山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁02行初174号
原告杨林海，男，1949年4月11日生，汉族，住平度市XXX村。
委托代理人郭铁钧，山东中青律师事务所律师。
委托代理人戴喜凤，山东中青律师事务所律师。
被告平度市农业局，住所地平度市云峡街1号。
法定代表人孙坚，局长。
委托代理人文明涛，该局工作人员。
委托代理人吕守明，该局工作人员。
被告平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。
法定代表人庄增大，市长。
委托代理人文明涛，平度市农业局工作人员。
委托代理人吕守明，平度市农业局工作人员。
原告杨林海不服被告平度市人民政府于2015年3月13日为其颁发农村土地承包经营权证的土地登记行为，于2016年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年8月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告杨林海及其委托代理郭铁钧、戴喜凤，被告平度市农业局的副局长李国光、委托代理人文明涛、吕守明，被告平度市人民政府的委托代理人文明涛、吕守明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平度市人民政府于2015年3月13日为原告颁发了编号为XXXXXXXX号的农村土地承包经营权证，该证载明：发包方全称“青岛市平度市XXX村民委员会”，承包方代表姓名“杨林海”，承包方式“家庭承包”，承包合同编号“XXXXXXXX”，承包期限“2002年10月1日至2032年10月1日止”，承包地实测总面积“13.22亩”，承包地块总数“3块”，填证机关“平度市农业局，2015年3月13日”。
原告杨林海诉称，其于2002年10月1日取得平农权证字第XXXXXXX号中华人民共和国农村土地经营权证，经营权自2002年10月1日至2032年10月1日共计30年，承包土地面积15亩。根据贯彻落实党中央、国务院关于农村承包土地再延长30年不变的政策，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农民的合法权益。但被告违背国家土地承包政策，在未告知原告的情况下擅自将原告依法分得的3.3亩土地撤回，给原告发放新土地经营权证。为此，请求判令撤销XXXXXXXX号农村土地承包经营权证，给予原告恢复2002年10月1日颁发的原经营权证上的承包土地面积并颁发新经营权证；诉讼费由被告负担。
原告向本院提交如下证据：被告于2002年10月1日颁发的平农权证字第XXXXXXX号农村集体土地经营权证及于2015年3月13日颁发的XXXXXXXX号农村土地承包经营权证复印件各一份，证明原告于2002年10月1日与XXX村村委签订土地承包合同，并依法取得了农村集体土地承包经营权证，依法承包土地15亩，该行为符合法律规定的政策要求，受法律保护，任何组织和个人不得侵犯，而且根据《土地承包法》第二十七条、第二十八条规定，承包期内承包地不得被收回，不得被调整。但被告2015年3月13日颁发的土地证，在未告知原告的情况下，擅自减少原告承包面积，颁证程序违法，作出错误的行政行为，侵害原告的承包权。
被告平度市农业局辩称，一、根据原告土地承包经营权确权登记有关材料，为其颁发XXXXXXXX号农村土地承包经营权证符合法律规定。在确权登记颁证过程中，原告在经过公示的鱼鳞图、农村土地承包经营权登记申请书、承包方代表声明书、摸底调查表、农村土地承包经营权登记调查确认书、公示无异议声明书以及农村土地承包合同中均签字并摁手印认可，说明颁发编号为XXXXXXXX号农村土地承包经营权证是经过原告确认同意的。根据《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十三条的规定，被告经过对平度市XX镇人民政府提供的申报材料进行审核，认为事实清楚，程序合法，应予颁证。二、原告持有的原经营权证已作废，恢复原经营权证上的承包土地面积没有依据。2015年3月13日，原告与XXX村民委员会签订了《甲乙方<农村土地承包经营权证>换发协议》，同意将原2003-2015年使用的农村土地承包经营权证和土地合同声明作废。三、原告原经营权证上登记的土地面积包括其已故父亲杨洪正的承包土地，原告与杨洪正是两个独立的农户，杨洪正整户销亡。原告父亲杨洪正已去世，原户口所在地为XXX村XX号，原告户口所在地为XXX村XXX号。原告与其父亲为两个独立的家庭户。根据《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十一条第二款规定，并结合XXX村2002年分地方案的规定，XXX村在原告父亲去世后将其承包的3.3亩土地收回正确，该份额不应登记在原告新的农村土地承包经营权证中。综上，请驳回原告的诉讼请求。
被告平度市农业局向本院提交了以下证据：1、平度市农业局农村土地承包经营权确权登记文件材料，包括农村土地承包经营权登记申请书、承包方代表声明书、农户家庭承包土地摸底调查表、农村土地承包经营权登记调查确认书、公示无异议声明书、农村土地承包经营权登记簿、农户承包地块示意图，证明原告在相关文书中已经签字确认，并未提出异议。
2、甲、乙方《农村土地承包经营权证》换发协议，证明原告已签字同意对原颁发的农村土地承包经营权证作废。
3、原告家庭户口簿和身份证复印件，证明原告家庭户为XXX村XXX号，其父亲杨洪正并不属于该家庭户。
4、张舍派出所XXX村户口登记簿，证明原告为XXX村XXX号，杨洪正为XXX村XX号，两人为独立的家庭户。
5、XXX村2002年分地方案，证明销亡户收地规定。
6、XXX村土地确权鱼鳞图，证明原告已经在图中签字认可其承包地块相关信息。
被告平度市农业局同时提交的法律依据及相关文件有：《中华人民共和国土地承包法》、《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》、鲁办发[2013]10号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，青办发[2013]7号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，平度市委办公室、平度市人民政府办公室下发《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，
被告平度市人民政府答辩称，其依据农业主管部门审核通过的申报材料为原告颁发经营权证，事实清楚，程序合法。在颁发农村土地承包经营权证工作中，具体工作都是由乡镇人民政府和县级农业行政主管部门操作实施。平度市农业局提供的登记材料事实清楚，程序合法，被告依据该材料为原告颁发农村土地承包经营权证正确，请驳回原告的诉讼请求。被告平度市人民政府提交的证据及依据同平度市农业局。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的上述证据认证如下：被告与原告提交的所有证据均形式合法，内容客观，与本案待证事实相关联，本院予以采信。
经审理查明，原告杨林海系平度市XXX村村民。2002年10月1日，原告取得平农权证字第XXXXXXX号农村集体土地承包经营权证，证载承包方家庭成员为妻子杨学花、女儿杨秀美、杨秀平，承包土地面积15亩，承包期限自2002年10月1日起至2032年10月1日止。
2015年1月4日，原告在“承包方代表声明书”签字声明称，“经我户家庭成员同意，我作为承包方代表负责签署相关文书。本人作为承包方代表对外签署的文书是家庭全体成员自愿、真实意思表示，愿承担相应的法律责任。”同日，原告在“农户家庭承包土地摸底调查表”上签字确认其家庭承包地的合同面积计13.20亩，实测面积13.20亩。2015年2月20日，原告在“农村土地承包经营权登记调查确认书”、“公示无异议声明书”上签字确认“承包共有人信息、承包家庭承包地块分布位置和登记面积均无异议”。2015年2月21日，原告作为承包方代表与发包方平度市XXX村民委员会签订了编号为XXXXXXXX号的《农村土地承包合同》，合同载明原告承包地共计3块，合同面积13.20亩，实测面积13.22亩，承包期30年，自2002年10月1日起至2032年10月1日止。次日，XX镇农业承包合同管理站对该合同予以鉴证。2015年2月23日，原告作为申请人提出农村土地承包经营权登记申请，该申请书载明：户主杨林海，家庭共有4人，承包XXX村集体土地3块13.20亩……。2015年3月3日，平度市农业局在“农村土地承包经营权登记簿”上盖章确认。2015年3月13日，被告平度市人民政府为原告颁发合同编号为XXXXXXXX的农村土地承包经营权证，证载：发包方全称“青岛市平度市XXX村民委员会”，承包方代表姓名“杨林海”，承包方式“家庭承包”，承包合同编号“XXXXXXXX”，承包期限“2002年10月1日至2032年10月1日止”，承包地实测总面积“13.22亩”，承包地块总数“3块”，填证机关“平度市农业局，2015年3月13日”。庭审中，原告对上述材料中涉及的“杨林海”的签名均不予认可，但并未申请鉴定。
另查明，2015年3月13日，平度市XXX村民委员会与原告签订换发协议，该协议载明“原2003-2015年使用的《农村土地承包经营权证》和土地合同声明作废，换发使用2015年《农村土地承包经营权证》。自换发新证后，严格执行使用新证，旧证作废。”原告从该村委领取合同编号为XXXXXXXX的农村土地承包经营权证。
再查明，原告户口所在地是XXX村XXX号，其父亲杨洪正原户口所在地是XXX村XX号。原告与其父亲系两个独立的家庭户，且原告父亲在2002年未取得单独的农村集体土地承包经营权证，其所应当承包的土地份额登记在原告取得的平农权证字第XXXXXXX号农村集体土地承包经营权证项下。2002年9月，XXX村民委员会制定“2002年分地方案”载明，土地平均分成三个等级：一级每人1.1亩，二级每人1.3亩，三级每人0.9亩，共计3.3亩。根据上级的有关政策及有关法律法规，在分完土地后，从第1年开始，凡整户销亡的、整户迁出的、转入城镇非农业户口的，村集体依法收回上述承包地。收回承包地时，如果父母自己立户，因年老等原因（分地时）把地分给儿女或多个儿女耕种的，村集体依法从儿女整户二级地中，按照父母每人分3.3亩地一次足额撤回土地。如二级地面积撤回不够3.3亩，村集体可与该户儿女从其他地中协商解决。2013年，原告父亲杨洪正去世。
本院认为，一、关于本案适格被告的确认问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述规定，本案适格被告应为平度市人民政府，而平度市农业局仅属于审核农村土地承包经营权登记材料的县级以上农业行政主管部门，不能作为本案适格被告，原告对平度市农业局的起诉应予驳回。另外，庭审中被告平度市人民政府还称平度市已经成立不动产登记中心，但关于农村承包经营权确权登记这项工作还是由平度市农业局审查、平度市人民政府颁证，故平度市不动产登记中心的成立并不影响本案适格被告的确定。
二、关于被诉农村土地承包经营权登记是否合法的问题。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。2004年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令）第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：“（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”2004年10月1日施行的《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十三条规定，以家庭承包方式承包农村耕地的，应当按照下列规定办理农村土地承包经营权证书：（一）发包方应当自承包合同生效之日起三十日内，向乡镇人民政府报送承包方案、承包合同等材料；（二）乡镇人民政府应当自收到发包方报送的材料之日起十五日内，完成审核、登记、造册工作，并报县（市、区）农业行政主管部门；（三）县（市、区）农业行政主管部门，应当自收到乡镇人民政府申报材料之日起十五日内完成审核，符合条件的，报县级人民政府，县级人民政府应当自收到审核资料之日起十日内，颁发农村土地承包经营权证书。上述规定确立了办理农村土地承包经营权证的一般法定程序，而本案所涉农村土地承包经营权证的确权登记是按照2013年中发1号文件精神启动的一项工作。为更好地贯彻执行该项工作，山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅于2013年5月14日下发鲁办发[2013]10号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅于2013年8月13日下发青办发[2013]7号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，平度市委办公室、平度市人民政府办公室于2013年10月14日下发《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，上述文件均提出了本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的具体意见，其中包括具体的工作步骤和重点内容，如调查摸底、勘察测绘、登记确认、权证发放等，进一步细化和完善了本次农村土地承包经营权确权登记颁证的程序。本案中，原告在经过公示的鱼鳞图、《承包方代表声明书》、《农户家庭承包土地摸底调查表》、《农村土地承包经营权登记调查确认书》、《公示无异议声明书》等材料上签字确认，并作为承包方代表与XXX村民委员会签订了《农村土地承包合同》，XX镇农业承包合同管理站对该承包合同予以鉴证。在此基础上，原告提出农村土地承包经营权确权登记申请，并逐级申报到平度市农业局。后经平度市农业局审核确认，编制农村土地承包经营权登记簿，最终被告平度市人民政府为原告确权登记。同时，从本案现有材料看，涉案农村土地承包合同、被诉农村土地承包经营权证及其登记簿记载的事项一致，符合2004年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定。因此，被告平度市人民政府为原告颁发编号为XXXXXXXX号的农村土地承包经营权证事实清楚，程序合法得当，适用法律正确。
三、关于本案被告证据材料中有关“杨林海”的签名是否真实的问题。庭审中，原告主张被告提交的证据材料中涉及的“杨林海”签名均不是其本人所签；被告则称确权登记的前期具体事项均是XXX村委负责的，应该是原告本人或者其亲属代签。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条及《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十三条的规定，申报材料是由发包方向乡镇人民政府、县（市、区）农业主管部门逐级提报。根据该程序，要求被告平度市人民政府审查承包户代表签字的真实性不具有客观操作性。另外，原告仅以“杨林海”签名不是其本人所签为由不能否定整个土地承包所涉相关事项的客观真实，而且原告既未提交有效证据、也未申请进行文字鉴定来证明其主张。因此，原告的主张不能推翻被告平度市人民政府确权登记所认定的基本事实。
四、关于原告主张被诉土地承包经营权证书中载明的土地承包面积比2002年承包面积减少属于认定错误的问题。根据2004年10月1日实施的《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十一条第二款“承包期内，承包方家庭成员全部死亡的，发包方依法收回承包地”的规定，同时结合2002年9月XXX村的分地方案，因原告父亲杨洪正于2013年去世后，该户整户销亡，其应该承包的土地份额显然应当收回村集体，并未违反《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定的“承包期内，发包方不得调整承包地”的规定。因此，原告在本次农村土地承包经营权确权过程中签订的土地承包合同等材料中，承包的土地份额仅对应原告及其妻子、两个女儿共计四位承包人，不再包括其父亲杨洪正应当享有的部分。
综上，被告平度市人民政府按照原告与XXX村民委员会签订的土地承包合同确定的实测土地承包面积为其颁发编号为XXXXXXXX号的农村土地承包经营权证的行为事实清楚，程序合法，结果正确，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨林海的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告杨林海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李玉兰
人民陪审员 郭正华
人民陪审员 高爱娟
二〇一六年十一月二十二日
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书记员赵洪峰
书记员王周浩