黑龙江省富裕县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)富裕行初字第1号
原告徐继云。
原告侯善明（与原告徐继云是夫妻关系），1972年6月11日出生。
委托代理人王喜强。
被告富裕县水务局。
法定代表人李会杰，职务局长。
委托代理人王学平，1954年3月4日出生。
委托代理人柏立国。
被告富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府。
法定代表人杨志富，职务乡长。
委托代理人王春江。
原告徐继云、侯善明因认为富裕县水务局、富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府不履行法定职责一案，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月23日立案后，于2015年4月27日向被告富裕县水务局、被告富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由陆桂萍担任审判长、代理审判员张红、人民陪审员杨军组成合议庭，于2015年5月12日、2015年5月26日、2015年12月14日公开开庭审理了本案。原告徐继云、侯善明及其委托代理人王喜强，被告富裕县水务局委托代理人柏立国、王学平，被告富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府副乡长范如宇、委托代理人王春江，证人李某甲、徐某甲、徐某乙、王某某、徐某丙、徐某丁、李某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐继云、侯善明诉称，2010年原告徐继云承包了富裕县友谊乡宁年村900亩草原，草原位于被告水务局和友谊乡西部涝区排水干沟小榆树段。该排水工程为国家、集体、个人投巨资修建。该工程投入使用后，常年无人维护导致沟渠不畅甚至有缺口，不但没有起到排水的作用，反而起到了聚积雨水的作用。致使雨水连同讷河境内入侵的客水从水渠缺口涌进草原，造成草原被淹。西部涝区工程不能正常发挥排涝功能是原告承包草原被淹直接原因。水务局称是自然灾害造成，是严重不负责任的。水务局作为水务主管部门、友谊乡作为一级政府都有该水利工程的管理责任。根据《中华人民共和国河道管理条例》第2条、第4条，证明富裕县水务局是该排水沟的行政主管机关，其未尽到法定职责。根据《中华人民共和国水法》第12条第4款，富裕县水务局在本案作为行政执法的管理者有两个可诉行为。故请求法院撤销富裕县水务局富水局函[2014]3号“关于侯善明信访事项处理意见书；要求二被告履行法定职责并赔偿草原被淹经济损失人民币411,117.00元及鉴定费10,000.00元，交通费900.00元,合计430,117.00元。原告在法定的期限内向法院提交如下证据：1、二原告身份证复印件各一份，证明二原告身份。2、二原告结婚证复印件各一份，证明侯善明符合原告主体资格。3、草原承包合同复印件一份，证明草原是二原告承包的。4、照片十七张，证明安居村段排水沟修了，小榆树段没有修。5、关于富裕县2013年秋季农田水利建设会战通知（富政办发[2013]91号，证明政府已安排修渠，富裕县水务局没有对小榆树段进行管理、修缮。6、原告申请法院调取的富政办[2013]91号文件及调查笔录，证明内容同上。7、光盘5张附文字说明，证明2014年8月8日草原被淹的情况及2015年4月13日早晨水渠与大坝的现状。8、证人李某甲、徐某甲、徐某乙、王某某、徐某丙的证言，证实排涝沟无人管理，往外跑水淹没草原。9、证人徐某丁、李某乙的证言，证明2011、2012年原告承包的草原都打草了。10、证人任某某、杨某某、姜某某证言，证明证人给某某。11、帐页，证明草原损失。12、富裕县畜牧局情况说明，证明该局没有草原质量及价格鉴定资质。13、联名信一份，证明榆树村村民因稻田及草原被淹，找过政府相关主管部门。14、原告侯善明抄写的草原法及黑龙江省草原条例部分条文，证明草原应被保护。15、富水局函[2014]3号关于侯善明信访事项处理意见书复印件一份。16、气象说明复印件两份，证明2013年、2014上半年富裕县平均降水量。17、齐科联鉴字[2015]第1号鉴定意见书、司法鉴定许可证、价格评估机构资质证书、鉴定机构及鉴定人员资格证书、现场堪查笔录各一份及鉴定费收据复印件两页，证明鉴定人员、鉴定机构的资质、鉴定费数额及2013、2014年原告草原的产量及价格。18、补充鉴定意见书,证明鉴定机构对原告提出的异议作出了说明和答复。19、原告往返鉴定机构的车费票据，证明原告侯善明因鉴定实际支出900元车费。
被告富裕县水务局辩称，一、排涝沟工程属国家出资及受益乡村集资修建而成，工程标准及质量较低，富裕县水务局不是工程的出资主体及修建主体。二、西部涝区工程平时的管理，属于按照富裕县政府防汛指挥部的统一部署进行。水务局自1984年即开始申请国家专项资金，直到2014年才获得批复，但资金目前尚未落实到位。三、西部涝区特别是原告草原所属地区由于地势低洼等因素，一直属于自然灾害频发地区，原告所受损失为自然灾害因素造成。四、原告的草原损失已经获得赔偿，无权重复要求赔偿。五、富裕县水务局不存在行政不作为问题，也无义务赔偿原告的经济损失。六、水务局的信访答复意见，不属于可诉具体行政行为。被告富裕县水务局在法定举证期限内未向法院提交证据、依据及答辩状。被告富裕县水务局在法定举证期限外提供如下证据：1、组织机构代码证，证明被告是机关法人。2、富裕县水历志第63页6条，证明西部涝区排水干沟修建的原因，设计、投资、修建、完工的全过程及该工程的质量。3、富汛发[2013]5号富裕县人民政府防汛指挥部关于印发《富裕县2013年安全度汛工作实施方案》的通知、2014年5号富裕县人民政府防汛指挥部关于印发《富裕县2014年安全度汛工作实施方案》的通知，证明修建排水干沟是由水务局提出的申请，并提出排涝设计，同时文件所体现的内容是各乡镇的职责。4、齐齐哈尔市交办函和信访办的转办单，证明被告作出的信访意见书合法。5、原告与友谊乡宁年村签订的合同书，证明本案应适用承包合同第八项，而且已经顺延了承包期。6、《富裕县西部涝区工程初步设计报告》第6、7页，证明原告承包草原属于低洼易涝区、洪水泛滥区，发生自然灾害的机率大。7、《黑龙江省富裕县西部涝区治理工程可行性研究报告》及《富裕县发展和改革局关于富裕县西部涝区治理工程项目可行性研究报告的批复》富发改发[2014]62号,证明自1984年水务局提出西部涝区初步设计方案以后，1984年至2014年期间逐年向省水务厅进行汇报申请项目资金。并于2013年再次向省水利厅提交西部涝区的可行性报告，到2014年才批复，但项目资金目前没有到位，在资金到位之前，富裕县水务局没有条件，没有能力进行工程方面的施工。
被告富裕县友谊达斡尔族满族柯尔克孜族乡人民政府（简称友谊乡政府）辩称，一、原告起诉被告友谊乡政府，主体错误。理由：1、富办发[2013]91号文件是因自然灾害临时下达的实施方案。会战期间因友谊乡干渠、支沟沿线较长，没能清理到排涝沟榆树屯段。根据水建管[2013]169号《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》的通知和黑水发[2014]367号《关于印发关于深化小型水利工程管理体制改革的指导的意见》第三项第六条之规定工程产权所有者是工程的管护主体，应当健全管护制度，落实管护责任，确保工程正常运行。故友谊乡政府不是本案的被告，更不存在不作为的事实和行为。2、友谊乡政府对水淹草原一事已经作出处理，要求宁年村榆树屯顺延了2013年、2014年草原承包期，不收取承包费。3、原告诉状中要求32万元的损失未经鉴定不予认可。原告的损失是自然灾害造成的，不同意赔偿。二、原告诉被告友谊乡政府行政不作为，根据上述相关文件，被告不是法律明确确定的权利人。本案不在行政诉讼法调整的范围，更不在行政赔偿的范围之内。综上，应当驳回原告的诉讼请求。被告友谊乡政府在法定举证期限内向法院提供的证据材料：1、2013、2014年草原顺延补充说明各一份，证明友谊乡政府顺延了合同承包期，而且原告也同意并签名。2、组织机构代码证复印件一份，证明被告是机关法人。被告友谊乡政府在法定举证期限外向法院提交的证据材料：1、[2013]169号水利部财政部关于印发《关于深化小型水利工程管理体制改革指导意见》的通知，证明友谊乡政府不是原告所诉的主体部门。2、黑水发[2014]367号黑龙江省水利厅《关于印发关于深化小型水利工程管理体制改革的实施意见》，证明内容同上。
经庭前证据交换、庭审质证二原告对被告富裕县水务局提供的第1-3份证据有异议，没有在规定时间内提交。对第4份证据没有异议。对第5份证据有异议，不同意原告只按合同书约定解决损失问题。对第6份证据有异议，不能证明水务局已尽到法定职责。对第7份证据有异议，已超过举证期限。被告友谊乡政府对被告富裕县水务局提供的第1-7份证据没有异议。
二原告对被告友谊乡政府在法定期限内提交的第1份证据有异议，损害不是自然灾害造成的，是政府部门不管理，行政侵权造成的。对第2份证据没有异议。对友谊乡政府法定期限外提交的证据1-2有异议，未在法定期限内举证。被告富裕县水务局对被告友谊乡政府法定期限内、法定期限外提交的证据均无异议。
被告富裕县水务局对二原告提交的第1-2份证据没异议。对第3份证据有异议，是复印件且没有公章，无法证实真实性。对第4份证据有异议，不能体现原告所说的证明内容。对第5份证据本身没有异议，但文件针对的是农田，而不是草原。该文件只在2013年秋季三个月有效。文件的实施主体是各乡镇进行干沟清淤，不涉及原告使用范围内的堤坝加固。综上，对文件与案件是否有关联性有异议。对第6份证据无异议。对第7份证据有异议，光盘内容不能体现被淹。对第8份证据有异议，证人证言提到的事实与客观事实不符。一、排水沟并无堤坝。二、证人证实的是榆树屯草原被淹，但没有明确榆树屯的草原范围有多少，榆树屯并不是原告一处草原，据被告掌握榆树屯的草原没有都被水淹。三、证言没有体现草原和稻田被淹是哪年；四、证言中没有体现草原被淹的程度，是全部被淹还是部分被淹。对第9份证据有异议，证言没有提到原告2011年和2012年的打草的数量，不能形成总的价格，草的每捆价格应已2011年和2012年市场行情为准。对第10份证据有异议，没有证明力。证言中没有草的产量和质量。对第11份证据有异议，是原告单方记录的，不同意以其作为计算标准。对第12份证据无异议。对第13份证据有异议，证人未出庭、内容不真实、被淹的原因应由有关部门认定。对第14份证据有异议，不属于证据种类。对第15份证据无异议。对第16份证据，有异议没有细化至乡镇。对第17份证据中鉴定意见有异议，草原地势洼，水较多会长芦苇。鉴定意见的产量是以2015年的情况推定出来的不客观。鉴定的现场我们没有去。对鉴定费有异议，本案不需作鉴定。其他证据无异议。对第18份证据真实性、合法性有异议。对第19份证据有异议，理由同鉴定费收据的意见相同。被告友谊乡政府对原告提交的第1-4份证据没有异议。对第5份证据有异议，文件只是政府发的一个临时实施方案。对第6份证据无异议。对第7份证据有异议，光盘内容不能体现被淹。对第8份证据有异议，当时修的是渠。对第9-10份证据的质证意见同被告富裕县水务局对第9-10份证据的质证意见相同。对第11、第13、第14份证据有异议，理由同富裕县水务局的意见。对第12份证据无异议。对第15份证据无异议。对第16份证据异议理由同富裕县水务局的意见一致。对第17份证据中的鉴定意见、鉴定费收据有异议，理由同富裕县水务局的意见相同，其他证据无异议。对第18份证据真实性、合法性有异议。对第19份证据有异议，理由同鉴定费收据的意见相同。
本院对上述证据认证如下：被告友谊乡在法定期限内提交的证据1-2，能证明友谊乡是机关法人和原告已与宁年村签订顺延草原承包期协议的事实，对此事实本院予以采信。二被告超过法定举证期提交的证据，因违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，既未在法定期限内提交证据，也未在法定期限内提出延期举证申请，本院对二被告超过举证期提交的证据均不予采信。
二原告向本院提交的证据1-2，因二被告均无异议，本院予以采信。证据3，本院对2010年8月1日原告徐继云与宁年村榆树屯签订了草原承包合同的事实予以确认。证据4，因能与其他证据相互印证，本院予以采信。证据5、6内容相同，只是取得方式不同。对证据6二被告均无异议，本院予以采信。对证据5，二被告虽有异议，但理由不成立，本院予以采信。证据7能与证据4、证据8相互佐证，本院对原告承包草原内有大量积水的事实予以确认。证据8能与其他证据相互佐证，本院予以采信。证据9-11，因证实的是2011、2012年草原的情况与原告请求的2013、2014年的损失无关，本院不予确认。证据12，因二被告均无异议，本院予以采信。证据13，因侯善明承包的草原内存有大量积水的事实能与照片、光盘、证人证言相互佐证，本院对此事实予以确认。证据14，因与行政行为不具有关联性，本庭不予采信。证据15，因二被告均无异议，本院对富裕县水务局对侯善明反映信访事项作出过答复的事实予确认。证据16，因二被告提出的理由不成立，本院予以采信。证据17-18，因鉴定结论是2013、2014年草原的可得利益，不在《国家赔偿法》行政赔偿范围之内，本院不予以采信。证据19，因不是直接的财产损失，本院不予以采信。
经审理查明，徐继云是富裕县友谊乡宁年村榆树屯的村民。1998年10月29日徐继云与侯善明结婚。2010年，原告徐继云承包了距西部涝区排水干沟约200米远的友谊乡宁年村榆树屯900亩草原。2013年、2014年排水干沟内的水溢出致原告承包的草原内存有大量积水。为此二原告多次就此事找被告富裕县水务局和富裕县友谊乡政府并到相关部门上访。后经被告富裕县友谊乡政府协调，2013年11月26日、2014年9月4日富裕县友谊乡宁年村民委员会两次按原承包合同的约定，与原告徐继云签订《草原顺延补充说明》顺延了两年承包期。被告富裕县水务局在接到齐齐哈尔市信访局转送的侯善明上访材料后，于2014年11月18日作出原告承包的草原是自然灾害，不是被告富裕县水务局人为造成，不承担赔偿责任的富水局函[2014]3号《关于侯善明信访事项处理意见书》，并于2014年11月20日向侯善明送达。二原告不服，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。要求撤销《关于侯善明信访事项处理意见书》，并判决二被告履行修缮管理西部涝区排水干沟的法定职责，同时要求二被告承担其经济损失430,117.00元的赔偿责任。庭审中，原告徐继云提出对承包草原2013、2014年的产量和价格进行司法鉴定。经依法委托，齐齐哈尔市科学技术咨询中心司法鉴定中心、黑龙江省安通价格评估有限公司联合作出的鉴定意见为：原告现有承包草原2013年平均干草产量为每公顷9550公斤，2014年平均干草产量为每公顷10027公斤，2013-2015年牧草价格每吨为400元（包括割草人工费50元、割草机械费120元、打包人工费65元，打包机械费65元）。
本院认为，法定职责是指行政机关具有保护特定行政相对人人身权和财产权等合法权益的法定义务。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。被告富裕县友谊乡政府是本辖区综合行政管理部门。在本案中，二被告具有的只是一般的行政管理职责，不是行政法规定的法定职责。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或者组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。因二原告的损失不是二被告行使职权作出的行政行为直接造成的财产损害，且二原告的损失已通过民事途径得到受偿，故二原告提出的损害赔偿不在行政赔偿和国家赔偿范围之内。被告富裕县水务局对原告侯善明作出的信访答复是根据信访工作程序以书面形式向其单方作出的解答和说明，未对其权益产生实际影响，不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，判决如下：
驳回原告徐继云、侯善明的诉讼请求。
案件受理费50.00元，鉴定费10,000.00元,均由原告徐继云、侯善明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。
审 判 长 陆桂萍
代理审判员 张 红
人民陪审员 杨 军
二〇一六年二月一日
书 记 员 宋 杨
本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
违法征收、征用财产的；
造成财产损害的其他违法行为。
3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第一条《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。