广东省佛山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）粤06民终2267号
上诉人（原审被告）：广东新信德节能环保有限公司，住所地广东省佛山市顺德区。
法定代表人：胡海。
委托诉讼代理人：田波，广东卓领律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邹阳，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原告）：佛山市顺德区环境运输和城市管理局乐从分局，住所地广东省佛山市顺德区。
负责人：冼英伟。
委托诉讼代理人：姚娅妮，广东力创律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄兆麟，广东力创律师事务所律师。
上诉人广东新信德节能环保有限公司（以下简称新信德公司）因与被上诉人佛山市顺德区环境运输和城市管理局乐从分局（以下简称环运乐从分局）确认合同无效纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606民初7693号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
环运乐从分局向一审法院起诉请求：1.确认环运乐从分局与新信德公司于2014年5月30日签订的《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》为无效合同；2.本案全部诉讼费用由新信德公司承担。
一审法院查明：2012年5月23日，广东省人民政府印发广东省推广使用LED照明产品实施方案（粤府函[2012]113号），要求各地级以上市人民政府、各县（市、区）人民政府、省政府各部门、各直属机构3年普及公共照明领域LED照明即2014年底前实施分期分批改造完成，并鼓励采用合同能源管理（EMC）运作模式。各地指定公共照明业务主管部门作为业主单位，通过招标方式确定节能服务公司、监理机构、能源审计与节能评估服务机构。除EMC模式外，各地也可以根据实际情况，采用政府投资、能源托管等多种模式推广应用LED照明产品。无论采用何种模式，都必须依法依规，按照政府采购和公开招标的要求，选择工程实施主体和应用的产品；同时要求实施节能服务公司公开招标遴选，按照“业主管理、事权统一”的原则，每个业主单位采取公开招标的方式，遴选一家节能服务公司，具体承担公共照明领域LED照明工程的实施。
2012年7月30日，依照省政府的实施方案，佛山市人民政府办公室印发了本市推广使用LED照明产品实施方案（佛府办函[2012]380号），方案要求各区人民政府、市有关单位从方案实施之日起至2013年底前全市完成超过9万盏大功率LED路灯推广应用、建成总长超过1000公里的LED路灯应用道路；政府机关、企事业单位及主要公共场所逐步使用LED照明产品，完成超过66万盏、照明面积达621万平方米的室内LED照明推广应用工程。同时成立了“佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组”，协调市政府有关部门及各区政府共同参与实施LED照明产品的应用推广，顺德区政府作为成员单位负责辖区内道路、公共场所、室内等公共照明路灯LED推广应用，在2013年12月前完成2.2万盏、长度210公里的道路照明，0.39万盏、3.89万平方米的公共场所照明，3.9万盏、65.54万平方米政府机关、企事业单位等国有资本投资建设照明工程；该方案要求各业主单位根据实际情况，可灵活采用合同能源管理（EMC）模式、政府投资模式及其他模式。其中采用合同能源管理（EMC���模式的，市直有关单位和各区政府指定公共照明业务主管部门作为业主单位，通过招标方式确定节能服务公司、监理机构、能源审计与节能评估服务机构。
2012年8月7日，依照佛山市推广使用LED照明产品实施方案，佛山市顺德区人民政府办公室印发了本区推广使用LED照明产品实施方案（顺府办发[2012]119号），该方案也明确了各镇人民政府、街道办事处、区属有关单位在选择工程模式时鼓励采用合同能源管理（EMC）模式，公共照明业务主管部门作为业主单位，通过招标方式确定节能服务公司、监理机构、能源审计与节能评估服务机构；实施节能服务公司公开招标遴选，按照“业主管理、事权统一”的原则，每个业主单位采取公开招标的方式，遴选一家节能服务公司，具体承担公共照明领域LED照明工程的实施。
2012年9月29日，广东XX采购招标有限公司���服务采购公开招标文件，项目编号为0851-1261FS09B903，项目名称为佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司(EMC)资格招标，该招标文件称受佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室的委托，对佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司(EMC)资格招标进行国内公开招标；采购的内容是节能服务公司(EMC)，服务期自合同签订之日起至2013年12月31日；中标单位的服务要求是必须为LED照明产品推广应用项目用户单位提供能源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节能量确认和保证登一整套的节能服务解决方案；其中“第五章用户需求书”第十点明确了“LED照明产品推广应用项目用户单位对中标单位的遴选方法：LED照明产品推广应用项目用户单位结合工作实际，在符合政府招标法律法规的前提下确定中标单位作为项目节能服务���供方。”
2012年10月24日，广东XX采购招标有限公司发出中标通知书，佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司(EMC)资格招标的中标节能服务公司分别为：佛山市某某环境亮化工程有限公司、广东新信德节能环保有限公司、某某电网综合能源有限公司、广东某某节能科技有限公司及深圳某某能源科技发展有限公司，服务期为自合同签订之日起至2013年12月31日。
2012年10月30日，佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室以佛山市科学技术局名义印发《佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室关于2012年11月-2013年12月佛山市LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购的通知》（佛科[2012]119号），通知各区人民政府、各成员单位（顺德区人民政府也为委托单位之一）及节能服务协议定点采购中标单位，在开展道路、公共场所、政府机关、国��企事业单位等财政或国有资本投资新建或改造的照明工程时，可在确定的协议定点采购单位（即中标的五家节能服务公司）范围内选择LED照明推广应用节能服务公司，各委托单位在协议定点采购单位名单中遴选节能服务公司按以下程序进行：（一）使用财政性资金采购金额在20万元或以上的项目，委托单位需按照采购程序到政府采购管理部门办理立项手续。采购金额在20万元以下的项目，委托单位不用办理采购立项手续，采购时在核定的协议采购单位范围内自行选定。（二）委托单位要将协议定点采购单位的投标承诺和方案，作为遴选节能服务公司的重要依据之一，并根据实际情况，自行通过竞争性谈判、单一来源采购或询价等方式，择优确定节能服务公司。其中，采用单一来源采购方式的，需经采购单位党委（党组）或班子研究确定，并按规定向财政部门报备。��通知还要求委托单位及节能服务公司要严格按照有关法律及法规，特别是政府采购与招投标政策法律的要求做好LED照明产品的推广应用工作。
2012年11月9日，针对上述佛科[2012]119号文件，佛山市顺德区经济和科技促进局发文明确区委托单位在协议定点采购名单中遴选节能服务公司的程序：使用财政资金采购金额在10万元或以上的项目，需按照采购程序到政府采购管理部门办理立项手续；采购金额在10万元以下的项目，不用办理采购立项手续，采购时在核定的协议采购单位范围内自行选定。其他事项按照佛科[2012]119号文件要求执行。
2013年12月18日，顺德区乐从镇党委、人大、政府领导班子联席会议决定了由环运乐从分局具体负责该镇主干道路、公共场所、机关及事业单位的LED灯改造，项目以合同能源管理（简称EMC）方式进行，该纪要还称依据佛科[2012]119号文件，经比选，选定了本案新信德公司作为项目合作方，EMC合同期10年，改造灯具4508盏；通过LED改造每年节能效益约280万元，该镇需向本案新信德公司支付道路照明系统维护费用545万元/年，维护费从第三年起每年递增2%。
2013年12月25日，环运乐从分局、新信德公司签订《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》，约定由新信德公司负责对乐从镇下属市政道路照明进行LED改造，包括融资、灯具采购、工程实施、售后和更换灯具回收服务等；合同期限为10年4个月，自2014年3月1日始至2024年6月30日；节能效益分享期和维护期的起始日为从项目工程竣工验收合格日起，效益分享期为10年。
2014年5月30日，环运乐从分局、新信德公司签订《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》，约定由新信德公司对《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》所涉及的道路照明设施（系统）进行系统维护管理，合同期为《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》项目改造完成竣工验收合格即日起，至《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》节能效益分享期结束之日止，环运乐从分局每年向新信德公司支付管理维护费545万元/年，136.25万元/季度，从第三年起管理维护费用每年递增2%，实际支付费用需扣除服务考核后扣罚金额。
上述合同签订后，双方均未履行合同义务。
另查明：新信德公司属于有限责任公司，经营范围为节能产品研发、生产、销售，资产管理，企业上市咨询，节能环保项目工程技术咨询，节能及清洁生产项目审核评估咨询，碳排放权交易咨询，城市及道路照明工程安装与维护，协助用能单位开展能源审计、规划、节能量审核以及诊断、设计、融资、改造、运行管理服务。
2011年10月5日，新信德公司与佛山市顺德区YY电子有限公司对“一种新型高效电子镇流器”获得了实用新型专利证书。
2016年8月15日，新信德公司获得“智能LED路灯物联网控制系统V1.0”和“在线能源管理系统的智能控制软件V1.0”两项著作权。
再查明，广东省人民政府公布《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》第四条规定，政府集中采购应当采用公开招标方式的数额标准：单次采购单项或批量采购金额达到80万元（含80万元）以上的货物或服务项目（其中工程建设项目中单项采购金额达到50万元（含50万元）以上的规划设计和监理服务项目应采用公开招标方式），单次采购100万元（含100万元）以上的工程项目应采用公开招标方式。
一审法院认��：本案争议焦点为《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》的效力问题。
首先，依据政府采购法第一条、第二条、第三条规定，为了规范政府采购行为，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，为此，政府采购法第七条规定了政府采购实行集中采购和分散采购相结合，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定，属于中央预算的政府采购项目的集中采购目录由国务院确定并公布，属于地方预算的政府采购项目的集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布，纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购；政府采购法第二十六条第二项规定了公开招标���作为政府采购的主要方式，同时，政府采购法第二十七条专门作出规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”，第二十七条规定应当属于效力性强制性规定，只要达到国务院或省级人民政府规定的具体数额标准的政符采购项目，就应当采用公开招标方式采购，否则，依据合同法第五十二条第五项的规定，应当认定为无效。
其次，根据政府采购法第二十七条规定，法律授权省、自治区、直辖市人民政府公布属于地方预算的政府采购项目规定采用公开招标的具体数额标准，广东省人民政府公布的《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》第四条规定，公开招标数额标准：单次采购单项或批量采购金额达到80万元（含80万元）以上的货物或服务项目[其中工程建设项目中单项采购金额达到50万元（含50万元）以上的规划设计和监理服务项目应采用公开招标方式]，单次采购100万元（含100万元）以上的工程项目应采用公开招标方式。具体到本案，涉案环运乐从分局、新信德公司签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》约定的项目为所涉及的道路照明设施（系统）进行系统维护管理，合同期为《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》项目改造完成竣工验收合格之日起，至《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》节能效益分享期结束之日止（约十年），管理维护费��545万元/年，从第三年起管理维护费用每年递增2%，实际支付费用需扣除服务考核后扣罚金额。根据该合同约定，案涉路灯维护服务的价格为545万元/年，按十年计算即为5450万元，该合同总价远超广东省2013年政府集中采购目录及限额标准规定应采用公开招标数额标准。因此，讼争之服务项目应当属于法定采用公开招标的政府集中采购项目。根据本案查明的事实，讼争之服务项目并未采取公开招标的方式，依据前述理由，环运乐从分局、新信德公司签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》违反了政府采购法第二十七条的强制性规定，依法应当认定为无效合同。
再次，对于新信德公司的答辩主张，法院认为，第一，新信德公司关于“《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》是广东省政府集中采购的内部管理性规���，不能适用环运乐从分局、新信德公司间合同效力的认定”的答辩主张与法律规定不相符合，理由不成立，法院不予采纳。第二，项目编号为0851-1261FS09B903，项目名称为佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司(EMC)资格招标的中标单位已有五家，说明能服务于乐从镇下属市政道路照明系统维护不仅仅为新信德公司，非新信德公司所辩称的“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的”应采用邀请招标采购方式；新信德公司提交专利及著作权证书，证明其具有特别的技术和专利服务，按照政府采购法的规定环运乐从分局可以采取单一来源采购和竞争性谈判的方式进行采购，法院认为，新信德公司提供专利及著作权不能且不足以证明案涉项目满足“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”采用竞争性谈判方式的采购方式。第三，新信德公司���称是通过竞争性谈判而达成协议但未能提供相应证据证实其主张，新信德公司提交的证据仅能证实当地镇级党委、人大、政府领导班子召开联席会议作出决定，经比选选定了新信德公司作为项目合作方，尚不足以证明案涉合同的项目实际经过邀请招标或竞争性谈判的事实。因此，根据前述理由，法定公开招标的项目采取单一来源采购、竞争性谈判或者邀请招标均不符合政府采购法的有关法定公开招标的强制性规定，涉案项目在采购方式或采购程序上存在违法。
综上所述，环运乐从分局主张涉案合同无效理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国政府采购法》第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决：确认环运乐从分局与新信德公司于2014年5月30日签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》无效。案件受理费49950元（已由环运乐从分局预交），由环运乐从分局负担24975元，新信德公司负担24975元。
新信德公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判确认双方于2014年5月30日签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》合法有效；2.本案一、二审的全部诉讼费由环运乐从分局承担。
事实和理由：一、一审认定事实错误。本案涉及的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》是与《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》紧密相连的一部分，是后者自然延续的一部分，一审法院将此独立出来处理是错误的。
本案涉及路灯照明系统EMC合同能源管理合同，是一种新型的节能改造运营模式，建设单位不用出资，先由能源服务公司投资对路灯进行节能改造，改造后在原有的路灯电费基础上，建设单位将使用过程中节省的电费支付给节能服务公司作为投资回报，该模式不需额外增加财政支出。能源服务公司需采用汰旧换新、改进工艺、加强维护、监控能耗等技术与管理措施才能减低能耗，从节能中获取回报，收回投资。
新信德公司与环运乐从分局签订《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》符合EMC合同能源管理模式，售后维护、更换回收灯具、运营管理服务属于EMC合同能源管理内容，经节能服务公司进行LED灯改造后，其后续维护理应交予节能服务公司，以便完成约定考核指标，保障达到节能效果，最终实现节能收益。乐从镇政府当时提出的要求也是全镇路灯统一进行改造，全镇路灯及设备统一管理维护。
事实上，新信德公司实施的《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》方案，在项目设计上，新信德公司根据乐从镇政府对城镇道路的亮化高标准要求，选用了造价和性能在当时最高标准的第三代LED路灯产品（大功率COB光源路灯，单个光源功率可达到150W，光效达100lm/W以上），是通过特有的技术向制造企业特殊订造的高光效产品，超过了当时行业量产的最高参数，并且配装入下半夜半功率的路灯智能控制节能技术。另外，新信德公司为乐从部分路段约300套特殊灯杆，开模配套相应灯具进行改造。这些特殊设计，特殊产品、特殊配套灯具是环运乐从分局主管部门选择新信德公司进行改造的重要原因。
此外，LED路灯改造后，路灯及相关设备的维护须交予新���德公司还有下述原因：（一）EMC合同中有约定，新信德公司要确保节省电费与甲方所交的路灯电费之和要低于改造前的路灯用电费用，即兜底的要求。若改造后交由其他维护单位维护，出现管理不善、亮灯时间不恰当、下半夜半功率智能控制功能管理不当（重要节能模式之一），或者路灯用电箱外接其他电器，都将严重影响改造项目的实际整体节能效益，影响项目节能率的考核，影响兜底约定承诺，影响新信德公司的投资回报收益及EMC合同的执行。（二）新信德公司所选用的该LED路灯产品属于高精密电子产品，路灯配电设备正常运作影响路灯实际使用寿命，且新信德公司EMC合同为10年，若日常维护不当影响灯具使用寿命，导致新信德公司灯具会大面积烧毁，需要重新投入灯具和安装费用，这将影响新信德公司投资收益甚至造成投资损失。（三）EMC合同中有相应的考核条款，如灯具寿命、故障率（亮灯率）、节能效率和节能服务款，由新信德公司直接维护才可以达到权责一致。
可见，顺德区乐从镇路灯系统维护与顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目密不可分，是不可分割的，环运乐从分局主管部门同时将相应的灯具和配套设备维护一并由新信德公司承接，并签订《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》，是EMC合同能源管理的自然延续。
二、新信德公司经公开招投标中标取得LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购单位资格，按佛山市、区两级政府推广应用LED照明产品的政策文件规定操作，经顺德区乐从镇党委、人大、政府领导班子召开联席会议遴选确定LED灯改造项目合同能源管理及道路照明系统维护服务方，双方就此签订的《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》和《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》，通过了合法程序，是合法有效的。
涉案项目为EMC合同能源管理项目具有特殊性，其特殊性在于政府无须投资，是EMC节能服务公司自行投入资本完成项目LED照明产品节能改造，且节能服务公司通过节能效果来获得回报效益，一定期限后移交给政府，不仅是路灯LED改造，更是一种节能服务。因而，政府采取与一般市政工程不一样的采购操作方式。佛山市两级政府采取集中采购和竞争性谈判等方式来选定EMC合同能源管理节能服务公司。
首先，佛山市政府属下职能部门和各区政府通过委托“佛山市推广使用LED照明产品协调领导小组”集中采购。2012年7月30日，佛山市人民政府办公室向各区人民政府、市有关单位下发了《佛山市推广使用LED照明产品实施��案》（佛府办函[2012]380号），为落实粤府函[2012]113号文，成立了“佛山市推广使用LED照明产品协调领导小组”，协调市政府有关部门及各区政府共同参与实施LED照明产品的应用推广。之后，佛山市推广使用LED照明产品协调领导小组受各成员单位包括顺德区政府委托，对佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司（EMC）资格招标，并委托广东XX采购招标有限公司举行国内公开招标，经过了招投标程序，选定佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司（EMC）资格，包括新信德公司等5家公司中标。符合《中华人民共和国招投标法》规定。
其次，新信德公司等5家中标公司参与本案顺德区政府在科技局组织的公共照明路灯LED推广应用动员大会，要求各个街道、镇政府推行公共照明路灯采用EMC节能模式节能改造，邀请新信德公司等5家中标公司向各个街道、镇政��职能部门投标、申报方案，并下发文件要求各个街道、镇政府按《关于2012年11月－2013年12月佛山市LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购的通知》执行，确定顺德区各单位在协议定点采购单位名单中遴选节能服务公司。
之后，新信德公司、佛山市某某环境亮化工程有限公司、广东某某节能科技有限公司等3家中标节能服务公司参与了与本案顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目投标、申报方案，经过长达数月的竞争性谈判，顺德区乐从镇党委、人大、政府领导班子召开联席会议，作出联席会议纪要，经比选，选定新信德公司为项目合作方，由新信德公司负责对乐从镇的路灯进行节能改造服务及维护服务，环运乐从分局依此与新信德公司签订涉案的《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》和《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》。
三、佛山市两级政府采取集中采购和竞争性谈判等方式来选定EMC合同能源管理节能服务公司，一并进行维护服务，符合《中华人民共和国采购法》，亦不违反《中华人民共和国招投标法》。
因涉案项目为EMC合同能源管理项目，具有特殊性，不同于通常的建设工程项目，是政府采购项目，应首先适用《中华人民共和国采购法》。
根据《中华人民共和国采购法》第二十六条规定“政府采购采用以下方式:（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”可见政府采购方式有多样，不当然必须采取招标投标方式。
正如前述，因涉案项目为EMC合同能���管理项目具有特殊性，佛山市两级政府文件因此采取较特别的采购方式，并未有就单个照明系统改造直接进行公开招标，而是佛山市两级政府采取集中采购和竞争性谈判等方式来选定EMC合同能源管理节能服务公司。
如此并未违反《中华人民共和国采购法》第二十七条规定，因该条另规定“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”，佛山市两级政府文件实际上就针对EMC合同能源管理作出特别的处理。
《中华人民共和国采购法》第二十九条符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购:（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。第三十条符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购:（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（四）不能事先计算出价格总额的。
本案中，2012年10月30日，佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室发出《关于2012年11月—2013年12月佛山市LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购的通知》，确定佛山市某某环境亮化工程有限公司包括新信德公司等五家单位，为佛山市2012年11月—2013年12月LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购单位，明确“已向佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室出具LED照明推广应用节能服务公司协议供货资格供应商招标委托函的各级政府和市直有关单位，在开展道路、公共场所、政府机关、国有企事业单位等财政或国有资本投资新建或改造的照明工程时，可在本通知确定的协��定点采购单位范围内选择LED照明推广应用节能服务公司（简称“节能服务公司”）。各委托单位在协议定点采购单位名单中遴选节能服务公司按以下程序进行：……根据实际情况，自行通过竞争性谈判、单一来源采购或询价等方式择优确定节能服务公司。其中，采用单一来源采购方式的，须经采购单位党委（党组）或班子研究确定，并按规定向财政部门报备。”
在已集中采购招标确定5个节能服务公司作为协议定点采购单位的情况下，且结合EMC合同能源管理项目的特殊性，即佛山市、区两级政府、有关单位只能在5家节能服务公司采购，属于《中华人民共和国采购法》第二十九条第（一）项“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的”的情形，可以采用邀请招标方式采购。另从EMC合同能源管理从项目设计、项目融资、设备选购、施工、节能量检测、��员培训、节能量监测等项目全过程服务，具有技术复杂或者性质特殊，适用第三十条第（二）项属于“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”；可以采用竞争性谈判方式采购。可见，在集中采购招标确定5个节能服务公司作为协议定点采购单位的情况下，采取邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式择优确定节能服务公司，并不违反《中华人民共和国采购法》。
经集中采购，通过招标投标选定节能服务企业后，各委托单位只能从“有限范围的供应商处采购的”，换而言之，佛山市辖区内的公共照明系统改造项目对5个节能服务公司来说都是公开的，都可参与竞投谈判，即具体公共照明系统改造项目无需再公开招标，因即使举行公开招标也是这5家中标的节能服务公司有资格投标，不会有其他公司有资格投标。况且如具体各个项���再举行招标投标则浪费财政资金，故可采用邀请招标方式采购，或竞争性谈判，或单一来源采购，甚至或询价等方式择优确定节能服务公司；而且EMC节能改造服务涉及技术专利和技术秘密，考核具体技术数字难以量化，且是节能服务不能确定详细规格或者具体要求等如此的特殊性，故可以按照采购法采用竞争性谈判方式采购。这就是佛科[2012]119号《关于2012年11月—2013年12月佛山市LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购的通知》和顺府办发[2012]119号文明确“在协议定点采购单位名单中遴选节能服务公司”的本意。环运乐从分局现任领导事隔三年后否定市区两级政府文件决定，否定乐从镇政府领导班子和党委的决定，对自己执行上级决定已盖章签字合同效力予以否定，是完全不理解当时的背景，也未理解文件的精神，更未理解法律的精神，是断章取义片面理解法��规定。一审法院未深入理解当时的背景，并未理解涉案EMC合同能源管理项目具有特殊性因而佛山市两级政府采取较特别的采购方式，却引用《中华人民共和国政府采购法》第二十七条规定和《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》规定而认定本案采购方式或采购程序违法，并认定双方签订的合同无效，这是适用法律错误。
综上，一审法院认定涉案合同为路灯改造建设工程施工合同属事实认定错误，直接适用《中华人民共和国招投标法》是适用法律错误。本案佛山市两级政府采取集中采购和竞争性谈判等方式来选定新信德公司为佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理的节能服务公司，依此新信德公司与环运乐从分局于2013年12月25日签订《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》，于2014年5月30日签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》，并未违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招投标法》，应认定合法有效。环运乐从分局作为本案项目的执行者因乐从镇政府有关前任领导出问题或调离而提出确认合同效力问题，以明哲保身，这是无担当的另一种不作为。根据最高人民法院2018年1月2日下发的《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》要求,要依法保护诚实守信企业家的合法权益。要妥善认定政府与企业签订的合同效力,对有关政府违反承诺,特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的,依法支持企业的合理诉求。据此请求二审法院依法查明事实，正确适用法律，作出公正判决，确认新信德公司与环运乐从分局于2014年5月30日签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》合法有效，维护新信德公司的合法权益。
四、关于法律适用问题。
根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》中关于适用范围的规定，本案应优先适用《中华人民共和国政府采购法》并据此确定采购方式。
（一）《中华人民共和国政府采购法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。”第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”《中华人民共和国招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”
由上述条款可知，政府��购可采用包括公开招标在内的多种方式，如邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等，公开招标是其中的主要方式，但并非唯一方式。如政府采购项目根据《中华人民共和国政府采购法》的规定应当采用招标方式，其招标行为须受《中华人民共和国招标投标法》及其相关规定的约束；如项目依法采用非招标方式的，则无须受到《中华人民共和国招标投标法》及相关规定的约束。
（二）《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款关于政府采购行为的定义是：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
根据上述定义，本案中，环运乐从分局作为政府部门，运用财政资金向新信德公司进行采购，属于政府采购行为��应当首先适用《中华人民共和国政府采购法》，只有当该采购活动采用招标投标方式时，才适用《中华人民共和国招标投标法》对其具体行为进行规制；如该采购活动不采用招标投标方式，则《中华人民共和国招标投标法》当然不适用。
五、关于项目性质问题。
本案项目是合同能源管理服务项目，根据财政部关于政府采购分类目录的规定，应属于政府采购服务，而非一审法院认为的市政建设工程项目。理由如下：
（一）根据项目实施当时有效的《财政部关于印发政府采购品目分类目录（试用）的通知》（财库〔2012〕56号）及其附件1《政府采购品目分类目录（试用）》、《财政部关于印发<政府采购品目分类目录>的通知》（财库[2013]189号）及其附件1《政府采购品目分类目录》的规定内容，“合同能源管理服务”属于��府采购服务项下的采购事项。
（二）根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”国务院财政部及各级人民政府财政部门作为政府采购的监督管理部门，制定了大量的部门规章、规范性文件来规范政府采购行为，政府采购主体在实施采购行为时应当严格遵守相关规定，上述《财政部关于印发政府采购品目分类目录（试用）的通知》（财库〔2012〕56号）和《财政部关于印发<政府采购品目分类目录>的通知》（财库[2013]189号）是财政部发布的通知，应当作为确定本案项目性质的有效依据。
因此，本案项目作为合同能源管理服务项目，其性质属于政府采购服务，而非政府采购工程。
六、关于采购程序问题。
本案项目已依法进行公开招标和竞争性谈判，环运乐从分局采购程序合法，本案《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》和《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同之路灯系统维护合同书》的签订程序不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，合法有效，环运乐从分局应当继续履行。理由如下：
（一）政府采购服务活动在经法定程序审批后可采用非公开招标进行
如前所述，本案项目属于政府采购服务项目（而非工程项目），根据《中华人民共和国政府采购法》第二十七条的规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标��外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”
因此，如政府采购服务在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门（即有关财政部门）的批准，可以不采用公开招标方式进行采购；即使有关采购已达到应当公开招标的数额标准，也允许在履行法定审批程序后不进行公开招标。
（二）本案项目采用“公开招标+竞争性谈判”的方式确定供应商，采购程序符合《中华人民共和国政府采购法》第二十七条的规定和有关政策文件的要求，不存在违法情形。
1.本项目已履行公开招标程序，招标结果对有关当事人（包括顺德区政府及其下属各级政府部门）均具法律约束力
本案项目关于采购LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购单位的公开招标��动是顺德区政府（及其他各区政府、市直部门）委托“协调办”按照市府办的授权和统一组织进行的，由于委托行为后果归于委托人，顺德区政府作为委托人应当视为已就EMC资格商的采购履行了公开招标程序，应当受招标结果的约束，顺德区政府及其下属部门和机构应当在公开招标选定的五家EMC资格商中按照相关政策文件规定的程序和要求进一步遴选具体项目的供应商。
2.本案项目采用竞争性谈判方式确定项目供应商是获得了设区以上人民政府采购监督管理部门的批准，符合《中华人民共和国政府采购法》第二十七条规定，采购程序合法有效。
（1）从合法性方面看，本案项目采用竞争性谈判方式的依据是《佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室关于2012年11月－2013年12月佛山市LED照明产品推广应用节能服务协议定点采购的通知》，该文��已依法对采购项目不采用公开招标方式作出批准。
首先，该文件的发布主体是有权的审批主体。根据《佛山市人民政府办公室印发佛山市推广使用LED照明产品实施方案的通知》（佛府办函[2012]380号）的规定，佛山市成立“佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组”，负责协调市政府有关部门及各区政府共同参与实施LED照明产品的应用推广，即该领导小组在市府办授权范围内负责相关事项的工作。该领导小组有市财政局（即政府采购的监督管理部门）作为成员单位之一，该领导小组作出的行为（包括发布的文件）对于相对人而言应当视为已取得了包括市财政局在内的全体成员单位的批准和同意。
其次，该文件的内容对政府采购双方当事人均具法律约束力，各方应遵守执行。本案项目采购程序的依据（“佛科[2012]119号”文）是由“佛山市推广应用LED照明产品协调领导小组办公室”落款出具，基于其主体性质和权力来源，该文件对市政府有关部门和各区政府及相对人均有法律约束力。而新信德公司作为相对人，完全有理由相信该文件是经市府办合法授权和经市财政局同意的，新信德公司和有关政府机构（包括环运乐从分局）应当将此作为有关合同能源管理服务的采购依据和严格遵守执行。
第三，该文件第四点已就如何在EMC资格商中进一步遴选具体项目供应商作出了明确的程序规定：“各委托单位在协议定点采购单位名单中遴选节能服务公司按以下程序进行：（一）使用财政性资金采购金额在20万元或以上的项目，委托单位需按照采购程序到政府采购管理部门办理立项手续。采购金额在20万元以下的项目，委托单位不用办理采购立项手续，采购时在核定的协议采购单位范围内自行选定。（二）委托单位要将协议定点采购单位的投标承诺和方案作为遴选节能服务公司的重要依据之一，并根据实际情况，自行通过竞争性谈判、单一来源采购或询价等方式，择优确定节能服务公司。其中，采用单一来源采购方式的，需经采购单位党委（党组）或班子研究确定，并按规定向财政部门报备。（三）……”以上规定的第（一）项内容是针对政府内部立项程序的规定，无须相对人履行；第（二）项内容是针对采购部门遴选具体项目供应商的程序规定，一方面其明确承认了前置公开招标程序的效力，要求采购部门在遴选时以投标承诺和方案为依据，另一方面其明确同意采用竞争性谈判、单一来源采购或询价等非招标方式进行遴选。由于该文件是由以市财政局等成员单位组成的“协调办”出具，对于相对人而言应当是取得了包括市财政局在内的全体成员单位的批准和同意，即不采���公开招标方式进行采购已取得设区的市人民政府采购监督管理部门批准，符合《中华人民共和国政府采购法》第二十七条规定的程序。
第四，环运乐从分局在选择《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同之路灯系统维护合同书》供应商时采用竞争性谈判方式，符合《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定的适用条件，环运乐从分局根据《中华人民共和国政府采购法》和有关政府文件的要求、取得法定批准后采用该方式，符合法律规定，应当合法有效。此外，环运乐从分局在《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》中，比标准版本的普通合同增加了一条电费兜底的要求，若维护合同不是新信德公司连带承接，新信德公司在《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》中的这个兜底条款及节能收益则根本无法保障。
综上，鉴于该文件是由有权对非招标方式进行政府采购的有权审批主体发布，且明确规定了可采用非招标方式进行具体项目的采购，环运乐从分局作为顺德区乐从镇的政府部门，已按照上级主管部门的合法要求，经法定程序确定新信德公司为本案EMC项目的供应商，本案EMC项目的采购程序符合《中华人民共和国政府采购法》和与项目有关的政策文件的要求，已履行法定程序，合法有效，所签署的合同不存在违反法律和行政法规强制性规定的情形，合法有效。
（2）从合理性角度考虑，EMC项目是国务院、广东省、佛山市、顺德区各级政府在2012年至2013年期间大力推广的项目，广东各市政府均与省政府签署了《责任书》，项目时间紧、技术新、任务重，为保证佛山市按时按质按量完成任务，并避免全市各区镇分散公开招标造成无谓的资源浪费，采用统一公开招标加非公开招标遴选的方式，将最有效地合法地实现项目目的和完成任务。如在公开招标确定资格商后仍须再次招标，将造成公共资源的极大浪费和给中小企业带来额外增加的时间和经济成本，既不符合常理，也不符合简政要求，于法于理都不应当得到支持。
3、本案项目确实是采用竞争性谈判的方式遴选新信德公司作为环运乐从分局的供应商的，关于这一事实，《乐从镇党委、人大、政府领导班子联席会议纪要》（[2013]9号，2013年12月18日）亦明确记载“经比选，选定实力雄厚、经验丰富的广东省新信德节能环保有限公司为项目合作方”，说明环运乐从分局的上级主管部门已通过竞争性谈判（“比选”）选定新信德公司作为供应商，程序符合政策文件要求。
七、关于相对人信赖利益保护问题。
首先，佛山市、顺德区、乐从镇各级政府及政府部门出具本案相关文件的行为，属于行政行为，行政行为一经作出即具有公信力，相对人对行政行为的信赖利益应当受到保护。新信德公司基于对政府政策文件以及“协调办”和环运乐从分局的采购行为的信任、信赖所作出的签约和履约行为，应当受到法律保护。
其次，根据行政行为合法性和确定性原则，相对人有理由相信其行为一经作出即合法、有效且确定，非因法定事由、经法定程序（比如行政复议、行政诉讼）予以撤销，有关行为应当一直有效。
第三，根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）第三条规定：“依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原���违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。”本案一审过程中，环运乐从分局明确表示其是因为领导换届、前任领导出事而对合同效力提出质疑和起诉，明显属于前述规定中“特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约”的情形，环运乐从分局的请求依法不应当得到支持。
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