上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行终95号
上诉人(原审原告)滕红娟，女，1959年4月4日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区，住上海市普陀区。
上诉人(原审原告)吕毫明，男，1953年8月30日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区，住上海市普陀区。
被上诉人(原审被告)上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。
法定代表人郭利民。
委托代理人彭冠群。
委托代理人周伟，上海市捷华律师事务所律师。
上诉人滕红娟、吕毫明因履行法定职责一案，不服上海铁路运输法院(2016)沪7101行初387号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月20日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人滕红娟、吕毫明，被上诉人上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称“普陀区城管局”)的负责人张文、委托代理人彭冠群、周伟到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审认定：2013年9月18日，普陀区城管局作出(普)城管限拆字［2012］第000002号限期拆除违法建筑决定书，认定张兴海在中山北路XXX弄XXX号南侧山墙处擅自搭建建筑物、构筑物的行为，责令其于2013年9月30日17：00时前自行拆除上述违法建筑。因张兴海未自行拆除系争违法建筑，普陀区城管局也未依法履行报请上海市普陀区人民政府(以下简称“普陀区政府”)强制拆除系争违法建筑的法定职责，滕红娟、吕毫明于2015年5月12日向上海市普陀区人民法院(以下简称“普陀区法院”)提起行政诉讼。诉讼期间，普陀区城管局于5月25日作出《关于强制拆除中山北路XXX弄XXX号违法建筑的请示》(以下简称“《拆除请示》”)，申请普陀区政府组织强制拆除。6月1日，普陀区政府向普陀区城管局作出法律审核意见书，要求普陀区城管局进一步查明事实，并将相应材料补充提交至区政府。2015年6月23日，普陀区法院作出(2015)普行初字第47号行政判决书，判决确认普陀区城管局不履行向普陀区政府报请强制拆除本市中山北路XXX弄XXX号南侧山墙处擅自搭建建筑物、构筑物的法定职责违法。同年6月30日，普陀区政府发出催办单，要求普陀区城管局于7月10日前将相应材料补充提交至区政府。7月9日，普陀区城管局作出《关于撤回申请强制拆除中山北路XXX弄XXX号违法建筑的请示》(以下简称“《撤回申请请示》”)，表示因补充调查工作尚在进行之中，为确保普陀区政府行政强制执行工作依法合规，故申请撤回《拆除请示》，待进一步查明事实后，重新向区政府申请行政强制执行。8月20日，普陀区政府再次发出催办单，要求普陀区城管局尽快完成对系争违法建筑的补充调查，待查明事实后，再依法向区政府重新申请拆除该处违法建筑的行政强制执行。期间，滕红娟、吕毫明向上海市第二中级人民法院(以下简称“市二中院”)提起诉讼，诉请普陀区政府履行组织或责成拆违实施部门等有关部门强制拆除系争违法建筑物、构筑物的法定职责。市二中院于2016年4月27日作出(2015)沪二中行初字第210号行政判决书，以普陀区政府在普陀区城管局撤回申请后进行了催告，因普陀区城管局尚未再次提交拆除申请，故滕红娟、吕毫明起诉区政府履行法定职责的理由不能成立，驳回滕红娟、吕毫明的诉讼请求。滕红娟、吕毫明不服，提起上诉。上海市高级人民法院(以下简称“市高院”)于同年8月31日作出(2016)沪行终388号行政判决书，驳回上诉，维持原判。滕红娟、吕毫明遂提起诉讼，诉请原审法院判令普陀区城管局依法履行报请普陀区政府强制拆除系争违法建筑的法定职责。
原审另查明，在原审审理期间，经普陀区城管局协调，张兴海表示愿意自行拆除。2016年11月2日，普陀区城管局协助张兴海拆除了系争违法建筑，但现场尚有水管、少量墙体未予拆除，11月7日，普陀区城管局完成了前述现场拆除的收尾工作。经原审法院释明，滕红娟、吕毫明仍坚持本案诉讼。
原审认为，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称“《拆违规定》”)第十一条第二款、《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款的规定，当事人未在规定的期限内拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区、县人民政府报告，由市或者区、县人民政府责成拆违实施部门等有关部门强制拆除。本案的争议焦点在于：普陀区城管局作为拆违实施部门，对系争违法建筑是否依法履行了向区政府报请强制拆除的法定职责。对此，原审法院认为，从本案查明的事实看，普陀区城管局先于2015年5月25日作出《拆除请示》，申请普陀区政府组织强制拆除，后因需补充调查于7月9日作出《撤回申请请示》，以待进一步查明事实后，重新向区政府申请行政强制执行。期间，滕红娟、吕毫明向法院起诉普陀区政府履行强制拆除系争违法建筑的法定职责，普陀区城管局作为第三人参加诉讼，普陀区城管局考虑到该案审理结果和其履职密切相关，暂时中止补充调查等工作，待该案作出生效判决后再行恢复相关工作，普陀区城管局上述处理并未违反法律规定。因滕红娟、吕毫明起诉时普陀区城管局尚在履职过程中，故滕红娟、吕毫明起诉普陀区城管局不作为理由不能成立。此外，在诉讼期间，经普陀区城管局协调，系争违法建筑已在普陀区城管局协助下自行拆除，滕红娟、吕毫明坚持本案诉讼，亦无理由。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回滕红娟、吕毫明的诉讼请求，案件受理费人民币50元由滕红娟、吕毫明负担。判决后，滕红娟、吕毫明不服，上诉于本院。
上诉人滕红娟、吕毫明上诉称：2015年，被上诉人因超过合理期限未履职被普陀区法院确认违法。事后，被上诉人未向普陀区政府提交强制拆除申请。一审审理期间，违法建筑虽已拆除。但被上诉人的行为应当被确认违法。上诉人起诉普陀区政府的案件与被上诉人不履职无关。原审认定不当，上诉人要求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人普陀区城管局辩称：原审法院受理本案后，经被上诉人协调并协助案外人张兴海拆除了违法建筑。被上诉人已履行了相应职责并协助做好了额外拆除工作。原审判决认定事实清楚，判决内容无误，请求予以维持。
经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：依法行政是行政机关行使职权、履行职责所必须遵循的基本原则。本案在案证据材料反映，2015年5月25日，被上诉人向普陀区政府提交报告，申请组织强制拆除涉案违法建筑。因相关证据材料存在问题，普陀区政府向被上诉人发出法律审核意见书，要求被上诉人进一步查明事实，补充提交材料。同年6月30日及8月20日，普陀区政府又两次向被上诉人发出催办单，要求被上诉人尽快完成补充调查工作，重新向区政府提交申请。但被上诉人于同年7月9日向普陀区政府撤回原申请后，未向区政府重新提交申请。原审中，被上诉人提交的证据材料也未能反映出其在此期间对案件事实作过相应的补充调查工作。
在上诉人提出要求普陀区政府履行职责的诉讼中，被上诉人虽系该案的第三人，但被上诉人履行补充调查取证工作及报送强制拆除申请均系其依法应承担的职责，该案的审理结果并非其履行上述职责的执法依据。被上诉人就此停滞有关执法取证工作不具有合法正当性。2016年8月31日市高院就该案作出的(2016)沪行终388号终审判决中，亦认为该案争议缘于被上诉人迟迟未能完成调查工作，并于判决中督促被上诉人尽早完成调查工作，启动拆违程序。但直至上诉人于2016年9月21日向原审法院提起本案诉讼时，被上诉人仍未能启动拆违程序的报批工作。经原审法院主持，在原审审理程序中，被上诉人启动了补充调查工作，最终说服并协助违法搭建人拆除了违法建筑。虽然被上诉人的举措最终化解了导致行政争议产生的根源，达到了案结事了的效果。但纵览本案的整体处理过程，被上诉人拖延履行职责、怠于履行职责的表现明显，且不具有合法正当的理由。原审以被上诉人已依法履职为由，驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。同时，本院还需指出，被上诉人在本案中的履职表现与构建法治政府、责任政府、服务政府的要求相去甚远，对此应予反思，同时应加强对其执法人员的执法能力教育，提升责任意识，避免类似争议的再次发生。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销上海铁路运输法院(2016)沪7101行初387号行政判决；
二、确认被上诉人上海市普陀区城市管理行政执法局拖延履行向上海市普陀区人民政府报请强制拆除本市中山北路XXX弄XXX号南侧山墙处违法建筑的法定职责违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人上海市普陀区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 汇
审判员 朱晓婕
审判员 陈瑜庭
二〇一七年四月六日
书记员 张淼堂
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……