海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼02行初628号
原告余根琼，男，1955年1月1日出生，汉族，住亚市。
委托代理人吉旭，海南唐海律师事务所律师。
委托代理人陈俊先，海南唐海律师事务所律师。
被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人江雄标，该区区长。
委托代理人陈楠林，该区副区长。
委托代理人于江涛，该区政府法务专员。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人阿东，该市市长。
委托代理人周丽，三亚市法制办公室工作人员。
原告余根琼不服被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）作出《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）、《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）的行政行为及被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出三府复决字〔2017〕375号《行政复议决定书》（以下简称375号复议决定）的行政行为，向本院提起行政诉讼，本院于2017年11月23日立案后，分别于2017年12月14日、2017年12月15日向被告三亚市政府、天涯区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告陈人冠等人分别诉被告天涯区政府、三亚市政府房屋征收及行政复议纠纷8个案件的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该9个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭审理了本案。原告余根琼委托代理人陈俊先，被告天涯区政府委托代理人陈楠林、于江涛，被告三亚市政府委托代理人周丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《阳光海岸征收决定》的内容：天涯区政府决定征收三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《阳光海岸补偿安置方案》及《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。余根琼不服120号《房屋征收决定公告》申请行政复议后，三亚市政府于2017年9月14日作出375号复议决定，维持了天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》。
原告余根琼诉称：一、天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的程序违法。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）第八条的规定，国有土地上的房屋征收必须满足该条文规定的法定情形，而“棚户区改造”并不属于法定的可征收情形。即使以“棚户区改造”为由可以征收房屋，原告所在小区也不属于棚户区范围，天涯区政府的行政征收行为于法无据。其次，根据《国征条例》第三条、第十条、第十一条的规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当的原则。天涯区政府应当完成征求意见、修改意见、公布意见等法定义务，对于多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会的实际情况修改方案。而天涯区政府在征收前既未履行相关法定程序，亦未听取原告等被征收人意见，即直接作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》，明显违反法定程序。二、《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》显失公平，不具备合理性。所谓棚户区是指城市建成区范围内，平房密度大，使用年限久，房屋质量差，人均建筑面积、基础设施配套不齐全，交通不便利，治安和消防存在隐患，环境卫生脏、乱、差的区域。而原告所在小区位于三亚市三亚湾一线海景地带，规划有致，产权完整，物业管理规范，基础设施配套齐全，不属于棚户区范围。根据《国征条例》第二条、第十九条、第二十条的规定，为了公共利益的需要，征收个人房屋，应当对被征收人给予公平的补偿。对于被征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋周围的市场价格。房地产价格评估机构由被征收人协商选定。因此，即使天涯区政府将原告居住的小区认定为棚户区，也应按三亚湾一线海景地带的标准予以补偿。可事实是，天涯区政府未经原告等被征收人协商选定评估机构，未经过法定程序评估，未参照被征收房屋周围的市场价格对原告进行补偿，即直接作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》，将原告的一线海景房与城市老棚户区房屋等同对待，统一按照棚户区房屋的价格标准进行补偿，其补偿标准没有合法依据。如今三亚市房屋价格飞涨，原告按《阳光海岸补偿安置方案》的补偿标准获得的补偿款根本无法购入一套新的小面积房屋。因此，天涯区政府的补偿标准明显缺乏合理性。综上，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》违法。三亚市政府的375号复议决定维持天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》没有事实和法律依据。为此，请求法院：一、撤销被告三亚市政府作出的375号复议决定；二、撤销被告天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》。
原告余根琼向本院提交了以下证据：1.余根琼《土地房屋权证》，证明原告所居住的房屋坐落于三亚市和平街，属于被征收的范围，处于一线海景地段；2.120号《房屋征收决定公告》；3.《阳光海岸补偿安置方案》；证据2、3证明被告天涯区政府征收原告房屋的事实；4.375号复议决定及送达回证，证明原告向被告三亚市政府申请行政复议后，三亚市政府作出复议决定维持了天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》。
被告天涯区政府辩称：一、天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》事实清楚，程序合法。阳光海岸棚改项目已纳入《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《2017年国民经济和社会发展计划》，被海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）列入三亚市2015-2017年棚户区改造项目规划，被三亚市政府列为2017年重点棚改项目。该项目符合三亚市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》之前，对征收行为做了社会稳定风险评估。因征收项目范围较广、涉及被征收人数量众多，经天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议组织相关部门研究、论证后，审议并通过了《阳光海岸征收决定》。同时，因阳光海岸棚改项目由国家开发银行资金支持，天涯区政府遂在国家开发银行选定的工商银行、兴业银行、中信银行、光大银行等四家代理银行设立专户，根据项目进度需要，向上述四家代理行进行资金转账，然后由天涯区政府向符合支付条件的被征收人支付补偿款，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。2017年5月10日，天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式发布。二、天涯区政府制定的《阳光海岸补偿安置方案》符合法律、法规的规定，无违法之处。《阳光海岸补偿安置方案》经天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议组织相关部门研究、论证后，审议并通过。2017年3月28日，天涯区政府将《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）全文对外公布，并在征收范围内张贴，公开征求公众意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年5月2日，天涯区政府又将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）对外进行公示。公示期内，大多数被征收人未提出异议。因此，天涯区政府制定《阳光海岸补偿安置方案》的程序合法，充分保障了被拆迁人的知情权。三、关于货币补偿标准的问题。《阳光海岸补偿安置方案》是依据《国征条例》制定的，一共向被征收人提供了三个货币补偿方案，即按照15000元/平方米（可上浮15%），或按照22105元/平方米（划拨地）、23799元/平方米（出让地），或按照被征收房屋的市场评估价进行货币补偿。其中，15000元/平方米（可上浮15%，即17250元）的补偿标准是保底价，如果出现房产价格下降，被征收人可以选择按17250元/平方米的标准补偿。至于22105元/平方米或23799元/平方米的补偿标准，是安置房的市场评估价，目的是为了让选择安置房的被征收人与选择货币补偿的被征收人的利益保持一致，因武装部安置房的市场评估价最高，故将其作为货币补偿标准之一。另外，被征收人享有选择有资质的评估机构对被征收房屋按照征收决定公告之日的市场价进行评估的权利，如果评估结果低于22105元/平方米（划拨地）或23799元/平方米（出让地）的标准，天涯区政府将按照22105元/平方米或23799元/平方米进行货币补偿，反之，则按照评估价格进行补偿。因此，原告认为天涯区政府未依法组织对被征收房屋的价格进行评估，系严重误会。四、《阳光海岸补偿安置方案》属于一般规范性文件，不具有可诉性。《阳光海岸补偿安置方案》是由房屋征收部门拟定，报市、县人民政府审批决定，对被征收范围内的被征收人的权利、义务产生普遍约束力的规范性文件，该方案是房屋征收过程中的阶段性行为，是征收人作出征收决定的前置行为，不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，原告只能对征收决定进行起诉，不能对补偿安置方案进行起诉。五、关于“棚户区”的定义。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）规定，各地方的棚户区，由市、县人民政府结合当地实际情况，界定城市棚户区具体改造范围，并加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治，完善使用功能和配套设施。据此，在2015年1月23日召开的“三亚市××区会议”上明确，三亚棚户区改造以城市棚户区为主，主要包括旧城改造、城中村改造、危房改造以及经市政府认定的位于城市××区结合部基础设施不完备、公共服务设施不配套、建筑物结构简陋、防灾减灾能力不足的区域。改造的目的在于提高民生水平、完善城市功能、优化产业布局、提升城市品位、改善城市生态环境。六、阳光海岸的棚改工作，不存在绝大多数被征收人反对的情形。阳光海岸的被征收户有7400余户，截止目前因对《阳光海岸补偿安置方案》存在争议而提起行政诉讼的被征收人仅有300余户，所占比例不到5%。而签约的被征收人已有2164户，其中，符合送审条件并已经完成拨款的有1448户。由此可见，阳光海岸棚改工作正在按阶段、按步骤地有序推进中。综上所述，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》完全符合《国征条例》的相关规定，原告的诉讼请求缺乏必要的事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告天涯区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（节选）、《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告（送审稿）》；2.《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号）、《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》；3.琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号《棚改规划复函》）；4.《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表和三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表的通知》（三府办〔2017〕89号）；5.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第20期）、《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第32号）、《中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号）；6.《三亚市天涯区2017年棚户区改造项目摸底调查登记表》；7.阳光海岸棚改房屋征收摸底调查汇总表、统计表；证据1-7证明阳光海岸棚改项目已纳入天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和2017年国民经济和社会发展计划，符合规划，经海南省住建厅、三亚市政府、天涯区政府研究、论证后同意执行，天涯区政府在该项目所涉区域内广泛征求意见时，多数被征收人同意棚户区改造以及补偿安置方案；8.《国家开发银行关于选定天涯区棚户区改造项目结算代理行的函》《三亚市天涯区棚户区改造项目结算代理行选定情况表》《预算单位开立银行账户批复书》（天财户准字【2017】026号、027号、028号、029号）、（兴业银行、中信银行、中国工商银行）《开立单位银行结算账户申请书》《中国光大银行开立单位人民币银行结算账户申请书》；9.《开户许可证》、银行对账单；证据8、9证明阳光海岸棚改项目获得国家开发银行资金支持，天涯区政府已在国家开发银行选定的中国工商银行、兴业银行、中信银行、中国光大银行四家代理银行设立专户，并根据项目资金需要进行资金转账，现已对符合支付条件的被征收人支付了补偿款；10.120号《房屋征收决定公告》；11.三亚市政府信息公开网网页截图；证据10、11证明天涯区政府于2017年5月10日作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式对公众发布；12.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第11期）；13.《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第21号、第26号）；证据12、13证明天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议经组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸补偿安置方案》；14.《三亚市天涯区人民政府关于征求三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目征收补偿安置方案意见的公告》；15.《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）；16.社区公示现场照片；证据14-16证明天涯区政府于2017年3月28日将《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内的8个社区公布，公开征求公众意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日；17.《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目征收补偿安置方案征求公众意见及修改情况的通知》；18.《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）；19.社区公示现场照片；证据17-19证明天涯区政府于2017年5月2日将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）对外进行公布；20.天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》），证明天涯区政府于2017年5月10日印发了《阳光海岸补偿安置方案》；21.三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）《专题会议纪要》（〔2017〕第5期）；22.三亚市政府《市长办公会议纪要》（第225期）；证据21、22证明为保障阳光海岸棚改项目顺利实施，合理开展房屋征收补偿工作，经天涯区政府、三亚市政府同意，项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；23.《三亚市三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》（以下简称《阳光海岸货币补偿协议》）；24.《2017年天涯区阳光海岸棚改项目进度表（第一阶段）》；证据23、24证明《阳光海岸征收决定》及补偿安置方案公布实施后，截止2017年9月，第一阶段征收的签约率已达88.46%。
被告三亚市政府辩称：一、天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》合法、有效。（一）从实体上看，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，履行法定职权的行政行为。阳光海岸危旧房改造项目经海南省住建厅批复同意，成为三亚市2015-2017年棚户区改造规划项目之一。同时，该项目也被纳入天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。因此，本案所涉房屋征收行为符合《国征条例》的相关规定。（二）从程序上看，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》之前进行了摸底调查，并经有关部门论证后，对社会进行了公告；在征求公众意见后，对原补偿安置方案进行了修改并予以公布。同时，天涯区政府还进行了房屋征收社会风险评估，并将安置补偿款存入了专用存款帐户，程序上符合法律的相关规定。二、三亚市政府作出的行政复议决定程序合法、有效。三亚市政府在收到原告复议申请后，在法定时限内对原告的行政复议申请予以受理，并于随后向被申请人天涯区政府送达了《行政复议答复通知书》。天涯区政府在法定期限提交了相关的证据材料及答复意见。由于三亚市政府同时受理了几百件涉阳光海岸棚改项目的复议案件，涉案人数众多，情况复杂，故经负责人批准相应延长了复议期限。三亚市政府在对书面材料进行全面审查之后，依法作出行政复议决定，程序合法、有效。综上，请求法院驳回原告的起诉。
被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》；3.《行政复议答辩状》；4.送达回证及送达回证（存根）；前述证据证明被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序合法。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告天涯区政府对原告证据1的真实性、合法性无异议，证明效力有异议，认为该证据只能证明原告涉案房屋已经取得房屋权属登记证书，但不能证明该房屋不属于棚户区改造对象。对证据2的真实性、合法性无异议，证明效力有异议，认为该证据反而可以证明天涯区政府于2017年5月10日作出120号《房屋征收决定公告》，于2017年5月12日正式对公众发布的事实；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该方案内容与天涯区政府最终公布的《阳光海岸补偿安置方案》不一致。对证据4无异议。
被告三亚市政府对原告证据的质证意见与被告天涯区政府一致。
（二）对被告天涯区政府证据的质证意见
原告对被告天涯区政府证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该组证据无法证明天涯区政府在阳光海岸棚改项目所涉及区域内广泛征求意见的事实。对证据6不予质证，认为摸底调查表未涉及原告房屋，天涯区政府也未对原告进行调查。对证据7的真实性及证明效力有异议，认为该证据系天涯区政府单方制作，没有被征收人的签字确认，无法证明天涯区政府已经广泛征求被征收人的意见，且多数被征收人对征收改造以及《阳光海岸补偿安置方案》无异议的事实。对证据8、9的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该组证据与本案待证事实无关。对证据10、11无异议。对证据12、13的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为《阳光海岸补偿安置方案》虽经天涯区政府等相关部门讨论研究通过，但未听取广大被征收人及公众的意见，也未经过法定程序评估，存在重大瑕疵。对证据14、15的真实性、合法性、关联性无异议，对证据16的真实性有异议，认为证据14-16无法证明天涯区政府已经将征求意见公告和《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内张贴的事实。对证据17、18的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据19的真实性有异议，认为证据17-19无法证明天涯区政府已经将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内张贴的事实。对证据20无异议，但主张天涯区政府未与原告协商关于对被征收房屋进行市场评估的问题。对证据21、22、24无异议。对证据23的内容有异议，认为《阳光海岸货币补偿协议》未明确产权置换的置换区域、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。
被告三亚市政府对被告天涯区政府的证据均无异议。
（三）对被告三亚市政府证据的质证意见
原告对被告三亚市政府证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议，主张其之所以请求撤销被诉复议决定，是因为三亚市政府作出被诉复议决定无事实和法律依据，内容违法，而不是因为程序违法。
被告天涯区政府对被告三亚市政府的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据均来源合法、形式真实、与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明原告涉案房屋位于征收范围内，但不能充分证明被告天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》及被告三亚市政府作出的被诉复议决定违法。被告天涯区政府的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的依据充分，程序合法；被告三亚市政府的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序合法。
经审理查明：2011年4月15日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号），同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。其中，“阳光海岸”段控制性详细规划载明：三亚市“阳光海岸”地区,南起三亚河口港务局码头，北至月川路和海月广场，东至胜利路、解放路（局部包括解放路东侧食品厂安置储备用地），规划范围合计约167.99公顷。2011年5月10日，三亚市规划局公布上述规划。2015年3月30日，海南省住建厅对三亚市政府作出145号《棚改规划复函》，同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米，其中包括阳光海岸胜利路片区危旧房改造项目、阳光海岸老火车站片区危旧房改造项目、阳光海岸四更园片区危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，启动阳光海岸等棚改项目为发展计划之一。2017年3月5日，天涯区政府二届第11次常务会经组织有关部门人员审议后，原则同意《阳光海岸补偿安置方案》。2017年3月6日，天涯区二届区委常委第21次（扩大）会议对区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》进行研究后，指出该方案须充分征求相关领导及部门意见，并修改后重新提交区委常委会审议。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议经组织有关部门人员审议后，通过了区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年3月28日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向天涯区棚改办提出意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年4月5日，三亚市政府办公室向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位印发三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求以上单位认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报《关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号），对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。2017年3月至4月期间，天涯区政府指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题对该项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过区政府党组《关于报送三亚市“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。
2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-
友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-
光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即117号《印发补偿方案通知》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：天涯区政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《国征条例》及《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》（三府〔2015〕112号）等法律法规及文件制定该方案；阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准；补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元／平方米（可上浮15%）给予补偿；安置房建设地点拟定在市食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域或金鸡岭安置区内。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。2017年6月19日，国家开发银行三亚市分行选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户,天涯区政府随即启动一期征收补偿安置工作，与部分被征收人先后签订房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》的格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择：一、按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价作为货币补偿标准，即完全产权下房地产价格23799元/平方米，划拨土地下房地产价格22105元/平方米；二、按照15000元/平方米（可上浮15%）作为货币补偿标准；三、按照政府房屋征收公告发布之日被征收房屋市场评估价作为货币补偿标准。
2017年7月6日，位于阳光海岸棚改项目征收范围内的三亚港务监督住宅楼202房业主余根琼对天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》的行政行为不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于2017年7月6日受理余根琼的复议申请，并通知天涯区政府在10日内提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。复议期间，三亚市政府因同期受理了450件涉阳光海岸棚改征收的复议案件，涉案人数众多、情况复杂，故申请办理了延长行政复议期限三十日的手续。后经书面审查，三亚市政府于2017年9月14日作出375号复议决定，维持天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》，并将复议决定依法送达给了余根琼和天涯区政府。余根琼仍不服，提起本案诉讼。
本院认为，本案争议焦点为：一、被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的依据是否充分，程序是否合法；二、被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确。
一、关于被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的依据是否充分，程序是否合法的问题。
首先，从依据上看，《国征条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该法第八条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告天涯区政府作为市辖区人民政府具有作出《阳光海岸征收决定》的法定职权。《国征条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等项目在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，启动阳光海岸棚改项目被确定为天涯区2017年国民经济和社会发展计划之一。由此可见，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》前已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，其实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区“十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。因此，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的依据充分。
其次，从程序上看，《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，天涯区政府在取得征收的前置审批文件后，于2017年3月至4月间指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题，对项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年3月28日，天涯区政府将经过有关部门反复论证，区政府常务会、区委常委会数次审议后通过的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，征求意见期限未少于30天。2017年4月，三亚市政府将阳光海岸棚改项目列为2017年重点棚改项目并确定具体推进时间节点后，天涯区政府按照规定对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2017年5月2日将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月12日，天涯区政府将经区政府常务会议、区委常委（扩大）会议讨论通过的《阳光海岸征收决定》及时进行公告，并在公告中载明了《阳光海岸补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。此外，天涯区政府房屋征收实施单位天涯区住建局也在国家开发银行三亚市分行选定的四家银行开设了阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。由此可以确定，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的程序符合《国征条例》上述规定。原告主张被告作出《阳光海岸补偿安置方案》未经过听证程序，程序违法，但其没有充分证据证明多数被征收人不同意《阳光海岸补偿安置方案》，故本院对其该项主张不予支持。
原告主张其涉案房屋为一线海景房，所在小区不属于棚户区范围，《阳光海岸补偿安置方案》确定的货币补偿标准不合理。本院认为，首先，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第二条规定，市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。据此，天涯区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定阳光海岸棚改项目的具体改造范围。另经本院查明，三亚市政府审批同意的“阳光海岸”段控制性详细规划的规划范围面积约有167.99公顷，海南省住建厅145号《棚改规划复函》审批确认的三亚市2015-2017年棚户区改造计划项目有54个，天涯区政府在《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》中所确定的征收范围、项目占地面积、房屋征收面积和征收户数并没有超出“阳光海岸”段控制性详细规划的规划范围面积和海南省住建厅审批的棚改计划，符合国务院关于棚户区改造工作的要求。其次，天涯区政府提供的《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸货币补偿协议》足以证实，其在征收实施过程中，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准，除了15000元／平方米（可上浮15%）的标准之外，被征收人还可以选择按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价（即完全产权下房地产价格23799元/平方米，划拨土地下房地产价格22105元/平方米）或者房屋征收决定公告之日被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准没有违反《国征条例》第二条、第十九条关于对被征收房屋的价值应当给予公平补偿的规定。综上，原告该项主张不能成立，本院依法不予支持。
被告天涯区政府主张原告只能对征收决定进行起诉，《阳光海岸补偿安置方案》不具有可诉性。本院认为，《阳光海岸补偿安置方案》是《阳光海岸征收决定》的附件，在审查《阳光海岸征收决定》的合法性时，应当一并审查《阳光海岸补偿安置方案》的合法性。原告主张《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》违法，侵犯其合法权益，对二者一并提起诉讼，应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。天涯区政府该项主张不能成立。
二、关于被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理；行政复议原则上采取书面审查的办法；行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，原告于2017年7月6日提出复议申请，三亚市政府于2017年7月6日受理，并随即通知天涯区政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。复议期间，三亚市政府因同期受理多件涉阳光海岸棚改征收的复议案件，情况复杂，已申请办理了延长复议期限三十日的手续。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年9月14日作出375号复议决定，并依法送达给原告及天涯区政府，其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》前述规定，充分保障了申请人和被申请人的权利。因天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的依据充分，程序合法，故三亚市政府作出375号复议决定维持120号《房屋征收决定公告》并无不当，原告诉求撤销375号复议决定依据不足，本院不予支持。
综上所述，被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告三亚市政府作出375号复议决定的程序合法，结果正确。原告的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告余根琼的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告余根琼负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 杨冲冲
审判员 吉 红
审判员 陈兴科
二〇一八年五月十七日
书记员 崔杨洋
附：本判决适用的相关法律、法规依据
国有土地上房屋征收与补偿条例
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
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