山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）历行初字第65号
原告邢立国，男，1973年11月9日出生，汉族，农民，住济南市。
原告伊洪福，男，1964年11月15日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人薛正懿，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
被告济南市规划局，住所地济南市。
法定代表人贾玉良，局长。
委托代理人张科伟，济南市规划局政策法规处科长。
委托代理人文军，济南市规划局直属第四分局科长。
第三人济南市长清区平安街道办事处南汝村民委员会，住所地济南市长清区平安街道办事处。
负责人刘广宝，主任。
原告邢立国、伊洪福因不服被告济南市规划局于2009年3月2日作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为，于2013年5月13日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2013年5月17日向被告济南市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，因济南市长清区平安街道办事处张家桥村民委员会、济南市长清区平安街道办事处南汝村民委员会与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院于2013年5月20日依法通知上述两村民委员会作为第三人参加诉讼。因本案的审判须以其他相关行政案件的审理结果为依据，本院于2013年5月20日裁定本案先行中止。中止原因消除后，本院依法组成合议庭，分别于2013年11月5日、2013年11月26日、2014年1月7日、2014年1月13日公开开庭审理了本案。原告邢立国、伊洪福，被告济南市规划局委托代理人张科伟、文军到庭参加诉讼。案件起诉时的原告之一邢立山经本院两次合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，视为原告邢立山申请撤回起诉，本院将另行裁定。案件审理时的第三人之一济南市长清区平安街道办事处张家桥村民委员会在诉讼中书面表示放弃诉讼权利，不参加诉讼，应视为该村民委员会自愿退出诉讼，本院将另行处理。第三人济南市长清区平安街道办事处南汝村民委员会经本院两次合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本案进行缺席审理，现已审理终结。
被告济南市规划局于2009年3月2日作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号），主要内容为：“用地单位：长清区平安街道办事处南汝村、张桥村村民委员会，用地项目名称：南汝村、张桥村旧村（居）改造工程，用地位置：济菏高速以西、凤凰山路以东、晶恒路以北侧，用地性质：居住、商业金融业，用地面积：13.7公顷，建设规模：总建筑面积18.73万平方米。”
被告济南市规划局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、2009年2月3日济南市长清区平安街道办事处南汝村民委员会、济南市长清区平安街道办事处张家桥村民委员会《关于加快办理规划建设用地许可证的申请》；
2、《济南市发展和改革委员会关于核准长清区平安街道办事处张桥片区（南汝村、张桥村）旧村改造村民安置用房项目的通知》（济发改投资（2009）28号）；
3、《济南市发展和改革委员会关于核准长清区平安街道办事处张桥片区（南汝村、张桥村）旧村改造村民生活保障用房项目的通知》（济发改投资（2009）29号）；
4、2009年2月21日至27日现场批前公示照片一组7张；
5、张桥片区安置、保障用地地形图（现状地形图局部）；
被告提交1-5号证据用以证明原告应当知道被告于2009年作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的事实；
6、济南市长清区平安街道办事处南汝村民委员会、济南市长清区平安街道办事处张家桥村民委员会于2013年11月27日出具的证明，被告提交该证据用以证明其于2009年2月21日至2月27日在项目建设现场对建设用地规划许可进行了批前公示；
7、邢立国于2012年12月7日填写的济南市政府信息公开申请表复印件；
8、邢立山于2012年12月7日填写的济南市政府信息公开申请表复印件；
9、伊洪福于2012年12月7日填写的济南市政府信息公开申请表复印件；
被告提交7-9号证据用以证明2012年12月7日之前，原告已经知晓其所作出的建设用地规划许可；
10、济南市环境保护局环境影响评价（济环建审（2008）294号），被告提交该证据用以证明《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）符合办理用地许可的要求；
11、《山东省人民政府关于济南市2006年第三十三批次城市建设用地的批复》，被告提交该证据证明该用地为国有用地，可以进行城市建设；
12、《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）及其附图。
被告济南市规划局提交了《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《济南市城乡规划条例》第二十五条作为法律、法规依据。
原告邢立国、伊洪福诉称，原告系济南市长清区平安街道办事处南汝村村民，均在南汝村拥有农村宅基地房屋。2012年12月31日原告通过被告所作的政府信息公开答复得知，被告曾核发过《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）。原告认为被告核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为实体和程序均违法，严重侵犯原告合法权益，遂复议至山东省住房和城乡建设厅，请求确认被告核发上述建设用地规划许可证的具体行政行为违法并予以撤销。山东省住房和城乡建设厅作出了《山东省住房和城乡建设厅建设行政复议决定书》（鲁建复决（2013）20号），维持了被告的具体行政行为。为维护自身合法权益，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，向法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告核发的《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）；2、诉讼费用由被告承担。
原告邢立国、伊洪福向本院提交了如下证据材料：
1、编号为EW712747029CS的国内特快专递邮件详情单，证明被告于2012年12月28日向原告邮寄了《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）复印件，原告此时才知晓被诉具体行政行为内容；
2、山东省住房和城乡建设厅《建设行政复议决定书》（鲁建复决（2013）20号），证明原告在知晓被告具体行政行为之后的起诉过程；
3、《济南市人民政府征收土地公告》（（2010）83号）；
4、《济南市人民政府征收土地公告》（（2010）84号）；
原告认为，证据3、4均为涉案土地的征地公告，发布时间为2010年4月1日，《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）核发时间为2009年3月2日，在公告发布之前涉案土地的性质为集体土地，并非国有土地，根据《物权法》第二十八条、《土地管理法》第四十三条之规定，被告在公告作出之前核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）违法；
5、《山东省人民政府关于济南市长清区2009年第三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字第（2010）465号）；
6、济南市2009年度第3批第1宗城市建设用地勘测定界图；
原告以上述证据证明规划许可证规划的位置与实际征地位置不符。
被告济南市规划局辩称，一、被告核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）合法正当。2009年2月，长清区街道办事处南汝村、张桥村村民委会持书面申请、建设项目核准文件、现状地形图等材料向被告申请办理位于济菏高速以西、凤凰山路以东、晶恒路北侧的南汝村、张桥村旧村（居）改造工程建设用地规划许可证。经审查，该项目申报要件齐备，符合法律、法规规定，被告于2009年3月为南汝村、张桥村旧村（居）改造工程核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号），用地面积13.7公顷。二、原告起诉超过法定起诉期限。被告在办理南汝村、张桥村旧村（居）改造工程建设用地规划许可证过程中，按规定在项目现场进行了批前、批后公示，因此原告应当于2009年就知道被告核发建设用地规划许可证的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原告于2013年5月提起本案行政诉讼，已经超过法定起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对被告提交的1-12号证据，原告对其中的1-3、5、7-10、12号证据无异议，本院认为，被告的1-3、5、7、9-10、12号证据与本案有关联性，内容真实且形式合法，应确认为有效证据，被告8号证据与本案无关联性，本院不予采信；原告对被告4号证据的真实性有异议，认为“2009年2月22日和2月23日的照片完全一致，是同一张照片洗了两遍，2月21日和2月24日的照片也完全一致，至于2009年2月25日至27日的照片是被告当庭提交的，不具备证据资格。”本院认为，2009年2月25日至27日的3张照片，系被告在举证期限届满后提交，本院不予认定；至于2009年2月22日至2月24日的4张照片存在诸多疑点，不符合日常生活经验法则，原告对该4张照片的真实性提出了合理怀疑，且从被告2014年1月20日向本院提交的《关于现场公示照片证据有关情况的说明》来看，该4张照片的形成时间、内容和形式均明显存在伪造事实，对此本院将另行处理，本案中本院对被告4号证据不予采信。原告对被告6号证据的真实性有异议，认为“6号证据超过举证期限，张家桥村、南汝村和被告有利害关系，故该证据证明效力不高，南汝村的公章由街道办统一管理，对南汝村能否在证据上盖章原告持怀疑态度，且该证据上无两村负责人签字。”本院认为，6号证据系被告在诉讼程序中收集，不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据，无法证实被告关于“于2009年2月21日至2月27日进行了批前公示”的主张。原告对被告11号证据的真实性、合法性不予认可，本院认为，该批复与本案被诉具体行政行为无关联性，本院不作评价亦不予采信。
对原告提交的1-6号证据，被告对1-2号证据无异议，但认为“原告早就知道被告作出的《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）并向被告申请政府信息公开”；被告认为3-6号证据与本案无关联性。本院认为，1-2号证据与本案有关联性，内容真实且形式合法，应确认为有效证据。3-6号证据的形成时间是在被告作出被诉具体行政行为之后，且原告的证明目的与被诉具体行政行为合法性问题无关联，本院不予采信。
经审理查明，被告济南市规划局根据济南市长清区平安街道办事处张家桥村民委员会和济南市长清区平安街道办事处南汝村民委员会的书面申请、《济南市发展和改革委员会关于核准长清区平安街道办事处张桥片区（南汝村、张桥村）旧村改造村民安置用房项目的通知》（济发改投资（2009）28号）、《济南市发展和改革委员会关于核准长清区平安街道办事处张桥片区（南汝村、张桥村）旧村改造村民生活保障用房项目的通知》（济发改投资（2009）29号）、济南市环境保护局对涉案规划许可证涉及建设项目的审批意见、张桥片区安置保障用地地形图（现状地形图局部）以及《山东省人民政府关于济南市2006年第三十三批次城市建设用地的批复》，于2009年3月2日为申请人核发了《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）。主要内容为：“用地单位：长清区平安街道办事处南汝村、张桥村村民委员会，用地项目名称：南汝村、张桥村旧村（居）改造工程，用地位置：济菏高速以西、凤凰山路以东、晶恒路以北侧，用地性质：居住、商业金融业，用地面积：13.7公顷，建设规模：总建筑面积18.73万平方米。”
另查明，2012年12月7日，原告邢立国、伊洪福以“核实拆迁行为合法性”为由，向被告济南市规划局提交了政府信息公开申请。其中，要求公开与原告邢立国、伊洪福位于平安街道南汝村的宅基地征地行为有关的建设用地规划许可证及附图。2012年12月28日，被告济南市规划局通过特快专递向原告邢立国、伊洪福邮寄了《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）复印件。后因对被告济南市规划局作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为不服，原告邢立国、伊洪福向山东省住房和城乡建设厅提出了行政复议申请。山东省住房和城乡建设厅于2013年4月27日作出《建设行政复议决定书》（鲁建复决（2013）20号），维持了被告济南市规划局作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”该法第三十七条规定：“……由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”依照前述规定，被告济南市规划局作为济南市人民政府城乡规划主管部门，有核发建设用地规划许可证的行政职权。
根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点主要有以下两个方面：一是原告邢立国、伊洪福的起诉是否超过法定起诉期限；二是被告济南市规划局于2009年3月2日作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为是否合法。
第一，关于原告邢立国、伊洪福的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该司法解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告济南市规划局虽主张原告邢立国、伊洪福在2009年就知道其作出本案被诉具体行政行为的内容，但其并未提供任何形式的证据用以证明其于2009年3月2日作出被诉具体行政行为后进行了公示，故被告的主张不能成立，不能因此认定原告邢立国、伊洪福自2009年知道或者应当知道被诉具体行政行为的内容。被告济南市规划局还提交了原告邢立国、伊洪福于2012年12月7日向其提交的政府信息申请，用以主张“2012年12月7日之前，原告就知晓我局作出的建设用地规划许可”，本院认为，原告邢立国、伊洪福于2012年12月7日申请公开与原告位于平安街道南汝村的宅基地征地行为有关的建设用地规划许可证及附图的事实，并不足以证实原告邢立国、伊洪福在2012年12月7日之前就知道或者应当知道被诉具体行政行为的内容。即便自2012年12月7日开始起算，原告邢立国、伊洪福于2013年5月13日提起本案行政诉讼也并未超法定起诉期限。
第二，关于被告济南市规划局于2009年3月2日作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“……城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。……”《山东省实施办法》第三十六条规定：“在城市规划区内进行建设需要使用土地的，按下列程序办理建设用地规划许可证：（一）建设单位或个人持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按照城市规划的要求，经实地勘察，初步选定建设项目的用地位置和界限，并向建设单位或个人提供建设用地的规划设计条件；（三）城市规划行政主管部门审查建设单位或个人提交的规划设计总图，确定用地位置和界限，核发建设用地规划许可证。……”《济南市城市规划条例》第二十五条规定：“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在办理划拨土地批准手续前，建设单位应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请办理建设用地规划许可证：（一）书面申请；（二）建设项目批准、核准或者备案文件；（三）现状地形图；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内审查完毕。对符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证，并提出规划条件；对不符合控制性详细规划的，不得核发建设用地规划许可证，并书面答复和说明理由。”2006年11月26日施行的《济南市建设工程规划审批公示与听证暂行规定》第四条第一款规定：“以下规划审批事项应当进行批前公示：（一）涉及拆迁的建设工程拟核发建设用地规划许可证的；……。”该暂行规定第四条第二款规定：“建设用地规划许可证、修建性详细规划和建设工程规划许可证审批后，应当进行批后公示。”依照上述规定，对以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，被告济南市规划局核发建设用地规划许可证的程序至少应当包括：1、经实地勘察，初步选定建设项目的用地位置和界限，向建设单位或个人提供建设用地的规划设计条件；2、审查建设单位或个人提交的规划设计总图，确定用地位置和界限；3、对拟核发的建设用地规划许可证应当进行批前公示，建设用地规划许可证审批后应当进行批后公示。被告济南市规划局核发建设用地规划许可证的主要证据至少应当包括：1、书面申请；2、建设项目批准、核准或者备案文件；3、现状地形图；4、控制性详细规划；5、建设单位或个人提交的规划设计总图。本案中，被告济南市规划局提交的证据无法证明其在核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的行政程序中依法进行了实地勘察，无法证明其初步选定了建设项目的用地位置和界限并向建设单位或个人提供建设用地的规划设计条件，亦无法证明其进行了批前公示、批后公示程序，故其核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的程序违法。且被告济南市规划局未提交控制性详细规划、建设单位或个人提交的规划设计总图，其提交的现状地形图也仅为局部，无法证明涉案建设项目的用地规划申请材料和具体情况是否符合控制性详细规划要求，应视为其核发《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告济南市规划局于2009年3月2日作出《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）的具体行政行为违法，撤销被告济南市规划局于2009年3月2日核发的《建设用地规划许可证》（地字第370113200900032号）；
二、本判决生效后，被告济南市规划局在法定期限内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币五十元由被告济南市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 白 杨
人民陪审员 丁 惠
人民陪审员 赵德荣
二〇一四年一月二十三日
书 记 员 张童瑜