四川省内江市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川1002行初16号
原告陈传虎，男，1956年7月11日出生，汉族，住四川省威远县。
委托代理人余广军，威远县严陵法律服务所法律工作者。
被告内江市安全生产监督管理局，住所地，内江市市中区交通路55号。
法定代表人袁昌德，局长。
委托代理人唐开永，该局工作人员。
委托代理人刁永东，四川泰维律师事务所律师。
原告陈传虎不服被告内江市安全生产监督管理局（以下简称“市安监局”）安全行政处罚一案，于2018年4月3日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告依法作出答辩并提供了相关证据。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人余广军，被告市安监局的行政负责人李可为及委托代理人唐开永、刁永东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市安监局2017年9月29日作出（内）安监罚[2017]支监二19-2号行政处罚决定书（个人），认定以下事实：2017年9月5日监督检查时，发现你作为控股人实际控制的四川荣威集团威远县刘家湾煤业有限公司（以下简称“刘家湾煤业公司”）1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映。以上事实违反了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条第一款、第二款（十五）项、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第十八条第一款（四）项、《煤矿安全规程》第十四条的规定，依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十条第一款的规定，决定给予处人民币叁万元罚款的行政处罚。
原告陈传虎诉称，2017年9月29日，被告以原告实际控股经营刘家湾煤业公司在整改过程中存在违规开采为由，对原告以刘家湾煤业公司的实际控制人为由作出的行政处罚决定程序违法，适用法律、法规错误。1.根据行政处罚法第三十七条的规定，被告在调查时执法人员应当出示证件，但被告调查时未当场出示具有行政执法权的公务员身份违反了《行政执法类公务员管理规定（试行）》第二条的规定。2.原告所属的刘家湾煤业公司正处于整改期间，既然整改就有很多问题需要解决，在此期间，被告就不应当对原告进行处罚。且被告作出三万元罚款的行政处罚以及对刘家湾煤业公司作出五十五万元的行政处罚属于较重的行政处罚，依法应当由行政机关的负责人集体讨论，但本案中集体讨论的不是被告市安监局的负责人，而是其执法支队的人员集体讨论，违反了行政处罚法第三十八条的规定，程序违法。3.被告不应对作为实际控制人的原告进行处罚，而应对煤矿或煤矿企业负责人进行处罚。被告对《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条实际控制人的理解属于偷换概念，应理解为只有安全事故中负主要责任时才处罚实际控制人，本案原告不属于该情形，不应被处罚。原告不服，提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告于2017年9月29日作出的（内）安监[2017]支监二19-2号行政处罚决定；本案的诉讼费由被告承担。
原告提供了以下证据：
1.威远县人民政府的威府发[2017]25号威远县人民政府关于关闭威远县连界煤矿有限公司等3个煤矿的通知，证明陈传虎所投资的煤矿并没有在生产，一直在整改；煤矿是边整边改，这种情况下不应再对该煤矿进行处罚。
2.行政处罚决定书、加处罚决定书，证明被告作的行政行为程序违法、适用法律法规错误。
3.《行政执法类公务员管理规定（试行）》，证明本案被告下属的执法支队的执法人员不具有执法的公务员身份，不具有行政处罚资格。
被告市安监局辩称，一、我局作出的行政处罚决定书主体合格，职权法授，行为合法，程序正确。1.我局依照《中华人民共和国安全生产法》第九条、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第四条的规定，对辖区内的安全生产工作负有检查和查处的职责，主体资格合法。2.我局在督查检查工作中，发现刘家湾煤业公司存在多项安全隐患，并经立案、询问调查、听证、处罚前告知、审批、集体讨论等程序后，对作为该公司实际控制人的原告作出行政处罚决定程序合法。3.根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条的规定，我局调查后认为原告作为实际控制人，负责公司全面工作，是煤矿的实际负责人，对煤矿存在的多项重大安全隐患理应负主要责任，我局对其处罚事实清楚，证据充分。二、原告的诉讼理由不成立，应当依法判决驳回原告的诉讼请求。1.原告提出的在调查工作中应出示公务员证件证明是公务员身份于法无据，现在的法律只规定了行政执法人员应当出示行政执法证，还没有法律规定执法人员还要出示公务员身份的证件，我局工作人员在调查中依法出示了行政执法证，符合法律规定。原告陈述的未出示证件缺乏依据。2.如实反映所有采煤工作面，是煤矿及原告的法定义务，不能因为1121采煤工作面在整改中就隐瞒其存在，我局对此展开调查后，原告所属的公司才于次日将新填绘的图纸提供给被告，但原告所属公司的违法事实已经存在，我局对原告的处罚合理、合法。3.内江市机构编制委员会的文件确定了市安全生产监察执法支队（以下简称“执法支队”）是市安监局的行政执法机构。本案系市安监局委托执法支队执法，具有行政执法的权力，属于行政处罚法第十九条规定的以委托的行政机关的名义进行执法，并对外签署市安监局的印章，故执法支队的行政执法人员依法享有执法权，既然是委托执法，作出相应的行政处罚由执法支队相关负责人集体讨论决定并无不当，原告称未经集体讨论缺乏事实根据。4.关于原告认为我局行政处罚认定的是在整改过程中的违规开采，其实不是，我局是认定其在整改过程中存在重大安全事故隐患构成违法行为进行的处罚。综上，我局作出的行政处罚决定程序正当、认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
第一组证据：内市编发[2007]102号内江市机构编制委员会关于市安全生产监察执法机构设置及编制核定的批复、事业单位法人证书、《中华人民共和国安全生产法》第九条、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第四条、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件。证明被告具有作出本案行政处罚的执法主体资格。
第二组证据：1.立案审批表、威远县安监局的现场处理措施决定书、威远县安监局的整改复查意见书、廉政监督卡、现场检查记录、现场处理措施决定书、责令限期整改指令书、现场检查的隐患照片、原告管理系统截屏照片；2.采掘工程平面图、通风系统示意图、勘验笔录及工作证复印件、对文良华的询问通知书、询问笔录、工作证复印件和身份证复印件、劳动合同书、送达回证；对巫八俊的询问通知书、询问笔录、身份证复印件、劳动合同书、送达回证；对苏庆彬的询问通知书、询问笔录、身份证复印件、送达回证；对原告陈传虎的询问通知书、询问笔录、身份证复印件、送达回证、情况说明、张文光身份证复印件、法人证明。证明：被告于2017年9月5日到刘家湾煤业公司煤矿现场监督检查时发现若干隐患和违法行为，随后进行了立案调查；被告收集相关证据的行为均是合理、合法，内容真实、确凿；原告于检查当日提供与事实不符的图纸且在监控平台未如实反映客观情况，违法行为已经存在，原告于次日才提交符合客观情况的图纸。
第三组证据：1.威安监发[2017]16-58号威远县安全生产监督管理局关于威远县刘家湾煤业有限公司恢复试生产的批复（含附表一）、刘家湾煤业公司川荣威刘公司发[2017]68号关于成立安全管理科以及黎唐安同志的任命通知、六名工作人员的工作证复印件、刘家湾煤业公司川荣威刘公司发[2017]01号关于调整刘家湾煤矿“五长”“五科”“五队”任职的通知、刘家湾煤业公司的《营业执照》正本和副本、《采矿许可证》正本和副本；2.刘家湾煤业公司关于1121工作面改造情况汇报、现场处理措施决定书、应急预案备案登记表、刘家湾煤业公司的安全生产事故应急预案救援预案（部分）。证明原告在被告立案调查后向被告提供的相关资料，但均不能达到证明其不存在违法行为的目的。
第四组证据：1.案件调查报告、案件调查报告审查意见书、安全生产行政处罚合议记录、案件处理呈批表、行政处罚告知书及送达回执、行政处罚听证告知书及送达回执；2.刘家湾煤业公司关于煤矿安全生产大检查工作隐患整改延期的申请、延长整改期限申请审批表、同意延长整改期限批准书；3.安全生产监督执法建议书及送达回执；4.陈述申辩书、陈述意见、会议记录、刘家湾煤业公司关于改造上山多支巷工作面的请示、安全技术措施、整合工程初步设计说明书、煤矿灾害事故应急救援协议、自查报告、安全自查隐患整改表、安全大检查工作会议记录、1121工作面改造资金投入计划及改造时间、当事人陈述申辩意见复核表。证明：被告执法过程是严格按照《行政处罚法》及相关规定执行，程序正当；被告充分保障了原告作为行政执法相对人的权利；刘家湾煤业公司提交的相关材料也证实了其违法行为确实存在；原告在被告执法过程中提交的资料并不能证明其不存在违法行为；原告提交的资料进一步证明原告系刘家湾煤业公司实际控制人。
第五组证据：1.听证申请书、行政处罚听证会通知书及送达回执、听证会公告、听证会签到册、听证笔录、听证会报告书；2.安全生产案件提请审理书、安全生产案件审理卷宗交接清单、案件处理呈批表、安全生产案件初审意见书、行政处罚集体讨论记录；3.案件处理呈批表、行政处罚决定书、送达回执。证明：被告依法履行了听证程序，保障了原告申请听证的权利；被告依法履行了集体讨论的程序，完全符合行政处罚法的相关规定；被告依法将相关处罚结果送达了原告，执法过程无瑕疵。
第六组证据：1.《中华人民共和国安全生产法》；2.《中华人民共和国行政处罚法》；3.《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》；4.《煤矿重大安全事故隐患判定标准》；5.《煤矿安全规程》。证明我局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。
庭审中，原告对被告提供的证据第一组证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为被告下属的执法支队的执法人员不具有公务员身份，不具有执法资格,违反了中共中央办公厅、国务院办公厅规定的《行政执法类公务员管理规定（试行）》第二条的规定。对第二组证据的三性均有异议，认为执法支队的执法主体不合法，其调取的证据就不合法。对第三组证据的三性均无异议，对其证明目的有异议。对第四组证据、第五组证据的三性均有异议，认为本案被告作出的行政处罚没有经过行政机关负责人的集体讨论，不符合行政处罚法第38条的规定，程序违法；被告提供的上述证据不能证明原告的情况符合《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条应当负事故主要责任的规定，属于适用法律法规不当；根据《中华人民共和国安全生产法》第九十五条的规定，被告认为原告所属的公司如果存在违法生产的情况，也应当对直接负责的主管人员和其他责任人员进行处罚，而不应该对原告进行处罚。对第六组证据的三性无异议，但对其证明目的有异议，认为《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条的规定不能适用于原告，被告不能证明原告负主要责任。如果要适用《中华人民共和国安全生产法》的规定，根据其第九十五条的规定，也不应处罚原告。如果要适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定，也应该适用第三十八条的规定，负责人集体讨论决定，但被告适用其他规定，属于适用法律法规错误。
被告对原告提供的证据的三性无异议，但对证明目的有异议，认为不能达到原告的证明目的。
经庭审质证，本院对经庭审质证的证据作出如下确认:
原告提供的证据3与本案不具有关联性，本院不予采信，原告其他的其他证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
被告提供的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告陈传虎系刘家湾煤业公司的股东，占股90%，系实际控制人，负责公司全面工作。
2017年9月5日，被告市安监局委托执法支队对刘家湾煤业公司进行监督检查时，发现该公司存在“图纸作假，1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映”等安全隐患，并认为以上行为涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》的规定，决定予以立案调查，并制作现场检查记录、送达现场处理措施决定书、拍摄现场照片，制作勘验笔录等。经询问，调查取证后，市安监局研究认为“企业实际控制人陈传虎未履行主要负责人法定责任，消除煤矿重大生产安全事故隐患”，涉嫌违反相关法律规定，拟对作为实际控制人的原告陈传虎作出处人民币叁万元罚款的行政处罚。2017年9月11日，市安监局向原告直接送达了（内）安监罚告[2017]支监二19-2号行政处罚告知书和（内）安监听告[2017]支监二19-2号行政处罚听证告知书。被告市安监局作出的（内）安监罚告[2017]支监二19-2号行政处罚告知书告知了原告拟作出处罚决定的事实理由及依据，以及当事人依法享有陈述、申辩的权利。后原告陈传虎提交了陈述申辩书。经复核，市安监局认为原告的申辩理由不成立，不予采纳其陈述申辩意见。原告陈传虎在规定期限内未提出书面听证申请。经调查、审批、执法支队进行的负责人集体讨论，市安监局于2017年9月29日作出（内）安监罚[2017]支监二19-2号行政处罚决定书，决定给予原告陈传虎处人民币叁万元罚款的行政处罚，并于2017年9月30日送达给原告。原告不服，诉至本院，提出上述诉讼请求。
本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为(以下统称安全生产违法行为)实施行政处罚，适用本办法”第三条“安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构(以下统称安全监管监察部门)及其行政执法人员实施行政处罚，必须以事实为依据”第六条“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖”《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第四条“县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、国家煤矿安全监察机构设在省、自治区、直辖市的煤矿安全监察机构(以下简称煤矿安全监察机构)，对所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为负有检查和依法查处的职责”的规定，被告市安监局作为安全监管监察部门对所属辖区内的重大安全生产隐患和违法行为具有检查和依法查处并作出行政处罚的职责。
原告提出被告的执法人员未当场出示具有行政执法权的公务员身份的证件，属于程序违法的主张。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条“安全生产行政执法人员在执行公务时，必须出示省级以上安全生产监督管理部门或者县级以上地方人民政府统一制作的有效行政执法证件”的规定，本案中，根据被告调查取得的证据显示，执法支队在行政执法中依法出示行政执法证的行为符合上述法律规定。原告认为其未出示具有公务员身份证件的行为违反了《行政执法类公务员管理规定(试行)》第二条的规定，本院认为，该规定的制定目的是为了完善公务员职位分类，建立符合行政执法类公务员特点的管理制度，提高管理效能和科学化水平，建设高素质公务员队伍，并未规定行政机关应当如何执法，也未要求行政执法人员在执法中应当出示具有公务员身份的证件，故该规定与本案不具有关联性，原告的此项主张不成立，本院不予支持。
原告提出本案的处罚及对刘家湾煤业公司的处罚属于较重的行政处罚应当由市安监局的负责人集体讨论决定，但行政处罚是执法支队的集体讨论决定而未经市安监局的负责人集体讨论决定，属于程序重大违法、系无效的处罚决定的主张。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚……受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定以及内市编发[2007]102号内江市机构编制委员会关于市安全生产监察执法机构设置及编制核定的批复和庭审中被告市安监局对其委托执法支队行使安全生产违法行为的查处、行政处罚等权力予以认可，可以证实执法支队作为管理公共事务的事业组织受被告市安监局的委托行使行政执法权、行政处罚权，其有权对辖区内的安全生产违法行为进行立案调查、听证、集体讨论决定行政处罚，并对讨论决定的行政处罚以被告市安监局的名义签章对外发生法律效力。被告市安监局是本案适格的被告。故案涉的行政处罚决定由被告市安监局委托的执法支队的负责人集体讨论决定并无不当。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号）第二十九条“对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定”的规定，本院认为，该条明确规定了对严重安全生产违法行为应当进行集体讨论的范围。本案中，被告对原告作出三万元的行政处罚决定不属于该规定中应当集体讨论决定的范围，可以不需要进行集体讨论。但被告本着保护行政相对人的合法权益的角度出发，向原告送达了听证告知书，告知原告享有申请听证的权利，原告在规定期限内未申请听证。后被告市安监局委托的执法支队仍进行集体讨论决定了本案的行政处罚，对此本院予以确认。故对原告的上述主张，本院不予支持。
被告市安监局经立案调查、处罚前告知、负责人集体讨论、送达等程序，其执法程序合法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条“煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体。煤矿企业负责人(包括一些煤矿企业的实际控制人，下同)对预防煤矿生产安全事故负主要责任”的规定,行政机关作出的行政行为应当事实清楚,证据充分。本案中，原告实际控制的刘家湾煤业公司的1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映，当晚刘家湾煤业公司的工作人员对图纸进行标绘后，于次日提交给被告市安监局，应视为具有隐瞒的行为；原告系刘家湾煤业公司的实际控制人，负责公司全面工作。上述事实有被告市安监局拍摄的隐患照片、2017年9月6日刘家湾煤业公司向被告市安监局提供的采掘工程平面图、被告市安监局对矿长文良华作的询问笔录、被告市安监局对总工程师巫八俊作的询问笔录、被告市安监局对安全科副科长苏庆彬作的询问笔录、被告市安监局对原告陈传虎作的询问笔录、刘家湾煤业公司向市安监局出具的情况说明（含法定代表人张文光的签名）、听证笔录等证据足以证实。刘家湾煤业公司存在“1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映”的违法事实清楚，原告陈传虎作为该公司实际控制人，并负责公司全面工作。被告市安监局依照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等的相关规定对原告陈传虎作出行政处罚决定并无不当。原告关于被告不应对作为实际控制人的原告进行处罚、投资人只有在煤矿出现安全事故中负主要责任时才能被处罚的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告提出其公司在整改期间，不应作出处罚的主张，本院认为，被告市安监局对原告作出行政处罚的原因在于刘家湾煤业公司存在重大安全隐患已经构成安全生产违法行为，该行为依法应当被立案查处，整改不是行政处罚的必经程序，不影响被告依法作出本案的行政处罚决定，故对原告的此项主张，本院不予支持。
综上，被告市安监局作出的行政处罚决定主体合法、程序合法、认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈传虎的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陈传虎负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。
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审 判 长 韩小利
人民陪审员 邓昭元
人民陪审员 张成贵
二〇一八年七月二十四日
书 记 员 魏 丹