海南省第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)琼97行初81号
原告陈太真，男，汉族，海南省乐东黎族自治县人，广东三正律师事务所律师。
委托代理人黎经苗，海南万理律师事务所律师。
被告乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东县抱由镇。
法定代表人李永群，县长。
委托代理人王亮光，乐东黎族自治县民政局公务员。
委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府办公室工作人员。
原告陈太真诉被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）民政行政管理一案，于2016年3月31日向本院提起行政诉讼，本院于同年4月1日立案受理。本院依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案。原告陈太真及其委托代理人黎经苗，被告乐东县政府的委托代理人王亮光、高芳亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈太真诉称，其是在2016年3月初得悉乐东县政府下发了乐府办[2016]24号《关于印发乐东黎族自治县环岛高铁乐东段坟墓整治工作实施方案的通知》（以下简称24号《通知》），该通知不仅要求高铁沿线的坟墓进行迁移，并规定了迁移的时间，且没有预告，没有登记，没有上级政府的审批文件，没有赔偿协议，也没有听取村民意见。乐东县政府声称下发24号《通知》是为了高铁沿线的风景优美，这不是合法的目的，也不是为了公共利益，与高铁本身并没有关联。铁路安全管理方面的法律界定了高铁铁路安全区域的标准，无论是赤龙村还是其他村的坟墓的存在是否对高铁安全构成妨害，乐东县政府没有在通知中作出说明，实际上，所有坟墓对高铁不构成安全威胁。乐东县政府以环境优化为由，要求沿线村庄坟墓进行迁移是不合法的。24号《通知》没有任何公共利益的目的，乐东县政府的迁坟不仅是以通知的形式来通告各村庄，还具体派遣了若干工作组进驻各村庄，以实际行动达到让村民迁坟的目的，该行动是没有法律授权的。24号《通知》内容明确，对象清楚，这是乐东县政府以规范性文件的方式新设了行政强制种类。行政强制法明文规定，除法律、行政法规，任何规范性文件都不能新设行政强制种类。坟墓不仅是应当受到法律保护的权利，也是传承我国传统文化、精神文明的重要载体。陈太公永灼的碑距今已有二百多年的历史，虽然时隔这么久，但仍有人格尊严，依然应当受到法律保护，无论是个人还是政府都不能未经合法程序对其造成损害。乐东县政府未经法律、行政法规的授权，单方设置行政强制措施，没有任何公共目的，强令涉案坟墓进行迁移于法无据。乐东县政府大规模动迁坟墓，没有人文权利的保护，没有财产权的保护，没有对文化保存深沉的反思，甚至缺少省级政府或国务院的授权，是不符合法律和政策要求的，是违背全面依法治国、建设现代文明社会的精神内涵的，应当坚决予以制止。因此，请求法院撤销乐东县政府要求高铁沿线乐东段之陈太真嫡系祖先（陈太公永灼）坟墓迁移的行政行为；认定24号《通知》违反法律、行政法规并予以撤销。
原告陈太真向本院提交以下证据：证据1.陈太公永灼之墓碑，证明涉案行政行为存在具体的指向对象，该指向对象与陈太真具有利害关系，该墓碑自身存在的合法性、合理性，证明陈太真的诉求是合理、合法的，乐东县政府作出该行政行为应当有法律法规的授权；证据2.《陈太公名讳永灼之香火延祚》，证明陈太真对涉案行政行为具有法律上、事实上的利害关系；证据3.陈太真发给邢孔育的手机短信，证明邢孔育是黄流镇政府工作人员，他代表政府向陈太真提出迁坟的意见，陈太真以短信形式提出五点意见，证明乐东县政府行政行为具体化，是可诉的行政行为；证据4.卧龙岭公墓信息公开之申请及邮递单，证明陈太真向乐东县政府提出公开卧龙岭公墓信息公开的申请；证据5.卧龙岭公墓信息公开之申请的微博内容，证明陈太真向乐东县政府提出公开卧龙岭公墓信息公开之申请；证据6.24号《通知》，证明涉案坟墓属于乐东县政府本次行政行为调整的对象，设定了具体的权利义务，影响到了陈太真的法律权利，该行政行为具有可诉性；证据7.村民会议记录，证明乐东县政府没有关于卧龙岭的布告，行政行为不具有完整性，没有任何公共利益的存在，与环境美化没有任何关联。
被告乐东县政府辩称：一、被诉行政行为属于行政命令，不可诉。为解决农村“乱埋乱葬”坟墓问题，乐东县政府根据海南省政府办公厅琼府办[2016]30号《关于落实省领导指示做好西线高铁沿线有关整治工作的通知》、海南省民政厅琼民通[2016]19号《关于做好环岛高铁沿线“乱埋乱葬”坟墓治理工作的紧急通知》等相关文件精神，对环岛高铁乐东段可视范围内坟墓开展整治工作，出台24号《通知》，要求该范围内的坟墓主动搬迁到指定的公墓区。对陈太真不搬迁规定范围内坟墓的行为，乐东县政府至今未作出行政处罚、行政强制等制裁行为，陈太真不能提起行政诉讼。乐东县政府开展环岛高铁乐东段可视范围内坟墓整治工作的行政行为属于行政命令，陈太真对乐东县政府的行政命令提起诉讼没有法律依据。二、乐东县政府的行政行为有事实根据和法律依据。十分珍惜和合理利用土地是我国土地管理法的基本原则。环岛高铁乐东段贯穿乐东县沿海平地，沿线均是耕地，坟墓安葬在其中，虽是历史形成的，但与社会经济发展是不适应的。根据《殡葬管理条例》第十条、《海南省殡葬管理办法》第二十二条、第二十三条、第二十四条以及海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅琼办[2015]6号《关于深入推进殡葬改革的实施意见》的规定，禁止在耕地、铁路主干线两侧等建造坟墓，已被占用的应当限期迁出或就地深埋平坟。在铁路可视范围内的各类散墓，要采取有效措施逐步集中迁移至公墓集中安葬或就地深埋，不留坟头，不留标记，植树绿化。乐东县政府作出的行政行为是符合上述法律规定的。三、乐东县政府的行政命令工作程序合理合法。环岛高铁乐东段可视范围坟墓整治经过宣传发动，群众同意，签订迁坟协议书，填写迁坟确认表，在公墓安排福位后由群众自己确定迁坟日期迁坟，并按乐府办[2012]169号《乐东黎族自治县惠民殡葬工作方案》规定的标准进行补偿，程序合法。到目前为止，殡葬改革中已迁墓11.2万座，没有一例是强制性搬迁。四、陈太真的诉讼请求没有事实根据和法律依据。陈太真家族坟墓所处区域为耕地，且在高铁沿线可视范围之内，属于法律规定依法应当整治的范围，其所指的嫡系祖先（陈太公永灼）之坟属于清代普通老坟，无任何文物价值。陈太真的母亲去世时葬于高铁旁的耕地上，属违法行为，依法应当整治。陈太真家族村庄坟场均在高铁旁边的耕地上，经工作人员宣传发动，已有群众同意迁坟。陈太真诉称乐东县政府作出行政行为没有上级政府的审批文件，没有赔偿协议，不符合客观事实。综上，陈太真的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请法院依法予以驳回。
被告乐东县政府向本院提交以下证据：证据1.《殡葬管理条例》，证明国家规定了禁止建造坟墓的地区，陈太真认为其母亲及家族墓地是私人财产与法律不符，其墓地属集体土地，是国家严禁建墓范围，证明乐东县政府整治环岛高铁乐东段坟墓有依据，行为合法；证据2.《海南省殡葬管理办法》，证明陈太真认为墓地属自留地，是私人财产没有依据，陈太真家族坟墓应搬迁或整治，乐东县政府整治环岛高铁乐东段坟墓有依据，行为合法；证据3.琼办发[2015]6号《中共海南省委办公厅海南省人民政府办公厅关于深入推进殡葬改革的实施意见》，证明《乐东黎族自治县环岛高铁乐东段坟墓整治工作实施方案》是执行上级文件精神，是依法行政，该实施方案符合我国法律规定；证据4.乐府办[2011]227号《乐东黎族自治县人民政府办公室关于印发乐东黎族自治县殡葬改革工作实施方案的通知》、乐府办[2012]169号《乐东黎族自治县人民政府办公室关于印发乐东黎族自治县惠民殡葬工作方案的通知》，证明《乐东黎族自治县环岛高铁乐东段坟墓整治工作实施方案》出台程序规范、内容完整；证据5.陈太真家族坟墓相片，证明陈太真家族坟墓为普通墓且在高铁旁边的耕地上，应当整治；证据6.赤龙村坟地相片，证明赤龙村墓地在高铁旁边的耕地上，属法定整治范围。
本院认为,24号《通知》是被告乐东县政府下发给全县范围内各镇人民政府和县政府直属各有关单位的工作实施方案，从方案的内容进行分析，乐东县政府是针对环岛高铁乐东段沿线“乱埋乱葬”问题提出进行坟墓整治的工作要求，该方案仅是进行坟墓整治的前期行为，在后期的坟墓整治工作中，行政机关只有将该方案付诸实施并转化为其他行政行为，才会对相关人的权利义务产生实际影响。原告陈太真家族坟墓位于黄流镇赤龙村，24号《通知》下发后，乐东县政府针对赤龙村的坟墓搬迁正在进行宣传和动员，是否搬迁以及如何进行搬迁补偿还在协商过程中。就目前而言，该方案并未转化为其他行政行为，对坟墓整治范围内相关人员的权利义务不产生实际影响。事实上，在24号《通知》作出之前，乐东县政府依据《殡葬管理条例》、《海南省殡葬管理办法》等法律的规定，于2011年12月已下发《乐东黎族自治县殡葬改革工作实施方案》及《乐东黎族自治县惠民殡葬工作方案》，黄流镇赤龙村的坟墓搬迁工作自2012年已经开始进行，在坟墓搬迁过程中，乐东县政府坚持以协调为原则，以说服教育为手段，未对村民实施过任何强制措施。24号《通知》下发之后，乐东县政府仍然沿袭上述工作方法，并没有作出责令黄流镇赤龙村村民搬迁坟墓的行政行为,亦未针对陈太真及其家族成员作出责令搬迁坟墓的行政行为。因此，陈太真诉请撤销乐东县政府要求高铁沿线乐东段之陈太真嫡系祖先（陈太公永灼）坟墓迁移的行政行为，没有事实依据，依法应予驳回。根据《殡葬管理条例》第十条以及《海南省殡葬管理办法》第二十二条、第二十三条的规定，禁止在耕地、铁路两侧等地葬坟，原有的坟墓，应当迁移或平毁。乐东县政府作出的24号《通知》符合上述法律规定，陈太真诉称24号《通知》违反法律、行政法规应予撤销，没有法律依据。综上所述，陈太真诉请撤销乐东县政府要求高铁沿线乐东段之陈太真嫡系祖先（陈太公永灼）坟墓迁移的行政行为，没有事实依据；请求判决认定24号《通知》违反法律、行政法规并予以撤销，没有法律依据；24号《通知》尚未转化为其他行政行为，对相关人的权利义务不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈太真的起诉。
案件受理费人民币50元，退回原告陈太真。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 刘 霞
审 判 员 文魁兴
人民陪审员 陈品政
二〇一六年八月一日
书 记 员 管 娜