北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终3219号
上诉人（一审原告）高宝坤，男，1952年10月3日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。
被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。
法定代表人刘士余，主席。
委托代理人江溟，中国证券监督管理委员会工作人员。
委托代理人付宇，中国证券监督管理委员会工作人员。
上诉人高宝坤因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京01行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2018年1月10日，中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）对高宝坤的行政复议申请作出〔2018〕11号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。中国证监会湖北监管局（以下简称湖北监管局）作为证券市场监管机关，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第一条规定，通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平的参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。本案中，高宝坤作为个别投资者，向湖北监管局反映启迪桑德环境资源股份有限公司（以下简称桑德公司）董事长涉嫌违法违规事项，湖北监管局对高宝坤反映事项依法进行核查，并就核查结论作出书面答复，该答复并未设定高宝坤的权利义务，未对其合法权益产生实际影响，高宝坤与湖北监管局〔2017〕第137号《举报事项答复函》（以下简称137号答复函）不具有法律上的利害关系。此外，根据行政复议法第二条、第六条规定，高宝坤有关对于其举报事项进行重新立案查处的复议请求不属于行政复议范围。综上，本案行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，中国证监会决定驳回高宝坤的行政复议申请。高宝坤不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，责令中国证监会重新作出决定。
一审法院经审理查明，高宝坤向湖北监管局反映桑德公司董事长涉嫌违法违规事项，2017年7月24日，湖北监管局作出137号答复函，主要内容为：“你于2010年5月31日到中国证监会反映桑德公司董事长文一波的有关问题，中国证监会根据有关规定转交我局。我局进行初步调查后，于2010年7月13日对信访举报事项作出了初次答复，见〔2010〕鄂证监信复字第93号《中国证券监督管理委员会湖北监管局信访事项答复函》。我局对公司开展现场检查，对反映的问题进行了认真核实后，对相关问题再次进行了回复，见〔2010〕鄂证监信复字第139号《中国证券监督管理委员会湖北监管局信访事项答复函》（以下简称139号复函），并于2010年11月4日该复函通过挂号信邮寄给你。我局对你反映的事项进行了认真调查并答复，不存在你提及的7年未完成调查，没有将调查结论告知的情形。你提出的行政复议申请，中国证监会已作出〔2017〕82号行政复议决定。我局对该事项的受理、调查、回复等工作均履行了法定职责，遵循了必要的行政程序。经调查，未发现你所反映的公司涉嫌欺诈上市等问题。”高宝坤对137号答复函不服，向中国证监会提起行政复议，请求撤销137号答复函，并对其2010年和2017年举报事项合并、重新立案调查。中国证监会负责法制工作的机构于2017年11月14日收到高宝坤的行政复议申请后，于2018年1月10日作出被诉复议决定，并于同年1月15日向高宝坤邮寄。高宝坤收到该复议决定后不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查，高宝坤在一审庭审中明确表示，对被诉复议决定的作出程序无异议。
一审法院经审理认为，本案中，湖北监管局作出的137号答复函，系行政机关就当事人的举报所作出的拒绝性答复，而高宝坤针对该答复申请行政复议的目的，在于要求湖北监管局就其举报的桑德公司董事长涉嫌违法违规的行为履行立案查处的监管职责。行政复议法第二条明确规定了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。因此，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的“具有利害关系”的要件之一。据此，被诉复议决定是否合法的关键，即在于高宝坤以其主张的其与上市公司的民事争议，是否具有进一步通过行政复议等法律途径，要求湖北监管局履行监管职责的请求权。
首先，行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。
其次，证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。根据证券法第一条的规定，证券监管机关履行监管职责，毋庸置疑具有保护投资者合法权益的功能，此亦为证券监管的核心功能之一。但证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。
综上，高宝坤因上市公司的民事争议，通过行政复议途径要求证券监管机关履行监管职责所保护的利益仅为“反射利益”，尚不构成行政复议法所保护的合法权益，其不具有通过行政复议途径要求湖北监管局履行监管职责的请求权。湖北监管局作出的137号答复函不会影响高宝坤的合法权益，即高宝坤与上述行为不具有法律上的利害关系。故高宝坤的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的受理条件。被诉复议决定依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项驳回高宝坤的行政复议申请并无不当。
行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，高宝坤直接要求复议机关对其举报事项进行调查处理显然不属于上述法条规定的行政复议范围。被诉复议决定中对此认定亦无不当。中国证监会作出被诉复议决定符合法定程序，并无违法之处。高宝坤的相关诉讼理由，均缺乏事实及法律依据，不予支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回高宝坤的诉讼请求。
高宝坤不服一审判决，向本院提起上诉称，139号复函存在错误，该函作为调查结果，注明“信访事项”，非“举报事项”，对“虚假询证函”进行调查，结果却错误，湖北监管局作出139号复函故意不送达。137号答复函是139号复函的复制，被诉复议决定和一审判决应该撤销等。故请求：一、撤销一审判决；二、撤销被诉复议决定和137号答复函和139号复函；三、判令中国证监会改正将举报当信访错误，将2010年和2017年的举报材料由稽查局受理，按照举报程序审查、处理等；四、传唤文一波、刘华蓉到庭接受询问。
中国证监会坚持一审答辩意见，对一审判决没有异议。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该条规定，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的“具有利害关系”的要件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。证券法第一条规定，为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。根据该规定，证券监管机关履行监管职责，具有保护投资者合法权益的功能，此亦为证券监管的核心功能之一。但证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，证券监管机关通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。证券监管机关不负有基于个别投资者对上市公司的举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。本案中，高宝坤举报上市公司桑德公司董事长涉嫌欺诈上市等行为，要求证券监管机关履行立案查处等监管职责。但高宝坤因与上市公司的民事争议，欲通过行政复议途径要求证券监管机关履行监管职责保护其前述权益，尚不构成上述法律规定的合法权益，不具有通过行政复议途径要求湖北监管局履行监管及答复职责的请求权基础，其应当依法通过其他有效的法律途径予以解决。湖北监管局作出的137号答复函不影响高宝坤的合法权益，高宝坤与该行为不具有法律上的利害关系。另，高宝坤直接要求复议机关对其举报事项进行调查处理显然不属于法定行政复议范围。据此，高宝坤的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的受理条件。被诉复议决定依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定驳回高宝坤的行政复议申请并无不当，程序亦未见违法情形。高宝坤的诉讼理由缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院应予维持。高宝坤提出第一项和第二项中撤销一审判决和被诉复议决定的上诉请求和理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。高宝坤所提第二项中撤销137号答复函、139号复函和第三项的上诉请求，均超出其一审诉讼请求范围，所提第四项请求内容不属具体的上诉请求，本院均不予评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人高宝坤负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 马宏玉
审判员 贾宇军
审判员 赵世奎
二〇一八年九月二十六日
书记员 魏 彬