山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁02行终821号
上诉人（原审原告）刘学智。
委托代理人刘乃杰、马超，山东元鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区城市管理行政执法局。
法定代表人郭良，职务局长。
委托代理人毕健，系该局工作人员。
委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府。
法定代表人赵燕，职务区长。
委托代理人欧阳佳，系青岛市崂山区人民政府办公室工作人员。
委托代理人胡保刚，山东齐鲁律师事务所律师。
上诉人刘学智因诉被上诉人青岛市崂山区城市管理行政执法局（以下简称“崂山区城管局”）、被上诉人青岛市崂山区人民政府(以下简称“崂山区政府”)责令限期改正通知、行政复议一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2017）鲁0212行初38号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月16日在本院第十五法庭公开开庭进行了审理。上诉人委托代理人刘乃杰、马超，被上诉人崂山区城管局的出庭负责人苑亚民及委托代理人毕健、于文鑫，被上诉人崂山区政府的委托代理人欧阳佳、胡保刚，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年11月10日，青岛市城市管理行政执法局出具《关于黑龙江中路以北、福林苑小区以南跨区地块授权执法请示的批复》，同意授权被申请人牵头对黑龙江中路以北、福林苑小区以南跨区地块依法进行治理，行使相应执法权。原告所建房屋即位于上述行使执法权的区域内。2016年11月21日，到被告崂山城管局的工作人员对中韩街道西韩社区负责人进行了询问，该负责人证实，在黑龙江中路以北、福林苑小区以南原属西韩社区经济发展用地地块上的建筑物，自2011年以后即不再与各原承租人签订租赁合同，在其占地期间，未办理任何用地和规划手续。西韩居委会并就此出具了书面证明，称涉案区域“土地权属西韩社区所有，是西韩社区经济发展用地，该片区域土地上现存的企业、外租单位以及社区居民所建建筑物，社区查无相关地籍档案，从未对上述区域地块涉及的单位及个人出具任何办理土地和规划审批手续所需证明材料。”2017年1月5日，青岛市规划局向被申请人出具《关于协助核实西韩社区相关建筑合法性的复函》，称“经核查，我局未查到有该区域范围内相关建、构筑物规划审批档案资料”。2016年11月23日，被告城管局作出《通知书》，于2016年11月30日前自行拆除所建违法建筑并于当日在申请人门口留置张贴。
2017年1月9日，原告向被告崂山区政府申请行政复议，该政府于2017年1月17日受理。被告城管局在收到原告的复议申请后，于2017年1月24日依照《山东省行政复议条例》第三十五条的规定，向崂山区政府提出延期提交答复书及证据的申请，请求延长至2017年2月10日。2017年4月6日，被告崂山区政府作出《决定书》，维持了被告城管局的上述《通知书》。
原告是西韩社区的居民，2003年8月22日，崂山区市场监督管理局为原告担任法定代表人的青岛建嘉园建材有限公司颁发了营业执照，其住所地署明“青岛市崂山区中韩街道办事处西韩村。
原审法院认为,根据青岛市城市管理行政执法局的授权，被告崂山城管局有权对本案所涉区域内的违反城市规划管理规定的行为进行调查处理。
关于被告城管局据以认定原告所建房屋为违反城乡规划的违法建设证据是否确凿问题。法院认为，本案所涉地块及其上建筑物所处区域，自原告所陈述开始建设的2003年即已经纳入青岛市城市规划范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”西韩居委会并非人民政府的组成部门或派出机构，原告凭其与西韩居委会所签租赁合同主张涉案建筑物来源合法并不符合上述法律规定。市场监管部门仅对设立公司的资料进行形式审查，其准予原告在涉案建筑物经营公司并不代表对其确认涉案建筑合法，作为行政主体，市场监管部门也无权限确认建筑的合法性。被告城管局对基层组织和规划部门均进行了调查，在原告不能提供涉案建筑物的合法建设手续的情况下，认定原告“未经规划部门批准擅自建设房屋”的违法行为证据确凿。
关于原告违法建设行为的追诉期限问题。法院认为，被告城管局依照《城乡规划法》第四十条第一款认定原告的违法行为后，按照该法第六十四条，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”作出了《通知书》。根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的规定：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。根据《行政处罚法》第二十三条的规定，“责令限期拆除”作为行政处罚的前置或者伴生行为，其行为主体和追诉时效应根据行政处罚而确定，二者保持一致。《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室<对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见>的通知》（建法[2012]43号）规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”因原告的违法事实一直处于存续期间，被告崂山城管局予以查处未超过法定时效。同时，“责令限期拆除”旨在消除违法状态，没有对相对人课以新的义务，不具有惩罚性，又不同于行政处罚，程序上不要求如行政处罚一样严格。因此，原告抗辩被告崂山城管局作出的行政行为已过时效以及程序违法，没有法律依据，不予采信。
原告主张被告崂山城管局在行政复议过程中，未按照《行政复议法》第二十三条规定的期限提出书面答复和证据、依据，因此即产生行政行为无依据的法律后果，崂山区政府撤销该行政行为。对此本院认为，根据《山东省行政复议条例》第三十五条的规定：“被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。”崂山城管局于2017年1月24日向被告崂山区政府提出延期举证申请，理由是“案情较为复杂，相关证据收集时间较长，且正值春节假期”，该理由并非不正当。原告认为崂山城管局延期提交答复书及证据的行为应视为没有证据的主张并无法律依据，不予采信。被告崂山区政府的行政复议行为适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘学智的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘学智承担。
上诉人刘学智不服原审判决，上诉称，一审判决对于本案事实认定有误，被上诉人崂山区城管局针对上诉人的行政行为系违法行政行为，被上诉人崂山区政府作出的复议决定认定事实错误。故上诉人依法提起上诉，请二审查明事实，依法撤销原审法院的判决，依法改判，本案上诉费用由被上诉人负担。
被上诉人崂山区城管局辩称，一、上诉人涉案建筑未办理建设工程规划许可证，没有相关规划审批档案材料，无地籍档案，且该地块属于西韩社区经济发展用地，上诉人在一审庭审中提供的证据均不能证明其建筑物合法性。涉案建筑物系违法建筑的事实清楚。二，被上诉人经对西韩社区居委会进行询问、向青岛市规划局发函涉案建筑合法性问题、对中韩街道西韩社区进行合法性调查而做出《责令限期改正通知书》。上诉人的违法事实一直处于存续状态，且“责令限期拆除”旨在消除违法状态，没有对相对人课以新的义务，不具有惩罚性。被上诉人的行为程序合法，于法有据。综上，请二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人崂山区政府辩称，上诉人的房屋确属违法建筑，且处于持续状态。被上诉人崂山区城管局作出的《责令限期改正通知书》合法有据，应予维持。被上诉人崂山区政府作出的行政复议决定合法有据，应予维持。
各方当事人在原审提交的证据已经原审法院庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，一、无论是原《中华人民共和国城市规划法》还是现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人并没有提交上述法律规定的涉案房屋建设工程规划许可证，其提交的与中韩街道西韩社区居委会签订的土地租赁合同及崂山区市场监督管理局颁发的营业执照不能代替上诉人申领房屋建设工程规划许可证。因此，被上诉人认定上诉人未经规划部门批准建设的涉案房屋为违法建筑且该违法行为一直处于持续状态的事实清楚，适用法律正确，作出的被诉《责令限期改正通知书》并无不当。被上诉人崂山区政府作出维持被上诉人崂山区城管局的《责令限期改正通知书》的复议决定予以维持。综上，原审判决正确，依法予以维持。上诉人的上诉主张不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘学智负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一七年十二月八日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳