浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2009）浙民再字第106号
抗诉机关：浙江省人民检察院。
原审原告：温岭市。
法定代表人：叶××。
原审被告：温岭市××资源局，住所地温岭市××街道
东××号。
法定代表人：梁××。
委托代理人：庄××。
委托代理人：林甲。
原审被告：温岭市××人民政府，住所地温岭市××路
法定代表人：王××。
委托代理人：林乙。
温岭市与温岭市××资源局、温岭市××人民政府土地
款返还及损失赔偿纠纷一案，2007年8月28日台州市中级人民
法院作出（2007）台民一初字第28号民事判决，判决发生法律
效力后。浙江省人民检察院依职权对本案进行审查，2009年5
月15日作出（2009）浙检民行抗字第31号民事抗诉书，向本院
提出抗诉。本院于2009年7月20日作出（2009）浙民抗字第84
号民事裁定书，决定本案由本院进行再审。本院依法组成合议
庭，于2009年9月17日公开开庭审理了本案。浙江省人民检察院指派检察员柯中莲、张剑锋出庭支持抗诉。原审被告温岭市××资源局的委托代理人庄××林甲，原审被告温岭市××人
民政府的委托代理人林乙到庭参加诉讼。原审原告温岭市经本
院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审原告温岭市诉称，温岭市系股份合作企业，生产的
兽药在国内享有一定知名度。为了适应市场需求，扩大生产规
模，2003年年初，温岭市因厂房建设需要，向温岭市××资源
局申请审批工业用地。4月8日，温岭市按照温岭市××资源局
要求缴纳五十万元征地费。9月2日，温岭市接到《泽国镇申请
建设用地予交款通某某》后，于9月8日按照通某某规定缴纳二
万元土地规划指标款。此后，温岭市按照审批程序申请项目立
项和征地选址手续，于9月19日取得温甲市工业经济局下发的
温乙（2003）486号《关于温岭市扩大中西兽药生产技改项目
建议书的批复》和温甲市建设规划局下发的温丙（2003）407
号《选址意见书》，按照规定缴纳相关费用。10月28日，温岭
市交纳了土地整理指标成某回收款二十万二千五百元人民币，
取得了温甲市土地开发整理中心的（2003第254号）农村土地
整理置换指标调拨单。至此，温岭市已经办理征用土地审批程
序中所有相关手续并足额交纳相关费用。此后，在长达近三年
的期间内温岭市××资源局一直未向温岭市交付征用地块的土
地使用权证书。直到2006年9月份，温岭市××资源局口头告
知温岭市由于选址原因无法审批，让温岭市退回土地指标款。
温岭市不服，要求赔偿经济损失，温岭市××资源局拒绝赔偿
。2006年10月9日温岭市依法向温甲市信访局信访，2006年12月1日，温岭市××资源局信访答复认为由于选址原因导致无法审批、温岭市要求赔偿理由不足并认为安排用地是由温岭市
××人民政府决定。综上事实，温岭市认为：温岭市办理相关
的征地手续并交纳土地征地费用，温岭市××资源局和温岭市
××人民政府理应提供合法土地给其使用。现温岭市××资源
局认为导致温岭市征用的土地无法依法审批即不能提供合法征
用土地的原因在于选址在基本农田，作为土地管理和基本农田
规划的温岭市××资源局及安排用地的温岭市××人民政府理
应承担选址失误责任并承担相应民事赔偿责任。由于温岭市×
×资源局和温岭市××人民政府的共同过错给温岭市带来的经
济损失共计人民币339849.87元，温岭市××资源局和温岭市
××人民政府理应赔偿。为了依法维护自身的合法权益，温岭
市特依据《民法通则》第一百零六条、第一百三十四条及《民
事诉讼法》第一百零八条之规定提起诉讼，请求依法判决：一
、判决温岭市××资源局返还温岭市预缴的征地费、土地指标
成某回收费、土地规划指标费某总计人民币722500元整；二、
判决温岭市××资源局和温岭市××人民政府赔偿温岭市经济
损失人民币339849.87元，其中利息损失截至起诉之日计人民
币147931.87元（利息损失按银行借款利率年利率6.3％计算至
付款之日止）、土地整理指标成某回收款差价按8.1亩×（4.5
万一2.5万）／亩计人民币16.2万元、各项规划费缴纳损失299
18元；三、诉讼费由温岭市××资源局和温岭市××人民政府
承担。
温岭市××资源局辩称，一、温岭市××资源局非本案适格主体。理由：1、根据温岭市诉讼请求第1项返还款项有3项内容，50万元征地费用，该费用收取虽然是国土局下属机构
收取，但是代泽国镇人民政府收取。该款项预交款项，当时是
为征用土地方便，用地单位自己提出自愿交纳该费用，如果征
地成立，最后款项都是要到征地的村委会里去的。不管是通知
交纳款项还是交纳该款项都是镇政府行为，而且该款项还在镇
政府户头里。2、土地整理费20万元多，这是事业法人单位，
具有独立主体资格的单位，该款项应当土地整理中心退款，不
应由温岭市××资源局退还。3、土地规划指标费20000元，是
泽国镇人民政府收取，不应由温岭市××资源局还退款。另外
，温岭市提出过信访，但答复是用地变更了，告知要退还该款
项。二、当时温岭市交纳的款项，均是其自己提出要求主动交
纳的行为。因为当时土地安排比较紧张，且在当时情况下可能
要一定的关系。因此，这是自愿、主动的行为。三、温岭市×
×资源局和泽国镇人民政府均是行政单位，非经营性的盈利部
门。温岭市的款项拿过来并非去经商去赚钱，因此，不存在要
求赔偿损失的请求。综上，温岭市提出的第二项要求赔偿损失
等诉讼请求不应成立。四、温岭市办理了相关手续，现在土地
政策不同，工业用地必须按照法律规定，招标、挂牌公告将土
地供出去。当然温岭市××资源局和泽国镇人民政府均跟温岭
市讲过，温岭市要参与招、投标可以，但必须和人家竞拍。温
岭市可以没有这种意向。泽国镇人民政府也告知可以将这钱退
回。温岭市××资源局和泽国镇人民政府的后期行为不存在补
偿行为，因为温岭市是已知可以退款而其不去退款。因此，诉讼费也不应由温岭市××资源局和泽国镇人民政府承担。五、1、温岭市诉请要求16.2万元的利息损失，因温岭市××资源
局和泽国镇人民政府不存在补偿行为，不应承担。2、土地整
理指标成某回收款差价，而实际该差价不存在，因为温岭市×
×资源局和泽国镇人民政府不存在获利问题，温岭市的诉请不
能成立。六、各项规划费29918元缴纳到哪个部门由其退还。
温岭市××资源局没有告知温岭市交纳50万元的土地征用费，
这是泽国镇人民政府通知的，与温岭市××资源局无关。七、
温岭市有信访行为存在，但告知因为土地政策调整没有办法审
批下来。综上，722500元应由哪个单位退还就由哪个单位退还
，这已告知温岭市。综上所述，请求驳回温岭市对温岭市××
资源局的起诉或诉讼请求。
温岭市××人民政府辩称，一、50万元土地征用费是我
们通知，并非国土资源局通知。二、企业工业用地都是用地单
位自愿申请，因为当时土地价格便宜，要求比较多。温岭市当
时过来要求安排工业用地，我们已经明确告知工业用地无法安
排，因为土地不够，且温岭市经熟人多次打招呼，导致现在土
地无法落实，是因为农田保护。当时在农保区安排温岭市的土
地，温岭市是认可的。因此，温岭市的第二项诉讼请求不能成
立。至于耕地如何申请、审批，本来就需要一个程序。后来办
理了相应的申请之后，温岭市交了50万元的土地征用款，且温
岭市写的非常清楚，预交款不计息。但现在由于国家土地政策
的调整，导致温岭市的土地无法安排落实。在这一过程某，谁
都不存在过错，因此温岭市不能按照合同关系来处理，且要求赔偿经济损失。温岭市第一项诉讼请求中其中有20000元是泽国镇人民政府收回代付规划指标的费用。综上，请求驳回温岭
市的诉讼请求。
为支持自己的诉讼主张，温岭市在庭审中提交了下列证
据：证据一：营业执照1份，证明温岭市的主体资格；证据二
：收款收据、通某某、指标调剂申请表各1份，证明温岭市已
经支付征地费及指标费；证据三：工业经济局文件1份，证明
温岭市技改项目主管部门审批情况；证据四：选址意见书1份
，证明温甲市建设局选址情况；证据五：规划许可证、通知1
份，证明温岭市用地规划许可情况；证据六：发票1份，证明
温岭市交纳相关费用情况；证据七：指标调拨单1份，证明温
岭市取得用地指标情况；证据八：信访告知书1份，证明温岭
市不服并信访情况。
温岭市××资源局经质证，质证意见如下：证据一、营
业执照1份的真实性无异议。证据二、对收款收据的质证意见
：1、收款收据征地费50万元的真实性无异议，当时是泽国镇
国土资源所收取，但该款项系泽国镇要求土管所代收，名为往
来款代收，并非直接收取的款项，而且该款项还在镇政府户头
里，与国土资源局无关。2、20000元代付规划指标费与国土资
源局无关。3、对202500元收据加盖有土地开发整理中心财务
专用章，该单位是具有独立主体资格的事业法人单位。4、741
8元建设规划费，这是建设规划局收取的费用，是可以返还的
费用。5、20000元收据工商服务业统一收款收据，收款单位是
浙江省化工研究院，该收据不具备形式要件，不是国家正式税务发票。真实性及与本案的关联性均存有异议。6、台州市污染防治中心收取的2500元的真实性不怀疑，但与本案关联性及
合法性均有异议。另外对通某某、指标调剂申请表的真实性与
关联性均无异议，但需要说明：该表不能证明温岭市第二诉讼
请求差价部分。整理中心当时调剂土地说明土地现状耕地是8.
1亩，是通过征用土地农用地专用才可以工业用地的需求，按
照25000元／亩收取征用费。证据三、工业经济局文件的真实
性无异议，但不能反映温岭市的主张，就可以赔偿损失。证据
四、选址意见书的真实性无异议，但需要说明：最后规划选址
刚好定到基本农田上，如果说哪一个行政部门存在规划不清楚
的过失，能证明温岭市的主张无法证实要求温岭市××资源局
和泽国镇人民政府赔偿的请求。证据五、规划许可证、通知与
本案没有关联性。证据六、发票1份的真实性无异议。证据七
、指标调拨单的真实性无异议，关联性有异议。证据八、信访
告知书的真实性、关联性均无异议，但可以证明已明确告知温
岭市相关款项可以退还。预交款通某某的真实性无异议，但是
泽国镇人民政府发的，并非国土局发的通知。通知第四项如下
“预缴款不计息”。包括50万元、2万元是泽国镇人民政
府要温岭市预交到泽国镇土管所，土管所只是代付收。
温岭市××人民政府经质证，质证意见如下：一、收回
代付的20000元规划指标款收据的真实性无异议，需要说明：
这是收回代付的款项，我们已经为温岭市支付了的款项。二、
通某某指标调剂申请表的真实性无异议，但需要说明，当时土
地现状就是耕地。三、规划许可证、通知，是因为温岭市申请。其他证据质证意见同温岭市××资源局。台州市中级人民法院认为，浙江省化工研究院及台州市
污染防治中心收款收据真实性及与本案的关联性暂不予认定，
其余证据予以认定。
温岭市××资源局在庭审中提交了土地开发整理中心事
业单位法人证书，证明土地开发整理中心是具有独立主体资格
的单位，是国家拨款单位。温岭市质证意见：对温岭市××资
源局提供证据的真实性无异议，国土资源局与开发整理中心对
本案涉及的款项如何处理这是国土资源局的事情。温岭市××
人民政府对温岭市××资源局提供的证据无异议。该院对其真
实性予以认定。
温岭市××人民政府未提供证据。
台州市中级人民法院认定，温岭市系股份合作企业，生
产兽药为主。为扩大生产规模，2003年年初，温岭市向温岭市
××资源局申请审批工业用地。4月8日，温岭市向温岭市××
资源局泽国土管所缴纳50万元征地费。9月2日，温岭市××人
民政府向温岭市发出《泽国镇申请建设用地予交款通某某》，
说明“你单位申请建设用地，经镇政府研究，同意你单位依法
办理有关建设用地的规划、立项、土地等报批手续，有关事项
通知如下：拟选位置；拟报批土地面积；按通知要求将预交款
交指定单位；预交款不计息，主要用于用地申请的保证和日后
村队的征地款，在用地批准后按实结算，多退少补。报批过程
某的农转用指标款和其他税费，仍由用地单位支付；若在本年
度内未获批准用地，且你单位有不要求继续申请用地，预交款本金将及时予以退还；土地利用规划指标款20000元在2003年9月15日前交镇财政所；土地预交款已交50万元；逾期不交相应
款项，视作自动放弃用地申请”。后温岭市于9月8日按照通某
某规定缴纳二万元土地规划指标款。此后，温岭市按照审批程
序申请项目立项和征地选址手续，于9月19日取得温甲市工业
经济局下发的温丁（2003）486号《关于温岭市扩大中西兽药
生产技改项目建议书的批复》和温甲市建设规划局下发的温戊
（2003）407号《选址意见书》，按照规定缴纳相关费用。10
月28日，温岭市提出的土地整理项目指标调剂申请获温岭市×
×资源局及其下属的温甲市土地开发整理中心审批同意。当日
，温岭市根据温甲市土地开发整理中心的（2003第254号）农
村土地整理置换指标调拨单交纳了土地整理指标成某回收款人
民币202500元。此外，温岭市还向其他有关部门和单位交纳了
相关费用。2003年10月17日，温甲市建设规划局下发了《建设
用地规划许可证》，用地位置：泽国镇泽楚路东侧。此后，在
长达近三年的期间内，该地块在向上级有关部门申报基本农某
某转用手续过程某，最终未获批准。2006年9月份，温岭市×
×资源局口头告知由于选址原因无法审批，让温岭市退回土地
指标款。温岭市不服，要求赔偿经济损失未果。2006年10月9
日，温岭市向温甲市信访局信访，2006年12月1目，温岭市×
×资源局信访答复认为由于选址原因导致无法审批、要求赔偿
理由不足并认为安排用地是由温岭市××人民政府决定。
台州市中级人民法院认为，本案系返还财产及损失赔偿
纠纷。温岭市在向有关部门申报工业用地过程某，按温岭市××资源局等单位的要求交纳了相关的土地预交款等费用。现由于农转用手续最终未获上级有关部门批准，本案温岭市××资
源局和泽国镇人民政府应退还温岭市已收取的款项。其中50万
元预交征地费及20000元土地利用规划指标款系按照温岭市×
×人民政府的要求交纳，应由温岭市××人民政府负责退还。
土地整理指标成某回收款人民币202500元系由温岭市××资源
局审批同意后由下属的温甲市土地开发整理中心收取，故应由
温岭市××资源局负责退还。导致农转用手续最终未获上级有
关部门批准、土地征用及出让无法完成的责任并非在温岭市×
×资源局和泽国镇人民政府，而在于政策控制及上级审批等层
面。故温岭市要求赔偿损失缺乏事实及法律依据，况且土地预
交款当初已向温岭市言明不计利息，事后也同意退还本金，所
以温岭市要求赔偿损失的诉请，理由不足，不予支持。温岭市
诉请有理部分，予以支持。依照《中华人民共和国民法通则》
第一百一十七条第一款、第一百二十一条之规定，判决如下：
一、温岭市××资源局负责退还温岭市土地整理指标成某回收
款人民币202500元。款限判决生效之日起10日内付清。二、温
岭市××人民政府负责退还温岭市预交征地费本金人民币50万
元、土地利用规划指标款人民币2万元。款限判决生效之日起1
0日内付清。三、驳回温岭市的其他诉讼请求。如果未按判决
指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民
事诉讼法》第二百三十二条之规定，加倍支付迟延履行期间的
债务利息。
案件受理费人民币15320元，其他诉讼费人民币100元，合计人民币15420元，由温岭市负担4910元，温岭市××资源局负担2945元，温岭市××人民政府负担7565元。
浙江省人民检察院抗诉认为，台州市中级人民法院（200
8）台刑二终字第191号刑事判决认定，本案原审合议庭成员、
审判长 金某某在办理本案过程某收受当事人温岭市法定代表人
叶××贿赂5000元。因审判人员收受一方当事人贿赂的行为，
严重亵渎了法官职责和司法尊严，违背了中立、公正的正当程
序原则，损害了相对方当事人的合法权益。
再审庭审中，温岭市的相对方当事人温岭市××资源局
和温岭市××人民政府均书面向本院提交了对本案判决情况的
意见，温岭市××资源局和温岭市××人民政府均认为，原审
判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序正当，适用法律正确
，且生效判决已履行完毕，请求维持原判。
本院再审认为：本案原审合议庭成员、审判长金某某在
办理本案过程某收受当事人温岭市法定代表人叶××贿赂5000
元。但原审判决所认定的事实、法律运用，温岭市××资源局
、温岭市××人民政府均表示无异议，且明确表示原判决对他
们的合法权益并没有因为金某某的受贿行为受到损害。故原审
判决应予维持。原审判决认定事实清楚，实体处理并无不当。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十六条第一款、
第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持台州市中级人民法院（2007）台民一初字第28号民
事判决。
本判决为终审判决。
审判长王庆华
审判员邢卓军
代理审判员骆苏英
二〇〇九年九月二十三日
书记员黄佳伟