福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽01行终492号
上诉人（一审被告）福州市仓山区安全生产监督管理局，住所地福州市仓山区麦园路52号1号楼4层。
法定代表人杨庆煌，局长。
委托代理人张勇，男，该局工作人员。
委托代理人陈少海、李小琴，福建融成律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）福州兴顺造船有限公司，住所地福州市仓山区城门镇濂江村。
法定代表人潘增祥，董事长。
委托代理人陈钦、柯晨，福建国浩律师（福州）事务所律师。
一审第三人福州元发航务工程有限公司，住所地福建省闽侯县竹岐乡竹岐村竹岐3号。
法定代表人陈秀华，董事长。
一审第三人林建仁，男，1962年2月10日出生汉族，住福建省闽侯县。
一审第三人黄小梅，女，1963年10月31日出生汉族，住福州市台江区。
一审第三人唐龙辉，男，1985年6月8日出生汉族，住福州市台江区。
上诉人福州市仓山区安全生产监督管理局（以下简称仓山安监局）因与被上诉人福州兴顺造船有限公司（下称兴顺公司）安全生产行政处罚决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2015年11月6日，原告兴顺公司顺达758船台发生一起一人死亡的事故。2015年11月17日，被告仓山安监局依据福州市仓山区人民政府的授权，牵头组成了由仓山区安监局、监察局、公安分局、总工会、人社局及城门镇政府等单位派员组成“11.6”死亡事故调查组，并邀请仓山区检察院派员参加事故调查，被告仓山安监局陈炳亮局长担任调查组组长。2015年12月25日仓山安监局以情况复杂为由向仓山区人民政府申请“11.6”事故调查报告延期提交，福州市仓山区人民政府于2015年12月30日作出仓政综[2015]372号批复同意调查组延期60日提交事故调查报告。2016年2月29日，事故调查组作出《福州兴顺造船有限公司“11.6”一般生产安全责任事故调查报告》，认定“11.6”事故是一起一般生产安全责任事故，唐庆和在顺达758船上行走时不慎跌落，摔在船台上导致死亡是事故发生的直接原因。兴顺公司安全生产责任制落实不到位，没有安全管理协议、船台现场安全管理、安全生产状况经常性检查不到位，且未设置明显的安全警示标志，安全防护不到位，未及时发现并消除事故隐患，是事故发生的间接原因。《事故调查报告》附具的证据材料系询问人为被告工作人员林艳、张帆、黄炜平、林述勤于2015年11月7日至2015年12月25日期间，对潘增祥、符金刚、林金春、林勇、林建仁、卞龙祥、潘贻炽、卞良华及潘志强的询问笔录，以及于2015年11月9日拍摄的事故现场照片。事故调查组成员签名表亦作为附件提交，事故调查报告上并未有事故调查组成员签名，且该事故调查组成员签名表中无时间及事由记载。2016年3月1日，被告仓山安监局向福州市仓山区人民政府请示批准“11.6”福州兴顺造船有限公司死亡事故结案。2016年3月10日，福州市仓山区人民政府作出仓政综[2016]55号《关于对<福州兴顺造船有限公司“11.6”一般生产安全责任事故调查报告>的批复》，原则同意调查组对上述事故的原因分析、性质认定、责任分析和处理意见及制定的整改防范措施。2016年5月9日，被告对原告兴顺公司“11.6”一般生产安全责任事故予以立案，于2016年5月24日对原告作出并送达（仓）安监管罚告[2015]16号《行政处罚告知书》和（仓）安监管听告[2015]16号《听证告知书》。2016年6月3日，因案情较复杂、当事人申请听证等原因，被告批准延长结案期限至2016年7月31日。2016年6月21日，被告对原告作出并送达（仓）安监管罚[2015]16号《行政处罚决定书》。被告提交的作出行政处罚决定的主要事实证据均系事故调查报告所附的证据。原告于2016年7月6日缴纳了罚款20万元后提起本案诉讼。
一审法院认为，根据福建省福州市中级人民法院于2017年7月7日作出的（2017）闽01行初10号《行政裁定书》的认定及原告的申请，一审法院责令被告补充提交福州市仓山区人民政府《关于对<福州兴顺造船有限公司“11.6”一般生产安全责任事故调查报告>的批复》的相关证据，在本案中对作为处罚依据的该批复一并审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充提供证据”的规定，被告依据本院要求提交的证据不属于原告主张的无正当理由逾期举证的情形。
《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定：“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”本案事故调查组的组成虽然符合上述规定，但根据该条例第二十五条“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”的规定，事故调查组应依法对本次事故展开调查后提交事故调查报告。本案中被告提交的事故调查报告所附具的证据材料，均为被告非事故调查组成员的工作人员所为，并无调查组成员参与调查的相关证据，亦无调查组委托或认可被告工作人员参与事故调查的相关证据。虽然本案事故调查组由仓山区人民政府授权被告牵头组织事故调查组进行调查，调查组组长由被告的局长担任，但并不表明不属于事故调查组成员的被告的工作人员可以取代事故调查组的工作，故被告提交事故调查报告附具的证据材料不能视为调查组的调查材料。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条规定：“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。”可见，事故调查组成员必须符合上述规定的条件，并非事故调查组成员单位的工作人员均可代表本单位参与事故调查。因此被告关于事故调查组是由成员单位组成，人员并不固定，被告作为调查组成员单位指派本局工作人员代表本单位参与事故调查具有事故调查资格的辩解，本院不予采纳。另根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“……事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”被告提交的事故调查报告，仅以附件的形式附上调查组成员签名名单，没有事故调查组成员在该事故调查报告上的签名，不符合上述规定。且该成员签名名单，既无标注时间，亦无标注事项，无法体现调查组成员是针对事故调查报告所进行的签名。因该事故调查报告不符合法定形式，故该事故调查报告不能作为批复认定事实的依据，亦不能作为被告作出被诉行政处罚决定的依据；“11.6”事故发生于原告公司内，原告系事故的发生单位。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二、三款规定：“有关机关应当依照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。”根据上述规定，批复完成后，即确定了事故责任人的权利、义务和责任，应向事故单位进行送达，由事故单位按照该批复对相关责任人员进行处理。本案福州市仓山区人民政府作出的仓政综[2016]55号《关于对<福州兴顺造船有限公司“11.6”一般生产安全责任事故调查报告>的批复》，经福州市中级人民法院生效裁定确认，系原告通过本案证据交换的方式获得，可见该批复并未向事故的发生单位即本案原告送达，导致本应外化后作为事故处理依据的该批复，仍属内部行政行为，尚未发生法律效力。被告将没有被行政机关依职权外化的批复，作为行政处罚的依据，主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决撤销被告福州市仓山区安全生产监督管理局作出的（仓）安监管罚[2015]16号《行政处罚决定书》。
上诉人仓山安监局不服原审判决，向本院提起上诉称，一审判决错误，应予以改判。一、《批复》作出后未被人民法院或有关部门撤销之前，均具有生效法律文件的效力，上诉人可依据《批复》作出行政处罚。根据国务院493号令，人民政府《批复》作出后，直接就可以作为有关机关进行行政处罚的依据，除非《批复》被撤销。兴顺公司就《批复》向福州中院提起撤销之诉并被驳回起诉，因此该《批复》未被法院撤销。也就是说《批复》至今仍具有法律效力，可以作为行政处罚的依据。二、一审认定错误应予纠正。1.一审法院认为“事故调查报告所附具的证据材料，均为被告非事故调查组成员的工作人员所为，因此该证据材料不能视为调查组的调查材料”及493号令第23条“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。可见，并非事故调查组成员单位的工作人员均可代表本单位参与事故调查。”这两种认定是错误的。493号令第22条第二款规定，“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”，调查组成员是单位，而不是个人。上诉人委派了五人代表上诉人参与本次事故调查，派出人员均具有事故调查的专业知识和专长，又与事故没有利害关系，可以代表单位参加事故调查。因此调查组所做的笔录等调查材料均可作为调查组认定案件事实的证据。2.一审法院认为调查组成员签名不符合规定的认定是错误的。本《事故调查报告》一共有五页，第四页正文之后，调查组落款与日期之前列明了附件，因此，本案调查组成员的代表在同一份文件的附件上签名，符合493号令第30条规定。由于事故调查组是由单位成员组成，因此，《事故调查报告》只要由该成员单位的负责人或代表签名即可，而无须由该单位参加事故调查的所有人员都签名。因此本案签名符合493号令第30条规定。3.一审法院认为“《批复》未向原告送达，仍属内部行政行为，尚未发生法律效力，不能作为行政处罚的依据”的认定错误。向事故发生单位送达调查报告和批复不是行政机关的法定义务。2016年5月6日，上诉人向被上诉人寄送了三份文件，且被上诉人也签收了此三份材料，其中就包含《事故调查报告》和《批复》。《批复》至今未被撤销，故一审法院认为其尚未发生法律效力的认定是错误的。请求：撤销一审判决并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人福州兴顺造船有限公司辩称，1.对事故发生的单位的认定是错误的。2.对22条款的认定，答辩人对派人组成没有异议，但条款的立法初衷是多个部门协同调查，目前的证据没有显示有其他部门参与。3.批复可以一并审查。4.批复是不具有终局性的行政行为，在批复的行政诉讼过程中，也得到法院的确认，不属于具有先定力的行政文书，一审法院适用法律正确。5.关于外化问题，与是否对外送达无关，与是否对行政相对人权利义务产生实际影响有关。6.核心争议是调查组组成人员主体是单位还是个人，根据法律规定应是个人，一审法院认定正确。
一审第三人林建仁在法庭调查中表示对一审判决没有异议。
一审第三人福州元发航务工程有限公司、黄小梅、唐龙辉未向本院提交书面陈述意见。
一审中双方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查该些证据均经原审庭审质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，上诉人仓山安监局对辖区内安全生产工作实施监督管理，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十二条的规定，上诉人仓山安监局有权对在被上诉人兴顺公司内发生的坠落事故进行调查处理。本案事故调查组系福州市仓山区人民政府批准由仓山安监局牵头，会同仓山区检察院、区监察局、区公安分局、区总工会、人社局和仓山区城门镇政府共同组成。仓山安监局委派本单位执法人员通过对事故现场勘查、以及分别对被上诉人、第三人进行询问等方式进行调查取证，形成相关证据材料，经事故调查组确认，相关调查材料可以作为确认事故事实的依据。一审法院关于非调查组成员调查的材料不能作为事故调查报告证据的观点，与条例不符，本院予以指正。对于一审判决认定的调查组成员在调查报告附件中签字不符合法定形式的观点及《关于对<福州兴顺造船有限公司“11.6”一般生产安全责任事故调查报告>的批复》因属于内部行政行为、尚不具有法律效力的观点，本院均不予认可；
案涉调查报告经福州市仓山区人民政府批复，对事故发生的直接原因和间接原因作了全面分析，同时认定了事故性质为一般生产安全责任事故，建议对被上诉人兴顺公司进行处罚。上诉人根据《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第四十三条的规定，以事故调查报告作为处罚被上诉人的基本事实依据，作出被诉行政处罚决定书，并无不当。上诉人仓山安监局在案件调查报告作出后，依法向被上诉人兴顺公司送达了《行政处罚告知书》，并进行了听证，保障了兴顺公司陈述、申辩权利，并在法定期限内做出被诉行政处罚决定书，程序合法。综上，一审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初206号行政判决。
二、驳回被上诉人福州兴顺造船有限公司的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人福州兴顺造船有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
审 判 员 曾 莹
审 判 员 张厚磊
二〇一八年九月二十日
法官助理 林 妍
书 记 员 江晓菁
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。