河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行初字第127号
原告李翠兰，女，汉族，1951年7月15日生。
原告李玉锋，男，汉族，1974年7月15日生。
原告李玉震，男，汉族，1981年7月10日生。
三原告共同委托代理人张子勇，河南法声律师事务所律师，代理权限一般代理。
被告（原行政机关）沈丘县人民政府。
法定代表人刘国庆，职务县长
委托代理人陈磊，沈丘县国土资源局工作人员，代理权限特别授权。
委托代理人付昆鹏，沈丘县人民政府法律顾问，代理权限特别授权。
被告（复议机关）周口市人民政府。
法定代表人刘继标，职务市长。
委托代理人张国辉，周口市人民政府法制办公室工作人员，代理权限特别授权。
委托代理人李英姿，周口市人民政府法制办公室工作人员，代理权限特别授权。
第三人沈丘县老城镇人民政府。
法定代表人贾鲲鹏，职务该镇镇长。
委托代理人梁伟，河南裕恒律师事务所律师。
原告李翠兰、李玉锋、李玉震不服被告沈丘县人民政府为第三人颁发国有土地使用证的行政行为及被告周口市人民政府作出维持原行政行为的行政复议行为，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月7日立案后，于2015年9月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈丘县老城镇人民政府与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭。于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告李翠兰及三原告共同委托代理人张子勇，被告沈丘县人民政府的委托代理人陈磊、付昆鹏，被告周口市人民政府的委托代理人张国辉、李英姿，第三人沈丘县老城镇人民政府的法定代表人贾鲲鹏及其委托代理人梁伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月15日被告沈丘县人民政府为第三人沈丘县老城镇人民政府颁发沈国用（2015）第0025号国有土地使用证。该证显示用地面积985平方米，用途办公，使用权类型为划拨，东邻北关街，西邻ＸＸ，南邻路，北邻吴海亮。原告李翠兰、李玉锋、李玉震不服，向被告周口市人民政府申请行政复议，周口市人民政府于2015年8月21日作出周政（行复决）（2015）38号行政复议决定书，该复议决定认定主要事实为：1984年11月22日，在沈丘县老城镇人民政府的组织下，沈丘县老城北关大队三队与沈丘县老城镇兽医站签订买卖地亩合同，约定以每亩7000元价格，卖给老城镇兽医站共计2.844亩土地，争议的985平方米土地在该2.844亩土地范围内。2014年8月28日沈丘县国土资源局分别对王明明、李玉震、陈留涛作出了《土地违法案件行政处罚决定书》，没收其三人非法所得及该争议地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米3元罚款。周口市人民政府以颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法为由决定维持沈国用（2015）第0025号国有土地使用证。
原告李翠兰、李玉锋、李玉震诉称，1984年11月22日，原沈丘县老城镇兽医站职工王瑞轩、李忠明、蒋某三人自筹资金，并以兽医站的名义购买沈丘县老城镇北关大队三队的集体土地东西长79米，南北宽24米，折合2.844亩，每亩7000元，共计19908元。该宗土地使用情况为：东邻北关大街一段于1984年建成六间门面房，王瑞轩、李忠明、蒋某每人分得二间，都有房产证。1997年因拓宽街道六间门面房被拆除，三人又集资建成上两层十二间门面房。李忠明分得起底上两层四间门面房，2001年9月6日，沈丘县人民政府为李忠明的这四间门面颁发了房屋所有权证。这四间门面自1997年建成至今，一直由原告居住、管理使用。中间一段李忠明于1984年在靠北边界处建堂屋六间，该六间堂屋自1984年建成至今，一直由原告居住、管理使用。2013年经第三人协调处理，原告向北关三队补交土地款28000元后，在该宗土地中段靠近南边界处建底上两层十间门面房。2015年4月1日，沈丘县国土资源局下发初始登记公告，公示要为第三人确权发证。2015年4月3日，原告对登记公告提出书面异议。2015年6月10日，原告在沈丘县国土局拿到沈丘县人民政府为第三人确权发证的《土地登记审批表》得知沈丘县政府已为第三人颁发了沈国用（2015）第0025号国有土地使用证。该土地证将原告居住使用的二十间房屋及门前院落用地全部确权登记在第三人名下。原告认为，颁证行为有以下违法之处：该宗地1984年之前性质为集体土地，之后虽被购买作为建设用地但土地性质并未改变；该地现为住宅用地颁证用途为办公用地，没有事实依据；当时购买土地时为2.844亩，但办理土地证面积与购买面积不符；该地使用权是合同转让并不是政府划拨；原告占有使用该宗土地已长达31年，其中的两层四间门面房，政府在2001年为原告颁发了房屋所有权证书，根据“地随房走”的原则，本案宗地依法应确权登记在原告名下；第三人作为乡级政府从来没有占有使用过本案宗地，在该地上没有属于第三人所有的建筑物，该地没有被征收、征用过、第三人初始登记不能提供土地权属来源证明及地上附属物证明。1984年签订合同虽然以兽医站名义进行，但买地款是个人出的，房子是个人建的1997年3月兽医站和王瑞轩、蒋某、李忠明三人签订转让地皮协议书，言明地皮房屋永归个人所有。2013年北关三队村民以当时地价便宜为由，找原告闹事，经第三人出面处理决定让原告再支付28000元土地款，然后原告才建成了两层十间门面房，上述事实说明争议地是归属兽医站还是归属个人存有争议，依据《土地登记办法》第十八条第（一）和《土地登记规则》第十七条之规定，在原告对初始登记公告提出异议及土地权属争议未解决之前，依法不应确权发证，被诉颁证行为程序违法。被诉复议决定存在以下错误：1999年5月1日王瑞轩与肖瑞剑进行交接时，将争议土地登记在兽医站的固定资产中，该认定是错误的。沈丘县国土局2014年8月28日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》并未向原告合法送达，没有法律效力，周口市人民政府作为有效证据采纳是错误的。综上，请求撤销沈丘县人民政府为第三人颁发的沈国用（2015）第0025号国有土地使用证，撤销周口市人民政府作出的周政（行复决）（2015）38号行政复议决定书。
三原告提供如下证据：第一组1、1984年11月22日合同一份；（2）刘桂芝证言一份；3、施工许可证一份；该组证据证明目的是原告是涉案土地及房屋建设的实际出资人。第二组1、1997年转让地皮协议书一份；2、1997年建房总支出款表一份；3、建筑许可证一份；4、李秀荣证言一份；该组证据证明目的是原告支付支付3万元从老城镇兽医站购买土地及后院房屋及宅基情况。第三组：李忠明房产证一份；证明目的是原告拥有涉案土地上所建房屋合法所有权。第四组：2013年8月8日原告李玉锋、李玉震与三联队村民协议书一份；证明目的是涉案土地在镇政府的调解下，对村民给予补偿，原告已取得该土地合法使用权。第五组1、固定资产登记表一份；2、固定资产备案登记表一份；该组证据证明目的是原告购买老城镇兽医站后院房屋已经同意备案，原告已取得该房屋占地合法的使用权。第六组录像光盘一份；证明涉案土地在颁证前存在纠纷。
被告沈丘县人民政府辩称，一、沈丘县依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定为第三人颁发国有土地使用证主体合法。二、确权内容客观、真实合法依据充分。第三人土地来源合法。1984年11月22日老城镇兽医站办公需要，经老城镇政府出面组织签订征地合同，征用北关三队村民王子华等人土地2.844亩。随后兽医站在该土地北侧建瓦房8间，作为职工办公住宿及仓库使用。老城镇人民政府作为老城镇兽医站的上级主管单位，依法将争议土地确权给其管理符合相关法律规定，因老城镇兽医站不具有法人主体资格，第三人作为上级主管单位，对争议土地行使权益，具有无可争议合法性。三、颁证程序合法。本案争议土地原告非法侵占建房后，首先老城镇北关三队村民向周口市纪检委进行举报，周口市纪检委责成沈丘县纪检委对涉案事实进行调查，经调查认定原告等人侵占老城镇兽医站土地违法建房事实存在，为此建议相关部门对原告等人进行处罚；建议老城镇人民政府为保护国有资产流失应申请确权。接到申请后，组织国土部门进行调查走访、指界、测量，并进行了公示，在进过一系列审批程序后，为第三人颁发了被诉的国有土地使用权证综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告沈丘县人民政府在法定时间内向本院提交了证明被诉行政行为合法的以下证据：1、土地登记审批表；2、老城镇人民政府关于对畜牧兽医站国有土地权颁证的申请；3、绘制图；4、沈国土资监（2014）第4-019号《土地违法案件行政处罚决定书》；5、沈国土资监（2014）第4-021号《土地违法案件行政处罚决定书》；6、沈国土资监（2014）第4-020号《土地违法案件行政处罚决定书》；7、沈国土资法（2015）13号《关于对老城镇人民政府一宗国有土地进行确权的请示》；8、沈政文（2015）16号《沈丘县人民政府关于对老城镇人民政府一宗国有土地进行确权的批复》；9、城政（2015）6号《老城镇人民政府关于畜牧兽医站国有土地进行确权的请示》；10、法人代表身份证明；11、指界委托书；12、吴海成指界证明；13、身份证复印件；14、非税收入票据；15、土地初始登记窗口登记表；16、土地登记申请书；17、土地登记卡；18土地归户卡。以上证据证明目的，被诉颁证认定事实清楚，证据充分，程序合法。
被告周口市人民政府辩称，一、被诉复议决定认定事实清楚。二、被诉复议决定程序合法，适用法律正确。在作出复议决定时严格按照法律规定的申请、受理、审理、决定、送达五个程序；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出了维持原颁证行为的决定。请求驳回原告诉讼请求。
被告周口市人民政府在法定时间内向本院提供如下证据：1、行政复议申请书；2、受理通知书及送达回证；3、答复通知书及送达回证；4、沈丘县人民政府及老城镇人民政府答辩状；5、行政复议决定书及送达回证。以上证据证明被诉行政复议行为程序合法。
第三人沈丘县老城镇人民政府述称，一、沈丘县人民政府为第三人颁证行为认定事实清楚，证据确凿充分。1984年11月22日老城镇兽医站办公需要，经老城镇政府出面组织签订征地合同，征用北关三队村民王子华等人土地2.844亩，并支付了补偿款，自1985年不再征收该宗地的农业税费。随后兽医站在该土地西北侧建瓦房8间，作为职工办公住宿及仓库使用。根据原国家土地管理局1989年7月印发的《关于确定土地权属问题的的若干意见》第八条、第十六条规定及1975年国务院【中发（1975）20号】文规定：乡镇畜牧站属于当地人民政府管理的事业单位。农业部发布的《乡镇畜牧兽医站管理办法》第二条规定：乡镇站是国家基层的全民所有制事业单位，接受县畜牧主管部门和乡镇政府双重领导；2005年根据中共周口市委办公室、市政府办公室“关于沈丘县深化和完善乡镇机构改革实施意见的批复”周办文（2005）56号文规定：乡镇机构中的“七所八站”（包括畜牧站）得人、财、物统一改革为乡镇政府领导和管理。结合上述合同约定和法律、文件规定，可以确定争议地已转为国有土地，老城镇兽医站不具有法人资格，老城镇政府作为兽医站的上级单位，代表国家对该地具有无可争议的合法权益。二、三原告在该宗土地上建房行为违法，是非法侵占国有资产。1997年3月，为发展小城镇建设需要，第三人建议临街空地应建成两层门面商铺。因原兽医站无财力建设，原站长王瑞轩（2010年3月去世）、会计李忠明（2007年10月去世）、工作人员蒋某三人商议共同集资改建临北关街门面房两层共12间，每人4间，李忠明分的最南端4间。当时三人商定房屋归个人，地皮仍属于国家。该事实有复议申请书和蒋某证言佐证。随后三原告未经许可，又擅自在该门面房南侧加盖临街层门房2间。为进一步达到侵占国有资产的目的，三原告又于2013年再次非法占用原兽医站国有土地及河道建房10间，该举动导致老城镇北关行政村第三村民组村民不满，引起上访，为安抚村民原告主动补偿村民2.8万元。为此周口市纪委还责成沈丘县纪委、县国土局、县财政局组成联合调查组，经调查者调查查明：1999年5月1日，老城镇兽医站原站长王瑞轩与新站长肖瑞剑交接时，该宗地依法已被沈丘县财政局国有资产管理股登记为国有资产。原告所称1984年签订合同买地款是个人支付，与事实不符合。当时，老城镇人民政府组织协调北关三队与兽医站签订征地合同时，一并处理了兽医站原有资产用于购买争议土地，并且兽医站随后在该宗土地上建了办公室及仓库8间，管理使用至今。原告不能提供其出资凭证。1997年3月王瑞轩、李忠明、蒋某三人签订的协议，其三间各出资500元，购买兽医站临街门面房土地，充分证实了原争议地系兽医站出资购买。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人提供如下证据：第一组：1984年买卖土地合同一份；证明目的是转让土地双方是北关大队三队和老城镇兽医院，并非原告，土地款支付方是兽医院。第二组：1997年3月王瑞轩、李忠明、蒋某与老城兽医院签订的转让地皮协议一份；证明目的是证明兽医院工作人员占用兽医院临街土地违法建房的事实，也说明争议土地并不是上述三人出资。第三组：1、争议土地现场平面图；2、沈丘县纪委监察局卷宗一套；证明目的是证明兽医院王瑞轩、蒋某临街用房转让陈留涛、陈杰明，最南侧为原告家。证明原告家违法建房12间的事实及纪检部门调查处理情况，争议地在1999登记为国有资产，对原告李玉震及王明明、陈留涛土地违法行为的处罚情况。第四组：1、老城镇政府请示一份；2、沈丘县国土局请示一份；3沈丘县政府批复一份；4、颁证档案材料一套；5、沈国用（2015）第0025号土地证一份。证明目的是沈丘县人民政府依法为第三人颁发土地证，事实清楚，程序合法。
经庭审质证，本院对各方当事人提交证据认证如下：对原告方提供的第一组第（2）份刘桂芝证言及第二组第（4）份李秀荣证言，由于没有提供证人身份证明，证人无故未出庭作证，故对上述两份证人证言本院不予采纳。除上述证据外，本案各方提供的其他证据，符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。
经审理查明，本案争议土地位于沈丘县老城镇北关街中段路西，东邻北关街，西邻ＸＸ，南邻路，北邻吴海亮，面积985平方米。1984年11月22日，在沈丘县老城镇人民政府的组织下，沈丘县老城北关大队三队与沈丘县老城镇兽医院（也称兽医站，以下简称为兽医站）签订买卖土地合同，约定以每亩7000元价格，卖给兽医站共计2.844亩土地，争议的985平方米土地在该2.844亩土地范围内。兽医站支付了土地款项之后随后在该地上建房8间用于职工办公、住宿及仓库使用。1997年3月兽医站工作人员王瑞轩（时任站长，2010年去世）、李忠明（时任会计，2007年去世，系原告李翠兰之夫，原告李玉震、李玉锋之父）、蒋某以与兽医站签订转让地皮协议的形式，约定其三人各出资500元购买兽医站临街土地用于建房，之后1997年3月28日沈丘县老城镇村镇建设环境保护管理所，为兽医站颁发了乡建字3号村镇建筑许可证。上述三人集资在争议地上临北关街建了两层共12间房屋。李忠明分得最南端的4间。2001年9月6日针对上述4间房屋，沈丘县人民政府为李忠明颁发了房屋使用权证书，占地面积为123平方米。1999年5月1日，原站长王瑞轩与新站长肖瑞剑交接时，将争议地登记在兽医站固定资产登记中。2013年6月原告李玉震在争议地范围内建房十间，占地218.5平方米。由于修建该房屋时原告家与老城镇北关行政村第三村民组村民产生纠纷，原告家向该组村民支付28000元补助款。2014年7月老城镇北关第三村民组村民以原告家建房占用兽医站及河道建房，侵犯群众利益为由向周口市纪律检查委员会反映，随后沈丘县纪律检查委员会组成调查组进行调查，于2014年8月9日作出调查报告，报告建议沈丘县国土资源局对原告家侵占国有土地依法查处，建议没收其违法建房。2014年8月28日沈丘县国土资源局针对原告李玉震作出沈国土资监（2014）第4-021号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定没收了原告家在1997年及2013年所建房屋。2014年9月4日沈丘县国土局针对上述罚没财物向沈丘县财政局进行了移交。2015年5月15日经第三人申请，沈丘县人民政府为第三人颁发了沈国用（2015）第0025号国有土地使用证。原告得知后不服该颁证行为，于2015年7月8日向周口市人民政府申请行政复议。周口市人民政府经过审查于2015年8月21日作出周政（行复决）（2015）38号行政复议决定书，维持了上述土地使用证，三原告不服遂提起本案诉讼。
本院认为，本案争议土地在最初与原沈丘县老城镇北关大队三队签订用地协议时，就是以兽医站的名义进行的，原告没有证据证明购地款系王瑞轩、李忠明、蒋某三人出资；1997年所建临街房也是以兽医站的名义申请的施工许可；争议地在事实上也是作为兽医站办公用地一直在使用。乡镇畜牧兽医站是国家建在基层的全民所有制事业单位，其资产应属于国有资产，其使用土地应属于国有土地，作为兽医站的工作人员不能将兽医站的公用土地作为个人家庭住宅用地，原告家在争议地上私建房屋的行为不应得到支持。虽然原告家持有（李忠明名下）争议地上四间房屋的房屋所有权证，但针对原告家违法占地行为，沈丘县国土资源局进行了处罚，并没收了原告家所建房屋。综合上述情况可以认定，在确权颁证时原告家对本案诉争土地并不具有合法的土地使用权益，也就是说被诉颁证行政行为以及行政复议行为并不会侵犯到三原告的合法的财产权益，故对三原告的诉讼请求应依法驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李翠兰、李玉锋、李玉震的诉讼请求。
案件受理费50元由原告李翠兰、李玉锋、李玉震承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一六年二月二十四日
书记员 王 琳