行 政 判 决 书
（2016）陕01行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马鑫，职业。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安人民政府。住所地：西安凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，西安长。
委托代理人：潘琪，政府法制办公室干部。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安环境保护局。住所地：西安凤城八路***号。
法定代表人：陈松林，该局局长。
委托代理人：王宁，该局政策法规处干部。
申请再审人马鑫因与西安人民政府、西安环境保护局行政复议一案，不服本院于2008年2月18日作出的（2008）西行终字第29号行政判决，向本院申请再审，本院经复查，于2014年7月31日作出（2009）西行申字第00036号驳回再审申请通知书驳回了马鑫的再审申请。马鑫仍不服，向陕西省高级人民法院申请再审。陕西省高级人民法院于2015年11月19日作出（2015）陕行监字第00094号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人马鑫，被申请人西安巿人民政府的委托代理人潘琪，被申请人西安巿环境保护局的委托代理人王宁到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2007年8月9日，原告马鑫向一审法院起诉称，2000年7月在矿务局办理了利旺铅矿许可证并投入建设生产。2003年接周至县矿产办通知停产整改，同年9月向矿产局递交了延续申请及采矿证正副本，其回答正在进行秦岭北麓治理，待后办理。2006年5月25日发现有人在自己的矿区挖矿，得知他们已另办采矿许可证。5月27日找到矿产局，被告知因秦岭北麓治理，其矿区关闭，并出示了环发（2003）206号文件，原告认为该文件关闭自己的矿业损害其利益，申请被告行政复议。2007年6月18日被告作出政复决字（2006）72号行政复议终止通知书，把原告申请撤销（2003）206号文件对利旺铅矿的关闭行为与未曾申请的省国地资源厅注销采矿证的行为混为一谈，故提起诉讼，请求撤销被告作出的行政复议终止通知书。
被告西安人民政府辩称，2007年6月19日将行政复议终止通知书邮寄原告，原告于8月1日提起诉讼，已超过法定时效，被告作出行政复议终止通知书理由1、省国土资源厅2004年7月14日依法注销了利旺铅矿的采矿许可证，并于2005年4月6日报刊上予以公告，原告在公告之日就应知道注销采矿许可证的行为，原告的行政复议申请超过了60日的行政复议期限。2、环发（2003）206号文件发文机关为秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室，根据政办发（2003）127号文件，政府决定成立该整治工作领导小组办公室，第三人没有权力作出关闭矿山企业通知，故被告作出行政复议终止通知书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回原告诉请.
第三人西安环境保护局述称，周至县矿产办关闭利旺铅矿依据的是我局代章的环发（2003）206号文件，而该文件送达的是各区县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室，其所列名单是在政府各法定职能部门、各区县政府上报的应关闭、清理单位的基础上进行分类汇总，属于政府系统内部文件，不送达当事人，不对当事人发生法律效力。关闭利旺铅矿的具体行政行为是国土资源部门依法作出，我局无权作出关闭矿山的决定，也与环发（2003）206号文件无关。
原一审法院审理查明，原告马鑫原系周至县利旺铅矿负责人，利旺铅矿性质为个体。2003年7月3日，西安巿人民政府办公厅作出巿政办发（2003）127号《关于成立西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组的通知》，决定成立西安秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组，该领导小组办公室设在西安巿环境保护局。同年11月18日，由西安巿环境保护局代章，西安秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室作出了巿环发（2003）206号《关于下发西安巿秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》，确定了第一批矿山企业限期整改和关闭搬迁企业单位，并将第一批矿山企业限期整改和关闭搬迁企业的名单下达各区县。利旺铅矿属于被关闭企业。为此，周至县矿产部门已于2003年通知了原告企业停产。2004年7月20曰，陕西省国土资源厅作出陕国土资矿采注（2004）03号《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》，依法注销了利旺铅矿采矿许可证（釆矿许可证号：6100000041146），并于2005年4月6日在《中国国土资源报》上将注销情况予以公告。2006年6月11日，原告以西安巿环境保护局为被申请人向被告申请行政复议，要求撤销巿环发（2003）206号文件中关闭利旺铅矿的决定，并赔偿因此事造成的一切损失，被告于2007年6月18日作出巿政复决字（2006）72号行政复议终止通知书，决定终止行政复议。
另查，原告于2007年7月5日又向周至县人民法院提起行政诉讼，要求撤销巿环发（2003）206号文对利旺铅矿关闭行为并赔偿损失，同年9月5日原告申请撤回起诉，周至县人民法院于2007年9月17日作出（2007）周行初字第3号行政裁定书，准许原告撤回起诉。
上述事实，有证号6100000041146釆矿许可证、巿政办发（2003）127号《关于成立西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组的通知》、巿环发（2003）206号《关于下发西安巿秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》、陕国土资矿采注（2004）03号《关于注销周至县利旺铅矿釆矿许可证的通知》、注销釆矿许可证公告、巿政复决字（2006）72号行政复议终止通知书、（2007）周行初字第3号行政裁定书、庭审笔录等在卷佐证。
原一审法院认为，被告西安巿人民政府对公民、法人或者其他组织行政复议申请，负有依法进行审查并作出行政复议处理的法定职责。西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室于2003年11月18日下发通知，关闭了利旺铅矿，并将该通知下达各区县矿产部门，原告认可周至县矿产部门已将该铅矿停产之事告知其本人。2004年7月20日陕西省国土资源厅注销利旺铅矿采矿许可证，并于2005年4月6日在《中国国土资源报》上予以公告。做为利旺铅矿的负责人，利旺铅矿于2003年关闭，采矿许可证于2004年注销，原告理应知道利旺铅矿被关闭、釆矿许可证被注销之事。于2006年6月11日才向被告提起行政复议申请已超过法律规定的行政复议期限，而西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组是由西安巿人民政府成立，环发（2003）206号文件发文机关应为领导小组。故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第九条和国法函（2002）3号的规定，作出巿政复决字（2006）72号行政复议终止通知书，事实清楚，适用法律正确，原告要求撤销该行政复议终止通知书不予支持。据此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告马鑫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
马鑫不服一审判决，上诉至本院称，原审认定事实错误，2003年11月18曰没有任何单位向上诉人下达通知”关闭”利旺铅矿，而是在2003年3月因一次盗窃事件接周至矿产办通知”停产整改”，当上诉人在山上认真落实整改之时，2006年5月25日上诉人发现有人上山釆矿，27曰去巿矿产局被出示环发（2003）206号文件，不知道自己的”利旺铅矿”被指令关闭，因之提起行政复议，并未超过时效。2004年7月20日陕西省国土资源厅注销上诉人的”利旺铅矿”，2005年4月6日在《中国国土资源报》进行公告，这是面对社会的”公告，而不是依据法律程序，对被关闭的上诉人”送达公告，而该判决把”公示”公告与”送达”公告混为一谈，是认定事实不清。上诉人第一审时的诉讼请求只请求撤销巿环发（2003）206号文件并未提及国土资源厅注销一事，二者是两个不同的行政行为，不应相提并论。根据《行政诉讼法》的规定，本案一审的被告依法拿出支持（2003）206号文件指令关闭”利旺铅矿”的相关依据而当庭并未有只言片语的证据，而把《行政法》规定与本案无关的国土资源厅的公告这另一行政行为牵强的拉在一起实属违法。原判决认定事实不清，证据不足，程序违法，请求撤销原判：一、认定西安巿人民政府（2007）72号行政复议终止通知的错误。二、认定西安巿环发（2003）206号文件指令关闭利旺铅矿无效。
被上诉人西安巿人民政府辩称，答辩人作出行政复议终止通知书的理由有两点：一是被答辩人的复议申请超过了60日的行政复议期限。省国土资源厅2004年7月14日依法注销了利旺铅矿的采矿许可证，并于2005年4月6日在报刊上予以公告。被答辩人在公告之后就应知道注销其采矿许可证的行为。而巿环发（2003）206号文件中所列的名单，是在巿政府各法定职能部门、各区县政府上报的应关闭、清理单位的基础上，进行的分别汇总。二是巿环发（2003）206号文件的发文机关为巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室。根据巿政办发（2003）127号文件，为切实做好秦岭北麓生态环境保护专项整治工作，巿政府决定成立西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组。而西安巿环境保护局并没有权力作出关闭矿山企业的通知。
综上所述，答辩人行政复议终止通知书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求贵院维持原判。
被上诉人西安巿环境保护局辩称，原告系周至县利旺铅矿负责人，其所有的利旺铅矿被周至县矿产办关闭。原告认为周至县矿产办关闭利旺铅矿的依据是我局代章的《西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室关于下发西安巿秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》（巿环发（2003）206号）（以下简称巿环发（2003）206号文件），于2006年6月对我局提起行政复议，巿法制局经过审理，于2007年6月终止该行政复议。巿环发（2003）206号文件不具有对外的法律效力。巿环发（2003）206号文件送达的是”各区县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室”，其所列名单，是在巿政府各法定职能部门、各区县政府上报的应关闭、清理单位的基础上，进行的分类汇总，属于政府系统内部文件，不送达当事人，不对当事人发生法律效力。关闭利旺铅矿折具体行政行为是国土资源部门依法作出的，我局无权作出关闭矿山的决定，关闭矿产企业只能由法定机关或部门方可实施。
在复议过程中已经查明，2003年9月，利旺铅矿采矿证有效期届满未办理延续手续，按照《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条规定，其采矿许可证自行废止。2004年7月，省国土资源厅依法注销了利旺铅矿的采矿许可证，并于2005年4月在报刊上予以公告。所以，关闭利旺铅矿的是国土资源部门，而不是我局。
综上所述，关闭利旺铅矿是国土资源部门依法实施的具体行政行为，与我局与巿环发（2003）206号文件无关。同意一审判决。
本院二审审理查明，原审查明事实清楚，本院予以确认。
本院二审认为，西安巿政府根据陕西省政府关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作精神，于2003年7月3日发出通知（巿政办发（2003）127号）成立西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组。该领导小组于2003年11月18日，向各区县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室发出的巿环发（2003）206号通知，是在巿政府各法定职能部门、各区县政府上报的应关闭，清理单位的基础上，进行的分类汇总。属于政府系统的内部文件，该文件明确要求各区县矿管部门在辖区政府的领导下，对应取締关停的矿业企业，在认真落实省政府《通告》精神的同时力争在2003年12月底之前完成相关工作，并通过验收。以上内容充分说明该文件是内部文件，即为抽象行政行为，并不是具体的行政行为，不直接对当事人发生法律效力，且周至县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室也未实际对周至县利旺铅矿实施关闭行为，现马鑫要求对西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组所发的［环发（2003）206号］通知进行行政复议，没有事实依据和法律依据，马鑫请求对［巿环发（2003）206号］通知复议因不属行政复议法调整，其要求撤销西安巿人民政府巿政复决字（2006）72号《终止决定书》的诉讼请求，本院不予支持。故原审法院判决驳回马鑫之诉讼请求并无不当。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五六条第二项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由马鑫承担。
马鑫申请再审称，马鑫申请再审称：2000年底，申请人在西安矿产局办理了“周至县利旺铅矿”采矿许可证；2003年9月，向西安矿产局递交了延期申请及采矿证（正、副本），由于秦岭北麓治理，待后办理。2006年5月25日发现在有人采矿，经问方知他们另有证照。环发（2003）206号文件，以原告环境治理之由，将矿山关闭，而又批办给他人，显失公平。在（2003）206号文件下发时段，原告的利旺铅矿是合法企业，（2003）206号文件严重侵害了原告的合法利益，故向西安法治办提起了复议。2007年6月，在原告提交复议申请一年后，才以时效问题作出了不予审理终止决定书。行政复议法二十三条，被申请人必须在10内提供原行政行为材料及作出该行政行为的法律依据，及证据材料。当时提供的答辩材料，没有提到2007年4月5日由西安国土资源局提供2005年4月6日国土资源报上登载的按法律规定的将陕西省的所有矿山企业，登记、吊销、注销的公示性公告。行政复议法律二十八条四款，被申请人10日内作答，否则作为无证据及二十四条被申请人在复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。所以该公告就不能作为证据。复议法四十条及行政诉讼法司法解释第四十一条中对这种未告知诉讼时效，公示性的公告起算时效是不超过五年。综上，一、二审判决认定事实错误。请求撤销西安人民政府政复决字（2006）72号终止通知书，重新作出行政复议行为。
被申请人西安人民政府辨称：1、申请人的复议申请超过60日的行政复议期限；2、环发（2003）206号文件的发文机关秦岭北麓生态环境保护专项整治领导小组办公室。申请人的行政复议终止通知书认定事实清楚，证据确凿，生程序合法，适用法律正确。请求贵院维持原判。
被申请人西安环境保护局辩称：1、206号文件不是关闭利旺铅矿的法律依据。206号文件送达的是“各区县秦岭北麓专项整治工作领导小组办公室”，属于政府系统内部文件，不属于规范性文件，不送达当事人，不对当事人发生法律效力。关闭行为属于行政处罚，必须以相关法律法规为依据，206号文件属于政府文件，不能作为实施行政处罚的依据。另处，关闭利旺铅矿的行为在先（2003年9月，该企业采矿证有效期届满未办理延续手续，采矿许可证自行废止），206号文件下发在后（2003年11月18日）。2、关闭利旺铅矿的具体行政行为是国土资源部门依法实施的。我局无权作出关闭矿山的决定，关闭矿产企业只能由法定机关或部门方可实施。在复议过程中已经查明，2003年9月，利旺铅矿采矿证有效期届满未办理延续手续，按时《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条规定，其采矿许可证自行废止。2004年7月，省国土资源厅依法注销了利旺铅矿许可证，并于2005年4月在报刊上予以公告。所以关闭利旺铅矿的是国土资源部门，而不是我局。综上所述，贵院二审判决认定事实清楚，适用法律正确，是客观、公正、合法、合理的判决。
本院经再审查明，2003年7月3日，西安巿人民政府办公厅作出巿政办发（2003）127号《关于成立西安巿秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组的通知》，决定成立西安秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组，该领导小组办公室设在西安巿环境保护局。对于秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组的隶属关系，市政府称秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组是政府成立的临时机构，不隶属于市环保局，现已不存在。关于利旺铅矿停产整顿时间，经查，2002年3月5日，周至县矿产局作出2002（01）号“制止违反矿产资源法规行为通知书”，其内容为：“马鑫，你（单位）因与韩小良人身事故一事有关，在此事未处理之前，停止一切采矿行为。”原一、二审认定的其他事实属实。
本院再审认为，马鑫因不服《西安市秦岭北麓生态环境保护专项整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》（市环发（2003）206号文件），申请行政复议。西安市人民政府以2005年4月6日《中国国土资源报》上刊登的《陕西省国土资源厅公告》证实，利旺铅矿采矿证已被公告注销，马鑫于2006年6月15日的复议申请，超出了60日的复议期限为由，作出市政复决字（2006）72号行政复议终止通知书。从本案证据显示，《西安市秦岭北麓生态环境保护专项整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》是2003年11月18日由西安市秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室作出，该通知未向马鑫送达。西安人民政府市政复决字（2006）72号行政复议终止通知书以马鑫从应当知道其持有的6100000041146号利旺铅矿采矿权证被公告注销之日起至其对市环发（2003）206号文件提出复议申请，超出了60日的行政复议期限为由终止复议，属认定事实不清，证据不足。《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：“1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的……”。据此，市政复决字（2006）72号行政复议终止通知书依法应予撤销。市政复决字（2006）72号行政复议终止通知书是以马鑫提出的复议申请，超出了60日的行政复议期限为由终止复议，而原二审判决认定环发（2003）206号文件是内部文件，即为抽象行政行为，不直接对第三人发生法律效力，不属于行政复议法调整，并以此为由驳回马鑫诉讼请求的判决，超出了复议终止通知书认定的事实依据和理由，据此判决驳回马鑫的诉讼请求不当，依法应予撤销。综上，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销本院（2008）西
行终字第29号行政判决及西安市莲湖区人民法院（2007）莲行初字第44号行政判决；
二、撤销西安人民政府市政复决字（2006）72号行政复议终止通知书；
三、责令西安市人民政府在60日内重新作出行政行为。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由西安市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 晏永娟
审 判 员 齐 放
代理审判员 周 谧
二〇一六年三月××日
书 记 员 王 鑫