浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第112号
原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司，住所地嘉兴市中环北路3138号。
法定代表人潘行云，总经理。
委托代理人来晓明、方圆，浙江金道律师事务所律师。
被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路路1号。
法定代表人林健东，代市长。
委托代理人吴金荣，嘉兴经济技术开发区管理委员会主任助理。
委托代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。
原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司诉被告嘉兴市人民政府其他行政违法及行政赔偿一案，于2015年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于6月2日向被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书，原告于6月15日变更诉讼请求，本院于同日向被告送达了变更后的起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2015年8月3日公开开庭审理了本案。原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司的法定代表人潘行云、委托代理人来晓明，被告嘉兴市人民政府的委托代理人吴金荣、范小群到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年5月12日，嘉兴经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）向原告发出通知称：因我区开发建设的需要，位于二环北路和城北路东北侧地块即将开发建设，根据贵公司2009年7月17日与经开区管委会签订的协议，请贵公司于2015年6月15日前腾退位于贵公司北侧原化工四厂的已征用地块，并按协议要求无条件自行拆除该地块上的建筑（构筑）物，逾期不腾退的，我区将委托嘉北街道按协议要求组织收回并拆除。被告提交以下证据：1.嘉兴经济开发区中环路沿线环境整治改造工作实施意见（嘉开管发[2003]201号）；2.关于同意中环路改建项目可行性报告的批复（嘉开管发[2003]206号）上述两份证据证明2003年嘉兴经济开发区对中环路及沿线实施改造的情况。3.嘉兴国用（（2000）字第4－54249号），证明原告位于二环北路2138号地块的土地属于国有土地。4.2003年10月18日原告与经开区管委会签订的中环路整治企业补偿协议；5.支票存根、收据、收款收据。上述两份证据证明2003年原告与经开区管委会签订的补偿协议内容以及履行情况。6.2009年7月17日原告与经开区管委会签订的中环路整治企业补偿实施协议书；7.支票存根、收据。上述两份证据证明2009年原告与经开区管委会签订的协议内容及履行情况。8.关于对区内部分事业单位实施整体搬迁的通知（嘉开管[2010]97号）；9.关于印发《城北路“二次开发”的实施意见》的通知；10.2015年5月12日经开区管委会向原告发出的通知。上述三份证据证明被告对包括原化工四厂已征用土地进行开发利用，原告腾退的条件已成就。被告根据协议约定通知原告履行合同义务，该行为不属于行政行为。11.嘉兴金禾宾馆有限公司（以下简称金禾宾馆）工商登记信息，证明金禾宾馆因未参加年检于2003年7月被吊销营业执照。
原告起诉称，原告于1994年受让嘉兴经济开发区那国有土地705.8平方米，又经批准于1995年建成办公楼一幢，建筑面积2100.42平方米及临时建筑约900平方米，2001年12月原告将房屋装修成宾馆后委托给金禾宾馆经营。2003年10月18日，原告与经开区管委会签订协议，协议约定经开区管委会拆除附属用房完毕后由经开区管委会对原告6层楼房及主楼配套设施进行修复。协议签订后，经开区管委会对附属用房进行拆除，但未对6层楼房及主楼配套设施进行修复。为此，双方于2009年再次对修复问题进行协商，签订协议。但是双方前后两次谈判中，对于因道路拓宽拆除主体结构及配套设施，导致金禾宾馆的装修损失和停业损失赔偿，始终未达成协议。2015年5月12日，开发区管委会向原告下发被诉通知。原告认为，当年道路拓宽征收土地房屋补偿未到位，拒绝腾空。原告认为，经开区管委会命令原告腾退地块拆除房屋，应当遵循正当程序原则的要求，依法作出征收决定、补偿决定、拆除决定、强制执行决定，并赋予相对人申请救济的权利。请求法院1.确认经开区管委会下发的通知违法并撤销;2.判决被告赔偿原告损失52127837.24元；3.诉讼费用由被告负担。原告提交了下列证据：1.嘉兴经济开发区中环路沿线环境整治改造工作实施意见（嘉开管发[2003]201号），证明该实施意见违法。2.2003年10月18日原告与经开区管委会签订的中环路整治企业补偿协议；证明该协议具有可诉性。3.2009年7月17日原告与经开区管委会签订的中环路整治企业补偿实施协议书，证明该协议具有可诉性4.关于对区内部分事业单位实施整体搬迁的通知（嘉开管[2010]97号），证明该通知违法。5.2015年5月12日经开区管委会向原告发出的通知，证明被诉具体行政行为内容。6.证明一份，证明原告与金禾宾馆的法定代表人均为潘行云。7.金禾宾馆以及原告的工商营业执照、机构代码证。8.《复函》及征地及建筑红线平面图。9.《损失清单》及《损失证据》。上述证据证明原告提出赔偿请求的合理性。
被告答辩称，一、被告于2015年5月12日向原告发送的通知的内容来自于2009年7月19日双方签订的中环路整治企业补偿实施协议书的约定。因此，被告作出的通知仅是一个通知原告履行合同义务的行为，故被告发送的通知行为以及通知的内容本身不是行政行为，不符合行政诉讼的受案范围。二、被告已履行2003年中环路整治企业补偿协议以及2009年中环路整治企业补偿实施协议书的全部合同义务，原告腾退场地的条件已成就。三、原告起诉事实不成立，2003年，在中环路沿线环境整治改造时，被告拆除的为未经审批的钢筋混土结构半地下室，该半地下室应属违章建筑。所谓房屋部分主体结构被破坏不是事实。原告诉称其将房屋装修成宾馆委托给金禾宾馆经营，违反客观实际。原告认为经开区管委会同意将原化工四厂的已征用地块供其使用的行为，是行政许可行为的观点不能成立。四、原告要求被告赔偿损失无事实和法律依据。金禾宾馆与原告在法律上属独立主体，原告要求被告赔偿其他主体的经济损失主体不适格。2003年协议签订时，金禾宾馆已被吊销营业执照，不可能经营，现原告以金禾宾馆的装修和停业损失为由，索要赔偿于法无据。请求法院依法驳回。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
原告对被告提供证据的真实性均无异议。原告对被告提供的证据1的合法性有异议，认为2010年前经开区管委会不具有实施全区房屋征收规划以及房屋基础设施等市政建设管理职责。原告对被告提供的证据2的合法性有异议，道路改建的实施主体应该是交通局而不是批复的对象嘉兴经济开发区建设有限责任公司。原告对被告提供的证据3的关联性有异议，认为与本案无关联性。原告受让土地是1994年，被告提供的是原告2000年的土地证，土地情况发生了变化，不能反映1994年土地受让时的客观事实。原告对被告提供的证据4的合法性有异议，原告是在经开区管委会威逼下签订的，不可能是协商一致的情况下签订的。原告对被告提供的证据5认为不能证明被告已经履行了2003年的协议。原告对被告提供的证据6、7的质证意见同前述证据4、5的质证意见。原告对被告提供的证据8、9的关联性有异议，认为上述通知不能代替征收决定，不能证实原化工四厂地块开发建设的事实。原告对被告提供的证据11认为，原告和金禾宾馆是存在联系的，因此原告可以就金禾宾馆的损失提出赔偿请求。
被告对原告提供的证据1－7的真实性，关联性均无异议，但认为上述证据不能证明原告的主张。被告对原告提供的证据8中的复函的真实性无异议，关联性有异议，对红线图的真实性提出异议，因为原告未提供原件，同时认为应当以土地证或者房产证等正式的权属证书为准。被告对原告提供的证据9的真实性、合法性和关联性均提出异议，认为其中内容均系关于金禾宾馆的内容，与本案无关联性。
本院对上述证据作如下认定：原告对被告提供证据的真实性均不持异议，该11份证据与本案事实具有关联性，予以采信。原告提供的证据1、2、3、4、5与被告提供的证据1、4、6、8、10为同一内容证据，予以采信。原告提供的证据6、7能证实原告以及金禾宾馆的法定代表人为同一人，对这一事实，予以采信。对原告提供的证据8中的复函，该复函内容系原告向经开区管委会告知其已向法院起诉本案的事实，与本案审理内容无关联性，不予采信；证据8中的其他证据以及原告提供的证据9的内容系涉及金禾宾馆建造及经营状况与本案涉案土地不属同一地块，无关联性，不予采信。
根据采信的证据，本院确认案件事实如下：原告以受让方式获得嘉兴市中环北路3138号地块392.1平方米国有土地使用权，并在其上建造综合楼。该地块南端与二环北路相邻。2003年，因中环路沿线改造需要，原告与经开区管委会签订《中环路整治企业补偿协议》，对道路拓宽对原告综合厂房的影响进行了补偿。2009年7月17日，原告与经开区管委会签订《中环路整治企业补偿实施协议书》。协议书第三条约定原告在经开区管委会拆迁完成的空留地内（原化工四厂地块）已搭建的建筑在该地块开发之前，无偿供原告使用，一旦该地方要开发建设，原告应无条件自行拆除。2010年，经开区管委会决定对城北路进行“二次开发”，要求用3－5年时间完成城北路“二次开发”的主要任务。2015年5月12日，经开区管委会向原告发出被诉通知。原告不服，由于经开区管委会系被告嘉兴市人民政府的派出机构，原告遂以嘉兴市人民政府为被告起诉至本院。
本院认为，因2003年中环路道路拓宽改造对原告位于嘉兴市中环北路3138号的办公楼的进出、通道等产生影响，对于如何对原告的损失进行补偿，经开区管委会与原告2003年10月18日签订协议并履行后，于2009年7月17日又签订了一份协议，该协议第三条是一个附条件的履行条款：在经开区管委会同意原告无偿使用原化工四厂地块供其使用的同时，要求原告在该地块要进行开发建设时，应当无条件拆除其搭建的建筑物进行腾退。上述协议是行政机关为实现行政管理目标，在其职责范围内，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。由于协议内容主要侧重于对原告的补偿，未违反国家法律、法规的禁止性规定，协议合法有效。行政协议亦应遵守合同法自愿、平等、协商一致的原则和基础，并非经开区管委会基于单方面意志强迫原告接受附条件无偿使用国有土地作为补偿方式。作为原告，当时可以接受该条款，也可以不接受。既然原告2009年盖章签字，表明其同意条款内容。现经开区管委会已提供证据，原化工四厂地块要进行开发建设，原告腾退的条件已经成就，其依照协议向原告发出被诉通知，系对原告履行合同义务的催告，其内容符合协议约定亦不违法。但在通知中，经开区管委会称“逾期不腾退的，我区将委托嘉北街道按协议要求组织收回并拆除。”的内容与现行法律法规的规定相冲突。因此，该通知中此项内容违法。原告认为上述协议第三条属于行政许可的观点，不符合我国土地管理法律法规关于国有土地使用权的相关规定，于法无据，不予支持。由于经开区管委会仅是通知原告履行协议，原告赔偿请求中的金禾宾馆并不属于该地块上建筑物，与本案无联，其赔偿请求亦无事实依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条，第十四条、《中华人民共和国合同法》第六十条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告2015年5月12日向原告发出的通知中关于“逾期不腾退的，我区将委托嘉北街道按协议要求组织收回并拆除”的告知内容违法。
二、驳回原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司和被告嘉兴市人民政府各半负担25元。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 许艳华
审判员 吴 伟
审判员 李 平
二〇一五年十一月十日
书记员 张琳嫣