黑龙江省讷河市人民法院
行 政 判 决 书
〔2015〕讷行初字第21号
原告李龙河，男，汉族，1958年4月16日出生，，讷河市东风机械厂工人，现住讷河市东北街六委**组。
委托代理人孙朝祥，男，汉族，1952年7月17日出生，讷河市东风机械厂厂长，现住讷河市。
被告讷河市人力资源和社会保障局，住所地讷河市人和广场路北。
法定代表人王卓，该局局长。
委托代理人李宏艳，女，讷河市人力资源和社会保障局保险股股长。
被告齐齐哈尔市人力资源和社会保障局，住所地齐齐哈尔市龙沙区永安大街159号。
法定代表人李会明，该局局长。
委托代理人姜立国，男，讷河市人力资源和社会保障局副局长。
被告黑龙江省人力资源和社会保障厅，住所地哈尔滨市南岗区中山路68号。
法定代表人孙伟化，该厅厅长。
委托代理人侯春山，男，齐齐哈尔市人力资源和社会保障局副主任科员。
原告李龙河诉被告讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局、黑龙江省人力资源和社会保障厅申请行政审批一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭,于2015年7月2日对本案进行了公开审理，原告李龙河及其委托代理人孙朝祥、被告讷河市人力资源和社会保障局委托代理人李宏艳、被告齐齐哈尔市人力资源和社会保障局委托代理人姜立国、黑龙江省人力资源和社会保障厅委托代理人侯春山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李龙河于2012年6月4日，向讷河市劳动就业局提出按特殊工种办理退休手续的申请，被告讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局，未对原告的申请作出规范的具体行政行为，原告于2014年向本院提起诉讼。2015年4月16日齐齐哈尔市人力资源和社会保障局作出“关于李龙河从事特殊工种年限认定函，”原告对此不服，向本院提起诉讼。
原告李龙河诉称，原告1979年参加工作就是锻工，有档案记载，现干锻工已35年。2013年5月份原告达到国家规定的特殊工种退休年龄，并依照规定递交了退休申请。因特殊工种退休文件规定：由县、市、省劳动保障部门共同审批，三级劳动保障部门推诿扯皮，开始是讷河、齐市两级人社部门不向省人社部门申报，无奈原告提起行政诉讼。（2014）讷行初字第18号判决书判决讷河、齐市两级人社部门履行申报义务。但讷河市人社局没有按原告档案记载特殊工种年限如实申报，也没有提供不如实申报的法律依据与规范性文件，致使齐市和省二级劳动保障行政主管部门按讷河人社局申报的3.6年，认定原告没有达到特殊工种年限不批准退休，但是拒不提供认定的法律依据条款，应视同没有依据。因此，原告依照行政诉讼法第十八条、第二十一条、第二十六条之规定，对三级劳动部门提起诉讼，要求被告对原告退休重新作出审批。
被告讷河市人力资源和社会保障局辩称，原告就没能按特殊工种退休一事起诉后，讷河市人民法院（2014）讷行初字第18号判决书判决讷河人社局、齐市人社局对原告申请特殊工种退休的档案及补充材料进行逐级申报。讷河市人社局已履行法院判决，将李龙河全部个人档案及补充材料逐级申报，经省、市两级人社部门认定，李龙河不符合特殊工种提前退休条件。如果李龙河有证据要求重新作出审批，应按要求重新提出申请。
被告齐齐哈尔市人力资源和社会保障局辩称，一、受理案件后，相关调查情况。李龙河，男，1958年4月16日出生，经查其档案，李龙河于1979年11月29日在黑龙江省嫩江农场三分厂就业，1981年、1985年、1986年4月工种为锻工，1986年12月为机务锻工，1990年、1991年、1994年、1995年为机务工人；1996年7月调转到讷河振兴农机修造厂工种为锻工，2000年为锻工。讷河振兴农机修造厂关停后，李龙河到讷河市东风机械厂工作。2012年下半年，李龙河到档案保管部门讷河市劳动就业局申报特殊工种退休。经讷河市人力资源和社会保障局初审，认为《特殊工种实用名录》中没有将农业系统任何工种列为特殊工种，因此李龙河在嫩江农场从事的锻工不属特殊工种范围。1996年其调到讷河振兴农机修造厂后，从事锻工期限未达到特殊工种要求的最低年限。根据黑劳社发（2007）12号文件，对本人从事特殊工种情况记载不清的，用人单位应当通过提供工资表、特殊津贴费补助表等能说明情况的相关原始材料予以证明，否则劳动保障行政部门对本人从事特殊工种的情况不予认定。黑劳社发（2007）52号文件规定，原始档案中特殊工种情况记载不清的，企业及主管部门应当通过职工历年工资表、出勤表、特殊津贴费补助表等相关原始有效材料为其建立健全特殊工种档案。参保人员达到特殊工种提前退休年龄时，档案记载与工资表、出勤表等相关材料相吻合，并经过本单位公示无异议后，方可确定其特殊工种提前退休资格。讷河人社局要求其提供工资传票等证明从事锻工达到特殊工种要求年限的佐证材料，本人不能提供相关佐证材料，讷河人社局认为不符合特殊工种提前退休条件，没有上报，本人没有提出异议。二、不予审批符合相关文件规定。收到（2014）讷行初字18号判决后，讷河人社局立即开始执行判决，重新告知了李龙河及其诉讼代理人申报特殊工种提前退休需要提供的主要证明材料：1、企业改制前，本人在企业工作期间的工资传票；2、企业改制后，重新就业的需要提供劳动合同、工资表、企业职工参加养老保险缴费证明等；3、其它能够直接证明从事特殊工种岗位工作及工作时限的材料。李龙河的诉讼代理人向讷河人社局提供了如下材料：1、未经鉴定的劳动合同书；2、东风机械厂2001年5月22日董事会会议记录；3、东风机械厂2002年3月18日董事会记录；4、2014年9月26日九三管理局人力资源和社会保障局出具的证明；5、2014年10月22日振兴农机修造厂出具的证明;6、2014年11月20日振兴农机制造厂出具的证明复印件;7、2014年11月20日讷河市农机局出具的证明；8、法院庭审记录复印件。讷河市人力资源和社会保障局按照职责分工，对李龙河本人档案及重新申报的证明材料进行了初审，认为其提供的证明材料中没有其要求的主要证明材料，且其它材料无法确定其1996年以后从事特殊工种的年限，不符合提前退休条件，不应向上级申报。但从工作慎重考虑和维护职工合法利益的角度，讷河市人力资源和社会保障局将李龙河的个人档案，重新提供的证明材料及审核情况于2015年1月8日向齐市人社局养老保险科进行了汇报，经齐市人社局研究，也认为李龙河现有材料无法确认其1996年以后从事特殊工种的年限，不符合提前退休申报条件，无法上报省人社厅审批。讷河市人力资源和社会保障局社会保险股于2015年1月9日口头通知了李龙河的诉讼代理人。讷河市人力资源和社会保障局2015年2月9日收到讷河市人民法院执行通知书，于2015年2月10日向法院报送了《关于讷河市人民法院（2014）讷行初字第18号判决执行情况的说明》，详细说明了法院判决后我局的执行情况，证实讷河市人力资源和社会保障局正确履行职责，依法执行了法院判决。三、我局作出的行为事实清楚、依据法规正确、程序合法，请法院维持我局的决定。
被告黑龙江省人力资源和社会保障厅辩称，2015年4月14日，本厅养老保险处收到齐齐哈尔市人力资源和社会保障局送来的李龙河原始档案及佐证材料。经审核，李龙河的档案及佐证材料不符合特殊工种提前退休条件，并责成齐齐哈尓市人社局代表省市两级人社行政部门出具答复意见函。
被告讷河市人力资源和社会保障局在法定期限内提供了答辩及如下1号、5号、7号证据，庭审中提供了如下2号、3号、4号、6号证据：
1、黑劳社发（2007）12号第7条、第13条、黑人社函（2013）572号函附件第1条第一项规定。（证实原告需要重新按规定申请审批）
2、从事特殊工种提前退休工种审批备案名册。（证明我方按时对原告申请进行了申报。）
3、讷人社呈（2015）5号文件，关于执行讷河法院（2014）行初字18号判决的请示。
4、2015年2月9日对讷河法院（2014）行初字18号判决执行情况的说明。（证明我局将原告提供的材料全部上报并通知原告代理人）
5、齐市人社局对原告从事特殊工种年限的认定函。（证明我方将原告材料如实上报并经省市人社部门认定）
6、执行法院判决过程的时间表。（说明被告所做工作情况，2015年1月8日上报齐人社局，2月10日向法院报送执行说明）
7、原告档案材料及原告提供的如下补充材料：
1）、未经鉴证的劳动合同书。
2）、2014年10月22日振兴农机修造厂出具的证明。
3）、2014年11月20日振兴农机修造厂出具的证明复印件。
4）、2014年11月20日讷河市农机局出具的证明。
5）、2014年9月26日九三管理局人力资源和社会保障局出具的证明。
6）、2002年3月18日董事会会议记录。
7）、2001年5月22日董事会会议记录。
8)、法院庭审记录复印件。
被告齐齐哈尔市人力资源和社会保障局在法定期限内提出了答辩，但未在法定期限内提供证据，其庭审中提交的证据如下：
1、2015年4月16日齐市人社局关于李龙河从事特殊工种年限认定函。（证实原告档案经齐市人社局报送省厅。）
2、黑龙江省基本养老保险黑劳社发（2007）52号文件第33条规。（证实98年后劳动部门和卫生部、各行业主管部门按特殊工种名录认定，以前没有的就不能按特殊工种认定。）
3、黑龙江省农垦总局人力资源和社会保障局关于农垦系统审批特殊工种情况说明。（证实农垦系统因为原来养老保险没在黑龙江省人社厅，是自成体系，农垦局养老保险出的情况说明，证明其系统所在单位自行办理，1998年后按特殊工种名录认定，农垦系统参照有关规定，农垦系统在2011年后归省厅审批；1998年以前农垦按特殊工种认定，1999年-2011年农垦审批是参照审批，2011年后归省厅审批，审批是参照其他工种审批，按工业标准审批。）
4、黑人社函（2015）147号文件，黑劳社发（2007）12号文件第17条规定，黑劳社发（2007）52号文件。（证明企业改制后特殊工种退休的规定。）
被告黑龙江省人力资源和社会保障厅未在法定期限提出答辩及提供证据，在庭审中提供的证据同齐市人社局。针对特殊工种名录及文件依据，齐市人社局、省人社厅在庭审中未能提供书面证据，在庭审限定提供期限内也未能提供。
原告提供的证据：
1、齐齐哈尔市人社局2015年3月6日向讷河法院执行情况说明。（证明讷河人社局没有按时上报原告档案材料。）
2、2012年6月4日原告向劳动部门提出的特殊工种提前退休申请书。（证明原告向人社部门提出申请的事实。）
3、（1986）机人字81号机械工业部关于下达机械工业从事高温、高空、有害特殊繁重劳动提前退休工种范围的通知。
（证明特殊工种实用名录中机械行业锻工属于特殊工种。）
4、原告工资制度改革表。（证明1979-1980年从事锻工工资标准通用，证明原告是锻工。）
5、2000年1月24日企业工资调整工资标准登记表。（证明原告从事锻工工作，锻工工种是国家批准的工种，从事锻工工作21年。特殊工种范围按行业划分，被告提供特殊工种名录中也是以行业划分，行业指职业。）
6、讷河法院（2014）讷行初字第18号行政判决书。（证明原告2004年后至今从事锻工工作。）
7、国务院（1978）104号文件。（证明原告申请特殊工种退休的依据。）
8、黑劳社发（2007）12号文件第17条规定。（该规定2007年实施的，对档案记载不清提供原始资料证明。原告档案是2007年之前的且记载清楚，该规定对原告十多年前的档案不生效，证明原告档案记载清楚不应提供佐证材料。）
9、特殊工种审批备案名册。（证明被告填名册时填原告从事特殊工种9年，证明原告够特殊工种年限。）
10、劳部发（1993）120号文件。（证明不用特殊工种名录。）
各方当事人对证据的质证、认证情况：
（一）原告对三被告提供证据的质证、认证情况：
原告对被告讷河市人社局提供的1号至7号证据材料均有异议。原告认为1号证据黑劳社发（2007）12号文件第13条是正常和初次退休审批，没有重新作出审批的规定，12号和572号二份文件都没有重新审批的规定。对被告提供的2号至7号证据原告主张被告没有按法院判决的时间规范的申报，齐齐哈尔市人社局2015年3月6日向讷河法院执行情况说明，也证实讷河人社局没有向其申报，2015年4月16日前被告没有申报，不能作为证据提供，原告对此不予质证；原告对齐市人社局、省人社厅1号证据是二被告作出的无异议。2号证据二被告主张不成立，机械工业部明确规定锻工属于特殊工种，原告没看到齐市、省二被告提供的标准名录及文件。对二被告3号证据是被告行政行为作出后提供的证据，按行政诉讼法规定不能认定。对二被告4号证据中黑人社函（2015）147号文件是2015年4月28日出台的，是被告作出认定函之后的文件，应是无效的。
（二）被告齐齐哈尔市人社局、黑龙江省人社厅对讷人社局提供的1号证据认为，退休没有初次和再次申请的区分，都应按此文件程序规定办理。特殊工种由省级审批，省厅对全省有规定，申报不合格，第二次提供新的材料和证据重新申报，申报有相关程序，每个程序都有规定；特殊工种申报县市区认定，认定不合格通知本人，双向审批，纸质审批和网上审批，初级审批不合格，就不能逐级审批。二被告对讷人社局提供的2号至7号证据均予以认可，并承认收到了讷人社局报送的材料。三被告对彼此提供的证据互无异议。
（三）三被告对原告提供证据的质证、认证情况:
讷河人社局对原告1号证据主张对原告档案已及时申报。对原告9号证据所证明的问题，主张讷河人社局为执行法院判决才将原告特殊工种填9年，档案是锻工，但2000年后从事锻工没有记载。对原告申请书是2012年提交的予以认可，但此次申请应重新申请。对原告提供6号证据真实性无异议，法院认定是事实，但我方把材料提供给省厅了。对其他证据没有异议；齐市人社局对原告2号证据申请书是否真实有异议。对原告3号证据81号文件无异议，但对证明的问题有异议，特殊工种按行业划分，农垦不能按特殊工种对待。原告从事锻工行业我方承认，但其所证明从事锻工21年有异议。齐人社局对原告6号证据证明问题有异议，庭审没有深入了解原告是否从事多长时间锻工，原告是否在东风机械厂与第一次审理无联系，该证据不能证明原告在东风机械厂从事锻工工作，是否有合同，是否有缴纳保险，没有相关证据证实；省人社厅与齐市人社局质证意见一致。同时主张原告79年在嫩江从事锻工，96年7月前在嫩江，96年7月后在讷河从事锻工，原告档案记载至2000年，2004年之后人证、物证不能作为佐证材料；86机人字81号文件前，原告96年前在农垦分场工作不应认定为锻工。对原告提供的劳部发（1993）120号文件真实性没有异议，但认为劳动部（1993）120号文件工种项目也没有农业系统的，行业不同锻工不是通用的工种。
本院对证据的确认情况：对原告提供的1号证据齐人社局对其真实性不否认，对原告2号证据讷人社局对其真实性予以认可，原告9号证据讷人社局及齐人社局对填报的事实予以确认，原告4号、5号证据同其档案一致，原告3号、6号至8号、10号证据相关文件及生效判决要件本身具有真实性，对上述证据予以确认；对被告讷河市人力资源和社会保障局在举证期内提供的1号、5号、7号证据形式要件的真实性予以确认。对其2号、3号、4号、6号证据因原告有异议、该证据未在法定举证期限内提供，不予确认；对齐市人社局、省人社厅提供的1号证据、4号证据中黑劳社发（2007）12号文件与被告讷河市人社局提供的证据一致，对其真实性予以确认。对2号证据所证明的问题及作出认定函之后收集的3号证据和4号证据中黑劳社发（2007）52号文件及（2015）147号文件所证明的问题原告有异议，且为非法定期限提供的证据，不予确认。
经审理查明,2012年6月4日，原告李龙河向讷河市劳动就业局提出按特殊工种提前退休的申请,被告讷河市人力资源和社会保障局审阅原告档案后，认为不符合条件，未予上报。2014年9月11日，原告李龙河以被告讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局没有合法依据不履行行政职责，侵害原告合法权益为由，向本院提起行政诉讼，要求二被告申报、审批原告特殊工种退休手续。据原告档案反映，李龙河于1979年11月29日在黑龙江省嫩江农场三分厂就业，1981年、1985年、1986年4月工种为锻工，1986年12月为机务锻工，1990年、1991年、1994年、1995年为机务工人；1996年7月调转到讷河振兴农机修造厂工种为锻工，2000年为锻工。另查明，原告所在企业讷河市振兴农机修造厂2004年改制，原告所在企业上级主管部门及原告单位同志证实，至2004年企业改制原告一直在该企业做锻工。另外，企业改制后原告又在讷河市东风机械厂等地工作至今。本院于2014年12月10日对此案作出（2014）讷行初字第18号行政判决书，责令被告讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局于判决生效之日起30日内，对原告申请特殊工种提前退休的档案及补充材料进行逐级申报。该案宣判后，原告向讷河市人社局提供了8份补充材料：1、劳动合同书；2、东风机械厂2001年5月22日董事会会议记录；3、东风机械厂2002年3月18日董事会记录；4、2014年9月26日九三管理局人力资源和社会保障局出具的证明；5、2014年10月22日振兴农机修造厂出具的证明;6、2014年11月20日振兴农机修造厂出具的证明复印件;7、2014年11月20日讷河市农机局出具的证明；8、法院庭审记录复印件。2015年1月8日，讷河市人力资源和社会保障局填写了“参保人员从事特殊工种提前退休审批备案名册”,将李龙河的个人档案和所提供的证明材料，向齐市人社局养老保险科进行了汇报，齐市人社局研究认为，李龙河现有材料无法确认其1996年以后从事特殊工种的年限，不符合提前退休申报条件，无法上报省人社厅审批。在原告申请执行该判决中，二被告将原告档案及补充材料向黑龙江省人力资源和社会保障厅进行了申报。2015年4月16日，齐齐哈尔市人力资源和社会保障局对讷河市人社局作出“关于李龙河从事特殊工种年限认定函”。该函根据李龙河原始档案记载情况，认为《特殊工种实用名录》中没有将农业系统任何工种列为特殊工种，因此，李龙河在嫩江农场从事的工作不属特殊工种。1996年其调到讷河振兴农机修造厂后从事锻工期限未达到特殊工种要求的最低年限。经省、市人社行政部门再次认定，李龙河不符合特殊工种退休条件。2015年4月29日，原告李龙河再次向本院提起诉讼。原告认为，讷河市人社局没有按原告档案记载特殊工种年限如实申报，也没有提供不如实申报的法律依据与规范性文件，致使齐市和省二级劳动保障行政主管部门按讷河人社局申报的3.6年，认定原告没有达到特殊工种年限不批准退休，并且被告拒不提供认定的法律依据条款，应视同没有依据。原告要求被告讷河人社局、齐市人社局、省人社厅对原告退休重新作出审批。
本院认为，关于原告李龙河诉讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局、黑龙江省人力资源和社会保障厅行政审批一案，一、经被告黑龙江省人力资源和社会保障厅确认，被告讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局作为办理特殊工种退休的初审、复审和向上级申报部门，在执行法院判决过程中，已将原告李龙河档案及提供的补充材料上报到省人社厅，虽然二被告上报的程序不够规范，但已构成申报的事实。二、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局于2015年4月16日，对讷河市人社局作出的“关于李龙河从事特殊工种年限认定函”，对原告权利义务有实质性影响，但该函从形式要件作出主体来看，不能认定是黑龙江省人社厅对外作出的具体行政行为，该函既没有向原告规范的送达，又没有告知原告相关的权利义务，该函认定李龙河不符合特殊工种退休条件的事实依据、法律依据不足。一方面，该函认为《特殊工种实用名录》中没有将农业系统任何工种列为特殊工种，因此，李龙河在嫩江农场从事的工作不属特殊工种。针对这一观点，在诉讼举证期内乃至庭审以及本院庭审中规定的庭审后3日举证限期内，被告齐齐哈尔人社局、省人社厅，未能向本院提供这一主张的依据及相关的规范性文件，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条的规定，应视为被告没有证据证实上述主张成立；另一方面，该函针对李龙河1996年调到讷河振兴农机修造厂后从事锻工期限，未达到特殊工种要求的最低年限的认定，依据不足。从原告档案和提供的补充材料，特别是原告企业主管部门的证实来看，从1996年7月至2004年讷河振兴农机修造厂改制，原告李龙河一直是该企业职工并做锻工。并且原告企业主管部门证实讷河振兴农机修造厂财务传票归农机局保管期间全部丢失。从而导致原告提供不出2001年至2004年工资表、特殊津贴补助表等相关原始材料，提供不出这些材料不能等同于否定2001年至2004年原告是讷河振兴农机修造厂锻工的事实。同时，三被告没有证据反驳或否定原告提供的证据及原告主管部门证明的问题是虚假的。在这样情况下，针对原告企业及主管部门均证实原告从1996年7月至2004年一直是讷河振兴农机修造厂职工并做锻工的情况下，被告作出原告未达特殊工种最低年限的认定，是欠缺依据且有违客观事实的。更何况黑劳社发（2007）52号文件是具有追溯力的文件，该文件第三十条规定企业改制后职工自改制之日起5年内所从事特殊工种时间，可与改制前从事特殊工种的时间合并计算为特殊工种提前退休年限。此项规定，也是被告对原告作出特殊工种退休审核时应客观考量的问题。能否如期办理退休审批，对原告来说是事关生存的大事，本案三级部门应持积极负责的态度慎重对待民生问题。被告省人社厅虽然收到过原告的档案材料及补充材料，但未对原告作出规范的行政行为。本案三被告对特殊工种退休审批程序分别享有初审、复审及申报和审批的权利，讷河市人社局、齐齐哈尔人社局应酌情将原告档案及补充材料再度提交省人社厅；被告省人社厅应在尊重事实的基础上，全面审查原告档案及补充材料，依法对原告作出规范的退休审批行为，从而使原告折服息诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“第一款第（三）项被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”及最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十条“第一款人民法院判决被告重新作出具体行政行为……可以限定重新作出具体行政行为的期限，人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，特殊难于确定期限的除外。”之规定，判决如下：
责令被告讷河市人力资源和社会保障局、齐齐哈尔市人力资源和社会保障局、黑龙江省人力资源和社会保障厅于本判决生效之日起30日内，对原告李龙河特殊工种提前退休申请作出规范的审批行为。
案件受理费50.00元，由三被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。
审 判 长 刘克非
审 判 员 李春君
人民陪审员 季文涛
二〇一五年七月十五日
书 记 员 ：ＸＸ