内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
(2017)内04行终197号
上诉人（原审原告）宁城县西泉松山萤石矿。住所地：内蒙古自治区宁城县黑里河镇东打村。
法定代表人陈某，系矿长。
委托代理人林某，辽宁承远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁城县国土资源局。住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街26号。
法定代表人韩某，系局长。
委托代理人于某，宁城县国土资源局工作人员。
委托代理人张某1，内蒙古天来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁城县人民政府。住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街中段党政综合楼。
法定代表人马某，系县长。
委托代理人张某2，宁城县人民政府法制办工作人员。
上诉人宁城县西泉松山萤石矿与被上诉人宁城县国土资源局、宁城县人民政府因土地其他行政行为及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区宁城县人民法院（2017）内0429行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人宁城县西泉松山萤石矿上诉称，请求：一、撤销（2017）内0429行初8号行政判决，发回重审；二、或改判二被上诉人的行政行为违法，赔偿上诉人因矿山关停造成的经济损失2000万元，补偿上诉人技改投入及借款利息6500万元。理由如下：第一，原审法院关于被上诉人宁城县国土资源局”《退出通知》是对上级文件的落实和执行；《处理意见》满足了原告的诉求，并无不当”的事实认定错误。被上诉人宁城县国土资源局的行政行为主体不适格、程序违法且内容违法。上诉人认可二被上诉人的行政行为是执行和落实上级文件的行政行为，但是该执行和落实行为并不合法。国家十部委下发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）第四项设定了合法矿权的退出条件及工作程序：即对于在自然保护区设立之前已经存在的采矿权，要在分类提出差别化补偿和退出方案后，在依法保护探矿权、采矿权和取水权合法权益的前提下退出。该通知符合《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的”信赖保护原则”。但是被上诉人宁城县人民政府作出的《宁城县人民政府关于印发宁城县自然保护区违法开发建设活动整改方案的通知》（宁政发[2015]56号），被上诉人宁城县国土资源局作出的《关于宁城县自然保护区内矿业权退出通知》（宁国土资源发[2015]90号）违反环发[2015]57号通知规定的”先补偿、后退出”的工作程序，只强制退出，不进行补偿。被上诉人宁城县国土资源局作出的《关于陈某要求恢复企业生产或给予合理经济补偿的处理意见》（宁国土资发[2016]138号）主张的等待上级政府出台补偿标准后，再予以补偿的理由不能成立。第二，原审法院不支持上诉人请求二被上诉人补偿经济损失且驳回上诉人其他诉讼请求，属认定事实及适用法律错误。首先，补偿标准应当由被上诉人制定，补偿数额应当由被上诉人举证。上诉人要求的补偿数额，是实际投入的数额。至于补偿数额的举证责任在被上诉人，而不是上诉人。其次，关于对上诉人请求赔偿损失问题。原审法院引用《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，认为二被上诉人在行使行政职权时没有该条规定的侵权行为。上诉人认为，二被上诉人违法执行环发[2015]57号通知，在不予补偿的情况下勒令退出矿权，系违法责令停产停业行为。
被上诉人宁城县人民政府答辩称，没有答辩意见。
被上诉人宁城县国土资源局答辩称，答辩人的行政行为合法，程序正当，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请法院查明后依法驳回上诉，维持原判。第一，原审判决认定宁城县国土资源局作出的宁国土资源发[2015]90号退出通知，是对上级文件的落实和执行，宁国土资发[2016]138号处理意见也满足了上诉人的诉求，并无不当。第二，答辩人做出的行政行为程序合法。第三，答辩人已经明确表示给予上诉人的补偿需要上级机关出台相关补偿方案。第四，赤峰市人民政府于2017年9月11日也即上诉人上诉后，下发《赤峰市人民政府关于印发自然保护区内工矿企业退出方案的通知》（赤政发[2017]79号）。根据该文件，上诉人应当对生态环境进行恢复，上诉人的赔偿经济损失的要求应当予以驳回。
二审庭审期间上诉人宁城县西泉松山萤石矿向法庭提供了一份证据：评估申请书，申请对宁城县西泉松山萤石矿自2015年1月4日至2017年12月27日停产停业的经济损失进行评估；对自2012年5月8日至今投入的所有生产设备价值进行评估；对宁城县西泉松山萤石矿6000t/a采矿技术改造项目投入进行评估。
经庭审举证、质证，对上诉人提交的证据，被上诉人宁城县人民政府发表质证意见：不同意评估申请，因为上诉人的企业是否符合赔偿还需确定，在法院作出判决之前对损失作出评估为时尚早，对后附的清单亦不认可。被上诉人宁城县国土资源局发表质证意见：同意县政府的意见，上诉人在二审期间提出申请不符合法律规定，不认可上诉人提交的清单。本院认为，根据法律规定，当事人申请鉴定，应当在举证期限内提出，本案上诉人在一审程序中无正当事由未提交申请，故对上诉人的评估申请，本院不予准许。
经审理查明，2012年10月因签订矿业权转让合同，上诉人宁城县西泉松山萤石矿的法定代表人变更为陈某。采矿许可的有限期限至2017年12月23日。2015年5月6日，环境保护部等十部委下发了环发[2015]57号通知，其中第四部分坚决整治各种违法开发建设活动中规定：”...对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”此后，内蒙古环保厅等部门联合下发《转发环境保护部等十部委<关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知>的函》（内环函[2015]167号）、赤峰市环境保护局等部门联合下发《关于转发自治区环保厅关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理通知的函》（赤环函[2015]42号）、被上诉人宁城县人民政府下发宁政办发[2015]56号通知、被上诉人宁城县国土资源局作出宁国土资发[2015]90号退出通知。宁国土资发[2015]90号退出通知要求相关矿业权人积极按照《宁城县自然保护区违法开发建设活动整改方案》整改落实，主动办理自然保护区内矿业权注销及变更（剔除保护区重叠矿区）手续，上诉人宁城县西泉松山萤石矿于2015年9月14日领取该文件。
2016年8月30日，上诉人宁城县西泉松山萤石矿法定代表人陈某向宁城县信访局反映要求恢复企业生产或给予经济补偿，宁城县信访局于2016年8月30日转送给被上诉人宁城县国土资源局调查处理，2016年10月12日被上诉人宁城县国土资源局依据《信访条例》作出了宁国土资发[2016]138号处理意见：”一、对你的要求恢复企业正常生产我局不予支持。二、要求给予合理经济补偿我局给予支持。待国家、自治区出台政策后，县政府将会尽快按政策要求给予落实。”宁国土资发[2016]138号处理意见释明当事人如不服本处理意见，可自收到本答复意见书之日起30日内向宁城县人民政府或赤峰市国土资源局书面提出复查申请。2016年10月15日上诉人向宁城县人民政府申请复查，2016年11月30日宁城县人民政府作出《关于陈某反映问题的复查意见书》（赤宁信复查字[2016]36号），释明信访人如不服本复查意见，可自收到本复查意见书之日起30内向赤峰市人民政府提出复核申请。2016年12月6日，上诉人申请复核，赤峰市人民政府于2016年12月29日作出不予受理告知书，审查认为上诉人反映的问题不属于受理范围，建议申请人通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决。2017年1月5日，上诉人向被上诉人宁城县人民政府申请行政复议。被上诉人宁城县人民政府受理后于2017年3月15日宁政复决字[2017]第1号行政复议决定书，决定维持宁城县国土资源局作出的宁国土资发[2015]90号退出通知和宁国土资发[2016]138号处理意见。原告于2017年3月28日收到了行政复议决定书。2017年4月12日，上诉人向宁城县人民法院提起行政诉讼，请求：一、依法判决撤销被告宁城县国土资源局分别于2015年9月14日、2016年10月12日作出的宁国土资发[2015]90号退出通知、宁国土资发[2016]138号处理意见，责令其重新作出具体行政行为；二、依法撤销被告宁城县人民政府作出的宁政复决字[2017]第1号行政复议决定书；三、请求被告宁城县国土资源局，对原告企业关停期间造成的经济损失2000万元给予国家赔偿；四、补偿原告投入及利息6500万元或请求恢复生产。
本院认为，第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。上诉人宁城县西泉松山萤石矿在一审提出四项诉讼请求：1、依法判决撤销被告宁城县国土资源局分别于2015年9月14日、2016年10月12日作出的宁国土资发[2015]90号退出通知、宁国土资发[2016]138号处理意见，责令其重新作出具体行政行为；2、依法撤销宁城县人民政府作出的宁政复决字[2017]第1号行政复议决定书；3、请求被告宁城县国土资源局，对原告企业关停期间造成的经济损失2000万元给予国家赔偿；4、补偿原告投入及利息6500万元或请求恢复生产。上述诉讼请求系不同性质的诉讼请求，其中第1项宁国土资发[2015]90号退出通知属于规范性意见、宁国土资发[2016]138号处理意见属于对当事人权利有影响的答复意见，第2项属于行政复议，第3项属于行政赔偿，第4项属于行政补偿及请求履行法定职责。原审法院并未释明宁城县西泉松山萤石矿其对不同性质的诉讼请求进行选择及不作出选择的法律后果，违反法定程序。
第二，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：”公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：”行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”本案中，被上诉人宁城县国土资源局并未告知上诉人享有申请复议的权利，且上诉人一直按照行政机关的释明依法维护自身权益。宁国土资发[2016]138号处理意见释明如不服可向宁城县人民政府或赤峰市国土资源局书面提出复查申请，上诉人申请复查后，赤宁信复查字[2016]36号复查意见书释明如不服可向赤峰市人民政府提出复核申请。上诉人申请复核后，赤峰市人民政府于2016年12月29日作出不予受理告知书，审查认为不属于受理范围，建议申请人通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决，后上诉人申请行政复议。上诉人于2017年1月5日向被上诉人宁城县人民政府申请行政复议，距离2016年12月29日被上诉人赤峰市人民政府作出不予受理告知书仅六天。而原审法院对此并未予以查明并依法律规定作出相应的分析认定，而仅简单认为复议超期作出处理，事实认定不清，适用法律错误.
第三，上诉人请求被上诉人宁诚县国土资源局对原告的经济损失给予国家赔偿及补偿，对于其主张的损失系行政补偿或行政赔偿或兼有，原审法院没有查明。且针对上诉人请求二被上诉人补偿其投入及利息，以及因行政行为而造成的损失予以赔偿，对于补偿请求及赔偿请求是否合理的审查，应有实体法上的依据，原审法院没有根据实体法的规定即作出认定，不符合法律规定。
综上，原审判决违反法定程序，认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）、（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区宁城县人民法院（2017）内0429行初8号行政判决；
二、发回内蒙古自治区宁城县人民法院重审。
审判长孙艳红
审判员姜静
审判员刘淑波
二〇一七年十一月二日
书记员苏赫