湖北省随县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）鄂随县刑初字第00005号
公诉机关湖北省随县人民检察院。
被告人周某甲，中国人民财产保险股份有限公司湖北分公司随县支公司（以下简称县人保财险公司）副经理。因本案，于2014年11月3日被随县人民检察院决定取保候审。
辩护人赵伟，湖北神农律师事务所律师。
被告人周某乙，中国人民财产保险股份有限公司湖北分公司随县支公司农险部经理。因本案，于2014年11月3日被随县人民检察院决定取保候审。
辩护人刘光军，湖北神农律师事务所律师。
湖北省随县人民检察院以随县检刑诉（2014）224号起诉书指控被告人周某甲、周某乙犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。随县人民检察院指派公诉人邓攀、刘媛媛出庭支持公诉，被告人周某甲及其辩护人赵伟、被告人周某乙及其辩护人刘光军均到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议并提请审判委员会讨论决定，现已审理终结。
湖北省随县人民检察院指控：在随县政策性水稻保险施行过程中，由于县人保财险公司和相关部门对水稻保险政策宣传不到位，农户对水稻保险持疑问、不信任等多种原因，绝大部分农户都不愿意参与投保。针对此种情形，被告人周某乙在2012年代管、被告人周某甲在2013年分管随县国家政策性水稻保险工作中，违反水稻保险要求承保到户、收费到户、保险凭证发放到户和承保信息公开、理赔结果公开的原则，要求县人保财险公司唐县镇营销服务部经理陈某甲、尚市镇营销服务部经理郭某甲向当地村委会干部承诺，农户不愿意投保水稻保险的，可由村干部或村集体垫交，县人保财险公司会在理赔过程中将垫交的保费退还，并给一定的好处费。根据被告人周某乙、周某甲的指示，陈某甲收取了唐县镇2012年村干部和村集体垫交的保费299757元，2013年垫交的保费275722元，郭某甲收取了尚市镇村干部和村集体垫交的保费187896元，造成唐县镇2012年、2013年、尚市镇2013年水稻种植农户全部投保假象，加之相关部门审核时把并不严，造成县人保财险公司利用唐县镇垫交的水稻保险保费违规套取2012年国家财政保费补贴899272元，套取2013年国家财政保费补贴827166元，利用尚市镇交纳的水稻保险保费违规套取2013年国家财政保费补贴563689元。在水稻保险理赔过程中，被告人周某甲、周某乙要求陈某甲、郭某甲不根据农户实际受灾情况按规定据实理赔，而是按照各村干部垫交的保费加上适当的好处费进行赔付，给国家造成了严重经济损失。
公诉机关提供了书证、证人证言、被告人在侦查机关的供述及侦查机关审讯被告人时的同步录音录像等证据，指控被告人周某甲、周某乙的行为均构成滥用职权罪。
被告人周某甲、周某乙对指控的事实均无异议。
被告人周某甲的辩护人辩称：中国人民财产保险股份有限公司不是国有企业，被告人周某甲是该保险公司的聘用人员，没有被授权或委托代表国家行政机关行使行政管理职权，不符合滥用职权犯罪的主体资格；被告人周某甲在分管水稻保险工作中只是操作不规范，不是滥用职权行为；本案造成的损失与周某甲履行职责之间没有必然的因果关系。被告人周某甲不构成滥用职权罪。
被告人周某乙的辩护人为周某乙辩护的意见同被告人周某甲的辩护人辩护意见一致。
经审理查明：
中国人民财产保险股份有限公司系由中国人民保险集团股份有限公司控股、美国国际集团和其他H股股东参股的国有公司，中国人民财产保险股份有限公司随州市分公司、县人保财险公司系中国人民财产保险股份有限公司的分支机构。2010年1月2日，被告人周某乙被县人保财险公司聘任为公司农险部经理，2010年12月22日，被告人周某甲被中国人民财产保险股份有限公司随州市分公司聘任为县人保财险公司副经理。
政策性水稻等“三农”保险是国家推出的一项重大惠农政策，遵循政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，是以商业保险公司为承办主体、财政给予适当保费为补贴的政策性农业保险。国务院《农业保险条例》规定，农业保险可以由农民、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保。由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，保险机构应当在订立农业保险合同时，制定投保清单，详细列明被保险人的投保信息，并由被保险人签字确认。保险机构应当将承保情况予以公示，理赔清单应当由被保险人签字确认，保险机构应当将理赔结果予以公示。县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作。中国保险监督管理委员会下发的《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》规定，严禁保险分支机构误导或者以不正当手段强迫农户投保，严禁以批单退费形式变相套取资金。严格履行保险合同义务，严禁恶意拖赔、惜赔、无理拒赔等损害农户合法权益的行为。经县政府同意，县人保财险公司制定的《加强随县三农保险基层服务体系建设实施方案》规定，建立以县、镇（场）、村三级服务网为支撑，以镇（场）农业保险办公室为平台，镇（场）农业保险专（兼）干、村协保员队伍为依托的农村保险服务体系。全县政策性“三农”保险工作由县政策性“三农”保险工作领导小组直接领导，县人保财险公司具体承办，相关部门配合，组建工作专班，建立会议制度。政策性农业保险要做到惠农政策公开、承包情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开、承保到户、定损到户、理赔到户。随县政府在下发的相关文件中，也多次强调水稻保险工作必须做到“四到户”（即承保到户、收费到户、保险凭证发放到户、赔款到户），“两公开”（即承保信息公开、理赔结果公开）。
根据财政部《中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知》、2008年湖北省人民政府办公厅《关于做好全省政策性“三农”保险试点工作的通知》、《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》、2009年湖北省人民政府办公厅《关于进一步做好政策性“三农”保险工作的通知》规定，指定中国人民财产保险股份有限公司湖北分公司系统承办全省范围内的国家政策性水稻保险承保业务。自2009年起，水稻保险每亩保险金额为200元，保险费率为7%，按季每亩保费14元，其中：中央财政承担40%，即5.6元；省级财政承担25%，即3.5元；县级财政承担15%，即1.4元；农户承担25%，即3.5元。
2010年，随县人民政府办公室下发了《关于在全县开展2010年水稻等“三农”保险工作的通知》，对“三农”保险工作进行了安排部署。指定县人保财险公司经办全县水稻保险承保业务。县政府建立政策性水稻等“三农”保险工作联席会议制度，由县政府办公室和县委农办作为召集单位，成立由县农业局牵头、县财政局、县人保财险公司等部门参加的工作专班，具体负责政策性水稻等“三农”保险工作的组织协调。各镇（场）要明确分管领导并成立相应的工作专班。在各村委会选任一名村干部任协保员，协助完成保费清收、理赔，并明确镇“三农”保险办公室专（兼）干、协保员各自职责，协保员协助镇保险营销部进行水稻保险宣传、发动农户投保、清收保费、发放保险凭证等工作；镇保险营销部收齐保费后汇总，制作《水稻保险分户投保清单》、《水稻保险投保村（居委会）统计表》、《水稻保险投保镇级汇总表》，先后报镇财政所、农技中心、分管水稻保险政府负责人签字盖章后，镇保险营销部将水稻保险投保明细一式四份分别报县人保财险公司、财政局、农业局、经管局备案，县农业部门审核认可后，县财政局根据县人保财险公司统计的投保情况及县农业局的审核情况进行核查，安排县级配套保费补贴资金后上报省财政厅，省财政厅审核后拨付中央及省级财政承担的保费补贴资金下拨至县财政局国库科，国库科根据县人保财险公司提交的账号，将中央、省、县三级财政水稻保险保费补贴资金进行拨付。
被告人周某甲在县人保财险公司分管政策性水稻保险工作。2012年周某甲因病很少上班，该年的水稻保险工作经县人保财险公司经理办公会议决定由被告人周某乙代管。2013年，被告人周某甲上班后继续分管水稻保险工作。
在随县政策性水稻保险施行过程中，被告人周某甲、周某乙为完成自己分管的工作，达到应保尽保的目的，要求县人保财险公司镇保险营销服务部（以下简称镇保险营销部）不是根据农户种植水稻农田面积收取水稻保险保费，而是要求镇保险营销部以二轮延包农户享受粮食补贴面积为基数收取水稻保险保费。因此，各镇（场）保险营销部负责人均是从镇（场）财政所拷贝获取二轮延包农户享受粮食补贴的面积，以此数据对水稻保险保费进行清收。镇保险营销部在发动村干部收取保费过程中，由于镇保险营销部、政府及其相关部门对水稻保险政策宣传不到位、县人保财险公司往年未根据农户投保种植的水稻受灾情况按规定据实理赔、农户对水稻保险持怀疑、不信任等多种原因，绝大部分农户都不愿意参加水稻保险投保。2012年随县唐县镇保险营销部经理陈某甲向被告人周某乙反映了上述情况，2013年陈某甲及尚市镇保险营销部经理郭某甲向被告人周某甲反映了上述情况。周某乙、周某甲听取情况汇报后让陈某甲、郭某甲做村干部工作，由村干部或村集体将收不起来的保费进行垫交，公司通过理赔的方式将村干部或村集体垫交的保费返还，另外再给村干部一些好处费。
2012年6月，陈某甲将被告人周某乙的决定意见向唐县镇各村委会干部作出承诺后，按二轮延包农户享受粮食补贴面积，通过村干部或村集体垫交和少数农户交纳的保费，收齐了2012年唐县镇水稻保险保费，其中村干部和村集体垫交保费299757元。尔后，陈某甲制作了2012年唐县镇《水稻保险投保镇级汇总表》、《水稻保险投保村（居委会）统计表》、《水稻保险分户投保清单》三种统计表，分别报送唐县镇财政所、农技中心负责人、政府分管水稻保险的领导审核。由于镇政府分管水稻保险工作的领导、部门负责人以及上级相关主管部门未严格依照水稻保险政策和政府对水稻保险工作作出的相关规定进行审核把关，导致包含有村干部和村集体垫交水稻保险保费、不符合水稻保险投保面积的虚假统计数据上报后获得上级相关部门审核通过。县人保财险公司依据唐县镇2012年上报的水稻保险统计数据套取国家政策性水稻保险财政补贴资金899273元。
2013年6月，随县唐县镇保险营销部的陈某甲、尚市镇保险营销部的郭某甲，将被告人周某甲的决定意见分别向唐县镇、尚市镇的村干部作出承诺后，陈某甲按二轮延包农户享受粮食补贴面积，通过村干部或村集体垫交和少数农户交纳的保费，收齐了2013年唐县镇水稻保险保费，其中村干部和村集体垫交保费275925元。郭某甲采取同样的方式，收齐了2013年尚市镇水稻保险保费，其中村干部和村集体垫交保费187896元。尔后，陈某甲制作作了2013年唐县镇《水稻保险投保镇级汇总表》、《水稻保险投保村（居委会）统计表》、《水稻保险分户投保清单》三种统计表，分别报送唐县镇财政所、农技中心负责人、政府分管水稻保险的领导审核。郭某甲制作了2013年尚市镇《水稻保险投保镇级汇总表》、《水稻保险投保村（居委会）统计表》、《水稻保险分户投保清单》三种统计表，分别报送尚市镇财政所、农技中心负责人、政府分管水稻保险的领导审核。由于唐县镇、尚市镇政府分管水稻保险工作的领导、部门负责人及上级主管部门未严格按照水稻保险政策和政府对水稻保险工作作出的相关规定进行审核把关，导致包含有村干部和村集体垫交水稻保险保费、不符合水稻保险投保面积的虚假统计数据上报后获得上级相关部门审核通过。县人保财险公司依据唐县镇2013年上报的水稻保险统计数据套取国家政策性水稻保险财政保费补贴资金827166元，依据尚市镇2013年上报的水稻保险统计数据套取国家政策性水稻保险财政保费补贴资金563689元。
2012年至2013年，在水稻保险理赔过程中，被告人周某甲、周某乙为使自己分管的工作多创业绩，确保保险公司最大利益，在县人保财险公司套取国家水稻保险财政保费补贴资金后，要求随县唐县镇保险营销部陈某甲、尚市镇保险营销部郭某甲，不是根据农户种植水稻受灾实际损失按规定据实理赔，而是根据村干部和村集体当年垫交的保费、农户自己交纳的保费、保险公司给村委会一些好处费和酌情给予农户的少量赔偿数额的总和或者按收取的保费和各级财政承担的保费补贴资金总和的约50%控制赔付总金额。按照被告人周某甲、周某乙提出的理赔标准，陈某甲自己和安排村干部制作了2012、2013年唐县镇虚假的水稻保险《农险赔案卷宗》，郭某甲自己和安排村干部制作了2013年尚市镇虚假的水稻保险《农险赔案卷宗》，又由于政府及相关管理部门未按水稻保险政策和政府相关规定尽到监督管理职责，导致县人保财险公司得以套取国家水稻保险财政保费补贴资金。
另查明，被告人周某甲、周某乙于2014年10月27日主动到随县人民检察院投案自首。
上述基本事实，二被告人在开庭审理过程中均无异议，并有下列经庭审核实的证据予以证实：
（一）书证
1、随县人民检察院立案决定书，证实：本案的案件来源。
2、中国人民财产保险股份有限公司《章程》、中国人民财产保险股份有限公司随州市分公司随人保财险发（2010）09号文件、县人保财险公司2010年1月有2日《关于聘任免职务的通知》，证实：中国人民财产保险股份有限公司的企业性质，被告人周某甲、周某乙在县人保财险公司任职情况。
3、湖北省人民政府办公厅《关于做好全省政策性“三农”保险试点工作的通知》（鄂政办发（2008）38号文件）、随州市人民政府办公室《关于做好三农政策性三农保险试点工作的通知》（随政办发（2008）39号文件）、财政部《中央财政种植业保险费补贴管理办法》、《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》，随县人民政府办公室《关于成立县政策性“三农”保险工作领导小组的通知》（随县政办文（2010）27号），随县人民政府办公室《关于在镇开展2010年水稻等“三农”保险工作的通知》（随县政办发（2010）67号文件）、国务院《农业保险条例》，中国保险监督管理委员会《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》（保监发（2009）56号），随县人民政府办公室随县政办发（2011）72号文件，县人保财险公司制定的《加强随县三农保险基层服务体系建设实施方案》，随县人民政府办公室《关于继续在全县开展水稻等“三农”保险工作的通知》（随县政办发（2012）44号文件），随县唐县镇人民政府办公室《关于在全镇开展2011水稻等政策性“三农”保险工作的通知》（唐政办发（2011）8号文件）中随县唐县镇委办公室政府办公室《关于成立三农保险基层服务体系建设领导小组的通知》（唐办发（2011）39号文件），随县人民政府办公室《关于开展2013年水稻等政策性“三农“保险》工作的通知》随县政办发（2013）35号文件，随县尚市镇人民政府办公室《关于开展2013年水稻等政策性“三农”保险工作的通知》（尚政办发（2013）19号文件），随县尚市镇人民政府办公室《关于成立镇政策性“三农”保险工作领导小组的通知》（尚政办发（2013）20号文件），证实：国家政策性水稻保险保费金额的标准、赔付标准、保险费率的标准及农户、财政分担的比例，保险的范围，保险工作的组织分工，相关单位的分工及职责，保险的投保、报案、核损定损、申报、审批、理赔的程序。
4、随县人民政府2012年8月28日《关于进一步规范2012年水稻保险工作的紧急通知》的传真，随县农业局《关于重新核实上报水稻保险面积的函》（随农函（2013）7号），随县人民政府办公室2013年7月9日《关于进一步加强政策性水稻保险落实工作的紧急通知》的传真，《尚市镇2013年水稻保险工作的自查整改报告》，证实：县政府和县农业局指出随县唐县镇、尚市镇2012年、2013年水稻保险工作存在的问题和责令进行核实整改重新上报的情况。
5、随县唐县镇、尚市镇各村委会出具的情况说明，证实：农户实际交纳保费、村干部或村集体垫交保费的情况和保险公司所给好处费的去向。
（二）证人证言
1、证人陈某甲、郭某甲的证言，证实：唐县镇、尚市镇水稻保险投保面积的来源、保费交纳的方式、垫交保费的原因，统计报表、《农险赔案卷宗》的制作、统计报表的申报、审核、保险的核损、定损及理赔方式、理赔结果情况。
2、证人杨某、余某的证言，证实：2012年、2013年唐县镇农技中心对唐县镇水稻保险的核查情况。
3、证人邓某（唐县镇财政所会计）的证言，证实：陈某甲将唐县镇2012年、2013年水稻保险统计表送张华琳审核时，张华琳安排邓某将陈某甲送审的统计表与财政所备案的二轮延包粮食补贴面积进行核对，在上报面积未超过二轮延包粮食补贴面积，即叫邓某在统计表上签张华琳名字，并加盖财政所公章。
4、证人李某甲、何某、乔某、樊从金、吴某甲、张某甲、申某、梁某、王某甲、王某乙、王某丙、袁某甲、袁某乙、郭某乙、吴某乙、陈某乙、骆某、汪某甲、张某乙、苏某、冯某、周某丙、王某丁、鲁某、祝某、秦某、沈某甲、汪某乙、沈某乙、崔某、池某、李某乙、胡某、刘某的证言，证实：唐县镇、尚市镇每年的水稻保险的保费镇保险营销部都是按二轮延包农户享有粮食补贴的面积要村干部将保费收齐；因大部分农户不愿意参加投保，营销部的人要村干部收不齐的保费由村干部或村集体垫交，承诺在理赔过程中将垫交的保费返还，另外给一些好处费；保险公司出具的水稻保险凭证没有发放给农户，没有按实际受灾情况进行赔付；保险营销部制作的相关水稻分户投保清单，水稻保险投保村统计表，农险赔案卷宗是编造的，农户签名都是代签的；有部分改种其它经济作物的水稻田也作为水稻保险面积进行投保申报了；政府部门只有农技中心抽查核实过水稻保险情况。
（三）被告人在侦查机关的供述与辩解及审讯被告人时的同步录音录像。
被告人周某甲、周某乙均详细供述了在2012年、2013年随县唐县镇、2013年随县尚市镇水稻保险施行过程中，要求镇营销部收取水稻保险保费的标准、方式、理赔的标准、方式及目的。
本院认为，被告人周某甲身为国有公司分公司聘任的支公司的副经理、被告人周某乙身为国有公司支公司聘任的支公司的部门经理，在组织、领导、管理国家政策性水稻保险工作中，违反国家政策、条例和政府规定的范围和标准，擅自决定以二轮延包农户享受粮食补贴面积为基数收取水稻保险保费，并以退还保费、给好处费的方式要村干部或村集体垫交保费，另在理赔过程中，为确保保险公司最大利益，不是根据农户种植水稻受灾实际情况按规定据实理赔，而擅自决定以控制赔付总额进行惜赔，二被告人的行为导致保险公司套取了国家政策性水稻保险财政保费补贴资金，给国家造成了经济损失，导致实际参与水稻保险投保的农户亦未得到相应的赔付，二被告人的行为均已构成滥用职权罪。
根据国家工商行政管理总局企业登记的企业法人营业执照、中国人民财产保险股份有限公司章程，该公司系由中国人民保险集团股份有限公司控股、美国国际集团和其他H股股东参股的国有公司。被告人周某甲、周某乙作为国有公司分公司、支公司聘任的支公司副经理、部门经理，从事组织、领导、管理工作，依法应当以国家工作人员论。二被告人在组织、领导、管理全县国家政策性水稻保险过程中，违反水稻保险政策、条例和政府规定，擅自决定水稻保险保费收取的范围和方式，擅自决定理赔的方式和控制理赔的总额，使得保险公司套取国家水稻保险财政保费补贴资金，给国家造成严重经济损失。二被告人的辩护人辩称“中国人民财产保险股份有限公司不是国有企业，二被告人是该保险公司的聘用人员，没有被授权或委托代表国家行政机关行使行政管理职权，不符合滥用职权犯罪的主体资格；二被告人在分管水稻保险工作中只是操作不规范，不是滥用职权行为；本案造成的损失与二被告人履行职责之间没有必然的因果关系。二被告人不构成滥用职权罪”的辩护理由与法律相悖，与事实不符，辩解理由均不能成立，本院均不予采纳。
被告人周某甲、周某乙犯罪后均能投案自首，均具备可以从轻或者减轻处罚之量刑情节；本案造成的危害后果系由二被告人的犯罪行为、政府及其相关部门未正确严格履行职责、审核把关不严等多种因素造成的，也与被告人在组织、管理水稻保险工作中对政策理解把握不足有关，加之二被告人一定程度上是为了完成分管的工作任务，在水稻保险工作中没有为自己个人谋取利益，被告人的犯罪行为套取的财政保费补贴资金由被告人单位所得，应由相关部门依法处理，二被告人主观恶性不大，可认定二被告人的犯罪情节较轻，均可免予刑事处罚。
综上所述，为确保国家惠农政策得以正确实施，依照《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款、第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定，判决如下：
被告人周某甲、周某乙犯滥用职权罪，均免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省随州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份副本四份。
审判长 孙天耀
审判员 张云成
审判员 王志强
二〇一五年一月十四日
书记员 吴善玲