广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）清中法审监行再字第1号
抗诉机关：广东省人民检察院。
抗诉申请人（一审原告、二审上诉人）：英德市沙口镇江溪村委老钟屋村民小组。
诉讼代表人：钟键雄，该村民小组长。
委托代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。
委托代理人：唐焕忠，广东新北江律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：英德市人民政府。
法定代表人：黄振生，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：黄猛，广东远大永恒律师事务所实习律师。
原审原告：英德市沙口镇江溪村委湖底坝村民小组。
负责人：范桂龙，该村民小组组长。
原审原告：英德市沙口镇江溪村委刘屋村民小组。
负责人：刘自芳，该村民小组组长。
第三人：英德市沙口镇红峰村委会。
负责人：范秀华，该村委会主任。
委托代理人：邓江河，英德市公职律师事务所律师。
英德市沙口镇江溪村委老钟屋村民小组不服英德市人民政府不动产物权登记纠纷一案，本院于2012年3月11日作出的(2012)清中法行终字第12号行政判决已发生法律效力。英德市沙口镇江溪村委老钟屋村民小组不服向检察机关申请再审，广东省人民检察院于2014年12月12日作出粤检行抗［2004］21号行政抗诉书，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院于2015年1月21日作出（2015）粤高法审监行抗字第1号行政裁定，指令本院进行再审。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。广东省人民检察院指派清远市人民检察院检察员申艳霞、李国斌出庭支持抗诉，英德市沙口镇江溪村委老钟屋村民小组负责人钟健雄及其委托代理人毛福清、唐焕忠，英德市人民政府的委托代理人刘文静、黄猛，原审第三人英德市沙口镇红峰村委会负责人范秀华及其委托代理人邓江河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
英德市人民法院一审查明：被告英德市人民政府于1981年10月20日（原为英德县人民政府）颁发英林证字NO：XXXXX号《山权林权所有证》，持证单位是红峰大队（现在的沙口镇红峰村民委会）。该证的第二栏载明，山名为：新顺龙。面积：500亩。四至：东至北江河边，南至羌头坡田，西至青塘岭坜，北至钟大伟屋背岭咀直至灰沙捲。2010年11月30日，第三人红峰村民委员会以英林证字NO：XXXXX号《山权林权所有证》向被告提出新顺龙林地所有权换发证申请。被告受理申请后，依程序组织权利人及相关专业技术人员进行了踏查、勘察，先后制作《广东省林地林权登记申请表》、《广东省林地林权登记公示表》、《林权核查登记表》等材料，材料由相关人员签名或盖章。在2010年11月30日公示的《广东省林地林权登记公示表》（为期30日）上，加盖了沙口镇红峰村民委员会及沙口镇人民政府的行政章。在《广东省林地林权登记申请表》上，“集体林地所有权权利人意见栏”由沙口镇红峰村民委员会法定代表人范秀华于2010年11月30日签名确认；“乡镇政府意见栏”由沙口镇人民政府在2010年12月1日加盖相关负责人杨文武私章及政府的行政章，提出复审审核意见；“林业主管部门意见栏”英德市林业局于2011年3月5日提出终审审核意见；“发证机关意见栏”英德市人民政府在2011年3月10日签署“同意发证”的意见。公示期间，无任何单位或个人提出异议。之后，被告英德市人民政府于2011年5月8日给第三人沙口镇红峰村民委员会颁发了英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》。该《林权证》注明，持证单位：英德市沙口镇红峰村民委员会（林地所有权）；坐落：沙口镇红峰村委；小地名：新顺龙，面积：57亩。2011年7月1日，原告以被告发放给第三人英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》侵犯了“亚榜岭”山场及周边土地的合法权益为由，向英德市人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《林权证》。庭审中，原告三村民小组提交1981年《山权林权所有证》及1962年土地房产所有证等8份证据。其中一、原告老钟屋村民小组提交有“√”标记的1981年英林证字NO：00XXXXX号《山权林权所有证》的第一栏山名是：新水龙叫亚傍岭；四至为：东至北江河内公路边为界；南至屋背边为界；西至青塘边为界；北至钟伟才屋背为界。山名、四至与英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》均不相同。另提交的有“√”标记的1962年土地房产所有证4张，地名是：二排、灰沙捲、大坝、亚傍岭、新水龙等；类别是：水田、旱地或山林。地名、类别、四至与第XXXXX号新顺龙《林权证》不完全相同。二、原告湖底坝村民小组提交的有“√”标记的1962年土地房产所有证1张，地名是：门口段、新水隆段、下塘岭、湖底山等；类别是：水田、旱地或房屋；地名、类别与第XXXXX号《林权证》的山名“新顺龙”、类别“林地”不同；四至与新顺龙林权发证四至不一样。三、原告刘屋村民小组提交有“√”标记的1981年《山权林权所有证》的第二栏山名是：门前屋背。山名及其记载的四至与英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》均不相同。另提交有“√”标记的1962年土地房产所有证1张，地名是：上门前岭、下门前岭；类别是：山林。地名、四至与英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》不相同。
英德市人民法院一审认为：1981年10月20日英林证字NO：XXXXX号《山权林权所有证》，是经原英德县人民政府依法颁发的权属依据，该证有证号、持证单位、山名、四至范围等，是一份合法、有效的权属凭证；证上虽有瑕疵：没有校对人姓名，但并不影响其法律效力。第三人红峰村民委员会以该《山权林权所有证》第二栏提出新顺龙林地所有权换发证申请，被告作为山林换发证的职能部门，在换发《林权证》的过程中，严格依照法律的规定履行了相关受理登记、核查、勘察、公示等程序，为第三人颁发英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》，其换发证行为是合法、正确的。被告依据相关的证据材料颁发《林权证》，属认定事实清楚、主要证据充分、程序合法、处理恰当。原告提交1981年《山权林权所有证》及1962年土地房产所有证有“√”标记的，并不在被告颁发给第三人《林权证》的范围。因此，原告以被告颁发给第三人《林权证》依据的《山权林权所有证》不具合法性；并向本院提交缺乏关联性的权属证据，请求撤销《林权证》，明显属理据不足，不予采纳。被告及第三人要求驳回原告的请求理由充分，予以支持。据此，英德市人民法院根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项和第五十七条第一款的规定，作出如下判决：(一)确认2011年5月8日英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》合法。(二)驳回原告江溪村委三村民小组的其它诉讼请求。受理费50元，由原告江溪村委三村民小组负担。
老钟屋村民小组不服上述判决，向本院提起上诉请求：1、依法撤销一审判决，予以改判；2、诉讼费由被告承担。事实与理由为：一、一审法院判决书认定事实不清，证据不足。被上诉人2011年5月8日给第三人换发的《林权证》英林证字（2011）第XXXXX号所依据的是1981年10月20日发给第三人的《林权证》。该证载明的山林名为新顺龙，山林面积是500亩，而换发的新证载明山林面积为57亩。尽管二者四至相同，但面积不同，相差近10倍，其林地面积自相矛盾。上诉人1981年的《林权证》NO：00XXXXX号载明的山林名为新水龙叫亚榜岭，山林面积100亩。该林地追溯到1962年“四固定证”时的地名亦叫亚榜岭，山林面积为60亩。该林地面积与第三人换发的新证面积57亩基本相同。上诉人的亚榜岭亦在第三人林地四至范围内。第三人换发的新证57亩林地，实际上就是上诉人的林地亚榜岭。其行为已侵犯了上诉人的合法权益。二、被上诉人换发新的林权证程序不合法。上诉人于2011年6月25日因需填写辖区内的地籍所有权册，才发现被上诉人于2011年5月8日给第三人颁发了英府林证字（2011）第XXXXX号《林权证》。被上诉人在给第三人换发《林权证》时，违反了林资发（2007）33号《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》和粤府办（2002）53号《广东省林地林权登记换发证工作方案》的相关规定，没有履行应有的程序，显然是不合法的。
被上诉人英德市人民政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚，答辩人为第三人换发英府林证字（2011）第XXXXX号林权证依据充分。1、答辩人以1981年山权林权所有证所载面积与新换发林权证面积存在差别为由，认定答辩人发证错误，这明显不能成产。因为1981年林权证上登记的林地面积往往与山林的实际面积存在差别，对新顺龙面积的确定，依法应当以其四至范围所划定的面积为准，因此答辩人根据具体四至范围进行实地核查及电脑测绘，确定新顺龙面积为57亩并予以换发证，发证认定面积正确。2、第三人申请换发证的四至范围内均是林地，被答辩人提交的4张“四固定证”中用“√”标记的部分主要为水田和旱地，山名、类别、四至均与本案无关。其提交的1981年《山权林权所有证》第一栏所载山名、四至也不在答辩人此次发证山林的四至范围内。二、答辩人整个发证均严格遵守《广东省林地林权登记换发证工作方案》等法律法规，程序合法。1、本案中，第三人申请换发的“新顺龙”，周围均属于非林地，并不存在相邻林地权利人，不具有“经毗邻单位认定”的客观条件。此外，经答辩人实地踏查，已经查实第三人申请换发的四至与其所持1981年山权林权所有证第二栏“新顺龙”所载四至相符合。因此，答辩人在查实第三人申请换发林权证四至清楚、权属明确前提下为其换发新证，程序合法。2、答辩人此次换发林权证，已根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》的规定进行公示，对此，答辩人已提交《广东省林地林权登记公示表》，公示表还特别注明如有异议应当在规定期限内提出，但上诉人在公示期间并未提出异议，更从未要求答辩人暂停发证。因此，答辩人经过层层审核且公示期满后最终换发证给第三人，在认定事实和程序方面并无违反法律规定，上诉人以程序违法等理由要求撤销答辩人颁证行为，明显没有依据。
本院二审确认一审判决查明认定的事实属实。
另查明：原审原告湖底坝村民小组和原审原告刘屋村民小组没有向本院提起上诉。
本院二审认为，原审第三人红峰村民委员会持有的1981年10月20日的英林证字NO：XXXXX号《山权林权所有证》，是经原英德县人民政府依法颁发的山权林权的权属依据，是一份合法、有效的山权林权凭证。被上诉人英德市人民政府根据红峰村民委员会所持有的上述权属凭证的山名、四至等，经过一系列合法程序之后为红峰村委会重新核发的（2011）第XXXXX号《林权证》亦应为合法、有效的权属凭证。至于新旧证之间面积不一致的问题，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条：“森林、林木和林地权属凭证记载的四至界限（即山林座落位置东至、南至、西至、北至）清楚而面积与实地不相符的，应当以四至界限为准；……。”的规定，应当以其四至范围所划定的经实际测量的面积为准。因此，被上诉人英德市人民政府根据具体四至范围进行实地核查，确定新顺龙的面积为57亩并无不当。在换发《林权证》的过程中，被上诉人依照法律的规定履行了相关受理、核查、勘察、公示等程序，在公示期间，上诉人并未提出异议，故被上诉人在颁发新证程序方面并无违反法律规定，程序合法。综上所述，被上诉人以第三人所持有的1981年《山权林权所有证》为依据，为其换发英林证字（2011）第XXXXX号《林权证》的行为合法。原审判决确认合法正确，应予维持。上诉人上诉理据不足，本院不予采纳。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人老钟屋村民小组负担。
英德市沙口镇江溪村委老钟屋村民小组不服二审判决，于2013年1月11日向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院于2013年7月2日以(2013)粤高法行申字第38号《驳回再审申请通知书》驳回其再审申请，老钟屋村民小组仍不服，向检察机关申请抗诉。
抗诉机关认为:终审判决认定的基本事实缺乏证据证明。理由如下：本案争议的焦点是英德市人民政府颁发英林证字(2011)第XXXXX号《林权证》的具体行政行为是否合法。根据检察机关在申诉期间组织老钟屋村民小组及红峰村委会的代表对争议山林进行勘验的情况，可以确定老钟屋村民小组持有的1981年英林证字00XXXXX号《山权林权所有证》中的“新水龙叫亚傍岭”林地，与红峰村委会持有的英府林证字第XXXXX号《林权证》中的“新水龙”林地部份重叠。另外，老钟屋村民小组1981英林证字00XXXXX号《山权林权所有证》于2011年起申请换发新的《林权证》，对此，英德市沙口镇林业站2011年11月23日作出《告知》、英德市林业局2012年7月19日作出《不予受理告知书》、英德市沙口农业技术综合服务中心2014年4月22日作出《告知书》。虽然英德市林业局在2013年11月12日撤销了《不予受理告知书》，但只是对发文主体违反法律规定行为的自行纠正，并未否认告知书的内容。上述三个告知书均确认老钟屋村民小组和红峰村民委员会所持的山林权证对争议山林的登记存在重叠，可以佐证检察机关的现场勘验情况。英德市人民政府在颁发英林证字(2011)第XXXXX号《林权证》时未查清登记山林存在重复登记的情况，且争议山林在核查时没有接界人签名，该登记具体行政行为基本事实没有查清，程序违法。终审判决认为英德市人民政府的具体行政行为合法，认定事实缺乏证据证明。
本院再审查明，除当事人在一、二审中存在的争议外，一、二审查明的其他基本事实属实。
另查明：2011年11月23日，英德市沙口镇林业站向老钟屋村民小组发出《告知》，内容为：江溪村老钟屋村民小组：你村小组申请换发亚榜岭林权证，按你村组指认的林地，经我站查阅图纸及资料，该宗林地已由红锋村委会申请登记，并报英德市人民政府批准换发了新版林权证。申请核查日期2011年11月30日，发证日期2011年5月8日，林权证号(2011)第XXXXX号，申请换证依据为1981年山林权所有证No.XXXXX号，因此不能重复登记换发证，如有异议，可向上级有关部门申诉。
2012年3月7日、2012年4月22日，老钟屋村民小组先后向英德市林业局下设的英德市林权换发证办公室提出换证申请，2012年7月19日，英德市林业局作出《不予受理告知书》，内容为：沙口镇江溪村委会老钟屋村民小组：你村民小组向我局申请登记“新水龙叫亚傍岭”(小地名)的林地所有权。经核对红线图，该宗地已换发了新一代林权给沙口镇红峰村民委员会，证号为英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》。根据国家林业局《林木林地权属登记管理办法》第十二条规定，经研究，决定不予受理你村小组的林地所有权登记申请。2013年11月12日，英德市林业局作出《关于撤销<不予受理告知书>的通知》，撤销了上述《不予受理告知书》。
2014年4月22日，英德市沙口镇农业技术综合服务中心作出《告知书》，告知老钟屋村民小组：你村小组申请换证地名“新水龙叫亚傍岭”的林地与红峰村委已换证地名“新顺龙”的林地属同一地块，不能重复发证。
2014年11月11日，清远市人民检察院会同英德市人民检察院、英德市沙口镇农业技术综合服务中心召集老钟屋村民小组、红峰村民委员会的代表进行现场勘查，绘制了“红峰村委会1981年英林证字XXXXX《山权林权所有证》中‘新水龙’及2011年英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》中的‘新水龙’林地现场勘验确认图”及“老钟屋村民小组1981年英林证字00XXXXX《山权林权所有证》中‘新水龙叫亚傍岭’林地现场勘验确认图”各一份，两份勘验确认图显示，老钟屋村民小组持有的1981年年英林证字00XXXXX《山权林权所有证》中的‘新水龙叫亚傍岭’林地，与红锋村民委员会持有的1981年英林证字XXXXX《山权林权所有证》中‘新水龙’以及2011年英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》中的‘新水龙’林地部分重叠。
本案再审期间，合议庭成员召集老钟屋村民小组、红峰村民委员会的代表以及英德市人民政府的相关人员进行了现场勘查，老钟屋村民小组、红峰村民委员会分另对各自持有的1981年林权证的四至范围进行指认，其所指认的四至范围与与清远市人民检察院2014年11月11日进行现场时所制作的两份现场勘验图一致。
本院再审认为，本案属检察机关提起抗诉的案件，应围绕抗诉内容的范围进行审理，抗诉内容与当事人申请再审的内容不一致的，原则上应以检察机关的抗诉书为准。
本案争议的焦点是英德市人民政府颁发英林证字(2011)第XXXXX号《林权证》的具体行政行为是否应予撤销的问题。2014年11月11日，清远市人民检察院会同英德市人民检察院、英德市沙口镇农业技术综合服务中心召集老钟屋村民小组、红峰村民委员会的代表进行现场勘查，分别绘制了“红峰村委会1981年英林证字XXXXX号《山权林权所有证》中‘新水龙’及2011年英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》中的‘新水龙’林地现场勘验确认图”、“老钟屋村民小组1981年英林证字00XXXXX《山权林权所有证》中‘新水龙叫亚傍岭’林地现场勘验确认图”，本院再审时进行现场勘查的结果与上述两份现场勘验图一致。上述两份现场勘验图以及英德市沙口镇林业站于2011年11月23日的《告知》、英德市沙口镇农业技术综合服务中心于2014年4月22的《告知书》、英德市林业局于2012年7月19日针对老钟屋村民小组2012年3月7日、2012年4月22日向其下设的英德市林权换发证办公室提出换证申请时作出《不予受理告知书》等证据，可以证明老钟屋村民小组持有的1981年英林证字00XXXXX《山权林权所有证》中的‘新水龙叫亚傍岭’林地，与红锋村民委员会持有的1981年英林证字XXXXX《山权林权所有证》中的‘新水龙’以及2011年英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》中的‘新水龙’林地存在部分重叠的事实。英德市人民政府在向第三人红锋村民委员会换发2011年英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》的过程中，虽依照法律规定履行了相关受理、核查、勘察、公示等程序，但没有查清上述事实，属认定事实不清，主要证据不足，申请人老钟屋村民小组请求撤销2011年英府林证字(2011)第XXXXX号《林权证》的理由充分，应予支持。本案一审判决确认该《林权证》合法并驳回老钟屋村民小组的诉讼请求不当，二审判决对一审判决予以维持亦为不当，依法应予以纠正。上述《林权证》撤销后，对本案争议林地主张权利的当事人可以向英德市人民政府申请确权，待争议林地的权属确定之后再向有关部门申请颁发新的林权证。
综上所述，本案一、二审审判决认定事实错误，抗诉机关抗诉理由充分，应予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第(二)项的规定，判决如下：
一、撤销本院(2012)清中法行终字第12号行政判决；
二、撤销英德市人民法院(2011)英法行初字第030号行政判决；
三、撤销英德市人民政府于2011年5月8日颁发的英林证字(2011)第XXXXX号《林权证》。
本判决为终审判决。
审判长 李奕东
审判员 廖桂香
审判员 钟莹莹
二〇一六年二月二十九日
书记员 张媛媛