湖南省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2018）湘行赔终25号
上诉人（原审原告）：龙春来，男，汉族，1967年8月28日出生，住湖南省涟源市。
委托代理人：邓红欣，北京楹庭律师事务所律师。
委托代理人：汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：涟源市人民政府。住所地：涟源市蓝田办事处人民路。
法定代表人：刘杰，市长。
委托代理人：肖徇姿，该市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：李雄，该市国土资源局工作人员。
上诉人龙春来因与被上诉人涟源市人民政府拆迁行政赔偿一案，不服娄底市中级人民法院（2017）湘13行赔初12号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认定：因“二广”高速公路安化梅城至邵阳段（以下简称安邵高速公路）工程建设，需要拆迁龙春来的房屋。2010年2月10日，涟源市安邵高速公路建设指挥部（甲方）与龙春来（乙方）签订了《拆迁房屋协议书》，约定甲方拆迁乙方房屋及附属设施，用于安邵高速公路涟源段建设；房屋拆迁补偿按省、娄底市有关政策文件规定执行，由甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建并自找过渡住房；拆迁房屋正房面积342.23㎡、杂房16.24㎡，共计补偿人民币9.94799万元，构筑物、附属物及附属设施补偿计0.262万元，三通一平及超深基础补偿计4.04352万元，搬家过渡费补偿计2.8万元，合计补偿人民币17.05351万元。协议签订后，龙春来领取了协议约定的各项补偿款项，其房屋亦已拆除，宅基地已由安邵高速工程建设使用。2014年3月，龙春来向涟源市人民政府寄出《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》。因未得到涟源市人民政府答复，龙春来于2015年3月向娄底市中级人民法院提起了行政诉讼，请求依法判决涟源市人民政府实施征地拆迁补偿安置，房屋拆迁标准按照娄政发［2008］3号、娄政发［2009］5号文件执行，兑现房屋拆迁异地安置宅基地。娄底市中级人民法院经审理后以（2015）娄中行初字第63号行政判决认定，根据《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（娄政发［2008］3号）关于采取异地新建方式安置的，被拆迁房屋按照规定标准补偿外，另行安排宅基地，征地单位负责拆迁房屋底层占地面积相应的宅基地等相关规定，龙春来在本集体经济组织内应享有安置宅基地的权利。并据此判决“由被告涟源市人民政府在两个月内依照《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（娄政发［2008］3号）的相关规定对龙春来履行异地安置宅基地的职责”。该判决生效后，龙春来向娄底市中级人民法院申请执行。娄底市中级人民法院于2015年11月16日向龙春来送达了（2015）娄中执字第283号《执行结案通知书》，通知龙春来“本案已执行结案”，并要求龙春来“作为权利人，应当积极履行配合义务，主动提出落实宅基地的方案，并及时报请政府相关职能部门协调、审批”。龙春来仍然认为涟源市人民政府未能履行对其异地安置宅基地职责的行为违法，并造成其经济损失，即于2017年4月6日向涟源市人民政府邮寄了《国家赔偿申请书》。涟源市人民政府收到该申请书后一直未作出答复，龙春来遂向法院提起行政赔偿诉讼。
原审认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）（四）项的规定，行政机关违法征收、征用财产或者有造成财产损害的其他违法行为的，属于国家行政赔偿的范围。本案争议系因征收农村集体土地并对集体土地上房屋拆迁补偿安置而产生，不存在违法征收、征用龙春来财产的问题；且涟源市人民政府对龙春来异地安置宅基地的职责并非因法律法规的直接规定产生，而是基于双方签订的《拆迁房屋协议书》并由人民法院的生效判决而产生，涟源市人民政府对龙春来异地安置宅基地的行为属于履行人民法院生效判决的行为，应当承担的是履行人民法院生效判决的法律责任，亦不属于国家赔偿法规定的“造成财产损害的其他违法行为”，故龙春来的起诉不属于人民法院受理行政赔偿诉讼的范围，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的起诉条件。且最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条（4）项规定，行政机关的加害行为已被确认违法是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的必要条件。本案龙春来在2014年3月的起诉中，并未提出要求确认涟源市人民政府的行政行为违法的诉讼请求，娄底市中级人民法院（2015）娄中行初字第63号行政判决亦未确认涟源市人民政府的行政行为违法；在本次起诉之前龙春来虽然向涟源市人民政府提出了国家赔偿申请，但涟源市人民政府并未作出确认其行政行为违法的决定；且本次起诉亦未提出要求确认涟源市人民政府的行政行为违法的诉讼请求。故本案未经对行政机关的“加害行为”确认违法，龙春来的起诉亦不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）（十）项之规定，裁定：驳回龙春来的起诉。案件受理费不予收取。
龙春来不服原审裁定，提起上诉称:一、本案属于行政赔偿的范围。原审法院认为不属于行政赔偿范围，是对法律的错误理解。本案不仅是违法征收、征用财产，而且被上诉人不履行其法定安置宅基地义务造成上诉人财产损害，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）（四）项规定的行政赔偿范围。二、被上诉人对上诉人履行安置宅基地职责并非双方《拆迁房屋协议书》和法院判决而产生，是法定的职责，原审裁定对该事实认定错误。之前娄底市中级人民法院（2015）娄中行初字第63号行政判决确认被上诉人履行安置上诉人宅基地系法定职责，被上诉人自始至终未履行其法定职责。三、申请行政赔偿不应以确认行政行为违法为前提。原审适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定不当，依据修正《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只要有侵犯公民合法权益的行为发生，造成损害的，受害人就有提出赔偿请求的权利，而无须以确认行政行为违法为前置程序。综上，请求：1、依法撤销娄底市中级人民法院(2017)湘13行赔初12号行政赔偿裁定；2、依法改判涟源市人民政府赔偿因未履行安置宅基地职责所造成的损失37.8万元、维权损失（诉讼费、律师费及差旅费等）1.28万元、过渡住房费损失20.53万元。
涟源市人民政府答辩称：一、上诉人的起诉不属于行政赔偿诉讼范围。根据（2015）娄中行初字第63号行政判决书确认的事实，涟源市人民政府对上诉人房屋进行征收，程序合法，补偿到位，不存在违法行为，不属于行政赔偿的受案范围，上诉人的赔偿诉求不能成立。二、上诉人的生活居住问题已得到有效保障。涟源市人民政府接到法院的判决书后，组织召开专题会议，责令相关单位组织工作班子在规定时间内履行好判决书的内容。具体到本案，上诉人原已购买国有土地建房，生活居住条件已得到保障。现在，由于种种原因，上诉人的宅基地仍然没有落实好，但上诉人并无任何直接经济损失，且被上诉人会继续按判决要求，履行宅基地安置职责，直到帮助上诉人解决宅基地安置问题。对于正在履行法院判决的作为行为，不存在需要赔偿的情形。综上，原审裁定认定事实正确，适用法律准确，上诉人所述无事实和法律依据，请求依法驳回上诉。
原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实基本一致。
另查明：除在上诉中增加了撤销原审裁定的请求外，龙春来一审起诉的请求与二审上诉的赔偿请求一致。
本院认为：本次诉讼之前，虽然龙春来曾经以涟源市人民政府没有按照相关的规定履行为其安置宅基地的职责为由提起过行政诉讼，且娄底市中级人民法院已判决涟源市人民政府限期为龙春来安置宅基地。但本次诉讼，龙春来是以涟源市人民政府未及时安置宅基地造成其损失为由提出的行政赔偿诉讼，前后两次诉讼的请求不同，法律关系不同。原审裁定认为，龙春来的诉讼请求属于涟源市人民政府履行原生效行政判决的范畴，不属于人民法院受理行政赔偿诉讼的范围，是对法律的错误理解。原审裁定认为，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，龙春来应在先行申请确认行政行为违法后，再行申请行政赔偿，该认为有悖于修正的《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。因为修正后的国家赔偿法对行政赔偿诉讼实行“确赔合一”的程序，即单独提出行政赔偿诉讼，除应先行向行政机关提出外，请求确认行政行为违法与赔偿可以在一个程序中进行。
综上，原审驳回起诉的裁定确有错误，依法应当予以撤销，并指令原审法院继续审理。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销娄底市中级人民法院（2017）湘13行赔初12号行政赔偿裁定；
二、本案指令娄底市中级人民法院继续审理。
审 判 长 彭斌韬
审 判 员 周志刚
审 判 员 李隽明
二〇一八年五月三十日
代理书记员 骆 莎