北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终3235号
上诉人（一审原告）陈夏才，男，1970年7月18日出生，汉族，户籍所在地浙江省台州市路桥区。
上诉人（一审原告）施玲聪，男，1968年3月20日出生，汉族，户籍所在地浙江省台州市路桥区。
上诉人（一审原告）钟金富，男，1947年8月19日出生，汉族，户籍所在地浙江省台州市路桥区。
上诉人（一审原告）陆梅方，男，1947年1月25日出生，汉族，户籍所在地浙江省台州市路桥区。
上诉人（一审原告）施国初，男，1963年10月17日出生，汉族，户籍所在地浙江省台州市路桥区。
委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人陆昊，部长。
委托代理人陈ＸＸ，中华人民共和国自然资源部工作人员。
上诉人陈夏才、施玲聪、钟金富、施国初、陆梅方（以下简称陈夏才等5人）因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2017）京01行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年10月31日，原中华人民共和国国土资源部（根据2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院组建自然资源部，不再保留国土资源部，以下统称自然资源部）对陈夏才等5人作出国土资复议[2017]2022号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，浙江省国土资源厅作出的浙土资厅函[2010]568号《关于新设仙居县朱溪镇石人村上山湖普通建筑用石料（玄武岩）等两个采矿权的批复》(以下简称568号批复)是作出采矿权发证行为前的阶段性行为，该批复本身并不设定申请人的权利义务，不直接就申请人的人身权、财产权等权益产生行政法上的利害关系，申请人就该答复意见提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，自然资源部决定驳回申请人的行政复议申请。陈夏才等5人不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销被诉复议决定，责令自然资源部限期受理其行政复议申请。
一审经审理查明，2017年8月7日，自然资源部复议机构收到陈夏才等5人提交的《行政复议申请书》，请求撤销浙江省国土资源厅作出568号批复。2017年9月30日，自然资源部作出国土资复议[2017]1843号《行政复议通知书》，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，依据行政复议法第三十一条第一款的规定，延期至2017年11月1日前作出行政复议决定，并向陈夏才等5人邮寄该《通知书》。2017年10月31日，自然资源部作出被诉复议决定，并向陈夏才等5人邮寄送达。
另查，2010年6月25日，浙江省国土资源厅作出568号批复，告知台州市国土资源局：你局《关于要求批准仙居县朱溪镇石人村上山湖玄武岩矿重新设置采矿权的请示》(台土资[2010]70号，以下简称70号请示)和《关于要求批准台州市路桥区金清镇白沙外堤加固工程新设置采矿权的请示》（台土资[2010]77号，以下简称77号请示）收悉。经研究，一并批复如下：一、同意新设仙居县朱溪镇石人村上山湖普通建筑用石料（玄武岩）等2个采矿权，具体见《仙居县朱溪镇石人村上山湖普通建筑用石料（玄武岩）等2个采矿权批复表》（附件）。二、以上2个新设采矿权应以招标拍卖挂牌方式一次性整体公开出让。三、以上采矿权分别位于《仙居县矿产资源规划》其它区和《台州市矿产资源规划》限采区，应加强对矿山生态环境保护与治理的监督管理。要与买受人签订矿山生态环境保护与治理责任书，足额收取矿山生态环境治理备用金，切实落实矿山生态环境保护与治理责任。四、本批复自发文之日起有效期1年。2017年7月13日，陈夏才等5人通过信息公开途径获得568号批复。
再查，2013年4月22日，台州市国土资源局向采矿权人陈方河颁发涉案采矿许可证。
一审判决认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议法实施条例第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，568号批复是浙江省国土资源厅针对台州市国土资源局70号请示和77号请示作出的批复，属于采矿许可行为前的阶段性行为，对外不具有法律上的拘束力，对陈夏才等5人的权利义务不产生实际影响，故不属于行政复议法规定的行政复议范围，自然资源部据此作出被诉复议决定驳回其复议申请并无不当，一审法院予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了陈夏才等5人的诉讼请求。
陈夏才等5人不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，被诉复议决定和一审判决应予撤销。第一，568号批复内容属于具体行政行为，符合具体行政行为存在的要件或者条件。浙江省国土资源厅认为568号批复应当成为对矿山管理的处理依据，得到法律保护，该批复对上诉人的权利义务产生实质性影响，发生了法律效果；第二，568号批复是作出采矿发证行为的前置性行政行为，对上诉人的权利产生不利影响，该批复不属于阶段性行为；第三，即使认定为阶段性行为，并不是所有的阶段性行为都对外没有法律效力，成熟的阶段性行为是可以列入行政复议范围的；第四，自然资源部不对批复复议申请行为进行审查，违背立法目的。综上，请求撤销一审判决和被诉复议决定，判令自然资源部限期受理上诉人的行政复议申请。
自然资源部在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，口头答辩意见请求二审法院判决驳回陈夏才等5人的上诉请求。
双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见并无不当，本院依法予以确认。经审查，本院依法对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为,公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应当符合法定的申请条件，根据复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，陈夏才等5人申请对568号批复进行复议，该批复系上级国土资源主管部门基于矿产资源和生态环境保护就下级国土资源主管部门采矿权设置的请示所作的批复，其内容主要是关于采矿权的出让方式、加强矿山生态环境保护治理监督管理、落实治理责任等方面，不直接导致矿业权的出让与许可等法律后果，内容亦不违反《中华人民共和国矿产资源法》等法律规定，故该批复并不直接对外发生法律效力，亦未对陈夏才等5人的权利义务产生影响，陈夏才等5人以其林地被占用、开采多年未收到任何补偿为由主张568号批复对其权益产生实质影响、该批复属于复议范围没有法律依据和事实依据，本院不予支持。因此，自然资源部以568号批复不属于行政复议法受理范围为由驳回陈夏才等5人的行政复议申请并无不当，本院依法予以支持。
综上，一审法院判决驳回陈夏才等5人的诉讼请求正确，本院应予支持。陈夏才等5人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈夏才、施玲聪、钟金富、施国初、陆梅方共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 潘振东
审判员 贾宇军
审判员 哈胜男
二〇一八年九月二十七日
书记员 秦静羽