广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）肇中法行终字第107号
上诉人（原审原告）高要市合邦金属制品有限公司。住所地：高要市（金淘大道东）。
法定代表人吴细庆，该司总经理。
委托代理人吴国豪，该司经理。
被上诉人（原审被告）肇庆市高要区国土资源局（原高要市国土资源局）。住所地：广东省肇庆市高要区。
法定代表人吴福庆，该局局长。
被上诉人（原审第三人）肇庆市高要区土地矿业权交易中心（原高要市土地矿业权交易中心）。住所地：广东省肇庆市高要区。
法定代表人舒啸秋，该中心主任。
上诉人高要市合邦金属制品有限公司（以下简称合邦公司）因诉被上诉人肇庆市高要区国土资源局（以下简称高要国土局）、肇庆市高要区土地矿业权交易中心（以下简称高要土地交易中心）国有土地使用权拍卖行政行为纠纷一案，不服肇庆市高要区人民法院（原广东省高要市人民法院）（2015）肇要法行初字第2号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年10月26日，合邦公司通过参与高要市政府招商引资，先由谢炳坚先生以拟成立的项目公司肇庆市南国铝业有限公司的名义（后实际成立的项目公司为合邦公司）与高要市金淘工业园开发建设有限公司（以下简称金淘公司）签订了《项目投资合同》。合同签订后，谢炳坚先生与吴细庆先生共同成立了项目公司即合邦公司，并按照约定缴付了200万元定金，金淘公司也按照约定协助合邦公司在编号为PM－2012－29宗地上办理项目报批、环评、用电、用水等相关手续，后合邦公司累计投入约1.3亿元在宗地上建设厂房、购买设备，积极发展生产以达成《项目投资合同》带动经济、发挥效益的目标。
2012年11月，高要国土局委托肇庆市天一土地房地产评估有限公司仅对案涉宗地进行评估，同月16日肇庆市天一土地房地产评估有限公司作出《土地估价报告》。
2013年1月25日，高要国土局根据土地管理法的有关规定，对合邦公司已实际取得并投建项目的宗地（编号为PM－2012－29）土地使用权委托高要土地交易中心进行拍卖出让。在拍卖出让过程中，高要土地交易中心于2013年1月26日发布《国有建设用地使用权拍卖须知》，期间，有合邦公司申请参与，另一人胡伟宾则以个人名义申请参与竞拍活动，并办理参与竞拍活动的各项手续，包括领取《土地交易资料》、提交《竞买申请书》、《竞买资格确认书》、身份证明等，其中胡伟宾还提供了《拟成立新公司的申请书》，合邦公司与胡伟宾向高要土地交易中心各交纳500万元竞买保证金。2013年2月27日，仅有合邦公司与胡伟宾参与竞拍活动。经高要土地交易中心主持，这次竞拍结果为：胡伟宾竞得金额3200万元，合邦公司竞得金额人民币3250万元。当日，高要土地交易中心与合邦公司签订《成交确认书》，确认合邦公司以最高价3250万元竞得土地使用权。其后，因合邦公司在规定时间内未能依时支付拍卖成交款，高要国土局以其违约为由不予退还其交纳的500万元竞买保证金。尔后，合邦公司以竞价过高及500万元竞买保证金的事宜与高要国土局进行协调未果，遂于2014年8月13日向原审法院提起行政诉讼，该案在高要国土局答辩期间，合邦公司申请撤诉。同年10月27日，合邦公司以高要国土局与高要土地交易中心在进行上述案涉国有土地使用权拍卖时，未对竞拍人胡伟宾的身份证明材料严格审查，拍卖行为程序违法等为由再次向原审法院提起行政诉讼，形成本案。
原审法院另查明，高要土地交易中心是公益三类事业单位，隶属高要市国土资源局管理。
原审法院又查明，高要国土局及高要土地交易中心在对案涉编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让过程中，未聘请合符资质机构对地上属合邦公司的建筑物进行估价，径行将该宗地按照净地估价予以拍卖出让。
原审法院再查明，胡伟宾在参与案涉土地使用权拍卖过程中，只向高要国土局及高要土地交易中心提供：1、《竞买申请书》，2、500万元竞买保证金《进帐单》，3、法定代表人身份证明书，4、胡伟宾的香港居民身份证复印件，5、拟成立新公司的申请书。
原审法院经审理认为，高要国土局是高要市人民政府土地管理的行政机关，负责办理高要市辖区内的国有土地使用权的出让工作。2013年2月27日，高要国土局委托高要土地交易中心对编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让活动，是其职责规定，且该局在拍卖该宗地过程中，依法定程序规定完成拍卖活动的相关手续。拍卖过程中，对胡伟宾的身份资格没有进行审查，未能根据《广东省土地使用权公开交易规则》第二条第（2）项的规定，完成对竞买人身份确认的所需手续，在审查身份资格上存在瑕疵，但不影响拍卖活动的成立，合邦公司应按拍卖成交后的规定，办理好该宗土地使用权的合法手续。合邦公司诉请要求高要国土局返还人民币500万元竞买保证金的主张，属另一法律关系，本案不作处理。案经原审法院审委会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决：维持高要市国土局2013年2月27日对编号为PM－2012－29宗地拍卖行为及其《成交确认书》的具体行政行为。
上诉人合邦公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决超审限，程序违法。本案原审法院于2014年10月31日受理，依法应在3个月内审结，如需延期的，应经高级人民法院批准。但原审法院至2015年3月17日才作出判决，明显超审限。二、原审判决与查明的事实相背离，没有事实依据。1、原审判决既查明上诉人累计投资约1.3亿元在案涉土地上建设了厂房、购买了设备等，又查明被上诉人高要国土局及高要土地交易中心在拍卖案涉土地时没有对上诉人投资建设的地上建筑物估价，直接以净地进行拍卖。但最终判决却维持被上诉人的违法拍卖行为，这明显不当。2、原审判决查明被上诉人对胡伟宾的身份资格没有进行审查，违反《广东省土地使用权公开交易规则》，但又认为这不影响拍卖的成立。此论断与事实相悖。事实上，正因为被上诉人未依法履行审查职责，使不具备竞拍资格的胡伟宾参与竞拍，导致案涉土地在拍卖过程中被抬价至3200多万，该价格严重背离实际价值，变相损害上诉人的合法权益。三、原审判决认为上诉人请求判令被上诉人返还500万元保证金的诉求属另一法律关系没有事实依据。因为缴交保证金是土地拍卖行为的一部分，属同一法律关系。综上，原审判决无论审理程序还是实体判决均不当，请求二审法院撤销原判，改判确认被诉人的土地使用权拍卖行为及《成交确认书》无效，并判令被上诉人返还上诉人缴交的500万元保证金。
被上诉人高要国土局及原审第三人高要土地交易中心二审没有提交书面答辩意见。
本案原审在2015年5月1日前已审理终结，故二审适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》。本案事实清楚，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，本院决定对本案进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案系公开拍卖出让国有土地使用权行政纠纷。依据《中华人民共和国房地产管理法》第十二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第4.4.2条及《广东省土地使用权交易市场管理规定》第六条的规定，高要国土局有组织实施案涉土地公开拍卖出让的职权，而高要土地交易中心接受高要国土局的授权委托，亦有权组织实施案涉土地公开拍卖出让。其二者为本案适格主体。
本案主要对被上诉人高要国土局及高要土地交易中心组织实施的对编号为PM－2012－29的案涉国有土地使用权进行公开拍卖出让的行为是否合法进行司法审查。综合原审及二审查明的事实分析。首先，由于参与案涉宗地使用权拍卖的另一竞拍申请人胡伟宾是香港居民，依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第10.2条、第10.3条及《广东省土地使用权公开交易规则》第一章第二条第（二）项第2点、第5点的规定，胡伟宾应提交经中华人民共和国司法部授权的香港律师公证并由中国法律服务（香港）有限公司加盖转递章的身份证明文件，未能提交的，应视为无效申请，不具有竞买人资格。但被上诉人高要国土局及高要土地交易中心在胡伟宾未提交上述法定身份证明文件的情况，确认其竞买人资格并准许其参与竞拍，这明显违反上述法律法规的规定。其次，合邦公司经政府招商引资，在案涉土地上投入资金建设了基础设施及厂房等。依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第九条第（二）项的规定，被上诉人高要国土局及高要土地交易中心在对案涉土地进行拍卖前应公告土地的现状，其未予公告及对合邦公司的投入进行评估，仅作净地拍卖，此作法有违公平合理原则且缺乏法律依据。综上，被上诉人高要国土局及高要土地交易中心组织实施的对编号为PM－2012－29的案涉国有土地使用权进行拍卖出让的行为存在违法之处，原审予以维持缺乏充足的事实和法律依据。
综上所述，原审判决基本事实认定不清，证据不足，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第（十三）项的规定，裁定如下：
一、撤销肇庆市高要区人民法院（2015）肇要法行初字第2号行政判决；
二、发回肇庆市高要区人民法院重审。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 何剑锋
第8页共8页