湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0102行初10号
原告吴旭生，男，1985年8月4日出生，汉族，现住武汉市，
被告武汉市公安局江岸区分局，住所地武汉市江岸区兴业路166号。
法定代表人邬利平，系该局局长。
行政负责人余新建，系该局副局长。
委托代理人肖亮（特别授权代理），系武汉市公安局江岸区分局后湖街派出所治安所长。
委托代理人吴迪（特别授权代理），系武汉市公安局江岸区分局法制大队工作人员。
被告武汉市公安局，住所地武汉市江汉区发展大道188号。
法定代表人俞春祥，系该局局长。
委托代理人代远鸣（特别授权代理），系武汉市公安局法制支队民警。
委托代理人王剑（特别授权代理），系武汉市公安局法制支队民警。
原告吴旭生诉被告武汉市公安局江岸区分局（以下简称江岸公安分局）公安行政处罚及诉被告武汉市公安局（以下简称市公安局）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月4日受理后，依法向被告江岸公安分局、被告市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员刘钢平、杨国铭参加的合议庭，于2017年5月17日公开开庭进行了审理。原告吴旭生，被告江岸公安分局的行政负责人余新建，委托代理人肖亮、吴迪，被告市公安局的委托代理人代远鸣、王剑到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
因认定原告吴旭生于2016年7月5日16时许反映出租车公司违规运营问题，不停劝阻，到北京市中南海周边非法上访，已构成扰乱公共场所秩序，被告江岸公安分局于2016年7月6日向原告吴旭生作出岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》，决定对其行政拘留七日。因对被告江岸公安分局作出的上述行政处罚决定书不服，原告吴旭生向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2016年11月1日作出武公复决字[2016]89号《行政复议决定书》，维持了被告江岸公安分局作出的岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》。
原告吴旭生诉称，其本人于2016年7月5日在北京中南海附近游玩时，被警察发现随身带的包内有信访材料，后被送到久敬庄押解回武汉。回武汉后，被本地行政机关作出行政拘留的处罚。原告吴旭生对此不服，向被告市公安局申请行政复议，但被告市公安局维持原处罚行为。原告吴旭生认为，上访（包括非正常上访）与扰乱国家级机关正常办公秩序（或公共秩序）是两个完全不同的概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序。如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事，损坏公共财物等行为，那么这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序的前提。上访本来就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径，从某种意义上来说，选择上访，实际也是公民相信能从更高权力者那里合法寻求自身权利的一种表征。既然对政府依旧怀揣希望，又如何扰乱公共秩序？任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。故被告江岸公安分局作出的行政处罚决定书及被告市公安局作出的行政复议决定书违法。1、被告江岸公安分局所持的北京市公安局下属派出所向上访人出具的《训诫书》没有说明上访人在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱中南海办公秩序的行为，同时也没有说明上访人上访时扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果。这就说明，被告江岸公安分局是意图在没有任何现场证据的前提下对原告吴旭生作出行政处罚，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十条之规定。2、被告江岸公安分局作出的行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。被告江岸公安分局对原告吴旭生进行约谈，其目的是为了收集对原告吴旭生进行拘留的证据，也即被告江岸公安分局对原告吴旭生进行拘留所依据的理由只有“本人陈述”这一条，除此之外别无其他证据。其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第九十三条之规定。3、训诫书不能证明原告吴旭生有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的行为。训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的警告。因此，训诫书只能证明原告吴旭生有上访行为，不能证明有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。没有违法就是合法，故迅训诫书是证明原告吴旭生行为合法的证据。被告江岸公安分局持有训诫书作为证据，但其来源不合法。按理说，训诫书应当是北京公安派出所向原告吴旭生出具的文书，被告江岸公安分局只有向原告吴旭生索取才是合法持有训诫书的唯一途径。但事实是，原告吴旭生并不知晓北京公安派出所向其开具过训诫书，更不清楚应当交给原告吴旭生的训诫书怎样会落到被告江岸公安分局手中。对于来源不合法的证据是不能作为定案依据的。假使北京派出所向原告吴旭生出具过训诫书，那么说明北京警方已经对原告吴旭生进行过行政处罚。纵观我国的法律体系，从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有数罪并罚的，而没有一罪累罚的，这就是一事不再罚原则。所以被告江岸公安分局对原告吴旭生进行行政拘留，是严重违反法律规定的。如北京派出所对原告吴旭生作出的训诫行为不是一种行政处罚，那么这只是北京公安机关对原告吴旭生作出的一种普通的具体行政行为，根据有关法律和证据原则，一项普通的行政行为是不能证明原告吴旭生的行为必然违法的。在训诫书中只是告知上访人应到相应的信访部门反映问题，要依法维权，不要做违法的事情，上面没有记录原告吴旭生有违法行为。假如原告吴旭生在北京上访违法了，北京市公安机关必定会履行自己的法定职责依法处理的。从北京公安机关仅出具了训诫书而没有实施行政处罚这一情况说明，原告吴旭生的上访行为并不违法。4、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。武汉市的公安机关没有任何法律及其他相关依据对发生在北京的违法行为进行管辖，故其作出的行政处罚决定违法。综上，请求法院依法判决：1、撤销被告江岸公安分局作出的岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》；2、撤销被告市公安局作出的武公复决字[2016]89号《行政复议决定书》。
原告吴旭生为证明自己的主张向本院提交了以下证据：1、岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》，用以证明被诉具体行政行为的存在，被告江岸公安分局对原告吴旭生做出了不合理的处罚；2、武公复决字[2016]89号《行政复议决定书》，用以证明被告市公安局维持了被告江岸分局作出的行政处罚决定；3、送达回执，用以证明原告吴旭生签收了行政复议决定书。
被告江岸公安分局辩称，2016年7月5日，原告吴旭生到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。2016年7月6日，我局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对其处以行政拘留七日的行政处罚。原告吴旭生不服我局作出的行政处罚决定，于2016年8月向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2016年11月1日依法作出行政复议决定，维持了我局作出的具体行政行为。我局认为，原告吴旭生到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，其行为扰乱了公共场所秩序。我局依法受理此案，并在履行了受理、调查等程序后，根据《治安管理处罚法》的规定，决定对原告吴旭生治安管理处罚行政拘留七日，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。以上违法事实有北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、行政处罚告知笔录、查获经过、情况说明及行政处罚决定书等证据证明。综上，请求法院依法驳回原告吴旭生的诉讼请求。
被告江岸公安分局向本院提交了以下证据：1、岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》，用以证明被告江岸公安分局依法履行了职责；2、2016年7月6日向原告吴旭生制作的询问笔录；3、北京市公安局西城分局府右街派出所制作的训诫书，证据2-3用以证明原告吴旭生的违法事实；4、《武汉市公安局作出的指定管辖决定书》（武公[治]指管字[2016]017号）；5、《受案登记表》（岸公[后]受岸字[2016]5462号）；6、行政处罚告知笔录；7、查获经过、情况说明；8、武汉市公安局行政拘留执行回执（岸拘收字[2016-1093]号）；9、公安信息网查询的原告吴旭生的身份信息；10、传唤证（岸公[后]行传字[2016]21号）；11、被传唤人家属通知书（岸公[后]行传3通字[2016]54号）；12、行政拘留家属通知书（岸公[后]行拘通字[2016]216号）；13、行政案件权利义务告知书，证据4-13用以证明被诉具体行政行为的合法性。
被告江岸公安分局提交的法律依据为：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。
被告市公安局辩称，2016年8月9日，原告吴旭生向我局申请行政复议，请求撤销被告江岸公安分局作出的岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》。因案件情况复杂，我局决定延长行政复议期限30日，并于2016同年9月29日将武公复延字[2016]39号《行政复议期限延长通知书》送达原告吴旭生。我局经审查后认为原告吴旭生到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，其行为扰乱了公共场所秩序。被告江岸公安分局依法履行了受理、调查等程序后，根据《治安管理处罚法》之规定，决定对原告吴旭生治安处罚行政拘留七日，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故以武公复决字[2016]89号《行政复议决定书》维持了被告江岸公安分局作出的岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》。2016年11月3日，我局向原告吴旭生直接送达了该行政复议决定书。我局收到并依法受理原告吴旭生的行政复议申请后，要求被告江岸公安分局提出书面答复和提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经书面审查后，我局认为该处罚事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，即于法定期限内作出维持具体行政行为的复议决定，并直接送达原告吴旭生。我局办理行政复议案件，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法事实条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）依法的规定。综上，请求法院驳回原告吴旭生的诉讼请求。
被告市公安局向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，用以证明被告市公安局收到了原告吴旭生的行政复议申请；2、行政复议提交答复通知书，用以证明被告市公安局受理了行政复议申请，并依法要求被申请人提交书面答复、证据等；3、行政复议期限延长通知书；证明被告市公安局依法作出延长决定；4、行政复议期限延长通知书及送达回执，用以证明被告市公安局依法向原告吴旭生送达了行政复议期限延长通知书；5、武公复决字[2016]89号《行政复议决定书》，用以证明被告市公安局已依法作出了行政复议决定；6、行政复议决定书送达回执，用以证明被告市公安局依法向原告吴旭生送达了行政复议决定书。
经庭审质证，原告吴旭生对被告江岸公安分局提交的证据1的真实性无异议，确实是其本人的签名，但对上面记载的内容即合法性有异议，该处罚决定书并未说明原告吴旭生扰乱公共秩序造成了怎样的后果；对证据2的真实性无异议，但认为不足以证明原告吴旭生有违法事实的存在；对证据3的真实性有异议，认为该证据的证据来源不明，原告吴旭生手中不持有该份训诫书，且上面的签字看不清；对证据4的合法性有异议，认为该份指定管辖决定书不合法，即使原告吴旭生在北京有违法行为也应当由北京的公安机关进行管辖；对证据5的合法性有异议，认为该份受案登记表上没有报案人，没有说明在何时何地违法，没有违法时间，没有报案时间；对证据6无异议；对证据7中的查获经过认为没有写明是在哪里查获的、由哪位民警查获的，不能证明原告吴旭生有违法事实；对情况说明认为是由后湖街作出的，只能证明原告吴旭生到北京上访被遣送回武汉后，后湖街在塔子湖体育中心将原告吴旭生接回，不能证明原告吴旭生在北京有违法行为；对证据8认为只能证明原告吴旭生被送到拘留所执行了拘留；对证据9认为只能证明原告吴旭生的身份情况；对证据10的真实性无异议，但认为只能证明原告吴旭生被派出所进行了传唤；对证据11、12、13的真实性无异议，但认为只能证明以上文书给原告吴旭生的家属了，不能证明原告吴旭生有违法事实，该证据与处罚认定的事实无关，是程序性的材料。
被告市公安局对被告江岸公安分局提交的证据均无异议。
原告吴旭生对被告市公安局提交的证据5的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为只有本人陈述没有其他证据证明的时候，被告江岸公安分局对原告吴旭生进行行政拘留违反了《治安管理处罚法》第九十三条的规定；根据《行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一违法行为不得给予两次以上处罚，即使有违法行为也应属于从轻、减轻或不予行政处罚的情形，本案没有违法后果的发生，且对处罚的程度应经行政机关负责人讨论决定，故行政复议决定书作出维持决定是违法的；在北京警方已经向原告吴旭生出具了训诫书的情况下，根据一事不再罚原则，被告江岸公安分局对原告吴旭生再次作出行政处罚是重复处罚，是违法的。对其余证据均无异议。
被告江岸公安分局对被告市公安局提交的证据均无异议。
被告江岸公安分局对原告吴旭生提交的证据的真实性均无异议，但对其对证明目的有异议，认为被告江岸公安分局作出的行政处罚决定在认定事实、处罚程序及适用依据方面均合法。
被告市公安局对原告吴旭生提交的证据的真实性、合法性及关联性均无异议，但对其对证明目的有异议，认为被告市公安局作出的行政复议决定和江岸公安分局作出的行政处罚决定均合法有效。
本院对上述证据认证如下：
原告吴旭生提交的证据真实、来源合法，能证明被诉具体行政行为的存在，但不能证明有关行政行为违法。
被告江岸公安分局及被告市公安局提交的证据真实、来源合法，能证明案件事实，本院依法予以采信。
经审理查明，原告吴旭生现住武汉市盘龙城万润橄榄城13栋二单元902室，系武汉明天城市快线出租车公司出租车司机。因反映出租车行业问题，原告吴旭生于2016年7月5日到北京中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫并出具训诫书后将其送至久敬庄分流中心，次日被遣返回武汉。经被告市公安局指定管辖，由被告江岸公安分局管辖该案件。被告江岸公安分局后湖街派出所遂对原告吴旭生进行传唤并询问调查。经调查查明原告吴旭生于2016年7月5日16时许在北京中南海周边进行非正常上访，其行为已经构成扰乱公共场所秩序，拟对其进行行政处罚。经向原告吴旭生告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述及申辩权利，被告江岸公安分局于2016年7月6日向其作出并送达岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》，决定对其行政拘留七日，并于同年7月6日至7月13日将其送至江岸区治安拘留所执行拘留。因对该处罚决定不服，原告吴旭生于2016年8月9日向被告市公安局申请行政复议。被告市公安局受理后于当日作出并向被告江岸公安分局送达《行政复议提交答复通知书》。因认为案件情况复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，被告市公安局于2016年9月26日作出武公复延字[2016]39号《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限30日，并于同年9月29日向原告吴旭生进行送达。经审查书面材料后，被告市公安局于2016年11月1日作出武公复决字[2016]89号《行政复议决定书》，维持了被告江岸公安分局作出的岸公（后）行决字[2016]2019号《行政处罚决定书》，并于同年11月3日向原告吴旭生送达了上述行政复议决定书。因对被告江岸公安分局作出的上述《行政处罚决定书》及被告市公安局作出的上述《行政复议决定书》不服，原告吴旭生诉至本院，诉请如前。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十一条之规定，被告江岸公安分局作为经被告市公安局指定管辖的公安机关，对原告吴旭生进京上访扰乱公共场所秩序的治安案件负责并享有管辖权。原告吴旭生因个人问题到北京中南海周边地区上访，违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。被告江岸公安分局依法调查收集了原告吴旭生于2016年7月5日在北京中南海周边上访，构成扰乱公共场所秩序的证据，并在作出被诉行政处罚前依法对其进行了调查询问，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述和申辩的权利，对其作出行政拘留七日的处罚，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
根据《行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告市公安局作为被告江岸公安分局的上级主管部门，具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告市公安局收到原告吴旭生的行政复议申请后，及时告知被告江岸公安分局作出书面答复，经书面审查相关证据材料，认为被告江岸公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，于2016年11月1日作出《行政复议决定书》，维持了被告江岸公安分局作出的行政处罚决定书，并于同年11月3日向原告吴旭生进行了送达。该复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。
综上所述，原告吴旭生的诉讼请求均无事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴旭生的全部诉讼请求。
案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币40元，合计人民币90元由原告吴旭生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 杨国铭
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 张东洋