延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行初62号
原告赵千植，男，1954年出生，朝鲜族，农民，现住安图县新合乡十骑村。
委托代理人赵明浩，吉林罗天律师事务所律师。
被告安图县人民政府，住所地安图县明月镇九龙街龙安路42号。
法定代表人马云骥，县长。
出庭应诉的行政机关负责人朴龙云，副县长。
委托代理人王蕴婷，吉林由正律师事务所律师。
委托代理人郑承国，吉林吉延律师事务所律师。
被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市公园路。
法定代表人金寿浩，州长。
委托代理人金春浩，法制办公室复议处处长。
委托代理人路颖超，吉林达公伟业律师事务所律师。
第三人安图县新合乡十骑村村民委员会，住所地安图县新合乡十骑村。
法定代表人赵清华，村主任。
委托代理人滕召君，安图明月法律事务所法律工作者。
第三人王清云，女，1970年出生，汉族，现住安图县明月镇。
委托代理人刘华成，安图县法律援助中心律师。
原告赵千植诉被告安图县人民政府（以下简称安图县政府）、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）林权行政处理一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告赵千植及其委托代理人赵明浩，被告安图县政府的委托代理人王蕴婷、郑承国，州政府的委托代理人金春浩、路颖超，第三人安图县新合乡十骑村村民委员会（以下简称十骑村村委会）法定代表人赵清华及其委托代理人滕召君到庭参加的诉讼。第三人王清云经本院合法传唤，无正当理由未到庭。被告安图县政府副县长朴龙云以行政机关负责人身份出庭应诉。本案现已审理终结。
原告诉称，本案事实不清。安图县政府认为1994年10月至11月间，十骑村村委会收回了原告的林地使用权，但缺乏依据。根据《吉林省自留山管理办法》第二十一条规定，应当先由林业行政部门进行行政处罚，之后才能进行后续的处理，请求安图县政府拿出当年进行处罚的事实依据。村委会由谁负责办理此案件，通过什么程序收回原告的林地使用权，此事实不清楚。原告承包的土地包括原有的杂树林和部分荒地，对原有林地没有必要重新植树造林，安图县政府的决定书所称植树造林率，此数据有欺骗性。结合证人证言，可以确定村委会主张1994年全部收回全村村民林地使用权的说法是虚构的。本案适用法律不当。《自留山使用证》是安图县政府颁发的，村委会无权收回该证。安图县政府未适用《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，属于适用法律不当。请求人民法院撤销《处理决定书》和《复议决定书》，对诉争林地使用权纠纷一并进行审理，支持原告的诉讼请求。
被告安图县政府辩称:一、被告安图县政府作出的《处理决定书》认定事实清楚。原告在自留山承包期限内未按《吉林省自留山管理办法》第二十一条第（一）项规定，限期完成植树造林任务。原告的面积为1.7公顷，此植树面积为安图县林业局、新合乡林业站、原告的委托人三方在进行现场勘查后认定的，因此原告在起诉状中陈述的事实有误。村委会收回原告的自留山是经过集体讨论决定，并通过村里的广播喇叭、三八妇女会议等形式告知收回原先全体村民承包的自留山，其他承包过自留山的村民能够证实事实，且原告也默认该事实。原告在1994年以前所承包的自留山为村集体所有，但没有书面承包合同及承包期限，因此村委会根据《吉林省自留山管理办法》结合村里的实际情况对村内的自留山进行调整和收回，该行为符合土地承包相关法规和政策规定。根据《吉林省自留山管理办法》规定，村委会收回原告承包林地无需向县林业部门办理任何登记手续。二、安图县政府作出的《处理决定书》适用法律并无不当。原告认为根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题解释》第二十条规定，原告应当取得涉案林地使用权，但该司法解释于2005年7月29日颁布，自2005年9月1日起施行，1994年年末收回原告林地时该司法解释并未颁布实施，故该司法解释对村委会收回行为无溯及力，且村委会是根据《吉林省自留山管理办法》收回的原告林地，是有法律依据的。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告州政府辩称，州政府作出的复议决定程序合法，安图县政府作出的《处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，并维持该决定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人十骑村村委会和王清云未作出书面答辩意见。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，并进行认证（详见附件一）。
本院查明，安图县新合乡十骑村原名为新红村，2005年更名为十骑村。本案争议林地位于安图县新合乡十骑村内，属十骑村集体林地。1985年新合乡划分了自留山，将争议的237亩自留山划分给原告并颁发了《自留山使用证》。原告于80年代中期在该自留山上进行植树造林，经测量其造林区域面积为1.7公顷，植树造林率为10.76%，现该区域内的落叶松已被盗伐。1994年年末，村委会因村民对自留山未进行经营管理，盗伐林木现象非常严重，不进行植树造林等原因，根据《吉林省自留山管理办法》第二十一条第（一）项之规定，收回了全村的自留山，其中包括原告的林地，同时一并收回了自留山使用证和林权证，但原告未将《自留山使用证》交回村里。原新红村村委会收回集体林地后，自1995年至2000年1月期间，以公开竞价方式对林地进行发包，先后与王云祥、刘贵成、徐业福、刘树军、徐业宝、王伯全、王清云等7户村民签订了《林地租赁合同》，其中刘树军的自留山使用权证于1994年被收回后，于1997年11月21日与原新红村村委会签订了《林地租赁合同》。2000年4月1日，原新红村与第三人王清云签订《林地租赁合同》，将包括争议地在内的94公顷、蓄积量为2940立方米的林地租赁给王清云从事林业生产活动，林木亦归王清云所有。
另查明，因原告等村民与十骑村村委会、王清云之间发生林地承包经营纠纷，安图县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会于2012年3月9日作出安农仲裁字〔2012〕第02号《仲裁裁决书》，裁决：一、申请人李文义等人于1990年9月8日办理的林权执照及赵千植的自留山使用证已于1990年年末予以解除；二、原新红村村委会与第三人王清云于2000年4月1日所签订的林地租赁合同合法有效；三、对申请人的其他仲裁请求不予支持。赵千植不服，提起民事诉讼。安图县人民法院于2012年7月27日作出（2012）安民初字第227号民事裁定书，以“原告赵千植持有安图县政府颁发的《林权执照》，第三人王清云持有与原新红村村委会签订的林地租赁合同，均对同一林地主张具有承包经营权，其性质为土地使用权纠纷，不属民事诉讼主管”为由，驳回了赵千植的起诉。赵千植不服向本院提起上诉，本院于2012年9月21日作出（2012）延中民四终字第428号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。赵千植不服，向吉林省高级人民法院申请再审，再审期间赵千植申请撤回再审申请。2013年3月25日，吉林省高级人民法院作出（2013）吉民申字第738号民事裁定，准许赵千植撤回再审申请，并向安图县政府函发司法建议，建议安图县政府尽快确定争议林地的权属，解决双方纠纷。2013年11月11日，安图县新合乡政府作出新政处字〔2013〕2号《关于林地林木权属争议的处理决定》，决定内容为：一、赵千植所持有的23.7公顷自留山使用权，因未在1997年换发新林权证的期限内提出申请，故未取得有效林权权益。二、王清云因租赁合同取得该争议林地的使用权。原告不服，向安图县法院起诉，安图县法院于2014年4月22日作出（2014）安行初字第3号行政判决书，以被告新合乡政府适用法律错误、超越职权为由撤销了该处理决定。2013年9月13日，原告向安图县政府提出确认林地使用权申请。因安图县政府未对原告提出的申请作出处理，原告提起行政诉讼。在诉讼期间，安图县政府于2014年9月25日作出《赵千植申请确权事宜的处理意见》。敦化市法院于2014年11月18日作出（2014）敦行初字第53号行政判决，撤销安图县政府于2014年9月25日作出的《关于赵千植申请确权事宜的处理意见》；责令安图县政府在两个月内履行处理原告赵千植与案外人王清云之间的林地权属争议的法定职责。被告安图县政府于2015年7月20日作出安政决字〔2015〕1号《行政处理决定书》，原告不服向州政府申请复议，州政府作出延州行复决字〔2015〕45号《行政复议决定书》，维持安图县政府的《处理决定书》。原告不服向本院提起诉讼。本院于2015年12月28日作出（2015）延中行初字第41号行政判决，撤销安图县政府作出的处理决定和州政府作出的复议决定，责令安图县政府重新作出行政处理决定书。安图县政府于2017年1月3日作出安政决字〔2017〕1号行政处理决定书，确认十骑村村委会收回原告林地使用权的行为合法有效；确认原告对本案争议的林地不享有使用权。原告不服向州政府申请行政复议，州政府于2017年8月10日作出延州行复决字〔2017〕5号《复议决定书》予以维持安图县政府作出的处理决定。原告不服向本院提起诉讼。
本院认为：第一，安图县人民法院（2012）安民初字第227号民事裁定书和本院（2012）延中民四终字第428号民事裁定均认为本案不属于人民法院民事主管范围，吉林省高级人民法院亦作出（2013）吉民申字第738号司法建议，建议安图县政府尽快确定争议林地的权属，解决双方纠纷。根据以上事实，本案中被告安图县政府负有对本案林地权属争议进行确权的职责。
第二，《吉林省自留山管理办法》第二十一条规定：“违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的限期内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山……”根据本院查明的事实，原告于80年代中期在该自留山上进行植树造林，经测量其造林区域面积为1.7公顷，植树造林率为10.76%，故集体经济组织即十骑村有权收回自留山。原告主张根据上述规定应当先由林业行政部门进行处罚，而被告没有进行过处罚的依据，因此不能认定自留山被收回的事实。本院认为，收取自留山荒芜费不是收回自留山的必要前提和必经程序，原告的此主张不成立，本院不予支持。
本案中，十骑村村委会自1995年至2000年1月期间，以公开竞价方式对林地进行发包，先后与王云祥等7户村民签订了《林地租赁合同》。另外，被收回自留山的村民刘树军重新与原新红村村委会签订《林地租赁合同》，亦证明之前的自留山被收回的事实。根据《吉林省自留山管理办法》第三十六条“违反本条例规定，对分山不管、有山不治的，可由农业集体经济组织收回后，统一造林或转让他人经营”的规定，十骑村与王清云等人签订的《林地租赁合同》合法有效。
第三，原告提出本案应适用《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”的主张。本院认为，行政机关颁发的林权证书可以作为确定林权的证据，但并非唯一证据。因本案中原告的林权实际已被收回，故仅凭自留山使用证等不足以证明原告的主张。本案也不应适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定。原告提出的安图县政府的处理决定和州政府的复议决定适用法律错误的主张不成立，本院不予支持。
综上，安图县政府的处理决定事实清楚，适用法律正确；州政府的复议决定程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵千植的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵千植负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李彩莲
审判员 李丽英
审判员 俞順花
二〇一七年十一月三十日
书记员 金愫瑛
附件：
一、当事人举证、质证情况：
被告安图县政府向本院提交如下证据：
证据1:2013年8月30日现场勘查记录及手绘图各一份。证明涉案自留山为十骑村集体所有，自1990年原告取得自留山使用权以来，人工种植林木落叶松面积为1.7公顷，未在规定期限内完成植树造林任务。
原告的质证意见是，真实性无异议，证明目的有异议。原告经营权证面积包括荒地。因此，被告所说的未在期限内植树造林的证明目的不成立。
被告州政府的质证意见是，真实性无异议。发证时间是90年。
第三人十骑村村委会的质证意见是，属实。原告没有进行植树造林。
证据2：赵千植、李文义于2016年1月13日出具的《同意书》、李文义于2016年4月28日出具的《授权委托书》、2016年4月28日《新合乡李文义造林地块确认说明》、安图县林业局于2016年4月30日出具的《工作说明》各一份。证明因原告对有关部门认定的其使用的自留山植树造林面积有异议，同意于2016年3、4月份再进行现场勘查，后于2016年4月28日与安图县林业局、十骑村村委会到原告造林地块对植树造林面积进行确认，植树造林面积与此前认定面积一致。对此原告予以签字确认。
原告的质证意见是，真实性无异议。证明目的不成立。16年勘察的现场，不能代表1994年栽树的状况和林地的实际情况。
被告州政府以及第三人十骑村村委会没有异议。
证据3：十骑村村委会于2016年12月29日出具的《关于新合乡十骑村（原新红村）村民与村委会林地承包纠纷情况说明》；徐业宝于2016年12月2日出具的《证明》；王伯全等10人于2015年6月9日出具的《证明材料》各一份。证明：1.1985年，十骑村（原新红村）根据国家相关政策划分自留山，由此，原告取得涉案23.7公顷自留山的使用权。2.1994年末，因原告未完成林植树造林任务，十骑村（原新红村）村委会经集体研究收回了原告对于涉案23.7公顷自留山的使用权，但原告以自留山适用证丢失为由未向村委会上交。3.1995年至2000年期间，十骑村（原新红村）村民委会员通过村民会议、村民代表会议、广播、三八妇女节会议、村干部到户动员等形式将收回的自留山进行重新发包，期间原告从未就收回自留山一事向十骑村（原新红村）村民委员会提出异议，也没有要求重新承包自留山。
原告的质证意见是，因为没有提出1994年收回林地林权时的村里开会的记录，所以不能证明被告的证明目的。我们需要证人出庭说明一下。
被告州政府以及第三人十骑村村委会没有异议。
证据4：赵清华于2016年12月29日出具的《证明》。证明十骑村村民委员会在收回自留山以后，已通过各种会议形式向村民告知了收回自留山的情况。
原告的质证意见是，上次开庭时赵清华说，当时岁数小，所以对这个事不知情。
被告州政府以及第三人十骑村村委会没有异议。
证据5：新合乡林业站于2013年10月18日出具的《关于新红村集体林拍卖的证明材料》。证明新合乡林业站在收回以前发放的林权证、自留山证过程中因个别村民证件丢失导致新合乡林业站未能将此前的林权、自留山的证件全部收回。
原告的质证意见是，证人出庭证言时再质证。请被告提供亓战良在林业站工作的时间。
被告州政府的质证意见是，真实性无异议。该证明材料中记载山林拍卖广播通知的事实。
第三人十骑村村委会的质证意见是，证明属实。
证据6：李文义、赵千植的自留山证复印件。证明没有承包期限，证明了并不是永久性的承包。根据原告的使用情况、管理情况和当时的国家政策的变化，村集体可以收回来重新发包。
原告的质证意见是，根据《吉林省自留山管理办法》第八条规定，原告承包的应受法律保护。
被告州政府以及第三人十骑村村委会的质证意见是，没有异议。
证据7：王清云的林地租赁合同、鉴定书复印件。证明十骑村在收回涉案10.2公顷自留山后于2000年4月1日租赁给王清云，现涉案的10.2公顷自留山由王清云经营管理、享有使用权。
原告的质证意见是，因为该证据与政府颁发的林权执照（自留山使用证）相矛盾，政府颁发的证书的效力高于村里和王清云签订的合同效力。
被告州政府的质证意见是，真实性无异议。政府发证行为只是登记，入材料齐全、手续完备，政府就可以发证。
第三人十骑村村委会没有异议。
证据8：原告的申请书、安图县政府行政处理决定书。证明被告依原告申请就原告与十骑村村委会、王清云之间发生的林地使用权纠纷依法进行处理，作出“确认十骑村村委会，收回原告林地使用权的行为合法有效；确认原告对本案争议的林地不享有使用权”的处理决定。
原告的质证意见是，该处理决定事实不清，适用法律不当。因此，两位原告提起行政诉讼。
被告州政府以及第三人十骑村村委会没有异议。
证人徐业宝出庭作证，我是在1994年任村团书记，村里发包自留山，被盗伐，所以开会后把自留山证收回来重新发包。当时村长收回自留山证。
被告安图县政府的质证意见是，证人是当时的经历者，也是政府的工作者，证人证言客观真实，应该采信。
被告州政府的质证意见是，客观真实，证人与本案没有利害关系。
原告的质证意见是，证人说因为村里决定于1994年收回全村的林权证，但2012年刘树山弟弟刘树军与原告一起提起农业仲裁，刘树军和刘树山承包经营权证是一个承包经营权证。根据仲裁书的表明的资料，证明村里收回全村林权证的说法是不成立的。
第三人十骑村村委会的质证意见是，客观属实，没有意见。
证人亓战良出庭作证，证明1997年因为测量工具不先进，新红村站长安排我去山上区划林地。根据国家政策本村对外承包给老百姓。
被告安图县政府的质证意见是，证人当时亲自参与林地的重新发包的活动，因此，该证人证言客观真实。林权证用广播的形式通知了大家，证明村委会收回自留山证时经过一定的程序和途径告知了包括原告在内的广大的村民。
被告州政府的质证意见是，证言及林业工作站的证明材料客观真实。
第三人十骑村村委会的质证意见是，属实。
原告的质证意见是，证人证明了他是根据站长要求勘察林地。另外，证人证言勘察林地面积与原告林地不重合，与本案没有关系。
证人徐业福出庭作证，证明十骑村林地承包过程、时间。我们村林地1994年、1995年村里收回再发包给我们村民，当时我也没承包，后来听说别人都承包了，所以1997年我也承包了一份。
被告安图县政府的质证意见是，该证人证言真实客观，而且作为老村民客观证明了当时收回自留山证的事实，又参加了第二次自留山林地拍卖过程，也证明了当时部分村民很消极。
被告州政府的质证意见是，客观真实。
原告的质证意见是，证人说与原告林地不重合，因此，证人证言与本案没有关系。
第三人十骑村村委会的质证意见是，证明了1996、1997年收回以后自留山发包的过程，属实。
证人王伯全出庭作证，我是从1999年3月份承包的，当时是通过新红村广播宣传知道的。知道以后就根据实际情况承包了。
被告安图县政府的质证意见是，客观真实证明了：1.当时村里收回自留山的时间段；2.村里用广播形式和挨家挨户动员承包自留山的事实。证明该事实全村民都知道，包括本案原告。
被告州政府的质证意见是，客观真实。
原告质证意见是，证言只证明了村里动员证人承包林地的事实，没有证明收回原告林地的事实。与本案无关联。
第三人十骑村村委会的质证意见是，充分、客观证明了村委会在1995年开始到2000年收回自留山再发包的事实。还证明了村委会通过用村里大广播以及上户做的宣传，部分村民进行了承包。包括原告在内，对收回自留山再发包的事实应该清楚。
被告州政府向本院提交如下证据：
证据1：行政复议决定书（延州行复决字[2017]4号）。证明州政府在法定期限内作出行政复议决定书，因此行政复议程序合法。证据2：送达回证及送达快递凭证5份。证明行政复议程序合法。证据3：申请人提供的行政复议申请书及相关材料。证明符合行政复议受理条件，行政复议程序合法。证据4：行政复议答复及安图县人民政府提供的证据材料。证明行政复议程序合法。
原告的质证意见是，对程序没有异议。
被告安图县政府以及第三人十骑村村委会的质证意见是，没有异议。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项。证明复议决定适用法律正确。
原告认为，复议决定事实不清，适用法律不当，应当予以撤销。
被告安图县政府以及第三人十骑村村委会，没有异议。
原告向本院提交如下证据：
证据1：原告的身份证复印件。证明原告的自然情况。
被告安图县政府、州政府以及第三人十骑村村委会的质证意见是，没有异议。
证据2：《林权执照》。证明1985年原告取得自留山使用权证书，即取得林地用益物权。
被告安图县政府的质证意见是，真实性没有异议。无法证明原告对争议林地有使用权。自留山使用证、林权执照仅仅是法律上的凭证，无法证明是否真实的有使用或处分的权力的事实。该证据没有承包期限，按照承包法规定都有期限。但是本案中涉及的两个证都没有明确的期限，而且也没有其他证据来佐证承包期限的问题。按照合同法固定期限的合同，发包方根据实际情况可以随时解除，收回。因此，村委会根据原告自留山经营状况和管理状况以及州政府相关林改政策要求，收回了原告包括在内的全村的执照，重新分4批发包给了村民。村民承包之后余下的100公顷的林地无人承包，所以2000年以拍卖的形式租赁给了王清云。上述事实能够证明村委会按照法律规定依法作废了与原告达成的山林承包协议。所以，原告拥有的使用证现在不能生效。
被告州政府的质证意见是，真实性无异议，但林地使用权已被收回。
第三人十骑村村委会的质证意见是，有异议。该证据在1994年收回时已经作废了，法律上没有效力。
证据3：安政决字（2017）1号《行政处理决定书》和延州行复决字（2017）5号《行政复议决定书》。证明上述《决定书》事实不清，适用法律不当，损害了原告的合法权利。
证据4:2013年8月30日的林地勘验记录。证明既然1985年至1990年原告种植了松树，那么村委会所称的原告取得林地使用权之后不进行管理，造成林地荒芜的说法不成立。
被告安图县政府的质证意见是，真实性没有异议，证明目的有异议。充分证明了李文义只种植0.23公顷。根据自留山条例，自留山是把集体所有的宜林地发给村民进行植树造林的林业生产用地。这份证据能够证明承包的宜林地植树情况远远达不到自留山管理办法的要求。
被告州政府的质证意见是，不能证明原告要证明的问题。
第三人十骑村村委会的质证意见是，证明不了原告的主张，根据自留山管理办法规定，原告应当在取得自留山三年内完成植树造林，原告只是进行了10%的造林面积所以不符合规定。
证据5：《林地租赁合同》。证明村委会未经原告同','2018-10-10
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