广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2013)粤高法行终字第648号
上诉人（原审原告）：潘权隆，男，汉族，1966年11月10日出生，住茂名市茂港区坡心镇潭莲村委会上坡村*组**号。
被上诉人（原审被告）：茂名市茂港区人民政府。
法定代表人：何志强，区长。
委托代理人：杨龙，茂名市茂港区政府法制局副局长。
委托代理人：廖泽城，广东民道律师事务所律师。
潘权隆诉茂名市茂港区人民政府（以下简称茂港区政府）征地补偿纠纷一案，茂名市中级人民法院于2012年5月16日作出（2012）���中法行初字第4号行政裁定，裁定驳回潘权隆的起诉。潘权隆不服，向本院提起上诉。本院于2012年11月1日作出（2012）粤高法行终字第159号行政裁定，裁定撤销茂名市中级人民法院作出的（2012）茂中法行初字第4号行政裁定，指令茂名市中级人民法院对该案继续审理。经审理，茂名市中级人民法院于2013年8月20日作出（2012）茂中法行初字第4号行政判决。潘权隆不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年6月21日，潘权隆作为承包方与发包方电白县坡心镇潭莲管理区田中间村经济合作社、车仔尾村经济合作社等11个经济合作社签订《承包山岭合同书》，约定承包山岭面积90亩，承包期限从2000年9月16日起至2030年9月16日止，以及承包金缴交、违约责任等。
2009年7月10日，茂名市茂港区坡心镇牛六架村民委员会（以下简称牛六架村委会）与茂港区坡心镇潭莲村委会田中间村经济合作社签订《征地协议书》，约定因国家建设需要，征收田中间村12.42亩土地作为茂名市的市民大道工程建设，并约定支付土地补偿费、安置补助费、青苗费及附着物费等共644846.40元。该被征收的12.42亩土地属潘权隆承包的土地范围。2010年2月1日，潘权隆与牛六架村委会签订《各种果、竹、木赔偿表》和《房屋及其他建筑物补偿表》，约定果树补偿45959元，猪舍、化粪水池等补偿28746.54元。同日，双方还签订了《拆迁房屋协议书》，约定征收土地上的附属物果树和房屋共补偿74705.54元。3月3日，茂名市国土资源局茂港分局以银行转帐方式将74705.54元补偿款支付给潘权隆。现上述牛六架村民委员会征收的12.42亩土地，已被划入茂名市市民大道的工程项目范围内。
2010年12月2日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2010]872号《关于茂名市市民大道工程项目建设用地的批复》，同意茂港区政府征用茂名市茂港区七迳镇官屋地村民委员会、坡心镇潭莲村委会和牛六架村委会属下的集体农用地19.9702公顷，经完善征收、收回手续后依照规划划拨作为茂名市市民大道工程建设项目用地。2010年12月8日，茂名市国土资源局作出茂地政（2010）33号《关于茂名市市民大道工程项目建设用地的批复》，根据省厅批复文件（粤国土资（建）字[2010]872号）的精神，批复同意上报的农用地转用方案、征收土地方案和供地方案，征用茂名市茂港区七迳镇官屋地村民委员会、坡心镇潭莲村委会和牛六架村委会属下的集体农用地19.9702公顷，经完善征收、收回手续后依照规划划拨作为茂名市市民大道工程建设项目用地等。2010年12月18日，茂港区政府根据广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）[2010]872号《��于茂名市市民大道工程项目建设用地的批复》，作出茂港府公[2010]31号《茂名市茂港区人民政府征收土地方案公告》，将广东省人民政府批准的《征收土地方案》进行公告。
2011年8月30日，潘权隆作为申请人,以茂港区政府为被申请人,对征收土地补偿不服向茂名市人民政府申请行政复议，要求茂港区政府支付青苗费、附着物补偿费差额127152元，支付土地补偿费439668元，支付安置补助费439668元、安排社会保障费。2011年10月28日，茂名市人民政府作出茂府行复（2011）69号《行政复议决定书》，决定：维持茂港区政府作出的关于潘权隆的补偿决定。
2012年2月，潘权隆不服上述行政复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，认为征地主体是茂港区政府，为了茂名市市民大道工程进度，在补偿安置未落实、潘权隆不知情的情况下，使用潘权隆12.42亩承包地，遂起诉请求：1、撤��茂港区政府对其作出的各项征地补偿分配和撤销茂名市人民政府行政复议决定书；2、判令茂港区政府支付青苗费、附着物补偿费202152元给潘权隆；3、判令茂港区政府支付土地增值费527601.6元给潘权隆；4、判令茂港区政府支付安置补偿费或安置补偿费中的增值补偿费527601.6元给潘权隆；5、判令茂港区政府支付社会保障费用给潘权隆。
原审法院认为，茂港区政府对潘权隆实施的征地行为以及所签订的征地补偿协议等，虽然是以牛六架村委会的名义进行的，但从该征地的补偿费是由茂名市国土资源局茂港分局支付和征用的12.42亩土地被划入茂名市市民大道工程项目的范围来看，该行为实质是茂港区政府的征地行为。而且，茂名市国土资源局2010年12月8日作出的《关于茂名市市民大道工程项目建设用地的批复》，已明确记载茂名市市民大道工程用地的征地单位是茂港区政��。因此，茂港区政府辩称潘权隆与牛六架村委会签订的征地补偿协议，不是其组织实施的行政征地行为而是平等主体之间的民事行为，明显缺乏事实依据，对其辩称理由，不予采信。茂港区政府征收潘权隆承包的12.42亩土地作为茂名市市民大道的工程用地所进行的补偿，主要是依据潘权隆与牛六架村委会签订的《各种果、竹、木赔偿表》约定果树补偿45959元，《房屋及其他建筑物补偿表》约定猪舍、化粪水池和灌溉管网等补偿28746.54元，以及双方签订的《拆迁房屋协议书》约定征收土地上的附属物果树和房屋共补偿74705.54元的事实，而作出的征地补偿决定，该征地补偿标准符合茂府[2008]68号《茂名市城市规划区内房屋拆迁补偿安置办法》的规定，况且，潘权隆也已签名领取了全部征地补偿款。现潘权隆称其应得的青苗费和附着物补偿费共为202152元，而茂港区政府只支��了74705.54元，少给了127446.46元，要求增加少付的补偿款，没有事实依据和法律依据，对潘权隆的该项请求，不予支持。至于潘权隆请求判令茂港区政府支付土地增值费527601.6元、安置补助费527601.6元和社会保障费给其的问题。因土地增值费、安置补助费和社会保障费是补偿给土地所有权人或土地所有权集体的村民享有的，而潘权隆不是被征土地农民集体的村民，其要求茂港区政府支付上述征地费用没有事实依据和法律依据，对其该三项请求，亦不予支持。
综上所述，茂港区政府对潘权隆所作的征地补偿行为认定事实清楚，证据充分，且程序合法，应当予以支持。潘权隆请求撤销被诉的具体行政行为以及要求增加征地补偿款，没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，判决：驳回潘权隆的诉讼请求。本案案件受理费50元，由潘权隆负担。
上诉人潘权隆不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，未对茂港区政府征用潘权隆土地作为茂名市市民大道的工程用地的面积进行重新审核认定，仍认定为12.42亩。二、1、潘权隆应获得青苗、附着物补偿费共为202152元。《中华人民共和国物权法》第一百三十二条、第四十二条第二款非常明确规定了附着物和青苗补偿费的法律依据。2、茂港区政府应支付土地补偿费中的增值费527601.6元给潘权隆，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第（二）项的规定。潘权隆将原承包的山岭投资开发成果园，扣除荒山的补偿费就是土地增值费。3、茂港区政府应支付安置补助费或安置补助费中的增值补偿费527601.6元、社会保障费用给潘权隆。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第一百二十一条、第一百三十二条的规定，茂港区政府征收土地，应对潘权隆的承包地的经营权、使用权进行安置补偿，支付社会保障费用。综上所述，茂港区政府未批先征，征地补偿安置不合法，原审判决事实不清，处理不当。请求：1、撤销原审判决。2、撤销茂名市人民政府作出的茂府行复（2011）69号《行政复议决定书》，撤销茂港区政府对潘权隆作出的各项补偿决定。3、判决茂港区政府支付青苗费和附着物补偿费共为202152元给潘权隆（比征收时茂港区政府作出的补偿74705.54元，多请求127446.46元）。4、判决茂港区政府支付土地补偿费中的增值费527601.6元给潘权隆。5、判决茂港区政府支付安置补助费527601.6元给潘权隆。6、判决茂港区政府支付社会保障费给潘权隆。
被上诉人茂港区政府书面答辩称：一、潘权隆、茂港区政府均不是本案适格的��事人。茂港区政府没有对潘权隆作出任何征地补偿决定，也没有作出任何具体行政行为。本案所涉承包合同、拆迁房屋协议书属于民事行为，因该合同引起的纠纷属民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。潘权隆不是田中间村成员，无权主张征地补偿款、安置补偿费及社会保障费。二、潘权隆请求支付青苗费、附着物补偿费202152元没有法律和事实依据。茂港区政府对潘权隆作出的补偿决定符合茂府[2008]68号《茂名市城市规划区内房屋拆迁补偿安置办法》的规定，且潘权隆已签名确认数量并领取全部征地补偿款。三、潘权隆请求支付土地补偿费中的土地增值费、安置补助费、社会保障费等，没有任何事实和法律依据。法律规定安置补助费、社会保障费是补偿给土地所有权人或土地所有权集体的村民所有。承包合同也规定了土地征收费归土地发包方所有，青苗费归潘权隆���有。因此，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，并无不当，请求维持原判，依法驳回潘权隆的上诉请求。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：2010年2月4日，茂名市国土资源局茂港分局在有关支付潘权隆74705.54元补偿款的《支付征地补偿费及拆迁补偿费会签表》上签署“呈区领导审定”的意见。2月10日，茂港区政府在上述《支付征地补偿费及拆迁补偿费会签表》上审批并盖章，同意补偿给潘权隆合计金额74705.54元征地补偿款。3月3日，茂名市国土资源局茂港分局以银行转帐方式将74705.54元补偿款支付给潘权隆。
本院认为，本案系茂港区政府为建设茂名市市民大道项目，征用潘权隆承包经营的部分集体土地而产生的征地补偿纠纷。2010年2月10日，茂港区政府在《支付征地补偿费及拆迁补偿费会签表》的审��意见可视为茂港区政府对征收潘权隆承包经营的部分土地所作出的补偿决定。原审法院认为茂港区政府对潘权隆实施的征地行为以及所签订的征地补偿协议等，虽然是以牛六架村委会的名义进行的，但从该征地的补偿费是由茂名市国土资源局茂港分局支付和征用的12.42亩土地被划入茂名市市民大道工程项目的范围来看，该行为实质是茂港区政府的征地补偿行为，上述认定并无不当，茂港区政府二审时亦主张维持原审判决，本院依法予以确认。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二、三款规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地��量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述法律规定，征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费的补偿对象是农村集体经济组织及其成员，而地上附着物和青苗补偿费的补偿对象则是地上附着物和青苗的所有权人。涉案的12.42亩被征收土地的土地补偿费和安置补助费644846.40元，茂港区政府已经依法对田中间村民小组予以补偿，田中间村民小组已领取了相关补偿款。上述被征收土地范围内的地上附着物和青苗，牛六架村委会通过与承包经营者潘权隆签订《各种果、竹、木赔偿表》、《房屋及其他建筑物补偿表》、《拆迁房屋协议书》的方式，双方共同清点、确认了被征收土地上的果树数量和猪舍、化粪水池和灌溉管网等附着物设施的具体面积和数量，并共同约定了补偿的标准和数额，潘权隆对��述文书记载的内容均予以签名确认。茂港区政府相关职能部门经审核上述资料之后，根据补偿协议约定的补偿数额决定给予潘权隆果树和地上附着物共补偿74705.54元并无不妥。茂名市国土资源局茂港分局已经向潘权隆支付了上述补偿款。潘权隆上诉主张茂港区政府还应多支付青苗费和附着物补偿费127446.46元，因潘权隆未能提供足够的证据和依据，该项上诉主张因理据不足，本院不予采纳。潘权隆上诉主张茂港区政府应支付其土地增值费527601.6元、安置补助费527601.6元、社会保障费等，经审查，潘权隆只是涉案土地的承包经营者，不是被征用土地的农村集体经济组织成员，该项上诉主张因缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，原审法院判决驳回潘权隆的诉讼请求并无不妥，本院予以维持。潘隆权上诉认为茂港区政府征地补偿安置不合法，支付其补偿费用错误，征用面积不实，应撤销原审判决及茂港区政府作出的征地补偿决定等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决处理正确，依法予以维持；潘权隆上诉请求改判，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘隆权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二０一三年十二月十七日
书 记 员 张晓文