天津市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）津01行终449号
上诉人（原审原告）杨学刚，男，1947年1月23日出生，汉族，住天津市和平区。
被上诉人（原审被告）天津市和平区房地产管理局，住所地天津市和平区哈密道151号。
法定代表人曲林，局长。
委托代理人陈学顺，天津市和平区房地产管理局干部。
委托代理人李莹，天津津安信律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）天津市和平区南营门房管站，住所地天津市和平区西宁道**号。
负责人徐晶，站长。
委托代理人姚毅，天津市和平区南营门房管站干部。
上诉人杨学刚因履行法定职责一案，不服天津市和平区人民法院（2017）津0101行初592号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨学刚，被上诉人天津市和平区房地产管理局（以下简称和平房管局）的委托代理人陈学顺、李莹，被上诉人天津市和平区南营门房管站的委托代理人姚毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审人民法院经审理查明，坐落于天津市和平区宝鸡西道吉星南里XX室公产房屋的承租人为原告杨学刚之母任焕珍。任焕珍于2004年3月9日去世。原告于2017年11月27日向被告和平房管局邮寄过户申请，申请将诉争房屋的承租人变更为原告，被告和平房管局于2017年11月28日作出回函，要求原告依据《天津市公有住房变更承租人管理办法》(津国土房管[2014]225号)第十条的规定，申请过户应当提交“申请书;申请人户籍簿及身份证(原件及复印件)、图章;公有住房租赁合同;原承租人死亡的,提交死亡证明(原件及复印件);经公证的符合过户条件人员同意过户协议书”五个方面的要件。现原告认为被告对于变更房屋租赁人制造了诸多条仵,减损了公民个人的权利,增加了公民的义务,既增加了手续的繁琐性又增加了过户申请人的负担，故诉至法院，要求被告将诉争房屋承租人变更至原告名下。同时，提出对《天津市公有住房变更承租人管理办法》一并审查的申请。另原告庭审中自认诉争房屋承租人任焕珍生前共生育包括原告杨学刚在内6名子女。
一审人民法院认为，原告杨学刚向被告和平房管局寄送申请，请求被告将坐落于天津市和平区宝鸡西道吉星南里XX室公产房屋的承租人由原告之母任焕珍变更为原告杨学刚。根据《天津市人民政府办公厅关于转发市国土房管局拟定的天津市直管公产房屋管理办法的通知》（津政办发[2014]55号）第十二条“直管公产住宅房屋承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等亲属，可以向直管公产房屋管理单位申请变更承租人”的规定，原告作为房屋承租人任焕珍的儿子，有权在任焕珍死后申请变更承租人。《市国土房管局关于修改〈天津市公有住房变更承租人管理办法〉的通知》(津国土房管[2014]225号)第十条及《市房产总公司关于修改〈市内六区直管公有住房使用权变更操作程序〉的通知》(津国土房管[2014]195号)第三条均对申请公有住房使用权过户应提交的材料作了明确规定。原告自行提起申请，不符合变更承租人的法定条件，无法办理公产房承租人变更手续，不属于被告不履行法定职责的情形。被告在收到原告的申请后，已经告知其无法办理公产房屋承租人变更手续的原因，不存在不履行或怠于履行的情形。关于原告要求对《天津市公有住房变更承租人管理办法》合法性进行审查之诉讼请求，经询，原告表示，其对该办法的第五条“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等亲属，可以申请办理变更承租人过户手续。公有住房使用人过户只能由一人提出申请，符合过户条件的人员有两个以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户……”及第十条“申请公有住房使用权过户应当提交下列材料：（一）申请书;（二）申请人户籍簿及身份证(原件及复印件)、图章;（三）公有住房租赁合同;（四）原承租人死亡的,提交死亡证明(原件及复印件);（五）原承租人户籍迁出本市的，提交户籍注销证明（原件及复印件）；（六）指定承租人的，提交经公证的公有住房指定承租人协议书；（七）经公证的符合过户条件人员同意过户协议书（符合过户条件人员仅有一人的，提交经公证的过户声明）；（八）承租人的兄弟姐妹申请过户的，提交兄弟姐妹关系公证书、具结书和在本市主要报纸刊登的公告”中原房屋承租人死亡的，变更过户手续的有关条款有异议，认为严重违背《中华人民共和国合同法》第十三章第二百三十四条“承租人在房屋租赁期间死亡的,与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋”的法律准则，该规范性文件违反了上位法的相关规定。原告认为被告对变更房屋租赁人制造了诸多条仵,减损了公民个人的权利,增加了公民的义务,既增加了手续的繁琐性又增加了过户申请人的负担，要求被告将诉争房屋承租人变更至原告名下。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，原告认为被告不履行法定职责而提起行政诉讼，可以对于被告未为原告办理公产房承租人变更手续所依据的规范性文件进行一并审查。由于《天津市公有住房变更承租人管理办法》是我市现行的关于公有住房变更承租人相关事项及程序的细化规定，其中第五条是公有住房使用权过户应具备的条件，第十条是申请公有住房使用权过户应提交的材料，具有可操作性，应当适用于本案。关于原告针对该规范性文件第五条及第十条提出的异议缺乏事实及法律依据，不予支持。原告由于自身原因向被告提供申请过户材料不齐备，欠缺了上述规范性文件规定的相关要件，故原告要求被告为其办理承租人变更手续的理由和依据不足，难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨学刚的全部诉讼请求。诉讼受理费50元，由原告负担。
上诉人杨学刚不服一审判决上诉称，1.上诉人居住的天津市和平区宝鸡西道吉星南里XX室公产房屋原承租人为上诉人之母任焕珍，上诉人为唯一与原承租人共同居住且有户籍的直系亲属，上诉人在此房屋居住50余年之久，该房屋亦是上诉人唯一住所。上诉人之母于2004年过世，此后上诉人一直单独居住上述房屋至今。被上诉人和平房管局以《天津市公有住房变更承租人管理办法》这一规范性文件为由拒绝为上诉人办理房屋承租人变更手续，其忽略了《中华人民共和国合同法》第二百三十四条“与原租赁人生前共同居住”的规定，“与原租赁人生前共同居住”是继续承租房屋的基本要件。被上诉人和平房管局依据不合法的规范性文件拒绝为上诉人办理变更房屋承租关系缺乏法律依据。2.依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十八条第二款、第三款“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”、“没有法律、法规、规章依据违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”规范性文件，“都是不合法的”。上诉人认为，《天津市公有住房变更承租人管理办法》是不合法的。一审判决不尊重客观事实，适用法律错误。上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决；2.判令被上诉人和平房管局履行对上诉人居住的天津市和平区宝鸡西道吉星南里XX室房屋租赁关系的变更；3.两审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人和平房管局答辩称，被上诉人和平房管局不存在不履行法定职责或怠于履行法定职责的情形，本市公有住房过户的规范性文件就是《天津市公有住房变更承租人管理办法》，依据该办法第十条的规定，原承租人死亡的，应提交死亡证明，经公证的符合过户条件的同意过户的协议书。上诉人提交的申请材料不齐备，不符合变更承租人规定的条件，无法为其办理过户手续。《天津市公有住房变更承租人管理办法》是本市目前公有住房变更承租人的规范性文件，是合法有效的。被上诉人和平房管局请求二审人民法院：驳回上诉，维持原判。
被上诉人天津市和平区南营门房管站述称，同意被上诉人和平房管局的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《天津市直管公产房屋管理办法》第十二条“直管公产住宅房屋承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等亲属，可以向直管公产房屋管理单位申请变更承租人”的规定，上诉人系天津市和平区宝鸡西道吉星南里XX室公产房屋原承租人任焕珍之子，在任焕珍死亡后，向被上诉人和平房管局提出要求变更承租人的申请。被上诉人和平房管局于2017年11月27日接到上诉人提出的申请后，于11月28日作出书面回复，因上诉人提交的要件不齐全，告知上诉人应当按照《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条的规定提交要件，在要件审核通过后，方可办理过户手续，被上诉人和平房管局不存在不履行法定职责的情形。关于上诉人要求对《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条合法性一并审查的诉讼请求。经查，《天津市公有住房变更承租人管理办法》是由天津市国土资源和房屋管理局制定，天津市国土资源和房屋管理局代表天津市人民政府负责管理本市直管公产房屋，其具有制定规范性文件的权限，该《天津市公有住房变更承租人管理办法》于2014年11月1日公布实施。根据《天津市房屋租赁管理规定》和《天津市直管公产房屋管理办法》，结合我市实际制定《天津市公有住房变更承租人管理办法》，是为了加强本市公有住房的管理，进一步规范公有住房变更承租人的行为，维护房屋租赁双方的合法权益，其是本市关于公有住房变更承租人相关事项及程序的具体规定。《天津市公有住房变更承租人管理办法》对办理公有住房承租人过户提交的材料及手续以列举的方式进行规定，申请人及行政机关具有可操作性，且与《中华人民共和国合同法》第二百三十四条的规定不抵触。《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条可以作为认定被上诉人不存在不履行法定职责或怠于履行职责的依据。一审判决驳回上诉人的全部诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人杨学刚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于洪群
审 判 员 王桂英
代理审判员 魏 欣
二〇一八年九月二十九日
法官 助理 闫树超
书 记 员 时晓艳
附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；