安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终576号
上诉人（一审原告）李士全，男，1978年10月1日生，汉族，住安徽省临泉县。
委托代理人杨振，上海祯平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区，统一社会信用代码11341221003173206K。
法定代表人梁永勤，该县县长。
委托代理人张修华，该县国土资源局工作人员。
委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。
上诉人李士全因诉临泉县人民政府征收补偿决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2016)皖12行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。上诉人李士全的委托代理人杨振，被上诉人临泉县人民政府的委托代理人张修华、侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李士全在一审中诉称：其在临泉县城南新区新城社区李庙自然村有房屋一套。临泉县人民政府对其所居住地的房屋及土地进行征收，并于2016年8月9日作出了临政秘[2016]169号《集体土地征收拆迁补偿决定书》。其认为，该补偿决定事实不清，程序违法，适用法律错误，补偿费用畸低，严重侵犯了其合法权益。请求：撤销临泉县人民政府作出的临政秘[2016]169号《集体土地征收拆迁补偿决定书》；本案诉讼费由被告负担。
一审法院审理查明：2010年6月2日，安徽省人民政府作出《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》（皖政地置[2010]105号），同意征收城关镇境内农民集体农用地31.8461公顷用于城镇建设，由临泉县依法办理供地手续。同年7月19日，临泉县人民政府作出临政秘[2010]83号《征地公告》，征收临泉县城关镇三合居委会、新城居委会。大闫行政村境内土地总面积31.8461公顷，全部为农用地。原告李士全的房屋在该征收土地范围内。2010年8月6日，临泉县国土资源局作出临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》。2011年8月3日，临泉县人民政府经常务会议研究，作出临政办[2011]18号《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》。2015年4月15日，临泉县人民政府作出临政办[2015]12号《关于批转县国土局<临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案>的通知》；2016年3月12日，临泉县人民政府又作出临政办[2016]15号《关于调整<临泉县集体土地征收补偿安置办法>及<城市规划区内集体土地征收房屋补偿安置补充规定>部分条款的通知》；2016年4月8日，临泉县人民政府再作出临政办[2016]17号《关于集体土地征收拆迁奖励标准的通知》，确定了征收补偿方案。
临泉县人民政府于2016年8月9日作出临政秘[2016]169号《集体土地征收拆迁补偿决定书》，认定李士全的土地及房屋等地面附属物位于临泉县城南新区李庙自然村，属于《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》（皖政地置[2010]105号）征收范围。被征收土地面积为0.63亩，建筑面积为398.03平方米（含以儿子李凯月名义评估的房屋及其他附着物），用途为住宅。因李士全与征收实施单位未能达成补偿协议，决定：1、对李士全位于征收范围内的0.63亩土地及房屋等地面附属物实施征收，按照规定给予货币补偿或产权调换。2、如李士全选择货币补偿，根据评估，其应得的补偿款合计为547879.84元。3、如商业用房选择一次性货币补偿3万元／人，共补偿511301.24元并安置房屋面积138平方米；如商业用房不选择货币化补偿3万元／人，可按招标价购置调换15平方米／人，共补偿361301.24元并安置房屋面积213平方米。产权调换房屋按照确定的安置地点和安置原则进行安置,由征收实施单位与被征收人另行结算。3、限李士全于收到决定之日起三日内到征收实施单位选择补偿方式。逾期不选，视为选择货币补偿方式。补偿款经公证机关公证后，将依法提存。4、李士全在收到决定之日起七日内搬迁完毕，并交付被征收土地及房屋等地面附属物。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征收耕地、其他土地的补偿费用按相应的标准支付。被征收土地上的附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。安徽省人民政府办公厅皖政办[2003]77号文件授权设区的市人民政府，按照当地经济发展水平，制定被征收土地上房屋及其附属物的补偿标准。也就是说，法律仅对被征收土地的补偿费确定了补偿方式，对被征土地上房屋的补偿由各地区自行规定，均未明确具体的补偿数额标准。本案中，安徽省人民政府于2010年作出关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，临泉县人民政府及该县国土资源局也于2010年发布征地公告、征地补偿标准和安置方案公告。李士全的土地及地上的房屋在上述征收范围内，但临泉县人民政府并未于当时对李士全的土地及地上的房屋等实施征收。在2015年对本案诉争土地及地上附属物进行征收时，因李士全一直没有与征收实施单位达成补偿协议，为维护公共利益，临泉县人民政府根据安徽省及阜阳市于2015年调整的征地补偿标准及被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准和其批转的临泉县国土资源局于2015年制定的《临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》、2016年制定的《关于调整临泉县<集体土地征收补偿安置办法>及<城市规划区内集体土地征收房屋补偿安置补充规定>部分条款的通知》等文件，作出临政秘[2016]169号《集体土地征收拆迁补偿决定书》。该补偿决定对李士全的土地及地上附属物均按照2015年调整后的标准进行补偿，且赋予了李士全选择货币补偿或者产权调换的权利，并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利，进行了公告及送达，充分保障了被征收人李士全的合法权益，该补偿决定并无不当。李士全要求撤销该补偿决定的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李士全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李士全承担。
李士全上诉称：1、临泉县人民政府作出被诉补偿决定的依据是皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，但该批复与其所在地没有任何关联性，系违法套用批复。2、本案所涉征地批准文件皖政地〔2010〕348号已失效。3、临泉县人民政府作出被诉补偿决定无程序和事实上的法律依据，更不具备作出被诉补偿决定的主体资格。征收补偿决定程序适用于国有土地征收中，本案涉及集体土地征收，故以国有土地上的房屋征收方式来实施是错误的，临泉县人民政府不具有对集体土地上的房屋作出补偿决定的主体资格。本案未依法作出征收决定，故没有作出补偿决定的合法前提。在未依法评估情况下作出补偿决定亦属违法。4、临泉县人民政府依照自行制定的规范性文件作出补偿决定错误。5、被诉补偿决定的送达存在程序违法。6、临泉县人民政府没有提供合法的周转或安置房源材料，违背法律基本原则。7、征收土地程序严重违法。案涉征地补偿安置方案批准日期为2015年4月15日，但其至今未得到补偿。8、临泉县人民政府提供的资金存储证明不能证明有足额补偿资金；临泉县人民政府所作的风险评估违法；临泉县人民政府未提供依法公示征收土地公告及补偿安置方案公告的证据。9、被诉补偿决定对房屋价值的评估偏低。请求撤销一审判决，撤销临泉县人民政府〔2016〕169号补偿决定。
临泉县人民政府答辩称：1、因工作疏忽，其在作出被诉征收补偿决定时错用了皖政地置〔2010〕105号的文号，但并不能否定李士全的土地和地上附着物已经法定程序批准征收。2、安徽省人民政府在作出皖政地〔2010〕348号批复后，其和国土部门于2010年发布了征地公告和补偿安置方案公告，已开始实施征收，仅因李士全不愿签订补偿协议，故直到2016年仍未能全面完成征收工作。3、其依据最新的文件和调整后补偿标准作出被诉补偿决定，且赋予了李士全选择货币补偿或产权调换的权利，也告知了救济权利，充分保障了被征收人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。
临泉县人民政府在法定期限内向一审法庭提交的证据、依据有：1、临政秘[2016]169号《集体土地征收拆迁补偿决定书》；2、临政秘[2016]169号决定书送达图片；3、临政秘[2016]169号决定书送达回证；4、临政秘[2016]169号决定书公示图片；5、城南新区重点项目周转资金专户；6、李士全房屋评估材料；7、李士全家庭关系信息表；8、集体土地征收拆迁货币化补偿发放明细表；9、集体土地征收拆迁产权调换补偿发放明细表；10、《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》（皖政地置[2010]105号）；11、临泉县人民政府征地公告（临政秘[2010]83号）；12、临泉县国土资源局征地补偿标准和安置方案公告（临国土资[2010]264号）；13、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2015]24号）；14、《阜阳市人民政府关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附属物补偿标准的通知》（阜政秘[2015]205号）；15、《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办[2011]18号）；16、关于转批县国土局《临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》的通知（临政办[2015]12号）；17、关于调整临泉县《集体土地征收补偿安置办法》及《城市规划区内集体土地征收房屋补偿安置补充规定》部分条款的通知（临政办[2016]15号）；18、《关于集体土地征收拆迁奖励标准的通知》（临政办[2016]17号）。上述证据证明被诉补偿决定的补偿标准是依据相关政策和标准进行制定的，符合法律规定。
李士全在举证期限内向一审法庭提交的证据有：1、身份证复印件；2、临政秘[2016]169号《集体土地征收拆迁补偿决定书》。证明其在法定期限内提起了行政诉讼。
上述证据均随案移送本院。
二审中，李士全向本院提交了以下证据：1、中华人民共和国国务院国复〔2017〕1251号行政复议裁决书；2、临泉县2010年第二批次建设用地置换项目被置换地块二用地勘测定界图；3、李庙村和孔村庄所在地理位置图，以上3份证据证明其村庄的土地不在皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》批准征收范围内。临泉县人民政府向本院提交了安徽省人民政府皖政地〔2010〕348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》及定界图、中华人民共和国国务院国复〔2017〕1251号行政复议裁决书，证明2010年安徽省人民政府批准其建设用地有两个第二批次批复，其在作出被诉补偿决定时因工作疏忽错用了皖政地置〔2010〕105号的文号；李士全的土地和地上附着物已经安徽省人民政府皖政地〔2010〕348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》批准征收。
本院经审查认为，双方当事人在二审中提交的证据相互印证，能够证明案涉房屋所占土地不在皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》批准征收范围内。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决认定“2010年6月2日，安徽省人民政府作出皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》，同意征收临泉县城关镇境内农民集体农用地31.8461公顷用于城镇建设，由临泉县依法办理供地手续。同年7月19日，临泉县人民政府作出临政秘〔2010〕83号《征地公告》，征收临泉县城关镇三合居委会、新城居委会、大闫行政村境内土地总计31.8461公顷，全部为农用地。李士全的房屋在该征收土地范围内。8月6日，临泉县国土资源局作出临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》”不当，本院予以指出。
本院认为，有征收才有补偿。被诉补偿决定是对集体土地及地上房屋等附着物作出的，因此，对集体土地依法组织实施征收是作出被诉补偿决定的前提。本案中，被诉补偿决定认定李士全的土地及房屋等地面附着物在安徽省人民政府皖政地置〔2010〕105号《关于临泉县2010年第二批次建设用地置换的批复》征收范围内，临泉县人民政府、临泉县国土资源局也在批复作出后分别作出征地公告、征地补偿标准和安置方案公告，但李士全二审中提交的行政复议裁决书等证据能够证明其土地及房屋等地面附着物不在皖政地置〔2010〕105号批复范围内。临泉县人民政府辩称李士全的土地及房屋在安徽省人民政府皖政地〔2010〕348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》批准征收范围内，其因工作疏忽错用了皖政地置〔2010〕105号批复的文号，临政秘〔2010〕83号《征地公告》、临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》亦是错用文号，实际是对皖政地〔2010〕348号批复的公告。经审查，两批复确定的征地范围、征地面积及被征收土地的用途均不相同，而临政秘〔2010〕83号《征地公告》、临国土资[2010]264号《征地补偿标准和安置方案公告》的内容与皖政地置〔2010〕105号批复相符，故临泉县人民政府上述辩解理由不能成立，本院不予支持。在临泉县人民政府未提供证据证明其对李士全的土地及房屋已依法组织实施征收的情况下，其作出被诉补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初261号行政判决；
二、撤销临泉县人民政府于2016年8月9日作出的临政秘〔2016〕169号集体土地征收拆迁补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人临泉县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年八月七日
法官助理 戴 红
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。