重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝04行终51号
上诉人（原审原告）余长梅，女，1954年3月8日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
委托代理人康小平，重庆舒义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地:重庆市石柱土家族自治县万安街道都督大道**号。
法定代表人阮斌文，该局局长。
行政机关负责人袁鹏飞，该局副局长。
委托代理人秦见，该局工作人员。
委托代理人熊探，该局工作人员。
原审第三人石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市石柱土家族自治县万安街道万寿大道***号。
法定代表人周康忠，该局局长。
委托代理人谭宁棠，该局工作人员。
委托代理人谭千宏，该局工作人员。
原审第三人石柱土家族自治县龙沙镇人民政府。住所地：重庆市石柱土家族自治县龙沙镇玉龙街***号。
法定代表人吴清莉，镇长。
委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。
上诉人余长梅因诉被上诉人石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称石柱县人社局），原审第三人石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称石柱县国土房管局）、石柱土家族自治县龙沙镇人民政府（以下简称龙沙镇政府）社会保障监察行政处理一案，不服石柱土家族自治县人民法院（以下简称石柱县法院）作出的（2018）渝0240行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月5日公开开庭审理了本案。上诉人余长梅及其委托代理人康小平，被上诉人石柱县人社局的行政机关负责人袁鹏飞及委托代理人秦见、熊探，原审第三人石柱县国土房管局的委托代理人谭宁棠，龙沙镇政府的委托代理人陈江碧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，渝人社发〔2010〕182号《关于重庆市农村居民转为城镇居民参加基本养老保险有关问题的处理意见》（以下简称渝人社发〔2010〕182号《处理意见》）对重庆市农村居民转为城镇居民后参加基本养老保险有关问题提出如下意见：一、各类建设已用地失地农民应转未转人员参加基本养老保险的范围对象：1982年1月1日至2007年12月31日期间各类建设已用地失地农民应转未转人员和1982年1月1日至2008年9月30日期间已完工的大中型水利水电工程失地农村移民未作调地并安置居住在城（集）镇的人员中，年满16周岁以上的人员，在完善征地审批手续及农转非手续后，参照渝府发〔2008〕26号文件《重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法》（以下简称渝府发〔2008〕26号《试行办法》）规定，自愿申请参加被征地农转非人员基本养老保险。渝府发〔2008〕26号《试行办法》第二条规定，1982年1月1日至2007年12月31日期间，重庆市行政区域内农村居民因土地被政府依法征收（用）进行了城镇居民身份登记，且在2007年12月31日前年满16周岁以上的人员，适用本办法。2012年，龙沙镇政府开始核实1982年1月1日至2007年12月31日期间，辖区各类征地中“应转未转”人员，动员相关村民参加征地养老保险。余长梅向龙沙镇政府提交申请书一份，该申请书载明：“我系油房村玉台组村民，因石柱县建设辣椒加工及调味品生产工程建设项目（工程）用地，于2006年9月已领取征地土地补偿和人员安置费用，现特申请办理农村居民转为城镇居民手续。”同日，余长梅填写了《重庆市征（占）地人员参加基本养老保险申报表》，该表格中填写的居住地址为油房村玉台组。经龙沙镇政府、石柱县国土房管局调查后，石柱土家族自治县人民政府将余长梅在内的各乡镇应转未转漏报人员上报重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称重庆市国土房管局）备案。2012年11月30日，重庆市国土房管局以渝国土房管发〔2012〕887号《关于石柱县漏报各类建设应转未转农村居民转为城镇居民备案的函》（以下简称渝国土房管发〔2012〕887号《函》）予以备案，该函中余长梅所涉征地项目为石柱县建设辣椒加工及调味品生产工程建设项目，征地时间为2006年8月，所涉村镇为龙沙镇油房村玉台组。余长梅缴清经石柱土家族自治县社会保险局（以下简称石柱县社保局）核准应缴基本养老保险费后，从2010年8月起领取养老保险待遇。
2014年7月25日，石柱县社保局接到重庆市社会保险局关于信访人称余长梅等人存在土地未被国家征用而非法取得社会保险参保资格、骗取国家社会保险基金的信访转办，石柱县社保局因没有监察权限，将余长梅等人的相关情况移交石柱县人社局办理。石柱县人社局就余长梅等人是否存在未被征用土地的事实向石柱县国土房管局进行核实。2014年10月29日，石柱县国土房管局函告石柱县人社局，认定余长梅等人没有征地的事实，石柱县社保局遂停发了余长梅的养老保险待遇。2015年10月27日，石柱县人社局向余长梅作出石人社劳监理〔2015〕1号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称〔2015〕1号《处理决定》），以余长梅无建设征（占）地事实，不属于渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款规定的范围对象，不能参加征地农转非养老保险。余长梅虚构征（占）用地事实获取征地农转非养老保险参保及领取养老保险待遇资格的行为，属于《重庆市骗取社会保险基金处理办法》第六条第（一）、（三）项规定的骗取社会保险基金的情形，违反了《重庆市骗取社会保险基金处理办法》第五条的规定。根据《重庆市骗取社会保险基金处理办法》第十条第一项“通过骗取享受社会保险待遇资格，领取社会保险基金的，依职权取消享受社会保险待遇资格，责令退还被骗取的社会保险基金”的规定，决定：一、取消余长梅征地农转非养老保险参保资格，由本局所属的社会保险局办理退保手续；二、取消余长梅享受社会保险待遇资格，如数追回所领取的社会保险基金。余长梅不服〔2015〕1号《处理决定》，于2016年11月10日向石柱县法院提起行政诉讼，石柱县法院审理后认为该决定书认定余长梅具有骗取养老保险的行为缺乏充足的证据佐证，属于事实不清，适用法律错误，于2017年11月15日作出（2016）渝0240行初126号行政判决，判决撤销〔2015〕1号《处理决定》。该判决生效后，石柱县人社局重新启动处理程序，于2018年3月5日作出石人社行告字〔2018〕第1号《行政处理告知书》（以下简称〔2018〕1号《告知书》），告知余长梅不属于渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款规定的各类建设已用地失地农民应转未转人员参加基本养老保险的范围对象，不具备参加征地农转非养老保险资格。拟作出：取消余长梅征地农转非养老保险资格，由社保局办理退保手续；取消余长梅享受征地农转非养老保险待遇资格，并如数退回已领取的养老保险待遇。告知余长梅享有陈述、申辩的权利。余长梅于同月8日向石柱县人社局提交申辩意见，石柱县人社局根据石柱县国土房管局2014年10月29日作出的石国土房管函〔2014〕312号《石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局关于取消余长梅等9人征地农转非社会养老保险待遇的函》（以下简称石国土房管函〔2014〕312号《函》），认定余长梅没有征地事实，不具备参加征地农转非养老保险资格，依据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款、第四条第一款的规定，于2018年3月20日作出石人社行处字〔2018〕第1号《行政处理决定书》（以下简称〔2018〕1号《处理决定》），决定取消余长梅从2010年8月起享受征地农转非养老保险待遇资格。余长梅于2018年3月22日收到该处理决定，对该处理决定不服，于同年4月13日向石柱县法院提起行政诉讼，请求撤销〔2018〕1号《处理决定》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七十九条的规定，社会保险行政部门有权对社会保险基金实施监督检查,发现存在问题的，应提出整改意见，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。石柱县人社局作为县级人力资源和社会保障行政部门，具有对本行政区域内社会保险基金监督检查、作出处理的法定职责。本案的争议焦点是：1.余长梅是否享有渝人社发〔2010〕182号《处理意见》规定的征地农转非参加养老保险资格；2.石柱县人社局作出的〔2018〕1号《处理决定》与〔2015〕1号《处理决定》是否为基本相同的行政行为；３.石柱县人社局作出的〔2018〕1号《处理决定》事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律法规是否正确。评析如下：
一、余长梅是否享有渝人社发〔2010〕182号《处理意见》规定的征地农转非参加养老保险资格。其一，渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条及渝府发〔2008〕26号《试行办法》第二条规定，适用对象是农村居民的土地被依法征（占）用而失去土地的农民。其二，石柱县人社局根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第四条“各级国土行政管理部门负责其他已征（占）用地失地农民参保资格条件的认定”的规定，函告石柱县国土房管局对余长梅等人是否具备参保资格条件进行核实及认定，石柱县国土房管局以石国土房管函〔2014〕312号《函》认定余长梅没有征地事实，根据征地农转非有关政策，取消余长梅农转非社会养老保险待遇资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第四十二条规定，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。石国土房管函〔2014〕312号《函》符合行政诉讼法司法解释第四十二条规定的证据要求，应当作为认定案件事实的依据。余长梅质证认为该函不是认定其是否符合参加征地养老保险的依据，根据党政公文条例的规定应当以决定的形式作出，经审查该理由不成立。其三，余长梅主张1998年修建龙沙镇小学、2001年修建龙沙镇医院征（占）用了油房组的土地，其属于失地农民。因1998年集体土地早已承包到户，余长梅的土地未被征（占）用，即使修建学校、医院征（占）用油房组土地的事实成立，也不能证明余长梅属于失地农民。且余长梅申报征地农转非养老保险和向重庆市国土房管局审核备案都是以油房村玉台组、石柱县建设辣椒加工和调味品生产建设工程的名义，而余长梅属于油房村油房组村民，建设征（占）用地时间是在2006年8月，不存在余长梅主张的1982年集体土地未承包到户被征（占）用的事实。余长梅诉称“油房组集体土地从1982年1月1日起至2007年12月31日止被国家及相关部门征（占）用土地数百亩，自己就属于失地农民”的理由并不成立。因此,余长梅的土地未被征（占）用，不属于失地农民，不符合渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条规定的重庆市农村居民转为城镇居民参加征（占）地农转非基本养老保险的范围，不享有征地农转非参加基本养老保险资格。
二、石柱县人社局作出的〔2018〕1号《处理决定》与〔2015〕1号《处理决定》是否为基本相同的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为。〔2015〕1号《处理决定》取消余长梅征地农转非养老保险参保资格所认定的事实是以其没有征（占）用土地事实而虚构自己有征（占）用土地的事实获取征地农转非养老保险参保资格，依据的是《重庆市骗取社会保险基金处理办法》第十条第一项的规定。〔2018〕1号《处理决定》取消余长梅征地农转非养老保险参保资格认定的事实是以其没有征（占）用土地事实，不具备参加征地农转非养老保险的资格，依据的是渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款和第四条第一款的规定。两次处理结果虽然都是取消余长梅的征地农转非养老保险参保资格，但原行政行为认定的是骗取社会保险金，重新作出的行政行为是认定余长梅不具备参加征地农转非养老保险资格，定性不同，作出处理决定的理由及适用依据不同。根据行政诉讼法司法解释第九十条第一款“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”的规定，〔2018〕1号《处理决定》与〔2015〕1号《处理决定》是不同的行政行为，余长梅主张是相同行政行为的理由不成立，不予支持。
三、石柱县人社局作出的〔2018〕1号《处理决定》事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律法规是否正确。因群众举报余长梅不享有征地农转非参加养老保险资格，石柱县社保局将案件移送石柱县人社局处理，石柱县人社局经调查后作出〔2015〕1号《处理决定》，余长梅不服诉至石柱县法院，石柱县法院以石柱县人社局认定余长梅骗取养老保险缺乏充足的证据佐证，以事实不清，适用法律错误判决撤销〔2015〕1号《处理决定》。该判决生效后，石柱县人社局重新启动处理程序，于2018年3月5日作出〔2018〕1号《告知书》，告知余长梅享有陈述、申辩的权利，于同月20日作出〔2018〕1号《处理决定》，并于同月22日送达给余长梅，行政处理程序合法。石柱县人社局依据石国土房管函〔2014〕312号《函》及余长梅确无被征（占）用土地的事实，认定余长梅不符合参加征（占）用土地农转非养老保险资格，事实清楚，证据充分。渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款是对1982年1月1日至2007年12月31日期间各类建设已用地失地农民应转未转人员范围对象的规定，该意见第四条第一款是关于办理的程序的规定，不符合该范围的就不得参加征地农转非养老保险，即使已办理的也应本着有错必纠的原则予以取消。因此，〔2018〕1号《处理决定》所依据的法律法规正确。
综上，石柱县人社局作出的〔2018〕1号《处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决:驳回余长梅的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由余长梅负担。
上诉人余长梅上诉称，1.石国土房管函〔2014〕312号《函》不具有证据的效力，不能作为认定案件事实的依据，而石柱县人社局和原审法院均将其作为认定案件事实的依据，导致作出错误裁判。一是石国土房管函〔2014〕312号《函》的形式不符合法律法规的规定。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十四项的规定，石国土房管函〔2014〕312号《函》不是渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第四条第一款第（二）项规定的各级国土行政主管部门对已征（占）地失地农民参保资格条件认定的公文文书。余长梅参加征（占）地农转非养老保险是经石柱县国土房管局以石国土房管发〔2012〕373号文件和石柱府函〔2012〕26号文件认定有征（占）地的事实，石柱县国土房管局要否定余长梅有征（占）地事实，必须以决定的文书形式作出，且国家机关的公文必须加盖机关行政公章，石国土房管函〔2014〕312号《函》没有加盖石柱县国土房管局的行政公章，不符合法律规定。二是石国土房管函〔2014〕312号《函》的内容不真实。该函没有载明石柱县国土房管局和石柱县纪委采用何种方式、方法，向谁进行了调查核实，余长梅和其他人一样存在高山移民项目征地的事实，其他人被认定为高山移民项目安置对象，余长梅却被认定为没有征地事实，内容不真实。三是石柱县国土房管局出具石国土房管函〔2014〕312号《函》的程序违法。余长梅属征（占）地农转非购买养老保险，要否定该事实，石柱县国土房管局必须先行作出行政行为认定余长梅没有征（占）地事实，待行政行为生效后，再向有关部门复函，直接作出复函程序违法。2.原判认定〔2018〕1号《处理决定》和〔2015〕1号《处理决定》不属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。石柱县人社局以余长梅不是玉台组村民，没有征（占）地的事实，不属农转非购买养老保险范围对象，不符合渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款的规定，作出〔2015〕1号《处理决定》。该处理决定被法院判决撤销后，石柱县人社局仍以余长梅没有征（占）地事实，不属农转非购买养老保险对象，以玉台组村民名义购买养老保险不符合渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款规定的范围对象，作出〔2018〕1号《处理决定》。前后两个处理决定认定的基本事实和适用的法律完全相同，唯一不同的是前一个处理决定以骗取为由作出，后一个处理决定没有以骗取为由作出，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。3.石柱县人社局和原审法院错误理解渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条规定的“失地农民”概念。一是石柱县国土房管局给油房村下达各类建设已用地失地农民应转未转漏报119位购买养老保险名额时没有落实到具体村民，不是以村民失去土地承包经营权为前提条件，而是以丧失土地所有权为前提条件，渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条规定的失地农民并非指丧失土地承包经营权的农民。二是余长梅是油房村油房组集体经济组织成员，1982年至2007年国家建设已征（占）用油房组的大部分土地用于建龙沙镇政府、龙沙镇卫生院、龙沙镇小学等，集体土地已变为国有土地，致该集体经济组织成员丧失了土地所有权，余长梅应当视为失地农民，符合购买养老保险的法定条件。虽然余长梅在申办养老保险时申报表载明其是油房村玉台组村民，在2006年8月因建设石柱县辣椒加工和调味品工程被征地，但上述事实不是余长梅申报填写的，是龙沙镇政府和工作人员所为。综上，请求撤销（2018）渝0240行初14号行政判决，改判支持余长梅的一审诉讼请求，由石柱县人社局承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人石柱县人社局辨称，1.石柱县人社局作出取消余长梅从2010年8月起享受征地农转非养老保险待遇资格的行政行为程序合法。2014年6月8日，石柱县社保局接群众举报，称余长梅土地未被国家征用而非法取得社会养老保险参保资格并享受养老保险待遇。根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》关于对已征（占）用地失地农民参保资格条件由国土行政管理部门进行认定的规定，石柱县人社局函告石柱县国土房管局对余长梅是否具备参保资格条件进行核实认定。2014年10月29日，石柱县国土房管局转来石国土房管函〔2014〕312号《函》，确认余长梅没有征地事实，决定取消余长梅征地农转非社会养老保险待遇资格。石柱县人社局拟对余长梅作出行政处理决定，于2018年3月6日通过留置送达的方式向余长梅送达了〔2018〕1号《告知书》，告知余长梅享有陈述申辩的权利，在陈述申辩期内，余长梅递交了申辩书，辩解其土地已经被征用的事实。按照国土房管函〔2014〕312号《函》的认定，余长梅没有征地事实，不具备参加征地农转非养老保险的资格。根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款和第四条第一款的规定，石柱县人社局作出取消余长梅从2010年8月起享受征地农转非养老保险待遇资格的决定，程序合法。2.石柱县人社局作出取消余长梅从2010年8月起享受征地农转非养老保险待遇资格的行政行为事实清楚、证据确凿。根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第四条第一款“各级国土行政管理部门负责其他已征（占）用地失地农民参保资格条件的认定；各级人力资源和社会保障部门是农村居民转为城镇居民参加养老保险的行政主管部门”的规定，石柱县国土房管局有权作出石国土房管函〔2014〕312号《函》，认定余长梅没有征地事实，不具备参加征地农转非养老保险资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于国家机关依据法定职权制作的公文文书在行政诉讼中的效力的规定，石柱县人社局采信石国土房管函〔2014〕312号《函》作为主要证据符合法律规定。3.余长梅称石国土房管函〔2014〕312号《函》不具有证据的效力，不能作为认定本案事实的依据，石柱县人社局和原审法院均作为认定案件事实的依据以致作出错判的理由不成立。根据行政诉讼法司法解释第四十二条的规定，石柱县人社局采信石柱县国土房管局的公文作为主要证据，符合法律规定。石柱县国土房管局既从党政网给石柱县人社局发来国土房管函〔2014〕312号《函》的电子公文（电子公文都未加盖公章），又送来加盖公章的纸质件。案件办理时，石柱县人社局收集的是从石柱县社保局办公电脑打印的电子公文原件，所以未加盖鲜章，二审提交加盖鲜章的纸质件。4.余长梅称石柱县人社局两次依据相同事实和法律作出相同处理决定的理由不成立。石柱县人社局是以余长梅具有骗取养老保险的行为作出〔2015〕1号《处理决定》，被石柱县法院以证据不足撤销后，石柱县人社局以石国土房管函〔2014〕312号《函》认定余长梅没有征地事实作出〔2018〕1号《处理决定》，虽是相同的事实，但理由和法律依据不同，不属于依据相同事实和法律作出的行政行为。5.余长梅称石柱县人社局和原审法院均错误理解和适用“失地农民”的概念，以致作出错误的处理决定和判决的理由不成立。龙沙镇小学于1998年修建，龙沙镇卫生院于2001年修建，此时集体土地早已承包到户，即使油房组的土地被征（占）用，但余长梅的承包土地未被征（占）用，不能证明余长梅属失地农民。余长梅申报征地农转非养老保险和重庆市国土房管局审核备案都是以玉台组村民、建设辣椒加工和调味品工程的名义，而余长梅属油房组村民，建设用地时间在2006年8月，不存在余长梅主张的1982年集体土地未承包到户被征（占）用的事实，其不属于失地农民，〔2018〕1号《处理决定》和原判正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人石柱县国土房管局述称，1.石国土房管函〔2014〕312号《函》是有效证据。一是该函的形式及来源合法有效。平级行政机关之间用公函告知并无不当，只要能证明余长梅是否有征地的事实，公文的种类不重要。党政机关之间公文收发早就实行网上运转，电子公文没有加盖公章依然有效，网上运转的电子公文与纸质件具有同等效力，且余长梅对该函的真实性是认可的。二是该函证明的内容是真实的。石柱县国土房管局是主管征地的行政机关，全县征地项目均要经过石柱县国土房管局，征地实施情况有档案可供核查，同时龙沙镇政府在调查后向石柱县国土房管局报送了情况，石柱县国土房管局经核实后才出具余长梅没有征地事实的证明，余长梅也自认没有征地的事实。三是该函与石柱县人社局的行政行为有关联性。取消余长梅征地农转非养老保险待遇资格，涉及余长梅存在征地事实才能享受该待遇的问题。该函与本案行政行为具有关联性。2.余长梅对渝人社发〔2010〕182号《处理意见》规定的资格条件的理解是错误的。从渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款规定的范围对象看，失地农民农转非参保资格条件，一是必须具备农民因征（占）地已失去土地的事实，二是失地农民当时应当农转非，因历史原因没有农转非，故不是余长梅理解的只要该村组被征过地，所有村民都可以农转非。3.石柱县人社局作出的处理决定不是以同一事实和理由作出相同的行政行为。石柱县人社局第一次作出处理决定是以余长梅骗取社会保险为由，根据《重庆市骗取社会保险基金处理办法》第五条、第十条的规定取消余长梅的征地农转非养老保险参保资格，后被法院以骗取定性不当，适用法律错误而撤销。本次处理决定是以余长梅没有征地事实，不具备参加征地农转非养老保险资格，适用渝人社发〔2010〕182号《处理意见》而取消其享受征地农转非养老保险待遇资格。两次处理决定的理由和依据不同，不是以同一事实和理由作出相同的行政行为。由此，余长梅未被征（占）地的事实清楚，不具备享受征地农转非养老保险待遇资格，应当取消，石柱县人社局作出的处理决定合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人龙沙镇政府述称，1.龙沙镇政府当初按渝国土房管发〔2010〕166号《重庆市水利局重庆市公安局关于各类建设已用地失地农民应转未转人员农转非指标审核户口办理等有关问题的通知》（以下简称渝国土房管发〔2010〕166号《通知》）的要求，将余长梅纳入失地农民办理社保名额向石柱县国土房管局申报，履行对参保人申请参保材料的初步审查和汇总、然后报送石柱县国土房管局的职责，由石柱县国土房管局审查各参保人是否真正有土地被征占的事实，然后作出参保资格的认定。故龙沙镇政府不具有审批和认定余长梅是否具有征（占）地事实和参保资格的职权，仅是履行事务性工作，该工作与石柱县人社局作出处理决定没有必然联系。2.余长梅称石国土房管函〔2014〕312号《函》不具有证据效力，不能作为本案认定事实的依据的观点不成立。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于国家机关依据法定职权制作的公文文书在行政诉讼中效力的规定，石柱县人社局采信石柱县国土房管局的公文作为主要证据，符合法律规定。根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》的规定，土地管理行政部门系征地事实和参保资格认定的法定职能部门，石柱县国土房管局就余长梅参保资格问题向石柱县人社局出具的函，是石柱县人社局作出处理决定的依据。石柱县国土房管局既从党政网给石柱县人社局发送了未加盖公章的电子公文，又送达了加盖公章的纸质件，因石柱县人社局复印该函时是从电脑打印的电子公文，故没有加盖公章。二审将提交从档案室复印的加盖公章的纸质件，不存在该函形式不合法的问题。3.余长梅称石柱县人社局和原审法院均错误理解和适用“失地农民”的概念，以致作出错误的处理决定和判决的理由不成立。根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款的规定，失地农民是指承包土地被征（占）用的农村承包经营户，并不是指集体经济组织的土地被征（占）用就是村民的土地被征（占）用，所有村民就应纳入失地农民范围，余长梅认为油房组的大部分土地被国家建设征用，致使集体经济组织成员丧失了土地所有权，其应当视为失地农民，属错误理解失地农民概念，且余长梅的承包土地并未被国家建设征（占）用，其不属失地农民。由此，石柱县人社局作出的处理决定和原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审时，石柱县人社局向原审法院提交了如下证据及依据：1.〔2018〕1号《告知书》。2.〔2018〕1号《告知书》的送达回执。3.余长梅的申辩书。4.〔2018〕1号《处理决定》。5.〔2018〕1号《处理决定》的送达回执。6.《石柱县社会保障局文件处理签》《重庆市社会保障局转办单》《毛崇祥的举报信》。7.《石柱县社会保险局关于毛崇祥举报余长梅等骗取社保有关问题的回复》。8.石国土房管函〔2014〕312号《函》。9.渝人社发〔2010〕182号《处理意见》。10.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。
经原审质证，余长梅对石柱县人社局向原审法院提交的证据及依据发表如下意见：证据1-5真实性无异议，证据4的合法性有异议，石柱县人社局作出的处理决定错误，对送达无异议。证据6的真实性无异议，但对毛崇祥的举报信有异议，不是事实。证据7的真实性无异议。证据8，该复函不是认定余长梅是否符合参加征地养老保险的依据，根据党政公文条例的规定应当以决定的形式作出。依据9的真实性、合法性无异议，达不到证明目的。依据10的真实性、关联性无异议，但是错误理解相关文件规定，不能达到证明目的。石柱县国土房管局和龙沙镇政府对石柱县人社局提交的证据均无异议。
原审时，原审法院责成石柱县人社局提交了以下证据：1.余长梅的申请书及申报表。2.龙沙镇政府的证明及花名册。3.龙沙府文〔2012〕130号《龙沙镇人民政府关于进一步核实并公示1982年1月1日至2007年12月31日各类建设已用地失地农民应转未转漏报人员的情况报告》。4.渝国土房管发〔2012〕887号《函》。5.渝府发〔2008〕26号《试行办法》。
经原审质证，石柱县人社局、余长梅、石柱县国土房管局和龙沙镇政府对原审法院责成石柱县人社局提交的证据均无异议。
原审时，余长梅向原审法院提交了如下证据：1.余长梅的常住人口登记卡。2.重庆市被征地农转非办理养老保险通知书。3.〔2015〕1号《处理决定》。4.石检刑不诉〔2017〕86号《不起诉决定书》。5.（2016）渝0240行初126号《行政判决书》。6.〔2018〕1号《处理决定》。7.龙沙镇小学的书面证明。8.马泽多的证言。9.石柱县人社局2016年的行政答辩状。10.2016年的证据清单。11.证人马泽普的证实。
经原审质证，石柱县人社局对余长梅向原审法院提交的证据发表如下质证意见：证据1的真实性、关联性、合法性无异议。证据2的真实性无异议，是基于石柱县国土房管局的相关资料认定符合办理基本养老保险，但后来被撤销就不具有合法性。证据3已经被生效判决撤销，无异议。证据4的真实性、合法性无异议，不具有关联性。证据5、6无异议。证据7达不到证明目的，真实性无异议。证据8是否真实不清楚，不能证明被占用的是余长梅的土地。证据9、10，达不到证明目的，余长梅没有征地事实。证据11的部分证实有异议。石柱县国土房管局对余长梅向原审法院提交的证据发表如下质证意见：证据1-10的真实性无异议，但达不到证明目的，只能证明该组被征（占）用土地的事实，不能证明余长梅被征（占）用土地。证据11的部分证实有异议。龙沙镇政府对余长梅向原审法院提交的证据的质证意见与石柱县国土房管局的质证意见一致。
原审时，龙沙镇政府向原审法院提交了如下证据：渝国土房管发〔2010〕166号《通知》。
经原审质证，石柱县人社局、余长梅和石柱县国土房管局对龙沙镇政府向原审法院提交的证据均无异议。
原审时，石柱县国土房管局未向原审法院提交证据。
经原审庭审举证、质证，原审法院对余长梅、石柱县人社局和龙沙镇政府提交的证据认证如下：
1.余长梅的证据：证据1，予以确认。证据2，是石柱县人社局根据石柱县国土房管局当时的相关资料作出，不能以此证明本案行政行为是否合法。证据3，已被生效判决撤销，对撤销的事实予以认定。证据4，予以认定。证据5，系生效判决，予以认定。证据6，系被诉行政行为，对真实性、关联性予以认定，合法性在裁判理由中阐述。证据7-10，在裁判理由中阐述。证据11，证人马泽普陈述2003年前后陆续征（占）用油房组200多亩土地，集体已经没有土地，都是承包到户的土地，没有征（占）用余长梅的承包土地，对此事实各方当事人无异议，予以认定；证人陈述只要是油房组的土地被征（占）用都办理养老保险，此陈述不能作为享有征地农转非办理养老保险资格的依据。
2.石柱县人社局的证据：证据1、2，对石柱县人社局作出行政处理决定时告知余长梅拟作出处理和送达的事实予以认定。证据3，对余长梅进行申辩的事实予以认定。证据4、5，对石柱县人社局作出行政处理决定及送达的事实予以认定，是否合法在裁判理由中阐述。证据6、7，对毛崇祥举报及石柱县社保局回复的事实予以认定。证据8系石柱县国土房管局对石柱县人社局的回函，对真实性、关联性予以认定，石柱县人社局采用此证据是否正确在裁判理由中评述。依据9、10，系政策法规依据，予以确认。
3.对龙沙镇政府提交的证据予以认定。
4.原审法院责成石柱县人社局补充提交的证据1-5，各方均无异议，予以确认。
以上罗列的石柱县人社局、余长梅和龙沙镇政府在原审时提交的证据及原审法院责令石柱县人社局提交的证据已随案移送到本院。本院审查认为，原审法院对证据的认证正确，评判理由充分，符合证据规则，予以支持。
二审审理过程中，石柱县人社局向本院提交了石国土房管函〔2014〕312号《函》（加盖有石柱县国土房管局公章）。证明余长梅在原审及上诉中称石柱县人社局提交的石国土房管函〔2014〕312号《函》没有加盖机关公章的理由不成立，纸质公文加盖有机关公章，只是提交的电子公文没有加盖机关公章，该函具有法律效力。
余长梅对石柱县人社局提交的证据质证意见为：不真实，原审时提交的石国土房管函〔2014〕312号《函》没有加盖机关公章，庭审后补充的不认可，石柱县国土房管局没有取消余长梅失地农民养老保险参保资格的职权，该函不具有证据效力。
石柱县国土房管局对石柱县人社局提交的证据质证意见为：证据的三性无异议，该函是对余长梅承包土地没有被征收的事实出具的证明，去函要求石柱县人社局取消余长梅的失地农民养老保险参保资格，不是石柱县国土房管局取消的余长梅失地农民养老保险参保资格。
龙沙镇政府对石柱县人社局提交的证据质证意见为：三性无异议，该函核心内容是确定余长梅的承包地没有被征（占）用的事实。
二审审理过程中，石柱县国土房管局向本院提交了石柱县党政办公信息系统截屏图片。证明石国土房管函〔2014〕312号《函》于2014年10月29日通过石柱县党政网发送给石柱县人社局，该函是真实的。
余长梅对石柱县国土房管局提交的证据质证意见为：证据形成于2014年，一审没有提交，二审提交不属新证据，且该函载明的内容是取消余长梅的失地农民养老保险参保资格。
石柱县人社局对石柱县国土房管局提交的证据质证意见为：三性无异议，余长梅是否属失地农民由石柱县国土房管局认定。
龙沙镇政府对石柱县国土房管局提交的证据三性无异议。
经庭审举证、质证，本院对石柱县人社局、石柱县国土房管局在二审举示的证据作如下认证：两份证据证明石柱县国土房管局不仅通过党政网向石柱县人社局发送了石国土房管函〔2014〕312号《函》的电子公文，还发送了纸质公文，能相互印证石国土房管函〔2014〕312号《函》的真实性，作为本案证据采信。
本院二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是上诉人余长梅与被上诉人石柱县人社局社会保障监察行政处理二审行政案件。本案争议焦点为：1.石国土房管函〔2014〕312号《函》是否具有证据效力。2.余长梅是否属于失地农民具有参加征地农转非养老保险资格。3.〔2018〕1号《处理决定》是否属于以同一事实和理由作出的与〔2015〕1号《处理决定》基本相同的行政行为。评析如下：
一、关于石国土房管函〔2014〕312号《函》是否具有证据效力的问题。
本案查明石柱县社保局接到举报余长梅土地未被国家征用而非法取得社会保险参保资格的信访件后，因无权处理，将该情况移交有权处理的石柱县人社局办理。石柱县人社局按规定就余长梅是否存在未被征用土地的事实向石柱县国土房管局进行核实，石柱县国土房管局作出石国土房管函〔2014〕312号《函》，认定余长梅没有征地的事实，决定取消余长梅的农转非社会养老保险待遇资格。石柱县人社局收到该函后，石柱县社保局遂停发了余长梅的养老保险待遇。根据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第四条第一款的规定，各级人力资源和社会保障部门是农村居民转为城镇居民参加养老保险的行政主管部门，各级社会保险局负责农村居民转为城镇居民参加养老保险的经办工作，各级国土行政管理部门负责其他已征（占）用地失地农民参保资格条件的认定，故石柱县国土房管局有权对余长梅是否具备已征（占）用地失地农民参保资格条件进行认定，有权作出石国土房管函〔2014〕312号《函》。石国土房管函〔2014〕312号《函》认定余长梅没有征地的事实符合客观事实，余长梅自己也认可此事实，其内容真实。石柱县国土房管局将石国土房管函〔2014〕312号《函》既通过石柱县党政网向石柱县人社局发送了没有加盖机关公章的电子公文，也送达了加盖有机关公章的纸质公文，形式合法。由此，石国土房管函〔2014〕312号《函》来源合法，内容真实，证明了本案的关键事实，具有证据的效力。
二、关于余长梅是否属于失地农民具有参加征地农转非养老保险资格的问题。
渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款规定的范围对象是，1982年1月1日至2007年12月31日期间各类建设已用地失地农民应转未转人员和1982年1月1日至2008年9月30日期间已完工的大中型水利水电工程失地农村移民未作调地并安置居住在城（集）镇的人员中，年满16周岁以上的人员，在完善征地审批及农转非手续后，参照渝府发〔2008〕26号《试行办法》规定，自愿申请参加被征地农转非人员基本养老保险。本案查明余长梅在1982年1月1日至2007年12月31日期间没有因各类建设用地被征（占）用承包土地，1982年1月1日至2008年9月30日期间也没有因大中型水利水电工程建设用地被征（占）用承包土地，至今亦无因各类建设用地被征（占）用承包土地，不属于失地农民，根据上述规定，余长梅不具有参加征地农转非养老保险资格。
三、关于〔2018〕1号《处理决定》是否属于以同一事实和理由作出的与〔2015〕1号《处理决定》基本相同的行政行为的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”〔2015〕1号《处理决定》是以余长梅无建设征（占）用土地事实，不属于渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第（一）项规定的范围对象，不能参加征地农转非养老保险，而余长梅虚构土地被征（占）用的事实获取征地农转非养老保险参保资格，其行为属于骗取社会保险基金，依据《重庆市骗取社会保险基金处理办法》第十条第一项的规定取消余长梅征地农转非养老保险参保资格。〔2015〕1号《处理决定》因证据不足、事实不清、适用法律错误，被人民法院判决撤销。〔2018〕1号《处理决定》是以余长梅无建设征（占）用土地事实，不具备参加征地农转非养老保险资格，依据渝人社发〔2010〕182号《处理意见》第一条第一款和第四条第一款的规定取消余长梅征地农转非养老保险参保资格。两个处理决定的结果虽然都是取消余长梅的征地农转非养老保险参保资格，但作出处理决定认定的事实和理由、适用的依据均不同,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十条第一款“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”的规定，〔2018〕1号《处理决定》不属于以同一事实和理由作出的与〔2015〕1号《处理决定》基本相同的行政行为，余长梅主张是以同一事实和理由作出的基本相同的行政行为理由不成立，不予支持。
综上，余长梅不属于失地农民，不具有参加征地农转非养老保险资格，应当取消其取得的征地农转非养老保险资格，石柱县人社局作出〔2018〕1号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人余长梅的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人余长梅承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
二〇一八年九月二十日
法官助理 汤 龙
书 记 员 向芯颖