安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终904号
上诉人（一审原告）毛维峰，男，1974年8月3日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍东区。
上诉人（一审原告）王玲玲，系毛维峰之妻，1979年3月4日出生，汉族，住址同上。
共同委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，统一社会信用代码113412030031588824。
法定代表人张银军，该区区长。
委托代理人陈伟，该区人民政府法制办公室工作人员。
上诉人毛维峰、王玲玲因诉阜阳市颍东区人民政府（简称颍东区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人毛维峰、王玲玲及其共同委托代理人吕国华，被上诉人颍东区政府的委托代理人陈伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
毛维峰、王玲玲向一审法院起诉称，2016年10月20日，颍东区政府作出房屋征收补偿决定，对其位于阜阳市颍东区向阳街道办事处关庄社区毛老庄的房屋实施征收。该决定认定事实和适用法律均存在严重错误，程序违法。同时，颍东区政府在征收过程中未就征收方案征求其意见，其对评估机构的选择也是一无所知，颍东区政府的征收行为剥夺了其知情权。请求判决撤销颍东区政府作出的房屋征收补偿决定。
一审法院经审理查明，2014年8月22日，颍东区政府作出《关于颍东区棚户区(城中村)改造闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的通知》，随附征收补偿方案（征求意见稿），并在颍东区政府信息网公布。2015年1月13日，颍东区政府作出颍东政〔2015〕4号《关于颍东区棚户区(城中村)改造闫前片区阜阳轴承厂以东地段国有土地上房屋征收决定》；同日下发了颍东政秘〔2015〕1号《关于颍东区棚户区(城中村)改造闫前片区阜阳轴承厂以东地段国有土地上房屋征收决定通告》并附征收补偿方案。该通告确定房屋征收部门和实施部门为颍东区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室。毛维峰、王玲玲的房屋位于颍东区向阳街道办事处关庄社区毛老庄，属于该项目征收范围内。对于征收的评估机构，房屋征收部门经问卷调查，毛维峰在问卷上签字，并选择了阜阳兴和房地产评估咨询有限公司。因与毛维峰、王玲玲未达成房屋征收补偿协议，颍东区政府于2016年10月20日作出房屋征收补偿决定，对毛维峰、王玲玲的房屋实施征收。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第十九条第一款规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括该条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，根据上述规定，颍东区政府在自己管辖的行政区域内具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。颍东区政府因在规定的签约期内未能与毛维峰、王玲玲达成征收补偿协议，依据征收补偿方案，结合评估公司出具的评估结果，对毛维峰、王玲玲作出房屋征收补偿决定，该决定赋予了毛维峰、王玲玲可以货币补偿或者房屋产权调换的补偿方式选择权，对两种补偿方式均作出了详细的规定，并告知了毛维峰、王玲玲申请行政复议或提起行政诉讼的权利，该决定符合上述法律规定，程序合法，适用法律法规正确。房屋征收补偿决定书于2016年10月21日向毛维峰、王玲玲送达，但其拒绝签收。关于毛维峰、王玲玲诉称其对评估机构的选择不知情，因对于征收评估机构的选择，房屋征收部门经过问卷调查，且毛维峰在问卷上签字并选择了评估公司，故其该诉称理由不能成立。颍东区政府提供的文件签收回执单显示，毛维峰于2016年9月29日收到房屋征收评估报告、评估分户单。根据《条例》的有关规定，颍东区政府就征收补偿方案于该区政府信息网公示，毛维峰、王玲玲诉称颍东区政府在征收过程中未就征收补偿方案征求其意见，与事实不符。
综上，颍东区政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，毛维峰、王玲玲的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回毛维峰、王玲玲的诉讼请求。案件受理费50元，由毛维峰、王玲玲负担。
毛维峰、王玲玲上诉称，1、房屋征收决定是否合法不是本案的审查范围，一审采信用以证明房屋征收决定合法的证据错误。2、一审判决未查明评估机构的确定程序是否合法及估价报告是否依法送达、能否作为补偿决定的依据。3、一审判决未查明被诉补偿决定是否遗漏支付期限、用于产权调换房屋的地点、面积、过渡方式和过渡期限、临时安置费、搬迁费等内容。4、被诉补偿决定将对其房屋和附属物实施征收作为决定的第一项明显违法，颍东区政府无权在房屋征收补偿决定中对实施房屋征收作出决定。5、被诉补偿决定违反了房屋征收补偿方案。房屋评估报告将其293.58平方米的房屋作为估价对象，但评估金额不含2006年以后房屋的价格；被诉补偿决定载明征收其293.58平方米的房屋，但又决定对2006年建筑面积239.38平方米不予产权调换和补偿，不符合补偿方案的规定。综上，一审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销颍东区政府作出的被诉补偿决定。
颍东区政府在庭审中答辩称，1、其提交的证据能够证明在作出征收决定前已履行了相关程序，而征收决定合法是补偿决定的前置条件。2、毛维峰、王玲玲的房屋在征收范围内，因在规定期限内未能达成协议，其作出被诉补偿决定。3、其在案涉房屋所在区域就评估机构的选定进行了广泛的问卷调查，最终根据多数人的意见，确定了阜阳兴和房地产评估公司作为评估机构，故评估机构的选定符合规定，程序合法。4、因毛维峰、王玲玲拒绝签收评估报告，其采取了留置送达方式并现场拍摄了照片，社区负责人及指挥部人员在送达回证上签字，符合留置送达的要求。5、法律没有规定评估作业完成当天不能送达评估报告。评估报告已送达给毛维峰、王玲玲，但二人并未行使申请鉴定等权利，应认为其认可涉案评估报告。6、因在规定的期限内未能与毛维峰、王玲玲达成征收补偿协议，其依据征收补偿方案，结合评估公司出具的评估报告，作出被诉补偿决定，该决定赋予了毛维峰、王玲玲选择货币补偿或产权调换的权利，并对这两种方式作了详细的规定，告知了申请行政复议或提起行政诉讼的权利，符合法律规定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
颍东区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、阜阳市颍东区发展和改革委员会发改综合〔2014〕52号《关于颍东区棚户区（城中村）改造项目闫前片区阜阳轴承厂围墙以东国有土地上房屋征收项目征询函的复函》、阜阳市城乡规划局阜规函〔2015〕288号《关于颍东区棚户区（城中村）改造项目闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收项目的征询函的复函》、阜阳市国土资源局颍东分局作出的《关于对颍东区棚户区（城中村）改造项目闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收项目相关问题的回复》；2、《颍东区棚户区（城中村）改造闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》；3、《关于颍东区棚户区（城中村）改造项目闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的通知》；4、颍东政〔2015〕4号《关于颍东区棚户区（城中村）改造闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收决定》；5、颍东政秘〔2015〕1号《关于颍东区棚户区（城中村）改造闫前片区阜阳轴承厂围墙以东地段国有土地上房屋征收决定通告》；6、《关于闫前片区阜阳轴承厂围墙以东国有土地上房屋征收项目确定评估机构的情况说明》、颍东区棚户区改造项目调查表；7、阜兴和（征估）字（2015）第003－2号《房地产征收估价报告》及文件签收回执单、照片；8、征收补偿决定书、文件签收回执单、照片，以上证据证明其作出的补偿决定程序合法，内容完整。
毛维峰、王玲玲在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件；2房屋征收补偿决定，以上证据证明其身份和被诉行政行为存在。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2016年9月29日，阜阳兴和房地产评估咨询有限公司对毛维峰、王玲玲被征收房屋作出阜兴和（征估）字（2015）第003－2号房地产征收估价报告，结论为估价对象在价值时点2015年1月13日的客观市场价格为227903元（房屋评估金额170459元，附属物评估金额57444元）。同日，该评估报告留置送达给毛维峰。
2016年10月20日，颍东区政府作出房屋征收补偿决定，内容为：一、对被征收人王玲玲、毛维峰位于本项目范围内建筑面积为293.58平方米房屋及附属物实施征收（其中97前面积15.80平方米；97后－06前住宅38.40平方米；06年后239.38平方米）。二、按照相关法律法规结合本项目补偿方案规定现作出以下补偿决定。被征收人可以选择下列货币补偿或者房屋产权调换中的一种征收补偿方式：（一）货币补偿：选择货币补偿方式，被征收房地产的补偿价值按照依法评估的结果结合本项目房屋拆迁补偿方案规定核算。补偿金额合计为138800元（其中1、97前面积15.80平方米按4200元／平方米，为66360元；97后－06前面积38.40平方米按300元／平方米，为11520元；2006年后建筑，面积239.38平方米，不参与产权调换和补偿；2、附属物和装饰装修评估金额为57444元；3、搬迁补助费按10元／平方米乘以15.80平方米计算，为158元；4、临时安置费每月按97前面积15.80平方米乘以4200乘以5‰计算，为331.8元，一次性支付10个月的补助计为3318元；2006年后建筑面积239.38平方米，不参与产权调换和补偿）。（二）产权调换：1、按照本项目房屋补偿方案规定，该户97前面积为15.80平方米，可以进行1：1产权调换，不找差价；如被征收人家庭在阜城人均居住合法面积不足27.6平方米的，可用其2006年在阜城房屋航测平面图有记载的违章建筑面积补足至人均27.6平方米，增补面积部分不找差价，应根据该户实有人口进行认定后产权调换。搬迁回迁费、附属物、临时安置费等依据实有人口认定后核算。三、限被征收人在收到补偿决定之日起15日内到区征补办选择补偿方式，完成搬迁，交付被征收房屋；逾期不选，视为选择货币补偿。
本院再查明，毛维峰、王玲玲被征收房屋已被拆除。
本院认为，根据《条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，毛维峰、王玲玲被征收房屋未领取房屋产权证，颍东区政府作出的被诉补偿决定认定毛维峰、王玲玲被征收房屋面积为293.58平方米，其中1997年前的房屋面积为15.80平方米，1997年－2006年前的房屋面积为38.40平方米，2006年后的房屋面积为239.38平方米。对1997年前的房屋按4200元／平方米补偿，对1997年－2006年前的房屋按300元／平方米补偿，2006年后的房屋不予补偿。货币补偿中的搬迁补助费、临时安置费也是按1997年前的房屋面积予以计算。但颍东区政府未能向本院提供已依法调查、认定房屋建成时间并进行相应处理的有关证据，毛维峰、王玲玲对此也不予认可，故被诉补偿决定在未依法认定和处理情况下直接对部分房屋面积不予补偿显然不符合上述规定，属认定事实不清。
根据《条例》第十九条第一款、第二款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，阜阳兴和房地产评估咨询有限公司对毛维峰、王玲玲被征收房屋作出阜兴和（征估）字（2015）第003－2号房地产征收估价报告，结论为估价对象在价值时点2015年1月13日的客观市场价格为227903元，其中房屋评估金额为170459元，附属物评估金额为57444元。该评估报告留置送达给毛维峰。而颍东区政府作出的被诉补偿决定中货币补偿部分，房屋补偿金额为77880元（15.80平方米×4200元／平方米+38.40平方米×300元／平方米＝77880元）、附属物补偿金额为57444元。颍东区政府称该1997年前的房屋补偿金额是根据房屋征收补偿方案确定的，1997年－2006年前的房屋补偿金额是根据会议纪要确定的。对此，首先，如前所述，颍东区政府未提供证据证明毛维峰、王玲玲被征收房屋的建成时间，其区别不同建设时间依据不同标准予以补偿，无事实根据。其次，经审查，房屋征收补偿方案并未规定1997年前的房屋价值按4200元／平方米予以补偿，颍东区政府也未向本院提交会议纪要。再次，《条例》规定被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，被征收人对评估确定的被征收房屋价值享有异议权，可以依法申请复核、鉴定。现阜阳兴和房地产评估咨询有限公司对毛维峰、王玲玲被征收房屋作出评估报告，该评估报告也留置送达给毛维峰，颍东区政府未按评估报告确定的价值予以补偿，而是自行直接确定补偿金额，既不符合《条例》的规定，实际上也变相剥夺了被征收人对被征收房屋价值认定的异议权。
根据《条例》第二十六条第二款、第二十八条第二款的规定，补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项。补偿决定的内容应具有可执行性。本案中，被诉补偿决定中产权调换部分仅规定，如被征收人家庭在阜城人均居住合法面积不足27.6平方米的，可用其2006年在阜城房屋航测平面图有记载的违章建筑面积补足至人均27.6平方米，增补面积部分不找差价，应根据该户实有人口进行认定后产权调换。搬迁回迁费、附属物、临时安置费等依据实有人口认定后核算。据此，根据该补偿决定，毛维峰、王玲玲应安置房屋面积为多少，因需认定人口，尚不能确定，该补偿决定不具有可执行性。另，根据法律及房屋征收补偿方案的规定，搬迁回迁费、临时安置费是分别根据房屋面积、房屋价值，并按一定标准给予的，附属物的价值一般是根据评估结果或协商确定的，被诉补偿决定认定上述费用依据实有人口认定，不符合法律及房屋征收补偿方案的规定。
综上，颍东区政府作出的房屋征收补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。鉴于毛维峰、王玲玲被征收房屋已被拆除，毛维峰、王玲玲在庭审中称已就该拆除行为提起诉讼，关于房屋补偿，毛维峰、王玲玲既可以通过征收补偿程序获得，也可以通过行政赔偿程序予以解决，本院不再责令颍东区政府重新作出补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初67号行政判决；
二、撤销阜阳市颍东区人民政府2016年10月20日对毛维峰、王玲玲作出的房屋征收补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人阜阳市颍东区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年十月十五日
法官助理 石 音
书 记 员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。