海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼02行初486号
原告谢清花，女，汉族，1957年10月26日出生，住海南省三亚市。
委托代理人库建辉，北京京平律师事务所律师。
委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。
被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。
法定代表人江雄标，该区区长。
委托代理人陈楠林，该区副区长。
委托代理人吴鲲，海南三和元律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
委托代理人郑大平，三亚市法制办公室工作人员。
原告谢清花不服被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）作出《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的行政行为及被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出三府复决字〔2017〕131号《行政复议决定书》（以下简称131号复议决定）的行政行为，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼，本院于2017年9月12日立案后，于2017年10月13日向被告三亚市政府和天涯区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告陈文华等人分别诉被告天涯区政府、三亚市政府房屋征收决定及行政复议纠纷55个案件的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该56个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年11月23日公开开庭审理了本案。原告谢清花及其委托代理人库建辉、魏巍，被告天涯区政府委托代理人陈楠林、吴鲲，被告三亚市政府委托代理人郭海云、郑大平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《阳光海岸征收决定》的内容：天涯区政府决定征收三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）及《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。谢清花不服120号《房屋征收决定公告》及所附《阳光海岸补偿安置方案》申请行政复议后，三亚市政府于2017年8月24日作出131号复议决定，维持了天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》及天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》）。
原告谢清花诉称：2017年5月10日，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》，该征收决定的征收范围包括原告房屋。原告为维护自身合法权益，向三亚市政府提起行政复议，请求撤销该征收决定。后原告收到三亚市政府作出的行政复议决定书，该复议决定维持了天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》。原告认为，被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的行政行为在实体和程序上均违法，被告三亚市政府未尽审慎审查义务，作出错误的维持决定，两被告均侵害了原告的合法权益。综上，请求撤销天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》和三亚市政府作出的131号复议决定，并判令两被告承担本案诉讼费。
原告谢清花向本院提交了以下证据：1.120号《房屋征收决定公告》及117号《印发补偿方案通知》，证明被告天涯区政府于2017年5月10日作出涉案的征收行为；2.行政复议申请书、131号复议决定及送达回证，证明原告提起行政复议后，被告三亚市政府作出行政复议决定；3.《集资建房合同书》，证明原告房屋在征收范围之内；4.光明社区面粉厂片区居民意见现场签名表、《文件收发登记》，证明面粉厂片区绝大多数被征收人不认可其房屋为棚户区，不同意征收拆迁；5.照片，证明被征收房屋的现状，不属于棚户区。
被告天涯区政府辩称：一、原告谢清花起诉状的签名笔迹和复议决定的送达回证以及购房合同上的签名笔迹不一致，需请法庭核对。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）第九条规定：”依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”。本案中，阳光海岸棚改项目已纳入《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《2017年国民经济和社会发展计划》，被海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）列入三亚市2015-2017年棚户区改造规划，被三亚市政府列为2017年重点棚改项目并确定了具体的推进时间节点，该项目符合天涯区”十三五”国民经济和社会发展规划，符合三亚市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。三、《国征条例》第十二条规定：”市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。据此，天涯区政府在作出被诉征收决定前，对征收行为做了社会稳定风险评估。因征收项目范围较广、涉及被征收人数众多，经天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸征收决定》。同时，因阳光海岸棚改项目由国家开发银行资金支持，天涯区政府在国家开发银行选定的工商银行、兴业银行、中信银行、光大银行四家代理银行设立专户，根据项目进度需要，向上述四家代理行进行资金转账，然后由天涯区政府向符合支付条件的被征收人支付补偿款，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。四、2017年5月10日，天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式发布。根据《国征条例》第十三条第一款之规定，天涯区政府在公告中详细载明了行政复议、行政诉讼权利等事项，并以附件的形式公布了项目征收补偿方案。五、关于货币补偿标准的问题。根据《国征条例》的规定，被征收房屋的货币补偿标准，应当以被征收房屋的市场评估价格或同类型房屋的市场评估价格为准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准除了15000元/㎡（可上浮15%）或22105元/㎡（划拨地）、23799元/㎡（出让地）之外，还允许被征收人选择按被征收房屋的市场评估价进行补偿。2017年10月11日，面粉厂小区的信访代表要求按照被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准，天涯区政府已表示完全接受，并将该项工作全部铺开。六、阳光海岸棚改项目不存在绝大多数被征收人反对的情形。据统计，该项目被征收户有7000余户，目前提起行政诉讼的有300余户，所占比例不到5%，而选择签约的已有2146户（其中，材料已经送审的有1481户，已经拨款的有1091户），项目的棚改工作正在按阶段按计划地稳步推行。综上所述，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》完全符合《国征条例》的相关规定，事实清楚、程序合法，原告要求撤销该征收决定的诉讼请求缺乏必要的事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告天涯区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（节选）、《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告（送审稿）》；2.《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号）、《三亚湾”阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》；3.琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号《棚改规划复函》）；4.《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表和三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表的通知》（三府办〔2017〕89号）；5.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第20期）、《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第32号）、《中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室关于三亚市棚户区三亚湾”阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号）；6.《三亚市天涯区2017年棚户区改造项目摸底调查登记表》；7.阳光海岸棚改房屋征收摸底调查汇总表、统计表；证据1-7证明阳光海岸棚改项目已纳入天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，符合规划，经海南省住建厅、三亚市政府、天涯区政府研究、论证后同意执行，天涯区政府在该项目所涉区域内广泛征求意见时，多数被征收人同意棚户区改造以及补偿安置方案；8.《国家开发银行关于选定天涯区棚户区改造项目结算代理行的函》《三亚市天涯区棚户区改造项目结算代理行选定情况表》《预算单位开立银行账户批复书》（天财户准字【2017】026号、027号、028号、029号）、《（兴业银行、中信银行、中国工商银行）开立单位银行结算账户申请书》《中国光大银行开立单位人民币银行结算账户申请书》；9.《开户许可证》、银行对账单；证据8、9证明阳光海岸棚改项目获得国家开发银行资金支持，天涯区政府已在国家开发银行选定的中国工商银行、兴业银行、中信银行、中国光大银行四家代理银行设立专户，并根据项目资金需要进行资金转账，现已对符合支付条件的被征收人支付了补偿款；10.120号《房屋征收决定公告》；11.三亚市政府信息公开网网页截图；证据10、11证明天涯区政府于2017年5月10日作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式对公众发布；12.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第11期）；13.《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第21号、第26号）；证据12、13证明天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议经组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸补偿安置方案》；14.《三亚市天涯区人民政府关于征求三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目征收补偿安置方案意见的公告》；15.《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）；16.社区公示现场照片；证据14-16证明天涯区政府于2017年3月28日将《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内的8个社区公布，公开征求公众意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日；17.《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目征收补偿安置方案征求公众意见及修改情况的通知》；18.《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）；19.社区公示现场照片；证据17-19证明天涯区政府于2017年5月2日将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）对外进行公布；20.117号《印发补偿方案通知》，证明被告天涯区政府于2017年5月10日印发了《阳光海岸补偿安置方案》；21.三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）《专题会议纪要》（〔2017〕第5期）；22.三亚市政府《市长办公会议纪要》（第225期）；证据21、22证明为保障阳光海岸棚改项目顺利实施，合理开展房屋征收补偿工作，经天涯区政府、三亚市政府同意，项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；23.《三亚市三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》（以下简称《阳光海岸货币补偿协议》）；24.《2017年天涯区阳光海岸棚改项目进度表（第一阶段）》；证据23、24证明《阳光海岸征收决定》及补偿安置方案公布实施后，截止2017年9月，第一阶段征收的签约率已达88.46%。
被告三亚市政府辩称：三亚市政府在收到原告复议申请后，于五个工作日内审查并立案受理，于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的七日内将申请书副本及相关材料送达给被申请人，被申请人在收到相关材料后十日内提交了行政复议答复书及其作出行政行为的证据、依据和相关材料。在履行了相关法定程序及职责后，三亚市政府依法作出被诉行政复议决定并送达给申请人及被申请人，复议程序合法，充分保障了申请人和被申请人的权利，所作的复议决定依据充分。
被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》；3.送达回证。以上证据证明三亚市政府按照法定程序立案并作出复议决定后，依法送达给当事人，复议程序合法。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告天涯区政府对原告证据1、2的真实性无异议；对证据3是否能证明原告主体适格，同意由法院认定；对证据4的真实性无法确认，对证明效力有异议，认为该表中部分面粉厂被征收人在签名之后与天涯区政府签订了征收补偿协议，故该证据不能反映目前面粉厂被征收人的集体意见；对证据5的证明效力有异议，认为照片只能反映房屋外观，国务院已经授权各个市县人民政府根据当地实际情况，界定城市棚户区改造范围。
被告三亚市政府对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3是否能证明原告主体适格，同意由法院认定；对证据4、5的关联性有异议，认为与被诉行政复议行为无关。
（二）对被告天涯区政府证据的质证意见
原告对被告天涯区政府证据1中的第十三个五年规划纲要的合法性和证明效力有异议，认为该规划纲要没有广泛征求社会公众意见，没有经过科学论证，制作过程违法，不能证明原告居住房屋属于棚户区以及被告征收后的各项建设活动符合国民经济和社会发展计划，只能证明阳光海岸棚改项目是天涯区十三五时期的重点工作任务。对证据2的合法性及证明效力有异议，认为：”阳光海岸”段控制性详细规划草案报批前，没有公告并采取论证会、听证会等方式征求专家和公众的意见，制作程序违法；该规划已经改变城市总体规划，应当报海南省人民政府批准；该规划批准后，未报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，已违法；不能证明征收拆迁活动符合该规划要求以及征收房屋后的各项建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划的要求。对证据3的证明效力有异议，认为：海南省住建厅批复的项目名称为危旧房改造项目，而原告房屋并不是危旧房，天涯区政府扩大棚改范围，将不属于棚户区的原告房屋违法征收，违反了《国征条例》的规定。对证据4的证明效力有异议，认为该证据恰恰证明天涯区政府扩大批复范围违法征收的事实。对证据5中两份会议纪要无异议，对风险评估报告的合法性有异议，认为：评估主体不具有相应的评估资质，且属于天涯区政府下属部门，无法保证评估报告的公正性、客观性及全面性；该报告本身未量化风险高低的具体指标，内容虚化空洞，评估单位未对合理性、可行性、可控性及应急处置预案等内容进行评估论证，未按照规定征询群众意见等；该报告显示群众抵制征收安置的风险和被征收人生活保障风险均较大，天涯区政府坚持征收不适当。对证据6、7的真实性、合法性有异议，认为统计数据不真实，部分摸底调查表在征收决定发布后才统计，且同意征收的被征收人也提出了原址回迁的附带条件，否则不能视为被征收人同意。对证据8、9的合法性有异议，认为该组证据显示银行账户开户时间是2017年7月，即征收决定作出2个月后，不应采信，而且四个征收账户的金额合计才10.1亿元，无法保证征收补偿费的足额到位。对证据10、11的合法性有异议，认为公告应当在被征收房屋片区内公布，而不是在网站上，天涯区政府公告形式违法。对证据12-20的合法性、证明效力均有异议，认为：证据16、19只是张贴照片，不是原始载体，不符合证据的形式要求，无法证明天涯区政府在相应的时间、地点张贴公告了《阳光海岸补偿安置方案》；该组证据不能证明天涯区政府组织相关部门对《阳光海岸补偿安置方案》进行了论证，故该方案违法。对证据21-24的关联性有异议，认为该组证据是在天涯区政府作出征收决定后才形成的材料，与本案无关。除此之外，天涯区政府的证据2、3、5-9、11-13、19、21-24均未在复议程序中提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，不能作为人民法院认定原行政行为合法性的依据。
被告三亚市政府对被告天涯区政府的证据均无异议。
（三）对被告三亚市政府证据的质证意见
原告对被告三亚市政府证据的真实性均无异议，证明效力均有异议，认为：三亚市政府的证据不能证明其作出被诉复议决定前，经过行政机关负责人讨论决定；三亚市政府超过六十日作出复议决定，未对申请人及被申请人作出书面延期说明，违反了《行政复议法》第三十一条的规定。
被告天涯区政府对被告三亚市政府的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据中，证据4因原告未提交签名人的身份证明材料，证据来源不明，故不能证明大多数被征收人不同意征收；其余证据来源合法，形式真实，可以证明原告是《阳光海岸征收决定》的利害关系人，但不能充分证明被告天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》和三亚市政府作出的131号复议决定违法。被告天涯区政府的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分，程序合法；被告三亚市政府的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2011年4月15日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号），同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾”阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。其中，”阳光海岸”段控制性详细规划载明：三亚市”阳光海岸”地区,南起三亚河口港务局码头，北至月川路和海月广场，东至胜利路、解放路（局部包括解放路东侧食品厂安置储备用地），规划范围合计约167.99公顷。2011年5月10日，三亚市规划局公布上述规划。2015年3月30日，海南省住建厅对三亚市政府作出145号《棚改规划复函》，同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米，其中包括阳光海岸胜利路片区危旧房改造项目、阳光海岸老火车站片区危旧房改造项目、阳光海岸四更园片区危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，启动阳光海岸等棚改项目为发展计划之一。2017年3月5日，天涯区政府二届第11次常务会经组织有关部门人员审议后，原则同意《阳光海岸补偿安置方案》。2017年3月6日，天涯区二届区委常委第21次（扩大）会议对区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》进行研究后，指出该方案须充分征求相关领导及部门意见，并修改后重新提交区委常委会审议。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议经组织有关部门人员审议后，通过了区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年3月28日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向天涯区棚改办提出意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年4月5日，三亚市政府办公室对各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位作出三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求以上单位认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报《关于三亚市棚户区三亚湾”阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号），对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年3月至4月期间，天涯区政府指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题对该项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过了区政府党组《关于报送三亚市”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。
2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东至市胜利路规划红线东金鸡岭路-
友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-光明街段边界及市胜利路规划红线西光明街-
建港路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市胜利路规划红线西金鸡岭路-友谊街-
迎宾路段边界及三亚湾滨海路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即117号《印发补偿方案通知》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准，补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中的产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元／㎡（可上浮15%）给予补偿。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设地点建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。2017年6月19日，国家开发银行三亚市分行选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户,天涯区政府随即启动一期征收补偿安置工作，与部分被征收人先后签订房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择：一、按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价作为货币补偿标准，即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡；二、按照15000元/㎡（可上浮15%）作为货币补偿标准；三、按照政府房屋征收公告发布之日被征收房屋市场评估价作为货币补偿标准。2017年6月19日,原告谢清花对天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》及所附《阳光海岸补偿安置方案》的行政行为不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于6月20日受理谢清花的复议申请，于2017年6月21日通知天涯区政府在10日内提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年8月24日作出131号复议决定，维持天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》及117号《印发补偿方案通知》，并将复议决定依法送达给了谢清花和天涯区政府。2017年9月11日，原告谢清花以天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》违法，三亚市政府作出的131号复议决定错误为由，提起本案诉讼，请求法院撤销《阳光海岸征收决定》和131号复议决定。
本院认为，本案争议焦点为：一、被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据是否充分，程序是否合法；二、被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确。
一、关于被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据是否充分，程序是否合法的问题。
首先，从依据上看，《国征条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告天涯区政府作为市辖区人民政府具有作出《阳光海岸征收决定》的法定职权。《国征条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾”阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等项目在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，启动阳光海岸棚改项目被确定为天涯区2017年国民经济和社会发展计划之一。由此可见，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》前已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，其实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区”十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。因此，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分。
其次，从程序上看，《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，天涯区政府在取得征收的前置审批文件后，于2017年3月至4月间指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题，对项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年3月28日，天涯区政府将经过有关部门反复论证，区政府常务会、区委常委会数次审议后通过的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，征求意见期限未少于30天。2017年4月，三亚市政府将阳光海岸棚改项目列为2017年重点棚改项目并确定具体推进时间节点后，天涯区政府按照规定对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2017年5月2日将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月12日，天涯区政府将经区政府常务会议、区委常委（扩大）会议讨论通过的《阳光海岸征收决定》及时进行公告，并在公告中载明了《阳光海岸补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。此外，天涯区政府房屋征收实施单位天涯区住建局也在国家开发银行三亚市分行选定的四家银行开设了阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。由此可以确定，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序符合《国征条例》上述规定。
原告主张被告天涯区政府擅自扩大海南省住建厅批准的棚户区改造范围，将原告不属于棚户区的房屋违法征收，违反了《国征条例》及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的相关规定。本院认为，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第二条规定，市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。据此，被告天涯区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定阳光海岸棚改项目的具体改造范围。经查，三亚市政府审批同意的”阳光海岸”段控制性详细规划的规划范围面积约有167.99公顷，海南省住建厅145号《棚改规划复函》审批确认的三亚市2015-2017年棚户区改造计划项目有54个，天涯区政府在制定阳光海岸棚改项目征收方案时，将海南省住建厅审批的三个涉阳光海岸危旧房改造项目和港务局片区危旧房改造项目的改造范围以及胜利路北段改造项目的改造范围都并入阳光海岸棚改项目的征收范围内，其项目占地面积、房屋征收面积和征收户数并没有超出”阳光海岸”段控制性详细规划的规划范围面积和海南省住建厅审批的棚改计划，符合国务院关于棚户区改造工作的要求。原告该项主张不能成立，本院不予支持。
原告主张《阳光海岸补偿安置方案》存在货币补偿标准不合法、对土地补偿问题未作规定等违法问题。经查，天涯区政府提供的《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸货币补偿协议》足以证实，在征收实施过程中，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准，除了15000元／㎡（可上浮15%）的标准之外，被征收人还可以选择按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价（即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡）或者房屋征收决定公告之日被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准没有违反《国征条例》第十九条关于对被征收房屋价值的补偿规定。至于土地的补偿问题，《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》〔（2012）行他字第16号〕规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。据此，即使天涯区政府未在《阳光海岸补偿安置方案》中明确空地的补偿标准，征收部门也应当在评估房地产市场价值时一并考虑，故不能因此认定天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》违法。
二、关于被告三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确的问题。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理；行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。本案中，原告于2017年6月19日提出复议申请，三亚市政府于6月20日受理，并随即通知天涯区政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年8月24日作出131号复议决定，并依法送达给原告及天涯区政府，其行政复议程序基本符合《行政复议法》前述规定，充分保障了申请人和被申请人的权利。因天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分，程序合法，故三亚市政府作出131号复议决定维持该决定并无不当。原告主张三亚市政府延期作出复议决定未书面告知申请人和被申请人，违反了《行政复议法》第三十一条的规定。本院认为，三亚市政府延长复议期限未告知原告，程序虽有瑕疵，但不影响其复议结果的正确性，故原告诉求撤销131号复议决定依据不足，本院不予支持。
综上所述，被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告三亚市政府作出131号复议决定的程序合法，结果正确。原告要求撤销《阳光海岸征收决定》、131号复议决定的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告谢清花的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告谢清花负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 陈兴科
审 判 员 王 娜
审 判 员 吉 红
审 判 员 张维青
人民陪审员 陈作义
二〇一七年十二月二十二日
法官 助理 李 利
书 记 员 邢诗诗
书 记 员 邢诗诗
附：本判决适用的相关法律、法规依据
国有土地上房屋征收与补偿条例
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复','2018-11-15
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