广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1415号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，地址：广州市豪贤路193号。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：李星，广州市国土资源和房屋管理局干部。
委托代理人：祝锋，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市德华实业集团有限公司，地址：广州市淘金路淘金街2号。
法定代表人：李德俊，职务：总经理。
委托代理人：乐云龙，该公司职员。
委托代理人：梁柱祥，该公司职员。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局因被上诉人广州市德华实业集团有限公司诉其收取土地出让金行为一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第298号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，1990年6月15日，广东省三建房地产开发公司（以下简称三建公司）、广州越秀区城市建设开发公司（以下简称城建公司）与原广州市城乡建设委员会签订了穗建开合（1990）002号《广州市城市国有土地有期有偿使用合同书》（以下简称002号土地合同），约定将淘金坑工业基地约4.7795万平方米面积的土地由上述两公司按城市规划要求实行综合开发建设。该合同书第三点注明土地用途为厂房、仓库、住宅楼，总建筑面积约102841平方米（包括经批准保留房屋在内），建筑要求及配套设施按市规划局（89）城规批字第129号复文及批准规划和报建审核书执行。2000年3月25日，原广州市城市规划局向三建公司和城建公司发出穗规复字（1999）第484号《关于淘金坑住宅小区规划调整方案的复函》（以下简称484号复函），该复函第2点注明规划总建筑面积157166平方米，其中按原规划已建建筑面积71210平方米（含原规划保留建筑面积），规划拟新建建筑总面积93406平方米，其中规划拟建小学建筑面积3800平方米、拟建商业办公部分总面积15054平方米，拟建住宅总面积67102平方米等。2001年8月10日，原广州市城市规划局向上述两公司核发了穗规地换证字（2001）第122号《建设用地规划许可证》（以下简称122号用地规划许可证），注明抄送广州市国土资源和房屋管理局。该证附图及附件名称2为规划设计条件按我局《关于淘金坑住宅小区规划调整方案的复函》（穗规复字（1999）第484号）；附加说明：（1）本案根据（90）城地批字第348号《国家建设征用土地通知书》、穗城规东片地复字（1994）第576号文换发《建设用地规划许可证》；（2）征地范围有文物保护点“万人坑”，其建设要求及产权请按我局穗城规东片地复字（1994）第575号执行。
2005年9月20日，被告广州市国土资源和房屋管理局核发了穗国用（2005）第196号《国有土地使用证》（以下简称第196号土地使用证），该证注明土地使用权人为三建公司和城建公司，座落东山区淘金坑地段，使用权类型为出让，使用权面积为13160平方米，记事为本宗地已签订《广州市城市国有土地有期、有偿使用合同书》（穗建开合（1990）002号）；本宗土地是以上出让合同出让土地范围的一部分，详见附图；……土地出让年限自1992年1月1日起计算。2006年5月26日，广州市中级人民法院作出（2006）穗中法执字第1022-1《民事裁定书》，裁定办理将三建公司和城建公司名下位于东山区淘金坑地段穗国用（2005）第196号《国有土地使用证》项下土地及其上盖房产（八层工业楼，面积7279平方米）过户到原告广州市德华实业集团有限公司名下的手续。2006年10月12日，广州市中级人民法院向被告发出（2006）穗中法执字第1022-2、1022-3号《协助执行通知书》，要求被告将三建公司和城建公司名下位于东山区淘金坑地段穗国用（2005）第196号《国有土地使用证》项下的D2220图11幅10号地，D2220图12幅5号地，D2220图7幅5号地及其上盖房产（八层工业楼，面积7279平方米），D2220图8幅32号地，D2220图8幅8号地过户到原告名下的手续。
2007年4月12日，广州市房地产交易登记中心收取了原告提交的穗国用（2005）第196号《国有土地使用证》、《国有土地使用权出让合同》、《建设用地规划许可证》后出具了（2007）国用第01000015号《土地使用权交易登记收件收据》。该收据注明交易登记种类为法院裁定，土地座落为东山区淘金坑地段等，并附注说明收案后40工作日后交易中心会通知买卖双方缴交税费，完税后凭此收据领取新《国有土地使用证》。2007年6月26日，广州市建设委员会向广州市房地产交易登记中心发出穗建开函（2007）1012号《关于查询土地出让金情况的复函》，函复如下：根据穗建开合（1990）002号合同的要求，该公司已于1999年和2001年共上交1963平方米建设用房。2008年8月13日，广州市房地产交易登记中心出具了备案号：2007国用第01000015号《土地使用权交易证明书》，注明持本证明书向规划部门申请办理有关手续后，向广州市国土资源和房屋管理局产权地籍处办理土地登记手续。
2008年8月27日，原告向原广州市城市规划局申请变更淘金住宅小区《建设用地规划许可证》建设用地单位名称，该局于2008年10月28日发出案件停止计时通知单。2010年9月26日，广州市规划局作出穗规（2010）1488号《关于申请变更用地单位名称和确认规划条件问题的复函》（以下简称1488号复函），注明根据穗国用（2005）第196号《国有土地使用证》、备案号2007国用第01000015号《土地使用权交易证明书》同意将核定五个地块共13160平方米用地单位名称变更为原告……（三）土地使用性质：1、自编1号、3号地块：规划用地性质为绿地；2、自编2号地块：规划用地性质为小学用地；3、自编4号、5号地块：规划用地性质为居住用地。……二、使用强度：（一）自编2号地块：……计算容积率建筑面积≤2209平方米……（二）自编4号地块：……计算容积率建筑面积≤48874平方米。（三）自编5号地块：……计算容积率建筑面积≤41419平方米。三、公建配套要求（自编4号）：社区医疗卫生服务中心2000平方米；社区居委会100平方米；物业管理200平方米；文化室200平方米等。
2011年7月13日，原告向被告申请已出让国有土地的土地出让金调整，并提交了备案号2007国用第01000015号《土地使用权交易证明书》、广州市国有土地使用权出让金评估申请表等材料。2011年10月，广州市土地利用发展中心作出了NGZ110713662361号《广州市国有建设用地使用权出让金评估报告》，注明原告越秀区淘金坑地段出让金调整额为237107904元，调整面积61071平方米，原合同31431平方米，现计价合计92502平方米，住宅87793平方米，其他4709平方米；另评估意见第3点注明原合同用地范围内，经批准保留建筑面积18750平方米（详见穗规复字（1999）第484号及附图），已报建建筑面积52460平方米（详见穗城规东片建字（1995）第158号、（90）建字第226号、（90）建字第1378号、（91）穗城规建字第1026号、（90）建字第1388号）。合同约定已办理出让总建筑面积102641平方米，扣除经批准保留及已报建建筑面积后，用地范围有102641-18750-52460=31431平方米建筑面积已办理出让，应计为本项目已出让面积。第4点注明，该项目协议出让，原合同未约定土地出让金调整标准，现增容建筑面积为87793＋200-31431=56562平方米等，根据穗府办（2010）35号文第二条第（十一）点第3小点……。第6点注明现计价其他面积4709平方米包括：（1）物业管理200平方米按住宅计收；（2）社区医疗卫生服务中心2000平方米、小学2209平方米、社区居委会100平方米根据穗府办（2010）15号文属配套公共服务设施建设移交项目、文化室200平方米，共4509平方米暂缓征收。2011年12月17日，广州市房地产估价管理所作出NGZ110713662361号《广州市国有土地使用权出让金评估结果通知书》通知原告越秀区淘金坑地段出让金总额为人民币237107904元正。
2012年5月18日，原告向被告提交了《关于申请延长土地出让金使用年限的报告》及其附件。2012年5月23日，原告与被告签订了穗建开合（1990）002号的变更协议之一号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，该协议注明土地出让年限自2007年12月28日起计算，原告须向被告补交国有建设用地使用权出让价款人民币237107904元等；附件注明本合同项下用地范围内建筑基本情况：一、总建筑面积92502平方米；建筑层数1层。其中：1、以下项目按规定计收了国有土地使用权出让价款：住宅87793平方米；其他：物业管理200平方米；……。同日，被告向原告发出了国土收字NO0002488《市国土房管局土地出让金收款通知》，注明合同号（或评估号）为合908002补之1；用地面积为13160平方米，出让金总额为237107904.00；受让单位为原告；用地地点为淘金坑地段等。原告于2012年6月4日缴交了上述237107904.00元土地出让金。2012年7月11日，被告向原告核发了穗府国用（2012）第01100066号《国有土地使用证》，该证注明土地使用权人为原告；土地座落越秀区淘金坑地段；记事为本宗地土地使用权出让年限自2007年12月28日起计算，土地使用权出让年限为居住份额用地为70年；商业、旅游、娱乐份额用地为40年；其他用地份额50年等。原告对被告通知其支付237107904元土地出让金的行为不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案原告是对被告2012年5月23日通知其缴纳出让金的具体行政行为不服而于2014年4月28日提起诉讼，被告并未能提供充分的证据证实其已告知原告诉权或起诉期限，故原告并未超过上述规定的2年起诉期限。
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条规定：“已取得土地出让合同的，受让方应当持出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权属证明。”
本案涉案的第196号土地使用证项下淘金坑地段13160平方米土地是由三建公司、城建公司以出让方式取得并办理了土地使用权登记，是002号土地合同出让土地范围的一部分。上述第196号土地使用证核发时，原广州市城市规划局已核发了第122号用地规划许可证，该证注明抄送被告和规划设计条件按第484号复函。而第484号复函注明规划总建筑面积157166平方米（超出002号土地合同所注明的总建筑面积102841平方米），其中按原规划已建建筑面积71210平方米（含原规划保留建筑面积），规划拟新建建筑总面积93406平方米等。被告在核发第196号土地使用证时应当知道规划条件涉及增容面积，虽然其也查询了土地出让金的情况，但并未依照上述有关土地使用权出让的规定计收原土地使用权人三建公司、城建公司增容面积的土地出让金。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十二条规定：“土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。”穗府办（2010）35号《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第四点第（三）规定：“本通知自2010年7月1日起执行，有效期5年，《批转市国土房管局〈关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）〉的通知》（穗府（2005）36号）同时废止。……。”法发（2004）5号《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第一条规定：“人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。国土资源、房地产管理部门依法协助人民法院执行时，除复制有关材料所必需的工本费外，不得向人民法院收取其他费用。登记过户的费用按照国家有关规定收取。第二十七条规定：“人民法院制作的土地使用权、房屋所有权转移裁定送达权利受让人时即发生法律效力，人民法院应当明确告知权利受让人及时到国土资源、房地产管理部门申请土地、房屋权属变更、转移登记。国土资源、房地产管理部门依据生效法律文书进行权属登记时，当事人的土地、房屋权利应当追溯到相关法律文书生效之时。”本案原告是于2007年4月12日依据广州市中级人民法院的民事裁定书及协助执行通知书向被告申请办理第196号土地使用证过户手续，被告受理后注明40个工作日后通知缴交税费，也查询了土地出让金情况，但直至2012年5月23日才发出土地出让金收款通知要求原告缴交出让金。虽然广州市规划局是于2010年9月26日才作出1488号复函同意涉案土地用地单位名称变更为原告和确认规划条件，并且原告于2011年提出申请调整土地出让金并延长使用年限，但原告是于2007年4月13日根据法院裁定及协助执行通知向被告申请办理涉案土地登记手续，根据上述规定，被告依据2010年7月1日才实施的上述穗府办（2010）35号文计收土地出让金不当，应适用核发第196号土地使用证时或法院相关法律文书生效之时的有关规定计收。另广州市中级人民法院是于2006年5月26日才作出民事裁定书，但被告并未能提供原告经法院裁定取得涉案土地使用权后可将出让年限从1992年1月1日起算变更为从2007年12月28日起算而未减去已使用年限的充分依据，故被告计收原告土地出让金的行为适用法律法规不当。
至于原告退还土地出让金及利息的请求，因涉及缴纳主体、扣减面积、计算依据及延长期限等问题，而且涉案土地增容面积在原告缴纳前确未计收出让金，宜由被告依据有关出让金的规定重新审核计收并作出处理，故原告该项诉求的理由不充分，不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认被告广州市国土资源和房屋管理局于2012年5月23日以国土收字NO0002488《市国土房管局土地出让金收款通知》要求原告支付国有土地使用权出让金237107904元的具体行政行为违法。二、被告广州市国土资源和房屋管理局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告广州市德华实业集团有限公司调整土地出让金并延长使用年限的申请作出处理。三、驳回原告广州市德华实业集团有限公司的其他诉讼请求。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局不服原审判决，向本院提起上诉认为：一、发出《收款通知》不是行政行为，一审法院同意被上诉人增加诉讼请求，在法律适用上存在重大错误。（一）上诉人于2012年5月23日发出《市国土房管局土地出让金收款通知》（下称“《收款通知》”），实际上是履行上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（穗建开合（1990）002号的变更协议之一号）（下称“变更协议”）的约定，告知被上诉人如何到相关部门缴交款项而已，该行为是民事行为，并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。（二）被上诉人在2014年4月28日向一审法院提起的行政诉讼，针对的是上诉人于2011年12月27日发出（（广州市国有土地使用权出让金评估结果通知书》（下称“《评估通知书》”）的行政行为。一审庭审过程中，被上诉人在未向一审法院说明正当理由的情况下，转而请求法院确认上诉人于2012年5月23日发出的《市国土房管局土地出让金收款通知》（下称“《收款通知》”）违法，同时放弃请求确认《评估通知书》违法的诉讼请求。一审法院准许被上诉人在一审庭审过程中提出新的诉讼请求是错误的。（三）本案中被上诉人是否应当补缴土地出让金及补缴的金额等，是由上诉人于2011年12月27日发出《评估通知书》确定的。被上诉人直至2014年4月28日方对《评估通知书》提起诉讼，已远超法律规定的起诉期限。上诉人发出《收款通知》的行为，未对被上诉人的权利义务产生任何实际影响。上诉人在2014年5月28日才变更为对《收款通知》提起诉讼，从该行为做出之日（2012年5月23日）起算，也已超过法定的起诉期限。二、土地出让金调整是依申请而非依职权的行政行为。土地行政主管部门是根据新的规划条件对地块调整土地出让金后、与用地单位重新签订《国有土地使用权出让合同》或补充协议。被上诉人从未持122号《规划许可证》向上诉人申请办理原出让地块的建设用地批准文件，也未重新签订过国有土地使用权出让合同。而《国有土地使用证》（穗国用（2005）第196号）核发时还不具备独立的红线范围和规划条件，更不可能进行土地出让金调整。三、一审法院对出让金调整事实认定和适用法律错误。（一）122号《规划许可证》并非案涉地块规划调整的法定依据。本案中，城建公司、三建公司于2001年8月10日取得122号《规划许可证》后，从未据此向上诉人申请办理用地手续，亦未申请延期，该证自核发后满一年之日起即已自行失效。122号《规划许可证》根本未产生案涉地块规划条件调整的法律后果，更不应作为本案规划已调整的有效证据使用。再次，案涉地块属于原出让地块的一部分，上诉人就案涉地块核发《国有土地使用证》（穗国用（2005）第196号），属于变更登记。根据相关规定，本次变更登记时，无论122号《规划许可证》是否已经抄送给上诉人，在城建公司、三建公司未提出土地出让金调整的前提下，上诉人均无对案涉地块规划条件进行审查、更无向原建设单位计收土地出让金的法定义务。故一审判决关于2005年核发《国有土地使用证》时土地出让金应进行调整的认定错误。（二）一审判决遗漏案涉地块规划变更的事实。本案中，案涉地块的原受让方自始至终只与上诉人签订过一份出让合同即穗建开合（1990）002号出让合同。2010年9月，市规划局出具《关于申请变更用地单位名称和确认规划条件问题的复函》（穗规（2010）1488号），向被上诉人提供案涉地块的规划条件，规划计容建筑面积为87993㎡。《复函》确定的规划条件与案涉地块原剩余可建建筑面积31631㎡相比，规划条件已经发生了重大调整。被上诉人是依据该《复函》向上诉人申请调整案涉地块土地出让金，一审判决对此未作认定，遗漏了本案的关键事实。（三）一审判决关于土地出让金调整的申请日期认定错误。2007年4月12日，上诉人收到被上诉人办理案涉地块的过户手续的申请。这一行为发生在上诉人协助广州市中级人民法院执行工作过程中，是上诉人协助执行工作的一部分，与本案案涉地块的土地出让金调整并非同一行为。被上诉人提出的也只是过户申请而非土地出让金调整申请。一审法院将被上诉人申请案涉地块过户的日期作为被上诉人申请土地出让金调整的日期，是将两个完全不同的行为混为一谈，一审法院认定事实错误。（五）一审判决关于土地出让金计收依据的认定错误。本案中，被上诉人直至2011年7月才向上诉人申请调整案涉地块的土地出让金。根据上诉人201O年5月13日颁布的《关于明确国有建设用地使用权出让金计收标准执行时间及收件资料的通知》（穗国房字［201O］57O号）的规定，土地出让金调整作为依申请的具体行政行为，决定适用计收土地出让金依据的唯一标准是申请人申请调整土地出让金的日期。一审判决认定本案应适用核发《国有土地使用证》（穗国用（2005）第196号）时或法院相关法律文书生效之时的规定计收是没有任何事实与法律依据的。请求：一、依法撤销本案一审判决，驳回被上诉人的起诉或诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人广州市德华实业集团有限公司答辩认为：一、德华公司没有超过法律规定的起诉期限。上诉人违法所发出的2012年5月23日《收款通知》的具体行政行为，德华公司当时所依据该《收款通知》，于2012年6月4日持该收款通知单支付了上诉人所违法收取的该款项，现德华公司诉的是2012年6月4日上诉人收取的该款项违法并要求返还，因此没有超过法定期限。二、即使上诉人向德华公司计收超出省三建按规定应支付的土地出让金外，但也应当以上述法律规定的法律文书生效之时、或2007年4月12日德华公司登记入案之时的时间段向德华公司计收，但上诉人不能重复计收。所以，一审判决是合理合法的，请求二审法院依法予以维持。
经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2012年8月2日被上诉人不服上诉人作出的穗建开合（1990）002号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，向广州市人民政府提起行政复议。广州市人民政府于2014年3月12日，作出穗府行复（2012）451号《终止行政复议审查决定书》，并没有告知被上诉人诉权诉期。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案被上诉人在起诉状中的诉讼请求为：1、确认2011年12月27日发出《评估通知书》违法；2、请求被告返还违法多计收地土地出让金。在庭审中明确诉讼请求为：1、确认被告收取土地出让金的行为违法；2、请求被告返还多计收的土地出让金及利息。且被上诉人于2012年8月2日对与上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》不服向广州市人民政府提起行政复议，广州市人民政府于2014年3月12日，作出《终止行政复议审查决定书》，没有告知被上诉人诉权诉期。原审法院确认2012年5月23日发出缴纳出让金的通知时为作出计收行为的时间，并综合考虑被上诉人对上诉人计收土地出让金的行为一直不服而不断提起行政复议和提起行政诉讼，故认为被上诉人于2014年4月28日对该行为提起诉讼，不超过法律规定的2年起诉期限，并无不当。
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本案涉案土地是由三建公司、城建公司以出让方式取得，在取得《国有土地使用权证》前，原广州市城市规划局向三建公司和城建公司发出《关于淘金坑住宅小区规划调整方案的复函》调整拟新建建筑总面积93406平方米。且上诉人在核发《国有土地使用权证》前已经知道该规划调整。故该规划调整的新建面积，依法应当在核发《国有土地使用权证》前缴交土地出让金。虽然现该地块已经转让给了被上诉人，依法应当依照向三建、城建公司核发土地证时的相关规定计收。但上诉人却与被上诉人重新签订《国有土地使用权出让合同变更协议》调整了土地的使用年限并重新计上述拟新建面积的土地出让金。不符合上述法律规定。且上诉人并未提供相关的法律依据证明作出延长使用年限的行为合法。故对上诉人作出的涉案《收款通知》应当予以撤销。原审法院确认该《收款通知》违法不当。
至于被上诉人要求退还土地出让金及利息的请求，因上诉人已经重新领取了涉案的《国有土地使用权证》，因此应由上诉人重新计核后作出处理为宜。原审法院判决上诉人重新对被上诉人申请延长土地出让年限及调整土地出让金的申请重新作出处理正确。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、维持广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第298号行政判决第二、三项；
二、变更广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第298号行政判决第一项为：撤销上诉人广州市国土资源和房屋管理局作出的国土收字NO0002488《市国土房管局土地出让金收款通知》。
本案二审受理费50元，由上诉人广州市国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈卫红
审判员 汪 毅
审判员 肖晓丽
二〇一四年十二月十一日
书记员 黄前明