广东省广州市天河区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗天法行初字第280号
原告：广州市天河安利汽车检测中心，住所地：广州市天河区公安局岑村教练场正门。
法定代表人：黄庆锋，总经理。
委托代理人：刘玉东，国信信扬律师事务所律师。
委托代理人：黄宁致，国信信扬律师事务所律师助理。
被告：广州市天河区人力资源和社会保障局，住所地广州市天河区石牌东路117号。
法定代表人：石泽润，局长。
委托代理人：唐荣军、姚林，均系该局干部。
被告：广州市人力资源和社会保障局，住所地广州市越秀区连新路43号。
法定代表人：杨秦，局长。
委托代理人：卢丽丽，该局干部。
原告广州市天河安利汽车检测中心（以下简称安利汽车检测中心）不服被告广州市天河区人力资源和社会保障局（以下简称天河区人社局）社会保险行政处罚决定及广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）复议决定一案，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月21日公开开庭审理了本案。原告安利汽车检测中心的委托代理人刘玉东、黄宁致，被告天河区人社局的委托代理人唐荣军、姚林，被告市人社局的委托代理人卢丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告安利汽车检测中心诉称：我中心系由广州市天河区岑村经济发展公司申请设立的集体所有制乡镇企业，1995年经工商部门登记设立。1995年8月及9月，案外人陈某光、黄某分别入职我中心工作，直至2012年8月11日申请离职。工作期间，二人出具书面声明，称因已享受村民集体社会保险福利待遇，为避免重复参保，二人在我中心工作期间不再参加社会保险，一切责任由其二人承担。陈某光、黄某离职后，以我中心没有为其购买社会保险为由向天河区人社局投诉。2014年6月12日，该局作出穗天人社监字[2014]1203006号《劳动保障监察期限改正指令书》，要求我中心立即为陈某光、黄某补缴1995年8月至2012年9月期间的社会保险。2015年1月7日，天河区人社局作出穗天人社监字[2014]1203026-2号《劳动保障监察行政处理告知书》，以我中心违反《中华人民共和国劳动法》第七十二条、《中华人民共和国社会保险法》第六十条及《社会保险费征缴暂行条例》第十二条规定为由，责令我中心为陈某光、黄某补缴在职期间的社会保险费。2015年1月16日，天河区人社局作出穗天人社监字[2014]1203006号《劳动保障监察行政处罚告知书》，以我中心违反《中华人民共和国社会保险法》第五十八条规定为由，告知拟根据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条对我中心作出行政处罚，罚款数额共计人民币284600.52元。2015年1月23日，天河区人社局作出穗天人社监字[2014]1203006号劳动保障监察行政处罚决定，以我中心违反《中华人民共和国社会保险法》第五十八条规定为由，决定对我中心处以行政处罚，罚款合计人民币284600.52元。我中心于2015年2月5日如数缴纳罚款。天河区人社局作出行政处罚决定缺乏事实与法律依据，严重违反法定程序，依法应予以撤销。理由如下：（一）天河区人社局要求我中心为陈某光、黄某补缴1995年8月至2012年9月期间的社会保险缺乏法律依据。1.天河区人社局以我中心违反《中华人民共和国社会保险法》为由要求我中心为陈某光、黄某补缴社会保险，违反了“法不溯及既往”的基本原则。我中心是1995年成立的村办乡镇企业，案外人黄某、陈某光也是1995年入职的，而《中华人民共和国社会保险法》于2011年才颁布。根据《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十九条的规定，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，不能适用《中华人民共和国社会保险法》。2.根据当时生效的行政法规，乡镇企业不属于强制征缴的范围，我中心依法无需补缴社会保险。《社会保险费征缴暂行条例》第三条并未把乡镇企业纳入社会保险征缴的范围。而本案中陈某光、黄某向我中心出具书面声明，要求不再参加社会保险且明确一切责任由其二人承担。3.天河区人社局称以穗社保[1999]21号文为依据认定我中心应为二人补缴养老保险。但该文件已于2010年失效。该局在2014年根据已经失效的文件作出的行政处罚，显然缺乏法律依据。（二）天河区人社局作出的行政处罚决定适用法律错误，且违反法律规定，依法应予以撤销。1.天河区人社局在《限期改正指令书》《行政处理告知书》等文件中均以我中心未为员工购买社会保险为由，要求我中心为陈某光、黄某补缴社会保险。但行政处罚决定书却以我中心未进行社会保险登记为由进行行政处罚。2.行政处罚决定的依据是《中华人民共和国社会保险法》第八十四条，而该条款规定的是用人单位不办理社会保险登记的行政责任，并非未按规定补缴社会保险的行政责任。3.如天河区人社局以我中心未办理社会保险登记为由进行处罚，根据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条的规定，其进行罚款的前提应是通知我中心办理社保登记。但该局从未要求我中心办理社保登记即直接进行罚款，其做法显然违反法律规定。（三）天河区人社局作出的行政处罚决定多处违反法定程序，依法应予以撤销。行政机关在作出行政处罚决定之前，依法应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。但天河区人社局作出行政处罚的事实、理由及依据却与告知的内容不同。1.认定欠缴数额不同。《行政处理告知书》认定单位欠费数额为86169.86元，而《行政处罚决定书》认定的欠缴数额为71150.13元。2.处罚理由与告知的理由不同。《行政处理告知书》告知处理的理由是我中心违反了《中华人民共和国劳动法》第七十二条、《中华人民共和国社会保险法》第六十条、《社会保险费征缴暂行条例》第十二条；而《行政处罚决定书》告知的理由是我中心违反了《中华人民共和国社会保险法》第五十八条。3.处罚依据与已告知的依据不同。《限期改正指令书》告知的处罚依据是《劳动保障监察条例》第三十条，《行政处理告知书》的依据是《中华人民共和国劳动法》第一百条、《中华人民共和国社会保险法》第六十三条及《社会保险费征缴暂行条例》第十三条。也就是说，天河区人社局在作出行政处罚决定之前，并未履行告知作出行政处罚的依据。（四）天河区人社局因错误的处罚决定给我中心造成损失，依法应予以赔偿。因我中心已经缴纳罚款，根据上述规定，天河区人社局应返还罚款并以罚款额为本金向我中心支付同期存款利息。综上所述，请求法院判决：1.撤销天河区人社局作出的穗天人社监字[2014]1203006号劳动保障监察行政处罚决定以及市人社局作出的穗人社复案字[2015]28号行政复议决定；2.责令天河区人社局返还已缴纳的罚款人民币284600.52元及利息996.1元（以28600.52为本金，自2015年2月5日起按中国人民银行同期存款利率计算至天河区人社局全额返还之日止）；3.两被告承担本案诉讼费用。
被告天河区人社局辩称：（一）我局作出的劳动保障监察行政处罚决定程序合法。2013年4月27日，黄某和陈某光等2人向广州市天河区社会保险基金管理中心投诉反映安利汽车检测中心未依法为他们在职期间参加社会保险。我局查明：天河区社保中心依照《中华人民共和国社会保险法》第八十二条之规定依法立案后，立即就此事开展有关调处工作。因安利汽车检测中心对天河区劳动争议仲裁委员会作出的有关劳动关系认定的裁决提出异议，经一、二审法院审理，双方劳动关系最终予以确认。经调查核实，1998年7月1日至2012年8月，安利汽车检测中心未依法缴纳黄某和陈某光的基本养老保险，且拒不配合天河区社会保险基金管理中心的处理，此案件于2014年6月11日转由我局继续依法处理，并于当天作出立案处理。2014年6月12日，我局依法下达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求安利汽车检测中心应立即依法为此二人补缴在职期间的社会保险费用，但该中心却不按照我局要求作出整改；2015年1月7日，我局针对其违法行为下达《劳动保障监察行政处理告知书》，要求补缴未清缴金额86169.86元，其中欠缴本金71150.13元，利息15019.73元；2015年1月13日我局依法下达《劳动保障监察行政处罚告知书》；2015年1月23日，我局依法下达《劳动保障监察行政处罚决定书》，按照欠缴社会保险费本金两倍对其作出罚款142300.26元的处罚（71150.13×2=142300.26元）。（二）我局作出的劳动保障监察行政处罚决定，认定的事实清楚、适用法规正确。我局认为：根据《中华人民共和国劳动法》第七十二条和《中华人民共和国社会保险法》第五十八条、第六十条及《社会保险费征缴暂行条例》第十二条之规定，安利汽车检测中心有为劳动者依法缴纳社会保险费的法律强制性义务和责任，其与劳动者双方都应依法遵守，劳动者享有依法参加社会保险的权利，受国家法律所保护，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。所以就其无故不为单位员工缴纳在职期间社会保险费用的违法行为，我局根据《中华人民共和国劳动法》第一百条、《中华人民共和国社会保险法》第六十三条及《社会保险费征缴暂行条例》第十三条之规定，对其作出相应限期改正指令决定，要求其依法在限期内为员工黄某和陈某光等2人补缴在职期间的社会保险。《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”按照粤府[1998]21号、穗府[1999]25号文第11条、穗社保[1999]21号文第3条的相关规定，我局确定安利汽车检测中心应当为黄某、陈某光2人从1998年7月开始补缴养老保险，合法合规。穗社保[1999]21号文是根据粤府[1998]21号、穗府[1999]25号文出台的一个文件，虽然该文件已经在2010年10月废止，但根据《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十九条规定，按照上面的三个文件的有关要求，对当时的情况适用当时的文件政策依据，确定当时应当参保的起始时间，并无不妥。就安利汽车检测中心存在的逾期仍拒不整改违法行为，我局按照《劳动保障监察条例》有关流程，对该中心作出“分别按照员工黄某和陈某光等2人用人单位应缴纳的社会保险费数额乘以二倍”的行政处罚决定，合法有效。综上所述，我局对安利汽车检测中心作出的劳动保障监察行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请法院予以维持。
被告市人社局辩称：（一）安利汽车检测中心不服天河区人社局劳动保障监察行政处罚决定，于2015年3月19日向我局申请行政复议。我局受理后即依法进行审理，并于同年5月4日作出维持天河区人社局行政处罚决定的行政复议决定。（二）我局作出的行政复议决定程序合法、适用法规正确。我局在2015年3月19日收到安利汽车检测中心申请复议的材料后，当场出具《收件回执》。经初步审查后于当月24日向安利汽车检测中心发出《行政复议案件受理通知书》并向天河区人社局发出《行政复议被申请人答复通知书》。我局经审理后认为，天河区人社局作出的劳动保障监察行政处罚决定所认定事实清楚、适用法规正确、程序合法、符合法定管理权限，应予以维持。安利汽车检测中心提出不应对其作出处罚的主张，是对现行政策法规的误解，我局不予采信。因此，我局于2015年5月4日作出行政复议决定，并依法分别于同年5月6日、12日直接送达天河区人社局和安利汽车检测中心。综上所述，我局作出的行政复议决定事实清楚、适用法规正确、程序合法，符合法定权限，请法院予以维持。
经审理查明：安利汽车检测中心原职工陈某光、黄某分别向天河区人社局举报该中心未为其缴纳在职期间的社会保险费，要求天河区人社局责令该中心为其补缴。根据（2013）穗天法民一初字第21号民事判决、（2013）穗中法民一终字第4085号民事判决认定，安利汽车检测中心与陈某光于1995年8月24日至2012年9月10日期间存在劳动关系。根据（2013）穗天法民一初字第22号民事判决、（2013）穗中法民一终字第4086号民事判决认定，安利汽车检测中心与黄某于1995年8月24日至2012年9月10日期间存在劳动关系。2014年6月11日，天河区人社局对陈某光、黄某的举报予以立案。2014年6月12日，天河区人社局向安利汽车检测中心送达穗天人社监字[2014]1203006号《劳动保障监察限期改正指令书》，指令该中心立即依法为陈某光、黄某补缴1995年8月至2012年9月期间的社会保险费，指令整改期限为2014年6月23日前，逾期不整改将依据《劳动保障监察条例》第三十条等有关规定予以处罚。2015年1月7日，天河区人社局向安利汽车检测中心送达了穗天人社监字[2014]第1203026-2号《劳动保障监察行政处理告知书》，以安利汽车检测中心未依法为陈某光、黄某两名员工在职期间参加社会保险，告知该中心拟对其作出责令在收到告知书十五日内为员工陈某光（单位欠费86169.86元，个人欠费29010.63元）、黄某（单位欠费86169.86元，个人欠费29010.63元）依法补缴在职期间的社会保险费用的行政处理，同时告知该中心可在收到该告知书三日内，携带有关证据材料向其提出陈述、申辩。2015年1月16日，天河区人社局向安利汽车检测中心留置送达了穗天人社监字[2014]1203006号《劳动保障监察行政处罚告知书》，告知安利汽车检测中心因其未按要求整改，拟对其作出如下行政处罚：1.按照用人单位应缴纳社会保险费数额（黄某）乘以二倍罚款：71150.13×2＝142300.26元。2.按照用人单位应缴纳社会保险费数额（陈某光）乘以二倍罚款：71150.13×2＝142300.26元。罚款合计：142300.26＋142300.26＝284600.52元，并告知安利汽车检测中心可在接到本告知书之日起三日内提出陈述、申辩。2015年1月23日，天河区人社局向安利汽车检测中心留置送达了穗天人社监字[2014]1203006号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认定安利汽车检测中心违反《中华人民共和国社会保险法》第五十八条的规定，按照应缴纳社会保险费数额乘以二倍，对其作出罚款284600.52元的行政处罚决定。安利汽车检测中心于2015年2月5日缴纳了罚款，后于2015年3月19日向市人社局申请行政复议。市人社局于2015年5月4日作出穗人社复案字[2015]28号行政复议决定，维持天河区人社局作出的行政处罚决定。
本院认为：《中华人民共和国社会保险法》第五十八条：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”第八十四条规定：“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”黄某、陈某光系安利汽车检测中心员工，安利汽车检测中心负有为其职工办理社会保险登记和缴纳社会保险费的法律义务。《广州市人民政府关于广州市建立统一的企业职工养老保险制度实施意见的通知》第十一条规定：“进一步抓紧落实国家提出的扩大养老保险覆盖面计划。乡镇企业、非本市城镇户口的劳动者按本通知从1998年7月1日起参加基本养老保险；……”根据上述政策，广州市已于1998年将乡镇企业就业人员纳入本地区养老保险制度覆盖范围，故即便安利汽车检测中心属于乡镇企业，亦应从上述文件确定的日期开始为职工缴纳社会保险费。天河区人社局要求安利汽车检测中心为黄某、陈某光补缴欠缴的社会保险费于法有据。
然而，根据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条的规定，社会保险行政机关在作出行政处罚前应当先行督促用人单位自觉履行为职工办理社会保险登记和缴纳社会保险费的法律义务，只有在其拒不履行的情况下才能作出行政处罚，对之予以制裁。因此，社会保险行政机关是否充分完备履行其督促义务，影响其后续处罚行为合法性和正当性。本案中，天河区人社局督促程序存在以下问题：其一，其作出的《劳动保障监察限期改正指令书》仅责令安利汽车检测中心为黄某、陈某光补缴1995年8月至2012年9月期间的社会保险费，未明确告知需要补缴的具体金额，所要求相对人履行的法律义务内容不明确、不具体。其二，该限期改正指令认定的欠缴期间与最终行政处罚所认定的欠缴期间不一致，黄某、陈某光虽已于1995年8月入职安利汽车检测中心，但实际应从1998年7月1日起参加社会保险。其三，天河区人社局虽在其后于2015年1月7日作出的《劳动保障行政处理告知书》中明确了安利汽车检测中心欠缴的具体金额，并重新责令该单位在十五日内为二人补缴社会保险，但天河区人社局并未举证证明上述金额已经安利汽车检测中心核对确认或曾给予相应申辩的权利，且天河区人社局未等待其自动履行期限届满，旋即又于2015年1月16日启动行政处罚程序，作出行政处罚告知书，拟对其作出行政处罚，损害该单位依据《劳动保障行政处理告知书》获得的合法预期利益。本院认为，作为执法机关，天河区人社局依法对行政相对人作出的执法指令应当是明确、稳定且可预期的，从而使行政相对人可以据此明确必须履行的法律义务及违法需要承担的法律责任，从而自觉遵守法律、依法行事。天河区人社局向安利汽车检测中心发出的行政指令，内容或含混模糊或前后矛盾，紊乱不清，其在未正确履行告知义务和督促义务的前提下作出本案行政处罚，程序违法，应予撤销。安利汽车检测中心已缴纳的罚款284600.52元应予退还，但安利汽车检测中心关于给付相应罚款利息的诉请，于法无据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,判决如下:
一、撤销被告广州市天河区人力资源和社会保障金作出的穗天人社监字[2014]1203006号劳动保障监察行政处罚决定；
二、撤销被告广州市人力资源和社会保障局作出的穗人社复案字[2015]28号行政复议决定；
三、被告广州市天河区人力资源和社会保障局在本判决生效之日起三十日内向原告广州市天河安利汽车检测中心退还已缴纳的罚款人民币284600.52元。
本案受理费50元由被告广州市天河区人力资源和社会保障局和广州市人力资源和社会保障局共同负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院（立案庭）递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 瞿 栋
人民陪审员 黄伟人民陪审员叶小玲
二〇一六年六月十日
书 记 员 曾 妍