江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终402号
上诉人（原审被告）南京市栖霞区城市管理行政执法局，住所地南京市栖霞区文成路1号。
法定代表人金旭，南京市栖霞区城市管理行政执法局局长。
委托代理人平勇，南京市栖霞区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周红妹，女，1951年12月3日生。
委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人南京市栖霞区城市管理行政执法局（以下简称栖霞城管局）因城建行政强制一案，不服南京市栖霞区人民法院（2015）栖行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人栖霞城管局的委托代理人朱昊、平勇，被上诉人周红妹及其委托代理人常晓慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，周红妹系栖霞区燕子矶街道晓庄村居民。1996年6月12日，周红妹领取了晓庄村27号-1国有土地使用权证，用地面积276.5平方米。2004年7月2日，周红妹作为房屋所有权人，又领取了晓庄村27号-1房屋所有权证，房屋建筑面积138.66平方米。2014年5月，南京市国土资源局同意燕子矶新城晓庄村危旧房城中村改造项目在建设用地批准文件规定范围内实施征地房屋拆迁。周红妹的晓庄村27号-1房屋位于此次拆迁范围内。
2015年1月22日，南京市栖霞区人民政府燕子矶办事处（以下简称燕子矶办事处）城市建设管理科向栖霞城管局出具证明，内容：兹有周红妹在燕子矶街道晓庄村27号-1建房，面积合计153.57平方米，未在燕子矶办事处城市建设管理科办理任何建房规划手续。当天，燕子矶办事处向栖霞城管局出具“请求查处燕子矶街道晓庄村27号-1违建的函”。栖霞城管局工作人员接到函件后，于当天进行立案调查，因晓庄村27号-1住户未予配合，栖霞城管局工作人员没有对现场进行实地勘验。之后，栖霞城管局工作人员向南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）了解情况，该办向其提供了“晓庄村27号-1房屋调查表”，该调查表记载周红妹户房屋总面积为302.53平方米，调查表中未有房屋产权人签字。2015年3月27日，栖霞城管局向南京市栖霞区住房和建设局（以下简称栖霞区住建局）申请查阅燕子矶晓庄村27号-1户房屋档案，同年4月10日，栖霞区住建局出具情况说明，内容：经查档，我局曾于2004年5月26日向周红妹核发栖2004215号建设工程规划许可证，建设位置在栖霞区燕子矶晓庄村27号-1，建设规模为148.96平方米。
栖霞城管局根据栖霞区征收办提供的“晓庄村27号-1房屋调查表”认定周红妹户房屋总面积为302.53平方米，扣除已核发建设工程规划许可证房屋面积148.96平方米，最终认定周红妹户违法建设房屋面积为153.57平方米。据此，栖霞城管局于2015年5月19日作出《限期拆除告知书》[宁城执栖决字（2015）020122号]，责令周红妹自收到告知书之日起七日内自行拆除所搭建的违法建设房屋，逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。因周红妹在规定的时间内未自行拆除上述房屋，栖霞城管局又于2015年6月2日作出《限期拆除决定书》[宁城执栖决字（2015）020122号，以下简称《决定书》]并送达给周红妹，周红妹不服该《决定书》，诉至原审法院，请求法院判决撤销《决定书》。
原审法院认为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定，栖霞城管局按照规定的职权负责辖区内相对集中行政处罚权工作。未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，由栖霞城管局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。栖霞城管局责令停止建设或者限期拆除后，当事人继续建设或者逾期不拆除的，栖霞城管局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，栖霞城管局具有查处违法建设的法定职权，其在接到燕子矶办事处请求查处违建的函后，对晓庄村27号-1房屋进行立案调查，符合规定，周红妹认为栖霞城管局不具备实施限期拆除行为的主体资格，理由不成立，该主张不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，首先，栖霞区征收办是负责组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作的部门，而非国家指定测绘单位，其对征收范围内的房屋进行调查，意在与被拆迁户协商达成拆迁补偿安置协议。在没有查证调查程序是否合法，产权人是否认可等情况下，栖霞区征收办制作的房屋调查表不宜直接作为认定事实的依据。栖霞城管局未经过实地调查、测量，仅依据栖霞区征收办制作的房屋调查表中记载的数据，直接认定涉案房屋总面积，依据不足。其次，周红妹领取的晓庄村27号-1房屋所有权证记载的房屋建筑面积与栖霞区住建局核发的房屋建设工程规划许可证面积存在不一致，栖霞城管局未进一步调查核实涉案房屋中违法建设房屋面积及所在方位等事实即作出限期拆除决定，缺乏事实依据，限期拆除的内容亦不明确。综上，栖霞城管局作出的《决定书》，主要证据不足，事实认定不清，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条、第八十一条之规定，原审法院判决：撤销栖霞城管局作出的《决定书》。案件受理费50元，由栖霞城管局负担。
上诉人栖霞城管局上诉称，一审判决认定事实不清，法律适用错误，具体如下：一、栖霞区征收办具有制作房屋调查表的法定职权。一审判决已查明被上诉人房屋在涉案拆迁范围内，栖霞区征收办即涉案项目的拆迁实施单位，根据相关法律法规的规定，拆迁实施单位有权对拆迁范围内各类房屋进行登记造册，被拆迁人应当配合拆迁实施单位进行调查登记，如因被拆迁人阻挠、不配合导致调查登记不实，由被拆迁人自行承担责任。二、房屋调查表作为栖霞区征收办作出的行政行为，应具有行政行为所附有的公定力，即一经作出应推定合法有效。一审判决认为其不能作为本案被诉行政行为认定事实的材料，没有法律依据。三、上诉人并非以调查房屋调查表直接替代实地勘测程序，根据相关法律法规的规定，上诉人可根据需要进行现场勘测，被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动，本案中，上诉人已开展了实地勘测程序，然而由于被上诉人未予以配合，导致上诉人不能进入现场勘测，取得相关数据，上诉人根据实际情况，依据房屋调查表认定事实，并在行政程序中告知被上诉人相关认定情况，充分保障了被上诉人的相关权利。因此，上诉人依据栖霞区征收办制作的房屋调查表认定事实，并据此作出被诉的行政行为，并无不当。四、在案证据能够明确违法建筑的相关细节。根据栖霞区住建局出具的《情况说明》，被上诉人曾办理过建设工程规划许可证，建设规模为148.96平方米。上诉人从南京市栖霞区档案馆调取的《栖霞区村（居）民建房申请表》则对被上诉人上述148.96平方米合法房屋的结果及位置均予以了明确。因此，通过与房屋调查表比较即可确认违法建筑之所在。如同前述，在当事人不愿配合调查的情况下，上诉人根据栖霞区征收办制作的房屋调查表已明确涉案房屋客观上存在有证房、无证房混杂的情况，上诉人认定148.96平方米为被上诉人合法房屋面积，已最大程度保障了被上诉人的利益。对此认定，上诉人已在行政程序中告知被上诉人，且被上诉人对此没有提出异议。因此，鉴于在案证据已能够明确违法建筑面积、方位等相关细节，故一审判决中“上诉人在未进一步调查核实涉案房屋中违法建设面积及所在方位的事实即作出被诉行政行为，缺乏事实依据”的观点不能成立。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人周红妹辩称，上诉人作出的行政行为主要证据不足，认定事实不清，一审法院判决撤销正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明，《决定书》中载明：“经调查，该处房屋为周红妹所有，面积为302.53平方米。因该户拒绝配合调查，经向相关部门了解，该户仅能提供面积为138.66平方米的国有土地产权证（宁房权证栖初字第××），未能提供剩余163.87平方米房屋的合法建房手续。经向我区住房和建设局调档证明，该处302.53平方米建筑物中，有148.96平方米已取得建设工程规划许可证（栖2004215号），此外153.57平方米建筑物未取得相应建设工程规划许可证，属违法建设。”《决定书》主文为：“责令当事人自收到本决定书之日起七日内自行拆除所搭建的上述违法建设。逾期不拆除的，我局将依法实施强制拆除。”
本院认为，根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，栖霞城管局负有对其辖区内违法建设进行查处的职权。
行政机关作出的行政决定应当事实清楚、内容确定。本案中，根据栖霞区城管局调查的情况，案涉地块上有多座建筑物，面积共302.53平方米，周红妹办理了148.96平方米房屋的建设许可手续。栖霞城管局作出的《决定书》仅将上述面积相减，认定153.57平方米建筑物属违法建设，但未明确违法建设的具体位置，不符合行政行为内容确定的要求。其作出的《决定书》应予撤销。
综上，上诉人栖霞城管局的上诉请求依据不足，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律基本正确，审判程序合法，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人栖霞城管局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年八月八日
书 记 员 孙 皓