河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫行终44号
上诉人(一审原告)曹德新，男，汉族，1954年8月15日出生，住河南省光山县。
上诉人（一审原告）李保宏，男，汉族，1960年2月24日出生，住河南省光山县。
上诉人（一审原告）李荣，女，汉族，1963年7月3日出生，住河南省光山县。
委托代理人余西志，男，汉族，1962年5月9日出生，住河南省光山县。
委托代理人刘少莹，北京市众鑫律师事务所律师。
上诉人（一审被告）光山县人民政府。住所地：河南省信阳市光山县东城开发区。
法定代表人王建平，县长。
委托代理人王心刚，光山县城乡规划建设局工作人员。
委托代理人蒋永光，光山县城乡规划建设局工作人员。
上诉人曹德新、李保宏、李荣与上诉人光山县人民政府（以下简称光山县政府）履行法定职责及行政赔偿一案，不服信阳市中级人民法院作出的（2016）豫15行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人曹德信、李保宏、李荣的委托代理人余西志、刘少莹，上诉人光山县政府的委托代理人王心刚、蒋永光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信阳市中级人民法院一审查明，2009年6月16日，曹德新等13户签订《委托书》，委托余西志全权代理13户办理旧房联建改造规划、建设、土地等一切手续。同年6月18日，曹德新等29户向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请，并承诺“我们的房屋前面（西边）正大街规划拓宽18米，占地500余平方米上的房屋由我们负责拆迁，地皮留着正大街作为路基，我们联建房不用。”光山县城乡规划设计室依其申请及相关规划法规编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，该图左侧标注的“规划设计说明”共15项，注明：设计依据、建设业主为“曹德新、李保宏、李荣等13户”；规划面积为“1483.67㎡（含13户有房产证的土地面积1079.7㎡，无证面积215.43㎡，其中宗地面积850.72㎡、退让总面积632.95㎡）”；用地性质为“商住”；建房类型为“拆旧翻新（棚户区改造）”；规划建设指标为“业主规划实施前必须无条件拆除宗地范围内的沿路建筑前面占压道路的建筑”等。该规划图还标注规划图股室意见为“建设动工放线前业主将临街面路上的建筑物先行拆除后再施工”；曹德新等还在该规划图上签字承诺“严格按规划图执行”。
2010年9月14日，代理人余西志在《遵守规划管理承诺书》上代表13户签字承诺“严格按照批准的规划图实施建设，并遵守《建设项目规划管理告知书》提出的各项要求”。2010年9月15日，曹德新、李保宏、李荣等13户申请办理了《建设用地规划许可证》，批准用地面积为850.72㎡、建筑面积为4204.175㎡。2011年6月23日，光山县国土资源局按照《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》和《建设用地规划许可证》，与曹德新等13户签订《国有建设用地使用权出让合同》，将850.6㎡宗地的国有建设用地使用权以130.9924万元出让，该合同约定土地以现状条件交付。
现曹德新等13户联建楼已基本建成，联建楼西边占压道路的张耀勤、程在全的房屋未拆除。
信阳市中级人民法院一审认为，曹德新、李保宏、李荣作为“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请人诉规划审批人光山县政府不履行拆迁安置职责并要求赔偿损失，因曹德新、李保宏、李荣与光山县政府之间签订有《国有土地出让合同》，光山县政府作出的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》有详细的规划设计说明标注，曹德新、李保宏、李荣方亦作出了承诺。“合同”、“标注”、“承诺”，对双方权利义务作出了规定，故本案争议性质实为行政协议履行纠纷。（一）关于曹德新、李保宏、李荣要求对其新建商住楼西边张耀琴等16户的房屋予以拆迁并安置补偿的诉讼请求。曹德新等13户向光山县政府提出附加承诺的联建申请，光山县城乡规划设计室依其申请及相关规划法规编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，该规划图载明业主规划实施前必须无条件拆除宗地范围内的沿路建筑前面占压道路的建筑，曹德新等人在规划图上承诺“严格按规划图执行”。所谓的拆迁、安置、补偿，正是原告的合同义务，而并非光山县政府的法定职责，且《国有建设用地使用权出让合同》亦约定土地以现状条件交付。现曹德新等联建户已将其大部分旧房拆除并按规划将联建商住楼建成后诉请光山县政府履行拆迁安置挡在新建商住楼前的正大街规划向东拓宽占压的张耀琴等16户房屋、落实出让地块周围的“五通一平”等诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。（二）关于曹德新、李保宏、李荣要求对其13户兑现旧城棚户区改造优惠政策，退还（减免）或奖励拨付其所缴纳的土地出让金、城市基础设施配套费的诉讼请求。光山县政府作出的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》载明建房类型为拆旧翻新（棚户区改造），这是光山县政府对曹德新、李保宏、李荣请求规划联建安置房及联合拆旧建新申请人建设项目性质作出的认定，该认定并不违反有关法律、法规、规章的规定，棚户区改造有关法律、法规、规章所规定的优惠政策，曹德新、李保宏、李荣有权享受。光山县政府以曹德新、李保宏、李荣建设规模未达到其作出的光政办[2012]59号文件规定的“旧城改造范围需达到10000㎡的要求”为由，认为曹德新、李保宏、李荣不符合棚户区改造或者旧城改造项目性质的理由，不能成立。光山县政府应当按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件规定，通过履行申报等法定职责保障曹德新、李保宏、李荣享受相关优惠政策的权利。（三）关于曹德新、李保宏、李荣要求光山县政府赔偿其不履行法定职责造成其经济损失4552.3025万元的诉讼请求。因曹德新、李保宏、李荣未提供光山县政府不履行行政协议造成了其相关经济损失的证据，所谓经济损失缺乏事实依据，该诉讼请求的理由不能成立，不应予以支持。信阳市中级人民法院作出（2016）豫15行初字第4号行政判决：一、驳回曹德新、李保宏、李荣要求光山县政府履行对曹德新等13户旧城改造商住楼前的、正大街规划向东拓宽占压张耀琴等16户的房屋予以拆迁并安置；并赔偿经济损失4552.3025万元的诉讼请求。二、责令光山县政府在一个月内履行按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件规定，保障曹德新、李保宏、李荣享受棚户区改造工程相关优惠政策权利的协议义务。
曹德新、李保宏、李荣不服一审判决，向本院上诉称，光山县政府将居民拆旧建新的联建与政府棚户区改造混淆，损害曹德新等人的合法权益。曹德新、李保宏、李荣提交的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》等证据足以证明光山县政府在审批时已将涉案项目列为棚户区改造项目，依法应当按照棚户区改造的相关法规和政策予以处理，不能因棚户区改造分期分批进行，而以涉案土地范围未达到棚户区改造面积标准为由，否认涉案项目性质为棚户区改造。光山县政府与曹德新等人签订《国有土地出让合同》，并按“五通一平”条件下评估的价格，收取850.72平方米土地的补交出让金，而光山县政府依据合同约定“按照土地现状交付”条款，拒绝落实“五通一平”，合同约定的该条款免除出让方责任，排除受让方应当享有的权利，当属无效条款。光山县政府不予进行棚户区改造的基础设施及公共服务设施建设，造成曹德新等人巨大经济损失，依法应予赔偿。请求撤销一审判决第一项，支持曹德新、李保宏、李荣的诉讼请求。
光山县政府不服一审判决，向本院上诉称，一审法院认定事实错误，光山县政府对光山县城乡规划室制作的《曹德新等十三户联建修建性详细规划》予以签字审批，仅仅是对其详细规划予以认可，涉案项目性质为“拆旧建新”而非“棚户区改造”。棚户区改造项目需市、县政府确定并报省政府批准，光山县政府及城乡规划设计室无权直接认定和批准。曹德新等人申请联合拆旧建新在先，棚户区改造指导意见出台在后，曹德新等人办理的规划建设手续系拆旧建新项目，不属于棚户区改造项目。曹德新等十三户联建房已经建成，不可能新申报棚户区改造项目，补报违背建保【2009】295号文件精神，不可能得到省政府批准，一审判决第二项无依据，具有不可执行性。请求撤销一审判决第二项，驳回曹德新、李保宏、李荣的诉讼请求。
本院经审理查明的案件事实与一审审理查明的案件事实基本一致。
本院认为，曹德新、李保宏、李荣提起本案诉讼，请求判决光山县政府履行法定职责，拆迁其房前规划道路拓宽占压的张耀勤等16户房屋，落实出让地块周围“五通一平”，享受棚户区改造优惠政策，退还217.99924万元土地出让金及行政事业性收费，并责令光山县政府赔偿经济损失4552.3025万元。（一）针对曹德新、李保宏、李荣要求光山县政府履行法定职责对其予以拆迁安置并赔偿经济损失的诉讼请求，本院认为，曹德新、李保宏、李荣就涉案房屋拆旧建新，以联建形式向光山县政府提出申请，并承诺由其自行拆除涉案旧房。光山县政府不负有实施拆除及安置的义务，不具备拆迁安置的法定职责，曹德新、李保宏、李荣提出的请求光山县政府履行拆迁安置法定职责及因不予拆迁安置给其造成的经济损失赔偿的诉讼请求无事实依据和法律依据。一审判决第一项驳回曹德新、李保宏、李荣的该项诉讼请求并无不当。（二）针对本案涉案项目性质问题，本院认为，根据住房与城乡建设部、国家发展和改革委员会等五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保【2009】295号）、《河南省人民政府办公厅转发省发改委等部门关于加快推进城市棚户区工矿棚户区改造实施意见的通知》（豫政办【2009】154号）、《光山县人民政府办公室关于批转光山县棚户区改造工作指导意见的通知》（光政办【2012】59号）等文件规定，棚户区改造由政府主导，只有满足建筑面积超过1万平方米及相应条件的城市棚户区才能列入改造范围，并由辖区政府组织征询意见、制定具体实施方案并逐级审定。按照上述文件规定，曹德新、李保宏、李荣不符合实施棚户区改造的主体条件，其联建及拆旧建新涉及的房屋面积不足1万平方米。曹德新、李保宏、李荣称棚户区改造分期、分批进行，涉案项目属于棚户区改造项目的其中一部分，因无充分有效证据予以证明，对该主张本院不予支持。曹德新、李保宏、李荣主张其已经取得棚户区改造项目批准，要求享受棚户区改造优惠政策，退还217.99924万元土地出让金及行政事业性收费的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，依法不应予以支持。一审判决第二项“责令光山县政府在一个月内履行按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件规定，保障曹德新、李保宏、李荣享受棚户区改造工程相关优惠政策权利的协议义务”不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持信阳市中级人民法院作出的（2016）豫15行初字第4号行政判决的第一项，即驳回曹德新、李保宏、李荣要求光山县政府履行对曹德新等13户旧城改造商住楼前的、正大街规划向东拓宽占压张耀琴等16户的房屋予以拆迁并安置；并赔偿经济损失4552.3025万元的诉讼请求。
二、撤销信阳市中级人民法院作出的（2016）豫15行初字第4号行政判决的第二项，即撤销责令光山县政府在一个月内履行按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件规定，保障曹德新、李保宏、李荣享受棚户区改造工程相关优惠政策权利的协议义务。
三、驳回曹德新、李保宏、李荣的请求其享受棚户区改造优惠政策，退还217.99924万元土地出让金及行政事业性收费的诉讼请求。
一、二审受理费共150元，由曹德新、李保宏、李荣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤强
代理审判员 樊俊晓
代理审判员 王秋娜
二〇一七年十一月一日
书 记 员 吕芸霞