上海铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）沪7101行初410号
原告古宝山，男，1984年12月18日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌市，住上海市松江区。
被告上海市静安区市场监督管理局，住所地上海市静安区。
法定代表人张瑾，职务局长。
委托代理人范天阁，男。
委托代理人陆文杰，男。
被告上海市食品药品监督管理局，住所地上海市黄浦区。
法定代表人阎祖强，职务局长。
委托代理人汤奥博，男。
委托代理人谢易，国浩律师(上海)事务所律师。
原告古宝山诉被告上海市静安区市场监督管理局(以下简称静安区市场监管局)不予立案答复及被告上海市食品药品监督管理局(以下简称市食药监局)行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院经审查于2016年9月28日立案，于同年10月8日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月6日公开开庭审理了本案。原告古宝山，被告静安区市场监管局的副局长钱金龙及委托代理人范天阁、陆文杰，被告市食药监局的副局长陈尧水及委托代理人汤奥博、谢易到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月28日，被告静安区市场监管局对原告古宝山的投诉举报作出不予立案的答复，主要内容为：“我局经调解，双方无法达成一致，我局决定终止调解。另外，你反映的涉诉食品违法问题，经查，证据不足，不予立案”。原告古宝山不服，申请复议，被告市食药监局于2016年7月29日作出维持的复议决定。
原告古宝山诉称，原告于2016年2月向被告静安区市场监管局邮寄举报书，举报静安希尔顿饭店(上海)(以下简称希尔顿饭店)销售圣诞巧克力系列食品的违法行为。静安区市场监管局于同年3月28日以手机短信方式告知原告不予立案。原告不服，向被告市食药监局提出复议申请，市食药监局于同年7月29日作出维持的复议决定，原告于同年8月3日收到复议决定书。原告认为：被举报人希尔顿饭店销售的圣诞巧克力系列食品属于预包装食品，其标签标示配料中仅标注了“乳化剂”，未注明具体使用乳化剂的种类及其通用名称，侵犯了消费者的知情权；其销售的多色巧克力食品有多种颜色，但标签未标示具体着色剂名称，存在利用标签故意隐瞒使用了着色剂、虚假标注产品信息的违法行为，违反了食品安全国家标准《预包装食品标签通则》的强制性技术规范。此外，即使被举报食品被认定为现制现售食品，仍应适用上述强制性规定。两被告认定事实与适用法律错误，故诉请法院判决：1、确认被告静安区市场监管局作出的不予立案决定违法；2、撤销被告市食药���局作出的沪食药监复决字(2016)第38号行政复议决定书；3、判令两被告承担本案诉讼费。
被告静安区市场监管局辩称，被告收到原告的举报书以后，在法定期限内作出调查处理，执法程序符合法律规定。经过调查，认为原告投诉举报的圣诞巧克力系列食品属于现制现售的散装食品，不属于预包装食品。从调查认定的事实，涉案食品标示符合上海市食品安全地方标准《即食食品现制现售卫生规范》第9.6.2条关于包装、标签、保质期的规定，相关标准并未对现制现售食品乳化剂、着色剂等配料及食品添加剂的名称等标签标识作出强制性规定，原告主张的《预包装食品标签通则》强制性标准并不适用散装食品与现制现售食品的标识。故被告对系争投诉举报的处理，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法律程序，被告已依法履行了法定职责，请求法院驳回原告诉请。
被告市食药监局辩称，被告于2016年5月3日收到原告的复议申请，5月5日依法受理，并向原告发出《行政复议受理通知书》，向静安区市场监管局发出《行政复议答复通知书》。5月18日，静安区市场监管局作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。7月1日，因案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定，被告作出《行政复议延长审理期限通知书》，告知延长行政复议审理期限30日，并邮寄送达双方当事人。被告经审理后认定静安区市场监管局对原告投诉举报的处理，已依法履行了法定职责，同年7月29日，被告作出维持的复议决定书，以挂号信形式邮寄送达。被告在法定期限内作出系争复议决定书，程序合法，并无不当，请求法院驳回原告诉请。
经审理查明，2015年12月14日原告古宝山在希尔顿饭店购买了彩色女巫房子、彩色圣诞老人(大)、彩色圣诞老人(小)、圣诞巧克力屋、圣诞铃铛、三色巧克力树、三色圣诞老人巧克力汽车等食品，消费金额计人民币8,230元。上述食品外包装标签标注了品名(圣诞巧克力)、配料(糖、可可脂、奶粉、乳化剂等)、生产日期、保质期、生产单位及单位地址电话。2016年2月29日，上海市食品药品安全投诉举报中心收到原告邮寄的举报书，原告称上述食品的标签配料中未含有各色染色剂，且该批食品并非现制现售，标签系被举报人随意打印加贴的。故请求依法查处被举报人销售不符合食品安全标准食品的的违法行为，书面告知案件查处结果及依法给予奖励。同日，举报受理中心将该举报事项转交被告静安区市场监管局处理。3月9日、21日，静安区市场监管局先后对被举报人进行现场检查、制作询问笔录、调取营业执照、餐饮服务许可证、采购订单等相关材料，查明被举报��于2015年圣诞节前开始制作并销售被举报产品，该产品于2015年圣诞节后停止销售，被举报产品由被举报人手工制作，按件非称重销售，并根据顾客需求提供简易包装，包装制作了标签标示。3月16日，静安区市场监管局曾组织原告和希尔顿饭店进行调解未果。3月28日，被告静安区市场监管局通过电子政务平台以手机短信的方式作出系争不予立案的答复，告知原告投诉举报处理结果。原告不服，向被告市食药监局申请行政复议。市食药监局于同年5月3日收到复议申请，于5月5日作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达原告及静安区市场监管局。5月18日，静安区市场监管局提交《行政复议答复书》。7月1日，市食药监局作出《行政复议延长审理期限通知书》，并向双方邮寄送达。同年7月29日，被告市食药监局作出维持的复议决定，并向双方邮寄���达。原告仍不服，提起本案诉讼。
上述事实有被告静安区市场监管局提供的投诉举报信息单及举报材料、现场笔录及照片、投诉处理笔录、询问笔录、被举报人营业执照、餐饮服务许可证、食品原料采购证明材料、情况说明、标签说明、不予立案审批表、投诉举报办理结果审批表、短信告知截屏；被告市食药监局提供的复议申请书、复议受理通知书、复议答复通知书、复议答复书、复议延长审理期限通知书、复议决定书及送达凭证；原告提供的现场照片、收银小票、发票等证据及当事人的陈述为证，并经质证无误。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条第二项的规定，被告静安区市场监管局对原告投诉举报希尔顿饭店涉嫌销售不符合食品安全标准食品的违法行为具有调查处理的法���职责。本案中，被告静安区市场监管局于2016年2月29日收到转办的原告举报材料，经调查取证，组织调解未果，于同年3月28日对原告作出不予立案的答复，执法程序合法。被告市食药监局收到原告复议申请后，经审查后作出维持的复议决定，复议程序合法。
本案的争议焦点在于，被告对原告投诉举报希尔顿饭店销售的圣诞巧克力系列食品，认定为现制现售的散装食品，标签标示未违反此类食品的强制性规范，据此作出不予立案的答复，认定事实是否清楚、适用法律是否正确。
争议之一：被举报食品是否为预包装食品还是现制现售的散装食品。对此，本院认为，根据食品安全国家标准《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第2.1条规定，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料��容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。根据上海市食品安全地方标准《即食食品现制现售卫生规范》第1条规定，本标准适用于在同一地点从事即食食品的现场制作、现场销售，但不提供消费场所和设施的加工经营方式。从上述两个标准对术语的定义，结合本案查明的事实，被告认定被举报人希尔顿饭店销售的圣诞巧克力系列食品为现制现售的散装食品而非预包装食品，提供了充分的证据予以佐证，对上述两个术语的定义即两个不确定法律概念内涵与外延的解读，符合文义、规范目的等一般解释规则，本院可以支持；原告主张被举报产品为预包装食品的解读，缺乏必要的证据予以佐证，亦未给出合理的理由，本院不予支持。
争议之二：被举报食品标签标示是否违反国家及地方强制性标准，即是否应当按食品添加剂的标示要求，标示乳化剂、着色剂的种类及通用名称。对此，本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六十八条规定，食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。根据上海市食品安全地方标准《即食食品现制现售卫生规范》第9.6.2条规定，在现制现售现场定量或非定量装入密封容器或包装材料中的食品应有标签。标签上应标注品名、现制现售单位、制作日期和时间、保质期(或最长食用期限)；对保存条件和食用方式有特殊要求的，也应在标签上注明。该标准第9.6.3条规定，散装现制现售食品应当在食品的容器、外包装注明9.6.2规定的内容。从本案查明的事实，结合前述争议之一的认定，原告投诉举报的圣诞巧克力系列食品属于现制现售的散装食品，该被举报食��标签对品名、现制现售单位、制作日期和时间、保质期等均进行了标示，被告据此认定被举报食品标签标示符合上述法律及上海市食品安全地方标准的规定，于法有据。原告主张被举报食品标签标示违反国家强制性标准，对此，本院认为，食品安全国家标准《预包装食品标签通则》第4.1.3.1.4条规定，食品添加剂应当标示其在GB2760中的食品添加剂通用名称。但该标准第1条明确规定，本标准适用于预包装食品标签，而不适用于散装食品和现制现售食品的标识。此外，中华人民共和国卫生部《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)问答第九条规定，散装食品标签、现制现售食品标签“也可以参照本标准执行”。该问答明确系“参照”执行，原告解读为“应当”执行，显无理由，本院不予支持。此外，原告诉请确认系争复议决定违法的理由同样不能成立，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告古宝山的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告古宝山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。
审 判 长 唐杰英
人民陪审员 胡官友
人民陪审员 解济民
二〇一七年一月六日
书 记 员 周 易
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。