广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终162号
上诉人（原审被告):广州市国土资源和规划委员会。住所地:广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：寻伟斌，该委工作人员。
委托代理人：龚军伟，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告)：广州市蓝奥体育产业服务有限公司。住所地：广州市番禺区化龙镇金山大道农业大观园路段处。
法定代表人：李翠华，总经理。
委托代理人：黄宗强，广东思辰律师事务所律师。
委托代理人：何倩平，广东思辰律师事务所实习律师。
上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）因与被上诉人广州市蓝奥体育产业服务有限公司（以下简称蓝奥公司）违法用地行政处罚一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1735号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：1994年9月2日，广州市番禺区化龙镇草堂村股份合作经济社（原番禺市化龙镇草堂村经济发展公司）与化龙农业公司签订合同，约定将座落在镇林场附近的草堂村山塘（面积约50亩）出租给化龙农业公司使用，租用期为20年。1995年10月24日，原番禺市化龙镇潭山村经济合作社与化龙农业公司签订《山坡地承包合同》，约定将潭山村所属土名为黄岗、潭山岗、欧岗和马石岗的可耕地面积171.26亩、公益生态林发包给化龙农业公司，承包期为30年。1996年5月1日，原番禺市化龙镇明经村经济合作社与与化龙农业公司签订《山坡地发包合同》，约定将位于明经村所属土名为明经林场的山坡地面积共计150.17亩发包给化龙农业公司，发包期为30年。2002年11月18日，化龙农业公司与蓝奥公司签订《山坡地发包合同》，约定化龙农业公司将化龙镇所属山坡地共计面积378.73亩和草堂大山塘南边鱼塘面积45亩发包给蓝奥公司开发农业旅游项目及其相关配套设施。承包场地址：1、潭山村所属下黄岗山坡地，东至水塘（金山大道）、南至东庄潭山机耕路、西至水塘、北至水塘，面积177.13亩；2、化龙农业公司自有大鸦岗南侧坡地，东至大街雄果场边、南至草堂大山塘、西至草堂大山塘、北至苏满良基地交界处，面积17.26亩；3、明经林场坡地（包括蒙坚橙地），位于化龙××技术开发区内，东至明经林场入口机耕路、南至鱼塘边、西至大鸦岗、北至鱼塘边，面积184.34亩；4、草堂山塘南边鱼塘一个，面积45亩。承包期限从2002年12月1日起至2025年6月30日止。蓝奥公司从2002年起在上述承包的土地上开始打造蓝澳体育旅游公园。
2016年2月22日，广州市国规委作出穗国土资罚告〔2016〕2号《行政处罚告知书》，该告知书内容为告知拟对蓝奥公司作出行政处罚的事实和依据以及享有的陈述和申辩权利。2016年2月22日，广州市国规委作出穗国土资听告〔2016〕2号《行政处罚听证告知书》，该听证告知书内容为告知拟对蓝奥体育作出行政处罚的事实和依据以及享有的听证权利。2016年2月23日，广州市国规委将上述《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》张贴在广州市番禺区化龙镇金山大道西北侧蓝澳体育旅游公园大门外的挂有“蓝澳体育旅游公园、中国紧急救援广东基地”字样的水泥墙上，作为留置送达给蓝奥公司。
2016年3月1日，广州市国规委作出穗国土资罚[2016]2号《行政处罚决定书》，主要内容为：“我委于2015年10月15日对你公司非法占地和违法出租农村集体农用地用于非农业建设一案立案调查。你公司于2003年起在承租的位于广州市番禺区化龙镇潭山村、明经村和草堂村的461.49亩农村集体土地上进行非农业建设，共占用土地82.24亩，土地利用总体规划为农用地82.06亩、公路用地0.18亩，土地利用现状地类为农用地77.29亩、建设用地4.95亩。建成了房屋、机场跑道、人工草坪等建（构）筑物。你公司在未依法取得建设用地批准手续的情况下擅自实施上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。你公司于2014年7月，将承租的461.49亩农村集体所有土地中的150亩土地（包括你公司在该地块范围内非法占地新建的建筑物和构筑物）出租给广东白云通用航空有限公司用于非农业建设，截至2015年12月21日，共收取租金2864108.5元，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和六十三条的规定。上述违法事实有询问笔录、土地勘测定界报告书、土地租赁相关合同、土地租赁收益凭证等证据证实。我委已于2016年2月22日依法向你公司进行了处罚告知及听证告知，你公司未在期限内进行陈述、申辩，也未申请听证。对于你公司非法占地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的82.24亩土地。2.拆除在非法占用的82.06亩土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的0.18亩土地上新建的建筑物和其他设施。3.对违法占用82.24亩土地的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款金额1096588.2元（壹佰零九万陆仟伍佰捌拾捌元贰角整）。对于你公司的违法出租农村集体土地用于非农业建设的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定处罚如下：1.责令改正违法行为；2.没收违法所得2864108.5元（贰佰捌拾陆万肆仟壹佰零捌元伍角整）；3.并处违法所得20%的罚款，共计罚款金额572821.7元（伍拾柒万贰仟捌佰贰拾壹元柒角整）。”2016年3月2日，广州市国规委将上述《行政处罚决定书》张贴在广州市番禺区化龙镇金山大道西北侧蓝澳体育旅游公园大门外的挂有“蓝澳体育旅游公园、中国紧急救援广东基地”字样的水泥墙上，作为留置送达给蓝奥公司。
原审法院认为：关于广州市国规委送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》的方式是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。第二十八条第一款规定：对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。本案中，蓝澳体育旅游公园大门外的水泥墙并非蓝奥公司的住所地或办公地址，广州市国规委以留置送达方式将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》张贴在水泥墙上不符合法律规定的送达方式，蓝奥公司亦提出没有收到上述文书，故广州市国规委对上述文书没有进行合法送达，不能视为送达。
《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，广州市国规委送达不合法，不能认定广州市国规委在作出行政处罚决定之前已经向蓝奥公司履行了法定的告知义务，行政处罚决定未能生效。根据上述规定，广州市国规委作出行政处罚决定之前没有告知蓝奥公司享有陈述和申辩的权利，也没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销广州市国规委于2016年3月1日作出的穗国土资罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》。本案受理费50元由广州市国规委负担。
上诉人广州市国规委不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人态度恶劣、拒不配合导致行政处罚相关文书无法直接送达。被上诉人的实际控制人李毅，在行政处罚案件查处的早期，上诉人多次通过电话联系李毅，其亦配合上诉人制作询问笔录，进行违法用地现场勘测指界等。但在送达涉案处罚的相关法律文书过程中，上诉人多次拨打李毅手机，其不再接听。经办人多次发送短信告知李毅《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》的内容，其后李毅编队经办人多次短信、电话进行骚扰。李毅上述行为导致正常的直接送达工作无法开展。二、被上诉人工商登记地址不详尽导致行政处罚相关文书无法邮寄送达。被上诉人的《营业执照》登记的住所地为“广州市番禺区化龙镇金山大道农业大观园路段处”。上诉人曾试图以邮寄送达相关法律文书，但邮政部门以该地址不清晰不详尽为由，拒绝邮寄。上诉人多次委派工作人员在该地段搜索被上诉人办公场所，试图直接送达，但未能找到。三、蓝澳体育旅游公园是在上诉人行政处罚程序中获悉唯一可以送达的场所。铭牌墙是被上诉人经营场所的重要组成部分，是违法用地行为发生地，亦与被上诉人工商登记地址一致。蓝澳体育旅游公园是被上诉人的主要经营场所，是违法用地行为发生地，也在被上诉人工商登记地址“广州市番禺区化龙镇金山大道农业大观园路段处”范围内。一审法院在违法用地现场勘测时已确认，上诉人张贴有关法律文书的墙体清晰印有“蓝澳体育旅游公园”字样。这面墙体是被上诉人的铭牌墙，是被上诉人的“脸面”，毫无疑问构成被上诉人住所、办公场所或经营场所的组成部分。上诉人由于被上诉人的原因不能直接送达、邮寄送达的情况下，将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》张贴于此铭牌墙之前，均先致电被上诉人的实际控制人李毅，在对方拒绝接听，邀请基层组织代表到现场见证，说明情况，在送达回证上记名事由和日期，由送达人、见证签名，把法律文书留在被上诉人的住所和违法用地现场，牌照留证，是合法的留置送达。上诉人认为，送达的要义在于“达”，即有关文书或信息到达受送达人，而上诉人在本案行政处罚程序中已经履行送达工作。综上，上诉人在行政处罚案件查处过程中的送达程序是合法有效的，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人蓝奥公司辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉所称的理由缺乏事实依据和法律依据。上诉人称李毅是被上诉人的实际控制人，该观点无事实依据。上诉人完全可以通过公开的商事登记信息知悉被上诉人的法定代表人是李翠华以及其联系方式，但上诉人从未与李翠华联系，故李毅态度是否恶劣、是否配合送达并不能代表被上诉人，并且亦无法律规定行政行为相对人一定要配合行政机关送达。上诉人称无法邮寄送达且认定蓝澳体育旅游公园是上诉人处罚程序中唯一可以送达的场所，然而该公园与被上诉人的住所地或办公地址距离超过一公里以上，上诉人的送达方式明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定。二、上诉人作出的行政处罚决定与客观事实不符，导致该处罚行为缺乏证据且程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条、第四十二条第一款以及《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条第一款的规定，国土资源行政主管部门拟对违法行为作出较大数额罚款的行政处罚前，应当作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并按照法律规定的方式向当事人进行送达，以保障当事人的陈述权和申辩权。本案中，被上诉人经营的蓝澳体育旅游公园大门外的水泥墙并非被上诉人的住所地或办公地址，上诉人将上述法律文书张贴在该公园大门外的水泥墙上，不符合法律规定的送达方式，被上诉人亦提出没有收到上述文书，故应当认定上诉人对上述文书没有进行合法送达。原审法院认定上诉人作出行政处罚决定之前没有告知被上诉人享有陈述和申辩的权利，也没有告知听证权利，违反了法定程序，并判决撤销上诉人于2016年3月1日作出的穗国土资罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一七年四月十九日
此件与原本核对无异
书 记 员 马可茗