山东省蓬莱市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蓬行初字第32号
原告孙汝泉，女，1950年1月20日出生，汉族，住蓬莱市。
委托代理人李风辉，男，1948年11月20日出生，汉族，住址同上，系孙汝泉之夫。
被告蓬莱市公安局，住所地蓬莱市钟楼东路69号。
法定代表人曲冠令，任局长。
委托代理人沈香玲，蓬莱市公安局工作人员。
委托代理人闫友余，蓬莱市公安局工作人员。
被告烟台市人民政府，住所地烟台市莱山区芙蓉路6号。
法定代表人张永霞，任市长。
委托代理人孙秀凤，烟台市人民政府工作人员。
委托代理人高福胜，烟台市人民政府工作人员。
原告孙汝泉不服被告蓬莱市公安局治安行政处罚决定及被告烟台市人民政府行政复议决定，于2015年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月1日立案后，于2015年12月9日、12月8日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案。原告孙汝泉的委托代理人李风辉、被告蓬莱市公安局的委托代理人沈香玲、闫友余、被告烟台市人民政府的委托代理人孙秀凤、高福胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告蓬莱市公安局于2015年7月29日作出蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定，查明2013年9月5日上午，孙汝泉到北京中南海周边非正常上访区域上访，扰乱该地区公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获后依法予以训诫。2012年9月5日，孙汝泉因扰乱公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局行政拘留5日；2012年9月15日，孙汝泉因扰乱公共场所秩序被蓬莱市公安局行政拘留5日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对孙汝泉行政拘留7日，因2013年9月6日至2013年9月13日已对孙汝泉执行行政拘留7日，折抵本次行政拘留处罚。原告孙汝泉不服，向被告烟台市人民政府申请行政复议，被告烟台市人民政府于2015年11月9日作出烟政复决字[2015]196号行政复议决定，认为根据国务院《信访条例》的规定，信访人提出信访事项，应当到国家设立或公布的接待场所反映。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。申请人（原告）曾到北京天安门地区非访被北京市公安局天安门地区分局、蓬莱市公安局分别处以行政拘留处罚，但其不听劝阻，继续到北京市不允许信访人员滞留的地区上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。被申请人（被告）根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，作出蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，处罚适当。决定维持被申请人作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定。
原告孙汝泉诉称，1、被告蓬莱市公安局的行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误。原告没有到中南海周边上访，也没有扰乱该地区公共场所秩序，被告无证据证明认定的事实。2013年9月5日上午原告到北京市府右街中南海邮局给国家领导人邮信，在力学胡同公交站下车，被警察和保安拦住，送我们到派出所，警察拿我们的身份证进行了登记，后拉到马家楼。即使被告行政处罚决定认定我到中南海周边上访属实，也无证据证明我扰乱该地区的公共场所秩序，对我进行7天行政拘留的处罚不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定。按照《中华人民共和国行政处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、中央政法委关于处理上访人员的要求规定，被告蓬莱市公安局无管辖权。被告未出示传唤证和执法证，违背法定程序，编造询问笔录，制造假证，用非法取得的证据对原告行政处罚，属乱用公权，严重侵犯原告的人身权和名誉权。府右街派出所警察未训诫原告，原告在马家楼接济中心下车时一穿便衣的人给原告发了一张印有几条法律的半截纸，这不是训诫书。原告向北京市公安局西城分局申请获取2013年9月5日在中南海周边地区上访、扰乱公共场所秩序被训诫及移交蓬莱市公安局的相关文书及手续的信息，该局答复该政府信息不存在。而西城分局在2014年7月3日作出更正通知书称对原告进行训诫并制作训诫书，违背事实。2、被告烟台市人民政府的行政复议决定违背事实和法律。复议决定书将原告行政复议申请书中的重要词句忽略，称原告2012年9月5日和9月14日在北京天安门地区散发上访传单、原告携带上访材料到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫，不是事实。行政复议决定未说明被告蓬莱市公安局何时从何处调取西城分局政府信息公开办公室2014年7月3日对原告作出的政府信息公开更正通知书，依据来源不明的证据认定原告被训诫违法，拘留原告结束后再取证更违法。行政复议决定没有任何证据证明原告扰乱公共场所秩序。请求判决被告蓬莱市公安局作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定违法并依法撤销、拘留原告7日的行政行为违法，判决被告烟台市人民政府烟政复决字[2015]196号行政复议决定违法并依法撤销。
为证明自己的主张，原告提交了以下证据：
1、蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定书；
2、烟政复决字[2015]196号行政复议决定书；
3、原告称在北京一着便装的人给其的一份书面材料复印件，其中含《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条规定、《信访条例》第十八条、二十条规定的内容，其中第四项内容为“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚焦，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”,下方有“此联交被训诫人”字样。
被告蓬莱市公安局辩称，2013年9月5日上午，原告到北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。我局治安大队接案后，依法予以受案，并按照法定程序进行了调查取证，查明了原告扰乱公共场所的违法事实，另查明原告于2012年9月5日因扰乱公共场所秩序被北京市天安门地区分局行政拘留五日，2012年9月15日因扰乱公共场所秩序被蓬莱市公安局行政拘留五日。2013年9月6日我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，作出了蓬公行罚决字[2013]第00254号行政处罚决定，对原告处行政拘留七日的处罚。因未对原告违法经历进行认定，2014年7月24日，我局撤销了蓬公行罚决字[2013]第00254号行政处罚决定，于2015年7月29日重新作出蓬公行罚决字[2015]第00125号行政处罚决定，对孙汝泉给予行政拘留七日的处罚。综上所述，此案事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。请求驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定。
被告蓬莱市公安局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、受案登记表；
2、传唤审批表；
3、传唤证；
4、违法嫌疑人权利义务告知书；
5、询问笔录一份；
6、王荣蓬的证明一份；
7、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书；
8、2009年孙汝泉、李风辉申诉材料一份；
9、行政处罚告知笔录两份；
10、行政处罚审批表两份；
11、蓬公行罚决字[2013]00254号行政处罚决定书及送达回执；
12、蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定书及送达回执；
13、行政拘留家属通知书；
14、行政拘留执行回执；
15、调取证据通知书、政府信息公开更正通知书
16、京公天决字[2012]第000385号公安行政处罚决定书复印件；
17、蓬公决字[2012]第00458号公安行政处罚决定书；
18、蓬公行罚撤字[2014]第2号关于撤销蓬公行罚决字[2013]第00254号行政处罚决定书的决定及送达回执；
19、孙汝泉常住人口基本信息；
20、询问孙汝泉的视频光盘一份；
21、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》。
被告烟台市人民政府辩称，2015年8月26日，原告向答辩人提交行政复议申请书，要求撤销蓬莱市公安局作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定，答辩人依法予以受理，通知蓬莱市公安局提出答复意见并提交证据、依据及有关材料。蓬莱市公安局按期提交行政复议答复书和证据、依据及有关材料。经审查蓬莱市公安局提交的证据材料，答辩人认为，根据国务院《信访条例》的规定，信访人提出信访事项，应当到国家设立或公布的接待场所反映。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告曾到北京天安门地区非访被北京市公安局天安门地区分局、蓬莱市公安局分别处以行政拘留处罚，但其不听劝阻，继续到北京市不允许信访人员滞留的地区上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。蓬莱市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，作出蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，处罚适当。据此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2015年11月9日作出烟政复决字[2015]196号行政复议决定，维持蓬莱市公安局作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请驳回原告的诉讼请求。
被告烟台市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
1、行政复议申请书、原告的授权委托书、受委托人的身份证复印件；蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定书；蓬公行罚决字[2013]00254号行政处罚决定书；（2014）蓬行初字第2号行政判决书；（2014）烟行终字第74号行政判决书；
2、行政复议答复通知书及送达回证；
3、蓬莱市公安局行政复议答复书和相关证据材料；
4、行政复议决定延期通知书及送达回证；
5、烟政复决字[2015]196号行政复议决定书及送达回证。
经庭审质证，对原告提交的证据3，二被告认为该证据说明原告被训诫过，是被训诫人，事实与训诫书的事实一致；对被告蓬莱市公安局提交的证据，原告对证据11、12、17、18、19的真实性无异议，对证据1、2、3、4、9、10、13、14，认为程序证据是伪造、后补的，对证据5认为不能作为证据，因原告未签名，笔录中的内容不是事实，对证据6认为不真实，应让王荣蓬出庭作证，对证据7称系造假，被告没有移交、调取证据的手续，也未讲原告到中南海上访、扰乱公共场所秩序，原告只见过一份材料，是在马家楼一穿便装的人给原告的材料，该材料不是训诫书，没有编号、被训诫人，对证据8认为是询问原告时从原告手中抢去，利用欺骗手段骗取的材料不能作为证据，对证据15，原告称其于2014年7月收到，认为被告调取该证据超过规定的办理期间，不能作为证据使用，对证据16认为被告取证不合法，但对该处罚决定书的内容无异议，认可原告被拘留5日，对证据20认为只能证明在询问室的一段时间，听不清，看不清，不能作为证据，对证据21，认为被告适用法律错误；原告对被告烟台市人民政府提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下，原告提交的证据1、2及被告蓬莱市公安局提交的证据12、被告烟台市人民政府提交的证据5系本案被诉的行政行为；原告提交的证据3与被告蓬莱市公安局提交的证据7内容吻合，本院予以采信；被告蓬莱市公安局提交的证据6不符合证据的要求，本院不予采信；二被告提交的其他证据客观真实、来源合法，系被告在行政程序中制作、取得的，与本案具有关联性，可以作为审查被告行政行为是否合法的证据，本院予以采信。
经审理查明，2012年9月5日、2012年9月14日原告孙汝泉因在北京天安门地区扔上访传单，非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局、蓬莱市公安局分别处以行政拘留5日的处罚。2013年9月5日原告孙汝泉到北京中南海周边非正常上访区域上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。被告蓬莱市公安局接案后，于2013年9月6日受案，对原告进行了传唤、询问，进行了调查取证，向原告告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据及所享有的陈述和申辩权。同日被告作出蓬公行罚决字［2013］00254号行政处罚决定，查明原告于2013年9月5日上午到北京市中南海周边非正常上访区域上访，扰乱该地区公共场所秩序，有北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、证人证言等证据证实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对原告处以行政拘留7日的处罚。该处罚已执行完毕。对被告蓬莱市公安局在行政程序中所制作的文书，原告均未签字。原告不服该行政处罚行为，于2013年11月28日向本院提起行政诉讼，本院于2014年4月28日作出（2014）蓬行初字第2号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决上诉，在二审审理期间，被告蓬莱市公安局于2014年7月24日作出《关于撤销蓬公行罚决字［2013］第00254号行政处罚决定书的决定》，理由为因原处罚决定未对违法经历进行认定。烟台市中级人民法院于2014年10月10日作出（2014）烟行终字第74号行政判决，撤销本院（2014）蓬行初字第2号行政判决，确认蓬莱市公安局所作的蓬公行罚字［2013］00254号行政处罚决定违法。原告曾于2014年2月向北京市公安局西城分局政府信息公开办公室申请公开原告于2013年9月5日被府右街派出所训诫及移交蓬莱市公安局的相关文书及手续的信息，该局答复该政府信息不存在。2014年7月，该局作出《政府信息公开更正通知书》，更正信息为经查原告于2013年9月5日在府右街非正常上访，西城分局府右街派出所对其进行训诫，制作训诫书，并当场告知。2015年7月29日被告蓬莱市公安局对原告作出行政处罚告知（同时送达），并作出蓬公行罚决字［2015］00125号行政处罚决定，对原告行政拘留7日，因2013年9月6日至2013年9月13日已对孙汝泉执行行政拘留7日，折抵本次行政拘留处罚。原告不服，向烟台市人民政府提出行政复议，烟台市人民政府依法受理，通知蓬莱市公安局提出答复意见并提交证据、依据及有关材料，经过审查，于2015年11月9日作出烟政复决字[2015]196号行政复议决定，维持被告作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定书。
本院认为，关于原告的诉讼主体资格问题的审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……”原告系二被告行政行为的相对人，有权提起诉讼。
关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的审查，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”二被告分别于2015年7月29日、2015年11月16日向原告送达了行政处罚决定、行政复议决定，原告于2015年11月26日向法院提交起诉状，并未超过法定起诉期限。
关于被告作出行政行为的主体资格、职权范围的审查，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”、第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”的规定，被告蓬莱市公安局是负责本行政区域内治安管理工作的行政机关，对违反治安管理的行为人具有作出行政处罚的法定职权。被告蓬莱市公安局作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。
关于对被告蓬莱市公安局行政程序、事实证据、适用法律等方面的审查。1、程序方面。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作收案登记表，……”，第五十三条规定“需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。”第一百四十三条规定“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。”第一百五十一条规定“作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行情况通知被处罚人家属。”被告蓬莱市公安局提交的证据能够证明其依法履行了受案、传唤、调查询问、告知、作出处罚决定、送达、通知家属的相应行政程序，但其在2014年7月24日撤销了蓬公行罚决字[2013]00254号行政处罚决定书后，于2015年7月29日作出蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定，超过法定期限，程序违法。2、事实方面。根据《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”原告孙汝泉采用走访形式提出信访事项，应该在有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。中南海周边非信访接待场所，原告孙汝泉在非信访接待场所，且是国家机关办公场所周围走访滞留，并因此被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被告据此认定原告扰乱中南海周边地区公共秩序，事实清楚。3、适用法律方面。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”原告孙汝泉在北京市中南海周边非正常上访区域上访，扰乱该地区公共场所秩序，且之前原告曾两次因到北京地区非信访接待场所信访，扔上访材料，扰乱公共场所秩序，被公安机关处以行政拘留的处罚，被告根据以上事实，按照上述法律规定对原告作出处以7日行政拘留的处罚决定，适用法律正确。
对被告烟台市人民政府行政复议程序是否合法的审查，本院认为，被告烟台市人民政府在法律规定的期限内履行了受理、审查、作出复议决定、送达等行政程序，程序合法。
综上，被告蓬莱市公安局对原告所作的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，办理期限超过法定期限，程序违法，但对原告的权利不产生实际影响，对原告要求撤销被告蓬莱市公安局作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定的请求，本院依法不予支持，对原告要求确认该行政处罚决定违法的诉讼请求，本院依法予以支持；被告烟台市人民政府作出的行政复议决定程序合法，但对被告蓬莱市公安局的行政处罚决定办案期限超出法律规定的期限未作认定，故对原告要求确认被告烟台市人民政府作出的烟政复决字[2015]196号行政复议决定书违法的诉讼请求，本院依法予以支持，对原告要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
确认被告蓬莱市公安局作出的蓬公行罚决字[2015]00125号行政处罚决定及被告烟台市人民政府作出的烟政复决字[2015]196号行政复议决定违法。
案件受理费50元，由二被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王丽娜
人民陪审员 刘志敏
人民陪审员 梁志香
二〇一六年四月六日
书 记 员 王静谊