重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终299号
上诉人（原审原告）熊道兰，女，1952年12月3日生，汉族，户籍所在地重庆市万州区。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区移民局，组织机构代码71168533-3，住所地重庆市万州区江南大道2号。
法定代表人蒋建余，局长。
委托代理人陶涌，该局副局长。
委托代理人王洪卫，重庆法韵律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区国土资源和房屋管理局，组织机构代码00863050-9，住所地重庆市万州区王牌路291号。
法定代表人兰申海，局长。
委托代理人王连洁，该局工作人员。
委托代理人程光华，重庆益安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区陈家坝街道办事处,组织机构代码00564076-6，住所地重庆市万州区江南大道6号。
法定代表人李德章，主任。
委托代理人孙寿成，该办事处工作人员。
委托代理人熊道银，重庆吾耀律师事务所律师。
上诉人熊道兰因行政协议一案，不服重庆市万州区人民法院（2016）渝0101行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。审理过程中因出现需中止诉讼的情形，本院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条第一款第（七）项的规定于2016年10月11日中止诉讼。现已恢复诉讼并审理终结。
原审法院经审理查明，熊道兰系重庆市万州区陈家坝街道办事处（简称陈家坝街道办）原XX村XX组村民。长江委1992年对熊道兰户登记的《三峡水库农村人口、房屋及附属设施淹没调查表》载明：农业人口2人、正房160.92㎡、附属房21.66㎡、水井1口、水池2口、粪池1处。
原XX组集体土地除因三峡工程建设征收外，其余土地因万州区城市建设被征收。2006年3月，熊道兰向万州江南新区统一征地办公室提出申请，愿意与儿子、女儿3人选择16000元/人为标准的一次性货币安置方式进行安置，并因此签订《征地农转非人员货币安置协议》。熊道兰户领取3人的安置费，由农业人口转为非农业人口。后，熊道兰户还得到该农转非人员生产安置费人均4000元的补差款，计12000元。
2006年6月22日，熊道兰向陈家坝街道办提出申请，称其家庭成员3人已进行移民非农安置，要求领取其淹没房屋及附属设施的补偿，并办理移民销号手续。同日，熊道兰作为乙方与甲方陈家坝街道办签订《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》（简称《销号合同》），约定：甲方按规定标准（静态）给乙方房屋补偿费40325.2元、附属设施补偿费410元、征地费624元、基础设施费4536元、搬迁费2160元、零星经济林木补偿费1029元，计49084元；按2004年物价指数56.91%计算价差资金为27934元，计27934元；两项合计77018元。该合同附件一为《三峡水库农村人口、房屋及附属设施淹没调查表》（1992年）。附件二为《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》，其上载明安置人口为熊道兰及儿子、女儿，计3人；该表对正房、附属房的面积及附属设施亦进行了记载。附件三为《农村移民搬迁安置补偿明细表》，该表载明了熊道兰户房屋、附属设施等各项按标准计算后的补偿款金额，总额为77018元，与该合同中的补偿款项目、金额一致；计算征地费、基础设施补偿款时，注明按“非农安置3人”计算；计算搬迁费时，注明按“出乡本区3人”计算。熊道兰在上述合同及附件二、三中均签字确认。同月26日，熊道兰领取补偿款77018元。
2008年3月15日，熊道兰丈夫陈宝瑗与陈家坝街道办再次签订另份《销号合同》，载明补偿款合计为4879元。该合同附件二为《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》，载明安置人口为陈宝瑗；“安置类别”大类下的“生产”栏内载明为“非农”、“生活”栏内载明为“购房”。附件三为《农村移民搬迁安置补偿明细表》，载明补偿款总额为4879元，与该合同中的补偿款项目、金额一致；计算征地费、基础设施补偿款时，注明按“非农安置1人”计算；计算搬迁费时，注明按“出乡本区1人”计算。该合同签订后，陈宝瑗于2008年5月26日领取4879元。
2008年10月6日，熊道兰与陈家坝街道办签订《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同补充条款》（简称《补充条款》），表示通过2006年6月22日签订的《销号合同》，已完成对熊道兰户3人的搬迁补偿，总计拨付77018元补偿款，现按政策规定标准将差额搬迁安置补偿费予以兑现，计补差总额为9025元。2009年9月3日，熊道兰户领取补差款9025元。
后，熊道兰对《销号合同》提出异议，2008年在陈家坝街道办信访时明确要求按《销号合同》约定对其进行划地建房安置。后又到各级政府及相关部门信访。2015年5月，熊道兰起诉陈家坝街道办、万州区土地储备中心，万州区人民法院向其释明告知变更被告，被拒绝，于同年11月2日裁定驳回熊道兰起诉。
熊道兰认为，其与陈家坝街道办签订的《销号合同》中第一条明确约定“乙方自愿申请将三峡水库177米水位线下（或规划为淹地不淹房需搬迁）的房屋和附属设施搬迁到地质稳定的海拔182米以上或选定的安置区落户，在生产安置落实的前提下，本着就近生活方便生产的原则，按规划组织建造新房”、第三条亦约定“甲方根据房屋迁建补偿总额分期分批拔付乙方。即第一次签订合同生效后拔付总额的10%，第二次（基础建设）拔付总额的20%，第三次（主体工程）拔付总额的50%，剩余金额待房屋竣工后拔付。各项生活安置费（静态）拔付完毕，即为乙方搬迁安置销号”，故其应当得到划地建房安置。而重庆市万州区移民局（简称区移民局）、重庆市万州区国土资源和房屋管理局（简称区土房局）、陈家坝街道办拒不按该合同第一条、第三条的约定提供建户用地和准建手续，遂于2015年11月9日起诉至法院，请求判决3被告按《销号合同》第一条约定为其划拨建房的国有土地和提供准建施工手续；按《销号合同》第三条分期分批拨付80%的迁建款；赔偿经济损失20万元。
另，万州区人民法院2016年1月22日立案后，通知熊道兰预交诉讼费4250元。熊道兰申请缓交，该院于同月25日批准。
原审法院认为，本案争议焦点为：区土房局、陈家坝街道办是否系本案适格被告；熊道兰起诉是否超过诉讼时效；《销号合同》第一条、第三条对熊道兰是否适用，被告是否应按上述条款履行合同义务；熊道兰应享有的补偿安置是否到位；熊道兰请求赔偿损失是否符合规定。
关于区土房局、陈家坝街道办是否系本案适格被告。虽熊道兰的诉讼请求是要求被告履行《销号合同》第一条和第三条约定的义务，由于《销号合同》与《征地农转非人员货币安置协议》相关联，即区土房局对熊道兰进行的生产安置与区移民局对熊道兰进行的生活安置相互联系，故将区土房局作为本案被告并无不妥，区土房局抗辩理由不成立。对于陈家坝街道办是否系适格被告问题，由于《销号合同》系熊道兰与陈家坝街道办签订，且熊道兰诉请要求3被告履行《销号合同》约定的义务。为了查清签订合同的背景及合同履行等相关情况，将陈家坝街道办作为共同被告并无不妥，其抗辩理由亦不成立。综上，区土房局和陈家坝街道办可以作为本案适格被告。
关于熊道兰起诉是否超过诉讼时效。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案中，熊道兰提起诉讼主要是认为被告未按《销号合同》约定履行划地建房的合同义务，故本案的诉讼时效应当参照民事法律规范关于诉讼时效规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律应有规定的除外。第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。本案中，熊道兰与陈家坝街道办签订的《销号合同》和《补充条款》分别为2006年和2008年。庭审中陈家坝街道办认可在签订《补充条款》后，熊道兰在该办信访时明确提出要求其履行合同约定的划地建房义务。且之后还不间断向各级政府及部门提出划地建房要求。故，从时间上看，虽熊道兰签订合同至其提起诉讼已超过2年，但诉讼时效因熊道兰提出划地建房要求有中断，故熊道兰提起本案诉讼未超过诉讼时效。区移民局抗辩称熊道兰超过诉讼时效的理由不成立，应不予支持。
关于《销号合同》第一条、第三条对熊道兰是否适用，被告是否应按上述条款履行合同义务。该《销号合同》除约定内容外，还包括附件，附件同为该《销号合同》的组成部分。附件一《三峡水库农村人口、房屋及附属设施淹没调查表》是1992年长江委调查时所制作的，各方无异议；附件二中“安置类别”大类下的“生产”、“生活”栏系依据移民选择的安置方式的不同而填写不同的内容；附件三中征地费、基础设施费计算时，有补偿标准不同的“农业安置、非农安置”之分，拆迁费计算时也有补偿标准不同的“村内建设、出村本乡、出乡本区”之分，均是根据移民本人选择的安置方式而填写。故从附件二、三中的内容看，移民可以就农业安置方式或非农安置方式进行选择。按相关政策的规定，选择农业安置方式可以划地建房及分期拨付房屋迁建补偿款，因此，《销号合同》的第一条和第三条是适用于农业安置方式。而从熊道兰户的《销号合同》及其附件记载内容知，熊道兰选择的是非农安置方式，上述条款对熊道兰户不适用。被告勿需履行《销号合同》第一条、第三条。
关于熊道兰应享有的补偿安置是否到位。长江委1992年库调时将熊道兰户房屋、附属物等纳入范围，表明其房屋搬迁补偿要执行三峡移民安置补偿标准。由于熊道兰所在组集体土地因三峡工程建设未完全征收，万州区城市建设时对此征收了剩余土地，故进行生产安置时，熊道兰选择了一次性货币安置，得到了人员安置补偿费，亦进行了农转非，该一次性安置补偿款熊道兰已领取。因熊道兰生产安置时是自愿选择的非农安置方式，且签订了《销号合同》、《补充条款》，领取了相应补偿款。综上，熊道兰户生产、生活均已获得安置并领取补偿款，其应享有的安置补偿全部到位。
关于熊道兰请求赔偿损失是否符合规定。针对熊道兰提出因被告未履行合同而上访的交通费用、租房费用、违约金及精神损失等主张，因前面分析已得出其应享有的安置补偿全部到位，被告勿需履行《销号合同》第一条、第三条。熊道兰由于对相关政策及合同内容未完全理解导致其认识错误，而进行上访，其后果应自行承担。本案中，熊道兰也未向法庭提交造成损失的相关证据。故熊道兰要求赔偿损失无事实及法律依据，应不予支持。
综上，《销号合同》中第一条、第三条内容不适用于熊道兰户情形，被告勿需履行上述合同条款内容，熊道兰应享有的安置补偿全部到位，其要求赔偿损失无事实、法律依据，其诉讼理由不成立，不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决驳回熊道兰的诉讼请求，案件受理费4250元，由熊道兰负担。
熊道兰上诉称，原审法院事实认定不清，适用法律及政策错误；是否为非农安置不是本案的审理重点，申请货币安置并不影响划地建房的合同约定；《销号合同》合法有效，其第一、三项内容应予执行；请求赔偿房屋租金、误工费、精神损失费和部分差旅费具有依据。综上，请求二审人民法院依法改判。
区移民局、区土房局、陈家坝街道办未提交书面答辩。
区移民局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、万州府发〔2002〕42号《关于印发万州区淹没集镇迁建管理办法的通知》；2、1992年《三峡水库农村人口、房屋及附属设施淹没调查表》；3、申请；4、《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》、附件二《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》、附件三《农村移民搬迁安置补偿明细表》、《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同补充条款》；5、拨款凭证；6、《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》；7、渝移发〔1999〕252号《关于处理好目前农安工作若干具体问题的通知》；8、五管办发〔2000〕10号《关于印发农村移民身份确认实施细则的通知》、《三峡水库土地淹没调查汇总表》；9、杨远英户的《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》、附件二《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》、附件三《农村移民搬迁安置补偿明细表》；10、出组外迁移民农业安置的销号合同。
区土房局原审庭审中未举示证据。
陈家坝街道办原审庭审中举示如下证据：1、1992年《三峡水库农村人口、房屋及附属设施淹没调查表》；2、申请；3、《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》、附件二《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》、附件三《农村移民搬迁安置补偿明细表》、《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同补充条款》；4、拨款凭证；5、申请书；6、货币安置协议；7、领款凭证；8、《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》；9、渝移发〔1999〕252号《关于处理好目前农安工作若干具体问题的通知》；10、五管办发〔2000〕10号《关于印发农村移民身份确认实施细则的通知》、《三峡水库土地淹没调查汇总表》；11、杨远英户的《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》、附件二《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》、附件三《农村移民搬迁安置补偿明细表》；12、出组外迁移民农业安置的销号合同。
熊道兰原审庭审中举示如下证据：1、行政裁定书；2、朱文府的《三峡工程五桥城区淹没居民房屋搬迁安置销号合同》；3、谭明生的《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》；4、乔正全的《房屋拆迁货币安置补偿协议》；5、王邦太的《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》；6、万州府土函〔2010〕75号批复；7、区土房局关于邓德美等人信访事项的复函；8、询问笔录；9、现在居住、生活的照片；10、邓德美的万州江南新区三峡工程农村移民1992年4月4日后新、改、扩建房屋调查补偿汇总表；11、《农村移民房屋搬迁补偿安置销号合同》、附件二《农村移民安置人口及淹没实物指标复核表》、附件三《农村移民搬迁安置补偿明细表》。
原审法院对上述经质证的证据认证认为：区移民局、陈家坝街道办举示的证据真实、合法，与本案具有关联性，予以采信；熊道兰举示的1、5、8、11号证据真实、合法，与本案相关联，予以采信；熊道兰举示的2、3、4、6、7、9、10号证据与本案无关联性，不予采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。
本院认为，熊道兰的诉求实质为要求按2006年6月22日与陈家坝街道办签订的《销号合同》的第一条、第三条内容对其进行划地建房安置。对于陈家坝街道办签订的该合同，根据《重庆市实施<长江三峡工程建设移民条例>办法》第三条“市人民政府负责本市行政区域内三峡工程建设移民工作。区、县（自治县、市）人民政府负责本辖区内三峡工程建设移民工作。市和区、县（自治县、市）人民政府移民行政部门，负责本辖区内的移民综合管理工作。……乡（镇）人民政府、街道办事处，承担区、县（自治县、市）人民政府及其行政部门委托的移民管理工作”的规定，为陈家坝街道办承担的区移民局委托的移民工作，其法律后果由区移民局承担。
《重庆市实施<长江三峡工程建设移民条例>办法》第九条规定：“城郊安置移民，人均耕地不足零点零三三公顷（零点五亩）的，经移民本人书面申请，乡（镇）人民政府或街道办事处批准，可实行兼业安置。”第二十五条规定：“城镇迁建规划区内的占地移民生产安置费统一按三峡工程库区淹没线下农村移民生产安置补偿标准执行。占地移民生产安置费在迁建城镇基础设施费中列支。占地移民生产安置可实行一次性货币安置，也可就近调整土地，实行农业安置。”由此知，农村移民的安置可以实行货币安置。本案中，所涉《销号合同》及其附件是协议双方的意思表示，之后的《补充条款》是《销号合同》的补充内容，且明确约定“甲、乙双方在执行原合同条款的情况下，现甲方按政策规定标准将差额搬迁安置补偿费兑现给乙方……本补充条款与原签订的搬迁安置合同一并执行，具有同等法律效力。”因此，上述两份合同及附件为一整体，且合同文本无违反《合同法》或其他法律法规禁止性规定的内容，本院对其合法性予以确认。
熊道兰请求按《销号合同》中第一、三款内容对其进行划地建房。对此认为，就协议双方的意思表示应全面理解。从本案查明事实来看，熊道兰签订《销号合同》及附件二、附件三中对房屋补偿、附属设施补偿、征地费、基础设施费、搬迁费等内容均作出明确约定，表明熊道兰选择的是非农安置方式。虽该合同文本中第一条、第三条内容存在，但从该两条中表述的“按规划组织建造新房”、“甲方根据房屋迁建补偿总额分期分批拨付给乙方”的内容看，结合该合同文本中第五条中关于划定建房地点的空白内容，表明熊道兰并未选择农业安置，亦无划地建房的意思表示。从《补充条款》看，因政策原因导致的安置补偿费差额补偿给熊道兰后，协议双方亦未就划地建房问题作出任何补充约定。行政机关《补充条款》签订之后，也未有实际履行行划地建房的行为或者签订其他协议的形式，来认可自身具备此项内容的合同义务。因此，熊道兰的《销号合同》中协议双方并未就划地建房达成合意，在双方就该项内容作出进一步明确约定前，划地建房条款尚不具备可以有效履行的内容，亦未能对行政机关形成合同拘束力。另一方面讲，熊道兰所在村组集体土地因三峡工程建设和城市建设被全部征收，且因城市建设被征收的土地已属城市规划区，其家3名农业人口全部转为非农人口，其现在要求划地建房安置，事实上已不具备划地建房条件。
就熊道兰要求赔偿损失的请求。对此认为，本案所涉《销号合同》的划地建房条款并未形成合意且不具备可履行内容，合同约定内容已实际履行，熊道兰也未能提交证明由于《销号合同》合意条款造成其损失的证据，故行政机关不承担违约责任。熊道兰要求赔偿损失的理由亦不能成立。原审法院据此判决驳回熊道兰的该项诉讼请求，并无不当。
因熊道兰请求的是要求行政机关履行行政协议，对于其所称该协议以外的其他事项，不属本案审查范围，其可通过合法途径合理反映诉求。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。熊道兰的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费4250元，由上诉人熊道兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈克梅
审 判 员 程鸿声
代理审判员 吴 丹
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 胡绍娟