广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初429号
原告梁炽英，男，1956年11月3日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人魏艳，广东天地正律师事务所律师。
委托代理人程宝雪，广东天地正律师事务所律师。
被告佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区里水镇新兴路12号。
负责人谭艳玲，镇长。
委托代理人郭新光，佛山市南海区里水镇三旧改造办副主任。
委托代理人赵国平，广东邦南律师事务所律师。
原告梁炽英不服被告佛山市南海区里水镇人民政府单方变更协议的行为，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日、8月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人程宝雪，被告的委托代理人郭新光、赵国平均到庭参加诉讼。原告的委托代理人魏艳到庭参加第一次开庭审理。本案现已审理终结。
被告于2016年7月4日就原告提出的付款申请作出里府函〔2016〕47号《关于梁炽英〈付款申请书〉的复函》（以下简称《复函》），告知原告该府向原告支付的土地出让金返还款的分配比例符合双方约定：一、双方协议约定，土地出让金分配比例按新规定执行。（一）原告与被告于2010年12月8日签订的《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》（以下简称《协议书》）第三条约定：“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行。”（二）原告与被告、土储中心签订南储收回字（2010）第213号《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》（以下简称《213号协议书》）第五条约定：“上述土地出让后，属‘三旧’改造项目范围的土地出让地价款的分配比例问题按南府〔2010〕3号《关于进一步加快“三旧”改造工作的意见》（以下简称南府〔2010〕3号文）的有关规定执行，如有变动及其他约定，按新规定执行及约定执行。”二、地块出让时新政策对出让金分配比例的规定。佛山市南海区人民政府（以下简称南海政府）于2013年7月19日出台的南府〔2013〕239号《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》（以下简称南府〔2013〕239号文），至本项目地块出让成交之日2015年12月4日仍有效。按该实施意见对出让金分配比例的新规定，原土地使用权人享有的出让金分配比例为50%。综上，对于本项目的土地出让金返还款，被告按照双方约定及地块出让时新政策规定执行。
原告诉称，一、双方签订《协议书》。佛山市南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段、面积为88112.154平方米（折合132.1683亩）、地号为0805191949、土地证号为佛府南国用（2006）第08100**号的国有出让工业用地的使用权人为原告。该地块中的125.8065亩纳入南海区沙涌东藤旧厂房改造项目范围。2010年12月8日，原、被告双方签订《协议书》，约定：被告收回涉案地块使用权，补偿按照南府〔2010〕3号文中有关出让地价款分成政策和里府〔2009〕66号《关于印发〈里水镇三旧改造、节能减排项目扶持实施办法（试行）〉的通知》（以下简称里府〔2009〕66号文）有关出让地价款分成规定的精神执行，若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行；具体为：对属区三旧认定范围的补偿分配比例为原告占60%[具体计算方式为：（P-P标）×60%+P标，P为收回的出让价款，P标为原出让土地条件下剩余年限标定地价款]，对不属区三旧认定范围的补偿分配比例为原告占30%（具体计算方式为：收回的出让价款的30%，不再考虑原出让土地条件下剩余年限标定地价款问题）；由被告收到区财政局返还本宗地的出让土地前期成本后，30天内一次性支付原告补偿款的70%，剩余30%补偿款在原告依约完成拆迁交地后30日内一次性支付；被告未依约支付的，每逾期一日，原告有权要求被告支付万分之五的迟延付款违约金。
二、《协议书》关于原告“三旧”改造土地60%分成比例的约定合法有效。双方应严格履行。里府〔2009〕66号文第一条规定：“对纳入区三旧改造项目范围的项目，……（3）属国有出让土地改变用途为经营性用地的，……区、镇两级政府与原土地使用权人对出让地价款的分配比例40%：60%。”南府〔2010〕3号文第一条第（五）项规定：“在区分配比例为20%不变的前提下，镇（街道）可以结合实际情况制订政策，提高原土地使用权人的分配比例。”双方《协议书》约定对原告属区三旧认定范围的补偿比例为60%。此符合里府〔2009〕66号文及南府〔2010〕3号文的规定，符合有关法律规定，是双方共同合意的结果，合法有效。双方应严格履行。
三、原告提前拆迁交地，被告迟延5年挂牌。（一）原告提前拆迁交地。双方《协议书》约定，原告在土地拍卖后30天内必须完成拆迁工作，包括建筑物的拆除和所有建筑垃圾的清理运走。根据双方签约时的共识，涉案土地在签约后半年内即可挂牌出让。为此，原告在正式签约前的2010年10月25日即已开始拆迁工作，并在土地收回前已完成了拆迁工作。对此，佛山市南海区里水镇三旧改造办公室在原告2016年1月15日《关于里水东藤项目完成拆迁的说明》上也予以确认。（二）被告因水利用地问题迟延5年挂牌出让。2006年5月，原告即取得涉案土地的《国有土地使用证》。根据该证记载，涉案土地为出让工业用地，使用权面积88112.154平方米。但被告收回土地后，在办理规划设计条件时，水利部门认为：涉案土地中部分在堤围以外，属于滩涂地，无法出让。此是由历史遗留问题导致的。事实上，原告取得出让工业用地在前，政府部门审批建设河堤在后。其以建设在后的河堤来认定原告已取得的工业用地中部分属于滩涂地不当。为此，政府各部门多次沟通后决定：在原河堤外再建设一道河堤，以达成出让条件。新河堤2015年9月才建设完成。此距双方签订《协议书》已近5年之久。可见，被告因水利用地问题迟延5年挂牌出让，与原告无关。（三）原告垫付1359万元，协助被告建设新河堤。为解决涉案土地挂牌出让的规划设计条件问题，被告要求原告垫资建设“新河堤”。为早日将土地挂牌出让，原告同意垫资建设。2013年12月，在被告监督协调下，佛山市南海区里水镇公路桥梁建设指挥部选定福建省水利水电工程局有限公司，进行“里水镇下沙围东藤段案线整治工程”施工。该工程最终在2015年9月28日经竣工验收合格。原告为该工程垫付工程款1359万元，被告至今未偿还原告。（四）原告拆迁交地作出重大贡献。原告自2002年起在涉案土地上经营佛山市南海明珠纸峰窝制品有限公司，从事纸蜂窝芯及托盘的生产、加工销售。当时，建有厂房和车间40810.21平方米，工人50多人。原告签约后，拆除房屋，遣散工人，停产停业搬迁，重新建厂再安装设备，再招工培训，调试投产等等。原告5年来一直没有获得任何补偿，一直承受巨大的经济压力，对里水镇城市发展作出了重大贡献。
四、被告违法减少10%补偿比例仅按50%支付补偿款不当。2015年11月4日，涉案地块经挂牌出让，由佛山市万科置业有限公司竞得。实际出让面积为130.735亩，成交价为20.2736亿元。根据《协议书》约定，在扣除政府计提的相关款项后，对于“三旧”改造土地，原告按占60%的分配比例应获得补偿人民币1056341301.8元[（1734402726-39249164）×60%+39249164，其中P标=39249164元，P=1734402726元]；对于非“三旧”改造土地，原告按占30%分配比例应获得补偿人民币17899068.9元[（59663563×30%），其中，59663563元为非“三旧”改造土地的出让地价款]。因此，原告共计可收补偿款人民币1074240370.7元（1056341301.8+17899068.9）。2016年1月15日，原告依约向被告申请第一期50%补偿款人民币537120185.35元（1074240370.7×50%）。但被告同月22日复函称：第一期土地返还款仅为人民币442550216元[{（1734402726×50%）+（59663563×30%）}×50%；其按新政策，对“三旧”改造土地的补偿仅按原告占出让地价款的50%计；对非“三旧”改造土地的补偿未变更]。对此，原告不予认可，2016年3月15日再次发出《付款申请书》，要求按照60%比例对“三旧改造”土地进行补偿。但被告不予回复，却多次催促原告收款。为避免损失扩大，原告提交了收款的相关资料，于2016年3月25日、6月16日先行收取了补偿款人民币885100432元。后原告继续要求其按原告占60%比例对“三旧”改造土地进行补偿。2016年7月4日，被告作出《复函》。双方为此多次协商未果。为妥善解决双方争议，原告依法提起本案诉讼。
五、被告适用南府〔2013〕239号文不当。（一）南府〔2013〕239号文不合法，不能作为被告作出行政行为的依据。本案，被告根据南府〔2013〕239号文的规定，对原告享有“三旧”改造地块的出让金分配比例，由60%调为50%。但该文不合法，不能作为其调整原告出让金分配比例的依据。首先，《佛山市行政机关规范性文件管理规定》第十一条规定：“规范性文件草案应当征求公众意见，特别是与规范性文件规定直接相关的公民、法人或者其他组织的意见。”该文的发布及实施将对包括原告项目在内的已纳入“三旧”改造范围的项目产生影响。但其在发布前，并未征求有关利害关系人的意见；在发布后，也没有给予提出异议的权利。此明显不当。其次，该文自2013年7月19日起实施，根据“法不溯及既往”的原则，其对实施前的“三旧改造”项目不具有溯及力。但其对实施前项目的分成处理作出了明确的规定。此明显不当，且损害了原告的合法权益，严重不合法。再次，该文对2010年12月31日前已收回入储，在2013年12月31日前出让项目的分成比例作出有利于原权属人的特别规定；但对2013年12月31日后出让的项目，其没有作出类似的规定。可见该文不合法，不能作为被告调整原告出让金分成比例的依据。
（二）即使南府〔2013〕239号文合法，该文对类似本案的情形没有规定，被告适用该文错误。南府〔2013〕239号文对“旧厂房改造为商住的项目”的土地出让金分配政策的规定有三：一是，其第二十五条第（一）项规定，“区、镇（街道）、原土地使用权人对土地出让金按20%：30%：50%比例分配”。但该文自公布之日起即2013年7月19日起实施。此前的项目能否适用该条，该文未做明确规定。二是，其第二十五条第（二）项规定，“本着尊重历史的原则，确保政策的连续性”，对2010年12月21日前已收回入储但至今未出让的，如在2013年12月31日前出让，区、镇（街道）、原土地使用权人对土地出让金按有利于原土地权属人的旧政策。但对2013年12月31日后才出让的项目如何处理，该文未做明确规定。三是，其第四十九条规定，“涉及旧厂房改造商住项目的土地出让金政策，若区政府已批复，按批复执行，不执行本意见”。但被告并未就涉案项目报请区政府批复。本案如何处理，该文也未做明确规定。可见，该文并未对2010年12月31日前入储、2013年12月31日后出让，且未经区政府批复的“三旧项目”的出让金分配比例作出明确规定。即“新规定”并未对涉案项目的分成比例进行调整，双方应按《协议书》约定的60%的分成比例执行。被告主张根据该文规定减少10%的分成比例不当。
（三）即使南府〔2013〕239号文合法，被告适用该文的依据不足。即使南府〔2013〕239号文合法有效，被告适用该文的依据是《协议书》中关于“若佛山市和南海区有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”的约定。被告对此理解没有任何依据，严重不当。1.该本本身不具有溯及力。（1）该文不溯及既往。根据南府〔2013〕239号文的规定，其自发文之日即2013年7月19日起实施，执行至2016年12月31日止。但未明确规定其发布前已纳入“三旧”改造的项目可以适用该规定。因此，该文件对此前的“三旧”改造项目不具有溯及力；（2）被告适用南府〔2013〕239号文，违反《中华人民共和国立法法》关于“不溯及既往”的规定，违反“新旧法律规范的适用规则”。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条以及法（2004）第96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条“关于新旧法律规范的适用规则”的规定，法律法规、政府规章一般不溯及既往，如溯及既往，应仅为“更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”。对于具体行政行为，其作出在新法实行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法的规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。因此，依《中华人民共和国立法法》及最高人民法院“新旧法律规范的适用规则”，被告对原告适用南府〔2013〕239号文是错误的。《协议书》明确约定：根据里府〔2009〕66号文和南府〔2010〕3号文，原告可获得“三旧”改造地块的补偿比例为60%。而南府〔2013〕239号文，在签订《协议书》之后2013年7月19日才颁布，根据“不溯及既往”的法律原则及“新旧法律规范的适用规则”，其在本案中并不适用；原告“三旧”改造土地补偿，是实体问题，应适用“旧法的规定”；（3）被告适用南府〔2013〕239号文，违反了行政协议的基本原则。根据行政法的有关理论，行政主体与行政相对人缔结的行政协议应遵循法定原则、合意原则及诚实与信赖保护原则等。所谓法定原则，是指行政主体在订立、履行、变更和解除行政合同的整个过程中，必须遵守法律、法规的规定。所谓合意原则，是指行政协议是由行政主体与相对人沟通协商达成的双方意思一致。所谓诚实与信赖保护原则，是指履行协议应恪守诚信，维持双方的利益平衡。被告在本案中适用南府〔2013〕239号文，是单方变更了《协议书》的核心内容，减少了原告10%的分成补偿比例。此没有任何法律依据，违反了行政协议的法定原则、合意原则以及诚实和信赖保护原则。此直接损害了原告的合法权益。2.被告适用南府〔2013〕239号文的依据无理。（1）双方关于“按新规定执行”的理解。双方《协议书》约定“如有新规定按新规定执行”。被告据此适用南府〔2013〕239号文。但双方对此有不同的理解。原告对此的理解是：《协议书》明确约定了“三旧”改造土地60%的分成补偿比例；根据南府〔2010〕3号文的规定，被告在保证区政府20%分成比例不变情况下的“让利”意思表示明确且合法有效，双方应严格执行此行政协议；新规定补偿比例高于60%时，按新规定执行；如新规定低于60%，则按原约定执行、不执行新规定；依“新旧法律规范的适用规则”，原告的补偿问题属实体问题，应适用“旧法的规定”；被告减少的10%比例补偿，其自身多得10%补偿，明显是“与民争利”，严重不公；（2）被告从民事法律规范的角度解读“按新规定执行”错误。首先，行政法律规范及民事法律规范的不同。民事法律规范以“意思自治”为基础，其强调“法不禁止即可为”，尊重当事人真实的意思表示。行政法律规范以“依法行政”为基础，其强调“法不规定不可为”。其主要目的是监督行政机关依法行使职权，保护相对人的合法权益，避免其权益受损。两者的立法目的及基本原则存在本质的区别。其次，《协议书》属行政协议，应按行政法律规范解读，依法应优先适用行政法律规范。《中华人民共和国立法法》明确规定了“不溯及既往”的原则；《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于“关于新旧法律规范的适用规则”也明确：在有利于保护相对人合法权益的情况下，可以适用新法。因此，对《协议书》中“按新规定执行”的理解，应当符合“不溯及既往”的原则及“关于新旧法律规范的适用规则”，即新规定补偿比例高于60%时，按新规定执行；如新规定低于60%，则按原约定执行、不执行新规定。此才符合行政法律规范“监督行政权力”、“保护相对人利益”的立法目的。否则，如按民事法律规范解读，被告减少的10%比例补偿，其自身多得10%补偿，明显是“与民争利”，严重不公。
再次，被告主张按民事法律规范解读的理由不成立。依被告主张，其根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，认为：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但该司法解释规定可以适用民事法律规范的前提是：不违反行政法和行政诉讼法强制性规定。而《中华人民共和国立法法》第九十三条明确规定了“不溯及既往”的原则及“有利溯及的例外情形”。此属于强制性规定；如违反的，则不得适用民事法律规范。本案，被告主张适用民事法律规范“意思自治”的原则。如依此理解，对“按新规定执行”简单理解为：被告应按新规定的50%对原告进行补偿。但此严重损害了原告的合法权益，违反了《中华人民共和国立法法》的强制性规定。因此，其主张适用民事法律规范无理；（3）被告以土地出让时间作为适用“新规定”的依据错误。原、被告之间为土地收回的行政法律关系，而非土地出让的行政法律关系。被告以土地出让时间作为认定其对原告适用“新规定”的依据，即以原告无法预见、无法干预的事件发生时间作为适用“新规定”的依据，是明显错误的。被告收回土地后何时推出挂牌出让，是被告的法定职责及权限内的事情，是原告无法控制的。如以土地出让时间作为适用“新规定”的依据，不符合双方行政协议的本意，明显不公。
（四）南府〔2013〕239号文没有禁止被告“让利”。即使应适用该文，被告减少原告10%补偿比例不当。退一步讲，即使按照被告的理解，本案可适用民事法律规范“意思自治”原则，双方依“按新规执行”的约定直接适用南府〔2013〕239号文。但该文没有禁止被告“让利”，其据此减少原告10%补偿比例也是不当的。双方签订《协议书》时适用的政策规定是南府〔2010〕3号文及里府〔2009〕66号文。从南府〔2010〕3号文第一条第（五）项及里府〔2009〕66号文第一条规定，及《协议书》约定原告分成比例为60%可知，被告在本案中“让利”的意思表示明显，也符合政策规定。而南府〔2013〕239号文没有禁止被告“让利”。
六、被告减少10%的补偿比例不当，其《复函》依法应予撤销。被告应支付其减少10%比例的补偿款189139938.8元及违约金给原告。（一）被告错误理解《协议书》关于“按新规定执行”的约定，据此适用南府〔2013〕239号文的规定，没有法律依据。其据此出具的《复函》依法应予撤销。（二）被告应按60%比例对原告“三旧”范围土地补偿。双方《协议书》是双方真实的意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定。双方约定对“三旧改造”土地按60%的分成比例补偿符合里府〔2009〕66号文及南府〔2010〕3号文的规定，符合有关法律规定，是双方协商一致的结果，合法有效。双方应严格履行此行政协议。值得注意的是，原告土地被收回前，自2002年起经营佛山市南海明珠纸峰窝制品有限公司，从事纸蜂窝芯及托盘的生产、加工销售。该土地上建有厂房和车间40810.21平方米，工人50多人。原告土地纳入“三旧改造”后，不得不拆除房屋，遣散工人，停产停业搬迁，重新建厂再安装设备，再招工培训，调试投产等等，损失巨大。因此，《协议书》中约定的原告占60%出让地价款分成比例，合法合理。（三）退一步讲，即使适用南府〔2013〕239号文，被告未依职责报请南海区政府批复，是违法的不作为。“三旧”改造涉及广大人民群众的切身利益，牵涉面广，问题复杂，往往涉及历史遗留问题。因而各级政府在制定“三旧改造”政策时，皆尊重历史。南府〔2013〕239号文虽调整了补偿分成比例的规定，但也作出了相应的保留，即“涉及旧厂房改造商住项目的土地出让金政策，若区政府已批复，按批复执行，不执行本意见。”从该条看，如被告依职责报请南海政府批复的，则按批复处理。据此，该文件依照“三旧”改造尊重历史的精神，确立了“不执行本意见”的除外情形，即已获得区政府批复的可以继续执行原补偿比例。但被告未依职责向南海政府报批，导致本项目未获取区政府的相关批复。根据《协议书》的约定，被告可获得的“三旧”改造土地出让金分成比例为20%。但根据南府〔2013〕239号文的规定，其可获得的分成比例为30%。因此，原告少了10%分成比例，但被告却多了10%分成比例，即多了补偿款189139938.8元。对此，原告无法接受。可见，如适用此文，是被告不作为造成的。其通过自身行政不作为（即不报批）使行政相对人（原告）受损，使其自身获益。如此不作为，明显是违法的。（四）被告应支付其减少10%比例的补偿款189139938.8元及违约金给原告。涉案地块的土地出让金在扣除相关项目后，依原告对“三旧”范围土地占60%的分配比例，原告共应获得补偿人民币1074240370.7元（含非“三旧”改造土地），但被告仅同意按50%的比例支付原告补偿人民币885100432元（含非“三旧”改造土地），少支付人民币189139938.7元。此严重不当。同时，《协议书》第九条约定：被告未依约支付原告补偿的，每逾期一日，应按万分之五支付违约金。据此，被告应支付其减少10%比例的土地补偿款人民币189139938.7元，及自2016年6月17日起至清偿之日止的违约金给原告，按日万分之五计算，暂计至2017年3月23日为人民币26479591.42元。
七、同类项目均按原政策、原约定执行。被告违法减少原告10%补偿比例严重不公，属“选择性执法”。2010年是佛山市南海区推进“三旧”改造的重要时期。南海区下属各镇街，如被告及大沥镇人民政府、狮山镇人民政府等启动了包括本项目在内的多个“三旧”改造项目。该等项目在实际操作的过程中，均遇到“新旧”政策的适用问题。但各镇街政府均在请示南海政府的情况下，本着“尊重历史”、维护原土地使用权人合法权益的原则，对土地交易后的出让价款分成按原政策执行。如南海政府作出的南府复〔2011〕779号《关于政策过渡期间三旧改造一级出让土地项目土地出让金分配的批复》（以下简称南府复〔2011〕779号批复），同意对在2010年12月31日前（含当天）已上网公告的“三旧”改造商住项目，具体包括：里水镇红旗路地段宗地、里水镇甘蕉村地段建星村民小组地块宗地、里水镇甘蕉村地段通鼎厂地块、九江镇下北村祖社地段大正路东侧宗地等等，其交易成功后的地价款分成按南府（2010）3号文执行。可见，与原告项目同时期类似的项目，经南海政府同意，被告及有关镇政府均按原政策执行。但对原告项目，被告却拒绝适用原政策，违法减少原告的10%补偿比例，其自身多获得10%补偿比例。其错误理解双方行政协议“按新规定执行”的约定，违法不作为，错误适用南府〔2013〕239号文，属“选择性执法”，损害了原告的合法权益。
八、政府应诚实守信、依法行政。2016年12月22日，国务院颁发国发〔2016〕76号《关于加强政务诚信建设的指导意见》，要求各级政府充分发挥在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力。该意见第二条第（二）项第四点规定：“各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，为全社会作出表率。”第（五）项规定：“认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿。”被告在没有任何法律依据的情况下，减少原告应获得的10%土地补偿比例，而自己多得10%土地补偿比例，即多得补偿款人民币189139938.7元。此明显违法，不仅损害了原告的合法权益，更损害了政府的公信力，严重影响了政务诚信建设的进程。
九、原告依法有权提起本案诉讼。被告错误理解双方行政协议“按新规定执行”的约定，违法适用南府〔2013〕239号文，单方变更了《协议书》关于原告“三旧”改造土地分成补偿比例的约定，是错误的。对此，原告依法有权提起行政诉讼。
十、被告依据南府〔2013〕239号文作出行政行为，对原告的出让金分成比例进行调整。原告在提起行政诉讼时，依法有权请求对该文的合法性进行审查。
综上，请求法院判决：1.撤销被告2016年7月4日作出的《复函》；2.判令被告支付其减少的10%比例补偿款人民币189139938.7元及自2016年6月17日起至清偿之日止的违约金（按日万分之五计算，暂计至2017年3月23日为人民币26479591.42元）给原告；3.审查南府〔2013〕239号文的合法性；4.本案诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中提供了以下证据：
1.原告的身份证复印件、被告的组织机构代码证复印件，证明原、被告的诉讼主体适格。
2.佛府南国用（2006）第0810022号《国有土地使用权证》复印件、南旧改〔2009〕7号《关于认定佛山市南海区第十批旧城镇旧厂房旧村居改造项目的通知》（以下简称南旧改〔2016〕7号文）、《协议书》，证明：①原告土地纳入“三旧”改造范围，经协商，由被告收回原告土地；②原、被告约定原告“三旧”改造土地出让地价款分成比例为60%合法有效，双方应严格履行。
3.《关于里水东藤项目完成拆迁的说明》、《付款申请函》及其文件移交签收表、《关于申请土地出让返还款的告知函》、《关于催告收取土地出让返还款的函》、《付款申请书》、《申请付款书》及其文件移交签收表、《收据》及《收据说明》各2份，证明：①原告依约申请“三旧”改造土地60%补偿款1056341301.8元。②被告对双方《协议书》关于“按新规定执行”的约定理解错误，据此适用南府〔2013〕239号文不当；③被告违法减少原告10%的补偿比例，仅按50%补偿867201363元，属严重违法。
4.里府〔2009〕66号文、南府〔2010〕3号文，证明：①原、被告2010年12月8日签订的《协议书》依据里府〔2009〕66号文及南府〔2010〕3号文规定，确定原告“三旧”改造土地60%的补偿比例合法有效；②原告补偿属事实问题，应依“旧法规定”。
5.南府〔2013〕239号文，证明根据“不溯及既往”的法律原则和最高人民法院“新旧法律规范的适用规则”规定，被告适用2013年7月19日颁布的南府〔2013〕239号文错误。
6.《复函》，证明：①被告适用南府〔2013〕239号文作出《复函》违法，依法应予撤销；②被告违法减少原告10%补偿比例、其多获得10%补偿比例，严重不公，属“选择性执法”；③被告应支付其减少的“三旧”改造土地10%分成比例补偿款189139938.7元及违约金给原告。
7.南府复〔2011〕779号批复，证明：①经南海政府批复后，南海区同类项目均按原政策、原约定执行；②如适用南府〔2013〕239号文，被告不报批（不作为），导致原告项目无法按原政策、原约定执行，属严重违法。
8.《里水东藤地块岸线整治工程实施协议》及中国农业银行个人结算业务申请书、《里水镇下沙围东藤段岸线整治工程竣工验收鉴定书》，证明原告提前拆迁交地，但被告因水利用地问题迟延5年挂牌出让。此外，应被告要求，原告垫资1359万元用于岸线整治工程。
9.《领地房产1.5亿竞得里水甘蕉村地块邻近海纳豪庭》的新闻报道，证明：①报道中的土地实际上是2013年12月31号挂牌，但因为此前南海政府有批复按原政策执行，所以其补偿适用南府〔2010〕3号文，该证据与南府复〔2011〕779号批复相互印证。即经过南海政府批复的同类项目，其补充标准按南府〔2010〕3号文执行；②被告主张按原政策执行的仅适用于在2010年12月31日前已上网公告的“三旧”改造项目，该处上网公告指的是挂牌，与事实不符。
10.《佛山市行政机关规范性文件管理规定》，证明南府〔2013〕239号文发布前未征求公众意见，特别是利害关系人的意见，不合法，不能作为被告作出行政行为的依据。
被告辩称，一、原、被告于2010年12月8日签订的《协议书》，其中关于补偿分配比例的约定，是协议中所约定的附条件的条款，双方在签订《协议书》时及履行该协议的过程中，对《协议书》附条件条款并无异议。从《协议书》第三条约定内容可知，双方在签订《协议书》时，已经充分考虑和预见到原南府〔2010〕3号文及里府〔2009〕66号文中关于出让地价款分成政策的不确定性，佛山市或者南海区有可能就出让地价款分成政策规定进行调整。因此，为了杜绝在佛山市或者南海区出让地价款分成政策调整后，协议双方对分成比例无所适从或者发生争议，所以双方才明确在《协议书》中约定出让地价款分成“按新规定执行”。双方在《协议书》中约定在佛山市和南海区对出让地价款政策规定进行调整时按新规定执行的条款，是经过双方充分协商并一致同意的。客观地说，双方认为约定的这一附条件的条款是公平的。因为即便是从《协议书》这一条款包含的内涵及利益角度分析，如有新的规定出台，有可能与原规定一致或者有可能对原告有利当然也有可能对被告有利。但无论如何，都是双方都可以接受的结果。因此，《协议书》双方明确将该附条件条款作为双方履行合同中支付地价款分成比例的唯一标准，且是双方真实意思的表示，是没有争议的。
二、南府〔2013〕239号文既是《协议书》中争议双方关于出让地价款分成比例如何支付的生效条款，也是双方按《协议书》支付出让地价款比例的标准和支付的依据。从双方履行《协议书》的情形看，《协议书》系2010年12月8日双方签订。南海政府2013年7月19日颁发南府〔2013〕239号文；出让的地块于2015年11月4日挂牌出让成功。2016年1月22日被告向原告发出《关于催告收取土地出让返还款的函》要求原告提供核定的收款相关信息，以便支付土地返还款。整个过程，被告都严格地履行了《协议书》义务。然而到支付出让地价款阶段，原告却认为不能按照南府〔2013〕239号文规定的分成比例向其支付出让地价款，这种认识是错误的：其一，双方在《协议书》中关于出让地价款支付比例特别约定为“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”，这一特别约定不仅成了双方支付出让地价款的唯一标准、唯一依据，也是本案中被告向原告支付出让地价款的生效条件。其二，双方如果在南海政府已经颁发了南府〔2013〕239号文对出让地价款分成有了新的规定的情况下，发生由被告违反双方自愿签订的《协议书》的特别约定条款、违规向原告进行支付的行为，这种行为才是真正的违法行为。其三，被告依照双方的《协议书》、依照南府〔2013〕239号文的新规定，向原告支付出让地价款，不是双方协议约定的一般性义务，而是签订《协议书》中的特别约定。所以，不存在原告所诉称“被告适用南府〔2013〕239号文的依据无理”的问题。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，既然原告在签订《协议书》时及履行协议的过程中均认可《协议书》的法律效力，最高人民法院也认可不违反行政法和行政诉讼法的民事法律规范，那么对《协议书》中双方特别约定：若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行的条款，到了价款支付阶段同样理应遵守，原告不得借故不履行《协议书》中双方认可的上述特别约定条款。
三、原告认为南府〔2013〕239号文件不合法，并以“增加一项诉讼请求”为由，要求审查南府〔2013〕239号文的合法性。这一增加的诉讼请求，与《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的精神是相违背的。原告增加的诉讼请求实际上就是新的诉讼请求。依照该司法解释，其一，本案中，原告在被告已经收到副本且已经书面答辩的情况下，又向法院提出增加新的诉讼请求，且并无正当理由，被告请求法院对其该增加的的诉讼请求不予准许。其二，如果原告援用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定，请求法院在第一审开庭前一并审查《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，则可以确定的是，所谓一并审查不能理解为增加新的诉讼请求。故原告以增加诉讼请求的方式请求审查南府〔2013〕239号文的合行性与司法解释规定相违背。
四、南府〔2013〕239号文件是合法的。合法性审查，应当就该文件的实质性内容是否违法进行审查。南府〔2013〕239号文件内容中，任何条款均未与现行法律、法规、规章相违背，不存在文件不合法情形。
五、本案行政诉讼双方争议的焦点，是双方的《协议书》第三条的自愿约定是否合法有效是否应当遵照执行的问题。由于被告与原告约定选择“若佛山市和南海区有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”是双方的自愿选择，且不违法。故该行为与南府〔2013〕239号文件本身的对外效力是两回事，无论该南府〔2013〕239号文件调高或者调低双方的任何一方的分成比例，从协议双方的自愿选择来讲，对双方是公平的，而且是有效的。因为双方的协议中的上述附条件行为，已经包含了对未来佛山市或者南海区有关出让地价款分成政策调整的任何可能的认可。故此，被告与原告一方均无理由，在佛山市或者南海区有关出让地价款分成政策调整后，认为该政策对己方不利而请求法院审查宣告该文件不合法。
综上，原告所诉无理，请法院驳回其诉讼请求。
被告在诉讼中向本院提交了以下证据：
1.被告的组织机构代码证书，证明被告的诉讼主体适格。
2.里府〔2009〕66号文、南府〔2010〕3号文，证明被告依据上述文件与原告签订国有土地使用权收回协议。
3.《协议书》，证明《协议书》第三条关于对出让地价款按比例支付特别约定为：若佛山市和南海区有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行。
4.佛山市国土资源局下发的佛国土资南收〔2010〕00215号《关于收回土地使用权的决定》、佛国土资南储里水〔2010〕00021号《关于移交土地进行储备的通知》，证明原、被告签订《协议书》后，相关部门按程序办理了土地使用权收回及移交储备中心。
5.南府〔2013〕239号文，证明佛山市南海区出让地价款分成政策调整系新规定。
6.网上挂牌交易成交确认书，证明涉案土地于2015年11月4日挂牌交易成交的事实。
7.付款申请书的复函，证明被告就价款的支付对原告的复函，告知依新规定支付。
8.《土地使用权出让前期成本计算表》，证明被告按南府（2013）239号文关于出让地价款分成政策调整后的新规定，对原、被告双方讼争出让地块返还的比例，所作出的计算明细。
9.《申请付款书》（2016年6月13日）、《付款申请书》（2016年3月14日）、付款申请函,证明原告申请付款的时间及按60%的补偿要求。
10.《佛山市南海区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，证明讼争出让地块在网上挂牌出让的时间：公告期自2015年9月30日至2015年10月24日止，网上报价期限为2015年10月25日8时30分至2015年11月4日10时止。
11.《关于催告收取土地出让返还款的函》、《关于申请土地出让返还款的告知函》，证明被告分别在2016年1月22、23日对原告方进行了催告，要求原告收取返还款。
被告向本院提供了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，证明《协议书》中关于价款的支付，依据该司法解释第十四条的精神可以适用民事法律规范。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提供的证据1-7，被告对真实性无异议，本院予以采纳。证据8，因原告是否垫资进行里水东藤地块岸线整治工程，与本案无关联，本院不予采纳。证据9，因证据没有反映里水甘蕉村地块的挂牌时间，且南府复〔2011〕779号批复已明确上述地块在2010年12月31日前已上网公告，因此不能证明原告提出的讼争地块应按南府〔2010〕3号文执行地价款分成的主张，本院对该证据不予采纳。
被告提供的证据1-7，9-11，原告对证据的真实性无异议，本院予以采纳。被告提供的证据8，是被告对其主张的变更协议后土地出让金的计算依据，原告对土地出让金的计算比例有异议，对计算的方法无异议，本院对该证据予以采纳，对调整后土地出让金的分配比例是否合理将结合其他证据综合论述。
经审理查明，佛山市南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段、面积为88112.154平方米（折合132.1683亩）、地号为0805191949、土地证号为佛府南国用（2006）第08100**号的国有出让工业用地的使用权人为原告。该地块中的125.8065亩纳入南海区沙涌东藤旧厂房改造项目范围。
2010年12月8日，原、被告双方签订《协议书》，《协议书》第一条约定：“乙方（指原告）同意甲方（指被告）收回乙方位于南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段的一宗国有出让工业用地[土地证号为佛府南国用（2006）第08100**号，地号为0805191949]”，收回的土地使用权面积共88112.154平方米合132.1683亩），并交佛山市南海区土地储备中心收回储备。上述被收回土地中，部分已纳入南海区第十批“三旧”改造项目范围（南旧改〔2009〕7号，沙涌东藤旧厂房改造项目，图斑编号：里水8-25，面积约125.8065亩（具体面积以南海区“三旧”改造协调领导小组办公室核定的为准）。”第三条约定，甲方收回乙方上述土地使用权的补偿按照《关于进一步加快“三旧”改造工作的意见》（南府〔2010〕3号）中有关出让地价款分成政策和《里水镇三旧改造、节能减排项目扶持实施办法（试行）》（里府〔2009〕66号）有关出让地价款分成规定的精神执行，若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行。具体为：甲方收回乙方上述土地使用权属区三旧认定范围的补偿款按照以下方式确定：收回出让土地使用权的补偿＝（Ｐ-Ｐ标）×60%+Ｐ标其中Ｐ为收回的出让价款，Ｐ标为原出让土地条件下剩余年限标定地价款，对不属区三旧认定范围的补偿分配比例为区、镇两级政府占70%，原告占30%。第四条约定：“以上甲方收回乙方土地使用权的补偿包括收回土地补偿、地上建筑物和地下埋藏物的补偿以及有关搬迁、安置等一切补偿，由甲方收到区财政局返还本宗地的出让土地前期成本后，30天内将属于收回乙方土地使用权的补偿款总额的70%一次性支付给乙方，剩余30%的补偿款在乙方按照本协议第五条的有关要求完成地上拆迁并交地给甲方后30日内一次性支付给乙方，若乙方没有按本协议约定按时交地给甲方的，每逾期一日，甲方有权要求乙方按照收回上述土地使用权补偿款总额的万分之五支付迟延交地违约金。”第五条约定：“乙方在上述土地拍卖后30天内必须完成拆迁工作，包括建筑物的拆除和所有建筑垃圾的清理运走。拆迁工作由乙方自行负责承担拆迁费用。”第九条规定：“乙方未能按本协议规定交回土地的有关权属证明资料、按期移交土地给甲方，甲方未按本协议规定落实支付补偿费给乙方均属违约，由此造成的经济损失由违约方承担，另一方有权解除协议，并有权要求违约方赔偿。乙方违反本协议约定的，甲方有权要求乙方支付违约金伍拾万元；甲方收到区财政局返还的出让土地前期成本后，没有按本协议的约定支付给乙方的，每逾期一日，乙方有权要求甲方支付万分之五的迟延付款违约金。”2
2010年12月15日，佛山市国土资源局作出佛国土资南收〔2010〕00215号《关于收回土地使用权的决定》，告知原告，根据南旧改〔2009〕7号文的精神，经市人民政府批准，决定：一、同意收回原告涉案的国有出让工业用地的土地使用权，日后按有关规定另行安排使用，上述土地使用证应按规定办理注销登记手续；二、收回土地的相关要求按《213号协议书》执行。
2010年12月27日，佛山市国土资源局下发佛国土资南储里水〔2010〕00021号《关于移交土地进行储备的通知》，通知佛山市南海区土地储备中心，将经批准收回土地使用权的位于南海区里水镇沙涌村湖洲村民小组地段，如附图用地红线范围内的88112.2平方米（折合132.1683亩）国有土地，作为里水镇存量土地移交给该中心管理。
原告在佛山市南海区土地储备中心土地收回前项目已按要求完成拆迁工作。
2015年9月30日，佛山市国土资源和城乡规划局委托佛山市南海区公共资源交易中心采用网上挂牌方式出让讼争的南海区里水镇沙涌村湖州村民小组地段中87156.9平方米地块(即属区“三旧”改造的地块）的土地使用权。2015年11月4日，涉案土地成功出让，并由佛山市万科置业有限公司以20.2736亿元竞得。
因根据《协议书》约定，原告共计可收土地补偿金1074240370.7元（包括按60%的补偿比例计算所得的“三旧”改造补偿金1056341301.8元，按30%补偿比例所得的非“三旧”改造补偿金17899068.9元）。2016年1月15日，原告向被告提交《付款申请函》，申请被告支付第一期的土地补偿金537120185.35元。2016年1月22日，被告作出《关于申请土地出让返还款的告知函》，告知原告根据《协议书》相关规定，请原告在2016年1月30日前提交相关资料，收取第一期土地返还款，合共442550216元，逾期被告不承担责任。原告对上述土地补偿金数额有异议，没有收取。被告于2016年2月3日再次发出《关于催告收取土地出让返还款的函》，催促原告收款。2016年3月15日，原告又向被告递交《付款申请书》，明确不接受被告以《协议书》约定“若佛山市和南海区政府有关出让地价款分成政策调整则按新规定执行”为由，将涉案地块出让价款分成比例由60%调整为50%的理由，但为避免损失，同意先收取土地补偿金442550216元，同时重申被告应按照60%计算三旧改造土地出让金分成比例。被告随后向原告支付第一期土地补偿金442550216元。2016年6月13日，原告又向被告递交《申请付款书》，申请被告支付其主张的第二期土地返还款442550216元，但明确坚持要求被告应按约定的60%的比例继续支付剩余的土地补偿金189139938.7元。2016年6月17日，被告向原告支付第二期土地补偿金442550216元。2016年7月4日，被告对原告递交的《申请付款书》作出《复函》，原告对该复函不服，向本院提起行政诉讼。
另查，2009年11月12日，被告下发里府〔2009〕66号文，《里水镇三旧改造、节能减排项目扶持实施办法（试行）》第一点（一）1.（3）规定“属国有出让土地改变用途为经营用地的，以改造项目的出让面积为计算依据，将变更用途后土地使用条件下的出让地价款扣除变更前土地原使用条件下剩余年限标定地价款的差额，计算出让地价款，区、镇两级政府与原土地使用权人对出让地价款的分配比例为40%：60%”。
2010年1月4日，南海政府下发南府〔2010〕3号文，该文第一点规定，里水镇属收回国有出让建设用地重新作为经营性用地出让的，原土地使用人的分配比例为55%，在区分配比例为20%不变的前提下，镇（街道）可以结合实际情况制订政策，提高原土地使用权人的分配比例。
2011年，南海政府向区三改办作出南府〔2011〕779号批复，同意对在2010年12月31日前（含当天）已上网公告的“三旧”改造商住项目，包括里水镇甘蕉村地段通鼎厂地块在内的宗地，交易成功后的地价款分成按南府〔2010〕3号文执行。
2013年，南海政府下发南府〔2013〕239号文，《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》第二十五条规定：“旧厂房改造为商住项目的土地出让金分配政策（一）旧厂房改造为商住项目的，为鼓励原土地使用权人建设产业载体，区、镇(街道)、原土地使用权人对土地出让金按20%；30%：50%比例分配(其中50%对原土地使用权人建设产业载体的扶持资金）。（二）本着尊重历史的原则，确保政策的连续性，2010年12月31日前已收回入储（以签订《国有土地使用权收回协议书》的日期为准）但至今未出让的旧厂房改造商住的项目，若该项目在2013年12月31日前出让，区、镇(街道)、原土地使用权人对土地出让金按以下办法进行分配。1.属收回国有划拨建设用地出让的，区、镇（街道）、原土地使用权人对土地出让金的分配比例按镇（街道）分三个档次：一档包括桂城、大沥，按20%：30%：50%的比例分配；二档包括西樵、狮山、里水，按20%：25%：55%的比例分配；三档包括九江、丹灶，按20%：20%：60%的比例分配。2.属收回国有出让建设用地重新出让的，以改造项目的出让面积为计算依据，按如下公式分配地价款……”
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，原、被告签订的关于国有土地使用权收回的《协议书》属于行政协议。从《协议书》反映，协议签订的依据是南府〔2010〕3号文及里府〔2009〕66号，协议签订后，佛山市人民政府已批准收回涉案土地，佛山市国土资源局亦向原告作出佛国土资南收〔2010〕00215号《关于收回土地使用权的决定》，《协议书》合法有效。原告在2010年协议','2018-09-24
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对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，其仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该项事实的承认。
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