福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽01行终555号
上诉人（原审原告）陆月娥，女，1984年9月6日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。
被上诉人（原审被告）福州市国土资源局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。
法定代表人郑章干，局长。
委托代理人翁忻、黄真真，福州市不动产登记和交易中心工作人员。
被上诉人（原审被告）福州市住房保障和房产管理局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号7号楼4层。
法定代表人罗若谷，局长。
委托代理人吴雪芳，该局公职律师。
上诉人陆月娥因诉被上诉人福州市国土资源局（以下简称市国土局）、福州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）其他行政争议一案，不服福州市仓山区人民法院（2018）闽0104行初184号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认为，原告主要诉请系要求两被告按照住房城乡建设部和工商总局共同监制的《商品房买卖合同（预售）示范文本》（GF-2014-0171）和《商品房买卖合同（现售）示范文本》（GF-2014-0172）办理商品房买卖合同备案登记手续，并要求法院确认两被告自2015年1月1日起未按2014版示范合同办理商品房买卖合同备案登记的行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告并未与商品房开发商签订商品房买卖合同，其并非商品房买卖合同的当事人，与商品房买卖合同备案登记的行为无利害关系，因此，原告并不具备本案行政诉讼原告主体资格。同时，原告在行政起诉状中认为水岸丽都城项目一、二期商品房买卖合同及附件合同是市房管局统一印制发放，由被告市国土局所属的福州交易中心办理商品房预售合同备案登记手续，合同及附件存在大量违法、违规合同内容，并列举了其认为侵害其合法权益的具体条款，并在原审法院对其作出的调查笔录中明确，该合同范本是适用《商品房买卖合同（示范文本）》（MF-2007-01）。原审法院经比对后认为，原告所称违法违规部分的具体条款均为2007版示范合同的空白部分，均属需合同双方当事人协商后自行约定的条款；且附件六《合同补充协议》不属于2007版示范合同的构成部分。即原告认为侵害其合法权益的具体条款内容均为当事人约定部分，由合同双方当事人根据意思自治原则协商确定，与2007版示范合同无关。此外，根据住房城乡建设部、工商总局《关于印发<商品房买卖合同示范文本>的通知》（建房[2014］53号）规定，各省、自治区、直辖市住房城乡建设厅（建委、房地局）、工商行政管理局“积极倡导和引导商品房交易当事人适用本合同（2014版示范合同）示范文本”。2014版示范合同的说明部分也载明，“1、本合同文本是示范文本，…各地可在有关法律法规、规定的范围内结合实际情况调整合同相应内容。”可见，2014版示范合同并非强制使用的合同文本，各地也可在法律法规、规定的范围内，结合实际情况对合同文本内容进行相应调整。同时，无论是2007版示范合同，还是2014版示范合同，住建部门及工商管理部门推荐使用合同范本目的是起到规范引导的作用，合同范本中对出卖方的合同义务也作了最低限度的要求，意在保护买受方的合法权益，注重买卖双方交易的平等公平。同时，对文本的空白部分也可由买卖双方经过协商一致作出明确或者补充约定，又保障了民事合同当事人双方意思的自治性，因此，原告诉请所指向的合同示范版本仅是相关部门作出的行政指导行为，亦不属于法院行政诉讼的受案范围。综上，原告起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告陆月娥的起诉。
上诉人陆月娥不服原审裁定，提起上诉，请求撤销原裁定，发回重审或直接改判：1、责令两被上诉人自即日起按照住房城乡建设部和工商总局共同监制的《商品房买卖合同（预售）示范文本》（GF-2014-0171）和《商品房买卖合同（现售）示范文本》（GF-2014-0172）办理商品房买卖合同备案登记手续；2、依法确认从2015年1月1日起至福州市按照《商品房买卖合同（预售）示范文本》（GF-2014-0171）和《商品房买卖合同（现售）示范文本》（GF-2014-0172）办理商品房买卖备案登记手续止，两被上诉人办理商品房买卖合同备案登记的行政行为违法且在履行商品房买卖合同备案登记的行政行为的过程中存在拒绝提供维护消费者合法权益的商品房买卖合同示范文本和拒绝履行保护商品房消费者合法权益的法定义务的行政不作为行为。其主要理由为：一、根据《福州市商品房预售管理暂行规定》、《福建省房屋消费者权益保护条例》及福建省住房和城乡建设厅的文件通知，2015年1月1日之后取得商品房预售许可证的房地产项目，应当一律使用新版商品房买卖合同示范文本，否则不予网签或备案。这是具有强制力的行政行为，而非原审法院认定的行政指导行为，属于行政诉讼受案范围。首先，商品房买卖合同由被上诉人市房管局统一印制发放，这是被上诉人的法定义务，具有强制力，被上诉人不得放弃该义务。其次，根据《福建省房屋消费者权益保护条例》第八条的规定，房屋买卖应当使用建设部和国家工商总局制定的商品房买卖合同示范文本，该条例属于地方性法规，具有法律强制力。再次，福建省住房和城乡建设厅的文件规定，2015年1月1日之后取得商品房预售许可证的房地产项目，应当一律使用新版商品房买卖合同示范文本，否则不予网签或备案，这是强制性规定，两被上诉人不得选择性适用。原审法院认为上述法律及福建省住房和城乡建设厅的规定均不适用于两被上诉人，且是否适用2014年版本的商品房买卖合同示范文本属于行政指导行为是错误的。另外，原审法院认为两被上诉人作为行政机构不承担保护购房者合法权益的职责也是错误的。二、上诉人是商品房消费者，且支付了水岸丽都城2#1103单元的购房首付款，与两被上诉人商品房买卖备案行为有利害关系。本案中，市国土局决定使用2000版还是2014版商品房买卖合同示范文本办理备案登记手续，是对不特定的福州全体购房者作出的登记行为，是一个抽象行为。该抽象行为，具体到每个购房消费者身上就是一个具体行政行为。上诉人是消费者，且付清首付款，是必须办理网签、备案登记手续的。因此，市国土局的这个抽象行为，关系到上诉人的合法权益，是本案适格原告。另外，本案还涉及抽象行政行为的审查，但原审法院未审查市国土局作出“2015年1月1日之后，继续使用原《商品房买卖合同示范文本》（GF-2000-0171）》办理网签或备案”决定的合法性。三、2007版示范文本空白部分并非合同双方当事人协商后自行约定的合同条款，且被上诉人市国土局根据开发商单方面的意思制定合同内容，购房者在此过程中不享有平等协商的权利和意思自治，原审认定合同空白部分内容及附件合同是开发商与购房者协商的结果不符合事实。首先，开发商明确表示合同空白部分和附件合同均是市国土局单方制定，开发商无权修改任何一个合同条款。其次，市场监督局工作人员也明确2007年版商品房买卖合同示范文本空白部分的内容是市国土局制定的。再次，购房者不签霸王条款无权买房，购房者签了霸王条款，这就是双方意思自治的结果。仓山法院行政判决与民事判决自相矛盾。四、本案程序违法。上诉人书面申请证人出庭作证，但原审法院以书面审理方式审理本案，未传唤证人出庭作证。综上，请求判如所请。
被上诉人市国土局请求驳回上诉，维持原裁定。其主要理由为：一、上诉人不具有诉讼主体资格，且被诉行为不明确。上诉人要求确认从2015年1月1日起至福州市按照《商品房买卖合同（预售）示范文本》（GF-2014-0171）和《商品房买卖合同（现售）示范文本》（GF-2014-0172）办理商品房买卖备案登记手续止，两被上诉人办理商品房买卖合同备案登记的行政行为违法。这里包含答辩人在这一时期作出的多个备案行为，每个行为涉及的主体不同，事实不同，权利义务亦不相同，因此本案被诉行为不明确，不符合起诉条件。此外，上诉人既非上述商品房买卖合同的当事人，也非办理合同备案登记的相对人，不具诉讼主体资格。二、上诉人认为的侵害其权益的合同条款是合同双方协商的条款，与示范合同无关。上诉人认为有异议的相关条款均未2007版示范合同的空白部分，且《合同补充协议》无论是2007版还是2014版均为空白，由买卖双方自行约定。上诉人以开发商自称合同中的空白部分和附件合同均为被上诉人单方确定无权修改无任何事实依据。另，2014版示范合同与2007版示范合同在上诉人列举的相关条文上并无实质内容改变，均为当事人可自行协商约定的部分，上诉人主张受侵害的权益与登记机关使用哪一个版本的示范合同并无利害关系。三、无论是2007版示范合同与2014版示范合同均为行政指导行为。示范合同只是起示范作用，非强制使用的合同文本。住建部门与工商部门推荐使用合同范本目的是为了起规范引导作用，合同的实质条款均由当事人自行协商。因此合同示范文本仅为行政指导行为。此外，因客观需要，答辩人向福州市人民政府请示建议推迟2014版示范合同的启用，福州市人民政府同意答辩人的意见。同时，福建省住房和城乡建设厅也表示各地可以根据实际情况决定用或不用2014版合同。2017年4月，经报批同意，答辩人已启用2014版示范合同。综上，请求维持原审裁定。
被上诉人市房管局同意市国土局的答辩意见。
上诉人陆月娥在二审调查期间提供的材料除复议申请材料外，均形成于一审结案前，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，其中《个人不动产登记信息查询记录》虽形成于2018年8月21日，但与本案争议相关的仓山区城门镇潘墩路南侧与林浦路东侧交叉处水岸丽都城一、二期2#楼1103单元的信息上诉人已经于2016年4月15日通过查询获悉并提供给原审法院，因此该查询记录亦不属于“新的证据”。上诉人提供的复议申请材料只能证明其已就仓山区城门镇潘墩路南侧与林浦路东侧交叉处水岸丽都城一、二期2#楼1103单元的网签信息登记为无效这一事项向福建省国土资源厅申请行政复议，与本案不具有关联性。综上，上诉人在二审调查期间提供的材料均不作为证据采纳。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。本案中，上诉人陆月娥主张其争议的实质在于其购房当时所适用的2007版商品房买卖合同示范文本空白部分内容及附件合同均是被上诉人市国土局根据开发商单方意思制定的，因此侵犯上诉人的权利。本院认为，示范文本起的是规范引导作用，没有给合同双方设立新的权利义务，而合同及附件空白部分内容是由合同双方自行协商后确定的，没有公权力介入，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人主张合同示范文本空白部分及其附件内容系被上诉人市国土局根据开发商单方意思制定缺乏事实依据，本院不予认可。同时，比较住房和城乡建设部与工商总局制定的《商品房买卖合同（预售）示范文本》（GF-2014-0171）、《商品房买卖合同（现售）示范文本》（GF-2014-0172）和原《商品房买卖合同示范文本》（GF-2000-0171）》可知，无论哪一个版本的合同示范文本均有附件内容，且允许制定补充协议（GF-2000-0171版合同示范文本规定在附件四，GF-2014-0171版合同示范文本规定在附件十一，GF-2014-0172版合同示范文本规定在附件十二），并非如上诉人所主张的国家部委监制的合同版本无附件合同，而2007年福州市自行监制的版本有附件合同的问题。因此，合同示范文本的版本问题并未对上诉人权利义务产生实际影响，上诉人对其要求两被上诉人向消费者提供新版本合同示范文本（即《商品房买卖合同（预售）示范文本》（GF-2014-0171）、《商品房买卖合同（现售）示范文本》（GF-2014-0172））进行商品房买卖合同备案登记，确认从2015年1月1日起至福州市启用新版本合同示范文本进行商品房买卖备案登记手续止这一期间内的备案登记行为违法等诉讼请求没有诉的利益，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，原审法院已对上诉人进行了调查并制作调查笔录，符合上述条款的规定，其在未开庭的情况下驳回上诉人的起诉并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定正确，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王小倩
审 判 员 杨 以
审 判 员 郑 鋆
二〇一八年八月二十九日
法官助理 林 华
书 记 员 翁秋滨