河南省郑州市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2014）郑行再终字第1号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）刘克文，男，1947年9月22日出生，汉族。
委托代理人秦海渠，河南天基律师事务所律师。
申请再审人（一审原告、二审上诉人）曹会勤，女，1948年12月28日出生，汉族。
委托代理人秦海渠，河南天基律师事务所律师。
被告郑州市公安局中原第一分局（一审被告、二审被上诉人），住所地郑州市中原区市场街66号。
法定代表人何汝伟，局长。
委托代理人闫红斌，该局民警。
被告郑州市公安局中原第二分局（一审被告、二审被上诉人），住所地郑州市中原区董寨大街1号。
法定代表人王明选，局长。
委托代理人尹铎，该局民警。
被告郑州市公安局中原第三分局（一审被告、二审被上诉人），住所地郑州市中原区中原西路166号。
法定代表人张涛，局长。
委托代理人史德汛，该局民警。
被告郑州市公安局中原第四分局（一审被告、二审被上诉人），住所地郑州市中原区金盾街1号。
法定代表人袁天增，局长。
委托代理人李颖，该局民警。
刘克文、曹会勤与郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局行政赔偿一案，郑州市中原区人民法院于2012年3月20日作出（2012）中行初字第14号行政赔偿裁定，刘克文、曹会勤提起上诉后，本院于2012年6月5日作出（2012）郑行终字第193号行政赔偿裁定，已发生法律效力。2013年11月9日，河南省高级人民法院作出（2013）豫法行申字第00243号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。刘克文、曹会勤及其委托代理人秦海渠与郑州市公安局中原第一分局委托代理人闫红斌、第二分局委托代理人尹铎、第三分局委托代理人史德汛、第四分局委托代理人李颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘克文、曹会勤诉称，刘克文、曹会勤之子受害人刘攀东于1996年初突患精神分裂症，刘克文、曹会勤带其到洛阳精神病医院进行诊治后按医院的要求购药回家治疗。同年4月13日受害人离家走失，刘克文、曹会勤多方寻找没有结果。同年4月24日，刘克文、曹会勤接到原石佛派出所来信，称受害人因违法被治安拘留。刘克文、曹会勤当即赶到郑州，但石佛派出所不让与受害人见面。同年4月26日刘克文、曹会勤向石佛派出所提交了医院关于受害人患有精神疾病的诊断证明，派出所工作人员说让刘克文、曹会勤代受害人交200元的生活费后，下午3点即把受害人交给刘克文、曹会勤。但是到下午，派出所的工作人员又推说要开会、打扫卫生，叫刘克文、曹会勤29日去。同年4月29日下午，刘克文、曹会勤按石佛派出所的要求赶到郑州，向其缴纳了200元罚款后，一起到原中原区拘留所接受害人时，却被告知当天中午拘留所已经把受害人提前直接释放，让其一个人走了。当时，没有人知道受害人的去向。此后，刘克文、曹会勤历经一年多的寻找，受害人音讯皆无。1997年5月27日，刘克文、曹会勤将原郑州市公安局中原分局（以下简称中原分局）起诉到法院，要求该局帮助刘克文、曹会勤寻找受害人并赔偿刘克文、曹会勤寻找的费用，经郑州市中级人民法院调解，中原分局接受刘克文、曹会勤的要求，帮助寻找受害人并赔偿寻找费用26000元。中原分局于1998年9月3日在郑州晚报上刊登了寻人启事，并在公安内部发了寻人启事。经多年寻找无果后，刘克文、曹会勤无奈申请法院宣告受害人死亡，偃师市人民法院于2010年10月12日作出判决书，宣告受害人刘攀东死亡。刘克文、曹会勤认为，依据1996年案件发生时有效的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条的规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。中原分局对患有精神分裂症的受害人刘攀东予以拘留的处罚是违法的。中原分局对受害人没有交给监护人严加看管和治疗也是违法的，该行为是放任毫无民事行为能力的受害人在没有任何看管和保护的情况下进入社会，最终导致其失踪死亡的严重后果。中原分局应该依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第三条的规定予以赔偿。依据《国家赔偿法》的规定，侵犯公民生命健康权造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。2010年，国家职工的年平均工资为37147元，据此，中原分局赔偿数额应为742940元。由于受害人的失踪、最终死亡，给刘克文、曹会勤造成了极大的精神损害，中原分局应该支付精神损害赔偿金。2010年，中原分局已经被撤销，在其基础上成立了建设路、桐柏路、帝湖、须水四个派出所，对外分别以郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局的名义，共同继续行使其职权。2011年8月6日，刘克文、曹会勤依据《国家赔偿法》的规定分别向郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局寄送了《行政赔偿申请书》，除中原第四分局于2011年8月13日收到外，其余被告均于2011年8月7日收到。但郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局至今未作出赔偿决定，刘克文、曹会勤现依据《国家赔偿法》的规定向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法判令郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局共同支付死亡赔偿金、丧葬费共计742940元；并判令郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局共同支付精神损害赔偿金100000元。
一审认为，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的实施根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”刘克文、曹会勤向本院提起的赔偿诉讼没有请求撤销被告的具体行政行为，也未请求要求确认被告的具体行政行为或事实行为违法，直接请求行政赔偿，属于单独提起的行政赔偿诉讼。但诉讼中刘克文、曹会勤却未向本院提供郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局的何种加害行为已被何部门确认为违法的证据，故刘克文、曹会勤的起诉条件尚不具备。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款规定，“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”刘克文、曹会勤所诉请求赔偿刘攀东被治安拘留的办案单位为石佛派出所，该派出所因为区划已不归中原公安分局管辖，划归郑州市高新技术产业开发区公安分局管辖；中原公安分局也在2010年被撤销，故谁应承继刘攀东失踪、后又被宣告死亡的赔偿责任，应由其共同上级公安机关对赔偿义务机关予以确认，刘克文、曹会勤未经上级公安机关确认，即以中原第一分局、中原第二分局、中原第三分局、中原第四分局为被告起诉到本院也是不当的。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告刘克文、曹会勤的起诉。
刘克文、曹会勤上诉称：一、原审法院依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，认为“原告却未向本院提供被告的何种加害行为已被何部门确认为违法的证据，故原告的起诉条件尚不具备”是错误的，本案没有必要先行经过违法确认。原因是：1、2010年12月1日开始实施的修订后的《国家赔偿法》取消了行政赔偿程序中的确认程序。2、即使适用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，本案也不应该进行违法性确认。因被上诉人的加害行为主要是在明知受害人患有精神分裂症的情况下，没有将其交给监护人，而是直接将其释放，最终导致其失踪被宣告死亡，该行为属于事实行为，不是具体行政行为，不适用该司法解释第二十一条第四项的规定。3、人民法院在判决时应当对被上诉人的致害行为是否违法予以确认，完全没有必要单独进行违法性确认。二、原审认为“故谁应承继刘攀东失踪、后又被宣告死亡的赔偿责任，应由其共同上级公安机关对赔偿义务机关予以确认”没有法律依据。案件所涉加害行为的办案机关为原中原区公安分局下属的石佛派出所和中原区拘留所，由于原派出所和拘留所没有独立的法人资格，其行为后果应由原中原区公安分局承担。2010年，中原分局已经被撤销，在其基础上成立了建设路、桐柏路、帝湖、须水四个派出所，对外分别以郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局的名义，共同继续行使其职权。并且按照改革方案，新组建的市区派出所即分局业务和原市区公安分局、派出所实施无缝隙对接。该四个分局是共同继续行使原郑州市公安局中原区分局职权的行政机关，申请人认为依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款的规定，该四个分局应该共同作为赔偿义务机关。三、被上诉人没有将受害人刘攀东交给上诉人并责令其严加看管和治疗的行政不作为和直接将受害人刘攀东释放入社会的行为与本案的损害后果有因果关系，被上诉人应予赔偿。
被上诉人郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局答辩称：1、刘攀东的走失与被宣告死亡和四被上诉人没有直接的关系。上诉人在刘攀东走失之前未向公安机关提供证据证明其是精神分裂症患者。2、无论是具体行政行为还是行政事实行为，经过确认违法程序方可提起国家赔偿。
二审认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使职权时侵害公民、法人、或者其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”根据该规定，两个以上行政机关共同行使职权时造成损害，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。本案中，对受害人刘攀东实施治安拘留及随后的释放行为，是否是郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局共同行使职权的行为，没有证据予以证实。上诉人认为四被上诉人为共同赔偿义务机关的上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款规定，“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”刘攀东治安拘留的办案单位为石佛派出所，原归郑州市中原公安分局管辖，后因划归郑州市高新技术产业开发区公安分局管辖；中原公安分局也在2010年被撤销，在此基础上成立了郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局，故谁应承继刘攀东失踪、后又被宣告死亡的赔偿责任，应由其共同上级公安机关对赔偿义务机关予以确认。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的实施根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”本案中，在没有明确的被告即被告不具体的情形下起诉，其不具备提起行政赔偿诉讼的条件。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，对其起诉应予驳回。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
刘克文、曹会勤再审诉称：一、原审适用《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款的规定是错误的，对受害人刘攀东实施治安拘留及随后的释放行为，确实不是四被申请人共同行使职权的行为，原赔偿义务机关郑州市公安局中原区分局已经被撤销，在其基础上成立了四被申请人，共同继续行使其职权。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款的规定，该四个分局应该共同作为赔偿义务机关；二、原审认为“故谁应承继刘攀东失踪、后又被宣告死亡的赔偿责任，应由其共同上级公安机关对赔偿义务机关予以确认”没有法律依据且违法。申请再审人于2012年8月30日向郑州市公安局提出了确认承继刘攀东失踪后又被宣告死亡的赔偿责任的赔偿义务机关的申请，郑州市公安局也以提出的申请行为缺乏法律依据为理由，拒绝受理，证明该理由在现实中也是行不通的；三、原审适用最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，驳回申请人起诉属适用法律错误。本案被告是明确的，且四被申请人对其承继原中原公安分局的权利义务没有提出异议，也没有做出不是适格被告的抗辩。
郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局答辩称：一、刘攀东的走失与被宣告死亡和四被申请人没有直接的关系。申请再审人在刘攀东走失之前未向公安机关提供证据证明其是精神分裂症患者。二、在另一起案件双方达成和解协议，公安机关已经给予了一定帮助。请求法院驳回再审申请人的诉讼请求。
本院再审认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款规定，“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”2010年郑州市公安局中原分局被撤销，成立了建设路、桐柏路、帝湖、须水四个派出所，对外分别以郑州市公安局中原第一、第二、第三、第四分局的名义，共同继续行使其职权，且该四被申请人未对其被告资格问题提出异议，应以该四被申请人为被告进行实体审理。原审裁定以刘克文、曹会勤在没有明确的被告即被告不具体的情形下起诉，其不具备提起行政赔偿诉讼的条件，驳回起诉属适用法律错误。刘克文、曹会勤的主要再审理由成立，本院予以支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条、第七十六条、第七十九条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2012）郑行终字第193号行政赔偿裁定和郑州市中原区人民法院（2012）中行初字第14号行政赔偿裁定；
二、指令郑州市中原区人民法院审理。
审 判 长 刘秋生
审 判 员 付大文
代理审判员 张利亚
二〇一四年八月四日
书 记 员 冯若梅