重庆市綦江区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝0110行初28号
原告石万华，男，1958年12月21日出生，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
委托代理人姚能江，重庆智敏律师事务所律师。
被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局，住所地重庆市万盛万东路57号。
法定代表人覃政权，该局局长。
委托代理人阳长荣，重庆北信律师事务所律师。
委托代理人赵丰，该局工作人员。
原告不服被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局（以下简称万盛国土局）土地行政处罚一案，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。原告石万华之委托代理人姚能江，被告之委托代理人阳长荣及其工作人员赵丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告万盛国土局于2016年12月15日以“原告石万华未经批准占用青年镇燕石村肖家洞社土地面积6.09亩，并修建了房屋”为由作出万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》，要求原告立即拆除违法占用青年镇燕石村肖家洞社6.09亩土地上的建构筑物，恢复土地原貌。
原告石万华诉称，被告该处罚决定书认定事实不清，适用法律错误，被告没有完全的处罚职权。理由如下：一、本案认定事实不清，没有区分林地和耕地，确定的违法占地面积6.09亩没有法律依据，被告的具体行政行为客体不明确。青年镇燕石村肖家洞社土地总面积6亩左右，其中有宅基地、荒地、耕地、林地等，原告违法占地的6.09亩土地性质、具体面积被告未依法明确，而根据土地性质的区别所适用的处罚措施是不一样的。二、原告承包的土地经青年镇人民政府合同约定于2003年基本都实行了退耕还林。根据《森林法》第二条、第四十四条之规定，对于在林地范围内的违法占地行为属于林业主管部门的职责范围。根据特别法优于普通法原则，本案中关于林地范围内的占地应适用《森林法》，故被告对该部分违法行为无权查处。三、本案适用法律错误。被告作出的行政处罚决定是适用《土地管理法》第四十三条、第四十四条以及七十六条规定错误，本案情形不符合该规定的适用条件。四、被告作出的具体行政行为不合理。原告当时在原万盛区政府招商引资多次邀请下，通过当时相关部门出台相应政策后，由原告出资将当地农户通过移民搬迁方式将青年镇燕石村肖家洞社农户予以安置搬迁，后取得该地块包括宅基地的使用权。为了林地管理需要，在青年镇相关部门默许和支持下，在林区修建排水设施、储水池以及管理用房。该行为符合当时的土地利用总体规划。现被告忽略当时的政策和历史背景进行处罚，给原告带来巨大损失，该处罚行为不合理的。综上，被告具体行政行为事实不清，适用法律错误，程序违法，处罚不合理，为维护原告合法权益，提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》，本案诉讼费由被告承担。
原告石万华向本院提交了如下证据：
万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》，证明本案所诉具体行政行为。
被告万盛国土局辩称，一、被告具有具体实施处罚违法占地的权限和职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，被告系万盛经开区土地行政主管部门，具有具体实施处罚违法占地的法定职权。二、被告认定原告违法占用土地修建房屋的事实、土地类别及土地面积等事实清楚。2014年2月17日喻永财向被告提交申请要求拆除原告石万华非法修建在其承包地上的房屋，停止对其土地承包经营权、林权的侵害。被告根据喻永财提供的证据，进行了现场查看，于2014年6月3日作出《案件受理登记表》，建议立案查处。在调查过程中，由于需要对原告石万华违法占地的总面积进行测绘，以便准确作出行政处罚，但多处定位均无GPS卫星信号，无法测绘其违法占地面积。由于原告石万华占地是否符合规划，违法占用土地面积不能确定，导致无法确定其适用何种行政处罚，故停止了继续对石万华作出行政处罚的行为。在2016年9月12日被告委托重庆中璟土地规划设计有限公司对石万华违法用地项目进行了现场勘测后，确定原告石万华占用的园地、水域及水利设施用地、交通运输、住宅用地勘测定界的面积为6.09亩。被告于2016年10月17日作出《案件受理登记表》，对石万华违法占地一案进行重新立案。2016年10月17日，被告立案后依法对青年镇燕石村的综合服务专干犹明国、青年镇燕石村三岔沟社社长ＸＸ、原青年镇燕石村肖家洞社村民杨开煜进行了询问，基本查明原肖家洞社并入赵家湾社，赵家湾社与移民搬迁的五户村民签订土地流转协议后，再办土地使用权证给原告石万华，石万华没有办手续而修建房屋。2016年10月28日，通过对原告石万华进行询问，其承认2006年在青年镇燕石村三岔沟修建了一处占地面积约6.09亩的建构筑物，当时那块地是两农户已垮的宅基地，没有办理相关建房手续。三、被告行政处罚程序合法、适用法律正确。2016年10月28日，被告向原告作出了《责令改正违法行为通知书》，同日向原告石万华送达。同年11月16日，被告作出《行政处罚告知书》，并告知了享有陈述、申辩和听证的权利，同年11月25日向原告送达，原告于同日向被告提交《行政处罚听证申请书》，要求被告组织听证。2016年12月1日被告作出《听证通知书》，于2016年12月8日被告举行听证。被告于2016年12月15日作出万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》，于2016年12月26日将该决定书送达原告石万华代理人姚能江。综上所述，被告认定事实清楚、处罚程序合法、适用法律正确，请求法院维持被告的行政处罚决定。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1.《土地管理法》第七十六条，职权依据；
2.勘测报告，证明石万华违法占地6.09亩，园地、水利设施用地、交通运输、住宅用地4个类别；
3.询问笔录，证明原告协助相关部门进行生态移民，之后修建构筑物未办理相关手续；
4.土地利用规划套合图，证明不符合规划的面积有6.09亩；
5.燕石村肖家洞搬迁人口、土地、山林、房屋基本情况及现居住情况，证明搬迁前肖家洞整体面积情况；
6.青年信访函（2013）24号，证明原告所持有的土地承包经营权证和林权证被注销；
7.案件受理登记表、立案呈批表；
8.责令改正违法行为通知书及送达回证；
9.行政处罚告知书及送达回证；
10.听证相关材料；
11.行政处罚决定及送达回证。
证据2至6拟证明被告行政处罚事实清楚；证据7至11拟证明被告行政行为程序合法。
经庭审质证，原告对被告举示的证据质证意见如下：
对证据2的真实性无异议，但认为该证据在行政处罚案件立案前，关联性有异议，且土地的性质认定不清楚；对证据4有异议，认为其形成时间不明确；对证据6真实性无异议，关联性、合法性有异议；对证据7有异议，从时间上看违背程序；对证据9有异议，认为其没有区分处罚对象的类别；对证据3、5、8、10、11无异议。
被告对原告举示的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对于被告举示的证据2虽然形成于被告本次立案之前，但是在收到举报后的调查取证，且与是否违法占地建房有关联性，本院予以采纳；对于被告举示的证据4形式不合法，没有附说明材料，本院不予采纳；对于被告举示的证据6，真实、合法，且与是否违法占地有关联性，本院予以采纳；对其余证据本院予以采纳。
经审理查明，因原告石万华涉嫌在青年镇燕石村三岔社违法占地，并修建建构筑物，被告于2014年6月3日受理。同日，被告作出《违法案件立案呈批表》，该表载明“主要违法活动事实及性质：经我局查实，石万华等户于2014年6月仍占用青年镇燕石村三岔社村民杨开煜等人承包地修建房屋，现已修建成建构筑物的行为，构成违法占地建房的违法事实，已经违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定。符合立案条件，建议立案查处。”次日，被告法定代表人覃政权签字同意立案查处。后被告以石万华涉嫌违法占地项目地理位置特殊，GPS卫星信号无法接收，无法明确其违法占地坐标、面积，进而无法明确行政处罚类型为由，未及时对原告石万华涉嫌违法占地行为作出行政处罚决定。被告万盛国土局委托重庆中璟土地规划设计有限公司于2016年9月12日对石万华违法占用的土地进行了现场勘测，明确了土地面积和种类后，对原告石万华违法占地修建房屋一案进行了重新立案。被告于2016年10月17日作出《案件受理登记表》、《违法案件立案呈报表》，经调查后，被告于同年11月16日作出《行政处罚告知书》，于同年11月25日向原告石万华送达。同年11月26日原告向被告提出听证申请，被告于同年12月1日作出《听证通知书》并送达原告，于同年12月8日举行听证。同年12月15日，被告以“原告石万华未经批准占用青年镇燕石村肖家洞社土地面积6.09亩，并修建了房屋”为由作出万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》，于同年12月26日向原告送达。现原告不服该处罚决定向本院提起行政诉讼，要求撤销该决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条，《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，被告对其辖区内违反土地管理法律、法规的行为有监督、检查的职责，并依照法定职权和程序实施行政处罚。
被告万盛国土局以“原告石万华未经批准占用青年镇燕石村肖家洞社土地面积6.09亩，并修建了房屋”为由作出万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》，应当查明违法用地及房屋建设情况，同时也应查明拟拆除地上建构筑物和其他设施的范围、内容。本案被告未举示相应证据确定拟拆除的房屋及其他建构筑物情况，属主要证据不足。被告于2014年6月4日立案时认定违法地在青年镇燕石村三岔社；2016年9月12日重庆市中璟土地规划设计有限公司现场勘测又是对万盛青年镇燕石村岔沟社石万华涉嫌违法用地项目进行勘测定界；2016年12月15日被告作出行政处罚决定又是以原告石万华未经批准占用青年镇燕石村肖家洞社土地；在庭审中，对违法占用土地的陈述是在更古村赵家湾社，且缺乏合理说明，属基本事实不清。另外，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”被告于2014年6月4日立案后，未及时予以查处，又于2016年10月17日重新立案，于法无据，属程序瑕疵。
综上所述，被告于2016年12月15日作出的万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》属于主要证据不足，事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局作出的万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号《行政处罚决定书》；
二、责令被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元由被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
审 判 长 王向东
审 判 员 姚代正
代理审判员 李江南
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 张苑苑