云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终231号
上诉人（一审原告）杨春梅，女，佤族，l973年10月24日生，现住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。
委托代理人陶明树，云南众志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人严谷辉，云南众志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）澜沧拉祜族自治县人民政府。
住所地：澜沧拉祜族自治县勐朗镇建设路。
法定代表人左应华，县长。
委托代理人柳选福，澜沧拉祜族自治县人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王丹阳，云南行思律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人(一审被告)澜沧拉祜族自治县东回镇人民政府。
住所地：澜沧拉祜族自治县东回镇东岗村。
法定代表人陶艳华，镇长。
出庭负责人许启兵，副镇长。
第三人澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会。
住所地：澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会。
负责人普进江，主任。
第三人澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会绿三角村民小组。
住所地：澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会绿三角村民小组。
负责人李小平，组长。
上诉人杨春梅因诉澜沧拉祜族自治县人民政府（以下简称县政府）及澜沧拉祜族自治县东回镇人民政府（以下简称镇政府）不履行职责一案，不服云南省普洱市中级人民法院（2017）云08行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月17日受理后，于8月16日公开开庭审理了本案。上诉人杨春梅及其委托代理人陶明树，被上诉人县政府的委托代理人柳选福、王丹阳，被上诉人镇政府的出庭负责人副镇长许启兵及第三人澜沧拉祜族自治县东回镇澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会（以下简称回竜村委会）主任普进江，第三人澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会绿三角村民小组（以下简称绿三角小组）组长李小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，因国家对澜沧机场建设需要，县政府依照《国务院、中央军委关于同意新建云南澜沧民用机场的批复》（国函〔2013〕14号）文件要求，对回竜村委会绿三角等村民小组的集体土地予以征收。2013年11月8日，县政府分别印发了《澜沧拉祜族自治县人民政府关于印发<澜沧机场移民临时过渡搬迁安置方案>的通知》（澜政发〔2013〕188号）和《澜沧拉祜族自治县人民政府关于印发<澜沧机场移民永久性搬迁安置方案>的通知》（澜政发〔2013〕189号）。澜政发〔2013〕188号文件通知所附的《澜沧机场搬迁安置包保任务分配表》中绿三角小组村民杨春梅被列为工作人员的包保任务。澜政发〔2013〕189号文件对移民人口的界定和移民安置点宅基地分配原则等问题做了规定，该文件第（四）项澜沧机场移民人口的界定原则中第1条（6）规定，已嫁到涉及搬迁的村民小组以外，户籍未迁出的人员，不作为移民人口；该文件第（五）项移民安置点宅基地分配原则规定，因机场建设需要搬迁村民小组的农村宅基地以置换方式调整，置换对象是村民小组集体。镇政府作为甲方与乙方绿三角小组签订《澜沧机场建设征地补偿协议书》，甲方依法征收乙方土地面积2150.185亩。杨春梅于2013年5月30日和11月15日领取征用房屋及附属建筑物、果木补偿费共计95326.82元。2017年10月12日，杨春梅以县政府、镇政府未履行法定职责，在绿三角村民小组安置点为其置换一宗宅基地，并支付未如期置换宅基地给其造成的经济损失50000元为由向普洱中院提起行政诉讼。另查明，杨春梅系澜沧拉祜族自治县东回镇回竜村民委员会绿三角村民小组居民，于1995年与大理市喜洲镇永兴村民委员会四组村民陈继伟结婚，户口未迁出原籍，陈继伟户已在永兴村申请批准宅基地。
一审法院认为，县政府、镇政府依照《国务院、中央军委关于同意新建云南澜沧民用机场的批复》（国函）〔2013〕14号）文件要求对澜沧县东回镇回竜村民委员会绿三角等村民小组的集体土地予以征收补偿，两被告的征收补偿行政行为合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案县政府、镇政府依法征收的土地上有杨春梅的房屋等财产，县政府、镇政府行政征收补偿的行政行为与杨春梅具有利害关系，杨春梅依法可以提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告；故县政府、镇政府不具有被告主体资格的答辩意见，不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归附着物及青苗的所有者所有的规定，杨春梅在被征收的集体土地上建盖的房屋及附属物、青苗已得到了补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款，宅基地属于农民集体所有的规定，包括宅基地在内的农村集体土地的置换主体是村集体经济组织，县政府、镇政府依法将被征收的农村宅基地置换给了第三人绿三角小组，但不具有将农村宅基地直接置换给村民集体经济组织成员的职权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，宅基地的使用方案，经村民会议讨论方可办理。所以杨春梅对宅基地的分配请求只能通过村民会议讨论解决。另根据澜政发〔2013〕189号文件对移民人口的界定，杨春梅属已嫁到涉及搬迁的村民小组以外，户籍未迁出的人员，不属移民人口，不在宅基地置换安置范围。关于杨春梅及其代理人认为澜政发〔2013〕188号文件通知所附的《澜沧机场搬迁安置包保任务分配表》中杨春梅被列为工作人员的包保任务即应当获得宅基地安置的意见，一审法院认为该包保任务分配表说明杨春梅被列为工作人员的包保工作对象，但不能证明杨春梅应获得宅基地置换的事实，杨春梅及其代理人据此认为应当获得宅基地置换的诉讼理由，不予采纳。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。杨春梅户在其丈夫所在村民小组已取得宅基地，不具备宅基地初始取得的条件。杨春梅诉讼请求理由不成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回杨春梅的诉讼请求；案件受理费人民币50.00元，由杨春梅承担。
杨春梅上诉称，一、一审另查明事实没有根据。其丈夫陈继伟户在永兴村没有获得过宅基地；二、其房屋和宅基地被征用后的安置应是县政府和镇政府的法定职责，不属于通过村民会议解决范畴和内容；三、一审判决对澜政发〔2013〕189号文件移民人口的界定条款中关于“已嫁到涉及搬迁的村民小组以外，户籍未迁出的人员，不作为移民人口”的解释是错误的。请求撤销一审判决，改判被上诉人履行法定职责，按照法律和政府红头文件的规定，判如所请。
县政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
镇政府答辩意见、回竜村委会陈述意见、绿三角小组陈述意见与县政府答辩意见一致。
一审判决对各方当事人提交的证据进行了相应审查认定，一审判决审查认定基本正确，本院予以确认。
一审法院查明事实基本清楚，本院予以确认。
本院另查明，杨春梅于2017年8月11日向县政府提交《关于给予解决宅基地置换事宜的申请书》,该申请书记载其申请与本案诉请一致。县政府直至二审庭审时未对杨春梅的书面申请作出处理。杨春梅于2017年10月向普洱中院提起本案诉讼，请求县政府、镇政府履行法定职责，按照同期被征用农村宅基地安置标准，在绿三角小组安置点为其置换一宗宅基地，并支付未如期置换宅基地给其造成的经济损失50000元。另，大理市喜洲镇永兴村民委员会“证明”主要内容如下：家有祖传古屋两间，现父母居住生活管理使用。两兄弟已搬迁另批地基建设生活。长子陈继苹长期在家，从事农业生产，兄弟分户时已严（言）明二老百年寿终古房两间由长子继承所有。次子陈继伟鉴于长期在妻子娘家澜沧谋业发展，二十年来，生活中心已在女方处居住生活，故祖传的家产不在（再）给予享受。一审“另查明”部分中根据前述证明作出的“陈继伟户已在永兴村申请批准宅基地”事实表述不准确，本院予以纠正。
本院认为，《云南省土地管理条例》第十九条规定，征地补偿、安置方案随征用土地方案批准之后，由被征用土地所在地的市、县人民政府在15日内公告征地补偿、安置方案并组织实施。本案县政府作为征地组织实施者具有就杨春梅申请的征地中相关问题进行处理的职责。县政府未依法对杨春梅《关于给予解决宅基地置换事宜的申请书》作出处理，杨春梅依法可提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。根据前述法律规定在特别法没有明文规定的情况下，行政机关处理申请的一般时间为60日。本案事实表明县政府未对杨春梅的申请及时依法处理，该不履行职责行为违法，县政府应于60日内对杨春梅的申请依法作出处理。另外，关于杨春梅对镇政府的起诉事项，本院另行作出裁定。
综上，本案一审法院认定事实基本清楚，但判决驳回杨春梅的诉讼请求适用法律错误，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省普洱市中级人民法院（2017）云08行初38号行政判决；
二、责令澜沧拉祜族自治县人民政府自本判决送达之日起60日内对杨春梅提出的《关于给予解决宅基地置换事宜的申请书》进行处理。
一、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由澜沧拉祜族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 易 文
二〇一八年九月二十七日
书记员 张 瑞