黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终400号
上诉人（原审被告）齐齐哈尔市龙沙区人民政府，住所地齐齐哈尔市龙沙区卜奎大街432号。
法定代表人王树文，该区区长。
行政机关负责人刘宴，龙沙区人民政府党组成员。
委托代理人田野，龙沙区人民政府征收与补偿办公室主任。
委托代理人李众，龙沙区人民政府法律顾问。
被上诉人（原审原告）赵臣友（曾用名赵臣有），男，1969年9月7日出生，汉族，住齐齐哈尔市龙沙区。
委托代理人刘志彬，黑龙江京诺律师事务所律师。
赵臣友诉齐齐哈尔市龙沙区人民政府（下称龙沙区政府）不履行房屋征收补偿协议一案，齐齐哈尔市中级人民法院已于2018年6月11日作出（2018）黑02行初5号行政判决。龙沙区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2018年10月22日组织双方当事人进行询问。上诉人龙沙区政府行政机关负责人党组成员刘宴及委托代理人田野、李众，被上诉人赵臣友的委托代理人刘志彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，赵臣友系齐齐哈尔市龙沙区三合村村民。1996年，赵臣友申请建设房屋，在取得规划、土地部门批准颁发的建房用地许可证后，建设42×8.7平方米的平房一栋，42×8.7平方米的二层楼房一栋。2011年10月，龙沙区政府对赵臣友房屋所在地段进行征收。在对赵臣友进行入户调查时，赵臣友提供了龙沙区规划管理所印发的工程建设许可证、土地管理局城市规划区内个人建房用地验收单及收费票据等材料。因对赵臣友提供手续无法确认，为了推进征收工作，经与赵臣友协商，龙沙区政府先对所有需安置的补偿项目进行登记，双方确认无误后先行对房屋实施了拆扒。房屋拆扒后，龙沙区政府多次协调规划、土地部门对赵臣友提供的相关手续给予确认，但相关部门一直未出具准确的答复意见，因赵臣友多次到政府有关部门上访，龙沙区政府与赵臣友比照有证房屋于2014年1月3日签订了安置协议。该协议一直在龙沙区政府处保管，也未对赵臣友进行安置。
另查明，赵臣友于2017年8月23日向齐齐哈尔市龙沙区人民法院提起民事诉讼，要求判令齐齐哈尔市龙沙区征收与补偿办公室履行与其签订的《征收有证住宅房屋分户安置协议书》。齐齐哈尔市龙沙区人民法院于2017年11月10日作出（2017）黑0202民初2156号民事裁定，以齐齐哈尔市龙沙区征收与补偿办公室不具有主体资格为由，驳回赵臣友起诉。
原审法院认为，龙沙区政府在未依法履行解除、变更协议的情况下，应当依法履行安置补偿协议，赵臣友的诉讼请求应得到支持。
一、关于本案适格被告的问题。根据行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款的规定，原告认为被告不依法履行房屋征收补偿协议，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。齐齐哈尔市龙沙区城中村改造领导小组办公室为龙沙区政府设立的临时机构，征收补偿协议虽系齐齐哈尔市龙沙区城中村改造领导小组办公室签订，由于签订该协议并不在其法定职责范围内，签订征收补偿协议的法律责任应由龙沙区政府承担。
二、关于双方签订房屋安置补偿协议的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。根据上述规定征收部门对被征收人进行征收时，应当依照《条例》在相关补偿得到妥善处理和安排的前提下，征收部门方可要求被征收人搬迁。本案龙沙区政府在未与赵臣友达成安置补偿协议的情况下要求赵臣友搬迁，违反了正当程序原则。
龙沙区政府称因赵臣友多次上访，方比照有证房屋与其签订安置协议，行政机关为达到息诉罢访目的，与上访人签订的带有息诉罢访性质的协议，实质上是行政机关为维护社会和谐稳定、社会公共利益和实现其行政管理职能需要，体现了龙沙区政府作为一级人民政府的法定职责。因此，龙沙区政府与赵臣友签订的协议确立了双方的权利义务关系，属于合法有效的行政协议。
三、关于双方签订的房屋安置补偿协议是否应当履行的问题。
关于龙沙区政府认为《齐齐哈尔市土地管理局城市规划区内个人建房用地验收单》中审批的建筑面积违反《黑龙江省土地管理实施条例》规定的问题。从行政法的角度看，是否给予安置房的福利属于地方政府的行政裁量，该裁量是向公民赋予权利而不是增加负担，而对赋权性行政行为应基于信赖利益、诚信政府等角度权衡，当行政约定与行政规定相矛盾时，应优先选择行政约定。龙沙区政府与赵臣友签订的房屋安置补偿协议约定给赵臣友安置1,056平方米，并不违反法律、行政法规的强制性规定。龙沙区政府认为协议效力存在问题，应当依照法定程序作出处理。龙沙区政府与赵臣友签订征收补偿协议并且将赵臣友的房屋拆除的情况下，至今不能提供认定赵臣友提供的规划、土地部门批准颁发的建房用地许可证无效的证据，其拒绝履行协议约定义务，有悖依法行政要求。龙沙区政府应按照建设诚信政府之要求守信践诺，履行协议约定的安置补偿义务。
四、关于赵臣友要求货币补偿的请求能否得到支持的问题。因龙沙区政府与赵臣友签订的安置补偿协议，赵臣友选择产权调换，因此赵臣友要求货币补偿的诉讼请求无法支持。
综上，赵臣友要求齐齐哈尔龙沙区人民政府按照协议约定继续履行协议的诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，责令龙沙区政府继续履行房屋征收补偿协议。
龙沙区政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回赵臣友的诉讼请求。主要理由：1.入户调查时，赵臣友仅提供被动迁房屋土地工程建设许可证、土地管理局城市规划内个人建房用地验收单及相关票据，因区政府无法对上述手续进行确认，故与赵臣友协议，先拆除房屋，并未胁迫赵臣友搬迁，不违反法律规定。2.因一直无法确认赵臣友提供的手续，才暂时与赵臣友签订房屋征收补偿协议，该协议是附条件的，只有在充分论证赵臣友提交的手续真实、合法、有效的情况下才可以履行。且协议约定以虚假方式骗取签订协议的，一经查实，终止协议履行。3.赵臣友个人建房用地验收单上记载的面积超过了《黑龙江省土地管理法实施条例》第三十四条规定的宅基地应审批面积，违反法律规定。4.原审判决未对被动迁房屋土地工程建设许可证、土地管理局城市规划内个人建房用地验收单真实性合法性进行审查，就责令区政府履行协议错误。
赵臣友答辩称，原审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回龙沙区政府的上诉请求。主要理由：1.其申请建设的房屋是养殖建设用地，并非宅基地，建设之前依法向村委会、土地管理部门办理了相关手续，交纳了相关费用。2.根据齐齐哈尔市的动迁政策，其所有的房屋应按有照房屋回迁安置补偿。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
在本院审理期间，龙沙区政府提交了其单方委托齐齐哈尔祥宇司法鉴定所分别于2018年7月6日及7月16日作出的两份司法鉴定，拟证明：赵臣友提交的工程建设许可证上填写的面积进行过更改，更改面积处加盖的公章是虚假的。经质证，赵臣友对该鉴定的合法性有异议。其认为，工程建设许可证颁发时间虽为1997年，但此处的公章是2001年加盖的，故与鉴定比对的1997年样本公章不一致。面积因填写错误，所以进行更改。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项的规定，该鉴定不属于“新证据”，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，故不予采纳。
本院认为，根据龙沙区政府的上诉请求和理由，结合原审审理情况，本案诉争的焦点是龙沙区政府是否应当履行房屋征收补偿协议。
诚实守信是法治政府的基本要求之一，诚信政府是构建诚信社会的基石和灵魂。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政协议的订立和履行过程中，基于保护公共利益需要，赋予行政主体有解除和变更行政协议的相应优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律、法规相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”对被征收范围内未经登记建筑物的合法性进行调查、认定和处理，是征收人的法定职责，也是签订征收补偿协议的法定前置要件。本案中，龙沙区政府于2011年10月对赵臣友房屋所在地段进行征收。在对赵臣友房屋进行入户调查时，赵臣友提供了龙沙区规划管理所印发的工程建设许可证、土地管理局城市规划区内个人建房用地验收单及收费票据等材料。因对赵臣友提供手续未确认，直至2014年1月3日双方签订房屋安置补偿协议，比照有证房屋进行安置。本院认为，行政机关只有在行政协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除行政协议权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。现龙沙区政府上诉主张赵臣友提供的工程建设许可证是虚假的，但未能提供充分的证据证明。另主张赵臣友的房屋建筑面积超过法律规定宅基地应批准的面积，也未能提供证据证明该房屋建设时为宅基地上的建设房屋。上述理由不属于为实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除的情形，亦不是阻断该协议履行的法定事由。龙沙区政府拒绝履行协议约定义务，有悖依法行政及构建诚信政府要求，亦违反政府信赖利益保护原则。
综上，龙沙区政府的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费33，834.00元由齐齐哈尔市龙沙区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 柏 坤
审 判 员 赵 良 宇
审 判 员 皇甫延玉
二〇一八年十月二十六日
法官助理 董 锟 钰
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误
的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
第三十一条对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。