贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）黔六中行再终字第1号
抗诉机关贵州省人民检察院。
原审原告（二审被上诉人、被申诉人）钟山区保健用品厂。
法定代表人余漫云，该厂厂长。
原审被告（二审上诉人、申诉人）贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局。
法定代表人杨鹏，该局局长。
委托代理人陈照强，系贵州祥紫律师事务所律师。
原审第三人（二审上诉人）贵州省六盘水市药品检验所。
法定代表人曹敏，该所所长。
委托代理人蔡丹，系贵州祥紫律师事务所律师。
原审原告钟山区保健用品厂与原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局（2013年1月因机构管理体制调整更名为六盘水市国土资源局钟山经济开发区国土资源分局）、原审第三人贵州省六盘水市药品检验所不服土地颁证纠纷一案，贵州省六盘水市钟山区人民法院作出（2008）黔钟行初字第44号行政判决，撤销原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局颁发的黔钟经国用（1999）字第0215号《国有土地使用证》。原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局、原审第三人贵州省六盘水市药品检验所不服该判决，上诉至本院。本院于2009年12月18日作出（2008）黔六中行终字第00036号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决发生法律效力后，原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局不服，向检察机关提出申诉。贵州省人民检察院于2012年10月22日作出黔检行抗（2012）10号行政抗诉书向贵州省高级人民法院提起抗诉。贵州省高级人民法院于2012年11月8日作出（2012）黔高行抗字第10号行政裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告钟山区保健用品厂法定代表人余漫云、原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局委托代理人陈照强、原审第三人贵州省六盘水市药品检验所委托代理人蔡丹到庭参加诉讼。现已审理终结。
本院（2008）黔六中行终字第00036号行政判决查明的案件事实与一审判决查明的事实一致。该判决查明如下事实：原告钟山区保健用品厂（原国光医药保健用品厂）于1992年12月22日经六盘水市钟山经济开发区管理委员会钟经批字（1992）第24号文批准同意扩建用地，并于1993年1月6日钟山经济开发区与钟山区保健用品厂签订了国有土地使用权出让合同书［经土合字（93）第15号］，宗地号为92-4-4；1999年3月26日，原告的用地手续经相关部门审批；1999年12月6日，六盘水市钟山经济开发区管理委员会以钟经批字（1999）43号《关于钟山区保健用品厂申请土地的批复》通知原告到被告处办理登记、发证手续。1999年12月27日，钟山经济开发区管理委员会以钟经批（1999）47号下文批准钟山区保健用品厂改变土地用途为综合用地，并于1999年12月27日贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局与钟山区保健用品厂签订国有土地使用权出让合同［宗地出让合同：钟经土合（1999）第18号］，宗地号为92-4-4，该92-4-4号宗地（其中包含92-4-4-1号宗地）的土地使用权为钟山区保健用品厂合法取得。1998年8月13，钟山区法院对原告取得土地使用权的土地、房屋，采取了查封措施，2000年3月31日，因原告履行完法律文书确定的全部义务，法院依法解除强制执行措施，并将《解除强制执行措施通知》送达原告及相关法定部门。
1999年11月24日，第三人贵州省六盘水市药品检验所以市药检发（1999）19号《市药检所关于拟购钟山区保健用品厂综合楼及土地的紧急请示》向六盘水市人民政府请示购买原告取得使用权的土地。1999年12月22日，第三人与原告签订了《土地转让协议》。1999年12月24日，原告与第三人共同向钟山经济开发区管委会提出《关于土地转让的报告》，1999年12月30日，第三人与原告签订了《国有土地使用权转让合同》，被告在该合同上盖章并签署“同意转让”，但其法定代表人未签署姓名，该合同没有规范的土地合同号。原告与第三人双方在办理上述事项期间，第三人向原告支付了《土地转让协议》上约定的转让费，但原告向第三人出具的收款收据上除了1999年12月27日单据号为“047134”，金额为20万的经涂改后注明为“购地款”外，其余均注明为“购房款”。1999年12月31日，六盘水市钟山经济开发区管理委员会以钟经批字（1999）52号作出《贵州省钟山经济开发区管理委员会关于钟山区保健用品厂向六盘水市药检所转让土地的批复》，1999年12月31日，被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局将坐落于水西南路、地号92-4-4-1、图号42.25-83.75、用途为综合、使用权类型为“出让”、使用权面积为2881.9平方米、终止日期“2042年12月31”的土地以黔钟经国用（1999）字第0215号《国有土地使用证》颁发给第三人贵州省六盘水市药品检验所。在2007年原告与第三人的民事纠纷中，原告知道了被告的上述行政行为，向贵州省人民政府申请行政复议。2008年4月15日，贵州省人民政府以黔府行复不字（2008）4号《不予受理决定书》作出了“不予受理”的决定。原告认为被告的行政行为侵犯其合法权益，于2007年7月19日委托新黔景律师事务所律师到被告处查询被告为第三人办理的黔终经国用（1999）字第0215号《国有土地使用证》的相关手续，被告在调查函上注明“经查，我局未查到此档案资料”的内容，据此原告认为被告的行政行为违法，向法院提起诉讼。诉讼过程中，被告未向法院提供作出具体行政行为的程序审查方面的证据。另查明，92-4-4和92-4-4-1宗地2000年3月31日前被钟山区人民法院查封，并将查封的相关手续送达六盘水市国土资源局。
本院（2008）黔六中行终字第00036号行政判决认为，上诉人贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局、上诉人贵州省六盘水市药品检验所以未收到法院对92-4-4-1宗地查封手续，将上诉人列为被告属诉讼主体错误等为由提起上诉，经查，钟山区人民法院对该宗土地查封的手续已送六盘水市国土资源局，且公告也通过电视播放。根据贵州省国土厅黔国土人教（1997）38号《关于对﹤贵州省国土资源厅钟山经济技术开发区国土分局职责、内设机构和人员安排﹥的批复》和贵州省机构编制委员会省编发（1997）02号《关于建立经济开发区国土分局的批复》明确了经济开发区国土资源分局的职责，证明上诉人贵州省国土厅钟山经济开发区国土资源分局有着独立的法人资格，是本案中适格的被告。其上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对在行政诉讼中被告举证责任、时间均有明确的规定，而上诉人贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局作为一审时的被告未在法定期限内提交证据，证明自己的具体行政行为合法、有效，应依法视为被诉具体行政行为没有相应的证据，一审作出撤销被诉具体行政行为的判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
贵州省人民检察院黔检行抗（2012）10号抗诉书认为：贵州省六盘水市中级人民法院（2008）黔六中行终字第00036号行政生效判决违反法律规定。一、贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局并非适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证上所盖的公章为贵州省人民政府，即对外发生法律效力的文书上署名的机关为贵州省人民政府，国土分局仅是填证单位。因此，法院将登记（填证）机关国土分局作为被告违反法律规定。二、生效判决撤销黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证违反法律规定。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”在本案中，国土分局提交的证据虽然不足以证明其作出的具体行政行为的合法性，且在程序方面也存在瑕疵，但黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证已作废，药品检验所取得从黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证分割出来的黔钟经国用（2006）第0302号土地使用证，药品检验所的职工龙洪品等32人取得756.10㎡的黔钟经国用（2006）第7253号土地使用证。法院判决撤销已作废的黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证的行为不仅导致国家将可能承担巨额赔偿，同时还将导致药品检验所及龙洪品等32户职工取得的土地使用证失去法律依据。因此，该案不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定判决撤销黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证，而应适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条确认国土分局的颁证行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
再审审理查明的案件事实与原一、二审查明的案件事实一致。另查明，2012年11月9日贵州省人民政府下发《省人民政府关于调整省级以上经济开发区（风景名胜区）国土资源机构管理体制的批复》（黔府函（2012）265号），其中批复“各省级以上经济开发区（风景名胜区）国土资源分局由省国土资源厅派出机构调整为所在市（州）国土资源局派出机构，机构性质和规格保持不变”，2012年12月5日六盘水市机构编制委员会办公室根据该文件精神，将“贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局”由省国土资源厅派出机构调整为市国土资源局派出机构，机构性质、规格和人员编制不变，调整管理体制后，“贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局”更名为“六盘水市国土资源局钟山经济开发区国土资源分局”。2013年1月六盘水市国土资源局钟山经济开发区国土资源分局取得更名后的组织机构代码证。
本院认为，贵州省国土厅黔国土人教（1997）38号《关于对﹤贵州省国土资源厅钟山经济技术开发区国土分局职责、内设机构和人员安排方案﹥的批复》、贵州省机构编制委员会省编发（1997）02号《关于建立经济开发区国土分局的批复》、贵州省机构编制委员会办公室、贵州省国土资源厅、贵州省财政厅联合下发的省编办字（2001）73号《关于进一步理顺贵州省开发区国土资源分局管理体制的实施意见》明确了原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局有着独立的法人资格，且明确其职责具有“土地登记发证”的法定职责，故原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局是本案适格被告。
根据《国家土地管理局土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，办理土地登记应依照相应的程序进行，而原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局并未向法院提交证据证明其颁发的黔钟经国用（1999）字第0215号土地使用证是依照法定程序进行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，应认定该颁证的具体行政行为主要证据不足，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）目、第（三）目“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；3、违反法定程序的”的规定，原生效判决认为原审被告贵州省国土资源厅钟山经济开发区国土资源分局作为一审时的被告未在法定期限内提交证据，证明自己的具体行政行为合法、有效，应依法视为被诉具体行政行为没有相应的证据，作出撤销被诉具体行政行为的判决并无不当。原生效判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十七条的规定，判决如下：
维持本院（2008）黔六中行终字第00036号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 静
审 判 员 周元军
代理审判员 安明江
二〇一三年三月二十六日
书 记 员 丁 丽