辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽01行终1043号
上诉人（原审被告）沈阳龙逸轩置地有限公司。
法定代表人王艳，总经理。
委托代理人李铮，该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局。
负责人曾庆元，副局长。
委托代理人滕扬，辽宁平安律师事务所律师。
委托代理人杜宁，沈阳市规划和国土资源局工作人员。
上诉人沈阳龙逸轩置地有限公司（以下简称龙逸轩公司）诉被上诉人沈阳市规划和国土资源局（以下简称规划国土局）履行法定职责一案，沈阳市和平区人民法院于2014年4月3日受理立案，于2014年9月23日作出[2014]沈和行初字第79号行政判决，以签订土地出让合同需要提交拆迁部门出具的地块拆迁补偿完毕的说明原件，因原告不能提供，其申请不完全符合申请条件为由，判决驳回原告沈阳龙逸轩置地有限公司的诉讼请求。原告不服，提起上诉，沈阳市中级人民法院于2014年12月15日作出[2014]沈中行终字第495号行政裁定，裁定撤销原审法院[2014]沈和行初字第79号行政判决，案件发回重审。2016年10月17日，沈阳市和平区人民法院（2015）沈和行初重字第00005号行政判决，因不服改判，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月13日对本案进行了公开审理。上诉人龙逸轩公司的委托代理人李铮，被上诉人规划国土局的委托代理人滕扬、杜宁到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年10月14日，被告规划国土局发布和平南大街东-1地块挂牌交易公告，挂牌交易地块说明表中注明四至范围为，东：通化街，西：和平南大街，南：辽源路，北：四平街；规划用途为商业；设定供地状况为净地。2009年11月16日，沈阳市土地储备交易中心与原告签订《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》，载明：原告龙逸轩公司为2009-031号和平南大街东-1地块的竞得人，净地竞得总价款为207,137,744元。地块竞得人在成交当日付清全部价款，应在地块成交后一周内按有关规定与规划国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。成交确认书后附“和平南大街东-1地块交地时间及标准”，载明土地交付时间：拆迁许可证颁发后，拆迁之日起18个月内。若遇有国家政策调整等不可抗力，交地时间顺延，具体时间与区政府协商。交地标准：地上建筑物、构筑物拆除完毕，残土清运完成，达到场地平整。2009年11月6日，原告付清全部价款。2009年12月18日，被告退回原告多付土地款94388.80元。
另查明，2011年7月26日沈阳市和平区城市建设局在给和平区政府呈报的《关于移交和平大街东一号地块有关问题的报告》中，载明该地块于2010年7月实施拆迁，2011年3月拆除完毕。2014年3月25日规划国土局和平分局在报纸上登载土地证注销公告，公告涉案地块已由原告公司竞得，涉案地块地上建筑物已拆迁补偿完毕，原土地使用权已灭失。2014年7月14日，沈阳市和平区城市房屋拆迁管理局向原告发出《关于尽快拨付和平南大街东1号地块征收补偿资金的函》，内容为：和平南大街东1号地块是我局2010年8月5日启动的征收地块…2011年3月底该地块净地…征收资金缺口7807万元…另外，根据贵公司2013年9月22日的承诺，贵公司还应承担省直开发公司财务费用约3000万元，请贵公司尽快拨付我局征收补偿资金10807万元，以便我局协调市土地储备中心出具《关于和平南大街东1号地块被征收人房屋及土地补偿完毕的函》，并协助贵公司办理相关施工手续。
龙逸轩公司原审诉称：被告于2009年10月14日发布和平南大街东-1地块挂牌交易公告，原告竞得该地块，与沈阳市土地储备交易中心于2009年11月16日签署成交确认书，写明：2009-031号和平南大街东-1地块净地竞得单价为15244元/m2，总价款为207,137,744元。地块竞得人在成交当日付清全部价款，应在成交一周内按有关规定与沈阳市规划和国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。成交确认书中后附“和平南大街东-1地块交地时间及标准”，写明土地交付时间：拆迁许可证颁发后，拆迁之日起18个月内。交地标准：地上建筑物、构筑物拆除完毕，残土清运完成，达到场地平整。原告于2009年11月6日即已付清全部价款，由于面积存在误差，被告于2009年12月18日退回多收的94388.80元。被告收到全额价款后一直拖延与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》并为原告办理土地登记手续，且未将土地交付原告。2011年7月26日，沈阳市和平区城市建设局向和平区政府提交了“关于移交和平大街东一号地块有关问题的报告”，表示和平大街东一号地块于2010年7月正式拆迁，2011年3月拆除完毕。后原告了解到，该地块拆迁许可证颁发时间为2010年8月5日。国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第14.1条款规定：招标拍卖挂牌出让活动结束后，中标人、竞得人应按照《中标通知书》或《成交确认书》的约定，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。被告作为土地出让人，应依法履行职责，其拖延履行职责的行政不作为给原告造成损失，应予以纠正，同时赔偿经济损失。原告所支付的价款207,043,355.20元系向其他企业借款，月利率为2%，被告应赔偿原告利息损失331,399,128.45元，且应计算至被告履行前述义务之日止。诉讼请求：1、被告立即与原告就宗地编号为2009-031号和平南大街东-1地块以书面形式签订《国有建设用地使用权出让合同》，并为原告办理土地登记手续；2、被告立即将宗地编号为2009-031号和平南大街东-1地块交付原告；3、被告向原告赔偿拖延交付土地的赔偿金331,399,128.45元，该项赔偿计算至被告履行前三项义务之日。
被告规划国土局原审辩称，一、原告诉讼请求是要求法院判令被告签订出让合同，办理土地登记并交付土地，是针对三个不同的行为提起的诉讼，不应当在同一案件中审理。二、原告的请求是要求法院直接判令被告作出具体行政行为，而被告能否作出原告诉请的行政行为，属于行政权范围，不属于人民法院的司法权。三、原告提起的诉讼是要求被告履行法定职责，原告应当提供证据证明其向被告提出申请的事实。四、根据2013年9月25日《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》，涉案地块的土地资产处置、登记权限属于区分局审批权限，原告要求签订出让合同及办理土地登记不属于被告职权范围。五、原告要求交付土地是要求被告履行成交确认书，而成交确认书的履行属于民事行为，不属于行政行为，原告的该项请求不属于行政案件的审理范围。六、原告主张的赔偿没有事实根据和法律依据。七、拆迁补偿完毕证明是申请人签订出让合同的必要要件之一，而本案中原告未能提供拆迁补偿完毕证明，究其原因是原告没有按照承诺向和平区拨付拆迁补偿资金，导致未能补偿完毕，原告对此负有不可推卸的责任。由于不具备签订出让合同的条件，我局未与原告签订出让合同，是合法的。综上所述，原告的诉讼请求应当予以驳回。
原审法院认为，根据最高人民法院行政审判庭《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2010]行他字第191号）的规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。沈阳市土地储备交易中心作为被告沈阳市规划和国土资源局组建负责土地出让和储备的部门，其与原告沈阳龙逸轩置地有限公司签订《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》的行为，属于行政行为。本案原告提起诉讼的时间为2014年4月，在审理期间，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》于2015年5月1日起施行。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此规定，沈阳市土地储备交易中心与原告签订的《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》，属于行政协议，原告认为被告未按照成交确认书的约定履行义务，进而请求法院判决被告履行的，属于行政诉讼的受案范围。沈阳市规划和国土资源局是本案的适格被告。
本案中，原告要求法院判令被告立即与原告以书面形式签订《国有建设用地使用权出让合同》，并要求被告办理土地登记及交付土地。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定，中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。该法第二十三条规定，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。即法律规定竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同后，依照合同的约定付清全部土地出让价款，然后申请办理土地登记。因此原告提出的三项主张，应当以签订土地出让合同为基础，在签订合同并交付全部出让金后，再申请办理土地登记。因原告三项诉讼请求不能在本案中一并审理，故本院依职权择一确定本案审查的原告诉讼请求为被告是否应当按照成交确认书的约定，履行与原告签订土地出让合同的义务。
关于诉讼时效问题，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，对行政机关未按照约定履行协议的案件，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。因本案提起时，原告以被告不履行法定职责为由提起诉讼，按照该案由及行政诉讼法的规定，原告起诉没有超过起诉期限，在审理期间，最高人民法院新的行政诉讼法司法解释发布实施，将特定的行政协议纳入行政诉讼受案范围，本案案由也变更为履行协议之诉，从诉讼的连续性角度考量，本院针对原告的诉讼请求继续审理符合法律规定。
根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院在审理行政机关是否依法履行、按照约定履行协议的案件中，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。行政协议作为行政行为的一种表现方式，不同于其他行政行为所具有的单方性，而是同时体现了民事合同中各方当事人权利义务对等的原则，即行政机关在订立的协议中，不仅依职权体现单方的权力意志，也要承担相应的行政义务。在审理中，人民法院应当优先适用行政法律规范，审查行政协议是否符合行政法律规范的规定，然后审查协议约定的内容是否符合民事法律规范的规定，审查行政协议是否具有无效的情形，并在对行政协议的有效性作出认定后，再审查决定是否继续履行协议。本案中，经审查，原告与沈阳市土地储备交易中心签订的《成交确认书》，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等行政法律的规定，《成交确认书》的内容也不具有《中华人民共和国合同法》规定的无效的情形，双方签订的《成交确认书》合法有效。从沈阳市和平区城市建设局和拆迁局出具的公函，以及沈阳市规划和国土资源局和平分局的土地证注销公告中显示，涉案地块经相关行政部门的确认存在继续履行的可能。本案中，双方约定，签订《国有建设用地使用权出让合同》的前提条件是竞得人在成交当日付清全部土地成交价款，沈阳龙逸轩置地有限公司已于2009年11月6日按照约定付清全部土地价款，在履行自己义务的同时并按照协议约定请求与被告签订土地出让合同，该请求事项属于被告的职权范围，也是《成交确认书》中约定的被告应履行的义务，符合民法上权利义务对等的原则。被告提出的抗辩理由没有法律依据，被告应当依照相关法律法规的规定对原告申请签订土地出让合同一事履行相应的义务。
关于原告提出的赔偿请求，按照《成交确认书》第八条款的约定，相关违约责任的具体要求以《国有建设用地使用权出让合同》为准；《成交确认书》第十一条款约定，在相关部门完成拆迁补偿工作后方可办理土地登记手续。即双方约定的违约责任尚不明确，且有证据证明原告沈阳龙逸轩置地有限公司与和平区政府有相关拆迁费用没有结算，故本案中，原告的损失尚无法认定，原告可待《成交确认书》约定事项履行完毕后，另行主张赔偿请求，本院在本案中不予支持。
关于被告提出相关土地管理权限经沈阳市市委、市政府批准予以下放，被告不再具有相应职权一事，因本案涉及土地的招拍挂事项发生在下放权限之前，被告仍应按照当时的权限和约定履行相应的职责和义务，被告亦可按照下放后的权限指令下级机关履行协议确定的相关义务。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、被告沈阳市规划和国土资源局于本判决生效后7日内对原告沈阳龙逸轩置地有限公司要求履行签订《国有建设用地使用权出让合同》事项，按照《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》的约定继续履行协议；
二、驳回原告沈阳龙逸轩置地有限公司其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告负担。
因不服一审判决，龙逸轩公司提出上诉，请求1、撤销(2015)沈和行初重字第00005号行政判决书第二项：2、判令被上诉人除按成交确认书的约定与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》外，立即向上诉人交付和平南大街东-1号土地并为上诉人办理国有土地使用证；3、判令被上诉人从土地出让金交纳之日起，以土地使用权价款为基数按月利率2％的标准向上诉人赔偿利息损失，直至被上诉人履行上述义务之日止。
事实理由如下：
上诉人依法竞得和平南大街东-1地块后，与被上诉人签订《成交确认书》并于2009年11月6日付清全部土地出让价款。被上诉人不按成交确认书的约定与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，拒绝为上诉人办理土地使用权证并将土地交付上诉人，致使上诉人无法正常进行开发建设，巨额资金被无故占用，至今已长达七年。
原审法院认定《成交确认书》属于行政协议，认为本案属于行政案件受案范围，并判令被上诉人按照《成交确认书》的约定与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，此处认定事实清楚，适用法律正确，上诉人予以认同，原审判决第一项应予维持。
但是，原审判决认为上诉人的三项诉讼请求不能在本案中一并审理、上诉人损失无法认定等理由，驳回了上诉人的其他诉讼请求，缺乏事实和法律依据。上诉人无法按期取得土地使用权、发生巨大经济损失，正是被上诉人不按约定履行《成交确认书》导致的，二者具有直接的因果关系。
《行政诉讼法》第七十八条规定：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的：《最高人民法院关于适用4中华人民共和国行政诉讼法，若干问题的解释》第十五条规定：原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
办理土地使用证、交付土地、赔偿损失，均为被上诉人继续履行行政协议的内容。且《成交确认书》对于交付土地、办理土地使用证的时间均作了明确约定。根据上述法律规定，原审判决对上诉人主张的交付土地、办理土地使用证及赔偿损失的请求予以驳回，适用法律错误。
根据《成交确认书》的约定，上诉人受让的是净地，没有理由承担和平区政府的巨额拆迁费用，原审认定上诉人与和平区政府相关拆迁费用没有结算，缺乏事实依据。
上诉人在一审中提供照片一张，系盖有沈阳市和平区国有土地房屋征收管理办公室公章的证明一份，记载和平南大街东—土地块房屋建筑已全部拆除、房屋拆迁与补偿工作全部结束。由于上诉人因客观原因无法获取该证据原件，上诉人特向一审法院提出书面申请，请求法院调取相关证据原件，但一审法院未予理睬，直接对该证据不予认定，导致此处事实不清，违反了以事实为依据、以法律为准绳的裁判原则。
综上，原审判决虽在一定程度上否定了被上诉人的无理狡辩，但面对行政强权，仍未能全面维护上诉人的合法权益，请求贵院依法维持原审判决第一项，撤销该判决第二项并改判，以体现依法治国的精神理念，维护法律的公平正义。
原告向原审法院提供了如下证据：
1、沈阳市和平南大街东-1地块挂牌交易公告（沈土挂[2009]27号），用以证明被告将沈阳市和平南大街东-1地块挂牌出让。2、和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书（沈土交字[2009]28号），用以证明原告于2009年11月16日依法竞得和平南大街东-1地块，土地交付时间为拆迁许可证颁发后，拆迁之日起18个月内。3、电汇凭证一张，收款收据两张。用以证明原告已于2009年11月16日全额交纳土地成交价款。4、《关于移交和平大街东一号地块有关问题的报告》（沈和城建[2011]81号），用以证明和平南大街东-1地块于2010年7月正式实施拆迁，2011年3月拆除完毕。5、沈阳市规划和国土资源局和平分局2014年3月25日发布的土地证注销公告，用以证明和平南大街东-1地块地上建筑已拆迁补偿完毕。6、借款合同三份，用以证明原告向其他公司借款，用于支付土地出让价款，约定月利率为2%。7、电子转帐凭证9张，汇划来帐回单2张，用以证明原告实际收到其他公司借款。8、照片一张，用以证明和平南大街东-1地块上地上建筑全部拆除，拆迁与补偿工作已全部结束。9、和平区城市房屋拆迁管理局《关于尽快拨付和平南大街东1号地块征收补偿资金的函》，用以证明涉案地块于2011年3月已经净地，被告称该地块尚未拆迁完毕与事实不符。
被告未提交证据。
原审法院对证据作如下确认：
原告提供的证据1，系土地挂牌交易公告，被告没有异议，依法予以采信；
原告提供的证据2、3，系地块挂牌交易成交确认书及交付成交价款的收据，被告没有异议，依法予以采信；
原告提供的证据4，系沈阳市和平区城市建设局向和平区政府呈报的涉案地块的移交报告，因系政府部门内部行文，原告无法取得原件，提交的系复印件，内容上记载的地块四至范围与挂牌交易公告中确定的土地范围一致，具有真实性，依法予以采信；
原告提交的证据5，系土地证注销公告，指向的地块即是原告公司竞得的涉案地块，与本案具有关联性，且系报纸登载，具有真实性，依法予以采信；
原告提供的证据6、7，系原告企业与其他公司借款合同及转款凭证，原告欲以此证明其因被告不履行成交确认书确定的义务导致的借款损失，应当由被告予以赔偿，因原告无法证明其借款系直接用于支付土地出让金，依法不予采信；
原告提供的证据8，系盖有沈阳市和平区国有土地房屋征收管理办公室公章的证明的数码照片复制件一份，证明中记载和平南大街东-1号地块房屋建筑已全部拆除、房屋拆迁与补偿工作全部结束，因无证据原件予以核对，无法对证据的真实性予以判断，依法不予采信；
原告提供的证据9，系和平区城市房屋拆迁管理局向原告出具的拨付补偿资金的政府公文函件，依法予以采信。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认定原审对证据的认证正确。
本院审理过程中，上诉人未向本院提交新的证据，本院依职权向被上诉人调取了拆许字（2010）第16号《房屋拆迁许可证》、沈房拆公字【2010】年第16号《拆迁公告》。经质证，双方对上述两项证据均无异议，本院予以采信。
本院审理查明的争议事实与原审判决认定的基础事实一致。
另查明，案涉土地的《房屋拆迁许可证》的颁发时间为2010年7月22日，拆迁时间亦为2010年7月22日。
本院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定，中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。该法第二十三条规定，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。现土地竞得人龙逸轩公司已实际付清土地出让金，按照成交确认书约定的时间，请求与出让人签订了国有建设用地使用权出让合同，办理土地登记，并主张出让人赔偿迟延交付土地赔偿金，土地出让人应当按照成交确认书的约定，履行与土地竞得人签订土地出让合同的义务符合法律规定，并依法为竞得人办理土地权属登记，赔偿因其迟延签订土地出让合同、交付土地并无不当。
龙逸轩公司主张出让人赔偿迟延交付土地赔偿金一事。依照地块挂牌交易成交确认书载明内容，被上诉人应于拆迁许可证颁发后，拆迁之日起18个月内向上诉人交付案涉土地。被上诉人至今未履行该项约定，上诉人就此主张迟延交付土地赔偿金具备事实和法律依据，本院对上诉人该项主张予以支持。赔偿金具体计算方式为：迟延交付土地赔偿金=案涉土地出让金×中国人民银行同期储蓄存款基准利率×迟延交付期间。案涉土地的《房屋拆迁许可证》的颁发时间为2010年7月22日，拆迁时间亦为2010年7月22日。被上诉人依约最迟交付案涉土地的时间应为2012年1月22日。期满被上诉人未依约交付案涉土地即应承担事实违约责任，故迟延交付期间应为2012年1月23日至本判决宣判之日止。上诉人支付的案涉土地出让金为207,043,355.2元（207,137,744元-94,388.8元），迟延交付土地赔偿金应为从2012年1月23日起至本判决宣判之日期间的土地成交价款207,043,355.20元的存款利息损失。上诉人关于涉案土地权属登记的主张应依据未来实际发生的事实另行主张，本案不予一并处理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、维持沈阳市和平区人民法院（2015）沈和行初重字第00005号行政判决第一项即：“被告沈阳市规划和国土资源局于本判决生效后7日内对原告沈阳龙逸轩置地有限公司要求履行签订《国有建设用地使用权出让合同》事项，按照《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》的约定继续履行协议”；
二、撤销沈阳市和平区人民法院（2015）沈和行初重字第00005号行政判决第二项即：“驳回原告沈阳龙逸轩置地有限公司其他诉讼请求”；
三、被上诉人沈阳市规划和国土资源局在本判决生效之日起15日内给付上诉人沈阳龙逸轩置地有限公司从2012年1月23日起至本判决宣判之日期间的土地成交价款207,043,355.20元的利息损失（本金为207,043,355.20元，按中国人民银行同期储蓄存款基准利率计算）；
四、上诉人沈阳龙逸轩置地有限公司其他诉讼请求驳回。
一、二审案件受理费合计100元由被上诉人沈阳市规划和国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋 刚
审 判 员 白凤岐
代理审判员 方立达
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 雷 阳
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。