云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2012)文中行终字第28号
上诉人(原审原告)李洪仙，女，1955年9月24日生，壮族，住文山市。
被上诉人(原审被告)文山市公安局。地址：文山市开化街道办事处。
法定代表人马贵迎，局长。
委托代理人余相斌，文山市公安局副局长。代理权限，特别授权。
委托代理人代天荣，文山市公安局法治大队民警。代理权限，特别授权。
上诉人李洪仙诉被上诉人文山市公安局行政拘留一案，不服文山市人民法院[2012]文行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审认定，2012年4月19日，原告李洪仙一行九人集结到北京天安门广场、中南海周边等地区进行走访。被北京市公安局天安门地区公安分局治安大队截获，于当日对李洪仙等九人分别作出[2012]第16815号训诫书，李洪仙等九人拒绝在训诫书上签名按手印，后被公安机关送往久敬庄救济中心。另查明，原告李洪仙自2011年7月至2012年4月19日期间，其与他人集结到天安门地区累计上访三次。被告文山市公安局认为，李洪仙在间隔半年多的时间内三次进京上访的行为，已构成了扰乱公共秩序，于2012年5月11日对其行为作出文公(治)决字[2012]第43号行政处罚决定书，决定予以行政拘留十日(已执行完毕)。李洪仙对公安机关给予的行政拘留不服，于2012年6月11日向人民法院提起行政诉讼。
原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”的规定，原告李洪仙对文山市公安局2012年5月11日作出的文公(治)决字[2012]第43号行政拘留的行政行为有权提起行政诉讼。2012年4月19日，由于原告李洪仙等九人到北京天安门广场、中南海周边等地区上访、滞留的行为扰乱了公共秩序。公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，参照公安部令第88号《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”的规定，文山市公安局有权对李洪仙扰乱北京地区公共场所秩序的行为实施行政拘留。李洪仙提出文山市公安局没有管辖权的主张，依法不予支持。参照《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”、第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当判有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”、第四十七条“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，原告李洪仙集结多人前往北京天安门地区进行走访、滞留己多次被劝阻，其行为并属非正常上访。北京市公安局天安门地区公安分局治安大队执勤民警对其进行训诫，但由于李洪仙等九人拒绝签名而被送往久敬庄救济中心。李洪仙的行为己扰乱了北京天安门地区正常的公共秩序，属违反治安管理的行为。文山市公安局对李洪仙违反治安管理的行为给以行政拘留的行政行为符合法律规定。原告李洪仙主张文山市公安局无权对本案享有管辖处罚权的理由不充分，依法不予支持。被告文山市公安局2012年5月11日对原告李洪仙作出的文公(治)决字[2012]第43号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告李洪仙要求撤销被告文山市公安局2012年5月11日作出的文公(治)决字[2012]第43号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李洪仙承担。
李洪仙不服一审判决，上诉称：一审判决驳回原告诉讼请求错误。被上诉人文山市公安局对本案上诉人作出行政处罚不具有管辖权。在文山市公安局尚未对上诉人作出行政处罚决定前，北京市公安局天安门地区公安分局治安大队就已经对上诉人等人的行为依法行使了管辖权。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十条规定，由于本案发生在北京市天安门地区，因此，本案原则上应由违法行为发生地的北京市公安机关管辖。2012年4月19日，北京市公安局天安门地区公安分局已经对李洪仙等九人作出训诫的行政处罚，并制作了《训诫书》，即行使了管辖权。北京市公安局天安门地区公安分局既是违法行为发生地的公安机关，也是最初受理的公安机关。即使北京市公安机关没有行使管辖权，那被上诉人也应当提交证明其管辖更为适宜的相关证据予以说明，但被上诉人未提供证据证明。另外，北京市公安机关也没有依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定向被上诉人文山市公安局移交管辖。被上诉人文山市公安局的案件来源却是由文山市信访局移送的，这一程序并无法律依据。上诉人没有实施扰乱天安门地区公共秩序的行为。从被上诉人提交的全部证据中，无一能够证明上诉人有扰乱天安门地区公共秩序的行为事实，因此，被上诉人对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚，是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的”。根据上述法律规定，即便被上诉人提交的证据全部予以采信，那也仅只能证明上诉人等人曾到天安门地区进行过上访的事实，而北京市公安机关已经对上诉人的行为作出了训诫，上诉人拒绝在训诫书上签名。上诉人认为，上诉人进京上访的行为尚不构成违反治安管理的行为。被上诉人文山市公安局对上诉人实施行政处罚的程序违法。一审判决驳回原告的诉讼请求错误，请求二审法院撤销一审判决；确认被上诉人对上诉人作出的文公(治)决字[2012]第43号《公安行政处罚决定书》违法。
被上诉人辩称：上诉人李洪仙诉称被上诉人对该案不具有管辖权的理由纯属无理狡辩。我局对该案行使受案管辖是依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地的公安机关管辖”的规定，被上诉人文山市公安局是上诉人的户籍地和居住地的管理机关，依照上述规章规定，被上诉人机关有权对该案行使受案管辖。对上诉人李洪仙诉称其到北京是应最高人民法院的约谈而去，其没有违反公共秩序和社会治安秩序的理由不能成立。2011年7月，上诉人李洪仙等三人第一次集结到北京进行越级非正常上访，被云南省驻京信访工作组劝返回文山后。同年9月，李洪仙等人又第二次集结到北京国家信访局进行非正常上访，被国家信访局告知其上访的诉求己转由文山市人民政府处理，期间，李洪仙等人又到北京天安门、中南海、外国领事馆等地区进行非正常走访，被云南省驻京信访工作组接送到北京市救济中心，后被文山市人民政府派工作人员到北京第二次劝返文山。2012年4月19日，上诉人李洪仙等九人又第三次集结并身背上访材料到北京天安门广场、中南海周边等地区越级进行非正常上访，上诉人在一年内三次集结他(她)人进京进行非正常上访，其显然已明知上述地区不是上访场所，但其仍然身背上访材料到该地区组织进行非正常上访，且于2012年4月17日到最高人民法院接谈结束后，又前往上述地区滞留并进行走访，被北京市天安门地区公安分局对李洪仙等九人进行了训诫，已告知其该地区不是接待场所，不允许信访人员滞留或集结，由于李洪仙等九人不劝阻，北京市天安门地区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对其作出训诫。但李洪仙等九人却拒绝在训诫书上签名，致使训诫书未能生效执行。北京市天安门地区公安分局只能将其送往久敬庄救济中心移送处理，云南省驻京信访工作组接到通知后，将李洪仙等人从久敬庄送往北京市救济管理服务中心做劝返工作，但李洪仙等人仍不听劝阻，要求工作组给每人发放500元的生活费，若不给发放就继续滞留北京，致使劝返工作组在北京滞留长达十余天之久，已严重地影响了云南省驻京信访工作组和文山市人民政府正常的工作秩序，给文山市人民政府的人力、物力、财力、精力造成了不必要的消耗。由于北京市天安门地区公安分局对上诉人李洪仙等人扰乱北京地区社会公共秩序的违法行为而作出的训诫书遭到拒绝，没有取到教育的作用，因此，文山市公安局在接到北京市天安门地区公安分局移送的材料后，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定，对上诉人李洪仙作出了文公(治)决字[2012]第43号《公安行政处罚决定书》是符合法律规定的。一审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人为证明被诉具体行政行为的合法性，在举证期限内向一审法院提交了6组证据：
第一组证据：(1)文山市信访局案件移送手续；(2)文山市公安局受理案件登记表。证明被告机关受理的案件是依照法定程序办理的移交手续；第二组证据：(1)李洪仙的户口证明；(2)人口基本信息。证明被告机关对本案依法官子有管辖权；第三组证据：(1)2012年云南省驻京上访人员移交单；(2)情况说明；(3)训诫书；(4)接待笔录；(5)进京劝返李洪仙等人基本情况；(6)信访案件办理情况第二期；(7)接受证据清单。证明李洪仙等人集结到北京地区进行非正常上访扰乱公共场所秩序的事实；第四组证据：(1)传唤报告书及传唤证；(2)询问笔录、权利义务告知书；(3)查获经过；(4)前科查询记录；(5)情况说明。证明被告作出的具体行政行为的程序合法；第五组证据：行政处罚告知笔录，证明行政处罚程序的合法性；第六组证据：(1)行政处罚决定书；(2)行政处罚审批表；(3)调查处理意见；(4)情况说明；(5)拘留执行回执；(6)解除拘留证明书。证明被告机关作出具体行政行为的合法性且已经执行完毕。
上诉人为证明其主张，向一审法院提交了3份证据：
l号证据是最高人民法院信访接待室涉诉信访案件约期接谈单及接谈预约单，证明原告是应最高人民法院信访接待室的约谈到北京进行接谈的；
2号证据是文公(治)决字[2012]第43号《行政处罚决定书》、传唤证、解除拘留证明书，证明被告文山市公安局对原告作出了行政处罚决定且已执行完毕；
3号证据是身份证复印件，证明原告主体适格。
上述证据材料一审法院已全部随案移送本院。
二审中，经本院书面审查了各方当事人在一审中对上述证据的质证意见，确认一审法院判决对各方当事人提交证据材料的审核认定意见。
经审查，一审法院的审判程序合法。
二审审理查明，一审法院认定主要事实清楚，本院予以确认。本院另查明，2012年4月19日，北京市天安门地区公安分局在对上诉人李洪仙等人的非正常进京上访行为作出训诫书后，由于上诉人等人拒绝在训诫书上签名捺手印，致使训诫书没有生效。北京市天安门地区公安分局并于同日将所取证的材料全部移交给云南省驻京信访工作组，云南省驻京信访工作组于2012年5月10将材料移送文山市人民政府信访局处理，文山市人民政府信访局于同日将全部材料移送给文山市公安局立案处理。
本院认为，上诉人李洪仙于2011年7月、9月期间，曾二次集结他人前往北京天安门、中南海、外国领事馆等地区越级进行非正常上访，被云南省驻京信访工作组、文山市人民政府信访局两次劝返回文山后。2012年4月19日，李洪仙又第三次集结了九人一同前往北京地区进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区公安分局截留并对其作出了[2012]第16815号训诫书，但上诉人李洪仙等九人却拒绝在公安机关作出的训诫书上签名，被北京市天安门地区公安分局送往久敬庄的救济中心。由于上诉人李洪仙等人拒绝公安机关对其作出的训诫，又拒不配合劝返工作并提出无理要求，致使劝返工作组在京滞留长达10余天之久。李洪仙等人在明知北京天安门、中南海、外国领事馆等地区不允许非正常上访、走访、滞留的情况下，仍三次集结他人到北京进行非正常上访，并拒绝公安机关对其作出的训诫，其行为己经严重扰乱了北京地区的正常社会秩序。北京市天安门地区公安分局在依法对上诉人等人实施训诫未果的情况下，将对上诉人等人所作的询问材料移交给云南省公安机关和信访部门处理符合法律规定。被上诉人文山市公安局根据上级主管部门移送的材料，参照公安部第88号令《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、对上诉人李洪仙集结他人到北京地区越级进行非正常上访且滞留多日又拒不听劝返的违法行为，对其作出行政拘留十日的行政处罚符合法律规定的受案管辖范围，行政执法的主体适格，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人诉称文山市公安局对本案不享有行使治安管理受案管辖权的理由不能成立，本院依法不予采信。一审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李洪仙承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 者发章
审 判 员 彭新华
代理审判员 项朝勇
二〇一二年十月××日
书 记 员 王要师