南京铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏8602行初368号
原告张修炳，性别××年××月××日出生，××族。
原告艾权文，性别××年××月××日出生，××族。
原告潘正英，性别××年××月××日出生，××族。
原告沈锡玉，性别××年××月××日出生，××族。
原告沙丽俊，性别××年××月××日出生，××族。
原告张龙凤，性别××年××月××日出生，××族。
原告韩荣英，性别××年××月××日出生，××族。
原告杭后顺，性别××年××月××日出生，××族。
原告陶月霞，性别××年××月××日出生，××族。
以上九原告共同委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。
被告南京市建邺区发展和改革局，住所地在南京市建邺区江东中路269号。
法定代表人缪昌根，南京市建邺区发展和改革局局长。
出庭负责人杨昌元，南京市建邺区发展和改革局副调研员。
委托代理人刘露露，江苏法德永衡律师事务所律师。
原告张修炳、艾权文、潘正英、沈锡玉、沙丽俊、张龙凤、韩荣英、杭后顺、陶月霞（以下简称张修炳等九人）诉被告南京市建邺区发展和改革局（以下简称建邺发改局）不履行法定职责纠纷一案，本院立案后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，现已审理终结。
原告张修炳等九人共同诉称：原告为南京市江心洲船舶修造厂（以下简称江心洲船厂）职工代表，江心洲船厂是1974年成立的，属于集体企业。江心洲船厂成立时完全靠工人白手起家，其资产完全靠职工劳动积累取得。后由于经济不景气，职工陆续在家待岗。2015年，船厂开始拆迁，于是原告和其他老职工去南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）询问，得知2000年4月江心洲船厂进行了所谓改制，江心洲办事处、南京市江心洲农工商总公司（以下简称江心洲农工商公司）将江心洲船厂以8万元价格转让给了丁家裕。根据江心洲办事处提供的一些改制文件，原告发现改制存在种种违法行为，损害了集体和职工利益。被告是处理农村集体资产非法转让行为的行政机关，原告于2016年5月23日通过特快专递向被告提出立案查处申请，被告在2016年5月24日收到，但一直拖延不予处理，原告于2017年2月3日向南京铁路运输法院提起行政诉讼，南京铁路运输法院作出（2017）苏8602行初189号行政判决，判令被告履行法定职责。被告于2017年9月12日作出了关于张修炳等九人申请事项的回复。原告认为被告不予立案查处没有事实和法律依据，违反法定程序。为此，请求人民法院判决：1.撤销被告于2017年9月12日作出的关于张修炳等九人申请事项的回复；2.被告对江心洲办事处（原南京市雨花台区江心洲乡人民政府）、江心洲农工商公司违法转让江心洲船厂给丁家裕的行为进行立案查处。
被告建邺发改局辩称：原告不具有本案诉讼主体资格。没有证据证明张修炳等九人系江心洲船厂职工。即使张修炳等九人在改制期间全部在职，但他们既不是江心洲船厂的股东或投资人，也不是江心洲船厂集体资产的共有人，对江心洲船厂集体资产没有独立的、直接的、确定的份额或权益。因此，江心洲船厂的集体资产损害与否与其并无法律上的利害关系。请求法院驳回起诉。
经审理查明：张修炳等九人均为南京市建邺区江心洲村民。原江心洲船厂经济性质为集体资产。2000年4月，就江心洲船厂形成《协议书》1份，主要内容为：案外人丁家裕以8万元一次性买断江心洲船厂，江心洲船厂的产权、经营权及债权归丁家裕，债务由丁家裕承担。2016年5月23日，张修炳等人向原南京市建邺区农业办公室（以下简称建邺区农办）邮寄提交申请书1份，请求其立案查处江心洲船厂改制转让给丁家裕的事宜，并撤销转让协议书。上述邮件于2016年5月24日被签收。张修炳等九人于2017年2月3日向本院起诉建邺区农办不履行法定职责，本院经审理于2017年8月2日作出（2017）苏8602行初189号行政判决，责令建邺发改局于该判决生效之日起三十日内，针对张修炳等九人2016年5月23日的申请按照法定程序履行法定职责。2017年9月12日，建邺发改局作出《关于张修炳等九人申请事项的回复》，告知依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第三项的规定，决定不予立案。2018年3月7日，张修炳等九人提起本案行政诉讼。
另查明：2016年5月27日，南京市建邺区机构编制委员会作出建编字〔2016〕18号《关于优化调整区发展和改革局主要职责内设机构和人员编制事项的通知》，将原建邺区农办承担的农村集体资产管理等职责划入建邺发改局。
案件审理过程中，张修炳等九人称其均为江心洲船厂普通职工，至今未解除劳动关系。
本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”本案中，张修炳等九人认为建邺发改局不履行立案查处违法转让江心洲船厂行为的法定职责，向本院起诉请求本院判决撤销建邺发改局于2017年9月12日作出的回复，并判决被告对江心洲办事处（原南京市雨花台区江心洲乡人民政府）、江心洲农工商公司违法转让江心洲船厂给丁家裕的行为进行立案查处。因此，本案诉讼类型属于履职之诉。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”因此，起诉的公民有义务向人民法院提供证据证明其符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的'与行政行为有利害关系'：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”在本案履职之诉中，张修炳等九人负有向本院证明其系为维护自身权益向建邺发改局投诉（而非举报）的举证责任。质言之，张修炳等九人应当举证证明其权益受到了所申请查处的“违法行为”的侵犯。
对此，张修炳等九人的主张可以概括为：1.其为集体经济组织成员；2.其为江心洲船厂职工。
首先，个别集体经济组织成员不具备对涉及集体资产的事项提起行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条规定：“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”参照上述司法解释规定，以及这些规定背后的诉讼实施权法理，无论张修炳等九人是否属于集体经济组织成员，其不具备以自己的名义对涉及集体资产的事项提起行政诉讼的原告主体资格
----除非张修炳等九人能够证明其在人数或者资产份额上满足相应的条件。
其次，职工不具备对涉及用人单位权益的事项提起行政诉讼的原告主体资格。职工与企业并非同一主体，职工是自然人，企业是法人，企业的权益不同于职工的权益。涉及企业权益的行政行为，并不当然影响职工权益。本案中，江心洲办事处（原南京市雨花台区江心洲乡人民政府）、江心洲农工商公司转让江心洲船厂给丁家裕的行为是否违法暂且不论，该行为的法律效果是江心洲船厂的权利人发生了变化，对企业职工而言并无直接影响。不可否认，权利人的变化与其后一系列经营行为、外部环境等因素结合，确有可能对职工权益产生一些间接影响，但职工不能据此取得行政诉讼法规范层面的原告主体资格。实际上，如果从行政主体角度通过保护规范理论进行分析，也能得到同样的结论。申言之，这一结论还可以推广到企业的股东、董事、监事、法定代表人等。
原告可能会质疑，为何其在（2017）苏8602行初189号案件中具备原告主体资格，但在本案却不具备？这是因为：首先，与抽象的“当事人能力”不同，“当事人适格”问题需要进行个案判断。前案中适格的当事人，在后案中并不当然适格。因此，虽然原告在（2017）苏8602行初189号案件中具备主体资格，但不能因此在本案中免于审查。其次，在现行行政诉讼法以行政行为为中心构建行政诉讼制度的框架下，同为履职之诉的子类，怠为处分之诉、拒绝履职之诉的原告主体资格标准并不完全相同。在怠为处分之诉中适格的当事人，在拒绝履职之诉中并不当然适格。
综上，张修炳等九人不具备原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回原告张修炳、艾权文、潘正英、沈锡玉、沙丽俊、张龙凤、韩荣英、杭后顺、陶月霞的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 夏文浩
审 判 员 吴建坦
人民陪审员 于水根
二〇一八年七月十九日
书 记 员 张 华