海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）三亚行初字第35号
原告卓甫才。
委托代理人谢勇杰。
被告三亚市人民政府。
委托代理人陈世鸥。
第三人海南新地实业公司。
第三人三亚弘基伟业开发建设有限公司。
法定代表人吕文海。
委托代理人王世龙。
原告卓甫才不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）给第三人海南新地实业公司（以下简称新地公司）颁发河西国用（1995）字第01581号《国有土地使用证》的具体行政行为，于2012年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2012年7月30日受理，于2012年7月16日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年11月2日在本院第四审判法庭公开开庭审理了本案。原告卓甫才及其委托代理人谢勇杰，被告三亚市政府委托代理人陈世鸥，第三人三亚弘基伟业开发建设有限公司（以下简称弘基公司）委托代理人王世龙到庭参加诉讼。第三人新地公司经本院公告合法传唤，未到庭参加诉讼。本案审理期间，本院数次组织当事人协调，但因意见分歧较大而未能协调成功。本案现已审理终结。
1995年10月16日，三亚市政府给新地公司颁发了河西国用（1995）字第01581号《国有土地使用证》（以下简称01581号土地证），载明土地位置在三亚市河西区金鸡岭路西侧，地号为：3-（5）-118，面积为5306.4平方米，四至为：东至金鸡岭路，南至海南中亚有限公司，西至金鸡岭农场，北至金鸡岭农场。
被告三亚市政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：第一组是关于01581号土地证的相关档案材料：1.河西国用（1995）字第01581号《国有土地使用权登记卡》；2.土地归户卡；3.土地使用权登记发证申请书；4.宗地登记发证审核存档表；5.土地登记审批表；6.地籍调查表；7.地籍调查法人代表身份证明书和指界委托书；8.海南省高级人民法院给三亚市国土局的说明函和（1993）琼经初字第20号民事调解书。第二组是关于总字第394号《临时土地使用证》的相关档案材料：9.总字第394号《临时土地使用证》；10.土地使用权登记发证申请书；11.宗地登记发证审核存档表；12.土地登记审批表；13.地籍调查表；14.宗地图；15.地籍调查法人代表身份证明书和指界委托书；16.三亚市政府市府函（1988）165号《关于三亚市金鸡房地产开发公司用地的批复》。以上两组证据证明被告给第三人新地公司颁发01581号土地证的事实清楚，证据确凿，程序合法。第三组是被告根据本院要求提交的关于01581号土地证项下土地的变更登记材料：17.云南省保山市中级人民法院（2004）保中执字第191-1、191-2号执行裁定书；18.（2004）保中执字第191-2号《协助执行通知书》；19.新地公司三土房（2011）字第013978号土地房屋登记卡；20.保山地区金融市场清算组三土房（2011）字第017101号土地房屋登记卡；21.弘基公司三土房（2012）字第000389号土地房屋登记卡。第三组证据证明01581号土地证项下土地使用权经过几次变更，现在已变更登记到弘基公司名下。第四组是被告2013年1月17日逾期补充提交的证据：22.土地评估报告；23.新地公司应缴纳的出让金计算清单；24.《国有土地使用权出让合同》；25.《土地使用合同书》；26.新地公司《土地过户申请》。第四组证据证明三亚市金鸡房地产开发公司（以下简称金鸡公司）通过划拨无偿取得4717平方米土地使用权，新地公司与三亚市国土部门对新增的589.42平方米土地签订了国有土地使用权出让合同，并按出让地缴纳了地价款。
原告卓甫才诉称，2012年3月，弘基公司在三亚市城郊人民法院起诉，要求原告拆除在本案争议土地上的建筑物。后原告从该案中得知，1995年5月10日新地公司通过公开拍卖的方式从金鸡公司取得本案争议土地的使用权，并取得01581号土地证。2011年12月，弘基公司同样通过公开拍卖的方式取得本案争议土地的使用权，并于2012年1月13日取得三土房（2012）字第0000389号《土地房屋权证》。该证确认的土地范围包含了原告合法享有的500平方米土地使用权（东至金鸡岭路、南至海南中亚有限公司、西至金鸡岭农场、北至道路）。原告自十几岁就生活在该500平方米土地上，系原始居民。1982年5月31日，崖县三亚镇农场给原告父亲卓秀明颁发了《土地使用证明书》，后原告通过继承合法取得该500平方米土地的使用权，并在该土地上建有二层半的楼房及其他简易铁皮房居住至今。新地公司从金鸡公司取得本案争议土地使用权的首次变更登记过程中，被告三亚市政府进行地籍调查时未通知相邻权人原告到现场共同指界，也未将确界结果书面送达给原告，严重违反法定程序，侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，请求法院确认被告三亚市政府颁发01581号土地证的登记行为违法，并判令被告承担本案诉讼费用。
原告卓甫才向本院提供如下证据：1.《土地使用证明书》、房屋继承书及三亚市河西区金鸡岭路社区居委会《证明》2份，证明原告享有争议土地使用权和地上房屋所有权；2.三亚市民政局《证明》、三亚市河西区金鸡岭路社区居委会《证明书》，证明原告是三亚市当地居民，一直在争议土地上居住，并且领取了社区的房屋门牌号；3.弘基公司的三土房（2012）字第0000389号《土地房屋权证》，证明争议土地目前的登记状况。
被告三亚市政府辩称，一、01581号土地证项下土地来源事实清楚，权利清晰。本案争议土地原为河西区金鸡岭农场所有的集体土地。1988年10月19日，三亚市政府作出市府函（1988）165号《关于三亚市金鸡房地产开发公司用地的批复》，将包括本案争议土地在内的4800平方米土地征收为国有土地后划给金鸡公司作为经营用地使用。1989年1月19日，原三亚市国土局给金鸡公司颁发了总字第394号《临时土地使用证》。1993年9月3日，海南省高级人民法院作出（1993）琼经初字第20号民事调解书，将上述土地使用权抵债给新地公司。1995年9月7日，三亚市政府根据165号批复和总字第394号《临时土地使用证》将上述土地使用权给金鸡公司办理了初始登记。随后，三亚市政府又于1995年10月23日根据海南省高级人民法院（1993）琼经初字第20号民事调解书将金鸡公司的5306.40平方米土地使用权过户给新地公司，颁发了01581号土地证。二、三亚市政府颁发01581号土地证前没有通知原告卓甫才到现场指界，不违反法律规定，其地籍调查程序合法。首先，涉案的5306.40平方米土地的四至为：东至金鸡岭路，南至海南中亚有限公司，西至金鸡岭农场，北至道路，对其相邻土地，卓甫才没有合法使用权，没有指界的权利。其次，根据《城镇变更地籍调查实施细则（试行）》第6.3条的规定，对没有发生变化的界址点界址线，不需重新签字盖章。三亚市政府在给金鸡公司进行初始登记时，已经进行过地籍调查，相邻指界人已签字按手印，01581号土地证的四至与该地初始登记时一脉相承，没有作任何更改，不需要重新签字盖章。因此，三亚市政府将该5306.40平方米土地使用权从金鸡公司变更登记到新地公司名下时没有通知卓甫才到现场指界的法定义务。三、卓甫才持有的《土地使用证明书》不是法定物权凭证，其土地四至不明，不能证明在01581号土地证项下土地范围内。（一）卓甫才持有的《土地使用证明书》不是法定物权凭证，不能以此证明其拥有土地物权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案中，原崖县三亚镇农场属于镇政府的下级单位，不具备发放土地使用权证的法定主体要件，卓甫才以该农场颁发的《土地使用证明书》主张土地使用权依据不足。而且按照三亚市90年代城镇土地使用权确权规定，每户建房用地标准为120平方米，卓甫才对《土地使用证明书》超过的面积必须补交地价款，经四邻认可并张榜公布后无异议的，才予以登记发证确认其土地使用权。现其只有一张《土地使用证明书》，没有提供补交地价款的收据，更没有《国有土地使用权证》，不能证明其对争议土地享有合法使用权。（二）卓甫才持有的《土地使用证明书》的位置和四至不明，不能证明在01581号土地证项下土地范围内。卓甫才的《土地使用证明书》上的盖章单位为原崖县三亚镇农场，01581号土地证项下土地当时是金鸡岭农场的土地，如果卓甫才主张的土地确实在01581号土地证项下土地范围内，那么《土地使用证明书》的盖章单位应当是金鸡岭农场。该《土地使用证明书》的四至为“东至椰树林、西至公路边、南至椰树林、北至场林止”，并不能确定在01581号土地证项下土地范围内。金鸡岭社区居委会和市民政局出具关于门牌号的《证明》，不能证明《土地使用证明书》的土地和门牌号的房屋处于同一个地理位置上。况且，这两份证明只能证明卓甫才对门牌号对应的土地使用权在事实上的占有状态，不等同其享有法律上的合法物权。四、01581号土地证是根据初始确权后的变更登记行为，卓甫才与变更登记行为没有法律上的直接利害关系，法院应依法裁定驳回其起诉。01581号土地证是在金鸡公司土地使用权初始登记和总字第394号《临时土地使用证》的基础上变更登记而来，假定卓甫才的主张成立，也应该是土地初始登记行为和颁发总字第394号《临时土地使用证》的行为侵犯其权益，而不是之后的变更登记侵犯其权益。五、01581号土地证为生效法律文书的效力所羁束，依法应驳回卓甫才起诉。01581号土地证的颁发源于海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书，故本案诉讼标的为生效判决的效力所羁束，卓甫才要求撤销01581号土地证，就必须先启动审判监督程序，撤销该民事调解书，否则该生效法律文书所确认的物权不得擅自撤销。六、退一步讲，即使《土地使用证明书》有效，争议土地已在1988年被三亚市政府根据165号《批复》征收为国有，自该征地决定生效之日起，该地的所有权变为国有，卓甫才的使用权已在当年出让给金鸡公司，其不再享有该土地的使用权，现主张撤销01581号土地证于法无据。综上所述，01581号土地证项下土地来源事实清楚、权利清晰，颁证程序合法。卓甫才的诉讼请求没有充分依据，请人民法院依法裁定驳回卓甫才的起诉或诉讼请求。
第三人新地公司未到庭陈述及提交证据。
第三人弘基公司述称，根据法律规定，行政诉讼的诉讼请求应当是确定某一具体行政行为合法、有效或撤销，原告卓甫才现要求确认被告三亚市政府颁发01581号土地证的登记行为违法，显然诉讼请求不清。另外，卓甫才也无法证实其对本案争议土地拥有合法权属，故请求法院驳回卓甫才的诉讼请求。
第三人弘基公司没有向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供证据的确认
原告对被告证据1-16的真实性、关联性没有异议，对证明效力均不予认可，认为不能证明三亚市政府发证行为合法；对被告证据17-21的真实性无法确认。本院认为，被告证据1-21来源真实，可以作为认定三亚市政府发证过程的事实依据，但不能充分证明三亚市政府发证行为合法；被告证据22-26系被告无正当事由超出举证期限提供的证据，本院依法不予接纳，该证据不能作为定案依据。
对原告提供证据的确认
被告和第三人弘基公司对原告证据1的真实性、合法性及证明效力均不予认可，认为《土地使用证明书》没有原件核对，无法证明原告对争议土地享有合法使用权；对原告证据2中的三亚市民政局《证明》的真实性、关联性没有异议，对证明效力不予认可，对三亚市河西区金鸡岭路社区居委会《证明书》的真实性、合法性有异议，认为原告证据2只能证明原告居住在本案争议土地上，不能证明其合法享有本案争议土地的使用权；对原告证据3的真实性、合法性没有异议，但认为与本案无关联性。本院认为，原告证据中除证据1中的《土地使用证明书》没有原件核对，不能作为定案依据外，其余证据来源真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，本案争议土地位于三亚市河西区金鸡岭路西侧。1988年10月19日，三亚市政府对河西区管委会金鸡岭农场《关于兴办三亚市金鸡房地产开发公司用地的报告》作出市府函（1988）165号《关于三亚市金鸡房地产开发公司用地的批复》，同意河西区管委会金鸡岭农场将该场部右侧4800平方米的土地（东至小路，西至三亚市食品开发公司，南至公路界，北至公路界往北80米处）作为经营用地，征地手续由市城乡建设环境保护局办理。1989年1月19日，原三亚市国土局根据市府函（1988）165号批复给金鸡公司颁发了总字第394号《临时土地使用证》，载明用地面积为4717平方米。1993年9月3日，海南省高级人民法院作出（1993）琼经初字第20号民事调解书，确认金鸡公司将其所有的位于三亚市金鸡岭路金亚大厦及附楼项目（共计19600平方米）作价1300万元抵偿所欠新地公司的1300万元债务。1993年12月27日，海南省高级人民法院给三亚市国土局发函，明确说明金鸡公司以金亚大厦及附楼项目折价1300万元抵债包含土地使用权在内。此后，经金鸡公司申请，三亚市政府在经过地籍调查、权属审核确认金鸡公司实际土地面积为5306.4平方米后，于1995年9月7日依据市府函（1988）165号批复和总字第394号《临时土地使用证》，同意给金鸡公司办理土地使用权初始登记，但未颁发土地权属证书。1995年10月25日，三亚市政府根据海南省高级人民法院（1993）琼经初字第20号民事调解书，将金鸡公司前述5306.4平方米的土地使用权过户给新地公司，并颁发了01581号土地证，载明土地东至金鸡岭路，南至海南中亚有限公司，西至金鸡岭农场，北至金鸡岭农场。
2002年，因新地公司拖欠云南保山地区金融市场清算组贷款，云南省保山市中级人民法院裁定将01581号土地证项下土地抵偿给保山地区金融市场清算组。2010年12月，弘基公司在保山地区金融市场清算组拍卖01581号土地证项下土地时竞拍取得该土地使用权。2011年7月6日，因弘基公司需要办理该土地使用权的过户手续，云南省保山市中级人民法院给三亚市国土环境资源局发出（2004）保中执字第191-2号《协助执行通知书》，要求解除对01581号土地证项下5306.4平方米土地使用权的查封，并办理过户至保山地区金融市场清算组名下。此后，三亚市政府注销了新地公司的01581号土地证，于2011年8月31日就该证下土地给新地公司办理了三土房（2011）字第013978号土地房屋登记卡（打卡不打证），随后又于2011年11月24日注销了三土房（2011）字第013978号土地房屋登记卡，为保山地区金融市场清算组办理了三土房（2011）字第017101号土地房屋登记卡（打卡不打证），最后于2012年1月13日将前述5306.4平方米土地使用权变更登记到弘基公司名下，并颁发了三土房（2012）字第0000389号《土地房屋权证》。
另查，卓甫才的房屋用地位于01581号土地证项下土地范围内的西侧。2009年3月，三亚市民政局确认卓甫才居住地门牌号码为三亚市河西区金鸡岭社区“金鸡路03号”。三亚市河西区金鸡岭路社区居委会证实卓甫才从1982年至今一直居住在金鸡岭社区金鸡路03号。经本院组织现场勘查，目前，卓甫才在其主张权属的500平方米土地上除了建有一栋占地面积约125平方米的二层半楼房外，还在剩余的土地上搭建了简易平房和铁皮房出租给他人使用。
又查，第三人新地公司于1992年9月3日成立，2003年6月18日因逾期未年检被工商管理部门吊销营业执照。
本院认为，《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。第二十一条规定，本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。本案中，首先，虽然被告三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的依据是海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书和金鸡公司的总字第394号《临时土地使用证》及金鸡公司的土地初始登记材料，但其中：（1993）琼经初字第20号民事调解书和海南省高级人民法院给三亚市国土局的说明函仅确认金鸡公司将其所有的位于三亚市金鸡岭路金亚大厦及附楼项目（共计19600平方米）作价1300万元抵偿所欠新地公司的1300万元债务，并未写明土地面积；金鸡公司的总字第394号《临时土地使用证》所载明的用地面积只有4717平方米；三亚市政府在《关于三亚市金鸡房地产开发公司用地的批复》一文中同意征地给河西区管委会金鸡岭农场经营的土地面积也只有4800平方米。由此可见，三亚市政府在给金鸡公司办理土地初始登记时将该公司的用地面积增加到5306.4平方米，并据此给新地公司颁发01581号土地证确认新地公司用地面积亦为5306.4平方米的依据不足。其次，经本院查明，从1982年至今，原告卓甫才一直在本案争议土地上建房居住，三亚市政府在给新地公司办理土地使用权登记过程中，未认真核查申请发证土地上的附作物权属与申请发证人是否一致，即将卓甫才使用多年的房屋用地登记在新地公司名下，程序违法，认定事实不清。
被告三亚市政府主张01581号土地证是在金鸡公司土地使用权初始登记和总字第394号《临时土地使用证》的基础上变更登记而来，原告与变更登记行为没有法律上的直接利害关系，法院应裁定驳回其起诉。本院认为，三亚市政府1995年9月7日给金鸡公司办理土地使用权初始登记时，只是在内部的土地登记审批表上盖章同意初始登记，并未颁发对外发生法律效力的土地权属证书，实际影响到原告土地使用权的是三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的具体行政行为。因此，原告与该发证行为具有法律上的利害关系，具备本案原告主体资格。被告前述抗辩理由不成立，本院不予支持。
被告三亚市政府辩称01581号土地证的颁发源于海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书，本案诉讼标的为生效法律文书的效力所羁束，依法应驳回原告起诉。根据最高人民法院法释（2004）6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时缩小或扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。本案中，三亚市政府依据海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书及相关函件将本案争议土地使用权由金鸡公司变更登记到新地公司名下并颁发01581号土地证时，确认新地公司用地面积为5306.4平方米，比金鸡公司的总字第394号《临时土地使用证》所载明的4717平方米用地面积多出了589.4平方米，而海南省高级人民法院的（1993）琼经初字第20号民事调解书及函件中并未写明金鸡公司抵偿新地公司债务的土地面积，更未涉及本案被诉发证行为的合法性。因此，本案不属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束，应裁定驳回起诉”的情形，被告前述主张理由不充分，本院不予支持。
综上所述，三亚市政府给新地公司颁发01581号土地证的具体行政行为依据不足，程序违法，鉴于01581号土地证已经被注销，不具有可撤销的内容，故应确认该发证行为违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市人民政府给第三人海南新地实业公司颁发河西国用（1995）字第01581号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈永华
二〇一三年四月一日
书记员 蓝 天
附相关法律、法规及司法解释：
土地登记规则
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。
第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。
土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。
第二十一条本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。
最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼
受案范围的批复
（2004年7月6日最高人民法院审判委员会第1318次会议通过，自2004年7月20日起施行）
法释（2004）6号
山东省高级人民法院：
你院“关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的请示”收悉。经研究，批复如下：
行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当事由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
……。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。