云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云行申29号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）聂成安，男，汉族，1968年7月11日生，住云南省楚雄市。
委托代理人郭长青，云南万成律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）楚雄市住房和城乡建设局。住所地：云南省楚雄市八一路***号。
法定代表人刘应龙，该局局长。
再审申请人聂成安因与楚雄市住房和城乡建设局（以下简称楚雄市住建局）规划行政处罚一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院作出的（2016）云23行终19号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查，本案现已审查终结。
一审法院经审理确认如下本案法律事实：2009年10月18日，聂成安（乙方）与楚雄鹿城镇河前村委会蒋家村民小组（甲方）签订土地租用合同，合同约定：“一、甲方将本村民小组坐落在三家塘客运站与木材加工厂和龙泉村之间的一块空地（约45亩，以实测面积为准）租给乙方经营空心砖及其它经营；二、租用期限为十年，从2010年1月1日起至2019年12月31日止；……四、四至界线：东至龙泉村交界处，南至预备役部队围墙，西至木材加工厂围墙，北至卧龙小组水沟交界处……”2011年10月24日，聂成安取得楚雄鹿城成安停车场的个体工商户营业执照，停车场经营场所位于楚雄鹿城镇河前社区蒋家居民小组。2015年1月5日，聂成安取得楚雄鹿城成安免烧砖厂的个体工商户营业执照，砖厂经营场所位于楚雄鹿城镇龙江社区龙泉居民小组（三家塘加油站后面）。2015年10月12日，楚雄住建局决定对聂成安未经规划许可建设简易结构房屋一事立案调查。10月15日楚雄住建局作出行政处罚事先告知书，告知聂成安拟对其作出的行政处罚内容及其享有的权利，并于当日将告知书送达聂成安。10月16日，聂成安提交听证申请，一并提交了土地租用合同、楚雄鹿城成安停车场、楚雄鹿城成安免烧砖厂的个体工商户营业执照等材料。11月10日，楚雄住建局组织召开听证会，聂成安及其委托代理人参与了听证会，会后楚雄住建局制作了听证会报告书。11月17日楚雄住建局作出楚住建行处决字（2015）第97号行政处罚决定，给予聂成安限期3日之内拆除违法建设的4295.57平方米的简易建筑的行政处罚，当日向聂成安送达了行政处罚决定。聂成安不服，向法院起诉请求确认楚雄住建局作出的楚住建行处决字（2015）第97号行政处罚决定书无效。
一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，楚雄住建局在其辖区内具有从事城乡规划管理工作的法定职责。2015年12月29日，楚雄州人民政府在关于同意楚雄调整城市管理综合行政执法局行政执法权工作的批复中，明确对未经批准进行临时建设行为规划管理方面的行政处罚权由楚雄城市管理综合行政执法局行使，楚雄住建局于2015年11月17日对聂成安作出行政处罚，故在本案中楚雄住建局具有合法的执法主体资格。本案中，对所建设的临时简易建筑，聂成安未提供合法的建设工程规划许可证，且有现场照片、询问笔录、个体工商户营业执照等证据证实聂成安未经规划许可擅自在楚雄鹿城镇河前社区蒋家居民小组、龙江社区龙泉居民小组建设临时简易建筑的事实，故楚雄住建局认定聂成安的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，证据确凿，事实清楚。在行政处罚过程中，楚雄住建局向聂成安送达了相关文书，履行了告知义务；在聂成安提出听证申请后，楚雄住建局组织了听证，并制作了听证会报告书；在调查终结后，经楚雄住建局的法制机构审核，楚雄住建局的负责人对调查结果进行了审查，符合法律规定。由于聂成安违建事实清楚，证据充分，楚雄住建局认为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的对情节复杂或者重大违法行为拟给予较重行政处罚的案件，自由裁量正确，故对聂成安作出的行政处罚决定未经楚雄住建局的负责人集体讨论决定并无不当。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条关于处罚决定书的内容的规定中，并未要求将该法列为处罚决定书的内容，故楚雄住建局的行政处罚决定在内容上并无不当。据此判决：驳回聂成安的诉讼请求。案件受理费50元由聂成安承担。
二审法院经审理查明的案件事实与一审认定案件事实一致。二审法院审理后认为，根据楚雄市人民政府关于同意实施楚雄茶花谷城市西片区总体布局规划暨控制性详细规划的批复，涉案建筑物处于城市规划区，作出本案被诉规划行政处罚时，楚雄住建局作为城乡规划管理部门，对辖区内的城乡规划管理工作具有行政管理职权。聂成安未经规划许可擅自建盖建筑物事实清楚，建筑物的面积及是临时建筑还是永久性建筑不是认定违法建筑的因素，且聂成安未提供实际面积是多少的证据，因此，聂成安认为楚雄住建局作出的处罚决定事实不清的主张不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》对重大违法行为的表现未细化，楚雄住建局在作出处罚决定前未经行政机关负责人集体讨论决定并不违反法定程序。楚雄住建局进行调查时其执法人员的执法证件号码在调查笔录上予以记载，表明其执法人员亮明了身份和证件，调查程序合法。楚雄住建局按照立案、调查、告知、听证、决定的程序作出的行政处罚符合法定程序。聂成安未经规划许可擅自建盖建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，楚雄住建局依照《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省城乡规划条例》作出的处罚决定适用法律、行政法规正确。一审法院按照法定程序审查核实证据，并保障各方当事人行使诉讼权利符合法定审判程序，一审审判程序合法。综上，聂成安的上诉请求不能成立。据此判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由聂成安承担。
再审申请人聂成安向本院申请再审称，1.一、二审判决认定事实的主要证据未经质证。楚雄住建局不具有行政主体资格是本案的争议焦点，但一、二审法院认定其有规划行政处罚执法主体资格的证据：2015年12月29日《楚雄州人民政府在关于同意楚雄市调整城市管理综合行政执法局行政执法权工作的批复》以及《楚雄市人民政府关于同意实施楚雄茶花谷城市西片区总体布局规划暨控制性详细规划的批复》，均未经当事人质证，违反了“未经质证的证据，不能作为定案依据”的相关法律规定；2.行政处罚没有依据。国务院法制办在国法秘函（2000）号答复中明确：“责令限期拆除”不应理解为行政处罚行为，故楚雄住建局作出的行政处罚决定没有法律依据，属无效行政行为；3.楚雄住建局给予聂成安“责令限期拆除”的行政处罚，却未经负责人集体讨论，违反程序，应为无效。综上，一、二审法院没有回应申请人提出的异议，且把未经质证的证据作为定案依据，违反了法律规定的程序，影响了公正判决。据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第五项之规定，依法提起再审，请求撤销一、二审判决，由云南省高级人民法院提审本案。
被申请人楚雄住建局提交书面答辩意见称，1.楚雄住建局作出的楚住建行处决字(2015)第97号行政处罚决定事实清楚，证据确凿。经调查，聂成安未经规划许可擅自在楚雄鹿城镇河前社区蒋家居民小组、龙江社区龙泉居民小组建设临时简易建筑，违法建筑面积4295.57平方米，有违法现场照片、违法建设的简易房屋测绘结果、询问笔录、相关书证等证据在卷为证；2.楚雄住建局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。聂成安的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，楚雄住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条和《云南省城乡规划条例》第四十五条的规定对聂成安作出行政处罚决定正确；3.楚雄住建局作出的行政处罚决定符合法定程序。楚雄住建局接到群众举报后进行初查，然后立案调查，在查清聂成安违法事实后，根据法律、法规的相关规定，将处罚决定告知了聂成安，并依聂成安申请举行了听证以后，才对聂成安作出了处罚决定，程序合法。综上，请求驳回聂成安的再审申请。
本院经审查认为，1.关于证据未经质证的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，楚雄住建局在其辖区内具有从事城乡规划管理工作的法定职责。根据聂成安当庭提出的异议，楚雄市住建局在一、二审庭审中出示了《楚雄州人民政府在关于同意楚雄市调整城市管理综合行政执法局行政执法权工作的批复》以及《楚雄市人民政府关于同意实施楚雄茶花谷城市西片区总体布局规划暨控制性详细规划的批复》，一、二审法院亦当庭向聂成安询问了相关意见，故一、二审法院审理程序并无不当，聂成安的该再审申请理由不能成立；2.关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚的问题。《中华人民共和国城乡规划法》虽未明确规定“责令限期拆除”是一种行政处罚，但《中华人民共和国土地管理法》第八十三条明确规定“责令限期拆除”是一种行政处罚决定，且本案中，楚雄住建局作出的(2015)第97号行政决定，是对聂成安未经规划许可擅自建设简易建筑的最终处理决定，具有行政处罚制裁性、终局性的法律属性，适用行政处罚程序亦没有减损聂成安的合法权益和利益。故楚雄住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条和《云南省城乡规划条例》第四十五条的规定对聂成安作出“责令限期拆除”的行政处罚决定并无不当；3.关于是否应当经负责人集体讨论的问题。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》对“责令限期拆除”的行政处罚是否须经负责人集体讨论程序并未作普遍性的强制要求，本案中，楚雄住建局认为聂成安未经规划许可擅自建设简易建筑的违法事实清楚、证据确凿，在此情况下其未经负责人集体讨论并未违反法定程序，聂成安的该再审申请理由不能成立。此外，一、二审法院均已在判决主文对本案进行了论述和评判，聂成安认为一、二审法院对其提出的异议未进行回应违反程序的理由亦不能成立。
综上，再审申请人聂成安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条之规定，裁定如下：
驳回再审申请人聂成安的再审申请。
审判长 鲁 军
审判员 李年乐
审判员 苏静巍
二〇一八年十月二十二日
书记员 杨 涛