广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行终33号
上诉人（原审原告）刘水忠，男，汉族，1952年8月20日出生，身份证住址：广东省惠东县，
上诉人（原审原告）陈伟荣，男，汉族，1956年7月14日出生，身份证住址：广东省深圳市福田区，
两上诉人共同委托代理人甘永辉，北京德和衡（前海）律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人赖挺进，北京德和衡（前海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠东县国土资源局。
法定代表人黄连聪，职务：局长。
委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
委托代理人杨琴，系惠东县国土资源局工作人员。
上诉人刘水忠、陈伟荣因土地行政决定一案，不服惠州市惠东县人民法院（2013）惠东法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于1992年向惠东县南门海开发公司购买惠东县平海镇南门海地段7000平方米地皮，惠东县平海镇国土所于1992年9月11日向原告颁发了《惠东国土局建设用地许可证》（但未注明土地具体位置），惠东县平海镇村镇建设委员会于1992年9月11日向原告颁发了《建设工程规划许可证》（但未注明土地具体位置）。原告与惠东县南门海开发公司没有签订相关协议。原告购买土地后，没有办理《国有土地使用证》，也未对土地进行开发建设。被告于2011年11月15日作出《土地盘整通知书》[惠东国土资（盘整）（2011）142号]，告知原告盘整土地及要求原告携带相关资料前来协商有关盘整土地事宜。2011年7月21日，被告与原告就有关土地盘整事项进行协商。经请示惠东县人民政府同意，被告于2012年11月15日作出《收回国有建设用地权益决定书》[惠东国土资函（2012）700号]；并按评估价格补偿原告242.9万元。原告不服，于2013年3月7日向惠东县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的惠东国土资函（2012）700号《收回国有建设用地权益决定书》的具体行政行为，并请求判令被告赔偿因其错误行政行为给原告造成的损失人民币7,000,000元。法院受理后，因本案应以惠州市中级人民法院[（2013）惠中法行初字第26号]判决结果为依据，本案中止诉讼。本案中止事由消失后，依法恢复审理，并于2014年12月16日作出（2013）惠东法行初字第12号《行政裁定书》，原告不服上诉至惠州市中级人民法院。惠州市中级人民法院于2015年6月1日作出（2015）惠中法行终字第42号《行政裁定书》，撤销惠东县人民法院作出的（2013）惠东法行初字第12号行政裁定，指定本案由惠东县人民法院继续审理。
原审法院认为：原告向惠东县南门海开发公司购买土地，原告没有办理国有土地使用证，也无法确定该土地的具体位置。从1992年至今已经二十多年，原告也未对该土地进行开发建设。被告通过盘整方式，充分告知原告相关权益，按相关法律规定，对原告土地权益进行处置，既保护了原告的权益（评估赔偿），也解决该地无法开发建设的问题原因在于是连土地位置都无法确定；也解决了无法完善相关用地手续的问题，被告的行为合法，应予维持。被告没有违法行为，被告也依相关的评估对原告的权益进行了补偿，原告请求判令被告赔偿损失无事实依据与法律依据，不予支持。依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘水忠、陈伟荣的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘水忠、陈伟荣负担。
上诉人刘水忠、陈伟荣不服原审判决，向本院提起上诉称：一、因土地具体位置不明确及政府未依法制定规划，以致不受理上诉人的规划报建等原因造成上诉人未能对涉案土地进行开发建设。被上诉人完全可以通过明确具体位置补办合法用地手续的途径让上诉人合法开发建设。而不能简单地以上诉人未开发建设，需进行盘整为由予以收回。被上诉人作出具体行政行为所认定的事实根据错误，原审判决认定事实不清。1、原审判决已经确认了上诉人的土地长期未能确认具体位置这一重要事实。2、根据被上诉人原审期间提交的证据《宗地图》，在被上诉人作出决定书之前，上诉人的土地具体位置已经测绘明确，而不是原审认为的“至今未明确”。3、根据相关部门网站所公示的信息已经充分显示，在被上诉人于2012年底决定收回土地时，涉案土地所在区是没有依法制定的总体规划及详细性规划的。二、被上诉人作出的上述具体行政行为没有法律依据。被上诉人的决定书引用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》和《惠东县土地盘整实施办法》的相关规定。可以明显看出被上诉人作出该决定是无明确法律依据的。三、被诉行政行为违法信赖利益保护原则，既削弱了政府的公信力，又与诚信政府建设背道而驰。综上，请求二审法院依法判决撤销原审判决，撤销被上诉人作出的《收回国有建设用地权益决定书》[惠东国土资函（2012）700号]。
被上诉人惠东县国土资源局答辩称：一、认定事实清楚，处理适当。（一）上诉人于1992年办理了平海镇南门海地段2000平方米的《农村居民建房用地呈批表》、《建设用地许可证》、《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》，但未完善用地手续，没有办理《国有土地使用证》。因此，上诉人并未依法取得国有土地使用权，不是土地使用权人。（二）该土地至今仍保留土地原状，未进行实质性的开发建设。本局对地块具备通电、通路、通水条件的情况进行了认真细致的调查。（三）考虑到上诉人办理相关手续时支付了部分费用，本局秉承以人为本的原则，在收回土地权益时对上诉人给予一定的补偿，处理适当。二、处理程序合法，充分保障了上诉人的权利。由于上诉人不是该土地使用权人，因此只能参考《闲置土地处置办法》的规定精神进行处理，不能完全按照其规定的程序进行处置。本局于2011年11月3日作出《土地盘整通知书》（惠东国资（盘整）[2011]141号），告知上诉人盘整土地及要求其携带相关资料前来协商有关盘整事宜的情况；2011年7月19日，本局还邀请上诉人进行商谈，充分保障、照顾了上诉人的陈述、申诉等权利。为最大程度维护上诉的权益，本局参照有关规定精神，于2012年11月15日作出《收回国有建设用地权益决定书》（惠东国土资函[2012]700号）。在收回土地权益时，本局同意向上诉人作适当的补偿。综上所述，上诉人主张的诉求没有事实与法律依据，请上级人民法院查清事实后依法驳回。
经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院因此确认原审查明的事实。另，被上诉人惠东县国土资源局于2016年7月25日作出惠东国土资函（2016）482号《关于撤销<收回国有建设用地权益决定书>的通知》，已自行纠正错误，撤销了该《收回国有建设用地权益决定书》；并邮寄送达给上诉人刘水忠。
本院认为，1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”本案中，1992年9月11日，惠东县平海镇国土所向上诉人刘水忠、陈伟荣颁发的《建设用地许可证》以及惠东县平海镇村镇建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》，并非该条规定的权属证明，因此，上诉人刘水忠、陈伟荣不享有涉案土地使用权，被上诉人惠东县国土资源局于2012年11月15日作出惠东国土资函（2012）700号《收回国有建设用地权益决定书》，没有法律依据，依法本应予以撤销。另，被上诉人惠东县国土资源局于2016年7月25日作出《关于撤销<收回国有建设用地权益决定书>的通知》，已自行纠正错误，撤销了该《收回国有建设用地权益决定书》。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，故本院确认被上诉人惠东县国土资源局作出惠东国土资函（2012）700号《收回国有建设用地权益决定书》违法。
上诉人刘水忠、陈伟荣请求被上诉人惠东县国土资源局赔偿因其错误行政行为给其造成的损失问题，因未提交相关有效证据证实，本院予以驳回。
综上所述，上诉人刘水忠、陈伟荣诉讼请求有理部分，本院应予支持。无理部分，本院应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销惠州市惠东县人民法院作出的（2013）惠东法行初字第12号行政判决书；
二、确认被上诉人惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函（2012）700号《收回国有建设用地权益决定书》违法；
三、驳回上诉人刘水忠、陈伟荣的其他诉讼请求。
本案一、二审受理费50元，由上诉人刘水忠、陈伟荣和被上诉人惠东县国土资源局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王瑞南
审 判 员 覃毅华
代理审判员 邱炜炜
二〇一六年八月十八日
书 记 员 林美娴