西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行初59号
原告刘海兰，女，汉族。
被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区北院门159号。
法定代表人和文全，区长。
委托代理人于国刚，西安市莲湖区人民政府草阳小区棚户区综合改造项目指挥部办公室副主任。
委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。
被告西安市人民政府,住所地西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，西安市人民政府法制办公室工作人员。
原告刘海兰不服被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）作出的房屋征收决定、被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘海兰，被告莲湖区政府委托代理人于国刚、高肖，被告西安市政府委托代理人于海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莲湖区政府于2017年8月4日作出莲房征决字〔2017〕8号《关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定），决定对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。征收项目为莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目；征收范围为东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷。具体范围以规划定点和测量成果表为准；房屋征收部门为西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室（以下简称土门征安办）；房屋征收实施单位为莲湖区西关街道办事处（以下简称西关街办）；征收补偿对象为征收范围内国有土地上的房屋及附属物；签约期限为自征收决定通告之日起3月内；征收补偿方式为货币补偿和产权调换两种。该决定同时载明，如对该房屋征收决定不服，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。2017年8月4日，莲湖区政府发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，对莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定的内容予以公布，该《通告》附件为《西安大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称征收补偿安置方案）。
原告刘海兰对莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定不服，向被告西安市政府申请行政复议。被告西安市政府于2017年11月6日作出市政复决字〔2017〕644号《西安市人民政府行政复议决定书》（以下简称市政复决字〔2017〕644号《行政复议决定书》），认为被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定符合《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条和第十七条的规定，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定。
原告刘海兰诉称：原告刘海兰为西安市莲湖区草阳小区10号楼1单元301室业主，其房屋在征收范围之内。原告认为，一、莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定事实不清、证据不足，程序违法，依法应该予以撤销。房屋质量检测鉴定委托单位不具备资格，西安建筑科技大学在草阳小区没有任何房产，在法律上不应成为房屋鉴定的委托方，其不能委托西安市房屋安全鉴定中心对不属于自己的房屋进行鉴定；《房屋质量检测鉴定报告》不完整，该报告有七页，但市法制办转交给我们的只有四页；《房屋质量检测鉴定报告》已作废，房屋安全鉴定书的有效期为一年，该鉴定到2012年12月2日已失效，但莲湖区政府使用已过期的、没有约束力的鉴定作为征收和拆迁私有产权房屋的依据是错误的；在对房屋进行安全鉴定前未告知业主，鉴定报告也未及时送达业主，剥夺了业主对有切身利益的文件的知情权。二、西安市政府作出的复议决定存在证据不足、程序违法、适用法律错误等情形，应依法予以撤销。西安市政府收到行政复议申请后，未进行相关的调查取证，未对房屋安全鉴定报告的完整性、时效性及合法性进行依法审查，即单方面采信了莲湖区政府的证据，行政复议决定错误。因此，请求法院：1.依法撤销被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定；2.依法撤销被告西安市政府2017年11月6日作出的市政复决字〔2017〕644号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。
原告刘海兰提交如下证据：证据1、房屋所有权证、身份证复印件；证据2、莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定；证据3、西安市政府2017年11月6日作出的市政复决字〔2017〕644号《行政复议决定书》；证据4、西安市草阳小区7号楼～12号楼《房屋质量检测鉴定报告》（市房检字（2011）036-5号）；以上证据证明目的是：1、房屋产权人是原告本人；2、草阳小区是商品房，不是危房，不属于棚改范围。
被告莲湖区政府辩称：一、被告莲湖区政府依职权作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，且作出征收决定的程序合法，事实依据准确。（一）、被告莲湖区政府有权作出该房屋征收决定。草阳小区棚户区改造项目为政府投资、政府实施的棚户区改造项目，该项目房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定的公共利益需要，属于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。（二）、该房屋征收决定事实依据准确。西安市房屋安全鉴定中心（以下简称鉴定中心）出具的《房屋质量检测鉴定报告》（市房检字（2011）036-1、2、3、4、5、6、7、8、9、10）显示，草阳小区内的23栋楼鉴定结果综合判定为严重损坏房，建议在条件许可的情况下，对该区域房屋进行统一规划、拆除重建处理。同时，草阳小区范围内房屋大部分建于上世纪八十年代，年久失修、安全隐患大，使用功能、配套设施不完善，且小区内无机动车专用停车场，进入小区内的机动车辆均停放在道路两侧，占用挤压消防通道，存在严重消防安全隐患，小区内雨后部分道路积水严重。因此将草阳小区纳入棚户区改造符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定。（三）、该房屋征收决定法律依据正确。莲湖区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条及《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条、第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定作出的该房屋征收决定。（四）、该房屋征收决定的程序规范、手续完备。莲湖区政府依据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条的规定依法取得所有手续。莲湖区政府作出该房屋征收决定前完成了《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十、十三、十四、十五条规定所要求的所有工作。二、原告认为《房屋质量检测鉴定报告》委托人不具备资格、报告不完整、已过有效期等请求撤销该房屋征收决定的理由不成立。（一）依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十三条、第十四条的规定，房屋所有人、使用人或者建设单位可申请房屋安全鉴定。由西安建筑科技大学再次委托西安市房屋安全鉴定中心对本案诉争的房产进行盖章确认不违反法律规定。（二）因证据数量太大，莲湖区政府仅向行政复议机关及申请人提供了能够证明其答辩内容的盖章、结论等部分页码内容，但是完全不影响鉴定结论的完整性、合法性、有效性、专业性，同时完整的《房屋质量检测鉴定报告》已列入本案证据向法庭提交，法庭可对比进行比对核实。（三）《房屋质量检测鉴定报告》于2011年12月2日作出，安全鉴定书有效期1年。在前述安全鉴定书有效期1年内，草阳小区棚户区改造项目于2012年9月13日已经取得西安市棚户区改造办公室《关于将草阳小区棚户区改造项目列入前期准备计划的通知》（市城改发[2012]205号）。同时，截止莲湖区政府作出征收决定时，草阳小区10号楼未进行抗震加固，房屋现状与《房屋质量检测鉴定报告》结论并无不同，依旧不符合国家现行规范要求，严重影响鉴定单元整体的安全、适用功能，属于严重损坏房。综上所述，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》等的规定，且手续齐全，程序合法，适用依据正确。西安市政府在充分查明案件事实的基础上，作出的《行政复议决定书》事实依据真实准确，法律依据适用正确，故原告的起诉无事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告莲湖区政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：
第一组证据：1.《可靠性检测鉴定报告》（西建大鉴字（2011）第052-10号）；2.《房屋质量检测鉴定报告》（市房检字（2011）036-5号）；3.西安市城市建设开发总公司的《土地证》；4.《技术服务合同》；5.《业务联系单》；6.《草阳地区棚户区改造项目联合开发合同》；7.《补充合同》；8.草阳小区现状照片（规划无停车位、停车占用消防通道、雨天道路积水情况）。该组证据证明：1、证明《房屋质量检测鉴定报告》完整有效；2、莲湖区政府作出《关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》事实依据。
第二组证据：1.西安市棚户区改造办公室《关于将草阳小区棚户区改造项目列入前期准备计划的通知》（市城改发〔2012〕205号）；2.西安市棚户区改造办公室《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》（市城改发〔2013〕264号）；3．《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》（草阳幼儿园）；4．《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》（草阳小学）；5．西安市天正房地产价格评估咨询有限公司的《致委托方函》；6.西安市规划局《建设用地规划许可证》（西规大兴地字第〔2013〕23号）；7．《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目<建设用地规划许可证>办理延期的复函》；8.西安市国土资源局《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》（市国土函〔2014〕42号）；9.西安市棚户区改造办公室《关于草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案的批复》（市城改发〔2014〕318号）；10.西安市棚户区改造办公室《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》（市城改发〔2016〕176号）；11.《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》（陕建发[2017]93号）；12.西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划。该组证据证明：莲湖区政府根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（西安市人民政府令第117号）第九条之规定，作出征收的决定前，草阳小区棚户区改造项目取得《关于将草阳小区棚户区改造项目列入前期准备计划的通知》、《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《建设用地规划许可证》、《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》、《关于草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案的批复》，且纳入国民经济和社会发展计划。
第三组证据：1.《西安市莲湖区草阳小区棚户区改造项目房屋调查名单》；2.《草阳小区棚户区改造项目房屋调查登记结果公示咨询登记表》；3．房屋调查登记结果公告及照片；4.莲湖区草阳小区棚户区改造项目专家评审意见书；5.征收补偿方案（草案）公告及照片；6.《草阳小区棚户区改造项目征收补偿方案公示咨询登记表》；7.《关于草阳小区改造项目补偿方案（草案）公示，住户提出问题的答复》；8.征收补偿方案意见征求及修改情况公告及照片；9.莲湖区社会稳定风险评估审批表；10.《西安市莲湖区草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》；11.《莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书》；12.社会稳定风险评估备案表；13.西安景禾置业有限公司营业执照；14.中国农业发展银行借款凭证；15.莲湖区人民政府第14次常务会议；16．西安市莲湖区人民政府《关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（莲房征决字〔2017〕8号）及通告；17.西安日报2017年8月26日第四版。该组证据证明：1、莲湖区政府根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（西安市人民政府令第117号）第十、十三、十四、十五条规定，作出《关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》前已经完成房屋调查登记且公布、征收与补偿安置实施方案予以论证、公布且征求公众意见并将修改情况再次在征收范围内公布、完成了社会稳定风险评估且向莲湖区维稳办进行了备案、征收的补偿资金已经足额到位且专款专用、召开第14次常务会议原则同意征收决定；2、莲湖区政府根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《西安市棚户区改造管理办法》的规定，依法作出《关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》和通告，且通告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并登报公告。
被告西安市政府辩称：2017年9月13日至10月25日期间，被答辩人以莲湖区政府为被申请人向答辩人申请行政复议，请求“撤销被申请人2017年8月4日作出的莲房征决字[2017]8号房屋征收决定”。答辩人收到《行政复议申请书》后，依法进行了审查，于2017年11月6日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出了《行政复议决定书》，程序和时限均符合法律规定。综上，请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告西安市政府向本院提交了以下证据：
1.行政复议答复通知书；2.《行政复议决定书》及邮寄送达回证。以上证据证明被告西安市政府作出被诉行政复议决定程序合法。
经庭审质证，一、原告刘海兰发表如下质证意见：（一）、对于被告莲湖区政府提交证据的质证意见：对第一组证据三性均不认可。1、第一组证据中没有米拉公寓的房屋质量鉴定报告，土地使用权证没有四至图，无法确定是否涵盖米拉公寓，米拉公寓属于新盖商品房，不属于法律意义上的棚户区；2、草阳小区的现状照片是房屋征收决定作出后形成的，证据存在虚假和瑕疵。对第二组证据中证据1、2的真实性予以确认，但合法性、关联性不予认可，对该组其他证据的三性均不认可。市城改发（2012）205号文、市城改发（2013）264号文已经失效；建设用地规划许可证超过法定期限不具有法律效力；市城改发（2014）318号文涉及的征收补偿方案没有经过民意调查，数据造假，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；市城改发（2016）176号文载明原项目投资主体不是适格主体，项目主体变更是违法行为；批复没有经过专家论证通过，效力不认可；第三方签署的货币补偿协议与本案无关，不能证明涉诉征收决定的合法性；被告单方面委托房地产价格评估机构，未经原告同意，对原告不发生法律效力。对第三组证据中房屋征收决定及通告的真实性予以确认，但合法性和关联性不予确认，对该组其他证据的三性均不予认可。被告没有核实过房屋产权信息；房屋调查登记结果记载的受调查住户占比不到全部住户的6%，不能代表大多数住户的意见，原告亦未接到过任何调查；专家意见缺少专家的相关资料信息；关于风险评估报告，原告及其他业主均未参与过征求意见；风险评估没有进行入户调查。
（二）、对于被告西安市政府提交证据的质证意见：证据三性及证明目的均不认可。理由：属于逾期举证，市政府应该对整个行政征收的过程进行审查。
二、被告莲湖区政府发表质证意见：（一）、对原告刘海兰提交证据的质证意见：对证据1，私产及相关产权材料与原告身份证信息一致，认可原告主体资格；对证据2、3、4的真实性认可，证明目的不认可。（二）、对被告西安市政府提供的证据均予以认可。
三、被告西安市政府发表质证意见：（一）、对原告刘海兰提交证据的质证意见同被告莲湖区政府的质证意见。（二）、对于被告莲湖区政府提供的证据均予以认可。
本院对被告莲湖区政府举证期限内提交证据的原件进行了核查。经核查，被告莲湖区政府提交的第一组证据均与原件核对无误；第二组证据中证据9市城改发［2014］318号文件、证据11陕建发［2017］93号无原件；第三组证据中证据4专家评审意见书无原件、证据14借款凭证为复印件，上面加盖有景禾公司印章；第二、三组证据中其余证据均与原件核对无误。被告莲湖区政府陈述，第二组证据中证据9、第三组证据中证据4的原件均在市棚改办存档；第二组证据中证据11是省文件，被告莲湖区政府未见原件；第三组证据中证据14原件在景禾公司会计处存档。
本院对上述原、被告提交的证据认证如下：
一、对于原告刘海兰提交证据的认证意见：对于证据1，其内容真实、来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信；对于证据2、3、4的真实性及关联性予以认可，但上述证据不能达到其证明目的，故对其证明目的不予认可。
二、对于被告莲湖区政府在举证期限内提交证据的认
证意见：对于第一组证据中除证据8，第二组证据中除证据9、11，第三组证据中除证据4、14之外的证据，经本院核查，与原件核对无误，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。对于第一组中证据8，与本案案件事实缺乏关联性，不予确认。对第二组证据中证据9、11，第三组证据中证据4虽系复印件，但被告莲湖区政府已说明证据来源，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条的规定，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。对于第三组证据中证据14，被告莲湖区政府陈述意见符合实际情况，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。
三、对于被告西安市政府提交证据的认证意见：因西安市政府提交的证据能够证明其受理行政复议申请后履行行政复议的程序，故本院对上述证据的真实性、关联性、合法性予以确认。
经审理查明：一、本案诉讼相关事实：
原告刘海兰系西安市莲湖区草阳中区10号楼，房号10301号房屋的所有权人。被告莲湖区政府于2017年8月4日作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，决定对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。征收项目为莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目；征收范围为东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷。具体范围以规划定点和测量成果表为准；房屋征收部门为土门征安办；房屋征收实施单位为西关街办；征收补偿对象为征收范围内国有土地上的房屋及附属物；签约期限为自征收决定通告之日起3月内；征收补偿方式为货币补偿和产权调换两种。该决定同时载明，如对该房屋征收决定不服，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。2017年8月4日，莲湖区政府发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，对莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定的内容予以公布，该《通告》附件为征收补偿安置方案。
原告刘海兰的房屋在莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定确定的征收范围之内。其对该房屋征收决定不服，于2017年9月18日向被告西安市政府申请行政复议。被告西安市政府受理后进行审查，于2017年11月6日作出市政复决字〔2017〕644号行政复议决定，认为被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定符合《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条和第十七条的规定，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定。2017年11月10日，被告西安市政府将市政复决字〔2017〕644号《行政复议决定书》向原告刘海兰邮寄送达。原告刘海兰陈述收到，遂提起本案行政诉讼。
二、莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定相关事实：
2012年9月13日，市棚改办向西安市莲湖区棚户区改造办公室下发了市城改发〔2012〕205号《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》，同意将草阳小区棚户区作为区管项目列入2012年度前期准备计划；本通知所列前期准备工作应在一年内完成。2013年8月30日，土门征安办组织召开了《西安市莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目实施方案》专家评审会，认为实施方案对规划与土地利用情况、征收搬迁安置情况等进行了论证，具有可行性；但还存在14个方面的问题，建议修改后报专家组再次审定后方可通过评审。2013年10月22日，市棚改办向土门征安办下发了市城改发〔2013〕264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，原则同意该项目按此方案实施改造；项目改造范围东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷（具体范围以规划定点图为准）；规划净用地面积126.45亩；改造范围内涉及1944户，约4979人，需征收各类房屋总面积21.42万平方米；改造主体由你办组织实施，投资方为西安建工万景置业有限公司（以下简称万景公司）；本方案批复有效期为二年，到期后，由你办向市棚改办申请方案结转，否则该批复自动失效。2014年1月16日，西安市规划局向用地单位土门征安办颁发西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》，用地项目劳动路草阳小区棚户区项目；用地面积152.337亩（含代征路25.877亩）；用地位置南临丰庆路、西临劳动南路、北临草阳巷；用地性质居住用地、商业服务业设施用地、中小学用地；此证有效期两年。2016年1月11日，西安市规划局大兴新区分局（以下简称大兴规划分局）向土门征安办发函《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目<建设用地规划许可证>办理延期的复函》，同意西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》有效期延期至2017年5月30日。2017年5月23日，大兴规划分局在西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》上签署“同意该项目用地许可延期一年”，并签章。2014年3月20日，西安市国土资源局向土门征安办下发市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》，你办申请使用南临丰庆路、西临劳动路、北临草阳巷152.337亩土地，实施劳动路草阳小区棚户区改造项目。经核查，上述152.337亩土地符合土地利用总体规划，其中151.684亩土地属于国有建设用地，0.653亩为集体土地。
2013年6月，土门征安办对草阳小区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，编制了《西安市莲湖区草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，且由草阳小区社区居民委员会、西关街办、莲湖区信访局、万景公司、土门征安办签章出具了《莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书》，西关街道党工委于2013年6月6日按程序向莲湖区维稳办报送了《莲湖区社会稳定风险评估审批表》进行备案。该审批表中显示评估结果为三级（低风险）。2014年2月期间,西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会（以下简称大兴新区改造管委会）征收安置办公室组织对征收范围内房屋的产权人姓名、地址、权属、结构形式、证载及住宅面积等情况进行了调查登记，大兴新区改造管委会于2014年2月12日发布公告，于2月12日至2月26日期间，将房屋调查结果在征收范围内向被征收人公布，并对调查登记结果公示进行了咨询登记。2014年3月17日，大兴新区改造管委会发布公告，将《关于草阳小区棚户区改造项目征收补偿安置实施方案（草案）》在征收范围内予以公告，征求被征收房屋所有权人的意见，征求意见期限从2014年3月17日至2014年4月15日，并对此期间征求的意见进行登记。大兴新区改造管委会于2014年5月9日至2014年5月19日将征收补偿安置方案（草案）在公示期间征求房屋被征收群众意见及答复情况再次在征收范围内予以公示。2014年12月30日，市棚改办作出了市城改发[2014]318号《关于〈西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案〉的批复》，原则同意《西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》。2016年12月22日，市棚改办向土门征安办下发了市城改发[2016]176号《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》，同意将劳动路草阳小区棚户区改造项目原投资主体万景公司变更为景禾公司。景禾公司为注册资本伍仟万元人民币的国有独资有限责任公司。2017年3月23日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅作出陕建发[2017]93号《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》，草阳小区棚户区改造项目列入该计划。2017年6月1日，中国农业发展银行借款凭证显示借款人景禾公司、借款金额人民币陆亿元、用途草阳小区棚户区改造安置项目。2016年12月西安市莲湖区第十八届人民代表大会第一次会议将草阳小区棚户区改造项目列入莲湖区2017年度国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，莲湖区政府召开第14次区政府常务会议，对草阳小区棚户区改造项目房屋征收有关事宜进行了研究讨论，确定同意作出草阳小区棚户区改造项目房屋征收决定。2017年7月27日，西关街道党工委作为评估主体委托陕西省城乡规划设计研究院对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，并按程序将草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估补充专题报告报莲湖区维稳办备案。2017年8月4日，莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，并发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，《通告》中载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在2017年8月26日《西安日报》第四版登报公告。
另查明，2013年11月20日，西安市莲湖区草阳幼儿园、草阳小学分别与草阳小区改造指挥部签订了《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》。被告莲湖区政府陈述市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》中涉及草阳小区棚户区改造项目征收范围内土地152.337亩，其中151.684亩土地属于国有建设用地，0.653亩为集体土地，集体土地上并无房屋。
三、涉案鉴定报告相关事实：
城建总公司为座落于西安市莲湖区西关街道草阳村、划拨面积为46633.7平方米（折合69.951亩）、地号LH2-6-3、用途为住宅的国有土地使用者。2012年6月13日，城建总公司与西安万景实业有限公司、西安尚景置业有限公司签订的《草阳小区棚户区改造项目联合开发合同》中显示，草阳小区由城建总公司于1989年建设，且一直由城建总公司进行管理。
2011年11月15日，城建总公司与建筑科大签订了西安建大检字（2011）第052号《技术服务合同》，委托建筑科大对草阳小区1#-23#号楼建筑结构按照《民用建筑可靠性鉴定标准》进行现场检测、分析鉴定，撰写安全性鉴定报告。该合同第四条第1项约定“提交的检测报告应符合国家有关技术规范和标准，并经市房产权威鉴定部门盖章确认”。2011年11月30日，鉴定中心出具《业务联系单》，受理了建筑科大对草阳小区1号-23号、面积55967平方米住宅房屋鉴定的委托。2011年12月2日，鉴定中心出具了市房检字（2011）036-5号(涉及本案)《房屋质量检测鉴定报告》，其中第七项检测鉴定结论为：“根据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）及《房屋完损等级评定标准》，结合现场勘查、检测及承载力验算与分析、可靠性鉴定评级综合判定，7号楼～12号楼为严重损坏房”。
建筑大学建（构）筑物检测鉴定站站长董某某、总工王某某陈述：城建总公司和建筑科大签订的委托合同中有“必须要西安市房屋鉴定部门签章”的约定，该站出具的是技术指标的鉴定报告，由鉴定中心对该鉴定报告进行审核认可并作出最终鉴定报告。该站接受委托后，现场进行了入户、鉴定，对每个楼都出具了鉴定报告，鉴定中心在该报告基础上，去现场对该报告进行了调查审核，并出具鉴定中心的鉴定报告。对于草阳小区的鉴定是分为两个批次，草阳小区1#-23#楼是2011年接受城建总公司的委托进行的鉴定工作，临街1#、2#楼等是2012年接受其他单位委托进行的鉴定工作。在西建大鉴字（2011）第052-10《可靠性检测鉴定报告》中显示鉴定组成员有王某某、董某某等六人；项目负责人为王某某；可靠性、适修性鉴定均有B、C、D等鉴定评定；结论与建议中综合评定，鉴定单元可靠性等级为Ⅳ、适修性等级为Dr；并附有现场照片；鉴定人的签字。
鉴定中心刘某某陈述，建筑科大建（构）筑物检测鉴定站是市棚改办认可的一家鉴定机构，也是鉴定中心的技术协作单位。草阳小区的涉案鉴定报告，由相关单位委托建筑科大作出，该站的鉴定结果经鉴定中心现场查勘、审核认可后，由鉴定中心作出鉴定报告。该程序符合规定，鉴定中心予以认可。鉴定中心无CMC认证，是按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定设立的房屋安全鉴定机构。
本院认为，本案的审理重点和争议焦点为被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定及被告西安市政府作出的市政复决字〔2017〕644号《行政复议决定书》是否合法。根据本院查明认定的事实，对以上审理重点和争议焦点，本院发表评判意见如下：
一、被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定是否合法。
（一）、关于征收主体的审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定“确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定”，因此，本院认为，被告莲湖区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权，其行政征收主体适格。
关于市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》中涉及0.653亩集体土地，是否能够适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且该函件是否是用地批复的问题。经审查，该函件中明确显示经西安市国土资源局核查，草阳小区棚户区改造项目征收范围内申请使用的152.337亩土地符合土地利用总体规划。根据市政发〔2008〕77号《西安市棚户区改造管理办法》第十二条“实施改造的棚户区范围内零星插建的非棚房及少量集体土地，可以根据改造需要，与棚户区一并改造”的规定，结合本院已查明该0.653亩集体土地上并无房屋的事实，本院认为，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定将少量集体土地一并列入棚改范围并未超越职权，对于被诉房屋征收决定合法性的审查，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
（二）、关于征收目的的审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”。经审查，被告莲湖区政府提交的涉案鉴定报告；市棚改办《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》、《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《关于<西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案>的批复》、《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》；西安市规划局《建设用地规划许可证》；西安市国土资源局《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》；陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划；西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划等证据材料，能够证明草阳小区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划，符合西安市土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划，已纳入西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划，已列入陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划，即符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的要求，系依照城乡规划法有关规定组织实施的旧城区改造，其改造是为了改善公共设施配备、公众居住环境和城市面貌，故被告莲湖区政府作出的被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，其征收目的符合公共利益的需要。原告刘海兰主张该房屋征收目的在于商业用途，不符合公共利益需要的理由不能成立，本院不予支持。
对于原告刘海兰认为涉案鉴定报告中鉴定委托人资格不合法、鉴定程序违法的意见，本案涉案鉴定报告形成于2011年，根据当时施行的《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三章“房屋安全鉴定管理”的相关规定，结合《技术服务合同》、《业务联系单》、《可靠性检测鉴定报告》、建筑大学鉴定人员、鉴定中心项目负责人的陈述，本院认为，本案中，城建总公司作为草阳小区建设单位和该宗土地使用权者，有权委托对草阳小区房屋进行安全鉴定；鉴定中心虽无CMC认证，但是是按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定设立的西安市房屋安全鉴定机构；鉴定中心出具的涉案市房检字（2011）036-5号《房屋质量检测鉴定报告》的鉴定结论、鉴定程序均符合上述相关法律、法规规定，也符合行政诉讼证据的相关规定，其证明效力可以采信。因此，原告刘海兰该项意见本院不予采纳。对于原告刘海兰认为涉案鉴定报告超期的意见，本院认为，涉案鉴定报告为2011年12月2日作出，有效期为1年，草阳小区棚户区改造项目于2012年9月13日已经取得市棚改办列入前期准备计划的通知，因此，草阳小区棚户区改造项目使用鉴定报告是在该鉴定报告有效期限之内。故原告刘海兰该项意见与事实不符，本院不予采纳。对于原告刘海兰认为其收到的涉案鉴定报告不全的意见，本院认为，在国有土地上房屋征收程序中，对于征收人是否需要将房屋鉴定报告送达给被征收人法律并无明确规定，因此，原告刘海兰该项意见于法无据，本院不予采纳。
同时本院认为，根据市政发[2014]34号《西安市棚户区改造管理办法》第五十五条的规定，该办法从2014年11月1日起施行，该办法实施前已经取得《棚户区改造项目实施方案批复》的改造项目，仍按原规定执行。草阳小区棚户区改造项目于2013年10月22日取得市城改发[2013]264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，因此草阳小区棚户区改造项目应适用2008年市政发[2008]77号《西安市棚户区改造管理办法》的规定，而该市政发[2008]77号办法中没有要求对棚户区改造范围内的房屋必须作出房屋安全鉴定报告的规定。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此亦没有相关规定，因此，本案中，是否对草阳小区被征收房屋进行鉴定，是否作出《房屋质量检测鉴定报告》不是将草阳小区改造纳入棚户区改造项目的法定前提和要件。
（三）、关于主要证据是否充足、是否符合相关规划要求的审查。经审查，被告莲湖区政府提供的相关证据，可以证明本次草阳小区棚户区改造项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合西安市土地利用总体规划，西安市国土资源局发函确认、已取得建设用地规划许可证；符合城乡规划，已取得建设用地规划许可证；符合专项规划，已列入陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划；且作为旧城区改造项目，已经纳入西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划。故本院认为，被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定主要证据充分确凿、符合相关规划要求。
对于原告刘海兰认为实施方案专家评审意见未通过的意见，经审查本院认为，2013年8月30日的专家评审结论意见为实施方案具有可行性，只是对存在的问题，建议修改后报专家组再次审定后方可通过评审。虽然本案被告未提交再次报专家组审定的相关证据材料，但是从2013年10月22日市棚改办下发的市城改发〔2013〕264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》可知，该项目实施方案已经得到批复同意。故对原告刘海兰该项意见，本院不予采纳。
对于原告刘海兰认为建设用地规划许可证超期的意见，经审查，本院认为，被告莲湖区政府提交的《建设用地规划许可证》，结合其补充提交的市规划局的2009年7月29日的《通知》、大兴规划分局2016年1月11日《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目<建设用地规划许可证>办理延期的复函》等证据材料，可以认定大兴规划分局具有办理《建设用地规划许可证》的职权依据。本案中，2014年1月16日，西安市规划局向用地单位土门征安办颁发西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》，该证有效期两年；2016年1月11日，大兴规划分局向土门征安办发函同意西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》有效期延期至2017年5月30日；2017年5月23日，大兴规划分局在该《建设用地规划许可证》上签署“同意该项目用地许可延期一年”并签章，而莲湖区政府于2017年8月4日作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，因此，建设用地规划许可证并未超期，草阳小区棚户区改造项目建设用地在建设用地规划许可有效期限之内。故对于原告刘海兰该项意见，本院不予采纳。
对于原告刘海兰认为2012年9月13日市城改发[2012]205号《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》已失效的意见，经审查，莲湖区政府已在文件下发的一年内完成该通知要求的项目前期准备工作，并取得市城改发[2013]264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，故对于原告刘海兰该项意见，本院不予采纳。对于原告刘海兰认为2013年10月22日市城改发[2013]264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》有效期为两年，被诉征收决定超期作出的意见，经审查，2015年3月5日市城改发[2015]31号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于印发<棚户区改造项目实施方案审核工作程序>和<棚户区改造项目实施方案备案工作程序>的通知》中规定“已经审批的方案继续有效，我办不再对项目实施方案进行结转。方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废”。因此，经过批复的改造方案三年内启动征收工作的，自2015年3月5日之后不需要进行方案的结转和重新编制。结合被告莲湖区政府提交的《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》；补充提交的分别与西安市莲湖区草阳幼儿园、草阳小学于2013年11月20日签订的《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》，可以认定草阳小区棚户区改造项目工作在项目实施方案批复的有效期限内已经开始启动实施，并未超过批复有效期。故对于原告刘海兰该项意见，本院不予采纳。
对于原告刘海兰认为2016年12月22日市城改发[2016]176号《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》中项目投资主体变更是违法行为的意见，经审查，《西安市棚户区改造管理办法》第十五条规定：“已经备案的棚户区改造项目实施方案变更的，应当在变更后及时备案；已经批准的棚户区改造项目实施方案不得擅自变更，确需变更的应当按照原程序报批。”因劳动路草阳小区棚户区改造项目的项目投资主体已由劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案予以确定，对该项目投资主体的变更应按照《西安市棚户区改造管理办法》规定的原程序报批。据此，西安市城中村（棚户区）改造办公室根据西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室的请示，作出市城改发[2016]176号批复，将劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体变更为西安景禾置业有限公司，符合上述办法规定。
（四）、关于征收程序的审查。经审查，被告莲湖区政府在作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定前，其房屋征收部门组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定。
草阳小区棚户区改造项目房屋征收部门按照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定拟定了《草阳小区棚户区改造项目征收与补偿安置实施方案》（草案），组织专家进行了评审论证，并在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限已满30日。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。
被告莲湖区政府将收集到的意见和建议进行梳理汇总后，对征收补偿安置方案进行了修改，对征求公众意见情况和修改答复情况再次在征收范围内公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款的规定。
2013年6月，土门征安办对草阳小区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，编制了《草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，且由草阳小区社区居民委员会、西关街办、莲湖区信访局、万景公司、土门征安办签章出具了《莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书》，并按程序向莲湖区维稳办进行了备案，评估结果为三级（低风险），可组织实施房屋征收。2017年7月27日，西关街道党工委作为评估主体委托陕西省城乡规划设计研究院对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，并按程序将草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估补充专题报告报莲湖区维稳办备案。2017年7月11日，莲湖区政府召开区政府常务会议，对草阳小区棚户区改造项目房屋征收有关事宜进行了研究讨论并作出原则同意的决定。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。
草阳小区棚户区改造项目补偿资金来源为中国农业发展银行专项贷款，2017年6月1日，已发放到投资主体景禾公司账户，该项目用于征收的补偿资金已经足额到位、专户存储、专款专用。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定。
2017年8月4日，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，并发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，《通告》中载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在2017年8月26日《西安日报》第四版登报公告。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。
对于原告刘海兰认为未入户调查、同意率低的意见，本院认为，经审查被告莲湖区政府提交的相关证据，可以认定被告莲湖区政府作出的社会稳定风险评估报告及社会稳定风险评估专题报告程序符合法律、法规规定。对于未入户调查的问题，本院认为，市房发[2013]186号《西安市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施细则》是2013年12月17日公布实施的，在此之前，对于作出房屋征收决定前的社会稳定风险评估程序中入户调查是否为必要程序并没有明确规定，因此，2013年6月被告下属部门对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估时虽未进行入户调查，但编制了社会稳定风险评估报告，且由相关部门出具了维护稳定工作承诺书，并按程序进行了备案，并不违反法律、法规规定。故对于原告刘海兰该项意见，本院不予采纳。对于同意率低的问题，相关法律、法规中并无“同意率”的规定，故对原告刘海兰该项意见，本院不予采纳。
对于原告刘海兰认为征收安置补偿方案中无相关征求意见、修改情况汇总、未进行听证的意见，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定“因旧城区改造需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”，经审查被告莲湖区政府提交的相关证据，征收补偿安置方案（草案）已经进行了公示并征求了意见。同时在《草阳小区棚户区改造项目征收补偿方案公示咨询登记表》中并未显示多数被征收人认为征收补偿安置方案不符合法律、法规规定，因此，结合被告莲湖区政府补充提交的《草阳小区棚户区改造项目征收补偿方案公示咨询登记表》、《关于草阳小区改造项目补偿方案（草案）公','2018-11-15
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