浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终363号
上诉人（原审原告）乐清市柳市镇山弄村村民委员会。住所地：浙江省乐清市柳市镇山弄村。
法定代表人赵荣喜，主任。
上诉人（原审原告）既诉讼代表人赵荣喜，男，1951年11月20日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村。
上诉人（原审原告）既诉讼代表人赵永生，男，1963年8月5日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村。
上诉人（原审原告）既诉讼代表人苏棉良，男，1960年6月25日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村。
上诉人（原审原告）既诉讼代表人赵余来，男，1957年10月5日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村。
上诉人（原审原告）既诉讼代表人赵培娜，女，1984年7月19日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村。
上诉人（原审原告）赵顺乐，男，1963年7月23日，汉族，住浙江省乐清市。
上诉人（原审原告）金岳芬，女，1960年2月21日出生，汉族，住浙江省乐清市。
上诉人（原审原告）秦祥振，男，1976年11月19日出生，汉族，住浙江省乐清市。
共同委托代理人赵文雷，浙江鑫家律师事务所律师。
共同委托代理人徐雷，浙江强盾律师事务所律师。
上诉人（原审原告）赵成兴，男，1930年6月8日出生，汉族，住浙江省乐清市。
委托代理人赵文雷，浙江鑫家律师事务所律师。
委托代理人赵章德，男，1960年10月28日出生，汉族，住浙江省乐清市。
被上诉人（原审被告）乐清市人民政府。住所地：浙江省乐清市城东街道伯乐东路***号。
法定代表人林晓峰，市长。
委托代理人高磊，乐清市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人蔡建，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）乐清市华鑫房地产开发有限公司。住所地：浙江省乐清市柳市镇外向型工业区。
法定代表人郑贤成，总经理。
委托代理人项国友，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
原审第三人赵章桃等80人（名单附后）。
诉讼代表人赵章龙，男，1971年10月5日出生，汉族，住浙江省乐清市。
诉讼代表人赵向良，男，1982年7月24日出生，汉族，住浙江省乐清市。
诉代表人赵永林，男，1985年6月9日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村。
原审第三人苏棉燕等20人（名单附后）。
诉讼代表人苏海东，男，1977年10月29日出生，汉族，住浙江省乐清市。
原审第三人赵章明等102人（名单附后）。
乐清市柳市镇山弄村村民委员会、赵荣喜等9人诉乐清市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2015年8月18日作出（2014）浙温行初字第76号行政判决。乐清市柳市镇山弄村村民委员会、赵荣喜等9人不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月6日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人乐清市柳市镇山弄村村民委员会的委托代理人赵文雷、徐雷，上诉人赵荣喜等9人的诉讼代表人赵荣喜、赵永生、苏棉良、赵余来以及上诉人赵荣喜、赵永生、苏棉良、赵余来、赵培娜、赵顺乐、金岳芬、秦祥振等8人的委托代理人赵文雷、徐雷，上诉人赵成兴的委托代理人赵章德、赵文雷，被上诉人乐清市人民政府委托代理人高磊、蔡建，被上诉人乐清市华鑫房地产开发有限公司的委托代理人项国友，原审第三人赵章桃等80人的诉讼代表人赵章龙、赵向良、赵永林，原审第三人苏棉燕等20人的诉讼代表人苏海东到庭参加诉讼。原审第三人赵章明等102人经本院合法传唤，无正当理由未不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告赵荣喜、赵永生、苏棉良、赵成兴、金岳芬、赵培娜、赵余来、赵顺乐、秦祥振等9人均系柳市镇山弄村村民。被告乐清市人民政府因建设殡仪馆需要，征收了柳市镇山弄村部分土地，给予原告山弄村委会安置留地用地指标。2007年2月2日，被告乐清市人民政府根据原告山弄村委会的申请作出乐清市[2006]土字第320-2号建设用地批准书，将坐落于柳市镇吕庄村3539平方米国有土地以协议出让方式批准给柳市镇山弄村秦永宝等156户村民建设公寓式住宅。2013年5月27日，赵荣喜、赵永生、苏棉良、赵顺乐、金岳芬、赵培娜、赵余来、秦祥振、赵成兴提起行政诉讼，请求撤销上述建设用地批准书，温州市中级人民法院于2013年10月25日作出裁定驳回其起诉。被告于2013年12月6日作出乐政法[2013]29号《乐清市人民政府关于撤销乐清市[2006]土字第320-2号建设用地批准书并将相关安置留用地建设项目用地主体变更为柳市镇山弄村村委会（秦永宝等156户村民）的决定》，决定撤销乐清市[2006]土字第320-2号建设用地批准书，并将该村安置留用地建设项目用地主体变更为柳市镇山弄村村委会（秦永宝等156户村民）。2013年12月7日，被告根据原告山弄村委会的重新申请作出乐土字[2013]141号建设用地批准书，主要内容如下：用地单位为柳市镇山弄村村民委员会（秦永宝等156户村民），建设项目名称为柳市镇山弄村村民住宅，批准用地面积3539.0平方米、0.3539公顷，建、构筑物占地面积3329.55平方米，土地所有权性质为国有，土地取得方式为出让，土地用途为住宅，土地坐落于柳市镇吕庄村，四至为东18米路、南规划留地、西河边绿化带、北104国道，批准的建设工期为2006年12月至2009年12月，本批准书有效期为2013年12月至2015年12月。2014年9月18日，原告山弄村委会、赵荣喜等9人不服，提起本案诉讼，请求撤销乐土字[2013]141号建设用地批准行为。
原审法院认为：因原告赵荣喜等9人在之前相关的柳市镇山弄村集体留用地基建项目住宅住户名单之列，故其有权对被诉建设用地批准行为提起本案诉讼。第三人乐清市华鑫房地产开发有限公司认为原告赵荣喜等9人不具备原告诉讼主体资格的理由不成立，不予支持。涉案土地系山弄村部分土地被征收后返回的安置留用地，依法归属于该村集体组织。故被告乐清市人民政府根据原告山弄村委会的建设用地申请作出被诉建设用地批准行为，批准涉案建设用地主体为原告山弄村委会，并无不当。原告山弄村委会、赵荣喜等9人主张被告乐清市人民政府应批准包括赵荣喜等9人在内的相关村民作为涉案建设用地主体，缺乏法律依据，不予支持。涉案建设用地用于柳市镇山弄村村民住宅的建设项目，此属于山弄村集体组织的建设项目，至于山弄村集体组织对该建设项目中住宅进行怎样处置，属于村集体组织处置其资产的事宜，与被诉建设用地批准行为的合法性无关。如果山弄村相关村民就山弄村集体组织对涉案建设项目中住宅的处置问题与其发生争议，可通过其他法定救济途径进行解决。综上，原告山弄村委会、赵荣喜等9人要求撤销被诉建设用地批准行为，理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告乐清市柳市镇山弄村村民委员会、赵荣喜等9人的诉讼请求。
乐清市柳市镇山弄村村民委员会及赵荣喜等9人上诉称：一、一审法院认定建设用地批准书的申请人是村委，这一认定是错误的。根据镇政府调整名单的文件，结合与村民签的出让合同、缴款票据、住宅证明书，证明建房主体是村民，住宅属于村民，而不是村委，钱是村民缴纳的。镇政府文件写着“建房村民资格”，足以明确建房的主体是村民，文件作为依据进入了审批材料，就应当认定村民是申请人。根据政策，村民公寓式住宅安置房是专门安置失地农民的，而本案却将安置房权属确认给村委，山弄村再无偿过户给华鑫公司，使得安置房安置了开发商，这不是安置而是对农民的二次掠夺。二、被诉行政行为审批结果错误，应当撤销。1、项目审批和村委签的出让合同的建筑面积和出让价款都是错误的，详见乐土补字[2011]69号、乐规建发[2011]128号。2、批准书的工期和有效期不一致。3、主体模糊，名单相互矛盾，实质上并没有确立。三、被上诉人适用法律错误。关于被诉行为有专门的法律法规规定，但被上诉人并未按照该规定作出行政行为。四、在程序上，审批走过场，程序虚假。1、村委与国土局签的合同未经市政府批准，违法。2、申请表上面积空白未填，没有时间、文件依据错误。3、没有总平图，增加面等错误。4、依照《行政许可法》第47条规定，上诉人有听证权利，但被上诉人作出被诉行为前未告知上诉人有要求听证权利。且在2013年12月7日这一天，签土地出让合同、申请变更登记、到国土局审批、再到市政府审批，再发批准书，一天内办理这么多事情，说明程序虚假。五、一审法院故意偏袒被上诉人。一审判决对于双方观点意见即被诉行为的证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法等未作任何分析和认定，显然偏袒被上诉人。在乐清市，所有的留用地村民公寓式安置房都是批给村民的，从未批给村委，被诉行为批给村委，违反《行政许可法》第5条规定的公平原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉乐清市人民政府作出乐土字[2013]141号建设用地批准书。
乐清市人民政府在法定期限内未提交答辩意见。二审庭审时答辩称，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，应当予以维持。理由为：在撤销原320－2号建设用地批准书后，上诉人乐清市柳市镇山弄村村民委员会向被上诉人重新申请建设用地批准书，并提供了相应的材料。被上诉人经审查认为，涉案土地系上诉人山弄村村民委员会的安置留用地，依法应当归属于村集体组织，所以被上诉人根据山弄村村委会的建设用地申请作出了被诉行政行为，该行为事实清楚，证据充分，程序合法。经审理，一审法院依法驳回上诉人等诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。而上诉人上诉主张的村委以及赵荣喜等9人的相关村民是涉案土地的建设用地主体，明显缺乏事实与法律依据。至于上诉人提到的名单中有他们的名字，也就是说，赵荣喜等9人的相关村民认为凭建房资格已经确定了用地主体，这些诉称显然没有任何法律依据。至于上诉人等村民与上诉人村委会之间内部的纠纷，怎么处置、怎么安排，与本案没有任何关联性。基于上述事实与理由，请求依法驳回上诉人等上诉请求。
被上诉人乐清市华鑫房地产开发有限公司在法定期限内未提交答辩意见。二审庭审时答辩称同意乐清市人民政府的答辩意见，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人赵章桃等80人及苏棉燕等20人在法定期限内均未提交答辩意见。二审庭审时答辩称同意上诉人乐清市柳市镇山弄村村民委员会及赵荣喜等9人的意见。
原审第三人赵章明等102人在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人乐清市人民政府乐土字[2013]141号建设用地批准行为是否具备事实和法律依据以及行政程序是否合法等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，涉案土地系乐清市柳市镇山弄村的集体土地被依法征收后，被上诉人乐清市人民政府依照相关政策按被征收土地的一定比例返还给山弄村村集体经济组织的安置留用地，且该安置留用地坐落于乐清市柳市镇吕庄村，土地性质为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设土地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向用地单位颁发建设用地批准书。因此，市、县人民政府向用地单位颁发建设用地批准书是依申请的行为。涉及本案，根据被上诉人乐清市人民政府提交的乐清市国土资源局2005年6月21日乐土预字（2005）65号《具体建设项目用地预审意见书》及《具体建设项目用地申请表》证据证实，涉案土地的建设用地申请单位是乐清市柳市镇山弄村村民委员会，建设项目名称为柳市镇山弄村集体留用地建设项目。故在被上诉人乐清市人民政府将乐清市[2006]土字第320-2号建设用地批准书予以撤销后，将涉案建设用地重新审批给申请人乐清市柳市镇山弄村村民委员会，符合上述法律规定。上诉人提出“留用地村民公寓式安置房都是批给村民的，从未批给村委”等上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。被上诉人乐清市人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人乐清市柳市镇山弄村村民委员会、赵荣喜等9人共同负担。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年八月二十八日
书 记 员 徐一菁
附：原审第三人赵章桃等80人名单
原审第三人赵章桃，男，1959年4月18日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323195904181212
原审第三人杨碎媛，女，1935年10月9日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323193510090941。
原审第三人厉兰秀，女，1951年1月21日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码33032319510121122X。
原审第三人赵顺新，男，1983年10月21日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码33038219831021093X。
原审第三人赵一林，男，1976年1月20日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323197601200913。
原审第三人赵祥可，男，1966年7月2日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323196607021217。
原审第三人秦星来，男，1944年1月3日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323194401031218。
原审第三人赵正利，男，1978年3月16日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330382197803160913。
原审第三人赵小燕，女，1983年7月3日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码33038219830703092X。
原审第三人赵章元，男，1963年10月14日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323196310141234。
原审第三人秦建朋，男，1971年8月5日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码33032319710805123X。
原审第三人赵建林，男，1983年7月1日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330382198307010953。
原审第三人赵紫林，男，1983年9月21日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330382198309211011。
原审第三人赵永孟，男，1985年5月28日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330382198505280997。
原审第三人赵西兵，男，1978年2月15日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330382197802150916。
原审第三人向云芬，女，1969年6月7日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323196906070924。
原审第三人赵章飞，男，1938年1月12日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323193801121218。
原审第三人赵永乐，男，1976年12月19日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323197612190933。
原审第三人赵文华，男，1954年4月14日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323195404141214。
原审第三人陈环素，女，1945年7月9日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323194507091227。
原审第三人赵永林，男，1985年6月9日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码33038219850609095X。
原审第三人黄方炉，男，1944年6月21日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323194406211218。
原审第三人杨松英，女，1937年6月2日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323193706021227。
原审第三人赵祥强，男，1968年7月30日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码33032319680730123X。
原审第三人陈阿兰，女，1941年11月12日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323194111121223。
原审第三人赵莲宣，女，1960年12月8日出生，汉族，住浙江省乐清市城东街道白沙村，公民身份号码330323196012080621。
原审第三人王加丰，男，1952年2月29日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323195202291230。
原审第三人杨彩妹，女，1948年10月29日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323194810291248。
原审第三人秦银兰，女，1953年11月30日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇蟾河东路51号，公民身份号码330323195311301223。
原审第三人黄春雷，女，1987年3月12日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇岙外村，公民身份号码33038219870312096X。
原审第三人黄龙平，男，1956年11月23日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323195611231212。
原审第三人黄少芳，女，1973年3月6日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323197303061441。
原审第三人黄丰满，男，1974年6月4日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323197406041216。
原审第三人赵阳，男，1985年5月13日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330382198505130972。
原审第三人赵岩奶，男，1963年4月15日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323196304151217。
原审第三人唐林英，女，1961年2月21日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇山弄村，公民身份号码330323196102211226。
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