湖南省常德市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)湘07行赔终3号
上诉人(原审原告)杨开弟，男，1960年7月23日出生，汉族，住湖南省汉寿县。
上诉人(原审原告)马永芝，女，1963年6月25日出生，汉族，住湖南省汉寿县。
委托代理人刘研，湖南联合创业律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人(原审被告)汉寿县国土资源局，住所地汉寿县龙阳镇龙阳大道。
法定代表人李文广，局长。
杨开弟、马永芝与汉寿县国土资源局(以下简称汉寿国土局)土地行政赔偿一案，上诉人杨开弟、马永芝因不服湖南省汉寿县人民法院(2016)湘0722行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，2008年4月2日，湖南省人民政府作出311号审批单，批准汉寿国土局征收汉寿县龙阳镇双板桥村1.1692公顷土地，建设项目名称为汉寿县10万吨绿色无公害脱水蔬菜加工项目用地。该宗土地系汉寿县龙阳镇双板桥社区居民委员会集体所有的土地，被征地范围内没有建筑物及其他构筑物，主要种植的是蔬菜、树木。杨开弟、马永芝的承包经营地在本次征地范围内。2008年6月26日，汉寿县人民政府制定《关于汉寿县10万吨绿色无公害脱水蔬菜加工项目建设征收土地方案的通告》。2008年7月28日，汉寿国土局制定《汉寿县10万吨绿色无公害脱水蔬菜加工项目建设征地拆迁补偿安置方案公告》。2012年7月27日，汉寿国土局与汉寿县龙阳镇双板桥社区居民委员会签订了《征收土地协议》。2014年10月15日，双方补签了《征收土地补充协议》。通过两次协议，确定本次征收面积为16.8366亩，征地补偿标准为48400元/亩，地上附着物补偿按照常价服(2007)68号、常政发(2002)20号和常政发(2007)11号文件规定的标准执行。2014年11月21日，汉寿国土局向杨开弟、马永芝送达了《办理征收土地补偿登记通知书》，后杨开弟、马永芝未办理征收土地补偿登记手续，拒绝腾地。2014年11月25日，汉寿国土局对杨开弟、马永芝作出《责令交出土地决定书》。杨开弟、马永芝不服，向常德市国土资源局申请行政复议，常德市国土资源局于2015年3月25日以常国土复决字(2015)第6号行政复议决定书维持该责令交出土地决定。杨开弟、马永芝于2015年4月13日向该院提起行政诉讼，要求撤销责令交出土地决定。该院作出(2015)汉行初字第9号行政判决，判决确认汉寿国土局对杨开弟、马永芝作出的责令交出土地决定违法，后杨开弟、马永芝不服判决上诉，常德市中级人民法院于2015年10月13日作出驳回上诉、维持原判的终审判决。2016年2月21日，马永芝向汉寿国土局递交《国家赔偿申请书》。2016年3月23日，汉寿国土局作出汉国土资不赔字(2016)第5号不予赔偿决定，决定对申请人马永芝的国家赔偿申请不予赔偿。杨开弟、马永芝不服，诉至该院。
原审法院另查明，1、2014年12月24日，汉寿国土局组织相关部门对杨开弟、马永芝等八户的承包土地进行了征收。本次土地征收面积16.8366亩，被征土地按照48400元/亩的标准予以补偿，地上附属物按照4000元/亩的标准进行补偿，汉寿国土局共向双板桥社区居民委员会支付了征地补偿款814891元和地上附属物补偿款98430元。其中杨开弟、马永芝被征土地面积2.422亩，其征地补偿款共计117225元，被征土地上种植的蔬菜共补偿9688元，征地补偿款和地上附着物补偿款共计126913元，已经由双板桥社区居民委员会于2013年7月9日、2014年11月7日分两次汇入杨开弟的个人账户。2、311号审批单所批准的用地，一部分用于汉寿大道的建设，另一部分用于北苑小区项目的建设。
原审法院认为，汉寿国土局作为县土地行政主管部门在征收杨开弟、马永芝承包的土地时，作出的《责令交出土地决定书》在程序上违法，且在未申请人民法院强制执行的情况下强行征收杨开弟、马永芝承包的土地，违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，杨开弟、马永芝有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定获得行政赔偿。本案的争议焦点是：杨开弟、马永芝行政赔偿请求是否应予支持。
一、关于杨开弟、马永芝的第一项行政赔偿诉讼请求，即：汉寿国土局返还违法侵占杨开弟、马永芝2.422亩的耕地财产，若不能返还则依法将其实际拍卖所得价款暂计590484元给付是否支持的问题。
2008年4月2日，湖南省人民政府批准作出311号审批单，杨开弟、马永芝承包的2.422亩土地在征收范围内。虽然汉寿国土局改变了311号审批单审批的用地建设项目，但汉寿国土局是经过了汉寿县人民政府批准，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款的规定，且常德市中级人民法院是以汉寿国土局没有提供证据予以佐证判决其承担不利的法律后果。本案汉寿国土局经批准依法征收了杨开弟、马永芝所在村的集体土地，并将依法征收的集体土地拍卖，符合法律的规定，汉寿国土局土地拍卖行为合法，土地拍卖款应归国家所有，不能由个人享有。故杨开弟、马永芝此项行政赔偿诉讼请求，该院不予支持。
二、关于杨开弟、马永芝的第二项行政赔偿诉讼请求，即：汉寿国土局赔偿因违法征地造成的种植经济作物损失及补贴损失121100元是否支持的问题。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中杨开弟、马永芝主张种植经济作物损失及补贴损失121100元，未提供初步证据加以佐证损失的存在，故举证责任并未发生转移。双板桥社区居委会所出具的《征地品补到户明细》与汉寿国土局提交的银行汇款凭证相互印证，能够证明汉寿国土局已按照杨开弟、马永芝被征土地的面积、地上附着物种类和数量按本地区标准进行了补偿，且补偿款(含土地补偿款和树木、菜地的品补)已汇入其开户的银行卡。依据前述法律规定，杨开弟、马永芝的此项行政赔偿诉讼请求，该院不予支持。
三、关于杨开弟、马永芝第三项、第四项诉讼请求，即：为其办理并补缴社会保险，保证其享受社会保险待遇的问题，其他失地农户依法依规可得利益赔偿或补偿是否支持的问题。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案原杨开弟、马永芝的第三项行政赔偿诉讼请求，依照前述法律规定，不属于本案国家赔偿的范围，且本案国家赔偿是以赔偿直接损失为原则；第四项行政赔偿诉讼请求杨开弟、马永芝未主张具体的赔偿项目及金额，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定。故对杨开弟、马永芝该两项行政赔偿诉讼请求，该院不予支持。
综上，杨开弟、马永芝要求汉寿国土局赔偿土地征收造成的损失，未提供充分、有效的证据，该院依法对其行政赔偿请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三规定，判决：驳回杨开弟、马永芝的赔偿请求。
杨开弟、马永芝不服该判决，向本院提起上诉称：一、汉寿国土局对上诉人的征地行政行为违法，需承担赔偿责任。二、汉寿国土局制定的汉国土资通告(2008)41号《汉寿县10万吨绿色无公害脱水蔬菜加工项目建设征地拆迁补偿安置方案公告》仅为征求意见稿，尚未生效，且也不适用于北苑小区商品房项目工程征地补偿。三、本案征地补偿严重违反法律规定，侵害了上诉人作为失地农民的知情权、异议权、确认权，村委会协助被上诉人政府机关对征地补偿费用任何管理行为，不能代表上诉人且违法无效。四、汉寿国土局已将违法征地拍卖，不能返还土地就应当依法给付上诉人该地拍卖价款。五、上诉人赔偿违法征地造成的种植经济作物损失及补贴损失请求合理。六、汉寿国土局没有为被征地农户依法落实办理社会保障，上诉人基本生活、生产经营条件没有保障，诉求汉寿国土局代表征地政府为赔偿请求人协调办理并补缴社会保险，合理合法。请求：1、依法撤销汉寿县人民法院(2016)湘0722行赔初7号行政赔偿判决；2、依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人汉寿国土局未提交书面答辩意见。
各方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院。经审查，本院查明，2008年4月2日，湖南省人民政府作出(2008)政国土字第311号《农用地转用、土地征收审批单》，被用地单位为汉寿县龙阳镇双板桥村。案涉土地在批准征收土地范围内，上诉人系土地承包权人。2008年6月26日，汉寿县人民政府制定《关于汉寿县10万吨绿色无公害脱水蔬菜加工项目建设征收土地方案的通告》。被上诉人汉寿国土局为征收实施单位，负责被征收土地拆迁安置补偿工作。
2014年11月25日，汉寿国土局对上诉人作出汉国土资交字(2014)第46号《责令交出土地决定书》。杨开弟、马永芝于2015年4月13日向汉寿县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该决定。2015年6月23日，汉寿县人民法院作出(2015)汉行初字第9号行政判决，判决确认汉寿国土局对杨开弟、马永芝作出的汉国土资交字(2014)第46号责令交出土地决定违法。杨开弟、马永芝不服，向本院提起上诉。本院于2015年10月13日作出(2015)常行终字第89号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2016年2月21日，马永芝向汉寿国土局递交《国家赔偿申请书》。2016年3月23日，汉寿国土局作出汉国土资不赔字(2016)第5号不予赔偿决定，决定对申请人马永芝的国家赔偿申请不予赔偿。杨开弟、马永芝不服，诉至汉寿县人民法院。
本院认为，本案的争议焦点为：一、本案为单独提起行政赔偿诉讼还是一并提出赔偿请求行政诉讼；二、本案已被确认违法的行政行为是什么；三、被确认违法的行政行为与上诉人的损失有无直接因果关系。
本案为单独提起行政赔偿诉讼。
单独提起行政赔偿诉讼的前提是违法确认已经完成，只对赔偿请求进行处理。汉寿国土局作出的责令交出土地决定已被本院生效判决确认违法，且经过了汉寿国土局行政先行处理，上诉人对汉寿国土局作出的不予赔偿决定不服，向法院提起诉讼，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定的单独提起行政赔偿诉讼条件。
原审法院认定汉寿国土局在未申请人民法院强制执行的情况下强行征收杨开弟、马永芝承包的土地，违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，本院对此认定不予认可。首先，杨开弟、马永芝在一审诉状中没有要求确认任何行政行为违法的诉求；其次，也没有提交证明汉寿国土局实施了强制执行行为的证据；第三，审理一并提出赔偿请求行政诉讼案件，人民法院要在作出撤销或确认违法之诉判决的同时作出赔偿判决。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定，因事实行为造成损害的，赔偿请求人可以直接向法院提起行政赔偿诉讼，无须以该行为被确认违法为前提。这也属于一并提出赔偿请求行政诉讼的法律规定，首先要由原告对行政机关有事实行为的存在进行举证，法院再对事实行为合法性进行确认的同时作出是否赔偿的判决。
二、本案已被确认违法的行政行为是汉寿国土局作出的责令交出土地决定。
上诉人上诉称汉寿县国土局的征地行政行为违法，需承担赔偿责任。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上人民政府对征收土地予以公告并组织实施。现没有利害关系人起诉要求确认汉寿县人民政府征收土地的行为违法，也没有生效的法律文书确认征地行为违法，被确认违法的行为是汉寿国土局作出的责令交出土地决定。上诉人的此上诉理由与事实不符，本院不予支持。
三、汉寿国土局作出的责令交出土地决定违法与上诉人的损失没有直接的因果关系。
行政赔偿诉讼的原告获得行政赔偿有三个必要的条件：一是行政行为被确认违法，二是原告的合法权益造成了损害，三是行政行为与损失之间有直接的因果关系。汉寿国土局作出的汉国土资交字(2014)第46号责令交出土地决定已被确认违法，如该决定被执行必然会对杨开弟、马永芝的合法权益造成损害。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，人民法院为执行责令交出土地决定的唯一合法主体。案涉土地现被用作它途并不是因人民法院执行汉寿国土局作出的责令交出土地决定造成，而是其他行为造成。上诉人可就造成实际损害的致害行为提起诉讼，并可一并请求赔偿。
综上，本案为单独提起行政赔偿诉讼，已被确认违法的行政行为是汉寿国土局作出的责令交出土地决定，但因该决定与杨开弟、马永芝的损失没有直接的因果关系，杨开弟、马永芝提起的行政赔偿请求应不予支持。一审法院说理不当本院不予认可，但一审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案不收取诉讼费用。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 王继春
审判员 赵阳娟
二〇一七年四月十日
书记员 黄 莺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。