云南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）云高民一终字第342号
上诉人（原审原告）云南国际华人联合会。。
法定代表人牛崇荣。
委托代理人凡人，云南国际华人联合会工作人员。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审被告）江川县人民政府。
法定代表��钱兴，县长。
委托代理人金友富，川和律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人云南国际华人联合会因与被上诉人江川县人民政府合同纠纷一案，不服云南省玉溪市中级人民法院（2013）玉中民二初字第9号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月18日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月30日公开开庭审理了本案。上诉人云南国际华人联合会的委托代理人凡人，被上诉人江川县人民政府的委托代理人金友富，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院确认的事实：2000年10月30日，江川县人民政府下属办公室向云南国际华人总会时任主席凡人发出《邀请函》，载明：“近日获悉您将在云南兴建中国南方大学，我县政府主要领导真诚欢迎您到江川考察选址……”2001年4月30日，江川县人民政府下属办公室发出江政办发（2001���15号《江川县人民政府关于同意成立“国际华人总会创建高等学府综合开发园区工作委员会”的函》，该函载明：“云南国际华人总会：贵单位报来的《关于成立‘国际华人总会创建高等学府综合开发园区工作委员会’的报告》已收悉，经县人民政府研究决定，同意成立‘国际华人总会创建高等学府综合开发园区工作委员会’，该委员会隶属于国际华人总会和县人民政府，组成人员另文通知。请总会接此函后，尽快落实人员、经费和办公地点，扎扎实实地开展创建工作……”。2001年5月22日，中国共产党江川县委员会办公室向云南国际华人总会发出江办发（2001）38号《中共江川县委办公室、江川县人民政府办公室关于“国际华人高等学府开发区工作委员会”机构设置及主要成员的函》，该函载明了该工作委员会的组成人员名单等。2001年6月下旬，江川县人民政府在国际华人高等学府开发区工作委员会于2005年5月制订的《国际华人高等学府开发区工作委员会章程》尾部加注“同意国际华人高等学府开发区工作委员会章程”字样后，加盖了江川县人民政府的公章，该章程载明：“国际华人高等学府开发区亦称‘华人学府开发区’或‘华人学府’……选址位于云南省玉溪市江川县城城郊风景旅游区抚仙湖和星云湖二湖之间。隶属于江川县人民政府、云南国际华人总会、中华民族团结友好协会……”。2001年6月下旬，江川县人民政府在《国际华人高等学府开发区项目建议书》上加注“同意”字样并加盖江川县人民政府的公章。2001年6月23日，国际华人高等学府开发区工作委员会就“国际华人高等学府开发区”向相关政府部门提交《云南省建设项目选址意见书申请表》，获经同意。2001年7月11日，江川县城乡建设局及江川县人民政府就“国���华人高等学府开发区”项目向国际华人高等学府开发区工作委员会颁发了《中华人民共和国建设工程选址意见书》，载明：“选址地点：玉溪市江川县。建设投资60－100亿元。用地控制面积1599公顷。本书有效期为一年，逾期自行失效”。同日，江川县城乡建设局向国际华人高等学府开发区工作委员会颁发了《中华人民共和国建设用地规划许可证》，载明：“用地位置：位于江川县野牛山、尖山、将军山……。本证自核发之日起，有效期为六个月，逾期未使用，本证自行失效。”。2001年7月24日，江川县人民政府向国际华人高等学府开发区工作委员会发出江政发（2001）94号《江川县人民政府关于提供闲置荒山兴办国际华人高等学府开发区的决定》，载明了“华人高校开发区的正式定点、地方政府支持华人高校工委会实行独立核算，自主经营、自负盈亏、自我发展”等���容。2001年7月25日，江川县人民政府向国际华人高等学府开发区工作委员会发出《关于国际华人高等学府开发区基本建设通知书》，载明：“自即日起，你委及其建设指挥部，基建工程部，可在业经批准的建设用地规划许可证许可范围内，根据建设方案进行总体勘察设计和分项规划设计，力争迅速投入开发区基础建设工作。”。2001年7月27日，江川县人民政府在云南国际华人联合会提交的《关于对入区勘测有关事项提出建议的报告》加注“同意”字样并加盖江川县人民政府公章。2001年8月7日，江川县城乡建设局向建设单位国际华人高等学府开发区工作委员会颁发了《中华人民共和国建设工程规划许可证》，载明：“建设项目名称：国际华人高等学府开发区。本证自核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”。2004年2月25日，江川县人民政��作为甲方与云南国际华人总会作为乙方共同签订《协议》，约定：“自2001年4月30日，甲方同乙方共同成立国际华人高等学府开发区工作委员会以来，历时31个月……使‘金山项目’工程影响巨大……就开发区工作委员会开发建设工作达成以下协议：一、甲方积极协助乙方尽快办理开发区控制性规划的报审工作。在2004年2月29日以前完成县人大的审批工作。二、一经江川县人大审议批复后，2004年12月31日前，乙方必须启动第一期工程，至少要有一个项目进开发区，且首批资金不能少于人民币1000万元并注入江川双方认可的账户。三、开发区控制性规划批复后10个月内，即2004年12月31日前，若乙方不少于1000万元人民币的第一期项目启动资金未能注入江川双方认可的账户，甲方将退出‘国际华人高等学府开发区工作委员会’，对该项目所作出的相关文件、批复、纪要同时废止。今后乙方不论以任何名义开展活动，所发生的经济责任和法律责任均与甲方无关。”。2004年2月29日，江川县人民代表大会常务委员会印发江人发（2004）9号《江川县人大常委会关于批准国际华人高等学府开发区金山项目及其控制性规划的决定》，载明：“批准国际华人高等学府开发区金山项目进入我县境内建设，并原则同意其控制性规划。”2004年9月3日，江川县人民政府作为甲方与云南国际华人总会、东宜国际（H.K）有限公司作为乙方共同签订《关于合作开发建设国际华人高等学府开发区的协议》，约定：“二、乙方‘金山项目’总投资概算为200亿人民币，首批资金20亿人民币于2004年12月31日以前要注入江川，用于‘金山项目’（华府开发区）内道路建设和南方大学、文法学院、旅游学院、抚仙会都、古滇文化城等建设。三、为使乙方资金尽快进入，甲方需全力支持，包括协调银行办理手续等方面给予全力支持……”，该协议尾部“乙方”处未见直接显示为“东宜国际（H.K）有限公司”的公章，仅有“云南国际华人总会”公章，在协议尾部中间有加盖英文印章及“林耀鸿”签名。2010年10月20日，江川县人民政府下属办公室向云南国际华人联合会发出《关于实施金山项目的复函》，载明：“贵公司《十月诉求――关于”金山项目“工程招商引资业已形成开发条件的报告的诉求》收悉，经县人民政府研究，现复函如下：二、在国家大的土地政策背景下，近年来，江川县建设用地指标非常少，在实施了基本的民生项目后，已经没有太多的建设用地指标，因此，在目前条件下，实施‘金山项目’不具备条件…”。2013年1月14日，云南国际华人联合会起诉至一审法院称，江川县人民政府作出的《关于实施金山项目的复函》，等同于变相���吊销了江川县人民政府此前作出的《行政决定》、《两证五书》等11个行政许可文件和许可证，等同于责令云南国际华人联合会停产、停业，等同于违背了江川县人大常委会批准的关于金山项目及其控制性规划的《人大决定》。江川县人民政府在行使行政权利、履行合同义务的过程中，未遵循诚实信用原则，严重侵害了投资人的合法权益，也损害了地方党、政形像。据此，请求判令：1、江川县人民政府赔偿因行政侵权而单方毁约给云南国际华人联合会造成4500万余元合同债务和财务债务中的500万元的经济损失，并承担本案诉讼费；2、江川县人民政府撤销《关于实施金山项目的复函》切实履行双方的《工作章程》、《合作协议》、《行政决定》、《两证五书》、《人大决定》，并按原承诺申报上级政府完善“金山项目”立项审批手续。
一审法院认为，本案���议焦点是：1、本案法律关系如何认定；2、诉讼主体如何认定；3、云南国际华人联合会提出的损失赔偿主张能否成立。
一、本案法律关系如何认定。就整个案件事实而言，本案属招商引资引发的纠纷。将其划分为两个阶段：其一，2000年至2004年2月25日，这一阶段属准备阶段，双方之间更多的是以行政文件落实项目实施，体现的是行政权利的行使，其法律关系应当为各项具体的行政行为；其二，2004年2月25日以后，2004年2月25日，云南国际华人联合会与江川县人民政府签订《协议》，2004年9月3日，江川县人民政府与云南国际华人联合会、东宜国际（H.K）有限公司签订《关于合作开发建设国际华人高等学府开发区协议》，云南国际华人联合会认为该协议是双方合作的法律基础，江川县人民政府则认为是前一协议的补充。无论如何，这两份协议明确了双方的权利��务，其形式上更符合商事合同的特征。虽然云南国际华人联合会起诉时称这是一起因行政侵权、行政违约提起的民事诉讼案以及江川县人民政府在行使行政权利、履行合约义务中，没有遵循诚实信用原则，严重侵犯投资人合法权益，也在诉讼请求中明确要求判令江川县人民政府赔偿因行政侵权而单方毁约给云南国际华人联合会造成合同债务和财务债务的经济损失以及判令江川县人民政府撤销《关于实施金山项目的复函》，切实履行双方的《工作章程》、《合作协议》、《行政决定》、《两证五书》和《人大决定》，并按原承诺申报上级政府完善“金山项目”立项审批手续，但是，撇除行政部分也包含商事部分。故本案应在商事纠纷部分处理，对应案由只能是合同纠纷。
二、诉讼主体如何认定。诉讼主体的确定关键在于当事人的界定。在案件审理中，出现���以下主体：（1）云南国际华人总会。江川县人民政府颁发的一系列行政文件的对像以及与江川县人民政府2004年2月25日、2004年9月3日分别签订两个协议的合同相对方均为“云南国际华人总会”，庭审中，双方确认“云南国际华人总会”系本案云南国际华人联合会的前称，为同一主体。故一审法院认定云南国际华人联合会是本案适格原告。（2）国际华人高等学府开发区工作委员会（以下简称华人学府委员会）。按照江川县人民政府的文件来看，华人学府委员会系江川县人民政府设立，与江川县人民政府存在隶属关系。按照《国际华人高等学府开发区工作委员会章程》来看，华人学府委员会隶属于云南国际华人联合会、江川县人民政府及中华民族团结友好协会三个组织。庭审中，云南国际华人联合会称中华民族团结友好协会已于2004年以后被撤销，江川县人民政府表示���清楚。经网络查询，该协会已于2002年3月21日被注销【中华人民共和国民政部社会团体注销登记公告（第30号）】。云南国际华人联合会起诉时在诉状落款处使用了国际华人高等学府开发区工作委员会，但一审法院受理时只确定了云南国际华人联合会为原告，审理过程中云南国际华人联合会和江川县人民政府均未提出异议。综上所述，华人学府委员会与云南国际华人联合会、江川县人民政府之间均非平等主体，不是本案适格当事人。（3）东宜国际（H.K）有限公司（EASTLIONINTERNATIONALLIMITED）。云南国际华人联合会认为，2004年2月25日云南国际华人联合会、江川县人民政府双方签订的协议不平等，所以其发函后于2004年9月3日签订第二份协议，第二份协议替代了第一份协议，云南国际华人联合会以第二份协议作为起诉的基础合同；东宜国际（H.K）有限公司只是作为该协议的��证人，未在合同中约定权利义务，与云南国际华人联合会是合同中同一方当事人，不应追加该公司为本案当事人。江川县人民政府认为，第二份协议是第一份协议的补充；第一份协议的签订主体仅为云南国际华人联合会、江川县人民政府，因要求云南国际华人联合会在年底汇入21亿元，而云南国际华人联合会自身没有充足的资金来投资项目，所以需要找投资人与其共同来投资，所以在2004年9月份才找到东宜国际（H.K）有限公司来投资，继而签订第二份协议；如果两份协议之间存在替代关系，那么在签订第二份协议时就应该说明；东宜国际（H.K）有限公司是第二份协议的一方当事人，东宜国际（H.K）有限公司和云南国际华人联合会都是该协议中的乙方；至于东宜国际（H.K）有限公司和云南国际华人联合会之间的权利义务如何约定江川县人民政府不清楚。由于涉及香港��当事人，需核实涉港当事人是否合法存在进而决定应否追加为本案当事人，故一审法院报经批准后，将此问题报云南省高级人民法院外事处启动涉港澳台案件调查程序，由最高人民法院通过特定程序进行调查，但历经一年多，无法查证东宜国际（H.K）有限公司是否合法存在，而云南国际华人联合会坚持认为该公司并非案件当事人，江川县人民政府虽然认为该公司系案件当事人，但未提交任何关于该公司的有效的主体身份资料供法院进行核实，故本案无事实依据认定东宜国际（H.K）有限公司系本案适格主体。有鉴于此，本案并非涉外案件，所以，一审法院对本案享有管辖权。（4）香港中国田云国际投资集团（香港中国田银国际投资集团）、云南田云港务投资有限公司。云南田云港务投资有限公司与云南国际华人联合会签订过协议，但介入的是香港中国田云国际投资集团（香港中国田银国际投资集团）。该集团参与了云南国际华人联合会向玉溪市人民政府的权利主张，但并未在本案所涉协议中作为合同当事人出现。故其不应作为本案当事人。
三、云南国际华人联合会提出的损失赔偿主张能否成立。云南国际华人联合会在主张损失的同时，主张江川县人民政府继续履行合同；而江川县人民政府认为双方已不存在合作的基础，合同早已解除。对于双方的合同应否继续履行的问题，一审法院认为，根据双方于2004年2月25日、9月3日签订的协议来看，当云南国际华人联合会在约定期限内未履行注资义务的情况下，江川县人民政府将退出合作，且双方的争议历经数年仍未形成一致意见，情势已变更，故云南国际华人联合会要求江川县人民政府继续履行合同，理由不成立，不予支持。需要说明的是，由于江川县人民政府并未明确��诉要求解除合同，故对此不作评判。
关于江川县人民政府是否存在违约行为的问题。云南国际华人联合会主张，在双方于2004年2月、9月分别签订两份协议之后，江川县人民政府一直未予解决土地使用权协议的签署问题，导致云南国际华人联合会无法向江川注入资金，云南国际华人联合会不存在违约，系江川县人民政府违约。而江川县人民政府认为其已完全履行了两份协议所约定的义务与职责，不存在违约行为，是云南国际华人联合会未按照协议要求的截止期限向江川注入资金才导致合同不能继续履行。对此，一审法院认为，在2001年双方有合作意向之后，江川县人民政府曾于2001年6月至8月间就“国际华人高等学府开发区”颁发了《中华人民共和国建设用地规划许可证》、《中华人民共和国工程建设规划许可证》、《中华人民共和国建设工程选址意见书》、《云南省建设项目选址意见书》、《国际华人高等学府开发区项目建议书》、《关于国际华人高等学府开发区基本建设通知书》等一系列文件，这些文件均载明了证书的有效期，但无证据显示云南国际华人联合会在证件有效期内启动了项目建设；时至2004年2月、9月，双方签订协议时，未约定将土地使用权作为云南国际华人联合会注资的前提条件。因此，云南国际华人联合会主张江川县人民政府构成违约进而要求赔偿损失，无事实依据，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”之规定，云南国际华人联合会应承担举证不能的不利法律后果。另外，���南国际华人联合会为证明其损失而提交的凭证、收条等，均系其单方形成且无证人证言等其它证据佐证，对其主张的损失金额也不予采信。
综上三点所述，云南国际华人联合会的诉讼请求均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：“驳回原告云南国际华人联合会的诉讼请求。案件受理费46800元，由原告负担。”
宣判后，云南国际华人联合会不服，向本院提起上诉，请求：1、请求撤销一审判决；2、请求确认江川县人民政府滥用职权实施行政欺诈的三个红头文件：一是江政办发（2001）15号文件，二是江办发（2001）38号文件，三是江政办发（2001）94号文件；3、请求维护上诉人在一审中提出的诉讼请求；4、请求二审法院直接审理本案。事实和理由：一、本案���律关系认定偏颇。这是一起因行政诉讼不予立案提起的民事诉讼案。2010年10月20日之前，双方没有发生过任何招商引资引发的纠纷。由于江川县人民政府滥用职权，违背江人发（2004）9号文件决定审议批准的建设项目，侵犯建设单位华人学府委员会的合法权益而引发的行政侵权纠纷，并非一审法院认定的属招商引资引发的纠纷。二、本案诉讼主体认定偏颇。2001年4月30日，江川县人民政府下达“江政办发（2001）15号”文件，成立了华人学府委员会，隶属于云南国际华人总会和江川县人民政府，江办发（2001）38号文件、江政发（2001）94号文件，华人学府委员会章程，明确其是实行独立核算、自主经营的实体，是能够在国内外开展招商引资活动的独立组织，是政府赋予的权利，一审认定不是适格当事人是错误的。三、云南国际华人联合会提交证据证明损失金额，一审法院对此不予采信是不当的。
江川县人民政府答辩：根据双方提交的证据证实，本案在2004年2月25日双方未签订协议之前，属招商引资行政管理和行政服务法律关系，订立协议之后则属云南国际华人联合会到江川办学，江川县人民政府的职责为进行配合服务，在职权范围内办理项目的行政许可并提供相关服务，预备办学项目所需土地1599公顷。云南国际华人联合会的职责为引进式提供项目所需全部资金，并对项目进行实质性建设和开发，在华人学府委员会的章程和双方协议中作了明确规定。根据双方的约定江川县人民政府的合作是附条件的，即云南国际华人联合会应于2004年12月31日前注入第一期项目启动资金1000万元，首批资金20亿元到江川双方认可账户，否则双方即终止合作。江川县人民政府已全面履行了自己的职责，发布了多个文件，并成立了华人学府委员会���安排相关部门人员为开发项目提供服务，发出了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，在江川县人民政府行政权限范围内的有关合作事务全部办理完毕，无任何违约行为。云南国际华人联合会作为社团组织，不具备项目开发的能力，不能实现双方的合作目的。更为严重的是，云南国际华人联合会的人员利用双方的项目合作文件在社会上招摇撞骗，给江川县人民政府声誉造成负面影响。双方的合作已经解除，不具备继续履行的条件和基础。自2005年3月15日江川县人民政府宣布退出合作后，2010年11月云南国际华人联合会才申请重新启动项目合作，2013年1月才向人民法院起诉，其诉讼请求已经超过法律规定二年的诉讼时效。请求驳回上诉，维持原判。
经开庭审理，征询双方当事人对一审认定事实的意见，双方均无异议。对一审认定的事实本院予以确认。
审理中，上诉人云南国际华人联合会提交了二十六组证据：
第一组：玉溪市中级人民法院对诉讼当事人《行政诉讼状》拒绝立案，且六次退回，迫使当事人将行政诉讼改民事诉讼的证据材料。
第二组：2000年12月26日《关于使用荒山兴校办学的报告》，证明被上诉人以无偿提供建设用地为条件，同上诉人合作，共同创建国际华人高等学校。
第三组：2001年1月8日《关于选址江川兴校办学的决议》，证明促使上诉人选址江川的主要因素是被上诉人无偿提供建设用地展开合作。
第四组：2001年4月1日《关于成立“国际华人总会民办高等学校学府综合开发园区管理委员会”的申请》，证明双方在事前商议妥当后，提交共同确认的申请，证明双方是紧密合作关系。
第五组：2001年4月5日《关于成立“国际华人总会创建高等学府综合开发园区工作委员会”的报告》，证明双方已进入实质性的合作进程，以共同创业、建业和兴业精神，共同成立建设单位开发区工作委员会，并共同在该委员会任职。
第六组：2001年7月2日《关于提供闲置荒山办国际华人高等学府开发区的决定》，称无文号行政许可决定，证明被上诉人依照《兴校报告》、《工作章程》和15号、38号行政许可函，正式作出行政许可决定，明确无偿提供建设用地的地点，范围，以及长期使用，待开发时颁发土地使用权证的事实。
第七组：2001年7月3日《关于国际华人高等学府建设项目意见》，证明江川县计划委员会收到上诉人项目建议书，选址意见书后，在无文号行政许可决定的第二天，正式以计委名义，告知建设单位工作委员会，开发区已经“计委审核同意立项”。
第八组：2001年7月5日《关于开立银行帐户的请示》，证明中行不予开户，原因是开发区必须要有省计委的立项批文。证明事后一直未解决开发区报批问题。
第九组：2001年12月11日《江川县人民政府关于国际华人高等董事局机构设置及人事编制的批复》，证明双方皆是董事局成员，证明董事局的主要任务是“开展招商引资工作，开发建设国际华人高校开发区”。
第十组：2004年2月25日“协议”、《致函》和《关于重新签订2004年2月25日“协议”的函》，证明该协议是带有欺诈性质的违反平等、互利的侵权协议。
第十一组：员工律贴汇总表及财务会计记帐凭证，证明上诉人投入金山项目的人、财、物。
第十二组：《测绘资料发送单位》及《测绘产品检查验收报告》，证明开发区的测绘成果。
第十三组：《开发区测量技术总结》、《一、二级导��平面控制平差计算书》、《埋石图根点成果表》及图纸、电子光盘等，证明已基本完成开发区测绘工程的百分之九十八。
第十四组：开区发土地使用权评估咨询报告，证明建设成果。
第十五组：开发区环境影响评价大纲，证明建设成果。
第十六组：地址灾害危险性评估，证明建设成果。
第十七组：使用林地可行性研究报告，证明建设成果。
第十八组：国际华人高等学府用地范围实测记录汇总，证明开发区建设成果。
第十九组：国际华人高等学府开发区崇文路，尚武路10公里道路工程地质勘察施工组织，证明开发建设成果。
第二十组：高等学府抚仙会都可研报告及设计，证明开发建设成果。
第二十一组：上海工程勘察设计有限公司抚仙门设计方案，证明开发建设成果。
第二���二组：天津市城市规划设计院，厦门市建筑设计院开发区规划设计送审表，证明开发建设成果。
第二十三组：攀枝花钢铁集团开发区全区主干道规划和C、D区道路规划，证明开发建设成果。
第二十四组：1、《中国.江川.国际华人高等学府开发区详细控制性规划》，2、《江川.国际华人高等学府可行性研究报告》，证明上诉人已完成前期基础建设工作，其规划经县人大审议批准。
第二十五组：省林规院《关于请尽快提供金山项目相关批文的函》，证明被上诉人没有报请省发改委立项是无从开发建设的。
第二十六组：云南日报2010年11月8日通讯“省委书记白恩培玉溪调查记”，证明被上诉人将上诉人规划内的地盘划出22平方公里搞房地产开发区，严重侵害上诉人的合法权益。
被上诉人质证认为，第一组不属于诉讼材料，与本案无关，不发表质证意见。
第二组，一审已经提交，真实性，合法性无异议，但不能证明对方的证明目的，但刚好证明被上诉人对上诉人到江川县办学积极支持，提供相应的条件和服务，做了大量的工作。
第三组，一审已经提交，合法性，真实性无异议，以一审的质证意见为准。
第四、五、六组，一审已经提交，以一审的质证意见为准。
第七组，没有异议，但刚好说明被上诉人已经为上诉人项目提供服务的工作，已经做到位了。
第八组，这些事情不清楚，与本案无关。
第九组，一审已经提交，以一审的质证意见为准。
第十组，函和协议（2月25日）被上诉人也提交过，上诉人的看法不属于证据的范畴。
第十一组，会计凭证是其单方制作证据，不予认可三性。
第十二组至���二十三组，是其单方行为，对三性不予认可。
第二十四组，人大的批准无异议，其他是上诉人单方制作，对三性不予认可。
第二十五组，对三性不予认可。
第二十六组，不属于证据范畴，而且是对方单方的意见和认识，对三性不予认可。
本院认为，上诉人提交的第一组证据与本案无关，不予审查；第二组至第九组证据的真实性予以确认，证明双方招商引资的洽谈过程；第十组为双方之间的协议；第十一组至第二十五组证据为上诉人为招商引资所作的准备工作，是上诉人单方的行为。第二十六组不属于证据范畴。
另查明：上诉人主张的损失是2000年到2004年期间的。在2000年到2004年上诉人与被上诉人之间没有签订书面的协议，2004年双方签订的协议中对上诉人在此期间是否有投入，以及如何承担责任没有约定。
归纳双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、本案是行政诉讼还是民事诉讼；2、华人学府委员会是否为适格主体；3、云南国际华人联合会的损失赔偿主张是否成立。
一、关于本案是行政诉讼还是民事诉讼的问题。上诉人认为本案是被上诉人滥用职权实施行政欺诈的行为，应该是行政诉讼，并请求确认被上诉人所发布的三份文件为其滥用职权实施行政欺诈。本院认为，本案审理的是双方于2004年签订的两份协议书，而非上诉人请求确认的三份文件，因此，本案是民事诉讼。上诉人已经就行政诉讼另行起诉，因此，对上诉人一审、二审中关于确认为行政欺诈和撤销相关文件的诉讼请求，不属于民事案件的受理范围，本院不予审查。
二、关于华人学府委员会是否为适格主体的问题。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条的规定��公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。华人学府委员会是云南国际华人联合会向江川县人民政府申请成立的为云南国际华人联合会在江川兴校办学设立的机构，虽然江川县人民政府办公室文件江政办发（2001）15号，同意成立华人学府委员会，但华人学府委员会没有进行登记，不具备作为民事诉讼主体的资格。上诉人的该项上诉理由不成立，本院不予支持。
三、关于云南国际华人联合会的损失赔偿主张是否成立的问题。本院认为，双方在2001年有合作意向之后，江川县人民政府曾于2001年6月至8月间就“国际华人高等学府开发区”颁发了《中华人民共和国建设用地规划许可证》、《中华人民共和国工程建设规划许可证》、《中华人民共和国建设工程选址意见书》、《云南省建设项目选址意见书》、《国际华人高等学府开发区项目建议书》、《关于国际华人高等学府开发区基本建设通知书》等一系列文件，为云南国际华人联合会到江川进行项目投资提供了服务。双方于2004年2月25日、2004年9月3日签订了协议，进一步明确了双方的义务，江川县人民政府的义务是积极协助云南国际华人联合会尽快办理开发区控制性规划的报审工作；云南国际华人联合会的义务是在江川县人大审批后2004年2月31日前必须启动第一期工程，至少要有一个项目进开发区，且首批资金不能少于人民币1000万元并注入江川双方认可的账户；同时约定了当云南国际华人联合会在约定期限内未履行注资义务的情况下，江川县人民政府将退出合作。江川县人民政府在协议签订前为招商引资提供了服务，在协议签订后履行了积极协助云南国际华人联合会办理开发区控制性规划的报审工作，没有违约行为。相反，云南国际华人联合会无证据显示在约定的���限内履行了启动项目建设或按约定注资等义务。因此，云南国际华人联合会主张江川县人民政府构成违约进而要求赔偿损失，无事实依据，本院不予支持。
综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人云南国际华人联合会的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费46800元，由云南国际华人联合会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 健
代理审判员 张永生
代理审判员 刘亚东
二〇一五年十一月六日
书 记 员 范 蕊