山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁17行终101号
上诉人（原审原告）季超民。
委托代理人刘双。
被上诉人（原审被告）单县公安局。
法定代表人李勇宏，局长。
委托代理人吴刚，单县公安局工作人员。
委托代理人赵强，单县公安局开发区派出所工作人员。
被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府。
法定代表人解维俊，市长。
委托代理人王海存，菏泽市人民政府工作人员。
上诉人季超民因诉被上诉人单县公安局治安行政处罚、被上诉人菏泽市人民政府行政复议一案，不服单县人民法院（2016）鲁1722行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年7月29日公开开庭审理了本案，上诉人季超民及其委托代理人刘双，被上诉人单县公安局的委托代理人吴刚、赵强，被上诉人菏泽市人民政府的委托代理人王海存到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院确认以下事实：2015年5月21日和2015年8月1日，季超民到北京中南海周边地区非法信访，均被北京市公安局西城分局训诫，2015年8月12日，单县园艺办事处工作人员向单县公安局开发区派出所报案，要求单县公安局依法处理季超民违法信访的行为，2015年8月15日，单县公安局予以立案受理。2015年9月3日，季超民再次到中南海周边地区非法信访，并被北京市公安局西城分局训诫，分流到马家楼接济服务中心，被工作人员接回。2015年9月4日，单县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定以单公（开发区）行罚决字[2015]00048号行政处罚决定书对季超民作出行政拘留十日的行政处罚，并于2015年9月4日至9月14日对季超民实施了拘留。季超民不服，于2015年10月30日向菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府受理后，于2015年11月30日作出菏政复决字[2015]265号行政复议决定书，维持了单县公安局作出的单公（开发区）行罚决字[2015]00048号行政处罚决定，并依法送达给了各方当事人，原告不服向单县人民法院提起了行政诉讼。
原审法院认为：关于被告行政主体资格、行政职权、执法目的的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，单县公安局作为本行政区域内公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，具有对辖区内的违法行为人进行调查并作出处罚的职权。
关于被告作出的具体行政行为认定事实证据的审查。2015年5月21日和2015年8月1日季超民到北京中南海周边地区非法信访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，2015年9月3日季超民再次到中南海周边地区非法信访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，分流到马家楼接济服务中心，被工作人员接回。对处罚决定书认定的事实，被告提供了：6、季超民询问笔录，7、证人证言、接访证明，8、训诫书、工作说明，9、户籍证明，上述证据证明季超民到了中南海周边地区上访，《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”，第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的信访接待场所提出……”，根据《信访条例》第六条的规定县级以上人民政府应当设立信访工作机构，信访工作机构负责本行政区域内的信访接待工作，中南海周边显然不属于信访接待场所，季超民到中南海周边进行信访违反了《信访条例》的相关规定。
关于被告作出的具体行政行为程序是否合法的审查。2015年8月12日单县园艺办事处工作人员向单县公安局开发区派出所报案，要求单县公安局依法处理季超民违法信访的行为，2015年8月15日单县公安局予以立案受理。2015年9月3日季超民再次到中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，并被送到马家楼服务中心，单县政府相关工作人员将季超民从北京接回后移送到了单县公安局，单县公安局对季超民进行了调查询问，告知了季超民相关权利义务，经负责人审批作出行政处罚决定书并及时告知了家属，以上程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，作出行政处罚决定书的程序合法。
关于被告作出的具体行政行为适用法律法规是否正确的审查。被告是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出处罚，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”季超民到非信访接待场所进行信访，在中南海周边滞留，扰乱了公共场所秩序，单县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出处罚决定书适用法律正确。
原告季超民对单县公安局作出的行政处罚决定书不服向菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府受理季超民的申请、在规定期限内作出行政复议决定书并送达双方当事人符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议程序合法。
综上，被诉单公（开发区）行罚决字[2015]00048号行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2015]265号行政复议决定书程序合法。原告要求被告单县公安局对其赔礼道歉、恢复名誉、赔偿精神损失费、误工费，无事实根据和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告季超民的诉讼请求。
上诉人季超民上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、上诉人在2015年5月21日和2015年8月1日到府右街邮局邮信，是以邮信形式来实现上访目的，并没有在中南海以走访形式提出信访事项，有邮信回执为证。上诉人在邮信过程中没有扰乱公共场所秩序，被上诉人作出的单公（开发区）行罚决字[2015]00048号行政处罚书认定的违法行为不存在。二、假如上诉人确实存在违法行为，应适用《行政处罚法》第二十条规定，也应由违法地北京的公安机关对上诉人进行处罚。原审判决依据的《公安机关办理行政案件程序规定》，既不属于法律，也不属于行政法规。被上诉人的行政主体资格不合法。三、被上诉人单县公安局没有提供上诉人违法的有效证据。被上诉人提供的训诫书、单县园艺办事处工作人员的证人证言证明上诉人去了北京，并不能证明上诉人有违法行为。单公（开发区）行罚决字[2015]00048号行政处罚书依据的证据不足。综上，原审判决依据的事实不存在，证据不充分，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的单公(开发区)行罚决字[2015]00048号行政处罚决定，判令被上诉人对上诉人赔礼道歉，恢复名誉，赔偿行政拘留期间的精神损失费5000元，误工费2000元。
被上诉人单县公安局答辩称：被上诉人认定季超民扰乱公共场所秩序的行为，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。
被上诉人菏泽市人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无任何事实根据和法律依据，请依法驳回。
原审时，各方当事人提供的证据已经一审庭审质证并随卷移送本院，二审认可一审对证据效力的认定。二审中，各方当事人均未提交新证据。
经审理查明，本院认可一审确认的事实。
本院认为：
一、关于被上诉人单县公安局对在其辖区内居住、但违反治安管理行为发生在辖区外的治安处罚案件是否有管辖权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。根据上述规定，被上诉人单县公安局对在其辖区内居住、但违反治安管理行为发生在辖区外的人可以进行治安行政处罚，被上诉人对此类案件依法具有管辖权。
二、关于被上诉人单县公安局对上诉人季超民所作出的治安处罚决定及被上诉人菏泽市人民政府行政复议程序是否合法的问题。2015年5月21日和2015年8月1日，上诉人季超民到北京中南海周边地区信访，均被北京市公安局西城分局训诫；2015年9月3日，北京举行纪念抗日战争胜利70周年阅兵活动期间，上诉人季超民再次到北京市中南海周边上访，后被北京市府右街派出所训诫，送至马家楼分流中心，被工作人员接回。该事实有季超民的陈述、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、工作说明、证明等证据证实。且训诫书上有上诉人季超民的照片，训诫内容中告知：根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。训诫书还告知，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员滞留或聚集。而上诉人季超民多次到北京市中南海周边地区信访、并多次被北京市公安机关训诫的行为，显然违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定，扰乱了公共场所秩序。被上诉人单县公安局受案后，对上诉人季超民进行了调查询问，告知了相关权利义务，并进行了处罚告知，经负责人审批后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出单公（开发区）行罚决字[2015]00048号行政处罚决定，决定对季超民行政拘留十日，证据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人菏泽市人民政府受理复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的复议程序，在规定期限内作出行政复议决定书并送达双方当事人，其复议程序合法。
综上所述，被上诉人单县公安局所作出的治安处罚决定及被上诉人菏泽市人民政府复议程序合法，上诉人季超民诉请撤销该处罚决定，并对其赔礼道歉，恢复名誉，赔偿行政拘留期间的精神损失费5000元、误工费2000元，于法无据。一审判决驳回其诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人季超民上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人季超民负担。
本判决为终审判决。
审判长 张天正
审判员 李胜力
审判员 陈尔森
二〇一六年九月二十八日
书记员 杨继霞
附本判决所适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
…
《中华人民共和国行政处罚法》第二十条
行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条
国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项
有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
…
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
…
《信访条例》第十八条第一款
信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
《信访条例》第二十条
信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款
行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。