湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)州民二终字第74号
上诉人（原审原告）张和友，男，系田祖翠丈夫。
上诉人（原审原告）田祖翠，女，系张和友妻子。
被上诉人（原审被告）古丈县旅游开发总公司，地址：古丈县古阳镇古丈坪社区居委会。
法定代表人田志林，该公司总经理。
委托代理人田晏，湖南董艺律师事务所律师。
原审第三人湖南红石林旅游开发有限公司。地址：古丈县红石林镇红石林景区。
法定代表人钟飞，该公司总经理。
委托代理人向世海，男。
上诉人张和友、田祖翠因与被上诉人古丈县旅游开发总公司（以下简称“旅游公司”）及原审第三人湖南红石林旅游开发有限公司（以下简称“红石林公司”）合同纠纷一案，张和友、田祖翠不服古丈县人民法院（2014）古民初字第356号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张和友、田祖翠，被上诉人旅游公司的委托代理人田晏，原审第三人红石林公司的委托代理人向世海到庭参加诉讼，被上诉人旅游公司的法定代表人田志林，原审第三人红石林公司的法定代表人钟飞经本院传票传唤未到庭，本案现已审理终结。
原审查明，2005年10月，原告张和友以户主的身份与被告旅游公司签订了一份红石林核心景区土地承包经营权出租合同书，约定原告将依法承包的位于红石林镇花兰村坨田（地名）1.5亩土地租赁给被告使用，并对土地的租赁期限、租赁费用及其他的权利义务进行了约定。合同生效后，原、被告双方开始依约履行合同。2006年12月8日，原告一次性领取了4500元土地租赁费，双方并就该租赁土地的耕种及征收事宜进行协商并达成了补充条款，赵慧作为被告当时的法人代表签字。补充条款的内容为：本合同签订后，准许该户继续耕种，如果公司改变稻田使用用途（永久性改变），按照国土法规定的标准予以征收（一次性）。2008年左右，第三人红石林公司将租赁土地开挖为景区池塘使用，双方为此发生纠纷，后经多次协商未果。故原告以被告改变土地用途，没有履行合同义务，构成违约为由提起诉讼，请求解除合同并要求被告赔偿相应损失。
原审认为，原、被告双方签订的土地承包经营权出租合同，是双方真实意思表示，未违反法律强制性规定，系有效合同。原告诉称被告在出租田地内挖水塘等改变了土地用途，违法了法律规定，造成原、被告双方签订的合同无效。在出租田地内挖水塘等行为是在原、被告双方签订合同后的行为，合同后的行为无法改变原合同的有效性。被告法定代表人赵慧在涉诉出租合同书上签字应认定为职务行为，其备注的补充条款内容对原、被告双方均产生约束力。该补充条款上明确注明，被告按国家征收标准支付原告补偿费用的前提是以涉诉土地发生永久性改变为条件。本案中，原告的出租田地现被开挖成水塘具有可恢复性，并不能认定是永久性改变。原告亦未向该院提交其他证据证明涉诉田地永久性无法恢复为稻田耕种，原告应承担举证不能的法律后果。故对原告所主张的被告改变土地用途未履行合同构成违约，应解除该合同并赔偿其损失的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》、第九十条、第九十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，该院作出如下判决：驳回原告张和友、田祖翠的诉讼请求。案件受理费80元，由原告张和友、田祖翠负担。
张和友、田祖翠不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决没有准确认定合同效力。一审法院认定合同有效，而实际上，该合同违反了法律、行政法规强制性规定，应属无效合同，该合同第五条“乙方承租甲方土地后，便取得该土地的经营权，可自行或委托有经济实力的单位或个人继续开发和经营管理”的约定，违法了法律的强制性规定，因为涉案的合同标的物为1.5亩基本农田，国家对基本农田实施了特殊保护政策，《土地管理法》、《农村土地承包法》、《基本农田保护条例》及《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》均对改变农村土地用途持否定态度，被上诉人租赁了上诉人的基本农田后，将农田的泥土挖掉改造成水塘，改变了农田的使用用途，该行为违反了上述法律的强制性规定而归于无效。法院首先应审查本案诉争合同是否存在无效的情形，该审查行为不受“民事诉讼不告不理原则”的限制，如存在合同无效的情形，则应当依职权主动宣告合同无效，不再对解除行为效力进行审查，因为无效合同本质上具有违法性，损害了国家、社会的公共利益，如果法院不对无效合同主动进行司法干预，就意味着允许违法行为的继续存在，因此一审法院的认定属于错误认定；二、一审法院对解除合同的条件认定错误。一审判决认定田地开挖成水塘具有可恢复性，不能认定为永久性改变属于错误认定，而事实上，根据上诉人的举证，上诉人所承包的农田已被挖掉只剩下岩石的事实及农田已无法恢复的事实，是有据可依的。既然一审法院认定被上诉人的法定代表人赵慧在涉案合同上备注的补充条款内容对上诉人与被上诉人均产生法律约束力，一审法院应当根据上诉人提供的改变土地用途的证据、结合法庭现场核实的事实，依法判决被上诉人依据该补充条款履行其义务，而不是以“原告未向本院提交其他证据证明农田永久性无法恢复为稻田耕种”的理由驳回了上诉人的诉讼请求。此外，补充条款还有“准许该户继续耕种”的约定，根据一审法院查明的案件事实可知，上诉人的稻田被开挖成水塘，根本不可能继续耕种，实际上上诉人多年来也因此一直没有得到耕种。因此，被上诉人已构成根本违约，上诉人要求解除合同的条件已经成就，一审法院应当依法解除上诉人与被上诉人签订的出租合同，并判决被上诉人承担违约责任并赔偿上诉人因此造成的损失；三、一审法院判决违反国家法律规定。一审法院判决违反法律规定的主要表现为：允许租赁方在未经国家批准的条件下将基本农田用于非农建设。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度”，第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。国务院《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。一审法院在调查核实清楚的情况下，无视被上诉人将基本农田开挖成水塘改变基本农田用途的事实，驳回上诉人的诉讼请求，有悖于国家法律规定。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法予以改判，改判确认合同无效，并赔偿上诉人相应的损失。
被上诉人旅游公司答辩称：一、上诉人称“一审法院没有准确认定合同的效力”，并列举一些不相关的法条进行陈词，其理由不能成立。上诉人与被上诉人于2005年签订了《红石林景区土地承包经营权出租合同》，合同约定了租赁的期限、费用及支付办法，同时合同第五条约定：“乙方承租甲方土地后，便取得土地的经营权，可自行或委托有经济实力的单位和个人进行开发和经验管理”。第六条约定：“甲方不得干涉乙方依法进行的正常生产经营活动”。第九条约定：“出租期间，除因国家政策或法律法规发生重大调整而导致本合同不能继续履行的情况外，甲乙双方均不得以任何理由终止本合同”。双方的合同约定没有违反法律规定，景区的开发从宣传到实施再到签订合同，是双方经过充分协商，有上诉人签字领款的依据为证。双方的合同没有违反《农村土地承包法》第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转及流转原则的规定，而且流转的合同条款符合《农村土地承包法》第三十七条的规定。上诉人称违反了基本农田保护制度，改变用途等理由没有依据。一是该土地没有规划为基本农田保护区域，二是没有违反土地承包法第八条保护土地资源的合理开发和可持续利用的规定，红石林公司的使用行为是一种合理开发和可持续利用的行为；二、上诉人以赵慧个人的签字行为主张解除合同依据不足。首先，赵慧的签名不是合同的组成部分，也不符合法律规定的合同补充形式；其次，赵慧的签字没有加盖公司的印章，属于个人行为，同时该个人行为是何时形成无法辨认，是否是任职期间形成无法确定，不能认定为合法有效；第三，赵慧的个人行为违背了双方的合同目的，被上诉人与上诉人签订的租赁合同目的是红石林景区整体经营和使用，而赵慧的签名“准许该户继续耕种”，就出现了一宗土地有多个土地使用者的后果，而这种结果在客观上不符合景区的管理要求，将导致合同目的不能实现的后果；三、上诉人以“水田”改变为“荷花池”来主张解除合同的理由不能成立。首先，该稻田是水田，属于红石林景区的使用范围。红石林景区将水田规划为“天池”，并没有改变稻田的所有者性质，不能简单地理解为种水稻的稻田，不能种红薯和玉米；其次，上诉人的水田从稻田变成荷花池，对合同期满稻田的复垦不会带来任何影响，不属于土地性质永久改变的情形；第三，在租赁期间，不能有两个土地使用权人同时存在；第四，承租者对土地资源合理开发和可持续利用，没有违反《土地承包法》第八条的规定；四、上诉人称一审法院判决适用法律错误理由不能成立。首先，本案诉争的标的物是承包田，涉及纠纷的是经营权。不是权属纠纷，也不是侵权纠纷，而是土地承包经营权纠纷；其次，上诉人主张解除租赁合同，因此，一审法院只能就双方签订的租赁合同围绕《农村土地承包法》进行审理。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人红石林公司陈述称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法公正判决。
本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，且当事人没有提出实质性异议，对一审查明的事实予以确认。
本院另查明，2004年左右，在湘西自治州为了打造湘西旅游一线品牌的大背景下，被上诉人旅游公司为开发红石林国家地质公园，经当地政府和村集体经济组织同意，与当地村民协商，在红石林景区范围内租赁上千亩土地作为红石林景区生态旅游区，并与各土地承包经营者签订了租赁合同。之后，将红石林景区整体承包给原审第三人公司经营。
为了搞好这项工作，古丈县成立了专门的工作组，到村里从事土地流转工作。工作组组长是时任古丈县旅游局党组书记邓仕权，副组长是时任古丈旅游局纪检组长张春华，他们和古丈县旅游局其他人员一道进乡入村进行宣传、动员工作，乡政府、村委会都一起配合开展该项工作。赵慧当时时任古丈县旅游局局长，兼任被上诉人旅游公司的法定代表人，也是该项旅游专题工作的总负责人，直接向古丈县县委、县政府报告。由于张和友、田祖翠一户认为补偿不到位，不肯签订《红石林核心景区土地承包经营权出租合同书》，后经过乡、村两级组织多次做工作后，张和友、田祖翠一户同意签字，但是提出了附加条件，即在旅游公司没有进行开发的时候，允许他们一家人继续耕种稻田，如发生田地永久性改变，就必须按照法律规定予以征收。当时，赵慧与其他几个工作组成员商量后，向当时的古丈县县委办主任彭仕丙作了请示汇报，同时得到了时任古丈县县委办主任彭仕丙的同意，随后，赵慧作为旅游开发总公司法定代表人，同时也作为该项专题工作的总负责人，在张和友、田祖翠持有的合同文本上写了“本合同签订后，准许该户继续耕种，如果公司改变稻田使用用途（永久性改变），按照国土法规定的标准予以征收（一次性）”。
本院认为，本案的争议焦点是：一、涉案合同是否真实合法有效；二、上诉人要求赔偿损失的诉讼请求能否得到法律支持。
关于涉案合同是否真实合法有效的问题。首先，合同的签字、盖章真实客观，双方当事人未对签字、盖章的真实性提出异议，该合同的订立具备了基本的形式要件；其次，依照《农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法流转。在本案中，被上诉人租赁上诉人的土地，目的在于红石林景区生态旅游开发，红石林国家地质公园是湘西州打造的重点旅游品牌，双方订立的出租合同是在镇、村二级组织协调下签订的；第三，虽然《农村土地承包法》第三十三条第（二）项规定土地承包经营权流转不得变更土地的农业用途，但该内容属于对土地流转过程中管理性质的规定，并不属于效力性强制性规定。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)第十四条之规定，《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。虽然被上诉人在租赁的土地内从事生态旅游，但所签订合同并未违反法律效力性强制性规定，不能导致所签订的合同当然无效，若被上诉人存在违反规定使用土地，应由当地土地行政主管部门对其进行处罚。涉案合同所约定的内容没有违反法律、行政法规等强制性规定，涉案合同系真实合法有效的合同。
关于上诉人要求赔偿损失的诉讼请求能否得到法律支持的问题。在本案中，上诉人主张赔偿损失是基于时任被上诉人法定代表人赵慧在出租合同书上签署的“本合同签订后，准许该户继续耕种，如果公司改变稻田使用用途（永久性改变），按照国土法规定的标准予以征收（一次性）”这一内容，上诉人认为将稻田转化为水塘发生了永久性改变，故要求赔偿相应的损失。本院认为，首先，赵慧行为的目的是为了尽快完成土地租赁工作，更好更快地搞好古丈县红石林景区的开发事宜，目的是为被上诉人的利益考虑；其次，赵慧时任被上诉人的法定代表人和土地流转工作的总负责人，其对外签字的效力理应溯及到被上诉人，且赵慧的行为也是符合其工作内容与性质的，并不存在越权情形，因此，赵慧的签字应认定为职务行为；第三，当时的土地流转工作系古丈县政府的一项专题工作，张和友、田祖翠一户与被上诉人协商多次，并且在多方努力之下，张和友、田祖翠一户才在附条件的情况下答应签订合同。时任被上诉人的法定代表人，接受了张和友、田祖翠一户提出的“同意签字的附加条件”，理应遵守承诺，履行支付补偿款的约定义务；第四，赵慧不仅作为被上诉人的法定代表人，同时还作为古丈县旅游局局长、红石林旅游开发的政府方面的具体负责人，在协商补偿过程中，张和友、田祖翠一方是处于弱势地位的，且张和友、田祖翠一户完全有理由相信赵慧的行为当时代表的是公司的意志。综上，赵慧的行为对于旅游公司来讲，具有约束力，法人应当对法定代表人的行为承担法律责任。
至于稻田变为水塘，是否属于发生永久性改变，本院认为，稻田转化为水塘，破坏了稻田的耕作层，丧失了作为稻田的基本条件，且现诉争田地座落于红石林景区核心地段“天池”处，政府、公司投入了大量的人力、物力建设红石林生态旅游区，在这种背景下，诉争田地恢复原状已不现实，故应属于发生了永久性改变。现上诉人张和友、田祖翠一户要求被上诉人承担违约行为造成的损失的诉请，且参照古丈县人民政府办公室古政办发[2012]13号《古丈县古阳河水库建设项目征地补偿安置方案》的相关补偿标准，本院经审查认为，该文件关于水田的补偿标准为34630元/亩，符合相关土地法规规定，上诉人张和友、田祖翠要求按照该标准予以补偿51945元，于法有据，本院予以支持。
综上所述，上诉人的上诉请求部分成立，本院予以部分支持。原审判决认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省古丈县人民法院（2014）古民初字第356号民事判决；
二、被上诉人古丈县旅游开发总公司于本判决生效之日起十日内向上诉人张和友、田祖翠支付补偿款51945元；
三、驳回上诉人张和友、田祖翠其他上诉请求。
如果义务人未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费80元，二审案件受理费80元，共计160元，由被上诉人古丈县旅游开发总公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈礼乐
审 判 员 曾浩恒
审 判 员 张李艳
二〇一六年七月二十九日
代理书记员 杜 娟
附本案适用法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。