贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)黔27行初47号
原告周选华，男，汉族，1965年9月3日生，贵州省龙里县人，住贵州省龙里县。
委托代理人廖凯余，男，汉族，1990年5月15日生，贵州省龙里县人，住贵州省龙里县，系周选华之子。
被告龙里县人民政府，住所地：龙里县龙山镇太平寺。
法定代表人陈曦，系该县政府县长。
委托代理人尹咏梅，系贵州法治时代律师事务所律师。
委托代理人蔡安菊，系龙里县人民政府工作人员。
原告周选华诉被告龙里县人民政府（以下简称“龙里县政府”）确认房屋行政强制执行行为违法一案，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2018年3月30日公开开庭进行了审理。原告周选华、委托代理人廖凯余，被告龙里县政府委托代理人尹咏梅、蔡安菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周选华诉称，原告与龙里县水场乡高沟村高沟山组村民廖仕贵系兄弟关系，为谋生在兄长廖仕贵的带动下发展养殖。于2016年3月在龙里县龙山镇水场社区高沟山组修建砖混结构房屋一栋两层，面积为382㎡,与廖仕贵的房屋相邻，相隔50米左右。2017年3月23日，被告组织人员用挖机将原告的房屋强制拆除。在原告建房过程中，被告未向原告送达过责令停建、限期改正、拆除决定等书面通知，同时被告在未履行法定告知和催告义务的情况下，将其修建房屋进行强制拆除属于违法行为。2017年9月11日，原告以龙里县城乡规划局为被告向都匀市人民法院提起行政诉讼，要求确认行政强制执行行为违法，该院作出（2017）黔2701行初192号行政裁定，认定周选华起诉的被告主体不适格、应以龙里县政府为被告，遂裁定驳回周选华的起诉。故提起本案诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法并承担本案诉讼费。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据：
1.身份证复印件，证明原告主体资格适格；
2.收条复印件3份，证明将房屋承包给罗某修建以及支付的相关费用；
3.图片2张，证明原告房屋被拆除；
4.（2017）黔2701行初192号行政裁定书，证明周选华曾以龙里县城乡规划局为被告提起诉讼，经都匀市人民法院审理后以所诉被告不适格为由裁定驳回起诉；
5.证人罗某当庭作证，证明其为原告周选华修建房屋的事实。
针对上述证据，被告质证意见：对1号证据真实性、合法性无异议，但认为不能证明其是本案适格原告；对2号证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；对3号证据真实性、合法性、关联性均不予认可，也不能证明其是违法建筑的权利人；对4号证据真实性、合法性无异议；对5号证据证人证言的真实性、合法性、关联性均不予认可。
被告龙里县政府辩称：1.原告不是本案的适格原告。其在拆除原告所称的房屋前已经对外发布公告，寻找房屋的实际权利人，公告时间近半个月之久，在此期间没有任何人对该房屋主张权利。原告称其为被拆除房屋的权利人，但没有提供相应证据予以证明，原告并非是本案适格原告，依法应驳回其起诉；2.其作出强制拆除房屋的行政行为有法定职权且适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条及第六十八条规定，被告设立的职能部门享有对龙里县区域内的城乡规划管理工作，在依照法定程序认定违法建筑后，其有权限根据法律规定责成并组织依法强制拆除；3.其强制拆除房屋的行政行为程序合法。龙里县城乡规划局在经过调查取证并认定房屋系违法建筑这一事实后，分别作出龙城规责停字(2016)第522730353号责令停止违法行为通知书、龙城规限拆告字(2016)第522730358号限期拆除告知书、龙城限拆决字(2016)522730356号责令限期自行拆除违法建设决定书、龙城规催字(2016)第522730357号拆除违法建设催告书、责令限期拆除违法建设公告及龙城规强拆字（2016）第522730357号强制拆除违法建设决定书等相关法律文书，并依法进行了送达，并告知了相对人享有的救济权利及救济渠道，程序合法有效。综上，原告不是本案适格原告，其对违法建筑的认定事实清楚、证据确凿，作出的强制拆除行政行为有法定职权、适用法律法规正确、程序合法，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告龙里县政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.《中共龙里县委龙里县人民政府关于龙里县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》（龙发[2014]17号）、《县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（龙府办发[2015]22号）、规划行政执法委托书；共同证明龙里县城市管理局享有对龙里县域内违法建筑查处及拆除的职权；
2.《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》（黔府函[2009]223号），证明涉案房屋在龙里县县城规划区域内；
3.行政执法证，证明龙里县城市管理局工作人员依法享有行政执法权；
4.龙城管函（2016）17号《关于商请查询是否办理建房相关手续的函》及龙山镇人民政府复函、龙城管函（2016）16号《关于商请查询是否办理建房相关手续的函》及龙里县城乡规划局的回函，证明涉案房屋未办理和取得任何建房审批手续；
5.《龙里县人民政府办公室关于依法对龙山镇水场社区桂寨违法建筑进行强制拆除的工作方案》，证明被告对拆除包括涉案房屋在内的违法建筑制定了专门工作方案；
6.《关于确认违法建筑当事人的公告》及张贴公告图片2张，证明被告发布公告寻找房屋权利人，公告期间原告并未主张权利；
7.现场勘查笔录及现场勘查违法建筑示意图、责令停止违法行为通知书、限期拆除告知书及送达回证、责令限期自行拆除违法建设决定书及送达回证、责令限期拆除违法建设公告、拆除违法建筑催告书及送达回证、强制拆除违法建筑决定书及送达回证，证明被告作出行政行为履行了相关法定程序，行为合法。
针对上述证据，原告质证意见：对1号证据及其证明目的均没有异议；对2号证据三性无异议，但认为房屋不在规划区域内；对3号证据三性无异议；对4号证据三性和证明目的均无异议，修建房屋确实未办任何审批手续；对5号证据认为没有通知本人，不清楚；对6号证据三性无异议，但认为没有按照法定程序送达；对7号证据三性无异议，但认为未按照程序送达，未收到任何文书。
庭后，本院组织原、被告双方到龙里县××水××社区××沟村对涉案房屋进行现场指认。经指认，原告修建的房屋与被告拆除“违建户”的房屋位置一致，与廖仕贵的房屋相隔约几十米。原告补充提供（龙府林证字〔2003〕第00795号）林权证，证明涉案房屋所在地即小地名“大河坡”是其承包林地；被告质证林权证只能证明林地承包权利人，不能证明房屋是其修建的。
上述原、被告提交的证据，经庭审举证、质证，并经本院审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：2016年3月至7月期间，原告在位于龙里县××水××社区××沟村高沟山其承包的小地名“大河坡”林地上修建一栋两层砖混结构房屋，没有办理相关建房手续。
2009年11月5日贵州省人民政府以黔府函（2009）223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，批复同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围。2014年12月17日中共龙里县委作出龙发（2014）17号《中共龙里县委龙里县人民政府关于龙里县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》，龙里县政府办公室于2015年4月8日作出龙府办发[2015]22号《县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，2016年1月1日龙里县城乡规划局和龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，上述文件均明确在龙里县城规划区域内由龙里县城市管理局行使城市规划管理方面的行政处罚权。
龙里县城市管理局执法人员于2016年6月28日巡查时发现龙里县龙山镇水场社区高沟山有一建筑，因无法确定建房当事人，当日经发函龙里县龙山镇政府及龙里县城乡规划局确认前述房屋未办理相关规划审批手续。因当事人未主动接受调查，7月1日龙里县城市管理局发出《关于违法建筑当事人的公告》“请违法建筑当事人在本公告发布之日起三日到龙里县城市管理局接受调查，逾期不接受调查的，将依法纠正违法行为，并予以强制拆除。”张贴于高沟村计划生育村务公开栏。同日，龙里县城乡规划局以上述房屋未办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证为由，向“违建户”作出龙城规责停字（2016）第522730353号《责令停止违法行为通知书》及龙城规限拆告字（2016）第522730358号《限期拆除告知书》，因无法查找到违法建筑当事人，采用留置方式送达，见证人为王某、徐某。当日龙里县城管局工作人员对涉案房屋进行现场调查，制作了现场勘查违法建筑示意图、现场检查笔录并予以拍照。7月5日，龙里县城乡规划局作出龙城限拆决字（2016）第522730356号《责令限期自行拆除违法建设决定书》责令于2016年7月7日前自行拆除，逾期未拆除，将依法强制执行该决定，并交代申请行政复议或提起行政诉讼的期限及途径；以留置送达方式送达，见证人为王某、徐某。7月7日龙里县城乡规划局作出《责令限期拆除违法建设公告》及龙城规催字（2016）第522730357号《拆除违法建设催告书》,其中公告载明：本机关于2016年7月5日向你发出《责令限期拆除违法建设决定书》，责令于2016年7月10日之前自行拆除。除上述内容外，催告书还载明：如对上述决定书、催告书有异议，可在接到通知三日内进行陈述和申辩。此外，公告及催告书在备注栏均载明“无法找到当事人，作留置送达，以照相为准。”并在送达回证上受送达人拒收事由处记载“无法找到当事人，已作留置送达”，见证人为王某、徐某，无送达人签字。7月12日龙里县城乡规划局作出龙城规强拆字（2016）第522730357号《强制拆除违法建设决定书》，决定书告知了相对人申请行政复议或提起行政诉讼的期限及途径，还载明“经多方查找，发出公告后无法找到当事人，已作留置送达，以照相为准。”亦采取留置送达方式，见证人为王某、徐某。
2017年3月23日龙里县政府办公室制定了《关于依法对龙山镇水场社区桂寨违法建筑进行强制拆除的工作方案》，该工作方案首部内容为“为有效打击违法建筑，……决定对龙山镇水场社区刘宝珍户等4户修建的违法建筑依法进行强制拆除，为确保此项工作的顺利开展，特制定此工作方案。”2017年3月23日被告龙里县政府组织相关部门对前述房屋进行强制拆除。
另查明：2017年9月11日原告以龙里县城乡规划局为被告向都匀市人民法院提起行政诉讼，要求确认行政强制执行行为违法，该院作出（2017）黔2701行初192号行政裁定，认定原告起诉的被告主体不适格，裁定驳回原告的起诉。在送达回证上签字的见证人王某、徐某系龙里县龙山镇政府包村工作人员。
本院认为:本案争议焦点为:1.原告主体资格是否适格；2.被诉行政强制行为是否合法。
关于原告主体资格是否适格问题。原告周选华向法庭提交了涉案房屋林地林权证、支付建房工程款收条、证人证言以及当庭陈述，能够证明其修建的房屋位于其承包的林地“大河坡”，与廖仕贵的养殖场相隔约几十米的基本事实；且与被告制作的现场勘查笔录及现场勘查违法建筑示意图相吻合；并经本院组织原、被告双方到现场指认，原告修建的房屋与被告拆除“违建户”的房屋位置一致。因此，原告提供的证据可以认定其系涉案违法建筑的所有人，与被诉强制拆除行为具有行政诉讼法上的利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，是本案适格原告。
关于被诉强制拆除行为是否合法问题。原告周选华在未办理任何房屋建筑手续的情况下，在龙里县规划的范围内，擅自修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，被告龙里县政府负有责成有关部门强制拆除辖区内被认定为违法建筑物的职责，并且被告龙里县政府办公室制定了专门的工作方案并组织相关部门及人员于2017年3月23日拆除原告涉案房屋，因此龙里县政府是本案适格被告。龙里县城乡规划局于2017年7月1日发出《关于确认违法建筑当事人的公告》后，公告期未满，也未经过调查走访确定违法建筑当事人，同日就径行作出责令停止违法行为通知书、限期拆除告知书，以留置方式送达，且未提供证据证明在违法建筑处或其他醒目位置进行张贴，无法确保当事人知晓通知书、告知书等内容。同时，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”之规定完成送达程序。龙里县城乡规划局将责令限期自行拆除违法建设决定书、拆除违法建设催告书、强制拆除违法建设决定书等法律文书在不能直接送达的情形下，直接采取“留置”送达并由行政机关工作人员到场见证的送达方式，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条、第九十二条规定的法定送达程序，侵犯了原告依法应享有的陈述权、申辩权等合法权益。综上，被告龙里县政府的前述行政行为违反法定程序。但由于原告房屋已因被告组织的强制执行行为而实际灭失，故本案被诉行政行为不具有可撤销内容，应确认该行政行为违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告龙里县人民政府于2017年3月23日组织实施拆除原告房屋的行政强制执行行为违法。
一审案件受理费50元，由被告龙里县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 罗 艳
审 判 员 马 丹
人民陪审员 广家雍
二〇一八年四月二十三日
法官 助理 蒲兴余
书 记 员 张启利