广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终604号
上诉人（原审原告）：杜桂玲，女，汉族，1972年12月31日出生，住阳山县。
上诉人（原审原告）：杜苑玲，女，汉族，1975年10月14日出生，住阳山县。
委托代理人：黄应贵，广东今久律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省清远市阳山县阳城镇城南路。
法定代表人：廖敬华，职务：县长。
委托代理人：冯光坚，阳山县法制局工作人员。
委托代理人：冯仿松，阳山县城镇住房制度改革领导小组工作人员。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：清远市人民二路。
法定代表人：郭锋，职务：市长。
委托代理人：张念，清远市法制局干部
委托代理人：黄金全，广东金亚律师事务所律师。
上诉人杜桂玲、杜苑玲诉被上诉人阳山县人民政府驳回行政申请一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的(2015)清中法行初字第72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据各方的诉辩意见，本案争议焦点是被告清远市人民政府的行政行为，即2015年8月5日，被告清远市人民政府为原告作出的《驳回行政复议申请决定书》的行政行为是否符合法定程序，认定事实是否清楚的问题。
依照《国家机关公文处理办法》第八条(十四)：“函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”规定，所谓“函”是指用于行政机关之间商洽工作询问和答复问题，而向有关部门请求批准等信件。其中有些函件可以作为发函机关对法律、法规规定和政策的行政解释，作为对某件事的处理意见，但是它对特定的公民、组织或者其他组织不发生法律效力，仅供有关处理机关参考。本案中，被告阳山县人民政府作出的《关于杜伟光参加房改的复函》仅是对法院来函咨询的答复，并不是对行政相对人作出的具体行政行为，在复函中并没有明确其行政行为的法律效力，只是对法院来函的行政解释，在民事诉讼中有证明作用，是否采信，由法院决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”规定，原告的申请不属于行政复议受案范围，因此，被告清远市人民政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”规定，认为原告的申请不属于行政复议受案范围而驳回其行政复议申请，符合上述法律规定，认定事实清楚，对该行政行为应确认为合法，对原告要求撤销被告清远市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》和被告阳山县人民政府内设机构阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出的《关于杜伟光参加房改的复函》的请求，理据不充分，不予采纳。被告答辩意见理据充分，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杜桂玲、杜苑玲的诉讼请求。
上诉人杜桂玲、杜苑玲不服原审判决，向本院上诉称：一、一审法院认定事实错误。阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室出具的《关于杜伟光参加房改的复函》未对杜佩君参加涉案房屋房改作出说明，依据涉案房屋的材料，杜佩君参加了涉案房屋的房改取得了该房屋的所有权。依据涉案房屋档案中的《成本价购买公有住房申请表》、《阳山县成本价出售公有住房补差价计价评审表》证明涉案房屋是杜佩君、杜伟光所有的房改房。阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出涉案复函，将杜佩君参加涉案房屋房改完全排除出去是错误的。二、一审法院与清远市人民政府依据《婚姻法》第十七条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释》（二）第十九条认定涉案房屋为杜伟光在婚姻期间购买所得是错误的，涉案房屋是杜伟光、杜佩君以各自的工作身份、工作年限、房改政策参与房改取得的，具有特殊性和专属性，不因杜伟光和陈文娟再婚而形成两人的共同财产。三、对杜佩君参加涉案房屋房改的情况说明是阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室的法定义务，许可房改和确认房改是人民政府的行政权，人民法院不能以司法权代替人民政府作出许可确认房改的权力。四、阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出的涉案复函没有依事实对杜佩君参加房改的情况作出说明侵犯了两上诉人的合法权益，两上诉人有权提出复议申请。上诉请求：撤销一审判决；撤销清远市人民政府作出的驳回复议申请决定书；撤销阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出的《关于杜伟光参加房改的复函》，责令该办公室重新作出行政行为。
被上诉人阳山县人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二、阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出的涉案复函认定事实清楚，程序合法，并无不妥。
被上诉人清远市人民政府答辩称：一、一审判决和被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。二、被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。
经审理查明，阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室根据阳山县人民法院《协助查询通知书》（[2014]清阳法民一初字第367号）要求，作出《关于杜伟光参加房改的复函》（以下简称《复函》）。《复函》称：“关于原告陈文娟诉被告杜桂玲、杜苑玲、林秀欣法定继承纠纷一案。杜伟光在阳山县水务局参加房改申请购买坐落于阳山县××层的房屋，1991年第一次参加房改以成本价缴纳了购房款13725.75元，取得了该房屋部分产权；1999年第二次参加房改补差价缴纳了购房款12393.28元，取得了该房屋的全部产权”。上诉人杜桂玲、杜苑玲认为《复函》“隐瞒了杜佩君（杜伟光先生原配偶，即杜桂玲、杜苑玲母亲）是该房改房共同所有人的事实，是错误的，不具有真实性，严重侵害了杜佩君、杜伟光的两女儿杜桂玲、杜苑玲对涉案房屋的继承权，两上诉人向被上诉人清远市人民政府提出行政复议申请，请求撤销阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出的《复函》。
被上诉人于2015年5月7日受理两上诉人的复议申请后，向阳山县人民政府送达了该申请以及复议答复通知书，阳山县人民政府于同年5月13日提交了行政复议答复书。2015年7月16日，被上诉人作出《延长行政复议审查期限通知书》，并送达给两上诉人和阳山县人民政府。2015年8月5日，被上诉人作出作出清府复驳[2015]5号《驳回行政复议申请决定书》，载明：阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室根据阳山县人民法院的《协助查询通知书》要求，作出《复函》是对杜伟光参加房改问题的情况说明。根据《民事诉讼法》第六十六条“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证”的规定，作为证据的《复函》需要在庭审时经过质证程序。另根据《婚姻法》第十七条“夫妻在婚姻关系存续期间所得的下列财产，归夫妻共同所有：（一）工资、奖金……（五）其他应当归共同所有的财产”，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（二）》第十九条“由一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房屋，房屋权属证书登记在一方名下的，应当认定为夫妻共同财产”等规定，杜伟光、杜佩君之间财产关系有约定遵守约定，无约定的在婚姻存续期间取得的财产为夫妻共有。《复函》是否作出说明，并不必然对相关当事人的权利义务产生实际影响，不具有法律上的必然约束力，在民事诉讼中可以将其作为证据审查，决定采信或不采信。《复函》只是作为民事诉讼中的一个证据，对其内容是否采信由法院决定，并不必然对原告的权利义务产生实际影响，因此，不属于行政复议范围。被上诉人遂依据《行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，决定驳回两上诉人的行政复议申请，两上诉人仍不服向原审法院提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室根据阳山县人民法院《协助查询通知书》要求，出具了《关于杜伟光参加房改的复函》，两上诉人不服该《复函》向清远市人民政府提起行政复议，阳山县城镇住房制度改革领导小组办公室作出的涉案《复函》是应人民法院的协助查询通知作出的协助司法查询的行为，该《复函》对两上诉人的权利义务不产生影响，上诉人针对该《复函》提起行政复议，不符合上述法律规定，清远市人民政府作出涉案驳回其行政复议申请的决定事实清楚，适用法律正确，上诉人以该《复函》存在认定事实错误，复议机关应当进行审查的理由缺乏法律依据，其要求撤销涉案行政复议决定的理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人杜桂玲、杜苑玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 方丽达
代理审判员 付庆海
二〇一六年七月七日
书 记 员 刘 丹