江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终784号
上诉人（原审原告）孙露，女，1964年10月11日生，汉族，户籍地泰州市海陵区，现住泰州市明珠花园Ｂ区。
委托代理人黎元君，北京黎元君律师事务所律师。
上诉人（原审原告）王淇，男，1993年6月29日生，汉族，住泰州市明珠花园Ｂ区。
委托代理人孙露，自然情况同上。
上诉人（原审原告）翟雪松，男，1973年10月5日生，汉族，住泰州市明珠花园Ｂ区。
被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。
法定代表人吴政隆，江苏省人民政府代省长。
委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。
上诉人孙露、王淇、翟雪松（以下简称孙露等三人）因诉江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）规划行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初402号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月24日立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，孙露等三人系泰州市明珠小区业主。1999年，开发公司经泰州市规划局批准，完成了明珠小区整体规划设计，并取得了相关建设工程规划许可。2004年，开发公司完成了92%以上的建设工程并交付使用，但明珠小区西北角和东南角局部地块未按期开发。明珠小区东南角地块的原规划为“2幢四层带车库、阁楼的多层建筑+14幢独立别墅”。
2010年，开发公司向泰州市规划局申请重新办理明珠小区西北角和东南角地块的建设工程规划许可。就明珠小区东南角地块，泰州市规划局在收到开发单位的申请后，将申请提交泰州市城乡规划委员会（以下简称泰州市规委会）研究。泰州市规委会就明珠小区先后作出五次会议纪要。最后一次会议纪要为泰州市规委会第三十次会议于2015年6月8日作出的[2015]第5号《会议纪要》（以下简称5号《会议纪要》），该会议纪要载明：“会议原则同意提交此次会议的新的调整方案，调整方案中用地面积约13547平方米、总建筑面积约9519平方米、容积率0.702、建筑密度21.9%，要求按程序履行报批手续；对涉及的土地出让金退还事宜，由市经济开发区与市国土局牵头协调。”
2015年8月20日，开发公司向泰州市规划局申请对东南角地块办理建设工程规划许可证，并提供了《〈国有土地使用权出让合同〉变更协议（明珠小区二期东南角）》及《建设项目环境影响报告表》等材料，申请对东南角地块办理建设工程规划许可证。2015年9月2日，泰州市规划局向开发公司颁发建字第321200201500080号《建设工程规划许可证》（以下简称80号《建设工程规划许可证》），载明总建筑面积9256平方米。
包括孙露等三人在内的五人不服该规划许可，于2015年11月11日以泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）为被申请人，向江苏省政府申请行政复议，请求撤销80号《建设工程规划许可证》。江苏省政府依法予以受理，并依法追加开发公司为第三人。因案情复杂，江苏省政府办理了延期手续。在江苏省政府复议过程中，申请人以相关问题正与有关方面进行协调为由，书面申请延期作出复议决定。期间，根据孙露等人要求，江苏省政府两次召开行政复议调查会和调解会，就本案争议事项进行实地调查，并组织协调，由于调解无果，于2016年6月6日作出[2015]苏行复第327号《行政复议决定书》（以下简称327号《行政复议决定》），并向申请人进行送达。孙露等三人不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故孙露等三人以泰州市政府为被申请人申请行政复议，江苏省政府负有对该行政复议申请进行审查的法定职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《泰州市城乡规划管理办法》第五条第一款规定，市人民政府设立的城乡委员会，作为城乡规划议事协调机构，负责审议、协调城乡规划制定和实施中的重大事项。依照该规定，由泰州市政府设立的泰州市规委会对泰州市城乡规划制定和实施中的重大事项并无直接审批职权，其根据上述规定就泰州市城乡规划制定和实施中的重大事项进行的审议和协调所形成的会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，只具有指导意义。本案中，泰州市规委会在5号《会议纪要》中对部分规划条件原则予以同意，并非泰州市规委会或泰州市政府的批准行为。另80号《建设工程规划许可证》载明，泰州市规划局是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条赋予的职权进行审核后颁发80号《建设工程规划许可证》。孙露等三人主张80号《建设工程规划许可证》是经泰州市政府批准作出，依据不足。江苏省政府根据《行政复议法》第十二条规定，认为孙露等人对泰州市规划局作出的80号《建设工程规划许可证》不服应当以泰州市规划局为被申请人向泰州市政府或江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议，认定孙露等人以泰州市政府为被申请人向江苏省政府申请行政复议不符合《复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件，决定驳回行政复议申请，认定事实清楚，适用法律法规正确。江苏省政府收到孙露等人提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、审查、调解、作出327号《行政复议决定》，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款等规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙露等三人的诉讼请求。
上诉人孙露等三人上诉称：1、原审法院未查明泰州市规委会的主要职责错误。2、5号《会议纪要》同意规划条件的变更，应当视为批准泰州市规划局作出80号《建设工程规划许可证》。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销327号《行政复议决定》，责令江苏省政府重新作出行政复议决定。
被上诉人江苏省政府在听证程序中答辩称：1、泰州市政府未批准泰州市规划局作出80号《建设工程规划许可证》，泰州市政府不是涉案行政复议被申请人。2、江苏省政府作出327号《行政复议决定》，驳回孙露等三人的行政复议申请正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，上诉人孙露等三人不服泰州市规划局作出的80号《建设工程规划许可证》，以泰州市政府为被申请人向被上诉人江苏省政府申请行政复议，故泰州市规划局作出80号《建设工程规划许可证》是否经过泰州市政府批准系本案争议焦点。
一、相关法律未规定城乡规划主管部门颁发建设工程规划许可证需经政府批准。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条明确规定了颁发建设工程规划许可证的主体和条件。根据该条规定，泰州市规划局颁发80号《建设工程规划许可证》无需泰州市政府批准。
二、泰州市政府未批准泰州市规划局颁发80号《建设工程规划许可证》。
孙露等三人主张泰州市政府批准泰州市规划局颁发80号《建设工程规划许可证》，应当提供证据予以证明。孙露等三人提供的5号《会议纪要》仅涉及建筑用地面积、总建筑面积、容积率以及建筑密度，未涉及颁发建设工程规划许可证应当审查的使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等。泰州市规委会并未研究泰州市规划局是否可以颁发80号《建设工程规划许可证》，且5号《会议纪要》中并非未出现“批准”或“同意”泰州市规划局颁发80号《建设工程规划许可证》等字样。故5号《会议纪要》不能证明泰州市政府批准泰州市规划局颁发80号《建设工程规划许可证》。
三、泰州市政府不是涉案行政复议被申请人，江苏省政府驳回孙露等三人提出的行政复议申请正确。
根据上述分析，法律未规定城乡规划主管部门颁发建设工程规划许可证需要政府批准，事实上，泰州市政府亦未批准泰州市规划局颁发80号《建设工程规划许可证》，故孙露等三人不服泰州市规划局颁发的80号《建设工程规划许可证》申请行政复议，泰州市政府不是适格的行政复议被申请人。孙露等三人以泰州市政府为被申请人申请行政复议，不符合《复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件。江苏省政府提供的《行政复议申请受理通知书》、《提出答复通知书》、《参加行政复议通知书》、《行政复议调查暨调解通知书》、《决定延期通知书》等证据证明，其在受理、审查、调解、延长复议期限后，在延长的期限内作出327号《行政复议决定》，驳回孙露等三人的行政复议申请，符合《行政复议法》第三十一条第一款、《复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定。原审法院判决驳回孙露等三人的诉讼请求正确。
综上，上诉人孙露等三人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙露、王淇、翟雪松共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一七年六月十二日
书 记 员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政复议法》
第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；