吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）松行终字第6号
上诉人（原审原告）史忠孝，男，1958年1月28日出生，汉族，乾安县人，无职业，现住乾安县。
委托代理人熊伟，吉林群兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乾安县国土资源局，住所地乾安县乾安镇。
法定代表人张占庆，局长。
委托代理人郑万春，吉林乾龙律师事务所律师。
委托代理人钟建国，乾安县国土资源局地籍科副科长。
上诉人史忠孝因土地行政处理一案，不服吉林省乾安县人民法院（2013）乾行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人史忠孝及其委托代理人熊伟、被上诉人的委托代理人郑万春、钟建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告乾安县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第二款和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，经乾安县人民政府批准，于2013年7月17日作出了乾国土收决字（2013）1号收回土地使用权决定，主文为：无偿收回史忠孝位于乾安镇安定路南、云腾街东（东南泡），面积为1600㎡的土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权，并注销乾国用（2003）字第072300146号国有土地使用证。史忠孝不服，向松原市国土资源局申请复议，松原市国土资源局于2013年10月14日作出松国土资复决字（2013）1号行政复议决定，维持了乾安县国土资源局作出的乾国土收决字（2013）1号收回土地使用权决定。史忠孝不服，提起行政诉讼。原审被告在举证期限内向原审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据。1、出让金、鉴定费及评估费票据3枚；2、土地使用权出让合同一份；3、听证笔录及收回土地使用权申请审批表。原审被告以上述证据证明行政决定合法有效。
原审原告诉称，1、被告在收回土地使用权决定中作出了两个具体行政行为，其中一个是注销乾国用（2003）第072300146号国有土地使用证。而在听证会中，被告只对无偿收回土地使用权问题组织了听证，对注销国有土地使用证未听证即注销，程序明显违法；2、被告收回土地使用权决定主要证据虚假。在听证会中，被告出示的《国有土地使用权出让合同》证明土地使用年限为两年，但该合同并非本人签字，不发生法律效力，不能证明原告土地使用年限已经到期。原告土地用途为工业用地，按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，使用期限为五十年。出让金票据只能证明土地出让金交付方式，不能作为确定使用年限的依据。因此原告使用土地不存在届满问题，无须办理续期；3、被告作出的无偿收回土地使用权决定适用法律错误。被告适用《土地法》第五十八条第一款（三）项作出无偿收回土地的决定，而没有出示使用年限届满的证据。本案征地用途为建立水上公园，属于公益用地，对未到期的土地提前征用收回应按《土地法》第五十八条第一款（一）、（二）项规定给予合理的补偿。另原告有合法的非住宅房屋及其它附着物、9000立方回填土方，被告一并无偿收回缺乏法律依据。综上，被告作出的无偿收回原告国有土地使用权的决定程序违法，主要事实不清，证据不足，适用法律错误，请求法院依法予以撤销并责令被告重新作出合理补偿决定。原审原告向原审法院提供的证据有：1、乾国用（2003）第072300146号国有土地使用证，证明土地用途及面积；2、吉林常春司法鉴定所吉常司鉴所（2013）文鉴字第50号文书检验司法鉴定意见书，证明出让合同不真实，并非本人所签；3、（2002）乾执字第349号民事裁定书，证明土地权属来源。
原审被告辩称，1、被告作出的决定程序合法。《土地登记办法》第五十条规定，依法收回国有土地的，可直接办理注销登记。根据此规定，注销国有土地使用证无需听证，所以被告只对依法收回土地使用权决定进行了听证；2、被告作出的决定事实清楚。原告于2003年与乾安县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳了2年的出让金，并于同年取得乾国用（2003）第072300146号国有土地使用证。虽然原告提出合同非本人签字，但其已按合同约定缴纳了2年出让金，且没有申请续期，说明原告已经放弃了使用的权利。所以原告土地使用权期限于2005年9月3日已届满。原告提出使用权年限应按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，工业用地为五十年。该条款规定的是各类土地出让的最高年限，法律并未规定出让的最低年限；3、被告作出的决定适用法律准确。被告作出的决定是依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第二款和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定。以上法律规定了土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权由国家无偿取得。综上，被告作出的乾国土收决字（2013）1号收回土地使用权决定书程序合法，事实清楚，适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原审法院对双方当事人提供的证据作如下确认：经庭审质证，原告对被告提供的证据1、3的真实性无异议，对证据2提出质疑，认为出让合同并非原告本人签字，不具有合同效力。同时提供了吉林常春司法鉴定所吉常司鉴所（2013）文鉴字第50号文书检验司法鉴定意见书一份，鉴定意见为：“史忠孝”签名字迹与史忠孝样本字迹不是同一人书写。被告质证认为即使合同不是原告所签，但其已按合同中约定的使用年限缴纳了出让金并领取了土地使用证，已经实际履行了合同的内容。对于被告无偿收回的土地来源及取得过程双方均无异议，对此事实予以确认。对于原、被告提交各方当事人无异议的其它证据，确认为有效证据。
原审法院认定以下事实：原告史忠孝位于乾安镇安定路南、云腾街东、面积为1600㎡的土地使用权是于2003年4月28日通过乾安县人民法院裁定取得的。2003年8月5日，原告按每平方米1.20元的标准缴纳了2年的土地使用权出让金，共计人民币3840元。2003年9月12日，原告领取了乾国用（2003）字第072300146号国有土地使用证，土地使用证标明：取得方式为出让，用途为工业用地，出让面积为1600平方米，终止日期为2005年9月3日。被告提供的2003年9月3日签有原告名字的《国有土地使用权出让合同》中约定出让年限为2年，合同中地块位置、土地面积及出让金数额均与原告缴费票据及土地证标注的内容相一致。被告认定原告的土地使用权期限已经届满。于2013年6月17日举行了听证，2013年6月26日报乾安县人民政府审批，县政府于7月12日作出批示，同意被告报批内容。被告于2013年7月17日依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第二款和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，作出了乾国土收决字（2013）1号收回土地使用权决定。
原审法院认为，原告在依法取得国有土地使用权的情况下，应依据《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定，有偿进行使用。缴纳土地出让金或年租金是原告应履行的义务。原告认为出让合同并非本人所签，但从交费票据和土地使用证看，原告已实际履行了合同，应视为对合同的认可。虽然原告使用的土地属于工业用地，最高出让年限为五十年，但此规定是约束行政机关代表国家出让土地时不得超出法律的最高年限，原告使用土地期限应按合同约定或实际缴费情况而定，并不能按出让的最高年限确定。原告提出没有对注销土地使用证进行听证，《土地登记办法》第五十条明确规定，依法收回国有土地的，可直接办理注销登记。综上，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第二款和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，作出的决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告乾安县国土资源局于2013年7月17日作出的乾国土收决字（2013）1号收回土地使用权决定。
上诉人史忠孝上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律不当，判决内容显失公平。1、被上诉人在收回土地使用权决定中作出了两个具体行政行为，一个是无偿收回史忠孝位于乾安镇安定路南、云腾街东（东南泡），面积为1600㎡的土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权，另一个是注销乾国用（2003）字第072300146号国有土地使用证。听证会中仅对无偿收回土地使用权问题组织了听证，对注销国有土地使用证未听证即注销，程序明显违法；2、在原审过程中，被上诉人出示了《国有土地使用权出让合同》，以证明史忠孝的土地使用年限为两年，但上诉人从未与被上诉人签订过该合同，只是在办理土地使用证时交过相关费用。出让合同并非本人签字，是伪造的，不具有真实性。上诉人提供了吉林常春司法鉴定所吉常司鉴所（2013）文鉴字第50号文书检验司法鉴定意见书一份，鉴定意见为：“史忠孝”签名字迹与史忠孝样本字迹不是同一人书写。该合同不具有法律效力。原审法院强行认定实际缴费年限即为土地使用年限没有证据支持，是错误的；3、上诉人史忠孝的土地使用证标明的用途为工业地，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，使用期限为五十年；4、被上诉人作出的无偿《收回土地使用权决定书》适用《土地管理法》第五十八条第一款（三）项错误，本案应适用该条第（一）（二）项。本案征地用途为建立水上公园，属于公益用地，因公共利益提前收回土地应依照上述法条的规定给予合理补偿；5、上诉人在该土地范围内有60.53平方米及15.68平方米合法的非住宅私有产权房屋，另回填9000立方土方，被上诉人一并无偿收回显失公平。请求二审法院依法予以改判。
被上诉人乾安县国土资源局辩称，1、上诉人的土地使用权已经到期，之后上诉人没有续交土地出让金，所以在组织听证后依据《土地登记办法》第五十条规定收回程序是合法的；2、未组织听证即注销，根据相关法律规定未听证即注销是有法律根据的；3、适用法律错误的问题，我们是正常收回的，不存在提前收回，法律适用正确；4、显失公平与行政诉讼无关，土地使用权到期后，原则上就是收回。综上，答辩人认为原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。另查明：史忠孝在原审过程中提供了吉林常春司法鉴定所吉常司鉴所（2013）文鉴字第50号文书检验司法鉴定意见书一份，鉴定意见为：“史忠孝”签名字迹（在《国有土地使用权出让合同》上的签名字迹）与史忠孝样本字迹不是同一人书写。被上诉人在案件审理过程中对该鉴定未能提出合理质疑，亦未申请重新鉴定。
本院认为，1、被上诉人作为土地行政管理机关，应在查清基本事实的前提下，根据查清的事实，依据相应的法律作出具体行政行为。本案中，被上诉人在对史忠孝何时、通过何种方式取得土地使用权，土地使用年限是多少，土地使用年限是否到期以及史忠孝是否申请续期等基本事实都没有进行认定的情况下，直接依据相关法律、法规作出无偿收回史忠孝土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权，并注销国有土地使用证的行政处理决定，该具体行政行为本身即属认定事实不清；2、本案中，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项的规定作出无偿收回史忠孝土地使用权的决定。而该条明确规定“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”，经批准可以收回国有土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款明确规定“土地使用权出让应当签订出让合同”。依据上述法律、法规规定，只有在土地管理部门与土地使用者双方签订了出让合同，且合同约定的使用期限届满，土地使用者不申请续期或者申请续期未获批准的情况下，土地行政管理部门方可无偿收回出让的国有土地使用权。本案中，被上诉人虽然提供了《国有土地使用权出让合同》，但该出让合同上“史忠孝”的签字经司法鉴定认定并非史忠孝本人签字。被上诉人在案件审理过程中对该鉴定未能提出合理质疑，亦未申请重新鉴定。该《国有土地使用权出让合同》不具有真实性。被上诉人在没有确实的证据能够证明与史忠孝签订了《国有土地使用权出让合同》的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项的规定作出无偿收回史忠孝土地使用权的决定属主要证据不足，且适用法律错误。综上所述，被上诉人作出的被诉具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审判决适用法律错误，应予纠正。经本院2014年第36次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定判决如下：
一、撤销乾安县人民法院（2013）乾行初字第13号行政判决；
二、撤销乾安县国土资源局于2013年7月17日作出的乾国土收决字（2013）1号收回土地使用权决定。
一、二审案件受理费计100元，由被上诉人乾安县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 冷晓峰
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一四年十二月十日
书记员 张 雪