济南市槐荫区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0104行初23号
原告齐某某，男，1975年12月12日出生，汉族，居民
委托代理人齐某某（原告之父），男，1950年10月29日出生，汉族，居民
被告济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处，住所地济南市。
法定代表人张文用，主任。
委托代理人辛路，该办事处政法科工作人员。
委托代理人刘平起，山东天宇人律师事务所律师。
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人朱玉明，区长。
委托代理人李隆，该单位工作人员。
委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
原告齐某某不服被告济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处（以下简称腊山办事处）于2016年12月2日对其申请事项作出的回复意见及被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）作出的济槐政复决字第[2016]104号行政复议决定书，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于20174年4月11日分别向槐荫区政府和腊山办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告齐某某委托代理人齐某某，被告腊山办事处委托代理人辛路、刘平起，被告槐荫区政府委托代理人冯艳、李隆，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月2日，腊山办事处因齐某某针对济南市槐荫区腊山街道办事处任家庄村村民委员会（以下简称任家庄村委会）提出的申请事项，作出“对《责令济南市槐荫区腊山街道办事处任家庄村村民委员会依法纠正其对申请人不公正待遇做法的申请书》的回复意见”（以下简称回复意见），主要内容为：根据你在2016年11月寄发的《责令济南市槐荫区腊山街道办事处任家庄村村民委员会依法纠正其对申请人不公正待遇做法的申请书》（以下简称申请书）的诉求，我办事处通过调查，认为你与任家庄村委会存在争议，只有在该争议经合法途径加以解决后，任家庄村委会应履行而不履行义务时，政府可以责令其改正。因此，建议你先通过合法途径解决你与任家庄村委会之间的争议纠纷，取得明确的结果后，任家庄村委会应履行而不履行时，政府可以责令其改正。原告齐某某对该回复意见不服，向被告槐荫区政府申请行政复议，槐荫区政府于2017年3月13日作出济槐政复决字第[2016]104号行政复议决定书，认为腊山办事处作出的回复意见并无不当，决定维持腊山办事处作出的上述行政行为。
原告齐某某诉称，原告是济南市槐荫区腊山街道办事处任家庄村民，但该村村委会拒不承认原告的集体经济组织成员资格。原告向腊山街道办事处提出申请书，但第一被告行政不作为，并没有给原告处理。原告向槐荫区政府提起行政复议，最终复议机关维持了第一被告的回复意见。原告认为两被告的理由均不成立，依法应当予以纠正，请求法院撤销第一被告2016年12月2日作出的回复意见，责令其对原告的申请重新作出处理，撤销第二被告作出的济槐政复决字[2016]104号复议决定书，本案的诉讼费由两被告承担。
齐某某向本院提供了以下证据以证明其诉讼主张：1.《中华人民共和国村民委员会组织法》，2.《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，3.齐某某的身份证、户口本,4.农民负担手册，5.2014年齐某某的村委会选举选票，6.2005年邮政银行代发土地补偿款10000元（其中齐某某、李翠林每人3000+1600元，齐某某分得1600元的50%，即800元），7.西郊大金乡任庄第三生产队承包户主齐某某（7口人、水田7.938亩）、化肥供应证，8.2006年1月15日段店镇司法所下达的司法建议书（有齐某某是村集体经济组织成员并于2005年已经领取土地补偿款一宗），9.齐某某2009年济钢商厦合同工介绍信，10.山东省农业厅经管处关于农村村集体经济组织成员资格认定的咨询答复意见,11.《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，12.《国营企业招用工人暂行规定》，13.《农民完全法律指南》第38页”进城务工人员是否能参与征地补偿款的分配，14.济钢人力资源管理平台网页打印件，证明齐某某是合同工人，15.《济南市统一征用土地暂行办法》（济南市人民政府令204号），16.2016年10月28日申请书，以上证据证明齐某某是在任家庄村出生，户口没有迁出，2005年分钱的时候村代表已经通过，有选民资格，齐某某有任家庄村集体组织成员资格。
被告腊山办事处辩称，一、答辩人的回复意见符合程序上的法律要求。1.2016年11月中旬，答辩人收到原告寄发的申请书，知悉了原告的申请事项及事实与理由。2、收到原告申请后，答辩人启动调查程序，进行了调查工作。(1).2016年11月18日，到任家庄村委会了解原告反映的情况。该村党支部委员齐大江、村委委员黄仙菊代表任家庄村委会向答辩人陈述了原告的情况：原告未经任家庄村委会同意将户口迁入任家庄村，且在村内没有承包地，其情况经该村法律顾问调查核实后，村民代表会议表决通过原告不享受村民待遇。调查过程中没有发现与法律、法规及国家政策相抵触的问题。(2).2016年11月22日下午，在办事处腊山司法所二楼对原告的父亲齐某某进行调查工作，原告申请依据是中请书中“事实与理由”部分，其他没有补充。二、答辩人做出的回复意见事实清楚、证据充分。1.原告申请事项没有法律依据。原告所依据的鲁农经管字（1998）7号文件仅是山东省农业厅经管处的一个答复，不是法律法规、国家政策。原告所依据的《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二条规定，该办法仅适用于农村土地承包和承包合同管理方面2.原告申请事项的核心是原告是否有任家庄村集体组织成员资格并享受村民待遇问题。(1).村集体组织成员资格及相关待遇是村级集体组织内部的问题，属于村民自治的范围。《村民委员会组织法》第二条规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。(2).村集体组织成员资格及相关待遇不属于政府职能范围。《村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。(3).《村民委员会组织法》第三十六条规定：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。因此，申请人可以经过司法程序解决其与任家庄村委会的争议。既然原告与任家庄村委会之间存在争议，必须由司法部门做出裁判。调查后得出双方争议的事实，根据法律规定作出答复意见。综上所述，答辩人的回复意见符合程序、事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告腊山办事处向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据复印件各一份：1.2016年11月18日询问笔录，拟证明任家庄村对齐某某及案外人田传河、宋兆帅三人调查及认定的情况；2.关于对《任家庄集体经济分配章程》征求意见的通知、村民意见表决书，拟证明任家庄村委会履行了民主程序；3.济钢集团有限公司出具的齐某某的基本信息，证明任家庄村民主表决时对齐某某的民主表决有依据；4.2016年11月22日询问笔录，拟证明申请人齐某某及田传河、宋兆帅三人的申请请求、理由是否属实及有无变更；5.2006年1月5日槐荫区司法局原段店镇司法所的《司法建议书》，拟证明任家庄村就集体土地赔偿分配一事履行了民主程序，土地分配方案符合法律规定，土地赔偿分配属于村民自治范围，并建议申请人与任家庄村作为当事人通过合法的方式、合法的程序、合法的途径来解决土地赔偿分配一事；6.济南市槐荫区农民承担费用和劳务手册，该证据由齐某某之父齐某某提交，不能直接证明齐某某的集体组织成员的问题。
被告槐荫区政府辩称，一、答辩人有受理复议申请的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请复议。答辩人作为设立腊山办事处的人民政府，有权受理对其提起的行政复议。二、答辩人作出的济槐政复决字[2016l]104号行政复议决定程序合法。答辩人于2016年12月12收到原告的行政复议申请，12月16日作出补正行政复议申请通知；12月21日收到原告补正后的行政复议申请材料后，于12月23日依法受理并向腊山办事处发送提出答复通知书；2017年2月9日作出延期审理通知书；2017年3月13日作出行政复议决定，程序合法。三、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。山东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第三十九条规定：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效；不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正。第四十条规定：村民会议或者村民代表会议作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效，由乡镇人民政府责令改正。综上，村集体经济组织成员资格认定属村民自治范围内的事项，腊山办事处无权干预。其次，法律法规和国家政策并未对村集体经济组织成员资格认定进行专门的规定，任家庄村委会并未违反法律、法规和国家政策，腊山办事处的回复意见并无不当，答辩人据此作出行政复议决定认定事实清楚、证据充分。四、答辩人八作出的行政复议决定适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持。答辩人据此维持被申请人的回复意见适用法律正确。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告槐荫区政府向本院提交了证明其行政复议决定书合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、济槐政复补字[2016]104号补正行政复议申请通知书，证明被告于2016年12月12日收到原告的行政复议申请书，12月16日作出补正行政复议申请通知；2.行政复议申请书、齐某某申请书、回复意见、济槐政复受字[2016]104号行政复议申请受理通知书，证明被告于2016年12月21日收到原告补正后的行政复议申请材料，于12月23日依法受理；3.济槐政复提字[2016]104号提出答复通知书、答辩状，证明被告于2016年12月23日向腊山办事处发送提出答复通知书、该办事处于2017年1月3日作出行政复议答复；4.济槐政复延字[2016]104号延期审理通知书，证明被告于2017年2月9日作出延期审理通知书；5.济槐政复决字[2016]104号行政复议决定书，证明被告于2017年3月13日作出行政复议决定书；6.邮寄单、送达回证，证明被告依法送达法律文书；法律依据是中华人民共和国行政复议法及实施条例。
经庭审质证，各方当事人对其他当事人所提供证据提出以下质证意见：各方当事人对腊山办事处和槐荫区政府所提供证据未提出异议，但齐某某认为，槐荫区政府作出的行政复议决定，以《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二条规定“本办法适用于本省行政区域内的农村土地承包及承包合同管理”为由而否定申请人为村集体经济组织成员，与法律规定相悖，且法规不是“仅适用于”；同一部法规不能以第二条否定第六条，齐某某可以以第六条为依据提出主张；腊山办事处对齐某某所提交证据的真实性没有异议，但认为但该宗证据不能证明齐某某是村集体组织成员资格，不能证明被告的回复意见是错误的；槐荫区政府对齐某某所提交1、2、13、14号证据没有异议，对其他证据，除同意腊山办事处异议外，认为原告提交的其他证据与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：腊山办事处和槐荫区政府作出的回复意见和行政复议决定书是本案被诉行政行为的书面载体，由本院结合全部案情予以认定；齐某某和腊山办事处、槐荫区政府所提交的其他证据和依据，各方当事人对内容的真实性、来源的合法性未提出异议，且均与本案有关联，本院认定为有效诉讼证据。
经审理查明，2016年11月，齐某某向腊山办事处邮寄申请书一份，主要内容为：申请人为济南市槐荫区任家庄村村民，1975年12月12日在本村出生，户口落在本村从未迁出，一直在本村居住生活。2006年任家庄村开始征地拆迁，但在分配土地补偿款时，任家庄村委会无故将申请人排除在应该享受补偿的集体组织成员之外。任家庄村委会违法违规剥夺申请人资格，应予纠正。一、申请人户籍一直在任家庄村从未迁出，在该集体经济组织内生产生活，土地也是申请人生活来源的保障，完全符合集体组织成员资格的认定条件。《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第六条规定：“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生且户口未迁出的”。本案中，齐某某出生在本村，户籍从未迁出，一直在本村居住生活，完全符合上述文件及法律规定的认定集体经济组织成员资格的条件，理应享受与本村其它村民一样的待遇，而不应该歧视对待，差别待遇。二、镇级人民政府虽然无权干涉属于村民自治范围的事项，但对村民委员会、村民委员会成员、村民会议、村民代表会议作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定，有权责令其改正。任家庄村委会以召开村民会议部分村民举手表决的形式，否决了申请人的村民资格，明显违反了国家的法律法规及相关政策，其决议理应认定无效。依据《山东省实施村民委员会组织法实施办法》第三十九条第二款和第四十条规定，镇政府对此有权责令任家庄村委会予以改正。请求腊山办事处责令任家庄村委会依法纠正其对齐某某不公正待遇的错误做法，责令任家庄村委会给予齐某某与其他村民享有同等待遇，责令任家庄村委会依法支付齐某某征地补偿款和安置补助费18万元。收到齐某某申请后，腊山办事处工作人员于2016年1l月18日、11月22日，分别对任家庄村相关工作人员齐大江、黄仙菊和齐某某之父齐某某及案外人田传河、宋兆帅邮寄的申请书情况进行询问，并制作了询问笔录。2016年12月2日，腊山办事处作出回复意见，认为齐某某与任家庄村委会存在争议，只有在该争议经合法途径加以解决后，任家庄村委会应履行而不履行义务时，政府可以责令其改正。
齐某某对该回复意见不服，向槐荫区政府提出行政复议申请，请求撤销腊山办事处作出的回复意见，责令腊山办事处依法对其申请重新作出处理。槐荫区政府于2016年12月12收到齐某某的行政复议申请，于12月16日作出补正行政复议申请通知。12月21日收到原告补正后的行政复议申请材料后，槐荫区政府于12月23日受理并向腊山办事处发送提出答复通知书，于2017年2月9日作出延期审理通知书。2017年3月13日，槐荫区政府作出济槐政复决字第[2016]104号行政复议决定书，维持了腊山办事处作出回复意见的行政行为，并向齐某某和腊山办事处送达。齐某某对行政复议决定书不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《山东省实施办法》（2000年12月22日山东省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过2012年11月29日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订）第四十条规定：“村民会议或者村民代表会议作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效，由乡镇人民政府责令改正。”本案中，齐某某以任家庄村委会以召开村民会议部分村民举手表决的形式否决其村民资格违反国家法律法规及相关政策、其决议应认定无效为由，请求腊山办事处责令任家庄村委会予以纠正，腊山办事处作为槐荫区政府在该行政区域内设立的乡镇人民政府同级机关，具备对齐某某申请事项进行处理并向齐某某作出回复意见的行政主体资格。
《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”本案中，齐某某对腊山办事处作出的回复意见不服而提出行政复议申请，槐荫区政府作为设立腊山办事处的人民政府，具备作出济槐政复决字第[2016]104号行政复议决定书的行政主体资格。
《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号）第六十六条规定：“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。”第六十八条规定：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：(一)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；……行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”本案中，腊山办事处在收到齐某某申请书后，启动了行政执法程序并进行了相关调查，但在其受理后，未出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证，违反了法定程序。
关于腊山办事处作出的回复意见。腊山办事处对齐某某申请事项进行调查后，应依据上述《山东省实施办法》第四十条的规定，对齐某某所述任家庄村村民会议否决其村民资格的决定是否与法律、法规和国家的政策相抵触进行审查，并对该决定是否无效作出评判和结论。但腊山办事处作出的回复意见并未作出上述审查、评判和结论，没有引用相关法律依据，仅告知齐某某“与任家庄村村民委员会存在争议，只有在该争议经合法途径加以解决后，任家庄村村民委员会应履行而不履行义务时，政府可以责令其改正”，实际是依据了《山东省实施办法》第三十九条第二款规定的“村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效；……不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正”，属于适用法律错误。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；……”本案中，腊山办事处作出的回复意见，适用法律依据错误，违反法定程序，槐荫区政府在受理齐某某的行政复议申请并进行审查后，应当按照上述法律规定撤销回复意见。但槐荫区政府作出的行政复议决定书认为腊山办事处作出的回复意见并无不当，并决定维持腊山办事处的行政行为，该复议决定违反了上述法律规定，认定事实的证据不足，应予以撤销。
综上，腊山办事处作出的回复意见，适用法律依据错误，违反法定程序，槐荫区政府作出的行政复议决定书认定事实的主要证据不足，依法均应予以撤销。齐某某请求撤销腊山办事处作出的回复意见和槐荫区政府作出的行政复议决定书，符合法律规定，本院予以支持，并对复议决定和原行政行为一并作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处于2016年12月2日就原告齐某某申请事项作出的“对《责令济南市槐荫区腊山街道办事处任家庄村村民委员会依法纠正其对申请人不公正待遇做法的申请书》的回复意见”；
二、撤销被告济南市槐荫区人民政府于2017年3月13日作出的济槐政复决字第[2016]104号行政复议决定书；
三、限被告济南市槐荫区人民政府腊山街道办事于本判决生效之日起十五日内就原告齐某某申请事项重新作出处理。
本案案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府、被告济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 张志涛
人民陪审员 黄莲芝
人民陪审员 付玉俊
二〇一七年九月十三日
书 记 员 刘 乐
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。