福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2011)南行再终字第1号
申请再审人(一审原告、二审上诉人)翁祖谈，男，1962年11月26出生，汉族，个体，住武夷山市。
委托代理人李延程，男，1961年12月28日出生，汉族，住武夷山市。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)武夷山市国土资源局，住所地武夷山市北门大街72号。
法定代表人唐兴国，局长。
委托代理人黄蔚、杨俊杰，武夷山市国土资源局工作人员。
原审第三人武夷山市经济贸易局，住所地武夷山市五九北路55号。
法定代表人隆平，局长。
委托代理人王世勋，男，汉族，1961年11月1日出生，武夷山市经济贸易局工作人员。
原审第三人谢凤妹，女，1968年12月4日出生，汉族，住武夷山市。
原审第三人叶培荣，男，汉族，1945年10月20日出生，住武夷山市。
原审第三人陈学明，男，汉族，1964年8月14日出生，住武夷山市。
申请再审人翁祖谈与被申请人武夷山市国土资源局（以下简称武夷山国土局）、原审第三人武夷山市经济贸易局（以下简称武夷山经贸局）、谢凤妹、叶培荣、陈学明土地行政许可一案，武夷山市人民法院于2006年2月21日作出(2006)武行初字第1号行政裁定。翁祖谈不服，提起上诉。本院于2006年5月8日作出（2006）南行终字第21号行政裁定。福建省人民检察院于2006年8月22日以闽检行抗〔2006〕4号行政抗诉书向福建省高级人民法院提出抗诉，福建省高级人民法院于2006年12月20日作出（2006）闽行监字第32号行政裁定，指令本院再审。本院于2007年5月9日作出（2007）南行再字第1号行政裁定，撤销原一、二审判决，指令武夷山市人民法院审理。武夷山市人民法院于2007年8月22日作出(2007)武行再初字第1号行政判决。翁祖谈不服，提出上诉。本院于2007年12月28日作出（2007）南行再终字第1号行政判决。翁祖谈还不服，向福建省高级人民法院申诉。福建省高级人民法院于2011年7月30日作出（2011）闽行监字第35号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，申请再审人翁祖谈及其委托代理人李延程，被申请人武夷山国土局的委托代理人黄蔚、杨俊杰，原审第三人武夷山经贸局的委托代理人王世勋到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审查明，1998年2月25日武夷山市人民政府以(1998)8号文件，将冷冻厂厂区内的土地按平均每平方米200元地价用于安置企业破产职工。1998年6月17日武夷山建设委员会以武建规(1998)15号文件同意武夷山规划设计室编制的对冷冻厂规划小区整体的规划设计方案(32号地块包括在内)。1998年8月30日原武夷山市商业局委托陈学明对外销售冷冻厂安置小区地块，由于原审第三人叶培荣系武夷山市冷冻厂职工，1998年11月1日原武夷山市商业局(原审被告)，请土地局按市政府文件规定给予叶培荣办理安置小区32号地块的有关手续。同年11月16日叶培荣在交给陈学明土地开发及规划费800元后，于1998年11月26日向原审被告申请用地，同年11月28日，原武夷山市商业局再次在《居民建房用地申请表》上签署意见确认叶培荣为冷冻厂职工，请有关部门办理手续，并加盖“武夷山市商业局”印章。1999年11月12日武夷山市建设委员会在叶培荣《居民建房用地申请表》上签署同意意见，并加盖“武夷山市建设委员会”印章。为此，1999年11月19日武夷山市土地管理局在叶培荣《居民建房用地申请表》上签署意见“该户属冷冻厂职工，根据市政府(98)8号文，同意补办建房用地面积100平方米”，并加盖“武夷山市土地管理局”印章。同日，武夷山市土地管理局颁发给叶培荣武土(1999)临字109号土地临时使用证。该证载明土地在冷冻厂，占用土地面积100平方米，作为建房使用，使用期1年。叶培荣交纳了相关税费，已实际取得冷冻厂安置小区32号地块的用地许可。2003年2月19日原审第三人叶培荣与原审第三人谢凤妹签订了土地转让协议，将位于冷冻厂安置小区32号地块，面积100平方米转让给谢凤妹。2003年4月10日经谢凤妹申请，并缴纳了出让金后，原审被告武夷山国土局同意转让用地面积100平方米，并颁发了武夷山市(2003)第68号《建设用地批准书》。此间，2003年1月16日原审原告翁祖谈向原审第三人陈学明购买商业职工安置小区开发中心内32号土地一幅(实际即为叶培荣转让给谢凤妹的冷冻厂安置小区32号地块)，面积100平方米。原审原告已在该地块上建房(现已建好了混合结构的三层半房屋主体)。2005年6月6日原审原告翁祖谈才向有关部门申请用地。同年8月15日武夷山市城乡规划局在翁祖谈申请的《居民建房用地申请表》上签署意见“位于冷冻厂安置小区32号地块根据市政府(1998)8号文，同意办理用地申请”，并加盖“武夷山市城乡规划局”印章。后由于原审原告翁祖谈到原审被告武夷山国土局处办理用地审批时已无法办理相关手续。为此，原审原告以原审被告违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，将划拨土地批准他人建设用地，为谢凤妹办理的(2003)字第68号《建设用地批准书》，程序违法，适用法律法规不当，向本院提起诉讼，要求撤销原审被告颁发的(2003)字第68号《建设用地批准书》。另查明：2000年12月，根据武夷山市人民政府(2000)83文件，原武夷山市商业局并入武夷山市经济贸易局。
一审认为，原审原告翁祖谈对32号地块用地权益的主张与原审被告武夷山国土局对原审第三人谢凤妹颁发《建设用地批准书》的具体行政行为之间具有“法律上的利害关系”，具有本案诉讼主体资格。
原审原告翁祖谈以原审被告武夷山国土局违反土地使用权出让和转让暂行条例的规定，将划拨土地批准他人用地，程序违法，实体适用法律不当，主张撤销已作出的具体行政行为。经查：本案中原审第三人叶培荣申请用地许可在前(原审原告申请在后，未取得用地许可)，且已实际取得32号地块土地使用权，后就土地转让与第三人谢凤妹达成协议，第三人谢凤妹就转让土地使用有向原审被告武夷山国土局提出申请，经依法审查办理，在原审第三人叶培荣、谢凤妹缴纳了有关费用后，依照有关法律、法规规定，颁发给谢凤妹武夷山市(2003)字第68号《建设用地批准书》程序合法。此前，原审被告颁发给叶培荣土地临时使用证，虽超期限，但原审被告武夷山国土局仍有权对本行政区域内土地行使管理和监督的权力，不影响原审被告对该32号地块向第三人谢凤妹颁发武夷山市(2003)字第68号《建设用地批准书》的具体行政行为合法性。涉及争议的32号土地虽属职工安置用地，但审批和管理的权限仍在被告。第三人陈学明在收取叶培荣土地开发和规划费用，原武夷山市商业局亦出具办理相关用地手续的函件后，32号土地已作为安置用地归叶培荣使用，且叶培荣已办理了相关手续仍另行转让给原审原告翁祖谈，并不妨碍原审被告依法定职权办理叶培荣将土地转让给谢凤妹使用的相关审批手续的合法性；叶培荣与谢凤妹的交易行为对实现安置下岗职工的初衷并不产生妨碍，亦存在合理性。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二第一款、第五十六条第（二）项之规定判决：驳回原审原告翁祖谈的诉讼请求。
翁祖谈不服，向本院提起上诉称，叶培荣拥有的土地使用权，系划拨取得，其与谢凤妹之间的土地转让行为违反了《划拨土地使用权管理暂行办法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和土地政策等相关规定，被上诉人颁发的(2003)字第68号《建设用地批准书》违法，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的(2003)字第68号《建设用地批准书》。
二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，原审第三人叶培荣作为冷冻厂的下岗职工，冷冻厂以32号地块抵资2万元对其进行安置。其根据武夷山市政府(1998)8号文件规定，经有关部门审批后，依法取得诉争的32号地块的使用权。原审第三人叶培荣将该土地转让给原审第三人谢凤妹，双方到武夷山国土局办理用地手续。
二审认为，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”被上诉人核发《建设用地批准书》的具体行政行为对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人与被上诉人的具体行政行为之间有法律上的利害关系，因此，上诉人具备诉讼主体资格。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”原审第三人叶培荣、谢凤妹依照上述法律规定，已向被上诉人提供了相关办证材料。被上诉人作为土地的行政主管部门，根据有关法律、法规的规定向谢凤妹核发(2003)字第68号《建设用地批准书》的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。综上所述，上诉人上诉理由不成立，本院不予采纳。被上诉人及第三人答辩有理，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
翁祖谈申请再审称，叶培荣作为冷冻厂下岗职工，依政府会议纪要享受以地抵资的待遇，其取得的土地为临时用地，属划拨地性质，其将诉争地块转让给谢凤妹违反法律规定；谢凤妹未取得城市用地规划许可证，被申请人为其办理（2003）字第68号《建设用地批准书》违法。请求撤销（2007）南行再终字第1号行政判决，撤销武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》。
再审查明，除申请再审人翁祖谈对“叶培荣缴纳了相关税费，已实际取得冷冻厂安置小区32号地块的用地许可”的事实提出异议外，对原审认定的其他事实，双方均无异议。对无异议的事实，本院予以确认。
再审期间，双方均未向本院提交新证据。
另查明，就本案讼争的冷冻厂安置小区32号地块使用权，武夷山市人民政府已于2009年3月4日颁发武国用（2009）第0474号《国有土地使用权证》，确定该地块归谢凤妹使用。翁祖谈不服，提起行政诉讼。经武夷山市人民法院（2009）武行初字第8号及本院（2010）南行终字第3号行政判决，驳回翁祖谈的诉讼请求。
对申请再审人翁祖谈提出“叶培荣缴纳了相关税费，已实际取得冷冻厂安置小区32号地块的用地许可”事实的异议。经查，对于该32号地块，叶培荣于1999年11月23日向武夷山市财政所、土地局等行政部门缴纳管理费300元、耕地占用税250元、耕地开发基金300元，并由武夷山国土局颁发武土（1999）临字（109）号土地临时使用证。因此对申请再审人翁祖谈提出的异议本院不予支持。
本院认为，行政机关具体行政行为的作出，除应当依照法律、规范性文件的规定，做到程序及实体处理合法外，针对具体情形，还应当考虑依法行政的公共目的，即具体行政行为应当符合社会公共利益。本案武夷山国土局《建设用地批准书》的颁发，系因武夷山市冷冻厂在1995年破产，政府采取以地抵资及委托陈学明售地回收资金的方式安置破产企业职工，并在冷冻厂小区规划、集中建设住宅区的情形下所作的具体行政行为，根据《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十一条第四款“禁止批准个人在城市和县城所在地的城镇规划区内建单家独院住宅的用地申请。但市、县人民政府统一规划、集中建设住宅区的除外”之规定、以及武建规（1998）15号文表明，冷冻厂小区已经由政府统一规划作为破产职工安置小区，被申请人填发的《建设用地批准书》、包括1999年武夷山市建委、土地管理局在《居民建房用地申请表》上“同意建房”的批复均属行政机关对冷冻厂小区安置户在该小区集中建房申请的许可。又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，包括本案诉争的32号地块在内的冷冻厂小区各安置户均申请并由武夷山市人民政府颁发了《国有土地使用权证》，虽然《建设用地批准书》由被申请人填发在程序上存在瑕疵，但武夷山市人民政府认可并在之后确认了冷冻厂小区相关土地权属。因此本院认为，针对当时特定历史情形，冷冻厂破产后职工得到合理安置，武夷山市政府以地抵资安置职工、同意安置户在冷冻厂小区建房以及被申请人颁发《建设用地批准书》的具体行政行为符合依法行政的公共目的，有利于维护社会稳定。故对申请再审人翁祖谈提出谢凤妹未取得城市用地规划许可证，被申请人为其办理《建设用地批准书》违法的申诉理由，本院不予支持。
对于讼争的32号地块《建设用地批准书》是否应颁发给原审第三人谢凤妹。本院认为，原审第三人叶培荣作为冷冻厂的下岗职工，武夷山市人民政府以该32号地块抵资2万元对其安置后，已取得该地块的使用权。其后叶培荣将该地块转让给谢凤妹亦未违反法律规定。虽然双方转让协议签订时，叶培荣的临时用地证已过期，但被申请人作为其行政区域内的土地监管机关，其将《建设用地批准书》颁发给谢凤妹的行为即为仍认可叶培荣为原地块使用权人，并认可双方关于土地使用权的转让协议，且谢凤妹向行政机关提出的用地申请较之申请再审人翁祖谈时间在前，并缴纳了土地出让金，因此被申请人将《建设用地批准书》颁发给原审第三人谢凤妹并无不当。对申请再审人翁祖谈提出叶培荣取得的土地为临时用地，属划拨地性质，其将诉争地块转让给谢凤妹违反法律规定的申诉理由本院不予支持。
综上本院认为，申请再审人翁祖谈的申诉理由均不能成立，被申请人颁发给谢凤妹[2003]字第68号《建设用地批准书》的行政行为并无不当，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：
维持本院（2007）南行再终字第1号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 勇
审 判 员 刘进茂
代理审判员 余观贵
二〇一一年十二月十四日
书 记 员 赖亮洲
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
……