安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终531号
上诉人（一审原告）杨光平、杨朝彦等29人，名单附后。
诉讼代表人杨光平，男，汉族，1954年10月15日出生，住安徽省涡阳县。
诉讼代表人杨彦美，男，汉族，1967年12月10日出生，住安徽省涡阳县。
诉讼代表人杨朝彦，男，汉族，1962年5月9日出生，住安徽省涡阳县。
诉讼代表人杨朝民，男，汉族，1965年9月25日出生，住安徽省涡阳县。
诉讼代表人王玉领，男，汉族，1965年7月15日出生，住安徽省涡阳县。
委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。
委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省涡阳县人民政府。
法定代表人熊国洪，县长。
委托代理人蒲永胜，涡阳县国土资源局工作人员。
委托代理人桑宾，安徽永恒律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府。
法定代表人杜延安，市长。
委托代理人袁乾伟，亳州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人蔡梅，亳州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人杨光平、杨朝彦等29人（以下简称杨光平等29人）因诉安徽省涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）搬迁公告及亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）行政复议决定一案，不服亳州市中级人民法院（2017）皖16行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人杨光平、杨彦美及委托代理人刘大伟、胡晓伟，被上诉人涡阳县政府委托代理人蒲永胜、鲍进，被上诉人亳州市政府委托代理人袁乾伟、蔡梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告杨光平等人居住在安徽省涡阳县张老家乡鲁庄行政村杨池自然村。因当地采煤致地面下沉，经涡阳县委、县政府研究，决定对杨池、鲁庄两村实施整体搬迁，并进行临时安置。2017年4月20日，涡阳县涡北街道办事处在杨池村张贴搬迁《公告》，该搬迁《公告》对搬迁安置方式、安置标准、安置人口的界定等做了具体规定。原告认为该《公告》不仅违反我国采煤塌陷区搬迁安置的相关法律法规，严重违反法定程序，而且脱离实际，明显不当，严重侵害了原告的合法权利，遂向亳州市政府提起行政复议申请，要求撤销该《公告》。亳州市政府于2017年6月6日举行听证会，并于同年6月28日作出被诉复议决定，维持搬迁《公告》。原告杨光平等人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销涡阳县政府批准涡北街道办事处作出搬迁《公告》的行政行为，撤销亳州市政府作出的行政复议决定书，诉讼费用由被告承担。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，搬迁《公告》对原告所在的村庄进行搬迁、对安置补偿标准以及安置奖励进行公示，原告作为被搬迁对象，认为该搬迁《公告》侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。
涡阳县政府根据《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤塌陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》、《亳州市采煤塌陷区居民搬迁补偿暂行办法》的相关规定，印发《涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案的通知》，对搬迁时间、搬迁范围、安置对象、安置标准、搬迁奖励及鼓励政策等事项作出规定，随后发布搬迁《公告》对安置补偿方案的内容进行公示。经审查，该搬迁《公告》与《涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案》的内容一致，实质上是将安置补偿方案的内容予以公开公示，保证被搬迁群众的知情权。因此，被告涡阳县政府作出的搬迁《公告》并无不当，原告要求撤销该搬迁《公告》的诉讼请求于法无据，依法不予支持。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，被告亳州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，依法履行了案件受理、通知、听证、审批、公示送达等程序，适用法律正确。原告要求撤销亳州市政府作出的行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。
综上，原告请求撤销搬迁《公告》及行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审法院判决驳回原告杨光平、杨朝彦等人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨光平、杨朝彦等人承担。
杨光平等29人上诉称，1、上诉人所在的杨池村在涡阳县城市规划区内；2、在城市规划区范围内的塌陷地应当依法征收并给予补偿；3、本次杨池村搬迁行为实为涡阳县政府实施的征收行为，应当严格按照土地征收程序办理，涡阳县政府通过印发《安置方案》、批准涡北街道办事处作出搬迁《公告》程序严重违法；4、杨池村搬迁安置方案安置方式和安置标准不合法；5、一审判决认定的诉讼请求与起诉状上的诉讼请求不一致，一审认定原告要求撤销该搬迁《公告》的诉讼请求于法无据，上诉人在起诉状中的诉讼请求之一是依法撤销涡阳县政府批准涡北街道办事处于2017年4月20日作出的搬迁《公告》的行政行为。6、一审判决错列当事人和诉讼代表人，上诉人的起诉状中当事人共29人，判决书中有33人，其中不包括杨西勤、杨小辉、杨朝领、杨成义四人。上诉人起诉状中列明的推选代表人为四人，分别为杨光平、杨彦美、杨朝化、王玉山，但一审判决列明的诉讼代表人为杨光平、杨彦美、杨朝彦、杨朝民、王玉领。另，一审判决尾部表述错误，将判决书表述为裁定书。综上，请求依法撤销一审判决，改判撤销涡阳县政府批准涡北街道办事处于2017年4月20日作出的搬迁《公告》的行政行为，改判撤销亳州市政府（2017）亳复字24号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。
涡阳县政府答辩称，涡北煤矿8023工作面采煤塌陷区涉及杨池自然村，已经出现拉坡式塌陷，将严重危及村民生命财产安全。村庄搬迁是为了群众生命财产安全的需要，涡阳县政府行为最大限度保护了上诉人的合法权益，补偿安置标准高于亳州市制定的标准，并实施双补安置，设置了奖励政策，对村庄房屋在原评估价格平均上浮26%进行补偿，提供安置房源土地属于国有出让性质。涡阳县政府认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
亳州市政府答辩称，1、亳州市政府作出的复议决定符合法定程序；2、涡阳县政府组织实施的搬迁行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。3、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
涡阳县政府向一审法院提交以下证据、依据：一、事实方面的证据1.涡阳县总体规划图。2.淮北矿业集团涡北煤矿《关于加快杨池和鲁庄搬迁的报告》。3.淮北矿业集团涡北煤矿《关于紧急搬迁杨池、鲁庄的报告》。4.涡阳县国土资源局《关于对涡北采煤塌陷区巡查情况的报告》。5.涡阳县政府办公室《涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案的通知》(涡政办秘〔2017〕39号)。6.涡阳县政府安全生产委员会办公室《关于立即搬离涡北采煤塌陷区域的通知》（涡安〔2017〕3号）。7.亳州市国土资源局《关于涡北煤矿采煤塌陷区村庄搬迁安置有关情况的函》。以上七份证据证明杨池村位于涡北煤矿塌陷区域，存在安全隐患，确需搬迁。二、程序方面的证据1.照片两张；证明搬迁安置方案两次征求村民代表意见。2.《涡阳县人民政府办公室关于印发涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案的通知》；证明征求村民代表意见后出台了搬迁安置方案。3.搬迁《公告》；证明涡北街道办事处按照《涡阳县人民政府办公室关于印发涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案的通知》出台了搬迁《公告》。4.张贴公告照片；证明搬迁《公告》进行张贴公示。5.涡北街道采煤塌陷区杨池鲁庄两村搬迁安置政策有关问题解答；证明涡北街道对搬迁安置方案和公告内容进行了政策解答。三、其他证据1.淮南市政府办公室淮府办〔2014〕6号文件；证明淮南市采煤塌陷区搬迁安置标准是人均30平方米，每平方米820元。2.淮北市人民政府淮政秘〔2015〕72号文件；证明淮北市采煤塌陷区搬迁安置标准是人均30平方米，每平方米720元。3.亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司的说明；证明2016年涡北街道办事处大吴村搬迁标准在2008年房屋评估价格基础上平均上浮22.89%。4.杨池村民杨朝勋搬迁补偿安置卷宗一份；证明杨池村搬迁公平公正，最大限度保障搬迁村民的权益。
亳州市政府向一审法院提交以下证据、依据：第一组1.原告提交的《行政复议申请书》；2.原告提交的相关证据材料；3.《行政复议案件受理审批表》；4.《行政复议案件受理通知书》；5.《提出书面答复通知书》。以上证据证明行政复议程序合法。第二组6.涡阳县政府提交的《行政复议答辩状》；7.涡阳县政府提交的证据材料；8.《行政复议听证通知书》；9.《行政复议听证会公告》；10.原告的授权委托书、律师事务所函、律师执业资格证；11.涡阳县政府法定代表人身份证明书、授权委托书及律师事务所函；12.《行政复议听证笔录》；13.原告质证意见及代理意见；14.涡阳县政府最后陈述意见及《关于涡阳县涡北街道杨池村民查处申请书的说明》；15.《行政复议案件审理审批表》；16.《行政复议决定书》（亳复字〔2017〕24号）；17.送达回证及张贴记录。以上证据证明亳州市政府作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当。依据：《中华人民共和国行政复议法》及《行政复议法实施条例》、《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤塌陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》、《亳州市采煤塌陷区居民搬迁补偿暂行办法》。
杨光平等29人向一审法院提交以下证据：第一组1.原告身份证复印件和《涡北煤矿塌陷区房屋拆迁评估表》，证明原告主体适格。2.推选代表人的函，证明原告推选诉讼代表人参加共同诉讼。3.涡阳县政府办公室关于印发《涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案》的通知（涡政办秘〔2017〕39号）。4.搬迁《公告》。以上证据证明涡阳县政府批准涡北街道办事处于2017年4月20日作出搬迁《公告》，涡阳县政府是本案适格被告。第二组5.被告亳州市政府作出的（2017）亳复字24号《行政复议决定书》。证明亳州市政府是本案适格被告及复议决定存在的事实。6.《行政复议决定书》邮寄快递单，证明原告起诉没超过起诉期限。第三组7.搬迁《公告》。8.皖政办〔2009〕86号第二、三条。9.安徽省国土资源厅给亳州市国土资源局的关于采煤塌陷土地赔偿请示的复函（皖采塌治办函〔2010〕20号。10.2008年12月26日涡北煤矿与县国土局签署的协议书。以上证据证明在城市规划区范围内的塌陷地应依法征收，搬迁《公告》程序违法。第四组11.皖政办〔2008〕58号第二、三、四条。12.亳政办〔2010〕45号第五、六、八、九、十七条。13.涡政〔2010〕25号第三条。14.涡政〔2010〕6号第三条第（二）项。15.《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》第五条。16.亳国土资函〔2017〕263号。17.国发〔2004〕28号第三条第（十二）项。18.国土资发〔2010〕96号第一条。19.涡政办〔2009〕92号第四、五条。以上证据证明房屋拆迁实行货币补偿或产权调换两种方式，被告作出的搬迁《公告》只允许虚拟货币补偿，安置方式不合法；被告作出的搬迁《公告》安置标准不合理。第五组20.《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条。21.《国有土地上房屋征收评估办法》第十条。以上证据证明原告可以选择货币补偿，也可选择市场价补偿，且评估基准日是土地征收日。第六组22.村内房屋照片。证明房屋无变化。第七组23.涡阳经济开发区牌匾照片，证明原告村庄属于经济开发区区域。第八组24.同地段商品房市场价截图。证明当地商品房市场价远高于搬迁《公告》规定的标准。
以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。
二审期间，杨光平等人向本院提交以下证据：1、2018年7月18日村内房屋的录像或照片，证明目前村内房屋情况无变化，塌陷事实并不存在；2、涡阳经济开发区在亳州市政府网站介绍的截图，证明上诉人所在村庄属于经济开发区域，属于采煤塌陷区的事实不清；3、房屋市场价截图，证明被上诉人方案无法保障上诉人的房屋安置补偿水平和权利不被降低；4、安徽省政府办公厅（2018）22号信息公开答复和安徽省政府办公厅关于印发采煤塌陷区综合治理工作方案的通知、安徽省国土资源厅给亳州市国土资源局的关于采煤塌陷土地赔偿请示的复函、涡北煤矿与涡阳县国土局签署的协议书、杭州市国立公证处（2018）浙杭证民字第1010号公证书，证明被上诉人没有依法征收，搬迁公告实体和程序均违法；5、亳州市国土资源局（2018）第4号信息公开告知书和亳国土资函（2017）263号关于涡北煤矿采煤塌陷区村庄搬迁安置有关情况的函，证明上诉人所在村与马棚社区、马沙滩和尹王庄同样被市国土局定为采煤塌陷区。
涡阳县政府、亳州市政府对于上诉人二审提供的证据质证意见如下，对证据1三性有异议，照片拍摄时间不能确定，照片的局部性也不能证明整个村庄都在安全范围内，达不到证明目的；对证据2，根据行政区划杨池村并不是经济开发区，属于塌陷区而不是征收区，塌陷区要达到沉稳并水深达1.5米后才符合征收条件；对证据3三性有异议，县政府和涡北街道为拆迁户准备了足够的房源保证安置，房价在2800元/平方米可以买到，杨池村一共293户，截至2017年5月已经有203户签订了协议；对证据4认为达不到证明目的；对证据5，因对杨池村是搬迁而不是征收，所以补偿标准不一致。
合议庭经评议，对上诉人二审提交的证据认为均达不到其证明目的，本院不予采信。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使职权包括：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……本案中，涡阳县政府因涡北煤矿采煤塌陷区涉及杨池自然村，为了确保人民群众生命财产安全，于2008年启动村庄搬迁工作，作出《涡阳县人民政府关于涡北煤矿采煤塌陷区村庄搬迁事宜的公告》，符合法律赋予的职责规定。2017年在采区塌陷水面扩大、已经危及到群众的生命财产安全情况下，涡阳县政府组织实施搬迁工作，制定并印发《涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案的通知》，明确涡北街道办事处为搬迁实施单位，并发布搬迁公告，是维护人民群众生命财产安全的一项风险防范应对措施，具有充分的合法性和正当性，故涡阳县政府对杨池村组织实施搬迁安置的行政行为并无不当。
上诉人认为杨池村在涡阳县城市规划区内，塌陷地应当依法征收并给予补偿。根据安徽省人民政府办公厅《关于采煤塌陷地复垦及征迁工作有关问题的意见(试行)》、《关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》有关规定，对采煤塌陷集体土地采用复垦(平整)与征用相结合的办法解决，原则上塌陷深度在1.5米以内(包括1.5米)且非常年积水的土地作为复垦(平整)区，超过1.5米的作为征用区。土地塌陷稳沉后，深度超过1.5米和塌陷深度1.5米以内且常年积水的土地，以及如复垦后不能恢复原用途的塌陷农用地，要及时办理征地手续。安徽省人民政府办公厅《关于印发采煤塌陷区综合治理工作方案的通知》也指出，“对于城市规划区外的塌陷土地，原则上不征为国有，对其塌陷造成的损失，按照《矿产资源法》的规定，由采煤企业一次性给予赔偿……塌陷后经治理不能用于农业生产或者虽然能够用于农业生产但生产效益十分低下、集体经济组织要求征收的，予以征收并依法给予补偿。……在城镇规划区范围内的塌陷地应当依法征收。……”从上述规范性文件可以看出，采煤塌陷区内集体土地只有在塌陷后才会根据塌陷稳沉情况考虑是进行复垦(平整)还是征收补偿。本案中，上诉人所在杨池村土地并未实际塌陷，上述条件并不成就，上诉人主张搬迁安置方案违法、应按照征收程序进行征收补偿的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
上诉人认为一审判决认定的诉讼请求与起诉状上的诉讼请求不一致，上诉人起诉的是涡阳县政府的批准行为，而不是涡北街道办事处作出的搬迁《公告》本身。经查，并不存在不一致之处，一审法院经审查认定该搬迁《公告》与《涡北街道采煤塌陷区杨池和鲁庄两村搬迁安置方案》的内容一致，实质上是将安置补偿方案的内容予以公开公示，保证被搬迁群众的知情权。上诉人认为是两个完全不同的行为，系上诉人自身错误理解，本院不予采信。
上诉人认为一审判决错列当事人和诉讼代表人，经查，上诉人的起诉状中列明的当事人共29人，一审判决书中列明的当事人共33人，其中杨小辉、杨朝领、杨成义、杨西勤四人未在起诉状中列明原告身份，但上诉人一审提交的推选代表人函中，上述四人均作为推选人参加推选代表人，其中，杨小辉（与杨朝帮系父子关系）、杨朝领（与杨光海系父子关系）、杨成义（与杨来金系父子关系）三人均出具了委托手续，分别委托杨朝帮、杨光海、杨来金全权代理诉讼事宜。另，上诉人在起诉状中列明的推选代表人为三人，分别为杨光平、杨彦美、杨朝民，但上诉人一审提交的推选代表人函中列明的推选代表人为杨光平、杨朝民、杨彦美、王玉领、杨朝彦，并有五个人签名和捺印，一审出庭的代表人为杨光平、杨彦美、杨朝化、王玉山。针对上述不一致情况，一审法院在审理时应该向诉讼代表人释明后由其修正，确定原告及诉讼代表人身份信息，但并不影响本案裁判结果的正确性，本院予以指正。
关于一审判决尾部将判决书表述为裁定书，属于笔误，但并不对上诉人权益产生任何影响，本院予以指正。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当。杨光平等29人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨光平等29人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年十一月十五日
法官助理 王春玲
书 记 员 刘菊芳
附1：上诉人身份信息
上诉人（一审原告）杨朝彦，男，汉族，1962年5月9日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨西民，男，汉族，1954年8月6日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光友，男，汉族，1968年12月10日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光平，男，汉族，1954年10月15日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨彦峰，男，汉族，1972年6月13日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨朝民，男，汉族，1965年9月25日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光东，男，汉族，1978年6月18日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨朝化，男，汉族，1969年12月30日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光民，男，汉族，1954年5月7日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨成金，男，汉族，1948年12月30日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨汉良，男，汉族，1976年1月15日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨彦君，男，汉族，1971年12月5日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨彦美，男，汉族，1967年12月10日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光田，男，汉族，1964年5月16日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光见，男，汉族，1973年2月4日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨彦红，男，汉族，1976年11月17日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光海，男，汉族，1970年5月10日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨光福，男，汉族，1949年8月21日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨朝文，男，汉族，1967年11月20日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨汉杰，男，汉族，1979年9月17日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨西廷，男，汉族，1974年10月5日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨来金，男，汉族，1970年3月4日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨朝帮，男，汉族，1959年12月1日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨彦金，男，汉族，1982年3月5日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨念念，男，汉族，1992年3月4日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）杨朝华，男，汉族，1952年7月7日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）王玉领，男，汉族，1965年7月15日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）王玉山，男，汉族，1963年5月8日出生，住安徽省涡阳县。
上诉人（一审原告）王玉高，男，汉族，1969年5月8日出生，住安徽省涡阳县。
附2：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……