河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)冀行终149号
上诉人(原审第三人)邯郸市永年区永合会镇张窑村村民委员会。
负责人张德美，该村委会主任。
委托代理人张洪彬，该村委会党支部书记。
委托代理人郑东海，永年县中心法律服务所法律工作者。
被上诉人(原审原告)邯郸市永年区临洺关镇西召庄社区居民委员会。
负责人李平会，该居委会主任。
委托代理人郝利平，河北久恒律师事务所律师。
原审被告邯郸市永年区人民政府。
法定代表人张荷红，该区区长。
委托代理人张万英，永年县国土资源局工作人员。
委托代理人李琪，河北众意律师事务所律师。
原审被告邯郸市人民政府。
法定代表人王立彤，该市市长。
委托代理人潘少锋，邯郸市人民政府法制办复议处处长。
委托代理人李建琨，邯郸市人民政府法制办复议处处长。
上诉人邯郸市永年区永合会镇张窑村村民委员会(以下简称“张窑村委会”)因邯郸市永年区临洺关镇西召庄社区居民委员会(以下简称“西召庄居委会”)诉邯郸市永年区人民政府(以下简称“永年区政府”)土地权属争议及邯郸市人民政府(以下简称“邯郸市政府”)行政复议一案，不服邯郸市中级人民法院（2015）邯市行初字第00107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张窑村委会负责人张德美及其委托代理人张洪彬、郑东海，被上诉人西召庄居委会负责人李平会及其委托代理人郝利平，原审被告永年区政府委托代理人张万英、李琪，原审被告邯郸市政府委托代理人潘少锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年4月76日，邯郸市永年区永合会镇张窑村村民委员会(以下简称“张窑村委会”)向永合会镇人民政府反映西召庄村干部强占张窑村东(东岗)北头约50亩地左右，请求永合镇人民政府予以处理。2015年4月9日，永合会镇人民政府请求邯郸市永年区人民政府(以下简称“永年区政府”)对张窑村与西召庄村对张窑村东、××北调张窑村大桥南侧路东50亩土地重新确权。永年区政府批转至永年区国土资源局调查处理。永年区国土资源局经调查于2015年5月12日作出《关于永合会镇张窑村和洺关镇西召庄村土地权属争议的请示报告》，报请永年区政府处理。2015年5月19日，永年区政府作出永政处字(2015)第001号土地权属争议处理决定，决定：“永合会镇张窑村和洺关镇西召庄村争议的位于张窑村东、××北调大桥南侧的土地权属性质为集体土地，所有权属永××镇××村农民集体所有。”邯郸市永年区临洺关镇西召庄社区居民委员会(以下简称“西召庄居委会”)不服该处理决定，向邯郸市人民政府申请行政复议，邯郸市人民政府于2015年9月14日作出邯政复决(2015)56号行政复议决定，决定维持永年区政府作出的永政处字(2015)第001号处理决定。西召庄居委会不服，向法院提起诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，永年区政府具有处理单位与单位之间土地权属争议的法定职权；根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条的规定，国土资源行政主管部门对受理的行政案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议；调解未达成协议的，应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，在未对争议进行调解的情况下，永年区政府即作出处理决定，程序违法；关于双方争议土地的具体位置问题，张窑村委会称争议土地位于该村东岗上，具体是河洛街以南、西环路以东、原两岗路以西，而永政处字(2015)第001号处理决定认定争议土地位于张窑村东、××北调大桥南侧，与张窑村要求处理的土地位置不一致且处理结果没有明确的位置、四至、面积，属事实清，证据不足。综上，永年区政府作出的永政处字(2015)第001号处理决定认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销；邯郸市人民政府邯政复决(2015)56号行政复议决定维持该处理决定不当，也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项、第七十九条之规定，判决：一、撤销永年区政府2015年5月19日作出的永政处字(2015)第001号土地权属争议处理决定；二、撤销邯郸市人民政府2015年9月14日作出的邯政复决(2015)56号行政复议决定。
原审第三人张窑村委会不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，改判驳回西召庄居委会的诉讼请求，维持永年区政府(2015)第001号土地权属争议处理决定及邯郸市人民政府(2015)5号行政复议决定。主要理由：一、一审判决认定事实错误。一审判决认定国土资源部门未进行调解与事实不符，在永年区政府作出处理决定前，国土资源部门曾召集双方到区政府协调，当时上诉人方由支部书记张洪彬出席，被上诉人由居委会主任李平会到场，庭审时区政府已提交了相关证据，且张洪彬和李平会到庭参加诉讼。另外，关于涉案土地位置，李平会在庭审时陈述的土地位置及四至和我方陈述的一致，区政府处理决定所表述的位置，也就是涉案土地的位置。二、一审判决显失公正。一审判决撤销原县政府的决定，但并未判决区政府重新作出行政行为，判决带有严重倾向性。
被上诉人西召庄居委会答辩称：一、一审判决认定永年区政府未经调解便做出处理决定程序违法，是正确的。上诉人未提交有关当事人及调解人签字的调解笔录等相关证据。二、永政处字(2015)第001号土地权属争议处理决定认定争议土地位置位于张窑村东、××北调大桥南侧，而上诉人所陈述的争议土地位置位于“河洛街以南、西环路以东、原两岗路以西”，两者相距近一华里的距离。导致出现这样的错误是由于，本案确权申请是由永合会镇人民政府提出的，依据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，本案的确权申请应当由直接利害关系人即上诉人提出申请，因为只有与土地有利害关系的人才清楚知道争议土地的，而永合会镇人民政府与本案争议土地没有直接利害关系，其并不清楚争议土地的位置，不具备申请确权的资格。永年区政府在确权过程中，明知永合会镇人民政府所提出的土地位置四至不明，位置不清，且该地块高低不平，形状不规则的情况下，依据《土地权属争议调查处理办法》第十八条的规定，有必要也应当到现场进行土地调查，但永年区政府在未进行实地调查且在确权过程中未依照规定进行调解，甚至连必要的询问都没有进行的情况下，便草率按照永合会镇人民政府提出的土地位置认定为争议土地；被上诉人在行政复议中提出了永年区政府的决定中认定争议土地四至不明，位置不清，上诉人随后提出了“河洛街以南、西环路以东、原两岗路以西”的争议土地位置，与永年区政府认定的争议位置已经明显不一致，而邯郸市人民政府在此情况下，仍未到现场进行实地调查，便维持了永年区政府的决定，属于错上加错；处理决定书中没有明确标明争议土地的位置、四至及面积，导致该处理决定没有操作性无法执行，且将双方没有争议的本属于被上诉人的土地确权给了上诉人。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，在撤销具体行政行为时，并非必须同时判令被告重新作出具体行政行为，并不妨碍被告根据具体情况重新作出具体行政行为。上诉人认为一审判决没有判令被告重新作出具体行政行为，具有倾向性，显失公正的主张，缺乏事实及法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告永年区政府答辩称：一、一审判决认定事实错误。1、一审法院认定我方在作出土地权属争议处理决定前没有进行调解的说法不成立。我方曾于2015年5月18日就张窑村和西召庄村权属纠纷进行了调解，参加人员有政府办工作人员、西召庄居委会人员、张窑村委会人员，并在庭审时当庭出示了参加调解的国土局工作人员笔记本原件，西召庄居委会、张窑村委会均承认进行过调解。只是由于调解没有达成一致意见，我方于2015年5月19日作出了土地权属争议处理决定。2、一审法院认定我方作出处理决定上载明的四至不清的说法不妥。由于西召庄居委会和张窑村委会所争议的土地附近没有明显参照物或标志，而在该争议地块的北侧不远处有一座南水北调桥可作为参照物，因此我方在确权时就借助了这一参照物来大致说明地块位置，详细的土地位置测量有具体的地理坐标，在我方确权卷宗中予以了载明，并提交一审法院。一审庭审中，我方对此也进行了具体阐述和说明，虽然在土地权属争议处理决定中对争议土地位置的表述，用参照物与用具体测量的地理坐标表述相比会有误差，但西召庄居委会和张窑村委会对争议土地位置表述是一致的，并且与我方测量的涉案土地的具体地理坐标完全一致。如果仅仅因为土地权属争议决定表述的瑕疵，去否定卷宗中已经查清的基本事实，再重新启动确权程序，无疑是对行政和司法资源的浪费。二、土地权属争议处理决定程序合法，适用法律正确。2015年4月10日区政府责令区国土局负责调查确权。经调查和比对相关土地档案，2015年5月12日国土局向区政府提交了《关于永合会镇张窑村和临洺关镇西召庄村土地权属争议请示》和拟定的永政处字(2015)第001号《土地权属争议处理决定》，2015年5月19日和6月2日国土局分别向双方送达了该处理决定。经国土局调查核实，并经法定程序后，永年区政府作出土地权属争议处理决定。请求撤销一审判决，驳回西召庄居委会的诉讼请求。
原审被告邯郸市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实错误。其具体理由同永年区政府的答辩意见一样。二、邯政复决(2015)56号行政复议决定程序合法，适用法律正确。2015年7月14日西召庄居委会提出行政复议申请，邯郸市人民政府于当日受理。2015年7月23日邯郸市人民政府将《提出答复通知书》送达给永年区政府，2015年8月3日将《第三人参加行政复议通知书》送达给张窑村委会。2015年8月3日永年区政府提交答复材料。2015年8月11日，西召庄居委会提交答复材料。2015年9月14日邯郸市人民政府作出邯政复决(2015)56号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，永年区政府作为处理张窑村村民委员会和西召庄庄居委会之间土地权属争议的法定机关，应当依照申请人的书面申请，由申请人和被申请人双方来确认争议土地的具体位置，在查清事实的基础上，依法作出土地权属处理决定。本案中，永年区政府作出的永政处字(2015)第001号处理决定，认定争议土地的位置不清，没有明确的四至、面积，且申请人与被申请人双方对争议土地的具体位置存在争议，一审法院以该处理决定认定事实不清，证据不足为由予以撤销，并无不妥。邯郸市人民政府邯政复决(2015)56号行政复议决定维持该处理决定不当，应予以撤销。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人张窑村村民委员会的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邯郸市永年区永合会镇张窑村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘占魁
审 判 员 韩锦霞
代理审判员 梁俊丽
二〇一七年五月十二日
书 记 员 简 毅