贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终113号
上诉人（一审原告）罗甸县凤亭乡国光村一组。
负责人王万昌，该组组长。
上诉人（一审原告）罗甸县凤亭乡国光村二组。
负责人王政昌，该组组长。
上诉人（一审原告）罗甸县凤亭乡国光村三组。
负责人王国建,该组组长。
上诉人（一审原告）罗甸县凤亭乡国光村四组。
负责人王永帮，该组组长。
上诉人（一审原告）罗甸县凤亭乡国光村五组。
负责人王国勇，该组组长。
五上诉人共同委托代理人石贵银、覃治招，贵州桥城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）罗甸县凤亭乡人民政府，住所地罗甸县凤亭乡。
法定代表人陈杰，该乡政府乡长。
被上诉人（一审被告）罗甸县人民政府,住所地罗甸县龙坪镇和平路9号。
法定代表人杨兴华，该县政府县长。
一审第三人刘大光，男，1952年8月10日生，汉族，罗甸县凤亭乡中心校中学教师，住贵州省罗甸县，
上诉人罗甸县凤亭乡国光村一组、二组、三组、四组、五组（以下简称国光村一至五组）与被上诉人罗甸县凤亭乡人民政府（以下简称凤亭乡政府）、罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）、一审第三人刘大光林地、林木行政确认及行政复议一案，不服龙里县人民法院（2017）黔2730行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，原告国光村一至五组与第三人刘大光争议的杉木林所在的位置地名刘大光称为“翁抵啥”（又称总王）。国光村一至五组称为“冗啥”（冗炸、宠炸、宏炸），尽管双方对地名叫法不一，但双方指认争议的杉木林所在的位置一致。四至范围为：东起抵啥至翁母邑沟边为界；西至昂总王随梁上至朗总王脊梁分水为界；南起翁抵啥吕小康家土地上至马路坎为界；北至总王梁分水直下至昂总佑梁下至翁母岜沟边为界，面积约154亩。
1989年，刘大光与其妻子刘米甸菊向凤亭乡政府和原茂井区公所申请并经同意后，在地名叫“翁抵啥”连片坡的荒山上投资投劳购买部分苗木和雇请村民上山栽树营造杉木林。
1992年6月19日，罗甸县凤亭乡良坪村海里寨内三组（甲方）与刘大光（乙方）签订了《承包荒山合同书》。合同约定，甲方将铁厂片荒山1000亩给刘大光作为开发性绿色工程基地，承包期限为25年，涉及本案荒山为翁抵啥片块：东起抵啥至翁母邑沟边为界；西至昂总王随梁上至朗总王脊梁分水处为界；南起翁抵啥吕小康家土地上至马路坎上为界；北至朗总王梁分水直到昂总幼梁下至翁母岜沟边为界（面积为500亩）。该合同凤亭乡政府盖章并签署“同意双方签署之合同，从签署之日起生效，双方任何一方不得反悔”的意见。
1994年3月，国光村一至五组以该片土地属于其集体所有为由与刘大光发生争议。经凤亭乡政府和双方村委会多次调解，未达成协议。1995年10月，原罗甸县凤亭乡良坪村（现撤并归凤亭村）一、二组村民抢收国光村一、二、三、五组在“交儒”、“昂限”、“旁街”、“里平”、“把儒”、“翁昂”、“把猛”、“朗羊”、“冗啥”、“假丁”、“母岜”种植的旱谷等作物而发生土地权属争议，经多次协商未果，罗甸县政府于1996年12月10日作出《关于明确凤亭乡国光村一、二、三、五组与良平村一、二组土地所有权争议及国有矿山范围的决定》（罗府土字（1996）9号），该决定第一条明确了国光村和良坪村土地权属界线；第二条明确了国有矿山界线范围，并确认“朗羊”、“冗啥”、“假丁”、“母岜”在国有矿山界线范围内，在国有矿山范围内持有承包土地证的田土可继续管理使用，国家开发矿产资源时，无偿退出。良坪村一、二、三组不服罗府土字（1996）9号处理决定提起行政诉讼，经过一、二审人民法院判决，终审结果为维持罗府土字（1996）9号处理决定第一条和第二条前款对国有矿山范围所作的确权决定，撤销第二条中后款“在国有矿山范围内持有承包证的田土可继续管理使用，国家开发矿产资源时，无偿退出”的决定，变更为“由罗甸县人民政府依法对国有矿山范围内的集体所有的田土权属予以确权和对国有矿山范围内的国有荒山的使用权予以确权”。本案争议的杉木林即位于罗甸县凤亭乡良坪村与国光村交界的该国有矿山范围内。
罗甸县政府于1998年12月8日向刘大光之妻刘米甸菊颁发的土地承包证内《土地承包合同书》记载了包括地块名称为总王林、面积为200亩的林地，地块四至为东至沟，南至大路，西至矿山路、北至梁。
2012年3月，因国有矿山开采矿石涉及补偿款，双方再次发生争议。刘大光向凤亭乡政府申请调查处理，凤亭乡政府经调查后，于2012年3月28日作出《凤亭乡人民政府关于对良坪村刘大光与国光村王万年王卜国兴等村民就山林纠纷的处理意见》，初步断定争议的杉木林属刘大光所有。国光村村民不服，于2012年4月26日向罗甸县政府申请行政复议，请求撤销该处理意见，并向罗甸县政府提供了《林权证》。罗甸县政府撤销了该处理意见。
刘大光据此得知《林权证》后即申请罗甸县林业局收回上述《林权证》更正，因国光村一至五组拒绝交回未果。刘大光遂申请罗甸县政府撤销该《林权证》。2015年6月27日，罗甸县政府以颁证程序违法为由作出《罗甸县人民政府关于撤销罗府林证字（2009）第22283号《林权证》中00321宗地和罗府林证字（2009）第22312号《林权证》中00332宗地登记的处理决定》（罗府土字〔2015〕3号），决定：“1.撤销罗府林证字（2009）第22283号《林权证》中00321宗地的登记和罗府林证字（2009）第22312号《林权证》中00332宗地的登记；2.由罗甸县林业局收回该林权证，按有关规定进行更正或注销该宗地的登记。待该片杉木林的林木所有权和林地使用权权属确认后，由凤亭乡政府、罗甸县林业局按程序上报县人民政府依法重新颁发该宗地的林权证。”罗府土字〔2015〕3号处理决定送达后现已生效。
凤亭乡政府结合国光村一至五组、刘大光提供的证据，综合其调查情况，于2016年7月14日作出(凤府行决字（2016）1号处理决定），决定：1.争议林地使用权由刘大光长期使用，用于植树造林；2.争议林地内的林木所有权归刘大光个人所有。
该处理决定作出后，国光村一至五组不服于2016年9月14日申请行政复议。罗甸县政府受理后，于2016年9月20日向国光村一至五组送达受理通知书、向凤亭乡政府送达行政复议答复通知书、向刘大光送达第三人参加行政复议通知书；于2016年11月14日向国光村一至五组、凤亭乡政府、刘大光送达延期审理通知书；于2016年12月9日作出《行政复议决定书》（罗府行复决字〔2016〕11号）（以下简称罗府行复决字〔2016〕11号行政复议决定），决定：维持凤亭乡政府的凤府行决字（2016）1号处理决定。该行政复议决定罗甸县政府于2016年12月12日送达凤亭乡政府、刘大光；于2016年12月20日送达国光村一至五组。
一审法院认为，关于焦点一、凤亭乡政府作出凤府行决字（2016）1号处理决定的行政行为是否合法。
《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……”、第十七条第二款规定:“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，凤亭乡政府对国光村一至五组与刘大光的林木所有权和林地使用权争议具有依法确认的法定职权。
刘大光自1989年起即开始在争议林地植树造林，并实际管护。林业部《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证……”、第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照'谁造林、谁管护、权属归谁所有'的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”，参照该规定，凤亭乡政府经过走访调查，结合刘大光提供的《承包荒山合同书》、《土地承包合同书》，作出凤府行决字（2016）1号处理决定，将争议林地使用权确权归刘大光使用，用于植树造林；将争议林地内的林木所有权确权归刘大光所有，认定事实清楚。
本案争议发生多年，国光村一至五组和刘大光均提供证据证明各自主张，政府亦处理多次，刘大光认为国光村一至五组侵犯其对涉案林地、林木的权属，不同意协调处理。同时参照林业部规定，凤亭乡政府作出的凤府决字（2016）1号处理决定符合《林木林地权属争议处理办法》第十九条第一款“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定”、第二款“处理意见书应当写明下列内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的事由、各方的主张及出具的证据；（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；（四）处理意见”的规定。故国光村一至五组诉讼主张凤亭乡政府作出的凤府行决定字（2016）1号处理决定，未组织双方调解，未告知国光村一至五组答辩，其处理决定文书格式不合法的理由不成立，应不予支持。
关于焦点二，罗甸县政府作出长府行复决字〔2016〕11号行政复议决定的行政行为是否合法。
凤亭乡政府作出凤府行决字（2016）1号处理决定后，国光村一至五组不服申请行政复议。罗甸县政府在法定期限内向凤亭乡政府送达行政复议答复通知书、并向刘大光送达第三人参加行政复议通知书，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。2016年11月14日罗甸县政府向国光村一至五组、凤亭乡政府、刘大光送达延期审理通知书，并于2016年12月9日作出罗府行复决字〔2016〕11号行政复议决定，维持凤亭乡政府的凤府行决字（2016）1号处理决定的行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。根据该规定不服复议决定的，可在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。国光村一至五组2016年12月20日收到罗府行复决字〔2016〕11号行政复议决定，于2016年12月22日向该院提起行政诉讼，该院经审查后于2017年1月10日向其送达《一次性告知书》告知其7日内需要补充提供或补正的材料。国光村一至五组在期限内向本院提供更正后的《行政诉状》及相关材料。故庭审中凤亭乡政府和罗甸县政府提出国光村一至五组超过起诉期限，应不予采纳。
综上所述，凤亭乡政府作出凤府行决字（2016）1号处理决定，将争议林地确权归刘大光使用，林木所有权确权归刘大光所有并无不当，其行政行为的程序亦并无不当。罗甸县政府作出的长府行复决字〔2016〕11号行政复议决定的行政行为亦并无不当。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗甸县凤亭乡国光村一组、二组、三组、四组、五组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗甸县凤亭乡国光村一组、二组、三组、四组、五组负担。
上诉人罗甸县凤亭乡国光村一组、二组、三组、四组、五组上诉称，第一、2012年凤亭乡人民政府的处理决定没有刘大光的申请书，无论是上诉人还是王万年（业）、王甫（卜）国兴都没有收到刘大光的确权申请书，上诉人不知道争议地的范围也不知道刘大光的申请理由；第二、从凤亭乡人民政府的处理决定中阐述的事实来看：争议是因1994年上诉人与良坪村一、二组的权属纠纷引起，但刘大光与这次的土地权属纠纷没有任何关系。且上诉人与良坪村一、二组的土地权属已不存在争议；第三、刘大光属于原良坪村三组，既然是林地使用权和所有权发生争议，首先应当解决林地所有权，原良坪村三组没有参加林地确权处理，不享有林地所有权，刘大光也不应享有林地使用权和林木所有权；第四、上诉人从解放前一直到1981年林地承包，2010年重新确定林权，不仅延续管理该片林地，且延续得到国家颁证确认，因此“笼炸”该幅林地的所有权和使用权人应属于上诉人。综上,上诉人认为凤亭乡人民政府、罗甸县人民政府的处理决定程序违法，一审法院判决遗漏王甫（卜）国兴等当事人，判决错误。因此请求：1、撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初9号行政判决；2、撤销罗甸县凤亭乡人民政府作出的凤府行决（2016）1号《凤亭乡人民政府关于凤亭村良坪三组刘大光与国光村一至五组及王甫（卜）国兴等17户林地使用权和林木所有权争议处理决定》及罗甸县人民政府作出的罗府行复决字[2016]11号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人罗甸县凤亭乡人民政府、罗甸县人民政府、一审第三人刘大光在二审期间未提交答辩及陈述意见。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：凤亭乡政府在作出凤府行决字（2016）1号处理决定的过程中，上诉人已提交了证据材料证明其主张，且上诉人与一审第三人对争议地的四至范围无异议，故上诉人认为其不知道争议地范围，也不知晓一审第三人向凤亭乡政府申请确权的理由不成立，本院不予支持。
凤亭乡政府在作出处理决定的过程中依法向相关人员进行调查，结合一审第三人提供的《承包荒山合同书》及《土地承包合同书》，并根据《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项及第十二条的有关规定，认定涉案争议林地使用权及林地内林木所有权属于一审第三人事实清楚。上诉人持有的《林权证》中有关争议地的00321宗地和00332宗地已被罗甸县政府作出的《罗甸县人民政府关于撤销罗府林证字（2009）第22283号《林权证》中00321宗地和罗府林证字（2009）第22312号《林权证》中00332宗地登记的处理决定》（罗府土字〔2015〕3号）予以撤销，上诉人未提供其他证据证明争议林地的使用权和林木所有权归其所有，上诉人认为争议林地一直由其管理并归其所有的理由于法无据，本院不予支持。
凤亭乡人民政府作出的《凤亭乡人民政府关于凤亭村良坪三组刘大光与国光村一至五组及王甫（卜）国兴等17户林地使用权和林木所有权争议处理决定》处理的是争议林地的使用权及争议林地内林木的所有权争议，并未涉及争议林地的所有权权属争议，上诉人认为本案应先解决争议林地的所有权问题，超出了其诉请范围，应不予审查。罗甸县政府根据上诉人的复议申请在法定期限内根据查明的事实作出维持凤亭乡政府的凤府行决（2016）1号处理决定，程序合法，应予以维持。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县凤亭乡国光村一组、二组、三组、四组、五组负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗 艳
审判员 周 刚
审判员 郑天成
二〇一七年六月二十八日
书记员 程 诚