广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行终135号
上诉人（原审原告）陈美连，女，汉族，1947年5月20日生，住雷州市。
委托代理人朱彪，男，汉族，1970年7月24日生，住深圳市宝安区。系上诉人陈美连的儿子。
委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湛江市国土资源局，住址地：湛江市人民大道中26号。
法定代表人吴松江，局长。
委托代理人劳劲、杨学伟，均系该局干部。
原审第三人邓玉，男，汉族，1969年2月6日出生，住雷州市。
委托代理人方卫，广东民赐律师事务所律师。
上诉人陈美连因与被上诉人湛江市国土资源局、原审第三人邓玉土地行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明：原告陈美连与第三人邓玉争议的涉案土地位置位于北和镇原北和糖厂门口(现前进路)西侧，具体四至为：东至前进路，南至供电所职工宿舍楼（相距2.76米巷）。西至林成春宅基地，南至曾兴赛宅基地。面积221.3平方米。
原告陈美连认为涉案土地使用权及房屋所有权均应归属原告所有，主张因其丈夫朱学聪于1986年向原北和区公所购买了涉案宅基地并在其上建造了房屋，并提供了相应的三份“建宅地皮费”，（即北和区公所购地款收据：1986年6月8日缴交了1105元（含准建费5元），1986年6月10日缴交了600元、1986年8月3日缴交了300元），以证明涉案土地使用权归原告所有，并于2015年12月9日以《土地确权申请书》向雷州市北和镇人民政府请求将涉案土地使用权确权给原告所有。2015年12月10日，雷州市北和镇人民政府以《关于申请土地确权的函》（北府[2015]96号），请求雷州市国土资源局对涉案土地权属进行确权，2015年12月24日，雷州市国土资源局对涉案的土地权属争议案件进行立案调查，并确定了争议对方为本案第三人邓玉，邓玉主张涉案土地使用权应归其所有，并提供了北和镇村镇建设办公室给邓玉父亲邓明生补发的《建设施工准建证明书》（落款日期1989年9月8日）、北和镇土地管理所用海康县行政事业性收费统一收据（载明地址前进路，187平方米，收款人吴康，签名并盖私章），并附另外一张收据（收费单位北和圩西村片队，增补土地187㎡，每㎡5.5元，全额1028.00元，管理费100.00元，载有会计吴康签名，收款经手人：唐其同（盖私章），未见公章）。其间，北和镇政府于2016年2月19日向雷州市国土资源局出具了《关于陈美连与邓玉对原北和糖厂大门口宅基地纠纷的情况说明》，称涉案宅基地面积原为130平方米，因原规道路由阔改窄等原因，涉案宅基地面积增加到现有的221.3平方米。2016年12月28日，雷州市国土资源局作出雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》（以下简称“《撤销决定》”），认为“朱学聪购买宅基地，土地权属来源清楚，若邓玉对该地有异议，系双方买卖纠纷，应由民法调整，不能作为土地权属争议案件连处理”，因此撤销了上述立案决定。邓玉对上述决定不服，于2017年2月3日向被告湛江市国土资源局申请行政复议，被告认为原告陈美连丈夫朱学聪于1986年三次向原北和区公所缴交购买建房用地款的事实存在，但因其购买的宅基地座落四至、具体位置和面积无法确定等原因，认定雷州市国土资源局作出的该撤销决定认定事实不清、证据不足，于2017年4月18日作出湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》，撤销雷州市国土资源局作出的雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》。原告陈美连不服上述复议决定，遂向本院提起行政诉讼。
原审认为，本案是土地行政确认纠纷。本案的主要争议焦点为：雷州市国土资源局作出的雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》认定事实是否清楚，证据是否充足，湛江市国土资源局作出的湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》是否合法。
原告陈美连在主张涉案宅基地使用权，并提交了其丈夫朱学聪向北和区公所（原北和镇政府）购宅基地的相应《收据》三份，证明涉案宅基地为其丈夫朱学聪购买，但该收据没有写明购买的宅基地具体四至、位置，而北和镇政府出具《关于陈美连与邓玉对原北和糖厂大门口宅基地纠纷的情况说明》并没有直接说明，朱学聪购买的土地与涉案土地具体四至、位置一致，因此，涉案土地权属仍未明确。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。”的规定，原告及第三人争议的涉案土地应先由人民政府进行土地确权处理，而雷州市国土资源局作出的雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》认为“土地权属来源清楚，如第三人有异议，也是土地买卖纠纷，应由民法关系调整，不能作为土地权属争议案件立案处理”，与事实不符、不符合法律规定。被告湛江市国土资源局在受理了第三人邓玉的复议申请后，作出撤销雷州市国土资源局雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》的复议决定，依法有据，程序得当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，应驳回原告陈美连的诉讼请求。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈美连的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈美连负担。
陈美连不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决确认本案案由不当，导致审理方向错误。
2015年12月，上诉人向雷州市国土资源局递交《土地确权申请书》，提交了购地款单据三份等证据，以与北和镇政府购买为由主张涉案宅基地使用权。该局予以受理并进行了调查。2016年12月28日，雷州市国土资源局作出《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》（雷国土资[2016]869号），以土地买卖纠纷应由民事法律关系调整为由撤销该案的立案。可见，本案审理对象是《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》（雷国土资[2016]869号），这一行政行为是雷州市国土资源局基于对该案受理立案违法而作出撤销决定。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）的规定，本案案由应为土地行政撤销纠纷，不是原审判决确认的“本案是土地行政确认纠纷”。
二、原审判决混淆“物权归属纠纷”和“土地权属争议”，致使其适用法律错误。本案事实是雷国土资[2016]869号决定以土地买卖纠纷应由民事法律关系调整为由撤销该案的立案。原审判决也确认“原告陈美连在主张涉案宅基地使用权，并提交了其丈夫朱学聪向北和区公所（原北和镇政府）购宅基地的相应《收据》三份，证明涉案宅基地为其丈夫朱学聪购买，但该收据没有写明购买的宅基地具体四至、位置。涉案土地权属仍不明确。”本案显属土地使用权买卖纠纷，不是土地权属争议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》（法释〔2016〕5号）第一条“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。……”的规定，当事人以购买为由对涉案宅基地发生归属纠纷，应属司法管辖，不属行政职能调整。因此，雷州市国土资源局作出的雷国土资[2016]869号决定，撤销立案，于法有据。
三、原审判决以《土地管理法》第十六条为依据，确认“原告及第三人争议的涉案土地应先由人民政府进行土地确权处理”，于理于法不通。根据第十六条第二款“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，北和镇政府是买卖涉案土地的当事人，原审判决确认由镇政府依职权对涉案土地进行调处，明显于理于法不通。
综上所述，雷州市国土资源局作出的《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定书》（雷国土资[2016]869号）完全正确。被上诉人的湛国土资复[2017]2号行政复议决定撤销雷国土资[2016]869号决定，于理不通，于法无据。原审判决明显适用法律错误。请二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求:1、依法撤销湛江开发区人民法院（2017)粤0891行初138号行政判决；2、依法撤销湛国土资复[2017]2号行政复议决定。
被上诉人湛江市国土资源局辩称：
一、上诉人对“法释[2016]5号文”存在错误理解，土地权属纠纷法律规定由人民政府处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一)》（法释[2016]5号）第一条“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外”的规定，是指法院受理不动产归属争议的案件应作为民事案件受理。但不能理解为所有物权归属纠纷都由人民法院处理。土地权属归属纠纷根据《土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部第17号令）第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定是土地管理部门的职责。只有办理土地权属登记或确权后出现权属纠纷的情况下，才属人民法院受理范围。
二、一审法院判决认定事实清楚，定性正确。一审判决认定上诉人凭其丈夫朱学聪向北和区公所（原北和镇政府）购买宅基地相应《收据》（三份）和北和镇政府出具《关于陈美连与邓玉对原北和糖厂大门口宅基地纠纷的情况说明》主张权利，存在四至、位置不明，“涉案土地权属仍未明确”，“应先由人民政府进行土地确权处理”,并认定雷州市国土资源局作出雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》“与事实不符，不符合法律规定”，是正确的。
综上，我局作出的湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》合法，原判正确，恳请二审法院裁定维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人邓玉述称：
一、涉案宅基地争议不属于《物权法解释一》第一条规定的不动产物权归属纠纷的情形，而应属于土地权属纠纷。《物权法解释一》第一条确立的是民事诉讼的受案范围，凡属因不动产物权变动的基础法律关系引发的移转登记争议，当事人才可以依《物权法解释一》第一条规定提起民事诉讼。而《物权法》第六条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。涉诉宅基地各方均未依照《物权法》第六条的规定办理过不动产物权登记，显然不属于《物权法解释》第一条规定的民事诉讼的受案范围，而应属于须由行政机关依照《土地管理法》第16条先行调处确权的受案范围。因而，雷国土资[2016]869号以涉诉宅基地属于不动产物权归属纠纷为由从而撤销调处确权立案的决定违法，复议决定对其撤销及一审判决维持复议决定是正确的。
二、雷国土资[2016]869号仅凭所谓”证人证言”这一主观性强的孤证就认为上诉人土地权属来源清楚的说法明显错误。在一审阶段，经第三人当庭举证的系列书证及申请证人出庭作证，证明了以下事实：一是第三人的父亲邓明生通过合法途径购买并办理了用地手续才获得涉案土地；二是第三人的父亲及第三人一家在1986年依法建造房屋并一直居住至今，对涉案土地上的附着物享有物权；三是宅基地上的建筑物是第三人的父亲邓明生请人建造的。而反观上诉人，所举证的证据，没有具体的座落、四至，与本案涉诉的宅基地没有关联性。可见，雷国土资[2016]869号仅凭事前串通的所谓“证人证言”这一主观性强的孤证就认定上诉人土地权属来源清楚，显然错误。复议机关认为其认定事实不清、证据不足从而撤销也是正确的。
三、第三人一家在涉案土地上已连续占有、居住、使用29年后,上诉人才提出异议，已超过20年的最长诉讼时效，亦不属于民事诉讼受理范围。
第三人主张涉案房屋系1986年建成，上诉人的丈夫朱学聪系1995年才逝世，其从来没有向第三人或第三人的父亲邓明生提出过异议。直至2015年，上诉人组织他人通过非法的侵权行为干扰第三人一家的生活,第三人此时才知道上诉人对涉案土地提出权属争议。第三人一家在涉案土地上已连续占有、居住、使用29年后，上诉人才提出异议，此举明显违背土地权属争议的逻辑和规则。即使如雷国土资[2016]869号所称的作为双方土地买卖纠纷，也明显超出了民事诉讼法规定的20年最长诉讼时效亦不属于民事诉讼受理范围。
综上，第三人对涉案土地来源合法，系事实上的用益物权人，雷国土资[2016]869号违法。复议机关湛江市国土资源局的湛国土复[2017]2号《行政复议决定书》认定的事实客观、正确，应予以维持。因此，恳请二审法院维持原判，驳回上诉。
案经本院二审审理查明：上诉人陈美连与原审第三人邓玉争议的涉案土地位于北和镇原北和糖厂门口(现前进路)西侧，具体四至为：东至前进路、南至供电所职工宿舍楼（相距2.76米巷）、西至林成春宅基地、北至曾兴赛宅基地，面积为221.3平方米。
2015年12月9日，上诉人陈美连向雷州市北和镇人民政府提交《土地确权申请书》及地皮费、准建证费《收据》等证据材料，以涉案土地系其已故丈夫朱学聪于1986年向北和镇政府（当时的北和区公所）购买并建房居住的，后应朋友邓明生的请求而暂借给邓明生一家居住，现邓明生的儿子邓玉蛮横霸占居住并拒绝归还为由，申请镇政府“依法将座落于雷州市北和镇原北和糖厂大门口三角地约130平方米住宅建设用地的土地使用权确权归申请人陈美连使用”。同年12月10日，雷州市北和镇人民政府给雷州市国土资源局报送《关于申请土地确权的函》，请求该局对陈美连提出的该土地确权案件进行处理。雷州市国土资源局立案受理该案后，于2015年12月24日向邓玉送达了雷国土资监字[2015]第01号《土地权属争议案件立案通知书》及陈美连的《土地确权申请书》副本，要求邓玉在30天内向该局提交该地的证据材料和答辩书。邓玉在上述期限内向雷州市国土资源局提交了增补土地管理费《收据》、唐其同签名的《收条》等证据材料。2016年2月1日，雷州市国土资源局又向周娥成作出雷国土资监字[2015]第01号《土地权属争议案件立案通知书》，告知“若你主张该地权属，请在接到申请书副本之日起30日内向我局土地调处股提交该地的证据材料及答辩书，否则，视为放弃主张土地权属，不将你列为该地权属争议主体处理”。2016年2月19日，雷州市北和镇人民政府再次向雷州市国土资源局报送了《关于陈美连与邓玉对原北和糖厂大门口宅基地纠纷的情况说明》，对涉案土地的纠纷情况作出了相关说明。
在审查双方当事人的证据材料以及对有关人员的调查询问后，雷州市国土资源局于2016年12月28日作出雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》，认为“朱学聪购买的上述宅基地，系北和镇人民政府出卖给其本人宅基地，土地权属来源清楚。若邓玉对该地有异议，系双方买卖纠纷，应由民法调整，不能作为土地权属争议案件立案处理”，遂决定“撤销本局于2016年12月24日对上述土地权属争议案件的立案决定，同时废止发给相关当事人的《土地权属争议案件立案通知书（雷国土资监字[2015]第01号）及《土地权属争议案件立案受理通知书》（雷国土资监字[2015]第01号）”。邓玉对上述决定不服，于2017年2月3日向被上诉人湛江市国土资源局申请行政复议。被上诉人审查后于2017年4月18日作出湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》，认为“《撤销决定》（即《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》）认定朱学聪购买位于北和镇原北和糖厂门口东至前进路，南至供电所职工宿舍楼（相距2.76米巷）、西至林成春宅基地共0.8米滴水巷、北至曾兴赛宅（相距2.87米巷）约221.3平方米宅基地的土地权属来源清楚，事实不清、证据不足”，遂决定“撤销被申请人（即雷州市国土资源局）作出的雷国土资[2016]869号《关于撤销土地权属争议案件受理立案的决定》。原告陈美连不服该复议决定，遂向原审法院提起本案诉讼。
本院认为：本案系土地行政复议纠纷。各方当事人争议的焦点问题为：陈美连与邓玉就涉案土地使用权产生的纠纷是否属于土地权属争议？经查，在陈美连向雷州市国土资源局提出涉案土地使用权的确权申请之前，行政机关并未对涉案土地进行过确权处理或登记发证；而陈美连关于涉案土地系其丈夫朱学聪于1986年向原北和区公所（现雷州市北和镇人民政府）购买的主张，虽然得到雷州市北和镇人民政府的承认，但陈美连所提供的准建证费5元、地皮费1100元等三张《收据》中，并没有记载当时所购买地皮的具体位置、四至及面积，未能直接反映这些《收据》中记载的“地皮”就是涉案土地；而与此同时，邓玉一家有在涉案土地上居住多年的事实，且亦主张涉案土地系其从北和居委会处受让所得，并持有《建设施工准建证明书》（补发）等证据材料。由此可知，陈美连或邓玉均未领取过涉案土地的法定权属凭证，目前双方各自所持有的证据材料以及双方所主张的其本人或亲属对涉案土地存在的使用事实等，均只能作为各自主张涉案土地权属的来源依据。因此，陈美连与邓玉对涉案土地使用权发生的纠纷属于土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，雷州市国土资源局立案受理陈美连就涉案土地使用权提出的确权申请符合法律规定，并无不当。但随后，雷州市国土资源局却又作出《撤销决定》，将陈美连与邓玉就涉案土地使用权发生纠纷认定为“双方买卖纠纷”显然不当；而且，雷州市国土资源局在《撤销决定》中关于“朱学聪购买的上述宅基地，系北和镇人民政府出卖给其本人宅基地，土地权属来源清楚。若邓玉对该地有异议，系双方买卖纠纷，应由民法调整，不能作为土地权属争议案件立案处理”的意见，实际上是该局在立案受理陈美连的确权申请后，经审查双方提交的证据材料以及对有关人员进行调查询问后才作出的判断，该判断实质上已是雷州市国土资源局对该土地权属争议案件在调查后所形成的确权处理意见，但最终却以撤销立案受理决定的方式作出，亦属不当。被上诉人湛江市国土资源局作出复议决定撤销该《撤销决定》正确，原审的处理结果亦无不妥，应予维持。
另外，因被上诉人湛江市国土资源局作出的湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》撤销了雷州市国土资源局的《撤销决定》，故雷州市国土资源局仍需继续对此前立案受理的陈美连与邓玉之间的涉案土地权属争议案件作出调处决定。在该调处程序中，雷州市国土资源局需要综合分析认定全案的证据材料，并对有关事实作出确认，据而作出最终的调处结果。为避免给雷州市国土资源局在该案调处程序中对有关证据及事实的认定造成拘束，被上诉人在复议程序中不应对该调处案件的证据或事实过早地作出判断或认定，故被上诉人在湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》“本局认为”中关于“第三人丈夫朱学聪1986年3次向原北和区公所付购买建房用地款的事实存在，但购买地块的座落、具体位置和面积无法确定……认定改道增加的面积至221.3平方米不合情理”以及“1989年8月8日，海康县北和镇村镇建设办公室给邓明生补办争议地的建房《建设施工准建证明书》……但《撤销决定》未作认定或说明”这两部分内容的认定显然不当，应予纠正。
综上所述，被上诉人湛江市国土资源局作出的湛国土资复[2017]2号《行政复议决定书》其处理结果正确，原判恰当，本院予以维持；但如前所述，该《行政复议决定书》的“本局认为”中部分理由不当，应予纠正。上诉人陈美连的上诉请求理据不足，本院不予支持。原判处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈美连负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 陈晓明
代理审判员 莫望春
二〇一七年一月二十九日
书 记 员 陈小斯
黄文琪
附相关的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。