山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁14行终207号
上诉人（原审原告）李方玲。
被上诉人（原审被告）宁津县公安局。
法定代表人夏玉坤，局长。
委托代理人蒙艳菊，宁津县公安局工作人员。
委托代理人张胜轮，宁津县公安局宁津镇派出所工作人员。
上诉人李方玲因治安行政处罚一案，不服宁津县人民法院（2016）鲁1422行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告李方玲于2015年8月27日到北京市中南海地区信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以收治，并被分流至久敬庄接济服务中心，宁津县工作人员将其接回宁津，后宁津县公安局宁津镇派出所对原告予以训诫。2016年7月6日原告李方玲再次到北京中南海周边信访，宁津县工作人员于同日将其带回宁津并报警。宁津县公安局接警后，进行了受案登记、调查取证、并对原告进行了询问，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利，后经负责人集体研究决定于2016年7月7日作出宁公（宁）行罚决字【2016】10182号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定决定对原告李方玲处以行政拘留八日的处罚。现拘留已执行完毕。
原审法院认为，一、《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，对原告李方玲涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，被告宁津县公安局作为原告李方玲居住地的县级以上人民政府公安机关，具有对其行为进行行政处罚的职责和管辖权限。二、法律赋予了公民诸多合法维权的途径，也要求任何公民必须采用合法手段维护自身权益。采取信访方式维权，亦应遵守法律规定，以不影响社会公共秩序为前提。根据《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”原告李方玲采取走访的形式提出信访事项，应到有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。中南海周边是国家重要公共场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告李方玲在曾因到北京中南海周边走访，宁津县公安机关依法进行训诫并告知其中南海周边不是信访接待场所的情况下，又于2016年7月7日到北京市中南海周边信访，被北京市公安机关分流至北京市久敬庄接济服务中心，后被宁津县工作人员送回宁津。原告的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。故宁津县公安局认定原告扰乱公共场所秩序并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出处罚，事实清楚、适用法律正确。三、被告提交的证据能够证明被告对原告作出行政处罚过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，履行了受案登记、调查取证、事先告知、集体讨论、送达、通知家属等相应的法定程序。故被告作出的行政处罚程序合法。综上，被告宁津县公安局作出的宁公（宁）行罚决字【2016】10182号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告要求撤销，本院不予支持。原告要求赔偿损失没有事实依据和法律依据。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李方玲的各项诉讼请求。
上诉人李方玲不服一审法院判决，向本院提起上诉，上诉请求为：一、请求中级人民法院依法撤销或改判（2016）鲁1422行初11号行政判决书；二、请求中级人民法院依法支持上诉人在原审中的诉讼请求；三、上诉费由被上诉人承担。其上诉理由为：宁津县人民法院不以事实为根据不以法律为准绳错误判决，不以中央政策精神进行判决，对抗了中央精神，歪曲事实。违背了中央规定，使当事人的合法权益得不到公平公正。中央政法委关于处理上访人员的要求规定（2016年4月7日）指出：各地方没有北京市案发地派出所移交地方的处罚移交手续。各地方就无权进行处罚，而宁津县公安局直接把上诉人进行行政拘留，是非法的，对抗了中央精神，因此上诉人要求赔偿是合法的。上诉人请求中级人民法院以事实为根据，以法律为准绳维护法律公正。撤销或改判原审判决，还上诉人一个公正的合法权益。
被上诉人宁津县公安局答辩称：一、案件的基本情况。2015年8月28日，李方玲因到北京中南海附近非正常上访被宁津县公安局宁津镇派出所予以训诫。2016年7月6日，李方玲又到北京中南海附近非正常上访，扰乱公共场所正常秩序。以上事实有李方玲的陈述与申辩、证人证言、训诫书、德州驻京信访办证明等证据为证。二、案件处理的有关法律依据。《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。第二十条规定：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……第四十七条规定：违反本条例第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四章第二条规定：在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所……或者非法聚集，……经劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二款规定的，以扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序依法予以治安管理处罚。山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅联合制定的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第五条第二款规定：信访人进京非访的，经北京市公安机关或户籍所在地、经常居住地公安机关教育、训诫后，再次进行非访的，扰乱社会秩序的，由信访人居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定予以行政拘留。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序的，处警告或二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款。三、案件处理结果。李方玲明知北京中南海周边不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，在宁津县公安局宁津镇派出所给予训诫的情况下，再次进京非正常上访，扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。其次，关于李方玲上访要求法院执行赔偿款问题，因被执行人没有可供执行的财产，赔偿款一直没能执行到位，李方玲多次上访。现阶段，法院执行难不仅是一个法律问题，更是一个社会问题，执行不到位也不仅仅存在于李方玲个案，全国到处均存在此种现象。对于李方玲存在的困难，法院深表同情，联系有关部门为其解决了住房、本人就业、孩子上学、母子低保等问题，基本上解决了李方玲的生活实际问题，但李方玲对此仍不满足，仍然多次进京上访。李方玲进京非正常上访的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。综上所述，李方玲的行为构成了扰乱公共场所秩序，2016年7月7日，宁津县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予李方玲行政拘留8日的处罚。四、李方玲在上诉状中提出的两个问题。1、关于管辖的问题。《治安管理处罚法》第七条第二款：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。2015年1月30日，山东省四部门联合制定下发的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条：信访活动中违法犯罪案件一般由行为地政法机关管辖，行为地除信访活动中具体违法犯罪行为实施地外，还包括组织、串联、煽动、唆使、雇用等行为实施地。行为地未立案处理的，可以由行为人户籍所在地或经常居住地管辖。根据上述法律、部门规章及规范性文件的规定，宁津县公安局对此案有管辖权。2、关于2016年4月7日中央政委文件的问题。上诉人李方玲在上诉状中提到《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》（2016年4月7日），对该文件的出处、内容有疑问，我局从没有接到过上级机关转发该文件，在相关官方网站上，我局也没有查到该文件。五、被告的请求。宁津县公安局对李方玲扰乱公共场所秩序的行为所做的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院判决维持宁津县公安局做出的宁公（宁）行罚决字【2016】10182号公安行政处罚决定，驳回原告的各项诉讼请求，诉讼费由原告承担。
本院审理查明的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，2015年8月27日上诉人李方玲前往北京市中南海地区非正常上访，宁津县公安局对其进行训诫，并向其释明北京市中南海地区不是信访接待场所，2016年7月6日李方玲再次前往北京市中南海地区非正常上访。根据《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……上诉人李方玲的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据该条规定，宁津县公安局作为李方玲居住地的公安机关具有对其行为进行处罚的职责和管辖权限。被上诉人宁津县公安局在一审程序中提交的受案登记表及受案回执、宁津县公安局集体议案会议记录、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、行政拘留家属通知书及执行回执可以证实被上诉人宁津县公安局履行了调查询问、处罚前告知、行政处罚审批、送达等法定程序。因此，被上诉人宁津县公安局认定李方玲扰乱公共场所秩序并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出行政处罚事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。同时，李方玲要求获得赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，对其赔偿请求依法不应予以支持。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李方玲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
代理审判员 郭喜珂
代理审判员 郝 帅
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 袁 娜