浙江省三门县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）台三民初字第125号
原告：三门县国有资产投资控股有限公司，住所地：三门县海游街道湫水大道1号。
法定代表人：叶坚强，该公司董事长。
委托代理人：任益民，浙江金威律师事务所律师。
委托代理人：吴斌婷，浙江金威律师事务所律师。
被告：三门县金沙湾滩涂开发有限公司，住所地：三门县浦坝港镇小岭下村。
法定代表人：周剑锋，该公司总经理。
委托代理人：应柳青，浙江铁诚律师事务所律师。
委托代理人：胡灵飞，浙江铁诚律师事务所律师。
原告三门县国有资产投资控股有限公司与被告三门县金沙湾滩涂开发有限公司合同纠纷一案，原告于2014年2月14日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，分别于2014年5月29日、2014年8月5日公开开庭审理了本案。两次庭审，原告三门县国有资产投资控股有限公司的委托代理人任益民、被告三门县金沙湾滩涂开发有限公司的委托代理人应柳青、胡灵飞均到庭参加诉讼。本院于2014年8月19日决定延长审理期限六个月。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告三门县国有资产投资控股有限公司起诉称：北沙塘滩涂（总面积约1250亩）系国有滩涂，由原沿赤乡小岭下村、郑畔村、沿江村三村长期使用。2002年3月，被告向小岭下等三村承包了该滩涂进行围塘开发养殖。2009年3月，由被告提出申请，并经三门县国土资源局等逐级申报，浙江省国土资源厅、浙江省财政厅将北沙塘滩涂围垦立项列入省级统筹造地（土地整理）项目。2010年12月16日，为推进北沙塘滩涂项目实施，原、被告双方经协商一致，签订了《北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》，约定：被告将北沙塘滩涂的海域使用权赠与原告；由原告分别在签订协议后和项目验收入库后10天内向被告支付土地开发整理资金补助款1300万元、1290万元；被告负责道路、水沟及设施的维修整理工程，达到省级验收标准，验收工作由双方共同负责实施，验收后交付原告；如因政策变化或者其它原因致使项目无法通过验收，则本合同自行废止，被告应在10天内退还原告已支付的补助款。协议书还对海域使用权转让交割、被告承包经营遗留事项、违约责任等事项进行了约定。
协议签订后，原告于2010年12月23日依约向被告支付了首期土地开发整理补助款1300万元。但被告在整理实施过程中未按约履行土地整理义务和对养殖户政策处理的承诺。原告为协助被告实施土地整理，委托原三门县沿赤乡人民政府于2012年5月垫付了养殖户政策处理费用116.4万元。但因该滩涂的海域使用权人小岭下等三村及其村民反对实施涉案项目，且该滩涂的养殖户拒绝对养殖塘进行清理，最终造成项目无法推进实施并通过验收。被告也无法将经验收的整理开发成果交付给原告。2013年1月，项目停止实施之后，原告多次催告被告退还补助款1300万元并协商后续处理事宜，但被告置若罔闻。并且，被告于2013年3月12日将该滩涂承包给蒋兆高养殖经营，承包期限至2024年2月28日，并已向蒋兆高收取滩涂承包定金100万元、2013年度承包款160万元。
原告认为，原、被告双方签订的《北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》在法律性质上属滩涂承包经营权的有偿转让合同，并且合同附解除条件。现因该滩涂的海域使用权人小岭下等三村及其村民反对等原因致使土地整理项目无法实施并通过验收，且被告已将该滩涂另行承包给他人经营，承包期限至2024年2月28日，目前该滩涂已经由蒋兆高对外转租给其他养殖户，事实上已无法继续履行与原告之间的协议，故合同解除条件已经成就，原、被告的任何一方均有权主张解除合同。被告依协议所取得的土地开发整理资金实为滩涂承包经营权转让款，应当返还给原告，并赔偿相应损失。为此，原告请求判令：1、解除原、被告双方签订的《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》；2、被告返还给原告北沙塘滩涂经营权转让款1300万元，并按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率赔偿自2010年12月23日起至返还之日止的利息损失；3、被告赔偿原告委托原三门县沿赤乡人民政府垫付的政策处理费用116.4万元。庭审中，原告将第1项诉讼请求变更为，要求确认原告解除与被告签订的《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》的意思表示依法生效。
被告三门县金沙湾滩涂开发有限公司答辩称：一、涉案合同是赠与合同的话，原告的诉讼请求没有法律和事实依据。二、原告的主体资格不适格。被告提交的会议纪要表明原告与被告签订涉案协议，是受三门县人民政府和三门县国土资源局的委托。根据《中华人民共和国合同法》第四百零四条的规定，原告作为受托人只是履行程序义务，所有条款的内容、条件均是被告与委托人直接协商妥协后的产物，该过程原告并未参与，故被告认为原告以自己的名义起诉，在程序上不当，也不利于本案实体问题的处理。三、对原告诉称的事实和理由，被告认为多处不实。1、原告诉称的被告于2009年3月申请项目立项不属实，涉案项目是由三门县海洋渔业局于2003年提出，于2007年进行了一系列初步立项审批工作，被告于2009年仅是履行程序上的手续问题。2、关于原告诉称的原告在协议签订后于2010年12月23日依法向被告支付了首期补助款1300万元，被告认为该笔款项是三门县财政局支付给被告的，而不是原告支付的。3、原告认为被告没有按约履行土地整理义务和养殖户的政策处理，原告委托原三门县沿赤乡人民政府垫付了款项也不属实。被告已经履行了土地整理义务，而不负有对养殖户的政策处理义务。根据省、县政府规定以及赠与合同的约定，养殖户的政策处理义务归三门县人民政府，政策处理以及土地权属的调解工作全部由项目的组织机构原三门县沿赤乡人民政府处理，这些不是被告的义务。政策处理是被告进行土地整理的前置条件。关于116.4万元的费用是否需要补偿的问题，被告在当时已经多次提醒原三门县沿赤乡人民政府，这批养殖户租赁期限已满，不具备补偿的条件。被告要求养殖户腾退，养殖户有法定的腾退义务。116.4万元的赔付标准也未与被告协商。4、对于原告要求解除合同。根据原告的诉称，解除合同的条件涉及两个问题：第一、小岭下村村民的上访问题，即政策落实问题；第二、在项目实施停止后，被告将滩涂承包给他人。被告认为涉案合同不符合解除条件。根据《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》（浙政办发（2014）25号），涉案项目是历史欠账问题，文件要求涉案项目确保在2014年年底完成。因此，涉案项目在省、市、县三级人民政府从来都没有取消过，而且要求2014年底完成，现在解除合同与省政府文件精神相违背，与文件内容相冲突。小岭下村村民上访问题也不足以构成解除合同的条件。2012年，小岭下村仅有部分村民上访，不代表所有村民的意见，且与现在村民想法不同。原告以及政府对村民想法不了解，也没有去做工作，消极对待。原告起诉后，被告曾联系过村民，村民认为涉案项目还是推进对其有实体上的利益。并且，涉案项目不被推进的话，被告会损失所投入的几千万元。总补偿费为3750万元，浙江省人民政府先将该款的50%，即1875万元拨给三门县人民政府，另外50%待验收合格后再拨付。三门县人民政府已经将1300万元拨付给被告。被告与他人签订协议不足以构成合同解除的条件。2013年1月，原告和其他项目相关部门（包括三门县人民政府、三门县农业局等部门）都已经消极对待涉案项目。在这种情况下，被告如果不将养殖塘承包出去的话，损失会更大。征得三门县人民政府的同意，被告于2013年3月与蒋兆高签订合同并交接，当时，三门县人民政府派了60名警察协助养殖塘承包权的交付，目前北沙塘滩涂被告已经交付给蒋兆高。被告与蒋兆高签订的合同明确约定，如果涉案项目推进的话，被告可以随时随地与蒋兆高解除合同，故不存在涉案项目不能通过验收的问题。因此，原告要求解除合同的条件不成就。5、原告要求解除合同并返还财产或赔偿损失的理由不成立。本案是赠与合同，原告要求被告返还的1300万元是三门县人民政府根据浙江省人民政府的文件拨付给被告，并非被告的利润，而该笔款项已经被被告投入到项目，且不止1300万元。该笔拨付款是专款专用，被告已经投入到项目，无法返还。该1300万元是三门县财政局拨付给被告，原告没有资格要求被告返还。对于赔偿损失的问题，如果对养殖户需要赔偿损失，那么垫付的主体是原三门县沿赤乡人民政府，与原告无关。综上，被告认为原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
（1）《海涂围塘开发合同》复印件一份、浙江省三门县浅海滩涂使用权证（存根）复印件一份，拟证明北沙塘滩涂的使用权人小岭下村等三村将滩涂承包给被告围塘开发使用。
被告质证称：对该组证据的真实性没有异议。
（2）《关于要求对沿赤乡北沙涂垦区实施土地开发的申请》原件一份、《关于下达第一批滩涂围垦省统筹造地任务的通知》［浙土资函（2009）7号］复印件一份，拟证明由被告提出申请，北沙塘滩涂围垦被浙江省国土资源厅和浙江省财政厅立项为省统筹造地项目，被告承诺负责项目实施及养殖户政策处理。
被告质证称：对浙土资函（2009）7号文件的证据三性均无异议。对《关于要求对沿赤乡北沙涂垦区实施土地开发的申请》的形式真实性无异议，但对该证据的关联性有异议，并不能说明被告主动申请涉案项目。涉案项目于2003年经三门县海洋渔业局同意上报上级部门核准，实际上是政府做好以后，征求被告同意，由被告提交书面申请，该项目不是被告申报的。该申请书涉及的开发过程中，涉及养殖户的政策处理概由被告负责的表述仅是被告申请时的一种意向，该内容已被后来的文件修改，政策处理必须由政府进行协调。在赠与合同中，政策处理问题实际已归原告和三门县人民政府。被告的任务就是负责实施道路、水沟及设施的维修、整理工程，达到省级验收标准，其余任务都应该由原告委托人或者原告承担。即使116.4万元的政策处理费需要被告承担，也无需支付，因为合同已经于2008年到期，不存在补偿的问题。
原告称：1、在2002年、2003年期间，三门县海洋渔业局申报的是围垦项目，并不是造地项目。造地项目于2007年8月提出，被告提出的围垦申请已经获得相应补助，与2003年的项目没有关系。2、从申请书看，被告关于土地开发项目的责任与政策处理的责任是承诺，被告承诺项目由被告组织实施，以及负责政策处理。
（3）《关于三门县沿赤乡北沙塘滩涂围垦项目的整改通知》［浙土资厅函（2010）1025号］复印件一份，拟证明被告在签订赠与协议前未按规定要求实施围垦整理，涉案项目无法通过验收。
被告质证称：对该证据的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。该证据不是说无法通过验收，而是工程在验收过程中存在三个问题需要整改。该通知在原、被告签订赠与协议书前发布，那时除了浙江省国土资源厅指出的三个小问题外，被告已经基本完成涉案项目的工程。三门县国土资源局对被告项目综合评估以后才同意与被告签订赠与协议，并将款项支付给被告，该项目的总款项为2590万元。该文件是赠与协议的订约背景。
原告称：原、被告签订赠与协议确实考虑了被告完成涉案项目的程度，该文件是订约背景。
（4）《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》复印件一份，拟证明：1、原、被告签订海域使用权赠与协议及其约定内容；2、该协议书名称虽为赠与协议书，但是不能根据名称认定其法律性质，该协议书约定的土地开发整理资金2590万元是滩涂承包经营权转让款；3、该协议书第三条约定被告负责承包建设经营中的遗留事项，与原告无关，即政策处理事项由被告承担；4、该协议书约定涉案项目验收合格后交由原告维护管理，涉案项目的实施和推进由被告负责；5、该协议书的第五条、第六条涉及了合同解除的成就条件，本案符合第五条的约定，可以解除合同。
被告质证称：对该证据的形式真实性、合法性无异议，对该证据的关联性有异议。根据相关文件，该协议书涉及的2590万元是国家财政拨款，是通过三门县人民政府拨付给被告的。根据相关文件规定，这些拨款必须专款专用，被告提前用了自己的投资属工程垫付，该笔款项在2009年就应支付给被告。被告于2010年12月23日收到三门县财政局支付的1300万元，余款1290万元没有支付。被告负责涉案项目的道路、水沟及设施的维修、整理工程，验收由原、被告共同实施，政策处理也不是被告的义务。原告诉称的交付条件没有成就，本案如果定性为赠与合同纠纷，那么被告在实际交付之前享有撤销权。综上，该证据不能证明原告主张的证明内容。
原告称：原告认为该协议书约定的2590万元是对被告享有的滩涂承包经营权以及被告部分完成的整理项目成果的收购价。原告已经支付1300万元，尚有1290万元未支付。被告主张其责任就是道路、水沟及设施的维修、整理，验收由原、被告共同实施，原告对此有异议。因为被告整理、维修工作的前提是要把养殖户的政策处理好，被告没有任何证据表明已经做好了整理工作。
（5）《关于沿赤乡北沙塘滩涂围垦项目建设整改事项的函》［三国土（2011）143号］原件一份，拟证明被告未按约履行土地整理义务的事实。
被告质证称：对该证据的形式真实性无异议，对该证据的证明对象有异议。该证据可以证明涉案项目的验收时间一直在向后推延。根据该证据，被告已经按该函件提出的二点意见组织实施，于2012年1月6日按照该函件第一项要求支付了相关设计费用，其他一些阶段工作需要原告落实相关工作以后，被告才能继续推进。因此，被告一直积极履行合同约定的责任和义务。
（6）《北沙塘造地项目施工公告》原件一份，拟证明养殖户拖延养殖，拒不清理腾退北沙塘滩涂养殖塘，造成土地整理无法推进的事实。
被告质证称：对该证据的形式真实性无异议，对该证据的证明对象有异议。涉案项目中的养殖户不存在直至现在尚未搬迁，尚在养殖的事实。该公告称各养殖户违反协议约定，但被告未见各养殖户签订协议以及领取补偿款的依据。该公告可以证明原三门县沿赤乡人民政府根据三门县人民政府的工作安排和指示对涉案项目的政策问题进行处理，这是其应尽的责任和义务。该公告可以证明原三门县沿赤乡人民政府根据三门县人民政府的要求想推进涉案项目，但不能仅凭该证据证明涉案项目已经无法推进。该公告是在老百姓上访以后才发布的，原三门县沿赤乡人民政府认为农民上访没有理由，才发布了这份公告。后原三门县沿赤乡人民政府没有按照该公告实行的责任在于原三门县沿赤乡人民政府，不在于被告。因为原三门县沿赤乡人民政府没有采取进一步的有效措施解决农民上访问题，所以涉案项目停止实施，但暂时的停止不能说明该项目不能通过验收。该公告所指的各养殖户和村民不能确认范围，且涉案养殖塘自2011年2月28日至2012年8月20日，包括发布公告期间，没有出租也没有经营。
原告称：该公告可以看出养殖户拖延养殖，没有把养殖塘进行清理，拒绝腾退，造成涉案项目无法推进。该公告是以三门县政府北沙塘项目工作小组和原三门县沿赤乡人民政府的名义发布，但这并不代表乡政府或县政府有责任或义务对养殖塘进行政策处理。乡政府发布公告的原因是被告不履行整理义务，也没有能力推进项目，而浙江省财政厅和浙江省国土资源厅要求涉案项目短期完成，故政府部门主导实施该项目。这份公告是在这样的背景下发布的。被告的义务基于原、被告约定产生，乡政府只是配合原告实施。该公告所指的各养殖户和村民是指从被告处取得承包经营权的北沙塘养殖户，主要为小岭下等三村的村民。
（7）村民信访资料一组（包括《要求维护百姓权益，撤销造地项目违法行为》复印件一份、《关于小岭下村北沙塘海塘平整一事》的村民签名资料复印件一份、《浙江省国土资源厅国土资源信访事项转送书》［浙土资信转送（2012）7998号］复印件一份、《台州市国土资源局国土资源信访事项转送通知书》［台土资信转送（2012）1999号］复印件一份、浙江省国土资源厅信访登记表复印件一份），拟证明小岭下等三村及其村民不同意北沙塘造地项目，造成土地整理无法推进实施。
被告质证称：关于《要求维护百姓权益，撤销造地项目违法行为》和《关于小岭下村北沙塘海塘平整一事》的村民签名资料，因未加盖公章，也没有签名，对该两份证据的真实性无法确认，也无法核实。被告只知道村民上访，对上访的具体内容不清楚。对该两份证据的关联性也有异议，书面报告仅能证明村民在2012年的想法，不能证明其目前想法。即使这些内容是真实的，也只能证明村民不同意这个项目，不能证明土地整理无法推进实施的结论。因为村民有意见很正常，安抚村民的情绪是政府的工作，被告认为只要对村民晓之以理，动之以情，并给予村民适当、合理的补偿，村民未必不会同意。2013年，三门县人民政府停止了涉案项目，停止做安抚工作，故涉案项目至今没有推进。关于《浙江省国土资源厅国土资源信访事项转送书》［浙土资信转送（2012）7998号］、《台州市国土资源局国土资源信访事项转送通知书》［台土资信转送（2012）1999号］和浙江省国土资源厅信访登记表，对该三份证据的真实性无法确认。即使是真的，浙江省国土资源厅也应该有结论性的意见，但至今没有，故对该三份证据的真实性无法确认。对该三份证据的关联性的意见同上述证据的关联性质证意见，但仍未见政府的处理意见。
原告称：该组证据是信访人提交给浙江省国土资源厅和台州市国土资源局，相关单位转送给三门县国土资源局。《浙江省国土资源厅国土资源信访事项转送书》［浙土资信转送（2012）7998号］、《台州市国土资源局国土资源信访事项转送通知书》［台土资信转送（2012）1999号］和浙江省国土资源厅信访登记表是为了证明《要求维护百姓权益，撤销造地项目违法行为》和《关于小岭下村北沙塘海塘平整一事》的村民签名资料是信访资料，转到三门县国土资源局，后由三门县国土资源局盖章确认，故该组证据的真实性没有问题。
（8）《滩涂（养殖塘）承包经营协议》复印件一份、《北沙塘养殖塘承包款支付情况说明》原件一份，拟证明被告于2013年3月12日将北沙塘滩涂另行承包给蒋兆高经营，承包期限至2024年2月28日，并已收取定金100万元、承包款160万元。
被告质证称：对该证据的真实性、合法性无异议，但对该证据的证明对象有异议。根据该协议的第四条第二款、第五条第五款内容，被告有权随时终止该协议，并不会影响整个项目的施工进程。该协议是在原告停止项目进程后，被告为了减少损失而不得已签订的。
（9）浙江省统一收款收据复印件一份、预算拨款凭证（回单）复印件一份，拟证明原告向被告支付了首期土地开发整理补助款1300万元。
被告质证称：对该证据的真实性、合法性无异议，但对该证据的证明对象有异议。该证据可以证明1300万元补偿款并不是原告支付，而是三门县财政局直接支付给被告的，属于财政拨款，用于农业专项，建田造地。该笔款项是浙江省财政厅根据省人民政府2007（62）号、省财政厅、国土厅2009（7）号［即浙土资函（2009）7号］文件通过三门县人民政府拨付给被告的，属于专款专用。如果原告认为其与国土局、财政局没有关系，那就没有权利使用该笔款项，否则构成挪用资金。
原告称：原告是三门县财政局投资的独资公司，应以财政名义支付款项，财政局向被告以预算拨款支付款项，就算是原告的出资款，不能因票据回单上显示为财政局支付就否认原告支付的事实。原、被告之间有协议约定，款项是清楚的。从发票记载的内容来看，该发票根据省人民政府2007（62）号、省财政厅、国土厅2009（7）号文件、三门县人民政府会议纪要及有关补充作出，说明土地整理资金实际是滩涂经营的转让款或收购款。
（10）北沙塘省级造地项目政策处理登记表复印件一份、代发清单复印件一份、信用进账单复印件二份，拟证明原三门县沿赤乡人民政府代为垫付养殖户政策处理费116.4万元。
被告质证称：对该证据真实性、合法性有异议。即使该证据真实存在，其记载的农户都已经超过了租赁期限。2011年2月28日后，被告没有对外出租北沙塘养殖塘，对这批农户没有必要补偿，乡政府没有依据进行补偿。该笔补偿费用未经被告签字确认，没有理由要求被告承担。并且，该笔补偿没有赔偿标准，没有经过被告认可，要求被告承担无事实和法律依据。对该证据的关联性，如果该笔补偿费用是需要支付的，也是政策处理费，根据合同约定和相关文件规定，该笔费用已经预留，没有依据要求被告承担。
原告称：该证据说明被告没有实施土地整理项目，没有履行土地整理义务，不管政策处理。原三门县沿赤乡人民政府是受原告的委托支付该笔费用，支付该费用的最终利益归被告。政策处理后，项目通过验收，被告将验收成果交付给原告，被告就得到了相应的利益。该笔费用是为了被告的利益支付的，应当由被告承担。
（11）《关于北沙涂土地开发整理项目1300万元资金的情况说明》原件一份，拟证明被告收到的1300万元系原告支付给被告的滩涂经营权受让款。
被告质证称：对该证据的三性均有异议。一、关于该证据的真实性，内容是不真实的，且自相矛盾。1、被告没有与原告协商收购的相关事宜。2010年11月11日，县政府办公会议协商的主体是县政府、县财政局，而非原告。该会议只有收购的意向，但最终没有按照会议的内容实施，政府为了获得更大利益才有了本案的赠与合同，而被告为了取得省财政厅的拨款无奈放弃近十年的海域使用权，并同意附条件的赠与。2、如果该1300万元是原告的收购款，那么原告作为三门县财政局的直属单位，根据财务制度也应该进行区分，该款项应该标注原告的借款、投资款或者收购款，而不是省财政厅明文规定的专款专用的“农业专款”。因此，该证据不符合客观事实，且自相矛盾。二、关于该证据的合法性。1、该证据属于证人证言，其内容经不起推敲，三门县财政局的相关负责人应该出庭接受当事人和法庭的质询。该证据没有经过法庭调查，也没有当庭接受被告询问，不能作为认定案件事实的依据。2、该证据的表述也不合法。三门县财政局作为财政部门，违法地认为拨款中记载的“农业专款”、“造田造地资金”只是预算拨款程序中的用途归类及记账科目分类，这明显违反我国财务制度规范，属于知法犯法。三、关于该证据的关联性。由于三门县财政局并非本案当事人，在没有被法院依法追加为被告之前，其所作的不符合本案客观事实的表述与本案不具有直接关联性。综上，该证据不能证明原告的待证事实。
原告称：一、被告认为价格没有经过协商，不属实。原、被告签订赠与协议书，明确记载系双方协商的结果，并非被告所称的那样。办公会议精神也在其中体现出来。该证据提及原、被告协商确定支付2590万元，第一期支付1300万元系双方协商的结果，该情况说明记载的内容是真实的。二、关于该证据的合法性问题。根据预算拨款程序规定，财政目前对大多数企业、国有事业单位采取集中支付的方式，也就是说下属的国有企业、行政事业单位等需要支付款项的话，需要由相关单位向财政局提出申请，再由财政局直接拨付到收款单位。因此，这也符合预算拨款程序，该证据是合法的。三、关于该证据的关联性问题。该证据是针对付款凭证所作的说明，属于书证，能够证明该1300万元是受让款。被告认为该笔款项是赠与合同的附条件，无法律根据。
被告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
（12）《浙江省人民政府关于进一步落实省统筹补充耕地指标的通知》［浙政发（2007）62号］复印件一份，该份材料仅供法庭参考，以便法庭了解背景情况，没有实质内容，浙土资函（2009）7号文件是根据这个文件作出。被告实施的涉案土地整理项目于2005年就开始了，2007年、2009年都有下发文件，还有浙政办发（2014）25号文件。
原告质证称：该证据可以作为参考资料，但已经超过了举证期限，不能作为证据使用。对该证据的真实性无异议，但对该证据的关联性有异议。该证据与本案没有关联性，与项目的实施可能有参考价值，但与涉案赠与协议无关。
（13）《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》［浙政办发（2014）25号］复印件一份，拟证明：1、涉案项目是该文件中的一个项目，浙江省人民政府强烈要求对涉案项目在内的历史欠账，应确保于2014年年底前完成；2、涉案项目不能被解除，解除不符合省政府文件要求，如果解除，将会给政府、村民以及被告造成惨重的损失；3、强化耕地、占补平衡是政府的法定职责。
原告质证称：该证据已经超过举证期限，不能作为证据使用。对该证据的真实性无异议，但该证据与涉案项目没有关联性，与涉案协议也没有关联性。统筹耕地指标在实际实施中可以被替代，另外选择地点不影响指标的完成。
（14）《十四届县政府第四十一次县长办公会议纪要》［（2010）10号］第1至2页复印件一份，被告之前不知道该份证据，原告起诉之后才知道，该证据拟证明：1、原告只是受托人，不具有原告地位；2、涉案项目的政策性工作、维稳工作是三门县人民政府委托原三门县沿赤乡人民政府处理，并非原告委托原三门县沿赤乡人民政府，原告也没有资格和权限委托乡人民政府处理政策性问题。
原告质证称：对该证据的真实性无异议。被告之前不知道该证据不属实，赠与协议书就是引用了这份会议纪要的内容。被告认为政策处理是三门县人民政府委托原三门县沿赤乡人民政府处理，不属实。涉案项目具体委托原三门县沿赤乡人民政府管理的时间点为被告整理好土地交付以后。被告提供了该证据，说明被告承认该证据的内容，该证据的第一项前三条内容表明是经营权的收购，收购的主体是原告，受让的价格参照塘租的标准，与被告协商计算，总的价格是2500万元至2600万元之间。该三条内容证明原、被告之间是滩涂经营权的转让，支付款项是转让款。
被告称：原告的上述说法不能成立。该证据中“受让后”指的是赠与协议书签订后，该项目的管理义务由乡政府负责。如果“受让后”指整个工程验收完毕，那么就不需要维稳，不存在农民上访的问题。该证据是县政府文件，根据国家的相关政策，特别是被告提交的浙政办发（2014）25号文件，说明强化耕地占补平衡的法定职责在于县政府和国土局。原告的逻辑不成立，赠与协议书第一条写明为赠与，该协议书未涉及“收购”，县政府当时有收购意向，但最后是以赠与方式进行。价格也不能确定，原、被告协商时也不是根据这个文件定的。
（15）《三门县沿赤乡北沙塘滩涂围垦造地项目实施情况汇报》复印件一份，2012年4月至5月农民上访期间，国土资源部华东监察室专门派人到三门县调查，该证据是三门县国土资源局针对此事所作的报告，拟证明：1、三门县国土资源局在汇报中认可涉案项目总投资为3929.186万元，其中土地开发工程投资额为2590万元，政策处理费和其他费用为1339.186万元，并约定涉案项目工程由被告开发；2、涉案赠与协议书中的2590万元的来源。该汇报第2页、第3页明确了原三门县沿赤乡人民政府负责相关政策处理、协调，进行土地权属的调解；3、该汇报第4页明确被告在涉案项目中已经取得成果，项目已经基本具备规模，于2010年9月组织过一次验收，按当时政策要求，涉案项目已经基本完工。关于当时验收所提问题，被告已经整改，达到了当时验收标准。
原告质证称：对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议。该证据来源不清，无任何单位盖章或个人签字，不符合证据的形式要件，且与本案无任何关联。
（16）浙江省地方税务局通用机打发票（发票号码：23251894）原件一份，拟证明被告已经履行了项目开发应尽的义务，且一直在推进涉案项目。
原告质证称：对该证据的真实性无异议。但是，被告于2012年1月6日交了设计费用，就应该实施、整理，而被告没有提交实施、整理的费用凭证，是因为被告没有实施。
被告称：该证据主要证明被告的工作就绪，待乡政府的政策处理结束后，马上可以根据设计方案进行施工。被告的土地整理需要政策处理配合，如果政策处理不好，设计方案就无法实施。设计方案是根据2011年9月21日发的整改函做的，且是国土资源局出面做的。这就是说被告已经委托设计，原告没有完成相关条件，导致设计方案无法推进。
（17）滩涂围垦许可证原件一本，拟证明被告拥有涉案滩涂经营权。
原告质证称：对该证据的真实性无异议，但与本案无关。
（18）海域使用权证书（国海证083300167）原件一本，拟证明该证于2008年更换，更换前的编号与赠与协议书的编号一致，现在编号已经变了。
原告质证称：对该证据的真实性无异议，但对该证据的合法性有异议。
（19）经批复的《报告》及批复人马奇的基本信息复印件各一份，该证据来源于浙江省国土资源厅，拟证明：1、省厅并没有撤销涉案项目，相反涉案项目已经完成80%工作量，省厅督促各部门尽早完成；2、原告认为涉案项目于2013年1月停止实施并非事实，被告至今仍为该项目的继续实施做工作和努力。
原告质证称：一、被告取得该证据不合法，从批复的内容看，该批复属于行政机关内部行文，批复对象为三门县国土资源局郑永坚，批复最后的文件应该到三门县国土资源局。并且，该批复对内不对外，不排除被告通过不正当的途径取得该材料。二、批复的内容不真实。项目推进和实施的责任在于三门县国土资源局，不属实。被告是土地整理实施的主体，涉案项目通过验收后，再交给原告，三门县国土资源局并非实施主体。土地整理完成工作达到80%是被告的说法，不真实，没有任何证据证明被告已经完成土地整理80%的工作量。三、被告认为涉案项目没有取消，只是暂时停止，这与事实不符。事实上，被告已经将养殖塘全部转包给蒋兆高，且期限和被告使用权的期限是一致的，蒋兆高又将养殖塘分包给相关养殖户，尽管被告称可以收回继续实施，那么被告应先将养殖塘收回，将相关政策处理好，再谈继续实施。被告没有提供证据证明涉案项目可以继续实施，被告继续在做实施工作。涉案项目是否实施与合同解除是两个法律关系。合同解除后，涉案项目才可能由三门县国土资源局申请浙江省国土资源厅取消或置换项目，否则由政府部门要求被告承担相应的行政责任或违约责任。
被告称：一、关于该《报告》的来源，被告是按照法律规定的正常渠道向浙江省国土资源厅取得的，程序合法。这是公民和企业享有的知情权。二、被告主张的事实都是有相应依据的，特别是浙江省国土资源厅副厅长马奇的签字，说明其经过了解才作出批示。关于土地项目实施的主体问题，造田造地实施的主体是县政府。三、涉案项目是否取消不取决于原、被告，而由省政府或省厅决定。根据马奇的意见，这个项目是要继续进行的，没有被取消。原告称项目已经取消不尊重事实和省政府的规定。被告将项目全部承包给他人，是迫于无奈，被告为了不让双方损失进一步扩大，被告与他人也约定被告随时可以拿回。
对原、被告提交的证据，本院认定如下：
被告对证据（1）无异议，故本院予以采信。被告对证据（2）中的《关于下达第一批滩涂围垦省统筹造地任务的通知》［浙土资函（2009）7号］无异议，故本院对该部分予以采信。被告对证据（2）中的《关于要求对沿赤乡北沙涂垦区实施土地开发的申请》真实性无异议，故该证据可以证明被告于2007年8月1日向三门县国土资源局提出关于要求对沿赤乡北沙涂垦区实施土地开发的申请。被告对证据（3）的真实性无异议，故该证据可以证明浙江省国土资源厅于2010年9月30日提出涉案项目质量存在问题和整改要求。被告对证据（4）的真实性无异议，故该证据可以证明原、被告于2010年12月16日签订《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》，就相关权利义务作了约定。被告对证据（5）的真实性无异议，故该证据可以证明三门县国土资源局于2011年9月21日就北沙塘滩涂围垦项目向被告提出建设整改要求。被告对证据（6）的真实性无异议，故该证据可以证明原三门县沿赤乡人民政府于2012年8月20日发布北沙塘造地项目施工公告。证据（7）虽系复印件，但有相关职能机构的盖章确认，虽然被告对该证据有异议，但未提供相关证据予以反驳，故该证据可以证明有村民不同意北沙塘造地项目。被告对证据（8）的真实性无异议，故本院对该证据予以采信。被告对证据（9）的真实性无异议，故该证据可以证明三门县财政局于2010年12月23日拨付给被告1300万元。证据（11）系三门县财政局出具，被告对其虽有异议，但未提交证据予以反驳，而且证据（9）中“款项内容”一栏的记载、付款的金额及时间，均与证据（4）中第二条的内容相符，故证据（11）结合证据（9），可以证明原告根据《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》约定向被告支付了1300万元。证据（10）即使真实，也仅能证明原三门县沿赤乡人民政府曾支付北沙塘造地项目政策处理费用，而不能证明原告主张的该支付属于代为垫付。原告对证据（12）的真实性无异议，故该证据可以证明浙江省人民政府于2007年11月6日发布《浙江省人民政府关于进一步落实省统筹补充耕地指标的通知》。原告对证据（13）的真实性无异议，故该证据可以证明浙江省人民政府于2014年2月20日发布《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》。而根据证据（14）的内容，仅能证明三门县人民政府县长办公会议讨论确定由原告对北沙塘养殖塘经营权进行受让，并不能证明原告系受托人。证据（15）不能确定其制作人，而原告提出异议，被告也未提交其他证据予以佐证，故本院不予采信。原告对证据（16）的真实性无异议，故该证据可以证明被告于2012年1月6日支付了北沙塘滩涂围垦造地项目（补充）设计费12.5万元，但仅此尚不足以证明被告已经履行了项目开发应尽的义务。原告对证据（17）的真实性无异议，故本院予以采信。原告对证据（18）的真实性无异议，虽对其合法性有异议，但未提供证据予以反驳，故本院予以采信。证据（19）系复印件，且不能确认其制作人，而原告提出异议，被告也未提交其他证据予以佐证，故本院不予采信。
综上，本院认定本案事实如下：
2002年3月25日，被告与三门县沿赤乡小岭下村、郑畔村、沿江村签订《海涂围塘开发合同》，取得涉案滩涂的使用权，使用年限为2002年3月至2024年2月28日。2007年8月1日，被告向三门县国土资源局提出关于要求对三门县沿赤乡北沙涂垦区实施土地开发的申请，并表示开发过程中涉及养殖户的政策处理概由被告负责。2007年11月6日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于进一步落实省统筹补充耕地指标的通知》。2009年3月31日，浙江省国土资源厅和浙江省财政厅联合发布《关于下达第一批滩涂围垦省统筹造地任务的通知》，同意三门县沿赤乡北沙塘滩涂围垦造地项目列入第一批滩涂围垦省统筹造地项目。2010年9月30日，浙江省国土资源厅提出涉案项目质量存在的问题和整改要求。2010年11月11日，三门县人民政府于召开的第四十一次县长办公会议研究了三门县国土资源局提交的关于三门县沿赤乡北沙涂养殖塘土地开发项目有关问题，决定：一、原则同意三门县国土资源局关于三门县沿赤乡北沙涂养殖塘经营权的收购方案；二、确定本案原告对三门县沿赤北沙塘养殖塘经营权进行受让；三、受让价格以塘租为参照标准，与本案被告协商计算，总受让价格应控制在2500万元到2600万元之间，洽谈工作由陈彩明副县长牵头，三门县国土资源局等相关部门参与。项目受让价格确定后，按有关程序支付；四、受让后，该项目资金由三门县财政局统一监管，该项目具体管理委托三门县沿赤乡人民政府。三门县沿赤乡人民政府要做好稳定工作。2010年12月16日，原告作为甲方，与作为乙方的被告签订了《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》，协议主要条款为：一、乙方自愿将三门县沿赤乡北沙塘滩涂海域使用权（国海证3300543）赠与甲方；二、根据省政府（2007）62号、国土资源厅、财政厅（2009）7号文件和三门县第四十一次县长办公会议纪要（2010）10号及相关补充意见精神，甲方补助给乙方土地开发整理资金人民币2590万元，签订本协议后10天内甲方付给乙方1300万元，浙江省国土资源厅对本项目验收入库后10天内再付给乙方1290万元；三、乙方在收到第二次补助款的同时，应在7天内协助甲方办理该项目的无偿转让使用权（海域使用权等）的有关手续，并自行清理好债权、债务。乙方在承包建设经营中的遗留事项与甲方无关。四、根据浙江省国土资源厅业务主管部门对该项目验收要求，由乙方负责实施道路、水沟及设施的维修、整理工程，达到省级验收标准，土地整理验收工作由甲乙双方共同负责实施，验收后交由甲方维护管理；五、如因政策变化或其它原因致使该项目无法通过省厅验收，则本合同自行废止，乙方在10天内退还甲方支付的补助款；六、本协议一经签订，双方必须保证履行，不得反悔。如合同签订并收到第一笔补助款后反悔的，应加倍返回补助款，甲方有权解除合同。甲方如没有在约定期限内支付补助款的，每延迟一天甲方应支付金额的1%的违约金，如超过一个月尚未支付的应按未付金额加倍补偿，乙方有权解除合同。因不可抗力造成本协议无法履行的，双方另行解决。2010年12月23日，原告向被告支付了补助款1300万元。2011年9月21日，三门县国土资源局发函给被告，对被告提出以下要求：一、需在2011年10月15日前完成项目范围的土地平整等设计方案、制定出塘内养殖清理措施计划、制定出项目土地平整计划；二、需在2011年12月底之前务必完成项目区内道路设施和排水体系的配套、土地平整等整改工作，达到省级验收标准。2012年1月6日，被告支付了三门县沿赤乡北沙塘滩涂围垦造地项目（补充）设计费12.5万元。2012年8月20日，三门县沿赤乡人民政府发布北沙塘造地项目施工公告，要求各养殖户在2012年8月28日造地项目开工建设之前清理并腾退养殖塘。2012年5月至9月期间，有村民向有关部门信访，不同意北沙塘造地项目。2013年3月12日，被告作为甲方，与作为乙方的蒋兆高签订《滩涂（养殖塘）承包经营协议》，协议主要条款为：一、承包内容，1、甲方发包给乙方经营管理的滩涂（养殖塘）即为甲方与三门县沿赤乡小岭下村委会、郑畔村委会、沿江村委会所签订的《海涂围塘开发合同》所约定区域范围，具体位于小岭下村东北面，距小岭下村1公里，东南以原老塘坎沿山脚线至红岩嘴，西从原老塘坎沿山脚线延伸至大河湾北段猫儿头，北从猫儿头直线至红岩嘴（塘坝线）。总面积约为1250亩，养殖面积为1050亩。2、乙方在本协议约定的承包期内对上述滩涂（养殖塘）享有自主经营权，有权对养殖塘进行转包或分包。乙方不得擅自改变项目功能和用途；二、承包期限，承包期限自2013年3月15日起至2024年2月28日止；三、交付使用，甲方应当在本协议签订当日将本协议涉及的滩涂（养殖塘）按照合同签订时的现状全部交付给乙方管理使用。乙方应处理好当地村民、养殖户、村委会及当地政府的关系，自行解决相关纠纷，如涉及到滩涂（养殖塘）的权属问题，则由甲方负责处理。四、费用及支付方式，1、2013年3月15日至2014年3月14日止的承包款为人民币160万元，在本协议签订之日支付；自2014年3月15日起，之后每年度的承包款均为人民币230万元，在当年度的1月15日前一次性支付。2、若本协议所涉滩涂（养殖塘）被征收征用或被政府部门实施围垦造地等开发整理项目，则甲方应当全额返还未履行年度（每年的3月15日开始履行该年度的承包合同）的承包款；五、违约责任，5、若政府部门要继续实施本协议所涉及的滩涂围垦造地开发整理项目或者被征收征用，甲方得到的补偿款超过2590万元的，则超过2590万元部分的50%归乙方享有，但若乙方按此计算得到的补偿不及定金利息（定金利息即：以100万元定金为基数，按日万分之五计算自本协议签订之日起至政府发放全部补偿款日止）的，则甲方应当按照定金利息赔偿乙方损失。同时，本协议解除，甲方应当全额返还定金，并全额返还未履行年度（每年的3月15日开始履行该年度的承包合同）的承包款。当天，被告从蒋兆高处收取定金100万元、承包款160万元。
被告持有三门县沿赤乡北沙涂的滩涂围垦许可证，以及涉案项目的海域使用权证书。
2013年11月，三门县部分行政区划进行了调整，沿赤乡调整为浦坝港镇。
另查明，被告于2014年2月21日收到起诉状副本。
本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百八十五条、第一百九十二条的规定，附义务的赠与合同仍为单务、无偿合同，虽然双方均负担给付义务，但双方所负给付义务不互为对立且无对价关系，所附义务仅为赠与合同的附款，受赠人在受领赠与后，才应履行所附义务。而从《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》第二、三、六条的内容来看，该合同明显不符合附义务赠与合同的上述属性，故实际上应属于海域使用权转让合同。原告向被告支付了1300万元，而被告却将涉案滩涂发包给蒋兆高经营，承包期限至2024年2月28日，虽然双方签订的《滩涂（养殖塘）承包经营协议》中就遇有涉案滩涂被征收征用或实施围垦造地作了约定，但被告将应整理并交付给原告的涉案滩涂交付给他人，故仍应认定为被告不履行《三门县北沙塘滩涂海域使用权赠与协议书》的主要债务，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）项的规定，原告具有解除权。至于','2018-09-18
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