河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行初697号
原告郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会。
法定代表人乔五己，村长。
委托代理人杨思介、付华伟，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。
被告中牟县人民政府，住所地郑州市中牟县商都大街1号。
法定代表人楚惠东，市长。
委托代理人郝鹏，中牟县国土资源局工作人员。
委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。
被告中牟县国土资源局，河南省郑州市中牟县新区。
法定代表人吴文鑫，局长。
委托代理人郝鹏，中牟县国土资源局工作人员。
委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。
原告郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会因要求确认被告中牟县人民政府、中牟县国土资源局征收程序违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月26日公开开庭审理了本案。原告郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会的委托代理人杨思介、付华伟，被告河南省中牟县人民政府、中牟县国土资源局的共同委托代理人郝鹏、李棽到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会（以下简称“坡刘村委会”）诉称：2000年11月26日，在原告全体村民不知情的情况下，原告法定代表人乔根松（经乔根松本人初步认定合同上签名系伪造）与中牟县三官庙乡三官庙村村民委员会签订了将讼争土地与图号Ⅰ-49-60-（31）、地号21/141的土地（该土地系虚构，事实上不存在）互换的《土地置换协议》。2001年9月10日，被告依据实际未履行的《土地置换协议》、《中牟县人民政府关于郑州市中牟县中三木器厂等三个单位用地手续批复》（牟政文[2001]59号），在原告不知情且被告未履行任何法定征收程序、对原告进行任何征收补偿的情况下，将讼争土地转让给郑州市中牟县中三木器厂（以下简称“中三木器厂”）。2016年初，原告发现有不明人员在该宗土地上建设搅拌站。经了解才知道，被告依据2011年10月10日中三木器厂与郑州市公路管理局中牟县段（以下简称“公路局中牟段”）签订的《建设用地置换协议》于2001年12月18日将该宗地划拨给了中牟县公路管理局，并为其颁发了显示编号为NO.014394442的《国有土地使用证》。综上，被告在对该宗地进行征收的过程中，严重侵犯了原告的知情权、财产权。为此，特提起诉讼，请求法院：1.依法认定被告征收原告位于豫04国道南侧在校店村19.24亩耕地的征收程序违法；2.诉讼费由被告承担。经本院释明，原告明确其所诉“征收行为”指的是被告中牟县人民政府作出的牟政文[2001]59号批复。
原告向本院提交了以下证据：第一组证据，1.集体土地权属证，2.土地置换合同，3.乔根松笔录；第二组证据，4.牟政文[2011]59号，5.中三木器厂建设用地批准书，6.公路局中牟段建设用地批准书，7.变更土地申请书，8.国有土地使用证；第三组证据，9.《土地租赁合同》，10.收据两份。
被告中牟县人民政府、中牟县国土资源局均答辩称：一、原告并非涉案土地权利人，涉案土地的用地程序是否合法与被答辩人没有利害关系，其不是本案适格原告。原告因与中牟县三官庙乡三官庙村民委员会（以下简称“三官庙村委会”）签订土地置换合同对涉案土地已不享有土地所有权，该置换合同有合同双方负责人签字、两村委会的上级政府即三官庙乡人民政府加盖公章，置换合同真实合法有效并已实际履行，原告对涉案土地不具有所有权。原告置换的涉案土地性质是非耕地，置换合同第三条明确涉案土地为非耕地，且第四条约定被答辩人与三官庙村委会不干涉对方耕地使用用途，因此三官庙村委会通过置换获得该涉案土地所有权后，有权按照自己需要使用土地。二、原告现提起诉讼，已超过起诉期限，其起诉应当被驳回。涉案土地位于原告村内，公路局中牟段自2001年获得该涉案土地使用权并实际使用涉案土地，被答辩人对此具有清晰的认识，在过去15年内未提出异议。2016年11月8日原告提起本案诉讼时，已超过起诉期限。三、被告作出的行政行为事实清楚，程序符合法律规定。公路局中牟段与中三木器厂通过土地交换获得中三木器厂建设用地使用权，事实清楚；中牟县人民政府基于中牟县土地管理局的审批，向公路局中牟段核发土地使用权证，程序合法。综上，被告行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，且原告不具有诉讼主体资格，起诉已超过法定期限，请求法院驳回起诉。
被告中牟县人民政府、中牟县国土资源局在法定举证期限内分别向本院提交以下证据：第一组证据，1.2000年11月26日三官庙村委会与坡刘村委会签订的《合同》，2.2001年10月10日中三木器厂与公路局中牟段签订的《建设用地置换协议》；第二组证据，3.公路局中牟段于2001年12月18日取得的《国有土地使用证》；第三组证据，4.2001年1月10日中三木器厂提交的《用地申请》，5.2001年9月10日中牟县人民政府关于中三木器厂等三个单位用地手续的批复，6.《建设用地批准书》（中三木器厂），7.中牟县三官庙木器厂用地定界图，8.2001年11月15日公路局中牟段的《变更土地登记申请书》，9.变更土地登记审批表，10.2001年12月18日地籍调查表，11.2001年12月18日蒋广昌地籍调查法人代表身份证明书，12.2001年12月18日张林江地籍调查法人代表身份证明书，13.《建设用地批准书》（公路局中牟段），14.《土地登记卡》、《土地登记卡续表》。上述证据证明：1.原告不是涉案土地的合法使用权人；2.公路局中牟段公开占有该土地已有16年之久，本案起诉超过法定期限；3.公路局中牟段获得该土地证符合法律规定。
经庭审质证：被告对原告的第一组证据1的真实性、证明目的均有异议，认为该证据是复印件，来源不明且不能证明涉案土地是坡刘村委会的；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据恰恰证明涉案土地已由该村委会与三官庙村委会进行了土地置换；对证据3的真实性和证明目的均有异议，该笔录乔根松并没有明确表示签字不是他签的，且他只是负责人，有村委会公章，乔根松的笔录不能推翻当时协议上公章的效力；对第二组证据中所有证据的真实性均没有异议，但对证明目的有异议，涉案土地经多次主体变更，原告无权对此后该土地的变更提出任何法律上的质疑；对第三组证据真实性有异议，且所指的土地与本案争议土地不是同一块土地，与本案无关。
对被告的证据，原告对证据1的真实性有异议，认为合同没有经过村民的民主决议，且并未实际履行；证据2、3没有原件，对真实性不予认可；对证据4、5的真实性予以认可，但对证明目的不予认可，依据乡镇企业试行办法及土地管理法，村集体及乡镇企业用地，用地主体必须是本村集体成员且申请使用的土地必须是农村集体建设用地，否则应依法履行农用地转为建设用地审批程序且该审批权在河南省人民政府；对证据6第一页真实性无异议，显示用地主管机关为坡刘村委会，对证据6的第二页批准证书的真实性有异议，填发机关下面的时间是2001年1月10日；对证据7的真实性无异议；对证据8、9、10、11、12的真实性无异议，但对证明目的有异议，在中三木器厂主体不存在的情况下，两被告为中牟县公路管理局颁发国有土地证是违法发证行为。
本院对上述证据认证如下：原告的证据1不是由有权的国家机关出具的土地权属证明，本院不予采信；原告的证据2及第二组证据，被告对其真实性均无异议，且与本案有关，本院予以采信；原告的证据3不符合证人证言的形式要件且证人未到庭核实，本院不予采信；原告的第三组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。被告的证据，原告虽对证据1、2、3的真实性提出异议，但原告对证据1的异议实质是对协议内容的合法性不予认可，不构成对证据真实性所提出的实质性异议，证据2、3虽未提供原件，但能够与其他证据相互印证；被告的其他证据原告均未对真实性提出实质性异议，且与本案具有关联性，故本院对上述证据均予以采信。
经审理查明，2000年11月26日三官庙村委会与坡刘村委会签订《合同》，约定兑换土地面积19.24亩。合同第三条：“兑换耕地地址：乙方（即坡刘村委会）把豫04省道南侧在校店村的非耕地19.24亩，图号Ⅰ-49-60-（39），地号2/141给三官庙村委会，甲方（即三官庙村委会）把豫04省道北侧耕地19.24亩，图号Ⅰ-49-60-（31），地号21/141给坡刘村委会，属内部调整问题甲乙双方内部解决。”第四条：“合同成立，甲乙双方无权干涉对方耕地使用用途。”该置换合同有合同双方负责人签字、两村委会的上级政府即三官庙乡人民政府加盖公章。2001年1月10日，中三木器厂提出用地申请，拟在与坡刘村交换的19.24亩土地上建木器加工厂。2001年9月10日，中牟县人民政府作出牟政文[2001]59号“中牟人民政府关于郑州市中牟中三木器厂等三个单位用地手续的批复”，中三木器厂占用三官庙乡东豫04道路南侧50KM处三官庙村集体土地1.2829公顷，作建木器加工厂使用。中牟县土地管理局为中三木器厂作出中牟县[2001]年字第105号建设用地批准书。原告认为中牟县人民政府作出的牟政文[2001]59号批复违法，提起本案诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告坡刘村委会不能提供有效证据证明涉案土地归其所有；而其与三官庙村委会于2000年11月26日签订的《合同》证明，双方所有的集体土地进行同等条件的置换，原告主张该合同未实际履行，但亦未提交证据证明。故原告的起诉无事实根据，不符合法定的起诉条件。
同时，原告在庭审中明确其所诉的征收行为实质是指被告中牟县人民政府作出的牟政文[2001]59号批复，该批复系中牟县政府对中牟县土地管理局作出，属过程性行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故原告的起诉不符合起诉条件。退一步讲，即使上述批复属于人民法院行政诉讼的受案范围，被告于2001年9月10日作出该批复，此后涉案土地经历了多次主体变更，原告于2016年11月8日提起本案行政诉讼也已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，且无正当理由，依法应当驳回其起诉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李岩
审判员 胡涛
审判员 徐滢
二〇一八年六月六日
书记员 张迪
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉
的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。