青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)青行终28号
上诉人（原审原告）徐顺，汉族，1938年5月6日出生，住西宁市，公民身份号码：。
上诉人（原审原告）段栓锁，汉族，1945年12月15日出生，住西宁市，公民身份号码：。
上诉人（原审原告）胡玉龙，汉族，1971年10月15日出生，住西宁市，公民身份号码：×××。
上诉人（原审原告）吴建林，汉族，1970年10月10日出生，住西宁市，公民身份号码：×××。
上诉人（原审原告）陈格非，汉族，1964年2月3日出生，住西宁市，公民身份号码：×××。
上诉人（原审原告）刘志明，汉族，1950年11月13日出生，住西宁市，公民身份号码：×××。
上诉人（原审原告）刘栋，汉族，1981年8月10日出生，住西宁市，公民身份号码：×××。
被上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府虎台街道办事处。住所地西宁市城西区五四西路**号付*号。组织机构代码证号：01501529-9。
负责人陈冲凌，该街道办事处主任。
被上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府。住所地西宁市城西区五四大街**号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人贾栋，区长。
第三人西宁市美丽家园小区业主委员会。住所地西宁市城西区海湖路*号。
负责人张建平，男，汉族，1956年3月7日出生，住西宁市××区。公民身份号码：×××，该业主委员会主任。
上诉人徐顺等七人与西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）、西宁市城西区人民政府虎台街道办事处（以下简称虎台办事处）行政登记一案，不服西宁市中级人民法院(2017)青01行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明：2015年1月31日，美丽家园小区广大业主经过相关程序后成立了美丽家园业委会，向虎台办事处申请备案。虎台办事处于2015年2月3日作出《备案的通知》。美丽家园业主徐顺等人因不服该备案通知，于2015年10月27日向城西区政府申请行政复议。城西区政府受理后于2015年12月22日作出2015年行政复议决定，撤销了虎台办事处作出的备案登记行为。美丽家园业委会不服，于2016年4月20日向本院提起行政诉讼，请求撤销2015年行政复议决定，本院受理后于2016年8月20日作出（2016）青01行初9号行政判决，撤销了2015年复议决定。2016年9月22日徐顺等人再次向城西区政府申请行政复议，2016年12月22日城西区政府作出2016年行政复议决定，维持了虎台办事处作出的备案登记行为。原告认为虎台办事处的备案登记行为和城西区政府的复议行为均违法，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为,依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定：”2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。结合上述《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定，当事人在修改后的行政诉讼法实施之后，对新法实施之前的行政行为提起诉讼的，应当在法定2年内的剩余期限内提起诉讼，但是自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月。本案中,虎台办事处于2015年2月3日作出《备案通知》并于同日在小区公告张贴,应视为原告自此知道了虎台办事处的备案登记行为，但因虎台办事处未告知业主诉权和起诉期限，故应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款２年起诉期限的规定，修改后的行政诉讼法实施的时间是2015年5月1日，原告剩余的起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，应以六个月为限，故原告至迟应于2015年11月1日前向人民法院提起行政诉讼。而原告于2017年1月4日向本院提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限。对于部分原告辩称知道登记行为之后未起诉的主要原因是上访的起诉意见，本院认为，当事人选择信访途径解决纠纷并不影响和阻碍当事人诉权的有效行使，且上访不属可以扣除其起诉期限的正当理由。即使部分原告没有见到虎台办事处于2015年2月3日在小区张贴的《备案通知》，其2015年10月27日向城西区政府申请复议，其时应当知晓虎台办事处的登记行为，而原告于2017年1月4日提起行政诉讼亦超过了修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款六个月起诉期限的规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：”复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判。驳回起诉则是对全案起诉的驳回，既包括驳回原告针对原行政行为的起诉，也包括驳回针对复议决定的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”而在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。故本案审查的重点是虎台办事处的备案登记行为，而原告对于该行为的起诉已经超过起诉期限。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：”复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该款规定，即使进入实体审理，在复议机关作共同被告的情况下，人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的。本案中城西区政府依据相关规定受理了徐顺等人的复议申请，复议程序并无不当，但由于原告所诉的备案登记行为已经超过法定的起诉期限，如果对复议决定合法性再进行审查，必然导致超过法定起诉期限的备案登记行为因原告提起复议申请而重新获得救济权，该权利并无法律依据，故对原告提起的备案登记行为及复议决定应一并驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定,裁定:驳回原告徐顺、刘栋、段栓锁、刘志明、陈格非、胡玉龙、吴建林的起诉。本案案件受理费50元退回原告。
徐顺等七人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审裁定适用法律错误。一审法院既然认定复议机关受理程序合法，就应当承认上诉人因此获得了对复议行为的起诉权。上诉人对原行政行为和复议决定提起诉讼时并未超过行政诉讼法规定的六个月期限，一审裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。请求撤销一审裁定并给予改判。
被上诉人虎台办事处、城西区政府辩称：一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原裁
本院经审理查明的事实与一审一致，现予以确认。
本院认为，关于起诉期限，2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（简称新行政诉讼法），较修改前的《行政诉讼法》及其司法解释有所变化。一是法定起诉期限由3个月延长至6个月，二是起诉期限的计算起点只确定为两项，即知道或应当知道作出行政行为之日和作出行政行为之日。据此，人民法院对起诉期限的审查按照上述法律规定进行即可。但是，需要说明的是，新《行政诉讼法》对于起诉期限的一般规定，虽将修改前的《行政诉讼法》及其司法解释所确定的起诉期限的三种计算情形调整为两种，但未告知诉权或起诉期限的情形未规定入内。因此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中有关未告知诉权或起诉期限的规定，仍然可以适用于具体案件当中。结合本案，虎台办事处于2015年2月3日作出《备案通知》并于同日在小区公告张贴,应视为徐顺等业主自此知道或应当知道虎台办事处的备案登记行为，但因虎台办事处未告知业主诉权和起诉期限，按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，徐顺等业主不服虎台办事处备案登记行为的，最迟应当于2017年2月4日前提起行政诉讼。徐顺等人于2017年1月4日向原审法院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。原审法院未考虑本案行政行为作出后未告知当事人诉权或起诉期限的具体情况，亦未适用相关司法解释针对未告知诉权或起诉期限这一情形作出的专门规定，仅按照新《行政诉讼法》确定的情形计算起诉期限，认定事实不清、适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销西宁市中级人民法院(2017)青01行初1号行政裁定;
二、本案指令西宁市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 班玛吉
审判员 袁有玮
审判员 李成花
二〇一七年七月十九日
书记员 高 霜