四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川15行终108号
上诉人（一审原告）四川省宜宾中山房地产综合开发有限公司，地址：四川省宜宾市翠屏区西街43号大观楼商城7楼。组织机构代码：20885117-0。
法定代表人郭英，总经理。
委托代理人郑显华，四川华晨律师事务所宜宾分所律师。执业证号：15115199820145985。
委托代理人彭方宏，四川华晨律师事务所宜宾分所律师。执业证号：15115201111409430。
被上诉人（一审被告）宜宾市城乡规划局，地址：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段69号。
法定代表人丁灵鸽，副局长。
委托代理黄优平，宜宾市城乡规划局法规科科长。
委托代理人王韵章，宜宾市公职律师事务所律师。执业证号：15115200460327948。
上诉人四川省宜宾中山房地产综合开发有限公司（以下简称中山房地产公司）因规划许可行政补偿一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2015）翠屏行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组织合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1995年2月23日，中山房地产公司（2000年6月19日前为四川省宜宾中山房地产综合开发总公司）经原宜宾市建设委员会以建委发（95）规定06号《关于同意中山公司在宜宾市大观楼西南角修建商业小区定点的批复》，取得在宜宾市商业街地段修建房屋资格。1995年3月5日，中山房地产公司取得《房屋拆迁许可证》，同年3月6日，取得宜宾市建委（95）16号《建设用地规划许可证》。1996年10月16日，中山房地产公司与宜宾市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，该让合同附件《规划控制指标》载明：建筑容积率3.88，建筑密度67%，建筑限高临大观楼及西街为3层，向后依次为3-8层。并于1997年1月2日取得《国有土地使用权证》。
1997年6月11日，原宜宾市建设委员会向中山房地产公司核发（97）62号《建设工程规划许可证》：建设项目名称大观楼商城（也称中山商城，下同）4号、7号楼、3号楼（D、E、F幢），建筑规模D、E幢为8828㎡，F幢6223㎡（4号捌层、7号捌层、3号捌层）。规划许可证的遵守事项第五载明：本证自核发之日起，必须在六个月内按规定进行建设，逾期本证自行失效。1998年6月22日，原宜宾市建设委员会向其核发宜建施（98）29《施工许可证》，载明大观楼商城D、E、F栋工程经开工审查，具备开工条件，准予开工。建设工期1998年6月至1999年12月。2001年2月12日，宜宾市建筑工程总公司建设完成F幢，原宜宾市建设委员会向中山房地产公司核发宜规建验［2001］012号《建设工程规划验收合格证》。因建设D、E幢的地块上尚存有宜宾图书馆的房屋，D、E幢无法建设。2001年1月8日，中山房地产公司以宜宾市图书馆拒不搬出应拆迁房屋，严重妨碍其正常经营造成巨大经济损失为由向翠屏区人民法院提起诉讼。诉讼中，该院作出裁定，要求宜宾市图书馆迁出商业街28号房屋。该房屋已拆除。
1997年6月，宜宾市人民政府决定对90总规进行修编，委托规划设计单位编制97总规划并上报四川省人民政府审批。2000年1月，四川省人民政府批复同意《宜宾市总体规划（97）修编》。上海同济城市规划设计研究院编制完成《宜宾市旧城控制性详细规划》（简称《旧城控规》）后通过专家评审，2002年10月14日经宜宾市政府第7次常务会审查后原则通过。《旧城控规》中B-5-7地块即案涉D、E幢所在位置，要求容积率1.5，建筑密度40%，建筑限高12米。
2001年6月至8月，中山房地产公司向原宜宾市建设委员会、市政府及相关领导递交书面报告，阐述了D、E幢因图书馆旧仓库的拆迁问题未解决，拖延了开工日期，超过了原批准的开工日期，并表明拆迁问题已全部解决，具备建设条件，请求同意按既定方案动工修建，继续实施（97）62号《建设工程规划许可证》规划内容。2002年2月28日，宜宾市城市规划局作出宜市规函［2002］57号《关于中山房地产开发公司中山商城D、E楼工程请示的复函》“该工程位置处于大观楼保护控制区域，需严格作规划控制。故待旧城区控制性详细规划审定后，我局再行研究贵公司拟建的中山商城D、E楼项目”。2004年3月11日，宜宾市城市规划局作出宜市规函［2004］74号《关于宜宾中山房地产综合开发有限公司申请修建中山商城D、E栋的复函》“根据《宜宾市旧城控制性详细规划》，贵公司拟建地块为B-5-7地块，规划用地性质为商业金融业用地，容积率1.5，密度40%。贵公司申请续建的中山商场D、E栋商住楼已与旧城控规规定的建筑面积、建筑限高等内容不符。但鉴于该工程为原建委批准的建设项目，属历史遗留问题，拟专题研究处理方案，并将上报市政府研究审定。待市政府明确处理方案后，我局再与贵公司衔接办理相关手续”。
2005年6月14日，宜宾市政府第23次党组会研究同意中山房地产公司报送的D、E幢房建的调整方案，同意其按该方案在D、E幢位置修建中山商城，同意其按照报送方案修建地面3层商业用房和地下室，建筑色彩、风格与大观楼协调，建筑限高12米。2005年7月13日，宜宾市规划和建设局（简称市规建局）作出宜规建函［2005］218号《关于宜宾中山商场规划设计方案审查意见的函》回复中山房地产公司，“原则同意你公司按此方案进入下一步施工图设计，请您公司会同设计单位认真组织施工图设计，到政务中心规建局窗口报审”。由于建筑面积、建筑层数比（97）62号《建设工程规划许可证》中的参数减少，中山房地产公司未完全接受并按批准方案实施。2006年7月4日，中山房地产公司向市规建局报送中山商城项目建施图审查（备案）及核发建设工程规划许可证事项。7月24日，市规建局作出建施［2006］52号不予许可决定书，“经审查，由于总平面图设计有误，根据《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》第二十五条的规定，依法不予许可。请你公司委托设计单位严格按照《旧城控制》确定的地块规划重新进行总平面图设计（修改），并将修改后的总平面图重新报消防主管部门和我局审查”。2008年11月17日，中山房地产公司向市规建局再次提出续建要求并报送了地上7层续建方案。市规建局进行专题研究，并于2009年3月12日邀请部分规委会成员专题论证，多数委员认为大观楼周边不宜再建高层，建议维持“05年市政府批复方案”。会后，市规建局向中山房地产公司转达了规委会委员们的论证意见。2009年6月，中山房地产公司报送《中山商城项目DE栋建筑方案》（简称“09方案”，地上4061㎡，地下1318㎡，高度为13.8米），2009年8月7日，市规建局作出《关于中山商场项目DE栋建筑方案规划审查意见的函》“鉴于该方案较2005年6月14日市政府第23次党组会议研究同意的建筑方案在规划指标上有较大突破，故不同意该方案”。8月12日，中山房地产公司对此规划审查意见向市规建局提出异议，提出按“09方案”实施并要求就减少面积及损失予以补偿。2009年9月4日，市规建局行文向市政府请示，建议先行同意按“09方案”建设，补偿问题依法依程序后续处理。2010年1月27日，中山房地产公司与市规建局形成《关于协商解决大观楼商场D、E幢续建项目遗留问题的协议》：根据宜宾市人民政府办公室第160期会议纪要第五项确定的原则，对“09方案”方案进行优化。该优化方案报市政府批复同意后，公司按批复同意的优化方案按程序报建，建筑面积最终以报审的施工图计算面积为准。公司不得再针对建筑面积问题提出任何异议，由此与1997年原宜宾市建委批准的建筑方案面积差及其它事宜是否补偿的问题，乙方可依法以诉讼的方式予以解决。2010年7月19日，市规建局向中山房地产公司核发建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》，建设项目名称大观楼商城D、E栋续建项目，建设规模地上建筑面积6275㎡，地下建筑面积1263㎡。2012年11月29日，市规建局向其核发2012《建设工程施工许可证》。2013年11月27日，中山房地产公司以市规建局规划调整、变更造成其直接经济损失为由，向其递交了书面行政补偿申请，市规建局未做书面答复。后双方经座谈无果，中山房地产公司提起诉讼。
另查明，2001年8月，经宜宾市委市政府决定撤销宜宾市建设委员会，成立宜宾市建设局、宜宾市城市规划局、宜宾市房地产管理局；2005年3月，经宜宾市委市政府决定，将宜宾市建设局和宜宾市城市规划局合并，成立宜宾市规划和建设局；2010年9月，经市委市政府决定成立宜宾市住房和城乡建设局，将原宜宾市规划和建设局职能划入宜宾市住房和城乡建设局；2014年9月，经市委市政府决定，成立宜宾市城乡规划局（以下简称市规划局），将宜宾市住房和城乡建设局原有的城乡规划管理职能划入市规划局。
一审法院认为，双方争议焦点是市规划局是否有变更行政许可行为。综合双方诉辩意见，市规划局无变更行政许可的行为，理由是：1、（97）62号《建设工程规划许可证》和宜建施（98）29号《施工许可证》已自行失效、废止。《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》第二十九条规定，建设工程规划许可证办理后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。（97）62号《建设工程规划许可证》上载明的遵守事项有“本证自核发之日起，必须在六个月内按规定进行建设，逾期本证自行失效”的内容。中山房地产公司于1997年6月11日取得（97）62号《建设工程规划许可证》，1998年6月22日取得施工许可证后开始建设，超过法规规定的办理建设工程规划许可证后应在六个月开工的期限，且未办理延期手续，故该证自行失效。根据《中华人民共和国建筑法》第九条“建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止”的规定，中山房地产公司取得宜建施（98）29号《建设工程施工许可证》后，D、E幢多年仍未开工，又未办理延期手续，故该证自行废止。2、建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》、2012《建设工程施工许可证》，是市规划局依据公司的申请重新核发的行政许可，不是对原许可的变更。变更或撤回行政许可的前提，须存在有合法有效的行政许可。（97）62号《建设工程规划许可证》、宜建施（98）29号《建设工程施工许可证》已经失效、废止，没有变更、撤回对象，故市规划局没有变更、撤回行政许可的事实行为。在（97）62号《建设工程规划许可证》和宜建施（98）29号《建设工程施工许可证》已经失效、废止情形下，中山房地产公司要继续建设D、E幢，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”和《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件”的规定，中山房地产公司应申请取得建设工程规划许可证后方能实施。《中华人民共和国城市规划法》第十条、二十九条以及《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定，任何单位和个人都有遵守依法批准的城市规划的义务，城市规划区内的各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本案《旧城控规》生效后，中山房地产公司申请办理建设工程规划行政许可，须按照《旧城控规》相关参数要求提交符合规划条件的建设工程设计方案等资料。从2005年起，中山房地产公司数次报送了D、E幢的建设方案、建筑平面图、施工图等申请核发建设工程规划许可，市规划局多次进行专题研究、论证，要求其进行修改、调整以满足《旧城控规》要求，对不符合规定的作出不予许可决定，直至市规划局同意按照《关于协商解决大观楼商场D、E幢续建项目遗留问题的协议》中确定的09优化方案报建，中山房地产公司从而取得（2010）字第23号《建设工程规划许可证》、2012《建设工程施工许可证》。因此，中山房地产公司取得的上述许可，是原行政许可失效后，重新申请而取得的行政许可。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”规定，市规划局核发的建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》和2012《建设工程施工许可证》是重新作出的行政许可行为，并非是对原（97）62号《建设工程规划许可证》、宜建施（98）29《施工许可证》的变更，市规划局没有实施变更或撤回已经生效的行政许可行为，故不承担补偿责任。遂判决驳回中山房地产公司的诉讼请求。
中山房地产公司不服，上诉称，一、一审法院认定市规划局无变更行政许可行为错误。（一）建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》、2012《建设工程施工许可证》系市规划局对（97）62号规划的调整、变更，并不是市规划局重新核发的行政许可。建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》及2012《建设工程施工许可证》上对规划后的建设项目名称均载明“大观楼商城D、E栋续建项目”，从“续建”两个字可以看出，以上两个许可证是同意对原已经规划的项目进行继续建设的许可。《宜宾市城市总体规划（2013-2030）基础资料汇编》的内容已明确表明，宜宾市人民政府从1997年就开始修编，至2000年省政府才批复同意修编。期间，中山房地产公司多次向市规划局书面请示对D、E幢按原方案建设，但均因涉案地块己被保护控制而不得动工。在F幢于2001年2月12日由市规划局验收合格后，中山房地产公司又于2001年7月以《宜宾中山房地产综合开发有限公司关于请求按原方案开工的报告》向市规划局请示按原方案修建，但该文件最终并未得到执行。故在1998年-2012年的十四年中，对D、E幢的规划一直在调整，而F幢如期完工并验收合格使（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证未失效是客观存在的事实。在市规划局机构不断整合、规划不断调整的情况下，中山房地产公司数次申请按原方案续建均无果，只能按照市规划局的要求报建，市规划局却利用此点误导原审法院认定是申请新的行政许可。
（二）市规划局向中山房地产公司核发的（97）62号《建设工程规划许可证》及（98）29号《建设工程施工许可证》从未失效。市规划局核发（98）29号《建设工程施工许可证》的行为证明（97）62号《建设工程规划许可证》未失效。市规划局核发（97）62号规划许可证的时间是1997年6月11日，市规划局答辩称（97）62号许可证后六个月内未按规定建设，导致该证已于1997年12月10日失效，市规划局不应在规划许可证失效的情况下，于1998年1月22日向中山房地产公司核发（98）29号施工许可证。故，市规划局认可（97）62号规划许可证没有失效，市规划局认为中山房地产公司已经开工建设，并通过事实行为对建设工程规划许可延期。中山房地产公司在取得（97）62号规划许可证后六个月内已经实施了开工行为。对《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》第二十九条“建设工程规划许可证办理后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效”中的“开工”我们应作既合乎法律规定又合乎建筑行业习惯的理解，而不能狭义地理解为破土动工。根据《中华人民共和国建筑法》第七、八条可知，既然中山房地产公司已取得市规划局核发的建设工程施工许可证，那就说明己完善了开工前期准备工作、完成了开工前程序、具备了开工条件，实施了“开工行为”，而且实施了拆迁安置，从法律意义应当视为已开工。F幢的按期开工建设使（97）62号规划许可证不可能失效。大观楼商城D、E、F幢建设项目是在同一宗地上同一规划及施工许可证中，三幢楼是一个整体，是一个项目，任何一幢开工建设，就是整个项目开工建设。F幢按规定开工建设，整个项目就已开工建设。因此，（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证由于已经开工建设，依法就不可能失效。市规划局对F幢验收合格的行为证明（97）62号规划许可证并未失效。（97）62号规划许可证上的“遵守事项”第二条已载明：“凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设”，市规划局于2001年2月对F幢进行验收，而验收的依据是（97）62号规划许可证，既然市规划局为F幢颁发验收合格证，F幢是依据规划许可证所建设的合法建筑，也印证了（97）62号规划许可证没有失效。中山房地产公司D、E幢迟延开工得到了市规划局的书面许可。市规划局向中山房地产公司核发的（97）62号规划许可证的有效期依法可以顺延。庭审中，市规划局将宜中山（2001）字第（29）号文件作为证据出示，说明其对该文件的内容明确认可。文件中的内容已证明，D、E幢迟延开工是得到了市规划局的授意和书面许可的。《中华人民共和国城市规划法》并未规定建设工程规划许可证的有效期，《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》系地方性法规，不属于法律、行政法规的强制性规定，不能作为定案依据。《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》规定许可证的有效期是对公民和社会组织行政许可权利的限制，依照《行政许可法》的精神，该种限制必须有法律的明确授权，在《城市规划法》没有授权的情况下，该限制无效。同时也是对国有土地使用权出让合同中受让人对土地使用权的严重限制，是对私权的侵犯。
二、一审法院错误适用法律条文。一审法院将市规划局核发建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》、2012《建设工程施工许可证》的行为错误认定为重新做出行政许可的行为，错误的适用了《行政许可法》第六十九条。中山房地产公司在原审中提供的证据已经充分的证明，不能按（97）62号规划建设D、E栋完全系市规划局不断调整、变更规划导致的，根据《行政许可法》第八条第二款之规定，请求依法撤销翠屏区人民法院（2015）翠屏行初字第12号行政判决，依法改判；判决市规划局补偿中山房地产公司损失23613346元；一、二审诉讼费由市规划局承担。
市规划局答辩称，一、市规划局没有变更行政许可的行为。市规划局从未变更或撤回（97）62号《建设工程规划许可证》及宜建开（98）29号《施工许可证》。2010年7月19日核发的（2010）字第23号《建设工程规划许可证》是市规划局根据中山房地产公司新报设计方案，依法作出的行政许可行为，并非变更原行政许可。中山房地产公司对“重新许可”和“变更许可”的理解完全错误。中山房地产公司认为（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证未失效的原因是F幢已验收合格。（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证上记载了D、E、F共三幢建筑，如果其观点成立的话，我们可以作一个推理：即在D、E、F幢中只要F幢被验收后，D、E幢无论何时完工均可。中山房地产公司认为（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证失效是指其中涉及没有动工修建的D、E幢内容失效，对已完工的F幢并无影响。根据建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》附件名称中的第2、3项内容，证明市规划局是按照中山房地产公司的申请，依法给予行政许可的具体行政行为，不是对97方案的变更或撤销。中山房地产公司认为（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证从未失效的理由不成立。其一，许可证是否失效由法律规定；其二，再核发（98）29号施工许可证是不妥当的，他不能成为否定法定失效的理由和借口。中山房地产公司认为“拆迁安置”视为“开工”的理由不成立，“拆迁安置”还处于建设用地交付前的环节。中山房地产公司认为F幢开工就等于D、E幢开工不合常理。其认为D、E、F为一体，任何一幢开工就等于全不部开工，如果该理由存立，那么验收时不可能单独对F幢进行验收。
二、一审法院适用法律完全正确。中山房地产公司引用的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款。首先，该法于2004年7月1日生效，也就是说在行政许可法生效前，即便行政机关有对行政许可进行依法变更或者撤回的行为，中山房地产公司不可能主张行政补偿；其次，“补偿”的前提条件是行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可，市规划局并未有上述行为，没有补偿的法律事实。2002年旧城控规生效前D、E幢延建的根本原因是“拆迁受阻”。如果中山房地产公司在控规生效前继续按97方案报批报建，本身并不存在D、E憧延建的情形，此时如果有关于D、E幢的生效许可才可能涉及因规划调整导致延建的问题。如果中山房地产公司的修建方案符合控规要求，也不存在D、E幢延建的情形，故D、E幢延迟建设与规划调整因果关系。中山房地产公司称规划反复调整与事实不符。控规生效后，05方案是完全符合控规的方案，但中山房地产公司仍然主张按97方案修建D、E幢建筑，对此市规划局本可依法不予许可。中山房地产公司在05方案的基础上反复优化，直至2010年，在中山房地产公司不断作出让步甚至妥协的情况下，该方案获批准同意。这一事实并不是中山房地产公司所称的反复调整规划，即便是规划有所调整也是对其有利的调整。
三、中山房地产公司起诉已过诉讼时效。中山房地产公司直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。显然，如果市规划局的行为变更或撤销了行政许可，其时间至少是在2002年。因为此时市规划局不再同意中山房地产公司按97方案修建D、E幢的，原因是与控规不符。故依法应当驳回中山房地产公司的起诉。
综上所述，由于中山房地产公司忽略了建设工程领域中，相关行政许可对期限限制的规定，错误地根据已失效或已废止的行政许可重新申请行政许可的行为理解为行政机关的撤销或变更；同时不尊重客观事实，在97方案中D、E幢建筑未能如期开工的根本原因系其拆迁受阻，而非调整规划；通过对中山房地产公司实际修建大观楼商场的建筑总面积2.6万余平方米（规划控制指标2.3万平方米）的实际情况，其并无因面积减少导致损失。请求依法驳回中山房地产公司的诉讼请求。
二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》第二十九条第二款“建设工程规划许可证办理后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。”、《中华人民共和国建筑法》第九条“建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。”之规定，法律法规已明确了施工许可证和建设工程规划许可证的有效期限。且被上诉人市规划局颁发给上诉人中山房地产公司的（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证载明了有效期限。在上述两证有效期限内，中山房地产公司对D、E幢建筑既未如期开工建设，又未向发证机关申请延期，该两证已依法失效或废止。市规划局对F幢验收合格，不构成对（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证效力的追认，该行为是为了中山房地产公司的实际利益对已建设完毕建筑物的验收。且在法律法规已规定许可证有效期的前提下，行政机关的行为不能违反法律法规的强制性规定追认其效力。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”之规定，一审判决适用《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》等地方性法规并无不当。
中山房地产公司对D、E幢建筑延期建设，在2002年《旧城控规》执行前，是中山房地产公司的拆迁受到阻碍；在此之后，又因中山房地产公司报批的D、E幢建筑规划与《旧城控规》不符，未能获得许可。没有证据证明中山房地产公司对D、E幢建筑延期建设是市规划局调整规划所致。
市规划局核发的建字第（2010）字第23号《建设工程规划许可证》和（2012）《建设工程施工许可证》是依中山房地产公司的申请，针对D、E幢建筑工程重新颁发的许可证。虽然针对的都是D、E幢建筑工程，但是其建设方案、建筑平面图、施工图等与（97）62号规划许可证和（98）29号施工许可证存在差异，市规划局具体行政行为内容也存在差异。因此，（2010）字第23号《建设工程规划许可证》和2012《建设工程施工许可证》不是对（97）62号规划许可证及（98）29号施工许可证的变更或者撤销。
综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。中山房地产公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人四川省宜宾中山房地产综合开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 叶 薇
审判员 窦 音
审判员 骆 萍
二〇一七年十一月十四日
书记员 李利常