青海省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）青行终75号
上诉人（原审原告）官财，男，藏族，1951年3月17日出生，住青海省海南藏族自治州同德县。公民身份号码×××。
委托代理人麻吉阳，青海立卓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）同德县人民政府，住所地青海省海南藏族自治州同德县城关西大街1号。
法定代表人丁瑞毅，该县县长。
委托代理人徐维斌，北京磐瑞律师事务所律师。
上诉人官财因同德县人民政府行政复议不作为一案，不服海南藏族自治州中级人民法院（2017）青25行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人官财的委托代理人麻吉阳，被上诉人同德县人民政府的负责人才本及委托代理人徐维斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，多叶系官财外甥，因草山使用权纠纷，2016年4月11日同德县河北乡人民政府作出的45号《答复意见书》对该草山使用权争议进行确认。多叶不服，申请行政复议。2016年5月25日同德县人民政府作出同政复决字（2016）01号《行政复议决定书》，以同德县河北乡人民政府没有如期提交作出行政行为的证据、依据和其他材料为由，撤销45号《答复意见书》；2017年3月30日官财以同政复字（2016）01号《行政复议决定书》程序违法，认定事实错误为由向同德县人民政府提出申请，请求撤销该复议决定。2017年10月11日同德县河北乡人民政府作出157号《答复意见书》。2017年11月6日官财以157号《答复意见书》严重侵害其合法权益为由向同德县人民政府提起行政复议，同月10日同德县人民政府作出同复不受字（2017）01号《不予受理行政复议申请决定书》。
原审法院认为，虽然信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过行政诉讼、行政复议等法定救济途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样的理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为，不履行信访条例规定的职责的行为，或者行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和行政诉讼途径亦是排斥的。但是《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。不会对行政管理相对人的权利义务产生实际影响的行为，不属于行政复议的受案范围。信访答复意见如果只是重复要求按照行政机关之前处理意见，未对行政管理相对人设定新的权利义务的，属于对行政管理相对人权利义务不产生实际影响的行政行为，该行政行为不属于行政复议的受案范围。如果信访答复意见行使《信访条例》之外行政管理法上职权对行政管理相对人设定新的权利义务，事实上成为一个新的行政处理决定，则属于行政复议的受案范围。本案中，同德县河北乡人民政府作出的157号《答复意见书》，在处理意见中要求双方按县政府颁发给各自的草原使用证为准，依法划分草场和使用草场。同德县河北乡人民政府作出的157号答复意见仅要求官财和多叶按照草原使用证划分和使用草场，是对答复意见的说明、解释和评价，并没有对官财设定新的权利义务，属于对官财权利义务不产生实际影响的行政行为，该行政行为不属于行政复议的受案范围。同德县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，在收到官财行政复议申请后5日内经审查，认为答复意见并没有对官财草原使用权属作出变更，官财的权利义务没有发生实质性变化。官财提出行政复议申请不符合法定的行政复议受案范围。故在2017年11月10日作出同复不受理（2017）01号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告官财的诉讼请求。案件受理费50元，由原告官财负担。
官财上诉称，1.同德县政府以行政复议方式受理多叶对信访意见不服事宜属程序违法，官财向其提出复议申请后，其未履行行政机关合法行政原则，亦未明确告知上诉人救济途径和权利，系违法，一审法院未予认定；2.官财对《草原使用证》确认的草山权属持异议，要求被上诉人依法确认草山权属问题，同时根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，官财依法提起行政复议符合法定程序，理应属于行政复议受案范围。请求撤销一审判决并确认被上诉人不予受理复议申请行为违法，要求被上诉人重新作出复议决定。
同德县人民政府答辩称，信访答复只是重申了原草原使用证的效力，没有重新确定新的权利义务，没有对双方权益产生新影响，本案不属于《中华人民共和国行政复议法》可复议范围。在县工作组的配合下，同德县河北乡政府在作出157号答复文件前对相关情况进行了细致的调查，上诉人所谓的草原使用证重复和工作人员作伪证等情况没有证据支持。依据《中华人民共和国物权法》规定，土地承包经营权属于物权，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。承包期内不得调整承包地。因此，争议当事人不愿意调解、调解不成时，必须维护真实有效的草原使用证，保证承包经营权人的权利。故请求驳回上诉人上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第三十四条规定：”信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”
本案中，同德县河北乡人民政府于2017年10月11日向官财作出了河政（2017）157号《答复意见书》，其中明确要求纠纷双方以同德县人民政府颁发给各自的《草原使用证》为准，依法划分草场和使用草场。由此可见，同德县人民政府此前即以颁发《草原使用证》的形式对双方的草原使用权依法予以确认，而《答复意见书》仅是对双方原权属事项的再次确认，未设立新的行政权利义务，对信访人的权益没有产生实际影响和新的法律效果，亦不具有强制力。答复意见是针对信访事项作出的协调处理和复查复核的指导性信访行为，当事人对信访答复意见不服，可向同德县人民政府申请复查而非行政复议。
《信访条例》第三章规范了”信访事项的提出”，其中第十四条第二款规定：”对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第四章规范”信访事项的受理”，其中第二十一条第一款第（一）项规定：”......对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”以上规定，均确立了法定救济途径相对于信访的优先性。根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定：”草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商解决不成的，由有关人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”所谓行政处理，是指行政主体为了实现相应法律、法规和规章所确定的行政管理目标和任务，依行政相对人申请或依职权处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为，一经作出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力，与信访答复存在根本区别。故针对草原使用权争议，人民政府在对双方调解不成的情况下应出具处理决定予以行政裁决，当事人不服的，可通过法定途径解决。
综上所述，同德县河北乡人民政府于2017年10月11日向官财作出的河政（2017）157号《答复意见书》仅是对其原有草原权属的确认，并未对其设定新的权利义务或产生实际影响，官财对该157号《答复意见书》不服申请行政复议，同德县人民政府不予受理，不违反《中华人民共和国行政复议法》的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元由官财负担。
本判决为终审判决。
审判长班玛吉
审判员陈焱
审判员韩英俊
二O一八年八月二十二日
书记员范献育