广东省汕头市澄海区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤0515行初5号
公益诉讼起诉人汕头市濠江区人民检察院。
出庭人员郑木泉、陈婕霓，汕头市濠江区人民检察院检察员。
被告汕头市濠江区农林水务局，住所地广东省汕头市濠江区×××，统一社会信用代码×××。
法定代表人洪创雄，局长。
委托代理人蔡钦，广东沧桑律师事务所律师。
公益诉讼起诉人汕头市濠江区人民检察院诉被告汕头市濠江区农林水务局确认行政行为违法一案，于2016年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月30日立案后，于2016年12月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员郑木泉、陈婕霓，被告的副局长李光辉及其委托代理人蔡钦到庭参加诉讼。因审理案件需要，经广东省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月，及公益诉讼起诉人和被告均分别三次向本院申请延长审理期限3个月。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称，2016年3月下旬，汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会（下称燎原居委会）为了修建墓园，在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，擅自在位于汕头市濠江区××街道××社区××非法××生态公益林共××（其中××林地面积××、路状地面积9.83亩、林木蓄积共24.64立方米、林地类型为乔木林、林种为水土保持林），并进行挖土整地，开辟山路，致使林木和植被严重受损。同年7月15日，被告发现后，于同月18日向燎原居委会发出《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令燎原居委会立即停止违法行为，并在接到通知书之日起十五日内进行整改，植树复绿，恢复林地原状。同年9月7日，被告将案件移送汕头市公安局森林分局处理。燎原居委会收到《责令（限期）改正违法行为通知书》后，虽然停止了违法行为，但截至2016年10月11日，仅对部分被毁林地进行简单复绿，没有按生态公益林建设标准进行复绿，被告亦未采取积极措施督促燎原居委会履行。为保护生态环境，维护国家和社会公共利益，汕头市人民检察院于2016年10月11日向被告发出汕检民（行）行政违监[2016]44050000012号《检察建议书》，建议被告督促燎原居委会按照《生态公益林建设技术规程》规定的标准复绿或者代为补种（费用由燎原居委会承担），恢复林地原状。被告于同年10月13日再次对玉新街道办事处和燎原居委会发出通知，督促其在15日内按生态公益林建设标准对被毁林地进行全面复绿。11月8日，玉新街道办事处和燎原居委会回复被告称，复绿工作已完成，并经监理单位汕头市林业科学研究所初步验收合格。并提交汕头市林业科学研究所出具的《林业造林工程质量监理阶段报告》给被告。该报告评估意见为“本阶段造林工程能按设计要求完成施工任务，各项质量指标达到设计要求”。被告于11月9日将燎原居委会的复绿情况回复汕头市人民检察院，但同时报告称，“但是由于现在进行冬季枯水期，天气干旱，风高物燥，本次造林已错过山地造林的最佳季节，林木成活率低，长势差，甚至死亡。因此，如果连续干旱无雨，建议候待明年春季再进行补种、抚育、追肥。”并表示将继续督促燎原居委会在适当季节进行补种、抚育。11月18日，经调查，被告林业股股长确认补种树苗大部分死亡，且带状林地（道路）原补种的株数、密度没有达到生态公益林的建设标准，与本次造林的作业设计还缺少800多株。根据《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》第二条规定，生态公益林是为人类生存、生活和社会经济持续稳定发展，创造优良生态环境为目的的森林。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”被告对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。燎原居委会为建造墓园，未经批准非法砍伐省级生态公益林，占用林地，林木和植被受到严重破坏后，山石裸露，水土流失，生态环境受到严重破坏。被告在燎原居委会非法占用林地行为发生后近四个月才发现，其失职行为导致22.29亩省级生态公益林被砍伐成为事实，其发现后亦未能采取积极有效措施督促燎原居委会按生态公益林建设标准植树复绿，限期恢复林地原状。汕头市人民检察院督促其履职后，其虽然再次责令责任者复绿，但因损害严重和气候等原因，被毁林地至今仍未得以按生态公益林标准复绿，国家和社会公共利益受到了严重损失。为避免生态公益林长期得不到应有的修复，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起诉讼，请求：1、确认被告汕头市濠江区农林水务局对汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会非法占用林地的行为怠于履行行政监管职责属违法情形；2、判令被告汕头市濠江区农林水务局履行监管职责，监管汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会按生态公益林建设标准植树复绿，限期恢复林地原状。案件审理过程，公益诉讼起诉人向本院提交《关于汕头市濠江区人民检察院诉汕头市濠江区农林水务局怠于履行行政监管职责一案诉讼请求的说明》，说明诉讼请求1是指确认被告对汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会非法毁林等行为怠于履行监管职责属违法情形。被告存在怠于履行监督汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委履行《责令（限期）改正违法行为通知书》，对被毁坏的林地复绿、恢复林地原状或者组织实施代为补种植树复绿、恢复林地原状等情形。该局未采取积极措施督促该居委会履行上述复绿行为或者组织实施代为复绿，致使被毁生态公益林未能按标准得以修复。
公益诉讼起诉人提供的证据：
第一组：组织机构代码证，证明被告的主体身份情况。
第二组：林权证、林权图斑及关于“濠江区玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地”测定报告（2016年8月12日）、补充说明（2016年9月14日）及照片，证明涉案受损林地的权属、地理位置、地类、林种、面积及毁坏程度等，该林地林种系防护林、水土保持林，原有植被全部被铲除或被埋于红土下，红土裸露，植被受到严重破坏。
第三组：受案登记表、立案决定书、立案告知书、关于濠江区玉新街道燎原社区涉嫌非法占用林地案件的调查报告、现场勘查笔录、询问笔录、照片、关于在龙角望原有墓地的基础上建设坟墓退迁点的情况说明、实施方案、关于玉新街道燎原社区要求确定被征地坟墓临时退迁用地的请示、燎原社区关于完善社区墓园的请示、关于扩建“龙角望”原有退迁墓地的情况说明、关于在龙角望原有墓地的基础上建设坟墓退迁点的情况汇报、责令（限期）改正违法行为通知书、案件移送书、关于濠江区玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地案件的调查报告，证明被告就燎原居委会非法占用林地一事于2016年7月18日向该居委发出责令改正违法行为，同日向市公安局森林分局移送涉罪案件，森林分局于2016年9月19日作出刑事立案决定。
第四组：检察建议书及送达回证、关于对汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地一案调查处理中存在执法不到位问题整改情况汇报、询问笔录、现场照片等、汕头市人民检察院线索移交函、情况说明，证明汕头市人民检察院就被告怠于履职的事实发出检察建议，并将本案线索移送公益诉讼起诉人；被告接到检察建议后至公益诉讼起诉人提起诉讼前，向玉新街道及燎原社区居委发出复绿督办通知；市林科所监理人员于2016年11月17日查看造林复绿现场，发现被毁林地上种植的树苗大部分已死亡，有向燎原居委会提出补种要求和对带状林地留出4米左右宽度的空间增种2排800多株树的建议，并将上述情况告知被告工作人员，于2016年12月9日出具情况说明证明该造林复绿项目仍处于抚育补种阶段，尚未完成生态公益林建设。
被告辩称：关于诉讼请求1不能成立：1、燎原居委会非法占用林地的发现和查处是被告主动履行林业监管职责的结果，被告及时有效的避免了受损林地22.29亩被改变用途为墓园用地的严重后果的发生。2016年7月15日上午，被告工作人员对森林例行不定期巡查中发现燎原居委会涉嫌违法占用林地，被告工作人员立即口头告知和责令燎原居委会停止违法占用林地行为，候待调查处理。被告经过调查取证和材料整理后于7月18日对燎原居委会作出《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令燎原居委会立即停止该违法行为，要求在十五日内进行整改，植树复绿，恢复林地原状，并接受调查处理。燎原居委会在7月15日就停止非法占用林地的行为，并进行植树复绿。被告于7月19日迅速向上级主管部门汕头市林业局请示查处燎原居委会涉嫌非法占用林地案件，8月11日汕头市林业局做出复函要求及时移送汕头市公安局森林分局审查立案。被告根据复函要求于同日8月11日聘请汕头市林科所对涉嫌非法占有林地总面积等事项进行鉴定。9月7日被告根据测定报告将燎原居委会非法占用林地涉嫌构成犯罪的案件移交汕头市森林公安分局处理，9月19日燎原居委会非法占用林地案件被刑事立案侦查。被告的监管、制止、补救、处罚和移送是合法、积极、及时有效的，不存在怠于履行监管职责的情况。2、假定燎原居委会的非法占用林地行为已发生近四个月，才由被告例行不定期巡查发现，被告也不构成怠于履行职责。被告根据自身情况采取监管措施之一不定期巡查森林，不违反法律规定。违法行为发现正是被告不定期巡查中第一个发现和处罚的。被告林业股只有3名在编工作人员，监管濠江区6.72015万亩森林，负责濠江区林业综合管理等繁重任务和工作，人员极缺乏，工作量极为繁重。被告只有一辆公务用车，没有配备林业监管的专门执法队伍和执法公务车。其次，燎原居委会非法占用林地的行为具有隐蔽性，处于蜿蜒深入四面环山的山顶中，极不易发现。根据《关于在龙角望原有墓地的基础上建设坟墓退迁点的情况汇报》及《燎原居委“龙角望”山上林地被毁坏占用现场示意图》反映，恰逢清明森林防火形势突出，2016年3月开始，居委会在原有上山道路的基础上，扩大修建上山防火林路，7月上旬开始在龙角望原有坟地的基础上，进行安置点动工建设。再次，同样负有监管辖区林地职责的燎原居委会、护林员、玉新街道、国土部门都没有向被告报告或通报燎原居委会占用林地欲建公墓的任何情况，也没有任何单位或个人举报占用林地情况，同时也没有任何单位、个人告知或请求被告履行监管燎原居委会非法占用林地的违法行为。被告近四个月发现非法占用林地的行为，没有违反法律规定，在发现违法行为后立即责令停止且处理积极有效，被告没有拖延或怠于履行监管职责的违法情况。关于公益诉讼人的诉求2，被告对受损林地复绿工作已有积极履行了监管职责，并愿意继续监管，现已取得良好的复绿效果，监理报告为符合设计要求。不存在对复绿工作拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的拒不履行或拖延履行监管职责的情况，故无需请求法院判令被告履行对复绿的监管职责：1、被告于2016年10月11日16时收到《检察建议书》后高度重视，在10月13日到场及时积极对燎原居委会作出整改复绿督办通知，要求在15日内严格按“生态公益林建设标准”对已遭受毁坏林地进行全面复绿，复绿完成后书面报被告进行检查验收。同日向玉新街道发函要求督促落实燎原居委会植树复绿恢复原状。随后多次督促燎原居委会和玉新街道按要求设计和复绿。2、燎原居委会根据被告要求于10月15日委托汕头市林业科学研究所进行设计，10月16日委托该研究所进行监理，10月20日委托有造林资质的汕头市绿盛园林绿化有限公司进行植树造林。11月7日监理单位出具《林业造林工程质量监理阶段报告》评估结果为各项质量指标达到设计要求。3、根据《造林技术规程》植苗造林适合的时间一般地区为春季。因燎原居委会造林时期进入冬季枯水期，本次造林已错过山地造林的最佳季节。被告在2016年11月8日再次到现场检查，要求燎原居委会加强管理、浇水，适当补种。如果连续干旱无雨，建议候待明年春季再进行补种、抚育、追肥，确保造林成效。之后被告继续督促街道和居委会在适当季节进行补种、抚育。4、2016年12月7日，被告再次现场检查，12月8日作出《再次整改复绿的通知》责令燎原居委会继续做好补植复绿，恢复林地原状，要求在2016年12月22日前将复绿情况书面报送被告。5、被告于2016年12月20日再次现场检查，要求燎原居委会组织力量浇水，加强管护确保成活。燎原居委会于12月20日出具《燎原社区居委会关于对龙角墓地及林路再次进行复绿的报告》称于12月12日至16日进行挖穴，并于12月17日至19日进行补种，增加种植苗木两排约880株。监理单位现场查看并予以证实属实。该补种的880株也就是起诉书中所称确认造林作业设计还缺少的800多株。其次，对受损林地按生态公益林标准恢复原状，合理期限为三至五年，被告为确保对复绿效果长效的监管，于2017年1月9日被告制订了《濠江区玉新街道燎原社区龙角望生态公益林造林复绿项目监管工作措施》，同日要求燎原居委会制定和落实《濠江区玉新街道燎原社区龙角望生态公益林造林复绿项目管护方案》明确复绿措施和责任。被告在2017年度组织工作人员共14次上山检查，现场对复绿情况进行跟踪督查，持续监管等。2017年8月28日，涉案复绿项目已通过市林业科学研究所的完工监理，各项质量指标已达到造林设计要求。为进一步巩固造林复绿成果，2018年1月6-8日，被告抓住下雨天气的有利时机，委托汕头市清源绿化有限公司进行补植套种，一共补种木麻黄、水翁树苗约300株。2018年1月15日，被告到现场检查指导复绿工作，要求燎原居委会对补种苗木加强浇水管护，并在上山路口增设警示牌进行宣传教育，设置固定路障禁止车辆进入损坏树苗。2018年1月22日，被告再次现场检查。被告对复绿效果多次监管并愿意继续履行监管职责至按生态公益林标准恢复原状为止。三、鉴于公益诉讼人的监督效果已实现，被告恳请公益诉讼人依据“在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以撤回起诉”的相关规定撤诉，也恳请法院依法公正处理。
被告认为公益诉讼起诉人提交《关于汕头市濠江区人民检察院诉汕头市濠江区农林水务局怠于履行行政监管职责一案诉讼请求的说明》中对诉讼请求1的说明是庭后对诉讼请求的变更、改变，是新的诉讼请求的表现，不符合法律规定，请求法院不予准许，且被告多次到受损林地现场检查整改造林复绿工作，公益诉讼起诉人在庭审中对被告的所有证据及证明内容都没有异议，现变更诉讼请求与复绿效果好的客观情况不符，也与公益诉讼起诉人庭审对复绿认可前后矛盾，不能支持。
被告提供的证据：
1、责令（限期）改正违法行为通知书及送达回证、关于查处涉嫌非法占用濠江区燎原居委林地案件的请示、关于对涉嫌非法占用林地案件移送侦查有关问题的复函、鉴定聘请书、关于玉新街道燎原社区居委会林地整改复绿工程的情况报告；
2、关于濠江区玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地案件的调查报告、案件移送书、关于补充燎原社区居委涉嫌违法占用林地一案材料的函、关于补充燎原社区居委涉嫌违法占用林地一案的函的复函、移交物品文件清单、立案告知书；
证据1-2证明①2016年7月15日被告发现燎原居委会非法占用林地，当即及时积极履行监管职责，有效的责令停止违法行为，限期整改植树复绿恢复林地原状；②被告及时汇报和请示上级汕头市林业局并依据市局复函及时聘请鉴定人员及时将涉嫌违法占用林地案件依法移送汕头市公安局森林分局处理；
3、关于玉新街道燎原社区居委会涉嫌非法占用林地整改复绿督办的通知及送达回证、关于要求督促落实燎原社区居委会涉嫌非法占用林地整改植树复绿恢复原状的函及送达回证、林业建设项目编制合同及资质证书、植树造林协议书及资质证书、建设工程委托监理合同及资质证书、林业造林工程质量监理阶段报告、整改情况汇报、监督造林复绿相片，证明①2016年10月11日被告收到汕头市人民检察院检察建议后，继续积极履行监管职责，再次书面督办责令燎原居委会限期按标准复绿、恢复林地原状、并要求属地玉新街道督促落实；②燎原居委会委托有资质的单位设计、造林、监理。监理阶段报告为达到作业设计要求；③被告履行职责，还到现场监管植树复绿情况；
4、现场检查表及照片、关于玉新街道燎原社区居委会涉嫌非法占用林地再次整改复绿的通知及送达回证，证明2016年12月7日，被告继续积极履行监管职责，再次对燎原居委会复绿情况现场检查，责令继续做好补植复绿，恢复林地原状，要求在2016年12月22日前将复绿情况书面报送被告；
5、关于下达2015年度省级生态公益林管护经费的通知、关于下达2016年度省级生态公益林管护经费的通知、支付生态公益林管护费凭证，证明①每年被告按照文件要求全额拨款到辖区各街道办事处和各社区居委、包括玉新街道和燎原居委；②燎原居委会自身和所属玉新街道依法负有保护管理生态林的职责。财政方面已给予燎原居委会和玉新街道充分的保障；
6、燎原居委会山林相片及非法占用林地所处地理位置照片，证明①燎原居委会非法占用林地所处地段隐蔽，难察觉，无法直观了然发现山林受损；②燎原居委会开垦建公墓的林地处在四处环山的山坳中，地点极为隐蔽，没经深入上山无法发现；③燎原居委会已按被告要求用巨石封山路保护植林；
7、印发汕头市濠江区农林水务局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知、濠江区现有车辆信息摸查表、关于公车改革的基本情况和意见建议，证明①被告的林业股只有3名在编工作人员，负责濠江区林业管理（除森林防火外）的所有职能。人员少、工作量极为繁重；②被告的职能包含濠江区的农业、林业、水林、畜牧生产管理、执法职能和区委农办、扶贫办日常工作等等。且被告整个局只有一辆公务车。执法力量和条件薄弱。
8、濠江区农林水务局现场检查玉新街道燎原社区居委会非法占用林地整改复绿记录及照片（2016年11月-2018年1月）；
9、龙角望生态公益林造林复绿项目监管工作措施、造林复绿项目管护方案；
10、燎原社区居委会关于龙角墓地及林路再次进行复绿的报告、林业造林工程质量监理完工报告；
证据8-10证明①被告多次到受损林地现场检查整改造林复绿工作，并提出检查意见，多次履行监管职责并制定详细的复绿监管工作措施，确保复绿成效。现复绿效果好，符合设计要求；②燎原社区按照被告的整改复绿要求，及时对公益诉讼人检查指出的缺少作业设计的800多株树苗进行挖穴补种，增加补种树苗880株，监理单位汕头市林业科学研究所予以确认并证实；③2017年8月28日，监理单位对受损林地复绿工程质量作出能按设计和洽商要求完成施工任务，各项质量指标达到设计要求的评估意见。
11、汕头市公安局森林分局关于燎原社区居委会涉嫌非法占用林地一案的函、濠江区人民检察院不起诉决定书，证明公益诉讼人濠江区检察院对非法占用本案林地涉嫌非法占用农用地罪的杨鸿波（燎原社区居委会党支部书记、主任及法定代表人）、杨德壮（燎原社区居委会治安调解主任兼护林员）认定犯罪情节轻微，免除刑罚，决定不起诉。
经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人证据的质证意见：对检察建议书的真实性、关联性、合法性无异议，但证明内容有异议，认为检察建议书中没有认定被告对燎原居委会非法占用林地的行为怠于履行监管职责，反而肯定了在被告作出了《责令（限期）改正违法行为通知书》后燎原居委会立即停止了违法行为。因此，被告不存在对非法占用林地行为的怠于履职情况。公益诉讼人第一个诉求确认被告对燎原居委会非法占用林地的行为怠于履行行政监管职责属违法情形，违背了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中人民检察院履行诉前程序的规定，即没有先作出被告怠于履行监管燎原居委会非法占用林地行为的检察建议，也没有证实被告存在拒不纠正该违法行为或者不履行监管职责的情形。对关于对汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地一案调查处理中存在执法不到位问题整改情况汇报、询问笔录、现场照片的真实性、关联性、合法性无异议，但对证明内容有异议，对复绿问题被告有多次到现场，书面及口头要求按标准复绿，多次提出加强后期抚育管理的要求，现场也有监理单位负责监理。护林员、燎原居委、玉新街道等也负有监管职责。但因天气原因，7月份停止毁林开始复绿处于夏季气温高，检察建议后11月份进入冬季枯水期，天气干旱，风高物燥，成活率低甚至死亡，居委会也有积极组织实施复绿。因此，起诉时复绿效果不理想，不能归责于被告的巡查不到位和怠于履行监管复绿，属天气季节原因造成。根据检察建议中援引的《森林法实施条例》第二十五条植树造林应当遵守造林技术规程，实行科学造林，提高林木的成活率。及援引的《生态公益林建设技术规程》造林季节：植苗或插条造林以春季为主的规定。被告认为受损林地按生态公益林标准全面恢复原状科学合理时间需至少三年，2016年11月被告对燎原居委会复绿工作提出“加强管理、浇水，适当补种，如果连续干旱无雨，建议明年春季再进行补种、抚育、追肥，确保造林成效，被告继续督促复绿”是正确的，不是被告对复绿工作怠于履行监管职责。现复绿效果很好，被告也请公益诉讼人或法院前往现场勘察复绿效果。对公益诉讼起诉人提交的其他证据均无异议。
公益诉讼起诉人对被告出示的证据的质证意见：对被告提交的证据的真实性、合法性均无异议，但不能证明被告已完全履职。被告接到检察建议后至公益诉讼起诉人提起诉讼前，被告仅就本案所涉事由向玉新街道及燎原居委会发出复绿督办通知，且自该督办通知发出至林科所监理人员2016年11月17日现场查看复绿情况时止，仍未完成生态公益林建设；公益诉讼起诉人提起诉讼后，被告采取巡查等措施履行监管职责，更说明提起公益诉讼的积极意义。
本院对双方提供的证据认定如下：公益诉讼起诉人提供的证据真实，来源合法，与本案存在关联性，予以采信。被告提供的证据真实，公益诉讼起诉人对其真实性、合法性均无异议，本院对被告提供的证据的真实性予以认定。
经审理查明，2016年3月开始，汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会未经相关国土资源部门及林业行政等主管部门批准，在其居委省级生态公益林地龙角望山上挖土整地以建设坟墓退迁点，造成该林地大量毁坏。2016年7月15日，被告发现燎原居委会前述行为。2016年7月18日，被告向燎原居委会送达汕濠林责字[2016]1号《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会立即停止该违法行为，在接到本通知书之日起十五日内进行整改，植树复绿，恢复林地原状，并接受调查处理。2016年8月11日，被告聘请汕头市林业科学研究所肖泽鑫、蔡庆芸对燎原居委会涉嫌非法占用林地总面积、林地原有植被毁坏程度等情况进行鉴定、说明。汕头市林业科学研究所二鉴定人员于2016年8月12日出具的《测定报告》鉴定结论为：1、林地类型为乔木林地，林种为水土保持林；2、林地面积共22.29亩，其中片林地面积12.46亩，路状林地长度893.1米，平均宽7.34米，折算面积9.83亩；3、片状林地林木蓄积为12.16立方米，路状林地林木蓄积为12.48立方米；于2016年9月14日出具《测定报告的补充说明》说明：测定范围内原有植被全部被铲除或被埋于红土下，现状红土裸露，植被已受严重破坏。
2016年10月11日，汕头市人民检察院向被告发出《检察建议书》，建议被告及时监督汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委履行《责令（限期）改正违法行为通知书》，按照国家颁布的《生态公益林建设技术规程》的规定，完成对被毁坏生态公益林进行植树复绿，恢复林地原状，或者代为实施，所需费用由居委会支付。
2016年11月9日，被告向汕头市人民检察院提交《关于对汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地一案调查处理中存在执法不到位问题整改情况汇报》，称其于2016年10月13日到玉新街道和燎原社区居委会督办复绿工作，并分别向玉新街道办事处、燎原社区居委会发出《关于要求督促落实燎原社区居委会涉嫌违法占用林地整改植树复绿恢复原状的函》和《关于玉新街道燎原社区居委涉嫌非法占用林地整改复绿督办的通知》，又于2016年11月8日再次现场检查，燎原社区居委会在接到被告督办通知后委托有资质的汕头市林业科学研究所按生态公益林的标准对遭受毁坏的林地进行规划设计，并与有造林资质的造林绿化公司签订植树复绿合同，同时请有资质的监理单位进行监理，根据监理单位出具的阶段性报告，本阶段植树复绿工作已基本完成，各项质量指标达到设计要求。在《整改情况汇报》中被告提出由于进行冬季枯水期，天气干旱，风高物燥，本次造林已错过山地造林的最佳季节，因此造成成活率低，长势差，甚至死亡。对此，被告要求燎原社区居委会要加强管理、浇水、适当进行补种。如果连续干旱无雨，建议候待明年春季再进行补种、抚育、追肥，确保造林成效。
2016年11月17日，公益诉讼起诉人的检察人员及相关摄影人员对汕头市濠江区玉新街道燎原社区龙角望山非法砍伐省级生态公益林案发现场进行航拍录像、摄影，从航拍录像及所摄照片可以看出：补种树苗存活率非常低，基本枯死，该片林地山土裸露。2016年11月18日，公益诉讼起诉人对被告林业股股长ＸＸ北进行询问并制作《询问笔录》1份，该林业股股长在接受询问时确认“至昨日（2016年11月17日）经该造林复绿项目的设计人员、监理人员现场查验，补种的树苗绝大部分已死亡，且带状林地（道路）原补种的株数、密度没有达到生态公益林建设的标准，与本次造林的作业设计还缺少八百多株”。2016年11月30日，公益诉讼起诉人向本院提起行政诉讼。
公益诉讼起诉人起诉后，被告于2016年12月7日对燎原居委会整改复绿情况进行现场检查，并于2016年12月8日向其送达《关于玉新街道燎原社区居委会涉嫌非法占用林地再次整改复绿的通知》，燎原居委会于2016年12月17日至19日补植补种苗木880株；被告还于2017年1月9制订《濠江区玉新街道燎原社区龙角望生态公益林造林复绿项目监管工作措施》，并分别于2016年12月20日至2018年1月22日期间16次对燎原居委会整改复绿情况进行现场检查、监管。在此期间，汕头市林业科学研究所于2017年8月28日向被告出具《林业造林工程质量监理完工报告》，评估意见为造林密度及树种配置、苗木质量、栽植质量、整改造林成活率等能按设计和洽商要求完成施工任务，各项质量指标达到设计要求。
本院认为，公益诉讼起诉人提起本案的行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的诉前程序等相关要求，是本案适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国森林法》第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，被告作为汕头市濠江区林业主管部门，对行政区域内的森林资源具有管理和监督职责，是本案适格被告。
《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。”该条第三款规定：“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”燎原居委会未经批准，2016年3月开始在其居委省级生态公益林地龙角望山上挖土整地以建设坟墓退迁点，造成该林地大量严重毁坏，燎原居委会非法毁林的行为事实清楚，证据确凿。被告未能及时发现、查处燎原居委会毁坏林地的违法行为，导致22.29亩林地被毁的严重后果，构成怠于履行行政职责的不作为行为。被告于2016年7月15日发现燎原居委会的违法行为后作出《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令燎原居委会立即停止违法行为，进行整改，植树复绿，恢复林地原状，但至公益诉讼起诉人提起本案诉讼，燎原居委会的补种仍然没有达到生态公益林的建设标准，有关被毁林地恢复原状没有得到实现，被告没有进一步采取监管措施，也没有代为补种，不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。公益诉讼起诉人要求确认被告对燎原居委会非法毁林行为怠于履行行政监管职责属违法情形，有事实和法律依据，予以支持。被告认为其不存在怠于履行监督管理职责的抗辩理由不成立，不予采纳。因公益诉讼起诉人没有明确列举燎原居委会非法毁林之外的“等行为”，对其提出的被告对燎原居委会非法毁林之外的等行为怠于履行监管职责，本院不予审查。对于被告在诉讼中提出其对受损林地复绿工作已有积极履行监管职责并愿意继续监管，公益诉讼起诉人无需请求法院判令被告履行监管职责，本院认为，被告作为该区域的林业主管部门，应承担被毁林地后续生态修复工作的监督管理法定职责，且虽然被告在公益诉讼起诉人起诉后履行监管职责，但至今被毁林地尚未恢复原状，恢复已遭到破坏的森林植被生态需要一定时间，在这段时间中需要被告持续督促监管，才能确保生态的恢复，现公益诉讼起诉人请求判令被告履行监管职责，监管燎原居委会按生态公益林建设标准植树复绿，限期恢复林地原状的请求，理由成立，予以支持。
关于被告对公益诉讼起诉人在庭后提交《关于汕头市濠江区人民检察院诉汕头市濠江区农林水务局怠于履行行政监管职责一案诉讼请求的说明》认为是变更诉讼请求、新增诉讼请求，应不予准许的意见，本院认为，公益诉讼起诉人提交的该说明是对诉讼请求1的阐述，诉讼请求1仍为请求确认被告怠于履行行政监管职责属违法情形。在该提交的说明中公益诉讼起诉人对燎原居委会的违法行为界定为“非法毁林等行为”，是对燎原居委会违法行为的具体化，不是对诉讼请求的变更、增加，本案对诉讼请求1的审查仍为被告是否怠于履行监管职责。对于《说明》中提出的其他内容，公益诉讼起诉人在《检察建议书》、诉状及开庭中均已有陈述，亦非是对诉讼请求1的变更、改变，故本院对公益诉讼起诉人进一步说明诉讼请求1的内容予以准许，并依法作出审查，对被告的该抗辩意见，不予采纳。
案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、确认被告汕头市濠江区农林水务局对汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会非法毁林行为怠于履行监管职责违法。
二、限被告汕头市濠江区农林水务局于本判决生效之日起六十日内履行监管职责，监管汕头市濠江区玉新街道燎原社区居委会按生态公益林建设标准植树复绿，限期恢复林地原状。
本案受理费50元，由被告汕头市濠江区农林水务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审判长 卢少佳
审判员 林焕生
审判员 林锐琴
二〇一八年五月十五日
书记员 陈 涛
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:
(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;
(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;
(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;
(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;
(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。
人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。