河北省承德市双桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0802行初166号
原告承德市繁荣房地产开发有限责任公司，住所地承德双滦区双塔山牦牛河矿机漫水桥至应营子河道内。
法定代表人闫焱，职务总经理。
委托代理人李冬梅，该公司副总经理。
委托代理人徐学武，河北汇林律师事务所律师。
被告承德市物价局，住所地承德市双桥区府前路1号承德市行政中心院内。
法定代表人刘海峰，职务局长。
委托代理人路明昊，该局价格综合调控科科长。
委托代理人张晓波，河北紫胤律师事务所律师。
原告承德市繁荣房地产开发有限责任公司（以下简称承德市繁荣房地产公司）不服被告承德市物价局物价行政复议一案，于2018年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月26日立案后，于2018年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月29日公开开庭审理了本案。原告承德市繁荣房地产公司的委托代理人李冬梅、徐学武，被告承德市物价局的委托代理人路明昊、张晓波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告承德市物价局于2018年9月13日作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理。
原告承德市繁荣房地产公司诉称，原告于2012年开始投资建设坐落于双滦区××镇××村承德市生态家园住宅项目。并于2014年取得商品房预售许可证，开始销售房屋。承德市双滦区物价监督管理办公室认为原告违反《河北省物价局河北省省住房和城乡建设厅关于规范居民供热收费有关问题的通知》的规定，认定自2016年6月21日以后销售房屋收取的售房款中包含业主首次取暖费，再向业主另行收取取暖费属于价格违法行为，于2018年8月27日作出双价罚字[2018]1号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定），没收原告已收取的649921.36元售房款。原告不服双滦区物价监督管理办公室作出的处罚决定，于2018年9月5日向被告提出行政复议申请，被告于2018年9月13日作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定书，决定不予受理原告提出的行政复议。原告认为被告作出的承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定，程序违法，认定事实和适用法律错误，具体理由如下：
一、原告不存在以同一事实和理由重复提出行政复议申请的事实。双滦区物价监督管理办公室受理本案后，于2018年7月2日作出承双价退[2018]1号责令退款通知书，责令原告“自收到本通知书之日起7个工作日内，将2016年6月21日后签订购房的居民多付的首年取暖费退还给居民用户。居民用户难以查找的，应当公告查找。拒不退还或逾期未退还部分，本机关将依法予以没收”，原告认为该责令退款通知书内容错误，于2018年7月9日向双滦区人民政府提起行政复议，后经双滦区人民政府告知双滦区物价监督管理办公室主动撤销了承双价退[2018]l号责令退款通知书，原告随即向双滦区人民政府提出撤销行政复议申请，要求撤回对承双价退[2018]l号责令退款通知书的行政复议，双滦区人民政府于2018年7月24日作山双滦区政复决字[2018]1号《同意撤销行政复议决定书》，同意原告撤回对承双价退[2018]1号责令退款通知书的行政复议。双滦区物价监督管理办公室于2018年8月27日作出双价罚字[2018]1号行政处罚决定书，该处罚决定书晚于责令退款通知书34天作出，该行政处罚决定是双滦区物价监督管理办公室作出的新的具体的行政行为，本案中原告是针对双价罚字[2018]1号行政处罚决定书向被告提出行政复议申请，完全符合《行政复议法》第六条的规定，属于行政复议的法定范围，被告作为法定复议机关却以原告曾经对承双价退[2018]1号责令退款通知书向双滦区人民政府提起行政复议为由，不予受理原告对双价罚字[2018]1号行政处罚决定提起的行政复议，既无事实依据也无法律依据。
二、被告作出的承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定书程序违法。被告限制了原告依法行使申辩权。被告在行政复议受理审查期间拒绝听取原告对承双价退[2018]1号责令退款通知书向双滦区人民政府提起行政复议，从未对双价罚字[2018]1号行政处罚决定提起的行政复议的申辩，拒绝原告提交相关证据材料，匆匆作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定，限制依法行使申辩权。
被告作出的承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定书超出法定期限。被告于2018年9月5日收到原告提交的行政复议申请书，于2018年9月13日作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定书，根据《行政复议法》第十七条的规定“行政复议机关收到行政复议中请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请决定不予受理，书面告知申请人”，被告在收到原告提交的行政复议申请书8天后作出不予受理决定，违反了行政复议法定期间。
综上所述，被告作出的承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定程序违法，认定事实和适用法律均错误，现为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求撤销承德市物价局作出的承价复议[2018]2号不予受理行政复议决定，确认被告不作为违法，并判令被告立即受理原告因不服双价罚字[2018]1号行政处罚决定提出的行政复议申请。
原告承德市繁荣房地产公司向本院提交了以下证据：1、责令退款通知书（复印件），证明2018年7月2日双滦区物价监督管理办公室做出责令退款通知书。2、行政复议申请书，证明2018年7月9日原告针对责令退款通知书申请行政复议。3、撤销行政复议申请，证明原告认为责令退款通知书不是具体行政行为，同时双滦区物价局通知原告自行撤销了该责令退款通知书，因此原告向双滦区人民政府撤回对该通知书的行政复议。4、同意撤回行政复议决定书（复印件），证明双滦区人民政府同意原告撤回行政复议，明确原告撤回的是对责令退款通知书提起的行政复议。做出时间为2018年7月24日。5、双滦区物价监督管理办公室2018年8月27日做出的1号行政处罚决定书（复印件），证明双滦区人民政府做出的同意撤回行政复议决定书是在行政处罚决定书之前，原告从未针对处罚决定书申请过行政复议。6、行政复议申请书（见被告提交的6号证据），证明原告不服行政处罚决定书，于9月5日向被告申请行政复议，是首次对行政处罚提起的行政复议，并不是重复提起。7、不予受理行政复议决定书（复印件），证明做出决定书程序违法，违反了法定期限。
被告承德市物价局辩称，被告对原告撤回行政复议申请后，再以同一事实和理由、对同一供热收费问题提出的行政复议申请，决定不予受理，依法合规;同时，原告对不具有可诉性的《不予受理行政复议申请决定书》(承价复议[2018]2号)提起行政诉讼，没有法律根据;因此，原告的起诉、诉讼请求不能成立，恳请法院驳回。
一、被告对原告撤回行政复议申请后，对同一供热收费问题再行申请行政复议，决定不予受理，依法合规;原告的诉讼请求不能成立。
(一)原告对双滦区物价监督管理办公室的行政处罚行为，向双滦区政府提出行政复议申请后又自愿撤回是事实。2018年5月28日，双滦区物价监督管理办公室向原告送达《行政处罚事先告知书》(双价告[2018]1号)，告知原告将对其作出“没收违法所得”的行政处罚;2018年5月30日，原告依据《行政处罚事先告知书》(双价告[2018]1号)，向双滦区物价监督管理办公室递交《听证申请书》;2018年6月29日，双滦区物价监督管理办公室组织听证;2018年7月9日，原告就供热收费问题向双滦区政府申请行政复议;2018年7月22日，原告撤回行政复议申请获双滦区政府同意。以上事实，有被告提交的证据证实。
双滦区物价监督管理办公室对原告违法收费作出的行政行为，由过程性行政行为《责令退款通知书》和最终行政决定“没收违法所得”构成;由于责令退款是行政处罚的前置行为和过程性行为，依法不可申请行政复议，因此，原告申请听证和向双滦区政府申请行政复议的连续行为表明:原告申请行政复议的对象是双滦区物价监督管理办公室对原告的行政处罚，而原告撤回行政复议申请，就是撤回对行政处罚的行政复议申请。
(二)对原告撤回行政复议申请后，再就同一供热收费问题向被告申请行政复议，被告决定不予受理，依法合规。
2018年9月5日，原告就双滦区物价监督管理办公室的行政处罚，向被告申请行政复议。基于原告己向双滦区政府撤回对供热收费问题的行政复议申请，再就供热收费问题向被告申请行政复议，属于《行政复议法》第三十八条规定的不予受理情形，故被告作出《不予受理行政复议申请决定书》(承物价复议[2018]2号)，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求依法不能成立。
二、不予受理行政复议申请决定不具有可诉性，原告的起诉无法成立。
依照《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》四十三条至四十八条规定的行政复议种类和《行政复议法》第五条关于可诉行政复议决定的规定，根据《行政诉讼法》第二十二条、二十六条(第二款、第三款)、四十四条、四十五条关于行政复议决定可诉性的规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对不属于人民法院行政诉讼的受案范围的行为的规定可知:
(一)行政复议机构的不予受理行政复议申请决定，不是行政复议决定，因此，对被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》(承价复议[2018]2号)，原告依法不得提起行政诉讼;
(二)《不予受理行政复议申请决定》(承价复议[2018]2号)对双滦区物价监督管理办公室对原告违法收费作出的行政行为不作实体性处理，故对原告的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院受案范围。
据上，原告对《不予受理行政复议申请决定》(承价复议[2018]2号)的起诉，依法不能成立;恳请法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，依法驳回。
三、原告所称被告程序违法系事实和法律认识错误。
(一)行政复议申请审查阶段，复议机构没有听取陈述、申辩的职责。《行政复议法》规定，行政复议机关在受理阶段，只对申请人的申请材料进行形式审查，不作实体审理，因此，在行政复议申请审查阶段，被告没有听取原告陈述、申辩的职责和义务，原告亦不享有申辩、陈述的权利。
(二)诉状所称被告“拒绝接受原告提交相关证据材料”和逾期作出决定，实属编造。被告从未拒绝原告提交的申请材料，而且在2018年9月5日收到原告的复议申请后，经审查发现原告材料不全，于9月10日向原告发出《补全行政复议申请通知书》(承价复议[2018]1号)，限其三日内补全申请材料，9月13日作出不予受理决定书;被告自受理申请到作出决定合计8天，补全材料期限不计入审理期限;因此，诉状所称“拒绝接受原告提交相关证据材料”和作出不予受理决定超出法定期限，实属编造。
综上，被告的《不予受理行政复议申请决定》(承价复议[2018]2号)，依法合规;原告的起诉和诉讼请求，没有事实和法律根据。请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告承德市物价局向本院提交了以下证据：1、行政处罚事先告知书及送达回证，2、听证通知书。3、同意撤回行政复议申请决定书。4、行政处罚决定书。1-4号证据证明（1）、双滦区物价监管办公室依法告知原告行政处罚的事实、理由、依据和原告享有陈述、申辩、申请听证的权利；（2）、双滦区物价监管办公室依原告申请组织听证；（3）、双滦区物价监管办公室作出“没收违法所得”的行政处罚决定；（4）、原告对双滦物价监管办公室以其为行政相对人的行政行为申请行政复议后，自愿撤回获双滦区政府准许。5、听证申请书，证明原告申请听证表明原告知道双滦区物价管理办公室以其为行政相对人的唯一行政行为是“没收违法所得”的行政处罚；原告向双滦区政府申请行政复议的行政行为只能是双滦物价监管办公室对其作出的“没收违法所得”的行政处罚。6、行政复议申请书。7、补正行政复议申请通知书。8、不予受理行政复议申请决定书，6-8号证据证明原告向双滦区政府撤回行政复议申请后，基于同一事实和理由，对同一行政行为再向被告申请行政复议，《属于行政复议法》规定的撤回行政复议申请后，再以同一事实和理由提出的行政复议申请情形。证明被告收到原告申请后，依法告知原告补充材料，原告所称被告作出不予受理决定超出法定期限不是事实。对原告撤回行政复议申请后，再以同一事实和理由提出的行政复议申请，决不予受理，事实清楚、证据充分、程序合法、法律依据明确。9、河北省物价局、河北省住建厅关于规范居民供热收费有关问题的通知，10、价格法第四十一条，11、价格违法行为行政处罚规定，12、价格行政处罚程序规定，13、河北省商品房销售明码标价规定实施细则，14、许可证，9-14号证据证明双滦区物价监管办公室是行使行政处罚权的适格行政主体，其对原告违规向购房人收取首年取暖费作出“没收违法所得”的行政处罚，是可申请行政复议的行政行为，原告只能对双滦区物价监管办公室的行政处罚行为向双滦区政府申请行政复议。
经庭审质证，原告对被告提供的1-2号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为不能达到被告的证明目的。该两份证据是针对物价监督管理办公室做出的处罚决定的事先告知，与本案不具有关联性。3号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。认为该证据是双滦区政府同意撤回，做出时间为2018年7月24日，原告撤回的是针对物价监督管理办公室做出的责令退款通知书，而不是本案中行政处罚决定书的撤回。与本案不具有关联性。4号证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该证据是2018年8月27日做出，结合3号证据做出的时间，很显然时间先后矛盾，3号证据做出时该证据并未做出。可以证明原告并非针对处罚决定书提出及撤回的复议。不能达到被告的证明目的。5号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该证据是对双滦区物价管理办公室对处罚事先告知、听证告知提出的听证，与本案不具有关联性。6号证据真实性、合法性无异议，不能达到被告的证明目的。认为是原告不服双滦区物价监管办公室8月27日做出的行政处罚决定书向被告提起的行政复议，是首次提起的行政复议。7号证据原告没有收到，对该证据不知情。8号证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为原告提起诉讼针对的是这份不予受理决定书，该证据可以看出原告申请复议的时间是9月5日，被告做出时间为9月13日，被告做出的行政行为已经超期。9号证据真实性无异议，认为不能作为对原告做出行政行为的法律依据，该证据只是规范性文件。10号证据适用法律错误，根据房地产开发经营管理规定，原告在与购房人签订购房合同时是对价格议定的过程，原告不存在多收价款的行为。11号证据主要是对经营者不执行政府定价、指导价，原告收取的购房价款不存在政府指导价、定价情况。12号证据违法事实不成立，不应做出行政处罚。本案审理的是被告行政复议过程中，原告在复议中提出的申辩意见以及要求提交证据的意见，该法条规定的是在行政处罚中申述申辩的权利，与本案事实不符。13号证据认为与本案无关。14号证据合法性有异议，所盖章为双滦区人民政府法制办公室、双滦区财政局，这两个机构与双滦区物价管理办公室为平级机构，无权对物价管理办公室做出授权。对于省价格监督是否存在，如果法律确有规定的，不需要法制办和财政局做出授权。
被告对原告提供的1号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。认为该证据不是行政行为不能成为行政复议的对象，反而可以证明原告向双滦区人民政府申请行政复议的对象就是双滦区物价监督管理办公室对其做出的行政处罚行为。因此不能达到原告的证明目的。2号证据真实性无异议，关联性有异议，认为不能证明原告不是以同一事实和理由重复申请行政复议，无法达到原告的证明目的，反而可以证明原告向双滦区人民政府和被告申请行政复议所依据的事实都是双滦区物价监督管理办公室对其违法收费行为做出的相应行政行为。3号证据真实性无异议，关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的。该证据只能在行政复议申请依法成立并受理的前提下实施，因此原告撤回行政复议申请本身就是放弃对依法成立的行政行为的行政复议申请。4号证据真实性、合法性无异议，认为与待证事实不具有关联性，不能达到证明目的。该复议已为双滦区政府受理，表明被复议行政行为成立，依法成立的行政行为就是行政处罚行为。5号证据真实性、合法性无异议，与待证事实不存在关联性，不能达到证明目的。行政处罚所依据的事实理由和原告申请行政复议的事实理由是同一的。原告向双滦区政府的行政复议申请，应当是针对本处罚决定提起和撤回的。6号证据真实性无异议，不具有关联性，不能达到证明目的。原告向双滦区政府申请行政复议与向被告申请复议虽然声称的行政行为是两个，但依法成立的可复议行为只有一个，即为行政处罚决定。处罚行为依据的事实和理由是同一的，原告申请复议的事实理由也是同一的。7号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，无法达到证明目的。申请行政复议的事实和理由与行政行为不是同一概念，原告对行政行为的认识错误，不改变其依据的事实理由是同一的。
本院对上述证据认证如下：原告与被告提供的证据具有真实性、合法性，与下列查明事实具有关联性，具有证明效力。
经审理查明，2018年7月2日，双滦区物价监督管理办公室作出承双价退[2018]1号责令退款告知书，有关内容为根据《价格违法行为行政处罚规定》第十条的规定，责令承德市繁荣房地产公司自收到本通知书之日起7个工作日内，将2016年6月21日后签定购房的居民多付的首年取暖费退还给居民用户。居民用户难以查找的，应当公告查找。拒不退还或者逾期未退还的部分，双滦区物价监督管理办公室将依法予以没收。原告不服，于2018年7月9日向承德市双滦区人民政府申请行政复议。2018年7月22日，原告向承德市双滦区人民政府申请撤回行政复议申请。2018年7月24日，承德市双滦区人民政府作出双滦政复决字[2018]1号同意撤回行政复议申请决定书，决定同意申请人承德市繁荣房地产公司撤回复议申请。2018年8月27日，承德市双滦区物价监督管理办公室作出双价罚字[2018]1号行政处罚决定书，有关内容为，依据《中华人民共和国价格法》中第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”和《价格违法行为行政处罚规定》第十六条“经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及限期届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，消费者或者其他经营者要求退还时，由经营者依法承担民事责任。”双滦区物价监督管理办公室决定对承德市繁荣房地产公司作出没收649921.36元违规收费的行政处罚。原告不服，于2018年9月5日向被告承德市物价局申请行政复议。2018年9月10日，被告承德市物价局作出承价复议[2018]1号补正行政复议申请通知书。2018年9月13日，被告承德市物价局作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议申请决定书，认为承德市繁荣房地产公司于2018年7月9日向双滦区人民政府就双滦区生态家园小区首年供热收费问题申请了行政复议，并于2018年7月22日撤回了行政复议。根据《中华人民共和国行复议法实施条例》第三十八条的规定申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。决定不予受理。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条第二款规定，申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。原告承德市繁荣房地产公司2018年7月9日向承德市双滦区人民政府申请行政复议，2018年7月22日，原告撤回行政复议申请，系对2018年7月2日，双滦区物价监督管理办公室作出承双价退[2018]1号责令退款告知书的行政行为不服。2018年9月5日，原告向被告承德市物价局申请行政复议，系对2018年8月27日承德市双滦区物价监督管理办公室作出双价罚字[2018]1号行政处罚决定不服，不是以同一事实和理由提出行政复议申请。被告承德市物价局作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议申请决定适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：
一、撤销被告承德市物价局作出承价复议[2018]2号不予受理行政复议申请决定；
二、责令被告承德市物价局于判决生效之日起五日内对原告提出的行政复议申请重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告承德市物价局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 权丙华
人民陪审员 郑 伟
人民陪审员 刘建设
二〇一八年十一月六日
书 记 员 曹 雪