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5.0pt;mso-font-kerning:1.0pt”>甘肃省高级人民法院**
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5.0pt;mso-font-kerning:1.0pt”>行政判决书**
font-family:仿宋_GB2312”>(2013)
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>甘行终字第29号
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>上诉人(原审被告)酒泉市肃州区人民政府，住所地：酒泉市肃州区。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>法定代表人杨金泉，该区人民政府区长。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>委托代理人郝成，甘肃长治律师事务所律师。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>委托代理人李志军，甘肃长治律师事务所律师。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>被上诉人(原审原告)高建新，男，汉族，住址：酒泉市肃州区。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>委托代理人高梦孝，甘肃神舟律师事务所律师。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>第三人酒泉市世纪兴茂农业发展有限责任公司，住所地：酒泉市肃州区。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>法定代表人���文新，该公司经理。
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family:仿宋_GB2312”>上诉人酒泉市肃州区人民政府(以下简称：肃州区政府)因高建新诉肃州区政府土地行政批复一案，不服酒泉市中级人民法院(2012)酒行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合法庭公开开庭审理了本案，上诉人肃州区政府委托代理人李志军、郝成，被上诉人高建新及其委托代理人高梦孝，第三人酒泉市世纪兴茂农业发展有限责任公司(以下简称：兴茂农业发展公司)法定代表人杨文新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
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family:仿宋_GB2312”>原审审理查明：原告高建新于1998年8月16日与案外人刘金玉签订了一份《土地转让协议》，刘金玉将自己在酒泉市肃州区怀茂乡怀中村一队西侧承包地及所开垦的荒地经营使用权、地上的建筑房屋20余间、构筑物等一次性转让给了原告，转让费590500元。1998年8月19日，原告与怀茂乡怀中村村委会签订了一份《土地使用权转让协议》，双方约定怀中村将村西滩原集体300亩耕地有偿转让给原告，转让期限为50年。1998年9月3日，原告以酒泉怀茂建新农场的名义向原酒泉市农委递交了《申请立项报告书》，申请开垦荒地900亩。1998年10月5日，原酒泉市农委、酒泉市农业开发办分别以〔1998〕15号、〔1998〕14号下发了《关于怀茂建新农场综合开发荒地资源的批复》，同意了建新农场的立项申请，并批准原告开发荒地2000亩。原告收到被告职能部门批复后，向酒泉市国土资源局肃州分局(原酒泉市国土资源局，以下简称：肃州国土分局)申请办理了《国有土地使用权证》，1999年12月20日，肃州国土分局向酒泉市怀���建新农场办理了酒国用(1999)字第0530号《国有土地使用证》。2000年3月23日，原告向肃州国土分局缴纳了土地出让金28000元、测绘费912元、办证费10元、年检费10元、特制证费20元，为酒泉市怀茂建新农场取得的该宗土地颁发了《土地他项权利证明书》，该证书载明权属性质为国有，使用权类型为出让。2000年4月20日，原告与汪大刚签订了《合作开发协议书》，双方约定共同对原告取得的土地进行开发经营。2000年7月20日，原告因经济问题被判刑入狱。2003年11月28日，原酒泉市怀茂乡怀中村委会向怀茂乡政府提出申请，请求对原告已经取得国有土地使用权的地块进行开发耕种。2003年5月12日，怀茂乡政府向肃州国土分局提交《关于申请注销原建新农场土地使用证的报告》，要求肃州国土分局注销建新农场土地使用证，肃州国土分局于2005年4月15日作出肃国土发〔2005〕27号《关于原酒泉市怀茂建新农场的调查及处理意见》，向肃州区政府提出：收回建新农场912.5亩土地，注销土地使用证，将其中300亩调整给兴茂农业发展公司耕种，其他612.5亩作为存量土地，保持地貌不变。2005年8月25日，肃州区政府作出酒肃政发〔2005〕185号《批复》，同意了肃州国土分局上述处理意见，并将此文下发怀茂乡政府，文件下发后，乡政府将复印件送达给了兴茂农业发展公司。据此，300亩土地调整给了兴茂农业发展公司耕种，但肃州国土分局未对土地使用证办理注销。2011年1月21日，高建新刑满释放。得知肃州区政府在没有告知原告的情况下，将高建新的建新农场土地划拨给了他人。多次找到被告要求其归还自己具有使用权的912.5亩土地无果，提起诉讼，请求确认被告下发的酒肃政发〔2005〕185号《批复》违法。
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family:仿宋_GB2312”>原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第十七条规定，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或���个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。原告高建新通过法定程序提交申请，交纳了土地使用权出让金取得了国有土地使用权，用于农业项目开发，应受法律保护。根据规划立项，该宗土地不属于非农业建设项目，由于怀中村的申请，怀茂乡政府的申报，肃州国土分局作出了收回土地的处理意见，肃州区政府对处理意见作出了批复，并且将收回的土地批复给了兴茂农业发展公司。肃州区政府在收回国有土地时存在违法：一是将收回国有土地使用权的行政行为和批准新的土地使用者使用这宗国有土地的行政行为混淆，即同一个审批文件既收回国有土地使用权又批准新的土地使用者使用土地，批复只送达新的土地使用者，没有送达原国有土地使用者，且在收回土地的过程中未向高建新调查核实，未对调查取得的证据进行听证。二是作出注销原���地使用者国有土地使用证处理意见，不依照国家《土地登记规则》中“注销土地登记”的规定程序办理；三是收回国有土地使用权时，不告知原土地使用者申诉权和应当享有的其他权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《土地登记规则》第六章“注销土地登记”和国土资源部办公厅资函(2000)215号文件的有关规定精神，县级以上人民政府收回土地使用者的国有土地使用权，必须通知原土地使用者依法办理注销土地登记手续，为公共利益需要或者为实施城市规划进行旧城区改造，收回国有土地使用权的，应当依法给予适当补偿。依法收回国有土地使用权，注销国有土地使用证后，方可批准新的土地使用者使用该宗土地。肃州区政府作出《批复》并将文件下发至乡政府，乡政府依据《批复》内容将复印件交付兴茂农业发展公司，该行为已由内部行政审批行为转化为对外调整相对人权利义务的外部行政行为，实际影响了当事人的合法权益，且兴茂农业发展公司依据该《批复》享有了文件所指的土地使用权。被告所提原告起诉的主体不适格，《批复》并未送达高建新，土地被他人耕种不是基于政府的《批复》，本案不属于行政诉讼受案范围，肃州区政府的酒肃政发〔2005〕185号《批复》没有影响高建新的合法权益的辩解理由均不能成立。肃州国土分局提出，所诉《酒泉市肃州区人民政府关于原怀茂建新农场土地有关问题的批复》不是由其作出，但《批复》所依据的调查处理意见由其上报，其行政行为对政府作出的具体行政行为有关，应作为诉讼主体参与诉讼。所提高建新的土地被他人占有是民事行为，不属行政诉讼受案范围的理由亦不能成立。第三人��茂农林发展公司作为《批复》的利害关系人应当参与诉讼。综上所述，肃州区政府作出的《批复》实际影响了建新农场业主高建新的合法权益，作出的具体行政行为程序违法，缺乏法律依据，属无效行政行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条，第六十七条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条二款、第五十八条的规定，判决：肃州区人民政府作出的酒肃政发〔2005〕185号《酒泉市肃州区人民政府关于原怀茂建新农场土地有关问题的批复》违法。案件受理费50元，由肃州区政府负担30元，肃州国土分局负担20元。
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family:仿宋_GB2312”>肃州区政府不服一审判决上诉称：(一)酒肃政发〔2005〕185号《批复》是行政机关之间的内部审批行为，而不是外部具体行政行为，不具有可诉性。(二)高建新的土地被他人耕种是基于怀中村委会作出的《关于西滩弃耕地和荒地整体对外承包及相关问题的决定》和怀中村委会于2003年3月28日与杨文新签订的《土地承包合同���，怀中村委会和杨文新至今没有取得该土地的使用权，该纠纷应当属于民事纠纷，不是行政诉讼受案范围。(三)酒肃政发〔2005〕185号《批复》属于内部行政审批行为，尚没有对外发生效力，没有实际影响高建新的合法权益，高建新的土地使用权并没有收回，兴茂农业发展公司没有取得土地使用权。请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判并由被上诉人承担全部涉诉费用。
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family:仿宋_GB2312”>被上诉人高建新答辩称：(一)被答辩人作出酒肃政发〔2005〕185号《批复》是具体行政行为，该《批复》直接将答辩人��有使用权的土地划拨给第三人兴茂农业发展公司，直接侵害答辩人的合法权益，被答辩人的行为完全具备行政行为的特征。(二)肃州区政府和肃州国土分局作为本案被告参加诉讼符合事实，于法有据。上诉人根据肃州国土分局上报的肃国土发〔2005〕27号《关于原酒泉市怀茂建新农场的调查及处理意见》和《关于原酒泉市怀茂建新农场地面附着物权属的调查及处理意见》作出了酒肃政发〔2005〕185号《批复》，肃州国土分局也执行了肃州区政府酒肃政发〔2005〕185号《批复》。(三)酒肃政发〔2005〕185号《批复》��出后，被答辩人拥有使用权的912.5亩土地被他人耕种，答辩人的合法权益受到了严重侵害。(四)被答辩人的行为符合行政诉讼法规定的受案范围，具有可诉性。请求二审法院依法维持一审判决。
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family:仿宋_GB2312”>第三人兴茂农业发展公司述称，第三人耕种涉案土地前后，向所在地政府及土地管理部门逐级申报土地使用情况，经过现场调查确认和当地政府的相关文件认可，土地来源合理合法，是严格履行了申报程序。第三人取得土地耕种后投入了大量的资金，积极植树造林，把荒地改造成林地，最大限度的把荒地资源优势变成改造环境的生态效益。请求二审法院在查清事实的基础上依法维持原审判决。
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family:仿宋_GB2312”>二审对一审查明的事实和证据进行了甄别核实，二审另查明：1998年10月5日，原酒泉市农委、酒泉市农业开发办分别以〔1998〕15号、〔1998〕14号下发了《关于怀茂建新农场综合开发荒地资源的批复》，同意了建新农场的立项申请。酒泉市怀茂建新农场收到批复后，向原酒泉市国土资源局申请办理国有土地使用权，1999年12月20日，原酒泉市人民政府向酒泉市怀茂建新农场颁发了酒国用(1999)字第0530号《国有土地使用证》，证载土地使用期限：30年，用途：农业用地。2000年3月23日，高建新向原酒泉市土地管理局缴纳了土地出让金28000元、测绘费912元、办证费10元、年检费10���、特制证费20元。同日，原酒泉市人民政府向权利人中国农业银行酒泉市支行颁发了《土地他项权利证明书》。2002年9月4日，中共酒泉地委文件地委发〔2002〕55号《关于撤销县级酒泉市设立肃州区的决定》，撤销县级酒泉市，设立肃州区，以原县级酒泉市的行政区域为肃州区的行政区域，将原酒泉市人民政府的行政职权归肃州区人民政府行使。2000年6月29日，原酒泉市工商行政管理局向酒泉市建��农场颁发个体工商户营业执照，字号名称：酒泉市建新农场，经营者姓名：高建新，组成形式：个人经营，有效期：2000年6月13日至2004年6月12日，现已注销。2005年8月25日，肃州区政府向肃州国土分局作出酒肃政发〔2005〕185号《酒泉市肃州区人民政府关于原怀茂建新农场土地有关问题的批复》，该《批复》主要内容为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第五十八条第四款及《酒泉市人大常委会关于禁止无序开垦荒地资源的决定》等相关规定，决定依法收回已划拨给原酒泉市怀茂建新农场912.5亩国有土地使用权，注销已颁发的编号为酒国用(1999)字第0530号《国有土地使用证》。二、同意将收回的912.5亩国有土地中已开垦的300亩土地的使用权调整给兴茂农业发展公司，实行有偿使用；其余612.5亩作为国有存量土地保持原有地貌不变。三、由你局会同怀茂乡人民政府做好土地权属变更中地面附着物权属的确认及处理工作，确保土地调整工作顺利进行。
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family:仿宋_GB2312”>本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”被诉酒肃政发〔2005〕185号《批复》是肃州区政府于2005年8月25日针对肃州国土分局肃国土发〔2005〕27号《关于原酒泉市怀茂建新农场的调查及处理意见》作出的，该《批复》是肃州区政府履行法定职权的行为，不属于肃州国土分局的职权行为，本案适格被告是肃州区政府，原审判决将肃州国土分局列为共同被告不当，依法应予纠正。
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family:仿宋_GB2312”>2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”1999年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第三款规定：“开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。”国家土地管理局1996年实施的《土地登记规则》第五十四条规定：“县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。”本案中，1999年12月20日，原酒泉市人民政府向酒泉市怀茂建新农场颁发了酒国用(1999)字第0530号《国有土地使用证》，被上诉人高建新交纳了土地使用等相关费用，依法取得了土地使用权，应予保护。肃州区政府作出酒肃政发〔2005〕185号《批复》前，既没有向被上诉人高建新调查核实相关情况，也没有依法注销原酒泉市怀茂建新农场的土地使用权证，直接将原酒泉市怀茂建新农场已开垦的300亩土地的使用权调整给兴茂农业发展公司，缺乏事实依据且违反了法定程序。同时，肃州区政府作出的酒肃政发〔2005〕185号《批复》第一项“根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第五十八条第四款及《酒泉市人大常委会关于禁止无序开垦荒地资源的决定》等相关规定”，但2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条只有两款，而《批复》适用了第四款，属适用法律错误。且该《批复》笼统地适用《酒泉市人大常委会关于禁止无序开垦荒地资源的决定》等相关规定，未引用具体条文，亦属于适用法律错误。据此，肃州区政府作出的酒肃政发〔2005〕185号《批复》认定的事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判��，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。由于酒肃政发〔2005〕185号《批复》同时将涉案部分土地划拔给第三人兴茂农业发展公司，第三人已经实际使用多年，故被上诉人高建新请求确认酒肃政发〔2005〕185号《批复》违法的请求成立，依法应予支持。
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family:仿宋_GB2312”>关于上诉人肃州区政府提出酒肃政发〔2005〕185号《批复》是行政机关之间的内部审批行为，不是外部具体行政行为，不具有可诉性的理由。2005年8月25日，肃州区政府作出酒肃政发〔2005〕185号《批复》后，将文件下发至乡政府，乡政府将酒肃政发〔2005〕185号《批复》的复印件交付第三人兴茂农业发展公司，兴茂农业发展公司依据该《批复》占有使用了部分土地，该行为已由内部行政审批行为外化为调整相对人权利义务的行政行为，对高建新的权利义务产生了实际影响。故上诉人肃州区政府提出酒肃政发〔2005〕185号《批复》是行政机关之间的内部审批行为，不是外部具体行政行为，不具有可诉性的理由不能成立。
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family:仿宋_GB2312”>关于上诉人肃州区政府所提原告高建新起诉的主体不适格，本案纠纷属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的理由。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”高建新作为原酒泉市建新农场个体工商户经营者，与酒肃政发〔2005〕185号《批复》有法律上的利害关系，且第三人兴茂农业发展公司占有使用部分争议土地是根据酒肃政发〔2005〕185号《批复》，肃州区政府作出的《批复》实际影响了建新农场业主高建新的合法权益，高建新是适格原告，其对酒肃政发〔2005〕185号《批复》提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。故上诉人肃州区政府所提原告高建新起诉的主体不适格，本案纠纷属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。
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family:仿宋_GB2312”>综上，上诉人肃州区政府作出的酒肃政发〔2005〕185号《批复》主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，其上诉理由不能成立。原审判决部分事实认定不清，适用法律不当，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定���判决如下：
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>一、撤销酒泉市中级人民法院(2012)酒行初字第11号行政判决；
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family:仿宋_GB2312”>二、确认酒泉市肃州区人民政府于2005年8月25日作出的酒肃政发〔2005〕185号《酒泉市肃州区人民政府关于原怀茂建新农场土地有关问题的批复》违法；
12.0pt;font-family:仿���_GB2312”>三、责令酒泉市肃州区人民政府采取相应的补救措施。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>一、二审案件受理各50元，由酒泉市肃州区人民政府负担。
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>本判决为终审判决。
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12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>审判长陈金瑞
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>代理审判员刘晶
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>代理审判员姚振勇
font-family:仿宋_GB2312”>二Ｏ一三年四月十八日
12.0pt;font-family:仿宋_GB2312”>书记员朵利民
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