湖南省郴州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘10行终90号
上诉人（原审原告）黄建设。
被上诉人（原审被告）湖南省郴州市烟草专卖局，住所地湖南省郴州市北湖区燕泉北路61号。
法定代表人高志强，该局局长。
委托代理人颜宏辉，湖南金州（郴州）律师事务所律师。
原审第三人湖南省临武县烟草专卖局，住所地湖南省临武县舜峰镇东云路472号。
法定代表人曾广庆，该局局长。
上诉人黄建设因湖南省郴州市烟草专卖局（以下简称郴州市烟草局）不履行政府信息公开法定职责一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2018）湘1021行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明：1985年5月，黄建设在湖南省烟草公司郴州市公司临武县分公司（湖南省临武县烟草专卖局）工作。2007年1月19日，郴州市烟草局作出郴烟人[2007]4号《郴州市烟草专卖局（公司）富余人员分流有偿解除劳动关系实施方案》（以下简称4号实施方案）。2007年1月22日，黄建设与湖南省烟草公司郴州市公司（以下简称郴州烟草公司）签订《解除劳动关系协议书》，主要内容：黄建设与郴州烟草公司自愿解除劳动关系，郴州烟草公司给予黄建设一次性经济补偿283,191.5元。协议签订并履行完毕后，黄建设于2012年7月31日向郴州市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。2015年6月15日，黄建设向湖南省临武县人民法院提起劳动争议诉讼，该院于2015年9月9日判决驳回黄建设的诉讼请求。黄建设不服，向湖南省郴州市中级人民法院提起上诉，该院于2016年1月6日判决驳回黄建设的上诉，维持原判。黄建设仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审，该院于2016年8月18日裁定驳回黄建设的再审申请。2017年9月27日，黄建设通过邮政快递方式向郴州市烟草局申请公开2007年解除劳动关系等一系列的文件资料，该局在黄建设起诉之前未做答复。黄建设认为郴州市烟草局未履行政府信息公开法定职责，于2018年4月23日向人民法院提起行政诉讼。另查明，郴州市烟草局与郴州烟草公司系“两块牌子、一套人马”，郴州市烟草局根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律、法规，主管本行政区内的烟草专卖工作，施行烟草专卖许可制度。郴州烟草公司临武县分公司系郴州烟草公司分支机构，系国有经营单位，不具独立法人资格。湖南省烟草公司郴州市公司临武县分公司与湖南省临武县烟草专卖局系“两块牌子、一套人马”。
一审法院认为：行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权或履行行政职责过程中所作出的具有法律意义的行为。公民、法人或者其他组织对认为行政机关和其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向法院提起诉讼。提起行政诉讼的，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。对已经受理的请求事项不属于行政诉讼受案范围的案件，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十六条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。郴州市烟草局在全市范围内行使烟草专卖的行政管理职能，在烟草专卖管理和执法领域具有行政管理职权。4号实施方案及该方案执行资料，不是郴州市烟草局在法律、法规授权范围内履行烟草专卖行政管理职能时形成的信息材料，而是郴州市烟草局行使内部劳动人事管理权形成的信息材料。郴州市烟草局（公司）作出的4号实施方案及执行该方案的行为不是行政行为。故，黄建设请求公开4号实施方案执行情况的整套资料，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，黄建设所诉不属于行政诉讼受案范围。另，郴州市烟草局根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律、法规，主管本行政区内的烟草专卖工作，是行政主体，可以成为行政诉讼被告。郴州烟草公司是企业经营单位，依法不具有管理公共事务的行政职权，不是适格的行政诉讼被告。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，一审裁定：“驳回原告黄建设的起诉，本案不交纳案件受理费”。
上诉人黄建设不服上述行政裁定，上诉称：一审裁定认定事实不清。4号实施方案违反《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》及相关行政法规、国家政策的规定，未得到主管部门、权限职能部门的批复同意。4号实施方案是郴州市烟草局制定的规范性文件，属于政府信息公开的范围，依法应予公开。请求：1.撤销一审裁定；2.支持黄建设的诉讼请求，公开4号实施方案的执行情况。
被上诉人郴州市烟草局答辩称：一、郴州市烟草局与黄建设解除劳动关系的行为属劳动法律行为，而非行政行为，双方的劳动争议不属于行政诉讼案件受理范围。二、黄建设申请公开的事项不具有行政性，不属于政府信息。郴州市烟草局对黄建设的申请不予答复符合法律规定，亦不对黄建设的权利义务产生实际影响，故本案不属于行政诉讼的受理范围。三、行政机关只有在行使行政管理职权时，才能作为行政机关主体，在内部劳动人事管理、民事法律行为等领域，不再是行政主体，而是用工主体和民事主体。故郴州市烟草局与黄建设均不具备行政诉讼主体资格。请求人民法院维持原裁定，驳回黄建设的上诉请求。
二审经审理查明：4号实施方案主要载明郴州市烟草局（公司）全市范围内员工自愿解除劳动关系的范围和条件、经济补偿金标准（包括一次性经济补偿金、政府鼓励金、企业鼓励金），员工自愿解除劳动关系的程序等内容。其他事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（一）项规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的。本案中，黄建设于2017年9月27日向郴州市烟草局邮寄政府信息公开申请后，政府信息开公程序已启动，黄建设成为郴州市烟草局政府信息公开行为相对人。因郴州市烟草局在收到黄建设涉案政府信息公开申请后，逾期不予答复，黄建设不服该不予答复行为，提起本案诉讼，人民法院应当受理。至于黄建设申请公开的政府信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息，是行政诉讼实体审理的范畴，不应成为认定本案是否属于行政诉讼受案范围的事由。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。由此，行政诉讼的被告为行政机关。本案中，虽然郴州市烟草局与郴州烟草公司系“两块牌子、一套人马”，但郴州烟草公司不是行政机关，不具备行政诉讼被告主体资格，一审裁定未将郴州烟草公司列为被告正确。湖南省临武县烟草专卖局与被诉行政行为、案件处理结果均无利害关系，不是本案第三人，一审裁定将其列为第三人不当，本院依法予以指正。
综上所述，黄建设的上诉请求部分成立，对其成立部分，依法予以支持。一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省桂阳县人民法院（2018）湘1021行初85号行政裁定；
二、本案指令湖南省桂阳县人民法院继续审理。
本案不交纳案件受理费。
本裁定为终审裁定。
（本页无正文）
审 判 长 胡桐辉
审 判 员 谷 敏
审 判 员 邓 群
二〇一八年八月二十四日
法官助理 彭先民
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。