山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第45号
原告：王青。
委托代理人：张春莉，北京市万象律师事务所律师。
被告：乐陵市人民政府。
法定代表人：曲锋，市长。
委托代理人：韩鹏飞，乐陵市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：李凯，乐陵市经管局农土科科长。
第三人：冯书生。
委托代理人：郑吉泉，山东千舜律师事务所律师。
原告王青因不服被告乐陵市人民政府土地行政登记一案，于2015年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月16日立案后，于2015年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于同日向第三人冯书生发送了参加诉讼通知书和举证通知书。第三人冯书生以其与原告王青关于涉案土地的权属、侵权争议的民事案件正在乐陵市农村土地承包仲裁委员会审理过程中为由，于2015年8月10日向本院邮寄中止审理申请书及乐农仲案[2015]第7号受理通知书，本院审查后于2015年8月17日裁定中止本案诉讼。仲裁裁决作出后，原告和第三人均对仲裁裁决提起民事诉讼，未申请恢复本案诉讼。本院认为，民事案件的结果不影响本案行政案件的审理，为避免本案长时间中止，本院依法组成合议庭，于2016年2月2日公开开庭审理了本案。原告王青及其委托代理人张春莉，被告乐陵市人民政府的委托代理人韩鹏飞、李凯，第三人冯书生的委托代理人郑吉泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乐陵市人民政府为第三人冯书生颁发了一份土地承包经营权证，承包人姓名为冯书生，承包人住址为郭家乡（镇）王皮村，发包方为村委会，承包土地面积为7亩6分，共三块，面积分别为3.89亩、1.87亩、1.87亩，均位于村东。该土地承包经营权证编号和颁发日期处均为空白。
原告王青诉称：一、原告系乐陵市郭家街道办事处王皮村农民。1984年1月5日生育次女冯卫卫，1988年1月29日生育三子冯川。1988年春天王皮村村民委员会为本村新生儿增添人口地，原告的两个孩子共计分得3.89亩人口地。当时由于原告在外经商，两个子女冯卫卫、冯川年幼，原告一家无力耕种土地，第三人冯书生的妻子张桂芝找到原告主动要求代种，原告权衡再三将该宗土地暂时交给第三人管理种植。2015年原告要求将该地收回自种，第三人拒绝交还土地，原告才得知第三人在代为管理种植期间，在原告不知情的情况下，擅自提供虚假材料向被告提出申请。由于行政部门受其欺诈、审核不严格等原因，将原告家庭的3.89亩人口地登记在第三人冯书生的名下，致使原告的土地经营权受到侵犯。二、乐陵市人民政府给第三人颁发《土地承包经营权证》程序违法。根据土地承包法的规定，农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，再由政府向承包人颁发《农村土地承包经营权证书》，并登记造册，确认土地承包经营权。而第三人与王皮村民委员会所签订的《农村集体土地承包合同书》中所涉3.89亩土地是原告于1988年为两个孩子分得的人口地，并非承包地，且原告所在村委会并未对土地进行过任何调整和发包。因此，第三人声称是1998年以家庭承包方式承包了村委会的土地7.6亩（含争议的3.89亩）不符合事实。原告认为第三人与村委会所签订的《农村集体土地承包合同书》并未成立，更未生效。而被告乐陵市人民政府依据未成立的合同向第三人颁发《土地承包经营权证》显然未对合同内容进行认真审查，系程序违法。况且该经营权证书没有编号更未确定日期，完全不符合《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定。因此，乐陵市人民政府为第三人冯书生颁发的《土地承包经营权证》将本属于原告家的人口地登记在第三人名下，侵犯了原告的合法权益。为此，特依据《行政诉讼法》之规定，申请依法撤销第三人所持有的土地承包经营权证书。
原告为证明自己的主张，向本院提交了8份证据：
证据1为冯书生的土地承包经营权证，用于证明该土地经营权证里含有原告的3.89亩土地；
证据2是冯书生的农村集体土地承包合同书，用于证明该合同书形式违法，将原告的3.89亩土地以村委会的名义发包给第三人，违反了农村土地承包法的民主议定原则，合同违法；
证据3是纳税人为冯书生的农业税、农业特产税计税核定证书，用于证明冯书生在代种原告土地期间按规定缴纳的各项费用，其中7.6亩土地里面含有原告的3.89亩地；
证据4是冯书生、冯凯与冯海勇之间的承包合同，用于证明2014年12月3日，冯书生将属于原告的人口地出卖给本村村民冯海勇，侵犯了原告的土地使用权；
证据5是冯某甲和冯某乙的证人证言，用于证明1988年村委会给原告两个孩子分了村东头的一块人口地；
证据6是乐陵市郭家街道办事处王皮村民委员会出具的证明和交费存折，用于证明原告一直按照8亩地交纳黄河水费，这里面包含着冯书生代种的3.89亩地；
证据7是两份录音光盘，内容是关于当时给原告孩子分人口地的情况（共2.4亩，不包括地头，争议的3.89亩包括地头和树下挨着水沟的面积，是当时第三人卖给冯海勇土地时测量的3.89亩），用于证明给原告分过人口地后没有再对土地进行调整；
证据8是乐陵市农村土地承包纠纷仲裁委员会作出的乐农仲案[2015]第05号仲裁裁决书，该裁决书中审理查明，第三人与郭家街道办事处签订的《合同书》中涉案土地合同载明的是3.89亩，其中2.4亩系1988年王皮村分给王青两个孩子的人口地，对于该认定，我方认为认定的亩数不够，已经提起诉讼。
被告乐陵市人民政府辩称：一、根据1998年修订的《土地承包法》第二十二、二十三条之规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第三人与村委会是在平等自愿的基础上签订的农村集体土地承包合同，合同有效。答辩人在第三人与村委会签订合同的基础上向第三人颁发了土地承包经营权证书，符合相关法律的程序性规定。二、1998年乐陵市在全市范围内开展二轮延包工作，工作时间紧、任务重，致使相关部门对土地承包合同的登记造册、梳理归档工作未能有效开展，加之工作人员在颁证过程中存在失误，对合同的签订、审查、归档等一系列工作未尽到合理义务，致使答辩人无法提供颁证过程中的相关证据。但根据1998年修订的《土地承包法》第二十二条、二十三条之规定，我们可以看出，政府的颁证行为只是一种确权行为。根据合同的相对性，政府的颁证行为并非土地承包合同的生效要件，不足以影响合同本身的效力。也就是说，颁证程序是否合法、颁证证据是否缺失不是土地承包合同的实质要件，不影响承包发包关系，对合同合法性不产生实质性影响。三、被答辩人主张农村集体土地承包合同书未生效的情形属于民事范畴，根据最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条之规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。综上，答辩人为第三人颁发的农村土地承包经营权证合法有效。
被告乐陵市人民政府在法定举证期限内未提交作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。
第三人冯书生述称：一、原告不具有诉讼主体资格，原告无法证明被告颁发土地经营权证的行为侵害了原告的合法权益，根据原告的诉状，即使侵害了权利，受害人是冯卫卫、冯川。二、被告发证行为对原告实际权利义务不产生实际影响，被告的行为不属于法院受案范围。三、本案并非土地行政登记案件，被告发证行为属于行政备案或者确认。四、土地承包经营权证不具有行政可诉性，根据土地承包法第22、23条规定，承包合同自成立起生效，生效时承包人取得承包经营权，根据物权法第127条的规定，县级以上人民政府对承包人颁发土地承包经营权证，确认承包经营权，这说明发证行为是确认土地承包经营权，而不是创设土地承包经营权，第三人的经营权来自承包合同，承包经营权证只是进一步证明承包合同的效力，在法律上属于证据的范畴。五、本案中止审理的理由并没有消除，相关裁定仍然有法律效力，现在本案恢复审理没有法律依据。六、原告的起诉早已超过起诉期限。七、本案不具有可撤销的内容，登记行为属于行政备案性质。
第三人冯书生在法定举证期限内未提交证据。
经庭审质证，被告和第三人对原告的证据质证意见如下：被告对原告提交的证据1、5、6、7有异议，对证据2、3、4、8放弃质证。被告对证据1本身无异议，但不认可原告证明目的，被告主张是根据第三人的农村土地承包合同颁发的经营权证，程序合法；出具证言的两证人未出庭，证据5不能作为证据使用；证据6不能证明3.89亩土地在缴费基数8亩里面，缴费存折也不能体现缴费基数是8亩；证据7录音光盘，其收集程序是否合法、是否存在剪辑有待商榷，并且从录音中也不能体现录音中的人物确实是书面整理材料中的人物，录音中的证人也未出庭作证。
第三人认为原告的8份证据均不能证实被告发证行为影响到原告的权利。关于证据5，两证人应当分别作证，证言应当分别制作，现在原告将两个证人证言制作在一起，说明是召开座谈会取证，证人之间相互影响；关于证据6，村委会的证明不能证实第三人承包的7.6亩土地包含有原告之子的土地，存折原件与复印件也不一致，更不能证明与本案的关系；证据8裁决书没有发生法律效力，原告与第三人分别起诉事实待定；关于证据7，录音形成具体过程不详，无法确定被询问人的身份，具体内容与文字稿有较大出入，且该录音是在两证人同时作证以后形成，显然受到了相互影响，录音载体是他人手机所录，这说明录音时还有其他人员在场，更不能排除被询问人受到影响的可能。两证人可以确定承包人之间有调整土地的现象，也确定了原告之子在分得2.4亩土地之后自行耕种了12年，以上所有证据可以证实原告与被告的行政行为没有关系，原告之子可能有关系，即使如此，被告的登记行为也没有影响到原告之子的任何权益，不产生实质影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围，其他质证意见同被告。
本院对上述证据认证如下：证据1能够证明乐陵市人民政府给第三人颁发了土地承包经营权证，被诉行政行为存在，可以作为定案证据；证据2能够证明王皮村委会与第三人签订农村集体土地承包合同书，将7.6亩土地发包给第三人，可以作为定案证据；证据3、4与本案无关，本院依法不予采纳；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定：当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。证据5证人证言并未写明证人的基本情况，也未附有证明证人身份的文件，不符合证据的法定形式，且二证人未出庭作证，本院依法不予采纳；证据6与本案无关联，本院依法不予采纳；证据7符合录音证据的法定形式，能够证明1988年，王皮村为原告王青的两个孩子分了2.4亩的口粮地，且之后村里未统一调整过土地，本院依法予以采纳；原告与第三人均主张已就乐农仲案[2015]第05号仲裁裁决书提起诉讼，该仲裁裁决书尚未发生法律效力，因此本院对证据8依法不予采纳。
庭审过程中，第三人认可其土地证中的7.6亩土地含有原告所说的村东头的2.4亩土地，但是主张该2.4亩土地系第三人用村北的2.7亩土地与原告交换而来。第三人未提交证据支持这一主张。
经审理查明：1988年，王皮村在村东为原告王青的两个孩子分了2.4亩的口粮地，该2.4亩土地实际由第三人冯书生耕种。后冯书生与王皮村委会签订农村集体土地承包合同书，承包王皮村7.6亩土地，其中包括原告两个孩子分得的2.4亩土地。乐陵市人民政府就承包合同书中的7.6亩土地为第三人颁发了土地承包经营权证，该土地承包经营权证无编号，无颁发日期。王青不服，诉至本院，要求撤销乐陵市人民政府为第三人颁发的土地承包经营权证。
本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，因此农户的成员有权对本户承包的土地主张权利。在庭审过程中，第三人认可其土地承包经营权证中的7.6亩土地包含原告两个孩子分得的2.4亩土地，虽然其主张是用自己村北的2.7亩土地与原告家庭村东的2.4亩土地互换，但未提交证据证明。因此，原告王青与被诉土地登记行为有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原告称2015年清明节（即2015年4月5日）知道被诉登记行为，于2015年7月6日向本院递交起诉状，第三人虽主张原告起诉超过法定期限，但并未提交证据予以证明，被告也未提交原告超过起诉期限的证据；由于被诉土地承包经营权证无编号、无颁发日期，故无法判断原告起诉是否超过了二十年的最长保护期限。因此，王青提起本案诉讼不超过法定起诉期限。原告提起本案诉讼也符合法律规定的其他条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：?被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案被告和第三人在法定举证期限内均未提交证据，因此应当视为被告为第三人颁发土地承包经营权证没有相应的证据。
综上所述，被告乐陵市人民政府为第三人冯书生颁发土地承包经营权证证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告乐陵市人民政府为第三人冯书生颁发的土地承包经营权证。
案件受理费50元，由被告乐陵市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
人民陪审员 刘静莉
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 董 超