甘肃省陇南市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)甘12民终465号
上诉人（原审被告）：文县桥头中心卫生院。
住所地，文县桥头乡桥头村。
法定代表人：陈占华，系该卫生院院长。
被上诉人（原审原告）：蒋少英，女，汉族，生于1953年8月29日,住甘肃省文县。
被上诉人（原审原告）：赵玉雄，男，汉族，生于1951年2月8日，系蒋少英丈夫。
文县桥头中心卫生院（以下简称桥头卫生院）因与蒋少英、赵玉雄确认合同无效纠纷一案，不服文县人民法院（2016）甘1222民初198号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
桥头卫生院向本院提起上诉请求：1、要求依法撤销文县人民法院(2016)甘1222民初字198号民事判决；2、依法判决桥头卫生院与蒋少英、赵玉雄签订的房屋买卖合同合法有效，维护国有资产不被流失；3、诉讼费由蒋少英、赵玉雄承担。事实与理由：一、原审认定事实错误，应予撤销。1、蒋少英、赵玉雄夫妇原来都是桥头卫生院职工，当年将诉争房屋卖给卫生院，蒋少英、赵玉雄均同意。尤其是赵玉雄原本系桥头中心卫生院院长、其妻子是该卫生院职工，卫生院购买他们的房子本来就是赵玉雄的主张，那时赵天公路未建，那座房子也没有现在这样的价值，而赵玉雄在老家天池有房子、在武都有房子，该房子对其来说实际没有任何价值，因此其才把该房子卖给了卫生院，如那时卖给他人，按当时的经济状况桥头私人能以那个价钱买下该房子的人几乎没有，这可能是其当年为何把房子卖给卫生院的原因。2、当时的卖房者实际上是赵玉雄、买房也是赵玉雄，在他退休后却以该合同无效要原价要回该房子，卫生院完全有理由相信赵玉雄“当年明知该买买合同无效而为之”，其行为应该是故意的，原判决以赵玉雄不知道该房屋不能买卖而不认为其有过错，是明显错误的。3、关于建设土地使用证没有过户的原因，因为当时赵玉雄本身是该院院长，没有过户是其故意所为。4、原判决以讼争房屋系集体土地上建造的房屋，卖房等于卖宅基，故依据《土管法》第63条的规定认定合同无效，这显然是错误的。首先，本案涉及的建房用地是否是农村集体所有的宅基，从该房原主体看，赵玉雄原本为天池乡人，在天池本身就有房子一处，在桥头修建房子时赵玉雄夫妇均为卫生院职工，是非农业户口，也就是说赵玉雄夫妇也不是桥头村集体经济组织的成员，同时建设土地使用证中关于土地来源一栏登记得非常清楚：“土地来源系划拨”，所谓的划拨就是指的国有土地，并非集体所有的土地，而且划拨的一般对象指的是公益事业或国家建设用地，因此，原审将非农业户口的赵玉雄夫妇的房子按照集体经济组织村民对待是错误的，将划拨的土地又认为是集体经济组织的土地更是错误的。实际原审对事实的认定是断章取义，仅仅依据“文集用字”的几个字来定，即没有考虑本案赵玉雄夫妇的身份，更没有研究“划拨”的含义，因此原审认定事实是错误的。本案讼争的房屋不是什么集体的而是国有土地上的城镇居民的房子，如法院坚持集体经济组织，那么该房子及土地应当退给原桥头村集体。因至今赵玉雄没有提供他们是桥头集体经济组织社员的身份，因此法院的判决实际上是无本之木。二、本案适用法律错误，应予撤销。原审法院依据《土管法》第63条及最高人民法院关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知第15条第2款的规定判决此案是适用法律错误。《土管法》的该条规定宗旨是为了保护农用地，是为了保护耕地，而本案涉及土地已经不是农用地，已经是改变了用途的建设用地，已建成了房子，还有最主要的是赵玉雄夫妇也不是桥头村的社员或村民，而是卫生院院长和职工，因此从使用者身份讲他也不是农村集体经济组织的土地，从性质上看该处地也不是什么耕地而是房子，而且从赵玉雄夫妇持有的土地证上载明的土地来源看该土地是划拨取得，而其划拨的土地一般指的是国有土地，因此本案不适用该条。其次，最高人民法院关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知不是法律，而且该条纪要是2011年的，是否废止无从知晓，因法院每年都有座谈会，从而也有纪要不断产生，这就是说纪要不具备稳定性，同时也不具有公开性，群众所周知性，故不能作为判决案件的依据。而且纪要都是与会人的观点，一般都有两种或多种，是探讨性的，因此不能作为判决的依据。还有《最高人民法院关于裁判文书应用法律、法规等规范性文件的规定》第2条、第4条明确规定：“法院引用的是司法解释、决定、批复、规定”，这里就没有说座谈纪要可以作为法院判决的法律法规或规范性文件来引用，故纪要不能作为判决案件的依据，同时该纪要并不全面，本案卫生院系公益事业用地，根据《土管法》第43条的规定，作为乡镇公益事业的卫生院是有权使用农村集体经济组织土地的(更不用说房子)，鉴于此买卖合同也是合法有效的。实际上原审引用《土管法》第63条的规定判决本案不合适，本案就要根据2015年的纪要追本溯源至原来赵玉雄建房的性质(建房用地是否合法)，那么法院就无管辖权，首先应当由行政部门做出原始用地是否合法的认定，这样方能决定法院有无管辖权，否则，本案就应当适用《城市房地产管理法》的相关规定，因本案讼争的房屋的宅基为划拨的国有土地。总之，原审认定事实错误，适用法律不当应当予以撤销，希望二审人民法院本着以事实为根据、以法律为准绳的司法原则，根据公平公正、诚实信用的司法精神，依法撤销原判，以保护国有资产不被流失。
赵玉雄、蒋少英二审答辩称：一、原审法院认定事实清楚、证据充分，应予维持。l、当时双方房屋买卖的真实情况是：桥头卫生院业务用房和职工住房十分紧张，桥头卫生院多次请求卫生局新建职工住宅楼和医技楼，但是却无卫生基建项目，为了解决这一迫在眉睫的问题，县卫生局同意桥头卫生院用危旧房赔偿款及医院自筹资金购买职工住房，桥头卫生院先是在购买他人房屋及建房用地无果的情况下，县卫生局才多次派人动员赵玉雄将在桥头街的住宅出售给桥头卫生院的，同时对于购买赵玉雄房屋一事，县卫生局是知情的也是审批同意的，而并非是卫生院所说是赵玉雄出于个人私利而将自己房子主动出卖给卫生院的，这些情况当时的老职工都知道的，同时卫生院的请求报告和县卫生局的便
函、文件都可以证明这一点。赵玉雄时任桥头卫生院院长不假，但正是因为自己是院长，赵玉雄选择了放弃个人私利，将评估价值41．73万元的房屋低价以39万元的价格卖给了卫生院。2、上诉状中称：“赵玉雄明知该买卖合同无效而为之，其行为是故意的，是有过错的”，这与事实不符。首先，是卫生局知道赵玉雄在桥头街上有房子，反复来给其做思想工作，而不是其主动要求将自己的房屋卖给卫生院的。其次，购房一事是经卫生局审批同意的，那么卫生局作为主管全县卫生行政工作的机关应当知道该房屋买卖行为是无效的。赵玉雄只是一名医务工作者不可能掌握专业的法律知识，再加之此事已经上级主管部门审批同意，赵玉雄主观上根本没有认识到也不可能认识到该买卖行为是无效的。3、上诉状中所说没有办理土地使用权的变更手续是赵玉雄出于故意而为之，这也不是事实。双方订立该房屋买卖协议时，并未约定要办理土地使用权的变更手续，而且赵玉雄已经于20l1年退休，后来继任的院长也从未向其提出过办理土地使用权的变更手续的要求，时至今日县卫生局的负责人换了三任，县卫生局都从未向其提出过办理土地使用权的变更手续的要求。4、赵玉雄所持有的文集用(2005籍)字第010号集体土地使用权证真实性、合法性毋庸置疑。申办集体土地使用权的资料齐备、程序合法，办理过程严格遵照了相关法律法规，取得的集体土地使用权是经县级人民政府依法确认合法有效的理应受法律保护，任何人不得侵犯。该集体土地使用权正是由村集体依法划拨给赵玉雄使用的，是合法有效的。卫生院仅仅以使用权类型是”划拨”就说该土地属于国有土地，明显缺乏法律依据二、原审法院适用法律正确，程序合法。1、卫生院认为《土管法》第六十三条中所指土地是指农业用地，这是严重的认识错误。首先，农村集体所有的土地，主要分为农业用地和其它用地两大类，而农业用地上所设置的权利为农村土地承包经营权，而非集体土地使用权，所以该六十三条所称的“农民集体所有的土地的使用权”就是指宅基地使用权。其次，该六十三条规定在“建设用地”项下的，这也充分说明了该条文所涉及土地不可能是农业用地。所以原审判决适用《土管法》第六十三条是完全正确的。2、需要明确指出的是，原审判决书中所引用的依据的就是法律条文，对于最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》，原审判决并未进行引用和作为裁判的依据，只是在该判决说理部分就其体现的原则和精神予以了阐述。3、卫生院对《土管法》第四十三条中的公益事业含义理解是错误的。该条中所称的公益事业的兴办方是指农民或集体，而桥头卫生院是国家兴办的全额拨款事业单位，显然不属于该条中所指的公益事业。4、卫生院称原审法院不具有管辖权，这也是错误的。本案的案由是合同无效纠纷，解决的是赵玉雄和卫生院之间所签订的《房屋买卖协议》是否有效的问题。卫生院所提出的首先要由行政部门认定原始用地是否合法后才能确定管辖权的说法，属于其主观臆测根本没有任何法律依据，也和本案所诉争的纠纷无关。综上，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，依法维持原判。
赵玉雄、蒋少英向一审法院诉讼请求：1、确认赵玉雄、蒋少英与桥头卫生院之间签订的房屋买卖协议无效；2、桥头卫生院向赵玉雄夫妇退还房屋；3、由桥头卫生院对房屋进行修缮；4、本案诉讼费由桥头卫生院承担。
一审认定事实：2004年9月3日桥头卫生院向文县卫生局打报告，要求解决职工及业务用房问题。随后文县卫生局以便函的方式回复卫生院，同意其购买房屋，要求房屋选定后，议价报卫生局审批。2005年8月21日卫生院报告卫生局，其决定购买赵玉雄位于桥头村上街的房屋，议价39万。赵玉雄委托文县资产评估事务所对该处房产进行评估，文县资产评估事务所于2005年10月15日作出文资评字(2005)12号评估报告，评估总价值41．73万元，其中：房屋建筑物38．56万元，土地使用价值3．17万元。2005年12月12日文县卫生局签发文卫发(2005)141号文件，同意卫生院购买房屋的方案。2005年12月22日赵玉雄与卫生院签订一份房屋买卖协议。赵玉雄自愿将自己位于文县桥头乡桥头村上街一幢二层18间砖混结构、占地面积299．6平方米，建筑面积402平方米的房屋以39万元的价格出售给了卫生院。卫生院分两次将39万购房款支付完毕。赵玉雄也将该处房产的使用权移交给卫生院。2006年3月18日赵玉雄以妻子蒋少英不同意转让该处房产为由，与卫生院签订了一份补充协议，双方约定卫生院以后有意将该处房产出售，赵玉雄、蒋少英有优先购买权；在保证房屋质量完好无损的情况下，以原出让价转让赵玉雄夫妇，或者双方议定价格；赵玉雄夫妇及子女无意购买，卫生院以市场价格转让他人。另查明，合同涉及房产位于文县桥头镇桥头村上街，土地使用面积299．6平方米，建筑面积402平方米，为砖混结构两层房屋，共18间。房屋呈类似“7”型。西面临街，北面临候正国家房屋，东面临赵天公路，南面临王其青、赵建雄家房屋。靠南面院落处有5间卫生院搭建的简易厨房。房屋内有卫生院职工居住。该处房产的土地为集体土地，集体土地使用证为文集用(2005籍)字第010号，土地使用者登记为赵玉雄，土地所有者登记为桥头行政村。还查明，卫生院未办理土地使用权变更手续。
一审法院认为，赵玉雄夫妇与卫生院签订的协议涉及的房屋所占用土地为集体土地中的宅基地。所谓宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，宅基地分配制度的福利性必然产生权利主体的身份特定性与权利取得的受限性，使用权主体应是该农业集体经济组织成员，或与成员有直系亲属等身份或其他规定的人。宅基地上建造房屋后，宅基地使用权便与房屋所有权紧密结合，房屋与土地不可分离，转让房屋必须同时转让宅基地使用权。换言之，受让人取得房屋后，事实上同时对宅基地行使使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。该条法律对宅基地的转让作出了禁止规定。最高人民法院关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知第15条第2款指出“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力；出售给本集体经济组织成员的，应当符合法律、行政法规和国家政策关于宅基地分配、使用条件的规定。”本案中，卫生院为事业法人，明显不属于桥头村集体经济组织成员，其无权取得桥头村的宅基地使用权。根据“房随地走，地随房走，房地一致”的原则，卫生院不能取得该房屋的土地使用权，其与赵玉雄签署的房屋转让协议违反了国家强制性规定。故对赵玉雄夫妇要求确认与桥头卫生院签订的房屋转让协议无效的诉求，予以支持。无效协议，自始无效，双方因协议所取得的收益，应相互返还。据此判决：（一）、赵玉雄与文县桥头中心卫生院签订的房屋转让协议无效。（二）、赵玉雄、蒋少英将39万元房屋转让款返还给文县桥头中心卫生院；桥头卫生院将所使用的位于桥头村上街的房屋返还给赵玉雄，蒋少英。
二审查明的事实与一审相同，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，本案诉争的房产原为赵玉雄夫妇所有，房产占用的土地登记在文集用（2005籍）字第010号集体土地使用证内，该证登记的土地所有者为桥头行政村，使用者为赵玉雄，该证的记载表明涉案土地性质为集体所有。赵玉雄夫妇与桥头卫生院签订房屋买卖协议，必然涉及土地使用权的转让，而现行法律及司法解释精神均限制集体宅基地向本集体以外的成员进行转让，桥头卫生院属全民所有性质的事业单位，显然不属于桥头行政村的成员，因此原审确认赵玉雄夫妇与桥头卫生院签订的房屋买卖协议因违反法律规定而无效正确。桥头卫生院上诉认为赵玉雄夫妇为国家公职人员，其无权使用集体土地，取得的集体土地使用证违法；因本案审理的是民事诉讼而非行政诉讼，审查的范围是买卖合同是否合法，因此在本案民事诉讼中无权对土地使用证的合法性进行审查和处理，如桥头卫生院坚持该主张，该诉求应向土地行政管理部门反映或通过行政复议、诉讼解决。
综上分析意见，桥头卫生院的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，判处正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件审理费7150元，由桥头卫生院承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡喜平
审 判 员 寇彩霞
代理审判员 李秀梅
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 王 颖