江苏省盐城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）苏09民终2199号
上诉人（原审被告）：刘业，男，1987年10月18日生，汉族，居民，住射阳县。
委托诉讼代理人：丁雨池，盐城经济技术开发区新城法律服务所法律服务工作者。
上诉人（原审被告）：蒋祖国，男，1986年10月10日生，汉族，居民，户籍地安徽省霍邱县，现住射阳县。
委托诉讼代理人：胡才中，建湖县沿河法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审原告）：周立金，男，1962年8月13日生，汉族，居民，住射阳县。
委托诉讼代理人：王明祥、刘青松，江苏公正律师事务所律师。
上诉人刘业、蒋祖国因与被上诉人周立金租赁合同纠纷一案，不服射阳县人民法院（以下简称一审法院）于2017年12月28日作出的（2017）苏0924民初5533号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月17日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人刘业的委托诉讼代理人丁雨池、上诉人蒋祖国及其委托诉讼代理人胡才中、被上诉人周立金的委托诉讼代理人刘青松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘业上诉请求：依法改判或发回重审。事实和理由：1.一审判决终止履行不当，未发生政府实际征用土地和房屋的事实。双方协议约定遇到国家或政府征用土地或房产的，就终止履行协议，一审法院仅根据其向村委会主任的调查，没有其他直接证据的情况下，就认定涉案土地和房产被征用缺乏依据。村委会与被上诉人签订的协议不是政府文件，是双方自愿拆迁行为，没有政府文件要求征用拆迁，本案就不存在终止履行协议的事实理由。2.土地租赁协议由法院确认违法不当，应当由政府的行政行为来确认。在未经政府相关部门依法确认上诉人与被上诉人违法使用土地的情况下，法院无权判决确认违法。3.一审未判决按照协议对承租人进行补偿不当。一审法院既然判决终止履行协议，那么就应当对终止履行协议产生的损失一并处理，而且协议中也明确约定了相关内容，上诉人及蒋祖国均在答辩中提出要求一并处理，一审未向上诉人释明要求反诉或另案主张显属不当。
周立金辩称，1.2013年3月13日，上诉人与被上诉人签订的土地租赁协议是无效的，该协议违反了土地管理法和农村土地承包法的有关规定，一审法院确认的是该合同土地部分无效，并无不当。2.有关房屋租赁的内容虽然合法，但出现了合同约定终止履行的情形，即政府征收征用的事实，该事实被上诉人在一审时已提交了相关证据，一审法院也向有关负责房屋迁让的主体做了调查，因此，双方约定的终止履行房屋租赁协议的情形已出现。上诉人刘业应当在终止履行协议后及时迁让，交还土地和房屋。3.上诉人所主张的损失已被有关评估公司评估确认，但该损失不是本案审理对象，如上诉人有异议，可以另行主张。
蒋祖国述称，同刘业的上诉意见。
蒋祖国上诉请求：依法改判或发回重审。事实和理由：1.刘业与蒋祖国在签订场地租赁协议时，涉案土地一直就是闲置的，蒋祖国并未改变土地用途，而一审法院认定蒋祖国改变了土地性质，系认定事实不清。且在蒋祖国签订该租赁协议时，刘业在土地的西侧已种植了树木，说明涉案土地并非良田。2.一审法院认为出现了双方约定的政府征收的情形，而周立金在一审时并未提交政府征收或国家征收的相关文件。如果一审认定的事实成立，应对蒋祖国的损失一并处理。
周立金辩称，同对上诉人刘业的答辩意见。
刘业辩称，上诉人蒋祖国上诉的事实和理由能够成立，请求二审改判或发回重审。
周立金向一审法院起诉请求：终止履行原、被告之间的土地及房产租赁协议。
一审法院认定事实：2013年3月13日，周立金与刘业签订土地租赁协议，周立金将住房和承包地（土地范围：东至陈李线公路界、西至条块沟、北至祁二家界址、南至小河边）一并租赁给刘业使用，租金每年1.7万元，租期到农村土地二轮承包期满结束，如在租赁期间遇到国家或政府征用土地或房产的，双方应终止该协议的履行，刘业投入的资产所得的征收补偿款归刘业所有。2014年9月30日，刘业与蒋祖国签订场地租赁协议，将其从周立金处租赁的部分场地转租给蒋祖国，租金每年2.6万元，租期到2024年9月30日结束，如在租赁期间遇到国家或政府征用土地或房产的，双方应终止该协议的履行，蒋祖国投入的资产所得的征收补偿款归蒋祖国所有。现周立金以房屋及土地被政府规划列入征收范围，要求终止履行其与刘业，刘业与蒋祖国之间的协议。
另查明，蒋祖国未经土地行政管理部门审批，在涉案土地上开办毅达水泥制品厂。政府对陈李线两侧300米内进行棚户区改造，对道路两侧的影响市容市貌的危旧房进行拆除，周立金户房屋在政府征收拆迁之列。
一审法院认为，无效的合同自始没有法律约束力。本案中，周立金、刘业、蒋祖国未经审批签订房屋及其承包的农村集体土地租赁合同并用于开办水泥制品厂，对于土地部分属于擅自改变耕地用途，违反法律、行政法规的强制性规定，故周立金与刘业签订的土地租赁协议属无效协议，刘业与蒋祖国签订的场地租赁协议系亦属无效协议，而合同的终止履行，是有效合同在出现法定或双方约定的条件产生时出现的法律后果，故原告要求终止周立金和刘业之间的房屋和土地租赁协议，刘业和蒋祖国之间的房屋场地租赁协议中的土地租赁部分，诉求不正确，一审法院不予支持。双方在该协议中有关房屋租赁部分不违反法律法规规定，为有效协议，该协议履行中，出现双方约定的政府征收房屋的情形，故原告要求终止合同履行中的房屋租赁部分，应予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，判决：一、原告周立金和被告刘业于2013年3月13日签订的土地租赁协议，被告刘业和被告蒋祖国之间的场地租赁协议中有关房屋租赁部分的协议终止履行；二、驳回原告周立金的其他诉讼请求；案件受理费1075元，由原告周立金负担575元，被告刘业、蒋祖国负担500元。
本院经审理查明，2016年12月25日，射阳县人民政府向周立金颁发了射政农地承包权（2016）第103003号农村土地承包经营权证，承包地二轮合同总面积为6.6亩，实测总面积为8.08亩。本院依职权向射阳县合德镇国土资源所、镇村建设服务中心调查了涉案土地的性质和是否存在政府拆迁等情况。经各方质证，对该部分事实本院认定如下：在一审法庭辩论终结前，涉案土地不属于基本农田，射阳县政府从2017年3月份开始对陈李线两侧300米内进行棚户区改造，周立金的承包地和房屋在搬迁范围内。刘业和蒋祖国先后在涉案土地上铺设了水泥地面，搭建了厂棚用于生产经营，刘业在该地西侧种植绿化树至今。
本院经审理，对一审判决认定的其他事实予以确认。
本案审理过程中，经本院主持调解，因各方当事人意见分歧较大，致调解未成。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、2013年3月13日周立金与刘业签订的土地租赁协议、2014年9月30日刘业与蒋祖国签订的场地租赁协议、2015年9月30日刘业与蒋祖国签订的场地租赁协议是否有效；二、涉案土地及房屋是否在棚户区改造搬迁范围。现分述如下：
一、关于2013年3月13日周立金与刘业签订的土地租赁协议、2014年9月30日刘业与蒋祖国签订的场地租赁协议、2015年9月30日刘业与蒋祖国签订的场地租赁协议是否有效的问题
本案中，涉案的三份协议均分为土地租赁和房屋租赁两部分。1.关于涉案三份协议中涉土地租赁部分效力的认定。该效力的认定必须正确区分合同行为和履行行为。合同的无效事由是合同签订时就出现的，而并非合同履行过程中出现的。只有可以认定流转双方有非法改变土地农用用途的合意而签订合同，才可认定该合同为无效合同，否则，不能直接据此认定合同无效。从签订的协议内容来看，周立金和刘业约定，刘业在租赁期间必须守法经营，可进行适当改造和硬化投入（如浇筑的场地、铺设的道路等）；刘业和蒋祖国约定，蒋祖国在租赁期间必须守法经营，可进行适当改造和硬化投入，刘业需协助蒋祖国进行搭建厂棚和水泥地坪的浇筑等工作，刘业提供三相电。可以看出，在协议中已经体现了各方对合同签订目的和租赁用途的合意，系进行投资建设、生产经营所用。另外，从现场勘察的情况来看，刘业和蒋祖国先后在涉案土地上铺设了水泥地面，搭建了厂棚用于开办水泥制品厂，刘业在该地西侧种植绿化树至今。而涉案的土地为周立金的承包地，虽然不属于基本农田，但也不属于建设用地。综上，本案当事人在签订合同时，已经有改变农用土地用途的共同意思表示。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。周立金与刘业以及刘业与蒋祖国之间在未经国家土地行政主管部门批准的情况下，签订改变土地农业用途的租赁协议，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，故涉案三份协议中涉土地租赁部分均为无效。2.关于涉案三份协议中涉房屋租赁部分效力的认定。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。本案中，各方当事人在涉案三份协议上就房屋租赁部分签字确认，系双方的真实意思表示，并不存在合同法第五十二条规定的合同无效的情形，亦不属于需办理批准、登记等手续才生效的合同，涉案三份协议中涉房屋租赁部分应认定为有效合同。故一审认定涉案三份协议中土地租赁部分为无效，房屋租赁部分为有效，具有法律依据。
二、涉案土地及房屋是否在棚户区改造搬迁范围
一审审理时，周立金向法院提交了其与射阳县合德镇凤凰村村民委员会签订的陈李线棚户区改造项目房屋搬迁协议书、评估分户结果表以证实涉案土地及房屋面临搬迁。一审法院向射阳县合德镇凤凰村村民委员会主任杨光作的调查笔录和本院向负责搬迁工作的射阳县合德镇镇村建设服务中心主任陆荣所作的调查笔录，可以证实涉案土地及房屋在棚户区改造搬迁范围内。故一审认定本案出现了涉案合同约定的终止履行的情形并无不当。
综上所述，刘业、蒋祖国的上诉请求均不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2150元，由刘业、蒋祖国各负担1075元。
本判决为终审判决。
审判长 虞忠和
审判员 周 和
审判员 张金星
二〇一八年七月三十日
书记员 陈本浩
附录法律条文
1.《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
2.《中华人民共和国土地管理法》
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
3.《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。