福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽01行终571号
上诉人（一审原告）李良玉，女，1952年5月11日出生，汉族，住福州市长乐区。
上诉人（一审被告）福州市公安局，住所地福州市鼓楼区津门路11号。
法定代表人潘东升，局长。
委托代理人黄贲、陈礼文，该局公职律师。
一审被告福州市长乐区公安局（原长乐市公安局），住所地福州市长乐区政法小区内。
法定代表人吴山，局长。
上诉人李良玉、福州市公安局因与一审被告福州市长乐区公安局（以下简称长乐区公安局）行政处罚及行政复议一案，不服福州市晋安区人民法院（2018）闽0111行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2017年8月1日，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告李良玉在北京市中南海周边地区上访的行为予以训诫。2017年8月3日，被告长乐区公安局进行了受案登记，并以原告涉嫌扰乱公共场所秩序为由传唤原告。后因原告身体不适，被告长乐区公安局让其回家。2017年10月14日，被告长乐区公安局再次传唤原告。被告长乐区公安局经调查询问，书面告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，原告未提出陈述和申辩。被告长乐区公安局经内部审批后，于2017年10月14日作出长公（营前）行罚决字［2017］00098号《行政处罚决定书》，决定对原告处以行政拘留十日（拘留已执行完毕）。原告不服，向被告福州市公安局申请行政复议，被告福州市公安局于2017年11月8日收到原告的复议申请后，同日即予以受理，并向被告长乐区公安局发出《行政复议提交答复通知书》。根据被告长乐区公安局的答复情况，经审查，被告福州市公安局于2017年12月30日作出榕公复决字［2017］034号行政复议决定，维持被告长乐区公安局作出的长公（营前）行罚决字［2017］00098号处罚决定，并于2018年1月5日将复议决定送达原告。原告不服，于2018年1月11日向一审法院邮寄行政起诉状。
另查，原告户籍所在地为福建省××××号。原告多次因扰乱公共场所秩序等事由被被告长乐区公安局处以行政拘留。2017年11月，因长乐市撤市改区，原长乐市公安局更名为福州市××区公安局。
一审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。本案中，原告的户籍所在地、居住地在××市长××区，其进京上访所要反映的事项也发生在福州市××区，被告长乐区公安局对原告发生在北京市的涉嫌违反治安管理处罚法的行为行使管辖权，符合上述规定。原告主张被告长乐区公安局没有处罚权，缺乏依据，不予采纳。被告福州市公安局作为被告长乐区公安局的上一级主管部门，具有对被诉处罚决定提出的行政复议申请作出处理的法定职权。两被告作出的被诉行政行为涉及原告的合法权益，原告不服，在法定期限内对两被告的行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。
本案中，被告长乐区公安局提交的北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书、营前派出所出具的抓获经过、原告李良玉及林万勤询问笔录等证据能够相互印证，证明原告于2017年8月1日在北京市中南海周边地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的事实，被告长乐区公安局认定原告行为扰乱公共场所秩序，适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，并无不当。《治安管理处罚法》第十条规定“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境”，训诫不属于法律规定的治安管理处罚的种类，原告主张训诫行为是行政处罚、被告长乐区公安局对其行政拘留违反“一事不再罚”原则，缺乏依据，一审法院不予采纳。
被告长乐区公安局作出被诉处罚决定前已履行受案、询问、告知、审批等行政程序，询问开始时办案民警已表明身份，并给予原告陈述、申辩的权利，上述行政程序并无不当。根据《治安管理处罚法》第九十九条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第一款的规定，公安机关办理治安案件的期限为三十日，案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，被告长乐区公安局虽对办案期限进行了延长，但其于2017年8月3日立案受理后，直至同年10月14日才作出本案处罚决定，已经超过了上述办理治安案件的法定期限。综上，被告长乐区公安局作出被诉处罚决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依法应予以确认违法，不撤销被诉处罚决定。对于被告长乐区公安局超期办案的行为，被告福州市公安局未根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……；3.违反法定程序的；……”的规定进行处理，仅是予以指正，并作出维持被诉处罚决定的复议决定，缺乏依据，故被诉复议决定依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认被告福州市××区公安局于2017年10月14日所作的长公（营前）行罚决字［2017］00098号《行政处罚决定书》违法；二、撤销被告福州市公安局于2017年12月30日所作的榕公复决字［2017］034号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告福州市××区公安局、被告福州市公安局共同负担。
上诉人李良玉不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上访是受宪法保护的公民权利，神圣不可侵犯。2.拘留上访人员必须以上访人员有明显的违法行为在先为处罚依据，但李良玉每次进京上访从来没有违反任何法律法规，更没有被北京警方询问训诫过，但每次上访都遭到长乐警方的拘留迫害，且对不识字的李良玉进行讯问均未进行全程同步视频。3.长乐区公安局伪造北京市公安局作出“训诫书”，该伪造的训诫书中未说明李良玉是因何原因违法，未列举具体事项，因此，该训诫书不能作为有效证据。4.一审判决虽然认定长乐区公安局对李良玉作出的行政拘留处罚程序违法，但又称对李良玉的权利不产生实际影响，这是错误的。5.训诫书既不是对当事人的行政处罚，也不是一种警告，长乐区公安局伪造训诫书，损害上诉人的合法权利。故上诉人特提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.追究长乐区公安局、福州市公安局滥用职权捏造事实，伪造“训诫书”迫害关押上访人员之责任；3.一、二审诉讼费用均由长乐区公安局、福州市公安局承担。
上诉人福州市公安局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.长乐区公安局作出的长公（营前）行罚决字[2017]00098号行政处罚决定并未违反法定程序。长乐区公安局于2017年8月3日受理李良玉扰乱公共秩序案后，依法查办。李良玉在接受调查取证期间突感身体不适，并主动提出愿意同营前街道协商解决上访诉求事宜，长乐区公安局出于人性化关怀，以及本着惩戒与教育相结合、化解矛盾纠纷的考虑，让李良玉先回去治疗，但李良玉旋即逃跑，造成长乐区公安局无法在法定办案期限内办结案件。直至2017年10月14日，李良玉再次逃窜到北京才被传唤到案，并于同日被长乐区公安局行政处罚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款的规定，因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的案件，不受办案期限的限制。所以，长乐区公安局在已履行了受案、传唤、询问等法定程序的前提下，由于李良玉逃跑的原因导致无法继续履行行政处罚前的告知等程序，从而造成超过法定期限对李良玉作出行政处罚决定的行为并未违反法定程序。2.福州市公安局作出的榕公复决字[2017]034号行政复议决定适用法律正确。长乐区公安局因李良玉逃跑逃避公安机关调查的客观原因，超过法定期限对李良玉作出行政处罚决定的行为不存在程序违法，而据此认定长乐区公安局具体行政行为违反法定程序是不妥的。福州市公安局出于内部监督“从严要求”的原因，在榕公复决字[2017]034号行政复议决定书中，对长乐区公安局超过办理治安案件法定期限作出行政处罚决定予以指正，并不是认为长乐区公安局存在程序违法，而是为了督促长乐区公安局今后要提高办案效率。综上所述，榕公复决字[2017]034号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实不清，法律适用错误，恳请二审法院撤销一审行政判决，依法维持福州市公安局的行政复议决定。
一审被告长乐区公安局未提交书面意见。
一审中各方当事人提交的证据均已提交本院，并经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，长乐区公安局作为违法行为人居住地公安机关，其对李良玉作出被诉行政处罚决定具有合法的权力来源。根据长乐区公安局在本案中提交的证据，可以证明2017年8月1日，李良玉在北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的事实，长乐区公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对李良玉作出拘留十日的行政处罚，并无不当。在作出被诉处罚行为前，长乐区公安局已履行了受案、询问、告知、审批等法定程序，并给予李良玉陈述、申辩的权利。但在办案期限方面，长乐区公安局于2017年8月3日立案受理后直至同年10月14日才作出本案处罚决定，扣除已申请延长的期限，仍超过办理治安案件的法定期限，且长乐区公安局提交的证据不足以证明本案存在《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款所规定的“违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定”的情形。因此，长乐区公安局作出被诉处罚决定程序轻微违法，一审判决确认行政处罚决定违法，并无不当。在证明违反治安管理行为人逃跑的证据不充分的情况下，福州市公安局对长乐区公安局超期办案的行为仅予以指正，并作出维持被诉处罚决定的复议决定，缺乏依据，故对福州市公安局作出的行政复议决定依法应予撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，李良玉及福州市公安局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李良玉负担25元，福州市公安局负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
审 判 员 徐 晶
审 判 员 杨 以
二〇一八年九月二十日
法官助理 陈俊杰
书 记 员 曾 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。