广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行初字第54号
原告：钟健林，男，汉族，住址：江门市新会区。
被告：江门市新会区人民政府。住所地：江门市新会区。
法定代表人：文彦，该区区长。
委托代理人：余嘉文。
委托代理人：童铁东。
第三人：广东新会水务有限公司。住所地：江门市新会区。
法定代表人：张钜源，该公司总经理。
委托代理人：甘媛玲、邓根满，均系广东华法（江门）律师事务所律师。
原告钟健林不服被告江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）作出《不予受理行政复议申请决定书》，于2015年8月4日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告钟健林、被告新会区政府的委托代理人童铁东、余嘉文、第三人广东新会水务有限公司（以下简称“新会水务公司”）的委托代理人邓根满到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月22日，新会水务公司向钟健林发出《违章用水处理通知书》，要求钟健林结清欠款7777.07元，并处用水违约金1000元。2015年7月28日，新会区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，决定对钟健林提出的行政复议申请不予受理。
原告钟健林诉称：新会水务公司虽不是行政机关，但其是根据《中华人民共和国城市供水条例》、《广东省城市供水管理规定》的有关规定和新会区政府授权委托批准作出No：0002485《违章用水处理通知书》认定钟健林违章用水并处罚款1000元。然而，事实是新会水务公司2011年12月23日以欠“治安费”为由实施对钟健林封表停水处理，新会水务公司并于同年12月26日自行解除封表停水处理，但2015年7月22日新会水务公司经新会区政府批准以2011年12月23日钟健林擅自拆封水表用水为由，并处1000元违约金罚款，逾期2015年7月27日不交7777.07元和罚款停止供水，来达到收取“治安费”的目的。对此，钟健林依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十五条前款第三项规定认为新会水务公司属于法律、法规授权的组织作出的具体行政行为，依据《广东省城市供水管理规定》第三十四条规定向新会区政府申请复议。至此，新会区政府应依法查明事实，纠正并解除与新会水务公司授权委托其于法无据向钟健林捆绑水费征收“治安费”的违法行政行为，撤销错误批准2011年12月23日由新会水务公司执法对钟健林实施封表停水处理决定，撤销违法批准新会水务公司作出No：0002485《违章用水处理通知书》。综上所述，新会水务公司根据《中华人民共和国城市供水条例》第三十五条、《广东省城市供水管理规定》第二十九条、第三十条的规定，对钟健林作出处罚、停止供水必须经新会区政府批准，才由新会水务公司实施执行。由此可见，新会水务公司不但是《行政复议法》第十五条前款第三项规定属于法律、法规授权的组织作出的具体行政行为，而且是经新会区政府授权委托征收国务院明令取缔的“治安费”，况且，依法也是必经新会区政府批准封表停水处理决定己由新会水务公司实施执行。因此，新会水务公司作出No：0002485《违章用水处理通知书》，是经行政机关批准而作出的具体行政行为，据此，新会区政府不受理钟健林复议申请，显属行政不当。请求判决：1、确认新会区政府授权委托新会水务公司向钟健林捆绑水费征收“治安费”的行政行为违法无效；2、确认新会区政府作出新会府行复字（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为违法并予以撤销；3、撤销新会区政府批准新会水务公司作出的No：0002485《违章用水处理通知书》；4、撤销新会水务公司在钟健林银行存款余额足够扣除水费，因新会区政府授权委托不交“治安费”不收取水费而产生的欠水费违约金；5、本案全部诉讼费用由新会区政府承担。
钟健林向本院提供了以下证据：1、新会府行复（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》，证明新会区政府行政乱作为；2、NO：0002485《违章用水处理通知书》，证明新会水务公司经新会区政府批准以钟健林违章用水为由进行查处罚款停止供水，迫交“治安费”；3、新会区会城侨乐路3号2座某处被停止供水的问题、4、新会水务公司不划扣新会区会城侨乐路2座某处的费用的原因和收取治安费的法律依据、5、银行流水清单，证据3-5证明新会水务公司确认钟健林用水以来扣费的帐户有足够余额扣除水费，新会水务公司经新会区政府批准对钟健林实施封表停水处理，强征“治安费”。
被告新会区政府辩称：（一）新会区政府对钟健林作出新会府行复（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为，认定事实清楚，适用依据正确、程序合法。1、根据《行政复议法》第二条的规定，新会水务公司是有限责任公司，不属于行政机关或者法律法规授权的组织，新会水务公司作出的No：0002485《违章用水处理通知书》是对钟健林处违约金，两者是民事法律关系，不属于《行政复议法》的受理范围，新会区政府对钟健林的复议申请不予受理认定事实清楚，适用依据正确。2、根据《行政复议法》第十七条的规定，新会区政府于2015年7月27日收到钟健林的复议申请，7月28日作出新会府行复（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》，并于7月30日送达钟健林，符合法律规定的程序。3、钟健林认为依据《广东省城市供水管理规定》第三十四条申请复议，但该条款是规定对行政处罚不服的行政复议，而新会水务公司作出的《违章用水处理通知书》并非行政处罚等具体行政行为，不符合该条款的规定。（二）钟健林的其他诉讼请求于法无据，请求法院依法驳回。l、钟健林请求“确认新会区政府授权委托新会水务公司向钟健林捆绑水费征收'治安费'的行政行为违法无效”的诉讼请求已过诉讼时效，根据钟健林提供的网页截图（新会区会城侨乐路3号2座某处被停止供水的问题），新会水务公司已于2011年12月23日答复钟健林，钟健林清楚知道银行扣费包含治安联防费等费用，而且治安联防费根据《财政部、国家发展改革委关于公布取消314项行政事业性收费的通知》已于2013年11月1日停止收取，钟健林现在才提出起诉，已过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼时效。而且新会区治安联防费的收费主体并非新会区政府，新会区政府作为该诉讼请求的被告也不适格。2、钟健林请求“撤销新会区政府批准新会水务公司作出No：0002485《违章用水处理通知书》”和“撤销新会水务公司在钟健林银行存款余额足够扣除水费，因新会区政府授权委托不交'治安费'不收取水费而产生的欠水费违约金”的诉讼请求不属于行政法的调整范围，新会水务公司对钟健林作出的《违章用水处理通知书》以及违约金是企业行为，无须新会区政府的批准，是企业与用户的民事法律关系，受民事法律的调整。综上所述，新会区政府作出的新会府行复（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，适用依据正确，程序合法，钟健林的其他诉讼请求于法无据，请求人民法院依法维持新会区政府的具体行政行为，驳回钟健林的其他诉讼请求。
新会区政府向本院提供了以下证据：1、申请复议书、证据目录、证据、身份证复印件，证明新会区政府于2015年7月27日收到钟健林的申请材料，新会水务公司已于2011年12月23日答复钟健林，钟健林对治安联防费收取的诉讼请求已超过诉讼时效。2、新会水务公司基本信息、新会府行复（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》、行政复议法律文书送达回证，证明新会区政府在收到钟健林的复议申请后进行审查，查询了新会水务公司的信息，依法决定不予受理，并书面告知钟健林，新会区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。3、广东省收费许可证，证明治安联防费是经合法审批，收费主体也并非新会区政府，钟健林将新会区政府列为第一项诉讼请求的被告不适格。4、《财政部、国家发展改革委关于公布取消314项行政事业性收费的通知》（财综（2013）98号），证明治安联防费已于2013年11月1日起取消，钟健林的起诉已超过诉讼时效。5、《行政复议法》。6、《中华人民共和国行政诉讼法》。
第三人新会水务公司陈述称：（一）新会水务公司成立于1994年7月25日，经营范围为“自来水供应以及相关给排水业务、给排水安装业务”，其性质为企业法人，并非行政机关。（二）钟健林于2003年1月27日向新会水务公司申请开户装表并委托建设银行从其银行账号为3121中代向新会水务公司支付费用：l、本户水表计量的水费及由供水公司代政府收取的污水处理费、工业用水附加费等有关政策性收费；2、由供水公司代政府收取的小街小巷保洁费、垃圾清运费、治安费。自2003年2月13日起新会水务公司与钟健林成立供用水合同关系。其后，新会水务公司一直按照政府相关部门的委托代为收取污水处理费、小街小巷保洁费、垃圾清运费、治安费等政策性收费。在双方合同履行过程中，钟健林应在其约定的银行账号内存入足够的费用，但截止至2011年12月钟健林共欠费用2293.68元，而钟健林2011年12月23日用户存折的1894.72元余额是不足够扣除以上费用。正因为钟健林长期拖欠新会水务公司水费且经新会水务公司稽查员核查钟健林存在擅自拆动、改移供水设施或水表位置的行为，新会水务公司才作出No：0002485《违章用水处理通知书》，要求钟健林结清欠款及并处用水违约金1000元。新会水务公司作出上述行为是基于双方之间存在的供用水合同关系，该行为属民事行为，并非具体行政行为。（三）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，江门市新会区会城街道办事处（以下简称“会城街道办”）筹集治安联防费、开征城市生活垃圾处理费和发生清洁费的决定，针对的是辖区内不特定的对象发布的，而且能反复适用，是一个抽象的行政行为，该行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围。且新会水务公司为行政机关以外的组织，会城街道办委托新会水务公司收取“三费”属于行政委托行为，而非行政授权行为。钟健林的第1、3、4项诉讼请求不属于行政诉讼的受理范围。因此，新会水务公司要求钟健林支付用水违约金的行为是民事行为，且新会水务公司并非行政机关，作出的行为也并不属于具体行政行为。新会区政府于2015年7月28日作出的新会府行复（2015）10号《不予受理行政复议申请决定书》是正确的。综上，请法院依法驳回钟健林的全部诉讼请求。
新会水务公司向本院提供了以下证据：1、营业执照、2、组织机构代码证，证据1-2证明新会水务公司的主体资格，企业性质为企业法人及经营范围。3、钟健林的装表开户资料，证明钟健林在开户时已委托建设银行代扣向新会水务公司支付水费、“三费”等政策性收费的事实。4、欠款封表工作单、5、催缴水费通知单，证据4-5证明钟健林的欠费情况。6、新价（1994）46号批复、新价（1999）29号批复、新价（2003）34号复函、江价（2010）199号通知、7、新价（1995）07号批复、新府办复（1996）46号批复、8、江价（2001）57号批复，证据6-8证明会城镇政府收取“三费”的行为为抽象行政行为。9、新府办复（1992）47号批复、10、会城镇政府通知、11、新建（2001）031号委托书，证据9-11证明新会水务公司受委托代收“三费”并从居民的水费帐户中一并支付。12、（2010）新法行初字第46号《行政裁定书》、13、（2010）新法民二初字第352号《民事判决书》、14、（2011）江中法民二终字第121号《民事判决书》，证据12-14证明江门市新会区人民法院及江门市中级人民法院在以往的相关案例中均认为会城镇政府收取“三费”的行为均为抽象行政行为，依法不属于行政诉讼的受理范围。
经审理查明：新会水务公司成立于1994年7月25日，经营范围为“自来水供应以及相关给排水业务、给排水安装业务”，性质为企业法人。钟健林于2003年1月27日向新会水务公司申请为其江门市新会区会城侨乐路3号2座某处房屋开户装表并委托建设银行从其银行账号为3121中代向新会水务公司支付费用：l、本户水表计量的水费及由供水公司代政府收取的污水处理费、工业用水附加费等有关政策性收费；2、由供水公司代政府收取的小街小巷保洁费、垃圾清运费、治安费。双方成立供用水合同关系后，新会水务公司一直按照政府相关部门的委托代为收取污水处理费、小街小巷保洁费、垃圾清运费、治安费等政策性收费。
2011年2月起，由于钟健林当期银行账号余额不足，新会水务公司无法收到相应的应缴费款项。至2011年12月份，钟健林当期银行账号余额为1894.72元，新会水务公司认为钟健林累计应缴费额分别为水费169.51元、排污费88.2元、垃圾费890.75元、治安费1010元，共2158.46元。2011年12月23日，新会水务公司以钟健林欠费为由对其房屋作欠款封表处理。经钟健林向有关部门投诉后，于2011年12月26日重新帮其安装水表恢复供水。钟健林从安装水表后一直未缴交过治安费，从2003年2月至2011年2月份累计欠费1010元。
2015年7月22日，新会水务公司向钟健林发出No：0002485《违章用水处理通知书》，认为钟健林欠费7777.07元未交，要求其结清欠款，并以钟健林于2011年12月23日曾拆封水表违反《供水管理规定》第4条“擅自拆动、改移供水设施或水表位置”的规定，处用水违约金1000元。钟健林不服，于2015年7月27日向新会区政府申请行政复议，请求：1、撤销新会水务公司作出的No：0002485《违章用水处理通知书》；2、公开欠费7777.07元是否因申请人存折所存款额对应每月不足以交水费造成欠费，还是被申请人为了暴敛水费以外甚至国务院明令取缔的治安费而不依时依额依委托权限通过银行收取水费；3、撤销被申请人在申请人银行存款余额足够扣除水费，因被申请人不收取而产生的欠水费违约金。2015年7月28日，新会区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为新会水务公司不属于行政机关，其作出的No：0002485《违章用水处理通知书》也不属于具体行政行为，钟健林的行政复议申请不属于《行政复议法》规定的受案范围，决定对钟健林提出的行政复议申请不予受理。
另查明，涉案的治安费为治安联防费。1990年10月，新会县人民政府（即现新会区政府）根据粤府（1990）8号《广东省群众治安联防组织的规定》，批准会城街道办在会城地区筹集治安联防费。1992年12月新会区政府批准会城街道办从1993年起每年二月份前，委托会城自来水公司和建行从建行储户委托收水费账户中一次性收取保洁费、垃圾清运费、治安联防费三项费用。《财政部、国家发展改革委关于公布取消314项行政事业性收费的通知》（财综（2013）98号）规定从2013年11月1日起取消治安联防费。
本院认为，本案为人民政府行政复议纠纷。钟健林不服新会水务公司作出的《违章用水处理通知书》，向新会区政府申请行政复议，新会区政府经审查后作出《不予受理行政复议申请决定书》，并送达给申请人钟健林，程序合法。
根据本案各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、新会水务公司作出的《违章用水处理通知书》是否属于行政行为。2、新会区政府作出不予受理行政复议申请决定是否合法。
国务院《城市供水条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供水行政主管部门或者其授权的单位责令限期改正，可以处以罚款：（一）未按规定缴纳水费的；……（七）擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的……”、国务院法制办公室《对黑龙江省人民政府法制办公室“关于对国务院﹤城市供水条例﹥有关问题请求解释的函”的答复》（国法秘函（2002）10号）规定：“《城市供水条例》第三十五条中的'授权的单位'，是指具有管理城市供水职能的事业单位，不包括城市供水企业。”新会水务公司为城市供水企业，其性质为企业法人，不属于行政机关或者法律法规授权的组织，也不属于具有管理城市供水职能的事业单位。在钟健林向新会水务公司申请为其房屋开户装表后，双方形成供用水合同关系。在钟健林银行账号余额不足，新会水务公司无法收到相应的应缴费款项的情况下，新会水务公司向钟健林发出的《违章用水处理通知书》，要求其结清欠款，并处用水违约金1000元，该行为是双方在履行供用水合同中产生的，新会水务公司对钟健林处用水违约金也不属于行政罚款，亦没有证据证明《违章用水处理通知书》是经过新会区政府批准或授权作出的，因此新会水务公司向钟健林发出的《违章用水处理通知书》的行为不属于行政行为，不属于人民法院行政诉讼调整范围。新会区政府在收到钟健林的行政复议申请后，经审查，认为新会水务公司不属于行政机关，其作出的《违章用水处理通知书》也不属于具体行政行为，钟健林的行政复议申请不属于《行政复议法》规定的受案范围，并根据《行政复议法》第二条、第六条、第十七条第一款的规定，决定对钟健林提出的行政复议申请不予受理，事实清楚，适用法律法规正确。
新会区政府根据粤府（1990）8号《广东省群众治安联防组织的规定》，批准会城街道办在会城地区筹集治安联防费，批准会城街道办委托相关部门从居民水费账户中一次性收取治安联防费，该决定是针对辖区内不特定对象作出的，而且能反复适用，是抽象的行政行为，对辖区内居民具有普遍约束力。且按照《财政部、国家发展改革委关于公布取消314项行政事业性收费的通知》（财综（2013）98号）的规定，从2013年11月1日起取消收取治安联防费。因此，向辖区内居民收取治安联防费有法律依据，并无违反法律规定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告钟健林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告钟健林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 赵 宁
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 董永文
二〇一五年十二月十日
书 记 员 陈秀霞