广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第74号
上诉人（原审原告）冯伟鉴，男，汉族，住佛山市禅城区。
委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。
委托代理人陈雄柏，男，汉族，系广东共明律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）佛山市禅城区安全生产监督管理局，住所地佛山市禅城区同济东路禅城区政府通济大院13楼。
法定代表人高成建，局长。
委托代理人何万龙，广东龙浩律师事务所律师。
委托代理人陈慈梅，广东龙浩律师事务所律师。
上诉人冯伟鉴因诉佛山市禅城区安全生产监督管理局（以下简称禅城安监局）行政处罚一案，不服佛山市禅城区人民法院（2013）佛城法行初字第279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年2月11日，冯伟鉴向佛山市禅城区张槎街道村头中区股份合作经济社承租了佛山市禅城区张槎村头中区村新村南厂房9号。2013年6月3日，冯伟鉴找到案外人李某某，约定将上述厂房的水电、气管安装工程发包给李某某，工程款为4800元。李某某随后找到吴某某，约定由吴某某负责以上工程的水泥施工和凿地，报酬为800元。2013年6月7日，吴某某在以上厂房使用电动钻地机施工时触电身亡。
2013年9月3日，禅城安监局向冯伟鉴发出（禅）安监管罚告（2013）26号《行政处罚告知书》，告知违法行为、拟作出的处罚以及陈述申辩的权利。2013年9月18日，该局根据冯伟鉴的申请举行了听证会，听取了冯伟鉴的陈述申辩。2013年9月30日，禅城安监局作出（禅）安监管罚（2013）27号《行政处罚决定书》。冯伟鉴不服，向法院提起诉讼。
经法院核实，2013年1月15日，禅城安监局向佛山市禅城区人民政府发函，申请将一般生产安全事故委托其组织事故调查组调查，委托时限从2013年1月1日起到2013年12月31日止。2013年2月8日，佛山市禅城区人民政府复函，同意以上申请。
经法院核实，事故发生后，禅城安监局于2013年组织有禅城区安全生产监督管理局、禅城区政务监察和审计局、禅城区人力资源和社会保障局、禅城区总工会、禅城区张槎街道办事处、禅城区公安分局高新派出所、禅城区安全生产监督管理局张槎分局参加的事故调查组，并联合作出《关于张槎村头中区新村南厂房9号“6.07”生产安全事故的调查报告》。以上报告认定，此次事故造成1人死亡，直接经济损失约为65万元人民币。该起事故属于一般生产安全事故。并认定，吴某某（死者）未经任何安全培训，未按规定使用电动钻地机，导致触电死亡，是该起事故发生的直接原因，对该起事故负直接责任；冯伟鉴未聘请有资质的单位和个人为其租赁的厂房进行水电施工，也未对施工期间的安全进行检查督促，未排除施工现场的安全隐患，是该起事故发生的间接原因，对该起事故发生负有责任；李某某无任何资质擅自承揽工程，聘请未经培训人员参与施工，未对施工现场安全隐患进行检查和排除，是该起事故发生的间接原因，对事故负有责任。调查报告对事故的处理建议是：鉴于负有直接责任的吴某某已经在死亡，故不追究责任；对负有事故责任的冯伟鉴、李某某，建议依据《生产安全事故报告和调查处理条例》，分别处以10万至20万元的行政处罚。2013年8月12日，佛山市禅城区人民政府作出批复，同意以上《关于张槎村头中区新村南厂房9号“6.07”生产安全事故的调查报告》所提的事故认定和处理建议。
原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款以及国家安全生产监督管理总局《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第六条第一款的规定，禅城安监局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，具有对本辖区内安全生产工作进行监督管理的法定职权，并具有对本辖区内发生一般事故的单位以及相关责任人员作出罚款行政处罚的法定职权。该局作出涉讼《行政处罚决定书》的行政执法主体适格。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条第一款及国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干问题的函》（政法函（2007）39号）第二条的规定均已明确，生产经营单位包括了自然人，而生产经营活动包括了合法或者非法的经营活动，生产经营单位在经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。冯伟鉴将对厂房进行安装水电、气管工程发包给李某某，在装修的过程中发生造成人身伤亡以及直接经济损失事故，属于生产安全事故。对该事故的处理应当适用《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定。冯伟鉴提出的涉案事故不属于安全事故以及其作为自然人，不属于《中华人民共和国安全生产法》调整对象的主张，缺乏法律依据，法院不予支持。《中华人民共和国安全生产法》第四十一条、建设部《建筑业企业资质管理规定》（建设部令第159号）第二条、第三条及建设部《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第二条、第四条的规定表明，从事装修工程的新建、扩建、改建需要具备相应的企业资质以及安全生产条件。冯伟鉴作为发包人，在发包的过程中，应当遵循《中华人民共和国安全生产法》的规定，对承包装修工程的承包单位是否具备相应的从业资质以及安全生产条件进行审查。而冯伟鉴将装修工程发包给不具备从业资质以及安全生产条件的李某某，违反了相关的法律规定。同时，根据以上《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定以及第三十八条的规定，冯伟鉴作为发包方，应当与承包方对装修工程中存在的安全隐患诸如用电安全是否到位、施工安全措施是否到位等进行检查和排除，并与承包方签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责。由于冯伟鉴未能遵循以上法律、法规规定的资质审查和安全管理义务，禅城安监局据此认定冯伟鉴对事故负有责任并作出行政处罚，事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。冯伟鉴的相关主张法院不予采纳。冯伟鉴还主张，承包人李某某持有电工证，具有相应的资质。经审查，持有电工证仅为其可以从事电工岗位或者工种的资质，并非意味其具备承包装修工程的企业资质，也不能证明其具备相应的安全生产条件。因此，冯伟鉴的该项主张缺乏法律依据，法院不予采纳。冯伟鉴还对禅城安监局是否有权进行调查和作出行政处罚提出了质疑，认为该局应当具有佛山市禅城区人民政府的授权才具备事故调查权和行政处罚权。经法院核实，佛山市禅城区人民政府发函将一般生产安全事故委托禅城安监局组织事故调查组调查，委托时限从2013年1月1日起到2013年12月31日止。该局依据佛山市禅城区人民政府的委托对涉案事故组织事故调查组进行调查并无不当。至于该局是否具备作出本案行政处罚的法定职权，上文已经论述，不再重复。冯伟鉴还提出，禅城安监局应当依照佛山市禅城区人民政府对事故调查报告的批复作出行政处罚，该局没有出具事故调查报告的批复，程序违法。根据法院核实的事实，禅城安监局组织成立事故调查组之后，进行了事故调查，并联合作出《关于张槎村头中区新村南厂房9号“6.07”生产安全事故的调查报告》，佛山市禅城区人民政府对该事故调查报告亦作出了批复。该局根据事故调查报告以及佛山市禅城区人民政府的批复，依照法定权限和程序对冯伟鉴作出行政处罚，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款及第二款的规定。需要说明的是，禅城安监局没有在案件行政诉讼的举证期限内向法院提交佛山市禅城区人民政府委托其组织调查一般生产安全事故的批复以及事故调查报告和批复材料，存在瑕疵。但该瑕疵并未对禅城安监局的权利造成实质影响，故法院不确认以上瑕疵构成程序违法。综上，禅城安监局作出的（禅）安监管罚（2013）27号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。冯伟鉴的相关诉讼请求理据不足，法院予以驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回冯伟鉴的诉讼请求。案件受理费50元由冯伟鉴承担。
上诉人冯伟鉴上诉称：一、原审判决严重违反证据规则，导致认定事实不清。1.原审法院在被上诉人禅城安监局没有提交证据证明并经庭审质证的情况，擅自核实“佛山市禅城区人民政府发函将一般生产安全事故委托禅城安监局组织事故调查组调查，委托时限从2013年1月1日起到2013年12月31日止”的事实，严重违反了证据规则。2.原审判决及被上诉人的行政处罚决定对本案事故发生的原因均没有查清。3.原审法院认定事实错误。首先，上诉人并没有直接找李某某将厂房的水电、气管安装工程发包，而是上诉人父亲找的李某某。其次，吴某某的尸检报告只能证明其因触电死亡，并没有证据证明吴某某是在使用电动钻施工时触电死亡。再次，本案并无证据证明造成了直接经济损失达65万元。最后，本案没有证据证明上诉人租赁的厂房存在安全隐患，亦无法律规定上诉人对涉案简易的厂房装修需要进行检查监督。二、被上诉人作出的涉案行政处罚决定严重违反法定程序。由于被上诉人在一审中没有举证佛山市禅城区人民政府的授权以及相关批复，本案并无证据证明被上诉人有权对本案的事故进行调查和直接作出行政处罚的职权，故根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款及第三十二条第二款的规定可知，被上诉人擅自调查和作出处罚超越了职权，严重违反法定程序。三、原审判决适用法律错误。1.上诉人只是将租来的厂房进行简单的装修，并未进行生产经营活动，故在厂房投入生产经营前，上诉人不可能是安全生产的责任主体。2.对于施工资质的认定问题，原审判决适用法律错误，且与被上诉人处罚的理由不符。根据《中华人民共和国建筑法》第八十三条第三款的规定及《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款的规定，涉案装修工程依法不需要建筑资质和施工安全许可证。被上诉人在举行听证过程中，强调李某某的电工证没有年审，所以李某某没有电工资质，存在违规，即被上诉人所谓的“资质”是指施工人员的电工证，但原审法院却理解为建筑企业资质，显然与被上诉人处罚时所依据的认定事实不符。3.上诉人将厂房交给李某某装修后，已将厂房钥匙交给李某某，即整个厂房由李某某控制，上诉人根本不可能在对厂房进行检查和监督，故原审法院认为上诉人存在过错是不成立的。4.被上诉人作出的涉案行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定。上诉人在本案中行为的性质、情节和社会危害性都极轻，被上诉人对上诉人处以12万元的重罚，违反了上述法律规定，也有违公平合理的法律原则。且被上诉人已对生产经营主体李某某予以行政处罚，故被上诉人就同一事实又对上诉人予以处罚明显不合法。综上，请求二审法院撤销原审判决及被上诉人作出的（禅）安监管罚（2013）27号《行政处罚决定书》，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人禅城安监局辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据充分。被上诉人提交的《法医学尸表检验报告》可以证明吴某某是死于电击，排除了机械性损伤和机械性窒息致死。根据被上诉人的调查结果可知上诉人聘请了无资质的李某某为其承租的厂房进行水电施工，上诉人冯伟鉴并未对施工期间的安全进行监督检查，至于吴某某是否属于意外死亡，并不影响其未履行监督检查义务而应承担的责任。另，被上诉人在对涉案安全事故进行调查时已取得了禅城区人民政府的授权，且在听证会上亦向上诉人出示，此后上诉人并未向被上诉人申请该授权材料，故被上诉人并未违反法定程序。二、原审判决适用法律正确，判决公允。上诉人对涉案厂房进行水电装修施工，水电装修施工本身就是生产经营活动，并且是为生产经营活动作准备及必经环节，且上诉人在被上诉人对其所作的笔录中亦证实其租用厂房进行装修是为了生产经营，故上诉人是安全生产责任主体无需置疑。另，虽然本案安全事故发生后，李某某补办了电工证，但在事故发生时李某某的电工证已经过期，故被上诉人对上诉人予以处罚并无不妥。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
本院在二审期间依职权调取了《关于一般生产安全事故委托区安全生产监督管理局组织事故调查组调查的请示》及《禅城区委区政府办公室办文反馈表》、《佛山市禅城区安全生产监督管理局关于审批张槎村头中区村南厂房9号“6.7”生产安全事故调查报告的请示》及《禅城区委区政府办公室办文反馈表》、《关于张槎村头中区村南厂房9号“6.07”案事故责任人冯伟鉴行政处罚的延期申请》。经质证，上诉人冯伟鉴认为上述证据材料属于被上诉人禅城安监局在一审庭过程中应提交的证据，由于被上诉人在一审中未能提交，故其可能是被上诉人在其提交上诉状后才补充作假的证据，不能证明原审法院核实的事实，亦不能证明被上诉人具有本案行政处罚的行政主体资格，且上述证据不应由人民法院调取；被上诉人对于上述证据材料无异议。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“人民法院有权向有关机关以及其他组织、公民调取证据”。根据上述规定，因本案涉及安全生产事故的责任认定，且上述证据均在行政处罚作出前已存在，为核实原审法院认定的事实，本院对上述证据予以调取并无不当，且上述证据可以证明原审法院核实的事实。
二审期间，上诉人冯伟鉴认为是其委托父亲冯某找李某某做涉案安装工程，其并未直接找李某某。经查，根据被上诉人禅城安监局对上诉人所作的《询问笔录》可知，2013年6月3日，上诉人及其父亲一起找到李某某，约定将涉案厂房的水电、气管安装工程以4800元承包给李某某负责。原审法院认定上诉人找到李某某约定将上述工程发包给李某某并无不当。上诉人还认为虽然吴某某是在厂房触电身亡，但没有证据证明其是在使用电动钻地机施工时触电身亡。经查，高新派出所对李某某的《讯问笔录》及《法医学尸表检验报告》可以证明吴某某是在涉案厂房内触电身亡的事实，本院对此予以确认。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为：依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款及《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条第一款第（四）项的规定，被上诉人禅城安监局作为禅城区人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理并对本行政区域内发生一般事故的单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚职权。被上诉人根据佛山市禅城区人民政府2013年8月12日对《关于张槎村头中区村新村南厂房9号“6.07”生产安全事故的调查报告》的批复，于8月18日对涉案安全生产事故予以立案，并于2013年9月3日向上诉人冯伟鉴发出（禅）安监管罚告（2013）26号《行政处罚告知书》及（禅）安监管听告（2013）26号《听证告知书》，应上诉人的要求于2013年9月18日召开听证会，听取了上诉人的申辩意见，并于同月30日作出本案被诉之（禅）安监管罚（2013）27号《行政处罚决定书》，依法送达给上诉人，告知上诉人复议或诉讼的权利，被上诉人作出涉案行政处罚的程序符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条、第三十一条、第三十二条的规定，程序合法，本院予以确认。当然，被上诉人未在举证期限内提交事故调查报告及批复材料，存在瑕疵，但上述材料仅是证明被上诉人在立案前相关部门的一些内部处理流程，并未对上诉人的权利造成实质影响，故该瑕疵不构成程序违法。上诉人认为被上诉人在一审过程中未提交佛山市禅城区人民政府授权其组织事故调查组对安全事故予以调查的批复，故被上诉人对其作出行政处罚超越了法定职权范围。经查，由于涉案安全生产事故造成一人死亡，故根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，涉案安全事故属于一般事故。被上诉人对上诉人作出予以罚款的行政处罚的职权依据是根据《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条第一款第（四）项的规定，并不需要佛山市禅城区人民政府的委托，上诉人的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。本案中，根据被上诉人的工作人员对上诉人所作的《询问笔录》、高新派出所对李某某所作的《讯问笔录》和对冯某所作的的《询问笔录》及上诉人提交的《铺位（厂房）租赁合同》等证据，可以证明上诉人租赁了涉案厂房，并为经营针织厂的需要，遂将涉案厂房的水电、气管装修工程以4800元发包给无资质的李某某，后李某某找来的装修工人吴某某在涉案厂房内触电身亡的事实。由于上诉人将涉案厂房的水电、气管装修工程发包给无资质的李某某，且未对施工期间的安全履行检查监督的义务，故被上诉人认为上诉人违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条及第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定，对上诉人作出罚款12万元的行政处罚，该决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。上诉人主张其并未进行生产经营活动，不属于生产经营单位，不是适格的行政处罚对象。经查，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据被上诉人对上诉人所作的《询问笔录》可知，上诉人租赁涉案厂房并进行水电、气管安装是为了经营针织厂，属于生产经营的一部分，即属于上述《办法》所规定的生产经营单位，被上诉人对其进行处罚并无不当。上诉人还主张李某某具有电工操作资格，且其将厂房的水电、气管交给李某某安装后，整个厂房由李某某控制，其根本不可能在对厂房进行检查和监督，故对吴某某触电死亡的安全事故无过错，被上诉人对其处罚违反了公平原则。经查，上诉人作为涉案厂房水电、气管安装工程的发包方，其在将装修工程发包时，应严格按照《中华人民共和国安全生产法》的有关规定，不得将该装修工程发包给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人，为此，上诉人应慎重选择发包对象，同时也应组织有效的安全生产检查、消除事故隐患，以杜绝安全事故的发生。根据被上诉人对上诉人所作的《询问笔录》以及公安部门对李某某、冯某所作的《讯问笔录》、《询问笔录》可知，李某某在事发当时既不具备承包装修工程的企业资格，其于2006年7月领取的电工证也已超过了6年的有效期，不具备从事电工作业的操作资格，且上诉人将上述工程发包给李某某后，并未尽到监督检查的义务，显然违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条及第四十一条第一款的规定，故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人又主张被上诉人已对李某某予以行政处罚，就不应再对其予以处罚。经查，被上诉人对上诉人所作的行政处罚是针对其将生产经营场所的水电、气管安装工程发包给不具备安全生产条件和相应资质个人的违法行为，被上诉人对李某某的处罚结果并不影响上诉人应承担的安全生产责任。故上诉人的该项主张理据不足，本院亦不予支持。上诉人的其他上诉理由均理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人冯伟鉴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 王 慧
代理审判员 何丽容
二〇一四年四月十五日
书 记 员 李蕴晖
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国安全生产法》
第九条国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。
二、《安全生产违法行为行政处罚办法》
第十七条安全监管监察部门在作出行政处罚决定前，应当填写行政处罚告知书，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及当事人依法享有的权利，并送达当事人。当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩，或者依法提出听证要求，逾期视为放弃上述权利。
第三十一条行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。
第三十二条安全监管监察部门作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关许可证、撤销有关执业资格、岗位证书或者较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全监管监察部门应当组织听证，不得向当事人收取听证费用。
……
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。