贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）左大明，男，1934年1月12日出生，汉族，住贵州省桐梓县。
委托代理人左晓刚，男，1964年9月17日出生,汉族，住贵州省桐梓县。系左大明之子。
委托代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省桐梓县人民政府，住所地贵州省桐梓县娄山关镇武胜路。
法定代表人龙斌，该县县长。
委托代理人张绍明、张冰燕，贵州贵遵律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省桐梓县教育局（原桐梓县教育和科学技术局），住所地贵州省桐梓县文化路。
法定代表人周世鑫，该局局长。
委托代理人张绍明、丁小娅，贵州贵遵律师事务所律师。
原审原告左大明因与原原被告桐梓县人民政府、桐梓县教育局房屋拆迁安置协议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第480号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月17日作出（2016）黔行终652号行政判决。判决已经发生法律效力。左大明仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年9月26日作出（2017）最高法行申4718号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人左大明的委托代理人左晓刚、李春兰、桐梓县人民政府正处级干部陈德平、委托代理人张绍明、张冰燕、桐梓县教育局负责人陈朝波、委托代理人张绍明、丁小娅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，左大明系桐梓县第五中学退休教师，其在桐梓县××村××铁路职工福利家属楼有房屋一套，房屋使用面积50.82㎡。2012年，因桐梓县第五中学改扩建，需占用铁西村第17栋铁路职工福利家属楼，桐梓县人民政府委托原桐梓县教育和科学技术局实施征收拆迁工作。2012年7月28日，原桐梓县教育和科学技术局作为甲方、左大明作为乙方，双方签订了《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》，协议约定甲方负责比照关于铁西村铁路职工住户的拆迁安置政策（方案）同步对乙方予以安置，同时约定“后续同类协议，优于本协议之条款，乙方享有其权利”，“违约者将按安置房时价，每日承担总价2‰的违约金”。
2014年，桐梓县启动荣德山公园城市棚户区建设项目，铁西村铁路职工福利家属楼属该项目征收范围。为能够纳入该项目安置范围，左大明分别于2014年11月3日、2015年10月15日向桐梓县人民政府、桐梓县教育局提交申请，请求签订具体的还房安置协议。因桐梓县人民政府、桐梓县教育局未明确对左大明的安置或补偿内容，也未与左大明签订新的还房安置协议，左大明遂提起本案诉讼，请求：一、责令桐梓县人民政府、桐梓县教育局履行与左大明签订的协议；二、判令桐梓县人民政府、桐梓县教育局根据协议第七条的约定，兑现同类协议中的优厚条款，给左大明安置住房200.72㎡；三、判令桐梓县人民政府、桐梓县教育局根据协议第六条的约定，向左大明支付自2014年10月8日起的违约金668799.04元。
一审法院认为，左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》，约定甲方原桐梓县教育和科学技术局先期拆迁乙方左大明房屋，待铁路职工家属基地实施拆迁时同步安置乙方。从该协议约定的“拆迁”、“同步安置”内容看，原桐梓县教育和科学技术局行使征收房屋的行政职权，该协议属于行政协议。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，县级人民政府是房屋征收补偿工作责任的承担者。因原桐梓县教育和科学技术局系受桐梓县人民政府的安排和委托与左大明签订协议，但原桐梓县教育和科学技术局在签订协议时是以自己的名义，而非桐梓县人民政府的名义，故桐梓县人民政府、桐梓县教育局作为本案共同被告的主体资格适格。
左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》是双方真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或第三人利益，是合法有效的协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，应判决桐梓县人民政府、桐梓县教育局继续履行协议。但关于对左大明房屋如何安置或补偿，该协议未明确具体的内容，需要根据铁西村铁路职工福利家属楼其它房屋的征收补偿方案，由左大明与桐梓县人民政府、桐梓县教育局签订具体的协议或由桐梓县人民政府作出征收补偿决定。关于左大明要求桐梓县人民政府、桐梓县教育局安置其200.72㎡房屋并支付违约金的请求，现有协议条款中并未明确，应属签订具体安置补偿协议时明确的内容，本案中不予评判。
综上，左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》是合法有效的协议，左大明要求桐梓县人民政府、桐梓县教育局履行协议的请求于法有据，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：责令桐梓县人民政府、桐梓县教育局在判决生效后六十日内履行与左大明签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》。
一审宣判后，左大明不服，向本院提起上诉。
本院二审查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。
本院认为，（一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，县级人民政府是房屋征收补偿工作责任的承担者。本案中，虽原桐梓县教育和科学技术局以自己的名义与左大明签订协议，但其实质是根据桐梓县人民政府的委托而实施征收拆迁工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，桐梓县教育局（原桐梓县教育和科学技术局）并非本案适格被告，对其起诉应当予以驳回。
（二）被诉协议约定甲方原桐梓县教育和科学技术局先期拆迁乙方左大明房屋，待铁路职工家属基地实施拆迁时同步安置乙方。从该协议约定的“拆迁”、“同步安置”内容看，桐梓县人民政府委托原桐梓县教育和科学技术局行使征收房屋的行政职权，该协议属于行政协议，且属于预约性的行政协议；该预约性的行政协议已具备了协议的主要条款，且明确约定了当事人的权利义务，即该协议实际是就将来实施同步安置或者将来签订拆迁安置补偿协议达成的合意，故被诉协议是桐梓县人民政府为实现房屋征收拆迁行政管理目标，与左大明自愿协商达成的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或第三人合法权益，系合法有效的行政协议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第六十条第一款的规定，协议双方均应继续履行该协议。
（三）关于左大明要求安置其住房200.72㎡的诉请，因涉案协议系对将来实施同步安置或者将来签订拆迁安置补偿协议达成的预约性协议，故关于对左大明房屋如何安置或补偿及何时安置或补偿，该协议并未明确具体的内容，需要根据铁西村铁路职工福利家属楼其它房屋的征收补偿方案，由左大明与桐梓县人民政府签订具体的协议或由桐梓县人民政府作出征收补偿决定，故左大明要求的安置面积无法确定，对其该项诉请本院不予支持。
（四）关于左大明要求桐梓县人民政府支付违约金668799.04元的请求，首先，桐梓县人民政府未能与左大明签订具体的征收补偿协议或明确具体的安置内容，系因双方在协商过程中对具体内容未能达成一致意见，非桐梓县人民政府单方原因所致；其次，现诉争协议条款中虽约定“违约者将按安置房时价，每日承担总价2‰的违约金”，但该约定对违约金的起算基数及时间均不明确，属于约定不明；最后，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第六十一条之规定，因该案中双方之间现无相应补充协议，且无法通过协议的其他条款等确定金额，故左大明要求支付违约金668799.04元的诉请无事实及法律依据，本院不予支持。
据此，判决如下：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第480号行政判决；二、责令桐梓县人民政府在本判决生效后六十日内履行与左大明签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》；三、驳回左大明对桐梓县人民政府的其他诉讼请求；四、驳回左大明对桐梓县教育局的起诉。
左大明申请再审认为，2012年7月28日左大明与桐梓县教育局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》，约定甲方桐梓县教育局先期拆迁乙方左大明房屋，待铁路职工家属基地实施拆迁时同步安置乙方。协议中关于安置标准、违约金等事项的约定是明确的，桐梓县政府应当履行协议，在左大明原有65.41㎡房屋的基础上，给左大明增加135.31㎡的还房安置面积，共计200.7㎡，并支付相应的违约金。
桐梓县人民政府答辩称：1、申请人请求安置住房面积200.7㎡于法无据；2、桐梓县人民政府在本案中不应承担违约责任。
桐梓县教育局答辩称：1、原二审判决认定事实清楚，证据确凿充分；2、二审判决适用法律正确；3、申请人的再审请求不能成立。
再审庭审中，申请人诉称：1、原桐梓县教育和科学技术局与左大明等六户签订《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》时对邓光华、何玉洁、陈振跃、周武林共计优惠面积为105.14㎡，平均优惠26.285㎡，因此其应得到的为50.82+26.285+22.13（公摊面积），计99.234㎡；附属物、构筑物、房屋内部设施及装饰装修20000元，至2018年6月27日的临时安置补助（过渡费）73195元，误工补助480元，搬迁费1389.28元；2、违约金（2014年12月1日至2018年6月30日）违约金986456.35元，后续计算至实际履行日。
桐梓县人民政府答辩称：1、申请人庭审中超出原审范围增加、变更诉讼请求，不属于再审审理范围；2、本案申请人的房屋是比照拆迁安置方案，对申请人给予相同的拆迁安置；3、本案被申请人不构成违约，不应承担违约金。
本案经再审审理查明的事实与原一、二审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
另查明，在一审、二审和再审中，双方分别出示了铁道部第二工程局职工租赁证、桐梓基地住户分布表（铁西村十七幢）、《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》所涉房屋建筑面积、桐梓县第五中学出具的原铁西村17栋住户（6户）拆迁安置面积表、《桐梓县荣德山公园城市棚户区建设项目补偿安置协议》所涉应补偿安置住宅建筑面积。
租赁证（使用面积）：左大明50.82㎡，邓光华42.25㎡，李兴业58.96㎡；桐梓基地住户分布表（铁西村十七幢）左大明50.82㎡，邓光华63.64㎡，李兴业58.96㎡，周武林45.49㎡，陈振跃42.25㎡；《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》建筑面积：左大明50.82㎡，邓光华63.64㎡，李兴业58.96㎡，周武林68.01㎡，陈振跃64.25㎡，何玉洁45.04㎡；桐梓县第五中学出具的原铁西村17栋住户（6户）拆迁安置面积表（使用面积）：左大明50.82㎡，邓光华63.64㎡，李兴业58.96㎡，周武林62.20㎡，陈振跃42.25㎡，何玉洁45.04㎡；《桐梓县荣德山公园城市棚户区建设项目补偿安置协议》所涉应补偿安置住宅建筑面积：邓光华81.90㎡，周武林80.05㎡，何玉洁57.98㎡。
再审期间，再审申请人左大明提出要求政府支付“附属物、构筑物、房屋内部设施及装饰装修20000元，至2018年6月27日的临时安置补助（过渡费）73195元，误工补助480元，搬迁费1389.28元”，该诉讼请求系再审期间提出，在一、二审中均未提出过，系新增的诉讼请求，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百二十条的规定，人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行，当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案起诉的，告知当人可以另行起诉，因此对左大明的该再审请求不予审理。
本院再审认为，本案再审的焦点是：一、如何确定左大明房屋安置面积；二、桐梓县人民政府是否违约，如何确定违约金。
关于于焦点一：本案所涉《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》系桐梓县人民政府委托原桐梓县教育和科学技术局实施征收拆迁工作，该协议约定原桐梓县教育和科学技术局先期拆迁左大明房屋，待铁西村的铁路职工家属基地实施拆迁安置时同步安置左大明。从该协议约定的“拆迁”、“同步安置”内容看，桐梓县人民政府委托原桐梓县教育和科学技术局行使征收房屋的行政职权，该协议属于行政协议，且属于预约性的行政协议；该预约性的行政协议已具备了协议的主要条款，且明确约定了当事人的权利义务，即该协议实际是就将来实施同步安置或者将来签订拆迁安置补偿协议达成的合意，故该协议是桐梓县人民政府为实现房屋征收拆迁行政管理目标，与左大明自愿协商达成的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或第三人合法权益，系合法有效的行政协议，应依法全面履行。当桐梓县人民政府实施“桐梓县荣德山公园城市棚户区建设项目”后，已经对铁西村铁路职工福利家属楼进行拆迁安置，桐梓县人民政应当根据左大明与原教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》的约定，对左大明进行安置，确定左大明的安置面积。根据该协议第七条“后续同类协议，优于本协议之条款，乙方享有其权利”，应当根据现已拆迁安置的同类住户计算出左大明应当安置的面积。
本案左大明安置面积的计算除考虑同类住户与原教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》所涉房屋建筑面积外，还应当考虑该房产权原系桐梓县人民政府，单位有一定的支配权、拆迁前是谁长期居住等历史原因、以前租赁证××面积、××基地住户××表××情况、××中学××村××栋住户拆迁安置面积及同类住户最后实际所得补偿安置的面积。根据上述原则，周武林、李兴业、陈振跃、何玉洁四户最终没有优惠安置；邓光华得到21.39㎡优惠安置；根据左大明与原教育和科学技术局所签《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》第七条“后续同类协议，优于本协议之条款，乙方享有其权利”，对左大明应当给予优惠安置，其安置面积为：50.82+21.39+20.72（公摊面积），共计92.93㎡。桐梓县人民政府与左大明重新签订补偿安置协议时，协议应根据原桐梓县教育和科学技术局《关于请求解决原铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置的报告》（桐教科[2014]56号），桐梓县第五中学《关于解决铁西村17栋住户拆迁安置中工龄优惠问题的请示》（桐五中发[2015]4号）领导批示，以及征收中心“桐土征呈[2017]号”文件领导批示，依照《桐梓县荣德山公园建设项目土地房屋征收补偿方案》签订，应补偿安置住宅建筑面积为92.93㎡，安置地点应当与左大明同类住户邓光华、周武林等在同一地点或同类地段。
关于焦点二：桐梓县荣德山公园城市棚户区建设项目实施后，经桐梓县人民政府相关领导的批准，原铁西村17栋铁路职工福利家属楼左大明等住户仿荣德山公园拆迁的15、16栋政策落实，后又经桐梓县人民政府相关领导批准，对左大明等六户原居住的房屋进行房改，按中铁二局相关政策对六户进行优惠。此时，左大明等六户完全具备了拆迁安置的条件。作为桐梓县人民政府房屋征收部门桐梓县土地房屋征收中心应当及时与左大明等六户签订补偿安置协议；但桐梓县土地房屋征收中心在与左大明协商的过程中，一直未能达成补偿协议，又未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，报请桐梓县人民政府作出房屋征收补偿决定，桐梓县人民政府也未作出征收补偿决定，桐梓县人民政府未履行其法定职责，导致目前左大明尚未签订补偿安置协议，应承担一定的违约责任。左大明与原桐梓县教育和科学局签订的《关于铁西村17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》属预约性行政协议，虽然约定“违约者将按安置房时价，每日承担总价2‰”的违约金，但该协议对违约金的起算时间、基数均不明确，双方又没有通过补充协议对此予以明确，同时，左大明未与桐梓县土地房屋征收中心签定补偿安置协议并非桐梓县人民政府或征收中心单方面原因有所致。左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订拆迁安置协议后，其在外租房费用一直由相关部门予以解决，综合评判双方在签订补偿安置协议中的责任，左大明的实际损失及公平原则，本院酌定判处桐梓县人民政府承担违约金人民币十万元。
综上，左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》属行政协议，合法有效，桐梓县人民政府应当全面履行。原一、二审判决认定事实清楚，但判决桐梓县人民政府履行协议没有确定安置补偿面积及违约金不当，不利于行政争议的实质解决，应予改判。原桐梓县教育和科学技术局受桐梓县人民政府委托而实施征收拆迁工作，并非适格被告，左大明对其起诉应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持贵州省高级人民法院（2016）黔行终652号行政判决第一项、第四项，即：撤销贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第480号行政判决；驳回左大明对桐梓县教育局的起诉；
二、撤销贵州省高级人民法院（2016）黔行终652号行政判决第二项、第三项，即责令桐梓县人民政府在本判决生效后六十日内履行与左大明签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》；驳回左大明对桐梓县人民政府的其他诉讼请求；
三、责令桐梓县人民政府在本判决生效后六十日内继续履行与左大明签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》，以应补偿安置住宅建筑面积92.93㎡与左大明签订《桐梓县荣德山公园城市棚户区建设项目补偿安置协议》；
四、桐梓县人民政府承担违约金人民币十万元。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由桐梓县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周业能
审 判 员 尚东风
审 判 员 陈 垦
二〇一八年十月十八日
法官助理 王 虎
书 记 员 邱 睿