潢川县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）潢刑初字第134号
公诉机关潢川县人民检察院。
被告人张XX，女，1968年出生于河南省潢川县，原任潢川县付店镇副镇长、党委纪委书记，现任潢川县住建局工会主席，住潢川县定城办事处。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年5月23日被潢川县人民检察院取保候审。
辩护人ＸＸ，潢川县电业局职工。
被告人肖XX，男，1970年出生于河南省潢川县，任潢川县付店镇纪委副书记、村镇建设发展中心主任，住潢川县春申办事处。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年5月23日被潢川县人民检察院取保候审。
辩护人纪然，河南捷达律师事务所律师。
被告人刁XX，男，1974年出生于河南省潢川县，任潢川县国土局监察队副大队长，住潢川县春申办事处。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年5月23日被潢川县人民检察院取保候审。
辩护人叶中治，河南捷达律师事务所律师。
潢川县人民检察院以潢检公诉刑诉（2014）80号起诉书指控被告人张XX、肖XX、刁XX犯玩忽职守罪，于2014年8月26日向本院提起公诉，本院于同日立案并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，潢川县人民检察院指派检察员赵孜出庭支持公诉，被告人张XX及其辩护人ＸＸ、被告人肖XX及其辩护人纪然、被告人刁XX及其辩护人叶中治到庭参加诉讼，现已审理终结。
潢川县人民检察院指控：2007年至2013年，付店镇主管村建工作的被告人张XX和付店镇村镇建设发展中心主任被告人肖XX未能按照《关于潢川县乡镇机构设置职能和人员编制的通知》及《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》等规定履行监管职责，且被告人肖XX为刘XX（已起诉）、唐XX出具村镇规划选址意见书，加盖潢川县付店镇村镇建设发展中心的印章，放任刘XX、张X甲、张X乙、程XX、杨XX、王XX、唐XX、黄XX、胡XX等人在未取得合法土地、规划建设手续的情况下，对九宗土地进行房屋开发建设。致使195107平方米的土地被非法占用、改变用途，造成国家经济损失7751924.82元，情节特别严重；2011年3月，被告人刁XX负责潢川县产业聚集区土地监察工作，在刘XX违法占地建设过程中，没有按照《中华人民共和国土地管理法》及《河南省土地监察条例》、《土地监察暂行规定》、《土地违法案件查处办法》等规定，查清土地违法行为，更没依法采取措施制止土地违法行为，致使5640平方米的土地被非法占用、改变用途，造成国家经济损失1580307.4元，情节特别严重。上述事实，检察机关提供了被告人供述、证人证言、鉴定意见及相关书证等证据，认为被告人张XX、肖XX、刁XX的行为均已构成犯玩忽职守罪，应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定惩处。公诉人当庭提出被告人张XX、肖XX、刁XX系自首，依法可以从轻处罚。
被告人张XX及其辩护人辩护：1、该九宗土地均为新农村农民安置房建设项目，并非是房屋开发。2、认定给国家造成7751924.82元经济损失事实不清，证据不足。3、给国家造成的经济损失结果与张XX的行为不存在因果关系。4、张XX不是本案责任主体，不存在玩忽职守。被告人张XX不构成玩忽职守罪。
被告人肖XX及其辩护人辩护：1、本案指控的九起付店镇开发建设项目，基本上都符合该镇新农村建设的规划和要求，有申报材料手续，多数也有县政府或是发改委的文件批复；2、被告人肖XX没有行政执法权；3、造成的损失与肖XX没有刑法上的因果关系。4、虽有一定的玩忽职守行为，其有自首情节，工作表现一贯优秀，系初犯偶犯，且属于间接责任人，建议法庭对被告人肖XX免予刑事处罚。
被告人刁XX及其辩护人辩护：1、被告人刁XX玩忽职守的行为，给国家造成的经济损失较小：涉案土地性质上仍属集体土地，按国有出让地计算土地价值属事实认定错误；人防费的损失不应由被告人刁XX承担。2、有自首情节。3、认罪悔罪。请求免予刑事处罚。
经审理查明：
2007年至2011年，被告人张XX任付店镇副镇长、党委纪委书记，分管村建、土地、新农村建设等工作，被告人肖XX任付店镇村镇建设发展服务中心主任，负责村镇建设规划工作期间，未能按照《关于潢川县乡镇机构设置职能和人员编制的通知》及《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》等规定履行监管职责，放任刘XX、杨XX等人在未取得土地、规划建设手续的情况下进行违法占地建设。
一、2007年，潢川县付店镇新胜村冯塘村民组村民刘XX和该村民组签订征地协议，以354960元购买13.6亩土地。在未取得土地、规划建设手续的情况下，刘XX违法进行房屋开发。被告人肖XX为刘XX出具村镇规划选址意见书，并加盖潢川县付店镇村镇建设发展中心的印章。2009年底，刘XX开发的1、2、3号楼建成，占地面积5857平方米，现已全部完工。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）中共潢川县委组织部通知。
（2）中共付店镇委员会文件及任职通知。
（3）潢川县机构编制委员会文件《关于潢川县乡镇机构设置、职能配置和人员编制的通知》。
（4）《中华人民共和国城乡规划法》。
（5）《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》。
（6）刘XX（刘X）与付店镇新胜村冯塘组签订的征地协议。
（7）付店镇村建中心为刘XX发的选扯意见书。
（8）潢川县住建局出具的自2007年以来潢川县规划委员会未对产业集聚区新胜村冯塘组的项目进行研究的证明。
（9）潢川县国土局关于新胜村冯塘组地类说明。
（10）《违章停工通知书》送达回证。
2、证人黄XX证言，2008年到2013年，我任付店镇镇长，不知道付店出现过违规占地的情况。我见过有施工现象，我要求分管领导张XX注意加强检查，完善相关手续，没有合法手续的要依照相关规定进行处理。
3、证人谷XX证言，2007年至2012年，我在付店镇任党委书记期间，没人向我汇报违规开发情况。
4、证人王X证言，2006年以来全市都要求搞新农村建设，当时县综合改革实验办安排我们股室帮助全县各乡镇新农村项目搞规划，督促新农村项目实验点按规模，抓紧进度，搞好建设，付店的8处违法建筑当时都是打着新农村的旗号建的，其中张X乙、胡XX、黄XX在付东北开发的施线行游园，王XX在骆店新街开发的居民点这两个点我曾经多次去过，付店镇副镇长张XX、村建中心主任肖XX基本上每次都陪我转，当时肖XX向我介绍这是新农村项目，张XX也要求工地按规模、赶进度，将项目建好。当时因为是新农村建设，镇里还要项目抓紧斗，没有提查处的事。我们村建股没有对这8起建筑进行查处，当时还是因为新农村，我们还要扶持这些项目，乡里也没要求我们查。
5、证人程XX证言，我在付店镇村镇建设管理中心工作中，由于当时提出城乡一体化，建筑市场难以管理，对镇辖区内的新农村社区建设，多数以下达《违章停工通知书》的形式处理。没有采取其他措施。
6、证人刘XX证言，2007年，上面有新农村政策，县里也比较提倡新农村开发。我就找到新胜村书记王XX谈买地的事，后来买了13亩地。买地的时候我和新胜村冯塘组签的有买地协议。大概是在2007年5、6月份，我开始平整土地，10月份左右开始动工建设，2009年底1、2、3栋楼盖好，占地面积5800多平方米。2007年10月份工地动工的时候，付店土地所的李XX和张X乙去过，问我有无相关手续，我说我的土地手续不全，还正在办，他俩给我下了停建通知书。
7、被告人张XX供述，刘XX在新胜冯塘进行开发，是村两委以新农村名义报的，后来镇里同意作为一个新农村点，但他没有土地及规划手续，有天我经过那儿看见挂了一个冯塘新村的牌子，就安排土地和村建去查看，他们看过后说已经在建并下达了停建通知，当时社会上传该村马上划归产业集聚区，我们就放松了监管。
8、被告人肖XX的供述，2009年的时候，我听说刘X在新胜村搞开发，我和所里的程XX、张XX一起到新胜看看，到工地后，刘X不在，我向新胜村的书记王XX了解情况，王XX当时说刘X在盖新农村，我就向工地下达停工通知，回去后我将刘X的事口头向分管领导张XX作了汇报，张XX听后让我继续关注这事，后来我因为忙，加之2010年3月新胜划归产业集聚区了，这事我就没管了。2009年刘XX跟王XX一起找到我说他正在搞新农村，目前手续没办下来，要开几份选址意见书，拿回去给老百姓一看，证明他正在办手续，房子也好卖些，我听了感觉是这个道理，加上他又给我看了一份新农村规划图，我就给他开了一部分选址意见书。这事我给张XX汇报了，她表示知道了，其他也没说。
9、2014年5月23日，张XX、肖XX到潢川县人民检察院投案自首。
上列证据，本院予以确认。
二、2007年，黄XX、胡XX、张X乙在无土地、规划建设手续的情况下在潢川县付店镇付店村付东南组占地开发建设“国平市场”项目。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地17017平方米，应交新增建设用地有偿使用费263904元，耕地开垦费187317元，经潢川县地税局计算，张X乙等人应交耕地占用税362868元。三项合计814089元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土资源局对付店镇付店村付东南地类说明。
（2）潢川县国土资源局对张X乙等人违法占用付店村付东南组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费263904元和耕地开垦费187317元，共451221元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具张X乙等人违法占用付店村付东南组土地应缴耕地占用税362868元。
（4）《责令停止违法行为通知书》送达回证。
2、证人胡XX证言，2007年，黄XX找到我，说想在付店村付东南小队搞房屋开发，也就是现在国平市场的位置，合伙的还有张X乙。2007年5、6月份开始建的，都是4层、5层的沿街楼房，大概在2010年建成。有发改委立项批文，其他的没有办什么手续，到土地部门交过罚款。
3、证人张X乙证言与证人胡XX证言基本一致。
4、被告人张XX供述，2007年，黄XX等人在付店村312国道南开发的国平大市场，他们占的是宅基地、废弃地等，现已建成。他们没有规划和建设手续。他们正在平整土地修路的时候，我安排村建中心肖XX去管过，他去停过两次工，但是黄XX他们一直没停，村建中心去停的时候，黄XX说会配合土地和村建把手续完善好，并会按要求把那一块环境治理好，当时在搞六城联创，那一块搞的很乱，考虑到六城联创问题，想把那一块环境搞好，就没有进行强拆。
5、被告人肖XX供述，黄XX、胡XX、张X乙开发的国平市场项目，我下过停工通知，这处建筑建的时间早，2007年就开始盖了，因为工作比较多，我没顾得管，2008年的时候，我带着程XX、张XX、黄XX一起去查的，我们找到黄XX后，了解到他没有建设规划许可手续，我就向该工地下达了停工通知，然后就走了。我估计下达停工通知后应该是向张XX汇报了。就这处违法建筑，张XX没有要求我进行查处。我没有向张XX汇报，要求对该处建筑进行强拆，没有采取其他措施进行制止，该处建筑已经建成完工。
上列证据，本院予以确认。
三、2008年5月，程XX、王XX、王X乙合伙购买了潢川县付店镇付店村王寨村民组土地，在未取得合法土地，规划建设手续的情况下，进行房屋开发。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地31577平方米，应交新增建设用地有偿使用费491376元，耕地开垦费344136元。经潢川县地税局计算，程XX等人应交耕地占用税560642元。三项合计1396154元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土局对付店镇付店村王寨地类说明。
（2）潢川县国土资源局对程XX等人违法占用付店村王寨组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费491376元和耕地开垦费为344136元，共计835512元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具程XX等人违法占用付店村王寨组土地应缴耕地占用税560642元。
（4）《责令停止违法行为通知书》的送达回证。
2、证人程XX证言，我2008年开始在付店村王寨那搞开发的，2010年竣工的。我建房办的没有合法的土地、规划、施工许可手续。合伙人有我、王X甲、王XX3个人。
3、证人王X甲证言，2008年，程XX在王寨开发房子，让我和王XX也入股参与开发，2012年建完。土地所的李XX、张X乙，土地局的闻XX等人去查过，当时说我们手续不完善，让我们先停工，要求我们缴纳罚款，村建中心肖XX也去过。我们是按新农村项目报的，但是手续没批下来。
4、被告人张XX供述，王寨新村是付店村两委以新农村名义打来报告，镇里同意在那选个新农村点，但按照4＋2工作法走完程序后，去相关部门完善土地及规划手续才允许建，并要求土地和村建部门监管。2009年前后他们开始建，他们刚开始建的时候没有合法土地手续和规划手续，虽然小队和村里的手续走了，但是没有取得土地和规划手续。我安排村建中心肖XX和土地所的李XX他们去下过停工通知，下通知后他们停停建建，后来我问土地所那块土地怎么处理的，他们说已经对他们依法查处了，村里也说手续正在办，我就没再过问这件事，也没再按照城乡规划法等有关法律规定进一步采取强拆等措施。
5、被告人肖XX的供述，程XX、王XX、王X乙开发的王寨新农村康居示范点我下过停工通知书，该处建筑在政府东南角，平时上班都能看到，2008年10月份，该处工地动工没有没多久，我带队员程XX去工地查处过，当时找到王X甲，了解到该处工地没有建设规划许可手续，我当场下达了停工通知书，回去后，我将下停工通知的事情口头向主管领导张XX做了汇报，张XX表示知道这事了，也没安排我对该处建筑依法拆除。
上列证据，本院予以确认。
四、2009年12月，张X甲、陈XX、段XX在未取得土地、规划建设手续的情况下，占用潢川县付店镇付店村付西南村民组土地，进行“文昌一期”房地产开发建设。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地16208平方米，应缴新增建设用地有偿使用费225792元，耕地开垦费59975元（耕地开垦费108147元-复垦保证金48172元）。经潢川县地税局计算，张X甲等人应交耕地占用税100463.88元。三项合计386230.88元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土局对付店镇付店村付西南地类说明。
（2）潢川县国土资源局对张X甲等人违法占用付店村付西南组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费225792元和耕地开垦费为108147元，共计333939元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具张X甲等人违法占用付店村付西南组土地应缴耕地占用税100463.88元。
（4）20113年1月25日张X甲等人交潢川县国土资源局现金48172元。
（5）《违章建房停工通知书》送达回证。
2、证人陈XX证言，2009年12月年，我跟张X甲、段XX三人合伙买付店村付西南小队10836平方米的土地，2010年3月份，工地开始动工。我有村民组的买地协议，但土地证，建设手续目前还没有办，2010年或者2011年，付店村建中心的肖XX带建设局的人去过我们工地，他们对我们的工地进行了测绘，给我们出规划图。
3、证人张X甲、段XX证言，2009年其与陈XX三人共同开发付店镇文昌小区，没有合法的土地和建筑手续，但交了土地部门的罚款，还有向付店财政和地税上交的税款。
4、被告人张XX供述，文昌一期和施线行游园这两处基本是同时建设的，这两块地都是村两委以新农村名义申报的，镇里要求土地和村建部门查看是否符合用地规划和建设规划总规，后来说这两处都符合大的两规，镇里就要求按照4＋2工作法走完程序，走完程序后报镇里，镇里行文同意将这两处作为新农村点，同时要求必须完善用地和建设手续后才能进行建设。镇里的文件发出后，他们就开始动工建设了，在他们平整土地修路时，我发现他们没有合法土地及规划手续，就让土地所和村建中心下停建通知，因为这两处工程在建的时候，正好县里有增减挂钩政策，我就要求他们先停工，等政策下来再建，但是他们一直停停建建。按照规定他们没有停，我们应该由我提出来采取强拆等措施。我口头提过，但是没什么书面依据。有次开会，有开发商参加，当时是夏天，天比较热，他们就说我们的工作环境艰苦并开玩笑说帮我们装空调，过了没几天，陈XX打电话说帮我们装空调，共装了十多台。
5、被告人肖XX供述，张X甲、陈XX、段XX在付店镇付店村付西南买地开发（文昌小区）被我发现了，我就跟程XX一起去工地上，当时没见到老板，听施工的工人说是张X甲、陈XX等人开发的。后来因为忙产业集聚区征地的事情，我就一直没去查张X甲等人开发的事，2011年上半年，产业集聚区征地工作结束，我想到2010年发现的张X甲等人开发文昌小区的事情还没有查处，2011年4月我带程XX找到陈XX，当时调查了解到这处开发项目没有建设规划手续，我就下了一份停工通知给陈XX。后来我到张XX办公室汇报工作的时候，向她反映了张X甲、陈XX、段XX违法开发的情况，我下了一份停工通知，张XX当时表示知道了，也未就这事安排我下一步怎么办。
上列证据，本院予以确认。
五、2009年，张X乙、胡XX、黄XX在未取得合法土地，规划建设手续的情况下，占用潢川县付店镇付店村付东北组土地进行房地产开发。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地28282平方米，应缴新增建设用地有偿使用费452512元。经潢川县地税局计算，张X乙等人应交耕地占用税423203.88元。二项合计875715.88元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土局对付店镇付店村付东北地类说明。
（2）潢川县国土资源局对张X乙等人违法占用付东北组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费452512元和耕地开垦费为121199元，共计573711元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具张X乙等人违法占用付店村付东北组土地应缴耕地占用税423203.88元。
（4）2007年11月17日及2008年2月16日黄XX等人交潢川县国土资源局150000元。
（5）《违章建房停工通知书》送达回证。
2、证人张X乙证言，2010年国平市场开发建成后，黄XX、胡XX和我又在付店村付东北组买地，2010年夏天开始土地平整、修路，然后开始建房，大包给黄X乙，截止目前主体全部完工，没有办理手续，交的有土地罚款。
3、证人黄X乙证言，我父亲黄XX大包的是施线行游园开发工程，2010年夏天开始施工，2013年6月份竣工，我2011年初就在工地帮忙，就见过来人查验手续和责令停工。
4、被告人肖XX的供述，张X乙、胡XX、黄XX在付东北开发的施线行游园违法建筑在312国道边上，2009年工地动工时我们就看到了，当时我因为工作忙，也没带人去工地查。2010年10月份我通知程XX喊黄XX到我办公室来接受调查。我问他有没有建设规划许可手续，黄XX说没有，我当场就向他下了停工通知。2010年、2011年张X乙等3人开发的施线行游园代表潢川县城乡一体化迎接检（市发改委、市建委等单位联合组织），还受到过表扬，加上工作比较忙，我就没再采取其他措施。
上列证据，本院予以确认。
六、2009年，唐XX、代XX购买潢川县付店镇周围孜村新建村民组土地，在未取得合法土地、规划建设手续的情况下，用于房产开发建设。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地9357平方米，应交新增建设用地有偿使用费146800元，欠交耕地开垦费3120元（耕地开垦费77428元-复耕保证金74308元）。二项合计149920元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）代XX与新建组签订的征地协议。
（2）潢川县国土局对付店镇周围孜村新建组地类说明。
（3）潢川县国土资源局对唐XX等人违法占用周围孜新建村应缴纳新增建设用地有偿使用费146800元和耕地开垦费为77428元，共计224228元。
（4）2013年1月30日唐XX等人交潢川县国土资源局74308元。
2、证人唐XX证言，我和代XX合伙于2009年11月7日买新建村民组15.625亩地，我们在买了土地之后，就开始垫土平整，付店镇国土所的李XX、张X乙到工地上查过，说土地手续不全，要交钱才能盖，之后县国土局测绘队的人去现场测面积。李XX让先交的15万5千元钱，钱交后就没再管我们事了。
3、证人代XX证言与唐XX证言基本一致。
4、证人唐X乙、杨XX证实唐XX、代XX合伙在周围孜村新建组买块地搞开发的经过。
5、被告人张XX的供述，唐XX等人在周围孜新建开发这一块我确实是没监管到，当时我问过，他们说是某小队危房搬建的，也下过停工通知，后来没监管了。
6、被告人肖XX的供述，唐XX、代XX在周围孜进行房产开发我知道。2010年左右，我从那路过看到有人在建房，就问工地的工人是谁在建房，工人当时说：“主人不在”，我就打电话给周围孜村的村支书唐X乙，唐X乙说是几户群众联建住宅，我了解到这种情况，就没再过问了。我不知道该处房产开发有没有建设规划手续。后来我没有对该处建筑进行调查，没有下过停工通知，当时想到是群众联建，就没在过问这事了，也就没有向领导汇报。张XX没有安排我进行查处。2010年或者是2011年，唐X乙找我，说他们村的几个群众联建住宅，让我开选址意见书，唐X乙提供了几张税票给我看，说房子已经交税了，我给唐X乙开了四五份选址意见书，这次开选址意见书我没汇报。
上列证据，本院予以确认。
七、2010年9月，王XX等人在未取得合法土地、规划建设手续的情况下，开发建设潢川县付店镇骆店新街。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地9608平方米，应交新增建设用地有偿使用费38528元，耕地开垦费31304元。经潢川县地税局计算，王XX等人应交耕地占用税2975.94元。三项合计72807.94元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土局对付店镇骆店村前寨组地类说明。
（2）潢川县国土资源局对王XX等人违法占用付店镇骆店村前寨组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费38528元和耕地开垦费为31304元，共计69832元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具王XX等人占用骆店村前寨组土地应缴耕地占用税2975.94元。
2、证人王XX证言，2010年10月份买了地之后，就开始动工拆迁，拆迁持续了2个月的时间，后开始平整土地，之后动工建设，到2012年6月份竣工。2011年3月份，正在盖一层的时候，我听工地上的工人说：工地上来人问这宗地是啥情况，工人说：老板不在，我们也不知道什么情况。听到这个消息后，因为我也不知道谁来的工地，所以也没过问。
3、被告人张XX供述，骆店新村也是以村两委的名义报的，通过照片看那儿以前是旧房子，也下过停建通知书，后来听说土地部门依法查处了，也正在办理相关手续，我就没再过问了。当时也考虑到是新农村规划点，所以没严格按照规定查处。
4、被告人肖XX供述，王XX在骆店新街违法开发的居民点，我没有去过，也没有下过停工通知书。一开始我不知道，后来（2012年初）听人说骆店有人在搞房产开发，已经盖了十几套，因为那个地方离付店政府比较远，加上我当时工作也比较忙，就没有对该处建筑进行查处，所以也就没有跟张XX汇报这事。
上列证据，本院予以确认。
八、2011年5月，杨XX、陈XX、王XX等人合伙购买付店镇凡村曹大店村民组土地。在未取得合法土地、规划建设手续的情况下，用于房地产开发建设。2013年1月22日，被告人张XX找到杨XX以党报费的名义找其收款2000元，后报纸未订。案发后，被告人张XX将该款退出。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地25737平方米，应交新增建设用地有偿使用费396256元，耕地开垦费70663元。经潢川县地税局计算，杨XX等人应交耕地占用税387214.08元。三项合计854133.08元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土局对付店镇凡村曹大店组地类说明。
（2）潢川县国土资源局对杨XX等人违法占用凡村曹大店组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费396256元和耕地开垦费70663元，共计466919元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具杨XX等人占用凡村曹大店组土地应缴耕地占用税387214.08元。
（4）《违章建房停工通知书》送达回证。
2、证人杨XX证言，2０11年5月，我和陈XX、王XX合伙在曹大店搞开发，我们建房没有相关的土地、规划、施工手续，2０11年5月动工的，没几天付店土地所的李XX和张X乙就到施工现场查土地手续，要我们交罚款，施工期间没有其他部门去查过。李XX、张X乙给我们下过两次停建通知书。
3、被告人张XX供述，2012年前后，杨XX等人在凡村曹大店搞开发，也是以村两委的名义向镇里报的新农村规划点，镇里同意在这儿选个新农村点，但需完善相关土地及规划手续。当时他们没有土地和规划建设手续，我就安排土地和村建去下停工通知，也向镇里主持工作的镇长汇报过，但下停工通知后杨XX他们一直停停建建，后来我问土地所这块土地怎么处理的，他们说已经依法查处，准备补办相关手续，我想着是新农村规划点，就放松管理。我收杨XX2000元钱是我和钟X从王X甲那儿拿的，当时我们有订报纸任务，当时拿2000元给他打的有条，回去后发现报纸任务没分给我们，这钱就没订成报纸，一直也没退，前几天我已经把这笔钱上交到检察机关。
4、被告人肖XX供述，2011年6月22日，我对杨XX、陈XX、王XX、王X乙（王X甲）在曹大店开发的程大洼农家乐项目下停工通知书。这个项目就在路边，当时张XX看到了，提出去该处工地看看，去的目的就是下停工通知书的。她没有要求采取其他措施。
上列证据，本院予以确认。
九、2011年9月，胡XX等人在无合法土地、规划建设手续的情况下，在潢川付店镇付店村付西南组占地开发“文昌二期”工程。经潢川县国土资源局测绘，该处违建占地51464平方米，应交新增建设用地有偿使用费823424元，耕地开垦费154674元。经潢川县地税局计算，胡XX等人应交耕地占用税960208.04元。三项合计1938306.04元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）潢川县国土局对付店镇付西南组地类说明。
（2）潢川县国土资源局对胡XX等人违法占用付西南组土地应缴纳新增建设用地有偿使用费823424元和耕地开垦费为154674元，共计978098元。
（3）潢川县地方税务局付店中心税务所出具胡XX等人占用付店村付西南组土地应缴耕地占用税960208.04元。
（4）《违章建房停工通知书》送达回证。
2、证人胡XX的证言，2011年，我以新农村开发的形式向村里、镇里报的项目，我花了400多万向付店镇付西南村民组买了60、70亩土地（位置在付店文昌新街后面）。2012年开始动工开发，我有村民组的买地协议，土地证没有办，建设手续已经上报了但还没有批，目前我还在完善手续。目前土地还不是建设用地，付店镇土地所张X乙给我下停工通知了，土地监察队王X副队长也去过几次给我下的也有停工通知，镇政府也去过人。
3、被告人张XX供述，胡XX等人开发的文昌二期我们一直在制止，后来建成什么样我没去看，也不清楚。
4、被告人肖XX供述，胡XX开发的文昌二期项目违法工程我下过停工通知。2012年9月份的时候，我跟程XX一起去查过，当时该处工地正在垫水塘，平整土地，还没开始盖，我找到胡XX，了解到他没有建设规划许可手续，我就向胡XX下了停工通知，下完之后我们就回了。我口头跟张XX汇报了。张XX对胡XX违法开发的事情，没有安排我，她没有要求我强拆，我也没向她提出过强拆。
上列证据，本院予以确认。
十、2007年7月，刘XX与潢川县付店镇新胜村冯塘村民组签订征地协议，在未取得合法土地手续的情况下进行房屋开发建设。2010年3月，该镇新胜村划归潢川县产业集聚区管理。2011年3月，被告人刁XX负责潢川县产业集聚区土地监察工作。同年5月，刘XX开始开发建设4、5号楼，总占地5640平方米。在刘XX违法占地建设过程中，被告人刁XX没有按照《中华人民共和国土地管理法》八十三条和《河南省土地监察条例》第九条、十八条、第三十条及《土地监察暂行规定》、《土地违法案件查处办法》等规定，查清土地违法行为，更没依法采取措施制止土地违法行为，放任刘XX违法占地开发的4、5号楼已经建成。该楼需缴纳人防易地建设费362591.40元。
上述事实，有检察机关提交并经法庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、相关书证：
（1）、刘XX（刘X）与新生村冯塘组签订的征地协议。
（2）刘XX与白XX签订的工程承包合同.
（3）潢川县住建局出的未对新胜村冯塘组的项目进行研究。
（4）付店镇新胜村于2010年3月30日划归潢川县产业集聚区管理。
（5）潢川县国土资源局关于产业集聚区新胜村冯塘组境内1.1497公顷土地未上报省政府批准征收国有建设用地，属产业集聚区新胜村冯塘组集体所有的情况说明。
（6）4#、5#楼需缴纳人防易地建设费362591.40元。
2、证人白XX证言，我帮刘X盖过一栋楼，2011年5、6月份开始动工，地点在产业集聚区新胜村冯塘组，2012年底完工，没有见过谁去查过，也没听说哪个部门去看过。刘X大概是2011年7、8月份开始动工。
3、证人刘X证言，我帮刘XX盖的房子是2011年开工2012年底竣工的。施工过程中，潢川县住建局监察大队的工作人员去过，去了之后口头让我们停工，让把老板找来，我就把刘XX找来，过了半小时刘XX过来说他手续是齐的，让我们继续施工。
4、证人刘XX的证言，4、5号楼开工时间是2011年。第四栋我包清工给白XX，第五栋我大包包给刘X。2011年时主体已经完工了。占地面积有5600多平方米，建筑面积12000多平方米。盖4、5栋楼的时候没有任何部门对我进行查处过。
5、证人陶X、洪X证言，刘XX违法占地我没和刁XX队长去过。
6、被告人刁XX的供述，2011年5月份我分管产业集聚区，同年7月我带着队员进行巡查，发现产业集聚区新胜冯塘在占地建设，有3栋楼已经建成，还有一栋楼已经盖到4层，还有一栋刚打好基础，我向施工现场负责人询问有无合法用地手续，负责人说这是县里新农村示范点之一，土地手续乡里正在往县里报，还没有批，我说你们未批先建是违法的，他们说刚建的时候付店土地所已经依法对他们进行处理了。回到队里之后，我先向原来的分管副队长王X询问，王X说付店土地所已经对其进行处理过，我又联系到该所工作人员张X乙，张X乙告诉我该宗地他们已经查处过，并且正在准备报批手续，落实了这些情况后，我就没再管了。
7、2014年5月23日，刁XX到潢川县人民检察院投案自首。
上列证据，本院予以确认。
本院认为，潢川县人民检察院指控被告人张XX、肖XX、刁XX的行为均已构成犯玩忽职守罪罪名成立。被告人张XX身为国家机关工作人员，分管村建中心工作的领导，不认真履行职责，在得知刘XX等人违法建设的情况后，未要求村建中心工作人员采取进一步的处罚措施，致使195107平方米的集体土地被非法占用，改变土地用途，其行为已构成玩忽职守罪。被告人肖XX身为国家机关工作人员，在发现刘XX等人违法建设项目后，虽采取了下达《违章建房停工通知书》等一般执法措施，但在刘XX等人未执行该通知、仍然继续施工的情况下，没有采取进一步的处罚措施，也未上报该情况，其当时虽然没有行政执法资格，但作为直接负责的责任人员，其对九处违法开发最终建成，并给国家造成损失，应当承担相应的法律责任，其行为已构成玩忽职守罪。检察机关指控“被告人张XX、肖XX不认真履行职责，致使195107平方米的土地被非法占用、改变用途，造成国家经济损失7751924.82元，情节特别严重”。经查，指控的九宗土地系付店镇人民政府拟按新农村建设项目申报的，属边报边建或未报先建，在未取得规划部门出具的用地许可证和规划许可证的情况下违法建设，因此造成195107平方米的土地被非法占用、改变用途的后果，当地党委、政府也有一定责任，不应全部由二被告人承担。土地被违法占用开发，造成的经济损失可另案追究，检察机关已将该案八宗违法占地建设案件移交付店镇人民政府及公安机关查处。刘XX违法占用的土地未上报省政府批准征收国有建设用地，仍属产业集聚区新胜村冯塘组集体所有。检察机关指控刘XX违法占地11497平方米为国有出让土地，与事实不符，故信阳盛鹏房地产估价师测量师有限公司评估结论不能作为认定犯罪数额的证据。被告人刁XX身为国家机关工作人员，不认真履行职责，巡查中发现该处建设属未批先建的违法占地行为，仅对当时该施工现场负责人进行了简单询问，在了解到该处开发可能已被付店国土所进行过处罚后，没有严格按照程序进一步核实处理情况，也没有按照土地执法程序，进行调查取证、现场勘查等，致使5640平方米的土地被非法占用、改变用途，其行为已构成玩忽职守罪。由于该宗土地仍属于集体土地，检察机关指控被告人刁XX应对该处土地违法开发给国家造成土地价值1217716元承担责任，与事实不符。综上，各被告人及其辩护人的辩护意见，本院已作综合认定。被告人张XX、肖XX、刁XX均有自首情节。鉴于本案的危害后果是多因一果的结果，被告人的行为只是造成该危害结果的原因之一；本案涉及违法占地建设的人员，在检察机关立案前后，分别补交了有关款项，给国家造成的损失部分被挽回，对被告人可以酌情从轻处罚。综合考虑各被告人的犯罪事实、情节及社会危害程度，本院认为被告人张XX、肖XX、刁XX犯罪的情节轻微，依法可不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
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