安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖16行初23号
原告丁素侠，女，汉族，1967年5月3日出生，住安徽省蒙城县。
委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人王自，安徽金亚太律师事务所律师。
被告蒙城县人民政府。
法定代表人孔祥永，县长。
委托代理人邵国，蒙城县政府法制办副主任。
委托代理人王淑华，蒙城县政府法制办工作人员。
原告丁素侠诉被告蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）行政复议决定一案，于2016年4月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告蒙城县政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭审理了本案。原告丁素侠及其委托代理人赵光辉，被告蒙城县政府的委托代理人邵国、王淑华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月4日，被告蒙城县政府作出蒙政复〔2016〕11号《驳回行政复议申请决定书》，认为蒙城县城市管理行政执法局(以下简称蒙城县城管局）对原告作出的(蒙）城管(规划）责〔2015〕5号《蒙城县城市管理行政执法责令改正通知书》(以下简称《责令改正通知书》）系行政处罚过程中的一个程序，不具有独立性，不属于行政复议范围。该案属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二）项之规定的情形，根据该条规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告丁素侠诉称，2015年11月26日，蒙城县城管局以原告2007年5月在庄周办事处六里村五里杨庄无证建设为由，向原告作出了(蒙）城管(规划）责〔2015〕05号《责令改正通知书》，责令原告在收到通知之日起至2015年11月29日止，自行恢复原样。原告认为蒙城县城管局作出上述行政行为明显是配合政府征迁的变相打击行为，违反了《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规的立法目的。2015年12月1日原告向被告蒙城县政府提起行政复议，2016年3月9日，原告收到蒙城县政府作出的蒙政复〔2016〕11号《驳回行政复议申请决定书》，以责令改正行为不属于行政复议范围为由决定驳回原告的复议申请。原告认为责令改正行为在事实上对“违法建设”作了认定，同时对房产所有权人增加了义务，对原告的权利义务产生了影响，符合行政复议受案范围。综上，请求法院：1.依法撤销被告蒙城县政府作出的蒙政复〔2016〕11号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告重新受理；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告丁素侠向本院提供证据：1.原告身份证复印件，证明原告身份；2.蒙政复〔2016〕11号《驳回行政复议申请决定书》及快递详情单，证明蒙城县政府于2016年3月4日作出了复议决定及原告收到复议决定的时间。
被告蒙城县政府辩称，一、蒙政复〔2016〕11号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一是《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。第二十三条规定：当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。行政处罚坚持处罚与教育相结合原则，希望能够教育当事人自觉守法，自觉减轻或消除违法影响。所以应该在行政处罚决定作出之前给予当事人自行整改的机会，减少或消除对社会秩序的影响，减轻或免除处罚。可见，本案的《责令改正通知书》是蒙城县城管局给予当事人自行改正违法行为的告知行为，仅是执法查处程序的一个环节，不具有终结性，不具有行政处罚决定的法律效力。二是《责令改正通知书》作出后，原告如不改正，其还享有陈述申辩等权利，所以《责令改正通知书》对原告权利义务未产生影响。三是原告尚有救济途径，等待蒙城县城管局作出行政处罚决定后，对行政处罚决定申请行政复议或提起诉讼。由于责令改正的阶段性和非强制性，所以其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。二、蒙政复〔2016〕11号行政复议决定程序合法。被告蒙城县政府在2015年12月7日对原告的行政复议申请予以立案受理，并书面告知原告。2015年12月15日依照法定程序向蒙城县城管局送达答复通知书。蒙城县城管局按期提交了答复意见及行政行为依据的证据材料。根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，被告对原告和蒙城县城管局提交的证据材料进行了书面审查，认定责令改正行为不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二）项之规定，依法驳回原告的行政复议申请。综上，蒙政复〔2016〕11号行政复议决定认定事实清楚程序合法适用法律正确，请求法院依法维持被告作出的蒙政复〔2016〕11号行政复议决定。
被告蒙城县政府在法定期限内向本院提交的证据、依据：一、事实及程序部分依据1.行政复议申请书。2.原告身份证复印件。3.行政复议立案审批表。4.受理通知书及送达回证。以上四证据证明被告依法受理。5.安徽金亚太律师事务所函。6.授权委托书。以上两证据证明安徽金亚太律师事务所赵光辉是原告委托代理人并有权代收法律文书。7.蒙城县城管局答复通知书及送达回证。8.蒙城县城管局答复书及提交的证据材料。9.行政复议决定签发文头。10.行政复议决定及送达回证。以上四证据证明被告严格按照法定程序作出行政复议决定。二、法律依据1.《中华人民共和国行政复议法》第六条。2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。3.《中华人民共和国行政处罚法》第五条、第二十三条、第二十七条。
经庭审质证，各方当事人对证据发表意见如下：
（1）对于被告蒙城县政府提供的证据，原告质证认为，被
告提供的证据是关于行政复议程序性的证据，无异议。
（1）对于原告提供的证据，被告蒙城县政府无异议。
合议庭认为，本案各方当事人提供的证据，对方均无异议，应予认证。
经审理查明，2015年11月26日，蒙城县城管局向原告送达了(蒙）城管(规划）责〔2015〕5号《蒙城县城市管理行政执法责令改正通知书》，以原告于2007年5月在庄周办事处六里村五里杨庄无证建设的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，责令原告自收到该通知书之日起至2015年11月29日止，自行恢复原状。逾期未改正的，将依法予以处理。原告不服，遂向蒙城县政府提起行政复议申请。蒙城县政府于2015年12月9日向原告送达受理通知书，并于同年12月15日向蒙城县城管局送达答复通知。经书面审查相关证据材料后，被告蒙城县政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2016年3月4日作出了蒙政复〔2016〕11号行政复议决定，以蒙城县城管局对原告作出的责令改正行政行为系行政处罚过程中的一个程序，不具有独立性，不属于行政复议范围为由，驳回原告的行政复议申请。蒙城县政府于同年3月7日向原告的委托代理人邮寄送达了该行政复议决定。原告不服，于2016年4月5日向我院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告丁素霞向蒙城县政府提起行政复议申请，要求对蒙城县城管执法局作出(蒙）城管(规划）责〔2015〕5号《蒙城县城市管理行政执法责令改正通知书》进行复议。蒙城县政府经过审理，作出了蒙政复〔2016〕11号《行政复议决定书》，驳回丁素霞的行政复议申请，因此，蒙城县政府与丁素霞均具有本案的诉讼主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。蒙城县城管局作出(蒙）城管(规划）责〔2015〕5号《责令改正通知书》，认定原告丁素霞的建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，系无证建设，并根据该法第四十条的规定，责令限期自行恢复原状，即要求原告自行拆除房屋，恢复耕地用途。因此，蒙城县城市管理执法局的行政行为事实上为原告设定了一定的义务，对原告的实际权利与义务产生了影响。被告蒙城县政府认为《责令改正通知书》系行政处罚过程中的一个程序，不具有独立性，不属于行政复议范围为由，驳回原告的行政复议申请，适用法律错误，显属不妥。综上，原告的诉请理由成立，依法应予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
（1）撤销蒙城县人民政府作出蒙政复〔2016〕11号
《驳回行政复议申请决定书》；
（1）责令被告蒙城县人民政府重新作出复议决定。
案件受理费50元，由被告蒙城县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张秀远
审 判 员 张继民
人民陪审员 任守本
二〇一六年九月十二日
书 记 员 杨 虓
附本裁判适用的相关法条：
1《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
2《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
3《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
4《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
5《中华人民共和国行政复议法》第六条【复议范围】有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
6《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。