贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔02行终86号
上诉人（原审原告）水城县桓晨种养殖农民专业合作社，住所地贵州省六盘水市水城县南开乡浑塘村十三组。
法定代表人文龙，系该合作社理事长。
特别授权委托代理人徐龙洋，系贵州勤维律师事务所律师，执业证号：15202201510674767。
特别授权委托代理人章黔，系贵州勤维律师事务所律师，执业证号：15202201310838909。
被上诉人（原审被告）水城县南开苗族彝族乡人民政府，住所地六盘水市南开乡新街上。
法定代表人文治，系该乡乡长。
特别授权委托代理人丁丽，系贵州金鸟律师事务所律师，执业证号：15202201511837226。
被上诉人（原审第三人）水城县桥达源烤烟综合服务农民专业合作社，住所地：贵州省六盘水市水城县南开乡街上。
法定代表人王健，系该合作社理事长。
特别授权委托代理人朱仁杰，系贵州崇实律师事务所律师，执业证号：15202200410240083。
上诉人水城县桓晨种养殖农民专业合作社（以下简称“桓晨种养殖农合社”）因与被上诉人水城县南开苗族彝族乡人民政府（以下简称“南开乡政府”）、水城县桥达源烤烟综合服务农民专业合作社（以下简称“桥达源烤烟农合社”）农业行政管理纠纷，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院(2016)黔0201行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，公开开庭进行了审理。上诉人桓晨种养殖农合社的法定代表人文龙及委托诉讼代理人徐龙洋、章黔，被上诉人南开乡政府副乡长戴义及委托诉讼代理人丁丽，被上诉人桥达源烤烟农合社委托诉讼代理人朱仁杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2013年11月12日桓晨种养殖农合社向南开乡政府申请使用浑塘村46.5个蔬菜大棚的使用权，为发展和壮大村级经济积累，扶持和加快农民贫困人口脱贫致富和农民建设步伐，南开乡政府同意将其修建的位于浑塘村46.5个蔬菜大棚无偿交给桓晨种养殖农合社进行使用，2013年建设完工后，于2014年年初交给桓晨种养殖农合社进行使用。2016年1月桥达源烤烟农合社与桓晨种养殖农合社达成口头协议，以每个大棚700元的租金向桓晨种养殖农合社租用该46.5个蔬菜大棚，使用时间为从烤烟开始育苗至育苗结束止。南开乡政府知道桥达源烤烟农合社与桓晨种养殖农合社租赁大棚的事后，以桓晨种养殖农合社明显违反南开乡政府于2016年1月29日下发南府发（2016）8号《南开苗族彝族乡人民政府关于规范发仲坝区蔬菜大棚管理的通知》规定，于2016年5月18日向桓晨种养殖农合社发出通知书，通知书内容如下：“根据《南开苗族彝族乡人民政府关于规范发仲坝区蔬菜大棚管理的通知》南府发（2016）8号文件精神，你牵头组织的桓辰农民专业合作社在南开××园区范围内运行经营的部分蔬菜大棚，在同等条件下，你可以优先获取使用权，但必须按照规范化、标准化进行种植，每个棚内只有种植一个品种蔬菜。鉴于你牵头经营的大棚2016年春季用于烤烟育苗，乡政府决定：2016年每棚300元的大棚管理费（含地租）不再由桓晨种养殖农合社承担，2017年及以后每年每棚300元的大棚管理费（含地租）由你自行缴纳，先交费后使用。现大棚内烤烟育苗已起完，请你在2016年5月25日前完成大棚整地及蔬菜种植工作，逾期作放弃处理，乡政府收回大棚另作安排”，桓晨种养殖农合社于2016年5月19日收到该通知书后，南开乡政府于当月将蔬菜大棚从桓晨种养殖农合社处收回。2016年5月份桥达源烤烟农合社与南开乡政府达成口头协议，以300元一个大棚的价格租用浑塘村46.5个蔬菜大棚，根据《南开苗族彝族乡人民政府关于规范发仲坝区蔬菜大棚管理的通知》南府发（2016）8号文件第二条规定，从2016年2月1日起，南开乡政府委托大棚所在地村委会按照属地管理原则，对大棚进行规范管理，故将该46.5个蔬菜大棚交由浑塘村委会管理，桥达源烤烟农合社于2016年5月12日向南开乡浑塘村委会支付育烤烟苗费16800元。桓晨种养殖农合社认为南开乡政府于2016年1月29日作出的南府发（2016）8号关于规范发仲坝区蔬菜大棚管理的通知桓晨种养殖农合社认为该行为侵犯其经营自主权，诉至法院，请求确认南开乡政府于2016年1月29日作出的南府发（2016）8号清收大棚侵犯桓晨种养殖农合社经营自主权的行政行为违法。
原审判决认为，南开乡政府基于为发展和壮大村级经济积累，扶持和加快农民贫困人口脱贫致富和农民建设步伐的目的，将其投资兴建的位于南开乡浑塘村的46.5个大棚无偿提供给桓晨种养殖农合社使用，由其自负盈亏，自主经营。根据权利义务相一致的原则，桓晨种养殖农合社应当按照《南开苗族彝族乡人民政府关于规范发仲坝区蔬菜大棚管理的通知》南府发（2016）8号文件规定进行生产经营，但桓晨种养殖农合社在生产经营过程中却与桥达源烤烟农合社达成口头协议，以700元一个大棚的价格租给桥达源烤烟农合社用于烤烟育苗，明显违反该文件第一条：“南开乡发仲坝区蔬菜大棚属国有资产，未经乡人民政府同意，任何企业、合作社和农户不得擅自出租、转租或转让，否由严格按照相关政策法规依法追究责任”的规定，因此，南开乡政府基于该行为清收大棚并无不当，桓晨种养殖农合社请求与法不符，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，判决如下：驳回桓晨种养殖农合社的诉讼请求。案件受理费50元，由桓晨种养殖农合社负担。
原审宣判后，桓晨种养殖农合社不服，向本院提起上诉称：一、一审认定法院认定桓晨种养殖农合社与桥达源烤烟农合社存在口头协议没有依据，仅凭桥达源烤烟农合社的单方陈述作出认定，且对桓晨种养殖农合社提交的证据不予认定，一审法院认定事实不清。二、南开乡政府未在法定举证期限内提交证据，也未有证据佐证桓晨种养殖农合社与桥达源烤烟农合社达成口头协议以700元一个大棚的价格出租的事实，南开乡政府举证不力，应承担法律后果。三、一审法院应对南开乡所作行政行为的依据南府发（2016）8号文件进行审查，南府发（2016)年8号文件，在其公布以后，只能规范其公布之后的行为，而不能规范其公布之前的行为，违反了法不溯既往原则。四、南开乡政府出具的文件，侵犯了桓晨种养殖农合社的自主经营权。五、南开乡政府所作出的没收大棚的具体行为，违法了法定程序。请求确认撤销一审判决，依法改判确认南开乡政府南府发（2016）8号清收大棚侵犯桓晨种养殖农合社经营自主权的行为违法。
对于桓晨种养殖农合社的上诉，南开乡政府辩称：一、涉案的蔬菜大棚系扶贫性质，是南开乡政府无偿提供给桓晨种养殖农合社使用，桓晨种养殖农合社并不享有自主经营权。南开乡发仲坝区的无公害商品蔬菜生产基地蔬菜大棚，是南开乡政府为落实省扶贫办《关于推进蔬菜产业化扶贫工作的意见》（黔开办[2009]142号）文件精神、进一步加大扶贫开发工作力度，于2011年11月向省、市扶贫办申报《水城县蔬菜产业化科技扶贫项目》，2012年该项目经省扶贫领导小组批复，系南开乡政府投资兴建。2013年11月12日桓晨种养殖农合社向南开乡政府提出申请使用浑塘村46.5个蔬菜大棚使用权，南开乡政府本着发展和壮大村级经济积累，桓晨种养殖农合社的社员作为本村村民，为了扶持和加快农村贫困人口脱贫致富和农村建设步伐，同意桓晨种养殖农合社优先、无偿取得大棚使用权，并将位于南开乡浑塘村的46.5个大棚无偿提供给桓晨种养殖农合社使用。在桓晨种养殖农合社申请使用之初，南开乡政府已明确要求，未经乡政府同意，任何企业、合作社和农户不得擅自出租、转租或转让，否则严格按照相关政策法规依法追究责任；以及使用大棚的企业、合作社或个人必须按照乡政府的规划布局种植蔬菜或育苗，不得随意撂荒、损毁和擅自改变大棚用途，必须服从乡政府的技术指导，每个棚只能种植一个品种的蔬菜，按照规范化、标准化的要求进行种植，否则将取消其使用资格。二、桓晨种养殖农合社违反了权利义务相一致的原则，违反了相关的扶贫政策，南开乡政府收回大棚使用权是实施行政指令的行为、并未违法，桓晨种养殖农合社无权主张行政赔偿。在桓晨种养殖农合社取得大棚使用权自行经营两年左右，未经过南开乡政府的同意，又擅自将大棚有偿转让给桥达源烤烟农合社种植烤烟育苗以此盈利，桓晨种养殖农合社这一行为明显违反南府发(2016)8号文件相关规定，于是南开乡政府于2016年5月18日向桓晨种养殖农合社下发《通知书》，要求桓晨种养殖农合社于2016年5月25日前完成大棚的整地及清退工作，将大棚退还给南开乡政府，但桓晨种养殖农合社并未按照要求如期退还大棚。南开乡发仲坝区蔬菜大棚属国有资产，当初无偿批准给桓晨种养殖农合社使用也是为了让其能通过自己的劳动致富，但桓晨种养殖农合社不仅不按照相关规定种植蔬菜，还擅自转租大棚以牟利的行为已经违反相关扶贫政策的规定，因此南开乡政府收回大棚使用权是实施行政指令的行为,并未违法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，桓晨种养殖农合社上诉的事实及理由均不能成立，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。
对于桓晨种养殖农合社的上诉，桥达源烤烟农合社辩称：一、桥达源烤烟农合社租用南开乡政府大棚的过程。2015年12月，桥达源烤烟农合社欲用大棚育烤烟苗，就派员工黄训伦与上诉人桓晨种养殖农合社的法定代表人文龙联系租赁事宜。文龙同意出租大棚，最初要价每棚每年1000元，后经协商，达成每棚每年700元的口头协议。但是两天后，南开乡政府领导找到黄训伦，说大棚是国家出资所修建，如果要租用，只能由乡政府或村委会出租，并解释种烤烟能为乡政府增加财政收入，因此租金只要每棚每年300元。黄训伦给文龙打了电话，询问大棚的情况，文龙承认大棚是政府出资所建。桥达源烤烟农合社与南开乡政府达成协议后，就用大棚育烤烟苗，2016年5月12日，按南开乡政府安排向浑塘村委交纳了16800元的租金。二、桓晨种养殖农合社诉请理应驳回。1、桓晨种养殖农合社所谓的损失不真实，即使确有损失，也是其自身原因造成，与南开乡政府无关。桥达源烤烟农合社接手大棚时，棚内杂草丛生，长期无人经营管理。后来从当地人口中得知，桓晨种养殖农合社用大棚种蔬菜以来，一直亏损，难以为继，就将大棚撂荒不管，其所谓的亏损，是自身经营不善所导致的，不是南开乡政府的原因。2、桓晨种养殖农合社自愿放弃使用大棚。桥达源烤烟农合社在2016年5月育完烤烟苗后，南开乡政府考虑大棚之前是给桓晨种养殖农合社使用的，因此想把大棚交给桓晨种养殖农合社继续种植蔬菜，所以，发给被桥达源烤烟农合社的《通知书》注明：“鉴于你牵头经营的大棚2016年春季用于烤烟育苗，乡政府决定：2016年每棚300元的大棚管理费（合地租）不再由你承担。2017年及以后的每年每棚300元大棚管理费（合地租）由你自行缴纳，先交费后使用。现大棚内烤烟苗己起完，请你在2016年5月25日前完成大棚的整地及蔬菜种植工作，逾期作放弃处理，乡政府将收回大棚另作安排”。但2016年5月25日前，桓晨种养殖农合社并未用大棚种植蔬菜，仍将大棚撂荒不管。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人桓晨种养殖农合社二审提交以下新证据：第一组：照片44张，拟证明桓晨种养殖农合社在使用大棚过程中并没有违法行为。第二组：收据七张，花名册一份（复印件）。拟证明桓晨种养殖农合社至今仍然向农户支付大棚占用土地租金。
被上诉人南开乡政府对上述证据发表以下质证意见：对第一组证据：照片44张，关联性有异议。对第二组：收据七张，花名册一份，证据三性均不认可，上诉人在二审提交的该组证据与其在一审提交的浑塘村委会于2015年11月18日出具的证明相矛盾。浑塘村委员会出具的证明已明确载明涉案的大棚占用土地系浑塘村所有，并不存在向农户支付土地款一说。
被上诉人桥达源烤烟农合社对上述证据发表以下质证意见：对第一组证据：照片44张，认为南开乡政府将大棚收回是因为上诉人自己不愿意使用，才将大棚交付给桥达源烤烟农合社使用，是上诉人违反了使用规定，所以上诉人提交的该份证据与本案无关，也达不到证明目的。对第二组：收据七张，花名册一份，证据三性均有异议，对关联性来讲所收土地租金虽注明是租款，但看不出是否与本案大棚有关系。收款人是自然人，没有申请该自然人出庭作证，收款真实性无法核实。从南开乡政府下发的通知书开看，交了大棚使用管理费就包含地租，向农户支付地租显然没有必要，2016年和2017年管理费都是我方缴纳的，上诉人提交的该份证据与客观事实不符。
被上诉人南开乡政府及桥达源烤烟农合社未提交新证据。
对上诉人桓晨种养殖农合社提交的证据，本院作出以下分析意见：对第一组证据：照片44张，因不能证实被上诉人南开乡政府有侵犯经营自主权的事实，故对该组证据的证明目的不予采信；对第二组证据：收据七张，花名册一份，可证实上诉人在没有使用涉案大棚期间，仍向农户支付大棚占用土地租金的事实，应予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审查明的“2016年1月桥达源烤烟农合社与桓晨种养殖农合社达成口头协议，以每个大棚700元的租金向桓晨种养殖农合社租用该46.5个蔬菜大棚，使用时间为从烤烟开始育苗至育苗结束止。”事实不当。应认定为：桥达源烤烟农合社在不知道种植大棚系南开乡政府修建的情况下，与桓晨种养殖农合社进行了协商，意图租用种植大棚进行烤烟育苗。协商过程中，桓晨种养殖农合社告知了种植大棚并非其修建的事实，后桥达源烤烟农合社又与南开乡政府就租用事宜进行协商。
本院认为，对于是否侵犯上诉人桓晨种养殖农合社经营自主权问题。首先，上诉人与被上诉人南开乡政府对于使用种植大棚，双方均认可达成了口头协议，系上诉人与土地承包经营户签订土地流转合同，由上诉人向土地承包经营户支付土地转包费用；上诉人在土地流转期间无偿使用种植大棚，并自负盈亏、自主经营。被上诉人南开乡政府认为上诉人擅自转租违反了双方约定，但并未提供证据证实双方订立的口头协议中有禁止转租的内容。其次，虽桥达源烤烟农合社与上诉人曾就大棚的租用进行过协商，但并未与上诉人达成租赁使用的协议，其使用种植大棚系通过与被上诉人南开乡政府协商一致，向南开乡浑塘村委支付育烤烟苗费后使用，并未形成上诉人转租的事实。最后，被上诉人南开乡政府收回种植大棚是依据该政府于2016年1月29日下发的南府发(2016)8号文件，而上诉人从2014年初就已开始使用种植大棚。而南开乡政府在南府发(2016)8号文件下发后收回种植大棚并交给桥达源烤烟农合社使用的事实，被上诉方无异议。据此，收回种植大棚的行为导致上诉人既无转租的事实行为，又要支付土地转包费用，同时还不能使用种植大棚进行生产。该行为显然违背了上诉人与被上诉人南开乡政府达成的口头使用协议，应视为侵犯了上诉人的经营自主权。原审判决认定上诉人实施了转租行为，收回种植大棚并无不当的理由显属认定事实错误，应予更正。
综上所述，一审判决认定事实错误，桓晨种养殖农合社的上诉理由成立，其上诉请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销贵州省六盘水市钟山区人民法院(2016)黔0201行初87号行政判决；
二、确认被上诉人水城县南开苗族彝族乡人民政府收回上诉人水城县桓晨种养殖农民专业合作社种植大棚的行为违法。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人水城县南开苗族彝族乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋景伟
审判员 张 嘉
审判员 何与芹
二〇一七年八月十日
书记员 刘章仙
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；