江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱国华。
委托代理人王斌，江苏丰云律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）苏州市国土资源局，住所地苏州市干将西路1018号。
法定代表人吴维群，该局局长。
委托代理人郎一华，江苏竹辉律师事务所律师。
再审申请人朱国华因诉苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）取消土地竞得者资格一案，苏州市姑苏区人民法院（以下简称姑苏区法院）于2014年4月1日作出（2014）姑苏行初字第0007号行政判决，驳回朱国华要求撤销苏州市国土局于2013年11月6日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》（以下简称《取消土地竞得者资格的通知》）的诉讼请求。朱国华不服，提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院（以下简称苏州中院）于2014年8月8日作出（2014）苏中行终字第00076号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述判决已经发生法律效力。本院于2015年8月4日作出(2015)苏行监字第00036号行政裁定，对本案进行提审。本院于2016年1月26日立案再审后依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。再审申请人朱国华及其委托代理人王斌，被申请人苏州市国土局的出庭应诉负责人沈永谨及委托代理人郎一华到庭参加了诉讼。因调取相关案件卷宗需要，本院扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
姑苏区法院一审认定，苏州市国土局于2011年8月16日在报纸上登载了2011年第5号国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的土地使用权，配套的挂牌文件中同时明确：该地块须全部用于邻里中心功能用途，且地上不少于45%的计容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体，上述社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理；挂牌竞价者如对挂牌文件资料有疑问，可在土地挂牌公告发布后至报名截止时间的工作日内，随时向苏州市土地储备中心地产经营处进行咨询。朱国华在支付了550万元履约保证金后，于2011年9月5日在苏州市国土局举办的苏州市国有土地使用权挂牌竞价会上，竞得苏地2011-G-29号地块，并与苏州市国土局签署了成交确认书。该成交确认书明确：成交金额为9550万元，用地面积15288.28平方米，土地用途为商服用地（邻里中心功能），土地使用权出让年限为40年；本成交确认书签订后，竞得者应在15日内与苏州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同规定要求支付土地出让金；竞得者开出的银行支票或汇票，在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，以及竞得者在规定时间内不签订土地出让合同书的，均为违约，拍卖人可取消其竞得资格，没收履约保证金，并由其赔偿该地块组织拍卖活动支出的全部费用。该成交确认书签订后，朱国华与苏州市国土局因对2011-G-29号地块挂牌须知中特别说明部分的有关内容理解不一致而发生争议，并导致双方未能签订土地出让合同，苏州市国土局于2012年2月29日向朱国华作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。朱国华对此不服，提起诉讼。姑苏区法院经审理后，于2013年3月8日作出（2012）姑苏行初字第0002号行政判决依法撤销了该通知。上述判决生效后，因朱国华仍然坚持要求苏州市国土局对45%容积率建设面积的定位、使用年限、指定单位等问题进行明确,苏州市国土局于2013年5月21日发函给朱国华进行了答复。但朱国华认为该答复仅仅是重复了原挂牌出让公告的相关内容，未对其提出的问题作出实质性回答，遂于2013年7月10日对该答复提起诉讼。姑苏区法院经审理后，于2013年9月18日作出（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定驳回了朱国华的起诉。朱国华不服，提起上诉，苏州中院于2013年11月15日作出（2013）苏中行终字第0103号行政裁定，予以维持。在朱国华上诉期间，苏州市国土局于2013年10月17日向朱国华发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得者法律义务的函》，通知其于2013年11月5日前签订土地出让合同，逾期将取消其土地竞得者资格及没收履约保证金。朱国华于2013年11月5日回函，依然坚持必须在苏州市国土局对45%容积率的定位、使用年限、指定单位等问题明确后才能签订合同。2013年11月6日，苏州市国土局向朱国华作出《取消土地竞得者资格的通知》，主要内容为取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格，所交保证金不予退还。2013年12月9日，朱国华提起本案诉讼，请求撤销苏州市国土局作出的《取消土地竞得者资格的通知》。
姑苏区法院一审认为，参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第七条、第八条的规定，苏州市国土局是苏州市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权事项的组织实施者和主管部门，具有相应的行政职权;同时，出让地块的出让方案应通过法定程序确定，并由出让人编制出让文件、发布公告。因此，通过挂牌程序确定竞得人后，非经法定程序，出让人无权改变出让文件，否则，将损害其他竞买人的权利。朱国华作为苏地2011-G-29号地块的挂牌竞价人，应对公告的出让文件完全知悉，如其对出让文件的相关内容有疑问，可按照挂牌文件的规定在挂牌公告发布后至报名截止时间前咨询了解清楚，然后决定是否报名参与竞买。同样，在朱国华签署成交确认书至签订土地出让合同前这一期间，苏州市国土局针对朱国华的提问所作的解释或答复，也不能擅自改变挂牌文件的内容并作为挂牌文件的补充纳入合同条款。本案中，朱国华要求苏州市国土局明确的内容，不是签订土地出让合同的前提条件，也不是苏州市国土局的法定职责或义务，朱国华以此拒绝按照苏州市国土局2013年10月17日所发的通知函要求签订土地出让合同的理由不能成立，双方之间因2013年5月21日的答复函所引起的诉讼争议的结果也不能视为苏州市国土局作出本案诉争行政行为的前提。行政处罚的依据和种类必须是法律和行政法规明确规定。因苏州市国土局所作出的取消朱国华土地竞得者资格及保证金不予退还的行政行为，系根据苏地2011-G-29号地块挂牌公告文件的规定以及双方自愿签订的成交确认书的约定，在性质上应属于行政合同，依相关法律规范规定并非行政处罚行为。苏州市国土局作出《取消土地竞得者资格的通知》，认定朱国华未能按成交确认书和挂牌文件的约定办理签订出让合同的手续，有事实和法律依据，且程序并不违法。朱国华的诉讼请求不能成立。一审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回朱国华要求撤销苏州市国土局于2013年11月6日《取消土地竞得者资格的通知》的诉讼请求。
朱国华不服一审判决，向苏州中院提起上诉。苏州中院认定的案件事实与姑苏区法院一致，在基本采纳了一审判决理由和分析认定意见后，判决驳回上诉，维持原判。
朱国华申请再审称，苏州市国土局于2013年11月6日向其作出《取消土地竞得者资格的通知》前，未进行听证以听取其陈述、申辩，违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚程序。请求本院撤销原审判决，撤销苏州市国土局作出的涉案《取消土地竞得者资格的通知》。
苏州市国土局答辩称，苏州市国土局作出《取消土地竞得者资格的通知》，取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格、保证金不予返还的行为并非行政处罚行为，而是行政机关根据行政合同作出的追究朱国华违约责任的行为。因法律没有规定对作出该行为前应当进行听证，且涉案苏地2011-G-29号地块挂牌出让的说明文件、双方签订的成交确认书均载明朱国华不按时签约的法律后果，苏州市国土局在作出《取消土地竞得者资格的通知》之前，亦与朱国华通过多次函件往来沟通各自的想法、主张及理由，因此，朱国华已充分行使了相关的陈述、申辩权利。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于苏州市国土局作出涉案《取消土地竞得者资格的通知》是否属于行政处罚的问题
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照该法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第四条第三款规定，“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”据此，行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体，对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的的行政相对人，依法给予法律制裁的行政行为。行政处罚决定体现了行政主体的单方意志性，且行政处罚的依据和种类必须法定。而土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权以及与竞得人签署成交确认书的行为，系土地行政主管部门为了贯彻国家和有关土地管理的法规政策,行使土地管理职权,按照市场方式配置土地资源而签订行政合同的行为。本案中，苏州市国土局以苏地2011-G-29号地块挂牌公告文件的规定以及与朱国华自愿签订的成交确认书的约定为根据，作出《取消土地竞得者资格的通知》的行为，系基于双方形成的行政合同而采取的撤销行政合同的行为，故原审法院认定苏州市国土局作出的《取消土地竞得者资格的通知》并非行政处罚行为，而是撤销行政合同行为并无不当。
二、关于苏州市国土局作出涉案《取消土地竞得者资格的通知》是否合法的问题
根据朱国华与苏州市国土局签署的成交确认书，约定如朱国华违反该成交确认书所确定的义务，苏州市国土局可根据该确认书的相关约定，具有取消朱国华竞得资格，没收履约保证金的权利。但是，苏州市国土局行使该权利应当符合正当程序要求。所谓正当程序，即行政机关在作出涉及相对人重大权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。在行政合同纠纷中，从充分保障合同相对人合法权益的角度出发，作为行政合同一方当事人的行政机关，如无法定特别情形，在单方行使合同变更权或解除权之前，应当书面告知合同相对人并具体说明其行使变更权或解除权的事实根据、法律依据及行使自由裁量权所依据的理由及拟作出的行政行为结果;行政主体还应当告知合同相对人享有陈述、申辩的权利，并听取合同相对人的陈述、申辩。本案中，苏州市国土局在作出《取消土地竞得者资格的通知》之前，并未向朱国华告知其享有陈述、申辩的权利;且苏州市国土局在于2013年11月6日向朱国华作出的《取消土地竞得者资格的通知》中，将2013年10月17日告知的拟作出的行政行为结果中的“没收履约保证金”迳行变更为“所交保证金不予退还”，而该重要变更事项未事先向朱国华告知，亦未就此告知朱国华享有陈述、申辩的权利。因此，苏州市国土局在程序存在严重欠缺的情况下，即向朱国华作出明显会对其重大利益产生严重不利影响的《取消土地竞得者资格的通知》，有悖正当程序原则，属于程序严重违法。
综上，苏州市国土局作出的《取消土地竞得者资格的通知》程序违法，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，应予撤销。朱国华请求判决撤销《取消土地竞得者资格的通知》于法有据，应予支持。本案一、二审法院判决驳回朱国华的诉讼请求属适用法律错误，应予纠正。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、七十八条的规定，判决如下：
一、撤销苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第0007号行政判决；
二、撤销江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行终字第00076号行政判决；
三、撤销苏州市国土资源局于2013年11月6日向朱国华作出《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》。
本案一、二审案件受理费各50元，由苏州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 胡志成
附：本判决适用的相关法律依据
1、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
３、违反法定程序的。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
2、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。