杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2011）杭西行初字第35号
原告郑霞芬。
委托代理人郑雪祥。
原告戴金华。
被告浙江省国土资源厅。
法定代表人楼小东。
委托代理人谢伟。
原告郑霞芬、戴金华（以下称两原告）不服被告浙江省国土资源厅（以下称被告）土地行政复议一案，于2011年3月29日向本院起诉。本院于2011年4月6日受理后，于2011年4月11日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2011年5月10日公开开庭进行了审理。原告郑霞芬及其委托代理人郑雪祥、原告戴金华、被告的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年3月9日，被告针对两原告的行政复议申请作出浙土资复决（2011）13号不予受理决定书（以下称13号不予受理决定），认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让实施条例》相关规定，两原告要求撤销的金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司签订的金市地开让同（102-2005c-15）号《国有土地使用权出让合同》补充协议系民事行为；两原告的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第六条规定的受案范围；根据《行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。
被告在法定期限内向本院提供了作出13号不予受理决定的证据如下：
1、13号不予受理决定书。证明被告作出的13号不予受理决定的内容。
2、行政复议申请书。证明两原告向被告提起行政复议。
3、原告戴金华的国有土地使用证（金市国用（2005）第7-32104号）。
4、原告郑霞芬的房屋所有权证（金房权证婺字第××号）。
5、金华市婺城区人民法院受理案件通知书（（2011）金婺行初字第4号）。
6、《国有土地使用权出让合同》补充协议（金市地开让同［102-2005C-15］号）。
7、调整前规划方案。
证据2-7，证明两原告申请复议所提交证据。
被告提供了作出涉案具体行政行为的法律依据：《行政复议法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让实施条例》。
两原告诉称，2005年10月24日，金华市国土资源局擅自将已属于两原告等小区业主所有的土地，在没有依法收回土地使用权的情况下，依据金华开发区建设规划局变更的规划条件，与金华市金城置业有限公司再次签订土地出让补充协议，面积涉及小区整块土地。两原告获悉后，于2011年2月28日向被告申请行政复议。被告于2011年3月9日作出不予受理决定。两原告是涉案小区土地的实际使用人，可以申请行政复议。金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司签订的土地出让补充协议不是合同纠纷。被告作出的13号不予受理决定认定事实错误，适用法律错误。诉请判令：撤销被告于2011年3月9日作出的浙土复决（2011）13号不予受理决定，并限期受理两原告的复议申请。
两原告为支持主张提供证据如下：
1、原告郑霞芬房屋所有权证（金房权证婺字第××号）。证明原告郑霞芬的诉讼主体资格。
2、原告戴金华的国有土地使用证（金市国用（2005）第7-32104号）。
3、行政复议申请书。证明两原告提起行政复议。
4、13号不予受理决定书。证明两原告起诉符合条件。
5、《国有土地使用权出让合同》补充协议（金市地开让同［102-2005c-15］号）。证明金华市国土资源局土地出让行为违法。
6、调整前规划方案。证明两原告等业主是土地权利人。
7、浙江省国土资源厅实施行政许可工作制度。证明改变土地用途属行政行为。
8、金华市国土资源局审核事项。证明改变土地用途和使用条件属行政行为。
9、金华市经济技术开发区规划设计条件。证明金华市经济技术开发区出具的改变前的土地用途和使用条件。
10、《城市用地分类与规划建设用地标准》。证明将绿地改为住宅用地属改变土地用途。
11、法院相关案例。证明将公共绿地改为住宅用地属改变土地用途。
12、土地登记卡。证明原分割登记的土地，已有建筑密度、容积率等内容。
13、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规、规章及其他规范性文件。
被告辨称，被告收到两原告的行政复议申请后，依据相关法律法规进行审查，认为，金市地开让同（102-2005c-15号）《国有土地使用权出让合同》补充协议系金华市国土资源局与金华市新城置业有限公司就兰溪街以东、环城南路以南地块相关事宜签订的补充协议，系由合同法调整的民事行为，不属于行政复议范围。被告在收到申请后根据《行政复议法》第六条、第十七条第一款规定，作出13号不予受理决定，认定事实清楚、依据充分、程序合法。要求驳回两原告诉讼请求。
法定质证时，两原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1，真实性、关联性没有异议，合法性有异议，13号不予受理决定认定事实不清，适用法律错误；金华市国土资源局签订补充出让合同，是行使行政职权过程中的一个环节，金华市国土资源局实际行使了改变土地用途和使用条件的行为；原告申请复议的是金华市国土资源局行使行政职权时，违反《土地管理法》等法律的行政争议，不是合同权利义务纠纷的民事法律关系，不适用《合同法》；被告认为签订出让合同补充协议的行为是民事行为，应提起民事诉讼的观点错误；金华市国土资源局审批改变土地用途和使用条件，再次出让土地使用权的行政行为，违反《土地管理法》、《城市房地产管理法》规定，侵犯两原告土地使用权；补充出让协议虽有民事行为特征，但国家与用地者在出让过程中表现的是一种行政法律关系，应适用行政救济原则；原告的复议诉求符合《行政复议法》的规定。证据2，真实性没有异议，证明原告复议符合《行政复议法》第六条第十一项规定。证据6，真实性没有异议，但该协议违反《土地管理法》、《房地产管理法》的规定，侵犯包括两原告在内的小区业主的合法权益。证据7，真实性没有异议，但该证据能证明金华市国土资源局审批同意签订补充合同，已涉及改变小区土地用途和使用条件。其他证据没有异议。
法庭质证时，被告对两原告提供的证据发表如下质证意见：证据1-6，没有异议。证据7-12，真实性无法确认，与本案没有关联性。证据13，与本案无关联。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：
一、被告提供的证据。证据1，为被诉具体行政行为，本院予以采信。证据2-7，为两原告向被告申请行政复议时提交的申请书及相关证据，与本案有关联，本院予以采信。
二、两原告提供的证据。证据1-6，被告无异议，本院予以采信。证据7-12，与本案无关联，本院不予采信。证据13，为法律法规规章或规范性文件的摘要，无须认证。
根据上述认定的证据，本院确认以下事实：
2005年10月24日，金华市国土资源局（甲方）与金华市金城置业有限公司（乙方）签订金市地开让同（102-2005c-15）号《国有土地使用权出让合同》补充协议，就兰溪街以东、环城南路以南地块《国有土地使用权出让合同》中有关建筑密度、容积率和地价款调整事宜，达成补充协议：甲方同意《出让合同》项下兰溪街以东、环城南路以南地块总面积32727平方米，其中地块一面积20000平方米，原规划批准容积率1.5，建筑密度25%；地块二面积10834平方米，原规划批准容积率1.7，建筑密度27%；地块三和地块四面积共1893平方米，原技术指标与相邻地块一致，即容积率1.5，建筑密度25%。现规划部门同意总建筑占地为10383平方米，建筑面积为96144.6平方米，建筑密度为31.7%，容积率为2.938；按照金土资（2003）32号、57号文件，经测算，该地块增加建筑容积率需补交土地出让金的总额为2083.0291万元；本协议项下的土地使用权出让期限地块一商业至于2043年01月09日止，住宅至2073年01月09日止；地块二、三和地块四商业至2043年3月23日止，住宅至2073年3月23日止；本协议项下的宗地实际开发指标以竣工后甲方组织的复核验收结果为准，若实际开发指标和平面布局与原布局方案不一致的，应根据变化情况再次调整土地出让金。
2011年2月27日，两原告向被告提出行政复议申请并提供相应的材料，认为，金市地开让同（102-2005c-15）号《国有土地使用权出让合同》补充协议，所依据的前置基础（变更后的规划条件）是无效行政行为；该补充协议违反法定程序，侵犯小区业主受保护的土地使用权，要求被告予以撤销。被告收到两原告的行政复议申请，经审查，于2011年3月9日作出13号不予受理决定。两原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，两原告复议申请撤销的金市地开让同（102-2005c-15）号《国有土地使用权出让合同》补充协议，系金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司在平等、自愿、有偿的基础上，就金华市兰溪街以东、环城南路以南地块《国有土地使用权出让合同》中有关建筑密度、容积率和地价款达成的调整事宜，其性质是民事协议，不是具体行政行为。被告将该补充协议排除在行政复议的受案范围之外，符合法律规定。被告适用《行政复议法》第十七条第一款的规定，作出13号不予受理决定，属于适用法律正确，程序并无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回郑霞芬、戴金华的诉讼请求。
案件受理费50元由郑霞芬、戴金华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 王 伟
人民陪审员 王文仙
二〇一一年五月二十七日
书 记 员 郑福余