湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤0891行初12号
原告：周大川,男，汉族，1962年3月28日出生，住广东省湛江市霞山区，
委托代理人：梁彤，广东正大方略律师事务所律师。
委托代理人：周宁宇，广东正大方略律师事务所律师。
被告：雷州市国土资源局，住所地：雷州市雷南大道。
法定代表人：林豪，局长。
委托代理人：韩琦震，该局宣教法规股股长。
委托代理人：刘卫强，该局宣教法规股副股长。
原告周大川诉被告雷州市国土资源局土地行政登记纠纷一案，原告周大川于2017年12月26日向本院提起诉讼，本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年2月5日对本案进行公开开庭审理。原告周大川的委托代理人梁彤、周宁宇、被告雷州市国土资源局的委托代理人韩琦震、刘卫强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2010年，原告周大川向被告雷州市国土资源局申请办理涉案土地的商住用途不动产登记。
原告周大川诉称：诉讼请求：1、请求判令被告依法向原告发放《不动产权证》（商住用途）；2、由被告承担本案的诉讼费用。原告于2002年通过出让方式取得雷州市工业大道工业九路的工业用地国有土地使用权，雷州市人民政府于2002年11月4日向原告颁发《国有土地使用证》。2010年1月28日，经原告申请，被告雷州市国土资源局出具雷国土资函〔2010〕47号《关于同意周大川办理国有土地使用去权登记手续的批复》，该批复同意由原告补交土地出让金，并将原告取得的土地使用权用途由工业用地变更为住宅用地。该批复取得后，原告与被告雷州市国土资源局于2010年2月23日签订合同编号为440882-2010-000086号《国有建设用地使用权出让协议》，约定被告雷州市国土资源局向原告出让位于雷州市工业大道工业九路，宗地面积为12956.6平方米的国有土地使用权，土地用途为住宅，土地出让金为658195.20元，在原告付清全部土地出让价款后向被告申请发放国有建设用地使用权登记证。合同签订后，原告根据合同约定，分别于2010年2月25日、2011年4月1日向被告雷州市国土资源局交纳土地出让金274680元、383515.28元，共计658195.28元。原告按照合同规定交纳完全部土地出让金后，还按照国家规定于2011年4月19日交纳了契税19746元。此后原告于2010年12月22日向被告雷州市国土资源局提交了申请办理《国有土地使用权证》的全部资料，被告雷州市国土资源局收到原告申请资料后向原告出具了收件回执，但被告却一直没有给原告颁发《国有土地使用权证》。2013年5月25日，被告雷州市国土资源局突然向原告送达了雷国土资〔2011〕116号《关于废止雷州市国土资〔2010〕47号批复的决定》，决定废止雷国土资函〔2010〕47号《关于同意周大川办理国有土地使用权登记手续的批复》，解除2010年2月23日原告与被告雷州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》。原告收到该决定书后，认为被告雷州市国土资源局的行为明显违反法律规定，系违法行政行为。原告就此多次同被告进行沟通，但被告均对原告的异议不予理会。经多次沟通无效后，原告遂于2013年6月23日依法向湛江市人民政府投诉，湛江市人民政府行政执法督查办公室受理并进行调查后，认定被告雷州市国土资源局的行政行为存在不足，湛江市人民政府行政执法督查办公室于2013年11月11日向原告出具湛府督〔2013〕7号《行政执法投诉办理结果告知书》，告知原告其已于2013年11月11日向雷州市国土资源局发出《行政执法督察建议书》，要求被告雷州市国土资源局同原告沟通协商，纠正废止改变土地用途批复文件的不足，规范执法行为。原告取得该告知书后，积极同被告雷州市国土资源局进行沟通，但被告雷州市国土资源局却一直拒不纠正其错误的行政行为，被告雷州市国土资源局拒不撤销雷国土资〔2011〕116号《关于废止雷国土资〔2010〕47号批复的决定》，雷州市人民政府也拒不向原告颁发《国有土地使用权证》。原告认为，原告与被告雷州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，原告已履行合同约定的全部义务，但雷州市人民政府却违法作出《会议纪要》，要求被告雷州市国土资源局废止同原告的土地使用权出让合同，并拒绝向原告颁发《国有土地使用权证》，被告的错误行政行为，也被湛江市人民政府行政执法督察办公室所确认。故原告请求被告依法纠正错误的行政行为，依法给原告颁发《国有土地使用权证》符合法律规定，请人民法院依法查明事实，保护原告的合法权益。
原告周大川向本院提交了以下证据、依据：一、土地证；证明地块的合法性。二、规划许可证;证明土地的使用性质符合当地总体规划，用途合法。三、土地出让合同；证明原告的土地来源正当合法。四、雷府（2008）18号《关于调整收取土地出让金收取标准的通知》；五、周大川BC02966622号、BC03264052号土地出让金缴交票据；六、周大川（2010）粤农税电子0971306号土地出让契税完税证；证据四、五、六证明原告已经按照政府规定的标准缴交土地出让金和契税。七、雷国土资函（2010）47号《关于同意周大川办理国有土地使用权登记手续的批复》；八、雷国土资函（2011）4号《关于给予周大川、周大川、张雷江办理位于工业大道工业九路3宗土地变更登记缴纳规费的函》，证据七、八证明原告办理的土地使用权登记手续时获得政府的批准。九、雷国土资函（2011）116号《关于废止雷国土（2010）47号批复的决定》；证明被告雷州市国土资源局违法废止原批复及土地出让合同。十、湛府督（2013）7号《行政执法投诉办理结果告知书》；证明原告就被告的违法行为向上级人民政府投诉，上级人民政府已要求被告纠正违法行为，同原告沟通解决。十一、身份证；证明原告的身份适格。
被告雷州市国土资源局辩称：原告的诉讼请求是要求被告给原告办理不动产权证，这个证是正在办理中，但是颁证的用途是按照工业用途。因为国家土地督察局在对土地出让行为的检查中出了例行督察报告，对雷州市八宗土地由原来的工业用地用途变成商业用途采取协议认为不够规范。雷州市召开了市长办公会议就原决定对原告的土地的工业用途变成商业用途采取协议而不是经过招标挂牌的方式出让要求作出整改。所以作出了雷国土资（2011）116号《关于废止雷国土资（2010）47号批复的决定》。该决定作出后就撤销了原告办理的商业用地的土地证，原告也没有申请复议，所以已经生效。对撤销的土地使用权证是被告按照国家督查局和雷州市政府的意见来整改的，该证撤销后我局通知原告启动申请程序要求国土部门给予其重新颁发土地权证。但是原告要求按照原来协议要求用途给其回复土地使用权证。我局也通知了对住宅用地的土地必须按照挂牌方式来受让才能颁发，或者要求重新申请对原来工业用地的用途给予重新办理，要求政府把多收的税费及出让金进行退还，但是原告不申请、不配合，所以无法履行相应的行政行为，无法颁发土地产权证书。
被告雷州市国土资源局向本院提交以下证据、依据：一、督察报告征求意见书（穗征〔2011〕6号）；证明根据该意见书，要求对含原告在内8宗工业土地改变为商住用地程序不规范问题进行整改。二、《市长办公室会议纪要》（第1号）；证明市政府召开专题会议，决定：对含原告在内8宗改变工业用途土地，撤销原同意改变土地用途的决定，恢复原用地性质，退回原已收回的土地出让金及有关税费。三、《关于废止雷国土资函〔2010〕47号批复的决定》；证明被告作出具体行政行为后，原告在规定期限内不申请复议或诉讼，该文已经发生法律效力。
经庭审质证，原告周大川对被告雷州市国土资源局提交的证据的质证意见为：对证据一，督察报告征求意见书真实性、合法性无异议、关联性有异议。该意见书为征求意见稿，不是正式文书，也没有送达给原告，对其是否实际发生法律效力严重存疑。该意见书所依据的节约集约用地通知不属于法律、行政法规或者部门规章，只是规范性文件，不是行政行为作出的依据。意见书中即便要求整改，也并未对具体整改措施作出要求，换言之该意见书不能作为市政府撤销原国土局决定的依据。对证据二《市长办公会议纪要》真实性、合法性无异议、关联性有异议，会议纪要的作出不符合法律规定，无法律依据。第一、会议纪要形成于监察报告之前，不可能依据监察报告；第二、会议纪要不是决定，不能作为国土局作出废止决定的法律依据；第三、会议纪要的内容依法无据，法律、法规或规章并未明文规定工业用地改变为商住用地必须采取招拍挂的程序，包括节约集约土地通知中也并未明文规定，且节约集约通知不属于法律、行政法规或部门规章，监察报告也只是征求意见稿，雷州市政府无权撤销国土局的决定。对证据三的真实性无异议，合法性有异议，该决定的作出没有法律依据。关联性有异议，根据最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释，本案应当使用民事诉讼法关于诉讼时效的规定，且原告已经就该函件向其上级主管部门作出了投诉，且该函件未明确告知原告诉权，不适用行政诉讼法之规定。
被告雷州市国土资源局对原告周大川提交的证据的质证意见为：对证据一、二、四、五、六、八、十、十一真实性、合法性、关联性均无异议。证据三土地出让合同已经解除了；对证据七的证明内容有异议，已经废止；对证据九证明内容有异议，关于废止批复的文已经生效。
本院对上述证据认证如下：原告周大川提交的证据及被告雷州市国土资源局提交的证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。
经审理查明，涉案地块位于雷州市雷城镇工业大道工业九路，宗地面积为12956.6平方米。2002年11月4日，原告周大川以出让方式取得位于涉案地块的《国有土地使用证》，该证载明，用途为“工业用地”。2010年1月28日，经原告周大川申请，被告雷州市国土资源局发出雷国土资函〔2010〕47号《关于同意周大川办理国有土地使用权登记手续的批复》，该批复同意由原告补交土地出让金，并将原告取得的土地使用权用途由工业用地变更为住宅用地，原发给原告周大川的涉案地块的《国有土地使用权证》由被告雷州市国土资源局收回注销。2010年2月9日,经雷州市规划建设局审核，原告周大川取得涉案地块的《建设用地规划许可证》，该证载明，用地项目名称为“居住”。2010年2月23日，原告与被告雷州市国土资源局签订合同编号为440882-2010-000086号《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告雷州市国土资源局向原告出让位于雷州市工业大道工业九路，宗地面积为12956.6平方米的国有土地使用权，土地用途为住宅，土地出让金为658195.20元。合同签订后，原告分别于2010年2月25日、2011年4月1日交纳土地出让金274680元、383515.28元，共计658195.28元，并按照规定于2011年4月19日交纳了契税19746元。2011年5月25日，被告雷州市国土资源局作出雷国土资〔2011〕116号《关于废止雷国土资〔2010〕47号批复的决定》，决定：废止雷国土资〔2010〕47号《关于同意周大川办理国有土地使用权登记手续的批复》及解除2010年2月23日与原告周大川签订的《国有建设用地出让合同》。
原告周大川不服，多次要求被告雷州市国土资源局按照合同向其颁发商住用地不动产权证，未果，遂于2013年6月23日依法向湛江市人民政府投诉，湛江市人民政府行政执法督查办公室于2013年11月11日向原告出具湛府督〔2013〕7号《行政执法投诉办理结果告知书》，告知原告其已于2013年11月11日向雷州市国土资源局发出《行政执法督察建议书》，要求被告雷州市国土资源局同原告沟通协商，纠正废止改变土地用途批复文件的不足，规范执法行为。因雷州市人民政府一直未向原告颁发《国有土地使用权证》，原告遂诉至本院。
另查，在庭审过程中，原告称其于2010年1月向被告雷州市国土资源局申请涉案地块的商住用地不动产权登记，雷国土资函〔2010〕47号批复亦载有“申请办理土地使用权的资料收悉”。
再查，至本案开庭之日，被告雷州市国土资源局未提供原注销发给原告周大川的涉案地块的《国有土地使用权证》有无恢复的依据，亦未将原告周大川交纳的土地出让金及税费退还给原告。
本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点在于：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告是否存在行政不作为。
关于原告的起诉是否超过起诉期限，原告称于2010年提交了申请办理涉案土地的商住用途不动产登记的相关资料，被告雷州市国土资源局在庭审时称原告是口头申请，而其发出的雷国土资函〔2010〕47号《关于同意周大川办理国有土地使用权登记手续的批复》，载有“申请办理土地使用权的资料收悉”。因此，可证明被告已收到了原告办理涉案土地的商住用途不动产登记的申请。且至本案开庭之日，被告雷州市国土资源局未将原告周大川交纳的土地出让金共658195.28元及原告周大川按照规定于2011年4月19日交纳的契税19746元退还给原告，亦没有恢复原注销发给原告周大川的涉案地块的《国有土地使用权证》，因此，原告有理由认为对于其提交的涉案土地的商住用途不动产登记申请，被告雷州市国土资源局仍在办理的过程中，基于对行政机关的期待权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，依法应认定原告周大川的起诉并未超过法定期限。
关于被告雷州市国土资源局是否存在行政不作为，行政机关对公民、法人或者其他组织的申请依法作出处理是行政机关的法定职责。原告周大川在2010年已向被告雷州市国土资源局申请办理涉案土地的商住用途不动产登记，并且按照约定履行交纳土地出让金及契税等义务，而无论是被告雷州市国土资源局发出的雷国土资函〔2010〕47号《关于同意周大川办理国有土地使用权登记手续的批复》，还是其作出的《关于废止雷国土资〔2010〕47号批复的决定》，均没有对原告的申请依照不动产登记的法律法规等规定作出处理，因此，被告雷州市国土资源局长达七年的不依法履行职责的行为已经构成行政不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十二条:“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;……”之规定，依法应当判决被告雷州市国土资源局对原告周大川于2010年向其提交的办理涉案土地的商住用途不动产登记的申请依法作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、限被告雷州市国土资源局在本判决生效之日起60日内对原告周大川于2010年向其提交的办理涉案土地的商住用途不动产登记的申请依法作出行政行为；
二、驳回原告其它的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告雷州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 沈碧清
人民陪审员 蔡金花
人民陪审员 吴惠芬
二〇一八年二月六日
书 记 员 程 前
附相关法律及司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。