浙江省德清县人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）湖德行初字第47号
原告湖州市今盛红木家具总厂（注册号3305030000111109），住所地湖州东门外八里店。
法定代表人汤凤麟。
委托代理人汤静雅。
委托代理人纪召兵。
被告湖州市国土资源局，住所地湖州市开元路88号。
法定代表人朱仲华。
委托代理人叶建新。
委托代理人徐晓青。
原告湖州市今盛红木家具总厂（以下简称原告）诉被告湖州市国土资源局（以下简称被告）国土行政决定一案，于2014年10月10日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2014年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年10月27日，被告向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人汤静雅、纪召兵，被告的委托代理人叶建新、徐晓青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年，被告向案外人湖州南太湖建设投资管理有限公司（以下简称案外人南太湖公司）划拨485696平方米的国有土地。
被告在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
一、1、浙江省国土资源厅2009年12月16日浙土资预（2009）251号《关于湖州市申苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线建设用地的预审意见》复印件1份；2、2010年10月8日《收回国有土地使用权补偿安置情况表》原件1份；3、2010年12月23日项目编号为［浙单独a201001010004）的《建设用地项目呈报材料》“一书四方案”原件1份；4、浙江省人民政府于2011年1月28日作出的批准文号为浙土字a（2010）-0508《浙江省建设用地审批意见》原件1份；5、划拨土地证书原件1份，上述证据用以证明该划拨并未生效。
三、即法律依据：《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地报批工作的通知》，用以证明被告作出的行政行为程序合法、适用法律正确。
原告湖州市今盛红木家具总厂诉称，因湖州市申苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线工程建设项目之需要，地方人民政府现对原告位于湖州市吴兴区八里店镇陆旺村处所有并经营的房屋实施征收，因给予的补偿标准不合理，无法保障企业的生产经营条件，原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议，相关政府部门也没有履行征收的法定程序。通过申请政府信息公开，被告告知其已于2011年为案外人南太湖公司签发了《国有土地划拨决定书》，其划拨决定的土地范围包括原告厂房所在土地。原告认为被告没有尽到认真审查的注意义务，违反了法定程序，侵害了原告的合法权益。后原告向浙江省国土资源厅提出了行政复议申请，2014年9月7日，原告收到了浙江省国土资源厅作出的浙土资复决（2014）53号行政复议决定书，复议决定维持了被告作出的《国有土地划拨决定书》具体行政行为。原告诉请判令撤销被告签发的《国有土地划拨决定书》。
原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：1、湖州国用（1998）字第16-525号《国有土地使用证》复印件1份；2、湖房登字第85168号《房屋所有权证》复印件1份；3、划拨土地证书复印件1份；4、湖州市国土资源局于2014年5月23日作出的湖土资信（2014）8号《湖州市国土资源局政府信息公开回复函》原件1份；5、浙江省国土资源厅于2014年9月3日作出的浙土资复决（2014）53号《行政复议决定书》原件1份，上述证据用以证明原告对该土地具有使用权，被诉行政行为在政府信息公开和复议的时候，被告并没有提出该行为是未生效的。
被告辩称，一原告所诉的《国有土地划拨决定书》并非被告作出的正式文本。申苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线工程书生重大交通运输建设项目，2009年12月6日通过浙江省国土资源厅用地预审（浙土资预（2009）251号）。2010年12月23日，被告组件上报省人民政府“一书四方案”，该项目用地总面积50.1496公顷，涉及征收集体土地40.0152公顷，适用国有土地10.1344公顷。项目报批前，涉及征收的集体土地40.0152公顷，被告按规定履行了征地报批前告知、确认和听证程序，并于2010年10月与被征地村委会草签了征地协议；涉及收回的国有土地10.1344公顷，被告已农转未供土地19宗面积4.3097公顷，湖州市水利局国有河流有1.0001公顷，其他涉及原告等10家企业11宗土地面积4.8246公顷，已拟定补偿方案并征得上述单位同意，其中原告于2010年10月11日在《收回国有土地使用权补偿安置情况表》上盖章确认，同意收回其适用的0.2982公顷国有土地。2011年1月28日，浙江省人民政府同意该项目建设用地50.1496公顷，征收集体土地40.0152公顷，适用国有土地10.1344公顷，待依法完成征地审批程序后，以划拨方式供地48.5696公顷，其余1.58公顷土地拆迁安置用地按审批权限重新办理具体项目供地审批手续。因与原告就补偿问题没有达成一致意见等原因，被告还没有做出该《国有土地划拨决定书》正式文本。二、该《国有土地划拨决定书》是被告存档草案。该项目属于单独选址建设项目，根据《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地报批工作的通知》，该《国有土地划拨决定书》是被告组报材料之一，是一个《国有土地划拨决定书》草案，正式文本至今尚未签发。三、被告未侵害原告的合法权益。经调查，被告并未注销原告的国有土地使用权证，被告也并未给案外人南太湖公司签发该地块的《国有土地划拨决定书》，原告该土地未被占用，被告未侵害原告的合法权益。综上，被告认为其并未作出原告诉讼的该具体行政行为，请求法院依法裁定驳回起诉。
经庭审双方质证，本院对双方提交证据认证如下：
对被告提交的第一组证据，证据2原告认为同意收回但是未达成补偿协议或征收法律程序不能表示收回；对证据5认为是生效的法律文书，不属于草案应予以撤销；对证据1、3、4无异议。本院认为证据1虽系复印件，但原告对该证据无异议，且该证据与本案有关联性，本院予以认定；对证据2-5，符合证据有效要件，且与本案有关，本院予以认定。
对被告提交的法律法规依据，原告认为该依据系规范性文件，不属于法律、法规、规章，不能作为判定行政行为合法的依据。本院认为该依据系浙江省国土资源厅以规范性文件的方式确定上报国务院批准单独选址建设项目用地报批工作中关于建设用地报批材料具体种类的规定，与上位法不冲突，本院予以确定。本院确认被告适用法律、法规正确。
对原告提交的证据，被告无异议，本院认为该组证据与本案有关，能够证明原告的诉讼主体资格，本院予以认定。
根据上述已确认的证据及双方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：
1998年3月9日湖州市人民政府将湖州八里店镇陆旺村7240.1平方米的土地（以下简称诉争土地）以划拨方式供原告使用，并颁发湖州国用（1998）字第16-525号《国有土地使用证》。2009年12月16日，浙江省国土资源厅同意湖州南太湖建设投资管理有限公司关于湖州市申苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线建设用地的预审意见。2010年10月8日，原告同意按湖政发（2008）55号等文件规定补偿标准收回国有土地使用权，并在《收回国有土地使用权补偿安置情况表》上盖章确认。2010年12月23日，被告上报项目编号为浙单独a201001010004的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》。2011年1月28日，浙江省人民政府同意该建设项目的用地审批。2011年被告填写《国有土地划拨决定书》，其中摘要部分填写为“批准机关浙江省人民政府；批准文号无；土地使用权人湖州南太湖建设投资管理有限公司；建设项目名称湖州市申苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线工程；土地位置吴兴区、南浔区；批准土地面积485696平方米（48.5696公顷）”。
经审理查明，原、被告之间未达成拆迁补偿协议。被告未撤销原告的湖州国用（1998）字第16-525号《国有土地使用证》。至开庭之日，原告仍占有并使用该诉争地块。
本院认为，本案的争议焦点集中在被告于2011年填写的土地使用权人为案外人南太湖公司《国有土地划拨决定书》是否已经生效？首先，从行政行为成立要件来看。根据《国土资源部关于印发的通知》说明部分第五条规定“本决定书由省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门统一编号”，故生效的《国有土地划拨决定书》需要统一编号。其次根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款第（三）项、第二十六条之规定，划拨适用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，“不动产物权的设立、转让、变更和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，及《土地登记办法》第十六条的规定，“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明”。政府办证行为是对当事人土地权利的一种确认和登记，土地权利证书是土地权利的一种有效凭证。政府的登记发证从法律上确认和宣告权利人的权利，从而防止任何单位和个人侵犯土地权利，并且对抗善意第三人。案外人南太湖公司并未向被告申请国有建设用地使用权初始登记，原告的土地使用证也并未被撤销。第三，从诉争土地的占有使用情况来看，至开庭之日，原告仍然占有并使用该诉争土地。原告提出被告在政府信息答复及行政复议阶段并未提出该《国有土地划拨决定书》属于草案，故《国有土地划拨决定书》应为生效的行政行为。本院认为人民法院在审理行政案件的过程中，应当以事实为依据，被告在政府信息答复及行政复议阶段的陈述与该《国有土地划拨决定书》是否生效无因果关系，对于原告的意见本院不予采纳。
综上，被告将湖州八里店镇陆旺村的土地划拨给案外人南太湖公司的行为并未生效，原告的土地使用权也并未受到侵害。被告未生效的土地划拨行为对原告的合法权益并未产生实际影响，因此，原告与被诉行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。据此，依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告湖州市今盛红木家具总厂的起诉。
本案不收取诉讼费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 严正凯
代理审判员 王 静
人民陪审员 陆炳荣
二〇一五年一月八日
代书 记员 管小惠