安徽省歙县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1021行初21号
原告吴秋红，女，汉族，农民，住安徽省歙县。
委托代理人徐金寿，男，汉族，农民，住安徽省歙县，系吴秋红丈夫。
被告歙县公安局，住所地安徽省歙县徽城镇黄山中路171号，组织机构代码00315008-X。
法定代表人陈新生，该局局长。
委托代理人朱忠利，该局工作人员。
委托代理人胡奇泽，该局工作人员。
被告黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道。
法定代表人孔晓宏，该市市长。
委托代理人徐靖，该市法制办工作人员。
委托代理人唐春飞，黄山市人民政府法律顾问。
原告吴秋红不服被告歙县公安局作出的行政处罚决定和黄山市人民政府作出的行政复议决定，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月11日向歙县公安局和黄山市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告吴秋红及其委托代理人徐金寿，被告歙县公安局的副职负责人吴双斌及其委托代理人朱忠利、胡奇泽，被告黄山市人民政府的委托代理人徐靖、唐春飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
歙县公安局于2016年12月24日对吴秋红作出歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定书，称：现查明2016年12月22日，吴秋红因房屋拆迁和丈夫徐金寿被判刑等问题到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，吴秋红的行为扰乱了该地区的公共场所秩序。另查明吴秋红曾于2014年3月10日因扰乱公共场所秩序被北京市公安局海淀分局行政拘留五日；2014年8月5日因扰乱公共场所秩序被歙县公安局行政拘留八日；2015年12月27日因扰乱公共场所秩序被歙县公安局行政拘留八日；2016年1月10日因扰乱公共场所秩序被歙县公安局行政拘留九日。吴秋红的违法行为情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第（四）项之规定，现决定给予吴秋红行政拘留九日的处罚。
黄山市人民政府于2017年4月18日作出黄政复决[2017]15号行政复议决定书，认为歙县公安局对吴秋红作出的行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，决定维持歙县公安局的行政处罚决定。
吴秋红诉称，其系歙县王村镇升庄村村民，在本村享有宅基地自建房和承包地。2011年11月歙县公安局和王村镇政府未经法定程序，强拆其房屋，至今未给征收补偿。2016年12月24日歙县公安局以其扰乱公共场所秩序为由对其作出行政拘留9日的处罚，其不服，申请行政复议，黄山市人民政府作出维持决定，其仍不服，提起行政诉讼。认为，1、其就征地拆迁没有补偿及强拆的程序违法等问题，依法逐级信访与寄信，期间无任何非理智的行为，符合《信访条例》的规定，其权利应当依法得到维护。歙县公安局作出的行政处罚决定没有法律和事实基础；2、其自被拘留至拘留行为结束一直未收到行政处罚决定书，歙县公安局也无证据证明其拒绝签收，故行政处罚决定的程序违法；3、行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。即便其“赴京上访”中有扰乱公共秩序的行为，也应由违法行为发生地的公安机关管辖，歙县公安局没有管辖权。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，歙县公安局管辖的前提为违法行为地认为应当行政处罚，且履行了调取、固定证据和进行案件移交的程序。北京市公安局西城分局府右街派出所已经对其进行了训诫并未予以行政处罚，也未将处罚行为移交歙县公安局。故诉至本院，请求1、依法撤销黄山市人民政府作出的黄政复决[2017]15号行政复议决定；2、依法撤销歙县公安局作出的歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定；3、本案诉讼费由被告承担。
歙县公安局辩称，1、本局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。吴秋红分别于2014年3月10日、2014年8月5日、2015年12月27日和2016年1月10日多次赴北京聚集在中南海周边地区进行信访，被公安机关行政处罚，应当知道中南海周边不是信访接待场所，不允许信访人员滞留和聚集。但吴秋红又于2016年12月22日再次到中南海周边非法上访并被北京警方训诫，其行为扰乱了公共场所秩序且情节较重。因吴秋红符合一年内因同类违法行为受到两次以上公安行政处罚的情形，应从重处罚。本局依据相关规定，对吴秋红作出行政拘留九日的行政处罚是适当的。2、依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，本局对吴秋红扰乱公共场所秩序案件有管辖权。3、本局在作出行政处罚决定后，当场向吴秋红进行了宣布并送达，其拒绝签收，可视为送达。本局已经履行了相关法律文书的送达程序。综上，请求驳回其诉讼请求。
黄山市人民政府辩称，1、行政复议受理程序、复议程序合法。黄山市人民政府依法受理了吴秋红的复议申请，并依法送达了行政复议申请受理通知书。歙县公安局在规定期限内提交了行政复议答复书及相关材料。黄山市人民政府认为歙县公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法、内容适当。故依法作出了行政复议决定书，并依法送达了双方当事人。2、行政复议依据的事实清楚，适用法律正确，处理适当，符合法定程序。综上，请求驳回吴秋红诉讼请求。
原、被告提供的证据及相互的质证意见如下：
歙县公安局提供的证据、依据如下：
第一组：1、受案登记表；2、受案回执；3、传唤证；4、传唤审批表；5、行政处罚告知笔录；6、歙公（王村）行罚决字[2016]1647号《行政处罚决定书》；7、行政处罚审批表；8、行政拘留执行回执；9、行政拘留家属通知书。
以上证据证明歙县公安局依法办理受案、审查、决定、送达等行为，程序合法。充分了保障吴秋红的相关权利及其救济权利行使。
第二组证据：1、关于进京接劝返吴秋红的说明（信访工作联系会议办公室提供）；2、劝接访吴秋红的情况（王村镇政府提供）；3、劝接访吴秋红的经过（方绍平提供）；4、劝接访吴秋红的经过（张啸虎提供）；5、方绍平户籍证明；6、张啸虎户籍证明；7、对吴秋红的询问笔录；8、吴秋红户籍证明；9、接受证据清单；10、北京公安训诫书；11、前科情况查询证明；12、歙县公安局歙公（王村）行罚决字[2014]649号行政处罚决定书复印件；13、北京公安局海淀分局京公海行罚决字[2014]001925号行政处罚决定书复印件；14、歙县公安局歙公（王村）行罚决字[2015]1646号行政处罚决定书复印件；15、歙县公安局歙公（王村）行罚决字[2016]43号行政处罚决定书复印件。
以上证据证明对吴秋红的行政处罚事实清楚、证据充分、量罚适当。
第三组法律依据：
1、《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条；2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条；3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款、第一百三十六条第（四）项、第三十三条第一款第（二）项；4、管辖依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条。
以上依据证明对吴秋红行政处罚的依据合法、适用法律正确，歙县公安局具有管辖权。
吴秋红对歙县公安局证据的质证意见：1、行政处罚决定书不合法，程序违法；2、根据公安部规定宣读告知并非送达，交付才是送达，应当在作出行政处罚决定书7日内送达被处罚人，要求其提供宣读的同步录音录像进行质证；3、扰乱秩序的调查报告、收案登记表、对劝接访情况有异议。根据法律规定，北京市公安局西城公安分局应移交吴秋红扰乱公共场所行为的证据，其应递交移交证据。4、要求其提交吴秋红扰乱公共场所秩序行为的证据。5、方绍平、张啸虎的说明有异议，要提供吴秋红违法行为、案件移交证据，训诫书上没有讲吴秋红扰乱公共场所秩序的行为。6、对讯问笔录，吴秋红没有签字，要求提供讯问的同步录音录像，再质证。7、根据管辖权规定，行政处罚由行为发生地机关管辖。8、行政处罚事实不清，未载明吴秋红的违法行为且依据不足，其作出行政处罚决定行为违法。9、训诫书没有载明违法事实，不能作为行政处罚证据。10、吴秋红在中南海周边没有扰乱公共场所秩序，是在北京中南海附近邮局邮寄信件。行为发生地北京当地公安机关已作了训诫，吴秋红已受北京公安机关的处罚，歙县公安局违反了一事两罚的原则。
黄山市人民政府对歙县公安局的证据无异议。
黄山市人民政府提供的证据、依据如下：
证据1、行政复议决定书。
证据2、行政复议申请材料。
证据3、行政复议申请受理、答复通知书。
证据4、歙县公安局的行政复议答复通知书、法定代表人身份证明、授权委托书、证据清单。
证据5、行政复议决定呈批表。
证据6、送达回证等材料。
以上证据证明行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。
吴秋红对黄山市人民政府证据的质证意见：对复议决定书有异议，行政复议决定书中没有根据其信访事项解释其信访请求。吴秋红没有收到行政处罚决定书的原件。处罚决定书程序是违法的，复议机关维持程序明显违法。对其他证据无异议。
歙县公安局对黄山市人民政府的证据无异议。
吴秋红提供的证据如下：
证据1、吴秋红身份证复印件。
证据2、黄拘解字[2017]0003号解除拘留证明书复印件。证明吴秋红未收到行政处罚决定书。
证据3、黄政复决字[2017]15号《行政复议决定书》复印件。
证据4、2016年12月22日中南海邮政整付零寄交寄清单复印件。
证据5、北京市公安局西城分局政府信息不存在告知书复印件及补充证据:登记回执。证明吴秋红在中南海周边没有扰乱公共场所秩序的行为。
歙县公安局对吴秋红证据的质证意见：对证据1、2、3无异议。对信息不存在告知书及回执证明目的有异议，北京公安部门对吴秋红在北京扰乱行为没有处理，歙县公安局处理不存在移交问题。
黄山市人民政府对吴秋红证据的质证意见与歙县公安局的质证意见相同。
本院认证认为，歙县公安局和黄山市人民政府的证据系其履职办案中制作和获取，证据来源真实合法，证据形式符合法律规定，与本案具有关联性，经审查确认其证据效力。吴秋红的证据1、2、3，两被告无异议，本院予以认可；证据4、5及补充证据，不能证明吴秋红没有扰乱公共场所秩序，对其证明目的本院不予采纳。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定事实如下：2016年12月22日，吴秋红在北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，被送到北京市马家楼接济服务中心。12月24日，吴秋红被歙县王村镇工作人员接回，并报歙县公安局王村派出所。歙县公安局对吴秋红进行了传唤询问,认为吴秋红违法行为情节较重，决定受案处理，并进行了其他相关调查。当日，歙县公安局以吴秋红的行为构成扰乱公共场所秩序，作出歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定，给予吴秋红行政拘留九日的处罚。并向吴秋红进行了宣告和现场送达决定书，吴秋红拒绝签收，办案民警在附卷的处罚决定书上进行了注明。吴秋红在拘留执行后不服，申请行政复议，黄山市人民政府于2017年4月18日作出黄政复决[2017]15号行政复议维持决定，其仍不服，提起行政诉讼。
另查明，吴秋红曾于2014年3月10日、2014年8月5日、2015年12月27日和2016年1月10日四次赴北京在中南海周边等地区进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局海淀分局和歙县公安局行政处罚。
本院认为，一、吴秋红是否存在到北京中南海周边地区非正常上访、扰乱该地区公共场所秩序的行为。依据《信访条例》第十四条规定信访人不服行政机关及其工作人员的职务行为，可以向有关部门提出信访事项；第十八条第一款规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第二十条规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：…（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，吴秋红因房屋拆违事宜，应采取正确合法的信访等救济途径解决问题。而其是于2014年3月、8月，2015年12月，2016年1月四次采取违反以上规定进京至中南海周边等非信访接待场所非正常信访，被公安机关以扰乱公共场所秩序为由予以行政处罚。由此其应当知道信访应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海是国家重要机关办公场所，其周边等公共场所不是信访接待场所，也不允许信访人滞留或聚集。而本次处罚是其又于2016年12月22日至北京中南海周边地区非正常信访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。其称在该地区“信访过程中无任何非理智行为”。可事实是其至该地区非正常走访，客观上与众多非正常走访人聚集，虽该次无过激行为，但其经多次处罚后仍实施该行为，势必再次影响了有关部门对该地区秩序的正常管理，其行为一定程度上扰乱了该地区正常的社会管理秩序，影响社会稳定。歙县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第（四）项的规定对其给予行政处罚，具有事实和法律依据。
二、歙县公安局是否依据规定送达了《行政处罚决定书》。歙县公安局依法定程序作出处罚决定，并向吴秋红进行了宣告和现场送达决定书，在吴秋红拒绝签收后，由办案民警在附卷的处罚决定书上注明，符合公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定，应视即为送达。
三、歙县公安局的管辖权问题。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，吴秋红居住地在歙县公安局辖区内，歙县公安局作为吴秋红居住地公安机关，根据以上规定对该案具有管辖权。
综上，歙县公安局作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当，程序合法。
黄山市人民政府在行政复议中依照相关程序规定，核实歙县公安局查明的事实，依法作出复议决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持。
为此，吴秋红要求撤销黄山市人民政府作出的行政复议决定和歙县公安局作出的行政处罚决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴秋红的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告吴秋红负担。
如不服本判决,可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 程 宇
审 判 员 朱国强
人民陪审员 吴秋惠
二〇一七年六月七日
书 记 员 许 超
附有关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。