浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙行终166号
上诉人（原审第三人）王瑞贤。
委托代理人程翔龙，浙江玉海律师事务所律师。
委托代理人孙婷婷，浙江溥原律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）瑞安市莘塍街道上村村民委员会，住所地浙江省瑞安市莘塍街道上村。
法定代表人李明柱，主任。
委托代理人周大红、余建飞，浙江安瑞律师事务所律师。
原审被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松路市政大院。
法定代表人陈胜峰，市长。
委托代理人王剑，瑞安市国土资源局副局长。
委托代理人林浩毅，浙江玉海律师事务所律师。
瑞安市莘塍街道上村村民委员会（以下简称上村村委会）诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2016年1月11日作出（2015）浙温行初字第288号行政判决。王瑞贤不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人王瑞贤及委托代理人程翔龙、孙婷婷，原审被告瑞安市政府的委托代理人王剑、林浩毅，被上诉人上村村委会的法定代表人李明柱及其委托代理人余建飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年，王瑞贤申请对坐落于瑞安市莘塍街道上村村工人路33-35号的土地进行使用权登记。同年9月19日，瑞安市政府核准登记，并核发瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证，登记内容为：土地使用权人为王瑞贤【注：土地使用权登记审批表载明土地使用权人姓名为“王瑞贤”，集体土地使用权证载明土地使用权人姓名为“王瑞贤（注：‘贤’字中的‘贝’写为繁体字的‘貝’）”】；坐落莘塍街道上村工人路33、35号；地号10-2-2-21；用途为住宅；使用权类型为集建拨用；面积173.70㎡。该登记档案中的土地使用权登记审批表记载的建筑占地面积为105.7平方米。瑞安市政府及王瑞贤承认该土地登记所涉的房屋共三间（包括35号房屋东首的一间）。2010年4月21日，王瑞贤以上述土地登记时将“王瑞贤”错误登记为“王瑞贤（注：‘贤’字中的‘贝’写为繁体字的‘貝’）”为由，申请土地使用权变更登记，并提供了用地权源证明和瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证作为权源依据。该用地权源证明载明“地籍号10-2-2-21”、“用地面积173.70㎡”，上村村委会在该证明上签署“同意上报补办登记……2010年3月19日”，并加盖公章。该土地登记档案中的界址点成果表、宗地草图的制作时间均为2010年4月16日，土地登记审批表没有记载建筑占地面积，土地登记申请书、宗地草图记载的建筑占地面积为138.89平方米。2010年5月6日，瑞安市政府核准办理姓名变更引起的土地登记，将土地使用者“王瑞贤（注：‘贤’字中的‘贝’写为繁体字的‘貝’）”变更为“王瑞贤”，并向王瑞贤核发了瑞集用（2010）第202-0506号集体土地使用证，登记内容为：土地使用权人为王瑞贤；坐落莘塍街道上村工人路；地号202-3-10（注：原地号10-2-2-21）；用途为住宅；使用权类型为集建拨用；面积173.70平方米。2015年7月13日，上村村委会以瑞安市政府核准登记瑞集用（2010）第202-0506号集体土地使用权证的行政行为侵害集体土地使用权为由，请求撤销该土地登记行为。另查明，坐落于瑞安市莘塍街道上村村工人路33-35号房屋所有权登记的总建筑面积为303.96平方米，层数为3层。1999年期间，王瑞贤担任上村村委会主任职务。上村党支部的个别委员因在2010年3月王瑞贤办理土地登记时没有正确履行职责，瑞安市莘塍街道工委曾于2015年8月对相关人员处以党纪处分。本院已于2015年12月21日作出（2015）浙温行初字第289号行政判决，确认瑞安市人民政府于1999年2月5日向第三人王瑞贤核发瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证的行政行为违法。
原审法院认为，根据《土地登记办法》第十五条第一款第（四）项的规定，地上附着物情况是土地登记簿应当载明的内容之一。鉴于原登记和变更登记记载的建筑占地面积分别为105.7平方米、138.89平方米，可见与原登记相比，涉案变更登记增加了地上附着物的占地面积，两次登记的地上附属物情况发生了变化。因此，涉案变更登记已改变原登记的内容，应认定变更登记与上村村委会具有法律上的利害关系。瑞安市政府及王瑞贤主张涉案变更登记与上村村委会没有利害关系，并据此主张驳回起诉，缺乏法律依据，本院不予支持。上村村委会于2010年3月19日在用地权源证明上签署“同意上报补办登记”的意见，可认定上村村委会知道王瑞贤申请土地登记的事实。鉴于当事人提出土地登记申请，并不表明一定核准登记，故不能推定上村村委会当时已知道或者应当知道被诉行政行为的内容及作出时间。因此，瑞安市政府及王瑞贤主张上村村委会提起本案诉讼已超过起诉期限，缺乏事实依据，不予支持。涉案的瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证系被诉土地变更登记的权源依据，鉴于本院已判决确认瑞安市政府核发瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证的行政行为违法，故应予撤销被诉土地变更登记行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告瑞安市人民政府于2010年5月6日向第三人王瑞贤核发瑞集用（2010）第202-0506号集体土地使用权证的行政行为。
王瑞贤上诉称：一、被上诉人瑞安市莘塍街道上村村民委员会在提起本案诉讼时已经明显超过了起诉期限。首先在1999年1月23号有该村委会出具《证明》，证明该诉争土地确系于1981年2月份由上诉人建造房屋进行使用，土地面积为175平方米。而后在2010年3月19号办理姓名变更登记过程中，又一次出具证明证实该诉争土地确系上诉人合法取得，用地面积173.7平方米。从上述2次由被上诉人上村村委会出具的证明来看，对于土地登记的核准内容，虽然说第一次出具证明之时，确有可能不是明知一定会核准登记和核准登记的具体内容，但是第二次在办理姓名变更登记过程中应该已经知道第一次核准登记的具体内容和已经获得核准登记的具体情况。因为没有已经核准登记的事实前提和已获知登记的内容根本不会有办理姓名变更的前提条件，所以对于上诉人以已经通过申请获得核准登记以及核准登记的具体内容，在第二次由被上诉人上村村委会出具证明之时，应该已经获知申请人获得核准登记以及核准登记的内容，故此应该开始计算起诉期限。为此本案中被上诉人于2015年7月13日提出诉讼应该明显已经超过起诉期限。其次，对于上诉人在1999年期间担任村干部的情况应该属实。但是在2010年已经不再担任村干部，所以一审认定由于上诉人是村干部尚不足以认定被上诉人上村村委会知道或者应当知道土地登记之事实。对此，上诉人认为虽然说上诉人在一段时间内确实担任过村干部，但是村干部也是一个公民，对于作为一个公民的上诉人在办理相关申请手续过程中，同样根据法律规定由村委会出具相关证明材料，且相关办理均是以合法为前提。为此，起诉期限不应该由于上诉人的身份特殊而区别对待。更何况后来上诉人不再一直担任村干部。总之，对于上述的认定一审法院有失偏颇。二、原（2015）浙温行初字第289号行政判决书之判决至今尚未生效，且原认定违法的主要事实即关于核准登记前需要公告前置程序的规定之问题，也应该是合法已经履行。首先，在申请人申请登记之时，恰逢瑞安市范围内土地权属登记的一个相当普遍热潮过程中，每村每户都积极响应市政府的号召，进行土地普查和土地登记，为此公告的形式均是以村居为单位，进行统一集中公告，将每一个村居的每户居民、村民的登记内容包括使用者的姓名、地址、权属性质、面积、坐落以及提出异议的期限、方式和受理机关等等事项均在公告栏里面进行粘贴公告。这个公告事实，应该说在瑞安范围内的每个公民都是记忆犹新的，所以在一审过程中，被上诉人瑞安市莘塍街道上村村民委员会没有就此提出异议。所以可以认定被上诉人瑞安市人民政府已经履行了公告的前置程序。其次，由于年代较为久远，而且对于统一粘贴的公告无法保存等客观原因，造成在每一个不同权利人的登记卷宗内不可能进行存档。且在一审的过程当中，由于被上诉人瑞安市莘塍街道上村村民委员会没有提出该方面的异议，且一审法院也没有询问公告的相关事宜，所以导致了被上诉人瑞安市人民政府没有对此进行说明。故此，一审法院以程序违法确认撤销具体行政行为存在一定的不合法性。另外，如果相同事由的行政诉讼一审法院均据此予以确认违法或撤销的话，那么在瑞安市范围内同时期核准颁发土体使用权证的具体行政行为均会由此被认定为违法或撤销，那么由此所带来的法律后果是不可估量的。所以由于特殊时期和特殊原因所造成的瑕疵，应该因地制宜的实事求是的加以区别对待，从而客观的认定历史原因所造成的实际情况。三、原判决认定原登记和变更登记记载的建筑占地面积发生变化。上诉人认为，该土地仅是地上附属物的情况发生变化，并非占地面积发生变化。且变更登记只是将土地使用者的名字变更，并不涉及土地占地面积。故本案中具体行政行为即对姓名中繁体字进行更正登记，与被上诉人瑞安市莘塍街道上村村民委员会之间不存在事实上的利害关系。综上，请求撤销原判，依法改判驳回上村村委会的起诉。
上村村委会未在法定期限内提交答辩状，在二审庭审中辩称：一、上诉人以上村村委会出具用地权源证明的时间开始起算起诉期限，提出上村村委会已超过起诉期限的理由不能成立。第一，从实际情况看，上诉人1999年担任村长时为自己出具证明办理土地证，村集体并不知情。2010年上诉人隐瞒了自己曾经办理过土地证的事实，村集体不知情的情况下出具了权源证明。前后两次发证未进行公告。从2010年的用地权源证明看，村的意见是同意上报补办登记，很明显村委会根本不知道该证明是用于姓名变更登记。第二，从举证责任角度看，上诉人认为村委会超过法定起诉期限的，应由上诉人承担举证责任。用地权源证明不能作为村委会知道或应当知道行政行为内容的证明材料，上诉人也没有提供其他证据材料。上述证据材料只能证明村委会知道上诉人申请登记的事实，不能证明村委会已经知道或者应当知道被诉行政行为的内容及作出时间。本案中，村委会是2015年6月才知道被诉行政行为内容，于同年7月向法院起诉，不存在超过起诉期限的问题。二、上诉人提出瑞安市政府已经履行公告程序的上诉理由不成立。三、上诉人提出的土地占地面积未发生变化，仅为名字变更登记的上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
瑞安市人民政府答辩称：一、答辩人同意上诉人王瑞贤关于原审原告已经超过起诉期限的上诉主张。第三人曾经于1999年办理涉案宅基地土地使用权登记手续，因土地登记证书上的姓名变更需要，原审原告于2010年3月19日又重新出具了《用地权源证明》、于2010年4月16日出具了《证明》供上诉人王瑞贤办理土地登记证书姓名更正登记，在该《用地权源证明》中详细记载了涉案宅基地的地籍号、用地面积、坐落位置以及四至情况，这些记载的内容与被诉土地登记证书记载的内容完全一致。可认定被上诉人上村村委会应当已经知道1999年土地登记内容。且被上诉人作为集体经济组织，出于基层群众自治管理需要，对本村集体宅基地登记情况一般都是十分了解的，且应当知道上诉人于2010年办理的姓名变更登记在合理期限内会获得核准，据此，被上诉人最迟在2010年12月就已经知道被诉行政行为内容，其起诉已经超过两年最长期限。二、被上诉人与被诉行政行为不具有利害关系。1、上诉人于1999年办理的土地证书将权利人王瑞贤姓名中的“贤”字下部“贝”书写成繁体的“貝”，该情形与《国家通用语言文字法》第九条要求规范使用汉字的要求不符。据此，上诉人申请姓名变更登记是符合法律规定的。但姓名变更登记并未改变原土地登记行为所确认的宅基地面积、位置、用途等内容，故而，该变更登记与被上诉人不存在利害关系，原审原告对本案被诉行政行为不享有诉权。2、原审法院以本案变更登记增加地上附着物占地面积为由，认定原审原告与本案变更登记具有利害关系，该裁判理由值得商榷。首先，根据《土地登记办法》第二条规定，土地登记是将土地权利记载于土地登记薄公示的行为。土地登记行为的标的是土地权利，而不是对地上附着物进行登记。因此，土地登记薄上记载的地上附着物情况与原审原告的集体土地所有权之间是没有关联的。其次，两次登记材料中出现的附着物记载情况发生变化，实际上分别因宅基地附属用地的认识和理解不同以及测绘技术变化所致，该现象不属于土地变更登记，对当事人及利害关系人的土地权利不产生任何影响。1999年土地登记中的《宗地草图》记载的建筑占地面积145.7㎡是将附属用地在内的三间建筑占地面积均计算在内，包括：三层二间建筑占地105.7㎡（长度为15.1米，宽度合计7米，15.1米×7米＝105.7㎡，即《土地登记申请书》记载的建筑占地面积），以及附属用地（第三间）的建筑占地面积40.02㎡（长度13.8米、宽度2.9米）。1999年《土地登记申请书》及《土地登记审批表》仅记载二间三层的建筑占地面积105.7㎡，未将第三间附属用地的建筑占地面积计算在内。这种现象是因为农村宅基地登记中对附属用地的建筑占地在理解和认识上存在差异所致。农村宅基地因农业生产需要，在习惯上除房屋建筑占地之外，在屋前屋后或左右都存在“宅边地”作为附属房屋或设施用地，该类附属用地也属于农村宅基地面积范围之内。如涉案的东首第三间宽度仅为2.9米，未达到农村房屋一自然间宽度需超过3.3米的习惯性标准，对这类附属房屋用地，在农村习惯上一般不作为正屋处理，只能作为附属用地。但是，在土地登记材料中是否将该类附属用地的建筑占地计入该户总建筑占地面积，在实际理解上有不同的认识，故而在材料中会出现有时计入有时不计入的差异现象。2010年办理的变更登记即本案土地登记材料记载的建筑占地面积138.89㎡，实际上就是1999年土地登记材料《宗地草图》记载的建筑占地面积145.7㎡，两者的误差原因是1999年测绘是用手工皮尺测量，2010年是委托专业测绘机构用电子设备测量，因精确度不同，故而导致数据有误差，但建筑占地面积的误差，并不影响当事人的权利义务关系。三、本案变更登记符合法律规定。因上诉人在1999年土地登记中使用的姓名不规范，答辩人据此准予变更登记，符合法律规定。综上，答辩人同意上诉人的上诉主张，望二审法院撤销原审判决，裁定驳回原审原告的起诉。
二审庭审中，本院围绕被上诉人上村村委会与被诉土地登记行政行为是否有利害关系、其是否超过法定起诉期限，以及被诉土地登记行为是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。另查明，上村村委会诉瑞安市政府瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证一案，原审法院于2015年12月21日作出（2015）浙温行初字第289号行政判决，确认该核发土地证的行政行为违法。王瑞贤不服，提出上诉。本院经审理于2016年3月30日作出（2016）浙行终60号行政判决，以“被诉颁证行为认定权属不清，主要证据不足”为理由，驳回上诉，维持原判。
本院认为，涉案土地系上诉人王瑞贤所在村集体所有。瑞安市人民政府于1999年2月5日作出涉案准予登记发证的《土地使用权登记审批表》载明：使用权面积为173.70平方米，建筑占地面积为105.7平方米。而其于2010年5月6日作出被诉准予变更登记发证的《土地登记审批表》载明的土地使用权面积虽与原证相同，但载明的建筑占地面积为138.89平方米。因此，被诉土地变更登记已改变原登记的相关内容，被上诉人上村村委会与被诉的土地变更登记行为有利害关系，其对被诉变更登记发证行为提起诉讼，具有原告主体资格。上诉人王瑞贤及原审被告瑞安市政府诉称上村村委会与被诉变更登记行为没有利害关系的理由，与查明的事实不符。被上诉人上村村委会于2010年3月19日在《用地权源证明》上签署意见“同意上报补办登记”，以及于同年4月16日出具的有关王瑞贤名字之《证明》，尚不足以认定被上诉人已经知道被诉土地变更登记发证行为。王瑞贤诉称“上村村委会在出具上述《证明》时应当知道被诉土地变更登记发证行为内容，其于2015年7月13日提起诉讼明显超过起诉期限”的理由，缺乏相应依据。由于涉案原土地登记发证行为因“权属不清，主要证据不足”已被人民法院生效判决确认违法，故原审判决撤销被诉土地发证行为并无不当，依法应予以维持。王瑞贤的上诉理由不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王瑞贤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二○一六年四月十九日
书记员韦若莎