宁夏回族自治区高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）宁民再12号
抗诉机关：宁夏回族自治区人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张国新。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张国华。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张国锋。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张惠琴。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张惠莲。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张会萍。
申诉人（一审原告、二审上诉人)：张惠玲。
上列各申诉人的共同委托代理人：
张国胜，北京大成（银川）律师事务所律师。
李雪珍，北京大成（银川）律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人)：祁生和。
委托代理人：董平，宁夏昊诺律师事务所律师。
申诉人张国新、张国华、张国锋、张惠琴、张惠莲、张会萍、张惠玲（简称张国新等人）因与被申诉人祁生和土地承包经营权纠纷一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2013）银立终字第55号民事裁定，向本院申请再审。本院于2014年12月18日作出（2014）宁民申字第37号民事裁定，驳回了张国新等人的再审申请。张国新等人仍不服，向检察机关申诉。2015年7月30日，宁夏回族自治区人民检察院作出宁检民（行）监（2015）64000000040号民事抗诉书，对本案提出抗诉。本院于2015年12月1日作出（2015）宁民抗字第41号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宁夏回族自治区人民检察院指派代理检察员张福宇、马波出庭，申诉人张国新及张国新等人的委托代理人张国胜、李雪珍，被申诉人祁生和及其委托代理人董平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告刘凤英（张国新等人的母亲，已于2015年4月2日死亡）向宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院起诉称，1988年11月18日，原陶乐县政府办以陶政办发（88）112号文件批转原陶乐县畜牧科陶畜发（88）43号《关于我县落实草原承包责任制工作的安排意见》，同意陶乐县实行草原分片承包责任，将县草原分为五片承包给农户。乡政府按照当时政策，对于达到300只羊的农户给划分草原，但当时全乡无一户达到条件，采用联户划分草原，共同使用办法，由乡政府和草原站统一确定承包联户，统一造册，统一由联户代表签订草原承包合同，为各承包联户发放了草原证，草原证上的承包人为联户代表，其他联户在草原证附注中注明，草原证由承包联户代表保管。刘凤英系张某某的妻子，和祁生和系同村村民，羊都不足300只，由乡政府确定共同承包了8000亩草原。1988年12月24日，乡政府以祁生和为联户承包代表签订了草原承包经营合同书，其中承包人“祁生和”由乡政府工作人员书写，并非祁生和本人签字，同时发放了草原承包使用证，该证一直由祁生和保管。多年来两家一直共同看护、使用承包的草原，享有共同承包经营权。后陶乐县撤销，行政区划调整。2009年6月银川市兴庆区人民政府将两人承包的草原征收，按照国家有关规定，草原每亩补偿75元，共补偿60万元。银川市兴庆区草原站核实承包草原情况，确定补偿对象时，祁生和以草原证丢失为由，拒不出示该证，仅以草原承包经营合同书为由，否认刘凤英的共同承包资格，意欲独占补偿款，致使政府无法正常发放补偿款，严重损害了刘凤英的利益，故起诉至法院，请求：1.确认刘凤英对以祁生和名义承包的银川市兴庆区红墩子草原区水洞沟北8000亩草原享有共同承包经营权；2.判令刘凤英有权分得以祁生和名义承包的银川市兴庆区红墩子草原区水洞沟北8000亩草原征收补偿款30万元；3.本案诉讼费及其他合理费用由祁生和承担。
一审被告祁生和辩称，本案不属于人民法院受理案件范畴，应由人民政府先行处理。涉案草原一直由祁生和单户进行承包经营，祁生和与政府签订了承包合同且予以公证，具备法律效力。祁生和还曾经交纳过草原管理费，足以证明祁生和是单户承包。2010年3月21日，祁生和与银川市兴庆区草原管理站签订了《草原承包权终止协议》，刘凤英不是发包人，不具备主体资格。2009年7月银川市兴庆区草原管理站在报纸上发布通告，要求各承包户进行登记，其后发包方与承包方签订协议终止了草原承包经营，在此期间刘凤英并未提出确权主张，其起诉已超出诉讼时效。请求驳回刘凤英的诉讼请求。
宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院一审审理查明，1988年11月18日，原陶乐县人民政府以陶政办发（88）112号《批转县畜牧科“关于我县落实草原承包责任制工作的安排意见”的通知》文件，将原陶乐县畜牧科陶畜发（88）43号《关于我县落实草原承包责任制工作的安排意见》批转给各有关单位，要求认真贯彻执行。陶畜发（88）43号文件中载明，为进一步落实草场生产责任制，决定将本县草原分片进行承包，“坚持草原公有、承包经营，谁承包、谁管理、谁建设、谁使用，长期不变。承包以户为单位，也可联户经营。”“承包草原的使用方法，可以以户承包、以户使用，也可以以户承包、联户使用。”1988年12月24日，原陶乐县六顷地乡人民政府与祁生和签订《草原承包经营合同书》，约定将本乡水洞沟北草场的8000亩草原承包给祁生和进行经营。1989年4月24日，原陶乐县公证处对《草原承包经营合同书》进行了公证。2009年7月18曰，银川市兴庆区草原管理站在宁夏日报刊登通告，通告载明对原陶乐县红墩子区域草原承包经营户进行登记，要求各承包户持草原证、承包合同、公证书等有效证明原件到草原站办理登记手续。2010年银川市兴庆区人民政府就红墩子区域草原承包及相关补助召开专题会议，并于2010年3月16日作出《关于红墩子草原承包及相关补助问题的专题会议纪要》，决定按照承包草原的面积向承包经营户每亩补助75元。2010年3月21日，祁生和与银川市兴庆区草原管理站签订《草原承包权终止协议》，约定祁生和与原陶乐县六顷地乡人民政府签订的《草原承包经营合同书》自动终止，双方权利义务关系终结，银川市兴庆区草原管理站按照每亩75元的标准向祁生和支付草原承包补助费60万元。后因刘凤英与祁生和就该补偿款的分割发生争议，故诉至法院。
宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院一审审理认为，根据《中华人民共和国土地法》的相关规定，土地所有权及使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国草原法》是对草原管理、使用、保护的特别法，该法规定：草原是指天然草原和人工草地。依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。本案涉及到草原使用权的争议和因草原被征收而发生的补偿费分配纠纷，应适用《中华人民共和国草原法》的相关规定。因此本案应当先由有关人民政府处理，对人民政府处理决定不服的，才能向人民法院提起诉讼。而双方均未向本院提交纠纷已经由有关人民政府处理的证据，故刘凤英的诉讼不符合人民法院受理民事案件的起诉条件，应予驳回。依照《中华人民共和国草原法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定：驳回刘凤英的起诉。案件受理费5900元，退还给刘凤英；财产保全费2070元，由刘凤英负担。
刘凤英不服，向银川市中级人民法院提起上诉称，一审法院适用草原法第十六条之规定，认为本案涉及到草原使用权的争议和因草原征收而发生的补偿费分配纠纷，应先经行政处理前置程序，人民法院才能受理，裁定驳回刘凤英的起诉，认定案件性质错误，适用法律错误。1.涉案草原的承包经营权已确定，不属于必须先由人民政府处理的权属纠纷。2.一审法院确定案由错误。本案实质争议是分配草原征收补偿费纠纷。3.一审法院适用草原法第十六条之规定，认为本案不属于人民法院主管，适用法律错误。即使本案属草原承包经营权确认纠纷，根据现行有关法律规定，人民法院亦有权直接受理本案。根据“特别法优于普通法，新法优于旧法”法的适用原则，本案的草原承包纠纷，应优先适用《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《民事案件案由规定》之规定，直接由人民法院按民事案件处理，不应适用草原法第十六条的规定，本案不适用行政处理前置程序。综上，请求二审法院撤销宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2013）兴民初字第30号民事裁定，指令银川市兴庆区人民法院受理本案。
宁夏回族自治区银川市中级人民法院二审审理认为，刘凤英起诉是请求确认其对涉案的草原享有共同承包经营权，并请求判令其有权分得涉案草原的征收补偿款。刘凤英请求的事项的标的物涉及草原，且《中华人民共和国草原法》是对草原管理、使用、保护的特别法。依据该法第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。本案涉及到草原使用权的争议和因草原被征收而发生的补偿费分配纠纷，应当适用《中华人民共和国草原法》关于草原所有权、使用权争议纠纷的处理规定。故银川市兴庆区人民法院作出的驳回刘凤英起诉的民事裁定符合法律规定。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
刘凤英不服，向本院申请再审，本院于2014年12月18日作出（2014）宁民申字第37号民事裁定，驳回了刘凤英的再审申请。
宁夏回族自治区人民检察院抗诉认为，银川市中级人民法院（2013）银立终字第55号民事裁定认为“本案涉及到草原使用权的争议和因草原被征收而发生的补偿费分配纠纷，应当适用《中华人民共和国草原法》关于草原所有权、使用权争议纠纷的处理规定”，故驳回刘凤英的起诉系适用法律错误。理由如下：《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”可见，由有关人民政府对草原所有权、使用权的争议作出处理决定是权属争议的当事人向人民法院提起诉讼的法定前置程序。但具体到本案，原陶乐县六顷地乡人民政府依据《中华人民共和国草原法》和宁夏回族自治区人民政府关于草原承包政策的相关规定，对所辖草原实行承包经营，规定可以单户承包，也可以联户承包。联户承包的对象自由组合。其后，六顷地乡人民政府和祁生和签订了《草原承包经营合同书》，现刘凤英对六顷地乡人民政府与祁生和签订的《草原承包经营合同书》的内容没有异议，双方争议的焦点是，刘凤英是否系涉案草原的联户承包人以及是否享有分得草原征收补偿费的权利。因此，本案中，草原使用权权属本身并不存在争议。国土资源部2003年3月1日施行的《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理。同时，2005年9月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”现本案所涉草原已经由集体经济组织成员实际取得土地承包经营权，双方当事人因其中一方是否为联合承包经营人而发生争议，故本案不涉及草原使用权的争议，不属于先由有关行政主管部门解决的事项。
申诉人张国新等人申诉称，涉案草原的经营权已经确定，争议属承包经营权纠纷；银川市中级人民法院（2013）银立终字第55号民事裁定适用法律错误，人民法院应当受理本案；请求维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2011）银民终字第338号民事判决及宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2010）兴民初字第2805号民事判决。
被申诉人祁生和辩称，本案应适用草原法，应当适用行政前置程序；申诉人提交的承包名册没有法律约束力。
再审审理查明，刘凤英于2015年4月2日死亡。张国新、张国华、张国锋、张惠琴、张惠莲、张会萍、张惠玲均系刘凤英的子女。
本院再审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院再审认为，根据检察机关的抗诉意见以及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为，本案是否应当先由人民政府确权处理。本案中，张国新等人的诉讼请求是确认其对涉案的草原享有共同承包经营权，并请求判令其有权分得涉案草原一半的征收补偿款。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”本案涉及确认草原使用权问题，应依照《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”的规定处理。据此，行政处理是草原权属争议诉讼的前置程序，在当事人对于草原权属争议不能自行协商解决的情形下，只能依法先申请人民政府进行处理，对于处理不服的，方可向人民法院提起诉讼。综上，原裁定认为本案草原承包经营权纠纷应当先由人民政府处理，对人民政府处理决定不服的才能由人民法院受理，裁定驳回张国新等人的起诉，适用法律并无不当。检察机关的抗诉理由及张国新等人的申诉理由均不能成立。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条之规定，裁定如下：
维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2013）银立终字第55号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 军
审 判 员 桂 红
代理审判员 张崇辉
二〇一六年八月二日
书 记 员 倪丹鹤
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。