广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)粤行终942号
上诉人（原审被告）：雷州市人民政府，住所地：雷州市雷州大道008号。
法定代表人：梁亚雄，市长。
委托代理人：韩琦震，雷州市国土资源局干部。
委托代理人：刘卫强，雷州市国土资源局干部。
上诉人（原审第三人）：王学通，男，汉族，1946年8月5日出生，住广东省雷州市。
委托代理人：蔡锋，雷州市雷高镇法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审原告）：雷州市白沙镇官茂村民委员会边坡村民小组，住所地：雷州市白沙镇官茂村民委员会边坡村。
负责人：王美荣，村民小组长。
委托代理人：梁治卿，广东雷三元律师事务所律师。
上诉人雷州市人民政府（以下简称雷州市政府）、王学通因与被上诉人雷州市白沙镇官茂村民委员会边坡村民小组（以下简称边坡村）集体土地使用权发证纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2017）粤08行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议土地位于雷州市白沙镇边坡村，面积共120平方米。2009年6月8日第三人王学通填写了《土地登记申请书》，其中登记的“申请登记类型”为：集体土地使用权设定登记；权利人为：王学通；权属性质为：集体土地使用权；土地所有者为：官茂村委会边坡村；使用权类型为：批准拨用宅基地。而在被告雷州市政府提交的2009年1月16日《雷州市农村村民宅基地申请审批表》中，“土地所有者：村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议对申请人申请宅基地讨论情况”中，“参加会议人员签名”处，有“王美昌、王美同”等多人的签名，在土地所有者法人代表签名处签名人为：王学通。在“村委会审查意见”栏，有原“海康县白沙镇边坡经济合作社”加盖公章，并签写“此宅地分配属实”的意见，时间为2009年1月16日。雷州市白沙镇官茂村民委员会加盖公章，签写“同意上报”的意见。在该《雷州市农村村民宅基地申请审批表》中，当地镇政府在2009年5月、国土管理部门及雷州市领导在2010年1月分别审批同意。2009年12月18日原“海康县白沙镇边坡经济合作社”出具证明书，同意给王学通办理有关规划手续。2009年12月29日雷州市规划建设局颁发了雷规地字第【2009】XXX号《建设用地规划许可证》，用地单位为“雷州市白沙镇人民政府（王学通）”。2010年1月26日雷州市国土资源局作出雷国土资函（2010）22号《关于批准王学通使用宅基地的通知》，同意王学通使用村内集体建设用地120平方米，用途为宅基地。2010年2月3日雷州市国土资源局将涉案宗地登记审核结果进行了公告。此后有关部门填写了《地籍调查土地登记审批表》，其中“土地权属来源证明”栏登记为：1、白沙镇边坡经济合作社证明。2、规划许可证、申请书。在“初审意见”栏中，登记类型为：集体土地使用权设定登记；土地所有者为：官茂村委会边坡村；当地国土所填写“经审查，核实该宗土地来源清楚。四至面积无误，同意上报”的意见。雷州市国土资源局填写了“同意”的意见。2010年2月25日被告雷州市政府批准发证。
另查明，第三人王学通提交的证据显示，其在上世纪八、九十年代曾向边坡村购买了涉案的宗地，并缴交了相关费用。庭审中原告边坡村与第三人王学通一致确认第三人王学通不是边坡村村集体成员。原告边坡村亦主张其村集体没有召开会议讨论第三人使用宅基地的问题，雷州市政府提交的《雷州市农村村民宅基地申请审批表》中村民会议记录不真实，且2009年已不存在名为“海康县白沙镇边坡经济合作社”的组织。
再查，第三人王学通、案外人王建智认为原告边坡村侵犯其财产权利，于2017年5月向广东省雷州市人民法院提起民事诉讼，原告边坡村主张其是在第三人提起该案民事诉讼后才知道第三人领取了争讼的《集体土地使用证》。遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销被告给第三人颁发的涉案集体土地使用证，维护原告的合法权益。
原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案争议的焦点问题：1、原告边坡村是否超过起诉期限起诉？2、被告雷州市政府核发本案争讼集体土地使用证的合法性？
1、关于原告边坡村是否超过起诉期限起诉的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由查明事实可知，原告边坡村主张其在2017年5月第三人提起另案民事诉讼时得知被告向第三人颁发了本案争讼集体土地使用证的行政行为，而目前尚无其他确切证据能够证实原告边坡村在此前已知道争讼的行政行为，因此原告边坡村的起诉期限没有超过前述法律规定的起诉期限，所以被告雷州市政府及第三人王学通认为原告边坡村超过起诉期限的意见，不予支持。
2、关于被告雷州市政府核发本案争讼集体土地使用证的合法性问题。
《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发【2004】234号）第二条第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府【2009】49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况、包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”
根据上述规定，申请使用土地，应当提交土地权属证明，而申请使用宅基地，还应向本集体经济组织提出申请，并将相关情况张榜公布。由查明事实可知，原告边坡村明确否认该村集体曾召开会议讨论安排争讼宗地给第三人作为宅基地使用的事实，而在案证据《雷州市农村村民宅基地申请审批表》中的“村民会议记录”，确没有土地所有者法定代表人签名，而2009年1月也不存在加盖公章的“海康县白沙镇边坡经济合作社”的组织存在，因此，原告边坡村主张没有召开村民会议或者村民代表会议讨论决定安排涉案土地给第三人王学通使用的意见，予以支持。其次，在案证据没有村集体对第三人王学通申请使用土地的相关情况予以张榜公布的材料反映。因此被告雷州市政府颁发争讼集体土地使用证给第三人的行政行为违反前述法律规范的规定，合法性明显不足。
另一方面，被告雷州市政府颁发的集体土地使用证中，登记的土地所有者为白沙镇官茂村委会，但在案证据显示争讼土地的土地所有者是官茂村委会边坡村，相关申请书及审批表中登记的土地所有者均没有官茂村委会的相关材料反映，所以被告雷州市政府将争讼集体土地使用证中“土地所有权人”登记为白沙镇官茂村委会，依据明显不足。
综上，被告雷州市政府颁发雷集用（2010）第001XXXX/0824030XXXXXX号《集体土地使用证》的行政行为，主要证据不足，程序有误，依法应予以撤销。原告边坡村诉求有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销被告雷州市人民政府2010年2月25日颁发雷集用（2010）第001XXXX/0824030XXXXXX号《集体土地使用证》的行政行为。
雷州市人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：1、涉案土地是被上诉人集体土地，经被上诉人召开村民代表大会同意安排给王学通使用的，这是客观事实。被上诉人在启用名为“白沙镇官茂村民委员会边坡村民小组”的印章之前，一直使用“海康县白沙边坡经济合作社”的印章，《农村宅基地申请审批表》盖该印章的同时还有被上诉人当时法定代表人王美荣的签名；2、被上诉人从1988年安排涉案土地给王学通，2010年给王学通出具土地权属证明由其申请办证，2011年王学通建房居住至今，已经长达30年，这些事实足以证明被上诉人已经知道或应当知道王学通取得了涉案土地证书的行为过程与事实，被上诉人提起本案诉讼已经超过了法定的起诉期限，依法应予驳回。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。
王学通不服一审判决向本院提起上诉称：1、被上诉人将宅基地转让给上诉人，是上报白沙镇政府同意的。被上诉人和上诉人签订了转让契约，上诉人1994年给被上诉人缴纳了一笔费用。2009年上诉人申请登记宅基地使用权，被上诉人还为上诉人出具了办证的相关证明；2、国土部门在2010年2月25日给上诉人办证后，按程序正常公告，从法律上讲，被上诉人已经知道或应当知道了上诉人所取得的权属证书的内容。被上诉人2017年7月才起诉要求撤证，已经超过2年的起诉期限；3、被上诉人工作不规范，不能作为撤证的依据。加盖原海康县的印章后，官茂村委会确认情况属实，办证申请表中有时任村长签名，原审判决认为印章有问题是认定事实不清。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人雷州市白沙镇官茂村民委员会边坡村民小组二审辩称：1、王学通并不是我方村集体组织成员，依法无权享有我村宅基地使用权；2、王学通申请集体宅基地未经过法定的民主议定程序，也没有依法公示；3、王学通一户申请两座宅基地，违反了农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过标准的规定；4、雷州市政府在向王学通颁发土地证书的过程中未通知我方到场指界，程序严重违法；5、涉案宅基地的集体所有权属于我方，但是雷州市政府在其颁发的涉案土地证书中竟然将土地所有权人登记为白沙镇官茂村委会，明显错误；6、我方是在2017年6月进行的民事诉讼中才得知王学通办理了涉案宅基地的《集体土地使用证》，同时我方发现涉案土地证登记的宅基地位置并非我方当初向王学通出售宅基地的位置。我方提起诉讼，并未超过起诉期限。综上，原审判决事实清楚，依据充分，请求二审法院维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为集体土地使用权发证纠纷，二审争议焦点为上诉人雷州市政府颁发雷集用（2010）第001XXXX/0824030XXXXXX号《集体土地使用证》的行为是否合法。
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（五）项规定：“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。”第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”第（七）项规定：“健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到‘三到场’。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府〔2009〕49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况，包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”根据上述规定，宅基地应当用于农村村民住宅建设，且只能“一户一宅”，并无购买宅基地的法律依据。本案上诉人王学通的户口并不在边坡村，其与王建智系父子关系，且申请涉案土地并未用于建设房屋居住，其所主张的购买宅基地的行为没有法律依据。此外，申请宅基地需要附有村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明，但是上诉人王学通并未提供边坡村召开会议讨论安排争讼宗地给其作为宅基地使用的相关证据，《雷州市农村村民宅基地申请审批表》中的“村民会议记录”，土地所有者法人代表一栏的签名为“王学通”，明显不符合法律规定。基于上述事实和理由，原审判决撤销雷州市人民政府颁发雷集用（2010）第001XXXX/0824030XXXXXX号《集体土地使用证》的行政行为，并无不当，本院依法予以支持。
综上，上诉人王学通和雷州市人民政府的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王学通和雷州市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年九月二十九日
书记员 陈玲茹