云南省贡山独龙族怒族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）贡行初字第1号
原告：贡山县三源生态民族文化产业专业化合作社。
法定代表人：李何梅，该合作社理事长。
委托代理人：王菲，女，云南亮剑律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人：黄建华，男，云南东大峡律师事务所律师，特别授权代理。
被告：贡山独龙族怒族自治县国土资源局。
法定代表人：杨俊红，该局局长。
委托代理人：李银和，男，贡山县国土资源局执行监察大队大队长，特别授权代理。
委托代理人：李胜军，男，云南凡人律师事务所律师，特别授权代理。
被告：贡山独龙族怒族自治县人民政府。
法定代表人：和国晓，该县县长。
委托代理人：和寿东，男，贡山县法制局局长，特别授权代理。
委托代理人：李光豪，男，云南奉民律师事务所律师，特别授权代理。
原告贡山县三源生态民族文化产业专业化合作社(以下简称：贡山县三源合作社)诉被告贡山独龙族怒族自治县国土资源局（以下简称：贡山县国土局）、被告贡山独龙族怒族自治县人民政府（以下简称：贡山县人民政府）不服土地管理拆除建筑物处罚一案，本院于2015年5月12日立案受理，于2015年6月8日追加被告贡山独龙族怒族自治县人民政府参加诉讼，由审判员张榆祥担任审判长、与审判员王艳、审判员欧秀芝组成合议庭，书记员余利华担任法庭记录，于2015年8月13日公开开庭进行了审理。原告贡山县三源生态民族文化产业专业化合作社委托代理人王菲、黄建华及被告贡山县国土局委托代理人李银和、李胜军及被告贡山县人民政府委托代理人和寿东、李光豪到庭参加诉讼。于2015年10月27日该案中止诉讼。本案现已审理终结。
原告贡山县三源合作社诉称：原告系依法登记注册成立，致力于边疆民族文化原生态产业的专业合作社。合作社成立后，作为拥有几十户社员的合作社，为了企业的发展，更为了带动产业化发展，通过合法的形式，以合同方式从贡山县捧当乡永拉嘎村民委员会所属村民小组的村民签订了协议书，将农村集体经济组织所拥有的集体土地流转过来。土地流转后，在能种植农作物的地方种植经济作物，在荒坡和岩石上，将岩石用人工凿去，然后变废为宝，在不能种植农作物和经济作物的地方建盖了房屋，作为合作社的活动和经营场地。为了使牲畜和家禽不至于进入经济作物种植区，为了安全、方便管理便打了围墙。原告并没有违反任何法律改变土地性质，相反变废为宝，在石头上建起了合作社办公用房，原告的行为完全符合创新发展的思路，本应受到政府的肯定和领导的认可，但是事实恰恰相反。
原告认为被告作出的行政处罚认定事实错误，其主要理由如下：1、原告与村民及村民小组流转方式获得土地使用权是一种合同行为，合同是双方当事人真实意思表示，根据契约自由和意思自治原则，作为被告的行政机关违法干涉民事合同行为，对于土地流转没有执法权的国土局对原告下达了行政处罚决定书，显然属滥用职权。2、原告以流转方式取得土地使用权的面积内没有改变土地使用性质。种植园部分是种植重楼，并没有改变土地的使用用途。3、认定非法占用的土地面积与客观事实完全相悖，门口的路为老路，是拓宽硬化，且老百姓也在使用。沟渠也是原有的，总的占地使用面积没有超过5亩。建筑物是民工临时建的公棚，另外一部分是在石头上拓宽建成的，是变废为宝的行为。故原告根本不属非法占用，而是合法拥有。4、《贡山县土地利用总体规划（2010年-2020年）》不能作为处罚定案的依据，因其不属于法律、行政法规、规章。
综上，由于被告的行政处罚行为认定事实完全错误，导致适用法律错误。故原告为了维护自身的合法权益，依法提出诉讼，请求撤销贡山县国土局所作出的贡国土资执罚字（2015）01号《行政处罚决定书》。
被告贡山县国土局答辩称：一、答辩人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确。首先，被答辩人未经国土资源部门批准于2011年8月份擅自在贡山县捧打乡永拉嘎四社九组的集体土地上动工建设。经云南斌测科技有限公司勘测结果，被答辩人非法占地面积为16.13亩，其中：基本农田面积15.83亩，村庄面积0.1亩，有林面积0.2亩。从勘测结果数据显示，该宗土地除村庄面积0.1亩符合规划外，其余16.03亩均不符合《贡山县土地利用总体规划》及法律规定；其次，被答辩人诉称其与村民及村民小组通过流转方式获得土地使用权是一种合同行为，是双方当事人真实意思表示，但是这种行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》及相关行政法规的规定，是不受法律保护的无效民事合同行为；第三，被答辩人将非法流转的土地用于非农建设，建盖房屋，种植经济林木，改变土地使用性质，显示是圈占土地的非法行为。
二、答辩人做出的《行政处罚决定书》处罚适当。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》及其他法律法规对被答辩人非法占地的10553.17平方米基本农田处以每平方米30元人民币的罚款，对其他土地（村庄66.50平方米、有林面积132.73平方米）处以每平方米10元的罚款并不违反法律法规的规定，处罚适当，应予维持。请求人民法院根据事实和法律规定驳回被答辩人的诉讼请求。
被告贡山县人民政府答辩称：一、答辩人作出的云贡政行复决字【2015】第1号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法。1、贡山县三源合作社于2015年3月16日向被答辩人提出复议申请，答辩人经过审查后予以立案受理。2、答辩人在立案受理复议申请后，于2015年3月18日向贡山县三源合作社和贡山县国土局下发了行政复议申请受理通知书，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定告知了双方的权利、义务，双方也于同日签收。3、经过调查与审理证实：贡山县捧打乡永拉嘎村委会的部分村民就其所承包的水田的使用权与贡山县三源核桃种植专业合作社签订了《土地出租协议》，双方约定了不得改变土地使用用途，协议期从2011年1月5日起至2025年1月31日止。后贡山县三源合作社又在2013年7月至2014年12月期间先后与上述村民再次签订了《土地使用权转让协议书》，该协议虽然是双方的意思表示，但是并没有依法进行，更没有土地发包方的同意，违反了《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条的规定。贡山县三源合作社在非法受让本案相关土地后，不但擅自改变土地用途种植大面积的桃树，还私自建盖房屋、圈占土地、拓宽和硬化原有的田间小道。贡山县三源合作社违法事实清楚，贡山县国土局在起职权范围内和处罚幅度内依法作出的行政处罚并无不当，答辩人于2015年4月28日据此作出复议决定，维持了贡山县国土资源局作出的贡国土资执罚字【2015】01号《行政处罚决定书》，并于4月29日送达到双方当事人，双方当事人也分别予以签收。
综上，贡国土资执罚字【2015】01号《行政处罚决定书》是在相关事实的基础上依法作出的，应当予以保护。答辩人作出的云贡政行复决字【2015】01号《行政复议决定书》程序合法，请依法驳回贡山县三源合作社的诉讼请求。
原告为支持其诉求，向法庭提交以下证据：
第一组：《营业执照》、《组织机构代码证》、《法人身份证》、《法人身份证明》复印件各一份。欲证明原告基本情况及原告基本情况及原告2013年7月29日成立，与之前李军设立的法人没有任何关系。
第二组:《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》复印件各一份。欲证明原告受到行政处罚的事实及原告收到处罚决定书后，依法向上级机关提起行政复议，上级机关作出了维持决定的事实。
第三组：《土地流转协议书》复印件18份及照片6张。欲证明原告通过合法的形式将农村集体土地流转过来，进行生产活动，最早签订是2013年7月13日，证实不具有行政相对人资格，原告在使用土地之前就有了建筑物。
第四组：贡国土资（2013）23号文件复印件一份。欲证实原告成立前违法行为存在，2、原告不具有行政处罚相对人资格。
第五组：贡公（经）拘通字（2015）4号、贡公（经）拘通字（2015）3号《拘留通知书》复印件各两份。欲证实原告法定代表人李何梅及李军被拘留的事实。
被告贡山县国土局经质证后，发表如下意见：
对第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议，其中的营业执照登记成立2013年7月29日，但是在被告贡山县国土资源局对案件调查中，发现已经在成立前就非法占用土地的事实，对证明目的有异议；对第二组证据无异议，证明处罚、复议都是经合法程序；对第三组证据存异议，证明目的不予认可；对第四组证据存异议，对证明目的不予认可；对第五组证据的真实性认可，对证明目的认可。
被告贡山县人民政府经质证后，发表如下意见：
对第一组证据真实性无异议，法人李何梅在登记成立之前就已事实存在，对证明目的有异议；对第二组证据的合法性、关联性、真实性予以认可，认可证明目的；对第三组证据的证明目的同样不予认可；对第四组证据存异议，对证明目的同样不予认可；对第五组证据的真实性及证明目的同样予以认可。
被告贡山县国土局为答辩的请求，提交以下证据：
第一组：案件来源及调查材料，共计13份，33页（均为复印件）。
1、《案件来源》一份；
2、《责令停止国土资源违法行为通知书》一份；
3、贡国土资（2013）23号文件一份；
4、贡国土资（2014）82号文件一份；
5、《土地违法案件调查报告》一份；
6、《国土资源违法案件立案呈批表》一份；
7、《国土资源违法案件处理决定呈批表（一）》一份；
8、《国土资源违法案件审理笔录》一份；
9、《询问笔录》两份；
10、《现场勘验笔录》一份；
11、《永拉嘎商业农民合作社基地宗地图》一份；
12、《承诺书》、《测绘资质证书》、《永拉嘎商业农民合作社基地测量报告》各一份；
13、《关于贡山县三源生态民族文化产业专业合作社用地地类的确认》、《土地利用总体规划局部示意图》各一份。
上述证据欲证实原告违反事实存在，被告立案调查的事实。
第二组：《土地使用权转让协议书》及《转让金花名册》共计21份，均为复印件。欲证实原告非法与村民签订土地转让协议并支付转让金的事实。
第三组：《案件移送公安机关及立案告知书》共计6份，均为复印件。欲证实原告的违法事实移交公安机关处理，公安机关已经立案侦查的事实。
第四组：《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》共计3份，均为复印件。欲证明被告依法对原告进行行政处罚的事实。
经质证，原告发表如下意见：
第一组证据：
1、《案件来源》一份；对证据的真实性、合法性、关联性不予认可。
2、《责令停止国土资源违法行为通知书》一份；对证据的证明目的不予认可。
3、贡国土资（2013）23号文件一份；对证据的关联性、证明目的均不认可。
4、贡国土资（2014）82号文件一份；对证据的关联性、证明目的均不认可。
5、《土地违法案件调查报告》一份；对证据的来源、真实性、合法性、关联性均不认可。
6、《国土资源违法案件立案呈批表》一份；对证据的来源、真实性、合法性、关联性均不认可。
7、《国土资源违法案件处理决定呈批表（一）》一份；对证据的来源、真实性、合法性、关联性均不认可。
8、《国土资源违法案件审理笔录》一份；对证据的来源、真实性、合法性、关联性均不认可。
9、《询问笔录》两份；对证据的合法性、关联性存异议。
10、《现场勘验笔录》一份；对证据的真实性、合法性、关联性均不认可。
11、《永拉嘎商业农民合作社基地宗地图》一份；对证据的关联性不予认可。
12、《承诺书》、《测绘资质证书》、《永拉嘎商业农民合作社基地测量报告》各一份；对证据的真实性、合法性、关联性均不认可。
13、《关于贡山县三源生态民族文化产业专业合作社用地地类的确认》、《土地利用总体规划局部示意图》各一份。对证据的真实性、合法性、关联性均不认可。
对第二组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对第三组、第四组证据的来源、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可。
被告贡山县人民政府对答辩的请求，提交以下证据：
第一组证据：《行政复议申请登记表》、《行政复议审批表》复印件各一份。欲证明被告依法受理了复议申请的事实。
第二组证据：《行政复议申请受理通知书》及送达回证复印件各一份。欲证明被告受理复议申请后对原告进行了送达且原告予以签收的事实。
第三组证据：《行政复议证据交换通知书》及送达回证、《行政复议案调查笔录》复印件各一份。欲证明被告依法进行复议的事实。
第四组证据：《行政复议文书》及送达回证复印件各一份。欲证明被告作出复议决定后送达给原告且原告予以签收的事实。
第五组证据：组织机构代码证复印件一份。欲证实原告的主体资格。
经质证，原告对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议，均予以认可。
对原告提交的证据，本院认证如下：
对第一组证据原、被告双方均无异议，本院认可其真实性，但对原告的证明目的不予认可；对第二组证据原、被告双方均无异议，本院予以认可；对第三组证据原、被告双方存异议，且未能与其他证据印证，故对该组证据的证明目的不予认可；对第四组证据真实性予以认可，但对原告的证明目的，需与其他证据及案件事实印证方能确认；对第五组证据，原、被告双方无异议，本院予以认可。
对被告贡山县国土局提交的证据，本院认证如下：
第一组证据：
1、《案件来源》一份；原告虽对证据的真实性、合法性、关联性存异议，但能够其他证据相互印证所证明的事实，故对该份证据的证明目的予以采信。
2、《责令停止国土资源违法行为通知书》一份；对证据的证明目的不予认可。对证据的真实性、合法性予以确定，对证明目的同样采信。
3、贡国土资（2013）23号文件一份；对证据的关联性、证明目的均不认可。对该证据的真实性、合法性予以认可，虽原告对关联性存异议，但该证据能够与其他证据及案件事实相互印证，本院对证据的证明目的予以采信。
4、贡国土资（2014）82号文件一份；对该证据的真实性、合法性予以认可，虽原告对关联性存异议，但该证据能够与其他证据及案件事实相互印证，本院对证据的证明目的予以采信。
5、《土地违法案件调查报告》一份；对该证据虽原告对真实性、合法性、关联性存异议，经审查，该证据符合证据形式要件，与其他证据能够相互印证案件事实，故对此份证据予以的证明目的予以采信。
6、《国土资源违法案件立案呈批表》一份；对该证据虽原告对真实性、合法性、关联性存异议，经审查，该证据符合证据形式要件，与其他证据能够相互印证案件事实，故对此份证据予以的证明目的同样予以采信。
7、《国土资源违法案件处理决定呈批表（一）》一份；对该证据虽原告对真实性、合法性、关联性存异议，经审查，该证据符合证据形式要件，与其他证据能够相互印证案件事实，故对此份证据予以的证明目的同样予以采信。
8、《国土资源违法案件审理笔录》一份；对该证据虽原告对真实性、合法性、关联性存异议，经审查，该证据符合证据形式要件，与其他证据能够相互印证案件事实，故对此份证据予以的证明目的同样予以采信。
9、《询问笔录》两份；对该证据原告对真实性无异议，本院认可其真实性，且能够与其他证据印证案件事实，与本案存在关联，故对该组证据的证明目的同样予以采信。
10、《现场勘验笔录》一份；对该证据虽原告对真实性、合法性、关联性存异议，经审查，该证据符合证据形式要件，与其他证据能够相互印证案件事实，故对此份证据同样予以采信。
11、《永拉嘎商业农民合作社基地宗地图》一份；对该份证据原告对关联性存异议，此份证据系具有合法资质勘验机构实地进行的勘测，能够准确确认土地面积及分类，与本案存在关联，能够与其他证据印证，本院予以采信。
12、《承诺书》、《测绘资质证书》、《永拉嘎商业农民合作社基地测量报告》各一份；该组证据中《承诺书》、《测绘资质证书》能够确认勘验机构具备合法、有效的测绘资质，符合其专业范围测量作业，所出具的《永拉嘎商业农民合作社基地测量报告》真实有效，故对此组证据予以确认。
13、《关于贡山县三源生态民族文化产业专业合作社用地地类的确认》、《土地利用总体规划局部示意图》各一份。该证据中《关于贡山县三源生态民族文化产业专业合作社用地地类的确认》系由测绘单位所提供的测绘结果，其来源合法、真实、有效，对其证明的内容本院予以确认；《土地利用总体规划局部示意图》符合证据形式要件，本院认可其真实性、合法性、关联性，对其示意内容予以确认。
第二组证据：《土地使用权转让协议书》及《转让金花名册》共计21份。原告对真实性、合法性、关联性无异议，本院认可其真实性、合法性及关联性，对其证明目的需与其他证据及案件事实印证方能确认。
第三组证据：《案件移送公安机关及立案告知书》共计6份。该组证据原告对真实性、合法性、关联性无异议，本院认可其真实性、合法性及关联性，对其证明目的需与其他证据及案件事实印证方能确认。
第四组证据：《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》共计3份。该组证据原告对真实性、合法性、关联性无异议，本院认可其真实性、合法性及关联性，对其证明目的需与其他证据及案件事实印证方能确认。
对被告贡山县人民政府提交的五组证据，原告质证后对真实性、合法性、关联性均无异议，故本院对真实性、合法性、关联性均予以认可，对所提交的五组证据证明原告提起行政复议并经被告贡山县人民政府受理并作出行政复议决定的事实，本院均予以采信。
根据原、被告双方当事人的陈述以及本院所采信的证据，依法确认如下事实：
原告贡山县三源合作社于2013年10月登记成立，法定代表人：李何梅，系该合作社理事长。原告因需进行合作社建设，于2013年7月至2014年12月期间先后与与贡山县捧打乡四社迪甲17户村民的集体土地签订了《土地使用权转让协议书》，涉及土地面积共14.4亩，转让金额为432000.00元。在此之前，该涉案土地已于2011年8月进行动工建设，该土地建设负责人为李军，被告贡山县国土局曾于2013年1月18日向该土地原建设负责人李军送达贡国土资执令[2013]第08号《责令停止国土资源违法行为通知书》，但该宗土地未停止建设。
2014年10月28日至31日，被告贡山县国土局委托云南斌测科技有限公司对原告用地实地勘测，并于2014年11月28日至30日再次进行了实地勘测。经勘测，原告贡山县三源合作社项目用地总面积为：10752.39平方米（16.13亩），其中：基本农田面积为10553.17平方米（15.83亩）。该宗土地地类分类面积为：村庄面积为0.10亩、水田面积为11.10亩、旱地面积为4.73亩、有林面积为0.2亩。该宗违法用地面积建筑总面积为：8.56亩（其中：房屋占地面积为2.73亩，内部道路、花台、水沟、水泥地、水池面积为4.27亩，进场道路面积为1.56亩），果园总面积为7.57亩。依照所委托勘验公司出具的勘验结果，被告贡山县国土局于2015年1月20日向原告贡山县三源合作社送达《国土资源行政处罚听证告知书》（贡国土资听告字[2015]01号）及《行政处罚告知书》（贡国土资执告字[2015]01号），于2015年1月27日向原告贡山县三源合作社送达《行政处罚决定书》（贡国土资执罚字[2015]01号），责令原告退还占用的土地16.13亩（10752.39平方米）并收到该行政处罚决定书之日起30日内自行拆除在占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对原告占用的10553.17平方米基本农田处以每平方米30元人民币的罚款，小计为316595.1元，其他土地（村庄66.50平方米、有林地132.73平方米）处以每平方米10元的罚款，小计1992.3元。罚款共计318587.4元（叁拾壹万捌仟伍佰肆拾柒圆肆角）。
原告贡山县三源合作社不服该行政处罚决定，于2015年3月16日向被告贡山县人民政府提出复议申请，被告贡山县人民政府受理后于2015年4月28日作出复议决定，维持了被告贡山县国土局作出的行政处罚决定。原告贡山县三源合作社不服该复议决定，于2015年5月12日向本院提起诉讼。
另审理查明，被告贡山县国土资源局于2015年1月19日作出贡国土资执案移[2015]01号《国土资源涉嫌犯罪案件移送书》，认为原告贡山县三源合作社占地的行为涉嫌违反《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，移送贡山县公安局审查立案侦查。贡山县公安局于2015年1月19日予以受理，并于2015年2月17日予以立案侦查。原告贡山县三源合作社法定代表人李何梅及原建设负责人李军分别已于2015年5月19日和2015年5月21日涉嫌非法占用农用地被刑事拘留。
本院认为，本案争议焦点为被告贡山县国土局对原告贡山县三源合作社作出的行政处罚决定是否程序合法、适用法律正确。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、第五条、第八条、第十一条的规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照规定向公安机关移送，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。只有依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，才依法折抵相应罚金。上述规定说明以下两点:其一，在实体上，有关人身权和财产权的刑事处罚优于行政处罚，相关的行政处罚必须和刑事处罚进行折抵;其二，在程序上，有关人身权和财产权处罚的刑事程序优于行政程序。如果违法行为已构成犯罪，必须依法向公安机关移送。在司法机关对该违法犯罪行为未作出最后处理之前，行政机关如在向公安机关移送之前未作出有关人身权和财产权的行政处罚，则不再针对同一违法行为作出该类行政处罚，否则构成程序违法。本案中，被告贡山县国土局在已发现原告贡山县三源合作社行为涉嫌犯罪并移送公安机关后，应等待司法机关作出处理，如司法机关认定构成犯罪并对原告处以人身和财产的刑罚，被告就不应再作罚款的行政处罚。如原告行为不构成犯罪，依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，公安机关应将本案退回本案被告，被告才可追究原告行政责任，给予行政处罚。
据此，被告贡山县国土局在将案件移送公安机关后又对原告贡山县三源合作社作出行政处罚，违反前述规定，属程序违法、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项及第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告贡山县国土资源局于2015年1月26日作出的贡国土资执罚字[2015]01号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告贡山独龙族怒族自治县人民政府于2015年4月28日作出的云贡政行复决字[2015]01号《行政复议决定书》。
案件受理费50.00元，由被告贡山县国土局及被告贡山县人民政府各自承担25.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院。
审判长 张榆祥
审判员 欧秀芝
审判员 王 艳
二〇一六年九月二十一日
书记员 余利华
相关法条：
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。