辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽行终758号
上诉人（一审被告）兴城市人民政府，住所地兴城市兴海南街137号。
法定代表人袁国相，该市政府市长。
委托代理人马海胜，该市政府法制办工作人员。
委托代理人李江，辽宁大潮律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）周普臣，男，1928年12月19日出生，满族，农民，住址兴城市。
委托代理人史玉柱（系周普臣女婿），男，1953年12月26日出生，满族，退休干部，住址兴城市。
委托代理人韩忠友（系周普臣侄子），男，1953年2月7日出生，满族，住址兴城市。
被上诉人（一审原告）周普刚，男，1935年3月2日出生，满族，农民，住址兴城市。
委托代理人杜德岐，辽宁山盟律师事务所律师。
委托代理人周印祥（系周普刚儿子），男，1968年2月16日出生，满族，住址兴城市。
一审被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙港区龙湾大街。
法定代表人王力威，该市政府市长。
委托代理人毕玉格，该市政府法制办工作人员。
一审原告周普刚诉一审被告兴城市人民政府（以下简称兴城市政府）、葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）行政处理决定及行政复议决定一案，一审被告兴城市政府及一审第三人周普臣不服葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初165号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2018年11月1日组织各方当事人进行询问。上诉人兴城市政府的委托代理人马海胜、李江，上诉人周普臣的委托代理人韩忠友、史玉柱，被上诉人周普刚的委托代理人周印祥、杜德岐，一审被告葫芦岛市政府的委托代理人毕玉格到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，周普刚与周普臣系亲兄弟关系，是同村组村民。1985年1月23日，白塔乡原广粮村（现清水村）登记的《自留山登记台帐》记载：姓名周普刚和周普臣、地点老牛场东坡、栽植树种刺槐、荒山面积各8亩，四至为东至果园、南至水沟边、西至国有林、北至水沟边。1989年10月12日，经白塔乡原广粮村（现清水村）向当时林权确权登记小组递交了村民（包括周普臣在内）《申请林木执照书》，该执照书载明了林权人申请登记的姓名周普臣、林木座落老牛场东坡、树种刺槐、栽林时间1985年、面积16亩，四至为东至果园边、南至沟边、西至国有林松树、北至道，并有村领导熊玉书、经办人张凤春签字盖章。1989年10月12日，兴城市政府为周普臣颁发兴林照第9101号林照。2012年，周普刚诉周普臣共有权确认纠纷一案向兴城市法院提起诉讼，兴城市法院于2012年11月8日作出（2012）兴旧民初字第00947号民事判决书，驳回周普刚的诉讼请求。2014年5月7日，周普刚诉撤销林权登记一案向葫芦岛市中级法院提起行政诉讼，2014年5月26日，周普刚撤回起诉。之后，周普刚又以兴城市政府不履行法定职责为由向葫芦岛市中级法院提起行政诉讼，2014年11月24日，周普刚撤回起诉。2016年7月29日，兴城市政府作出兴政[2016]62号《关于对周普刚申请撤销兴林照第9101号林照的处理决定》，驳回周普刚撤销（1989）兴林照第9101号林照申请。周普刚不服，向葫芦岛市政府申请行政复议，葫芦岛市政府于2016年11月1日作出[2016]葫行复决字61号行政复议决定，维持兴城市政府作出的行政处理决定。周普刚仍不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，兴城市政府具有对个人所有的林木和使用的林地进行登记造册、发放证书的职权，其作为发证机关亦有权作出本案被诉行政处理决定。从事实和证据上看，1985年白塔乡广粮村《自留山登记台账》中记载在老牛场东坡有周普刚、周普臣荒山各8亩。1989年10月12日，白塔乡广粮村向当时林权确权登记小组递交《申请林木执照书》，其中记载林权申请人为周普臣，林木座落老牛场东坡，面积16亩。同日，兴城市政府为周普臣发放兴林照第9101号林照。根据林木和林地权属登记的相关规定，林权登记时申请人需提交林权登记申请表，申请登记的林木和林地权属证明文件等相关材料。经审查认为，兴城市政府是依据白塔乡广粮村递交的《申请林木执照书》为周普臣颁发林照，兴城市政府林权登记时申请人并没有提供申请登记的林木和林地权属证明文件，林权登记档案中没有权利依据，缺少权属证明文件，故兴城市政府行政处理决定认为周普臣取得林照合法有误，应予纠正。综上所述，兴城市政府为周普臣颁发兴林照第9101号林照属于事实不清，证据不足，依法应予撤销。葫芦岛市政府作出的行政复议决定虽程序合法，但认定事实不清，亦应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，在对原行政行为作出判决的同时，对复议决定一并作出相应判决。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决：一、撤销兴城市政府于2016年7月29日作出的兴政[2016]62号《关于对周普刚申请撤销兴林照第9101号林照的处理决定》；二、撤销葫芦岛市政府于2016年11月1日作出的[2016]葫行复决字61号行政复议决定；三、责令兴城市政府于本判决生效后60日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由兴城市政府、葫芦岛市政府共同负担。
上诉人兴城市政府上诉称，1983年8月12日，兴城市政府向周普臣颁发了01562号《开发土地使用执照》，确认本案争议山地老牛场荒坡15亩归周普臣开发经营；白塔乡广粮村于1985年1月制作的《自留山登记台账》实际上没有得到落实；1989年10月12日，兴城市政府为周普臣颁发了老牛场东坡16亩山地的林照，该林照按当时的林权登记程序颁发，确认的四至清晰，内容真实有效；2003年农历正月初九，周普刚、周普臣四兄弟签订协议，证明除周家坟地外，老牛场东坡林地属于周普臣使用，并承认周普臣取得林照的效力。可见，周普臣取得林照有时间上和历史事实上的连续性；周普刚要求撤销林照的申请缺乏事实根据，兴城市政府作出的处理决定事实清楚，程序合法，有明确的法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回周普刚的诉讼请求。
上诉人周普臣上诉称，上诉人早在1983年就取得了涉案林地的承包经营权，原兴城县政府于1983年8月12日颁发了兴政字第01562号《开发土地使用执照》，上诉人经过5年开发种植了刺槐树。广粮村填报的《申请林木执照书》中根本没有与周普刚共有的字样，《自留山登记台账》不具有公信力。事实上周普刚早已承认涉案林地为上诉人所有，上诉人与周普刚等亲兄弟四人于2003年正月初九签订了一份协议，写明“从即日起，坟地四兄弟所有，除坟地以外，还是周普臣所有。”行政诉讼法第四十六条规定因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。林照是1989年核发，现在确权显已超过时效。一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法予以改判。
被上诉人周普刚答辩称，1983年的执照与1989年的林照不是同一块地，有当时村委会的会计、主任等证人证言予以证明，并且从实际测量面积也可以看出是两块地。1983年执照确定的那块地周普臣已经转让给别人，并且受让人也在一审中出庭作证。一审判决正确，请求二审法院予以维持。
一审被告葫芦岛市政府述称，一审法院认定事实有遗漏，对涉案地块权属的查明应当从1983年开始，台账记录和地块的实际权属情况不对应，如果不是同一地块，与周普刚没有利害关系。一审判决错误，请求二审法院依法予以改判。
本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题是被上诉人周普刚的起诉是否属于行政诉讼受案范围。一审审理时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（五）项、第四十四条第一款第（一）项规定，公民、法人或者其他组织对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，周普刚于2014年11月向兴城市政府提出申请，请求撤销兴城市政府于1989年10月向周普臣颁发的兴林照第9101号林照。兴城市政府作为9101号林照的颁发机关，其受理周普刚的申请后，经调查核实后认为，9101号林照填写的内容真实有效，符合当时的林权登记程序，故决定驳回周普刚要求撤销（1989）兴林照第9101号林照的申请。由此可见，被诉行政处理决定是兴城市政府针对周普刚对颁发9101号林照的行政行为提起申诉的重复处理行为，该处理决定只是肯定了1989年颁发9101号林照的行政行为合法有效，并未对周普刚设定新的权利义务，故周普刚对该行政处理决定不具有复议权和起诉权。葫芦岛市政府受理周普刚的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，周普刚不能依据该行政复议决定提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日起实施，根据法无溯及力的原则，1989年颁发林照的行政行为不属于行政诉讼受案范围，周普刚不能通过向兴城市政府提出申诉的程序使原本不属于行政诉讼受案范围的行政行为纳入司法审查。一审法院对1989年颁发林照的行政行为进行合法性审查违反行政诉讼法的规定，依法应予纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，因兴城市政府作出的行政处理决定不属于行政诉讼受案范围，故人民法院依法应当裁定一并驳回周普刚对行政处理决定和行政复议决定的起诉。
综上所述，被上诉人周普刚的起诉不符合行政诉讼受案范围，依法应当裁定予以驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下：
一、撤销葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初165号行政判决；
二、驳回被上诉人周普刚的起诉。
一、二审案件受理费共计100元，退还被上诉人周普刚。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年十一月二十日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰