安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终455号
上诉人（一审原告）焦子合，男，汉族，1969年2月15日出生，住安徽省涡阳县。
委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。
委托代理人刘博，北京市农权律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）安徽省涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县行政中心。统一社会信用代码11341621070918642W。
法定代表人熊国洪，该县县长。
委托代理人桑宾，安徽永恒律师事务所律师。
上诉人焦子合因诉安徽省涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）行政征收一案，不服亳州市中级人民法院（2017）皖16行初142号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。
焦子合向一审法院诉称，原告宅基地位于涡阳县××行政村××自然村××号，有房屋709平方米。2016年9月起，被告在没有征地批复等合法手续的情况下，组织实施征收原告的宅基地及房屋。2016年9月，被告曾组织有关部门对原告房屋进行了评估。被告行为严重违反土地管理法及相关规定，依法应为无效。请求：1.确认被告组织实施征收原告宅基地及房屋的行为无效；2.本案诉讼费由被告承担。
涡阳县政府向一审法院辩称，1、答辩人不是适格主体，依据《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》，征收实施单位是涡阳县涡北街道办事处，答辩人不是征收实施单位。2、原告所在的临涡社区位于涡阳县涡北街道办事处辖区，该辖区被纳入老子文化生态园用于公益事业建设，且该社区于2015年至2017年作为城中村被纳入棚户区改造范围，答辩人本着先补偿后征收的原则开展房屋征收工作.3、答辩人仅进行安置补偿前期工作，在征求村民意见的基础上，作出《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》和《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》对被征收房屋实施补偿，以上公告和方案对宅基地上房屋拆迁补偿安置标准予以明确告知，根据最高人民法院相关规定，当事人达不成拆迁补偿安置协议的，应就补偿安置争议先向有关部门申请裁决。4、答辩人的行政行为已经亳州市中级人民法院(2017)皖16行初4号判决书作出生效裁判，原告对同一事实和行为不具有可诉性。综上，答辩人没有实施集体土地征收行为，作出的《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》和《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》事实清楚，程序合法，没有侵犯原告合法权益，请求依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理查明，在对《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》和《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》进行讨论和征求意见，并对涡北街道办事处辖区马棚、刘园、袁楼、张庄的土地、人口、房屋进行调查的基础上，2016年9月7日，涡阳县政府印发了《涡阳县人民政府关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》和《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》，并于同日召开拆迁动员大会，对涡北街道办事处辖区马棚、刘园、袁楼、张庄土地及房屋进行征收，之后绝大多数农户签订安置补偿协议并接受安置补偿。
一审法院另查明，原告焦子合房屋未被拆除。
一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。据此，本案中，原告起诉要求确认征收行为无效，显然不能以自己名义提起诉讼，其不具有原告主体资格，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回焦子合的起诉。
焦子合上诉称，1、一审法院引用的法律条款是规定在行政行为侵犯全体村民权益的情况下，比如集体土地所有权、集体财产所有权受到侵犯，应该由村民委员会或农村集体经济组织提起诉讼，维护权利。2、本案的事实是被上诉人在没有征地批复的情况下，征收了上诉人的宅基地及房屋，被上诉人侵犯了上诉人宅基地使用权及房屋所有权，根本不涉及全体村民的全体利益，村民委员会或农村集体经济组织没有资格对涉案的行政行为提起诉讼。故一审裁定适用法律错误，上诉人是适格的诉讼主体。请求二审法院依法改判。
涡阳县政府答辩称，1、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。据此，本案中上诉人起诉要求确认征收行为无效，显然不能以自己名义提起诉讼，其不具有原告主体资格。2、答辩人没有实施集体土地征收行为，答辩人作出《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》和《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》事实清楚，程序合法，没有侵犯被答辩人合法权益。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求没有事实和法律依据。请求二审法院维持原裁定。
焦子合向一审法院提交的证据有：原告涉案房屋照片若干张（拆除前），证明被告组织实施了征收原告土地及房屋的行为。
涡阳县政府向一审法院提举的证据有：1、涡阳县城市总体规划（2014-2030），证明棚户区改造范围纳入老子文化生态园，用于公益事业建设；2、涡阳县城镇棚户区改造及配套设施建设规划（2015-2017），证明把临涡社区纳入涡北片区棚改项目；3、2016年9月1日，对涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收安置实施方案的讨论笔记、会议照片及方案讨论稿、征求意见稿，证明组织涡北街道和有关单位人员对涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案进行了充分讨论；4、涡阳县涡北街道办事处对临涡社区棚户区改造范围的摸底排查表，证明被告作出涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收公告前对棚户区改造范围的土地、人口、房屋等进行了调查；5、涡政秘[2016]93号文件，证明被告就涡北街道棚户区改造制定了实施方案；6、涡北街道办事处棚户区改造集体土地及房屋征收和虚拟实物安置有关问题解答，证明涡北街道办事处就本次棚户区改造相关问题进行解答，向群众宣传；7、照片两张，证明2016年9月7日在涡阳县委党校××了棚户区改造动员大会；8、照片四张，被告及时把《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》进行了张贴；9、公示照片一组，证明棚户区改造范围内绝大多数农户已经签订安置补偿协议并对分户补偿结果进行了公示；10、涡北街道办事处出具的马棚等四村棚户区改造情况说明，证明焦子水已经撤诉，姜自清、焦子合已与涡北街道达成拆迁补偿协议；11、亳州市中级人民法院(2017)皖16行初4号判决书，证明亳州中院已作出生效判决，原告就同一事实不具有可诉性；12、焦子水撤诉申请书，证明焦子水已经撤诉；13、马棚等四村棚户区改造购房券发放各组领取房券签字表和发放花名册，证明多数农户已经接受安置补偿。
涡阳县政府向一审法院提举的法律依据有：1、建房[2015]105号《关于促进房地产市场平稳健康发展的意见》；2、亳政办秘[2015]118号《亳州市人民政府办公室转发省住房城乡建设厅等12部门关于促进房地产市场平稳健康发展的意见的通知》；3、涡政[2016]21号《涡阳县城市规划区内棚户区改造和房屋征收虚拟实物实施办法》；4、涡政[2016]26号《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产和动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，涡阳县政府在组织实施涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收时，并未针对农村集体土地作出行政行为，即未针对村集体作出土地征收行为；涡阳县政府在一审及二审的答辩状中，亦自认没有实施集体土地征收行为。而焦子合对自己的宅基地及房屋依法享有占有、使用和处分的权利，焦子合认为涡阳县政府征收宅基地及房屋的行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。故一审法院依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，而驳回焦子合的起诉，属于适用法律错误。上诉人焦子合关于其具有原告主体资格的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销亳州市中级人民法院（2017）皖16行初142号行政裁定；
二、本案指令亳州市中级人民法院继续审理。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年五月二十二日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。