广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤04行初53号
原告：黄有富，男，汉族，1965年2月16日出生。住所地：广东省珠海市斗门区。
委托代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被告：珠海市斗门区人民政府。住所地：珠海市斗门区井岸镇朝福路***号。
法定代表人：马洪胜，区长。
委托诉讼代理人：赵晓光，珠海市斗门区法制局工作人员。
委托诉讼代理人：张丽梅，珠海市斗门区法制局工作人员。
第三人：珠海市国土资源局。住所地：珠海市香洲区吉大九州大道中****号。
法定代表人：袁学东，局长。
委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：韩艳敏，珠海市国土资源局斗门分局工作人员。
原告黄有富诉被告珠海市斗门区人民政府、第三人珠海市国土资源局土地行政批复一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告黄有富及委托代理人陈武能，被告珠海市斗门区人民政府委托代理人赵晓光、张丽梅，第三人珠海市国土资源局委托代理人李军华、韩艳敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为
珠海市斗门区人民政府于2016年2月19日作出的《关于划拨井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目国有建设用地使用权的批复》（以下简称2月19日《批复》），同意珠海市国土资源局斗门分局依法将位于斗门××井岸镇工业大道西侧的用地面积21350.035平方米国有建设用地使用权按划拨方式无偿以现状供给珠海公共交通集团有限公司，作为井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目建设用地，土地性质为国有土地，土地使用年限为未定期。该批复加盖珠海市斗门区人民政府公章。
原告黄有富的诉请及理由
原告黄有富诉请：1.认定作出的2月19日《批复》是无效的行政文件；2.判令被告承担本案的所有诉讼费用。
原告黄有富认为，珠海市斗门区人民政府批准珠海市国土资源局将属于原告黄有富土地9151平方米划拨给珠海公共交通集团有限公司，严重违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》，侵犯了原告的合法权益，第三人珠海市国土资源局和珠海公共交通集团有限公司于2016年3月1日签订的《国有建设用地划拨合同书》是无效的。具体理由如下：
1.原告合法拥有涉案土地（9151平方米），受法律保护。2016年3月15日之前，原告黄有富一直拥有位于珠海市××区井岸镇黄杨工业区34080.6平方米土地用权（《房地产权证》粤房地证字第××号,地号：102107，有效期至2054年2月9日）。
2.珠海公共交通集团有限公司提供划拨土地合同等证据，证明珠海公共交通集团有限公司侵犯原告的利益。2017年1月，原告在珠海市斗门区人民法院起诉珠海公共交通集团有限公司，要求其返还侵占原告的9151平方米给原告【案号：（2017）粤0403民初156号】。珠海公共交通集团有限公司在答辩期间提供了有关产权证和《国有建设用地划拨合同书》，目前该民事案中止审理。
3.第三人珠海市国土资源局非法作出划拨土地批复，严重侵犯原告的利益。2017年3月，珠海市斗门区人民法院为审理（2017）粤0403民初156号案件，向珠海市斗门区人民政府收集政府批准划拨土地给珠海公共交通集团有限公司的批文。原告从法院复印出由被告珠海市斗门区人民政府在2016年2月19日作出的、没有公文号码的《关于划拨井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目国有建设用地使用权的批复》。在这份批文的土地面积21350.035平方米中，有9151平方米是属于原告所有的。2016年2月19日，此9151平方米仍处于原告的名下，根本没有在珠海市斗门区人民政府的名下，很显然，这份批复是非法的。
4.被告珠海市斗门区人民政府的2月19日《批复》是无效的，因没有公文文号。该批复没有公文文号，严重违反2012年颁布的《党政机关公文格式国家标准》和国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》规定，属于无效的行政文件。
5.第三人珠海市国土资源局向被告珠海市斗门区人民政府的内部请示，明确收回原告9151平方米。2016年2月3日，珠海市国土资源局斗门分局向珠海市斗门区人民政府呈交珠国土斗字（2016）84号《关于划拨井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目国有建设用地使用权的请示》，明确该项目需要21350.035平方米用地，其中涉及黄有富的土地。另外，被告珠海市斗门区人民政府在2012年7月16日曾向珠海市人民政府呈交珠斗府（2012）28号《关于办理斗门××井岸镇公交站场及其配套加气站用地的处理意见的请示》。该请示中“由于该选址用地整块面积为23007.5平方米，其中13856.3平方米用地为农用地，余下9151平方米为黄有富名下的工业用地……”表明，涉案地块中9151平方米属于原告黄有富所有，因此，原告黄有富与本案有直接的利益关系。
据上，在2016年2月19日之前，涉案9151平方米仍处于原告的名下，不属于斗门区人民政府拥有的土地，其没有法律上的财产所有权的处分权能。因此，2月19日的《批复》是不合法的，是严重侵犯原告所有权的行为。既然该9151平方米不属于斗门区人民政府所有，珠海市国土资源局不能依照非法的批复而与珠海公共交通集团有限公司在2016年3月1日签订《国有建设用地划拨合同书》，这等行为属于行政侵权行为，因此该划拨合同属于无效合同，依法应给予撤销。故原告诉至法院，请求：1.认定珠海市斗门区人民政府作出的2月19日《批复》是无效的行政文件；2.判令被告承担本案的所有诉讼费用。
被告珠海市斗门区人民政府答辩意见
一、原告不具有原告主体资格，应依法驳回起诉
其一，珠海市国土资源局已依法收回批复所涉土地。第三人珠海市国土资源局已于2013年11月6日作出《关于收回黄有富位于斗门××井岸镇黄杨工业区34080.6平方米土地使用权的决定书》（珠国土字［2013］1353号）（下称《1353号收回决定书》，依法收回批复所涉土地。2013年12月送达，黄有富未在法定期限内提起行政诉讼，超过法定期限后，原告黄有富曾就《1353号收回决定书》向法院提起行政诉讼，经两级法院审理，驳回起诉。(两级法院所作法律文书为的案号为：（2016）粤0404行初23号《行政行政裁定书》，(2017)粤04行终66号《行政裁定书》)
其二，原告黄有富既不是批复涉案土地的使用权人，又不是行政相对人，不具有原告主体资格。第三人珠海市国土资源局根据《1353号决定书》已依法收回并注销原告的土地使用权证，且已依法将涉案土地划拨给珠海公共交通集团有限公司使用，黄有富已不是该涉案土地的使用权人，不再对涉案土地拥有物权。因此，原告黄有富与划拨供地批复不具有利害关系，不具有原告主体资格，应依法驳回起诉。
二、2016年2月19日答辩人作出的批复不具有可诉性
批复是行政机关之间的内部公文，属于内部行政行为，并未送达原告黄有富，也并未直接付诸实施。因此，批复并未外化为对外发生法律效力的行政行为，对原告黄有富的权利义务明显不产生实际影响，不具有可诉性。
三、珠海市斗门区人民政府是受珠海市人民政府委托行使国有建设用地使用权划拨审核职权，批准由国土部门将位于斗门××井岸镇工业大道西侧21350.035平方米国有建设用地使用权按划拨方式无偿供给珠海公共交通集团有限公司的行政行为，主体适格，依据充分，程序合法，适用法律正确。
第三人珠海市国土资源局的答辩意见
一、原告名下房地产权证已被依法注销，珠海市国土资源局依法报请被告就土地划拨作出批复。2013年11月6日，因不符合城市规划，经珠海市政府批准,第三人珠海市国土资源局作出珠国土字[2013]1353号《关于收回黄有富位于斗门××井岸镇黄杨工业区34080.6平方米土地使用权的决定书》，收回原属原告名下包括涉案9151平方米土地在内的34080.6平方米土地使用权，并告知原告，相关收地补偿事宜由斗门区政府负责处理，同时告知原告救济途径。该决定书由珠海市国土资源局斗门分局工作人员于2013年12月12日送达原告。原告在法定期限内未就该决定申请行政复议或提起行政诉讼。2016年1月18日，珠海市不动产登记中心于2016年2月3日登报注销原告名下包括涉案用地在内的34080.6平方米宗地权证（粤房地证字第C2313264号）。2016年5月16日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2016]460号《收地补偿决定书》并送达给原告，告知其到斗门区井岸镇政府领取该补偿金额，原告一直未前往领取。目前，收回上述用地的有关补偿款已交由斗门区公证处公证提存。
2015年10月26日，斗门区发展和改革局对斗门××井岸镇公交站场（含其配套加气站）项目出具《立项备案证》，建设地点为斗门××井岸镇工业大道西侧。2016年1月21日，该项目用地由市住房和城乡规划建设局核发了《建设用地规划许可证》。2016年1月27日，珠海公共交通集团有限公司向第珠海市国土资源局斗门分局申请办理该项目的划拨用地手续。2016年2月4日，珠海市国土资源局斗门分局按程序报请被告审批将斗门××井岸镇工业大道西侧21350.035平方米国有建设用地使用权无偿划拨供给珠海公共交通集团有限公司作为井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目建设用地。2016年2月19日被告出具批复，加盖了斗门区政府公章。2016年3月1日，珠海市国土资源局与公交集团公司签订《国有建设用地划拨合同书》。2016年4月25日，珠海公共交通集团有限公司取得涉案土地产权证。
二、原告就相同内容的批复起诉珠海市政府已被驳回起诉。2016年7月底，关于事权下放的操作程序进一步明确，且珠海市政府土地审批专用章刻印完成，为完善用地档案资料，珠海市国土资源局斗门分局经请示斗门区政府同意，2016年9月28日，斗门区政府出具了加盖珠海市人民政府土地审批专用章的珠府批（斗门）[2016]49号批复《关于划拨井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目国有建设用地使用权的批复》。原告就该49号批复提起行政诉讼，珠海市中级人民法院作出（2017）粤04行初13号行政裁定书驳回原告起诉。
本院查明的事实
2013年11月6日，经珠海市人民政府批准,珠海市国土资源局作出《关于收回黄有富位于斗门××井岸镇黄杨工业区34080.6平方米土地使用权的决定书》（珠国土字〔2013〕1353号），以原批准的工业用地功能不符合城市规划为由，收回原属黄有富名下34080.6平方米土地使用权，并于2013年12月12日将该决定送达给黄有富。黄有富不服，于2016年2月提起行政诉讼，请求撤销该收地决定。已生效的（2017）粤04行终66号行政裁定书认定黄有富的起诉超过了法定的起诉期限，裁定驳回起诉。
2016年2月4日，珠海市国土资源局斗门分局报请斗门区人民政府审批将斗门××井岸镇工业大道西侧21350.035平方米国有建设用地使用权无偿划拨供给珠海公共交通运输集团有限公司作为井岸镇工业大道西侧公交站综合车场、加气站、充电站项目建设用地，土地性质为国有土地，土地用途为交通场站用地。其中9151平方米土地原属黄有富所有。2016年2月19日，斗门区人民政府作出被诉批复，加盖了斗门区人民政府公章。
2016年2月18日，与涉案土地有关的黄有富名下的权证号码为C2313264的房地产权证被注销登记。2016年4月，珠海公共交通运输集团有限公司取得与涉案土地有关的粤（2016）珠海市不动产权第0034409号国有建设用地使用权证，权利性质划拨。
本院判决理由及结果
本院认为，黄有富对案涉的相关土地的国有土地使用权已经丧失，故2月19日《批复》与黄有富无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，原告与被诉行政行为有利害关系是认定原告资格的法定条件，而判断是否有利害关系，首先应当审查原告是否享有本案相关的合法权益。本案中，原黄有富名下的涉案土地使用权因不符合城市规划已被依法收回，黄有富原有的土地使用权已经丧失。在黄有富的权证号码为C2313264的房地产权证已经被注销登记的情况下，本案涉及的注销登记行为是有效的，在没有撤销之前具有公定力的。换言之，在涉案土地使用权收回行为未依法撤销或确认无效前，2月19日《批复》同意将涉案土地划拨给珠海公共交通运输集团有限公司的行为，对原告黄有富的合法权益明显不产生实际影响。退而言之，2月19日《批复》是内部行政行为，在本案是不可诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项明确规定，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响或不符合其他法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项和第十项的规定，裁定如下：
驳回原告黄有富的起诉。
案件受理费人民币50元，退回原告黄有富。
如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 唐 文
审 判 员 宋义明
人民陪审员 郭少智
二〇一八年二月二日
书 记 员 李 娜