四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)川凉中行初字第28号
原告王建扬，男，汉族，1970年9月4日出生，四川省西昌市人，村民，住四川省西昌市。
委托代理人谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告西昌市人民政府。住所地：西昌市大水井**号。
法定代表人马廷贵，系西昌市人民政府市长。
委托代理人宋登凤，系西昌市人民政府法制办公室主任。代理权限为特别授权。
委托代理人刘忠惠，四川十君律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告王建扬因不服被告西昌市人民政府《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），向本院提起诉讼。本院于2015年10月30日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月21日公开开庭审理了本案。原告王建扬及其委托代理人谭朋涛、被告西昌市人民政府的委托代理人宋登凤、刘忠惠到庭参加庭审。西昌市人民政府市长马廷贵因参加西昌市委八届九次全委会未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王建扬作为行政复议申请人于2014年7月24日向被告西昌市人民政府提起行政复议，要求确认行政复议被申请人西昌市经久乡人民政府、攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组（以下简称“攀钢协调领导小组”），对原告征收土地，铲除青花椒、油桉等附着物的具体行政行为违法，并依法给予补偿。被告西昌市人民政府经行政复议查明认为，两被申请人经久乡人民政府、攀钢协调领导小组均不是本案适格的被申请人。因钒钛项目征地补偿安置事宜由钒钛协调小组组织实施，补偿安置协议系申请人与钒钛协调小组签订，因此经久乡政府不是适格被申请人。而钒钛协调小组系市委、市政府为协调钒钛项目而设立的临时机构，其所实施的行政行为的后果依法由市政府承担，因此钒钛协调小组也不是适格被申请人。同时查明，申请人王建扬自签订补偿安置协议时已知道该行政行为，至提起行政复议申请之日已超过规定的行政复议申请时效。被告西昌市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，于2014年9月23日作出了《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），驳回了申请人王建扬提出的行政复议申请。
原告王建扬诉称：请求依法撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号）的具体行政行为，并依法判令被告限期受理原告请求确认攀钢协调领导小组、经久乡人民政府强制征收原告土地、铲除青花椒、油桉与桑树的具体行政行为违法，并依法给予原告合法补偿一案的行政复议申请。其事实和理由为：一、被告认为原告在行政复议申请中所列被申请人不适格的理由与法律规定严重相悖。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二项的规定“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”，原告依法应当向被告申请行政复议，攀钢协调领导小组应当为适格被申请人。而经久乡人民政府在此次征地过程中参与了征地拆迁工作，列其为共同被申请人，同样无不适格之问题。二、原告提起行政复议的时间并未超过法定的行政复议期限，被告据此作出驳回申请决定的行政行为违反法律规定。攀钢协调领导小组、经久乡人民政府实施征收原告土地、铲除青花椒、油桉与桑树的具体行政行为未告知原告救济途径、机关和期限，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”之规定，行政主体作出侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为而未告知救济途径、机关和期限导致行政相对人在60日内未提起行政复议，依法应当属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“其他正当理由”之情形。三、被告未尽到依法审查及转送的义务，致使耽误原告依法维权的时间，也浪费了国家司法、行政资源。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”，如果被告对其作出驳回决定的理由确信不疑，就应当依法告知申请人向有关行政复议机关提出行政复议申请或进行转送。原告提起行政复议的时间是2014年7月23日，而被告作出驳回行政复议决定的时间为2014年9月23日，原告认为被告上述行为从根本上违背了及时便民的基本原则。
原告王建扬向本院提交了以下证据：
1、《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号）及信封。
拟证明：原告在法定期限内提起了诉讼。
2、行政复议申请书及邮寄清单。
拟证明：原告在法定期限内提起了行政复议。
3、被强制征收土地的现场照片、青花椒照片。
拟证明：原具体行政行为存在及其内容。
4、王家小大路安置点征用土地的权属证明。
5、桑园土地承包及公证书、收据。
以上证据拟证明：原告身份权属证明及与原具体行政行为之间存在法律上的利害关系。
6、盛果期青花椒照片。
7、西昌市林业局《对关于<青椒补偿标准的请示>的复函》。
拟证明：原告青花椒处于盛果期，应当按照每亩10260元进行补偿。
8、原告父亲王强的残疾证。
拟证明：原告家庭生活情况。
9、营业执照。
拟证明：原告应当获得营业损失补偿。
被告西昌市人民政府辩称：一、原告于2015年2月6日提起的行政诉讼已经超过法律规定的期限，法院应依法予以驳回。被告受理原告的行政复议申请后，于2014年9月23日作出《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），并于2014年9月26日通过邮寄送达原告，原告在其起诉状中陈述其于2014年9月30日收到。而被告收到的原告行政诉讼状副本，其载明的具状时间为2015年2月6日，显然已超过法定十五日的期限，法院应依法裁定驳回其起诉。二、被告所作《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号）程序合法。原告于2014年7月24日以邮寄方式向被告递交了行政复议申请书，被告收到后依法立案受理，并向原告送达了《行政复议受理通知书》（西府复受字〔2014〕5号），向被申请人送达了《行政复议答复通知书》（西府复受字〔2014〕5号）。被告在依法审理查明案件事实后，依法作出了《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），并将该决定书依法送达给了双方当事人及代理人，程序合法。三、被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当予以维持。1、攀钢协调领导小组系被告为完成攀钢西昌钒钛资源综合利用项目用地的跨部门的非常设机构。因此，征地拆迁补偿安置的主体系被告，而不是攀钢协调领导小组和西昌市经久乡人民政府。原告王建扬在行政复议申请书中将攀钢协调领导小组和西昌市经久乡人民政府列为被申请人，该被申请人的主体资格显然不适格。西昌市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定驳回原告行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。2、被告实施拆迁补偿安置的行政行为均是采用公告、公示的方式，原告在被告公告、公示后就应当知道被告的上述行政行为。且证据显示王强代表家庭户于2008年9月9日签订《房屋拆迁补偿安置协议》（含附件：《建构筑物、附着物补偿计算表》），于2008年10月2日领取房屋、附着物实物补偿费、奖励金、过渡费、搬家费等补偿费，也已充分证明王强家庭户（包括原告）知道征地拆迁补偿标准。因此，原告应当自2008年9月9日其家庭户签订《房屋拆迁补偿安置协议》之日起60日内提出行政复议申请。而申请人向行政复议机关提出行政复议申请的时间为2014年7月23日。显然已超过法律规定60日的行政复议申请期限，被告对此作出认定并无不当。3、农村土地承包是以农村家庭承包经营为基础，是土地承包经营权的权益对象。在征地拆迁中对承包地上的附着物补偿和房屋的拆迁安置，是以农村家庭的权益为对象。所以，王强作为其家庭户的代表签订《房屋拆迁补偿安置协议》合法有效，且对王建扬具有法律的约束力。
西昌市人民政府在法定举证期限内提交了以下证据：
1、《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号）；
2、《行政复议决定（驳回）审批表》（西府复驳字〔2014〕3号）；
3、国内挂号信函收据存根（复议决定送达回证）；
4、《行政诉讼状副本》。
第1至4项证据拟证明：王建扬提起行政诉讼已经超过法定十五日的起诉期限。
5、《行政复议受理审批书》（西府复受字〔2014〕5号）；
6、《行政复议受理通知书》（西府复受字〔2014〕5号）及送达回证；
7、《行政复议答复通知书》（西府复答字〔2014〕5号）及送达回证；
8、行政复议答复书及其附件。
第5至8项证据拟证明：西昌市人民政府的行政复议程序合法。
9、召开征地拆迁动员会、补偿安置情况公示、工作组入户调查、现场开展群众宣传、政策解答等相关工作图像资料；
10、家庭户主王强代表家庭户于2008年9月9日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》（含附件《构筑物、附着物补偿计算表》）；
11、补偿费收款清单（含家庭户王强领取房屋、附着物等实物补偿费及过渡费、奖励收据）；
12、征收王强房屋拆除的交房证明；
13、情况说明（领取桑树、油桉树等补偿费的领条）；
14、王建扬以王强户内家庭成员向征地拆迁工作组提交的结婚证、户籍证明和其配偶何艳于2008年7月26日，在中坝乡马厂村三组开出的拆迁安置证明（需享受安置而向原籍申请开出的证明）；
15、王建扬2014年7月23日的行政复议申请书、邮寄凭据。
第9至15项证据拟证明：1、王建扬在2008年9月就已知道征地拆迁行政行为；2、王建扬的复议申请已超过法定时效。
16、《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目建设指挥部的通知》（凉委办函〔2008〕63号）；
17、《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号）；
18、《西昌市人民政府关于印发<攀钢西昌钒钛资源综合利用项目规划范围内拆迁补偿、安置方案>的通知》（西府发〔2008〕141号）；
19、《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》（西府发〔2008〕174号）；
20、《西昌市人民政府关于征收集体土地成片经济林木、大棚等补偿标准的通知》（西府办发〔2009〕116号）；
21、《凉山州人民政府转发省政府关于同意凉山州征地地上附着物和青苗补偿标准批复的通知》（凉府土〔2009〕13号）；《四川省人民政府关于同意凉山州征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（川府函〔2008〕164号）；
第16至21项证据拟证明：1、拆迁安置领导小组属非常设机构；2、拆迁领导小组和经久乡政府均不是行政复议案的适格被申请人；3、征地拆迁补偿安置的主体是西昌市人民政府。
22、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定。
该项证据拟证明：复议决定适用法律正确。
经庭审质证，被告对原告提交的第2项证据的证明目的不予认可。对原告提交的第8项、第9项证据的关联性不予认可。
原告对被告提交的第1、2、3、4、12、13、14、20、21项证据、第9项证据中的图像资料的证明目的不予认可，对被告提交的第8项证据的合法性有异议。原告王建扬陈述其未在被告提交的第9项证据中的《关于攀钢征用王家村山坡土地资金分配方案公示》上签字，不认可该方案内容。对被告提交的第9项证据中《关于攀钢征用王家村山坡土地的资金分配意见调查记录》的真实性、合法性不予认可。原告指出在被告提交的第11项证据中的《攀钢二基地征地补偿账户开户统计表》中王强并未签字。对第18项、第19项证据的合法性与证明目的不予认可。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的第1、2项证据能够证明本案的法律事实，本院予以采信。原告提交的第3、6项证据系农作物和农田的局部照片，无法核实该证据的真实性，对此证据本院不予采信。原告提交的第4、5项证据可以证明原告与原具体行政行为法律上的利害关系，对此证据本院予以采信。原告提交的第7、8、9项证据与本案无关，本院不予采信。
被告提交的第1至8项证据、第15、22项证据能够证明被告履行复议职责过程中的相关事实及依据，本院予以采信。被告提交的第9项证据中的照片内容真实性无法核实，对该项证据中的照片资料本院不予采信。被告提交的第9项证据（其中的照片资料除外），第10至14项证据能够证明在攀钢西昌钒钛资源综合利用项目中，对王强户进行土地征收、房屋拆迁、安置补偿过程中的相关事实，本院予以采信。被告提交的第16至21项证据系西昌市人民政府开展攀钢西昌钒钛资源综合利用项目工作中的相关文件依据，本院予以采信。
经审理查明，2008年9月9日，王强（原告王建扬之父）作为被拆迁人户主与拆迁人攀钢协调领导小组办公室签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。此后，攀钢协调领导小组对协议中相关的土地房屋进行了征收并给予了相应补偿。原告王建扬于2014年7月19日写就行政复议申请书要求确认行政复议被申请人西昌市经久乡人民政府、攀钢协调领导小组，对原告征收土地，铲除青花椒、油桉等附着物的具体行政行为违法，并依法给予补偿，原告王建扬于2014年7月23日将行政复议申请书及相关材料寄至西昌市人民政府，2014年7月24日邮件寄达西昌市人民政府。另查明，2014年7月20日至26日为凉山彝族自治州火把节期间，火把节作为凉山彝族自治州的法定节假日，在凉山彝族自治州境内实行多年，属众所周知的事实。2014年7月30日，被告西昌市人民政府对原告的复议申请予以受理。2014年9月23日，被告西昌市人民政府以被申请人不适格为由作出了《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），驳回了原告的行政复议申请。该复议决定查明内容为：“经行政复议查明，两被申请人均不是本案适格的被申请人。因钒钛项目征地补偿安置事宜由钒钛协调小组组织实施，补偿安置协议系申请人与钒钛协调小组签订，因此经久乡政府不是适格被申请人。而钒钛协调小组系市委、市政府为协调钒钛项目而设立的临时机构，其所实施的行政行为的后果依法由市政府承担，因此钒钛协调小组也不是适格被申请人。同时查明，申请人自签订补偿安置协议时已知道该行政行为，至提起行政复议申请之日已超过规定的行政复议申请时效。行政复议机关根据查明的事实，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项‘有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。’之规定，本机关决定如下：驳回申请人提出的行政复议申请。”原告王建扬不服该决定书诉至本院。2015年10月30日，我院对原告起诉予以受理，并于2015年11月4日向被告送达了起诉状副本及相关法律文书。2015年11月19日，被告向本院交来行政诉讼答辩状及相关证据材料。同日，本院向原告送达了被告的答辩状副本。
本院认为：一、根据《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目建设指挥部的通知》（凉委办函〔2008〕63号）、《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号），攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置工作是由西昌市人民政府设立的攀钢协调领导小组组织协调开展，攀钢协调领导小组作为西昌市人民政府为办理一定时期内某项综合性、临时性任务而设立的议事协调机构，并非法定派出机关、派出机构，也非法律、法规授权的组织或行政机关依法委托的组织，其不具备行政主体资格，不能作为行政复议被申请人。西昌市人民政府认为攀钢协调领导小组不能作为行政复议被申请人的认定并无不当。根据《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号）、《西昌市人民政府关于印发<攀钢西昌钒钛资源综合利用项目规划范围内拆迁补偿、安置方案>的通知》（西府发〔2008〕141号）、《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》（西府发〔2008〕174号），经久乡人民政府作为攀钢协调领导小组的成员单位在其行政区域内实施了征地拆迁安置补偿的行政行为，其作为行政主体可以成为行政复议被申请人，西昌市人民政府认为经久乡人民政府不能作为行政复议被申请人的认定不当。但对于原告王建扬认为攀钢协调领导小组、经久乡人民政府均为适格被申请人，都可以列为行政复议中的共同被申请人的诉讼理由，则无依据，本院不予支持。二、依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式为主，集体土地的承包人一般为居民户口簿中家庭户的户主。土地征收工作是以家庭承包户为单位开展的，征收对象一般为具体家庭承包户的承包地。2008年9月9日，原告之父王强作为农村居民家庭户和其家庭承包户的户主与攀钢协调领导小组办公室签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。原告王建扬作为王强家庭户内成员，可视为其已知晓了西昌市人民政府征地拆迁等行政行为。同时，在王强户的2008年《攀钢西昌钒钛资源综合利用项目规划范围内土地补偿计算表》（以下简称《土地补偿计算表》）中有原告王建扬的亲笔签名与捺印，足以证明原告当时认可了其家庭户的土地补偿面积、补偿单价及补偿金额。而该《土地补偿计算表》所登载的补偿单价及补偿金额，正是根据《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》（西府发〔2008〕174号）的补偿标准所计算得出，是该文件补偿标准在实际征收过程中的具体应用。故原告王建扬至迟在2008年9月9日便已知晓了西昌市人民政府对王强户土地进行征收的行政行为。西昌市人民政府在2008年8月张贴相关土地征收公告时并与原告父亲王强签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，未告知原告王建扬或其父王强相应的行政复议救济权利，被告也未向本院提交其在实施行政行为时已履行复议救济权利告知义务的证据。依照《中华人民共和国行政复议实施条例》第十七条的规定，由于西昌市人民政府作出的行政行为直接关系到了原告的合法权益且可能会对原告产生不利影响，西昌市人民政府应向原告或其父告知相应的复议救济权利。但其在对原告实施行政行为时未履行相应的告知义务。由于不可归责于原告自身的原因导致原告当时无法知晓自己的行政复议救济权利，致使原告复议不能，此情形理应构成《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款中耽误法定申请期限的“其他正当理由”。虽然《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定有提起复议申请期限的最长保护期，但任何权利都应有界限，如不加以限制，则会无限期地延长行政相对人复议救济权利的请求期限，这会使得行政机关与行政相对人之间的行政法律关系无限期地处于不稳定状态，不利于督促行政相对人及时行使自身权利从而造成司法、行政资源的利用不经济，也不利于社会利益、公共利益的维护。本案证据充分证明原告王建扬至迟在2008年9月9日就知晓西昌市人民政府所作出的具体行政行为，但其于2014年7月24日才向西昌市人民政府提起行政复议申请，期间时隔5年之余，明显超过了必要的复议申请期限保护期。三、原告认为被告未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定履行依法审查及转送的义务。本院认为，西昌市人民政府在复议决定书中并未认定原告王建扬提出的复议申请不属于其复议受理范围，而是认为原告王建扬的复议申请不符合受理条件，故被告并不存在转送义务的问题。对原告的此项诉讼理由，本院不予支持。
综上，西昌市人民政府作出的西府复驳字〔2014〕3号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王建扬的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告王建扬承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 李 翀
代理审判员 邱 华
代理审判员 金越琴
二〇一六年四月二十日
书 记 员 杨 娇
附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第三条国家实行农村土地承包经营制度。
农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
《中华人民共和国行政复议法》
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第二十六条申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第十七条行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。