四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川15行终36号
上诉人（一审原告）宜宾申蓉汽车有限公司。住所地：四川省宜宾市宜宾县柏溪镇城北新区。
法定代表人李晓忠，公司董事长。
委托代理人郑明，北京市中伦文德律师事务所律师。
委托代理人武坚，北京市中伦文德律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）四川申蓉汽车股份有限公司。住所地：四川省成都市武侯区武侯大道顺江段**号。
法定代表人李刚，公司董事长。
委托代理人徐凌云，该公司员工。
委托代理人徐从军，该公司员工。
被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区住房和城乡规划建设局。住所地：四川省宜宾市岳武里**号。
法定代表人李勇，局长。
委托代理人岳红建，四川富绅律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区人民路**号。
法定代表人李强，区长。
委托代理人曾玉琳，翠屏区政府法制办公室工作人员。
委托代理人邓健，四川富绅律师事务所律师。
上诉人宜宾申蓉汽车有限公司（以下简称宜宾申蓉）、四川申蓉汽车股份有限公司（以下简称四川申蓉）因诉被上诉人宜宾市翠屏区住房和城乡规划建设局（以下简称翠屏区规建局）、宜宾市翠屏区人民政府（以下简称翠屏区政府）责令限期拆除违法建设决定一案，不服宜宾市翠屏区人民法院（2015）翠屏行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人宜宾申蓉委托代理人郑明、武坚，上诉人四川申蓉委托代理人徐凌云、徐从军，被上诉人翠屏区规建局副局长陈建、委托代理人岳红建，翠屏区政府委托代理人曾玉琳、邓健到庭参加了诉讼，本案现已审理终
一审法院经审理查明，2009年6月26日、11月30日，翠屏政府与四川申蓉分两次签订《企业入驻协议书》，约定在宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区修建宜宾申蓉汽车商贸园。两份协议书中第五条均约定“乙方的生产和经营须在翠屏区注册登记专门机构并在翠屏区申报纳税。”2009年7月13日，宜宾申蓉成立，公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股的法人独资）。2009年8月宜宾申蓉在翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ—G—01—C地块上修建奇瑞、别克、雪佛兰、东风本田4个4S店，修建上述建筑物均未办理建设工程规划许可证。2011年3月3日，宜宾市国土资源局向翠屏区政府送达了《关于翠屏区政府非法批准宜宾申蓉公司占用土地案处理决定的通知》（宜国土资发[2011]17号）。3月7日，翠屏区政府作出《关于收回土地的通知》(区府发[2011]13号)并向四川申蓉、宜宾申蓉送达。通知要求四川申蓉、宜宾申蓉于2011年3月9日前将占用翠屏区南广镇盐坪坝工业集中区用于建设4S汽车商贸园的土地予以归还。3月8日，宜宾市国土资源局作出《关于翠屏区政府非法批准申蓉公司占用土地案处理情况的通知》（宜国土资函[2011]52号）并向四川申蓉、宜宾申蓉送达，该通知宣布四川申蓉与翠屏区政府于2009年6月26日、11月30日签订的《企业入驻协议书》中涉及非法批准用地的条款无效，责成翠屏区政府撤销涉及非法批准用地的条款，决定收回区政府非法批准申蓉公司占用的土地，并要求四川申蓉、宜宾申蓉按照区政府规定的期限归还非法批准占用的土地。2013年7月1日，翠屏区政府法制办、盐坪坝产业园区与四川申蓉召开座谈会，就园区Ⅱ—G—01地块地面建构筑物拆除等问题形成了“对于已建成的4个4S店，待申蓉在临港区新店建成后予以拆除；对未建成的4个4S店，申蓉公司配合园区管委会进行拆除。”的纪要。
2014年5月13日，翠屏区规建局以宜宾申蓉未办理规划建设相关手续在城市规划区内修建奇瑞、别克、雪佛兰、东风本田四处建筑物为由，进行立案调查。翠屏区规建局对宜宾申蓉在翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ—G—01—C地块上修建的4处4S店进行现场勘验，奇瑞4S店面积2979.6㎡,别克4S店面积3283.5㎡，雪佛兰4S店面积2499.75㎡，东风本田4S店面积3318.65㎡。2014年10月11日，翠屏区规建局向宜宾申蓉送达《建设监察执法调查通知书》。10月11日、10月20日，翠屏区规建局对宜宾申蓉委派的本单位行政经理罗莉进行询问时，告知其有陈述、申辩等权利。罗莉陈述宜宾申蓉由四川申蓉全资控股，是有限责任公司；宜宾申蓉出资修建上述四个4S店，账面资产全部属于宜宾申蓉，修建建筑物未办理规划建设工程规划许可证。2015年1月12日，翠屏区规建局以翠屏区规划分局函[2015]1号文件认定宜宾申蓉在盐坪坝工业园区Ⅱ—G—01—C地块修建的建（构）筑物未办理规划建设相关手续，且严重影响宜宾市城市总体规划的实施，属于违法建筑。2015年2月2日，翠屏区规建局向宜宾申蓉送达宜翠规建限拆[2015]南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定宜宾申蓉在宜宾市翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ—G—01—C地块修建建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令宜宾申蓉于2015年2月28日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。宜宾申蓉不服，向翠屏区政府申请行政复议，翠屏区政府于2015年4月1日向宜宾申蓉送达《行政复议受理通知书》。同日，翠屏区政府向翠屏区规建局送达《提出答复通知书》，要求翠屏区规建局提交书面答辩，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其它有关材料。翠屏区规建局于4月3日提交《行政复议答复书》及相关证据。4月10日，翠屏区政府作出区府复决字[2015]01号《行政复议决定书》，维持翠屏区规划局作出的宜翠规建限拆[2015]南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》。宜宾申蓉不服诉至法院，请求法院判决：1、撤销翠屏区规建局作出的宜翠规建限拆[2015]南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》；2、诉讼费用由翠屏区政府承担。
一审法院认为，翠屏区规建局在辖区范围内具有依法查处违法建筑的职权。宜宾申蓉未取得建设工程规划许可证进行建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，根据规划认定，该建筑严重影响宜宾市城市总体规划的实施，依法应当受到处罚。第三人四川申蓉的证据材料不能证明其建设4个4S店，四川申蓉与宜宾申蓉关于建筑物属于四川申蓉所有，翠屏区规建局的行政行为针对的主体错误的意见不予采纳。翠屏区规建局在调查中已经告知宜宾申蓉有陈述、申辩权利，宜宾申蓉认为翠屏区规建局的行为致使其丧失该权利，翠屏区规建局的程序违法的意见不予采纳。宜宾申蓉认为翠屏区政府复议过程中未保障其查阅权，由于行政复议中，查阅并非必经程序，翠屏区政府的复议行为程序适当，遂判决：驳回宜宾申蓉的诉讼请求。案件受理费50元由宜宾申蓉负担。
宜宾申蓉不服该判决上诉称：一、2009年6月26日和11月30日，翠屏区政府在与四川申蓉签订的《企业入驻协议书》中承诺了四川申蓉可以先开工后办理土地手续，四川申蓉基于对翠屏区政府的信任而履行该《协议书》，投资建设了涉案地块上的四家4S店。2011年3月，翠屏区政府因违法批地受处罚，收回了涉案土地，针对此决定，翠屏区政府发出的所有通知或者政府文件，都是针对宜宾申蓉和四川申蓉作为共同主体。同时，由于该地块被政府收回，四川申蓉对涉案地块无法办理不动产登记手续。2015年2月2日，翠屏区规建局仅以宜宾申蓉为对象，作出《责令限期拆除违法建设决定书》，要求宜宾申蓉限期拆除已建工程。二、一审判决认为翠屏区规建局的行政行为针对的主体没有错误的意见，属事实不清，主要证据不足。首先，土地被收回后，无法从物权登记的角度确认谁是该地块不动产的权利人。但是，一审第三人四川申蓉已向翠屏区政府主张行政赔偿，向法院提出相应诉讼，并且对建筑物共同作出了声明，足以证明四川申蓉才是涉案地块构筑物的权利人，至少是共同权利人。其次，对涉案土地违法批地的处理过程，市国土局、翠屏区政府的历次通知及行政决定均是针对四川申蓉和宜宾申蓉作出的，特别是在2013年的土地及建筑物的交接时，都是以四川申蓉和宜宾申蓉作为共同当事人。因此，土地收回及建筑物的处理，应当以四川申蓉和宜宾申蓉作为相对人作出处罚决定。在时隔四年之后不能单方删除了一个行政相对人。三、翠屏区政府在行政复议过程中，未保障宜宾申蓉查阅权。在复议查阅期没有到之前区政府就下达了复议决定，违反法律规定。宜宾申蓉作为相对弱势的群体，区政府应当保障复议人的相关权利。综上，一审法院在事实认定、证据采信和法律适用上均存在错误，请求二审法院判决：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人翠屏区规建局作出的宜翠规建限拆【2015】南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》；3、撤销被上诉人翠屏区政府作出的区府复决字【2015】01号《行政复议决定书》；4、由被上诉人承担一、二审诉讼费。
四川申蓉不服该判决提起上诉，其上诉事实、理由和上诉请求与宜宾申蓉意见相同。
被上诉人翠屏区规建局答辩称：1、翠屏区政府与四川申蓉签订的《企业入驻协议书》约定，由四川申蓉投资建设“宜宾申蓉汽车商贸园”项目建设。宜宾申蓉成立后，具体执行协议书约定的生产和经营，包括在《协议书》约定的地块建设“宜宾申蓉汽车商贸园”，四川申蓉已经完成其《协议书》中在翠屏区的使命，而由宜宾申蓉直接实施完成《协议书》。2、有关部门在纠正土地使用违法行为时将宜宾申蓉和四川申蓉作为共同主体，与本案翠屏区规建局纠正违法建设将谁作为违法建筑建设者没有关系。翠屏区规建局纠正违反规划法的行政行为，只能针对违法建设事实本身，翠屏区规建局也不能将四川申蓉作为行政行为相对人对待；3、本案一审判决认定事实清楚，证据充分。4、宜宾申蓉在行政复议阶段享有查阅权，但未查阅相关材料，不等于复议机关侵犯其查阅权；综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，宜宾申蓉、四川申蓉的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人翠屏区政府答辩称：一、翠屏区规建局作出的宜翠规建限拆【2015】南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》的行政相对人准确、适格。首先，根据《协议书》第五条第一款的约定，宜宾申蓉具有独立的法人资格，负责《协议书》内容的具体落实。其次根据区规建局依职权对涉案企业的高管人员进行的全面调查，证实涉案地块建（构）筑物系宜宾申蓉出资建设，且账面资产全部也属于宜宾申蓉。再次，四川申蓉作为宜宾申蓉的母公司，应当知道区规建局的行政行为。四川申蓉在应当知情的情况下，却并未在行政复议、行政诉讼阶段提出任何异议或者权利主张，在一审期间也并未充分举证证明其是上述四处建筑物的投资人、建设者。二、导致土地权益和投资受损的主体不在区政府和区规建局。虽然政府同意其先开工后办证，但是同时也要求四川申蓉办理相关证书，在长达一年半的时间里，四川申蓉并未提供向相关部门申请办理手续的证明，也未办理相关土地使用手续。三、宜宾申蓉在行政复议阶段并未查阅复议案件材料，不等于翠屏区政府侵犯其查阅权；综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
在二审期间，上诉人宜宾申蓉提交了两次证据。第一次共三组，第一组证据：证据一、宜宾市中级法院的合议庭组成人员告知书（2015）宜行初字第88号，证明四川申蓉是涉案财产的权利人，且四川申蓉已经通过法院向翠屏区政府主张投资的损失；证据二、2011年3月8日宜国土资函（2015）52号，证明被上诉人应当知道行政相对人为宜宾申蓉和四川申蓉；证据三、翠屏区政府作出《关于收回土地的通知》(区府发[2011]13号)并向四川申蓉、宜宾申蓉送达，证明被上诉人应当知道行政相对人为宜宾申蓉和四川申蓉。第二次提交的证据：证据一、土地归还协议书，证明四川申蓉和宜宾申蓉共同归还了涉案的土地，同时地上的建筑物也移交给区政府代表（2011年3月9日）。证据二、2015年9月10日宜宾申蓉和四川申蓉关于宜宾申蓉汽车商贸园的声明：双方通过协议约定，就商贸园损失和善后工作由四川申蓉全权负责，并承担相应的权利义务。
翠屏区规建局对宜宾申蓉提交的上述证据发表的质证意见：对第一次提交的三组证据的真实性无异议，但与本案无关；第二次提交的证据属于新证据、新主张，对真实性、客观性有异议。
翠屏区政府对宜宾申蓉提交的上述证据发表的质证意见：对第一次提交的三组证据的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议；对第二次提交的证据一的真实性无异议，但是该土地归还协议书主要针对的是土地，对建筑物权属并未明确，后经翠屏区规建局调查确认违建主体是宜宾申蓉；对证据二，该声明内容仅是民事权利的转移，与违法建筑的责任主体没有关系。
翠屏区规建局在二审时提交的证据：宜宾申蓉房屋租赁协议、服务情况登记表、南广镇政府出具的证明、企业名称核准通知书、企业基本情况表、公司章程；证明：1、宜宾申蓉从2009年7月6日筹建起，其公司所在地就在违建地域内；2、同年7月13日，公司正式成立。证明只有宜宾申蓉在该汽车商贸园内，宜宾申蓉成立后即具有公司法人地位。
宜宾申蓉对翠屏区规建局提交的上述证据发表的质证意见：对该组证据的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。
四川申蓉对翠屏区规建局提交的上述证据发表的质证意见与宜宾申蓉相同。
本院对宜宾申蓉提交了上述证据认证如下：第一次提供的一、二、三号证据的真实性予以认可。第二次提供的证据一、土地归还协议书真实性予以认可。证据二、宜宾申蓉和四川申蓉关于宜宾申蓉汽车商贸园建筑物的声明，因该证据是翠屏区规建局作出宜翠规建限拆【2015】南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》之后形成，不予采信。
本院对翠屏区规建局提交了上述证据认证如下：宜宾申蓉工商登记相关资料的真实性予以认可。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。
另查明宜宾申蓉于2010年4月26日、2010年7月28日与成都市青羊区建筑工程总公司签订建设工程施工合同，上述两份合同的主要内容是“工程名称：宜宾申蓉汽车有限公司13、14、15号厂房；工程地点：宜宾市；工程内容：土建、安装、装饰；资金来源：自筹……”。
本院认为，四川申蓉为在宜宾投资建设“宜宾申蓉汽车商贸园”项目，成立宜宾申蓉。根据《中华人民共和国公司法》第三条“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”的规定，宜宾申蓉至其成立之日起，即具有独立的公司法人地位。宜宾申蓉在未取得建设工程规划许可证的情况下，修建“宜宾申蓉汽车商贸园”奇瑞4S店、别克4S店、雪佛兰4S店、东风本田4S店，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划》第四十条的规定，属于违法建筑。在翠屏区规建局对该违法建筑进行调查时，宜宾申蓉的法定代表人李小忠委托该公司职工罗莉配合调查。其间，四川申蓉未对被处罚主体提出异议，也未对财产权利人提出异议。翠屏区规建局在调查取证后认定该违法建筑系宜宾申蓉修建的事实清楚，并根据《中华人民共和国城乡规划》第六十四条的规定对宜宾申蓉作出《责令限期拆除违法建设决定书》合法。四川申蓉全额投资设立了宜宾申蓉，对涉及宜宾申蓉的重大事项应当知晓。翠屏区规建局对宜宾申蓉作出《责令限期拆除违法建设决定书》后，四川申蓉未提异议。在行政复议阶段，四川申蓉仍未提出异议。翠屏区政府未收到宜宾申蓉、四川申蓉请求查阅该案件相关材料的申请，故宜宾申蓉、四川申蓉认为翠屏区政府复议过程中未保障其查阅权的理由不能成立。翠屏区政府的《复议决定》合法。翠屏区规建局对宜宾申蓉作出《责令限期拆除违法建设决定书》以后，四川申蓉与宜宾申蓉于2015年9月10日关于建筑物属于四川申蓉所有的声明，该约定系四川申蓉与宜宾申蓉之间对财产的分配处理，属内部约定，对外没有约束力，翠屏区规建局有权依法处理。综上所述，四川申蓉与宜宾申蓉的上诉理由和请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜宾申蓉汽车有限公司、四川申蓉汽车股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦 音
代理审判员 唐福均
人民陪审员 袁 林
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 张思波