重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝02行初36号
原告陈守联，男，生于1948年10月11日，汉族，现居住地重庆市忠县。
被告忠县人民政府，住所地重庆市忠县忠州镇中博大道2号，组织机构代码35571528-3。
法定代表人江夏，县长。
委托代理人罗川华，该府法制办工作人员，特别授权。
委托代理人张浩，该府法制办工作人员。
被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人唐良智，市长。
委托代理人严天汉，该府法制办工作人员。
委托代理人谢星，该府法制办工作人员。
原告陈守联请求撤销被告忠县人民政府行政回复、重庆市人民政府复议决定一案，于2018年5月17日向本院提起诉讼。本院受理后，依法由审判员刘红霞担任审判长，与审判员程鸿声、人民陪审员吴春芳组成合议庭于2018年7月4日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告陈守联到庭，被告忠县人民政府法定代表人江夏以及被告重庆市人民政府法定代表人唐良智因公务活动未到庭，开庭前向本院出具了情况说明，本院予以准许。被告忠县人民政府法定代表人的委托代理人罗川华到庭参加诉讼、张浩未到庭，被告重庆市人民政府法定代表人的委托代理人严天汉到庭参加诉讼、谢星未到庭。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年11月29日，被告忠县人民政府（简称县政府）作出《关于陈守联申请公开忠县金声乡白岩村村级财务的回复》（简称《回复》）。2018年4月4日，重庆市人民政府（简称市政府）作出《行政复议决定书》，维持县政府《回复》。
原告陈守联起诉称，其向县政府提交《行政处理申请》，申请县政府执行《农村集体经济组织财务公开规定》，落实民主理财小组审核、监督权。而县政府为抗拒执行《农村集体经济组织财务公开规定》，采用《回复》造假，不予公示白岩村的财务状况，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村民委员会组织法》）和《农村集体经济组织财务公开规定》的规定，该《回复》违法，也证明县政府不履行法定职责的事实成立，应依法问责。市政府在县政府未举示忠县审计局正在审计白岩村的会计凭证、财务账目的有效证据的情况下，作出的《行政复议决定》认定事实错误，据此维持《回复》的证据不足，适用法律不当。请求撤销被告县政府《回复》、撤销被告市政府《行政复议决定》。
被告县政府答辩称，县政府收到原告的申请后，在法定期限内依法责成忠县农业委员会（简称县农委）和忠县金声乡人民政府（简称乡政府）对村级财务公开事宜进行监督指导；县农委按照县政府的要求与乡政府对白岩村的村级财务进行调查核实并将原告要求的期限、阶段的财务部分送交忠县审计局依法审计，责成忠县金声乡白岩村村民委员会（简称白岩村委会）作出具体说明；目前忠县审计局尚未出具审计报告。因此，县政府按照《村民委员会组织法》的规定履行了法定职责，对原告作出的《回复》正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府答辩称，市政府2018年1月30日收到原告复议申请，因申请材料不齐全，告知其补正申请材料。同年2月11日收到其补正材料并予以受理，同年4月4日作出行政复议决定并邮寄送达给原告。市政府的复议程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府在举证期限内提交并经质证的证据：
1、县政府《回复》，证明县政府针对陈守联申请公开忠县金声乡白岩村村级财务一事积极回复并履行职责。
2、忠县审计局《关于金声乡白岩村村级财务审计的情况说明》，证明忠县审计局将白岩村村级财务审计工作委托忠县百易财务咨询有限公司负责。
3、县农委《关于陈守联要求公开村级财务的函》，证明县农委积极履行职能。
4、乡政府《关于陈守联要求公开村级财务的回复》，证明乡政府积极履行督促职能。
5、乡政府关于陈守联《行政处理申请督办的函》，证明乡政府积极履行职能。
6、白岩村委会《关于陈守联〈行政处理申请〉督办事项办理情况的报告》，证明白岩村委会积极履行职能。
7、乡政府《关于申请对白岩村村级财务进行审计的函》和《关于陈守联要求公开村级财务的回复》，证明乡政府将白岩村财务审计情况反馈给忠县审计局。
8、2012年至2015年白岩村具体财务发票等，证明2012年至2015年白岩村具体财务明细。
被告市政府在举证期限内提交并经质证的证据：
1、《行政复议申请书》；
2、《行政复议补正通知书》及送达回证；
3、原告的补正材料;
4、《行政复议答复通知书》及其送达回证;
5、《行政复议决定书》及其送达回证
上述证据用于证明市政府作出的行政复议决定程序合法。
原告陈守联当庭举示并经质证的证据：
第一组：1、“白义路”硬化改造实施方案；2、村民证明材料；3、（2015）忠法行初字第00018号《行政判决书》；4、忠府信访复查字[2017]14号《信访事项复查意见书》；5、渝府信访复核告字[2017]43号《信访事项复核告知书》；6、（1）县政府2018年6月7日《诉讼证明材料目录及拟证明内容》。上述证据用于证明：一、陈守联任金声乡白岩村民主理财小组组长职务，对本村的财务账目、原始会计凭证，负有审核、监督的法定职责，具有本案诉讼主体资格；二、2016年12月30日前，金声乡白岩村财务监督机构组织民主理财小组，由陈守联任组长，与成员孙登安、徐昌福、孙支凡、周康江五人组成；三、孙纯忠属民主理财小组外的无职村民，不具备在2011年至2014年白岩村委会会计凭证上签字的主体资格；四、孙纯忠在白岩村委会2012年至2014年会计凭证签字的事实不成立，是本案诉讼程序中的造假行为。
第二组：7、“白义”公路筹款、未筹款花名册；8、《金声乡白岩村通畅工程承包结算合同》；9、证据调取申请；10、“白义”路硬化改造资金来源情况；11、白岩村公路建设会计编报说明；12、《中华人民共和国行政复议法》；13、《行政复议申请》。上述证据用于证明：一、“白义”路硬化改造资金来源：财政拨款82.164万元，已收款52.2595万元，未收款35万元；二、“白义”路硬化改造未使用村民筹资款66.4235万元；三、县政府明知白岩村委会2015年11月30日向忠县审计局送审资料造假的事实存在，而作出“待审计报告出来后，……公示村级财务状况”的回复，原告不服，依法申请市政府行政复议。
第三组：14、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章；15、农业部、监察部《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发[2011]13号）;16、渝办发[2010]85号《重庆市村民一事一议筹资筹劳管理办法》;17、2017年11月29日县政府《回复》;18、2018年2月27日县政府《行政复议书面答复书》;19、《中华人民共和国立法法》;20、白岩村委至忠县县府部门支出目录;21、忠县民政局忠民信[2017]6号《信访事项处理意见书》2页;22、渝府复[2018]79号《行政复议决定书》;23、2016年10月10日《行政处理申请》;24、2017年9月29日（2017）渝02行初14号《行政判决书》;25、《中华人民共和国村民委员会组织法》;26、2016年12月26日忠县审计局《关于金声乡白岩村村级财务审计的情况说明》。上述证据用于证明：一、市政府、县政府具有执行《农村集体经济组织财务公开规定》《重庆市村民一事一议筹资筹劳管理办法》的法定职责，市政府对县政府不适当的决定赋有改变或撤销的法定职责；二、县政府、县民政局作出的决定是抗拒执行《农村集体经济组织财务公开规定》的行政行为，已构成行政违法；三、《回复》没有执行（2017）渝02行初14号《行政判决书》的判决；四、《回复》称“忠县审计局正对白岩村2016年以前所有财政项目进行审计”的事实不成立，《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律不当；五、县政府在本案诉讼程序中造假；六、县政府及相关部门接受白岩村委会用公款请客送礼。
上述证据，经质证，各方发表了以下质证意见：
被告县政府举示的证据，原告陈守联质证后认为，县政府提交的8份证据均不具有真实性、合法性、关联性，达不到证明目的。市政府质证后认为，县政府举示的8份证据均无异议，能够达到证明目的。
被告市政府举示的证据，原告陈守联质证后对证据1-4无异议，对证据5即行政复议决定书的内容有异议。
原告陈守联举示的证据，县政府质证后对证据11、12、14--18、22--
26无异议，认为证据9、证据13、证据23分别为调取证据申请、行政复议申请、行政处理申请，不能作为证据使用；证据2不具有真实性、合法性、关联性，证据1、3
--8、16、19--21无关联性；证据10无关联性，无原件核对，不具有真实性。市政府的意见同县政府的质证意见一致。
根据当事人的质证意见，本院作如下分析认定：原告举示的证据10，被告对其真实性提出异议，原告未提交原件予以核对，且该证据无证据来源的说明，不予采信；原告举示的证据20系白岩村的财务发票，与本案不具有关联性，不予采信；原告举示的其余证据能够证明其作为金声乡白岩村村民和该村时任民主理财小组组长，有权依法申请村级财务公开，以及其申请财务公开后，县政府作出的回复以及市政府复议的情况。对此，本院予以采信。被告县政府举示的证据1-7，来源合法、与本案具有关联性，但证据2忠县审计局《关于金声乡白岩村村级财务审计的情况说明》、证据7中乡政府《关于申请对白岩村村级财务进行审计的函》所载明的内容与证据1《回复》即本案诉讼标所载明的内容不一致，达不到其主张的忠县审计局正对白岩村2016年以前所有财政项目进行审计的证明目的；被告县政府举示的证据8与本案不具有关联性，不予采信；被告县政府举示的其余证据，来源合法，与本案具有关联性，证明内容客观真实，本院予以采信。市政府举示的证据，来源合法，与本案具有关联性，证明内容客观真实，本院予以采信。
根据上述认证后的证据,本院确认以下事实:原告陈守联系忠县金声乡白岩村11组村民。白岩村委会在2016年换届之前，曾成立民主理财小组，负责村民民主理财，监督村务公开，陈守联任该理财小组组长。2016年底，白岩村按照新修订的《村民委员会组织法》的相关规定，成立白岩村村务监督委员会，履行原白岩村民主理财小组的职责，陈守联不再担任民主理财小组组长的职务，亦未担任白岩村村务监督委员会的相应职务。
2016年10月10日，原告陈守联向被告县政府邮寄《行政处理申请》，请求县政府责令白岩村委会将2008年-2016年的财务账目、原始会计凭证（有关联性）移交该村现任民主理财小组（第九届）审核后，定期向村民公开，依法追究该村委会违法的主体责任，对乡政府领导拒不履行其法定职责的事实依法问责。10月12日，县政府签收该邮件。10月13日，县政府批转该邮件至县农委办理。10月15日，乡政府以金声府函[2016]55号《关于陈守联〈行政处理申请〉督办的函》，督促白岩村委会严格执行将2008年至2016年所有财务账目，交于理财小组进行审核签字，予以公示，并将执行情况书面回复乡政府。10月20日，白岩村委会向乡政府提交了《关于陈守联〈行政处理申请〉督办事项办理情况的报告》，称，一、2008年1月至2016年10月期间的财务账目已定期交于理财小组进行审核签字，并按期公示。二、因我村村委会办公地点不固定，且干部更换频繁，2008年1月至2012年1月期间的账本未查清在哪里。三、2012年1月至2015年11月期间的所有账目交理财小组进行审核签字即公示，并于2015年12月交忠县审计局进行审计，在审计过程中需公示的内容交第九届村委监督委员会部分成员审核并签字确认后，已经再次公示。四、自2015年11月以来的“四务公开”整改情况如下：1、每个星期对“四务公开”内容进行整理、更新、存档、记录；2、每月月初对所有财务账目定期公示，将每个季度所公示内容进行整理归档，并上报乡政府存档；3、如遇重大事项或临时急需公示事件，我村委予以及时公示。
2016年11月11日，县农委向乡政府发出忠农委函[2016]52号《关于陈守联要求公开村级财务的函》，请该府认真调查，督促白岩村委会按照相关规定对有关账目进行公开，认真落实村民主理财小组对财务原始凭证的审核监督权，并函复处理结果。12月23日，乡政府以金声府函[2016]71号《忠县金声乡人民政府关于陈守联要求公开村级财务的回复》向县农委回函，称，一、本乡各村对村里一般事务是每个季度初在村务公开栏内进行公示；如集体财务往来较多时是每月公示；涉及村民利益的重大事项是随时公示；对涉及“四务公开”内容的，还在群工系统中进行公示。公示的相关情况须整理成资料送乡纪委审核。二、在陈守联2015年4月21日诉本府行政不作为的案件中，人民法院已确认白岩村委会公示了涉及“金九”、“白义”公路集资筹款事项等事实，且对白岩村2016年以前的所有财政项目，本府正请求审计部门审计，相关审计报告暂未作出。综上，陈守联要求将白岩村2008－2016年的财务账目公开已无意义。
陈守联认为，县政府在法定期限内，对其申请未作出任何回复或处理，已构成行政不作为，遂于2017年4月6日起诉至我院，请求判决被告县政府责令白岩村委会将2008－2016年有关联性的财务账目、原始会计凭证移交该村第九届民主理财小组审核后，定期向村民公开。我院于2017年9月29日作出渝02行初第14号行政判决书，责令被告县政府在判决生效后60日内依法就原告陈守联于2016年10月10日提交的申请作出书面答复或处理。被告县政府收到该判决书后，于2017年11月29日作出《回复》，称，陈守联在2016年10月10日向县政府提交了行政处理申请，县政府于同年10月13日交办县农委，由县农委会同乡政府对白岩村村级财务公开事宜进行指导和督促。目前，忠县审计局正对白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计，暂未出具审计报告。待审计报告出来后，由乡政府监督白岩村村委公示村级财务状况。
陈守联不服县政府《回复》，于2018年1月23日向市政府申请行政复议，因其复议申请书的请求不明确，市政府要求其予以补正。经陈守联补正后，市政府于同年2月18日受理其复议申请并于同年2月22日向县政府发送了《行政复议答复通知书》。2018年4月4日，市政府作出《行政复议决定书》，认为县政府作出的《回复》，未超过判决规定的法定期限，对申请人申请事项处理情况进行答复并无不当，遂维持县政府《回复》并于同年4月9日向陈守联和县政府邮寄送达，陈守联于4月11日签收。
2018年4月23日，陈守联向本院邮寄行政诉讼状，请求撤销县政府《回复》、撤销市政府《行政复议决定书》。本院于同年5月17日立案受理。
另查明，2015年8月25日，乡政府向忠县审计局发出金声府函[2015]55号《关于申请对白岩村村级财务进行审计的函》，请求对白岩村2011年至2014年村的财务进行审计。2016年12月26日，忠县审计局向县农委出具《关于金声乡白岩村村级财务审计的情况说明》，称，2015年8月25日，乡政府来函，申请对金声乡白岩村2011年至2014年的村级财务进行清理。该局依据国家审计相关规定，商由乡政府委托忠县百易财务咨询有限公司负责该工作，该局对该具体工作进行指导和监督。忠县百易财务咨询有限公司2015年12月开始对白岩村2011年至2015年9月（未提供2011年的财务资料）的财务进行清理。
本院认为，《村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，原告陈守联向被告县政府邮寄《行政处理申请》，请求县政府责令白岩村委会将2008年至2016年的财务账目、原始会计凭证移交给该村民主理财小组审核后定期向村民公开，并依法追责。县政府在法定期间内未作答复或处理，陈守联提起行政诉讼后，县政府根据本院生效判决所确定的义务对其作出了《回复》，陈守联不服县政府《回复》，有权提起行政诉讼，陈守联是本案适格的原告。市政府《行政复议决定书》维持了县政府《回复》，市政府与县政府是本案适格的共同被告。
县政府作出的《回复》，字面上虽然仅是对其履行指导和督促职责的相关情况的说明，但因村民委员会不是一级行政机关，县政府对其监督指导不属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责的行为，而是属于一种社会监督和指导，该《回复》对陈守联的权利义务产生了实际影响，即认为白岩村委会暂不具备财务公开的前提条件，待条件成熟后由乡政府监督白岩村委会公示村级财务状况。因此，陈守联对县政府《回复》和市政府《行政复议决定书》提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围。
陈守联2018年4月11日收到市政府《行政复议决定书》后于同年4月23日向本院邮寄起诉状，其起诉未超过法定期限。
本案争议焦点在于县政府《回复》是否合法？对此评析如下：根据《农村集体经济组织财务公开规定》第九条“村集体经济组织财务公开内容必须真实可靠。财务公开前，应当由民主理财小组对公开内容的真实性、完整性进行审核，提出审查意见。财务公开资料经村集体经济组织负责人、民主理财小组负责人和主管会计签字后公开，并报乡（镇）农村经营管理部门备案”的规定，村级财务公开前，应由民主理财小组进行审核、提出审查意见、相关人员签字并报有关部门备案。而民主理财小组对村级财务进行审核的前提是村委会应事先移交相应的财务凭证。本案中，陈守联《行政处理申请》的请求事项是：请求县政府责令白岩村委会将2008年-2016年的财务账目、原始会计凭证（有关联性）移交该村现任民主理财小组（第九届）审核后，定期向村民公开，依法追究该村委违法的主体责任，对乡政府领导拒不履行其法定职责的事实依法问责。而县政府《回复》的内容为：忠县审计局正对白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计，暂未出具审计报告。待审计报告出来后，由乡政府监督白岩村村委公示村级财务状况。从上述内容来看，陈守联申请的是将相关财务资料移交给民主理财小组审核后公开，县政府回复的是白岩村委会未公开村级财务的理由，县政府对陈守联申请移交财务资料的请求只字未提，即回避了是否应移交财务资料的程序而直接阐述未予公开财务的理由，属于答非所问。且，县政府对陈守联申请追责的请求亦未作出相应的回复。另外，县政府《回复》称忠县审计局正对白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计，但从县政府举示的证据来看，白岩村委会申请审计的财务虽然涉及2011年至2014年，但实际上并未向审计部门提供2011年的财务资料，提供的是2012年至2015年9月期间的财务资料。即使2012年至2015年9月期间的财务正在审计过程中，无法移交，但2008年至2011年、2015年10月至2016年10月期间的财务资料并无证据证实也在审计过程中。因此，县政府《回复》未针对陈守联的申请事项且遗漏了陈守联申请追责的诉求、《回复》称2016年以前的所有账目正在进行审计所依据的证据不足，陈守联请求撤销县政府《回复》的理由成立，本院予以支持。
市政府收到复议申请后，向申请人送达《行政复议补正通知书》，要求申请人补正申请资料；向被申请人送达《行政复议答复通知书》，要求被申请人提供作出具体行政行为的证据和依据。之后在法定期限内作出《行政复议决定书》并邮寄送达，其复议程序合法。但市政府认为“县政府作出《回复》，就申请人所申请事项处理情况进行答复，并无不当”，缺乏充分的证据支持，属于认定事实错误，理应撤销。
综上，县政府《回复》，未针对陈守联的请求予以回复且遗漏了陈守联要求追责的诉求，其《回复》称白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计的主要证据不足。市政府《行政复议决定书》维持县政府《回复》，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告重庆市人民政府于2018年4月4日作出的渝府复[2018]179号《行政复议决定书》。
二、撤销被告忠县人民政府于2017年11月29日作出的《关于陈守联申请公开忠县金声乡白岩村村级财务的回复》。
三、限被告忠县人民政府于本判决生效之日起60日内对原告陈守联2016年10月10日《行政处理申请》重新作出处理或回复。
本案案件受理费50元，由被告忠县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 刘红霞
审 判 员 程鸿声
人民陪审员 吴春芳
二〇一八年八月二十三日
书 记 员 熊雨来