广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行初217号
原告湛江经济技术开发区乐华街道平乐下社区居委会，住所地：湛江经济技术开发区乐华街道。
法定代表人黄元积，主任。
委托代理人周莉莉，广东大展律师事务所律师。
被告广东省人民政府，住所地：广州市越秀区东风中路305号。
法定代表人马兴瑞，省长。
委托代理人杨扬、黄允鑫，广东省人民政府法制办干部。
第三人湛江市湛发房产公司，住所地：湛江市赤坎区中山一路22号五楼。
法定代表人王天泽，总经理。
委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
委托代理人许倩雅，广东誉志律师事务所律师。
原告湛江经济技术开发区乐华街道平乐下社区居委会（下称平乐下社区居委会）诉被告广东省人民政府、第三人湛江市湛发房产公司土地行政复议纠纷一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，于2017年9月27日向被告广东省人民政府送达了起诉状副本及应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年11月13日公开开庭对本案进行了审理，原告平乐下社区居委会的委托代理人周莉莉，被告广东省人民政府的委托代理人杨扬，第三人的法定代表人王天泽及委托代理人吴国志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告广东省人民政府于2017年8月24日作出粤府行复[2017]308号行政复议决定书，决定撤销湛江市人民政府作出的湛府函[2003]47号《关于原港门滩涂土地使用权的处理决定》（以下简称“涉案决定”），并责令湛江市人民政府在收到行政复议决定书之日起60日内重新作出处理决定。
原告平乐下社区居委会不服上述粤府行复[2017]308号行政复议决定，起诉称：
一、原港门滩涂157.5525亩土地自解放以来一直由原告开发、使用，2003年4月8日湛江市人民政府作出“涉案决定”，将该滩涂土地使用权确权给原告，属于认定事实清楚、证据充分。
1、涉案滩涂土地位于原告平乐下村土地范围内，原告村民祖祖辈辈在该滩涂谋生计，由于台风海潮对农田造成严重破坏，自60年代开始，原告陆续投入300多万元资金，以及大量的人力、物力资源，在该滩涂上吹填土方，修建防潮堤围、排洪闸、涵洞等设施，一直到形成今天土地现状。
2、1992年以前，已有多届政府职能部门确认涉案土地使用权属于原告所有，不存在任何争议。
3、1992年后，亦有多届政府职能部门确认涉案滩涂土地使用权属于原告所有，不存在任何争议。被告广东省人民政府认为湛江市人民政府没有对“1992年至涉案决定作出的2003年期间”涉案土地权属状况进行调查，与事实不符。并且，湛江市人民政府在行政复议中也提交了相关的文件作为其确权给原告的依据。
4、1992年后至今涉案土地仍一直由原告占有、使用，土地使用权从来没有发生过任何转移，第三人从未曾占有、使用过该土地。
二、第三人不是“涉案决定”的利害关系人，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，第三人提出行政复议申请不符合法定受理条件，被告没有驳回第三人的申请，严重违反法律规定。
1、第三人与原告于1993年3月28日签订的《土地转让协议书》属于无效合同。(1)第三人与原告于1993年3月28日签订的《土地转让协议书》是本村个别干部擅自以不合理的极低价格与第三人签订的(每亩仅为8万元，按照当时的合理价格每亩应为25万元<可参照《联营协议书》>)，事先未征得本村三分之二村民的同意，严重损害本村重大利益，且涉及刑事犯罪，部分土地转让款更为赃款，属于非法转让土地使用权，从本质上讲《土地转让协议书》违反法律强制性规定,为一份无效之合同。(2)原告与第三人签订《土地转让协议书》时，虽然政府部门作出的有关批示均认可土地使用权属于原告，但实质上原告在当时尚未取得合法的土地确权手续[详见《关于办理平乐下村原滩涂的建设用地手续问题的请示》（湛开国土[2002]18号）]，根本无权处分土地。基于原告在签订协议时既未拥有土地使用权，亦未经有批准权的人民政府同意转让，《土地转让协议书》本身就属于无效的合同。
2、根据《土地转让协议书》第四条“付款方式及时间”的约定，土地转让总价款为1193.2万元和两辆汽车，分两期支付：第一期，在协议签订后五日内支付约560万元；第二期，在签订协议后四十五日内付清余款和交付两辆汽车。若第三人湛发公司未能依约支付第二期款项，则原告有权没收第一期款项，土地使用权不发生转移，原告有权另行处理。如前所述，第三人仅向原告支付了400万元土地转让款。在行政复议调查过程中，第三人的法定代表人王天泽也当庭承认该事实，这与原告提交的转账凭证一致，足以充分证明这一点事实，那么，根据该转让协议上述约定，显然第三人是不能取得涉案土地使用权的，土地使用权不发生转移仍属原告所有。
3、《土地转让协议书》签订后因双方无法履行而事实上解除，第三人根本从未取得涉案滩涂土地的权属，土地使用权从未发生转移或改变，第三人对此亦承认。
（1）相关主管部门不批准转让涉案土地。由于《土地转让协议书》与原告和湛江市湛联旅游公司签订的《联营协议书》存在冲突，村民群众强烈反对低价转让土地给第三人，湛江经济技术开发区管委会农村工作部不同意转让土地，于1994年2月21日在《关于联营开发围海进行投标的报告》上同意另行投标，该份《土地转让协议书》根本无法履行。（2）土地转让款涉及刑事犯罪，《土地转让协议书》亦无法履行。湛江市霞山区人民检察院于1994年10月14日立案侦查黄谭光、黄水利和林华宝共同挪用资金、受贿案，由于已涉及严重刑事犯罪，其中160万元款项更为赃款，1996年底检察院要求原告和第三人必须在检察院的主持下处理解除协议的后续事宜，原告按照检察院的要求，将400多万元款项和100多万元利息退到检察院反贪局的银行账户，由检察院退回给第三人。（3）第三人其本身对于《土地转让协议书》无法履行和土地使用权不发生转移仍属于原告所有这一事实是明确认可的，表现为以下两个方面：第一，第三人于2002年3月25日向原告发函，清楚提到“签订《土地转让协议书》，后因种种原因，双方无法履行”，并对“平乐下村与他人合作该土地”不作反对，只是要求处理债权债务问题。第二，黄建章与第三人建设施工合同纠纷一案，根据己发生法律效力的（2011)赤民二初字第331号《民事判决书》，人民法院所查明的事实和黄建章本人的陈述均认可《土地转让协议书》不能履行，涉案滩涂的使用权仍属于原告所有，亦因此，第三人于1997年10月8日向《施工合同》的相对方原南海工程建设局发函，称《土地转让协议书》不能履行，要求终止《施工合同》和对工程款进行结算。（4）只有在协议无效或解除的情况下，才发生土地转让款退还的法律行为。原告已将第三人支付400万元土地转让款，在1997年期间按照湛江市霞山区人民检察院的要求全部退到检察院反贪局的银行账户，并且在行政复议中原告亦提供了从检察院复印并加盖了检察院公章的银行凭证，足以证明这一事实。第三人的法定代表人王天泽在行政复议调查过程中，亦当庭承认有收到反贪局的退款，只是对退款的金额有异议。但，原告将款项退到反贪局账户后，检察院再如何退还给第三人，原告就不得而知。（5）《土地转让协议书》早于1993年即签订，假如协议有效，为何在长达20余年的时间内，第三人一直不向原告付清余下约883万元转让款？为何直至2017年5月前，第三人对原告在20余年内一直使用该土地从不提出任何异议？第三人花费巨款买来一块土地，既不办证也不开发，只是默默地任由原告一直“肆意”占有、使用这块地长达20多年，这符合常理吗？需知道，第三人在10年多前因经营不善深陷债权债务纠纷，负债累累，但不管是第三人还是第三人的债权人，从来没有任何一方对涉案土地主张过权利。显而易见，《土地转让协议书》早于90年代己经解除或者根本为无效之合同，所以双方多年来才一直“相安无事”，没有发生过任何民事或行政上的纷争，这是相当清楚的事实！
4、第三人不是涉案滩涂土地的“实际开发人”。
（1）在第三人与南海工程建设局于1993年3月29日签订《施工合同》前，原告己经就涉案滩涂围海施工对外签订多份施工合同，这说明第三人主张其为涉案土地的“实际开发人”根本不是事实，即便是《施工合同》签订前，原告都已经投入大量资金、人力和物力围海造地。（2）虽然第三人与南海工程建设局签订了《施工合同》委托南海工程建设局施工，但在本案行政复议中，第三人却未能提供任何证据证明其基于《施工合同》建设施工的情况和程度，也未能提供任何关于其与南海工程建设局对工程款进行结算的材料（在黄建章诉第三人建设工程施工合同纠纷一案中，第三人甚至没有出庭应诉），第三人仅凭一份《施工合同》就主张其是涉案土地的开发人，无疑是不能成立的。
5、第三人不是土地行政确权法律关系的当事人，退一步讲，即使第三人因《土地转让协议书》的无效或解除，与原告存在债权债务纠纷，涉案决定亦并不影响其对债权的实现，但这属于民事法律法规管辖的范围，与土地的行政确权无关。黄建章不服涉案决定诉被告广东省人民政府行政复议纠纷一案，广东省高级人民法院作出的已生效的（2016)粤行终915号行政判决书指出基于围海造地工程拥有债权债务并不影响涉案土地的确权。如前所述，第三人从未取得涉案土地使用权，那么，退一步讲，即使第三人基于施工工程与原告存在债权债务纠纷，也是因《土地转让协议书》解除或无效而产生的民事上的债权债务纠纷，依法只能通过民事途径解决，这与土地的行政确权并无任何关联性，属于两种不同的法律关系。并且，转让协议的签订只是建立起债权债务关系，但不等同于已取得物权，而涉案决定是确定涉案土地的物权（使用权），第三人并不是行政确权法律关系中的当事人。
三、被告作出的涉案《行政复议决定书》，有明显偏袒第三人之疑，缺乏公正性和合法性，且自相矛盾、严重违背客观事实，更不符合逻辑。
1、被告刻意回避第三人是否为涉案决定的利害关系人这一案件焦点问题，违法作出复议决定。在本案《行政复议决定书》中，被告完全回避湛发公司作为行政复议申请人的主体资格问题，更未对第三人是否为利害关系人进行审查和认定。既然被告未认定第三人与涉案决定有利害关系，又何来事实依据认定涉案决定作出“原港门滩涂自解放以来一直由平乐下村使用，不存在争议”属于“认定事实不清、证据不足”。
2、被告对涉案决定断章取义，且自相矛盾。涉案决定认定“原港门滩涂自解放以来，一直由平乐下村使用，1968年至1991年，该村先后投入大量资金修筑堤围，1992年进行部分吹填和平整”，是对涉案土地由鱼塭到基本形成建设用地条件这个过程的大致描述，并不表示湛江市人民政府没有对1992年后土地权属进行调查核实，这是两码事。并且，原告须强调一点，《行政复议决定书》中提到的“被申请人于2003年4月8日作出涉案决定，其依据的是……1993年原市政府法制局、原市国土局、原市国土局开发区分局等单位组成联合调查组作出的《关于市开发区平乐下管理区港门滩涂使用权属问题调查报告》”，该份调查报告正是于1992年后作出的，既然湛江市政府作出涉案决定的其中一份依据文件是在1992年后由多个部门联合调查核实后作出的，那不正说明了湛江市人民政府己经对1992年后涉案土地权属问题进行了核查，被告根本是自相矛盾，其所作出的复议决定又如何能让人信服。
3、被告是以“1992年至被申请人作出涉案决定的2003年期间，涉案土地的使用状况是否发生改变、是否存在争议等相关情况未进行调查核实和认定”为由，认定涉案决定属于认定事实不清、证据不足。也就是说，被告并不是因第三人湛发公司与涉案决定存在利害关系，涉案决定侵害了第三人的合法权益，从而决定撤销涉案决定，被告只是认为涉案决定没有核查1992年至2003年期间涉案土地的权属问题，那么，按照被告这一逻辑和理由，在黄建章不服涉案决定向被告申请行政复议一案中，则被告就应以相同的理由撤销涉案决定，而不是驳回黄建章的行政复议申请。
四、湛江市人民政府于2003年4月8日作出“涉案决定”，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，第三人直至2017年6月份才申请行政复议，早超过了行政复议申请期限。被告广东省人民政府没有依法驳回其行政复议申请属违法。
1、在申请期限的问题上，第三人缺乏基本诚信。第三人在行政复议中提交湛江市中级人民法院《参加诉讼通知书》等诉讼文书，用以证明其是在2017年5月被法院通知参加（2015)湛中法行初字第255号案诉讼时才得知湛江市人民政府作出涉案决定。但，第三人这一主张显然与事实不符。根据第三人在该案向湛江市中级人民法院提交的《申请书》，第三人提到“在诉讼中，申请人发现与本案有法律上的利害关系，于2017年5月2日向法院提交《关于以第三人身份参加诉讼申请书》”，也就是说，并不是法院在审理该案过程中依职权通知第三人参加诉讼，而是第三人自行向法院申请作为第三人参加诉讼的，故第三人早已知道湛江市人民政府作出的“涉案决定”。
2、原告有理由怀疑在本案行政复议中，第三人与黄建章串通一气，恶意损害原告集体利益，且第三人早在“涉案决定”作出时就已知情。
（1）黄建章在2002年9月至2008年6月期间任职原告村委主任，其于2002年12月24日以原告负责人的身份，向湛江经济技术开发区国土资源局提交相关的土地确权申请材料（包括他自己的身份证复印件），向政府申请将涉案土地确权给原告，这说明黄建章早在2003年就已知道湛江市人民政府作出涉案决定。（2）黄建章与第三人在本案中存在千丝万缕的关系。在黄建章诉被告广东省人民政府行政复议决定纠纷一案再审中，黄建章向法院提交一份由第三人在2016年4月26日作为确认人出具并由其法人王天泽签名的《确认书》，当中提到第三人“同意将港门滩涂围海造地权益由黄建章个人享有主张权利并自主处分。”毫无疑问，黄建章因与被告“打官司”而找到第三人要求其出具确认书作为黄建章一方请求确权的依据，最终黄建章因人民法院认定其与涉案决定没有利害关系而败诉，黄建章败诉后第三人即参与了诉讼，这种“巧合”简直令人难以置信。要知道，第三人已停止营业长达十多年，并曾经被工商行政管理部门列入经营异常名录内，为何偏偏在黄建章败诉后2017年4月13日却申请移出经营异常名录？显然是为了具备法人主体资格参加诉讼。可想而知，第三人不可能直到2017年5月份才知道湛江人民政府作出涉案决定。（3）第三人既然认为涉案土地使用权应属于其所有，为何在1993年签订《土地转让协议书》后长达二十多年的时间内，从未对任何一方或相关政府部门就土地权属提出过任何异议，一直任由原告村民在该土地上从事种养殖，任由原告与他人合作开发该土地，这符合常理吗？而且，本案恰好就发生在黄建章不服涉案决定一系列司法程序后，第三人又向黄建章出具了《确认书》，让人不得不怀疑第三人与黄建章串通，恶意损害原告村集体利益，第三人根本对涉案决定早已知情。
五、被告撤销涉案决定，实质上造成涉案土地权属关系长期处于不稳定的状况，严重损害了原告集体利益，不利于社会稳定。
在2015年黄建章申请行政复议前，对于涉案决定，在长达十数年时间内，从未有任何一方提出任何异议。湛江市人民政府之所以将涉案土地确权给原告，除自解放以来该地块由原告投入大量人力、物力和资金开发并一直使用，权属清楚、不存在争议外，还有一个重要的原因，历年来原告为支持国家建设无偿付出了近3000亩土地，在2002年为大力支持海湾大桥征地工作，又愿意以极低价格被征收200多亩土地，但这亦造成了村中人多地少、经济落后的困境，为解决这一问题，政府在查明涉案土地权属的事实基础上，同意为原告办理涉案土地使用权证。
第三人和黄建章与涉案土地确权根本没有任何利害关系，为谋取个人不法利益却一再恶意缠讼。被告广东省人民政府撤销2003年就已经作出的涉案决定无疑是将集体所有的土地使用权长期置于不稳定的状态中，严重损害了广大村民群众的集体利益，不利于社会稳定。
综上，原告为维护自己的合法权益，特向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告广东省人民政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复[2017]308号），恳请人民法院判允所诉。
原告平乐下社区居委会在起诉时向本院提交以下证据材料：1、被告作出的《行政复议决定书》（粵府行复[2017]308号)，主张证明：被告作出的涉案《行政复议书》没有对第三人是否与涉案决定存在利害关系进行审查和认定，违反相关法律规定，并且撤销涉案决定的理由十分荒谬更违背客观事实，依法应撤销该《行政复议决定书》。2、行政复议法律文书送达回证，主张证明：原告于2017年8月30日收到被告送达的涉案《行政复议决定书》，在法定时间向人民法院提起诉讼。3、湛府函[2003]47号《关于原港门滩涂土地使用权的处理决定》，主张证明：湛江市人民政府依法将涉案土地使用权确权给原告，认定事实清楚，证据充分。涉案决定早于2003年4月8日已作出，第三人直至14年后即2017年6月3日才申请行政复议早己超过申请期限，而被告对申请期限不作审查，实质上造成了法律规定的行政复议申请期限形同虚设。4、《关于修复鱼塭、保护农田生产发展养殖业的报告》，主张证明：1991年8月19日，原告向霞山区政府申请修复鱼塭（即原港门滩涂），以保障村民生命财产和农作物安全，政府部门批复“情况属实，请上级给予批准”。5、《关于平乐下村经济合作社修复鱼坛的情况调查报告》，主张证明：1991年9月17日，霞山区国土局认定“经调查，该片浅滩涂，原属海头乡平乐下村开发使用。所有权、使用权清楚”，并同意原告修复该鱼坛。6、《关于要求改变用地性质的申请报告》，主张证明：1991年10月8日，原告向霞山区国土局申请将涉案滩涂的用地性质变更为企业用地，霞山区国土局批复：“同意开发利用鱼塭作为发展乡村企业用地，但要办理有关项目用地报批手续”。7、《关于市开发区平乐下管理区港门滩涂使用权属问题调查报告》，主张证明：（1）1993年2月17日，湛江市国土局、湛江市法制局、开发区国土分局组成调查组对港门滩涂使用权属问题进行调查并认定，自解放以来，原告一直使用这块海滩涂，先后投入120万元资金围半流坛、建蟹池和堤坝，并认为该滩涂虽历来属原告使用，但未办理土地权属登记手续，一致同意将该滩涂的使用权确权给原告集体使用。（2）该报告出具于1992年至湛江市政府2003年作出涉案决定期间，湛江市政府在行政复议中也提交了该文件作为其确权依据，可见湛江市政府己对1992年后涉案土地的权属进行调查核实，被告撤销涉案决定的理由不成立。8、《要求规划用地的申请报告》，主张证明：（1）1993年4月，平乐下管区办事处向湛江市规划局申请将鱼坛（即原港门滩涂）填平作村民住宅用地，并提到“该片海滩涂原属海头平乐下村开发作鱼坛使用，使用权属清楚，从未发生争议或纠纷问题，以上情况经霞山区政府和国土局核证”，规划局批复“请规划科按市领导意见办理”。（2）该报告出具于1992年至湛江市政府2003年作出涉案决定期间，湛江市政府在行政复议中也提交了该文件作为其确权依据，可见湛江市政府己对1992年后涉案土地的权属进行调查核实，被告撤销涉案决定的理由不成立。9、《联营报告》，主张证明：（1）1993年8月20日，原告向开发区管委会申请与湛联旅游发展公司联合开发涉案土地，其中提及“今年又投资了约200万元进行筑堤填土”。开发区管委会作出“情况属实，但要由市国土局明确权属，市规划局对平乐下海滩土地进行规划，方能实施”的批示。（2）该报告出具于1992年至湛江市政府2003年作出涉案决定期间，湛江市政府在行政复议中也提交了该文件作为其确权依据，可见湛江市政府已对1992年后涉案土地的权属进行调查核实，被告撤销涉案决定的理由不成立。10、《关于确定港门滩涂使用权问题申请书》，主张证明：（1）1994年5月3日，原告向湛江市政府提出“平乐下村自解放至今，一直使用这块滩涂……从1970年起平乐下管区自筹资金，在港门滩涂北边修建海潮堤围及建排洪闸，并吹填了部分滩涂，先后己投入三百多万元。历来没有任何单位对港门的使用提出异议”，因此申请将涉案滩涂使用权确权给平乐下管区集体使用。开发区管委会、开发区管委会农村工作部均在申请书上盖章并批示“情况属实，请办理确权手续”。同年5月27日，开发区国土分局批复：“情况属实，根据平乐下村的实际情况，请市政府给予办理土地使用权”。（2）该申请书出具于1992年至湛江市政府2003年作出涉案决定期间，湛江市政府在行政复议中也提交了该文件作为其确权依据，可见湛江市政府已对1992年后涉案土地的权属进行调查核实，被告撤销涉案决定的理由不成立。11、《关于办理港门滩涂土地使用权证的申请报告》、《当选证书》、加盖国土局公章的《组织机构代码证》和黄建章身份证复印件，主张证明：2002年11月8日，原告向湛江市国土资源局申请将涉案土地使用权确权给原告，并提到“由于台风海潮对我村农田的淹没破坏，于1971年自筹资金，在港门滩涂北边修建防潮堤围、排洪闸，1992年吹填部分滩涂，先后己投入资金三百多万元。我村滩涂历来至今的使用没有任何单位提出异议”，以及原告为大力支持国家建设和海湾大桥征地，付出3200多亩土地，造成村中严重人多地少。另外，该确权申请是由黄建章以原告负责人身份办理。12、《关于办理平乐下村原滩涂的建设用地手续问题的请示》(湛开国土[2002]18号），主张证明：（1）2002年12月24日，开发区规划国土建设局向湛江市国土资源局请示，认为1991年经霞山区国土局同意，平乐下村先后投入大量资金进行建设大堤和吹填了部分滩涂，己基本形成了建设用地条件，该地一直以来均由平乐下村使用，没有任何争议，但由于当时的土地确权手续不够规范，误以为政府部门作出批示便己拥有合法的用地手续，因此建议将该地作为国有建设用地划拨给平乐下村使用并办理有关手续；（2）这说明原告与第三人签订《土地转让协议书》时不具有涉案土地使用权，应为无效的合同。（3）该请示文件出具于1992年至湛江市政府2003年作出涉案决定期间，湛江市政府在行政复议中也提交了该文件作为其确权依据，可见湛江市政府己对1992年后涉案土地的权属进行调查核实，被告撤销涉案决定的理由不成立。13、湛江市人民政府在行政复议中向被告提交的《证据目录》，主张证明：上述证据4至证据12，湛江市人民政府在行政复议中己向被告提交，作为其作出涉案决定的依据，可见湛江市人民政府己对1992年至2003年作出处理决定期间涉案土地使用权的权属进行调查核实，被告撤销涉案决定的理由不成立。14、《围海堵堤施工协议书》、《军民合作修建鱼塘堤坝工程施工协议》、《军民合作扩建鱼塘堤坝工程补充协议》、《平乐排洪涵150M及出口段工程协议书》、《联营协议书》，主张证明：（1）在1993年3月28日与第三人湛发公司签订《土地转让协议书》前，原告己就涉案滩涂围海造地施工事宜对外签订了多份合同进行施工，第三人并不是涉案土地的开发人，具体包括：于1991年12日1日与吴川县第三建筑工程公司第二分公司签订《围海堵堤施工协议书》，由该公司承建“平乐下村前面做海滩围堤工程”施工；（2)于1992年1月与南海工程建设局签订《军民合作修建鱼塘堤坝工程施工协议》，由该局承建“鱼塘堤坝工程”施工；(3)于1992年9月1日与南海工程建设局签订《军民合作扩建鱼塘堤坝工程补充协议》，由该局承建“扩建鱼塘堤坝工程”施工；（4)于1993年2月26日与南海工程建设局签订《平乐排洪函150M及出口段工程协议书》，由该局承建“排洪函150M及出水口段”工程施工（注：第三人与该局签订《施工合同》时，还在上述工程施工期内）。上述施工均发生在第三人与南海工程建设局签订《施工合同》前，充分反映出第三人不是涉案土地的实际开发人。15、《土地转让协议书》，主张证明：1993年3月28日第三人与原告签订协议，其中第四条“付款方式和时间”约定，土地转让款为1193.2千万元，其他补偿款为90万元，分两期支付：第一期，在协议签订后5日内支付约560万元，第二期，在签订协议后45日内付清余款和两部小汽车。若乙方（即第三人）不按时支付第二期款项，甲方（即原告）有权没收乙方的第一期预付款，土地使用权不发生转移，甲方有权另行处理。第五条约定，“当乙方向甲方付清全部款项以后，该片土地的使用权将永久属于乙方”。可以看出，根据合同约定，第三人只有在付清全部土地转让款下，才能取得涉案土地使用权，否则，权属不发生转移。16、《联营协议书》，主张证明：由于《土地转让协议书》是村干部黄谭光、黄水利等人伙同社会人员林华宝，为谋取个人非法利益，事先未经村民同意的情况下，擅自以每亩8万元的极不合理低价签订，导致村民群情汹涌强烈反对将涉案土地使用权转让给第三人，《土地转让协议书》无法履行。因此，1993年6月9日原告又与湛联旅游发展公司签订协议，约定将涉案土地作为双方合作联营企业及商住用地，湛联公司以每亩25万元的价格补偿给原告。17、《关于联营开发围海进行投标的报告》，主张证明：因《土地转让协议书》和《联营协议书》存在冲突，1994年2月18日，原告向开发区管委会农村工作部请示，就涉案土地开发问题另行进行投标（即上述两份协议解除）。农村工作部批复：“同意管区意见”、“同意管区围海地进行投标开发，但在投标必须明确条件，主要是中标者要执行开发区总体规划，办好报建手续，否则不准动工”，证明《土地转让协议书》签订后无法履行。18、湛江市霞山区人民检察院《起诉意见书》（湛霞检局诉字【95】第1号）、《撤销案件决定书》（湛霞检局撤字【96】第1号）、湛江市人民检察院《起诉书》（湛检刑起字【1996】169)，主张证明：1994年10月14日由于《土地转让协议书》涉及刑事犯罪，霞山区人民检察院依法立案侦查村干部黄谭光、黄水利和社会人员林华宝等人共同挪用公款受贿一案。根据人民检察院查明的事实，第三人在签订《土地转让协议书》前已将500万元汇入黄水利特意以平乐下管区名义开设的广发行银行账户中，第三人要求广发行内部控制该账户，没有其指示，不能让平乐下管区取款。4月7日和10日，经第三人同意，林华宝带黄水利到广发行从该账户中转出400万元到平乐下管区账户（余下160万元被林华宝骗取）。这反映出：（1）第三人仅向原告支付了400万元款项，按照《土地转让协议书》约定不能取得涉案土地使用权；（2）《土地转让协议书》是村干部违法签订，事先未征得本村村民同意也未向政府报批；（3）既然涉及刑事犯罪，部分款项更为赃款，《土地转让协议书》属于非法转让土地使用权，应为无效的合同；（4）因涉及刑事犯罪，故解除《土地转让协议书》事宜在检察院主持下进行。19、广发行转账凭证，主张证明：第三人在1993年2月27日（签订协议前）已将500万元汇入黄水利专门以平乐下管区名义开设的银行账户，并在同年4月3日再汇入60万元。这证明《土地转让协议书》是在未经村民同意下，村干部擅自与第三人签订的违法合同，且第三人未能全面履行付款义务，按照协议约定不能取得涉案土地使用权。20、、在1989年至2002年期间任平乐下管区经济合作社出纳的李少卿出具的《证明》，主张证明：由于本村不同意转让涉案土地使用权给第三人，第三人汇入的400万元土地转让款，合作社不同意入账。另外，原告已按照检察院的要求，将第三人支付的400万元土地转让款全部退到反贪局的银行账户，《土地转让协议书》己经事实上解除或无效。24、民事判决书（[2011]赤民二初字第331号），主张证明：（1）黄建章诉第三人建设工程施工合同纠纷一案，根据法院查明事实，第三人在1997年10月8日向南海工程建设局发函，称因《土地转让协议书》不能履行，提出与该局终止双方签订的《施工合同》。（2）由于第三人不出庭应诉无法对工程款进行核对，对于黄建章请求第三人支付工程款，法院不予支持。25、《预留建设用地租赁合同》，主张证明：2002年1月25日，原告与湛江市麻章区新象发展有限公司签订协议，约定将涉案土地出租给该公司建设水产品批发市场，可见，1992年后，涉案土地使用权也没有发生转移，土地一直由原告占有、使用。26、第三人于2002年3月25日向原告发函，主张证明：2002年3月25日，因第三人获悉原告与湛江市麻章区新象发展有限公司签订《预留建设用地租赁合同》合作开发涉案土地，故发函给原告，函件中第三人明确认可《土地转让协议书》双方无法履行，并对原告“与他人合作该土地”不持异议，只是要求原告处理其所谓的投入330万元施工资金问题。27、《征地补充协议书》，主张证明：2002年10月28日，因原告大力支持海湾大桥征地工作，开发区管委会与原告签订《征地补充协议书》，同意“在一个月内给乙方堵海土地办理建设用地手续”。可见，1992年后，涉案土地使用权也没有发生转移，土地一直由原告占有、使用。28、《合作协议》，主张证明：2003年5月30日，原告与湛江安康房地产开发有限公司签订《合作协议》，约定将涉案土地用于开发建设水产物流中心。可见，1992年后，涉案土地使用权也没有发生转移，土地一直由原告占有、使用。29、黄启财、黄吴珠、黄福利、黄冯生、黄保、黄景庆、黄景荣、黄国友、黄景强等9户村民的《湛江市广州湾大道建设项目（开发区段）房屋及其它地上构建物、附着物补偿协议》、《青苗及其它地上构建物、附着物调查确认表》，主张证明：自2002年以来，原告村民一直在涉案土地上种树、养殖，2014年因湛江市政府征收其中16.5254亩土地，为此，给予这9户村民经济补偿。可见，1992年后，涉案土地使用权也没有发生转移，土地一直由原告占有、使用。30、第三人湛发公司出具的《确认书》、第三人法人王天泽的身份证复印件，主张证明：黄建章因与被告行政复议纠纷一案找到第三人，第三人于2016年4月26日出具该《确认书》，确认所谓的“涉案工程土地的所有权益由黄建章享有主张权利并自主处分”。这证明第三人对湛江市政府作出涉案决定早己知情，并与黄建章存在千丝万缕关系。31、在黄建章诉湛江市政府作出涉案决定纠纷一案中，第三人向湛江市中级人民法院提交的《申请书》，主张证明：第三人在其《申请书》中提到“在诉讼中，申请人发现与本案有法律上的利害关系，于2017年5月2日向贵院提交了《关于以第三人身份参加诉讼申请书》”，证明第三人在行政复议中称其是被湛江中院通知参加诉讼时才得知涉案决定，与事实不符，可见第三人缺乏基本诚信，其申请行政复议早己超过法定期限。32、被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复[2015]266号)，主张证明：在黄建章不服湛江市政府作出涉案决定向被告申请行政复议一案中，被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，对黄建章的主体资格问题进行审查并作出明确认定，以黄建章不是行政确权法律关系中的当事人为由驳回黄建章的申请。这反映出，根据法律规定，在行政复议中，行政复议机构必须对申请人与具体行政行为是否有利害关系进行审查和作出明确认定，但在本案行政复议中，从被告作出的《行政复议决定书》可见，被告对第三人与涉案决定是否具有利害关系只字不提，隐晦不明，不但违法更明显偏袒第三人。33、被告对黄建章诉其行政复议纠纷一案，在再审中作出的《行政诉讼答辩状》，主张证明：被告在该案答辩状提到“湛江市人民政府作出的涉案决定是确定涉案土地的物权，且在物权确认时，再审申请人尚未取得工程留置权。再审申请人并不是行政确权法律关系的当事人，因此，涉案决定并不影响再审申请人对债权的实现”。同理，在本案中，尽管第三人与原告签订了《土地转让协议书》，但被告应审查在涉案决定作出时第三人是否基于该协议己取得土地使用权，以及《土地转让协议书》的法律效力，而被告却完全回避这些焦点问题，并作出一份缺乏公正性、严谨性的复议决定书。34、广东省高级人民法院作出的（2016)粤行终915号《行政判决书》，主张证明：黄建章诉被告行政复议决定纠纷一案，广东省高院同样对该案申请人黄建章与土地行政确权是否有利害关系进行审查，并作为案件的唯一焦点问题作出明确认定。35、《关于广州湾大道建设征收平乐下村土地有关问题的签收意见》、《广州湾大道建设征收平乐下村土地补偿协议书》、《关于尽快办理相关土地报批及调整土地利用规划的函》，主张证明：涉案土地自解放以来至今一直由原告占有、使用，原告村民长期在土地上种养殖，被告撤销2003年己作出的涉案决定实质上将涉案土地长期处于置于不稳定法律关系中，严重侵害本村村民的合法权益。
被告广东省人民政府答辩称，一、复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。第三人湛江市湛发房产公司因不服湛江市人民政府作出的“涉案决定”，向我府申请行政复议。
经我府审查，湛江市人民政府于2003年4月8日作出“涉案决定”，其依据的是1991年9月原霞山区国土局作出的《关于平乐下村经济合作社修复鱼坛的情况调查报告》以及1993年原市政府法制局、原市国土局、原市国土局开发区分局等单位组成联合调查组作出的《关于市开发区平乐下管理区港门滩涂使用权属问题调查报告》，查明的事实是“原港门滩涂自解放以来，一直由平乐下村使用，从1968年至1991年，该村先后投入大量资金修筑堤围，1992年又进行部分吹填和平整”，据此作出“原港门滩涂自解放以来一直由平乐下村使用，不存在争议”的认定。但是，1992年至“涉案决定”作出的2003年期间，“涉案土地”的使用状况是否发生改变、是否存在争议等相关情况未进行调查核实和认定，而有选择性的以1992年之前的事实作为“涉案决定”所认定的事实，属于认定事实不清、证据不足。
关于第三人与“涉案决定”的利害关系问题，我府在案件审查过程中已对第三人使用“涉案决定”所涉的海滩涂的情况予以了查明，且2012年10月31日，湛江市赤坎区人民法院就原告黄建章与被告湛发公司建设工程施工合同纠纷一案作出(2011)赤民二初字第331号《民事判决书》（2013年2月26曰生效）也查明“合同签订后，原告进场施工，1993年4月8日，原告收到被告预付工程款2800000元。至1997年10月8日，工程完成绝大部分……”，对第三人使用涉案海滩涂的情况予以了确认。因此，第三人与“涉案决定”存在利害关系。
综上所述，我府作出的“复议决定”认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。
二、复议决定符合法定程序。
我府于2017年6月5日收到第三人的《行政复议申请书》，于7月26日作出《延长行政复议审查期限通知书》并于8月2日当场送达相关当事人，8月24日作出“复议决定”并于8月29日邮寄送达相关当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序。
综上所述，我府作出粤府行复[2017]308号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院依法审查，驳回原告的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
被告广东省人民政府向本院提交以下证据材料：1、，2、《土地转让协议书》、《施工合同》，3、(2011)赤民二初字第331号《民事判决书》，证据1至3均主张证明“涉案决定”存在认定事实不清。4、行政复议文书及相关送达凭证，主张证明我府作出《行政复议决定书》符合法律规定。5、法律依据，主张证明我府作出《行政复议决定书》的法律依据。
第三人湛江市湛发房产公司述称：一、《关于原港门滩涂土地使用权的处理决定》查明与认定事实完全错误，涉案海域完全是第三人开发而成的。
涉案土地原港门滩涂位于湛江经济技术开发区××村东面，四至为东至海军基地水工大队围墙护坡脚下，南至平乐下村国防潮堤围，北至新修防海潮堤围，西至平乐下村农田，该土地原是一片海域，面积149.15亩。在海水涨潮时均被海水覆盖，平均海拔为-4米以下。依照法律规定，海域是属于国家所有，并不属于任何村庄。只不过是该海域靠近平乐下村，平乐村及附近的村民在该地采海而自认为该海域是平乐村的，但是原始采海捕鱼并不构成法律上的使用事实。
第三人于1993年3月28日与原告平乐下村签订了《土地转让协议》，约定将上述海滩涂永久转让给第三人使用，合同签订后，第三人已经支付了大部分转让款，原告平乐村也将海域移交给第三人开发。
1993年3月29日，第三人与南海工程建设局签订《施工合同》，将该海滩涂的围海造地工程发包给南海工程建设局建设。南海工程建设局再将该工程交由案外人黄建章承建，案外人黄建章是实际施工人。此后，第三人将该海域建设成现在的陆地土地。涉案土地原是海域，是第三人通过合法的“围海造地”工程将其建设才形上现有的陆地土地。第三人作为涉案土地的实际开发人，根据“谁开发、谁使用、谁受益”的海域开发政策，对涉案土地享有合法权益。况且，根据第三人与平乐下村签订的《土地转让协议》，平乐下村已经将其对涉案海域的权益转让给了第三人。
现平乐下村隐瞒事实，申请湛江市人民政府确权已经违反法律规定。而湛江市人民政府未经调查核实，其擅自作出的“涉案决定”认定下列事实错误：（一）认定涉案的土地原滩涂自解放以来一直由平乐下村使用且未发生争议没有依据。平乐下村从没有正式使用过该滩涂，该滩涂是自然存在，只是附近村庄的人民到该滩涂采海，并非是原告平乐下村使用。（二）认定涉案土地是平乐下村从1968年至1991年投入大量资金修筑堤围，1992年又进行了部分吹填平整不当。该土地全部堤围及吹填均是第三人施工建设的，与平乐下村无关。为此，“涉案决定”查明与认定事实完全错误。
二、复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。
正如上文所述，“涉案决定”查明与认定事实完全错误。由于“涉案决定”把本属于第三人涉案的土地使用权确认给原告平乐下村，显然违法，并严重侵犯第三人的合法权益。为此，第三人特依法申请行政复议后，经被告审查，湛江市人民政府于2003年4月8日作出“涉案决定”，其依据的是1991年9月原霞山区国土局作出的《关于平乐下村经济合作社修复鱼坛的情况调查报告》以及1993年原市政府法制局、原市国土局、原市国土局开发区分局等单位组成联合调查组作出的《关于市开发区平乐下管理区港门滩涂使用权属问题调查报告》，查明的事实是“原港门滩涂自解放以来，一直由平乐下村使用，从1968年至1991年，该村先后投入大量资金修筑堤围，1992年又进行部分吹填和平整”，据此作出“原港门滩涂自解放以来一直由平乐下村使用，不存在争议”的认定。但是，1992年至“涉案决定”作出的2003年期间，“涉案土地”的使用状况是否发生改变、是否存在争议等相关情况未进行调查核实和认定，而有选择性的以1992年之前的事实作为“涉案决定”所认定的事实，属于认定事实不清、证据不足。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。现被告查清上述事实后，依法作出的粵府行复[2017]308号《行政复议决定书》，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，应当予以维持
三、第三人与“涉案决定”确实存在利害关系，为适格的行政复议申请人。
首先，正如上文所述，涉案土地原是海域，是第三人通过合法的“围海造地”工程将其建设才形有的陆地土地。第三人作为涉案土地的实际开发人，对涉案土地享有合法权益，当然与“涉案决定”存在利害关系。另外，2012年10月31日，湛江市赤坎区人民法院就原告黄建章与被告湛发公司建设工程施工合同纠纷一案作出（2011)赤民二初字第331号《民事判决书》(2013年2月26日生效）也查明“合同签订后，原告进场施工，1993年4月8日，原告收到被告预付工程款2800000元。至1997年10月8日，工程完成绝大部分……”，对第三人使用涉案海滩涂的情况予以了确认。因此，第三人与“涉案决定”存在利害关系。
其次，原告黄建章诉被告湛江市人民政府，第三人平乐村土地确权纠纷一案（案号：[2015]湛中法行初字第255号）中。湛江市中级人民法院在审查的过程中，认为第三人作为涉案土地的实际开发人，与案件的审理存在利害关系，故给第三人发了《参加诉讼通知书》，告知其作为第三人参与到[2015]湛中法行初字第255号案件的诉讼中，即法院对于第三人作为涉案土地的实际开发人这一事实已予以确认，第三人当然与“涉案决定”存在利害关系。
四、第三人申请行政复议并没有超过复议期限。
第三人是在2017年5月份湛江市中级人民法院通知作为第三人参与[2015]湛中法行初字第255号案件的审理，拿到各方当事人的证据材料才知道该“涉案决定”的存在。2017年6月5日就申请行政复议，显然没有超过60天的期限。
综上，粵府行复[2017]308号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告的诉讼请求缺乏事实与法律的依据，请求人民法院依法维持复议决定。
第三人湛江市湛发房产公司在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、《关于原港门滩涂土地使用权的处理决定》，主张证明：湛江市人民政府未经调查核实，擅自作出的“涉案决定”，把属于第三人涉案的土地使用权确认给原告，显然违法，并严重侵犯第三人的合法权益。2、《土地转让协议书》，主张证明：1993年3月28日，第三人与平乐下村签订转让协议，平乐下村将涉案149.15亩海域转让给第三人的事实。3、《施工合同》，主张证明：1993年3月29日，第三人与南海工程建设局签订围海造地工程《施工合同》，对涉案滩涂进行围海造地工程。涉案土地是第三人开发而成。4、《民事判决书》、《工程结算处理授权委托书》《湛江市观海路（广州湾大道）建设工程项目征收平乐下村滩涂围海造地吹填砂及附属片石护坡工程补偿确认书》，主张证明黄建章是挂靠南海工程建设局承建涉案工程，是实际施工人，湛江开发区同意给黄建章补偿工程土方费。5、89年测绘的航摄图、92年测量图、2014年现状地形测量图，主张证明：涉案土地在1993年前是还滩涂，是第三人开发吹填才形成涉案的土地。6、本院《参加诉讼通知书》、《举证通知书》、《传票》，主张证明：第三人与《关于原港门滩涂土地使用权的处理决定》存在利害关系，经法院认定后通知第三人参与涉案土地的确权纠纷一案的审理的事实。7、行政复议文书及相关送达凭证，主张证明：被告广东省人民政府作出《行政复议决定书》符合法律规定的事实。8、法律依据，主张证明：被告作出《行政复议决定书》符合法律规定的事实。
经质证，原告对被告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。认为该证据不能反映被告所要证明的内容，原告认为湛江市人民政府作出该处理决定，认定事实清楚。对证据2的真实性无异议，对合法性和关联性有异议；认为（','2018-09-23
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