河南省安阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）豫05民终4502号
上诉人（原审原告）：李作孔，男，1960年8月24日出生，汉族，住汤阴县。
上诉人（原审原告）：李作勋，男，1949年8月19日出生，汉族，住汤阴县。
委托诉讼代理人：张海平，男，1975年10月20日出生，汉族，住安阳市北关区，系李作勋女婿。
被上诉人（原审被告）：汤阴县伏道镇东官庄村村民委员会，住所地汤阴县伏道镇东官庄村。
法定代表人：索好军，该村委会主任。
委托诉讼代理人：李志刚，男，1961年3月3日出生，汉族，住汤阴县，系该村村党支部委员。
委托诉讼代理人：付艳军，男，1977年4月23日出生，汉族，住汤阴县，系伏道镇人民政府推荐人员。
原审第三人：田改明，男，1965年3月14日出生，汉族，住汤阴县。
上诉人李作孔、李作勋因与被上诉人汤阴县伏道镇东官庄村村民委员会（以下简称东官庄村委会）、原审第三人田改明土地承包经营权纠纷一案，不服河南省汤阴县人民法院（2018）豫0523民初650号民事判决，向本院提起上诉，本院于2018年10月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。原审第三人田改明经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人李作孔、李作勋上诉请求：一、撤销一审判决，依法支持上诉人的原审诉讼请求；二、一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、二上诉人开发、治理、使用争议荒地，其权属来源符合法律规定，合法有效，应受法律保护。二上诉人经往届村委会口头确认，取得使用涉案土地，双方虽未签订书面合同，采用口头形式。二上诉人履行了主要经管义务，被上诉人接受，双方就涉案土地存有合同成立生效的法定生效条件，二上诉人依法取得涉案土地承包经营权，依法享有占用、使用、收益的权利。2、被上诉人违法收回调整争议荒地发包于第三人违反了法律强制性规定，侵害了二上诉人合法土地使用权，依法应撤销。3、第三人违法占用争议荒地，依法应移除地上附属物，恢复原状。4、一审程序违法，干涉二上诉人的诉辩意见，剥夺二上诉人辩论权利。
被上诉人东官庄村委会答辩称，一、二上诉人与被上诉人没有任何协议及约定涉案土地归二上诉人使用，也没有口头约定，二上诉人之前系非法占用荒地，占用荒地的事被上诉人现不再追究。二、二上诉人主张的涉案土地系村委会合法发包给第三人田改明的土地，与二上诉人没有关系，涉案土地现在由第三人进行耕种，二上诉人没有权利要求撤销被上诉人与第三人之间合法的承包合同。三、涉案土地二上诉人进行过行政诉讼，要求对涉案土地进行确权，法院驳回起诉，有生效判决可以证明。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。
原审第三人田改明未答辩。
上诉人李作孔、李作勋向一审法院起诉请求：1.撤销被告发包给第三人合同中涉及的村北侧路邻西边界李作孔治理的荒地0.5亩（东西宽6.944米、南北长48米）、李银生承包地邻路东边界至村北侧路西边界其中间李作勋治理的荒地0.8亩（东西宽11.111米、南北长48米），以停止对原告治理荒地的成果、自主权、管护权、用益物权的损害；2.判令第三人限期内移除合同书中涉及的村北侧路邻西边界李作孔治理的荒地0.5亩（东西宽6.944米、南北长48米）、李银生承包地邻路东边界至村北侧路西边界其中间李作勋治理的荒地0.8亩（东西宽11.111米、南北长48米）地上附属物恢复原状；3.判令被告限期内将合同书中涉及的村北侧路邻西边界李作孔治理的荒地0.5亩（东西宽6.944米、南北长48米）、李银生承包地邻路东边界至村北侧路西边界其中间李作勋治理的荒地0.8亩（东西宽11.111米、南北长48米）开发自主权、管护权、用益物权返还给原告；4.本案的诉讼费用由被告承担。
一审法院认定事实，原告李作孔、李作勋均系东官庄村村民。1982年初，原告李作孔、李作勋在东官庄村北、××以南、东官庄村北道路（南北走向）以西、李银生承包地道路以东的荒沟（坑）内开荒，其中原告李作孔开荒约0.5亩土地（位于东官庄村××道路向西，紧邻该道路，南北长约48米、东西宽约6.944米），原告李作勋开荒约0.8亩[位于李银生承包地道路以东（中间有一定土地间隔）,李作孔开荒土地向西（中间有一定土地间隔），南北长约48米、东西宽约11.111米]。二原告开荒初期该荒地用做场地使用，之后二原告将该荒地用于种植玉米、大豆等农作物，并栽种有少量的杨树。2014年3月22日，东官庄村召开村两委会，讨论收回该村荒地事宜。后被告东官庄村委会将二原告及其他村民共计23户开垦共计13亩荒地的使用权收回村集体。2015年4月1日，被告东官庄村委会与第三人田改明签订了《合同书》，将上述13亩荒地全部承包给田改明，该合同载明“一、承包时间：2015年4月1日至2025年3月29日，时间十年。二、承包面积：路西，南北41米、东西151米；路东，南北38米、东西68米；合计13亩。三、承包金额：2015年4月1日至2025年3月29日乙方一次性向甲方缴纳十年承包金额：壹万玖仟伍佰元……”。被告与第三人签订该《合同书》后，未报经汤阴县人民政府批准。第三人田改明承包上述13亩荒地后，在该土地上栽种了苗木，状态延续至今。另查明，自1982年二原告开荒使用本案争议的荒地后，直至被告东官庄村委会收回上述荒地之前，被告东官庄村委会与二原告未对二原告使用的上述荒地签订荒地使用权承包、租赁或拍卖等合同或协议。另查明，被告将本案争议荒地承包给第三人田改明后，二原告有异议，原告李作勋进行了信访。经有关部门协调，2015年12月8日，原告李作孔及原告李作勋的代表张杰（即本案其诉讼代理人张海平）与被告东官庄村委会的代表付艳军（该村党支部书记）签订了《调换协议书》，约定“1.就该问题涉及的1.3亩土地，东官庄村委会愿采取调换土地，同等条件优先使用，解决争议。2、当事人李作勋及代理人张杰同意调换土地协议。3、具体实施方案由双方当事人协商解决（本协议一式三份，双方当事人各执一份）”。另查明，1996年6月1日，国务院办公厅作出国办发[1996]23号文件《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，该通知第四条中载明“四、治理开发‘四荒’要实行规范化管理。（一）承包、租赁、股份合作、拍卖‘四荒’使用权等都要做好前期工作。要划清国家与集体所有‘四荒’的权属界线，权属不明、存在争议的，在问题没有得到解决之前，不得进行承包、租赁、股份合作或拍卖。严禁把国有土地变为集体所有。严禁将林地当做‘四荒’拍卖。（二）制定承包、租赁、拍卖规划和具体的实施方案。农村集体经济组织要广泛征求群众意见，吸收村民代表参加，经村民代表大会充分讨论后，报乡（镇）人民政府审核、县级以上人民政府批准后实施。实施方案要规定使用‘四荒’的范围，明确治理开发的内容、要求、使用期限和有关政策，尤其要明确做好水土保持工作的具体要求。（三）承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利义务。拍卖使用权的，要标定拍卖低价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府核发或更换土地使用权证书。拍卖金可一次支付，也可在规定的期限内分期支付。（四）承包、租赁和拍卖‘四荒’使用权所收取的资金，实行村有乡管，只能用于‘四荒’范围内的水土保持和小型农田水利等基础设施建设。要建立严格的资金使用申报和管理监督制度。”1998年12月15日，水利部做出水保[1998]546号通知，印发了其制定的《治理发开农村‘四荒’资源管理办法》，该办法第二条规定“本办法适用于农村集体经济组织对‘四荒’资源使用权的一切转让及其相应治理开发活动”；第三条规定“本办法所称‘四荒’，是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，包括荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等。‘四荒’资源的转让和治理开发，是指在不改变土地所有权的前提下，农村集体经济组织将‘四荒’资源使用权在规定的期限内转让给受让方，由受让方按协议书（合同）进行综合治理和开发利用的行为”；第四条规定“各级水行政主管部门归口管理本辖区‘四荒’资源的治理开发工作，主要负责规划、协调、服务、监督、指导和日常管理的工作，主动当好政府参谋。在国土、农业、林业等有关部门的配合下，共同做好治理开发‘四荒’资源的管理工作”；第九条规定“‘四荒’资源使用权转让前，农村集体经济组织要广泛征求群众意见，组织成立由村民代表参加的转让机构。经乡（镇）人民政府批准后，由转让机构拟定实施方案，并经村民代表大会充分讨论。实施方案应包括‘四荒’转让的范围，转让价格、治理开发标准与内容、使用期限和有关政策，尤其要明确做好水土保持的具体要求”；第十条规定“实施方案由乡（镇）人民政府审查并提出意见后，报县级水行政主管部门审定，经县级人民政府批准后实施”；第十一条规定“‘四荒’资源使用权转让协议书（合同），要由以下三方共同订立；农村集体经济组织或责任人为出让方（甲方），治理开发‘四荒’资源者为受让方（乙方），乡（镇）人民政府为监督方（丙方）。协议书（合同）三方各执一份，并报送县级水利行政主管部门一份备案”；第十二条规定“拍卖‘四荒’资源使用权按下列程序进行：（一）乡（镇）人民政府公布‘四荒’资源使用权转让方案，实行公开竞投；（二）竞投者向转让机构申请登记，并缴纳一定数额的竞投定金；（三）转让机构组织竞投者现场踏查，明确转让‘四荒’的范围和相关事项；（四）通过公开竞投，竞价高者为中标者；对未投中者于竞投结束后一周内如数退还竞投定金；（五）出让方、受让方和监督方签订‘四荒’资源使用权拍卖协议书（合同）；（六）乡（镇）人民政府对协议书（合同）进行核查后，报县级水行政主管部门审核批准、司法部门公证，并向受让方颁发由县级人民政府制定的‘四荒’资源使用证”；第十三条规定“通过承包、租赁、股份合作等方式取得‘四荒’资源使用权的，参照第十三条规定执行”；第十四条规定“‘四荒’资源使用权转让协议书（合同），须具备下列主要内容：（一）‘四荒’资源现状；（二）转让方式，使用期限，治理开发前与合同期满后地面附着物和治理成果的处置方式；（三）用途，治理开发内容、进度、标准，检查监督方式；（四）转让金数量、交付方式、交付时间；（五）合同三方的权利、义务及违约责任；（六）三方约定的其他事项”；第十七条规定“受让者在协议书（合同）生效后，开始治理开发活动，在治理开发‘四荒’资源过程中具有下列权利和义务：（一）在协议书（合同）规定的范围内，有治理开发和生产经营自主权；（二）对‘四荒’资源治理开发后新增成果和财产的所有权，可依法继承、转让、抵押等；（三）享受各级政府和部门指定的有关优惠政策；（四）遵守国家有关法律法规、不得造成新的水土流失和破坏原有水土保持设施；（五）不得将‘四荒’资源改作非农业用途，严禁在坡度大于二十五度（或当地根据《水土保持法实施办法》规定的小于二十五度的禁恳坡度）的陡坡地上开荒种植农作物”。1999年12月21日，国务院办公厅作出国办发[1999]102号文件《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》，该通知第一条中载明“一、在‘四荒’使用权承包、租赁或拍卖前，必须做好‘四荒’界定、确权等基础性工作……‘四荒’界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区域规划。在根据土地区位和利用条件确定‘四荒’具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租赁或拍卖。待‘四荒’完成初步治理后，根据其主导经营的内容，依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应权属证明，对‘四荒’治理开发工作实行依法管理”；该通知第二条载明“对‘四荒’使用权承包、租赁或者拍卖必须严格按照程序规范进行，并切实保护治理开发者的合法权益。（一）农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发‘四荒’的权利，同时积极支持和鼓励社会单位和个人参与。在同等条件下，本集体经济组织内的农民享有优先权。（二）农村‘四荒’资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发‘四荒’的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。（三）承包、租赁或者拍卖‘四荒’使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍卖低价，实行公开竞价。‘四荒’使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。（四）要严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策，切实保护治理开发者的合法权益。治理开发者在规定的承包、租赁或者拍卖期限内享有‘四荒’的使用权。‘四荒’使用权受法律保护，依法享有继承、转让（租）、抵押或参股联营的权利。要广泛宣传教育，增强干部群众的法治观念，提高其维护治理开发者利益的自觉性。执法部门要及时依法处理和打击各类损害、破坏、侵犯治理开发成果的行为”。2016年8月1日，水利部作出第48号令《水利部关于废止和修改部分规章的决定》，第二条载明“废止《治理发开农村‘四荒’资源管理办法》1998年12月15日水利部水保[1998]546号发布”。
一审法院认为，根据国务院办公厅国办发[1996]23号文件《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》及国办发[1999]102号文件《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》及1982年至2015年期间当时生效的水利部印发的《治理发开农村‘四荒’资源管理办法》等行政法规、规章的规定，对‘四荒’使用权的承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行：1、‘四荒’的界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划，确定具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租赁或拍卖；2、在实施承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权之前，村集体经济组织要在广泛征求群众意见的基础上，成立由村民代表参加的工作小组，拟定具体的实施方案，并经村民会议或者村民代表大会讨论通过；3、实施方案由乡（镇）人民政府审查，报县级水行政主管部门审定，经县级人民政府批准后实施；4、承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议，依法明确双方的权利、义务和违约责任；5、签订的上述合同或协议报经县级人民政府批准后生效。本案中，二原告虽然从1982年以来长期使用本案争议荒地，但因被告东官庄村委会及二原告均未按照上述规定程序签订荒地使用权承包、租赁或拍卖合同或者协议，未确定双方的权利、义务（如荒地现状、转让方式、使用期限、治理开发前与合同期满后地面附着物和治理成果的处置方式、用途、转让金数量等必要内容），更未报经县级人民政府批准，故二原告并未合法取得本案争议的0.5亩及0.8亩荒地的使用权，二原告对本案争议的上述荒地不享有法律规定的治理、开发、使用等相关权利。被告东官庄村委会在2015年4月1日与第三人田改明签订《合同书》，将本案所涉荒地共计13亩的使用权承包给第三人的行为，也未按照规定程序进行，该《合同书》也未报经县级人民政府批准，该《合同书》依法并未生效，故不存在被撤销问题。因此，本院对二原告要求撤销被告与第三人2015年4月1日签订的合同书中涉及本案争议的二原告之前使用的0.5亩及0.8亩荒地，停止对二原告荒地成果、自主权、管护权、用益物权的侵害，及要求第三人移除上述荒地地上附属物、恢复原状，和要求被告限期返还二原告该0.5亩及0.8亩荒地的开发自主权、管护权、用益物权的诉讼请求均不予支持。依照《中华人民共和国民法总则》第三条规定，判决如下：一、驳回原告李作孔的诉讼请求；二、驳回原告李作勋的诉讼请求。案件受理费100元，由原告李作孔、李作勋负担。
二审期间，二上诉人提交信访事项处理意见书，证明上诉人与往届村委会以口头形式签订的使用涉案地协议经权限机关答复合法有效。经质证，被上诉人对证据不予认可，认为该证据与本案没有关系。二审查明的事实与原审判决认定的事实相同。
本院认为，当事人对自己的主张应提供证据加以证明，没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的，应承担不利后果。二上诉人提交的信访事项处理意见书系河南省农业厅针对案外人关于文件解读的信访处理意见，并不是针对本案事实的认定。二上诉人主张与被上诉人东官庄村委会有口头协议，对涉案土地取得土地承包经营权，被上诉人对此不予认可，且二上诉人未提供证据予以证明，故二上诉人要求撤销被上诉人与第三人签订的合同、停止侵害、恢复原状及要求被上诉人返还涉案土地的开发自主权、管护权、用益物权等因证据不足，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由二上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 魏利平
审判员 赵红艳
审判员 毛晓燕
二〇一八年十月二十九日
书记员 张 桢