河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行终2469号
上诉人（一审原告）郑兰香，女，1963年7月12日出生，汉族，住郑州市。
被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。
法定代表人苏建设，区长。
委托代理人李凯，郑州市人民政府工作人员。
委托代理人武胜光，河南大公匡法律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组，住所地郑州市二七区大学南路绿地滨湖国际城一区*号楼。
行政负责人赵红林，郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组组长。
委托代理人陈亚飞，郑州市金水源街道办事处工作筹备组工作人员。
委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。
上诉人郑兰香因诉被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、被上诉人郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组（以下简称金水源街道办筹备组）履行社会保障职责及给付社会保障费一案，不服郑州铁路运输中级法院于2018年6月4日作出的（2018）豫71行初432号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
郑兰香一审诉称，2008年至2012年铁三官庙村五组先后经历四次征地共计征用耕地296.345亩，加之2013年、2014年续征，现已无耕地。2012年五组部分村民得知国务院、省、市制定有失地农民社会保障政策后，开始与乡政府，村两委进行交涉，因未得到满意答复，五组村民采用阻挡南环公园施工建设的方式主张权利，最终在区政府和侯寨乡政府的协调下，以失地农民贫困补助的形式发放了2013年下半年与2014年上半年的失地村民社会保障金（只针对50-59岁以及60岁以上两个年龄段的五组村民），2014年下半年至2016年上半年，政府仍以失地农民贫困补助的方式给五组村民（只针对50-59岁以及60岁以上两个年龄段的五组村民）发放了失地农民社会保障金。2016年二七区新成立金水源街道办筹备组，五组村民为失地社保问题多次进行堵路，但金水源街道办筹备组以各种理由搪塞拖延，还让村民代表走信访程序解决村民的失地社会保障问题。二七区政府违反国务院有关对失地农民社会保障的规定，在未将失地农民纳入社会保障，补偿安置不到位的情况下，强行征收铁三官庙村五组村民的土地。一审请求：1.判令二七区政府及金水源街道办筹备组将铁三官庙五组村民纳入失地农民社会保障；2.继续补发2016年7月1日至2017年6月30日失地农民社会保障费3300元及2017年7月1日至2018年6月30日失地农民社会保障费人民币3600元，共计人民币6900元。一审庭审中，郑兰香将其第一项诉讼请求变更为判令二七区政府和金水源街道办筹备组依照相关规定为其办理失地农民社会保障手续，将其纳入社会保障。
郑州铁路运输中级法院一审认为，关于郑兰香诉请二七区政府和金水源街道办筹备组为其办理被征地农民社会保障手续及给付社会保障费的问题，根据《郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》和《二七区被征地农民社会保障实施细则》的规定，区国土资源、财政、人力资源和社会保障等相关部门负责被征地农民社会保障的具体业务经办工作，二七区政府对被征地农民社会保障工作负有组织实施职责，上述文件对于能否纳入被征地农民社会保障范围以及办理程序、部门职责等均有明确规定，其具体办理程序为：一是须由被征地农民个人申请并提供相关材料，二是须经村民委员会、村民小组、社区居民委员会或集体经济组织对申请人员提供的材料和资格进行初审并公示，三是须经乡镇人民政府或街道办事处进行审核和公示，四是须报经区人力资源和社会保障局及区国土资源部门核定，五是报区政府及市人力资源和社会保障部门备案。由此可见，即使郑兰香认为自己符合办理被征地农民社会保障的条件，也应当先由郑兰香个人向所在村民组或村民委员会提出申请，按照法定程序逐级对郑兰香是否符合被征地农民社会保障资格进行确认。在庭审调查中，郑兰香无证据证明其曾提出申请并经法定程序确认其符合被征地农民社会保障资格，亦无证据证明其起诉本案前曾向二七区政府和金水源街道办筹备组提出过办理被征地农民社会保障手续及给付社会保障费的申请。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。郑兰香起诉本案请求二七区政府和金水源街道办筹备组履行办理社会保障的法定职责并给付相应的社会保障费，但其未先向二七区政府和金水源街道办筹备组提出申请，依据上述规定，应当裁定驳回起诉。其次，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据被征地农民社会保障的有关文件可见，即使郑兰香符合领取被征地农民社会保障费的条件，社会保障费的发放工作由社会保险经办机构具体负责，二七区政府和金水源街道办筹备组明显不具有直接向郑兰香发放社会保障费的给付义务，故郑兰香的起诉亦应予驳回。另外，金水源街道办筹备组系二七区委及二七区政府为做好金水源街道办前期筹备工作成立的临时性机构，尚不具备独立的行政主体资格，故金水源街道办筹备组不具有行政诉讼的被告主体资格。虽然郑兰香的起诉应予驳回，但是二七区政府作为政府总体工作的组织者，有责任就社会保障费的解缴、拨付和监管、待遇核定和资金发放管理等工作加强统筹管理，督促国土资源、财政、人力资源和社会保障等相关部门积极履行各自的主体责任，认真贯彻落实相关规定。为了及时解决郑兰香的社会保障问题，让保障被征地农民权益的政策落实到位，一审审理期间，经过郑州铁路运输中级法院多次协调，在二七区政府的督促下，目前郑州市二七区侯寨乡铁三官庙村民委员会就第五村民组被征地农民的社会保障问题已经开始着手个人申请登记及资料的填报、审核、公示工作。一审法院裁定驳回郑兰香的起诉。
郑兰香不服一审裁定，向本院上诉称，上诉人所在的铁三官庙村五组是一个独立的集体经济组织，2003年至2013年11月整个村拆迁改造，五组土地已被二七区政府全部征用。五组村民多次找侯寨乡政府、二七区政府，要求解决失地村民的社会保障问题，二七区政府、侯寨乡政府曾以失地农民贫困补助形式给五组村民发放了2013年下半年与2014年上半年的失地村民社会保障金（只针对50-59岁以及60岁以上两个年龄段的五组村民）。2016年金水源街道办成立，五组村民多次向办事处和二七区政府提出要求办理失地村民社会保障问题，最终没有解决。被上诉人不贯彻不落实解决失地农民社会保障文件。一审法院没有发挥自己的审判职能，化解纠纷，解决双方矛盾。请求撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人二七区政府答辩称，上诉人对自己是否属于被征地农民参加社会保障的范围，并未向任何部门提出材料予以证明，也没有向任何部门提交过参加社会保障及给付社会保障费的申请，一审裁定驳回起诉正确。上诉人要求二七区政府为其办理社会保障手续，并补发社会保险费用，缺乏法律依据，二七区政府仅作为被征地农民社会保障工作的组织实施部门，而被征地农民社会保障费用落实到位情况及待遇核定和资金发放管理应由人力资源和社会保障部门负责。请求驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人金水源街道办筹备组答辩称，上诉人的失地农民身份尚未经过法定程序及有关机关进行认定，其直接以失地农民的身份起诉并要求享受社会保障待遇无事实及法律依据。上诉人所属村组土地被征收时，上诉人已享受一次性安置补助，不属于被征地农民社会保障的对象，乡政府之前发放的是政府对贫困农民的补助，并非社会保障费。金水源街道办筹备组并非文件规定的社会保障费的直接发放机关，上诉人要求直接向其发放社会保障费于法无据。郑州市二七区金水源街道办事处未正式成立运行，金水源街道办筹备组只是临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，并非本案适格被告。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。国务院和河南省人民政府均制定了相关规范性文件，对做好被征地农民社会保障工作作出规定，郑州市人民政府郑政文[2010]194号《关于印发郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法的通知》和二七区委办公室区政府办公室二七办[2011]147号《关于印发二七区被征地农民社会保障实施细则的通知》均对办理被征地农民社会保障的程序作出详细规定。本案中，上诉人因所在村组的集体土地被征收要求为其办理被征地农民社会保障手续，该请求事项有法律依据，但是办理被征地农民社会保障手续应当按照法定程序进行。上诉人在没有逐级进行被征地农民社会保障资格审核程序的情况下，直接起诉要求二七区政府履行法定职责，其起诉的条件尚不具备，起诉时机并不成熟。同时根据前述文件规定，二七区政府并不是办理被征地农民社会保障手续或发放被征地农民社会保障费用的具体责任主体，被征地农民社会保障资格的审核确定和社会保障费用发放工作由二七区政府的相应职能部门具体负责，二七区政府不具备该项法定职责，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，应当驳回上诉人的起诉。金水源街道办筹备组是二七区政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，不具备行政诉讼被告主体资格，因此，金水源街道办筹备组不是本案适格被告，应当驳回上诉人对金水源街道办筹备组的起诉。同时，二七区政府对其辖区内的被征地农民社会保障工作负有组织实施的责任，二七区政府应当督促其职能部门履行各自工作职责，积极推动上诉人诉请的被征地农民社会保障工作的开展。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 别志定
审判员 马 磊
审判员 樊桓锐
审判员 苗春燕
审判员 马传贤
二〇一八年十月十日
书记员 豆全发