江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏12行终66号
上诉人（原审第三人）林兰香，女，1952年1月18日生，汉族，住泰州市姜堰区。
委托代理人魏扣林，泰州市姜堰区姜堰法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）赵如珍，女，1940年9月19日生，汉族，住泰州市姜堰区。
被上诉人暨诸被上诉人诉讼代表人（原审原告）沙晓萍，女，1966年2月12日生，居民身份证号码3210281966********，住泰州市姜堰区姜堰镇詹园临街*号楼***室。
被上诉人（原审原告）沙勤，女，1968年8月6日生，汉族，住泰州市姜堰区。
被上诉人（原审原告）沙粉英，女，1970年8月20日生，汉族，住泰州市姜堰区。
被上诉人（原审原告）沙晓红，女，1972年9月20日生，汉族，住泰州市姜堰区。
被上诉人（原审原告）沙小丽，女，1975年4月23日生，汉族，住泰州市姜堰区。
六被上诉人共同委托代理人倪建波，江苏恒桥律师事务所律师。
原审被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室，住所地泰州市姜堰区人民中路***号。
法定代表人蒋华，主任。
委托代理人丁铁龙，江苏指明路律师事务所律师。
上诉人林兰香因行政协议一案，不服泰州市海陵区人民法院（2017）苏1202行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2017年8月23日，泰州市姜堰区人民政府因河西街地块旧城改造建设需要，作出《区政府关于河西街地块A、B、C、D、E、F、G、H段国有土地上房屋征收的决定》，并发布《区政府关于河西街地块A、B、C、D、E、F、G、H段国有土地上房屋征收决定的公告》，对讼争协议所指向的泰州市姜堰区蒋埭路71号房屋在内的房屋进行征收。泰州市姜堰区房屋征收管理办公室（以下简称姜堰区征收办）是本次项目的房屋征收部门，泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心是征收实施单位。2017年9月1日，房屋征收部门姜堰区征收办、征收实施单位泰州市姜堰区晨曦房屋征收服务中心与林兰香签订了《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，协议所列被征收人为“沙志美（故）林兰香”。协议约定的房屋征收补偿金额为537481元，各项补助和奖励85319元，合计622800元；林兰香应于2017年9月16日前搬迁完毕。
一审另查明，赵如珍系沙志美之妻，生有沙晓萍、沙勤、沙粉英、沙晓红、沙小丽五个女儿，沙志美系沙志强之兄，沙志强与林兰香于1992年以夫妻名义同居生活（属事实婚姻关系）。沙志美租赁原姜堰市房地产管理处（以下简称房管处）所有的座落于泰州市姜堰区蒋埭路71号的公房一套。沙志美自1990年起将此房交给沙志强居住，自1992年起沙志强与林兰香共同居住在该房屋中，并以沙志美的名义向房管处缴纳房租。2000年房改时，沙志强和林兰香在征得沙志美同意后，以沙志美的名义向房管处购房。2000年6月5日，林兰香在他人陪同下至房管处以沙志美的名义缴纳购房款12085.65元，取得该单位开具的《江苏省公有住房出售收入专用票据》。2002年4月8日，沙志强为取得房屋所有权证，以沙志美的名义向房管处缴纳了《房屋所有权证》工本费60元，取得了《江苏省行政事业性收费收据》和讼争房屋的所有权证，该房屋所有权证载明的房屋所有权人为沙志美。上述票据和讼争房屋的《房屋所有权证》原件均在林兰香处。沙志美于2005年死亡，生前未留遗嘱。2006年沙志强死亡，此后，林兰香一直居住在讼争房屋中。赵如珍曾于2011年请有关亲友出面与林兰香协商解决该房争议，因双方意见分歧未能达成协议。2012年10月，赵如珍等六人以借用关系提起民事诉讼，主张林兰香归还房屋，江苏省泰州市姜堰区人民法院经审理，于2013年4月23日作出（2012）泰姜民初字第1093号民事判决书，驳回了赵如珍等六人的诉讼请求。赵如珍等六人不服，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，该院经审理于2013年8月26日作出（2013）泰中民终字第0627号民事判决书，驳回上诉，维持原判。讼争房屋被列入征收范围后，赵如珍等六人得知姜堰区征收办已与林兰香签订征收补偿安置协议，且林兰香已将房屋交付拆除，遂提起本诉，要求确认姜堰区征收办与林兰香签订的征收补偿安置协议无效。
本案审理过程中，赵如珍等六人均表示诉状系其本人所签，本次起诉系真实意思表示。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1、涉案的协议是否属于行政诉讼受案范围；2、林兰香与泰州市姜堰区房屋征收管理办公室于2017年9月1日签订的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》是否有效。
关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。涉案的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》系姜堰区征收办为了旧城改造的顺利开展，在其法定职责范围内，与林兰香协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，符合上述规定，属于行政诉讼受案范围。虽然本案中赵如珍等人针对补偿安置协议提起本案诉讼的理由并非《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定之情形，但《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
关于争议焦点2，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
本案中，首先，讼争的泰州市姜堰区蒋埭路71号房屋最初系沙志美租赁自房管处的直管公房，1990年时沙志美将房屋交给沙志强居住，自1992年起沙志强与林兰香共同居住于此房屋中，并以沙志美名义向房管处缴纳房租；2000年房改时，沙志强和林兰香以沙志美的名义向房管处购房，按公房优惠政策缴纳购房款及其他费用，并领取、保管房屋所有权证；沙志强2006年去世后，林兰香居住于该房屋中，直至房屋被拆除。沙志美去世时没有遗嘱，沙志美、沙志强去世后的多年，赵如珍等六人、林兰香及其他相关人员未就房屋进行析产或提起权利确认之诉，讼争房屋权属并不明晰。故案涉房屋在没有分割之前，或在确定权属前，房屋实际处于相关权利人的共有状态。
其次，《中华人民共和国物权法》第九十三条规定，不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。根据上述规定，只有在按份共有的情况，占份额三分之二以上的按份共有人才有权处分共有的不动产，而对于共同共有的不动产进行处分，应当经全体共同共有人同意。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。虽林兰香对案涉房屋享有权利，但因其权利不明晰，其处分权亦受到一定限制，不具有单独处分该房产的权利，依法应认定为无处分权人，其因处分房屋而与他人订立的合同只有经其他共有人追认或者订立合同后取得处分权，才具有法律效力。现姜堰区征收办与林兰香签订的征收补偿安置协议未得到其他权利人的追认，该协议依法应属无效协议。姜堰区征收办明知涉案房屋权属有争议且房屋登记于沙志美名下，即与林兰香签订补偿安置协议，对赵如珍等六人享有权利的房屋进行了处置，明显不具有善意，签订协议的行为侵犯赵如珍等六人的合法权利。综上，姜堰区征收办与林兰香签订的补偿安置协议无效。赵如珍等六人的诉讼请求，法院依法予以支持。
据此，一审法院遂根据《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决确认姜堰区征收办与林兰香于2017年9月1日签订的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》无效。
林兰香不服，向本院提起上诉称：1、案涉协议系上诉人与姜堰区征收办在平等协商的基础上签订的，不是单方性质或强制性情形下签订的，不属于行政诉讼受案范围；2、泰州市中级人民法院已就被上诉人起诉要求收回案涉房屋的案件进行审查，并以证据不足为由驳回被上诉人的诉讼请求，故应认定案涉房屋为上诉人所有。综上，一审判决适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人赵如珍等六人答辩称：1、案涉协议属于行政协议，因该协议引起的纠纷属于行政诉讼受案范围；2、被上诉人提交的证据足以证明被上诉人系案涉房屋的合法权利人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审被告姜堰区征收办述称，尊重一审法院所作判决，上诉人与被上诉人可就补偿款进行协商，或提起民事诉讼确认各自所占份额。原审被告将根据协商的结果或生效的判决支付涉案房屋的补偿款项。
本案当事人在一审中提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，一审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点包括以下两点：1、本案是否符合行政诉讼受理条件；2、案涉协议是否合法有效。结合各方当事人诉辩意见，评判如下：
关于争议焦点1，原《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议……。本案中，案涉协议系姜堰区征收办为推进河西街地块旧城改造项目的顺利开展，在案涉房屋被纳入房屋征收范围后，依照其法定职责就案涉房屋的征收补偿事宜与上诉人协商签订的，具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。因行政协议引发的纠纷，依法属于行政诉讼受案范围，故本案符合行政诉讼受理条件。
关于争议焦点2，根据查明事实可知，案涉房屋虽由上诉人实际居住，但上诉人系一直以沙志美的名义缴纳房租、购房款并申领所有权证，案涉房屋的产权证上所载的权利人亦为沙志美，故在上诉人及被上诉人均未就案涉房屋提起权利确认诉讼时，案涉房屋产权的归属以及份额等仍处于不明晰状态。被上诉人于本案诉讼前虽曾向法院起诉要求上诉人归还案涉房屋，但系以借用关系为由提出，该案属于借用合同纠纷案件，生效判决虽驳回了被上诉人的诉讼请求，但实质上并未确认案涉房屋的产权归属。综上，本案中，姜堰区征收办在明知案涉房屋产权不明晰的基础上，在与上诉人、被上诉人协商不能的情形下，迳行选择一方作为当事人签订案涉协议，明显不具有正当性，属于重大且违法情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，依法应当确认无效。
综上，一审判决确认案涉协议无效，结果正确，但理由不当，本院予以纠正，上诉人的上诉请求及理由，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人林兰香负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一八年四月二十八日
书记员 王振宇
附:本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……