福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第326号
上诉人（原审原告）张镜波，男，1958年3月1日出生，汉族。
委托代理人张云，男，1980年2月10日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人王素芬，女，福州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈芳洲，男，福州市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）永泰县人民政府，住所地福建省永泰县樟城镇县府路1号。
法定代表人李新贤，县长。
委托代理人ＸＸ生，男，永泰县人民政府办公室工作人员。
上诉人张镜波因诉福州市人民政府土地行政批复一案，不服福州市中级人民法院（2014）榕行初字第141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月7日依法公开开庭审理了本案。上诉人张镜波的委托代理人张云，被上诉人福州市人民政府的委托代理人陈芳洲，被上诉人永泰县人民政府的委托代理人ＸＸ生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告张镜波系永泰县赤锡乡赤锡村第四村民小组成员。被诉批复所涉农用地转用的土地系永泰县大樟溪界竹口水电站项目拆迁安置地。福州市人民政府榕政地（2013）46号《关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的批复》（以下简称榕政地（2013）46号批复）涉及永泰县赤锡乡赤锡村3.1771公顷集体土地，用于赤锡乡集镇安置点（二）和赤锡乡蝴蝶厝安置点项目建设。
2011年6月1日，永泰县发展和改革局向赤锡村民委员会作出樟发改（2011）101号《关于同意建设赤锡乡集镇安置点（二）项目的批复》（以下简称樟发改（2011）101号批复）和樟发改（2011）103号《关于同意建设赤锡乡蝴蝶厝安置点项目的批复》（以下简称樟发改（2011）103号批复），同意上述两建设项目。2012年8月18日，赤锡村民委员会出具《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村集镇安置点（二）申请用地相关情况的审核意见》（以下简称《集镇安置点（二）审核意见》）和《关于界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点申请用地相关情况的审核意见》（以下简称《蝴蝶厝安置点审核意见》），经赤锡乡人民政府、永泰县国土资源局赤锡国土资源所审核确认，同意上报。2012年12月27日，永泰县住房和城乡建设局向赤锡村民委员会作出樟建函（2012）159号《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡集镇安置点（二）建设规划许可意见的函复》（以下简称樟建函（2012）159号函复）及樟建函（2012）162号《关于大樟溪界竹口水电站库区赤锡乡赤锡村蝴蝶厝安置点建设规划许可意见的函复》（以下简称樟建函（2012）162号函复），认为项目选址符合赤锡乡村庄和集镇规划的要求。永泰县国土资源测绘队就建设项目制作了《土地勘测定界技术报告书》。福建省林业厅经审核作出闽林地审（2011）266号《使用林地审核同意书》，同意使用相关集体林地。
2013年1月7日，永泰县国土资源局向永泰县人民政府呈报樟国土资用（2013）05号《永泰县国土资源局关于2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用的审查报告》（以下简称樟国土资用（2013）05号审查报告）。2013年1月9日，永泰县人民政府向福州市人民政府呈报樟政（2013）1号《永泰县人民政府关于2013年度第一批次农村村民住宅建设用地的请示》（以下简称樟政（2013）1号请示），并附具《建设用地呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《使用土地方案》等呈报材料。本批次用地涉及永泰县赤锡乡赤锡村和玉锡村，申请农用地转建设用地2.5115公顷，共使用土地4.9145公顷。福州市人民政府于2013年4月15日向永泰县人民政府作出榕政地（2013）46号批复，同意为实施永泰县赤锡乡土地利用总体规划，将永泰县境内农用地2.5115公顷（其中耕地0.4987公顷）、未利用地0.0023公顷转为建设用地。使用永泰县赤锡乡赤锡村水田0.0924公顷、园地0.4433公顷、林地0.6169公顷、其他农用地0.0411公顷、城镇村及工矿用地1.9811公顷、其他未利用地0.0023公顷，玉锡村水田0.4063公顷、园地0.5133公顷、林地0.2688公顷、其他农用地0.1294公顷、城镇村及工矿用地0.4196公顷。合计批准使用集体土地4.9145公顷，要求按呈报的规划用途用于农村村民住宅建设，不得改作它用。原告张镜波不服，向法院提起诉讼。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（闽政（2000）文95号）决定将全省乡级土地利用总体规划授权各设区的市人民政府。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条规定：“在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。”根据上述规定，为实施福州市所辖县（市）区的乡（镇）土地利用总体规划，福州市人民政府有权批准将农用地转为农村村民住宅建设用地，其作出本案被诉具体行政行为，具有合法的权力来源。原告张镜波所使用的园地在榕政地（2013）46号批复范围内，与该批复具有法律上的利害关系，有权提起本案行政诉讼。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。本案涉诉土地系永泰县界竹口水电站库区移民拆迁安置点项目建设用地，已经过项目批准立项、土地规划审核、林地使用审核、土地勘测定界。永泰县人民政府向福州市人民政府报请审批时，提供了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《使用土地方案》和《补充耕地方案》等材料。福州市人民政府经审查，作出榕政地（2013）46号批复，符合法律规定，并无不当。原告主张被告未审查呈报材料即作出批复违法，缺乏事实根据。此外，本案所涉地块系用于农村村民住宅建设，并未改变土地所有权性质，不需要实施征收，不适用《征收土地公告办法》的规定。原告主张批复程序违法，亦缺乏依据。
综上，原告的诉讼请求和理由均不能成立，被告作出被诉具体行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告张镜波的诉讼请求，一审案件受理费50元，由原告负担。
原审原告张镜波不服，向本院提出上诉，请求撤销福州市中级人民法院（2014）榕行初字第141号行政判决，撤销榕政地（2013）46号批复，由福州市人民政府承担一、二审诉讼费用。主要理由是：永泰县人民政府呈报审批的材料不齐全，福州市人民政府未作严格审查即作出批复违法；农用地转用等同于土地征收，应适用《征收土地公告办法》的规定；原审对证据采信存在倾向性，认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人福州市人民政府答辩称，榕政地（2013）46号批复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，该批复不涉及土地征收，不适用《征收土地公告办法》的规定，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人永泰县人民政府答辩称，其如实申报农转用土地的面积和种类，依法提供相关审批材料，榕政地（2013）46号批复正确合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市人民政府在法定期限内向原审法院提供了以下证据材料和依据：1.《集镇安置点（二）审核意见》；2.《蝴蝶厝安置点审核意见》；3.樟建函（2012）159号函复；4.樟建函（2012）162号函复；5.《土地勘测定界技术报告书》［赤锡乡集镇安置点（二）］及定界图；6.《土地勘测定界技术报告书》（赤锡乡蝴蝶厝安置点）及定界图；7.土地利用总体规划图；8.土地利用现状图；9.福建省林业厅闽林地审（2011）266号《使用林地审核同意书》；10.永泰县林业局《证明》；11.樟政（2013）1号请示；12.樟国土资用（2013）05号审查报告；13.建设用地项目呈报材料“一书三方案”；14.永泰县2013年度第01批次农村村民住宅用地情况汇总表；15.土地权属情况汇总表；16.榕政地（2013）46号批复；17.《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条；18.《中华人民共和国土地管理法》第二十一条；19.《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（闽政（2000）文95号）。
被上诉人永泰县人民政府向原审法院提供了以下证据材料：1.赤锡乡人民政府《证明》复印件；2.樟发改（2011）101号批复、樟发改（2011）103号批复。
上诉人张镜波向原审法院提供了以下证据材料：1.身份证复印件；2.土地房产所有权证、土地承包经营权证复印件；3.福州市国土资源局《政府信息公开告知书》和邮件封面、榕政地（2013）46号批复；4.福建省人民政府闽政行复延（2014）32号《延期审理通知书》、闽政行复（2014）30号《行政复议决定书》及邮件封面；5.永泰县国土资源局樟国土资用（2013）99号《关于永泰县2013年度第一批次农村村民住宅建设农用地转用使用土地补偿安置方案的通告》；6.界竹口水电站征用土地勘测调查表；7.福州市人民政府榕政行复驳（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》及邮件封面；8.界竹口水电站项目征地拆迁过程中未依法公告的证明材料、界竹口水电站项目未依法进行听证的证明材料；9.樟政（2013）307号《永泰县人民政府关于大樟溪界竹口水电站库区移民安置点项目用地的批复》。
上述证据和依据已随案移送本院，并经庭审举证、质证。经审查，本院对原审法院采信的证据以及认定的上述事实予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为是福州市人民政府作出的榕政地（2013）46号批复。上诉人张镜波所使用的园地位于该批复范围内，与批复中同意农用地转用和使用的具体行政行为具有法律上的利害关系，有权向法院提起诉讼。本案的争议焦点是，榕政地（2013）46号批复中批准同意2.5115公顷农用地转用和使用的具体行政行为是否合法。
根据《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（闽政（2000）文95号）的规定，福建省人民政府根据土地管理法的相关规定，已将全省乡级土地利用总体规划审批权授予各设区的市人民政府。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。据此，被上诉人福州市人民政府对其批准的乡（镇）土地利用总体规划范围内的农村村民住宅建设用地的农用地转用和使用具有批准权，其作出被诉土地批复，权力来源合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条的相关规定，因村民住宅建设，批准农用地转用和使用应符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，符合村庄、集镇规划，拟订农用地转用方案、补充耕地方案等。经审查，本案涉诉土地系永泰县界竹口水电站库区移民拆迁安置点项目建设用地，需申请农用地转建设用地2.5115公顷，共使用土地4.9145公顷。该建设项目经永泰县国土部门、规划部门审核确认，由永泰县人民政府向福州市人民政府呈报审批，并附具《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《耕地补充方案》、《使用土地方案》等材料，符合法律规定的呈报要求。福州市人民政府经审查，作出榕政地（2013）46号批复，同意农用地转建设用地2.5115公顷，批准使用土地4.9145公顷，符合法律规定，并无不当。上诉人主张福州市人民政府未严格审查即作出批复违法，缺乏事实根据。至于上诉人提出的本案批复应适用《征收土地公告办法》规定的上诉理由，本院经审查认为，农用地转建设用地仅是土地用途的改变，不涉及所有权的变动，并非土地征收，因此，不适用《征收土地公告办法》的相关规定。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人张镜波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 叶永清
代理审判员 赖峨州
二〇一四年十二月二十五日
书 记 员 康 昕
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第二十一条土地利用总体规划实行分级审批。
……
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
……
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
……
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）
第十五条在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。