山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）市行初字第67号
原告鲁洪宝，男，1956年5月19日出生，汉族，章丘市物资集团总公司总经理（已离岗），住章丘市。
委托代理人马国立，山东泉舜律师事务所律师。
委托代理人王永明，山东泉舜律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张文利，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李志军，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告鲁洪宝不服被告济南市人民政府对其作出的济政复决字（2013）161号行政复议决定书，向济南市中级人民法院提起行政诉讼，济南市中级人民法院受理后，于2013年9月25日作出（2013）济行辖字第43号行政裁定书，将该案移交本院审理。本院于2013年10月29日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月20日公开开庭审理了本案。原告鲁洪宝及其委托代理人马国立、王永明，被告济南市人民政府法定代表人杨鲁豫的委托代理人李志军、张文利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年9月21日，被告济南市人民政府作出济政复决字（2013）161号行政复议决定书，主要内容是：申请人鲁洪宝，被申请人章丘市人民政府。请求事项：责令被申请人依法履行支付申请人土地补偿费（因胶济铁路客运专线工程占用申请人国有土地而未支付的补偿款）的具体行政行为。经审查查明：因胶济铁路客运专线工程建设，2007年7月23日，胶济铁路客运专线有限责任公司（简称胶铁公司）与章丘市胶济铁路客运专线协调领导小组办公室（简称章丘市铁办）就胶济铁路客运专线工程签订《委托书》，章丘市铁办受胶铁公司委托全权组织章丘市范围内拆迁补偿工作，胶铁公司确保相关资金及时到位。2007年9月25日，经山东国建房地产评估测绘有限公司进行评估，申请人土地评估总额为189483元。2007年11月1日，章丘市铁办与申请人鲁洪宝签订了《拆迁协议书》，对申请人房屋进行拆迁。申请人至今仍未收到土地评估价款189483元，遂提起行政复议。复议机关认为，被申请人提交的胶铁公司与章丘市铁办就胶济铁路客运专线工程签订的《委托书》证明，章丘市铁办受胶铁公司委托全权组织章丘市范围内拆迁补偿工作，胶铁公司确保相关补偿资金及时到位。因此，胶铁公司与章丘市铁办之间系委托与被委托的法律关系。申请人提交的山东国建房地产评估测绘有限公司出具的土地估价报告证明，土地评估的委托单位系胶铁公司。因此，复议机关认为，申请人复议请求事项不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。
被告依法向本院提交了以下证据和法律依据：
1、行政复议申请书；
2、受理通知书；
3、提起行政复议答复通知书；
4、行政复议答复书；
5、委托书，载明：委托方胶济铁路客运专线有限责任公司（甲方），受委托方章丘市胶济铁路客运专线协调领导小组办公室（乙方），胶济铁路客运专线工程是经国家发改委批准的国家重点建设项目，由铁道部和山东省人民政府共同投资建设，计划于2008年建成并通车。章丘市市区段工程建设需要对沿线部分房屋、建筑物、构筑物和企业进行拆除，为保证拆迁工作的顺利实施，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《山东省城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，甲方特委托乙方为委托拆迁人，全权组织拆迁补偿安置工作，乙方可以：1、按照拆迁政策，依法组织拆迁许可证申请、拆迁实施、拆迁补偿安置并及时向当地房屋拆迁主管部门报告拆迁工作情况；2、代表甲方向被拆迁人协商拆迁补偿安置的有关事宜；3、代表甲方落实住宅安置房源，并负责整个房屋异地安置工作；4、代表甲方落实住宅安置房源；5、代表甲方向被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，进行货币补偿金的兑付；6、关于责任、权利及义务另行议定。甲方保证积极配合乙方的工作，并确保补偿资金及时到位；
6、土地估价报告，委托单位胶济铁路客运专线有限责任公司委托山东国建房地产评估测绘有限公司对鲁洪宝的土地使用情况进行了评估；
7、济政复决字（2013）161号行政复议决定书；
8、送达回证及特快专递邮件查询回单；
9、《中华人民共和国行政复议法》第2条、第6条、第31条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条；
10、《城市房屋拆迁管理条例》第10条、第11条、第13条、第15条、第16条。
被告提交以上证据用以证明被诉的具体行政行为程序合法、认定事实清楚。
原告鲁洪宝诉称：原告的房屋位于章丘市枣园利民街11号。2007年胶济铁路客运专线工程施工，原告位于章丘市枣园利民街11号的房屋被征收并拆除，并且签订了拆迁协议书，章丘市人民政府至今未予支付申请人的土地补偿款。为纠正章丘市人民政府的违法行为，原告依法向被告提起了行政复议申请，要求其责令章丘市人民政府依法履行支付土地补偿的行政行为，而被告却以章丘市政府的支付款行为非具体行政行为为由，驳回了原告的复议申请。
被告的复议决定认定法律关系错误。其作出的驳回复议申请决定书也是违法的，应依法予以撤销。理由如下：一、被告享有国有土地使用权，其国有土地使用权因公共利益需要收回后，依法应当获得相应补偿，土地的收回是市、县人民政府的法定职责。《土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。依据前款第一项、第二项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。二、章丘市人民政府应该承担支付土地补偿款的义务。在本案中，拆迁人是章丘市胶济铁路客运专线协调工作领导小组办公室，依据《城市房屋拆迁管理条例》、《济南市城市房屋拆迁管理办法》的相关规定负有对被拆迁人即原告的补偿义务。而章丘市胶济客运专线协调工作领导小组办公室属于章丘市人民政府临时组建的机构，由其履行的一切法律行为所产生的一切后果应由其组建机关章丘市人民政府承担。三、章丘市人民政府组织实施房屋征收与补偿的行为是法定的行政行为，这一点可以从双方签订的补偿协议看出。胶济铁路客运专线有限责任公司与章丘市胶济铁路客运专线协调领导小组办公室签订的委托书是其两者内部的协商行为，该行为不能否定章丘市的行政行为。请求法院依法撤销被告作出的济政复决字（2013）161号行政复议决定书，诉讼费由被告承担。
原告依法向本院提交了以下证据：
1、济政复决字（2013）161复议决定书；
2、胶济客运专线建设城区外拆迁补偿安置方案；
3、拆迁协议书，证明：2007年11月1日，章丘市胶济客运专线协调领导小组办公室与鲁洪宝根据《山东省城市房屋拆迁管理条例》、《济南市城市房屋拆迁管理办法》、《胶济客运专线章丘市城区外拆迁安置方案》的有关规定，经双方协商，达成了拆迁协议书；
4、国有出让土地使用权价格评估报告；
5、安置协议书。
原告提交以上证据用以证明其符合起诉条件，原告主张依法有据。
被告济南市人民政府辩称：因胶济铁路客运专线工程建设，2007年7月23日，胶济铁路客运专线有限责任公司（简称胶铁公司）与章丘市胶济铁路客运专线协调小组办公室（简称章丘市铁办）就胶济铁路客运专线工程签订《委托书》。章丘市铁办受胶铁公司委托全权组织章丘市范围内的拆迁补偿工作，胶铁公司确保相关补偿资金及时到位。2007年9月25日，经山东国建房地产评估测绘有限公司评估，申请人土地评估总额为189483元。2007年11月1日，章丘市铁办与申请人鲁洪宝签订了《拆迁协议书》，对申请人房屋进行拆迁。申请人至今未收到土地评估价款189483元，遂提起行政复议。答辩人于2013年9月21日作出行政复议决定并邮寄送达原告。
答辩人认为，申请人申请复议的行为不是具体行政行为而是民事行为，理由如下：（一）国务院2001年6月13日公布、2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第10、11、13、15、16条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁”、“拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同”，“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议”、“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉”，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对拆迁不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”。从这些规定可以明确看出：拆迁行为是由拆迁人实施，并且是可以委托他人代为实施；应当与被拆迁人签订协议；可以基于此协议向仲裁机构申请仲裁或者提起诉讼；也可以申请有关行政机关进行行政裁决。基于上述，可以明确拆迁行为是民事行为。（二）本案中，被申请人提交的胶铁公司与章丘市铁办就胶济铁路客运专线工程签订的《委托书》、《拆迁补偿协议》、《拆迁公告》证明，胶铁公司作为拆迁人，委托章丘市铁办组织实施章丘市范围内拆迁补偿工作，与被拆迁人签订拆迁补偿协议，胶铁公司确保相关补偿资金及时到位。因此，申请人与胶铁公司是民事关系。申请人提交的山东国建房地产评估测绘有限公司出具的土地估价报告也证明，土地评估的委托单位系胶铁公司。因此，复议机关认为，申请人复议请求事项不是具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条，复议机关对复议申请人的请求不予支持，驳回申请人的复议请求。综上，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院予以维持。
经庭审质证、辩论，本院对证据作如下确认：
原告提交的证据，证明原告符合起诉条件，本院予以采信。被告提交的证据，能够证明被诉具体行政行为的行政程序和所认定事实的根据，本院予以采信。
经庭审查明：原告的房屋位于章丘市枣园利民街11号。2007年胶济铁路客运专线工程施工，原告位于章丘市枣园利民街11号的房屋被拆除，被拆除房屋面积274.8平方米，鲁洪宝国有土地使用权面积699.2平方米。原告提交的《拆迁协议书》载明拆迁人与被拆迁人是根据国务院、山东省城市房屋拆迁管理条例、《济南市城市房屋拆迁管理办法》、《胶济客运专线章丘市城区外拆迁补偿安置方案》的有关规定，经双方协商，达成的拆迁协议。安置商品房房屋2套，总面积230平方米，对鲁洪宝国有土地使用权面积699.2平方米，在拆迁协议中未有涉及。被告提交的胶铁公司与章丘市铁办就胶济铁路客运专线工程签订的《委托书》、《拆迁补偿协议》等证明，胶铁公司作为拆迁人，委托章丘市铁办组织实施章丘市范围内拆迁补偿工作，胶铁公司确保相关补偿资金及时到位。申请人提交的山东国建房地产评估测绘有限公司出具的土地估价报告也证明，土地评估的委托单位系胶铁公司。2013年7月30日，原告鲁洪宝作为申请人向被告济南市人民政府提起行政复议，要求责令被申请人章丘市人民政府依法履行支付申请人土地补偿费的具体行政行为。2013年8月14日，章丘市人民政府作出答复书，2013年9月21日，被告济南市人民政府作出济政复决字（2013）161号行政复议决定书，并于2013年9月24日邮寄送达鲁洪宝的代理人马国立。
本院认为，从被告提交的胶铁公司与章丘市铁办就胶济铁路客运专线工程签订的《委托书》、《拆迁补偿协议》等证明胶铁公司作为拆迁人，委托章丘市铁办组织实施章丘市范围内拆迁补偿工作，胶铁公司确保相关补偿资金及时到位。因此，鲁洪宝与胶铁公司是民事法律关系。申请人提交的山东国建房地产评估测绘有限公司出具的土地估价报告也证明，土地评估的委托单位系胶铁公司。鲁洪宝的土地补偿款的发生系因拆迁行为而产生，拆迁补偿协议是根据国务院、山东省城市房屋拆迁管理条例、《济南市城市房屋拆迁管理办法》、《胶济客运专线章丘市城区外拆迁补偿安置方案》的有关规定而签订，如果存在土地补偿款的问题，土地补偿款的支付主体也应为胶济铁路客运专线有限责任公司而非章丘市人民政府，原告的复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受案范围，故被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回申请人的行政复议申请，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，并无不当。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告鲁洪宝的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告鲁洪宝负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 叶惠东
人民陪审员 周庆华
人民陪审员 李 彬
二〇一四年一月二十三日
书 记 员 刘双双