鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)鄂行初字第00016号
原告王丽霞，女，1980年3月2日出生，汉族。
原告邱燕男，女，1982年2月21日出生，汉族。（未到庭）
原告斯庆巴德玛，女，1979年2月16日出生，蒙古族，现住内蒙古鄂尔多斯市。（未到庭）
原告高丽平，女，1980年3月8日出生，汉族。
原告陈海霞，女，1979年11月19日出生，汉族。
原告杜晓燕，女，1982年5月2日出生，汉族。（未到庭）
原告杨峰，女，1984年7月28日出生，汉族。
原告王丽琴，女，1979年8月7日出生，汉族。
原告张俊霞，女，1980年1月25日出生，汉族。
原告刘俊兰，女，1982年12月23日出生，汉族。（未到庭）
委托代理人韩明，男，1974年12月20日出生，汉族。
被告伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府。所在地：内蒙古自治区伊金霍洛旗阿镇创业大厦B座
法定代表人苏雅拉图，镇长。（未到庭）
委托代理人郭建，阿勒腾席热镇人民政府综治中心专职副主任。
委托代理人左锦瑞，内蒙古瑞玺律师事务所律师。
伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府于2015年2月13日作出阿函发（2015）35号《阿勒腾席热镇人民政府关于刘翠等人反映的全额领取失地农牧民再安置费信访事项的答复意见》，该处理决定作出后原告王丽霞等10人不服，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月28日受理本案后，依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭进行了审理。原告王丽霞等10人及其委托代理人韩明，被告阿勒腾席热镇人民政府委托代理人郭建、左锦瑞到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
阿函发（2015）35号文件的基本内容：1、关于土地征地补偿费的概念及标准问题。瓦窑圪台村的耕地征地补偿费标准确定为每亩20000元。你们社整社收储时，土地的征收际准参照瓦窑圪台村标准执行，土地征地补偿费现已全部足额兑付，至于你们反映的安置补助费是土地征地补偿费的一部分，同时已给予支付。2、关于失地农牧民商业安置及再安置费由来问题。随着伊旗土地收储工作的规范化、法制化，以及充分考虑被征收人的不同意愿，将商业安置用地按当年阿镇地区的商业低价计算，有1998年二轮土地承包合同的征地现有在册农牧民可享受再安置费250000元/人。你们所反映的是再安置费，再安置费是政府对失去耕地80%以上农牧民额外的补偿费用。3、解决4个村11个社商业安置问题的办法。为了妥善解决4个村11个社商业安置农牧民商业用地启动建设困难的问题，经旗人民政府2014年第6次常务会议《伊金霍洛旗人民政府会议纪要》研究决定，由阿镇人民政府牵头，在充分征求广大村民意见基础上，本着村民个人自愿的原则，可以在以下四种方式中任选一种商业安置办法，即：货币补偿、购买农贸市场摊位、购买万力太阳城4-5层商业、自行建设，经初步摸底调查确认，现有部分农牧民自愿放弃商业用地安置，选择了四种安置方式。具体分配办法参照瓦窑圪台村分配方案执行。（1）参与失地农牧民再安置费分配人员：1998年二轮土地承包征地现有在册农牧民（征地截止人口）;户籍和结婚证的时间为征地截止日之前（主要指1998年二轮土地承包合同签订后新生和结婚人口）;其他符合支付失地农牧民再安置费分配的人员。（2）失地农枚民再安置费分配原则：旗人民政府给予失地农牧民再安置费全额分配的人员指的是失去80％耕地的农牧民，因你们不存在失去80%耕地的事实，参照当时瓦窑圪台村村民自治土地及商业安置分配原则，确定给予你们这部分人员每人分配1998年二轮土地承包的现有在册农牧民再安置的60%，至于承包地上其它各项权利请你们在原户籍所在地去主张。遵照以上事实和依据，对你们所提出的全额领取失地农牧民再安置我镇不予支持，坚持按比例分配的原则。
原告王丽霞等10人诉称，请求人民法院依法撤销阿函发[2015]35号文件对给付原告60%安置补助费的决定，并履行原承诺全额给付人民币250000元安置补助费。事实与理由：被告于2009年4月征收原告户籍所在地所有土地，当时被告委派的征地人员郭建、王和平、左斌等人在征收土地的村集体会议上明确表示：对村集体所有成员的安置补助费都一样对待即为全额给付，原告专门问及原告所属这类1898年后落户未分到耕地的人员安置问题，他们承诺全额给付。当时分现金给付250000元安置和给付用地256平方米安置两种方案，由原告任选其一。被告一直拖欠原告的安置补助费不予给付。在2014年11月发放安置公示表，公示表上注明给予原告原安置补助费的60%。原告认为被告在2009年征收土地时不按法律规定和原告签订具体安置协议。被告在征地时村集体会议上的决定应为法律依据。现被告决定给予原告60%的安置补助费不仅没有法律依据而且属于单方面违反约定，侵害了原告的合法权益并造成重大的经济损失和精神损失。被告在征收土地时和原告商定全额给付安置补助费。依据《中华人民共和国土地法》第五章第四十七条的规定：征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前征收单位平均每人占有的耕地数量计算。原告所在红海子二社被征收耕地2431.6亩，平均每人占有2.6亩，可安置935人，现安置282人，还可安置653人，红海子二社现有新增人口（包括原告在内）63人，所以原告应全额领取安置补助费。
另据《农村土地承包法》第二十八条第二款：通过依法开垦等方式增加的土地应当分配给新增人口。这也是有力的法律依据。被告在征收查干庙一社，红海子三社，车家渠部分社，曼赖社部分社时，类同于原告这类人员却是全额给付安置补助费。红海子二社白娥，杨娥的安置补助费也是全额给付。原告认为被告如此区别对待同类人员是不平等，不合理的违法行为。
针对被告提出再安置适用人群为失去80%耕地的1998年二轮土地承包征地现有在册农牧民（征地截止人口）的方案，原告认为原告户籍所在地的土地归村集体所有，被告所指失去80%耕地的农牧民，土地所有权并不属于他们，只能说他们失去了承包经营土地的权利，而原告也在本村集体失去了承包土地的权利，并且在时间上比他们更长，所以说再安置原告更应享有。针对被告所提的两头空或两头占的问题，原告认为原告属于两头空人员。因为原告户籍因婚当时己迁入红海子二社时自然的丧失了原告原户籍所在地的合法权利，虽然说部分原告在原户籍所在地留有部分土地，但是没有了法律保护，况且原告己迁离原户籍所在地，无法进行正常的生产活动。而在红海子二社的土地被征收过程中，土地补偿金只有领到正常人口的十分之一，所以说原告属于两头空人员。根据《土地管理法实施条例》第五章第二十五条：征收土地的各项费用应当自征地补偿，安置方案批准之日起3个月内全额支付，被告至今未付原告安置费，所以应立即全额给付安置费。
原告向本院提交了以下三组证据：
证据一：《关于2009年红海子二社所协商征地条款的证明》。拟证明，被告在征地时明确说明征地款是每亩20000元。安置补偿费是250000元每人。安置补偿费只要有户口就全额支付。
被告质证意见：对真实性不认可，证明内容不认可。认为没有经过政府相关人员的确认。
本院对该证据不予采信，签字相关人员都是被征地范围内的村民，与本案存在利害关系。
证据二：《原告杨峰、王丽霞等人在原户籍所在地村委会的证明》。拟证明，原告在原户籍地承包土地已被收回。
被告质证意见：（1）对原告王丽琴的证明真实性认可。证明内容不认可，证据没有实际意义。2014年承包地才被收回，不再享受征地补偿的权利。（2）对王丽霞证明的证明目的不认可。其应该享有原户籍地的安置费（3）对杨峰证明的真实性不认可，证明出具时间跨度3年。
本院对该证据不予采信，原户籍地是否收回原告方原承包地与本案无直接关联。
证据三：红海子二社土地征收协议书。拟证明被告应当全额给付再安置补偿费，即250000元/人。
被告质证意见：真实性认可，拟证明目的不认可。
本院对该证据部分予以采信，协议中明确约定了用地安置的标准为每人256平方米。但该合同中对于原告主张的250000元/人的再安置补偿费未作出约定。
被告阿勒腾席热镇人民政府辩称：1、本案的原、被告并非本案适格诉讼主体。被告阿勒腾席热镇人民政府作出的阿函发（2015）35号文件是依据伊金霍洛旗人民政府文件精神出台的信访答复意见，对本案原告无强制力；本案原告是二轮土地承包后才进入土地承包户家庭内部的，不具有原告主体资格；2、安置费是伊金霍洛旗人民政府针对失去80%耕地的农牧民的额外救济补偿，原告在现户籍地未承包土地，不存在失去土地的事实，不符合安置补偿条件；3、根据《土地管理法》的规定，红海子二社的安置补助费已经按照征地补偿款每亩耕地20000元的60%予以了支付，这是村集体经济组织民主议定的结果，原告领取了该补偿款视为其已经同意了60%的领取比例。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告阿勒腾席热镇人民政府向本院提供了以下十七组证据：
证据一：《常住人口详细信息登记表》20份。拟证明原告等人迁入现户籍地的时间是1998年二轮土地承包之后，并非失地农民。
原告质证意见：真实性认可，拟证明问题不予认可，原告认为与本案无关。原告所在的红海子村二社召开村民大会时，被告已明确表示原告具有全额领取安置补偿费的资格。
本院对该证据部分采信，该证据仅能证明原告等9人户籍迁入时间，不能证明原告方的安置补偿领取资格。
证据二：伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府组织机构代码证1份、法定代表人身份证明及身份证复印件1份。拟证明阿勒腾席热镇人民政府不是本案适格被告。
原告质证意见：真实性认可，拟证明问题不予认可。该文件有被告签章，且内容对原告产生实质性影响。
本院对该证据不予采信，阿函发（2015）35号文件虽然名为信访事项的答复，但却是行政机关首次在书面文件中明确60%安置补偿费的给付比例，对原告权利产生实质性影响，具有可诉性，阿勒腾席热镇人民政府作为作出该文件的行政机关是本案适格的被告。
证据三：《伊金霍洛旗国土资源局征土地补偿安置办法》（伊国土资发[2009]44号）一份（附全旗征地补偿标准（测算表）、全旗征地补偿标准、零星树木补偿标准、房屋价格表各一份）。拟证明伊金霍洛旗国土资源局在签订征收协议之前已经对征地补偿计算依据及标准、土地补偿方法进行了规定。
原告质证意见：真实性不予认可，证明问题不认可。伊金霍洛旗国土局无权制定有关补偿标准的文件，且被告方在征地过程中并未出示该文件。
本院对该证据部分予以采信，在该文件的第三部分失地农牧民的安置就业办法一章中，可以看出伊金霍洛旗人民政府与红海子二社签订土地征收协议之前，已经就失地农牧民安置办法做出了规定，规定失地80%以上的农牧民，给予每人一次性货币安置就业费250000元，该数字与被诉的阿函发（2015）35号文件中所提出的再安置就业费数额一致。但该文件并未针对原告等1998年后因婚迁入人口作出相应规定。
证据四：《红海子第二生产合作社土地征收协议书》1份。拟证明伊金霍洛旗人民政府与被征收方就补偿安置费用进行了约定。
原告质证意见：真实性认可，证明问题不认可。召开村民大会协商征地补偿时是阿勒腾席热镇人民政府组织的，安置费的给付也是被告负责的。
本院对该证据予以采信，该文件可以证实伊金霍洛旗人民政府对土地征收补偿以及安置办法方面与红海子二社进行了明确约定，约定为被征收范围内所有失地农牧民落实每人256平方米的安置用地。
证据五：《红海子村二社征用土地补偿费用分配的方案》一份。拟证明红海子村二社经村民大会决议，对剩余农耕地分配作出规定，新生人口、有户无地人口按比例分配。
原告质证意见：真实性认可，证明问题不认可。该方案是土地补偿费用的方案与本案焦点的安置费补偿无关，并非安置费方案，也没有分配比例的具体数额。
本院对该证据不予采信，该证据是土地补偿费分配方案，与本案争议的安置费无直接关联。
证据六：《红海子村二社商业安置人口公示表》一份。拟证明征地补偿程序合法，在公示期间原告并没有提出异议。
原告质证意见：真实性不认可，证明问题不认可。公示表没有公示期限的规定也没有对公示内容不认可如何处理的决定。
本院对该证据不予采信，该公示表既没有公示方签章，也没有公示期间，不符合公示的通常形式。
证据七：《阿勒腾席热镇红海子村二社二轮土地承包人口公示表》拟证明征地补偿程序合法，有资格领取补偿的人口已在本社公示。
原告质证意见：真实性认可，与本案无关。
本院对该证据不予采信，该证据仅能说明红海子村二社二轮土地承包人口，无法证明是否具有领取再安置补偿费的资格。
证据八：《阿镇红海子二社土地付款表》一份。拟证明原告方已经领取土地补偿款，原告对征地补偿方案以及分配比例认可，且已实际履行。
原告质证意见：真实性认可，与本案无关。所发放的是土地补偿金并非安置补偿金。
本院对该证据不予采信，该证据显示的已付款项仅仅是土地补偿款，与本案争议的安置补偿并无关联。
证据九：《经旗长办公会议研究已明确阿镇周边部分社失地农牧民商业安置分配办法》1份。拟证明商业安置方法与分配标准。
原告质证意见：该办法制定补偿时间晚于征地补偿协议，说明被告存在违约行为。
本院对该证据不予采信，该证据无作出单位的签章，作出时间晚于征地协议，且安置方式与标准为每人128平方米建筑面积与征地协议中每人256平米存在矛盾。
证据十：文件《伊金霍洛旗征收土地暂行管理办法》（伊政发[2010]126号）一份。拟证明伊金霍洛旗人民政府对征收范围内房屋的置换和征收办法。
原告质证意见：认为与本案无关。
本院对该证据不予采信，根据该文件第三条第（二）项的规定征地补偿方案确定之日前新生和婚迁人口应当属于被征地人员；且该文件第十三条确定的180000元/人的再安置费与被告述称的250000元/人的再安置补偿费数额不符，即该文件的再安置补偿标准并未适用于2009年的征地协议，故与本案并无关联性。
证据十一：《伊金霍洛旗土地征收管理暂行办法》（伊政发[2014]80号文件）。拟证明失去80%土地的农牧民才有权享有全额安置补偿。
原告质证意见：不予认可，征地补偿时没向村民出示该文件，且按照文件规定的补偿也没有落实。
本院对该证据不予采信，该文件中方案一、方案二补偿标准说明是针对被征收耕地农牧户的基本生活保障金制度，无法证明该保障金与本案争议的再安置补偿费的关系。
证据十二：《阿镇失地农牧民商业安置实施方案》（伊收阿政联发[2015]1号文件）。拟证明伊金霍洛旗人民政府对商业房的安置办法及规定。
原告质证意见：真实性认可，该文件可以证明征收协议中256平方米的用地安置与250000元的安置补偿是一回事。
本院对该证据予以采信，根据该文件可知，伊金霍洛旗人民政府为尽快启动失地农牧民商业安置，将2009年伊金霍洛旗人民政府与红海子村二社所签订的征地协议中用地安置一项丰富为四种安置方案，并供失地农牧民自行选择。即失地农牧民可将协议中约定的每人256平方米用地安置，选择替换为每人250000元货币安置。该文件内容也得到了被告方当庭陈述的印证。
证据十三：《红海子村民致各级政府书》。拟证明政府已经按原告方要求进行答复。
原告质证意见：真实性认可。
证据十四：《信访事项不予受理告知书》1份。拟证明原告提出的事项不属于信访受理范围，属于诉讼和仲裁范围。
原告质证意见：真实性认可。
证据十五：《最高人民法院的复函》依据信访条例的处理意见、查复意见、答复意见、人民法院应当不予受理。
原告质证意见：本案被诉的答复意见并不是信访局依据信访出具的意见，且原告方再无权利救济。
本院对证据十三、十四、十五不予采信，被告欲通过上述3组证据证明本案被诉的文件不属于行政诉讼受案范围，但被诉文件从形式上看并非人民政府授权负责信访工作的专门机构作出，而是由被告直接作出；从内容上看，文件首次以政府文件形式明确了针对二轮土地承包后因婚迁入人口再安置费给付方案，即按照约定的每人250000元的60%给付，该规定对原告等人的权利产生了实质性的影响，因此具有可诉性。
证据十六：《红海子村民委员会出具的证明》一份。拟证明原告王丽霞等10人并没有承包土地，不享有安置补偿资格。
原告质证意见：真实性认可。只证明没有承包过土地，没有证明原告不能领取安置费。
本院对该证据部分予以采信，该证据可以证明原告王丽霞等10人因婚所迁入的家庭所承包的土地并未增加，但无法证明原告不享有安置补偿资格。
证据十七：《伊旗土地收储中心出具证明》一份。证明安置补偿费应当支付已经支付58147940元，已经支付53003910元，尚未支付5144030元。
原告质证意见：证明问题不认可。不能证明原告已经按60%领取补偿款。
本院对该证据不予采信，该证据仅证明按照被告方计算方式计算的安置补助费给付情况，但无法证明被诉文件中60%给付比例的合法有效性。
经审理查明：2001-2008年期间，原告王丽霞等10人先后因婚迁入伊金霍洛旗阿勒腾席热镇红海子村二社。2009年4月3日，伊金霍洛旗人民政府与红海子村二社签订《红海子村第二生产合作社土地征收协议书》，协议中明确约定了此次土地征收的征收土地数量、补偿安置费用、失地农牧民安置办法以及保障措施等相关内容。该协议在第二部分失地农牧民安置办法中约定了为了使被征收范围内的失地农牧民有稳定的收入来源，甲方（伊金霍洛旗人民政府）给乙方（红海子村二社）所有失地农牧民，每人256平方米的安置用地。
2009年2月26日伊金霍洛旗国土资源局作出伊国土资发（2009）44号《伊金霍洛旗征收土地补偿安置办法》，其中第三部分第（二）项规定了对失去80%以上耕地的安置就业办法，其中明确对规划控制区内农牧民失去耕地占所承包耕地80%以上的，给予每人一次性货币安置就业费250000元。
2010年11月25日，伊金霍洛旗人民政府发布了由伊金霍洛旗国土局制定的《伊金霍洛旗征收土地暂行管理办法》（伊政发[2010]126号），在该办法中，明确了征地补偿安置方案确定之日前新生和婚迁人口为被征地人员，有权享受征收土地的再安置费。
2014年6月1日，伊金霍洛旗人民政府发布了《伊金霍洛旗土地征收管理暂行办法》（伊政发[2014]80号文件），该办法中规定土地补偿安置补助费及基本生活保障金分配的人员按照《伊金霍洛旗村集体经济组织成员资格认定办法》(伊政发[2014]52号)规定执行。《伊金霍洛旗村集体经济组织成员资格认定办法》中第五条规定了第二轮土地承包后出生的和结婚迁入的具备村集体经济组织成员资格，但是没有二轮土地承包经营权的人享有分配土地补偿费的权利而不享有分配安置补助费的权利。另，《伊金霍洛旗土地征收管理暂行办法》明确规定废止了伊金霍洛旗国土局于2010年11月25日制定的《伊金霍洛旗征收土地暂行管理办法》。
2015年2月12日伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府与伊金霍洛旗土地储备收购中心联合发布《阿镇失地农牧民商业安置实施方案》，该方案中将2009年伊金霍洛旗人民政府与红海子村二社所签订的征地协议中每人256平方米的用地安置变更为四种安置方案（货币安置、购买农贸市场摊位、购买万力太阳城摊位、自行建设），并供失地农牧民自行选择。明确了失地农牧民可将协议中约定的每人256平方米用地安置，选择替换为货币安置，并说明全额享受标准为250000元/人，其它类别人员按比例享受，从2014年起分3年付清，但该文件并未进一步对其它类别人员的具体含义作出解释。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：农村土地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。即我国土地承包是以家庭为单位，并非以个人为单位。本案中，原告等10人的户籍均是因婚迁入红海子村二社，成为该集体经济组织内部家庭的成员，其所在家庭承包的土地被征收面积超过总承包面积80%以上。根据伊金霍洛旗人民政府于2010年11月25日发布的《伊金霍洛旗征收土地暂行管理办法》可以认定，2010年以前伊金霍洛旗范围内仍将该部分人口视为再安置费的适格领取对象，此规定直至2014年6月1日才正式废止。
根据《土地管理法》第四十七条规定征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。根据该规定可知，需安置的农业人口数计算的截止时间是征地前，即征地决定及补偿方案公布前迁入的人口都有资格被纳入需安置人口范围。综上，被告阿勒腾席热镇人民政府提出的1998年二轮土地承包以后迁入的人口因未承包土地，不是失地农牧民，不应纳入被安置人口范围内的理由无法律依据。此外，被告所提交证据以及的答辩意见大部分是主张原告方不符合安置补偿条件，不具备全额领取再安置补偿费资格。但并对阿函发（2015）35号文件中决定部分给付再安置补偿费，并将该给付比例定为全额标准的60%的法律依据和事实依据并未充分予以举证和说明。
关于被告阿勒腾席热镇人民政府提出的本案被诉文件属于信访答复意见，不应纳入行政诉讼范围的问题，因被诉文件从形式上看并非人民政府授权负责信访工作的专门机构作出，而是由阿勒腾席热镇人民政府直接作出；从内容上看，该文件并未引用《信访条例》相关条款，而是以政府文件形式明确了针对二轮土地承包后因婚迁入人口再安置费给付方案，即按照约定的每人250000元的60%给付，该规定对原告等人的权利产生了实质性的影响，因此具有可诉性，且原告王丽霞等10人作为该文件的直接答复对象具有原告主体资格。
综上，被告作出的伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府于2015年2月13日作出阿函发（2015）35号《阿勒腾席热镇人民政府关于刘翠等人反映的全额领取失地农牧民再安置费信访事项的答复意见》认定事实不清，证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项判决如下：
一、撤销阿函发（2015）35号《阿勒腾席热镇人民政府关于刘翠等人反映的全额领取失地农牧民再安置费信访事项的答复意见》。
二、驳回原告王丽霞等10人其他诉讼请求。
诉讼费50元，由被告伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 郝玉林
审判员 罗月新
审判员 牛 强
二〇一六年六月六日
书记员 娜 琴