云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)云0925行初2号
公益诉讼人双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县人民检察院。单位地址：云南省临沧市双江自治县北回归大道16号。统一社会信用代码：11533526015296780M。
法定代表人吴尚杰，双江自治县人民检察院党组书记、检察长。
委托诉讼代理人李京文，双江自治县人民检察院副检察长。代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人鲁建萍，双江自治县检察院检察委员会委员。代理权限：特别授权。
被告双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县林业局。单位地址：云南省临沧市双江自治县勐勐镇南摆河北路2号。统一社会信用代码：1153352601529665XN。
法定代表人李国胤，双江自治县林业局党组书记、局长。
委托诉讼代理人马永能，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人沈云昌，双江自治县林业局副局长。代理权限：特别授权。
公益诉讼人双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县人民检察院(以下简称双江自治县检察院)诉被告双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县林业局（以下简称双江自治县林业局）不履行法定职责一案，本院2017年5月23日受理后，依法适用普通程序，于2017年7月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人双江自治县检察院委托诉讼代理人李京文、鲁建萍，被告双江自治县林业局的法定代表人李国胤、委托诉讼代理人沈云昌、马永能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人双江自治县检察院诉称，其在履行职责中发现2014年3月至2015年12月，双江自治县勐勐镇南宋村村民李光明、石正明、石花萍三人在未办理合法手续情况下，毁林开垦双江自治县忙安林场的国有林地共计46.55亩，并在开垦的土地上种植玉米，造成原有地貌发生变化，地表原有植被已不存在。双江自治县林业局自国有林地被毁林开垦之日起，未对被毁林地进行有效管理和监督，在国家森林资源被毁林开垦侵害后，未能及时对被毁林地进行补种，致使国家森林资源持续受到侵害。公益诉讼人于2017年4月11日向双江自治县林业局发出了双检行建〔2017〕02号《检察建议书》，督促被告履行法定职责。2017年5月8日，双江自治县林业局回复称：经评估并做好当事人的宣传教育工作，决定在非法开垦的林地内种植澳洲坚果，按照每亩种植20株计算，共需种苗931株，由三名当事人在雨季来临前打好坑塘，县林业局免费提供种苗，待天气节令适宜时完成种植，目前三名当事人已着手开挖坑塘，预计5月底以前完成恢复植被等工作。收到复函后，公益诉讼人于2017年5月12日到林地现场查看，林地内未见有开挖的坑塘，未有其它着手补种等迹象，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态。公益诉讼人认为，双江自治县林业局是双江自治县人民政府的林业主管部门，对国家森林资源负有监督管理和保护职责；在国家森林资源被毁林开垦侵害后，未能及时对被毁林地进行补种的行为，已违反了《中华人民共和国森林法》第十三条、第二十三条第一款、第四十四条第一款、第三款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定。在原告发出检察建议后，被告仍未全面履行职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。故，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向双江自治县人民法院提起行政公益诉讼。请求判令：1、确认被告怠于履行职责的行为违法；2、判令被告继续依法全面履行法定职责，采取有效措施，确保被毁林地植被得到恢复。
被告双江自治县林业局辩称，1、县林业局认真地履行了法定职责，没有怠于履行职责的违法行为，请法庭驳回公益诉讼人的第1项诉讼请求；2、县林业局责令并指导违法人员石正明、石花萍、李光明于2017年6月3日至6日对被毁林地进行植树造林，种植澳洲坚果苗631株合计46.55亩，公益诉讼人的诉求已全部实现。县林业局承诺，在下步工作中，将认真履行工作职责，对上述造林地块加强监督管理，在一年的造林周期满后，组织好对林地的验收工作。同时辨称，被毁林地已转让给双江地雅投资管理有限责任公司（以下简称地雅公司）经营管理，对该地的经营管理职责已不在县林业局。石正明、石花萍、李光明三人已受到刑事处罚，不用对三人再进行行政处罚。还认为未在5月底完成补种是因为对被毁林地补种受气候条件、资金来源等限制，只要林业局在本年内的植树季节完成补种，就不存在违法行为。
公益诉讼人为证明其诉讼主张，依法向法庭提交了以下证据：
第一组：诉讼主体资格证据。
1、双江自治县林业局统一社会信用代码证书；
2、双江自治县委办公室双江自治县人民政府办公室关于印发双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知双办发[2015]208号文件。
以上证据用于证实：县林业局具备独立的法人资格。是县人民政府的林业主管部门，负有对国家森林资源监督管理和保护的法定职责。
3、编号0001303号国有山林权证。用于证实：被毁林地属于国有林地。
第二组：被告怠于履行职责的证据。
1、双江自治县人民法院（2016）云0925刑初91号、92号、98号刑事判决书；
2、石正明本人的询问笔录、讯问笔录、辨认笔录及石正明辨认开垦林地现场照片、临沧市林业司法鉴定中心司法鉴定意见书；
3、石花萍本人的询问笔录、讯问笔录、辨认笔录及石花萍辨认现场照片、现场勘验笔录、临沧市林业司法鉴定中心司法鉴定意见书；
4、李光明本人的询问笔录、讯问笔录、辨认笔录及李光明非法占用农用地现场辨认照、现场勘验笔录及李光明非法占用农用地现场勘查照、临沧市林业司法鉴定中心司法鉴定意见书；
5、证人杨某、李某、石某、陈某的证言、情况说明；
6、双江自治县人民检察院于2017年3月14日拍摄的现场图照片。
以上证据用于证实：双江自治县忙安林场的46.55亩国有林地被毁林开垦的事实，毁林者被追究了刑事责任，没有承担民事责任。自国有林地被毁林开垦之日起至今，双江自治县林业局未有效履行管理和监督职责，未采取措施进行补种。
7、双江自治县林业局局长李国胤的调查笔录。用于证实：县林业局负责人认为，国有林地被毁坏，补植补种的责任人是承包经营人或毁林人。二者都不补种，由林业局代为补种。
8、双江自治县林业局森林防火指挥部专职副指挥长李芝健的询问笔录。用于证实：截至2017年4月7日，双江自治县林业局未对被毁林地进行补植补种。
9、双江自治县森林公安局局长武志忠的调查笔录。用于证实：双江自治县森林公安局对违法行为人进行刑事侦查，期间未对石正明、石花萍、李光明作出“责令补种树木”、“限期恢复原状”等相关行政处罚措施。
10、案件来源二份、受案登记表三份、立案决定书三份。用于证实林业局未履行好监管职责使林地被毁林开垦及发现后未履行行政监管职责。
第三组：履行诉前程序和公共利益仍受侵害证据。
1、双检行建〔2017〕02号检察建议书1份及送达回证；
2、双林发（2017）97号双江自治县林业局关于李光明等三人非法开垦国有林地办理情况答复的函；
3、2017年5月12日拍摄的石正明砍伐地块照片、石花萍砍伐地块照片、李光明砍伐地块照片。
以上证据用于证实：公益诉讼人于2017年4月11日将检察建议书送达双江自治县林业局，依法进行了公益诉讼前置程序。检察建议履行期于2017年5月12日届满，公益诉讼人于同日到林地现场查看，林地内未见有开挖的坑塘，未有其它着手补种等迹象，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。
4、调查笔录三份、照片三组。用于证实被告未在其对双江自治县检察院复函中承诺的期限内进行树木补种。
经当庭质证，被告双江自治县林业局对公益诉讼人提交的第一、三组证据无异议，对第二组证据三性无异议，但对其证明力有异议，认为其不能证明双江自治县林业局未履行好监管职责。
被告双江自治县林业局向本院提交了以下证据：
第一组:
1、县林业局机构代码证；
2、县林业局法定代表人身份证。
以上证据用于证实：被告的身份情况。
第二组：
3、南京组村民非法侵占林地情况调查报告；
4、县森林公安局起诉意见书3份；
5、县林业局文件处理签；
6、县林业局会议记录；
7、县林业局《关于李光明等三人非法开垦国有林地办理情况答复的函》；
8、双办发（2017）50号文件；
9、违法毁林人石正明、石花萍、李光明种树的照片；
10、县林业局初验情况说明；
11、被毁林地补种后的管护方案和验收方案。
以上证据用于证实：林业局认真履行了工作职责，没有怠于履行职责的违法行为，通过林业局认真履行职责，公益诉讼人的诉求已全部实现。
经当庭质证，公益诉讼人对被告双江自治县林业局提交的南京组农户非法侵占林地情况调查报告有异议，认为该证据只能证明其履行了部分法定职责，对其余证据无异议。
通过双方当事人的举证质证，本院认为，公益诉讼人双江自治县检察院提交的第一组、第二组、第三组证据来源合法、内容客观真实、与本案相关联，能证明其主张，本院予以采信。被告双江自治县林业局提供的第一组证据来源合法、内容客观真实、与本案相关联，本院予以采信，其提供的第二组证据具有合法性、真实性、关联性，但对其抗辩主张缺乏证明力，本院不予采信。
经审理查明：2014年3月至2015年12月，双江自治县勐勐镇南宋村村民李光明、石正明、石花萍三人在未办理合法手续情况下，违法开垦双江自治县忙安林场的国有林地共计46.55亩。其中，李光明自2014年3月至2015年3月期间，擅自改变林地用途，造成林地面积毁坏10.36亩；石正明自2015年11月10日开始毁林开垦，非法占用农用地面积20.55亩；石花萍自2015年12月10日开始擅自改变林地用途，造成林地毁坏面积15.64亩。2016年9月5日双江自治县林业局在双江地雅投资管理有限责任公司有关人员报告情况后，对三起案件进行侦查，后移送双江自治县检察院审查起诉。双江自治县林业局在发现李光明、石正明、石花萍三人改变林地用途、毁林开垦后未采取行政处罚措施，并且在李光明、石正明、石花萍三人对被毁林地拒不补种树木的情况下,也未对被毁林地代为补种。
另查明，双江自治县检察院在履行职责中发现双江自治县林业局有怠于履行职责的行为，于2017年4月11日向其发出〔2017〕02号检察建议书，督促其履行职责。2017年5月8日，双江自治县林业局回复称：经评估并做好当事人的宣传教育工作，决定在非法开垦的林地内种植澳洲坚果，按照每亩种植20株计算，共需种苗931株，由三名当事人在雨季来临前打好坑塘，县林业局免费提供种苗，待天气节令适宜时完成种植，三名当事人已着手开挖坑塘，预计5月底以前完成恢复植被等工作。收到复函后，公益诉讼人于2017年5月12日到林地现场查看，林地内未见有开挖的坑塘，未有其它着手补种等迹象。双江自治县林业局收到检察建议后在其承诺的期限内仍未完全履职，2017年5月22日，双江自治县检察院以双江自治县林业局未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。本案审理过程中，双江自治县林业局于2017年6月3日组织李光明、石正明、石花萍三人对被毁林地46.55亩进行了坚果苗补种，并于2017年6月7日补种完毕。
本院认为，公益诉讼人双江自治县检察院提起诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。公益诉讼人关于被告双江自治县林业局未全面履行法定职责，有怠于履行职责违法的主张与本院查明的事实相符，本院予以采纳。被告双江自治县林业局辨称，被毁林地已转让给双江地雅投资管理有限责任公司经营管理，对该地的经营管理职责已不在县林业局；对被毁林地补种受气候条件、资金来源等限制，只要林业局在本年内的植树季节完成补种，就不存在违法行为的抗辩理由与本院查明的事实不符，不能否定被告存在怠于履行法定职责的违法行为，因此，对其抗辩主张本院不予采纳。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内森林资源具有保护和监管职责，对辖区内破坏林地的行为具有行政处罚权。本案中，被告双江自治县林业局在石花萍、石正明、李光明三人改变林地用途，毁林开垦时未能及时发现，造成双江自治县忙安林场国有林地森林资源遭到破坏，林地被毁46.55亩；同时在石花萍、石正明、李光明三人没有可以免除行政处罚的法定情形的情况下，未对三人进行行政处罚；并且在三人对被毁林地拒不补种树木的情况下，被告也未依据相关法律规定对被毁林地代为补种；2017年4月11日在公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告在其承诺的期限内仍未全面履行法定职责，至公益诉讼人双江自治县人民检察院向本院提起诉讼前，被石花萍、石正明、李光明三人毁林开垦的林地仍处于被破坏的状态。综上，为保护林业资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国森林法》第十三条、第二十三条第一款、第四十四条第一款、第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告双江自治县林业局怠于履行法定职责的行为违法；
二、责令被告双江自治县林业局依法履行法定职责，确保被毁林地植被得到恢复。
如不服本判决，公益诉讼人双江自治县人民检察院可在判决书送达之日起十五日内向临沧市中级人民法院提出抗诉，被告双江自治县林业局可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。
审判长 孙德慧
审判员 李锦强
审判员 戴幼君
二〇一七年八月十八日
书记员 王金金