广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
(2016)粤7101行初1666号
原告：阮愉明，男，1960年6月14日出生，汉族，住广东省广州市南沙区，
委托代理人：刘芳，广东百利孚律师事务所律师。
委托代理人：洪明明，广东百利孚律师事务所实习律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：霍霄，该委工作人员。
委托代理人：鲜绍翔，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
第三人：广州城建开发南沙房地产有限公司，住所地广州市南沙区。
法定代表人：赖明，职务：董事长。
委托代理人：贺亦丁，该司工作人员。
原告阮愉明诉被告广州市国土资源和规划委员会建设工程规划许可证一案，第三人为广州城建开发南沙房地产有限公司，本院于2016年6月27日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案，原告阮愉明及其委托代理人刘芳、洪明明，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人霍霄、鲜绍翔，第三人广州城建开发南沙房地产有限公司的委托代理人贺亦丁均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告阮愉明诉称，原告是广州市南沙区滨海水晶湾小区的业主，第三人为小区开发商。第三人在进行水晶湾小区房产销售时宣传称小区将建设高档会所及酒店，可以为小区业主提供休闲娱乐、健身场所，提升小区的档次，小区有配套会所及酒店是原告购买水晶湾房产的重要因素。据调查，2005年11月7日，南沙滨海花园水晶湾x号楼（第三人宣传时所称的会所）取得原广州市城市规划局南沙分局颁发的穗南规建证(2005)x号《建设工程规划许可证》、x号楼（酒店）取得穗南规建证(2005)x号《建设工程规划许可证》。根据建设工程规划许可证批准的规划图纸可知，按原规划x号楼首层有温泉、洗浴、游泳池；二层有按摩室、SPA;三层有SPA、羽毛球馆、乒乓球馆、桌球、健身房，地下室为停车场：x号楼首层至四层规划为酒店客房。2015年12月，原告发现原规划为酒店及高档会所的建筑被拆改，两栋建筑被改为由许多商铺组成、层高为四层的商业街，商家还在原会所建筑内布置了售楼处对外销售商铺，根据宣传，商业街建成后，主要经营跨境电商，两栋建筑将变为购物、餐饮等商业的聚集地。经了解，该规划变更经第三人申请，被告在2015年9月批准了第三人的规划变更申请，并向第三人颁发穗规南建证(2015)x号《建设工程规划许可证》。第三人提出变更规划申请是欺骗小区业主、不履行承诺的行为，侵害了原告等小区业主的权益，第三人申请将会所、酒店变更为商铺功能并对外出售商铺，获取了巨大经济利益，会所、酒店变为商铺后，业主将不再享有休闲娱乐健身等场所，小区的档次也会大幅度降低，此外，人流量将增加很多、周边将变得吵杂拥挤，小区业主的生活环境将受到很大影响，安全及生活舒适度降低，原告等业主对此非常气愤。被告批准涉案项目变更建设工程规划，违反了《广州市城市规划条例》第四十条、第四十三条、第五十七条的规定，该许可不符合控制性详细规划，而且，小区会所及酒店功能的变更与小区业主存在重大利害关系，原告等小区业主对该规划变更依法享有知情、申辩和要求听证的权利。被告作出审批决定之前未依法征询原告意见，未告知原告享有申述、申辩和要求听证的权利，审批之后未进行公示，其审批行为内容、程序违法，侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销。现原告诉至法院，请求：1、判令撤销被告向第三人颁发的穗规南建证（2015）x号《建设工程规划许可证》；2、判令本案诉讼费由被告承担。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、原广州市规划局负有广州市范围内核发《建设工程规划许可证》的法定职责的法定职责，原广州市规划局的职责由我委履行和承担责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款、《广东省城乡规划条例》第五条第一款、《广州市城乡规划程序规定》第四十条第一款的规定，原广州市规划局作为涉案行政行为做出当时广州市区域内城乡规划主管部门，具有核发《建设工程规划许可证》的法定职责。本案核发穗规南建证〔2013〕x号《建设工程规划许可证》的行政行为由广州市规划局南沙分局负责具体实施，由原广州市规划局核准发证。现由于政府行政体制的调整，根据穗府办〔2015〕x号《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原广州市规划局的职责现由我委承继履行和承担相应的法律责任。二、涉案物业属开发商自主物业，原告与涉案工程证不存在利害关系，不是本案利害关系人。根据原穗规南验证[2008]x号《建设工程规划验收合格证》及附件，可知涉案的x号楼、x号楼与小区居住用地部分相对独立，自始属于商业用地性质，建筑物性质自始属于商业性质；且涉案的x号楼、x号楼属于开发商所有的自主物业，原已办理产权证，并不属于整个小区的公建配套商业。根据《中华人民共和国物权法》第七十一条，“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”，所以业主有权对其专有物业享有自主处分的权利，本案原告与涉案的x号楼、x号楼及所涉工程证并不存在利害关系，其无权干涉商业业态的调整。根据《广州市城乡规划条例》第四十三条的规定，原告并非本案的利害关系人，所以并不需要征求原告的意见，原告并不是本案利害关系人，其无权提起本案诉讼。三、原广州市规划局穗规南建证〔2015〕x号《建设工程规划许可证》的核发符合法定的程序，有法律和事实依据，并无不当。1、涉案工程证的核发符合法定程序。本案所涉滨海花园二期水晶湾商业街项目原已于2008年12月26日通过规划验收，并取得《建设工程规划验收合格证》（穗规南验证〔2008〕x号）。第三人广州城建开发南沙房地产有限公司于2015年7月第一次向广州市规划局南沙分局递交关于改建南沙滨海花园水晶湾商业街x、x号楼方案的申请并申领所涉改建项目的《建设工程规划许可证》，因该业务依法应当进行批前公示，原广州市规划局遂作出《关于要求进行批前公示的函》，要求第三人按照要求进行征询意见公示。其后的2015年8月31日，第三人再次向广州市规划局南沙分局递交了申请并同时提交了立案申请表、申请函、身份资格材料、总平面规划方案、历次批复文件、国有土地使用证及批前公示材料等申请材料。广州市规划局南沙分局收到第三人的申请材料后，依据《城乡规划法》第四十条、《广东省城乡规划条例》第四十一条、《广州市城乡规划程序规定》第三十七条、第四十七条等法律法规的规定，对其申请进行审查，并在规定的办理期限内，由原广州市规划局于2015年9月9日核发了本案穗规南建证〔2015〕x号《建设工程规划许可证》。该证的核发依法经过了批前公示、申请、审核、发证的程序，符合法律规定的核发建设工程规划许可证的程序要求，并无不当。2、涉案规划改建项目取得了已出售4套房产业主的书面同意，并依法进行了批前公示，广泛征求了利害关系人意见。《广东省城乡规划条例》第二十九条规定，“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日”；《广州市城乡规划程序规定》第四十五条规定，“建设单位组织编制的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图经审定后应当公示，不得随意修改。有下列情形之一的，应当报经原审批的城乡规划主管部门批准，城乡规划主管部门批准前应当采取批前公示、座谈会或者听证等形式，听取利害关系人的意见：(一)修改强制性指标的。(二)修改道路系统、建筑和绿地布局、竖向设计、建筑物的使用功能、层数、高度、退让距离和建筑间距的。(三)修改其他直接涉及利害关系人重大利益关系的内容的”，根据前述规定，被告在核发本案所涉的建设工程规划许可证前，已通过在政府网站进行批前公示的方式，明确“现将方案向利害关系人进行公示，公开征询意见”，告知“本案涉及的利害关系人，依法享有听证权。如需要听证的应于本案公示意见反馈期内向广州市规划局南沙开发区分局提出申请”。所以，广州市规划局南沙分局已依法征询利害关系人意见和告知听证的权利，程序符合法律的规定。3、涉案改建工程主要为对内部设计进行调整，外立面调整，对地下车库车位进行优化，四至间距及建筑使用功能不变；自编号x、x号楼拟调整后的计算容积率建筑面积未超出原验收批准值要求；配套地下机动车停车位符合控制要求；地下室部分计算容积率建筑面积及建筑面积都无变化。因此，改建内容符合相关规划技术标准。综合上述，经审查认为自编号x、x号楼改建项目符合核发改建项目的《建设工程规划许可证》的法定要求和条件，应准予核发《建设工程规划许可证》。四、原告诉讼请求没有事实和法律依据。1、经第三人提出改建申请当时的阳光家缘数据反映，自编号x号楼有4套已出售，第三人在提出申请时已提供该4套房产业主的书面同意调整意见。同时，涉案项目也于2015年8月21日至2015年8月30日同时在广州市规划局的官方网站及项目现场进行了批前公示，在有效反馈期内未收到反馈意见。因此，不存在原告所述未进行公示而核发证件的情形。2、规划部门主要是对工程项目是否符合相关规划技术要求及是否满足法定的发证条件进行审核，至于所涉房地产项目是否存在欺骗业主、不履行承诺的问题，应属于房屋买卖合同纠纷，不属于规划部门审查的职责范围。原告若认为开发商未按商品房买卖合同约定履行承诺义务的，其可追究开发商的民事违约责任。综上，原广州市规划局核发穗规南建证〔2015〕x号《建设工程规划许可证》符合法定的条件和程序，并无不当，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，请求法院维持原广州市规划局核发的穗规南建证〔2015〕x号《建设工程规划许可证》，驳回原告的起诉。
第三人广州城建开发南沙房地产有限公司述称，我方同意被告的答辩意见。第三人对涉案房产x号、x号楼房产拥有产权。x号、x号楼自建成以来，x号楼常年空置，x号楼从2010年开始作为酒店经营一直到2015年4月，因为处于亏损状态，因此第三人对于x、x号楼出售是有原因的。且第三人对x、x号楼的出售慎重，对购买的商家做了审查，实际上对于水晶湾小区周边配套是有利的，不是原告认为的对其利益造成损害。水晶湾商业街有5栋，涉案只是x、x号，靠在一起的小区共有三个。第三人有独立完全产权，对于房产处置是第三人的权利，况且新招进来的风信子商家是有实力的，是对于原告小区有利的。涉案房产从始至终都是第三人自有房产，是商业性质，第三人拥有完全产权。第三人对x、x号楼没有停止经营，不能因为报建时候是游泳池，而游泳池空置就一直空置，企业有发展需要。
经审理查明：2000年12月，原广州市番禺区人民政府向第三人广州城建开发南沙房地产有限公司核发番国土（南）建用字【2000】第x号《建设用地批准书》，其注明：用地单位为第三人，用地地点为广隆管理区，本批准书有效期为2000年12月-2002年12月。
2002年8月19日，原广州市番禺区人民政府向第三人颁发番府国用（2002）字第x、xx号《国有土地使用证》，该证注明：座落广州南沙开发区环市西路城建开发南沙公司首期建设用地B区，用途为商住、商业、旅游，使用权类型为出让，使用权面积为246885.8平方米。
2005年1月25日，原广州市城市规划局南沙分局向第三人作出穗南指规函【2005】x号《关于同意广州城建开发南沙房地产有限公司二期控制性详细规划的函》，称“……经研究，我局意见如下：一、原则同意报送的总平面规划。用地东部规划道路可以调整，但应与已建成的环岛西路道路及管线衔接；道路及管线重新改口工程由你司负责建设。二、同意下列经济技术指标：总用地面积38.1公顷，净用地面积20.77公顷，总建筑面积181890平方米，毛容积率0.48，净容积率0.88，绿地率37.5%，规划总户数720户，规划总人口2304人……”
2005年11月7日，原广州市城市规划局向第三人颁发穗南规建证（2005）x、x号《建设工程规划许可证》，其中，穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》注明：建设单位为第三人，建设项目名称为南沙滨海花园水晶湾商业街1、x号楼，建设位置为广州南沙区广隆管理区，建设规模为商业2幢3层（自编x、x号）：20835平方米，其中地下1层6160平方米。穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》注明：建设单位为第三人，建设项目名称为滨海花园水晶湾商业街x、x号楼，建设位置为广州南沙区广隆区，建设规模为商业2幢3层（局部4层，自编x、x号）：26484平方米，其中地下1层6973平方米。
2005年12月28日，原广州市城市规划局南沙分局向第三人作出穗南指规函【2005】x号《关于滨海花园二期总平面规划调整的复函》，称“……一、原则同意在规划结构不变的前提下调整部分建筑体型，规划技术经济指标基本不变。二、同意按已建蕉前路红线及退缩控制沿西南侧规划路建筑位置。三、涉及寡涌水闸建设控制要求，应征求水利主管部门意见并按其要求办理。四、该规划区其他规划要求仍应按我局穗南指规函【2005】x号文办理，规划调整涉及消防专业管理应征求相应管理部门意见。”
2006年11月1日，原广州市城市规划局南沙分局向第三人作出穗南指规函【2006】x号《关于总平面规划方案调整的复函》，称“……原则同意在规划结构不变的前提下调整部分建筑体型，规划技术经济指标基本不变。该规划区其他规划要求仍应按我局穗南指规函【2005】x号和穗南指规函【2005】x号文办理，规划调整如涉及消防等专业管理要求应征求相应管理部门意见。”
2007年11月20日，原广州市城市规划局向第三人出具穗规南函【2007】x号《关于调整建设工程规划许可证的复函》，该函称：“你单位报来的调整穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》附图的申请及相关资料收悉。经研究，同意按照本文附图所示调整穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》附图，其他要求不变。”
2008年3月7日，原广州市城市规划局向第三人出具穗规南函【2008】x号《关于调整建设工程规划许可证的复函》，该函称：“你单位报来的调整穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》及其附图的申请及相关资料收悉。经研究，同意建设规模由原批准的商业2幢3层（局部4层，自编x、x号）：26484平方米，其中地下1层6973平方米调整为商业2幢3层（局部4层，自编3、4号）：26929平方米，其中地下1层6973平方米。其他要求不变。”
同日，原广州市城市规划局向第三人出具穗规南函【2008】x号《关于调整建设工程规划许可证的复函》，称“你单位报来的调整穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》附图的申请及相关资料收悉。经研究，同意按照本文附图所示调整穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》附图，其他要求不变。”
2008年5月15日，原广州市城市规划局向第三人出具穗规南函【2008】x号《关于调整建设工程规划许可证的复函》，称“你单位报来的调整穗南规建证（2005）x号《建设工程规划许可证》及其附图的申请及相关资料收悉。经研究，同意建设规模由原批准的商业2幢3层（自编1、x号）：20835平方米，其中地下1层6160平方米调整为商业2幢3层（自编1、x号）：20930平方米，其中地下1层6160平方米。其他要求不变。”
2008年12月26日，原广州市城市规划局向第三人出具穗规南验证【2008】x号《建设工程规划验收合格证》。该证注明：建设单位为第三人，建设项目名称为水晶湾商业街（1-5号楼），建设位置为南沙区广隆管理区，建设规模为商业街（自编1-5号）5幢，地上3层（局部4层）：40384平方米，地下1层：16271平方米。备注：本工程前经我局穗南规建证【2005】x、x、x号《建设工程规划许可证》和穗规南函【2007】x号、【2008】x、x、x、x号号文批准建设。
2009年7月21日，原告与第三人签订了穗南国合字x号《商品房买卖合同》，购买南沙滨海花园二期水晶湾S2-3幢房屋。2010年3月22日，原广州市国土资源和房屋管理局向原告阮愉明核发上述房屋的房地产权证，即粤房地权证穗字第××号房地产权证，该证注明：房屋坐落南沙区南沙街××大道××水晶北街××号。
2015年7月，第三人向原广州市规划局提交了关于改建南沙滨海花园水晶湾商业街x、x号楼方案的申请并申领所涉改建项目的《建设工程规划许可证》。2015年7月7日，原广州市规划局对第三人的申请以在政府网站公示的形式进行了受理公示。
2015年8月18日，原广州市规划局向第三人发出穗规南函【2015】x号《关于要求进行批前公示的函》，要求对申请改建项目进行批前公示。该函称：“1、拟调整主要内容为商业业态形式调整，地下室机动车停车位由282个调整为300个，建筑面积由37907.17平方米调整为37609.21平方米，计算容积率建筑面积由22512.57平方米调整为22511.31平方米。……”
2015年8月21日至2015年8月30日，原广州市规划局以在政府网站公示、在建设项目现场张贴的的形式进行了批前公示。
2015年8月31日，原广州市规划局向第三人出具了《广州市规划局南沙分局立案申请回执》。该回执注明：立案类别为建筑工程类，建设项目名称为水晶湾商业街x、x号楼改造，建设项目地址为南沙区广隆管理区，已提交立案资料清单为立案申请表、申请函、《中华人民共和国组织机构代码证》、《企业法人经营执照》、法人法定代表人或其他组织主要负责人身份证明、授权委托书、修建性详细规划的审查批文、建设用地批准书、历次批复文件、国有土地使用证等材料。
经审查并经现场放线测量，原广州市规划局于2015年9月9日向第三人颁发穗规南建证（2015）x号《建设工程规划许可证》。该证注明：建设单位为第三人，建设项目名称为水晶湾商业街x、x号楼改造，建设位置为南沙区广隆管理区，建设规模为滨海花园水晶湾商业街x、x号楼改造2幢，地上4层：21338.21平方米，地下1层：16271平方米。附图及附件名称：一、附图：1、建筑施工图1份;2、1:500总平面图1份；二、附件：1、建筑功能指标明细表1份；2、《建设工程审核书》1份；3、广州市建设工程放线测量记录册1册。三、附注：1、本证自核发之日起一年尚未开工的，必须办理延期手续。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，本证自行失效。2、请你单位在申请施工许可前缴纳市政配套费，并在申请施工许可时向建设部门提交城市建设配套费缴费凭证。3、申请《建设工程施工许可证》前需取得环保、消防、人防等专业部门意见。原告于2016年4、5月知晓穗规南建证（2015）x号《建设工程规划许可证》，遂诉至法院。
另查，南沙区南沙街环市大道西x号x铺的房地产权属人胡利和南沙区南沙街环市大道西x号x房、环市大道西x号x房、环市大道西x号x房的房地产权属人郑泽标，均出具同意第三人对水晶湾x号楼进行一切改造的意见。第三人陈述上述四处房屋均属于涉案x号楼。
原广州市城市规划局更名为原广州市规划局，原广州市国土资源和房屋管理局、原广州市规划局的城市规划职责由被告广州市国土资源和规划委员会承接。
以上事实，有国有土地使用证、建设用地批准书、关于同意广州城建开发南沙房地产有限公司二期控制性详细规划的函、建设工程规划许可证、关于调整建设工程规划许可证的复函、建设工程规划验收合格证、广州市规划局南沙分局立案申请回执、商品房买卖合同、各方当事人的陈述等证据证实。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第十一条第二款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《广州市城乡规划程序规定》第四十条规定:“市辖各区的建设工程，由市城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”被告负有广州市范围内核发《建设工程规划许可证》的法定职责。
关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告于2009年7月21日购买南沙滨海花园二期水晶湾S2-3幢房屋，于2010年3月22日取得上述房屋的房地产权证，被告于2015年9月9日核发穗规南建证（2005）x号《建设工程规划许可证》，且涉案x、x号楼亦属于南沙滨海花园二期水晶湾范围，两者作为同期建设项目，进行统一的建设用地规划许可以及修建性详细规划，原告与诉争建设工程规划许可证有法律上利害关系，具备适格的主体资格。对被告认为涉案x、x号楼属于第三人自主物业，原告与诉争建设工程规划许可证不存在利害关系，不是适格原告的意见，本院不予支持。
关于诉争《建设工程规划许可证》的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广州市城乡规划程序规定》第四十七条规定：“建筑工程经规划验收合格投入使用后，如需加建、改建、扩建的，应当申领加建、改建、扩建部分的建筑工程的建设工程规划许可证，但属于第三十六条规定的情形除外。将住宅改为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”本案中，第三人就改建涉案x、x号楼向被告申请建设工程规划许可证时，提交了申请函、修建性详细规划的审查批文、建设用地批准书、历次批复文件、国有土地使用证等材料，并对申请改建项目进行批前公示。被告经审查相关材料认定符合法定条件，遂向第三人核发诉争《建设工程规划许可证》并无不当，本院予以支持。原告要求撤销被告作出的上述许可，本院不予支持。原告认为因第三人变更涉案x、x号楼建设工程规划许可，让其合法权益造成损失的，可另循司法途径解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告阮愉明的诉讼请求。
本案受理费50元由原告阮愉明负担。
如不服本判决，原告可在判决书送达之日起三十日内，被告、第三人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 叶 莉
人民陪审员 何国梅
人民陪审员 梁耀明
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 林宇琦