湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂10行终66号
上诉人（原审被告）荆州市城乡规划局沙市分局，住所地荆州市沙市区江津西路279号。
法定代表人李家新，该局局长。
委托代理人袁克力，男，1975年5月25日出生，汉族，该单位工作人员，住荆州市沙市区。
委托代理人姚忠斌，湖北昭阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张红军，男，1965年2月13日出生，汉族，住湖北省监利县。
委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。
上诉人荆州市城乡规划局沙市分局因与被上诉人张红军行政确认一案，不服荆州市沙市区人民法院2016年5月13日作出的(2015)鄂沙市行初字第00072号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人荆州市城乡规划局沙市分局的委托代理人袁克力、姚忠斌，被上诉人张红军及其委托代理人金长胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，张红军的房屋位于荆州市××乡××组。2012年3月1日，沙市区政府下达整治通告。张红军的房屋被纳入该依法拆除违法违章建（构）筑物整治范围。荆州市城乡规划局沙市分局于2012年9月6日对张宏（红）军作出《关于确认违法建（构）筑物的告知书》（以下简称《告知书》）。主要内容为：经该局工作人员调查核实，张红军在沙市区××乡荆沙村××（××国道以南，武德路以西）地段建设的附房建（构）筑物，建筑面积约110平方米，不符合城市容貌和环境卫生标准，没有办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，确认为违法建（构）筑物。根据沙市区政府通告的要求，张红军应在2012年9月15日前自行拆除上述违法建（构）筑物。荆州市城乡规划局沙市分局于次日采取留置送达方式交给了张红军的岳父。沙市区人民政府于2013年1月23日将涉案房屋予以强制拆除。张红军在2015年8月22日从沙市区立新乡政府知道该《告知书》后，认为被告作出的《告知书》，没有法律依据，违反法定程序，严重侵犯其合法权益，遂提起诉讼。
一审认为，本案的焦点为：一、张红军的起诉是否超过法定起诉期限？二、沙市区人民政府作出的涉案通告是否合法？三、作出的《告知书》是否对张红军的权益产生实际影响？是否违反法定程序？
一、张红军的起诉是否超过起诉法定期限的问题。因张红军不在家，其岳父拒绝签字，荆州市城乡规划局沙市分局于2012年9月7日欲留置送达《告知书》，但作为见证人签名的人员没有身份证明，不能证明是基层组织的代表，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，应视为没有向张红军送达该《告知书》；根据最高人民法院行政审判庭关于对如何理解《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适应最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定确定的起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间”的答复，张红军于2015年8月22日才知道该《告知书》的具体内容，于2015年9月15日提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。二、关于沙市区人民政府作出涉案通告是否合法的问题。根据我国《行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，沙市区政府作为县一级行政机关具有管理其行政区域内环境保护、城乡建设事业等行政工作的职权，且沙市区政府作出的通告内容也未违反上位法的禁止性规定。故沙市区政府作出的通告经审查合乎法律规定。三、关于《告知书》是否对张红军权益产生实际影响、是否违反法定程序的问题。该《告知书》确认了张红军住房为违法建筑，且限令张红军在一定期限内自行拆除，告知书的内容对张红军的权利义务产生了实际影响，该行政行为应视为是行政处罚性行为，具有可诉性。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他法律组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”和第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定，本案涉及到张红军的重大财产权益，未依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，告知张红军作出该行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知张红军依法享有的申辩、陈述权及申请听证的权利，属于违反法定程序。
综上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，荆州市城乡规划局沙市分局作出该《告知书》行为系履行法定职责的行为，本案为适格的被告。但作出的行政行为，违反法定程序，属《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定的情形，该行政处罚不能成立，行政行为应予撤销。经合议庭评议，报一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销荆州市城乡规划局沙市分局于2012年9月6日对张宏（红）军作出的《关于确认违法建（构）筑物的告知书》。案件受理费50元，由荆州市城乡规划局沙市分局承担。
上诉人荆州市城乡规划局沙市分局不服一审判决，向本院提起上诉，上诉人认为：上诉人不是本案适格的被告、《关于确认违法建（构）筑物的告知书》系对张红军的合法权益明显不产生实际影响的行为、张红军的起诉超过诉讼时效，诉请为：１、请求撤销沙市区人民法院(2015)鄂沙市行初字第00072号行政判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求；２、请求被上诉人承担本案一、二审所有诉讼费用。
被上诉人张红军请求维持(2015)鄂沙市行初字第00072号行政判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，荆州市城乡规划局沙市分局作出《告知书》的行为系履行法定职责的行为，为本案适格的被告。该《告知书》确认了张红军的住房为违法建筑，且限令张红军在一定期限内自行拆除，该《告知书》的内容对张红军的权利义务产生了实际影响，该行政行为应视为是行政处罚性行为，具有可诉性。本案涉及到张红军的重大财产权益，未依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，告知张红军作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知张红军依法享有的申辩、陈述权及申请听证的权利，属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定的违反法定程序情形，该行政处罚不能成立，行政行为应予撤销。另外，关于张红军起诉是否超过诉讼时效的问题。本案中，因张红军不在家，岳父拒绝签字，上诉人于2012年9月7日欲留置送达《告知书》，但作为见证人签名的人员没有身份证明，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，应视为没有向张红军送达该《告知书》；适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定确定的起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间，张红军于2015年8月22日才知道该《告知书》的具体内容，于2015年9月15日向法院提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。对上诉人荆州市城乡规划局沙市分局要求撤销一审判决、依法改判的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人荆州市城乡规划局沙市分局承担。
本判决为终审判决。
审判长 盛 千
审判员 王 阳
审判员 孙开炎
二〇一六年九月二十一日
书记员 王文娟