浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第280号
上诉人（原审原告）濮钰树。
上诉人（原审原告）濮钰生。
上诉人（原审原告）左汉英。
上诉人（原审原告）濮钰华。
上诉人（原审原告）濮菊芬。
上述上诉人的共同委托代理人姒慧娟、吴泳波。
被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军。
委托代理人许剑明。
委托代理人强国良。
濮钰树等5人诉桐乡市人民政府（以下简称“桐乡市政府”）房屋行政征收一案，嘉兴市中级人民法院于2014年10月16日作出（2014）浙嘉行初字第13号行政判决。濮钰树等5人不服，向本院提出上诉。本院于同年11月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于12月31日公开开庭审理了本案。上诉人濮钰生及五上诉人的共同委托代理人姒慧娟，被上诉人桐乡市政府的委托代理人许剑明、强国良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：桐乡市濮院镇老镇历史悠久，旧镇区的房屋超过三分之一为1949年以前建造，62％的房屋建造于上世纪80年代之前，基础设施陈旧落后。2013年5月30日，桐乡市人大常委会通过了将包括濮院镇在内的旧镇改建项目纳入该市国民经济和社会发展年度计划的决议；同年8月20日，经桐乡市住房和城乡规划建设局（以下简称“桐乡住建局”）审查，濮院镇旧镇改建项目符合《濮院镇城镇总体规划》的规划要求；8月26日，经桐乡市国土资源局审查，该项目用地符合濮院镇土地利用总体规划（2006——2020年）。2014年1月10，桐乡市第十五届人民代表大会第三次会议通过了《关于桐乡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划的决议》，将濮院镇旧镇改建项目纳入2014年该市国民经济和社会发展年度计划。2013年9月，濮院镇旧镇改建项目房屋补偿款专户19371301040016811在中国农业银行股份有限公司桐乡市支行（以下简称“桐乡农行”）开户，至2014年2月28日，该账户已到位资金387677696.6元；至2014年3月4日，桐乡农行已安排专项贷款20亿元用于支持濮院镇旧镇改建项目。2014年3月，被告对濮院镇旧镇改建项目范围内市属国有房地产及拟征收房屋进行了调查，并将调查情况进行公布。2013年10月，桐乡市政府就拟定的《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）召开论证会，并在官方网站和被征收范围的现场进行公布，征求意见；2014年1月在桐乡市政府网站公布了征求意见及修改情况。2014年1月26日，濮院镇人民政府向桐乡市政府作出《濮院镇旧镇改建项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，结论认为该项目的社会稳定风险较低，项目可以实施。2014年3月4日，桐乡市政府作出桐政发（2014）12号《房屋征收决定》并将该《房屋征收决定》与附件《征收补偿方案》一并予以公告。同年3月6日，桐乡住建局发布了《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构的通告》。因指定期限内参与协商选定的被征收人人数不足，协商选定未果；桐乡住建局随即启动随机确定房地产评估机构程序，在现场公证下，从报名参选的五家评估机构中公开随机抽取了三家作为本次征收的房地产评估机构。
原审法院认为，国有土地上的房屋征收与地方经济发展和民生保护息息相关，因此必须严格依法实施。一、濮院镇旧镇改建项目涉及到的房屋征收是否出于公共利益的需要，是首先要考查的问题。根据被告《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划议案的说明》，该项目是要把濮院镇改建成为桐乡市集历史文化创意、时尚购物于一体的“又一个五a级景区”；又根据桐乡市2014年国民经济和社会发展计划，该项目是为了“大力推进中心城市和美丽乡村建设，完善城乡基础设施，……促进城乡统筹融合发展”。可见，该项目并非私益纯商业项目，其受益内容具有公共性，建成后受益对象具有不特定性。因此，本案涉及到的房屋征收符合公共利益的需要，亦即符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第八条第（三）项、第（五）项的规定。二、《征收补偿方案》确定的补偿方式除了产权调换和货币补偿之外，还确定了可以采用货币补偿与产权调换相结合的方式，使被征收人有更大选择余地，更加有利于被征收人利益，符合《征补条例》的立法目的，因此不存在违反《征补条例》第二十一条规定的问题。三、关于房屋评估机构的选定问题。《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》第四条规定在不能协商选定房屋评估机构情况下，评估机构的产生的两种方式，《征收补偿方案》所确定的房屋评估机构产生程序符合第二种方式，原告认为该程序不当属于对目标条文的误读。四、关于征收补偿费用是否足额到位的问题。因整个项目原测算资金额为29亿，核减掉不需要征收的国有资产3.26亿，项目所需资金约为25.74亿元。在《征收补偿决定》作出之日，被告已经准备征收补偿专项资金23.8亿余元，与测算的全部资金虽有微小差距，但足以支付征收补偿过程中相对应阶段尤其是征收初期所需的各项资金。原告认为足额到位是指《征收补偿方案》所测算的资金29亿元应该全部到账，实际上是对《征补条例》第十二条第二款规定的误解，也不符合专项资金正常的运作方式。综上，被告作出的《房屋征收决定》符合法律规定，且程序正当；原告的各项起诉理由均不能成立，其请求撤销《房屋征收决定》本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告诉讼请求。
濮钰树等5人上诉称：1、一审法院关于“对于被告在庭审之后针对原告所提交的异议又提交的证据，属于对庭前证据的补强，有助于本案事实的查清，可以作为庭前证据的补充”的认证意见，有悖法律规定。首先，被上诉人因无正当理由逾期举证应承担举证不利的后果。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”之规定，被上诉人在举证期限内没有提供全部证据，在庭审后补充提供证据，不仅没有正当理由，且也不属于对庭前证据的补强，应承担举证不力的后果。其次，被上诉人庭后提供的证据不能作为定案的依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定，当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料不能作为定案依据。第三，被上诉人出具的《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收有关情况的说明》不属于证据，不符合书证的特征。该说明是被上诉人在庭审后自行制作，试图对项目的征收范围、征收户数、补偿资金到位情况作出解释，但并没有其他证据加以佐证，因此，该情况说明不具有证据效力。同时，不管征收范围是否如被上诉人所称比桐乡市人大常委会通过的《关于2013年度旧镇改建项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的决议》的范围要小，但并没有证据证明现征收范围的变更已经过桐乡市人大的批准。第四，被上诉人至今未提供《征补条例》所规定的土地利用总体规划、城乡规划。同时，也没有提供《桐乡市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》所规定的征收补偿初步方案、征收补偿资金测算、筹资方案及安置用房建设计划等立项前置文件。因此，《征收决定》不具有合法性。2、一审法院以“因整个项目原测算资金额为29亿，核减掉不需要征收的国有资产3.26亿，项目所需资金约为25.74亿元。在《征收补偿决定》作出之日，被告已经准备征收补偿专项资金23.8亿余元，与测算的全部资金虽有微小差距，但足以支付征收补偿过程中相对应阶段尤其是征收初期所需的各项资金。原告认为足额到位是指《征收补偿方案》所测算的资金29亿元应该全部到账，实际上是对《征补条例》第十二条第二款规定的误解，也不符合专项资金正常的运作方式”为由，认定被上诉人征收补偿资金已足额到位，显属适用法律错误。首先征收补偿费用的足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。故《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”“足额到位”应是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保障全部被征收人得到依法补偿和妥善安置，并在作出房屋征收决定前满额到账。而一审法院认为征收补偿资金可以在征收过程中逐步到位，是对《征补条例》第十二条第二款规定的错误理解。其次，征收补偿费用未足额到位是不争的事实。本案补偿方案明确本项目房屋征收补偿安置资金需29亿元。即使如一审法院所判核减掉不需要征收的国有资产3.26亿元，所需资金也应为25.74亿元。但在征收决定作出之日，即使加上桐乡农行已安排的20亿元专项贷款，被上诉人也仅准备了约23.8亿余元，离测算的29亿元资金尚有1.94亿元的缺口。况且一审法院以“23.8亿元足以支付征收补偿过程中相对应阶段尤其是征收初期所需的各项资金”为被上诉人开脱，既是对被上诉人的庇护，更是对法律的误解。综上，一审法院无视本案被诉具体行政行为没有相应的证据，且征收补偿资金没有足额到位的事实，判决驳回上诉人撤销被诉征收决定的诉请，显属适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉房屋征收决定。
桐乡市政府答辩称：1、答辩人作出被诉房屋征收决定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。涉案房屋征收符合公共利益需要。濮院古镇拥有880多年历史，老镇区基础设施落后，交通拥堵不堪，大部分房屋年久失修，部分房屋已倒塌或成危房。为保证古镇历史文化遗产，改善基础设施和镇容市貌，促进老镇区经济发展，决定对老镇区古建筑进行修缮和保护性改造，将居民安置到设施配套的现代新居，让古镇成为历史文化的载体、休闲旅游的场所，是一项利国利民的工程，符合《征补条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要。同时，旧镇改建项目符合桐乡市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入国民经济和社会发展年度计划。答辩人作出房屋征收决定程序合法。答辩人作为征收主体，遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，对补偿方案依法组织论证、广泛听取群众意见建议，征收决定经市政府常务会议集体讨论决策，决定作出后又及时通过政府门户网站、房屋征收部门网站公告，并在征收范围内公示。桐乡住建局作为征收部门依法委托濮院镇人民政府组织实施。实施单位认真组织调查摸底，拟定征收补偿方案后广泛征求被征收人意见，并对方案进行修改完善。分组召开征收意见座谈会，并设立热线电话，共收集到各类意见建议230余条。通过整理分析收集到的意见建议，对补偿方案作了多方面的调整和完善，符合绝大多数被征收人的意愿，受到广大被征收人的支持和拥护。到目前为止，征收范围内签约和腾空交房率已达92%。征收补偿资金和安置房建设用地均落实到位。答辩人于2013年9月就筹集了3.87亿元，存入开设在桐乡农行的房屋补偿款专用帐户；2014年3月，桐乡农行安排20亿元专项贷款支持濮院镇旧镇改建项目，用于房屋征收补偿与安置。2014年4月，安置房建设用地以挂牌方式取得，支付土地出让总价款1.97亿元。同时，在房屋征收范围内，共有价值3.25亿余元的国有房地产，通过资产划拨方式支持濮院镇旧镇改建项目。故答辩人筹集到的用于旧镇改建的资金（含实物资产）共计达到29.09亿元，根本不存在上诉人所称的征收补偿费用未足额到位的情况。评估机构确定的程序符合法律规定。答辩人作出征收决定后，房屋征收部门于2014年3月6日就协商选定房地产评估机构向被征收人所在社区和征收现场发布通告，告知自征收决定公告之日起10日内，由被征收人从报名的5家评估机构中以书面形式选定3家评估机构。期限届满后，只收到6张有效票。因协商不成，房屋征收部门又于3月17日发布通告，依法通过随机选定方式确定房地产评估机构。3月20日，在公证机关现场公证的情况下，从报名的5家评估机构中随机选定3家。上述行为完全符合《征补条例》第二十条和住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第五条的有关规定。上诉人认为在不能协商选定的情况下，应当组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定评估机构，纯属对法律规定的误读，“投票确定”与“随机选定”评估机构是两种可供选择的方式，不管何种方式，均符合法律规定。2、答辩人提交和补强证据符合法律和司法解释的规定。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条之规定，答辩人在收到起诉状副本之日起十日内向嘉兴市中级人民法院提交了作出房屋征收决定具体行政行为的相关材料、依据和书面答辩状。庭后提交的征收补偿资金支付情况说明、濮院镇旧镇改建项目房屋征收有关情况的说明、桐乡市第十届人民代表大会第三次会议关于桐乡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划的决议、濮院镇旧镇改建范围内被征收房屋建造年代汇总表、濮院镇老区保护与更新规划、桐乡市城乡规划委员会2014年第一次专题会议纪要等材料，是对庭前提交证据的补强，以及对上诉人庭审提出异议的说明，有助于本案事实的查清。答辩人不存在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定的情形。一审法院对答辩人庭后针对上诉人所提异议提交证据的认定，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定。上诉人认为征收决定不具有合法性的结论不能成立。上诉人称，答辩人至今未提供《征补条例》所规定的征收补偿初步方案，也未提供《桐乡市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》所规定的征收补偿初步方案、征收补偿资金测算、筹资方案等立项前置文件。答辩人在一审中已向法院提交桐乡市发展改革、规划建设和国土资源三部门出具的《濮院镇旧镇改建项目》已纳入2014年桐乡市国民经济和社会发展年度计划，符合濮院镇城镇总体规划，符合濮院镇土地利用总体规划（2006-2020年）的证明材料。同时，在濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）第五点“征收补偿安置费用测算”和第十二点“安置房地点、数量和户型面积”中均作了测算和规划，并不存在上诉人所称情形。综上，答辩人作出被诉征收决定符合《征补条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕桐乡市政府于2014年3月4日作出的桐政发（2014）12号《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
二审中，应本院要求，被上诉人桐乡市政府提交了下列证据：1、桐乡市政府桐政发（2011）28号《桐乡市人民政府关于印发的通知》、《桐乡市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，证明濮院镇旧镇改建项目符合桐乡市十二五规划。2、桐乡市濮院镇土地利用总体规划（2006-2020年）相关材料，包括浙江省人民政府浙政函（2011）186号《浙江省人民政府关于桐乡市中心城区梧桐等4个街道（镇）土地利用总体规划的批复》及附件、桐乡市濮院镇土地利用总体规划建设用地空间管制图、桐乡市濮院镇土地利用总体规划图（2006-2020年），证明濮院镇旧镇改建项目符合濮院镇土地利用总体规划。3、《濮院镇（桐乡东城区）总体规划（2004-2020）》相关材料，包括桐乡市政府桐政函（2006）3号《桐乡市人民政府关于同意濮院镇城镇总体规划的批复》、《濮院镇（桐乡东城区）总体规划2004-2020城区土地使用规划图》，证明濮院镇旧镇改建项目符合濮院镇总体规划。上诉人质证认为：上述证据应该在一审中提交，被上诉人在二审中提交，不属于新证据，已超过举证期限，对证据本身的真实性、合法性和关联性没有异议。
本院经审查认为，上述证据中，证据1的《桐乡市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》与被上诉人一审提供的桐乡市发展和改革局桐发改函（2013）4号函件内容相互印证，证据2的桐乡市濮院镇土地利用总体规划相关材料（图纸），与被上诉人一审提供的桐乡市国土资源局桐土资函（2013）35号审查意见内容相互印证，证据3与被上诉人一审提供的桐乡住建局桐建规（2013）246号审查意见内容相互印证。因此，上述证据可作为补强证据，本院均予采纳。
经审查，除原审判决认定的事实外，本院还确认如下：被上诉人二审提交的《桐乡市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第二章第一节“着力构建组团式城镇格局”部分载明“大力提升中心城市功能品位。按照‘东联、南进、西拓、北扩、中兴’的总体思路，加快濮院镇与中心城区有效对接，优化镇区功能布局，推进差异化发展”，与其一审提供的桐乡市发展和改革局桐发改函（2013）4号《关于濮院镇旧镇改建项目的函》关于“‘濮院镇旧镇改建项目’已纳入2013年桐乡市国民经济和社会发展年度计划，符合我市国民经济和社会发展规划”的内容相互印证；被上诉人二审提交的桐乡市濮院镇土地利用总体规划相关材料（图纸）表明涉案项目用地属于桐乡市濮院镇土地利用总体规划的建制镇范围和允许建设区范围，与其一审提供的桐乡市国土资源局桐土资函（2013）35号《桐乡市国土资源局关于濮院镇旧镇区改建项目用地是否符合土地利用总体规划的审查意见》关于“该项目用地符合濮院镇土地利用总体规划（2006-2020年）”的内容相互印证；被上诉人二审提交的《濮院镇（桐乡东城区）总体规划2004-2020城区土地使用规划图》显示涉案项目区块已纳入濮院镇（桐乡东城区）总体规划（2004-2020）的范围，与其一审提供的桐乡住建局桐建规（2013）246号《桐乡市住房和城乡规划建设局关于濮院镇旧镇区改建项目的审查意见》中“濮院镇旧镇区改建项目符合《濮院镇城镇总体规划》的规划要求”的内容相互印证；涉案项目建设用地在《濮院老镇区保护与更新规划（成果稿）》载明的规划范围内。上述证据表明濮院镇旧镇改建项目符合桐乡市国民经济和社会发展十二五规划、濮院镇土地利用总体规划和濮院镇城镇总体规划以及濮院镇老镇区保护与更新规划。桐乡农行2014年10月8日出具的《征收补偿资金支付情况证明》载明，截止2014年10月5日，涉案项目房屋征收补偿资金专用帐户已累计支付房屋征收补偿资金2456211776.44元；桐乡市国土资源局2014年4月28日出具的《安置房建设用地出让价款证明》载明坐落于濮院镇新濮村，宗地编号为桐土储（2014）10号和11号的国有土地，用于涉案项目房屋征收后的安置房建设，土地出让价款为1.97亿元；根据被上诉人一审提供的征收范围内市属国有房地产清单，征收范围内尚有价值325684900元的国有房地产无需征收。
本院认为，涉案桐乡市濮院镇旧镇改建项目原所在区域属于旧镇区，该范围内房屋1／3以上建造于1949年以前，62％建造于上世纪80年代之前，基础设施陈旧落后，因此，该项目属于《征补条例》第八条第（五）项规定的由政府组织实施的对基础设施落后地段进行旧城区改建的项目，符合因公共利益需要确需征收房屋的情形。该项目符合桐乡市国民经济和社会发展十二五规划、桐乡市濮院镇土地利用总体规划、濮院镇城镇总体规划以及濮院老镇区保护与更新规划，并已纳入桐乡市2013年度、2014年度国民经济和社会发展计划，符合《征补条例》第九条“四规划一计划”的要求。在房屋征收过程中，桐乡市政府组织有关部门对征收部门拟定的《濮院镇旧镇改建项目房屋补偿方案（征求意见稿）》进行了论证，并发布通告征求公众意见。征求意见期限届满后，被上诉人又在桐乡市政府网站发布了涉案项目征收补偿方案征求意见及修改情况的通告，符合《征补条例》第十条、第十一条的规定。2014年3月4日，桐乡市政府作出桐政发（2014）12号《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》。随后，桐乡市政府发布公告，公告载明了征收决定的主要内容，以及行政复议、行政诉讼的权利，并将房屋征收范围图和征收补偿方案作为附件一并予以公布。此前，桐乡住建局还对涉案项目征收范围内房屋相关情况进行了调查登记，并公布了调查结果。上述程序，符合《征补条例》的相关规定。但涉案项目的社会稳定风险评估报告由濮院镇人民政府出具，不符合《征补条例》第十二条第一款的规定。涉案项目征收补偿费用原测算金额为29亿元，核减不需征收的325684900元国有资产后，所需费用共约2574315100元。被诉房屋征收决定作出前，涉案项目补偿款专用账户有到位资金387677696.6元，桐乡农行还安排了20亿元专项贷款，但尚未到位，不完全符合《征补条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。《征补条例》中作出上述规定的目的是为了保障被征收人的合法权益，使被征收人在房屋被征收后能及时获得补偿和安置。从本案审查的情况来看，截止2014年10月5日，桐乡农行涉案项目银行专户已累计支付征收补偿资金2456211776.44元，加上价值1.97亿元的安置房建设用地，证明在后续的补偿安置过程中，至2014年10月5日，被上诉人实际支出的征收补偿费用（含实物资产）已达2653211776.44元，对被征收人的实体权益已给予了充分保障。因此，被上诉人在被诉房屋征收决定作出前，虽然在社会稳定风险评估程序和征收补偿费用到位情况方面存在瑕疵，但上述瑕疵不足以导致被诉房屋征收决定被撤销。故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人请求撤销原审判决，撤销被诉房屋征收决定，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。对被上诉人上述存在问题，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人濮钰树等5人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一五年一月九日
书 记 员 韦若莎