江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行终308号
上诉人（原审原告）：朱新友，男，1970年6月5日生，汉族，住江苏省睢宁县。
委托诉讼代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：睢宁县国土资源局，住所地江苏省睢宁县元府西街262号。
法定代表人张敏，睢宁县国土资源局局长。
委托诉讼代理人王维，睢宁县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
上诉人朱新友诉被上诉人睢宁县国土资源局（以下简称睢宁县国土局）土地行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1983年6月，睢宁县供电局因建设电力设施需要用地，睢宁县人民政府批准将官山公社桥口大队桥东生产队4.94亩集体土地征收为国有，并划拨给睢宁县供电局使用。2002年1月28日，睢宁县供电局与官山镇政府签订协议书，以该宗土地的使用权及地上建筑物置换官山镇变电站西墙至104国道东侧约2亩土地的使用权。2002年2月8日，官山镇政府与吕庆兴签订协议书，并于当日在睢宁县公证处进行公证，将该土地使用权及地上建筑物以6万元价格转让给吕庆兴永久性使用。2016年9月23日，原告与吕庆兴签订协议书，吕庆兴将该土地使用权及地上建筑物以70万元价格转让给原告永久性使用。另查明，涉案土地使用权在上述三次转让过程中，均未办理国有土地使用权转让手续，该宗土地至今未申请土地登记,无人领取土地权属证书。原告准备在涉案土地上建设粮仓时，官山镇官山村桥东村民小组众多成员认为该地块原由其所有，且原告未领取土地使用权证，挖沟阻止原告施工。
2016年11月18日，原告向睢宁县人民政府邮寄《确认合法使用权申请书》，2016年11月24日，睢宁县人民政府书面告知原告土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办，建议原告向土地管理部门申请。2016年11月27日，原告遂向被告睢宁县国土局邮寄《确认合法使用权申请书》，2017年1月25日，被告向原告作出《睢宁县国土资源局告知书》，告知原告依据相关法律规定，未依法登记领取土地权属证书的土地不得转让，以划拨方式取得的国有土地使用权进行转让时，应报请县级以上人民政府和土地管理部门批准，并办理土地使用权出让手续，该宗土地在转让时未依法领取土地权属证书，也未经批准，故，原告的申请不符合法律规定。原告不服该告知书，遂诉至法院。
原审法院经审理认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”本案中，原告与桥东村民小组就涉案国有土地使用权发生争议，原告向被告邮寄《确认合法使用权申请书》申请确认土地使用权，被告作为睢宁县国土资源行政主管部门，有权受理原告的申请并进行调查、作出答复。关于《睢宁县国土资源局告知书》是否合法的问题。《江苏省土地管理条例》第三十七条规定：“依法取得的国有土地使用权，可以按照法律、行政法规和本条例的规定转让、出租、抵押。但有下列情形之一的，不得进行转让、出租、抵押：（二）未依法领取土地证书的。”涉案土地自始未办理土地证书，按照该条规定，土地使用权不得进行转让。第四十条第一款规定：“以划拨方式取得的国有土地使用权需要转让的，应当报有批准权的人民政府批准。准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳出让金。经批准可以不办理出让手续的，转让方应当按照有关规定上缴土地收益。”涉案土地属于以划拨方式取得的国有土地使用权，转让时应当报有批准权的人民政府批准，但该土地三次转让均未办理相关批准手续，所以原告申请确认对该土地享有合法使用权，不符合法律规定。故，被告向原告作出的《睢宁县国土资源局告知书》于法并无不符。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告朱新友的诉讼请求。
上诉人朱新友向本院提出上诉请求：1、依法撤销徐州铁路运输法院作出的（2017）苏8601行初186号行政判决书；2、依法确认被上诉人于2017年1月25日作出的《睢宁县国土资源局告知书》违法并撤销；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：1、一审法院理解法律、规章错误，被上诉人对上诉人的确权申请无权作出处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定可知，《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》均依据《中华人民共和国土地管理法》而制定，权属争议依法应由人民政府作出处理决定，或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。本案上诉人依据睢宁县人民政府的告知向被上诉人提出确权申请，被上诉人却没有报睢宁县人民政府批准而是径行下达了处理决定，被上诉人作为具体承办部门有权受理确权申请并进行调查，却无权直接作出处理决定。2、一审法院认定涉案土地系划拨土地依据不足，涉案土地系划拨土地的说法不能成立。被上诉人向上诉人出具的《睢宁县国土资源局告知书》中仅依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条的规定便认定涉案土地应属国有划拨土地过于牵强。1983年5年6日睢宁县供电局已经履行了补偿安置义务完成了征地行为，涉案土地随之便归睢宁县供电局使用，睢宁县供电局有权进行任何形式的处分，包括与官山镇政府互换土地使用权。因此睢宁县供电局取得涉案土地使用权不是以划拨方式取得。上诉人自始至终没有看到关于该案土地的任何审批划拨文件。3、一审法院忽略了涉案土地确权的必要性，既不利于保障交易的安全，也不利于化解上诉人与权属争议另一方的矛盾。涉案土地固然没有办理国有土地使用权转让手续，但是该宗土地使用权及地上建筑物权属来源明确、清晰，经过三次转让上诉人已经取得了该房地产，交易已经完成，上诉人只是欠缺形式上的权属证书，一审法院认定该宗土地系划拨土地依据不足，转让时无需获得政府批准。如果上诉人拥有该房产产权证书就不存在确权的必要了，直接以侵权为由提起民事诉讼请求停止侵权即可。因此上诉人申请确认对涉案土地享有合法使用权符合法律规定。4、一审法院适用法律错误。根据合同意思自治原则，只要合同不损害国家利益、社会公共利益，不违背法律、行政法规的强制性规定就合法有效。这里的强制性规定指效力性规定非管理性规定。一审法院适用的《江苏省土地管理条例》第三十七、第四十一条第一款规定即是管理性规定，因此三次涉案土地使用权及建筑物的转让均合法有效，上诉人与吕庆兴签订的房地产转让合同也合法有效，上诉人因此取得的房产虽没有权属证书，但上诉人所取得的物权应当得到法律保护，何况涉案土地系划拨土地使用权的依据不足，所以涉案土地在转让时无需经政府批准，一审法院适用法律错误，应予纠正。
被上诉人睢宁县国土局答辩称，1、被上诉人作出的告知书程序合法。根据一审法院已经查明的事实,依据《江苏省土地管理条例》第三十七条的规定，涉案土地自始未办理土地证书，按照该条规定，土地使用权不得进行转让。依据第四十一条第一款的规定，涉案土地属于以划拨方式取得的国有土地使用权，转让时应当报有批准权的人民政府批准，但该土地三次转让均未办理相关批准手续，所以上诉人申请确认对该土地享有合法使用权，不符合法律规定，故被上诉人作出的《睢宁县国土资源局告知书》程序合法。2、上诉人的理由是错误的。被上诉人在接到上诉人邮寄的《确认合法使用权申请书》后，调查发现该宗地系1983年睢宁县供电局经县政府批准后合法使用，后该宗地经过置换及非法转让，上诉人与涉案土地并没有直接的利害关系，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条，上诉人无权申请调查处理土地权属争议。因此，被上诉人告知上诉人申请对该宗土地确认合法土地使用权不符合法律规定。一审法院适用法律是正确的。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定，涉案地块应该属于国家所有，又依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定，涉案地块应属于国有划拨土地，涉案地块经过多次非法转让，土地在转让时未经批准，未依法领取土地权属证书，上诉人交易该宗地块，并不是在法律规定的框架下交易，因此上诉人交易的安全性也得不到法律的保障。综上，被上诉人所作的涉案行政行为合法，上诉人的上诉理由不适当，上诉人请求不能支持，请求驳回其诉讼请求。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中双方当事人均未向本院提交新证据。二审中，上诉人朱新友对原审查明的“1983年6月，睢宁县供电局因建设电力设施需要用地，睢宁县人民政府批准将官山公社桥口大队桥东生产队4.94亩集体土地征收为国有，并划拨给睢宁县供电局使用”事实有异议，认为睢宁县人民政府批准的亩数应是8.27亩以及睢宁县供电局使用的方式并非划拨。对此，本院认为，对前述事实原审法院在一审的庭审小结中对该事实进行了归纳，上诉人当庭表示对该事实认可并无异议，且上诉人朱新友提交的证据尚不足以证明其上述观点，故对上诉人的该异议本院不予支持。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即睢宁县国土局作出的《睢宁县国土资源局告知书》是否违法、是否应予撤销进行了辩论。
上诉人朱新友的辩论意见为，1、未缴纳土地出让金不是否定确权的理由，被上诉人没有向法庭提供相应的法律依据；2、房地产管理法规范的是商品房的土地开发，而不是普通房屋的翻建改建问题；3、缴纳土地出让金的税费不是上诉人的义务，而是在供电局以及官山镇政府；4、双方签订的协议是合法有效的，既然房屋属于上诉人所有，所附着的土地也应当属于上诉人合法使用。5、作出告知书的主体是国土局而不是县政府，且上诉人是向睢宁县人民政府申请的，只有县政府有权告知有权答复；6、睢宁县供电局已将房屋进行转让，官山镇政府又将该房屋进行转让，并且6万元已经上交财政，国土局对税费可以追缴，告知书没有任何事实依据和法律依据；7、关于征地面积的问题，是做两个批次征收的土地，第一批次4.94亩耕地并且进行了补偿，后来又对周围的非耕地进行了征收，因为1983年的法律规定，非耕地是没有补偿的，因此不能否认另外的3.33亩的土地征收。
被上诉人睢宁县国土局的辩论意见为，1、被上诉人睢宁县国土资源局的告知书是客观合法的，上诉人向被上诉人申请对4.94亩土地进行确权并提交了书面手续，被上诉人经审查涉案的土地没有取得权属证书，并且存在非法转让，属于土地违法案件，依据土地权属争议的相关规定，属于土地违法案件的，不作争议案件受理，故被上诉人书面答复属于履职行为；2、上诉人的上诉理由不能成立，非法转让没有按照法律规定办理转让土地缴纳费用，就是土地违法案件，这是有明确法律规定的；3、房地产管理法不仅是管理上面的房屋，也管理土地使用权，因为本案面积较大，不属于农村的宅基地，是国有建设用地使用权问题，应当适用房地产管理法，所以上诉人上诉理由不成立；4、上诉人提出本案存在两次征用，非耕地不需要缴纳费用的观点是错误的，因征用占用农民的土地，只要占用土地就要给农民集体相应补偿，所以本案不存在二次征用。
本院认为，一、关于睢宁县国土局是否具有作出涉案《睢宁县国土资源局告知书》职权的问题。国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”因此，被上诉人睢宁县国土局对上诉人朱新友邮寄的《确认合法使用权申请书》具有调查处理的法定职权。本案中，被上诉人睢宁县国土局接到上诉人朱新友的申请后即进行土地权属调查，经核实后认为上诉人申请对该宗土地确认合法土地使用权不符合法律规定并予以告知，程序并无不当。
二、关于《睢宁县国土资源局告知书》内容是否合法的问题。《江苏省土地管理条例》第三十七条规定，依法取得的国有土地使用权，可以按照法律、行政法规和本条例的规定转让、出租、抵押。但未依法领取土地证书的，不得进行转让、出租、抵押。根据已经查明的事实，2016年9月23日吕庆兴与上诉人朱新友签订了协议书，吕庆兴将该土地使用权及地上建筑物以70万元价格转让给上诉人，上诉人在庭审及上诉状中均认可涉案土地自始未办理权属证书。在签订该协议书以及上诉人向被上诉人邮寄申请书时，《江苏省土地管理条例》已经施行，因此被上诉人在《睢宁县国土资源局告知书》中适用《江苏省土地管理条例》第三十七条规定认定涉案土地在未办理土地证书的情况下不得进行转让合法有据。《江苏省土地管理条例》第四十条第一款同时规定，以划拨方式取得的国有土地使用权需要转让的，应当报有批准权的人民政府批准。准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳出让金。经批准可以不办理出让手续的，转让方应当按照有关规定上缴土地收益。上诉人朱新友与吕庆兴签订协议书后，并未依照前述规定办理相关批准手续，因此被上诉人据此认定上诉人申请确认对该土地享有合法使用权不符合法律规定并无不当。一审法院适用《江苏省土地管理条例》第三十七条、第四十条第一款并非系对上诉人与吕庆兴所签协议书效力的认定，上诉人仍然可以基于该协议书主张其民事权利，故上诉人关于一审法院适用法律、规章错误的上诉理由不成立。
综上，上诉人朱新友的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人朱新友负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 娟
审 判 员 周美来
审 判 员 杜 林
法官助理 吴一冉
二〇一七年九月二十八日
书 记 员 闫 龙