湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行终571号
上诉人（原审原告）娄足珍。
上诉人（原审原告）娄春志。
被上诉人（原审被告）武汉市卫生和计划生育委员会，住所地武汉市江岸区江汉北路20号。
法定代表人陈红辉，系该委主任。
被上诉人（原审被告）武汉市江汉区卫生和计划生育委员会，住所地武汉市江汉区马场角路50号。
法定代表人周清元，该委主任。
被上诉人（原审被告）湖北省卫生和计划生育委员会，住所地武汉市洪山区卓刀泉北路2号。
法定代表人杨云彦，系该委主任。
原审第三人湖北省中西医结合医院（原湖北省新华医院），住所地武汉市江汉区菱角湖路**号。
法定代表人安长青，系该院院长。
上诉人娄足珍、娄春志因被上诉人武汉市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）、武汉市江汉区卫生和计划生育委员会（以下简称江汉区卫计委）、湖北省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）卫生行政管理一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告娄春志与娄足珍系叔侄关系。2010年11月18日，原告娄足珍的母亲曹友香在第三人省中西医结合医院进行脑前交通动脉瘤介入手术，现曹友香处于无意识状态。2011年11月12日，原告娄足珍、娄春志向被告江汉区卫计委提交了医疗事故争议处理申请，要求解决曹友香与省中西医结合医院之间的八项争议，包括：1.省中西医结合医院在未获卫生部专项医疗技术准入的情况下对曹友香实施脑血管介入手术；2.医院请来的外院医生李俊未在手术病历记录单上签名的行为违反了《病历书写基本规范》的相关规定；3.医院在未告知家属的情况下于2010年11月18日邀请外院医生李俊进行会诊，且直接变会诊为出诊的行为违反了卫生部《医师外出会诊管理暂行规定》的规定，其过于自信的行为致使曹友香当天成为植物人；4.医院在实施脑血管介入手术中使用的医疗器械与医院出具的增值税普通发票上载明的产品不相符；5.医院在未设脑介入专职技术医师的情况下聘请外院的医师实施手术的行为违反《执业医师法》和《医疗技术临床应用管理办法》的相关规定；6.医院外请的手术医师李俊手术中迟到的行为对曹友香的手术埋下祸根；7.医院实施脑血管介入手术隐瞒现场的关键记录，对手术现场前的安全检查记录和术后的清点记录不符合卫生部《病历书写基本规范》第十六条和第十七条的规定；8.医院在手术选择方式的病历记录上造假。被告江汉区卫计委收到该申请后，认为可能为二级以上的医疗事故，于同月22日将原告娄足珍、娄春志提交的材料移交被告市卫计委处理。被告市卫计委收到申请后，认为符合受理条件，于同月28日对曹友香和省中西医结合医院作出了《武汉市卫生局受理医疗事故争议处理申请通知书》，告知当事人江汉区卫计委核实相关资料后将患方的申请移交该委处理，该委审查后决定立案处理，并告知根据《医疗事故处理条例》的规定，决定将此争议案件交由中华医学会武汉分会组织鉴定，有关材料亦交给中华医学会武汉分会医疗事故技术鉴定工作办公室组织鉴定，并请双方配合医学会和卫生行政部门做好有关技术鉴定和医疗争议处理工作。同月30日，原告娄足珍签收了上述通知书。同年12月1日，武汉市医学会医疗事故技术鉴定工作办公室以患方陈述问题不在技术鉴定范围内为由暂时未收取材料。原告娄足珍、娄春志认为被告市卫计委未依照法定程序组织调查并判定申请事项是否构成“二级以上的医疗事故”，而是违法通知其做医疗事故技术鉴定，故诉至原审法院。原审法院受理案件后，经审理，于2012年7月10日作出（2012）鄂江岸行初字第00014号行政判决，撤销被告市卫计委于2011年11月28日作出的武卫鉴受[2011]第025号《武汉市卫生局受理医疗事故争议处理申请通知书》，并责令该委对原告娄足珍、娄春志提交的医疗事故争议处理申请作出具体行政行为。经双方上诉，武汉市中级人民法院于2012年9月29日作出（2012）鄂武汉中行终字第00116号行政判决，驳回上诉，维持原判。同年11月20日，被告市卫计委重新向原告娄足珍、娄春志作出《回复》，针对原告娄足珍、娄春志提出的8项争议，告知其第3项、第6项可由该局通过委托武汉市医学会进行医疗事故技术鉴定程序进行处理；其余6项争议事项请向湖北省新华医院的主管部门反映，并告知其根据《民法通则》和《医疗事故处理条例》的相关规定，要求其先提供有关确认患者曹友香民事行为能力的证明材料，若有关材料确认曹友香为限制或无民事行为能力人，则请提供曹友香法定代理人的证明材料。
另查明，原告娄足珍、娄春志对被告市卫计委作出的上述《回复》不服，认为该委未依法履行生效判决的内容，向原审法院申请执行（2012）鄂江岸行初字第00014号行政判决书的内容。原审法院审查后，认为针对娄足珍、娄春志提交的医疗事故争议处理申请，市卫计委作出的武卫鉴受[2011]第025号《武汉市卫生局受理医疗事故争议处理申请通知书》已被生效法律文书确认违法并予以撤销，之后市卫计委又作出了《回复》并向其予以送达，如娄足珍、娄春志对该回复不服，可依法提起行政诉讼，故于2013年9月4日作出（2013）鄂江岸执行字第00050号执行裁定，驳回娄足珍、娄春志的执行申请。娄足珍、娄春志申请复议，武汉市中级人民法院于同年11月27日作出（2013）鄂武汉中执复字第00087号执行裁定，驳回娄足珍、娄春志的复议申请。2014年2月23日，原告娄足珍、娄春志向被告省卫计委提交行政复议申请，请求被告省卫计委确认被告市卫计委于2012年11月20日作出的《回复》违法并予以撤销等十项内容，被告省卫计委审查认为娄足珍、娄春志并未在收悉回复后60日内提出行政复议申请，已逾期一年多，根据《行政复议法》第九条和第十七条的规定，对其行政复议申请不予受理。
还查明，2013年11月4日，原告娄足珍、娄春志向被告江汉区卫计委提交一份信息公开申请，要求该委公开：1.贵局收到我们争议处理申请后定曹友香事故的级别；2.贵局收到我们争议处理申请后移送上一级的原因、理由及法律依据；3.贵局收到我们争议处理申请后移送上一级的相关手续、相关事故级别、移送的表格、相关曹友香事故级别移送的程序；4.湖北省新华医院及相关医生开展临床“脑血管介入”医疗技术等卫生许可问题；5.湖北省新华医院及相关医生临床对曹友香实施“脑介入”医疗技术与曹友香事故的因果关系。被告江汉区卫计委收到原告娄足珍、娄春志提交的申请后，于同年11月13日向其作出《关于娄足珍娄春志来函的回复》，逐一针对其提出的五项申请内容作出答复。因对被告市卫计委于2012年11月20日向其作出的回复不服、对被告省卫计委不履行监管职责以及对其行政复议申请不予受理的行为不服以及对江汉区卫计委不履行向其告知移送医疗事故争议有关程序的法定职责的行为不服，原告娄足珍、娄春志诉至原审法院。
原审法院认为，本案中，原告娄足珍、娄春志以市卫计委、江汉区卫计委及省卫计委为共同被告，共提出二十项诉讼请求。庭审中向原告娄足珍、娄春志逐一明确诉讼请求，二原告明确：针对被告市卫计委，主要是对该委于2012年11月20日重新作出的《回复》不服，要求法院确认该行为违法并予以撤销，并要求被告市卫计委针对二原告提出申请的八项内容逐一答复处理；针对被告江汉区卫计委，主要是要求该委履行其在移送医疗事故争议处理事项时向二原告履行回复和告知的义务；针对被告省卫计委，主要是要求该委履行监督、督促市卫计委对医疗事故争议依法处理的职责，并对该委作出的《行政复议申请不予受理通知书》不服，要求法院确认该通知书违法并予以撤销，并要求被告省卫计委针对原告娄足珍、娄春志提出的八项医疗事故争议处理申请逐一作出回复和处理。原告娄足珍、娄春志的上述诉讼请求中有分别要求三位被告履行不同法定职责的内容，亦有针对被告市卫计委及省卫计委作出的不同行政行为不服而要求确认违法及撤销的内容，其起诉的事项并非三被告共同作出的同一具体行政行为。根据二审的生效裁定及重审查明的事实，原告娄足珍、娄春志因对被告市卫计委作出的《回复》不服向被告省卫计委申请行政复议，经被告省卫计委审查，原告娄足珍、娄春志于2012年12月19日收到该回复，于2014年2月23日才向省卫计委申请复议，已逾期一年多，省卫计委据此依据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，作出《行政复议申请不予受理通知书》，符合法律规定，故原告娄足珍、娄春志针对被告省卫计委的诉请，原审法院不予支持。
依照《医疗事故处理条例》第三十八条规定：发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。有下列情形之一的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起７日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理：（一）患者死亡；（二）可能为二级以上的医疗事故；（三）国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门规定的其他情形。被告江汉区卫计委2011年11月12日收到原告娄足珍、娄春志提交的《医疗事故争议处理申请》后，进行调查了解，因患者病情较为严重，如构成医疗事故，可能在二级以上，故于同月21日将原告娄足珍、娄春志提交的《医疗事故争议处理申请》移送市卫计委处理。同月28日，被告市卫计委作出《武汉市卫生局受理医疗事故争议处理申请通知书》。2013年11月4日，被告江汉区卫计委收到原告娄足珍、娄春志提交的信息公开申请，于同月13日，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定作出《关于娄足珍娄春志来函的回复》，就其在信息公开申请中提出的五项要求逐一进行回复并附上《委托机构材料移送登记表》。原告娄足珍、娄春志针对被告江汉区卫计委提出的诉讼请求，该委已于2013年11月13日履行完毕，故其诉请原审法院不予支持。
根据《医疗事故处理条例》第三十八条之规定，被告市卫计委对本案涉及的医疗事故争议事项具有受理、调查及处理的职责。因原告娄足珍之母曹友香在第三人省中西医结合医院手术治疗失去意识后，原告娄足珍、娄春志认为该院存在：1.未获卫生部专项医疗技术准入的情况下对曹友香实施脑血管介入手术；2.医院请来的外院医生李俊未在手术病历记录单上签名的行为违反了《病历书写基本规范》的相关规定；3.医院在未告知家属的情况下于2010年11月18日邀请外院医生李俊进行会诊，且直接变会诊为出诊的行为违反了卫生部《医师外出会诊管理暂行规定》的规定，其过于自信的行为致使曹友香当天成为植物人；4.医院在实施脑血管介入手术中使用的医疗器械与医院出具的增值税普通发票上载明的产品不相符；5.医院在未设脑介入专职技术医师的情况下聘请外院的医师实施手术的行为违反《执业医师法》和《医疗技术临床应用管理办法》的相关规定；6.医院外请的手术医师李俊手术中迟到的行为对曹友香的手术埋下祸根；7.医院实施脑血管介入手术隐瞒现场的关键记录，对手术现场前的安全检查记录和术后的清点记录不符合卫生部《病历书写基本规范》第十六条和第十七条的规定；8.医院在手术选择方式的病历记录上造假等八个问题。二原告要求被告市卫计委进行调查和处理，且对相关违法行为作出行政处理。被告市卫计委最终作出的结论为，针对第3项、第6项内容可由该局委托武汉市医学会进行医疗事故技术鉴定程序进行处理；其余6项争议事项请向湖北省新华医院的主管部门反映。原审法院认为，首先，根据《医疗事故处理条例》的相关规定，医疗机构收到医疗事故争议处理申请后，应当首先进行调查，妥善保管相应的原始资料，如封存病历、有关医疗物品等，原告娄足珍、娄春志提出的相应问题，属于被告市卫计委的监管范围且可能对医疗事故的认定有影响的，都应当纳入被告市卫计委的调查范围；其次，对于需要进行医疗事故技术鉴定的，应当及时将有关材料交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定并书面通知申请人；再次，对于调查的内容应当作出相应的结论。本案中，被告市卫计委认为对于原告娄足珍、娄春志提出的问题是否能够认定为医疗事故，需要通过医疗事故技术鉴定来进行认定，故通知原告娄足珍、娄春志进行医疗事故技术鉴定并无不妥。原告娄足珍、娄春志主张因被告江汉区卫计委最先收到其提交的医疗事故争议处理申请后依据相关的规定移交其上级机关市卫计委，故被告市卫计委应当直接认定相关争议属于二级以上医疗事故，即一级医疗事故，原告娄足珍、娄春志的上述主张有失偏颇。因医疗事故的认定涉及许多技术问题，在被告市卫计委认为其无法直接进行认定的情况下，告知二原告借助医疗事故技术鉴定的手段进行认定也无不当，这也是医疗事故认定的一种常用手段。但并非被告市卫计委通知原告娄足珍、娄春志进行医疗事故技术鉴定后，其职责就履行完毕。原告娄足珍、娄春志提出的申请中涉及许多医疗机构及相关医务人员违规的情况，被告市卫计委并未履行相应的调查义务。根据《医疗事故处理条例》及《医疗机构管理条例》的规定，被告市卫计委对原告娄足珍、娄春志提交的《医疗事故争议处理申请》中提到的有关医疗机构及相关医务人员违法违规的情形应当进行调查和处理。本案中，被告市卫计委并未提交相应的证据证明其履行了相应的调查和处理的职责。
针对原告娄足珍、娄春志提出的《医疗事故争议处理申请》中的相关事项，虽被告市卫计委已告知原告娄足珍、娄春志进行医疗事故技术鉴定事宜，但对于其余内容并未履行相应的调查和处理的职责。故对《回复》中第二层意思表述，即“其余6项争议事项向湖北省新华医院的主管部门反映。但根据《民法通则》和《医疗事故处理条例》的相关规定，请先提交有关确认患者曹友香民事行为能力的证明材料。若有关材料确认曹友香为限制或无民事行为能力人，则请提供曹友香法定代理人的证明材料，以便于我局处理该两项争议”应予撤销，由市卫计委继续履行调查和处理的法定职责。
原告娄足珍、娄春志针对第三人省中西医结合医院的诉讼请求，因该诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，故原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第七十二条、第七十八条第一款之规定，判决如下：一、撤销《武汉市卫生局关于娄足珍娄春志申请医疗事故争议处理的回复》中“其余6项争议事项向湖北省新华医院的的主管部门反映。但根据《民法通则》和《医疗事故处理条例》的相关规定，请先提交有关确认患者曹友香民事行为能力的证明材料。若有关材料确认曹友香为限制或无民事行为能力人，则请提供曹友香法定代理人的证明材料，以便于我局处理该两项争议。”的内容，责令被告武汉市卫生和计划生育委员会针对原告娄足珍、娄春志医疗事故争议处理事项继续履行调查和处理的法定职责。二、驳回原告娄足珍、娄春志的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告武汉市卫生和计划生育委员会负担。
上诉人娄足珍、娄春志不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院审理程序违法，审理期限过期，且原审法院不具备审理本案的资格和管辖权，对本案的审理缺少法律依据。原审法院不顾上诉人反对，一意孤行，强行开庭。综上，请求二审法院：1.依法确认湖北省武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初87号行政判决违法并予以撤销；2.依法支持上诉人在一审的全部诉讼请求；3.依法追加广州军区武汉总医院及李俊医师作为第三人，《医疗事故处理争议申请》得到全面真实解决；4.依法判令湖北省武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初87号行政判决为恶意再次重复判决，武汉市中级人民法院作出（2015）鄂武汉中行终字第00518号行政裁定违法，追究其司法违法责任；5.依法判令在湖北省武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初87号行政判决和武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终字225号行政裁定相冲突矛盾的情况下，不移送上级人民法院作出原审判决违法；6.将本案移送有管辖权的外地法院或武汉市中级人民法院依法一审；7.本案上诉费由三被上诉人及原审第三人承担。
三被上诉人、原审第三人在二审中均未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”根据上述规定，上诉人娄春志、娄足珍请求被上诉人省卫计委履行监督、督促被上诉人市卫计委对医疗事故争议依法处理的职责，属于基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人娄春志、娄足珍就此起诉不符合起诉条件。娄春志、娄足珍收到被上诉人市卫计委的《回复》逾一年后才向被上诉人省卫计委申请行政复议，超过《行政复议法》第九条所规定的六十日的申请复议期限，省卫计委根据《行政复议法》第十七条规定作出不予受理的决定并无不当。原审法院就此判决驳回诉讼请求并无不妥。
被上诉人江汉区卫计委以如构成医疗事故，可能在二级以上为由，将上诉人娄春志、娄足珍的申请移送被上诉人市卫计委处理，符合《医疗事故处理条例》第三十八条规定。同时，被上诉人江汉区卫计委在其没有处理上诉人娄春志、娄足珍申请事项法定职责的情况下，将其申请移送致被上诉人市卫计委的行为，对当事人的权利义务并不产生实际影响，该移送行为不可诉。上诉人娄春志、娄足珍就此起诉，不符合起诉条件，理应驳回其起诉。退一步讲，即使移送行为对其权益产生影响，虽然被上诉人江汉区卫计委没有告知，但被上诉人市卫计委已告知上诉人娄春志、娄足珍该移送行为，其权益也并没有受到损害。
根据《医疗事故处理条例》第三十八条的规定，被上诉人市卫计委对上诉人娄足珍、娄春志申请事项进行处理的法定职责。针对上诉人娄足珍、娄春志提出的申请事项中的第3、6项，被上诉人市卫计委以需要通过医疗事故技术鉴定来认定为由，通知上诉人娄春志、娄足珍进行医疗事故技术鉴定并无不当。但对申请中的其他涉及医疗机构及医务人员违法违规的6项投诉，被上诉人市卫计委并未履行调查和处理的职责。
原审第三人湖北省中西医结合医院并非行政主体，上诉人娄足珍、娄春志与原审第三人的争议并非行政争议，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原审法院判决部分撤销《武汉市卫生局关于娄足珍娄春志申请医疗事故争议处理的回复》中就“其余6项争议事项向湖北省新华医院的的主管部门反映”的回复。责令被上诉人市卫计委继续履行调查和处理的法定职责，并驳回上诉人娄足珍、娄春志的其他诉讼请求并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元由上诉人娄足珍、娄春志负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 沈 红
审 判 员 俞 震
二〇一八年九月二十七日
法官助理 王 瀚
书 记 员 祁 平