浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙02行终303号
上诉人（原审原告）盛孝尧，男，1964年1月19日出生，汉族，住宁波市。
上诉人（原审原告）周梅娟，女，1965年10月30日出生，汉族，住宁波市。
两上诉人委托代理人周岳定（周梅娟弟弟，特别授权代理），男，1968年3月6日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
被上诉人（原审被告）宁波市城市管理局，住所地宁波市甬港南路180号。
法定代表人郑一平，局长。
委托代理人张明（特别授权代理），宁波市城市管理局工作人员。
委托代理人张柯（特别授权代理），浙江盛宁律师事务所律师。
上诉人盛孝尧、周梅娟因诉被上诉人宁波市城市管理局（以下简称市城管局）不履行法定职责一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2018年8月2日作出的（2018）浙0212行初98号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2018年5月24日，原告盛孝尧、周梅娟通过统一政务咨询投诉举报平台就两原告住处自来水停水及水压不足的问题进行投诉。宁波市镇海区综合行政执法局（城市管理局）（以下简称镇海城管局）于2018年5月25日在统一政务咨询投诉举报平台上向两原告作出答复，主要内容为“经我局业务科室与区自来水公司对接，在现场查看您家及附近的供水管道设施后，发现由区供水公司管养的供水设施完好，未发现漏水现象，初步判断为拆迁区块内部的供水管网存在漏水，由于该部分管网由属地街道管理，建议您可向所在街道或村反映。此外您也可在相关证件及手续齐全的情况下，向镇海供水分公司申请安装一户一表，镇海供水分公司会及时上门处理”。两原告对该答复不服，向被告市城管局申请行政复议，要求确认镇海城管局对两原告投诉的自来水停水和水压不足等问题不予纠正和查处的行为违法，并责令镇海城管局立即对两原告投诉的自来水停水和水压不足等问题予以纠正并依法予以查处。2018年6月4日，被告市城管局受理了两原告的行政复议申请，复议案件尚在审理中。2018年6月7日，两原告再次就二人住处自来水停水及水压不足的问题向被告进行投诉，请求对宁波市自来水总公司镇海供水分公司（以下简称镇海供水分公司）和骆驼街道拆迁办等单位长时间没有保证拆迁人正常用水的违法行为立即予以纠正并依法予以查处。2018年6月11日，两原告向该院提起行政诉讼。另查明，被告于2018年6月13日作出甬综执信访告〔2018〕2号《信访事项不予受理告知单》，告知两原告“因你于2018年5月31日向我局提交的《行政复议申请书》（请求事项2：责令被申请人立即对两申请人投诉自来水停水和水压不足等问题予以纠正并依法予以查处）已被我局（法制处）受理，并已进入行政复议程序。基于上述两项请求内容相同，根据《信访条例》第二十一条第（一）项的规定，本单位不予受理”。原告于同年7月1日收到上述告知单。
原审法院认为，根据《宁波市城市供水和节约用水管理条例》第四条第二款的规定，各县（市）城市供水节水行政主管部门负责本行政区域内的城市供水节水管理和监督检查工作。根据《宁波市镇海区人民政府办公室关于印发宁波市镇海区综合行政执法局（城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（镇政办发〔2016〕167号）的规定，镇海城管局是主管全区综合行政执法工作和城市管理的区政府工作部门，依法行使经省政府批准纳入综合行政执法范围的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护……等21方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权……，负责全区市政、园林绿化、市容环卫、城区河道、公用事业（供水、节水、污水处理、供气、供热等）的管理工作……。因此，两原告的投诉事项不属于被告市城管局的行政职权范围，原告的起诉缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼的起诉条件，应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。同时，两原告已就二人住处自来水停水及水压不足的问题向镇海城管局进行了投诉，并就镇海城管局的答复向被告申请行政复议，要求被告责令镇海城管局立即对两原告投诉自来水停水和水压不足等问题予以纠正并依法予以查处。因此两原告再次向被告就同样的事项进行投诉，要求被告予以查处，明显属于重复申请，被告对此并无予以重复处理的义务。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定驳回原告盛孝尧、周梅娟的起诉。
上诉人盛孝尧、周梅娟上诉称：一、被上诉人提交的《行政复议申请书》内容表明，两上诉人不服镇海城管局于2018年5月23日对两上诉人的投诉作出的答复，向被上诉人申请行政复议，而原审法院认定两上诉人对镇海城管局2018年5月25日的答复不服向被上诉人申请行政复议，认定事实错误。二、原审法院认定两上诉人提出的涉案投诉不属于被上诉人的行政职权范围，适用法律错误。首先，根据《宁波市城市供水和节约用水管理条例》第四条第一款和第四十二条等规定，被上诉人作为宁波市城市供水节水行政主管部门，负有对两上诉人向其投诉的宁波市自来水总公司镇海分公司等单位擅自停止供水、供水水压不足和规定标准等违法行为予以纠正和查处的职责。其次，被上诉人提供的镇政办发〔2016〕167号文件第一条第（一）项规定的已纳入综合行政执法范围的行政职权并不包括城市供水节水方面的行政处罚及相关的行政监督检查、行政强制职权，该文件第一条第（十一）项规定的镇海城管局负责全区供水节水管理工作只是表明镇海城管局为镇海区城市供水节水行政主管部门这一事实，但《宁波市城市供水和节约用水管理条例》第四条第一款、第二款规定，负责城市供水管理和监督检查工作的行政主体为市和县（市）城市供水节水行政主管部门，并不包括区城市供水节水行政主管部门。因此，被上诉人提交的证据不足以证明镇海城管局具有以自己名义对两上诉人投诉的自来水停水等问题进行纠正和查处的行政职权，更不能否定被上诉人负有对两上诉人提出的涉案投诉事项直接予以纠正和查处的行政职责。三、两上诉人向被上诉人申请行政复议针对的是镇海城管局的行政不作为，而涉案《投诉信》则是要求被上诉人履行《宁波市城市供水和节约用水管理条例》第四条第一款和第四十二条等规定的查处和纠正镇海供水分公司等单位实施的供水违法行为的行政职责，并非《信访条例》规定的纠正镇海城管局行政不作为的信访事项处理职责，故两上诉人向被上诉人提出的涉案投诉性质上属于履职申请而非信访，并不存在重复申请的问题。原审法院认定两上诉人系重复申请没有事实和法律依据。综上，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人市城管局辩称：一、两上诉人诉请事项属于信访事项，依法不属于行政诉讼受案范围。两上诉人于2018年6月7日向被上诉人进行信访投诉，要求对镇海供水分公司和骆驼街道拆迁办等单位长时间未保证其正常用水的违法行为进行纠正并查处。被上诉人经调查发现，两上诉人已于同年5月31日就相同事项向被上诉人申请行政复议，且被上诉人已受理并正在审查中，故被上诉人根据《信访条例》第二十一条第（一）项的规定，于同年6月13日作出《信访事项不予受理告知单》并送达两上诉人。本案信访事项对两上诉人不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，故依法不属于行政诉讼受案范围。二、两上诉人信访投诉涉及事项依法属于镇海城管局职责范围，原裁定正确。1.两上诉人在行政复议申请书及上诉状中均认可对涉案自来水停水和水压不足问题进行纠正和查处的法定职责部门为镇海城管局，并非被上诉人。2.根据镇政办发〔2016〕167号文件的规定，镇海城管局是主管全区综合行政执法工作和城市管理的区政府工作部门，依法行使市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用等21方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权，负责全区市政、园林绿化、市容环卫、城区河道、公用事业（供水、节水、污水处理、供气、供热等）的管理工作。因此，两上诉人的信访投诉事项属于镇海城管局的行政职权范围。3.两上诉人信访投诉要求对镇海供水分公司和骆驼街道拆迁办等单位长时间未保证其正常用水的违法行为进行纠正并查处，与两上诉人认为镇海城管局未履行对涉案自来水停水和水压不足问题进行纠正和查处的法定职责申请行政复议，两者实质上是一致的，即均要求具有法定职责的部门（镇海城管局）对涉案自来水停水和水压不足问题进行纠正和查处。因被上诉人已受理两上诉人就相同事项提出的行政复议申请，对两上诉人的信访投诉按信访处理并作出答复并无不当。三、两上诉人的上诉理由没有法律依据。两上诉人认为，根据《宁波市城市供水和节约用水管理条例》第四条第一款和第四十二条等规定，被上诉人具有对涉案供水违法行为直接予以查处的行政职责，该说法错误。1.镇政办发〔2016〕167号文件第一条第（二）项、第（十一）项已经明确，有权对涉案自来水停水和水压不足问题进行纠正和查处的职能部门为镇海城管局。2.《城市供水条例》第七条第三款规定，县级以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。《浙江省城市供水管理办法》第三条第二款规定，市、县（市、区）人民政府城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。《宁波市城市供水和节约用水管理条例》规定行使处罚权的主体“城市供水节水行政主管部门”，包括市、区县（市）城市供水节水行政主管部门，并非特指被上诉人。3.两上诉人在行政复议及信访投诉中，均要求履行对涉案自来水停水和水压不足问题进行纠正和查处的职责，但两上诉人在行政复议时，认为该职能部门为镇海城管局，在信访投诉、诉讼时，又认为该职能部门为被上诉人，两者明显矛盾。4.《宁波市城市供水和节约用水管理条例》第四条第一款所称的“管理和监督检查”，并无特定的具体含义，不能简单理解为行政职责，应作广义理解，执法监督、行政复议、信访等均属于“监督检查”范畴。而市级、区县（市）级城市供水行政主管部门均应按照法定职责和权限对法定的领域进行管理，两上诉人要求被上诉人直接对涉案自来水停水和水压不足问题进行纠正和查处，缺乏相应法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审审理期间，各方当事人均未提交新的证据。经审理，本院对原审法院认定的以下事实予以确认：2018年5月24日，两上诉人通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台就其住处自来水停水及水压不足的问题进行投诉。次日，镇海城管局通过该平台作出答复。同年6月7日，两上诉人再次就其住处自来水停水及水压不足的问题向被上诉人投诉，同年6月13日，被上诉人作出甬综执信访告〔2018〕2号《信访事项不予受理告知单》。2018年6月11日，两上诉人向原审法院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人是否负有对涉案自来水停水及水压不足问题进行纠正和查处的法定职责。《城市供水条例》第七条第三款规定，县级以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。《浙江省城市供水管理办法》第三条第二款规定，市、县（市、区）人民政府城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。同时，根据镇政办发〔2016〕167号文件，镇海城管局作为县（市、区）级人民政府城市供水行政主管部门，依法行使经省政府批准纳入综合行政执法范围的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用等21方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权，负责全区市政、园林绿化、市容环卫、城区河道、公用事业（供水、节水、污水处理、供气、供热等）的管理工作。因此，镇海城管局具有对涉案自来水停水及水压不足问题进行纠正和查处的法定职权。在此情形下，作为镇海城管局上级部门的被上诉人，其对全市城市供水工作的管理职能，主要是宏观管理和对下级部门的监督检查，而不负有对具体供水违法行为直接予以查处和纠正的法定职责。两上诉人认为被上诉人具有对涉案自来水停水及水压不足问题进行纠正和查处的法定职责，缺乏事实和法律依据，原审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 陈 晴
审 判 员 俞朝凤
审 判 员 孙 雪
二〇一八年十月十六日
法官助理 贺 磊
代书记员 郑 园