云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云行终189号
上诉人（一审起诉人）单友平等234人（名单附后）。
诉讼代表人单友平，男，汉族，1937年12月3日生，住云南省文山壮族苗族自治州马关县。
诉讼代表人戴廷璋，男，壮族，1933年12月31日生，住云南省文山壮族苗族自治州文山县。
诉讼代表人李先廷，男，汉族，1949年4月25日生，住云南省文山壮族苗族自治州马关县。
诉讼代表人王秀仙，女，苗族，1942年12月10日生，住云南省文山壮族苗族自治州马关县。
诉讼代表人罗建素，女，汉族，1958年5月27日生，住云南省文山壮族苗族自治州马关县。
单友平等234人因诉文山壮族苗族自治州人民政府、云南华联锌铟股份有限公司不履行行政义务一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）2018年5月16日作出的(2018)云26行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年7月2日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
单友平等234人起诉称，其系原国有企业云南省文山州都龙锡矿的退休职工。2003年2月26日，文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）作出文政办复〔2003〕1号《文山州人民政府办公室关于都龙锡矿改制方案的批复》（以下简称《1号批复》），批准原都龙锡矿改制。改制后都龙锡矿组建为云南华联锌铟股份有限公司（以下简称华联公司）。州政府于2008年10月10日作出文政办复〔2008〕23号《文山州人民政府办公室关于调整文政办复〔2003〕1号文件相关内容的批复》（以下简称《23号批复》），该批复对老职工权益条款进行了调整。此后，州政府于2009年3月24日作出文政办复〔2009〕6号《文山州人民政府办公室关于调整文政办复〔2008〕23号文件相关内容的批复》（以下简称《6号批复》），再次对老职工权益做出调整，损害了老职工的权益，导致《1号批复》确定的职工权益一直未能兑现。其向州政府，云南省人民政府等部门提出异议后，州政府于2015年1月8日作出文政办发〔2015〕3号《文山州人民政府办公室关于撤销文政办复〔2008〕23号和文政办复〔2009〕6号文件的通知》，撤销了《23号批复》和《6号批复》。但州政府撤销上述两个文件后，其职工权益仍未按《1号批复》兑现。其要求州政府按照《1号批复》中“为确保改制后离退休职工的生活水平有所提高、生活有保障，同意从公司年净利润中提取10%用于弥补退休人员的费用（生活补贴、医药费、三项补贴、菜篮子补贴、中心运转费用）的不足…”的规定兑现老职工权益。经多次向有关部门反映，相关部门告知其可以依法提起诉讼维护权益。《1号批复》已经生效并执行了15年之久，文件中除老职工权益以外的相关条款均已充分执行。华联公司未承担法律责任，拒绝兑现《1号批复》中有关老职工权益的条款；州政府未依法督促华联公司执行职工权益条款。州政府行政行为违法，行政不作为。请求：1.依法确认州政府行政不作为违法；2.依法确认州政府《1号批复》中有关老职工权益的条款有效；3.判令州政府及华联公司履行《1号批复》确定的职工权益条款，兑现其退休职工权益。
一审法院认为，首先，单友平等234人认为州政府作出的《1号批复》中批准的老职工权益条款未能兑现，属于行政不作为，应予承担行政责任，但该文件系州政府对文山州经贸委的批复，是内部审批文件，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第五项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，《1号批复》为内部批复性文件，不具有行政可诉性。其次，华联公司并非行政机关，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，被告不适格。再次，单友平等234人提起的三个诉讼请求分别是1.请求依法确认州政府行政不作为违法；2.请求依法确认州政府《1号批复》中的老职工权益条款有效；3.请求判决州政府及华联公司履行《1号批复》中确定的职工权益条款，兑现234位退休职工的权益。此三个诉请，违反了行政诉讼一案一诉原则，属于没有具体的诉讼请求，且第三个诉讼请求不属于行政诉讼请求，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，不符合行政诉讼法的法定起诉条件。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条第一款、第四十九条、第五十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第五项的规定，裁定对单友平等234人的起诉不予受理。
单友平等234人上诉称：1.本案涉及国企改制，经政府相关部门研究，告知其可依法提起诉讼，一审法院裁定不予受理，不利于解决本案涉及的民生问题；2.一审法院对其请求判决州政府行政不作为违法与请求判决《1号批复》的内容违法相混淆，以《1号批复》属于内部文件不具有可诉性为由裁定不予受理错误，且《1号批复》具有明显的外部特征，对外产生法律效力，具有可诉性；3.华联公司虽然不是行政机关，但与本案要解决的实体问题相关，且案件审理会影响华联公司的权利义务，故华联公司作为被告并不违反法律规定。即便华联公司不能作为被告，也应当作为第三人参与诉讼，一审法院以华联公司被告不适格，裁定不予受理不当；4.其诉讼请求明确，一并提起诉讼有利于解决纠纷。即便其诉讼请求不明确，一审法院也应当予以释明。综上，一审法院裁定对其起诉不予受理，缺乏法律及事实依据，请求撤销一审裁定并指令文山中院依法受理本案。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条（四）项的规定，行政诉讼的被告应当是行政机关或者法律、法规、规章授权行使公共管理职能的组织。提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，华联公司系企业法人，并不属于行政诉讼法所规定的行政机关或者法律、法规、规章授权行使公共管理职能的组织，不是行政诉讼适格被告。关于单友平等234人要求人民法院确认州政府行政不作为违法、确认州政府《1号批复》中有关老职工权益的条款有效以及判令州政府落实《1号批复》中关于职工权益的条款等诉求，涉及企业产权制度改革和劳动用工制度改革，属于因企业改制引发的对原企业职工落实安置待遇的历史遗留问题，应当由有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。
综上，一审裁定对单友平等234人的起诉不予受理正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 桂 蕾
审判员 易 文
审判员 赵 霁
二〇一八年九月二十八日
书记员 林珊珊
上诉人名单：单友平、戴廷璋、孙玉光、王秀仙、罗建素、李先廷、刘自能、陆朝祥、彭加邦、李勤会、广跃琼、高荣会、龙汝仙、杨永芬、马寿安、杨志芬、王绍仁、梁正香、梁桂芬、周华富、李佑珍、冷昌仙、李应国、甘翠仙、彭玉春、王保全、付文仲、高正仙、李林琪、王云菊、涂开珍、龚兰恩、周莲芬、徐琼荣、欧如英、李洪兰、余永平、田秀英、吕昌萍、李献超、周友仙、张帮桂、黄红英、余明翠、李莲英、张国琼、李兴明、冉啟英、洪成美、李文举、罗遗全、王凤珍、宜家荣、刘兴珍、江继臣、郭培琼、胡道丕、胡廷兰、邓永林、刘昌元、王绍华、龙永珍、冯育美、伍明孝、肖红兴、张建书、陆世忠、何谷清、杨炳成、吴刚友、覃家恒、张禄安、刘应葵、刘启明、杨胜荣、王如喜、尚保光、田维秀、刘加兰、胡长道、苏志林、张信芬、陈联英、叶世彩、杨世桃、张开甲、田维英、刘正英、张建萍、张桂琼、谢茂华、余如良、罗延金、江礼祥、王兴玉、付应标、柏发章、王华德、王佑文、苟朝友、陶金发、陶玉全、杨自荣、杨啟珍、古学美、袁自葵、马明友、王朝玉、陈选福、龙定成、陶正才、陈志德、杨光清、谭友洪、苟方兴、肖正宽、王金华、ＸＸ云、刘常忠、龚成发、朱启祥、代顺明、雷昌玉、陈国兴、侯发周、覃友壮、平元钧、张正德、张荣昌、张友昌、余启德、钱允仙、王金培、罗坤云、夏维凤、杨琼珍、李洪全、权忠会、张招友、骆树祥、戴文运、杨发明、念加明、平自玉、熊友才、王忠明、何开举、张学先、张汝李、王金禄、王再如、王朝发、王世恒、王从跳、吴国琼、胡光文、陈永能、卢朝华、秦登秀、郭永军、黄桂英、王翠芬、张俊昌、文世林、范世林、余启淮、王开文、张建国、徐文正、周锦昆、卢贤芳、周志祥、汪汉芳、李自明、张邦祥、侬仙金、杨本清、王家灿、侯家录、金加光、田富元、龙翠、代翠芳、廖玉贤、牛华洪、杨本权、娄世保、卢跃顶、朱明德、柏家荣、韩家兰、雷仲坤、马有才、杨外仙、朱桂仙、马怀玉、孙思奎、胡明权、陶兴英、周仕祥、马贵祥、陈保龙、熊昌录、樊仲平、王美萍、李国珍、王绍明、龚朝贵、胡金珍、刘万琼、刘开明、董永珍、何正尧、王福顶、杜成英、唐德祥、冯育春、秦先海、田锦翔、刘朝华、罗廷明、陈兴福、李开琼、杨汝维、黄正兴、冯在忠、程联晋、向连荣、黄德寿、林培明、滕云仙、卢彩信、周昌兴、严忠洪。