广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂04行初32号
原告王超文，男，1974年1月17日出生，汉族，住梧州市长洲区。
委托代理人王铖，广西通诚律师事务所律师。
委托代理人张桂香，广西通诚律师事务所律师。
被告梧州市长洲区人民政府，住所地：梧州市新兴二路
193号。
法定代表人陈捷，区长。
行政机关出庭应诉负责人甘波，副区长。
委托代理人刘石道，梧州市长洲区建设局干部。
委托代理人万伟，广西正立律师事务所律师。
原告王超文因行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月9日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告王超文及其委托代理人王铖、张桂香，被告梧州市长洲区人民政府（以下简称长洲区政府）的行政机关出庭应诉负责人甘波及委托代理人刘石道、万伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月始，原告王超文在梧州市××区长××镇××组进行房屋建设。被告长洲区政府于2017年12月25日对原告王超文建房铺设的模板采取了强制拆除措施，于2017年12月29日对原告王超文建房铺设的模板、顶筒采取了强制拆除措施。
原告王超文诉称，原告与王超龙是兄弟关系。王超龙于1986年2月获批建房总面积为120平方米的申请，并持有《梧州市长洲乡人民政府社员宅基地申报表》。后原告与王超龙分家。原告为了改善居住环境，征得王超龙的同意在其所有的宅基地上开始建房，并于2017年11月10日向梧州市××区长××镇××村民委员会提交《建房申请书》，随后梧州市××区长××镇××村民委员会审查后认为原告的建房申请符合国家对农村宅基地管理的相关规定，盖章同意批准建设。2017年11月，原告开始建房。2017年12月，梧州市长洲区建设局联合公安机关将建成的模板、顶筒、铁栓全部拆除。被拆除后，原告继续建房。2017年12月29日，梧州市长洲区建设局联合公安机关将原告建成的房屋框架全部拆除。在房屋被强制拆除前，原告及王超龙等家人未收到任何房屋拆除的通知等文件。原告认为被告未作出任何强制拆除房屋的决定书，也未履行告知、送达等程序，被告将原告新建的房屋强制拆除，不符合有关房屋拆除的法律规定、未履行房屋拆除的相关法定程序。因此，被告作出的强制拆除原告房屋的具体行政行为违法，原告为维护其合法权益，请求法院：1、判令确认被告强制拆除原告位于庆辜屋前面的房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告王超文向本院提交了如下证据：1、原告身份证复印件，拟证明原告主体身份合法；2、原告户口本（复印件），拟证明原告是梧州市××区长××镇××村村民，符合申请“一户一宅”宅基地要求;3、《梧州市长洲乡人民政府社员宅基地申报表》，拟证明原告使用王超龙的宅基地进行建房；4、《建房申请书》，拟证明原告提出建房申请；5、《证明》，拟证明被拆除的房屋属于原告建造。
被告长洲区政府辩称，一、在本案中，查处原告违法建房的行政机关是梧州市城市管理行政执法局，答辩人不是本案的适格主体。二、根据梧州市人民政府关于设立长洲镇泗洲旅游区的决定，答辩人分别于2015年11月30日、2016年2月5日出具《关于长洲镇泗洲旅游区规划停建区内城乡居民个人建房的通告》、《关于长洲岛规划停建区内城乡居民个人建房的通告》，禁止泗洲旅游区内违法建房行为，对违法建房不听劝阻强行违法抢建的，由行政机关依法查处。2017年11月，原告未经办理房屋报建的相关手续，抢建房屋。同年11月25日，国家电投集团广西长洲水电开发有限公司对原告在其长洲水利枢纽工程施工征地范围建房的行为提出异议，要求相关部门予以查处。为此，行政机关经立案后查明，原告的行为构成违法建房、违法占地。三、原告提起行政诉讼无法律依据。行政机关在履行职务过程中，根据原告的违法行为于2017年11月27日、11月28日出具《责令停止违法行为通知书》及《行政执法调查通知书》，责令原告停止违法行为。同年12月6日、12月25日、12月26日，行政机关分别对原告继续抢建房屋的行为予以制止。同年12月28日，行政机关对原告不听劝阻，继续抢建房屋的行为予以制止，强制消除房屋建设的模板。行政机关责令原告停止违法行为，强制消除模板，是行政机关采取的一种必要措施，行政机关实施强制性的行政行为在法律上并无不当之处，原告提起行政诉讼无依据。四、原告诉称行政机关于2017年12月29日拆除其房屋框架的事实纯属虚构，行政机关没有拆除原告违法建房的建筑物。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告长洲区政府向本院提交了如下证据：1、《关于长洲镇泗洲旅游区规划停建区内城乡居民个人建房的通告》《关于长洲岛规划停建区内城乡居民个人建房的通告》，拟证明原告建设房屋的行为涉嫌违法建房；2、国家电投集团广西长洲水电开发有限公司出具的《关于泗洲村民擅自占用长洲水利枢纽工程施工区建设用地建房的情况说明》等材料（复印件），拟证明原告非法占地；3、《责令停止违法行为通知书》、送达回证、工作记录、照片、现场检查（勘验）笔录、《执行消除长洲镇泗洲村十组SZ－17065违建房屋预案审批表》、《强制消除违法建设房屋工作方案》，拟证明行政机关对原告作出停止违法行为的通知，原告继续强行违法建房，行政机关对原告的违法行为实施消除措施，行政机关的行为不属于具体行政行为。
对原告王超文提交的证据，被告质证意见如下：证据1，无异议；证据2，无原件核对，由法院认定其真实性；证据3，只能证明王超龙在1986年申请宅基地建房，其行为并不能代表原告的行为，在泗洲岛上的建房行为按规定必须取得报批手续，申请建房必须得到梧州市住房和城乡建设委员会的批准，该证据与本案没有关联；证据4，真实性、合法性有异议，该证据反映原告以其自己名义申请在其宅基地建房，与其提交的证据3不符，村委会并不能证明原告建房的合法性；证据5，对真实性、合法性有异议，行政机关只是对原告违法建房的行为实施行政强制措施，强制拆除了建房的模板，制止了原告的非法施工行为，并非原告所称对其房屋进行强拆。
对被告长洲区政府提交的证据，原告质证认为：证据1，真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告的建房行为是违法行为；证据2，对第13－16页证据的真实性、合法性和关联性有异议，无法证实原告非法占地，对《梧州市长洲乡人民政府社员宅基地申报表》无异议，恰好证实原告使用的宅基地属于一户一宅；证据3,对《执行消除长洲镇泗洲村十组SZ－17065违建房屋预案审批表》、《强制消除违法建设房屋工作方案》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明被告的具体行政行为合法以及被告的证明内容，对其余证据的真实性、合法性和关联性有异议，被告没有按照法定程序履行告知义务，被告的行政行为程序不合法。
本院对上述证据认证如下:原告王超文提交的证据1－2证明原告的身份情况，予以认定；对证据3－5的真实性予以认定。对被告长洲区政府提交的证据1、3的真实性和关联性予以认定，对证据2中的《关于泗洲村民擅自占用长洲水利枢纽工程施工区建设用地建房的情况说明》、《梧州市长洲乡人民政府社员宅基地申报表》的真实性予以认定。
经审理查明，被告长洲区政府分别于2015年11月30日和2016年2月5日作出《关于长洲镇泗洲旅游区规划停建区内城乡居民个人建房的通告》、《关于长洲岛规划停建区内城乡居民个人建房的通告》，禁止村民在梧州市××区长××镇××村泗洲旅游区内违法建房，对违法建房不听劝阻强行违法抢建的，由有关部门依法强制拆除。以上两份通告已由长洲区政府张贴在长洲镇泗洲村。2017年11月始，原告王超文未取得合法审批手续在梧州市××区长××镇××组进行房屋建设。2017年11月25日，国家电投集团广西长洲水电开发有限公司向梧州市长洲区建设局反映在泗洲保安营地西南角坡脚处有村民挖基础建民房，泗洲村民擅自占用长洲水利枢纽工程施工区用地进行建房，存在非法占地行为，请求梧州市长洲区建设局调查处理。2017年11月27日，梧州市城市管理行政执法局派出执法人员进行了现场勘察，原告建设的房屋地基已挖13个坑，宽13米、深14米，建筑面积182平方米，属钢筋混凝土结构。当日，梧州市城市管理行政执法局制作了现场检查（勘验）笔录，并作出《责令停止违法行为通知书》和《行政执法调查通知书》。《责令停止违法行为通知书》主要内容为:“当事人：经查，你（单位）于2017年11月27日在长洲镇泗洲村××（自××）涉嫌违法房屋建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我机关责令你（单位）立即停止违法行为”。《行政执法调查通知书》则要求“当事人”于2017年11月29日持土地证、建设工程规划许可证、红线图等相关建房资料到梧州市城市管理执法支队长洲大队接受调查。梧州市城市管理行政执法局的工作人员将上述两份通知书张贴于墙面。次日，梧州市城市管理行政执法局的执法人员再次来到现场查看后，发现建设方仍在抢建中（房屋地基正在轧钢筯），以“当事人”涉嫌违法建设房屋地基为由，再次作出《责令停止违法行为通知书》，并将该通知书张贴于墙面，同时制作了现场检查（勘验）笔录。此后，因原告没有停止建房行为，梧州市城市管理行政执法局的执法人员分别于2017年12月6日、12月25日、12月26日、12月28日对原告的建房行为进行现场制止。长洲区政府以原告仍在抢建为由，决定实施强制性消除，并分别于2017年12月25日对原告建房铺设的模板采取了强制拆除措施，于12月29日对原告建房铺设的模板和顶筒采取了强制拆除措施。梧州市城市管理行政执法局、长洲区政府对其进行的上述工作均进行了现场拍照。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2017年11月30日经负责人批准，长洲区政府就执行消除长洲镇泗洲村十组SZ－17065违建房屋办理了呈报审批手续。梧州市长洲区建设局于2017年11月30日制定的《强制消除违法建设房屋工作方案》载明：“……经长洲区政府研究，决定由长洲区建设局牵头，组织相关部门人员，对该违法建筑物进行强制消除。……强制执行房屋位于长洲区长××镇××组，自编SZ－17065号业主。建筑物现为钢筋混凝土结构，一层建筑面积182平方米。强制执行消除施工执行时间2017年12月29日时。……”。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，被告长洲区政府是对其辖区内的违法建筑强制拆除的主体。结合被告长洲区政府提交的《执行消除长洲镇泗洲村十组SZ－17065违建房屋预案审批表》和《强制消除违法建设房屋工作方案》，应予认定长洲区政府是实施案涉行政强制拆除措施的主体，长洲区政府是本案适格被告。对被告长洲区政府提出其不是本案适格主体的意见，本院不予采纳。本案中，原告未取得建房合法审批手续进行建设施工，在梧州市城市管理行政执法局责令其停止建设后仍然继续建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被告长洲区政府有权实施强制拆除措施。为及时制止原告正在进行中的建设行为，被告长洲区政府依据其行政职权所实施的强制拆除行为应认定属于《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的“行政强制措施”。依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施强制拆除措施应当通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等，而被告长洲区政府在实施强制拆除行为的过程中并无充分证据证明其已履行上述法定程序，因此被告长洲区政府对原告在梧州市××区长××镇××组建房所实施的强制拆除行为违反法定程序，依法应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告梧州市长洲区人民政府分别于2017年12月25日、12月29日对原告在梧州市长洲区长洲镇泗洲村泗洲十组建房所实施的强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告梧州市长洲区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李晖萍
审判员 陈少培
审判员 毛美美
二〇一八年八月六日
书记员 曾俏薇
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政强制法》
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。