广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终948号
上诉人（原审原告）：梁雁雄，男，1965年10月10日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁武装，男，1956年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：李少开，女，1963年1月12日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁干洲，男，1955年4月24日出生，汉族，住广东省中山市。
四位上诉人的共同委托代理人：冯涛，广东兆丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强,局长。
委托代理人：李紫君，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
上诉人梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲因要求被上诉人中山市国土资源局（下称市国土资源局）履行法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初988号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月29日，梁干洲与案外人梁某前往市国土资源局提交申请书，举报中山火炬开发区建设发展有限公司（以下简称火炬开发区建设发展公司）与中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社（以下简称黎村经联社）存在违法转让土地的违法犯罪行为，申请市国土资源局依法查处违法转让土地的违法犯罪行为，返还被占的村集体土地，申请书落款处有梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲四人的签名。同时，梁干洲填写了市国土资源局出具的《群众来访登记表》，要求对违法用地行为进行依法查处，返还土地。2014年8月13日，市国土资源局出具中土房信[2014]151号信访复函。2015年5月12日，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲诉至原审法院，请求确认市国土资源局对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲四人要求查处违法买卖1877.4069亩土地的申请不予立案的行为违法，责令市国土资源局按《国土资源行政处罚办法》的规定履行法定职责。原审法院于2015年10月13日作出（2015）中一法行初字第206号行政判决书，责令市国土资源局于该行政判决生效之日起15日内作出是否立案的决定，驳回梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲四人的其它诉讼请求。（2015）中一法行初字第206号行政判决生效后，市国土资源局于2015年11月17日作出中土公告[2015]864号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖282亩土地等问题的告知书》，告知梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲四人对其反映的事项不予立案。梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲不服，诉至原审法院，请求撤销市国土资源局作出的上述中土公告[2015]864号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖282亩土地等问题的告知书》，并责令市国土资源局对其申请予以立案。2016年10月9日，原审法院作出（2016）粤2071行初18号行政判决，判决驳回梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的诉讼请求。梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲不服，上诉至中山市中级人民法院，中山市中级人民法院于2017年4月18日作出（2017）粤20行终43号行政判决，判决撤销（2016）粤2071行初18号行政判决以及市国土资源局作出的中土公告[2015]864号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖282亩土地等问题的告知书》，并责令市国土资源局对火炬开发区建设发展公司与黎村经联社是否存在违法买卖282亩土地的行为重新调查处理。2017年6月16日，市国土资源局作出中土公告[2017]370号《告知书》，告知梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲如下情况：对其反映的位于中山火炬开发区黎村土名“横龙出洞、风车浪、里头坑”等地段约282亩土地中，有约211亩已经由中山市人民政府征收为国有土地，其中约193亩已经登记核发土地使用权证，另有约18亩用地待供地出让。火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订相关协议及支付征地补偿款等事项，属于市政府办理征地报批手续的前期工作，不予认定为违法买卖土地。对于282亩用地中有约71亩未办理报批手续，经实地勘察，其中约46亩仍为农业用地，未发现平整开发、围闭圈占土地或其他违法违规使用土地的情况；另有约25亩土地已平整拟作道路用途，涉嫌构成非法占用土地，依法予以查处。梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲不服，诉至原审法院，请求：1.判决撤销市国土资源局作出的中土公告[2017]370号《关于反映中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社有关282亩土地问题的告知书》；2.判令市国土资源局对其四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖282亩耕地的申请予以立案查处；3.本案诉讼费用由市国土资源局承担。
原审法院另查明，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲举报范围内有211.0579亩土地已经被中山市人民政府征收为国有用地，其中194.0765亩土地已经办理不动产权证。其中52911.3平方米土地的权利人为有信制造（中山）有限公司，不动产证书号为粤（2016）014****；1159平方米土地的权利人为中山市公路钢结构制造有限公司，不动产证书号为粤（2016）012****；20645.3平方米土地的权利人为中山市恒诚兆业地产有限公司，不动产证书号为国（2014）150****；21405.5平方米和742.4平方米土地的权利人为中山火炬城建开发有限公司，不动产证书号为国（2014）150****；7173.9平方米和25346.9平方米土地的权利人为中山市天键电声有限公司，不动产证书号为国（2012）150****。梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲举报范围内被中山市人民政府征收为国有用地的土地中有16.9814亩土地待供地出让。征地批文分别为广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]482号《关于中山市2010年度第四批次城镇建设用地的批复》、广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2011]401号《关于中山市2010年度第二十六批次城镇建设用地的批复》。梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲举报范围内有71.6697亩土地未办理用地手续，其中约46亩仍为农业用地，未发现违法违规使用土地的情况，有约25亩土地已平整拟作道路用途，形成泥路，经制止，并未进行硬底化建设。
原审法院认为：本案应根据全面审查的原则对市国土资源局的行政行为作合法性审查。
第一，职权方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《国土资源行政处罚办法》第二条“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚”的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责。
第二，事实认定、法律适用方面。本案中，市国土资源局经调查核实发现该地块有211.0579亩土地已经被中山市人民政府征收为国有用地，其中194.0765亩土地已经办理不动产权证，另外16.9814亩土地待供地出让，有中山市人民政府的批文，另有71.6697亩土地未办理用地手续，该部分土地大部分是绿化、山体，约有25亩拟进行平整作道路用途，但并未进行硬底化建设，未发现违法买卖土地的事实。因此，市国土资源局认定不存在违法买卖土地的事实并无不当。涉案土地不存在违法买卖土地的事实，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的举报投诉不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定立案查处的条件，市国土资源局作出涉案《告知书》，适用法律法规正确，处理结果也无不当。
第三，程序方面。根据中山市中级人民法院（2017）粤20行终43号行政判决的要求，市国土资源局进行核查，调查核实后作出涉案《告知书》，并依法送达梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲，程序合法。
综上所述，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲要求撤销市国土资源局作出的中土公告[2017]370号《告知书》的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。对于梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲要求市国土资源局对其举报事项予以立案查处的诉讼请求，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的诉讼请求。案件受理费50元，由梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲负担。
上诉人梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院查明的部分事实错误。第一，中山火炬开发区科技产业带建设开发有限公司名下的5项不动产证书的原始登记档案记载看，土地的坐落不是上诉人所在的村，该土地原属于张家边张四股份合作经济社所有，与本案没有关系。第二，本案有71.6697亩土地按照一审所查没有办理用地手续，其中有46亩仍为农业用地，有约25亩已平整拟作道路用途，但未进行硬底化建设。上诉人举报的是非法买卖土地，而非非法占用土地，对于是否存在非法买卖，原审法院却不予查明。第三，火炬开发区建设发展公司作为一个企业以自己的名义签订征地合同，却被认定为政府的前期征地行为，没有法律依据。二、被上诉人的答复程序不合法，一审判决适用法律错误。在中山市中级人民法院作出终审判决后，被上诉人应当对上诉人的申请进行全面审查，本案即使不像上诉人所述的282亩土地全部属于违法买卖土地的情形，亦存在着部分土地“非法占用”的情形。非法占用实质就是非法买卖土地，被上诉人即应当立案查处，然后给上诉人一个彻底的、完整的、具有说服力的答复，并将处理结果告知上诉人。上诉人的举报完全符合《国土资源行政处罚办法》第十二条的立案查处条件，被上诉人直接把不立案的结果告知上诉人，没有任何不立案的依据，一审法院应当依法判决撤销被上诉人的行为，责令被上诉人立案查处上诉人举报的违法买卖土地行为。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判判决撤销市国土资源局作出的中土公告[2017]370号《关于反映中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社有关282亩土地问题的告知书》；判令市国土资源局对其四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖282亩耕地的申请予以立案查处；本案诉讼费用由市国土资源局承担。
被上诉人市国土资源局答辩称：一、被上诉人作出的涉案行政行为程序合法。被上诉人根据生效行政判决的要求，对上诉人举报要求查处的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖土地的行为重新进行调查处理，经调查，并未发现被举报对象有非法买卖土地的事实，由此向上诉人作出涉案告知书，告知上诉人相关调查情况，被上诉人作出的该告知行为程序合法。二、被上诉人作出的涉案告知书事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据上诉人签名确认的卫星影像图，被上诉人确定上诉人反映的土地位置，经调查核实，对土地的利用情况、现状分类向上诉人进行了告知，而上诉人举报的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社之间的违法买卖土地，实为二者就土地征收的事宜进行的前期协商，相关土地之后已经国家征收征用了。对于部分已平整拟作道路使用的土地，因尚未硬底化建设，尚未构成非法占用土地。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明，原审判决认定事实基本清楚，本院予以确认。
本院认为，本案属不服举报违法买卖土地处理结果案。国土资源管理部门对于违反国土资源管理法律法规的行为具有调查、处理和处罚的职权，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条关于“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得……”的规定，上诉人向市国土资源局举报的违法买卖土地事项属于市国土资源局调查处理的职权范围。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，国有土地所有权由国家全民所有，国务院代表国家行使，农村集体土地所有权由农民集体所有。国有土地所有权不发生转让，集体土地所有权未经国家征收征用程序亦不发生转让，而土地使用权可以依法转让。因此，所谓非法转让土地实际是指非法转让土地使用权，是指违反土地管理法律、法规的有关规定，将依法管理和持有的土地使用权擅自转让给他人的行为。亦即未按国家法律规定的程序办理征用或划拨手续，或者未按规定权限办理审批手续而擅自转让土地使用权的行为。市国土资源局依法享有对非法转让土地使用权进行调查处理的职权。
就本案而言，市国土资源局对涉案土地是否存在非法转让的违法行为进行调查处理是基于上诉人的举报开始的，市国土资源局经与上诉人核对了举报涉及土地的范围，对该范围内土地的所有权属状况、使用权属状况、开发利用现状进行了调查检索，并对举报违法对象火炬开发区建设发展公司和黎村经联社之间与举报涉及土地有关的《征地协议》的协议内容进行了审查，在此基础上针对举报土地范围内土地的不同状况分类向上诉人作出了举报告知答复。形式上已充分履行了对举报进行调查后回复的职责。而对于告知回复所涉及的实质调查结果上诉人有没有质疑的权利，应根据土地的权属状况判断上诉人作为举报人，与处理结果之间行政法上的直接利害关系来定。其中，对于涉案土地范围内已经被国家征收为国有土地的部分，由于该类土地的权属性质已经为国家全民所有，而不再是上诉人所在的农村集体所有，故这些土地无论有无经国家出让土地使用权，上诉人仅对是否存在非法转让土地使用权具有投诉举报权，而与市国土资源局的调查处理结果间已无直接的利害关系，上诉人并无权质疑市国土资源局对于该部分土地的调查处理结果。至于上诉人以该部分土地在国家征收为国有土地前，火炬开发区建设发展公司和黎村经联社签订《征地协议》举报的非法转让土地使用权行为，由于该土地最终是通过国家征收程序从黎村农民集体将土地所有权征收为国有的，火炬开发区建设发展公司和黎村经联社的上述协议之结果并没有直接改变该土地的所有权属或者使用权属关系，故市国土资源局答复该协议的性质是土地征收前的前期工作，协议性质并不属于非法转让土地使用权，并无不妥。诚然，火炬开发区建设发展公司作为公司主体并无征收土地及进行征地补偿的行政职权，但是，此涉及的是该土地征收程序是否合法的问题，而非市国土资源局调查查处违法使用土地的职权范围内事务。认为征地程序违法的，上诉人应另寻法律途径解决。由此，对于上诉人的此上诉意见，本院不予采纳。其二，对于举报土地范围内尚属于农用地（包括未办理用地手续的，仍属于农用地）但却已被平整拟作道路使用的土地，上诉人作为该土地所有权人农村集体的成员，该土地的使用状况与其利益具有直接的利害关系，上诉人享有投诉举报权及对调查处理结果的质疑权。对此，市国土资源局已告知上诉人该土地经制止而尚未进行硬底化建设，故尚未构成违法占用土地，已将调查和处理结果对上诉人进行了全面的告知。该土地的属性仍然为农用地且使用权经市国土资源局在调查阶段的有效制止未发生实质影响，上诉人举报的非法转让土地使用权的情况并无事实支持。其认为非举报非法占用土地，而是举报非法买卖土地原审法院未查明的上诉意见纯属无理，本院不予支持。
综上所述，本案市国土资源局作出的调查处理告知回复行为调查事实清楚，回复全面，上诉人上诉理据不充分，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决处理适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈薇
审判员 高琳
审判员 王昕
二〇一八年九月十九日
书记员 陈怡