湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鄂05行终61号
上诉人（原审原告）吴廷国，男，1949年7月15日出生，汉族，住湖北省兴山县。
上诉人（原审原告）甘良珍（系吴廷国之妻），1950年1月16日出生，汉族，住湖北省兴山县。
二上诉人共同委托诉讼代理人万柱，兴山县明理法律服务所法律工作者。特别授权代理。
二上诉人共同委托诉讼代理人吴开润（系吴廷国、甘良珍之女），1974年4月11日出生，汉族，公民身份号码4205261974********，住湖北省兴山县黄粮镇高华村*组。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）兴山县黄粮镇人民政府，住所地湖北省兴山县黄粮镇黄粮坪村。
法定代表人熊嵬，该镇人民政府镇长。
出庭负责人姚兴华，该镇分管负责人。
委托诉讼代理人贾勇，湖北神兴律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）兴山县人民政府，住所地湖北省兴山县古夫镇永安路1号。
法定代表人曹宏伟，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人周锋，该县人民政府法制办公室主任。一般授权代理。
委托诉讼代理人罗俊峰，该县人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
原审第三人王辉成，男，1967年5月20日出生，汉族，住湖北省兴山县。
上诉人吴廷国、甘良珍因诉被上诉人兴山县黄粮镇人民政府（以下简称黄粮镇政府）、兴山县人民政府（以下简称兴山县政府）、原审第三人王辉成土地行政裁决及行政复议一案，不服兴山县人民法院(2017)鄂0526行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年3月13日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人甘良珍，上诉人吴廷国、甘良珍二人的共同委托诉讼代理人万柱、吴开润，被上诉人黄粮镇政府的分管负责人姚兴华及委托诉讼代理人贾勇，被上诉人兴山县政府的委托诉讼代理人周锋、罗俊峰到庭参加诉讼。原审第三人王辉成未到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，吴廷国与甘良珍系夫妻关系，吴开润系吴廷国与甘良珍女儿。1991年4月30日，吴开润与王辉成登记结婚，随后王辉成户口迁至吴开润家。1992年，吴廷国与黄粮镇高华岭村签订《农业承包合同》，承包耕地7.78亩，承包人口5人，承包期限三年，其承包合同包含所争议的土地。随后，吴廷国与甘良珍将所承包的部分土地分给女儿吴开润与王辉成耕种。1998年，农村土地实行二轮承包，吴廷国盖章认可的《高华岭四组农村土地、山林登记表》上载明承包人口为三人，耕地3.751亩；同时王辉成签字认可的《高华岭四组农村土地、山林登记表》载明的耕地4.029亩，承包人口为三人，此时吴廷国与王辉成已分户。2002年11月，黄粮镇高华岭村与剑洞湾村合并为黄粮镇高华村。2005年7月1日，吴廷国与黄粮镇高华村民委员会签订《农村土地承包合同》（合同编号鄂EJ5070502065），承包土地人口为三人（吴廷国、甘良珍及其子吴开平），土地面积为3.75亩，2005年8月核发《农村土地承包经营权证》（编号鄂EJ5070502065）。同时，王辉成与黄粮镇高华村民委员会签订《农村土地承包合同》（合同编号鄂EJ5070502068），承包土地人口为三人（王辉成、吴开润及儿子吴娇），土地面积为4.03亩，2005年8月核发《农村土地承包经营权证》（编号鄂EJ5070502068）。2015年12月11日吴廷国在《兴山县农村土地承包经营权登记摸底调查表》上签字确认合同编号为鄂EJ5070502065的《农村土地承包合同》。2017年2月2日，兴山县黄粮镇财政所（承担原黄粮镇经营管理站职能）与黄粮镇高华村民委员会对吴廷国、王辉成所承包经营的土地进行确权，签订了新的《农村土地承包合同》，登记的土地与2005年核发的《农村土地承包经营权证》一致。
同时查明，2013年2月28日吴开润与王辉成经法院调解离婚，并对其夫妻共同财产进行了分割，但没有对土地承包经营权进行分割。因离婚时吴开润犯重婚罪正在服刑，其子吴娇因其他原因不在家，没有提出分割土地承包经营权。自2013年2月28日起至今，登记在王辉成名下的土地一直由王辉成一人独自经营。自从吴开润与王辉成离婚后，吴廷国、甘良珍与王辉成经常为登记在王辉成名下的土地承包经营权发生纠纷。
2017年3月6日吴廷国向黄粮镇政府提出申请，要求将错误登记在王辉成名下的土地登记到自己名下。黄粮镇政府于2017年6月15日作出黄政文（2017）26号《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》，之后，黄粮镇政府发现该处理决定存在错误遂将该处理决定收回作废，重新以同样的文号、发文时间作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》。吴廷国、甘良珍不服处理决定，向兴山县政府申请行政复议，兴山县政府作出维持《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》的兴政复字（2017）7号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。吴廷国、甘良珍不服行政复议决定，于2017年9月6日提起行政诉讼，请求法院判决撤销黄粮镇政府作出的两个处理决定和兴山县政府作出的行政复议决定，并由黄粮镇政府重新作出处理意见或直接判决争议土地归吴廷国、甘良珍所有。
原判认为，本案的争议焦点：一、吴廷国、甘良珍与王辉成是否具备诉讼主体资格；二、本案是否属于行政案件受案范围；三、黄粮镇政府作出的处理决定及兴山县政府复议程序是否合法。
关于当事人的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或其他组织……”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，吴廷国为承包方代表，甘良珍为权利人，因此吴廷国、甘良珍主体资格适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”王辉成为争议土地的承包经营权代表，虽然登记在《农村土地承包经营权证》上的权利人有吴开润、吴娇，但吴开润与王辉成2013年2月离婚，吴娇随其母亲生活且长期在外打工，所争议的土地一直为王辉成独自经营，加上吴廷国、甘良珍家庭成员与王辉成矛盾较大，不宜将吴开润、吴娇列为第三人。因此王辉成作为第三人参加诉讼符合法律规定。
关于本案是否属于行政案件受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……。（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。因此，本案属于行政诉讼案件的受案范围。
关于黄粮镇政府作出的处理决定以及兴山县政府复议程序是否合法问题。一、黄粮镇政府作出处理决定与兴山县政府作出复议决定程序是否合法。2017年5月10日，吴廷国起诉黄粮镇政府不履行法定职责纠纷。2017年6月15日，黄粮镇政府作出《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》并送达给甘良珍，后发现提出行政确认的主体为吴廷国，随后收回该决定，重新作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，并送达给吴廷国。吴廷国不服《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，向兴山县政府申请行政复议，兴山县政府依据《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》作出行政复议决定，上述事实证明吴廷国、甘良珍对黄粮镇政府换回原对甘良珍的处理决定是认可的。虽然黄粮镇政府的上述行为有瑕疵，但没有对吴廷国、甘良珍实现其权利产生不利影响，且在法律规定的时间内作出处理决定，不存在程序上的违法。同时吴廷国于2017年6月27日向兴山县政府提出行政复议申请，兴山县政府于2017年8月22日作出《行政复议决定书》，并送达给吴廷国，其程序符合法律规定。二、黄粮镇政府作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》证据是否确凿，适用法律是否正确。本案中，吴廷国、甘良珍于1998年、2005年、2017年签订的承包合同以及2015年的摸底调查，均表明对其家庭承包土地的面积予以确认，吴廷国称上述承包合同上的签字盖章不是本人所为没有证据证明，且不符合常理，不予采信。1992年8月，吴廷国与高华岭村经济联合社签订《农业承包合同》，承包期为３年，即1995年８月吴廷国承包合同到期。1991年王辉成与吴开润登记结婚,1998年9月王辉成与吴廷国分户，有独立的家庭承包权利。1998年吴廷国与王辉成分别在《高华岭四组农村土地、山林登记表》中对承包土地面积和人口进行了签字确认，该登记表中将原登记在吴廷国名下的部分土地分给王辉成。自2005年8月核发《农村土地承包经营权证》至2017年2月签定《农村土地承包合同》，吴廷国与王辉成均签字认可。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包方式是家庭承包，同时应遵循增人不增地，减人不减地的原则，因此，土地承包经营权登记在家庭代表王辉成名下合法。黄粮镇政府作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》证据确凿，理由充分，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴廷国、甘良珍的诉讼请求。
上诉人吴廷国、甘良珍上诉称，一审法院认定事实不清，判决结果不当。黄粮镇政府一天内作出两个同一文号的决定，且两个决定送达期间相差63天，一审法院对这一行为的处理不当，同时对吴廷国、甘良珍提交的黄粮镇政府作出的（2017）10号《信访事项处理意见书》情况未有提及。一、一审法院认定的事实与实际不符。吴廷国、甘良珍从来没有将承包的部分土地分给女儿、女婿耕种。一审法院认为吴廷国和王辉成已盖章认可，这完全是一审法院的一种推理，吴廷国、甘良珍不识字、无文化是众所周知的事实，加盖的“吴廷国”印章并不是吴廷国所使用的印章，也不能代表吴廷国的真实意思。另外，对吴廷国和王辉成所办理证件的真实性不持异议，但对合法性以及2015年12月11日吴廷国签字确认一事的认定有异议，吴廷国、甘良珍不识字、无文化，不可能签字。一审法院没有调查就认定黄粮镇政府提交的证据，对吴廷国、甘良珍不公平。二、黄粮镇政府针对吴廷国、甘良珍在同一日作出两个同一文号的决定，两个决定送达时间相差63天，且第二个决定不单改变了名字，连事实部分和决定内容都有所改变，该行政行为不合法。黄粮镇政府作出的两个决定与其此前作出的《信访事项处理意见书》有很多不同，有些情况完全是胡编乱造，吴廷国、甘良珍认为该《信访事项处理意见书》中有些情况才是客观公正的。黄粮镇政府作出的两个决定证据和程序不合法、适用法律错误。三、兴山县政府至今未对第一个决定申请行政复议的情况进行答复，也没有进行任何解释，程序违法。四、一审法院对分户问题没有查清，所有分户手续都是王辉成办理的，吴廷国、甘良珍根本没有参与。吴廷国提交给一审法院的分户证据材料可以证明事实。同时，王辉成与吴开润结婚后，没有将原籍的土地、山林转让给他人或交回村委会，仍然登记在王辉成名下。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或直接判决支持吴廷国、甘良珍的起诉请求。
被上诉人黄粮镇政府辩称，吴廷国、甘良珍诉请的确权不符合法律规定的确权范围，不存在土地界限争议，属于农村土地承包经营权纠纷。黄粮镇政府认定事实清楚，没有损害任何一方的权利，并已告知了吴廷国、甘良珍正确的救济途径。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人兴山县政府辩称，一、兴山县政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿。黄粮镇政府提供的书证，均存档于黄粮镇农村土地承包主管部门，证据真实有效，吴廷国、甘良珍提出的异议，没有证据支撑，不符合常理。吴廷国、甘良珍将部分承包土地分给女儿和女婿耕种具有事实依据，1991年，王辉成与吴廷国、甘良珍的女儿吴开润登记结婚，成为吴廷国、甘良珍的家庭成员，1992年，吴廷国以家庭承包方式承包土地7.78亩，其承包土地有王辉成、吴开润份额。1998年，吴廷国、甘良珍土地承包合同到期，黄粮镇高华岭村将吴廷国、甘良珍承包的7.78亩土地分别承包给吴廷国、甘良珍3.751亩、王辉成4.029亩，符合当时耕种现状和政策规定。王辉成陈述土地分户承包是经双方达成的口头协议。二、黄粮镇政府撤回《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》,属于黄粮镇政府对本单位行政行为的自我纠错，法院应予支持。黄粮镇政府发现其制作的文书出现两处瑕疵应予更改，一是标题打印错误，土地确权申请人是吴廷国，原处理决定的标题却将申请人打印为甘良珍，应将申请人更改为吴廷国；二是原处理决定中“争议土地经营权为王辉成所有”的表述不够严谨，存在歧义，应更改为“承包经营权为王辉成、吴开润、吴娇三人共同所有”。黄粮镇政府作出新的处理决定予以纠正，是为了便于矛盾纠纷的解决，且未对行政相对人权利和义务产生实际影响。吴廷国、甘良珍所说的两份文书其实是黄粮镇政府的同一行政行为，虽然两份文书在文字上有所差别，但事实认定和处理意见均相同，并未改变原行政行为，且对行政相对人的影响是一致的，不存在吴廷国、甘良珍所说的同一文号两份决定的问题。综上，请求二审法院驳回吴廷国、甘良珍的上诉，维持一审判决。
原审第三人王辉成没有提交二审答辩意见。
在二审诉讼中，吴廷国、甘良珍向法院提交了王辉成1998年3月在火石岭村的《农村土地、山林承包登记表》复印件，拟证明王辉成在火石岭村还有承包的山林和土地，1998年合村合乡后才登记在其兄王辉裕名下。黄粮镇政府、兴山县政府认为该证据与本案缺乏关联性，且王辉成目前只在高华村一处有承包土地。本院认为，吴廷国、甘良珍在二审程序中提交证据，不属于行政诉讼新证据的范畴，且对本案事实认定不产生影响，故对上述证据不予采纳。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查认定的案件事实与一审认定的案件事实基本相同。另查明，根据吴廷国关于确定土地权属的申请，黄粮镇政府于2017年6月15日作出《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》并送达后，吴廷国对该处理决定不服，于2017年6月27日向兴山县政府提起行政复议。兴山县政府于2017年6月30日受理了吴廷国的行政复议申请。在行政复议期间，黄粮镇政府发现《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》存在错误，遂将该处理决定收回，并以同样的文号、发文时间重新作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，决定内容为：“因王辉成与吴开润离婚时未对土地承包经营权进行分割，争议的土地承包经营权为王辉成、吴开润及吴娇三人共同享有，《农村土地承包经营权证》（编号鄂EJ5070502068号）核发给承包方代表王辉成无误。建议王辉成与吴开润离婚未分割的共同财产纠纷以民事诉讼程序解决。”吴廷国收到该处理决定后，再次向兴山县政府申请行政复议，兴山县政府于2017年8月22日作出《行政复议决定书》，维持黄粮镇政府作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，并于2017年8月25日向各方当事人送达了《行政复议决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，黄粮镇政府、兴山县政府分别对吴廷国提出的土地确权和行政复议申请具有受理并作出决定的法定职责。结合各方当事人的诉辩意见，本案被诉行政行为是黄粮镇政府作出的处理决定和兴山县政府作出的行政复议决定。争议的焦点主要是三个方面：一是黄粮镇政府对本案争议土地承包经营权属作出的处理决定是否正确；二是黄粮镇政府作出处理决定的程序是否合法；三、兴山县政府作出行政复议决定的程序是否合法。
关于黄粮镇政府对本案争议土地承包经营权属作出的处理决定是否正确的问题。本案中，吴廷国请求确权的土地为鄂EJ5070502068号《农村土地承包合同》中小地名为“下槽”、“三爷埫”的4.03亩承包地。各方当事人提交的证据证实，1992年，吴廷国作为承包方代表与高华岭村经济联合社签订《农业承包合同》，享有7.78亩土地的家庭承包经营权，其女儿吴开润和女婿王辉成耕种其中部分土地。1998年，吴廷国、甘良珍及其子吴开平与王辉成、吴开润及其子吴娇进行了分户登记，在同年的农村土地二轮承包中，吴廷国与王辉成分别作为承包方代表在各自的《农村土地、山林承包登记表》中盖章确认承包耕地3.751亩、4.029亩。2005年7月1日，在完善二轮农村土地承包过程中，吴廷国与王辉成分别作为承包方代表与高华村民委员会签订《农村土地承包合同》，并签字确认，两份合同明确：吴廷国家庭承包“横磨”、“门上埫”两块土地，面积为3.75亩；王辉成家庭承包“下槽”、“三爷埫”两块土地，面积为4.03亩。2015年12月11日，吴廷国作为承包方代表再次在《兴山县农村土地承包经营权确权登记摸底调查表》中签字捺印，对家庭承包的3.75亩土地予以确认，并于2017年2月2日再次与黄粮镇高华村民委员会签订《农村土地承包合同》，并盖章确认。2016年12月22日，王辉成作为承包方代表再次在《兴山县农村土地承包经营权确权登记摸底调查表》中签字捺印，对家庭承包的4.03亩土地予以确认，并于2017年1月11日再次与黄粮镇高华村民委员会签订《农村土地承包合同》，并签字确认。综上，本案所涉及的“下槽”、“三爷埫”两块计4.03亩承包地的权属争议，实质是吴廷国家庭承包户与王辉成家庭承包户之间因分家立户而引起土地承包经营权分割纠纷，通过相关各方的签字确认，已各自形成了新的土地承包关系，且各家庭承包户已按照新的土地承包关系耕种多年。新的《农村土地承包合同》签订后，吴廷国家庭承包户与王辉成家庭承包户各自的土地承包经营权已十分清楚，并非权属不清。黄粮镇政府根据生效的《农村土地承包合同》和核发的《农村土地承包经营权证》，作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，确认王辉成家庭承包户对争议的土地享有承包经营权并无不当。吴廷国及其诉讼代理人提出相关文书的签字和盖章并非吴廷国本人所为，因缺乏证据证明，本院对该主张不予支持。吴廷国、甘良珍在诉讼中提出黄粮镇政府作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》与《信访事项处理意见书》内容不一致的问题，本院经审查认为，《信访事项处理意见书》作为对信访人的信访处理结论，并不能否定《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》的法律效力。
关于黄粮镇政府作出处理决定的程序是否合法的问题。黄粮镇政府针对吴廷国提出土地确权申请，作出《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》并送达当事人后，发现文书错误，又将已送达给当事人的文书收回，以同样的文号、发文时间重新作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》。本院认为，虽然黄粮镇政府的上述自我纠错行为程序上存在瑕疵，但是《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》在吴廷国、甘良珍提起本案诉讼之前已经收回作废，不具有法律效力，且新的处理决定作出后原处理决定对当事人的权利义务已不产生实际影响，吴廷国、甘良珍再起诉原处理决定，已无诉的利益，不具备起诉条件。故对于黄粮镇政府作出的《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》，本院不再审查。对于黄粮镇政府重新作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，经审查，虽然存在文号、发文时间等瑕疵，但处理结果正确。同时，人民法院审理土地确权行政案件的目的并非简单地只对行政机关的行为是否合法进行审查，还应当考虑审判结果要有利于当事人之间的土地权属纠纷的解决，定纷止争，稳定社会关系。综合上述因素，黄粮镇政府作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，本院应予支持。针对黄粮镇政府行政行为不规范的问题，必须指出，黄粮镇政府作为国家行政机关，应当规范行政行为，严格依法行政，即使是自我纠错，也应当遵循程序正当的原则。
关于兴山县政府作出行政复议决定的程序是否合法的问题。在吴廷国申请行政复议过程中，黄粮镇政府收回《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》并重新作出《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》，吴廷国在收到重新作出的处理决定后，再次向兴山县政府提出行政复议申请，兴山县政府针对新作出并对吴廷国权利义务产生实际影响的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》予以审查，在法定期限内作出维持《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》的行政复议决定，并依法向各方当事人予以送达。经审查，兴山县政府作出的行政复议决定，程序合法、结论正确，应予支持。吴廷国、甘良珍提出兴山县政府至今未对《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》作出行政复议决定的问题。本院认为，《关于甘良珍与王辉成土地权属争议的处理决定》在行政复议过程中被收回作废，已不对处理决定中的各方当事人权利义务产生任何影响，且吴廷国对黄粮镇政府重新作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》再次提出了行政复议申请，在此情形下，兴山县政府对已作废的处理决定再无作出行政复议决定的必要，仅对新处理决定作出行政复议决定，并不损害吴廷国的合法权益。
综上，黄粮镇政府作出的《关于吴廷国与王辉成土地权属争议的处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。兴山县政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。吴廷国、甘良珍的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴廷国、甘良珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 杜 璐