海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)琼97行终6号
上诉人（原审原告）郑朝秋，男，汉族。
上诉人（原审原告）郑映雪，女，汉族。
上诉人（原审原告）黄振伟，男，汉族。
上诉人（原审原告）苏秀琼，女，汉族。
上诉人（原审原告）谢不南，女，汉族。
上诉人（原审原告）何金梅，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓小马，男，汉族。
上诉人（原审原告）邓善英，男，汉族。
上诉人（原审原告）王兰琼，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓善联，男，汉族。
上诉人（原审原告）谢梅英，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓玉芳，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓德坚，男，汉族。
上诉人（原审原告）邓小亮，男，汉族。
上诉人（原审原告）邓德江，男，汉族。
上诉人（原审原告）劳吉花，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓良图，男，汉族。
上诉人（原审原告）秦月姣，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓开豪，男，汉族。
上诉人（原审原告）邓良福，男，汉族。
上诉人（原审原告）洪兰双，女，汉族。
上诉人（原审原告）黄祝豹，男，汉族。
上诉人（原审原告）黄乃武，男，汉族。
上诉人（原审原告）邓友识，男，汉族。
上诉人（原审原告）林丽琼，女，汉族。
上诉人（原审原告）谢玉来，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓良承，男，汉族。
上诉人（原审原告）邓新禄，男，汉族。
以上二十八名上诉人的诉讼代表人邓良图，男。
以上二十八名上诉人的共同委托代理人陈其帅，海南经和纬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临高县国土资源局，住所地临高县临城镇文明东路县委办公楼。
法定代表人王华，该局局长。
委托代理人王彪，临高县国土资源局科员。
委托代理人曾国平，临高县征地办公室副主任。
原审第三人临高县临城镇兰河村委会兰中村民小组。
法定代表人邓良承，该村民小组组长。
原审第三人：海南森佳信置业有限公司。
法定代表人龚亮，该公司经理。
郑朝秋、郑映雪等二十八名上诉人因其与被上诉人临高县国土资源局（以下简称临高县国土局）行政协议纠纷一案，不服临高县人民法院于2016年11月18日作出的（2016）琼9024行初15号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案，上诉人郑朝秋、黄振伟、谢不南、何金梅、王兰琼、邓德坚、邓良图、黄祝豹及二十八名上诉人的共同委托代理人陈其帅，被上诉人临高县国土局的委托代理人王彪、曾国平到庭参加诉讼。经本院合法传唤，原审第三人临高县临城镇兰河村委会兰中村民小组（以下简称兰中村民小组）、原审第三人海南森佳信置业有限公司（以下简称森佳信公司）未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年7月1日，临高县人民政府（以下简称临高县政府）作出临府[2015]41号《关于临高县2015年临城城区第一批次用地农用地转用和土地征收的请示》，该批次用地拟申请总面积14.0191公顷，涉及新增建设用地中耕地9.1203公顷、其他农用地3.9848公顷，向海南省人民政府申请征收临高县临城镇美台、邦浪上、吉利、学田、头桥等村民小组和兰河村委会集体所有土地共计5.505公顷，其中包括涉案的7.17亩土地在内。2015年12月31日，海南省国土资源厅作出琼国土资函[2015]1903号《关于批复临高县2015年临城城区第一批次农用地转用和土地征收手续的函》，批复同意临高县政府征收临城镇美台、邦浪上、吉利等村民小组和兰河村委会、城内居委会集体所有土地5.505公顷，要求临高县国土局必须与被征地单位签订《征收土地补偿协议书》并及时兑现各项征地补偿费。临高县政府、临高县国土局分别于2016年1月27日、2月1日作出《关于临高县2015年临城城区第一批次用地征收集体土地的通告》、《关于临高县2015年临城城区第一批次用地征收集体土地补偿方案的通告》并进行了张贴公告。
第三人兰中村民小组在临城城区基础设施建设项目（第三批）征收兰中村民小组土地勘测定界图、临城城区基础设施项目（第三批）工程项目征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书上签字盖章后，2016年2月26日临高县国土局与第三人签订了《征（拨）土地协议书》，协议约定临高县国土局征收第三人土地7.17亩，土地补偿费每亩补偿34860元，安置补助费每亩补助45318元，上述土地补偿款项共计574876元。协议签订后，临高县国土局预付了临城城区基础设施建设项目（第三批）被征土地（兰东村民小组1.61亩、兰中村民小组7.17亩、吉利村民小组6.85亩、头桥村民小组6.64亩共计22.27亩）的土地补偿款678306元给临城镇人民政府。2016年4月15日，临城镇人民政府作出临镇府函[2016]51号《关于拨付临城城区基础设施建设项目（第三批）土地征收补偿款函》，请求临高县国土局拨付尚未支付的剩余土地补偿款1107258元，临高县国土局于同年4月28日将土地补偿款1107258元汇入临城镇人民政府的账户。经临高县政府批准，临高县国土局委托海南商品国际拍卖有限公司组织实施被征土地使用权挂牌出让事宜，第三人森佳信公司通过竞拍获得LC2016-02号、LC2016-03号地块的建设用地使用权并已施工。郑朝秋、郑映雪等28人是第三人兰中村民小组的村民，9个承包户共28人承包兰中村民小组的兰符地，承包期限至2027年12月31日止。郑朝秋、郑映雪等28人以其作为土地承包经营权人，而临高县国土局在其不知情的情况下征地的程序违法为由，诉至法院，请求撤销《征（拨）土地协议书》，并确认征地行为违法，第三人停止建设恢复土地原状。
一审法院认为，本案争议的焦点是临高县国土局与第三人兰中村民小组签订的《征（拨）土地协议书》是否合法有效。第一、征地协议的主体是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，临高县辖区的征地补偿安置的法定组织实施机关是临高县国土局。《征（拨）土地协议书》的签订主体一方为临高县国土局，是实施征地补偿安置的法定机关；一方为兰中村民小组，是被征地的农村集体经济组织，签订征地协议的主体合法。第二、征地协议的意思表示是否真实。合同中欺诈的故意是指一方当事人出于欺诈的故意，实施了积极地捏造虚假情况、歪曲真实情况和消极地隐瞒真实情况等欺诈行为，使受欺诈方陷入错误的认识，并基于这种错误认识而进行了合同行为。本案中，郑朝秋、郑映雪等28人提交兰中村民小组组长邓良承出具的证明，欲证明邓良承是被镇政府和开发商欺骗才签订该协议，而证明人邓良承作为本案的原告之一，其证明内容没有其他证据予以印证，也没有证据证明被告在签订协议的过程中存在捏造、歪曲、隐瞒情况的欺诈行为，故应认定双方当事人在签约中意思表示真实，不存在欺诈。第三、征地协议是否违反法律强制性规定。《征（拨）土地协议书》约定土地补偿费每亩补偿34860元，安置补助费每亩补助45318元，即征地补偿费为每亩80178元，符合《海南省征地统一年产值标准》规定的数额范围，没有违反相关法律规定，也没有给国家和他人利益造成损失。第四、征地协议的签订程序是否合法。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条对征收农村集体所有土地实施程序的规定，本案中土地征收方案和征地补偿标准经申请、批准、公告等程序，由临高县国土局组织勘测、调查，被征地农村集体经济组织兰中村民小组在土地勘测定界图、征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书上签字盖章后，双方签订《征（拨）土地协议书》，程序合法。综上，《征（拨）土地协议书》合法有效的，郑朝秋、郑映雪等28人请求撤销该协议，于法无据，本院不予支持。其以临高县国土局在其不知情的情况下进行征地，征地程序违法为由，请求撤销征地协议和确认征地行为违法、第三人停止建设，由于征地行为系临高县政府所作出，且确认行政行为违法与本案撤销行政协议系两个不同的法律关系，要求确认征地行为违法应以临高县政府为被告另行起诉，本案不予审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑朝秋、郑映雪等28人的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由郑朝秋、郑映雪等28人负担。
郑朝秋、郑映雪等二十八名上诉人不服一审判决，向本院提出上诉称，临高县政府对兰符7.17亩土地（承包证登记面积为7.08亩，实测面积为8.86亩）的征地行为违法，故被上诉人与兰中村民小组签订的《征（拨）土地协议书》的基础和前提不合法，依法应予撤销。一、实体不合法。临高县政府征收涉案土地并非基于公共利益，目前涉案土地是由原审第三人森佳信公司作为商业房地产项目开发，明显违背了《物权法》第四十二条第一款的规定。且被诉的《征（拨）土地协议书》亦明确，临高县政府是为兴建临城城区基础设施项目（第三批）工程征用土地。二、程序不合法。（一）报批前的程序不合法，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等相关规定。1.临高县政府及被上诉人临高县国土局征地报批前未告知征地情况。从被上诉人提交的证据看，临高县政府于2015年7月1日报批，海南省国土资源厅于2015年12月31日批复，但被上诉人2016年2月26日才向兰中村民小组送达《征地事先告知书》，属于先报批再告知的情形。且被上诉人一直未向上诉人送达告知过任何征地材料，被上诉人未履行征地报批前的告知义务。2.临高县政府及被上诉人征地报批前未对拟征土地现状进行调查，被上诉人也未提交被上诉人对拟征土地现状进行调查并经兰中村民小组和上诉人确认的证据。这也导致《征（拨）土地协议书》载明面积与实测面积不相符。3.临高县政府及被上诉人征地报批前未告知上诉人享有听证的权利。（二）报批后实施程序不合法。1.征地报批后临高县政府及被上诉人未按规定期限公告。根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第四条的规定，临高县政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告。从被上诉人提交的证据看，无法证明其在报批后的10个工作日内履行了公告义务。2.从被上诉人提交的证据看，其没有证据证明在征地报批后，临高县政府及被上诉人公告了征地补偿安置方案。另外，从被上诉人制作的征地补偿安置方案的内容看，被上诉人公告中也没有关于“被征用土地的地类；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的支付方式”的内容，违反了《征用土地公告办法》第八条的规定。综上，临高县政府的征地行为在实体、程序上均违法，故被上诉人与兰中村民小组签订的《征（拨）土地协议书》没有合法的前提依据，并且违反《农村土地承包法》第九条的规定，属于无效合同。综上，请求：判令撤销（2016）琼9024行初15号行政判决书，改判撤销被上诉人临高县国土资源局与第三人临城镇兰河村委会兰中村民小组签订的《征（拔）土地协议书》。
被上诉人临高县国土局答辩称，具体意见与一审时的答辩意见一致，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中再次进行了质证。一审法院对双方当事人证据的质证与认证，符合法律规定，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点为被上诉人临高县国土局与兰中村民小组签订的《征（拔）土地协议书》是否合法有效。对于被上诉人临高县国土局与兰中村民小组签订的《征（拔）土地协议书》是否合法有效应当从以下几个方面进行审查：第一，临高县国土局是否具有订立《征（拔）土地协议书》的主体资格；第二，临高县国土局在订立《征（拔）土地协议书》时是否遵循法律规定的程序；第三，《征（拔）土地协议书》的实体内容是否具有合法性。
一、临高县国土局是否具有订立《征（拔）土地协议书》的主体资格问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，临高县国土局作为临高县的土地行政主管部门，是辖区内的土地征地补偿安置的具体实施机关。海南省国土资源厅针对临高县政府的征地申请作出琼国土资函[2015]1903号《关于批复临高县2015年临城城区第一批次农用地转用和土地征收手续的函》中，也要求临高县国土局必须与被征地单位签订《征收土地补偿协议书》。因此，临高县国土局具有签订被诉的《征（拔）土地协议书》的主体资格。
二、对于临高县国土局在订立《征（拔）土地协议书》时是否遵循法律规定的程序的问题。本案中，在土地征收方案和征地补偿标准经申请、批准、公告等程序后，临高县国土局进行了勘测、调查，在被征地农村集体经济组织兰中村民小组在土地勘测定界图、征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书上签字盖章后，被上诉人临高县国土局与被征收土地的所有权人兰中村民小组签订了《征（拨）土地协议书》，符合《海南经济特区土地管理条例》第二十八条对征收农村集体所有土地实施程序的规定。因此，被上诉人临高县国土局与兰中村民小组签订的《征（拨）土地协议书》的程序符合法律规定。
三、对于《征（拔）土地协议书》的实体内容是否具有合法性的问题。首先，被诉《征（拨）土地协议书》的签订主体一方为土地主管部门临高县国土局，是实施征地补偿安置的法定机关，协议的另一方为被征地的所有权人兰中村民小组，签订该征地协议双方的主体合法。其次，从被上诉人提交的《临城城区基础设施建设项目（第三批）征收兰中村民小组土地勘测定界图》、《临城城区基础设施项目（第三批）工程征收土地丈量及征求意见登记表》、《征用土地情况调查表》、《征地确认书》等证据可以看出，兰中村民小组及负责人在签订《征（拨）土地协议书》时已经知晓了政府征地的范围、面积、地类等，并进行了签章确认，因此该征地协议是协议双方的真实意思表示。最后，《征（拨）土地协议书》中所约定补偿标准，没有违反相关法律规定，符合《海南省征地统一年产值标准》关于安置补偿标准的规定。综上，《征（拔）土地协议书》的实体内容符合法律规定，具有合法性。
虽然，上诉人认为由于临高县政府的征地行为违法，致使被上诉人与兰中村民小组签订的《征（拔）土地协议书》没有合法的前提依据，属于无效合同。但是，目前临高县政府针对涉案土地的征地行为并未被确认违法，上诉人的上诉理由不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，郑朝秋、郑映雪等二十八名上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币各50元，由郑朝秋、郑映雪等二十八名上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 张德雄
审 判 员 郝良存
二〇一七年五月三日
法官助理 刘 欢
书 记 员 管 娜
附本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。