广东省吴川市人民法院
民 事 判 决 书
（2018）粤0883民初1488号
原告：吴川市黄坡镇乌坭西村民小组（以下简称乌坭西村民小组），地址：吴川市。
代表人：李观珍，小组长。
委托代理人：陈华兴，住吴川市。
被告：湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部（以下简称鉴江指挥部），地址：湛江市。
法定代表人：姜建军，总指挥。
委托代理人：麦思，男，1983年12月2日出生，汉族，住湛江市赤坎区，该单位干部。
被告：湛江市鉴江水利枢纽管理处（以下简称鉴江管理处），地址：湛江市。
法定代表人：李强，主任。
委托代理人：李华富，男，1969年1月10日出生，汉族，住遂溪县，该单位干部。
第三人：吴川市鉴江供水枢纽工程移民办公室（以下简称鉴江移民办公室），地址：吴川市。
法定代表人：吴帝生，局长。
委托代理人：彭轶凡。
第三人：吴川市国土资源局，地址：吴川市。
法定代表人：宁观保，局长。
委托代理人：廖彩凤，该单位职员。
第三人：吴川市黄坡镇人民政府，地址：吴川市。
法定代表人：肖永来，镇长。
原告乌坭西村民小组诉被告鉴江指挥部、鉴江管理处、第三人鉴江移民办公室、吴川市国土资源局、黄坡镇人民政府用益物权纠纷一案，本院于2018年6月14日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告乌坭西村民小组的代表人李观珍及其委托代理人张华兴、被告鉴江指挥部的委托代理人麦思，被告鉴江管理处的委托代理人李华富，第三人鉴江移民办公室的委托代理人彭轶凡，第三人吴川市国土资源局的委托代理人廖彩凤到庭参加诉讼，第三人吴川市黄坡镇人民政府经本院合法传唤拒不到庭。本案现已审理终结。
原告乌坭西村民小组向本院提出诉讼请求：1.判令被告支付禾枪沙已确认的土地面积279.4167亩，按1.6万元/亩计算，共4470667.2元给乌坭西村民小组；2.判令被告负担一切诉讼费用。
事实和理由：禾枪沙座落于鉴江供水枢纽工程大坝内，该埇具有海域养殖证，证号：03440883002号，于2008年10月1日发包给李初作养殖经营，经营时间是2008年10月1日至2011年10月1日止，面积约600亩。四至：东至海水，西至海水，南至海水，北至海水，属于一个埇，但是2008年湛江鉴江供水枢纽工程建设需要，禾枪沙列入征收补偿对象，并经湛江市鉴江水利枢纽管理处(前身是鉴江供水枢纽工程建设管理处)确认，面积为650亩，并支付补偿费给李初1502592.4元，但是2009年2月28日开工建设、蓄坝，蓄坝的泥土部分在禾枪沙埇内抽用，致使禾枪沙的现状全部改变，经湛江测绘队、吴川市国土资源局测量土地面积公示时，而漏了禾枪沙的面积无作公示，在此我村小组向指挥部反映要求补办，2011年11月9日由湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部组织，湛江市测绘队、吴川市国土资源局、黄坡镇政府、村委会、村民小组到现场核实确认，测绘队只能按规程测量确认得279.4167亩符合标准，因后测量的面积和前测量面积相距差了350多亩，测绘队和国土资源局在表上已签名确认。我村小组多次向市征地办、指挥部和镇政府申请，要求发放我禾枪沙已确认的面积279.4167亩的补偿款，但是吴川市征地办于2018年5月3日才作复函答复禾枪沙没上图，因此无法发放的原因，测绘队于2011年11月9日确认面积279.4167亩，并在背面附有测绘公示图，这是一个铁的事实。但是上述被告至今也无发放土地补偿款给我村民小组。为了维持我的权益，特具状起诉，请法院支持原告的诉讼请求。
被告鉴江指挥部辩称，1.被答辩人不是适格的诉讼主体，应裁定驳回起诉。涉案的279.4167亩禾枪沙为滩涂，所谓的“禾枪沙”或“埇”只是被答辩人自称。根据《宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”以及《物权法》第四十八条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”之规定，原则上滩涂的所有权归国家所有，除非被答辩人能够拿出相应的证据证明属于被答辩人集体所有。而本案，被答辩人并未提供任何对于涉案滩涂享有所有权的证据，无法证实被答辩人对涉案的滩涂享有民事权益，被答辩人错误认为自身对该滩涂享有所有权，因此应当依法驳回被答辩人的起诉。2.本案属于行政补偿纠纷，属于行政诉讼案件。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。而本案答辩人与被答辩人之间的纠纷属于公民与行政机关行政行为之间的纠纷，不是平等民事主体之间的民事纠纷。被答辩人的诉讼请求是要求答辩人向其支付土地补偿款，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的……”之规定，答辩人既不是补偿政策制定的主体也不是征地拆迁实施的主体，因此本案应当属于行政纠纷，对于被答辩人提起民事诉讼应当驳回起诉。3.该滩涂不符合补偿条件。鉴江供水枢纽工程库区受影响补偿依据广东省水利电力勘测设计研究院编制的《湛江市鉴江供水枢纽工程水库淹没影响处理初步设计报告》中的要求，其中有明确确定：“对于低于多年平均日高潮位1.2m以下未利用的荒草地、滩涂，经常受海水淹没，不列入水库淹没征地面积。”，后由湛江市人民政府批准实施，制定工程补偿政策，明确受影响补偿对象的条件等。由于涉案滩涂多年平均日高潮位1.2m以下其也不在鉴江供水枢纽工程补偿范围内，按照政策对其不予补偿。综上所述，请求法院驳回被答辩人对鉴江指挥部的诉讼请求。
被告鉴江管理处辩称，答辩人不是本案适格的主体。答辩人不参与湛江市鉴江供水枢纽工程征地拆迁补偿工作，根据湛江市人民政府与吴川市人民政府签订责任书，明确鉴江供水枢纽工程征地拆迁工作（吴川辖区）征地拆迁主体为吴川市人民政府，答辩人只是受市政府委托工程日常运行的管理，因此对于本案涉及征地纠纷问题答辩人不是适格的相对人。2.被答辩人不是适格的诉讼主体，应裁定驳回起诉。涉案的279.4167亩禾枪沙为滩涂，所谓的“禾枪沙”或“埇”只是被答辩人自称。根据《宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”以及《物权法》第四十八条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”之规定，原则上滩涂的所有权归国家所有，除非被答辩人能够拿出相应的证据证明属于被答辩人集体所有。其他的答辩意见和鉴江指挥部的意见一致。综上所述，请求法院驳回被答辩人对鉴江管理处的诉讼请求。
第三人鉴江移民办公室述称，我方负责吴川区域征收土地补偿款的发放，原告请求的土地范围不在补偿范围的资料内。
第三人吴川市国土资源局述称，我方协助征收土地补偿款的发放。涉案的土地没有在公示图中，所以没有对其进行发放土地补偿款。
第三人吴川市黄坡镇人民政府不作答辩。
当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本案的事实确认如下：
名为“禾枪沙”埇地四面环水，是一滩涂地，面积约600亩，由乌坭西村民小组使用。2003年7月7日，吴川市人民政府发给乌坭西村民小组《海域使用权证书》（证号：国海证03440883002号），批准使用终止日期至2017年12月29日，用海类型为养殖用海，用海面积为37.4公顷。2008年10月1日，乌坭西村民小组作为发包方将该埇地发包给承包方李初作养殖经营，经营时间从2008年10月1日至2011年10月1日止。2008年，因湛江鉴江供水枢纽工程建设，需要对“禾枪沙”埇地等进行清理。“禾枪沙”列入清理补偿对象。2009年8月17日，鉴江管理处与“禾枪沙”埇地的经营人李初达成《清理补偿协议书》，确认“禾枪沙”面积为650亩，由鉴江管理处支付给李初补偿1502592.4元。后工程开工建设、也从“禾枪沙”埇内抽用泥土蓄坝，“禾枪沙”的地貌发生了改变。湛江测绘队、吴川市国土资源局测量土地面积公示时，遗漏“禾枪沙”的面积不作公示，乌坭西村民小组向鉴江指挥部反映要求补办。2011年11月9日由鉴江指挥部组织，湛江市测绘队、吴川市国土资源局、黄坡镇人民政府、乌坭村委会、乌坭西村民小组到现场测绘核定，测量确认279.4167亩。因此次测量的面积和上次测量面积650亩相差较大，乌坭西村民小组村民有不同的意见，也仅有测绘队和国土资源局在表上已签名确认。
2010年12月制定的《湛江市鉴江供水枢纽工程水库淹没影响处理初步设计报告》规定了“对于低于多年平均日高潮位1.2m以下未利用的荒草地、滩涂，经常受海水淹没，不列入水库淹没征地面积。”《湛江市鉴江供水枢纽工程工作会议纪要》[指挥部经要（2015）4号]规定“关于库区淹没水域及水利设施用地（滩涂地）补偿标准问题，严格按照市政府明确的1.6万元/亩标准执行。”
本院根据原告乌泥西村民小组的申请，对凤塘村民小组长钟*、端德村民小组长李*、乌泥东村民小组长杨*等人作调查，其村民小组均有滩涂地，与乌泥西村的“禾枪沙”滩涂地性质相同，并已得到按每亩1.6万元的补偿。
本院认为，一、乌坭西村民小组能否提起民事诉讼；二、乌坭西村民小组是否应得到补偿。
关于本案的争议乌坭西村民小组能否提起民事诉讼的问题。对征收、征用决定及其补偿不服，应当提起的是行政诉讼，而不是民事诉讼。但因本案涉及的滩涂地是国家所有，不是村集体所有，不存在征收、征用决定及补偿问题。吴川市人民政府代表国家颁发给乌坭西村民小组海域使用权证，允许其使用水域从事养殖，本案实质是乌坭西村民小组占有国家所有的资源，因建设需要清理回收给予经济补偿问题。《湛江市鉴江供水枢纽工程工作会议纪要》[指挥部经要（2015）4号]规定“关于库区淹没水域及水利设施用地（滩涂地）补偿标准问题，严格按照市政府明确的1.6万元/亩标准执行。”鉴江供水工程指挥部作出如此的承诺，是一种单方允诺行为，在作出意思表示之时，就产生了债权债务关系，构成了单方允诺之债。本案是一种平等主体间的民事法律关系，原告有权提起民事诉讼。
关于乌坭西村民小组是否应得到补偿的问题。“禾枪沙”滩涂地按法律规定不是乌坭村小组所有，而是国家所有。同样性质的凤塘村民小组、端德村民小组、乌泥东村民小组的滩涂地也是国家所有，不是其村民小组所有，公示一览表标明的土地现状也是草地，也得到按每亩1.6万元的补偿。被告主张根据2010年12月制定的《湛江市鉴江供水枢纽工程水库淹没影响处理初步设计报告》，只有在日潮高程1.2m以上才得到补偿。“禾枪沙”滩涂地日潮高程1.2m以上还是1.2m以下，原告主张在1.5m以上，被告主张在1.2m以下。由于鉴江供水工程开工建设后改变地貌及工程完工后更无法考究多年平均日潮高程，现举证责任推移给原告，显失公平。被告在证据灭失前，负有与原告核实日潮高程的义务。鉴江管理处与“禾枪沙”埇地的经营人李初达成在《清理补偿协议书》中确认“禾枪沙”面积为650亩，后测量确认279.4167亩，测量面积已相对减少，认定650亩中仅有279.4167亩符合1.2m以上的高程并不为过。现被告主张全部面积均不符合1.2m以上的高程，本院不予采纳。本院认为，同是统一清理范围内的滩涂地，同是国家所有的土地，有的村民小组获得按每亩1.6万元的补偿，有的不能获得相应的补偿，显失公平，挫伤了农民的信任，基于公平合理诚实信用原则，原告请求以每亩1.6万元补偿，亦应得到支持。按279.4167亩以每亩1.6万元计为4470667.2元。
综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第八十四条、《中华人民共和国物权法》第一百二十一条的规定，判决如下：
限被告湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部、湛江市鉴江水利枢纽管理处于本判决生效后十日内支付给原告吴川市黄坡镇乌坭西村民小组4470667.2元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案件受理费42565元，由被告湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部、湛江市鉴江水利枢纽管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 陈土福
人民陪审员 杨柳清
人民陪审员 沈开妍
二〇一八年八月十六日
书 记 员 颜云英
附相关的法律条文：
《中华人民共和国民法通则》
第四条民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。
第八十四条债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。
债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。
《中华人民共和国物权法》
第一百二十一条因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。