安徽省滁州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)皖11民终2024号
上诉人（原审原告）：凤阳县畜牧兽医局，住所地安徽省凤阳县府城镇，组织机构代码48617185-3。
法定代表人：赵家龙，该局局长。
委托诉讼代理人：周光成，安徽濠梁律师事务所律师。
委托诉讼代理人：蔡红，安徽濠梁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：花广成，男，1940年12月18日出生，汉族，户籍所在地安徽省凤阳县，现住安徽省凤阳县。
委托诉讼代理人：花锦林，男，1978年11月2日出生，汉族，花广成之子，户籍所在地安徽省凤阳县，现住安徽省凤阳县。
上诉人凤阳县畜牧兽医局因与被上诉人花广成确认合同无效纠纷一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2018）皖1126民初2619号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
凤阳县畜牧兽医局上诉请求：1.撤销原审判决，改判确认双方于2004年1月10日签订的房屋买卖合同无效；2.一、二审诉讼费用由花广成负担。事实和理由：1.双方当事人就案涉房屋形成了事实上的买卖合同关系，因案涉房屋是国有资产，所占用的土地是划拨土地，花广成购买该房屋未经政府批准，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《城市房地产管理法》第四十条的规定，该房屋买卖行为明显违反了法律、行政法规的规定，应当属于无效行为；2.原审认定事实错误，适用法律不当。
花广成辩称，1.双方的事实房屋买卖合同成立、生效且已实际履行完毕；2.案涉房屋买卖已十多年，双方形成的事实买卖合同关系是双方真实意思表示，应受法律保护，且该买卖合同没有违反法律法规的效力性强制性规定，应当有效。请求驳回上诉，维持原判。
凤阳县畜牧兽医局向一审法院起诉请求：确认凤阳县畜牧兽医局、花广成于2004年1月10日签订的房屋买卖合同无效。
一审法院查明：2002年，凤阳县畜牧兽医局在位于凤阳县中斜对面建设五层综合楼房、临街二层门面房自北向南依次是1-14号。2004年1月10日，花广成向凤阳县畜牧兽医局购买该临街13号门面房（两层），分别于2004年1月10日、5月1日、12月，以及2005年11月8日，以凤阳县畜牧兽医局职工张乃德的名义，向安徽省凤阳县畜牧兽医技术服务中心缴纳门面房集资款合计250000元，并由该中心出具收款收据。房屋建成后，凤阳县畜牧兽医局将13号门面房（两层）交付花广成使用至今。
一审法院认为：本案争议的焦点是凤阳县畜牧兽医局、花广成之间达成的房屋买卖协议是否有效。
《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。故只有违反效力性强制性规定的合同才无效。
《城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”。从该条文内容看，未直接规定违反后的行为无效。该法第六十七条规定：“违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款”。这一条款明确了转让划拨土地上的房产未报经批准的法律后果，并未规定未经报批即导致合同无效。
《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。因此，债权合同的效力是独立的，是否登记，影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。《城市房地产管理法》第四十条第一款虽然规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”。但该审批行为仅是物权变动的必要条件，也即未经审批会影响办理房产所有权登记，而房屋所有权转移登记与否，并不影响房屋买卖合同的效力。
凤阳县畜牧兽医局提交的国有土地使用权证记载使用权类型为划拨，用途为宿舍、场地，使用面积3089.85㎡。花广成购买的涉案房屋，只占该宗土地中的很小一部分面积，其个人也无法单独改变该宗土地的性质、用途。本案中，双方达成的房屋买卖系各方真实意思表示，合同标的是房屋买卖，并非是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，故认定该划拨土地上的房屋买卖合同有效，不会损害国家利益和社会公共利益。因此，前述《城市房地产管理法》第四十条属于管理性强制性规定。综上，凤阳县畜牧兽医局、花广成之间达成的房屋买卖协议并不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规强制性规定的情形。
一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、第六十七条、《最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：驳回凤阳县畜牧兽医局的诉讼请求。案件受理费80元，减半收取计40元，由凤阳县畜牧兽医局负担。
二审中，各方当事人所举证据与一审相同，相对方质证意见也同于一审，本院认证意见也与一审相同。
本院二审查明的事实与原审一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉、辩意见以及举证、质证，本案二审的争议焦点为：案涉房屋买卖合同的效力如何认定。
2004年，凤阳县畜牧兽医局将位于凤阳县中斜对面临街13号门面房（两层）出售给花广成，双方未签订书面合同，但花广成已支付购房款250000元，且凤阳县畜牧兽医局已将该房屋交付给花广成使用至今，双方对已形成的房屋买卖合同关系并无异议，本院予以确认。现凤阳县畜牧兽医局以案涉房屋的土地是划拨用地，双方的买卖行为违反了《城市房地产管理法》第四十条第一款规定，依据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，起诉要求确认双方买卖合同无效。对此，本院认为，《城市房地产管理法》第四十条第一款虽然规定了转让划拨用地的房地产时，应当履行相应的审批手续，但并未直接规定违反后导致行为无效的法律后果，该规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，双方当事人关于案涉房屋买卖合同违反该规定，并不属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的违反法律、行政法规的强制性规定而导致合同无效的情形。本案双方当事人的真实意思是买卖房屋所有权，并非直接针对的是国有土地使用权，案涉合同签订后，根据上述法律规定，需办理相关审批手续，经批准转让的，应由合同的受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金，该审批手续仅是合同履行过程中影响物权变动的条件，至于土地使用权是否能够改变性质，物权能否发生变动，并不影响房屋买卖的债权合同效力。故凤阳县畜牧兽医局关于房屋买卖合同无效的上诉主张不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人凤阳县畜牧兽医局的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人凤阳县畜牧兽医局负担。
本判决为终审判决。
审判长 高 奎
审判员 桑泽祥
审判员 刘 勇
二〇一八年九月六日
书记员 岳陈陈
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。