内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内06行终32号
上诉人（原审被告）鄂尔多斯市财政局，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区金财大厦。
法定代表人王瑞，局长。
委托代理人ＸＸ，鄂尔多斯市财政局工业交通科科长。
委托代理人张忠良，内蒙古义盟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗棋盘井镇。
法定代表人金花，该公司董事长。
委托代理人张太林，男，汉族，1966年12月1日出生，公民身份证号×××，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗棋盘井镇第三居委会**栋**号。
原审被告鄂托克旗财政局，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇新区财政大楼。
法定代表人张军，局长。
委托代理人杜子荣，鄂托克旗财政局工业交通股股长。
委托代理人娜仁，内蒙古赫扬（鄂托克）律师事务所律师。
被上诉人鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司与原审被告鄂托克旗财政局、上诉人鄂尔多斯市财政局行政不作为及附带性规范文件审查一案，已由鄂尔多斯市东胜区人民法院于2017年10月20日作出（2017）内0602行初23号行政判决。上诉人鄂尔多斯市财政局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人鄂尔多斯市财政局工作人员ＸＸ、委托律师张忠良，原审被告鄂托克旗财政局工作人员杜子荣、委托律师娜仁，被上诉人鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司的委托代理人张太林等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：2009年，国家财政部、交通运输部印发了（财建［2009］1008号）文件，该文件全称：“关于印发《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》和《岛际和农村水路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的通知”，该文件第一段内容介绍了印发文件的背景和目的：加强城乡道路客运、岛际和农村水路客运成品油价格补助专项资金管理，保障国家成品油价格和税费改革顺利实施，根据财政部等七部门《关于成品油价格和税费改革后进一步完种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》（财建［2009］1号）规定制定了《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》和《岛际和农村水路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》。本案涉及的是《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》，该《办法》第三条：本办法所称的补助资金，是指中央财政预算安排的，用于补助城乡道路客运实际经营者，因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。本办法所称的补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。城市公交企业是指依法取得城市公交经营资格，合法运营，为群众提供公交出行服务的企业；第五条规定：当国家确定的成品油分品种出厂价，高于2006年成品油价格改革时的分品种成品油出厂价（汽油4400元／吨、柴油3870元／吨）时，启动补贴机制，低于上述价格时，停止补贴。第十七条规定：补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用；第二十三条规定：本办法自2010年1月1日起施行。内蒙古自治区财政厅2015年10月12日下发内财投［2015］1543号《内蒙古自治区财政厅关于下达2014年成品油价格改革财政补贴资金的通知》文件，并附2014年度成品油价格改革财政补贴资金按行业分配表，该分配表中核定2014年度分配于鄂尔多斯市城市公交行业补贴用油量5732．54吨，补助资金共2045．5万元，合每吨补助资金3568元。鄂尔多斯市财政局2015年11月16日作出鄂财工指［2015］765号文件，该文件中增加了对天然气公交车辆补贴部分，将自治区下拨的用于鄂尔多斯市城市公交行业补助资金2045．5万元分配了一部分用于天然气公交车辆补贴，即在自治区下拨2045．5万元补贴5732．54吨用油量基础上，增加了11258．79吨气折油数量（天然气折合成燃油吨数），这样导致自治区下拨鄂尔多斯市城市公交行业2045．5万元补贴款对应补贴数量变成了16991．33吨，导致城市公交汽油、柴油车辆补贴款相应减少，每吨补贴金额由3568元变成了1204元。另查明，工作流程方面，国家财政部、交通运输部（财建［2009］1008号）文件第七条至第十五条内容结合原告证据表明，2014年度结束后，包括原告在内的城市公交企业登录交通运输部门网站填报自己企业燃料消耗量明细表，经（旗）县市级交通运输部门、道路运输管理机构组织力量对辖区上年度补助对象分品种油料消耗情况进行统计、整理、汇总、核实上报，经省级交通运输部门审核、重点抽查，上报国家交通运输部。交通运输部核定的补助用油量于4月10日前报送财政部，同时抄送审计署。财政部于4月30日前通过专项转移支付的方式将上年度补助资金下达省级财政部门，省级财政部门收到财政部下达的上年度补助资金后会同同级交通运输部门逐级下拨资金。基层交通运输和财政部门应当在6月30日前将补助资金发放到补助对象。还查明，原告公司经鄂托克旗交通运输局和鄂托克旗财政局审定2014年度应补助用油量为1078．05吨（柴油），以1204元每吨补助计算，原告公司已经收到补助款1297800元。原告和二被告对上述查明事实均无异议。原告坚持认为2014年原告公司经过各级交通运输部门审定的实际补助用油量1078．05吨（柴油），以此对应国家财政部和内蒙古自治区财政厅下拨的2045．5万元补助资金中应当有原告补助资金384．65万元，根据2009-1008号文件规定该款必须专项用于汽油、柴油公交车辆补贴，鄂尔多斯市财政局不能违法擅自将国家交通运输部和国家财政部、自治区财政厅下拨补贴实际用油者的资金挪用给天然气公交车进行补贴。请求我院按3568元每吨标准判决被告给付原告公司2014年度应补贴差额2548682．4元（计算过程：3568＊1078．05吨-1297800元=2548682．4元）。国家财政部、交通运输部《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建［2009］1008号）文件第十五条规定：省级财政部门收到财政部下达的上年度补助资金后，应当会同同级交通运输部门逐级下拨资金。基层交通运输和财政部门应当在6月30日前将补助资金发放到补助对象。第十七条规定：补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用。依据上述规定，原告作为城乡道路客运实际经营者（补助对象），认为二被告作为行政机关未完全给付补助资金提起诉讼符合法律规定。本案争议焦点一，二被告是否为适格被告。本院认为鄂托克旗财政局作为《办法》第十五条规定直接发放补助资金的基层行政机关，原告认为未足额发放补助资金，提起诉讼主张差额部分，将鄂托克旗财政局列为被告符合法律规定。同时《办法》中明确省级财政部门收到财政部下达的上年度补助资金后应逐级下拨且专款专用，全额用于实际用油者，现鄂尔多斯市财政局不仅制定了原告请求审查的鄂财工指［2015］765号文件，而且在收到上级内蒙古自治区财政厅下拨资金后，未按文件要求专款专用下拨，全额用于实际用油者，而是拿出部分补贴款给予了天然气公交车补贴，原告认为其作为行政机关擅自挪用属于原告公司的补贴资金侵犯原告权益，将其列为被告符合法律规定。本案争议焦点二，被告鄂托克旗财政局拒绝给付原告请求的差额部分（2548682．4元）是否合法，被告鄂尔多斯市财政局将专项补贴资金用于补贴天然气公交车是否合法，原告请求审查的鄂尔多斯市财政局鄂财工指［2015］765号文件是否合法。本院认为，二被告两个争议行为均是以鄂尔多斯市财政局鄂财工指［2015］765号文件作为依据而作出的，故首先应审查该规范性文件是否合法。
原审法院认为：国家财政部、交通运输部《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建［2009］1008号）从文件名称、制定背景、制定目的、关键条文（第1、3、5、15、17条）明确补助资金是中央财政预算安排的，用于补助城乡道路客运经营者，因成品油价格调整增加的成品油消耗成本而设立的专项资金；明确了专款专用补助实际用油者。鄂尔多斯市财政局2015年11月16日作出鄂财工指［2015］765号文件，该文件两份附表中增加了11258．79吨气折油数量（天然气折合成燃油吨数）用于天然气公交车辆补贴，这样导致中央、自治区下拨鄂尔多斯市城市公交行业2045．5万元补贴款对应补贴数量变成了16991．33吨，导致原告公司城市公交柴油车辆每吨柴油补贴金额由3568元变成了1204元。本院认为被告鄂尔多斯市财政局作出的鄂财工指［2015］765号文件违背了国家财政部、交通运输部《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建［2009］1008号）的精神，也违反了内蒙古自治区财政厅内财投［2015］1543号《内蒙古自治区财政厅关于下达2014年成品油价格改革财政补贴资金的通知》文件规定。综上，被告鄂尔多斯市财政局制定印发的鄂财工指［2015］765号文件增加天然气公交车补贴部分违背国家和自治区文件精神且没有法律法规依据，同时减损了原告公司作为城乡道路客运经营者（实际用油者）该享受的补贴利益，故本院认为鄂尔多斯市财政局制作印发的鄂财工指［2015］765号文件不能作为二被告拒绝给付原告差额部分补贴金额的合法依据，也不能作为鄂尔多斯市财政局将专项补贴资金用于补贴天然气公交车合法的依据，故二被告上述行为因没有合法依据而无效，原告相应诉讼请求本院予以支持。于原告请求被告支付2548682．4元同期农村商业银行三倍的利息，本院认为，原告作为市场经营主体，因国家政策补助获得的资金不属于其确定的预期经营收入，原告以未及时收到该补助款导致亏损状态或拖欠税费理由而主张利息不能成立，虽被告迟延给付存在工作上过错和责任，但原告请求的利息因无法律法规依据，本院对该请求不予支持。关于原告请求的各项交通食宿费用，本院认为对于原告公司人员去鄂托克旗财政局取文件的费用请求支付无依据，本院不予支持。原告请求的其他费用5745元因属维护正当合法权益，且提供的票据均能核实时间地点，与人民法院立案、收材料、开庭等时间吻合，属于正当合理开支，本院予以支持。综合上述理由，原告请求的差额补贴部分2548682．4元按工作流程应由鄂托克旗财政局支付，但被告鄂托克旗财政局未予支付的原因是被告鄂尔多斯市财政局未将该部分补贴款下拨，且该单位应原告的主张及时向上级请示，按上级的请示又答复了原告，该单位在本案中没有过错。被告鄂尔多斯市财政局应于本判决生效后立即向鄂托克旗财政局下拨原告请求的差额补贴部分2548682．4元，被告鄂托克旗财政局收到该款后应立即按工作流程向原告支付，原告维护权益产生的交通食宿费用5745元应由被告鄂尔多斯市财政局负担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条、第七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条、第二十三条之规定，判决如下：一、被告鄂尔多斯市财政局在本判决生效后立即向被告鄂托克旗财政局下拨原告鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司2014年度成品油价格改革财政补贴资金2548682．4元，并直接向原告支付交通食宿费用5745元；二、被告鄂托克旗财政局收到被告鄂尔多斯市财政局下拨的补贴资金2548682．4元后，立即按工作流程向原告鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司支付；三、驳回原告鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司其他诉讼请求。案件受理费50元由被告鄂尔多斯市财政局负担。
上诉人鄂尔多斯市财政局不服，上诉称：请求依法撤销内蒙古鄂尔多斯市东胜区人民法院（2017）内0602行初23号行政判决，驳回一审原告的诉讼请求。事实和理由：一、本案不属于人民法院主管。本案的柴油补贴属于政策性补贴，是行政机关自定的政策性补贴，不属于法定的行政给付。二、本案被告不适格。鄂尔多斯市财政局作为规范性文件制定单位，不应作为行政诉讼的被告。人民法院对规范性文件审核后，如认为不合法，也只是向发文单位发司法建议，并不能在判决中判令履行义务。鄂尔多斯市财政局给鄂托克旗财政局的答复，是基于鄂托克旗财政局的请示，是行政机关系统内的内部答复。作为行政相对人鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司其相对的行政机关仍然是鄂托克旗财政局。三、按照鄂尔多斯市人民政府批准的2014年成品油价一格改革财政补贴资金分配方案，被上诉人2014年应领补贴为1297800元，实际领取1297800元。被上诉人无权再领取诉状中所述的2533967.02元，也无权要求上诉人承担因本案发生的交通住宿等费用。四、2014年成品油价格改革财政补贴资金分配方案是市人民政府根据国务院、财政部、工业和信息化部、交通运输部相关政策文件精神结合鄂尔多斯市的实际情况，对财政部财建[2009]1008号文件的具体贯彻落实。2015年6月，鄂尔多斯市人民政府及政府相关部门通过电话及当面请示的方式，就2014年城市公交车燃油补贴事项中如何贯彻落实上述文件精神的相关问题，向上级人民政府及相关部门就进行请示。得到的答复是：推广节能与新能源汽车，是国务院早在2011年之前就提出来的。具备条件的地区应尽快实施。鄂尔多斯市公交车燃油补贴方案完全符合国家相关政策，也符合鄂尔多斯地区有天然气的实际情况。上诉人安排2014年柴油补贴资金分配方案并未违反法律、行政法规及部门规定，而是对财政部、交通运输部《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》精神的贯彻执行。五、上诉人在对城市公交行业补助总体水平相对稳定的前提下，调整优化财政补助支出结构，平衡传统燃油公交车和新能源公交车的使月成本，逐步形成新能源汽车的比较优势。是坚持专项资金专项使用，不属于挪用。
在二审庭审过程中，上诉人鄂尔多斯市财政局向本院提交了一组新证据：内蒙古赤峰市交通运输局制定2014年成品油价格改革财政补贴资金分配建议方案；山东省成品油价格改革财政补贴政策；福建省平潭综合实验区交通与建设局2014年度农村客运、出租车和城市公交成品油价格改革财政补贴资金和清算资金分配方案。拟证明在其他地区也存在油和气统筹补助的方案。
被上诉人鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司对上诉人提供证据的质证意见：对于证据的三性不予认可。认为新证据是通过网上调取的。关于赤峰的文件认为因为赤峰全市只有一家国有公交公司，无论是天然气还是燃油车辆的补贴都给了这一家公司，但鄂尔多斯是有多家公交公司的，不适用此文件。山东的文件没有明确用气车辆补贴，因为山东没有私营公交公司企业。福建的文件被上诉人不清楚。原审被告鄂托克旗财政局认可上诉人提交的证据。
被上诉人鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司向本院提交了三组新的证据：证据一、交通部和财政部的专属账号（油料序列号：5CBE83-gj，网址：http：//yb.moccats.com.cn），拟证明2014年柴油10078.5吨，每吨补贴3568.82元，是被上诉人公司申报成功的，由内蒙古财政厅文件为证；证据二、鄂尔多斯市财政局关于下达2013年度成品油价格改革中央财政补贴清算资金及2012年对渔业补贴清算资金的通知（鄂财共指（2014）606号）；2012年度成品油价格改革中央财政补贴资金分配表，拟证明上诉人在2013年以前发放油补的时候都是以被上诉人公司发放，并注明的多少钱多少吨还有油类的品种，2014年上诉人在发放柴油补贴的时候，上诉人在文件中没有注明向被上诉人发放的具体钱数、吨数及油类品种；证据三、鄂托克旗财政局文件（鄂旗财发（2017）199号），城市公交车是指城市人民政府确定的范围内，依法取得公共交通运营资格并提供公共交通客运服务的以汽油或柴油为驱动力的车辆，具体由所在地交通运输部门认定，用气的车辆不在补助范围，此次城市公交车成品油价格补助资金中不包括新能源车辆运营补助。拟证明2015年、2016年用气车辆不在补贴范围内。
上诉人鄂尔多斯市财政局对被上诉人提供证据的质证意见：对证据一的真实性认可，证明的问题不认可；对证据二的真实性认可，证明问题不认可，认为文件中是否显示具体钱数、吨数及油类品种对太林公司而言并无太大关系，补贴是全部按照文件拨付的；对证据三真实性认可，证明问题不认可，认为2015年天然气有专项补助，2015年之前天然气没有专项补助，油和气统筹使用。原审被告鄂托克旗财政局与上诉人质证意见一致。
本院认为双方当事人在第一审程序中无正当理由未提供上述证据，本院在二审期间不予接纳，不作为新证据采信。
二审审理查明的事实与一审审理查明基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案诉争的补助资金是指中央财政预算安排的，用于补助城乡道路客运实际经营者因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。该补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用。鄂尔多斯市财政局收到该笔中央预算专项资金后，在财政预算科目没有明确列明，资金总额没有增加的情况下，擅自将其中一部分资金用于新能源汽车的补贴，既不符合财建［2009］1008号部门规章的要求，也不符合财务制度即中央专项资金地方无权擅自挪作他用的要求。上诉人鄂尔多斯市财政局将本应全额支付给被上诉人鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司的中央专项补贴擅自挪作他用的行政行为，属于行政诉讼受案范围，上诉人提出的因本案不属于行政给付，故法院无权受理的上诉理由不能成立。上诉人鄂尔多斯市财政局制定的鄂财工指［2015］765号文件因违背国家和自治区文件精神且没有法律法规依据，故原审法院认为上诉人鄂尔多斯市财政局制作印发的鄂财工指［2015］765号文件不能作为上诉人拒绝被上诉人公司差额部分补贴金额的合法依据的判决应于支持。上诉人鄂尔多斯市财政局负责对全市涉诉专项补助资金的拨付，原审被告鄂托克旗财政局只是负责资金的发放工作。故原审判决由上诉人鄂尔多斯市财政局在判决生效后立即向被告鄂托克旗财政局下拨原告鄂托克旗棋盘井太林公共交通有限责任公司2014年度成品油价格改革财政补贴资金2548682．4元并无不妥。在公共交通领域推广节能与新能源汽车，有利于节能减排、大气污染防治，在2014年国家对新能源汽车的补贴尚未制定出台补贴政策的前提下，上诉人鄂尔多斯市财政局对新能源公交车辆补贴的做法值得肯定，但上诉人不能以此为由擅自将中央预算专项资金挪作他用，更不能在没有制定方案并广泛征得包括被上诉人的城市公交公司等实际用油者的意见下，直接以文件的形式减损被上诉人应当享受到的中央预算补助资金。故上诉人提出的如果全额给付被上诉人公司用油补助将与国家立法政策和目相违背的上诉理由不能成立。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条（一）款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 艳
审 判 员 郝玉林
审 判 员 张晓慧
二〇一八年七月二十四日
法官助理 贾伊丹
书 记 员 达尼斯