北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)京行终3926号
上诉人（一审原告）刘志清，男，1972年7月27日出生，住安徽省阜南县。
被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。
法定代表人刘士余，主席。
委托代理人黄义波，中国证券监督管理委员会工作人员。
委托代理人王通平，中国证券监督管理委员会工作人员。
上诉人刘志清因诉中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）政府信息公开一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）(2016)京01行初1322号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
刘志清于2016年7月25日、7月28日向证监会提交9份信息公开申请，申请公开其2014年向证监会举报康美药业股份有限公司（以下简称康美药业）违法违规、虚假陈述、财务造假、侵占上市公司资产十多亿元的相关信息：1.2月26日举报的调查经过；2.4月21日举报的调查经过、调查笔录、经办人员；3.5月15日举报的调查经过、调查笔录、讯问笔录；4.5月15日举报回复；5.5月19日举报的调查经过；6.5月19日举报回复；7.6月10日举报的调查经过；8.8月2日举报的调查经过、调查笔录；9.8月13日的调查经过。证监会于2016年8月26日作出《监管信息告知书》证监信息公开〔2016〕361号（以下简称被诉告知书），主要答复内容为：1.2014年2月26日、4月21日、5月15日和5月19日等4次举报的相关信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）所指应公开的政府信息，故决定不予公开；2.证监会未收到2014年6月10日举报的相关信息；3.2014年8月8日，证监会举报中心收到刘志清于2014年8月3日举报康美药业的相关材料，已于8月15日转证监会广东监管局（以下简称广东证监局）办理，并回复“您的材料已转广东证监局”。其他情况，建议刘志清向广东证监局进行咨询。4.2014年8月13日举报的相关信息，与8月8日收到的举报信息相同，证监会未予受理，已于8月15日作出回复，告知刘志清属于“重复举报”。5.刘志清于2014年5月15日及19日提出的举报申请，证监会已于2014年7月15日一并向其作出答复，文号为证监信复字〔2014〕410号。刘志清不服被诉告知书，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为：刘志清所提申请均不属于信息公开条例依申请公开制度所调整的范畴。
1．刘志清就证券监管机关对上市公司进行调查所形成的调查信息，不具有依据信息公开条例申请公开的请求权，其提起的本案诉讼不符合起诉条件。（1）信息公开条例规定了两种信息公开途径，即行政机关主动公开和依申请公开，而具有个人权益保护功能并属于行政审判权限范围的是依申请公开。信息公开条例第十三条规定的信息公开请求权，其实质是公民、法人或者其他组织通过申请的方式，就行政机关制作或获取的政府信息，请求向其个人予以公开。个人信息公开请求权的要义，是在不考虑社会公众是否获知的情况下，行政机关均有义务根据信息公开条例的规定，就信息是否应当向申请人公开进行审查并作出答复。如果申请人具有信息公开申请权，无论相关信息是否客观上已经向社会公开，行政机关均负有向申请人作出答复的义务；如果根据信息公开条例的规定属于应当公开的信息，还应当一并提供相关信息或者提供查阅途径（信息公开条例第二十一条第一项）；反之，如果申请人不具有信息公开条例所指的信息公开申请权，无论相关信息是否客观上已经向社会公众公开，行政机关均无根据信息公开条例对其申请进行审查并予以答复的法定职责。因此，刘志清个人是否具有提出政府信息公开申请的请求权，是其起诉是否符合法定起诉条件的前提。（2）就政府信息公开而言，信息公开条例是一般法。如果特定行政管理领域的法律法规对于相关信息的公开范围、方式和途径等有特别规定，则基于特别法优于一般法的基本原则，相关信息的公开应当适用该特别法的规定，公民、法人或者其他组织即不具有依据信息公开条例的一般规定，而申请政府信息公开的请求权。一审法院认为，证券监管机关在履行监管职责过程中制作或者获取的与上市公司相关的信息即属于此种情形。《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第三条规定：“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”证券法设立信息披露制度的目的，正是为证券投资者平等获取信息提供法律保障，确保投资者的机会公平。因此，证券法上信息公开的核心在于公开的平等性，即或者不公开，或者应同时向不特定投资者平等公开，而不得仅向个别投资者公开。由于政府信息依申请公开制度并不考虑社会公众是否平等获取信息的问题，因此与证券法上的信息公开在制度旨趣上存在实质性差别。如果个人可以通过政府信息依申请公开的途径独立于其他投资者获取与上市公司有关的信息，就会破坏证券市场的信息公平，进而可能扰乱证券市场的正常秩序。由此，个人依据信息公开条例申请获取相关信息的请求权基础已不存在，无论相关信息是否已经通过信息披露或者其他法律途径向社会公开，均不涉及个人再行依申请公开的问题。虽然证券法中信息披露的直接义务主体是上市公司，但证券监管机关在对上市公司履行监管职责过程中制作、获取的证券监管信息，不可避免地包含与上市公司相关的内容，证券监管机关仅应当将上述信息用于履行监管职责，无权向个别公民、法人或者其他组织予以公开，否则同样会破坏证券法所维护的公开、公平、公正的证券市场秩序。因此，基于证券法的立法目的，证券监管机关在履行监管职责过程中制作或者获取的与上市公司相关的信息的公开范围、方式、途径和程序等，均应当符合证券法关于证券信息公开的基本原则和要求，不应属于信息公开条例依申请公开制度的调整范畴。个人对可能包含上市公司相关信息的证券监管信息不应具有独立于其他市场主体的信息公开请求权，无论与上市公司相关的信息是否已经通过其他法律途径向社会公众公开，行政机关均无依据信息公开条例对相关申请进行审查并予以答复的法定职责。（3）刘志清所提申请的第1、3、5、7-9项以及第2项中的“4月21日举报的调查经过、调查笔录”等，均涉及证监会基于对康美药业进行调查而形成的信息，此部分属于证券监管机关基于对上市公司履行监管职责而形成的证券监管信息，其中不可避免地包含与上市公司相关的信息内容。如果允许投诉举报人通过提出投诉举报，复又申请相关调查信息向其公开，则会导致证券举报成为个别投资者单独获取上市公司相关信息的渠道，有悖证券市场的“三公原则”。因此针对该部分信息，刘志清个人不具有依据信息公开条例申请公开的请求权。
2．刘志清所提申请的第4、6项，其实质是要求证监会就其证券举报事项予以回复，属于信访请求，非属信息公开条例的调整范畴；第2项中的“经办人员”，则是要求证监会提供行政执法人员的身份信息。行政机关是以其机关的名义对外执法，除非法律明确规定行政执法人员应当表明其身份，否则行政执法人员的身份信息应属于行政机关的内部管理信息，不属于信息公开条例依申请公开制度所调整的政府信息。
综上，一审法院认定刘志清所申请公开的相关信息能否以及如何公开，均不属于信息公开条例依申请公开制度的调整范畴，刘志清个人并不具有政府信息公开申请的请求权，证监会针对刘志清的申请作出的被诉告知书，则属于对刘志清的合法权益明显不产生实际影响的告知行为。刘志清提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回刘志清的起诉。
刘志清不服一审裁定，向本院提起上诉称：证监会对刘志清申请公开信息的答复混乱、错误，刘志清申请的9件信息公开申请，属于信息公开条例调整范围、信息存在、不属于咨询问题，证监会应向刘志清公开；证监会负责人未出庭应诉，违反行政诉讼法的规定。据此，请求撤销一审法院裁定，确认证监会作出的被诉告知书违法并要求其重新作出答复。
证监会未提交书面答辩意见。
本院认为，关于本案中刘志清向证监会申请公开的信息的性质认定，一审法院已经作了充分说明，本院表示认同，故对该问题不再赘述。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，对公民、法人或者其他组织提起的诉讼，不符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的起诉条件的，以及行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案中，刘志清向证监会申请公开的信息均不属于信息公开条例依申请公开制度所调整的范畴，不属于行政诉讼受案范围，证监会针对刘志清的申请作出的被诉告知书，对其合法权益亦不产生实际影响，故应裁定驳回刘志清的起诉。
关于刘志清提出的证监会负责人未出庭应诉，违反行政诉讼法的规定的主张。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，一审法院迳行驳回起诉，符合法律规定。故本案一审不涉及证监会负责人出庭应诉问题，刘志清的前述主张缺乏事实根据，本院不予支持。
综上，一审法院认定刘志清所申请公开的信息不属于信息公开条例依申请公开制度的调整范畴，被诉告知书对刘志清的合法权益明显不产生实际影响，刘志清提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，并据此裁定驳回刘志清的起诉，并无不当，本院应予维持。刘志清的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡华峰
审 判 员 贾宇军
代理审判员 周凯贺
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 张路遥