湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郴行终字第41号
上诉人（原审原告）王瑞花。
委托代理人李昌希，男，湖南星河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宜章县人民政府，住所地湖南省宜章县玉溪镇府前街。
法定代表人王建球，男，该县县长。
委托代理人刘奋飞，宜章县国土资源局干部。
上诉人王瑞花因政府行政强制一案，不服湖南省郴州市苏仙区人民法院（2010）郴苏行初字第16号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭审理了本案。上诉人王瑞花及其委托代理人李昌希，被上诉人宜章县人民政府的委托代理人刘奋飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年12月18日，宜章县城乡规划局发现牛甲兵在原宜章县城关镇（现更名为玉溪镇）长冲村七组，擅自动工建设住宅，未办理建设工程规划许可证。同日，宜章县城乡规划局立案并进行现场勘查、向当事人问话后，对牛甲兵下达了停止建设通知书。2009年12月28日，宜章县人民政府组建宜章县城市建设管理综合执法队（以下简称执法队），隶属宜章县城管局，其执法职责和执法权限分别由该县建设局、城乡规划局、县国土资源局、县房产局、县人防办委托执法。执法队成立后，承接了牛甲兵违法建筑案件，并向相关部门进行了调查核实。2010年3月1日，执法队以自己的名义向牛甲兵下达了宜执停字（2010）第033号停工通知，同时向牛甲兵作出并送达宜执字第033号行政处罚决定。该行政处罚决定：责令牛甲兵于2010年3月4日前将违法建筑无条件拆除，并清理好现场。如逾期不拆除，执法队将按规定强制拆除（强制拆除的费用，由违法建设当事人承担）。2010年3月4日，宜章县人民政府对执法队作出关于同意依法拆除牛光明、牛甲兵违法建筑的批复：一、同意依法拆除城关镇长冲村七组村民牛光明（另案）、牛甲兵在城关镇长冲村七组地段违法建设的建筑物；二、由你队牵头，城关镇政府、县城乡规划局、县国土资源局、县建设局、县城管局、县房产局、县人防办、县公安局等单位配合，对牛光明、牛甲兵的违法建筑依法实施强制拆除。2010年3月4日下午，执法队及其他部门的相关人员，到原宜章县城关镇长冲村七组牛甲兵的违法建筑物处进行强制拆除。在强制拆除牛甲兵的违法建筑物的过程中，牛甲兵的母亲王瑞花赶到执法现场，对执法人员进行谩骂、阻挠执法人员进行强制拆除。在劝阻王瑞花的同时，现场执法人员向公安机关报了警。报警后，执法队及其他部门的相关人员撤离执法现场。在上述执法过程中，执法人员对王瑞花并未使用暴力劝阻，也没有与王瑞花的眼睛及其周围的身体部位发生接触。王瑞花以右眼视力突降为由，于2010年3月6日到郴州市第一人民医院住院治疗，同年3月19日出院。郴州市第一人民医院于2010年3月6日的入院病历记载王瑞花体格检查的情况：头颈大小形状正常，鼻翼无煽动，外耳道无流脓，颈软等（其余略）。郴州市第一人民医院于2010年3月19日对王瑞花作出的诊断书诊断：右眼视网膜中央动脉阻塞、双眼离血压视网膜病变、高血压病。2010年4月9日，受王瑞花委托，湖南正宏司法鉴定中心出具湘正司中心（2010）临鉴字第200号湖南正宏司法鉴定中心损伤残等级鉴定意见书，该鉴定意见书的分析说明：被鉴定人患Ⅲ期高血压病，颈动脉及双眼视网膜均为动脉粥状样硬化改变，属血管硬化性疾病的局部表现，其眼底荧光造影显示右眼视网膜中央动脉阻塞是造成右眼视网膜缺血性损害、视力突发性严重障碍的病理改变性的原因，外力、精神刺激等可能成为血管栓（阻）塞的一种诱发因素。该鉴定意见书的鉴定意见：被鉴定人王瑞花患高血压、血管硬化疾病造成右眼底中央动脉栓（阻）塞、右眼盲目（光感），外力精神刺激等可为诱发因素，参照《劳动能力鉴定——职工工伤与职业病致残等级》（GB／T16180-2006）B1分级系列g）29）项之规定，属于七级伤残。2010年4月19日，受宜章县公安局委托，郴州市科诚司法鉴定所对王瑞花进行了损伤程度鉴定，并作出郴科诚所（2010）（法）鉴（临）字第426号郴州市科诚司法鉴定所分析意见书，该分析意见书的分析说明：鉴定人患Ⅲ期高血压病（BP189／114mmHg），颈动脉及双眼视网膜均为动脉粥状样硬化改变，属血管硬化性疾病的局部表现，其眼底荧光造影显示右眼视网膜中央动脉阻塞是造成右眼视网膜缺血性损害，视力突发性严重障碍的病理改变。但如有外力作用和情绪激动、精神刺激等因素都能诱发上述疾病的突发的可能性。该分析意见书的分析意见：被鉴定人王瑞花患高血压、血管硬化性疾病造成右眼底中央动脉栓（阻）塞、右眼盲目（光感），如有外力作用和情绪激动、精神刺激等因素都能诱发上述疾病突发的可能性。
2010年6月9日，王瑞花向宜章县人民政府申请国家赔偿。2010年6月25日，宜章县人民政府决定立案受理。至本案起诉前，宜章县人民政府仍未作出赔偿决定。王瑞花遂向法院起诉。
另查明，本案中涉及的牛甲兵系王瑞花与王瑞花丈夫牛九发的儿子。
再查明，湖南省郴州市中级人民法院（2013）郴行再终字（2013）第1号行政裁定：认为，“本案执法队是根据宜章县人民政府宜政办发（2009）35号《关于印发﹤宜章县城市建设管理综合执法队组建方案﹥的通知》，由宜章县人民政府组建，并赋予其综合执法权限。虽然宜章县人民政府宜政办发（2009）35号《关于印发﹤宜章县城市建设管理综合执法组建方案﹥的通知》规定执法队的单位性质为公共事务管理机构，隶属宜章县城管局直接管理，但该机构的工作人员系从宜章县人民政府下属的10余个单位临时抽调，抽调时间为2年，且该机构系直接以自己的名义对外执法，以自己的名义直接向宜章县人民政府请示，宜章县人民政府也是直接对执法队作出批复。可见，执法队并不是宜章县城管局的内设机构，也不是其派出机构。”；“本案中，宜章县人民政府作出宜政函（2010）19号《关于同意依法拆除牛光明、牛甲兵违法建筑的批复》，指令含执法队在内的9个单位对牛光明、牛甲兵的建筑物予以拆除。可见，只有县级以上人民政府才有权作出强拆的决定并指令执行，县城管局无权授权实施该行政行为。本案宜章县人民政府作出批复并指令相关部门进行强制拆除，实际上是履行其法定职权，属于具体行政行为。本案指令相关部门对牛光明、牛甲兵的建筑物予以拆除也就是作出具体行政行为的是宜章县人民政府，因此，宜章县人民政府应是本案的适格被告。”
原审法院认为，本案的争议焦点是宜章县人民政府是否违法实施具体行政行为，对王瑞花的人身是否造成了损害。
执法队是受委托执法的组织，在其接收委托的执法职责和执法权限内，依法对牛甲兵的违法建设行为进行查处和下达行政处罚决定，符合法律法规的规定；其作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理适当，是合法的行政处罚决定。宜章县人民政府在收到执法队依法呈报的请示后，作出的宜政函（2010）19号《关于同意依法拆除牛光明、牛甲兵违法建筑的批复》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理适当，是合法的批复、指令。以执法队牵头和其他相关部门在宜章县人民政府的指令下，对牛甲兵的违法建筑物依法实施强制拆除过程中，执法人员没有实施违法行为，也没有违法对行政相对人以及王瑞花进行人身伤害，因此，宜章县人民政府并未违法实施具体行政行为。
司法鉴定分析认定王瑞花的伤残是其本身患高血压、血管硬化性疾病造成右眼底中央动脉栓（阻）塞、右眼盲目（光感），如有外力作用和情绪激动、精神刺激等因素都能诱发上述疾病突发的可能性。而王瑞花提供的证据不能充分证实其伤残系外力伤害所致，且医院病例和司法鉴定均记载“王瑞花头面部形态正常，皮肤及眼部均无外伤性疤痕”，故王瑞花诉称其伤残系宜章县人民政府的执法人员暴力所致没有事实依据，其伤残与宜章县人民政府实施的具体行政行为无关。
综上所述，宜章县人民政府实施的具体行政行为合法，且王瑞花的伤残与宜章县人民政府实施的具体行政行为无关，王瑞花的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告王瑞花要求确认被告宜章县人民政府对原告造成人身损害的行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王瑞花负担。
上诉人王瑞花上诉的主要理由及请求：一、被上诉人宜章县人民政府针对牛甲兵的私房进行强制拆除的具体行政行为违法。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，即使牛甲兵的私房没有办理规划许可证，作出具体行政行为的主体单位也是城关镇人民政府，而不是宜章县人民政府，因此，被诉具体为行政行为属于越权行为。2、被上诉人宜章县人民政府作出宜政函（2010）19号《关于同意依法拆除牛光明、牛甲兵违法建筑的批复》程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款规定，执法队不能以自己的名义实施行政处罚权，但该局却在没有任何事实依据和法律依据的前提下，作出宜执拆字第033号行政处罚决定，并加盖该队公章，上报宜章县人民政府，请求政府下发了强制拆除的批复，且没有履行告知义务，程序违法。二、被上诉人宜章县人民政府在执法过程中，造成了上诉人人身伤害，应承担相应责任。请求二审判决：撤销原判。
被上诉人宜章县人民政府答辩称：一、被上诉人未违法实施具体行政行为。被上诉人作出的宜政函（2010）19号《关于同意依法拆除牛光明、牛甲兵的违法建筑的批复》是合法的批复、指令。在对牛甲兵的违法建筑物依法强制拆除过程中，执法人员没有实施违法行为，也未对上诉人进行人身伤害。牛甲兵所建房屋位于宜章县城市总体规划区范围，被上诉人并未越权。执法队对违法建设相对人牛甲兵作出的停工通知和处罚决定至被上诉人作出的批复行为，到实施强制行为，均在法定期限之内。二、上诉人人身伤害与被上诉人实施的强制拆除行为无关，上诉人称其伤残是被上诉人执法人员暴力所致无事实依据。
二审确认一审查明的事实。
本院认为：本案焦点是被上诉人宜章县人民政府是否违法实施具体行政行为，对上诉人王瑞花的人身是否造成损害。
上诉人称被上诉人违法实施具体行政行为，是指被上诉人违法实施了强制拆除行为。《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第七条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县人民政府所在地镇以外的镇和乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构或者人员负责具体工作。该办法第五十四条规定，违反本办法规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不立即停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案所及上诉人之子牛甲兵所建的房屋位于原宜章县城关镇长冲村七组，未办理建设工程规划许可证，属违法建筑，且原城关镇是宜章县人民政府所在地镇。根据上述规定，被上诉人对牛甲兵的违法建筑行为有管理权，在城乡规划主管部门作出责令停止建设，牛甲兵未在规定期限内自行拆除的情况下，被上诉人责成有关部门采取强制拆除措施并未违反法律规定，不存在行政越权行为。上诉人提出被上诉人责成有关部门采取强制拆除措施超越职权的上诉理由不能成立，不予支持。《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十二条规定的“停止建设”及该办法第五十三条规定的“自行拆除”，是指当事人自接到停止建设通知书之日起立即停止建设，并在十五日内自行拆除。本案中，宜章县城乡规划局于2009年12月28日对牛甲兵下达了停止建设通知书，牛甲兵未自动拆除。宜章县人民政府组建的执法队承接该案后，于2010年3月1日再次下达停工通知，并责令牛甲兵2010年3月4日前自行拆除违法建筑物。在牛甲兵未自行拆除的情况下，被上诉人责成有关部门采取强制拆除措施，程序并未违法。上诉人提出被上诉人责成有关部门采取强制拆除措施程序违法的上诉理由不能成立，不予支持。故，被上诉人责成有关部门实施的强制拆除具体行政行为合法。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案执法队是由宜章县人民政府组建但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据上述规定，宜章县人民政府是本案的适格主体。本案中，在对牛甲兵的违法建筑实施强制拆除过程中，执法人员没有对上诉人进行人身伤害。司法鉴定分析认定上诉人的伤残是其本身患高血压、血管硬化性疾病造成右眼中央动脉栓（阻）塞、右眼盲目（光感），如有外力作用和情绪激动、精神刺激等因素都能诱发上述疾病突发的可能性。医院病历和司法鉴定均记载“王瑞花头面部形态正常，皮肤及眼部均无外伤性疤痕”。上诉人提供的证据不能充分证实其伤残系外力伤害所致。因此，上诉人提出被上诉人在执法过程中造成其人身伤害应承担相应责任之上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王瑞花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永文
审 判 员 姜小微
代理审判员 邓 群
二〇一四年九月九日
书 记 员 邝玲娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。