湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终1293号
上诉人（原审原告）：湖南华湘财富实业有限公司。住所地：永州市冷水滩区河东育才路朝阳小区*栋***室。
法定代表人：吴春生，该公司总经理。
委托代理人：杨建明，湖南鼎中律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人：李雄伟，湖南鼎中律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：永州市冷水滩区逸云路*号。
法定代表人：易佳良，该市市长。
被上诉人（原审被告）：永州市国土资源局。住所地：永州市冷水滩区湘永路**号。
法定代表人：蒋良铁，该局局长。
原审第三人：永州市公共资源交易中心。住所地：永州市冷水滩区逸云路*号。
法定代表人：李恺，该中心主任。
二被上诉人及原审第三人共同委托代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师，特别授权代理。
二被上诉人及原审第三人共同委托代理人：蒋双生，湖南正赢律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人湖南华湘财富实业有限公司（以下简称华湘公司）因诉永州市人民政府（以下简称市政府）、永州市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人永州市公共资源交易中心（以下简称市交易中心）国有土地使用权出让一案，不服永州市中级人民法院（2015）湘11行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原告华湘公司诉称：1、华湘公司与市政府、市国土局就冷水滩河东城市综合体用地所产生的争议尚未处理完毕，华湘公司已将该争议诉至法院，而法院尚未作出裁判；2、市政府、市国土局在明知冷水滩河东城市综合体用地仍有法律纠纷尚未处理完毕的情形之下，再次批准将该宗土地出让和挂牌出让的行为违法；3、湖南省高级人民法院和永州市中级人民法院分别向华湘公司下达通知，通知华湘公司可以向永州市中级人民法院提起诉讼。请求：1、确认市政府再次批准出让冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权的行为违法；2、确认市国土局再次挂牌出让冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权的行为违法；3、撤销市国土局与谢德仁就出让冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权签订的成交确认书。
永州市中级人民法院经审理查明：2014年12月14日，市交易中心发布《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2014GTWG019），网上公开挂牌出让冷水滩河东城市综合体用地，该宗土地位于湖南省永州市××河东××东路与舜××大道交叉东南角，面积为66,877.2平方米。2015年1月16日，华湘公司经过公开竞拍竞得该宗土地，成交价为71,094.18万元。2015年1月21日，华湘公司与市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限责任公司签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。后缴纳土地出让金等问题，双方发生争执。市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限责任公司于2015年2月26日向永州仲裁委员会申请仲裁。永州仲裁委员会于2015年4月8日作出永仲决字（2015）第4号裁决书，裁决结果的第一项为：解除市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限责任公司与华湘公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。该仲裁裁决为终局裁决，自作出之日起发生法律效力。华湘公司于2015年9月29日向永州市中级人民法院申请撤销该仲裁裁决。永州市中级人民法院于2015年11月23日作出（2015）永中法民二初字第35号民事裁定：驳回华湘公司要求撤销永州市仲裁委员会永仲决字（2015）第4号裁决书的申请。该民事裁定为终审裁定。2015年4月10日，市国土局就前述冷水滩河东城市综合体用地拟订《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2015]8号）。同日，市政府批准了该方案，市交易中心发布了《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2015GTWG009）。2015年5月13日，谢德仁经公开报价竞得上述土地的使用权，并于同日与市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限责任公司共同签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。
另查明：该院2015年5月受理了华湘公司对市政府、市国土局的起诉，华湘公司的诉讼请求为：1、撤销市政府于2014年12月13日批准同意《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2014]9号-2）；2、撤销市国土局、市交易中心于2014年12月14日发布的《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2014GTWG019）；3、撤销2015年1月21日，华湘公司与市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限责任公司签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》；4、返还履约保证金10,218.836万元并赔偿实际损失。该院已就该案作出裁决，华湘公司不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，该案二审尚未终结。上述事实，有永仲决字（2015）第4号裁决书、（2015）永中法民二初字第35号民事裁定书、《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2015]8号）、《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2015GTWG009）、《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、（2015）永中法行初字第10号行政判决书等证实。
永州市中级人民法院经审理认为：本案争执的焦点是：1、华湘公司与被诉行政行为是否有利害关系；2、被诉行政行为对华湘公司的合法权益是否产生实际影响；3、市政府是否是本案的适格被告。一、华湘公司与被诉行政行为没有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，永州仲裁委员会于2015年4月8日作出永仲决字（2015）第4号裁决书，解除了华湘公司与市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。该裁决书为终局裁决，自作出之日起就已发生法律效力。此时，华湘公司已经不再是冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让的竞得人，对该宗土地不享有任何权利，故华湘公司与被诉行政行为没有利害关系。因此，华湘公司不是本案适格的原告，依法应当裁定驳回华湘公司的起诉。二、被诉行政行为对华湘公司的合法权益明显不产生实际影响。华湘公司针对市政府、市国土局的第一次批准、挂牌出让行为提起行政诉讼，要求撤销成交确认书并返还履约保证金。这一诉讼请求表明华湘公司的本意是撤销成交确认书，而不是主张土地权利。因此，市政府批准的《永州国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2015]8号）、市国土局挂牌出让冷水滩河东城市综合体用地以及与谢德仁签订成交确认书，对华湘公司的合法权益明显不产生实际影响，依法亦应裁定驳回华湘公司的起诉。三、市政府不是本案适格的被告。市政府批准《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2015]8号），属于行政机关内部审批行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，市政府不是本案适格的被告，依法应当裁定驳回华湘公司对市政府的起诉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）、（十）项的规定，裁定：驳回原告湖南华湘财富实业有限公司的起诉。本案不收取诉讼费，预收的50元案件受理费，由该院退还给华湘财富实业有限公司。
华湘公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：上诉人与两被上诉人就涉案宗地存在法律纠纷尚未解决的情况下，两被上诉人对涉案宗地再次批准、挂牌出让，一审裁定认定上诉人与本案被诉行政行为没有利害关系，与客观事实严重不符；上诉人在涉案宗地案件尚未审结的情况下参与两被上诉人的再次挂牌出让涉案宗地，意味着上诉人对两被上诉人在前述涉案宗地行政案件中违法行政行为的认可。一审法院认定本案被诉行政行为对上诉人的合法权益不产生实际影响，与客观事实严重不符；上诉人起诉的是批准出让、挂牌出让两个行政行为。永州市公共资源交易中心在涉案宗地出让过程中，以自己的名义实施了系列行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定，永州市公共资源交易中心作出的行政行为应当由组建该机构的永州市政府承担法律责任。一审裁定认定被上诉人永州市政府不是本案的适格被告，系认定事实、适用法律错误。请求：1、依法撤销永州市中级人民法院（2016）湘11行初17号行政裁定书；2、依法判决支持上诉人一审全部诉讼请求；3、由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人永州市人民政府答辩称：一审裁定认定被答辩人与本案被诉行政行为没有利害关系，驳回被答辩人的起诉正确；一审裁定认定本案被诉行政行为对被答辩人的合法权益不产生实际影响，驳回被答辩人起诉正确；一审裁定认定永州市政府不是本案适格被告正确；综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法维持原裁定。
被上诉人永州市国土资源局、原审第三永州市公共资源交易中心答辩意见与被上诉人永州市政府的答辩意见一致。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。
本院认为：起诉必须符合法定条件。本案中，上诉人华湘公司虽经过公开竞拍竞得冷水滩河东城市综合体用地，与市国土局、市交易中心、永州市城市建设投资发展有限责任公司签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，但因缴纳土地出让金等问题发生争执，已经永州仲裁委员会2015年4月8日作出永仲决字（2015）第4号终局裁决：解除华湘公司与市国土局、冷水滩河东城市综合体用地、永州市城市建设投资发展有限责任公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。成交确认书解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况及行为性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求补偿损失，但对于建设用地使用权已不享有权利或承担义务。故，华湘公司在成交确认书解除后与被上诉人市政府2015年4月10日对涉案宗地挂牌出让的批准行为、市国土局挂牌出让行为没有利害关系。华湘公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。华湘公司不具有本案原告资格，故市政府是否为本案适格被告不属本案审查范围，一审对此进行审查并作出认定不当，本院予以纠正。
综上，虽然原审裁定适用法律有不当之处，但裁定驳回华湘公司的起诉的处理结果正确。华湘公司的上诉理由不能成立。本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定驳回起诉的结论。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄一凡
审判员 章晋湘
审判员 夏 阳
二〇一七年三月二十九日
书记员 袁 璇