湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂03行终29号
上诉人（原审原告）十堰乾康贸易有限公司
法定代表人周立武，公司董事长。
委托代理人屈晓鸿，湖北郧阳律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人（原审被告）十堰市规划局。
法定代表人高玉成，局长。
委托代理人彭从喜，该局干部。代理权限为一般代理。
委托代理人谢杰，湖北荟才律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原审第三人十堰雅安居房地产开发有限公司。
法定代表人张静，公司董事长。
委托代理人孔庆阁，十堰孔优旺律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人ＸＸ，十堰孔优旺律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人十堰乾康贸易有限公司、十堰市规划局因规划行政许可纠纷一案，不服十堰市茅箭区人民法院（2015）鄂茅箭行初字第00035号行政判决。向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人十堰乾康贸易有限公司法定代表人周立武及其委托代理人屈晓鸿，十堰市规划局副局长邓念超及其委托代理人彭从喜、谢杰，原审第三人十堰雅安居房地产开发有限公司的委托代理人孔庆阁到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2002年6月，经十堰市国土资源局审批，原告公司取得位于白浪路马路村的1258平方米土地使用权［原十堰市新特药公司白浪第二大药房土地使用权，2001年十堰市新特药公司白浪第二大药房的用地验收图载明：“根据市茅箭区公证处（2001－4－12）公证书和企业法人营业执照（副本）420300214xxxx号原新特药白浪第二大药房土地使用证已转移给乾康贸易公司”。十堰市新特药公司原批准土地使用面积为1100平方米，实际验收土地使用面积1265平方米，超占土地面积158平方米］，用于开发建设综合楼。原告的土地证载明：1105平方米为原告单独使用面积，153平方米与白浪路共有使用权。2002年9月，十堰市白浪经济技术开发区经济发展局作出十开经字（2002）67号《基本建设计划任务书》，同意第三人申报的“园艺广场和住宅小区”项目，规划用地88.7亩。该项目与原告综合楼项目相邻。2003年5月23日，十堰市高新开发区召开党委会就第三人建设项目进行了专题研究，形成会议纪要决定加快该项目建设。2003年9月，依据十开经字（2002）67号文、会议纪要等材料，原十堰高新区规划局审定第三人“住宅小区”项目规划征地图，位于白浪路以北、茅塔河南岸、现汽配城以西，用地面积67.65亩。2005年10月、11月，第三人与十堰市国土资源局分别签订了《成交确认书》、《国有士地使用权出让合同》，由第三人通过竞拍方式竞得位于白浪开发区马路村面积47951平方米国有土地使用权，用途为住宅（该土地验收图边界是以十堰市新特药公司原批准土地使用面积为1100平方米的边界为准而确认），并由十堰市公证处进行公证，出具（2005）十证经字第000xx2号《公证书》。同年11月11日，第三人取得十堰市（2005）十土建让字第1xx号《建设用地批准书》。2007年1月4日，十堰高新技术产业开发区经济发展局对第三人申请的“中国汽车零部件产业促进中心”项目同意立项，依据十高经字（2007）4号文，十堰经济开发区分局审定了该项目2007－26号总平面布置图。2008午2月25日，十堰经济开发区管委会就“关于加快推进中国商用车零部件产业促进中心建设”召开会议形成专题会议纪要。同年4月21日，十堰经济开发区建设局与第三人签订《关于合作建设园艺广场和滨河南路协议》，约定：“园艺广场和滨河南路”与“中国汽车零部件产业促进中心”同时规划、设计、建设，同年5月，依据上述文件十堰经济开发区分局审定了第三人雅安居公司“商业综合楼－－西座”项目2008B－16规划红线图，建筑面积30966.41平方米，后该分局依据第三人申请对2008B－16规划红线图又作出变更，变更规划红线建筑面积为36312.78平方米。2009年5月19日，第三人取得位于白浪开发区马路村十堰市国用（2009）第02xxx号国有土地使用权证，面积47951平方米，用途为住宅。2008年4月6日，第三人雅安居公司向十堰市城市规划管理局十堰经济开发区分局申请核发位于白浪开发区马路村商业综合楼――西座项目的建设工程规划许可证，并提交了《基本建设计划任务书》、《建设用地批准书》、规划征地图、总平面图及立项批复文件等材料。该分局经审查，认为第三人提供的相关材料符合规定和设计要求，遂于2008年5月22日向第三人核发了2008－xx号《建设工程规划许可证》，并于2009年5月5日放规划红线定位。第三人遂依据规划许可进行商业综合楼的开发建设，与之相邻的原告乾康贸易公司认为2008－xx号《建设工程规划许可证》未按建设规范要求及规划设计要求进行审核，致使第三人所建商业综合楼后退相邻边界与其地界间距严重不足、无法排污等问题，向十堰市人民政府提起行政复议，请求撤销该许可。十堰市人民政府于2011年11月28日作出十行复决字（2011）34号行政复议决定，维持了十堰经济开发区分局为第三人核发的2008－04号《建设工程规划许可证》，后原告不服提起诉讼。另查明：根据十堰经济开发区管委会2007年8月10日（23）号《专题会议纪要》及十堰市机构编制委员会十编发（2007）11号《关于市规划局理顺城市规划管理体制的请示批复》内容，市规划局十堰高新区开发区分局更名为市城市规划管理局十堰经济开发区分局，作为市城市规划管理局的派出机构。被告市规划局以局机关文形式授权该派出机构对其辖区内的开发建设项目等予以规划审批并实施监督。第三人所建商业综合楼已全部完成主体工程。
原审法院认为：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证”，被告具有核发建设工程规划许可证的法定职权。根据十编发（2007）11号文件要求，2007年8月10日十堰市开发区规划局更名为十堰市城市规划管理局十堰经济开发区分局，被告的派出机构。被告授权该分局对其辖区内的开发建设项目等予以规划审批并实施监督。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，故本案的被告主体适格。受委托方应当以委托方名义对外行使行政职责。而被告派出机构十堰经济开发区分局以自己的名义对外作出2008－xx号《建设工程规划许可证》。其作出的行政许可行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第三款的规定，超越职权。2、《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，被告派出机构十堰经济开发区分局以自己的名义对外作出2008－xx号《建设工程规划许可证》，作出时间为2008年5月22日，依法应当适用《中华人民共和国城乡规划法》调整规范其行政行为。但被告派出机构适用已作废的《中华人民共和国城市规划法》作出行政行为，因此被诉行政行为适用法律错误。3、关于第三人商业综合楼项目规划红线定位放线是否合法问题。被告派出机构在办理第三人的规划许可所附的2008B－16规划红线图所确认的与相邻方原告的土地边界的依据是已经注销的原十堰市新药公司批准的土地使用权证下的边界，未查清原十堰市新药公司早已将其各下的土地转移给原告，并且原告已经取得了该土地的土地使用权证，导致其作出规划时审定第三人建设的商业综合楼墙体边界与原告的土地使用权证下的边界不一致，导致二者实际的建筑间距违反了国家限制性规定。被告辩称原告的土地使用权证包含无效的用地面积，扣除无效的用地面积后，其边界和间距符合技术规定的主张，因原告取得的国有土地使用权证是国家依法颁发的，未经法定程序和理由被撤销之前，其具有公定力、确认力和公信力，任何单位和个人都不能否认该国有土地使用权证的效力，被告的辩称理由，本院不予采纳。故被告派出机构作出的规范许可认定事实不清，依据不足。综上所述，被诉具体行政行为超越职权，适用法律错误，作出许可行为事实依据不足，依法应当撤销，但因第三人所建的商业综合楼已全部完成主体工程，且该项目属于十堰市高新技术开发区政府重点打造的“中国商用车零部件产业促进中心”重要组成部分，如撤销该规划许可将使已建成的建设工程为违法建筑面临被拆除而损失上亿的风险，并导致规划部门承担巨额的国家赔偿，造成社会资源浪费和国家利益的重大损失，故，在进行利益权衡后，为维护更大的利益，宜确认被告派出机构作出的规划许可行为违法更为合适。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告十堰市规划局的派出机构十堰市城市规划管理局十堰经济开发区分局于2008年5月22日为第三人十堰雅安居房地产开发有限公司作出的2008－04号《建设工程规划许可证》违法。二、责令被告十堰市规划局采取相应补救措施，以弥补对原告十堰乾康贸易有限公司合法权益造成的影响。案件受理费50元，由被告十堰市规划局负担。
上诉人十堰乾康贸易有限公司上诉称：1.十堰市规划局十堰经济开发区分局作为其派出机构应当在被上诉人授权范围内以被上诉人的名义作出县体行政行为。但是十堰市规划局十堰经济开发区分局以自己的名义做出的具体行政行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第三款的规定，超越职权。2.十堰市规划局十堰经济开发区分局在作出具体行政行为时，应当根据新颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出。而作出2008－04号《建设工程规划许可证》时依据已经被废止的《中华人民共和国城市规划法》的规定。3.十堰市规划局十堰经济开发区分局在规划红线放线时未核实与第三人的土地使用面积，致使其在作出2008－04号《建设工程规划许可证》违反了《湖北省控制性详细规划编制技术规定》6.0.3.1关于建筑相邻地块分界线距离的规定。4.被上诉人的2008－04号《建设工程规划许可证》的具体行政行为严重侵犯了上诉人的合法权益，致使上诉人土地使用权无法利用，原告家属楼污水无法排出，变电站及围墙堵住原告的商业门面，致使原告的门面无法使用。该行为严重侵犯原告的合法权益，依法应当撤销。综上所述，一审判决虽认定事实清楚，但实体处理不当。请求二审法院依法结合事实情况与法律依据，纠正一审不当之处，撤销原判，改判撤销被上诉人作出上诉人的具体行政行为。
上诉人十堰市规划局上诉称：1.十堰经济开发区分局对第三人核发的2008－xx号《建设工程规划许可证》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，内容适当。原审第三人向十堰开发区分局申请办理上述规划许证时，提交的十堰市白浪经济技术开发区经济发展局十高经字（2002）67号《建设计划任务书》、原白浪经济开发区规划局对雅安居房地产开发公司办理的2003D－05号规划征地图、十堰高新区党委办公室《关于雅安居和丰融项目建设问题》6号党委会议纪要、十堰市国土资源局对雅安居房地产开发公司核发的（2005）十土建字第1xx号《建设用地批准书及附图》、十堰高新技术产业开发区经济发展局十高经字（2007）4号《关于十堰雅安居房地严开发有限公司中国汽车零部件产业促进中心项目的立项批复》、原十堰经济开发区规划管理局对雅安居公司审定的《2007－26中国商用车零部件产业促进中心总平面布置图》、十堰经济开发区管委会《关于加快推进中国商用车零部件产业促进中心建设》专题会议纪要、十堰市经济开发区建设局、十堰雅安居房地产开发有限公司《关于合作建设园艺广场和滨河南路的协议》等材料。上述证据也经（2012）鄂茅箭行初字第00007号行政判决书认定其真实合法，十堰经济开发区分局亦是依据第三人提交的申清材料，审核后认为其符合法定条件和标准，遂依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条之规定，向第三人核发了2008－xx号《建设工程规划许可证》。该许可证附图记载的商业综合楼建在雅安居公司土地使用权范围之内，虽然乾康公司也取得了相叠6.5米土地使用权，但此事因出国土局，审核土地纠纷已超出市规划局工作职责范围。市规划局作出行政许可认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。而且，该行政许可已经市政府行政复议确认为合法有效。2.一审判决“确认上诉人行政许可行为违法，判令采取措施弥补对原告造成的影响”无事实依据和法律依据。（1）关于十堰市规划局经济开发区分局的审批权限。十堰市规划管理局十堰经济开发区分局是依据十堰经济开发区管会2007年8月10日（23）号《专题会议纪要》和十堰市机构编制委员会十编发（2007）xx号《关于市规划局理顺城市规划管理体制的请示批复》，作为市规划局的派出机构对其辖区内所有的开发建设项目予以规划审批并实施监督，并没有超越职权。如果认定十堰经济开发区分局作出的具体行政行为违法，必将导白浪片区所有的开发建设项目违反法律规定，必将造成更大的危害后果和群体性事件的发生，请求中级人民法院认真考虑这一客观事实，作出公正裁判。（2）关于该行政许可的法律适用。《城市规划法》第三十二条和《城乡规划法》第四十条均属核发《建设工程规划许可证》的法律规定。《建设工程规划许可证》是省住建厅统一印发的格式文本，证书记载的此项内容上诉人无权修改。上诉人在核发上述规划许可证时，正是新旧法律的衔接时期，省住建厅尚未统一印制新许可证格式文本，于是仍沿用旧文本，并不属于适用法律错误。（3）一审法院适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定作出判决，但《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项并没有“判令弥补影响”的规定。（4）一审判决利益权衡之观点错误，对违法建设的认定与处理有严格的部门分工及行政程序，一审判决不应以司法替代行政。（5）上诉人在该具体行政行为实施中不存在违法，也无任何过错，原告未在其土地范围内进行建设，也没有提供证据证明其合法权益受到侵害，一审法院责令上诉人采取相应补救措施弥补对原告合法权益造成的影响无事实依据和法律依据。综上所述，请求二审法院依法查明事实，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
本案证据材料均已随案移送本院。本院经公开开庭审理，原审法院认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院认定的案件事实与原审判决认定的案件事实相同。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，十堰市规划局授权其派出机构十堰经济开发区分局“独立行使辖区内开发建设项目和个人建房等规划审批并实施监督”，应当视为委托。按照委托的原理，在行政诉讼中，不仅十堰市规划局是本案的被告，而且十堰经济开发区分局在作出行政行为时，应当以十堰市规划局的名义作出。而十堰经济开发区分局以自己的名义向十堰雅安居房地产开发有限公司核发2008－xx号《建设工程规划许可证》，属于超越职权，且在发证时适用了已经废止的法律。属于适用法律错误。本应依法撤销该行政行为，但本案所涉建设项目主体工程已经建成，投资巨大，撤销建设工程规划许可，可能造成重大经济损失，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定判决确认该行政行为违法，并无不当。上诉人十堰乾康贸易有限公司提交的证据不足以证明该规划许可“严重影响和损害了原告土地使用权及消防通道，致使原告家属楼污水无法排出，原告商业门面被变电房及围墙堵住无法使用”的情况。原审判决第二项责令十堰市规划局“采取相应补救措施，以弥补对十堰乾康贸易有限公司合法权益造成的影响”，该项判决事实根据不足，应当予以撤销。
综上所述，上诉人十堰乾康贸易有限公司上诉称十堰经济开发区分局颁发2008－xx号《建设工程规划许可证》超越职权及适用法律错误的上诉理由成立，本院予以采纳；其请求撤销该规划行政许可的诉讼请求及其他上诉理由不能成立，本院不予采纳，应当依法驳回。上诉人十堰市规划局上诉称原审判决“判令采取措施弥补对原告造成的影响”无事实依据的上诉理由成立，本院予以采纳；其上诉称该规划许可没有超越职权和不属于适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但处理结果部分不当，应当依法变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持十堰市茅箭区人民法院（2015）鄂茅箭行初字第00035号行政判决第一项；
二、撤销十堰市茅箭区人民法院（2015）鄂茅箭行初字第00035号行政判决第二项；
三、驳回上诉人十堰乾康贸易有限公司要求撤销十堰市规划局十堰经济开发区分局核发的2008－xx号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由十堰市规划局负担80元，由十堰乾康贸易有限公司负担20元。
本判决为终审判决。
审判长 封荣平
审判员 林 敏
审判员 郭 霞
二〇一六年八月三十一日
书记员 罗 琴
本案适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；