广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终546号
上诉人（原审原告）：周明生，男，汉族，住广东省东莞市，系广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂的经营者。
委托代理人：李平，广东容林律师事务所律师。
委托代理人：丁震锋。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区环保水务局，地址：广州市南沙区。
法定代表人：刘学山，职务：局长。
委托代理人：陈凤贞，该局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东珠江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府，地址：广东省广州市南沙区。
法定代表人：曾进泽，职务：区长。
委托代理人：叶毅，该局工作人员。
委托代理人：何富杰，广东海际明律师事务所律师。
上诉人周明生因诉被上诉人广州市南沙区环保水务局（以下简称南沙区环保局）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）行政处罚决定及行政复议一案，不服广州市南沙区人民法院（2015）穗南法行初字第95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。原告周明生经营的广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂经营住所地现已因行政区域划至广州市南沙区，被告南沙区环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作具有统一监督管理的法定职责。
《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十八条规定：“违反本条列规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，被告南沙区环保局执法人员到原告周明生经营的广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂进行执法检查，该厂现场负责人郭锦洪确认该厂从事红砖生产项目，检查时正在生产，主要生产设备有：制砖机1台、烧砖窑炉1座、通风机1台、推土机1台、60米烟囱一座等，主要生产工艺为：原材料（泥土、煤粉）→混合→制砖→晾晒风干→烧制→成品。生产过程中产生的污染物主要为窑炉燃烧废气、扬尘等，窑炉燃烧废气、扬尘，该单位未能提供环保治理设施竣工验收手续。被告南沙区环保局以其违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定作出南环罚字（2015）156号行政处罚决定，是有事实依据和法律依据的。原告周明生认为行政处罚的相对人应当是广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂，不应是原告，属于处罚错误。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第五十九条规定：在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的经营者为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。原告周明生是广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂的经营者，也是个体工商户，被告南沙区环保局以营业执照上登记的经营者周明生为当事人进行处罚是符合规定的。原告在诉讼中提出，根据行政处罚法第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。但在本案中，原告在收到被告南沙区环保局的行政处罚决定书之前，并没有收到被告区环保局有关原告有要求举行听证的权利的告知，因此，被告南沙区环保局作出的行政处罚决定不符合法定程序。关于原告周明生提出的该问题，经查，在一审庭审中，原告周明生确认郭锦洪是广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂的员工，被告南沙区环保局已提供的证据证明郭锦洪已签收行政处罚听证告知书，原告周明生以此认为被告南沙区环保局处罚程序不合法，原审法院不予采纳。至于，原告认为被告区环保局处罚10万元过重的问题。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条列规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”南沙区环保局在法定处罚幅度内处罚，没有违反规定。关于原告周明生提出撤销被告南沙区政府作出的被诉行政复议决定问题，被告南沙区政府于2015年10月20日收到原告的复议申请书，向原告发出受理通知书，并将行政复议申请书副本送达给被告南沙区环保局。被告南沙区政府经审查后，认为南沙区环保局的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2015年12月1日作出穗南府复决（2015）53号行政复议决定书，并于2015年12月7日送达行政复议决定书。被告南沙区政府作出被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销被告南沙区环保局作出的被诉行政处罚决定和被告南沙区政府作出的被诉行政复议决定，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决驳回原告周明生（广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂的经营者）的诉讼请求。
上诉人周明生不服原审判决，向本院提起上诉称：一、关于行政处罚的行政相对人主体是否错误的问题。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第五十九条规定，广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂有明确的字号，而周明生是该加工厂的经营者，因此，被上诉人南沙环保局作出的行政处罚的相对人应当是该加工厂而非上诉人。二、关于南沙区环保局行政处罚是否符合法定程序的问题。被上诉人南沙环保局出示的有关举行听证的权利的告知快递中“周明生”的签名不是其本人签署，亦无法证明是由加工厂现场负责人郭锦洪签署，南沙区环保局在送达听证告知书的过程中存在瑕疵。三、关于被上诉人南沙区环保局适用法律是否错误的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、十七条规定，建设项目环境保护设施的设计、规范和投资概算的编制，应当依据经批准的环境影响报告书或者报告书来进行。本案中，加工厂未按照《建设项目环境保护管理条例》的要求编制环境影响报告表，因此，该加工厂环境保护设施的设计编制和建设没有相应的依据。被上诉人南沙环保局应当依据该条例第二十四条的规定，责令该加工厂限期补办报批环境影响报告表的手续。同时，建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成和建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的为两个不同的违法行为，应当分别对其进行处罚。本案中，加工厂属于第一种违法情形，应当先补办报批环境影响报告表的手续。四、被上诉人南沙区环保局处罚过重。加工厂排污情况并不严重，现场基本看不到有扬尘现象，也闻不到异味，被上诉人南沙区环保局对上诉人罚款10万元的处罚过重。故请求：1、撤销原审判决，撤销被上诉人南沙区政府作出的穗南府复决（2015）53号行政复议决定及南沙区环保局作出的南环罚字（2015）156号行政处罚决定；2、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人南沙区环保局答辩称：同意一审判决，请求二审法院予以维持。
被上诉人南沙区政府答辩称：同意一审判决，请求二审法院予以维持。
经审理查明：2010年10月19日，广州市工商行政管理局番禺分局颁发个体工商户营业执照，字号：广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂，经营者：周明生，组成形式：个体经营，经营范围为加工、销售、轻质砖、建筑材料，经营场所：广州市番禺区东涌镇长莫村六队。2015年6月8日，被上诉人南沙区环保局执法人员对该加工厂进行检查，对现场负责人郭锦洪进行调查询问，制作了调查询问笔录。郭锦洪陈述：该加工厂投资额约350万元，占地面积约50亩，从事红砖生产项目，2010年8月投入生产，现正在生产，主要生产设备有：制砖机1台、烧砖窑炉1座、通风机1台、推土机1台、60米烟囱一座等。主要生产工艺为：原材料（泥土、煤粉）→混合→制砖→晾晒风干→烧制→成品。生产过程中产生的污染物主要为窑炉燃烧废气、扬尘等，窑炉燃烧废气、扬尘，没有配套建设污染治理设施处理，没有办理环保治理设施竣工验收手续，郭锦洪在调查询问笔录上签名确认。当日，被上诉人南沙区环保局对生产现场进行拍照取证，并制作现场检查笔录，郭锦洪予以签名确认。2015年7月9日，被上诉人南沙区环保局立案，同年7月13日作出（南环听告字（2015）132号）行政处罚听证告知书，主要内容是：经查实，周明生经营广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂红砖生产项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定拟作出行政处罚：1、责令周明生（广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂经营者）停止广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂红砖生产项目的生产；2、对周明生（广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂经营者）罚款10万元。并告知其对处罚认定的事实、理由及依据有异议，可在期限内提出陈述申辩及要求听证的权利。并于同年7月29日送达。2015年9月6日，被上诉人南沙区环保局作出南环罚字（2015）156号行政处罚决定：1、责令周明生（广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂经营者）停止广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂红砖生产项目的生产；2、对周明生（广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂经营者）罚款10万元。并于同年9月9日送达。上诉人周明生不服，向被上诉人南沙区政府提出行政复议。被上诉人南沙区政府经审查认为南沙区环保局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2015年12月1日作出穗南府复决（2015）53号行政复议决定，维持南环罚字（2015）156号行政处罚决定。上诉人周明生不服，向原审法院提起诉讼。
一审庭审中，上诉人周明生确认郭锦洪是广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂的员工，对笔录签名没有表示异议。
本院认为：根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款、第二十三条规定，上诉人经营广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂红砖生产项目应向环境保护行政主管部门申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。本案中，上诉人的红砖生产项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产，被上诉人南沙区环保局经调查取证后，对上诉人作出责令停止生产和罚款的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被上诉人南沙区政府作出维持的行政复议决定正确，原审判决驳回上诉人诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人是广州市番禺区东涌坤晖轻质砖加工厂经营者，被上诉人南沙区环保局以其为相对人作出行政处罚决定并无不当。在一审庭审中，上诉人确认郭锦洪是加工厂的员工，对笔录签名没有表示异议。因此被上诉人南沙区环保局向上诉人送达《行政处罚告知书》由郭锦洪签收程序并无不当。关于处罚是否过重问题。被上诉人根据上诉人经营的加工厂投入使用的时间、污染程度对上诉人处以10万罚款在法定幅度内，上诉人认为处罚过重的理由不能成立。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人周明生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯建文
审 判 员 陈作斌
代理审判员 石晓利
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 潘烨怡
高洁