江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏09行终第200号
上诉人（原审原告）通威农业融资担保有限公司，住所地四川省成都市高新区天府大道中段588号通威国际中心33楼。
法定代表人袁仕华，该公司执行董事。
委托代理人朱奎屹，该公司员工。
委托代理人曾浩，江苏一正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）阜宁县房产管理局，住所地阜宁县城城南大厦A座。
法定代表人陈必高，该局局长。
委托代理人黄士标，江苏鑫诚律师事务所律师。
原审第三人盐城东鑫置业有限公司，住所地阜宁县施庄镇通榆路18号。
法定代表人戴月飞，该公司总经理。
委托代理人郭欣立，江苏众想律师事务所律师。
原审第三人卢长艮，市民。
上诉人通威农业融资担保有限公司（以下简称“通威农业融资担保有限公司”）诉被上诉人阜宁县房产管理局、原审第三人盐城东鑫置业有限公司（以下简称“盐城东鑫置业有限公司”）、原审第三人卢长艮房屋行政登记一案，不服阜宁县人民法院（2016）苏0923行初第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人通威农业融资担保有限公司的委托代理人朱奎屹、曾浩，被上诉人阜宁县房产管理局出庭负责人陈永春及委托代理人黄士标，原审第三人盐城东鑫置业有限公司法定代表人戴月飞及委托代理人郭欣立到庭参加诉讼。原审第三人卢长艮经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年11月18日，盐城东鑫置业有限公司和卢长艮签订了4份商品房买卖合同，由卢长艮出资购买盐城东鑫置业有限公司开发的位于阜宁县阜城镇施庄社区通榆路18号（原阜宁县施庄镇通榆路18号）阜宁东鑫花园第3幢第1层M07、M08、M09、M10号房屋，总价款205万元，约定首付款105万元，剩余房款7日内办理银行按揭贷款，如逾期付款，出卖人有权解除合同，房屋共有人王兰云。合同签订后，卢长艮以背书银行承兑汇票的方式支付了50万元首付款，同时出具55万元的欠条，盐城东鑫置业有限公司则向卢长艮出具了购房发票，该购房合同经被告阜宁县房产管理局网上公示备案。后因卢长艮无法从银行取得按揭贷款，又无法现金补足，卢长艮与盐城东鑫置业有限公司协商一致解除购房合同。2014年4月18日卢长艮、王兰云与盐城东鑫置业有限公司向被告阜宁县房产管理局书面申请购房合同注销登记，但在录入信息时将2014年4月18日错误登记为“登记（备案）时间”，被告阜宁县房产管理局受理后于2014年4月24日在网上公示，销售截止日期为2014年5月9日，随后盐城东鑫置业有限公司退回卢长艮交付的首付款和欠条。2014年6月13日，因原告通威农业融资担保有限公司与卢舒庭、杨利、卢长艮、王兰云担保追偿权纠纷一案，原告请求对上述房屋进行诉讼保全，被告阜宁县房产管理局出具的“住房登记记录信息证明”将2014年4月18日证明为“登记（或备案）时间”，原审法院当日即依法作出（2014）阜商初字第00243-1号民事裁定书，查封了上述房产。此案判决生效后，原告申请了强制执行，在执行过程中，被告阜宁县房产管理局于2014年9月23日出具“证明”一份，内容为“兹有卢长艮夫妇购买盐城东鑫置业有限公司东鑫花园3#楼M07、M08、M09、M10四间商铺，卢长艮夫妇因故要求退房。经双方协商同意注销已签订的商品房买卖合同。卢长艮夫妇于2014年4月18日携带身份证、户口簿、商品房注销申请表，经我局核对办理了商品房注销手续，并于2014年4月24日在网上公示，整个流程符合相关规定。特此证明。”盐城东鑫置业有限公司于2015年3月31日以该证明为主要证据对查封裁定提出书面异议，原审法院依法进行审查后作出（2015）阜执异字第00007号执行裁定，裁定中止对位于阜宁县施庄镇通榆路18号阜宁东鑫花园第3幢第1层M07、M08、M09、M10号房屋的执行。现原告认为被告阜宁县房产管理局作为房屋登记主管机关，弄虚作假，无视法律规定，违法将查封房屋的买卖合同备案注销，并违法出具证明，损害了原告的合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告阜宁县房产管理局对阜宁东鑫花园第3幢第1层M07、M08、M09、M10号房屋买卖合同备案注销（含相关手续）行为违法，并确认被告阜宁县房产管理局于2014年9月23日出具证明的行为违法、证明中的内容违法，同时请求判令被告赔偿损失105万元。
原审法院认为，被告阜宁县房产管理局是《中华人民共和国城市房地产管理法》和建设部《城市商品房预售管理办法》规定的商品房预售管理部门，有权对本辖区内商品房预售进行管理及买卖合同备案登记。依法成立的合同，经合同当事人协商一致可以解除。注销商品房预售合同的“登记备案”行为的效力与商品房预售合同效力是分离的，商品房预售合同当事人向房地产管理部门依法提交了必备的材料，申请注销商品房预售合同登记备案的，房地产管理部门应当受理，并应及时依法注销该登记备案。卢长艮与盐城东鑫置业有限公司签订购房合同时，被告按相关流程登记备案并在网上公示，是为了保障购房人实现物权的预告登记，卢长艮、王兰云并未实际取得该房屋的所有权；现买卖双方依据合同法规定解除合同，盐城东鑫置业有限公司也履行了相关退款手续，则盐城东鑫置业有限公司与卢长艮、王兰云的买卖关系实际已经解除。相互解除的登记时间应认定为2014年4月18日；此后公示销售，2014年8月29日的领导批准及2014年6月13日出具的“住房登记记录信息证明”，均不能改变双方已实际登记解除的客观事实。被告根据卢长艮、王兰云和盐城东鑫置业有限公司的申请，注销该登记备案并在网上公示，符合相关法律规定；对于被告于2014年9月23日出具的证明，仅是对诉争房屋注销“登记备案”的客观事实进行说明，并无不妥；由于被告工作人员缺乏责任心，在原审法院对诉争房屋进行查封时未及时告知该房屋已注销“登记备案”的事实，且又接收了原审法院的查封裁定书和协助执行通知书，但该行为并不影响房屋买卖合同当事人协商一致解除合同的效力，也未给原告造成实际损失。预告登记是行政机关履行行政管理和服务职责的行为，预告登记的注销属于该行为的从属行为，即登记行为的产生依据买卖双方当事人的共同申请并提供相应的合同资料，该行政行为属被动行为，在行使过程中并不需要也不可能逐件对其进行实质性审查，同理预告登记的注销也只要当事人双方或一方申请，即必须办理，无需也无法对真实性进行审查，同时，被告阜宁县房产管理局为防止违法解除，又采取了网上公示和销售的方法予以公开销售，其行政服务流程并不违法违规；即使申请人双方恶意串通，损害他人利益，这也不是登记、注销行政行为所能完全制止或应当审查制止范畴，如原告坚持受到侵权，则应另行通过民事诉讼程序甚至刑事控告程序对实施恶意串通的侵权人主张权利，即与行政机关的登记行为无关。故对于原告提出的请求确认被告阜宁县房产管理局对阜宁东鑫花园第3幢第1层M07、M08、M09、M10号房屋的买卖合同备案注销（含相关手续）行为违法，并确认被告阜宁县房产管理局于2014年9月23日出具证明的行为违法、证明中的内容违法，以及请求判令被告赔偿损失105万元的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告通威农业融资担保有限公司的诉讼请求。
上诉人通威农业融资担保有限公司上诉称，被上诉人2014年8月29日才受理注销申请，其注销行为不可能发生在2014年4月18日，因此其注销行为是违法注销。一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求依法撤销一审判决或发回重审。
被上诉人阜宁县房产管理局辩称，1、一审审理查明的事实没有错误，被上诉人2014年6月13日出具的证明是根据历史记录出具，证明所显示的2014年4月18日事实上是撤销备案的时间而不是备案登记时间；2、两第三人向被上诉人申请解除备案时间是2014年4月18日，被上诉人注销备案时间也是2014年4月18日。因为解除备案是即办事项，随时申请随时办理；3、被上诉人所举证据已经证明涉案合同注销备案时间是2014年4月18日，涉案合同是2013年11月18日备案，相关证据形成证据锁链；4、法院查询查封时，涉案合同已经被注销；5、不存在被上诉人对规范性文件适用错误的事实。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人盐城东鑫置业有限公司述称，两第三人之间经协商一致，于2014年4月18日解除房屋买卖关系，并申请备案注销登记，有房屋注销申请表和被上诉人住房登记记录信息证明为凭。被上诉人并以2014年4月24日至5月9日在网上进行了公示。根据物权法第九条的规定，不动产的物权变更和消灭已经登记的发生法律效力，故该备案注销登记已经发生法律效力，由于被上诉人操作失误，根据信息系统导入的错误信息仍依据原预告登记，协助法院对案涉房屋进行了错误的查封。但该行为并不影响两第三人之间协商一致解除买卖关系和被上诉人已经对案涉房屋办理的备案注销登记的法律效力。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人卢长艮未作陈述。
双方当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。
本院经审理查明，2013年11月18日，盐城东鑫置业有限公司和卢长艮签订了4份商品房买卖合同，由卢长艮出资购买盐城东鑫置业有限公司开发的位于阜宁县阜城镇施庄社区通榆路18号（原阜宁县施庄镇通榆路18号）阜宁东鑫花园第3幢第1层M07、M08、M09、M10号房屋，总价款205万元，约定首付款105万元，剩余房款7日内办理银行按揭贷款，如逾期付款，出卖人有权解除合同，房屋共有人王兰云。合同签订后，卢长艮以背书银行承兑汇票的方式支付了50万元首付款，同时出具55万元的欠条，盐城东鑫置业有限公司则向卢长艮出具了购房发票，该购房合同经被上诉人阜宁县房产管理局网上公示备案。2014年6月13日，因通威农业融资担保有限公司与卢舒庭、杨利、卢长艮、王兰云担保追偿权纠纷一案，上诉人请求对上述房屋进行诉讼保全，被上诉人阜宁县房产管理局出具的“住房登记记录信息证明”将2014年4月18日证明为“登记（或备案）时间”，原审法院当日即依法作出（2014）阜商初字第00243-1号民事裁定书，查封了上述房产。
另查明，原审第三人盐城东鑫置业有限公司与原审第三人卢长艮、王长云共同提交的阜宁县商品房买卖合同备案注销申请表上受理人意见一栏内签署意见为“情况属实，请领导审批”戴兵，落款时间为8月29日（2014年）。分管领导意见一栏内签署意见为“同意”卞亚天，落款时间为8月29日（2014年）。
在本案审理过程中，上诉人通威农业融资担保有限公司向本院提交申请书，申请撤回要求被上诉人阜宁县房产管理局赔偿105万元损失的诉讼请求，待本案裁判后，再依法另行主张。
本院认为，行政机关作出行政行为应依照法定的程序。本案中，被上诉人阜宁县房产管理局提出其作出的案涉房屋买卖合同备案注销登记行为是在2014年4月18日，但其受理和审批时间均为2014年8月29日，违反了“先受理、后审批、再决定”的正常行政程序，故对被上诉人阜宁县房产管理局案涉房屋备案注销登记行为应依法确认违法。综上，原审法院适用法律不当，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
一、撤销江苏省阜宁县人民法院（2016）苏0923行初第16号行政判决；
二、确认被上诉人阜宁县房产管理局对阜宁东鑫花园第3幢第1层M07、M08、M09、M10房屋的买卖合同备案注销登记行为违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人阜宁县房产管理局承担。本判决为终审判决。
审 判 长 许成华
代理审判员 张生龙
代理审判员 李星星
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 陈 磊