江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终334号
上诉人（原审原告）章平玉，女，1941年2月10日出生，汉族，住南昌市东湖区。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市东湖区人民政府，住所地：南昌市东湖区三经路699号。
法定代表人高辉红，该区区长。
委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师。
委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人刘建洋，该市市长。
委托代理人金莎，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
上诉人章平玉因诉南昌市东湖区人民政府、南昌市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，不服南昌市中级人民法院（2017）赣01行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，因东湖广场北路周边地块旧城改造项目工程建设需要，2016年2月24日南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）办公厅《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅抄字（2016）68号）将东湖广场北路周边地块列入南昌市2016年城市棚户区（旧城）改造计划。同年3月24日，南昌市发展和改革委员会《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块改造项目开展前期工作的批复》（洪发改投字（2016）31号）同意广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作。同年4月6日，南昌市城乡规划局《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字（2016）173号）确定改造项目范围为东至省府二路、西至广场北路、南至北京西路、北至体育馆用地。南昌市国土资源局《关于确认东湖2016年度广场北路地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复》（洪国土资函（2016）158号）确认用地现状为建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》。征收工作前期，南昌市东湖区人民政府（以下简称东湖区政府）组织有关部门对涉案征收地块安置补偿方案进行了论证，发布并张贴了房屋预征收公告、征收补偿方案（征求意见稿），广泛听取被征收人的意见。同时通过公开抽签方式选取了房屋评估公司，并对涉案征收地块进行社会稳定风险评估，评定风险级别为C级。经东湖区政府常务会议讨论通过后，东湖区政府于2016年10月13日作出了房屋征收决定书（东征字[2016]第15号）、征收补偿方案，并在征收范围内进行了张贴公示。征收决定及补偿方案就征收范围、签约期限、搬迁期限、补偿范围及奖励等作了具体规定，明确了房屋有产权调换（就近产权调换地点为征收地块范围内、异地产权调换地点为红谷滩九龙湖安置小区）及货币两种补偿方式。
1963年8月13日，章平玉与迟景龙登记结婚。2001年3月26日，位于南昌市东湖区××单元××室（建筑面积97.37平方米）的涉案房屋登记在迟景龙名下。2005年3月25日，双方在南昌市××区公证处办理了公证遗嘱（[2005]青山证字第0047号）：双方如有一方先逝，先逝方的上述房产份额由另一方继承，生存者拥有此房全部产权。2016年上述房屋列入南昌市东湖广场北路周边旧城改造项目的范围内。章平玉以房屋征收决定违法为由，于2016年11月30日向南昌市政府申请行政复议。2016年12月30日南昌市政府作出洪府复字[2016]392号《行政复议决定书》，维持东湖区政府作出的《房屋征收决定书》。章平玉仍不服，向该院提起诉讼。
另查明，《南昌市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告（赣国土资网交地[2017]AM018号）》中广场北路周边有部分地块用于商业。
原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条的规定，东湖区政府负责涉案土地的房屋征收及补偿工作。同时东湖区政府提供的证据，足以证明东湖广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目已经纳入南昌市城市总体规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。东湖区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。并组织相关部门对征收补偿方案进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限。东湖区政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。符合《征收条例》第八条至第十三条之规定。
根据《征收条例》第八条第（六）项“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的规定，东湖区政府提供的《东湖广场北路周边地块旧城改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》中明确了改造项目原为江西省人民政府大院，包含大量办公区和省住建厅、省卫计委、省政府办公厅等八家单位的部分住宅。改造地块位于东湖中心城区，基本为七层以下砖混木结构建造房屋，自上世纪50年代到80年代陆续建设而成，大多数建筑年代久远。改造该地块的目的主要是省政府大院在省政府办公区整体迁移后，按照省委省政府的要求，南昌市政府对该地块进行了重新规划，该项目属于因规划调整而进行的旧城区改造。东湖区政府提交的相关材料也可以证明，征收该地块是为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，需对原省政府大院实施规划调整。章平玉提供的《南昌市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告（赣国土资网交地[2017]AM018号）》用以证明该项目系商业项目，而非为了公共利益进行征收。在旧城区改造的过程中，市、县人民政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。
根据《征收条例》第十一条第二款的规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”由上述规定可知，听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开。《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表中被征迁联名签署共计139户，其中20户为被委托人代签，但是只附了两份委托书，其他并未提供委托书，是否是所谓的委托方的真实意思表示不能体现；另经庭审查明，该征收地块于2016年11月4日公布评估价，截止2016年11月27日，201户非单位自管住宅中140户签约并搬空交房，剩余61户中约有十余户因居住在外地等原因，不能及时签约。大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故东湖区政府未召开听证会，不违反相关规定。
《征收条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”东湖区政府于2016年9月14日将房屋征收补偿的配套资金存入南昌市东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处帐户中。经庭审查明，该项目房屋征收已经基本完成，除了27户参与诉讼和存在特殊情况的2户被征收人，其他被征收人已经签订协议并进行了产权调换或货币安置补偿，该项事实也可以间接说明，安置补偿资金并不存在不足问题。
综上，东湖区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。南昌市政府行政复议程序符合法律规定，其作出的复议维持决定并无不当。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回章平玉的诉讼请求。案件受理费50元，由章平玉承担。
上诉人章平玉上诉称，东湖区政府作出的房屋征收决定不符合征收的实体要件，且违反法定程序，应当予以撤销；南昌市政府作出的行政复议决定，认定事实和适用法律错误，一并应予撤销。一审判决认定事实及适用法律错误，诚望二审法院予以纠正。具体理由是：1、东湖区政府作出的房屋征收决定不符合征收的实体要件。对涉案区域内房屋进行征收，并非为公共利益之目的。东征字[2016]第15号《房屋征收决定书》，没有明确的建设项目，也没有建设单位的立项批准文件。上诉人向法庭提交的南昌市发改委作出的政府信息公开回复，明确涉案地块没有办理有关建设项目批准文件。根据《征收条例》第八条第五项之规定，涉案地块不存在危房情况，不属于基础设施落后地段。2、涉案征收范围的确定，没有必要、合理性的有效依据。房屋征收决定书确定的征收范围以规划红线图为准，上诉人没有看见过该红线图，被上诉人没有提交红线图,征收范围不清。3、征收项目是否符合相关规划的事实不清楚。东湖区政府提供的证据，既没有说明具体建设活动，也没有提供南昌市国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等。征收项目是否符合相关规划的事实不清楚。4、征收补偿费用没有足额到位。涉案地块被征收人255户、房屋建筑面积22925.5平方米，且东湖区政府所提交的《社会稳定风险评估报告》显示约有65%以上被征收人选择货币补偿。另，东湖区政府提供的产权调换是期房，并非现房，也没有期房屋相关立项、规划、用地、工程建设等手续加以佐证，故1000万元资金远远没有足额到位。5、东湖区政府作出的房屋征收决定违反了法定程序。上诉人提交的《关于房屋征收补偿方案（征求意见稿）的联名意见书》，涉案地块有140户被征收人（已过半数）不同意征收补偿方案的，对此事实，在南昌市政府提交的答辩状中可以得到确认。东湖区政府应当依法召开听证会，而没有召开。
被上诉人东湖区政府答辩认为，征收决定书完全符合公共利益的需求，在征收前及征收过程中均履行了《征收条例》规定的程序。原判认定事实清楚，适用法律正确，应裁定驳回上诉，维持原判决。具体理由是：1、答辩人作出的征收决定书符合征收的实体要求。关于该次征收行为是否符合公共利益需要的问题。该次征收地块原为江西省人民政府，含大量办公区和省住建厅、省卫计委、省政府办公厅等单位的部分住宅以及八一礼堂，基本为七层以下砖混木结构建造房屋，自上世纪50?80年代陆续建设而成，大多数建筑年代久远。在省政府及各职能部门整体迁移至红角洲后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民和社会发展的需要，南昌市政府对省政府大院有计划、分步骤地组织实施城乡规划，该次征收的地块属于因规划调整而进行的旧城改造。在旧城区改造的过程中，市政府通过开发的形式（安置房建设用地、康体用地、商业综合体用地）来补充旧城区市政工程设施等改造资金，其目的仍是为了国民经济和社会发展，为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。2、关于该次征收规划红线图内的用地规划及用地范围是合符合《南昌市城市总体规划》及《南昌市土地利用总体规划》（2006—2020年）的问题。对于该次征收，答辩人在征收决定、征收补偿诉讼案件中将规划红线图随房屋征收公告、征收决定书中的附件一并提供，且答辩人提供光盘中有关房屋征收公告、征收决定书张贴照片也可以看到。上述规划红线图经南昌市城乡规划局以《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字〔2016〕173号）的形式确认项目规划符合《南昌市城市总体规划》，经南昌市国土资源局以《关于确认东湖2016年度广场北路地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复》（洪国土资函〔2016〕158号）的形式确认项目用地符合《南昌市土地利用总体规划》（2006—2020年）。答辩人在一审庭审过程中已提供上述证据材料，证明该次征收符合《征收条例》第九条的规定。3、关于征收补偿资金是否足额到位的问题。答辩人于2016年9月14日将房屋征收补偿的配套资金存入南昌市东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处帐户中。在一审中该次征收项目已经基本完成，除了该次诉讼的上诉人等人，其他被征收人已经签订协议并进行了安置补偿或货币补偿，该事实也可以说明安置补偿资金并不存在不足问题。4、答辩人作出的征收决定书符合法定程序。关于征收决定中的征收补偿方案是否需要组织听证会的问题。上诉人提交了《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表、《关于省府院征收房屋评估的意见书》被征迁人签字表，认为答辩人未组织听证，程序不合法。首先，签字表多人签字从肉眼看签字均是同一人所写。其次，《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表中被征迁联明签署共计139户，其中20户签字栏后面注明为被委托人代签，但是只附了二份委托书，其他并未提供委托书，是否是所谓的委托方的真实意思表示不能体现。第三，被答辩人在原审举证质证阶段，对答辩人提交的《社会稳定风险评估报告》三性均无异议，该报告第12页第4行：“3、大多数被征收人对补偿方案无异议；4、约70被征收人对补偿方案提出修改意见”。根据《征收条例》第十一条第二款的规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”之规定，大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故未召开听证会，不违反相关规定。
被上诉人南昌市政府答辩认为，东湖区政府作出的《房屋征收决定书》（东征字[2016]第15号）程序合法，适用法律正确，答辩人行政复议程序符合法律规定，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人全部上诉请求。具体理由是：1、东湖区政府作出的房屋征收决定符合相关法律法规规定，实施过程中履行了相关程序，符合《征收条例》第九条、第十条、十一条、第十二条、第十三条的规定。2、上诉人主张东湖区政府作出房屋征收决定违反法定程序，侵犯其申辩权和知情权的理由不能成立。上诉人主张有140户被征收人于9月20日联名对征收决定和征收补偿方案提出意见，东湖区政府应当组织进行听证。东湖区政府认为“联名信”并不能体现出被征收人的真实意思，不能反映出多数被征收人对房屋征收决定以及征收补偿方案存有异议，因而未组织进行听证并无不当。3、上诉人主张东湖区政府征收补偿方案违反法律规定，侵犯其合法财产权益的理由不能成立。《征收条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。东湖区政府在征收补偿方案中提供了两种安置补偿方式。上诉人对征收补偿方案有异议并不等同于其合法权益受到侵害。4、上诉人主张东湖区政府借旧城改造之名行商业开发之实，征收目的违法的理由不能成立。上诉人提出《征收条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，可以决定征收房屋，但本次征收地区不属于旧城区改建范围。《征收条例》第八条列举了可以实施房屋征收的5种情形，第（六）项还作了概括性规定，即因法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。原省政府大院在省政府搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，势必要对原省政府大院实施规划调整，此次东湖区政府首先对省政府大院一号、二号地块进行规划调整、实施旧城改造，符合法律规定。5、答辩人行政复议受理、决定以及送达程序均符合法律规定。
双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，根据《征收条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。本案所涉东湖广场北路周边地块旧城改造项目，系因省政府大院在省政府办公区整体迁移后，南昌市政府对该地块进行了重新规划，属于因规划调整而进行的旧城区改造，具有社会公共利益的属性。至于政府以市场化的方式具体实施，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾。上诉人提出东湖区政府借旧城改造之名行商业开发之实，征收目的违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《征收条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，南昌市城乡规划局洪规字（2016）173号《关于确定东湖2016年度广场北路周边城市棚户区（旧城）改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》及附图、南昌市国土资源局洪国土资函（2016）158号《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复意见》、南昌市发展和改革委员会洪发改投字（2016）31号《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作的通知》等证据，证明相关职能部门分别确认本案所涉项目符合南昌市城乡规划和专项规划、土地利用总体规划以及国民经济和社会发展规划。南昌市政府办公厅洪府厅抄字（2016）68号《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》证明东湖广场北路周边地块已列入南昌市2016年城市棚户区（旧城）改造计划，综合全案证据，该项目符合上述《征收条例》第九条规定。上诉人提出的被诉征收决定欠缺合法性要件的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《征收条例》第十一条规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。由上述规定可知，听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开。上诉人提供的《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表中被征迁联明签署共计139户，其中20户为被委托人代签，只附了两份委托书，其他并未提供委托书，不能证明系委托方的真实意思表示。根据原审查明的事实，该征收地块于2016年11月4日公布评估价，截止2016年11月27日，201户非单位自管住宅中140户签约并搬空交房，剩余61户中约有十余户因居住在外地等原因，不能及时签约。大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故东湖区政府未召开听证会，不违反相关规定。上诉人据此提出的东湖区政府作出的房屋征收决定违反法定程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《征收条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案所涉项目经过了社会稳定风险评估，中共南昌市东湖委维护稳定领导小组办公室出具了维稳部门意见，符合相关规定。《征收条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，东湖区政府提交的大额来帐入帐单不能证明征收补偿费用完全符合前述规定，存在瑕疵，但本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收协议，对于选择了货币安置补偿的被征收人，也已补偿到位，该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性。上诉人上诉还提出征收范围不清，没有有效依据。经查，东湖区政府提交的东征字[2016]第15号房屋征收决定书及征收公告均明确载明征收范围并附规划红线图，且提交有关房屋征收公告、征收决定书张贴照片予以证实，上诉人的上述主张没有事实依据，本院不予支持。南昌市政府经过复议，对东湖区政府作出的征收决定予以维持，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，其作出的复议决定并无不当。
综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人章平玉承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
审 判 员 陈雯雯
审 判 员 章 华
二〇一八年六月十四日
法官助理 钱强森
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
……
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……