湖北省大冶市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂0281行初81号
原告:黄石神州科技有限公司，住所地：黄石港工业园区港湾大道南06号。
法定代表人:曹玉山，该公司经理。
委托诉讼代理人：曹晓斌，该公司员工。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人：张亚芳、华艳，湖北易圣律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告：大冶市保安镇人民政府，住所地，大冶市保安镇。
法定代表人：柯青松，镇长。
委托诉讼代理人：刘汉中，大冶市保安法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
原告黄石神州科技有限公司诉被告大冶市保安镇人民政府防汛抗洪行为违法一案，于2017年10月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月6公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人曹晓斌、张亚芳，被告副镇长余学兵及委托诉讼代理人刘汉中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2016年入夏因连降暴雨，考虑到保安湖安全，被告大冶市保安镇人民政府于2016年7月8日将保安湖西海口下围东西两侧截留沟大堤挖开30余米破堤泄洪。被告破堤泄洪行为导致原告养殖的300亩面积泥鳅、165亩面积龙虾、2万尾草鱼和1万尾鲢鱼被洪水冲毁，直接经济损失368.6万元。
原告损失发生后，于2016年7月24日向大冶市水产局、保安镇政府递交了《请求灾后自救资金的报告》，保安镇西海村委会在报告上加盖了公章并证明“情况属实”，保安镇政府农业办公室也加盖公章并“同意申报”。到2017年5月，原告一直没有等到政府拨付补助款。事后，原告得知被告采取破堤泄洪的行为，并不是受大冶市防汛指挥部指令所为，而是擅自决定的违法行为，导致拨款存在问题。被告在实施破堤泄洪前，没有对原告通知，且泄洪的合法性、必要性、程序性均不符合《中华人民共和国防洪法》的规定。故此诉至法院，请求确认被告2016年7月8日在保安湖西海口下围破堤泄洪行为违法，同时一并提起行政赔偿请求。
原告向本院提交证据如下：
1.原告公司营业执照复印件，法定代表人身份证明复印件，证明原告的诉讼资格；
2.请求政府扶持灾后自救资金的报告和情况反映各一份，证明当时事发经过是被告的行政行为产生的，被告的行政行为对原告造成的损失数额；
3.证人证言，证明当时破堤泄洪的具体情况。
被告大冶市保安镇人民政府辩称，1、本案讼争的保安湖西海口下围地区养殖场的承包人实际是阳新网湖宋氏水产养殖公司，原告主体不适格。2、被告没有破堤泄洪的行政行为存在。3、原告的损失属于不可避免的自然灾害造成，与被告的行为不存在因果关系。4、原告的起诉不符合行政诉讼法受案范围，因此请求驳回原告的诉讼请求。5、原告因虚假申报得到的救灾物资12000元，属于不当得利，应当退回。
被告向本院举证如下:
1.视频及现场照片，证明2016年7月8日保安湖区汛情严重，不及时处置，会出现破堤的危险，被告只是清除阻碍泄洪的临时障碍，没有破堤泄洪的行为，被告行为是紧急避险，不存在不当和超过损害；
2.大冶市防汛办公室《预案》一份，证明被告的行政行为是严格按照防汛有关规定执行的，根本不存违法行政；
3.大冶市防汛办证明一份、大冶市保安镇西海村委会证明一份、保安镇枫林村村委会证明一份，证明2016年6月至8月，保安镇在防汛期间未存在破堤泄洪的情况，原告遭受自然灾害，被告为其争取上级救助资金，报告无法核定其受灾损失程度；
4.大冶市保安镇2016年渔业抗灾复产补贴发放表，证明原告遭受洪灾损失，已经得到政策性补贴；
5.经营合同和委托书各一份，证明诉争的养殖面积所有权属三家所有，诉争的养殖面积经营权属阳新宋氏网湖养殖有限公司，原告不是本案的直接利害关系人，原告主体不适格；
6.大冶市保安镇西海村委会证明一份，证明西海村与阳新宋氏网湖养殖有限公司签订的养殖承包合同，没有和原告签订承包合同。
庭审中，当事人对证据进行了质证，并发表如下质证意见：
原告对被告提供的证据1三性有异议，认为无法确定是当时的现场，证据来源也无法确定，无法反映出本案的破堤情况，如果说是破堤现场的话，恰恰证明被告实施了破堤行为。对于被告提交的其余证据认为超过了举证期限，不发表质证意见。
被告对原告提交的证据1真实性无异议，关联性有异议，认为原告诉讼主体不适格，诉争的养殖场承包经营主体是阳新网湖宋氏水产有限公司，与原告没有任何关系；对证据2真实性无异议，关联性有异议，村里出具的证明只能证明水产面积，不能证明原告的损失，保安镇政府的申报只是一个手续，无法证明原告的损失存在；对证据3真实性、关联性有异议，被告没有实施破堤泄洪的行为，只是为了避免险情出现，采取的紧急措施，该措施并无不当。
诉讼中，原、被告均申请证人出庭作证。原告申请的证人雷某及被告申请的证人游某、尹某的证言均证明：被告实施的并非破堤泄洪，而是因连续大雨天气，将原大堤上加高的土夹石层挖开以防止保安湖溃坝危险。
本院对当事人无异议的证据依法予以确认，对有异议的证据，结合案件相关事实予以综合认定。
经审理查明，2016年4月17日，被告大冶市保安镇人民政府对所辖各党总、支部、社区及镇直各部门下发《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》，目的是“预防为主，防抗结合，切实搞好2016年的防汛工作，确保各类水利工程安全度汛”。2016年7月，大冶地区连降暴雨，保安湖水位急剧上升。为确保流域周边人民群众生命财产安全，根据省防指指令，大冶市防汛抗旱指挥部于2016年7月13日制订《保安湖流域超标准洪水防洪预案》，该预案第二条特别强调，保安湖流域水库普遍在高水位运行，必须确保水库防洪安全，合理调度保安湖水位，减轻保安湖防洪压力，保安湖流域内水库在第一次强降雨过程前应加大水库开闸下泄流量，在第二次强降雨过程中，视各水库水位及保安湖水位情况适时调度。同时强调，保安湖水位在保证20米以下时，必须确保民垸堤防安全，全力做好巡堤查险除险，对出现险情的堤段要及时处理到位。
因汛情告急，保安湖大堤有溃坝危险，大冶市保安镇人民政府从保安湖周边民垸的生命财产安全考虑，在保安镇西海村村委会干部的配合下，于2016年7月8日对保安湖西海口下围东西两侧临时加高的土夹石堤坝挖开泄水分洪，以减轻原大堤水位压力。2016年7月24日，原告向大冶市水产局提交《请求扶持灾后自救资金的报告》一份，报告陈述内容：西海口下围位于保安湖西边的湖叉，由原告投入巨大资金进行了改造，现已基本建成适合各种养殖业基地。湖内总面积为565亩，以养殖泥鳅、龙虾、精养鱼池为主。2016年入梅以来连降暴雨，西海口下围投资商及技术人员在保安镇纪委领导及西海村干部的支持和配合下，投入了大量人力物力进行抗洪抢险。但由于降雨时间长，镇领导以大局为重，考虑大堤危险，将东西两侧截留沟大堤挖开泄水分洪。致使原告投放的泥鳅、龙虾、草鱼共计损失368.6万元。为尽快恢复生产，特向政府及相关部门请求救灾资金。大冶市保安镇西海村委会在此报告上加盖公章并附“情况属实”，大冶市保安镇人民政府农业办公室亦在报告上加盖公章，并附明“同意申报”。
综上，原告因未获得相应的资金救助，故此向本院提起行政诉讼，要求确认被告大冶市保安镇人民政府擅自破堤分洪的行政行为违法，且一并提起赔偿之诉。
同时查明，大冶市保安镇西海口下围养殖场系2009年3月11日由西海村、枫林村将原保安镇西海口垦区发包给阳新宋氏网湖养殖有限公司开发经营形成，承包期限20年，即从2010年元月10日起至2030年元月10日止。后原告通过转包取得该养殖场实际经营权。
本院认为，《中华人民共和国防洪法》第二条规定：防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。第三十八条规定：防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。第四十条第三款还规定：各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。本案被告大冶市保安镇人民政府作为负责保安湖防汛抗洪任务的一级地方人民政府，在2016年汛期即将到来之时，于2016年4月17日制定了《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》，预案对保安湖沿湖大堤设防水位、设警戒水位、保证水位、最高警戒水位等均作了规定。在保安湖水位即将超过《防洪预案》防限水位的紧急情况下，被告于2016年7月8日口头通知原告，并在西海村委会等部门的配合下，将保安湖西海口下围东西两侧大堤上加层土夹石挖开泄洪，以防保安湖溃坝造成群众的生命安全及财产损失，被告的行为是按照国家防洪防汛抢险相关法律法规规定所采取的紧急抗洪抢险措施，符合《中人民共和国防洪法》的上述规定，并不存在违法行政的情形。况且，原、被告在庭审中提供的证人及大冶市防汛抗旱指挥部出具的证明，均证实被告没有实施破堤泄洪行为，故原告诉被告在保安湖西海口下围实施破堤泄洪行为违法，无事实根据和法律依据，本院不予支持。诉讼中，被告认为原告不是本案适格主体。因原告系保安湖西海口下围养殖场的实际经营者，与被告行政行为具有利害关系，故依法具有诉讼主体资格。原告在庭审中认为，被告超期举证，其证据不能采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定“在诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请……”因被告超期提供的证据不属于自行向原告及第三人收集的情形，且已向人民法院申请延期举证，属于有正当事由，经法院准许后延期举证，不违反法律规定。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄石神州科技有限公司要求确认被告大冶市保安镇人民政府破堤泄洪行政行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。
审 判 长 李顺喜
人民陪审员 皮建军
人民陪审员 曹云花
二〇一八年八月十六日
书 记 员 陈双双