江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏行终769号
上诉人（一审原告）张宏军，男，1970年8月2日生，汉族，住江苏省如皋市。
被上诉人（一审被告）如皋市人民政府，住所地江苏省如皋市解放路行政中心。
法定代表人何益军，市长。
被上诉人（一审被告）南通市人民政府，住所地江苏省南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
上诉人张宏军因与被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）不履行法定职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2016)苏06行初217号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。
一审法院认定，2014年1月3日，张宏军向如东县人民法院提起行政诉讼，请求判令丁堰镇政府对居委会不公开五次征收皋南村21组土地补偿费及使用分配情况的问题履行调查核实并责令居委会公开的法定职责。如东县人民法院于同年3月27日作出（2014）东行初字第0028号行政判决，判令丁堰镇政府于60日内对张宏军反映的问题依法调查核实并责令限期公开。11月17日，居委会向张宏军出具《皋南社区关于五次土地征收涉及21组征地补偿费的分配及使用情况说明》（以下简称《情况说明》）、《2005-2010年皋南社区21组5次土地征收补偿费发放清单》、《皋南社区2007-2012年部分公积金使用情况》。2015年10月20日，张宏军就居委会《情况说明》中五次征地涉及的每一批次各农户的青苗费、征地补偿费、安置补助费及地上附着物补偿费等相关信息，向居委会提交五份村务信息公开申请。因居委会未予答复，张宏军于2015年12月提起五案行政诉讼，请求确认居委会不公开村务信息行为违法并责令公开。2016年6月3日，如东县人民法院分别作出（2015）东行初字第614号、第615号、第616号、第619号、第620号行政裁定，以张宏军重复申请公开相关村务信息为由，全部裁定驳回起诉。2016年6月23日，张宏军就居委会对其五份申请未予答复一事，转而向如皋市政府提交五份申请，要求如皋市政府责令居委会公开上述村务信息，并对居委会有无违法使用征地补偿费行为进行调查核实、公开查处结果。如皋市政府于同年8月15日作出五份《答复书》，告知张宏军并将其申请转交丁堰镇政府处理。张宏军不服，申请行政复议。南通市政府于11月25日分别作出通政复决［2016］147号、148号、149号、150号、151号《行政复议决定书》，维持如皋市政府作出的五份《答复书》。张宏军不服，诉至一审法院。
一审法院认为，鉴于原告张宏军近年来向南通市两级法院提起的行政诉讼达百余件，为了解原告张宏军提起的诸多诉讼之间的关系，本院对原告张宏军此前提起的诉讼进行了初步梳理。通过梳理发现，原告张宏军提起的本案诉讼已经构成了重复起诉，不符合受理条件。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，当事人重复起诉的，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。重复起诉之所以被禁止，是因为其实质是要求人民法院对同一纠纷进行再次审理，违反了既判力和一事不再理原则。如果允许当事人对一个已决事项可以再次提起诉讼，一方面浪费司法资源，另一方面也会无谓地增加对方当事人的负担。更为重要的是，生效判决的既判力会遭到破坏。在行政诉讼中，衡量当事人是否构成重复起诉的一个重要因素是前诉与后诉的诉讼标的是否相同。诉讼标的是行政诉讼中审理和判断的对象，是发生在当事人之间的争议，也就是通常所说的实体法律关系。就本案而言，原告张宏军与居委会之间的村务公开争议才是事实上的、实质上的诉讼标的。基于以下分析，应当认定本案所涉诉讼标的与生效判决的诉讼标的相同。
首先，前诉和本诉的村务公开争议均发生在张宏军与居委会之间。根据《村民委员会组织法》规定，居委会对征地补偿费的分配使用情况负有公开义务。前诉因张宏军对居委会不公开征地补偿费的分配使用情况而引发，本诉则是在人民法院判决丁堰镇政府责令居委会限期公开相关村务信息后，张宏军对居委会公开的《情况说明》不满而引发。
其次，前诉和本诉中，张宏军申请公开的是同一村务信息，即案涉五次征地补偿费的分配及使用情况。虽然张宏军认为两次村务公开申请在文字表述上有所不同，前次表述为征地补偿费及使用分配情况，本次表述为征地各农户的青苗费、征地补偿费、安置补助费及地上附着物补偿费等相关信息，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，张宏军的本次申请仅是将征地补偿费的组成悉数列举，并未改变村务信息指向的内容，应当认定张宏军在前诉和本诉中申请公开的村务信息相同。
再次，由哪一级政府履行监督管理职责，不影响人民法院对诉讼标的是否相同的判断。张宏军将其与居委会之间的同一村务公开争议，在前诉和本诉中，先后要求丁堰镇政府、如皋市政府履行法定职责时具有以下共同点：一是要求履行职责的法律依据相同，均为《村民委员会组织法》第三十一条关于“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布”的规定。二是履行职责的行政机关适用的是相同的行政程序。三是居委会最终承担的法律责任相同。前诉中，丁堰镇政府根据（2014）东行初字第0028号行政判决履行了调查核实并责令居委会公开相关村务信息的义务，居委会也向张宏军出具了涵盖五批次征地补偿信息的《情况说明》等材料，张宏军的村务公开知情权得到实现，其与居委会之间的相关村务公开争议已经解决。本诉中，张宏军因对居委会根据丁堰镇政府要求所公开的《情况说明》不满，转而要求如皋市政府对居委会作出《情况说明》的行为履行监督管理的法定职责，虽然张宏军将申请履职的行政主体由丁堰镇政府变换成如皋市政府，但权利主张的实质仍然是围绕其与居委会之间就五次征地补偿费这一村务信息公开的争议，诉讼标的未发生任何变化。
从以上分析可以看出，前诉与本诉的诉讼标的完全相同，属于典型的重复起诉行为，为法律所禁止。张宏军如果认为自己对村务公开知情的权利没有得到真正的实现，所涉及的只是判决执行是否到位的问题，而不应通过再次提起诉讼的方式解决。其在就同一请求要求如皋市政府履行法定职责被拒后，再次向法院提起诉讼，诉讼动机值得怀疑。虽然张宏军在本次诉讼中增加了要求如皋市政府对居委会有无违法使用征地补偿费进行调查核实并查处的请求，但其没有提供初步证据证明居委会存在违法使用征地补偿费的行为，从其主张的表述来看，也并不确定居委会是否存在违法行为，在此情况下，自然不具备要求行政机关履行查处法定职责的前提条件，张宏军的这一权利主张在法律上并不能成立。
分析至此，仍有必要就以下三个问题进一步澄清，以使张宏军对上述判断能够理解和认同。第一，决定是否构成重复起诉的关键因素是诉讼标的，而非诉讼请求。诉讼标的是指当事人之间发生争议，并要求人民法院作出裁判的实体法律关系。诉讼请求是当事人基于争议的实体权利义务关系即诉讼标的而提出的主张。诉讼请求赖以存在的基础是诉讼标的，诉讼标的决定诉讼请求能否成立。诉讼标的决定案件之间的区别，也是判断前诉与后诉是否构成重复起诉的核心问题。当事人不能对同一实体法律关系要求人民法院再次作出裁判，也就是说，当事人不得对同一诉讼标的请求人民法院再次审理。张宏军从向居委会提出村务公开申请，到要求两级政府履行法定职责，再到提起行政复议，并进而提起诉讼，虽然存在着多个权利主张的环节，但张宏军向居委会提出的权利主张未能得到满足是根本原因，这也决定了其权利主张虽在表述上不尽相同，内容并无实质变化。第二，前诉与后诉的被告不同，不影响人民法院对重复起诉的认定。通常情况下，后诉与前诉的当事人相同是重复起诉的一个明显特征，但在履行法定职责之诉中会有所不同。在同一法律规范授权不同的行政机关对同一违法行为履行监督管理职责的情形下，当事人并不具有同时或先后要求两个以上行政机关履行相同职责的权利。张宏军因第三方行为侵犯自己的合法权益，有权要求相应行政机关履行法定职责，以制止和消除第三方的不法侵害。在这一裁判效果已经实现的情况下，即使执行没有到位，张宏军也不得另寻被告再次起诉。因为无论丁堰镇政府抑或如皋市政府，均是依据《村民委员会组织法》的规定行使监督管理职责，要求第三方承担责任的形式也完全相同。是否构成重复起诉，判断的落脚点不在于张宏军与哪个行政机关因履行职责产生了争议，而在于其要求行政机关履行职责的初始动因。本诉与前诉的被告主体虽然不同，但诉讼标的却完全相同。在此情况下，如果允许张宏军再次起诉，显然背离了限制重复起诉的本意。第三，行政机关对重复主张的答复及复议机关作出的决定，亦不构成人民法院对重复起诉判断上的障碍。由于生效判决已经对张宏军的主张明确了由丁堰镇政府履行相应的法律责任，张宏军不应再向被告如皋市政府提出同一主张，更不应向南通市政府提出行政复议申请。本案在形式上表现为张宏军与如皋市政府、南通市政府之间因履行法定职责及行政复议而产生的纠纷，实质上仍然是张宏军提出的村务信息公开主张的保护问题，究其根本还是生效判决的执行问题。在如皋市政府、南通市政府对张宏军的重复主张没有改变生效判决已确定权利义务关系的情形下，人民法院判断一个起诉是否符合受理条件的依据是法律规定，并不受行政机关、复议机关的重复处理所影响。综上所述，张宏军的起诉属于重复起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项规定，裁定驳回张宏军的起诉。
上诉人张宏军上诉称，1、两被上诉人的被诉行为均不合法。如皋市政府授权法制办作出的答复书不合法，因其回避了《村民委员会组织法》第三十一条，反而适用该法三十六条驳回上诉人的申请。南通市政府的复议决定不合法，因程序上其未予组织听证，实体上也不合法。2、认定本案是重复起诉，没有事实和法律依据。参照民诉法解释重复起诉的规定，上诉人提起本案诉讼当事人、诉讼标的、诉讼请求均不相同，不属于重复起诉。3、认定前诉和本诉所涉及的村务信息相同，没有事实依据。两者内容性质、内容范围、内容项目、内容主体均不相同。4、上诉人的知情权尚未得到实现。请求撤销一审裁定，支持其一审诉请。
上诉人张宏军上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。对于公民、法人和其他组织而言，行政诉讼法制定目的是为了维护其合法权益。本案中，张宏军已经于2014年1月3日以丁堰镇政府应当履行调查核实职责为由，向如东县人民法院提起行政诉讼，后经如东县人民法院判令丁堰镇政府于60日内对张宏军反映的问题依法调查核实并责令限期公开。2014年11月17日，阜南社区居委会向张宏军出具《情况说明》、《2005-2010年皋南社区21组5次土地征收补偿费发放清单》、《皋南社区2007-2012年部分公积金使用情况》。至此，张宏军的合法权益已经依法得到保障。张宏军再次以如皋市政府作为被告，要求如皋市政府责令阜南社区居委会公开案涉村务信息，该诉讼无端的耗费了司法资源、增加行政机关诉累，系典型的滥用诉权行为，且与行政诉讼法维护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，当事人重复起诉的，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张宏军以如皋市政府的答复行为和南通市政府的行政复议行为作为本案被诉的行政行为，虽然与前案被诉行政主体不同，但其实质是仍然要求皋南社区对相关征地补偿信息予以公开。张宏军所诉案涉征地补偿信息已经人民法院生效判决判令公开，并实际予以公开。张宏军再次以相同的理由请求如皋市政府责令阜南社区居委会公开案涉村务信息，并提起诉讼，一审法院以张宏军重复起诉为由，裁定驳回其起诉，并无不当。张宏军的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 臧 静
代理审判员 张 伟
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 钱培培