海南省高级人民法院
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（2017）琼行终195号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终195号
上诉人(原审原告)卢老琼，男，1931年5月7日出生，汉族，住东方市。
上诉人(原审原告)杨成连，女，1934年8月11日出生，汉族，住东方市。
上诉人(原审原告)卢宝兴，男，1979年5月10日出生，汉族，住东方市。
上诉人(原审原告)汤胜交，男，1980年4月4日出生，汉族，住东方市。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托代理人蔡文华，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人林云，该市农业局工作人员。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府。
法定代表人刘赐贵，省长。
委托代理人袁晶，海南省人民政府法制办工作人员。
原审第三人中国人民武装警察部队东方边防支队。
法定代表人王贵，该队支队长。
委托代理人宋清，中国人民武装警察部队东方边防支队参谋。
上诉人卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交（以下简称卢老琼等四人）因与被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人中国人民武装警察部队东方边防支队（以下简称东方边防支队）土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初369号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月9日立案受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为:一、东方市政府于2015年12月1日作出东府行决字[2015]5号《东方市人民政府关于注销皇宁村卢老琼农村土地承包经营权证的决定书》（以下简称5号《决定书》），认定卢老琼持有的东方市农地承包权（八所镇）第0510411号《农村土地承包经营权证》（以下简称第0510411号《承包经营权证》）项下的承包地块”秧藤园”面积44亩，在2005年9月换发新的土地承包经营权证前就已被征用，土地性质已经由皇宁村集体所有土地转化为国有土地，遂依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（三）项的规定，决定注销卢老琼持有的第0510411号《承包经营权证》，并对该证中其它地块按此次农村土地承包经营权确权登记程序予以登记发证。二、海南省政府于2016年10月14日作出琼府复决[2016]139号《行政复议决定书》（简称139号《复议决定》），维持了东方市政府作出的5号《决定书》。
原审查明，1998年，东方市政府与海南西环实业有限公司（简称西环公司）签订公路建设投资合同书及补充协议，约定相关路段建设的全部资金由西环公司投入，东方市政府给西环公司出让九龙路两侧沿线300米以内空地，以补偿西环公司建设投资。之后，原东方市国土环境资源局与东方市八所镇皇宁村委会（以下简称皇宁村委会）签订《征（拨）土地协议书》，征收皇宁村委会位于九龙下路北侧路段25.4582公顷土地（约合381.87亩）。2001年9月4日，原海南省国土环境资源厅作出琼土环资函[2001]303号《海南省国土环境资源厅关于补办海南西环实业有限公司用地手续的复函》。2001年9月，东方市政府向西环公司颁发了东方国用（八所）字第6151号《国有土地使用证》（简称6151号土地证）。2005年9月30日，东方市政府向卢老琼颁发第0510411号《承包经营权证》，共有人为杨成连、卢宝兴、汤胜交，承包方式为家庭承包，登记承包地总面积49.66亩，承包地块8块，其中登记的第六宗地为”秧藤园”，面积44亩，但无四至范围，承包期限为1997年12月31日至2027年12月31日止。2013年5月29日，东方市政府作出东府函[2013]159号《东方市人民政府关于市边防支队机关营房项目用地供地手续的批复》，同意向东方边防支队机关营房项目用地供地。2013年6月20日，东方市政府签发了《国有建设用地划拨决定书》（编号：海南东方2013-09号）。2013年8月6日，东方市政府向东方边防支队颁发东方国用第000022号《国有土地使用证》（简称22号《土地证》）。2015年初，东方边防支队对其持有的22号《土地证》项下土地进行开发建设，卢老琼等四人予以阻拦，遂引发纠纷。随后，东方边防支队向东方市政府申请注销卢老琼等四人持有的第0510411号《承包经营权证》。东方市政府受理该申请后，责令东方市农业局就该争议进行调查。东方市农业局工作人员于2015年7月9日对卢老琼进行询问，听取其陈述意见，并组织卢老琼与东方边防支队进行实地勘察。根据卢老琼的指界坐标，东方市政府将第0510411号《承包经营权证》项下”秧藤园”44亩承包地的范围与东方边防支队持有的22号《土地证》以及西环公司持有的6151号土地证进行套图后，制定了《东方市边防支队机关营房项目用地与卢老琼承包地示意图》。该图显示第0510411号《承包经营权证》项下”秧藤园”44亩承包地在西环公司持有的6151号土地证的用地范围内，并与东方边防支队持有的22号《土地证》项下22.15亩土地重合。东方市政府遂根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（三）项的规定，于2015年12月1日作出5号《决定书》，决定注销第0510411号《承包经营权证》，并对该证中其它地块按此次农村土地承包经营权确权登记程序予以登记发证。2015年12月3日，东方市政府将5号《决定书》送达卢老琼等四人。2015年12月8日，东方市政府在《海南日报》上刊登了《东方市人民政府关于注销农村土地承包经营权证的公告》。卢老琼等四人不服，向海南省政府申请复议。海南省政府受理该复议申请后，进行了听证，经审查后作出139号《复议决定》，维持了东方市政府作出的5号《决定书》。卢老琼等四人仍不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销东方市政府作出的5号《决定书》；二、撤销海南省政府作出的139号《复议决定》。
另查明，涉及”秧藤园”44亩土地的征收补偿问题，卢老琼等四人已另案提起诉讼，原审法院于2016年11月28日对该案作出（2016）琼97行初166号行政判决。
原审认为，本案争议焦点主要有：一、东方市政府作出5号《决定书》的合法性问题；二、海南省政府作出139号《复议决定》的合法性问题。
关于东方市政府作出5号《决定书》的合法性问题。首先，从本案查明的事实来看，涉案的”秧藤园”44亩土地早于2001年就已经被征收为国有土地，西环公司早在卢老琼等四人取得第0510411号《承包经营权证》之前，就已经取得东方市政府颁发的6151号土地证，故5号《决定书》认定事实清楚，所依据的证据确实充分。卢老琼等四人认为东方市政府在对”秧藤园”44亩土地进行征收时没有对其进行补偿，在补偿没有到位的情况下注销第0510411号《承包经营权证》违法。由于涉及”秧藤园”44亩土地的征收补偿问题，卢老琼等四人已另案提起诉讼，东方市政府是否足额支付相关补偿款不影响”秧藤园”44亩土地已经被征收为国有土地的事实，故卢老琼等四人该主张的理由不成立。其次，东方市政府在作出5号《决定书》前已经对卢老琼进行询问，组织卢老琼进行现场指界并制作了勘察平面图；作出5号《决定书》注销第0510411号《承包经营权证》后，在《海南日报》上进行了公告，对该证中涉及”秧藤园”44亩土地以外的其它地块的登记发证问题也进行了妥善处理。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条”符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”的规定，东方市政府作出5号《决定书》符合法定程序。卢老琼等四人认为东方市政府注销第0510411号《承包经营权证》前应根据《中华人民共和国行政许可法》的规定进行公开听证，该主张系卢老琼等四人对法律适用的错误理解，于法无据，不予支持。最后，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（三）项的规定，由于涉案的”秧藤园”44亩土地被依法征收为国有土地，卢老琼等四人已经丧失对该地的承包经营权，对第0510411号《承包经营权证》应依法予以收回。在卢老琼等四人无正当理由拒绝交回第0510411号《承包经营权证》的情况下，东方市政府有权依法对该证进行注销并予以公告，故东方市政府作出的5号《决定书》虽然在法律适用上遗漏了引用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条的规定，但其注销第0510411号《承包经营权证》的行为并无不当。
关于海南省政府作出139号《复议决定》的合法性问题。海南省政府在受理卢老琼等四人提出的复议申请后，依法进行了听证，在充分听取各方当事人的意见后，结合各方当事人提交的证据进行复议审查，其作出139号《复议决定》符合法定程序，复议结果亦无不当。
综上所述，东方市政府作出5号《决定书》认定事实的主要证据充足，符合法定程序，其注销第0510411号《承包经营权证》并无不当。海南省政府作出139号《复议决定》符合法定程序，其复议结果亦无不当。卢老琼等四人的诉求理由不成立，诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交负担。
上诉人卢老琼等四人上诉称，一、东方市政府未支付卢老琼等四人安置补助费和青苗补偿费，不能依照《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定注销卢老琼的第0510411号《承包经营权证》。二、本案东方市政府撤销卢老琼登记在先的第0510411号《承包经营权证》是应东方边防支队申请的行政许可行为，东方市政府未依照《中华人民共和国行政许可法》的规定举行听证就注销卢老琼的第0510411号《承包经营权证》，程序违法。三、本案的行政复议应当等待相关案件的审理结果，海南省政府未中止复议即作出复议决定，程序严重违法。综上，请求撤销原审判决，撤销东方市政府作出的5号《决定书》，撤销海南省政府作出的139号《复议决定》。
被上诉人东方市政府答辩称，一、上诉人卢老琼等四人主张的东方市政府未支付征收涉案土地安置补助费和青苗补偿费不符合事实，海南省高级人民法院作出的（2017）琼行终23号生效行政判决已确认支付了上述费用。二、上诉人卢老琼等四人主张东方市政府撤销卢老琼第0510411号《承包经营权证》的行为是行政许可行为没有法律依据。东方市政府作出的5号《决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原审判决结果并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人海南省政府答辩称，一、东方市政府作出的5号《决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。二、海南省政府作出的139号《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人东方边防支队述称，一、涉案的44亩”秧藤园”于2001年就被征收为国有土地，西环公司在卢老琼等四人取得第0510411号《承包经营权证》前就已经取得东方市政府颁发的6151号土地证。东方市政府作出的5号《决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法。二、卢老琼等四人提起的另案系请求法院确认东方市政府征收涉案土地行政行为违法，并要求支付土地安置补助费和青苗补偿费，该案的审理结果与东方市政府注销卢老琼的第0510411号《承包经营权证》无关，本案不必以该案的审理结果为依据，海南省政府无须中止对东方市政府注销行为的行政复议，故海南省政府作出的139号《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。
二审查明，本院于2017年3月24日作出（2017）琼行终23号生效行政判决，认定东方市政府对征收皇宁村委会含本案涉案44亩”秧藤园”土地在内的25.4582公顷土地已基本支付完征地补偿款（差额47873.25元另补发），驳回卢老琼一家要求东方市政府支付44亩土地的安置补助费、青苗补偿费及相应逾期利息及滞纳金的诉讼请求。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点为：东方市政府作出5号《决定书》是否合法；海南省政府作出139号《复议决定》是否合法。
卢老琼等四人认为东方市政府未向其足额支付安置补助费和青苗补偿费，不能依照《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定行使注销行为，注销行为适用法律错误。根据本案查明的事实，东方市政府于2001年征收了皇宁村委会含本案涉案的44亩”秧藤园”土地在内的25.4582公顷土地，并已基本支付完征地补偿款，本案涉案土地已转为国有土地。卢老琼等四人对该征收事实亦无异议。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条的规定，东方市政府有权收回卢老琼的土地承包经营权证。卢老琼等四人认为东方市政府未足额向其支付征地安置补助费和青苗补偿款，系另一法律关系，但并不构成东方市政府不能注销其《承包经营权证》的正当理由。卢老琼等四人在提起本案诉讼的同时，已就该项请求另案提起诉讼，本院对该案已作出二审生效判决，确认征地补偿款已基本支付完，并为卢老琼等四人释明了权利救济途径。卢老琼等四人不交回《承包经营权证》，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条”符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”的规定，东方市政府有权依法注销其《承包经营权证》。东方市政府在对卢老琼等四人进行询问，组织卢老琼进行现场指界并制作了勘察平面图后作出5号《决定书》，注销第0510411号《承包经营权证》，并对该证中44亩”秧藤园”以外的其它地块的登记发证作出了妥善处理，随后将5号《决定书》在《海南日报》上进行了公告。虽然，东方市政府作出5号《决定书》在法律适用上遗漏了引用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条，但该注销决定证据充分，程序合法，结果并无不当。
东方市政府注销第0510411号《承包经营权证》是依职权行使的土地行政登记行为，不属于行政许可行为。卢老琼等四人认为该注销行为系行政许可行为，未依照《中华人民共和国行政许可法》的规定进行听证，系对该注销行为定性的错误解读，该主张于法无据。因此，卢老琼等四人主张东方市政府注销其《承包经营权证》程序违法的理由不成立。
海南省政府在受理卢老琼等四人提出的复议申请后，依法进行听证，充分听取双方当事人的意见后，结合双方当事人提交的证据进行复议审查，其作出139号《复议决定》程序合法。卢老琼等四人认为，海南省政府对本案的复议结果应当等待其另诉东方市政府征收其44亩”秧藤园”承包地未足额支付安置补助费和地上青苗补偿费的行为违法一案的审理结果，海南省政府未中止复议即作出复议决定程序严重违法。但该案的审理结果并不影响本案的审理，结合前述分析，卢老琼等四人关于海南省政府作出139号《复议决定》程序违法的主张没有法律依据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人卢老琼等四人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交负担。
本判决为终审判决。
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审判长朱望锋
审判员陈焱
审判员聂海波
书记员陈欣欣
附：本判决适用的相关法律条文
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（五）准许或者不准许撤诉；[ly] （六）中止或者终结诉讼；[ly] （七）补正判决书中的笔误；[ly] （八）中止或者终结执行；[ly]
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