吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)吉02行初72号
原告蛟河市河南街德河沟村村民委员会，住所地蛟河市。
负责人于永刚，村主任。
委托代理人潘喜昌，男，1958年1月28日生，汉族，农民，住蛟河市。
被告蛟河市人民政府，住所地蛟河市。
法定代表人朱永忠，市长。
委托代理人王文涛。
委托代理人路然，蛟河市法律援助中心律师。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人李梓侨。
委托代理人张晓松，吉林永赞律师事务所律师。
第三人蛟河市池水林场，住所地蛟河市。
法定代表人季国贵，场长。
委托代理人潘树良。
委托代理人朱景秋。
第三人潘喜春，住蛟河市。
第三人潘喜峰，住蛟河市。
委托代理人孔祥发，吉林松花江律师事务所律师。
委托代理人刘桂荣（潘喜峰妻子），住蛟河市。
原告蛟河市河南街德河沟村村民委员会诉被告蛟河市人民政府、吉林市人民政府林地权属行政处理决定一案，于2016年10月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告蛟河市河南街德河沟村村民委员会（以下简称德河沟村）的委托代理人潘喜昌，被告蛟河市人民政府的委托代理人王文涛、路然，被告吉林市人民政府的委托代理人李梓侨、张晓松，第三人蛟河市池水林场（以下简称池水林场）的委托代理人朱景秋、潘树良，第三人潘喜春，第三人潘喜峰的委托代理人孔祥发、刘桂荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告蛟河市人民政府于2015年9月22日作出蛟政行决字[2015]2号《关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》。该决定认定：争议林地位于蛟河市红旗水库南山坡，池水林场施业区2002年林相图4林班16小班，面积约为0.9060公顷，原为荒地。1987年4月20日，林业“三定”时，为了响应上级绿化及植树造林号召，原池水林业站在争议地处，与潘喜春签订了联合造林合同（并经法律公证），合同中注明联合造林面积6.25公顷。因建设吉图珲高速铁路（以下简称“高铁”）穿过并占用争议林地，当时国土、林业、高铁办等部门到现场踏查，因林业站相关人员对争议林地权属情况掌握不清、对德河沟村申报争议林地权属没有及时提出异议等原因，未能及时发现争议林地属于国有性质，致使《蛟河市人民政府征收土地方案公告》误将争议林地作为集体性质编入征收土地方案内。在征收方案实施过程中，因“高铁”占地补偿问题，申请人德河沟村与被申请人池水林场产生纠纷，申请人向市政府提出林地确权申请，市政府责成市林业局调查并提出处理意见。市林业局根据池水林场林相图及资源档案记载、林场林权证等证据及工程技术人员现场踏查结果，向市政府报送了争议林地属于国有的《处理意见》。后来，吉林市林业调查规划院又出具了《现场踏查报告》，其反映出的林地权属与市林业局现场踏查反映的权属一致，市林业局再次（重新）提出了争议林地属于国有的处理意见。在吉林市人民政府复议维持本机关处理决定后，第三人潘喜峰到相关部门提出与潘喜春有林木权属争议。该决定认为：1.《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山林、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，法律规定属于集体的除外。”申请人、第三人提供的市政府征收土地方案（公告）等证据不是权利证书，不足以证明争议林地属于集体性质，故原为荒地的争议林地应当属于国有（已被“高铁”占用），对申请人要求将争议林地（0.9038公顷）确认为其集体所有的请求不应支持。2.在争议林地处第三人与原池水林业站签订了林业“三定”联合造林合同，若经营管理权有纠纷，应当按照合同纠纷程序处理，故其经营管理权归属问题，不属于本机关审理范围（是民事范畴）。3.市林业部门的调查以及被申请人提供的林权证书、联合造林合同、林相图、林场资源档案等证据证明了争议林地在被申请人经营范围内，且属于国家所有。4.市林业局两次提出争议林地属于国有的《处理意见》是正确的，应当采纳。吉林市林业调查规划院《现场踏查报告》与市林业局现场踏查结果相吻合（两次测量面积的数据存在一定差异属于正常，应当以资质更高的测量结果为准），进一步补强了争议林地应当属于国有的证据。5.第三人潘喜峰提出林木权属与林地使用权归属问题，与本案处理林地所有权归属无因果关系，将其列为第三人只是为查清案件事实，并非要确认林木及林木使用权归属，其林木权属纠纷应另案处理。6.本机关将争议林地作为集体土地进行“公告”出现的错误，应当予以纠正。本着尊重历史、面对现实，公平、公正以及依法行政的原则，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《林地林木权属争议处理办法》第六条、第七条及《中共吉林省委、省政府关于加快东部山区生产建设的决定》（吉发[1980]81号）中“划给集体和个人的林业用地，林权长期不变，地权仍归国家”之规定，决定：争议林地（0.9060公顷）属于国家所有。德河沟村不服该决定向吉林市人民政府申请行政复议。被告吉林市人民政府于2016年9月27日作出吉市政复决[2016]29号《行政复议决定书》，查明：争议林地位于蛟河市红旗水库南山坡，面积约0.9038公顷，原为荒地。1987年4月20日，为响应绿化及植树造林号召，原蛟河市池水林业站在争议地处，与第三人潘喜春签订了联合造林合同，联合造林面积6.25公顷。因建设吉图珲高速铁路穿过并占用了争议林地，该占地补偿款归属发生了纠纷。申请人向被申请人提出林地确权申请，被申请人经调查后，于2014年6月30日作出了蛟政行决字[2014]2号《关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》。申请人不服，向吉林市人民政府提出复议申请，复议机关依法受理，并于2014年10月16日作出吉市政复决[2014]54号复议决定，维持了被申请人作出的蛟政行决字[2014]2号决定。申请人不服，向法院提起行政诉讼。蛟河市人民法院于2015年6月4日作出（2015）蛟行初字第7号行政判决，判决撤销蛟河市人民政府作出的蛟政行决字[2014]2号《关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》；蛟河市人民政府重新对蛟河市河南街德河沟村村民委员会与第三人蛟河市池水林场林地权属争议作出处理决定。判决送达后，当事人均未上诉。2015年9月22日，蛟河市人民政府重新作出蛟政行决字[2015]2号《蛟河市人民政府关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》，申请人不服起诉至法院，吉林市中级人民法院于2015年12月28日作出（2015）吉中行初字第42号行政裁定，驳回德河沟村的起诉。德河沟村不服，提出上诉。吉林省高级人民法院于2016年6月28日作出（2016）吉行终333号行政裁定，驳回上诉。德河沟村于2016年7月11日向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府认为：申请人虽主张《蛟河市人民政府征收土地方案公告》、蛟河市政府铁路建设管理办公室的《征占用林地各项费用明细表》能证明争议林地为集体所有，但《林地林木权属争议处理办法》第六条规定“县级以上人民政府或国务院授权林业部依法颁布的森林、林木、林地的所有权或使用权证书简称为《林权证》，是处理林地、林木权属争议的依据”，被申请人依据林权证书、林相图、1987年《联合造林合同书》、森林资源调查簿、吉林市林业调查规划院现场踏查报告等证据认定争议林地为国有土地并无不当。蛟河市人民政府作出的决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人蛟河市人民政府作出的蛟政行决字[2015]2号《蛟河市人民政府关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》。
原告德河沟村诉称：一、原告因不服被告蛟河市人民政府作出的蛟政行决字[2014]2号《蛟河市人民政府关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》，起诉到法院。因被告证据不足，蛟河市人民法院撤销了该行政处理决定，同时判决蛟河市人民政府重新对争议林地所有权作出处理决定。2015年9月22日蛟河市人民政府作出的蛟政行决字[2015]2号《蛟河市人民政府关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》，将争议林地所有权仍然判给池水林场，依据还是蛟政行决字[2014]2号中所用的事实和理由。《中华人民共和国行政诉讼法》规定人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。因此原告不服蛟政行决字[2015]2号行政处理决定。二、吉林市政府行政复议决定书称申请人提供的《蛟河市人民政府征收土地方案公告》和《征收林地各项费用明细表》能够证明争议林地是集体土地，蛟河市法院（2015）蛟行初字第7号行政判决书和池水林场向蛟河市人民政府递交的《关于撤回行政确权申请书》，也证明不是国有土地。因此吉林市人民政府行政复议决定书认为争议林地是国有土地是违背事实的错误决定。请求法院依法撤销蛟河市人民政府蛟政行决字[2015]2号行政处理决定和吉林市人民政府吉市政复决[2016]29号行政复议决定书；判决争议林地属于德河沟村集体所有；诉讼费由被告负担。
被告蛟河市人民政府辩称：一、答辩人重新作出的处理决定，与以前的处理决定相比有很多不同之处。一是当事人增加，增加了与原告林木权属有争议的第三人潘喜峰，可见原告是否是争议林地所有权人待定；二是争议面积有变化，略有增加；三是增加了新的证据，即吉林市林业调查规划院出具的报告。据此，进一步补强了证据，解决了证据不足问题。二、答辩人作出的处理决定事实清楚、证据充分。该争议是因修建高速铁路占地引发的，因高速铁路在第三人潘喜春（现在潘喜春又与其哥哥潘喜峰发生林木权属争议）的落叶松林穿过并占用林地0.9038公顷，市林业局根据池水林场提供的《林权证》、相关部分《林相图》（1972、1983、1992、2002年）、1987年《联合造林合同书》《森林资源调查簿》等证据向市政府报送了争议林地为国有的调查处理意见。市政府召开几次专题会议进行研究，依法确认争议林地为国有。在征收方案实施过程中，发现《蛟河市政府征收土地方案公告》有误。当时国土、林业、高铁办等部门到现场踏查，因林业站有关工作人员对争议林地权属情况掌握不清、对德河沟村申报争议林地权属没有及时提出异议、未能及时发现争议林地属于国有等原因，致使《蛟河市政府征收土地方案公告》误将争议林地作为集体性质编入征收土地方案内，下一步还要对德河沟村错领土地补偿问题进行纠正。征收方案的公告并非权利证书，不能证明争议林地属于集体所有，政府作出处理决定就是要纠正错误公告。三、处理决定程序合法、适用法律正确。程序方面：在行政处理过程中，履行了调查、专业人员现场踏查及测量（面积）、政府职能部门（林业局）提出处理意见、举证、质证、征求法律专家意见、集体讨论研究数次、作出决定并告知当事人复议权利、依法送达等工作程序，充分保障了各方当事人权利；将调解贯穿始终，但由于各方分歧意见较大，调解未成。适用法律方面：由于争议地属于林地是不争事实，故适用了《森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”；《林地林木权属争议处理方法》第六条、第七条及《中共吉林省委省政府关于加快东部山区生产建设的决定》中“划给集体和个人的林业用地，林权长期不变，地权仍归国家”等规范性文件。综上，答辩人作出《处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
被告吉林市人民政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定书事实清楚，证据充分，程序合法。答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，依法受理了行政复议申请，对本案当事人争议的事项依法进行审查，在法定期限内作出行政复议决定书并依法送达，符合法定程序。答辩人在审查过程中，依法组织当事人举证、质证后查明案件事实，认定本案争议的林地属于国有土地，蛟河市人民政府作出的蛟政行决字[2015]2号行政处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。二、行政复议决定适用法律正确。我国《土地管理法》第十一条规定,农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《森林法实施条例》第四条第（三）项、第五条规定，使用国家或集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《林地林木权属争议处理办法》第六条规定，森林、林木、林地的所有权或使用权证书，是处理林权争议的依据。依据上述法律规定，原告未能提供证据证明本案争议的林地已经登记在原告名下，并取得林地所有权证。答辩人依据第三人池水林场提供的《林权证》等证据，经综合评判后认为本案争议的林地属于国有土地，原告主张是集体土地的证据不足。蛟河市人民政府作出的行政处理决定应当依法维持。综上所述，答辩人认为原告诉讼请求事实不清，证据不足，缺乏法律依据，告诉的事实和理由不能成立。请求法院驳回原告诉讼请求，维持答辩人作出的吉市政复决[2016]29号《行政复议决定书》。
第三人池水林场述称：争议林地属于国有。
第三人潘喜春述称:林权证证明不了是国有土地，争议林地属于集体所有。蛟河市人民政府的征地公告已经明确争议林地是集体林地，蛟河市人民法院（2015）蛟行初字第7号行政判决书也证明争议林地不是国有林地，蛟河市人民政府公告之后池水林场没有提出异议，池水林场还撤回了确权申请书，吉林市人民政府行政复议决定书也认为争议地是集体地。
第三人潘喜峰述称：被告作出的处理决定没有对争议地上林木权属确权。林木是潘喜峰组织栽的，树苗也是潘喜峰买的，林木应归潘喜峰，林地也应归潘喜峰使用。请求撤销被告蛟河市人民政府和吉林市人民政府作出的处理决定。
被告蛟河市人民政府向本院提交以下证据及法律依据：
1.2013年10月22日蛟河市林业局关于德河沟村和池水林场林地权属争议现地踏查情况及处理意见。2.争议林地坐标点位置图。以上证据可以证明经林业部门专业人员及当事人参与，现地调查确定了争议地块的位置和面积。3.池水林场编号为330410林权证1份，证明该林地为国有林地。4.联合造林合同1份。5.联合造林合同附件1份。6.联合造林地卡片1份。以上证据证明池水林场对争议林地进行了登记。7.贾玉春证实材料1份，证明池水林场对争议林地进行了登记。8.证据交换记录，证明蛟河市人民政府履行了公开审理程序。9.池水林场关于高铁占用林地情况说明。10.2002年林相图相关部分复印件1份。11.1992年林相图相关部分复印件1份。12.1983年林相图相关部分复印件1份。13.1972年林相图相关部分复印件1份。以上证据证明该林地为国有。14.2004年池水林场森林资源调查簿（1-97林班）复印件1份。15.1984年池水林场森林资源调查簿（1-50林班）复印件1份。16.1992年池水林场森林资源调查簿（1-60林班）复印件1份。以上证据证明该林地为国有。17.德河沟村说明书1份，证明德河沟村不同意参加争议林地再次现场踏查。18.吉林市林业调查规划院现场踏查报告1份。19.蛟河市林业局关于《吉林市林业调查规划院现场踏查报告有关情况的说明》。以上证据证明争议林地属于国有。20.送达证2份，证明对争议林地踏查结果及蛟河市林业局重新出具处理意见并已告知当事人。21.2015年7月14日蛟河市林业局重新出具的《蛟河市林业局关于池水林场与河南街德河沟村林地权属争议的处理意见》，证明争议林地属于国有。法律依据：1.《森林法》第十七条第一款；2.《林地林木权属争议处理办法》第六条、第七条；3.《中共吉林省委吉林省人民政府关于加快东部山区生产建设的决定》（节录）（吉发[1980]81号）中“划给集体和个人的林业用地，林权长期不变，地权仍归国家”的规定。
对蛟河市人民政府所举证据，德河沟村和潘喜春质证均有异议，德河沟村认为争议地是集体土地，林权证没有四至，证明不了争议地在池水林场的林权证上。潘喜春认为证明不了林地属于国有林地，证明不了林地归林场所有；吉林市人民政府和池水林场质证均无异议；潘喜峰对证据的真实性无异议，认为联合造林的林地并非本案争议地，争议地上的林木权属应归潘喜峰所有，对林地的所有权不发表意见。
被告吉林市人民政府向本院提交以下证据：
1.送达回证5份及延期审理通知书1份，证明被告复议程序符合法律规定，对复议的诉权通过送达的方式告知了德河沟村；2.蛟河市林业局出具的关于池水林场和德河沟村村民潘喜春林地权属争议的调查意见、蛟河市林业局出具的吉林市林业调查规划院现场踏查报告有关情况的说明、证人陈某某和高某某的证明、池水林场和德河沟村村民潘喜春现场踏查经过、贾玉春出具的证明，以上证明本案诉争的土地属于国有。
对被告吉林市人民政府所举证据，德河沟村和潘喜春质证不满意复议结果；蛟河市人民政府、池水林场、潘喜峰质证均无异议。
原告德河沟村向本院提交以下证据：
1.2011年6月28日蛟河市人民政府土地征收方案公告1份，证明争议林地是集体林地；2.池水林场林权证，证明林权证上没有四至，证明不了争议林地属于林场；3.2010年12月12日蛟河市人民政府作出的占用林地各项费用明细表，证明争议林地是集体林地；4.蛟河市人民法院（2015）蛟行初第7号行政判决书，证明争议林地是集体林地；5.池水林场撤回行政确权的申请书，证明争议林地是集体林地。
对原告德河沟村所举证据，潘喜春质证均无异议；蛟河市人民政府和吉林市人民政府对证据的真实性均无异议，对所要证明的问题有异议。蛟河市人民政府认为发布公告时池水林场没有到现场，没有发现林地是国有的，公告只是一个实施方案，有错可以纠正。判决书并没有说地是集体的，而是让政府重新作决定。因为从相关材料看争议地是国有的，所以池水林场不用再申请确权。吉林市人民政府认为政府公告不能作为认定本案诉争土地权属的法律凭证，政府公告当中所涉及的关于本案诉争土地权属陈述在表述方面有误，土地权属应按照国家有关法律的规定采取备案登记造册的方式来认定。明细表不能作为认定土地权属的法律凭证，林权证是法律规定的确认林权土地的法律凭证，完全可以证明本案诉争的土地属于国有土地；池水林场质证意见同蛟河市人民政府的意见一致；潘喜峰质证意见同蛟河市人民政府及吉林市人民政府的意见一致。
第三人池水林场没有提供证据。
第三人潘喜春向本院提交联合造林合同书1份，证明林木是潘喜春的，土地是集体的。
对潘喜春所举证据，德河沟村质证无异议；蛟河市人民政府对证据真实性无异议，对要证明的内容有异议，认为依照这份合同该林地为“三定”中的林地，可以证明该林地为国有林地；吉林市人民政府和池水林场同意蛟河市人民政府的质证意见；潘喜峰质证认为合同中表明潘喜春的林地为6.25公顷，不能证明潘喜春所造林为争议地上的林木。
第三人潘喜峰向本院提交以下证据：
1.地块认定书及林相图4页，证明涉案土地在1989年时即被蛟河市林业局及池水乡人民政府认定为使用权归潘喜峰所有，也证明该地块上的林木为潘喜峰所种植，记载的面积为0.8公顷，后期经开拓变为现在的0.9060公顷；2.证明材料4份，证明潘喜峰于1984年在该争议地块上种植松树的事实及经过；3.蛟河市池水林业工作站出具的证明1份，证明该争议地的使用权及林木为潘喜峰所有。
对潘喜峰所举证据，蛟河市人民政府认为其所陈述的是该争议林地的使用权问题，与本案无关；吉林市人民政府、池水林场质证意见同蛟河市人民政府的意见一致；德河沟村和潘喜春对证据真实性有异议，认为证明不了林木是潘喜峰的。
因各方当事人所举证据均不能充分证明其主张，故对所有证据均不予采信。
经审理查明：2011年，建设吉图珲高速铁路穿过并占用本案争议林地，后因补偿款领取问题，德河沟村与池水林场就争议林地产生所有权纠纷，德河沟村申请蛟河市人民政府确定林地权属。蛟河市人民政府作出蛟政行决字[2014]2号行政处理决定，被蛟河市人民法院判决撤销。2015年9月22日，蛟河市人民政府作出蛟政行决字[2015]2号《关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》，确定争议林地属于国家所有。德河沟村不服，向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府于2016年9月27日作出吉市政复决[2016]29号行政复议决定书，维持了蛟河市人民政府[2015]2号行政处理决定。原告德河沟村不服，起诉要求撤销蛟政行决字[2015]2号行政处理决定和吉市政复决[2016]29号行政复议决定书。
本院认为：在人民法院认为蛟河市人民政府作出的[2014]2号行政处理决定主要证据不足，判决撤销重作后，蛟河市人民政府重新作出[2015]2号处理决定。除与原[2014]2号处理决定相同证据外，[2015]2号处理决定仅增加了吉林市林业调查规划院现场踏查报告及相关说明，这不足以证明争议地属于国有。且在吉图珲高速铁路征地过程中，与争议林地相邻两侧林地均已按集体林地给予补偿。虽蛟河市人民政府答辩认为征收土地方案公告有误应进行纠正，但至本案庭审时仍未纠正。
综上所述，被告蛟河市人民政府蛟政行决字[2015]2号行政处理决定主要证据不足，应予撤销。被告吉林市人民政府吉市政复决[2016]29号行政复议决定书维持了被告蛟河市人民政府蛟政行决字[2015]2号行政处理决定，亦应一并撤销。被告蛟河市人民政府应在一定期限内对德河沟村与池水林场林地所有权争议重新作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告蛟河市人民政府作出的蛟政行决字[2015]2号《蛟河市人民政府关于德河沟村与池水林场林地所有权争议的行政处理决定》；
二、撤销被告吉林市人民政府作出的吉市政复决[2016]29号行政复议决定书；
三、责令被告蛟河市人民政府在两个月内对德河沟村与池水林场林地所有权争议重新作出行政处理决定。
案件受理费50元，由被告蛟河市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 周晓东
审 判 员 王 静
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 隋雨桐