山东省平度市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁0283行初119号
原告崔淑萍，女，1968年6月12日生，汉族，住山东省平度市。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被告平度市公安局,住所地平度市红旗路36号。
法定代表人汤龙文,局长。
委托代理人潘耀喜,平度市公安局法制科工作人员。
委托代理人万盼伟，平度市公安局香店派出所工作人员。
被告平度市人民政府,住所地平度市长江路1号。
法定代表人李虎成,市长。
委托代理人宁相龙，平度市人民政府法制办工作人员。
原告崔淑苹不服被告平度市公安局作出的平公(香)行罚决字[2017]10114号行政处罚决定书及不服被告平度市人民政府作出的平政复决字[2017]94号行政复议决定书,于2017年6月5日向本院提起行政诉讼,本院于2017年6月9日立案后,分别向被告平度市公安局、平度市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭,于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告崔淑苹及其代理人李春禹、被告平度市公安局委托代理人潘耀喜、万盼伟,被告平度市人民政府的委托代理人宁相龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平度市公安局于2017年3月5日对原告崔淑苹作出平公(香)行罚决字〔2017〕10114号《行政处罚决定书》,认定以下事实:2017年3月4日,崔淑苹在天安门地区非正常上访,严重影响公共秩序，被天安门分局民警查获。被告平度市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定,决定给予崔淑苹行政拘留十日的行政处罚。原告崔淑苹不服该行政处罚,于2017年5月4日向被告平度市人民政府提出行政复议申请,被告平度市人民政府于2017年5月15日作出平政复决字[2017]94号行政复议决定书,维持了被告平度市公安局作出的上述行政处罚决定。
原告崔淑苹诉称,一、原告于2017年3月4日到北京是正常旅游，并没有进行任何违法行为，也没有进行非正常上访活动。被告平度市公安局对原告采取的行政处罚，属认定事实错误、适用法律错误，其行政处罚决定应当予以撤销。被告平度市人民政府在行政复议中，也没有对基本事实核实清楚，其出具的行政复议决定书也应当予以撤销。
二、被告平度市公安局并没有对原告进行处罚的管辖权限，依据治安管理处罚法第7条，应当由县级以上地方各级人民政府、公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，依据公安机关办理行政案件程序规定第9条规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，在公安部关于公安机关处置信访活动中违法行为适用法律指导意见要求严格执行前述规定。因此，假设原告在北京市天安门地区发生了扰乱公共秩序的行为，也应该由北京市公安局天安门地区分局进行管辖，因此本案被告所述原告违法事实不应当由被告进行处罚。2、被告并没有证据证明原告实施了被告所述在天安门地区扰乱公共秩序的行为，也不存在其所谓的在天安门非法上访。从目前被告提供的证据及证人证明情况看，本案事实已非常清楚，原告到北京到相关部门立案投递材料，是宪法及信访条例赋予公民基本权利，不具备违法性。到天安门是信访结束后的游玩行为，没有任何证据显示其扰乱了天安门的公共秩序。从我们提交的几份信息公开告知书可见，被告及天安门地区分局均没有任何原告扰乱公共秩序的相关证据。因此，本案中被告所述的违法事实并未查清，依据治安管理处罚法第5条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，本案缺少基本的违法事实。依据行政处罚法第30条规定，违法事实不清的，不应当给予行政处罚。
综上，为维护原告的合法权益，原告特提起行政诉讼,请求:1、撤销被告平度市公安局作出的平公(香)行罚决字[2017]10114号《行政处罚决定书》;2、撤销被告平度市人民政府作出的平政复决字[2017]94号行政复议决定书;3、承担本案的诉讼费。
原告崔淑苹向本院提交以下证据:1、行政处罚决定书；证明被告平度市公安局违法作出处罚，认定事实错误适用法律错误，行政程序违法。2、行政复议决定书1份；证明被告平度市人民政府错误的维持了被告1的行政处罚决定，应依法撤销。证据3、原告向平度市公安局及北京市公安局天安门分局申请信息后分别给予的信息告知书，证明原告不存在被告所述的扰乱公共秩序的行为。
证人姜某当庭证实：2017年3月份，我们村四个人带着八个案子的信访材料去北京最高院递材料立案，我与原告去天安门时，在往里走的安检口处被当地安检人员发现有信访材料后截下，后被安排送回平度。
被告平度市公安局对原告提供的证据质证意见如下：对证据1、2真实性、关联性、合法性认可，对证明目的不认可。对证据3真实性认可，与本案无关联性。对证人姜某的证言未提出异议。
被告平度市人民政府对原告崔淑苹提供的证据质证意见与被告平度市公安局的质证意见相同。
被告平度市公安局辩称,一、被告对原告崔淑苹作出的具体行政行为,认定其违法事实清楚、证据确凿。2017年3月4日,原告崔淑苹到北京市天安门地区非正常上访,严重扰乱了当地的公共秩序,被北京市公安局天安门分局查获。以上事实有原告的陈述和申辩、青岛市信访局驻京办工作说明等证据予以证实。
二、被告对原告崔淑苹作出的具体行政行为程序合法、内容适当、适用依据正确。针对崔淑苹扰乱公共场所秩序的违法事实,被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定,拟依法给予相应的行政处罚。在告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的陈述权、申辩权后,被告于2017年3月5日对崔淑苹作出行政拘留十日的处罚决定,当场对其宣布送达行政处罚决定书并告知其依法享有的权利。
综上所述,被告平度市公安局对原告崔淑苹作出的具体行政行为,认定事实清楚,证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当,原告崔淑苹在行政起诉状中所称的理由不成立。据此,请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告平度市公安局向本院提交了以下证据:证据1、案件来源、受案登记表；证明被告香店派出所接到原告在北京扰乱公共场所秩序后依法受理该案。证据2、传唤证、被传唤人家属通知书；证明被告依法对崔淑萍进行传唤审查，因原告拒不提供家属联系方式，故无法联系其家属。证据3、行政权利义务告知书及对原告询问笔录，证明被告依法对原告进行询问，原告陈述案发当日到北京市天安门地区上访。证据4、省信访局驻京办非访四联单、青岛信访局驻京办工作说明及两份办案说明，证明四联单及工作说明来源合法性，四联单及工作说明证明原告案发当日到北京市天安门地区非访被当地警方查获。证据5、原告的常住人口信息，证明原告身份。证据6、告知笔录，证明被告依法告知原告拟对其作出行政处罚的事实理由及依据。证据7、办案说明及光盘，证明被告依法对原告送达行政处罚决定书并将送达的视频刻制成光盘。证据8（19页）行政拘留家属通知书，证明因原告拒不提供家属联系方式，被告无法将拘留执行的情况通知其家属。证据9（2页）执行回执，证明被告依法将原告送平度市拘留所执行拘留。法律依据：治安管理处罚法第23条第1款第2项，证明被告适用法律正确。
原告崔淑苹对被告平度市公安局提供的证据1形式上的真实性认可，所载内容不认可，该证据来源是平度市公安局香店派出所，其所载内容为“北京市公安局天安门分局通过信访部门将涉嫌扰乱公共秩序的原告移交到我所”，证据1中没有看到相关移交证据，无从证明是否移交及3月4日在北京天安门地区所发生的相关事实。证据2无异议。证据3真实性、合法性、关联性均认可，但不能证明被告1的证明目的。在笔录中不能反映原告在天安门地区非正常上访，扰乱公共秩序的行为。证据4驻京办说明从性质讲应属于证人证言，应当证人出庭接受询问，仅有该份证言不应当予以认定，请法院依据证据规则依法审查。证据5真实性、合法性无异议，与本案无关。证据6三性无异议，但不能证明原告实施了被告所告知的影响公共秩序的行为。证据7、8三性无异议。证据9无异议。法律依据不予质证。
被告平度市人民政府对被告平度市公安局提供的证据无异议。
被告平度市人民政府辩称,一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚,适用法律依据正确。2017年3月4日，原告在北京市天安门地区非正常上访，严重扰乱当地公共秩序，被北京市公安局天安门分局查获。以上事实有青岛市信访局驻京办事处《工作说明》、平度市公安局对原告崔淑苹的询问笔录予以证实。调查询问后，被告平度市公安局作出《行政处罚告知笔录》将拟作出行政处罚的事实、理由、依据告知原告，并于当日作出平公(香)行罚决字[2017]10114号《行政处罚决定书》，送达原告。被告平度市公安局作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，答辩人依法维持被告平度市公安局作出的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。
二、答辩人作出的行政复议决定书程序合法。原告崔淑苹对被告平度市公安局作出的平公(香)行罚决字[2017]10114号《行政处罚决定书》不服，向答辩人提出行政复议申请，答辩人于2017年5月4日收到该申请并依法予以受理。2017年5月8日，答辩人向平度市公安局送达了平政复答字【2017】116号《提出行政复议答复意见书》，2017年5月11日,平度市公安局向答辩人提交书面行政复议申请答复书。经审查，答辩人于2017年5月15日作出平政复决字[2017]94号《行政复议决定书》,并分别向原告和被告平度市公安局进行了送达，程序合法。
综上,答辩人作出的平政复决字[2017]94号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，请依法予以维持，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告平度市人民政府向本院提交了以下证据:证据1、申请人行政复议申请书及邮寄凭证，证明答辩人收到行政复议的时间及内容。2、提出行政复议答复通知书，证明被告依照行政复议法要求平度市公安局依法作出答复。3、行政复议答复书，证明平度市公安局在法定时间内向答辩人提出行政复议答复。4、行政复议决定书号及送达回证，证明被告在法定期间内依法作出行政复议决定并送达双方。5、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条，第二十三条，第二十八条，证明被告依法作出行政复议决定。
原告崔淑苹对被告平度市人民政府提供的证据质证意见如下：对证据的统一质证，真实性、关联性均认可，合法性不认可。本案中被告平度市公安局作出的行政处罚决定显然缺乏事实基础，违法事实未查清不应当予以处罚，被告平度市人民政府错误的维持了被告平度市公安局作出的行政处罚决定书，侵害了原告合法权益，也证明了本案所诉被告平度市人民政府违法行为的存在。
被告平度市公安局对被告平度市人民政府提供的证据无异议。
本院对经当庭质证、认证的证据作如下确认:被告平度市人民政府提交的证据中的行政复议决定书、被告平度市公安局提交的行政处罚决定书系被诉行政行为本身,不能作为证明其自身合法性的证据使用。被告平度市公安局提交的其他证据、被告平度市人民政府提交的其他证据与本案相关联、合法、真实,可以作为有效证据使用。原告提交的证据真实性予以确认,但不能证明两被告的行政行为违法。
经审理查明,2017年3月4日,原告崔淑苹到天安门地区非正常上访,扰乱了天安门周边的公共秩序，被北京当地公安部门查获,后通知青岛市委市政府信访驻京办。被告平度市公安局于2017年3月5日受理了该案,依法传唤原告崔淑苹接受询问,并制作了询问笔录。当日告知原告崔淑苹拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据和其依法享有的权利。被告平度市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定,作出平公(香)行罚决字〔2017〕10114号《行政处罚决定书》,决定对原告崔淑苹行政拘留十日,并于当日向原告崔淑苹送达和执行。原告崔淑苹不服该处罚向平度市人民政府申请行政复议，2017年5月15日,被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]94号行政复议决定书,维持了被告平度市公安局作出的行政处罚决定书。原告崔淑苹不服,提起本案诉讼。
本院认为,国务院《信访条例》第十八条规定,信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。天安门不是上述规定指定的信访接待场所。根据中共青岛市委、青岛市人民政府信访局驻京办公室作出的工作说明,能够证明原告崔淑苹于2017年3月4日前往天安门地区进行非正常上访,被北京公安局天安门分局民警在北京天安门安检处查获，并被送到久敬庄分流中心。可见,原告的上述行为已经影响了天安门周边公共秩序。被告平度市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定,对其作出行政拘留十日的处罚决定,认定事实清楚、适用法律正确。原告崔淑苹提交的信息答复告知书,不能证明被告平度市公安局作出的行政行为违法。
关于被告平度市公安局是否具有对原告崔淑苹在北京的涉嫌违法行为的管辖权。原告崔淑苹违反国家信访条例的规定，到天安门地区非正常上访,该行为属于违反治安管理行为。因此,对其行为进行的行政处罚适用《中华人民共和国治安管理处罚法》。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定,“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件应当由违法行为发生地的公安机关管辖,由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，北京市天安门公安分局按照上述规定，认为该案由违法行为人居住地公安部门管辖更为适宜，故将原告移送至平度市公安局，因此,被告平度市公安局对该案具有管辖权,有权对原告崔淑苹的违法行为依法作出行政处罚决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起行政诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。本案是原告崔淑苹不服被告平度市公安局作出的治安行政处罚及平度市人民政府作出的行政复议决定书而提起的诉讼,因此原告崔淑苹申请将北京市公安局天安门分局、青岛市信访局驻京办及平度市人民政府法定代表人列为本案的第三人参加诉讼不符合法律规定,本院不予准许。
综上,被告平度市公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告平度市人民政府作出的行政复议决定书、事实清楚、程序合法,依法应予以维持。原告崔淑苹要求撤销的诉讼请求缺少事实和法律根据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的规定》第十条之规定,判决如下:
驳回原告崔淑苹的诉讼请求。
案件受理费人民币50元,由原告崔淑苹负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向山东省青岛市中级人民法院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘建国
人民陪审员 杨乐园
人民陪审员 赵翠花
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 董菲菲