山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第218号
上诉人（一审原告）：刘忠银。
委托代理人：刘宏国，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人：刘振军，男，1977年2月4日出生，汉族，系上诉人刘忠银之子。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：赵军、季春光。
刘忠银诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政告知一案，济南市中级人民法院于2014年8月29日作出（2014）济行初字第109号行政判决。一审原告刘忠银不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘宏国、刘振军，被上诉人省政府的委托代理人季春光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
省政府于2014年7月7日作出鲁政复办告字（2014）20号《告知书》（以下简称《20号告知》），认为刘忠银等四人的补正材料，不能证明临沂市人民政府（以下简称临沂市政府）实施了强拆其房屋的行为。按照《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（四）项之规定，无正当理由逾期不补正或未按要求进行补正的，视为放弃行政复议申请。
一审法院查明：2014年6月18日，刘忠银以临沂市政府为被申请人，向省政府提起复议申请，复议请求为：1、依法确认被申请人强拆申请人房屋的行政行为违法；2、依法确认被申请人恢复申请人房屋原状或赔偿申请人房屋损失150万元，屋内财产损失3万元并安排宅基地。省政府于6月23日收到后，经过审查，于6月24日作出鲁政复办补字（2014）159号《补正行政复议申请通知书》（以下简称《补正通知》），主要内容为：1、请修改你的复议请求，请将2、4、5项请求从复议申请书中删除，并提供申请人签字纳手印的行政复议申请书一式三份；2、请提供临沂市政府强拆你的房屋的证据材料；3、请将申请书中与具体行政行为无关的内容删除；4、请确认你们的详细通讯地址和联系方式。该通知书同时载明，“无正当理由逾期不补正或未按要求进行补正的，视为放弃行政复议申请。”刘忠银收到补正通知后，对复议申请进行了修改，并提交了视频资料。省政府收到补正材料后，于2014年7月7日作出《20号告知》。
一审法院另查明：刘忠银与案外人唐玉法、唐玉广、田步华，以临沂市政府为被申请人，分别向省政府提起复议申请。省政府收到后，针对每人分别作出内容一致的补正通知。2014年7月7日，省政府作出《20号告知》，认为以上四人无正当理由逾期不补正或未按要求进行补正，视为放弃行政复议申请。
一审法院认为本案争议的焦点问题为：1、省政府《20号告知》程序是否合法；2、省政府《20号告知》认定原告的补正不符合要求，认定事实是否清楚；3、省政府《20号告知》，视原告放弃行政复议申请，适用法律是否正确。
关于第一个争议的焦点问题。省政府于2014年6月23日收到刘忠银的申请，于次日作出补正通知，未超出《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（四）项规定的5日的工作期限，通知补正的内容也符合“一事一复议”的原则，原告收到补正通知后也未提出异议，省政府补正程序符合法律规定。但省政府对原告等四人只作一份告知确有不妥，考虑到未侵害原告的实体权益，应认定为不足以导致被诉具体行政行为被撤销的程序瑕疵。
关于第二个争议的焦点问题。一审法院认为，原告申请复议时以及补正提交的材料，在只能证明其房屋被强制拆除，且有警车到过现场的情况下，原告仅因临沂市政府是郯城县政府的上级政府，即推定拆除其房屋的为临沂市政府，省政府认为没有事实和法律根据，并作出《20号告知》，认定原告的材料不能证明临沂市政府实施了强拆原告房屋的行为，原告的补正不符合要求，认定事实清楚。
关于第三个争议的焦点问题。根据《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（四）项的规定，申请人在指定期限内无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。本案中，在刘忠银的补正不符合要求的情况下，省政府《20号告知》视其放弃复议申请，符合上述法律规定。刘忠银关于省政府应甄别强拆主体，并指出救济途径的主张，没有法律根据。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告刘忠银的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘忠银负担。
刘忠银不服一审法院判决，上诉称：上诉人位于临沂市郯城县马头镇郁顶村的合法房屋被当地政府违法强拆后，上诉人依法对当地政府的违法行为向被上诉人申请行政复议，上诉人根据被上诉人的《补正通知》要求，再次向被上诉人提交了强拆证据并修改了复议申请后，被上诉人如果认为不符合受理条件，则应根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条的规定，作出不予受理决定。被上诉人作出《告知书》不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）的相关规定。上诉人从未放弃行政复议申请。被上诉人作为上级政府，有保护公民私人合法财产的职权。综上，请求撤销一审法院判决，发回重审或者依法改判。
被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人省政府作出《20号告知》，以上诉人未按要求进行补正为由，视为上诉人放弃行政复议申请，认定事实是否清楚，适用法律是否正确；2、一审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的第一个审理重点，上诉人认为，如果被上诉人认为上诉人的复议申请不符合受理条件，应当不予受理，并告知向有关机关复议。上诉人收到补正通知后，及时按要求补正了相关材料。上诉人从未放弃过复议申请。如果被上诉人认为该案不应由其受理，应当在7日内转送相关复议机关并告知上诉人或者作出驳回复议申请决定。被上诉人既然未进入实体审理，又何以得知上诉人提交的材料不能证明临沂市政府实施了强拆行为。被上诉人以上诉人提出的补正材料无法证明被申请人市政府作出强拆行为为由作出《20号告知》，视为上诉人放弃复议申请，不符合《行政复议法实施条例》的相关规定。被上诉人认为，根据《行政复议法》的相关规定，提起行政复议须有明确的被申请人、具体的诉讼请求和事实依据。本案中，被上诉人收到上诉人的复议申请后按相关规定，向其发出补正通知，在上诉人提交补正材料后，经审查，被上诉人认为上诉人提交的补正材料只能证明其房屋被强拆且有警察到场，但无法证明临沂市政府实施强拆，属于未按要求补正。因此，被上诉人根据《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（四）项规定，作出《20号告知》，视为申请人放弃复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
针对合议庭确定的第二个审理重点，上诉人认为，一审法院判决认定事不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中没有新的证据提交。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人省政府是否具有作出本案被诉《20号告知》的法定职权的问题。根据《行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，上诉人以临沂市政府为被申请人向被上诉人提请行政复议，请求确认临沂市政府强拆其房屋的行政行为违法并要求赔偿等。因此，被上诉人省政府作为临沂市政府的“上一级地方人民政府”，依法具有受理上诉人提起的行政复议申请并作出被诉《20号告知》的法定职权。
二、关于被上诉人省政府作出的《20号告知》是否合法的问题。《行政复议法》第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”。《山东省行政复议条例》第十八条第一款规定，“行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：……（四）行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的，补正所用时间不计入行政复议审理期限；无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请”。综合上述法律法规的规定来看，“视为申请人放弃复议申请”须结合申请人是否存在放弃行政复议申请的主观故意和客观行为两方面进行判断。《山东省复议条例》第十八条第一款第（四）项“申请人在指定期限内无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请”应理解为，只有在申请人存在不想按要求进行补正、有不想使行政复议继续进行下去的主观故意和无正当理由逾期拒不补正或未按要求进行补正的行为的情况下，才能作出视为申请人放弃行政复议申请的推定。其中的“未按要求补正”，应理解为主观的不“想”按要求补正，而不是客观的“提供不能”。本案中，被上诉人收到上诉人的行政复议申请后，认为材料不齐全，遂于5日内发出补正通知书，要求申请人（上诉人）补正相关材料。申请人（上诉人）收到该补正通知后，根据补正通知的要求对复议申请进行了修改并提交了相关补正材料，上述提交补正材料的行为显示，申请人“希望”而且是在以实际行动积极推动行政复议程序向前进行，而非不“希望”或阻止行政复议程序进行下去或者放弃行政复议。而且，上诉人也认为已经按补正要求补正了相关材料。在此情形下，如被上诉人认为该补正材料不能证明申请人申请复议的行政行为存在，应依法决定不予受理或者作出驳回行政复议申请决定，而不应简单地视为申请人放弃行政复议申请。另外，被上诉人省政府针对上诉人刘忠银及案外人田步华、唐玉广、唐玉法等四人分别提出的行政复议申请分别作出内容一致的四份补正通知后，只作一份被诉《20号告知》视为申请人放弃复议申请，不符合“一事一复议”的原则，确有不妥。因此，被上诉人作出的《20号告知》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
综上，一审法院判决适用法律错误，依法予以纠正。上诉人刘忠银的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第109号行政判决；
二、撤销被上诉人山东省人民政府于2014年7月7日作出的鲁政复办告字（2014）20号《告知书》；
三、被上诉人山东省人民政府在本判决生效之日起三十日内对上诉人刘忠银的行政复议申请重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人山东省人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 赵 军
代理审判员 于 晶
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 杜钰越