广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第51号
上诉人（原审被告）：韶关市武江区西河镇人民政府（以下简称“西河镇政府”）。
法定代表人：何远韶，镇长。
委托代理人：李永红，韶关市武江区司法局西河司法所所长。
委托代理人：胡小兵，广东韶华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：朱文斌，男，1970年12月23日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
被上诉人（原审原告）：朱亚福，女，1939年9月27日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
被上诉人（原审原告）：黄裕洪，男，1935年5月6日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
被上诉人（原审原告）：谢细英，女，1972年12月26日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
被上诉人（原审原告）：朱正杰，男，2001年1月11日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
法定代理人：朱文斌，男，汉族，1970年12月23日出生，广东省韶关市人，农民。系朱正杰父亲。
法定代理人：谢细英，女，汉族，1972年12月26日出生，广东省韶关市人，农民。系朱正杰母亲。
以上被上诉人共同委托代理人：钟红涛，广东韶大律师事务所律师。
原审第三人：韶关市武江区西河镇村头村民委员会。
法定代表人：朱浩华，村委会主任。
上诉人“西河镇政府”与朱文斌、朱亚福、黄裕洪、谢细英、朱正杰五人（以下简称朱文斌等五人）因镇政府行政确认一案，不服韶关市武江区人民法院（2014）韶武法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月8日进行了法庭询问。现已审理终结。
本院查明：被上诉人朱亚福、黄裕洪、黄文斌所持有的韶关市公安局西联派出所于1993年12月8日签发的《市区移民证》韶字第0000366号证载的姓名；朱亚福，女，汉族，1939年9月27日出生，籍贯；韶关。婚姻状况；有配偶。居民身份证编号；440203
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242。迁移原因；迁居。原住址；西河镇砖厂。迁往地址；西郊派出所。证载姓名；黄裕洪，男，汉族，1935年5月6日出生，籍贯；韶关，婚姻状况；有配偶。居民身份证编号；440203
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241。迁移原因；迁居。原住址；西河镇砖厂。迁往地址；西郊派出所。证载姓名；黄文斌，男，汉族，1970年12月23日出生，籍贯；韶关，婚姻状况；未婚。居民身份证编号；440203
---241。迁移原因；迁居。原住址；西河镇砖厂。迁往地址；西郊派出所。
2011年10月18日，韶关市公安局惠民南派出所签发的户口簿登记的户主；朱文斌。《常住人口登记卡》中，登记的内容如下：“姓名：朱正杰”“户主或与户主关系：儿”“出生日期：2001年1月11日”“籍贯：广东省韶关市”“婚姻状况：未婚”“职业：学主”“何时由何地迁来本址：2011年10月18日所内移居，广东省韶关市武江区新华街道办事处白芒路5-81”“姓名：谢细英”“户主或与户主关系：妻”。“出生日期：1972年12月26日”“籍贯：湖南省双峰县”“婚姻状况：已婚”“职业：临时工”。“何时由何地迁来本址：2011年10月18日所内移居，广东省韶关市武江区新华街道办事处白芒路5-81”。“姓名：黄裕洪”“户主或与户主关系：父亲”“出生日期：1935年5月6日”“籍贯：广东省韶关市”“婚姻状况：已婚”“职业：农业劳动者”“何时由何地迁来本址：2011年10月18日所内移居，广东省韶关市武江区新华街道办事处白芒路5-81”。
2013年1月29日，朱文斌等五人申请“西河镇政府”确认其具有“村头村”集体经济组织成员资格。《申请书》具体内容为：申请人一家人，且举家户籍都落在韶关市武江区西河镇白芒村村头。申请人一直在被申请人的村居住、生活，并积极履行作为该村集体经济组织成员的义务，修祠堂，清明祭祀祖宗等等，与其他村民相处和睦，村里也一直给予相关的村民待遇。2012年始，被申请人突然拒绝承认申请人的该村集体经济组织成员资格，并剥夺了朱文斌等五人的该村集体经济组织成员权利。申请人认为，被告申请人的行为严重违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，严重侵害了申请人的合法权益。为维护自身的合法权益，维护法律的尊严，申请人向贵府提出申请请求贵府确认申请人具有被申请人村集体经济组织成员资格。此致；韶关市武江区西河镇政府。
“西河镇政府”受理后，于2013年3月4日作出武西府受（2013）1号《受理案件通知书》。受理了朱文斌等五人申请“村头村”集体经济组织成员资格的申请。
2014年4月28日，“西河镇政府”作出《通知》，通知内容为：“朱文斌、朱亚福、黄裕洪、谢细英、朱正杰：关于你们申请我镇确认你们为村头村集体经济组织成员的事项，我镇受理后经调查了解，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款第四项、第十五条第三款，《武江区农村集体经济组织管理规定实施细则》第六条之规定，你们申请事项不属于我镇处理范围。”
朱文斌等五人不服，于2014年5月14日向原审法院起诉，诉讼请求：一、确认“西河镇政府”未依法履行职责的行为违法。二、判令“西河镇政府”对朱文斌等五人申请村头村集体经济组织成员事项作出认定。三、本案诉讼费用由“西河镇政府”承担。
案经原审法院审理后于2014年6月17日作出（2014）韶武法行初字第18号《行政判决书》，“本院认为”一节：本案的争议焦点为朱文斌等五人申请确认具有村头村集体经济组织成员资格的事项是否属于“西河镇政府”的处理范围。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，按受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”本案中，“西河镇政府”对朱文斌等五人的申请事项作出《通知》，认为朱文斌等五人的申请事项不属于镇政府的处理范围，该《通知》与上述法律、法规和规章不符，依法应予撤销。朱文斌等五人请求判令“西河镇政府”对朱文斌等五人申请村头村集体经济组织成员事项作出认定的主张于法有据，本院予以采纳。第三人村头村委会经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响案件的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第l目、第五十四条第（三）项，判决如下：一、撤销被告韶关市武江区西河镇人民政府于2014年4月28日作出的《通知》。二、责令被告韶关市西河镇人民政府于本判决生效后60内对原告朱文斌等五人的申请事项作出具体行政行为。三、案件受理费50元由被告韶关市武江区西河镇人民政府负担。
宣判后，“西河镇政府”不服，向本院提起上诉称：原审判决适用法律错误，裁判不当，应予撤销。1、原审判决引用的法律规定中，没有明确授权镇人民政府对集体经济组织成员资格进行确认的规定。相反，在其引用的《广东省农村集体经济组织管理规定》第4条、第5条中，只是表明各级人民政府有监督权，而且对于仅规定“各级人民政府农业行政主管部门”可以“对各级集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务”，“并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益”。这些规定，均不代表“西河镇政府”作为乡镇一级人民政府有权对农村集体经济组织成员资格进行确认。2、“西河镇政府”2014年4月28日作出的《通知》，正是按《中华人民共和国农业法》第77条规定的“应当按照国家规定及时给予答复”要求所作的，没有违反该法律规定。3、《广东省农村集体经济组织管理规定》第8条、第15条以及韶关市武江区人民政府《武江区农村集体经济组织管理规定实施细则》（韶武府办（2008）59号）第6条等均规定，朱文斌等五人对于农村集体经济组织成员资格的确认，应当属于成员大会表决确认范畴，不属于“西河镇政府”行政职权的范畴，也与村民自治的规定相悖。4、朱文斌等五人有通过民事诉讼寻求法律保护的途径，以本不属于“西河镇政府”职权范围强行要求行政确认，既没有法律依据，也延误其权利保护的时间，客观上不利于保护其权利。法律规定以及司法实践证明，对于村民决议损害村民合法权益的，可以通过民事诉讼途径提起确认决议无效之诉或者行使撤销权之诉。而其他省份等均在实务中是通过民事审判途径直接对村民利益是否受到损害进行处理的，另辟行政确认途径，并没有有效、便利地解决对弱势群体权益保护问题，与诉讼程序应便利于民的立法目的也不符。综上所述，原审判决适用法律错误，朱文斌等五人的民事权益保护可以通过民事诉讼程序予以快捷、直接地解决，判决由“西河镇政府”对集体经济组织成员资格进行确认，类似于要求由工商行政管理部门对股东资格进行确认一样，是不符合法律规定的，且客观上也不利于及时保护村民的合法权益。“西河镇政府”已经履行了答复的职责，不存在不处理的情形。故此，请求：撤销武江区人民法院（2014）韶武法行初字第18号行政判决，改判驳回朱文斌等五人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由朱文斌等五人承担。
被上诉人朱文斌等五人口头答辩称：一审判决认定事实清楚，“西河镇政府”提出上诉理由不成立。
原审第三人“村头村委会”未到庭、未提交书面答辩。
另查，“西河镇政府”在2013年1月29日受理朱文斌等五人申请后，在法定期限内未作出处理，朱文斌等五人于2014年1月16日向武江区法院提起行政诉讼。武江区法院于2014年2月25日作出韶武法行初字第4号《行政判决书》，“本院认为”一节：本案争议的焦点是“西河镇政府”受理朱文斌等五人村民资格认定申请后，长达十个月时间仍未作出具有行政行为是否属于行政不作为。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第三十九条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，本案中，虽然目前法律、法规对于村民资格认定的申请，行政机关作出具体行政行为的期限没有明确的规定，但“西河镇政府”受理了朱文斌等五人的申请后，也应积极履行法定职责。朱文斌等五人因“西河镇政府”在60日内对其申请事项没有作出答复而向本院起诉于法有据，本院依法应予支持。“西河镇政府”在法庭上提出，其受理申请后，已积极、谨慎地进行处理，但毕竟客观条件限制，所以还没有作出最终的决定，请求驳回朱文斌等五人的诉讼请求的理由不充分，证据不足，该抗辩理由本院不予采纳。第三人武江区西河镇村头村民委员会经本院合法传唤无正当理由没有到庭院参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响案件的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：责令被告韶关市武江区西河镇政府于本判决生效后60日内对原告朱文斌等五人的申请事项作出具体行政行为。案件受理费50元由告韶关市武江区西河镇政府负担。
本院认为：“西河镇政府”于2014年4月28日以《通知》形式作出的具体行政行为程序不合法。
依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，按受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”第十五条：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”第十六条：“农村集体经济组织成员享有以下权利：（一）依法行使选举权、被选举权和表决权；（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；（四）对集体经济组织公开招标的项目，在同等条件下有优先权；（五）监督集体经济组织的经营管理活动，提出意见和建议，查阅成员大会或者成员代表会议的会议记录、财务会计报告等；（六）法律、法规、规章和组织章程规定的其他权利。”第十七条：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”本案是由于第三人村头村民委员会2011年年未张贴村民待遇公告所引起的纠纷，朱文斌等五人向“西河镇政府”主张确权之诉依法有据。“西河镇政府”对此主张应对朱文斌等五人是否履行集体经济组织成员的权利和义务进行调查，作出相应的处理决定，并非以通知形式告知。另“西河镇政府”认为这种确权之诉不属镇政府职权范围依法无据，因按《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关规定，村委、农村集体经济组织社可以对成员的资格进行认定，但不能损害成员的权益，如一方成员权益受损，受损方有权向上一级政府主张权益。上级政府应在查明事实的基础上依法作出处理决定。“西河镇政府”上诉所主张的理由证据不足，本院不予支持。
综上所述，“西河镇政府”以通知形式作出处理属于认定事实不清，程序不合法。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由“西河镇政府”负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年九月九日
书记员 李羿盟