福建省浦城县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0722行初1号
公益诉讼人浦城县人民检察院，住所地浦城县南浦街道四贤大道。
法定代表人林建，检察长。
委托代理人金丽军，浦城县人民检察院副检察长。
委托代理人陈辉，浦城县人民检察院检察员。
被告浦城县林业局，住所地浦城县五一三路494号。
法定代表人吕光武，局长。
委托代理人彭林安，福建皇华律师事务所律师。
委托代理人李振聪，浦城县公安局森林分局干警。
公益诉讼人浦城县人民检察院因认为被告浦城县林业局不履行法定职责一案，于2017年5月8日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人浦城县人民检察院委托代理人金丽军、陈辉出庭参加诉讼。被告浦城县林业局副局长林红武，委托代理人彭林安、李振聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人浦城县人民检察院于2017年3月13日向被告浦城县林业局发出检察建议书，建议被告浦城县林业局在一个月内对浦城县万安乡连墩村村民柯金孙等人擅自改变林地用途的违法行为作出相应的行政处罚，并督促执行到位，但被告浦城县林业局至起诉之前仍未作出处罚决定。
公益诉讼人浦城县人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，2014年底至2015年期间，浦城县万安乡连墩村村民柯金孙等23户村民在未办理林地使用审批手续情况下，分别、轮流雇请挖掘机在李永兴承包的万安乡连墩村土名“渡船头”山场（014林班10大班050小班、014林班11大班030小班）对林地进行破坏性挖掘，毁坏植被，推平山体，夯实土层，而后每户抢占长约10米的平整林地作为建房地基，擅自改变林地用途，建造房屋。目前该地块上村民柯金孙、朱春弟、吴志富已抢建房屋各一栋，村民洪武水水泥灌注住宅地基一处。2017年1月19日浦城县林业局以擅自改变林地用途为由将该案作为行政案件立案调查。经浦城县林业局林业技术鉴定认定，被破坏的林地属国家级生态公益林，面积7522平方米。其中被23户村民合计占用平整后的林地3996平方米。村民柯金孙、朱春弟非法占地216平方米，村民吴志富非法占地168平方米，村民江洪武非法占地120平方米。2017年3月13日，公益诉讼人向浦城县林业局发出检察建议书，建议浦城县林业局依据《中华人民共和国森林法》等相关法律、法规，依法正确履行职责。浦城县林业局至今未对擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚，未责令恢复原状，未对行政相对人非法改变林地用途处以罚款，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，浦城县林业局作为县级林业主管部门，负有对本行政区域内林地进行统一管理和监督的职责。根据《国家级公益林区划界定办法》第二条的规定，公益林有提供公益性服务的典型目的。柯金孙等23名行政相对人擅自改变林地用途，破坏并非法占用林地面积3996平方米，且林地属国家级生态公益林。擅自改变林地用途的违法行为，毁坏林地，影响水土涵养，破坏生态环境，损害国家和社会公共利益。浦城县林业局在收到本院发出的检察建议书后，至今未对擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚，未责令恢复原状，未对行政相对人非法改变林地用途处以罚款，怠于履行职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《福建省森林条例》第二条之规定。综上，浦城县林业局存在怠于履行法定职责的情形，致使生态环境受到破坏，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法判决责令被告浦城县林业局对擅自改变浦城县万安乡连墩村土名“渡船头”山场（014林班10大班050小班、11大班030小班）林地用途行为履行依法处置的法定职责。
被告浦城县林业局辩称，一、本案涉诉的他人非法改变林地用途行为，被告单位已在被诉前的2017年1月19日对涉案的14人中的3人在基本掌握其违法事实的基础上，作为林业行政案件立案，行政执法人员正在进一步调查取证过程中，待查明事实后依法处理。1、2016年元月5日，被告单位行政执法人员在征占用林地执法检查中，发现万安乡连墩村上王自然村村民，在入村村道旁用挖掘机挖掘、平整林地用于连片建新房，其擅自改变林地用途行为，并未经林业主管部门审核同意。经林业行政执法人员初步调查取证，认为上王自然村村民非法改变林地用途面积10余亩，且为国家级生态公益林的行为已达到破坏农用地刑事立案标准，遂将调查报告于2016年1月12日上报被告单位，被告单位亦根据报告的案情，由行政负责人于2016年2月2日批转下属机构浦城县公安森林分局办理。2、2017年1月19日浦城县公安局森林分局依据初查情况，对违法嫌疑人柯金孙、江有金、吴志富以擅自改变林地用途行为立为林业行政案件展开调查，但在调查取证过程中发现还有其他违法嫌疑人，目前还在进一步调查之中。二、因客观因素导致履职不到位。被告单位行政执法人员对违法嫌疑人柯金孙、江有金、吴志富非法改变林地用途行为立案调查后，发现还有其他违法嫌疑人，因案情复杂、涉案人员多，且大多涉案人员都在外地务工，给调查取证工作带来很大的难度，证据链断裂，使被告单位难以区分涉案人员各自改变用途林地面积和案件性质，造成未在规定期限结案、又无履行延期审批手续，超期办理林业行政处罚案件的后果。综上，被告单位对本案涉诉的他人非法改变林地用途行为虽有履行法定职责过程，但因客观原因导致未在法定期限内履行到位，请人民法院依法作出判决。
公益诉讼人浦城县人民检察院向本院提交以下证据、依据：
第一组证据，证明浦城县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；3、福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》。4、福建省人民检察院关于《关于提请批准浦城县人民检察院拟对浦城县林业局提起行政公益诉讼一案的请示》的批复。
第二组证据，证明被告浦城县林业局依法具有林地监管的职责，为本案适格主体。1、浦城县林业局统一社会信用代码；2、《浦城县人民政府关于公布县级行政权力清单的通知》（浦政综[2015]117号）；3、《中华人民共和国森林法》第十三条；4、《福建省森林条例》第二条；5、《中华人民共和国森林法实施条例》第二条；6、《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》；7、《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发[2013]206号）。
第三组证据，证明存在本案行政相对人的违法事实。1、浦城县公安局森林分局大庄派出所向万安乡连墩村上王自然村村民柯金孙、江有金、吴志富、李永兴等人调查制作的笔录。证明2014年12月至2015年下半年，万安乡连墩村上王组村民柯金孙、江有金、吴志富等村民未办理林地使用审批程序，分别、轮流雇请挖掘机在“渡船头”山场，开挖山体，平整林地，而后每户抢占10米左右的平整林地作为宅基地，擅自改变林地用途，目前柯金孙、朱春弟、吴志富已建成房屋3栋；2、浦林鉴（2017）023号林业技术鉴定意见书及所附占用林地位置图、浦城县林业基本图。证明“渡船头”山场（14林班10大班050小班、11大班030小班）被破坏的林地面积7522平方米（折11.3亩），属国家级生态公益林；3、万安乡连墩村上王组占用林地照片16张。证明万安乡连墩村上王组被破坏林地的现场状况，山体挖掘平整情况，平整林地上建造房屋3栋的情况。4、基本信息表。证明万安乡连墩村上王组22户村民的基本信息。5、2017年6月5日现场勘验笔录及现场勘验制图、现场照片6张。证明该案地块己被平整，无植被，建有三栋建筑，分别为朱春弟、柯金孙、吴志富居住，一处打有水泥地基，还建有社公庙一间。6、2017年6月7日柯金孙的辨认笔录四份及附现场位置示意图四张。证明地块一抢占林地的村民有朱春弟、柯金孙、张冬有、张冬亮、江有金、徐冬琴、郭兴发、郭兴枝、蔡利明、朱建斌、周桂超共计11户，抢占面积合计2268平方米，己建房的村民柯金孙、朱春弟非法占用林地216平方米。地块二抢占林地的村民有江洪武、周桂斌、周桂林、周桂兴、阮国亮、阮国荣共计6户，抢占林地面积合计720平方米，江洪武水泥灌注地基占用林地面积120平方米。地块三抢占林地的村民有陆桂友、陆小汉、吴志富、张招孙、张冬弟、张德孙共计6户，抢占林地面积合计1008平方米，己建房的村民吴志富占用林地面积168平方米。地块四村小组所建社公庙占林地面积为300平方米。
第四组证据，证明被告浦城县林业局怠于履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。1、浦城县万安林业站于2016年1月12日“关于万安乡连墩村上王自然村村民建房乱占林地（生态公益林）调查报告”。证明2015年底，连墩村上王自然村的村民就雇请挖掘机对属生态公益林（14林班10大班050小班、14林班11大班030小班）林地进行挖土平整，改变林地用途，涉及林地面积约10亩。浦城县公安局森林分局于2016年4月15日接到该案的批转件；2、立案登记表三份。证明柯金孙、江有金、吴志富三户村民擅自改变林地用途由浦城县林业局于2017年1月19日行政立案调查；3、浦城县公安局森林分局于2017年4月12日出具的关于万安乡连墩村上王组自然村村民占用林地建房的案件调查情况说明。证明该案中上王自然村村民占用林地建房属个人行为，每户所占的林地面积未达到刑事立案标准；4、《福建省行政执法程序规定》第二十八条、《林业行政处罚程序规定》第三十四条。证明浦城县林业局自2017年1月19日行政立案后，违反相关办案期限规定，至今未作出处理决定；5、浦城县人民检察院浦检民（行）行政违监【2017】35072200002号《检察建议书》及送达回证。证明本院于2017年3月13日将检察建议书送达浦城县林业局，建议浦城县林业局依法正确履行职责，及时对该案的行政相对人作出行政处罚并督促执行到位；6、2017年5月22日检察机关向柯金孙调查制作的笔录。证明至本案提起行政公益诉讼时，柯金孙等行政相对人仍未被相关行政部门作出行政处罚；7、《国家级公益林区划界定办法》第二条。证明公益林有提供公益性服务的典型目的，而且森林资源是特殊资源，在调节气候、保持水土、净化空气等方面具有举足轻重的作用。8、浦城县人民检察院于2017年4月14日在“渡船头”所拍照片。证明浦城县林业局在收到检察建议后，未依法及时履职，被擅自改变用途的林地未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告浦城县林业局向本院提交以下证据、依据：
第一组证据：关于万安乡连墩村上王自然村村民建房乱占林地（生态公益林）调查报告。证明2016年元月5日，浦城县林业局万安林业站行政执法人员在执法检查中发现连墩村上王自然村村民擅自改变林地用途行为，未经林业主管部门审核同意。经林业行政执法人员初步调查取证认为上王自然村村民非法改变林地用途面积10余亩，且为国家级生态公益林，已达到破坏农用地刑事立案标准，于2016年1月12日报告浦城县林业局，局行政负责人于2016年2月2日批转下属机构浦城县公安局森林分局办理。
第二组证据:1、勘验、检查笔录；2、照片；3、林业基本图。证明2016年1月5日万安林业站行政执法人员即对上王自然村村民柯金孙等人擅自改变林地用途行为进行勘验、检查。
第三组：浦城县国土资源局土地违法行为抄告单。证明2016年1月18日，浦城县国土资源局将村民柯金孙等人的违法行为抄告浦城县万安乡人民政府、浦城县林业局。同日，浦城县林业局分管负责人将该抄告单批转下属相应职能机构办理。
经庭审质证，公益诉讼人及被告对上述证据的真实性均无异议，本院予以采信。
经审理查明，2014年12月至2015年下半年，万安乡连墩村上王自然村柯金孙、江有金、吴志富等23户村民未办理林地使用审批程序，分别雇请挖掘机在“渡船头”山场（林班为二类014林班10大班050小班、11大班030小班）开挖山体，平整林地作为宅基地建房使用。被告浦城县林业局在执法检查中发现上述违法行为后，于2016年1月5日对违法现场进行了勘验、检查，并向村民柯金孙、江有金、吴志富及林地承包人李永兴调查后，于2017年1月19日分别对柯金孙、江有金、吴志富三人以林业行政案件立案查处，但未在立案后规定的一个月期限内作出行政处罚决定，亦未办理批准延长办案期限手续。2017年3月13日浦城县林业局对“渡船头”山场被占用林地进行林业技术鉴定，认定连墩村上王自然村被破坏林地面积0.7522公顷（11.3亩），属国家级生态公益林。同日，浦城县人民检察院认为上王自然村村民的违法行为仍未得到行政处罚，林地未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，遂向浦城县林业局发出检察建议书，建议浦城县林业局依法正确履行职责，在收到建议书后一个月内作出行政处罚并督促执行到位。2017年4月14日浦城县人民检察院发现浦城县林业局在收到检察建议后，仍未依法及时履职，遂于2017年5月8日向本院提起行政公益诉讼。
另查明，诉讼期间，被告浦城县林业局对“渡船头”山场被非法占用林地情况进行进一步现场勘验，表明上王自然村有23户村民非法占用林地，其占用林地己被平整，无植被，建有三栋建筑和水泥地基一处，“社公庙”一间。其中地块一被11户村民非法占用林地合计2268平方米，地块二被6户村民非法占用林地合计720平方米，地块三被6户村民非法占用林地1008平方米及建“社公庙”占用林地300平方米。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。《福建省森林条例》第二条“县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区内的林业工作”，以及《浦城县人民政府关于公布县级行政权力清单的通知》公布的森林资源、生态公益林的监督检查，擅自改变林地用途的处罚等行政权力事项实施主体为浦城县林业局的规定，被告对浦城县万安乡连墩村上王自然村柯金孙等23户村民的违法行为依法负有法定监管职责。同时，根据《林业行政处罚程序规定》第二十四条第一款“凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案”。第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长”。《福建省行政执法程序规定》第二十八条“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的报上一级执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准”的规定，被告2016年1月5日发现上王自然村村民非法占用国家生态公益林林地，擅自改变林地用途的违法行为后，至2017年1月19日方对其中三户村民予以立案查处，且在立案后，未在规定的一个月期限内作出行政处罚，又未办理批准延长办案期限手续，其行为违反上述规定。并且被告在公益诉讼人发出检察建议后，仍未在建议的一个月内作出行政处罚，其怠于履职事实清楚。而国家级生态公益林是生态区位重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用的重点防护林和特种用途林，上王自然村柯金孙等23户村民破坏国家生态公益林林地，非法占用改变林地用途行为损害国家和社会公共利益。被告至今未对已立案的3户村民的违法行为予以行政处罚及对其他村民的违法行为立案查处，其怠于履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态明确。公益诉讼人为此而提起行政公益诉讼于法有据，其诉讼请求应予支持。被告提出因客观因素导致履职不到位的辩解，理由不成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告浦城县林业局对浦城县万安乡连墩村上王自然村23户村民非法占用“渡船头”山场（14林班10大班050小班、11大班030小班）林地，擅自改变林地用途的违法行为履行法定职责。
案件受理费50元，由被告浦城县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市人民法院。
审 判 长 张先群
审 判 员 姚胜宇
人民陪审员 林友芝
二〇一七年六月二十日
书 记 员 徐杨宇
附：
本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
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