福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第222号
上诉人（一审原告）邹凌云，女，1982年6月16日出生，汉族。
上诉人（一审原告）邹尊剑，男，1983年5月3日出生，汉族。
俩上诉人的共同委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福建省司法厅。
法定代表人陈义兴，厅长。
委托代理人李海亮、陈朝旭，福建远东大成律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）福州市司法局。
法定代表人唐新文，局长。
委托代理人林坚、张家烜，福建闽君律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）福州市律师协会。
负责人夏勇明，会长。
上诉人邹凌云、邹尊剑因诉福建省司法厅司法行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人邹凌云、邹尊剑的委托代理人邹丽惠，被上诉人福建省司法厅的委托代理人李海亮、陈朝旭，被上诉人福州市司法局的委托代理人林坚、张家烜到庭参加调查。被上诉人福州市律师协会经本院合法传唤未到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告邹尊剑、邹凌云不服福州市律师协会于2014年1月6日作出的榕律纪字（2013）012号《不予立案告知书》，于2014年1月13日向被告申请行政复议，请求依法撤销第三人福州市律师协会越权作出的榕律纪字（2013）012号《不予立案告知书》告知的不予立案决定，责成被申请人福州市司法局依法重新审查，对申请人提出的行政投诉事项立案查处，限期作出行政处罚决定；依照《行政处罚法》第六十二条的规定，将第三人福州市律师协会在接受被申请人福州市司法局委托，对申请人提出的行政投诉事项进行立案审查过程中违法滥权，对应当立案查处的案件不依法立案查处的问题移交纪检、监察部门处理，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法移送有关司法机关追究刑事责任。被告福建省司法厅于2014年1月16日作出闽司行复不（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》，并以国内特快专递方式邮寄送达俩原告。俩原告不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，《律师法》第四十六条规定：“律师协会应当履行下列职责：……（七）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；……”。《福建省律师协会省直分会及设区市律师协会纪律委员会工作规则》第二条规定：“福建省律师协会省直分会及设区市律师协会设立纪律委员会（下称“委员会”），负责本辖区会员违规、违纪行为的调查、处理工作……”。第三条规定：“委员会的职责是：（一）对会员在执业中违反《中华人民共和国律师法》以及中华全国律师协会、福建省律师协会制定的有关律师职业道德、执业纪律等行业规则的行为进行调查、审理，对违规会员作出处分及向司法行政机关提出行政处罚建议；……”根据上述规定，第三人福州市律师协会具有对本辖区会员违规、违纪行为进行调查、处理的职能，有权对辖区会员在执业中违反《律师法》以及中华全国律师协会、福建省律师协会制定的有关律师职业道德、执业纪律等行业规则的行为进行调查、审理，对违规会员作出处分及向司法行政机关提出行政处罚建议。
《福建省律师协会省直分会及设区市律师协会纪律委员会工作规则》第二十七条规定：“委员会对下列情况不予立案：（一）虽有违规违纪事实，但不符合委员会受理范围的；（二）不能提供基本证据材料或证据材料含糊不清的；（三）证据材料与投诉事实没有直接或必然联系的。”第二十八条规定：“对不予立案的投诉，工作人员应在收到投诉之日起15个工作日内向投诉人作出书面答复，但匿名投诉及和解的除外。需由司法行政机关受理的投诉案件，应在7个工作日内移送，并书面告知投诉人。”本案福州市律师协会收到投诉后经审查认为没有可以证明被投诉会员有诉称的违法、违规行为的证据，依据《福建省律师协会省直分会及设区市律师协会纪律委员会工作规则》第二十七条第（二）项的规定，以自己的名义作出不予立案的决定，由此产生的法律后果应由福州市律师协会独立承担。且该《不予立案告知书》作出的依据排除了第二十七条规定不符合委员会受理范围及第二十八条规定需由司法行政机关受理的情形。故原告关于第三人福州市律师协会因没有对原告投诉事项的行政处罚权，本案应由第三人福州市司法局受理、第三人福州市司法局系委托第三人福州市律师协会协助进行调查，第三人福州市律师协会不具有立案查处职权，其越权作出《不予立案告知书》的法律后果应由福州市司法局承担的诉请，缺乏依据，一审法院不予支持。因第三人福州市律师协会属行业性社团组织，不是行政机关，故被告认定其作出的《不予立案告知书》不属于行政复议的受案范围，在收到行政复议申请后五日内进行审查，决定不予受理并无不当。但被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》未告知当事人诉权，存在瑕疵，鉴于该瑕疵并未对当事人的诉权造成影响，尚不足以撤销该行政复议决定，故予以指正。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告邹尊剑、邹凌云的诉讼请求。一审诉讼费50元由原告负担。
上诉人邹凌云、邹尊剑不服一审判决，向本院提起上诉称：1、既然一审法院认为福州市律师协会依据《律师法》第四十六条第七项的规定，享有“受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉”等项职权，应当履行相应的职责，就证明一审已经查明律师协会属于“法律、法规授权的组织”。那么，根据《律师法》第四条和《行政复议法》第十五条第三项的规定，上诉人不服福州市律师协会依据《律师法》第四十六条授权作出的履行法定职责的行为，即对上诉人提出的行政投诉事项作出的“不予立案”决定，可以向司法行政机关申请行政复议。因此，福建省司法厅以福州市律师协会不是行政机关，其告知行为非行政行为为由，认定上诉人提起的复议申请不符合《行政复议法》第六条规定的情形，不属于《行政复议法》规定的受理范围，作出不予受理行政复议申请的决定，显然违反上述法条的规定，属于违法行政行为。一审判决以相同的理由作出认定，适用法律错误。2、根据《律师法》第六章和司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十一条、第三十六条规定以及《行政处罚法》第十八条规定，福州市司法局接受上诉人的投诉后，要么自己立案调查，要么委托下级司法行政机关或者律师协会协助调查；委托律师协会协助调查的，对受委托的律师协会协助调查的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。上诉人申请行政复议时，提交了福州市司法局律师管理处工作人员签收上诉人递交的行政投诉材料和福州市律师协会对上诉人的投诉作出不立案决定的证据。福州市司法局辩解其是“按照先行业后行政的原则，将原告提交的投诉材料转送受理投诉的职能部门福州市律师协会”，没有法律、法规依据，其辩解不能成立。根据上述事实和法律、规章规定，足以推定福州市司法局系将上诉人提出的行政投诉事项委托给福州市律师协会调查，且疏于监督，致使福州市律师协会对上诉人的行政投诉越权作出了不立案决定，该越权行为的法律后果，依法应由福州市司法局承担。3、如果福州市司法局与福州市律师协会之间不是委托关系，如果福州市律师协会作出的《不予立案告知书》系其履行《律师法》第四十六条第七项规定的职责而由其独立承担责任，则福州市司法局对上诉人提出的行政投诉没有作出任何处理，也未给予任何答复，属于行政不作为。上诉人不服申请行政复议，依法亦属于受理范围。因此，福建省司法厅作出不予受理行政复议决定的理由亦不成立。上诉人请求：1、撤销一审判决；2、依法改判，支持上诉人一审诉讼请求，判决撤销闽司行复不（2014）1号不予受理行政复议申请决定，判令其依法受理上诉人提出的行政复议申请事项，限期作出行政复议决定。
被上诉人福建省司法厅辩称：1、一审判决正确，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求第一项要求撤销一审判决的理由不能成立。2、被上诉人作出的不予受理决定是正确的。根据《行政复议法》的规定，提起复议申请，应当符合该法第六条的情形。具体行政行为作出的主体都是行政机关，本案上诉人复议申请的被申请人是福州市律师协会，该协会是一个行业性社团组织，不是行政机关，没有职权作出行政行为。上诉人提起的复议申请不属于行政复议法第六条规定的情形。复议机关在收到复议申请后，根据复议被申请人的主体，认定复议申请不属于行政复议的范围，由此作出不予受理行政复议的决定。一审判决正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审驳回上诉请求，维持一审判决。
被上诉人福州市司法局同意福建省司法厅的答辩意见，并辩称其已积极履行法律职责，不存在行政不作为，其与福州市律师协会并非上诉人所称的委托关系。
被上诉人福州市律师协会未作答辩。
被上诉人福建省司法厅向一审法院提交了以下证据：1、闽行司复不（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》；2、行政复议申请书；3、投诉书及所附证据材料清单和法规、规章节录；4、榕律纪字（2013）012号《不予立案告知书》；5、邹尊剑身份证复印件；6、授权委托书；7、烨阳律师事务所所函及律师证复印件；8、行政复议不予受理审批表；9、邮政特快专递详情单；10、《行政复议法》第六条、第十七条。
上诉人邹凌云、邹尊剑向一审法院提交以下证据：1、闽行司复不（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》；2、行政起诉状；3、福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第9号受理通知书；4、福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第9号开庭传票；5、福州市司法局在上述行政诉讼中提交的《证据清单》。
被上诉人福州市司法局、福州市律师协会未向一审法院提交证据。
以上证据均已随案移交本院。本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，《律师法》第四十三条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”福州市律师协会对上诉人的投诉事项进行处理，认为其投诉对象不存在违法、违规行为，作出榕律纪字（2013）012号《不予立案告知书》，属于行业管理行为，并非行政行为，因此不属于行政复议范围。
《行政复议法》第六条第（九）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”。关于履行法定职责的复议申请，行政复议的受理范围限于相对人主张保护自身的人身权、财产权等权利的情形。上诉人作为投诉人，行政机关对投诉的处理是否直接影响其权利义务取决于投诉的具体事项和请求。本案中，根据上诉人的《投诉书》，上诉人投诉案外人福建中天成律师事务所和邹发寿存在违法执业行为，要求福州市司法局立案查处并给予案外人停业整顿、警告、吊销律师执业证的行政处罚，并责令案外人向上诉人赔偿经济损失。由于福州市司法局无权处理民事赔偿纠纷，且是否对案外人作出行政处罚也与上诉人不具有法律上的利害关系，因此上诉人关于责成福州市司法局立案查处投诉事项，限期作出行政处罚决定的复议请求，因不涉及自身的人身权、财产权等权利，不属于行政复议范围。
同理，上诉人关于给予案外人行政处分，移送、移交其他机关处理的第二项复议请求亦不属于行政复议范围。
综上，上诉人提起的复议申请，均不属于行政复议范围，福建省司法厅根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理，并无不当。上诉人的上诉请求均不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人邹凌云、邹尊剑负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年七月二十八日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。