广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终111号
上诉人（原审原告）：广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社（以下简称琶洲经济联合社）。
诉讼代表人：陈志康，男，汉族，住广州市海珠区。
诉讼代表人：徐志豪，男，汉族，住广州市海珠区。
诉讼代表人：徐炜铭，男，汉族，住广州市海珠区。
诉讼代表人：郑荣启，男，汉族，住广州市海珠区。
委托代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人：朱铭，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
委托代理人：叶叶，广东启源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：黄允鑫，该府工作人员。
委托代理人：黄海文，该府工作人员。
原审第三人：保利房地产（集团）股份有限公司（以下简称保利公司）。
法定代表人：宋广菊，董事长。
上诉人琶洲经济联合社因诉广州市人民政府、广东省人民政府批准核发建设用地批准书行政纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第250号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：海珠区琶洲街琶洲经济联合社向广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局提出申请，请求将用地位置位于琶洲经济联合社内，面积为525933.98平方米和面积为13423.21平方米集体土地转为国有土地。2009年9月10日，广州市国土资源和房屋管理局分别作出穗国房函[2009]1652号和穗国房函[2009]1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》，同意将上述琶洲经济联合社内525933.98平方米和13423.21平方米集体土地转为国有用地。2009年8月25日，广州市城市规划局作出《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件的复函》(穗规函[2009]6932号)，根据广州市土地开发中心的申请，对琶洲村改造项目分地块提供规划条件和建设用地规划红线图，载明琶洲村项目总规划用地面积757639平方米，涉及13个地块，地块十一的土地使用性质为村民住宅、村经济发展用地，总用地面积158451平方米，可建设用地面积146631平方米。
广州市国土资源和房屋管理局于2009年9月15日发布《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，根据《广州市琶洲村改造规划》和《关于申请琶洲村改造项目地块规划设计条件的复函》（穗规函[2009]6932号），琶洲村“城中村”全面改造地块规划总用地面积约757639平方米，总建筑面积1850000平方米，分为13宗地块，其中一、三、四、五地块本次公开出让，其余地块为村民复建安置用地和广场公共绿地，其中出让条件之一竞得人必须按照琶洲村全面改造要求实施开发建设并承担全部改造成本，竞得人负责琶洲村改造范围内的所有市政道路与绿化建设等内容。2009年9月29日，第三人保利房地产(集团)股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局提交了广州市国有土地使用权出让挂牌竞买申请，申请竞买海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块。根据广州市房地产交易登记中心出具的资格审核结果回执存根，第三人保利房地产(集团)股份有限公司于2009年10月11日领取了竞买资格审核结果回执，确认第三人提交的竞买资料符合出让文件要求。2009年10月20日，广州市国土资源和房屋管理与第三人保利房地产(集团)股份有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007），约定：出让人广州市国土资源和房屋管理将上述海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块(地块一、三、四、五)国有建设用地使用权出让给第三人，宗地总面积398503平方米，其中出让宗地面积为288129平方米，宗地用途为城镇住宅用地、商业金融用地，出让价款为人民币142000000元等内容。第三人按照合同约定已缴齐土地出让价款人民币142000000元。
2010年1月7日，广州市城市规划局核发《建设用地规划许可证》(穗规地证[2010]11号)，用地单位为保利房地产(集团)股份有限公司，用地项目名称为海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目，总用地面积757639平方米。根据《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》(穗发改城预备[2010]76号)显示，2010年5月28日广州市发展和改革委员会确认涉案项目已办理商品房屋建设预备项目计划备案手续，建设单位为第三人保利房地产(集团)股份有限公司，用地位置为海珠区新港东路琶洲村（地块一、三、四、五、十三）等内容。广州市房地产测绘所出具的《土地勘测定界技术报告书》，对海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一158451平方米的土地进行勘测定界。2010年6月12日，广州市规划局作出穗规批[2010]160号《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》，对第三人送审的海珠区琶洲村改造用地地块十一修建性详细规划，根据《广州市琶洲-
员村地区控制性详细规划》、《广州市城市规划管理技术标准与准则》、穗规地证[2010]11号《建设用地规划许可证》、穗规函[2009]6932号、穗规函[2010]1499号和穗规函[2010]3788号文要求，经审查原则同意现编制的修建性详细规划方案等。2011年7月19日，被告广州市人民政府批准核发穗国土建用字第[2011]114号《建设用地批准书》给用地单位广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社，土地坐落海珠区新港东路琶洲万胜围，土地性质国有，土地取得方式划拨，土地用途批发零售用地，用地面积124100平方米，用地的图号：D1420-3，备注：该用地统一纳入城中村改造，待向城中村实施改造主体核发《建设用地批准书》后再予注销等内容。2011年8月20日，保利房地产(集团)股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局提交申请，申请办理海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一的用地手续。2012年3月8日，被告广州市人民政府批准向第三人保利房地产(集团)股份有限公司核发《建设用地批准书》(穗国土建用字[2012]第51号)，建设项目名称：海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一（琶洲村村民住宅用地、村经济发展用地），其中规划文号：穗规地证[2010]11号《建设用地规划许可证》、穗规批[2010]160号文；供地文号：440100-2012-0010号《国有建设用地划拨决定书》，总用地面积158451平方米，净用地面积146631平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式划拨，该用地图号：D1420。
2015年4月9日，原告社员向被告广东省人民政府申请行政复议，请求撤销被告广州市人民政府批准核发的《建设用地批准书》(穗国土建用字[2012]第51号)。2015年4月30日，被告广东省人民政府作出《行政复议决定书》（粤府行复[2015]153号），决定维持被告广州市人民政府核发的上述建设用地批准书。同日被告广东省人民政府邮寄送达上述复议决定书给原告社员。广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社社员共1485人不服被告广州市人民政府批准核发的《建设用地批准书》(穗国土建用字[2012]第51号)，以广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社名义诉至原审法院。
另查明，根据广州市海珠区地方志信息网海珠年鉴（2014年鉴）街道篇显示，琶洲街琶洲经济联合社社员股东约2864人。
以上事实有穗国房函[2009]1652号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》、《建设用地批准书》（穗国土建用字[2011]第114号)、《土地勘测定界技术报告书》、《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《广州市房地产交易登记中心土地使用权出让竞买申请收件收据》、资格审核结果回执存根、《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007）、土地出让金收款凭证、《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》(穗发改城预备[2010]76号)、《建设用地规划许可证》(穗规地证[2010]11号)、《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》（穗规批[2010]160号）、办理土地有偿（划拨）使用手续和《建设用地批准书》申请表、《建设用地批准书》(穗国土建用字[2012]第51号)、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》（粤府行复[2015]153号）、广州市海珠区地方志信息网网页截图、快递详情单以及原、被告当庭陈述等证据证实。
原审法院认为，关于原告诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，根据海珠年鉴（2014年鉴）显示琶洲街琶洲经济联合社社员股东约2864人，原告共有社员1485人对涉案建设用地批准行为不服，在海珠区琶洲街琶洲经济联合社未被撤销的情况下，过半数的社员以该社名义提起行政诉讼，符合上述规定。
《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第二款规定：“以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。”《广州市申请使用建设用地规则》第三条（四）第2点规定：“以划拨方式供应土地的程序……（4）供应建设用地。项目单位向国土房管部门申请办理国有建设用地划拨手续；国土房管部门拟订供地方案，报市（县级市）人民政府批准；供地方案经批准后，项目单位依照规定缴纳有关税费，领取国有建设用地划拨决定书和建设用地批准书。”依据上述规定，被告广州市人民政府具有批准核发建设用地批准书的职权。本案中，案涉土地已由集体土地转为国有土地，第三人保利房地产（集团）股份有限公司通过公开挂牌出让的方式竞得琶洲村“城中村”改造中出让地块的土地使用权，涉案地块规划为村民住宅和村经济发展用地是琶洲村“城中村”改造内容之一，也是上述出让公告所列出让条件之一，第三人作为竞得人为履行琶洲村“城中村”相关改造内容，向广州市国土资源和房屋管理局申请涉案地块的建设用地批准书，被告经审查批准核发涉案建设用地批准书，具有事实和法律依据，并无不当，予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告广东省人民政府于2015年4月9日收到行政复议申请，于2015年4月30日作出行政复议决定，并于当日邮寄送达给行政复议决定书给行政复议申请人和被申请人，符合法定程序。原告认为被告广州市人民政府核发涉案建设用地批准书违法及被告广东省人民政府作出的涉案行政复议决定违法的主张，理据不足，其诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社负担。
上诉人琶洲经济联合社不服，上诉请求撤销原判和被诉《建设用地批准书》以及《行政复议决定书》。主要理由是：一、一审法院认定涉案土地已由集体土地转为国有土地，无任何事实与法律依据。穗国房函[2009]1652号和[2009]1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》违法，且无法证明涉案土地已经依法转为国有土地。二、涉案土地未依法转为国有土地，土地使用权出让合同无效，没有立项批准文件作出的《建设用地规划许可证》违法。三、广东省人民政府作出的复议决定程序违法等。
被上诉人广州市人民政府答辩称，涉案土地经合法程序转为国有用地，经公开挂牌出让，办理了国有建设用地有偿使用手续，申领了《建设用地规划许可证》，办理了项目立项，用地单位向广州市国土资源和房屋管理局申请办理海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目涉案地块的用地手续。涉案地块为代建地块，属于《出让合同》约定需由受让人实施建设的配套项目。根据《土地管理法》第二十二条和《广州市申请使用建设用地规则》的规定，经市政府同意，广州市国土资源和房屋管理局向第三人保利公司核发涉案的《建设用地批准书》，事实清楚，证据充分，请求依法驳回上诉。
被上诉人广东省人民政府答辩称，广州市国土资源和房屋管理局应申请经审核后报经广州市人民政府批准作出的13份《建设用地批准书》符合相关规定；省人民政府作出被诉的粤府行复[2015]143-155号《行政复议决定书》程序合法；一审判决认定事实清楚，法律适用正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人保利公司未提交答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：本案纠纷发生之前，已经发生多起由于琶洲村“城中村”改造项目推进所引起的民事或者行政纠纷案件。由于广州市海珠区人民法院一审、广州市中级人民法院二审审理的四宗行政纠纷系列案与本案密切关联，故二审期间，本院向广州市海珠区人民法院、广州市中级人民法院调阅了上述四宗案件的一、二审案件卷宗。根据卷宗中相关法律文书及证据材料反映，琶洲经济联合社所属原琶洲村已于2002年完成“城中村”改制工作。2009年9月10日，广州市国土资源和房屋管理局应琶洲经济联合社的申请作出穗国房函[2009]1652号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》，内容为：“琶洲街琶洲经济联合社：你社向我局海珠区分局提出将琶洲村改造地块从集体土地转为国有土地的申请，其用地位于琶洲经济联合社内，面积为525933.98平方米，我局以09国用08000001号立案受理。经审查，根据《关于‘城中村’改制工作的若干意见》（穗办[2002]17号）第二部分第（一）项、《关于完善‘农转居’和‘城中村’改造有关政策问题的意见》（穗办[2008]10号）第二部分第（六）项、《关于农村土地登记发证有关问题的复函》（粤国土资（地籍）函[2004]296号）第六条及《城中村转制改造中土地房产权属登记和用地手续衔接的操作办法》（穗国房字[2002]280号）第二部分的规定，我局同意你村申请，将上述土地由集体土地转为国有土地。此复。”同日，广州市国土资源和房屋管理局作出穗国房函[2009]1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》，内容与穗国房函[2009]1652号《复函》基本一致，只是涉及的土地面积和立案受理的编号不同，即穗国房函[2009]1653号《复函》涉及的土地面积为13423.21平方米，以09国用08000002号立案受理。
在琶洲村“城中村”改造项目推进过程中，琶洲经济联合社的两名村民（冯柳好、胡秀芬）主张上述两份《复函》违法，分别起诉至广州市海珠区人民法院，请求撤销上述两份《复函》。在该系列前案中，琶洲经济联合社作为案件第三人参与诉讼。诉讼期间，琶洲经济联合社积极主张被诉两份《复函》是合法有效的，并提供了该经济联合社申请之前已经过该经济联合社2/3以上村民同意改造方案的签名材料。广州市海珠区人民法院经审理认定上述两份土地转性《复函》合法有效并分别作出（2012）穗海法行初字第140、141、142、143号判决，驳回两名原告关于撤销被诉《复函》的诉讼请求。两名原告均不服上诉，经广州市中级人民法院审理分别作出(2013)穗中法行终字第353、354、355、356号行政判决认为，根据国务院《土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”规定和广东省、广州市的相关政策规定，琶洲经济联合社在其所属原琶洲村完成了“城中村”改制工作后，申请将其集体土地转为国有土地，广州市国土资源和房屋管理局受理后经审查作出被诉《复函》合法，判决：驳回上诉，维持原判。上述行政判决已经发生法律效力。
本院认为，关于广州市人民政府批准核发被诉《建设用地批准书》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第二款规定：“以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。”《广州市申请使用建设用地规则》第三条（四）第2点规定：“以划拨方式供应土地的程序……（4）供应建设用地。项目单位向国土房管部门申请办理国有建设用地划拨手续；国土房管部门拟订供地方案，报市（县级市）人民政府批准；供地方案经批准后，项目单位依照规定缴纳有关税费，领取国有建设用地划拨决定书和建设用地批准书。”依据上述规定，广州市人民政府具有批准核发《建设用地批准书》的职权。在琶洲村“城中村”改造过程中，上诉人琶洲经济联合社经过全村三分之二以上的村民同意“城中村”改造方案后申请将涉案集体土地转为国有土地，经广州市国土资源和房屋管理局批复同意，涉案集体土地已经转化为国有土地，广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房函[2009]1652号和[2009]1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》的合法性已经生效行政判决确认。原审第三人保利公司通过公开挂牌出让的方式，竞得琶洲村“城中村”改造中出让地块的土地使用权，并与广州市国土资源和房屋管理局签订《国有建设用地使用权出让合同》，涉案地块规划的建设项目为出让合同约定的由受让人代为实施建设的配套项目，是琶洲村“城中村”改造内容之一。保利公司依据协议约定缴齐土地出让价款，并取得了案涉土地的建设用地规划许可证和项目立项文件后，向广州市国土资源和房屋管理局申领涉案土地的《建设用地批准书》，广州市人民政府依据上述规定批准核发《建设用地批准书》，具有事实和法律依据，程序合法，并无不当。广东省人民政府经审查作出维持被诉《建设用地批准书》的复议决定亦无不当，原审判决驳回上诉人关于撤销被诉《建设用地批准书》和被诉《行政复议决定书》的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人琶洲经济联合社上诉主张，穗国房函[2009]1652号和[2009]1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》违法，且无法证明涉案土地已经依法转为国有土地，涉案土地使用权出让合同无效；广东省人民政府作出的复议决定程序违法等，上诉请求撤销原判和被诉《建设用地批准书》以及《行政复议决定书》，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人琶洲经济联合社上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人琶洲经济联合社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年十月十日
书 记 员 刘桂宜