广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1579号
上诉人（原审原告）：刘坚，男,1966年9月6日出生。
委托代理人:邓闯潮、伍家宁，广东粤鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：四会市贞山街道办事处。住所地：四会市贞山街道贞山大道中。
法定代表人:钟想周，该办事处主任。
委托代理人:罗国明，四会市贞山街道办事处党工委委员。
委托代理人:张海洋，广东深洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：四会市水务局。住所地：四会市东城街道广场北路行政服务中心*楼。
法定代表人:蒋志生，该局局长。
委托代理人:胡远航、赖丽嫦，四会市水务工程建设管理中心工作人员。
被上诉人（原审被告）：四会市人民政府。住所地：四会大道新行政中心。
法定代表人:李伟忠，该市市长。
委托代理人:黄志坚，四会市人民政府法制局副局长。
委托代理人:李宇亨，广东西江律师事务所律师。
上诉人刘坚因与被上诉人四会市贞山街道办事处（以下简称贞山街道办）、四会市水务局（以下简称四会水务局）、四会市人民政府（以下简称四会市政府）集体土地征收及行政赔偿纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案涉案被国家征收的土地坐落于四会市贞山姚沙凤地，面积16.48亩。2012年3月21日，郭景文与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村签订了一份《凤地土地承包合同》，合同约定将位于四会市贞山姚沙凤地的69亩集体用地承包给郭景文，其中姚沙一村占14.23亩、姚沙二村占12.9亩、姚沙三村占22.55亩、姚沙四村占12.6亩、姚沙五村占6.5亩，承包期为2012年1月1日至2019年12月30日。郭景文以及姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村在合同上签名或盖章，姚沙五村没有在合同上签字盖章，四会市贞山街道姚沙村民委员会（以下简称姚沙村委会）在合同上签字盖章作见证。当天郭景文同时与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村又签订了一份《凤地土地承包合同》（补充协议），对郭景文承包四会市贞山姚沙凤地事宜作了补充约定。同样是郭景文以及姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村在合同上签名或盖章，姚沙五村没有在合同上签字盖章，姚沙村委会在合同上签字盖章作见证。2012年11月6日，刘坚与郭景文签订了一份《土地及绿化树转让（转包）合同》，约定郭景文将位于四会市贞山姚沙凤地的租赁合同和地上所有绿化树及建筑物转让给刘坚，转让价款1930000元。郭景文在转让方处签名，原告在承让方处签名。
2011年10月25日，四会市发展和改革局作出四发改基【2011】56号《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程项目建议书的批复》，同意四会市飞鹅岭防汛公路工程项目立项。2012年3月27日，四会市城乡规划局作出四城规复【2012】40号《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程建设项目规划选址的意见》，原则同意四会水务局提交的《关于要求办理四会市飞鹅岭防汛公路工程规划选址相关手续的申请》。2012年6月5日，四会市发展和改革局作出四发改基【2012】26号《关于四会市飞鹅岭防汛公路建设工程可行性研究报告的批复》，同意项目进行建设。2013年6月14日，四会市政府作出四府批【2013】85号《四会市人民政府关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》，对四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁的土地补偿（含安置补助）、青苗补偿、附着物补偿标准作了批复。2013年7月1日，四会市政府张贴发布了四会市人民政府四府[2013]22号《通告》及四府批［2013］85号《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》，通告四会市政府决定征用四会市飞鹅岭防汛公路、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程建设用地，并对拟征用土地范围、拟征用土地用途、拟征用土地面积、土地补偿标准和安置办法作了通告。
2013年7月4日，贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心在贞山街道办四楼会议室组织拟征地范围内的姚沙村委会、姚沙一至五村民小组村代表等相关人员召开听证会，听取他们对上述征地拆迁补偿标准及安置方案的意见，村民代表均无异议。
2014年8月29日，四会市政府召开常务会议，决定由贞山街道办实施姚沙围防汛道路土地征收工作。2014年9月11日，四会市政府以市政府常务会议纪要{四府办纪【2014】37号}的形式授权贞山街道办负责“飞鹅岭防汛公路工程建设项目”的征地、拆迁工作。
2014年11月10日，贞山街道办与姚沙四村签订了征地《协议书》，2015年1月12日与四会市贞山街道姚沙村经济联合社签订了征地《协议书》，征收了涉案的16.48亩土地，并分别于2015年8月5日将征地补偿款转入姚沙经济合作联社账户，姚沙经济合作联社于2015年9月18日将征地补偿款转入姚沙四村账户。姚沙五村暂未收到征地补偿款。
2014年11月24日贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员与刘坚对刘坚承包经营的花场征收范围内（线内）的青苗及附着物进行了清点，制作了《飞鹅岭防汛公路工程项目花场拆迁青苗及附着物明细表（线内）》，贞山街道办工作人员在在场人员栏签名确认，刘坚则在户主栏注明“不确认有抢种”后签名。当天贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员还制作了飞鹅岭防汛公路工程项目花场抢种明细表，贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员在在场人栏签名。
2014年11月4日，原告以郭景文的委托代理人身份委托肇庆市永辉评估有限公司对郭景文投入的位于四会市贞山街道姚沙凤地花场的地上建（构）筑物、设备设施及一批树木的价值进行评估，2014年12月20日，肇庆市永辉评估有限公司作出了《评估报告书》，价格评估结论为4907850元，后经双方协商，被告不采纳评估结论作为补偿标准，坚持以2.2万／亩的标准进行补偿，且认为原告有抢种���为，对原告被征地块范围内的鸽棚、房屋等其他附着物认为是违章搭建物及临时搭建的棚房，均不予补偿，故双方一直未能就青苗及附着物补偿事宜达成协议。
2015年1月26日，贞山街道办、四会水务局通过四会市公证处送达《四会市飞鹅岭防汛公路工程项目‘凤地’花场补偿款通知书》给原告，原告没有按时领取补偿款，2015年4月13日，贞山街道办、四会水务局通过四会市公证处办理了提存公证，将补偿款362560元提存于四会市公证处。
2015年8月7日，被告向原告发出《限期搬迁通知书》，限定原告在2015年8月15日前自行搬迁。原告拒绝搬迁。2015年8月20日，贞山街道办实施了强制搬迁。原告不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、确认被告征地行为违法；2、请求法院判令被告赔偿原告因违法暴力征地产生的损失共计1754270元；3、请求法院判令被告承担��讼费用。
另查明，2014年11月20日，郭景文签署了一份授权委托书，载明：委托人于2012年3月21日与四会市贞山街道姚沙一、二、三、四、五村民小组签订了凤地土地承包合同，现因上述承包土地范围被四会市人民政府征收为防汛公路用地，因委托人在外地不能到四会处理有关赔偿问题，特委托刘坚为委托人的全权代理人，代为与相关部门进行征地的合同签订、款项收取等相关手续。
原审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告是否具有本案的诉讼主体资格？二、被告实施的涉案土地征收行为事实根据和法律法规依据是否确实充分，程序是否合法？三、原告请求行政赔偿的理据是否充分，应否支持？
一、关于原告是否具有本案的诉讼主体资格问题。涉案被征收的贞山姚沙凤地16.48亩土地，原告的使用权是通过从郭景文承包姚沙村集体的土���转让得来。纵观本案证据反映，郭景文于2012年3月21日与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村签订了《凤地土地承包合同》，当天郭景文同时与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村又签订了《凤地土地承包合同》（补充协议），对郭景文承包四会市贞山姚沙凤地事宜作了补充约定。《凤地土地承包合同》、《凤地土地承包合同》（补充协议）已经实际得到履行。原告刘坚于2012年11月6日与郭景文签订了《土地及绿化树转让（转包）合同》，约定郭景文将位于四会市贞山姚沙凤地的租赁合同和地上所有绿化树及建筑物转让给刘坚，转让价款1930000元。郭景文在转让方处签名，原告在承让方处签名。无论从该《土地及绿化树转让（转包）合同》的形式或实质判断，该花场是整体转让给原告的，原告支付的是转让款，属于转让行为，而非��包行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”的规定。郭景文将其承包经营的土地及地上附着物、青苗整体转让给原告刘坚经营，没有取得发包方姚沙村集体同意，其转让行为是无效的。虽然原告刘坚并没有合法取得涉案土地的经营权。但其实际使用了该土地，与被告的征地行为实际上发生了利害关系，其具有提起本案行政诉讼的原告诉讼主体资格。原告刘坚没有合法取得涉案土地的经营权的行为不影响其诉权，但影响其胜诉权。
二、被告实施的涉案土地征收行为事实根据和法律法规依据是否确实充分，程序是否合法问题。对���涉案土地的性质，被告提出征收的涉案土地是堤外滩涂地，但没有提供证据证实，因此，在没有证据证实属于滩涂地前不作国有土地认定。国家建设征收、征用农民集体土地的，依法应履行审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告实际征用涉案土地16.48亩，现有证据未能反映取得了有批准权的人民政府批准的文件，而且涉案被征的16.48亩土地除了12.6亩属于姚沙四村的土地，被告与姚沙四村签订了征地《协议书》，支付了补偿款外，其余部分所征土地，被告认可属于姚沙五村所有，被告未与姚沙五村签订征地《协议书》，补偿款也未到账，在原告拒绝自行搬迁的情况下，亦未申请人民法院强制执行，就实施了强制拆除的收地行为，不符合法定程序，应确认程序违法。
三、原告请求行政赔偿的理据是否充分，应否支持问题。四会市飞鹅岭防汛公路工程是肇庆市重点工程建设项目之一，是国家为了公共利益的需要进行建设征用土地，原告应予积极配合。被告在实施强制拆除前，组织双方对涉案地上（线内）附着物、青苗进行了清点，对抢种物及违章搭建物、临时搭建物也作出了登记，对于应予补偿的，按照公布的补偿标准予以补偿，对抢种物及违章搭建物、临时搭建物不作补偿，并无不当。关于委托评估的问题。清点后，因双方未能协商一致共同委托评估，原告便以郭景文的代理人身份，单方委托评估公司对郭景文投入的位于四会市贞山街道姚沙凤地花场的地上建（构）筑物、设备设施及一批树木的价值进行评估，将被告认为是抢种的树木及搭建物也计算其中，因原告不是评估报告的主体，��估报告被告也不认可，因此，不能作为本案的处理依据。原告还提出被告损坏了其花木场道路，因该道路不在征地红线范围，所以也不纳入补偿之列。故，原告提出诉请判令被告赔偿损失的行政赔偿请求理据不足，不予支持。
综上所述，被告征收涉案土地虽然程序违法，但是，由于原告不是合法取得涉案用地使用权，且其存在抢种、违章搭建行为，被告在实施强制拆除前已对涉案地上（线内）附着物、青苗进行了清点，对抢种物及违章搭建物、临时搭建物不予补偿，应予补偿的根据公布的补偿标准作出补偿，在原告拒绝领取补偿款时将款项依法公证提存，应视为对原告已作出了合理的补偿。无须判令被告采取补救措施或作出赔偿。原告提出，被告公布的征用原告承包用地面积为16.48亩，而经过原告测量，实际征收面积为20.87亩，多征少补的问题，因原告对其主张未能提供证据予以证实，故不予采纳。被告征收涉案土地行为违法，但没有损害原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告四会市贞山街道办事处、四会市水务局、四会市人民政府征收涉案16.48亩土地的行为违法：二、驳回原告刘坚的行政赔偿请求。
刘坚不服一审判决向本院提起上诉称：1、上诉人是涉案土地的实际权利人，被上诉人违法征收的行为侵犯了上诉人的权利，上诉人有权要求其承担赔偿责任。2、被上诉人违法征地，应当赔偿上诉人因违法征地导致的实际损失，而不是按照补偿标准补偿��3、上诉人不存在抢种行为，且违法行为中也根本不存在抢种的概念。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，改判由被上诉人向上诉人支付赔偿款人民币1754270元。
被上诉人四会市人民政府二审辩称：1、本案中上诉人受让转包合同并没有征得土地权属人的同意，其所取得的基于案涉土地的权利并非合法的权利。2、涉案征收土地的行为目的合法，作出的补偿标准也符合事实。3、上诉人存在抢种的事实清楚，上诉人认为不属于抢种没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人四会市贞山街道办事处二审辩称：上诉人与郭景文签订的合同没有经过发包方同意，因此上诉人没有取得涉案土地的经营权，只是使用了该土地。我方按照补偿标准对上诉人给予补偿并无不当。补偿标准经过听证，村委会和村民代表均无异议。上诉人将抢种的青苗树木也算作补偿数额不符合法律规定，一审判决正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人四会市水务局二审辩称：一审判决适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为集体土地征收与行政赔偿纠纷，二审争议焦点为被上诉人贞山街道办、四会水务局、四会市政府的征地行为是否合法以及应否向上诉人承担行政赔偿责任。
2012年11月6日，上诉人刘坚与郭景文签订了《土地及绿化树转让（转包）合同》，约定郭景文将位于四会市贞山姚沙凤地的租赁合同权益，包括地上所有绿化树及建筑物转让给刘坚。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使���权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，刘坚作为涉案土地的实际使用人，应当具有提起本案诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述规定，本案被上诉人四会市政府在未取得征地批准文件的情况下，组织贞山街道办、四会水务局实际征收涉案土地16.48亩，明显属于违法征收土地。原审判决确认三被上诉人征收涉案16.48亩土地的行为违法，并无不当。
涉案土地建设项目属肇庆市重点工程建设项目，被上诉人在强制拆除上诉人种植树木和地上建筑物之前，由贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员与上诉人一起对上诉人承包经营的花场征收范围内（线内）的青苗及附着���进行了清点，制作了《飞鹅岭防汛公路工程项目花场拆迁青苗及附着物明细表（线内）》，贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员还制作了飞鹅岭防汛公路工程项目花场抢种明细表，贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员在“在场人栏”签名，已经确认上诉人存在抢种行为。在与上诉人达不成补偿协议的情况下，被上诉人根据《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》以及上诉人所种植树木种类和数量，确定以2.2万／亩的标准对上诉人进行补偿，另对涉案土地的地上违章搭建物及临时搭建的棚房不予补偿，并未违反法律规定。因上诉人拒绝领取补偿款，被上诉人贞山街道办、四会水务局通过四会市公证处办理了提存公证，将补偿款362560元提存于四会市公证处，上诉人可以领取上述补偿款作为其征地损失补偿，因此被上诉人的违法行为并未给上诉人造成实际损失。上诉人单方委托评估公司对郭景文投入的位于四会市贞山街道姚沙凤地花场的地上建（构）筑物、设备设施及一批树木的价值进行评估，该评估报告并不能作为本案的处理依据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，原审判决驳回上诉人的赔偿请求并无不妥。基于上述事实和理由，上诉人的上诉理由不成立，依法应予以驳回，对原审判决，本院予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘坚负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年七月三十日
书记员 陈玲茹