥市国土资源局，住所地安徽省合肥市政务文化新区怀宁路1800号。
法定代表人储昭海，该局局长。
委托代理人余永强，该局不动产登记中心工作人员。
委托代理人储湛，安徽众城高昕律师事务所律师。
上诉人李瀚与被上诉人合肥市国土资源局不服撤销行政登记案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院(2017)皖0103行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，于2017年7月26日公开开庭审理本案，上诉人李瀚的委托代理人傅成林、袁圣琼，被上诉人合肥市国土资源局委托代理人余永强、储湛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：2009年9月27日，李瀚与友联房地产公司签订商品房买卖合同，约定李瀚购买友联房地产公司开发建设的位于合肥市××××西段蓝钻商务中心B座1310号房屋，建筑面积106.25平方米,总价款510000元。2010年9月19日，李瀚向合肥市房地产管理局申请上述房屋的产权登记。2010年9月25日，合肥市房地产管理局为李瀚的合肥市××××西段蓝钻商务中心B座1310号房屋颁发了房地权证合庐字第××号房地产权证。2011年12月23日，合肥市城乡建设委员会函复合肥市房地产管理局：友联房地产公司建设的古城郢改造项目未取得竣工验收备案表。据此，合肥市房地产管理局于2011年12月26日向濉溪路西段蓝钻商务中心各相关房屋权利人作出撤销登记决定书，该决定书相关内容为：友联房地产公司建设的濉溪西路蓝钻商务中心A、B座项目未取得竣工验收备案表，友联房地产公司以及李瀚等人申请濉溪西路蓝钻商务中心A、B座房屋登记存在隐瞒真实情况、提交虚假材料的情形，经研究决定，依据《房屋登记办法》第八十一条规定，撤销李瀚房地权证合庐字第××号等41户房屋登记。2012年3月3日，合肥市房地产管理局向李瀚邮寄了文件。同年3月5日，合肥市房地产管理局将撤销登记决定书送达给友联房地产公司的工作人员俞波。李瀚称其因住址变更，其一直未收到撤销登记决定书。
另查明，根据合肥市机构编制委员会合编〔2015〕34号文件规定，原隶属于合肥市房地产管理局的不动产登记办证机构于2015年12月整建制划转给合肥市国土资源局。
原判认为，建设部制定并于2008年7月1日施行的《房屋登记办法》第三十条规定：因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：(一)登记申请书；(二)申请人身份证明；(三)建设用地使用权证明；(四)建设工程符合规划的证明；(五)房屋已竣工的证明；(六)房屋测绘报告；(七)其他必要材料。第八十一条规定：司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。根据上述规定，房屋已竣工是申请房屋所有权初始登记的条件之一，由于涉案房屋所属的濉溪西路蓝钻商务中心A、B座项目未取得竣工验收证明，不具备产权登记的法定条件，李瀚及友联房地产公司申请此类房屋的产权登记，存在隐瞒真实情况的情形，合肥市房地产管理局据此撤销原房屋产权登记，符合法律规定。因合肥市国土资源局提供的特快专递邮单及送达回证不足以证明李瀚已实际收到涉案撤销登记决定书，故其关于李瀚起诉已逾起诉期限的主张，不予支持。
一审判决，驳回原告李瀚的诉讼请求。
上诉人的上诉请求：1.请求二审法院依法撤销合肥市庐阳区人民法院(2017)皖0103行初17号《行政判决书》之判决，并支持上诉人原审诉讼请求；2.本案一、二审的诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人的上诉理由为：一、原审法院认定事实不清。2009年9月27日，上诉人与安徽省裕安集团友联房地产开发有限责任公司（以下简称友联公司）签订了一份《商品房买卖合同》，双方约定原告购买友联公司自行开发建设的位于合肥市庐阳区××西××商务中心××室，建筑面积106.25平方米，单价4800元/平方米，总价款510000元整，友联公司应于2011年3月31日前交付房屋。上述合同签订以后，原告2010年8月底前全额支付了购房款（原告同时购买被告两层共24间房屋，总建筑面积2155.72平方米，单价均为4800/平方米，总价款10347456元），友联公司收到全部购房款后，对交易房屋进行了备案登记，2010年9月25日合肥市房地产管理局为上诉人颁发了房地权证合庐字第××号房地产权证。2011年12月26日，合肥市房地产管理局以涉案房屋项目“未取得竣工验收备案表和友联房地产公司以及李瀚等人申请濉溪路蓝钻商务中心A、B座房屋登记存在隐瞒真实情况、提交虚假材料的情形”依据《房屋登记办法》第八十一条规定撤销了上述房屋登记。原审法院也认为上诉人存在隐瞒真实情况的情形，这是不符合案件事实的。本案中，上诉人仅为购房人，不是房屋建造者，更不是房地产开发公司，根本不能掌握房屋竣工的情况，也无法提交房屋已竣工的证明。而且上诉人提交申请材料中也没有此类证据，说明上诉人没有义务和责任对此负责，更不能因为此证明断定上诉人隐瞒真实情况。竣工验收证明应当是由房地产公司提供并负责其真实性和合法性，与上诉人无关。因此，原审法院以此为理由驳回上诉人原审诉讼请求没有事实和法律依据。
二、原审法院适用法律错误。原审法院适用的主要是住建部的部门规章《房屋登记管理办法》，这是不适当的，本案应当适用《不动产登记暂行条例》，《不动产登记暂行条例》是由国务院制定，根据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，本案应当适用《不动产登记暂行条例》。而《不动产登记暂行条例》第十六条中明确首次登记的规定中并没有要求有房屋竣工验收备案表这一项，因此根据最新的《不动产登记暂行条例》，上诉人无须提供房屋竣工验收备案表。
三、被上诉人的行为违反法定程序。原审中被上诉人做出的具体行政行为违背法定程序，应当予以撤销。根据行政法中的“程序正当”原则，一个具体行政行为的做出，必须做到送达行政相对人。根据案件材料和一审法院查明事实可知，被上诉人做出的具体行政行为只送达给友联房地产公司的工作人员俞波，而本案行政相对人因为住址变更，并未收到相关材料，也没有接到任何通知，被上诉人也没有进行公告，撤销登记不属于涉及众所周知的重大社会事件，被上诉人的原审辩称不能成立。上诉人并未收到涉案撤销登记决定书，被上诉人具体行政违法送达程序违法，违背法定程序，应当予以撤销。
四、法律应当保护公民的合法权利。根据行政法中的“信赖保护原则”，应当判决撤销合肥市房地产管理局撤销上诉人所购房屋产权的行政行为，恢复上诉人所购房屋的产权登记，保护上诉人的信赖利益。根据案件材料可知，上诉人是合法公民，严格按照法律购买商品房，提供的材料包括商品房买卖合同，备案确认单、房地产权证等。足以证明上诉人签订的合同合法有效，第一次申请房地产权证（不动产登记机构）也已经尽到了审查义务，并颁发了房地产权证。至于被上诉人提出的房屋竣工验收证明，不属于上诉人的原因，属于房地产开发商的原因，上诉人不应该对此负责，更不应该承担由此产生的后果。根据《行政许可法》中的“信赖保护原则”上诉人已经尽到一个守法公民的义务。因此，应当保护上诉人的信赖利益。
上诉人认为，上诉人与友联房地产公司签订的《商品房买卖合同》依法成立，应受法律保护。上诉人在全部履行双方约定的合同义务后，取得所购房屋应是理所当然。上诉人作为购房人已经履行了自己的全部义务，且同时购买上千万的房产不是小数额，对于上诉人的家庭来说，是倾其所有，因他人的责任导致上诉人购房目的无法实现，甚至上千万的资产付诸东流，对于上诉人来说，可谓后果不堪设想。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误。为维护上诉人的合法权利，根据国家法律的有关规定，特依法提起上诉，请求二审法院进一步查清事实，依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人合肥市国土资源局答辩意见：
一、关于隐瞒真实情况。业主购买商品房后申请办理房屋登记，原《合肥市房屋权属登记管理条例》将此规定为初始登记，后《城市房屋权属登记管理办法》以及《房屋登记办法》均将此规定为转移登记；无论登记类型如何变化，此类登记都是由房屋买卖双方共同申请办理的，任何一方或双方存在隐瞒真实情况、提供虚假材料的情形，均构成撤销登记情形。本案中，房屋的开发建设单位友联公司对于房屋竣工验收情况应当是明知的，房屋的购买人在房屋竣工交付后申请办理房屋登记、对于房屋的竣工验收与交付使用情况也应当是清楚的。即使房屋的购买人出于重大疏忽而不了解房屋的竣工验收与交付使用情况，登记机构也不能将错就错、无视登记不当而不予处理。
二、关于法律适用。最近二十年来，我国的房屋登记法律制度历经数次变化，从1998年实施的《城市房屋权属登记管理办法》到2008年实施的《房屋登记办法》，再到2015年实施现行的《不动产登记暂行条例》。本案中的被诉行政行为是2011年12月、原登记机关合肥市房地产管理局作出的撤销登记，自然应当立足于当时的法律环境，对于被诉行政行为的合法性进行审查。至于现行的《不动产登记暂行条例》并未就各类登记分别需要提交哪些登记资料作出规定，《不动产登记暂行条例实施细则》也没有就竣工验收备案表作出明确规定，但是并不能否认房屋必须竣工验收、符合交付使用条件后方具备办理不动产登记的基本规则——此前为在建工程、此后为房屋。至于竣工验收证明材料的形成方式和名称，则在不同时期有所不同，即使上诉人一方没有提供竣工验收证明材料的法定义务，在建工程依然需要经过竣工验收成为具备使用功能和价值的房屋后，才能办理房屋登记——房屋登记法律制度虽经变化，但是这一基本规则从未改变。
三、关于行政程序。被诉撤销登记行为在原登记机关作出书面决定后，已经通过不同的方式向上诉人送达，一方面准确填写上诉人的住址后通过邮政部门寄送书面决定，另一方面又向上诉人当初办理房屋登记时的代办人员当面送达，原登记机关尽到了送达义务。行政机关作出决定后应当履行向当事人告知的送达义务，而不是确保当事人收到的送达义务，即使当事人因为住址变动而未收到邮件，也不能否定行政机关已经尽到送达义务。而且，不能因为送达程序而否定行政行为的效力，是否及时履行送达义务影响当事人的起诉期限，却不能因此否定行政行为的合法性。
四、关于“信赖保护原则”。上诉人所称的“信赖保护原则”并非行政行为不当的治愈良药，上诉人所称似乎意味着只要自己没有违法或恶意，即使行政行为存在不当情形也无须纠正，这个逻辑是不成立的。被诉撤销登记行为的合法性在于是否基于确定的事实和法律依据，暂且不论上诉人自身是否存在过错，即使上诉人没有违法或恶意，也不能影响行政机关发现行政行为存在不当情形时进行纠正，所谓“信赖保护原则”并不能治愈行政行为的不当情形。此外，关于上诉人在撤销登记后能否主张房屋所有权我们无法作出判断、也超出本案行政诉讼的审查范围。如果上诉人不能主张房屋所有权，则纠缠于撤销登记决定的合法性是没有任何实质性意义的；如果上诉人可以主张房屋所有权，则应当重新提供完整齐全的登记资料、依不动产登记程序再行申请登记。即：撤销登记后不能自然恢复原登记，撤销登记后应当由具备条件的申请人（可能是原登记的权利人，也可能是其他通过法律途径确认的合格申请人）再行申请、提交齐全的登记资料，届时由登记机关依法受理、审核。本案涉及的“问题楼盘”目前尚在善后处理之中，上诉人关于恢复登记的主张无法在本案中进行审查认定。
综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，其上诉理由均不能成立，上诉人曾经针对友联公司提起民事诉讼却又撤诉、转而提起本案行政诉讼，实际上是错误选择了主张权利的途径。我们在配合地方政府就“问题楼盘”的善后处理工作中了解到，本案的上诉人与友联公司之间存在民间借贷关系，形式上的商品房买卖合同关系只是作为保障其债权实现的一种特殊方式。故请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
本院认为：一、关于原审判决认定事实方面。从本案被上诉人提供的证据来看，涉案房屋登记确属初始登记，且在房地产业务受理单中已经明确需提供的申请材料之中包含房屋竣工平面图等材料，对此办证申请人应当知晓，但其并未按照要求提供相关材料。故原审判决在事实认定方面并无错误。
二、关于原审判决适用法律方面。本案的房屋登记行为发生在2010年，撤销房产证行为发生在2011年。根据法不溯及既往的基本原则，2015年实施的《不动产登记暂行条例》不能溯及到前述撤销房产证的行为；相反，本案行政机关撤销房产证行为依据的正是在当时合法有效的《房屋登记办法》之相关规定。故原审法院审查前述行政行为依据行政行为作出之时合法有效的法律法规，符合法律适用的基本规定，不存在适用法律错误的问题。
三、关于本案被上诉人作出行政行为的程序问题。本案被上诉人作出撤销决定后，已经通过不同的方式向上诉人送达，即邮寄送达和向代办人送达的方式，其已尽到了送达义务。上诉人因为住址变动而未收到邮件，不能否定行政机关已经尽到送达义务。
故本案被上诉人作出撤销房产证的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费用50元由上诉人李瀚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李琦
代理审判员 潘攀
代理审判员 张俊
二〇一七年八月一日
书 记 员 黄浩
附：本案引用的相关法律、法规、规章等条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
…
2.《房屋登记办法》
第三十条因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人身份证明；
（三）建设用地使用权证明；
（四）建设工程符合规划的证明；
（五）房屋已竣工的证明；
（六）房屋测绘报告；
（七）其他必要材料。
第八十一条司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。