海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终286号
上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风街257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人邓智强，三亚市人民政府法制办公室公职律师。
上诉人（原审第三人）三亚弘基伟业开发建设有限公司，住所地三亚市金鸡岭路丽苑花园小区。
法定代表人吕文海，该公司董事长。
委托代理人刘晰，海南泽田律师事务所律师。
委托代理人王小明，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）卓甫才，男，1971年12月17日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人张世煜，海南邦威律师事务所律师。
原审第三人三亚市金鸡房地产开发公司，住所地三亚市河西路腾龙二幢2504号室。
法定代表人蒙美敏，职务不详。
原审第三人海南新地实业公司，住所地海口市龙昆上村科技大厦一楼。
法定代表人张青文，职务不详。
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚弘基伟业开发建设有限公司（以下简称弘基公司）因与被上诉人卓甫才及原审第三人三亚市金鸡房地产开发公司（以下简称金鸡公司）、海南新地实业公司（以下简称新地公司）土地行政登记一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三亚市政府的委托代理人邓智强，上诉人弘基公司的委托代理人刘晰、王小明，被上诉人卓甫才及其委托代理人张世煜到庭参加诉讼。原审第三人金鸡公司、新地公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：1995年9月7日，三亚市政府向金鸡公司办理土地使用权初始登记，登记面积5306.4㎡；土地权属性质为国有土地；四至为东至金鸡岭路，南至中亚公司，西至金鸡岭农场，北至小路。
1995年10月16日，三亚市政府向新地公司颁发河西国用（1995）字第01581号《国有土地使用证》（以下简称01581号土地证），该证记载：土地坐落于三亚市河西区金鸡岭路西侧；地号为3-（5）-118；总面积为5306.40㎡；四至为东至金鸡岭路，南至海南中亚有限公司，西至金鸡岭农场，北至道路。
原审查明，本案争议土地位于三亚市河西区金鸡岭路西侧，原属金鸡岭农场的集体土地。1988年10月19日，三亚市政府针对金鸡岭农场《关于兴办三亚市金鸡房地产开发公司用地的报告》作出市府函（1988）165号《关于三亚市金鸡房产开发公司用地的批复》（以下简称165号《批复》），同意金鸡岭农场将该场部右侧4800㎡的土地（东至小路，西至三亚市食品开发公司，南至公路界，北至公路界往北80米处）作为经营用地，征地手续由市城乡建设环境保护局办理。1989年1月16日，用地单位金鸡公司与被征地单位金鸡岭农场、鉴证机关原三亚市城乡建设局签订《国家建设征用土地协议书》，征用金鸡岭农场土地7.1亩。与此同时，原三亚市城乡城建局向金鸡公司发出《征地缴款通知书》，要求金鸡公司缴纳涉案4717㎡土地的地价款12713.85元。同日，原三亚市国土局与金鸡公司签订《土地使用合同书》，约定三亚市政府通过原三亚市国土局将面积4717㎡的土地一次性划拨给金鸡公司使用。1989年1月19日，原三亚市国土局根据165号《批复》给金鸡公司颁发总字第394号《临时土地使用证》（以下简称394号临时土地证），载明用地面积为4717㎡。
1993年9月3日，海南省高级人民法院作出（1993）琼经初字第20号民事调解书，确认金鸡公司将其所有的位于三亚市金鸡岭路金亚大厦及附楼项目（共计19600㎡）作价1300万元抵偿欠新地公司的1300万元债务。1993年12月27日，海南省高级人民法院给原三亚市国土局发函，明确说明金鸡公司以金亚大厦及附楼项目（包含土地使用权在内）折价1300万元抵债。1995年4月12日，金鸡公司依据165号《批复》和394号临时土地证向原三亚市国土局提出《土地使用权登记发证申请书》，要求对批准的4717㎡土地办理使用权初始登记。原三亚市国土局受理该申请后，于1995年5月8日进行了地籍调查、权属审核和指界，确定金鸡公司实际占地面积5306.4㎡，并绘制了宗地图。1995年9月7日，三亚市政府同意给金鸡公司办理5306.4㎡土地使用权初始登记，但未颁发土地权属证书。1995年10月，三亚市不动产估价所对5306.4㎡土地中除4717㎡划拨地之外新增的589.4㎡土地应缴纳的地价进行了评估。新地公司亦向三亚市政府提出了要求缓缴地价款的申请。1995年10月23日，三亚市土地房产管理局与新地公司签订《国有土地使用权出让合同》，三亚市土地房产管理局法定代表人在该合同上签字，但未盖公章。在此期间，新地公司于1995年10月12日向原三亚市国土局提出《土地使用权登记发证申请书》，原三亚市国土局经过地籍调查后，以海南省高级人民法院（1993）琼经初字第20号民事调解书作为土地权属来源的说明事项，将金鸡公司名下5306.4㎡的国有土地使用权于1995年10月16日过户登记在新地公司名下，并办理了土地归户卡，颁发了01581号土地证，该证记载土地东至金鸡岭路，南至海南中亚有限公司，西至金鸡岭农场，北至金鸡岭农场。该证已于2011年10月17日被注销。
2002年因新地公司拖欠云南保山地区金融市场清算组贷款，云南省保山市中级人民法院于2010年1月7日作出（2004）保中执字第191－1号执行裁定书，裁定将01581号土地证项下土地予以查封。2010年12月28日，弘基公司在保山地区金融市场清算组拍卖01581号土地证项下土地时竞拍取得该土地使用权。2011年6月21日，云南省保山市中级人民法院作出（2004）保中执字第191－2号执行裁定书，裁定解除对上述土地的查封。2011年7月6日，因弘基公司需要办理01581号土地证项下土地使用权的过户手续，云南省保山市中级人民法院给三亚市国土环境资源局发出（2004）保中执字第191-2号《协助执行通知书》，要求解除对01581号土地证项下5306.4㎡土地使用权的查封，并协助办理过户至保山地区金融市场清算组名下。此后，三亚市政府注销了新地公司的01581号土地证，于2011年8月31日就该证项下土地给新地公司办理了三土房（2011）字第013978号土地房屋登记卡（打卡不打证），又于2011年11月24日注销了三土房（2011）字第013978号土地房屋登记卡，为保山地区金融市场清算组办理了三土房（2011）字第017101号土地房屋登记卡（打卡不打证），最后于2012年1月13日将前述5306.4㎡土地使用权变更登记到弘基公司名下，并颁发了三土房（2012）字第000389号《土地房屋权证》。本案诉讼过程中，弘基公司申请原审法院向三亚市档案馆调取涉案的《土地使用证明书》，因卓甫才当庭认可该证明书已交给新地公司，现无原件保存，且弘基公司在自行调取证据时，档案馆也答复其没有该材料原件，对该申请原审法院未予受理。
原审另查明，卓甫才的房屋用地位于01581号土地证项下土地范围内的西侧。2009年3月，三亚市民政局确认卓甫才居住地门牌号码为三亚市河西区金鸡岭社区“金鸡路03号”。三亚市河西区金鸡岭路社区居民委员会出具证明称卓甫才从1982年至今一直居住在金鸡岭社区金鸡路03号。目前，卓甫才在其主张权属的500㎡土地上除了建有一栋二层半楼房外，还在剩余的土地上搭建了简易平房和铁皮房出租给他人使用。
原审又查明，由于卓甫才对三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的行政行为不服，遂于2012年6月29日向原审法院提起行政诉讼，诉求确认该登记行为违法。原审法院于次日受理后，于2013年4月1日作出（2012）三亚行初字第35号行政判决书，判决确认三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的具体行政行为违法。三亚市政府不服，向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院受理后，经审理于2013年12月27日作出（2013）琼行终字第153号行政裁定，以原审对三亚市政府将本案所涉土地出让之前向金鸡岭农场征收土地的相关事实未审查认定，可能影响本案的正确判决为由，撤销（2012）三亚行初字第35号行政判决，发回原审法院重审。原审法院另行组成合议庭进行审理后，于2014年9月20日作出（2014）三亚行重字第1号行政裁定，以卓甫才未就首次转移登记行为提起行政诉讼，而仅对1995年10月16日进行的后续转移登记提起诉讼为由，裁定驳回其起诉。卓甫才不服，再次向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院受理后，于2015年5月21日作出（2015）琼立一终字第111号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2015年6月10日，卓甫才向原审法院再次提起行政诉讼，诉求：一、确认三亚市政府给金鸡公司颁发394号临时土地证的土地登记行为违法；二、确认三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法，其中涉及卓甫才使用的500㎡土地为首次转移登记。庭审中，卓甫才将原第一项诉求即请求确认三亚市政府给金鸡公司颁发394号临时土地证的土地登记行为违法变更为诉求确认三亚市政府于1995年9月7日同意登记5306.4㎡土地使用权给金鸡公司的行政行为违法。
原审再查明，新地公司于1992年9月3日成立，2003年6月18日因逾期未年检被工商管理部门吊销营业执照。
原审认为，本案争议焦点：一、卓甫才是否为本案适格原告；二、三亚市政府于1995年9月7日同意给金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为是否合法；三、卓甫才诉求确认三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法是否属于重复起诉；四、三亚市政府给新地公司办理01581号土地使用权登记并颁发土地证的行政行为是否合法。
一、关于卓甫才是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，卓甫才认为其所使用的500㎡土地被三亚市政府颁证到涉案01518号土地证下侵犯其合法权益，依据上述规定，其作为该土地上房屋的实际使用人，与被诉行政登记行为有利害关系，可以提起本案诉讼，其具备原告诉讼主体资格。三亚市政府及弘基公司主张卓甫才不具备原告主体资格的理由不能成立，不予支持。
二、三亚市政府于1995年9月7日同意给金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为是否合法的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案中，金鸡公司使用金鸡农场的土地用于非农业建设，三亚市政府具有登记造册，核发证书，确认建设用地使用权的职能。其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，三亚市政府165号《批复》同意征地给金鸡岭农场经营的土地面积为4800㎡；涉案394号临时土地证所载明的用地面积只有4717㎡，该4717㎡土地是金鸡公司通过三亚市政府征地、出让等法定程序后取得的，原三亚市国土局亦向其作出了394号临时土地证，确认其对该土地的临时使用权。1995年4月12日，金鸡公司根据三亚市政府的165号《批复》和394号临时土地证向原三亚市国土局申请对批准面积为4717㎡的集体土地办理土地使用权登记发证合理合法。但是，在审批过程中，原三亚市土地管理局通过地籍调查确定金鸡公司实际使用面积为5306.4㎡后，便直接提出拟准予登记面积5306.4㎡的初审意见并经审核通过，三亚市政府据此审批同意对该土地办理初始登记，但对其中新增589.4㎡土地来源未予审查。庭审中，三亚市政府也未提供足以证明其对该部分土地履行了征收、出让等农用地转用审批手续的相关证据，对此，应承担举证不能的法律后果，由此可认定该部分土地来源不清，三亚市政府同意给金鸡公司办理包括新增土地在内的5306.4㎡土地初始登记证据不足，程序违法。
三、关于卓甫才诉求确认三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法是否属于重复起诉的问题。卓甫才对三亚市政府给新地公司办理01581号土地登记的行政行为不服，于2012年6月29日向原审法院提起行政诉讼。虽然原审法院作出了（2012）三亚行初字第35号行政判决，但该判决因海南省高级人民法院二审裁定撤销而未发生法律效力。该案在发回重审时，原审法院作出（2014）三亚行重字第1号行政裁定，又因卓甫才仅诉后续转移登记而未诉首次转移登记行为而裁定驳回其起诉，该裁定虽经海南省高级人民法院二审维持，但综观全案，两级法院对卓甫才所诉行政行为的合法性问题未作生效裁判。因此，卓甫才在补正诉状，完善诉讼请求后提起本案诉讼不属于重复起诉行为，不违背“一事不再理'原则，应予受理。
四、关于三亚市政府给新地公司办理01581号土地使用权登记并颁发土地证的行政行为是否合法的问题。经审查，三亚市政府为新地公司办理的01581号土地使用权登记为转移登记行为，该转移登记是在1995年9月7日三亚市政府同意给金鸡公司办理初始登记的基础上，依据海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书进行的变更登记，但该民事调解书和海南省高级人民法院给原三亚市国土局的说明函仅确认金鸡公司将其所有的位于三亚市金鸡岭路金亚大厦及附楼项目（共计19600㎡）作价1300万元抵偿所欠新地公司的1300万元债务，并未写明土地面积。因此，三亚市政府办理01581号土地使用权登记所涉土地面积仍为金鸡公司初始登记的5306.4㎡，虽然三亚市不动产估价所对新增的589.4㎡土地应缴纳的地价进行了评估，新地公司亦向三亚市政府提出了要求缓缴地价款的申请，三亚市土地房产管理局法定代表人亦签字同意将该新增地进行出让，但上述事实仍不足以证明三亚市政府将新增土地由集体土地变性为国有土地的程序合法。鉴于该登记中所涉589.4㎡土地的来源不清，三亚市政府给新地公司办理5306.4㎡土地转移变更登记并颁发01581号土地使用权证的行政行为证据不足，程序违法。
关于卓甫才诉求确认01581号土地证中涉及其使用的500㎡土地为首次转移登记的问题，鉴于卓甫才的房屋用地已登记在01581号土地证项下土地范围内，且海南省高级人民法院已生效的（2015）琼立一终字第111号行政裁定已确认三亚市政府给新地公司办理01581号土地使用权登记行为属后续转移登记，对该问题原审法院不再作重复认定。
综上所述，三亚市政府于1995年9月7日同意给金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为以及其给新地公司办理01581号土地使用权变更登记并颁发土地证的行政行为证据不足，程序违法。但鉴于01581号土地证已被注销，不具有可撤销内容，应确认该发证行为违法。关于卓甫才要求确认01581号土地证中涉及其使用的500㎡土地为首次转移登记的诉讼请求因无法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认三亚市政府于1995年9月7日同意给金鸡公司办理位于三亚市河西区金鸡岭路西侧5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为违法；二、确认三亚市政府给新地公司办理河西国用（1995）字第01581号国有土地使用权登记并颁发国有土地使用证的行政行为违法；三、驳回卓甫才的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、卓甫才提起本案诉讼超过法定起诉期限，应依法裁定驳回。根据原审判决查明的事实，2012年6月29日，卓甫才第一次向原审法院诉请确认三亚市政府颁发01581号土地证的行为违法。2015年6月10日，卓甫才再次提起行政诉讼，请求法院确认三亚市政府于1995年9月7日同意给金鸡公司办理土地初始登记以及颁发01581号土地证的行政行为违法。2012年卓甫才第一次起诉时，根据其提供的诉状和证据，以及三亚市政府向法院提交并于2012年11月2日当庭出示的用地档案证据，可以判断卓甫才在2012年11月2日已经知道涉案土地的初始登记和三亚市政府颁发01581号土地证的行为和具体内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，卓甫才于2015年6月10日重新提起诉讼的行为已经超过该司法解释规定的2年起诉期限，其起诉依法应予裁定驳回。二、卓甫才的第二项诉求属于重复起诉行为，应依法裁定驳回。卓甫才分别于2012年和2015年就同一行政行为，以同样的事实和理由两次向原审法院提起行政诉讼，请求法院确认三亚市政府颁发01581号土地证的行为违法。该行为属于重复起诉行为，属于《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条规定的情形，其起诉依法应予裁定驳回。三、原审判决适用法律错误，应依法予以撤销，发回重审。卓甫才的起诉存在超过起诉期限和重复起诉的问题，原审法院应当适用上述相关司法解释的规定，裁定驳回起诉。但是，原审法院忽视了对起诉期限问题依法审查和认定，导致适用法律错误，作出错误判决。四、新地公司善意取得涉案5306.4㎡土地使用权，01581号土地证不应被确认违法。三亚市政府给新地公司颁证确认用地面积变为5306.4㎡，有充分的事实依据。01581号土地证上登记的5306.4㎡是按金鸡公司用地实际使用面积作登记的。原本按照165号《批复》给金鸡公司颁发394号临时土地证，载明用地面积4717㎡，鉴于给金鸡公司用地作初始登记时，经土地测量调查，该公司实际使用面积为5306.4㎡，且因金亚大厦项目的缘故，成为不可分割的一个整体。据此，三亚市政府在给新地公司颁发01581号土地证时，5306.4㎡用地作为两部分处理：第一部分是394号临时土地证载明的4717㎡土地，由于其性质为划拨土地，由新地公司补交40%的地价款；第二部分是新增的589.4㎡土地，按当时土地出让价格由新地公司缴纳地价款。因此，三亚市政府按5306.4㎡给新地公司颁证事实清楚、证据充分，不存在任何不当之处。综上，请求：1.撤销原审判决，发回原审法院重新审理；2.本案一审、二审案件受理费由卓甫才承担。
上诉人弘基公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。原审判决认定卓甫才提交的证据10，即三亚市金鸡岭社区居委会2012年5月13日出具的《证明书》“来源真实，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据”，认定“卓甫才从1982年至今一直居住在金鸡岭路社区金鸡路03号”。原审判决对上述证据的认证和事实认定是错误的。（一）出具该证明的三亚市金鸡岭社区居委会主任是卓甫才的胞兄卓德雄，与卓甫才有利害关系，凭此证明无法证明卓甫才自1982年起在此居住。（二）弘基公司从三亚市规划局调取的三亚市金鸡岭路航空拍摄图证明：该地区可供调取的图只有2005年和2013年两次拍摄的。从该航拍图可以清楚看出：2005年在本案争议的土地上没有卓甫才盖的违章建筑楼房，也没有违章搭建的铁皮棚；2013年的航拍图有上述违章建筑。说明卓甫才的违章建筑形成于2005年至2013年之间。（三）弘基公司原审提交的证据31，即三亚市规划局以三规函（2013）885号《关于申请依法查处违章建筑物的复函》称：“经核查，目前我局还没有在你司的三土房（2012）字第0000389号《土地房屋权证》用地范围内批准过建筑物，至于你司反映的违章建筑拆除问题，根据职能划分，应由市综合行政执法局依法处理。”因此，在2005年前没有卓甫才的违章房屋，三亚市金鸡岭社区居委会2012年5月13日出具的《证明书》是卓甫才的胞兄利用职务之便出具的伪证。二、原审判决对于弘基公司调取证据的申请不受理违反法定程序。弘基公司在原审申请法院调取现存于三亚市档案馆的1982年崖县三亚镇农场土地确权档案及所颁发的《土地使用证明书》档案，理由是该部分档案可以证明卓甫才提交的其父亲的《土地使用证明书》是伪造的，弘基公司的代理人查阅了该部分档案，但由于不能复印，因此请求法院依职权调取，以此证明卓甫才与本案诉争的行政行为没有利害关系。但法院却不予受理，明显违反法律的规定。三、原审判决关于卓甫才与被诉行政行为有利害关系的认定不符合法律的规定。（一）依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告是认为自己合法权益受到行政机关及其工作人员的具体行政行为侵害的公民、法人、其它组织等。因此，要成为行政诉讼中的原告，其中一个重要特征即是其合法权益受到侵害。卓甫才在诉争土地范围内只有违章建筑存在，违法建筑的使用人不存在合法利益，因此不存在合法权益受侵害的问题。（二）卓甫才与被诉行政行为没有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织才可以作为行政诉讼的原告。这种“法律上的利害关系”，是指合法权益存在受具体行政行为侵犯的客观可能性。如果具体行政行为具有侵犯当事人合法权益的客观可能性，该当事人即具有提起行政诉讼的原告主体资格；否则，没有主体资格。在本案中，卓甫才对涉案土地不享有使用权，该地上房屋也属违法建筑，其在本案中没有任何实体权利。被诉行政行为不可能“侵犯”卓甫才的“合法权益”，卓甫才与被诉行政行为没有法律上的利害关系。四、卓甫才起诉超过了诉讼时效期间，应当驳回其起诉。2012年6月20日，卓甫才曾就本案被诉行政行为后续登记提起行政诉讼，最迟其在此时已经知道本案被诉行政行为的内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，超过了诉讼时效期间，应当驳回其起诉。五、原审判决被诉行政行为违法适用法律错误。原审法院适用《土地登记规则》判决被诉行政行为违法，判决所附的条文是修正后的，该规则是1996年2月1日起施行，而本案的被诉行政行为发生在1995年，原审法院适用法律错误。六、新地公司以及弘基公司均是善意第三人，原审判决应当驳回卓甫才的全部诉讼请求。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款规定：“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。”（一）本案被诉行政行为合法，原审判决认定违法的理由不成立，适用法律错误。（二）根据原审判决认定的事实，新地公司属于善意第三人。（三）即使被诉行政行为违法，但是如果新地公司属于善意第三人的，依照上述规定原审法院也应当驳回对后续转移登记行为即卓甫才第二项诉讼请求的起诉。综上，请求：1.维持原审判决第三项；2.撤销原审判决第一、二项；3.驳回卓甫才要求确认三亚市政府1995年9月7日给金鸡公司办理位于三亚市河西区金鸡岭路西侧5306.4㎡土地使用初始登记的行政行为违法的诉讼请求；4.驳回卓甫才要求确认三亚市政府给新地公司办理河西国用（1995）字第01581号国有土地使用权登记并颁发土地使用证的行政行为违法的诉讼请求；5.判令一、二审诉讼费由卓甫才承担。
被上诉人卓甫才答辩称，一、卓甫才起诉未超过法定诉讼时效。卓甫才在弘基公司提起民事侵权诉讼时方得知政府的颁证行为，就此立即提起行政诉讼。三亚市中级人民法院收到卓甫才的行政起诉状后，认为不妥，卓甫才按其要求更改后，中院才给予立案受理。该案经一审、二审均认为卓甫才的起诉符合受理条件并予以审理，直到海南省高级人民法院发回重审时，原审法院才发现卓甫才的起诉不符合受理条件，裁定予以驳回。卓甫才不服上诉，二审法院裁定维持原判，驳回上诉。以上时间被耽误系因为法院错误受理案件造成的，非卓甫才自身的原因，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”故卓甫才的起诉，未超法定诉讼时效。二、卓甫才的第二项诉求不属于重复起诉。卓甫才起初请求法院确认三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法。法院认为该颁证行为并非首次转移登记行为，如果未就首次转移登记行为提起诉讼，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题》的规定，法院对本案不予受理，不予受理的裁决书生效后，卓甫才按照上述司法解释的规定，就首次转移登记行为和后续转移登记行为一并起诉，这并非简单的重复，而是附加法定条件的重启，不应认定为重复起诉。三、原审判决适用法律正确。四、01581号土地证颁证行为应确认违法。金鸡公司首次取得4717㎡土地是依据三亚市政府的165号《批复》，新增的589.4㎡土地并没有政府批文。原三亚市国土局是政府下设的职能部门，不能替代政府行使土地出让权。另外，589.4㎡土地为集体土地，出让前未办理农用地转用手续，程序违法。国土部门之所以给金鸡公司新增589.4㎡土地的理由是为了保证金亚大厦项目的完整性、一体性，事实上，所谓的金亚大厦根本就没有建。综上，请求驳回三亚市政府及弘基公司的上诉请求。
二审期间，弘基公司提交了5份证据：证据1.2011年8月31日三亚市国土环境资源局《土地房屋登记卡》；证据2.2011年6月30日弘基公司代新地公司缴税凭证；证据3.2011年5月23日弘基公司代新地公司补交土地出让金和地价款的凭证；证据4.2011年6月30日弘基公司代云南保山地区金融市场清算组和新地公司缴费凭证；证据5.2011年5月5日三亚市国土环境资源局向弘基公司发出的补缴地价款通知书。上述证据均来源于三亚市国土环境资源局档案。拟证明新地公司欠缴的地价款和有关税费等已经由弘基公司代为付清，新地公司取得土地使用权合法，新地公司是善意取得。
经庭审质证，卓甫才和三亚市政府对上述证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。结合本案的其他事实和证据，本院认为，弘基公司提交的5份证据，证据来源合法，与本案被诉具体行政行为有关联，可以作为二审新证据。
二审期间，卓甫才提交了二组证据：证据1.海南省三亚市地方税务局房屋租赁税务发票、完税证明共十二份，拟证明自2010年至今卓甫才将本案争议地上的房屋租赁给他人使用；证据2.《租房协议书》和三亚市天涯区城市管理综合执法局《听证笔录》各一份，拟证明自1993年以来卓甫才在本案争议地上的房屋已存在并出租给他人使用。
经庭审质证和本院审查，结合本案的其他事实和证据，本院认为，卓甫才提交的上述证据，来源合法，真实性、关联性可以确认，可以作为二审新证据。
本院二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
二审另查明，1995年10月三亚市政府向新地公司颁发01581号土地证，该证“变更记事”一栏记载：“该宗地从三亚市金鸡房地产开发公司临时土地使用证总字第394号所属土地转让变更登记。”“备注”一栏记载：“该使用权利证书不得转让、抵押，待补交地价款后，再取消上述的限制条件。”
2011年5月5日，三亚市国土环境资源局向弘基公司作出《补缴地价款通知书》，告知弘基公司应向三亚市政府补缴原欠缴的地价款，方能办理过户手续；根据原补缴地价款计算结果，原划拨土地4717㎡应补交40%的地价款为1877366元，新增589.4㎡应缴交地价款586473元，合计2463839元。同年5月23日，弘基公司向三亚市财政局支付了该款项。
2015年7月10日，三亚市天涯区城市管理综合执法局就卓甫才房屋及建筑物涉嫌违法建设行政处罚一案举行听证，调查显示卓甫才在本案争议地上所建二层半楼房于1992年兴建，1993年9月2日卓甫才与案外人陈齐签订《租房协议书》，将该房屋一楼一号房出租给陈齐经营商行使用。陈齐作为证人出席听证会并对承租房屋的事实予以证实。
本院认为，本案中卓甫才提出的诉讼请求为：一、确认三亚市政府1995年9月7日向金鸡公司办理5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为违法；二、确认三亚市政府向新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法，其中涉及卓甫才使用的500㎡土地为首次转移登记。二审争议焦点为：一、卓甫才是否为本案适格原告；二、三亚市政府1995年9月7日向金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为是否合法；三、卓甫才请求确认三亚市政府向新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法是否属于重复起诉、是否超出起诉期限；四、三亚市政府向新地公司办理01581号土地使用权登记并颁发土地证的行政行为是否合法。
一、关于卓甫才是否为本案适格原告的问题。根据本案查明的事实，三亚市政府于1995年9月7日批准向金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记，以及此后于1995年10月向新地公司办理土地使用权转让变更登记并颁发01581号土地证，登记的5306.4㎡土地范围内已有卓甫才所建房屋及其使用的部分土地，卓甫才认为三亚市政府上述土地登记行为侵犯其合法权益，作为争议土地及地上房屋的实际使用人，卓甫才与被诉行政登记行为有利害关系，可以提起本案诉讼，具备原告诉讼主体资格。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第二十五条的规定，认定卓甫才为本案适格原告，有事实依据，适用法律正确，本院予以维持。三亚市政府和弘基公司主张卓甫才不具备原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于三亚市政府于1995年9月7日向金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为是否合法的问题。从土地权属来源的事实来看，1988年10月19日三亚市政府根据金鸡岭农场的申请作出的165号《批复》批准征地给金鸡岭农场作为经营用地（兴办金鸡公司）的土地面积为4800㎡，1989年1月19日原三亚市国土局向金鸡公司作出的394号临时土地证所载明的用地面积为4717㎡，并未超出征地批准文件批准的征地面积。1995年4月12日金鸡公司根据165号《批复》和394号临时土地证申请办理土地使用权登记发证时，其申请面积也是4717㎡。该4717㎡集体土地金鸡公司已经通过三亚市政府征地、出让等法定程序批准，取得国有土地使用权。原审判决认定金鸡公司申请对该4717㎡土地办理土地使用权登记发证合理合法正确，本院予以确认。但是，在审批过程中，原三亚市国土局通过地籍调查确定金鸡公司实际使用面积为5306.4㎡，比原宗地面积和原申请面积多出了589.4㎡。原三亚市国土局未经依法处理便直接提出拟准予登记面积5306.4㎡的初审意见并经审核通过，三亚市政府据此审批同意办理了初始登记，虽然审查过程中对其中新增部分589.4㎡作出了特殊处理，即仅同意给金鸡公司办理5306.4㎡土地使用权初始登记，不颁发土地权属证书，但根据土地登记管理制度的规定，土地登记簿记载“已同意登记”，即使不颁发土地权属证书，土地登记行为视为已经完成，产生确权的效力。金鸡公司据此已确定取得该登记的5306.4㎡国有土地使用权。但是，本案中未有证据表明对该新增部分589.4㎡土地金鸡公司已依法办理了征收、划拨或出让等集体土地变性为国有土地用地审批手续，三亚市政府批准同意对其办理初始登记，违反《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二十一条、第二十三条、第二十五条和《土地登记规则》（1989年11月18日发布）第十条、第十一条、第十二条的规定。原审判决认定三亚市政府该土地登记行为违法正确，虽然适用法律有误本院依法予以纠正，但判决结果并无不当，本院予以维持。
三、关于卓甫才请求确认三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的土地登记行为违法是否属于重复起诉、是否超出起诉期限的问题。卓甫才对三亚市政府向新地公司办理01581号土地登记的行政行为不服，于2012年6月29日向原审法院提起行政诉讼。虽然原审法院作出了（2012）三亚行初字第35号行政判决，但该判决因海南省高级人民法院二审裁定撤销而未发生法律效力。该案在发回重审时，原审法院作出（2014）三亚行重字第1号行政裁定，以卓甫才未就首次转移登记行为提起行政诉讼，而仅对1995年10月16日的后续转移登记提起诉讼为由，裁定驳回其起诉；海南省高级人民法院二审作出（2015）琼立一终字第111号行政裁定对此予以维持。从上述诉讼过程可见，两级法院对卓甫才所诉行政行为的合法性问题未作生效裁判。因此，卓甫才在补正诉状、完善诉讼请求后提起本案诉讼不属于重复起诉行为，不违背“一事不再理'原则，应予受理。原审判决对此认定正确，本院予以维持。卓甫才据此对三亚市政府1995年9月7日向金鸡公司办理土地初始登记行为以及向新地公司颁发01581号土地证的首次转移登记行为提起行政诉讼，请求法院确认其违法，系根据上述行政裁定的指引所作出的诉讼行为，具有连贯性，非因其自身的原因怠于行使诉权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，其起诉未超出法定起诉期限。三亚市政府和弘基公司关于卓甫才的起诉超出法定起诉期限的上诉主张不成立，本院不予支持。
四、关于三亚市政府向新地公司办理01581号土地使用权登记并颁发土地证的行政行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，1995年10月三亚市政府向新地公司办理的01581号土地使用权登记为转移登记行为，登记面积仍为金鸡公司初始登记的5306.4㎡。该转移登记是在1995年9月7日三亚市政府同意给金鸡公司办理初始登记的基础上，依据海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书进行的变更登记，但该民事调解书和海南省高级人民法院给原三亚市国土局的说明函仅确认金鸡公司将其所有的位于三亚市金鸡岭路金亚大厦及附楼项目（共计19600㎡）作价1300万元抵偿所欠新地公司的1300万元债务，并未写明土地面积。虽然登记过程中登记机关对其中新增部分589.4㎡土地又作出了特殊处理，即对新增部分土地应缴纳的地价款由三亚市不动产估价所进行了评估，原三亚市土地房产管理局与新地公司签订了《国有土地使用权出让合同》，同意将该新增部分土地出让，新地公司向三亚市政府提出了要求缓缴地价款的申请，三亚市政府向新地公司颁发的01581号土地证“备注”一栏中明确记载：“该使用权利证书不得转让、抵押，待补交地价款后，再取消上述的限制条件。”这些事实表明，登记机关对新增部分589.4㎡土地虽然进行了审查，意识到问题的存在，并对新地公司的土地使用权进行了限制，但上述行为仍不足以证明其将新增部分589.4㎡土地由集体土地变性为国有土地合法。这种情形下，三亚市政府仍决定向新地公司办理5306.4㎡土地使用权转移登记并颁发01581号土地使用权证，该行政行为显然依据事实错误，主要证据不足，违反法定程序。原审判决对此认定正确，本院予以维持。
五、关于新地公司是否属于善意第三人的问题。1995年10月三亚市政府向新地公司办理5306.4㎡土地使用权转移登记并颁发01581号土地使用权证，其违法之处在于登记范围内新增部分589.4㎡土地未依法办理集体土地征收、划拨或出让等用地审批手续，新地公司亦未补缴该部分地价款，登记机关为此对新地公司的土地使用权设定了限制，由此可见，新地公司据此取得的土地使用权并不完整，属于受限制的使用权，在登记机关依法解除其限制之前该土地使用权不能用于抵债、转让等流转。因此，新地公司对该土地使用权的取得不属于善意取得。虽然，本案二审期间弘基公司举证证明其已向三亚市政府补缴了该部分地价款，三亚市政府批准向弘基公司办理了过户手续。但是，经审查，弘基公司该补缴地价款的行为，系新地公司01581号土地使用权证项下5306.4㎡土地被人民法院强制执行拍卖抵债期间，弘基公司竞买取得后为办理过户手续而补缴的地价款，属于另一转移登记行为，不能证明系其为新地公司代为补缴地价款。弘基公司据此主张新地公司属于善意第三人的理由不成立，本院不予认定。三亚市政府据此认为新地公司已经补缴了地价款，新地公司善意取得涉案5306.4㎡土地使用权，01581号土地证不应被确认违法，其理由不成立，本院不予支持。
综上所述，三亚市政府1995年9月7日向金鸡公司办理涉案5306.4㎡土地使用权初始登记的行政行为、1995年10月向新地公司办理01581号土地使用权变更登记并颁发土地证的行政行为主要证据不足，违反法定程序。但鉴于01581号土地证已被注销，不具有可撤销内容，依法应确认其登记发证行为违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。三亚市政府和弘基公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人三亚市人民政府和三亚弘基伟业开发建设有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴天月
审 判 员 麻红丽
审 判 员 朱望锋
二〇一六年十二月六日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）
第二十一条国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。
第二十三条国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。
国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。
第二十五条国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。
征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。
《土地登记规则》
（1989年11月18日国家土地管理局发布）
第十条国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记；
农村集体土地所有权，由村民委员会或农业集体经济组织及法人代表申请登记；
农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记；
他项权利需要单独申请的，由有关权利者申请登记。
委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地管理部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。
第十一条以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。
两个以上土地使用者共同使用一宗地的，应分别申请。
跨县级行政区使用土地的，应分别向土地所在地的县级人民政府土地管理部门申请。
第十二条土地登记申请者申请','2018-09-19
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