江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)港行初字第00430号
原告胡遂祥，男，1966年1月24日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人唐玉珍，女，1969年4月7日生，汉族，住址同上。
被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
原告胡遂祥不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚，南通市中级人民法院以（2015）通中行初字第00092号《行政裁定书》指定本院管辖。本院于2015年11月12日立案后，于2015年11月13日向被告崇川公安分局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告胡遂祥及其委托代理人唐玉珍，被告崇川公安分局的副局长刘俊及委托代理人陆佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年10月14日，被告崇川公安分局作出崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》，认定2007年8月22日，原告胡遂祥因为其家房子被强拆，到文峰饭店找中央十八家新闻记者上访，被工作人员阻拦后，辱骂国家工作人员，又与其他上访户一起在文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（四）项之规定，决定给予原告胡遂祥行政拘留十日的处罚。
原告胡遂祥诉称，原告胡遂祥因拆迁事宜到北京上访，被劫回通关押在北阁饭店一星期之久，期间南通市崇川区人民政府及狼山镇政府官员采取种种手段，强行要求与原告胡遂祥签订拆迁合同，原告胡遂祥未从。原告胡遂祥后被带至南通市拘留所行政拘留十天。被诉行政处罚决定捏造事实、程序严重违法，缺少法律依据。请求撤销被告崇川公安分局作出的崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》。
原告胡遂祥为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.原告胡遂祥的居民身份证复印件，证明原告胡遂祥的身份。
2.崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》，证明被诉行政行为存在，同时证明被诉行政处罚决定书案号被涂改。
3.被拘留人家属通知登记表，证明原告胡遂祥被执行拘留的事实。
4.2007字（04592）号《解除拘留证明书》，证明原告胡遂祥从2007年10月20日至2007年10月30日被执行拘留。
5.国内挂号信函收据、南通邮政局复查询单（第253号），证明原告胡遂祥曾于2007年11月26日向南通市崇川区人民法院邮寄行政起诉状，证明原告胡遂祥在法定的起诉期限内提出行政诉讼的事实。
6.加盖南通市公安局崇川分局狼山派出所（以下简称狼山派出所）公章的《公安行政处罚决定书》，证明被告崇川公安分局2007年10月14日作出行政处罚决定书，直至2012年10月12日才向原告胡遂祥送达，行政执法程序违法。
7.（2015）通中行初字00092号《受理通知书》、谈话笔录、申请，证明原告胡遂祥于2015年5月25日向南通市中级人民法院提出要求追加南通市崇川区人民政府为第二被告的事实。
被告崇川公安分局辩称，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、处罚适当。请求依法驳回原告胡遂祥的诉讼请求。
被告崇川公安分局向本院提交了以下证据、依据：
一、认定事实方面的证据
1.原告胡遂祥的户籍资料,证明原告胡遂祥的身份信息。
2.胡遂祥的询问笔录，证明原告胡遂祥2007年8月22日到文峰饭店的经过。
3.证人翁某、张某的陈述，证明2007年8月22日原告胡遂祥在文峰饭店门口道路上拦车的经过。
4.证人周某的陈述，证明2007年8月22日文峰饭店门口的情况。
5.证人陈某的陈述，证明2007年8月22日文峰饭店门口汽车被堵。
6.瞿某、朱某、戴某的陈述，证明2007年8月22日原告胡遂祥等人在文峰饭店门口拦截汽车的经过。
7．南通市委办公室行政处函，证明2007年8月22日上午汽车被堵的情况。
二、程序方面的证据
1.受案登记表；2.延长办案期限审批表；3.传唤证；4.行政处罚告知笔录；5.行政处罚决定书；6.被拘留人家属通知登记表；7.行政拘留执行回执，证明被告崇川公安分局行政执法程序合法。
三、法律法规依据
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条；
2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
经庭审质证，原告胡遂祥对被告崇川公安分局所举事实方面的证据1没有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，认为狼山派出所没有询问过原告胡遂祥，内容系编造，不能达到被告崇川公安分局的证明目的；对证据3、4的真实性、关联性有异议，认为证人系政府的截访人员，与原告胡遂祥存在利害关系，不具证明力；对证据5的关联性有异议，认为证人陈某是市领导的司机，证人陈某证明8点多钟车被堵，而原告胡遂祥事发当天9点多钟才到现场，与原告胡遂祥无关，其证言也没有证明力；证据6中的证人是信访局的截访人员，与原告胡遂祥有利害关系，不具有证明力；对证据7不予认可，认为该文件正好说明政府滥用公权力，仅凭政府的一张函就抓人违法。对程序方面的证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，理由是案件来源不明、没有上级交办的手续，登记表中多处空白、没有承办人签字、简要案情没有证据证实，延长办案期限未经上级公安机关即南通市公安局批准构成超期办案，狼山派出所无案件管辖权，传唤证、公安行政处罚告知笔录不具真实性，行政处罚决定书的发文号有改动、内容虚假、办案人员不能作为证人、不能合理解释作出处罚时间为2007年10月14日而送达时见证人签名为16日、2007年10月14日作出的行政处罚而10月13日就将原告胡遂祥关在北阁饭店违法。
被告崇川公安分局对原告胡遂祥所举证据1至6的真实性没有异议，但认为不能达到原告胡遂祥的证明目的；对证据7认为与被诉行政处罚决定没有关联性，不具证明力。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据予以认定。被告崇川公安分局所举事实方面的证据2，系办案人员在行政程序中对原告胡遂祥所作的询问笔录，虽然原告胡遂祥未在笔录上签名和捺印，但办案人员已将笔录内容向原告胡遂祥宣读，两名办案人员在笔录中签名并注明原告胡遂祥拒绝签字，符合证据的法定形式，具有证明力。证据3-6系办案人员在行政执法过程中向在场目击证人所作的调查笔录，来源合法，内容真实，且均与本案具有关联性，具有证明力。原告胡遂祥以其9点多钟才到现场，而证人陈某反映8点多钟路被堵，认为证人陈某的证词与本案没有关联性。而经本院审查，原告胡遂祥在行政程序中陈述其事发当天8点多钟到文峰饭店，证人张某、瞿某、朱某的证词中也反映事发当天8点多钟，在文峰饭店门口看到原告胡遂祥到路中间拦车。故原告胡遂祥的质证观点没有事实根据，本院不予采信。证据7与本案具有关联性，内容与其他证人证言的内容相互印证，具有证明力。被告崇川公安分局所举程序方面的证据内容真实、与本案具有关联性，至于合法性问题是本案的争议焦点，在本院认为部分予以阐述。
原告胡遂祥所举证据2中虽然案号由第02649号改为第2993号，但被告崇川公安分局在该决定书上加盖了校对章，并无不当；证据3、4能够达到原告胡遂祥证明被执行拘留及被拘留的起始期限；证据5能够证明原告胡遂祥在法定期限内向南通市崇川区人民法院提起行政诉讼的事实；证据6只能证明2012年10月12日狼山派出所向原告胡遂祥提供被诉行政处罚决定书复印件的事实，被告崇川公安分局已经提供2007年10月16日向原告胡遂祥送达被诉行政处罚决定书的证据，故该证据不能达到原告胡遂祥的证明目的；证据7系2015年5月14日南通市中级人民法院受理原告胡遂祥诉被告崇川公安分局一案的受理通知书、原告胡遂祥要求追加南通市崇川区人民政府为被告的申请书等材料，能够证明原告胡遂祥向南通市中级人民法院提起行政诉讼的事实。
经审理查明，2007年8月22日上午8点多钟，原告胡遂祥因家中房屋被强拆，到南通市文峰饭店找中央十八家新闻媒体记者上访，被工作人员阻拦后，辱骂国家工作人员，又与其他上访户一起在南通文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶，40分钟后才被现场工作人员劝离。
狼山派出所于2007年9月1日受理此案，于同年9月2日传唤并询问原告胡遂祥，向在场目击证人翁某、张某、周某、陈某、瞿某、朱某、戴某进行了调查，并于2007年9月5日告知原告胡遂祥拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及享有陈述和申辩权等，9月28日，狼山派出所向被告崇川公安分局申请延长办案期限，同日，被告崇川公安分局准予延长办案期限三十日。狼山派出所因无行政拘留决定权，遂将案件上报被告崇川公安分局处理。2007年10月14日，被告崇川公安分局作出崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》，决定对原告胡遂祥行政拘留十日。10月16日，被告崇川公安分局向原告胡遂祥送达被诉行政处罚决定书，原告胡遂祥拒绝签字，两名办案人员在附卷的决定书上注明并签字，在场人张峰签字。原告胡遂祥自2007年10月20日至2007年10月30日被执行行政拘留。
原告胡遂祥对被告崇川公安分局拘留十天的行政处罚不服，于2007年11月26日向南通市崇川区人民法院邮寄行政起诉状，该院未予受理。2012年10月12日，原告胡遂祥向狼山派出所索要被诉行政处罚决定书，狼山派出所向原告胡遂祥提供了被诉行政处罚决定书复印件，并注明提供日期加盖了该所公章。2015年5月14日，原告胡遂祥向南通市中级人民法院提起行政诉讼，该院依法予以受理，并裁定本案由本院管辖。
在本案审理过程中，原告胡遂祥认为2007年10月14日被告崇川公安分局作出被诉行政处罚决定期间，原告胡遂祥被关进北阁饭店，因南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处的工作人员轮流看管、审原告胡遂祥等行为，向本院申请追加南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处为本案的共同被告。本院认为，南通市中级人民法院指定本院审理的是被告崇川公安分局作出的治安行政处罚一案，而原告胡遂祥主张的南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处的工作人员轮流看管、审原告胡遂祥等行为，与本案治安行政处罚非同一或者同类行政行为，依法不属于可以合并审理的范围，而且本院无权审理南通市崇川区人民政府为被告的行政案件。2016年1月22日，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第二十七条之规定，口头决定驳回原告胡遂祥追加南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处为本案共同被告的申请。同时告知原告胡遂祥如不服决定，可以口头或书面向本院申请复议一次。原告胡遂祥未申请复议。
本院认为，本案的争议焦点在于，一是狼山派出所对本案是否具有管辖权；二是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；三是被诉行政处罚决定程序是否合法；四是被诉行政处罚决定适用法律是否正确。
关于狼山派出所对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着治安行政案件原则上由违法行为发生地的公安机关管辖，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案是一起群体性的事件，违法行为发生地在南通市文峰饭店，但引发原告胡遂祥信访的根本问题发生在原告胡遂祥的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告胡遂祥扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查。故本案由狼山派出所管辖并无不当。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，原告胡遂祥明知自己的行为会影响交通工具的正常行驶，却不听工作人员的劝阻，与其他上访户一起在文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶，原告胡遂祥违法的事实有其本人的陈述、多份相互印证的证人证言予以证实，被诉行政处罚决定事实清楚、主要证据充分。原告胡遂祥关于被诉行政处罚决定认定事实错误的主张不能成立，本院不予采纳。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。从以上规定可见，当事人在行政程序中依法享有知情权、参与权、陈述权、申辩权、救济权。本案中，狼山派出所2007年9月1日依法受理原告胡遂祥妨碍交通工具正常行驶一案后，于9月2日依法传唤原告胡遂祥到狼山派出所接受询问，向多个在场目击证人进行调查取证，9月5日依法告知原告胡遂祥违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述、申辩的权利。9月28日，狼山派出所以案情复杂为由向被告崇川公安分局申请延长办案期限三十日，因需对原告胡遂祥作出拘留的行政处罚，狼山派出所将案件上报被告崇川公安分局处理，被告崇川公安分局于10月14日作出被诉行政处罚决定，并于10月16日送达原告胡遂祥。被诉行政处罚决定经过立案、调查、告知、作出决定、送达等法定程序，程序合法。原告胡遂祥认为受案登记表中案件来源不明、没有上级交办的手续，登记表中多处空白、没有承办人签字、简要案情没有证据证实等程序违法，而经本院审查，本案的案件来源和报案方式是上级领导交办，并非报案人报案，故报案人一栏为空白符合客观实际；受案登记表中的简要案情是立案时初步掌握的情况，并非作出行政处罚最终认定的事实，受案登记表中有办案部门负责人的签字，故受案登记表并无违法之处。
至于原告胡遂祥主张的被告崇川公安分局未经上级公安机关即南通市公安局批准延长办案期限，构成超期办案的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上级公安机关批准，可以延长三十日。第一百四十八条规定，行政拘留处罚由县级以上公安机关或者出入境边防检查机关决定。依法应当对违法行为人予以行政拘留的，公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门应当报其所属的县级以上公安机关决定。本案中，狼山派出所虽然是被告崇川公安分局的派出机构，但法律已赋予其部分治安管理处罚权，故狼山派出所具有独立的执法主体资格。本案由狼山派出所受理、调查，因案情复杂，由当时的办案机构狼山派出所向其上级主管机关被告崇川公安分局申请延长办案期限，符合上述规定。原告胡遂祥主张延长办案期限未经上级公安机关批准违法，本院不予支持。
至于被诉行政处罚决定的送达程序是否合法的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第（二）项规定，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。本案中，被告崇川区公安分局提供附卷的决定书中注明2007年10月16日向原告胡遂祥送达被诉行政处罚决定，因原告胡遂祥拒绝签字，两个办案民警予以注明、签字并请在场人见证送达，被告崇川公安分局的送达符合公安机关办理行政案件程序规定。原告胡遂祥以2012年10月12日狼山派出所提供的被诉行政处罚决定书复印件来否认被告崇川公安分局2007年10月16日送达的事实，但原告胡遂祥对被告崇川公安分局的行政处罚不服，已于2007年11月26日向南通市崇川区人民法院邮寄行政起诉状，说明原告胡遂祥已收到被告崇川公安分局送达的被诉行政处罚决定书，原告胡遂祥提供的狼山派出所2012年10月12日的被诉行政处罚决定书复印件，只能说明原告胡遂祥再次要求狼山派出所向其提供被诉行政处罚决定书，不能因此而否认被告崇川公安分局送达行为的合法性。
综上，被诉行政处罚决定程序合法。
关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。原告胡遂祥认为其到文峰饭店向中央十八家新闻媒体记者反映拆迁问题是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为，被诉行政处罚缺少法律依据。本院认为，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告胡遂祥称到南通市文峰饭店向中央十八家新闻媒体记者反映拆迁问题，但原告胡遂祥应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，而南通市文峰饭店不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。原告胡遂祥在南通市文峰饭店通过拦截车辆的方式企图反映问题不是合法的信访方式，其行为在客观上对南通市文峰饭店周边正常的公共场所秩序造成了危害。故原告胡遂祥的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（四）项规定的非法拦截交通工具，影响交通工具正常行驶的行为。被告崇川公安分局根据原告胡遂祥实施违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，在法律、法规规定的处罚范围和幅度内作出行政处罚，量罚适当。即使原告胡遂祥确有合法权益受到侵害，该情形也不能成为其选择非正常信访渠道反映问题，免受治安管理处罚的正当理由。故原告胡遂祥关于其行为不构成扰乱公共场所秩序的违法行为，被诉行政处罚决定缺少法律依据的主张不能成立，本院不予支持。
综上，被诉行政处罚决定事实清楚、主要证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，依法应予支持。原告胡遂祥的诉讼理由不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告胡遂祥要求撤销被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告胡遂祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 刘曙军
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 杨志远
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。