四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川13行终102号
上诉人（原审原告）四川力马运业有限公司，住所地南充市高坪区建设路57号。
法定代表人刘泽民，职务总经理。
委托代理人汪海，男，汉族，1974年3月18日生，住南充市高坪区，该公司员工。
被上诉人（原审被告）南充市安全生产监督管理局，住所地南充市市政府新区万年西路1号楼9楼。
法定代表人王天配，职务局长。
委托代理人王俊良，四川泰宇律师事务所律师。
委托代理人陈思宇，四川泰宇律师事务所律师。
上诉人四川力马运业有限公司（以下简称力马运业）与被上诉人南充市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）其他行政处罚一案，不服四川南充市顺庆区人民法院（2017）川1302行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年12月17日23时20分许，蒲国驾驶川Ｒ×××××号东风日产牌小型轿车，由文峰千年绸都第一坊沿文峰大道向嘉陵城区方向行驶。当车行驶至碧桂园小区门口外路段时，与相对方向由袁海林驾驶的川Ｒ×××××号红岩牌重型自卸货车发生相撞，造成川Ｒ×××××号车驾驶员蒲国、乘坐人刘霜、刘洪利、蒋婷四人当场死亡，川Ｒ×××××号车乘车人张涛当晚经医院抢救无效死亡，车辆受损的交通事故。经南充市公安局交通警察支队直属三大队南公交直三认字（2015）第1002号《道路交通事故认定书》认定蒲国承担此次交通事故的主要责任；袁海林承担事故的次要责任。事故发生后，南充市政府批准成立了有市安监局参加的“2014.12.17”事故调查组，对事故进行了调查。市安监局，根据力马运业的《营业执照》、《组织机构代码证》、车辆登记档案等证据，确认其具备被处罚的主体资格；根据四川华大司法鉴定所（华科所（2014）机鉴字南充三队12012号）《关于川Ｒ×××××号重型自卸货车的鉴定意见》内容，确认川Ｒ×××××号重型自卸货车存在安全隐患；根据力马运业的管理制度及《南充经济开发区“2014.12.17”较大道路交通事故调查报告》、《南充市人民政府关于南充经济开发区“2014.12.17”较大道路交通事故结案的批复》等证据认定原告对事故的发生负有一般管理责任，应当受到行政责任追究。认定力马运业在事故发生后，主动配合事故调查，妥善处理善后事宜，对生产经营过程中存在的安全隐患积极整改，主动消除危害后果，具有从轻处罚情节，应当从轻处罚。市安监局立案后向力马运业送达了（南市）安监管罚告（2016）1-3号《行政处罚告知书》和（南市）安监管听告（2016）1-3《听证告知书》，并举行了听证。依据事故调查组查明的事实，于2016年6月30日作出了（南市）安监管罚（2016）1-3号《行政处罚决定书》。审理中，力马运业对市安监局出具的证据的真实性无异议，表示对市安监局作出的（南市）安监管罚（2016）1-3号《行政处罚决定书》所认定的事实及处罚程序无异议。
原审法院认为，根据力马运业的营业执照内容，其系在国内从事普通货运、货物仓储及货运中介服务及销售货车的经营性企业，应当受《中华人民共和国安全生产法》调整。市安监局是本行政区域内的安全监督管理行政主管部门，具有安全监督管理行政处罚资格。市安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”规定内容，确定力马运业系受《中华人民共和国安全生产法》调整的经营单位是正确的。市安监局在事故发生后，参与事故调查组调查，查明事故车川Ｒ×××××重型自卸货车存在：（1）第一轴左转向限位装置陈旧性失效，第一轴左转向轮与直拉杆及相邻部件发生干涉；（2）行车制动系拆卸检验项目第二轴左、右侧制动器制动鼓工作面最大直径差值超限；（3）左前位灯、右后位灯、右制动灯无工作效能；（4）车身反光表示粘贴不规范；（5）侧面安全防护装置安全尺寸不规范和未设置后下部安全防护装置；（6）第二轴左侧主副轮胎与右侧主副轮胎花纹类型不一致；（7）货箱内部实际高度尺寸与委托人提供的货箱内部尺寸存在1010㎜的差值，无合法的改装手续等生产安全隐患的事实后，决定对力马运业进行行政处罚。在作出行政处罚前依法向力马运业送达了《处罚告知书》和《听证告知书》，并进行了听证，在充分听取力马运业的意见后作出的（南市）安监管罚（2016）1-3号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法。而力马运业提出的本案“12.17”事故是道路交通安全事故，属于《中华人民共和国道路交通安全法》调整的范围，认为被告超越职权，要求撤销被告的行政处罚行为的主张，因该主张的法律依据适用错误，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：驳回四川力马运业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由四川力马运业有限公司承担。
宣判后，上诉人力马运业不一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原判，改判撤销被上诉人作出的（南市）安监管罚（2016）1-3号《行政处罚决定书》。事实及理由：一、一审法院适用法律错误。1、上诉人认为本案应当适用《道路交通安全法》的规定，在该法第五条明确指出公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。2、而《安全生产法》第二条又明确指出不适用该法的规定即有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。3、即便适用《安全生产法的规定》，按照第九十九条规定“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款”。从上述法条来看，即便是我公司制度不完善、措施不到位，那么安监部门也应当责令我公司立即消除或者限期消除，在上诉人拒不执行的情况下才能对上诉人采取罚款的处罚，而不能直接予以罚款。为此上诉人认为本案不适用《安全生产法》，被上诉人对本案不具有管辖权。一审法院没有对上述两个法律的具体适用作出任何解释的情况下，就对本案予以判决，上诉人认为是对法律理解的错误。二、本案在尚未被确认是否是安全事故的情况下，被上诉人作出的处罚决定属于主要证据不足。按照国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》政法函【2007】39号的规定“生产安全事故的认定程序按照下列程序认定：造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故，由设区的市级人民政府初步认定，报省级人民政府确认”。本起交通事故中共造成5人死亡，南充市人民政府只能对该事故作出初步认定，经四川省人民政府确认后才能作出相关处罚，而截至目前四川省人民政府并没有对是否是生产安全事故予以确认。三、本案中被上诉人作出处罚决定证据不足。一审法院引用的四川华大司法鉴定所2014年12月26日作出的《关于川Ｒ×××××号重型自卸货车的鉴定意见》用以证明该车存在安全隐患，上诉人认为是不妥当的。1、该鉴定结论不是被上诉人所作出或者所委托的，该证据在被上诉人作为本案主要证据时没有明确告诉上诉人享有申请重新鉴定的权利，也没有给上诉人任何申辩的机会，为此不能作为被上诉人的证据所使用。2、该鉴定结论第3、4、5、6、7项均不是引起本次事故的根本原因，也不会引起本次交通事故的发生。3、该鉴定结论第1、2项均是事故发生后通过拆卸的方式发现的，这是通过日常检测所不能发现的，上诉人不是专业的修理厂家，不能通过日常的检查能够发现。4、上诉人与被上诉人同时向人民法院提供了川Ｒ×××××号重型自卸货车于2014年12月13日进行二级维护的相关证明，该证明明确了该车是符合国家规定的，但是被上诉人认定事故车辆在进行二级维护3天后就存在诸多安全隐患，造成了交通事故的发生。既没有指出存在什么安全隐患，也没有任何证据指出该安全隐患与交通事故的发生存在什么样的因果关系，就作出了行政处罚，上诉人认为是不合理的，同样也没有法律依据予以支持其理由的成立。综上，上诉人认为一审法院认定处罚决定书成立是适用法律错误，被上诉人在事故性质没有明确的情况下，超越法定职权，事实不清，证据不足，适用法律错误，作出了错误的行政处罚，为此恳请二审法院依法撤销南充市安全生产监督管理局（南市）安监管罚（2016）1-3号《行政处罚决定书》。
被上诉人市安监局答辩称：1、坚持一审的答辩意见；2、关于是否使用《安全生产法》99条的问题，本案是发生了安全生产事故，不应适用99条。关于国家安监总局2007年复函的问题，需要经省人民政府确认的是政府和有关部门对事故定性有疑义的，但本次事故在认定事故过程中，政府和各部门间并无异议，不适用该复函的规定。3、市安监局仅仅是执行市政府的决定，如果上诉人有异议，也应当对市政府对事故报告的批复提起行政诉讼。综上，请求二审依法维持原判，驳回上诉人的上诉。
本院二审审理查明：2015年12月3日四川省南充市经济开发区“2014.12.17”较大道路交通事故调查组作出事故调查报告，该报告认定本次事故是一次非经营性的生产安全责任事故，同时认定上诉人未建立相应机制的落实；未健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术管理措施，及时发现并消除事故车辆存在的事故隐患是事故发生的间接原因，对事故发生负有一般管理责任，建议被上诉人依照《安全生产法》对其进行处罚。南充市人民政府于2015年12月29日对该调查报告作出结案批复，同意调查报告对事故原因分析、事故性质认定及责任单位、人员的处理意见。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：本案的争议焦点在于被上诉人作出（南市）安监管罚（2016）1-3号《行政处罚决定书》事实依据是否充分，适用法律是否正确。关于事实认定方面，事故调查报告及南充市人民政府的批复已经明确认定了上诉人存在未健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术管理措施，及时发现并消除事故车辆存在的事故隐患的违法事实，对该报告及市政府的批复，上诉人虽有异议，但未提供充分证据推翻，因此，应认定被上诉人作出处罚决定事实依据充分。关于适用法律的问题，首先，是否应适用国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函【2007】39号）的问题，该规定第十条载明“地方政府和部门对事故定性存在疑义的，参照《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定，按照下列程序认定：…2、造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故，由设区的市级人民政府初步认定，报省级人民政府确认”，根据该规定，需要报省级人民政府确认的前提是地方政府和部门对事故定性存在疑义，而上诉人并未证明调查单位间对事故认定存在疑义，同时该规定是行政机关内部的议事规则，不影响其外部行为的效力，因而本案中不适用该复函的规定。其次，本案应否适用《道路交通安全法》的问题，本案系安全生产事故，是否适用《道路交通安全法》要看被上诉人处罚上诉人所指的违法事实在《道路交通安全法》中是否有具体规定，《道路交通安全法》中未规定对交通运输企业未健全生产安全事故隐患排查治理制度可以给予行政处罚，相反，《安全生产法》第三十八条第一款则规定了生产经营单位应健全生产安全事故隐患排查治理制度、采取技术、管理措施及时发现消除事故隐患的义务。在此情形下，被上诉人对上诉人适用《安全生产法》予以行政处罚是恰当的。第三，是否应适用《安全生产法》99条的问题，该条款适用的情形是未发生安全事故的情况，行政机关在检查过程中发现存在安全制度不健全，安全存在隐患的情况下适用。而本案中，已经发生了安全事故，并且上诉人就该安全事故的发生负有一般管理责任，因而并不适用该条款规定。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元由上诉人四川力马运业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘红
审判员 庄娟
审判员 石炜
二〇一七年七月三十一日
书记员 刘唯