浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行初94号
原告吴文明，男，1964年11月16日出生，汉族，住浙江省兰溪市。
原告郭其花，女，1964年2月4日出生，汉族，住浙江省兰溪市。
委托代理人张维玉、张凯，山东翼齐律师事务所律师。
被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。
法定代表人蔡艳，市长。
行政负责人何吉军，兰溪市人民政府副市长。
委托代理人徐跃彬，兰溪市人民政府兰江街道办事处工作人员。
委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。
原告吴文明、郭其花与被告兰溪市人民政府（以下简称兰溪市政府）房屋行政强制拆除及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月18日、8月28日公开开庭审理了本案。原告吴文明、郭其花及其委托代理人张维玉、张凯，被告兰溪市政府的行政负责人何吉军及委托代理人徐跃彬、胡庆根到庭参加诉讼。本案因行政协调于2016年8月15日暂停审限，本案现已审理终结。
原告吴文明、郭其花诉称：二原告系夫妻关系，均系兰溪兰江街道××村村民。因兰溪溪西商圈建设项目开发建设，二原告所在的排岭面临征收拆迁。在与原告补偿安置工作未能谈妥，补偿安置协议没有签订的情况下，2014年3月13日，被告组织人员将原告位于兰江街道××村的宅基地上房屋进行了强制拆除。原告认为，被告对原告房屋进行强制拆除的行政行为没有法律依据，也未履行法定的程序，严重侵犯了二原告的合法权益，请求：一、依法确认被告2014年3月13日强制拆除原告房屋的行政行为违法；二、依法判令被告恢复原状，或赔偿经济损失1000万元；三、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了如下证据：
1、身份证复印件。
2、户口本、结婚证复印件。证明原告起诉主体资格。
3、集体土地建设用地使用证。
证据1-3证明证明原告起诉主体资格。
原告当庭提交以下证据:
4、兰溪市政府（1993）10号专题会议纪要。证明兰溪市政府召开专题会议决定对排岭土地进行预征，同时，该会议纪要第四条明确规定该村所有村民都施行农转非。
5、兰溪市政府（1992）35号文件。证明安排排岭在内的村进行农业户口的农转非。
6、兰溪市政府市长办公会议纪要（1993）2号。证明对农转非的事宜进行安排。
7、兰溪市政府办公室抄告单编号是31号。证明对农转非的事宜进行安排。
8、浙江省政府（93）19号预征土地批复。证明原告所在村的土地已经被预征的情况。
9、浙江省政府（93）118号关于兰溪预征土地的批复。证明土地被预征的情况。
10、2002年2月1日兰溪市政府办公室第209号抄告单。证明排岭农业户口已经全部转为非农业户口，预征土地的费用也已经到村，同时安排将排岭预征的土地全部转为国有土地，并且按照规定抓紧安排办理手续。
11、1994年7月16日兰溪统一征地事务所与排岭签订的预征土地协议书。对所预征土地补偿的情况进行了约定。
12、原告从兰溪市政府网站规划建设栏中下载的网页内容。证明兰溪市政府在2004年前已经制定兰溪城市的总体规划，在该规划规划区范围这一项中将排岭所在村的兰江街道辖区列入中心城区规划，进一步证明原告主张按照国有土地上房屋征收与补偿标准进行补偿有法律和事实依据。
13、2018年5月7日兰溪国土局对吴文明、吴纯忠、叶素琴的政府信息公开答复。证明溪西商圈地块土地使用权建设用地使用权出让过程中已经预留了十万余平方的土地，结合被告的证据包括在对原告在内的排岭村民拆迁安置的过程中没有将已经预留的回迁面积进行使用，而是违法决定将排岭村民安排到没有房屋产权证或者没有经过房屋验收的房屋中进行安置。
被告兰溪市政府辩称：2013年4月28日，经浙江省人民政府批准，我市对排岭5.2482公顷建设用地进行依法征收。2013年5月15日，兰溪市人民政府、兰溪国土资源局分别发布了（2013）第34号《征收土地方案公告》和《征地补偿安置公告》。2013年9月16日，兰溪市人民政府在广泛听取排岭村民对房屋征收补偿安置方案的意见之后，对补偿安置方案进行了补充和修改，正式发布了《兰溪溪西商圈建设项目排岭集体土地上房屋征收补偿安置办法》，召开征迁动员大会，正式启动排岭集体土地上房屋征收安置工作。排岭征收安置工作指挥部将补偿安置办法、高层安置房规划区域、安置房户型等制作成手册，逐户发放到拆迁户手中。2013年9月20日开始对被征收的房屋启动评估，10月2日开始将选择户型签订尝安置协议等时间节点告知拆迁户。自2013年9月16日启动征收拆迁后，三周内完成拆迁70%,六周内完成拆迁80%,到2014年春节前，总共186户拆迁户完成182户，只有4户没有完成，原告是其中的一户。为了做好拆迁工作，工作组多次到原告家上门做工作，因无法满足原告的补偿安置要求而不能达成一致意见，房屋迟迟不能拆除。如按原告的要求达成补偿安置协议，将打破面上的政策平衡，如久拖不决将严重影响溪西商圈建设进度，造成国家经济损失。2014年3月13日，在兰溪公证处人员和第三方人员现场摄像见证下，相关工作人员将原告房屋内的物品详细记录制作清单，搬迁到排岭板房内，并对房屋进行拆除。拆除前已经对原告的房屋进行测绘和评估。现原告提出要求恢复原状，或赔偿损失1000万元的诉讼请求于法无据。请求按照本案事实和法律作出公正判决。
被告兰溪市政府向本院提供了如下证据：
1、浙江省建设用地审批意见书。证明2013年4月28日，浙江省人民政府批准对排岭的5.2482公顷建设用地进行征收。
2、兰溪市人民政府征收土地方案公告。证明依法对征收土地方案进行了公告。
3、兰溪国土资源局征地补偿安置方案公告。证明依法对征地补偿安置方案进行了公告。
4、排岭收到两公告的说明。证明被征地村收到了两公告。
5、在排岭张贴两公告的照片。证明依法在被征地村张贴了两公告。
6、在排岭张贴两公告工作人员的说明。证明依法在被征地村张贴了两公告。
7、兰溪溪西商圈建设项目排岭集体土地上房屋征收补偿安置办法。证明房屋征收补偿安置的标准。
8、对原告房屋拆除时财物清单情况和拆除时现场视频资料一份（附光盘二张）。证明拆除原告房屋时对其家中物品的清点记载和拆除时的现场情况。
9、对原告房屋征收补偿评估报告。证明原告房屋的评估价值。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为：对证据1-3无异议，可以证明原告的主体资格，但不能证明原告提出赔偿请求的合理性与合法性。对证据4、5的真实性、合法性无异议，但对关联性以及证明目的有异议，从批复的内容可知土地预征土地申请并不当然从集体自动转为国有，而原告土地在2013年4月18日经省政府批准征收，在此前并没有被征收，不存在重复征收，该批复与原告诉讼请求不具有关联性。对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。不能证明原告住宅所在地已征为国有，该文件是规定和设置兰溪行政区划内的土地预征后农转非的条件和标准，这个文件适用范围是兰溪城市总体规划内的所有行政村，不是直接针对原告的。对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该会议纪要不能证明原告住宅所在的土地已经被预征。对证据8的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与原告不具关联，其内容并不涉及原告所在村和原告。对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，并不是预征村庄的建设用地。对证据10的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该协议中有非耕地13.97亩不是村民住宅上的土地。对证据11的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与原告间不具关联性。对证据12总体规划的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，兰溪用地符合要求，与原告间不具有关联性。对证据13的真实性、合法性无异议，与本案不具关联性。证据4-13均无法证明原告的住宅用地在1993年已经预征为国有土地。
原告对被告提供的证据质证认为：对证据1-6真实性无异议，但在建设用地审批文件报批过程存在程序违法，公告没有到位，原告没有见到这些公告的张贴内容，原告所在村委会擅自放弃听证的权利，损害包括原告在内的排岭村民的权利。对证据7原告所在村已经全部转为城镇居民，按照《土地管理法实施条例》规定，该地区已符合转为国有土地的条件，并且兰溪市政府已经多次召开会议制作会议纪要颁布文件的形式，要求将该村的土地转为国有土地，但被告制定的征收补偿安置办法没有按照国有土地上房屋征收和补偿条例进行制定；另据原告了解，排岭所在区域在2004年前已确定为城市规划区，根据相关司法解释的规定，应当按照国有土地上房屋的标准进行补偿，原告通过政府信息公开的方式了解到兰溪国土局曾在2015年4月13日在兰江早报登报证明该地区拆迁安置应当落实回迁安置建筑面积6730余平方，足以对原告所在村的村民进行住宅安置，被告的补偿安置办法存在违法。对证据8仅看到被告组织强拆的过程中将原告家中的物品搬离的情况，对具体数目的清点是否符合实际情况无法确认，同时，也未提供房屋拆除过程的视频，这一过程相关工作人员已涉嫌犯罪，有必要移送相关部门进行调查。对证据9的真实性无异议，但不合法。
经审查，原告的证据1-3被告无异议，本院予以认可。对原告的证据4-13的真实性予以确认，且原告在庭审中已认可案涉房屋并不在其所称的预征土地范围内，上述证据不能达到原告所主张的其房屋已被预征的证明目的。对被告提供证据的真实性予以认定。
经审理查明：2013年5月15日，兰溪市人民政府、兰溪国土资源局分别作出《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，对兰溪市××村的5.2482公顷集体土地进行征收。两原告在兰溪市××村有房屋一处，位于征收范围内，土地使用证为兰集建（98）字第01480号，地号为8-54-27-54，用途住宅，建筑占地面积为106平方米。根据被告兰溪市人民政府的确认，该户在兰溪市××村的集体土地征收补偿安置范围内系独立的补偿安置对象。2014年3月12日，上述房屋价值经浙江恒基房地产土地资产评估有限公司兰溪分公司评估。原、被告未达成补偿安置协议。2014年3月13日，被告对涉案房屋实施了强制拆除。
本院认为,原告吴文明、郭其花系兰溪市××村集体土地征收补偿安置范围内的补偿安置对象，故其具有本案原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的，县级以上人民政府土地管理部门可以申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。据此，被告在未对原告户进行补偿安置及履行相关法定程序的情况下，强制拆除涉案房屋不具有合法性基础，故涉案房屋拆除行为应确认违法。对于本案赔偿标准与数额的确定，根据《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。因此，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，案涉房屋已经被列入征迁范围，且已被兰溪市人民政府拆除，因此，对原告要求恢复房屋原状的赔偿请求，本院不予支持。对于涉案房屋的损失赔偿问题，根据《国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因涉案房屋被纳入土地征收范围，被告应按照征地补偿安置方案对原告作出赔偿。原告要求直接按国有土地上房屋进行赔偿缺乏事实依据，本院不予支持。但为有效维护行政相对人的合法权益，对涉案房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对涉案房屋的赔偿，不应低于赔偿时按照土地征收补偿安置方案安置的房屋的市场价值。对于原告其他损失，根据《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，原告方应对其合法财产的损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告已提供在拆除时相关工作人员将涉案房屋内的物品制作清单并搬迁至拟安置房屋内的视频资料，而原告提供的证据均不足以证明原告还存在其他合法权益因该强制拆除行为而受到直接损失，因此，在原告未能初步证明存在其他损失的情况下，对该部分损失不予认定。在赔偿过程中，兰溪市人民政府可与原告平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，兰溪市政府应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告兰溪市人民政府拆除涉案房屋的行政行为违法；
二、责令被告兰溪市人民政府在本判决生效后九十日内对原告吴文明、郭其花依法予以行政赔偿。
案件受理费50元，由被告兰溪市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
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审 判 长 冯少华
审 判 员 单晓剑
审 判 员 钟雪丹
二〇一八年九月十四日
代书记员 朱丽敏