河南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）豫行赔终245号
上诉人（一审原告）王小香等61人（名单见附件）。
上诉人马金昌的委托代理人方志菁，女，汉族，1948年1月6日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村***号，系马金昌之妻。
上诉人马金玉的委托代理人任小枝，女，汉族，1958年2月6日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村*号，系马金玉之妻。
上诉人王天增(小)的继承人荆香娥，女，汉族，1963年2月23日出生，住郑州市金水区，系王天增（小）之妻。
上诉人马增顺的继承人赵新英，女，汉族，1965年7月11日出生，住郑州市金水区，系马增顺之妻。
上诉人王海珍的继承人王永志，男，汉族，1964年2月9日出生，住郑州市金水区，系王海珍长子。
上诉人王海珍的继承人王永胜，男，汉族，1970年6月5日出生，住郑州市金水区，系王海珍次子。
上诉人的诉讼代表人王小香，女，汉族，1955年1月2日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村***号。
上诉人共同委托代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地：郑州市中原西路***号。
法定代表人王新伟，市长。
委托代理人岑文林，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
王小香等61人诉郑州市人民政府行政赔偿一案，郑州市中级人民法院于2017年6月15日作出（2016）豫01行赔初100号行政赔偿判决，王小香等61人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王秋莲、王建兴、王跃增、王国生、杨新法、王小美、马玉福、马兰英、吕遂枝、石淑兰、王双喜、王国领、马增顺、王正军、王留柱、陈皎英、王国强、马新爱、张巧凤、宋艳荣、王春花、王荣花、马玉荣、王瑞香、王张群、王春安、王建华、王小香、王俊英、朱小凤、王国宾、王天增（大）、徐小景，上诉人马金玉及其委托代理人任小枝，上诉人马金昌的委托代理人方志菁，上诉人王天增（小）的继承人荆香娥，上诉人的诉讼代表人王小香，上诉人的共同委托代理人邹伙发，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人岑文林、黄琨到庭参加诉讼。在本院审理过程中，上诉人王天增（小）、马增顺、王海珍去世，王天增（小）的妻子荆香娥，马增顺的妻子赵新英，王海珍的儿子王永志和王永胜参加诉讼。本案现已审理终结。
王小香等61人一审诉称，其系郑州市金水区东风路办事处十二里屯村（以下简称十二里屯村）村民。1994年，经政府统一规划，张留安、王小香等村民在各自取得的167平方米宅基地上建造了统一规划、设计，且具有别墅风格的二层楼房。2006年，村委会领导干部违法将村民宅基地表决同意转为国有土地，2007年，郑州市人民政府为村委会颁发国有土地使用权证，后又将该土地无偿收回，出让给河南开祥置业股份有限公司（以下简称开祥公司）。经过诉讼，法院判决确认郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）强制拆除原告房屋行为违法，确认郑州市人民政府为十二里屯村委会、开祥公司颁发国有土地使用权证的行为违法。郑州市人民政府的违法行为给原告造成巨大损失，且郑州市人民政府收到赔偿申请后未在法定期限内作出任何答复，为维护公民合法权益，特依法诉讼。一审诉请：1.将非法出让予开祥公司的土地中涉及63户原告宅基地，道路、绿化带、广场等公用设施用地恢复原状，并予返还；2.若无法按原址返还，则向各户原告赔偿同等位置、同等面积，足以容纳63户建房和建造公用设施的土地，并为各户办理合法土地、规划、施工等手续；3.依据生效判决，立即采取措施，责令开祥公司停止在尚未建房土地上的一切施工行为；4.参照同区位别墅的市场价值向各户原告支付房屋被拆除损失（具体计算公式为：同区位别墅市场价值×被拆除房屋建筑面积）；5.参照同区位市场租金标准向各户原告支付自2006年9月至付清之日止的租金损失（同区位市场租金标准40元/平方米/月×各户原告被强拆建筑面积×期限）；6.向各户原告支付自2006年9月以来的维权费用；7.向各被强拆户赔偿房屋装饰装修损失，生活生产设施损失，绿化果木损失，屋内家电等物品损失；8.向各户原告赔偿房屋重建后，周边道路、设施、绿化等公用设施所需的一切费用；9.依法将在十二里屯村集体土地上组织、领导、实施强制拆除房屋，及在违法将集体土地转为国有并颁发国有土地使用权证过程中负有领导和直接责任的人员移送省、市、区纪委和检察院，追究其滥用职权的行政和刑事责任。在一审诉讼过程中，王小香等61人放弃对第七项诉讼请求中的生活生产设施损失、绿化果木损失、屋内家电等物品损失的赔偿请求。
郑州市中级人民法院一审查明：王小香等61人系十二里屯村村民。八二年村民持有统一宅基地使用证，后因修建东风路，村民从原址迁建至涉案地块，全村未再发统一宅基地使用证，王小香等61人中除两户外均办理了建筑许可证（盖的是郑州市金水区建设管理委员会规划建设专用章），建筑面积不一。1994年，王小香等61人各自在涉案土地上建造了统一规划、统一风格的二层楼房。2004年郑州市人民政府将十二里屯村列入城中村改造计划项目范围。2004年6月30日，十二里屯村委会与开发商草签了合作改造协议，2006年8月15日，双方又签订了补充协议，金水区政府是该协议的鉴证方。在村委与开发商协商改造事宜期间，为确保十二里屯城中村改造项目的顺利进行，2006年3月31日，金水区政府经研究决定成立十二里屯城中村改造项目指挥部，2006年8月20日，指挥部作出《十二里屯村拆迁改造实施方案》，同日，十二里屯村召开由两委成员、村支部全体成员和全体村民代表参加的“十二里屯村改造工作会议”，会议分别作出党员大会决议及村民代表大会决议，一致同意对十二里屯村进行整体改造及改造项目实施方案。2006年9月7日，该项目指挥部发布拆迁公告，十二里屯村和拆迁公司签订合同，由拆迁公司具体实施拆除工作。9月11日开始组织拆除房屋，拆迁公告规定的是签一户拆一户，2006年9月份，涉案61人中有15人签订补偿协议，从10月至12月份先后又有30人签订补偿协议，补偿协议另外一方为十二里屯村委会，协议的鉴证方是金水区政府。在拆除过程中，任小枝、王小美、王春花三人因阻止拆除行动被限制人身自由，其中任小枝被判处刑事处罚，王小美、王春花被另案处理。上述补偿协议，村民一方是先签订协议再拆除房子还是先拆除房子后又补签的协议，由于王小香等61人拒绝分案并要求尽快裁判，具体户数无法核实。2007年郑州市人民政府为十二里屯村委会确权颁发了郑国用（2007）第0213号国有土地使用权证。2009年郑州市人民政府将涉案土地作为建设用地收回，同时注销了郑国用（2007）第0213号国有土地使用权证。2010年12月郑州市人民政府通过挂牌出让方式将涉案土地出让给开祥公司，并为其颁发国有土地使用权证。部分村民对郑州市人民政府为十二里屯村委会颁发国有土地使用权证的行为、为开祥公司颁发国有土地使用权证的行为、金水区政府的强拆行为分别提起行政诉讼。2014年11月13日，河南省高级人民法院作出（2014）豫法行终字第00152号行政判决，确认金水区政府对王国强等54人房屋实施强制拆迁行为违法。2014年12月19日，河南省高级人民法院作出（2014）豫法行终字第00165号行政判决，确认郑州市人民政府为十二里屯村委会颁发郑国用（2007）第0213号国有土地使用权证的行为违法。2014年12月19日，河南省高级人民法院作出（2014）豫法行终字第00155号行政判决，确认郑州市人民政府为开祥公司颁发国有土地使用权证的行为违法，并要求郑州市人民政府对其违法行为采取相应的补救措施。2015年5月8日，王小香等61人依据上述生效行政判决提起本案行政赔偿诉讼，诉请郑州市人民政府对其九项赔偿请求予以赔偿。同时，王小香等61人亦提起对金水区政府的赔偿诉讼，和本案的赔偿请求一致。郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第502号行政赔偿判决，判决驳回王小香等61人的诉讼请求。该判决送达后，王小香等61人提出上诉，2016年10月28日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终字第975号行政赔偿裁定书，以事实不清为由发回一审法院重审。
郑州市中级人民法院一审另查明，十二里屯村绝大部分土地已经改造建成，开祥公司开发的安置房及其他商品房已交付使用，十二里屯村360多户村民多数已获安置并入住，王小香等61人中部分人领取安置费或已入住，部分人拒绝领取安置补偿费用并拒绝选房，拒绝入住。在开庭准备阶段，郑州市中级人民法院向王小香等61人释明分案诉讼，王小香等61人拒绝分案；在诉讼过程中，王小香等61人放弃对第七项诉讼请求中的生活生产设施损失、绿化果木损失、屋内家电等物品损失的赔偿请求，但拒绝对其房屋等损失情况进行评估。
郑州市中级人民法院一审认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院依法保障当事人的诉讼权利，诉讼当事人亦应充分尊重法院的裁判权，依法行使自己的诉权。原告对郑州市中级人民法院要求分案和评估的正当诉讼指引予以拒绝，并两次以聚众信访形式限期裁判，给郑州市中级人民法院准确核实村民补偿协议签订情况、安置情况及合理评估原告损失造成障碍，原告对自己的行为应承担相应后果。二、对于本案赔偿问题，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案虽然郑州市人民政府为十二里屯村委会及开祥公司颁发国有土地使用权证行为已被生效判决确认违法，但并未被撤销，土地使用权依然属于开祥公司，且原告的房屋已经被拆除，故对于未签订补偿协议的原告，其要求恢复原状的请求无法实现，在无法恢复原状的情形下，因涉案土地原系集体土地，属于农村集体所有，并非原告个人所有，故其要求赔偿土地的请求没有法律依据；关于原告所主张的房屋被拆除、装修、房屋租金等损失，并非颁证行为造成，该损失与颁发土地使用权证的行为不具有直接的因果关系，应通过其他途径解决。三、对于已经签订补偿协议、已经入住安置房的原告，视为已经处分了自己的权益，其诉讼请求不予支持。综上，原告的赔偿请求没有事实和法律根据，郑州市中级人民法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，经郑州市中级人民法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告诉讼请求。
王小香等61人不服一审判决，向本院上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法，判决结果显失公平。一、原审“本院认为一”不符合事实。原审期间，上诉人并不存在“集体信访限期裁判”的事实；对于评估问题，上诉人始终没有拒绝，甚至书面提交过评估申请，原审称上诉人拒绝评估与事实相悖，没有依据；是否分案诉讼并不影响查明各户的不同情况，合并诉讼不是导致每户情况不明、事实不清的根本原因。二、原审“本院认为二”认定事实和适用法律均错误。1.给村委会颁发土地证行为违法，直接侵害上诉人土地使用权，上诉人有权依照国家赔偿法的规定要求赔偿，开发商土地证因涉及公众利益未撤销，但开发商未开发的40亩土地并不涉及公众利益，可以作为返还的标的。2.如果无法返还土地，应赔偿同等位置、同样面积的土地，原审遗漏上诉人该项诉讼请求。3.涉案土地原属于集体所有，法律规定个人可以取得使用权，上诉人要求返还的是土地使用权，符合相关法律规定。4.房屋被拆除、装修、房屋租金等的损失系郑州市人民政府和金水区政府分别实施的两个行政行为共同造成，郑州市人民政府应与金水区政府承担连带赔偿责任。原审认定与郑州市人民政府行为没有直接因果关系不符合案件事实。5.上诉人要求追究相关人员的责任具有法律依据。三、原审“本院认为三”以签订协议或入住安置房为由驳回诉讼请求错误。上诉人符合国家赔偿的四个要件，是否签订协议并非免除赔偿的法定要件，即使签订协议也仍然存在损失的问题。协议也未约定此补偿为一次性补偿，上诉人并未放弃和处分自己权益。涉案协议签订于强制拆除后，并非签订人的真实意思表示。拆迁没有取得拆迁许可证，拆迁必须由区政府组织实施，涉案协议签订主体是十二里屯村委会，村委会不具有处分权，系无效协议，且违法强拆后产生的协议也不具有法律效力。协议也没有履行。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人郑州市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，依法应当予以维持，上诉人的上诉理由不能成立。关于已经签订协议的上诉人，当事人对自己权利已经处分，一部分上诉人已经领取过渡费、搬迁费，少部分人参与了领取安置房钥匙。关于未签订协议的上诉人，本案涉及的土地已经转为国有土地，国有土地使用权证在其他公司名下，法院判决书并没有将国有土地使用权证撤销，十二里屯村没有集体土地，上诉人要求返还土地，客观上无法达到。郑州市人民政府与上诉人主张的损失之间没有法律上的因果关系。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，上诉人要求恢复土地原状并返还，如无法原址返还，则赔偿上诉人土地，但是本案所涉原十二里屯村的集体土地已经转为国有并为开祥公司颁发国有土地使用权证，虽然郑州市人民政府相关颁发国有土地使用权证的行为已被生效判决确认违法，但开祥公司名下的国有土地使用权证未被撤销仍然具有法律效力，开祥公司是案涉土地的使用权人，上诉人恢复土地原状并返还的请求不具有现实可能性，同时，上诉人赔偿土地的要求，因上诉人享有的只是集体土地使用权，并非集体土地所有权，该请求没有法律依据，故本院不予支持。上诉人要求赔偿损失应当证明其损失与行政机关的违法行为之间具有因果关系，本案中上诉人主张的房屋损失、租房损失等，并非郑州市人民政府颁证行为造成的，两者之间不具有因果关系，并且上诉人已经以金水区政府为被告提起行政赔偿诉讼，诉讼请求与本案一致，上诉人主张的损失在该案解决为宜。
综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
审 判 员 马传贤
代理审判员 崔传军
二〇一八年十月二十二日
书 记 员 郭建花
附件：上诉人王小香等61人名单
陈皎英，女，汉族，1951年1月28日出生，住郑州市金水区十二里屯村3号楼36号。
杜金玉，男，汉族，1948年3与15日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村228号。
黄梅荣，女，汉族，1942年11月29日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村265号。
卢忠玲，女，汉族，1965年6月21日出生，郑州市二七区祥云路8号院1号楼21号。
吕遂枝，女，汉族，1944年10月1日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村50号。
马金保，男，汉族，1942年5月22日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村332号。
马金昌，男，汉族，1946年10月27日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村281号。
马金水，男，汉族，1934年1月19日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村331号。
马金玉，男，汉族，1959年11月7日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村7号。
马兰英，女，汉族，1947年1月12日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村125号。
马润发，男，汉族，1945年5月28日出生，住郑州市金水区十二里屯村13号。
马润儒，男，汉族，1966年1月4日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村278号。
马喜梅，女，汉族，1940年6月9日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村268号。
马新爱，女，汉族，1962年8月13日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村323号。
马新建，男，汉族，1958年3月30日出生，住郑州市金水区十二里屯村253号。
马新奎，男，汉族，1964年2月14日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村365号。
马玉福，男，汉族，1950年12月30日出生，住郑州市金水区十二里屯村209号。
马玉荣，女，汉族，1962年12月13日出生，住郑州市金水区十二里屯村270号。
马玉忠，男，汉族，1968年7月19日出生，住郑州市金水区十二里屯村5号。
马增辈，男，汉族，1963年5月14日出生，住郑州市金水区十二里屯村305号。
马增庆，男，汉族，1970年5月11日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村57号。
马增顺，男，汉族，1965年8月14日出生，住郑州市金水区十二里屯村198号，于2018年1月11日去世。
石淑兰，女，汉族，1943年10月22日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村138号。
宋艳荣，女，汉族，1963年9月30日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村329号。
王春安，男，汉族，1958年4与11日出生，住郑州市金水区十二里屯村320号。
王春花，女，汉族，1959年3月15日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村348号。
王国宾，男，汉族，1969年7月3日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村72号。
王国领，男，汉族，1962年12月14日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村291号。
王国强，男，汉族，1957年9月1日出生，住郑州市金水区十二里屯村199号。
王国生，男，汉族，1966年11月21日出生，住郑州市金水区十二里屯村216号。
王国松，男，汉族，1956年4月27日出生，住郑州市金水区十二里屯村231号。
王海珍，男，汉族，1939年7月29日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村168号，于2018年6月17日去世。
王焕成，男，汉族，1947年6月13日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村149号。
王建华，男，汉族，1963年4月13日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村276号。
王建兴，男，汉族，1966年10月8日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村39号。
王俊英，女，汉族，1941年5月31日，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村119号。
王留柱，男，汉族，1957年2月2日，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村12号。
王敏，男，汉族，1942年9月13日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村71号。
王秋莲，女，汉族，1959年9月24日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村126号。
王荣花，女，汉族，1942年10月25日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村368号。
王瑞香，女，汉族，1963年8月4日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村201号。
王瑞英，女，汉族，1965年10月30日出生，住郑州市金水区十二里屯村217号。
王双喜，男，汉族，1970年10月19日出生，住郑州市金水区十二里屯村324号。
王天增（小），男，汉族，1962年8月18日出生，户籍所在地郑州市金水区十二里屯村62号，于2017年9月22日去世。
王天增（大），男，汉族，1949年10月6日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村117号。
王小美，女，汉族，1954年2月12日出生，住郑州市金水区十二里屯村340号。
王小香，女，汉族，1955年1月2日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村355号。
王跃增，男，汉族，1958年6月30日出生，住郑州市金水区十二里屯村229号。
王张群，男，1955年4月11日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村354号。
王振海，男，汉族，1956年10月22日出生，住郑州市金水区十二里屯村309号。
王振平，女，汉族，1955年12与25日出生，住郑州市金水区十二里屯村352号。
王正军，男，汉族，1965年10月13日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村274号。
徐小景，女，汉族，1956年3月2日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村266号。
杨秋囤，男，汉族，1964年10月11日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村342号。
杨新法，男，汉族，1964年12月23日出生，住郑州市金水区十二里屯村304号。
杨志芬，女，汉族，1933年12月18日出生，住郑州市金水区十二里屯村176号。
张留安，男，汉族，1951年6月19日出生，住郑州市金水区十二里屯村74号。
张巧凤，女，汉族，1945年11月28日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村11号。
张书增，男，汉族，1969年11月8日出生，住郑州市金水区十二里屯村10号。
张香荣，女，汉族，1955年1月6日出生，住郑州市金水区庙李镇十二里屯村318号。
朱小凤，女，汉族，1952年1月20日出生，住郑州市金水区十二里屯村96号。