浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)浙行终352号
上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。
法定代表人刘中华，市长。
委托代理人张冯跃，平湖市法制办公室工作人员。
委任代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陆建铭，男，1957年11月26日出生，汉族，系平湖市当湖街道新建铭广告经营部业主，住平湖市。
陆建铭诉平湖市人民政府安全生产监督管理行政批准一案，嘉兴市中级人民法院于2015年10月21日作出（2015）浙嘉行初字第98号行政判决。平湖市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月6日受理后，依法组成合议庭，并于同年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人平湖市人民政府的委托代理人张冯跃、俞国华，被上诉人陆建铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年10月，平湖市供销合作社将设置在平湖市曹桥街道野马村综合服务社等六处的大型广告牌更换工程发包给原告经营的新建铭经营部。承包工程后，原告安排钱龙法组织施工。2014年1月27日8时许，施工人员俞国中在更换广告牌过程中不慎从脚手架上跌落地面，后经抢救无效死亡。2014年1月27日，被告成立生产安全事故调查组对本次事故进行调查。2014年2月11日，事故调查组作出《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》，并报被告审批，被告于同月13日批复通过了该份调查报告。2014年2月17日，平湖市安监局以“平安监（2014）9号”文件作出了《关于印发＜平湖市当湖街道新建铭广告经营部‘1.27’生产安全事故调查报告＞的通知》，该报告认定新建铭经营部为事故责任单位，并建议对原告作出行政处罚。2014年3月14日平湖市安监局对原告作出罚款4万元的行政处罚，原告此后对该行政处罚决定相继提起了行政复议和行政诉讼，在诉讼过程中平湖市安监局于2014年12月29日撤销了对原告的行政处罚。平湖市人民法院于2015年1月14日判决驳回了原告的诉讼请求。陆建铭不服，提出上诉，本院于2015年4月13日判决驳回上诉，维持原判。陆建铭遂针对事故调查报告提起了本案诉讼。诉讼过程中，被告平湖市人民政府又于2015年6月8日以平政发[2015]94号文件批复同意本案的事故调查报告，并于同月10日向原告送达了该份事故调查报告。事故调查报告认定：（一）直接原因：俞国中忽视安全，未取得高处作业资格证书，违规高处作业，在高约5.4米的脚手架上作业时未采取安全防护措施。（二）间接原因：平湖市当湖街道新建铭广告经营部经营者陆建铭未依法履行生产经营单位主要负责人的安全生产工作职责，未组织制订本单位安全生产规章制度和操作规程；对本单位安全生产工作督促、检查不到位，未及时消除生产安全事故隐患。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。该法第三十四条又规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案被告平湖市人民政府在收到起诉状副本后，在法定期限内仅提交了成立事故调查小组、调查报告报批等程序性的证据，没有提供作出《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》的事实根据和法律依据，不能证明其批复的事故调查报告合法；另外，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案事故发生之日为2014年1月27日，事故调查小组第一次向被告提交事故调查报告报批的时间为2014年2月11日，被告于同月13日批准了该事故调查报告，上述程序均符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。但被告在第一次批复未明确被撤销或确认无效等情况下，又于2015年6月8日再一次对该事故调查报告予以批复，严重违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条关于事故调查报告提交期限的规定，属于程序违法。综上，被告平湖市人民政府批复的《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》不但缺乏合法性的主要依据，且程序上也存在违法情形，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销平湖市人民政府对《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》的批复。
平湖市人民政府上诉称：一、原审法院认定事实错误，审判程序违法。1、平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故发生后，上诉人于2014年2月13日批准了《平湖市当湖街道新建铭广告经营部‘1.27’生产安全事故调查报告》，该报告批准后送达当事人，但未签送达回证。2015年4月13日嘉兴市中级人民法院作出（2015）浙嘉行终字第26号行政判决后，上诉人恢复了因诉讼而终止的行政程序。鉴于案件调查已结束，为此，平湖市安全生产监督管理局于2015年6月2日向上诉人重新上报“1.27”生产安全事故调查报告，2015年6月8日重新以平政发（2015）94号文进行批复。该批文已于同年6月10日送达被上诉人。该行政案件正在行政程序中。因此，2014年2月13日的调查报告批复已自动失效。2、被上诉人2015年5月11日起诉要求撤销的是2014年2月13日上诉人批复同意的《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》，该批复因没有合法送达，故上诉人重新于2015年6月8日批复，现作为将来处罚依据的是平政发（2015）94号文批复。上诉人向法院提交该批复，旨在证明对“1.27”生产安全事故行政处罚一案，在原行政处罚被撤销后正在重新处理中。3、原审判决撤销的是2014年2月13日批复还是2015年6月8日批复不明确。上诉人认为2014年2月13日批复因未合法送达被上诉人，因此，上诉人于2015年6月8日批复是合法送达当事人的法律文书。如果法院撤销的是该份批复，那么应当向双方当事人进行释明并要求双方当事人重新举证，否则，法院的审判超出了被上诉人请求的范围，属于审判程序违法。二、上诉人的批复未超过法定期限，也没有程序违法。原审法院未将原行政处罚案的一、二审时间进行剔除。因行政诉讼的发生，时限发生中断。2014年1月27日立案，2月11日报批，2月13日批复，2015年4月13日终审判决。行政处罚被撤销后，平湖市安全生产监督管理局恢复行政程序并于2015年6月8日依法重新提交事故报告，上诉人于6月10日批复。因此，没有超过法定期限。原行政处罚被撤销后，该局在原调查基础上重新报请批复，因原批复未合法送达当事人，基于此，上诉人重新批复并由该局送达被上诉人，不存在程序违法。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求。
陆建铭未在法定期限内提交答辩状，二审庭审中辩称：1、《安全生产法》第41条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件的单位或者个人。”平湖市供销合作社联合社委托给不具备安全生产条件的个体户应负主要责任。平湖市安监局作出的涉案事故调查报告存在没有依据等重大明显违法情形，安监局主体认定错误致使答辩人承担了巨额的经济赔偿责任，请求二审法院判决上诉人平湖市人民政府赔偿答辩人经济损失计人民币22万元。2、一审程序违法。一审法院对答辩人要求调取证据的申请未说明不准调取的理由。本案经过行政复议，一审法院在审理时未建议原告追加被告以及未将安监局列为共同被告。一审漏判诉讼请求“原告请求法院判令被告对事故原因及责任进行重新调查认定”。综上，请求驳回平湖市人民政府的上诉，并将该案发回重审或再审，判决平湖市人民政府承担赔偿责任。
本院经审理认为，涉案生产安全事故发生后，上诉人平湖市人民政府即成立生产安全事故调查组进行调查，并于2014年2月13日批复同意事故调查组作出的《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》。被上诉人陆建铭对该调查报告不服，于同年5月11日提起诉讼，请求“撤销被告作出的该调查报告，并责令被告对事故原因、责任进行重新调查认定”。而一审法院并没有对事故调查报告所认定的“事故原因及责任认定”是否正确进行审查并作出判决。另外，上诉人平湖市人民政府于2015年6月8日作出的平政发[2015]94号《关于平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告的批复》，系另一行政行为，不属于本案审判范围。一审法院却在本案中对该批复进行审理并作出判决，属于认定事实不清，依法应当发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第98号行政判决；
二、发回嘉兴市中级人民法院重新审判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董跃进
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 韦若莎