广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）佛城法行初字第132号
原告佛山塑料供销有限公司。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人郭健，董事长。
委托代理人关燕萍，广东金信方正律师事务所律师。
委托代理人崔铭滔，男，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：广东省佛山市南海区。
被告佛山市国土资源和城乡规划局。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人柳玉斌，局长。
出庭负责人麦炎锦，副局长。
委托代理人陈志坤，广东泽康律师事务所律师。
委托代理人陈景聪，男，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：广东省佛山市南海区。
被告佛山市国资土地储备中心。住所地：广东省佛山市。
法定代表人薛立伟。
委托代理人魏永柏，广东科德律师事务所律师。
委托代理人韩菊婷，女，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：广东省珠海市香洲区。
第三人佛山市土地储备中心。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人黄伟仍，主任。
委托代理人陈志坤，广东泽康律师事务所律师。
委托代理人陈景聪，男，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：广东省佛山市南海区。
原告佛山塑料供销有限公司不服被告佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称“市国土规划局”）、佛山市国资土地储备中心（以下简称“国资土储中心”）行政行为纠纷一案，于2013年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于2013年6月17日受理后，分别于2013年6月19日、2013年6月21日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市土地储备中心（以下简称“市土储中心”）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年7月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人关燕萍，被告市国土规划局的出庭负责人麦炎锦、委托代理人陈志坤、陈景聪，被告国资土储中心的委托代理人魏永柏、韩菊婷，第三人市土储中心的委托代理人陈志坤、陈景聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土规划局于2006年11月21日作出佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》（以下简称：《收回土地批复》），收回位于佛山市禅城区轻工三路北侧，属原佛山市塑料工贸集团公司（以下简称：工贸公司）使用的土地，并将该土地划拨给市土储中心作为政府储备土地。
被告市国土规划局于2013年6月28日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、佛府办函（2004）342号《关于由市土地储备中心收购市塑料工贸集团公司所属企业土地有关问题的函》。证明佛山市政府同意由第三人按相关规定收购案涉土地。
2、佛山市人民政府办公室领导批件处理表（关于市土地储备中心收购塑料工贸集团土地的请示）；
3、佛山市人民政府办公室办文表（关于市土地储备中心收购塑料工贸集团土地的请示）；
4、佛国资（2006）106号《关于市土地储备中心收购塑料工贸集团土地的请示》。
证据2-4证明佛山市政府同意由第三人按相关规定收购案涉土地。
5、佛土储协字（2006）8号《佛山市国有土地使用权收回协议书》。证明2006年11月1日，第三人与涉案土地使用权人佛山市塑料工贸集团公司根据佛山市政府、原市国土及国资委的指示，就涉案土地的收储事宜签订该合同，约定第三人以4，190，850元的价格收储涉案土地，佛山市塑料工贸集团公司在收到补偿款后30日内，把土地移交给第三人。
6、佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》。证明被告市国土规划局确认涉案土地收储事宜，并要求涉案土地使用权人佛山市塑料工贸集团公司到被告市国土规划局的禅城分局办理土地使用权变更登记手续。完成收购程序后的土地纳入佛山市土地储备。
7、税务机关代开统一发票。证明第三人已经按照《佛山市国有土地使用权收回协议书》的约定向佛山市塑料工贸集团公司支付土地补偿款4，190，850元。
8、佛府国用（2006）第06000727035号国有土地使用权证及宗地平面图。证明涉案土地在收储前的土地使用权人是佛山市塑料工贸集团公司。
9、佛山市禅城区土地登记、交易收件收据（收件号码：200628821）。证明涉案土地的使用权人佛山市塑料工贸集团公司于2006年11月27日向被告市国土规划局的禅城区分局办理土地注销登记手续。
10、事业单位法人证书及组织机构代码证（佛山市土地储备中心）；
11、企业法人营业执照及组织机构代码证（佛山市塑料工贸集团公司）。
证据10-11证明第三人、佛山市塑料工贸集团公司的主体资格。
12、组织机构代码证；
13、佛府办（2011）100号《印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；
14、佛府办（2010）16号《印发佛山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
证据12-14证明被告市国土规划局的诉讼主体资格，被告市国土规划局有权做出涉案的行政行为。
被告市国土规划局向本院提供了以下法律依据：
《土地储备管理办法》第十三条。
被告国资土储中心于2013年7月1日向本院提供了如下证据、依据：
1、事业单位法人证书。证明被告国资土储中心是事业单位，不是行政机关，没有作出收回涉案土地决定的行政职权，不是适格的被告主体。
2、佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》。证明涉案土地的收回方案已经过国土局批准，被告国资土储中心是依据国土局的批复实施土地储备工作，行为合法。
3、佛府国用（2006）第06000727035号国有土地使用权证及宗地平面图。证明佛山市塑料工贸集团公司是涉案土地的合法土地使用权人，是《佛山市国有土地使用权收回协议书》的适格签订主体，被告国资土储中心与其签订协议符合法律规定，原告不是本案适格的主体。
4、佛规工临（2000）J187号临时建设工程规划许可证。证明涉案土地上的建筑物为逾期临时建筑，被告国资土储中心无须对其进行补偿。
5、佛土储协字（2006）8号《佛山市国有土地使用权收回协议书》。证明被告国资土储中心与佛山市塑料工贸集团公司签订协议不是行政行为，而是双方对补偿款、土地交付的时间方式等事项进行协商确定的民事行为。
6、联行来帐凭证。证明被告国资土储中心在2007年4月19日按规定对涉案土地权利人佛山市塑料工贸集团公司支付了补偿款。
7、佛府国用（2006）第06000727035号国有土地使用权证注销证明。证明涉案土地的土地使用权证在2006年12月6日已完成注销登记工作，被告国资土储中心的土地收储工作已完成。
被告市国资土储中心向本院提供了以下法律依据：
1、《佛山市土地储备实施办法》第8条、第11条；
2、《城乡规划法》第44条；
3、《佛山市城市规划管理暂行办法》第44条、第57条；
4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条。
原告诉称，原告转制前是工贸公司的下属公司。涉案土地于90年代由工贸公司通过划拨取得并一直由原告实际经营使用。自1992年起，原告在政府大力支持企业充分利用土地资源扩大经营、增强自身竞争力的政策背景下，向工贸公司及相关政府部门申请在涉案土地上自资兴建厂房、仓库进行生产经营。2005年，工贸公司向佛山市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称：市国资委）提出对原告的转制申请并经市国资委批准，涉案土地及地上建筑物等资产均作为转制资产归原告经营使用。故涉案土地的地上建筑物一直是原告的合法资产归原告所有。但两被告连同工贸公司，在原告完全不知情的情况下，不顾原告作为涉案土地及地上建筑物实际权益人的利益，由工贸公司以其自身名义擅自向市国资委及被告市国土规划局提出收回涉案土地的申请。第三人市土储中心经政府授权，并根据被告市国土规划局作出的收回涉案土地批复决定，与工贸公司签署《佛山市国有土地使用权收回协议书》，并负责实施具体的土地收回工作。原告认为，两被告在明知原告是涉案土地及地上建筑物的实际权益人的情况下，仍对涉案土地作出收回的决定并故意与工贸公司签订上述收回协议是错误的。由于工贸公司并非涉案土地及地上建筑物的实际权益人，工贸公司不是土地收回协议的适格主体，因此，原签订的《佛山市国有土地使用权收回协议》应认定无效。此外，两被告在收回涉案土地的过程中从没有与原告协议补偿问题，也没有对土地上建筑物作出任何的补偿，这是违反国家及省、市关于土地收回和房屋征收的相关规定和法定程序的，因此，两被告对涉案土地的收回行为应认定为无效，被告市国土规划局作出关于收回涉案土地的批复及相关注销登记应予撤销。由于两被告的违法土地收回行为，加之被告国资土储中心于今年4月突然通知原告限期搬离涉案土地，导致原告不能在自身合法的资产上进行正常的生产经营，使原告遭受了极大的损失。以上事实有原告的转制批复及相关文件资料、涉案土地收回的相关文件及地上建筑物投资兴建等资料证实。综上，两被告对涉案土地的收回行为及注销登记行为已严重侵犯了原告的合法权益，原告特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告市国土规划局于2006年11月21日作出的佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》；2、确认两被告对佛府国用（2006）第06000727035号土地的收回行为及注销登记行为无效；3、判决两被告返还佛府国用（2006）第06000727035号土地给原告继续使用；4、本案诉讼费由两被告承担。
原告在诉讼期间向法院提供的证据有：
1、组织机构代码证。证明原告的诉讼主体资格。
2、（2013）佛城法民一初字第504号案的参加诉讼通知书；
3、《民事起诉状》；
4、追加第三人申请书。
证据2-4证明被告国资土储中心向工贸公司提起涉案土地使用权收回纠纷一案，原告于2013年5月20日收到禅城区人民法院通知，作为第三人应诉。两被告对涉案土地的回收，侵犯了原告的权利，原告是适格的主体，有权提起本案行政诉讼。
5、佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》；
6、国有土地使用证；
7、佛土储协字（2006）8号《佛山市国有土地使用权收回协议书》。
证据5-7证明：1、原告因（2013）佛城法民一初字第504号案收到法院送达的应诉材料，于2013年5月20日之后才初次见到《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》及《佛山市国有土地使用权收回协议书》，才知道该批复和土地收回协议的具体行政内容。本案两被告及第三人违法作出行政行为，在证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、滥用职权的情况下，共同作出、实施收回涉案土地使用权的具体行政行为，侵害了原告作为涉案土地实际使用权利人及地上建筑物的产权人的合法权益，该行政行为违法，因此，原告向法院提出本案的行政诉讼请求。
8、地上建筑物出资建设证明。证明涉案土地的地上建筑物一直以来由原告向工贸公司及相关政府部门申请在涉案土地上自资兴建厂房、仓库进行生产经营。从1992年至今投入巨资建设、修缮，仅历年来的建设投入已达到430多万元。从投入的财务支出凭据及收据反映，原告在兴建地上建筑物仓库、商铺时均有向市政设计部门缴交设计费、向城乡规划处缴交市政费、规费，向人民防空办公室缴交人防建设统建费、城市建设档案馆缴交城建档案费等一系列费用，均反映了原告按正规手续依法向相关的建设、政府部门进行办理报建的手续。印证了原告的地上建筑物是合法的建筑物。
9、佛府国用字第（94）第06000700211号国有土地使用权证。证明涉案土地上有仓库、商铺等占地4116平方米的建筑，正因为有原告兴建的4116平方米的地上建筑物，佛山市塑料工贸集团公司才能取得涉案土地的使用权。说明涉案土地地上建筑物已得到相关政府部门的确认。当时的《城市规划法》第三十一条的规定，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。原告在1992年、1993年兴建仓库及商铺，工贸公司在1994年才申请办理到该涉案土地使用权的土地使用权证。印证了原告的地上建筑物是合法的建筑物。
10、《关于下达二000年第三批新开工项目（市直部分）计划的通知》；
11、投资许可证；
12、临时建设工程规划许可证；
13、固定资产投资项目开（竣）工报告表。
证据10-13证明除上述的仓库、商铺等地上建筑物外，涉案土地上还有2000年列入市地方固定资产投资计划的790平方米的建筑，建设当时是有报建设规划部门、计划委员会审批的，是合法的建筑物。
14、《关于对佛山市塑料工贸集团公司供销公司进行产权改革的实施方案》；
15、《关于市塑料工贸集团供销公司产权改革方案的批复》；
16、企业产权交易登记证明；
17、《关于出具佛山塑料供销有限公司转制资产证明的函》。
证据14-17证明2005年工贸公司向佛山市人民政府及市国资委提出对原告的转制申请并经市国资委批准，涉案土地使用权利及地上建筑物4617平方米等资产均作为转制资产由政府合法转让归原告使用、占有并经营收益。故涉案土地的地上建筑物一直是原告的合法资产归原告所有，行使权属人的权利，经合法转制属于政府转让给原告的合法建筑。同时印证了原告的地上建筑物是合法的建筑物。同时亦证明了作为政府部门的国资委在审批被告收回涉案土地的行政行为时明知该地上建筑物为原告所有，如果收回该土地必然涉及到房屋拆迁及补偿，但政府却没有通知原告，更没有依法与原告进行协商及补偿，恶意隐瞒涉案土地收回行政行为及具体内容至今。
18、商品交易市场登记证；
19、仓库租赁合同；
20、商铺租赁合同；
21、分销协议；
22、相片42张。
证据18-22证明涉案土地的实际使用权利人是原告。转制资产所附的土地，涉案土地和转制资产由原告合法经营使用、占有并拥有及出租收益。涉案地块上的仓库、商铺目前正常经营，包括了港澳企业、上市公司、塑料贸易公司以及其他营业者等几十户租户的租赁经营，涉及到几百人的就业。仅与中海壳牌石油化工有限公司的广东粤西地区的经销协议年销售量就高达约30千吨，涉及到几个亿的交易，是原告全公司及员工赖以生存的支柱！仓库、商铺的正常经营也是租户的生存经营支柱！如果被告强行收回土地及无偿拆除原告的仓库、商铺，即使地上建筑物得到合法、合理的补偿，也远远无法弥补原告没有仓库、商铺停止经营巨额损失，也影响其他使用权利人几十户租户的问题，社会影响重大。被告在作出土地收储时，没有对上述情况进行调查核实，被告作出的行政行为违法。
被告市国土规划局辩称，一、原告并非案涉具体行政行为的相对人，不与涉案具体行政行为具有法律上的利害关系。原告在本案中提出诉讼请求，要求被告市国土规划局撤销于2006年11月21日作出的《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》，并请求确认被告市国土规划局对佛府国用（2006）字第06000727035号土地使用权的收回及注销登记行为无效。被告市国土规划局作出上述行政行为的行政相对人是工贸公司，并非原告。原告诉称该土地由其实际经营，并以此为由要求被告市国土规划局按土地实际使用状况实施土地收回工作。暂不论原告所述土地实际经营情况是否属实，即便如其所述，但土地实际使用情况属于工贸公司与原告两家关联企业之间的内部管理范畴，如产生纠纷的，应通过民事诉讼方式解决争议。涉案土地的国有土地使用权证登记的土地使用权人是工贸公司，该登记具有法律效力，证明涉案土地的使用权属于工贸公司，被告市国土规划局作出收回案涉土地的具体行政行为的相对人理所当然只能是工贸公司。原告并非该具体行政行为相对人，不与涉案具体行政行为具有法律上的利害关系，因此，不享有本案的诉权，无权要求被告市国土规划局撤销该行政行为。二、被告市国土规划局的行政行为并未违法。被告市国土规划局作出上述行政行为的背景情况，是工贸公司为解决历史遗留问题，提请第三人收储案涉土地。后经市政府及市国资委办公室批示，被告市国土规划局作出佛国土资（建设）字（2006）29号批复并办理了佛府国用（2006）字第06000727035号土地使用权注销登记手续。以此为依据，第三人与工贸公司在协商一致的前提下签订了《佛山市国有土地使用权收回协议书》，约定由第三人收回案涉土地并向工贸公司支付土地补偿款。此后，被告市国土规划局注销了案涉土地的国有土地使用权证。在涉案土地整个收储过程中，被告市国土规划局及相关部门依照《土地储备管理办法》第十三条的规定处理，均不存在任何违法的情况。2012年8月17日，第三人与被告国资土储中心签订一份《原市属国有企业土地储备总体移交工作协议书》，就案涉土地整体移交给被告国资土储中心收储并进行统筹管理。三、涉案土地并非原告的资产。涉案土地并非原告的资产，其无权主张土地使用权人的权利。首先，涉案土地的土地使用权证上登记的土地使用权人是工贸公司，并非原告；其次，原告于2005年转制时，涉案土地并没有作为转制资产转让给原告；再次，虽然原告提供了大量工程建设及物业维修的支出单据，但该批证据并不能证明涉案土地实际由原告使用。由始至终，原告并没有任何证据证明其就是涉案土地的使用权人，其无权请求撤销被告市国土规划局对案涉土地作出的行政行为。四、原告的诉讼请求已超过诉讼期限。被告市国土规划局于2006年11月21日作出《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》，且涉案土地的收储工作也于2006年11月完成，原告称其为该土地的实际经营者，对此情况是清楚知道的，如其认为被告市国土规划局的行政行为损害其合法权益，应于行政行为作出后2年内（即2008年12月前）提起诉讼，但原告直至2013年6月才提起本诉讼，已超过法律规定的行政诉讼期限。综上，原告不享有本案的诉权，且所提诉讼既无事实依据，也无法律依据，请求驳回原告的起诉。
被告国资土储中心辩称，一、本案已过诉讼时效。被告市国土规划局作出佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》的时间是2006年11月21日，涉案土地的国有土地使用权证在2006年12月6日已完成注销登记。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，原告最迟提起诉讼的时间应为2008年12月6日，而原告迟至2013年6月14日才提起行政诉讼，显然已超过诉讼时效，故应依法裁定驳回原告的起诉。二、原告的主体不适格。第一，原告不是被告市国土规划局作出具体行政行为的相对人，相对人是工贸公司。第二，被告市国土规划局作出收回涉案土地使用权的行政行为不会对原告造成实际影响，与其没有利害关系，原告不是被告市国土规划局作出行政行为的行政相关人。首先，原告不是涉案土地的权利人；其次，涉案土地上的建筑物系逾期临时建筑物及违章建筑。根据《城乡规划法》第四十四条、《佛山市城市规划管理暂行办法》第四十四条及第五十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条等法律法规的规定，逾期临时建筑物及违章建筑系要被拆除且无需给予补偿。因此，被告市国土规划局的行政行为根本不会侵害原告的权益，即原告不是行政诉讼法上适格的原告主体，故应依法裁定驳回原告的起诉。三、被告国资土储中心的被告主体不适格。第一，被告国资土储中心属于事业单位法人，不是行政机关，其没有权力作出收回涉案土地的决定，而且亦没有相关法律法规规定被告国资土储中心有该种行政职权。第二，被告国资土储中心是根据被告市国土规划局的佛国土资（建设）字（2006）29号批复进行土地储备工作，是一个执行机构，其与原告签订的《佛山市国有土地使用权收回协议书》的行为不是行政行为，而是双方协商确定的民事行为。四、被告国资土储中心实施的土地储备行为合法。被告国资土储中心按照《佛山市土地储备实施办法》第八条第（三）款的规定实施土地储备工作，其与原告签订《佛山市国有土地使用权收回协议书》符合规定。第一，《佛山市国有土地使用权收回协议书》的签订主体合法。佛府国用（2006）字第06000727035号土地使用权证足以证明工贸公司是涉案土地的合法土地使用权人。第二，被告国资土储中心实施的土地储备工作已经过批准。佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》证明涉案土地的收回方案已经过被告市国土规划局批准，被告国资土储中心是依据被告市国土规划局的批复实施土地储备工作。第三，被告国资土储中心在2007年4月19日按规定对涉案土地权利人工贸公司支付补偿款。涉案土地上的建筑物部分为逾期临时建筑，其余建筑物也没有合法产权，根据《佛山市土地储备实施办法》第十一条第（二）款规定，被告国资土储中心无须对涉案土地上的建筑物进行补偿。第四，佛府国用（2006）字第06000727035号土地使用权证在2006年12月6日已完成注销登记工作，证明涉案土地的收储行为已经完成。五、原告主张被告国资土储中心实施土地储备行为违法的理由不能成立。原告认为被告国资土储中心行为违法的原因有两个：一是《佛山市国有土地使用权收回协议书》的签订主体错误；二是被告国资土储中心没有对涉案土地上的建筑物进行补偿。被告国资土储中心认为原告的主张是没有法律依据的。第一，原告没有证据证明其为涉案土地的合法土地使用权人，相反，佛府国用（2006）字第06000727035号土地使用权证上清楚载明涉案土地的合法使用权人是工贸公司，被告国资土储中心与其签订协议符合规定；第二，涉案土地上的建筑物没有合法产权，而且原告亦没有提供证据证明其有合法产权，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，涉案土地上没有合法产权建筑物的不予补偿。因此，被告国资土储中心对涉案土地上的建筑物没有进行补偿符合规定。综上所述，被告国资土储中心作出的行为适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。
第三人述称，一、第三人不是作出被诉具体行政行为的行政机关。二、被告市国土规划局所作出的土地收储行为是合法的，其同意被告市国土规划局的意见。
第三人向法院提供以下证据：
1、佛办发（2011）13号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发﹤佛山市“大国资、全覆盖”总体工作方案﹥的通知》。证明第三人按照该工作方案，须将已有的土地资源和增量的土地资源（包括案涉土地）移交给被告佛山市国资土储中心；
2、佛土储协字（2012）1号《原市属国有企业土地储备总体移交工作协议书》。证明涉案土地已移交被告国资土储中心统筹管理。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：
对于被告市国土规划局提供的证据8、10-14，原告及被告国资土储中心、第三人经质证对证据的真实性没有异议，本院予以确认。证据1-4，原告经质证认为，被告市国土规划局作出收回涉案国有土地的行为违反了相关法律规定，不能作为该土地收储程序合法的依据。经审查，上述证据是有关行政机关收购涉案国有土地使用权的请示、批准文件，于本案讼争的行政争议具有法律上的关联性，本院予以确认。至于被告作出收购涉案国有土地使用权的行政行为是否合法，属本案行政争议焦点之一，本院将结合全案的证据和查明的事实待后论述。证据5，原告经质证对其真实性无异议，但认为该协议遗漏原告属程序违法。经审查，原告对该证据的真实性没有异议，故本院对其真实性予以确认。至于第三人与工贸公司签订的该协议书是否合法，属本案行政争议焦点之一，本院将结合全案的证据和查明的事实待后论述。证据6，原告经质证对其真实性无异议，但认为该批复程序违法，适用法律错误。经审查，原告对该证据的真实性没有异议，故本院对其真实性予以确认。《收回土地批复》是本案被诉行政行为，其合法性需结合全案的证据综合判断。证据7，原告对真实性有异议，认为该款项的来源不是政府财政资金，而是由工贸公司支付。经审查，该发票有原件予以核对，虽然原告对其真实性存在异议，但未能提供证据予以反驳，该证据可证明第三人支付收回土地补偿款的事实，该笔资金的来源并不属证据直接证明的内容。本院对该证据予以确认。证据9，原告对真实性没有异议，但认为涉案土地的实际使用人是原告。经审查，原告对证据的真实性没有异议，本院对该证据的真实性予以确认。至于原告是否涉案土地的实际使用人，属本案行政争议焦点之一，本院将结合全案的证据和查明的事实待后论述。
对于被告国资土储中心提供的证据1、3、4、7，原告及被告市国土规划局、第三人经质证对证据的真实性没有异议，本院予以确认。证据2与被告市国土规划局提供的证据6相同，证据5与被告市国土规划局提供的证据5相同，本院不作重复认证。证据6，原告对真实性有异议，认为该款项是土地补偿款，并没有反映对地上建筑物进行补偿。经审查，该汇款凭证有原件予以核对，虽然原告对其真实性存在异议，但未能提供证据予以反驳，本院对该证据的真实性予以确认。
对于原告提供的证据1-4、6，两被告及第三人市土储中心经质证对证据的真实性没有异议，本院予以确认。证据5与被告市国土规划局提供的证据6相同，证据7与被告市国土规划局提供的证据5相同，本院不作重复认证。证据8，两被告及第三人对证据真实性有异议，认为部分单据的付款单位并非原告，且地上建筑物均是过期的临时建筑物，属于不合法建筑物，原告不享有其所有权。经审查，本院对原告对该土地的地上建筑物曾经进行修缮、建设的事实予以确认，其他证明内容本院不予采信。证据9，两被告及第三人对证据有异议，认为该土地使用权证已经不存在，且该证上反映的情况与原告无关。经审查，该土地使用权证能反映涉案土地的权属情况的事实，本院予以确认，对于原告提出的其他证明内容，本院不予采信。证据10-13，两被告及第三人对真实性有异议，认为建设单位不是原告，且地上建筑物是临时建筑，使用期限为2年。经审查，该证据能反映涉案土地上临时建筑的申请及投资、临时建设规划许可等事实的证明内容，本院予以确认。证据14-17，两被告及第三人对证据14的真实性有异议，对证据15-17的真实性没有异议，认为原告转制的情况被告市国土规划局并不知情，且证据能反映地上建筑物为无证建筑，风险由原告承担。经审查，该组证据能证明佛山市塑料工贸集团公司供销公司转制的事实，本院对其真实性予以确认。证据18-22，两被告及第三人对证据18、22的真实性没有异议，对证据19-21的真实性有异议，认为不能证明原告对涉案土地的地上建筑物有合法的权益，合同是原告与其他主体签订的民事合同，与本案无关。经审查，两被告及第三人对商品交易市场登记证及相片的真实性没有异议，本院对其真实性予以确认，对涉案土地的地上建筑物存在收益的事实予以确认，但证据19-21与本案无关，本院不予采信。
对于第三人提供的证据1、2，各方当事人均无异议，本院予以确认。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2004年12月18日，佛山市人民政府办公室向工贸公司作出佛府办函（2004）342号《关于由市土地储备中心收购市塑料工贸集团公司所属企业土地有关问题的函》，同意由第三人收购工贸公司所属企业符合转换为居住用地条件的工业用地，具体执行由市国资委进行协调。2006年3月27日，市国资委向佛山市人民政府提出佛国资（2006）106号《关于市土地储备中心收购塑料工贸集团土地的请示》，经佛山市人民政府同意该报请，同意由第三人市土储中心对工贸公司位于禅城区轻工三路北侧的土地及地上建筑物进行收购。2006年11月1日，第三人市土储中心与工贸公司签订《佛山市国有土地使用权收回协议书》（佛土储协字（2006）8号），约定由第三人收回工贸公司位于佛山市禅城区轻工三路北侧工业用地，土地面积为10425平方米［折15.6375亩，国有土地使用权证号为：佛府国用（2006）字第06000727035号］，双方确认地上建筑物均无合法产权证明。双方约定土地的补偿额为人民币4190850元，土地在转换功能挂牌出让之前，土地及地上建筑物由工贸公司管理使用，土地在第三人支付土地补偿款后三十天内交付。2006年11月21日，原佛山市国土资源局向第三人市土储中心作出佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》，确认上述土地由佛山市人民政府收回。土地收回后，划拨给第三人作为政府储备土地。收回土地涉及的补偿事宜，按照第三人与工贸公司签订的《佛山市国有土地使用权收回协议书》执行。2006年11月27日，原佛山市国土资源局禅城分局注销了该土地登记。2007年3月27日，第三人向工贸公司支付了上述涉案土地的补偿款4190850元。
另查明，涉案土地原为登记在工贸公司名下的划拨工业用地，2000年由原佛山市计划委员会批准建设仓库，并于2000年10月23日取得《临时建筑工程规划许可证》。2005年间，经工贸公司向市国资委申请并获批准，将工贸公司持有100%股份的佛山市塑料工贸集团公司供销公司进行产权改革，确定以评估价6685942.33元扣除退休人员转制风险金和职工解除劳动关系经济补偿金后的转让价4459053.33元，将佛山市塑料工贸集团公司供销公司100%的国有股权转让给公司员工，并确定一次性支付可按九折优惠。后经广州产权交易所证明，该公司全部股权转让给郭健等4名自然人，实际转让价为4013148元。2005年4月29日，佛山市塑料工贸集团公司供销公司变更为佛山塑料供销有限公司（本案原告）。2007年9月30日，市国资委出具佛国资函（2007）114号《关于出具佛山塑料供销有限公司转制资产证明的函》，确认原告承接的转制资产，包括有房产证的建筑物和无证的建筑物，其中无证建筑物包括位于佛山市轻工三路北侧的简易结构南座、北座、东座的建筑物，合共4617平方米。该部分建筑物由原告管理、使用至今。
又查明，中共佛山市委办公室、佛山市人民政府办公室于2011年10月9日发出佛办发（2011）13号文件，设立市国资委直属机构佛山市国资土地储备中心，即本案被告国资土储中心，承接佛山市土地储备中心有关市属国有企业土地资源管理的职能。2012年8月17日，国资土储中心与第三人市土储中心签署《原佛山市属国有企业土地储备总体移交工作协议书》，将包含本案涉案土地在内的国有企业土地储备工作移交给国资土储中心承接。2013年5月8日，被告国资土储中心要求工贸公司交付土地未果，遂向本院提起民事诉讼，要求工贸公司清除地上附属物并交付土地、支付土地使用费和占用费。本案原告亦作为第三人参加该案诉讼，该案仍在审理过程中。
还查明，2011年6月16日，佛山市人民政府办公室作出佛府办（2011）100号《佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》，确定按照《佛山市人民政府机构改革方案》的规定，将原佛山市国土资源局、佛山市城乡规划局的职能整合划入佛山市国土资源和城乡规划局。
原告在上述案件中获取了被告市国土规划局作出的收回土地批复和第三人与工贸公司签署的收回土地协议等资料后，认为两被告在收回土地时未对地上建筑物的实际使用人，即本案原告进行协商和补偿，签署土地收回协议和收回土地的行政行为违反法定程序，土地注销登记的行为无效，遂向本院起诉，形成本案行政诉讼。
本院认为，被告市国土规划局为机构改革后承接原佛山市国土资源局的行政机关，对于原佛山市国土资源局作出的行政行为承担相应行政责任，被告市国土规划局主体适格。本案的行政争议焦点为：一、原告是否本案的适格诉讼主体；二、原告的起诉是否已经超过法定诉讼期限；三、被告国资土储中心是否本案适格的诉讼主体；四、被告市国土规划局作出的佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》是否合法；五、第三人市土储中心与佛山市塑料工贸集团公司签订的《佛山市国有土地使用权收回协议书》是否可诉的行政行为，是否合法；六、原告提出的第二、三项诉讼请求是否成立。
关于原告是否本案的适格诉讼主体的问题。两被告及第三人提出，涉案土地的使用权人是工贸公司，并非本案原告，故其并非本案适格的诉讼主体。经审查，根据原告提供的证据《关于对佛山市塑料工贸集团公司供销公司进行产权改革的实施方案》、《关于市塑料工贸集团供销公司产权改革方案的批复》、企业产权交易登记证明、《关于出具佛山塑料供销有限公司转制资产证明的函》能充分证明，2005年佛山市塑料工贸集团供销公司转制为原告佛山塑料供销有限公司，承接资产包括位于涉案土地上的简易结构南座、北座、东座的建筑物，原告出具的建筑物使用、维修等证据也可证明原告实际使用该建筑物的事实。该地上建筑物是否有办理合法建设工程规划许可证，是否拥有建筑物权属，不影响原告实际占有、使用涉案土地上建筑物的事实，故原告是涉案土地的地上建筑物的实际占有人，收回土地的行为影响其相应的权利义务，原告对收回土地的行为不服，可依法提起行政诉讼。两被告及第三人的上述主张理由不成立，本院不予采纳。
关于原告的起诉是否已经超过法定诉讼期限的问题。两被告及第三人提出，原佛山市国土资源局于2006年11月21日作出《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》，涉案土地的收储工作已于2006年11月完成，原告对该情况是清楚知道的，如其起诉应于该行政行为作出后2年内提出，故原告的起诉已经超过了法定诉讼期限。经审查，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据原告提供的（2013）佛城法民一初字第504号参加诉讼通知书作出的日期为2013年5月15日，虽然被告市国土规划局提出原告知晓其作出的涉案具体行政行为，但并未提出相关证据予以证明，被告国资土储中心及第三人也未能提供证据证明原告知晓收回土地的行为，故原告提出起诉的起诉期限应自确有证据证明其知道或应当知道具体行政行为之日起计算2年，最长为行政行为作出之日起20年。原告的起诉未超过法定起诉期限，两被告及第三人的上述主张理由不成立，本院不予采纳。
关于被告国资土储中心是否本案适格的诉讼主体的问题。原告提出涉案土地由被告市国土规划局作出涉案批复后，被告国资土储中心与佛山市塑料工贸集团公司签订《佛山市国有土地使用权收回协议书》是履行政府赋予的职责，代表政府实施土地储备工作，且在（2013）佛城法民一初字第504号案件中以原告的身份提起诉讼，严重损害了本案原告作为土地使用权人及地上建筑物权属人的合法权益，该行为是连续性的、一体化的土地收储行为，故被告市国土规划局与国资土储中心共同实施违法行为，均应作为本案共同的被告。经审查，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，原佛山市国土资源局有权行使人民政府的土地管理职能，其作出《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》，并以正式文件方式向市土储中心及工贸公司下达文件，符合其法定职权范围。该土地收储的行为由原佛山市国土资源局报佛山市人民政府批准后，由原佛山市国土资源局作出，并明确由第三人市土储中心作为收回涉案土地后管理的主体。故第三人市土储中心作为行政行为的相对人，履行土地管理和补偿的义务，并非行政行为主体。虽然《土地储备办法》赋予土地储备中心有代表政府收储土地的职能，但本案中收储土地的行为已由原佛山市国土资源局作出，第三人市土储中心与工贸公司签订的《佛山市国有土地使用权收回协议书》是对收储土地的补偿、交付等内容进行约定的民事合同，双方约定的责任承担均为民事责任。故原告认为市土储中心在本案中签署了行政合同、行使土地收储的行政职权的观点不成立，本院不予采纳。被告国资土储中心接受了第三人市土储中心国有企业土地的管理职能，成为民事行为的当事人，其作为本案被告主体不适格。
关于佛国土资（建设）字（2006）29号《关于收回市塑料工贸集团公司的国有土地使用权并划拨给佛山市土地储备中心作政府储备土地的批复》是否合法的问题。被告市国土规划局提出，该批复是佛山市塑料工贸集团公司为解决历史遗留问题，提请被告市国土规划局收储涉案的土地，经批示后被告市国土规划局依法作出的批复，批复合法有效。原告提出，涉案土地收回的过程中没有进行公告也没有与地上建筑物使用人进行协商补偿问题，属于程序违法。经审查，由于涉案土地是由土地的权属人工贸公司主动申请进行的收回土地的行为，不能等同于政府为发展建设而进行的征收拆迁行为，故对土地的收回应依照《中华人民共和国土地管理法》、《土地储备管理办法》等法律法规的规定进行，上述法律法规规定收回土地的补偿对象均为土地使用权人，本案中，该土地的权属证书在注销前登记的使用权人为工贸公司，批复中确认对其按照第三人与工贸公司签署的协议进行补偿，现有的证据也不能证明地上建筑物具有合法的权属人，故原佛山市国土资源局已经完成了土地收回中的补偿义务，其作出涉案批复并不违反法律法规的规定。按照《佛山市土地储备实施办法》的规定，进行土地收回的行为前应对土地和地上建筑物的权属等情况进行调查和审核，本案中被告并未','2018-12-27
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