安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖16行初16号
原告亳州市公路路桥工程有限责任公司。住所地：亳州市谯城区药都路东平交叉口。
法定代表人戴小杰，经理。
委托代理人张禹，安徽王善利律师事务所律师。
委托代理人孙从文，安徽王善利律师事务所律师。
被告亳州市人民政府。住所地：亳州市希夷大道。
法定代表人杜延安，市长。
委托代理人蔡梅，亳州市政府法制办工作人员。
委托代理人邵长龙，亳州市国土资源局工作人员。
被告安徽省人民政府。住所地：合肥市长江中路***号。
法定代表人李锦斌，省长。
委托代理人刘一青，安徽省政府法制办工作人员。
委托代理人章荣高，安徽省政府法制办工作人员。
原告亳州市公路路桥工程有限责任公司（以下简称亳州路桥公司）不服被告亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）收回土地使用权决定及安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）行政复议决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告亳州路桥公司的委托代理人孙从文，被告亳州市政府的委托代理人蔡梅、邵长龙，安徽省政府的委托代理人刘一青、章荣高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月17日经被告亳州市政府批准，2015年8月13日亳州市国土资源局（以下简称亳州市国土局）作出了亳国土资收[2015]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定自本决定书送达之日起三十日内，原告亳州路桥公司到亳州市国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地使用权证。逾期不履行相关义务的，亳州市国土局将公告注销该宗地国有建设用地使用权登记和土地权利证书。原告亳州路桥公司公司不服，向被告安徽省政府申请行政复议，被告安徽省政府于2015年12月7日作出皖行复[2015]285号行政复议决定书，维持被告亳州市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[2015]第01号）的行政行为。
原告亳州路桥公司诉称，2009年8月21日原告与亳州市国土局签订了编号为3416002009E026的国有建设用地使用权出让合同，约定原告以出让的方式取得了座落在亳州市××城区铁路××、药都大道南侧5979.9平方米的国有土地使用权（土地编号为2009-16）。之后，原告交纳了土地出让款530万元，被告亳州市政府也给原告办理了土地使用权证书，土地用途为市场用地。
原告取得该土地的使用权后，积极组织人力、物力进行了项目建设，对该宗土地进行了路面平整、硬化、建设围墙通讯建设了雨水、污水管理系统。但因被告方的政策调整和领导意见不一致，导致原告的建设一度停滞，无法继续建设。对于原告的损失不顾，被告亳州市政府又以原告无正当理由拒不进行土地建设、造成土地闲置为由，收回上述土地。被告作为市政府，对原告公司具有领导、指导关系，现作出的收回土地使用权决定，严重侵害了原告公司的利益。原告提出行政复议后，安徽省政府维持了亳州市政府的收回决定，故依法提起诉讼，要求撤销两被告的行政行为。
原告在法定期限内向法庭提供的证据是：1.规划图；2.照片八张；3.向亳州市政府的报告。以上证据证明原告没有闲置土地，是亳州市政府的原因造成土地闲置的。
被告亳州市政府辩称，2009年8月12日原告亳州路桥公司通过出让方式取得涉案土地的使用权，2010年1月被告给原告颁发了涉案土地《国有土地使用证》（亳国用[2010]字第0007号）。按照原告与亳州市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，2010年5月21日之前开工，2011年5月20日之前竣工。
截至2015年3月25日原告仍未开工建设，已超过合同约定期限4年10个月。2015年3月25日亳州市国土局作出《闲置土地调查通知书》（亳国土资调[2015]第01号）并送达给原告，要求原告在30日内提供相关证据材料。原告在规定的期限内未提供《闲置土地处罚办法》第八条规定情形的相关证据材料。经亳州市国土局现场调查与勘测，认定亳州路桥公司存在闲置土地行为且因自身原告造成的土地闲置，闲置时间已超过2年，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项的规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”因此，亳州市政府批准《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[215]第01号）的行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律准确。
根据亳州市本级闲置低效用地清理和国家土地督察南京局例行督察反馈情况，原告亳州路桥公司取得了涉案土地涉嫌土地闲置。亳州市国土局向原告下达了《闲置土地调查通知书》，并进行了现场勘测，经调查与勘测认定，涉案土地处于闲置状态。2015年6月2日亳州市国土局向原告下达了《闲置土地认定书》，并于同年6月3日向原告下达了《闲置土地情况告知书》、《闲置土地处置听证权利告知书》。原告提出听证申请，同年6月12日向原告下达了《听证通知书》。同年6月30日举行了听证会。2015年7月13日亳州市国土局向被告亳州市政府请示，经被告批准后，亳州市国土局于2015年8月13日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[215]第01号）。因此，被告作出行政行为程序合法。综上所述，被告批准亳州市国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[215]第01号）的行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。
亳州市政府在法定期限向法庭提供了作出行政行为的证据、依法是：第一组：1.国有建设用地使用权出让合同；2.国有土地使用权证；3.亳州市政府印发闲置低效用地清理处置工作实施方案通知；4.市闲置低效用地清理处置工作领导小组专题会议纪要；5.闲置土地调查通知书；6.现场勘测笔录及照片；7.询问笔录。以上证据证明原告在取得涉案国有土地使用权后因自身原因未进行开工建设，存在闲置土地行为的事实。第二组：8.闲置土地认定书；9.闲置土地情况告知书；10.闲置土地处置听证权利告知书；11.听证申请书；12.听证通知书；13.公路路桥公司向亳州市国土局提供的报告及授权委托书、法定代表人身份证明；14.听证笔录；15.听证合议意见。以上证据证明被告亳州市政府批准亳州市国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[215]第01号）的行政行为程序合法。第三组：16.关于收回亳州路桥公司土地使用权的请示及市政府领导批示；17.收回国有建设用地使用权决定书。
被告安徽省政府辩称，亳州市国土局对涉案土地闲置情况和成因开展调查、勘测，原告亳州路桥公司于2014年4月16日填报《闲置低效土地清理工作调查处置表》，还于2014年4月15日、8月6日两次向亳州市国土局出具书面说明和报告，该说明和报告均称因为政策和其他原因导致资金不足延误动工。依据有关法律规定，应认定为闲置土地。亳州市国土局对闲置土地进行认定并予以告知，对闲置土地的处置告知听证并举行了听证会，在此基础上报请亳州市政府作出了收回闲置土地使用权的决定，符合《闲置土地处置办法》规定的程序。
原告不服亳州市政府批准的收回土地使用权决定，提出行政复议。安徽省政府于2015年9月29日受理后，依法向原告亳州路桥公司及被告亳州市政府发出受理通知书及答辩通知书，亳州市政府在法定期限内提出书面答复意见，并提交了相关证据材料、依据等。安徽省政府经审查决定延长复议期限30日，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，于2015年12月7日作出皖行复[2015]285号行政复议决定，事实清楚、复议程序合法。故要求驳回原告的讼诉请求。
安徽省政府在法定期限向法庭提交的证据、依据是：1.行政复议申请书2份及顺风速运邮单（编号550376429194及535433316468）；证明原告不服亳州市政府收回国有土地使用权决定提出行政复议；安徽省政府于2015年9月29日收到申请（补正申请、原申请于2015年9月22日收到）。2.行政复议受理通知书；证明安徽省政府依法予以受理。3.安徽省政府《提出行政复议答复通知书》及亳州市政府《行政复议答辩状》；证明安徽省政府将复议申请书副本发送亳州市政府，要求其提出答复；亳州市政府向复议机关提出书面答复，并提交了相关证据、依据等材料（具体证据、依据由亳州市政府提供）。4.《行政复议延期通知书》；证明安徽省政府依法延期审理行政复议案件。5.皖行复[2015]285号行政复议决定书及邮单（1042640356918）；证明安徽省政府在法定期限内作出行政复议决定并予以送达。
另附法律依据：1.《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条第二、三款和第四十条；2.《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款；3.《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条；4.《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第二项。
经庭审举证、质证，原告对被告亳州市政府及安徽省政府提供的证据质证意见是，证据的真实性无异议，对证明目的有异议，证明目的不能成立。
亳州市政府及安徽省政府对对方提供的证据均无异议。
亳州市政府对原告的质证意见提出质辩意见是：被告的提供的证据能达到其证明目的。
安徽省政府对原告的质证意见提出质辩意见是：原告的质证意见没有实质性意见，质证意见不能成立，因为安徽省政府作出的复议决定有事实和法律依据。
被告对原告提供证据的质证意见是：证据1只是前期设计，不能证明原告动工建设；该份证据恰恰能证明被告行政行为的合法性。证据2不能证明原告已经动工建设，恰恰可以证明亳州市政府针对原告闲置涉案土地情况，作出收回该国有土地使用权决定的合法性。证据3有异议，报告是在施工之前的，远远超过法律规定的2年时间。
安徽省政府对原告提供的证据质证意见是：赞成市政府的意见，另外，证据1仅是一个规划设计，真实性有待考证，和实际建设的内容不相适应，达不到其证明目的。证据2的真实性有异议，不能证明已经施工，仅仅是一个围墙和管理照片，不能证明原告没有闲置土地，也不能证明原告的投资额度，建设了哪些东西。证据3证明不了任何问题。
原告针对两被告的质证意见没有提出质辩意见，当庭表示庭后提出书面意见，但一直未向本院提交书面意见。
本院对上述证据认证如下，对于原告提供证据，具有真实性，合法性，予以认定。但仅能够证明其涉案行政行为的相对人，具有行政诉讼原告主体资格，不能证明没有闲置土地，也不能证明是亳州市政府的原因造成土地闲置的。
对两被告提供的证据，具有真实性、合法性、关联性，且原告对其真实性均无异议，对两被告提供的证据予以认定。原告对其证据目的提出异议，但缺乏相关的证据佐证，被告提供的证据可以达到其证明目的，对原告的异议不予认定。
经审理查明，2009年8月21日原告与亳州市国土局签订了编号为3416002009E026的国有建设用地使用权出让合同，合同约定：原告以530万元出让的方式取得了座落在亳州市××城区铁路××、药都大道南侧5979.9平方米的国有土地使用权（土地编号为2009-16）；原告于2010年5月21日之前开工，2011年5月20日之前竣工。2010年1月被告亳州市政府给原告颁发亳国用（2010）字第0007号国有土地使用权证书，土地用途为市场用地。
2014年3月17日亳州市政府办公室作出亳政办秘[2014]33号《关于印发亳州市本级闲置低效用地清理处置工作实施方案的通知》。2015年3月25日亳州市国土局依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，以原告取得的涉案土地涉嫌构成闲置土地为由，作出亳国土资调[2015]01闲置土地调查通知书，3月26日向原告予以送达，要求原告在30日内提供相关证据材料。原告在规定的期限内未提供《闲置土地处置办法》第八条规定情形的相关证据材料。2015年4月15日亳州市国土局进行现场勘测，4月20日对原告公司进行询问调查，6月2日作出亳国土资认[2015]第01号闲置土地认定书，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为未按合同约定的时间开工建设，属原告公司自身原因造成，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，并于6月3日送达原告，同时还向原告送达了亳国土资告[2015]第01号闲置土地情况告知书，亳国土资听[2015]第01号闲置土地处置听证权利告知书，告知原告享有的听证权利。经原告申请，亳州市国土局于2015年6月30日依法进行了听证。亳州市国土局听证合议后，于2015年7月13日作出亳国土资[2015]47号《关于收回亳州市公路路桥工程有限责任公司土地使用权的请示》并报亳州市政府，亳州市政府审批后，亳州市国土局于2015年8月13日作出亳国土资收[2015]第01号收回国有建设用地使用权决定书，并于同日送达给原告。要求原告自本决定书送达之日起三十日内到亳州市国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地使用权证。逾期不履行相关义务的，亳州市国土局将公告注销该宗地国有建设用地使用权登记和土地权利证书。
原告亳州路桥公司不服，向安徽省政府申请行政复议，安徽省政府于2015年12月7日作出皖行复[2015]285号行政复议决定书，维持亳州市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[2015]第01号）的行政行为。原告不服，提起诉讼，要求撤销两被告作出的行政行为。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告亳州路桥公司是本案被诉行政行为的相对人，依法有权提起诉讼。
原告亳州路桥公司违反其与亳州市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，未于2010年5月21日之前开工，2011年5月20日之前竣工，直到亳州市政府批准收回该宗土地使用权时，该宗土地一直处于闲置状态。亳州市国土局履行调查、告知、听证、合议等程序后，根据其调查的事实及原告提供的材料，依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗土地为闲置土地，事实清楚、证据充分、程序合法、依据正确。亳州市国土局调查终结提出处理意见后，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，报请亳州市政府批准收回原告的国有建设用地使用权。亳州市政府履行了审批程序，并批准亳州市国土局作出收回原告的国有建设用地使用权决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
原告提出其一直未施工建设，造成土地闲置是由于被告的原因造成的。经查，该主张无充分证据予以证明，故该主张不能成立。原告提出撤销该收回土地使用权决定的诉讼请求，不能成立，依法不予支持。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。安徽省政府作为行政复议机关，收到原告的行政复议申请后，依法履行了受理、通知答辩、审查、作出复议决定及送达程序，符合《行政复议》的规定，复议程序合法。因此，原告要求撤销复议决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
驳回原告亳州市公路路桥工程有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告亳州市公路路桥工程有限责任公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张秀远
审 判 员 张继民
人民陪审员 李 飞
二〇一六年九月二十四日
书 记 员 丁 涛
附：本判决适用的相关法律依据
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应的判决。