广东省江门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤07行终77号
上诉人（原审原告）：李国勋，男，汉族，1943年2月1日出生，住广东省江门市新会区。
上诉人（原审原告）：张二女，女，汉族，1945年9月23日出生，住广东省江门市新会区。
上诉人（原审原告）：陈启楼，男，汉族，1944年1月9日出生，住广东省江门市新会区。
上诉人（原审原告）：陈春美，女，汉族，1948年1月4日出生，住广东省江门市新会区。
上诉人（原审原告）：李社丁，男，汉族，1935年10月6日出生，住广东省深圳市罗湖区。
被上诉人（原审被告）：江门市新会区人力资源和社会保障局。住所地：江门市新会区会城冈州大道**号。
法定代表人：马坚，该局局长。
委托诉讼代理人：赵志平，系该局工作人员。
委托诉讼代理人：黎柏成，系该局工作人员。
原审原告钟冬婵等209人（具体名单附后）。
上诉人李国勋、张二女、陈启楼、陈春美、李社丁因诉江门市新会区人力资源和社会保障局（以下简称“新会人社局”）、原审原告钟冬婵等209人其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审查终结。
李国勋等214人向原审法院起诉称：崖门镇政府在2005年至2010年间分期划拨缴款共9467409.30元至江门市新会区社会保障基金财政专户，但现有证据无法证明其支付的是李国勋等409名退休人员的“养老保险费”，而是只有其中的818万元是用于缴纳社会保险费，其余是用来发放退休金的。现409名退休人员无法在新会社保局属下的社保基金局处查阅出个人参保资料及缴费金额，也无法查阅出409名退休人员的集体缴费总金额。2012年，原告一行有16人两次前往新会人社局了解有关的参保材料，该局也表明对崖门镇政府的养老金发放情况不知情。崖门镇政府没有按涉案《协议书》的规定执行，新会人社局监督不到位，产生极大的漏洞，出现渗入409名以外的人员参与分配该批退休工人的退休金等问题，导致李国勋等214人的始发养老金被拉低，该事实从《关于申请政府公开文的回复函》中的《崖门镇属单位退休人员参加社会保险名册表》可以看出。新会人社局没有重新核对崖门镇政府在先前发放养老金的具体情况是否正确，而是按照崖门镇政府在2012年12月所发放每个退休工人的养老金额继续同样发放，这些事实说明崖门镇政府公开信息是不真实的。李国勋等214人不论在职还是离岗都要每月缴纳50元直到达到法定退体年龄为止，缴纳了不少的养老保险，但事实上崖门镇政府没有为409名退休人员足额补缴社会保险费。为维护李国勋等214人的合法权益，故诉至法院，请求判令：1、确认新会人社局没有按照《崖门镇镇属单位退休人员纳入区企业社会保险范围协议书（二）》向崖门镇政府收足409名退休人员的养老保险费，只收了8180000元，比应收的9467409.3元少了1287409.3元的行为违法；2、确认新会人社局违法将409名退休人员以外的35名人员渗入参与分配退休金；3、确认新会人社局发放李国勋等214人每月的始发养老金少了400元；4、新会人社局补发自2005年11月份起至今少发李国勋等409名退休人员的退休金合计1000万元。
原审法院审查认为：李国勋等214人起诉的请求，主要认为新会人社局没有按《崖门镇镇属单位退休人员纳入区企业社会保险范围协议书（二）》（以下简称“《协议书》”）的约定缴足社保费，并将协议书以外的退休人员渗入，共同参与享受定额退休金，导致个人退休金的金额被拉低，遂起诉新会人社局补发退休金一千万元。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”可见，行政诉讼中，起诉期限自知道或应当知道行政行为内容之日起，不得超过两年。涉案《协议书》系新会区人社局与崖门镇政府于2005年10月29日签订并实施。此外，李国勋等214人诉称，张二女、陈春美等16人曾于2012年前往新会区人力资源和社会保障局请求处理与本案相关的情况。据此，李国勋等214人在2012年已知道养老保险费的发放情况，已知道本案诉请的内容，但其于2016年2月29日提起本案诉讼，不符合起诉期限最长不得超过2年的规定，依法应驳回起诉。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告李国勋等214人的起诉。
上诉人李国勋、张二女、陈启楼、陈春美、李社丁上诉称：涉案《协议书》系新会人社局与崖门镇政府于2005年10月29日签订并实施的，但是没有对外公布，直至新会人社局在2014年6月20日的新人社信（2014）60号才将《协议书》公布出来，另外李国勋等214人中的张二女、陈春美等16人在2012年前往新会人社局了解上诉人李国勋等214人有关参保的各种资料情况时，新会人社局黎伯成对这些退休工人讲：“我们对崖门镇政府的养老金发放情况不知情，请你们回去问崖门镇政府。”既然新会人社局都不知情，李国勋等214人就更加不知情！张二女、陈春美等16人在2012年前往新会人社局是了解李国勋等214人有关参保的各种资料的情况，而不是去请求处理与本案相关的养老金发放问题，回来后李国勋等214人在崖门镇人社所要求新会人社局把自己每人每月所领取的养老金直接发到各人的账户上，新会人社局于2013年1月开始直接通过农行发到各人账户上，后来在2014年4月才感觉到每月领取的养老金的金额可能有问题，由此提出一系列问题上访到各有关部门，由下而上，即由崖门镇信访办及崖门镇政府、新会人社局、江门市社会保险基金管理局到江门市人力资源社会保障局，对于上述各部门的复函，李国勋等214人都认为不真实，都不服，因此，在2014年8月7日前往省社会保障厅上访，《广东省人力资源和社会保障厅群众来访告知书（粤人社访告字（2014）299号）》答复按其提供的第2、5、6条办理，这时才知道只可用行政诉讼来解决。
2014年8月25日由江门市人力资源和社会保障局负责人张富全召集江门市社会保险基金管理局肖科长、新会人社局何生等与崖门镇409名退休工人的代表李国勋、陈启楼等人开会，决定在新会人社局信访接待室由新会人社局何生负责选定日期进行查账。2014年9月26日在新会财政局查账，通过查账，发现只有2005年10月18日的818万元是用于缴纳社会保险费的，其余2006年5月24日、2007年6月4日、2008年5月27日，2009年5月26日、2010年5月17日共5笔合计1287409.30元是用来发放《协议书》的退休工人的退休金，并宣布查账的结果是崖门镇政府没有足额缴纳社会保险费，没有按照《协议书》执行。并且，李国勋等214人通过信访渠道，崖门镇政府才在2014年11月15日提供有关“崖门镇镇属单位退休人员参加社会保险名册表”、在2015年5月提供社保局给崖门镇镇属企业工人的拨入款情况，才知道崖门镇政府违反《协议书》的精神。
李国勋等214人于2104年11月13日提交“政府信息公开申请书”。政府信息公开申请经过一审，新会人社局都败诉，但新会人社局封闭运转，至今都拒不公开有关自2005年11月份至今每月收到崖门镇政府为409名退休人员拨来的退休金金额关键的政府信息。
最重要的是，自2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”，也就是说，即使超过法定起诉期限但有正当理由的，法院也不能裁定驳回起诉。
自2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方面变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。而《中华人民共和国民法通则》规定：“第一百三十八条超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效的限制”、“第一百三十九条在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中之时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。”、“第一百四十条诉讼时效因提起诉讼、当事人一方要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”
由于本案是公民对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议即《协议书》的社缴社保费、发放养老金而提起诉讼，因此，起诉期限参照民法通则关于诉讼时效有关诉讼时效中止、中断的规定，本案李国勋等214人起诉前多次向有关部门提出诉求，起诉期限多次中断，起诉期限中断后，已经经过的时间清零，重新计算。而且，法院不应主动审查起诉期限。所以，李国勋等214人在2016年2月29日又提起本案诉讼，是完全符合起诉条件的，是没有超过起诉期限的规定，应依法进行审理。
被上诉人新会人社局及原审原告钟冬婵等209人在法定答辩期限内未提出书面答辩意见。
本院审理认为：李国勋等214人起诉确认新会人社局没有按其与崖门镇政府签订《协议书》约定收足崖门镇政府补缴的社保费，并将《协议书》以外的退休人员渗入，共同参与享受定额退休金的行为违法，要求判令新会人社局补发退休金一千万元。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年”。本案中，《协议书》在2005年10月29日就已经签订并开始实施，而李国勋等214人在诉状中诉称，张二女、陈春美等人在2012年曾前往新会人社局去了解并请求处理与本案相关的情况，据此，李国勋等214人已经知道养老保险费的发放情况这一事实，并认为新会人社局侵害他们的合法财产权益。李国勋等214人于2016年2月29日才提起行政诉讼，已超过2年的法定期限且无正当理由，诉权已经消灭。
此外，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，《协议书》第三条约定：“养老保险费的补缴，……补缴养老保险费总额9467409.3万元，2005年支付818万元，其余分5年支付，2006年支付287409.3元，以后每年支付25万元……”，因此，新会人社局将李国勋等214人纳入区企业社会保险范围而收取养老保险费的行政行为履行至2010年止，李国勋等214人于2016年2月29日才提起行政诉讼，亦已超过5年诉讼期限，应不予受理。
李国勋等5上诉人认为的涉案《协议书》属于行政协议，起诉期限可参照民法通则关于诉讼时效有关诉讼时效中止、中断的规定。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，可以知道，签订行政协议的双方主体一方是行政机关，而另一方是非行政机关即行政相对人，行政协议强调签订双方主体的不平等性。涉案的《协议书》属于内部行政行为，并且此协议签订的双方分别是崖门镇政府和新会人社局，均为行政机关，因此，本案《协议书》不符合行政协议的特征，不属于行政诉讼法中规定的行政协议，不能参照民法通则关于诉讼时效有关诉讼时效中止、中断的规定。
综上所述，原审法院裁定驳回李国勋等214人的起诉并无不当，本院予以维持。李国勋等5上诉人上诉请求本院指令原审法院对本案进行审理，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一项）的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 梁平惠
审判员 陈汉锡
审判员 张 锋
二〇一六年九月二十九日
书记员 赵苑芳
附：
李国勋、钟冬婵等214人名单
1、原告李国勋，男，汉族，1943年2月1日出生，住广东省江门市新会区崖门镇。崖西社区居民小组640号，公民身份号码：440721194302013916。
2、原告陈春美，女，汉族，1948年1月4日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区中心中心路9-3号，公民身份号码：440721194801043941。
3、原告张二女，女，汉族，1945年9月23日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区丝织厂640号之二，公民身份号码：440721194509233924。
4、原告陈启楼，男，汉族，1944年1月9日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区中心中心路9号之三，公民身份号码：440721194401093915。
5、原告李社丁，男，汉族，1935年10月6日出生，住广东省深圳市罗湖区北环大道1018号银湖山庄银峦阁中单元401，公民身份号码：44072119351006393X。
6、原告钟冬婵，女，汉族，1945年11月20日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区居民小组55号，公民身份号码：440721194511203927。
7、原告黄秋月，女，汉族，1951年7月10日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区中心路4号之2，公民身份号码：440721195107104227。
8、原告张有想。
9、原告李香仲，女，汉族，1945年7月16日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区崖西大道北30号，公民身份号码：440721194507163969。
10、原告李玉珍，女，汉族，1940年5月15日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区工人新村13巷76号，公民身份号码：440782194005153966。
11、原告杨雪芳，女，汉族，1941年9月18日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区居民小组560号，公民身份号码：440721194109183948。
12、原告钟宇兰，女，汉族，1953年10月19日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖南社区农林场2组49号，公民身份号码：440721195310194221。
13、原告廖社俭，男，汉族，1941年9月26日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖西社区居民小组390号，公民身份号码：44072119410926393X。
14、原告黄春回，女，汉族，1950年2月2日出生，住广东省江门市新会区崖门镇田边旧村三十巷10号，公民身份号码：440721195002024220。
15、原告黄女多，女，汉族，1951年5月2日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖南社区中心路4号之3，公民身份号码：440721195105023925。
16、原告梁定爱，女，汉族，1950年5月6日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖南社区卫民北村五巷6号，公民身份号码：440721195005064527。
17、原告陈银祝，女，汉族，1951年11月6日出生，住广东省江门市新会区崖门镇崖南社区中心路4号之3，公民身份号码：440721195111064248。
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