陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）陕01民初109号
原告陕西和谐投资股份有限公司。
法定代表人王发友，该公司董事局主席。
委托代理人王永，陕西仁端律师事务所律师。
委托代理人余祥，陕西仁端律师事务所实习律师。
被告西安新高建设发展有限公司。
法定代表人李峰，该公司董事长。
委托代理人陈磊，该公司员工。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
原告陕西和谐投资股份有限公司（以下简称和谐公司）因与被告西安新高建设发展有限公司（以下简称新高公司）确认合同无效纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告和谐公司委托代理人王永、余祥，被告新高公司委托代理人陈磊、张晓敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告和谐公司诉称：2013年5月，其与被告新高公司磋商合作开发房地产项目。2013年8月21日，双方签署《新城轻工业产业园项目合作框架协议》（以下简称《框架协议》），约定双方合作开发高陵新城轻工业产业园项目，由被告提供项目，其提供资金，被告不承担项目合作风险，项目建成后享有固定收益-
新城轻工业产业园已建成的5千平方米会所和1万平方米标准厂房所有权。协议签署后，其向被告支付7800万元项目首期款，以及项目招待费11万元。截止目前，土地使用权也未取得或经过政府批准，原告的合作目的无法实现。由于被告不承担项目开发风险，仅享受固定收益，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之规定，《框架协议》名为房地产合作开发，实为房地产项目土地转让，依据规定，房地产项目转让方必须取得土地使用权证书或取得有批准权的人民政府同意，在起诉前仍未取得的，转让合同无效。双方签署《框架协议》至今已三年有余，项目土地使用权仍未取得，因此应属无效协议。请求判令：1、原、被告双方于2013年8月21日签订的《新城轻工业园项目合作框架协议》无效；2、被告立即返还7816.5万元，并支付利息（按照中国人民银行同期同类贷款利率计算至实际履行之日，至起诉时为15539351元），由被告承担诉讼费用。
被告新高公司辩称：《框架协议》涉及的合同标的为工业园区的联建开发项目，其非土地的所有权人和使用权人，和谐公司亦非房地产开发企业，故该项目并非房地产开发项目，更非土地使用权转让。《框架协议》系双方在自愿平等、协商一致的基础上签订，不违反法律法规的强制性规定，也无合同法规定的无效情形，不应认定无效。和谐公司主张的资金占用费无事实及法律依据，项目所呈现的现状和履行状态，系和谐公司自身资金实力等原因造成，无法履行项目产业规划、开发计划，致使建设周期总量无法达到投资标准，其严重违约行为造成新高公司违反与第三方签订的《工业项目投资协议书》中的义务，和谐公司应承担全部责任。其不仅支付了工业园前期费用，承担经营风险，而且履行了《框架协议》约定的相关义务，并垫付相关费用，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定。综上，原告未客观公正对待被告前期巨额资金投入，违背根据项目进展及需求负责解决项目后续资金的承诺，致使涉案项目搁浅三年之久，造成被告合同权益和经济损失进一步扩大，原告的起诉缺乏事实及法律依据，请求驳回原告诉讼请求，并要求继续履行《框架协议》约定的义务。
经审理查明：2011年12月27日，高陵县发展和改革委员会下发高发改发【2011】462号《关于印发新城高陵工业园管理办公室新高创新工业区建设项目备案确认书的通知》，同意被告新高公司关于新城高陵工业园新高创新工业区建设项目的备案。2013年5月22日，被告新高公司（甲方）与高陵县招商局（乙方）签订《投资合作协议书》1份，约定由被告新高公司投入资金和建设，开发新城区轻工产业标准化厂房项目，项目位于张卜镇，项目用地约500亩。2013年5月22日，被告新高公司与高陵县人民政府签订《委托征地协议》，为建设新城区轻工产业标准化厂房项目委托张卜镇人民政府征收土地500亩，总征地款为7750万元。
2013年8月21日，原告和谐公司（乙方）与被告新高公司（甲方）就建设新城轻工产业园项目签订《框架协议》，约定：一、项目概况：甲方拥有新城轻工业产业园项目，项目位于高陵县，原新城高陵工业园内，项目用地面积约500亩，规划为工业用地，建筑面积约66万平方米，项目产业定位为轻纺制造。乙方具有资金实力，自愿出资与甲方合作开发新城轻工业产业园。二、合作内容：1、甲方提供项目，乙方提供资金，双方合作开发高陵新城轻工业产业园项目，甲方享有新城轻工业产业园已建成的5千平方米会所和1万平方米标准厂房所有权，作为项目合作收益。2、乙方负责在高陵县成立项目公司，负责项目立项、投资、开发建设及租售等全部运营工作，乙方除享有甲方项目合作收益之外的项目所有收益。待项目建成招商企业入园后，乙方退出项目园区将项目交由甲方管理。3、项目总投资约14亿元人民币，本协议签订之日起3个工作日内乙方代项目公司将项目土地首期款5000万元人民币打入甲方指定账户，由甲方代项目公司向项目所在地相关部门缴纳。三、双方权利与义务:1、甲方承诺协助项目公司落实新城轻工业产业园项目的立项、获取项目土地使用权以及项目相关审批等相关工作，相关费用由乙方项目公司承担。2、甲方协调项目所在地政府相关部门办理项目水、电、天然气、热力、电信、道路、污水、消防等申报手续。3、双方协商确定项目整体开发计划。4、乙方组建项目管理团队，保证项目按计划建设，安全文明施工。5、根据项目进展及需求，乙方负责解决项目公司后续资金，保障项目按进度建设。协议签订后，原告和谐公司于2013年8月22日、10月18日共向被告新高公司转账支付土地款7800万元。原告和谐公司的全资子公司西安和谐轻工业产业园有限公司另于2013年11月25日、2014年4月11日、2014年5月15日向被告新高公司支付3万元、5.5万元、5万元，用途分别为高陵项目备用金、招待协调费。
原告认为被告仅收取固定数额货币及一定数量的房产，不承担项目任何经营风险，双方签订的《框架协议》名为房地产项目合作开发，实为土地使用权转让合同，认为被告至今未取得项目土地使用权证，也未获得政府批准转让，故《框架协议》属于无效合同，并据此要求被告返还7800万元土地款及16.5万元招待费和土地测量费用，并要求被告支付资金占用期间的利息损失。
被告对原告的上述观点不予认可，认为本案只是项目开发，并非房地产和土地使用权转让，并提供了新城区人民政府与高陵县人民政府签订的合作共建飞地产业园的框架协议、西安市区县工业园区发展建设领导小组办公室同意新城区人民政府建设新城高陵工业园的批复、西安市新城区机构编制委员会办公室关于成立新城高陵工业园管理办公室的通知、西安市人民政府专题会议纪要、西安市重点项目绿卡等文件，证明涉案项目属于政府合法项目，并提供了2014年11月21日西安和谐轻工业产业园有限公司出具确认函，证明其投入前期垫付费用1004876元，其已履行投资协议书部分义务。被告另提交了西安秦森科技有限公司、西安天盾汽缸床有限责任公司的入园意向书、进账单、退款收据和转账单，证明因原告违约给被告造成79.2万元损失。
另查明，被告提交陕西生态水泥股份有限公司、西安方正包装制品有限公司分别于2011年12月16日、2011年5月5日与新城高陵工业园管理办公室签订的入区项目投资建设合同书，供地结果信息显示高陵生态水泥有限公司、高陵聚集中小企业工业园建设有限公司已取得土体使用权。被告以此证明同期同项目、同期非同项目已取得土地使用权。被告提供的陕西中英华恒会计师事务所有限公司出具的《新城高陵工业园管理办公室前期费用专项核查报告》载明被告新高公司系新城高陵工业园管理办公室下属的国有独资公司，财务方面分别以新城高陵工业园管理办公室、新高公司为主体进行会计核算，设置独立账户，临聘人员工资、日常办公、项目投资等款项分别由新城高陵工业园管理办公室、新高公司进行支付。该报告“费用分担意见”部分载明新城高陵工业园区前期费用合计应由高陵县城府承担5513.9万元，新城区政府承担624.12万元，被告以此证明政府前期投资将近1亿元，其并非只享受收益、不承担风险。
上述事实，有框架协议、委托征地协议、批复、通知、会议纪要、收款收据、审计报告及庭审笔录等在卷为证。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。第十四条规定：本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。第二十四条规定：合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。
原告和谐公司与被告新高公司签订《框架协议》约定“和谐公司提供资金，新高公司提供项目，双方合作开发新城轻工业产业园项目，新高公司享有新城轻工业产业园已建成的5千平方米会所和1万平方米标准厂房所有权，作为项目合作收益。新高公司承诺协助项目公司落实新城轻工业产业园项目的立项、获取项目土地使用权及项目相关审批工作……”，由此可见，被告新高公司承担的主要是协助义务，《框架协议》中并无转让土地使用权的相关约定；《框架协议》另约定“根据项目进展及需求，和谐公司负责解决项目公司后续资金，保障项目按进度建设”，即和谐公司还负有保障项目进展的后续义务；被告新高公司提供的证据显示其对涉案项目已有部分投入，并非原告认为的被告仅享有收益、不承担风险；从《框架协议》的内容上看，也不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形，且存在部分入驻企业已合法取得相关土地使用权的先例。综合上述事实，原告和谐公司认为双方签订的《框架协议》名为房地产项目合作开发、实为土地使用权转让合同，依据不足，本院不予采信。和谐公司要求确认本案《框架协议》无效、被告新高公司返还7816.5万元并支付利息，缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告陕西和谐投资股份有限公司诉讼请求。
案件受理费511177元（原告和谐公司预交），由原告陕西和谐投资股份有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 马春哲
审判员 徐振平
审判员 王 珂
二〇一七年六月十六日
书记员 丁银银