吉林省吉林市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）吉中民三终字第440号
上诉人（原审被告）：磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司，住所：磐石市经济开发区。
法定代表人：李晓氓，经理。
委托代理人：孔令明，辽宁仕鹏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：磐石经济开发区管理委员会，住所：磐石市经济开发区。
法定代表人：戚武，主任。
委托代理人：窦军，磐石经济开发区管理委员会招商服务局局长。
委托代理人：宋兰波，吉林三圣律师事务所律师。
上诉人磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司（以下简称斯瑞达公司）因与被上诉人磐石经济开发区管理委员会合同纠纷一案，不服吉林省磐石市人民法院（2012）磐民二初字第186号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人斯瑞达公司的法定代表人李晓氓及其委托代理人孔令明，被上诉人磐石经济开发区管理委员会的委托代理人窦军、宋兰波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年3月22日，磐石经济开发区管理委员会与斯瑞达公司签订投资协议书，约定为斯瑞达公司提供建设资金150万元及建设用地7000平方米，斯瑞达公司承诺在同年10月末开工投产。磐石经济开发区管理委员会按协议约定分期给斯瑞达公司垫付建设资金150万元，并提供建设用地7000平米，斯瑞达公司至今未缴纳土地使用费。因斯瑞达公司未能按照合同约定履行义务，磐石经济开发区管理委员会请求法院判令解除双方签订的合同，斯瑞达公司返还建设用地7000平方米，偿还先期垫付的建设资金150万元并承担违约金135万元，诉讼费由对方承担。
原审法院经审理认为：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。根据我国合同法意思自治、平等自愿原则，该协议是双方当事人的真实意思表示，符合我国现行经济发展要求和需要。斯瑞达公司提出该协议违反《房地产管理法》第十五条第二款，即土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订之抗辩，由于本案所涉协议并非土地出让合同，磐石经济开发区管理委员会并不是与其签订土地出让合同的主体，且管委会本身还具备部分土地开发职能。从协议内容判定，磐石经济开发区管理委员会实际是代替斯瑞达公司办理土地出让手续，并非是直接出让土地。因此，斯瑞达公司的抗辩主张不能成立，该协议并不违反法律、法规强制性规定，是合法有效的。其次，结合本案查明的事实，磐石经济开发区管理委员会已实际提供协议约定的项目建设用地并为斯瑞达公司垫付了建设资金150万元，斯瑞达公司应按合同约定缴纳土地使用费，建设完厂房并开工生产。未如期竣工生产，其行为已构成违约，磐石经济开发区管理委员会的诉讼请求具有事实和法律依据，协议应当解除。综上，由于斯瑞达公司未如期竣工生产，迟延履行合同主要义务，且在履行期限内已不可能继续履行，磐石经济开发区管理委员会的合同目的已无法实现，故对其提出的解除合同、返还垫付建设资金、赔偿违约金及返还土地的诉讼请求予以支持。考虑到磐石经济开发区管理委员会请求的违约金数额过高，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，应适当减少违约金的数额。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、六十二条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条、一百零八条、一百一十四条之规定，判决如下：一、原告磐石经济开发区管理委员会与被告磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司签订的协议有效；二、解除原告磐石经济开发区管理委员会与被告磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司签订的协议；三、被告磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司于本判决生效后5日内，返还原告磐石经济开发区管理委员会建设用地7000平方米及垫付的建设资金人民币150万元；四、被告磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司于本判决生效后5日内，赔偿原告磐石经济开发区管理委员会违约金30万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。诉讼费用29，600.00元由被告磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司承担。
上诉人斯瑞达公司不服吉林省磐石市人民法院上述民事判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作为磐石市政府的外派机构，代表政府在开发区行使社会公共事务管理职能，不是国有资产出资人，不具备以自己名义对外投资、经营的民事主体资格，故双方签订的投资协议无效；二、被上诉人要求返还7000平方米的建设用地，返还的前提是对土地具有所有权或合法的使用权。被上诉人没有提供证据证明其对7000平方米土地享有权利，故应承担举证不能的不利后果；三、根据无效合同的处理原则，上诉人只需返还因合同取得的150万元建设资金，无需承担30万元违约金。综上，请求依法撤销一审判决，依法改判。
被上诉人磐石经济开发区管理委员会答辩称：一、被上诉人虽然是行政机关，但有权对外签订商事合同，上诉人认为双方签订的投资协议无效，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定；二、双方签订的投资协议是双方的真实意思表示，7000平方米建设用地客观存在，并且由上诉人实际占有使用，应予返还；三、根据约定，上诉人只要未按期竣工投产，即视为违约，被上诉人有权收回建设用地及资金，并追究其违约责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人磐石经济开发区管理委员会在二审期间提供了两份证据：1、吉林省国土资源厅吉国土资耕函（2008）0185号文件及附图一份，证明其对讼争7000平方米土地具有合法使用权；2、磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司现状图一份，证明讼争7000平方米土地具体位置。上诉人斯瑞达公司认为：对证据1的真实性没有异议，但与本案不具有关联性，不能证明被上诉人磐石经济开发区管理委员会对7000平方米土地享有合法使用权；对证据2的真实性有异议，讼争7000平方米土地包含在我公司已经取得使用权的2万平方米土地范围内，出证单位不具有作证资格。本院认为，磐石经济开发区管理委员会提供的两份证据客观、真实，与本院经现场踏查查明的情况一致，虽然斯瑞达公司提出异议，但未能提供相反证据予以反驳，故本院予以采信。
本院在二审期间查明以下事实：2008年12月31日，吉林省国土资源厅下发吉国土资耕函（2008）0185号文件，批复同意磐石市政府将13.42公顷农村集体农用地及0.091公顷农村集体建设用地征收转为建设项目用地，其中包含讼争的7000平方米土地，具体地理坐标为：x=4757269.338／y=501214.760，x=4757234.868／y=501343.639，x=4757204.337／y=501222.884，x=4757176.629／y=501309.205。斯瑞达公司在讼争7000平方米土地上建设了厂房，该厂房尚未完工。其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为：第一，关于双方签订的合同效力问题。本案中，磐石经济开发区管理委员会为了招商引资、繁荣经济，与斯瑞达公司签订了协议。该协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，应认定为合法有效。斯瑞达公司以磐石经济开发区管理委员会不具备主体资格为由主张协议无效，其主张没有事实及法律依据，依法不予支持。第二，关于磐石经济开发区管理委员会对讼争7000平方米土地是否享有合法使用权，斯瑞达公司应否予以返还问题。结合二审查明的事实，磐石市政府已经依法对讼争土地办理了审批和征收手续，磐石经济开发区管理委员会作为磐石市政府的下属机构，可以在其辖区范围内依法行使行政职权，包括对建设用地的规划、开发和利用。斯瑞达公司关于磐石经济开发区管理委员会对讼争土地不具有合法使用权的主张证据不足，不予支持。根据磐石经济开发区管理委员会提供的证据，结合本院对土地现状的踏查，足以认定斯瑞达公司实际占有使用了讼争土地。因斯瑞达公司未与磐石市国土资源局签订土地出让合同及缴纳土地出让金，故其对讼争土地构成非法占有，在合同解除后应当予以返还。第三，关于斯瑞达公司是否构成违约，应否承担违约责任问题。根据合同约定，斯瑞达公司应当在2010年4月30日前缴纳全部土地出让金，并于10月末之前投产。然而，直至二审期间，斯瑞达公司也未能履行上述合同义务，故其行为构成违约，应当承担相应的违约责任。磐石经济开发区管理委员会据此要求解除合同符合法律规定，应予支持。综上，一审判决未确定7000平方米土地的具体位置，属于认定事实部分不清，应予改判。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条、一百一十四条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持吉林省磐石市人民法院（2012）磐民二初字第186号民事判决第一、二、四项；
二、撤销吉林省磐石市人民法院（2012）磐民二初字第186号民事判决第三项；
三、上诉人磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司于本判决生效后5日内，返还被上诉人磐石经济开发区管理委员会建设用地7000平方米（地理坐标为：x=4757269.338／y=501214.760，x=4757234.868／y=501343.639，x=4757204.337／y=501222.884，x=4757176.629／y=501309.205）及垫付的建设资金人民币150万元。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一、二审案件受理费合计21，000.00元，由上诉人磐石市斯瑞达铝镁轻合金车用制品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高忠华
代理审判员 王宏伟
代理审判员 王 浩
二〇一三年十二月二十四日
书 记 员 卫 如