北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京0113行初24号
原告逯成栋，男，1972年4月12日出生。
被告（原行政机关）北京市顺义区食品药品监督管理局，住所地北京市顺义区仓上街3号。
法定代表人陈福刚，局长。
委托代理人杜鹏瑶，女，北京市顺义区食品药品监督管理局法制科科长。
委托代理人毛伟旗，北京市金德律师事务所律师。
被告（复议机关）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区府前中街。
法定代表人高朋，区长。
委托代理人张少远，男，北京市顺义区人民政府法制办公室干部。
委托代理人王磊，北京市青天律师事务所律师。
原告逯成栋不服被告北京市顺义区食品药品监督管理局（以下简称顺义区食药局）作出的《关于逯成栋举报“慈生堂”牌黑色经典蜂蜜有关问题的答复》（以下简称被诉答复）以及被告北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）作出的《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月7日受理后，在法定期限内向被告顺义区食药局及顺义区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月14日公开开庭审理了本案。原告逯成栋，被告顺义区食药局的委托代理人杜鹏瑶、毛伟旗，被告顺义区政府的委托代理人张少远、王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
顺义区食药局于2015年7月27日对逯成栋作出被诉答复，主要内容为：逯成栋，我局于2015年7月17日收到你举报北京华联综合超市股份有限公司顺义分公司（以下简称华联顺义分公司）销售的“慈生堂”牌黑色经典蜂蜜（净含量：400g）相关问题，我局已将调查情况于2015年4月27日答复于你。你所举报的内容不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》的条件要求，因此，不能给予你举报奖励。如不服本答复，可在接到本答复之日起60日内向北京市食品药品监督管理局或者顺义区政府申请行政复议，也可以于6个月内依法向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。逯成栋不服，向顺义区政府申请行政复议。顺义区政府于2015年11月25日作出顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》，维持了顺义区食药局作出的被诉答复。
逯成栋诉称：一、本案属于逯成栋就涉案食品违法向顺义区食药局的“第二次举报”，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，属于新的举报。顺义区食药局未依据《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十二条的规定告知逯成栋是否受理，显属程序违法。复议决定就此事未予认定，属认定事实不清。二、之所以说本案是“新的举报”，是因为逯成栋在重新举报时向顺义区食药局提供了初次举报时没有提供的涉案食品的实物照片（复议决定中顺义区食药局已经确认），加之购物发票，两者相互佐证，已经构成了完整的证据链，违法事实已然成立。顺义区食药局未依法全面、客观、公正的收集、调查涉案产品的有关证据，对举报人提供的证据未作出认定处理，仅仅以现场调查未发现举报问题为由，即作出不予立案决定，没有事实根据和法律依据，违反了《食品药品行政处罚程序规定》第十八条、第二十二条以及《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条等规定。顺义区食药局、顺义区政府在处理该案件中存在怠于履行职责的情形，属于认定事实不清，证据不足，放纵违法行为。综上，请求：1.撤销顺义区政府作出的顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》；2.撤销顺义区食药局作出的被诉答复；3.责令顺义区食药局对逯成栋就“慈生堂”牌黑色经典蜂蜜违法的举报依法重新作出处理。
逯成栋在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1.EMS邮寄单复印件，证明逯成栋收到复议决定的时间。
2.投诉举报书，证明逯成栋向顺义区食药局举报涉案违法事实的情况。
3.照片，证明逯成栋在被投诉举报人处购买了涉案产品，产品上有违法事实的存在。
4.购物小票和发票，证明逯成栋实际购买了华联顺义分公司销售的涉案产品，双方存在买卖关系。
5.《关于逯成栋举报“佳诚开心果”等10种食品有关问题的答复》，证明顺义区食药局作出的被诉答复中称已经答复过了，答复内容就是该份证据的第三项内容。
6.（2015）顺民（商）初字第12483号民事判决及上诉状，证明逯成栋从华联顺义分公司购买了涉案产品，法院确认双方的买卖合同有效，并且支持了逯成栋十倍赔偿的请求。华联顺义分公司针对该判决提起上诉，该判决目前尚未生效。华联顺义分公司在一审判决和二审上诉中对逯成栋举报的违法事实并未否认。顺义区食药局根据现场询问检查笔录认定逯成栋举报的违法事实不存在属证据不足，认定事实不清。
7.海淀区食药局的立案回复及投诉举报书、西城区食药局的举报办理告知书及投诉举报书，证明对相同的案件，不同的食药局在现场没有发现被举报的违法产品的情况下作出不同的处理，说明顺义区食药局对逯成栋举报作出的处理决定存在问题。
顺义区食药局辩称：一、顺义区食药局在办理逯成栋举报过程中作出的行政行为有事实根据和法律依据，证据确凿。逯成栋两次投诉举报书属于对同一事项的投诉举报。鉴于顺义区食药局已经对逯成栋第一次投诉举报案进行了调查处理，且已经书面答复逯成栋不予立案，逯成栋对不予立案的答复亦未提出异议，故参照即将实施的《食品药品投诉举报管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第21号）第十二条：“投诉举报具有下列情形之一的，不予受理并以适当方式告知投诉举报人：（四）投诉举报已经受理且仍在调查处理过程中，投诉举报人就同一事项重复投诉举报的……”之规定，被诉答复具有事实根据和法律依据。二、顺义区食药局对逯成栋举报的处理属于依法履行职责，程序正当。根据《中华人民共和国食品安全法》（2009年，以下简称2009年《食品安全法》）第四条第三款的规定，顺义区食药局对辖区内的食品经营者具有监管职责。顺义区食药局受理逯成栋的重复举报，进行现场调查并作出答复，将调查处理结果告知逯成栋，事实上已经包含对逯成栋投诉举报的受理、办理等一系列行为在内。《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十二条规定的受理告知期限是15个工作日。鉴于顺义区食药局从收到举报到告知处理结果经过的时间为8个工作日，对投诉举报作出处理结果的前提是受理投诉举报，因此在被诉答复中将处理结果予以告知，已经涵盖了在规定时限内对该举报的受理进行告知，不存在程序违法。综上所述，请求人民法院依法驳回逯成栋的全部诉讼请求。
顺义区食药局在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1.举报登记表、投诉举报书及附带材料，证明顺义区食药局分别于2015年1月28日、2015年7月17日收到逯成栋对同一事项的相同举报。
2.（京顺）举受〔2015〕112号受理告知书（存根）及邮寄凭证，证明顺义区食药局于2015年2月7日依法受理举报，并告知了逯成栋。
3.现场检查笔录及产品外包装照片，证明顺义区食药局对华联顺义分公司销售的被举报食品进行了现场检查。
4.询问调查笔录，证明顺义区食药局对华联顺义分公司的授权委托人就举报事项进行了询问调查。
5.被举报企业资质证件、涉案食品的生产厂商资质证件、产品出厂检验报告及第三方出具的检验报告，证明华联顺义分公司证照齐全，有合法资质，采购食品时依法查验供货者的许可证和食品合格的证明文件，有食品进货查验记录制度。
6.（不予立案）审批表，证明顺义区食药局对逯成栋的举报事项不予立案。
7.《关于逯成栋举报“佳诚开心果”等10种食品有关问题的答复》及邮寄凭证，证明顺义区食药局于2015年4月27日向逯成栋书面告知案件办理结果。
8.第二次现场检查笔录，证明顺义区食药局对华联顺义分公司进行第二次现场检查。
9.被诉答复及邮寄凭证，证明顺义区食药局对逯成栋的重复举报事项于2015年7月27日向逯成栋作出书面答复。
10.2009年《食品安全法》，证明顺义区食药局履行职责的法律依据。
11.《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》，证明顺义区食药局处理逯成栋的举报符合法定程序，未超出时限。
12.《食品药品投诉举报管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第21号），证明顺义区食药局对逯成栋就同一事项举报的处理符合规定。
13.顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》，证明顺义区政府维持了顺义区食药局作出的被诉答复。
顺义区政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，顺义区政府具有对涉诉行政行为行政复议的法定职权。二、逯成栋不服被诉答复，于2015年9月29日向顺义区政府提出行政复议申请。顺义区政府受理后，依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，在法定期限内作出行政复议决定，并送达双方当事人。顺义区政府作出行政复议决定的程序合法。三、顺义区食药局2015年7月17日收到逯成栋的投诉举报后，到被举报人处进行调查。经查，涉案产品标签中并未发现逯成栋所举报的问题。且针对逯成栋的举报问题，顺义区食药局已于2015年4月24日作出过不予立案的答复。后，顺义区食药局于2015年7月27日作出被诉答复。上述事实均有证据证明，顺义区政府认定事实清楚。综上所述，请求驳回逯成栋的全部诉讼请求。
顺义区政府在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1.行政复议申请书，证明逯成栋申请行政复议的内容。
2.投诉举报书、被诉答复、逯成栋身份证复印件、信封复印件、电子邮件截屏、《关于逯成栋举报“佳诚开心果”等10种食品有关问题的答复》、电子邮件截图、投诉举报书，证明逯成栋的身份信息及证据材料。
3.信封，证明逯成栋通过邮寄方式向顺义区政府申请行政复议。
4.行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府对逯成栋申请复议案的受理程序合法。
5.行政复议答复通知书、送达回证，证明行政复议程序合法。
6.行政复议答复书、法定代表人身份证明、授权委托书，证明顺义区食药局的答复意见及其法定代表人身份情况、授权委托情况。
7.接收被申请人材料收据，证明收取顺义区食药局提交的复议材料情况。
8.行政复议案件审理意见呈报表、顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》，证明呈报程序及复议案件的结果。
9.送达回证，证明顺政复字〔2015〕96号行政复议决定书向顺义区食药局送达。
10.送达回证、EMS快递单及查询记录，证明向逯成栋邮寄送达复议决定的程序、事实和逯成栋的签收情况。
11.行政复议案件结案呈报表，证明复议案件呈报结案的程序及事实。
顺义区政府向本院提交的法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.逯成栋提交的证据1-6与本案具有关联性，能够证明逯成栋向顺义区食药局投诉举报的时间、内容，顺义区食药局答复情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。逯成栋提交的证据7与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。2.顺义区食药局提交的证据9中的被诉答复以及证据13系本案被诉行为，本院在此不作评价。顺义区食药局提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8以及证据9中的邮寄凭证与本案具有关联性，能够证明顺义区食药局针对逯成栋的两次投诉举报进行调查、检查等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。顺义区食药局提交的证据10、11、12系相关文件，本院在此不予评价。3.顺义区政府提交的证据8中的顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》系本案被诉行为，本院在此不予评价。顺义区政府提交的其他证据能够证明顺义区政府履行复议程序的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。
经审理查明：
2014年11月3日，逯成栋从华联顺义分公司购买了3瓶“慈生堂欧标黑蜜瓶装400g”（生产日期2014年6月17日）。该产品标签中标注：“慈生堂‘黑色经典’蜂蜜，严格依照‘欧盟标准、零添加’采自北方高原和草原，含有有益健康的活性生物酶和微量元素，是产量稀少的优质蜂蜜。”
2015年1月28日，逯成栋通过挂号信的方式向顺义区食药局邮寄投诉举报书、购物单据。投诉举报书主要内容是：慈生堂欧标黑色经典蜂蜜400g的标签特别强调含有有益健康的活性生物酶和微量元素，却未标示所强调配料或成分的含量及其占营养素参考值（NRV）的百分比。涉嫌未建立上述产品多种系列进货台账并按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告，违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条等规定。本案还应对供货商一并进行处理。华联顺义分公司销售的塑料购物袋和连卷袋涉嫌无生产许可和标注生产许可编号。请顺义区食药局依法办理并书面告知是否受理、书面告知是否立案及书面反馈处理结果（如为查明案件，需要投诉举报人配合提供证据等，请依法书面告知投诉举报人）。逯成栋的举报请求为：对违法事实依法查处并奖励；投诉请求为：赔偿损失并支付十倍赔偿金。次日，顺义区食药局收到了逯成栋的投诉举报书。2015年2月2日，顺义区食药局对华联顺义分公司进行现场检查。经查，华联顺义分公司销售的慈生堂牌黑色经典蜂蜜（由秦皇岛康正食品工业有限公司生产，生产日期为2014年5月26日，净含量为400g）货架上数量为14，库存数量为0，产品标签中未发现有举报人称“含有有益健康的活性生物酶和微量元素”字样，且该产品相关资质齐全，当事人可以提供电子进货台账。针对本次投诉举报，顺义区食药局于2015年2月7日向逯成栋邮寄了受理告知书，告知逯成栋案件受理情况。2015年3月31日，顺义区食药局对华联顺义分公司主要负责人进行调查询问，索取了相关资质证件以及慈生堂牌黑色经典蜂蜜的出厂检验报告（被检验产品的生产日期为2014年5月26日）和第三方检验报告（被检验产品的生产日期为2014年1月16日）。2015年4月24日，顺义区食药局经审批，对逯成栋作出《关于逯成栋举报“佳诚开心果”等10种食品有关问题的答复》。该答复第3项内容为：经查，“慈生堂”牌黑色经典蜂蜜（净含量：400g）未发现其标签标有“含有有益健康的活性生物酶和微量元素”字样且被举报人已建立并执行了进货查验记录制度，并能够提供供货者的许可证和食品合格的证明文件，你举报的内容不属实，经领导审批，我局决定不予立案。逯成栋称其于2015年4月29日收到该答复。针对该答复的第3项内容，逯成栋未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。
2015年7月16日，逯成栋再次向顺义区食药局邮寄投诉举报书，举报内容与前次举报一致。本次举报逯成栋除了向顺义区食药局提供投诉举报书、购物单据外，还提供了被举报产品的照片，通过照片可以看出被举报产品标签中标注：“慈生堂‘黑色经典’蜂蜜，严格依照‘欧盟标准、零添加’采自北方高原和草原，含有有益健康的活性生物酶和微量元素，是产量稀少的优质蜂蜜。”顺义区食药局于2015年7月17日收到上述材料后，于2015年7月20日再次对华联顺义分公司进行了现场检查，并在华联顺义分公司经营场所内发现慈生堂牌黑色经典蜂蜜（由秦皇岛康正食品工业有限公司生产，生产日期为2014年5月26日，净含量为400g）2罐，产品标签中未发现有举报人称“含有有益健康的活性生物酶和微量元素”字样。2015年7月27日，顺义区食药局作出被诉答复，并于次日向逯成栋邮寄。
逯成栋不服被诉答复，于2015年9月28日向顺义区政府邮寄复议申请及相关材料。顺义区政府收到后，经审批，于2015年9月30日予以受理。2015年10月8日，顺义区政府作出行政复议答复通知书。次日，顺义区食药局领取了行政复议答复通知书。2015年10月19日，顺义区食药局提交行政复议答复书及证据材料。2015年11月25日，顺义区政府经审批作出顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》，后向双方送达。逯成栋于2015年12月23日收到后，仍不服，提起涉案之诉。
2015年，逯成栋以买卖合同纠纷为由向法院起诉华联顺义分公司，要求华联顺义分公司退还其购买慈生堂欧标黑蜜瓶装400g的货款、十倍赔偿，并要求将3瓶慈生堂欧标黑蜜瓶装400g退还华联顺义分公司。2016年2月17日，北京市顺义区人民法院作出（2015）顺民（商）初字第12483号民事判决书，确认逯成栋与华联顺义分公司间存在食品买卖合同关系，并支持了逯成栋的全部诉讼请求。2016年4月25日，北京市第三中级人民法院作出（2016）京03民终5649号终审判决，维持了一审判决。
庭审过程中，逯成栋称：1.因其投诉举报书中要求“赔偿损失并支付十倍赔偿金”的投诉请求属于民事法律关系，且民事判决已经对该投诉请求进行了处理，所以不再要求本院对行政机关针对其投诉请求的答复进行审查。2.其对投诉举报书中提到的“华联顺义分公司销售的塑料购物袋和连卷袋涉嫌无生产许可和标注生产许可编号”问题已没有质疑，不再要求法院进行审查。
本院认为：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、顺义区食药局作出的被诉答复是否合法；二、顺义区政府作出《行政复议决定书》的程序是否合法。
一、关于被诉答复的合法性问题。
本案被诉答复作出于2015年7月27日，适用2009年《食品安全法》及相关规定。
职权上，2009年《食品安全法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。根据以上法律规定，结合《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，顺义区食药局对本辖区内的流通环节食品安全负有监管职责。
本案中，虽然逯成栋以相同的事实和理由向顺义区食药局提出过两次投诉举报申请，但因其两次投诉举报所提供的线索并不相同（第一次无产品照片，第二次有产品照片），故逯成栋第二次投诉举报（即本案所涉投诉举报）属于新的投诉举报。
程序上，参照《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十二条第二款之规定，投诉举报机构收到投诉举报后，经查符合受理条件的，应当自受理之日起15日（指工作日）内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人。本案中，因顺义区食药局提交的证据不能证明其作出被诉答复前依据上述规定履行了受理告知义务，故其执法程序违法。
事实认定上，逯成栋投诉举报的核心问题是“慈生堂欧标黑色经典蜂蜜400g的标签特别强调含有有益健康的活性生物酶和微量元素，却未标示所强调配料或成分的含量及其占营养素参考值（NRV）的百分比”。顺义区食药局认定上述问题不存在的主要证据是现场检查笔录及在售产品情况。因本案中逯成栋提交的证据已经初步证明了其投诉举报的问题存在，而顺义区食药局提交的证据却无法证明华联顺义分公司未曾销售过逯成栋所购买的产品，故顺义区食药局作出被诉答复的主要证据不足。
二、关于《行政复议决定书》的程序是否合法。
本案中，逯成栋针对被诉答复申请行政复议后，顺义区政府履行了受理、告知、审查等程序，后在法定期限内作出复议决定并向各方当事人送达，其复议程序并无不当。
综上所述，顺义区食药局作出的被诉答复程序违法，主要证据不足，应予撤销。顺义区政府作出《行政复议决定书》的程序合法，但因复议结果错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市顺义区食品药品监督管理局于二〇一五年七月二十七日作出的《关于逯成栋举报“慈生堂”牌黑色经典蜂蜜有关问题的答复》；
二、被告北京市顺义区食品药品监督管理局在法定期限内对原告逯成栋二〇一五年七月十六日的投诉举报书重新作出行政行为；
三、撤销被告北京市顺义区人民政府于二〇一五年十一月二十五日作出的顺政复字〔2015〕96号《行政复议决定书》。
案件受理费五十元，由被告北京市顺义区食品药品监督管理局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 刘琳琳
人民陪审员 马淑贤
人民陪审员 王永库
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 丁建中