山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行终字第33号
上诉人（原审原告）：李新军，男。
被上诉人（原审被告）：利津县公安局。地址：利津县利一路***号。
法定代表人：王永明，局长。
委托代理人：左富强，利津县公安局法制大队副大队长。
委托代理人：朱艳明，利津县公安局盐窝派出所副所长。
被上诉人（原审被告）：东营市人民政府。地址：东营市东营区东城府前街**号。
法定代表人：赵豪志，市长。
委托代理人：孙瑞玺，山东达洋律师事务所律师。
委托代理人：陈艳利，东营市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人李新军诉被上诉人利津县公安局、东营市人民政府治安行政处罚一案，山东省利津县人民法院于2015年9月24日作出（2015）利行初字第7号行政判决。原审原告李新军不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月30日公开开庭审理了本案。上诉人李新军，被上诉人利津县公安局的委托代理人朱艳明、左富强，被上诉人东营市人民政府的委托代理人孙瑞玺、陈艳利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：被上诉人利津县公安局于2014年12月6日对上诉人李新军作出利公（盐）行罚决字（2014）00028号行政处罚决定书，认定：李新军于2014年9月10日、11日，11月15日、23日、29日，12月2日、3日、5日，先后8次到北京市中南海周边等非信访接待场所非正常上访，均被北京市公安机关训诫，其行为扰乱了该公共场所的正常秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项之规定，对李新军作出拘留十日的行政处罚，并于当日送达执行。上诉人李新军不服，向被上诉人东营市人民政府申请行政复议，被上诉人东营市人民政府于2015年4月21日作出（2015）东政复（决）字第30号行政复议决定，维持了利津县公安局作出的该行政处罚决定，并分别于2015年4月28日、4月24日送达李新军、利津县公安局。上诉人李新军不服，向一审法院提起本案行政诉讼。
原审法院经审理查明：李新军系利津县盐窝镇台三村人，自2014年9月10日起先后8次到北京中南海周边地区走访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）予以训诫。利津县公安局以先后8次到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安机关训诫后仍不思悔改，扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项之规定，于2014年12月6日对其作出拘留十日的行政处罚。李新军不服，于2015年1月22日向东营市人民政府申请行政复议，东营市人民政府经复议维持了利津县公安局作出的行政处罚决定，李新军仍不服向一审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“?行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。根据以上规定，利津县公安局作为李新军居住地公安机关具有对其进行治安行政处罚的管辖职权。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。李新军认为其蔬菜公司经营权受到他人侵害，应当通过合法途径、采取正确方式解决。但李新军违反《信访条例》的规定，多次到中南海周边地区走访并受到北京市公安机关训诫。这种借赴京上访之方式以期达到解决其民事纠纷目的的行为显然具有违法性及公共秩序危害性。利津县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项对李新军作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。东营市人民政府受理行政复议申请后，在法定期限内履行了立案、审查、作出复议决定及送达等，程序合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李新军的诉讼请求。案件受理费50元，由李新军负担。
上诉人李新军上诉称：一、原审法院判决认定上诉人“借赴京上访之方式以期达到解决其民事纠纷目的的行为显然具有违法性及公共秩序危害性”，属事实认定错误，应依法予以撤销。上访人在上访的时候不存在过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序的前提。上诉人只是作为一个守法公民去中南海周边行走，有个警察查身份证，一看上诉人是“有过上访记录的人员”，就对上诉人说：“别去逛街了，外面挺热的，到我们那去坐坐吧。”这样，就被带到了府右街派出所，继而送往马家楼，再后来就被东营政府的人押送回东营。上诉人并没有违法。原审法院认为违反《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。可《信访条例》及相关法律并没有固定违反《信访条例》第十八条第一款规定就是扰乱公共秩序。当时，与上诉人一起在长安街步行的有许多人，那个地区并没有被划为禁区，作为公民都可以去，上诉人当然可以去，也没有做过激行为，只是在周边行走，不属于扰乱公共秩序。因此，关于上诉人赴京行为具有违法性及公共秩序危害性的认定，显然属于认定事实错误。二、被上诉人利津县公安局作出行政处罚依据的北京市公安机关的训诫书、证人证言、上诉人陈述和申辩等证据不能证明上诉人存在扰乱公共秩序的违法事实，属于证据不足，程序违法。1、训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的人采取的一种措施，是一种极度轻微的警告。因此，训诫书只能证明被训诫人可能有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书能够证明该被训诫人还没有违法，是合法的。用训诫书作为行政处罚的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，训诫书对上诉人是否扰乱了中南海的正常办公秩序没有任何证明力，因此，该训诫书不能用来作为对被训诫人进行行政拘留的证据。再者，训诫书来源不合法。训诫书应当是由北京市公安机关给被训诫人出具的，但上诉人并不知道北京市公安机关给上诉人开具过训诫书，也没有见过，而上诉人利津县公安局却持该训诫书作为证据，对上诉人作出行政处罚。因此，上诉人质疑该“训诫书”来源的合法性，同时质疑它的真实性。且有上诉人提供的北京市公安局西城分局西公（2015）第470号—不存《政府信息不存在告知书》证明其未曾出具过此类证据。且此训诫书是网上打印，盖蓝章，无日期，签字办案民警无身份证明，完全不符合公安机关出具文书应有的严谨性，其来源让人怀疑，应予排除。退一步讲，即使训诫书是真实的，其上也仅载明固定格式的四个关于上访和游行示威的法律条文，未载明上诉人有在中南海周边上访的行为。对训诫事由的记载仅仅为：“发生地点：中南海周边、反映问题：纠纷。”不能证明上诉人有非法上访的行为。且府右街派出所只对上诉人训诫，而没有给予警告或拘留的原因，就是府右街派出所认为，对上诉人这样的行为，只能给予训诫，还达不到给予警告的程度。何况府右街派出所已经对上诉人训诫了，说明府右街派出所已经依据职权断定上诉人的行为仅仅予以训诫即可而不必给予警告、罚款或拘留之处罚，因此，上诉人所在地公安机关再予以处罚，属于“一事二理”、“一事二罚”，严重违法。而作为被上诉人利津县公安局对上诉人作出行政处罚的证据—训诫书却一直没有出示给上诉人，程序严重违法。对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的，原审法院却认定该证据合法有效，程序合法显然是错误的。2、对于证人证言的意见。证人邢某是利津县盐窝镇人民政府信访负责人员，证人刘某是利津县盐窝镇政府副镇长，其工作与上访事宜有直接的利益关系，他们从主观上将上诉人的行为定性为非法上访，利津县公安局也直接定性为非法上访，并采用引导性发问方式向这两个证人提问，这种发问和主观倾向性作出的证言是不真实的，不能证明上诉人属于非法上访，也不能证明上诉人扰乱公共秩序，只能证明上诉人去过北京而已。3、关于上诉人的陈述和申辩。上诉人一直没有承认自己有非法上访和扰乱公共秩序的行为。综合以上利津县公安局作出行政处罚的证据来看，没有一项能证明上诉人是非法上访且扰乱公共秩序，因此作出的行政处罚不当，属事实不清，证据不足，应予以撤销。三、原审法院认定被上诉人利津县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款对上诉人作出的处罚决定适用法律正确，是错误的，依法应予以撤销。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项为：“第二十三条有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”显然，上诉人并未扰乱任何公共场所秩序，更谈不上“情节较重”。第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”这条规定是在违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的前提下予以从重处罚，上诉人并没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，违法事实不存在，就更谈不上从重处罚了。因此，被上诉人适用法律错误，应予撤销。四、原审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”和公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，来认定被上诉人利津县公安局具有管辖权，是错误的。根据上述法律规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，才可以由违法行为人居住地公安机关管辖，并不是必须。更何况，被上诉人利津县公安局不能证明是由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。因此被上诉人利津县公安局没有处罚权，即使上诉人违法也应该由北京市公安机关进行处罚，原审法院判决认定被上诉人东营市人民政府有管辖权也是错误的。被上诉人东营市人民政府依据《山东省人民政府办公厅关于推进行政复议委员会试点工作的意见》、《东营市人民政府关于集中行使行政复议职权的决定》等文件对由利津县公安局作出的行政处罚进行行政复议的管辖决定是错误的，与《中华人民共和国行政复议法》第五十二条的规定存在冲突，应该由利津县人民政府或者东营市公安局进行行政复议，而不能由东营市人民政府行使管辖权，任何规范性文件或非规范性文件都不得与法律相冲突。综上，原审法院判决认定事实错误、适用法律错误，请求：1、依法撤销利津县人民法院（2015）利行初字第7号行政判决，并依法改判；2、撤销被上诉人利津县公安局作出的利公（盐）行罚决字（2014）第00028号行政处罚决定及被上诉人东营市人民政府作出的（2015）东政复（决）字第30号行政复议决定；3、本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人利津县公安局答辩称：一、2014年12月6日，被上诉人利津县公安局对上诉人李新军作出行政处罚的事实与理由是：2014年9月份以来，上诉人李新军先后8次到北京中南海周边地区非正常上访，8次上访均被府右街派出所训诫，被上诉人利津县公安局于2014年12月6日以扰乱公共场所秩序对上诉人李新军作出行政拘留处罚，以上事实有上诉人李新军训诫书、李新军陈述和申辩、证人证言等证据证实，据此，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对违法行为人李新军作出行政拘留十日的处罚，利津县公安局适用法律正确。二、被上诉人利津县公安局对上诉人李新军作出的行政处罚程序合法。首先，根据被上诉人利津县公安局对上诉人李新军所作询问笔录、2014年12月5日北京市公安局西城分局府右街派出所对其所作的训诫、证人邢某和刘某的证言可证明李新军到中南海周边地区非正常上访，扰乱公共秩序，妨害社会管理，具有社会危害性，情节较重。根据《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，被上诉人利津县公安局依法定程序进行了受案登记、受案回执、行政处罚告知、听取了申请人李新军的陈述申辩并当场予以回复，履行了公安行政处罚审批手续，最终作出了行政处罚决定，并将行政拘留决定以《行政拘留家属通知书》的形式通知了其家属。综上，被上诉人利津县公安局对上诉人李新军作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人李新军的上诉，维持原判。
被上诉人东营市人民政府答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。一审法院判决认定被上诉人提交的证据及依据为有效证据，能够证明被上诉人东营市人民政府受理李新军的行政复议申请后，在法定期限内履行了立案、审查、作出复议决定及送达等程序，作出行政复议决定的程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人李新军不服利津县公安局治安行政处罚的行政复议，符合行政复议受案条件，且被上诉人东营市人民政府有管辖权。针对上诉人提出的行政复议管辖权异议，根据《山东省行政复议条例》第六条第二款、《山东省人民政府办公厅关于推进行政复议委员会试点工作的意见》［鲁政办发（2012）2号］、《山东省人民政府关于同意东营市及下辖县（区）人民政府集中行使行政复议职权的批复［鲁政字（2013）15号］、《东营市人民政府关于集中行使行政复议职权的决定》［东政发（2013）8号］的有关规定，自2013年9月1日起市级行政复议机关的行政复议职权由市政府统一集中行使。故对李新军不服利津县公安局作出的利公（盐）行罚决字（2014）00028号行政处罚决定提起的行政复议，被上诉人东营市人民政府有管辖权。且经被上诉人东营市人民政府审查，李新军提起的该行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项、第九条第一款的规定，属于行政复议案件的受理范围。三、被上诉人东营市人民政府作出的行政复议决定符合行政复议法的规定，依法对李新军和利津县公安局提供的证据、依据进行了全面、深入地审查，利津县公安局以扰乱单位秩序对李新军作出行政拘留10天的行政处罚决定，执法主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，被上诉人东营市人民政府作出维持的（2015）东政复（决）字第30号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。四、被上诉人东营市人民政府立案、审查、决定以及送达程序合法适当。上诉人李新军2015年1月22日向被上诉人东营市人民政府提起行政复议，被上诉人东营市人民政府于2015年1月26日依法受理，符合行政复议法第十七条第一款规定的五日之内决定是否受理的立案审查期限。该案由两名工作人员承办，案件承办人员依法向李新军送达了《行政复议受理通知书》，并根据行政复议法第二十三条第一款的规定向利津县公安局送达了提出答复通知书以及行政复议申请书副本，要求该局十日内提交书面答复意见和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。被上诉人东营市人民政府在案件审查期间，充分保障了李新军举证以及查询利津县公安局证据材料等各项权利，在此基础上，依法对双方当事人提供的证据、依据进行全面深入地书面审查，于2015年4月21日依法作出（2015）东政复（决）字第30号行政复议决定，并依法向双方当事人送达。以上所述的案件审查程序及期限均符合行政复议法的相关规定。期间，2015年3月23日，该案经行政复议工作机构负责人审批，延长30日，2015年3月25日以邮寄方式向李新军送达了《行政复议延期通知书》。综上，被上诉人东营市人民政府对于李新军不服利津县公安局行政处罚决定提起的行政复议，认定事实并无不当，且复议程序合法，请求法院依法驳回李新军的上诉。
各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审法院对一审诉讼过程中各方当事人提交的证据和原审法院查明的事实均予以认可。
根据各方当事人的上诉和答辩情况，合议庭确定双方的争议焦点是：1、被上诉人利津县公安局对本案是否具有管辖权？2、被上诉人利津县公安局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分？3、被诉的行政处罚决定程序是否合法？4、被诉的行政处罚决定适用法律是否正确？5、被上诉人东营市人民政府对涉案行政复议是否有管辖权？
本院认为，关于被上诉人利津县公安局对本案是否具有管辖权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据《中华人民共和国立法法》第八十条的规定，《公安机关办理行政案件程序规定》作为部门规章，其规定的事项属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。本案中，由于上诉人李新军的居住地公安机关即为被上诉人利津县公安局，因此，被上诉人利津县公安局对上诉人李新军进行处罚具有管辖权。另根据《中华人民共和国信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，信访部门可以对违反信访秩序应受处罚的人移交公安机关依法处理。本案中，东营市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室2014年12月3日出具的《关于交办李新军重复进京非访事项的函》（东信联办督字（2014）67号）可以印证，该案系信访部门移交处理的案件。因此，作为上诉人李新军居住地的公安机关—被上诉人利津县公安局有对上诉人李新军进行行政处罚的管辖权。对于上诉人李新军关于利津县公安局对本案行政处罚无管辖权的主张，本院不予支持。
关于被上诉人利津县公安局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。经审查，被上诉人利津县公安局作出被诉行政处罚决定认定的事实为：2014年9月10日、11日，11月15日、23日、29日，12月2日、3日、5日，李新军先后8次到北京市中南海周边等非信访接待场所非正常上访，被北京市公安机关训诫后仍不思悔改，其行为扰乱了该公共场所的正常秩序。被上诉人利津县公安局提交的证据可以证实以上认定的事实正确，证据充分。对于上诉人李新军所主张的其去北京市中南海周边仅是路过、随便走走的事实和理由，上诉人李新军无证据予以证实，且与北京市公安机关出具的训诫书证明的事实相矛盾，本院不予支持。由于训诫书属于批评教育措施，并非行政处罚，法律并未规定训诫书需要履行立案、登记、审批等手续，因此，虽然北京市公安西城分局西公（2015）第470号—不存《政府信息不存在告知书》中答复上诉人李新军，不存在2014年9月10日、9月11日等李新军在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序被查获、立案和移交利津县公安局的法律手续的信息，但是却不能否定北京市公安机关对上诉人李新军进行了训诫的事实。现有证据证实，本案行政处罚的案件来源并非北京市公安机关的移交，而是信访部门的移交。该组训诫书与被上诉人利津县公安局提交的证人证言等能够互相印证，可以作为有效证据使用，而上诉人李新军并无证据证明训诫书是虚假的，本院对于上诉人李新军的该项主张不予支持。另外，虽然在该处罚决定认定的事实中并没有认定上诉人李新军在六个月内曾受过治安管理处罚的事实，但是被上诉人利津县公安局在涉案行政复议和行政诉讼过程中，分别提交了2014年10月19日上诉人李新军因扰乱单位秩序被其处以行政拘留十日的利公（盐）行罚决字（2014）00026号行政处罚决定书、《前科查询证明》，这些证据可以证明上诉人李新军在六个月内曾受过治安管理处罚的事实。被上诉人利津县公安局作出的被诉行政处罚决定认定事实存在瑕疵，对其使用的事实证据并未在其认定事实部分予以表述，属于遗漏。但该瑕疵并未影响被诉行政处罚决定的定性和结果，被诉行政处罚决定处罚结果正确。因此，对于上诉人李新军关于被上诉人利津县公安局作出的被诉行政处罚决定认定事实错误的主张，本院不予支持。
关于被上诉人利津县公安局作出的被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。训诫是一种批评教育措施，并不是行政处罚，所以，在对相对人进行训诫后，视违法情形再对其进行行政处罚，并不属于法律意义上的“一事二罚”。行政处罚法中的“一事不再罚”是指对违法行为人的同一个违法行为，只能课以一次行政处罚，不得以同一事实和同一依据给予两次以上的行政处罚。显然，本案被上诉人利津县公安局并未违反该原则。对于上诉人李新军的该项主张，本院不予支持。
关于被上诉人利津县公安局作出的被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。上诉人李新军当庭认可，在被诉行政处罚程序中被上诉人利津县公安局对其陈述和申辩权利予以保障，只是上诉人李新军拒绝在相关的笔录上签字。同时，被上诉人利津县公安局提交的证据能够证明其履行了受案、调查、告知、听取陈述申辩并予以回复、行政处罚审批、作出行政处罚决定等法定程序，程序合法。因此，对于上诉人李新军关于被上诉人利津县公安局作出被诉行政处罚决定程序违法的主张，本院不予支持。
关于被上诉人东营市人民政府对涉案行政复议是否有管辖权的问题。经审查，根据《山东省行政复议条例》第六条第二款、《山东省人民政府办公厅关于推进行政复议委员会试点工作的意见》［鲁政办发（2012）2号］、《山东省人民政府关于同意东营市及下辖县（区）人民政府集中行使行政复议职权的批复》［鲁政字（2013）15号］、《东营市人民政府关于集中行使行政复议职权的决定》［东政发（2013）8号］的有关规定，被上诉人东营市人民政府对于本案上诉人李新军提出的行政复议具有管辖权。虽然上诉人李新军主张应该由利津县人民政府或者东营市公安局管辖其提起的行政复议，但是根据以上规范性文件的规定，自2013年7月16日东营市人民政府颁布《关于集中行使行政复议职权的决定》后，东营市人民政府自2013年9月1日起，市级行政复议机关的行政复议职权由东营市人民政府统一集中行使。并且上诉人李新军提交的《行政复议申请书》中也载明“此致东营市人民政府”，在行政复议过程中上诉人李新军也并未就行政复议管辖权问题提出异议。因此，对于上诉人李新军关于被上诉人东营市人民政府对其提出的行政复议没有管辖权的主张，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李新军负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一五年十二月二十四日
书记员 赵 岩