湖南省株洲市石峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）株石法行初字第7号
原告袁绍其。
被告株洲市国土资源局，住所地株洲市天元区长江北路369号。
法定代表人何安国,株洲市国土资源局局长。
委托代理人殷光辉，株洲市国土资源局干部。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解、上诉、撤诉等。
委托代理人扶良胜，湖南誉翔律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告袁绍其诉被告株洲市国土资源局土地行政登记及行政赔偿一案，本院于2015年5月6日立案受理后，依法由审判员刘治国担任审判长，与人民陪审员吴萍、黄显家组成合议庭，于2015年7月8日公开开庭进行了审理，原告袁绍其，被告株洲市国土资源局委托代理人殷光辉、扶良胜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告房屋及土地于2010年2月征收，2010年12月9日，原告从株洲市国土资源局复印株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》后，要求确认其宅基地为国有土地。2011年4月13日，株洲市国土资源局石峰分局作出《国土资源信访事项处理意见书》，认定其宅基地为集体建设土地。2011年5月18日，株洲市国土资源局作出株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》，维持株洲市国土资源局石��分局的《国土资源信访事项处理意见书》，2011年8月10日，原告收到湖南省国土资源厅作出的湘国土资访核字（2011）9号《信访事项复核意见书》，维持株洲市国土资源局作出的株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》。之后，原告起诉株洲市国土资源局和株洲市人民政府,请求1、确认株洲市国土资源局和株洲市人民政府不履行换发国有土地使用权证为违法不作为；2、确认原告宅基地为国有土地并对因此造成的各项损失2435、9万元承担赔偿责任。湖南省株洲市荷塘区人民法院判决作出（2013）株荷法行初字第6号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告上诉，2014年8月8日，湖南省株洲市中级人民法院作出（2014）株中法行终字第24号行政判决书，判决“一、撤销株洲市荷塘区人民法院（2013）株荷法行初字第6号行政判决书；二、确认被上诉人株洲市国土资源���对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请未能作出行政处理违法;三、责令被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内作出行政处理决定；四、驳回上诉人袁绍其的其他诉讼请求”。2014年9月5日，株洲市国土资源局作出的答复>>，认为原告申请将上述宅基地换发《国有土地使用证》时原宅基地上的房屋已拆除，且原宅基地上的土地使用权人已发生变更，原告不符合申请换发《国有土地使用证》的基础和前提条件，未换发原告《国有土地使用证》。2014年10月21日，原告以被告于2014年9月5日作出所谓的《答复》，没有事实依据和法律依据为由。起诉至法院，要求1、撤销被告2014年9月5日的答复>>；2、判决被告赔偿原告损失费2435.9万元；3、本案诉讼费由被告承担。2015年1月19日，湖南省株洲市石峰区人民法院作出（2014）株石法行初字第35号行政判决书，判决：一、撤销被告株洲市国土资源局2014年9月15日作出的的答复>>；二、责令被告株洲市国土资源局对原告袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内重新作出行政处理决定；三、驳回原告袁绍其的其他诉讼请求。2015年3月5日，株洲市国土资源局作出的答复>>，认为原告要求发放国有土地使用证为依申请的行政行为，而原告在1999年提出申请时，与1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定相违背，因此未办理土地使用权证及换证工作。
原告袁绍其诉称：原告与被告土地行政登记一案，经株洲市石峰区人民法院2015年1月19日判决，判令被告在30日内作出行政处理决定。被告于2015年3月5日作出内容和结论基本���同的《答复》，该《答复》没有事实依据和法律依据。理由如下:1992年因株洲铁路工程建设，将我位于株洲市清水塘先锋一组一栋私房被征收。根据株洲市人民政府政纪发（1992）18号文件规定，在程序上可定点施工后补报宅基地的审批手续。原告在建房时只办理了建设工程规划许可证,没有办理其他相关手续。1999年4月13日，株洲市国土资源局石峰分局的工作人员上门把我的“建设工程规划许可证”收上去，说是为我办理国有土地使用权证。但一直没有办证，也未给我任何答复。后来，我一直找石峰分局，该局告知我的宅基地就是国有土地，办不办都一样。我也认为，根据法律法规及文件规定，我户93年因征地转城，以承包户为单位转为非农户口，转户居民的宅基地同步转为国有土地，我户的宅基地93年已经转为国有土地。国土局93年31号文件规定“转户居民的宅基地��步移交北区国土局接管，并换发《国有土地使用权证》”。此时，我的宅基地就应该属于国有土地使用权，2010年2月6日，石峰区人民政府组织国土、城管、办事处等，以我户没有证为由，将我户宅基地上所有设施全部毁掉，并于同年4月，与我子女签订违法征收协议,按集体土地征收补偿标准进行征收，同一村组的同样情况，换发了国有土地使用权证的村民住宅是按国有土地使用权标准补偿的。两项标准相比，致使我遭受经济损失达2435.9万元。我认为我的房屋之所以视为无证房屋遭强拆，完全是由于被告不履行法定职责造成的。所以，被告2015年3月5日的《答复》,只是陈述了原告房屋被石峰区政府拆迁的事实，并未说明原告的房屋为什么按集体土地标准补偿的原因，也未承认未换发国有土地使用权证的责任在被告，其说明也没有任何道理，因为所有的责任完全是被告造成的。原告起诉要求1、撤销被告2015年3月5日的答复；2、确认原告清水乡先锋一组拆除前原宅基地使用权为国有土地使用权，并享受国有土地使用权补偿标准；3、判令被告赔偿因不作为造成原告的损失费2435.9万元；4、本案诉讼费由被告承担。庭审中原告要求增加一项：5、增加安置房5套500个平方。
原告袁绍其为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：
证据一：2015年3月5日株洲市株洲市国土资源局关于袁绍其申请换发《国有土地使用证》的答复，拟证明答复错误。
证据二：株洲市国土管理局石峰分局收条，拟证明国土局收走了原告办理国有土地使用证的相关材料，但没有办理国有土地证。
证据三：清除袁绍其户青苗现场笔录。拟证明清除青苗的事实。
证据四：株洲市人民政府文件即株政发（1989）10号文件。拟证明被告应给原告办证，但一直拖延没有办理。
证据五：株洲市人民政府办公会议纪要，拟证明先建房，手续以后办理的事实。
证据六：株国土（征）字（1993）第31号文件。拟证明原告方转城后，所占土地要一并转为国有土地，应当办理国有土地使用证。
证据七：花名册，拟证明我户全部转为城市户口，那么所占土地全部转为国有土地。
被告株洲市国土资源局在收到起诉状副本之日起10日内提交了答辩状,辩称：一、原告1992年建房时其所占土地性质应为集体土地，该事实已经株洲市中级人民法院（2014）株中法行终字第24号《行政判决书》所确认。二、原告要求答辩人就其所占土地为其换发国有土地使用权证无事实和法律依据。理由如下：1、1993年7月30日，《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》规定，转户居民宅基地可换发《国有土地使用证》，但原告在该纪要实施之时只办理了《建设工程规划许可证》和拆迁私房重建用地许可，房屋建成后直至1999年前也未向答辩人申请办理土地使用权证。根据《土地登记规则》的相关规定，土地登记为依申请行政行为，在原告未提出发证申请且无土地使用权证的情形下，答辩人无法为其依法办理《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》中规定的换证工作。2、1999年原石峰区国土局工作人员曾到原清水乡先锋一组部分居民手中收集相关用地批件和资料，其中包含原告的《建设工程规划许可证》。1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》后，原《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》中相关换发《国有土地使用权证》的内容与法律法规相违背，原石峰区国土局工作人员为清水乡先锋一组相关居民办理了集���土地使用权证，此后将原告的证件资料予以了退回。三、原告要求答辩人赔偿拆除房屋及附属设施及青苗损失的诉求已经人民法院的生效判决予以驳回，其无权再提出该诉请。根据荷塘区人民法院做出的（2013）株荷法行初字第2号《行政判决书》及株洲市中级人民法院（2013）株中法行终字第48号行政判决书中，均认定答辩人“没有参与该行为，不是该行为的适格主体”，且认定原告提出的诉讼请求无证据予以证实，不予支持。现原告仍以该理由为由向人民法院提起行政诉讼，且又无任何新的证据予以佐证其诉讼理由，人民法院应予驳回。
综上所述，答辩人作出的《回复》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求人民法院驳回原告诉讼请求。
被告株洲市国土资源局在举证期限内，向本院提交了如下证据:
证据一：行政上诉状一份��（2014）株中法行终字第24号行政判决书一份。拟证明1、原告曾诉求被告因未换发国有土地使用权证造成的损失2435、9万元的事实且该诉请已法院驳回，还证明在2012年2月至5月期间原告土地上青苗、附属设施及房屋已全部拆除事实及原告是从2010年12月9日后才要求确认其宅基地为国有土地使用权；2、2010年2月至5月期间，原告房屋及土地上青苗、附属设施已全部拆除的事实;3、原告是从2010年12月9日后，才要求确认其宅基地国有土地使用权的事实。
证据二：（2013）株中法行终字第48号行政判决书一份。拟证明被告不是原告所称2010年2月6日拆违和5月拆房行为的实施主体事实及原告房屋宅基地性质为集体所有，还证明2009年株洲市发改委以株发改（2009）543号文件批复及湖南省人民政府（2009）政国土字笫27号农用地转用、土地征收审批批单批准，需征用包括原告房屋��内的34、3739亩土地；
证据三：授权委托书、房屋征购协议。拟证明2010年4月，原告已签署了《拆迁补偿协议》，且补偿已到位的事实。
证据四：株洲市规划区域村民建房申请表、石峰区石峰村证明，拟证明原告房屋宅基地性质为集体所有。
证据五：谈话笔录，拟证明答辩人已将1999年向原告收取的《规划许可证》返还了原告。
证据六：株洲市国土资源局关于袁绍其申请换发《国有土地使用证》的答复、送达回证，拟证明被告已对原告进行了回复。
经庭审质证,被告对原告证据1的证明目的有异议，认为答复符合事实和法律依据。对证据2真实性没有异议，对证明目的有异议。认为该收条是当时石峰分局对当地的情况进行了解所收集的材料，并非为原告办理国有土地证的材料。另原告在建房过程中存在占用宅基地面积以��超面积建房的行为，根据相关规定无法为其审批宅基地。收条中所提的资料已经通过村委会退回原告。对证据3的真实性、关联性有异议，认为被告在这份笔录中没有签字或盖章，签字的个人并非国土局人员，当天清除青苗的相关行动不是被告所为，与被告无关。本案是土地登记行为，不是征地拆迁行为，该证据与本案无关。对证据4的真实性有异议，请求法庭依法核对，同时认为被告方不存在拖延办理，原告所占土地是集体土地。对证据5的真实性没有异议，对合法性有异议，先建房后办证违反当时的土地管理法。对原告证明目的由异议，原告并没有向被告提出过办理土地证的相关材料。对证据6的证明目的有异议，原告并没有在1999年前向被告提出过要求为其所建房屋办理国有土地使用证，到了1999年后，新的土地管理法实施后，导致31号文操作不了，原告现要求因此���发还土地证已无法发还。对证据7的真实性没有异议，对原告证明目的有异议，认为从花名册上看不出原告本人转为城市户口。
原告对被告证据1没有异议。对证据2的证明目的有异议。对证据3中的真实性没有提出异议，但认为授权委托书是受原告女儿胁迫签订，是无效的，对证明目的有异议，拆迁补偿协议不是原告的真实意思表示，补偿标准是按照集体土地的标准进行补偿的，同时大部分项目均没有补偿，原告要求补偿差额部分。对证据4建房申请表有异议，认为申请表虽然不是自己所写，但对其内容知晓，并以该申请书建房。对证据5没有异议。对证据6有异议，认为该组证据均无事实和法律依据。
对以上原、被告提供的证据及本院调取的证据，本院作如下分析与认证：
被告对原告证据1、2、4、5、6、7的真实性无异议，原告对被告证据1、2、3、4、5、6的真实性未提出异议，本院予以采信。被告对原告证据3的真实性有异议，本院认为该证据系原告单方提交的证据，亦无其他证据予以佐证，本院不予采信.
根据以上采信的证据和庭审中原、被告双方的陈述,本院确定如下事实：
1992年，株洲市人民政府因铁路枢纽工程建设征收了原告房屋，安置原告在自留地重新建房。1992年6月28日，原告办理了铁拆1996号《建设工程规划许可证》，经许可，原告在清水乡先锋村一组的自留地上建房，用地面积120平方米，建筑面积208.8平方米，之后,原告建筑了一栋三层楼房,占地面积143.38平方米，总建筑面积429.48平方米。此外，原告另修建了两栋房屋和一栋简易房，未办理用地规划手续，总建筑面积232平方米。
1993年7月30日，株洲市国土资源局株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》规定转户居民的宅基地可换发《国有土地使用证》。
2009年，株洲市人民政府因株洲市清水塘循环经济工业园安置房等项目建设,征收了原告位于清水乡先锋村一组的房屋。2010年2月6日，株洲市石峰区人民政府将原告的青苗及附属设施拆除。2010年4月22日，株洲市清水塘循环经济工业园安置房建设指挥部与原告委托人袁雄军(原告之子)等人签订了《房屋征购协议》，按集体土地上的房屋征收标准对原告进行了补偿。株洲市石峰区人民政府于2010年5月协助原告将其房屋拆除。
2010年12月9日，原告从株洲市国土资源局复印株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》(简称会议纪要)后，2011年3月1日,原告要求被告确认其宅基地为国有土地。2011年4月13日，株洲市国土资源局石峰分局作出《国土资源信访事项处理意见书》，认定其宅基地为集体建设土地。2011年5月18日，株洲市国土资源局作出株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》，维持株洲市国土资源局石峰分局的《国土资源信访事项处理意见书》，2011年8月10日，原告收到湖南省国土资源厅作出的湘国土资访核字（2011）9号《信访事项复核意见书》，维持株洲市国土资源局作出的株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》。之后，原告起诉株洲市国土资源局和株洲市人民政府,请求1、确认株洲市国土资源局和株洲市人民政府不履行换发国有土地使用权证为违法不作为；2、确认原告宅基地为国有土地并对因此造成的各项损失2435、9万元承担赔偿责任。该案经湖南省株洲市荷塘区人民法院判决，作出（2013）株荷法行初字第6号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告上诉，2014年8月8日，湖南省株洲市中级人民法院作出（2014）株中法行终字第24号行政判决书，判决“一、撤销株洲市荷塘区人民法院（2013）株荷法行初字第6号行政判决书；二、确认被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请未能作出行政处理违法;三、责令被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内作出行政处理决定；四、驳回上诉人袁绍其的其他诉讼请求”。2014年9月5日，株洲市国土资源局作出的答复>>，其内容如下:“根据上述判决书中法院查明的事实，2009年株洲市人民政府因株洲市清水塘循环经济工业园安置房等项目建设，需征收您位于清水乡先锋村一组集体土地上的房屋。2010年4月22日，株洲市清水塘循环经济工业园安置房建设指挥部与您的子女袁雄军等人签订了关于征购上述房屋的《房屋征购协议》，并进行了相应补偿，您的子女当日已领取了补偿款，后株洲市石峰区人民政府于2010年5月协助您将房屋拆除。2010年12月9日，您从我局复印了株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》，此后根据该会议纪要向我局申请将上述宅基地换发《国有土地使用证》。我局经审查认为因您申请将上述宅基地换发《国有土地使用证》时原宅基地上的房屋已拆除，且原宅基地上的土地使用权人已发生变更，故我局认为您不符合申请换发《国有土地使用证》的基础和前提条件，特此答复”。2014年9月11日，株洲市国土资源局补充作出《关于袁绍其申请换发答复相关事项的补正告知>>，内容为“您在收到上述答复后，如对答复不服，可在收到本告知函件之日起60日内向株洲市人民政府或湖��省国土资源厅申请行政复议；或者3个月内向人民法院提起行政诉讼”。2014年10月21日，原告以被告于2014年9月5日作出所谓的《答复》，没有事实依据和法律依据为由。起诉至法院，要求1、撤销被告2014年9月5日的答复>>；2、判决被告赔偿原告损失费2435.9万元；3、本案诉讼费由被告承担。2015年1月19日，湖南省株洲市石峰区人民法院作出（2014）株石法行初字第35号行政判决书，判决：一、撤销被告株洲市国土资源局2014年9月15日作出的的答复>>；二、责令被告株洲市国土资源局对原告袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内重新作出行政处理决定；三、驳回原告袁绍其的其他诉讼请求。2015年3月5日，株洲市国土资源局作出的答复>>，认为原告要求发放国有土地使用证为依申请的行政行为，而原告���1999年提出申请时，与1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定相违背，因此未办理土地使用权证及换证工作。
本院认为,被告2015年3月5日作出的《答复》系被告作出的具体行政行为。本案中,原告认为《答复》没有事实与法律依据，且与被告株洲市国土资源局2014年9月15日作出的的答复>>基本相同。虽《答复》是根据株洲市中级人民法院（2014）株中法行终字第24号及株洲市石峰区人民法院（2014）株石法行初字第35号《行政判决书》的判决内容所作出的。然该答复只陈述了被告未给原告办理土地使用权证，是因为原告未申请，以及换发《国有土地使用证》的依据《会议纪要》与1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》规定相违背的相应行政处理，但被告还是未就原告原有土地和宅基地在其占有使用初期为何未办���相关产权，及原告在不知道有《会议纪要》的情况下被告能否主动办理换发《国有土地使用证》的相应行政处理。故该《答复》事实不清、证据不足，应予撤销。
原告要求确认其清水乡先锋一组拆除前原宅基地使用权国有土地使用权，并享有国有土地使用权补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定，确认使用权是人民政府的法定权利。故原告的该项诉讼请求不予支持。
原告要求被告赔偿因不作为造成的损失费2435.9万元，原告未提供证据证明被告作出的>造成了原告损失，故原告要求被告赔偿上述损失2435.9万元的理由不成立，其诉讼主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条(四)项之规定,判决���下:
一、撤销被告株洲市国土资源局2015年3月5日作出的的答复>>；
二、责令被告株洲市国土资源局对原告袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内重新作出行政处理决定；
三、驳回原告袁绍其的其他诉讼请求。
本案案案件受理费50元,由被告株洲市国土资源局承担承担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院提交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按照不服一审判决部分的上诉请求额向湖南省株洲市中级人民法院交纳上诉案件受理费。现金交纳的，直接向中国农业银行株洲市红广支行驻湖南省株洲市中级人民法院收费处缴纳;汇款或转帐的,开户行:中国农业银行株洲市红广支行,收款��位:代收法院诉讼费财政专户,帐号:16×××86，逾期未缴纳的,将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 刘治国
人民陪审员 吴 萍
人民陪审员 黄显家
二〇一五年十一月六日
书 记 员 喻 艳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。