江西省高级人民法院
民事判决书
(2013)赣民一终字第47号
上诉人（原审原告）赣州市晶鑫科技有限公司，住所地江西省赣州市章贡区。
法定代表人唐小忠，该公司经理。
委托代理人曹文勇，江西一阳律师事务所律师。
委托代理人胡志刚，江西一阳律师事务所律师。
上诉人（原审被告）江西省信丰县国土资源局，住所地信丰县。
法定代表人邱春生，该局局长。
委托代理人卢金山，江西南芳律师事务所律师。
上诉人赣州市晶鑫科技有限公司（以下简称晶鑫公司）、上诉人江西省信丰县国土资源局（以下简称信丰国土局）因委托合同纠纷一案，均不服江西省赣州市中级人民法院（2012）赣中民二初字第64号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晶鑫公司的法定代表人唐小忠、委托代理人曹文勇，上诉人信丰县国土局的委托代理人卢金山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年8月1日，信丰国土局为甲方与晶鑫公司为乙方签订一份《协议书》，主要约定：为贯彻国家有关“城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作”的有关政策，优化信丰县的土地利用结构，缓解项目用地供需矛盾，现甲方通过招商引资的方式，引进乙方到信丰县投资进行“城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”（以下简称“增减挂”）项目。双方经友好协商，达成如下协议：一、工作范围：甲方委托乙方在《江西省信丰县城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区实施规划》（2008年—2010年）区域范围内项目的立项、规划设计、实施和验收，项目规模约2110.74亩（详见规划文本）。二、甲方作为供地方有权选择使用“增减挂”项目相挂钩指标的项目用地单位，乙方不直接参与供地和用地双方之间的协商事宜，但乙方作为“增减挂”项目立项、规划设计、施工及验收的责任单位，甲方应给予乙方必要的协助。三、工程期限：3年，由双方商定可分期分批实施和验收。四、经费标准：（一）项目经费实行包干，按取得的经省国土资源厅批复的相挂钩新增建设用地指标面积为依据，按14元/平方米的项目经费标准结算，该费用包括拆旧区的拆迁、安置、补偿等费用。（二）拆旧区的拆迁、安置的，所对应的建新区项目用地单位，除支付14元/平方米的费用外，还应支付占用耕地部分的开垦费16元/平方米，作为乙方在拆旧区的拆迁、安置等费用补偿。五、若“增减挂”项目未取得立项，则项目按照耕地占补平衡项目继续履行。乙方负责项目的立项、规划设计、施工、验收，甲方负责协助提供相关资料。该项目验收的耕地指标收益由甲乙双方按3:7进行分成，即甲方为30%，乙方为70%。六、奖励措施：“增减挂”项目在三年内按时完工，甲方按150元/亩对乙方进行奖励。七、支付依据及方式：乙方以江西省国土资源厅“增减挂”项目验收批准的面积为依据，要求支付项目资金。项目资金由县级财政部门直接转入乙方帐户，也可以由使用相挂钩指标的项目用地单位直接转入乙方帐户。八、甲乙双方责任（一）甲方责任主要是负责组织国土等有关部门做好以下工作：……。（二）乙方责任：1、乙方应按照“增减挂”项目的有关要求，负责甲方“增减挂”项目区的立项、设计，拆旧区的拆迁、安置、复垦施工和验收等工作，垫付项目发生的所有资金。2、负责按照甲方确定的拆旧区进行规划设计，并经甲方同意，上报省国土资源厅批准。……。九、乙方承诺：在项目立项、实施、完成项目实施的过程中，如遇不可抗力因素所造成的所有经济损失自行承担，甲方不承担任何经济责任。十、本协议未尽事宜双方可另行商议，签订书面补充协议，本协议与补充协议均具有同等法律效力。十一、本协议一式伍份，甲乙双方各执两份，鉴证方壹份，自三方代表盖章签字之日起生效。信丰县人民政府对《协议书》中“增减挂”项目范围、投资队伍、工程期限、经费标准、未取得立项的后果、资金支付方式、奖励措施、责任承担等内容予以了确认。协议签订后，晶鑫公司进行了项目立项、设计等工作，并于2009年11月编制了《信丰县安西等三个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划》。此外，晶鑫公司还向信丰国土局提交了该项目的预算书、规划设计图册。2009年12月，江西省国土资源厅批准了信丰县安西等三个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目立项和建设。2010年5月14日，信丰县土地开发整理中心在报纸上刊登《信丰县安西镇等三个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目施工招标公告》，宁都县江南建筑装饰安装工程有限公司投标后中标，取得了承建资格，负责信丰县安西镇等三个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目工程的施工。信丰“增减挂”项目完工后，赣州市国土资源局下发了《关于信丰县2009年安西等3个乡镇城乡建设用地增减挂钩拆旧项目区竣工验收的批复》（赣市国土资发[2011]222号），同意对拆旧项目区进行验收，验收复垦面积为483.9亩，其中新增耕地面积452.81亩。晶鑫公司认为信丰国土局单方违约，强行对项目投资验收给其造成了重大经济损失，在协商未果情况下，向法院提起诉讼。
原审法院认为，晶鑫公司与信丰国土局于2008年8月1日签订的《协议书》约定信丰国土局委托晶鑫公司负责信丰县“增减挂”项目立项、规划设计、施工及验收，晶鑫公司应当垫付上述委托事务发生的所有资金，信丰国土局依据“增减挂”项目验收批准的面积向晶鑫公司支付项目经费，上述约定确立了晶鑫公司与信丰国土局之间的委托合同关系。本案《协议书》系缔约当事人之间的真实意思表示，现行法律法规对“增减挂”项目受托人身份没有特别规定，《协议书》的内容也不违反法律和行政法规的禁止性规定，故应当认定为合法有效。信丰国土局辩称《协议书》无效的理由不能成立，不予采纳。从晶鑫公司提交的证据以及信丰县审计局审计报告中确认“增减挂”项目由晶鑫公司设计的内容均能够证明晶鑫公司已按《协议书》约定履行了“增减挂”项目的立项、设计的义务。信丰国土局提出合同双方并未履行《协议书》的主张没有事实依据，不予支持。信丰国土局在相关主管部门批准“增减挂”项目立项后，将“增减挂”项目施工、监理等工作交由他人完成，其以实际行为解除了与晶鑫公司的委托合同关系。《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定：委托人或受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。故信丰国土局应当赔偿因提前解除《协议书》给晶鑫公司造成的经济损失。关于如何确定晶鑫公司损失的问题，因双方对解除合同后责任承担没有作出具体的约定，而信丰国土局作为委托人行使法定解除权应承担的民事责任的性质、程度和后果不能等同于其故意违约应承担的违约责任，信丰国土局应对晶鑫公司的直接损失承担赔偿责任，赔偿的范围不宜扩大解释为晶鑫公司的可得利益。信丰“增减挂”项目是一个系统的综合工程，晶鑫公司已经完成的立项、设计工作为“增减挂”项目后续施工奠定了基础，但“增减挂”整个项目完工验收与晶鑫公司没有直接关联性。另外，信丰国土局对晶鑫公司开展项目实行经费包干，晶鑫公司作为投资方既有获取预期利益的可能性同时也面临承担亏损的风险。《协议书》解除后，晶鑫公司无需继续履行《协议书》约定的拆旧区的拆迁、安置、复垦施工和验收等义务，从而也就不能获得合同完全履行时所能获得的利益。晶鑫公司要求信丰国土局在扣除其自行负责施工投资、拆迁补偿、招标、监理、验收等约410万元费用后，按《协议书》约定项目完工验收的14元/平方米、开垦费16元/平方米结算工程款以及支付奖励费本质上属于合同履行后的可得利益，因晶鑫公司上述诉讼请求没有法律和事实依据，不予支持。根据相关法律规定，精神损害赔偿责任适用民事侵权领域，本案合同纠纷不适用该原则，故晶鑫公司主张精神损失5万元，于法无据，不予支持。晶鑫公司在负责“增减挂”项目立项、设计工作中必然会产生费用，信丰国土局应当偿还晶鑫公司为完成该部分委托事项垫付的费用以及给付相应的报酬。基于晶鑫公司在本案中未提交证据证明其垫付费用发生的明细和金额，且其完成项目立项、设计的工作成果也无法具体量化，综合考虑导致晶鑫公司中途退出“增减挂”项目的责任在于信丰国土局，结合信丰县审计报告中认定的“增减挂”项目工程造价及项目相关费用总计4223359.11元以及晶鑫公司编制预算表显示的工程总预算3247864.85元的事实，酌情判令信丰国土局赔偿晶鑫公司经济损失15万元。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第三百九十六条、第三百九十八条、第四百一十条之规定，判决：一、确认赣州市晶鑫科技有限公司与江西省信丰县国土资源局于2008年8月1日签订的《协议书》合法有效，予以解除。二、江西省信丰县国土资源局于本判决生效后30日内赔偿赣州市晶鑫科技有限公司经济损失计15万元。三、驳回赣州市晶鑫科技有限公司的其他诉讼请求。案件受理费51707元，由赣州市晶鑫科技有限公司承担45000元，江西省信丰县国土资源局承担6707元。
晶鑫公司上诉称，1、原审判决遗漏诉讼当事人，严重违反法定程序。原审判决应当追加信丰县人民政府为本案被告。首先，晶鑫公司与信丰国土局于2008年8月1日签订《协议书》，信丰县人民政府作为签证方在协议书上签字，并信丰县人民政府办公室信府办字（2008）291号批复文件也确认了协议书的内容。其次，协议书约定增减挂项目由县财政部门支付项目经费，而不是由信丰国土局支付项目经费。再次，原审判决结果与信丰县人民政府有直接利害关系。故信丰县人民政府系本案适格被告，应追加其参加本案诉讼。2、2008年8月1日的协议书不是一审判决认定的委托合同，而是项目投资承包合同。该协议书涉及的项目市场化运作模式不违反法律、行政法规的强制性规定，且符合国土资发（2008）176号及国土资发（2009）31号文精神要求，应认定为合法有效。3、晶鑫公司依约履行了自己的义务，准时完成了增减挂项目的立项、规划设计；但信丰国土局却单方违约，应当依据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，赔偿晶鑫公司的直接经济损失和可以获得的利益。4、晶鑫公司为履行协议，投入了大量资金，完成了项目立项、规划设计，原审判决认定赔偿15万元与晶鑫公司的实际投入和损失相差甚远。将增减挂项目施工和验收工作另行交付他人完成是信丰国土局故意违约的行为，这部分资金本应由晶鑫公司投资，同样通过合法的招投标程序交由他人完成。现赣州市国土资源局（2011）44号文件确定的资金使用支出为4223400元，对这部分资金支出晶鑫公司予以认可，从而计算晶鑫公司的预期利益损失为：项目的总结算费9678048元（483.90亩×666.67平米/亩×30元/平米=9678048元），减去他人完成部分应支付的费用4223400元，得出晶鑫公司支付的立项规划设计费用和履行协议的预期收益总和5454648元。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，改判信丰国土局和信丰县人民政府支付项目立项、规划设计费用和赔偿晶鑫公司预期利益5454648元，判令信丰县国土局和信丰县人民政府按协议约定奖励晶鑫公司72585元。一审案件受理费和上诉费均由信丰县国土局和信丰县人民政府承担。
信丰县国土局答辩称，1、原审没有遗漏当事人，审判程序合法，2、双方签订的协议书属无效协议，3、信丰国土局无需对晶鑫公司进行赔偿，原审判决信丰县国土局赔偿晶鑫公司15万元错误
信丰县国土局上诉称，1、原审判决认定双方签订的《协议书》有效错误。因为该协议的工作内容为增减挂项目立项、规划施工，涉及土地平整、农田水利建设、田间道路改建工程，这些工程的性质属于招投标法第三条第二项中的勘察、设计、施工项目，这些项目的施工必须进行招投标程序。故《协议书》因违反法律的禁止性规定，属无效合同。2、信丰国土局不应承担违约赔偿责任。由于《协议书》无效，信丰国土局解除无效协议是对错误签订《协议书》的纠正，不应当承担违约责任，晶鑫公司也不能从无效协议中获得任何利益。3、原审判决信丰国土局赔偿15万元没有依据。双方签订《协议书》后，晶鑫公司的工作成果主要体现在做出了《信丰县安西镇等三个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目规划涉及预算书及设计图册》一册，该图册的第26页明确载明晶鑫公司的前期费用19611.01元。故本案晶鑫公司的损失最多也就是前期工作的损失19611.01元。综上，请求二审法院维持原审判决第三项，撤销原审判决第一项、第二项，改判信丰国土局支付晶鑫公司前期工作费用19611.01元，一、二审诉讼费用均由晶鑫公司承担。
晶鑫公司答辩称，1、2008年8月1日签订的协议合法有效，并没有违反法律、法规的强制性规定。信丰县国土局认为协议无效，是曲解了协议的内容。协议中所涉增减挂项目，一部分工程需要进行招投标，晶鑫公司也赞成进行招投标，并且这部分的资金应先由晶鑫公司来支付。从整个投资项目的立项、规划、设计，包括所有的批复都是来源晶鑫公司的劳动成果，整个增减挂项目都是由晶鑫公司完成，协议的内容就是投资增减挂项目，如有风险也是由投资方自行承担，这和国家法律并不冲突。2、信丰县国土局提到的19611.01元系前期费用是预算外的费用。
二审期间，上诉人晶鑫公司提交新证据：1、国土资发（2008）176号文件和国土资发（2009）31号文件，证明晶鑫公司参与增减挂项目符合国家部委精神，并没有违反法律和行政法规的强制性和禁止性的规定，并且法律法规没有打击反而是鼓励和支持私人资本参与解决土地整理和开发，推动市场有偿转让解决用地指标。2、晶鑫公司与案外人付建平2009年3月20日签订的《协议书》一份，证明晶鑫公司就信丰县增减挂项目前期立项、规划、设计等的预算费用，证明晶鑫公司前期费用成本是310万元。对上述两份证据，信丰县国土局质证认为，1、对两份文件的真实性没有异议，但缺乏关联性，不能支持晶鑫公司的证明目的。我方接到上面的文件要求项目要进行招、投标，也通知对方可以来参与招投标，但晶鑫公司未参与投标。2、对《协议书》的三性都有异议。本院认为，1、对《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发（2008）176号）（以下简称176号文）、《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发（2009）31号）（以下简称31号文）两份文件的真实性予以确认。176号文第七项中有关于“积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目”的规定；31号文第四项规定，“探索市场化运作方式，鼓励社会资金参与补充耕地”，“鼓励有条件的企业或个人依据土地利用总体规划和管理有关要求，利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整理复垦开发项目补充耕地。”文件中确有关于鼓励社会资金参与补充耕地的内容，故对该两份文件与本案的关联性予以确认。至于晶鑫公司主张的证明目的需结合案件其他事实予以认定。2、关于晶鑫公司与案外人签订的《协议书》的证明效力问题，由于案外人付建平未到庭接受双方当事人的质询，无法确认该《协议书》的真实性，并且也无法认定晶鑫公司所主张的预算费用是否实际发生，故对该《协议书》的真实性、合法性、关联性不予确认。
本院另查明，《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发（2008）176号）第七项中规定，“积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目”。《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发（2009）31号）第四项规定，“探索市场化运作方式，鼓励社会资金参与补充耕地”，“鼓励有条件的企业或个人依据土地利用总体规划和管理有关要求，利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整理复垦开发项目补充耕地。”二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于本案是否应追加江西省信丰县人民政府为本案当事人的问题。经查，信丰国土局与晶鑫公司2008年8月1日签订《协议书》，约定了信丰国土局与晶鑫公司作为合同甲、乙双方的权利义务。信丰县人民政府是作为监证方在《协议书》上盖章，是作为监督证明合同的订立及履行的角色存在，且该协议内容未涉及信丰县人民政府的任何权利义务。可见，信丰县人民政府不是合同订立及履行的当事人，故晶鑫公司主张追加信丰县人民政府作为本案当事人缺乏相应事实及法律依据，本院不予支持。
二、关于本案双方当事人所签《协议书》的法律性质问题。《中华人民共和国合同法》第三百九十六条规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”本案中，双方所签《协议书》第一条约定，“甲方委托乙方在《江西省信丰县城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区实施规划》（2008年—2010年）区域范围内项目的立项、规划设计、实施和验收。”协议的履行过程中，晶鑫公司也是以信丰国土局的名义具体实施增减挂项目立项申报、上报规划设计等工作。虽然《协议书》中对晶鑫公司实施项目的经费，及风险分担等约定有不符合委托合同特点之处，但综合考虑《协议书》的内容、履行过程中合同当事人的地位等方面，原审判决认定该《协议书》性质是委托合同并无不妥，予以维持。
三、关于2008年8月1日双方当事人签订的《协议书》是否有效的问题。本案《协议书》系双方当事人的真实意思表示，且得到了信丰县人民政府的批复。协议的主要内容系信丰国土局委托晶鑫公司实施增减挂项目的立项、规划设计、施工及验收。依据国土资源部国土资发（2008）176号文、及国土资发（2009）31号文的规定，鼓励积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目；鼓励社会资金参与补充耕地，可见协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定。原审判决认定《协议书》有效，并无不妥，予以维持。信丰国土局主张《协议书》因违反《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定无效。经查信丰国土局委托晶鑫公司从事的系整个项目的总体立项及立项后的实施和验收工作。该委托合同并不排斥在涉及《中华人民共和国招标投标法》第三条规定的工程建设项目时进行招投标选择合适的单位进行施工建设。且在履行过程中，晶鑫公司完全可以信丰国土局的名义进行招标，履行合同约定的项目施工义务。可见《协议书》内容并未违反《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，信丰国土局该项主张缺乏事实及法律依据，不予支持。
四、关于信丰国土局是否存在违约，是否应赔偿晶鑫公司因其违约造成的损失，损失如何计算的问题。《协议书》签订后，晶鑫公司依约履行了增减挂项目的立项、规划设计等义务；信丰国土局单方进行招标，将增减挂项目施工、验收等工作交由他人完成，至今未依约支付晶鑫公司委托报酬，违反了合同约定。依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十三条的规定，信丰国土局应当承担赔偿损失的违约责任。损失赔偿额应当相当于因违约造成的损失，包括合同履行后可以获得利益。依据双方《协议书》的约定，“按取得的经省国土厅批复的相挂钩新增建设用地指标面积为依据，按14元/平方米的项目经费标准结算，该费用包括旧区拆迁、安置、补偿等费用。”由于晶鑫公司只完成了合同约定的立项及规划设计内容，未完成旧区拆迁、安置、补偿，故酌定按7元/平方米计算。综上，信丰国土局应赔偿晶鑫公司损失2258211元（483.9亩×666.67平方米/亩×7元/平方米）。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律部分有误，应予纠正。依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十三条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持江西省赣州市中级人民法院（2012）赣中民二初字第64号民事判决第一项、第三项；
二、变更江西省赣州市中级人民法院（2012）赣中民二初字第64号民事判决第二项为江西省信丰县国土资源局于本判决生效后15日内赔偿赣州市晶鑫科技有限公司损失2258211元。
如未按判决书指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费51707元，赣州市晶鑫科技有限公司承担25854元，江西省信丰县国土资源局承担25853元；二审案件受理费54790元，其中赣州市晶鑫科技有限公司交纳50490元，江西省信丰县国土资源局交纳4300元，赣州市晶鑫科技有限公司承担25245元，江西省信丰县国土资源局承担29545元。
本判决为终审判决。
审判长彭海鹏
代理审判员龚雪林
代理审判员张丽敏
二○一三年六月四日
书记员张英
附：本案适用的有关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条
第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更。