河南省濮阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）豫09行赔初79号
原告于风章，男，汉族，1954年2月1日出生，住址：安阳市北关区。
原告常秀云，女，汉族，1953年2月8日出生，住址：安阳市北关区。
委托代理人黄海林，男，汉族，1952年9月2日出生，住安阳市北关区。
委托代理人于文林，男，汉族，1962年6月19日出生，住安阳市北关区。
被告安阳市人民政府，住所地：安阳市文峰大道东段568号。
法定代表人靳磊，市长。
出庭负责人张剑虹，分管领导。
委托代理人杨根亮，安阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王霞，安阳市人民政府法制办工作人员。
原告于风章、常秀云因与被告安阳市人民政府行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年9月4日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月19日公开开庭审理了本案。原告于风章和常秀云的委托代理人黄海林、于文林，被告安阳市人民政府负责人张剑虹及委托代理人杨根亮、王霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2012年8月，安阳市人民政府征收了原告家的承包田，但存在两个违法行为：1、至今未出台安阳市被征地农民参加社会保障的实施办法；2、未按照谁征地谁负责的原则，将落实被征地农民社会保障问题作为征地必经程序。即从征地之日起至今未落实于风章、常秀云的社会保障，违反了国办发〔2006〕29号、劳社部发〔2007〕14号、豫劳社〔2008〕19号等文件规定，致使原告达到退休年龄无法领取被征地农民养老金，造成了经济经济损失。安阳市人民政府两个违法行为与于风章、常秀云无法领取养老保险金造成经济损失存在直接的必然的因果关系。依据国家赔偿法第四条及第九条的规定，于风章、常秀云有取得赔偿的权利，被告有应当赔偿的义务。依据国办发〔2006〕29号及安阳市民政局、财政局、扶贫办《关于提高2018年最低生活保障标准和财政补助水平及特困人员供养标准的通知》，应按照最低生活保障标准每月470元赔偿原告自达到退休年龄起至2018年10月止。诉讼请求：依法判决安阳市人民政府赔偿于风章经济损失22360元及常秀云的经济损失35250元。
原告于风章、常秀云向本院提交以下证据：1、2009年3月11日安阳市人民政府对安阳市北关区人民政府的征地委托书（图书展览用地）、安阳市人民政府征地方案公告（2009）1号、安阳市北关区人民政府2015年8月行政诉讼答辩状；2012年7月安阳市人民政府对安阳市北关区人民政府的征地委托书、安阳市人民政府征地方案公告（2012）16号、安阳市北关区人民政府2015年12月行政诉讼答辩状，证明安阳市人民政府是征收土地实施主体，是土地征收主体，土地出让金由市财政局收取，社保基金也在市财政局。2、西于曹村委会2018年6月15日证明一份，证明：55原告是西村曹村第4村民组被征地农民，征地后人均耕地不足0.3亩。3、（2017）豫行终3241号行政判决书、安阳市北关区人民政府答复意见，证明省高院查明认定安阳市人民政府未出台被征地农民参加社会保障实施办法。4、安阳市人民政府不予赔偿决定，证明被告拒绝赔偿，原告提起诉讼。
被告安阳市人民政府辩称：一、被告作出的不予赔偿决定认定事实清楚、证据充分。2008年10月24日，安阳市人民政府印发《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》（安政〔2008〕64号），为做好城中村改造人员社会保障和就业培训及就业服务工作提出具体意见，规定被征地农民的社会保障工作参照本意见执行，被征地农民养老保险手续的办理由区政府批准。如果原告符合条件，可以按照实施意见规定的程序办理养老保险手续，由区政府批准。原告的申请赔偿事项不符合国家赔偿法第四条规定的赔偿范围。根据国家赔偿法第十三条、第十四条之规定，决定对原告等人的赔偿申请不予赔偿。二、被告作出不予赔偿决定程序合法。被告分别于6月21日、7月16日收到原告的赔偿申请书，经调查核实，认为原告请求国家赔偿的理由及事项均不符合赔偿情形，被告于8月14日作出不予赔偿决定并送达当事人，符合法律规定。三、原告的起诉理由不成立。1、实施征地主体是安阳市北关区政府，市政府在征地中仅履行上报和转批手续。2、原告称没有落实上级文件不是事实。市政府印发了安政〔2008〕64号文件，该文件仍合法有效，安阳市有关单位应当参照执行。3、安阳市人民政府不是河南省高级人民法院（2017）豫行终3241号案件诉讼当事人，法院不可能确认没有参加诉讼的其他行政单位行为违法。北关区政府在其他行政诉讼活动中不能代表安阳市人民政府，在其他行政诉讼活动中的陈述市政府不知情，如其称市政府未印发关于征地农民的社会保障方面的文件，市政府不认可。请求驳回原告诉讼请求。
被告安阳市人民政府提交以下证据：1、原告的国家赔偿申请书及个人身份信息，证明原告曾向被告申请国家赔偿的情况。2、安政〔2008〕64号文件，证明被告已印发被征地农民参加社会保障的规定。3、不予赔偿决定书，证明被告对原告的请求作出处理。4、送达回证，证明被告作出不予赔偿决定并向原告送达。5、濮阳市中级人民法院2016年行政裁定书，证明原告在该诉讼过程中已经认可知道安阳市人民政府已经制定关于失地农民参加社保的办法。
经庭审举证质证，本院对上述证据认定如下：原告提交的证据不能证明被告具有为原告办理社会养老保险的职责且其行政行为违法并对原告合法权益造成了损害，对其证据不予采信。被告提交的证据能够证明其对原告申请行政赔偿的处理情况及制定安政〔2008〕64号文件的情况，本院予以采信。
经审理查明：原告系安阳市北关区西于曹村村民，在该村承包的集体土地被征收。原告因未能办理被征地农民养老保险手续，在达到退休年龄后一直未能领取养老金，遂向被告请求按照当地最低生活保障金赔偿其未能领取养老金造成的经济损失。被告认为其依据国办发〔2006〕29号、劳社部发〔2007〕14号文件精神印发了《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》（安政〔2008〕64号），被征地农民可以按照该意见的规定办理养老保险手续，由区政府批准，原告的申请赔偿事项不符合国家赔偿法第四条规定的赔偿范围，决定不予赔偿。
河南省劳动和社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅2008年11月26日《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社〔2008〕19号）对做好被征地农民社会保障工作基本原则和总体要求等事项提出了意见，并要求各地根据该实施意见，结合当地实际制定具体的实施办法。该文件第二条对象范围和认定程序第（二）项规定：“被征地农民就业培训和社会保障工作对象认定程序为：被征地农民个人提出申请，村民委员会（村小组）或社区居委会初审，乡镇人民政府或街道办事处研究公示，县（市、区）劳动保障和国土资源部门审核确定，报当地政府备案。”
安阳市人民政府于2008年10月24日根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）、《国土资源部和劳动保障部关于切实做好被征地农民社会保障有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）文件精神，作出《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》（安政〔2008〕64号）。该实施意见就做好城中村改造人员社会保障和就业培训及就业服务工作提出了意见，并规定被征地农民的社会保障工作参照该实施意见执行。该实施意见第一条社会保障第（一）项保障范围及对象第5小项规定：“符合以上参保条件人员，由本人申请，经村（居）民大会或村（居）民代表大会讨论通过，由乡镇（街道办事处）核准后报区政府批准。原则上以行政村（居委会）为单位统一参加以上养老保险。”
本院认为：安阳市人民政府没有相关行政行为或行政不作为被确认违法或无效，原告的行政赔偿请求没有事实根据和法律依据。
豫劳社〔2008〕19号、安政〔2008〕64号文件均未规定安阳市人民政府具有直接办理被征地农民社会保障的职责。原告所在村民小组部分被征地农民2016年向本院提起行政诉讼，请求确认安阳市人民政府不履行职责办理被征地农民养老保险手续违法并判令为其办理养老保险手续，双方当事人均认可原告的被征地农民养老保险手续应当依据安政〔2008〕64号文件规定办理，本院以豫劳社〔2008〕19号、安政〔2008〕64号文件均未规定安阳市人民政府具有办理被征地农民养老保险手续的法定职责为由，裁定驳回了原告的起诉，双方当事人均未上诉，裁定已经发生法律效力。
原告的承包土地虽被征收，但未被相关行政机关经过行政程序确定为被征地农民社会保障对象，即经被征地农民个人提出申请，村民委员会（村小组）或社区居委会初审，乡镇人民政府或街道办事处研究公示，县（市、区）劳动保障和国土资源部门审核确定，报当地政府备案后被确定为社会保障对象。原告庭审中认可自己尚未被纳入被征地农民社会保障对象。
原告所在村民小组部分被征地农民也曾以安阳市北关区人民政府为被告向安阳市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求撤销安阳市北关区人民政府不予赔偿决定书，判决安阳市北关区人民政府赔偿原告养老金损失，并每月按照安阳市最低生活保障标准赔偿至落实其社会保障之前。安阳市中级人民法院作出（2018）豫05行赔初3号行政赔偿判决，认为原告的行政赔偿请求缺乏事实根据，判决驳回其诉讼请求。原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院作出（2018）豫行赔终283号判决，认为现行法律及当地规章制度没有明确规定被征收土地农民社保问题的办理机关和具体程序，不能认定北关区政府系被征收土地农民社保问题的责任单位，上诉人所主张的养老金损失与安阳市北关区人民政府不存在直接因果关系，判决驳回上诉，维持一审行政赔偿判决。
另，原告认为依据安阳市北关区人民政府的答复意见及对该答复意见提起行政诉讼的生效判决，安阳市人民政府未出台被征地农民参加社会保障的实施办法，安政〔2008〕64号文件没有对被征地农民参加社会保障的问题作出具体规定；安阳市人民政府认为其在豫劳社〔2008〕19号文件之前印发的安政〔2008〕64号文件仍然有效，可以作为被征地农民参加社会保障的依据，其辖区内的其他县区被征地农民据此参加了社会保障，原告的社会保障问题应由安阳市北关区人民政府负责。虽然安阳市人民政府不应承担本案赔偿责任，但其认可有根据上级文件制定有关规定指导县级政府落实的职责。承包土地是农民基本生活的保障，养老金是达到退休年龄被征地农民安享晚年的重要经济来源，原告及其村民小组其他被征地农民能否纳入被征地农民社会保障范围、是否属于被征地农民社会保障对象事关其切身利益，且其社会保障在承包土地自2010年、2012年先后被征收至今数年时间尚无着落，期间有人至去世也未能领取养老金。故，安阳市人民政府应当秉持执政为民的理念，积极督促相关行政机关、村委会等依法履行职责，尽快启动工作程序，妥善解决原告及其他被征地农民的社会保障问题。
综上，原告的行政赔偿请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告于风章、常秀云的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 郭 邑
审 判 员 周培勋
审 判 员 贾向阳
二〇一八年十月二十五日
法官助理 李文珂
书 记 员 王德东