湖南省衡东县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘0424行初23号
原告李中成，男，汉族，农民。
原告肖水平，女，汉族，农民。
两原告委托代理人冯经益，湖南业达律师事务所律师。
被告衡东县国土资源局，所在地衡东县城关镇。
法定代表人李建华，男，局长。
委托代理人戴美林，男，系国土局法规股副股长。
委托代理人胡世清，湖南楚云律师事务所律师。
第三人肖自中，男，汉族，农民。
原告李中成、肖水平诉被告衡东县国土资源局及第三人肖自中不履行法定职责一案，于2016年12月6日向本院提起诉讼。本院受理后，于同年12月10日向被告送达了起诉状副本、���诉通知书、举证通知书，向第三人肖自中送达了参加诉讼通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月10日公开开庭进行了审理，两原告及其委托代理人冯经益，被告衡东县国土资源局的委托代理人戴美林、胡世清，第三人肖自中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李中成、肖水平诉称，两原告系夫妻关系。2009年4月28日，衡东县人民政府发给原告一家《土地承包经营权证》，载明原告一家承包了甘溪镇金觉村三组二丘凹和河树垅路上路下共2.5亩的基本农田，承包期限为30年。第三人肖自中以承包经营为名，擅自改变土地性质，在不符合村民另行建房的条件下，将该基本农田毁坏建房。原告多次就该情况向被告衡东县国土资源局举报，被告不但不制止、打击第三人的违法建房行为，反而擅自改变该地类性质为林地，纵容肖自中将房屋建成。请求法院判决被告履行法定职责，查处第三人毁田建房一案，判令被告责令第三人肖自中拆除违法建筑，恢复农田原貌，并承担本案诉讼费用。
被告衡东县国土资源局辩称：一、被告履行了自身职责，不存在不作为的情况。对于肖自中的违规建房行为，甘溪镇国土所工作人员于2016年1月18日到达现场进行了制止，并下达了《责令停止违法行为通知书》。我局于2016年9月8日对肖自中违规建房一案立案调查。鉴于肖自中符合建房条件，其所占地兴建住宅经村组大多数人同意，占用的土地属本村组���有，且土地地类为非基本农田，被告于2016年9月28日向肖自中下达了《责令限期改正违法行为通知书》，责令肖自中限期改正违法行为。甘溪镇人民政府根据县人民政府的文件对肖自中的违法用地行为进行了处罚。二、被告没有擅自改变该地类性质，不存在乱作为情况。肖自中建房占用的土地地类在2009年第二次全国土地调查时认为该地不符合水田现状，也不宜继续作水田使用，将该宗地所在的图斑调整为林地。衡东县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》认定该宗地为基本农田依据不足。原告提起诉讼的理由不充分，请求法院驳回原告的诉请。
第三人肖自中的意见为，原告持有的2009年所发《农村土地承包经营权证》与事实不符，当时只是为了完成上面交代的任务而填发，不具备法律效力。其实际情况为1997年山洪暴发导致大部分梯田被毁，造成面积不准，且人口有增减，村民会议决定荒田荒地统归集体所有，证照按1991年过期合同为依据填写到户。2014年村民提议把本村荒田作价承包，大多数村民表示同意，并召开了组民大会分段作价竞标，第三人以45000元竟得河树垅地段，并于当日订立了《水田承包合同协议书》，交清了承包款。第三人向甘溪国土所申办建房手续，原告李中成得知第三人要办建房手续后，就到镇国土所告状，导致第三人的建房手续一直没有办理，请求法院公正判决。
被告在法定举证期限内向本院提交的证据有：违法线索登记表、立案呈批表、肖自中的户籍资料、对肖自中的询问笔录、肖自中违法建房占地照片、肖自中违法占地所在图斑的地类认定、关于肖自中非法占地案会审记录、《责令限期改正违法行为通知书》及送达回证、肖自中的罚款收缴收据、现场勘测笔录、水田承包合同协议书、关于肖自中建房用地一事的说明、李中成的《农村土地承包经营权证》等，拟证实被告对肖自中违法占地建房一案实施了立案、调查取证，责令限期改正等行政行为，履行了自身职责。
原告向法院提交的证据有：李中成的《农村土地承包经营权证》、水田承包合同协议书、原告出具的检举信、报告以及相关人员的批示、被告出具的关于李中成信访事项��复意见书、国务院《关于开展第二次全国土地调查的通知》、国土资源部《关于开展2016年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》、部分村民关于《土地补充合同》的事实情况说明、对证人的调查笔录、问话笔录、农村直补款发放存单、第三人违法建房的照片、农村土地承包经营权证登记簿、证人证言，拟证实原告承包荷树垅地段水田合法有效，该水田并没有被冲毁，第三人擅自改变水田用途建房，被告擅改地类并对第三人的违法行为不作为。
本院认为，本案系原告起诉被告依职权不作为案件，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，依职权不作为案件直接由被告就其不作为的合法性或者其已经依职权作为举证。原告可就被告应当依职权作为的法律依据和第三人的违法事实进行举证。被告当庭自认其具有查处违法占地建房的法定职责，在答辩和法庭调查中，对第三人肖自中未经批准，擅自占地建房的事实予以确认，第三人肖自中亦对其未经办理审批占地建房的事实予以承认，故原告无需向法庭举证，对原告提交的上述证据，本院对其真实性、合法性、关联性不作评判。
对于被告提供的证据，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、合法，且与本案具有直接的关联性，本院予以认定，作为本案定案依据。
根据双方陈述及采纳的证据，本院认定本案事实如下：
衡东县甘溪镇金觉村三组共有人家24户。1997年因山洪暴发，部分水田被冲毁。2009年4月28日，由衡东县人民政府核准，衡东县经营管理局向原告李中成填发了东农地承包权（2009）第59号《农村土地承包经营权证》，该证载明：承包地块为二丘凹0.5亩、河树垅路上路下2亩，承包地总面积2.5亩，基本农田面积2.5亩。承包经营权共有人为原告一家7口。2015年2月8日，金觉村村主任召集了金觉村三组部分村民会议，会议决定将三组水田重新按地段作价承包给三组村民，承��期限为30年，自2015年2月8日起至2045年2月7日止。肖自中出价45000元承包了河树垅段水田。会议制作了水田承包合同协议书，村委主任作为甲方签字，三组共有18户在协议书上签字，原告一户没有在协议书签字。第三人肖自中于2015年7月未经批准，开始动工在其承包的河树垅地段填土建房，于当年12月底建成占地面积为149.22平方米的二层半的楼房一幢。原告于2015年12月开始对肖自中违法建房行为进行举报。甘溪镇国土所工作人员于2015年12月30日对肖自中非法占地一事进行了调查和现场勘查。2016年1月18日，衡东县国土资源局向第三人肖自中下达了《责令停止违法行为通知书》。2016年6月23日，衡东县国土资源局执法监察大队工作人员就肖自中建房一事对肖自中进行了询问，并于当日以肖自中构成非法占地事实，呈报立案。衡东县国土资源局主管部门负责人于2016年9月8日批示立案。2016年9月28日，衡东县国土资源局向肖自中下达了《责令限期改正违法行为通知书》，并于第二日送达给肖自中签收。2016年10月8日，肖自中向衡东县甘溪镇人民政府交纳了违规建房款1492.2元。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第三人肖自中未经批准，非法占用土地建住宅，违反了该规定。《土地法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地法》第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”依据《土地法》的规定，被告衡东县国土资源局具有对未经批准非法占用土地等违法行为进行查处的法定职责。国土资源部2014年颁布的《国土资源行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第二十六条规定“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；（二）违法情节轻微、依法可以不给予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关。”《处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。”被告衡东县国土资源局对第三人肖自中未经批准，非法占用土地的行为于2016年9月7日立案，应当在立案后的六十日内即2016年11月7日前，依法对肖自中的违法行为作出决定。被告在原告提起诉讼之前未对肖自中的违法��为作出处理决定，应当认定被告未完全、充分履行相应的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”乡、镇人民政府没有对国土违法案件进行处罚的法定职权。被告提出甘溪镇人民政府根据衡东县人民政府出台的文件对肖自中的违法用地行为进行了处罚的辩解意见本院不予采纳。综上，本院认为，被告衡东县国土资源局具有查处违法占用土地案件的法定职责，应在规定的期限内继续履行调查和处理的法定职责。原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告衡东县国土资源局在本判决生效后六十天内对第三人肖自中非法占用土地行为继续履行法定职责，并作出相应的决定。
案件受理费50元，由被告衡东县国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 �� 陈志华
人民陪审员 胡金华
人民陪审员 刘小奇
二〇一七年三月九日
书 记 员 周 园
校对责任人：陈志华 打印责任人：周园
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附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。