黑龙江省牡丹江市中级人民法院
行政判决书
（2016）黑10行终74号
上诉人（原审被告）海林市规划局，住所地海林市海林镇子荣街第一中学对面。
法定代表人刘旭峰，男，局长。
委托代理人赵俊达，男，1966年12月25日出生，海林市规划局副局长。
委托代理人王进军，男，黑龙江鼎坤律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘金玲，女，1983年1月29日出生，汉族，无职业。
委托代理人刘宝胜(系刘金玲之父)，男，1957年3月31日出生，无业。
上诉人海林市规划局因撤销规划行政许可一案，不服黑龙江省宁安市人民法院（2016）黑1084行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原审被告海林市规划局的委托代理人赵俊达、王进军，被上诉人原审原告陈佩芬及其委托代理人张广才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定本案事实如下：本案诉争的原告刘金玲的房屋座落于海林市海林镇振兴区18委胜利街道南邮政所东侧，是面朝北的一栋二层楼。现在该楼门面牌匾是《狂人港演艺酒吧》，该楼产权人共三人、且三本房屋产权证。原告刘金玲的房屋是该楼东侧一层，面积为105.6平方米，二层产权人是原告刘金玲的哥哥刘金裕，房屋面积为105.6平方米。刘金玲、刘金裕二人的房屋均为从父母赠与而来的。该楼西侧上下房屋产权人为原告刘金玲的舅舅张广才，总面积为277.2平方米。以上三本房屋产权证原来的使用性质均为住宅。自2000年6月开始在该楼经营《大世界新歌厅》，原告刘金玲称是其舅舅张广才和舅母陈培芬经营，现因海林市工商局已丢失《大世界新歌厅》的注册登记档案材料，无法确认谁是当时注册登记的歌厅经营人，但对2000年6月开始在该楼经营歌厅一事,原、被告双方均予以认可。原告刘金玲于2004年9月30日向海林市规划局提出将该房屋使用性质由住宅变更为商业用房的申请，在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时提供的工商营业执照、工商缴费证明均为复印件。依据《中华人民共和国行政许可法》规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。根据原《中华人民共和国城市规划法》第32条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物，应取得工程规划许可证”。而改变房屋用途，不属于新、扩、改建，所以无需取得行政许可。依据2003年10月15日黑龙江省建设厅发布的黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第2条的规定，变更房屋使用性质前置条件之一为：“当地城市规划主管部门出具不违反城市规划的证明”，该文件规定规划部门出具的是证明而不是行政许可。被告海林市规划局基于“改变房屋用途”核发建筑工程规划许可，是没有法律依据的。根据《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第2项的规定：“超越法定职权作出准予行政许可的，可以撤销行政许可”。被告海林市规划局还认为原告刘金玲申请的房屋不属于新、扩、改建，根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第2条的规定，被告海林市规划局应出具《不违反城市规划的证明》即可，不应给原告刘金玲出具建筑工程规划许可证。被告海林市规划局根据以上理由于2011年9月14日作出海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》，撤销被告海林市规划局于2006年11月1日为原告刘金玲颁发的编号为2004003号的改变房屋性质的许可。原告刘金玲对此不服，提起行政复议，经复议机关海林市人民政府审查后下发了海政复决字[2011]27号《行政复议决定书》，维持了被告海林市规划局所作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。原告刘金玲不服，依法向法院提起行政诉讼，请求在查清事实的基础之上，依法撤销海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。
原审法院认为：国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行，行政机关应当依法行使职权。被告海林市规划局作为行使规划职权的行政主体，合法性是其作出具体行政行为的基本要求。根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》中规定：“房屋使用性质变更登记是一项政策性很强的工作，直接涉及到房屋产权人的合法权益，已经成为当前城镇房屋拆迁主要矛盾之一。各级建设、房地产、城市规划主管部门必须站在全国贯彻落实“三个代表”重要思想和加强“两风”建设的高度，坚持实事求是，严肃认真的态度，切实保护好广大房屋产权人的合法权益”。被告海林市规划局已经按照原告的申请于2004年10月12日向原告刘金玲颁发了编号为2004003号的《准予房屋改变性质》许可证，就应当维护该行政行为的既定性、合法性。被告以对原告的申请应出具“证明”而不应是“行政许可”作为撤销具体行政行为依据的观点是不正确的，至于被告采用何种形式的证明文件对房屋改变用途予以批准，是被告内部职能的工作要求，不能以此为由认定行政审批的事项存在违法之处，剥夺申请人的合法权益。《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》能够证明将王世军申请登记的海林市大世界歌厅和张广才申请登记的海林市大世界歌厅登记注册档案丢失的事实，据此，被告海林市规划局认定原告刘金玲申请办理变更审批时提供的工商营业执照、工商缴费证明是伪造的，以欺骗手段取得行政许可的认定属事实不清、证据不足。综上，被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》认定事实不清、证据不足，撤销理由明显不当。原告刘金玲要求撤销海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》的诉讼请求于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决：撤销被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。
上诉人海林市规划局上诉称：上诉人作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》符合法律规定。海林市工商管理局出具的证明具有法律效力，上诉人作出的规划行政许可存在程序违法和弄虚作假的情况，依法应予以撤销。一审法院认定事实不清适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，上诉费用由被上诉人负担。
被上诉人刘金玲辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，应予维持。
原审被告海林市规划局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据如下：
证据1组、编号为95042的《私人建筑建设工程规划许可证》一份及第3001225号房屋所有权证存根一份，证明1995年12月12日原告刘金玲的父亲刘宝胜在海林镇振兴西区18委自建房屋一栋，面积180平方米，并取得编号为95042的《私人建筑建设工程规划许可证》，1996年5月6日刘宝胜办理该房屋的产权登记，使用用途为住宅。
证据2组、离婚证、协议书、房屋所有权证存根各一份，证明1999年5月27日原告刘金玲之父母在离婚时将该二层房屋的一层赠予给原告刘金玲，面积105.6平方米，于2003年9月22日办理了房屋产权转移登记。
证据3组、自建房屋申请书、房屋使用性质变更申请书、名称为《海林市海林镇大世界新歌厅》的个体工商户营业执照复印件（经营人为陈培芬，有效期为自2000年6月12日至2004年6月12日止）、缴费单位为陈培芬的黑龙江省行政事业性收费票据复印件（票据号码为4120119）各一份，证明2004年9月30日原告刘金玲向被告海林市规划局提出改变房屋性质的申请，其中营业执照复印件及缴费票据复印件是伪造的。
证据4组、编号为2004003的《私人建筑建设工程规划许可证》一份，证明2004年10月12日被告海林市规划局为原告刘金玲颁发编号为2004003号《私人建筑建设工程规划许可证》，面积为105.60平方米。同时证明当时原告刘金玲的房屋系改变使用性质，被告海林市规划局当时只颁发证明即可，不应该颁发《私人建筑建设工程规划许可证》，因为原告刘金玲的房屋不是新建的。
证据5组、《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》一份，证明原告刘金玲在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时提供伪造的工商营业执照。
证据6组、缴费单位（个人）王世军的黑龙江省行政事业性收费票据复印件（票据号码4120119）一份，该份证据来源于黑龙江省海林市工商行政管理局，证明原告刘金玲在申请改变房屋性质时提交的一份缴费单位（个人）陈培芬的黑龙江省行政事业性收费票据复印件（票据号码4120119）是伪造的。
证据7组、《中国共产党海林市纪律检查委员会、海林市监察局关于群众举报市规划局、房产办在张广才违规办理商用房屋中工作失职问题的调查报告》一份，证明原告刘金玲取得的2004003号《私人建筑建设工程规划许可证》是违反法律规定的。
证据8组、撤销行政许可陈述、海规告字[2011]第4号《申辩权利告知书》、海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》、送达回证三份，证明被告海林市规划局履行了法定的程序。
证据9组、《中华人民共和国城市规划法》、黑龙江省建设厅发布的黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作通知》，证明在原告刘金玲申请房屋改变性质时规划部门出具证明即可，无需颁发《私人建筑建设工程规划许可证》，即被告海林市规划局颁发《私人建筑建设工程规划许可证》属超越法定职权。
被告海林市规划局作出被诉具体行政行为所依据的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第（二）项、第69条第2款。
原审原告刘金玲为证明自己的主张举证如下：
证据1组、海林市卫生局于2003年6月1日颁发的负责人为张广才的《卫生许可证》、海林市国土资源局颁发的《土地使用证》、海房权证振字第30016**号房屋产权证、购电卡、娱乐经营许可证各一份，证明在2003年6月1日之前大世界歌厅已经成立，企业负责人是张广才，没有工商局颁发的营业执照，卫生部门也不可能颁发卫生许可。证明原告刘金玲对所使用的房屋经上述各机关颁发的合法证件，均能说明是商业性用房。
证据2组、照片四张、税收完税证票据四张、设计费票据二张、测绘费票据一张、规划测绘登记表一份，证明原告刘金玲在申请改变房屋性质时依法按规定向被告海林市规划局交纳了测绘费、规划设计费，也就是说被告海林市规划局收到原告刘金玲上述款项，就应当依职权对其改变性质的安全检查性进行测绘，在符合标准的情况下才能出具改变房屋使用性质手续。
证据3组、《私人建筑建设工程规划许可证》一份、黑龙江省服务业统一发票二张，证明被告海林市规划局在勘查设计规划等条件具备的情况下同意原告刘金玲变更该房屋的使用性能。
证据4组、海林市工商行政管理局于2006年6月26日颁发的《海林市大世界酒吧》个体工商户营业执照副本一份，证明该房屋属于经营性用房，由于工商局将原始登记档案丢失，所以原告刘金玲只能拿到换发的工商营业执照作为证据。
以上证据均随卷移送本院。二审庭审组织各方当事人对证据重新进行了举证、质证。二审对证据的认定与一审一致，不再赘述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条的立法精神，在行政许可领域中，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。本案中，上诉人海林市规划局作出撤销行政许可决定的理由是，上诉人不应当就改变房屋性质问题颁发行政许可，同时刘金玲提交的申请材料中的工商营业执照是虚假的。但上诉人作为规划的行政主管部门，其对刘金玲的申请进行受理审批是其依法享有的行政职能，不能以出具的相关文本的样式或格式存在瑕疵就认定为超越职权。另一方面，海林市的相关部门在时隔多年后仅凭工作人员的回忆而得出的调查报告，不符合证据应当具有客观性、合法性、关联性的原则要求，即上诉人以此为依据认定刘金玲在申请行政许可时存在弄虚造假的情形，进而作出撤销规划许可的决定系事实不清证据不足。另根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和《黑龙江省建设厅坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害居民利益问题专项治理措施和工作方案》的相关精神，行政机关在涉及拆迁工作中应当坚持实事求是的原则，妥善处理好历史遗留问题。而不应在时隔多年后，在刘金玲将房屋经营使用多年的情况下迳行将规划许可予以撤销，明显违反了信赖保护原则，侵害了行政相对人的合法权益实属不当。故原审法院将被诉具体行政行为予以撤销符合法律规定，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海林市规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李仲斌
审判员 钱大龙
审判员 马 玥
二〇一六年九月二十七日
书记员 刘 佳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政许可法》
第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。