四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川34行终13号
上诉人(一审原告)林春花，女，生于1973年1月，汉族，四川省会理县人，村民，现住四川省攀枝花市。
上诉人(一审原告)彭朝文，男，生于1993年1月，彝族，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
上诉人(一审原告)杨会珍，女，生于1931年11月，彝族，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
上诉人(一审原告)起开兰，女，生于1969年10月，彝族，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
上诉人(一审原告)彭朝秋，女，生于1994年8月，彝族，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
上诉人(一审原告)李青莎，女，生于1994年7月，汉族，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
上诉人(一审原告)林志美，女，生于1951年6月，汉族，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
七上诉人的委托代理人范国勋，四川三才律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)会理县交通运输局。住所地：会理县邮政街***号。
法定代表人江应华，该局局长。
委托代理人孙德权，系会理县交通运输局信访股股长。
被上诉人(一审被告)会理县鱼鲊乡人民政府。住所地：会理县鱼鲊乡。
法定代表人彭华金，该乡政府乡长。
委托代理人杨正刚，系该乡政府工作人员。
委托代理人李培锐，四川淳嘉律师事务所律师。
被上诉人(一审第三人)彭忠林，男，汉族，生于1970年10月，四川省会理县人，村民，住四川省会理县。
上诉人林春花等七人因土地行政征收合同一案，不服四川省会理县人民法院(2015)会理行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林春花及七上诉人的委托代理人范国勋，被上诉人会理县交通运输局的委托代理人孙德权，会理县鱼鲊乡人民政府的委托代理人杨正刚、李培锐，被上诉人彭忠林到庭参加诉讼。上诉人彭朝文、杨会珍、起开兰、彭朝秋、李清莎、林志美未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，林春花、彭朝文、杨会珍、起开兰、彭朝秋、李青莎、林志美均属会理县鱼鲊乡鱼鲊村12组村民，均系以彭忠林为承包方代表的土地承包经营权共有人。因会理县鱼鲊大桥的修建，需要征收鱼鲊大桥修建所需的土地，彭忠林作为乙方与会理县地方公路改扩建工程管理处作为甲方于2010年3月18日签订了《鱼鲊大桥土地征用及附属物补偿合同》。彭忠林在该补偿合同及土地征用补偿更正表上进行了签名，鱼鲊乡人民政府在该补偿合同上盖章，该乡相关工作人员在土地征用补偿更正表上进行了签名，会理县交通运输局所属会理县地方公路改扩建工程管理处在该补偿合同上盖章，并作为合同的甲方在该补偿合同中写明。该补偿合同约定，彭忠林户的土地面积2.34亩，其中，承包田1.62亩、承包地0.72亩，一次性土地征用补偿63000元，附属物补偿费9140元，合计补偿72140元。
在签订上述补偿合同后，双方又于2010年3月20日签订了《鱼鲊大桥工程房屋拆迁安置补偿协议书》、于2010年5月10日签订了《鱼鲊大桥土地征用及附属物补偿合同》，对彭忠林所涉房屋拆迁安置补偿及另外的0.26亩土地的征收签订了协议。上述相关协议签订后，会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府共征收了彭忠林户承包土地2.6亩，彭忠林依据协议领取了相关补偿费用。2015年6月，彭忠林向会理县交通运输局申请仲裁鱼鲊大桥工程建设征地的相关事宜，会理县交通运输局于2015年6月9日作出了《关于彭忠林同志申请仲裁鱼鲊大桥工程建设征地相关事宜的调查回复》。
另查明，会理县地方公路改扩建工程管理处系会理县交通运输局所属事业单位，其主办单位为会理县交通运输局。
林春花等七人提起诉讼，请求判决会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府以修建鱼鲊大桥为名征收其承包地2.6亩的行政行为违法，撤销该行政行为，并承担本案的诉讼费。
一审法院经审理认为，林春花、彭朝文、杨会珍、起开兰、彭朝秋、李青莎、林志美作为以彭忠林为承包方代表的土地承包经营权共有人，与案涉被征收土地有利害关系，有权依法提起本案诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款：“征收土地方案经依法批准后，由征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，因建设需要使用农民集体土地的，应当依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府没有在举证时限内提交征收案涉土地的相关批准性文件，也没有提交证据证明对批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村进行了公告。因此，会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府的征地行为违反了法定程序，其征地行政行为应当认定为违法。鉴于案涉土地在会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府与彭忠林签订协议后，彭忠林已自愿将被征收的土地交给了会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府作为鱼鲊大桥工程及其附属设施建设进行使用，该征地行为一旦被撤销，必然会给社会公共利益造成重大损害。因此，会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府的征地行为不宜撤销，对林春花等人提出的相关问题，应由会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府采取相应补救措施。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。”、第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”之规定，判决：一、确认会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府于2010年3月18日、5月10日征收彭忠林户承包土地共计2.6亩的行政行为违法；二、责令会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府采取相应补救措施。一审案件受理费人民币50元，由会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府共同负担。
林春花等七人不服一审判决，提起上诉。请求二审依法撤销一审判决，改判由会理县交通运输局和会理县鱼鲊乡人民政府返还尚未使用的土地，并对其他部分土地合理赔偿。理由是：1.上诉人的土地虽然被强占了一部分，会理县交通运输局2010年征用0.26亩承包地和征收的房屋已实际使用，此行政行为的撤销可能会损害公共利益,应当确认违法。但2010年3月18日签订的征用合同中涉及到2.34亩承包地被用于堆放弃土，闲置，并拟用作其他商用建设，且距鱼鲊大桥1000米，距108国道最远42.8米，最近26米；撤销该违法行为不会对公共利益造成巨大损失。2.根据《民法通则》第一百一十七条：“损害行为应返还原物，不能返还原物的，应当折价赔偿或者补偿”的规定，如不判决被上诉人返还上诉人非法侵占的土地，等于变相支持其违法行为。3.征地标准双方争议较大，但原审判决未予以体现。
会理县交通运输局答辩称，为了确保鱼鲊大桥的公共安全，已在匝道设置超载超限检查点，这是必要的设施，征用的土地规划为卸货场所，由于产生了行政诉讼，上诉人拒绝交付土地，造成无法开工建设。上诉人认为土地闲置是不成立。
会理县鱼鲊乡人民政府答辩称，鱼鲊大桥工程涉及到重大公共利益，专业设计是为了保证桥梁的安全使用。案涉土地都涉及到鱼鲊大桥配套设施。
彭忠林答辩称，现在土地被占用完了，但迟迟没有给予答复，希望能尽快得到解决。
会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府在法律规定的举证期限内，共同向一审法院提交的证据有：
第一组证据：1.《关于鱼鲊大桥工程征地拆迁安置补偿标准的通知》(会路改发[2010]63号)；2.《关于确定鱼鲊大桥工程征地拆迁安置补偿标准的请示》；证明在鱼鲊大桥工程房屋拆迁、土地林木等前期调查工作全面结束后，征地、拆迁、安置补偿标准报经会理县人民政府研究同意，对补偿标准被相关事宜进行了公示。
第二组证据：1.《鱼鲊大桥土地征用及附属物补偿合同》、《土地征用补偿更正表》、《鱼鲊大桥征用土地附属物统计表》；2.《鱼鲊大桥工程房屋拆迁安置补偿协议书》、《土地征用补偿更正表》、《鱼鲊大桥工程房屋拆迁补偿情况登记表》、《鱼鲊大桥土地征用及附属物补偿合同》、《土地征用补偿更正表》。证明彭忠林作为林春花等七人代表全权协调处理（当时彭朝文、彭朝秋、李青莎尚未成年），彭忠林的签字就是代表林春花等七人的签字，彭忠林领取的补偿款也是代其领取。自土地征用至今已经五、六年时间，林春花等人系当地住家户，五、六年来不知道土地被征收于理不合。
林春花、彭朝文、杨会珍、起开兰、彭朝秋、李青莎、林志美在法律规定的举证期限内，向一审法院提供的证据有：
第一组证据：承包土地使用证复印件，证明是承包方土地承包经营权共有人，作为本案的起诉主体适格，承包期限是1999年1月1日至2029年1月1日，违法征地在承包期限内；
第二组证据：1.户口薄复印件，证明林春花、李青莎、林志美等与彭忠林不在一个户籍簿上，而是在另外的户籍簿上；2.会理县交通局《关于彭忠林同志关于申请仲裁鱼鲊大桥工程建设征地相关事宜的调查回复》，证明协议书上只有彭忠林的签字，并没有共有人的签字，征用了土地，但补偿标准极低并且有关补助费没有计算。
第三组证据：1.被征土地与108国道、鱼鲊大桥示意图，证明被征的土地不是用于公路桥梁建设，而是用于堆土；2.照片4张，证明被征的土地距离鱼鲊大桥直线距离1000米左右，距离108国道最远的外沿42.8米，最近的内沿都有26米。
第四组证据：1.会理县交通局《关于彭忠林同志关于申请仲裁鱼鲊大桥工程建设征地相关事宜的调查回复》，2.《信访事项不予受理告知书》，两份证据证明林春花等人在被违法征地后，不断向有关部门协商及寻求权利救济；3.照片，证明曾经因被征用的土地找会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府协商，并且与之发生过纠纷。
被上诉人彭忠林在法律规定的举证期限内，未向一审法院提供证据。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，2010年3月18日和5月10日，彭忠林作为家庭承包户户主与会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府签订了土地征用及附属物补偿合同。因林春花等七上诉人系土地承包经营权共有人，该承包地的征用与其具有利害关系，一审认定具备原告诉讼主体资格于法有据，本院予以确认。由于会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府在诉讼中未提交依法征收农村集体土地的相关证据，一审认定该行政行为违反法定程序，本院亦予以确认。会理县交通运输局、会理县鱼鲊乡人民政府征收彭忠林户承包地目的是为了修建鱼鲊大桥及相关配套设施，该征收行为是为了发展交通运输公共事业的现实需要，具有必要性和公用性。林春花等人上诉认为行政行为的撤销不会对社会公共利益造成重大损害的理由不能成立，本院不予支持。林春花等人起诉时请求撤销行政行为的诉讼主张，一审法院已依法进行了审理。林春花等人上诉请求人民法院判决返还被征收承包地的主张，依据《中华人民共和国行政为诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，其主张不属于本案审理的范围，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由林春花等七上诉人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡智强
代理审判员 金越琴
代理审判员 陈 玲
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 杨 娇