浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第237号
上诉人（原审原告）刘兴民，农民。
委托代理人王永田，浙江福田律师事务所律师。
委托代理人吴丽英，农民。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人盛秋平，代市长。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
刘兴民诉义乌市人民政府土地行政批准一案，金华市中级人民法院于2014年9月10日作出（2014）浙金行初字第49号行政判决。刘兴民不服，向本院提出上诉。本院于2014年10月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘兴民及其委托代理人王永田、吴丽英，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1996年3月18日，义乌市人民政府印发义政（1996）50号《义乌市农民住宅用地管理暂行规定》，规定了义乌市农民住宅用地实行“双轨制”的供地方式以及双轨制土地受让者的条件、土地出让的程序等。原告刘兴民系义乌市后宅街道后里村村民，于1997年11月10日向后里村申请参加双轨制土地受让，并于同日与后里村签订了《旧房收回契约》，约定按双轨制出让土地的旧房处置规定，刘兴民户占地60.70平方米的两间旧房交由村委会全权处置。2002年6月16日，刘兴民与义乌市国土资源局签订了乡镇（2002）第383号《国有土地使用权出让合同》，受让136.08平方米住宅用地。刘兴民取得国有土地使用权后并未将两间旧房交村委会处置，2004年5月18日，刘兴民就两间旧房取得集用（2004）38-2746集体土地使用权证。2013年7月20日，后宅街道办事处作出后街办（2013）135号《关于后里村双轨制农户旧改安置问题的批复》，决定2013年7月26日前已经拆迁的双轨制农户参加后里村旧改，安置面积为户型面积的7折。2013年12月16日，刘兴民户以有旧房，应享有126平方米宅基地权利为由，填写后宅街道农建字（2013）第1112号《义乌市农村住宅用地审批表》申请参加旧村改造，实有报批人口3人，儿子系独生子女，申请安置基数126平方米。2013年12月17日，后里居民委员会同意报批88.2平方米。2013年12月20日，义乌市人民政府作出同意审批88.2平方米宅基地的意见。刘兴民对义乌市人民政府作出的后宅街道农建字（2013）第1112号农村住宅用地审批行为不服，向金华市人民政府申请行政复议，金华市人民政府于2014年5月26日作出了维持原具体行政行为的决定。刘兴民不服向本院提起行政诉讼，请求撤销后宅街道农建字（2013）第1112号农村住宅用地审批，并重新作出农村住宅用地审批行为。另查明，义乌市人民政府1996年3月18日发布的义政（1996）50号《义乌市农民住宅用地管理暂行规定》中记载：“第十条土地受让者必须同时具备以下条件：一、本行政村的常住户；二、无违法用地的；三、无违法计划生育的；四、原住房用地面积不足法定用地限额的；五、已签订协议将旧房拆除后的土地使用权交回村委会或将旧房交由村委会统一安排的。”
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，被告义乌市人民政府作为县级人民政府，具有农村村民住宅用地审批的职能。本案争议的主要有两个问题，一是原告刘兴民根据“双轨制”的规定受让的国有土地是否与农村农民享有宅基地具有相关性；二是被告作出按照户型面积打7折的农村住宅用地审批具体行政行为是否合法及合理。关于第一个问题，刘兴民主张其取得的国有住宅用地与农村福利性质的宅基地无关，其有权在拥有国有土地外，同样拥有福利性质的集体土地宅基地，而被告认为原告的国有土地用地本身就是农村宅基地的一种方式。根据已经查明的事实来看，双轨制土地受让者必须是本行政村的常住户，且原住房用地面积不足法定用地限额的，因此，根据双轨制受让的土地具有与农村集体组织成员的相关性。关于第二个问题，被告在已知原告已有国有性质宅基地之外另行审批给原告一处宅基地，有突破一户一宅原则之嫌，但由于涉案行政行为属赋权行为，原告取得国有土地支付了比取得集体土地宅基地更高的对价，被告结合义乌历史与现实，仍给予原告一处宅基地，且土地所有权人也同意，故本院不以此确认违法。而关于审批面积问题，被告根据后街办（2013）135号文件以及村委会报批的宅基地面积作出的农村住宅用地审批结果，属于审批机关自由裁量的范畴，法院对合理性问题不予审查。综合以上分析，被告根据原告的申请、村委会的报批作出涉案审批行为符合法律法规的规定，也没有明显违反合理性。原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘兴民的诉讼请求。
刘兴民上诉称：1、本案事实不清，证据不足，适用法律错误。
上诉人所取得的国有土地是受让取得的，也与国土部门签订了出让合同，上诉人取得国有住宅用地与农村福利性质的宅基地无关。上诉人按规定向被上诉人提出了126平方米的农村住宅用地审批申请，被上诉人义乌市人民政府以后街办（2013）135号《关于后里村双轨制农户旧改安置问题的批复》（以下简称“135号文件”），仅批准88.2平方米的农村住宅用地，原审法院认为该批准行为是审批机关自由裁量的范畴显属错误。被上诉人依据的135号文件是没有法律、法规、规章依据的，不符合浙江省行政规范性文件管理办法，剥夺了上诉人的合法权益。而一审法院没有审查135号文件的合法性，与被上诉人一样认定所谓“双轨制、打折”的合法性，没有事实和法律依据。2、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条规定的一户一宅，指的是一户农民只享有一户宅基地的规定。上诉人在本村仅有一处宅基地，被上诉人将上诉人以付出了合理的金钱对价购买的国有土地使用权理解为宅基地，是错误的。我国没有一部法律对农户既有宅基地、又购买了国有土地使用权情况，进行禁止、限制、调整。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的后宅街道农建字（2013）第1112号《义乌市农村住宅用地审批表》的具体行政行为。
义乌市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中称：1996年3月18日，义乌市人民政府颁布《义乌市农村住宅用地管理暂行规定》，对农民住宅用地制度进行重大改革，实行“双轨制”的供地方式。对少数住房特困户继续实行行政划拨供地。对符合规定条件的缺房户，由市政府向农民集体征用为国有土地后，采取有偿出让的方式供地。根据《规定》第十条，受让者必须是本村常住户，原住房用地面积不足法定用地限额，且无违法用地及无违反计划生育，并要签定协议将旧房拆除后的土地使用权交回村委会或将旧房交由村委会统一安排。上诉人受让住宅用地后，没有将旧房拆除，也未交由村委会统一安排。为使旧村改造顺利进行，妥善处理历史遗留问题，根据农村村民一户一宅的法律规定，结合村民一户宅基地面积标准的限额，从照顾的角度出发，后宅街道办事处对后里村七户农户旧村改造安置建房用地按户型七折，如国有土地上的住宅参加旧村改造可按1：1安置用地。上诉人受让国有土地136.08平方米，加本次88.2平方米，共有住宅用地224.28平方米，超过了一户一宅用地面积上限，其权利未受侵害。上诉人受让住宅用地的基础条件是村集体组织成员资格，解决的是村民住房困难，属村民享受福利性质。这完全不同于其他类型的国有土地受让。根据《义乌市农村住宅用地管理暂行规定》第二十条规定，上诉人在旧村改造拆除的旧房，应不属重新安排建房用地。现上诉人提出过高要求实属于理于法不符，后街办（2013）135号文件不是规范性文件，而是后宅街道对七户农户遗留问题怎么解决的审核意见，用批复的形式答复村里，如果是规范性文件就有普遍适用性。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人义乌市人民政府于2013年12月20日作出的后宅街道农建字（2013）第1112号《义乌市农村住宅用地审批表》批准上诉人刘兴民户住宅用地是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，1997年11月10日，上诉人刘兴民户依照义政（1996）50号《义乌市农民住宅用地管理暂行规定》（以下简称“《规定》”），向其所在的后里村申请参加“双轨制”土地受让，同日上诉人与后里村签订了《旧房收回契约》，约定按双轨制出让土地的旧房处置规定，刘兴民户占地60.70平方米的两间旧房交由其所在的村委会处置。2002年6月16日，上诉人与义乌市国土资源局签订了乡镇（2002）第383号《国有土地使用权出让合同》，受让136.08平方米的住宅用地，但上诉人未按约定将两间旧房交村委会处置，并于2004年5月18日领取了集用（2004）38—2746集体土地使用权证。《规定》第十条对土地受让者的资格作了规定：1、本行政村的常住户；2、无违法用地的；3、无违反计划生育的；4、原住户用地面积不足法定用地限额的；5、已签订协议将旧户拆除后的土地使用权交回村委会或将旧房交由村委会统一安排的。从上述规定可以明确，按照双轨制获取土地使用权的建房户，除与其本身村民资格相关联外，还必须遵守《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的农村村民的建房原则。上诉人申请参加旧村改造并要求安置126平方米住宅用地是基于未按约交回的旧房。后宅街道办事处根据后宅村要求解决参加过双轨制农户旧村改造安置问题报告，并结合义乌当地农户按照双轨制取得土地使用权的实际状况，同意2013年7月26日前已经拆迁的双轨制农户参加旧村改造并享受其他村民同等权利，安置面积为户型面积的7折，被上诉人根据后宅村村委会报批的材料，批准同意上诉人户旧村改造申请建房用地面积按126平方米的7折即88.2平方米进行安置，并无不当。上诉人认为“其参加双轨制获取的土地使用权与其享有农村集体土地使用权不相关联”的理由不能成立，其要求撤销被上诉人作出的被诉行为没有事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘兴民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一四年十二月一日
书 记 员 韦若莎