湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘07行终175号
上诉人(原审被告)常德市市政公用事业管理局，住所地常德市武陵区武陵大道。
法定代表人付忠革，局长。
委托代理人邬同林，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。
委托代理人宋新民，湖南群杰律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人(原审原告)黄中桂，男，1964年1月4日出生，汉族，住常德市武陵区。
委托代理人严思艺，湖南洞庭律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原审第三人常德市城市管理和行政执法局，住所地常德市武陵区滨湖路。
法定代表人刘兴华，局长。
黄中桂诉常德市市政公用事业管理局(以下简称市公用局)及原审第三人常德市城市管理和行政执法局(以下简称市城管局)违法解除行政协议一案，上诉人市公用局因不服常德市武陵区人民法院(2016)湘0702号行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，2001年起，市公用局受常德市建设局的委托，负责市政公用事业管理相关行政职能，其中包括对城区客运停靠站点的建设和管理。2002年3月14日，黄中桂与市公用局经协商签订《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》一份，协议约定：黄中桂“有偿捐建”58座公交汽车候车亭，该候车亭属于市政公用设施，其所有权归市公用局，黄中桂获得20年的候车亭广告载体使用权，从建设投入使用之日起计算。协议还约定：市公用局按城市发展的要求，有权要求黄中桂对捐建的公汽候车亭进行改造或改建。合同签订后，黄中桂依约在五条公交线上捐建了58座候车亭。2010年11月25日，常德市人民政府召开会议专题研究市城区公共交通发展问题，形成了会议纪要，明确由市规划局、市交通局、市交警支队、市住房和城乡建设局等单位负责，完成市发展城市公共交通有关规划编制工作。2013年9月，市城管局根据常德市人民政府“三改四化”的要求，对黄中桂捐建的公交候车亭进行了拆除，并由其他政府部门重新修建。公交候车亭的广告经营权在2014年5月4日
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2015年9月30日由市城管局委托拍卖给其他公司。黄中桂在此过程中，对享有使用权的位于武陵大道的18座公交站亭经与市城管局协商一致获得了拆除补偿。市公用局在公交站亭重建后广告牌使用权被拍卖前未事先告知黄中桂，未告知黄中桂享有陈述和申辩权。黄中桂为维护自己的合法权益，起诉至该院，请求：1、依法确认市公用局与黄中桂签订的《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》有效；2、依法判决市公用局单方终止协议的行为违法。
原审法院认为，本案所诉协议，系市公用局基于对城区公交停靠站点的行政管理职权，为实现公共利益，与黄中桂协商订立的具有行政法上的权利义务内容的行政协议，属于行政诉讼受案范围。本案的争议焦点为：1、黄中桂与市公用局所签协议是否合法有效；2、市公用局单方终止协议的行为是否构成违法解除协议；3、黄中桂提起行政诉讼是否超过起诉期限。
关于协议是否合法有效的问题。被诉行政协议系双方当事人协商一致后签订，属双方真实意思表示，无证据证明被诉行政协议具有行政诉讼法第七十五条以及合同法第五十二条的规定的确认无效的情形，依法应确认合法有效。
关于市公用局单方终止协议的行为是否构成违法解除协议的问题。本案所诉协议属于行政协议，产生的纠纷属于行政争议，应通过行政诉讼途径解决，协议约定的仲裁条款应属无效。本案中，因常德市人民政府“三改四化”工作规划，需对原公交站亭拆除重建，对原协议的履行造成了影响。市公用局作为签订行政协议的一方，保障协议的正常履行是其应承担的基本职责，常德市人民政府的会议纪要并未明确将其行政管理职能调整给市交通局，“三改四化”过程中，市城管局按照上级要求对包括黄中桂享有广告牌使用权的所有公交站亭予以拆除。对于武陵大道上公交站亭的拆除，市城管局与黄中桂达成拆除补偿协议，市公用局在其中未起应有作用。对于黄中桂享有广告牌使用权的其他公交站亭的拆除，市城管局及市公用局未与黄中桂协商达成一致，市公用局认可了市城管局的拆除行为。公交站亭重建后，市城管局委托拍卖公司对公交站亭广告牌三年期使用权进行了拍卖。市公用局对市城管局的拍卖行为未予制止，拍卖行为最终导致了行政协议的实际解除，应承担违法解除协议的责任。
关于是否超过起诉期限的问题。公交站亭广告牌使用权被拍卖导致了行政协议的实际解除，应从拍卖成交确认之日起开始计算起诉期限。广告牌使用权从2014年5月开始拍卖，黄中桂于2016年3月14日起诉未超过两年的起诉期限。
综上，黄中桂、市公用局签订的协议属于行政协议，合法有效。市公用局单方终止(解除)协议构成行政违法，黄中桂的诉讼请求成立，应予支持，但黄中桂对违法解除协议的判决方式认识有误，应按行政诉讼法的相关规定处理，因黄中桂未请求赔偿，本案以判决采取补救措施为宜。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、确认黄中桂与市公用局于2002年3月14日签订的《关于有偿捐建公汽高档亮化候车亭兼作广告载体的协议书》有效；二、市公用局于本判决生效之日起60日内对单方解除与黄中桂签订的上述协议的行为采取相应补救措施。本案受理费50元，由市公用局负担。
市公用局不服该判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清黄中桂有偿捐建的公交站台由市城管局组织拆除，告知了黄中桂并签订了补偿协议。广告经营权由市城管局对外拍卖，被上诉人参与了竞拍。上诉人并未采取任何具体行为单方终止双方签订的协议。二、原审法院适用法律错误。合同签订时，上诉人负责行使城市公共交通管理的相关职能。2010年12月13日，常德市人民政府调整了管理职权，相关职能职责不再由上诉人行使，上诉人不应是本案被告。请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、本案全部诉讼费用由黄中桂承担。
被上诉人黄中桂答辩称：一、原审法院认定事实清楚。其一、依法成立的行政协议对双方均有约束力。其二、虽是市城管局采取的拆除及拍卖的行为，但市公用局其自身仍需要承担责任。其三、在市城管局拆除重建后，协议仍有条件继续履行或达成新的补充协议或协商解除协议，但市公用局没有采取任何一种合法措施。二、原审法院法律适用正确。请求二审法院维持原判。
各方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的事实本院予以认可。
本院认为，案涉协议系市公用局为实现公共利益和行政管理目标，在职责范围内，与黄中桂签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。黄中桂的第二项诉讼请求为依法判决市公用局单方终止协议的行为违法，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。根据案涉行政协议中的约定，市公用局对公交站亭拥有所有权，黄中桂对公交站亭广告载体拥有二十年使用权。黄中桂的起诉期限应从其他公司取得这些公交站亭的广告经营权开始计算，而不是从公交站亭被拆除的时间开始计算。从原审查明的情况看，公交站亭的广告经营权在2014年5月4日－2015年9月30日由市城管局委托拍卖给其他公司，黄中桂的权利是从2014年5月开始受到侵害。黄中桂于2016年3月14日提起行政诉讼，没有超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年的起诉期限。
案涉行政协议系市公用局在法定职责范围内签订，程序符合法律规定，内容没有违反法律法规禁止性规定，双方意思表示一致，为合法有效的行政协议，协议中没有约定市公用局有单方解除权。市公用局上诉称，公交站亭由市城管局组织拆除，广告经营权由市城管局对外拍卖，市公用局未采取任何具体行为单方终止案涉行政协议。本院认为，根据合同相对性原理，市公用局作为合同一方，有保证合同正常履行的义务。在本案中，没有任何证据证明市公用局为保证合同正常履行而采取任何行为。市公用局上诉称，2010年12月13日，根据常德市人民政府的专题会议精神，公交车站点设立建设管理和职能由市公用局移交到市客管处。本院认为，市公用局仅以常德市人民政府于2010年12月13日作出的专题会议纪要和常德市交通局作出的常交(2011)38号文件两份证据不足以证明行政职权已经发生变更，且无论行政职权是否发生变更，市公用局也没有尽到告知义务。
综上，案涉协议属行政协议，符合行政案件的受案范围。黄中桂的起诉没有超过行政诉讼的起诉期限。案涉行政协议合法有效，且已部分实际履行。由于合同一方市公用局没有采取适当行为保障合同的继续履行，而导致合同另一方黄中桂的权利受损，合同目的不能完全实现，合同已经实际终止，市公用局应采取相应补救措施保证黄中桂的有关权利得到实现。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人常德市市政公用事业管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 晋
审 判 员 赵阳娟
代理审判员 胡 林
二〇一七年一月九日
书 记 员 黄 莺
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。