黑龙江省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）黑行赔终13号
上诉人（原审原告）叶丽，女，1985年4月23日出生，汉族，住哈尔滨市道里区。
委托代理人叶兴福，男，1960年10月6日出生，汉族，住址同上。
委托代理人吴宝祺，男，1980年10月27日出生，满族，黑龙江省人民检察院控告申诉检察处主任科员，住哈尔滨市道里区。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市道里区人民政府，住所地哈尔滨市道里区安化街103号。
法定代表人肖彬，该区区长。
行政机关负责人唐可欣，该区副区长。
委托代理人张广军，哈尔滨市道里区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人刘博，黑龙江大公律师事务所律师。
上诉人叶丽因诉被上诉人哈尔滨市道里区人民政府（下称道里区政府）行政赔偿一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2018年10月12日组织当事人进行询问。上诉人叶丽的委托代理人叶兴福、吴宝祺，被上诉人道里区政府的行政机关负责人副区长唐可欣及委托代理人张广军、刘博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年10月，道里区政府作出哈（里）房征决字〔2013〕第5号房屋征收决定，对东起润园翡翠城、西至规划龙葵路、南起煤矿机械厂、北至工农大街范围内国有土地上房屋实施征收。叶丽房屋在征收范围内，叶丽持有盖有哈尔滨印刷机械厂房管办印章的承租证。叶丽为投资人的哈尔滨市道里区鸿盛帐篷加工厂住所地登记在该房屋。
2014年12月31日，哈尔滨市国土资源局道里分局向道里区征收办发出《关于对拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋土地登记档案查询情况的复函》，内容为未查询到包括叶丽在内人员的土地登记档案。2015年1月14日，哈尔滨市城乡规划局向道里区征收办发出《关于对道里区拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋是否有合法规划审批给予认定的复函》，内容为包括叶丽房屋在内的34处房屋未查到规划审批档案。
2015年3月20日，哈尔滨印刷机械厂留守处向道里区政府出具《关于对工农大街120号（原42号）征收范围内我单位房产证照的认定意见》，内容为：拖拉机厂原址及周边地段征收项目范围内有该单位有照房产5栋，产权证号0616，合法有效建筑面积550平方米。叶丽房屋无收款票据和房产历史记录，不包含在该单位有照房产内。承租证系房管部门工作人员违反规定程序办理，属个人行为，单位不予承认，不具有法律效力。
2015年3月19日，道里区城市管理行政执法局认定叶丽房屋无规划许可，作出限期拆除通知。2015年3月24日，道里区城市管理行政执法局作出催告通知，催告叶丽履行拆除义务。2015年4月23日，道里区政府对叶丽作出公告，责令叶丽自行拆除，逾期不拆除责成道里区城市管理行政执法局强制拆除。2016年6月20日，叶丽房屋被拆除。叶丽分别就道里区政府作出的公告及拆除房屋行为提起行政诉讼。法院作出判决，确认道里区政府针对叶丽作出公告的行政行为违法，确认道里区政府拆除叶丽位于工农大街120-5号房屋行为违法。
2017年8月12日，叶丽向道里区政府邮寄行政赔偿申请。道里区政府签收后未作处理决定。
在房屋征收补偿方案基础上，道里区政府分别于2014年9月9日、2014年11月4日、2016年5月25日就拖拉机厂原址及周边地块改造项目征收工作中存在问题及处理意见作出三份会议纪要。2014年9月9日会议纪要内容为：对哈尔滨印刷机械厂原始台帐中有记载的房屋面积可以由印刷机械厂对该部分面积实行房改后按征一还一标准给予补偿；对台帐中无记载，但经司法鉴定确认为2000年之前建设，且没有第二套住房的被征收人房屋可按照鉴定后面积九折后参照私产房予以补偿；对于2000年后建设的无照房屋，不予补偿，但原则同意建设单位根据实际情况执行对于2000年后建设的住宅在当地实际居住，无第二套住宅的被征收人按商品房优惠价格回购50平方米住房的政策。2014年11月4日会议纪要内容为：对超过搬迁奖励期限后，能积极配合征收工作，主动按政策搬迁的被征收人，可继续给予搬迁奖励；对于住改非手续不健全，但征收前确实从事经营的被征收房屋，由社区出具相应证明，经现场推进组工作人员认定后，可参照住改非的安置政策予以处理；对于有照房屋或经司法鉴定为2000年以前建设的房屋不完全具备“三独一无”（独立户口、独立开门、独立生活体系、无其他住所）条件但要求分户的，由现场推进组工作人员根据实际情况现场认定后，参照相关政策，对实际居住的居民严格控制后进行分户。2016年5月25日会议纪要内容为：为有效推进现场征收工作，成立现场推进组，由道里区房屋征收办、城乡路街道办事处及翡翠城社区和哈尔滨工业资产经营有限责任公司工作人员组成。负责对涉征房屋分户及用于经营的住宅房屋经营面积的测量，进行现场实际认定后，按相关政策给予补偿等事宜；征收范围内2000年前建设的房屋，户口不在征收范围内的，房屋确属实际居住，由所在社区出具长期居住证明，房屋使用人提出申请，并由房屋使用人调取市房产档案中心无其他住房证明的，由现场推进组组织认定后，可参照有照房屋政策给予九折补偿；产权单位认定的合法承租证或2000年以前建设的房屋，经项目推进组认定为用作经营用途的，可优先选择阳光印象小区内一层住宅房屋安置。由于项目规划设计中无住改非产权调换用房，住改非房屋只能选择住宅安置，选择住宅安置的住改非房屋，除按综合建设成本交纳购房款多上靠一个标准户型外，同时返还其住宅房屋与住改非房屋的评估差价。
原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定：赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照该法第四章的规定进行协商。道里区政府行政行为已被确认违法，叶丽于2017年8月12日向道里区政府递交赔偿申请，道里区政府接到申请后，未履行作出处理决定的法定职责。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。从拖拉机厂原址及周边地段征收项目补偿方案及会议纪要看，房屋补偿、住改非认定、房屋分户等事项具有裁量空间。道里区政府应充分利用补偿政策就房屋问题作出处理决定，最大限度保障行政相对人利益，积极妥善化解纠纷。装修费、临迁费、停产停业损失属于房屋附属损失，应予一并考量。拖拉机厂原址及周边地段改造项目房屋征收决定于2013年10月作出，距今时间较久，如涉及评估，不应再以房屋征收决定公告之日作为房屋价值评估时点，应以作出赔偿决定时点案涉房屋类似房地产的市场价格为基准。从当事人提交证据看，拆除房屋时室内存有物品，道里区政府应综合考量市场行情、房屋拆除前用途、录像记录、物品清单等因素，按照有利于叶丽的原则，对物品损失依法处理。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决道里区政府于判决生效之日起两个月内就叶丽赔偿申请作出处理决定。
叶丽上诉称，因道里区政府对其赔偿请求逾期未作出赔偿决定，其才诉至法院，原审判决道里区政府作出处理决定，使其赔偿请求程序又回到原点，程序空转，违反国家赔偿法的立法理念，请求撤销原审判决，判令道里区政府承担赔偿责任及具体赔偿方式和数额。主要理由：1.哈尔滨市中级人民法院已判决道里区政府拆除其工农大街120-5号房屋行为违法，其于2017年8月12日申请国家赔偿，但道里区政府逾期未作赔偿决定，其于同年12月28日提起本案诉讼，属单独行政赔偿案件。2.依据相关法律规定，对赔偿义务机关逾期未作决定的，人民法院查清事实后应依法作出决定，并应写明赔偿方式及赔偿数额，原审判决结果及适用法律错误。3.原审法院对违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的政府会议纪要予以采信错误。4.本案判决文书应为“行政赔偿判决书”，原审判决名称为“行政判决书”错误。
道里区政府答辩称，叶丽的房屋属于违法建筑物，政府实施拆除不违反法律规定，其提出的国家赔偿请求不符合法律规定，请求撤销原审判决，驳回其全部诉讼请求。主要理由：1.叶丽的房屋经市国土资源局道里分局和市城乡规划局认定，违反了城乡规划法第四十条第一款规定，属违法建筑。2.根据国家赔偿法规定，只有公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害时方可启动国家赔偿，而叶丽的房屋属于违法建筑，政府的拆除行为并未导致其合法权益受损，故无需对其进行国家赔偿。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，双方当事人均予认可，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（四）、（八）项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。本案中，道里区政府因违法强制拆除行为给叶丽财产造成了损失，应予赔偿。但是，本案系国有土地上房屋征收过程中，因强制拆除违法造成损失的赔偿，存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形，既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题，也有因未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题，甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。所以，涉及的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准既应适用《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，也应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。道里区政府既是案涉房屋的征收主体，又是强制拆除的主体，由其依据相关房屋征收补偿政策及本案实际进行处理更为妥当。在处理中，道里区政府应与叶丽就实际损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，道里区政府应按照原审判决确定的方法，及时作出处理决定，确保产权人因侵权所得到的赔偿不低于依法征收所应得到的补偿。
需要指出的是，本案案由为行政赔偿案件，法律文书应为“行政赔偿判决书”，原审文书为“行政判决书”不当，本院予以纠正。
综上，原审法院判决道里区政府作出处理决定并无不当。叶丽的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 李柏坤
审 判 员 王鹏跃
审 判 员 马鸿达
二〇一八年十月十九日
法官助理 宋英杰
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。