浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙06行终00346号
上诉人(原审原告)张瑾，女，1970年2月22日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
被上诉人(原审被告)绍兴市公安局柯桥区分局。住所地绍兴市柯桥区鉴湖路***号。
法定代表人朱嘉，局长。
委托代理人张晓辉，男，绍兴市公安局柯桥区分局工作人员。
委托代理人张振荣，男，绍兴市公安局柯桥区分局工作人员。
被上诉人(原审被告)绍兴市公安局。住所地绍兴市越城区人民东路***号。
法定代表人凌志峰，局长。
委托代理人舒裕斌，男，绍兴市公安局工作人员。
上诉人张瑾因治安行政处罚及行政复议一案，不服诸暨市人民法院（2016）浙0681行初295号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2012年5月10日15时许，原告张瑾携带上访材料赴北京市中南海附近非正常上访时，被北京市公安局西城分局查获并被书面训诫。另经查明，原告分别于2011年2月24日在中南海周边地区非正常上访时被北京市公安局西城分局查获并被书面训诫一次，2011年9月28日在北京天安门地区非正常上访时被北京市公安局天安门分局查获并被书面训诫一次。2012年5月14日，被告绍兴市公安局柯桥区分局(以下简称“柯桥公安分局”)将原告张瑾书面传唤至公安机关接受询问，经调查取证后，被告柯桥公安分局于2012年5月14日告知原告张瑾拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据。2012年5月14日，被告柯桥公安分局作出绍县公行决字（2012）第1090号公安行政处罚决定书，认定张瑾有扰乱公共秩序的违法行为，决定给予张瑾行政拘留五日的处罚，并收缴张瑾随身携带的四份纸质上访材料。该行政处罚决定书于当天送达给原告。同日，被告柯桥公安分局将原告张瑾送至绍兴县拘留所执行，执行期限为2012年5月15日至5月20日，现已执行完毕。原告张瑾于2012年7月17日向被告绍兴市公安局申请行政复议。被告绍兴市公安局于2012年8月31日作出绍市公行复决字(2012)第016号行政复议决定书，决定维持被告柯桥公安分局作出的绍县公行决字（2012）第1090号公安行政处罚决定。原告不服遂诉至法院。
一审法院审理认为：1.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被告柯桥公安分局作为原告居住地公安机关，对原告在北京市实施的违反治安管理的行为，具有管辖权。法律、法规并未规定违法行为发生地公安机关办理移交手续是违法行为人居住地公安机关管辖案件的前提条件，本案被告柯桥公安分局作为违法行为人居住地的公安机关对原告发生在北京市的违法行为进行处罚，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定。原告在庭审中称无北京市公安机关的移交手续，被告柯桥公安分局无权管辖的主张不能成立。2.原告认为北京市公安局已对其予以训诫，被告柯桥公安分局又以同一事实和理由对原告处以治安处罚属于一事两罚。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等并未将训诫作为行政处罚的种类予以规定，从被告提供的三份训诫书的内容来看，训诫本身更似一种具有强制教育性的现场处置措施，不是行政处罚，故原告认为被告柯桥公安分局一事两罚的主张不能成立。3.信访是法律赋予公民向有关部门表达诉求的一项权利，但行使权利应当依法进行。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京中南海、天安门地区不是法定的走访接待场所，原告多次到这些场所走访，其行为已构成扰乱公共场所秩序的行为。被告柯桥公安分局鉴于上述事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款的规定，对原告处以行政拘留五日的处罚并收缴原告随身携带的纸质上访材料，适用法律正确，裁量得当。被告柯桥公安分局经调查取证及告知等程序，作出行政处罚决定书并送达原告，程序合法。因此，原告要求撤销被告柯桥公安分局作出的绍县公行决字（2012）第1090号公安行政处罚决定的诉讼请求不能成立，应予驳回。被告绍兴市公安局作出的绍市公行复决字(2012)第016号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张瑾的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张瑾负担。
上诉人张瑾上诉称：1.被上诉人柯桥公安分局认定上诉人有违法行为的证据不足。三份训诫书并未认定上诉人有具体的违法行为。且证明上诉人有违法行为的证言均不是在现场的人员。《浙江省处理信访突出问题及群体事件联席会议北京工作组非正常上访行为处置建议书》、《绍兴县处理信访突出问题及群体事件联席会议办公室非正常上访处理建议书》、《绍兴县信访联席会议办公室出具的情况说明》作为单位证明，不能证明上诉人有违法的事实。2.上诉人在北京途径北京中南海附近并无违法行为，是正常履行公民的检举、控告、申诉权。综上，请求撤销一审判决、撤销绍县公行决字（2012）第1090号行政处罚决定，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人柯桥公安分局答辩称：1.被上诉人柯桥公安分局对上诉人张瑾作出的处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分。2012年5月10日下午3时许，张瑾因对人民法院2001年以来对其母亲陈荷英与舅舅陈林云位于柯桥街道中泽村房屋所有权纠纷一案的法院判决、裁定不服，携带绍兴县人民法院民事判决书、绍兴市中级人民法院民事裁定书、浙江省高级人民法院民事裁定书复印件各一份及上京告状书一份，到北京市中南海附近非正常上访时，被北京市公安局西城分局查获并被书面训诫。另查明，张瑾分别于2011年2月24日在北京市中南海周边地区非正常上访时，被北京市公安局西城分局查获并书面训诫一次；2011年9月28日在北京市天安门地区非正常上访时，被北京市公安局天安门分局治安大队查获并书面训诫一次。上述事实有张瑾的陈述、证人证言、扣押物品文件清单照片、浙江省信访联席会议北京工作组出具的非正常上访行为处置建议书、绍兴县处理信访突出问题及群体事件联席会议办公室非正常上访处理建议书、北京市公安局西城分局（2011）第161316号、（2012）第208866号训诫书、北京市公安局天安门分局治安大队（2011）第4637号训诫书、情况说明、抓获经过、原告的身份信息等证据证明。2.被上诉人柯桥公安分局对上诉人张瑾作出的行政处罚决定程序合法。柯桥公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，依法对张瑾进行传唤询问，调查结束后又认真履行告知程序，并听取了张瑾的陈述和申辩，保障了张瑾的合法权益。同时，柯桥公安分局在作出行政处罚决定后，当场向张瑾宣告并送达了公安行政处罚决定书。同日对张瑾执行拘留后，又及时将张瑾的拘留执行情况通知其家属。3.被上诉人柯桥公安分局对上诉人张瑾的处罚适用法律依据正确。张瑾扰乱公共场所秩序的行为已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，柯桥公安分局据此法律条款对其作出行政处罚适用法律依据正确。4.被上诉人柯桥公安分局对上诉人张瑾的处罚量罚适当。柯桥公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，结合张瑾违法行为的具体情节，依法对其作出行政拘留五日，量罚适当。综上，被上诉人柯桥公安分局对原告作出的行政行为事实清楚，证据确实、充分，程序合法，定性准确，量罚适当。请求人民法院驳回上诉人张瑾的上诉。
被上诉人绍兴市公安局答辩称：1.被上诉人绍兴市公安局作出的行政复议决定正确。2012年5月10日15时许，张瑾因对其母陈荷英与舅舅陈林云位于绍兴市柯桥区柯桥街道中泽村房屋所有权纠纷一案的法院判决、裁定不服，携带上访材料赴北京市中南海附近非正常上访时，被北京市公安局西城分局查获并被书面训诫。另查明，张瑾分别于2011年2月24日在中南海周边地区非正常上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并被书面训诫一次；2011年9月28日在北京天安门地区非正常上访时被北京市公安局天安门分局治安大队查获并书面训诫一次。上述事实有张瑾的询问笔录、于雪峰和徐国民等证人证言、扣押物品文件清单及照片、北京市公安局西城分局(2011)第161316号训诫书、北京市公安局天安门地区分局治安大队（2011）第4637号训诫书、北京市公安局西城分局(2012)第208866号训诫书、浙江省信访联席会议北京工作组出具的非正常上访行为处置建议书、绍兴县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访处理建议书、抓获经过、情况说明、张瑾户籍证明等证据证实。2.被上诉人绍兴市公安局复议程序合法。2012年7月16日，绍兴市公安局收到张瑾的行政复议申请。次日受理后即通知绍兴县公安局(现柯桥公安分局)提交书面答复及案件材料。同年7月26日收到行政复议答复书及相关案卷材料。20l2年8月31日依法作出绍市公行复决字(2012)第016号行政复议决定并于当日通过邮寄方式将该行政复议决定书送达原告，后被退回。2012年9月6日，又通过邮寄方式送达，再次被退回。20l2年9月25日，在绍兴市公安局法制支队办公室将行政复议决定书直接送达给张瑾。为此，绍兴市公安局作出的行政复议决定，程序合法。综上，恳请二审法院驳回上诉，维持绍市公行复决字(2012)第016号行政复议决定。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为被上诉人柯桥公安分局对上诉人张瑾作出的涉案行政处罚决定有无事实和法律依据。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。本案中，上诉人张瑾因对其母陈荷英与舅舅陈林云位于绍兴市柯桥区柯桥街道中泽村房屋所有权纠纷一案的判决、裁定不服，未采取正确合法的救济途径解决问题，分别于2011年2月24日、2011年9月28日、2012年5月10日携带上访材料赴北京市中南海及天安门周边地区附近非正常上访被当地公安民警查获并书面训诫。该事实由于雪峰和徐国民等证人证言、扣押物品清单及照片、北京市公安局西城分局和天安门地区分局治安大队的训诫书、浙江省信访联席会议北京工作组出具的非正常上访行为处置建议书、绍兴县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访处理建议书、抓获经过、情况说明等证据所证实。上诉人张瑾在一、二审过程中对上述三次前往北京中南海、天安门周边地区及被查获的事实亦均予确认。因北京中南海、天安门周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，故上诉人张瑾的行为在一定程度上扰乱了公共秩序，影响了社会稳定。被上诉人柯桥公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，对上诉人处以五日行政拘留，具有事实和法律依据。上诉人张瑾诉称被上诉人柯桥公安分局对其作出治安管理处罚决定证据不足及其无违法行为的上诉理由，本院不予支持。另，被上诉人绍兴市公安局于2012年7月16日收到上诉人张瑾的行政复议申请后，于同年8月31日作出绍市公行复决字(2012)第016号行政复议决定，并将该行政复议决定书送达给张瑾，复议程序合法。上诉人张瑾就涉案行政复议程序的合法性亦无异议。
综上，上诉人张瑾的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张瑾负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 郭海斌
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 徐海莲