福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽06行终103号
上诉人（原审原告）郑少青，女，1983年2月1日出生，汉族，住福建省龙海市。
委托代理人张赞宁，江西华罡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙海市公安局，住所地福建省龙海市石码镇高坑村。
法定代表人苏诚斌，局长。
出庭行政机关负责人赵志鹏，龙海市公安局副局长。
委托代理人陈少华，男，龙海市公安局法制大队副大队长。
委托代理人陈荣勇，男，龙海市公安局法制大队中队长。
上诉人郑少青因与被上诉人龙海市公安局治安行政处罚一案，不服漳浦县人民法院（2018）闽0623行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明，郑少青于2017年3月15日到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队以训诫书训诫。龙海市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，于2017年10月18日作出龙公（梅市）行罚决字[2017]00068号《行政处罚决定书》，对郑少青处以行政拘留十日。郑少青不服，提起本案行政诉讼。
原审认为，正常上访是公民的权利，但上访不能扰乱机关单位和公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定，公安机关对于违反治安管理处罚法的公民有权进行行政处罚。郑少青的违法行为发生地虽在北京市，但其居住地在龙海市，依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，作为违法行为人居住地公安机关有权管辖，因此，龙海市公安局具有作出本案被诉行政行为的法定职权。根据龙海市公安局提供的案件当事人的询问笔录、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书可以认定郑少青到北京市天安门地区非正常上访的事实，因此，龙海市公安局作出的龙公（梅市）行罚决字[2017]00068号《行政处罚决定书》认定事实清楚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日；为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限”。龙海市公安局梅市派出所于2017年3月31日受理郑少青扰乱公共场所秩序一案，却直到2017年10月18日才作出行政处罚决定，该行政行为在扣除所申请延长的办案期限后，仍超出法律规定的办案期限，属程序轻微违法，但对郑少青权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，应确认违法，但不予撤销，仍保留该行政行为效力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认龙海市公安局作出的龙公（梅市）行罚决字[2017]00068号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由龙海市公安局白水派出所负担。
原审判决后，郑少青不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，另行公正判决。主要理由：1.原审判决避重就轻，只认定被上诉人超过办案期限这一错误，而对上诉人主张的“根本不存在违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的法定事由”、“龙海市公安局违背'一事不二罚'”、“《呈请延长办案期限报告书》不具有法律效力”以及“《训诫书》系违法制作”等重大实质问题只字不提。2.根据上诉人原审质证意见表明，被告在行使行政处罚职权中的每一项行为、每一个证据几乎均有违法或者不具关联性，对这些关键事实和证据原审均未作出正面解释。3.本案若由居住地公安机关管辖，必须要有违法行为地办案机关的移交手续。再者训诫罚是行政处罚中最轻的一种，而行政拘留是行政处罚中最严厉的一种，本案违反“一事不二罚”原则。4.原审举证责任倒置，存在程序违法。5.原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定错误不当，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定。
被上诉人龙海市公安局答辩称，2017年3月15日，上诉人郑少青到北京市天安门地区进行非正常上访被北京市公安局天安门分局查获并训诫，该事实有训诫书、郑少青陈述和申辩等证据证实。答辩人认为郑少青的行为已构成扰乱公共场所秩序，且其系因扰乱公共场所秩序被我局处警告处罚后，再次到北京天安门地区进行非正常上访，属情节严重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，答辩人于2017年10月18日对郑少青作出龙公（梅市）行罚决字[2017]00068号《行政处罚决定书》，对其行政拘留十日（已执行完毕）。综上，被上诉人对上诉人郑少青作出的治安行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，量罚适当，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审中，各方当事人提交的证据、依据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人郑少青于2017年3月15日到北京天安门地区非正常上访，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫的事实,有被上诉人龙海市公安局提供的北京市公安局天安门地区分局治安大队出具《训诫书》以及被上诉人龙海市公安局对郑少青、郑仲云的询问笔录等证据证实，本院予以确认。由于上诉人郑少青曾在2016年7月6日进京非正常上访，被龙海市公安局处以警告处罚，现上诉人郑少青再次进京非正常上访，被上诉人龙海市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的有关规定，对上诉人郑少青作出龙公（梅市）行罚决字[2017]00068号《行政处罚决定书》，决定对郑少青处拘留十日的处罚。该处罚决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，量罚适当。上诉人郑少青提出本案没有违法行为地办案机关的移交手续，被上诉人对其进行处罚违法，经审查，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”，该规定并未要求违法行为地公安机关移交管辖必须提供移交手续。况且，北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的《训诫书》上已载明为“移交联”，已经体现了将案件进行了移交，故上诉人主张被上诉人没有提供案件移交手续，所作行政行为违法的理由不能成立，不予采纳。上诉人主张被上诉人违反“一事不二罚”原则。由于“训诫”并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的治安管理处罚的种类，因此，本案不存在“一事二罚”的情形。至于上诉人主张本案被诉行政行为应予撤销的问题，由于本案上诉人系因进京非正常上访，构成扰乱公共场所秩序被警告处罚后再次进京非正常上访，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚，该实体处理并无不当。由于被上诉人龙海市公安局于2017年3月31日受理本案后，直到2017年10月18日才作出行政处罚决定，在扣除审批延长的办案期限后，仍然超出法律规定的办案期限，存在程序违法。一审判决认为被上诉人的该程序瑕疵问题对上诉人郑少青的权利并不产生实际影响，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，对被诉行政行为作出确认违法，但不予撤销的判决，符合法律规定，并无不当，上诉人提出本案被诉行政行为应予撤销的主张不能成立，不予支持。综上所述，上诉人主张被上诉人作出的本案被诉行政行为存在事实不清，程序违法以及原审判决存在举证责任倒置和适用法律错误，并请求改判等上诉理由均于法无据，不能成立，应予驳回。本案一审案件受理费人民币50元应由龙海市公安局负担，但原审确定由龙海市公安局白水派出所负担错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑少青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 盖华丽
审 判 员 蔡月新
审 判 员 陈妙红
二〇一八年九月二十六日
法官助理 王炜强
书 记 员 陈雪贞
附：本案适用的主要法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。