甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2018）甘行终328号
上诉人（原审原告）：潘秀荣，女，汉族，住甘肃省金昌市金川区。
被上诉人（原审被告）：金昌市住房和城乡建设局，住所地甘肃省金昌市金川区。
法定代表人：蒲有文，该局局长。
委托诉讼代理人：潘万虎，该局副局长。
委托诉讼代理人：毛忠湖，甘肃仲虎律师事务所律师。
原审第三人：甘肃八冶房地产开发集团有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区。
法定代表人：吴国友，该公司经理。
委托诉讼代理人：解建平，甘肃德融律师事务所律师。
上诉人潘秀荣因诉金昌市住房和城乡建设局（以下简称金昌市住建局）、第三人甘肃八冶房地产开发集团有限公司（以下简称八冶房地产公司）行政行为违法一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院(2018)甘01行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告潘秀荣诉称，其于2013年7月20日在八冶房地产公司提供的《商品房买卖合同》”买受人”一栏中签名后，付给八冶房地产公司人民币376751元，用于购买八冶房地产公司正在修建中的位于甘肃省金昌市区金川路以南、北京路以西紫金广场2层3-19号建筑面积为39.3平方米的商品房。原告在八冶房地产公司提供的《商品房买卖合同》”买受人”一栏签名时，《商品房买卖合同》第一条”项目建设依据”一栏、第二条”商品房销售依据”一栏中的空白处没有填写任何内容；原告签名后，八冶房地产公司以”需要在出卖人一栏盖章”为由拒绝将《商品房买卖合同》给付原告。由于八冶房地产公司拒绝向包括原告在内的购房人给付《商品房买卖合同》,包括原告在内的购房人于2015年12月15日至21日期间，通过游行、示威、信访、围堵等方式向八冶房地产公司索要购房人签名的《商品房买卖合同》。在公安机关的劝告下，八冶房地产公司将《商品房买卖合同》给付了包括原告在内的购房人。原告收到八冶房地产公司交付的《商品房买卖合同》后，得知金昌市住建局给八冶房地产公司发放了金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证、金昌市人民政府给八冶房地产公司发放了金国用(2013)第0199号土地使用权证。原告向金昌市住建局提出要求查阅给八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证内容、商品房预售许可决定书内容，但金昌市住建局以种种理由拖延至今。原告于2017年12月8日通过其他途经得知金昌市住建局于2013年6月27日给八冶房地产公司核发的金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证内容；得知金昌市人民政府于2013年ll月16日给八冶房地产公司核发的金国用(2013)第0199号土地使用权证，以及该证被注销的事实。原告认为，根据金昌市住建局给八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证、金昌市人民政府给八冶房地产公司核发金国用（2013）第0199号土地使用权证的事实，依据《城市商品房预售管理办法》第五条、第七条、第八条之规定，金昌市住建局给八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证的行政行为违法。由于金昌市住建局作出的行政行为导致原告购买八冶房地产公司预售商品房的后果，依据《中华人民共和国房地产管理法》第四十四条第一款、《城市房地产开发经营管理条例》第二十三条、《城市商品房预售管理办法》第六条第二款规定，金昌市住建局作出的行政行为与原告购买八冶房地产公司预售商品房有法律上的利害关系，金昌市住建局作出的行政行为显然损害了原告的合法权益。请求确认金昌市住建局向八冶房地产公司颁发金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证的行政行为违法，并撤销金房商预字(2013)第009号商品房预售许可证。
原审被告金昌市住建局辩称，1.潘秀荣的起诉已经超过六个月的诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，潘秀荣在2016年初金川区人民法院开庭审理八冶紫金广场商品房买卖相关民事案件时，八冶房地产公司就将涉案的商品房预售许可证当庭举证，至少在此时潘秀荣已经完全知道该预售许可证的内容。但其在相关民事案件一审败诉后的2017年12月12日，才对涉案的房屋预售许可证提起行政诉讼，明显超过了法律规定的诉讼时效，应依法驳回其诉讼请求。2.潘秀荣不是本案适格的原告。本案的商品房预售许可，是我局应八冶房地产公司的申请，在其符合法定条件时作出的许可，该许可并没有侵害潘秀荣的合法权益，与潘秀荣不具有法律上的利害关系。《行政诉讼法》第二十五条中的”利害关系”是指公法上的利害关系，而不是私法上的利害关系。只有当事人在公法上的权利和利益受到行政行为影响、存在受到损害的可能时，才能承认当事人与行政行为具有法律上的利害关系，进而肯定其原告主体资格。故对”有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，更不能将反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织视为利害关系人。本案中，我局的预售许可对八冶房地产公司和潘秀荣均是收益性许可，并没有损害到潘秀荣的合法权益，故其不是本案适格的原告，至于潘秀荣和八冶房地产公司的房屋买卖合同纠纷，应该通过民事诉讼途径解决，与我局的商品房预售行政许可无法律上的利害关系。3.我局作出的商品房预售许可行政行为合法有效。行政许可的主体合法，商品房预售许可的手续齐全、程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案中，潘秀荣以金昌市住建局给八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号《商品房预售许可证》，导致其购买了八冶房地产公司的预售商品房为由提起行政诉讼，请求依法判决确认金昌市住建局向八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号《商品房预售许可证》的行政行为违法并予以撤销。经审查，潘秀荣与八冶房地产公司发生商品房买卖合同纠纷系双方间的民事法律关系，潘秀荣的合同权益并非公法领域的权利和利益，该合同权益应当通过民事途径进行救济。由此潘秀荣与金昌市住建局给八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号《商品房预售许可证》没有利害关系，且金昌市住建局给第三人八冶房地产公司核发金房商预字(2013)第009号《商品房预售许可证》不可能也无需考虑该合同利益，潘秀荣提起本案诉讼没有诉的利益，不具备原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回潘秀荣的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还潘秀荣。
潘秀荣不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条”有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：（六）其他与行政行为有利害关系的情形”之规定，这里的”利害关系”是指因为行政主体的行政行为在客观上已经或者必然将对当事人的合法权益产生实际影响。这一实际影响，不仅包括已产生的，也包括未来必然会产生的；不仅包括有利的，也包括不利的。与行政行为有利害关系的当事人，可以作为行政诉讼的原告，包括行政相对人和行政相关人。本案中，上诉人属于行政相关人，具有提起行政诉讼的主体资格。2.被上诉人违反《城市商品房预售管理办法》第七条、第八条的规定，给第三人八冶房地产公司核发《商品房预售许可证》，导致上诉人购买八冶房地产公司的预售商品房后又不能实现房产权利。被上诉人给第三人八冶房地产公司核发《商品房预售许可证》是否合法与上诉人与八冶房地产公司签订的《商品房买卖合同》是否依法成立并生效是”皮之不存毛将焉附”的关系。因此，上诉人与被上诉人给第三人核发《商品房预售许可证》的行为具有法律上的利害关系，具有诉的利益，有权提起行政诉讼。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，导致裁定结果错误，请求撤销一审裁定，指令兰州市中级人民法院继续审理。
被上诉人金昌市住建局答辩称，1.上诉人不是本案适格的原告和上诉人。本案的商品房预售许可，是被上诉人应八冶房地产公司的申请，在其符合法定条件时做出的许可，该许可没有侵害上诉人的合法权益，与上诉人不具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条中的”利害关系”是指公法上的而不是私法上的利害关系，只有当事人在公法上的权利和利益受到行政行为的影响、存在受损可能时，才能承认当事人与行政行为具有法律上的利害关系，进而肯定其原告主体资格。本案中，金昌市住建局的预售许可对八冶房地产公司和上诉人均是收益性许可，并没有损害上诉人的合法权益，上诉人与八冶房地产公司的房屋买卖合同纠纷，应当通过民事诉讼途径解决，而无权对被上诉人的发证行为提起行政诉讼。2.上诉人的起诉已经超过六个月的诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条第一款规定，本案上诉人在2016年初金川区人民法院开庭审理紫金广场商品房买卖民事案件时，八冶房地产公司就将涉案的商品房预售许可证当庭举证，并由上诉人质证，上诉人在此时就应当知道预售许可证的内容，但其在2017年12月12日才对涉案的房屋预售许可证提起行政诉讼，已超过法律规定的诉讼时效。3.被上诉人作出的商品房预售许可行为主体合法、手续齐全、程序合法，该行政行为合法有效。综上，本案一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人潘秀荣是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。行政诉讼乃公法上之诉讼，这里的”利害关系”，一般仅指公法上的利害关系；”有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织；只有公民、法人或其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域的权利义务关系，其对行政行为不服，才具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。本案中，被上诉人金昌市住建局依第三人八冶房地产公司的申请向其核发了《商品房预售许可证》，八冶房地产公司取得《商品房预售许可证》后，与上诉人潘秀荣签订了《商品房买卖合同》。在此过程中，八冶房地产公司与金昌市住建局的发证行为形成公法上的权利义务关系，而潘秀荣与八冶房地产公司形成民事私法上的权利义务关系。潘秀荣与八冶房地产公司签订《商品房买卖合同》与金昌市住建局向八冶房地产公司核发《商品房预售许可证》虽然具有事实上的关联关系，但此种关联关系并非法律上的权利义务关系，亦非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的”利害关系”。金昌市住建局作出商品房预售许可时应当审查的是房地产公司的预售申请是否符合《城市商品房预售管理办法》的规定，不可能预料到也无需考虑后续商品房买卖引起的合同纠纷。潘秀荣在与八冶房地产公司签订、履行合同过程中产生的纠纷应当通过民事诉讼的途径解决。因此，潘秀荣与金昌市住建局的发证行为不具有法律上的利害关系，无权诉请确认违法或撤销，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，本案一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长袁亚伟
审判员魏漪
审判员马小琴
二〇一八年九月二十日
书记员万应娟