广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行终字第1291号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地广州市。
委托代理人：陈铿，广东金美律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：增城市永宁街道办事处翟洞村东何经济合作社，住所地广州市增城市。
负责人：何汉友，职务：队长。
被上诉人（原审原告）：增城市永宁街道办事处翟洞村西何经济合作社，住所地广州市增城市。
负责人：何伟航，职务：队长。
被上诉人（原审原告）：增城市永宁街道办事处翟洞村廖屋经济合作社，住所地广州市增城市。
负责人：陈汉明，职务：队长。
被上诉人（原审原告）：增城市永宁街道办事处翟洞村花口经济合作社，住所地广州市增城市。
负责人：张伟彬，职务：队长。
被上诉人（原审原告）：增城市永宁街道办事处塔岗村塱夏经济合作社，住所地广州市增城市。
负责人：秦汝兴，职务：队长。
上述五被上诉人委托代理人：赵永丽，广东维强律师事务所律师。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局因信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第264号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年12月9日，五被上诉人向上诉人递交了政府信息公开申请报告，申请公开增国土征报字（1993）第53号《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》和广州市人民政府同意征收560.48亩土地的批准文件；《关于增城市二00四年度第六次城镇建设用地的请示》和广州市人民政府及广东省政府同意征收10.7886公顷土地的批准文件。上诉人广州市国土资源和房屋管理局受理被上诉人的申请后于2013年12月27日作出穗国房公开[2013]922号《依申请公开政府信息延期答复告知书》，决定延期至2014年1月17日。2014年1月2日，上诉人经审查后作出穗国房公开[2014]2号《依申请公开政府信息答复书》，答复五被上诉人如下：一、你社要求公开的《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》和《关于增城市二00四年度第六次城镇建设用地的请示》属于政府��部公文，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第一款第（五）项的规定，本局决定不予公开。二、你社要求公开广州市政府同意征收土地的文件，属于内部研究、讨论或审议过程中的信息，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第一款第（六）项的规定，本局决定不予公开。三、你社要求公开的广东省人民政府同意征收10.7886公顷土地的审批文件，不属于我局公开的信息。五被上诉人对上诉人的上述答复书不服，向广东省国土资源厅申请复议。该厅于2014年3月11日作出粤国土行复[2014]1号行政复议决定书，决定维持上诉人的上述答复。五被上诉人仍不服，诉至原审法院。
另查明，五被上诉人曾向上诉人申请政府信息公开，要求公开穗国土地批字[1993]第217号批复及穗国土地批字[2005]9号批复。上诉人于2013年11月28日作出了穗国房公开[2013]873号答复书，���五被上诉人提供了上述两份批复。其中第217号批复答复增城县国土局注明：“增国土征报字（1993）第53号《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》收悉。经市政府同意，现批复如下：……。”；9号批复答复增城市国土房管局注明：“你局《关于增城市二00四年度第六次城镇建设用地的请示》收悉。经广州市人民政府审核，并报经省人民政府批准，省国土资源厅以粤国土资（建）字[2005]204号文批复同意上报的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。现批复如下：……。”
原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……”原《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日颁布，1987年1月1日施行）第二十五条规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，五被上诉人申请公开的两份请示及政府批复文件是上诉人作为本市国土和房屋主管部门在履行土地审批手续的职责过程中获取保存的政府信息，并非是政府内部公文或内部研究、讨论或审议过程中的信息，根据上述有关的规定，应当予以公开，因此上诉人作出答复书答复五被上诉人决定不予公开上述文件不当，应予撤销。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决撤销上诉人广州市国土资源和房屋管理局于2014年1月2日作出的穗国房公开[2014]2号《依申请公开政府信息答复书》,并责令上诉人广州市国土资源和房屋管理局于本判决发生法律效力之日起十五个工作日内对五被上诉人2013年12月9日的政府信息公开申请重新作出处理。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局不服原审判决，上诉称：一、被上诉人向上诉人申请公开的请示和相关批复文件，属于政府内部公文和内部研究、讨论或者审议过程的文件，依法可以不予公开。（一）关于请示。被上诉人申请公开的增国��征报字(1993)第53号《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》、《关于增城市二00四年度第六次城镇建设用地的请示》，是下级行政机关就相关事项请求上级行政机关作出指示、批准的函件，其内容不是最终结论，具有不确定性，不发生任何行政或者法律上的效力，属于下级行政机关向上级行政机关请示工作的政府内部公文。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发(2010)5号)规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。“请示”作为下级行政机关就相关事项请求上级行政机关作出指示的公文，显然是具有内部性质的文件。根据该规定，可以不予公开。且《广州市依申请公开政府信息办法》第八条也规定，依申请公开的政府信息不��括下列信息：(五)内部政府信息及政府内部公文；(六)内部研究、讨论或审议过程中的信息……涉案请示依法属于上述规定的可以不予公开的事项。（二）关于广州市人民政府同意征收560.48亩土地的文件。上诉人认为，广州市人民政府同意征收560.48亩土地的文件是政府机关内部研究、讨论或者审议过程中的信息，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条规定，属于可以不予公开的信息。广州市人民政府审核同意上报征收塔岗村望厦经济合作社10.7886公顷地块的文件，是广州市人民政府就征收相关地块向广东省人民政府上报的文件，是政府内部研究、讨论或者审议，不具有对外的行政和法律上的效力的过程性文件，显然具有内部性质。根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条规定，属于可以不予公开的信息。广东省人民政府同意征收塔岗村望厦经济合作社10.7886公顷地块的批准文件，是由省级人民政府制作的，依法不属于应当由上诉人公开的信息。二、被上诉人申请公开的信息均为《政府信息公开条例》实施之前的历史信息，依据“法不溯及既往”的原则，上诉人可以不予公开《政府信息公开条例》实施之前的信息。《政府信息公开条例》系2008年5月1日开始实施。根据“法不溯及既往”的原则，本案所涉请示和相关批复文件均为《政府信息公开条例》实施之前作出的，上述文件在作出时，并没有规定要求公开，一审法院应当适用当时的法律规定对上述文件是否应当公开进行审理，而不应适用事后的《政府信息公开条例》的规定对上述文件是否应当公开进行审理。综上所述，上诉人认为，一审法院未能查明涉案文件是否属于内部文件，将行政机关上下级之间往来的函件以及内部研究、讨论或者审议过程中的内部信息认���为是应当公开的政府信息，将不属于上诉人公开范围的省级人民政府的批准文件认为是上诉人应当公开的信息，不符合《政府信息公开条例》和《广州市依申请公开信息办法》的规定。且上述文件均为《政府信息公开条例》实施之前的文件，根据“法不溯及既往”的原则，也不应当适用《政府信息公开条例》的规定对上述文件是否应当公开进行审理。故上诉人上诉请求：一、撤销广州市越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第264号行政判决，依法改判；二、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人增城市永宁街道办事处翟洞村东何经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村西何经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村廖屋经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村花口经济合作社、增城市永宁街道办事处塔岗村塱夏经济合作社答辩称：上诉人主张《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》、《关于增城市二00四年度第六次城镇建设的指示》属于下级机关向上级机关请示工作的政府内容公文，根据国务院办公厅的《关于政府信息申请意见》第二条为由拒绝公开是错误的。对此被上诉人有以下意见：1、国务院该意见所指的是行政机关日常工作中制作或获取的内部管理信息而不是内部信息。内部管理信息不发生管理职权，上诉人以该意见主张诉求是故意混淆是非，恶意误导。2、根据《政府信息公开条例》第二条，本案中行政机关依职权制作或获取的信息就应当属于应公开的政府信息。《关于国家行政机关公文处理办法》第七条、第八条规定，履行职责过程中向上级汇报工作提出建议以及请求、请示，答复请示事项用批复，由此可见没有请示就没有批复。穗国土地批字【1993】271号文件以及【2005】9号文件两份文件均是批字，如果没有增城市的请示，上诉人何必作出批复。根据《国家用地审批工作规定和建设用地审查办法》的规定，征地过程中应当明确的手续征地行为不是行政机关可以作出的行为，相关政府以及职能部门上报不同材料逐级上报人民政府批准征地。每一级行政管理部门、政府在这个过程中均应当出具相应的文件，该过程是通过请示或批复来进行的。如果征地经人民政府批准征收以后，每一级上报的文件就发生法律效力。所以在征地过程中每一级管理部门作出的批复请示均是不可或缺的法律文件。同时针对上诉人称广州市人民政府审核上报关于征收塑夏经济合作社10．7886公顷是属于内容研究讨论或审议的文件，从征地过程来看明显属于站不住脚的理论。在征地过程中，增城市国土局将征地的法律文件上报至增城市人民政府，该政府、审核之后才能上报给上诉人。上诉人无权直接向广东省国土厅打报告的，只有经政府审核之后才能上报国土厅的。在穗国土批字【2005】9号文当中明确指出经广州市人民政府审核上报给广东省人民政府。该土地已经被征收，在9号文当中明确声明经政府审核，《政府信息公开条例》第二条上诉人依法应当给被上诉人公开审批文件。3、上诉人声称同意征收塑夏经济合作社土地的文件属于内部讨论或审议的信息，不属于其应当公开的信息。但《广东省土地管理实施办法》第十三条明确规定相应征地应当取得政府批准方能征收，为何成为内部审议信息。《政府信息公开条例》第二条规定在履行过程中的获取信息也应当由保存信息的行政机关予以公开，第十七条也规定由保存信息的行政机关公开信息。上诉人作为征地过程中下发批复中间承接的土地主管部门，保管上下级机关相关文件，对此穗国土批字【2005】9号文���有明确表示，是报经省人民政府批准。4、关于上诉人的“法不溯及既往”的观点。在信息公开条例之前仍然有办理各种征地手续的规定，在这过程中所有的文件上诉人是制定、获取、保管，在政府信息公开条例公布之后，公民有权向相关部门获取政府信息。5、征用涉案土地大概有1000亩土地，从2004年征地一直存在。去年被上诉人的法定代表人到广州市做出一个信访意见，后得到回复是表明所有征地是合法的。而且该回复当中有称如果有意见可以到广州市国土局申请复查，如果有疑问可以申请向广州市国土局调取资料。上诉人作为国家政府机关这种行为使得村民受到不公正的待遇，希望上诉人主动予以公开。一审判决事实清楚，适用法律正确，请二审法庭依法予以维持。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，二审的争议焦点是上诉人对被上诉人作出的答复是否合法。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定明确界定了信息制作机关和信息保存机关各自的公开义务，即行政机关对其保存但系其他行政机关制作的政府信息，不负有公开的义务，应当由制作机关予以公开。本案中，被上诉人所申请公开的《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》、广州市人民政府同意征收560.48亩土地的批准文件、《关于增城市二00四年度第六次城镇建设用地的请示》、广州市人民政府及广东省政府同意征收10.7886公顷土地的批准文件的制作机关非上诉人，上���人不负有公开的义务。其次，原《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日颁布，1987年1月1日施行）第二十五条规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”依据上述规定，涉案的两次征地中作出最终征地批复的机关是广东省人民政府，被上诉人申请公开的《关于出让土地给广东省粤农房地产开发公司的请示》、《关于增城市二00四年度第六次城镇建设用地的请示》、广州市人民政府同意征收560.48亩土地的文件、广州市人民政府审核同意上报征收10.7886公顷地块的文件，均是下级行政机关向上级行政机关请示征地工作的公文，属于内部研究、讨论或审议过程中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定应该公开的政府信息。因此，上诉人作出的信息公开答复并无不当，本院予以支持。原审判决认为五被上诉人申请公开的两份请示及政府批复文件是上诉人作为本市国土和房屋主管部门在履行土地审批手续的职责过程中获取保存的政府信息，判决撤销上诉人广州市国土资源和房屋管理局作出的涉案答复并责令其���新作出处理，适用法律不当，本院依法予以纠正。五被上诉人要求上诉人公开政府信息没有法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销广州市越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第264号行政判决；
二、驳回被上诉人增城市永宁街道办事处翟洞村东何经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村西何经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村廖屋经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村花口经济合作社、增城市永宁街道办事处塔岗村塱夏经济合作社的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人增城市永宁街道办事处翟洞村东何经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村西何经济合作社���增城市永宁街道办事处翟洞村廖屋经济合作社、增城市永宁街道办事处翟洞村花口经济合作社、增城市永宁街道办事处塔岗村塱夏经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一五年九月十七日
书 记 员 周文静
刘敏娟