贵州省贵阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔01民初246号
原告贵州省鹏侨房地产开发公司，住所地贵州省贵阳市中山东路188号10楼。
法定代表人马玉德，该公司总经理。
委托代理人周志惠，该公司法务。
被告贵州澳龙房地产开发有限公司，住所地贵州省贵阳市云岩区二桥黔春路贵龙园小区。
法定代表人罗禄君，该公司总经理。
委托代理人陈鹏霖，该公司法务。
被告贵阳市国土资源局，住所地贵州省贵阳市云岩区瑞金北路126号。
法定代表人杜智华，该局局长。
委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师，执业证号15201200110344052。
委托代理人孙慧，该局工作人员。
被告贵阳市云岩区人民政府，住所地贵阳市云岩区新添大道南段151号。
法定代表人林刚，该政府区长。
委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号15201200710676225。
委托代理人杨林兰，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号15201201411436787。
原告贵州省鹏侨房地产开发公司（以下简称鹏侨公司）与被告澳龙房地产开发有限公司（以下简称澳龙公司）、贵阳市国土资源局（以下简称市国土局）、贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）建设用地使用权纠纷一案，本院于2016年2月24日受理后，依法适用普通程序于2016年7月12日公开开庭进行了审理。原告鹏侨公司的法定代表人马玉德、委托代理人周志惠与被告澳龙公司的委托代理人陈鹏霖、被告市国土局的委托代理人王成彦、孙慧、被告云岩区政府的委托代理人丁小宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告于1999年5月11日以出让方式取得了94-31号地块位于贵阳市××××路面积为11670平方米的土地使用权，并与被告市国土局签订了《贵阳市国有土地使用权出让合同》，按约定交纳了国有土地使用权出让金768150元，整体规划建设为A、B、C、D、E、F、G栋。2003年3月建成A、B栋，C、D栋正在开发建设过程中，被告云岩区政府将黔春路片区整体开发项目招商引资，要求原告停工，并在未经原告同意的情况下与被告市国土局将二桥黔春路94-31号地块的土地使用权重新挂牌出让，由被告澳龙公司进行开发建设，被告云岩区政府要求原告停工腾地，并明确要对原告进行补偿，但时至今日，原告一直未得到任何补偿。现原告诉至法院，请求：一、判决被告连带赔偿原告E、F、G栋共11亩土地经济损失2500万元；二、案件受理费由被告承担。
被告澳龙公司辩称，一、澳龙公司于2003年4月9日摘牌土地共计177264平方米，涉及鹏侨公司的土地共计8718.25平方米，其中5887.25平方米是澳龙公司在法院拍卖中以415万元拍得，之前已缴纳土地出让金533031.62元。余下2831平方米土地退回了贵阳市人民政府和市国土局。二、澳龙公司与云岩区政府、市国土局签订的所有协议及合同中均无约定要补偿鹏侨公司的只言片语，更没有与鹏侨公司签订任何债权债务关联的协议或合同。三、市国土局向鹏侨公司的通知是市国土局单方的意愿，与澳龙公司无关，澳龙公司至今未使用鹏侨公司的涉案土地。四、鹏侨公司诉称E、F、G栋土地已用于黔春道路及黔春大沟建设，用地单位云岩区基本建设投资管理中心已将土地补偿费及附属设施补偿费用支付给黔灵镇三桥村委会。五、鹏侨公司签订土地出让合同后，只缴纳了土地出让金，未对E、F、G栋土地上附着物进行拆迁，并未取得土地使用权，未拆迁的土地及地上附着物权属归黔灵镇三桥村。故云岩区基本建设投资管理中心将土地补偿费及附属设施补偿费用支付给黔灵镇三桥村是合法的。综上，鹏侨公司的诉请不能成立，应予驳回。
被告市国土局辩称，一、本案事实是，1999年5月11日，原告鹏侨公司与市国土局签订《贵阳市国有土地使用权出让合同》，市国土局通过毛地出让方式出让涉案土地使用权。2003年2月17日，市国土局收到云岩区政府拟申请挂牌出让黔春路地块的函后回复云岩区政府，挂牌土地涉及鹏侨公司土地，要求云岩区政府与鹏侨公司等协商，达成一致意见后市国土局再办理挂牌出让。2003年2月19日，云岩区政府向市国土局来函称，为改变黔春路脏乱差现状，按市委、市政府指示，云岩区采用招商引资形式，对黔春路片区进行整体开发建设，目前已进展到对该地块挂牌出让阶段……云岩区将积极与已办理建设用地手续的单位协商，达成一致意见后再交由开发单位进行开发建设……地块挂牌出让后，云岩区将积极协助摘牌开发单位按有关法律、法规规定完成该地块征地、拆迁等工作……。2003年2月24日，市规划局对包含本案涉诉土地在内的227443平方米土地重新规划并出具了《规划用地控制指标》。接云岩区政府回复及市规划局重新规划文件后，市国土局才通过组织委托评估、挂牌出让、签订合同等程序将包含本案涉诉土地在内的227443平方米土地使用权以毛地出让方式出让给澳龙公司。二、市国土局行为合法，与鹏侨公司受损不存在法律上的因果关系，市国土局不存在主观过错，不构成侵权。市国土局收回土地是因社会公共利益需要，且当时是按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，毛地出让，由受让人办理相关拆迁手续，取得拆迁资格，通过拆迁方式代为取得土地使用权，直至2011年1月21日《征收补偿条例》实施。三、按照我国法律规定，市国土局不构成侵权，鹏侨公司诉请市国土局连带赔偿损失没有法律依据。综上，市国土局依法不承担侵权责任，请驳回鹏侨公司对市国土局的诉讼请求。
被告云岩区政府辩称，云岩区政府与澳龙公司签订了投资协议，双方合作模式是RCP（资源-补偿-
项目）模式，由澳龙公司委托云岩区政府实施拆迁，相关费用由澳龙公司负担。云岩区政府是根据贵阳市委市政府对黔春路进行整体改造的决定进行招商引资的，所有工作均属于履行属地政府公共管理职能，不涉及任何与其产生权利义务关系的法律情形，其履行职能行为合法、合规，完全符合贵阳市旧城改造的公共利益需求，不存在任何损害他人的过错行为。云岩区政府与鹏侨公司没有任何合同或协议的法律关系，不是本案争议土地的使用主体单位，不是争议土地的出让主体，故云岩区政府不是本案适格被告。鹏侨公司并未取得该土地EFG范围的使用权，至2013年7月28日前，该土地属于集体土地。1999年鹏侨公司与云岩区政府签订的土地使用权出让合同中约定是要达到该土地上附着物的拆迁和取得建设用地批准书变为净地后才取得土地使用权，合同产生的仅是期待权。即使要对鹏侨公司进行补偿，云岩区政府也不是补偿主体，承担补偿义务的应是澳龙公司。
本案各方当事人围绕诉讼请求分别提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
经审理查明，1999年5月11日，原告鹏侨公司作为乙方与作为甲方的被告市国土局签订《贵阳市国有土地使用权出让合同》，合同约定：“第二条甲方根据本合同将贵阳市编号为94-31号地块的土地使用权出让给乙方……”、“第四条甲方出让给乙方的94-31号地块位于二桥冲，面积为壹万壹仟陆佰柒拾平方米（11670m2）。其位置、现状与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲、乙双方签章确认”、“第五条本合同项下的土地使用权出让年限为五十年，自颁发该地块的《建设用地批准书》之日起计算”、“第八条该地块的国有土地使用权出让金为每平方米人民币73.14元，总额应为人民币捌拾伍万叁仟伍佰元整（85.35万元），出让金中不包括市政配套费、商业网点费以及该地块内拆迁安置等所发生的费用”、“第九条本合同经双方签字后五日内，乙方愿一次性付清土地使用权出让金，根据《贵阳市城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二十三条第一款之规定给予出让金总额的10%的优惠，实际应缴出让金计人民币柒拾陆万捌仟壹佰伍拾元整（76.815万元）”、“第十条乙方在支付完本合同规定的出让金后三日内，甲方应向乙方核发《建设用地定址通知书》，乙方完成受让地块内的拆迁，并经甲方确认后十五日内，甲方应向乙方核发《建设用地批准书》，乙方应按规定申请办理土地使用权预登记手续，在工程竣工后三月内，换发《国有土地使用证》”。原告鹏侨公司共缴纳土地出让金768150元。1999年5月11日，贵阳市人民政府作出关于申请用地的批复［筑地字（1999）第29号］，同意将云岩区二桥冲范围内1837平方米土地使用权出让给原告鹏侨公司。2001年1月21日，贵阳市人民政府再次作出关于申请用地的批复［筑地字（2001）第15号］，同意将云岩区二桥冲范围内3445平方米土地使用权出让给原告鹏侨公司。
2003年1月11日，被告云岩区政府与香港宏龙投资有限公司（被告澳龙公司前身）签订《投资开发建设贵阳市黔春路项目协议书》，承诺香港宏龙投资有限公司对二桥至黔灵公园后门（全长约1.5公里）地段具有独家开发权。2003年3月5日，被告市国土局发布国有土地使用权挂牌出让公告，将位于云岩区××春路的177264平方米土地的使用权挂牌出让，并由被告澳龙公司摘牌。2003年3月10日，被告市国土局向原告鹏侨公司发出通知，表示挂牌出让的土地中涉及鹏侨公司的地块，由挂牌竞得人在挂牌成交后进行补偿。
2003年4月9日，被告澳龙公司作为乙方与作为甲方的被告市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：“第四条甲方出让给乙方的地块位于云岩区××春路，面积为壹拾柒万柒仟贰佰陆拾肆平方米（177264平方米）……”、“第五条本合同项下的土地使用权出让年限为五十年，自颁发该地块的《建设用地批准书》后第三十一日起计算”、“第九条乙方在甲方组织的挂牌出让会上，以人民币壹仟陆佰零伍万元（￥16050000.00）（90.54元／平方米）竞得该地块的国有土地使用权。上诉价款称作合同地价款，仅包括土地出让金”、“第十条……乙方在支付完成合同规定的定金后三日内，甲方向乙方核发《建设用地定址通知书》，乙方未完成受让地块内的拆迁，不能取得该地块国有土地使用权，乙方完成受让地块内的拆迁安置、补偿工作，并经甲方确认十五个工作日内，甲方向乙方核发《建设用地批准书》……”、“第十一条乙方应在领取《建设用地批准书》后三十日内，依照相关规定到土地管理机关办理土地使用权登记手续，领取《贵阳市土地使用权预登记证》、取得土地使用权。在工程竣工后三个月内，换发《中华人民共和国国有土地使用证》”。被告澳龙公司共缴纳土地出让金16050000元。2003年5月16日，由被告澳龙公司作为实际出资人，云岩区基本建设投资管理中心作为拆迁人与黔灵镇三桥村委会二桥粮油食品批发市场签订《房屋拆迁安置补偿协议》，约定因二桥粮油食品批发市场位于黔春路道路及大沟改造工程红线范围内，需立即拆除，进行拆迁安置补偿。其后，双方又于2003年6月2日、2003年7月28日、2004年12月24日签订《协议》、《补充协议》、《房屋拆迁安置补充协议书》，并经被告云岩区政府召开处理黔灵镇三桥村二桥村民组村民违法堵塞黔春路有关问题的专题会议确定了拆迁安置补偿款的数额，被告澳龙公司共支付拆迁安置补偿款14439428.70元。原告鹏侨公司因一直未获补偿，认为其权利受到侵害，长期向相关部门要求处理，经多方协调未果，遂诉至法院，提出前述诉请。
本案审理中，原告鹏侨公司与被告市国土局均未提供双方之间《贵阳市国有土地使用权出让合同》第四条提及的附图。原告鹏侨公司另行提供了二桥粮油批发市场规划总平面图，说明依合同取得土地整体规划建设为A、B、C、D、E、F、G栋，土地上附着物原为二桥粮油批发市场。二桥粮油批发市场规划总平面图上有A、B、C、D栋的标示，无E、F、G栋标示，后经各方当事人确认，认定E、F、G栋即该图上相对A、B、C、D栋位于原河道对岸的三栋建筑。经本院到E、F、G栋现场查看，E、F、G栋土地范围现修建为黔春路道路及泄洪大沟。贵阳市人民政府关于申请用地的两次批复中出让土地使用权的用地范围分别对应A、B栋与C、D栋。另，经本院释明，原告鹏侨公司不要求解除与被告市国土局签订的土地使用权出让合同，不同意按照违约之诉审理本案。原告鹏侨公司主张，合同涉及的建设用地批准书仅是办证的行政程序，不是该合同效力的必要条件，且A、B、C、D栋也未取得建设用地批准书，可见取得建设用地批准书并非取得建设用地使用权的必要条件。并且，虽然《中华人民共和国物权法》对建设用地使用权作出了规定，但该法是2007年10月1日起实施的，原告是在1999年取得建设用地使用权的，故本案不适用《中华人民共和国物权法》，应适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，其建设用地使用权已经取得，被告应当承担侵权责任。原告鹏侨公司于审理中向本院书面提出申请，申请对E、F、G栋土地建设用地价值进行评估。
以上事实，有当事人的陈述、原告鹏侨公司与被告市国土局签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》、缴交国有土地使用权出让金登记单、2000年8月15日土地出让金专用票据、贵阳市人民政府［筑地字（1999）第29号、筑地字（2001）第15号］批复、被告云岩区政府与香港宏龙投资有限公司签订的《投资开发建设贵阳市黔春路项目协议书》、贵阳市国有土地使用权挂牌出让公告、被告市国土局向原告鹏侨公司发布的通知、被告澳龙公司与被告市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》、2003年4月14日土地出让金专用票据、2003年5月30日土地出让金专用票据、《房屋拆迁安置补偿协议》、《协议》、《补充协议》、《房屋拆迁安置补充协议书》、拆迁安置补偿费票据6张等证据在卷佐证，并经质证，本院予以确定。
本院认为，原告鹏侨公司认为其权利受到侵害，向被告澳龙公司、市国土局、云岩区政府提起侵权之诉，则本案焦点为，原告被三被告侵犯的权利基础是什么，在法律上是否应当得到支持。本案中，原告鹏侨公司主张其根据与被告市国土局签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》取得原二桥粮油批发市场E、F、G栋所占用范围内土地的建设用地使用权，首先，应认定原告鹏侨公司的主张是否符合当时的法律法规规定，依据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”、第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”之规定，原告鹏侨公司与被告市国土局签订合同之时，我国法律法规已明确了建设用地使用权的登记取得制度，故依据当时法律法规，原告鹏侨公司尚未取得讼争土地的建设用地使用权。其次，原告鹏侨公司与被告市国土局签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》也对建设用地使用权的取得进行了明确约定，即该合同之第十条约定仍然是以登记为取得建设用地适用权的要件。同时，该合同第五条也明确了取得建设用地使用权的起算年限为颁发《建设用地批准书》之日，对此，原告鹏侨公司主张A、B、C、D栋土地也未取得建设用地批准书，可见取得建设用地批准书并非取得建设用地使用权的必要条件。但本案事实是，贵阳市人民政府在1999年、2001年两次作出关于申请用地的批复，同意将A、B栋与C、D栋土地使用权出让给原告鹏侨公司，故应认定原告鹏侨公司对A、B、C、D栋土地进行建设得到了行政主管部门的有效批准，贵阳市人民政府关于申请用地的批复事实上履行了被告市国土局颁发《建设用地批准书》的合同义务。综上，无论依据1999年的法律规定，还是依据原告鹏侨公司与被告市国土局之间合同约定，均不能认定原告鹏侨公司取得了讼争土地的建设用地使用权。故，原告鹏侨公司请求三被告承担侵权责任的权利基础并不存在，原告鹏侨公司的诉请，本院不予支持。对原告鹏侨公司对E、F、G栋土地建设用地价值进行评估的申请，因原告的诉请不予支持，本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十一条第三款、第十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订）第三条之规定，判决如下：
驳回原告贵州省鹏侨房地产开发公司的诉讼请求。
案件受理费166800元，由原告贵州省鹏侨房地产开发公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 黄 新
代理审判员 衷进全
代理审判员 姜彦宏
二○一六八月十七日
书 记 员 张 江