新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)新0105行初84号
原告：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡八段村民委员会，住所地乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡八段村。
法定代表人：周正，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡八段村民委员会主任。
委托代理人：姜德鑫，北京大成（乌鲁木齐）律师事务所律师。
委托代理人：张兴权，北京大成（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市碱泉街一号。
法定代表人：姬向东，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）局长。
委托代理人:董建军，乌鲁木齐市国土资源执法监察支队副主任科员。
委托代理人:ＸＸ，新疆星河律师事务所律师。
原告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡八段村民委员会（以下简称：六十户乡八段村委会）与被告乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）（以下简称：乌市国土资源局）土地行政处罚一案，原告于2016年4月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年4月19日向被告乌市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月7日、2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告六十户乡八段村委会的委托代理人姜德鑫、张兴权，被告乌市国土资源局的委托代理人董建军、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乌市国土资源局于2015年10月16日作出乌市国土资监执罚[2015]756号《行政处罚决定书》，认定原告六十户乡八段村委会违法转让集体土地使用权，决定：1.限期改正；2.没收非法所得40000元；3.处以违法所得的7%的罚款，即40000元×7%=2800元，罚没款共计42800元。
原告六十户乡八段村委会诉称，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条作出的行政处罚决定，属于违法行政行为，应予撤销。一、本案所涉土地是经乌鲁木齐县规划局、乌鲁木齐县国土资源局审核批准，依法取得的符合规划的建设用地，属于非农业用地。该土地是严格按照相关部门确定的旅游度假村建设项目进行建设，并没有改变土地用途，不存在违法使用情形。被告对取得合法手续的建设用地进行行政处罚没有法律依据。二、旅游度假村的具体建设及实际经营属于原告经营自主权的范畴。原告依法取得建设用地使用权后，在不改变集体所有权性质的前提下，将旅游度假村项目采用由第三人投资管理的方式进行运营，是对旅游度假村项目的具体经营方式确定，不属于土地部门管理的职权范围，被告以原告将土地“用于建设住宅及旅游度假村”为由进行处罚，是对原告经营自主权的干预，是超越职权的违法行政行为。三、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条是禁止将集体所有的农业用地用于非农业建设，并不禁止将合法审批的建设用地用于包括旅游度假村建设项目的非农业建设。原告按照规划及土地部门批准的建设项目进行建设，被告却以涉案土地用于非农建设进行处罚显然是对第六十三条的严重错误适用。综上所述，为维护原告合法权益，提起诉讼，请求：1.撤销被告乌市国土资源局作出的乌市国土资监执罚[2015]756号《行政处罚决定书》；2.由被告承担本案诉讼费、邮寄费。
原告六十户乡八段村委会针对其诉讼请求提交以下证据：1.2009年6月26日村委会会议记录，证明村委会负责这个项目的公共设施建设，将相应的土地承包给个人，以1亩地为单元建设农家乐，并没有转让土地使用权；2.《关于申请办理新农村建设项目用地的报告》（乡政发[2007]23号），证明涉案土地属于荒地，经过批准建设旅游度假项目。
被告乌市国土资源局辩称，一、我局作出行政处罚决定符合法律规定。本案所涉土地的用地单位为原告六十户乡八段村。该单位于2010年5月26日取得地字第2010-090号《建设用地规划许可证》，于2010年7月20日取得乌（县）[2010]字第291号《建设用地批准书》，至今并未取得《建设工程规划许可证》。集体土地使用权转让，是指取得集体土地使用权的土地使用者通过交易方式将集体土地使用权转移给他人的行为。经调查，原告在2009年12月31日尚未取得建设用地规划许可证的情形下，擅自将该宗地分割成18块，与18户非本村村民签订《六十户乡“八段人家”旅游度假村土地使用协议》，该协议明确了原告将分割的土地分别交由18户非本村村民使用五十年整，使用方式为有偿使用，并一次性向原告付清有偿使用费用。该协议虽然为土地使用协议，但从使用的年限和有偿使用的方式以及使用土地付款的方式可以看出，原告已经通过交易的方式将集体土地使用权转移给了18户非本村村民进行使用，用于建设旅游度假村的主体由原告转变为18户非本村村民，土地使用权人发生了实质性的转移。同时，原告与18户非本村村民并没有基于旅游度假村的收益分配进行协商，18户非本村村民大部分将集体土地用于建设住宅，并非建设旅游度假村，其使用土地方式显然不是对旅游度假村项目具体经营方式的确定，而是集体土地的转让行为。因此原告在起诉书中提出“旅游度假村项目是采用由第三人投资管理的方式进行运营”完全有悖于实际情况。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。六十户乡八段村为促进经济发展申请建设旅游度假村，但其在没有进行任何建设的情况下，将土地交由非本村村民进行住宅建设，显然违反了我国法律规定。《土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第六十三条规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”本案涉及的土地承租人为刘燕，刘燕在与原告签订了土地使用协议后，在1亩土地上投资修建住宅。《土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。”刘燕建设住宅未依法申请国有土地，该土地所有权依然为农村集体土地，而集体土地转为国有土地，必须依法进行征收补偿，其建设住宅仅仅与村委会签订土地使用权协议，并未依法进行征收补偿。原告与刘燕签订土地使用协议，将农民集体土地转让给刘燕建设住宅的行为是非法转让土地使用权的行为，我局作出的行政处罚未超越职权。二、《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十项决定：禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。本案中强调的是原告“非法转让土地”的行为。因此，原告与刘燕签订六十户乡“八段人家”旅游度假村土地使用协议，将1亩集体土地50年的土地使用权以800元/亩/年的价格转让给刘燕建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，对原告作出的行政处罚适用法律正确。综上所述，我局作出的行政处罚决定事实清楚、程序正当、适用法律正确，请法院依法维持。
被告乌市国土资源局于2016年5月3日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1.乌鲁木齐县经济和发展改革委员会《关于六十户乡八段村建设农家乐旅游项目的立项批复》；2.乌鲁木齐县人民政府《关于对六十户乡“八段人家”旅游度假村详细规划的批复》；3.乌鲁木齐县国土资源局《关于对乌鲁木齐县六十户乡八段村旅游度假村农家乐建设项目用地的批复》；4.用地蓝线说明书及蓝线图；5.乌鲁木齐县建设用地红线说明；证据1至证据5证明旅游度假村项目的主体均是六十户乡八段村，并非18户非本村村民。6.建设用地批准书;7.宗地图;8.建设用地规划许可证，证据6至证据8证明涉案宗地为集体用地，集体土地的使用有严格要求，不能转让于非本村村民进行建设。9.现场照片1张；10.对八段村法定代表人周正制作的询问笔录；11.对刘燕制作的询问笔录；12.周正的身份证复印件；13.组织机构代码证；14.刘燕的身份证复印件；15.六十户乡“八段人家”旅游度假村土地使用协议；16.一队项目地（涉案土地）名单，证据9至证据16证明六十户乡八段村的集体用地已转让于非本村村民进行建设住宅并收取土地使用费40000元。17.立案呈批表，证明经过呈批予以立案。18.《行政处罚告知书》，证明向原告告知陈述申辩的权利。19.《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明向原告告知听证的权利。20.送达回证，证明将《行政处罚决定书》送达给原告。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
原告六十户乡八段村委会对被告乌市国土资源局提交证据1至证据5的真实性、合法性、关联性均认可，认为上述五份文件都是批准给六十户乡八段村旅游度假村的项目，并不是给六十户乡八段村的土地建设项目。用途是建设旅游度假村，旅游度假村的建设经过了乌鲁木齐县政府、土地局、规划建设局的批准，有合法的使用手续，而不是非法取得手续。批准的土地用途是建设用地，而不是农业用地。对证据6至证据8的真实性、合法性、关联性认可，认为涉案土地是集体建设用地，不能笼统说是集体用地，建设主体可以是本村村民，也可以不是本村村民，不存在转让的问题。集体用地建设完毕以后，可以提供材料申请国有土地使用权证和房产证，本案土地正在集体土地转化为国有土地的过程中，国有土地当然可以依法转让。对证据9的取得方式存疑，认为应该说明是何人、何时拍摄。对证据10至证据14的真实性、合法性和关联性均认可，认为两份询问笔录中都明确说土地是用来建设旅游度假村项目，2011年已经建设并已经按照旅游度假村项目经营了一段时间，被告认为刘燕建设的是住宅，缺乏证据支持。对证据15的真实性、合法性和关联性均认可，认为协议约定是用土地建设旅游度假村项目，协议本身并不能证明集体用地转让，也不能证明刘燕进行了住宅建设。对证据16的真实性、合法性、关联性均认可。对证据17至证据20的真实性、合法性、关联性均认可。对被告作出行政行为的法律依据有异议，认为《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定的是农民集体所有土地不能用于非农建设，本案中的涉案土地已经经过政府和规划部门的批准，转化为建设用地，不适用该法条。且原告并没有将土地转让、出让、出租，仅是将涉案土地交由刘燕用于建设度假村项目。
被告乌市国土资源局对原告六十户乡八段村委会提交证据1的真实性、合法性和关联性均不认可，认为根据《村民委员会组织法》的规定，涉及重大村民利益的事项，应该召开村民代表大会，而不是村民委员会；会议记录没有任何人的签字，形式上不符合会议记录的基本要求；会议纪录的形成时间是2009年6月26日，内容显示村委会要进行基础设施建设，但是村委会和刘燕签订的协议中，写明所有的相应建设都是由刘燕承担，另外协议中并没有明确写明可以将旅游开发项目承包给村集体以外的人。对证据2的真实性、合法性和关联性均认可，认为该文件批准的是新农村建设项目，原告与刘燕签订的协议名为土地使用协议，其实就是土地转让。
本院综合全案情况审查对被告提交全部证据与本案的关联性予以确认。对原告提交证据1的真实性、合法性和关联性不予确认，对证据2与本案的关联性予以确认。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
2009年2月23日乌鲁木齐县经济和发展改革委员会下发县经发基字[2009]15号《关于六十户乡八段村建设农家乐旅游项目的立项批复》，批复的主要内容为：“六十户乡政府同意八段村一队调整出68亩集体使用土地，用来建设旅游度假村项目。”2010年7月20日乌鲁木齐县国土资源局下发县国土资发[2010]109号《关于对乌鲁木齐县六十户乡八段村旅游度假村农家乐建设项目用地的批复》，批复的内容为：“乌鲁木齐县六十户乡八段村旅游度假村：你单位申请办理用地手续的报告已收悉，依据土地管理法的有关规定，并经上报县人民政府审批同意，现将有关用地事宜批复如下：一、同意你单位使用位于六十户乡八段村33968.1平方米集体用地，土地用途旅游度假村场所用地，土地以划拨方式供应。二、不得擅自改变土地用途，如需改变用途，必须依法办理变更手续。三、严格按村镇规划实施建设，待竣工验收合格后，凭建设用地规划许可证、建设用地批复、红线等相关资料办理国有土地使用权和房屋所有权证。”2009年12月30日原告与刘燕签订《六十户乡“八段人家”旅游度假村土地使用协议》，约定原告将位于八段村的1亩土地交给刘燕有偿使用，使用期限为20年，使用费共计40000元。
2015年7月被告乌市国土资源局经群众举报，对原告六十户乡八段村委会涉嫌非法转让土地进行调查。2015年11月11日被告向原告送达《行政处罚告知书》，2015年10月16日被告作出乌市国土资监执罚[2015]756号《行政处罚决定书》，认定原告于2009年12月与刘燕签订《六十户乡“八段人家”旅游度假村土地使用协议》，以800元/亩/年共计40000元的价格将1亩集体土地50年的土地使用权转让给刘燕用于建设住宅及旅游度假村，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，决定对原告处以如下行政处罚：1、限期改正；2、没收非法所得40000元；3、处以违法所得的7%的罚款，即40000元×7%=2800元，罚没款共计42800元。原告不服该处罚决定，提起诉讼。
本院认为，被告乌市国土资源局作为国家土地行政主管部门，依法负有实施土地行政管理及予以相关行政处罚的职权。
一、《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]117号）对于土地行政主管部门在查处土地资源违法工作中违法线索发现、违法线索核查、违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、处理决定、执行等各个环节的程序作了明确规定。《国土资源违法行为查处工作规程》第11.1规定：“案件经过审理通过的，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》，附具《国土资源违法案件调查报告》和案件审理意见，报国土资源主管部门负责人审查，根据不同情况，分别作出处理决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。”
二、《新疆维吾尔自治区行政处罚听证程序实施办法》第三条规定：“自治区各级行政机关（含经依法授权或者受委托的行政执法组织）对当事人依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以500元以上、对法人或者其他组织处以20000元以上罚款等行政处罚的，在作出处罚决定前，当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行。国务院有关部门对“较大数额罚款”的听证额度另有规定的，自治区有关部门可按其规定执行。”《新疆维吾尔自治区实施行政处罚程序规定》第十九条第一款规定：“行政机关对当事人作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”第二十条规定：“对给予本规定第十九条所列的行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定。法律、法规、规章规定应当经县级以上人民政府批准的行政处罚，应当报经批准后决定。”
依据上述规定，被告乌市国土资源局在作出行政处罚时应当严格履行《中华人民共和国行政处罚法》及《国土资源违法行为查处工作规程》等规定的程序性规范。本案中，首先，被告提供的证明其程序合法的证据仅有《立案呈批表》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证，没有提供《国土资源违法行为查处工作规程》规定的《违法案件处理决定呈批表》、《国土资源违法案件调查报告》及案件审理意见等材料,也没有提供案件经国土资源主管部门负责人审查的相关证据。其次，被告乌市国土资源局对原告六十户乡八段村委会作出的行政处罚决定属于应当经本单位负责人集体讨论决定的较重行政处罚，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过本单位负责人集体讨论决定的证据。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定不符合法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）作出的乌市国土资监执罚[2015]756号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元（原告六十户乡八段村委会已预交），由被告乌市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 李欣玫
代理审判员 马彦玲
人民陪审员 朱 辉
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 张 悦