陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)陕05行初38号
原告辛天保，男，汉族，退休干部。
委托代理人李吉荣，陕西圣达律师事务所律师。
被告渭南市临渭区人民政府。
法定代表人刘宝琳，区长。
委托代理人田飞，渭南市临渭区向阳街道办事处主任。
委托代理人邓建军，陕西赛高律师事务所律师。
原告辛天保因要求被告渭南市临渭区人民政府履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月11作出了（2015）渭中行初字第00073号行政判决书，原告辛天保不服该判决，向陕西省高级人民法院提起上诉，陕西省高级人民法院于2017年12月25日作出（2017）陕行终218号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2015）渭中行初字第00073号行政判决书，发回本院重审。本院依法组成合议庭重新审理了本案。原告辛天保及委托代理人李吉荣，被告委托代理人田飞、邓建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告辛天保诉称，请求：1、依法判决被告为原告办理已经安置的位于滨河大道花园小区2号楼东单元1楼西户、三楼东户安置房的房屋产权证；二、“判决被告给付未能如期办理房屋产权证的罚款20000元，判决被告给付未能如期办理房屋产权证逾期一天200元，至2018年8月30日一共492000元。”三、由被告承担本案诉讼费、律师代理费45000元、诉讼过程中误工费、交通费两项3000元。被告应承担560000元。事实与理由：原告在临渭区向阳办西张村五组有一套砖混结构的三间两层房屋，面积210平方米。2010年7月，被告在滨河大道设立的拆迁安置指挥部与原告多次协商，将原告房屋拆除，将原告安置在花园小区2号楼东单元一楼西户和三楼东户。但是，没有办理房屋产权证。2010年10月27日经双方多次协商，签订协议书，拆迁指挥部为甲方，原告为乙方。指挥部在该协议书上承诺“甲方必须满足乙方要求于2011年10月底以前将安置房屋产权证办理到位，交付乙方。如甲方未能按期办理，乙方提出由甲方承担2万元罚款，并在11月1日后，每逾期一天，罚款200元”。按照协议约定和承诺，原告已于2010年10月迁出并搬入安置房，指挥部于2010年11月拆除了原告的房屋。但是，指挥部却没有履行约定和承诺。为此，原告及儿子多次找指挥部、向阳办、临渭区政府，但三部分互相推诿，致使原告至今无法拿到安置房的房屋产权证和逾期的罚款。原告认为，被告所设立的指挥部严重违反约定，不履行承诺，已经构成行政侵权。
被告渭南市临渭区人民政府辩称，一、被答辩人与答辩人签订的《协议书》并非答辩人的真实意思表示。正如被答辩人向法院提交的《协议书》所述的那样：“为了保证市级重点项目滨河大道工程顺利实施以及拆迁安置房的按期建设，解决百余户在外过渡的拆迁群众住房问题，经与安置房建设区域内最后一户被拆迁户辛天保多次协商达成补偿安置协议。安置房以及补偿款已于补偿协议签订时予以领取、赔付。但乙方提出新的安置房房产证没有到位，不予以搬离原拆迁房。甲方鉴于安置房建设迫在眉睫，就房屋产权证的问题承诺如下”等。由此，答辩人是在仅剩被答辩人最后一被拆迁户已住进安置房、领取安置补偿款的情况下，为了解决百余户在外过渡的拆迁群众住房问题的公益事业需要，迫于文明执法以尽快推进市重点工程项目滨河大道工程的工作压力，不得已与被答辩人签订了该《协议书》。显然，该《协议书》违背了当时的客观实际，并非答辩人的真实意思表示。二、答辩人无权发放房屋所有权证，亦不具有办理房屋所有权证的职能。根据此前答辩人向法庭提交的渭南市人民政府文件，渭政发（1997）20号《渭南市人民政府关于加强城镇房屋产权产籍管理工作的通知》，从1997年3月16日起渭南市区房屋产籍管理机构和业务已全部划归市建委管理，市区范围内所有单位和个人的《房屋所有权证》统一由市建委发放和管理。据此，答辩人作为区一级人民政府无权发放房屋和管理房屋所有权证，亦不具有办理房屋所有权证的职能。三、被答辩人与答辩人签订的《协议书》依法应当归于无效。我国《合同法》第五十二条第（五）款规定：违反法律和行政法规的强制性规定的合同无效。而行政合同具有双重属性，即行政性和合同性。行政性要求签约行为必须符合职权法定的原则，行政机关超越法定职权订立的行政合同应当无效，依据无效，具体订立的行政合同也无效。当行政机关作为主体对外签订行政合同时，应当符合职权法定的原则，合同所涉及的内容必须符合其职责权限范围，或者得到有权机关的授权。如果所签订的行政合同超越其职责权限范围，或者得到有权机关的授权，那么就不符合职权法定的要求，其行为的效力将无效。结合本案，被答辩人和答辩人签订的《协议书》有关办理房屋产权证的授权。《合同法》第五十六条规定：无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。所以，被答辩人与答辩人签订的《协议书》依法应当归于无效。答辩主张：请求法院在查明事实的基础上，结合该案的实际情况，依法驳回被答辩人的诉讼请求。
原告辛天保提供下列证据：1、协议书，证明临渭区政府成立渭南市临渭区沋河东岸旧城改造拆迁安置工作指挥部。2010年10月27日渭南市临渭区沋河东岸旧城改造拆迁安置工作指挥部在拆迁原告房屋过程中与原告签订了协议书，协议内容约定2010年10月底之前为原告办理房产证，违约保证金20000元。如果还是办不了按日计算违约金，双方协商每天200元。2、律师事务所收费票据、银行折子；证明原告诉讼委托律师的费用。
被告渭南市临渭区人民政府未提供证据。
庭审质证，被告对证据1协议书的真实性无异议，证明目的有异议。认为承诺前的部分，能够说明该协议违背了当时的客观实际，违背了被告的真实意思表示，而且办理房产证并非是被告的职权。对证据2的意见律师费票据的真实性认可，但无法律依据、证据支撑；关于立案费由被告承担，因为该案正在审理中并未判决，该项请求不具有确定性；误工费、交通费无证据，无法律依据。
本院对证据作如下确认，原告提供的证据1具有真实性、合法性、关联性，作为有效证据予以确认。证据2与本案不具有关联性，不予认定。
经审理查明，原告在临渭区向阳街道办事处西张村五组有一套砖混结构的三间两层房屋，面积210平方米。2010年7月，被告设立的渭南市临渭区沋河东岸旧城改造拆迁安置工作指挥部（以下简称指挥部）与原告多次协商，并达成拆迁补偿协议，指挥部将原告安置在花园小区2号楼东单元一楼西户和三楼东户。原告以安置房未办理房屋产权不予搬迁。后经双方多次协商，2010年10月27日签订协议书，指挥部为甲方，原告为乙方。指挥部在该协议书上承诺“甲方必须满足乙方要求于2011年10月底以前将安置房房屋房产产权证办理到位，交付乙方。如甲方未能按期办理，乙方提出甲方承担2万元罚款，并在11月1日后，每逾期一天，罚款200元”。按照协议约定和承诺，原告已于2010年10月迁出并搬入安置房，指挥部已于2010年11月拆除了原告的房屋。合同约定办证期限届满后，指挥部未给原告办理房屋产权证。为此，原告找拆迁指挥部、向阳办、临渭区政府均未果，后诉至本院。
本院认为，原告辛天保与被告设立的指挥部签订了办理安置房产权的行政协议，指挥部作为临渭区政府设立的临时机构不具备主体资格，其合同的承担主体应为临渭区政府，故临渭区政府为适格被告。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的合同无效：（一）、一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）、以合法形式掩盖非法目的；（四）、损害社会公共利益；（五）、违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，渭南市临渭区沋河东岸旧城改造拆迁安置工作指挥部与原告签订的行政合同行政机关为了履行行政管理职责，实现行政管理目标，该行政合同是双方真实意思表示，并不违反上述法律规定，应认定原告与渭南市临渭区沋河东岸旧城改造拆迁安置工作指挥部的行政合同合法有效。被告没有证据证明双方签订的协议系原告胁迫被告所为，故被告辩称该协议不是被告的真实意思表示的意见不能成立。渭南市人民政府渭政发（1997）20号《渭南市人民政府关于加强城镇房屋产权产籍管理工作的通知》，从1997年3月16日起渭南市区房屋产籍管理机构和业务已全部划归市建委管理，市区范围内所有单位和个人的《房屋所有权证》统一由市建委发放和管理。根据上述文件由此可以确定，本案涉诉行政合同中当事人约定由被告为原告办理安置房办理房产证不能仅理解为由被告为原告发放房产证。故被告辩称其没有颁发房产证的职能，该行政合同是超越职权而归于无效的理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”。第六十条第一款规定“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。第一百一十四条规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”。本案中，被告未按合同约定履行给原告办理房产证的义务，应当继续履行给原告办理房产证的义务并向原告支付约定的罚款、违约金。被告应当向原告支付未如期办理房屋产权证的罚款20000元，同时支付自2011年11月1日起计算至2018年8月30日止的违约金492000元。原告诉请被告赔偿其误工费、交通费损失共计3000元，但未提供证据，该请求本院不予支持。原告诉请被告负担律师代理费45000元，没有法律依据，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条第一款、第一百一十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
一、被告渭南市临渭区人民政府为原告辛天保办理滨河大道花园小区2号楼东单元1楼西户、三楼东户安置房的房屋产权证；
二、被告渭南市临渭区人民政府在本判决生效后三十日内给付原告辛天保未能如期办理房屋产权证的罚款20000元，给付原告辛天保违约金492000元。
案件受理费9450元由被告渭南市临渭区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 郭 丽
审判员 王争跃
审判长 ＸＸＸ
二〇一八年十月二十五日
书记员 李 瑞