浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行申264号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）缪莉莉，女，1959年2月5日出生，汉族，住温州市鹿城区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区广场路118号。
法定代表人林振江，局长。
委托代理人邾恒治，该局法制预审大队民警。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市鹿城区人民政府，住所地温州市鹿城区广场路188号。
法定代表人胡晓东，区长。
委托代理人杨雪、高恩强，该府法制办公室工作人员。
再审申请人缪莉莉因诉温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚、温州市鹿城区人民政府治安行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2016）浙03行终247号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人缪莉莉申请再审时称：1.被诉处罚决定仅仅以申请人包内有上访材料就认定申请人的行为属于非正常上访、扰乱公共场所秩序，事实认定不清，显失公平、公正，且程序违法。被申请人鹿城区政府作为上级机关没有监督下属机关，反而在未查明事实的基础上做出了被诉复议决定，错误维持被诉处罚决定，实体及程序均属违法，严重侵害了申请人的合法权益。2.一、二审法院无视证据规则及案件事实，站在被申请人方为被申请人的行政行为提供判决上的合法性与合理性是本案误判的根源。一、二审法院在判决中没有对被申请人提交的证据与待证事实之间的关系逐条作出分析和认定，对被申请人提交的证据予以采信的理由亦没有说明，武断而笼统地表述为“原告于会议期间到乌镇非正常上访，被当地公安机关查获的案件事实，有证人证言、检查笔录等证据予以证实，证据确凿。”（1）申请人随身携带信访材料，并不意味着存在上访行为。根据国务院《信访条例》第二条的规定，认定公民、法人或其他组织的行为构成信访活动须具备两个基本条件：第一，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式；第二，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求。本案中，被申请人提交的证据材料仅能证明申请人随身携带了信访材料，不能证明申请人存在“反映情况、提出建议、意见或者投诉请求”的上访行为。（2）被诉行政处罚决定适用法律错误。被申请人所提交的证据材料以及证人证言仅能证明以下两个事实：其一，申请人在被截获时随身携带了信访材料；其二，申请人乘坐了前往乌镇的大巴车。上述两个事实均属于消极的、静态的行为，并没有出现任何积极的扰乱甚至影响公共场所秩序的活动，亦没有发生任何公共场所秩序受到扰乱的结果。申请人所有的上访材料仅限于随身携带，而并未用于实施任何违反治安管理的行为。对此，被申请人提交的证据材料、证人证言没有一处可以指向该结论，即：信访材料为直接实施违反治安管理行为的工具。3.一、二审法院适用《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》违法，且没有任何证据能够证明达到上述《意见》中规定的属于“情节较重”的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据；地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件，人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据；人民法院审理行政案件，参照规章。而《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》[浙公通字（2009）154号]是浙江省公安厅制定的规范性文件，现在在法的层次和等级方面能作为行政诉讼审判和参照的依据。一、二审法院将该文件作为审判的依据，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。本案没有证据证明申请人有任何扰乱的事实，更没有证据证明造成扰乱且属于情节严重的事实。被申请人的证据材料没有达到法定的证明标准，其主要证据不能证明其对申请人的指控。被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误。请求依法再审本案。
被申请人温州市公安局鹿城区分局答辩称：1.经公安机关调查，缪莉莉与信访人员潘岳松、黄学祥、陈作仁、陈淼、缪建微等十余人，在第二届世界互联网大会举办期间，均随身携带上访材料，一起乘坐温州至嘉兴的长途客车，到会议举办地浙江省桐乡市乌镇进行非正常上访，于2015年12月15日19时许在乌镇北专桥公安检查站被当地公安机关查获。以上事实有缪莉莉本人的陈述和申辩，证人蒋某、陈某、严某、裴某、杨某的证言，上访材料叁份的证据保全决定书及清单，抓获经过，分流点检查情况说明，检查笔录等证据予以证实。该缪莉莉等人的行为已严重扰乱正在乌镇召开的世界互联网大会的正常秩序，其扰乱公共场所秩序的违法行为事实清楚，证据充分。其所辩称的个人到乌镇旅游、信访材料系随身携带、并非伙同潘岳松、黄学祥等人一起坐车到乌镇上访等，经调查均不符合事实。2.根据《国务院信访条例》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等的相关规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案案发地浙江省桐乡市乌镇正在召开第二届世界互联网大会，会议期间该处不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，信访人员缪莉莉、潘岳松、黄学祥、陈作仁、陈淼、缪建微等人，均随身携带上访材料，于2015年12月15日到达正在举办世界互联网大会的桐乡市乌镇进行非正常上访，被当地公安机关查获。该缪莉莉等人的行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序。且此次世界互联网大会规格高，影响大，我国国家领导人，世界各国领导人等重要人士均出席该次会议，会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域。该缪莉莉等人在世界互联网大会举办期间，到会议××乌镇进行非正常上访的行为，根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，扰乱公共场所秩序有下列情形之一的，属于“情节较重”：（四）其他情节较重。故该缪莉莉扰乱公共场所秩序的行为属于情节较重。据此，公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对缪莉莉处以行政拘留十日的处罚，定性准确，适用法律正确，处罚幅度适当。3.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款之规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”缪莉莉随身携带并被现场查获的叁份上访材料，是其到世界互联网大会举办地乌镇进行非正常上访、实施扰乱公共场所秩序的作案工具，依据上述法律法规规定，应当予以收缴。故公安机关对缪莉莉携带并用于非正常上访的肆份上访材料予以收缴并无不当。据此，申请人缪莉莉扰乱公共场所秩序的行为事实清楚，证据充分；被诉行政处罚决定，定性正确，适用法律依据正确，处罚幅度适当，程序合法。请求依法驳回申请人的再审申请。
被申请人温州市鹿城区人民政府答辩称：1.答辩人作出的温鹿政复决字[2016]10号行政复议决定认定事实清楚，程序合法。申请人于第二届世界互联网大会举办期间携带信访材料到该大会举办地浙江省桐乡市乌镇进行非正常上访并被当地公安机关查获，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》规定的扰乱公共场所秩序且情节较重的情形。鹿城公安分局在办理该案件的过程中认定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用依据正确，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项、第十一条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，答辩人于2016年3月7日作出温鹿政复决字[2016]10号行政复议决定，决定维持鹿城公安分局于2015年12月16日所作的温鹿公（蒲）行罚决字[2015]13370号行政处罚决定。答辩人将行政复议决定书分别于2016年3月15日送达鹿城公安分局，3月14日通过EMS邮寄的方式送达申请人，因邮件被退回且申请人属于持续失联状态，故答辩人于2016年3月30日将复议决定登报公告，后申请人主动联系答辩人并提供了新的居住地址，答辩人将复议决定书于4月22日送达申请人。2.申请人提出再审申请的事实和理由应不予采纳。（1）申请人依照《信访条例》第二条的规定辩称自己的行为不构成该条规定因而不存在上访行为的理由不能成立。《信访条例》是专门用于规范信访人员信访行为，维护正常信访秩序的行政法规，而申请人等人于第二届世界互联网大会举办期间非法聚集携带信访材料到该大会举办地浙江省桐乡市乌镇的行为系非正常上访行为，与《信访条例》的规定不符。（2）公安机关适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款规定，适用法律正确。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定，在举办文化、体育等大型群众性活动或者国内、国际重大会议期间，在场馆周围、活动区域或者场内实施非法聚集等行为的，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的，公安机关可以以扰乱公共场所秩序依法予以治安管理处罚。因此，申请人等人于第二届世界互联网大会举办期间非法携带信访材料到该大会举办地浙江省桐乡市乌镇进行非正常上访，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，公安机关收缴了申请人用于实施非正常上访行为所需的上访材料亦符合第十一条第一款关于直接用于实施违反治安管理行为本人所有的工具应当予以收缴的规定。3.原审法院在依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的基础上，参照《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》作出判决符合法律规定。公安机关根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》认定申请人的行为属于“情节较重”的情形具有事实和法律依据。《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》是浙江省公安厅根据法律、法规的规定结合我省的执法实践出台的规范性文件，公安机关可以参照执行。同时，申请人的行为符合该意见关于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的“其他情节较重”的情形，第二届互联网大会规格高、影响大，我国国家领导人员和其他国家领导人员都有参加此次会议，其举办地属于高度敏感和重点保卫区域，不允许信访人员非法上访。申请人等人非法聚集到第二届世界互联网大会举办地进行非正常上访构成“其他情节较重”的情形。综上，答辩人作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求依法驳回申请人的再审申请。
根据一、二审查明的事实，在浙江省桐乡市乌镇召开第二届世界互联网大会期间，再审申请人缪莉莉与其他信访人员陈淼、潘岳松、黄学祥等十余人，均随身携带上访材料，一起乘坐温州至嘉兴的长途客车，到乌镇进行非正常上访，于2015年12月15日19时许在乌镇北庄桥公安检查站被当地公安机关查获。后申请人等人被温州市鹿城区蒲鞋市街道办事处的工作人员带回温州。被申请人鹿城公安分局于2015年12月16日对申请人的上述行为进行立案，经调查、告知、审批等程序，于同日作出被诉处罚决定，并送达申请人。申请人不服，向被申请人鹿城区人民政府申请行政复议。被申请人于2016年1月21日受理后，按法定程序进行审查，并于2016年3月7日作出被诉复议决定，维持了被诉处罚决定。因行政复议决定书无法直接送达申请人，被申请人于2016年3月30日登报公告。后申请人主动联系被申请人并提供了新的住址，被申请人于同年4月22日将复议决定书送达申请人。申请人不服，提起本案诉讼。
本院经审查认为：1.被申请人鹿城公安分局提供的申请人缪莉莉、证人陈某、严某、裴某、杨某的询问笔录、检查笔录、证据保全决定书、证据保全清单、分流点检查情况说明、抓获经过等证据材料相互印证，能够证明被诉行政处罚所认定的事实。2.根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。在浙江省桐乡市乌镇召开的第二届世界互联网大会，规格高，影响大。会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域，会议期间该处不接待信访人员走访。申请人于会议举办期间到乌镇非正常上访，被当地公安机关查获，被申请人鹿城公安分局认定其构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，并无不当。3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理”。申请人随身携带并被查获的上访材料系其到乌镇非正常上访的作案工具，被申请人鹿城公安分局依据上述规定予以收缴，并无不当。被申请人温州市鹿城区人民政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，一、二审分别作出驳回诉讼请求、上诉的判决并无不当。申请人申请再审的理由不能成立。
综上，再审申请人缪莉莉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人缪莉莉的再审申请。
审 判 长 马国贤
代理审判员 戴文波
代理审判员 楼缙东
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 王笑亮