江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏06行终426号
上诉人（原审原告）顾建国。
上诉人（原审原告）张瑞云。
委托代理人马玉霞。
被上诉人（原审被告）南通市城乡建设局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人马建明，局长。
出庭行政负责人杨献忠，南通市城乡建设局副局长。
委托代理人钱树林，南通市城乡建设局工作人员。
委托代理人徐泉，南通市建设工程质量监督站工作人员。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
委托代理人吴晓黎，南通市人民政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）南通市城镇房地产开发公司，住所地南通市城港路28号。
法定代表人严曙峰，总经理。
委托代理人夏杨，南通市城镇房地产开发公司工作人员。
委托代理人朱卫，北京大成（南通）律师事务所律师。
上诉人顾建国、张瑞云因与被上诉人南通市城乡建设局（以下简称南通城建局）、南通市人民政府建设行政备案及行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审认定，2013年12月30日、31日，南通市城镇房地产开发公司（以下简称城镇房产公司）组织监理单位南通方正建设监理咨询有限公司、施工单位南通市中房建设工程有限公司、设计单位江苏省纺织工业设计研究院有限公司等对幸福新城一号地块1-10号、传达室1、传达室2、配电间、普通地下室及人防等工程进行了竣工验收，工程经验收合格。后南通市规划局、南通市环境保护局、南通市公安消防支队等出具了验收合格通过等相关意见。2014年8月8日，城镇房产公司向南通城建局申请上述工程的竣工验收备案，并提交了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书、南通市建设工程规划核实合格证、通环验[2014]0006号《关于南通市城镇房地产开发公司幸福新城一号29-38号楼（含商业）环保竣工验收的批复》、南通市公安消防支队建设工程竣工验收消防备案检查意见书、南通城建局项目配套绿化工程竣工验收备案通知书、南通市人防工程竣工验收证明、江苏省建设工程档案专项验收意见书、道路照明工程合同、建设工程质量保修书、南通市城市居民住宅安全技术防范设施建设管理检查表、住宅信报箱建设及其安装质量验收合格证明、建设工程质量监督报告、住宅质量保证书、住宅使用说明书等文件。2014年8月15日，南通城建局作出被诉的通建竣验（2014）055号《建筑工程竣工验收备案证明书》。该证明书载明，经审查，城镇房产公司建设的幸福新城一号地块（1-10号、传达室1、传达室2、配电间、普通地下室及人防）工程竣工验收符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的要求。备案文件收讫，资料齐全，准予备案。
2015年12月7日，顾建国不服上述备案证明书，向南通市人民政府提出行政复议申请。南通市人民政府受理后，于12月9日通知南通城建局答复，并于同日通知城镇房产公司参加行政复议，南通城建局于12月18日作出答复。2016年1月27日，南通市人民政府作出维持被诉备案证明书的通政复决[2015]387号《行政复议决定书》，并于2016年2月2日向顾建国送达，顾建国于2月3日予以签收。
2015年12月12日，张瑞云不服上述备案证明书，向南通市人民政府提出行政复议申请。南通市人民政府受理后，于12月16日通知南通城建局答复，并于同日通知城镇房产公司参加行政复议，南通城建局于12月18日作出答复。2016年2月1日，南通市人民政府作出维持被诉备案证明书的通政复决[2016]1号《行政复议决定书》，并于2016年2月2日向张瑞云送达，张瑞云于2月3日予以签收。
一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点在于南通市城建局作出的通建竣验（2014）055号《建筑工程竣工验收备案证明书》是否符合法律规定。
《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。由以上规定可见，竣工验收备案是建设行政主管部门行使建设工程质量监督管理职责的一项执法内容。当建设行政主管部门在竣工验收备案过程中发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，则应当责令停止使用，重新组织竣工验收，而不得对相关工程予以竣工验收备案并出具证明书。
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。从以上规定可以看出竣工验收备案所审查的内容包括所涉工程有无通过竣工验收、有无通过相关职能部门的审查认可以及有无质量保证书等。本案中，从南通城建局提供的证据看，在南通城建局作出被诉竣工验收备案证明书之前，已经收到上述法规、规章规定的相关文件，相关文件证明了建设单位已经组织相关单位对案涉工程进行了竣工验收，规划、公安消防、环保等部门也出具认可文件或者准许使用文件。相关文件均没有反映建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为。故南通城建局向城镇房产公司颁发案涉竣工验收备案证明书并无不当。顾建国、张瑞云所举竣工验收记录单不能否定南通城建局依法所收集材料的真实性、合法性，不能否定南通城建局作出案涉竣工验收备案证明行为证据充分、事实清楚、符合法律规定。
关于顾建国、张瑞云提出的南通城建局在城镇房产公司向顾建国、张瑞云交房后约240天才作出备案行为以及城镇房产公司提供的文件形成于交房之后，故案涉备案行为违法的主张。一审法院认为，第一，我国行政法规规定的建设单位报请竣工验收备案的时间系工程竣工验收合格之日起15日内，与建设单位向购房人交房的时间没有直接关系。《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。建设单位未在竣工验收合格后交房的行为与竣工验收备案行为不属于同一法律关系。即使城镇房产公司向顾建国、张瑞云交房在前，竣工验收在后的情形客观存在，该情形也不属于竣工验收备案环节中南通城建局审查的内容和不予备案的法定理由。第二，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条规定，建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。由该规定可见，建设单位未按《建设工程质量管理条例》规定自建设工程竣工验收合格之日起１５日内报建设行政主管部门备案，备案机关有权作出处罚，但备案机关在建设单位提供的竣工验收备案文件齐全的情况下，不得拒绝办理备案手续。延期申请备案不是建设主管部门拒绝备案的法定理由。故南通城建局在城镇房产公司超过法定期限后报请备案，经审查予以备案并未违反法律规定。
关于顾建国、张瑞云提出的房屋质量问题，本案审查的是南通城建局作出的竣工验收备案行为的合法性，在备案之前，案涉工程已进行了竣工验收，并经规划、公安消防、环保出具文件认可或准许使用。顾建国、张瑞云提出的房屋质量问题与竣工验收备案行为不具有直接关联，不能证明被诉竣工验收备案行为违法。案涉房屋是否存在房屋质量问题，顾建国、张瑞云可以通过适当的法律途径予以救济。
综上，南通城建局作出的通建竣验（2014）055号《建筑工程竣工验收备案证明书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。南通市人民政府依法受理了顾建国、张瑞云的复议申请，经过审查，在法定期限内作出复议决定，程序合法。顾建国、张瑞云的主张不能成立。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾建国、张瑞云的诉讼请求。
上诉人顾建国、张瑞云上诉称，上诉人购置的案涉商品房存在漏水、墙壁开裂等多种严重的工程质量问题，并不符合工程竣工验收的条件。城镇房产公司提供虚假的竣工验收材料，且存在未经竣工验收合格即行交付使用的违法行为，南通城建局应当不予备案登记，责令停止使用，并重新组织竣工验收，南通城建局所作备案行为违法。请求本院依法撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人南通城建局辩称，1、南通城建局对城镇房产公司申报的建设工程办理竣工验收备案的行为，只是其作为建设主管部门对相关验收文件收讫确认的行为。城镇房产公司提供的工程竣工验收报告和规划、环保、公安消防等部门出具的许可文件等申报材料符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，南通城建局应予备案。2、城镇房产公司是否存在未经备案先行交付使用的行为，不是备案审查的范畴。3、上诉人所述案涉商品房的质量问题，应由上诉人按照其与城镇房产公司的合同约定处理。上诉人的上诉请求不能成立，请求本院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人南通市人民政府辩称，南通城建局所作工程竣工验收备案行为合法，南通市人民政府所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。请求本院依法判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人城镇房产公司辩称，案涉工程已经通过了竣工验收，并相继取得了规划、环保、消防部门的认证，符合申报工程竣工验收备案的全部要件，南通城建局予以备案并不违反法律规定。上诉人所述的案涉工程未在规定时间内办理备案登记、未经备案即行交付使用的问题，不是备案机关不予备案登记的理由。上诉人所述的商品房的质量问题，属上诉人与城镇房产公司之间的民事纷争，亦不影响备案行为的合法性。上诉人的上诉请求不能成立，请求本院依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审对事实和证据的认定和采信并无不当，本院予以确认。
本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，被上诉人南通城建局具有对辖区内的建设工程竣工验收进行备案的法定职责。
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，建设单位城镇房产公司在申办工程竣工验收备案时，已向南通城建局提供了符合上述规定的全部文件，南通城建局予以备案并不违反法律规定。需要说明的是，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）第76项规定，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为“告知性备案”。该决定意味着备案机关可对备案资料进行形式审查。南通城建局对城镇房产公司的备案材料进行审查后，未发现建设单位存有违法情形，应当予以备案。城镇房产公司未在规定时间内办理备案登记、未经备案即行交付使用的问题，不是备案机关不予备案登记的理由。上诉人据此提出的被诉备案行为违法的主张不能成立，本院不予采信。
至于上诉人所述的商品房的质量问题，不属本案的审理范畴，上诉人可依据其与城镇房产公司的合同约定另行寻求救济。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人顾建国、张瑞云负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年九月二十八日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；