北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）一中行初字第10038号
原告张春喜，男，1952年9月22日出生。
原告张德友，男，1956年2月11日出生。
原告张德君，男，1939年9月5日出生。
原告付士有，男，1949年3月11日出生。
四原告之共同委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。
四原告之共同委托代理人段福惠，北京在明律师事务所律师。
被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人李亮，男。
委托代理人沈红。
原告张春喜、张德友、张德君、付士有（以下简称四原告）不服被告中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出的国土资复议（2014）350号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2014年11月17日公开开庭审理了本案。四原告及其委托代理人梁红丽，被告国土部的委托代理人李亮、沈红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月13日，被告针对四原告的行政复议申请，作出被诉复议决定。被告查明：2006年3月10日，被告向北京市国土资源局、北京市首都公路发展有限责任公司作出了国土资预审字（2006）58号《关于京承高速公路（密云沙峪沟至市界段）工程建设用地预审意见的复函》（以下简称58号函），同意通过京承高速公路（密云沙峪沟至市界段）工程项目用地预审。四原告与密云县北庄镇朱家湾村经济合作社签订了《承包合同书》，在该村承包土地用于经营果园和畜牧养殖。2007年因京承高速公路建设用地需要，该村部分集体土地被征收。2014年4月1日，四原告通过政府信息公开得悉58号函。
被告认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）的规定，公民、法人提起行政复议申请，申请人应当具有行政复议主体资格，应当符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。根据《建设项目用地预审管理办法》及相关规定，建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，属于建设项目立项前的审查。被告作出的58号函针对的相对人是北京市国土资源局和北京市首都公路发展有限责任公司，并非四原告，且58号函不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对58号函所涉地块范围内四原告的权利义务产生直接影响。四原告与本案预审意见缺乏法律上的利害关系，不具有提起行政复议的主体资格。根据以上事实和理由，被告按照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回四原告的行政复议申请。
被告为证明被诉复议决定的合法性，在法定期限内向本院提交了下列证据：1、58号函，2、原告提交的行政复议申请书，3、被告作出的国土资复议（2014）208号《行政复议受理通知书》，4、国土资复议（2014）209号《行政复议答复通知书》，5、《行政复议答复书》，6、被告向原告邮寄被诉决定EMS特快专递底联和EMS查询记录。以上证据共同证明被告依法受理行政复议申请，严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等法律法规的规定对四原告的行政复议申请进行处理，四原告与58号函之间没有法律上的利害关系，被诉复议决定符合法律法规的规定，四原告的诉讼请求没有法律依据。
四原告诉称：四原告系密云县北庄镇朱家湾村村民，与北庄镇朱家湾村经济合作社签订了《承包合同书》，在该村承包土地。在承包合同期内，2007年因京承高速公路三期工程建设用地需要，所承包土地被征收，该批征地面积200多亩。2014年4月1日，四原告通过申请政府信息公开得知58号函。四原告认为被告作出58号函的具体行政行为实体和程序上存在严重违法，向被告申请行政复议。被告于2014年6月13日作出被诉复议决定，驳回四原告的复议申请。四原告认为58号函是发展改革等部门进行项目审批的重要前提，而项目的审批就必然涉及到四原告承包的土地被征收，四原告便丧失了对其在承包期限内的土地进行继续耕种经营的权利，严重剥夺了四原告的财产权。故58号函与四原告之间具有法律上利害关系，被告应依法受理。同时，四原告系作为17人的推选代表人在行政复议申请书上签字，被诉复议决定仅针对四原告作出不当。综上，请求撤销被诉复议决定，判令被告继续审理本案。
四原告在开庭审理中向本院提交了下列证据：1、58号函，2、17份土地承包合同，证据1、2证明四原告与58号函有直接的法律上的利害关系，该复函对四原告的实体权利义务产生影响及申请复议时为17人，对被诉复议决定仅针对4个代表作出复议决定有异议；3、政府信息公开告知书，证明四原告在法定期限内提出复议。
被告辩称：根据《建设项目用地预审管理办法》等相关规定，58号函不是有关征地、拆迁的审批意见，也不是针对四原告在土地征收中权益的行政决定。四原告与58号函缺乏法律上的利害关系，不具有提起行政复议的主体资格。被告于2014年4月23日收到四原告的复议申请后，于同年4月24日受理，经审查后，作出被诉复议决定，依法履行了职责。被诉复议决定适用依据正确，事实清楚，程序合法。综上，请求法院判决驳回四原告的诉讼请求。
在本案开庭审理时，因事实调查需要，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，依职权向被告调取四原告申请行政复议时提交的《推举代表授权委托书》、《授权委托书》。
在庭审质证中，四原告对被告提交的全部证据的关联性、合法性、真实性无异议，不同意证明目的。被告对四原告提交的证据1、3的关联性、合法性、真实性无异议，不同意证明目的；对四原告提交的证据2的关联性有异议。
对于本院依职权调取的证据，四原告认为，能够证明全体委托人推选4人作为复议、诉讼等相关事宜的代表，4人代为签署的授权委托书表达了委托的内容和权限。被告认为，行政复议申请人的认定应以行政复议申请书的落款签字人为准。
本院经审查认为：被告提交的全部证据与四原告提交的证据1、2，均与本案有关，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中对于证据的形式要求，证据来源合法，内容真实，本院予以采信。原告提交的证据3与本案无关，本院不予采信。本院向被告调取的证据与本案有关，内容合法、真实，本院予以采信。
根据上述有效证据及各方当事人无争议之陈述，本院认定事实如下：2006年3月10日，被告作出58号函，内容为：“北京市国土资源局、北京市首都公路发展有限责任公司：《关于京承高速公路密云沙峪沟至司马台（京冀界）路段建设项目用地预审的初步审查意见》（京国土市预（2005）1125号）和《关于京承高速公路北京密云沙峪沟—司马台（京冀界）路段建设用地预审申请报告》（京首公建字（2005）31号）收悉。经审查，现函复如下：一、京承高速公路（密云沙峪沟至市界段）工程项目建议书已经国家发改委批准，项目用地已列入当地土地利用总体规划，同意通过用地预审。二、项目在初步设计阶段，应优化设计方案，从严控制建设用地规模，节约和集约用地。三、项目选址应尽量避开基本农田，确需占用的，在建设用地报批阶段，必须落实基本农田补划方案，确保基本农田数量不减少，质量不降低。四、《中华人民共和国土地管理法》规定，建设项目占用耕地应保证占补平衡，补充耕地资金必须切实落实。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）要求，凡占用基本农田，其缴纳的耕地开垦费应按当地最高标准执行。五、要按国家有关法律和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）的要求，认真做好征地补偿安置的前期工作，采取措施保证被征地农民生活水平不因征地而降低，切实维护被征地农民的合法权益。六、本文件只作为发展改革等部门审批和核准项目的依据，项目可行性研究报告批准后，应按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院的有关规定，办理建设用地报批手续。七、依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件有效期为两年，本文件有效期至二○○八年三月十日。”
四原告认为58号函违法，向被告提出行政复议申请，请求撤销58号函。被告于2014年4月23日收到四原告的行政复议申请，并于同年4月24日受理。经审查，同年6月13日，被告作出被诉复议决定，并于之后送达四原告。四原告不服，向本院提起本案诉讼。
另查，四原告向被告提交的行政复议申请书中当事人基本情况部分载明的申请人为：张春喜、张德友、张德君、付士有、陈得付、张久富、李景荣、李朝生、张玉和、王维华、刘进学、李景长、陈德财、赵文发、刘希富、王立波、王希波。该申请书签字落款为：张德君、张春喜、张德友、付士有。《推举代表授权委托书》中载明在位于北庄镇朱家湾的承包地被征收一案中，前述17人推举四原告作为代表人，代表人的权限包括代为提起行政复议申请等。在本案开庭审理过程中，四原告与被告均认可《推举代表授权委托书》为与本案行政复议申请书一并提交的材料。
本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据该条例第四十八条第一款第（二）项之规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。
2004年12月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，该办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。该办法第十条规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目是否符合国家供地政策；（三）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；（四）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。该办法第十五条规定，核准或者批准建设项目前，应当依照该办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。由此可知，国土资源管理部门对建设项目用地的预审批复系建设项目的前置审批，该批复的目的系确保特定建设项目用地不违反国家相关规定，并不直接决定建设项目的成立与否。因此，58号函未对四原告的权利义务产生实际影响，四原告与58号函不具有法律上的利害关系，其不具备针对58号函申请行政复议的主体资格。故被告针对四原告的行政复议申请，经审查作出被诉复议决定，行政程序合法，适用法律正确，认定事实并无不当。
关于四原告认为被诉复议决定仅针对四原告作出不当的主张，本院认为，被诉复议决定仅审理了四原告与58号函的法律上的利害关系，故其仅针对四原告作出的被诉复议决定，并未损害其他复议申请人的程序或实体权利。本案亦仅审理被告针对四原告的行政复议申请作出的被诉复议决定是否合法。四原告的该项诉讼主张，本院不予支持。
综上，四原告要求撤销被诉复议决定，判令被告继续审理本案的诉讼理由，均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张春喜、张德君、张德友、付士有的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张春喜、张德君、张德友、付士有共同负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后7日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 张美红
代理审判员 饶鹏飞
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 郎莉萍