广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1322行初94号
原告陈秋发，男，汉族，1985年7月2日出生。
委托代理人王利南，北京市东元（深圳）律师事务所律师。
委托代理人付桂梅，北京市京都（深圳）律师事务所律师。
被告惠州市惠阳区房产管理局
法定代表人张志文，局长。
委托代理人程坚华，系该局工作人员。
委托代理人骆春声，广东惠泰律师事务所律师。
原告陈秋发诉被告惠州市惠阳区房产管理局请求确认不履行法定职责违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人王利南，被告诉讼负责人罗日中及委托代理人程坚华、骆春声到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年7月25日，原告与惠州市XX投资有限公司（以下简称XX公司）签订《商品房买卖合同》，合同约定原告购买XX公司开发的位惠州市××号号别墅，建筑面积122.43平方米，总价款人民币1280000元，原告于2013年7月25日前付全部房款的100%，计人民币1280000元，买受人应将商品预售款直接存入该商品房项目预售款专用账户，开户银行为惠州建行排坊支行，专用账户44×××199。原告已按合同约定付清购房款，但XX公司因资金不足，原告购买的XX花城花园楼宇建设已停工，成为烂尾工程，至今无法交付给原告和其他预购人使用。经了解，XX花城花园一期商品房销售收入将近5个亿，而进入监管资金专用账户的仅有1.86个亿，其余3个多亿预售款进入XX公司开立的其他多个银行账户，甚至有些预售款进入到其他公司账户。XX公司及其关联公司对进入和未进入监管账户的预售款肆意大量挪用甚至侵占，造成建设资金的严重不足。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”、《城市商品房预售管理办法》第十一条规定：“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”、第十四条规定：“开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款”、《广东省商品房预售管理条例》第四章商品房预售款的监督管理第二十九条规定：“商品房预售款是预购人依照合同的约定，预告支付给预售人，在商品房竣工验收交付使用前用作该商品房建设的款项”、第三十条规定“预售人在商品房项目所在地的银行设立商品房预售款专用账户内的款项，在项目竣工之前，只能用于购买项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款及法定税费，不得挪作他用。预售人有多个商品房预售项目的，应当分别设立商品房预售款专用账户”。被告作为XX花城花园一期商品房的主管部门，对该楼盘网签的《广东省商品房买卖合同》约定的预售款总额、进入预售款监管账户的金额、预售款如何使用、目前监管账户的余额等一概不知，更谈不上监管，对XX公司长期大量存在的预售款未进入监管账户、不按规定使用等问题从未依法纠正、处罚，给XX公司及有关人员挪用甚至侵占预售款以可乘之机，因此，该工程的烂尾被告具有不可推卸责任，给原告和其他预购人带来重大经济损失，更严重损害了政府的公信力。为维护原告的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求法院判令：依法认定被告惠州市惠阳区房产管理局对原告陈秋发支付的XX花城花园一期商品房预售款监管不力和失职构成行政不作为方面的违法行为。
原告向本院提交的证据有：
1.《广东省商品房买卖合同》复印件，证明原告与XX公司存在房产买卖合同关系；
2.专用收据、发票、专用完税证复印件，证明原告缴纳购房款和相关费用。
被告辩称，一、关于原告诉请认定被告对其支付的“XX花城”花园一期商品房预售款监管不力和失职构成行政不作为方面的违法行为之诉，被告认为，原告之诉不成立，人民法院依法应不予受理。理由如下：1.被告在涉案的“XX花城”花园一期商品房预售款的监管中是否存在监管不力和失职问题，属于行政机关的内部行政层级监督问题，根据《中华人民共和国行政监察法》第二条、第十六条第一款第1、2项的规定和第十八条第一款第1项，应由被告所在的惠阳区人民政府依法设立的行政监察机关主管，而不属于人民法院主管，该争议不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围之列，人民法院依法应不予受理。2.原告是在“自行认定”被告对涉案的“XX花城”花园一期商品房预售款存在监管不力和失职的前提下提起该诉的，但原告无权认定被告在涉案的“XX花城”花园一期商品房预售款监管工作中是否存在监管不力和失职，是毫无疑问的。3.只有在法定的行政监察机关认定被告在涉案的“XX花城”花园一期商品房预售款的监管工作中存在监管不力和失职的前提下，原告才能对被告在涉案的“XX花城”花园一期商品房预售款的监管不力和失职是否构成违法提起行政诉讼。二、原告在起诉状中所陈述的事实和理由与客观事实不符；在“XX花城”花园一期商品房预售管理方面，被告不存在未履行监管职责的问题，更不存在违法审批支出监管的预售款问题。涉案“XX花城”花园商品房项目之所以出现原告所谓的烂尾问题，与包括原告在内的预购人不依法与开发商签订商品房买卖合同、不履行将购房款存入商品房预售款监管账户的合同义务和法定义务有直接的关系。综上所述，被告请求人民法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告向本院的提交的证据有：
1.组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格；
2.惠阳区房产管理局关于加强商品房预售款专用账户资金监管的函；惠阳区商品房预售款监督管理的实施方案；惠阳区房产管理局服务指南；惠阳区商品房预售款专用账户监管协议书；商品房预售款专用账户资金拨付通知书（存根/文本）及相关资料明细；预购商品房须知；“预购商品房须知”签收表；预售商品房具结书；商品房预售许可证；惠阳区商品房网上预售管理系统；敦促办理商品房预售合同登记备案通知书；“敦促办理商品房预售合同登记备案通知书”送达签收表；惠阳区房地产预告登记等文本二套；光耀集团（2014）21号《关于公司经营的情况报告》；惠阳区政府办文件呈批表；惠阳府纪（2014）75号工作会议纪要；惠阳府纪（2014）12号工作会议纪要；惠阳房字（2014）10号文件，上述证据证明被告依法对涉案商品房预售款进行监管的事实。
经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，原告陈秋发于2013年7月25日与惠州市XX投资有限公司（以下称XX公司）签订《广东省商品房买卖合同》，购买XX公司开发的位广东省××××房房，房屋总价款1280000元。合同双方约定，原告于2013年7月25日前按约定付清全部购房款及其他费用，XX公司于2014年6月30日前将验收合格的房屋交付给原告。后XX公司因资金问题，涉案XX花城楼盘建设处于停工状态，XX公司至今未按合同约定交付房屋给原告。据此，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条及《城市商品房预售管理办法》第十一条等相关法律规定，原告认为造成该结果是因被告惠州市惠阳区房产管理局未履行对涉案房屋预售款进行监管的法定职责，构成行政不作为，遂向本院提起诉讼。
另查明，2013年5月20日，被告为对商品房预售款进行监管，与XX公司、中国建设银行股份有限公司惠州惠阳支行签订《惠阳区商品房预售款专用账户资金监管协议书》。2013年8月1日，被告与XX公司、中国建设银行股份有限公司惠州市分行签订《惠阳区商品房预售款专用账户资金监管协议书》。原告与开发商签订的《广东省商品房买卖合同》付款方式及期限条款中，载明了商品房项目的预售款专用账户。
本院认为，行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责和义务的状态。根据《城市商品房预售管理办法》第四条、第十一条、《广东省商品房预售管理条例》第四条、第六条、第三十一条、第三十二条的规定，被告作为房地产管理登记机构，对辖区内的商品房预售行为及预售款负有监管义务。本案中，被告已举证证明其已与银行、XX公司签订商品房预售款三方监管协议，并在商品房买卖合同里载明预售款监管账户等，由此足以证明被告确已对商品房预售款履行了监管职责。至于履行的程度、监管的力度如何，是行政机关内部行政层级监督问题，不属于本院审查范围，故原告诉请确认被告对商品房的预售款监管不力和失职，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈秋发的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 叶东来
审 判 员 陈龚东
代理审判员 白 雪
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 曾观凤