浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙06行终216号
上诉人（原审被告）绍兴市越城区皋埠镇人民政府，住所地绍兴市越城区皋埠镇银桥路33号。
法定代表人蒋国梁，镇长。
委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。
委托代理人金伟，男，该镇工作人员。
被上诉人（原审原告）史玉娟，女，1961年5月2日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人朱静，女，1983年3月17日出生，汉族，住绍兴市越城区，系被上诉人之女。
委托代理人蒋凌超，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。
上诉人绍兴市越城区皋埠镇人民政府（以下简称“皋埠镇政府）因与被上诉人史玉娟房屋拆迁安置行政决定一案，不服绍兴市越城区人民法院（2018）浙0602行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
一审法院查明：原告史玉娟系父史富忠、母谢云珍的女儿。史富忠、谢云珍有坐落在南畈溇村××××17-3-0-22土地使用权面积为28.9平方米的旧房一间。原告父母生前留有史富忠亲笔书写《遗嘱》一份，落款时间为1998年10月29日，《遗嘱》载明将上述房屋在其百年之后赠与史玉娟所有，此后谢云珍、史富忠先后去世。2017年《遗嘱》所涉房屋被列入政府拆迁征收范围。2017年4月8日，原告持史富忠、谢云珍的《遗嘱》，作为权利人与被告签订了《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》（编号nf024号）（以下简称协议书）一份，协议约定拆迁安置房屋的面积、货币安置补偿基准价、各种安置补偿款等。其中征收人口和安置人口均为零。后被告认为原告与其签订的协议书应属无效，对补偿协议约定的安置补偿款未予支付。原告向绍兴市越城区人民法院起诉，该院作出（2017）浙0602行初151号行政判决，责令被告继续履行合同。被告不服，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院，在绍兴市中级人民法院审理期间，被告于2017年11月8日作出2017皋镇行决字第1号行政决定，认为原告代表其父母亲签订的协议书如继续履行，必将损害国家的集体的利益，前述协议书依法属于无效合同，现根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，决定：“一、撤销前述《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》；二、责令原告在收到本行政决定书次日起七个工作日内，重新签订相应的房屋征收货币安置补偿协议。”原告认为被告作出被诉行政决定认定事实不清、适用法律错误，且违反法定程序，故提起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案被告作出撤销决定的理由是认为原告代表其父母亲与其签订的涉案协议如继续履行，必将损害国家的集体的利益，属于无效合同。而对该事实的认定，首先从庭审查明的事实看，原告并非代表其父母，而是作为权利人与被告签订的涉案协议；其次被告未能提供证据证明其撤销合同理由事实的存在；同时对于无效合同的确认权只有人民法院和仲裁机构才能行使。故被告作出被诉行政决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。又撤销合同的行政决定已涉及行政相对人的重大权益，依照法律规定被告应给予相对人陈述申辩的权利，被告未能提供其作出被诉行政行为前对行政相对人予以了告知，给予其陈述申辩权的证据，属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决撤销被告绍兴市越城区皋埠镇人民政府于2017年11月8日作出的2017皋镇行决字第1号行政决定。
上诉人皋埠镇政府上诉称，原判决认定事实与适用法律错误。首先，涉案被征收房屋的权利人系史富忠户，被上诉人史玉娟其仅系代理（代表）史富忠户签字，涉案协议书系上诉人与被征收房屋所属家庭户即史富忠户签订，而非被上诉人个人，一审认定被上诉人是作为权利人与上诉人签订涉案协议书系认定事实错误。其次，本案被诉行政行为依据充分，被上诉人在签订协议时提交的遗嘱真实性存在瑕疵，被上诉人并非涉案被征收房屋的唯一权利人，根据协议书第八条之规定上诉人有权撤销协议书。且被上诉人系城镇居民，并非取得被征收房屋所在集体土地上宅基地的合法主体，不具备取得被征收房屋所有权的主体资格。同时被上诉人也未取得其他权利人的授权，被上诉人签订涉案协议书系无权处分、无权代理，故协议书无效，继续履行将损害国家和集体利益。再次，被诉行政行为系撤销涉案协议书而非宣告协议书无效，涉案协议书属于行政协议，一审法院认为“无效合同的确认权只有人民法院和仲裁机构才能行使”系适用法律错误。在上诉人向绍兴市越城区人民法院提起民事诉讼要求确认涉案协议书无效时，该院经审查认为上诉人可以依职权作出撤销协议的决定，故未予立案受理。最后，陈述和申辩权并非拆迁安置过程中必经程序，相关法律法规也未要求给予行政相对人陈述、申辩的权利。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人史玉娟答辩称,被上诉人系涉案被征收房屋的合法继承人，有权与上诉人签订涉案协议书。上诉人认为人民法院和仲裁机构行使无效合同确认权仅限于民事合同的主张没有法律依据。上诉人根据单方行为作出撤销涉案协议书程序违法，不符合行政诉讼法以及浙江省相关办法规定。被诉行政决定认定事实错误、适用法律错误、程序违法，应当予以撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人作出的撤销涉案协议书行为是否符合法律规定。行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因其目的的特殊性，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议。行政机关单方变更、解除行政协议的行为，属于行政机关单方作出的行政决定，利害关系人对该行政决定有权提起行政诉讼。被上诉人依据父史富忠、母谢云珍所立遗嘱与上诉人签订涉案协议书。上诉人撤销涉案协议书行为属于单方解除行政协议，被上诉人作为协议相对方有权提起行政诉讼。上诉人作出被诉撤销决定理由不足、程序违法、适用法律错误。首先，在上诉人与被上诉人签订涉案协议书时，上诉人无证据证明其他权利人对该协议书提出异议，上诉人也未能提供证据证明其撤销合同的理由事实，作出撤销决定所依据的证据不足。其次，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。单方解除行政协议的行政决定已涉及行政相对人的重大权益，上诉人应当事先告知并听取被上诉人的陈述和申辩。上诉人未能提供其作出被诉行政行为前对行政相对人予以了告知，给予其陈述申辩权的证据，属程序违法。第三，上诉人作出被诉行政决定依据为《中华人民共和国合同法》第五十八条，该条款规定的内容为合同无效或被撤销的法律后果，上诉人以该条款为依据撤销涉案协议书系适用法律错误。综上，上诉人所作行政行为主要证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市越城区皋埠镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 毕金刚
审判员 傅芝兰
审判员 蒋 瑛
二〇一八年九月十九日
书记员 何佳凤