辽宁省本溪市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽05行终46号
上诉人（原审被告）宽甸满族自治县水产局（以下简称宽甸县水产局），住所地宽甸满族自治县。
法定代表人宋晓军，该局局长。
诉讼代理人李先会，该局工作人员。
诉讼代理人谭志成，宽甸满族自治县中心法律服务所法律工作者。
上诉人（原审第三人）孙玉飞，男，1971年8月6日出生，汉族，现住宽甸满族自治县。
诉讼代理人孙德宝，男，1942年8月26日出生，汉族，住址同上。
诉讼代理人刘宏，辽宁万鹏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）本溪多益资源开发有限公司（以下简称多益公司），住所地桓仁满族自治县。
法定代表人邹德本，该公司总经理。
诉讼代理人张云凯，辽宁通运律师事务所律师。
上诉人宽甸县水产局、孙玉飞与被上诉人多益公司撤销行政协议一案，已由桓仁满族自治县人民法院作出（2017）辽0522行初30号行政判决，宽甸县水产局、孙玉飞不服提出上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人宽甸县水产局的诉讼代理人李先会、谭志成，孙玉飞的诉讼代理人孙德宝、刘宏，被上诉人多益公司的诉讼代理人张云凯均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院认定以下事实：金哨水库系原告多益公司于2000年5月在浑江流域兴建水力发电工程而形成，该水库位于宽甸满族自治县步达远镇与桓仁满族自治县沙尖子镇交界处。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第四十三条“工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由工程管理单位负责管理”的规定，该水库水面应由原告多益公司进行管理。2004年3月第三人孙玉飞向被告宽甸县水产局申请，被告下属部门宽甸满族自治县渔政管理站与第三人签订被诉的承包经营协议。原告认为被告无管理权而发包给第三人孙玉飞，侵害了其合法权益并严重阻碍了其行使管理权。2009年2月辽宁省水利厅下发《关于解决桓仁、宽甸双岭电站移民上访有关事宜协调会议纪要的函》(辽水移函[2009]21号)，决定水面管理权应归企业。2009年5月辽宁省移民后期扶持工作领导小组下发《关于金哨、双岭电站移民安置验收有关事宜专题会议纪要的通知》：“五、水面及水资源开发利用问题，由宽甸县政府负责将水产局的水面承包权转换给发电企业发包，发电企业按原协议内容依法履行协议，水产局将收缴的承包费兑现给发电企业”。后被告宽甸县水产局同意将水面管理权移交给原告，但要求原告与第三人履行承包协议，双方互相致函未果。原告因不同意与第三人继续履行合同，诉至法院，要求撤销被诉的承包经营协议并赔偿相关损失。
原审法院认为，被告宽甸县水产局下属单位宽甸满族自治县渔政管理站与第三人签订的承包经营合同是为了完成其行政管理目的的特许经营行为，属于行政协议。金哨水电站于2003年7月建成投入发电，依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）等相关规定，其管理权属于原告多益公司。被告宽甸县水产局在无管理权的情形下与第三人签订承包经营合同，该行政协议应为无效协议。关于被告资格问题，签订协议是被告下属单位渔政管理站，依据《中华人民共和国渔业法》相关规定，宽甸县水产局为宽甸满族自治县水资源及渔业的管理机构，渔政管理站是该局所设立的机构，本案以宽甸县水产局为被告符合法律规定。关于被告宽甸县水产局及第三人要求按照2009年5月辽宁省移民后期扶持工作领导小组下发的《关于金哨、双岭电站移民安置验收有关事宜专题会议纪要的通知》第五项内容履行被诉行政协议的问题，该会议纪要属于行政指导行为，并非强制性行政命令，原告是否应当继续履行协议不应当以行政指导行为进行要求，原告可以自主予以决定。关于原告要求赔偿损失的问题，该损失不是《中华人民共和国国家赔偿法》确定的赔偿范围，不予支持。被告应将收取的承包费返还给原告。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决:一、撤销被告宽甸县水产局下属单位渔政管理站与第三人孙玉飞于2004年3月18日签订的承包经营合同；二、被告宽甸县水产局于本判决生效后返还给原告多益公司收取的承包费四万二千元。案件受理费五十元由被告宽甸县水产局负担。
上诉人宽甸县水产局的上诉请求：1、撤销原审判决，依法改判，驳回被上诉人多益公司的起诉。2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。理由：1、被告主体不适格。水产局是机关法人，是渔业行政主管部门。涉案合同是宽甸满族自治县渔政管理站与第三人签订的，该管理站是经县政府批准成立的有执法权的事业单位法人。2、《会议纪要》具有约束力和强制力，不是指导行为。本案是宽甸、桓仁两县的渔业水域养殖管理权之争，横跨两市，发生争议应当向省政府提出并由省政府决定。现宽甸县将电站的水域、土地所有权和税收征收权转给桓仁县都是按《会议纪要》执行的，在继续履行合同问题上却不执行，显失公平。3、原审法院适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》错误，该条例于2006年9月实施，涉案合同签订时间早于条例实施时间，不具有溯及力，不应适用。4、涉案合同不是行政协议，是民事合同。5、《会议纪要》于2009年作出，被上诉人多益公司2017年才提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限。
上诉人孙玉飞的上诉请求及理由与宽甸县水产局一致。另提出：1、被上诉人多益公司不是涉案合同的当事人，也不是行政管理相对人，不具有原告主体资格。2、上诉人签订合同时，多益公司还未取得水面管理权。涉案合同真实有效，上诉人依约履行，持有《养殖使用证》并投入资金经营多年，应受法律保护。3、被上诉人多益公司请求撤销涉案合同，没有法律依据。本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的撤销情形。
被上诉人多益公司答辩意见是：请求驳回上诉，维持原判。理由：1、宽甸县水产局无权对外发包。本案涉及的水面横跨宽甸、桓仁两县，宽甸县任何一个行政单位均无权处置桓仁县水资源和渔业资源的权利。2、对跨县水域的发包或处理应由两县协商解决，宽甸县水产局在未与桓仁县协商的情况下单方发包，程序违法。3、根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，可以优先安排当地移民承包使用水面资源。宽甸县水产局单方发包行为侵害了桓仁县的利益，合同的内容不合法，应当撤销。4、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，多益公司作为水库水面的管理者，与涉案合同有利害关系，具有原告主体资格。5、根据《中华人民共和国水法》第十二条、《中华人民共和国渔业法》第六、七条规定，行使水资源和渔业管理权的是水产局，渔政管理站只是水产局设立的下属机构，其行为后果应由水产局承担，宽甸县水产局是本案的适格被告。6、上诉人在一审中未以诉讼时效抗辩，按照法律规定，二审中以诉讼时效为由抗辩的，人民法院不应支持。并且本案因涉及不动产，其诉讼时效应为二十年。7、涉案合同是宽甸县水产局下属单位渔政管理站签订的，属于行政协议。8、作为规范性文件，法院可以对《会议纪要》进行审查。因该纪要要求多益公司继续履行原合同，此内容违法，对该行政指导行为可以不执行。
本案上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据随卷移送本院。本院对原审法院查明的事实予以确认。
另在本院二审中，被上诉人多益公司提交了一份由桓仁县水务局出具的《情况说明》，用以证明其没有超过起诉期限。
本院认为，二审庭审中上诉人围绕着多益公司是否符合起诉条件问题提出了新的异议，特别是关于起诉期限，多益公司提供了一份由桓仁县水务局出具的说明，而二上诉人均予以否认，该份证据能否采信需要进一步核实。鉴于本案各方争议较大，关注度高且超过起诉期限问题是上诉人在二审中提出的新的观点，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（三）项之规定，裁定如下：
撤销桓仁满族自治县人民法院作出（2017）辽0522行初30号行政判决；
发回桓仁满族自治县人民法院重审。
审判长 褚铁莉
审判员 蒋天飞
审判员 张树海
二〇一八年十一月十四日
书记员 高天鹏
附：本案适用相关法律条款
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；