江苏省盐城市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)苏09民终2002号
上诉人（原审原告、原审反诉被告）：崔荣山，男，1963年8月7日生，汉族，居民，住东台市。
委托诉讼代理人：梅中伟，江苏信直诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、原审反诉原告）：建湖县庆丰镇人民政府，住所地建湖县庆丰镇庆丰西路2号。
法定代表人：杨震，该镇政府镇长。
委托诉讼代理人：秦立新，该镇党委宣传委员。
委托诉讼代理人：陆海伦，建湖县庆丰法律服务所法律服务工作者。
上诉人崔荣山因与被上诉人建湖县庆丰镇人民政府（以下简称庆丰镇政府）农村土地承包合同纠纷一案，不服建湖县人民法院（以下简称一审法院）于2017年12月30日作出的（2017）苏0925民初145号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。因双方当事人均申请同意调解，经批准扣除审理时限一个月。本案现已审理终结。
崔荣山上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。事实和理由：1.一审认定上诉人根本违约有违事实。首先，合同无法履行是因为被上诉人未处理好租金问题，村民多次到涉案土地上闹事，导致上诉人无法正常进行大棚种植。其次，建湖县委农工办的证明不符合法定形式要件。而且，该单位与被上诉人有利益关系，其作为发放奖补资金的职能部门，与本案有利害关系，该单位出具的将奖补资金未按时发放到位的责任推卸给上诉人的证明，不能作为认定上诉人违约的依据。再次，庆丰镇农技中心和华林村2015年6月20日的公告、被上诉人2015年4月27日提交建湖县农业产业化领导小组办公室综合考核小组的报告，均可以证实上诉人搭建的大棚已经投入种植。而且，2015年2月10日双方签订的补充协议书认可奖补资金2015年4月前到位，可以推定上诉人种植的大棚符合考核验收要求，不存在违约情形。最后，上诉人未交纳2015年剩余租金，是基于双方所签补偿协议书第五条约定，一审认定上诉人以奖补资金未到位为由拒交土地租金构成根本违约，违反了合同自由和当事人意思自治。2.被上诉人存在根本违约。首先，被上诉人向上诉人实际交付的土地仅为106亩，而非合同约定的150亩土地及其拾边地。短少30%土地面积显然超出了上诉人订立规模种植合同时的合理预期，合同约定“以实际丈量为准”也不是被上诉人少交付土地的合法理由。其次，被上诉人在合同中承诺负责协调扶持项目资金到位，并在补充协议中同意以奖补资金抵算租金。上诉人在奖补资金未到位的情况下以此抵扣租金符合约定。被上诉人未筹集租金支付给农户，导致上诉人因农户闹事而无法种植，系被上诉人的违约行为造成的，与上诉人无关。再次，合同约定“镇村协调完善正常排灌水系，确保水电在2013年12月15日到位”。被上诉人未履行上述义务，河道因未清理杂物及沉船致排水不畅，造成上诉人的西瓜田被淹，这从补充协议书第三条约定可以看出被上诉人此前未履行该义务。最后，根据合同约定，被上诉人应当协助上诉人维护正常秩序。但被上诉人未按约定向农户支付租金，导致农户与上诉人纠缠闹事，导致上诉人无法正常履行合同。3.一审法院对证据未能依法认定。一审判决对上诉人提供的诸多有证明力的证据未能依法认定，也未阐明不认可的理由和结果。对被上诉人提供的形式不合法、内容失真的建湖县委农工办的证明认定其证明效力，依法应予纠正。4.一审判决适用法律错误。涉案纠纷是因被上诉人违约行为导致上诉人不能继续履行合同，被上诉人应当在消除阻碍合同履行事由后继续履行合同，而不能在其违约的情况下要求解除合同，从而使得上诉人丧失合同期待利益。一审法院适用合同法第九十四条、第一百一十三条规定，判令双方解除合同，并要求上诉人承担80%的赔偿责任，适用法律错误。
庆丰镇政府辩称，1.上诉人存在根本违约情形。合同约定被上诉人对上诉人的扶持政策，是按照2013年文件的标准，经县有关部门验收后，领取奖补资金。上诉人建成的大棚未达到约定的每亩1万元的投资标准，在承包期内也没有坚持大棚种植，致使大棚未通过相关部门验收，无法取得奖补资金。上诉人以未取得奖补资金为由，拒交土地承包金、撂荒承包地是不争的事实。2.被上诉人不存在违约行为。关于土地面积问题，合同约定具体面积以实际丈量为准，并不是以合同载明的150亩为准。关于协助治安管理问题，大棚管理是上诉人的责任，而不是被上诉人的义务，如果有矛盾被上诉人可以协调公安机关依法处理。关于河道清理问题，被上诉人按约只负责河道下水畅通即可。并无义务对河道的垃圾进行清理。关于验收标准是否告知的问题，合同明确约定激励扶持政策以建发[2013]1号文件为准，即使被上诉人没有告知也不影响合同的履行，奖补资金的发放是以通过验收为前提的。3.被上诉人虽然不是奖补资金的发放主体，但是通过涉案合同、补充协议以及向相关部门递交的报告可以看出，被上诉人在积极为上诉人争取奖补资金，上诉人因未通过验收无法获得奖补资金的责任不能强加于被上诉人。4.县委农工办出具的证明可以证明上诉人没有通过验收，而没有通过验收不是被上诉人违约。综上，请求二审法院依法作出公正的裁判。
崔荣山向一审法院起诉请求：1.判令庆丰镇政府给付违约金10万元、奖补资金26.5万元，合计36.5万元；2.判令庆丰镇政府继续履行合同，由原告依约自行种植；3.诉讼费用由被告负担。
庆丰镇政府向一审法院反诉请求：1.解除崔荣山与庆丰镇政府于2013年11月26日签订的《协议书》；2.判令崔荣山返还庆丰镇政府预付的奖补资金3.5万元，并承担违约金10万元；3.反诉费用由崔荣山负担。
一审法院认定事实：2013年11月26日，庆丰镇政府依据由其见证的庆丰镇华林村委会与该村36户农户签订的《农村土地承包经营权流转合同》，将位于庆丰镇匡连片土地流转承包给崔荣山从事钢架大棚西瓜项目经营，并签订《协议书》一份。主要内容为“为了大力发展高效农业，推进农业产业化经营，庆丰镇政府（甲方）将华林村境内连片流转一匡土地承包给崔荣山（乙方）新上钢架大棚西瓜项目（大棚规格内径不低于5米，跑道不超过1米），经甲乙双方协商，达成协议如下：一、项目总投资、坐落地段及面积。乙方新上钢架大棚西瓜项目总投资为150万元。甲方将位于华林村五组农户承包耕地150亩（具体面积以实际丈量为准，除去路、沟等标段设施外）。二、土地流转金承包期及承包金。1.承包期：2013年11月26日起至2018年11月26日止，到期如乙方续包，在同等条件下乙方可优先承包。2.承包金：每亩820元/年，乙方在承包期内每年每亩负担为620元，余下的200元归政府发放给农民。三、付款方式。流转承包金在签订合同时，预付定金5万元，定金转为2014年的土地租金，余款以实际面积计算，多退少补，流转期内每年租金在每年12月底前付清。四、双方的权利和义务。1.甲方负责为乙方通向项目区路道上的障碍物清除，大棚田间的道路（4米宽）由甲方负责用碎砖、沙石铺好，在2013年12月底确保通行，镇、村协调完善正常排灌水系，清除项目区内杂树，并确保水、电在2013年12月15日前到位（如遇有旱、涝，镇协调，村电站负责为乙方排灌畅通，不涝不旱，排灌费用由乙方负责）。2.甲方对乙方激励扶持政策以建发[2013]文件为标准（2500元/亩）。经县有关部门验收，奖补资金直接打到乙方，政府负责协调扶持项目资金到位，如不到位，后四年的土地租金在项目资金中抵扣。3.流转期间，国家以田亩为依据的政策性补助归甲方所有，国家以田亩为依据的政策性收费由甲方承担；同时甲方要配合帮助乙方申报惠农项目和资金，因自然灾害造成乙方田间作物损失的政策性灾补归乙方所有，五、其他事项。1.甲方协助乙方维护正常的生产秩序，如发生社会治安问题，甲方帮助协调处理，确保安全生产。2.大棚种植一年，后四年自行种植。六、违约责任。本协议签订之日起生效，未尽事宜，经双方协商一致，附件具有同等的法律效力，如有一方违约，需承担另一方违约金拾万元。”
上述协议签订后，庆丰镇政府将实际丈量为106亩涉案争议土地交付给崔荣山，崔荣山分别于2013年11月26日和2014年1月24日向庆丰镇农村经营管理服务中心交纳2014年度的土地租金5万元和15720元，合计交纳65720元（106亩×620元/亩）。随后崔荣山建成普通钢架大棚，并进行大棚西瓜种植，2014年下半年进行粘玉米种植。
2015年1月16日，华林村委会向崔荣山发出你《通知》，要求崔荣山在本月18日前如数兑现土地流转承包金（按照合同约定2015年度的土地流转金应当在2014年12月底前付清），同时告知其镇政府已接到有关部门近期验收的通知，要求其做好政策奖补资金验收审计的相关准备。崔荣山以承包的流转土地面积不足、河道排水不畅、垃圾杂物未清除为由拒绝交纳2015年度的土地流转金。2015年1月，建湖县农委组织联合验收组，对2014年度建设的设施农业大棚进行实地丈量验收，崔荣山户搭建的大棚当时只有空钢架，没有覆盖塑料薄膜，同时没有种植，不具有设施大棚验收条件，故验收组没有对其进行验收。
2015年2月10日，崔荣山与庆丰镇农业技术推广综合服务中心（以下简称庆丰镇农技中心）主任唐为建、华林村干部沈长明和杨建刚就承包期间的奖补资金、第二年度土地承包金的交纳、河道疏浚等问题签订补充协议。主要内容为“依据2013年11月26日土地承包协议书，2014年进行了一年的大棚种植，现就续包问题特订如下补充协议：1.奖补资金确保2015年4月前奖补到位，款额不变。2.乙方暂交2015年土地租金35000元。收据为凭。3.甲方保证疏通河道，做到排灌便利。3月前收回十边地交乙方。甲方协助派出所做好治安问题，确保乙方合法权益。4.以上协议作为原协议附件，具原协议同等法律效力。双方同意本协议作为到法律部门评理依据。5.下欠的2015年土地租金等4月份奖补资金到位结算。当日，崔荣山向华林村委会交纳土地承包金35000元，华林村委会向其出具收据，唐伟建在该收据上签名。同时，庆丰镇农技中心也向华林村委会垫付流转金36250元，上述款项均用于向流转土地的农户发放2015年度的土地流转金。
2015年3月6日，庆丰镇农技中心和华林村委会向钢架大棚西瓜项目区农户发出公告，说明高效设施农业项目于2014年元月份正式投产达效，要求农户按照流转合同相关规定将流转区十边地让出。补充协议签订后，崔荣山继续进行2015年春季西瓜种植，秋季在承包的土地上进行水稻种植。
2015年10月10日，庆丰镇农技中心、华林村委会联合向原告崔荣山发出一份《通知》，限其10月底前交纳拖欠的土地承包金和在12月底前搭建大棚覆膜到位，迎接县检查验收，如不能按时搭建复膜，造成的经济损失自负。当年12月底崔荣山种植的水稻种植收割完毕，一直未按通知要求对大棚进行覆膜处理。2016年6月12日，庆丰镇政府向建湖县公证处申请对崔荣山承包的抛荒土地进行证据保全公证。2016年秋季，庆丰镇政府要求流转土地权利人庆丰镇华林村对涉案宗地重新组织种植。
一审法院另查明，2016年1月12日，崔荣山以流转土地农户闹事为由停止种植承包土地，并向一审法院起诉，要求庆丰镇政府继续履行合同、支付违约金10万元及奖补资金265000元。同月29日，庆丰镇政府向一审法院提起反诉，要求解除2013年11月26日签订的合同、崔荣山返还预付奖补资金35000元（即垫付承包金）、承担违约金10万元。一审法院于2016年4月10日作出（2016）苏0925民初277号民事判决。崔荣山不服该判决，提起上诉。2016年12月23日，盐城市中级人民法院作出（2016）苏09民终3405号民事裁定，撤销（2016）苏0925民初277号民事判决，将该案发回一审法院重审。
一审法院又查明，2013年2月1日，中共建湖县委办公室印发《中共建湖县委、建湖县人民政府关于扶持现代农业重点项目建设的政策》的建发[2013]1号文件，该文件主要载明：“鼓励发展设施农（渔）业。对列入县镇重点农业项目、新发展设施种养项目且投入生产的农民专业合作社或其他投资主体，根据建设标准，对设施投资部分给予补助：新建标准智能温控大棚、连栋大棚、钢架大棚，按设施投入的30%补助（含争取上级相关政策性资金）；对新建连片1000亩以上标准连栋大棚奖补标准再提高10%；经审计确认后，普通钢架大棚，分三年按4:3:3兑现，智能温控大棚、连栋大棚年终一次性兑现，本意见自下发之日起执行，考核验收细则另行制定，建发[2012]6号文件停止执行。本意见由县委农工办负责解释。”
一审法院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务，一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。当事人解除合同应符合下列条件：在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。本案中，虽然庆丰镇政府不是发包土地承包经营权的权利人而与崔荣山签订合同，但是其在对外实施招商引资项目过程中非涉及相关行政审批和行政许可等内容的活动，体现的是民事权利义务内容，属于民事法律调整范围，可以作为民事活动的主体；唐伟建作为庆丰镇政府的工作人员，在补充协议上签字的行为应当是履行职务的行为。因此，庆丰镇政府与崔荣山签订的合同及协议合法有效，对双方当事人均具有法律约束力。
本案一审主要争议焦点在于：一、崔荣山与庆丰镇政府在履行2013年11月26日《协议书》过程中是否存在违约行为以及涉案合同是否应继续履行；二、崔荣山与庆丰镇政府在履行合同过程中实际损失应如何认定和对违约损失的处理。
一、关于崔荣山与庆丰镇政府在履行2013年11月26日《协议书》过程中的违约行为的认定
2013年11月26日崔荣山与庆丰镇政府签订协议书和2015年2月10日签订补充协议书后，庆丰镇政府完成了通向项目区路道上的障碍物清除、大棚田间碎砖、沙石道路（4米宽）铺设通行、项目区内杂树清除以及接通相应位置的水电、疏通发包宗地周边河道等工作，在2013年12月15日前基本到位，并将106亩流转土地交付崔荣山，履行了合同约定的主要义务。至于庆丰镇政府未能将106亩承包土地以外的十边地交给崔荣山，并不影响崔荣山对承包土地的经营种植，且协议中明确的承包土地面积以实际丈量为准；对周边河道仅在汛期时对承包宗地的排水产生有限影响。因此，庆丰镇政府存在瑕疵履行合同义务，属一般违约行为。
涉案协议书引言注明建设大棚所要达到的标准，即新上钢架大棚西瓜项目（大棚规格内径不低于5米，跑道不超过1米）；项目总投资为150万元，承包耕地150亩（具体面积以实际丈量为准，除去路、沟等标段设施外）；协议第二条第二项奖补资金载明了甲方（庆丰镇政府）对乙方（崔荣山）激励扶持政策以建发[2013]1文件为标准（2500元/亩）。经县有关部门验收，奖补资金直接打到乙方，政府负责协调扶持项目资金到位，如不到位，后四年的土地租金在项目资金中抵扣。建发[2013]1号《中共建湖县委建湖县人民政府关于扶持现代农业重点项目建设的政策》文件实施后的考核验收工作由县农委牵头，联合相关部门在每年的1月份左右对前一年的大棚达标情况进行综合验收，具体方法为实地丈量、勘验和测算，崔荣山作为合同当事人应当知道大棚搭设验收规定和种植要求。但是崔荣山在其搭设的大棚投入使用过程中，未能通过县主管部门的验收，尤其是在庆丰镇政府通知其迎接验收后仍然没有按文件落实；在履行合同初期尚能按要求项目种植西瓜，后期并没有进行高效农作物种植；崔荣山以合同约定本应在搭设经大棚经县主管部门验收合格后按规定发放的奖补资金没有到位为由，又拒交土地承包金，继而撂荒承包土地的行为，构成根本违约。
崔荣山拒绝继续支付土地承包金及撂荒承包耕地的行为表明其已没有继续履行合同的诚意。庆丰镇政府在2016年下半年亦根据实际情况，要求涉案土地所在村委会对涉案土地重新组织种植经营，系减少损失的继续扩大，并无不当。因此，庆丰镇政府反诉要求解除与崔荣山的协议（合同）的请求应予支持。
二、双方因对方违约行为而造成实际损失的认定及和对违约损失的处理。
根据法律规定，一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。虽然赔偿损失和支付违约金均为合同法规定的违约责任承担方式，但债权人填补损失赔偿请求权，它与违约金请求权并非立于债权人可以自由选择的地位，如果允许无合同特别约定的债权人在请求违约金的同时继续获取填补损失赔偿，则构成债权人双重获益的结果。崔荣山已选择损害赔偿以填补其所受损失，则不可以再行主张对损害赔偿总额预定的违约金。崔荣山要求庆丰镇政府赔偿的损失为其未获得的奖补资金26.5万元和承担合同约定的违约金10万元，其实际承包土地从事种植作业的时间为二年，可参照建发[2013]1号文件奖补资金按4:3:3分期支付方式的相应比例计算损失基数，即为18.55万元（26.5万元×70%）。庆丰镇政府2015年下半年至2016年6月期间的直接损失可依约定的每年应交承包金标准65720元（按106亩×620元/亩）计算，即为63580元[（65720元-35000元）+32860元]。对于各自的损失，分别按80%和20%责任比例承担，即庆丰镇政府应赔偿崔荣山损失37100元（18.55万元×20%），崔荣山赔偿庆丰镇政府50864元（63580元×80%）。本案经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、解除原告崔荣山与被告建湖县庆丰镇人民政府于2013年11月26日订立的《协议书》；二、被告建湖县庆丰镇人民政府应赔偿原告崔荣山损失37100元，反诉被告崔荣山赔偿反诉原告建湖县庆丰镇人民政府50864元，相互抵充后，反诉被告崔荣山应赔偿反诉原告建湖县庆丰镇人民政府13764元，限于判决生效后十日内付清；三、驳回原告崔荣山的其余本诉请求，驳回反诉原告建湖县庆丰镇人民政府的其余反诉请求；本诉案件受理费6775元，由原告崔荣山负担5420元，由被告建湖县庆丰镇人民政府负担1355元；反诉案件受理费3388元，由反诉原告建湖县庆丰镇人民政府负担678元，反诉被告崔荣山负担2710元。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。被上诉人庆丰镇政府提交其与顾春华于2013年1月14日签订的《协议书》，拟证明顾春华的情况与上诉人崔荣山的情况相同。两人不同的是，上诉人崔荣山没有通过验收，未得到奖补资金；顾春华领取了奖补资金。
上诉人崔荣山对此质证认为，对该协议书的真实性无异议，其中的条款与崔荣山有相同的，也有不同的。从庆丰镇政府与崔荣山签订的补充协议看，如果上诉人的大棚达不到验收标准，被上诉人也不可能承诺奖补资金到位。
本院于2017年8月7日依职权向建湖县委农工办农业产业化办公室主任彭艳红调查核实建湖县委农工办于2016年1月18日出具证明的相关情况，并制作调查笔录。
上诉人崔荣山对此质证认为，对该调查笔录的真实性、合法性、关联性均有异议，彭艳红并非该单位负责人，其陈述的内容与被上诉人的报告、及庆丰镇农技中心公告载明的内容相悖；如果大棚不达标，补充协议就不会约定奖补资金2015年4月到位；如果不合格，应当发放限期整改通知，没有整改通知就证明已经达标。
被上诉人庆丰镇政府对此质证认为，该调查笔录中陈述的内容均为事实。
本院经审核认为，被上诉人庆丰镇政府二审提供的《协议书》的承包人顾春华，系崔荣山到庆丰镇投资钢架大棚西瓜项目的介绍人，能够证明钢架大棚的验收情况及奖补资金的发放流程，与本案有关联性，本院予以采纳。对本院依职权制作的调查笔录，与本案有关联性，具有证明力。
本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。
二审另查明，2013年11月26日，崔荣山经顾春华介绍，与庆丰镇政府签订一份《协议书》，约定的内容与顾春华的《协议书》载明的条款基本相同。顾春华搭建的钢架大棚与崔荣山搭建的钢架大棚之间相距约300米左右。2015年1月13日，崔荣山通过网络向建湖县政府县长信箱提交的标题为《请求督促庆丰镇政府履行土地承包协议》的邮件，载明：2014年11月，华林村杨建刚书记等人开始向我索要2015年度（2014年11月26日-2015年11月26日）土地承包金。因水、电、道路、排灌等配套不及时，低洼田块受害严重，导致今年种植效益不好，目前本人周转资金非常困难，原计划利用扶持项目资金上交土地承包金，但因项目资金无法到位，本人无力上交2015年土地承包金。2015年1月12日我进行田间机械施肥作业时受到了部分村民的阻挡，理由是庆丰镇政府没有及时给村民土地承包金。来建湖之前，我先后在射阳、东台、大丰与当地政府签约种植大棚，未发生扶持项目资金不到位的情况，履约情况都很好。希望您督促相关部门改进作风，提高效率，按规定及时发放扶持项目资金，严格履行协议，以解决华林村实地农户2015年度的土地转让金，维护社会稳定和政策的农业生产秩序。2016年1月，崔荣山将其在华林村所搭建的钢架大棚撤走并予以变卖。
2017年11月21日，一审法院对顾春华进行了谈话，顾春华陈述，其承包了华林村120多亩土地用于西瓜大棚项目，第一年种西瓜，第二年种的辣椒，上半年种西瓜，下半年只能种包菜、黄芽菜之类的，后三年种植的是常规作物。正常情况下，搭建普通大棚要达到每亩投入四五千元，搭建大棚的标准合同上都写明的，钢架、间隔、跨度要求都有。镇政府事前告知是12月份验收，但是崔荣山没赶上，他田里当时还没有长东西，所以就只能等到第二年再验收了。他的大棚搭建好以后种植，验收小组来验收时也没有要求他签字，就是去看看。达到标准的，政府再奖补资金，分三期给，他只拿到了两期。按账算他应该拿三十多万资金，目前实际只拿了六万多，剩余的镇上说他没有大棚了，就没有给。崔荣山是顾春华介绍过来的，崔荣山的大棚与顾的差不多。
2017年8月7日，本院向建湖县委农工办农业产业化办公室主任彭艳红调查核实建湖县委农工办于2016年1月18日出具证明的相关情况。彭艳红陈述称，该证明是建湖县委农工办出具的。根据当时建湖县出台的相关政策，大棚能否验收主要看大棚是否是当年新建的、大棚的建设是否完成以及大棚内有无实际种植这三个条件。如果符合验收条件并验收合格，会形成相关验收材料，审计部门也会根据大棚及其塑料薄膜等搭建材料，测算每亩的投入，从而确定具体的奖补资金数额。对崔荣山这一户，2014年1月第一次验收时，他的钢架大棚正在搭建中，到场验收的审计人员明确表示不符合条件，无法验收，验收小组看完就走了，未形成相关验收材料；2015年元月第二次验收时，因玉米种植已经结束，他的大棚薄膜已经移除，田地也已翻耕，仅剩钢架在田间，当时未见到明显种植痕迹，与设施农业验收考核时需正常生产的要求不相符，且考虑到普通钢架大棚易拆除，考核组一致认定不予丈量验收。
本案审理过程中，经本院多次主持调解，因双方当事人意见分歧较大，致调解未成。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、上诉人是否存在根本违约情形；二、被上诉人是否存在违约行为；三、一审法院对建湖县委农工办出具的证明予以认定是否合法；四、一审判决适用法律是否准确。现分述如下：
一、关于上诉人是否存在根本违约的问题
（一）关于钢架大棚是否通过验收的问题
涉案《协议书》第四条第二款约定，庆丰镇政府（甲方）对崔荣山（乙方）激励扶持政策以建发[2013]文件为标准（2500元/亩），经县有关部门验收，奖补资金直接打到乙方。由此可见，崔荣山负有建设钢架大棚并通过县有关部门验收的合同义务。本案中，崔荣山虽然完成了钢架大棚的建设，但因验收时未覆盖塑料薄膜、没有实际种植，不符合设施大棚验收条件，建湖县委农工办未对该大棚进行验收。故，该钢架大棚未通过验收，上诉人未能完全履行合同义务。上诉人提出，被上诉人应当在2014年组织验收并发放奖补资金。而且，上诉人提供的补充协议、华林村的公告、庆丰镇政府的报告等证据足以证实钢架大棚已经验收合格。本院认为，（1）关于验收时间的问题。《协议书》并未对验收和发放奖补资金的时间作出规定。而且，根据《协议书》第四条第五款“乙方必须确保钢架大棚2014年1月底前建成”以及第五条第二款“大棚种植一年，后四年自行种植”的约定，建湖县相关部门在2015年1月份对涉案大棚进行验收，仍在《协议书》约定的大棚种植期内，上诉人负有进行大棚种植、接受大棚验收的义务。（2）关于是否通过验收的问题。补充协议是对主合同的补充，不能免除《协议书》中约定的崔荣山需通过县相关部门验收的先履行义务。而且，补充协议、华林村的公告及庆丰镇政府的报告等证据，也不是职能部门对钢架大棚的验收结论，不能作为认定钢架大棚已经验收合格、上诉人已全面履行合同义务的依据。上诉人的该上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。
（二）关于上诉人是否拖延支付土地租金的问题
涉案《协议书》约定，庆丰镇政府将华林村境内连片流转一匡土地承包给崔荣山新上钢架大棚西瓜项目，土地流转期为2013年11月26日起至2018年11月26日止，流转期内租金在每年12月底付清。本案中，崔荣山在涉案承包地上从事农业种植活动直至2015年底，其应当按照合同约定按期交纳土地租金。但庆丰镇政府在明知崔荣山的钢架大棚未通过2015年1月县有关部门联合验收的情况下，于同年2月与崔荣山签订了《补充协议书》，约定2015年剩余土地租金等4月奖补资金到位后结算，应视为对原《协议书》中土地租金支付条款的变更，系双方的真实意思表示，也不违反法律、行政法规的强制性规定。上诉人应当在2015年4月向被上诉人交纳剩余的土地租金，其至今未交纳2015年的土地租金，存在拖延支付土地租金的违约行为。
上诉人提出，根据合同约定，2015年度的土地租金应当在2015年12月前支付。而且，在奖补资金未到位的情况下，后4年的租金应当在项目资金中抵扣，上诉人没有支付土地租金的义务。本院认为，（1）关于土地租金支付时间的问题。首先，从上诉人向建湖县政府县长信箱递交的邮件内容看，上诉人对于华林村在2014年11月向其主张2015年度（2014年11月26日-2015年11月26日）的土地租金是认可的，只是因效益不好、资金周转困难、奖补资金不到位等原因而无法支付。其次，从双方当事人实际履行的情况看，上诉人在2014年1月已交清2014年度的土地租金，后又在2015年2月交纳了2015年的部分土地租金，还与被上诉人在《补充协议》中约定剩余租金在2015年4月结算。最后，从合同约定的流转周期看，2015年度是从2014年11月26日至2015年11月26日，该流转期内只有2014年12月交纳租金符合《协议书》第三条约定。（2)关于土地租金是否应当用奖补资金抵扣的问题。涉案《协议书》约定，庆丰镇政府（甲方）对崔荣山（乙方）激励扶持政策以建发[2013]文件为标准（2500元/亩），经县有关部门验收，奖补资金直接打到乙方，政府负责协调扶持项目资金到位；如不到位，后四年的土地租金在项目资金中抵扣。由此可见，崔荣山通过验收的义务在前，庆丰镇政府协调奖补资金到位的义务在后，即崔荣山要获得奖补资金，或用奖补资金抵扣租金，应当先建成符合验收条件的钢架大棚并种植农作物。本案中，上诉人未能提供充分的证据证实钢架大棚已经通过验收，故其无权要求庆丰镇政府履行以奖补资金抵扣土地租金的义务。上诉人仍然应当按照合同的约定向被上诉人支付2015年度的土地租金。
（三）关于上诉人是否存在撂荒行为的问题
本案中，庆丰镇政府于2016年6月12日向建湖县公证处申请对崔荣山承包的土地抛荒情况进行了证据保全公证。而且，上诉人本人也认可其自2016年1月起诉后，就将钢架大棚撤走并予以变卖，未实际在涉案土地上进行种植。另外，上诉人无法继续种植涉案土地是因为其未按合同约定的时间支付土地租金，从而与各农户之间产生矛盾纠纷引起的。一审法院据此认定上诉人存在撂荒行为并无不当。
综上三点，上诉人构成根本违约。
二、关于被上诉人是否存在违约行为的问题
（一）关于土地交付面积的问题
涉案《协议书》约定，崔荣山新上钢架大棚西瓜项目总投资为150万元。庆丰镇政府交付位于华林村五组农户承包耕地150亩（具体面积以实际丈量为准，除去路、沟等标段设施外）。由此可见，合同约定的150亩为概数，具体面积以实际丈量为准。本案中，被上诉人向上诉人交付了106亩土地后，上诉人也按该面积交纳了2014年度的土地租金，可视为双方当事人对涉案土地实际面积的认可，被上诉人的交付行为并不存在明显违反合同约定的情形。上诉人认为，被上诉人未交付剩余土地及什边地系违约行为，但未能提供其在交付时向被上诉人提出异议或要求继续交付的相关证据，也未提供证据证实被上诉人交付106亩土地对钢架大棚西瓜项目造成的损害后果。故，上诉人认为被上诉人交付土地面积与合同不符系违约行为的理由不能成立。
（二）关于协助维护管理秩序的问题
涉案《协议书》约定，庆丰镇政府协助崔荣山维护正常的生产秩序，如发生社会治安问题，庆丰镇政府帮助协调处理，确保生产安全。本案中，上诉人因村民经常到田里偷西瓜而多次向公安机关报警，庆丰镇相关工作人员在得知后也与公安机关进行了沟通，已经按约履行了协调处理的义务，上诉人要求对村民的盗窃行为进行罚款，不属于庆丰镇政府的职责范围，也超出了协助维护秩序的合同义务范围。
（三）关于清理河道、铺路、通电的问题
涉案《协议书》约定，庆丰镇政府负责为崔荣山通向项目区路道上的障碍物清除，大棚田间的道路（4米宽）由庆丰镇政府负责用碎砖、沙石铺好，在2013年12月底确保通行，镇、村协调完善正常排灌水系，清除项目区内杂树，并确保水、电在2013年12月15日前到位（如遇有旱、涝，镇协调，村电站负责为乙方排灌畅通，不涝不旱，排灌费用由乙方负责）。《补充协议》第三条约定，庆丰镇政府保证疏通河道，做到排灌便利。本案中，1.关于被上诉人是否履行清理河道义务的问题，《协议书》约定“镇村协调完善正常排灌水”的时间为2013年12月12日，但双方在2015年2月签订的《补充协议》中再次约定了“保证疏通河道，做到排灌便利”的条款。由此可见，庆丰镇政府未能完全履行保障项目区内正常排灌水系畅通便利的义务，一审法院认定被上诉人瑕疵履行合同义务并无不当。2.关于被上诉人是否铺路、通电义务的问题。崔荣山在接收使用庆丰镇政府提供的土地及电力、道路等设施时，双方并未进行质量验收，其提供的照片等资料均非实际接收时的设施原貌。上诉人认为庆丰镇政府提供的电力、道路等设施不符合合同约定，缺乏事实依据。
（四）被上诉人是否履行大棚验收标准告知义务
上诉人提出，其对大棚验收标准以及奖补资金政策并不知情，被上诉人在签订涉案《协议书》时未提前告知系违约。本院认为，涉案《协议书》约定了钢架大棚的投入金额、规格内径、跑道宽度，并明确了奖励扶持政策的文件名称及奖补资金的发放标准。而且，在2015年期间，庆丰镇政府及华林村委会多次通知上诉人做好准备迎接验收审计。故，被上诉人在签订合同时以及履行合同中履行了信息告知义务。另外，上诉人自称此前曾在大丰、东台等多地与当地政府签约种植大棚，对大棚种植要求及奖补政策有一定了解，其投资的钢架大棚西瓜项目与介绍人顾春华是相同的，两人与庆丰镇政府所签合同中有关钢架大棚标准、大棚种植要求及奖补政策的条款也基本相同，两人搭建的大棚之间距离也仅有300米左右。故，上诉人有渠道获得大棚验收标准及奖补资金发放等信息，其辩称对大棚验收标准以及奖补政策文件完全不知情，不符合常理。上诉人提出被上诉人未尽到大棚验收标准告知义务的主张，依法不能成立。
综上四点，被上诉人存在一般违约行为。
三、关于一审法院对建湖县委农工办出具的证明予以认定是否合法的问题
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百一十五条第一款规定，单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时，可以要求制作证明材料的人员出庭作证。本案中，建湖县委农工办出具的证明上没有单位负责人及制作证明材料的人员签名或盖章，一审法院未对该证明的内容进行核实就予以认定，不符合法律规定，依法应予纠正。二审法院依法向该单位农业产业化办公室主任彭艳红进行调查核实，并结合庆丰镇农技中心与华林村委会于2015年10月10日联合发布的通知中载明“你（崔荣山）必须在2015年12月底前，将大棚搭建复膜到位，迎接验收，如不能按时搭建复膜，造成对经济损失自负”的内容，与建湖县委农工办出具的证明能够相互印证，本院依法予以采信。
四、关于一审判决适用法律是否准确的问题
（一）关于涉案合同是否应当解除的问题
《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案中，上诉人因未获得奖补资金而拖延支付土地租金，经被上诉人及华林村委会多次催告后至今仍未能支付，导致当地群众阻碍其生产经营，涉案土地自2015年底就处于撂荒状态。另外，被上诉人为减少损失，已于2016年下半年要求华林村委会将涉案土地重新组织种植经营，双方签订协议书及补充协议也无法继续履行。一审法院根据上述法律规定，并结合客观情况，判决解除上诉人与被上诉人签订的合同并不不当。
（二）关于双方当事人的赔偿责任及承担比例是否恰当的问题
《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。第一百二十条规定，当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。本案中，上诉人搭建大棚未通过建湖县有关部门验收，其又因未取得奖补资金而拖延支付土地租金，与当地农户发生矛盾纠纷，致使2015年底就未实际种植涉案土地，存在根本违约情形。被上诉人未完全履行保障排灌水系正常畅通的义务，存在瑕疵履行行为。而且，被上诉人在明知其并非奖补资金的发放主体，且上诉人的大棚未通过建湖县有关部门验收的情况下，又在补充协议中作出“奖补资金确保2015年4月前奖补到位、金额不变”的承诺，给上诉人造成其在2015年4月即可直接从庆丰镇政府处领取26.5万元奖补资金的错误预期，也存在一定的过错，应当承担相应的责任。一审法院据此认定上诉人的实际损失为按约履行两年的奖补资金损失，被上诉人的实际损失为租金损失和占地损失，并结合双方在履行协议过程中的违约情形及过错程度，要求上诉人与被上诉人分别承担80%和20%的赔偿责任，已经兼顾双方当事人的利益，并无不当。
综上，上诉人崔荣山的上诉请求不能成立，依法不能支持；一审对事实和证据认定程序存在瑕疵，但判决结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3388元，由上诉人崔荣山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 虞忠和
审 判 员 葛存珍
审 判 员 周 和
二〇一八年八月九日
法官助理 周光营
书 记 员 王 慧
附录法律条文
1.《中华人民共和国合同法》
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第一百一十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。
第一百二十条当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。
3.《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
4.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(法释[2015]5号)
第一百一十五条单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时，可以要求制作证明材料的人','2018-12-27
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