河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终602号
上诉人（原审第三人）李铁付，男，1972年4月12日出生，汉族，住河南省中牟县。
委托代理人钟景前，金博大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中牟县国土资源局，住所地河南省郑州市中牟县商都大道368号。
法定代表人吴文鑫，该局局长。
委托代理人李良伟，中牟县国土资源局工作人员。
委托代理人赵振软，河南麟格律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中牟县青年路街道办事处西关村民委员会，住所地河南省中牟县中东路。
负责人吴立强，该村民委员会主任。
委托代理人张博，河南律旗律师事务所律师。
委托代理人姚莉莉，河南律旗律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中牟县青年路街道办事处西关村民委员会第三村民小组，住所地河南省中牟县中东路。
负责人张柯，该组组长。
委托代理人张博，河南律旗律师事务所律师。
委托代理人姚莉莉，河南律旗律师事务所律师。
上诉人李铁付因与被上诉人中牟县国土资源局、中牟县青年路街道办事处西关村民委员会（以下简称“西关村委会”）、中牟县青年路街道办事处西关村民委员会第三村民小组（以下简称“西关村委会第三村民组”）土地登记纠纷一案，不服河南省新郑市人民法院（2018）豫0184行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月17日立案后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审审理查明：1999年10月10日，西关大队三组（甲方）与李林（乙方）签订协议书，主要内容为：“甲方将钙塑厂东、钢厂南、商都大街以北开发带以北空地东西长131.2米，南北宽48.5米，实际占地12.55亩租给乙方使用。期限从1999年10月11日起到2059年10月11日止，为期60年。租金每年每亩1050元，每年共计租金13177元，每年元月10日前乙方一次交清当年租金方可使用。土地所有权给甲方，租赁期限内使用权归乙方。甲方代表马宝玉、乙方代表李林、西关村委马学义签名，中牟县城关镇西关居民委员会盖章”。另在该协议第一页下方备注有“实际占地11.4亩，每年11970元”。基于此协议约定及备注，李林每年向西关村委会第三村民组交租金11970元。
1999年10月26日，中牟县国土资源局为李铁富颁发牟土国用（99）字240号国有土地使用证，提交有以下土地档案材料：1、建设用地补偿安置审核表，内容有：“用地单位李铁富，被征地单位中牟县城关镇西关居民委员会盖章、马学义、马宝玉署名，位置郑汴路路北，产权性质集体，土地类别开发带”，未填写日期；2、申请书，内容为：“土地管理局，为发展集体经济，搞活市场流通，解决群众住房困难，增加个人收入，经与西关村三组协商，同意我在郑汴路路北征用土地一处，作为经营场所，望上级主管部门予以批复为盼，申请人李铁富”，未填写日期；3、征地协议书，主要内容为：“被征地单位西关村第三村民组（甲方）与征地人李铁富（乙方）经协商，同意乙方在郑汴路路北征用土地，征地位置在西关三组电视塔西、郑汴路北开发带。征地面积640㎡，征地价格每亩30000万元，大写三万元整，落款处有甲方代表马宝玉、乙方代表李铁付、西关村委同意马学义的签字，中牟县城关镇西关居民委员会的盖章”，未填写日期；4、中牟县城关镇西关居民委员会盖章的绘图，无日期，无绘图人；5、土地登记审批表，内容为：“赵豫、李东海、李铁富、李振乾等四户的位于郑汴路北侧，每户640㎡，另有张全义等二人签署同意的审核意见，落款日期为1999年10月26日”；6、收费通知书，内容为：“李铁富等四户土地管理费8000元，经办人刘永强，局长张全义签字同意，土地位置商都大街北侧，荒地2560㎡，落款日期1999年10月24日”；7、土地登记卡及续表，内容为：“宗地面积640㎡，用途为商业，坐落为郑汴路北侧，权属性质为国有，权利人为李铁富，单位性质为个人，使用权类型为划拨”；8、牟土国用（99）字240号国有土地使用证，内容为：“土地使用者李铁富，坐落郑汴路北侧，用途商业，使用权类型划拨，使用权面积640㎡，填证机关中牟县土地管理局盖章，落款日期99年10月26日，记事内容注有99.10.26初始登记未地籍调查，2004.5.25变更登记已重新审批，换发新证。附有中牟县城关镇西关居民委员会盖章的绘图”。
2004年5月24日，中牟县国土资源局为李铁付颁发变更登记后的牟国用（2004）234号国有土地使用证，提交有以下土地档案材料：1、国有土地使用权出让合同，主要内容为：“出让人中牟县国土资源局，受让人李铁付，宗地面积为640平方米，宗地用途商住混合用途，出让人同意在1999年10月26日前将出让宗地交会付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件，交付出让年期为50年，出让金为32000元，受让人同意在2000年4月26日之前动工建设，合同在2004年5月13日签订，落款处有中牟县国土资源局盖章及陈贵生、04.5.24的签字和受让人李铁付的签字，后有李铁富定界图”；2、变更土地登记申请书，内容为：“个人名称为李铁富，地址为郑州市中牟县黄店乡黑李村，申请变更登记的内容和依据为：“1999年10月26日申请登记的牟国用（99）字240号国有土地使用证，实际是中牟县人民政府开发商都大街所购买的国有出让商住混合用地，其地款中已包括国有土地出让金，因当时办证时登记错误，现申请更正登记，应将用途变为商住混合用地，使用权应为出让用地”，未填写日期；3、李铁付身份证复印件；4、变更土地登记审批表，内容为：“申请人为李铁付，申请变更登记的内容和依据同上，经办人、审查人、审核人、审定人分别为张献民、田瑞杰、吴文鑫、陈贵生，日期分别为04.5.13、04.5.12、04.5.13、04.5.24,分别加盖有中牟县国土资源局地政地籍科印章、中牟县国土资源局印章、中牟县人民政府土地登记专用章”；4、地籍调查表，内容为：“中牟县黄店乡黑李村，土地使用者为李铁付，指界人为马学义、李东海、李振乾、李铁付，附有马学义为西关村委会主任法人代表的地籍调查法人代表身份证明书，加盖有西关村委会的印章”，未填写日期；5、土地登记卡及续表，内容为：“宗地面积640㎡，用途为商住混合，坐落为郑汴路北侧，权属性质为国有，权利人为李铁付，使用权类型为出让，终止日期为2054年5月，土地证号为（2004）2**。2004.5.24变更土地登记，由李铁富变更划拨变更出让、商住变更为商住混合。2005.6.8土地抵押登记，此证项下640㎡国有土地使用权在中牟县农村信用合作社抵押（一年）。2012.6.15依据牟政土（2012）165号批复，注销李铁付牟国用（2004）234号证书。加盖有中牟县国土资源局印章”；6、2012年5月16日中牟县国土资源局牟国土资文[2012]179号文件，关于注销李振乾、李铁付、李林、郭宗全国有土地使用证的请示，主要内容为：“中牟县国土资源局于2012年4月发现郑汴路北侧的李振乾、李铁付、李林、郭宗全的地籍档案存在错误登记的行为。1999年10月，缺少土地权属来源材料的情况下，为李振乾、李铁付、李东海、赵豫办理了国有土地使用证。2004年5月至6月份，缺少规划部门手续的情况下，办理了李振乾、李铁付、李东海、赵豫变更登记手续，同时办理了李东海转让给李林、赵豫转让给郭宗全2宗土地转让手续。申请中牟县人民政府注销李振乾、李铁付、李林、郭宗全的土地登记”；7、2012年6月15日中牟县人民政府牟政土[2012]165号土地管理文件，关于注销李振乾、李铁付、李林、郭宗全国有土地使用证的批复；8、2012年3月28日中牟县国土资源局关于注销李振乾、李铁付、李林、郭宗全四宗地的情况说明，主要内容为：“查询不到以上四宗地于2005年6月8日在中牟县农村信用社抵押信息，希望泰安路指挥部能否提供与以上四人签订的补偿协议和土地使用证”；9、定界图、宗地图。
2018年3月2日，中牟县人民政府法制办公室向中牟县青年路街道办事处发出牟政法函[2018]1号关于建议追回西关村委三组土地有关土地补偿款的函，主要内容为：“2018年3月1日，该办在办理李林等4人诉县政府行政赔偿案过程中发现，因修建泰安路，青年路街道办事处于2012年已经按照集体土地的赔偿标准对西关村委三组所有的集体土地（原位于钙塑厂东、钢厂南、商都大街以北、开发带以北）进行了补偿。该土地于1999年由西关村委三组租赁给李林，办理了牟国用（2014）第252号、第253号、第234号、第235号四份国有土地使用证。同一土地不能同时具有两种不同的性质和权利人，且同一土地只能补偿一次。鉴于李林等4人的诉求，为避免国有资产遭受重大损失，建议青年路街道办事处追回已付给西关村委三组的土地补偿款。2018年3月2日，西关村委会发出关于追回西关村三组土地有关补偿款的通知。
现西关村委会第三村民组、西关村委会提起行政诉讼，请求：1、请求判令中牟县国土资源局于1999年10月为李铁付就郑汴路北侧面积为640平方米土地颁发国有土地使用证及2004年就该土地为李铁付颁发国有土地使用证的行为违法（牟国用（2004）第234号）；2、撤销中牟县国土资源局在西关村委会第三村民组所有的集体土地上做出的国有土地使用权登记行为并撤销相应土地使用权证书（牟国用（2004）234号国有土地证）；3、请求人民法院依法判令中牟县国土资源局承担本案诉讼费用。
原审法院认为：一、关于西关村委会及第三村民组的起诉是否超过起诉期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，虽然与第三人签订征地协议书为时任西关村委会第三村民组负责人的马宝玉、马学义，但该协议涉及村民的重大利益，马宝玉、马学义并未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定由村民会议讨论决定，其二人违法越权的行为不能认定为西关村委会及第三村民组知道或者应当知道中牟县国土资源局1999年、2004年为第三人颁证的行政行为，且李林一直给西关村委会第三村民组缴纳租金，后因修建泰安街西关村委会第三村民组得到了占用土地的补偿，也能够证明西关村委会及第三村民组不知道中牟县国土资源局1999年、2004年为第三人李铁付颁证的行政行为，故应当按照2018年3月西关村委会及第三村民组接到通知时知道该行为的存在，西关村委会及第三村民组的起诉并未超过六个月的起诉期限，也未超过最长二十年的起诉期限。
二、关于中牟县国土资源局为第三人李铁付颁发的牟土国用（99）字240号国有土地使用证是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，对于征收集体土地需要经有权机关的审批，组织实施机关只能是县级以上地方人民政府。本案中，中牟县国土资源局为第三人颁发的牟土国用（99）字240号国有土地使用证项下土地为李林租用西关村委会第三村民组的集体土地，无法律规定个人可以征收集体土地，无法律规定个人可以对他人租用的集体土地直接征收，变更为国有土地，中牟县国土资源局未按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规、规章的规定，在无中牟县人民政府授权委托等情况下，明知是李铁付个人征收西关村委会第三村民组的集体土地，未经过法定程序审批，无土地权属证明，无地籍调查，无征地补偿安置方案，无公告，建设用地补偿安置审核表、土地登记审批表等大部分填写内容空白、日期空白，证据之间存在相互矛盾，连第三人身份证明在此次办证过程中也没有的情况下，仍为第三人李铁付颁发了牟土国用（99）字240号国有土地使用证，中牟县国土资源局不具有征收土地行政主体资格，为第三人颁证的行政行为存在事实不清、程序违法、没有法律依据等重大且明显违法情形，该行政行为应当被确认为无效。
三、关于中牟县国土资源局为李铁付变更登记颁发牟国用（2004）234号国有土地使用证是否合法问题。初始登记为无效的情况下，无论发生几次变更登记均为无效。中牟县国土资源局在无权且明显违反法律规定为李铁付颁发的牟土国用（99）字240号国有土地使用证的基础上，又通过签订国有土地使用权出让合同、补充地籍调查表、第三人身份证等材料，意图完善土地登记档案，但这些材料仍然存在大部分填写内容空白、日期空白，证据之间相互矛盾，中牟县国土资源局为第三人变更登记颁证的行政行为存在事实不清、程序违法等重大且明显违法情形，该行政行为应当被确认为无效。
第三人李铁付辩称牟国用（2004）234号国有土地使用证项下土地与李林租赁原告的不是一块土地的理由，因与查明的事实不符，且无证据证明中牟县商都大街确实存在开发带，故原审法院不予采纳。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条、第九十九条第一项、第四项之规定，判决如下：一、确认中牟县国土资源局1999年10月26日为第三人李铁付颁发的牟土国用（99）字240号国有土地使用证无效。二、确认中牟县国土资源局2004年5月24日为第三人李铁付颁发的牟国用（2004）234号国有土地使用证无效。案件受理费50元，由中牟县国土资源局负担。
李铁付不服，上诉请求：1.依法撤销河南省新郑市人民法院（2018）豫0184行初23号行政判决；2.维持中牟县国土资源局和中牟县政府为李铁付颁发的牟土国用（99）字240号国有土地使用证和牟国用（2004）第234号国有土地使用证的行政行为，确认土地使用证合法有效；3.驳回西关村委会及第三村民组的起诉。事实与理由：一、原审判决事实认定错误。1.原审判决认定的西关村委会及第三村民组提起本案行政诉讼未超过起诉期限错误；2.原审判决认定的中牟县国土资源局为李铁付颁发的牟土国用（99）字240号国有土地使用证项下的土地为李林租用西关村委会第三村民组的集体土地，该认定事实错误；3.李铁付征用西关村委会第三村民组的土地是经中牟县政府审核批准。二、原审判决程序违法。原审庭审中，法院已查明涉案土地在被征用前是西关村委会第三村民组的集体土地，西关村委会没有所有权。西关村委会起诉时说涉案土地是其所有，原审判决书并未对西关村委会的诉讼资格进行说明。三、李铁付取得国有土地使用权的土地来源合法、事实清楚、符合法定程序。原审判决认为李铁付购买的土地未经法定程序审批，无土地权属证明、无地籍调查等，其认定与李铁付的土地档案不符，其中部分瑕疵是在中牟县政府开发商都大街出让土地的特定历史背景下形成的，不影响中牟县政府及中牟县国土资源局出让土地的客观真实性和合法性，其责任更不应由购买土地者个人承担。原审判决认定中牟县国土资源局不具有征收土地行政主体资格，但当时颁发国有土地使用证的行为主体是中牟县政府而不是中牟县国土资源局，中牟县政府具有征收土地的主体资格。故请求二审法院支持李铁付的上诉请求，依法改判，驳回西关村委会及第三村民组的起诉。
中牟县国土资源局辩称，原审程序存在问题，判决书中确实将李东海土地证撤销，涉及到他的权利义务。
西关村委会、西关村委会第三村民组辩称，一、西关村委会及第三村民组提起诉讼未超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2018年3月2日，西关村委会收到中牟县青年路街道办事处发送的《关于追回西关村三组土地有关补偿款的通知》时才知晓中牟县国土资源局在其土地范围内颁发了国有土地使用证，因此，本案并未超过起诉期限。二、牟土国用（99）字240号和牟国用（2004）234号国有土地使用证项下的土地在李林租用西关村委会第三村民组的土地内。根据本案证据可知，牟土国用（99）字240号和牟国用（2004）234号国有土地使用证项下的土地为西关村委会第三村民组所有的集体土地，位置位于郑汴路北，而李林租用的土地亦为西关村委会第三村民组所有的集体土地，位置位于商都大街（原郑汴路）北，足以说明争议土地即为李林租用的西关村委会第三村民组所有的集体土地。三、中牟县国土资源局颁发牟土国用（99）字240号和牟国用（2004）234号国有土地使用证，违反了法律规定。中牟县国土资源局在未经法定征收主体实施法定征收程序的基础上，为李林颁发国有土地使用权证，违反了法律强制性规定。李铁付上诉状中所述的土地登记卡、地籍调查表等各项证据，均不能说明土地征收主体和征收程序合法，例如证据中显示征收时并未进行地籍调查，且证据材料中大部分内容为空白，未填写信息，这也足以说明中牟县国土资源局与李铁付均知道个人征地行为的违法性。综上，中牟县国土资源局向李铁付颁发国有土地使用证违反了法律规定，侵害了西关村委会第三村民组的权益。一审法院确认颁发的土地使用权证无效，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以驳回李铁付的上诉申请，维持原判。
二审期间,李铁付提交证据：1.郑州市人民政府行政复议决定书二份；2.2013年行政判决书三份，国有土地使用证；3.2015、2016年行政判决书二份；4.中牟县青年路街道办事处西关村委会原主任马学义证明一份；5.中牟县国土资源局证明一份，街道办事处和村委证明一份；6.河南中牟强拆合法民房新闻报道一份。综合证明李铁付案涉土地使用证合法有效，中牟县房管局确认了李铁付的案涉房产是合法的；7.土地有偿使用款收据。证明李林和张保定一起交了3万元土地有偿使用款。张保定作为见证人，但其具体是哪的人不清楚。
经庭审质证，西关村委会、西关村委会第三村民组针对李铁付提供的证据发表质证意见：证据1、2判决书，原审判决已经确定了文书所载明的事实。对于土地证，针对有原件的三个土地证（李振乾、郭宗全、李铁付）提起的行政诉讼对其合法性不予认可。对于没有原件的土地证不发表质证意见。证据3两份判决涉及的是另外的行政行为，是否违法与本案没有关联。证据4青年路街道办事处的证明，没有原件，真实性无法确认，也无法判断指向的土地与本案是否有关联。关于马学义证明，其所述部分内容与实际情况不符，代理人在一审庭审前与部分西关三组村民核实，没有任何一位村民知悉或收到李林等人的征地款。土地涉及村民的集体利益，马学义一人证明不能代表三组，也不能代表西关村。证据5中牟县国土资源局的证明，公章的真实性无法确认，是否系伪造，需要庭后核实。如果对真实性存疑，我们会申请鉴定。因为该公章明显与现在政府机关的公章形式不符，该公章没有防伪标识。另外证明所载内容明显虚假，证明中显示李林使用的土地面积为5000多平方米，该5000多平方米国有土地并不存在，为虚构。证据6新闻报道，无法证明、核实报道的内容完全真实，与本案没有关联。证据7收据与本案没有关联。当时的征地协议签署的是李东海等四人，没有李林，故四份征地协议均与李林没有关联。从未有人在本案中提及过张保定。另外收据的时间和办土地证的时间有将近一年的差距，从时间上也反映出与本案土地不具有关联性。
中牟县国土资源局针对李铁付提供的证据未发表质证意见。
李铁付申请证人王某、胡某出庭。证人王某称：“我只和李林熟悉，是朋友关系。最近通过李林的邻居才知道，说李林的房产证是假的。2004、2005年是土地局找着办理证件的，我办理的也是国有土地证。但并不知李林是怎么原始取得的土地”。证人胡某称：“知道李林当时办理证件的事，但没有过多的操心，只是让其看管车辆。但并不知李林在哪个部门、哪种方式办理的”。
李铁付针对证人证言质证称，两个证人共同证明了李铁付拥有的土地证是合法的。
西关村委会、西关村委会第三村民组针对证人证言质证称，1.证人都是李林的朋友，与李林存在利害关系，对证言的真实性有异议；2.两位证人尤其是证人胡某对本案有关的土地使用和办证情况毫不了解，故两位证人无法证明本案相关事实。
中牟县国土资源局针对证人证言未发表质证意见。
针对二审期间提交的证据本院认定如下：针对李铁付提供的证据1、2中的复议决定书、判决书具备真实性、合法性，本院予以认可。有原件的土地使用证予以认可，没有原件的土地使用证不予认可。证据3、6不能证明与本案有关联性，故本院不予认可。证据4系复印件，且不能证明所指向的土地就是本案所涉土地，故本院不予认可。证据5内容与本案事实不符，故对其真实性本院不予认可。
本院经审理查明的事实与原审认定基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。虽然西关村委会及第三村民组的时任负责人与李铁付签订有征地协议，但没有依据《村民委员会组织法》的规定因涉及村民重大利益的，经村民会议讨论决定。西关村委会及第三村民组于1999年10月即将涉案土地出租给李林使用，李林按约定支付租金。西关村委会及第三村民组后因泰安街的修建，得到占用土地补偿款。因此上述事实均不能证明西关村委会及第三村民组知道中牟县国土资源局于1999年、2004年分别为李铁付颁发国有土地使用证的行政行为。直到2018年3月2日西关村委会收到中牟县青年路街道办事处《关于追回西关村三组土地有关补偿款的通知》时才知道中牟县国土资源局为李铁付在西关村委会及第三村民组的土地范围内颁发了国有土地使用证。因此至2018年3月9日西关村委会及第三村民组向法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。李铁付上诉称西关村委会及第三村民组超过起诉期限的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”。第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。经查，中牟县国土资源局在没有中牟县人民政府的授权委托等情况下，明知李铁付个人征收西关村委会及第三村民组的集体土地，在没有李东海身份证明、未经法定程序审批、无土地权属证明、无地籍调查、无征地补偿安置方案、无公告等情况下，为李铁付颁发土地使用证，违反了《土地管理法》等法律规定，故根据上述法律规定，该颁证行为存在重大且明显违法情形，应当被确认为无效行政行为。之后，中牟县国土资源局又为李铁付变更登记颁发国有土地使用证，同样在没有中牟县人民政府的授权委托等情况下，虽然完善了办证手续，但仍存在没有李铁付身份证明等事实不清、程序违法等重大且明显违法情形，故该颁证行为应当被确认为无效行政行为。李铁付上诉认为颁证行为正确，并提交了证据，同时申请证人出庭作证，但不能推翻本院已查明事实，所以其上诉理由事实及法律依据不足，本院不予支持。
由于在李铁付土地档案部分材料上西关村委会及第三村民组均签字盖章，故李铁付名下的国有土地使用证项下的土地属于西关村委会还是第三村民组集体所有，不是本案需要确定的事实，可另行确定。故西关村委会及第三村民组共同作为原告起诉，主体适格。
综上，李铁付的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人李铁付负担。
本判决为终审判决。
审判长 吕家祥
审判员 崔航微
审判员 董正方
二〇一八年十月十二日
书记员 邵志强