安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖11行终1号
上诉人（原审原告）邵寿巧，男，1955年8月24日出生，汉族，经常居住地安徽省凤阳县。
委托代理人邹永建，安徽会峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凤阳县城市管理行政执法局，住所地安徽省凤阳县府城镇新城区。
法定代表人李仁排，该局局长。
委托代理人许红旗，该局法制股股长。
委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
上诉人邵寿巧因与被上诉人凤阳县城市管理行政执法局（以下简称凤阳行政执法局）城建行政处罚一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2016）皖1126行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邵寿巧及其委托代理人邹永健，被上诉人凤阳行政执法局负责人冯国瑞及委托代理人许红旗、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：凤阳县府城镇长安街玺园51幢农贸市场由安徽省凤阳县亿豪投资有限公司建设，建筑面积1841.74平方米，2011年1月30日经验收后投入使用。2013年，该农贸市场被出售给凤阳县玺园商贸有限公司，2014年3月20日，该公司取得农贸市场房地产权证书。2014年9月，凤阳县玺园商贸有限公司把玺园农贸市场租赁给姚学朋用于经营凤阳县府城九州大润发生鲜市场（业主姚学朋，性质个体工商户），姚学朋对农贸市场的东、西、北三面立柱间用墙进行了封堵。2015年10月，姚学朋将其经营的凤阳县府城九州大润发生鲜市场转让给邵寿巧经营，姚学朋随后将该生鲜市场营业执照注销。邵寿巧与凤阳县玺园商贸有限公司重新签订了玺园农贸市场租赁合同，并注册成立了凤阳县府城镇物美生鲜便利店（业主邵寿巧，性质为个体工商户），邵寿巧为扩大经营规模，对玺园农贸市场南面立柱间用墙体进行了封堵，凤阳县玺园农贸市场北面除留有个别进出通道外四周被全部封闭。
凤阳县城市建设规划管理委员会《会议纪要》、2016年5月31日凤阳县城乡规划建设局向凤阳行政执法局出具《函》证实，凤阳县府城镇长安街玺园（原名帝都花园）51幢规划用途为农贸市场，凤阳县城乡规划建设局证明玺园农贸市场一层未经批准建设的构筑物严重违反规划设计方案和竣工验收备案图。原审法院要求凤阳行政执法局提供的、对上述规划进行补充说明的玺园小区51号楼玺园农贸市场竣工备案图（建筑设计总说明及51号楼玺园农贸市场一层平面图、轴立面图）显示，该农贸市场一层为框架式、除立柱外无门和隔墙的开放式、通透式农贸市场，规划允许在设计图虚线处设置菜场分隔，分隔以外均为通道。
因邵寿巧封堵玺园农贸市场，引发玺园农贸市场周围其他商铺业主、经营户到建设规划部门上访。2015年10月24日，凤阳县城市建设规划管理委员会以凤阳县府城大润发生鲜市场擅自封堵玺园农贸市场，改变农贸市场规划用途，违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，致函凤阳行政执法局并将相关线索移送该局，建议依法查处。2015年11月4日，凤阳行政执法局对该起案件立案查处，当日，该局执法人员对玺园农贸市场封堵现状进行了现场检查勘验、拍照取证，对邵寿巧进行了调查。凤阳行政执法局勘验显示，玺园农贸市场一层四面均已用墙封堵，东西长27.30米、南北长34米，封堵面积约928平方米，邵寿巧对上述勘验结果予以了确认。凤阳行政执法局调取了长安街玺园51幢农贸市场房地产权证书、姚学朋、邵寿巧分别注册经营的凤阳县府城大润发生鲜市场、凤阳县府城镇物美生鲜便利店工商营业执照、邵寿巧与凤阳县玺园商贸有限公司签订的长安街玺园51幢农贸市场租赁合同、与物业公司签订的物业管理合同，确认了玺园农贸市场所有权人、现承租人、现经营人。2015年12月22日，凤阳行政执法局向凤阳县府城镇物美生鲜便利店（邵寿巧）作出（凤）城行限拆字[2015]第1455号限期拆除决定书，责令其在2015年12月26日前自行拆除封堵玺园农贸市场的构筑物。后邵寿巧向凤阳县人民政府申请复议，凤阳县人民政府复议后认为认定封堵玺园农贸市场的行为均由邵寿巧实施的证据不足、凤阳行政执法局未能查明全部事实和准确认定责任主体，遂以凤复字[2016]5号行政复议决定书撤销了凤阳行政执法局作出的上述限期拆除决定书。复议期间，复议机关对邵寿巧进行了调查核实，邵寿巧认可其封堵了玺园农贸市场南面部分。
凤阳行政执法局于2016年5月26日、6月1日分别对邵寿巧、姚学朋进行了调查，邵寿巧进一步确认其封堵了玺园农贸市场南面四个立柱间部分，面积约180平方米，姚学朋认可其封堵了农贸市场的东、西、北三面，两人均未办理建设审批或向有关部门申报。凤阳行政执法局调取了涉及玺园农贸市场规划问题的凤阳县城市建设规划管理委员会2008-6次会议纪要，凤阳县城乡建设规划局就上述封堵行为向凤阳行政执法局再次出具了函复说明，认定其不符合玺园小区规划设计方案和竣工验收备案图纸要求，封堵构筑物严重违反城市规划。2016年6月1日，凤阳行政执法局分别向邵寿巧、姚学朋送达了处罚事先告知书、处罚听证告知书。2016年6月7日，凤阳行政执法局向邵寿巧送达了（凤）城行限拆字[1016]第1063号限期拆除决定书并在当日发出限期拆除公告。邵寿巧不服该限期拆除决定书，在法定期限内向原审法院提起诉讼。
原审法院认为：凤阳行政执法局现场勘验笔录、现场照片、现场示意图、该局及复议机关对邵寿巧、姚学朋等人调查笔录等均能反映出玺园农贸市场未经批准被姚学朋、邵寿巧封堵的事实，邵寿巧、姚学朋也无异议，凤阳行政执法局对该事实的认定证据具体确凿，形式合法完备。
双方争议的焦点是凤阳行政执法局是否有处罚主体资格、封堵玺园农贸市场的行为是否改变了农贸市场用场，是否违反城市规划。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》规定，《凤阳县城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》已经设区的市人民政府（滁州市人民政府）同意并报安徽省人民政府批准。依照上述办法规定，凤阳行政执法局可行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。该法第七条规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。该法第九条规定：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。根据玺园小区规划设计方案和竣工验收备案图纸中对玺园51幢农贸市场的设计要求，该农贸市场一层为四周通透开放、仅保留结构立柱的框架式建筑，按照规划及竣工验收备案图纸要求，该市场一层仅可按图纸虚线设置销售场区及物品摆放分隔，上述规划具有法律效力和约束力，未经法定程序不得修改和违反。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。姚学朋、邵寿巧在城市规划区内对玺园农贸市场四面进行墙体封堵的方式、规模违反了上述规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，严重影响了该农贸市场一层的空间结构，人为干扰并严重改变了农贸市场内的商业客流走向、路径，原农贸市场内的眺望视野被阻断、与其他商铺间通行路径被隔断，原农贸市场周边商铺公平获得商业客流和交易的机会丧失或受到极大影响。同时姚学朋、邵寿巧的上述封堵行为也严重影响了玺园农贸市场内的突发事件应急逃生，影响了公共安全，凤阳行政执法局依据上述法律、地方规章和规范性文件对姚学朋、邵寿巧进行处罚依法合规，主体适格。凤阳行政执法局在处罚过程中，依法告知、保障了邵寿巧的陈述、申辩、听证、复议、诉讼等重要权利，执法行为公开、规范，符合《中华人民共和国行政处罚法》和其他法律法规规定的法定程序要求。邵寿巧对凤阳行政执法局执法主体资格、事实认定、法律适用及执法程序的异议均不成立，不予采纳。
综上所述，凤阳行政执法局被诉限期拆除决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邵寿巧要求撤销凤阳县城市管理行政执法局（凤）城行限拆字[1016]第1063号限期拆除决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邵寿巧负担。
邵寿巧上诉称，1、一审判决认定其对农贸市场进行墙体封堵影响了商业客流走向、眺望视野被阻断、通行路径被隔断、其他商铺获得商业和交易机会受到影响、公共安全受到影响等事实无任何依据，其从事商超经营取得了工商部门的许可，也取得了消防安全许可，不存在影响公共安全的隐患，且上述事实与本案无关；2、凤阳行政执法局作出限期拆除决定认定其筑墙封堵农贸市场的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，改变了农贸市场规划用途，严重影响了城市规划，而第四十条规定针对的是应当取得建设工程规划许可证，而未取得的行为，与是否违反城市规划毫无关系，一审法院适用法律错误；3、其提供的房地产权证等证据证明其房屋用途为店铺，其营业执照注册为商超，实际从事日用品及果蔬经营，仍属店铺范畴，并没有从事工业或其他用途，其没有违反城市规划行为。综上，一审判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
凤阳行政执法局辩称，1、邵寿巧没有取得建筑工程规划许可证，属于违法建设行为，该违法建设行为严重违反了县规委会审批的设计方案，其对邵寿巧作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确；2、邵寿巧是否取得工商部门的营业执照和消防许可与本案无直接关联性，工商及消防只是在职能范围内履行相应管理职责，其所作出的相关许可行为不能反映出对规划是否产生影响；3、邵寿巧房产证记载房屋用途为店铺，但是按照城乡规划部门出具的函以及相关调查情况说明该农贸市场在县规委会审批规划立案时就已明确性质为农贸市场，对于农贸市场按照安徽省集贸市场管理条例有相对独立的定义，并不是上诉人所称目前经营状况仍属于店铺而没有从事工业与其它用途，就没有违反规划。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
凤阳行政执法局向原审法院提举的主要证据有：一、凤阳县城乡规划建设局出具的《函》、《关于张永芳、张玲敏信访事项的答复意见》，证明凤阳县城乡规划建设局认定凤阳县玺园农贸市场存在违反规划的违法建设问题；2、凤阳行政执法局复制（提取）单1份、照片2张、现场检查（勘验）笔录1份、建房现场平面图1份，证明2015年11月4日凤阳行政执法局对现场进行了检查及玺园农贸市场一层四面被封堵后的现状；3、房地产权证1份、滁州市房地产登记信息4份，证明涉案农贸市场产权人为凤阳县玺园商贸有限公司；4、凤阳行政执法局对邵寿巧调查询问笔录、凤阳县玺园商贸有限公司与邵寿巧签订的《房屋租赁合同》、邵寿巧与物业公司签订的《合同》、邵寿巧身份证复印件、凤阳县府城镇物美生鲜便利店营业执照、凤阳县府城九州大润发生鲜市场准予注销登记通知书各1份，证明邵寿巧系通过租赁方式取得玺园农贸市场使用权，2015年10月1日前系姚学朋经营，姚学朋对农贸市场进行了封堵，后转让给邵寿巧，邵寿巧又对农贸市场南侧进行了封堵；5、凤阳行政执法局对任继发、张永方的调查询问笔录各1份，证明邵寿巧未经批准封堵农贸市场的行为客观存在，并引发周边经营户信访；6、2015年12月22日凤阳行政执法局《限期拆除决定书（入卷）》、《行政复议通知书》、《延期审理通知书》、《行政复议决定书》、凤阳县人民政府对邵寿巧、武可的问话笔录各1份，证明2015年12月22日凤阳行政执法局曾以邵寿巧违法建设为由对其作出限期拆除决定，邵寿巧向凤阳县人民政府申请行政复议，后县政府撤销了凤阳行政执法局作出的《限期拆除决定书》，亦同时证明2015年10月份之前封堵农贸市场行为系姚学朋实施，邵寿巧随后封堵了农贸市场南侧100多平方米；7、2016年5月26日、6月1日凤阳行政执法局对邵寿巧、姚学朋的调查询问笔录、委托书及姚学朋身份证复印件、2016年5月27日凤阳行政执法局对凤阳县扬子江物业公司经理杨士峰的调查笔录各1份，证明姚学朋、邵寿巧未经批准擅自封堵了玺园农贸市场，同时，姚学朋对农贸市场问题委托邵寿巧予以处理；8、2008年6月24日凤阳县城市建设规划管理委员会《会议纪要》、2016年5月31日凤阳县城乡规划建设局向凤阳行政执法局出具的关于玺园农贸市场一层未经批准建设的构筑物严重违反规划设计方案和竣工验收备案图的《函》各1份及应法院要求补充的玺园小区51号楼玺园农贸市场竣工备案图5张，证明姚学朋、邵寿巧未经批准的建设行为严重违反城市规划，规委会审批玺园小区51号楼用途为农贸市场，经过审批设计方案一层为通透式市场，邵寿巧的封堵行为违反了规委会审批的设计方案及验收备案的施工图；9、《受理案件登记表》、《立案决定书》、《案件处理审批表》、《案件调查终结报告》、2016年6月1日《处罚事先告知书》、《处罚听证告知书》各2份、2016年6月7日凤阳行政执法局《限期拆除公告》及向邵寿巧送达的回执、《限期拆除决定书》及向邵寿巧送达的回执，证明凤阳行政执法局处罚程序合法。
邵寿巧向原审法院提交了本人身份证及诉称的限期拆除决定书。
上述证据均已随案移送本院。经对一审中提交的证据及在一、二审中陈述等情况的综合审查，一审法院对本案的证据认定符合法律规定，本院查明的事实与一审查明的事实一致，故对一审查明的事实予以确认。
本院认为：凤阳县府城镇长安街玺园51幢规划用途为农贸市场，按规划设计要求，该农贸市场的一层为四周通透开放、仅保留立柱的框架式建筑，并仅可在竣工验收备案图纸中的虚线设置销售场区，该规划设计具有法律效力，非经法定程序不得改变。邵寿巧在涉案农贸市场一层南面四个立柱间构筑墙体进行封闭改变了上述规划设计，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，凤阳行政执法局对邵寿巧所作出的限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院判决驳回邵寿巧的诉讼请求并无不当，本院依法应予维持。邵寿巧提出的上诉主张及理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邵寿巧负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 司金虎
审 判 员 刘 勇
代理审判员 杨 娟
二〇一七年四月六日
书 记 员 周 杨
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。