河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行终320号
上诉人（一审第三人）邓州市复兴供销社。
组织机构代码176764231。
法定代表人王辉，任主任。
委托代理人邢立民，河南雷鸣律师事务所律师。
委托代理人张国瑞，河南雷鸣律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）韩继东，男，汉族，生于1976年10月5日，现住邓州市西城区。
委托代理人彭付香，女，汉族，生于1979年3月18日，现住邓州市西城区。
委托代理人张伟，邓州市“148”法律服务所工作人员。
被上诉人（一审原告）韩继胜，男，汉族，生于1979年3月22日，现住邓州市。
委托代理人张伟，邓州市“148”法律服务所工作人员。
一审被告邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，任市长。
委托代理人王军，邓州市国土资源局工作人员。
一审第三人河南浩博宏盛置业有限公司。
法定代表人耿浩，任该公司董事长。
委托代理人彭立新，该公司职工。
上诉人邓州市复兴供销社因不服邓州市人民法院（2015）邓法行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
邓州市人民法院一审查明：原告韩继东、韩继胜祖父韩秀银及家人1968年下乡落户前居住在大西关居委会三组（原曙光大队三队），在此处拥有房宅一处。1968年原告祖父及家人响应政府号召，下乡到林扒落户。1971年8月13日第三人邓州市复兴供销社（原邓县城关供销社）与二原告所在居委会（原曙光大队）签订一《征用土地协议》，将包含原告祖父及家人和韩进贵（桂）等人宅基在内，共2.864亩地交由第三人邓州市复兴供销社使用，第三人邓州市复兴供销社向曙光大队支付现金479.6元。第三人邓州市复兴供销社和曙光大队未对原告家人作任何补偿。1972年原告祖父及家人返回县城，因无处可居，与本居委会七组闫姓村民协商，在闫耀刚宅地上建房居住。1998年原告堂叔韩进贵（桂）与第三人邓州市复兴供销社为供销社所征用部分土地使用权产生纠纷，1999年第三人邓州市复兴供销社向邓州市人民政府申请土地确权，1999年12月28日邓州市人民政府作出邓政行决字（1999）001号土地权属争议案件行政决定书，该决定书的决定意见为：1、双方争议之地归国家所有；2、争议之地73.56平方米，为方便双方使用，确定70平方米归韩进贵（桂）使用（新华路北侧控制线向北10米，黑楼东侧8米道路东边线向东7米），其余归复兴供销社使用。第三人邓州市复兴供销社不服，向南阳市人民政府申请复议，2000年8月5日南阳市人民政府作出宛政复决（2000）18号行政复议决定书，该决定书维持了邓州市人民政府邓政行决字（1999）001号决定。第三人邓州市复兴供销社仍不服，向本院提起行政诉讼，2004年12月20日本院作出（2001）邓行初字第59号行政判决书，判决维持邓州市人民政府邓政行决字（1999）001号土地权属争议案件行政决定书。邓州市复兴供销社不服判决，上诉于南阳市中级人民法院，在南阳市中级人民法院审理过程中，邓州市复兴供销社与韩进贵（桂）达成和解协议，由第三人邓州市复兴供销社支付韩进贵（桂）6万元，确权给韩进贵（桂）70平方米的土地使用权归第三人邓州市复兴供销社，第三人邓州市复兴供销社申请撤回上诉，南阳市中级人民法院于2005年12月2日作出（2005）南行终字第163号行政裁定书，裁定准予上诉人邓州市复兴供销社撤回上诉。另查明：2006年1月10日第三人邓州市复兴供销社向被告邓州市人民政府提出土地登记申请，要求对931.60M2的土地使用权予以登记发证，被告邓州市人民政府于2006年1月23日为第三人邓州市复兴供销社颁发了邓国用（2006）第0065号国有土地使用证。现第三人邓州市复兴供销社将登记在自己名下的931.60平方米土地交第三人河南浩博宏盛置业有限公司建设开发，第三人河南浩博宏盛置业有限公司已在争议宗地上建起一栋高楼。
邓州市人民法院认为：被告邓州市人民政府作为土地权属登记的法定机关，享有对本辖区的土地依法进行登记的职权，其在作出具体行政行为时，应做到事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。经对被告邓州市人民政府为第三人邓州市复兴供销社颁证行为合法性审查，1971年8月13日第三人邓州市复兴供销社与原邓县城关公社曙光大队在原告祖父及家人不知情的情况下，自行达成包括原告祖父及家人宅基使用者房屋、树木、厕所在内的2.864亩土地征用协议，虽占有使用争议宗地长达几十年，但一直未给原房屋宅基使用者任何补偿，侵犯了原土地使用者的合法权益，且在历次土地大清查中均未补办合法用地手续，故认定第三人邓州市复兴供销社在申请土地登记时土地权属来源不具有合法性。另外，在第三人邓州市复兴供销社与原告堂叔韩进贵（桂）为土地使用权争议纠纷中，邓州市人民政府作出的生效的邓政行决字（1999）001号土地权属争议案件行政决定书仅确认第三人邓州市复兴供销社合法取得土地使用权3.56平方米。综上，被告邓州市人民政府将土地面积为931.6平方米中有争议的部分土地使用权登记在第三人邓州市复兴供销社名下，明显证据不足，颁证行为事实不清，依法应予撤销。二原告韩继东、韩继胜诉请被告邓州市人民政府赔偿因错误登记给其造成的经济损失，但二原告在本院指定的期间内未明确具体损失标准及数额，本院无法支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告邓州市人民政府2006年1月23日为第三人邓州市复兴供销社作出的邓国用（2006）第0065号《国有土地使用证》中涉及二原告家宅地所使用的土地部分（具体面积应以人民政府调查确认为准）；二、驳回原告韩继东、韩继胜的其他诉讼请求。
上诉人邓州市复兴供销社合作社上诉称：1、原审认定上诉人土地权属来源不合法属于认定错误。原审以二原告家没有得到补偿而认定上诉人土地权属来源不合法，混淆了土地征用和补偿程序的关系；上诉人在历次土地大清查中是否补办用地手续，不能作为上诉人权属来源不合法的依据；原审以邓政行决定（1999）001号决定书认定上诉人土地使用证不合法，违背案件事实，彼此无关联性。2、本案涉证土地除建有商用房外，还建有垃圾中转站和公厕等公益设施，不应适用撤销判决。3、二被上诉人的原告主体不适格，其起诉主张祖父及家人的宅基地使用权受到侵害，但依据当时土地政策及法律法规，城市宅基地所有权归国家，且宅基地也不存在继承问题，二原告与争议土地不存在法律上的利害关系。4、二原告起诉超过期限，应裁定驳回，本案争议土地征用时间是1971年，二原告祖父没有提出过异议。上诉人取得邓国用（2006）第0065号《国有土地使用证》距今已有八年。综上，原审认定事实不清，证据不足且适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决第一条，并裁定驳回原审原告的起诉。
本院二审查明如下事实：韩继东、韩继胜祖父韩秀银、堂伯韩进贵系原邓县城关公社曙光大队社员。1971年8月13日邓州市复兴供销社（原邓县城关供销社）与原曙光大队签订《征用土地协议》，将包含韩进贵宅基地在内的共2.864亩地交由邓州市复兴供销社使用，邓州市复兴供销社向曙光大队支付现金479.6元，邓州市复兴供销社和曙光大队未对韩进贵作任何补偿。1998年，韩进贵与邓州市复兴供销社为供销社所征用部分土地使用权产生纠纷，邓州市人民政府作出邓政行决字（1999）001号土地确权决定，认为将争议之地73.56平方米中的70平方米归韩进贵使用，其余归复兴供销社使用。后经南阳市人民政府作出宛政复决[2000]18号复议决定和邓州市人民法院作出（2001）邓行初字第59号行政判决，均维持了该确权决定。在邓州市复兴供销社提起行政上诉过程中，邓州市复兴供销社与韩进贵达成和解协议，由邓州市复兴供销社支付韩进贵6万元，确权给韩进贵70平方米的土地使用权归邓州市复兴供销社，邓州市复兴供销社申请撤回上诉，南阳市中级人民法院（2005）南行终字第163号裁定准予撤回上诉。
在邓州市人民法院进行（2001）邓行初字第59号行政案件审理过程中，曾将一张名称为“韩尽桂七二年以前房屋宅基四邻定位图”的草图入卷，该图未标注制作人和制作时间，也无任何当事人或见证人签名。该图在标明为“尽桂”的地块位置北侧，标明有“秀银”字样地块，长宽各为20米。“尽桂”实为“韩尽贵”，“秀银”实为“韩秀银”。
经邓州市复兴供销社申请，邓州市人民政府于2006年1月23日为其颁发了邓国用（2006）第0065号国有土地使用证，证载面积931.6M2。2012年3月，邓州市人民政府召开会议，决定在该土地上采用联建方式设立环卫设施；现该土地上已建垃圾中转站和公厕各一座，且由一审第三人河南浩博宏盛置业有限公司建成一幢18层高的商住楼，并面向社会出售。2014年2月，韩继东、韩继胜认为邓州市人民政府颁证行为侵犯了自己土地权益，提起行政诉讼。
本院认为：（一）关于被诉行政行为。根据邓国用（2006）第0065号国有土地使用证地籍档案显示，该证所记载的931.6M2土地来源依据为：邓计字（1997）7号、邓政行决字（1999）001号、宛政复决[2000]18号、（2001）邓行初字第59号、（2005）南行终字第163号等文件和法律文书；综合这些内容，并不能得出931.6M2土地使用权均已归申请人。一审被告颁发该土地使用证主要证据不足，但考虑到该土地现已建相关公益设施，且建成楼房价值较高并面向社会出售，本院确认该颁证行为违法但保留其效力。（二）本案表面为土地登记争议，实质为土地权属争议。一审原告所举的“韩尽桂七二年以前房屋宅基四邻定位图”系认定其祖宅是否曾在争议之地的关键证据，邓州市人民政府虽主张该图并非自己制作，而由韩尽贵个人提供，但未能按本院要求提供邓政行决字（1999）001号土地确权卷宗以供核对，该图无法查明。本案一审原告主张的土地权益由邓州市人民政府查实处理更为适宜。一审法院查明事实不清，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销邓州市人民法院（2015）邓法行重初字第2号行政判决第一项，维持该判决第二项内容；
二、确认邓州市人民政府颁发邓国用（2006）第0065号国有土地使用证行为违法；
三、责令邓州市人民政府在本判决生效后六个月内对韩继东、韩继胜主张的土地权属争议作出处理，并向其进行书面告知。
二审诉讼费用50元，由邓州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹乐敬
代理审判员 郭 娟
代理审判员 郭国旗
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 李 慧