四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川06行终133号
上诉人（原审原告）：德阳文化玖会香料有限公司，住所地：四川省德阳市旌阳区新中镇桂花村一组10号。
法定代表人：马铨压。
被上诉人（原审被告）：德阳市食品药品监督管理局，住所地：四川省德阳市经济开发区西湖街159号。
法定代表人：孙若，该局局长。
委托诉讼代理人：林文文，该局工作人员。
委托诉讼代理人：辜茜，四川君唐律师事务所律师。
上诉人德阳文化玖会香料有限公司（以下简称文化玖会香料公司）因与被上诉人德阳市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）行政许可一案，不服德阳市旌阳区人民法院作出的（2018）川0603行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告文化玖会香料公司成立于2016年5月23日，德阳市工商行政管理局为其颁发的营业执照载明该公司经营范围为调味品、发酵制品制造、销售。2017年4月6日，被告市食药监局受理原告文化玖会香料公司提出的食品生产开办申请，并于2017年4月26日以原告形式材料不符合规定条件为理由，作出（德）未许字〔2017〕第19号《不予食品、食品添加剂生产许可决定书》并送达原告。2017年7月26日，被告再次受理原告提出的食品生产开办申请，经审查后于2017年8月14日以现场核查不符合规定条件为由，作出（德）未许字〔2017〕第33号《不予食品、食品添加剂生产许可决定书》并送达原告。2017年10月，原告再次向被告申请食品生产开办许可，被告于2017年10月30日受理后，于2017年11月27日以原告现场核查不符合规定条件为理由，作出（德）未许字〔2017〕第47号《不予食品、食品添加剂生产许可决定书》。原告不服向德阳市人民政府申请行政复议，德阳市人民政府受理原告的行政复议申请后，经审理于2018年2月2日作出德府复决字〔2017〕24号《行政复议决定书》，以被告市食药监局未尽到《行政许可法》第三十八条第二款等规定的说明义务，且作出的不予许可决定未引用法律依据为由，决定撤销（德）未许字〔2017〕第47号《不予食品、食品添加剂生产许可决定书》并责令市食药监局重新作出行政行为。被告依据该行政复议决定，于2018年2月11日重新受理原告的食品生产开办申请。2018年2月26日，德阳市食品药品评审认证中心向原告发出《食品、食品添加剂生产许可现场核查通知书》，决定于2018年2月27日至2018年3月12日对原告的申请进行现场核查，并聘请了成都市食品药品检验研究院的食品生产许可检查员为核查组成员。2018年3月6日，德阳市食品药品评审认证中心核查组依法对原告文化玖会香料公司进行了现场核查，核查组于当日作出《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》，结论为：本次未通过。并将核查结果以及评分情况和存在的问题告知了原告。2018年3月14日，被告市食药监局作出德食药（食）未许字第2018007号《不予食品生产行政许可决定书》，对文化玖会香料公司提出的调味品食品生产许可申请，决定不予行政许可，并对不予许可的理由进行了说明。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决被告给原告发放《食品生产许可证》并且赔偿因被告的过错给原告造成的直接经济损失人民币581142亿元。
原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”，《食品生产许可管理办法》第六条第二款规定“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品生产许可管理工作”。即被告市食药监局对原告文化玖会香料公司提出的食品生产许可申请具有审查和作出是否准予许可决定的法定职权。
《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”、《食品生产许可管理办法》第二条第一款规定“在中华人民共和国境内，从事食品生产活动，应当依法取得食品生产许可”。《食品生产许可管理办法》第十二条规定“申请食品生产许可，应当符合下列条件：（一）具有与生产的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离。（二）具有与生产的食品品种、数量相适应的生产设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；保健食品生产工艺有原料提取、纯化等前处理工序的，需要具备与生产的品种、数量相适应的原料前处理设备或者设施。（三）有专职或者兼职的食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度。（四）具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。（五）法律、法规规定的其他条件”。原告文化玖会香料公司作为生产从事食品生产和销售的企业，其开展生产经营活动应当符合法定条件，并经食品药品监督管理部门的批准，依法取得食品生产许可证。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款规定“行政机关应当对申请人提交的材料进行审查”、第三款规定“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”，第三十八条第二款规定“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第二款规定“县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由”。被告市食药监局在受理原告提出的食品生产许可申请后，根据《中华人民共和国行政许可法》、《食品生产许可管理办法》以及《食品生产许可审查通则》、《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》等法律法规的相关规定，由德阳市食品药品评审认证中心聘请的两名食品生产许可检查员依法对原告文化玖会香料公司进行了现场核查，后被告根据现场核查报告，在法定期限内对原告作出德食药（食）未许字第2018007号《不予食品生产行政许可决定书》，并对不予许可的理由进行了说明，亦告知了原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告作出的该行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。原告文化玖会香料公司要求被告为其发放食品生产许可证的理由不成立，原告以此主张的国家赔偿，没有事实及法律依据，不符合《中华人民共和国行政许可法》第七十六条的规定，亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告德阳文化玖会香料有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告德阳文化玖会香料有限公司承担。
宣判后，上诉人文化玖会香料公司不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人于2017年2月向被上诉人申请《食品生产许可证》，得到了被上诉人的受理，先后进行了4次实质性的核查。被上诉人在受理期间多次违反程序法不作为、违法行政、行政错误。在通知、送达、告知方面存在执行程序违法；在现场核查评分上多项评定错误。被上诉人行政不作为不为上诉人发放食品生产许可证书，行政错误,明知错误拒不改正。被上诉人的违法致使上诉人从2017年2月至今也无法正常开展公司生产，造成直接经济损失人民币1067760亿元，故请求二审撤销原判并改判：1.发放《食品生产许可证》；2.赔偿直接经济损失1067760亿元；3.被上诉人承担诉讼费用；4.停止侵犯、赔礼道歉、排除妨碍、消除危险。
被上诉人市食药监局答辩称，上诉人不符合食品生产的许可条件，被上诉人依法作出不予行政许可的行政决定事实清楚，程序合法，适用法律正确；上诉人请求赔偿没有事实和法律依据，请求二审维持原判。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，2017年4月6日上诉人向被上诉人提出食品生产开办申请，被上诉人于2017年4月26日以“形式材料不符合规定条件”为由作出不予生产许可决定后，上诉人又于2017年7月26日第二次提出该项申请，被上诉人于2017年8月14日以“现场核查不符合规定条件”为由，作出不予许可决定。2017年10月上诉人再次申请，被上诉人于2017年11月27日以“现场核查不符合规定条件”为由，作出（德）未许字〔2017〕第47号《不予食品、食品添加剂生产许可决定书》。上诉人对该47号不予许可决定申请行政复议，德阳市人民政府受理后经复议决定撤销该《不予食品、食品添加剂生产许可决定书》并责令被上诉人重新作出行政行为，被上诉人重新受理并于2018年3月14日作出德食药（食）未许字第2018007号《不予食品生产行政许可决定书》，并对不予许可的理由进行了说明。上诉人不服，遂提起本案诉讼，对该第2018007号《不予食品生产行政许可决定书》载明的不予许可的理由，其认为均属错误，请求判令被上诉人向上诉人发放《食品生产许可证》并赔偿经济损失。据此，按照行政案件“一案一诉”的基本原则，上诉人认为第2018007号不予许可决定的理由错误，请求判决“向上诉人发放《食品生产许可证》”，本案的基础争议为被上诉人作出的德食药（食）未许字第2018007号《不予食品生产行政许可决定书》是否合法的问题。
一、关于作出《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》是否证据确凿、程序合法。
首先，被上诉人进行本次现场核查不违反法律法规的规定。
关于核查程序。参照食药监食监一[2016]103号《食品生产许可审查通则》第三章现场核查相关规定，核查组进行现场核查所涉的程序要求主要为，应书面通知申请人、召开首次会议向申请人介绍核查工作程序及工作安排等内容；初步审查意见需向申请人沟通及听取申请人反馈意见、会商后经汇总评分结果形成的核查结论需召开末次会议宣布；首、末会议需有申请人员参加等。被上诉人在该次现场核查中，作出了书面通知、召开了首、末会议、与上诉人进行了沟通，上诉人的知情权、陈述申辩权得到了行使。核查程序符合程序的规定。
关于核查评分。在现场核查报告主要依据的“各项核查得分”方面，核查组的构成符合《食品生产许可审查通则》规定的“由符合要求的核查人员组成并不得少于2人”，被上诉人聘请的2名成都市食品药品检验研究院食品生产许可检查员，依国家相关标准逐项进行评分并在《食品、食品添加剂生产许可现场核查评分记录表》签名，该评分记录表系具备专业能力的人员作出的具专业性的判断评定，且现场客观情况有音像资料为据。上诉人提出了其对评分标准的不同理解，但并无相反证据对评分记录表予以专业性的否定。故评分记录表能够作为《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》的依据。
综上，被上诉人通过现场核查评分形成《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》，证据确凿、程序合法。
二、关于不予许可决定是否合法。
被上诉人依法具有作出是否准予行政许可决定的职权。被上诉人根据《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》的结果，在法定期限内作出德食药（食）未许字第2018007号《不予食品生产行政许可决定书》，对不予许可的理由进行了说明，告知了上诉人享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。被上诉人作出该行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。原审法院认为上诉人要求被上诉人为其发放食品生产许可证的理由不成立，并无不当。
三、关于上诉人主张的国家赔偿。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条对行政赔偿的范围作出了规定。《中华人民共和国行政许可法》第七十六条所规定的国家赔偿，需行政机关存在违法实施行政许可的前提。本案中，被上诉人不具有造成上诉人财产损害的违法行为，而上诉人主张的高达581142亿元的经济损失（二审增加为1067760亿元），既不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，对损失本身也显然缺乏事实依据。原审法院不予支持，并无不当。上诉人二审中还主张了“停止侵犯、赔礼道歉、排除妨碍、消除危险”的责任方式，亦属明显不成立。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由德阳文化玖会香料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄晓宇
审 判 员 王 剑
审 判 员 王洲海
二〇一八年九月十三日
法官助理 蔡亚淋
书 记 员 付生宇