吉林省长春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)吉01行再8号
抗诉机关吉林省人民检察院。
再审申请人（原审第三人暨二审上诉人）郑有，男，1948年2月15日出生，满族，住长春市九台区波泥河街道办事处下洼子村。
委托代理人杨大立，长春市九台区法律援助中心律师。
被申请人（原审原告暨二审被上诉人）长春市九台区波泥河街道办事处大营城村民委员会（原九台市波泥河镇大营城村民委员会）。
法定代表人任立华，该村村长。
委托代理人李明山，该村村民。
原审被告长春市九台区人民政府（原九台市人民政府），住所地九台区九台大街。
法定代表人李洪亮，该区区长。
委托代理人马维东，该区林业局工作人员。
委托代理人关大力，该区林业局法律顾问。
原审第三人长春市九台区波泥河街道办事处下洼子村民委员会（原九台市波泥河镇下洼子村民委员会）。
法定代理人唐丽辉，该村村长。
委托代理人宋井会，该村村民。
再审申请人郑有与被申请人长春市九台区波泥河街道办事处大营城村民委员会（以下简称大营城村委会）、原审被告长春市九台区人民政府（以下简称九台区政府）、原审第三人长春市九台区波泥河街道办事处下洼子村民委员会（以下简称下洼子村委会）林权登记纠纷一案，长春市九台区人民法院（原九台市人民法院）于2008年11月25日作出(2008)九行初字第35号行政判决。郑有与下洼子村委会不服，提起上诉。本院于2009年3月24日作出（2009）长行终字第58号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。郑有不服，向本院提出申诉。本院于2010年7月14日作出（2010）长行监字第18号驳回申诉通知书，予以驳回。郑有仍不服，向检察机关申请监督。吉林省人民检察院于2015年4月25日以吉检民（行）监【2015】22000000029号民事（行政）抗诉书，向吉林省高级人民法院提出抗诉。吉林省高级人民法院于2016年6月15日作出（2016）吉行抗2号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。郑有及其委托代理人杨大立，九台区政府的委托代理人马维东、关大力，大营城村委会的法定代理人任立华及委托代理人李明山、下洼子村委会的委托代理人宋井会到庭参加诉讼，长春市人民检察院检察员刘巾挥出庭履行职务。现已审理终结。
一审法院审理查明：1979年经上级批准，原大营城大队分为两个大队，即大营城子大队和下洼子大队。按分割协议约定：城子山松树分两片（南城子山道为界），但当时对林地面积没有具体的说明。1982年1月，九台县人民政府为大营城子大队颁发了1807号林权证两个，林地名称为四队西沟和城子山。1989年5月7日，原九台市加工河乡下洼子村民委员会（现波泥河镇下洼子村）将分家时分得的全部林木（落叶松和一小部分核桃树）面积约为10垧，承包给郑有经营管理，承包费为5000元，承包期限为林木砍伐完为止，双方签订了承包协议，并经九台市公证处公证。1995年12月8日，九台市政府为郑有颁发了1405号林权执照，林地名称为城子山。1996年11月12日，九台市政府又为郑有颁发了2045号林权证，林地名称为大营城西沟，但郑有申请办证时未向办证机关提供任何证件。同时，九台市政府还为郑有颁发了1403号、2046号林权执照。2008年6月30日，大营城村委会认为九台市政府重复发证，向长春市人民政府申请复议。复议机关维持了九台市政府的具体行政行为，大营城村委会提起行政诉讼，要求撤销九台市政府为郑有颁发的九府（林）权字第1405号、2045号林权执照。
一审法院认为，1、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从做出之日起超过20年起诉的，人民法院不予受理。本案第三人提出原告起诉超过法定期限，但未能提供有效证据证明原告知道被告为郑有颁发1405号、2045号林权执照，而被告该具体行政行为既涉及林木所有权，又涉及林地使用权，故原告起诉不超过20年的起诉期限。2、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案被告在受到起诉状副本后十日内虽然向本院提交了答辩状，但未能提供为第三人郑有颁发林权证的证据及依据，且在答辩状中承认其具体行政行为没有任何证据和依据，故被告的具体行政行为事实不清、证据不足，应予撤销。故判决撤销了被告九台市政府为第三人郑有颁发的九府（林）权字第1405号、2045号林权执照。
郑有及下洼子村委会上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
大营城村民委员会辩称,原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
九台区政府辩称，1982年九台县政府为大营城村的城子山北坡、四队西沟两块林地核发了林权执照，而第三人郑有持有的1405号和2045号林权执照没有发放档案和发放登记，属于重复办照。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
本院二审认定的事实与原一审认定的事实一致。
本院二审认为，九台市政府在收到起诉状副本后10日内，虽然向原审法院提交了答辩状，但未提供为上诉人郑有颁发林权证的证据、依据，且在答辩、庭审中均承认其作出的具体行政行为没有任何证据、依据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款，即“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的规定，应认定原审被告九台市人民政府作出的具体行政行为事实不清、证据不足，应予撤销。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
吉林省人民检察院抗诉称：终审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销：1、发证机关履行了为林权执照申请人郑有发放林权证前的审核程序职责。2、现有证据无法证实郑有的林权证是伪造的。故林权证的存根有无，属于发证机关内部管理问题，与林权执照持有人没有必然联系。3、九台市政府为郑有发放1405号、2045号林权证依据充分。4、本案系林权争议案件，在行政机关对争议的林权林地没有作出确权的处理决定就提起了行政诉讼，一审法院不应受理案件。
本院再审时郑有及下洼子村委会提出：1、原一、二审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予以撤销。2、同意检察机关的抗诉观点，希望政府确权。
再审时大营城村委会提出：原一、二审判决认定事实清楚，证据确实、充分，应予维持。
再审时九台区政府提出：同意检察机关的抗诉意见，本案应该行政确权优先，法院在没有行政确权的情况下不应该直接受理案件。
本院经再审查明的事实与原一审、二审查明的事实基本一致，并有经原一审、二审及此次再审庭审中经举证、质证的证据予以证实。
本院再审认为，根据审理查明的事实和证据，申请人郑有所持有的九府（林）权字第1405号、2045号林权执照及被申请人大营城村委会持有的九府（林）权字1807号林权执照存根均系九台区政府以职权所颁发，均真实有效。而1405号、2045号林权执照的林地名称分别为城子山和大营城西沟，与1807号林权执照存根的林地名称为四队西沟和城子山确属同一林地，据此九台区政府颁发上述林权执照的行政行为属重复发证，致使郑有、大营城村委会产生林木所有权及林地使用权的权属争议。依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、第三款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉”的规定，本案应先由九台区政府依法进行处理，大营城村委会提起的诉讼不属于人民法院的受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2009）长行终字第58号行政判决及吉林省长春市九台区人民法院（2008）九行初字第35号行政判决。
二、驳回长春市九台区波泥河街道办事处大营城村民委员会的起诉。
一审案件受理费、二审案件受理费退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 毕学柱
代理审判员 沈 伟
代理审判员 翟秋实
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 周 彤