江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣11行终29号
上诉人（原审原告）及诉讼代表人胡初点，男，汉族，1954年12月12日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）及诉讼代表人陈绍贵，男，汉族，1947年11月5日生，江西省余干县人，住余干县。
上诉人（原审原告）及诉讼代表人吴方彩，男，汉族，1957年12月29日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）及诉讼代表人吴井占，男，汉族，1970年1月20出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴同谋，男，汉族，1964年5月22日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）左光明，男，汉族，1964年2月10日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴宗发，男，汉族，1945年7月16日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）李发生，男，汉族，1952年5月17日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）李仕生，男，汉族，1956年11月10日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴秋水，男，汉族，1961年6月3日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）ＸＸ斗，男，汉族，1952年12月17日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴光荣，男，汉族，1957年11月19日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴爱中，男，汉族，1971年8月9日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴国金，男，汉族，1952年6月10日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴晓春，男，汉族，1944年3月15日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴春和，男，汉族，1964年9月6日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴春明，男，汉族，1971年2月17日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴开胜，男，汉族，1963年2月13日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴振华，男，汉族，1954年3月6日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴仁贵，男，汉族，1959年11月14日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴珍桂，男，汉族，1950年11月18日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴胜新，男，汉族，1976年6月3日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴福才，男，汉族，1963年12月5日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴国亮，男，汉族，1983年11月15日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴动本，男，汉族，1973年7月21日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴加根，男，汉族，1969年8月26日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴进友，男，汉族，1954年6月30日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴加寿，男，汉族，1966年4月1日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴永发，男，汉族，1953年6月17日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴先茂，男，汉族，1963年7月4日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴从朱，男，汉族，1961年5月28日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴成本，男，汉族，1950年7月24日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴天助，男，汉族，1950年5月12日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴天云，男，汉族，1946年6月19日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴天云，男，汉族，1953年4月12日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴天胜，男，汉族，1960年11月21日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴生荣，男，汉族，1959年9月6日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴经木，男，汉族，1957年8月14日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴明玉，男，汉族，1956年10月8日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴步茂，男，汉族，1967年10月16日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴伟星，男，汉族，1962年1月13日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）张胜国，男，汉族，1957年11月16日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴建党，男，汉族，1967年3月12日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴冬枋，男，汉族，1974年12月22日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴振解，男，汉族，1952年7月28日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴华文，男，汉族，1962年1月7日出生，江西省余干县人，住址余干县。
上诉人（原审原告）吴光荣，男，汉族，1959年11月11日出生，江西省余干县人，住址余干县。
47名上诉人委托代理人徐元珠，江西赣东北律师事务所律师，一般代理。
47名上诉人委托代理人许云俏，江西赣东北律师事务所实习律师，一般代理。
被上诉人（原审被告）余干县财政局，机构代码01479035-7,住所地江西省余干县玉亭镇世纪大道239号。
法定代表人李亲云，该局局长。
委托代理人徐军辉，余干县财政局工会主席，特别授权代理。
委托代理人阮琳，江西方盈律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（原审被告）余干县大塘乡人民政府，机构代码01479090-4，住所地江西省余干县大塘乡大塘村。
法定代表人吴日国，该乡乡长。
委托代理人齐振强，余干县大塘乡人民政府综治办专
职副主任，一般代理。
委托代理人李晓兰，江西方盈律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审第三人）余干县鄱阳湖渔政局，机构代码77237423-x,住所地江西省余干县瑞洪镇茅园路。
法定代表人张金阳，该局局长。
委托代理人姜承和，江西宜业律师事务所律师，一般代理。
胡初点等47位上诉人与被上诉人余干县财政局、余干县大塘乡人民政府、余干县鄱阳湖渔政局行政给付和赔偿及确认行政违法纠纷一案，不服江西省余干县人民法院（2016）赣1127行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人的诉讼代表人胡初点、陈绍贵、吴方彩、吴井占及其共同委托代理人徐元珠、许云俏，被上诉人余干县财政局的委托代理人徐军辉、阮琳，被上诉人余干县大塘乡人民政府的委托代理人齐振强、李晓兰，被上诉人余干县鄱阳湖渔政局的委托代理人姜承和，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，胡初点等47人系余干县大塘人民政府辖区居民，大塘地处鄱阳湖南岸，乡民自古以来有渔业捕捞的习惯，2004年，国家启动实施了新一轮渔民换发证政策，由于当时没有燃油补贴这一政策，加上办证后每年需要缴纳渔业资源费等多种费用，通过乡政府、渔政局和村委会多次宣传后申请办理渔业捕捞证的乡民很少，最后大塘六个村委会申报了129本渔民证，在省农业厅核发后，渔政局于2005年及时通知大塘人民政府领取。自2006年开始发放渔业成品油价格补助款以来，余干县鄱阳湖渔政局开展了渔民补贴申领登记，并进行了初审、汇总、上报等工作。根据大塘及渔政局上报的渔民信息，在财政局指定的银行，为渔民开立了领取渔业燃油补助款的存折或银行卡，待渔业成品油价格补助款下达后，由县财政局直接将补助款通过银行划入燃油补助对象的银行账户。自2009年至2010年起，胡初点等47人就陆续知道有渔业燃油补贴之事，并先后到乡、县、省级部门反映情况，甚至部分人也赴京上访。政府通知自2012年6月起采砂、捕捞证发放和燃油补贴发放三项工作暂停。2013年，胡初点等47人已从大塘人民政府领到了捕捞许可证和为渔民开立的领取渔业燃油补助款的存折或银行卡，据胡初点等47人庭审陈述在同年9月17日由县领导带队到大塘协调过补贴款发放之事，事后还是不满意。并于2015年6月、2016年5月两次向法院起诉，要求履行行政给付职责（从2006年至2011年开始发放的柴油补贴款每人应得资金36160元），并要求支付自2006年起发放的柴油补贴从冒领之日起至该补贴款归还之日止的银行利息，同时判令赔偿因其扣押渔业捕捞证所造成的经济损失每人8万元。在第一次开庭辩论之前又增加诉请，要求确认余干县大塘人民政府二次分配燃油补贴款的行政行为违法和要求余干县鄱阳湖渔政局履行行政给付职责。
原审还查明，余干县财政局自2006年至2012年度都是按余干县鄱阳湖渔政局上报的名单、金额和渔民个人相关信息，根据上级部门文件要求，通过指定的银行直接将补贴款划入至补助对象户的个人银行账户。余干县鄱阳湖渔政局对47人的信息、申报和审核等职责已依法履行完毕，并把其捕捞证、补贴款的银行卡或存折交给了余干县大塘人民政府代发。胡初点等47人的捕捞证和燃油补贴款的存折、银行卡从余干县鄱阳湖渔政局代领后，转至大塘××辖区六个村委会，村委会通过民主选举、决策，协调管理村里的事务。在2003年成立了湖面管理小组、在2006年成立了湖管资金理事会、在2014年成立了农村合作社，管理和分发村集体资产、资金及燃油补贴资金，大塘人民政府同时调配了两位工作人员监管资金和进行相关指导。各村委会在大塘人民政府的指导下，根据村规民约、遵照湖区捕捞的历史由来、国家政策及兼顾各方利益的原则，对捕捞证和补贴款进行了集中管理，未下发给渔民个人，对燃油补贴款通过各村委会的湖面管理小组或理事会拟订具体发放方案并实施发放，根据本村办理捕捞证存在的历史原因，针对“证少人多”（省级渔业部门所定的渔民证名额为129个、但全乡2000多户基本有捕捞习惯）和“证多人少（虽渔民证名额为129个、但真正从事捕捞作业人员很少且处在动态变化之中）的等情况”，渔业燃油补贴款采取了全额发放、挂名发放及普惠发放的方式发放。包括胡初点等47人在内的凡大塘籍且在大塘居住的村民自2010年开始在村委会都领到了数额不等的补助款（如有证未捕的2000元/户、3500元/户，有船下湖人员10448.02元/户、9295.54元/户，在大塘居住且为大塘籍的50元/人、100元/人、）。自2011年至2014年期间，各村委会也同办理了捕捞证的村民签订了承诺书，其基本内容是：遵循历史惯例、国家政策和村规民约，同意捕捞证由村委会进行集中管理，补贴资金纳入集体资金管理，进行动态管理和发放。自2005年以来捕捞证的换发、补贴款的申请、领取和发放，也是村委会结合村民的实际情况实施处理，并上报至余干县鄱阳湖渔政局和大塘人民政府。包括胡初点等47人在内的有捕捞证的村民自2010年后多次从村委会领过补贴款、自2011后同村委会签订了承诺书。余干县大塘六个村委会渔船燃油补贴资金自2006年至2011年的总进账额为3605842.83元，关于出账情况包括所有大塘农村户口的50元/人、100元/人；和有证未下湖的2000元/人、3500元/人；有船下湖人员10448.02元/人、9295.54元/人；以及用于证件管理费、资源费及公益事业。但进出账的具体财务明细资金流向及收支平衡情况不规范，同时原告认为湖面资金管理小组与渔业燃油补贴款是两个不同的资金管理项目。
原审认为，胡初点等47人起诉要求余干县财政局、余干县大塘人民政府承担给付（2006年度至2011年度）燃油补贴款和利息以及赔偿因扣押捕捞许可证所造成的损失，首先应审查其是否具有行政给付职责及是否实施过侵害行为。根据《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第二十条规定：“补助资金实行专账管理，专款专用，任何单位和个人不得以有证无船、一船多证、非法船舶、伪造证件等形式套取补助资金，扩大补助范围发放补助资金，挤占、截留、挪用补助资金和工作经费。有上述行为之一的，将由财政部门依法追缴被侵占的补助资金；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法追究法律责任。对提供虚假材料申请补助资金的，一经查实，将被永久取消渔业补助资金领取资格，并在全国范围内予以通报。”据此，拟定资金的发放方案、具体实施资金给付决定以及监管资金是否给付到位等应是财政部门的职责，因此被告余干县财政局是本案适格的被告，具有行政给付职责。但根据本案查明的事实可知，被告余干县财政局通过第三人余干县鄱阳湖渔政局上报的渔民信息、补贴对象等材料，并据上级主管部门核定的人数、款项等事项，通过指定的银行已经把燃油补贴款发放至包括胡初点等47人在内的燃油补贴户的个人银行账户上。因此，被告余干县财政局已履行了行政给付的职责，在履行职责的过程中也并没有实施侵害胡初点等47人补贴款等财产的行为。关于余干县大塘人民政府对胡初点等47人所享有的渔业燃油补贴款是否具有行政给付职责？根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第二项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权，执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”据此，大塘人民政府作为基层的一级人民政府，对辖区的各项事务具有管理和协调的职权。但落实到本案原告的渔业燃油补贴款给付之事项，大塘人民政府并没有法定的行政给付职责，因此胡初点等47人要求余干县大塘人民政府履行行政给付职责的理由不能成立。关于第三人余干县鄱阳湖渔政局在渔业燃油补贴工作的上报、审核和发放等程序中，具有哪些职责？根据财政部、农业部联合下发的《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第十一条规定：“县级渔业主管部门对补助申请表进行初核、汇总，并对渔业生产者的补助申请资格进行公示（不少于5个工作日），重点公示渔船在补助年度内是否正常生产作业。公示结束后，县级渔业主管部门应根据第八条进行补助用油量测算，并于2月底前将补助年度内国内捕捞机动渔船、养殖机动渔船统计和补助用油量测算情况逐级报送省级渔业主管部门，抄报同级财政、审计部门。”本案中，作为县级渔业主管部门的余干县鄱阳湖渔政局的职能是对渔业生产者的燃油补助申请表进行初核、汇总以及协助同级财政部门将补助资金发放的信息进行公示。结合其提交的渔业补贴花名册等相关证据以及法院查明的有关事实，可认定其已将渔民名单审查登记造册，并将名单提交给了同级财政部门，其已经依法履行资格审核职责。
原审还认为，胡初点等47人同时要求确认余干县大塘人民政府对燃油补贴款进行二次分配的行政管理行为违法。据审理查明的事实可知，余干县大塘人民政府对胡初点等47人的捕捞证和燃油补贴款的存折、银行卡从余干县鄱阳湖渔政局代领后，转交至大塘乡辖区××六个村委会，由村委会根据村规民约、遵照湖区捕捞的历史由来、国家政策及兼顾各方利益的原则，进行了集中管理，未下发给渔民个人，对燃油补贴款通过各村委会的湖面管理小组或理事会拟订具体发放方案并实施发放，采取了全额发放、挂名发放以及普惠发放的方式进行发放。凡大塘籍且在大塘居住的村民自2010年开始都领到了数额不等的补助款。自2011年至2014年期间，各村委会也同办理了捕捞证的村民签订了承诺书，同时自2005年以来捕捞证的换发、补贴款的申请、领取和发放，也是村委会结合村民的实际情况实施处理，并上报至余干县鄱阳湖渔政局和大塘人民政府。因此村委会对捕捞证和补助款的申报、领取和发放等事务进行管理和实施已是既成事实和习惯做法，有捕捞证的村民自2010年后多次从村委会领过补贴款、自2011后同村委会签订了承诺书。这一事实表明，村委会对捕捞证和补贴款进行统一管理和处理已是既成的事实和习惯做法，同时也可说明得到了有捕捞证村民的追认和同意。余干县大塘人民政府为了履行其行政区域内的财政管理的行政职责，为了妥善管理好燃油补贴款发放等工作，遵照村民自治的原则，由村委会成立的湖面管理小组或理事会对捕捞证及补贴款编制专门的制度，统筹协调管理，大塘人民政府就村委会对渔业补贴款和湖面承包费收支情况进行了监督，特调配了两位工作人员监管资金。大塘人民政府对村委会湖面管理小组或理事会的财政收支情况进行的行政监督，其法律根据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇人民政府对辖区内各项事务的监管与指导，是法律所授予的职权，同时也是一种职责。在大塘人民政府与其辖区六个村委会对捕捞证及补贴款的管理和处理期间，大塘人民政府依法履行了行政监督及指导的职责，其行政管理行为依法有据。原审因此对要求确认余干县大塘人民政府二次分配燃油补贴款的行政行为违法的诉讼请求不予支持；至于要求履行行政给付及赔偿的问题，余干县财政局已依法履行了渔业燃油补贴款的行政给付职责，对捕捞证也未实施扣押行为；余干县大塘人民政府无法定的行政给付职责；余干县鄱阳湖渔政局对胡初点等47人是否具有燃油补贴的资格也依法履行了审查的法定职责。因此胡初点等47人要求履行行政给付职责及赔偿的理由不能成立，原审法院对此项诉请不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决驳回胡初点等47人的诉讼请求。案件受理费50元，由胡初点等47人负担。
宣判后，胡初点等47人不服原审判决，向本院提起上诉，诉称：1、原审判决认定事实错误，即认定燃油补贴款发放对象、发放主体、监督主体错误及余干县大塘人民政府二次分配燃油补贴款依据错误；2、原审判决适用法律错误，即适用村规民约及所谓的无效追认错误。故请求本院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人余干县财政局辩称：1、上诉人错误地理解本案的燃油补贴款的发放主体了，其发放程序合法；2、上诉人错误地认为被上诉人余干县财政局发放未到位、监督未到位，其发放已足额到位，并无不当。故请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人余干县大塘人民政府辩称，对于燃油补贴款的发放，其不存在行政管理职责，而是政府服务职能和村民自治的结合，各村委会如何分配燃油补贴款是村委会采取的分配方式，并不是余干县大塘人民政府依行政管理职权采取的分配方式。故请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人余干县鄱阳湖渔政局辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。故请求本院驳回上诉，维持原判。
二审期间，双方均无新证据提交，对原审提交的证据亦无新的举证、质证意见。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政机关应当在法律、法规规定的职责范围内履行法定职责。本案中，关于渔业成品油价格补助专项资金，财政部、农业部联合颁发的《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建（2009）1006号）的通知中规定，该补助资金是由中央财政预算安排，用于补助渔业生产者因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。本案中，被上诉人余干县鄱阳湖渔政局的法定职责是对包括上诉人在内的辖区渔民补助申请表进行初核、汇总、公示，对补助用油量进行测算后逐级上报省级渔业主管部门审核，被上诉人余干县鄱阳湖渔政局在此行政履职过程中，履行了其相应的法定职责，并无不履行法定职责的行为。被上诉人余干县财政局将财政部及省级财政部门下拨的补助资金存放在财政专有账户上并会同同级渔业主管部门将该补助资金发放至渔民的个人账户上，其已经履行了相应的法定职责，并无不履行法定职责的行为。被上诉人余干县大塘人民政府对上诉人的捕捞证和燃油补贴款的存折、银行卡从被上诉人余干县鄱阳湖渔政局代领后，转交至大塘乡辖区××六个村委会并无明显不当，至于各村委会或村委会组建的湖面管理小组或理事会等相关村民自治组织如何发放或分配该补助资金以及发放或分配的方式是否合法涉及另一法律关系。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由胡初点等47位上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 董有生
审判员 郑晓霞
审判员 余细花
二〇一七年五月十九日
书记员 张耀龄