云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终182号
上诉人（一审被告）宜良县人民政府。
住所地：云南省昆明市宜良县匡远镇温泉路公务楼。
法定代表人李绍俊，县长。
委托代理人田大志、周彦雄，云南天外天律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人（一审第三人）宜良老地方饮食有限公司。
住所地：云南省昆明市宜良县狗街镇江桥东路**号。
法定代表人谢汝萍，经理。
委托代理人ＸＸ峰，云南天之泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人马体章，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）宜良县狗街供销合作社。
住所地：云南省昆明市宜良县匡远镇环城西路*号。
法定代表人孟家平，主任。
委托代理人李奉壁，支部书记。代理权限：特别授权代理。
委托代理人达胜，云南旸禺律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人宜良县人民政府（以下简称县政府）、宜良老地方饮食有限公司（以下简称老地方公司）因宜良县狗街供销合作社（以下简称供销社）诉县政府土地行政登记一案，不服云南省昆明铁路运输中级法院（以下简称铁路中院）于2017年4月7日作出的（2016）云71行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月12日受理上诉后，依法组成合议庭，并于2017年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人县政府的负责人副县长杨万洪及委托代理人田大志、周彦雄，上诉人老地方公司法定代表人谢汝萍及委托代理人ＸＸ峰、马体章，被上诉人供销社法定代表人孟家平及委托代理人李奉壁、达胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：本案争议土地座落于宜良县狗街镇江××号，地号为K11-16。县政府于2004年2月就该土地向供销社进行初始登记并颁发了宜土国用（2004）字第050号国有土地使用证。原供销社食堂职工马河图等20位公民于2004年12月31日向宜良县人民法院提起行政诉讼，诉请撤销该国有土地使用证，后该案由昆明市中级人民法院管辖。昆明市中级人民法院经审理于2005年6月30作出（2005）昆行初字第003号行政判决，以供销社申请土地使用权登记提供的资料中缺乏地上附着物权属证明，尚未满足应予确认土地使用权及颁发土地使用权证书的法定条件，县政府向供销社颁发土地使用权证书的行政确认行为事实不清、适用法律错误为由，判决撤销宜土国用（2004）字第050号国有土地使用证。2005年9月23日，云南省高级人民法院作出（2005）云高行终字第26号维持原判的行政判决。2015年12月县国土局登报公告注销宜土国用（2004）字第050号国有土地使用证。县政府于2016年3月31日就争议土地向老地方公司颁发了宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证。供销社不服于2016年8月18日提起行政诉讼。
一审法院判决认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。县政府有权针对辖区内的国有土地进行登记并颁发土地使用证，且县政府是本案土地使用证的颁证机关，因此是本案的适格被告。《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。供销社曾经是本案争议土地的国有土地使用证持有人，现仍然占有并使用土地上的房屋，与本案县政府就争议土地向老地方公司颁发土地使用证的行政行为具有利害关系，是本案适格原告。县政府与老地方公司提出的供销社不是本案适格原告的答辩意见不予采纳。
根据《土地登记办法》第九条的规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。根据该规定，县政府颁发土地使用证时应当审查老地方公司申请土地使用权登记是否提供了相应材料，审慎评价颁证依据是否充足，但从在案县政府提交的证据来看，缺少了土地权属来源证明、地上附着物权属证明等关键依据。云南省高级人民法院作出的（2005）云高行终字第26号行政判决，仅是以缺少地上附着物权属证明为由撤销颁发给供销社的土地使用证，未对涉案土地的民事基础法律关系作出评判，并未解决争议土地使用权的归属问题，不能作为县政府向老地方公司颁发土地使用证的主要依据。综上，县政府向老地方公司颁发宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证的行政行为，事实不清，依据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。依照《行政诉讼法》第六十三条、第七十条第（一）项、第（二）项、参照国土资源部《土地登记办法》第九条之规定，判决撤销县政府作出的颁发给老地方公司的宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证的行政行为。
县政府上诉称，其在作出颁发本案诉争的宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证的具体行政行为前，已严格依据《土地登记办法》第九条及《土地登记规则》第十条之规定，审查了老地方公司提交的申请材料。其中，土地权属来源证明主要依据为为《取条》，地上附着物权属证明主要依据为（64）署计字第191号《关于宜良狗街供销社新建食堂的批复》（以下简称《批复》）。一审法院已对该两份证据确认并采信，并且供销社没有在颁证前的公告期限内提出异议，应当确认其颁证行政行为合法。请求二审法院驳回供销社的诉请。
老地方公司上诉称，《取条》就是土地权属来源关键依据，《批复》就是地上附着物权属的关键依据。（2003）宜民初字第42号判决明确“对合作食堂将老门市、平房及空地全部售给供销社的事实，本院不予确认”。（2003）昆民二终字552号判决“本院对原判决认定实事予以确认，并补充认定：上诉人狗街供销社未取得本案涉及房屋家具门市、日杂门市的合法建盖手续和财产所有权”。供销社至今没有合法建盖手续和财产所有权，不是本案的适格原告，一审法院对于以上生效判决，未经再审程序，重复审判、诉讼，在没有新证据足以推翻上述生效判决情况下，再次确权给供销社，违反《行政诉讼法》第七十一条的规定。其提供的证据已满足《土地登记办法》第九条的规定，且有（2003）昆民二终字552号判决、（2005）云高行终字第26号行政判决支撑，县政府经过会审，登报公告注销了宜土国用（2004）字第050号国有土地使用证，进行发证公告，供销社在公告期内并未提出异议，县政府遂为其颁发宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证符合依法行政要求。请二审法院驳回原告诉讼请求。
供销社答辩称，其与老地方公司现有的证据足以确定本宗土地的使用权及地上附着物（六间门市）的所有权完全属于供销社所有，并且土地使用权已经进行了登记。老地方公司既不是本宗土地的合法使用者，也不是地上附着物的所有权人，更不具备以划拨方式取得国有土地使用权的资格。县政府将本宗土地登记给老地方公司的行为违法。县政府不向一审法院提交2006年本宗土地申办材料，严重干扰诉讼程序，应当承担举证不力后果。县政府对本宗土地多次反复登记，导致多次行政诉讼，可以看出县政府土地登记行政行为的违法性和随意性。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求于法无据。请二审法院依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。
一审法院随案移送了一审原、被告提交的所有证据材料。
供销社向一审法院提交了组织机构代码证、法定代表人身份证明、宜土国用（2004）字第050号国有土地使用证、（2005）昆行初字第003号行政判决书、（2005）云高行终字第26号行政判决书、关于原狗街小食堂职工要求办理国有土地使用权确权登记的调查情况、收条、公告、宜土国用（2016）字第045号国有土地使用证、宜良县人民法院的应诉通知书及传票、民事起诉状等证据材料。
县政府在举证期限内向一审法院提交了土地初始登记申请书、（2005）云高行终字第26号行政判决书、证明、取条、《批复》、地籍调查表、马忠文等三人的身份证复印件、证明、宜良县国土资源局会审事项表二份、土地登记审批表、土地登记申请书、土地证书签收簿、土地登记卡、土地归户卡、公告及相关照片、注销公告、云南省委省人民政府办公厅信访局来信来访人员介绍信、宜良老地方饮食有限公司营业执照及相关材料、分户宗地图等证据材料。县政府在庭审中又向一审法院提交宜良县人民政府宜政复〔2004〕7号《关于〈县供销社历史遗留土地权属确定的请示〉的批复》、《狗街供销社和狗街合作食堂分为两个独立核算单位的协定》、宜土公（2016）字第008号《公告》贴布时及贴布期满时的照片等材料。
老地方公司向一审法院提交了（2003）宜民二初字第42号民事判决书、（2003）昆民二终字第552号民事判决书、（2005）昆行初字第003号行政判决书、（2005）云高行终字第26号行政判决书、宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证、宜良县房权证狗街镇字第××号房屋所有权证等证据材料。
一审法院认为，县政府庭审中提交的相关证据材料，因无正当理由超过举证期限举证，不予作为定案证据。供销社提交的关于原狗街小食堂职工要求办理国有土地使用权确权登记的调查情况，因无法核对原件，证据材料的真实性无法认定，不予作为定案证据；供销社提交的收条、公告因证据本身记载内容不明确，与本案待证事实缺乏关联性，故不予作为定案证据。对各方当事人提交的其他证据材料，客观真实、来源合法，且与本案具有关联性，予以采信作为认定案件事实的依据。
二审中，各方当事人均坚持对一审证据的举证、质证意见。
本院认为，一审法院对各方当事人所提交证据的审核认定正确，本院予以确认。二审中各方当事人均未提交新证据。
本院经审理查明的本案事实与一审查明的事实一致。
本院认为，老地方公司向县政府申请涉案土地使用权登记，县政府应根据《土地登记办法》第九条的规定，认真审核老地方公司提交的土地权属来源证明、地上附着物权属证明等材料。老地方公司向县政府提交了《取条》《批复》两份材料，分别作为其土地权属来源、地上附着物权属来源的依据。《取条》载明红旗供销社小吃部因建设食堂占用红旗公社第九生产队粮田5工支付300元，《批复》明确准予新建饮食业食堂。《取条》《批复》两份材料，虽涉及到土地权属及地上附着物权属来源，但并未涉及老地方公司。县政府以此作为老地方公司土地权属和地上附着物权属来源的证明，并据此为老地方公司颁发宜国土国用（2016）第045号国有土地使用证，认定事实不清，证据不足，应予以撤销。供销社虽未在县政府就涉案争议土地为老地方公司颁发土地使用权证前的公告期限内提出异议，但这并不能证明县政府已经查清了事实，也不能据此证明县政府颁证行政行为合法。综上，县政府、老地方公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宜良县人民政府、宜良老地方饮食有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田成有
审 判 员 熊家明
审 判 员 桂 蕾
二〇一七年九月一日
法官助理 苏雪峰
书 记 员 李彦鑫