河北省石家庄市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)冀01行赔初1号
原告任丘市京联建材有限公司，住所地任丘市梁召镇北丁务村。组织机构代码68702435-8。
法定代表人刘云青，总经理。
委托代理人杨福闽，副总经理。
委托代理人孟祥坡，河北建平律师事务所律师。
被告河北省国土资源厅，地址石家庄市红旗大街。
法定代表人张维亮，厅长。
委托代理人严卫青，河北省国土资源厅工作人员。
委托代理人邢建民，河北卓联律师事务所律师。
原告任丘市京联建材有限公司（以下简称京联建材）因要求确认河北省国土资源厅（以下简称省国土厅）出让探矿权行为违法、并赔偿损失一案，向本院提起行政诉讼，本院经审理后作出（2015）石行初字第00228号行政判决，判决驳回了原告诉讼请求，原告不服向河北省高级人民法院提出上诉。河北省高级人民法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”的规定，于2017年4月7日作出（2017）冀行终55号行政裁定，裁定撤销原判发回本院重审。原告据此撤回起诉，向本院分别提起诉讼。本院于2017年5月24日立案，2017年5月31日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本案在审理期间，原告向本院申请司法鉴定，本院于2017年8月29日作出（2017）冀01行初132号行政裁定中止了本案的审理，待鉴定结束后，及时恢复了审理，并于2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨福闽、孟祥坡，被告委托代理人严卫青、邢建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2009年6月25日，被告河北省国土资源厅公开拍卖河北省宽城县汤某镇大岭庙西沟金矿的探矿权，原告以1060万元价格竞得该探矿权，2010年10月13日，被告省国土厅给原告颁发了矿产资源勘查许可证，编号为T13420101002042321。原告取得探矿权许可证后，投入大量人力物力进行探矿。2013年8月5日，宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处向原告下达了停止作业告知书，停止作业的依据是原告探矿区域在都山省级自然保护区范围内。原告向河北省环境保护厅查询都山自然保护区的批准文件，查询结果为2006年6月份都山自然保护区已经建立。为确定原告矿产资源勘查许可证的勘察范围是否在都山省级自然保护区范围内，原告向河北省环境保护厅发去询证函。2017年1月17日，河北省环境保护厅向原告复函，复函内容是“探矿范围大部分在缓冲区，小部分在试验区内，基本上在自然保护区范围内”。根据自然保护区相关法律规定，自然保护区范围内严禁探矿。被告明知都山省级自然保护区已经建立，仍然在自然保护区范围内设置探矿权，该行政许可行为是违法无效的。原告已于2015年7月向石家庄市中级人民法院提起诉讼，后经河北省高级人民法院审理后，发回石家庄市中级人民法院重新审理。在原起诉状中原告在请求确认行政行为违法的同时一并提出赔偿请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当分别立案，故原告针对行政赔偿请求单独提起诉讼，请求1、确认判令被告赔偿原告因其行政许可违法造成的损失暂定1.7亿元，具体数额以司法鉴定意见为准；2、诉讼费用由被告承担。
原告于2018年8月15日向本院递交变更诉讼请求申请书，诉讼请求变更为：1、请求判令被申请人赔偿申请人探矿期间投入的损失35316825.07元及利息，利息标准按照银行同期贷款利率其中13694375.15元自2010年10月13日开始计算，其中19655964.46元自2013年8月6日开始计算，其中1911794.46元自2017年9月6日开始计算，其中54691元自2014年12月12日开始计算，直至被申请人赔偿时止。2、本案鉴定费35万元由被申请人承担；3、诉讼费用由被申请人承担。
原告提交了如下证据：1、河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查结题报告；2、河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查结题报告之勘误；3、大岭庙西沟金矿作业图纸4张；4、2014年12月25日和2015年9月25日矿产资源勘查实施方案评审意见书；5、配电工程施工合同、收款收据单据、修路占地赔偿领取单和证明；6、承包合同书、征山占地协议书、收款收据；7、汤道河镇季杖子村村委会证明，租赁勾机、铲车的收据；8、租房协议、收据；9、看护人员的收条；10、河北省行政事业性收费缴款书；11、原告方营业执照；12、中化地质矿山总局吉林地质勘查院；13、探矿权证书。
在本案审理期间，原告对其损失申请鉴定，本院告知原告申请鉴定需提供证明其遭受损失的相关证据材料，原告在鉴定前提交了如下证据材料：第一类，1、任丘市京联建材有限公司简介；2、河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查探矿（最初设立文件如探矿权招拍挂成交确认书）；3、探矿权使用费缴纳收据；4、河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查工作总结及下一步实施方案（2014年12月25日承德市矿产资源评审中心出具的《矿产资源勘查实施方案评实意见书》（承国土资堪评[2014]0040号）；5、停止作业告知书（2013年12月5日由宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处出具的）；6、中化地质矿山总局吉林地质勘查院与任丘京联建材有限公司签订的《地质勘查项目合同书》，收款凭证；7、与勘查工作相对应的地质勘查技术资料《河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查结题报告》；8、勘查项目结题决算报告。第二类，1、地质观察点，路线记录表（1-8，共8册）；2、野外钻探编录草稿；（工程号：ZK1501、工程号：ZK001-AU6、工程号：ZK001、工程号：ZK002-AU7、工程号：ZK003-AU8、工程号：ZK004-AU5、工程号：ZK301、工程号：ZK701-AU1、工程号：ZK1101-AU8、）;3、钻孔技术档案：（ZK301、ZK1501、ZK002-AU7、ZK001、ZK701、ZK001-AU6、ZK004、ZK1101-AU1、ZK003-AU8）；4、钻孔原始报班记录（5份）；5、矿区标本登记表；6、矿区地表及坑探工程样品登记表（2份）；7、地表及坑探工程标本样品采样记录表；8、剖面及坑探工程基点基线记录表；9、探槽工程量统计表；10、槽、井、坑探工程原始地质记录表；11、大岭庙西沟金矿普查工作总结（2010）年度；12、金矿物探普查工作报告；13、坑探变更报告；14、检测鉴定报告。第三类证据，2009、2010、2011、2012、2013、2014、2015汤某经营费用明细表。北京国融兴华资产评估有限责任公司根据以上证据资料分三个时间段作出（2009年6月25日至2010年10月12日、2010年10月13日至2013年8月5日、2013年8月6日至2017年9月5日）三份《任丘市京联建材有限公司在探矿期间实际投入的损失数额追溯性鉴定报告》。
被告辩称，《探矿权挂牌出让成交确认书》第六条写明：“竞得人自行处理勘查过程中的征山、占地、修路、架电、取水、环保等事宜，并按照国家有关规定办理相关手续，费用由受让方承担，由此给第三人造成损失的，由受让方自行处理，与出让方无关”。被答辩人在2013年8月5日收到的《停止作业告知书》写明：“你单位在沟进行的探矿行为，因未办理环保相关审批手续。你单位在接到此告知书后立即停止违法行为，并在30日内恢复林地原状，否则按照相关法律法规的规定追究你单位的相应责任”。以及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条“探矿权人享有下列权利：（一）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；（二）在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；（三）在勘查作业区及相邻区域通行；（四）根据工作需要临时使用土地；（五）优先取得勘查作业区新发现矿种的探矿权；（六）优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。探矿权人行使前款所列权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，应当遵守有关法律、法规的规定。”因此，被答辩人所受行政处罚以及相关损失是由于被答辩人未按照相关规定办理环保审批手续造成的，而非因答辩人的行政许可行为所致。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。本案中，答辩人为被答辩人颁发的探矿权证行政许可行为还未被确认违法，因此，本案还不符合行政赔偿案件的受理条件。
对于2009年6月25日至2010年10月12日阶段（第一阶段）以及2013年8月6日至2017年9月5日阶段（第三阶段）的投入，我方均不认可。（一）第一阶段的投入均发生在颁发《勘查许可证》以前，在此阶段，原告任何探矿行为均无法律依据，其行为后果均应自行承担，其主张不应得到支持。因此，对此阶段损失我方不予认可；（二）第三阶段的投入均发生在原告收到《停止作业告知书》以后。在此阶段，相关执法部门已经明令原告停止经营活动，原告仍进行经营活动，此为违法经营，其行为后果均应自行承担，其主张不应得到支持。因此，对此阶段损失我方不予认可。（三）在这两个阶段中，原告未按照法律规定办理安全生产许可、临时用地许可，也未按照双方约定办理环保手续，其探矿行为属于违法，其进行的投入损失应由其自行承担，其行为依法应受到相关处罚。
2010年10月13日至2013年8月5日阶段（第二阶段）的投入，我方亦不认可。（一）原告探矿行为既违反法律的强制性规定，又违反双方约定，其损失应当由其自行承担。探矿活动的开展需要获得多个行政许可，包括探矿权许可、安全生产许可、临时用地许可等。探矿权许可是开展探矿活动的必要条件，但不是充分条件。探矿权人需要在办理完毕诸个相关行政许可后方可开展探矿活动，否则，探矿权人则为违法探矿。1、根据《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（国家安监总局第20号令）第二条：“非煤矿矿山企业必须依照本实施办法的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。”、第五条第一款：“本实施办法所称的非煤矿矿山企业包括金属非金属矿山企业及其尾矿库、地质勘探单位、采掘施工企业、石油天然气企业。”、第二款：“……地质勘探单位，是指采用钻探工程、坑探工程对金属非金属矿产资源进行勘探作业的单位。……”原告未取得安全生产许可证的情况下进行勘探活动，属于违法勘探，其进行的投入不应受到法律保护。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”原告在进行探矿活动时，未办理临时用地手续，在此种情况下，原告进行探矿活动违法。3、双方在“探矿权挂牌出让成交确认书”中明确约定：“竞得人自行处理勘查过程中涉及的征山、占地、修路、架电、取水、环保等事宜，并按照国家有关规定办理相关手续，费用由受让方承担，由此给第三人造成损失的，由受让方自行处理，与出让方无关。”但原告未按照约定办理环保手续、临时用地手续以及安全生产许可，违反了双方的约定，因此而产生的损失，应当按约定由原告自行承担。（二）第二阶段《鉴定报告》存在诸多问题，其不具有确定损失数额的参考价值。l、鉴定报告的作出依据的是原告提交的材料，鉴定机构在未审查、核验这些材料的真实性、合法性、关联性的情况下，即以其作为鉴定损失的依据，无法律依据。2、评估公司依据原告提交的记账凭证认定了大额损失，而原告的经营范围是：生产销售保温密封材料、电缆架桥、复合塑织袋、龙骨及配件、MF纤维、墙外墙复合板、中控玻璃铝隔条。可知，原告除了探矿业务外还有诸多其他类经营活动。原告提交的2009年至2015年记账凭证为其的全部经营活动的账目。评估公司将原告所有经营活动的中产生的账目不加区分、辨别的全部想当然的认定为是原告在大岭庙西沟的探矿损失，无法律依据。3、《鉴定报告》中的损失数额并不是实际损失数额。根据第二本鉴定报告第6页（四）所示，评估公司未对探矿权现场进行测量、勘查等，其评估出的损失并不是原告的实际损失。4、鉴定报告中存在多处书写错误，其真实性、准确性存疑。第二本《鉴定报告》第42页表10-11中的第3、4项所示发生日期与记账凭证中的发生日期不一致；第44页表10-13第1项的发生日期与记账凭证不一致，应当是2011年1月10日；第45页表10-14第4项，在记账凭证中显示的是“维修费”，但在鉴定报告中显示的确是油费，鉴定报告书写错误；第46-48页表10-16第21，25，26项，发生日期与记账凭证不一致，书写错误。鉴定报告错误太多，真实性、准确性存疑。5、鉴定报告依据未附发票的记账凭证即认定损失，无法律依据。根据《会计基础工作规范》第四十七条：“各单位办理本规范第三十七条规定的事项，必须取得或者填制原始凭证，并及时送交会计机构。”、第三十七条：“各单位发生的下列事项，应当及时办理会计手续、进行会计核算：（一）款项和有价证券的收付；（二）财物的收发、增减和使用；（三）债权债务的发生和结算；（四）资本、基金的增减；（五）收入、支出、费用、成本的计算；（六）财务成果的计算和处理；（七）其他需要办理会计手续、进行会计核算的事项”、《中华人民共和国发票管理办法》宣传提纲规定：“一、发票作为经济交往中基本的商事凭证，是财务会计核算的原始凭证和税务稽查的重要凭据。”、《中华人民共和国发票管理办法》第二十条：“所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。”由此可知，发票作为原始凭证，必须附在记账凭证后，未附有原始凭证的记账凭证不能证明收支的发生。五、符合一定条件时，在自然保护区内进行勘探活动为河北省环保厅所允许。根据《河北省生态保护红线管理办法》（暂行）第十七条：“在本办法实施前，生态保护红某已有的下列人类活动应当遵守以下规定：……对依法取得探矿权的，在符合主体功能定位的前提下，可依法开展勘查活动。”因此，在自然保护区内设立探矿权不违反法律规定。综上，原告的探矿行为违反法律的强制性规定以及约定，依法应当承担行政责任以及违约责任。鉴定报告不能客观真实的反映原告的损失，且鉴定报告的真实性、准确性存疑，不具有确定原告损失数额的参考价值。请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告向本院提交了如下证据、依据：1、证号T13420101002042321探矿权证；2、（2010）第0052号《颁发矿产资源许可证通知书》；3、政务审批意见；4、缴款单据；5、授权委托书；6、国土厅行政审批事项收文回执、通知书；7、探矿权申请登记书；8、01200811100218号《地质勘查资质证书勘查》；9、地质勘查项目合同书相关文件；10、公证书；11、探矿权挂牌出让成交确认书；12、冀国土资函[2010]150号河北省国土资源厅关于委托出让探矿权的函及附件；13、收款单；14、《河北省宽城满族自治县汤道河镇大岭庙西沟金矿普查设计》审查意见；15、承德市国土资源局情况说明（承国土资堪核[2010]36号）；16、石家庄市中级人民法院《行政裁定书》（2017）冀01行初128号；17、宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处作出的《停止作业告知书》。
经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性无异议，但不认可行政许可的内容，认为行政许可的内容是违法的。被告对原告提交的1、2、3组证据真实性没有异议，对合法性有两点意见，第一，勘查单位所做的结题报告以及刊物图纸一共三份，与事前他们自己做的勘查设计方案不一致，与行政机关批准的勘查涉及方案不一致，涉嫌违法。第二点，作出的报告是在未办理相关行政许可的情况下作出的，为违法取得。认为原告的第4组证据没有办理合法手续。对证据5-10有三点意见，一是这些投入均未办理合法手续；二是5-9均没有提供发票；三是白条不得入账。对证据10、11、12、13无异议。
被告对鉴定报告发表了质证意见，认为第一份评估报告原告的投入是在未颁发探矿权证之前进行的，其损失应自行承担；第二本，原告进行生产经营活动还需要办理其他行政许可相关手续，没见到原告办理了相关手续。第三本是责令原告停止作业之后发生的行为，此时的经营活动不受法律保护，其损失应自行承担。
原告认为评估基准日不一致，导致原告的损失没有一个统一的标准，应对损失进行修正。
经审理查明，原告京联建材于2009年6月25日签订《探矿权挂牌出让成交确认书》，通过参与探矿权挂牌出让活动，竞得“河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查”探矿权，成交价款为1060万元整，由竞得人一次缴纳，该确认书有出让组织单位承德市国土资源局及出让承办单位承德市矿业权交易所印章。该确认书第六条约定：“竞得人自行处理勘查过程中涉及的征山、占地、修路、架电、取水、环保等事宜，并按国家有关规定办理相关手续，费用由受让方承担，由此给第三人造成损失的，由受让方自行处理，与出让方无关。”2010年10月13日被告省国土厅为原告颁发了证号T13420101002042321探矿权证。证载勘查项目名称为河北省宽城满族自治县汤某镇大岭庙西沟金矿普查，地理位置河北省承德市宽城满族自治县，勘查面积6.04平方公里，有效期限2010年10月31日至2012年10月13日。2010年10月28日原告京联建材向被告省国土厅缴纳探矿权价款1060万元，缴纳矿产资源开采，勘查登记费50元、探矿权使用费1208元。中化地质矿山总局吉林地质勘查院在探矿权证区域范围内开展了探矿工作，至2013年8月5日宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处向大龄西沟金矿下达《停止作业告知书》停止了探矿行为。北京国融兴华资产评估有限责任公司根据原告提交的证据资料分三个时间段作出（2009年6月25日至2010年10月12日、2010年10月13日至2013年8月5日、2013年8月6日至2017年9月5日）三份《任丘市京联建材有限公司在探矿期间实际投入的损失数额追溯性鉴定报告》，第一阶段损失数额合计13694375.15元，第二阶段损失数额合计19655964.46元，第三阶段损失数额1911794.46元。第二阶段、第三阶段的鉴定报告将白条、无发票的记账凭证以及无劳动合同的工资发放表、与探矿行为无关联的管理费用等均列入实际损失范围之内。本院作出的（2017）冀01行初132号判决已确认被告省国土厅颁发探矿权证的行为违法。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他情形的。”本案被告省国土厅违反《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条的规定，颁发证号T13420101002042321探矿权证的行政许可行为已经被本院（2017）冀01行初132号判决确认违法。原告缴纳的探矿权价款1060万元，缴纳矿产资源开采、勘查登记费50元，探矿权使用费1208元应予退还。
《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条规定：“探矿权人享有下列权利：（一）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；（二）在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；（三）在勘查作业区及相邻区域通行；（四）根据工程需要临时使用土地；（五）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；（六）优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。探矿权人行使前款所列权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，应当遵守有关法律、法规的规定。”据此，本案原告京联建材取得探矿权证后，欲行使在证载区域范围内探矿的权利，开展探矿作业，需要履行其他手续的，还应当经过批准。另外，在原告签订的《探矿权挂牌出让成交确认书》第六条约定：“竞得人自行处理勘查过程中涉及的征山、占地、修路、架电、取水、环保等事宜，并按国家有关规定办理相关手续，费用由受让方承担，由此给第三人造成损失的，由受让方自行处理，与出让方无关。”原告应当按照合同的约定，自行办理相关手续。
《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”按照上述法律规定，原告取得探矿权证后开展探矿工作，还应当办理环评许可手续、临时用地手续，但原告提交的证据均不能证明原告办理了相关合法手续。故，原告在未取得相关环评手续、临时占地等相关合法手续的情况下即进行探矿作业，既违反了上述法律规定，也违反了《探矿权挂牌出让成交确认书》第六条的约定，其投入损失不是合法利益，且第二阶段、第三阶段的鉴定报告将白条、无发票的记账凭证以及无劳动合同的工资发放表、与探矿行为无关联的管理费用等均列入实际损失范围之内也不符合法律规定。法律保护公民、法人和其他组织的合法权益，对于非法利益，不在保护范围之内，其投入的勘查费用损失本院不予支持。
综上所述，被告应予退还原告缴纳的探矿权价款、矿产资源开采、勘查登记费、探矿权使用费并按照《国家赔偿法》第三十六条第（七）项的规定承担相应利息损失。鉴定报告将白条、无发票的记账凭证以及无劳动合同的工资发放表、与探矿行为无关联的管理费用等均列入实际损失范围之内不符合法律规定，本院不予采纳鉴定意见，鉴定费用35万元由原告承担。根据《最高人民法院<关于适用行政诉讼法的解释>》第九十七条之规定，判决如下：
一、被告河北省国土资源厅于本判决生效之日起十五日内退还原告缴纳的探矿权价款1060万元，矿产资源开采、勘查登记费50元，探矿权使用费1208元及利息（按中国人民银行同期存款利率计算，自缴款之日起至被告履行完毕之日止）；
二、驳回原告任丘市京联建材有限公司其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长 彭建章
审判员 杨聚存
审判员 邢秀杰
二〇一八年十月二十三日
书记员 孙亚珊