陕西省长武县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕0428行初3号
原告彬县煤炭有限责任公司。
住所地：陕西省咸阳市彬县姜塬街*号。
法定代表人何万盈，该公司董事长。
委托代理人窦醒亚，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人王华，陕西丰瑞律师事务所律师。
被告彬县市场和质量监督管理局（2015年12月25日原彬县工商行政管理局名称更换为彬县市场和质量监督管理局）。
住所地：彬县城关镇北大街**号。
法定代表人杨沛，该局局长。
委托代理人卢刚，陕西稼轩律师事务所律师。
委托代理人薛燕，陕西稼轩律师事务所律师。
原告彬县煤炭有限责任公司因被告彬县市场和质量监督管理局行政不作为，于2015年12月10日诉至陕西省彬县人民法院，并提出指定异地管辖申请，2016年1月8日陕西省彬县人民法院报请咸阳市中级人民法院指定管辖，咸阳市中级人民法院于2016年1月21日裁定由本院管辖，本院于2016年2月22日受理后，于2016年2月25日向被告彬县市场和质量监督管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法由审判员王晓明担任审判长与审判员崔宁、审判员王江瑞组成合议庭于2016年4月11日公开开庭进行了审理。原告彬县煤炭有限责任公司的委托代理人窦醒亚、王华，被告彬县市场和质量监督管理局的委托代理人卢刚、薛燕均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告彬县煤炭有限责任公司于2015年9月16日向被告原彬县工商行政管理局主管工商登记工作的副局长留置一份内容为“彬县工商行政管理局：依据《中华人民共和国公司法》等法律法规规定，我公司于2015年9月3日召开了股东大会。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》及大会决议，现申请变更我公司工商登记，请予以办理。落款：彬县煤炭有限责任公司，时间：2015年9月16日”的《关于变更公司工商登记的申请》。
原告彬县煤炭有限责任公司诉称，原告彬县煤炭有限责任公司的前身是地方国营性质的彬县百子沟煤矿。1996年彬县县委、县政府制定了彬县国企改革配套政策。其中，明确提出企业产权制度改革的目标是：“变公有为共有，变公营为民营……”;方式为：“通过股份合作制和其他形式……把企业国有资产全部或大部分出售给职工”；企业净资产的处理方式：“原则上不设国家（集体）股，全部出售产权对职工一时难以全部购买的个别企业，可将未出售的公有资产采用三种形式区别对待：……二是留给企业有偿使用，国家按规定收取资产占用费……”。1997年9月彬县人民政府下发文件，要求对包括彬县百子沟煤矿在内的18家地方国有（集体）企业进行改制，以合作制为基础建立职工内部持股为主的股份合作制企业。1997年9月底对彬县百子沟煤矿评估报告载明：确认彬县百子沟煤矿可出售资产44,689,585.18元，决定前期将516.9万元出售给员工，作为企业总股本，共设5169股；不能一次支付转让价款的39,520,585.18元净资产企业有偿使用，作为债权每年按5%上交使用费，由员工逐年购买。《彬县煤炭有限责任总公司》章程载明：“公司股本为职工个人股和企业预留股，预留股由彬县煤炭有限责任总公司有偿使用，应视为财政转让资产行为，不认定为出资行为”。1998年1月10日彬县人民政府批准了彬县百子沟煤矿改制方案及彬煤公司章程。1998年1月14日彬县煤炭有限责任公司在创立大会当场取得被告颁发的《企业法人营业执照》，营业执照载明：彬县煤炭有限责任公司企业性质为股份合作制。这意味着彬县煤炭有限责任公司已经成为完全由职工持股的独立法人，国有资产已经全面退出彬县煤炭有限责任公司。
2015年7月25日彬县煤炭有限责任公司召开股东代表大会，表决通过了决议，决定将企业从股份合作制变更为公司法意义上的有限公司。根据股东大会的决议，彬县煤炭有限责任公司对原章程进行了修改，选举产生了新一届董事会、监事会，聘任了经营班子。彬县煤炭有限责任公司改制工作均合法有效。彬县煤炭有限责任公司按照法律规定，准备了变更登记申请书，股东大会决议案，章程修正案，注册资本增加额到账的证明，董事、高管人员的个人资料等变更登记需要的文件及证明，申请进行工商登记的变更。2015年9月16日在被告一再表示不接受申请的情况下，彬县煤炭有限责任公司向被告方一副局长留置了一份变更登记申请书。2015年9月22日彬县煤炭有限责任公司委托律师向被告邮寄送达了一份律师函，要求被告在三日内受理彬县煤炭有限责任公司工商登记变更申请或一次性书面告知存在的问题。被告至今对原告提交的申请及律师函未作任何答复。被告多次拒不履行法定职责的做法不符合我国公司登记条例的规定。原、被告之间没有产权争议，且产权争议不属于工商登记的范围，即使存在产权争议也应该先登记后补救。被告的行政不作为给彬县煤炭有限责任公司造成了巨大损失。
现要求：1、由人民法院依法判令被告为原告办理工商登记变更手续，将原告登记的企业性质由股份合作制变更为有限责任公司，将原告登记的注册资本44.689.585.18元变更为3亿元，将原告登记的股东人数变更为33人，并重新备案经修订的彬煤公司章程。2、由人民法院判令被告承担本案诉讼费用及其他费用。
被告彬县市场和质量监督管理局辩称，原告只向被告在非申请登记场所的办公室留置一份《关于变更公司工商登记的申请》，被告的行政职能较多，原告留置简单几行字的申请的行为不符合工商行政管理的要求。原告并未在被告规定的法定登记场所填报企业变更的申请材料，也未提交符合法律规定的变更决议等材料，原告只有两份与提交申请有关的证据，并且申请也是几行字，未对诉状中主张的内容予以明确，不符合申请变更明文的规定，故被告无法作出具体行政行为。原告诉称被告多次拒绝其变更登记与被告至今未作任何答复的观点矛盾，被告可以根据《公司登记管理条例》的规定，当场告知，将申请材料退回申请人。且被告根据原告工商档案，其企业注册资本包含有国有资产，其改制后的工商档案存在产权不清、股权不明等诸多不规范之处，被告也分别于2006年、2007年、2008年向原告彬县煤炭有限责任公司下发行政告知书，要求其对公司登记资料进行规范和完善，被告积极履行法定职责，不存在行政不作为。原告彬县煤炭有限责任公司在2006年8月回复称企业改制尚未完毕，可见原告彬县煤炭有限责任公司并未改制成为完全由职工持股的股份合作制企业，如需继续改制需征得国有出资人彬县人民政府的同意。故原告在未提交合法的改制文件之前被告不能违法作出任何变更登记。原告大量的证据是证明产权方面的证据，与本案没有关联性。故原告的诉请应予驳回。所以根据原告提供的证据来看，被告不存在行政不作为的情况，要求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本案争议的焦点是:被告是否存在行政不作为？
原告于3月9日向本院提交了第一至第四组证据，于2016年4月11日提交了第五组证据:
第一组证据：1、2015年彬县煤炭有限责任公司关于变更公司工商登记的申请，证明原告向被告递交了工商变更申请的事实。2、彬县煤炭有限责任公司委托律师向彬县工商局送达之《律师函》，证明原告已经向被告提出工商登记的申请，但被告未给予答复。3、发送《律师函》的EMS快递单。4、发送《律师函》的EMS签收记录，3-4证明原告委托律师向被告邮寄律师函，被告也已经签收。
第二组证据：1、1996年彬县县委、县政府下发的《关于深化产权制度改革加快建立现代企业制度的试行方案》，证明对象及目的：（1）彬县各国有（集体）企业经济效益差，不改制没有出路。(2)国企改制的方式是变公有为共有，变公营为民营，目的是彻底转换企业经营机制。(3)地方领导是改制的主要领导者、推动者、组织者。(4)彬县政府提出了对于公有资产较大的企业，可以采用将公有资产留给企业有偿使用，国家收取资产占用费的改制方式，目的是将国有资产一卖了之。该证据证明，彬煤公司主张百子沟煤矿改制是自上而下发起和实施的。2、彬县企业产权制度改革领导小组下发的《彬县1997年下半年企业产权制度改革工作安排意见（彬企改发（1997）030号）》。证明对象及目的：（1）彬县政府成立的彬县企业产权制度改革领导小组，制定了包括百子沟煤矿在内的彬县国企改革的程序安排，证明改革方向、改制阶段、改制时点都是地方政府确定的。（2）《安排意见》中明确阐述，产权制度改革应当完成包括宣传教育、调查摸底、巩固完善，资产清查评估、产权界定、制定改制方案，实施改制方案等一系列程序。（3）《安排意见》明确界定了股份合作制应当以合作制为基础，吸收股份制的优点，并以职工内部持股为主。证明，百子沟煤矿改制是在彬县政府领导下，按照其要求进行的。3、《评估报告》证明对象及目的：百子沟煤矿的评估，是彬县国有资产管理部门正式立项委托的，百子沟煤矿的净资产值为78,598,846.68元。证明，百子沟煤矿产权制度改革过程中，依法进行了资产评估。4、彬县百子沟煤矿关于报送《彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案》的报告，证明对象及目的：（1）百子沟煤矿根据县委、县政府安排，在驻矿工作组协助下制定了实施方案，并按照规定，全部股份由本企业职工认购，企业向职工持股人发放记名式股权证。（2）百子沟煤矿改制的方式是实行股份合作制改造。（3）百子沟煤矿的改制模式为“将公有资产留给企业有偿使用，国家按规定收取资产占用费，再次扩股时进行出售”。证明，未出售国有资产是彬县国有资产管理部门依法转让给彬煤公司有偿使用，国家按规定收取资产占用费，彬煤公司分期支付价款。5、彬县煤炭有限责任总公司章程，证明对象及目的:（1）改制前的百子沟煤矿可出售净资产全部是改制后彬煤公司的注册资本。（2）彬煤公司未出售净资产39，520，585.18元是企业预留股本，彬县国有资产管理部门不是该股份的出资人，通过职工不断增持预留股，由彬煤公司将未出售净资产转让费用支付给彬县国有资产管理部门。（3）章程明确，彬煤公司未出售资产由彬煤公司有偿使用，应视为财政转让资产行为，不应认定为政府对彬煤公司的出资。（4）企业章程规定，彬煤公司若召开股东代表大会，表决变更公司形式，则经代表三分之二以上表决权的股东代表通过，即可变更。证明，自百子沟煤矿改制为股份合作制的彬煤公司起，彬煤公司即不再存在国有资产和国有出资人。6、彬县企业产权制度改革领导小组办公室向彬县百子沟煤矿下发的《彬县企业产权制度改革领导小组关于批准<彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案>的通知（彬企改办发（1998）006号）》。证明对象及目的：（1）彬县企业产权制度改革领导小组办公室代表县委县政府，以正式文件形式批准了百子沟煤矿改制的各主要事项。（2）彬企改办发（1998）006号文批准百子沟煤矿采取股份合作制企业的组织形式改制为彬煤公司，并且以定向募股的方式，在企业内部职工中募股。
第三组证据：1、彬县煤炭有限责任总公司召开创立暨股东大会的会议记录，证明对象及目的：（1）彬煤公司的创立大会是由彬县政府组织召开、主持实施的。（2）通过了彬煤公司作为企业独立法人的根本性文件：企业章程，肯定了股份合作制改造的合法性。（3）彬煤公司企业预留股的本质是经财政转让后，由彬煤公司暂时代持的股份。百子沟煤矿改制为彬煤公司；另外，彬煤公司未出售净资产39，520，585.18元是彬县财政转让给彬煤公司的，而不是政府出资。2、彬县工商局向彬县煤炭有限责任总公司颁发的《企业法人营业执照》,证明对象及目的：（1）彬煤公司第一份营业执照登记的性质、注册资本和法定代表人等信息与创立大会通过的各事项一致。（2）彬煤公司营业执照是创立大会同日颁发的，体现了彬县政府各职能部门对百子沟煤矿改制的肯定，公司是无国有成分的股份合作制企业。3、彬县工商行政管理局向彬县煤炭有限责任公司换发的《企业法人营业执照》，证明对象及目的：（1）2000年5月15日，被告向彬煤公司换发了企业法人营业执照，执照载明，企业名称：彬县煤炭有限责任公司；企业经济性质为：股份合作制；注册资金：肆仟肆佰陆拾捌万玖仟元。（2）“彬县煤炭有限责任总公司”更名为“彬县煤炭有限责任公司”。证明了彬煤公司名称的演变过程。4、第一届十二次股东暨职工代表大会关于拟将2003年度股东应分股利转增为股本的议案及职工代表大会决议，证明对象及目的：（1）2003年12月15日，彬煤公司通过将股东应分红利一次性全部转增为股本的方式，进一步向持股职工实收认缴的股金2,819,076元，职工持股数额增加至8,475,698.00元，预留股减少为36,213,887.18元。（2）转增股本款项用于支付给彬县国有资产管理部门，以部分偿还国资转让价款。证明，通过职工分期购买预留股，增加职工持股比例，减少企业预留股比例，偿还资产转让费。5、缴纳国有资产使用费对账单。证明对象及目的：彬煤公司归还国资转让价款，缴纳资产使用费的事实，已由彬县国有资产管理办公室加盖公章确认。证明彬煤公司提出，其已向彬县国有资产管理部门归还国有资产转让费，并缴纳资产使用费。
第四组证据：1、彬县煤炭有限责任公司深化改革暨上市方案，证明对象及目的：（1）彬煤公司发展已经遭遇瓶颈，面临前所未有的困难。（2）彬煤公司由股份合作制改制为有限责任公司的深化改制决议，是经充分论证，必须实施的。证明彬煤公司深化改制，是迫切需要克服企业发展存在的巨大困难。2、彬县煤炭有限责任公司三届九次股东代表暨二届十五次职工代表大会会议决议，证明对象及目的:(1)彬煤公司召开了股东代表大会，与会股东人数符合章程规定。(2)与会股东全票表决通过了将企业性质变更为有限责任公司，并对预留股认购、定向增资及将股东人数缩减在50人以内等事宜作出了决议。(3)与会股东代表一致表决同意，认购及增资工作应在会议结束后一个月内完成,公司深化改革完成后，应当变更工商登记。证明彬煤公司股东代表大会表决同意，将企业性质由股份合作制变更为有限责任公司，表决程序及事项合法合规。3、陕西衡兴会计师事务所有限责任公司验资报告，证明对象及目的:经陕衡兴验字【2015】001号验资报告确认，彬煤公司33名显名股东已向彬煤公司实缴注册资金296,316,242.00元，连同原股本金总额，公司实收资本共计人民币三亿元整。证明彬煤公司已经收到职工缴纳的增资资金。4、彬县煤炭有限责任公司2015年第二次股东大会决议;5、彬县煤炭有限责任公司2015新章程。4-5证明对象及目的：彬煤公司登记设立新的有限责任公司，需要新股东同意的事项，已经履行了公司必要的决策程序。
第五组证据：2016年3月30日在彬县工商局调取的2000年5月彬县工商局对于原告1999年度的年检报告书。证明2000年的年检中原告的法定代表人已经是何万盈了，资产虽有不明确，但比1998年更清楚，并无国有资产的表述。这并不能说明国资局向原告公司投资了。彬县政府和原告协商过，3952万元是改制的作价基础，并不是国有资产，所以被告不能以产权争议拒绝原告的申请。
经庭审质证，被告认为:
对于原告提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。对于该组证据中第1项：（1）原告自行书写的申请，并不能证明其依法向被告提出过变更申请。（2）原告必须依照相应的法律、法规、规章及规范性文件的规定填报企业变更申请的制式表格，并依照被告的要求报送相应的变更文件，才可视为其依法提出企业变更登记的申请。（3）申请书变更事项不明确不符合法律规定，被告无法依职权做出相应的行政行为。(4)原告提供的该份证据不能证明其向被告提交了符合法定形式及条件的各项申请文件。对于该组证据中第2至4项证据：（1）并无规定律师出具的律师函就代表行政机关应当据此做出相应的行政行为。（2）律师出具的《律师函》没有原告的授权文件，不符合法律规定。（3）被告是否作出行政行为与该《律师函》没有关联性，被告并不存在行政不作为。
对于原告提供的第二组证据中的第1项的真实性、合法性无异议，关联性有异议。（1）该证据说明当时国有企业产权制度改革的相关政策背景，与本案无关联性。（2）根据该文件第二条第2款规定明确了此次产权制度改革的大原则为“保证国有资产不流失，并且保值、增值的原则。”“对评估后国有（集体）企业净资产的处理为原则上不设国家股，”其实质并不代表没有国家股，并非被告所称的“国有资产一卖了之。”文件中“国有企业改制时，其净资产归国家所有”以及“对公有资产特别大，职工确实一时难以全部购买的，可将未出售的公有资产采取留给企业有偿使用，国家按规定收取资产占用费，再次扩股时进行出售”的规定，均表明被告改制为股份合作制企业，国有资产并非全部出售给企业，被告企业在净资产中未出售的公有资产权属性质应当属于国有资产。对该证据第2项的真实性、合法性无异议，关联性有异议。（1）该证据与本行政诉讼案件无关联性。（2）该份文件系彬县政府关于企业改革的安排，将被告纳入县属企业改制的范围中，但并未规定相关企业在改制为股份合作制企业后，国有资产就视为完全退出，全部变更为企业内部职工持股。对该证据第3项的真实性无异议，关联性有异议。（1）该证据与本行政诉讼案件无关联性。（2）该证据为第三方评估单位作出的《评估报告》，但对于原告所称“百子沟煤矿的评估，是彬县国有资产管理部门正式立项委托的”并未提供相应证据举证证明，其《资产评估》是否为正式立项委托，原告需要进一步提供证据予以证明。对该证据第4项的真实性、合法性无异议，关联性持有异议。（1）该证据与本行政诉讼案件无关联性。（2）相反，依据《实施方案》规定，企业改制时经过资产评估及剥离不良资产后剩余资产即净资产应为国有资产，其中在《方案》四（二）3款中原告也明确承认企业中未出售的国有资产为人民币39，520，585.18元，由企业有偿使用。有偿使用并不代表国有资产已经出售，国有资产出售必须依法进行，对于未出售的资产在权属上应当仍属于国有资产。对该证据第5项的真实性有异议，关联性持有异议。（1）该证据与本行政诉讼案件无关。（2）该证据为原告内部企业文件，与政府规范性文件以及地方法规相比不具有法律强制力。依据《国家国有资产管理局、国家体改委股份制试点企业国有资产管理暂行规定》第九条“全民所有制企业改为股份制试点企业，不得用国有资产设置股份制企业自己的'企业股'或'职工集体股'……”原告在该《章程》中约定的“公司股本为职工个人股和企业预留股，……预留股由彬县煤炭有限责任总公司有偿使用，应视为财政转让资产行为，不认定为出资行为，暂列为所有者权益”系为扩大解释了《关于深化产权制度改革加快建立现代企业制度的试行方案》中关于未出售公有资产采用三种形式对待的表述，属于原告单方进行的解释，且与《国家国有资产管理局、国家体改委股份制试点企业国有资产管理暂行规定》相抵触。因此，不具有适用性，不能作为认定未出售部分国有资产为企业预留股本，原告仅凭自行制定的《公司章程》就认定其公司不存在国有资产和国有出资人无法律依据。对该证据第6项的真实性、合法性无异议，关联性持有异议。该证据与本行政诉讼案件无关联性。（1）该证据进一步明确了原告企业中存在未出售的国有资产，该国有资产折合为人民币39，520，585.18元。(2)企改办文件中对于原告公司章程仅为原则同意，也即企改办作为企业改革领导机构只对企业改制应报送齐全的资料文件进行形式审查，对于具体公司章程中涉及的内容，企改办不进行实质审查，该公司章程需要交给企业召开股东大会时审议通过。
对于原告提供的第三组证据：对该证据第1项的真实性、关联性有异议。（1）该证据为原告单方制作，股东大会记录缺乏记录人和参与人员签字。（2）该证据与本行政诉讼案件无关联性。原告所称“彬煤公司企业预留股的本质是经财政转让后，由彬煤公司暂时代持的股份”，并无合法的证据支持，国有资产转让需要履行法定的手续及程序，并有国有资产管理部门的审批方可转让，不能仅凭原告自行召开的股东会就认为企业存在的国有资产已转让。该《创立、股东大会》中肯定了《实施方案》符合实情、切实可行，而《实施方案》中对于原告企业中存在未出售的国有资产人民币39，520，585.18元是明确的。同时，该《创立、股东大会》由县人事局宣布企业董事、监事人选。可见，正因为企业中存在国有股份，政府履行出资人的职能，对企业进行监管。对该组证据第2、3项的真实性、合法性无异议，关联性持有异议。（1）该证据与本行政诉讼案件无关联性。（2）该份证据说明了原告注册资本为人民币444，698，000元，其中是包含未出售的国有资产人民币39，520，585.18元。对该证据第4项的真实性有异议，关联性有异议。该证据为原告单方制作，与本行政诉讼案件无关联性。（1）原告2003年度一次性扩股并不涉及未出售的国有资本部分。（2）对于未出售的国有资产，原告再次认购的应当再次按照国有资产转让的相关程序进行，并非由原告内部股东（职工代表大会）决议决定。（3）企业职工自持股的股本为人民币516.9万元，国有资产借企业使用，每年企业还需缴纳10%的使用费，原告企业职工并未为了偿还国有资产而增加持股比例。该组证据第5项的真实性需确认，该证据与本行政诉讼案件无关联性。（1）依照彬企改办发（1998）006号文的规定对于未出售资产明确规定为“企业有偿使用，每年按5%向国资局上交使用费”，该证据证明的是缴纳使用费，而并非“资产转让费”。（2）原告在改制时，对于借用的国有资产和未出售的国有资产有偿使用所缴纳的费用是不同的，借用的国有资产缴纳的是资产使用费，未出售的国有资产缴纳的是资产占用费。按照规定，原告应当于1999年还清国有资产使用费，但该文件为2005年签订，原告拖延支付该国有资产使用费，必然造成国有资产的贬损。（3）原告该份证据无法说明原告企业中的国有资产部分已依法转让给原告。
对于原告提供的第四组证据：对于该证据第1项的真实性无法确认，对关联性有异议。（1）该证据形式有瑕疵，无抬头、无落款，且为原告单方制作。（2）该证据与本行政诉讼案件无关联性。对该组证据第2项的真实性、合法性、关联性均有异议。（1）股东召开股东大会决议事项并无股东签名。（2）原告自行改制，将企业中存在的国有股认定为企业预留股，未通知国有股出资人的情况下自行召开股东会不符合法律规定。（3）原告企业改制年检材料中存在国有资本人民币3900万元，占企业股份比例高达88.9%，在该国有资本的出资人未参加企业股东会决议，并在决议中对于相关事项进行表决，不符合相关法律规定。（4）原告提供该份证据无法证明原告向被告提出过相应的变更申请，被告不存在行政不作为的行为。对该组证据第3项的真实性、合法性、关联性均有异议。该证据与被告是否具有行政不作为行为无关联性。（1）原告未经过国有股出资人审批的情形下，自行对企业进行增资并验资，不合法。（2）原告提供该份证据无法证明原告向被告提出过要求变更企业注册资金的申请，原告自行验资，与被告是否存在行政不作为没有关联性。对该组证据的第4、5项真实性、合法性、关联性均有异议。（1）原告股东召开股东大会决议事项并无股东签名。（2）原告在未通知国有股出资人的情况下自行召开股东会变更企业公司章程不符合法律规定。（3）变更企业公司章程必须经代表三分之二表决权的股东通过。原告企业中存在国有资本，占企业股份比例高达88.9%。国有资本的出资人并未对企业变更章程进行认可，原告变更章程不合法。（4）原告提供该份证据无法证明原告向被告提出过变更公司章程的申请，被告不存在行政不作为的行为。
对于原告提供的第五组证据，双方都提供了补充证据，所以法庭在认定时综合予以认定。该证据证明原告的注册资本金是没有变的，而且含有大量的国有资产，从书写的内容来看，这些内容是一个人书写的。1998年的年检报告因为是针对原告企业改制之后立即进行的验资，具有真实性、可信度。其后的年检是不正确的。
被告彬县市场和质量监督管理局于2016年3月10日向本院提交了第一、四、五组证据，于2016年4月11日提交了第二、三组证据:
第一组证据：1、《企业法人营业执照》（1998年1月14日签发），2、1997年企业法人年检报告书（1998年2月26日），3、《彬县工商行政管理局行政告知书》（彬工商字[2006]36号、彬工商函字[2007]9号、彬工商字[2008]7号），4、彬煤公司回复函，5、原告企业信用信息。该组证据的证明目的和作用：（1）原告改制完成后，注册资本为44，689，000元，与《实施方案》中所明确的可出售资产相对应，原告注册资本中包含未出售国有资产部分，原告改制后企业性质应为含有国有资产的股份合作制企业；（2）经原告法定代表人签字确认《1997年企业法人年检报告书》显示企业注册资金中含有国有资产人民币3900万元。证明原告改制后包含国有资产的事实是经双方共同认可的；（3）原告改制后至今存在产权不清、股权不明等不规范问题，双方对此问题均认可；（4）从2006年8月18日被告要求原告重新规范登记开始，至今仍未履行规范登记的义务。
第二组证据：1、《中华人民共和国公司登记管理条例》，2、工商总局关于印发《内资企业登记提交材料规范》和《内资企业登记文书规范》的通知（工商企业【2014】29号）（摘录），3、《企业登记程序规定》（工商总局令第9号），4、《陕西省股份合作企业条例》，5、《彬县实行企业工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、印章刻制许可和企业养老统筹备案“五证合一、多证联办”登记制度改革实施方案》。该组证据的证明目的和作用：（1）原告办理工商登记变更，应当按照法律规定，到法定的公司登记机关，通过法定的方式，填写制式申请书，提交齐全的、符合法定形式的材料。（2）彬县已设立统一的工商登记场所，原告办理工商登记事宜应至法定的并联审批综合窗口进行办理。
第三组证据：内资企业登记制式申请书。该证据的证明目的和作用：原告办理工商变更登记，应当在法定的登记机关通过申请书格式文本提交申请，并按照法律法规规定提交有关材料。
第四组证据：1、彬县百子沟煤矿改制评估报告，2、《关于彬县百子沟煤矿资产评估确认的通知》（彬国发[1998]06号）《关于彬县百子沟煤矿产权界定的通知》（彬国发[1998]08号），3、彬县百子沟煤矿关于报送《彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案》的报告（彬百煤发（98）001号），4、彬县企业产权制度改革领导小组关于批准《彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案》的通知（彬企改办发[1998]006号），5、《关于彬县煤炭有限责任总公司缴纳所欠国有资产使用费的协议》（2003年9月11日）。该组证据的证明目的和作用：（1）原告前身彬县百子沟煤矿在股份改制前为国有企业。（2）《实施方案》是经过原告前身百子沟煤矿全体职工讨论和矿委会研究决定的，其中企业资产数额和性质是经原告认可的。（3）原告改制时可出售资产仅限于实物资产，总额为人民币44,689,585.18元；确认已出售资产人民币516,9万元，未出售国有资产为人民币39.520,585.18元。（4）企改办批准文件中总股本为516.9万元。
第五组证据：1、《关于深化产权制度改革加快建立现代企业制度的试行方案》（1996年10月），2、《改制企业国有资产管理暂行规定》（彬政法【1997】77号）（1997年7月29日）。该组证据证明目的及作用：原告改制时对评估后国有（集体）企业净资产的处理采用的是“留给企业有偿使用，国家按规定收取资产占用费，再次扩股时进行出售”，根据《暂行规定》二、三条规定，职工未购买、企业有偿使用的该部分财产应为国有资产，原告企业性质应为包含国有资产的股份合作制企业。
经庭审质证，原告认为：
对于被告提供的第一组证据的第1项的真实性无异议，原告属股份制公司，并没有任何国有成分的存在。企业营业执照是彬县政府发给原告的，产权不明晰也不能说明是哪个产权不明确。公司名称后来很快就更正了。第2项证据的真实性无异议，1997年度的年检报告书盖的印章是百子沟煤矿，但填写的又是彬煤公司有矛盾，国有资产的名称并没有填写。并不能说明谁是真正的出资人。对于第3项证据的关联性有异议，3份行政告知书并不影响企业合法的注册，也不是原告改制为有限责任公司的障碍。对于第4项证据不能构成被告拒绝原告申请变更的法定事由，因为回复函中产权不清与被告所说的产权不清不是一个概念。对于第5项证据，原告当庭未发表质证意见。
对于被告提供的第二、三组证据质证认为两组证据提交时间均超过了举证期限，不能作为证据使用。被告不履性行政行为没有法律依据。两组证据都是真实的，但与本案没有关联性。行政相对人到错误的地点提交了错误的文件是法律允许的，需要行政机关的指导，并且要一次性的告知行政相对人。
对于被告提供的第四组证据的真实性无异议。被告对百子沟煤矿的改制方案的理解带有片面性。这组证据的第3项证明目的是错误的，4000多万元的资产不是实物资产，而是一种货币化的权益性资产。该组证据的第5项，协议附件中，彬县国资局最后核实剩余的净资产751多万元，彬煤公司最终多交了3000万元，所以不能证明被告的观点。被告称连续三年向原告通知其档案资料不全，但是2015年拒绝原告申请的时候没有这份资料，前后不符。
对于被告提供的第五组证据原告也提供了，但引用的内容不同。彬县政府出售的是产权，并不是实物，还有部分职工买不起的权益性资产，原告并缴纳使用费。暂行规定没有约束力，文件是行政机关内部的操作规则，并没有向原告送达，对其他人无法律上的强制力。所以以上证据并不能证明彬县的哪一个部门跟原告有产权争议。被告并不是产权争议的确认部门，也不是解决部门。
经庭审质证，本院对证据作如下确认:
本院认为，对于原告提交的第一组证据，虽然被告对其真实性、合法性、关联性均有异议，但被告在案件陈述及答辩时对收到申请书及律师函的事实予以认可，故该组证据不但与原、被告的一致陈述相互印证，且符合证据的合法性、真实性、关联性的要求，故本院予以确认。对于原告提交的第二、三、四、五组证据及被告提交的第一、四、五组证据，因原、被告主张的本案是否存在股权纠纷的证明目和被告多次催告要求原告对公司登记资料进行规范和完善的主张，与本案无关联性，故本院不予确认。因被告逾期提供第二、三组证据，且原告不认可，故本院不予确认。
根据以上有效证据和庭审情况，本院确认以下事实：
彬县煤炭有限责任公司的前身是地方国营性质的彬县百子沟煤矿。1996年10月彬县县委、县政府制定了《关于深化产权制度改革加快建立现代企业制度的试行方案》。1997年7月29日彬县人民政府印发《改制企业国有资产管理暂行规定》，1997年9月彬县企业产权制度改革领导小组印发《彬县1997年下半年企业产权制度改革工作安排意见》载明对包括彬县百子沟煤矿在内的18家地方国有（集体）企业进行改制。1997年9月对彬县百子沟煤矿进行了评估。1998年1月14日原彬县工商行政管理局在改制的基础上向原告颁发了企业名称为彬县煤炭有限责任总公司的《企业法人营业执照》，2000年5月15日又颁发了企业名称为彬县煤炭有限责任公司的《企业法人营业执照》。
2015年9月16日原告彬县煤炭有限责任公司向原彬县工商行政管理局主管工商登记工作的副局长留置一份内容为“彬县工商行政管理局：依据《中华人民共和国公司法》等法律法规规定，我公司于2015年9月3日召开了股东大会。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》及大会决议，现申请变更我公司工商登记，请予以办理。落款：彬县煤炭有限责任公司，时间：2015年9月16日”的《关于变更公司工商登记的申请》。2015年9月21日陕西丰瑞律师事务所通过EMS向被告发出一份律师函。被告就原告所留置的申请书与律师函是否履行告知义务或进行答复，未向法庭提供证据。
本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十条规定申请公司登记，申请人可以到公司登记机关提交申请，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。故彬县煤炭有限责任公司向原彬县工商行政管理局主管工商登记工作的副局长留置一份申请，并通过EMS向被告发出一份律师函，不违反法律规定。关于被告主张，原告应到并联审批综合窗口办理申请事宜，且律师函没有原告的授权文件，不符合法律规定。本院认为成立专门的窗口办理工商登记申请事宜，是被告的单方面行为，其设立原则应为方便群众，不能违反法律规定限制申请提交方式。关于被告主张申请事项不明确，应填报制式表格及原告应提交各项文件，因被告未提供证据证明其根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条之规定尽告知义务，故不予采信。律师函经原告提出，其证明目的说明发出律师函是原告的真实意思表示，故对被告认为原告律师函没有原告的授权文件，不符合法律规定的辩称不予采信。被告应就原告的申请根据《企业登记程序规定》第九条之规定进行审查，并根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定告知申请人需要补正的全部内容。但被告未举证证明其就补正事宜进行了告知，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条之规定，视为被告已经受理。是否准予原告彬县煤炭有限责任公司变更登记系被告彬县市场和质量监督管理局职责范围。故被告应根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十三条之规定作出是否准予变更登记的决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十条、第五十三条、《企业登记程序规定》第九条、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、《中华人民共和国公司法》第二十三条之规定，判决如下:
责令被告彬县市场和质量监督管理局在判决生效之日起15日内向原告彬县煤炭有限责任公司作出是否准予变更登记的决定。
本案诉讼费50元，由原告彬县煤炭有限责任公司承担10元，由被告彬县市场和质量监督管理局承担40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审判长 王晓明
审判员 崔 宁
审判员 王江瑞
二〇一六年五月十九日
书记员 王柯雯
附：法律适用
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
《中华人民共和国公司登记管理条例》
第五十条申请公司、分公司登记，申请人可以到公司登记机关提交申请，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。
通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请的，应当提供申请人的联系方式以及通讯地址。
第五十一条公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：
(一)申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。
(二)申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。
(三)申请文件、材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场予以更正，由申请人在更正处签名或者盖章，注明更正日期；经确认申请文件、材料齐全，符合法定形式的，应当决定予以受理。
(四)申请文件、材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；当场告知时，应当将申请文件、材料退回申请人；属于5日内告知的，应当收取申请文件、材料并出具收到申请文件、材料的凭据，逾期不告知的，自收到申请文件、材料之日起即为受理。
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