河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第183号
上诉人（原审被告）郑州市城市公共交通客运管理处。
法定代表人张东伟，主任。
委托代理人李茜，该单位工作人员。
委托代理人汪振伟，河南天基律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）朱百川，男，汉族，1972年1月24日出生。
委托代理人程建华，男，汉族，1973年8月12日出生。
原审第三人郑州正发出租汽车有限公司。
法定代表人王绍安，总经理。
上诉人郑州市城市公共交通客运管理处（以下简称市客运管理处）因朱百川诉其行政许可一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2013）中行初字第203号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月9日对本案公开开庭进行了审理。上诉人客运管理处的委托代理人李茜、汪振伟，被上诉人朱百川的委托代理人程建华，原审第三人郑州正发出租汽车有限公司经合法传唤拒不到庭。本案现已审理终结。
原审认定：原告朱百川系出租汽车个体经营者。2007年11月14日原告为其所经营的豫AT86**号出租汽车办理了《经营权利证书》，该证书上载明的权利人为朱百川，该证书显示2009年5月12日车号变更为豫ATP1**。2010年6月28日原告又为该出租汽车办理了《城市出租汽车经营许可证》。其中载明：经营区域郑州市；经营者程建华，企业类型个体；厂牌车型（个体）花冠；车辆牌照（个体）豫ATP1**；车辆总数1辆，取得经营权车辆1辆。2013年7月29日，原告朱百川向被告市客运管理处提出申请，以原告系豫豫ATP1**号出租汽车个体经营者，于2010年6月28日依法取得《出租汽车经营资格证》为由，请求被告为其办理变更换发豫ATQ6**号出租汽车的车辆《运营证》。原告要求将客运编号为07902的《运营证》中经营者名称正发公司变更为朱百川，将经营性质变更为个体。该客运编号为03709的《运营证》主要载明：经营者名称大成公司；经营性质挂靠（张民）；车牌号T74**。
被告市客运管理处针对原告朱百川的申请，于2013年8月5日对朱百川作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆﹤运营证﹥的申请”的回复》（以下简称《回复》），并于当日向原告送达了该《回复》。该《回复》的主要内容为：根据交通运输部、省、市相关文件精神，出租汽车行业实行集约化、规模化经营的要求，我处暂不受理出租汽车个体性质《运营证》的变更、换发申请。个体经营者的经营条件已纳入《郑州市客运出租汽车管理条例》的修改范围，该《条例》（修改草案）于2012年8月30日经市十三届人大常务委员会第30次会议通过，已上报省人大常委会，待省人大常委会批准后再统一执行。你向我处递交的“关于处理变更换发城市出租汽车车辆《运营证》的申请”已收悉。经审查，该申请的申请材料以及申请程序均不符合要求，现将申请材料以及申请程序告知如下：一、车辆运营证变更须提交的材料：1、《郑州市城市公共交通客运管理处行政许可申请书》；2、原车辆运营证；3、车主身份证；4、车辆行驶证（复印件1份，验原件）；5、加盖公章的公司代码证复印件；6、经营许可证（复印件1份，验原件）；7、与所属出租汽车公司签订的服务合同。二、行政许可程序：申请人向出租汽车公司递交变更《城市出租汽车车辆运营证》的申请→出租汽车公司初审后填写由权利人签名确认的申请书→向郑州市城市公共交通客运管理处递交申办材料→郑州市城市公共交通客运管理处审查，符合条件的，核发《城市出租汽车车辆运营证》。原告对该回复不服，起诉来院。
另查明，2009年5月11日，正发公司与朱百川签订合同书一份，约定：朱百川将其所有的豫豫ATP1**号出租车挂靠在正发公司处经营。车辆的产权、经营权之使用权归朱百川，正发公司拥有对车辆和经营权使用权的管理权。合同的期限自2009年5月11日至2011年5月10日。
原审认为：现生效实施的《郑州市客运出租汽车管理条例》规定，郑州市客运出租汽车管理机构依照本条例规定，具体负责客运出租汽车管理工作。被告市客运管理处作为郑州市辖区客运出租汽车管理机构，负责客运出租汽车管理工作是其法定职责。
《郑州市客运出租汽车管理条例》第十二条规定：“客运出租汽车经营者投入运营的车辆经公安部门检测合格，领取车辆专用牌照后，到客运出租汽车管理机构办理车辆运营证。车辆运营证实行一车一证。”本案中，原告朱百川向被告市客运管理处提出对其所有的豫豫ATP1**号出租汽车变更换发《运营证》的申请，被告针对原告的申请作出了回复。被告在该回复中称原告的申请材料及申请程序均不符合要求，对原告的申请明确予以拒绝。原告系出租汽车个体经营者属于《郑州市客运出租汽车管理条例》规定的客运出租汽车经营者，《郑州市客运出租汽车管理条例》中并未规定申请办理车辆运营证的主体仅限于出租汽车公司。而被告回复要求原告提交加盖公章的公司代码证复印件、《私有车辆挂靠公司（联队）申请表》、与所属出租汽车公司签订的服务合同等材料，致使原告无法进一步办理出租车运营手续，对原告的权利与义务产生了实质影响，原告对此不服可以提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。本院对被告所称的2013年8月5日所作出的回复是行政许可申请程序中的通知行为，不属于行政诉讼的受案范围，不会对原告的权利和义务产生影响，不予采纳。
原告作为拥有经营权的合法出租车经营者，其投入的车辆已经公安部门检测合格并领取了车辆专用牌照，后原告以个人名义向被告申请变更换发出租汽车的运营证，被告应按照上述地方性法规的规定处理。在原告与第三人之间的《挂靠合同》所约定的履行期限到期之后，原告向被告提出申请变更换发出租汽车运营证，被告市客运管理处于2013年8月5日作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆﹤运营证﹥的申请”的回复》设定的申请材料及申请程序要求没有相关的法律依据，依法应予撤销。故对原告要求撤销被告市客运管理处2013年8月5日作出的《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆﹤运营证﹥的申请”的回复》并判令被告依法重新作出具体行政行为的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决：一、撤销被告郑州市城市公共交通客运管理处于2013年8月5日作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆﹤运营证﹥的申请”的回复》；二、责令被告郑州市城市公共交通客运管理处在本判决生效之日起三十日内对原告朱百川的申请作出变更、换发车辆运营证的具体行政行为。
上诉人市客运管理处服一审判决，提起上诉。上诉的主要理由是：1、申请人办理出租汽车运营证所需提交的申请材料及申请办理的程序不是上诉人所作《回复》设定的，而是规范性文件《关于印发郑州市城市出租汽车车辆运营证及驾驶员服务资格证行政许可办理程序的通知》规定的，且该文件是客运管理处依据《中华人民共和国行政许可法》及《郑州市客运出租汽车管理条例》制定，报郑州市政府备案并公布实施。2、上诉人收到被上诉人申请后，经审查发现，其运营证符合规定，为合法有效证件，不需变更、换发，上诉人未予变更、换发运营证并予以回复的行为，并不是一审判决认定的拒绝被上诉人申请的行为，不影响被上诉人的权利义务。3、上诉人回复中要求通过公司办理相关业务，并无违法不当，不应予以撤销。4、一审法院直接判决行政机关予以变更、换发车辆运营证将致使行政机关审查程序缺失，导致行政程序违法，此判项明显不当。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
被上诉人朱百川答辩称：1、我方提交申请书的主体资格合法。我方系出租汽车个体经营者，属《郑州市客运出租汽车管理条例》规定的客运出租汽车经营者，经审批依法取得《出租汽车经营资格证》，经营出租车客运业务，具有独立的请求权。2、我方拥有出租汽车产权及经营权，符合取得出租汽车车辆《运营证》的法定条件、标准。3、上诉人作为郑州市辖区客运出租汽车管理机构依照《郑州市客运出租汽车管理条例》，具体负责客运出租汽车管理工作，制定的管理性文件不得与国家大法相违背，不得与上位法相冲突。4、原审法院判决要求上诉人对我方申请作出变更、换发车辆运营证的具体行政行为，该判决符合事实、适用法律正确，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人大成公司陈述的意见与上诉人客运管理处的意见一致。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案争议的焦点问题有三个，一是涉案回复是否影响被上诉人的权利、义务；二是涉案回复是否合法，是否有法律依据；三是一审判决限定重做内容是否合法，是否超出权限。
针对第一个问题，被上诉人向上诉人提出对其所有的出租汽车变更换发《运营证》的申请，上诉人针对该申请作出涉案回复。上诉人在该回复中称被上诉人所提申请的“申请材料以及申请程序均不符合要求”，即上诉人已对被上诉人提出的申请明确表示不予办理。故该回复对被上诉人的权利、义务产生了实际影响，被上诉人对此不服有权提起行政诉讼。
针对第二个问题，《郑州市客运出租汽车管理条例》第十二条规定：“客运出租汽车经营者投入运营的车辆经公安部门检测合格，领取车辆专用牌照后，到客运出租汽车管理机构办理车辆运营证。车辆运营证实行一车一证。”《郑州市客运出租汽车管理条例》中并未规定申请办理车辆运营证的主体仅限于出租汽车公司，被上诉人系出租汽车个体经营者，属于《郑州市客运出租汽车管理条例》规定的客运出租汽车经营者。根据上述规定，被上诉人作为拥有经营权的合法出租车经营者，其投入的车辆已经公安部门检测合格并领取了车辆专用拍照，后其以个人名义向上诉人申请变更换发出租汽车的运营证，上诉人应当按照上述地方性法规的规定处理。故上诉人作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆〈运营证〉的申请”的回复》对被上诉人申请不予办理，并要求其提交相关申请材料，履行相关申请程序的行为没有法律依据，依法应予撤销。
针对第三个问题，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理不予行政许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。”在本案中，一审法院经过对案件的实质审查认为上诉人以被上诉人是个体经营者而不是出租汽车公司作为其对被上诉人提出的办理出租汽车《运营证》的申请不予办理的理由是不能成立的，上诉人应当为被上诉人办理相关许可，在这一点上上诉人不具有自由裁量权。故一审法院直接判令上诉人对被上诉人予以变更、换发车辆运营证符合上述规定，并不会造成行政机关行政程序缺失。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人郑州市城市公共交通客运管理处承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓飞
代理审判员 耿 立
代理审判员 王 冰
二〇一四年六月十六日
书 记 员 李 翔