安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终825号
上诉人（一审原告）望江县太慈镇茶花村中心村民组。
诉讼代表人柯岚，该村民组组长。
上诉人（一审原告）望江县太慈镇茶花村永忠村民组。
诉讼代表人柯末伢，该村民组组长。
委托代理人柯克来，男，1966年12月17日出生，汉族，住安徽省望江县。
上述两上诉人的共同委托代理人陈爱明，安徽雷城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）望江县人民政府，住所地安徽省望江县华阳镇回龙东路望江县政务新区。
法定代表人霍辉，该县县长。
委托代理人张余，该县人民政府法制办主任。
委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）望江县太慈镇茶花村险峰村民组。
诉讼代表人鄢从保，该村民组组长。
委托代理人徐文，安徽雷城律师事务所律师。
上诉人望江县太慈镇茶花村中心村民组（简称中心村民组）、望江县太慈镇茶花村永忠村民组（简称永忠村民组）因诉望江县人民政府土地行政确权一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2016)皖08行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人中心村民组诉讼代表人柯岚、永忠村民组委托代理人柯克来及两村民组共同委托代理人陈爱明，被上诉人望江县人民政府的委托代理人张余、张武成，被上诉人险峰村民组的委托代理人徐文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中心村民组、永忠村民组在一审中诉称：一、望江县人民政府望政秘[2016]4号土地权属争议行政处理决定认定事实不清。1、团林山的历史沿革。团林山自1951年土改时至今属两原告村民组所有，其权属未发生变动，团林山权属明确。两原告与望江县太慈镇茶花村险峰村民组（简称险峰村民组）现均系茶花村内的集体经济组织，团林山土地的使用权从未发生过交叉、转让、调换、赠与等事实。团林山的历史沿革最早可追溯到1951年，望江县档案局存档的《皖北区望江县土地房产所有证存根》第二联第190页，载明团林山属两原告所有，该山座落在檀家冲，系坟山，有零星野树，东至柯旭阳地、西至柯福松田、南至鄢人地、北至柯陈氏地。其东、西、北均系两原告的耕地，与险峰村民组无任何牵连。现险峰村民组主张团林山权属有争议是依据其土改时期鄢人地的北至界线为团林山脚，便认为团林山归其所有。现鄢人地仍存在，其北至界线实为团林山脚，既然北至界限为山脚则与团林山本身无任何权属关联。另从土改证鄢焰梧和鄢荣得的岗地的北至界限为团林山脚便知，险峰村民组无权主张团林山的权属争议。在土地改革时间，田、地和山林是分别进行登记的，若险峰村民组认为其鄢人地的北至界线与团林山有关，则其应提交土改时期的山林权属凭证，否则，其主张团林山的权属争议，便是无源之水，无任何依据。2、团林山的性质和使用管理情况。团林山在1951年土改时，其定性为坟山，是因两原告有祖坟在此，且由两原告使用管理，故土改时为两原告的村民颁发了土地房屋权属证明，将团林山的权属交由两原告的村民进行管理，因团林山距离两原告相对较远，两原告村民有柯姓公共祖先之坟都葬于团林山，每年清明祭祖都要来团林山进行清扫和祭拜，现团林山仍有新坟4处、老坟多处。另对于险峰村民组的个别村民在团林山上有零星开荒耕种的情况，两原告每年均加以制止，时至2014年4月，双方发生冲突。3、望江县人民政府望政秘[2016]4号土地权属争议案件决定缩小团林山的四××范围，将有争议的地方排除在争议范围之外。实际四××范围：南至鄢人地（团林山自然山脚）西至檀家塘，东至原大路（现高速路），北至柯人地。决定将南至鄢人地（团林山自然山脚）缩小至团林山山顶，缩小的面积近一半。二、望江县人民政府望政秘[2016]4号土地权属争议处理决定错误。1、险峰村民组主张团林山的权属没有事实依据和法律依据。在决定中被告仅依据无效协议进行裁决明显错误，无效协议形成的经过：2014年11月30日，茶花村原主任柯克来召集险峰村民组负责人鄢从保、永忠村民组负责人柯四苟、中心村民组负责人柯岚、正式代表柯克培等人参与的协调会，在协调过程中，原主任柯克来建议，永忠村民组和中心村民组从原坎坝向北让出10米，中心村民组柯岚和柯克培明确反对，调解终止。后在中心村民组负责人和正式代表不知情的情况下，原主任再次擅自召集险峰村民组鄢从保、永忠村民组柯四苟，中心村民组柯克红等在新雷池酒店达成了从原坎坝向北让出18米的非法协议。行政处理决定将这份无效协议作为裁决的唯一依据，显属裁决错误。2、险峰村民组对团林山没有权属来源的任何凭证，即险峰村民组没有土改时期的山场权属来源。3、险峰村民组没有团林山权属变动的依据。在险峰村民组没有团林山权属来源的情况下主张团林山的权属则应有后续取得权属的依据，即险峰村民组应有团林山发生权属变动的依据，即赠与、转让、买卖等依据，从土改至今，团林山的权属没有发生过任何变动，险峰村民组不可能有权属变动的手续。4、从团林山的所有权证明上看，两原告享有相应的所有权，长期以来的事实说明两原告对团林山进行了管理和使用。险峰村民组仅凭个别村民在团林山零星开荒的事实就主张权属争议，依照物权法的规定使用权是不能取代所有权。5、险峰村民组因修高速公路故意挑起团林山权属之争议，根据谁主张谁举证的原则，险峰村民组应举证证明团林山属其所有的权属证明，被告应审查险峰村民组的权属来源证明，被告将团林山的权属分配给险峰村民组属确权不当。综上，请求判决：1、撤销望江县人民政府望政秘[2016]4号土地权属争议处理决定，依法将团林山的所有权确权给两原告所有；2、本案的诉讼费由被告承担。
一审法院审理查明：据1951年《皖北区望江县土地房产所有证存根》记载，登记在两原告村民名下的望江县太慈镇茶花村团林山，座落在檀家冲檀家塘东南侧，坟山，有零星野树。二调地类为旱地，实际现状为部分开荒地及坟地。自五十年代起，险峰村民组就在团林山开荒种地，并将开荒地纳入本组责任田分给各户耕种至今。近年，险峰村民组又在团林山上零星分散开荒种植了部分土地，在此期间三村民组未发生权属争议。2012年济广高速从团林山旁贯通。2014年3月，柯家小屋村民柯克求在团林山占地建广告牌基脚，险峰村民组村民将浇筑的广告牌基脚拆除，柯克求则用挖土机对险峰村民组村民种植的油菜进行挖压，由此引发团林山土地权属争议。同年5月2日，险峰村民组向望江县人民政府申请，要求对团林山土地权属进行确权，望江县人民政府将此申请转由望江县国土资源局处理。同年5月5日望江县国土资源局受理后，于同年5月9日向被申请人中心村民组和永忠村民组发出答辩通知。同年5月26日，望江县国土资源局到现场进行测量，确定争议面积并进行调查取证工作。同年11月30日，茶花村原主任柯克来召集三村民组负责人协调会，因中心村民组柯岚和柯克培反对至调解未果。同年12月4日望江县国土资源局向望江县人民政府递交望国土资[2014]310号《关于太慈镇茶花村团林山土地权属争议调查处理情况的报告》。2016年1月21日，望江县人民政府作出望政秘[2016]4号《土地权属争议案件决定书》，根据《安徽省土地权属争议条例》第七条、第九条之规定，决定：团林山依南头围坝顶为准，上至旭阳地、下至三角田头各18米，中间拉直，南为险峰村民组所有，北为中心、永忠村民组所有。
另查明：险峰村民组在团林山上开荒超过20年的土地面积5159.05平方米；未超过20年的开荒地及坟地面积5387.45平方米。
一审法院认为：依据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定，确定土地权属应当以土地登记证件为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”(固定劳力、土地、耕畜、农具)和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”(稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制)、土改登记及其他证据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。该条例第九条规定，农民集体使用另一农民集体所有的土地，连续使用满二十年，现原所有者在此期间未向现使用者或有关部门提出归还要求的，其土地所有权属于现使用者；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前原所有者曾向现使用者或有关部门提出异议要求归还，经查证属实的，由县级人民政府依法确定土地所有权。
依据本案事实，望江县人民政府作出望政秘[2016]4号土地权属争议行政处理决定，是在充分尊重2015年11月30日（应为2014年11月30日）争议双方签订的协议划定的界限基础上，划定以“团林山依南头围坝顶为准，上至旭阳地、下至三角田头各18米，中间拉直，南为望江县太慈镇茶花村险峰村民组所有，北为望江县太慈镇茶花村中心、永忠村民组所有”。该决定明确将险峰村民组在团林山开荒种植满二十年的土地5159.05平方米划归险峰村民组所有；对开荒种植未满二十年的土地5387.45平方米，划定中心村民组、永忠村民组为3526.16平方米，险峰村民组为1861.29平方米，即险峰村民组在团林山共占地7020.34平方米。故该行政处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中心村民组、永忠村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由中心村民组、永忠村民组负担。
中心村民组、永忠村民组上诉称：1、原判认定事实不清。《皖北区望江县土地房产所有证存根》载明团林山属两上诉人所有，团林山土地的使用权从未发生过交叉、转让、调换、赠与等事实；两上诉人有祖坟在此，长期以来管理和使用团林山土地，险峰村民组个别村民在团林山零星开荒不能主张所有权；一审判决以2015年11月30日争议双方签订的协议划定土地界限错误，因该协议上无两上诉人村民组长或村民代表签名，属无效协议，且庭审中未出示原件；团林山面积的测量仅是依据险峰村民组单方指界，两上诉人村民组无村民到场，测量结果不能作为认定案件事实的依据；依据险峰村民组向法庭出示的证据，险峰村民组在团林山开荒种植的土地面积也仅为4.9分亩，而不是原判认定的5159.05平方米。2、原判适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国物权法》关于物权取得的规定，而不能适用《安徽省土地权属争议处理条例》的规定；险峰村民组故意挑起团林山土地权属争议，其应当承担举证责任，而其没有提供享有团林山土地所有权的任何凭证，望江县人民政府仅依据无效协议和证人证言确定土地权属，明显不当。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
望江县人民政府答辩称：望江县国土资源局受理案件后进行了大量的调查取证工作，询问了争议双方的村民组长、村两委人员、制作了询问笔录，经现场勘查，测量、拍照，确定涉案土地的四××、方位、面积等基本情况，收集了人民调解委员会的情况说明及争议双方签订的协议，作出调查处理报告。望江县人民政府据此作出望政秘[2016]4号土地权属争议处理决定，有事实依据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
险峰村民组答辩称：土改登记只是处理权属争议的参照依据，并不等同于权属证明，且土改登记也不能证明团林山大部分归上诉人所有。其村民组村民长期耕种，上诉人从未提出异议。望江县人民政府的裁决考虑到土地利用现状，合理合法。请求驳回上诉，维持原判。
望江县人民政府向一审法院提交了以下证据和依据：一、主体资格。法定代表人身份证明书、组织机构代码证，证明被告主体资格。二、事实证据。1、申请书，证明险峰村民组申请确认团林山土地所有权归其所有；2、土地房屋所有证存根，证明团林山部分土地在土改时登记在险峰村民组名下；3、田地亩登记薄及附件，证明险峰村民组己将团林山部分土地作为责任田分给本组村民耕种；4、答辩通知书及送达回证，证明望江县国土资源局通知中心村民组、永忠村民组就险峰村民组的土地确权申请进行答辩；5、关于团林山权属的答辩意见，证明中心村民组、永忠村民组就险峰村民组的土地确权申请提出答辩意见；6、土地房屋所有证存根，证明团林山部分土地在土改时登记在中心村民组、永忠村民组名下；7、对鄢从保、柯永才、柯岚、柯彭湖、柯克来、鄢中心、柯兴龙、柯爱龙的询问笔录，证明望江县国土资源局向相关当事人及证人调查取证；8、照片一组，证明争议土地现状；9、太慈镇茶花村纠纷用地现状图，证明争议土地方位、四××、面积等基本情况；10、望江县太慈镇人民调解委员会《关于太慈镇茶花村险峰队、中心队、永忠队团林山土地权属纠纷相关情况说明》，证明争议经望江县太慈镇人民调解委员会调解；11、2015年11月30日签订的协议书，证明2015年11月30日，险峰村民组、中心村民组、永忠村民组代表在太慈镇茶花村领导主持下，就险峰村民组在团林山种植未超过20年的土地部分分割达成协议；12、延期调查处理通知书、审批表及送达回证，证明因案情复杂，调查处理期限延长30日；13、《关于太慈镇茶花村团林山土地权属争议调查处理情况的报告》、《关于太慈镇茶花村团林山土地权属争议调查情况的补充说明》及附图，证明县国土局根据调查取证情况向县政府提交的处理意见和建议，并经专业机构测量，险峰村民组在团林山种植超过20年的土地面积为5159.05平方米、未超过20年的土地面积为5387.45平方米。三、法律依据。《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省土地权属争议处理条例》及《土地权属争议调查处理办法》。
中心村民组、永忠村民组向一审法院提交了以下证据：1、望江县人民政府《土地权属争议案件决定书》复印件一份，证明望江县人民政府已就永忠村民组、中心村民组与险峰村民组之间的土地权属争议进行了裁决；2、望江县档案局存档的《皖北区望江县土地房产所有证存根》第二联第31页、32页、97页、109页、190页复印件各一份，证明团林山自土改时起就归永忠村民组和中心村民组集体所有；3、茶花村委会的证明和柯岚的身份证复印件各一份，证明柯岚系中心村民组的组长；4、调解协议书复印件一份，证明争议的团林山权属未明确前，任何一方均不得种植作物；5、柯克来、柯克球、柯金根证言（出庭作证），证明团林山权属未发生变动，且该山场一直由中心村民组和永忠村民组进行管理的事实。
险峰村民组未向一审法院提交证据。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明：2014年4月10日，镇、村组织争议双方就团林山的权属争议进行调解，约定搁置争议，各自寻找证据，4月21日到村部进行协调。2014年4月20日望江县太慈镇人民调解委员会《关于太慈镇茶花村险峰队、中心队、永忠队“团林山”土地权属纠纷相关情况说明》载明，4月21日争议双方代表到村委会进行协调，双方分别提供了1951年望江县土地房产所有证存根，1979年和1984年分地到户的会议记录，镇、村提出的方案因有不同意见调解未果，议定4月22日到现场划分面积。镇、村组织4月22日现场处理，根据中心队、永忠队提供的1951年土地房产证四××，东、西、北各方均认可，南面至鄢人地不可确定，导致调解未果。
2014年5月5日，望江县国土资源局受理险峰村民组确权申请后，于同年5月9日向被申请人中心村民组和永忠村民组发出答辩通知，同时先后向险峰村民组组长鄢从保、原中心村民组组长柯永才、永忠村民组组长柯岚、茶花村总支书记柯彭湖，茶花村主任柯克来调查取证，制作询问笔录。同年5月26日，在茶花村总支书记柯彭湖召集下测量人员到现场进行测量，并到涉案土地附近村民组随机询问村民，制作询问笔录。同年7月21日，望江县国土资源局地籍股、测量队工作人员在太慈镇政府、茶花村两委相关人员指界下，对争议地块进行了复核、放线，测定争议面积为10546.50平方米,险峰村民组在团林山上开荒超过20年的土地面积5159.05平方米,未超过20年的开荒地及坟地面积5387.45平方米。因案情复杂，2014年11月4日经领导批准，延期调查处理一个月。2014年11月30日，茶花村主任柯克来和村干部虞运福召集险峰村民组组长鄢从保和村民鄢运光、永忠村民组组长柯四苟、中心村民组村民柯克红，签订了一份初步协议，载明“经险峰、中心、永忠三队队长共同协商后，依南头围坝顶为准，上至旭阳地、下至三角田头各18米，中间拉直，南为险峰组，北为中心、永忠组”。2014年12月2日，望江县国土资源局会同太慈镇政府、茶花村委会召集争议双方进行调解，并根据上述双方协商达成的初步意见，提出调解意见，因中心、永忠村民组不承认险峰村民组对争议土地拥有所有权，拒绝签字。2014年12月4日望江县国土资源局作出望国土资[2014]310号调查处理报告。2016年1月21日，望江县人民政府作出望政秘[2016]4号土地权属争议处理决定。
本院认为：根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定，确定土地权属应当以土地登记证件为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”(固定劳力、土地、耕畜、农具)和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”(稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制)、土改登记及其他证据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。土改时有关土地房产的所有权证，是当时私有土地及房屋的法律凭证，就证件本身而言已然失效，不再具有法律效力，仅是确权的参照依据。望江县国土资源局根据双方提供的1951年《皖北区望江县土地房产所有证存根》，对照现场核实时发现，因年代久远，登记地块、面积与现状地块、面积不符，岗地与坟山难以判断，难以认定土地权属，故对双方争议经协商达不成协议的情况下，由望江县人民政府裁定处理，符合上述条例规定。
根据《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定，农民集体使用另一农民集体所有的土地，连续使用满二十年，现原所有者在此期间未向现使用者或有关部门提出归还要求的，其土地所有权属于现使用者；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前原所有者曾向现使用者或有关部门提出异议要求归还，经查证属实的，由县级人民政府依法确定土地所有权。望江县国土资源局作为土地确权的职能部门，经过调查取证、现场勘验，再根据镇、村相关人员的现场指界，指派专业人员实地测量，测定争议面积为10546.50平方米,险峰村民组在团林山上开荒超过20年的土地面积5159.05平方米,未超过20年的开荒地及坟地面积5387.45平方米。望江县人民政府根据上述条例规定，将险峰村民组在团林山上开荒超过20年的土地面积5159.05平方米确权归险峰村民组所有；对未超过20年的开荒地及坟地面积5387.45平方米，因开荒地与坟地界线相互交织，难以分清，参照2014年11月30日的初步协议，决定团林山依南头围坝顶为准，上至旭阳地、下至三角田头各18米，中间拉直，南1861.29平方米为险峰村民组所有，北3526.16平方米为中心、永忠村民组所有。该确权决定是在充分考虑土地利用现状、大量调查取证、实地勘察测量的基础上，结合各方达成的初步协议而作出的，符合实际情况，具有较强的合理性，认定事实和适用法律正确。
望江县国土资源局受理望江县人民政府转交的险峰村民组确权申请后，于2014年5月9日向被申请人中心村民组和永忠村民组发出答辩通知，经过调查取证，制作询问笔录。同年5月26日，测量人员到现场进行测量，并到涉案土地附近村民组再次调查随机询问村民，制作询问笔录。同年7月21日，在镇政府、村两委相关人员指界下，对争议地块进行了复核、放线。因案情复杂，经领导批准，同年11月4日延期调查处理一个月。同年12月2日组织各方调解。同年12月4日向望江县人民政府递交调查处理报告。2016年1月21日，望江县人民政府根据望江县国土资源局提交的调查处理报告作出涉案被诉确权决定，程序合法。
综上，中心村民组、永忠村民组的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人望江县太慈镇茶花村中心村民组、望江县太慈镇茶花村永忠村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年九月十二日
法官助理 戴 红
书 记 员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。