陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕08行初10号
原告定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组。
负责人张效新，组长。
委托代理人李志红，陕西金赞律师事务所律师。
委托代理人张效安，男，汉族，1964年3月28日出生。住定边县。
被告定边县人民政府，住所地：定边县东正街41号。
法定代表人焦利民，县长。
委托代理人张任远，定边县国土资源局工作人员。
委托代理人边建博，定边县人民政府法律顾问。
被告榆林市人民政府，住所地：榆林市榆阳区青山东路9号。
法定代表人李春临，市长。
委托代理人赵媛媛，该府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人司雪侠，该府法律顾问。
第三人定边县砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组。
负责人常存宝，组长。
委托代理人薛万兴，男，汉族，1953年11月2日出生，住定边镇。
原告定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组（以下简称韩窨则西村民小组）与被告定边县人民政府、榆林市人民政府、第三人定边县砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组（以下简称韩窨则东村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，于2017年12月12日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月5日立案后，于2018年1月29日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案。原告定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组负责人张效新及其委托代理人李志红、张效安，被告定边县人民政府的委托代理人张任远、边建博，被告榆林市人民政府的委托代理人赵媛媛、司雪侠，第三人定边县砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组的负责人常存宝及其委托代理人薛万兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告定边县人民政府于2017年5月19作出定政发〔2017〕34号《定边县人民政府关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》，该决定书查明：“争议地名称为公路北地，位于307国道北，石圈村走惠场路东，争议地四至为：东至常忠宝地；南至申请人称张大娃地，被申请人称上房组地；西至石圈走惠场路（油路）；北至刘忠地。面积约73.5亩，争议地为现耕地，内有宅基地一处，水井房一处，杨树数棵，长庆采油六厂1247井场一处（井场内有变压器、房屋、油井配件等），输电线路一条。1973年左右张窨则村分为韩窨则东村民小组、韩窨则西村民小组，分组后即为两个独立的核算单位，现争议地划归韩窨则西村民小组管理。包产到户后争议地承包给韩窨则西村民小组部分村民，为了耕种方便，部分村民将所承包的土地进行了互换。1982年韩窨则东村民小组村民张效荣就将自己长城南的水浇地与韩窨则西村民小组村民张效平、张凤、侯振杰、侯振君位于现争议地内的旱耕地以1︰4的比例进行了互换。同年张效荣在所兑换的土地内修建房屋并对互换后的土地进行了耕种管理。1996年张效荣在争议地内打了一眼机井，并将争议地申请为粮副基地项目，该项目实施了打井、上电、推地及相应的附属设施。从1982年至今韩窨则东村民小组一直经营管理争议地长达30多年，一直相安无事，从未发生任何争议。2010年长庆采油六厂在争议地内开采石油，并与韩窨则东村民小组签订1247#征借地协议，引发争议。”依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，决定：将面积约为73.5亩争议地的土地所有权确定给砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组集体所有。
榆林市人民政府于2017年11月13日作出榆政复字〔2017〕29号行政复议决定书，该复议决定认为：被申请人依职权对土地权属争议案件进行调查处理，争议地勘验时经争议双方现场指认，签字确定了四至和面积，故申请人提出的被申请人扩大了处理面积的理由不成立。被申请人依据争议双方共同认可的调换土地的事实等证据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争议地确认给第三人所有，认定事实清楚，证据确凿，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人作出的《关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》（定政发〔2017〕34号）。
原告定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组向本院提出诉讼请求：一、依法撤销定边县人民政府定政发〔2017〕34号《关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》，依法撤销榆林市人民政府榆政复字〔2017〕29号行政复议决定书；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、争议的地宗为两块，一块四至为东至常忠宝耕地、南至原告林带、西至石圈村到韩窨则油路、北至刘忠耕地，约为53.6亩，第二块系第一块南至林带以南，约为19.9亩，1982年原告将第一块地宗约为53.6亩向本组村民予以发包，第二块地宗约为19.9亩属原告村小组未发包的流动地，被告所查明的四至、亩数与实际不符，实属错误。二、原告村小组成员私自于1991年和1992年与第三人村民小组成员以4：1的比例互换耕种承包土地，该互换耕种行为未经村集体同意，属无效。三、被告在实地勘察时，由于原告组长被检察院传唤，被告尚未通知原告其他村民参加，只有第三人村民在场的情况下现场勘察，程序违法。四、被告在确权时，适用法律错误，原告村小组成员与第三人村小组成员之间私自互换耕种承包地，并非农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满20年的归使用者，所以被告适用〔1995年3月11日国家土地管理局【1995】国土字第26号发布）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，将该互换耕种承包地确认给第三人实属错误。原告认为第三人也认可1982年将该地划归原告所有，后经不同村小组成员为了耕种的方便将该承包地互换，在互换时未经所属村集体同意，该互换耕种行为无效，所以不能适用（1995年3月11日国家土地管理局【1995】国土字第26号发布）《确定土地所有权和使用权的若干规定》。五、根据我国《土地管理法》第十条规定，《农村土地承包法》第十二条、三十三条第二款、第四十条的规定，《农村土地承包经营权流转管理办法》第十七条、第三十五条第三款规定，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定》第十四条、第十五条规定，涉案土地并非同一个村集体成员之间的互换，属两个不同村集体成员之间互换承包地耕种，但所有权不因此改变，仍应当归原告所有。六、本案系土地承包经营权纠纷，并非所有权纠纷，第三人也认可1973年该地划归原告所有，1982年原告将该地发包给本村村民耕种，所以本案不属于定边县国土资源局管辖，应当由农村土地承包纠纷仲裁委员会或人民法院管辖。
被告定边县人民政府辩称，一、我府依法定职权对辖区内土地权属争议案件进行调查处理，争议地是根据土地权属争议案件的原告现场指认、经争议各方确认签字确定的。我府在对争议地进行现场勘测时，为方便当事人时间安排，避免发生推诿情况发生，均于实地勘测前一日通知了当地乡（镇）政府，由乡（镇）政府通知争议所在行政村及争议各方村组负责人和村民代表参加现场勘测，同时邀请乡（镇）政府驻村干部参加现场勘测。该案在组织现场勘测时，原告并未提出相关负责人不在场，且现场勘测形成的材料经过我府工作人员宣读后，争议各方的负责人、村民代表及应邀参加人均签字确认，我府现场勘测程序合法。二、关于原告称互换耕地无效的问题，我府经过调查取证证实：1982年韩窨则东村民小组村民张效荣将自己长城南的水浇地与韩窨则西村民小组村民张效平、张凤、侯振杰、侯振君位于现争议地内的旱耕地以1：4的比例进行了互换。同年张效荣在所兑换的土地内修建房屋并对互换后的土地进行了连续性的耕种管理。1996年张效荣在争议地内打了一眼机井，并将争议地申请为粮副基地项目，该项目实施了打井、上电、推地及相应的附属设施。从1982年至2010年韩窨则东村民小组一直经营管理争议地长达30多年，一直相安无事，2010年因石油开发引发争议。三、本案申请人申请将争议地所有权确定为其所有，争议双方为两个村民小组，属土地所有权存在争议，而非原告所述的土地承包经营权纠纷。定边县国土资源局作为国土资源行政主管部门，有权且负责对辖区内土地权属争议案件进行调查和调解工作，在查明案情的基础上经调解未达成一致后，提出处理意见经我府研究后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，对争议土地进行了权属确认。程序合法，适用法律正确，证据确凿，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告榆林市人民政府辩称，一、榆林市人民政府作出《行政复议决定书》主体适格、程序合法。定边县人民政府对原告与第三人定边县砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组的土地权属争议的处理享有法定职权。榆林市人民政府作为复议机关在立案、受理、审理、作出决定、送达各阶段程序均符合法律规定，故该决定主体适格，程序合法。二、榆林市人民政府在对定边县人民政府的确权决定进行合法性和合理性审查后，认为定边县人民政府依职权对土地权属争议案件进行了调查处理，争议地勘验时经争议双方现场指认，签字确定了四至和面积。争议双方亦共同认可的调换土地的事实。综上，定边县人民政府作出的定政发〔2017〕34号《关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》证据确实充分，事实清楚，适用法律正确，榆林市人民政府依法予以维持的复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。请求依法驳回定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组的诉讼请求。
第三人定边县砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组述称，原告韩窨则西村民小组与第三人韩窨则东村民小组，在农村集体土地包产到户前属同一韩窨则自然村。在1973年左右将韩窨则村分为东、西两个村民小组。当初将现争议土地划归韩窨则西村民小组。家庭联产承包到户后，韩窨则西村民小组将现争议土地发包给村民张效平、张凤、侯振杰、侯振君四户。在1982年韩窨则东村民小组村民张效荣用自己承包东村民小组城南的水浇地以1亩水地兑换4亩旱地的比例与西村民小组村民张效平、张凤、侯振杰、侯振君四户承包的村集体土地自愿协商达成口头协议，兑换张效平、张凤、侯振杰、侯振君四户承包现争议的公路北旱地。当时兑地是地块兑地块，双方未作精准丈量，大约兑换了现争议旱地60-70多亩。双方承包兑换后，东村民小组将兑换来的西村小组的土地发包于东村小组村民张效荣，亩数不精确，大约登记于张效荣的土地承包权属证上60.8亩。所以现争议的土地归韩窨则东村民小组村民张效荣管理耕种并受益，张效荣还在1996年平整了此承包土地，并在此地打了一眼水井，建造住房一处，种植杨树数棵，上电、水井配套设施，管理耕种受益30多年，从未发生过任何争议。2010年长庆采油六厂在此地内开采石油，与第三人韩窨则东村民小组签订1247#征借地协议，原告韩窨则西村民小组见财起意，与第三人韩窨则东村民小组纠缠不休，第三人韩窨则东村民小组无奈，依法向定边县人民政府申请土地确权。定边县人民政府、榆林市人民政府据此作出的土地权属争议处理决定和行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告定边县人民政府在法定期限内向本院提举了以下证据：第一组：1、土地权属争议案件申请书及受理表、立案通知书；2、送达回证；3、砖井镇人民政府关于申请解决韩窨则东自然村与韩窨则西自然村土地纠纷的函、砖井镇人民政府情况说明；4、土地确权申请书、授权委托书、身份证明及身份证复印件（3页）及证明材料（19页）；5、答辩意见、授权委托书、身份证明及身份证复印件（4页）、供水协议及收费情况（9页）、证言一份；6、现场勘验笔录；7、现场勘测图、土地利用现状截图、现场照片（2页）。证明目的：证明定边县人民政府受理该案后，按程序将土地确权申请书副本送达被申请人进行答辩并提供证据材料，完善身份证明授权委托书相关事宜，召集争议各方对争议地予以确认。
第二组：1、冯德山等11人询问笔录。证明目的：证明1973年左右张窨则村分为韩窨则东村民小组、韩窨则西村民小组，分组后即为两个独立的核算单位，现争议地划归韩窨则西村民小组管理。包产到户后争议地承包给韩窨则西村民小组部分村民，为了耕种方便，部分村民将所承包的土地进行了互换。1982年韩窨则东村民小组村民张效荣就将自己长城南的水浇地与韩窨则西村民小组村民张效平、张凤、侯振杰、侯振君位于现争议地内的旱耕地以1：4的比例进行了互换。同年张效荣在所兑换的土地内修建房屋并对互换后的土地进行了耕种管理。1996年张效荣在争议地内打了一眼机井，并将争议地申请为粮副基地项目，该项目实施了打井、上电、推地及相应的附属设施。从1982年至今韩窨则东村民小组一直经营管理争议地长达30多年，一直相安无事，从未发生任何争议。
第三组：1、征（借）用土地现场勘察登记表、征用土地协议书。证明目的：证明2010年长庆采油六厂在争议地内开采石油，并与韩窨则东村民小组签订1247#征借地协议。
第四组：1、调解座谈会记录；2、关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的调查处理意见；3、定政发〔2017〕34号处理决定及送达回证。证明目的：在查清事实、分清权属关系的基础上先行组织协调，调解未果后，由国土局形成调查处理意见，定边县人民政府作出定政发〔2017〕34号处理决定，送达各方当事人。
第五组：1、定边县国土资源局关于暂缓对争议地确权发证的函及送达回证；2、砖井镇人民政府关于张窨则村村民“领取农村土地承包经营权证申报表”效力的情况说明；3、领取农村土地承包经营权证申报表（7页）。证明目的：证明定边县人民政府在调查处理过程中，暂缓对争议地进行农村土地确权发证工作，砖井镇人民政府也对张窨则村村民“领取农村土地承包经营权证申报表”效力出具情况说明。
第六组：1、侯万忠询问笔录。证明目的：证明经定边县人民政府调查核实，侯万忠询问笔录与调查核实的情况不符，故不予采信。
被告榆林市人民政府在法定期限内向本院提举了以下证据：第一组：1、行政复议申请书；2、村主任身份证明及身份证复印件；3、会议研究决议及身份证复印件3份。证明目的：证明定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组的复议申请符合案件受理规定，榆林市人民政府是依据其申请而作出的复议决定。
第二组：1、行政复议受理通知书及送达回证；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、第三人参加行政复议通知书及送达回证；4、延期审理通知书；5、送达回证。证明目的：证明榆林市人民政府所作出复议决定程序合法。
原告韩窨则西村民小组为支持其诉讼请求，向本院提举了以下证据：第一组：1993年4月1日土地登记账本一份（8页）。证明目的：1、证明争议土地所有权归原告集体，原告将该土地分别给本村村民张效平、张凤、侯玉林、侯振君、侯振杰、侯万忠、侯振如发包，合计53.6亩左右，之后本村侯万忠、侯振如、侯玉林将承包地转让给本村侯振杰、候振君，原争议地实际承包经营者为张效平、候振君、侯振杰。
第二组：供水协议一份。证明目的：原告于2010年3月29日与长力6队签订《供水协议》，原告所得6万元水款，第三人未主张权利，可证实原告对争议地享有所有权。
第三组：证人张效平、张效雄、侯振君证言。证明目的：证明西组村民张效平、张凤、候振君、侯振杰与东组张效荣互换土地的时间分别为1991年和1992年，互换土地的亩数大约为53.6亩。
第三人韩窨则东村民小组向本院提举了以下证据：第一组：韩窨则村东村民小组村民张效荣领取农村土地承包经营权证申报表复印件一份，该原件在张窨则村民委员会存档。证明目的：证明涉案争议地的兑换情况，四至界限及管理情况，进而证明争议地兑换给第三人并由第三人管理至今。
第二组：证人证言17份，来源于韩窨则村东村民小组村民及邻近村村民的证人证言；原件交于定边县人民政府。证明目的：证明韩窨则村东村民小组对争议地耕种管理至今。
在庭审过程中，原告定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组对被告定边县人民政府所提举证据的质证意见为：对第一组证据有异议，因为本案系两个村民小组成员之间互换土地承包经营权，并非所有权，所以被告无管辖权，不应当受理此案。对证人证明材料有异议，证人应当出庭作证，本案中大多数证人系第三人村民成员及其亲戚，具有利害关系，不能作为定案的依据，对其中现场勘测笔录及现场勘测图中南至张天义旧宅即原告林带止，计53.6亩左右认可，其中张天义旧宅即原告林带以南的部分不是本案争议地，我方不予认可。对第二组证据询问笔录有异议，因被询问人多数系第三人村民成员及其亲戚系，具有利害关系，不能作为定案的依据。对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，签订该协议时，原告村小组组长和第三人村小组组长、村委会领导、政府领导共同签署，并不是第三人单方签署，恰恰证明原告对该争议地享用所有权。对第四组证据中调解会议记录无异议，对处理意见及处理决定有异议，其认定的四至、亩数、互换时间、适用法律错误，原告认为四至中南至原告林带（上房组北、张天义旧宅处），亩数为53.6亩左右互换时间分别为1991年和1992年。应当适用《农村土地承包经营法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及陕西省农业厅2014年6月16日以陕农业发（2014）78号文件关于《农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》第5条等有关规定。对第五组证据无异议。对第六组证据真实性无异议，对证明目的有异议，该证据事实清楚且属实，应当认可。
被告榆林市人民政府对被告定边县人民政府所提举证据均无异议。
第三人韩窨则东村民小组对被告定边县人民政府提举的第一组证据，认为该组证据深入群众、调查了解，实地勘察程序符合行政法规，真实合法，予以认可。第二组证据冯德山等11人询问笔录，是定边县人民政府相信群众、信任组织，所以无异议，予以认可。第三组证据中征借用土地勘察登记表征用土地协议书，来源于韩窨则东村民小组与国家石油开采直属单位签订开采1247井，征地协议是公对公，来源合法，真实有效，所以无异议，予以认可。第四组证据证据来源于基层组织，和国家行政组织，来源合法、真实，所以无异议，予以认可。第五组证据证据来源于县国土局、争议地人民政府，土地行政主管部门，来源的程序符合行政法规及国家土地管理法的相关规定，所以无异议，予以认可。
原告定边县砖井镇张窨则村韩窨则西村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据的质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据的证明对象和目的有异议，认为本案事实不清、适用法律错误，复议机关应当依法撤销定政发〔2017〕34号处理决定等。
被告定边县人民政府、第三人韩窨则东村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据均无异议。
被告定边县人民政府对原告韩窨则西村民小组所提举证据的质证意见为：对第一组证据地账的时间真实性有异议，对其内容无异议，对证明目的有异议，地账中明确记载给第三人兑换地，说明村对兑换地已知情。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。对第三组证据的真实性、证明目的均有异议，因三位证人均是原告的村民，有利害关系。
被告榆林市人民政府对原告韩窨则西村民小组所提举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性有异议，认为来源不清，没有印章，不管真实与否，其中的内容记载，本身等于韩窨则西村认可了对调换地的事实。对第二组证据的真实性、证明目的均有异议，认为与本案无关联。对第三组证据的质证意见同定边县人民政府的质证意见一致，另补充：证人不只是本村的村民，而且是当时的调换地人，与本案的争议地的利益有直接的利害关系。
第三人韩窨则东村民小组对原告韩窨则西村民小组所提举证据的质证意见为：对第一组证据中1993年土地账本复印件一份有异议，理由是：该土地账本与本案无法律上的关联性，所以有异议，不予认可。对第二组证据中供水协议的真实性无异议、对证明目的有异议，理由是：供水协议只能证明2010年长庆采油六场在第三人的土地打1247油井，原告给该打井队供打井水，而这份供水协议，证明不了打1247油井这块地的实际经营管理受益权属的事实，所以对原告证明的目的有异议。第三组证据中证人与原告有利害关系，不予认可，反而证明与张效荣有兑换地的事实。
原告韩窨则西村民小组对第三人韩窨则东村民小组提举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议。1、该证据系复印件，无发证日期和合同编号，无法核实真实性。2、该证据系承包土地经营权证不是所有权证。3、该证据不能证明互换时间为1982年。4、该证据系发生纠纷后填写，现尚未生效，不能作为定案的依据。对第二组证据有异议，认为不符合证据的真实性、关联性、合法性，该组证据中证人证言多数系第三人村民及亲戚，具有利害关系。其二，证人应当出庭作证，接受法庭的核查，所以不能作为定案的依据。
被告定边县人民政府对第三人韩窨则东村民小组提举的证据均无异议。
被告榆林市人民政府对第三人韩窨则东村民小组所提举的证据均无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告定边县人民政府提举的第一组证据客观真实，与本案待证事实具有关联性，对其证明目的予以采纳。第二组证据中，被询问人对兑换承包地的时间陈述不一致，对兑换承包地的面积陈述不明确，且该组证据均为言辞证据，无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。第三组证据征用地协议不符合法定形式，对其证明目的不予采纳。第四组证据、第五组证据客观真实，与本案待证事实具有关联性，对其证明目的予以采纳。第六组证据无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。
被告榆林市人民政府提举的两组证据客观真实，与本案待证事实具有关联性，对其证明目的予以采纳。
原告韩窨则西村民小组提举的第一组证据，从记载的内容来看，所载承包地是否为涉案争议地、兑换承包地的面积及时间并不明确，对其证明目的不予采纳。第二组证据与案涉土地权属问题无法律上的关联性，对其证明目的不予采纳。第三组证据因均为言辞证据，且证人与案涉土地权属存在利害关系，又无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。
第三人韩窨则东村民小组提举的第一组证据并非认定土地权属的法定凭证，对其证明目的不予采纳。第二组证据因均为言辞证据，且部分证人与案涉土地权属存在利害关系，又无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，查明如下事实：2015年11月29日，第三人韩窨则东村民小组向定边县国土资源局递交《土地确权申请》，请求确认位于石圈村307国道以北，四至为东至常忠宝地，西至石圈村到韩窨则油路，南至张大娃地，北至刘忠承包地，面积为60.8亩土地所有权归其所有。2016年1月14日，定边县国土资源执法监察大队受理该权属争议案件后，向原告韩窨则西村民小组送达了土地确权申请书副本及立案通知书，于2016年3月30日，组织韩窨则东、西村民小组对争议地进行现场勘测，形成了现场勘测笔录和现场勘测图，并由争议双方的负责人等参加人签字确认。现场勘测笔录的主要内容为：“一、争议地名称：公路北地；二、争议地位置：307国道北石圈走惠场路东；三、争议地四至：东至常忠宝地，西至石圈走惠场路，南至申请人称张大娃地，被申请人称上房组，北至刘忠地；四、争议地面积：73.5亩；五、争议地现状及附着物：争议地为耕地，内有宅基地一处，水井房一个，杨树数棵，井场一处（井场内有变压器房，房屋、石油器材等），电线杆一排”。现场勘测图中标注了14个具体的坐标点。定边县国土资源执法监察大队还对冯德山、张奋、候振君等11人进行了调查询问，并形成了询问笔录。2016年7月1日，定边县国土资源执法监察大队组织韩窨则东、西村民小组进行调解座谈，双方未达成调解协议。2017年5月19日，定边县人民政府作出定政发〔2017〕34号《关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》，将面积约为73.5亩争议地的所有权确定给韩窨则东村民小组集体所有。韩窨则西村民小组不服，向榆林市人民政府申请行政复议。榆林市人民政府于2017年8月17日受理了该案，经过延期审理，于2017年11月13日作出榆政复字〔2017〕29号行政复议决定书，复议决定维持了定边县人民政府作出的定政发〔2017〕34号《关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》。韩窨则西村民小组不服上述定政发〔2017〕34号处理决定及榆政复字〔2017〕29号行政复议决定，提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本院认为，综合各方当事人的诉辩观点，本案争议的焦点是：1、定边县人民政府认定的争议地面积、四至是否准确，现场勘验程序是否合法的问题；2、定边县人民政府作出确权决定的事实依据及证据是否充足的问题。
关于定边县人民政府认定的争议地面积、四至是否准确的问题，原告辩称现场勘测时，其组长被检察院传唤，定边县人民政府未通知原告其他村民参加，程序违法。经审查，定边县人民政府于2016年3月30日组织了土地权属争议案件现场勘测，并形成现场勘测笔录和现场勘测图，该现场勘测笔录和现场勘测图上均有原告组长张效新的签字，且张效新对该签字的真实性无异议。定边县人民政府依据该现场勘测笔录认定了争议地的四至及面积，但定边县人民政府在土地权属争议处理决定书中未根据现场勘测图标注的坐标点对争议地四至进一步予以明确，存在瑕疵。
关于定边县人民政府作出确权决定的事实依据是否充足的问题，本案中定边县人民政府确权的主要理由是：1982年第三人韩窨则东村民小组村民张效荣用自己承包的水浇地与韩窨则西村民小组村民张效平、张凤、侯振杰、侯振君位于现争议地内的旱耕地进行了互换，后在互换回来的土地上建房、打井、上电、推地、实施粮副基地项目，经营管理至2010年，长达30多年，从未发生任何争议。定边县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定将争议地的所有权确定给第三人韩窨则东村民小组集体所有。并提供了冯德山等11人询问笔录等证据予以证明。经审查，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。即连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的主体必须是农民集体，本案中，分别属于两个不同集体的个别村民之间“互换”承包地的行为，体现的是个别村民对其土地承包经营权所做的处分，之后的管理经营行为也是基于该“互换”行为，并不涉及村集体之间对集体土地所有权的改变。《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中定边县人民政府将上述“互换”承包地后的经营管理行为作为确定集体土地所有权的依据明显不当，属适用法律错误。
综上，定边县人民政府作出的被诉土地权属争议处理决定适用法律错误，依法应予撤销，榆林市人民政府复议决定维持定边县人民政府的确权决定错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项的规定，判决如下：
一、撤销榆林市人民政府于2017年11月13日作出的榆政复字〔2017〕29号行政复议决定；
二、撤销定边县人民政府于2017年5月19日作出的定政发〔2017〕34号《定边县人民政府关于砖井镇张窨则村韩窨则东村民小组与韩窨则西村民小组土地权属争议的处理决定》；
三、由被告定边县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告定边县人民政府、榆林市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 刘红梅
人民陪审员 吴天全
二〇一八年十月三十日
书 记 员 刘诗雨