陕西省延安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)陕06行初63号
原告史玉华，男，1946年12月3日出生，汉族，住陕西省榆林市榆阳区上郡南路**号。
原告王森林，男，1942年3月17日出生，汉族，住陕西省榆林市榆阳区米粮市顶**号。
委托代理人张珊，北京市泽文律师事务所律师.
委托代理人吴建平，北京市泽文律师事务所律师。
（以上代理人系二原告共同的委托代理人）
被告陕西省榆林市人民政府。地址：榆阳区青山中路。
法定代表人尉俊东，该市市长。
委托代理人王静，榆林市政府法制办行政复议应诉科科长。
委托代理人郭富裕，榆林市政府法律顾问，陕西尊尚律师事务所律师。
被告榆林市人民政府国有资产监督管理委员会。地址：陕西省榆林市政府大楼。
法定代表人柴小平，该管理委员会主任。
委托代理人赵宁，北京市中兆（西安）律师事务所律。
委托代理人宋利斌，北京市中兆（西安）律师事务所律师。
原告史玉华、王森林诉被告陕西省榆林市人民政府、榆林市人民政府国有资产监督管理委员会作出的行政处置意见一案，向榆林市中级人民法院提起行政诉讼，并申请异地法院管辖。经榆林市中级人民法院报请，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行辖46号行政裁定书，裁定本案由延安市中级人民法院管辖。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。除被告榆林市人民政府法定代表人尉俊东、榆林市国有资产监督管理委员会法定代表人柴小平未到庭外，原告史玉华、王森林及委托代理人张珊、吴建平、被告陕西省榆林市人民政府委托代理人王静、郭富裕、榆林市人民政府国有资产监督管理委员会委托代理人赵宁、宋利斌均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉讼的主要请求和理由是：原告系被告行政管理的利害关系人，被告榆林市人民政府系原榆林地区贯彻两个决定领导小组办公室的权利承受人，被告榆林市国有资产监督管理委员会原系榆林地区国有资产管理局的权利承受人。1999年12月30日榆林地区两个决定领导小组办公室牵头，会同地区石化局、地区国有资产管理局、地区审计局组成联合工作组，在缺乏事实依据的情况下，认定“氮肥厂综合分厂是国家投资、集体经营管理的企业，全部资产为国有资产”，并作出本案诉争的《处置意见》，导致2009年榆林市国有资产监督管理委员会委托的陕西新时代会计事务所有限公司，就榆林市沙驼开发有限责任公司资产所有权进行界定时，据此出具的陕新审计字（2009）第19号《产权界定报告》，将本属于原告等34名自然人股东的企业资产，定性为国有资产，且被告榆林市国有资产监督管理委员会于2009年11月12日向榆林市工商局具体发出榆政国资函（2009）第19号《关于榆林市沙驼开发有限责任公司产权界定的函》，认可《产权界定报告》，进而导致榆林市工商行政管理局榆阳分局作出榆阳工商处字（2011）第1号《行政处罚决定书》，撤销了沙驼公司企业登记，致使原告合法权利受到了严重侵害。原告始终不知道《处置意见》的内容，最近经过几经周折，方才见到《处置意见》的全文，知晓己方的权利被侵害的根源即在于此文件，原告认为，榆林地区贯彻两个决定领导小组在缺乏事实依据的情况下，以《处置意见》的形式作出《资产处置意见》，将原本个人资产认定为国有资产，造成事实上原告的合法财产的消灭，合法财产受到了严重侵害，请求依法撤销榆林地区贯彻两个决定领导小组办公室作出的榆地贯办发（1999）26号《关于地区氮肥厂、化机厂、氮肥综合分厂人员、资产处置意见》，并由被告承担诉讼费。
被告榆林市人民政府答辩的主要理由是：1、在程序上，应当依法驳回原告的起诉。第一，原告不具有本案诉讼主体资格，其作为行政诉讼原告主体不适格。原告不是被诉处置意见的相对人，也与该处置意见无利害关系，原告属于榆林氮肥厂综合分厂的职工，仅有两人不具有诉讼主体资格，应当依法驳回起诉。第二，被诉处置意见并非具体行政行为，仅是原则性的指导意见，原告提起行政诉讼不符合行政诉讼法的规定，应当依法驳回起诉。第三、原告起诉已经超过法定诉讼时效，被诉处置意见于1999年12月30日作出，而且不是具体行政行为，直到2016年7月4日原告才提起诉讼，早已超过法定诉讼时效，应当依法驳回起诉。2、在实体上，原告的诉讼请求既无事实依据，又无证据支持，更无法律依据，而且与已经生效的人民法院判决和人民政府决定相互矛盾，无法协调一致，故应当从实体上依法驳回原告的诉讼请求。被诉处置意见仅仅是四部门依据两个决定，专门针对地区氮肥厂、化机厂、氮肥厂综合分厂改制出具的指导性政策性文件，既符合政策规定，又符合法律规定，完全正确、合法。也与原告及其所谓的沙驼公司没有任何关系。而与原告有关或无关的撤销《产权界定报告》、撤销工商行政处罚决定、排除妨害赔偿损失、申请国家赔偿的诉求，均被人民法院终审判决驳回或者生效行政决定确定，故原告在无其他路可走的情况下，对1999年的处置意见提起诉讼，无事实依据和证据支持，也没有法律依据，应当依法驳回。3、原告的诉讼观点不能成立。原告认为资产处置意见将原本个人资产认定为国有资产，造成事实上原告的合法财产的消灭，合法权利受到严重侵害的观点不能成立。事实上，将所谓的原告个人资产或者沙驼公司资产认定为国有资产，是10年后的《产权界定报告》作出的结论，与10年前的《资产处置意见》毫无关联，是两个法律关系，而且也没任何因果关系，《产权界定报告》也经过诉讼程序终结。故请求依法驳回原告的起诉和诉讼请求。
被告榆林市人民政府国有资产监督管理委员会答辩的主要理由是：1、答辩人不是本案适格被告，应依法驳回原告对答辩人的起诉。第一，原告所诉被告与答辩人是两个主体，答辩人的单位名称为“榆林市人民政府国有资产监督管理委员会”，办公地址在陕西省榆林市政府大楼。原告起诉的是“陕西省榆林市国有资产监督管理委员会”，办公地址、负责人姓名均与答辩人不符，故答辩人不是原告所诉的被告。第二，答辩人不是被诉行为的作出机关，未参与被诉行为的制定、颁发，与被诉行为无关，不具备行政诉讼法规定的被告主体资格。第三，答辩人与“原榆林地区国有资产管理局”不存在“权利承受”。原告称答辩人系原榆林地区国有资产管理局的权利承受人，无任何法律依据。答辩人是根据省委、省政府批准的《榆林市人民政府机构改革方案》(陕字[2004]104号)组成成立的，成立时间是2005年，组建后，榆林市人民政府将部分职责划入答辩人，答辩人对国有资产履行监管职责的对象，仅限于监管的企业，与国有资产管理局之间没有任何权利义务承受关系，更不存在人员、资产、编制的继受关系，故不是本案的适格被告。第四，作出行政行为的原榆林地区贯彻两个决定领导小组办公室已被撤销，被告主体已灭失。2、原告不是本案适格原告，应依法驳回其起诉。第一，原告不是被诉处置意见的利害关系人。被诉处置意见针对的是原地区氮肥厂、化机厂、氮肥厂综合分厂，是具有普遍指导意义的政策性意见，不针对任何自然人，与原告无任何利害关系。第二，本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，应当裁定驳回起诉。原告声称的沙驼公司已经过榆林市中级人民法院生效判决认定属于国有资产，且企业登记也被撤销，原告并非沙驼公司的股东，与沙驼公司无任何利害关系，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（九）项的规定，应当裁定驳回原告的起诉。3、被诉行为不属于我国行政诉讼法上的可诉具体行政行为，更不属于人民法院受案范围，应依法驳回原告的诉请。4、原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效，应当依法驳回其起诉。原告称其是在起诉前才知道被诉行为，该观点不能成立。被诉处置意见是1999年12月30日，2001年7月1日和2001年7月8日，原榆林氮肥厂综合分厂召开的两次厂务会议，二原告参加了会议并作了发言，从会议记录的内容看，二原告对被诉处置意见的内容是知悉的，原告直到2016年7月份提起行政诉讼，依据《行政诉讼法》第46条《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41条、42条的规定，原告的起诉超过了诉讼时效，应当依法予以驳回。5、从实体角度看，被诉处置意见并无任何不妥。处置意见载明“氮肥厂综合分厂是国家投资、集体经营管理的企业，全部资产为国有资产”，对于该事实，氮肥厂综合分厂亦予以认可，这在该厂常务会议记录及生效法律文书中均有体现，答辩人认为，处置意见是基于客观事实作出的，并无不妥，原告的诉请和事实理由不能成立。综上，请人民法院依法驳回原告的起诉。
经审理查明，原告史玉华原系榆林地区氮肥厂综合分厂的厂长，王森林为副厂长。1998年9月氮肥厂综合分厂发起设立并投资成立了榆林市工商贸种养殖综合开发有限责任公司，原告史玉华系该公司的法定代表人。1999年12月30日，由榆林地区贯彻两个决定领导小组办公室牵头，与榆林地区石油化学工业局、榆林地区国有资产管理局、榆林地区审计局组成联合工作组，联合向榆林地区氮肥厂、化机厂、氮肥厂综合分厂作出了榆地贯办发（1999）26号《关于地区氮肥厂、化机厂、氮肥综合分厂人员、资产处置意见》的文件，其中对氮肥厂综合分厂的处置意见为：1、氮肥厂综合分厂是国家投资、集体经营管理的企业，全部资产为国有资产。2、对氮肥厂综合分厂所使用的国有资产及经营管理状况进行全面审计、清产核资、资产评估、产权登记。3、氮肥厂综合分厂在人员、资产剥离的基础上实行单独改制。4、氮肥厂综合分厂史玉华等23名氮肥厂的老职工和高小平等29名后来调入的全民所有制或全民合同制身份的职工共计52人作为参与改制的职工。5、根据氮肥厂综合分厂不同的改制形式，按相应的政治规定，划拨配置相应的国有资产。2000年4月25日，原告史玉华所管理的榆林市工商贸种养殖综合开发有限责任公司向榆林市工商行政管理局榆阳分局申请变更登记为陕西省榆林市沙驼开发有限责任公司（以下简称沙驼公司）。2008年9月3日，陕西省榆林市榆阳区人民法院受理了沙驼公司诉榆林市氮肥厂、榆林市氮肥综合分厂排除妨害、赔偿损失纠纷一案，审理后，以沙驼公司权属存在争议，需对公司的性质及股东身份予以确认，即应由有关部门进行产权界定为主要理由，作出（2008）榆民一初字第800号民事判决，驳回了沙驼公司的诉讼请求。沙驼公司不服，提出上诉。榆林市中级人民法院作出（2009）榆中法民一终字第184号民事判决，驳回上诉，维持原判。沙驼公司不服，向陕西省高级人民法院申请再审，陕西省高级人民法院作出（2010）陕民一申字第00445号民事裁定，驳回了榆林市沙驼公司再审申请。2009年10月22日，陕西新时代会计事务所有限责任公司受榆林市国资委委托，对沙驼公司全部资产的所有权进行界定，并出具了陕新审计字[2009]第040号产权界定报告，界定沙驼公司的全部资产所有权归属榆林市氮肥厂综合分厂，属国有资产。2009年11月12日，被告榆林市人民政府国有资产监督管理委员会向榆林市工商局出具了榆政国资函[2009]19号《关于榆林市沙驼开发有限责任公司产权界定的函》，函告产权界定结论，经市国资委2009年10月30日委务会研究认可。2010年1月19日，陕西省国资委收到沙驼公司寄交的行政复议申请书及证据材料，要求撤销陕新审计字[2009]第040号产权界定报告。陕西省国资委书面审查后，于2010年1月22日作出行政复议不予受理决定书，并邮寄送达。沙驼公司不服该行政复议不予受理决定，向西安市新城区人民法院提起行政诉讼。西安市新城区人民法院审理后，作出（2009）新行初字第009号行政判决，驳回了沙驼公司的诉讼请求。沙驼公司不服，向西安市中级人民法院提出上诉。西安市中级人民法院审理后，作出（2010）西行终字第00137号行政裁定书，撤销了西安市新城区人民法院（2009）新行初字第009号行政判决，驳回了沙驼公司的起诉。沙驼公司不服该行政裁定，提出了再审申请，西安市中级人民法院驳回了该公司的再审申请。2009年11月19日，榆林市工商行政管理局榆阳分局以沙驼公司1998年9月4日办理企业注册登记时涉嫌提供股东出资的虚假材料骗取企业营业执照为由，作出榆阳工商处字（2009）第511号行政处罚决定书，撤销了该公司的登记。沙驼公司不服该处罚决定，向榆林市榆阳区人民法院提起行政诉讼，经榆阳区人民法院审理后，作出了撤销榆阳工商处字（2009）第511号行政处罚决定的行政判决。2011年1月30日，榆林市工商行政管理局榆阳分局重新作出榆阳工商处字（2011）第1号行政处罚决定书，以沙驼公司办理企业注册登记时提交的注册资本材料，经过榆林市国有资产监督管理委员会榆政国资函[2009]19号，关于沙驼公司产权界定结论为国有资产为由，撤销了沙驼公司的登记，沙驼公司未提出诉讼。现原告认为沙驼公司被界定为国有资产而被撤销登记的根源在于榆地贯办发（1999）26号处置意见，该意见将个人资产认定为国有资产，从而造成其合法财产的消灭和侵害，遂于2016年7月提出行政诉讼。
本院认为，被诉行政行为榆地贯办发（1999）26号《关于地区氮肥厂、化机厂、氮肥综合分厂人员、资产处置意见》系原榆林地区贯彻两个决定领导小组办公室、榆林地区石油化学工业局、榆林地区国有资产管理局、榆林地区审计局于1999年12月30日联合向该地区氮肥厂、化机厂、氮肥综合分厂作出的关于企业改制人员、资产的处置意见，现榆林地区贯彻两个决定领导小组办公室和榆林地区国有资产管理局已不存在，故作为相关的人民政府和业务职能部门，二被告的主体资格适格。本案被诉行政行为的行政相对人是氮肥综合分厂等相关企业，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”原告史玉华系氮肥厂综合分厂的法定代表人，原告王森林系该厂的副厂长，无权以自己的名义提起行政诉讼。被告提供的2001年7月1日、7月8日原告参加的厂务会议纪要，可以证明原告在2001年7月对被诉行为内容是知道的，且陕新审计字[2009]第040号产权界定报告也将被诉处置意见作为主要依据之一，原告对该产权界定报告也以沙驼公司的名义行使过行政复议和诉讼的权利，故原告直至2016年7月提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）项、（二）项之规定，裁定如下:
驳回原告史玉华、王森林的起诉。
诉讼费50元，由原告负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 赵正卫
审 判 员 霍雨枫
人民陪审员 羽 鹏
二〇一六年十一月八日
书 记 员 薛 霄