北京市西城区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京0102行初921号
原告北京德彦兴业科贸有限公司，住所地北京市房山区阎村镇小紫草坞村北里80号。
法定代表人王文胜，总经理。
委托代理人高福东，北京市东友律师事务所律师。
委托代理人张超，北京市东友律师事务所律师。
被告北京市交通委员会运输管理局，住所地北京市西城区枣林前街70号。
法定代表人王兆荣，局长。
委托代理人刘航麟，北京市交通委员会运输管理局干部。
委托代理人苏宏泉，北京市普华律师事务所律师。
被告北京市交通委员会，住所地北京市丰台区六里桥南里甲9号。
法定代表人周正宇，主任。
委托代理人李子成，北京市交通委员会干部。
委托代理人陈聪，北京市交通委员会干部。
原告北京德彦兴业科贸有限公司（以下简称德彦兴业公司）不服被告北京市交通委员会运输管理局（以下简称运输管理局）不予批准决定书及被告北京市交通委员会（以下简称市交通委）行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。原告德彦兴业公司之委托代理人高福东，被告运输管理局副局长陶文宪及委托代理人刘航麟、苏宏泉,被告市交通委之委托代理人李子成、陈聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告运输管理局于2017年6月1日作出京1100**运行管[货]字17001663不予批准决定书（以下简称被诉决定），主要内容为，德彦兴业公司停车场位于居住区，停车场东侧墙外即为群众健身场所，部分从业人员不具备聘用条件。因此不符合《道路危险货物运输管理规定》和《道路危险货物安全技术要求》的要求，故不同意德彦兴业公司放射性物品道路运输经营许可申请。
被告市交通委于2017年9月7日作出京交复字[2017]163号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为被告运输管理局作出的被诉决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定予以维持。
原告德彦兴业公司诉称，2017年5月11日，原告向被告运输管理局提出放射性物品道路运输经营许可申请。2017年6月1日被告运输管理局作出被诉决定，不同意原告的放射性物品道路运输经营许可申请。2017年6月21日原告向被告市交通委申请行政复议。2017年9月12日，被告市交通委向原告送达被诉复议决定，维持被诉决定。原告认为其符合从事放射性物品道路运输经营许可条件，应予许可。1、在具体申请从事放射性物品道路运输经营许可应当适用《放射性物品道路运输管理规定》，其中第七条规定了具体条件：（一）有符合要求的专用车辆和设备；（二）有符合要求的从业人员；（三）有健全的安全生产管理制度（包括停车场地安全管理制度）。对提交材料的规定是：（一）《放射性物品道路运输经营申请表》，包括申请人基本信息、拟申请运输的放射性物品范围（类别或者品名）等内容：（二）企业负责人身份证明及复印件，经办人身份证明及复印件和委托书；（三）证明专用车辆、设备情况的材料；（四）有关驾驶人员、装卸管理人员、押运人员的道路运输从业资格证及复印件，驾驶人员的驾驶证及复印件，安全管理人员的工作证明：（五）企业经营方案及相关安全生产管理制度文本。以上条件与材料中对于涉及停车场地的内容，仅为需要提供的是《停车场地安全管理制度》，而没有涉及停车场地的具体要求，是对管理制度的要求而非停车场地的具体要求。被诉决定、被诉复议决定认为原告的停车场位于居民区且以此具体要求而不予批准，不符合《放射性物品道路运输管理规定》，系适用法律法规错误。2、即便适用《道路危险货物运输管理规定》第八条第二款第三项“不得妨碍居民生活和威胁公共安全”也属于主要证据不足属于错误，应于撤销。被告运输管理局不予批准原告行政许可申请的理由为原告停车场位于居住区的认定错误，且没有证据证明存在妨碍居民生活和威胁公共安全。3、被诉决定不予批准的理由是部分从业人员不具备聘用条件，没有法律依据，与事实不符。综上，被诉决定和被诉复议决定主要证据不足，适用法律法规错误，具有明显不当。故诉至法院，请求法院判决：1、撤销被告运输管理局作出的被诉决定；2、撤销被告市交通委作出的被诉复议决定；3、判令被告运输管理局对原告放射性物品道路运输经营许可审批事项重新作出具体行政行为。
在法定举证期限内，原告德彦兴业公司向本院提交并当庭出示了以下证据：
1、被诉决定，证明运输管理局2017年6月9日作出被诉行为，不予批准的理由为停车场地位于居住区；
2、送达回证，证明运输管理局于2017年6月9日向原告送达被诉决定；
3、市交通委官方网站网络打印件，证明放射性物品道路运输应当适用《放射性物品道路运输管理规定》，不应当适用《道路危险货物运输管理规定》；在许可条件过程中只是需要提供停车场管理制度及证明，而不需要提供危险品管理规定的其他材料；原告申请表中是拟聘用人员情况，而不是正式聘用情况，是未来可能建立劳动关系，而正式聘用关系是当下存在劳动关系；
4、北京市公安局网站打印件，证明每次运输都需要到北京市公安局办理《放射性物品运输证》，每次运输证都需要有具体运输线路；
5、《放射性物品运输证》样式2份，证明每次运输都需要到北京市公安局办理《放射性物品运输证》，运输线路是明确的，携带有放射性物品的车辆不可能停放在原告的停车场内；
6、放射性物品包装照片，证明所有放射性物品都有非常严格的包装要求，都是完整整体包装，不可能有残留物；放射性物品包装本身已经可以防止危害性辐射；不可能把放射性物品的残留物遗留在车上；
7、拟运输的放射性物品类别、品名及运营方案，证明所有线路都没有经过原告的停车场，带有放射性物品的车辆不可能停放在原告的停车场；运输放射性物品先由被告运输管理局进行审批，再到北京市公安局备案，再进行运营工作；
8、房产证明及建设工程规划许可证，证明停车场所用房屋为工业用房，该土地性质为工业用地，不属于居住区。
对原告德彦兴业公司提交并当庭出示的上述证据，被告运输管理局质证称，证据1的真实性认可，证明目的不认可，被诉决定是2017年6月1日作出的，不是6月9日，理由除了原告停车场位于居住区威胁公共安全外，还有原告公司的从业人员不符合从业许可规定。证据2的真实性、证明目的认可，被诉行为依法进行了送达。证据3的真实性认可，是我们官网指南，证明目的不认可，这些信息只是对外公示的指南，不具有最终法律效力，行政许可应该以相关法律法规规定为准；除了提供合同和相应证明外，我们认定停车场是否危害公共安全还需要看周围环境进行具体判断；不管是从业人员是拟聘用还是正式聘用，该人员已经与其他单位建立聘用关系，就不具有聘用条件。证据4的真实性、证明目的认可，每次运输是到北京市公安局办理运输证。证据5的真实性无法确认，该证件右下角的标注可以证明是可以途中停留住宿的，即便是有批准线路，但也不排除携带有放射性物品的车辆会停放在停车场，不能保证每次会严格按照公安机关发放的运输证进行运输，不排除违反运输证相关规定，把带有放射性物品的车辆放在停车场内。证据6的真实性无法确认，包装是否严格通过照片无法反映出来，即便此次包装完整，不排除会有泄露情况，所以还是认为对公共安全有威胁。证据7的真实性认可，证明目的不认可，即使按照北京市公安局的《放射性物品运输证》，中间也是可以停留的，装载有放射性物品的车辆有可能停放到停车场。证据8房产证真实性认可，建设工程规划许可证真实性不认可，附件的建设单位和房产证出具单位不一致，并没有关联性，证明目的不认可，该房屋是工业用房，我们认定居住区不仅考虑房屋性质，还要考虑周边环境，根据勘察，周边几十米有民房，墙外就有健身器材，基于以上条件，应属于居住区。对于房屋是工业用房性质无法确认，即便是工业用房，结合周边居住情况，还是不符合审批要求。对原告提交证据发表综合意见即：1、放射性物品同样是危险货物，同样要执行危险物品规定，首先是危险货物然后才是放射性货物，原告仅仅看到放射性规定，没有看到危险物品规定；2、至于场地是否为工业用地与许可无关，要看放射性物品车辆是否妨碍居民生活，危害公共安全，停车场东墙外就是健身场所，直接危害公共安全和居民生活；3、就聘用人员，对所有的放射性物品运输企业在办理许可的时候都要对驾驶人员、押运人员、装卸人员进行备案登记，要填写服务单位，是确定一对一服务，如果新增的危险物品企业，必须在我们系统中没有服务于现有危险物品企业，企业都是如此操作，不是仅针对原告；4、每次公安部门并不是完全按照原告申报线路予以批准，我们批准的是原告的运营资格，原告说不经过自己的停车场这个可能性我们不予考虑。原告认为包装完整不存在危害，这是不一定的，在运输过程中会发生残留物，因为放射性物质分为两种，一种是自燃的，一种是人工的，所以说完全不存在、非常安全是不可能的。
对原告德彦兴业公司提交并当庭出示的上述证据，被告市交通委的质证意见同被告运输管理局。
被告运输管理局辩称，运输管理局具有放射性物品道路运输经营许可的法定职权，作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序合法，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告运输管理局向本院提交并当庭出示了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、原告德彦兴业公司2017年4月27日情况说明；
2、场地租赁合同；
3、房产证明；
4、房屋坐落平面图；
5、2017年5月24日行政许可现场勘验单；
证据1-5证明原告停车场位于居住区，妨碍居民生活和威胁公共安全。
6、2017年1月11日行政许可现场勘验单，证明对于原告停车场地位于居住区的事实，原告予以认可；
7、拟运输的放射性物品类别、品名及运营方案，证明原告运营路线包括穿行北京市内的线路，不排除在此期间原告将装载放射性物品的运输车辆停放在停车场地的可能，如果此期间发生事故，将可能造成重大人员伤亡，严重威胁公共安全；
8、放射性物品道路运输经营许可申请表，证明原告申请经营的范围包括一类、二类、三类放射性物品，其中一类为对人体健康和环境产生重大辐射影响的放射性物品，若原告的停车场地位于居住区，一旦发生事故，可能会造成重大人员伤亡，严重威胁公共安全；
9、拟聘用放射性物品运输驾驶员、押运员、装卸管理员承诺书；
10、运输管理局行政许可及电子监察系统截图；
证据9-10结合证据5、6，证明于志国等3名从业人员已与其他单位建立劳动关系，不具备原告公司的聘用条件。
11、受理通知书；
12、被诉决定；
13、送达回证；
证据11-13证明结合证据5、8，证明运输管理局作出被诉决定程序合法。
此外，被告运输管理局向本院提交了《道路危险货物运输管理规定》（2016修正）、《放射性物品道路运输管理规定》（2016修正）、《中华人民共和国国家标准》（GB12268-2012）、《北京市地方标准》（DB11/415-2016）、《北京市道路运输条例》、北京市人民政府办公厅关于印发市交通委主要职责内设机构和人员编制规定的通知（京政办发[2009]58号）等作为其职权依据及法律依据。
对被告运输管理局提交并当庭出示的上述证据，原告德彦兴业公司质证称，证据1证明目的有异议，我们停车场的土地性质是工业用地，在工业用地上除了停车场以外的房屋都是工业性质，并且也是在工业厂房内，而非居住区；证据2、9的真实性无异议；证据3已经充分证明房屋是工业用房，土地是工业用地，所以不属于居住区；证据4没有异议；证据5有异议，被告在笔录中显示是在“居民区”，而在证据清单和以后的行政文书写的是“居住区”，当时我们已经对属于居民区有异议，并且已经向被告提出；证据6有异议，此次勘验是以往提出申请的现场勘验记录，与本次许可行为无关，本次是新的申请，应该以2017年5月24日的勘验记录为准，2017年1月11日现场勘验与我们此次申请位置不同，有细节变化，都在院落内，但是方向不一致；证据7有异议，在整个运营方案过程中基本线路已经明确，没有任何一条线路是路过原告停车场的，被告不给原告行政许可是害怕原告停车场内的车辆内存放危险物品，放射性物质的存放都会有特殊规定，仓库也有特殊规定，所以被告顾虑不可能存在；证据8的真实性认可，本案应当适用《放射性物品道路运输管理规定》，而不适用《道路危险货物运输管理规定》；证据10的真实性有异议，这三个人可能与其他单位有劳动关系，因为在当下确实和我们没有劳动关系，是我们拟聘用的人员；证据11-13没有异议。
对被告运输管理局提交并当庭出示的上述证据，被告市交通委没有异议。
被告市交通委辩称，被诉复议决定认定事实清楚，理由充分，程序合法，适用法律依据正确，请求法院判决驳回原告德彦兴业公司的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告市交通委向本院提交并当庭出示了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议申请受理通知书及送达回证；
证据1-2证明原告于2017年6月21日向被告市交通委申请行政复议，被告依法受理；
3、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告市交通委于2017年6月23日将行政复议答复通知书送达给运输管理局，要求其提出行政复议答复意见和作出本案被诉决定的证据及有关依据；
4、运输管理局行政复议答复意见和作出本案被诉决定的证据及依据清单，证明运输管理局于2017年6月30日提交了答复意见、证据及依据；
5、行政复议阅卷记录，证明原告于2017年7月14日在被告市交通委申请查阅了运输管理局提交的答复意见、证据和依据清单，被告保障了原告行政复议过程中的合法权利；
6、原告提交的举证说明，证明2017年7月25日原告向被告市交通委提交了说明；
7、听证会申请，证明2017年7月27日原告书面申请召开行政复议听证会；
8、行政复议听证通知书及送达回证；
9、行政复议听证笔录；
证据8-9证明被告市交通委召开听证会，并将听证会的相关事项书面告知原告及运输管理局，双方于2017年8月11日参加了听证，陈述了各自意见；
10、行政复议延期通知书及邮寄单据、送达回证，证明因情况复杂，被告市交通委行政复议延期30日，并书面告知原告和被告运输管理局；
11、被诉复议决定及送达回证，证明2017年9月7日，被告作出被诉复议决定并送达原告及运输管理局。
此外，被告市交通委提交了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《交通运输行政复议规定》中华人民共和国交通运输部令（2015年第18号）、《北京市行政复议听证规则》、《北京市人民政府办公厅关于印发市交通委主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发[2009]58号）等作为其职权依据及法律依据。
对被告市交通委提交并当庭出示的上述证据，原告德彦兴业公司、被告运输管理局均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告德彦兴业公司提交的证据1同被告运输管理局提交的证据12即被诉决定，被告市交通委提交的证据11中的被诉复议决定系本案被诉行政行为的载体，不作证据使用。对各方没有异议的证据，即原告德彦兴业公司提交的证据2、4；被告运输管理局提交的证据2、4、9、11、13；被告市交通委提交的全部证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，对证据的真实性、合法性、关联性以及证明目的本院予以确认。对各方有异议的证据认证如下：原告德彦兴业公司提交的证据3的真实性、合法性和关联性予以认可，能够证明市交通委在官网上就放射性物品道路运输资质许可等相关事项公布了指南，具体到行政许可事项还应以相关法律法规规定为准，不能以此证明原告主张的放射性物质道路运输应当适用《放射性物品道路运输管理规定》，不应当适用《道路危险货物运输管理规定》、只需提供停车场管理制度及证明、不需要提供危险品管理规定的其他材料以及拟聘用人员情况符合相关规定的证明目的；证据5系案外人公司《放射性物品运输证》样式，因无法核实原件，故对该份证据的真实性不予确认，仅能从客观上反映出每次运输都需要到北京市公安局办理《放射性物品运输证》，运输线路是明确的，但在下方注释部分“途中停留住宿时”，不排除可能运输过程中会中途住宿的情形，不能证明携带有放射性物品的车辆不可能停放在原告的停车场内的证明目的；证据6亦为案外人公司放射性物品包装，因无法核实原件，故对该份证据的真实性不予确认，仅能从客观上反映出放射性物品包装有严格要求，不能证明原告主张的不可能有残留物以及不可能把放射性物品的残留物遗留在运输车辆上的证明目的；证据7同被告运输管理局提交的证据7，对真实性、合法性和关联性予以确认，从形式上看运输线路都没有经过原告停车场，但不能完全排除在原告停车场停留以及对公共安全构成威胁的可能；证据8房产证真实性、合法性和关联性予以确认，规划许可证因无法核实原件，被告运输管理局提出质疑，且该规划许可证附件的建设单位和房产证出具单位不一致，内容不一致，与本案缺乏关联性，故对其真实性、合法性、关联性及证明目的不予确认。被告运输管理局提交的证据1-5，真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明原告停车场位于居住区，如果批准放射物品运输许可，可能存在妨碍居民生活和威胁公共安全的可能；证据6的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明在被告运输管理局对其进行第一次现场勘查时，原告对停车场地未建设、未封闭、位于居住区的检查情况签字认可；证据8的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明原告申请经营的范围包括一类、二类、三类放射性物品，其中包含对人体健康和环境产生重大辐射影响的放射性物品，若原告的停车场地位于居住区，存在严重威胁公共安全的可能；证据10的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明于志国等3名从业人员已与其他单位建立劳动关系，不具备原告公司聘用条件的证明目的。
经审理查明，2017年5月11日，原告德彦兴业公司向被告运输管理局提出放射性物品道路运输经营许可申请，申请运输经营的范围包括：一类、二类和三类放射性物品。被告运输管理局收到原告德彦兴业公司的申请后，于2017年5月24日对其设施设备、场地等情况进行了现场勘查，在《行政许可现场勘查单》上记载“停车场地：停车场地理位置与原勘查地点基本在同一地点，位于居民区；备注：部分从业人员不具备聘用条件；实地查勘意见：不符合开业条件”。实地查勘人员签字确认，原告公司杨晓明签字确认并在申办单位一栏中记载“对上述位于居民区的说法有异议，认为远离居民区”。经勘查，原告停车场地位于北京市房山区阎村镇小紫草坞村北里80号院内，独立封闭，地面硬化，面积约500平方米，距东侧民房76米，距南侧民房74米，距西侧养殖场38米，距北侧养羊场66米，距离该院50米为小紫草坞村西村口。原告提出上述放射性物品道路运输经营许可申请时申报的从业人员共11名，其中有3名从业人员在提出放射性物品道路运输经营许可申请时，已经在其他企业就业，与其他用人单位建立了劳动关系。具体情况为：于志国，男，驾驶员，用人单位为北京市某某有限公司；杜立明，男，驾驶员，用人单位为北京某某代理有限责任公司；王新，男，驾驶员，用人单位为北京某某物流有限公司。被告运输管理局经审查，于2017年6月1日作出被诉决定，以原告停车场位于居住区，停车场东侧墙外即为群众健身场所，部分从业人员不具备聘用条件为由，不准予申请人放射性物品道路运输经营许可申请，并于2017年6月9日送达原告。
原告德彦兴业公司不服被诉决定，于2017年6月21日向被告市交通委申请行政复议，被告市交通委依法受理后，2017年6月23日将行政复议答复通知书送达给被告运输管理局，要求其提出行政复议答复意见和作出本案被诉决定的证据及有关依据。被告运输管理局2017年6月30日提交了答复意见、证据及依据。原告德彦兴业公司2017年7月14日在被告市交通委申请查阅了运输管理局提交的答复意见、证据和依据清单，2017年7月27日书面申请召开行政复议听证会。被告市交通委2017年8月11日组织听证，原告德彦兴业公司及被告运输管理局陈述了各自意见。因情况复杂，无法在受理行政复议申请之日起60日内作出复议决定，被告市交通委经报请负责人批准，将复议期限延长30日，并于2017年8月18日书面告知了原告德彦兴业公司和被告运输管理局。被告市交通委经审查完毕后，2017年9月7日作出被诉复议决定，9月12日直接送达原告德彦兴业公司和被告运输管理局。
另查，原告德彦兴业公司曾向被告运输管理局就放射性物品运输经营许可提出多次申请，其中被告运输管理局于2017年1月11日对原告申请的停车场地进行了实地勘查，在《行政许可现场勘查单》上记载“停车场地：未建设、未封闭、位于居住区；实地查勘意见：不符合开业条件”。实地查勘人员与原告公司杨晓明签字确认。
本院认为，依据《中华人民共和国道路运输条例》第二十四条、《放射性物品运输安全管理条例》第三十一条、《道路危险货物运输管理规定》第十条、《放射性物品道路运输管理规定》第十条的规定，申请从事放射性物品道路运输经营的企业，应当向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请。《北京市人民政府办公厅关于印发市交通委主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发[2009]58号）规定，运输管理局负责承担交通运输行业的行政许可工作。运输管理局具有放射性物品道路运输经营许可的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《交通运输行政复议规定》第六条的规定，被告市交通委具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。
归纳本案的审理焦点为被诉决定认定事实是否清楚？原告德彦兴业公司申请从事放射物品运输经营许可是否符合行政许可的条件，被诉决定适用法律是否正确？
关于焦点一、被诉决定认定事实是否清楚，涉及以下几方面问题：
对停车场位于居住区的认定问题。本院认为，本案涉及的行政许可领域为放射性物品道路运输，对其停车场地是否位于居住区，应结合停车场自身条件及周边相邻建筑等客观情况予以综合判断。居住区是指具有一定的人口和用地规模，并集中布置居住建筑、公共建筑、绿地、道路以及其他各种工程设施，被城市街道或自然界限所包围的相对独立地区。根据被告运输管理局现场勘查以及原告德彦兴业公司的自认，原告公司停车场地为房山区阎村镇小紫草坞村北里80号，距离其东西南北四个方向存在民房或养殖场等建筑，小紫草坞村西村口距离停车场地亦不足百米，东侧墙外即为群众健身场所，布有健身器材，属人口密集区域，被告运输管理局认定停车场场地位于居住区，是基于现场实际情况综合分析后予以的确认，认定事实清楚。原告德彦兴业公司认为居住区应以规划为区分并且有明显的四至范围，其停车场占用的土地性质是工业用地，在工业用地上除了停车场以外的房屋都是工业性质，并且也是在工业厂房内，并非居住区内，停车场本身只要符合不在居住区即可，在对居住区没有明确定义的前提下考虑周边是否为居住区是被告运输管理局没有法律依据的认定，其主张缺乏法律依据，本院不予支持。
对停车场地的设置是否妨碍居民生活、危害公共安全的理解问题。本院认为，《道路危险货物运输管理规定》第八条规定，申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：......（二）有符合下列要求的停车场地：......3、停车场地应当封闭并设立明显标志，不得妨碍居民生活和威胁公共安全。......。《危险货物道路运输安全技术要求》（北京市地方标准DB11/415-2016）7停车场安全要求，7.1.1规定，不应妨碍居民生活和威胁公共安全，不应设置在饮用水源、政府机关、居住区、商业区、学校、医院、体育馆、风景游览区和其他人口密集的被保护区域内；......。7.1.2规定，出入口应有良好的视野。7.2.1规定，应封闭并设立明显标志，使用砖、铁栅栏、铁丝网等物品作为专用隔离设施的，其高度应不低于1.5米。根据上述规定和北京市地方标准，对从事危险货物道路运输的停车场安全要求严格，是为了基于运输物品的特殊性，充分保障居民正常生活以及公共安全。原告德彦兴业公司申请从事放射性物品道路运输经营的范围包括一类、二类和三类放射性物品，依照《放射性物品道路运输管理规定》第四条规定，一类放射性物品，是指I类放射源、高水平放射性废物、乏燃料等释放到环境后对人体健康和环境产生重大辐射影响的放射性物品；二类放射性物品，是指II类和Ⅲ类放射源、中等水平放射性废物等释放到环境后对人体健康和环境产生一般辐射影响的放射性物品；三类放射性物品，是指IV类和V类放射源、低水平放射性废物、放射性药品等释放到环境后对人体健康和环境产生较小辐射影响的放射性物品。基于原告公司拟运输放射性物品的特殊性质以及包装印有的危险物品标识等客观要求，其停车场地位于居住区，车辆停放及穿行居住区，确实可能会引起居民的猜疑和恐慌，且就停车场地的用途而言，原告公司拟运营路线包括穿行北京市内的线路，从危险品仓库到用户所在地，不能完全排除将装载放射性物品的运输车辆停放在停车场地的可能,加之停车场附近人口密集，一旦发生事故，将可能造成重大人员伤亡，严重威胁公共安全。对是否能充分保障居民正常生活以及是否构成对公共安全威胁的判断，是行政机关在行政许可审核审批过程中，依据客观事实和证据，考虑本案实际情况，依法依规予以综合分析并作出处理结果的履职范畴，是行政机关在其行政执法领域，根据其专业知识和技能，结合行政执法裁量标准进行的最终认定，对此，法院应予以充分尊重，并以保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障相关居民正常生活秩序和公共安全为根本出发点，对行政机关是否严格依照许可法定原则行使管理职权依法进行审查。本案中，被告基于现场勘查的客观情况，充分考虑放射性物品道路运输经营许可的申请条件和法律规定，认为原告公司停车场位于居住区，可能妨碍居民生活、威胁公共安全的判断，符合法律规定。原告德彦兴业公司认为被告没有证据证明存在妨碍居民生活和威胁公共安全，就不应认定其停车场地不符合行政许可要件的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
对从业人员是否具备聘用条件的认定问题。本院认为，《道路危险货物运输管理规定》第八条规定，申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：......（三）有符合下列要求的从业人员和安全管理人员：1、专用车辆的驾驶人员取得相应机动车驾驶证，年龄不超过60周岁。2、从事道路危险货物运输的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员应当经所在地设区的市级人民政府交通运输主管部门考试合格，并取得相应的从业资格证；......3、企业应当配备专职安全管理人员。《放射性物品道路运输管理规定》第七条规定，申请从事放射性物品道路运输经营的，应当具备下列条件：......（二）有符合要求的从业人员：1、专用车辆的驾驶人员取得相应机动车驾驶证，年龄不超过60周岁；2、从事放射性物品道路运输的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员经所在地设区的市级人民政府交通运输主管部门考试合格，取得注明从业资格类别为“放射性物品道路运输”的道路运输从业资格证；3、有具备辐射防护与相关安全知识的安全管理人员。第十条规定，申请从事放射性物品道路运输经营的企业，应当向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请，并提交下列材料：......（四）有关驾驶人员、装卸管理人员、押运人员的道路运输从业资格证及复印件，驾驶人员的驾驶证及复印件，安全管理人员的工作证明；......。《危险货物道路运输安全技术要求》（北京市地方标准DB11/415-2016）第6.2.2.1规定，每台专用车辆应配备具有危险货物运输从业资格的、与本企业或单位签订劳动合同、并办理了工伤保险的驾驶人员。根据上述规定，原告德彦兴业公司申请放射性物品运输经营许可，应配备符合要求的从业人员，而原告拟聘用的于志国、杜立明、王新三人均为驾驶人员且已在其他企业就业，与其他用人单位建立劳动关系，不具备到原告公司聘用的条件，无法达到从事放射性物品道路运输经营企业配比上述从业人员的要求。被告运输管理局认为原告德彦兴业公司部分从业人员不具备聘用条件，认定事实清楚。原告德彦兴业公司认为被告运输管理局审查拟聘用人员资质时应以其是否具备法定资质为基础，并非要对其是否已与其他用人单位存在劳动关系进行实质审查，且因此推断原告不具备符合条件的就业人员的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
关于焦点二、原告德彦兴业公司的行政许可申请是否符合法定要件，被诉决定适用法律是否正确，涉及到对行政许可法定原则以及法的实施问题。
本院认为，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。许可法定原则是行政许可设定与实施遵循的基本原则之一，即行政许可的设定、条件、权限、程序等必须依据法律，要求行政机关必须依法行政，避免行政许可的泛滥，保障行政管理的有序进行。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政许可的设定，主要包括创设和规定。创设即有权国家机关可以在法定权限范围内，通过一定效力层级的法律规范，对公民和组织特定领域内的活动设置限制或禁止。法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章可设定行政许可；其他规范性文件一律不得设定行政许可；规定（也可称具体规定），即在上位法已经设定行政许可的情况下，下位法可以在法定权限范围内作出细化规定。行政法规、地方性法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
《中华人民共和国道路运输管理条例》第二十四条规定，申请从事危险货物运输经营的，还应当具备下列条件：(一)有5辆以上经检测合格的危险货物运输专用车辆、设备；(二)有经所在地设区的市级人民政府交通主管部门考试合格，取得上岗资格证的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员；(三)危险货物运输专用车辆配有必要的通讯工具；(四)有健全的安全生产管理制度。《道路危险货物运输管理规定》第八条规定，申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：（一）有符合下列要求的专用车辆及设备：......（二）有符合下列要求的停车场地：1、自有或者租借期限为3年以上，且与经营范围、规模相适应的停车场地，停车场地应当位于企业注册地市级行政区域内。2、运输剧毒化学品、爆炸品专用车辆以及罐式专用车辆，数量为20辆（含）以下的，停车场地面积不低于车辆正投影面积的1.5倍，数量为20辆以上的，超过部分，每辆车的停车场地面积不低于车辆正投影面积；运输其他危险货物的，专用车辆数量为10辆（含）以下的，停车场地面积不低于车辆正投影面积的1.5倍；数量为10辆以上的，超过部分，每辆车的停车场地面积不低于车辆正投影面积。3、停车场地应当封闭并设立明显标志，不得妨碍居民生活和威胁公共安全。（三）有符合下列要求的从业人员和安全管理人员：......（四）有健全的安全生产管理制度:......。《放射性物品道路运输管理规定》第七条规定，申请从事放射性物品道路运输经营的，应当具备下列条件：（一）有符合要求的专用车辆和设备。......（二）有符合要求的从业人员。......（三）有健全的安全生产管理制度。1、有关安全生产应急预案；2、从业人员、车辆、设备及停车场地安全管理制度；3、安全生产作业规程和辐射防护管理措施；4、安全生产监督检查和责任制度。从上述规定可以看出，《道路危险货物运输管理规定》、《放射性物品道路运输管理规定》是中华人民共和国交通运输部在《中华人民共和国道路运输管理条例》对申请从事危险货物运输经营已经设定行政许可的情况下，对危险货物运输以及放射性物品道路运输进行更为具体的规定，二者并未违反《中华人民共和国道路运输管理条例》而增设行政许可事项。原告认为《道路危险货物运输管理规定》违反上位法增设行政许可事项而《放射性物品道路运输管理规定》则严格遵守上位法的规定，故不应适用《道路危险货物运输管理规定》，应适用《放射性物品道路运输管理规定》的主张缺乏法律依据。
本案涉及的行政许可领域为从事放射物品运输经营许可。《道路危险货物运输管理规定》第二条规定，从事道路危险货物运输活动，应当遵守本规定。第三条规定，本规定所称危险货物，是指具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀等危险特性，在生产、经营、运输、储存、使用和处置中，容易造成人身伤亡、财产损毁或者环境污染而需要特别防护的物质和物品。危险货物以列入国家标准《危险货物品名表》（GB12268）的为准，未列入《危险货物品名表》的，以有关法律、行政法规的规定或者国务院有关部门公布的结果为准。本规定所称道路危险货物运输，是指使用载货汽车通过道路运输危险货物的作业全过程。......。根据《危险货物品名表》（GB12268-2012）的规定，危险货物分为9类，其中第7类为放射性物质。因此，放射性物品道路运输经营许可应当适用《道路危险货物运输管理规定》。《放射性物品道路运输管理规定》第二条规定，从事放射性物品道路运输活动的，应当遵守本规定。第三条规定，本规定所称放射性物品，是指含有放射性核素，并且其活度和比活度均高于国家规定的豁免值的物品。......本规定所称放射性物品道路运输，是指使用专用车辆通过道路运输放射性物品的作业过程。从上述规定可以看出，放射性物品属于危险货物的一种，危险货物道路运输相对于放射性物品道路运输而言，是一般与特别的关系，《道路危险货物运输管理规定》与《放射性物品道路运输管理规定》是中华人民共和国交通运输部制定的部门规章，亦存在一般规定与特别规定的关系。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。一般规定所调整的范围较广，原则性较强，通常是包含特别规定调整的法律关系，而特殊规定则针对性和操作性较强。本案中，申请从事放射性物品道路运输经营，需同时符合《道路危险货物运输管理规定》与《放射性物品道路运输管理规定》的规定，当二者不一致时应适用《放射性物品道路运输管理规定》；《放射性物品道路运输管理规定》中没有规定或规定不明时应适用《道路危险货物运输管理规定》。根据上述分析，《放射性物品道路运输管理规定》第七条没有明确规定放射性物品道路运输经营停车场地的具体要求，但其要求申请从事放射性物品道路运输经营应当具备停车场地安全管理制度，说明放射性物品道路运输经营具有相应的停车场地，故，停车场地的要求需符合《道路危险货物运输管理规定》中对应性条款的规定，以保证停车场地的安全，即《道路危险货物运输管理规定》第八条第（二）项的规定，同时也是作为危险物品之一的放射性物品，在申请从事道路运输经营许可时的应符合的条件之一。原告德彦兴业公司认为涉及停车场地的内容，仅为需要提供的是《停车场地安全管理制度》，而没有涉及停车场地的具体要求，被告运输管理局适用法律错误的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
《北京市道路运输条例》第十二条规定，道路运输管理机构做出的行政许可决定应当符合法定的条件、程序和期限，符合本市交通发展规划和绿色环保标准要求。北京市地方标准《危险货物道路运输安全技术要求》(DB11/415-2016)7对停车场安全要求进行了规定，本案中，原告德彦兴业公司停车场地位于居住区，不符合《危险货物道路运输安全技术要求》(DB11/415-2016)7.1.1的规定，被告运输管理局认为原告申请不符合法律规定，并无不当。需要指出的是，被告运输管理局在被诉决定中误将《危险货物道路运输安全技术要求》写为《道路危险货物安全技术要求》，对此本院予以指正，但该笔误不影响适用《危险货物道路运输安全技术要求》的合法性。
关于执法程序问题。被告运输管理局收到原告德彦兴业公司提出的放射性物品道路运输经营许可申请后，于当日出具《受理通知书》予以受理，按照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、《道路危险货物运输管理规定》第十二条第一款的规定进行实地核查，于2017年5月24日作出《行政许可现场勘查单》，并根据审查结果于2017年6月1日作出被诉决定，于2017年6月9日送达原告德彦兴业公司，程序合法。被告市交通委依法受理原告行政复议申请后，在法定期限内向被告运输管理局送达行政复议答复通知书，在收到运输管理局提交的答复意见、证据及依据后，安排原告进行了查阅，依原告提交召开行政复议听证会的书面申请，及时组织听证，听取各方的陈述意见。因情况复杂，经报请负责人批准，依法将复议期限延长30日，并书面告知各方当事人。经审查完毕后作出被诉复议决定并在法定期限内予以送达，程序合法。
被告市交通委在办理行政复议案件过程中，经查阅运输管理局涉案材料，听取各方当事人的陈述意见，依照法律法规进行审核，对被告运输管理局认定原告德彦兴业公司申请放射性物品道路运输经营许可时，停车场位于居住区，停车场东侧墙外即为群众健身场所，部分从业人员不具备聘用条件的事实予以认可，认为被诉决定适用《道路危险货物运输管理规定》和《危险货物道路运输安全技术要求》正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持被诉决定的行政复议结果，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。
综上，被告运输管理局作出的被诉决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院依法应予支持；被告市交通委作出的被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院依法应予支持；原告德彦兴业公司请求撤销被告运输管理局作出的被诉决定并重新作出行政行为以及撤销被告市交通委作出的被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告北京德彦兴业科贸有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京德彦兴业科贸有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本,上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 管学雅
人民陪审员 张京颖
人民陪审员 刘序昕
二〇一八年三月二十七日
书 记 员 刘彤彤