江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）通中民终字第2451号
上诉人（原审原告）管图清。
委托代理人雷敬祺。
委托代理人孔红俊。
被上诉人（原审被告）如东县苴镇人民政府，住所地如东县苴镇人民路。
法定代表人方永逸。
委托代理人张捷。
原审第三人江苏省南通外向型农业综合开发区管理委员会，住所地如东县刘埠闸东侧威宝农庄内。
法定代表人丛俊。
委托代理人卜新华。
委托代理人史建功。
上诉人管图清因与被上诉人如东县苴镇人民政府（以下简称苴镇政府）、原审第三人江苏省南通外向型农业综合开发区管理委员会（以下简称农委会）确认合同无效纠纷一案，不服如东县人民法院（2014）东民初字第01008号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月23日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，管图清系涉案海域的使用人，其曾于2007年10月22日就该海域中的323.28亩向相关部门申请海域使用权。同年11月29日，如东快讯专版登载《申请海域使用范围面积表》，其中管图清申请的海域面积为323.28亩，用海类型为高涂蓄水养殖。但此后，管图清并未取得政府颁发的海域使用权证书。
2008年11月23日，如东县人民政府向江苏省海洋与渔业局提出掘苴垦区高涂围垦养殖用海申请，规划在掘苴垦区（西至环北垦区围堤东北角，东至掘苴新闸西侧），围垦约2.9万亩滩涂，进行高涂养殖。（文件号为东政示（2008）77号，文件同时附《如东县掘苴垦区高涂围垦养殖用海总体规划》一份）。涉案海域位于用海总体规划内。
2008年11月24日，为加强掘苴垦区工程建设的组织领导，确保工程顺利推进，如东县掘苴垦区工程建设指挥部成立。
因实施上述掘苴垦区工程的需要，需对匡围滩涂区域内的设施实行清障。2008年12月16日，如东县人民政府组织召开专题会议，就掘苴垦区工程补偿事宜进行研究和会商。会议认为，为确保掘苴闸围垦工程及土地开发项目的顺利推进，需对匡围范围内涉及的高涂、滩涂、堤防用地、新围堤外200米范围的滩涂及地上建、构筑物等按照相关补偿标准进行补偿。会议明确由南通公正房地产评估事务所承担具体的补偿评估工作。
经南通公正房地产评估事务所评估及多次复评，管图清所在海域的房屋及附属设施、地上构筑物等，最终确定补偿价值总额为824570元。
2009年5月20日，国家海洋局以国海管字（2009）336号文件批复同意江苏省海洋与渔业局《关于报审﹤如东县掘苴垦区高涂围垦养殖用海总体规划﹥的请示》，并提出养殖用海规划总面积应控制在1943公顷以内，严格实施《如东县掘苴垦区高涂围垦养殖用海总体规划》，优先保障当地渔民养殖用海需求的要求。
2010年1月8日，苴镇政府与管图清签订《补偿协议》，约定由管图清负责对其所在滩涂区域内的附属建筑物、构筑物、池塘等进行清障。苴镇政府对管图清进行补偿，补偿金额为824570元；协议签订后三天内由苴镇政府给付40%的补偿款，余款在规定时间内清障到位并经验收合格后全部结清。同日，苴镇政府与管图清签订另一份《补偿协议》，由苴镇政府补偿管图清文蛤资源水面、文蛤苗种等损失合计396800元。第一份协议中约定的补偿款管图清已经领取520070元。第二份协议中约定的补偿款被告苴镇政府已经全部给付完毕。（下文所提及《补偿协议》系指第一份《补偿协议》）
原审另查明，一、根据中共如东县委，如东县人民政府2012年4月10日的东发（2012）18号文件精神，涉案掘苴垦区工程已由苴镇政府移交给农委会统一管理。
二、管图清曾向国家海洋局提交关于“南通市如东县掘苴围垦工程是否获得国家海洋局发放的海域使用权证”的政府信息公开申请，国家海洋局于2014年5月23日答复：截止目前，我局未收到过项目名称为南通市如东县掘苴围垦工程的海域使用申请，故未发放过该项目的海域使用权证，你所申请的信息不存在。
三、管图清曾向江苏省发展和改革委员会提交关于“南通市如东县掘苴围垦工程项目申请书及审批意见书”的政府信息公开申请，江苏省发展和改革委员会于2014年4月23日答复：经查找，我委未审批过此项目，无此信息。
管图清于2014年6月24日向法院提起诉讼，请求确认《补偿协议》无效。
原审法院认为，《补偿协议》系由管图清与苴镇政府签订，管图清要求确认该份《补偿协议》无效，苴镇政府系合同相对人，应当为本案被告。苴镇政府将管理职能移交给第三人农委会，涉及的是《补偿协议》的履行问题，与合同效力无关。管图清以《补偿协议》违反法律规定为由要求确认协议无效，其理由主要有三点，一是认为协议约定的补偿主体、标准、面积违反法律规定；二是认为苴镇政府收回海域使用权未取得合法手续，违反《江苏省海域使用管理条例》第三十三条规定；三是认为苴镇政府收回海域使用权不符合公共利益及国家安全的需要，违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条的规定。关于管图清以合同约定违反法律规定为由主张合同无效的问题，法院认为管图清与被告苴镇政府经过反复协商、复评后最终签订了《补偿协议》，该协议体现了双方当事人真实意思。管图清系完全民事行为能力人，如认为《补偿协议》在面积认定、补偿标准等方面违反法律规定，完全可以拒绝签订《补偿协议》，其在《补偿协议》上签名，即表示对上述内容的认可。再者合同价款、标的、对方当事人属于合同双方自由协商范畴，法律法规对此并无强制性要求，管图清以补偿标准、补偿面积、补偿主体违反法律规定为由主张合同无效，缺乏法律依据。关于管图清以苴镇政府违反《江苏省海域使用管理条例》第三十三条规定为由主张合同无效的问题，原审法院认为，《江苏省海域使用管理条例》第三十三条规定属于行政管理性规定，该条规定与合同效力无关。且人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据。《江苏省海域使用管理条例》属于地方性法规，不能作为认定合同无效的依据。关于管图清以苴镇政府违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定为由主张合同无效的问题，原审法院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定因公共利益或者国家安全需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，从本案查明的事实看，管图清虽然系涉案海域的使用人，也曾就使用的部分海域向相关部门进行过申请，但实际并未取得政府部门颁发的海域使用权证书。也即管图清的海域使用权并未获得人民政府的批准，故不应适用该条规定。退一步讲，即使管图清具备对涉案海域的合法使用权，苴镇政府根据用海总体规划的要求，在与管图清协商一致的基础上，收回海域使用权，并不违反该条规定。综上，《补偿协议》系管图清与苴镇政府充分协商后形成，系双方当事人真实意思的表示，且不违反法律、法规强制性规定，应当认定为合法有效。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定精神，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，原审判决驳回管图清的诉讼请求。案件受理费人民币12046元，由管图清负担。
宣判后，管图清不服，向本院提起上诉称，协议并非上诉人真实意思表示，征收地块用途并非复垦为耕地，仍为高涂蓄水养殖，当时评估面积与补偿标准不符合应当参照的标准。上诉人应视为合法拥有相关海域使用权。苴镇政府提前收回海域使用权的行为违反法律、行政法规的强制性规定，应属无效。
被上诉人苴镇政府答辩称，案涉的补偿协议是在经过依法评估的基础上以当时的补偿标准确定。在双方多次协商才签订协议，这是双方当事人真实意思表示；上诉人没有依法取得海域使用权，案涉掘苴垦区高涂围垦是获得国家海洋局依法批复的，是合法的。退一步讲即使上诉人有相关海域的使用权，上诉人与被上诉人经过充分协商一致，在对上诉人进行合理补偿的情况下收回海域使用权，不违反法律的禁止性规定。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
原审第三人农委会述称，上诉人与被上诉人之间所签订的协议是双方真实意思的体现，签订以后作为上诉人就协议本身并未提出过任何异议，这份补偿协议签订的同时还有另一份关于养殖水面的补偿，那份协议也已经实际履行。上诉人对于案涉的海域虽然曾经向相关部门进行过申请，但实际并未取得海域使用权证书，即上诉人对于案涉海域的使用并未获得政府的批准，援引《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条是不恰当的。案涉掘苴垦区是获得国家海洋局批复同意的，系合法围垦。被上诉人根据用海的总体规划，与上诉人在充分协商一致的前提下收回海域使用权并不违反法律法规的强制性规定。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，案涉清障补偿协议属于平等民事主体之间就清障内容、补偿金额及资金兑付等内容进行的约定，属于人民法院民事诉讼受理范围。案涉清障补偿协议包含房屋及附属设施补偿明细表及围垦拆迁评估复议报告，并经双方多次平等磋商才得以订立，故无相反证据情形下，应当认定协议内容明确且为双方真实意思表示。《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定：海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。管图清虽曾实际使用过案涉海域并申请海域使用，但其并未取得海域使用权证书，并非海域使用权人。案涉清障补偿协议仅涉及房屋、地上构筑物等的补偿，并非苴镇政府收回海域使用权而与管图清签订的补偿协议，因此管图清主张案涉清障补偿协议违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定不能成立。综上，案涉清障补偿协议系管图清与苴镇政府真实意思的表示，且不违反法律、法规强制性规定，应当认定为合法有效。至于管图清提及的未颁发海域使用权证书是否合法、苴镇政府收回案涉地块的用途并不属于本案审查范围。综上，原审判决认定基本事实清楚，实体处理并无不当。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费12046元，由上诉人管图清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 勇
审 判 员 季建波
代理审判员 陈 程
二〇一五年一月七日
书 记 员 秦建波
附：《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，以判决裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；