广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行终字第294号
上诉人（原审原告）：广州市泳东木材有限公司。住所地：广州市番禺区。
法定代表人：江社德，职务：总经理。
委托代理人：柏满祥、谢朝政，均系广东满祥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区环境保护局。住所地：广州市番禺区。
法定代表人：蒋新娟，职务：局长。
委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。
委托代理人：邓俊华，广东合成泰律师事务所实习律师。
上诉人广州市泳东木材有限公司因环境保护行政处罚一案，不服广州市番禺区人民法院（2013）穗番法行初字第121号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：原告广州市泳东木材有限公司于2010年9月3日经广州市工商行政管理局番禺分局批准，在番禺区大龙街石岗东村石岗南路77号建成，经营范围为原木开界、蒸煮、烘干，销售自产产品，木材进出口，货物进出口，技术进出口。原告建成投入生产时未办理环境影响评价报批手续，需要配套建设的环境保护设施亦未建成。2012年9月24日，被告广州市番禺区环境保护局对原告的生产场所进行执法检查，发现原告未办理环境影响评价报批手续、未建成需要配套建设的环境保护设施便投入生产，生产过程中产生机械噪声、直边机锯木粉尘废气、蒸煮/烘干工艺废气和燃料废气等污染物。2012年11月12日，被告依法向原告发出听证告知书，告知其违法的事实、适用的法律及拟处罚的事项，并告知原告听证的权利。后原告申请听证。2013年1月16日，被告依法举行了听证会。2013年5月13日，被告作出番环罚〔2013〕122号《行政处罚决定书》，认为原告上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定：1、责令原告停止生产；2、罚款贰万元，并告知其不服决定的，可以依法申请复议或提起诉讼。原告不服，向广州市番禺区人民政府申请复议，广州市番禺区人民政府作出番禺府行复〔2013〕61号《行政复议决定书》，维持被告的上述决定。原告不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，县级以上环境保护行政主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。因此，被告广州市番禺区环境保护局有权依法实施本行政区域内环境行政处罚。
《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《管理条例》）第九条第二款规定：“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万以下的罚款。”本案中，原告广州市泳东木材有限公司于2010年9月在番禺区大龙街石岗东村石岗南路77号建成，从事原木开界、蒸煮、烘干的生产项目，但一直未办理环境影响评价报批手续，配套建设的环境保护设施亦未建成，其行为已违反上述规定。因此，被告依照上述规定，对原告作出番环罚〔2013〕122号《行政处罚决定书》，决定责令原告停止生产，并处罚款贰万元，认定事实清楚，适用法律正确。被告在作出处罚决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及原告享有要求听证的权利，被告作出行政处罚决定后，已将行政处罚决定送达给原告，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的有关规定，被告的处罚程序合法。
原告认为被告应在作出处罚前先行责令其补办手续，《管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设……。”可见，该条规定对未办理环评手续进行项目建设的行为给予补办的机会，但是，原告未办理环评手续于2010年9月就已经将建设项目建成并投入生产使用，不符合该条规定。原告该主张理由不成立，应不予支持。
原告认为《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》）没有将“原木开界、蒸煮、烘干”列入管理，故原告不需要办理环境影响评价手续。本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”《名录》第一条规定：“为了实施建设项目环境影响评价分类管理，根据《环境影响评价法》第十六条的规定，制定本名录。”第二条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”第六条规定：“本名录未作规定的建设项目，其环境影响评价类别由省级环境保护行政主管部门根据建设项目的污染因子、生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度提出建议，报国务院环境保护行政主管部门认定。”根据上述规定，所有建设项目都应当编制环境影响评价文件，只是依据项目对环境的影响程度不同对制作材料的要求和形式也有所不同，由于建设项目种类繁多，所列举名录不可能涵盖所有项目，也不可能涉及每一项工艺，正因为此，《名录》才规定如果有未作规定的建设项目，究竟编制哪一种环境影响评价文件，由省级环境保护行政主管部门提出建议，报国务院环境保护行政主管部门认定，而不是说《名录》没有规定的建设项目就可以不办理环境影响评价手续。原告的该主张没有法律依据，应不予支持。
原告认为其已向工商部门、林业管理部门申领了营业执照、木材经营许可，是合法生产，故被告不应对原告进行处罚。因工商部门、林业管理部门与环保部门是不同的行政部门，管辖的事项范围各不相同，其领取营业执照、木材经营许可的行为并不代表其在环境保护方面的合法。对原告的该主张，应不予支持。
综上，被告作出的番环罚〔2013〕122号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。原告请求撤销被告的上述决定，理由不成立，应不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告广州市番禺区环境保护局于2013年5月13日作出的番环罚〔2013〕122号《行政处罚决定书》。
上诉人广州市泳东木材有限公司不服原审判决，向本院上诉称：一、被诉的行政处罚决定认定事实不清，原审判决予以支持亦属于认定事实不清。（1）被诉的行政处罚决定认定上诉人在未办理环境影响评价报批手续的情况下建成原木开界、蒸煮、烘干的生产项目，需要配套建设的环境保护设施未建成，便投入生产至今的行为证据不足。被上诉人没有任何证据证明上诉人从事的原木开界、蒸煮、烘干的生产项目需要办理环境影响评价报批手续，也未证实上诉人的生产项目是需要编制环境影响报告书、环境影响报告表还是应当填报环境影响登记表，更没有指出上诉人需要配套建设的哪些环境保护设施未建成。因此，被上诉人认定上诉人的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定显然缺乏事实依据和法律依据。虽然《建设项目环境保护分类管理名录》规定“锯材、木片加工，家具制造”项目需要办理环境影响评价报批手续；但是，上诉人从事的原木开界、蒸煮、烘干的生产项目与锯材、木片加工明显不同，并不属于《建设项目环境保护分类管理名录》规定的建设项目，根本不需要办理环境影响评价报批手续。（二）根据行政处罚法法无明文规定不处罚的原则，直到被上诉人对上诉人进行行政处罚之时，广东省环境保护行政主管部门并未对上诉人的生产项目提出环境影响评价类别的建议，更谈不上获得国务院环境保护行政主管部门的认定并予以实施，被上诉人作为地方区一级的环境保护行政主管部门，明显违反了立法法及《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，随意扩大《建设项目环境保护分类管理名录》的项目类别，属无权行使行政权的表现。并且，上诉人从事的原木开界、蒸煮、烘干的生产项目已经获得了工商行政管理部门和行业管理部门的核准和许可，依法领取了营业执照和木材经营许可证，上诉人的生产经营行为并没有违反我国法律的规定。二、被诉的行政处罚决定根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定对上诉人进行处罚属于适用法律错误。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，对上诉人的情形应给予补办手续机会，逾期未办的才能责令停止建设，处以罚款。原审判决认为上诉人的情形不符合该条规定，属于适用法律错误。国务院法制办公室对《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十八条法律适用问题的请示》的答复（国法秘函[2004]17号）和国务院法制办公室对《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十四条法律适用问题的请示》的答复（国法秘函[2004]302号）明确规定，《建设项目环境保护管理条例》中的“建设项目”，既包括在建项目，也包括已建项目。对建设项目未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。而从《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定来看，只有经过环境保护行政主管部门责令限期补办手续，逾期不补办的，才能适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的后半部分罚款的规定。即使上诉人建成的原木开界、蒸煮、烘干的生产项目需要办理环境影响评价报批手续而未办理，被上诉人在没有责令上诉人限期补办手续的情况下就直接根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对上诉人进行处罚也属于适用法律错误，因此被诉的行政处罚决定应予以撤销。三、即使上诉人的部分行为属于违法，被上诉人在两年后才发现并给予行政处罚也违反了我国行政处罚法的相关规定。即使上诉人在未办理环境影响评价报批手续、未建成需要配套建设的环境保护设施的情况下于2010年9月3日在上诉人的经营场地建成原木开界、蒸煮、烘干的生产项目属于违法，但是被上诉人在两年后才予以发现并再对上诉人给予处罚也违反了我国行政处罚法第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的之规定。四、被上诉人在上诉人依法生产经营两年多后责令上诉人停止生产势必会给上诉人造成重大的经济损失，并有可能影响上诉人在职员工的正常工作和收入、造成不良的社会影响。上诉人在两年前在领取了相关证照后就招聘人员进行生产，并在生产过程中投入巨资购买、更新了一些生产设施设备。上诉人如因被上诉人的该次行政处罚行为而停止生产，上诉人在之前为了更新生产设施设备的巨额投入将无法获得应有的回报，购置的设施设备也将闲置、浪费，上诉人的几十名在职员工也将面临失业，还会产生众多的纠纷。故上诉请求：1、撤销广州市番禺区人民法院作出的（2013）穗番法行初字第121号行政判决；2、撤销被上诉人于2013年5月13日作出的番环罚[2013]122号《行政处罚决定书》；3、本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人广州市番禺区环境保护局答辩称原审判决认定事实清楚、程序合法，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定：“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，上诉人广州市泳东木材有限公司自建成从事原木开界、蒸煮、烘干的生产项目以来一直未办理环境影响评价报批手续，配套建设的环境保护设施亦未建成，其行为已违反上述行政法规的规定。被上诉人据此作出被诉的行政处罚决定，责令上诉人停止生产，并处相应的罚款并无不当。且在作出处罚决定前，被上诉人已告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及享有要求听证的权利。被诉的行政处罚决定作出后，被上诉人将行政处罚决定送达给上诉人，程序合法，故原审判决维持被诉的行政处罚决定正确，本院予以维持。
《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》第一条规定：“为了实施建设项目环境影响评价分类管理，根据《环境影响评价法》第十六条的规定，制定本名录。”第二条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”第六条规定：“本名录未作规定的建设项目，其环境影响评价类别由省级环境保护行政主管部门根据建设项目的污染因子、生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度提出建议，报国务院环境保护行政主管部门认定。”根据上述法律法规的规定，建设项目都应当编制环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件应依据建设项目对环境的影响程度来编制，但实际生活中建设项目种类繁多，《建设项目环境影响评价分类管理名录》所列举名录不可能涵盖所有项目，也不可能涉及每一项工艺。因此上述名录未规定的建设项目也应办理环境影响评价手续。故上诉人认为《建设项目环境影响评价分类管理名录》未将原木开界、蒸煮、烘干列入管理，其不需要办理环境影响评价手续的主张没有法律依据，原审判决不予支持正确。同时，上诉人未办理环评手续于2010年9月就已经将建设项目建成并投入生产使用，不符合《建设项目环境保护管理条例》第二十四条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（三）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满５年，建设项目方开工建设，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原审批机关重新审核的。”规定的责令限期补办手续情形，被上诉人据此对上诉人作出涉案行政处罚并无不当，原审判决不予支持亦无不妥。上诉人认为被上诉人在两年后才发现涉案违法行为并处罚违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，由于上诉人的违法行为一直处于继续状态，故被上诉人予以处罚并无不当，本院予以支持。
综上所述，原审判决维持被诉的行政处罚决定并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市泳东木材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年九月六日
书 记 员 周文静