浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终118号
上诉人（原审原告）楼樟富等15人（名单附后）。
诉讼代表人楼樟富，男，1950年5月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
诉讼代表人张志远，男，1979年10月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
诉讼代表人张荣凡，男，1952年7月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
诉讼代表人张芳银，男，1956年5月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
诉讼代表人吴小清，女，1971年9月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
楼樟富等15人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。
法定代表人尹学群，市长。
委托代理人蒋立军，金华市人民政府工作人员。
委托代理人陆金才，浙江泽鉴律师事务所律师。
楼樟富等15人诉金华市人民政府其他行政行为一案，金华市中级人民法院于2017年12月1日作出（2017）浙07行初105号行政裁定。楼樟富等15人不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年7月16日组织各方当事人进行了调查询问。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院查明：2016年8月11日，罗店镇前庄头村委会召开村民代表会议，讨论并同意前庄头村列入城中村改造。同日，前庄头村党支部和前庄头村委会共同向罗店镇人民政府提交《关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告》，其内容为：“罗店镇政府：前庄头村位于智者文化园以北。霞客古道穿村而过，现有在册农户295户，农业人口804人，为加快罗店的城镇化进程，加快村庄建设，改善和提高广大村民生活质量、居住环境，促进我村各项事业的全面发展，经村民代表、党员大会决议，强烈要求将我村列入城中村改造范围。特此报告。”。同日，罗店镇人民政府向金华山旅游经济区管委会提交《关于要求将前庄头村列入城中村改造的报告》，其内容为：“金华山旅游经济区管委会：罗店镇前庄头村现有在册农户295户，农业人口804人，位于智者文化园以北。霞客古道贯穿其中，千年古寺—智者寺复建项目也已在村中原址初现规模，村庄风光旖旎，历史文化厚重。根据村民代表大会通过的决议，前庄头村两委已向罗店镇政府申请将前庄头村列入城中村改造。为了满足村民的诉求，改善百姓的生活质量和居住环境，促进我镇各项社会事业发展，加快我镇景区全域化进程，望经济区管委会批准为盼。特此报告。”。2016年8月12日，金华山旅游经济区管理委员会向被告上报金旅区[2016]113号《金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》。被告在收悉金旅区[2016]113号《金华山旅游经济区管委会关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》后，于2016年9月7日以金华市人民政府办公室抄告单形式，作出[2016]50号“前庄头村村庄改造意见”，其主要内容包括：一、在金华山旅游经济区××前庄头区块重点项目开发建设相关批复的前提下，原则同意将前庄头村列入市区城中村改造范围；二、罗店镇前庄头村城中村改造实施主体为金华山旅游经济区管委会，所需资金由金华山旅游经济区管委会自行筹集、自求平衡；三、由金华山旅游经济区管委会负责，统筹谋划辖区范围内城中村改造工作，抓紧编制城中村改造专项规划并报市政府批复同意后实施；四、由金华山旅游经济区管委会负责，及时做好城中村改造所涉的土地报批、撤村建居、失地农民参保等工作，确保社会大局稳定；五、金华山旅游经济区管委会要严格按照《金华市人民政府法制办公室关于印发<金华市撤村建居城中村改造（整体拆建内部操作流程）的通知>》（金政法[2016]19号）规定，依法民主决策，依法依规操作，真正将城中村改造这一民生实事办好、办实。等等。2017年3月29日，被告依张翠红等人政府信息公开申请，向张翠红等人提供了[2016]50号“前庄头村村庄改造意见”。原告对该“前庄头村村庄改造意见”不服，诉至本院。另查明，为实施城乡规划需要，金华市婺城区人民政府申请2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷，需征收罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷，拟用于罗店镇前庄头村城中村改造项目。原告使用的集体土地位于该地块范围内。2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0191《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区人民政府2016年计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷）。原告张翠红等人不服，于2017年1月9日向浙江省人民政府提出行政复议申请，浙江省人民政府依法受理并予以了审理，于2017年4月18日作出浙政复[2017]6-2号行政复议决定书，维持浙土字A[2016]-0191《浙江省建设用地审批意见书》批准金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地具体行政行为。
原审法院认为，本案争议焦点是被告作出的“前庄头村村庄改造意见”是否具有可诉性问题。《金华市人民政府办公室关于印发<金华市区城中村改造实施办法（试行）的通知>》[金政办发（2014）46号]第二条规定：“本办法所称城中村，是指市区二环路以内，村集体农用地全部或基本被征收（人均耕地低于0.2亩），但土地权属、房屋建设、村（居）民安置仍保持农村集体模式的村（社区）。对于二环路以外涉及重点项目和重点区块开发建设需整体搬迁的村（社区），经批准也可列入城中村改造范围。本办法所称城中村改造，是指根据市区经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划对城中村进行综合改造，按照集约用地的原则和“公寓式安置、小区化建设”的模式，整合土地资源，进行统一安置。”；第四条第一款规定：“各区人民政府、金华开发区管委会是本辖区城中村改造的责任主体，应当建立健全组织领导机构，权利推进本辖区城中村改造工作。”。本案中，被告金华市人民政府根据上述通知施行后成立的金华山旅游经济区管委会的请示作出被诉“前庄头村村庄改造意见”的行为，该意见是此后金华山旅游经济区管委会推进本辖区城中村改造工作的生效条件，但仅仅是完成被批准行为的法定程序，是被告根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关报请列入城中村改造范围的内部审批行为，并不对外直接创设权利义务，仅系城中村改造的一个程序环节，对15位原告的权利产生实际影响的应是后续出台的城中村改造征迁安置及补偿行为。虽然，“前庄头村村庄改造意见”通过政府信息公开的形式为原告等知悉，但并不改变其系内部行政行为的性质。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告楼樟富等15人的起诉。
楼樟富等15人上诉称：根据最高人民法院发布的指导案例22号的裁判要点，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。在本案中，被上诉人作出的前述批复行为虽属于内部行政行为，但后续金华山旅游经济区管委会直接根据该批复筹集资金并开始实施城中村改造工作。该实施行为对于上诉人的权利义务具有明显的、直接的影响。本案的情形显然属于前述指导案例裁判要点所称的行政管理部门直接将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响。因此，本案被诉行政行为属于可诉的行政行为。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
金华市人民政府答辩称：1、涉案行为没有对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定事实清楚，并无不当。涉案《关于金华山旅游经济区罗店镇庄头村村庄改造的意见》系答辩人对金华山旅游经济区管委会《关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》作出的内部审批行为，审批的内容只是明确在金华山旅游经济区××前庄头区块重点项目开发建设相关批复的前提下，原则同意将前庄头村列入市区城中村改造范围，同时明确各相关主体按照规定依法实施。因此，该行为本身仅系城中村改造过程中一个内部行政指导行为，并不对外直接创设权利义务，故不属于行政诉讼受案范围；2、上诉人提出的上诉理由不能成立。最高法院第22号案例涉及的是国有土地使用权收回这一行政行为，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，土地使用权的收回只有经过原批准用地的市、县人民政府审批方可实施，故审批行为属于对当事人权利义务产生实际影响的行政行为。但法律、法规对城中村改造工作没有作出具体规定，考虑到该项工作涉及面广、事关人民群众根本利益，因此行政机关从减少行政争议、规范城中村改造工作角度进行了内部自我规范，也设置了相关审批手续，但这不能改变内部行政指导行为的性质，仍属于不可诉的行为。因此，22号指导案例对本案没有指导意义。请求二审法院依法驳回上诉，维持裁定。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明，上诉人舒洪灶于2018年2月8日向本院提交了《撤诉申请书》。
本院认为，本案的审理重点系上诉人楼樟富等15人所诉的《关于金华山旅游经济区罗店镇庄头村村庄改造的意见》是否属于行政诉讼的受案范围。经查，上述意见系金华市人民政府针对金华山旅游经济区管委会《关于要求将罗店镇前庄头村列入城中村改造范围的请示》作出的内部审批行为，审批的内容仅是明确在金华山旅游经济区××前庄头区块重点项目开发建设相关批复的前提下，原则同意将前庄头村列入市区城中村改造范围，同时要求各相关主体按照规定依法实施。故该意见仅是行政程序中的一个中间的环节，对上诉人的实体权利并不产生直接影响。对上诉人权利义务产生影响的应是后续的城中村改造拆迁安置及补偿行为。上诉人可依法针对安置补偿行为另行寻求救济。据此，原审法院认为被诉行政行为即上述意见，不属于行政诉讼的受案范围，驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。此外，上诉人舒洪灶在二审期间提出的撤回上诉申请系其真实意思表示，且符合撤诉条件，依法应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
准予上诉人舒洪灶撤回上诉；
驳回楼樟富等14人的上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 吕柏超
审判员 车勇进
审判员 徐亮亮
二〇一八年八月二十日
书记员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）楼樟富，男，1950年5月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村渠道上62号。
上诉人（原审原告）张荣凡，男，1952年7月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村渠道上44号。
上诉人（原审原告）张芳银，男，1956年5月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村上大路80号。
上诉人（原审原告）舒洪灶，男，1953年10月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村桥北路198号。
上诉人（原审原告）朱余庆，男，1942年11月4日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村上大路101号。
上诉人（原审原告）胡宝钧，男，1968年8月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村白露路213号。
上诉人（原审原告）吴旭起，男，1943年9月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村前双路24号。
上诉人（原审原告）吴根娱，女，1943年7月16日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村大畈新村257号。
上诉人（原审原告）张芳达，男，1952年10月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇前庄头村前双路6号。
上诉人（原审原告）张春荣，男，1965年6月22日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇庄头村大畈新村270号。
上诉人（原审原告）张芳标，男，1966年8月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇庄头村大畈路269号。
上诉人（原审原告）楼允真，男，1983年1月6日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇庄头村渠道上63号。
上诉人（原审原告）吴小清，女，1971年9月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇庄头村前双路24号。
上诉人（原审原告）张桂茶，女，1965年9月6日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇庄头村大畈新村257号。
上诉人（原审原告）张志远，男，1979年10月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区罗店镇庄头村前双路6号。