广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤01民终17404号
上诉人（原审原告）：广州长合实业有限公司，住所地广州市番禺区。
法定代表人：杜彬许，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王浩晖，广东卓信律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黎倩雯，广东卓信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区民委员会，住所地广州市番禺区。
负责人：陈乐俊，该村村长。
上诉人广州长合实业有限公司（以下简称长合公司）因与被上诉人广州市番禺区市桥街云星村民委员会（以下简称云星村民委员会）土地使用权出让纠纷一案，不服广州市番禺区人民法院(2013)穗番法民三初字第1091号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月29日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
长合公司上诉请求：一、维持一审判决第一项，加判长合公司与云星村民委员会于1994年4月2日签订的关于3258平方米土地的《用地协议书》合法有效；二、撤销一审判决第二项，改判Gxx-
xxxxxx号《国有土地使用权证》项下位于广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑）总用地面积为1700平方米（实际用于建设的面积为995平方米）及番国土建用字[1993]第406号《建设用地批准书》项下位于市桥镇云星村东环路以南（现地址为：广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑））实际可用地面积3258平方米（总用地面积5560平方米）的土地使用权归属长合公司；3.一、二审诉讼费用由云星村民委员会承担。事实和理由：一、本案所涉的两份《用地协议书》是长合公司与云星村民委员会双方真实意思表示，符合我国法律法规之相关规定，合法有效。就本案所涉两地块，云星村民委员会所属原市桥镇云星农业管理区（以下简称云星农业管理区，现为广州市番禺区市桥街云星村股份合作经济社）曾向原番禺市国土局提交《申请报告》申请用地，原番禺市国土局于1993年12月31日、1994年9月22日先后作出两份《关于市桥镇云星农业管理区申请用地的批复》(番国土地字[1993]第xxx号、番国土地字[1994]第xxx号)，同意云星农业管理区使用位于原市桥镇云星村东环路以南（现地址：广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑））面积分别为5560平方米、1700平方米的两块土地。其中，就5560平方米的地块，云星农业管理区于1993年12月31日取得了番国土建用字[1993]第xxx号《建设用地批准书》；就1700平方米的地块，云星农业管理区于1994年10月19日、2003年4月9日先后取得番国土建用字[1994]第xxx号、番国土建用字[2003]第Hxxx号两份《建设用地批准书》，且云星村民委员会作为权属人领取了Gxx-
xxxxxx号《国有土地使用证》。因此，云星村民委员会是涉案两地块的合法权属人。1992年12月30日，就5560平方米的地块，双方签订了《用地协议书》。随后，由于市政道路扩宽建设的需要，政府及相关工作人员告知该地块的实际可用地面积有所调整（即5560平方米地块的实际可用地为3258平方米），双方于1994年4月2日重新签订了两份《用地协议书》，约定涉案两地块的土地使用权归属长合公司所有，长合公司按每平方米人民币1200元、总金额5952800元向云星村民委员会作补偿。鉴于以上事实，且根据1990年5月19日起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条以及1992年12月1日起施行的《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十六条的规定，云星村民委员会作为涉案两地块土地使用权的实际权属人，有权在使用年限内将土地使用权转让给长合公司。二、长合公司依约向云星村民委员会支付了土地补偿款项，并就涉案两地块的用途变更、项目规划、报建等事宜向相关政府部门进行申请报批手续并获审批通过，涉案两地块的土地使用权应归属长合公司所有。2012年5月8日，以云星村民委员会为甲方、广州市番禺区市桥街云星村股份合作经济社（即前述云星农业管理区）为乙方、长合公司为丙方签订了《补充协议》，三方共同确认了长合公司已支付用地补偿费用人民币5952800元和涉案两地块实际可用地面积已被调整的相关事实。长合公司已经依约支付用地补偿款，云星村民委员会对此也明确表示承认且无异议，相关政府部门亦已对长合公司的报建手续申请予以批准通过，更加印证了双方关于涉案两地块土地使用权的转让是合法有效的，长合公司理应为涉案两地块的合法权属人。三、由于历史因素，才使得土地使用权至今尚未转让过户至长合公司名下，云星村民委员会的行为已经构成违约。长合公司在签订《用地协议书》后，已依约支付了用地补偿款共计人民币5952800元，该笔款项已经由云星村民委员会领受并实际分发给当地村民，长合公司也曾多次向云星村民委员会提出请求，希望尽快将涉案两地块的土地使用权登记至长合公司名下。由于云星村民委员会内部领导班子的成员变动、部分证照文件丢失等原因，未能完成土地权属过户手续，其行为显然已经构成违约。同时，受到番禺撤市改区致使相关土地转让过户的审批权力收归广州市人民政府等历史因素的影响，长合公司迟迟未能向相关部门顺利办理过户手续并拖延至今。四、一审法院援引签订合同时尚未颁布施行的法律规定，错误否定了长合公司的上诉请求，违背了法不溯及既往原则，二审法院应予纠正。长合公司与云星村民委员会签订协议的时间是1994年4月2日，其中3258平方米地块的时间甚至在1992年12月30日，而《中华人民共和国城市房地产管理法》是在1995年1月1日起施行，两份《用地协议书》不应受该法调整。而且，根据当时业已颁布且至今仍然有效的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》，长合公司与云星村民委员会之间的行为是合法的，应受到法律保护。此外，正是由于土地权属未能落到长合公司名下，导致工程建设无法开展，如仍生硬的强调需要完成25％投资才能转让，现实中土地权属无法确定，投资建设根本无法做到。现案涉两块土地是相连的，长合公司已曾获得政府相关部门审核通过利用两土地的项目建设选址及其他审批文件、政府部门已向长合公司收取土地建设指标占用费。双方当事人对土地权属转让均无异议，现一审法院的判决一方面确认其中一块土地转让协议有效，却否定另一块土地转让协议的效力，罔顾政府部门曾核准长合公司在案涉两土地上建设项目的历史情况，导致争议更加复杂。
云星村民委员会未到庭参加二审庭审，未发表答辩意见。
长合公司于2013年10月21日向一审法院起诉请求：1.判决确认长合公司与云星村民委员会于1994年4月2日签订的两份《用地协议书》合法有效；2.判令两份《用地协议书》所约定的位于广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑）面积分别为1700平方米、3258平方米的两地块土地使用权归属长合公司所有；（具体面积以国土部门核实为准）；3.判令云星村民委员会协助长合公司办理上述第二项诉讼请求中案涉两地块土地使用权证的手续。（土地价格按长合公司、云星村民委员会签订的两份《用地协议书》中所约定的价款合计人民币5952800元来计算）；4.判令案件诉讼费由云星村民委员会承担。在一审庭审中，长合公司变更其诉讼请求为：1.确认长合公司与云星村民委员会于1994年4月2日签订的两份《用地协议书》合法有效；2.判令Gxx-
xxxxxx号《国有土地使用权证》项下位于广州市番禺区市桥街云星xx城路南边（朱坑）总用地面积为1700平方米（实际用于建设的面积为995平方米）及番国土建用字[1993]第xxx号《建设用地批准书》项下位于市桥镇云星村xx路以南（现地址为：广州市番禺区市桥街云星村环城路南边（朱坑））实际可用地面积3258平方米（总用地面积5560平方米）的土地使用权归属长合公司；3.判令案件诉讼费由云星村民委员会承担。
一审法院经审理查明：云星村民委员会对长合公司起诉的事实没有异议，对长合公司提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。据此，一审法院认定如下事实，广州长合实业有限公司原名广州市长合实业发展有限公司。番禺市市桥镇云星农业管理区（以下简称云星农业管理区）变更为广州市番禺区市桥街云星村民委员会。
1994年4月2日，云星朱坑村（合同中称甲方）与广州市长合实业发展有限公司(合同中称乙方)签订了两份《用地协议书》，合同约定，由甲方提供给乙方使用土地位于市桥镇云星朱坑村xx路南边，面积分别为1702.67平方米、3258平方米的两地块。乙方以每平方米1200元作为用地补偿费，该补偿款乙方一次性付清。使用该土地所须办理一切手续及其所缴交的费用完全由乙方负担支付。乙方所使用的土地，如遇上级部门征用或折迁等，曱方不负任何责任。政策允许时，该地块永久归乙方所有。云星村民委员会在两份协议书上盖章。
1994年9月22日，经原番禺市人民政府的批准，原番禺市国土局作出《关于市桥镇云星农业管理区申请用地的批复》（番国土地字[1994]第xxx号），批准征用市桥镇云星村位于环城路南边（朱坑）的荒地1700平方米（折合2.55亩），并把所征土地以995平方米出让、705平方米公路预留用地划拨的形式交给市桥镇云星农业管理区作为工业厂房建设用地，土地使用期为50年。
同日，市桥镇云星农业管理区与原番禺市国土局签订了《广东省番禺市国有土地使用权出让合同》，番禺市国土局出让给市桥镇云星农业管理区的地块位于市桥镇云星村，面积995平方米，云星农业管理区以每平方米人民币10元、总金额9950元向原番禺市国土局支付土地使用权出让金。土地使用权出让年限为50年。
1994年10月19日云星农业管理区领取了《建设用地批准书》（番国土建用字[1994]第xxx号），建设项目名称为工业厂房建设用地（工业），面积为1700平方米。
1996年7月10日，原番禺市建设委员会出具了编号为xxxxxx的《建设用地规划许可证》，用地单位为广州市长合实业发展有限公司，用地信息为位于番禺区市桥街东环路3257.6平方米的地块。
2001年11月21日，为完善该地块的相关用地指标手续，广州市长合实业发展有限公司与广州市番禺区国土局、广州市番禺区内伶仃旅游农业发展有限公司三方就广州市长合实业发展有限公司占用内伶仃公司3258平方米建设用地指标办理商业建设用地的事宜达成了《占用建设用地指标补偿协议》，约定由广州市长合实业发展有限公司以每亩人民币5万元、总金额244300元向番禺区国土局支付补偿费。
2001年12月4日，广州市长合实业发展有限公司向番禺区国土局依约足额支付了指标占用费244300元后，番禺区国土局向长合公司开具了相应的收款专用收据。
2002年1月24日，广州市番禺区国土资源和房屋管理局向广州市长合实业发展有限公司出具了《建设项目用地预审意见》（番国土预审[2002]xx号），同意长合公司在面积为3258平方米的案涉地块上商业用地项目的选址。
2002年5月10日，广州市番禺区人民政府办公室作出了《对市桥街道办事处关于云星村经济合作社要求变更土地用途请示的批复》（番府办函[2002]xx号），同意将市桥镇云星村经济合作社位于东环路以南的1700平方米用地改作商业用地。
2002年8月14日，广州市城市规划局番禺区分局向广州市长合实业发展有限公司出具了《建设项目选址意见书》（穗规番规选字[2002]第xxxxx号），准予广州市长合实业发展有限公司在市桥镇云星村东环路南侧选址建设长合实业发展有限公司项目，用地面积为4958平方米（合约7.4亩）。
2002年11月25日，广州市番禺区发展计划局作出了《关于广州市长合实业发展有限公司兴建“长合大厦”商业楼工程项目立项的批复》（番计[2002]xxx号），同意广州市长合实业发展有限公司兴建“长合大厦”商业楼工程项目的立项，项目建址位于广州市番禺区市桥镇云星村，占地面积4958平方米。
2002年12月4日，广州市番禺区环境保护局向广州市长合实业发展有限公司作出了《对<长合商业大厦建设项目环境影响报告表>的批复》（番环管影[2002]xxx号），通过对材料的审查，同意广州市长合实业发展有限公司在番禺区市桥东环路建设的申请。
2003年4月云星农业管理区领取了《建设用地批准书》（番国土建用字[2003]第Hxxx号），面积为1700平方米。
2003年6月24日，云星农业管理区领取了《国有土地使用证》(土地证号：Gxx-
xxxx**)，使用权类型为出让，面积为1700平方米。其中划拨公路预留用地705平方米。土地批准用途为工业。
2012年5月8日云星村民委员会（合同中称甲方）、广州市番禺区市桥街云星村股份合作经济社（合同中称乙方，原云星农业管理区）与长合公司（合同中称丙方）签订了一份《补充协议》，三方共同确认：（一）甲方与丙方于1994年4月2日签订了两份《用地协议书》，约定由甲方提供给丙方位于市桥镇云星朱坑村环城路南边，面积分别为1702.67平方米、3258平方米的两块土地（合计面积为4960.67平方米），丙方按每平方米人民币1200元，两块土地分别为2043200元和3909600元，合计总金额5952800元作为用地补偿费（土地使用权转让款）支付给甲方。甲方1994年亦己将两块土地实际交付丙方使用至今。（二）有关面积为1702.67平方米的地块：经原番禺市人民政府批准，原番禺市国土局（现为“广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局”）于1994年9月22日作出了《关于市桥镇云星农业管理区申请用地的批复》（番国土地字[1994]第362号），批复同意征用市桥镇云星农业管理区（后按政策要求，市桥镇云星农业管理区变更为“广州市番禺区市桥街云星村经济合作社”、“广州市番禺区市桥街云星村股份合作经济社”，即本补办议之乙方）1700平方米荒地，并把所征土地995平方米出让、705平方米公路预留用地划拨给市桥镇云星农业管理区。同日，市桥镇云星农业管理区与原番禺市国土局就出让995平方米土地的使用权事宜签订《国有土地使用权出让合同》（详见附件4）。甲方作为该面积1700平方米地块的土地使用权人获得编号为Gxx-
xxxxxx的《国有土地使用证》。（三）有关面积为3258平方米的地块：2001年11月21日，原广州市番禺区国土局（现为广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局，以下简称“番禺区国土局”）、番禺区内伶仃旅游农业发展有限公司（以下简称“内伶仃公司”）与广州市长合实业发展有限公司（后变更名称为“广州长合实业有限公司”，即本补充协议之丙方）就丙方占用内伶仃公司3258平方米建设用地指标办理商业建设用地的事宜达成了《占用建设用地指标补偿协议》，约定用地指标补偿款以每亩人民币5万元计算、总金额为244300元，并由丙方向原广州市番禺区国土局支付。丙方于2001年12月4日依约足额支付了上述指标占用费244300元。广州市城市规划局番禺区分局（以下简称“番禺区规划局”）也向丙方颁发了编号为穗规番地证字[2002]第xxxxx号《建设用地规划许可证》，用地面积为3257.6平方米（即前述3258平方米的地块）。二、基于政策变化及地块周边道路建设等原因，现上述两块土地的面积实际已调整为4252.6平方米，甲、乙、丙三方共同确认该项情况并无争议。上述两块土地的面积根据实际情况调整后，甲、乙、丙三方共同确认对于丙方已支付的用地补偿费用（即人民币5952800元）不予变更，且甲、乙双方均确认丙方已按甲、乙双方的要求、依约支付了全部用地补偿费用。三、甲、乙、丙三方均同意上述两块土地的使用权一并转让给丙方，由丙方安排使用。2002年，番禺区国土局曾批复同意丙方建设项目选址；番禺区规划局曾出具《建设项目选址意见书》批复同意丙方项目选址；广州市番禺区发展计划局曾批复同意丙方在上述两块土地上兴建“长合大厦”。有关该项目用地手续和建设手续均由丙方负责办理，甲方、乙方予以配合。
在一审庭审中，长合公司确认涉案两地块是相连在一起，现仍是一块荒地，长合公司没有在涉案土地上进行开发建设。长合公司确认涉案地块中1700平方米签订国有土地使用权出让合同，并支付了土地出让金。另一涉案3258平方米地块没有签订国有土地使用权出让合同，长合公司没有交纳土地出让金。云星村民委员会确认长合公司已经支付完毕涉案地块的转让款，整体是按1200元/平方米计算，1700平方米及3258平方米合计5952800元。
由于长合公司要求云星村民委员会配合办理涉案土地使用权转名手续未果，长合公司遂诉至一审法院。
一审法院认为：长合公司、云星村民委员会于1994年4月2日签订的两份《用地协议书》，云星村民委员会将位于广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑）面积分别为1702.67平方米、3258平方米的两地块的土地使用权转让给长合公司，长合公司以每平方米人民币1200元、总金额5952800元作为用地补偿费，故本案性质为土地使用权转让合同纠纷。该两份《用地协议书》为长合公司、云星村民委员会双方当事人协商一致后作出的真实意思表示。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。第三十九条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。其中第三十九条关于土地转让时投资应达到开发投资总额25%的规定，是对土地使用权转让合同标的物设定的于物权变动时的限制性条件，转让的土地未达到25%以上的投资，属合同标的物的瑕疵，并不直接影响土地使用权转让合同的效力，城市房地产管理法第三十九条中的该项规定，不是认定土地使用权转让合同效力的法律强制性规定。2003年6月24日云星村民委员会领取了面积为1700平方米的《国有土地使用证》(土地证号：Gxx-
xxxx**)，该地块具备了进入市场进行依法转让的条件。因此，长合公司、云星村民委员会于1994年4月2日签订的关于1700平方米土地转让的《用地协议书》不存在违反法律强制性规定的情形，应认定有效。而另一涉案3258平方米地块没有签订《国有土地使用权出让合同》和取得《国有土地使用证》，长合公司、云星村民委员会于1994年4月2日签订的关于3258平方米土地转让的《用地协议书》违反了上述法律中的强制性规定，应认定无效。
长合公司起诉要求Gxx-
xxxxxx号《国有土地使用权证》项下位于广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑）总用地面积为1700平方米（实际用于建设的面积为995平方米）的土地使用权归属长合公司。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。上文《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条关于土地转让时投资应达到开发投资总额25%的规定，是对土地使用权转让合同标的物设定的于物权变动时的限制性条件，长合公司确认没有在涉案土地上进行开发建设，因此，对于长合公司的该项诉讼请求，一审法院不予支持。对于另一地块3258平方米的土地，上文已认定该《用地协议书》无效，因此，对于长合公司主张该地所有权归其所有的诉讼请求，亦不予支持。对于长合公司提出的其余诉讼请求，因缺乏事实及法律依据，不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十三条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条、第三十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，于2016年7月6日作出如下判决：一、确认广州长合实业有限公司与广州市番禺区市桥街云星村民委员会于1994年4月2日签订的关于1700平方米(国有土地使用证号：Gxx-
xxxxxx)土地转让的《用地协议书》合法有效；二、驳回广州长合实业有限公司的其余诉讼请求。一审案件受理费53470元，由广州市番禺区市桥街云星村民委员会负担18334元，由广州长合实业有限公司负担35136元。
二审期间，当事人没有提供新的证据。本院经审理查明，一审法院查明的事实部分基本无误，本院予以确认。
本院认为：本案二审的争议焦点在于：一、案涉3258平方米土地的《用地协议书》是否有效；二、长合公司要求确认争议土地的土地使用权归属于该公司的主张应否得到支持。
关于争议焦点一。涉案《用地协议书》签订于1994年4月2日，一审法院适用现行的《中华人民共和国土地管理法》欠妥，本院予以纠正。涉案《用地协议书》签订当时所施行的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第二款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。长合公司与云星村民委员会就案涉3258平方米土地签订《用地协议书》时，并没有依法办理相关土地使用权转让的手续。长合公司领取编号为013601的《建设用地规划许可证》以及与广州市番禺区国土局、广州市番禺区内伶仃旅游农业发展有限公司签订《占用建设用地指标补偿协议》并不足以证明长合公司、云星村民委员会已就上述3258平方米土地的土地使用权转让办理了合法的报批手续，亦不足以证明所涉《用地协议书》关于该3258平方米土地使用权转让的内容得到相关行政主管部门的确认。事实上，案涉3258平方米土地并未签订《国有土地使用权出让合同》，无取得《国有土地使用证》，一审法院认定长合公司、云星村民委员会于1994年4月2日签订的关于3258平方米土地转让的《用地协议书》无效并无不当。长合公司关于该《用地协议书》合法有效的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于争议焦点二。《中华人民共和国物权法》第六条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付”，第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。确权是对已有物权法律关系的确认，并不产生物权变动的效力。案涉两块土地的使用权尚未登记在长合公司名下，长合公司要求确认Gxx-
xxxxxx号《国有土地使用权证》项下位于广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑）总用地面积为1700平方米（实际用于建设的面积为995平方米）及番国土建用字[1993]第xxx号《建设用地批准书》项下位于市桥镇云星村东环路以南（现地址为：广州市番禺区市桥街云星村xx路南边（朱坑））实际可用地面积3258平方米（总用地面积5560平方米）的土地使用权归属该公司的主张不能成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人长合公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费53470元，由上诉人广州长合实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 怡
审判员 李 静
审判员 余 盾
二〇一七年二月二十一日
书记员 甄雪皓
游瑞娜