辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沈中行初字第28号
原告：张文胜等25人（名单及身份情况附后），系沈阳市于洪区于洪乡姚家村村民。
诉讼代表人：姚德棉，男，汉族，1948年4月1日出生，住沈阳市于洪区。
诉讼代表人：孔凡娟，女，汉族，1961年10月19日出生，住沈阳市于洪区。
委托代理人：王佑启，男，汉族，1944年4月1日出生，沈阳市人大常委会退休干部，住沈阳市沈河区。
被告：沈阳市于洪区人民政府，机关所在地沈阳市于洪区黄海路37号。
法定代表人：王忠昆，男，系区长。
委托代理人：胡琳，男，系于洪区政府办公室工作人员。
原告张文胜等25人诉被告沈阳市于洪区人民政府撤销房屋征收公告一案，于2013年12月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，庭前组织原、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。原告张文胜、张文胜等25人的诉讼代表人孔凡娟、姚德棉及委托代理人王佑启，被告沈阳市于洪区人民政府的委托代理人胡琳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告沈阳市于洪区人民政府于2013年6月21日作出沈于政征字（2013）第（5）号《房屋征收公告》，对原告张文胜等25人所在征收范围内的房屋进行征收。
被告在法定期限内提交了以下证据材料：一、《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中纪办（2011）8号，证明项目适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的依据；二、《沈阳市于洪区国民经济和社会发展第十二个五年规划》，证明项目已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定纳入国民经济和社会发展年度计划；三、《关于于洪区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划（草案）的报告（书面）》，证明项目已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定纳入国民经济和社会发展年度计划；四、沈阳市于洪区第十一届人民代表大会第四次会议关于沈阳市于洪区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议，证明该决议已经区人大审议通过；五、《沈阳市于洪区人民政府第十三次规建会会议纪要》，证明区政府在第十三次规建会上原则同意项目实施；六、《关于批准土地储备供应项目方案的决定》（沈政国土储字（2012）4012号），七、《沈阳市政府关于国有土地使用权的批复》，八、《关于收回国有土地使用权的决定》（沈政地收字（2012）93号），六至八号证证明项目地块已于2012年11月5日经市政府批准作为沈阳市土地储备中心作为储备主体实施储备；九、《社会稳定风险评估项目申请单》，十、《社会稳定风险评估项目自行评估报告单》，十一、《姚家村地块土地开发前期整理项目信访工作应急预案》，十二、《姚家村地块土地开发前期整理项目集体土地房屋征收信访稳定工作情况汇报》，九至十二号证证明项目已做好信访稳定工作并制定了信访工作应急预案；十三、《于洪街道姚家村地块土地开发前期整理项目社会稳定风险评估报告》，十四、社会稳定风险评估备案单，十三至十四号证证明项目已按照《辽宁省建立健全重大决策社会稳定风险评估工作实施意见》和《关于开展重大事项信访稳定风险评估工作的实施细则》（沈委办发（2012）16号）进行风险评估并已通过市信访备案；十五、《于洪区姚家村村屯改造项目征收补偿实施方案》，十六、《于洪区姚家村村屯改造项目补偿细则》，十七、《于洪区姚家村村屯改造项目楼房补偿细则》，十五至十七号证证明补偿方案按照《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》（沈政办发（2010）98号）制定并已公示；十八、村民代表会议记录材料，证明项目补偿方案经村民股东代表大会决议通过；十九、民意调查表，二十、《姚家村地块土地开发前期整理项目集体土地房屋征收工作民意调查统计报告》，十九至二十号证证明被申请人在项目实施前已征求征收范围内住户的意见；二十一、《资信证明》，证明征收补偿费用到位；二十二、《房屋征收决定》沈于政征字（2013）第（5）号，二十三、《房屋征收决定》沈于政征字（2013）第（5）号，二十二至二十三号证证明被申请人依法定职权、按照法定程序制定《房屋征收决定》并发布《征收公告》；二十四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
原告张文胜等25人诉称，2013年6月21日，被告作出沈于政征字（2013）第（5）号《房屋征收公告》，对原告所在征收范围内的村民房屋进行征收。但征收是违法的：1、依据物权法第42条的规定，本次征收只能适用物权法、土地管理法和土地管理法实施条例，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、于洪区政府作出的《公告》和《决定》称“按照沈阳人民政府关于迎接十二届全运会工作总体要求，确保于洪区环境提省，全面推进全域城市化进程”，但原告认为这不能理解为本次征收是为了公共利益的需要，而是为了某开发商的私利进行征收；3、该《公告》规避了土地管理法实施条例中关于征收实施主体的规定，擅自将土地行政部门的职权授权给于洪街道办事处，且至今没有提供经法定机构按法定程序作出的任何审批文件；4、至今未向原告及其他被征收户公布征收补偿方案，至于被告所参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的内容更无证据证明。基于上述事实，原告认为被告作出的《房屋征收公告》违反了物权法、土地管理法和土地管理法实施条例的相关规定，未对姚家村800多亩集体土地（包括宅基地）进行征收，只对260余户的房屋进行征收，且未依法作出补偿，是典型的违法行为，损害了原告合法权益，请求：1、撤销被告作出的沈于政征字（2013）第（5）号《房屋征收公告》；2、由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据材料：一、《房屋征收公告》、《房屋征收决定》各一份，证明：1、被告在未取得农用地转用审批手续和征地批准手续的条件下，征收集体土地上的地上物是违法征收的事实，2、本次征收不是为了公共利益的需要的事实，3、本次征收未按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第一款规定的内容进行公告的事实，4、被告本次征收规避《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的事实；二、《农村土地承包经营合同》一组（25户），证明：1、原告均为姚家村村民的事实，2、原告承包经营的土地均为被告征收公告确定范围内的事实；三、《房屋所有权证》一组（25户），证明原告的房屋及宅基地均为被告征收公告确定的范围内的事实；四、《告知书》、《关于姚家村村民申请信息公开的回复》各一份，证明：1、姚家村屯改造项目未经法定机关按法定程序批准的事实，2、区政府未签发姚家村屯改造项目征地、补偿、拆迁批准文件的事实；五、《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发（2011）8号），证明被告本次征收违反《通知》相关规定的事实；六、《姚家村航测图》一份，证明被告本次征收范围的事实。
被告未向本院提交书面答辩，在庭审中答辩称，1、职权依据：根据参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第八条，被告依职权作出《房屋征收决定》并发布《房屋征收公告》；2、适用依据：根据参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条第五项、第九条、第十一至十三条；3、事实证据：首先，于洪区姚家村村屯改造项目是我市、区两级政府的重点规划项目，该项目已纳入《沈阳市于洪区国民经济和社会发展第十二个五年规划》，经区十一届人大四次会议第三次全体大会通过，列入于洪区2013年国民经济和社会发展计划中。2012年3月1日，于洪街道与于洪区征收办共同拟定了《于洪区姚家村村屯改造项目征收补偿实施方案》及《于洪区姚家村村屯改造项目补偿细则》，并于同年3月3日在姚家村公示，公示期内无反馈意见，30日后正式发布。其次，该项目地块具有改造优势，该项目是为了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定。再次，于洪区姚家村村屯改造项目依法制定房屋征收补偿政策；4、法定程序：姚家村村屯改造和补偿方案主要内容通过村民股东代表大会决议通过，2012年4月12日，于洪区政府第13次规建会议同意对姚家村实施房屋征收工作，拟定补偿方案，征求意见，进行社会稳定风险评估，征收补偿费用到位，按规定送达公示，作出征收决定并予以公告；5、被告作出此次征收具有法定要件；6、姚家村村屯改造项目地块已于2012年11月5日经市政府批准作为沈阳市土地储备中心作为储备主体实施储备，该项目是土地开发前期的整理项目，是对地上房屋进行征收，参照并适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予补偿并无不当。综上，被告依职权作出决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，恳请法院予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据二十二、二十三及原告提供的证据一系被诉具体行政行为，不作为证据认定；原告提供的证据二、三可以实现其证明目的，予以采信。被告提供的其他证据及原告提供的其他证据，仅对其真实性予以确认。
经审理查明，原告张文胜等25人系沈阳市于洪区于洪乡姚家村村民，均承包经营该村农用地。2010年1月16日，沈阳市于洪区第十一届人民代表大会第四次会议审议通过了《沈阳市于洪区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》，涉案姚家村地块征收被纳入该规划。2012年4月14日，于洪区政府召开2012年第十三次规建会，原则同意启动实施姚家村地块相关征收工作。2013年6月21日，于洪区政府作出沈于政征字（2013）第（5）号《房屋征收决定》，对东至东平湖街，西至三环绿化带，南至93046部队北墙，北至红旗台地界所在范围内的姚家村村屯改造项目用地地上物予以征收。同日，于洪区政府作出沈于政征字（2013）第（5）号《房屋征收公告》，主要内容如下：于洪街道办事处负责组织实施房屋征收与补偿工作，委托沈阳市于洪区城域征收服务中心具体承担对房屋征收与补偿工作。征收范围：东至东平湖街，西至三环绿化带，南至93046部队北墙，北至红旗台地界。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《于洪区姚家村村屯改造项目征收补偿实施方案（另行公布）等规定。签约期限自2013年7月1日至2013年10月1日止。原告房屋均在被征收范围内，原告认为前述《房屋征收公告》损害了其合法权益，应予撤销，诉至来院。
另查明，2012年11月5日，沈阳市人民政府作出沈政国土储字（2012）4012号《关于批准土地储备供应项目方案的决定》，批准姚家村地块的土地储备项目，决定该地块的实施范围，并明确该地块由沈阳市土地储备中心作为储备主体实施储备。同年11月9日，沈阳市人民政府作出沈政地收字（2012）93号《关于收回国有土地使用权的决定》，决定收回姚家村地块土地储备项目实施范围内的国有土地使用权。
本院认为：本案中，被告于洪区人民政府于同日作出《房屋征收决定》和《房屋征收公告》，原告张文胜等25人认为《房屋征收公告》具有明显的被告签章而提起本诉。经审查，《房屋征收决定》和《房屋征收公告》的内容基本一致，而后者内容显然更加具体且明确，对原告的权利和义务产生实质影响。故原告所起诉的《房屋征收公告》即为实际上的房屋征收决定。
涉案土地为集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款和第四十五条第三款的规定，征收农用地的，应先行办理农用地转用审批。经省级人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。本案中，被告未向本院提供上述审批手续，故不具备征地的合法依据。其在涉案集体土地上直接参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，作出被诉《房屋征收公告》，系适用法律错误。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告沈阳市于洪区人民政府于2013年6月21日作出的沈于政征字（2013）第（5）号《房屋征收公告》违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 王继东
代理审判员 白凤岐
代理审判员 杨晓鹏
二〇一四年三月二十一日
书 记 员 陈佳瑶
本案判决所依据的相关法律
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条：人民法院认为被诉具体行政行为违法合法，但不适宜判决维持或驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。
附原告名单：
原告：张文胜，男，汉族，1934年6月7日出生，住沈阳市于洪区。
原告：李凤山，男，汉族，1940年8月25日出生，住沈阳市于洪区。
原告：姚维坤，男，汉族，1952年3月5日出生，住沈阳市于洪区。
原告：孔凡娟，女，汉族，1961年10月19日出生，住沈阳市于洪区。
原告：曹凤云，女，汉族，1933年5月25日出生，住沈阳市于洪区。
原告：陈清，男，汉族，1976年11月2日出生，住沈阳市于洪区。
原告：王德祥，男，汉族，1944年3月8日出生，住沈阳市于洪区。
原告：王成祥，男，汉族，1951年2月5日出生，住沈阳市于洪区。
原告：韩春芳，女，锡伯族，1943年2月10日出生，住沈阳市于洪区。
原告：洪宇玉，女，朝鲜族，1940年10月7日出生，住沈阳市于洪区。
原告：洪宇昌，男，朝鲜族，1937年7月8日出生，住沈阳市于洪区。
原告：李凤林，男，汉族，1953年1月7日出生，住沈阳市于洪区。
原告：刚绪清，男，满族，1952年10月24日出生，住沈阳市于洪区。
原告：牛素华，女，汉族，1964年5月12日出生，住沈阳市于洪区。
原告：牛素梅，女，汉族，1965年11月27日出生，住沈阳市于洪区。
原告：牛英达，男，汉族，1957年11月25日出生，住沈阳市于洪区。
原告：牛英源，男，汉族，1960年7月4日出生，住沈阳市于洪区。
原告：王成林，男，汉族，1952年1月21日出生，住沈阳市于洪区。
原告：王淑莲，女，汉族，1940年12月15日出生，住沈阳市于洪区。
原告：姚德棉，男，汉族，1948年4月1日出生，住沈阳市于洪区。
原告：姚崇祥，男，汉族，1957年12月13日出生，住沈阳市于洪区。
原告：洪秀萍，女，朝鲜族，1965年2月8日出生，住沈阳市于洪区。
原告：张静，女，汉族，1986年5月25日出生，住沈阳市于洪区。
原告：张淑云，女，汉族，1949年12月9日出生，住沈阳市于洪区。
原告：姚丽颜，女，汉族，1942年1月27日出生，住沈阳市于洪区。