苏州市姑苏区人民法院
刑 事 裁 定 书
(2016)苏0508刑初929号
公诉机关苏州市姑苏区人民检察院。
被告人陈双龙，男，1955年10月12日出生，汉族，高中文化，中共党员，曾担任苏州市郊区长青乡人民政府村镇建设环保助理员、村镇建设办公室副主任、主任、苏州市郊区虎丘镇村镇建设办公室主任，住苏州市。因涉嫌滥用职权犯罪，于2016年1月28日被取保候审。
辩护人鲁民，江苏世纪同仁律师事务所律师。
辩护人方磊，江苏世纪同仁律师事务所律师。
苏州市姑苏区人民检察院以姑检诉刑诉〔2016〕877号起诉书指控被告人陈双龙犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院于2016年12月15日受理后依法适用普通程序并组成合议庭，于2017年1月17日、2月16日、11月16日、12月14日公开开庭审理了本案。苏州市姑苏区人民检察院指派检察员张峻出庭支持公诉，被告人陈双龙及其辩护人鲁民、方磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
苏州市姑苏区人民检察院指控，1990年至2003年12月期间，被告人陈双龙担任苏州市郊区长青乡村镇建设办公室主任、苏州市郊区虎丘镇村镇建设办公室主任职务，负责长青乡、虎丘镇的村民建房审批及现场勘探工作。被告人陈双龙违规审批给非长青乡路北村村民的徐某（系陈双龙的亲属）在路北村建设房屋；违规审批给顾某2建房三层，并明知顾某2超出许可建房仍出具测绘的房屋平面示意图并审批盖章上报申领出超面积的房产证，造成恶劣社会影响；违规审批给沈某1（系陈双龙的亲属）建筑面积118.75平米。被告人陈双龙对徐某、沈某1违规审批共计造成国家经济损失人民币2385086.40元。公诉机关提供了相关证据，认为被告人陈双龙的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人陈双龙归案后如实供述自己的罪行，适用《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款的规定。公诉人在庭审中答辩称：1979年刑法没有规定滥用职权罪的罪名，而是将滥用职权行为规定在玩忽职守罪中，特别是1987年最高检的规定中将滥用职权行为规定在玩忽职守罪中。1997年刑法规定了滥用职权罪，而滥用职权罪是以危害结果发生时为犯罪成立的条件，只有在危害后果发生时才成立，根据两高的司法解释，以危害结果发生之日起计算追诉时效。徐某的补偿协议发生在2012年、顾某2的房子现在也没有拆掉，沈某1拆迁发生在2006年11月，根据追诉时效的规定，陈双龙滥用职权审判徐某、沈某1建房许可证的行为追诉时效至少是10年，都没有超出追诉时效。对于因果关系问题，陈双龙违规为徐某、顾某2审批，该行为导致了危害后果，行为与结果之间存在刑法上的因果关系。在顾某2的审批过程中，陈双龙有两个行为：加盖第三层和测绘过程中的滥用职权行为。因为陈双龙的违规审批，使没有建房资格的徐某建房并因此获得补偿，因此陈双龙滥用职权的行为造成的损失应为全部拆迁补偿款，沈某1违建产生的拆迁补偿款的计算也适用上述原理即超出面积部分的补偿款均作为造成的国家经济损失。
被告人陈双龙对公诉机关的指控表示自愿认罪，但辩解：徐某建房符合路北村的政策，并缴纳了2500元建房费用；顾某2部分并不全是自己个人的责任，房产管理部门审核不严导致发放相关证件，顾某2办理房产证还因为贷款需要提供抵押；沈某1违规获得的拆迁补偿面积应扣除附房部分；当时存在特殊的环境，以现在的标准进行处罚不公平。
辩护人提出：
1.起诉书指控陈双龙在为徐某建房办理手续过程中存在滥用职权问题，但不构成犯罪。陈双龙违规在徐某的建房呈批表上签名同意并加盖村镇建设办公室印章的时间为1995年12月6日，这一时点即为其滥用职权实施的时点。根据1997年刑法第十二条的规定，应适用1979年的刑法，而1979年刑法中并没有规定滥用职权犯罪，故该指控违背了刑法关于溯及力的规定。该笔指控超过1997年刑法规定的滥用职权罪的最长诉讼时效，根据97刑法第87条、第397条的规定，滥用职权的最长追诉时效为10年，不应追诉。陈双龙的滥用职权行为只实行一次即告完毕，而没有持续行为；徐某房产建设是滥用职权行为造成的不法状态，并非实行行为与不法状态同时继续。公诉人认为构成玩忽职守罪，首先公诉人没有做出这方面的指控；其次，公诉人未提供所谓的最高检的文件。根据人民法院案例选中的案例，关于溯及力问题，被告人的行为发生在刑法修正案生效前，依照刑法从旧兼从轻的原则，不宜依照刑法修正案追究被告人的刑事责任。
该笔指控没有考虑当时当地的政策环境，对被告人进行追诉不公平。当时路北村有政策允许外来人员买荒地建房，但需要缴纳一定的费用，徐某按当时政策向路北村缴纳2500元用于购买荒地建房。该笔指控陈双龙滥用职权行为造成国家经济损失2057405.6元的意见与客观实际不符。从因果关系来说，陈双龙滥用职权的危害后果，只应及于1996年徐某违规建设住房给国家造成的损失或影响为限，而不应以2012年徐某房屋拆迁补偿款的多少为评价标准。徐某建房的目的是用来居住而不是为了获得拆迁补偿，陈双龙不可能预见15年后的2011年徐某房产拆迁并获得巨额补偿。徐某房屋征收补偿款由土地价值（区位价）、房产价值（基本重置价）、装饰价三部分构成，且土地价值是比重最大部分。本案中，陈双龙如果应当承担责任，那么也只应对房产价值部分给国家造成的损失承担责任，而不应对土地价值部分造成的损失承担责任。
2.起诉书指控的1995年陈双龙在审批顾某2建房的滥用职权行为不构成犯罪，一是1995年陈双龙审批顾某2建房行为，根据刑法溯及力的规定，不能认定为犯罪；二是超过最长追诉时效，不应追诉；三是陈双龙的审批行为，符合当时的政策，不是滥用职权行为。顾某2是招商引资进来，顾某2有三个儿子，可认定为三户，每户可建四间房，一共可申请建设12间房屋。长青乡政府1987年7月发布的《关于农户建房的补充规定》，也规定农户可以建三层楼。
1998年陈双龙在房产申报手续上存在滥用职权行为，但作用和危害后果较小，且没有徇私舞弊的犯罪情节，应按一般犯罪情节从轻处罚。顾某2房产未能拆迁的责任，也不能完全归责于陈双龙。按照政府对路北村拆迁的政策，即便没有合法手续，对于二开间住房仍按每户232平方米认定住宅，所以顾某2三户住房的面积应认定为696平方米，顾某2家超出面积也仅为752.6-696=56.6平方米，以该超出标准的面积评价危害后果更为公平合理。
3.起诉书指控的陈双龙在审批沈某1建房问题上的滥用职权行为，不构成犯罪。该笔指控金额为32万余元，法定刑刑期上限为5年以下，故追诉期也应当只有5年。而本案陈双龙的滥用职权行为发生于2002年，此时危害后果已经产生，应以此点起算追诉期。退一步而言，2004年苏州市金阊区监察局就此事对陈双龙作出了警告处分决定，政府主管部门已经发现危害后果并进行了处理；再退一步而言，2007年沈某1已获得拆迁补偿，无论以何时点计算，距离检察机关2016年立案侦查均已超过5年，该笔指控的最长追诉时效已经超过。
陈双龙的滥用职权行为与沈某1获得补偿款的因果关系已经中断，陈双龙不应对此继续承担责任。2004年10月8日，苏州市金阊区监察局作出《关于给予陈双龙行政警告处分的决定》，认定陈双龙违规为沈某1多批房产，给予陈双龙行政警告处分，建议有关主管部门对陈双龙为沈某1超面积批建118.75平方米住房问题予以纠正，并将结果报纪委。如果有关部门纠正了沈某1超面积住房问题，2007年拆迁补偿时国家利益就不会受到损失，陈双龙违规审批行为与沈某1获得补偿结果之间的因果关系已中断，陈双龙不应承担法律责任。
按照拆迁政策，沈某1可以享受到277平方米的拆迁补偿，陈双龙滥用职权导致的后果，应当是沈某1多得了74.48平方米的拆迁补偿，折合金额203669.54元，尚达不到滥用职权罪的立案标准。根据《苏州市城区房屋征收与补偿若干问题处理规定》第七条第5项的规定，对主房有批复而附房没有批复或房屋和土地清理表中仅明确主房未明确附房（含附房面积不足）的，按一间主房可带一间附房的原则认定，附房面积每间最大不超过15平方米，且总附房面积最多不得超过45平方米；但实际房屋建筑面积不足可认定建筑面积的，按实际房屋建筑面积补偿。
在扣除陈双龙违规批建的前提下，沈某1合法享有的主房共3间，232平方米。在拆迁补偿时，还可以获得附房3间计45平方米的补偿。所以，在拆迁补偿时，沈某1合法享有的补偿面积为277平方米。而沈某1在拆迁时共计计算的房屋建筑面积为351.48平方米，陈双龙滥用职权的后果，使得沈某1在拆迁时多获得了74.48平方米的补偿。按照检方的计算标准，沈某1实际多获得的补偿款为203669.54元，达不到滥用职权罪的立案标准。
4.陈双龙无前科劣迹，曾参加对越自卫反击战，归案后如实供述犯罪事实。建议对被告人陈双龙适用缓刑。
经审理查明：
一、滥用职权主体事实
1990年至2003年12月期间，被告人陈双龙担任苏州市郊区长青乡人民政府村镇建设环保助理员、村镇建设办公室副主任、主任、苏州市郊区虎丘镇村镇建设办公室主任职务，负责长青乡、虎丘镇的村镇工程建设许可证审批及现场勘探工作。
上述事实有常住人口基本信息、干部任免报告书、中共苏州郊区长青乡委员会（89）28号决定、长青乡政府（90）14号《关于王满康等任职的决定》、干部履历表、国家公务登记表、中共虎丘镇委员会（2000）27号《关于吉阳光等同志职务任免的通知》、（2001）36号《关于叶浩泉等同志职务任免的通知》、虎丘街道办事处出具的情况说明、村镇建设办公室职责等证据予以证实。
二、滥用职权事实
（一）1995年，户籍在苏州市郊区横塘乡唐家沟X号的徐某（系被告人陈双龙的亲属）向被告人陈双龙提出在路北村建房要求。为解决徐某离婚后的住房问题，被告人陈双龙违反《村庄和集镇规划建设管理条例（1993）》、《江苏省村镇规划建设管理条例（1994年）》等规定，利用职务上的关系，通过长青乡路北村的村长王柏平和书记顾才根取得宅基地申请审批表一张和长青乡社员建房协议呈批表一张，由被告人陈双龙又分别请托王柏平及长青乡乡土管所所长周阿金（另案处理）签字盖章，后被告人陈双龙于1995年12月6日在建房协议呈批表上签名同意并盖上村镇建设办公室的印章。徐某在获得《苏州市郊区农村、城镇居民建房用地许可证》和《江苏省村镇工程建设许可证》后，在路北村三组建楼房2间，占地面积140.4平方米。徐某在路北村所建房屋于2011年因虎丘婚纱城项目实施征收，并按政策予以补偿和安置，2012年1月14日，徐某签订补偿协议并获得房屋征收补偿款人民币1767309元（房屋评估值）。
上述事实有苏州市郊区长青乡人民政府（86）1号《关于对长青乡居民住宅区建房的暂行规定》、1989年《农房建设公开办事制度内容》、江苏省村镇工程建设许可证、苏州市郊区农村、城镇居民建房用地许可证、宅基地申请审批表、苏州市房屋征收补偿安置协议书、房地产评估报告、证人徐某、吴某（徐某的丈夫）、严某（原长青乡国土所工作人员）、周某（曾任长青乡土地管理所所长）、王某（原长青乡路北村村长）、邵某（苏州市ＸＸ房屋拆迁有限公司总经理）的证言、被告人陈双龙的供述等证据予以证实。
（二）1995年期间，被告人陈双龙在为顾某办理长青乡路北村周家洪54号宅基地建房审批过程中，明知违反《江苏省村镇规划建设管理条例（1994年）》等规定在建房协议呈批表第一联乡存根上加批“建房三层”，导致顾某在宅基地上建起三层楼房。
上述事实有苏州市郊区宅基地申请审批表、苏州市郊区农村、城镇居民建房用地许可证、长青乡社员建房协议呈批表、苏虎府〔2001〕76号《苏州市虎丘区农房建设管理办法（试行）》、虎府〔1999〕13号《关于村（居）民住宅建设管理的若干规定》、1987年7月25日长府发（87）26号《关于农户建房的补充规定》、长府发（86）1号《关于对长青居民住宅区建房的暂行规定》、房屋所有权证存根、房屋平面图、测绘报告、苏州市房地产申请登记表、公告、苏州市姑苏区人民法院行政判决书、苏州市中级人民法院行政判决书、被告人陈双龙的供述、证人王某、顾某的证言等证据予以证实。
（三）2001年12月26日，被告人陈双龙明知违反“主房和附房建筑物占地不得超过宅基地面积的70%”的规定（苏虎府〔2001〕76号《苏州市虎丘区农房建设管理办法（试行）》），在为其妹夫沈某1审批发放村镇建设工程许可证过程中，仍审批批准沈某1建房352.55（经测量为351.48）平方米。2002年1月23日，沈某1取得苏州市国土管理局虎丘分局发放到建房用地许可证，批准宅基地面积为167平方米。2007年6月26日，沈某1获得房屋国家拆迁补偿款人民币969880元，实际多批的建房面积117.68平方米，折合房屋拆迁补偿款人民币324727.37元。
另查明，2015年12月17日，中共姑苏区纪委将陈双龙涉嫌滥用职权的犯罪线索移送苏州市姑苏区人民检察院，该院于2016年1月28日立案侦查，在检察机关调取的证据面前，陈双龙交代了本人的问题。
上述事实有村镇建设工程位置申请、审批书、工程建设许可证存根、苏虎府〔2001〕76号《苏州市虎丘区农房建设管理办法（试行）》、虎府〔1999〕13号《关于村（居）民住宅建设管理的若干规定》、苏州市房屋拆迁补偿安置协议书、附图计算沈某1建筑面积、证人沈某1、刘某的证言、被告人陈双龙的供述、苏州市金阊区监察局《关于给予陈双龙行政警告处分的决定》、《苏州市宅基地管理暂行办法》、案发经过等证据予以证实。
上述证据均经庭审举证、质证，证据之间能相互印证，均具有证明效力，本院予以确认。
本院认为，公诉机关指控被告人陈双龙违法审批村镇工程建设许可证的事实成立，但滥用职权犯罪属于状态犯，被告人陈双龙滥用职权行为的危害结果自违法审批行为实施并延续至违法建设房屋建成止即已发生，对于拆迁安置补偿所造成的国家经济损失并不滥用职权产生的新的危害结果。因此，对被告人陈双龙不应以相关人员获得拆迁补偿款作为其犯罪行为造成国家经济损失的数额并予以追诉。
根据1997年刑法第八十七条第（一）项、（二）项的规定：“犯罪经过下列期限不再追诉：法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年……”。本案中，被告人陈双龙实施的第三起滥用职权行为是于2001年12月26日向沈某1违法审批村镇工程建设许可证，且具有徇私舞弊的情节，其追诉期应为十年，而苏州市姑苏区人民检察院于2016年1月28日对被告人陈双龙滥用职权案立案侦查，已超过追诉时效期限，且本案也不是必须追诉的情形。综上，再依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条第（二）项，以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（四）项、第六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第二百四十一条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
本案终止审理。
如不服本裁定，可在接到裁定书的第二日起五日内，通过本院或者直接向江苏省苏州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 黄晓虹
审 判 员 刘 扬
人民陪审员 王建英
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 赵曰栋