安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖01行初15号
原告邰海松，男，汉族，1973年9月5日出生，农民，住安徽省当涂县。
原告邰召虎，男，汉族，1967年9月6日出生，农民，住安徽省当涂县。
原告邰召连，男，汉族，1968年11月15日出生，农民，住安徽省当涂县。
原告邰正富，男，汉族，1973年10月23日出生，农民，住安徽省马鞍山市博望区。
原告邰正高，男，汉族，1980年2月16日出生，农民，住安徽省当涂县。
原告邰正海，男，汉族，1985年4月11日出生，农民，住安徽省当涂县。
原告邰正明，男，汉族，1970年2月26日出生，个体工商户，住安徽省马鞍山市雨山区。
原告邰正钊，男，汉族，1977年9月26日出生，农民，住安徽省当涂县。
原告余象炳，男，汉族，1972年2月4日出生，农民，住安徽省当涂县。
九原告共同委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。
九原告共同委托代理人蔡云鹏,北京在明律师事务所实习律师。
被告安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，省长。
委托代理人陈驰，安徽省人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈雨华，安徽省人民政府法制办工作人员。
被告马鞍山市人民政府，住所地马鞍山市雨山区太白大道2008号
法定代表人左俊，市长。
委托代理人方沈龙，马鞍山市土地和房屋征收管理局工作人员。
委托代理人徐文东，安徽明博律师事务所律师。
原告邰海松、邰召虎、邰召连、邰正富、邰正高、邰正海、邰正明、邰正钊、余象炳（以下简称邰海松等九人）不服被告马鞍山市人民政府征收补偿安置方案及被告安徽省人民政府行政复议决定一案，于2018年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月5立案，并于2018年1月9日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。原告邰海松等九人及其委托代理人梁红丽、蔡云鹏，被告安徽省人民政府委托代理人陈驰、陈雨华，被告马鞍山市人民政府委托代理人方沈龙、徐文东到庭参加诉讼。2018年5月9日，邰海松等九人申请案件中止审理，本院于2018年5月31日依法裁定中止审理，2018年10月10日案件恢复审理。本案现已审理终结。
2017年9月5日，被告马鞍山市人民政府作出《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》（2017年第B15号）（以下简称15号《公告》）。邰海松等九人及邰正勤对此不服，于2017年10月16日向安徽省人民政府申请行政复议，要求撤销15号《公告》。2017年12月20日，安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕502号《行政复议决定书》（以下简称502《决定书》），确认15号《公告》违法。邰海松等九人对此不服，于2018年1月5日向本院提起行政诉讼。
原告诉称：原告邰海松等九人系世居马鞍山市博望区博望镇新陇村邰家自然村村民。2017年10月25日，原告以被告马鞍山市人民政府作出的15号《公告》违法为由，向被告安徽省人民政府提起行政复议，要求依法予以撤销。2017年12月24日，被告安徽省人民政府向原告等人邮寄送达502号《决定书》，确认15号《公告》违法，但并未撤销。原告不服，依法提起行政诉讼。原告认为被告马鞍山市人民政府作出的补偿安置方案实体、程序违法，应当依法予以撤销，被告安徽省人民政府并未依法履行行政复议职责，其复议决定应当依法予以撤销，主要理由为：一、补偿安置方案并未依法进行广泛公示，属于程序严重违法情节。原告并未在所谓的公示期限之内知悉补偿安置方案的内容，只是居住区域面临征收，依法通过信息公开的方式得知本方案；二、方案关于补偿安置等费用过低，不能保证被征地农民的原有生活水平，安置方案实体违法，每亩土地的征地费用、安置费用均过低；三、方案单方面决定实行产权调换，侵害了原告选择实行货币补偿安置的权利；四、该方案中的（二）征地人员安置第2条，提及本次征收不涉及自费农转非人员，排除了原告中存在自费农转非人员的安置权益，严重损害了原告的权益。实际上，原告中存在自费农转非人员，其响应政府号召自主择业自谋生路，或因为外出务工或因自主创业等因素，将户口迁出本地，但在征收区域仍有宅基地以及承包地，按照《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》第十六条第一款第（六）项的规定，在征收区域仍有承包地和住房的“自理口粮户”系被征地单位应予安置的人员，安置方式应当与其他安置人员一致，不应当区别对待，更不应当予以排除。综上所述，原告认为，本案被告马鞍山市人民政府作出的15号《公告》实体、程序均违法，应予撤销，被告安徽省政府并未依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出行政复议决定，撤销该补偿安置方案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条的规定，请求：一、请求撤销被告安徽省人民政府作出的502号《决定书》；二、请求撤销被告马鞍山市人民政府作出的15号《公告》；三、由两被告承担本案的诉讼费用。另，本案庭审前原告提出对《马鞍山市土地征收补偿安置办法》之《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》中的第二条进行附带审查的请求。
被告安徽省人民政府辩称：首先，15号《公告》的内容合法。15号《公告》公布了建设用地项目名称、被征收土地位置、被征收土地单位及面积、征地拆迁补偿标准、拆迁安置实施单位及操作步骤和方法、申请听证和行政复议的途径等，符合《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第八条关于征地补偿安置方案公告的规定。15号《公告》公布的补偿安置标准，执行的不是征地批准时实施的《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号)规定的标准，而是15号《公告》发布时实施的《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）规定的标准。皖政〔2015〕24号文件规定的补偿安置标准，高于皖政〔2012〕67号文件规定的标准。马鞍山市人民政府按照实施征地时的标准，而非按照批准征地时的标准对被征地农户予以补偿，更好地维护了被征地农民的合法权益。青苗和地上附着物补偿标准、被征地农民安置和基本养老保险，符合《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》（皖政办〔2003〕77号）、《马鞍山市土地征收补偿安置办法》（马鞍山市政府第43号令）、《马鞍山市关于印发马鞍山市土地征收补偿标准的通知》（马政秘〔2008〕78号）、《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》（马博政办〔2016〕69号）、《马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法》（马政〔2005〕14号）的规定。其次，作出15号《公告》的程序部分违法。《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》和《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在作出征地公告后45日内，作出补偿安置方案公告，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿安置方案报市、县政府批准后，由市、县政府土地行政主管部门组织实施。本案中，安徽省人民政府2012年12月30日作出1376号《批复》后，马鞍山市政府于2013年5月8日作出52号《征地公告》。马鞍山市国土资源局于2017年2月28日作出《补偿安置方案》。但马救山市政府到2017年9月5日才作出15号《公告》，且其所提供的证据也不足以确认15号《公告》张贴的时间、方式、地点。因此，15号《公告》作出的程序部分违法。但鉴于15号《公告》规定的征地补偿安置标准、社保措施、补偿款发放主体和方式等内容合法、适当，其程序部分违法不足以导致15号《公告》被撤销，安徽省人民政府也没有必要责令马鞍山市政府重新作出补偿安置方案公告，但马鞍山市政府应采取相应措施认真整改，规范今后征地工作。此外，原告不服安徽省人民政府作出的1376号《批复》，向安徽省人民政府申请的行政复议，安徽省人民政府已作出《行政复议决定书》（皖行复〔2017〕479号），并送达申请人。综上，被告安徽省人民政府认为，502号《决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，适用依据正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告马鞍山市人民政府辩称：一、15号《公告》已经公示并征求村民意见，程序合法。为了实施省政府1376号《批复》，马鞍山市人民政府于2013年5月8日发布52号《征地公告》。2017年该征收项目正式实施，经对博望区博望镇新陇村邰家村民组征地补偿安置情况的调查、登记，有关部门拟定了《博望新城区新陇地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》，在镇、村公示栏及征迁现场进行张榜公示征求意见，另采取了进村入户送达《致被征收户一封信》、张贴1376号《批复》、召开村民会议等方式公示，广泛听取村集体经济组织、村民意见，保障了被征地农民合法权益。在此基础上，马鞍山市人民政府于2017年9月5日正式发布案涉15号《公告》。二、15号《公告》内容合法。首先，关于原告认为的补偿安置等费用过低问题。1.关于征地补偿安置标准，15号《公告》所公布的补偿安置标准，并非按照征地批准时的省政府《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号）执行，而是按照15号《公告》发布时的省政府《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）执行，皖政〔2015〕24号的标准高于皖政〔2012〕67号的标准，马鞍山市人民政府按照实施征地时的标准，而非按照批准征地时的标准对被征地农户予以补偿，更好地维护了被征地农民的合法权益。对涉案集体土地征收补偿实行的是区片地价，严格按照《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）规定的补偿标准实施征收。每亩44000元的综合地价，是省政府公布的案涉地价标准，原告认为补偿安置等费用过低，无法律依据。2.关于社保措施。公告中有关社保的内容也是严格依据《马鞍山市被征地农民基本养老保险暂行办法》（马政〔2005〕14号）及相关规定执行。3.关于农业人员安置案涉项目仅涉及征收集体建设用地，不涉及农用地，故不涉及农业人员安置。其次，关于房屋拆迁补偿安置。1.关于是否应当参照国有土地房屋征收标准进行征收，原告认为，应依据最高人民法院相关司法解释参照国有土地上房屋征收补偿标准进行住房补偿安置，本项目房屋及土地刚开始实际征收，不属于司法解释规定的情形，原告认为应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的观点依法不能成立。2.关于住房安置方式。对于集体土地地上建筑物、附着物的征收，相关法律政策没有规定征地实施单位应当给被征收入提供两种以上补偿安置途径、根据《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》（马政〔2012〕36号）第三条、第十五条规定，对集体土地上住房拆迁需要安置的，一律实行产权调换安置方式，《马鞍山市土地征收补偿安置办法》中关于“货币化加配购安置房的方式”不需执行。因此，原告认为市政府没有提供选择货币化补偿安置，无法律依据。综上所述，被告马鞍山市人民政府认为，15号《公告》严格按照法定程序实施，公告内容符合法律、法规、规章和相关规范性文件规定，没有损害原告在批准征地后获得补偿安置的实体性效益，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2012年12月30日，安徽省人民政府作出1376号《批复》，批准马鞍山市政府在马鞍山市博望区博望镇西城村、东城村、新陇村用地范围内，转用并征收集体农用地3.3302公顷（其中耕地2.8311公顷）、征收集体建设用地33.5887公顷，合计批准建设用地36.9189公顷，用于城市建设。2013年5月8日，马鞍山市政府作出52号《征地公告》,对1376号《批复》的征地批准机关、批准文号、文件名称、批准征收土地位置、面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等予以公布。2017年2月28日，马鞍山市国土资源局作出《补偿安置方案》。2017年9月5日，马鞍山市政府作出15号《公告》。该《公告》主要内容为：建设用地项目名称、被征收土地位置、被征收土地单位及面积、征地拆迁补偿标准、拆迁安置实施单位及操作步骤和方法、依法申请听证和行政复议的途径等。其中，征地补偿安置的主要内容为：统一年产值1850元/亩，农用地土地补偿费按统一年产值9倍计，安置补助费按15倍计，补偿标准为4400元/亩；建设用地土地补偿费按统一年产值5倍计，安置补助费按7倍计，补偿标准为22200元/亩；青苗和地上附着物补偿标准，按照《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》（马博政办〔2016〕69号）文件规定执行；被征地农民养老保险，按照《马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法》（马政〔2005〕14号）办理。并于2017年10月8日在被征收地依法予以张贴公示。邰海松等九人及邰正勤对此不服，于2017年10月16日向安徽省人民政府申请行政复议。2017年12月20日，安徽省人民政府作出502《决定书》，确认15号《公告》违法。邰海松等九人对此不服，于2018年1月5日诉至本院，请求判如所请。
本院认为，本案被诉行政行为系马鞍山市人民政府作出的《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》及安徽省人民政府作出的皖行复〔2017〕502号《行政复议决定书》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条及第二十六条之规定，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。本案中，邰海松等九人起诉要求撤销马鞍山市人民政府作出的《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》及安徽省人民政府作出的皖行复〔2017〕502号《行政复议决定书》。但房屋征收补偿方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力。人民法院单独对补偿方案进行审查，不符合诉讼经济、便利的原则。且马鞍山市人民政府作出的《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。关于原告提出规范性文件附带审查的请求，因本案未对行政行为进行实体审查，对于该行政行为依据的规范性文件亦不予审查。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告邰海松、邰召虎、邰召连、邰正富、邰正高、邰正海、邰正明、邰正钊、余象炳的起诉。
案件诉讼费用人民币50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 李琦
审判员 潘攀
审判员 张俊
二〇一八年十月十日
书记员 杨丽
附本裁判文书适用的法律规范：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。