山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)鲁02行初111号
原告张敬琪（曾用名张敬啟），男，1948年11月2日生，汉族，现住青岛市崂山区XXX。
被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人雷海生，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局工作人员。
委托代理人王毳毳，山东海轩律师事务所律师。
被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局，住所地青岛市城阳区顺城路6号。
法定代表人纪永伦，局长。
出庭负责人沈立荣，该分局副局长。
委托代理人高显，山东海轩律师事务所律师。
委托代理人王毳毳，山东海轩律师事务所律师。
被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局惜福镇国土资源所。
第三人张京林，男，1936年10月11日生，汉族，现住青岛市城阳区XXX。
原告张敬琪不服青岛市人民政府、青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局、青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局惜福镇国土资源所（以下简称“惜福镇国土所”）为惜福镇霞沟社区居民张京林地籍号为XXXXXXX、面积为187.5平方米土地办理的宅基地使用权登记，于2016年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年4月21日向被告青岛市人民政府、青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月8日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告张敬琪，被告青岛市人民政府的委托代理人雷海生、王毳毳，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局（以下简称“城阳国土分局”）的负责人沈立荣及委托代理人高显、王毳毳到庭参加诉讼。第三人张京林经本院合法传唤未到庭，本院依法对其缺席审理。本案现已审理终结。
原告张敬琪诉称，一、1952年1月16日，被告青岛市人民政府为原告父亲张乃果颁发的《山东省土地房产所有证》详细真实，盖有市政府公章。1987年6月30，原崂山县人民政府为原告颁发的加盖有崂山县人民政府和崂山惜福镇财政所两级政府部门印签的《房屋分析印契》（崂字XXXXXXX号）及草契（崂字第XXXXXXX号）明确记载原权力人为张乃果，受让人为原告张敬琪（张敬啟）。而且两份印契均在左侧部分加盖了骑缝章并相互吻合，由此可见该两印契真实有效。二、2011年10月7日，原告从1992年任霞沟村委副主任的王希林处得知，原告所持有的房产已被侵权。几天后王希林与2011年任副主任的郭其顺一同去惜福镇国土所给原告查找档案以纠正错误，却发现涉案房屋的全部资料都没有了。于是，原告从2011年12月12日持村委会介绍信，由郭其顺陪同开始到惜福镇国土所查找档案，该所以“你没有发证档案”为由拒绝原告查询。直到2012年8月，该所才宣布原告的档案没有了。原告向该所索要档案缺失的书面证明，该所坚决不给出示。无奈，原告信访、投诉。2013年4月7日，被告城阳国土分局给原告出具《答复意见》，该意见自相矛盾，给原告的维权道路增添了障碍。综上，请求依法判令被告纠正违法违纪行为；依法撤销被告违法为惜福镇XXX社区居民张京林办理的宅基地使用权登记，地籍号为XXXXXXX（面积187.5平方米）。
原告庭审时向本院提交如下证据：1、房屋印契及草契，证明该印契明确载明“业主已照章纳税，为保证产权特发给印契为证”，两份印契均在左侧部分加盖了骑缝章并相互吻合，证明该两印契真实有效，房屋产权人为原告。
2、霞沟社区证明两份，证明张乃果与原告的父子关系及原告在霞沟社区拥有一处房屋的事实。
3、青岛市国土资源和房屋管理局信访处“涉法涉诉信访事项告知单”，证明涉案房屋权属争议问题应通过法定途径解决。
4、青岛市人民政府1952年1月16日给原告父亲张乃果颁发的《山东省土地房产所有证》，证明涉案房屋产权的权利人为原告父亲。
5、城阳国土分局《回复意见》，证明该答复意见自相矛盾。
6、惜福镇国土所于2014年1月21日给青岛市中级人民法院（2014）青民一终第174号案出具的证明，证明张京林、张敬琪在霞沟社区没有档案。
7、惜福镇国土所于2015年7月14日给青岛市城阳区人民法院（2015）城行初字第54号案出具的证明。
8、城阳国土分局2015年5月13的情况说明一份，证明原告于2015年5月8日到城阳国土分局再一次要求对回复意见给予解释。
9、城阳国土分局2015年4月28日情况说明一份；
10、青岛市国土资源和房屋管理局监察室收到条一份。
9、10号证据证明城阳国土分局及惜福镇国土所部分工作人员在处理群众切身利益相关问题时严重违规违纪、失职不作为。
11、挂号信收据，证明青岛市国土资源和房屋管理局信访处收到原告的邮件。
12、青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号案庭审笔录以及卷宗材料。
庭审前，原告向本院提交调取证据申请书，申请本院向城阳国土分局及惜福镇国土所分别调取以下证据：1、调取该分局于2013年4月7日《回复意见》中所称对涉嫌房屋的涉案人员的调查笔录。2、调取该国土所非法为霞沟社区居民张京林办理的宅基地使用权登记手续，地籍号为XXXXXXX（187.5平方米）的档案资料。
被告城阳国土分局答辩称，一、该分局不是本案适格被告。根据青岛市国土资源和房屋管理局青土资房发[2006]482号《关于认真贯彻青厅字[2006]69号文件切实做好理顺崂山区城阳区黄岛区土地管理体制有关工作的通知》第一条的规定，自2007年1月1日起，原由该三区行使的土地审批管理权依法上收至青岛市人民政府。即使青岛市人民政府2015年8月27日发布的第239号政府令将土地审批权等赋权给城阳区，也是“通过委托方式办理”，故该分局没有土地审批管理权，该事实亦由青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终13号行政裁定书认定。因此，原告要求撤销宅基地使用权登记的诉讼请求，不属于该分局的职权范围，原告对城阳国土分局的起诉应予以驳回。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、青岛市国土资源和房屋管理局青土资房发[2006]482号《关于认真贯彻青厅字[2006]69号文件切实做好理顺崂山区城阳区黄岛区土地管理体制有关工作的通知》，证明将土地审批权上收到市政府。
2、青岛市人民政府2015年8月27日发布第239号政府令《关于赋予青岛前湾保税港区、崂山区、城阳区市级国土资源行政理权限的决定》，赋权方式是委托办理，故城阳国土分局依旧没有审批权。
3、青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终13号《行政裁定书》，证明该生效裁定确认城阳国土分局没有土地审批权限。
被告青岛市人民政府辩称，一、原告所诉行政行为不存在。经调查，原告要求撤销答辩人“为城阳区惜福镇XXX社区居民张京林办理的宅基地使用权登记”的行政行为不存在。第三人张京林在霞沟社区使用的集体土地建设用地使用权（宅基地）没有申请土地登记。该事实已经由城阳国土分局于2013年4月7日书面回复原告，涉案土地所在的惜福镇国土所于2015年7月14日也出具书面《证明》告知原告。《证明》中提到的01lydyh01XXX村城镇（村）地籍统计台帐01lydyh01系XXX社区自行制作的统计表，该统计行为不是答辩人进行土地登记的行为，因此答辩人没有给第三人办理过涉案土地的集体土地建设用地使用权登记，原告起诉应予驳回。二、退一步讲，即使第三人取得了集体土地建设用地使用权登记，原告也因与涉案土地使用权无利害关系，主体不适格，其起诉应当予以驳回。据悉，原告曾经以第三人为被告提起民事诉讼，请求确认涉案土地上房屋归其所有，但因证据不足该诉讼请求被一、二审法院驳回。因此，原告主体不适格，其起诉应予裁定驳回。
被告青岛市人民政府在法定举证期限内提交以下证据：1、城阳国土分局于2013年4月7日出具的《回复意见》；
2、惜福镇国土所于2015年7月14日出具的《证明》；
上述1、2号证据证明青岛市人民政府没有为第三人张京林办理集体土地建设用地使用权登记的事实，即原告所诉行政行为不存在。
3、青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号民事判决书，证明张敬琪与涉案土地及地上房屋无利害关系，不是本案适格原告。
本院对各方当事人提交的证据作如下确认：被告青岛市人民政府及城阳国土分局提交的所有证据、原告提交的1、2-2、5-7号证据形式合法，与本案待证事实相关联，本院予以采信。原告提交的12号证据来源于青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号案，其中与本案相关联部分可以作为本案证据使用；原告其他证据与本案待证事实无关，本院不作审查。
至于原告提交的调取证据申请是否应予准许的问题。本院认为，一、城阳国土分局于2013年4月7日出具的《回复意见》内容在生效的一、二审民事判决中作为一项事实予以记载，而且该回复意见只是本案中的一份证据。从证据质证的角度看，原告对该证据的真实性无异议，但对内容有异议，显然原告应提交证据予以反证。在未有反证的情况下，原告申请本院调取城阳国土局作出该回复意见的调查笔录等依据，没有任何法律依据。而且原告对该《答复意见》行为本身的异议，也不是本案审查范围。因此，针对原告提出的第一项调取证据申请，本院不予准许。二、本案审查的对象就是原告所诉宅基地登记是否存在、是否合法，因此该举证责任应由适格被告进行举证，而原告对被告的证据及观点有权进行反证与辩驳，故原告第二项申请内容并非法院调取证据的范畴。另外，在青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号民事案及青岛市城阳区人民法院（2015）城行初字54号行政案中，法院均已调取相关内容，本院无需再行重复调取。因此，针对原告第二项调取证据申请，本院不予准许。
经审理查明，原告张敬琪与第三人张京林系兄弟关系，二人之父张乃果于1985年12月1日去世。涉案房屋坐落于青岛市城阳区惜福镇街道XXXX社区，现由张京林居住。庭审中原告提交的山东省崂山县崂字NOXXXXXXX号“房屋草契纸”载明：立分契人张乃果，今将座落崂山县惜福乡XXX村平瓦房肆间计北屋肆间……自愿分与张景啟名下为业，立契为证；立契人姓名张乃果，监证机关下沟村民委员会；未加盖村委会公章，亦未载明草契时间和证明人。原告庭审中另提交的山东省崂山县人民政府崂字NOXXXXXXX号“房屋分析印契”载明：受让房人张敬啟，原权力房人张乃果；房屋种类间数平房四间，经分与张敬啟名下使用；草契崂字NOXXXXXXX号，立契日期72年6月8日；监证机关下沟村委，证明人郭世涛；填发机关崂山县惜福镇财政所；落款时间1987年6月30日。2013年4月7日，城阳国土分局就涉案宅基地的情况给原告张敬琪出具《回复意见》，主要内容为：1、你所持有的房屋印契证由财政部门所发，现你以持有的房屋印契证明申请办理宅基地使用权登记，通过调查我分局认为，该宗地上房屋存在房屋产权纠纷，在宅基地上房屋产权存在纠纷的情况下，我分局不能办理宅基地使用权登记手续。2、城镇（村）地籍统计台账由原霞沟村建立，不代表宅基地使用权登记。3、你所反映的宅基地未办理土地使用权登记，无宅基地登记档案。
2013年6月14日，原告张敬琪向青岛市城阳区人民法院提起民事诉讼，要求确认（崂字XXXXXXX号）房屋分析印契中的房屋归其所有。经审理，青岛市城阳区人民法院于2013年11月18日作出（2013）城民初字第2855号民事判决，认为张敬琪凭房屋分析印契、房屋草契纸请求确认涉案房屋归其所有证据不足，……且该房屋分析印契、房屋草契纸存在瑕疵，故判决驳回张敬琪的诉讼请求。张敬琪不服，提起上诉。二审期间，本院经张敬琪申请向城阳国土分局惜福镇国土资源所调取位于惜福镇XXX村崂字XXXXXXX号分析印契项下的宅基地档案资料，该所于2014年1月21日出具证明，内容为：经查询张京林、张敬琪在惜福镇街道XXX社区无发证档案。经审理，本院于2014年3月6日作出（2014）青民一终字第174号民事判决，认定涉案房产所属土地系农村宅基地，未办理宅基地使用权登记。张敬琪主张该房屋归其所有，所依据的房屋分析印契、房屋草契纸并非确认房屋产权归属的凭证，且记录的内容并不一致，仅凭该两份材料无法确认涉案房屋归张敬琪所有。……因此，张敬琪主张涉案房产归其所有，证据不足，遂判决驳回上诉，维持原判。
2015年5月29日，原告向青岛市城阳区人民法院提起行政诉讼，要求城阳国土分局为其办理崂字NOXXXXXXX房屋印契项下宅基地使用权登记及房屋产权登记。在该案审理过程中，青岛市城阳区人民法院经原告申请向惜福镇国土所调取张京林宅基地登记情况，该所于2015年7月14日出具证明，内容为：经调查核实，XXX社区居民张京林在我所现存XXX村城镇（村）地籍统计台账中有1处宅基地登记，地籍号为XXXXXXX（187.5平方米）；张敬林在我所现存XXX村城镇（村）地籍统计台账中有2处宅基地登记，地籍号分别为XXXXX（204.35平方米），XXXXX（204.35平方米）。该3处宅基地地籍号所对应的档案资料均已缺失。该案历经一、二审，均以城阳国土分局被告主体不适格为由驳回原告起诉，并载明城阳区的土地审批权限仍属于青岛市人民政府。原告遂提起本案行政诉讼。
本院认为，一、关于本案适格被告的确定问题。庭审前，就青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局惜福镇国土资源所的主体资格问题，本院已经向原告予以释明，该所不具有土地审批管理权限，并非作出土地登记的职权机关，不是本案适格被告，但原告拒绝变更。因此，本院在庭审中将原告对该所的起诉当庭予以驳回。
庭审中，对于青岛市人民政府及青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局的适格被告的确认问题，该双方均认可青岛市人民政府是适格被告。另外，根据青厅字[2006]69号文的规定，自2007年1月1日起，原由城阳区等三区行使的土地审批管理权依法上收至青岛市人民政府；2015年8月27日青岛市人民政府第239号政府令《关于赋予青岛前湾保税港区、崂山区、城阳区市级国土资源行政理权限的决定》中“三、主要内容”的第（二）项载明，赋予崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限9项（赋权目录第6项是“集体建设用地审批”），第（三）项“赋权方式”载明，“本次赋予保税港区、崂山区、城阳区的行政管理权通过委托方式办理”。因此，城阳区的土地审批管理权限仍属于青岛市人民政府。现原告起诉要求撤销违法为惜福镇XXX社区居民张京林办理的宅基地使用权登记，适格被告显然是青岛市人民政府。因此，本院裁定驳回原告对城阳国土分局的起诉。
二、关于原告所诉行政行为是否客观存在的问题。根据被告青岛市人民政府提交的城阳国土分局的《答复意见》、惜福镇国土所的证明及青岛市中级人民法院生效民事判决（2014）青民一终字第174号的认定可知，被告青岛市人民政府并未为第三人张京林办理地籍号为XXXXXXX（面积187.5平方米）的宅基地使用权登记，且原告本人在庭审中亦自述其从未见到过涉案土地的宅基地证、只是根据惜福镇国土所于2015年7月14日给青岛市城阳区人民法院出具的“证明”可以认定涉案宅基地有登记，但相应档案资料缺失。本院认为，城镇（村）地籍统计台账中“张京林有1处宅基地登记”的记载与被告青岛市人民政府按照土地管理法等法律法规作出的土地行政登记不能等同，不能仅以该台账表述认定第三人张京林现居住房屋项下的土地已经办理宅基地登记手续。另外，在城阳国土分局《答复意见》中也已明确地籍统计台账原由XXX村建立，不代表宅基地使用权登记。因此，原告现有证据不能证明其申请法院撤销的“宅基地使用权登记”行为客观存在，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据“的规定，原告起诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予驳回。
三、关于原告诉讼主体资格是否适格的问题。现已生效的青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号民事判决书只是认定原告提交的涉案房屋分析印契及房屋草契纸并非确认房屋产权归属的凭证、仅凭该两份材料无法确认涉案房屋归张敬琪所有，并未确认原告对涉案宅基地上的房屋没有任何权利。因此，被告以青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号民事判决书主张原告不具备本案诉讼主体资格证据不足，本院不予支持。
综上，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局惜福镇国土资源所与青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局不是本案适格被告，原告对其起诉应予驳回；原告要求撤销的“宅基地使用权登记”不存在，原告所诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告张敬琪的起诉。
案件受理费人民币50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李玉兰
人民陪审员 蔡 真
人民陪审员 潘 蕾
二〇一六年六月二十八日
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书记员赵洪峰
书记员王周浩