广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)粤0404行初55号
原告：珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区人民西路633-201号部分；三台石路417-435、435-201、435-301、435-401、435-501。
法定代表人：杨樵，董事长。
委托诉讼代理人：章鹏，广东中亿律师事务所律师。
被告：珠海市香洲区安全生产监督管理局，住所地：广东省珠海市香洲区兴业路413号五楼。
负责人：申振军，局长。
出庭行政机关负责人：严迪，该局执法监察大队大队长。
委托诉讼代理人：徐筠，广东嘉骏律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王伟，该局工作人员。
被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。
法定代表人：姚奕生，市长。
委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市法制局工作人员。
原告珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司（以下简称“老房子公司”）诉被告珠海市香洲区安全生产监督管理局（以下简称“香洲区安监局”）、珠海市人民政府（以下简称“市政府”）安全生产行政处罚一案，本院于2018年2月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭进行了审理。原告老房子公司的委托诉讼代理人章鹏，被告香洲区安监局的出庭行政机关负责人严迪及委托诉讼代理人徐筠、王伟，被告市政府的委托诉讼代理人杨晓帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月7日，被告香洲安监局作出（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，认为原告老房子公司未经许可擅自设置户外招牌，造成2017年3月13日作业工人王万华在拆除竹排架时坠落至地面，头部受伤，后因医治无效死亡的生产安全责任事故。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，决定给予原告人民币贰拾万元罚款的行政处罚。原告不服该行政处罚决定，于2017年9月21日向被告市政府申请行政复议，被告市政府经审查，于2018年1月9日作出珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》，维持了被告香洲安监局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，并于2018年2月1日送达给原告。原告不服该复议决定，向本院提起诉讼。
原告老房子公司诉称，一、原告并非案涉事故死亡人员所属的生产经营单位，无须承担安全生产责任，被告认定事实错误。
被告香洲安监局没有充分证据证实珠海金灿广告有限公司（以下简称“金灿公司”）承揽拆除竹排架的行为是原告的经营活动，且案涉广告招牌施工事故发生在户外，不是原告的工作场所。施工者也并非原告的员工，户外广告施工完全由第三方完成，被告香洲安监局将事故地点认定为原告的工作场所没有事实和法律依据。原告是餐饮企业，生产经营范围不包含广告招牌设置施工。户外广告招牌的施工过程是原告交由金灿公司完成，施工作业人员的选择、施工方式、工作时间，均由金灿公司安排，原告无法控制其在具体实施该经营业务时发生的安全生产事故，依法应当由其承担安全事故责任。
二、本案安全生产事故的发生，与金灿公司的违法生产经营有直接的因果关系，与原告的生产经营无关，原告没有过错。
根据案涉事故的录像，可以证明事故发生的过程：王万华到达事故现场后，在登高作业时，没有携带任何安保设备。王万华从高处坠落，金灿公司负责人罗斌没有在现场。金灿公司没有严格依法履行生产经营单位安全生产保障义务，应当承担法律责任。
2017年2月27日，原告在事故发生之前有到香洲市政服务中心窗口报建新的广告招牌位，主管部门因“旧广告牌并未拆除”为由拒绝办理。原告事实上完成了报建申请，主观上没有“未经许可擅自设置户外招牌”的故意，而是由于主管部门不规范的拒绝办理行为所造成的。
三、被告香洲安监局认定原告“未经许可擅自设置户外招牌”的行为，与处罚内容没有法律上的关联性，不应当作为行政处罚的事实依据，且超越了被告的职权。
根据《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第四条第二款和第三十五条的规定，对户外广告设施和招牌设置进行行政许可、对未经许可擅自设置户外广告招牌的处罚机关均为珠海市香洲的市政行政管理部门，即珠海市香洲城市管理局，而不是被告香洲安监局。因此，被告香洲安监局作出的《行政处罚决定书》中对原告“未经许可擅自设置户外招牌”的认定，没有法律和事实上的依据。
四、“未经报备许可擅自设置户外广告招牌”，与案涉事故的发生没有法律上的因果关系。
被告香洲安监局没有对“未经报备许可擅自设置户外广告招牌”这一“间接原因”的因和果、逻辑推理过程、法律上的因果关系、违法行为与损害之法益之间的必然性等相关事实和法律进行论述，“间接原因”的认定牵强。
五、“设置户外广告招牌”的监管内容的本身，亦与案涉事故发生没有法律上的因果关系。
原告在事故发生当天提交了涉案户外招牌设置行政许可申请，取得了《珠海市香洲户外广告设施和招牌设置许可证》。证明原告涉案户外招牌设置完全符合相关法律、法规的规定。案涉事故发生的原因，与户外广告设施、招牌本身没有任何关联性，而是发生在施工过程中的脚手架拆除过程中。但是脚手架的拆除主体、拆除程序等与案涉事故相关的内容，都不是设置户外广告设施、招牌行政审批审查的内容。被告没有证据证明行政许可的具体内容与案涉事故发生存在关联性，却加以适用，缺乏事实和法律依据。
六、被告在案件调查中以金灿公司的高处作业资质问题，作为拟处罚的违法事实，同样没有事实和法律依据。
被告认定原告定做的“旧招牌拆除”为高处作业，金灿公司安排的施工作业人员需要取得相应资质，应当有充分证据证明。“高处作业施工相关资质”是对“高处作业人员”的要求，而非对金灿公司的要求。有责任将户外招牌拆除、安装户外广告业务交由有“高处作业施工相关资质”高处作业人员施工是承揽业务的金灿公司，而非原告。关于高处作业资质问题，被告香洲安监局仅在《行政处罚告知书》中作为处罚的依据，但在《行政处罚决定书》又没有作为处罚的依据，程序违法。综上，原告提起诉讼，请求法院：1.依法撤销被告珠海市香洲安全生产监督管理局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》；2.依法撤销被告珠海市人民政府作出的珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由二被告负担。
原告老房子公司向本院提交如下证据：1.（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》;2.珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》;3.特快专递详情单;4.（珠香）安监罚告〔2017〕15号《行政处罚告知书》;5.（珠香）安监罚集〔2017〕13号《行政处罚集体讨论记录》;6.（2017)粤0402民初4865号《民事判决书》;7.二张照片；8.（2017)粤0402民初4865号《生效证明书》。
被告香洲安监局辩称，一、被告香洲安监局作出《行政处罚决定书》符合法律规定。
2017年2月21日开始，原告便被告知现有广告位不符合城市管理广告法相关规定，应在最短的时间内拆除。原告于2017年2月28日与金灿公司签订户外招牌及改造的合同。2017年3月10日，金灿公司将旧的广告牌拆除完毕，但直到事故发生时，原告都没有完成报备许可。2017年3月13日9时左右，作业工人王万华在拆除竹排架时坠落至地面，后经医院抢救无效死亡。在事故发生后，被告香洲安监局经调查，发现2017年3月13日早上，王万华开始作业后不久，就只有他一个人在现场作业，无人监管，其未穿戴安全作业护具，亦并不持有高空作业证，且金灿公司不具备建筑、钢结构工程专业施工资质。
根据《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第三条以及《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定，事故的发生因为原告需要拆除不符合现有城市管理广告法相关规定的广告牌，是为重新申请广告位做的预备工作，被告香洲安监局认为原告在本次事故中为事故发生单位，符合法律规定。
二、被告香洲安监局作出《行政处罚决定书》是依法行政。
（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》描述原告未经许可擅自设置户外广告牌是对原告需要拆除的广告牌不符合城市管理广告法相关规定的概括描述，并且该处罚决定只是对原告将拆除户外广告牌及LED字安装承揽给不具备施工资质的金灿公司导致事故发生的行为而做出的，并不是针对原告“未经许可擅自设置户外广告牌”作出行政处罚行为，因此并未超越职权。
原告于2017年3月23日向珠海市香洲城市管理局申请户外广告设施和招牌设置许可证的行为也可以证明，在事故发生时其需要拆除的广告牌是“未经许可”的，被告香洲安监局所作描述符合事实。
根据《城市户外广告设施技术规范》1.0.1条及2.0.7条规定，对于合法设置户外广告设施的第一要求是安全，结合本案原告以其名义向珠海市香洲城市管理局申请户外广告设施和招牌设置许，是为重新申请广告位做的预备工作，属于原告生产工作范畴，因此，在生产过程中发生的安全事故，被告香洲安监局对原告作出行政处罚决定的行为是在职权范围内的。
三、被告香洲安监局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，处罚适当。
根据《城市户外广告设施技术规范》7.1.1规定，原告将拆除户外广告牌及改造的作业承揽给金灿公司，应当审查其是否具备相应的施工资质。但原告在订立合同时未履行审慎审查义务，属于定作人对承揽人选任有过失的情形。
原告需要拆除不符合要求的广告牌在先，将拆除和改造工作承揽给不具有相应施工资质的公司在后，被告香洲安监局认定其是事故发生单位需要承担事故责任，事实认定清楚。
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第三条第四项，被告香洲安监局对原告作出（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款贰拾万元的行政处罚，适用法律正确，处罚适当，应予维持。
综上所述，被告香洲安监局请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告香洲安监局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1.罗斌2017年3月14日《询问笔录》、珠海金灿广告有限公司营业执照、珠海金灿广告有限公司安全生产管理制度；2.林永硕2017年3月15日《询问笔录》；3.蔡雄2017年3月16日《询问笔录》；4.夏勋志2017年3月20日《询问笔录》；5.汤克军2017年3月20日《询问笔录》、蔡雄2017年4月5日《询问笔录》；6.汤克军2017年4月5日《询问笔录》；7.蔡雄2017年4月13日《询问笔录》；8.蔡雄2017年7月5日《询问笔录》；9.罗朋2017年7月7日《询问笔录》；10.《关于珠海老房子招牌拆除3.13高坠事故店方说明》；11.珠香广告招牌许准（2017）55号《珠海市香洲户外广告设施和招牌设置许可证珠》；12.《居民死亡医学证明》；13.《关于珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司“3.13”高处坠落死亡事故单位行政处罚案件调查报告》、（珠香）安监罚集〔2017〕13号《行政处罚集体讨论记录》、（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》；14.2017年3月13日案发地点监控视频；15.相关法律法规；16.广东省深圳市中级人民法院（2016）粤03行终47号《行政判决书》。
被告市政府就其复议程序辩称，2017年9月21日，原告不服被告香洲安监局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，向被告市政府申请行政复议。被告市政府依法受理原告的行政复议申请，并于2017年9月22日向被告香洲安监局送达《提出答复通知书》。2017年10月9日，被告香洲安监局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年10月10日，被告市政府向原告送达了被告香洲安监局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年11月17日，被告市政府经原告申请作出了《中止行政复议审查通知书》，并于2017年11月20日送达给原告和被告香洲安监局。2018年1月9日，被告市政府作出珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》，维持了被告香洲安监局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，并于2018年2月1日分别送达给原告及被告香洲安监局。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.《行政复议材料收据》；2.香洲安监局送达回证；3.《行政复议答辩书》；4.老房子公司送达回证（被申请人答复书及相关证据材料）；5.老房子公司送达回证（中止行政复议审查通知书）；6.香洲安监局送达回证；7．《行政复议决定书》；8.老房子公司送达回证；9.香洲安监局送达回证；10.《行政复议法》（节选）。
经审理查明，2017年2月21日，路福房地产开发公司（物业）通知原告现有的广告位不符合城市管理相关规定，要求原告在最短的时间内拆除。珠海市香洲城市管理执法局也先后三次到现场勘查并对原告提出整改意见要求。
2017年2月28日，原告与金灿公司签订合同，约定由金灿公司负责原告户外招牌拆改及LED字的安装。后金灿公司口头将搭建拆除竹排架的工作发包给自然人林永硕，林永硕安排了没有高空作业资质的王万华和夏勋志负责搭拆排架。原告安排员工汤克军对施工作业期间安全进行监管。
2017年3月2日，金灿公司开始拆除旧的广告牌（高约10米）。2017年3月10日，旧的广告牌拆除完毕。2017年3月13日9时40分左右，作业工人王万华在拆除竹排架时因竹排架倒塌坠落至地面，被送至医院抢救。2017年3月29日，伤者王万华医治无效身亡。
2017年3月23日，珠海市香洲城市管理局对原告颁发《珠海市香洲户外广告设施和招牌设置许可证》，对原告提出的户外招牌设施设置申请准予行政许可。
2017年7月12日，被告香洲安监局作出《关于珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司“3.13”高处坠落死亡事故单位行政处罚案件调查报告》，认定原告未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有高处作业施工相关资质的珠海金灿广告公司，导致事故发生，对事故负有责任。根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第三条规定，认定原告为事故发生单位，建议依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项及《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定对原告处以人民币贰拾万元的罚款。
2017年7月17日，被告香洲安监局作出（珠香）安监罚集〔2017〕13号《行政处罚集体讨论记录》，经其负责人集体讨论，一致同意依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项及《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，对原告处人民币贰拾万元罚款的行政处罚。
2017年7月18日，被告香洲安监局对原告作出（珠香）安监罚告〔2017〕15号《行政处罚告知书》，认定原告未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有高处作业施工相关资质的金灿公司，造成在2017年3月13日作业工人王万华在拆除竹排架时坠落至地面，头部受伤，后因医治无效死亡的生产安全责任事故，依据《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，拟对原告作出罚款人民币贰拾万元的行政处罚，并要求原告在收到告知书之日起3日内向被告提出陈述和申辩。
2017年8月7日，被告香洲安监局作出（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，认定原告老房子公司未经许可擅自设置户外招牌，造成2017年3月13日作业工人王万华在拆除竹排架时坠落至地面，头部受伤，后因医治无效死亡的生产安全责任事故。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，决定给予原告人民币贰拾万元罚款的行政处罚。
原告不服该行政处罚决定，于2017年9月21日向被告市政府申请行政复议，被告市政府依法受理了原告的行政复议申请，并于2017年9月22日向被告香洲安监局送达《提出答复通知书》。2017年11月20日，被告市政府向原告及被告香洲安监局送达《中止行政复议审查通知书》。2018年1月9日，被告市政府作出珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》，维持了被告香洲安监局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，并于2018年2月1日分别送达给原告及被告香洲安监局。原告不服，依法向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告香洲安监局作出被诉行政处罚决定程序违法。
一、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定：“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称行政机关）作出下列行政处罚（以下简称适用听证程序的行政处罚）决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚。本条前款的较大数额罚款，是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以５万元以上罚款。”《安全生产执法程序规定》第二十六条第五项听证告知规定：“符合听证条件的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，并向当事人送达《听证告知书》。根据上述规定，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款的行政处罚，应当告知当事人有申请听证的权利。被告在本案的举证期限内未向本院提交告知原告有听证权利及组织原告进行听证的相关证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”因此，可以认定被告未告知原告听证权利和进行听证，其所作出的被诉行政处罚决定程序违法。
二、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”根据上述规定，行政机关作出行政处罚的事实、理由及依据，应当在作出行政处罚决定之前告知当事人，当事人有权进行陈述和申辩。本案中，
被告作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，依据为《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条，但在（珠香）安监罚告〔2017〕15号《行政处罚告知书》中，却未告知原告适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项作为行政处罚的依据，未能保障原告对该依据进行陈述和申辩的权利，程序违法。
综上，被告珠海市香洲安全生产监督管理局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》程序违法，依法应予撤销。被告珠海市人民政府作出的珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》维持决定错误，依法应予一并撤销。原告珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司诉请撤销，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告珠海市香洲区安全生产监督管理局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告珠海市人民政府作出的珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告珠海市香洲区安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 饶 伟
代理审判员 姚成文
人民陪审员 戴丽霞
二〇一八年七月三十日
法官 助理 赵峰霞
书 记 员 伍淑芳