重庆市第五中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)渝05民终3217号
上诉人（原审原告）：重庆市綦江区安稳镇人民政府，住所地重庆市綦江区安稳镇新区一号，统一社会信用代码11500222756225875F。
负责人：王宗恒，该镇镇长。
委托诉讼代理人：周亚军，重庆勤升律师事务所律师。
委托诉讼代理人：严红，重庆勤升律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：鹿安军，男，1963年1月24日出生，汉族，住重庆市綦江区。
委托诉讼代理人：闫晓丽，北京京益律师事务所律师。
上诉人重庆市綦江区安稳镇人民政府与被上诉人鹿安军确认合同效力纠纷一案，不服重庆市綦江区人民法院(2017)渝0110民初4737号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月23日立案后，依法组成合议庭进行审理。上诉人重庆市綦江区安稳镇人民政府的委托诉讼代理人周亚军、严红，被上诉人鹿安军及委托诉讼代理人闫晓丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
重庆市綦江区安稳镇人民政府上诉请求：一、撤销一审判决并依法改判，判决确认上诉人与被上诉人于1998年11月9日签订的《协议书》无效，并判决被上诉人立即将位于綦江区***的房屋返还给上诉人；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决适用法律错误。1、被上诉人作为城镇居民在上诉人处购买农村房屋，违反法律强制性规定，双方签订的《协议书》应属无效；2、涉案房屋至今未办理任何登记手续，至今产权不明晰，在此情况下上诉人的出售行为应属无效；3、该房屋依法不能办理产权证，违法状态将一直持续；4、合同自始无效，不因持续时间长就转化为有效合同。二、认定合同无效后，被上诉人可以要求上诉人赔偿损失，其权利具有充足的救济途径。三、认定合同无效，有助于政府依法推进高速路口拓宽项目。
鹿安军答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉讼主张没有法律依据。1、关于被上诉人身份问题，目前法律没有对是否允许城镇居民在农村购买房屋作出明确规定，仅有国家政策文件作为支撑，但涉案房屋并非单纯的农村住宅或者宅基地房屋。涉案房屋属于乡镇企业破产后的资产处理，乡镇企业占有农村集体土地有法可依，企业破产后自行处理财产，属于有权处分，被上诉人购买涉案房屋不存在违法之处；2、关于涉案房屋的产权登记，被上诉人的救济权利与合同效力审查没有关联，本案要审查的是双方签订的协议书是否有效，应当适用民法通则第58条规定进行审查；3、征地拆迁与合同效力的诉讼没有关系。
重庆市綦江区安稳镇人民政府向一审法院请求：1.确认原告与被告于1998年11月9日签订的《协议书》无效；2.被告立即将位于綦江区***的房屋腾退给原告；3.本案诉讼费由被告承担。诉讼过程中，原告将第二项诉讼请求变更为被告立即将位于綦江区***的房屋返还给原告。
一审法院认定事实：原綦江县乡镇企业管理局于1992年11月22日作出綦乡镇企（1992）赶字第13号文件批复，同意新建原綦江县安南矿山物资供应公司（以下简称安南矿山公司），企业性质为集体所有制企业，执行乡镇企业的财务制度，隶属原綦江县安稳乡人民政府。1992年11月30日，綦江县安稳乡矿山物资供应公司（即安南矿山公司）与原綦江县安稳乡九盘村一社（以下简称九盘村一社）签订了《征地协议书》，协议约定安南矿山公司占用九盘村一社土地1.852亩，并支付土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费等共计10927元，承诺安排招收该社社员2人为工人。原綦江县安稳乡九盘村村民委员会、原綦江县乡镇企业办公室及原綦江县安稳乡人民政府在《征地协议书》上盖章。安南矿山公司按约履行了支付费用义务后，即在前述地块上修建乡镇企业房屋，但未依法完善征地手续。原中共安稳乡委员会于1992年12月3日批复任命彭某为该司经理。安南矿山公司向工商行政管理部门申请于1993年5月2日注册成立并获得企业法人营业执照，经济性质为集体所有制（乡镇企业）。安南矿山公司于2000年10月12日因经营不善未办理企业年检被工商行政管理机关吊销营业执照。撤乡并镇后，原綦江县安稳乡人民政府的权利义务由原綦江县安稳镇人民政府继受。安南矿山公司息业后，其权利义务由原綦江县安稳镇人民政府负责享有和承担。1998年11月9日，原綦江县安稳镇人民政府企业管理办公室与鹿安军签订《协议书》，约定：“安稳镇企办室（以下称甲方）与松局建安公司鹿安军（以下称乙方）就乙方为了兴办汽车修理购买甲方所属的倒闭企业安南矿山公司房屋设施（北段），现达成协议如下：一、乙方一次性向甲方交纳购买房屋款现金捌万元正，自交清款后甲方所属的矿山公司北段房屋及范围内的附属设施权属乙方所有。二、四至界畔：见《南北两段示意图》1.东界：以南北两段的共墙为石头界线起直对河床<即围墙>；2.南界：从张元开、张绍泽阶檐坎起往观音桥方向至坝子坎，直对河床；3.西界：至公路；4.北界：共墙起张绍泽、张元开阶檐坎。三、南北两段的房屋的共墙长期保留，任何一方无权拆除。否则，先拆方自行放弃共墙产权，其另一方不给任何经济补偿。四、交接时间：经双方协定，再根据原承租者李必泉另建厂房的实际承租期限和搬迁时间需要，最后决定交接时间为99年元月1日。但根据李必泉的最后要求决定安全搬入日期为一九九九年三月底以前，99年1-3月期间3个月的承租费由乙方收取。经双方签字，政府签证生效，自生效之日起该房屋的产权属乙方所有。一经签字，永不翻悔。涉及有关路政费用由甲方负责。”该协议上有甲方代表张元瑞和乙方鹿安军签字，盖有原綦江县安稳镇人民政府乡镇企业管理办公室和原綦江县安稳镇人民政府公章。协议签订后，鹿安军支付了房屋价款8万元，原綦江县安稳镇人民政府将该房屋交付鹿安军占有、使用至今。但该房屋至今未办理产权登记手续。2011年底，綦江区行政区划调整，原綦江县安稳镇人民政府变更为重庆市綦江区安稳镇人民政府。
另查明，鹿安军在购买前述房屋时是打通建安公司工人，其妻子是打通二矿医院职工，均为城镇居民。鹿安军购买前述房屋后，在该房屋个体经营汽车修理及商品零售。现在鹿安军一家7口人全部居住在此房屋内。在鹿安军购买前述房屋的同时期，原綦江县安稳镇大堰村13社村民邓青容也向重庆市綦江区安稳镇人民政府购买了重庆市綦江区安稳镇人民政府位于此处的安南矿山公司的部分房屋。2011年2月3日，原綦江县安稳国土资源管理所出具证明，载明：“安稳镇大堰村13社邓青容，在安稳鱼孔堂有私房一幢，其房地产权证，正在办理之中。”此房屋至今也仍未办理产权登记手续。因安稳高速公路出口道路拟扩宽需要拆迁鹿安军在重庆市綦江区安稳镇人民政府处购买的前述房屋，重庆市綦江区安稳镇人民政府与鹿安军多次协商拆迁补偿事宜未果，重庆市綦江区安稳镇人民政府乃诉至本院请求判如所请。
审理中，一审多次组织重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方协商拆迁补偿事宜，但均未能达成一致意见。
一审法院认为，本案诉争的焦点是重庆市綦江区安稳镇人民政府在农村集体经济组织土地上兴办的乡镇企业房屋出售给鹿安军的效力问题。首先，原綦江县安稳乡人民政府开办安南矿山公司时，与原綦江县安稳乡九盘村村民委员会签订了《征地补偿协议》，支付了土地补偿费等费用，并按征地面积进行了招工，开办安南矿山公司经过了乡镇企业主管部门的批准，当时安南矿山公司作为政府开办的乡镇企业建设房屋具有一定的合法性，原綦江县安稳乡人民政府对该房屋享有一定民事实体权利。在安南矿山公司息业后，原綦江县安稳镇人民政府为实现物的效益最大化将自己享有一定民事实体权利的前述房屋予以出售，鹿安军基于对身为当地基层人民政府的重庆市綦江区安稳镇人民政府的信赖而善意与之签订房屋买卖合同，故应认定重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方当时签订《协议书》系自愿且意思表示真实。第二，涉讼房屋虽然建在农村集体经济组织土地上，但是它不同于普通农房，属于经营性房屋，具有商业价值，房屋所占用的土地实际上早已作为农村集体建设用地在使用。鹿安军买受涉讼房屋后，其合法占有、实际使用前述房屋至今将近20年。第三，重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方签订《协议书》时，乡镇企业因改制等原因其房屋被转让的情况也时常发生。重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方签订涉讼房屋买卖协议未违反法律效力性强制性规定。涉讼房屋买卖将近长达20年之久，重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方的经济关系已经稳定，在此期间，重庆市綦江区安稳镇人民政府、当地村社及其成员从来没有提出过任何异议。如现在法院认定房屋买卖合同无效，有违合同相对性原则，不利于维护交易安全和维护社会诚信。第四，重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方事隔近20年发生纠纷的根本原因是涉讼房屋因安稳高速公路出口道路拟扩宽需要拆迁，但双方就房屋的拆迁补偿费用未能协商达成一致意见。
综上，按照合同相对性原则和诚实信用原则，重庆市綦江区安稳镇人民政府将其享有一定民事实体权利的涉讼房屋转让给鹿安军并与鹿安军签订的《协议书》宜认定合法有效。本案需要指出的是，认定涉讼房屋买卖合同有效，仅仅是解决重庆市綦江区安稳镇人民政府、鹿安军双方房屋买卖合同的效力问题，并不表明因此就完善了该房屋所在土地的相关审批手续，并不表明因此就完善了该房屋的房产登记手续。至于重庆市綦江区安稳镇人民政府对涉讼房屋具体如何进行拆迁补偿属于行政管理范畴。
为此，依照《中华人民共和国合同法》第四条、第六条、第八条、第四十四条、第五十二条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回原告重庆市綦江区安稳镇人民政府的诉讼请求。一审案件受理费80元，由原告重庆市綦江区安稳镇人民政府负担（原告已预交40元，限原告在本判决生效后五日内向一审法院交纳40元）。
二审中，双方当事人均未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据法律规定，下列民事行为无效：1、无民事行为能力人实施的；2、限制民事行为能力人依法不能独立实施的；3、一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；4、恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益的；5、违反法律或者社会公共利益的；6、经济合同违反国家指令性计划的；7、以合法形式掩盖非法目的的。根据相关规定，农村的住宅不得向城镇居民出售，即禁止城镇居民在农村购置宅基地。本案案涉房屋虽建在农村集体经济组织土地上，但属乡镇企业经营性用房，乡镇企业在农村集体土地上建房并无法律禁止性规定。鹿安军虽为城镇居民，但购买的房屋属乡镇企业倒闭后的资产处理，并非宅基地上的住房，故重庆市綦江区安稳镇人民政府企业办公室与鹿安军签订《协议书》不违反法律效力性强制性规定，应属有效。重庆市綦江区安稳镇人民政府上诉称双方签订的《协议书》应属无效的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，重庆市綦江区安稳镇人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人重庆市綦江区安稳镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周海燕
审 判 员 倪洪杰
审 判 员 秦 敏
二〇一八年八月二十八日
法官助理 陈园媛
书 记 员 孙 锋