云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终237号
上诉人（一审原告）周磊彬，女，白族，1994年8月21日生，住云南省大理市。
委托代理人周立，男，汉族，1968年12月24日生，住云南省大理市。系周磊彬之父。代理权限：特别授权代理。
委托代理人尹静，云南辉进波律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）大理白族自治州教育局。
住所地：大理市龙山行政办公区。
法定代表人张春骅，局长。
委托代理人李辉，大理白族自治州教育局党工委专职副书记。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨振，云南展腾律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）大理白族自治州人民政府。
住所地：大理市龙山行政办公区。
法定代表人杨健，州长。
委托代理人奎少华，州政府法制和政策研究办公室行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨磊，云南展腾律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人大理白族自治州人力资源和社会保障局。
住所地：大理市龙山行政办公区。
法定代表人肖云江，局长。
委托代理人刘国强，大理白族自治州人力资源和社会保障局调研员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人范垒，云南天外天（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人周磊彬诉大理白族自治州教育局（以下简称州教育局）、大理白族自治州人民政府（以下简称州政府）教育事业单位人员招录行政决定及行政复议一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（以下简称大理中院）作出的（2017）云29行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年7月16日受理后，依法组成合议庭，并于2018年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人周磊彬的委托代理人尹静，被上诉人州教育局的委托代理人李辉、杨振，被上诉人州政府的委托代理人奎少华、杨磊，第三人大理白族自治州人力资源和社会保障局（以下简称州人社局）的委托代理人刘国强、范垒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审大理中院判决认定以下法律事实：2017年3月10日，云南省人社厅根据事业单位招聘人员需要将2017年公开招聘工作人员模板发各地州“参考”使用。同年3月28日，第三人州人社局按此模板制定了《大理州2017年公开招聘事业单位专业技术人员公告》及其附件（以下简称《招聘公告》及其附件），并在其网站发布，其中公告第四条规定：报名实行网络报名，时间为2017年4月11日9时至4月17日18时；资格审核时间为2017年4月11日10时至4月18日18时；本次报名资格初审所有岗位提交人工审核，对于把握不准的资格审核问题，可以直接联系招聘单位询问。通过报名阶段的资格初审仅意味着考生在网上所提交的报名信息符合报考岗位所设置的形式要件，招聘单位还将组织对进入面试的考生进行资格复审，并要求考生提交相关报考岗位所需要的证明材料，是否完全符合报考岗位所要求的条件，以招考单位的资格复审为准，请考生务必准确无误地提交报名信息，凡提交报名信息不准确、不真实的，造成的一切后果由考生承担。第五条第（二）款第4条考生信息复审规定：考生个人信息复审时间为面试前1至2周，由各级人力资源和社会保障局和招聘主管部门在规定时间和地点进行资格复审。同时在《招聘公告》中最后也附注州级招聘部门的联系电话。其附件1《大理州2017年事业单位公开招聘专业技术人员岗位表》中，明确将大理州实验小学音乐教师岗位的报考条件设置为：第一组专业要求：一级目录—文史哲学，二级目录—教育学，具体专业—音乐教育；第二组专业要求：一级目录—文史哲学，二级目录—教育学，具体专业—音乐舞蹈教育；第三组专业要求：一级目录—艺术学，二级目录—音乐学，具体专业—音乐教育，学历要求：本科及以上，年龄要求：16岁—40岁。附件2第（十）项规定：招聘岗位专业设置考生可参考《云南省2017年度公务员录用考试专业指导目录》，考生所学专业（即毕业证书上的专业名称）必须与所报岗位要求的专业一致（包括专业方向），才能报考，否则视为不符合岗位所需招聘条件。
2017年4月16日，周磊彬（报名时就读云南艺术学院音乐学专业，同年6月12日取得音乐学毕业证并获艺术学学士学位）根据网上报名要求，以“音乐教育”专业填报大理州实验小学音乐教师招聘岗位并成功报名。本次网上报考该岗位的考生共有33人，资格初审不合格20名，通过13名，其中1人因未在法定期间缴费未参与笔试，实际参考人员12名。同年6月3日周磊彬参加笔试，成绩名列该岗位第一名。8月3日，周磊彬到州教育局参加资格复审，州教育局口头告知周磊彬，因其毕业证所载“音乐学”专业，不是本次招考的“音乐教育”专业，其资格复审不合格。2017年8月8日在周磊彬及家属要求下，州教育局作出《关于周磊彬考生资格复审的情况说明》，明确认定周磊彬资格复审不予通过。周磊彬于同月16日向州政府申请行政复议，请求“确认州教育局作出的资格复审认定违法，恢复其面试资格”。2017年10月18日州政府作出〔2017〕11号行政复议决定，维持了州教育局所作行政决定。
经一审大理中院审理后，将本案的争议焦点归纳为两个方面。
关于《招聘公告》及其附件是否属于规范性文件，其设置条件是否合法、适当的问题。大理中院认为，规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。本案第三人州人社局公布的《招聘公告》及其附件，并不属于在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定，其仅属于招聘人才的一种公告邀约，并不对周磊彬及他人产生强制力或者约束，因此不属于规范性文件范畴。故人民法院也就不能依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百四十五条的规定，对第三人州人社局公布的《招聘公告》及其附件按照规范性文件进行审查。周磊彬提出第三人公布的《招聘公告》及其附件属于规范性文件，请求确认其违法的诉请，无法律依据，不予支持。同时，大理中院也指出，第三人州人社局作为此次招聘工作主管和对外发布招聘公告机关，其对招聘工作岗位专业目录设置、资格初审、资格复审等各环节都负有监督和查纠的职责。招聘大理州实验小学音乐教师岗位的专业目录条件设置，应当与国家教育部《普通高等学校本科专业目录（2012年）》相统一、对应，才能达到招聘人才的目的。根据我国高校《普通高等学校本科专业目录（2012年）》包括艺术学学科门类中33个专业中均无“音乐教育”这一专业。但第三人州人社局在招聘岗位专业目录设置中却设定了并不存在的“音乐教育”专业，导致所有报考大理州实验小学音乐教师招聘岗位应聘人员均不合格，产生“空岗”的结果。这与第三人完全照搬《云南省2017年度公务员录用考试专业指导目录》作为报考岗位专业目录存在必然因果关系，也有悖于“事业单位公开招聘工作人员，不得设置与相关法律法规相悖和与岗位无关”的条件要求。该事实也证明第三人州人社局在招聘过程中未审慎履行职责。
关于州教育局对周磊彬“资格复审不予通过”的行政决定是否合法？州政府作出〔2017〕11号维持州教育局原行政决定的行政复议决定是否合法的问题。大理中院认为，根据《事业单位公开招聘人员暂行规定》第十五条、《事业单位公开招聘人员暂行规定》第六条、《云南省事业单位公开招聘工作人员办法》第二十一条的规定，州教育局作为用人单位大理州实验小学的上级主管机关，有权对周磊彬是否符合招录条件进行资格审查并作出决定，其审查主体合法。州教育局作为一级国家行政机关，作出取消周磊彬面试资格的行政决定，其行文必须符合《国家机关公文格式标准》，其仅以口头告知，在周磊彬要求下才作出《关于周磊彬考生资格复审的情况说明》，该行政决定的制作有违于国家机关公文格式标准，难显程序正当性。但州教育局作出对周磊彬的专业条件与涉案岗位专业要求不符，并作出对周磊彬资格复审不予通过的行政决定的行政行为，在实体上并无不当。州政府在本案复议中，其严格依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十一条、第二十三条的规定进行。并根据周磊彬的复议申请所提“撤销州教育局于2017年8月3日作出的大理州实验小学音乐教师岗位资格复审不合格的行政行为，恢复申请人的面试资格的复议请求”，进行了全面审查，其所作〔2017〕11号《行政复议决定》，认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确。
综上，大理中院认为，州人社局就本案制作并公布的《招聘公告》及其附件不属于规范性文件，周磊彬提出对其进行审查并确认违法的诉请，无法律依据，不予支持。州教育局取消周磊彬面试资格并无不当。周磊彬提出撤销州教育局作出的其资格复审不予通过行政决定的诉请，不予支持。州政府所作〔2017〕11号《行政复议决定》，认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确，周磊彬提出撤销州政府〔2017〕第11号《行政复议决定》，责令州教育局及州人社局依法重新作出恢复周磊彬面试资格的诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十七条、第二十八条、第一百条、第一百三十五条第一款、第一百三十六第一款之规定，判决驳回周磊彬的诉讼请求；案件受理费50元由周磊彬承担。
周磊彬上诉称：《招聘公告》及其附件的合法性应当审查。一审法院判决认为该公告及其附件不属于规范性文件而不予审查不符合本案实际。该公告及其附件具有知照性、专业性、约束力的文件，是州教育局和州政府作出行政决定和复议决定的依据，也是本案查明事实，作出准确裁判的基础。人民法院有对此行为规则进行合法性审查的职责和权限。州人社局发布的《招聘公告》及其附件损害了上诉人及全体报考人员的合法权益，后果严重，应确认该行为违法。一审判决认定设置条件不合理造成“空岗”后果。但未作出违法性评价和处理。州教育局对岗位设置错误负有直接责任，根据其报送人社部门的错误设岗及非正当程序对上诉人周磊彬复审资格作出的行政决定，应当认定为违法行政行为并予撤销。州教育局未尽审核义务报送“空岗”编制，有重大过错，属行政不作为，这也是导致作出错误行政行为的根源。州教育局不顾条件变化，照搬《云南省2017年度公务员录用考试专业指导目录》岗位设置的行为本身就是错误的。在其资格复审时，以其自设的专业代替了教育部本科专业目录而做出的行政决定错误。一审认为其复审在实体上并无不当，是采信州教育局的逻辑，同样是错误的。州政府未尽审慎义务对岗位设置及专业要求的依据进行审查，同样属违法行政，其作出的复议决定违法，应予撤销。综上所述，一审法院判决认定事实不清，未全面审查严重损害社会的行政违法行为，也损害了上诉人的合法权益，其适用法律不当，请求二审法院查明事实依法改判。
州教育局答辩称：一审法院认定《招聘公告》及其附件不属于规范性文件，不属于本案的审查范围，认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人上诉所称州教育局对岗位设置错误负有直接责任的问题。《招聘公告》及其附件系州人社局以政府信息发布。州教育局并非发布事业单位招聘公告、组织实施招聘考试的主管部门。用人单位招聘音乐教师岗位设置的依据是《招聘公告》的附件3，即《云南省2017年度公务员录用考试专业指导目录》，而不是国家教育部的《普通高等学校本科专业目录（2012年）》。州人社局发布的资格复审及面试公告中明确州级岗位的资格复审由州级招聘主管部门负责。因此，州教育局作为用人单位大理州实验小学的主管部门，仅对考生进行资格复审。州教育局资格复审是根据招考设置条件与考生提供证明材料的对应性和真实性进行审查。经州教育局认真审查发现，周磊彬提供的毕业证上的专业为“音乐学”与招考设置条件及其在网上所填报的专业“音乐教育”并不一致。据此，州教育局作出了资格复审不予通过的决定。本案的发生，周磊彬具有直接责任。《招聘公告》已明确要求报考人员要按要求如实填报有关信息和材料，报名时所填专业须按照毕业证上的专业名称填写（含括号内的专业方向）。报考人员报名时签订了诚信承诺书，明确承诺保证符合招聘简章及招考计划中要求的资格条件。对违反承诺所造成的后果，自愿承担相应贵任。上诉人应为其不如实填写专业名称承担相应责任。综上，州教育局对周磊彬作出资格复审不予通过的行政行为和州政府作出的行政复议决定事实清楚、程序适当、适用法律正确。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
州政府答辩称：一审法院认定《招聘公告》及其附件不属于规范性文件，不属于本案的审查范围，认定事实清楚，适用法律正确。关于周磊彬上诉状中第四项理由的答辩意见。其在申请复议时并未就《招聘公告》及其附件提出一并审查，州政府针对其申请复议的州教育局作出的资格复审认定是否合法适当作出复议决定，于法有据。其称所学专业“音乐学（师范）”与招考目录中的“音乐教育”是同一专业的不同表述，经州政府审查依法不能得出二者等同的认定。上诉人周磊彬虚假填报了与自己所学专业不一致的“音乐教育”，未尽到诚信义务，最终未能通过资格复审，应由其承担相应责任。州教育局对周磊彬作出资格复审不予通过的行政行为和州政府作出的行政复议决定事实清楚、程序适当、适用法律正确。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人州人社局陈述意见称：《招聘公告》及其附件不属于本案审理范围。首先，该公告及其附件并非行政措施、决定、命令，也未对任何人设定义务，是招聘的要约邀请，故不属于规范性文件的范畴。其次，上诉人周磊彬在申请复议程序中并未对此提出复议申请，其在诉讼中提出对该公告及其附件的审查已超越了诉讼请求范围。州人社局组织实施的2017年度事业单位人员招聘工作程序、内容合法；州教育局所作出的资格审查不予通过和州政府的行政复议决定合法。上诉人周磊彬不符合大理州实验小学音乐教师岗位的报考条件。我国现行本科教育及以上学历中均有“音乐教育”专业。其所学专业是“音乐学”，并非是招聘计划中设置的“音乐教育”。虽然其通过了初审和笔试，但并不能代表其完全符合招聘条件。依据《招聘公告》规定，须在对毕业证进行审查后才最终确定是否符合资格条件。州教育局作为招聘单位的主管部门，其依据《招聘公告》及其附件的设置条件，对周磊彬作出资格复审不予通过的决定有相应的事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审诉讼中，各方均无新的证据提交。
一审诉讼中，州教育局提供了六组13份证据材料，州政府提供了三组9份证据材料，州人社局提供了四组6份证据材料，周磊彬提供了六组14份证据材料。上述证据材料一审法院已随案移送本院审查。二审庭审中，各方均坚持一审各方所举证据的举证意见，以及对他方所提供证据的质证意见。经审查，一审法院对各方所提供证据的审核意见正确，本院予以确认。
根据本案经庭审质证的有效证据，一审法院判决所认定的法律事实清楚，本院予以确认。
本案二审中，各方争议的焦点问题仍为两个方面：一是州人社局发布的《招聘公告》及其附件是否属于规范性文件，应否按照规范性文件进行一并审查；二是州教育局作出对周磊彬“资格复审不予通过”的行政决定和州政府作出行政复议决定是否合法。
本院认为，一、关于州人社局发布的《招聘公告》及其附件是否属于规范性文件的问题。该《招聘公告》及其附件系针对大理州范围内2017年事业单位招聘专业人员事宜的具体程序、招聘岗位及其条件、工作要求等方面的规定，适用于参加此次招聘的有关事业单位和报考人员，是针对特定事项和特定人员作出的规定，不具有针对不特定对象和反复适用性，并不属于在本行政区域内的行政管理事项范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令等。因此，《招聘公告》及其附件并不属于规范性文件的范畴。上诉人周磊彬提出对该“规范性文件”进行审查，并确认该文件关于“大理州实验小学音乐教师岗位”的招聘条件违法的诉讼请求，因该《招聘公告》及其附件并不属于规范性文件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条对规范性文件一并审查的法律要件。
上诉人周磊彬上诉称第三人州人社局发布的《招聘公告》及其附件损害了上诉人及全体报考人员的合法权益，后果严重，应确认该行为违法。经查，周磊彬一审起诉时，其以州教育局“资格复审不予通过”的行政决定和州政府的行政复议行为向法院起诉，对第三人州人社局作出的《招聘公告》及其附件系作为上述被诉行政行为的“规范性文件”提出一并审查请求，而并非以州人社局为被告提出对该《招聘公告》及其附件的合法性审查。在其提出对“规范性文件”一并审查不符合法律规定要件的情形下，其现上诉请求确认该行为违法并无诉讼法上的依据。因此，其上诉请求对《招聘公告》及其附件进行合法性审查的理由并无事实和法律依据。
本院注意到，上诉人周磊彬主要是对《招聘公告》之附件1，即《大理州2017年事业单位公开招聘专业技术人员岗位表》上关于大理州实验小学音乐教师岗位招聘条件之一的专业目录设置提出异议。其认为该专业目录设置并不符合《普通高等学校本科专业目录（2012年）》的专业目录，在“艺术学”学科门类下并不能找到具体的“音乐教育”专业。应该指出是，招聘事业单位专业技术人员的专业目录与高等学校本科专业目录并不能等同。《招聘公告》附件所设置的专业目录主要是参考了《云南省2017年度公务员录用考试专业指导目录》，而该专业指导目录包括了高职高专、本科、研究生等学历的专业。且上述大理州实验小学音乐教师岗位招聘条件之一的学历要求为“本科及以上”，并非单指“本科”学历。因此，一审法院认定“招聘大理州实验小学音乐教师岗位的专业目录条件设置，应当与国家教育部《普通高等学校本科专业目录（2012年）》相统一、对应”有所不当，本院予以纠正。
二、关于州教育局作出对周磊彬“资格复审不予通过”的行政决定和州政府作出行政复议决定是否合法的问题。依照《事业单位公开招聘人员暂行规定》第六条之规定：政府人事行政部门是政府所属事业单位进行公开招聘工作的主管机关。政府人事行政部门与事业单位的上级主管部门负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。第十五条、第二十一条规定了用人单位或组织招聘的部门应对应聘人员的资格条件进行审查和复查。本案《招聘公告》和资格复审及面试公告确定了州一级招聘单位的主管部门为资格复审部门。州教育局作为用人单位大理州实验小学的主管部门，有权对应聘大理州实验小学音乐教师岗位人员，包括本案上诉人周磊彬，是否符合招录条件进行资格复审，并作出决定的行政职权。
州教育局作出本案周磊彬“资格复审不予通过”行政决定的主要理由为周磊彬资格复审提供毕业证上的专业为“音乐学”，与其在网站上填报的专业“音乐教育”不一致，不符合《招聘公告》的专业要求。《招聘公告》之附件1，即《大理州2017年事业单位公开招聘专业技术人员岗位表》上关于大理州实验小学音乐教师岗位专业要求是判断该岗位报考人员是否具有资格进入面试阶段的依据之一。该音乐教师岗位三组专业要求的具体专业为“音乐教育”和“音乐舞蹈教育”，学历要求为“本科及以上”。且上述《招聘公告》及附件均已通过网站对外公示，报考人员和招聘单位均已知晓，各方应予以遵循。州教育局作为大理州实验小学音乐教师岗位招聘主管部门，其依据《招聘公告》及附件设置的专业要求对周磊彬所提交毕业证上所载专业“音乐学”比对审查，并作出资格复审不予通过的行政决定有相应的事实依据。虽然州教育局最初以口头方式告知周磊彬资格复审不予通过有所不当，但在其及家属的要求下，州教育局作出了书面的行政决定。此后，周磊彬向州政府提出行政复议申请，州政府受理了其复议申请。其权利救济已得到保障。
州政府在本案复议中，其程序严格依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十一条、第二十三条的规定进行。并根据周磊彬的复议请求进行了全面审查，其所作〔2017〕11号《行政复议决定》，认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确。
上诉人周磊彬上诉称州教育局对岗位设置错误负有直接责任，根据其报送人社部门的错误设岗及非正当程序对上诉人周磊彬资格复审作出的行政决定，应当认定为违法行政行为并予撤销。从本案查明事实表明，《招聘公告》及其附件系由主管事业单位招聘工作的州人社局制定，而并无证据证实由州教育局设置岗位及其专业条件报送州人社局。其该项上诉理由并无事实依据。其上诉称州政府在审查中未尽审慎义务对岗位设置及专业要求的依据进行审查，同样属违法行政，其作出的复议决定违法，应予撤销。经查，周磊彬针对州教育局作出的大理州实验小学音乐教师岗位资格复审不予通过的行政行为向州政府申请复议，并请求撤销该行政行为，恢复其面试资格，而并未提出对大理州实验小学音乐教师岗位设置及专业要求的依据进行一并审查的请求。因此，其该项上诉理由也无事实依据。
综上，州教育局有权对大理州实验小学音乐教师岗位招录资格复审作出行政决定，且其所作出的行政决定有相应事实依据。州政府依照行政复议法的规定履行了复议程序，在查明事实的情况下作出的复议决定符合法律规定。上诉人周磊彬的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决驳回周磊彬的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周磊彬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
审 判 员 张宣平
审 判 员 陈 璐
二〇一八年十月十二日
法官助理 何 毅
书 记 员 徐楚皓