陕西省勉县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0725行初1号
公益诉讼人勉县人民检察院。
法定代表人邵波，该院检察长。
公益诉讼出庭人张召、孙皓、焦伟，该院检察员。
被告勉县水利局。
住所地：勉县勉阳街道办事处和平路**号。
法定代表人庄获奇，局长。
行政机关负责人蒋少英，副局长。
委托代理人韩红波、苟茹，陕西锐博律师事务所律师。
公益诉讼人勉县人民检察院诉被告勉县水利局不履行法定职责一案，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼人勉县人民检察院检察员张召、孙皓、焦伟，被告勉县水利局机关负责人蒋少英及其委托代理人韩红波、苟茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人勉县人民检察院诉称，勉县人民检察院在履行法律监督职责过程中发现，勉县水利局对陕西文昌水利水电建设工程有限公司（以下简称“文昌公司”）在汉江河道违法采砂、堆积砂石料的行为不依法履行监管职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，本院经审查于2016年6月28日作出行政公益诉讼立案决定。经本院调查查明：2011年5月6日，文昌公司与勉县水利局签订施工合同，约定由文昌公司承包修建汉江勉县城区铁路桥至汉钢大桥段防洪工程施工Ⅱ标项南岸堤防加固工程。2015年6月18日，勉县汉江综合防治防洪工程建设领导小组办公室与文昌公司签订《关于勉县汉江铁路二号桥至九冶桥之间防洪工程补偿协议》，约定由文昌公司对汉江铁路二号桥至九冶桥之间防洪工程尾留工程进行续建。文昌公司施工过程中在河道内违法采砂、堆积砂石料，致使汉江河道行洪受到威胁，河道生态环境受到侵害。受本院委托，2016年6月8日汉中军山水利水电勘察设计有限公司对文昌公司在汉江河道内堆积的砂石、砂砾石进行了现场测量：文昌公司在河道内堆积砂子20203方、砂砾石4636方，水面至砂堆顶高差3.71米，水面至砂砾石堆顶高差2.82米。为督促勉县水利局依法履行职责，本院于2016年8月9日向勉县水利局发出坚持建议书，建议其依法履行监管职责，确保汉江河道汛期行洪安全。2016年9月2日，勉县水利局对检察建议做出回复，称其按照检察建议书和河道管理的有关规定，已批示汉江综治办公室督办，汉江综治办公室已多次与文昌公司施工负责人刘国红联系，通知文昌公司落实清障任务，文昌公司计划在9月底全部清理完河道内堆积的砂石料。同日，文昌公司向勉县水利局出具《承诺书》，称保证在9月底把影响河道行洪的砂石料就地处理平整。至2016年12月14日，河道内堆积的砂石料仍未全部清除，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为确保汉江河道行洪安全，保护河道生态环境，支持与督促勉县水利局依法履行监管职责，维护国家和社会公共利益，现公益诉讼人依法向法院提起行政公益诉讼，请求：1、确认勉县水利局对陕西文昌水利水电建设工程有限公司在汉江勉县段违法采砂、堆积砂石料不依法履行监管职责的行为违法；2、判令勉县水利局依法履行监管职责，对陕西文昌水利水电建设工程有限公司的违法行为作出处理，维护国家和社会公共利益。在开庭审理中，公益诉讼人当庭表示放弃第二项诉讼请求。
公益诉讼人勉县人民检察院向本院提交以下证据：第一组证据4份，证明勉县人民检察院具有行政公益诉讼主体资格：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3、《陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；4、陕西省检察院关于《勉县水利局不依法履行职责案的请示》的批复。第二组证据6份，证明被告勉县水利局负有法定监管职责和行政处罚职责的依据：5、《中华人民共和国水法》；6、《中华人民共和国河道管理条例》；7、《陕西省河道管理条例》；8、《陕西省河道采砂管理办法》；9、勉县水利局统一社会信用代码证书；10、勉县人大常委会任职文件。第三组证据5份，证明文昌公司非法采砂、在河道内违法堆积砂石料的情况和勉县水利局的履职情况：（第一部分3份，证明文昌公司在汉江河道非法采砂、违法堆积砂石料的事实）11、施工合同书、修正报价书、投标总价、补偿协议；12、2016年6月8日拍摄的照片10张；13、勉县检察院委托函、汉中军山水利水电勘察设计有限公司2016年6月8日出具的堆积砂石料、砂砾石料测量结果。（第二部分2份，证明被告对文昌公司未履行监管职责）14、2016年7月12日询问文昌公司施工项目负责人刘国红笔录；15、2016年7月18日询问勉县汉江综治办负责技术施工人张全成笔录。第四组证据，证明2份，证明勉县人民检察院向被告发出诉前检察建议书的事实。16、勉县人民检察院勉检民行建（2016）01号检察建议书；17、送达回证。第五组证据6份，证明被告收到检察建议书后仍不依法履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。18、被告给勉县人民检察院检察建议的复函；19、文昌公司2016年9月2日给勉县水利局出具的承诺书；20、2016年11月3日照片12张；21、2016年12月13日询问勉县水利局江河管理站站长高宏伟笔录；22、2016年12月14日询问文昌公司项目负责人刘国红笔录；23、2016年12月14日照片9张。
被告勉县水利局辩称，第一、文昌公司在施工过程中，在汉江河道内开采砂石用于工程所需，不违反法律规定。因为被告与文昌公司签订施工合同，约定由文昌公司承包汉江勉县城区铁路二号桥至汉钢大桥段防洪工程Ⅱ标南岸堤防加固工程，该合同第2条（7）款约定：为完成本工程施工所需的砂子、砾石在汉江河非禁采区由文昌公司自采，砂砾石由文昌公司汉江河非禁采区拉运。2015年6月18日，双方签订补充协议，约定由文昌公司对汉江铁路二号桥至汉钢桥之间防洪工程尾留工程进行续建，依据原施工合同，补充协议工程所需砂子、砾石也由文昌公司在汉江河道内自采。故文昌公司施工期间在汉江河道内自采砂石用于工程所需符合相关规定。第二、被告一直依法履行监管职责，不存在不依法履行监管职责的行为。理由:2016年5月文昌公司续建施工完毕后，仍有大量砾石遗留在附近河道内，被告于2016年5月中旬就要求其整改复平，文昌公司即对砂堆进行了整理复平，高度接近了相邻河床及附近亲水平台高度，基本不影响河道行洪。在勉县检察院发出检察建议后，被告即按相关规定，立即批示下属汉江综治办公室督办，汉江综治办公室多次与文昌公司现场负责人刘国红联系，通知施工方落实清障任务。文昌公司也保证在2016年9月底全部彻底清理完河道内堆积的砂石料，并出具承诺书一份。同年9月2日，被告对检察建议做出了回复。因文昌公司整改一直未完全达到要求，被告于2016年12月13日再次向文昌公司发出通知，要求其于接到通知起5日内彻底对河道内遗留的砂石料堆进行清理平整，恢复河道原貌，否则将强行清除。第三、在被告的监管之下，文昌公司于2017年1月4日已经将河道内遗留的砂石料堆全部清理平整，恢复了河道原貌，不再影响河道行洪。故根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条的规定，公益诉讼人应当撤回起诉，因此请求人民法院在依法查清事实的基础上做出公正判决。
被告勉县水利局向本院提交以下证据：第一组证据2份，证明文昌公司采砂系修建防洪工程时自用，而非对外出售，不具有盈利性；勉县水利局允许文昌公司采砂，其原因是勉县财政紧张，不能正常支付工程款，为了降低成本，才允许文昌公司在施工过程中自采自用；在合同中明确规定文昌公司的砾石开采为疏浚性质：1、勉县政协十一届三次提案及勉县政府复函；2、勉县政协第十一届四次会议提案及勉县一江两岸管理办公室回复；3、施工合同书；4、关于勉县汉江铁路二号桥至汉钢桥之间防洪工程补偿协议。第二组证据，证明被告自2016年5月开始，一直在积极履行监管职责，要求文昌公司消除行洪障碍，回复河道原貌。5、2016年9月2日勉县水利局对检察建议书的回复函；6、文昌公司2016年9月2日向被告出具的承诺书；7、2016年12月13日勉县江河管理站向文昌公司发出《关于立即清除行洪障碍、回复河道原貌的通知》。第三组证据，证明文昌公司接到勉县水利局通知后，在勉县水利局监管下，纠正其违法行为的事实；本案所涉汉江河道已恢复原状，不再影响行洪安全的事实。8、河道恢复后2017年1月5日的照片4张；9、文昌公司说明。
经当庭质证，对公益诉讼人及提交的证据，被告对其真实性、合法性、关联性均没有异议，证据14、15、18-22均可以证明勉县水利局一直履行监管职责。对被告提供的证据1、2，公益诉讼人质证意见为与本案没有关联性；对被告提交的其他证据合法性、关联性、客观性没有异议，但对其证明目的有异议，不足以证明被告尽到了监管职责。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人、被告提交的证据，均符合证据真实性、合法性、关联性，本院依法采信。
经审理查明，2011年5月6日，文昌公司与勉县水利局签订施工合同，约定由文昌公司承包修建汉江勉县城区铁路桥至汉钢大桥段防洪工程施工Ⅱ标项南岸堤防加固工程。合同第七条约定：本工程所需砂子、砾石在汉江河非禁采区由文昌公司自采、拉运。2015年6月18日，勉县汉江综合防治防洪工程建设领导小组办公室与文昌公司签订《关于勉县汉江铁路二号桥至汉钢桥之间防洪工程补偿协议》，约定由文昌公司对汉江铁路二号桥至九冶桥（汉钢桥）之间防洪工程尾留工程进行续建。文昌公司于2016年2月停止采砂，并在河道内堆积砂石料。2016年6月8日汉中军山水利水电勘察设计有限公司受公益诉讼人委托，对文昌公司在汉江河道内堆积的砂石、砂砾石进行了现场测量：文昌公司在河道内堆积砂子20203方、砂砾石4636方，水面至砂堆顶高差3.71米，水面至砂砾石堆顶高差2.82米。公益诉讼人于2016年8月9日向被告勉县水利局发出检察建议书，建议其依法履行监管职责，确保汉江河道汛期行洪安全。2016年9月2日，被告勉县水利局对检察建议做出回复，称其按照检察建议书和河道管理的有关规定，已批示汉江综治办公室督办，后汉江综治办公室已多次与文昌公司施工负责人刘国红联系，通知文昌公司落实清障任务，文昌公司计划在9月底全部清理完河道内堆积的砂石料。同日，文昌公司向被告勉县水利局出具《承诺书》，保证在9月底把影响河道行洪的砂石料就地处理平整。至2016年12月14日，河道内堆积的砂石料仍未全部清除。2016年12月28日至2017年1月4日，文昌公司全部清理了汉江河道内的砂石。2017年1月4日，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼。本案在审理中，公益诉讼人放弃第二项诉讼请求。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，从2015年7月1日至2017年7月1日陕西省作为试点省市之一，人民检察院作为公益诉讼人对在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域违法行为提起公益诉讼。勉县人民检察院对被告勉县水利局不履行法定职责提起行政公益诉讼，具有公益诉讼人主体资格。根据《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；《陕西省河道管理条例》第四条规定，省人民政府水行政主管部门是全省河道的主管机关，市（地区）、县（市、区）人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。第二十一条规定：在河道管理范围内禁止下列行为：（二）存放物料，倾倒垃圾、矿渣、煤灰、废弃土石料和其他废弃物。第二十三条规定，在河道管理范围内采运砂、石、土料以及淘金等，必须报水行政主管部门批准…。《陕西省河道采砂管理办法》第十条规定，河道采砂依法实行许可制度。根据上述规定，被告勉县水利局是勉县县域内河道主管机关，系本案的适格被告。对在河道内采运砂、石，具有行政许可权，对在河道内堆放物料、废弃土石料及其他废弃物的行为具有监督管理权。上述规定亦未规定自采自用用于防洪工程的采砂行为不需要许可，根据本案查明的事实陕西文昌水利水电建设工程有限公司未申请办理采运砂、石许可，且在河道内堆放砂石，虽然被告勉县水利局多次口头督促文昌公司清理河道，但直至公益诉讼人2016年8月9日发出检察建议后，直至同年12月14日，河道尚未完全恢复。根据《陕西省河道管理条例》第三十六条规定，被告勉县水利局可以组织强行清除，所需费用由设障者承担。被告勉县水利局并未采取有效措施，其怠于履行行政职责的事实客观存在，构成违法。被告辩称的一直督促文昌公司清理河道，并向文昌公司发出书面通知，已经履行了法定职责，根据本案查明的事实，被告勉县水利局虽在履行法定职责，但怠于行使、未积极履行职责，致使文昌公司在河道内违法堆积的砂石直至2017年1月才清理完毕，故被告该辩解理由本院不予支持。因后期文昌公司全部清理了河道内的沙石，公益诉讼人当庭放弃判令勉县水利局依法履行监管职责，对陕西文昌水利水电建设工程有限公司的违法行为作出处理的诉讼请求，本院予以准许。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第三项之规定，判决如下：
确认被告勉县水利局对陕西文昌水利水电建设工程有限公司在汉江勉县河段未经许可采运砂、石、堆积砂石料不依法履行法定职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告勉县水利局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 杨卫东
审 判 员 房如松
人民陪审员 孙 伟
二〇一七年七月六日
法官 助理 刘文娟
书 记 员 汪 静