山东省邹城市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0883行初96号
原告付业梅，女，汉族，1972年6月4日出生，住邹城市。
委托代理人王安祥，邹城中正法律服务所法律工作者（特别授权）。
被告邹城市国土资源局，住所地邹城市平阳东路与金山大道交汇处财金大厦12楼。
法定代表人王永文，局长。
委托代理人王丽娜，邹城市国土资源局工作人员。
委托代理人尚平，邹城市国土资源局工作人员。
第三人山东振青房地产开发有限公司，住所地邹城市太平东路4888号。
法定代表人周庆戈，总经理。
委托代理人田华，该公司职员。
原告付业梅因认为被告邹城市国土资源局（以下简称国土局）不履行预售商品房预告登记法定职责，于2017年11月21日向本院提起诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因山东振青房地产开发有限公司（以下简称振青公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日、2018年1月3日公开开庭进行了审理。原告付业梅的委托代理人王安祥，被告邹城市国土资源局出庭负责人董磊、委托代理人王丽娜、尚平，第三人委托代理人田华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月19日，原告付业梅与第三人振青公司共同向被告国土局递交《不动产登记申请书》，申请将坐落于太平东路4888号东丽星级度假花园41-2-202的住宅房屋一套（面积139.97㎡）进行预告登记。2017年11月16日，被告国土局作出邹城市不动产不登第005号《不予登记告知书》，以“违反法律、行政法规规定”为由，对原告申请事项决定不予登记。
原告诉称，2017年10月19日，原告向被告下属的不动产登记中心申请办理预购商品房预告登记和预抵押登记手续，被告受理了该项业务，并出具了编号为2017101790032《邹城市不动产登记受理单》。但被告于2017年11月15日以违反法律、行政法规规定为由作出了邹城市不动产不登第005号《不予登记告知书》，具体情况为：邹城市国土资源局就山东振青房地产开发有限公司提出的《东丽花园小区办理不动产预告登记的申请报告》作出回复，明确要求该单位完善用地手续。原告认为，作为购房人申请不动产预告登记和预抵押登记，已提交了以下材料：1、预告登记：①不动产登记申请书；②申请人身份证明；③已备案的商品房预售合同；④不动产登记询问笔录；⑤关于预告登记的约定书。2、预抵押登记：①不动产登记申请书；②申请人身份证明；③不动产登记询问笔录；④主债权合同；⑤抵押合同（最高额抵押合同）；⑥关于预告登记的约定书；⑦预告登记证明（不动产登记证明）。根据原告提交的材料，申请办理不动产预告登记和预抵押登记的法定要件均已具备。至于被告认为违反法律、行政法规规定，需要完善用地手续是山东振青房地产开发有限公司的事情，与原告没有关系。请求依法撤销邹城市不动产不登第005号《不予登记告知书》，判令被告履行法定职责给原告办理不动产登记手续，本案诉讼费由被告负担。
原告向本院提交并展示了以下证据、依据：1、原告身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2、不予登记告知书，证明被告实施的具体行政行为；3、不动产登记受理单，证明原告的申请被告已受理；4、不动产登记申请材料退回通知书，证明原告依被告要求提交的合法材料非法定情形退回；5、商品房买卖合同和发票；6、预告登记约定书；7、个人购房担保借款合同；8、预购商品房抵押权预告登记约定书；9、邹房注字第07012号东丽花园41号楼商品房预销售许可证，证明原告所购买的房屋是合法有效；10、被告颁发的邹国用（2003）第082517234号《国有土地使用证》，证明原告购买的房屋所属土地经被告审查核实颁发使用证；11、邹城市房地产管理局于2008年10月23日颁发的邹房城区他字第A080699号房屋他项权证，说明东丽花园42-4-502已经邹城市房产管理局备案登记并抵押给中国银行办理贷款，证明东丽花园其他房子已经备案登记并抵押贷款。
被告邹城市国土资源局辩称，一、原告付业梅申办的预告登记属双方申请的登记情形，答辩人受理申请后需依法查验。依据《不动产暂行条例》第十四条、《不动产登记操作规范（试行）》15.1.2“预告登记的申请主体应当为买卖房屋或者其他不动产物权的协议的双方当事人”的规定及原告付业梅与第三人山东振青房地产开发有限公司共同提出的预购商品房登记申请资料，原告付业梅申办的坐落于太平东路4888号东丽星级度假花园41-2-202号的预告登记属双方申请的登记情形。答辩人受理原告及第三人的不动产登记申请后，依据《不动产暂行条例》第十八条的规定进行查验。二、答辩人受理上述不动产登记申请后依法编制不动产单元代码，发现山东振青房地产开发有限公司存在非法占地土地违法行为。依据《不动产暂行条例》第八条的规定，不动产登记必须编制不动产单元代码。答辩人负责本辖区范围内的不动产单元代码编制、变更与管理工作，确保不动产单元编码的唯一性。按照《不动产单元设定与代码编制规则》，答辩人先落宗地代码，再落宗地内的每个定着物单元代码。答辩人在落东丽花园宗地代码时，发现第三人山东振青房地产开发有限公司实际使用的土地面积超出邹城市人民政府处置给该公司的土地面积（包含出让的住宅用地及划拨的公益事业用地）。这违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占地土地违法行为。针对该违法行为，第三人山东振青房地产开发有限公司应该先到规划部门变更《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，再到答辩人处补办用地手续。因东丽花园的界址、用途、面积发生变化，依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条（二）的规定，第三人山东振青房地产开发有限公司应到答辩人下属的邹城市不动产登记中心办理不动产变更登记。第三人凭变更后不动产权证书到住建部门变更《建设工程施工许可证》、变更《商品房预售许可证》。待办完上述手续后，第三人山东振青房地产开发有限公司方可配合购房者申请办理预购商品房预告登记。但是，第三人至今没有到答辩人处补办用地手续。三、答辩人做出《不予登记告知书》（邹城市不动产不登第005号）事实清楚，程序合法。答辩人接到上述不动产登记申请后，按照《不动产暂行条例》第十八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条的规定进行查验，发现：一是东丽花园实际界址、用途、面积发生变化，与土地出让合同约定的内容不相符，第三人山东振青房地产开发有限公司存在非法占地土地违法行为；二是第三人山东振青房地产开发有限公司未足额缴纳土地出让金。按照《不动产登记暂行条例》第二十二条（一）违反法律、行政法规规定的应当不予登记，及《土地登记办法》第十八条（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的应当不予登记的规定，答辩人对原告及第三人的登记申请做出不予登记的决定。答辩人按照《不动产登记暂行条例》第二十二条及《不动产登记操作规范（试行）》1.10.3.2不予登记程序的规定，书面做出《不予登记告知书》（邹城市不动产不登第005号）及退回登记申请材料清单，由原告签字确认后，将登记申请材料退还原告。综上，答辩人认定事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、《不予登记告知书》（邹城市不动产不登第005号），证明作出不予登记决定符合法律规定；2、《不动产登记申请材料退回通知书》（邹城市不动产退第005号），证明作出的不予登记决定符合法律规定；3、不动产登记申请书及《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条，证明原告付业梅和开发商共同提出预购商品房登记申请，被告依法查验申请人是否完税或足额缴费。4、根据《不动产登记暂行条例》第二十二条（一），证明违反法律行政法规规定的，不予进行不动产登记。5、《房地产管理法》第三十九条（一）、第四十五条（一）规定，证明支付全部土地使用权出让金是房地产转让、商品房预售的必备条件。6、《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2，证明未依法缴纳土地出让价款、未补办土地手续的，不予进行不动产登记。7、邹城市国土资源局《关于<东丽花园小区办理不动产预告登记的申请报告>的回复》，证明振青公司存在未足额缴纳土地出让金，因增加容积率需补办用地手续的情况。8、《房地产管理法》第二十四条，证明商品房不能使用划拨土地。9、振青公司建设工程规划许可证复印件及邹城市东丽星级花园详细规划总平面图，证明案涉41号楼建设在国有划拨土地上。10、山东振青房地产开发有限公司东丽花园用地功能分区图，证明41号楼在国有划拨土地上。11、《不动产登记暂行条例》第八条、《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发[2015]41号），证明不动产权籍调查应以不动产登记申请人申请登记的不动产单元为对象进行落宗编制单元号。
第三人山东振青房地产开发有限公司述称，我公司认为东丽花园小区是一个历史遗留问题，应该依据（2016年11月4日）《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中的第七条：《完善政府守信践诺机制》认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。东丽花园小区作为邹城市具有公益性质的招商引资项目，历届政府机关均给予的重视与支持，历史沿革的做法是法治政府处理相关行政事项应当遵循的原则之一。应该着眼历史、着眼长远，实事求是的给予解决，无论是从法治政府、诚信政府的角度，还是从信赖利益保护出发，作为政府机关的重要组成，理应信守承诺。我认为法制政府首先应当是诚信政府！土地登记是一项法律制度，它的根本目的是对权利的公示，确定土地权利归属和保障土地交易安全。土地使用证一旦办理就具有法律效力，它不但证明了土地使用者对土地的合法权利，也意味着土地可以正常进入市场进行其他合法交易。本案中，我公司未足额缴纳土地出让金的行为，可对我公司提起民事诉讼，而不应当不给购房者办理不动产登记。
第三人振青公司向本院提交了以下证据、依据：1、邹城市政府三次召开会议纪要，证明东丽花园是一个招商引资项目、公益工程、重点工程。2、东丽花园小区项目立项文件，证明项目立项土地面积480亩27.52公倾，建设面积26.8万平方米。3、东丽花园小区开发证件（建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、国有土地使用证、开发经营许可证、商品房销售许可证），证明东丽花园手续齐全合法。4、东丽花园出让合同，证明合同约定缴纳出让金时间。5、违法行为通知书，证明挂牌出让的土地与水利局土地地界不清晰，无法缴纳出让金。6、挂牌的土地被要求让出50米的函，证明国土局对出让的土地地界没落实。7、关于缓交出让金的报告，证明2005年10月3日开始我们就开始申请出让金的问题，不是振青公司不缴纳，是国土局一直没有拿出解决的方案，给振青公司造成了极大的经济损失（2006年我们就给邹城市纪律检查委员会反映过）。8、国有土地使用权收回合同，证明东丽花园和邹城市水利局及邹城市水库管理局没有任何的关系，这块地是政府及国土局收回来挂牌拍卖的。9、国有土地使用权挂牌出让公告、挂牌成交确认书，证明出让面积为213452平方米（合320.178亩）、明确表明该宗地规划土地用途为商业和住宅用地，挂拍时并没有划拨字样。10、东丽花园详细规划总平面图及效果图，证明东丽花园完全按照总平面图和效果图建设，没有任何的超越。11、城市商品房预售管理办法第七条，证明开发企业申请预售许可需要提交的资料并没有说必须缴纳全额的出让金。12、古城新村小区房产证和土地证，证明在当时划拨土地是可以办理房地产和土地证的，历史的问题，不能用现在的制度。13、东丽花园小区现场航拍照片，证明东丽花园小区的楼房建设没有占用公益事业用地，原告付业梅预购的商品房所在41号楼是在规划的出让土地上。14、最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见（法发{2016}28号，证明当年的招商引资项目不能适用现在规章制度。15、中共中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，证明政府机关应当信守承诺、诚信天下。16、东丽面积和彩图，证明国土局提供的图纸，是振青公司让广告公司做出来的，没有任何的法律依据；图中绿色是公益事业、紫色是楼房坐标位置为出让，蓝色为别墅、黄色为道路。
庭审中，㈠原告认为被告国土局所出示的证据是被告与第三人之间的事情，与本案无关，不予质证。对被告证据中的程序问题无异议，对证据中的事实问题不予认可。㈡原告对第三人提交的证据1、2、3真实性和证据目的均没有异议；对证据4真实性没有异议，关于交纳土地出让金的问题与原告无关，是第三人振青房地产公司和国土资源局之间的关系；对证据5、6真实性没有异议，但该两份证据与原告无关，是第三人振青房地产公司和水利局之间的关系；对证据7真实性没有异议，其证明目的是第三人振青房地产公司和国土资源局之间的关系，与原告无关。对证据8真实性没有异议，但其证明目的是第三人与邹城市人民政府、邹城市国土资源局、邹城市西苇水库管理局之间的关系，与原告无关。对证据9、10的质证意见同上。对证据11、12、13、14、15真实性和证据目的均无异议；对证据16，是第三人所列的颜色区分，与原告无关。㈢被告对原告提交的证据1、2、3、4真实性无异议；证据5、6是开发商和原告付业梅之间商品房买卖的材料，这个材料证明了预告商品房登记是双方的行为；证据7、8与本案没有直接关系，是银行和付业梅之间的关系，真实性认可；证据9真实性没法认证不认可；证据10真实性没法认证不认可；证据11提供的是42号楼，本案诉的是41号楼，不能以42号来证明41号。㈣被告对第三人提交的证据1只是证明当年政府开会研究东丽花园投资建设的事情，并不决定东丽花园的建成。证据2是发改委同意东丽花园的建设，但建设用地应以政府的批文为准。证据3土地使用权证没有土地登记档案和登记薄的记载，对其真实性不发表意见；对其他证件，没有能力认定证件的真实性，不再发表意见。证据4出让合同的真实性没有异议。证据5、6是水利局与第三人振青公司之间发生的事情。证据7振青公司没有交清土地出让金是历史遗留问题，对此不发表意见。证据8收回土地与第三人振青公司取得这块地是两码事，收回土地是前期的事情。证据9成交确认书真实性没有异议。证据10真实性没有异议。证据11房地产管理法有明确规定，不再发表意见。证据12古城新村分了两块：回迁安置与上市出售，与东丽花园的情况不一样。证据13实际照片没有异议。对证据14是法律条文，对真实性没有异议。对证据15的质证意见同证据14。对证据16的东丽花园彩图没有异议，是实际状况。对东丽花园的面积没有进行核实，不再发表意见。
本院听取了双方当事人的质辩意见，经审查、评议，对双方提交证据作如下确认：㈠被告提交的证据4、5、6、8、11系法律法规或规范性文件具体条文，不作为证据使用；被告提交的证据9、10，因未在规定期限内提供原件，本院不予采纳；被告提交的证据1、2、3、7系行政行为中收集或制作，其形式、内容及来源均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院均予以采纳。㈡原告提交的证据1-11符合行政诉讼证据的要求，本院均予以采纳。㈢第三人提交的证据3，虽然被告以无能力鉴别为由对其真实性有异议，但未能提交相反证据，本院予以采纳；第三人提交的其他证据与本案关联性不足，本院不予采纳。
经审理查明，2017年10月19日，原告付业梅与第三人振青公司共同向被告国土局递交《不动产登记申请书》，申请将坐落于太平东路4888号、由振青公司开发的东丽星级度假花园41-2-202室的住宅房屋一套（面积139.97㎡）进行预告登记。被告国土局当日受理并出具编号为2017101790032《邹城市不动产登记受理单》，2017年11月16日，被告国土局将原告递交的申请材料退回，作出邹城市不动产不登第005号《不予登记告知书》，以“违反法律、行政法规规定”为由，对原告申请事项决定不予登记。
另查明，2017年4月5日，被告国土局作出《关于<东丽花园小区办理不动产预告登记的申请报告>的回复》：一、你公司不是申请不动产预告登记及不动产抵押预告登记的主体。上述不动产登记业务的申请人应是购房人，你公司需要做的是配合购房人办理该项业务。……二、我局对你公司提供的材料进行了审查，认为你公司还存在以下两个方面的问题需要完善。1.你公司未足额缴纳土地出让金。截止目前尚欠土地出让金8027783.58元。2.你公司存在增加容积率的问题。你公司提供的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》上记载的建设规模均为26.8万平方米，已经超出出让合同上约定的最高1.2的容积率。请你公司与我局土地利用科对接，核算应补缴的土地出让金，办理签订补充协议等相关手续。
本院认为，《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”《邹城市人民政府办公室关于做好全市不动产登记职责和机构整合的意见》（邹政办字[2015]62号）及邹城市机构编制委员会《关于整合全市不动产登记职责和机构的通知》（邹编（2015）18号）均明确规定：“按照中央、省和济宁市委、市政府部署要求，将全市土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土资源局。市国土资源局统一负责全市不动产登记工作，并接受上级国土资源主管部门的指导和监督”。邹城市国土资源局系邹城市人民政府确定的不动产登记机构，享有对辖区内预售商品房予以预告登记及抵押预告登记的职权。原告付业梅2017年11月16日收到《不予登记告知书》，2017年11月21日向本院提起诉讼，未超过起诉期限。
《中华人民共和国物权法》第二十条规定“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。”《房屋登记办法》第六十九条规定“预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人末按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记”。第七十条规定“申请预购商品房预告登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）已登记备案的商品房预售合同；（四）当事人关于预告登记的约定；（五）其他必要材料”。本案中，第一，原告付业梅按照被告的要求提交了申请预告登记的必要材料，被告对原告提交材料的齐全、完备也无异议。第二，被告以违反法律行政法规规定为由决定对原告付业梅申请事项不予登记，但没有提供证据证实原告存在违反法律行政法规规定的行为或过错，属行政行为的主要证据不足。第三，即使如被告所称第三人存在违法用地、增加容积率需补办手续等问题，也不能成为对商品房预购人的预告登记请求不予登记的理由，否则有悖于设立预售商品房预告登记制度的立法本意。
综上，被告作出不予登记决定的主要证据不足，依法应予撤销；原告申请预售商品房预告登记递交资料齐全完备，并不存在不予登记的法定情形，依法应予登记。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告邹城市国土资源局2017年11月16日作出的邹城市不动产不登第005号《不予登记告知书》；
二、责令被告邹城市国土资源局在10个工作日内对原告付业梅申请的“坐落于太平东路4888号东丽星级度假花园41-2-202的住宅房屋一套（面积139.97㎡）”予以预告登记，记载于房屋登记簿。
案件受理费50元，由被告邹城市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于济宁市中级人民法院。
审 判 长 刘克斌
审 判 员 孔凡静
人民陪审员 崔俊来
二〇一八年一月十日
书 记 员 董凡丽