浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第288号
上诉人（原审原告）嘉善舜杰建材有限公司，住所地嘉善县魏塘街道三里桥村窑墩港88号。
法定代表人黄夏良。
委托代理人邓雄仔。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。
法定代表人肖培生。
委托代理人阮煤、张凝。
嘉善舜杰建材有限公司（以下简称“舜杰公司”）诉嘉兴市人民政府土地行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2014年11月5日作出（2014）浙嘉行初字第16号行政判决。舜杰公司不服，向本院提出上诉。本院于2014年12月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月6日公开开庭审理了本案。舜杰公司的法定代表人黄夏良及其委托代理人邓雄仔，嘉兴市人民政府的委托代理人阮煤、张凝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2014年8月8日，原告舜杰公司对嘉善县人民政府2013年3月27日向嘉善利物仓储有限公司核发“善国用（2013）第00101803号”《国有土地使用权证》的行为申请被告嘉兴市人民政府进行行政复议。申请称，2010年8月30日原告依法取得善国用（2010）第00105430号《国有土地使用权证》（宗地总面积12727.9平方米、批准出让面积9589.3平方米），对该证项下的土地享有使用权。2013年1月15日原告到嘉善县国土资源局与嘉善利物物资有限公司当场签订《土地使用权转让合同》，嘉善县国土资源局也在合同背面加盖公章。但后来，被申请人嘉善县人民政府却向嘉善利物仓储有限公司核发了上述的国有土地使用权证。其行为违反了《城市房地产管理法》、《土地登记办法》相关规定，属于程序违法。为维护原告的合法权益，请求复议机关撤销善国用（2013）第00101803号土地使用权证。被告经审查，于2014年8月12日作出嘉政复字（2014）38号《行政复议不予受理决定书》。该决定认为：“《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”，同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条对申请行政复议又规定了具体的条件，其中第（七）项规定申请人申请行政复议的须是其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请且人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起行政诉讼。本案中，申请人就同一事实已向人民法院提起行政诉讼，该事实未超过行政诉讼受案范围，且人民法院对该事实已作出裁定。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。”同月14日被告向原告送达了复议决定书。另查明：2014年7月12日原告以被告嘉善县人民政府、嘉善县国土资源局核发给第三人嘉善利物仓储有限公司善国用（2013）第00101803号《国有土地使用权证》程序违法，侵害其合法权益为由，向嘉善县人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销该土地使用权证。同月18日，嘉善县人民法院以“起诉人与该行政行为不具有法律上的利害关系，无行政诉讼原告主体资格”为由裁定不予受理。原告不服该裁定，于同年8月6日向本院提起上诉。本院于同年9月9日，以同一理由裁定驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，原告认为嘉善县人民政府向第三人嘉善利物仓储有限公司核发善国用（2013）第00101803号《国有土地使用权证》程序违法，侵害其合法权益，于2013年7月向嘉善县人民法院提起诉讼；被裁定不予受理后，在提起上诉的第三日又申请被告对嘉善县人民政府的颁证行为进行复议，同样提出了申请撤销该土地使用权证的请求。首先，在行政诉讼、行政复议都将政府颁证行为作为受案范围的情况下，司法救济是公民、法人或其他组织寻求权利救济的最终途径，司法裁判是对纠纷的最终处理。对嘉善县人民政府同一颁证的行为，原告在司法救济一审已有裁判结果并且其提起上诉的情况下，再进行行政救济，不符合现有法律关于权利救济相关规定。其次，即使人民法院不受理本案，但原告仍不能申请复议。《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（二）项，对申请人资格的确认，采用了与行政诉讼基本相同的，即“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益”与“申请人与具体行政行为存在利害关系”的条件。嘉善县人民法院在不予受理的一审裁定中确认原告与嘉善县人民政府颁发土地使用权证的行为不具有法律上的利害关系法律事实，并得到本院终审裁定维持。人民法院代表国家行使审判权，其裁判具有普遍的约束力，行政复议中对申请人与嘉善县人民政府颁发土地使用权证的行为法律关系的确认受法院上述认定所羁束，故原告不具有复议申请人的主体资格。因而，被告对原告申请复议作出不予受理决定正确。但被告在复议决定中依据《中华人民共和国行政复议法》第十六第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，以人民法院已经受理同一主体同一事实的诉讼而对原告的复议申请不予受理，理由欠妥，并造成原告在对法院是否受理问题上的异议。鉴于被告作出的复议决定正确，本院对原告请求撤销被告不予受理的行政复议决定，判定被告受理本案行政复议申请主张不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回原告嘉善舜杰建材有限公司要求撤销被告嘉兴市人民政府2014年8月12日作出的嘉政复字（2014）38号不予受理行政复议决定、判决被告受理本案行政复议申请的诉讼请求。
舜杰公司上诉称：1、一审法院未查清被上诉人行政复议中是否违法取得纳税发票等三份证据。本案2013年3月19日发票、地契完税证三份证据不是上诉人行政复议中提供证据，但被上诉人将其错误列为上诉人举证并提供给一审法院，属于复议过程中进行实体审查违法取得的证据，但一审法院以该争议事实不是本案焦点为由对上诉人要求申请法院调查不予准许，显属不当。2、一审法院适用法律错误。被上诉人以“上诉人已就该事实提起行政诉讼且嘉善县人民法院已于2014年7月18日向上诉人作出裁定”为由，依据《行政复议法》第十六条第二款及其《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项不予受理。但嘉善县人民法院上述裁定属于行政诉讼程序性裁定，并非如被上诉人所述“对该事实已做出裁定”的实体裁定。一审法院未对本案是否适用上述法律法规作出判定，而是选择回避，但上述法律法规已从正反两方面明确规定，行政诉讼已经受理的不得申请行政复议，受理行政复议必须是法院未受理行政诉讼，故本案适用上述法规应由被上诉人受理上诉人的行政复议申请。一审法院采信本院终审裁定，认定上诉人与具体行政行为不存在利害关系，认定上诉人不具有复议申请的主体资格，最终判定被上诉人不予受理行政复议正确。但该法律适用与行政复议不予受理的法律适用大相径庭，且庭审仅就此询问了双方，而未作程序释明，属于适用法律错误，易引发当事人认定法院帮政府寻找理由的猜想。3、一审法院程序错误。一审法院系作出行政诉讼不予受理的终审法院，未予以回避。上诉人就嘉善县人民政府颁发的“善国用（2013）第00101803号”土地证的行政行为，向嘉善县人民法院、嘉兴市中级人民法院先后起诉、上诉，嘉兴市中级人民法院对此作出终审裁定，故一审法院应对本案予以回避，否则违反了回避的司法原则。上诉人对讼争行政行为不具有利害关系的终审行政裁定，发生在本案一审判决前，一审判决以行政复议之后的事实作为支持本案行政复议不予受理的基石，违反行政诉讼程序。4、如上所述，行政复议、行政诉讼法作为具体行政行为的救济途径，两者之间相互不矛盾，可先行政复议，后行政诉讼，但行政诉讼受理后不得行政复议，由此确立了必须给予当事人行政救济的司法理念。一审判决、行政复议不予受理是对“有案必立”的司法原则的违背和否定。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判撤销被上诉人作出的“嘉政复字（2014）38号”《行政复议不予受理决定书》，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
嘉兴市人民政府答辩称：1、答辩人在收到上诉人请求撤销善国用（2013）第00101803号《国有土地使用证》的行政复议申请后，经审查，上诉人行政复议所申请的事实已于2014年7月12日向浙江省嘉善县人民法院提起行政诉讼，该事实属于行政诉讼受案范围，嘉善县人民法院以上诉人无行政诉讼主体资格为由，于2014年7月18日作出了不予受理裁定。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条对申请行政复议又规定了具体的条件，其中第（七）项规定，申请人申请行政复议其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请且人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼，本案中，上诉人就同一事实已向人民法院提起行政诉讼，该事实未超出行政诉讼受案范围，且人民法院对该事实已作出裁定。答辩人遂于2014年8月12日根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，在5个工作日内作出不予受理决定，并送达上诉人。2、因本案答辩人对上诉人的行政复议申请不予受理，故并未对上诉人提交的复议申请材料进行实体审查，且上诉人提出的2013年3月19日的发票、地契完税凭证等三份证据，也不是该案是否受理的依据。答辩人认为上诉人就同一事项先向人民法院提起行政诉讼，后又向答辩人申请行政复议，故不予受理，而对于该事项的二审裁定结果并非上诉人复议申请不予受理的依据。该二审裁定的结果使得上诉人与嘉善县人民政府颁发土地使用证的行为法律关系的确认受到法院认定所羁束，答辩人对上诉人的复议申请不予受理是正确的。综上，一审判决和答辩人作出的不予受理决定，事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律适当。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人嘉兴市人民政府于2014年8月12日作出的嘉政复字（2014）38号《行政复议不予受理决定》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，行政复议与行政诉讼系两种不同的法律制度，根据《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》的立法精神，对同一行政行为的救济不能同时适用上述两种法律制度。上诉人舜杰公司曾就涉案的善国用（2013）第00101803号《国有土地使用证》以嘉善县人民政府、嘉善县国土资源局为被告向嘉善县人民法院提起行政诉讼，嘉善县人民法院以上诉人“与涉案的颁证行为不具有法律上的利害关系”为由，于2014年7月18日作出（2014）嘉善行受初字第1号行政裁定，决定不予受理。同年8月5日，上诉人向嘉兴市中级人民法院提起上诉，8月8日就上述颁证行为向被上诉人嘉兴市人民政府申请行政复议。上诉人就涉案的颁证行为向人民法院行使救济过程中，又就该行为同时向嘉兴市人民政府申请行政复议，显然不符合对同一行政行为不能同时适用两种救济的原则。故嘉兴市人民政府在收到上诉人的行政复议申请后，于2014年8月12日作出不予受理的决定并无不当。上诉人在向嘉兴市人民政府申请行政复议时，嘉兴市中级人民法院并未就上诉人对涉案的颁证行为提起的诉讼作出最终的裁判结果，故原审法院以嘉兴市人民政府作出不予受理决定之后作出的司法裁判结果来纠正被诉不予受理决定的理由并作出判决，显然不当。上诉人提出嘉兴市人民政府向原审法院提交的“2013年3月19日发票、地契完税证”三份证据，系在复议过程中违法取得的理由，鉴于嘉兴市人民政府作出的不予受理决定系程序性行为，上述三份证据并非作出被诉行为的证据，故原审法院对上诉人要求调查的申请不予准许并无不当，上诉人提出的该上诉理由不能成立。至于上诉人提出的“原审法院应予回避及违反有案必立的原则”的上诉理由，系上诉人对法律规定的有关回避及起诉受理原则的错误理解，上诉人对此提出的上诉理由亦不能成立。原审法院判决理由存在不当，本院在此予以指正，但驳回上诉人的诉讼请求的结论正确，本院应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院均不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人嘉善舜杰建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一五年一月九日
书 记 员 韦若莎