广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终1650号
上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县城广场路*号。
法定代表人：苏玉均，该县县长。
委托代理人：吴永年，阳西县国土资源局法制股股长。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司。住所地：广东省阳西县325国道儒洞希段新圩旧路口。
法定代表人：陈广富，该公司董事长。
委托代理人：黄妙春，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社。住所地：广东省阳西县儒洞镇蓝田村委会西屯村。
法定代表人：陈胜存，该社社长。
委托代理人：沙业泽，广东拓进律师事务所律师。
委托代理人：谢克健，广东拓进律师事务所律师。
原审被告：阳西县国土资源局。住所地：广东省阳西县城情侣路*号。
法定代表人：陈伟生，该局局长。
委托代理人：吴永年，阳西县国土资源局法制股股长。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
上诉人阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）、阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司（以下简称粤富公司）因与被上诉人阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社（以下简称西屯合作社）土地征收及登记行政纠纷一案，不服广东省阳江市人民法院（2015）阳中法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案的四块土地位于阳西县沙扒镇路口尖岗岭地段，原属于原告西屯合作社集体经营管理，有荒坡地、水田，面积分别为6532平方米、6200平方米、5668平方米、6399.6平方米，共24799.6平方米。
陈广富是原阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司（现为第三人粤富公司）的法定代表人，是公司的投资人。1997年8月至1998年8月期间，陈广富私自向原告购买位于阳西县儒洞镇蓝田村委会沙扒路口的土地四块，用作建设厂房，双方签订有《土地转让协议书》，阳西县儒洞镇蓝田管理区办事处以及阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司在该《土地转让协议书》上盖有印章。2003年5月，阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会签订《征地补偿协议书》，征用儒洞镇蓝田村委会座落在土名为尖岗坡公路两侧的25988平方米土地，其中水田10991.75平方米，旱地14996.25平方米，也即是涉案的土地，阳西县政府认可是县政府实施征地行为。2003年12月，陈广富以其投资的阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司的名义向被告阳西国土局申请办理上述四块土地的使用权证。阳西国土局受理后，经进行地籍调查，认为陈广富擅自向原告购买土地的行为违反土地管理法的规定，属于非法买地行为，于2003年12月20日分别作为西国土处字[2003]第238号、西国土处字[2003]第239号、西国土处字[2003]第240号、西国土处字[2003]第241号行政处罚决定，对陈广富作出罚款处理。之后，阳西国土局对陈广富的办证申请，认为符合补办用地手续，可以作为国有土地出让，并于2003年12月16日与阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司分别签订《国有土地使用权出让合同》，并向被告阳西县政府呈批。被告阳西县政府分别于2004年1月12日、14日向阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司颁发了西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》。后阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司变更登记为第三人粤富公司。2007年12月29日，阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司向阳西国土局提出申请，要求将上述《国有土地使用证》的土地使用权人变更登记为第三人粤富公司。2008年1月2日，被告阳西县政府向第三人粤富公司颁发了西府国用（2008）第008号、第009号、第010号、第011号《国有土地使用证》。其中西府国用（2008）第008号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：陆仟伍佰叁拾贰平方米。第009号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：陆仟贰佰平方米。第010号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：伍仟陆佰陆拾捌平方米。第011号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：陆仟叁佰玖拾玖点陆平方米。
2013年，因S282线公路扩建，政府征收包括上述西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》范围内的土地，原告与第三人为征地补偿款的归属发生纠纷，由阳西县儒洞镇综治信访维稳中心主持调处。在调处过程中，原告于2013年9月9日取得西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》复印件，知道第三人已经持有上述争议土地的《国有土地使用证》，遂于2014年1月12日向阳江市人民政府提出复议申请。阳江市人民政府以原告的申请已超过60日的行政复议申请期限为由驳回了原告的复议申请。原告不服行政复议决定向阳西县人民法院提起行政诉讼，阳西县人民法院于2014年9月2日日作出（2014）阳西法行初字第12号行政判决，撤销了阳西县政府颁发给第三人粤富公司的西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》。粤富公司不服而上诉至原审法院，原审法院于2014年12月9日作出（2014）阳中法行终字第63号行政裁定，认为西屯合作社提起该案诉讼并未同时请求确认阳西县政府颁发西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》的行为违法，阳西县政府该发证行为不是该案的审理范围，阳西县政府颁发西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》是将原确权给阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司的国有土地使用权登记发证到第三人粤富公司名下，该行为与西屯合作社无法律上的利害关系。从而撤销了阳西县人民法院（2014）阳西法行初字第12号行政判决，驳回西屯合作社的起诉。西屯合作社遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1、确认被告阳西县政府、被告阳西国土局征收原告集体所有的位于阳西县儒洞镇尖岗岭（土名）脚S282线公路两侧（即阳西县沙扒路口尖岗岭地段）的四块土地的行政行为违法；2、撤销被告阳西县政府、被告阳西国土局征收原告集体所有的位于阳西县儒洞镇尖岗岭（土名）脚S282线公路两侧（即阳西县沙扒路口尖岗岭地段）的四块土地的行政行为；3、确认被告阳西县政府、被告阳西国土局颁发给第三人粤富公司的西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》[原证号为西府国用（2004）第08007、西府国用（2004）第08008、西府国用（2004）第08009、西府国用（2004）第08010号《国有土地使用证》]的行政行为违法；4、本案诉讼费等一切费用由两被告承担。
原审法院认为，关于西屯合作社提起本案诉讼的原告主体资格问题。涉案的土地位于阳西县沙扒镇路口尖岗岭地段，原属于原告西屯合作社集体经营管理，原告认为该土地属其集体所有，符合《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定。同时，陈广富曾向原告购买上述土地，双方签订有《土地转让协议书》，阳西国土局也对陈广富擅自向原告购买土地的行为作出行政处罚。阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会也签订《征地补偿协议书》。因此，西屯合作社与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，其提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，具有原告主体资格。
关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。首先，阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会虽然在2003年5月签订《征地补偿协议书》，阳西县政府认可是县政府实施征地行为。但被告阳西县政府以及第三人粤富公司均未能提供证据证实原告西屯合作社当时已知道阳西县政府何时开始征收土地，何时完成征收土地的行为。其次，被告阳西县政府以及第三人粤富公司亦未能提供证据证实原告西屯合作社何时知道阳西县政府于2004年1月12日、14日向阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司颁发了西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》。同时，原告西屯合作社于2013年9月9日才知道被告于2008年1月2日向第三人粤富公司颁发西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》，西屯合作社对该发证行为不服已于2014年向阳西县人民法院提行政诉讼。因此，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”和第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，原告提起本案诉讼，请求确认阳西县政府的征发《国有土地使用证》的行政行为违法并请求撤销阳西县政府向第三人粤富公司颁发的《国有土地使用证》并没有超过起诉期限。
关于阳西县政府对土地的征收和颁发《国有土地使用证》问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告主张已完成对涉案土地的征收，但其提供的证据显示是阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会签订《征地补偿协议书》，也没有提供有关部门批准征地的相关文件以及已发布《土地征收公告》的证据。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”的规定，征地补偿安置方案确定后，地方人民政府应当公告。被告阳西县政府在本案中也未能提供证据证实其已发布《征地补偿安置方案公告》。而对于被告及第三人主张原告村民已领取征地补偿款问题，因其提供的《征地补偿签领表》没有原件，原告又予以否认。对被告及第三人的该主张，原审法院不予采信。而即使原告部分村民已领取征地补偿款，也不能证明被告征地行政行为程序的合法性。因此，阳西县政府征收涉案土地的行政行为违法。阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司向被告阳西县政府申请土地登记时，在其提交的申请资料中虽然有《国有土地使用权出让合同》，但由于阳西县政府征收涉案涉案土地的行政行为违法，故土地的权属来源不合法。参照中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第十八条和《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》的规定，权属来源不合法的用地，不予登记。被告阳西县政府分别于2004年1月12日、14日向阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司颁发西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》认定事实不清，证据不足，属于违反规定发证，本应予撤销。鉴于阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司已变更为第三人粤富公司，阳西国土国根据第三人粤富公司的申请，注销了上述四个《国有土地使用证》，将土地使用权人变更登记为第三人粤富公司，阳西县政府向粤富公司颁发了西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应确认阳西县政府分阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司颁发西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”的规定，应撤销阳西县政府向粤富公司颁发的西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》。综上所述，被告阳西县政府征收涉案土地的行政行为以及向阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司、第三人粤富公司颁发《国有地地使用证》的行为违法，原告西屯合作社诉讼请求有理，应予支持。依照《中华人民共国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告阳西县人民政府征收原告阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社集体所有的位于阳西县儒洞镇尖岗岭（土名）脚S282线公路两侧（即阳西县沙扒路口尖岗岭地段）的四块土地的行政行为违法；
二、确认被告阳西县人民政府向原阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司颁发西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》的行政行为违法；
三、撤销被告阳西县人民政府向第三人阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司颁发的西府国用（2008）第008号、西府国用（2008）第009号、西府国用（2008）第010号、西府国用（2008）第011号《国有土地使用证》。
阳西县人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：1、阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会于2003年5月签订了《征地补偿协议书》，儒洞镇蓝田村委会系代表被上诉人西屯经济合作社签订协议书，被上诉人应当知道协议书内容，原审法院未否认村民签领过征地补偿款，只是阐述不能以此认可征地行为合法。被上诉人直到2014年公路扩建再次征地才提起诉讼，已经超过2年的起诉期限。2、阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司非法买卖土地在先，为解决历史遗留问题，国土局根据国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》、《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》的规定，对涉案土地依法处罚后补办用地手续，继而出让和由我府颁发《国有土地使用证》是符合政策的，也是对《土地管理法》第七十三条规定的配套落实和具体执行。原审法院只适用《土地管理法》，不参照部委规章，否定和撤销颁证行为，不理会和查明阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司是否提供虚假材料骗取补办用地手续等重要事实，只是基于行政程序违法判决撤销发证行为，使得我府面临行政赔偿风险。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：1、被上诉人对县政府的征地行为起诉已经超过起诉期限。《土地转让协议书》是管理区和合作社参与签订，《征地补偿签领表》表明土地转让款交各户签收。因我方与被上诉人未经县政府同意转让土地，国土局对我方行政处罚后进行地籍调查，并进行土地确权登记公榜，于2003年12月8日和10日公示，公示期限15天。涉案土地征收行为的起诉期限从公示期满后计算，被上诉人的起诉已经超过起诉期限。2003年，我方同管区村干部对涉案土地进行丈量，我方一直耕作涉案土地，这些都证明被上诉人对征收土地决定是清楚的。2、根据国土资源部2003年《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》第二条有关“未经合法批准用地的行为，属于政府责任的，负有责任的政府领导、国土资源行政主管部门领导要作出深刻检查，在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，可以依法办理建设用地审批手续；属于用地单位或者个人责任的，经国土资源行政主管部门依法处罚后，可以依法办理建设用地审批手续”的规定，属于用地单位或个人责任的，经国土资源行政主管部门处罚后，可以依法办理建设用地审批手续，并未规定办理独立的土地征收手续，落实耕地占补平衡，做好征地补偿安置工作后才办理建设用地审批手续，因本案违法用地属于我方与被上诉人的责任，被上诉人收取了补偿款，未提出安置请求，根据文件，国土局为我方办理建设用地手续是符合程序的。综上，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社二审辩称：1、我方起诉并未超过起诉期限。土地是不动产，县政府征收涉案土地不到20年，未超过最长起诉期限，上诉人认为我方在2003年知道土地征收无事实根据。2、一审认定县政府征收涉案土地行为违法，事实清楚，依法有据。《土地管理法》是上位法，上诉人认为以国土资源部的有关规定为依据，已经完善了征地程序无理。综上，一审判决正确，请求二审法院予以维持。
原审被告阳西县国土资源局二审辩称：1、原审判决完全不考虑国家土地行政部门针对违法用地历史遗留情况的限时清理政策，否定补办用地手续合法性是对《土地管理法》第七十三条理解不足。2、国土资源部《土地登记办法》没有列举土地来源不合法不予登记，涉案土地补办用地手续同样是根据国土资源部有关规定执行，权属来源合法合规。3、原审判决已经确认县政府所谓征收涉案土地违法后，仍然撤销向粤富水产养殖鱼粉有限公司的发证行为，损害了粤富公司正当权益并可能导致土地行政部门承担赔偿责任。4、粤富公司所持有的四个《国有土地使用证》项下土地目前仍然在抵押登记，案外贷款机构有他项权证，原审未追加贷款机构为第三人属于遗漏诉讼主体。综上，原审判决事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人县政府的诉讼请求。
本院二审补充查明：1、涉案土地未经过确权，西屯经济合作社未提供涉案土地所有权的权属文件。2、2003年5月，阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会签订的《征地补偿协议书》中，加盖了儒洞镇蓝田村委会印章，并有村委会书记陈仕鹏签名。阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司提供了尖岗坑田公路西侧陈广富用地签领表、征地签领表、转让土地使用签领表以及收款收据等，其中有蓝田村委会干部陈仕鹏和西屯合作社陈耀、陈永清等村民的签名。3、2003年12月13日，阳西县发展计划局作出了关于阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司肉丸厂项目可行性研究报告的批复、关于建设富华肉丸厂项目可行性研究报告的批复、关于建设阳西县光明肉丸厂项目可行性研究报告的批复和关于建设富阳肉丸厂项目可行性研究报告的批复，即西计工[2003]5号、西计工[2003]6号、西计工[2003]7号、西计工[2003]8号文，同意建设上述四个企业项目，项目选址分别为儒洞镇325国道尖岗岭脚沙扒路口西侧、儒洞镇325国道尖岗岭脚下、儒洞镇蓝田村委会和儒洞镇烟草公司南侧。2003年12月18日，阳西县国土资源局对阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司作出了关于阳西县光明肉丸厂、富华肉丸厂、阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司肉丸厂、富阳肉丸厂补办用地手续的批复，即西国土资（复）[2003]11号、西国土资（复）[2003]12号、西国土资（复）[2003]13号、西国土资（复）[2003]14号文，同意补办征用儒洞镇蓝田村委会西屯村沙扒公路路口尖岗岭荒地的用地手续，作为上述四个建设项目用地。2003年12月26日，陈广富提交了上述四个项目的建设用地规划申请书，儒洞镇蓝田村委会出具了情况属实，同意申办的意见并盖章确认。
本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为土地征收及登记行政纠纷。二审争议焦点为阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社提起本案诉讼是否超过了起诉期限。
本案中，被上诉人阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社提出的诉讼请求为：1、确认阳西县政府、阳西国土局征收涉案四块土地的行政行为违法并要求撤销该征地行为；2、确认阳西县政府、阳西国土局颁发给粤富公司的涉案四个2008年《国有土地使用证》（原证号为2004年）的行政行为违法。由于征地行为是颁发《国有土地使用证》行为的基础，征地行为在颁发《国有土地使用证》行为之前，被上诉人要对阳西县政府、阳西国土局颁发给粤富公司（包括原阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司）的《国有土地使用证》提起诉讼，应当先对征地行为提起诉讼，并确认征地行为违法，否则，因涉案土地现在已经成为国有土地，被上诉人作为农村集体经济组织，无权以其是原集体土地所有权人为由直接对本案颁发《国有土地使用证》的行为提起诉讼。
就征地过程而言，本案并不同于通常情况下依据《土地管理法》的规定经过国务院或省级人民政府批准后实施的征地行为。虽然1997年8月至1998年8月间，阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司投资人陈广富私自向被上诉人西屯合作社购买涉案土地建设厂房的行为不符合法律规定，但在之后的2003年5月期间阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会签订了《征地补偿协议书》征用涉案土地，粤富公司已经支付了征地补偿款。阳西县国土局对陈广富进行行政处罚后，根据相关政策，作出了补办用地手续的批复，同意阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司使用涉案土地。之后，阳西县国土资源局与阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司签订了国有土地使用权出让合同，阳西县政府向阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司颁发了西府国用（2004）第08007号、第08008号、第08009号、第08010号《国有土地使用证》。基于上述事实，可以认定涉案土地所有权性质由集体转为国有系由于政策允许的补办用地手续完成的，因此，本案的土地登记发证行为属于补办用地手续后的登记发证行为。《国土资源部关于印发<关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见>的通知》（国土资发[2003]365号）第二条规定：“未经合法批准用地的行为，属于政府责任的，负有责任的政府领导、国土资源行政主管部门领导要作出深刻检查，在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，可以依法办理建设用地审批手续；属于用地单位或者个人责任的，经国土资源行政主管部门依法处罚后，可以依法办理建设用地审批手续。县级以上地方政府应于2003年12月31日前将建设用地申请逐级上报到有批准权的政府。”广东省国土资源厅《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》（粤国土资（利用）字[2004]9号）规定，发生在1999年1月1日以前的违法用地，可提交征用土地协议书、违法用地处理（罚）决定书、违法用地单位的用地申请书、建设项目规划许可文件等材料，完善用地手续。上述文件规定，是对处理土地违法行为历史遗留问题作出的政策性规定，也是贯彻落实《土地管理法》的具体表现，符合我国和我省土地管理的实际情况。依据国土资源部和我省国土资源行政主管部门发布的政策文件作出的完善历史用地手续的行为，不能认定为违反《土地管理法》的规定。原审判决未对阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司于2003年经阳西县国土资源局同意补办用地手续的事实作出认定，属于事实不清；未对国土资源部和我省国土资源行政主管部门制定的有关补办用地手续相关的政策结合本案事实作出正确理解和判断，属于适用法律不当。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，2003年5月阳西县儒洞镇人民政府与儒洞镇蓝田村委会签订了《征地补偿协议书》，征收涉案土地。涉案土地虽属于被上诉人集体经营管理，但并未确权，被上诉人并未持有土地所有权证书。因此，由被上诉人所属的儒洞镇蓝田村委会代表其签订《征地补偿协议书》并未违反法律规定。根据《征地补偿协议书》以及被上诉人村民签名领取征地补偿款的事实，可以认定被上诉人从签订协议书时已经知道涉案征地行为。另，从2003年签订征地协议至2013年S282公路扩建时，上诉人粤富公司使用土地长达10年而被上诉人从未提出异议，只是因公路扩建的征地补偿款归属才发生纠纷，据此亦可反映出被上诉人2003年就应当知道征地行为存在的事实。基于上述理由，应当认定被上诉人于2015年提起本案诉讼已经超过上述司法解释规定的2年的起诉期限。如前所述，因被上诉人对征地行为的起诉已经超过起诉期限，在未能确认征地行为违法的情况下，被上诉人直接对阳西县政府和阳西县国土局颁发给粤富公司（包括原阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司）的《国有土地使用证》的行为提起诉讼，缺乏法律依据。因此，原审法院受理被上诉人的起诉并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。
综上，上诉人阳西县人民政府和阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销阳江市人民法院（2015）阳中法行初字第14号行政判决；
二、驳回被上诉人阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王建平
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一七年六月二十八日
书记员 朱璐明