杭州市萧山区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙0109民初226号
原告杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司。
负责人高新华。
委托代理人陈能达，浙江金道律师事务所律师。
被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局。
法定代表人孙伟忠。
委托代理人孙勇龙、朱俊，浙江王建军律师事务所律师。
被告杨美霞。
委托代理人张义良，浙江泽大律师事务所律师。
原告杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司（以下简称公交集团）诉被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局（以下简称行政执法局）、杨美霞联营合同纠纷一案，原告于2014年8月4日向本院起诉，本院于2015年9月22日作出（2014）杭萧商初字第XXXX号民事裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告提出上诉，浙江省杭州市中级人民法院于2015年11月6日作出（2015）浙杭商终字第2698号民事裁定，撤销本院（2014）杭萧商初字第XXXX号民事裁定书，指令本院进行审理。本院于2016年1月5日立案受理后，依法组成合议庭于同年8月26日公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈能达，被告行政执法局委托代理人朱俊，被告杨美霞及其委托代理人张义良到庭参加诉讼。经本院院长批准，延长审限五个月。本案现已审理终结。
原告诉称，1993年8月，由原告（原名为杭州市公共交通二公司）和被告行政执法局（原为萧山市城建管理监察大队、杨美霞签订联营合同。合同约定原告将其公交总站内的部分建筑物及设施交由两被告改建并经营。联营期限20年，被告应每年支付联营费，房屋产权归原告所有。合同到期后，两被告并未清退承租户，也未如期归还房屋，故原告起诉请求法院判令：两被告赔偿非法占用期间给原告造成的损失1071910.14元（评估价年租金816816元，按评估价自2014年4月1日起计算至2015年7月24日）。
被告行政执法局辩称，各方联营事实并无争议。联营合同期满后的腾退义务并未约定由两被告承担。合同期满后，不动产属原告所有，其实已经就产权的归属做了明确的约定。被告行政执法局虽在联营期间，将案涉房屋出租经营，但是，被告行政执法局与承租人签订的租赁合同的期限均在联营合同到期之前，且到期后，也通知承租人腾退，履行了合同义务。在联营到期后，实际占有使用案涉房屋的是承租人，占用期间的损失也应由承租人来承担，而非被告。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告杨美霞辩称，一、原告未取得建设工程规划许可证、施工许可证即动工建设房屋。《联营合同》属无效合同。二、原告主张收回联营期满后的房屋，需提供房产证、土地使用权证、契证等能证明房屋权属的证书，原告不能提供相关证书证明其享有所有权，也依法未经登记，不发生效力。本案讼争的房屋实际是违章建筑，属“三改一拆”的对象。三、被告杨美霞不存在未向原告归还房屋的行为，原告也没有证据证明讼争的房屋由被告杨美霞掌控，怠于收回房屋责任在于原告。至今，原告也没有证据表明主张的损失是由被告的侵权行为造成，故原告的诉讼请求无法律依据和事实依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其主张的事实，在举证期限内向本院提供了下列证据材料：
1.联营合同，证明原告和两被告签订联营合同，约定联营期限为20年，本案所诉争的房屋为原告所有的事实；
2.建设工程规划许可证，证明当时建造1号楼、2号楼具备合法手续的事实；
3.公证书，证明两被告共同出资投资（各承担50%）联营建造涉案房屋，对建造完成的两幢房屋的使用进行了约定的事实；
4.协议、请示、报告、欠款单、补充协议11份，证明在合同履行过程中两被告多次向原告提出减免联营费的事实；
5.发票（收据）9份，证明两被告履行联营合同的义务，并向原告缴纳联营费的事实；
6.通知函、律师函3份，证明原告在合同到期前后均通知两被告要求限期腾房的事实；
7.评估咨询报告，证明原告损失计算依据的事实；
8.国家建设征用土地申请表、关于征地招收农民工的批复、协议书和代协议书、建筑许可证、杂项工程许可证、为征用土地要求划转劳动力指标75名的紧急报告、关于征地要求安排劳动力的报告、关于下达1979年城市维护经费使用计划和基本建设计划的通知、请尽快解决扩建临平、肖山站征用土地问题的报告、关于杭州市1980年城市维护建设资金安排计划的通知、关于编报肖山站改建工程项目建议书的请示、和有关批复、通知和请示、关于缴纳征（使）用土地费用的通知及批准通知书、国家建设用地呈报表、地籍调查表、建设用地规划许可证、浙江省建设用地许可证1组，证明房屋的建设用地征用的所有手续以及原告是该土地实际所有人和使用人的事实。
经质证，被告行政执法局对原告提供的证据1真实性无异议；对证据2无异议；对证据3，公证书签订主体是萧山市城建管理监察大队，原告也没有提供证据该机构与被告行政执法局之间存在关联性；对证据4无异议；对证据5的真实性无异议，证明被告已经付清全部联营费的事实；对证据6的真实性无异议，该证据仅能证明被告行政执法局收到过上述通知函及律师函，但被告行政执法局并非通知函及律师函中的义务主体，与被告行政执法局无关联性；证据7系原告单方委托鉴定，并未与两被告协商，且该报告未充分考虑实际情况，对于该房屋租金评估的标准不予认可；证据8无异议。被告杨美霞对原告提供的证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议，原告不能出具该土地使用权证书；对证据2无异议，但如工程施工，应有施工许可证；对证据3，真实性、关联性无异议；对证据4、5真实性无异议，关联性有异议，没有证据证明存在被告杨美霞占有房屋、拒不返还的情况；证据6收到过，但不能证明原告的待证事实；证据7系原告单方委托，程序不合法，报告的内容、结论不符合诉争房屋的实际出租租金标准；证据8，真实性、合法性无异议，关联性有异议，可以表明原告对该块土地进行征用，但该土地没有审批给原告使用，原告至今未取得土地使用权证，更无房屋所有权证，故该组证据与本案无关。
经审查，本院认为，对原告提供的证据1-6，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以确认；证据7系原告单方委托形成，两被告不予认可，故本院对该证据不予采纳；证据8原告系提供复印件，采纳被告杨美霞的质证意见，本院不予认定。
被告行政执法局为支持其主张的事实，在举证期限内向本院提供了下列证据材料：
1.萧山区行政事业单位房屋租赁合同、房屋租赁消防协议各4份，证明被告行政执法局与案外人签订房屋租赁合同，且约定租赁期限自2013年1月1日起至2014年3月31日止的事实；
2.公告（通知）4份，证明被告行政执法局已于2014年2月28日通知承租人表示不再出租，并要求其在2014年3月31日前限期腾退的事实；
3.关于调整城市管理体制和机构设置的通知、中共萧山区委萧山区人民政府关于印发《杭州市萧山区人民政府机构改革实施意见》的通知，证明被告行政执法局主体变更情况的事实。
经质证，原告认为被告行政执法局提供的证据1可证明被告行政执法局为适格的诉讼主体，房屋由被告行政执法局实际经营并对外出租，原告可根据合同要求被告行政执法局清退，至于被告行政执法局与案外承租人的关系，与原告无关；证据2系被告行政执法局自认与原告之间存在联营合同关系，而其出租行为与原告无关；对证据3无异议。被告杨美霞对被告行政执法局提交的证据无异议。
经审查，本院认为，对被告行政执法局提供的证据，各方均未对真实性提出异议，本院予以确认。
被告杨美霞未提交证据。
本院依职权向杭州市萧山区机构编制委员会办公室调取的《关于萧山市城建管理监察大队更名的批复》、《关于调整城市管理体制和机构设置的通知》、关于印发《杭州市萧山区城市管理委员会办公室职能配置、内设机构和人员编制方案》的通知、市委办公厅市政府办公厅关于印发《杭州市萧山区人民政府机构改革方案》的通知、关于区县（市）城管行政执法机构调整机构名称有关事项的通知、批复及事业单位法人申请登记表。经质证，原告及被告行政执法局、杨美霞对本院调取的证据均无异议，本院据此作为确认案件事实的依据。
根据以上所确认的证据和双方当事人在庭审中的陈述，本院认定以下事实：1993年8月，公交集团与萧山市城建管理监察大队签订《联营合同》一份，约定：杭州市公共交通二公司（以下简称甲方）提供萧山315路车站总站内原有建筑及设施，由萧山市城建管理监察大队为主和公交集团职工杨美霞（以下简称乙方）出资进行设施改造并共同经营出租，甲、乙双方本着互惠、互利的原则订立本联营合同：一、地址：萧山市城厢镇315路总站内；二、面积：大门以北临马路和以西围墙边、占地面积约为200㎡，工程建筑面积为715.27㎡；三、联营期限：1994年4月1日至2014年3月31日止，合计20年；四、付款条件：房屋出租3%租赁管理费及土地年收益金每平方米10-16元，均由乙方交纳，乙方应每年支付甲方联营费8万元，每四年递增5%，计5个阶段；五、付款时间：乙方必须在每年的4月1日和10月1日两次付清甲方联营费的50%；六、工程施工和联营范围：1.甲乙双方共同量地、定点；2.乙方出资负责工程设计，报批并按章施工，施工图须经甲方认可，竣工后交甲方红线图、工程竣工图各一份；3.施工时须按甲方要求恢复站务、候车设施；4.建筑使用方式乙方应按市政府许可的经营范围依法经营，甲方无反对权；5.乙方经营盈亏自负，出现违反国家有关法规的行为，其后果均由乙方自负；七、项目投资数：项目总投资概算50万元，实际结算金额按建设部门审核为准；八、其它事项：……4.联营期间遇国家建设需要，甲乙双方应无条件服从，拆迁补偿按国家拆迁标准进行，土地补偿给甲方（含候车设施及调度房）地面建筑补偿给乙方；5.房屋建成后，地产使用权属甲方所有，甲方必须保证乙方便利使用，依法经营20年；6.合同期满，乙方享有优先联营权，但必须甲乙双方重新签约，不动产属甲方所有；九、违约责任：甲乙双方应严格遵守本合同，否则承担违约责任；十、违约条件：1.违约方支付给另一方违约金5000元整；2.赔偿由于违约给另一方造成的合理损失；3.乙方超过六个月不付款，视系自动中止合同。同年9月16日，萧山市城乡建设局（当时）颁发建设工程规划许可证，建设单位为杭州市公交公司萧山315路汽车站，建设项目为杭公政计(93)200号文，扩建营业用房，建设规模为1#楼308.45㎡（2层），2号楼406.82㎡（3层），合计715.27㎡。同年9月25日，萧山市城建管理监察大队与杭州市公共交通公司第二分公司萧山站签订《联营协议书》一份，并办理公证手续，该联营协议书约定：公交集团提供萧山315路总站内场地，由行政管理局（甲方）和公交集团职工杨美霞（乙方）共同出资进行设施改造；新建综合用房，依据公交集团和行政执法局的联营合同书，订立本联营合同书：1.联营地点：萧山市城厢镇杭州315路总站内；2.具体时间及条件：以公交集团和行政执法局的联营合同书为准；3.双方责任：共同投资，土建工程按预算合同暂定投资额34.50万元（竣工后按实结算），由甲、乙双方各承担50%，工程投资款支付方式按土建合同执行；4.双方房屋使用权分割：1#楼自东向西9间，乙方1-4间，甲方5-8间，第9间为甲乙双方配套给车站的调度用房，2#楼自北向南6间，乙方1-3间，甲方4-6间；……；6.甲乙双方应严格遵守本合同，否则应承担违约责任（违约金按总投资10%）来赔偿由于一方违约给另一方造成的合理损失等内容。该《联营协议书》乙方代表为杨美霞。
联营期间，公交集团与杨美霞、萧山市城建监察大队数次签订《临时性减缴联营费的协议》，约定因所建房屋经营不好，协商减缴联营费用。2002年5月30日、2004年5月26日，杨美霞分别与公交集团签订《协议书》各一份，约定杨美霞提供萧山站自建房三间约45平方米作为公交公司K315站候车室；年租金为1.5万元；租期至2014年3月31日止；租金从杨美霞与公交集团于1993年8月所签联营合同中抵扣等内容。联营期间，行政执法局、杨美霞陆续支付公交集团联营费用。
2014年2月26日，公交集团通知萧山区城市管理综合行政执法大队和杨美霞，1993年8月公交集团与行政执法局、杨美霞签订的联营合同即将到期，经公交集团研究决定，联营合同到期后，不再对外出租，希望行政执法局和杨美霞在2014年3月31日前做好承租人清退、房屋交还的相关工作。各方对上述《联营合同》、《联营协议书》的履行，及行政执法局、杨美霞已交清联营期间的联营费用无异议。但合同到期后，行政执法局、杨美霞未收回房屋，亦未就房屋与公交集团进行交接。
2014年4月28日，公交集团向行政执法局和杨美霞发送《关于交还萧山315路车站总站房屋通知函》，通知联营合同已到期，公交集团认为，该所谓联营合同实际上是租赁合同，合同到期后，公交集团研究决定该处房屋不再对外出租；公交集团已提前一个月通知，要求行政执法局和杨美霞做好承租人清退和交还房屋的相关工作，但行政执法局和杨美霞在合同到期后依然占有房屋，已构成违约，并给公交集团造成一定的经济损失，故再次发函，希望立即清退并交还房屋。
2014年5月29日，浙江天富律师事务所陈能达律师受公交集团委托向行政执法局和杨美霞发送律师函，明确公交集团与行政执法局和杨美霞的联营合同，是三方的真实意思表示，合法有效，希望行政执法局和杨美霞立即清退并交还房屋等内容。2015年7月24日开始，公交集团对房屋停水停电后，承租人陆续腾退房屋。
另查明，案涉土地及房屋未取得相关不动产登记证。公交集团认可行政执法局及杨美霞支付的2013年4月1日至2014年3月31日期间的联营费用均为48620.25元。杨美霞认可2013年收取的租金为每间房屋3.5万元，共五间。行政执法局最后一年约定的租金每间分别为81100元、48430元、100400元、20580元。行政执法局曾向承租人发送限期腾空房屋的通知。
再查明，公交集团原名杭州市公共交通二公司于1999年12月30日变更企业名称为杭州市公共交通总公司第二汽车公司，2008年7月31日变更企业名称为现名。萧山市城建管理监察大队，1991年10月19日由当时的萧山市编制委员会批复同意建立，为全民事业单位，隶属市城乡建设局领导，1995年2月16日经登记取得事业单位法人，于1997年11月1日更名为萧山市城建监察大队；1999年4月22日建立萧山市城市管理委员会办公室（以下简称市城管办），萧山市城建监察大队归属市城管办领导；2003年12月23日，撤销区城建监察大队；2011年，萧山区人民政府机构改革，区城管办的职责，划入区城市管理局，增挂区综合行政执法局牌子。行政执法局对其为萧山市城建管理监察大队权利义务的承受者无异议。
本院认为：案涉萧山市城建管理监察大队和公交集团签订的《联营合同》，明确约定由萧山市城建管理监察大队和公交集团职工杨美霞出资，在随后的《联营协议书》中明确由公交集团提供萧山315路总站内场地，由萧山市城建管理监察大队和公交集团职工杨美霞共同出资进行设施改造，故结合《联营合同》、《联营协议书》约定的主要内容和实际履行的情况系原告与被告行政管理局、杨美霞共同进行场内固定设施新建，在约定的期限内对改造后设施对外出租营利分成，系双方在自愿平等、互利互惠的基础上依法进行的一定形式的横向经济联合，符合松散的协作型联营合同的基本特性。萧山市城建管理监察大队于1995年2月16日经登记系事业单位法人，但隶属于市城乡建设局。依据《最高人民法院关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第三条，除规定外，联营合同的主体应当是实行独立核算，能够独立承担民事责任的企业法人和事业法人。党政机关和隶属党政机关编制序列的事业单位、军事机关、工会、共青团、妇联、文联、科协和各种协会、学会及民主党派等，不能成为联营合同的主体。故萧山市城建管理监察大队不能成为联营合同的主体，《联营合同》、《联营协议书》应属无效。
关于原告的诉讼请求。各方约定的联营形式为原告提供场地，被告出资，拟建房屋有建设工程规划许可证，本案各方签订联营合同后，并未形成独立的联营体，而是按照协议的约定进行经营合作，在联营期限内有关房屋的出租管理均由被告行政执法局及杨美霞负责，约定的联营期间结束后，也应由两被告各自负责将房屋收回交还给原告，但两被告未按时将房屋腾退交还给原告，故原告主张要求两被告赔偿自2014年4月1日起计算至2015年7月24日占用期间的租金损失亦属合理。至于损失的计算标准，参照案涉房屋最后一期租金的情况并结合原告与两被告之间以往支付联营费用的惯例，本院认定被告行政执法局按每年250510元计算，被告杨美霞按每年175000元计算。被告杨美霞提出有若干房屋已于2015年7月24日之间交还给原告的主张，并未提供相应证据证明，本院不予采纳。
据此，原告合理部分诉讼请求，本院予以支持。根据《最高人民法院关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第三条第二项以及《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下:
一、杭州市萧山区城市管理综合行政执行局于本判决生效之日起十日内赔偿杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司租金损失329438元；
二、杨美霞于本判决生效之日起十日内赔偿杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司租金损失230137元；
三、驳回杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司的其余诉讼请求。
如被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费14447元，杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司负担5051元，杭州市萧山区城市管理综合行政执行局负担5532元，杨美霞负担3864元。
原告杭州市公共交通集团有限公司第二汽车分公司于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市萧山区城市管理综合行政执行局、杨美霞于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 杜国良
代理审判员 夏婧静
人民陪审员 李爱华
二〇一六年十二月二日
书 记 员 富建萍