安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终425号
上诉人（一审原告）姜自清，男，1982年3月2日出生，汉族，住安徽省涡阳县。
委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。
委托代理人刘博，北京市农权律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）安徽省涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县行政中心五楼,统一社会信用代码11341621070918642W。
法定代表人熊国洪，该县县长。
委托代理人桑宾，安徽永恒律师事务所律师。
上诉人姜自清因诉安徽省涡阳县人民政府（简称涡阳县政府）行政征收、房屋行政强制拆除一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
姜自清向一审法院起诉称，其房屋位于安徽省涡阳县涡北街道X社区X村X号，面积为146.86平方米。2016年9月19日，安徽省涡阳县人民政府涡北街道办事处(简称涡北街道办事处)与其签订棚户区改造土地房屋征收补偿虚拟实物安置协议后，将其房屋拆除。涡阳县政府在没有征地批复等合法手续的情况下，组织实施征收其宅基地及房屋，该行为严重违反土地管理法及相关规定，依法应为无效。请求确认涡阳县政府组织实施征收其宅基地及房屋的行为无效。后庭审时姜自清明确其诉请为：确认涡阳县政府作出的征收公告、补偿安置方案无效；确认涡阳县政府强制拆除其房屋的行为违法。
一审法院审理查明，在对《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》和《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》进行讨论和征求意见，并对涡北街道办事处辖区马棚、刘园、袁楼、张庄的土地、人口、房屋进行调查的基础上，2016年9月7日，涡阳县政府印发了《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》和《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》，并于同日召开拆迁动员大会，对涡北街道办事处辖区马棚、刘园、袁楼、张庄土地及房屋进行征收，之后绝大多数农户签订安置补偿协议并接受安置补偿。
一审法院另查明，涡北街道办事处和姜自清签订了《涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿虚拟实物安置协议书》，姜自清房屋已经被拆除。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。据此，姜自清起诉要求确认征收行为无效，显然不能以自己名义提起诉讼，其不具有原告主体资格，依法应裁定驳回起诉。姜自清起诉要求确认拆除行为违法，因姜自清所举证据不能证明涉案房屋系涡阳县政府拆除，且涡阳县政府亦不认可其拆除了姜自清的房屋，故姜自清的该项起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的事实根据”，因此应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回姜自清的起诉。
姜自清上诉称，1、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，姜自清是本案适格的原告。其土地使用权被涡阳县政府的非法行政行为侵犯，依法其可以以自己名义提起诉讼，也属于人民法院的受案范围。2、一审裁定适用法律错误。本案的事实是涡阳县政府在没有征地批复的情况下，征收了其宅基地及房屋，根本不涉及全体村民的利益，村民委员会或农村集体经济组织没有资格对涉案的行政行为提起诉讼。3、本案涉诉行政行为是涡阳县政府作出的，涡阳县政府是适格的主体。请求撤销一审裁定，判令一审法院继续审理本案或依法改判，支持其一审诉讼请求。
涡阳县政府答辩称，1、姜自清不具有诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，姜自清不能以自己名义起诉要求确认征收行为无效，其不具有原告主体资格。2、其没有实施集体土地征收行为，作出的《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》和《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》事实清楚，程序合法，未侵犯姜自清的合法权益。3、其不是适格诉讼主体。依据《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》，征收实施单位是涡北街道办事处，其不是征收实施单位。请求驳回上诉，维持原裁定。
涡阳县政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、涡阳县城市总体规划（2014-2030年），证明棚户区改造范围纳入老子文化生态园，用于公益事业建设。2、涡阳县城镇棚户区改造及配套设施建设规划（2015-2017年），证明临涡社区被纳入涡北片区棚改项目中。3、2016年9月1日对涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收安置实施方案的讨论笔记、会议照片及方案讨论稿、征求意见稿，证明其组织涡北街道办事处和有关单位人员对涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案进行了充分讨论。4、涡北街道办事处对临涡社区棚户区改造范围的摸底排查表，证明在作出涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收公告前对棚户区改造范围的土地、人口、房屋等进行了调查。5、涡政秘〔2016〕93号《关于印发涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案的通知》，证明就涡北街道棚户区改造制定了实施方案。6、《涡北街道办事处棚户区改造集体土地及房屋征收和虚拟实物安置有关问题解答》，证明涡北街道办事处就本次棚户区改造相关问题进行解答，向群众宣传。7、照片两张，证明2016年9月7日在涡阳县委党校召开了棚户区改造动员大会。8、照片四张，证明其及时将《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》进行了张贴。9、公示照片一组，证明棚户区改造范围内绝大多数农户已经签订安置补偿协议且分户补偿结果已进行了公示。10、涡北街道办事处出具的《关于马棚等四村征迁工作的情况说明》，证明焦子水已经撤诉，姜自清、焦子合已与涡北街道达成拆迁补偿协议。11、安徽省亳州市中级人民法院(2017)皖16行初4号行政判决书，证明安徽省亳州市中级人民法院已作出生效判决，姜自清就同一事实起诉不具有可诉性。12、撤诉申请书，证明焦子水已经撤诉。13、马棚等四村棚户区改造购房券发放各组领取房券签字表和发放花名册，证明多数农户已经接受安置补偿。
涡阳县政府一审中向法庭提交了以下依据：1、建房〔2015〕105号《关于促进房地产市场平稳健康发展的意见》。2、亳政办秘〔2015〕118号《亳州市人民政府办公室转发省住房城乡建设厅等12部门关于促进房地产市场平稳健康发展的意见的通知》。3、涡政〔2016〕21号《涡阳县城市规划区内棚户区改造和房屋征收虚拟实物实施办法》。4、涡政〔2016〕26号《关于印发涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法的通知》。
姜自清在一审中向法庭提交了其与涡北街道办事处签订的《涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿虚拟实物安置协议书》，证明涡阳县政府具体实施征收行为。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，姜自清起诉时请求确认涡阳县政府组织实施征收其宅基地及房屋的行为无效，后一审庭审时明确诉讼请求为“确认征收公告、补偿安置方案无效、强制拆除行为违法”。故姜自清的诉讼请求有两项：一是确认涡阳县政府作出的征收公告、补偿安置方案无效；二是确认涡阳县政府实施的强制拆除行为违法。对第一项诉讼请求，根据一审查明的事实及涡阳县政府的答辩情况，涡阳县政府在组织实施涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收时，并未针对农村集体土地作出行政行为，而是作出《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》及《涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿实施方案》，故姜自清该项诉讼请求应是确认该土地房屋征收公告、土地房屋征收补偿实施方案无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涡阳县政府作出《关于涡阳县涡北街道办事处棚户区改造土地房屋征收的公告》，对涡北街道办事处马棚、刘园、袁楼、张庄等村土地（耕地、宅基地等）、房屋及附属物实施征收。在该公告之前，涡阳县政府并未另行作出土地房屋征收决定，故该土地房屋征收公告名为公告，但实为征收决定，而姜自清的房屋及所占土地在该公告确定的征收范围内，因此，姜自清与该土地房屋征收公告有利害关系，具有原告诉讼主体资格。一审法院依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，驳回姜自清的起诉，属于适用法律错误。因房屋征收补偿实施方案是房屋征收决定的一个组成部分，征收决定的合法性包含着对被征收人安置补偿是否合法的问题，故姜自清可在对该土地房屋征收公告起诉的同时一并要求审查土地房屋征收补偿实施方案的合法性。
对第二项诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。“事实根据”就包括被告作出行政行为的相关事实根据。本案中，姜自清诉请确认涡阳县政府强拆行为违法，但未提供证据证明涡阳县政府对其房屋实施了拆除行为，故其起诉无事实根据。一审对此裁定驳回起诉并无不当。
综上，一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定,裁定如下：
一、维持安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初137号行政裁定中驳回姜自清要求确认涡阳县人民政府强制拆除房屋行为违法的起诉部分；
二、撤销安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初137号行政裁定中驳回姜自清要求确认涡阳县人民政府房屋征收公告及补偿安置方案无效的起诉部分；
三、指令安徽省亳州市中级人民法院对姜自清要求确认涡阳县人民政府房屋征收公告及补偿安置方案无效的起诉继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 辉
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月十三日
书记员 刘 琳
附：相关法律及司法解释条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。