山东省临沂市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁13行终97号
上诉人（一审第三人）殷超允，男，1992年1月30日出生，汉族，住临沂市罗庄区。
委托代理人殷学生（系上诉人殷超允之父），男，1959年5月8日出生，汉族，住址同上。
委托代理人张传海，山东沂州律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）殷学华，男，1957年9月22日出生，汉族，住临沂市罗庄区。
一审被告临沂市房产和住房保障局，住所地临沂市兰山区北京路8号。
法定代表人范宝杰，局长。
委托代理人徐晓东，临沂市房产和住房保障局工作人员。
委托代理人侯延彬，山东宇澄律师事务所律师。
上诉人殷超允因殷学华诉临沂市房产和住房保障局房屋行政登记一案，不服兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案行政争议事实形成如下：一审被告临沂市房产和住房保障局于2009年1月12日作出了《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号），登记权利人为上诉人殷超允。
一审法院查明，原告殷学华与第三人殷超允同为临沂市罗庄区××街道同××村居民，且前后邻居，中间隔着一位宅基地。2007年4月17日，临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室为原告颁发了《村镇建设工程规划许可证》，将中间宅基地规划给原告使用。被告临沂市房产和住房保障局根据第三人的申请于2009年1月15日为第三人颁发了《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）。将中间宅基地部分权属划归第三人。2009年原告以第三人的父母财产权属纠纷起诉至临沂市罗庄区人民法院，（2009）临罗民一初字第54号民事裁定认定“临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室给原告殷学华颁发的村镇建设工程规划许可证宅基地南北长16米，临沂市房产管理局给被告殷学生颁发的房屋所有权证上的南北长为21.9米，即原告殷学华屋后墙至被告殷学生屋后墙南北长应为37.9米，而本院现场勘验的实际距离为31.85米，不足37.9米，双方证书确认南北长度重合。本案争议焦点的关键证据村镇建设工程规划许可证和房屋所有权证存在冲突，无法对争议宅基地作出权属认定，该两份证书系相关职能部门在其职权范围内依法登记颁发的，属于行政机关依职权作出的具体行政行为，具有法律约束力。”
一审法院认为，（一）原告的诉讼主体是否适格。有原告提供的宅位费收据、《村镇建设工程规划许可证》、（2009）临罗民一初字第54号民事裁定各一份，能够证明被告的颁证行为与原告存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告是适格的诉讼主体。被告质证意见宅位费与本案无关联性、许可证中记载的四至与房屋登记四至不符，第三人的质证意见原告在本村有三处宅基地，都不能否认原告的主体资格。（二）原告起诉是否超过起诉期限。有原告提交的（2009）临罗民一初字第54号民事裁定，系2015年12月18日作出。原告知道被告颁发房屋所有权证即提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。原告未超过起诉期限。被告提供的证据，不论是2008年公告还是2009年民事诉讼，均不能证明原告知晓了被告的颁证行为。因2008年公告没有标明什么文件，原告不知情，故被告的辩解意见不予采纳。（三）被告为第三人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）。由于房屋是重要的不动产，房权证是对特定房屋所有权归属的书面凭证，故被告应对房权证的颁发严格依照法律、法规及规章的规定慎重办理，按照《房屋登记办法》第八十三条第（三）、（四）项的规定，第三人没有提交房屋符合城乡规划的证明及土地规划手续，而村委出具的集体所有建设用地使用权证明因不符合证明规则而被否认。根据以上情况，被告为第三人颁发《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）的行政行为，应认定程序违法，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告为第三人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人殷超允不服一审法院判决上诉称，一审法院认定事实及适用法律错误，被诉行政行为事实根据和法律依据充分，被上诉人提起的行政诉讼超过法定起诉期限。请求：1、撤销兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初字第39号行政判决，改判维持一审被告为上诉人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人殷学华辩称，被上诉人与被诉行政行为有利害关系，提起的行政诉讼没有超过起诉期限，被诉行政行为事实不清，程序违法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告临沂市房产和住房保障局辩称，坚持一审答辩意见，请求支持被诉行政行为。
经审理查明，涉案房屋及争议地块位于临沂市罗庄区××街道同××村。2007年4月17日，临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室为被上诉人殷学华颁发了《村镇建设工程规划许可证》，用地南至“殷学华”，北至“殷学生”，南北长16米。2009年1月12日，一审被告临沂市房产和住房保障局根据同沂庄村民委员会的证明等材料，就涉案房屋作出了《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号），登记权利人为殷学生之子上诉人殷超允，房屋确权面积133.19平方米，房屋分层分户平面图显示房屋院落占地306.16平方米，南至空地，北至村中路，南北长21.9米，其中，房屋南北最长15.65米，房屋最南侧距院落南侧6.25米。该处院落即上述规划许可证中的北至“殷学生”。2015年12月18日，临沂市罗庄区人民法院作出（2009）临罗民一初字第54号民事裁定，认定上述规划许可证中的南至“殷学华”的房屋北墙距涉案房屋北墙南北长为31.85米。被上诉人认为上述房屋所有权证将其有使用权的南北长6.05米的争议地块确权给上诉人，遂于2016年1月20日提起本案行政诉讼，请求撤销一审被告为上诉人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）。上述事实有《村镇建设工程规划许可证》、《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）、临沂市罗庄区人民法院（2009）临罗民一初字第54号民事裁定以及行政起诉状等证据材料予以证实。
本院认为，本案涉及的争议焦点是被上诉人是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，规划许可证用地南北长16米，房屋所有权证附图占地南北长21.9米，南北总长应为37.9米，而被上诉人房屋北墙（即规划许可证中的南至“殷学华”）距涉案房屋北墙南北长实为31.85米。被上诉人称规划许可证用地与房屋所有权证附图占地存在南北长6.05米的重合，且认为被上诉人已经基于在先的规划许可证取得了该争议地块的使用权，进而主张被上诉人与一审被告为上诉人颁发《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）的行为有利害关系。因此，评价被上诉人是否有利害关系以提起本案行政诉讼，需要综合考虑：一是被上诉人是否有使用争议地块的合法权益；二是该合法权益是否受到被诉行政行为的侵犯。
关于被上诉人是否有使用争议地块的合法权益的问题。规划许可证系对拟建项目是否符合城乡规划作出的预评价，主要是从拟建项目的位置、规模、地类等方面进行审查，目的在于加强城乡规划管理、协调城乡空间布局，并不涉及土地使用权的设立、变更、转让和消灭，如果需要实际使用土地进行建设的，仍应当依法办理土地使用权审批手续。因此，被上诉人关于其基于规划许可证取得争议地块使用权的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人的合法权益是否受到被诉行政行为侵犯的问题。虽然被上诉人房屋北墙距涉案房屋北墙南北长实为31.85米，但是并不能据此推定规划许可证用地与房屋所有权证附图占地必然存在南北长6.05米的重合，因为上诉人与被上诉人院落间距不足16米的现状，可能是由于上诉人的院落于2007年4月17日后南移造成的，也可能是由于被上诉人的院落于2007年4月17日后北移或者规划许可证于2007年4月17日作出时南至“殷学华”与北至“殷学生”的实际间距就不足16米等其他原因造成的，即该推定不具有唯一性。因此，在没有证据排除其他可能性的情况下，被上诉人关于规划许可证用地与房屋所有权证附图占地存在南北长6.05米的重合的主张，缺乏事实根据，本院不予支持。此外，争议地块南北长6.05米，短于涉案房屋最南侧距院落南侧的6.25米，可见，本案行政争议仅涉及房屋所有权证附图中涉案房屋占用范围外的部分土地使用权。房屋所有权证系房屋登记机构对房屋所有权的行政确认，通常情况下，房屋登记权利人基于房地一致的原则同时取得房屋占用范围内的土地使用权，而房屋所有权证及附图并不能创设房屋占用范围外的土地使用权，故上诉人无权仅基于该附图主张对争议地块的使用权或者排斥他人取得争议地块的使用权。因此，被诉行政行为对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响。
需要特别说明的是，集体土地范围内的房屋所有权登记具有特殊性，房屋所有权证附图占地范围应当与宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明相一致，否则，易使人对附图房屋占用范围外的土地权属问题产生误解。就本案而言，如果因附图撤销被诉行政行为，鉴于上诉人、被上诉人均未提供有效的争议地块的使用权证明，房屋登记机构暂时不具有重新作出房屋所有权证及附图的可行性，另结合土地利用现状，可能引发一系列后续的民事纠纷，故本案缺乏行政诉讼监督的有效性和救济的必要性。房屋登记机构可备注争议地块的情况，并应当待涉案宅基地的使用权证明补正或者争议地块的使用权明确后，依法、及时更正附图，以避免引起不必要的行政争议。
综上，从保护合法权益、解决行政争议的角度来看，被上诉人尚未取得实际使用涉案地块的权利，一审被告为上诉人颁发《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第××号）的行为对被上诉人的合法权益亦不产生实际影响，故被上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，即不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，应驳回起诉。一审法院未审慎查明起诉条件并作出实体判决错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初字第39号行政判决；
二、驳回殷学华的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙诚霞
审判员 王茂峰
审判员 杨建义
二〇一八年六月十五日
书记员 吴召艳