山东省济宁市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)鲁08民终2719号
上诉人（原审被告、反诉原告）金乡县鸡黍镇人民政府。
法定代表人邵明启，镇长。
委托代理人（特别授权）夏鲁超，山东缗城律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）刘亚彬，农民。
上诉人金乡县鸡黍镇人民政府因建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服金乡县人民法院（2015）金民初字第1968号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明，1999年3月29日，原告刘亚彬作为乙方与作为甲方的金乡县鸡黍镇人民政府签订鸡黍镇大蒜市场建设合同一份，双方约定：“鸡黍大蒜市场建设，本着面向社会，谁投资，谁受益的原则，根据镇政府和任楼村的土地合同，土地租用期为30年，合同到期时间为2028年3月14日，合同到期后，如再续签合同，可由甲乙共同商定。现经甲乙双方协商，协议如下：甲方责任：1、负责大蒜市场的管理；2、负责修柏油路；3、负责掌握房屋建设的造型；4、房子前8米的大棚由乙方建设；5、每年每间租金为400元，由本方负责缴纳给任楼村（如果市场行情变化，租金不能购买280斤小麦时，按280斤小麦价格支付现金）。乙方责任：1、自愿租赁甲方土地，建房3间，每间东西长3.5米，南北长15米；2、房子建成后，必须交给甲方第一层的一间或第二层的两间抵租金，只作甲方办公室使用，不准变相转让他人；3、按甲方设计的造型建设；4、建设时间：99年3月25日-99年6月30日前竣工；5、签订合同的同时，须交给甲方押金每间500元。如违犯本方责任，押金沉底；6、服从甲方市场管理；7、除甲方负责缴纳租金外，其他费用均由乙方负责”。后原告按照约定建设底上两层的楼房3间及相应配房。2002年11月12日，原告作为乙方与作为甲方的金乡县鸡黍镇村镇建设办公室签订土地出让合同一份，双方约定：“二、出让金：东头三间每间出让金4.5万元，西边一间出让金4万元，总计出让金17.5万元。三、乙方在大蒜市场有房产一宗，东邻李某甲，西邻朱某，南北长15米，东西宽10.5米，地上有210㎡建筑物，其中临路主楼两层6间，配楼肆间，围墙、水井等配套设施一宗，所有权全部转让给甲方，连同2001-2002年公路局所欠乙方的一年租金一并折价10万元。抵顶应交给甲方的出让金，下余应交的7.5万元出让金分两次交清，签订合同之时交4万元，待甲方地上旧房拆完后，给乙方定界址时一次交清下欠的3.5万元，否则不予定线。四、出让时间为永久性，甲方原租地合同到期时，由甲方与原出租方另续签承租合同，租金由甲方支付，乙方不予（与）承担”。金乡县鸡黍镇村镇建设办公室的工作人员侯某甲、李某乙在上述合同上签名。2002年11月16日，侯某甲、李某乙经手收取原告“购房基地款”40000元，原告刘亚彬曾用名为刘新合。金乡县鸡黍镇村镇建设办公室系被告的内设机构，不具有法人主体资格。2006年4月11日，原告作为乙方与作为甲方的被告签订房基安排协议书一份，双方约定：“甲方给乙方沿枣曹路北沙河西原有偿安排的四间房基，根据目前的情况无法执行原合同，经甲乙双方协商把地址另定在：汇员路某枣曹路北，隔路是信用社，东西长14米，南北长17.5米，指定界址的时间为粮所破产拍卖之日三天内。甲乙方共同在2003年12月份签订的合同，待指界后作废。乙方建设时必须服从甲方的规划，立面造型、地平高度均需按甲方要求施工。土地使用证由甲方办理”。2009年8月8日，原告作为乙方与作为甲方的被告再次签订房地产租赁协议一份，双方约定：“经双方共同商定，甲方把鸡黍文化中心的前门厅及门前场地租赁给乙方使用，就租赁的具体事项达成下列条款。租赁范围：1、文化中心东头的售票大厅（上下层全部）。2、门前场地（东西从大厅到商业街的全部）。租赁时间及租金：租赁时间为伍拾年，租金总额拾伍万元，合同签订之日一次交清。合同到期甲乙双方另续签使用合同。附加说明：1、售票大厅的建筑物五年内只可维修但不能拆除，南边和刘某乙中间的胡同仍归甲方所有。2、乙方在新建或改建时必须服从政府城建规划。3、所租地上建筑归乙方使用，改建时旧料归乙方，甲方不支付拆除费用。4、乙方办房产证明甲方出具办证所需的相关手续（证明）。5、以前所签协议未尽事宜另行协商解决。6、待以前所签协议全部兑现落实完后，甲方和乙方以前签订的有关购置宅基地的协议自行失效。7、高某前的楼房，甲方退交给乙方，原有偿转让合同涉及此楼的条款自行失效。楼房用地的租金从2010年由乙方交付，2010年以前的由甲方承担”。在本案审理过程中，被告递交了金乡县鸡黍镇任楼村出具的证明，内容为：“证明1999年金乡县鸡黍镇人民政府租赁我村高某土地兴建大蒜市场，其中刘亚（西）彬建设三间房屋（上下两层），2002年前刘亚（西）彬建设的房屋归刘亚（西）彬个人所有，2002年-2009年房屋归政府所有。2009年后房屋仍然归刘亚（西）彬所有。特此证明。金乡县鸡黍镇任楼村村民委员会侯某乙二〇一五年十月二十四日”。
原审法院认为，1999年3月27日原告（反诉被告）刘亚彬与被告（反诉原告）金乡县鸡黍镇人民政府签订的鸡黍镇大蒜市场建设合同，其合同目的是在被告的监督、指导下建设大蒜交易市场，原告建设房屋的面积、造型、用途及工期均受被告的约束、管理，被告对大蒜市场履行的管理职能，具有公益性，符合一般行政行为的法律特征。同时，对于违约责任，原、被告约定了“（原告）如违犯本方责任，押金沉底”的内容，而未约定被告的违约责任，亦体现了被告作为行政主体享有的行政优益权。根据上述事实，可以认定被告在上述合同的缔结中处于优先要约的地位，原、被告的主体地位并不对等，在合同履行过程中，被告有监督权、指挥权，且根据行政管理的需要，原告如不按照合同履约，被告有单方面的制裁权。因此，原、被告签订的上述合同属于行政合同的范畴，双方之间因上述合同引起的争议属于行政争议，不属于民事争议，不属于人民法院受理民事案件的范围，其起诉依法应予以驳回。同时，因本案原告之诉不属于民事案件审理范围，故被告之反诉亦不属于民事案件受理范围，其反诉亦应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第二条、《中华人民共和国合同法》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项之规定，裁定如下：一、驳回原告（反诉被告）刘亚彬的起诉。二、驳回被告（反诉原告）金乡县鸡黍镇人民政府的反诉。
判决送达后，金乡县鸡黍镇人民政府不服一审判决，提起上诉称：其与刘亚彬1999年3月29日签订的《大蒜市场建设合同》，是一份民事合同，而不是行政合同。金乡县鸡黍镇人民政府虽然是行政机关，但是为建设大蒜市场，其租赁鸡黍镇任楼村民委员会的土地后是面向社会，向不特定的人员发出要约，最后和承诺人在平等、自愿基础上经协商达成意思一致，最终才签订了大蒜市场建设合同。至于建设房屋的面积和造型、用途以及工期等，其已经和刘亚彬在合同中进行了约定，房屋建成后成立大蒜贸易市场，由工商行政管理部门对市场进行管理。因此在签订合同中其与刘亚彬的地位是平等的，涉案的合同根本不是一份行政合同，而是一份民事合同。即使涉案的合同是行政合同，那么该合同已经被以后其与刘亚彬签订的合同取代。金乡县鸡黍镇人民政府和刘亚彬1999年3月29日签订《大蒜市场建设合同》后，刘亚彬依照合同约定建设了房屋，之后成立了大蒜市场，开始大蒜市场经营很好，但是由于部分经营户的不诚信行为，导致大蒜市场后来关闭。在此情况下，2002年11月12日，其与刘亚彬签订了《土地出让合同》，刘亚彬将自己建设的房屋连同公路局所欠租金作价10万元一并转让给金乡县鸡黍镇人民政府，金乡县鸡黍镇人民政府再给刘亚彬安排宅基地等。合同签订后由于安排宅基地上的房屋不能拆除，导致合同无法履行。2009年8月8日，金乡县鸡黍镇人民政府和刘亚彬再次签订《房地产租赁协议一份》，协议书约定，返还刘亚彬所建房屋，原转让合同中涉及此楼的条款自行失效。也就是说根据其和刘亚彬最终签订的协议，刘亚彬所建房屋最终归刘亚彬个人所有，土地租金由刘亚彬自己缴纳，该协议签订后，金乡县鸡黍镇人民政府将刘亚彬所建房屋退还给刘亚彬。现在刘亚彬管理使用该房屋至今，并且刘亚彬请求返还的现金也不是依据的1999年3月29日签订《大蒜市场建设合同》，而是依据以后的合同，因此，一审法院依据1999年3月29日签订《大蒜市场建设合同》驳回原告的起诉和金乡县鸡黍镇人民政府的反诉，明显不当。金乡县鸡黍镇人民政府的反诉是一个简单的民事案件，一审法院以
刘亚彬的起诉不属于民事案件，故金乡县鸡黍镇人民政府的反诉也不属于民事案件为由，驳回金乡县鸡黍镇人民政府的起诉明显错误。2009年8月8日，其和刘亚彬签订《房地产租赁协议》一份，协议书约定金乡县鸡黍镇人民政府将鸡黍镇文化中心的前门厅及门前场地租赁给刘亚彬使用五十年，租金15万元，合同签订之日一次性交清等。该份合同很明显是一份房地产租赁合同。和行政权力没有任何关系，因此一审判决的认定是错误的。综上，一审判决认定事实、适用法律均错误，请二审法院依法撤销该裁定书，指令金乡县人民法院对本案继续审理！
本院经审理认为，根据上诉人金乡县鸡黍镇人民政府与被上诉人刘亚彬于1999年签订的《鸡黍镇大蒜市场建设合同》的合同内容，能够认定该合同的目的是为实现特定的国家行政管理的目标，既建立鸡黍镇大蒜市场，其内容具有公益性。合同签订双方的主体地位并不相同，上诉人金乡县鸡黍镇人民政府处于主导地位，系从事行政管理职能的行政主体，而被上诉人刘亚彬则处于被动地位，系行政管理的相对人。一审法院认为《鸡黍镇大蒜市场建设合同》属于行政合同的范畴，不属于民事争议，并无不当。上诉人金乡县鸡黍镇人民政府与被上诉人刘亚彬2002年签订的合同与2009年签订的协议是基于双方在1999年签订的《鸡黍镇大蒜市场建设合同》的基础上延伸签订，后期签订的合同与协议并不能取代前期的行政合同，上诉人的此上诉理由本院不予支持。一审法院认为本案被上诉人刘亚彬提起的诉讼不属于民事案件的审理范围，故被上诉人金乡县鸡黍镇人民政府提起的反诉亦不属于民事案件受案范围，本院予以支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项及第一百七十五条之规定,裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘力红
审 判 员 王衍琴
代理审判员 张 婕
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 黄 灿