浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终376号
上诉人（原审原告）吴岩燕，女，1980年12月27日出生，汉族，住浙江省乐清市。
委托代理人ＸＸ，浙江天经律师事务所律师。
上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐路888号。
法定代表人方晖，代市长。
委托代理人高磊，乐清市人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）乐清市公安局南塘派出所，住所地浙江省乐清市南塘镇利民路1号。
负责人胡海兵，所长。
委托代理人刘飞蝉，乐清市公安局工作人员。
被上诉人（原审第三人）乐清市公安局，住所地浙江省乐清市城南街道良港东路。
法定代表人蒋荣国，局长。
委托代理人林昌文，乐清市公安局工作人员。
上诉人吴岩燕、乐清市人民政府因吴岩燕诉乐清市公安局南塘派出所（以下简称南塘派出所）、乐清市人民政府公安行政登记一案，不服浙江省乐清市人民法院（2016）浙0382行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月27日受理后，依法组成合议庭，并分别于同年11月29日和12月21日两次公开开庭审理了本案。上诉人吴岩燕及其委托代理人ＸＸ，上诉人乐清市人民政府的委托代理人高磊，被上诉人南塘派出所的教导员叶乐淼及其委托代理人刘飞蝉，被上诉人乐清市公安局的委托代理人林昌文均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：2013年12月13日，乐清市公安局接到举报，称吴岩燕存在登记为吴岩燕和陶月媚的双重户籍。乐清市公安局转属地派出所即南塘派出所查处。南塘派出所对相关证人询问调查并调取了原始户籍登记资料进行审核，查明吴岩燕（曾用名吴艾华）户口原于1990年第四次人口普查期间补登在乐清市芙蓉镇屿山村其养父吴康娒的农户册内，后于2013年1月4日因结婚迁入清江镇东山埠村，登记公民身份号码为，申领第一代身份证时间为2005年3月；陶月媚户口登记在乐清市石帆街道青屿村陶岩池的农户原册内，登记公民身份号码为，第一代身份证申领时间为1999年6月，第二代身份证申领时间为2009年6月。2013年12月25日，乐清市公安局对吴岩燕和陶月媚的身份照片进行人像识别比对，显示相似分为0.94分（最高值1分）。此后，南塘派出所调取了2004年间陶月媚申领机动车驾驶证时填写的申请表、2005年间陶月媚涉嫌职务侵占罪的侦查案卷、2012年间吴岩燕办理户口迁移、恢复业务的申请报告、2013年间吴岩燕被故意伤害案卷等材料，并委托鉴定机构进行笔迹、指纹比对鉴定。2014年5月29日，乐清市公安局公安司法鉴定中心出具手印检验报告，认定陶月媚涉嫌职务侵占罪案卷中陶月媚的手印，与吴岩燕受伤害案卷中吴岩燕的指印，系同一人捺印。2015年1月13日，乐清市公安局派员至石帆街道青屿村，向吴岩燕生母薛祥彩送达了公民重户注销事项告知函。同年2月12日，温州市公安司法鉴定中心作出笔迹检验鉴定书，认定送检的样本中，陶月媚的字迹与吴岩燕的笔迹为同一人所写。2015年3月5日，乐清市公安局将笔迹检验鉴定书和手印检验报告送达至石帆街道青屿村交由其生父陶岩池代收，并告知可以提出重新鉴定的权利。吴岩燕在告知的三日期限内未申请重新鉴定。同日，南塘派出所以查明户籍登记在清江镇东山埠村的吴岩燕与户籍登记在石帆街道青屿村的陶月媚为同一人为由，报乐清市公安局审批同意对吴岩燕的户口予以注销。2015年3月16日，乐清市公安局予以核准并批复南塘派出所。同年3月17日，南塘派出所向吴岩燕送达了注销户口告知书并注销吴岩燕的户口。吴岩燕不服，于2015年3月20日以乐清市公安局为被申请人向乐清市人民政府申请行政复议。乐清市人民政府受理后，于2015年4月23日举行了听证会，并于同年6月17日作出乐政复决字[2015]第12号行政复议决定书，认为乐清市公安局依职权注销重户户口并无不当，注销吴岩燕登记在乐清市清江镇东山埠村的户口并无不当，故决定予以维持。吴岩燕不服，起诉要求撤销上述户籍注销登记行为及复议行为。
原判认为：根据《中华人民共和国户口登记条例》规定，一个公民只能在一个地方登记为常住人口，公民应当在经常居住的地方登记为常住人口。户口登记工作，由各级公安机关主管，公安派出所为户口登记机关。本案争议的主要焦点为：一、吴岩燕和陶月媚是否同一人；二、注销吴岩燕户口的行为是否符合法定程序；三、乐清市人民政府是否适格被告。针对争点一，经过笔迹、指纹鉴定，可确定吴岩燕和陶月媚系同一人，事实清楚，证据充分。吴岩燕对鉴定结论没有异议，其辩解2005年陶月媚涉嫌职务侵占案中公安机关误抓，将吴岩燕错当陶月媚刑事拘留30日没有证据佐证，应不予支持。吴岩燕提供的证据不能证明其与陶月媚是不同的二个人。如吴岩燕和陶月媚不是同一个人，按生活常识，吴岩燕是能够提出有力证据予以证明。虽然注销吴岩燕户口的行政行为应由南塘派出所负举证责任，但在南塘派出所完成举证责任的前提下，吴岩燕不提出有证明力的证据应承担不利的法律后果。针对争点二，我国目前没有统一的行政程序法，本案所涉注销户口的行政行为也不是行政处罚、行政许可。南塘派出所在注销前已送达公民重户注销事项告知函，告知吴岩燕、陶月媚重户及拟注销吴岩燕户口，并报乐清市公安局审核批准，符合上级公安机关有关注销户口的规定。南塘派出所以户口登记和初次办理身份证的时间次序为由，认定吴岩燕的户口登记违法并予注销，符合法理。针对争点三，南塘派出所于2016年3月17日注销吴岩燕的户口，吴岩燕以乐清市公安局为被申请人向乐清市人民政府申请复议，要求撤销2015年3月17日注销其户口的行政行为。但该行为是乐清市公安局作出，吴岩燕应当以南塘派出所为被申请人申请复议，乐清市人民政府受理该申请后没有要求其变更被申请人，并以不适格的乐清市公安局为被申请人作出复议决定，属于程序违法。乐清市人民政府复议决定并没有区分乐清市公安局2015年3月16日核准南塘派出所注销吴岩燕户口（内部）行政行为和南塘派出所2015年3月17日注销吴岩燕户口的（外部）行政行为，其作出的维持决定实质是维持2015年3月17日注销吴岩燕户口的行政行为。鉴于该行政行为系南塘派出所作出，故乐清市人民政府是本案的适格被告。乐清市人民政府辩称自己被告主体资格不适格，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决：一、驳回吴岩燕要求撤销乐清市公安局南塘派出所2015年3月17日作出注销吴岩燕户口的行政行为的诉讼请求；二、确认乐清市人民政府乐政复决字[2015]12号行政复议决定违法。
上诉人吴岩燕上诉称：一、被诉注销登记行为认定陶月媚与吴岩燕为同一人，事实不清。笔迹、指纹鉴定为同一人书写、捺印，只能证明系同一人所为，可能存在他人代写、冒用的情形；且2011年陶月媚的第二代居民身份证系违规申领，被上诉人南塘派出所以该照片为样本进行人脸识别排查比对，并据此认定属同一人，混淆笔迹、指纹鉴定和双重户口的关系，取样不合法，认定事实错误。二、被诉注销登记行为程序违法。被上诉人南塘派出所仅告知注销户口的结果，未告知上诉人陈述申辩权、处理多重户口选择权，分别违反行政行为一般的正当程序要求和《关于明确注销重复登记户口有关事项的通知》第一条有关“公民可自愿选择注销多个性质相同的户口”的规定。三、被诉注销登记行为适用法律错误。被上诉人南塘派出所确认陶岩池一女被吴康娒收养，上诉人吴岩燕按照事实收养政策取名入户，南塘派出所援引1982年国务院批转《公安部关于农村落户问题的请示的通知》有关“坚持新生婴儿随母落户”的原则作出被诉注销登记行为，适用法律不当。四、原判审判程序违法。上诉人在一审审理期间申请对陶月媚在虹桥第七中学担任代课老师领取工资的签名进行笔迹鉴定，但一审法院以无法确定该签名为陶月媚所留为由不予准许，违反法律规定。五、原判举证责任分配错误。行政机关应对被诉行政行为的合法性承担举证责任。上诉人已举证证明其与陶月媚非同一人，但由于学籍档案遗失等客观原因未能提供更多的书面材料，原审法院据此认定上诉人怠于举证并承担不利的后果，缺乏法律依据。请求撤销被诉注销登记行为及原判驳回上诉人要求撤销该登记行为的诉讼请求。
上诉人乐清市人民政府上诉称：涉案注销登记行为虽由南塘派出所作出，但经乐清市公安局批准，上诉人以乐清市公安局为被申请人并作出被诉复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定。原判认定复议程序违法，缺乏法律依据。请求撤销原判，驳回上诉人吴岩燕的诉讼请求。
针对吴岩燕的上诉，上诉人乐清市人民政府、被上诉人南塘派出所、乐清市公安局共同答辩称：一、原判认定上诉人吴岩燕与陶月媚系同一人，事实清楚。被上诉人在行政程序中分别调取了陶月媚2004年申领机动车驾驶证填写的申请表、2005年涉嫌职务侵占罪案件的案卷材料，以及吴岩燕办理户口迁移、恢复业务申请报告、2013年被故意伤害案件的询问笔录。经鉴定，上述材料中的笔迹、指纹均为吴岩燕所为。且经对2009年陶月媚办理二代居民身份证照片与吴岩燕照片进行人脸识别排查比对，相似分达0.94（最高值为1）。以上证据足以认定上诉人吴岩燕与陶月媚系同一人。二、被诉注销登记行为程序合法。被上诉人在被诉行政行为作出前已多次履行告知义务，上诉人吴岩燕对此亦申请行政复议，其主张告知程序违法，缺乏事实依据。三、被诉注销登记行为适用法律正确。陶月媚的户口系随亲生父母登记，且初次登记时间早于其以吴岩燕名义入户信息，根据新生婴儿随母落户原则，被上诉人保留以陶月媚名义入户的合法户口，而注销以吴岩燕名义入户的违法户口，符合《浙江省常住户口登记管理规定》第七十二条的规定。请求驳回吴岩燕的上诉，维持原判。
针对乐清市人民政府上诉，吴岩燕答辩称：乐清市人民政府的上诉理由不能成立，原判确认复议行为违法正确，请求驳回乐清市人民政府的上诉。
针对乐清市人民政府上诉，被上诉人南塘派出所、乐清市公安局同意乐清市人民政府的上诉意见。
在二审诉讼中，上诉人吴岩燕于2016年11月30日向本院申请对陶月媚学生毕业鉴定表上的签名进行笔迹鉴定，并提供了如下证据：1.吴岩燕2011年1月份在乐清市人民医院的病历材料。2.陶月媚2007年在嘉兴学院成人教育学院的学生毕业鉴定表、成绩一览表、毕业证书、管理费收费专用票据。证据1-2，以证明吴岩燕与陶月媚非同一人。3.陶月媚居民身份证（有效期2012.11.07-2032.11.07），以证明陶月媚第二代居民身份证非其本人办理，是违规的。上诉人乐清市人民政府提供了行政复议申请书、乐政复决字〔2015〕10号驳回行政复议申请决定书，以证明吴岩燕于被诉注销登记行为作出前即已知道告知内容。被上诉人乐清市公安局向本院提供情况说明，以证明未查询到吴岩燕诉称的其2004年因被诈骗以及陶月媚2000年因强奸分别向乐清市公安局雁荡山分局报案的档案材料或报案线索。经质证，上诉人乐清市人民政府、被上诉人南塘派出所、乐清市公安局认为吴岩燕提供的证据1系其自身陈述，证据2真实性无法确认，证据3系对失效的一代身份证进行二代证换发，照片由陶月媚亲属提供，均不能证明吴岩燕主张的待证事实。上诉人吴岩燕对乐清市人民政府、乐清市公安局提供的证据真实性无异议，但认为不能证明主张的待证事实，南塘派出所无异议。本院认为，上诉人吴岩燕主张陶月媚2005年之前曾两次流产，但未提供证据证实，故仅凭其提供的证据1尚不足以证明吴岩燕与陶月媚非同一人的事实，本院不予采信。因吴岩燕未能说明其提供的证据2原件获取途径、方式、来源，真实性无法核实，本院不作认定；对其一并提出的笔迹鉴定申请，本院不予准许。吴岩燕提供的证据3，对方当事人对其真实性，各方陈述的办证过程相一致，可以证明乐清市公安局为陶月媚换发二代居民身份证的事实。上诉人乐清市人民政府提供的证据，对方当事人对其真实性无异议，且与本案有关联，可以证明吴岩燕于2015年1月29日知悉南塘派出所同月23日作出的公民重户注销事项告知函的内容。被上诉人乐清市公安局提供的证据，对方当事人对其真实性无异议，在上诉人吴岩燕未提供曾报案或有关部门受立案的线索等相反证据的情况下，本院予以确认。
原判认定的事实有原审移送的证据证实，本院予以确认。
本院认为，注销双重户籍行为涉及行政相对人的身份权，会对其生活、婚姻、学习、工作等造成重大影响。虽然我国法律、法规未就该注销行为的程序作出专门的规定，但从充分保障当事人权益原则出发，应当履行一般的正当程序要求，即给予其陈述、申辩的权利。本案中，被诉注销登记行为涉及是否存在一人多户并予以重户注销的问题，无论吴岩燕与陶月媚是否为同一人，被上诉人南塘派出所在明知陶月媚已下落不明的情况下，仅向陶月媚父母告知注销户籍登记内容，即作出被诉注销登记行为，违反正当程序的一般要求，程序违法。上诉人乐清市人民政府经复议决定予以维持，违反法律规定，依法应一并予以撤销。原审判决驳回吴岩燕的诉讼请求并确认复议行为违法错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销浙江省乐清市人民法院（2016）浙0382行初51号行政判决；
二、撤销被上诉人乐清市公安局南塘派出所于2015年3月17日作出的注销上诉人吴岩燕户口的行政行为；
三、撤销上诉人乐清市人民政府于2015年6月17日作出的乐政复决字[2015]12号行政复议决定的行政行为；
四、被上诉人乐清市公安局南塘派出所应于本判决生效后一个月内对梁金庆2013年12月13日有关吴岩燕双重户籍的举报重新作出处理。
本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人乐清市人民政府、被上诉人乐清市公安局南塘派出所共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一七年一月二十四日
书 记 员 厉 超
刘双旋