安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终465号
上诉人（一审被告）泾县人民政府，住所地安徽省泾县泾川镇谢园路1号。
法定代表人孙广东，该县县长。
出庭负责人李季农，该县副县长。
委托代理人黄家龙，该县安全生产监督管理局副局长。
委托代理人朱云汉，安徽桃潭律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）郭金荣，男，1966年12月6日出生，汉族，住安徽省南陵县。
被上诉人（一审第三人）胡连生,男,1954年12月6日,汉族,户籍地安徽省泾县。
上述两被上诉人的委托代理人刘和涛，安徽文得律师事务所律师。
泾县人民政府因郭金荣诉其不履行行政补偿法定职责一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2016)皖18行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月5日公开开庭进行了审理。上诉人泾县人民政府的出庭负责人李季农及委托代理人黄家龙、朱云汉，被上诉人郭金荣、胡连生及委托代理人刘和涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郭金荣在一审中诉称：安徽省泾县烟花爆竹厂于1992年9月由泾县童疃乡设立，原为集体所有制；2004年4月，因该厂经营困难，由童疃乡政府招标转让，胡连生、俞胜贞中标后以81万元受让。2008年8月，该厂股东俞胜贞将其股份转让给郭金荣，但未办理工商登记手续。2008年4月，安徽省泾县烟花爆竹厂投资700多万元实施改扩建项目。根据安徽省人民政府皖政办〔2010〕61号文件、宣城市人民政府宣政〔2012〕125号文件精神，泾县人民政府先后发布泾政办秘〔2012〕117号文件、泾政〔2012〕63号文件、泾政秘〔2012〕160号文件，决定关闭退出安徽省泾县烟花爆竹厂、泾县云岭白鹤花炮有限公司，并由泾县人民政府组织实施于2012年12月底关闭拆除。同时，企业安全生产许可证、企业法人营业执照被注销。
2012年8月，泾县昌桥乡政府指派工作人员对安徽省泾县烟花爆竹厂的财产进行了登记，查明该厂房屋价值6377457元、附属设施价值1735178元、生产机械设备价值734910元、树木及其他损失10万元。另，本厂统计报废的原材料损失109508元，合计9057053元。2012年12月20日，泾县昌桥乡政府与安徽省泾县烟花爆竹厂签订关闭协议，该协议没有约定因关闭拆除房屋及生产设施造成的巨大财产损失如何补偿。2013年6月至11月，安徽省泾县烟花爆竹厂获得了省政府政策性补助80万元、宣城市人民政府政策性补助20万元，泾县人民政府奖励金30万元。2013年1月4日，宣城市被关停的14家烟花爆竹生产企业向市政府提出补偿的相关诉求。宣城市辖区其他县被关闭的企业除省、市政府政策性补助及县奖励金外，均得到当地政府按市场评估价的财产损失补偿。
2016年7月30日，郭金荣通过特快专递向泾县人民政府书面提出赔偿申请，但泾县人民政府未作出赔偿决定。根据《中华人民共和国物权法》第四条的规定，泾县人民政府依据相关政策对安徽省泾县烟花爆竹厂实施关闭拆除，造成该厂房屋及附属设施、生产设备全部毁损，给投资的股东带来巨大经济损失，依法应当给予合理的补偿；但是，泾县人民政府无视企业、公民的合法权益，拒绝补偿，此行为给原告造成财产损害，应当认定违法。诉讼请求：依法确认泾县人民政府拒绝补偿郭金荣因安徽省泾县烟花爆竹厂被关闭拆除造成财产损失的行政行为违法。
一审法院审理查明：郭金荣系安徽省泾县烟花爆竹厂法定代表人。2012年12月3日泾县人民政府对泾县烟花爆竹厂作出泾政秘〔2012〕160号《关于泾县烟花爆竹厂退出的通知》，主要内容为：根据《安徽省人民在政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）文件、2012年省政府安委会第三次全体会议精神和《宣城市人民政府关于加快烟花爆竹生产企业退出工作的通知》（宣政〔2012〕125号）文件要求，鉴于你公司安全生产许可证已到期并已被省安监局注销，经研究，决定对你公司实施退出转产。你公司接到通知后要及时拆除生产设备、设施，妥善处理半成品和原材料，确保于2012年12月28日前退出到位。2013年（应为2012年）12月20日，泾县烟花爆竹厂与泾县昌桥乡人民政府签订《关于泾县烟花爆竹厂关闭协议书》，对该厂退出烟花爆竹生产行业相关事项进行了约定。2013年6月至11月，泾县烟花爆竹厂得到安徽省人民政府政策性补助80万元、宣城市人民政府政策性补助20万元、泾县人民政府奖励金30万元。后泾县烟花爆竹厂按要求完成了主要设施、设备的拆除。泾县烟花爆竹厂认为其获得的130万元系政府补助及奖励资金，并非系对其厂房及附属设施、生产设备等损失的补偿，故于2016年8月1日，向泾县人民政府书面提出赔偿申请，请求泾县人民政府对其因被关闭拆除房屋、机械设备的经济损失予以合理的补偿。2016年8月15日，泾县安全生产监督管理局作出《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》，内容是：经研究，我局对你们的诉求作出如下处理决定：关于要求赔偿问题，鉴于你们企业关闭时已与所在地乡（镇）政府签订补偿协议并予履行，现请你们依法依规提起诉讼或复议等。
另查明：一审法院于2016年11月8日向被告泾县人民政府送达了起诉状、证据材料及应诉通知，泾县人民政府于2016年11月9日收到，于2016年11月28日向该院提交了答辩状及相关证据材料，已超过法定举证期限。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。该法第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。根据泾政〔2012〕63号、泾政办秘〔2012〕117号、泾政秘〔2012〕160号文件的规定，泾县人民政府系关闭泾县烟花爆竹厂的实施主体，对郭金荣于2016年8月1日提出的申请依法应当履行处理职责。本案诉讼过程中，泾县人民政府超过法定期限提交答辩状及证据、依据，根据前述法律规定应视为其未提供证据证明对郭金荣的涉案请求作出了处理，未依法履行职责。但因泾县安全生产监督管理局已对郭金荣等人提出的请求进行了答复，再判决泾县人民政府作出答复已没有实际意义。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项的规定，判决：被告泾县人民政府对原告郭金荣请求赔偿因泾县烟花爆竹厂被关闭拆除造成的财产损失拒绝赔偿的行为违法。案件受理费50元，由被告泾县人民政府负担。
泾县人民政府上诉称：1、郭金荣是对泾县安全生产监督管理局作出《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》不服，认为这是泾县人民政府拒绝赔偿而起诉，请求确认其拒绝补偿的行政行为违法，该诉请属于信访事项，不具有可诉性。2、泾县人民政府只是依据上级文件执行，最终也是乡镇政府与退出企业签订协议，且信访处理意见书也不是泾县人民政府作出，故泾县人民政府不是本案适格被告。3、一审以泾县人民政府超过法定期限提交答辩状及证据、依据，视为未提供证据证明对郭金荣的涉案请求作出了处理，又认为泾县安全生产监督管理局已对郭金荣等人提出的请求进行了答复，再判决泾县人民政府作出答复已没有实际意义，因此泾县人民政府拒绝赔偿的行为违法，该判决说理逻辑混乱，适用法律错误。4、郭金荣同样的诉讼请求已在一审法院(2016)皖18行初60号行政裁定中作出处理，不予立案，郭金荣提起本案诉讼一审法院却立案审理，程序违法。请求撤销一审判决，改判驳回郭金荣对泾县人民政府的起诉。
郭金荣、胡连生答辩称：1、泾县安全生产监督管理局处理意见中明确已按补偿协议履行，可以提起诉讼或复议，是泾县人民政府授权泾县安全生产监督管理局作出了不予补偿的决定，具有可诉性。2、泾县人民政府是具体组织实施对烟花爆竹生产企业停产、关闭的行政主体，系本案适格被告。3、一审法院显然认为泾县安全生产监督管理局是经泾县人民政府授权作出的答复意见，故而认为再判决泾县人民政府作出答复已没有实际意义。泾县人民政府没有证据却作出拒绝赔偿的行政行为，应当确认违法，原判适用法律正确。4、其第一次起诉时，一审法院以被诉行为系信访事项处理行为为由裁定不予立案本身是错误的，经与一审法院交涉，一审法院立案受理了其本次起诉，不存在程序违法情形，且其提起本次诉讼也不构成重复起诉。请求驳回上诉，维持原判。
泾县人民政府在法定期限内未向一审法院提交证据。
郭金荣向一审法院提交以下证据：
第一组证据：企业基本注册信息查询单、企业法人营业执照、组织机构代码证、童疃乡花炮厂和轮窑厂房屋出售及花炮厂生产经营权、土地经营权转让合同、股份转让协议书、关于我厂企业性质情况的说明，证明：1、安徽省泾县烟花爆竹厂于1992年9月由泾县童疃乡设立，原为集体所有制；2、2004年4月，因该厂经营困难，由童疃乡政府招标转让，胡连生、俞胜贞中标后以81万元受让；3、2008年8月，该厂股东俞胜贞将其股份转让给郭金荣。
第二组证据：皖政办〔2010〕61号、宣政〔2012〕125号、泾政〔2012〕63号、泾政办秘〔2012〕117号、泾政秘〔2012〕160号文件，证明根据文件规定，泾县人民政府关闭了安徽省泾县烟花爆竹厂、泾县云岭白鹤花炮有限公司，并于2012年12月底组织实施了拆除。
第三组证据：关于要求拨付泾县烟花爆竹厂退出补助款的报告（昌政〔2013〕147号）、文件处理标签，证明安徽省泾县烟花爆竹厂获得了省政府政策性补助80万元、宣城市人民政府政策性补助20万元、泾县人民政府奖励金30万元。
第四组证据：协议书一份，证明2012年12月20日，泾县昌桥乡政府与安徽省泾县烟花爆竹厂签订关闭协议，该协议没有约定补偿关闭拆除该公司造成的经济损失。
第五组证据：宣城市烟花爆竹生产企业关停的相关诉求、郎溪县丰乐烟花有限公司、郎溪县娱乐烟花有限公司与郎溪县人民政府签订的协议书，证明2013年1月4日，宣城市被同时关停的14家烟花爆竹生产企业向宣城市人民政府提出补偿的相关诉求，其他县被关闭的企业均得到按市场评估价的财产损失补偿。
第六组证据：安徽省委省政府皖访字[2012]B2759号文件、信访材料、赔偿申请及特快专递单、泾县安全生产监督管理局《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》，证明：1、泾县被关闭的两家企业股东多年上访要求对关闭拆除公司造成的经济损失予以赔偿；2、2016年7月25日，原告通过特快专递向被告书面提出赔偿申请，但被告未作出赔偿决定。本案时效应当自2016年8月15日计算。
第七组证据：安徽省人民政府皖政办〔2010〕45号文件、安徽省合肥市中级人民法院(2014)合行初字第00077号行政判决书，证明：1、安徽省人民政府作出的通知，明确有关市、县应根据退出企业资产等情况，给予适当补助；2、安徽省合肥市中级人民法院(2014)合行初字第00077号行政判决安徽省人民政府作出皖政办（2013）45号“安徽省人民政府办公厅转发安徽省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知”行为违法。
第八组证据：协议书两份、安徽省人民政府专题会议纪要第41号，证明安徽省人民政府“研究烟花爆竹生产企业关闭退出有关后续工作”专题会议纪要要求各市、县（市、区）政府要依法依规对其财产损失进行合理赔偿，并要求各地在关闭企业转产时进行适当照顾。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
二审中，泾县人民政府随上诉状递交一份一审法院(2016)皖18行初60号行政裁定，证明郭金荣本次起诉系重复起诉，郭金荣、胡连生质证认为不构成重复起诉。郭金荣、胡连生向本院提交一份2016年8月4日泾县群众来访联合接待中心给泾县安全生产监督管理局的函，证明泾县安全生产监督管理局作出《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》，系经泾县人民政府授权。泾县人民政府质证认为与本案无关。本院审查认为，上述两份证据均来源合法，内容真实，与本案直接相关联，应予认定。
本院另查明：2016年8月4日泾县群众来访联合接待中心给泾县安全生产监督管理局发函，要求对郭金荣、汪名保等人信访事项受理并书面答复，同年8月15日，泾县安全生产监督管理局作出《关于汪名保等8位同志信访事项的处理意见书》。
本院再查明：2016年10月，郭金荣、胡连生向宣城市中级人民法院起诉，诉请“确认泾县人民政府拒绝赔偿的行为违法”，同年10月24日宣城市中级人民法院以被诉行为性质属于信访事项处理行为等为由，作出(2016)皖18行初60号行政裁定，对郭金荣、胡连生的起诉，不予立案。该裁定因郭金荣、胡连生未上诉已生效。
本院认为:当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。在郭金荣提起本案诉讼前，郭金荣、胡连生向一审法院起诉，诉请“确认泾县人民政府拒绝赔偿的行为违法”，一审法院以被诉行为性质属于信访事项处理行为等为由，作出(2016)皖18行初60号行政裁定，对郭金荣、胡连生的起诉，不予立案。该裁定作出后，因郭金荣、胡连生未提起上诉，裁定已生效。在该裁定生效后，郭金荣又向一审法院提起本案诉讼，诉请“确认泾县人民政府拒绝补偿的行为违法”。后诉与前诉的当事人相同、诉讼标的相同，诉讼请求虽然表述有差异，但实质内容相同，明显构成重复起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项的规定，起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。因此，一审法院在郭金荣提起本案诉讼属于重复起诉的情况下，仍然立案受理，并作出实体判决，适用法律明显错误。泾县人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省宣城市中级人民法院(2016)皖18行初62号行政判决；
二、驳回郭金荣的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月二十日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。