广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1686号
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街公安村公安二合作社。
负责人：黄松茂，主任。
委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：秦立平，广州市人民政府工作人员。
上诉人广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社（以下简称公安二经济社）因诉广州市人民政府（以下简称广州市政府）行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初417号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年7月13日，广州荔湖高尔夫球有限公司取得位于永和镇简村、公安村牛眼地（土名）200000平方米土地的增国用（1999）字第B140XXXX号《国有土地使用证》。广州市增城区国土资源和规划局于2017年3月9日出具的《登记簿查册表》记载：2012年12月11日，因增国用（1999）字第B140XXXX号《国有土地使用证》项下土地地址名称变更和宗地图数字化，为权利人广州荔湖高尔夫球有限公司置换图纸并换发增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》，原证收回存档。2014年1月13日，增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》项下面积为161074.58平方米国有土地使用权已收回储备，核发增国房储字[2014]3号储备运营通知，剩余面积38925.43平方米另外核发原权属人名下的国有土地使用证。土地状态为已注销。
2017年3月1日，公安二经济合作社以广州市增城区人民政府、广州市增城区国土资源和规划局为被申请人，向广州市政府提出行政复议申请，请求确认两被申请人为广州荔湖高尔夫球有限公司颁发增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》无效，并责令被申请人采取补救措施，作出决定退还被广州荔湖高尔夫球有限公司非法占用申请人约110亩的农业集体用地。2017年4月27日，广州市政府作出穗府行复〔2017〕193号《行政复议决定书》（以下简称涉案《行政复议决定书》）,以证涉土地在出让给广州荔湖高尔夫球有限公司之前已经被依法征收，土地所有权属于国家，申请人与证涉土地不存在利害关系为由,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，上述行政复议决定书于2017年4月28日邮寄送达给公安二经济合作社。公安二经济合作社不服上述行政复议决定书，于2017年5月11日诉至原审法院。请求：1.依法确认广州市政府作出的涉案《行政复议决定书》违法并予以撤销，确认公安二经济合作社的行政复议申请符合法律规定，并予支持；2.广州市政府承担本案的诉讼费、鉴定费等全部费用。
另查，公安二经济合作社以广州市国土资源和规划委员会为被告，于2017年5月10日向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求确认原增城区人民政府及原土地管理职能机关为广州荔湖高尔夫球有限公司颁发增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》的行政行为无效，并采取补救措施，将110亩土地登记到公安二经济合作社名下。广州铁路运输第一法院于2017年7月18日作出（2017）粤7101行初1722号《行政裁定书》，裁定驳回公安二经济合作社的起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”依据上述规定，原行政行为经行政复议维持的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，法院应当对原行政行为和复议行为一并进行审理。但原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由予以程序性处理的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告，法院不能对原行政行为和程序性处理的复议行为一并进行审理，当事人可以选择对程序性处理的复议行为提起诉讼或者选择对原行政行为提起诉讼。当事人如果同时起诉原行政行为和程序性处理的复议行为，在法院判决撤销复议机关的程序性处理行为的情况下，则存在复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理的情形，不仅违反一事不再理原则，也违反司法最终原则。因此，当事人只能在原行政行为和程序性处理的复议行为中选择其一寻求司法救济，而不能选择同时起诉。本案中，广州市政府以公安二经济合作社针对核发增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》的行政行为提起的复议申请不符合受理条件为由，于2017年4月27日作出涉案《行政复议决定书》，驳回公安二经济合作社的复议申请。公安二经济合作社于2017年5月10日以广州市国土资源和规划委员会为被告向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求确认核发增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》的行政行为无效，该法院予以受理并已作出裁判。公安二经济合作社已经通过起诉原行政行为获得司法救济后，其又针对广州市政府作出的上述行政复议决定向原审法院提起行政诉讼，属于同时对原行政行为和程序性处理的复议行为起诉，缺乏法律依据，对其起诉应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的起诉。
上诉人公安二经济合作社不服，向本院提起上诉称：一、原审法院对司法解释的理解是片面的，没有法律依据，其驳回上诉人的起诉理由不成立。首先，对于复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，法律和司法解释并无明文限制和禁止当事人同时针对原行政行为和复议行为分别立案诉讼；原审法院主张当事人只能选择对程序性处理的复议行为提起诉讼或者选择对原行政行为提起诉讼，属于对当事人诉权的限制。其次，假若原审裁定所主张的理由成立，则选择诉原行政行为或复议行为的权利应当属于当事人，而不属于受诉法院。原审法院在未征求当事人起诉意见、未行使释明义务的情况下，直接裁定驳回上诉人的起诉，明显错误。二、原审法院驳回上诉人的理由明显不符合行政诉讼法第26条第2款和法释〔2015〕9号文件第6条第1项之规定。上诉人分别针对广州市政府的行政复议行为以及广州市增城区政府的核发国有土地使用证行为提起行政诉讼，没有将广州市政府和增城区政府列为共同被告提起诉讼，并不违背法律有关程序性的规定，原审法院驳回上诉人起诉是对法律的片面理解。三、原审法院驳回上诉人起诉的实质性条件并不存在。1.广州市政府作出涉案《行政复议决定书》，认定涉案土地在出让给第三人之前已经依法征收，是虚构的事实，该征收缺少法律依据。2.公安村委为上诉人出具了《证明》，证明涉案土地属于上诉人，上诉人与涉案土地有利害关系。请求：撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。
被上诉人广州市政府二审答辩称：一、被上诉人的行政复议程序合法。二、被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。综上，被上诉人作出涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，请二审法院裁定驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明，公安二经济合作社对广州铁路运输第一法院作出的（2017）粤7101行初1722号《行政裁定书》不服，向原审法院提起上诉。原审法院经审理认为，公安二经济合作社并非涉案国有土地的权属人，也未提供证据证实其与涉案国有土地具有利害关系，广州铁路运输第一法院以公安二经济合作社不具备法定起诉条件为由，裁定驳回起诉，并无不当，遂于2017年10月25日作出（2017）粤71行终1715号行政裁定书，驳回上诉，维持原审裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”依据上述法律和司法解释规定，原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由予以程序性处理的，因复议机关未对原行政行为的合法性作出实体认定和处理，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告，法院不能对原行政行为和程序性处理的复议行为一并进行审理。在此情况下，当事人可以选择直接起诉原行政行为，因为可能对当事人合法权益产生侵害的实质上仍然是原行政行为，尽管复议机关没有受理行政复议申请，但在行政复议程序非法定前置程序的情况下，当事人直接起诉原行政行为符合法律规定，且更有利于从根本上解决行政争议。另外，当事人如坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼，诉请复议机关受理其行政复议申请。虽然法律规定了上述两种救济手段，但当事人只能选择其一，不能既针对原行政行为提起诉讼，又同时起诉行政复议不作为。因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理，而起诉复议机关不作为，在法院判决撤销复议机关的程序性处理行为的情况下，必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理，这将违反一事不再理原则,也违反了司法最终原则，且与《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”的规定精神相违背。因此，在复议机关以复议申请不符合受理条件为由对原行政行为予以程序性处理的情况下，当事人只能在原行政行为和复议行为中择一寻求司法救济，而不能选择同时起诉。本案中，上诉人公安二经济合作社因不服广州市增城区人民政府、广州市增城区国土资源和规划局核发增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》的行为，向广州市政府申请行政复议，广州市政府以上诉人的复议申请不符合受理条件为由，作出涉案《行政复议决定书》，驳回上诉人复议申请。随后上诉人公安二经济合作社以广州市国土资源和规划委员会为被告，向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，诉请确认增国用（2012）第GY00XXXX号《国有土地使用证》无效，该院予以受理并作出裁判。原审法院经审理认定，在上诉人已针对原行政行为提起行政诉讼的情况下，其又针对涉案《行政复议决定书》提起行政诉讼，属于同时对原行政行为和程序性处理的复议行为起诉，对其起诉予以驳回，并无不当，本院依法予以维持。公安二经济合作社上诉主张，原审法院适用法律错误，驳回上诉人起诉的实质性条件并不存在等，请求撤销原审裁定对本案作实体审理，因该主张缺乏法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林秀雄
审 判 员 刘德敏
审 判 员 林劲标
二〇一八年四月二十三日
法官助理 陈桂生
书 记 员 陈玲茹