陕西省商洛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)陕10行初30号
原告洪涛。
被告商南县人民政府。
第三人徐能德。
原告洪涛因与被告商南县人民政府、第三人徐能德土地使用权登记一案，于2017年5月22日向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法组成合议庭，于2017年7月25日公开开庭进行了审理，原告委托代理人陈亚军，被告商南县人民政府副县长王全曹作为行政机关出庭负责人与委托代理人冀军政、苏公学，第三人徐能德及委托代理人张慕春到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告商南县人民政府于2015年7月1日为本案第三人徐能德颁发了商集用（2015）第302347号土地使用权证，内容为：土地使用权人徐能德，土地所有权人商南县城关镇富家沟村二组，坐落商南县城关镇富家沟村二组，地号SN01-30-189，图号371100-49000，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为173.7平方米。
原告洪涛诉称，2006年其与商南县富家沟村二组协商后获得转让地块250平米，同年12月28日原告将土地款15万元交给富家沟村二组组长周存舜。2007年2月原告与富家沟村二组组委会签订土地转让协议，并经村民委员会签字、盖章。因原告购买的地块紧挨其父徐能德，经村、组协商，将原告购买的250平米的地块分割成两块，一块190平米归原告所有，一块60平米归徐能德所有，原告和徐能德又分别和富家沟村二组签订了购地协议。2008年5月，原告出资在其购买的190平米的土地上建起三间五层楼房一座。2013年商南县国土资源局针对原告违法占地进行处罚时，错误的将处罚对象列为徐能德，处罚后徐能德获得原告洪涛190平米的土地批复。2015年商南县城建部门在原告住房处丈量房屋时，原告才知徐能德获得了原告的土地批复，并办理了土地使用权证，徐能德有多份宅基，违犯了一户一基的规定，原告因此向法院提起诉讼，要求撤销商南县人民政府2015年为徐能德颁发的商集用（2015）第302347号土地使用权证。
原告为证明自己的主张，向本院提交了四组证据。
第一组证据为:1、洪涛签订的转让协议2份；2、徐能德转让协议；3、洪涛与周围群众的协议。
第二组证据为：洪涛支付费用收条5张。
第三组证据为：1、建房设计方案；2、建房合同；3、收到建房费用的部分收条。
第四组证据为：1、建房期间县国土局责令停工通知；2、立案通知。
被告商南县人民政府辩称，本案颁证的主要事实依据是商南县人民政府商政地批（2015）21号审批土地件，属于补办用地审批手续，经过第三人申请，集体经济组织成员80%的村民代表签字同意，乡镇人民政府审核上报，所有申报材料齐全，程序正当。其为第三人徐能德颁发的商集用（2015）第302347号土地使用权证，事实清楚，程序合法，适用法律正确。第三人是否违犯一户一基的规定，属于权属登记以外的事项，不予答辩。原告不具有申请宅基地的主体资格，且原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明自己的主张，向本院提交了三组证据。
第一组为土地登记材料：1、土地归户卡、户口本复印件；2、土地登记申请书；3、建设用地批准书；4、商南县地籍调查表；5、土地登记卡；6、商南县农村村民建房用地申请表；7、商南县国土资源局行政处罚决定书；8、申请书；9、（2013）商执字第00133号商南县人民法院执行裁定书；10、徐能德建房公示声明；11、建房申请书、会议记录；12、建设用地批准书（存根）；13、商南县人民政府商政地批（2015）21号审批土地件。
第二组为行政处罚材料：1、商南县国土局立案呈批表；2、立案通知书；3、调查报告；4、现场勘探笔录；5、调查笔录、询问笔录；6、余留地转让协议；7、土地使用证；8、户口薄；9、案件讨论记录；10、事先告知书；11、行政处罚决定书；12、公文送达回证；13、行政处罚决定履行催告书；14、公文送达回证。
第三组为法律法规：1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第六十二条；2、陕西省国土资源厅关于贯彻国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的实施办法；3、土地登记办法。
第三人徐能德辩称，原告不是富家沟村二组的村民，并无取得集体土地使用权证的主体资格，第三人经审批依法取得商集用（2015）第302347号土地使用权证，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人为证明自己的主张，向本院提交了18份证据：
1、徐能德身份证复印件；2、徐能德户口本复印件；3、徐能德与朱春玲离婚登记表；4、2008年签订的养老协议；5、2007年5月16日村民小组会议记录；6、2008年10月26日余留地转让协议；7、2013年11月4日律师调查周存舜的笔录；8、商南县国土局（2013）41号处罚决定书；9、商南县人民法院（2013）商行审字00011号行政裁定书；10、农村建房申请表一份；11、商南县城关镇富家沟村委会2015年1月15日公示；12、2015年5月18日商政地建准字第88号建设用地批准书；13、商南县人民政府颁发的（2015）302347号集体土地使用证书；14、2015年元月15日建设规划申请书一份加盖有建设规划公章；15、2015年5月18日商政地批（2015）21号批复；16、2015年7月8日规划审批表；17、曹远朝2015年6月20日出具的徐能德支付开挖基础施工费证明；18、商南县人民法院调解笔录、撤诉申请。
原、被告及第三人提交的所有证据均当庭进行了质证，经质证，原告认为被告提交的第一组证据中证据3是补办的，指界时间错误，对真实性有异议；证据6有涂改的痕迹，真实性有异议；证据11建房申请是在离婚前，建房理由是虚假的；证据12村委会意见空白，四至与事实不符。其他证据不发表意见。第三组证据无异议。第三人对被告提交的证据不持异议。
被告对原告提交的证据质证后认为，第一组证据中的协议是无效的；对第二、三、四组证据真实性无异议，但不认可原告的证明目的。
原告对第三人提交的证据质证后认为，证据1、2身份证与户口本的迁组日期不同；证据3证实徐能德离婚之前有两处宅基，虚假离婚为了获得宅基；对证据4、8、9真实性无异议；证据5、7内容不真实；证据6没有加盖公章；对证据11、17、18证明目的不认可。被告对第三人提交的证据不持异议。
第三人对原告提交的证据质证后认为，第一组证据内容违法；第二组证据证明实际出资人是徐能德，对证明目的不认可；第三组、四组证据与本案无关。
本院对上述证据综合分析评定后认为，商南县人民政府颁发的（2015）302347号集体土地使用证是本案审查的对象，原告提交的第四组证据与本案没有关联性，本院不予采信；原告提交的其余证据及被告、第三人提交的证据，均内容真实、来源合法、与本案相关联，本院予以确认。
经审理查明，原告洪涛，曾用名徐绍飞，系本案第三人徐能德之子，第三人徐能德系商南县城关镇富家沟村二组村民。1985年原告父母离异，原告因母亲改嫁改名洪涛，随母亲居住在商南县文化路邮电局家属院。1997年原告初中毕业又回到商南县富家沟村居住。2002年原告到商南县自来水公司上班，2003年转为正式职工。
2007年2月16日原告与商南县城关镇富家沟村二组签订余留地转让协议，协议约定二组将250平方米的余留地转让给原告，原告支付土地转让金15万元。2007年3月1日原告、第三人与富家沟村二组组委会共同商议后，又约定将250平方米的余留地拆分为190平方米和60平方米，原告190平方米，第三人60平方米。当日，原告与富家沟村二组签订了190平方米的余留地转让协议，协议约定原告支付土地转让金11.4万元，第三人徐能德与富家沟村二组签订60平方米的余留地转让协议，协议约定第三人支付土地转让金3.6万元。2006年12月28日富家沟村二组组长周存舜出具的收条载明“徐绍飞交来250平方米余留地款15万元”。以上三份协议均有富家沟村二组组长周存舜和会计周裕成的签字按印并加盖商南县富家沟村村委会公章。2008年3月9日原告在190平方米的土地上动工修建建筑面积173.7平方米的五层三间楼房一栋。
2008年10月26日，第三人徐能德针对上述190平方米的余留地重新与富家沟村二组签订了转让协议，协议上有二组组长周存舜的签字及印章，协议除乙方由原告变更为第三人外，其他条款相同。同时协议上备注“出资购地人徐能德宣布转让方周存舜和乙方徐绍飞2007年3月1日的土地买卖协议无效”。2013年4月17日，商南县国土资源局以未经批准非法占地建住宅为由对第三人徐能德作出商国土监字(2013)第41号行政处罚决定，该决定要求被处罚人徐能德限期自行拆除在非法占用173.7平方米土地上所建的全部建筑物，并恢复土地原使用条件。2013年5月28日，商南县人民法院作出（2013）商行审字第00011号行政裁定，针对商南县国土资源局申请执行第三人徐能德行政处罚一案裁定准予强制执行。同年6月25日商南县人民法院作出（2013）商执字第00133号执行裁定书，裁定书载明在执行过程中，经和商南县国土资源局商定改变处罚措施，对徐能德执行罚款37474元，并已执行终结。2015年5月18日商南县人民政府下发商政地批（2015）21号审批土地件，同意徐能德补办用地审批，同年7月1日被告为第三人徐能德颁发了商集用（2015）第302347号集体土地使用权证。
另查明，本案第三人徐能德与原告就173.7平方米五层三间建筑物所有权的归属问题曾进行过三次民事诉讼，前两次以第三人撤诉结案，2015年10月第三次民事诉讼过程中，原告以2015年7月向被告提出申请要求撤销集体土地使用权证为由，建议商南县人民法院中止审理，后第三人撤回起诉。原告因被告对其提出要求撤销集体土地使用权证的申请一直不予答复，故向本院提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的集体土地使用权证。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权。被告商南县人民政府具有颁发集体土地使用权证的法定职权。本案，被告于2015年7月1日向第三人颁发商集用（2015）第302347号土地使用权证，原告于2017年5月22日向本院提起诉讼，原告符合行政诉讼法有关起诉期限的规定。本案的主要焦点是：原告洪涛与被告商南县人民政府为第三人徐能德颁发集体土地使用权证的行政行为之间是否存在法律上的利害关系。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼；第四十九条第一款规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条亦规定，与具体行政行为具有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，原告提起行政诉讼的前提是其主体资格合法适格，与被诉行政行为应当具有法律上的利害关系。本案原告提起行政诉讼的主要依据是其2007年3月1日与商南县富家沟村二组签订的190平方米的余留地转让协议，原告在签订协议时属于商南县自来水公司职工，并不是商南县富家沟村二组村民，其签订余留地转让协议实质是购买农村宅基地建房。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农村宅基用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。本案原告作为城镇职工，其与富家沟村二组签订余留地转让协议违反了上述强制性的规定；且2008年10月26日，第三人徐能德就190平方米的余留地已经重新与富家沟村二组签订了转让协议，土地受让方已经由原告变更为第三人徐能德，被告在对第三人进行土地行政处罚后为第三人已经补办了审批手续，原告现仍以其原签订的余留地转让协议来主张撤销被告为第三人颁发的集体土地使用权证依据不足。综上，原告提供的证据无法证明原告与被告为第三人颁发集体土地使用权证的行政行为之间存在法律上的利害关系，其不具有原告主体资格。同时，应当指出的是，土地使用权登记行为并不必然导致地上附着建筑物所有权的归属，本案原告与第三人争议的实质仍然是173.7平方米建筑物的物权归属问题，该争议应通过民事诉讼解决。
综上所述，本案商南县人民政府为第三人徐能德颁发集体土地使用权证的行为与原告洪涛无法律上的利害关系，洪涛不具有本案的原告主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。故对原告洪涛的起诉，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告洪涛的起诉。
案件受理费50元，退还原告洪涛。
如不服本裁定，可自裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 李军宏
审 判 员 张 瑞
代理审判员 林圩垚
二〇一七年十月十日
书 记 员 崔晓聪