湖北省嘉鱼县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂1221行初1号
公益诉讼人嘉鱼县人民检察院。
被告嘉鱼县林业局。住所地：嘉鱼县鱼岳镇发展大道***号。
法定代表人鲁东林，嘉鱼县林业局局长。
委托代理人ＸＸ火，嘉鱼县林业局副局长。
委托代理人殷德红，嘉鱼县政府干部。
公益诉讼人嘉鱼县人民检察院诉被告嘉鱼县林业局不履行法定职责一案，本院于2017年1月12日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。公益诉讼人嘉鱼县人民检察院指派检察员刘犇、王卫军、书记员余奕出庭，被告嘉鱼县林业局法定代表人鲁东林及委托代理人ＸＸ火、殷德红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：胡秋阳采石场2006年3月22日注册成立，从2007年开始采石至2015年，胡秋阳、赵素韬二合伙人非法占用国家级公益林面积达4.0755公顷，被告嘉鱼县林业局作为本县森林资源的主管机构，未履行监督和管理职责，本院提出检察建议后，被告仅对胡、赵二人非法占用林地1.1055公顷的行为履行了监管职责，未对非法占用林地2.97公顷的行为作出处理。因被告未依法全面履行对胡秋阳、赵素韬擅自改变林地用途违法行为的监管职责，特诉至法院，请求：1、确认被告嘉鱼县林业局对胡秋阳、赵素韬非法占用林地，擅自改变林地用途的行为未依法全面履行监督和管理职责违法；2、判令被告嘉鱼县林业局对胡秋阳、赵素韬非法占用林地，擅自改变林地用途的违法行为依法继续履行监督和管理职责。
公益诉讼人向本院提交的证据有：
第一组证据，该组证据证明被告对森林资源的保护和利用负有监督和管理的法定义务。
1.被告的组织机构代码证；
2.《县人民政府办公室关于印发嘉鱼县林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
第二组证据，该组证据证明被告在发现胡秋阳、赵素韬非法占用林地行为后，怠于履行监管职责。该组证据分三部分。
第（一）部分：证明胡秋阳采石场基本情况。
1.嘉鱼县森林公安局提供的个体工商户营业执照资料；
2.嘉鱼县森林公安局提供的采矿许可证资料；
3.被告提供的胡秋阳、赵素韬采矿分别租用土地协议相关资料；
4.嘉鱼县森林公安局提供的矿山开采协议书相关资料；
5.嘉鱼县森林公安局提供的王和平询问笔录，证实胡秋阳采石场分东西两线，由胡秋阳和赵素韬各自经营；
6.2016年5月18日公益诉讼人对贺明星的调查笔录，证实赵素韬、胡秋阳未办理占用林地手续开采石料。
第（二）部分：证明被告发现胡秋阳、赵素韬非法占用林地采矿后，未依法履责。
1.被告提供的《关于开展征占用林地清理整顿工作的通知》；
2.被告提供的嘉林罚字（2012）第10号行政处罚卷;
3.2016年7月16日公益诉讼人对胡秋阳的调查笔录;
4.2012年10月，被告分别向赵素韬、胡秋阳收取森林植被恢复费10万余元、12.078万元凭证。
第（三）部分：证明被告2012年违规收取胡秋阳、赵素韬森林植被恢复费后，至2015年8月嘉鱼县森林公安局对胡秋阳、赵素韬发责令停止违法行为通知书前，在长达三年时间里，被告明知胡秋阳、赵素韬采石场非法侵害公益林愈演愈烈，却放任危害结果的继续扩大，存在怠于履行监管职责的行为。
1.2016年7月12日，公益诉讼人对胡秋阳的调查笔录（第（二）部分已出具）；
2.2016年8月11日，公益诉讼人对赵素韬的调查笔录；
3.2015年8月11日，嘉鱼县森林公安局对赵素韬作出的责令停止违法行为通知书；
4.2015年8月12日，嘉鱼县森林公安局对胡秋阳作出的责令停止违法行为通知书；
5、采石场现场图片。
第三组证据，该组证据证明公益诉讼人针对被告怠于履行职责的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
1.公益诉讼人2016年5月20日向被告发出的检察建议书；
2.2016年5月23日，公益诉讼人将检察建议书送达被告的回执。
第四组证据，证明被告收到检察建议后开始履责，但未全面履责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
第（一）部分：证明被告收到检察建议后，非常重视并积极整改，补充对胡秋阳2012年擅自改变林地0.6余公顷用途的行政处罚，向赵素韬、胡秋阳下达责令恢复植被1.1余公顷通知书，同时收缴了行政处罚罚款。但被告只是对赵素韬、胡秋阳侵占1.1余公顷林地行为进行了行政处罚，而被损毁的公益林面积共计4.0755公顷，因此履职方面未全面履行职责。
1.被告对公益诉讼人嘉检公行建（2016）02号检察建议书的回复；
2.被告补充对胡秋阳2012年擅自改变林地0.6余公顷用途的行政处罚，嘉林罚字（2012）第10号行政处罚卷；
3.被告2016年6月对胡秋阳采石场责令恢复植被原状通知书；
4.被告提供的赵素韬、胡秋阳罚没款凭证；
5.咸宁市咸安区林业调查规划设计院出具的鉴定报告，白云山村胡秋阳采石场使用林地面积调查意见书；
6.嘉鱼县林业局出具的证明材料；
7.嘉鱼县生态公益林图电子版打印及注明；
8.咸宁市林业调查规划院、嘉鱼县林业局《嘉鱼县生态公益林区划落界调查报告》及嘉鱼县公益林小班表；
9.湖北省嘉鱼县林地保护利用规划及相关批复。
第（二）部分：证明国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，符合提起行政公益诉讼的条件。
1.采石场现场查看情况说明及照片；
2.湖北省检察院关于公益诉讼人对被告提起行政公益诉讼回复。
被告嘉鱼县林业局辩称：胡秋阳采石场非法占用林地行为由答辩人主动发现，2012年7月，因胡、赵二人的违法行为轻微，答辩人给予了行政处罚，并将处罚款收缴到位。2015年8月，因胡、赵二人的违法行为达到了刑事立案标准，答辩人将案件移送嘉鱼县公安局立案侦查，2016年12月8日，嘉鱼公安局向答辩人送达不予立案通知书。公益诉讼人向答辩人提出检察建议时，答辩人不知案件是否需要追究刑事责任，为防止以罚代刑，因此对胡、赵二人违法行为给予从轻处理。虽然答辩人收到公益诉讼人检察建议后，存在怠于履行职责之嫌，但事出有因，一直在等待公安机关作出是否刑事立案的决定。2017年2月15日，咸宁市森林公安局决定对嘉鱼县胡秋阳采石场非法占用林地案立案侦查，并指定通城县森林公安局管辖。因此，本案不在答辩人行政管辖范围内，请求法院判决驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告向本院提供的证据有：
第一组证据，证明被告收到公益诉讼人检察建议前积极履职，依法履行了法定监督和管理义务。
1.嘉林罚决字[2012]10号、11号行政处罚决定书；
2.嘉鱼县人民政府[2015]15号会议纪要；
3.嘉森公（刑）[2015]1号责停通知书及调查资料；
4.嘉森公（刑）责通字[2015]2号责停通知书及调查资料；
5.被告林政股出具的证明，证明赵素韬采石场林地为灌木林地；
6.湖北省地质矿业开发有限责任公司出具的土地复垦方案报告书。
第二组证据，证明被告收到公益诉讼人检察建议后纠正了不当履职行为，被告履职行为合法。
１.责令恢复植被原状通知书；
２.收缴罚款证明；
３.对检察建议的回复。
第三组证据，为公益诉讼人起诉后的新证据，证明胡秋阳、赵素韬2012年至2015年非法占用林地的违法行为，已由通城县森林公安局刑事立案侦查，该案超越被告行政职权管辖范围，被告无权处理。
１.嘉公（法）不立字[2016]02号不予立案通知书及案件移送材料；
２.咸森公（刑）指管字[2017]1号指定管辖决定书；
３.城森公（城森）刑立字[2017]01号立案决定书。
公益诉讼人和被告提供的证据材料均为复印件。
经庭审质证，公益诉讼人、被告对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以采信。
经审理查明，2006年3月22日，嘉鱼县鱼岳镇白云山村胡秋阳采石场（以下简称胡秋云采石场）注册成立，组织形式为个人合伙，胡秋阳为负责人，赵素韬为矿长。采石厂实际运营分东西区域，东线为胡秋阳采石区域，西线为赵素韬采石区域，各自自负盈亏。2006年6月至2012年，胡秋阳、赵素韬陆续与南门湖村村委会及村民签订土地租赁协议。2007年1月，胡秋阳、赵素韬在未向林业主管部门申请办理林地使用手续情况下，擅自改变林地用途，相继在嘉鱼县鱼岳镇狮子山占用林地开采石料。2012年7月7日，被告以赵素韬未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途面积5016m2为由，对赵素韬罚款100320元，被告未对胡秋阳的违法行为作出行政处罚。被告于2012年10月23日、26日分两次向赵素韬收缴森林植被恢复费共计10万元，于2012年10月31日向胡秋阳收缴森林植被恢复费12.078万元。此后，胡秋阳、赵素韬二人继续违法开采。嘉鱼县森林公安局于2015年8月11日、12日分别向赵素韬、胡秋阳发出责令停止违法行为通知书，要求二人立即停止挖矿、采石行为，于2015年8月14日前改正或者整改完毕。此后，胡秋阳采石场关停。2016年5月20日，公益诉讼人向被告提出检察建议，建议被告对胡秋阳、赵素韬非法使用林地破坏植被的行为依法履行法定职责。被告收到公益诉讼人的检察建议后，作出以下处理：1、对胡秋阳、赵素韬非法占用林地一案进行补充调查和处理，对胡秋阳擅自改变林地用途面积6039m2罚款120780元，对赵素韬擅自改变林地用途面积5016m2罚款100320元，并执行到位；2、对胡秋阳采石场下达了恢复植被通知书，责令于2017年12月30日前将11055m2受到损坏的灌木林地恢复植被原状；3、全额退还了2012年10月23日、26日、31日分别向赵素韬、胡秋阳收取的森林植被恢复费共计220780元。被告于2016年6月20日书面回复了公益诉讼人。随后，公益诉讼人委托咸宁市咸安区林业调查规划设计院对胡秋阳采石场使用林地面积、地类、森林类别进行调查，经鉴定：胡、赵二人非法占用林地行为共造成国家级公益林破坏面积达4.0755公顷，其中，胡秋阳占用面积为0.8021公顷,赵素韬占用面积为3.2734公顷。公益诉讼人认为被告未依法全面履行对胡秋阳、赵素韬擅自改变林地用途违法行为的监管职责，向本院提起行政公益诉讼。
同时查明，2015年12月22日，被告认为胡秋阳、赵素韬二人非法占用林地行为已达到刑事立案标准，将胡秋阳采石场非法占用林地案件移送嘉鱼县森林公安局，嘉鱼县公安局审查认为胡秋阳、赵素韬二人犯罪事实轻微，不需要追究刑事责任，于2016年12月8日向被告下达不予立案通知书。本案在审理过程中，咸宁市森林公安局于2017年2月15日对胡秋阳采石场非法占用林地案立案侦查，决定由通城县森林公安局管辖。
本院认为，依照《中华人民共和国森林法》的规定，被告对本行政区域内森林资源保护、利用、更新行使管理和监督职责，是本案适格主体。2012年7月被告发现胡秋阳采石场非法占用国家级公益林采石，擅自改变林地用途违法行为后，只收取了胡秋阳、赵素韬二人森林植被恢复费共计220780元，未采取有效措施制止二人的违法行为，导致国家级公益林遭受破坏程度扩大，已经构成怠于履行行政监管职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告仅纠正了对胡秋阳、赵素韬二人非法占用林地1.1055公顷行为的不当处理，未对非法占用林地2.97公顷的行为作出处理，被告将胡秋阳采石场非法占用林地案件移送公安机关，不能免除其作为森林资源主管机构的管理和监督责任，被告应责令胡、赵二人限期对非法占用林地行为所造成的国家级公益林面积4.0755公顷恢复植被原状，由此，被告怠于履行法定职责的不作为行为违法，公益诉讼人请求确认被告的行为未依法全面履行监督和管理职责违法，本院依法予以支持。被告作为行使森林资源的保护、利用和更新监督管理权利的行政主管部门，当然承担被毁坏林地后续生态修复工作的监督、管理义务，被告应当继续履行法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁坏林地得到有效修复，对于公益诉讼人请求被告继续履行监督和管理职责的请求，本院亦予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决如下：
一、确认被告嘉鱼县林业局对胡秋阳、赵素韬非法占用林地，擅自改变林地用途的行为未依法全面履行职责的行为违法；
二、责令被告嘉鱼县林业局对胡秋阳、赵素韬非法占用林地，擅自改变林地用途的违法行为，继续履行监督和管理的法定职责。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及副本共二份，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。
审判长 叶汉萍
审判员 张文革
审判员 汤林汉
二〇一七年四月二十一日
书记员 王 伟
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。