广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行初191号
原告：广州市从化区温泉镇源湖村第三经济合作社，住所地：广州市从化区温泉镇源湖村。
负责人：叶灼培，社长。
委托代理人：肖启万，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被告：广州市从化区人民政府，住所地：广州市从化区新城东路99号。
法定代表人：蔡澍，区长。
委托代理人：李伯明、姚丽萍，均系该府工作人员。
被告：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：卢柱磐、戚燕平，均系该府工作人员。
第三人：广州市从化区温泉镇源湖村民委员会，住所地：广州市从化区温泉镇源湖村。
负责人：邝治强，主任。
原告广州市从化区温泉镇源湖村第三经济合作社不服被告广州市从化区人民政府、广州市人民政府以及第三人广州市从化区温泉镇源湖村民委员会土地权属行政处理决定及行政复议决定一案，本院于2017年2月8日受理后，依法组成合议庭，于同年7月4日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人肖启万，被告广州市从化区人民政府的委托代理人李伯明、姚丽萍，被告广州市人民政府的委托代理人戚燕平，第三人的负责人邝治强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市从化区温泉镇源湖村第三经济合作社向本院起诉称：原告多年来一直向第三人主张归还土地，并提供了叶金华、叶某（曾任源湖大队大队长）、叶炳南（曾任源湖村书记）等证人证言，以及1965年的田亩册予以佐证，两被告均置之不理。两被告片面采信第三人的陈述及叶国荣等人的证人证言，作为认定事实的主要依据，第三人的陈述以及证人证言明显不具有可信度，应当认定两被告作出决定的主要证据不足。本案是村与村内部集体组织之间的土地权属争议，而《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定是调整“农民集体”与“其他农民集体”之间的关系，不应适用于本案。两被告以该规定作为作出决定的依据，应当认定为适用法规错误。原告（特别是原五队农户）土地被抽调以后，人均承包地只有7分地，与村里其他农户人均1.5亩承包地相比，明显存在巨大差距。第三人抽去土地以后根本无人耕种，出租给他人，每年赚取数千元的租金，严重浪费土地资源，两被告所作决定明显不当。综上所述，起诉请求法院判决：1.撤销被告广州市从化区人民政府作出的从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》以及被告广州市人民政府作出的穗府行复[2016]1129号《行政复议决定书》；2.两被告就争议土地权属重新作出决定;3.本案诉讼费由两被告承担。
被告广州市从化区人民政府答辩称：（一）本府依职权作出确定涉案土地权属的具体行政行为。原告与第三人是土地权属争议的双方当事人，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，本府依法受理权属纠纷后，经调查取证，先后组织双方当事人调解协商，在未能达成协商意见的情况下，按法律程序依法作出土地权属争议案件处理决定书。（二）本府作出的被诉土地权属处理决定查明事实清楚，法律依据充足。本府组织双方当事人现场确认，争议土地的土名为“海塱”，座落于从××区温泉镇××村牛龙公路边，共两幅（相邻），第一幅土地面积约8亩，四至范围是：东至牛龙公路水沟边，南至叶浩深荔枝园（围墙），西至叶均伟的荔枝树，北至源湖村委农场用地；第二幅土地面积约3亩，四至范围是：东至叶均伟大荔枝树，南至围墙，西至源湖村委农场用地，北至源湖村委农场用地。两幅土地原属水田。经查，涉案土地及周边一带土地的土名统称“海塱”，由源湖村属下几个经济合作社（原告也有土地在内）经营管理。上世纪五十年代未六十年代初，原源湖大队从属下十七个生产队抽调土地开办源湖大队小农场，面积约20亩。建场后大队使用的农场土地范围从未发生增减，原源湖大队小农场土地均建有围墙，争议地是农场其中一部分。现双方当事人均未领取《集体土地所有权证》。第三人自开办小农场后，该地块曾办过源湖大队的农科站、农田试验田地，用作种植水稻、果树等作物，也曾用作源湖大队的民兵训练基地。1981年民兵训练基地解散，第三人将整个小农场的土地发包给本村社员叶镜波、刘德念、刘炳才、叶炳新、叶志星、刘新狗承包管理；1986年重新发包给叶镜波、叶国荣、叶焕才承包管理；1997年4月改由叶金潮承包经营；2005年12月由叶灼基与第三人签订《承包果园合同书》，承包期限50年，至今一直由承包人经营管理，承包款由第三人收取。自第三人发包小农场土地后，从未有人向第三人及承包者提出土地权属异议，直至2013年原告向温泉镇政府要求解决涉案土地的土地权属问题，从而引发纠纷。原告提供有五份证据：1965年《5-6队田亩册》、源湖村三一社（队）刘凤枝《从化市粮食任务证》、《从化市农业税（公粮）任务证》、2013年温泉镇政府《信访事项处理意见书》、叶某、叶炳南的调查笔录、叶金华的证言。第三人提供有三份证据：1997年4月17日《承包果园合同书补充协议》、2005年12月14日《承包果园合同书》、2005年至2013年度村委《日记帐》。本府通过上述查明事实，并分析双方提供的证据，认为原告提供的1965年《5-6队田亩册》虽有提及5、6队社员在“海塱”地块有水田，但土名“海塱”土地除争议土地外，还包括源湖村属下几个经济合作社在内统称“海塱”的土地，无法确认该田亩册与争议土地具有关联性，更无法证明争议土地的公粮是由原告交纳。原告提交的证人叶某的证言与本府对其所作的询问笔录部分内容不一致，缺乏真实性。此外，原告提出其曾持续向第三人索要，事实上至2013年原告也没有提供其曾向相关部门申请确认争议土地权属的有关文字材料，没有对争议土地进行经营管护的事实。因此本府对原告的权属主张不予支持。第三人在争议土地连续经营管理50多年，没有丢荒，具有经营管护的事实，主张争议土地权属理据充分，本府予以支持。综上所述，本府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，作出从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院予以维持。
被告广州市人民政府答辩称：(一)本府的行政复议受理程序合法。原告不服广州市从化区人民政府作出的从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》，于2016年11月25日向本府申请行政复议，本府予以受理，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。（二）本府的行政复议审查程序合法。本府于2016年11月25日依法通知第三人参加行政复议，于2017年1月18日作出穗府行复[2016]1129号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为，并将决定书送达给各方当事人，本府的行政复议审查程序符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，本府作出的穗府行复[2016]1129号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担全部诉讼费用。
第三人广州市从化区温泉镇源湖村民委员会未提交书面意见，庭审陈述同意两被告的答辩意见。
经审理查明：原告因与第三人发生土地权属纠纷，于2015年2月13日向原从化市国土资源和房屋管理局提交《集体土地所有权确权申请书》，申请对土名为“海塱”，四至范围东至牛龙公路，南至叶浩深荔枝园，西至叶锡波果园，北至叶灼基围墙的土地的所有权人确定为原告。2015年6月11日，原从化市土地纠纷调处办公室组织原告和第三人进行现场勘验，并制作《土地权属争议原由书》，双方确认争议土地位于航拍图标注的红色界线范围内，面积约10亩（以实测为准），该原由书关于“权属界线实地位置、走向说明”栏均为留白，争议双方以及原从化市土地纠纷调处办公室均在上述《土地权属争议原由书》签字盖章，2015年10月23日，原从化市土地纠纷调处办公室组织原告和第三人进行调解，但未能达成调解一致意见。2016年10月19日，被告广州市从化区人民政府作出从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》，认定争议双方现场确认的争议土地土名“海塱”，为相邻两幅地块，第一幅土地面积约8亩，四至范围是：东至牛龙公路水沟边，南至叶浩深荔枝园（围墙），西至叶均伟的荔枝树，北至源湖村委农场用地；第二幅土地面积约3亩，四至范围是：东至叶均伟大荔枝树，南至围墙，西至源湖村委农场用地，北至源湖村委农场用地。两幅土地原属水田。由于第三人对争议土地连续经营50多年，原告没有提供其曾向相关部门申请确认争议土地权属的有关文字证据材料，没有对争议土地进行经营管护的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，确定上述约10亩的“海塱”地块的所有权归第三人所有。原告收到上述处理决定书后不服，于2016年11月25日向被告广州市人民政府提出行政复议申请。2017年1月18日，被告广州市人民政府作出穗府行复[2016]1129号《行政复议决定书》，维持被告广州市从化区人民政府作出的从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》，并于1月23日将上述行政复议决定书送达给各方当事人。
另查明：第三人于20世纪60年代左右从属下各生产队抽调部分土地开办小农场，抽调土地一直由第三人使用和管理，本案争议地块位于被抽调土地范围内。
庭审期间，原告对于从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》认定的争议地四至范围不予认可。
上述事实，有《集体土地所有权确权申请书》、《土地权属争议原由书》、从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》、行政复议申请书、穗府行复[2016]1129号《行政复议决定书》、邮寄详情单，以及当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告广州市从化区人民政府作为县级人民政府，依据上述法律规定有权对原告提出的土地确权申请作出处理决定。
关于被告作出的被诉土地权属处理决定的合法性问题。《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”依据上述规定，土地权属争议调查处理部门为调查核实争议土地实际状况，可以对争议地进行实地调查。本案中，原从化市土地纠纷调处办公室组织原告和第三人对争议地进行现场指界，虽然双方确认航拍图标注的红色界线为争议地的四至范围，但该航拍图红色界线周边基本均为绿色植被，并无显著参照物，《土地权属争议原由书》对争议地的权属界线实地位置及走向也无文字说明。被告广州市从化区人民政府据此作出的被诉土地权属处理决定书，认定双方现场指认的争议地四至范围与原告提交的确权申请书陈述的争议地四至范围并不相符，且原告对被诉土地权属处理决定书所认定的争议地四至范围亦不认可。因此，被告广州市从化区人民政府作出被诉土地权属处理决定书所认定的争议地四至范围缺乏充分证据支持。被告在争议地四至范围尚未查明的情况下对争议地权属作出处理，属于认定事实不清，证据不足，不具有合法性，本院依法予以撤销。被告广州市人民政府作为复议机关，作出维持被诉土地权属处理决定的行政复议决定书，亦属不当，本院依法予以撤销。原告起诉主张撤销两被告作出的被诉行政行为的诉请成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市从化区人民政府于2016年10月19日作出的从府行决字[2016]5号《土地权属争议案件处理决定书》；
二、撤销被告广州市人民政府于2017年1月18日作出的穗府行复[2016]1129号《行政复议决定书》；
三、被告广州市从化区人民政府于本判决生效后六十日内对原告提出的集体土地确权申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告广州市从化区人民政府和被告广州市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
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审 判 长 陈作斌
审 判 员 石晓利
代理审判员 金 霞
二〇一七年八月七日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳