吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）吉行终303号
上诉人(原审原告)李正寿，住吉林省柳河县。
委托代理人刘忠生，吉林法公律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柳河县人民政府。
法定代表人庄亚男，县长。
被上诉人（原审被告）柳河县房屋征收经办中心。
法定代表人孙琦，主任。
被上诉人（原审被告)柳河县住房和城乡建设局。
法定代表人兰军，局长。
三被上诉人共同委托代理人张维，柳河县房屋征收经办中心工作人员。
三被上诉人共同委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。
原审第三人柳河县柳河镇太阳升村村民委员会。
负责人徐应善，村委会主任。
上诉人李正寿因诉被上诉人柳河县人民政府(以下简称县政府)、柳河县房屋征收经办中心(以下简称县征收中心)、柳河县住房和城乡建设局(以下简称县住建局)、原审第三人柳河县柳河镇太阳升村村民委员会(以下简称太阳升村)土地行政补偿一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2017）吉05行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，县政府于2017年5月30日作出第4号《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收的公告》，并于同日作出《柳河镇导航社区地段棚户区改造房屋征收补偿安置方案》，李正寿的房屋位于拆迁范围内，但是其房屋系在属于太阳升村集体所有的土地上建筑的房屋。2016年6月7日，李正寿与县征收中心签订了产权调换协议书，县征收中心征收李正寿的房屋，在柳河县中港花园新建住宅楼期房为李正寿进行产权调换，并给予了李正寿相关补偿。现李正寿主张县政府、县征收中心、县住建局征收的宅基地面积为0.66亩，应按8万元每亩的价格进行补偿，要求对原签订的协议进行变更。
原审法院认为，县征收中心在征收过程中与李正寿签订的产权调换协议书，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，是一种行政行为。行政诉讼法及相关司法解释虽仅规定了原告可以要求解除协议或要求确认协议无效，没有规定原告可以提出诉讼要求变更协议，但是行政诉讼法将行政协议争议从民事诉讼调整到行政诉讼，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利保护公民、法人和其他组织合法权益，更实质性解决行政争议。所以，对于利害关系人，行政诉讼的救济功能不应低于民事诉讼。若将行政协议受案范围局限于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项的规定，利害关系人在很多情况下将无法寻求救济，不符合新行政诉讼法的立法本意。既然解除、无效属于行政协议案件受案范围，那么变更、撤销当然亦属于行政协议案件受案范围，否则就无法构建完整的行政协议救济体系。故原告请求变更行政协议亦应属于人民法院的受案范围。李正寿与县征收中心签订的协议是双方经过协商，在自愿的前提下签订的合同，与民事合同具有法理上的共通性。李正寿现要求变更合同，也应当按照《中华人民共和国合同法》的有关规定处理。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权”。李正寿与县征收中心的协议签订于2016年6月7日，现李正寿于2017年11月13日向本院提出诉讼，已经超过了法律规定的期限。其诉讼请求应按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”的规定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款之规定，裁定驳回原告李正寿的起诉。案件受理费50元，退回原告李正寿。
上诉人李正寿不服原审裁定，向本院提起上诉称，请求撤销原审裁定，依法支持李正寿的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和事由：（一）原审裁定认定事实错误。1.李正寿对与县征收中心在2016年6月签订的《房屋及地上物补偿协议》是认可的，签订该协议时并没有公示和说明对土地的补偿办法和方案。县政府在2017年5月30日公示的《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收的公告》是在签订协议后的近一年时间后出台的，对李正寿属于集体土地上的房屋进行了补偿，但对集体土地未进行合理的补偿。2.被上诉人原审中承认李正寿所建房屋是建设在集体土地上，并且每亩扣除了330平方米后，多余部分按每平方米75元进行了补偿。但李正寿对这种补偿方式是不认可的，也说明被上诉人未对集体土地进行合理补偿的事实。3.对土地补偿标准，李正寿向原审法院提交了两份征地协议，均能证明此前的土地补偿就是每亩8万元，而不是被上诉人所说的每亩5万元。（二）原审法院适用法律错误。1.原审裁定的法律依据是引用的超过了诉讼时效的相关规定，而在事实认定和法律论述根本就没有相关的内容。2.《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的撤销权应在一年内行使是评判平等主体之间的民事权利的规定，原审法院引用该条款为政府开脱责任是适用法律错误的表现。3.本案是行政诉讼，涉及到因不动产土地补偿诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定起诉期限是5年。原审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的诉讼时效一年属于适用法律错误。
被上诉人县政府、县征收中心和县住建局答辩称：（一）李正寿主张县政府于2017年5月30日作出征收公告是错误的，作出征收公告的日期是2016年5月30日，2017年5月30日的征收公告与李正寿无关。（二）李正寿是自愿签订征收补偿协议，收到补偿款后将房屋交给被征收人。因此，李正寿认为本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款五年起诉期限是错误的，本案应适用《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的一年期限，李正寿起诉已超过了法定的诉讼时效。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
原审第三人太阳升村未答辩。
二审中，李正寿提供一份太阳升村于2017年12月25日出具的证明，证明县政府2011年和2015年征收太阳升村土地和宅基地按照每平方米八万元标准征收。
三被上诉人质证认为，对证据的合法性不认可，太阳升村是第三人，原审时未提供相关证据，该证据不是新证据，李正寿提供该证据已超过起诉期限。对该证据真实性有异议，2011年县政府征收耕地是每亩八万元，宅基地不是这个价格。该证据内容违反法律规定，《土地管理法》规定征收农民土地补偿费3万元，此次是参照河北新区2011年征收宅基地每亩五万元标准补偿。柳河县境内宅基地征收都是五万元一亩，已经超出国家标准。
对上述证据本院认证如下，太阳升村是本案当事人，其出具的证明属于当事人陈述，不属于证据。太阳升村并未提供证据证明本次征收宅基地补偿标准是每亩八万元，其陈述无证据证明，不予采信。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，李正寿表示不认可原审法院确定的诉讼请求，主张其诉讼请求为要求三被上诉人给付土地补偿款。案涉宅基地没有取得征地批复。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度，人民法院对起诉期限的审查，应优先适用行政法律规范。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，适用对象是行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的行政行为。本案中，根据原审查明的事实，李正寿2016年6月7日签订案涉协议，并领取了相应款项，提出新的补偿要求被拒绝后于2017年11月13日提起本案之诉，并非起诉三被上诉人不履行协议，显然不符合上述司法解释关于行政诉讼参照适用民事诉讼时效规定的情形。因此，原审参照《中华人民共和国合同法》的有关行使撤销权期间的规定，认为李正寿的起诉已经超过了法律规定的期限，属适用法律错误，本院应予纠正。
综上，原审裁定适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销吉林省通化市中级人民法院（2017）吉05行初75行政裁定；
二、指令通化市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 岩
代理审判员 孔德岩
代理审判员 杨 迪
二〇一八年九月三日
书 记 员 张 杉