宁夏回族自治区贺兰县人民法院
民 事 判 决 书
(2015)贺民初字第452号
原告贺兰县金贵镇银光村村民委员会，住所地贺兰县。
负责人马海萍，系该村党支部书记。
委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。
委托代理人柴军，宁夏海潮律师事务所律师。
被告谢生明，男，回族宁夏回族自治区贺兰县人，现住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人赵永生，贺兰县习岗镇法律服务所法律工作者。
原告贺兰县金贵镇银光村村民委员会（以下简称银光村委会）诉被告谢生明农业承包合同纠纷一案，本院于2015年1月20日受理，因被告下落不明，经原告申请向被告公告送达相关法律文书，于2015年5月6日公开开庭进行了审理，原告银光村委会及其委托代理人到庭参加了诉讼。本院于2015年5月20日作出（2015）贺民初字第452-1号民事裁定书中止审理。于2015年10月20日恢复审理，于2015年10月24日、11月6日公开开庭进行了审理，原告及其委托代理人、被告及其委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告银光村委会诉称，被告系银光村二社村民。2008年7月16日，原、被告间签订《荒地承包合同》一份，约定将原告位于银光村二社的吴家小湖子120亩的农村集体土地承包给被告使用开发，承包期限自2008年7月16日至2026年12月31日（系补签合同）。约定如果被告建设养殖基地，应当报经土地部门批准。2014年5月，被告在未经审批的情况下，擅自在上述承包地开挖鱼池，贺兰县国土资源局责令其停止违法行为并恢复土地原状。原告认为被告擅自改变土地用途违反合同约定、违反国家法律规定构成根本违约，属于解除合同的法定的事由。请求判令：1.解除原、被告间订立的荒地承包合同；2.被告恢复承包土地原状并返还原包土地；3.被告承担案件受理费。
原告为证明自己的主张，当庭提交了以下证据：
证据一.荒地承包合同复印件一份，证实原、被告于2008年7月16日签订土地承包合同，约定了原告将吴家小湖子120亩土地承包给被告使用，承包费共计5000元。被告在承包地上可以开挖排水渠，建设养殖基地等建筑物须报批准。被告未经批准建设养殖基地开挖鱼池已经构成根本违约。
经质证，被告认为原告方提交的是复印件，不能作为证据来使用。
证据二.贺兰县国土资源局作出的《关于谢生明未批先建、违法占地的情况说明》复印件一份，证实被告擅自改变土地用途。构成根本违约。
经质证，被告认为自己已对涉案的土地恢复了原状不存在违约的事实。
证据三：1.贺兰县金贵镇人民政府作出的《金信答复字（2014）22号答复意见》复印件一份；2.金贵镇人民政府的证明原件一份；3.宁夏禾宇空间测绘有限公司作出的宗地图、谢生明界址点坐标表、谢生明土地现状分析图及2002、2005、2007、2008、2009、2014年6月5日为止的金贵镇银光村2社即谢生明用地的现状图复印件一组；4.谢生明所利用的土地现状规划图一份；证实被告所承包的位于银光村2社吴家小湖子面积120亩的土地性质为耕地基本农田，被告承包前至承包期间的规划用途是耕地而非荒地，被告未经土地管理部门批准擅自改变土地用途以构成土地违约的事实。
经质证，关于《金信答复字（2014）22号答复意见》，被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为该答复确定了荒地的来源，是农村执行生产责任制的时候由社员撂荒的荒地，发包方才承包给了被告。关于《证明》书证，被告对证据的真实性、合法性、关联性均不认可。金贵镇政府不具备规划土地性质的职能。关于对宁夏禾宇空间测绘有限公司的宗地图、谢生明界址点坐标表，谢生明土地现状分析图及2002、2005、2007、2008、2009、2014年6月5日为止的金贵镇银光村2社即谢生明用地的现状图各1份，被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为原告提交的宗地图2002、2005、2007年明确注明为荒地而并非耕地，在2008年被告方承包该土地后经过开发熟化耕地，在该份宗地图当中显示得相当清楚，对谢生明所利用的土地现状规划图1份真实性无异议，对证明目的有异议，认为该图绘制于2015年，该图当中反映出来的情形是2015年被告承包的荒地已经变为耕地。
证据四.金贵镇司法所2014年7月18日制作调查笔录原件一份，证实金贵镇司法所工作人员向本案的被告制作的调查笔录，核实了被告在承包该土地后至2014年期间将土地撂荒，已违反了法律的强制性规定，银光村委会有权利将该土地收回。证明涉案土地的四靠界址与合同中约定土地四靠相一致。
经质证，被告对该证据的真实性、合法性、关联性有异议，认为该笔录为4页，而原告方只是断章取义提供了2页，不能完整的表述当时被告的真实陈述，笔录有瑕疵，无法作为证据来使用。
证据五.照片原件一组共6张，证实2015年的9月1日，原告会同贺兰法院工作人员到涉诉土地现场拍摄照片，该组证据证实被告未经报批在其承包的农用地上，非法建设非农业设施及建筑物，违反了合同约定及法律的强制性规定；自2014年6月，贺兰县国土资源局在向被告下发了复垦通知书后，被告对涉案土地始终未恢复土地原貌，继续将土地撂荒的事实。
经质证，被告对该证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为承包地范围内的附着物（房屋）是否违法应有主管部门定性，原告无该项行政职权；2.原告提交的证据并不能证实被告将土地撂荒的事实。
被告谢生明辩称，原告起诉解除与被告签订的荒地承包合同及返还承包地的诉求，缺乏事实和法理依据，应依法予以驳回。理由如下：1.本案争议的焦点是原、被告签订的是荒地承包合同，并非耕地承包合同。被告有权进行开发使用。原、被告订立的合同内容，采取的是以招标、拍卖、公开协商等承包方式，主要用于那些不宜采取家庭承包的农业用地，或者虽然可以采取家庭承包，但是农村集体经济组织成员不愿意承包的农村土地。为了避免土地近一步摞荒，签订土地承包合同，明确双方的权利义务。2.被告没有违约行为。双方未约定解除合同的条款，明确约定了双方签字后合同即生效。任何一方不得以任何理由借口毁约，否则，承担给对方造成的所有损失。3.原、被告签订荒地承包合同之前，采取了公开协商的承包方式，原告、被告与银光村二社全体村民经过协商，被告已经一次性给付银光村二社全体社员每家每户每人进行了土地补偿，才签订的荒地承包合同。
被告为支持其抗辩，当庭提交了以下证据。
证据一.荒地承包合同书原件及复印件。证实原、被告双方签订的合同为荒地承包合同，且明确约定了被告在其承包的荒地中开发使用。未明确约定可以解除合同的条款。
经质证，原告对该证据的真实性认可，对证明目的有异议。认为不能以合同书的名称来确定土地的性质，应当以相关测绘部门及土地管理部门的规划确定涉案土地的性质。本案中，被告的行为违反了合同第4条第2款约定，已构成根本违约。另外，被告将涉案土地连续撂荒的行为，已经违反了法律的强制性规定，致使合同目的根本无法实现，符合法律规定的解除合同的条件。
证据二.宗地图11份原件及复印件来源于宁夏禾宇空间测绘有限公司。证实原、被告双方在2008年签订荒地承包合同之前涉案土地为荒地在2008年签订合同之后为耕地（与原告提交的证据三一致）。
经质证，原告认可该组证据的真实性、合法性、关联性，对证明目的有异议。认为：1.该测绘报告显示2008年涉案土地全部为耕地；2.证明自2009年起被告就已经违反合同约定和法律规定在涉案土地上建设房屋；3.证明在2014年被告违反合同约定未经批准将涉案土地挖成鱼池，构成根本违约的事实；4.通过该份宗地图，可以看出涉案土地作为基本农田已明确规定了限制建设区。而被告违反法律规定和合同约定，改变了用途并建设非农设施，原告作为土地的发包方及土地所有权人有权解除合同。
证据三.贺兰县金贵镇人民政府作出的《金信答复字（2014）22号答复意见》原件及复印件。证实:1.被告承包的120亩涉案土地为荒地;2.该荒地是由农村执行生产责任制的时候分给生产合作社农户撂荒的土地;3.被告开挖鱼池、修建房屋，现已经恢复了原状。
经质证，原告对该份证据的三性无异议，对证明目的有异议。认为从该份证据可以看出涉案土地原本为农户的责任地，并且耕地只是当时的农户将其闲置；2.该份证据不能够客观反映涉案土地现状，从原告及法庭工作人员到现场可以看出，被告的非法所建房屋仍然存在，土地上杂草丛生，没有复耕也没有恢复原状。
证据四.1979年度的银光2队社员分配土地明细表（银光村村民委员会从会计手中取得）原件2份，2006年度的银光2社社员分配吴家小湖子荒地承包费明细表原件3份，证实：1979年银光2队社员分配土地明细表中的荒地，就是金贵镇人民政府22号答复意见中社员撂荒的土地。2006年，被告为了承包该荒地与银光2社全体社员每家每户每人达成了分配协议，且给所有农户发放了承包费，随后原、被告双方于2008年签订了荒地承包合同，该涉案土地是这样形成的。
经质证，原告对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为1979年度的土地分配明细，如果村委会留存，应当有村委会相关负责人或者制表人的签名捺印，或者是村委会的盖章。而该份证据只是一份手写的表格，没有任何人的签名或者盖章，其真实性都无法考证。2006年度的分配明细表的三性及证明目的均不认可，该表格上没有土地面积具体的金额，上面全部是签章，是否是村民本人不得而知。
证据五.收据1份，证实原告收取了被告涉案荒地承包费5000元的事实。
经质证，原告认可该份证据。
关于原、被告当庭提交的证据材料及陈述，依据证据认证规则，本院认为：
原告提交的证据一，与被告提交的证据一内容一致，具备真实性，予以采信。证据二，结合原、被告陈述及其他证据相映证，具备真实性，予以采信。证据三，具备关联性，予以采信。证据四，存在瑕疲且未进行补正，缺乏真实性，不予采信。证据五，与本案具有关联性，予以采信。
被告提交的证据一，具备真实性，予以采信。证据二、证据三、证据五，具备真实性、关联性，予以采信。证据四、无法与鉴章的村民进行核对，不予采信。
依据本院认定的证据及当事人的当庭陈述，能够确定以下事实。
经审理查明，位于贺兰县金贵镇银光村二社的吴家小湖子集体土地地貌为滩涂，原种植村民因耕种无收益将之撂荒。2006年，被告与原银光村领导就位于银光村二社的吴家小湖子使用、经营进行了协商。当年，被告接手并经营该宗土地。2008年7月16日，原、被告补充订立了《荒地承包合同》。主要约定如下内容：1.原告将荒置的吴家小湖子120亩土地（东靠银光村一社蒋兴忠承包荒地、西靠银光一、二社芦苇湖，南靠保南九社与银光二社交界沟，北靠联星二社农田）承包给被告开发、使用；2.承包期间自2008年7月16日至2026年12月31日；3.承包金总价为5000元，订立合同日一次性交清；4.承包期限内，被告自己投资进行改造、沟渠路配套仍在，原告不得以任何借口干涉；5.被告可以建设养殖基地建筑物等，但应当报有关部门审批；6.承包期内，被告在荒地上构建的所有设施，包括地面附着物，归被告所有。若遇征地，应当按剩余年限进行补偿被告。被告、银光村委会负责人当场签名并加盖村委会印章确认。被告当日向原告缴纳了5000元承包费。原告接手经营该宗土地后，加盖了数间砖木结构房屋，进行水稻种植改良地质。因地质不宜水稻生长，最终没有取得相应收获。2014年4、5月份，被告未经行政主管部门批准，自行出资组织开挖了单独面积为3.64亩的九个长方形鱼塘。2014年6月9日，贺兰县国土资源局书面通知原告恢复土地原貌。2015年4月份，贺兰县国土资源局会同金贵镇人民政府组织施工队伍对渔塘施工填平、恢复了土地原貌。现土地仍由原告占有。现原告以被告违约为由向法院提起诉讼，请求判如所请。
本院认为，原、被告就撂荒的土地协商后订立的承包合同，约定由被告开发、利用的合同内容合法、有效，应当依法予以保护。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。”被告承包的土地为农田（具体为滩涂），难以在短期内对地质地进行改良，应当允许和鼓励并继续熟化、开发，进行利用、收益。被告未批先建开挖九块渔塘、建造数间房屋，属于行政法规关于土地利用的管理规定，并且开挖的渔塘占涉案土地面积比例小、时间短，未对土地地质造成根本性破坏，且目前承包土地原状已经恢复，故被告的行为不构成合同履行的根本违约。另原、被告未约定合同解除的具体情形，原、被告双方履约行为又未达到法定解除条件，故原告请求判令解除荒地承包合同并返还荒地的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。被告开挖的渔塘，经相关部门执法已恢复原状，不存在继续恢复土地原貌的条件，故原告请求判令被告恢复承包土地原状的诉讼请求，缺乏事实根据，本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告贺兰县金贵镇银光村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费200元，公告费300元，由原告贺兰县金贵镇银光村村民委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人人数提出副本，上诉于银川市中级人民法院。
审 判 员 闫生利
代理审判员 赵 宁
人民陪审员 保金瑞
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 蔡嘉彬
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国农村土地承包法》
第三条国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
第四十四条不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。
第四十五条以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。
《中华人民共和国合同法》
第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。《中华人民共和国民事诉讼法》
第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。