山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第114号
上诉人（一审原告）：付兴生。
委托代理人：付玉琢（系原告付兴生之子。
委托代理人：付玉红（系原告付兴生之女。
被上诉人（一审被告）：济南市人民政府。住所地：济南市历下区。
法定代表人：杨鲁豫，市长。
委托代理人：张文利、张华林。
付兴生诉济南市人民政府（下称市政府）告知行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年4月10日作出（2014）济行初字第31号行政判决。付兴生不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人付兴生的委托代理人付玉琢、付玉红，被上诉人市政府的委托代理人张文利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原告曾于2013年10月11日以济南市槐荫区人民政府（下称区政府）为被申请人向被告提起行政复议申请，要求被告依法确认被申请人对济南市槐荫区朱庄农工贸中心没有按照村民选举法进行选举的违法事实构成渎职和行政不作为。被告受理后于2013年10月14日作出济政复办告字（2013）17号告知书，原告不服诉至一审法院，后原告申请撤回起诉，一审法院作出（2014）济行初字第7号行政裁定，准许其撤回起诉。2013年11月28日原告以区政府为被申请人再次向被告提起行政复议申请，申请事项为：1、依法确认区政府包庇辖区内的济南市槐荫区段店镇朱庄拒不进行换届选举的违法事实，构成行政不作为违法；2、依法召开槐荫区段店镇朱庄农贸市场村民听证会，证实济南市槐荫区段店镇朱庄拒不进行换届选举的违法事实。被告于2013年12月3日作出告知，原告不服诉至一审法院。
一审法院判决认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……。”本案中，原告于2013年11月28日向被告提起行政复议申请，被告于2013年12月3日作出告知，程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。”本案中，原告认为区政府包庇辖区内的济南市槐荫区段店镇朱庄拒不进行换届选举构成行政不作为，因原告付兴生系济南市长清区平安街道办事处藤屯居民，并非济南市槐荫区段店镇朱庄的集体组织成员，故原告与其申请复议的事项无法律上的利害关系，其提出的行政复议申请，依法不应受理。被告作出告知，未受理原告的复议申请，理由虽有不妥，但结果并无不当。故原告要求撤销市政府于2013年12月3日作出的告知的诉讼请求，无法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告付兴生的诉讼请求。案件受理费50元由原告付兴生负担。
付兴生不服一审法院判决，上诉请求依法撤销一审法院判决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、《中华人民共和国村民组织法》第十七条规定，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向人民政府及主管部门举报，由县级人民政府负责调查并依法处理。济南市槐荫区朱庄村不依法换届选举，违反上述规定，上诉人多次向区政府举报，但该政府拒不立案，还对朱庄村的违法行为予以包庇，所以才向被上诉人提起行政复议申请。被上诉人对上诉人的申请，既不审理，又不能充分说明理由，构成行政不作为。2、《中华人民共和国村民组织法》第十三条第三款规定，户籍不在本村，在本村居住一年以上，年满十八周岁的村民，都有选举权和被选举权。上诉人付兴生长期在朱庄村居住，涉及到其权益，当然有权向政府举报。一审法院故意将上诉人的户籍地与居住地相混淆，歪曲理解法律，以上诉人没有法律上的利害关系为由，驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。3、本案朱庄村全体村民均是本案的利害关系人，一审法院不通知参加诉讼，且不公开宣判，属程序违法。
被上诉人市政府答辩称：上诉人提出行政复议申请后，我机关已于2013年10月14日予以退回，并书面告知不属于行政复议受理事项。上诉人不服，向一审法院起诉请求撤销该告知书，后申请撤诉，一审法院裁定准予撤诉。同年11月28日，上诉人又向我机关提出复议申请，根据《山东省行政复议条例》第十八条和二十二条的规定，我机关于12月3日向其出具告知书。该告知行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审法院判决认定上诉人非朱庄村民即非集体经济组织成员，其与申请的复议事项无法律上的利害关系，判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚，适用法律正确。请求予以维持。
除一审法院认定的事实外，本院另查明：济南市槐荫区段店镇人民政府于2013年初改为腊山街道办事处。上诉人付兴生在济南市槐荫区段店镇朱庄农贸市场36号有房屋，并在此居住多年。
本院认为：
本案上诉人付兴生先后于2013年10月11日、11月28日以区政府为被申请人向市政府提起行政复议申请，其第一次复议申请是要求依法确认被申请人对济南市槐荫区朱庄农工贸中心没有按照村民选举法进行选举的违法事实构成渎职和行政不作为，第二次为：1、依法确认区政府包庇辖区内的段店镇朱庄拒不进行换届选举的违法事实，构成行政不作为违法；2、依法召开段店镇朱庄农贸市场村民听证会，证实段店镇朱庄拒不进行换届选举的违法事实。前后两次要求换届的主体不同，被上诉人市政府以“我机关已在济政复办告字（2013）17号作出告知，你的请求不是行政复议事项”为由，予以告知，属认定事实不清，没有法律法规依据。
《解释》第二十四条第一款规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案上诉人付兴生向被上诉人提出行政复议申请，被诉行政复议告知行为的行政相对人只是付兴生本人，不可能涉及到朱庄其他村民，一审法院不通知所谓的“利害关系人朱庄村民”参加诉讼，并无不当。
一审法院于2014年4月29日14时在12号法庭继续开庭，审判长宣读了（2014）济行初字第31号行政判决书，上诉人的委托代理人付玉琢明确表示“上诉”。故上诉人关于一审法院不公开宣判的理由，不符合客观实际。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定：“年满十八岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；……。村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：……（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”本案上诉人付兴生的经常居住地在槐荫区段店镇朱庄农贸市场，即朱庄村。一审法院判决以上诉人付兴生非济南市槐荫段店镇朱庄的集体组织成员，与申请事项无法律上的利害关系为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误。
综上，被上诉人市政府所作告知行为认定事实不清，没有法律法规依据，依法应予撤销。一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）第1、2目，第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2014）济行初字第31号行政判决；
二、撤销济南市人民政府于2013年12月3日作出的告知行为；
三、责令济南市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 马新光
审判员 赵 军
二〇一四年八月十一日
书记员 李 倩