云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昆行终字第30号
上诉人（一审原告）四川川印印刷有限公司（以下简称为：川印公司）。
住所地：成都市蒲江县寿安镇工业集中发展区。
法定代表人李丽娜，总经理。
委托代理人王志国，男，撒拉族，1981年12月18日生，系该公司员工，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市财政局。
住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心*号楼*层。
法定代表人马凤伦，局长。
委托代理人李勇，该局政府采购管理处处长，特别授权代理。
委托代理人王仁显，该局法制处处长，特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）云南志达招标有限公司（以下简称为：志达公司）。
住所地：昆明市青年路***号科技大楼*楼。
法定代表人杨雄，总经理。
委托代理人程鹏，男，汉族，1986年5月15日生，系该公司员工，特别授权代理。
委托代理人张振霄，男，汉族，1988年3月19日生，系该公司员工，一般诉讼代理。
上诉人川印公司因与被上诉人昆明市财政局、志达公司“供应商投诉处理决定”一案，不服昆明市呈贡区人民法院作出的（2014）呈行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实：2013年7月23日，第三人志达公司就昆明市人力资源和社会保障局制度改革文件、年鉴等人力资源和社会保障事务大宗印刷等采购项目，在云南省政府采购网、昆明建设交易网发布竞争性谈判公告；相应采购项目于同年8月6日在昆明市呈贡区市级行政中心锦绣大街1号综合服务楼3楼昆明市公共资源交易中心进行竞争性谈判，因有效谈判申请人不足三家而被谈判小组依法按废标处理。志达公司于2013年8月14日向被告昆明市财政局上报并办理了废标后变更政府采购方式的审批手续；被告批复同意由采购单位委托市采购办或经政府采购法定管理机构认定资格的采购代理机构依法组织竞争性谈判。2013年8月20日，志达公司就同一采购项目再次发出重招竞争性谈判公告。2013年9月2日上午10时，取得初步评审资格的川印公司、云南国大印务有限公司、中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂，以及云南博多彩印包装有限公司等四家单位参与了本案大宗印刷采购项目的竞争性谈判。同年9月2日，志达公司组织的评审专家经综合评审，确认本案原告川印公司虽然报价最低（17.8万元），但因无昆明本地印刷厂、部分业务需寻求本地印刷厂合作，难以兑现服务承诺而建议不予推荐，并按报价排名第二、第三的顺序，推荐云南国大印务有限公司为第一中标人、中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂为第二中标人；志达公司同日发布了确定成交单位为云南国大印务有限公司的成交公示。云南省昆明市明信公证处派员到采购项目竞争性谈判现场监督，随后于同年9月3日以（2013）云昆明信证经字第33154号公证书，对成交候选单位是云南国大印务有限公司的谈判推荐结果予以公证。2013年9月2日，川印公司对前述采购竞争性谈判推荐结论不服而向第三人志达公司提出书面质疑。同年9月9日，志达公司以《质疑回复函》书面答复川印公司：本次评标，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十八条规定，依据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商；价格不是唯一因素。2013年9月23日，川印公司不服该质疑回复，向被告昆明市财政局提交政府采购供应商投诉书进行投诉。2013年11月5日，被告昆明市财政局作出《关于昆明市人力资源和社会保障局制度改革文件、年鉴等人力资源和社会保障事务大宗印刷等采购项目（重招）供应商投诉的处理决定书》（以下简称为：《供应商投诉处理决定书》），依据《中华人民共和国政府采购法》第三十八条、财政部第20号令《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条规定，驳回了川印公司的投诉；同时明确告知该公司如对本处理决定不服，可在规定时限内依法向昆明市人民政府和云南省财政厅申请行政复议，或者向有管辖权的人民法院提起诉讼。2013年11月8日，志达公司向云南国大印务有限公司下达了成交通知书，告知该公司尽快与采购人昆明市人力资源和社会保障局签订合同。原告川印公司不服被告昆明市财政局前述《供应商投诉处理决定书》，提起本案行政诉讼。
一审人民法院认为，被告昆明市财政局属于法律授权的昆明市行政区域内的政府采购监督管理行政机关，有权对辖区内的政府采购活动履行监督管理职责，并对相应供应商提出的投诉进行裁决处分。采购人昆明市人力资源和社会保障局所在地在被告辖区内，所进行的大宗印刷采购项目属于政府采购性质，依法应由被告行使相应监督管理职责；第三人是涉案政府采购项目集中采购的法定采购代理机构，有权依照相应法律法规和公开招投标采购文件规定，接受采购人的采购委托，分别履行竞争性谈判公告发布、出售谈判文件、投标候选人资格审查、依法定程序和标准评定及推荐中标候选人，以及确定中标供应商并对相关质疑进行复审答复等职权。故被告昆明市财政局、第三人志达公司各自的行政主体资格及执法权限符合法律规定，依法对此予以确认。第三人虽不是本案被诉具体行政行为的作出机关，但其就原告竞争性谈判采购投标是否成立、所提供应商质疑有无依据等案件重要事实的认定，是被告昆明市财政局作出的被诉供应商投诉处理决定的依据，人民法院对被诉具体行政行为审理作出的裁决，事实及法律上均与第三人作出的政府集中采购的采购代理行政行为存在利害关系，因此，第三人主体适格，依法予以确认。本案原告川印公司作为参与谈判的竞标供应商之一，对第三人志达公司否定原告而确定云南国大印务有限公司为中标供应商的裁决以及被告昆明市财政局驳回原告供应商投诉的处理决定不服，依据《中华人民共和国政府采购法》第五十四、五十五、五十六、五十八条，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（八）项规定，享有提出询问或质疑、提出投诉、申请行政复议，以及提起行政诉讼等的权利。原告提起的行政诉讼符合法律规定、原告主体资格适格。具体对应原告请求撤销被告昆明市财政局作出的供应商投诉处理决定的诉讼请求分析，本案第三人志达公司招标评审小组对原告参与的大宗印刷采购项目采用的是最低评标价法，涉案谈判文件“谈判”中的第20.5条规定：“谈判办法，评定成交单位采用比照最低评标价法”、第21条（成交条件）规定：“在谈判申请人进行了最后报价后，谈判小组将按（1）对谈判文件规定技术参数的响应情况；（2）报价合理性；（3）公司状况和售后服务承诺，采用比照最低评标价法”，尽管原告二次报价17.8万元属参与谈判的竞标供应商提出的最低报价，但因原告保证的交货期限为定稿后三天交货、因其印刷生产设备和主要生产技术管理人员在四川成都，致其在投标文件谈判报价一览表“澄清说明”中承诺对客户急件将与昆明本地印刷厂合作的履约能力状况，明显差于实际中标人云南国大印务有限公司生产设备及人员在本地、签订合同后3个日历天交货的履约能力状况，导致原告投标文件对法定的“全部满足招标文件实质性要求”的响应程度低于实际中标人云南国大印务有限公司；而云南国大印务有限公司在投标文件对招标文件实质性要求满足响应程度相同的前提下，属于最后报价最低的竞标供应商。鉴于此，志达公司确认云南国大印务有限公司为本案竞争性谈判中标人的裁决有相应的事实和法律依据。依据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条和财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十三条第二款规定评判，被告昆明市财政局所作驳回原告供应商投诉的处理决定有相应事实法律依据，故对原告川印公司的诉讼请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款、第十六条、第十八条、第二十六条第（三）项、第三十八条，财政部2004年9月11日第18号令公布施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条、第三十条、第五十条、第五十一条、第五十四条第（四）项第1目，财政部2004年9月11日第20号令施行的《政府采购供应商投诉处理办法》第三条、第二十三条、第二十四条，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决：驳回原告川印公司请求撤销被告昆明市财政局于2013年11月5日作出的《关于昆明市人力资源和社会保障局制度改革文件、年鉴等人力资源和社会保障事务大宗印刷等采购项目（重招）》供应商投诉处理决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告川印公司承担。
上诉人川印公司不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审人民法院认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国政府采购法》第三十八条及《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十条、第三十二条的规定，只用通过资格性审查的供应商才有资格参加竞争性谈判，未经采购人代表确认，谈判小组不得变动谈判文件实质性内容。在本次采购中，谈判小组为了排斥和歧视外地供应商，在谈判中提出与谈判文件规定的采购产品、技术参数和交货时间相冲突的新增“急件”印刷品这一变动谈判文件实质性要求的内容根本就不能作为评审依据；上诉人对谈判文件要求的采购产品、交货时间等实质性内容进行了响应，并获准参加了谈判和进行了最终报价，被上诉人昆明市财政局和一审人民法院再认定上诉人的投标文件不能“满足实质性要求”，证据不足。二、被上诉人昆明市财政局作出的投诉处理决定事实不清、于法无据。1、上诉人完全响应了采购单位的全部技术、质量、服务等采购要求，被上诉人仅凭上诉人系外地供应商，“本地无印刷厂”，不调查核实上诉人的投标文件是否满足招标文件的需求，就主观臆断上诉人“服务承诺难以兑现”，草率作出“驳回上诉人投诉”的投诉处理决定，既违反了《中华人民共和国政府采购法》第五条，阻挠和限制外地供应商进入昆明政府采购市场，又与事实严重不符。2、根据本项目评审报告显示：本次采购共有包括上诉人在内的三家供应商“满足招标条件要求”且通过了评审，并产生了招标结果。如上诉人不能满足招标要求，本项目应予废标。故上诉人应是本次采购活动的“成交供应商”。三、根据被上诉人的投诉处理决定，本次采购结果严重违法。即便一审人民法院支持被上诉人关于“上诉人不符合条件，不能满足本次采购要求”的认定，则满足本项目采购要求的供应商仅剩两家，按照《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第（一）项：“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家，应予废标”的法律规定，本次采购结果已严重构成违法。四、本次采购实质性响应供应商不足三家，采购程序违法。“中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂”是分支机构，不具备独立承担民事责任的能力。本项目完全符合资格条件的供应商仅有上诉人和云南国大印务公司两家或者仅有云南国大印务公司一家，本次采购活动在少于三家有效供应商的前提下完成了全部竞争性谈判采购程序，并且产生了中标供应商。五、一审判决适用法律错误。一审人民法院依照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的多项条款作为判决依据，鉴于该办法的适用范围是“公开招标”和“邀请招标”，本项目是“竞争性谈判”，故本项目不适用该办法。综上，上诉请求：1、撤销（2014）呈行初字第3号《行政判决书》；2、撤销被上诉人昆明市财政局作出的《供应商投诉处理决定书》，责令被上诉人重新作出投诉处理决定；3、被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人昆明市财政局答辩称：一、上诉人认为谈判小组“变动了谈判文件实质性内容”的说法不能成立。首先，上诉状中引用的《政府采购非招标采购方式管理办法》自2014年2月1日起施行，而该项目2013年11月采购活动、投诉处理均已结束，显然不适用上述办法。其次，谈判小组在谈判过程中提出对“急件”如何处理的问题，是想了解各家供应商对采购人实际需要的响应程度，仅作为确定成交供应商的一个参考，并没有改变谈判文件的实质性内容。二、被上诉人并未“阻挠和限制外地供应商进入昆明市场”。首先，谈判文件没有任何对外地供应商进行限制的条款，采购人反而更希望有实力的外地供应商参与昆明市场，拉低政府采购价格，提升服务质量。其次，上诉人作为外地企业，购买了本项目谈判文件，参与了本项目谈判，而且进行了第二次报价。谈判小组在谈判过程中也从未有阻挠和限制的行为发生。三、上诉人认为本次符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质性响应的供应商不足三家，属于混淆概念。谈判小组对川印公司、云南国大印务有限公司、中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂等三家申请人的投标谈判文件从形式要求和实质要件都作了认真审查，认为三家都“基本满足采购条件要求”。这说明，经过资格性审查，进入谈判名单的供应商，是对谈判文件作出实质性响应的供应商，刚好为三家。但不是所有基本满足采购条件要求的都必须成交，根据谈判小组对三家供应商“符合采购需求、质量和服务”的情况进行综合评价，上诉人的履约能力状况，导致上诉人谈判申请文件对法定的“全部满足招标文件实质性要求”的响应程度低于实际成交人，上诉人因此未能成交，完全符合《政府采购法》的规定。四、上诉人指出中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂不具备独立承担民事责任的能力，不能作为其上诉理由，且与事实不符。首先，上诉人在质疑、投诉阶段均没有将该问题作为质疑和投诉事项提出，现在提出在程序上明显不符，不能作为其上诉的理由。其次，从该厂提交的谈判申请文件看，其具有营业执照、印刷经营许可证，注册资本为50万元，有具体的负责人，有独立的财务和经营管理人员。根据《民法通则》第五十二条及五十三条的规定，该印刷厂完全能依法独立承担民事责任。五、上诉人认为，一审判决适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》错误，是没有认真研读法规条文的结果。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，请二审人民法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人志达公司答辩称：一、谈判小组没有排斥和歧视外地企业。上诉人虽然在技术和服务上都满足该项目的要求，但谈判小组针对上诉人提交的谈判文件中提供的设备及相关技术人员都在成都，这是无法回避的问题，该项目无法交货将会直接造成对采购人重大影响，谈判小组为了对本项目负责同时考虑公平的原则，对该问题询问了所有参加本项目的供应商，因此并没有歧视的问题。关于急件问题，采购人代表（本项目谈判小组成员之一）在谈判中提到谈判文件技术要求中采购人“会议文件、红头文件”几项采购内容，根据采购人需要“加急”，而“加急”问题只是该采购内容谈判小组针对本项目提出的具体实施要求并没有增加项目，而该加急问题谈判申请人如何澄清，仅作为谈判办法服务部分最终成交的依据，而非实质上响应的问题。二、被上诉人昆明市财政局作出的投诉处理决定，符合相关规定。上诉人“本地无印刷厂”等相关依据均为采购人自己说明，而该事实由谈判小组确认，并非由被上诉人作出。且谈判小组并没有认为上诉人实质上不响应招标文件的要求，而是上诉人同等条件下服务劣于该项目的成交候选人。三、谈判小组认为根据谈判文件规定，中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂、云南国大印务有限公司和上诉人的资格性审查及符合性审查均满足谈判文件规定。四、根据《中华人民共和国政府采购法》第二十一条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程、或者服务的法人、其他组织或者自然人。”中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂有独立的营业执照、组织机构代码证、税务登记证，关键是该公司所提交的谈判申请文件有独立的印刷许可证，谈判小组也认可该公司能够独立完成本项目。五、上诉人所说一审人民法院适用法律错误，根据财政部（2007）2号文件《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》第三项规定：“统一竞争性谈判采购方式和询价采购方式评审方法采购人或其委托代理机构采用竞争性谈判采购方式和询价采购方式的，应当比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。”该规定明确了竞争性谈判等条款适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中的相关规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审人民法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，在二审中均无新的证据提交。
经本院二审审查，一审人民法院对本案的审判程序合法。
二审中，各方当事人对一审人民法院认定的案件事实均无异议。根据本案收录的有效证据，经二审审理可证实一审人民法院认定事实无误，本院依法予以确认。
本院认为：本案系法人不服行政机关针对政府采购行为所作的“供应商投诉处理决定”而提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并符合行政诉讼管辖的相关规定，在一审人民法院及本院的管辖之内。上诉人川印公司作为被诉《供应商投诉处理决定书》的投诉人，不服该投诉处理决定，依法可提起行政诉讼，其“原告”诉讼主体资格适格。被上诉人昆明市财政局根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”及财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。”的规定，依法具有作出本案被诉《供应商投诉处理决定书》具体行政行为的行政执法主体资格，其行政执法权限合法，是本案适格的“被告”。被上诉人志达公司作为采购代理机构，受昆明市人力资源和社会保障局的委托组织实施了本案所涉的政府采购项目，且作为被诉《供应商投诉处理决定书》的被投诉人，与本案具有行政法上的利害关系，其参与诉讼有利于本案的审理，故一审人民法院通知其作为“第三人”参与本案诉讼符合法律规定。
根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”，第五十五条：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”，第五十八条：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”及财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第七条：“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。”的规定，供应商对政府采购行为不服的，应依次经过质疑、投诉环节，待财政部门作出投诉处理决定后仍不服的，方能提起行政诉讼。本案被诉的《供应商投诉处理决定书》系被上诉人昆明市财政局收到上诉人川印公司的投诉后，针对其投诉事项和事实理由所作的处理决定。故根据投诉处理决定与投诉之间的对应性，本案行政诉讼对被诉《供应商投诉处理决定书》的合法性审查也应围绕上诉人在质疑及投诉环节提出的事实理由和请求进行，除此以外的其他事实理由和请求因未经质疑和投诉环节，不属于投诉处理决定的处理范围，本案不予评判。综上，本案的争议焦点为“非最低报价的云南国大印务有限公司被确定为本案采购项目的成交供应商是否违反了《中华人民共和国政府采购法》有关竞争性谈判采购方式的成交供应商确定原则”？
对此，《中华人民共和国政府采购法》第三十八条第（五）项规定：“采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：（五）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。”本案《谈判文件》也规定：“本次评标采用最低评标价法，是指在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商的评标方法。”就本案采购项目而言，首先，在交货日期上云南国大印务有限公司与上诉人川印公司及中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂均作出了不同的承诺，前者所承诺的“签订合同后3个日历天内交货”从时间上明显优于上诉人川印公司所承诺的“定稿后3天交货”。其次，对于谈判中涉及到的“急件”问题，上诉人基于其在昆明本地无印刷厂，部分业务将寻求与昆明本地印刷厂合作，故其履约能力和方式在客观上也与作为昆明本地印刷厂的云南国大印务有限公司和中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂有所不同。至于上诉人在诉讼中认为谈判小组对“急件”问题的询问突破了《谈判文件》内容的观点，因《谈判文件》在交货日期上作了“业主指定时间”的例外规定，“急件”与此并不当然冲突，故上诉人的该观点不能成立。综上，因上诉人川印公司对本案采购项目在交货时间和“急件”的履约能力及方式上与云南国大印务有限公司和中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂均有所不同，致前述所规定的竞争性谈判采购方式下成交供应商的确定原则中“符合采购需求、质量和服务相等的前提”不能成立，无法径直以报价最低作为确定成交供应商的唯一要素。结合《谈判文件》中“21、成交条件在谈判申请人进行了最终报价后，谈判小组将按（1）对谈判文件规定技术参数的响应情况（2）报价合理性（3）公司状况和售后服务承诺采用比照最低评标价法。”及“23.2本次合同将授予满足谈判文件要求、谈判报价合理、技术支持和服务能力好的谈判申请人。”的规定，云南国大印务有限公司在服务承诺和履约能力均优于上诉人川印公司，且最终报价18.2万元低于中国石化集团滇黔桂石油勘探局昆明印刷厂20.2万元报价的情形下，被择优确定为本案成交供应商并无不当。
综上，被上诉人昆明市财政局在其法定职权内所作的《供应商投诉处理决定书》认定事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确，处理结果并无不当。一审人民法院所作判决认定事实清楚，审判程序合法，虽在适用法律法规及规章上过多引用财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的相关条款有所不当，但因其判决结果正确，故依法亦应予以维持。上诉人川印公司的上诉请求因缺乏充分的事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人四川川印印刷有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘静
审 判 员 方玲
代理审判员 张锐
二〇一四年七月二日
书记 员代 亚娟