内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）内09行终19号
上诉人（原审原告）路福珍，女，1946年10月5日出生，汉族，住呼和浩特市。
上诉人（原审原告）路福文，男，1956年1月9日出生，蒙古族，住呼和浩特市。
委托代理人王天罡，男，内蒙古誉昊律师事务所律师。
委托代理人郭宇伟，男，内蒙古誉昊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乌兰察布市国土资源局集宁区分局，住所地集宁区恩和大街光明路交汇北。
法定代表人王月弘，局长。
委托代理人续集芳，该局法律顾问。
原审第三人察右后旗普元小额贷款有限责任公司，住所地察右后旗。
法定代表人周奕，总经理。
委托代理人董坤，内蒙古昭君律师事务所律师。
原审第三人乌兰察布市众联钢结构建设有限责任公司，住所地集宁区三号地高速入口东。
法定代表人郝志强，执行董事。
原审第三人郝志强，男，1972年3月27日出生，汉族，住址集宁区。
以上二原审第三人委托代理人郝旺，男，1950年11月15日出生，汉族，住址集宁区。系原审第三人郝志强之父。
上诉人路福珍、路福文因土地行政登记一案，不服集宁区人民法院（2015）集行初字第00020号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。二上诉人委托代理人王天罡、郭宇伟、被上诉人委托代理人续集芳、被上诉人行政负责人魏军、原审第三人察右后旗普元小额贷款有限责任公司委托代理人董坤，二原审第三人乌兰察布市众联钢结构建设有限责任公司和郝志强委托代理人郝旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年2月6日，第三人郝志强向原告借款并出具借款条，但未有抵押内容。2013年8月25日，第三人察右后旗普元小额贷款有限责任公司与第三人郝志强作为申请人向被告提交《土地登记申请书》，同时提交了集土国用（2007）第X号XXX《国有土地使用证》、借款合同及抵押合同（时间为2013年8月25日）和《国有土地使用权抵押合同书》（时间为2013年8月29日）、第三人双方的公司资质及身份证复印件和授权委托书、土地估价技术报告、相关单位函及批复等材料。2013年8月28日至8月29日相关批准部门及被告进行审查并作出《土地审批表》，8月29日被告颁发集土他项（2013）第X号《土地他项权利证明书》。同年11月20日，第三人郝志强向原告借款并签订《借款协议》，协议中约定第三人以属于自己公司的位于XX区恩和路大街78号土地（证号：集土国用（2007）第X号XXX）等作为抵押。内蒙古慧眼司法鉴定所司法鉴定意见书载明：2014年11月20日，呼和浩特市公安局经济犯罪侦查支队委托内蒙古慧眼司法鉴定所对第三人郝志强在被告处办理抵押土地使用权时提交的集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》及本案原告所持有的第三人郝志强借款时交由其的集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》的印章进行鉴定，同年11月25日，内蒙古慧眼司法鉴定所作出《司法鉴定意见书》内慧眼司鉴所（2014）文鉴字第X号，结论为第三人郝志强在被告处办理抵押土地使用权时提交的《国有土地使用证》上的印章与委托单位送鉴材料样本印章，不是同一枚印章盖印形成。本案第三人察右后旗普元小额贷款有限责任公司因抵押借款将第三人作为被告向察右后旗法院提起民事诉讼，2015年12月25日察右后旗法院作出一审判决，确认《抵押合同》及他项权利登记的行为。第三人郝志强等提起上诉，2016年5月25日，二审法院作出终审判决，维持原判。本案行政诉讼期间原告向集宁区法院提起民事诉讼，要求郝志强等偿还本案所涉及的借款。本院于2016年6月17日作出民事判决，判令郝志强等共同给付原告借款及利息。郝志强等提起上诉，二审法院于2016年10月14日作出终审判决，维持原判。另查明，被告作出的集土他项（2013）第X号他项权登记，抵押贷款期限1年，2013年8月25日至2014年8月25日。但因他项权利人未申请撤销他项权抵押登记现抵押延续。案件庭审后，经向呼和浩特市公安局经济犯罪侦查支队、集宁区公安局刑警大队调查了解，上述机关均未对本案他项权登记中第三人郝志强的行为立案侦查。呼和浩特市公安局口头答复未出书面材料。原审法院认为，与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。原告与第三人郝志强签订借款协议，约定第三人郝志强将本案争议的土地使用权抵押原告，后原告知道被告将本案争议土地使用权已为第三人郝志强、第三人察右后旗普元小额贷款有限公司办理了他项权抵押登记，原告提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。对被告及第三人辩称的原告主体不适格的理由，不予采纳；《土地登记办法》第三十六条规定了依法抵押土地使用权，抵押权人和抵押人应当提交的材料及国土资源行政主管部门办理登记的程序事项，《国土资源部关于规范土地登记的意见》第八条对申请人的申请和管理部门土地登记各自的义务也作出了规定。第三人郝志强办理他项权登记时提交了上述规章规定的相关材料及《土地使用权证》，被告经审查土地档案及第三人提交的相关材料，未有他项权登记的情形，故为第三人办理了他项权抵押登记。从常识分析被告工作人员在对第三人郝志强提交的《土地使用权证》进行审查时，是审查《土地使用权证》载明与档案登记是否一致而不应该审查《土地使用权证》真伪，因为依靠目测是不能确定证书的真伪。第三人察右后旗普元小额贷款公司与第三人郝志强在被告处办理他项权抵押登记是双方真实意识的表示，第三人察右后旗小额贷款公司的合法权益应受法律保护。《中华人民共和国物权法》第九条规定物权依法登记，发生效力。原告的诉讼请求依法不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告路福珍、路福文的诉讼请求。案件受理费50元、公告费300元，由原告负担。
上诉人路福珍、路福文不服原审判决上诉称，根据《物权法》的相关规定，被诉登记机关应当对申请人所提交的权属证明与其他必要材料进行查验，不但要审查《土地使用证》载明与档案登记是否一致，而且应当审查《土地使用证》真伪。本案中《土地使用证》所载明的与档案登记是不一致的，办理被诉抵押登记时郝志强提交的国有土地使用证编号为集土国用（2007）第XXX号，而涉案土地颁发的国有土地使用证编号为集土国用（2007）第XXX号，而且被诉行政机关在庭审过程中所提交的“土地等级审批表”填写的土地权利证书号亦为集土国用（2007）第XXX号，显然郝志强所提供土地使用证书所载明的编号与档案登记的编号不一致，被上诉人应当审查出编号的不同，从而确定郝志强所提交的《土地使用证》为伪证。一审法院认定事实错误，适用法律错误，被上诉人颁发被诉他项权证书未尽到合理审慎审查义务，违反法定程序，主要证据不足。故请求撤销集宁区人民法院（2015）集行初字第00020号行政判决书，撤销集土他项（2013）第X号他项权证书；判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人乌兰察布市国土资源局集宁区分局答辩称，一、原审原告路福珍、路福文不是本案行政诉讼适格原告，无权提起本案诉讼。原告路福珍、路福文并非被上诉人向郝志强颁发集土他项（2013）第X号他项权证书行政行为的相对人，与该行政行为也没有法律上的利害关系，并非适格的行政诉讼原告主体。而且，郝志强至今没有向行政机关提出与上诉人办理抵押登记的申请。二、被上诉人向郝志强颁发集土他项（2013）第X号他项权证书是基于郝志强对该土地享有合法的使用权，并非是基于郝志强持有的土地使用权证。郝志强与第三人察右后旗普元小额贷款有限责任公司签订借款合同并以XX区恩和大街北侧X号土地使用权作为抵押，双方签订抵押合同后，依法向被上诉人进行抵押登记。被上诉人经查阅土地使用权档案，确定郝志强为合法的土地使用权人，且该土地使用权未进行抵押登记，所以依法为其颁发他项权证。尽管事后发现郝志强申请抵押登记时出示的土地使用权证系伪造，但并不影响郝志强对该土地享有使用权。抵押权是使用权项下的他项权利，并非是土地使用权证派生出的权利，不能因为土地使用权证的问题影响土地使用权。手续上的瑕疵不能否定内容的合法性。三、被上诉人并不存在未尽审查义务违法登记的行为。国土资源部于2008年2月1日颁布施行的《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。该办法第十六条规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿有错误外，以土地登记薄为准。从以上规定可以看出，国土资源部门进行抵押登记时是进行形式审查，只要申请人能够提供材料证明其合法的土地使用权人身份，并提供法律、法规要求的其他材料，国土资源部门就应当受理，经与土地登记簿核对无误后，就应当为其进行抵押登记。如果申请人持有的土地权利证书与土地登记簿记载不一致，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。被上诉人为郝志强进行土地抵押登记是以土地登记薄为依据，并非以其土地证为依据。因此，上诉人认为被上诉人颁发他项权证书的主要证据不足的观点是错误的。四、被上诉人对郝志强的申请应当予以登记。《土地登记办法》第十八条规定了五种不予登记的情形，郝志强的申请不属于其中任何一种，故被上诉人没有任何法律依据不受理其申请并为其进行抵押登记。综上，请求驳回路福珍、路福文的起诉或上诉。原审第三人察右后旗普元小额贷款有限责任公司述称，一、上诉人并非被上诉人颁发他项权证行政行为的相对人，与该行政行为没有法律上的利害关系，并非适格的行政诉讼原告主体。上诉人没有与郝志强签订抵押合同，故无法办理土地他项权登记。即使郝志强又以该土地使用权向上诉人抵押借款，但是并未进行抵押登记，该抵押无效，与被诉行政行为无法律上的利害关系，无权提起行政诉讼要求撤销他项权证，依法应驳回其起诉;二、察右后旗普元小额贷款有限责任公司合法享有抵押权，已经过两级法院予以确认;三、被上诉人进行他项权登记合法有效，因为郝志强对该土地拥有合法的使用权，依法有权将该土地使用权设定抵押，郝志强亲自去办理土地使用权抵押登记，行政机关依据权利人的申请办理程序合法。原审第三人乌兰察布市众联钢结构建设有限责任公司、原审第三人郝志强述称，一、郝志强及乌兰察布市众联钢结构建设有限责任公司与路福珍、路福文借款案，已经集宁区法院一审和乌兰察布市中院二审民事判决解决，确定郝志强和公司偿还借款，现又提起行政诉讼要求撤销土地他项权抵押，没有事实和法律依据。上诉人提交法院的关于890万元的《借款协议》是无效协议，没有实际履行;二、办理抵押登记应该是由权利人郝志强亲自办理，上诉人无法自己办理抵押登记。郝志强、乌兰察布市众联钢结构建设有限责任公司与察右后旗普元小额贷款公司借款纠纷案，已由两级法院作出判决，其中确认土地他项权抵押登记有效，如请求撤销他项权登记，应先申请撤销上述民事判决。
经审理查明，2013年2月6日，原审第三人郝志强给上诉人路福珍、路福文出具“借条”借款700万元，该笔借款上诉人于同日通过银行转账等实际支付，但该“借条”中没有抵押内容。2013年11月20日，原审第三人郝志强与上诉人路福珍、路福文签订《借款协议》，并将土地使用权人为郝志强的集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》交付上诉人，约定向上诉人借款890万元，并约定“用权属于自己公司的位于乌兰察布市××区北侧X号土地〔证号：集土用（2007）第X号XXX〕及位于平地泉镇西208国道西察哈尔园区众联汽车销售服务有限公司展厅（4749）平米，房屋产权证为（2011字第X**号）作为抵押”。之前，2013年8月29日，被上诉人根据郝志强与察右后旗普元小额贷款有限责任公司的申请，对其提交的《土地登记申请书》、集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》、借款合同及抵押合同（时间均为2013年8月25日）和《国有土地使用权抵押合同书》、公司资质及身份证复印件和授权委托书、土地估价技术报告、相关单位函及批复等材料，进行审核并经批准机关批准后，作出了颁发集土他项（2013）第XX号《土地他项权利证明书》具体行政行为。2014年11月25日，内蒙古慧眼司法鉴定所受呼和浩特市公安局经济犯罪侦查支队委托，对集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》及集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》的印章进行鉴定后，作出了内慧眼司鉴所（2014）文鉴字第X号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》上的印章印文与委托单位送鉴同名印章印文样本不是同一枚印章盖印形成;集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》上的印章印文与委托单位送鉴同名印章印文样本是同一枚印章盖印形成。2015年10月12日，路福珍、路福文提起本案行政诉讼，请求撤销乌兰察布市国土资源局集宁区分局2013年8月29日颁发的集土他项（2013）第XX号《土地他项权利证明书》。本案行政诉讼一审期间，路福珍、路福文提起了诉郝志强等的民间借贷纠纷诉讼，集宁区人民法院、乌兰察布市中级人民法院分别就该诉讼作出了（2016）内0902民初608号、（2016）内09民终579号一、二审《民事判决书》。上述《借款协议》及其中约定的借款、抵押等内容，在该一、二审判决书中，均未提及。上述事实由以下证据予以佐证：上诉人提供的四份证据1、2013年2月6日郝志强给其出具的“借条”；2、2013年11月20日，原审第三人郝志强与其签订的《借款协议》；3、内慧眼司鉴所（2014）文鉴字第58号《司法鉴定意见书》；4、（2016）内0902民初608号《民事判决书》、（2016）内09民终579号《民事判决书》。被上诉人提供的土地抵押登记档案。
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，路福珍、路福文不是被诉行政行为的相对人。虽然路福珍、路福文诉称被诉行政行为的作出侵害了其合法财产权益，导致其无法办理他项权利登记，即认为其与被诉行政行为有利害关系，但经审理查明，路福珍、路福文所持证据并不能支持其该主张。路福珍、路福文举证提交的《借款协议》中，虽然有关于本案涉案土地的抵押条款，但郝志强一方辩称该协议并未实际履行，而路福珍、路福文未向法庭提交其已然向郝志强提供该笔借款的任何证据，即没有提交《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第九条中所列的，可以视为具备《合同法》第二百一十条关于自然人之间借款合同生效要件的任何证据，故无从认定《借款协议》已然生效，上诉人基于《借款协议》中的抵押条款所主张的权利便同样无从认定。上诉人举证提供的其与郝志强等间民间借贷纠纷的两份判决书，即（2016）内0902民初608号民事判决书和（2016）内09民终579号民事判决书中，均没有关于上述《借款协议》及其中约定的890万元借款及抵押的叙述与认定，故而同样无法达到证明该笔借款真实存在的证明目的。鉴于以上事实，上诉人路福珍、路福文虽然实际持有集土国用（2007）第XXX号《国有土地使用证》，但未能提供证据证明其对该证项下的土地享有权利，并在此基础上进一步证明其与被诉行政行为具有利害关系。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，原告对起诉符合法定条件承担举证责任，路福珍、路福文既不是被诉行政行为的行政相对人，又未能举证证明其系利害关系人，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十七条之规定，本院依法对本案进行全面审查后，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销集宁区人民法院（2015）集行初字第00020号行政判决；
二、驳回路福珍、路福文的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 任克英
审判员 赵晓潇
审判员 白 璐
二〇一七年十月十六日
书记员 苏日娜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
……
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；
……
第六十七条第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。
……
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……
《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
《中华人民共和国合同法》
第二百一十条自然人之间的借款合同，自贷款人提供借款时生效。
《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》
第九条具有下列情形之一，可以视为具备合同法第二百一十条关于自然人之间借款合同的生效要件：
（一）以现金支付的，自借款人收到借款时；
（二）以银行转账、网上电子汇款或者通过网络贷款平台等形式支付的，自资金到达借款人账户时；
（三）以票据交付的，自借款人依法取得票据权利时；
（四）出借人将特定资金账户支配权授权给借款人的，自借款人取得对该账户实际支配权时；
（五）出借人以与借款人约定的其他方式提供借款并实际履行完成时。