新疆木垒哈萨克自治县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）木民初字第428号
原告：木垒哈萨克自治县新户乡新沟村村民委员会（以下简称新沟村委会）。
住所地：木垒县新户乡新沟村。
法定代表人：罗国军，主任。
委托代理人：宋霞，木垒县法律服务所法律工作者。
被告：张建忠，男，汉族，1968年4月17日出生。
委托代理人：赵建明，新疆力和律师事务所律师。
原告新沟村委会诉被告张建忠确认合同无效纠纷一案，原告于2015年4月21日向本院提起诉讼。本院受理后，依法由审判员张春山适用简易程序于2015年5月20日公开开庭进行了审理。2015年7月16日本案转为普通程序，依法组成合议庭，于2015年8月28日公开开庭进行了审理。原告新沟村委会法定代表人罗国军及其委托代理人宋霞、被告张建忠及其委托代理人赵建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告新沟村委会诉称：2002年，新户乡人民政府根据新沟村的地域条件和实际情况，争取国家水利建设项目，在新沟村一、二、三、四组地域内投资建设喷灌地工程，其中新沟村一组涉及1600多亩机动地。由于喷灌地效益尚未得到验证，一时不被广大村民理解和接受，又加之大多数村民无力交纳每亩300元的自筹资金，面对国家投资可能被浪费和新沟村一组已建成的1600多亩喷灌地被撂荒的严重情形，2003年4月，新户乡人民政府以公告形式对外招标，新沟村一组村民张建忠在每亩喷灌地交纳100元设施费后，承包了属于一组全体村民的64.4亩喷灌地。木垒县人民政府对张建忠的《农村土地承包经营权证书》做了变更登记。新沟村一组的喷灌地原本属新沟村一组集体机动地，县人民政府颁发的1998年二轮土地承包经营权证书上对该地未登记备案。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条：村集体经济组织或者村民委员会发包的土地，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。第十八条：承包方案应该按照本法第十二条的规定，依法经集体经济组织成员的村民三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。第十九条：土地承包应当按照以下程序进行（1）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（2）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（3）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（4）公开组织实施承包方案；（5）签订承包合同的相关规定。新户乡政府和新沟村委会没有履行法定发包程序，就将土地发包给了张建忠。多年来，张建忠一直在未缴纳任何承包费的情况下耕种、收益原本属于新沟村一组全体村民的机动地，给一组的其他村民造成了巨大损失。现提起诉讼，要求判令原、被告签订的喷灌地承包合同无效，并要求被告承担诉讼费。
被告张建忠辩称：1600亩土地不是机动地，其中的200亩至300亩是撂荒地，其余都是荒地。喷灌项目实施后，村民没有积极性，村委会制定了方案，每亩缴纳100元就可以承包一亩喷灌地，该方案经村民代表大会通过后实施，并经90﹪的村民同意，喷灌地承包方案依法履行了民主议定程序，遵循了法律规定。原告的喷灌地自2003年开始至2007年土地才发包完毕。被告承包土地后，投入了大量人力、物力、财力，合同已实际履行十余年，合同合法有效，应受法律保护，要求驳回原告的请求。
原告针对自己的主张提供下列证据：
1、2003年4月3日公告1份，证明新沟村喷灌地未经法定程序由乡政府以公告形式发包，改变土地的性质，程序违法的事实。经质证，被告对真实性、有效性、关联性予以认可，对证明的问题不认可，认为承包土地是合法的。
2、对未承包涉案土地村民的调查笔录46份，证明土地承包未经村民大会讨论、未经法定程序发包，村民不知情；1600亩是村民的机动地，并非撂荒地；乡政府发包土地不合法。经质证，被告对真实性、有效性不予认可。认为（1）承包土地发生在2003年至2006年期间，而调查笔录是在2014年5月6日所作，有的被调查人当时不要地，后因农业税减免、惠农政策的出台，村民的心态发生变化；（2）被调查村民陈伯章，郭新云、马国正、王生礼当时也承包了土地，后来不种了；（3）证人应当出庭作证。
3、对承包涉案土地村民张基华、刘永江、马岩军、ＸＸ、周振龙、窦柱存、张吉荣的调查笔录，证明耕种的喷灌地为机动地，不是撂荒地；取得喷灌地未经法定程序。经质证，被告对真实性、有效性不予认可，认为证人应当出庭作证，被调查人中有部分人是从前期承包喷灌地人中转包耕种地的人，这部分人不知道是否召开过村民大会。
被告张建忠针对自己的答辩主张提供下列证据：
1、新户乡副乡长李玉花的考核手册6张，证明（1）承包喷灌地集资100元而不是300元；（2）原告对外发包土地召开了村民大会，反复做工作，承包土地有明确方案，且有优惠，还联系信用社贷款；（3）发包土地有会议记录，是用牛皮纸装订。经质证，原告对真实性及证明的问题均不认可，认为是否属李玉花所记无法确认，且认为该手册可能是李玉花的工作计划，是否落实无法考证或者有可能是为了应付上级检查，做的虚假记录。
2、新沟喷灌地划分登记表1份，证明原告对外发包喷灌地存在困难，村民承包土地的积极性不高，没有人耕种，王国河当时承包了土地，后又放弃承包的事实。经质证，原告对真实性及证明的问题均不认可，认为村民要放弃种植喷灌地，应由本人亲笔签名。
3、2013年4月3日公告1份，证明（1）交钱可以包地；（2）2003年4月6日到4月8日期间在本村承包，之后可以对外发包的事实。经质证，原告对真实性认可，但认为公告是新户乡政府发出的，发包主体不适格，发包行为不合法。
4、经营权证书1份，证明张建忠于2004年取得64.4亩喷灌地承包经营权的事实。经质证，原告对真实性无异议，对合法性及证明的问题有异议，认为被告未经合法程序取得土地经营权。
5、证人陈军来、李玉花、董占军出庭作证证实：（1）发包喷灌地对村民进行了宣传、动员，多次召开村民大会，作了大量工作，经村民同意后发包，开会有会议记录；（2）经县上同意后将承包人承包的土地在经营权证书上进行了登记；（3）100元承包费的方案也经村民同意。以上证人证言，经质证，原告不认可，认为证人证实发包土地召开村民大会，成立了领导小组，制定了承包方案都没有相应证据印证。被告认可，认为被告等人承包喷灌地经过村民大会法定程序，签订的承包合同合法有效。
本院对原告提供证据的认证意见：被告对原告提供的证据1的真实性、有效性、关联性均无异议，本院予以确认。原告提供的证据2、3能够相互印证证实涉案土地属机动地的事实，对此事实，本院予以确认。对证据2、3证明的其他问题，本院认为证据2是对未承包土地村民所作的调查笔录，证据3是对部分承包土地村民所作的调查笔录，两组证人均与本案的处理结果具有利害关系，两组证言相互矛盾，不能客观、公正地陈述，故对证明涉案土地属机动地以外的事实均不予确认。
本院对被告提供证据的认证意见：被告提供的证据1来源合法、真实、客观，能够作为认定案件事实的证据使用，予以确认。被告提供的证据2未经签名确认，其事实没有其他证据印证，故不能单独作为案件事实的依据，不予确认。对证据3、4的真实性予以确认。证据5证人陈军来、李玉花、董占军的证言相互印证能够证实发包喷灌地对村民进行了宣传、动员，召开了村民大会，作了大量工作，经村民同意后发包，承包人承包的土地在经营权证书上进行登记的事实存在，故对证据5证人证言予以确认。
经审理查明：2002年木垒县新户乡人民政府根据新沟村的地域条件和实际情况，争取国家水利建设项目，在新沟村一、二、三、四组地域内投资建设喷灌地工程，其中新沟村一组涉及1600多亩机动地。由于喷灌地效益尚未得到验证，一时不被广大村民理解和接受，面对国家投资可能被浪费及新沟村一组已建成的1600多亩喷灌地被撂荒的情形，2003年4月3日木垒县新户乡人民政府发出公告对本案所涉喷灌土地进行发包。设定的条件为：“2003年4月8日前由本组村民购买，4月8日以后全社会自行购买”。
2003年至2006年新沟村一组张建忠等14个村民及外村两个村民在每亩喷灌地交纳了100元费用后分别承包了属于一组村民共计1600余亩喷灌地，其中张建忠承包64.4亩，承包年限自2004年起至2028年二轮土地承包期满，双方未约定交纳承包费，后原告将张建忠所承包的喷灌地补入张建忠以家庭承包形式取得土地的承包经营权证书上。现张建忠等人耕种喷灌地至2014年，2015年春季原告将土地收回，发包于本村一村民耕种。
新沟村一组的喷灌地原本属于新沟村一组集体机动地，属旱地。一轮土地承包时，该地由村委会以家庭联产承包的形式分配给一组村民耕种，二轮土地承包时未给村民分配，但村上允许村民以一轮承包土地的地块进行耕种，因为地况差，靠天吃饭，大部分村民根据年降雨量选择是否耕种。2002开始改为喷灌地。2010年以来新沟村一组村民以村委会、乡政府与被告张建忠等16人违反法律规定的程序签订承包合同，且承包人多年来在未交纳任何承包费的情况下耕种、收益原本属于新沟村一组全体村民的机动地，侵害了村集体及所在村一组村民的利益为由，多次向村、乡、县三级上访未果。2015年4月21日原告向本院提起诉讼，要求确认与被告签订的土地承包合同无效。
本案争议焦点：原、被告所签土地承包合同的效力。
本院认为：原、被告双方签订的土地合同虽在发包公告中写明为购买，但实为承包合同法律关系。被告张建忠等承包人承包土地有其历史背景，当时因为缺水，国家实行节水浇灌，各地都在推广喷灌地项目，县、乡、村大力宣传，因为国家惠农政策尚未出台，农民种植土地的积极性不高，承包喷灌地存在顾虑，为鼓励农民承包喷灌地，原告发包土地乡政府配合对村民进行了大量宣传、动员，并多次召开村民会议，最后进行了公告。县、乡、村给出了很多优惠条件，故被告张建忠等承包人在原告新沟村委会免除承包费、承包年限至二轮土地到期等优惠条件下，只交纳100元的费用后承包土地。双方所签土地承包合同权利义务约定符合当时的政策法规，符合当时的行情，根据当时已经实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，以家庭承包形式或本集体经济组织以外的单位或者个人承包土地，应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。被告张建忠系原告本村村民，承包原告本集体经济组织所有的土地，是否应经民主议定原则，法律并无强制性规定。
另，原、被告双方签订的土地承包合同发生于2004年，土地已由被告等人耕种11年之久，2010年之前原告所在村一组村民从未提出过异议和请求。既使原、被告双方签订的土地承包合同未严格遵循村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的民主议定原则，但根据当时已经实施的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二十五条的规定，未严格按照民主议定的程序发包土地并不必然导致合同无效。
综上所述，原告与被告张建忠签订的土地承包合同是双方当事人的真实意思表示，其基本内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。原告以其发包土地违背农村土地承包法民主议定原则及被告不交纳承包费为由要求确认合同无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二十五条及《最高人民法院﹥的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告木垒哈萨克自治县新户乡新沟村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费70元，由原告木垒哈萨克自治县新户乡新沟村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于昌吉回族自治州中级人民法院。
审 判 长 徐新红
审 判 员 张春山
人民陪审员 何光贵
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 张占国