河南省平顶山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)豫04行终4号
上诉人（原审原告）：平顶山天安煤业股份有限公司十矿。住所地：平顶山市卫东区东环路。组织机构代码：87175459-6。
诉讼代表人：朱同功，矿长。
委托代理人：郑小嵩，平顶山天安煤业股份有限公司十矿职工。
委托代理人：胡成伟，平顶山天安煤业股份有限公司十矿职工。
被上诉人（原审被告）：平顶山市人民防空办公室。住所地：平顶山市新城区福佑路。组织机构代码：00545258-3。
法定代表人：张建民，主任。
委托代理人：付国防，平顶山市人民防空办公室副主任。
委托代理人：王鑫，河南靖和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：平顶山市人民政府。住所地：平顶山市新城区市政大楼。
法定代表人：周斌，代市长。
委托代理人：王琨，平顶山市人民政府工作人员。
上诉人平顶山天安煤业股份有限公司十矿（以下简称平煤十矿）因人防行政征收和行政复议一案，不服平顶山市新华区人民法院（2016）豫0402行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人平煤十矿上诉称：一、原审法院认定平煤十矿康顺佳苑小区未建设人防工程系违法行为错误，该小区工程系因客观地理条件无法建设人防工程，未建设行为符合人民防空法相关规定。康顺佳苑小区工程属于棚户区改造保障性住房，按照平顶山市人民政府批准，实行先建设后补办手续，建设行为得到了政府批准，系合法建设行为。二、平煤十矿康顺佳苑小区工程属于棚户区改造保障性住房，依据相关规定属于免征行政事业性收费项目，平顶山市人民防空办公室对该工程征收防空地下室易地建设费没有依据。三、平煤十矿康顺佳苑小区工程系民生工程，该工程自规划到建设均按照法律规定进行。平顶山市人民政府曾就该工程多次召开有关会议，平顶山市人民防空办公室多次派人参加会议并对实行先建设后补办相关手续的情况也是明知的，从未提出过异议，也未进行过处罚，是明知和默许的。平顶山市人民防空办公室以平煤十矿未提前进行申报为由进行处罚的理由不能成立。原审法院以违反立法目的为由判决驳回平煤十矿的诉讼请求错误。综上，请求：一、撤销平顶山市新华区人民法院（2016）豫0402行初249号行政判决；二、撤销平顶山市人民防空办公室作出的平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》；三、撤销平顶山市人民政府作出的平政复决[2016]20号《行政复议决定书》；四、依法改判平煤十矿不承担防空地下室易地建设费；五、判令本案一、二审诉讼费用由平顶山市人民防空办公室、平顶山市人民政府承担。
被上诉人平顶山市人民防空办公室答辩称：一、平顶山市人民防空办公室征收平煤十矿防空地下室易地建设费的决定系依据法律规定作出，征收程序合法，征收决定并无不当。平煤十矿2013年建设完成的民用建筑康顺佳苑小区工程，在建设完成后向平顶山市人民防空办公室递交相关申请，平顶山市人民防空办公室根据现场勘验拍照及勘验笔录，并结合相关书面材料确认平煤十矿建设的康顺佳苑小区工程没有建设防空地下室，且在建设前未按照法律规定进行申报审批。依照《中华人民共和国人民防空法》等相关规定，平煤十矿应当缴纳防空地下室易地建设费，遂对平煤十矿作出了缴费决定书。二、平煤十矿诉请撤销《缴纳防空地下室易地建设费决定书》所适用的依据错误，且没有效力。2008年《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发[2008]4号）第三条第九款明确规定要依法修建民用建筑防空地下室，从发布主体、发布时间、发布顺序上看均应以国发[2008]4号文为准，平煤十矿所诉请的依据不能成立。三、平煤十矿称其因地质条件不允许建设防空地下室的理由不能成立，平顶山市人民防空办公室对其征收防空地下室易地建设费符合法律规定。平煤十矿在建设康顺佳苑民用建筑前并未进行地质条件不允许建设人防地下室的地质勘验，也未在开工前向平顶山市人民防空办公室提出申请。且平煤十矿在建成上述建筑后递交申请时也未提交相关申请及报告，平煤十矿单方陈述其不具备建设条件明显与事实不符。平顶山市人民防空办公室经过现场实地勘察并依据施工图纸记载，决定征收平煤十矿防空地下室易地建设费合法。四、平煤十矿所称其未违法建设也未违反立法目的辩称理由不能成立。按照人民防空法规定，对城市新增的民用建筑未建设人防工程的行为即属违反法律规定。政府文件即使允许先开工建设但不代表政府允许违法不建设人防工程。惠民工程也不能违背人民防空法的立法目的和该法的强行性法律规定，不能牺牲人民群众的生命及财产安全。综上，平顶山市人民防空办公室作出的缴费决定合法，应依法驳回平煤十矿的上诉请求，维持原判。
被上诉人平顶山市人民政府答辩称：平顶山市人民政府的行政复议程序合法，其他意见与平顶山市人民防空办公室的答辩意见一致。
经审理查明:平顶山市人民防空办公室于2015年11月19日作出平人防易缴决字[2015]第03号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》，查明平煤十矿于2013年在平安大道东段南侧新建的康顺佳苑楼7栋11层（即康顺佳苑小区工程），应按照国家规定修建6级防空地下室3030.14m2但未修建。平顶山市人民防空办公室按照《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第二十八条、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办[2009]100号）第二条之规定，以上述缴费决定书决定:责令平煤十矿按照应建防空地下室面积3030.14m2×1500.00元/m2的标准，缴纳防空地下室易地建设费4545210元。平煤十矿不服平顶山市人民防空办公室作出的缴费决定，向平顶山市人民政府申请行政复议。平顶山市人民政府于2016年4月20日作出平政复决[2016]20号《行政复议决定书》，维持了平顶山市人民防空办公室作出的缴费决定。平煤十矿不服，提起本案行政诉讼，请求撤销缴费决定及复议决定。平顶山市新华区人民法院经审理于2016年11月9日作出（2016）豫0402行初249号行政判决，认为平煤十矿未经人民防空部门批准未建设人防工程的行为属于违法行为，不适用国家有关棚户区改造项目免收各种行政事业性收费的规定，平顶山市人民防空办公室作出的缴费决定合法，判决驳回了平煤十矿的诉讼请求。平煤十矿不服原审判决，向本院提起上诉。平煤十矿认为其康顺佳苑小区工程系因地质条件而不适于修建防空地下室，且该工程属于棚户区改造项目符合免征防空地下室易地建设费的相关规定，不应当予以缴纳防空地下室易地建设费。平顶山市人民防空办公室认为平煤十矿未依法办理人防审批手续，康顺佳苑小区工程项目不符合防空地下室易地建设费的减免规定，其对平煤十矿征收防空地下室易地建设费的行政行为合法。
本院认为:国务院、河南省人民政府、平顶山市人民政府均出台有关于加快推进棚户区改造工作的相关意见，制定了对棚户区改造项目免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金的税费减免政策规定。河南省人民政府颁布的《河南省人民防空工程管理办法》第十四条、第十五条也分别规定有因地质条件不适于修建防空地下室的情形和棚户区改造项目经批准可以免征防空地下室易地建设费的情形。本案中，平煤十矿康顺佳苑小区工程项目是否符合防空地下室易地建设费的减免规定，是本案双方当事人争议的焦点问题，也是判断本案被诉行政行为合法性的一个基础性问题。根据本案案情，一、平煤十矿康顺佳苑小区工程项目是否确实存在因地质条件不适于修建防空地下室情形的事实不清，双方当事人存在争议，而因地质条件不适于修建防空地下室的属于防空地下室易地建设费减免的先行条件之一，故应当依法予以查明。二、平住保办[2014]16号《平顶山市住房保障工作领导小组办公室关于保障性安居工程项目人防手续办理问题的请示》内容显示，由于国家、省、市住房保障政策与《河南省人民防空工程管理办法》对人防费用征收问题规定不一致，导致有关工程项目(其中包括平煤十矿康顺佳苑小区工程项目)无法办理人防工程及后续有关建设手续，严重影响了工程建设，河南省各地市正就有关问题向河南省人民政府反映，要求统一协调，统一政策，故平顶山市住房保障工作领导小组办公室建议平顶山市人民政府协调有关部门不将人防手续作为其他建设手续办理的前置条件，其他建设手续继续往下办理，待河南省人民政府将政策统一后，再行补办人防手续。根据上述请示内容，平顶山市人民政府对请示事项有无具体的意见或者是统一政策，平煤十矿未办理人防审批手续的原因及其有无过错，平顶山市人民防空办公室在作出行政处理时是否妥善考虑了当时政策因素及客观实际情况，应予作为判断本案被诉行政行为合法性的一并考虑因素，应当予以查明。综上，原审法院未对上述有关事实进行审查，原审判决认定事实不清，本院对本案应予撤销原审判决并发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销平顶山市新华区人民法院（2016）豫0402行初249号行政判决；
二、发回平顶山市新华区人民法院重审。
二审案件受理费50元，退还上诉人平顶山天安煤业股份有限公司十矿。
审判长 赵 益
审判员 张占帅
审判员 邹耀东
二〇一七年三月十六日
书记员 王亚倩
附法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。