广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1799号
上诉人（原审原告）：朱光发，住广东省广州市。
委托代理人：程磊、周滨，均为广东博厚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：吴亚琼、叶婉芬，均系该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广东省广州市。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：黄集成，该府工作人员。
原审原告：钟琼芳，住广东省广州市。
原审原告：侯丽霞，住广州市。
原审第三人：罗亦先，住广州市。
上诉人朱光发因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市政府），原审原告钟琼芳、侯丽霞，原审第三人罗亦先建设工程规划许可证及行政复议决定一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第341号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：朱光发是广州市环市东路犀牛北街116号808房房改房产权人；钟琼芳是广州市环市东路犀牛北街116号708房房改房产权人；侯丽霞是广州市环市东路犀牛北街116号608房房改房产权人；广东工业大学是广州市环市东路犀牛北街116号一至三层产权人（一至三层为食堂等），是该住宅楼的房改出售单位。2014年5月13日，罗亦先等向市国规委提交了申请函、建筑设计方案等资料申请广州市环市东路犀牛北街116号改建（扩建电梯间）工程的审批咨询服务。市国规委受理后经审查于2014年6月12日向罗亦先发出穗规函[2014]2720号《关于申领<建设工程规划许可证>的复函》，函复罗亦先要求办理批前公示手续。2014年7月15日至7月24日，罗亦先将批前公示图进行现场公示后，朱光发等人分别向市国规委提出了书面意见。后罗亦先于2014年10月28日向市国规委申领涉案加建电梯《建设工程规划许可证》，并提交了申请函、身份证明文件、授权委托书、加装电梯意见书和学校批准同意文件、业主产权证及身份证复印件等资料。市国规委经审核，于2014年11月26日核发了穗规建证[2014]2173号《建设工程规划许可证》，注明建设单位为罗亦先等业主；建设项目名称为扩建电梯间工程1宗；建设位置为越秀区环市东路犀牛北街116号；建设规模为地上8层：98平方米。附图及附件名称：一、附图：建筑施工图1份。二、附件：《建设工程审核书》1份；2、广州市建设工程放线测量记录册1份。附注：本证有效期为一年，有效期从证上载明的发证日期开始计算。建设单位或者个人应当在有效期内取得施工（挖掘）许可证；依法无需取得施工（挖掘）许可证的，应当在有效期内开工。在有效期内尚未开工的，必须办理延期手续。逾期未取得施工（挖掘）许可证或者逾期未开工，且未办理延期手续的，本证自行失效。本证自领取之日起开始生效。后市国规委进行了批后公示。
朱光发等人对上述许可证不服，于2015年3月25日向市政府申请行政复议，该府于同日受理并于3月27日向市国规委发出提出行政复议答复通知书，该委于4月3日提交行政复议答复书及相关证据、法律依据。市政府于2015年5月14日作出延长行政复议审查期限通知书并送达各方当事人，后该府经审查于2015年6月9日作出穗府行复[2015]285号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定维持了市国规委作出的许可证。朱光发、钟琼芳、侯丽霞仍不服，诉至原审法院。
原审法院另查明，原广州市规划局相应职权由市国规委承接，据广州市质量技术监督局颁发的《中华人民共和国组织机构代码证》显示：代码：35574319-6；机构名称：广州市国土资源和规划委员会；机构类型：机关（法定代表人：彭高峰）；地址：广东省广州市越秀区吉祥路80号；有效期：自2015年9月1日至2019年9月1日等。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……”《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”在本案中，罗亦先就广州市越秀区环市东路犀牛路116号扩建电梯间工程向市国规委申请办理建设工程规划许可证，并提交了申请函、经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意加建电梯签名同意表等材料，市国规委依据上述材料核发穗规建证[2014]2173号《建设工程规划许可证》给罗亦先符合上述有关审批的规定。朱光发等人认为涉案建设项目未组织听证会、未提交使用土地证明文件等而要求撤销上述许可证的理由不充分，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”市政府作为复议机关，收到朱光发等人行政复议申请后，查明相关事实并依上述规定在法定期限内作出涉案复议决定符合法律规定，朱光发等人要求撤销的理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱光发、钟琼芳、侯丽霞的诉讼请求。
判后，上诉人朱光发不服，向本院提起上诉称：（一）根据《建筑设计防火规范》的规定，一、二级耐火等级的建筑物防火间距至少为6米。我方所在楼房的外墙边界至邻近的广东工业大学女生宿舍的围墙距离仅为7.5米左右。在如此狭窄的防火间距之间再安装一部电梯，占用本已经非常狭窄的防火间距，必将给整栋建筑物带来消防隐患，也严重违反了《消防法》第二十八条规定的“任何单位不得占用防火间距”的强制性规定。涉案位置教工宿舍楼与邻近的女生宿舍楼之间距离为7.5米，电梯及轿厢占用长度为2.85米，电梯轿厢距离教工宿舍楼外墙为2.8米，则电梯轿厢另外一侧距离女生宿舍楼外墙仅仅为7.5-2.85-2.8=1.85米。在如此狭窄的空间安装电梯，一旦发生火灾，将严重妨碍楼内人员的安全疏散。特别是附近的女生宿舍楼，住宿的人员较为密集。116号楼西面学生宿舍两边是墙，中间是学生宿舍房间的门口、窗户和走廊。116号楼走廊是消防通道，电梯的安装必将导致疏散通道的堵塞，严重影响楼内人员的逃生。市国规委在作出行政许可时未予以考虑。（二）根据《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》（粤建设函[2008]481号）第三条、《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第六条第三款的规定，罗亦先等业主作为工程建设单位，仅仅提出每户补偿3191元的补偿费用，该补偿标准太低，无法弥补受损业主的损失。本案中，罗亦先等业主仅仅单方面提出了方案，并未征得反对方业主的同意。在双方未能达成补偿的解决方案的情况下，被上诉人市国规委依然作出行政许可，违反了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》等相关法律规定。（三）被上诉人市国规委未组织召开听证会就仓促作出行政许可，违反了《广州市城市规划管理公示办法》第十五条的规定。本次扩建电梯间、连廊工程不仅关涉到教工宿舍楼业主的切身利益，还会对邻近的女生宿舍楼的消防安全产生重大影响。由于扩建电梯工程牵涉面较大，业主不同意的意见比较集中，在反馈意见期间，有四户业主提出了书面的反对意见。根据前述规定，被上诉人市国规委作为城市规划主管部门，应举行听证会进行充分论证。（四）根据《城乡规划法》第四十条的规定，罗亦先等人申请办理《建设工程规划许可证》，应当提交使用土地的证明文件。本案中，被上诉人市国规委提交的证据材料中并未显示罗亦先等人提交了使用土地的证明文件。因此，被上诉人市国规委颁发《建设工程规划许可证》不符合法律规定。（五）2008年6月23日，广东工业大学《关于教工宿舍12栋教职工申请安装电梯的请示》虽然有51户教职工自愿签名申请安装电梯，但本次申请发生在2014年，时隔6年后，罗亦先等人提出扩建电梯申请，应再次征询并征得专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意，不能再以2008年的意见作为本次申请的依据。房屋的产权情况应以房地产主管部门出具的房地产权证为准，不能仅凭广东工业大学出具的《证明》。（六）1.3米宽，1.45米高的窗口外不足1米就被廊桥遮挡，违反了《城市居住区规划设计规范》5.0.2.1（2）条规定。上诉人多次向被上诉人市国规委反映扩建电梯影响其住宅的通风采光，但被上诉人市国规委没有进行现场勘查，也未要求就电梯增设再次征求受影响业主的意见或者修改建筑设计方案，违反了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第十四条规定。（七）扩建电梯间工程将破坏楼房结构，电梯底坑的挖掘会影响建筑物的正常安全使用。广东工业大学建筑设计研究院作为设计单位，由其出具《结构安全说明》不符合规定。根据住房和城乡建设部《混凝土结构设计规范》第2.1.3条、第3.1.8条规定，上诉人所在的楼房属于钢筋混凝土结构，楼房建筑于1985年左右，至今已经近30年楼龄，不宜随意改变结构的用途和使用环境。根据广东工业大学建筑设计研究院的设计方案，因教工楼与女生宿舍楼的下面三层为学校食堂，加建电梯将凿穿1-3层的水泥楼面。在凿穿水泥楼面过程中，不可避免地要打断原建设各楼层的框架梁，产生沉降和水平位移，从而导致临近的楼房受到影响。由于教工楼建筑时间较长，建筑质量存在一定问题，如果在临近教工楼的位置拆除1-3层楼面，可能会对整栋教工楼的安全造成影响。因扩建电梯间工程需要拆除1-3层部分电梯设计位置的墙体，应由专业的房屋安全鉴定机构进行技术鉴定，出具不影响住宅结构安全的证明文件。本案中，由负责设计的单位出具结构安全说明，违反了中立原则，设计单位既当运动员又当裁判员，而且并非房屋安全鉴定机构，其出具的说明不具有法律效力。根据《电梯制造与安装安全规范》5.7.3.1、5.3.2.1、5.3.2.2规定，由于增设电梯所在的地面设置电梯底坑时需要向地下挖掘打桩，而向地下挖掘打桩时会影响到邻近住宅楼的安全，建设单位应充分考虑到实施电梯施工时的实际情况，不得因此破坏建筑物的安全使用。在实际安装过程中，我方所在的八楼楼顶还要加建电梯机房放置发电机、吊绳、连廊，这样对808房房顶会产生严重的重压，对房屋安全带来隐患。（八）建筑设计图与原送审的建筑设计方案有较大变化时，被上诉人市国规委未提交同意增设电梯的业主同意该建筑设计施工图的书面意见的证据，违反了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第十二条规定。（九）电梯申请人罗亦先等住户造假签名。（十）《建设工程规划许可证》穗规建证[2014]2173号没有批前、批后公示，没有举行听证会，违反《中华人民共和国行政许可法》第36条规定。（十一）增设电梯不是“扩建”，不属于《物权法》76条规定的三分之二业主共同决定事项的范围。（十二）施工图未经审查合格。被上诉人市国规委也没有提供学校改建计划、学校同意该工程的证明。（十三）根据《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第四条及第十条，市国规委应当审查消防。综上所述，请求法院判决：一、撤销广东省广州市越秀区人民法院发出的（2015）穗越法行初字第341号行政判决；二、撤销被上诉人市国规委作出的穗规建证[2014]2173号《建设工程规划许可证》；三、撤销被上诉人市政府作出的穗府行复[2015]285号《行政复议决定书》；四、被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人市国规委和被上诉人市政府均答辩同意原审判决。
原审原告钟琼芳、侯丽霞未陈述意见。
原审第三人罗亦先同意原审判决。
本院查明，原审判决查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市区域内进行相关工程建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……（六）改建、重建建筑物及其附属设施；……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。……”本案中，原审第三人向被上诉人市国规委申请办理建设工程规划许可证时，提交了申请函、经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意加建电梯的签名同意表、房产证、建筑的结构安全证明、建设工程设计方案等材料，在无证据显示该规划申请影响建筑物安全使用的情况下，经批前公示程序，被上诉人市国规委核发穗规建政[2010]2173号《建设工程规划许可证》符合上述有关审批的规定，被上诉人市政府经复议后维持涉案许可证亦无不妥，原审法院认为上诉人要求撤销的理由不成立，判决予以驳回正确，本院予以维持。
由于电梯必须依附于建筑物使用，不具有独立的使用功能，而既有住宅增设电梯只是对垂直交通方式的改进，增设电梯工程对于建筑物整体而言，只是局部的“改建”或“加建”，符合《中华人民共和国物权法》第七十六规定的业主共同决定的事项范围，上诉人认为本案不适用该条规定的上诉理由不成立，本院不予采纳。至于上诉人上诉提出的原审第三人等业主作为工程建筑单位所提出的补偿费用过低的问题，因属于平等主体之间的民事纠纷，并非被上诉人市国规委核发涉案许可证所须审查的范围，上诉人可另寻法律途径解决，本院对上诉人该上诉理由亦不予以采纳。至于上诉人认为涉案许可的增设电梯影响消防的问题，因是否影响消防并非被上诉人市国规委的职责范围，上诉人可向有权部门反映，本院对其该上诉理由亦不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人朱光发的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱光发负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 琦
代理审判员 石 佳
代理审判员 刘 欢
二〇一六年九月十四日
书 记 员 苏仁智