山东省济南市长清区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0113行初40号
原告吴淑震，住济南市长清区。
委托代理人张相坤，北京市君致（济南）律师事务所律师。
被告济南市长清区城市管理行政执法局。
法定代表人宋传猛，局长。
委托代理人秦成国，该局执法大队副大队长。
委托代理人王俊刚，该局法制科科长。
原告吴淑震不服被告济南市长清区城市管理行政执法局（下称区城管执法局）作出的责令限期拆除决定书，于2017年7月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月14日公开开庭审理了本案。原告赵军及委托代理人张相坤，被告区城管执法局的负责人张晓及委托代理人秦成国、王俊刚，证人杨厚勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长清区城管执法局于2017年1月11日在山东法制报公告送达责令限期拆除决定书，其内容为：张雨泉、韩乃雨、吴振（实名吴淑震）、赵君（实名赵军）、马兆宾（实名马兆滨）……：因你们未依法取得规划建设证件，在京台高速崮山段高速桥下建设房屋及设施，违反了《济南市城市规划管理办法》第三十六条、《山东省城乡规划条例》第五十条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，所建房屋及设施属违法建（构）筑物。依据《济南市城市规划管理办法》第六十五条、《山东省城乡规划条例》第七十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，应予以拆除。本机关决定限你们于2017年1月12日前自行拆除。自公告之日起六十日内来本局领取《责令限期拆除决定书》，逾期视为送达。
原告吴淑震诉称，原告与被告发生行政复议纠纷，在行政复议期间，被告提交其通过山东法制报送达的于2017年1月11日作出的《责令限期拆除决定书》，此时原告才得知被告作出上述行政行为。原告认为，被告作出《责令限期拆除决定书》的行为违反法定程序，未依法调查取证、告知原告享有的权利，送达程序违法。因此，原告提起诉讼，请求依法确认长清区城市管理行政执法局于2017年1月11日作出《责令限期拆除决定书》的行政行为违法，并予以撤销。
被告区城管执法局辩称，一、原告违法事实清楚，证据确实充分。原告未取得《建设工程规划许可证》，在京台高速崮山段桥下建设房屋，其行为违反了《济南市城市规划管理办法》第三十六条之规定，显属违法建设，且位于高速公路桥下，依据相关规定，属于严重影响城市规划。
二、执法机关执法程序合法。在执法过程中，多次去当事人建房处，均未发现当事人在场，后经多方打听均无法找到当事人本人。为此，在两名律师见证下，在当事人建设现场张贴了调取证据通知书，要求当事人在规定时间内携带相关证件资料到区执法局接受调查询问，当事人一直没有到场。
三、答辩人适用法律准确。1、原告未办理相关建设审批手续，在京台高速崮山段桥下建设房屋的行为，违反了《济南市城市规划管理规定》第三十六条之规定，构成严重影响城市规划。第三十六条：“在城市规划区内进行各项建设，必须符合城市规划，必须按照下列规定办理《建设工程规划许可证》：……。
2、依据《济南市城市规划管理规定》第六十五条：违反本办法第三十六条、第三十七条、第四十条的规定，未取得《建设工程规划许可证》进行建设的，由城市规划行政主管部门责令建设单位或个人停止施工，并处以违法建设工程总造价百分之五以上百分之十以下罚款。对虽影响城市规划但可以采取措施改正使其符合城市规划的，责令限期改正并补办城市规划审批手续，逾期不改正或者未补办城市规划审批手续的，没收违法建（构）筑物；对严重影响城市规划的，应当责令其限期拆除违法建（构）筑物。
3、《济南市城市规划管理规定》第八十四条：本办法所称严重影响城市规划是指：破坏城市规划的用地结构及空间布局；妨碍重点工程的规划实施；侵占城市市政公用基础设施用地；占压城市道路规划控制线或地下管线；侵占防洪河道沟渠、危及城市安全；影响机场净空和经批准的微波通道；严重污染城市环境或破坏城市景观；占用城市公共绿地或防护林带；破坏风景名胜保护、名泉保护及文物保护等建设行为。
四、对原告所述事实、理由的几点综合答辩意见。
第一，本案起因是山东省高速股份有限公司济泰分公司发出《呈济南市主要领导的一封信》函，认为京台高速崮山桥下存在安全隐患，要求彻底消除。经市政府主要领导批示，2016年9月12日，济南市城市管理行政执法局向长清区政府发出《关于高速公路高架桥下违章建筑拆除的函》，要求对高速公路高架桥下违章建筑进行整治。
第二，根据区政府工作安排，2016年10月18日济南市崮山农机生资综合市场管理委员会送达了关于租赁合同到期，要求限期搬离并自行拆除租赁场地内建筑物的通知；在市场管委会劝离无效的情况下，2016年12月26日，区城管执法局根据区政府安排，对原告未取得《建设工程规划许可证》在长清区京台高速崮山段下建设房屋的行为立案，同日，区城管执法局发出调取建设个人证件（调查询问）通知书，要求相关当事人提供相关建设证件等材料，因无法找到原告本人，在律师见证下张贴了调取证据通知书。
第三，2017年1月8日，济南市政府设立的济南市依法整治违法违章建设领导小组印发《2017年度“拆违拆临”行动任务计划》和《全市“拆违拆临”行动第一期拆除任务计划》，将包括原告所建建筑在内的长清区41处违法建设列入全市第一期拆除任务计划，要求区政府在2017年1月底前拆除完毕，完不成的，进行问责。
第四，2017年1月10日，长清区政府设立的济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组发出公告，督促相关当事人三日内（2017年1月13日前）自行进行腾空，并拆除违法建（构）筑物。逾期不拆除的，区政府将组织崮云湖街道、国土、城管执法等相关部门联合执法进行强制拆除，由此造成的一切后果由当事人自行承担。该公告在高速桥下多处进行了张贴。
第五，随后区政府要求执法局快速推进执法工作，由于无法找到相关当事人，2017年1月9日作出责令限期拆除决定书，同年1月11日在山东省法制报上刊登了《责令限期拆除决定书送达公告》。
第六，根据租赁协议及市场搬离通知可知，租赁期限在执法局介入前就已经届满，且未签订续租协议，原告对涉诉建筑已经不存在合法权益，不具备起诉条件，应予驳回起诉。
综上，从本案的起因、过程来看，在执法局下达相关文书前，市政府已经决定拆除此处的违法建筑，行文对外发布名单台帐，并规定了完成时限，区城管执法局作为长清区政府工作部门根据区政府工作安排履行了立案、调查等法律程序，是在完成市、区政府交办的拆除任务，没有对原告附加新的义务，即没有对原告权益造成新的实质性影响，执法局下达相关文书的行为，应属于执行政府拆除决策的行为，属于行政命令，不具有可诉性。另外，根据租赁协议及市场搬离通知可知，租赁期限在执法局介入前就已经届满，且未签订续租协议，原告对涉诉建筑已经不存在合法权益，不符合起诉条件，应驳回起诉。
被告区城管执法局向本院提交了如下证据、依据：
证据：1、2016年9月12日济南市长清区人民政府办公室来文处理签；
2、山东高速股份有限公司济泰分公司《呈济南市主要领导的一封信》[2016]鲁高济泰函11号）；
3、济南市城市管理行政执法局《关于高速公路高架桥下违法建筑拆除的函》；
4、违法现场照片；
5、济南市崮山农机生资综合市场与梁洪友签订的租赁协议，该协议注明梁洪友转给吴淑震（本案原告）；（协议显示租赁期已于2013年10月份到期，根据协议约定，当事人应当在协议期满后30日内自行拆除所建项目）；
6、济南市崮山农机生资综合市场给当事人送达的要求当事人限期搬离并自行拆除租赁场地内建筑物的通知回执；
以上证据证明原告违法事实和建设情况。
7、《调取建设个人证件（调查询问）通知书》及律师见证书；（要求当事人提供相关建设证件等材料）
8、长清区城管执法局关于崮云湖街道京台高速崮山段桥下违法建设调查及认定情况的报告；
9、2017年1月8日，济南市政府设立的济南市依法整治违法违章建设领导小组印发《2017年度“拆违拆临”行动任务计划》和《全市“拆违拆临”行动第一期拆除任务计划》；
10、2017年1月10日济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组张贴的《公告》及照片；
11、责令限期拆除决定书；
12、长清区城管执法局在山东法制报刊登责令限期拆除决定书送达公告。
证据7-12证明答辩人程序合法。
法律文件依据：《济南市城市规划管理办法》第三十六条、第六十五条、第八十四条。
经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：事实方面，原告对被告提交的证据1-5的真实性无异议，认为上述证据证明了原告经与崮山农机生资市场签订相关协议并建设相关房屋，拥有合法权益。对证据6，原告认为通知回执为复印件，签收人与原告的姓名不一致。被告认为，上述证据足以证明原告与崮山农机生资市场之间租期已于2013年10月份到期，市场已书面通知其按时搬离并自行拆除所建建筑设施。对于证据6原告签名问题，在之前另一行政诉讼案中就原告签名这一事实已提交相关证据并查明。对于证据9，原告认为领导小组并非执法机构，无权认定原告的建筑为非法建筑。本院认为，被告的6号证据与本院另案诉讼中庭后核实的情况一致，搬离通知确已给原告方送达，其1-6号证据的客观性，本院予以确认。
行政程序方面，对被告提供证据立案呈批表及7-12号证据。原告对上述证据的真实性不予认可，认为调查取证的程序违法。且在作出该决定书前也未向原告告知予以行政处罚的事实、理由和依据以及原告所享有的陈述和辩解的权利。直接采取公告的形式进行送达，送达程序违法。对被告的上述程序证据，本院仅认可其客观存在性，但不能以此证明被诉行政行为程序合法。
对庭审中原告申请作证证人杨厚勋系原告吴淑震雇佣的铲车司机，与原告有利害关系，且未达到原告的证明目的，对其证言不作采信；对其提供的电费单据，不但名字与原告不符，也不能证明其所证明的目的，本院不作认定。
经审理查明，2001年1月1日，长清县崮山镇政府与山东高速股份有限公司济泰分公司济南管理处经协商，签订了联合开发崮山高架桥下空地的协议。其主要内容为：甲方（山东高速股份有限公司济泰分公司济南管理处）将崮山高架桥下全部空地交由乙方（崮山镇政府）招商引资，发展经济并代为管理。……。开发期限：（1）甲方不收取乙方费用期限为2001年1月1日起至2001年12月31日止期满……（2）甲方收取乙方费用期限为2002年1月1日起至2010年12月31日止期满，两项共计十年，十年后按实际情况续签协议。
协议签定后，济南市农业局与长清县崮山镇人民政府联合发文“济农发[2001]12号”：关于联合兴办“济南崮山农机生资综合市场”的决定，……决定在京沪（福）高速公路崮山高架桥下联合兴办“济南崮山农机生资综合市场”。后在崮山镇人民政府（监督机关）的监督下，以济南市崮山农机生资综合市场（甲方）名义与梁洪友（乙方，后转给原告）签订租赁协议。租赁期限为：自2003年10月28日至2013年10月28日。双方的权利和义务：……（6）乙方投资建设使用项目产权归乙方所有，期满后30日内自行拆除。
2016年8月23日，山东高速股份有限公司济泰分公司向济南市主要领导发函“[2016]鲁高济泰路函11号”，反映济广高速济南北高架桥下和京台高速长清崮山高架桥下的安全现状和严峻的安全形势。经市政府主要领导批示，2016年9月12日，济南市城市管理行政执法局向长清区政府发出《关于高速公路高架桥下违章建筑拆除的函》，要求对高速公路高架桥下违章建筑进行整治。
另，根据区政府工作安排，2016年10月18日济南市崮山农机生资综合市场管理委员会送达了“关于租赁合同到期，要求限期搬离并自行拆除租赁场地内建筑物的通知”；在市场管委会劝离无效的情况下，2016年12月26日，区城管执法局根据区政府安排，对原告未取得《建设工程规划许可证》在长清区京台高速崮山段下建设房屋的行为进行立案、调查。
2017年1月8日，济南市政府设立的济南市依法整治违法违章建设领导小组印发《2017年度“拆违拆临”行动任务计划》和《全市“拆违拆临”行动第一期拆除任务计划》，将包括原告所建建筑在内的长清41处违法建设列入全市第一期拆除任务计划，要求区政府在2017年1月底前拆除完毕。
2017年1月10日，长清区政府设立的济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组发出公告，督促相关当事人三日内自行进行腾空，并拆除违法建（构）筑物。逾期不拆除的，区政府将组织崮云湖街道办事处、国土、城管执法等相关执法部门联合执法进行强制拆除，并在高速桥下多处进行了张贴。同年1月11日，区执法局在山东省法制报上刊登了《责令限期拆除决定书送达公告》。截止到此，原告对其所建的涉案建筑物也未办理或补办相关的规划建设证件。
2017年1月14日被告在建设现场张贴了《实施强制措施通知》，督促其腾空，自拆，并告知了拒不执行的不利法律后果。原告涉案建筑物被拆除后，原告对《实施强制措施通知》不服，向长清区人民政府申请复议。经复议，区政府维持了被告作出的《实施强制措施通知书》。原告不服，诉至本院。在诉讼过程中，原告又对被告的《责令限期拆除决定书》提起本案诉讼。
本院认为，本案被诉的（在山东法制报上公告送达的）《责令限期拆除决定书》上已明确载明原告等人可于六十日内向长清区人民政府申请行政复议，也可于六十日内依法提起行政诉讼；且涉案建筑物为原告所建，因此原告有权提起本案之诉。
被告作为长清区的城市管理综合执法机关，依法负责行使长清区的城市绿化、城市规划、市政公用等有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。对违反城市建设规划管理的行为进行监督、检查，并进而依法作出处罚，属其职责范围。
被告作为执法机关在行使国家法律赋予的权力时，不论是违法事实认定还是履行行政程序，应依法进行。
本案原告与济南崮山农机生资综合市场签订的租赁协议于2013年10月28日即已到期。根据协议中载明的双方的权利和义务：……（6）乙方（原告）投资建设使用项目产权归乙方所有，期满后30日内自行拆除。即根据协议约定，本案原告在租赁的济南崮山农机生资综合市场场地所建建筑物应于租赁期满后的30日内自行拆除，而截止到被诉责令限期拆除决定书作出，原告也一直未办理或补办相关的规划建设证件。被告作为长清区政府城市管理综合执法的职能部门，根据区政府安排，于2016年12月26日对原告未依法取得规划建设证件在长清区京台高速崮山段下建设房屋的行为进行立案、查处，进而作出处理决定，其行为于法有据。
被告作出的“责令限期拆除决定书”是依据《济南市城市规划管理办法》第六十五条、《山东省城乡规划条例》第七十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出的，而相对于上述条款中规定的罚款处罚后果而言，责令限期拆除决定是更严重的法律责任后果。其相应的行政执法程序应遵循《中华人民共和国行政处罚法》的相关处罚程序规定。该法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。……第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；……本案中，被告在作出责令限期拆除决定之前并未告知当事人依法应享有的权利，未履行相关法定程序，即迳行作出责令限期拆除决定，其行为违反法定程序也违背了正当程序原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告济南市长清区城市管理行政执法局于2017年1月11日公告送达的《责令限期拆除决定书》行政行为违法。
案件受理费50元，由被告济南市长清区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 周 健
人民陪审员 董兆泉
人民陪审员 任立彬
二〇一七年十月十三日
书 记 员 李宝新