广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂中法行终字第135号
上诉人（原审原告）广东省建设农场，住所地化州市下郭文子山村委会建设农场8队禾塘儿岭。
法定代表人张贵，场长。
委托代理人吴益强，该农场干部。
被上诉人（原审被告）化州市国土资源局。
法定代表人张俊青，局长。
委托代理人彭文龙，该局干部。
委托代理人李建立，广东橘乡律师事务所律师。
原审第三人中国人民财产保险股份有限公司化州支公司。
负责人蔡德娟，经理。
委托代理人刘德新，广东海法律师事务所律师。
上诉人广东省建设农场因诉被上诉人化州市国土资源局土地行政登记一案，不服广东省化州市人民法院（2014）茂化法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，原告请求确认无效的化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》登记的土地来源是属“国家征用”。原告诉称，化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》侵害了原告所有的土地合法权益，原告提供的主要证据是1984年广东省国营建设农场8队的《化州县山权林权证》及1956年的《山岭与林木调查及处理意见表》。但1956年的《山岭与林木调查及处理意见表》不是政府对山岭土地确权的依据，而原告1984年的《化州县山权林权证》所涉及的土地是否是被告发证给第三人化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》的土地，本案中没有其他证据佐证。根据本案查明的事实，该案涉及的乞儿山的土地或废水塘，是经原东山镇石狗塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇等五个生产队同意后，被国家征收为国有土地的。因此，化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》的土地，是经原红旗片五村同意被国家征收为国有土地，原告认为被告发证侵犯了其位于乞儿山西南面的土地，依据不足。此外，第三人申请化府征字（1988）第128号《建设用地批准书》的土地登记是属土地的初始登记，被告在地籍调查时，对第三人申请登记发证宗地进行了确认，并且由相邻土地权利人均进行了签字指界，证实当时发证宗地无争议。后来被告将化府征字（1988）第128号《建设用地批准书》转登记为化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》，转登记发证是否还需公告，没有这方面的法律规定。原告以发证给中国人民财产保险股份有限公司化州支公司的土地的地籍调查时没有公告为由，起诉确认该证违法无效的依据不足，理由不充分。另外，化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》已由被告收回注销，原告再请求确认其无效，已无实际意义。综上所述，化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》涉案土地是向原东山镇石狗塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇等五个生产队征用的，土地已转为国有。原告认为化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》侵犯了其乞儿山西南面的土地，理据不足，其请求应予驳回。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：”第四项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”规定，判决驳回原告广东省建设农场的诉讼请求。
上诉人广东省建设农场不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人位于乞儿山的山林林权土地，是国家划拨给上诉人使用的国有土地，土地来源合法清楚，权属证明齐全。被上诉人违反法定程序颁发给中国人民保险股份有限公司化州支公司的化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》侵犯了上诉人位于乞儿山西南面的土地，损害了上诉人的土地权益。化州市人民法院（2014）茂化法行初字第21号行政判决违法、不公正。二、上诉人位于乞儿山的土地被国家“征收”为国有土地，没有任何事实和法律依据。在本案中没有任何证据证明上诉人的乞儿山是经原东山镇石九塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇等五个生产队同意被国家征收为国有土地。“征地协议书”未见有同意乞儿山土地被国家征收的内容，征地明确为“废水山塘”。化国土征字（1988）80号文内容只是同意第三人征地。化国土函（1988）127号文确定其实际征用到的土地为“废水塘”，面积九亩八分，也没有见同意征用乞儿山土地在内。原东山镇石九塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇等五个生产队没有乞儿山土地的权属，无权同意乞儿山被国家征收。乞儿山的土地是国有土地，不能成为被征收的对象。被上诉人颁发给中国人民保险股份有限公司化州支公司的化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》纯属违法发证。三、原审法院证据采信严重错误。被上诉人提供第三人持有的化府征字（1988）第128号《建设用地批准书》只是一件复印件，不能提供原件进行质证；而且该复印件多处涂改，真伪可疑；最主要的是被上诉人无法提供取得该《建设用地批准书》的申请材料，应视为该《建设用地批准书》不按程序办理或根本就没有办理，应属无效证据。四、化府征字（1988）第128号《建设用地批准书》不属土地的初始登记，该《建设用地批准书》不能转登记为化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》。前者只是工程项目建设期限内使用土地的法律凭证，后者是土地确权的凭证，两者完全不同。五、原审判决结果严重不公。上诉人有充足的证据和充分的理由请求原审法院依法确认被上诉人颁发给第三人的化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》无效。其一，被上诉人违法将权属属于上诉人的乞儿山的山林林权西南面的土地划入化州县保险公司汽车修理、停车场服务部的《征地地形图》和第三人的《宗地图》内，侵犯了上诉人的土地权益；其二，被上诉人在给第三人发证的整个过程中，对地籍调查的内容和结果未作任何公告，剥夺了上诉人作为乞儿山的土地权益者提出异议的权利，违反了发证的法定程序，违背了《土地登记规则》和《土地登记办法》。但原审法院有法不依，偏袒被上诉人，实属枉法。请求：一、撤销化州市人民法院（2014）茂化法行初字第21号行政判决；二、判令被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人化州市国土资源局辩称：一、上诉人上诉请求撤销原判决的理由不成立。上诉人起诉请求撤销被上诉人核发给原审第三人的化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》，主要证据是广东省建设农场8队持有的1984年《化州县山权林权证》及1965年《山岭与林木调查及处理意见表》。但后者不能作为政府对山岭确权的依据，前者所涉土地是否包含被上诉人核发给第三人的《国有土地使用证》的土地没有其他证据加以证实，不能明确证实上述《国有土地使用证》包含上诉人的土地。上述《国有土地使用证》的土地是经化州市原东山镇石狗塘村委会低坡村、茅山塘村、香埇村、石碑村、大路埇等五个生产队同意，经批准合法征用。上诉人认为上述《国有土地使用证》侵害其位于乞儿山西南面的土地权益依据不足。原审判决认定事实清楚，驳回原告的诉讼请求正确。二、被上诉人核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》土地来源清楚，发证程序合法。1988年7月8日化州县保险公司汽车修理部与东山镇石狗塘村委会、低坡村、茅山塘村、香埇村、石碑村、大路埇生产队签订《征地协议书》。征用位于广湛线公路东侧的上塘垌废水塘土地。1988年8月30日经批准作出化国土函（1998）127号《关于县保险公司汽车修理部征用土地的复函》给县保险公司汽车修理部，同意征用东山镇石狗塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇等五个生产队位于广湛线公路东侧（化州新路口）的9亩8分废水塘，作其兴建汽车修理部用地。征地界至及补偿按双方签订《征地协议书》办理，土地征用后，地权属国家所有。批准征用后，核发化府征字（1988）第128号《建设用地批准书》给中国人民财产保险有限公司化州分公司。2011年6月申请土地登记发证，依程序对申请登记土地进行地籍调查，核审，报化州市人民政府审批，于2011年8月3日核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》给中国人民财产保险有限公司化州分公司。可见，核发上述《国有土地使用证》的土地经合法征用，土地来源清楚，依程序发证。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人中国人民财产保险股份有限公司化州支公司述称：原判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉缺乏事实依据。请求本院驳回上诉。
经审理查明，本案被诉行政行为是被上诉人化州市国土资源局于2011年8月3日核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》。该证登记内容有：“土地使用权人”“中国人民财产保险股份有限公司化州支公司”，“图号”“F-49-90-（2）”，“地类（用途）”“工业”，“使用权类型”“划拨”，“使用权面积”“陆仟伍佰叁拾叁M2”等。根据《宗地图》及现场勘查，涉及土地为废水池塘的土地、乞儿山西南面部分岭地、乞儿山西南面护坡外的部份水埒（即水沟）的土地。
1988年5月24日，化州县城镇建设管理局作出化建复字（1988）第1号《关于申请征地复函》，函复“化州保险公司”：“你单位报来要求在总体规划范围内，征用石九塘村委会土地的报告已收悉，经核实，选址符合城建规划，同意在上述地点申报征用11322平方米（17亩）建厂场。”同年6月28日，化州县国土局作出化国土征字（1988）80号《对县保险汽车修理部征用土地建修理部的复函》，函复“县保险汽车汽车修理部”：“同意你单位按《广东省土地管理实施办法》的有关规定，办理征用东山镇石狗塘村委会原红旗片队位于新路口广海线（即石油公司河西加油站）西南侧山坡地、废水池塘，面积柒亩贰分，作为你单位建修理部之用地。”同年7月8日，作为“甲方”的化州县保险汽车修理部与作为“乙方”的东山镇石狗塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇生产队签订《征地协议书》。该《征地协议书》记载：“因国家建设需要，经县国土局化国土征字（1988）80号文批复，同意甲方征用乙方位于新路口广海线公路东侧的上塘垌废水山塘土地，作为甲方办汽车修理厂及停车场的建设用地。”“征地的面积和界至：经双方实地丈量征地面积共玖亩捌分。四至：东至水埒边；南至铁路边；西至吴亚茂屋边；北至新公路边。（具体界至详见征地地形图）。”标注“测绘单位、时间”为“化州国土局、88年8月”的《化州县保险公司汽车修理、停车场服务部征地地形图》（下简称《征地地形图》）记载：“征地地名”“新路口乞岭、上塘垌”，显示：“征地地界”范围内有水塘、部分水沟、水沟东侧、北侧的荒地等。同年8月30日，化州县国土局作出化国土函（1988）127号《关于县保险公司汽车修理部征用土地的复函》，函复“县保险公司汽车修理部”：“同意你们征用东山镇石狗塘村委会低坡、茅山塘、香埇、石碑、大路埇等五个生产队位于广湛线公路东侧（化州新路口）的九亩八分废水塘，作为你们兴建汽车修理部用地。征地界至及补偿办法可按双方签订《征地协议书》办理。土地征用后，地权属国家所有，由你们按发给的《土地使用通知书》安排使用。”2010年6月29日，被上诉人化州市国土资源局作为“填发机关”颁发“化州市化府征（1988）第128号”《建设用地批准书》，记载：“用地单位名称”“中国人民财产保险股份有限公司化州支公司”，“建设项目名称”“汽车修理部”，“批准用地机关及批准文号”“化国土函（1988）127号”，“批准用地面积”“陆仟伍佰叁拾叁平方米”，“土地所有权性质”“国有”，“土地取得方式”“征用”，“土地用途”“工业”，“土地座落”“化州市河西街道石狗塘新路口广湛公路东侧”，“四至”“东至”“岭地”、“南至”“广湛铁路”、“西至”“空地”、“北至”“化湛公路”，“本批准书有效期”“自2010年6月至2012年6月”，“备注”“1.属遗失补发。2.原证，县保险公司汽车修理部，（1988）128号《使用土地通知书》，已登报作废。3.按城建规划用地。”等。2011年3月15日化州市国土测量队绘制《宗地图》，记载：“宗地位置：化州市河西区新路口”，“宗地面积：6533.0平方米”，“权利人：中国人民财产保险股份有限公司化州支公司”。日期不详的《土地登记申请书》“申请人情况”栏的“名称（姓名）”栏填写：“中国人民财产保险股份有限公司化州支公司”，“申请登记的内容”栏填写：“划拨国有建设用地使用权初始登记。”封面填写日期为2011年6月8日、“编号：化（2011）2100053”《土地登记地籍调查表》，“登记类型”栏填写：“划拨国有建设用地使用权初始登记”，“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”栏填写：“建设用地批准书、化州市化府字（1988）第128号、2010年6月29日（原件）”，“四至”栏填写：“东”：“空地；化州市群达房地产开发有限公司用地；吴华杰宅。”“南”：“空地。”“西”：“陈伟、李群宅及用地；邓燕蓉、陈瑞娟、刘华秀用地；潘洪英宅。”“北”：“化州市群达房地产开发有限公司用地；黄亚瑞宅；黄亚周宅；吴华杰宅；空地。”封面填写日期为2011年6月8日、“编号：化（2011）2100053”《土地登记审批表》，“登记类型”栏填写：“划拨国有建设用地使用权初始登记”，“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”栏填写：“建设用地批准书、化州市化府征字（1988）第128号、2010.619”。《土地登记卡》“坐落”栏填写：“化州市河西街道石狗塘新路口广湛公路东侧”，“权利人”栏填写：“中国人民财产保险股份有限公司化州支公司”，“使用权类型”栏填写：“划拨”，“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”栏填写“建设用地批准书，化州市化府征字（1988）第128号，2010年6月9日（原件）”，“登记类型”栏填写：“划拨国有建设用地使用权初始登记”。2011年8月3日，被上诉人化州市国土资源局核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》。《土地登记卡》“日期”栏填写“2013.2.27”对应的“登记的其他内容及初始、变更、注销和其他登记事项”栏填写：“变更给化州市群达房地产开发有限公司；证号：（2013）0000119”。
另查明，化县人民委员会和国营建设垦殖场盖印确认的1956年2月10日《山岭与林木调查及处理意见表》记载，山儿岭（即乞儿山）面积估计20亩土地属“石碑村群众”，已利用情况为“胶区”，其用途为“打柴放牛”，场意见“同意签订合同打柴”，代表会意见“山权属场和群众订打柴合同”。化州县人民政府于1984年8月21日核发化山林建字第壹贰贰号《化州县山权林权证》，登记：“领证单位”“广东省国营建设农场八队”，“山名”“乞儿山”，“面积”“壹拾捌亩”，“界至”“东”“本山山脚”，“南”“本山山脚”，“西”“本山山脚”，“北”“群众山顶坡地”，“备考”“山顶面积长陆拾米、宽贰拾米属石碑村”。
上诉人广东省建设农场于2014年5月14日从原审法院审理的另一行政案件中获知被上诉人化州市国土资源局核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》后，于2014年6月16日，向原审法院提起诉讼，请求确认化州市国土资源局于2011年8月3日颁发给中国人民财产保险股份有限公司化州支公司的化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》无效。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。在本案中，被上诉人化州市国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，受理原审第三人中国人民财产保险股份有限公司化州支公司提出的土地登记申请，核发国有土地使用权证书，属于其职权范围内事项。
根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当提交土地权属来源证明、地籍调查表等。根据《土地登记办法》第十四条第一款的规定，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查。在本案中，第一，根据《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定，初始地籍调查的权属调查的界址调查中，“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”根据化州市国土资源局提供的证据，其登记位于化州市河西街道石狗塘新路口广湛公路东侧的国有土地6533平方米的使用权人为中国人民财产保险股份有限公司化州支公司，核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》给该公司，登记类型为划拨国有建设用地使用权初始登记。土地权属来源证明文件为化州市国土资源局于2010年6月29日颁发的“化州市化府征（1988）第128号”《建设用地批准书》。该《建设用地批准书》登记的土地四至中，东至“岭地”。而根据广东省建设农场提供的化州县人民政府于1984年8月21日核发给广东省国营建设农场八队的化山林建字第壹贰贰号《化州县山权林权证》，广东省建设农场有乞儿山的山权林权，其界至中，西至“本山山脚”。结合现场勘查，化州市国土资源局提供的证据不能否定上述《国有土地使用证》登记的宗地与上述《化州县山权林权证》登记的相关土地相邻。但是，在“编号：化（2011）2100053”《土地登记地籍调查表》中，没有广东省建设农场到现场指界的记录。因此，该地籍调查违反法定程序，从而缺乏证明效力。第二，化州市国土资源局核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》，土地权属来源证明文件为“化州市化府征（1988）第128号”《建设用地批准书》。该《建设用地批准书》登记的土地四至中，东至“岭地”，表述不明确，难以据以确定其具体界至。另一方面，该《建设用地批准书》“属遗失补发”，“原证县保险公司汽车修理部（1988）128号《使用土地通知书》”是否存在、具体内容均无证据证实。化州市国土资源局主张，上述《使用土地通知书》的依据之一是《征地协议书》及《化州县保险公司汽车修理、停车场服务部征地地形图》。该《征地协议书》明确记载，征地界至中东至水埒边。按照通常理解，“东至水埒边”应理解为东至以不超过“水埒”为界址。而《化州县保险公司汽车修理、停车场服务部征地地形图》显示，“征地地界”部分超过了“水埒”以东，与《征地协议书》相矛盾。上述《建设用地批准书》登记的土地四至中，东至“岭地”也与《征地协议书》明确记载征地界至中东至水埒边不一致。因此，化州市国土资源局据以核发上述《国有土地使用证》的土地权属来源证明文件中关于土地界至的内容部分不清楚、证据不充分。综上，化州市国土资源局核发上述《国有土地使用证》的主要证据不足，属于违法，但是，化州市国土资源局因于2013年2月27日将该《国有土地使用证》登记的土地使用权变更给化州市群达房地产开发有限公司，已注销了上述《国有土地使用证》，被诉具体行政行为不具有可撤销内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。广东省建设农场上诉主张被诉具体行政行为违法，依法予以支持，但请求本院确认被诉具体行政行为无效，依据不足，依法不予支持。原判决认定事实部分不清，证据不足，本院查清事实，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，第五十四条第（二）项第1目，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销化州市人民法院（2014）茂化法行初字第21号行政判决；
二、确认被上诉人化州市国土资源局于2011年8月3日核发化国用（2011）第2100053号《国有土地使用证》给原审第三人中国人民财产保险股份有限公司化州支公司的具体行政行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人化州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 徐忠圣
代理审判员 柯国梁
二〇一四年十一月二十日
书 记 员 陈 苗
速 录 员 黎国华
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉、维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。