河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终3036号
上诉人（一审被告）息县人民政府，住所地息县谯楼街126号。
法定代表人袁刚，代县长。
委托代理人徐震，息县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人ＸＸ刚，河南同信律师事务所律师。
上诉人（一审被告）息县国土资源局，住所地息县淮河路中段。
法定代表人李华，局长。
委托代理人张世海，息县国土资源局工作人员。
委托代理人ＸＸ刚，河南同信律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）息县龙湖办事处听淮桥社区二里庄村民组。
诉讼代表人牛广友，男，汉族，1962年5月30日出生，住息县。
诉讼代表人段德华，男，汉族，1961年2月17日出生，住息县。
诉讼代表人牛广义，男，汉族，1962年5月2日出生，住息县。
委托代理人张涛，息县148法律服务所法律工作者。
息县人民政府、息县国土资源局因与息县龙湖办事处听淮桥社区二里庄村民组（以下简称二里庄村民组）行政协议一案，不服信阳市中级人民法院（2017）豫15行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人息县人民政府的委托代理人徐震、ＸＸ刚，上诉人息县国土资源局的委托代理人张世海、ＸＸ刚，被上诉人二里庄村民组的诉讼代表人牛广友、段德华、牛广义及委托代理人张涛，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信阳市中级人民法院一审查明，2006年7月6日，息县人民政府与河南省一桥置业有限公司（以下简称一桥公司）签订《关于谯楼街东段道路施工的协议书》，以一桥公司负责投资新建谯楼街东段1450米道路（含120米桥梁一座）及配套设施为条件，息县人民政府向该公司提供200亩国有土地用于开发建设。同年11月17日，甲方息县国土收购储备中心与乙方城郊乡五一村二里庄组（即二里庄组）签订征收土地合同书，息县城郊乡人民政府及息县城郊乡五一村民委员会及二里庄村民组村民代表签字盖章，约定甲方补偿二里庄组每亩2.3万元取得该宗地后交付一桥公司使用，同时约定了由政府负责无偿解决农用转非户口、乙方与城市居民入学、××享受同等待遇、由县政府给失地农民按有关政策最大限度解决低保、二环路拓宽改造拆迁时无偿给乙方留门面宅基地并按拆迁安置条件无偿给每户办理国有土地使用证、准建证等等内容。一桥公司于2007年11月进行房地产开发建设，2010年1月6日息县国土资源局对该公司未批先建行为进行了处罚，后对该宗地履行了报批手续。2013年1月20日河南省人民政府作出豫政土〔2013〕76号《关于息县2012年度第一批城市建设征收土地的批复》，批准该宗地为城市建设用地。另查明，息县人民政府、息县国土资源局当庭陈述息县国土收购储备中心系息县国土资源局的二级机构，属于息县人民政府设立的息县国土收购储备委员会管辖。
二里庄组以息县人民政府为被告向信阳市中级人民法院提起行政诉讼称：2006年11月17日，息县人民政府将二里庄村民组294.2土地统一征用开发，补偿每亩2.3万元，当时承诺给二里庄组55岁以上人员办理低保、天然气设施到户、二环路扩宽改造时每两人一间门面房并免费办理国有土地使用证、房产证。后息县人民政府将该土地转让给息县一桥公司搞开发房地产，已建成38栋大楼，开发建设即将结束，但息县人民政府未兑现承诺。请求确认其与息县人民政府于2006年11月17日签订的合同有效并判令息县人民政府履行协议义务。
一审中，信阳市中级人民法院依职权追加息县国土资源局为本案共同被告。
信阳市中级人民法院一审认为：（一）本案属于行政诉讼受案范围且二里庄组起诉未超过法定的起诉期限。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项将行政协议争议纳入行政诉讼的受案范围，涉案征地合同书虽签订于2006年11月，但合同中并未明确约定履行期限，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项规定，二里庄组可随时要求履行，但要给对方必要的准备时间。因此，二里庄组起诉并不超过法定起诉期限。息县人民政府、息县国土资源局未履行行政协议义务持续至今，该案应适用修改后的行政诉讼法规定，属于行政诉讼受案范围。（二）息县人民政府、息县国土资源局主体适格。涉案征地合同书签订之前，息县人民政府为了换取一桥公司建设谯楼街东段道路及配套设施需要，已与一桥公司达成意向，将包含二里庄组土地在内的200亩土地出让给一桥公司。涉案征地合同书由息县国土储备中心签订，该中心系息县国土资源局二级机构，合同中显示该中心系“甲方按照县委、县政府安排，施行土地统一征收”，该征地行为及签订征地合同书的行为应由息县人民政府、息县国土资源局共同承担。涉案合同书为息县人民政府在法定期限内从息县国土资源局提取并提交法庭，息县人民政府、息县国土资源局系适格被告。（三）二里庄组的诉讼请求成立，息县人民政府、息县国土资源局应严格按照合同履行合同义务。签订征地合同书系双方真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，不存在导致合同无效的情形。息县人民政府、息县国土资源局称息县国土储备中心部分超越职权的理由亦不能成立。息县人民政府、息县国土资源局应严格按照合同内容履行自己的合同义务。依据《中华人民共和国合同法》第六十一条第一款、第一百零七条之规定，信阳市中级人民法院一审作出（2017）豫15行初27号行政判决：（一）确认息县龙湖办事处听淮桥社区二里庄村民组与息县国土储备中心2006年11月17日签订的《息县国土收购储备中心征地合同书》有效；（二）责令息县人民政府、息县国土资源局于判决生效后六个月内按照《息县国土收购储备中心征地合同书》的约定继续履行二里庄组请求范围内的合同义务。
息县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院认定息县人民政府与息县国土收购储备中心为本案适格被告错误。涉案《征收土地合同书》为息县人民政府依职权从息县国土资源局调取，系息县国土资源局对一桥公司违法占地进行处罚时所获，息县国土资源局、息县国土收购储备中心均未在该合同上签名盖章，息县人民政府、息县国土资源局不是合同相对方。（二）《征收土地合同书》手写部分无效，且客观上不能履行。土地征收应当按照法定的程序、土地征收补偿标准进行征收和补偿，而该合同手写部分约定的户口、入学、医疗、低保、门面宅基地、无偿办理土地证、准建证等内容超出了法律、行政法规规定的行政机关征收土地的法定职权范围；至于要求给其每户一间门面宅基地问题，因涉案土地已被征收为国有，二里庄村民组作为城市居民，已无享受宅基地的权利，更无法办理土地证书。（三）一审法院认定《征收土地合同书》系双方真实意思表示错误。息县国土收购储备中心从未在合同上签字、盖章，也未参与合同履行，该合同只有二里庄村民组和原城郊乡人民政府的盖章。从合同内容看，原城郊乡人民政府不是合法的征地主体，无权作出承诺，其在手写约定内容上盖章，并不能代表息县国土收购储备中心或息县人民政府与二里庄组达成一致意思表示。（四）一审适用法律错误。涉案合同签订于2006年，是新《行政诉讼法》施行之前形成的行政合同，不应纳入行政诉讼受案范围；根据法律规定本案起诉期限应计算为两年，显然本案早已超过法定起诉期限。综上，请求撤销一审判决，驳回二里庄村民组的诉讼请求。
息县国土资源局亦不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）息县国土资源局不具备被告主体资格。息县国土资源局及息县国土收购储备中心没有参与涉案土地征收，更没有与二里庄村民组签订《征收土地合同书》。为对一桥公司进行处罚，息县国土资源局将该合同书作为证据进行收集，息县国土资源局对一桥公司作出的处罚决定也可以证明息县国土资源局没有签订合同也未参与土地征收。（二）《征地合同书》应为无效合同。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，征地土地主体是市县人民政府，并非国土行政部门，而在该合同上签章的主体是原城郊乡人民政府，也不具备实施征地的主体资格；该合同中的征地没有按照法律规定，履行拟定征用土地方案、审查报批等等程序；合同第五条手写部分无法辨别真伪，且内容违法。（三）二里庄组起诉已经超过法定起诉期限。从2006年11月二里庄村民组签订合同交出土地、2007年11月一桥公司在此地块进行房地产开发至2015年下半年二里庄村民组提起民事诉讼9年时间里，二里庄村民组没有主张过权利，其起诉已经超过法定起诉期限。综上，请求撤销一审判决，驳回二里庄村民组的诉讼请求。
二里庄村民组针对息县人民政府、息县国土资源局的上诉答辩称：（一）息县人民政府和息县国土资源局为适格被告。《征地合同书》签订之前，息县人民政府为换取一桥公司建设谯楼街东段道路及配套设施需要，已与一桥公司达成意向，将包含二里庄村民组土地在内的200多亩土地出让给一桥公司。《征地合同书》由息县人民政府签订，该合同书为息县人民政府在法定期限内从息县国土资源局处提取并提交法庭，息县人民政府作为本案被告主体适格。（二）《征收土地合同书》为有效合同。息县人民政府与二里庄村民组签订合同书，是其真实意思表示，作为政府应严格按照合同内容履行自己的合同义务。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为：（一）本案属于行政诉讼受案范围，一审原告起诉并未超过诉讼时效。根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不履行、未按照约定履行协议而提起诉讼的，属于行政案件受案范围。本案按照行政协议案件受理，符合上述规定。《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项规定，履行期限约定不明确的债权人，可以随时要求履行，《民法通则》第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中，涉案合同没有约定履行期限，未有证据证明一审原告何时向一审被告主张过履行合同义务，原审认定二里庄村民组起诉没有超过法律规定的诉讼时效正确。（二）息县人民政府和息县国土资源局是本案适格被告。息县人民政府为换取一桥公司建设谯楼街东段道路及配套设施需要，将包含一审原告土地在内的200亩土地出让给一桥公司。之后息县国土收购储备中心、原城郊乡人民政府就涉案土地与二里庄村民组签订本案征收土地合同书，合同书载明“息县国土收购储备中心按照县委、县政府安排进行土地统一征收”。2013年，涉案土地被河南省人民政府《关于息县2012年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土【2013】76号）批准征收为城市建设用地，二审庭审中，息县人民政府和国土资源局均认可因前期涉案合同中约定的每亩补偿资金2.3万元已经支付，未再对涉案土地进行安置补偿。故由以上事实可知，涉案合同虽由息县人民政府的下级政府和相关单位签订，但签订合同实现的是息县人民政府利用土地的需求，且合同相关利益已经归属于息县人民政府。息县国土收购储备中心和原城郊乡人民政府虽然名义上是合同相对方，但并不是法定的土地征收组织实施主体，因此，作为息县人民政府和息县国土资源局的下级单位，其与二里庄村民组签订涉案合同的行为应是受息县人民政府、息县国土资源局指令和委托进行，其签订涉案合同行为的法律后果应由息县人民政府和息县国土资源局承担。而二里庄村民组之所以愿意签订这一合同，也主要是基于对当地政府的信赖，这种信赖是法治政府的基础所在。由此，息县人民政府和息县国土资源局应当对该合同承担法律责任，而不必受合同相对性原则的限制。（三）涉案合同内容并未违反法律、法规禁止性规定，原审判决息县人民政府、息县国土资源局履行合同约定义务并无不妥。涉案合同中关于户口、教育、医疗、低保及预留门面宅基、办证等约定，系合同双方真实意思表示，也未超越息县人民政府的职权范围，不违反法律法规禁止性规定，息县人民政府和息县国土资源局主张协议无效的理由不能成立。依法成立的合同对当事人具有法律约束力，息县人民政府和息县国土资源局应当本着诚实信用、权利义务对等等原则，忠实履行合同约定义务。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人息县人民政府和息县国土资源局的上诉理由均不成立，其诉请撤销原审判决的上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人息县人民政府、息县国土资源局分别负担。
本判决为终审判决。
审判长 别志定
审判员 张ＸＸ
审判员 苗春燕
二〇一八年九月十四日
书记员 周培培