吉林省靖宇县人民法院
行 政 判 决 书
(2012)靖行初字第10号
原告：董广臣，住靖宇县，公民身份号码。
原告：王惠兰(与董广臣系夫妻关系)，住靖宇县，公民身份号码。
原告：董兆伦，住靖宇县，公民身份号码。
原告：王树菊(与董兆伦系夫妻关系)，现住靖宇县，公民身份号码。
委托代理人：孙炳军，吉林万秋律师事务所律师。
被告：靖宇县人民政府。
法定代表人：毕增祥，县长。
委托代理人：衣寅静，住靖宇县，公民身份号码。
第三人：营城子至松江河高速公路（靖宇段）征地拆迁工作领导小组办公室。
法定代表人：关学成，营城子至松江河高速公路（靖宇段）征地拆迁工作领导小组办公室主任。
委托代理人：郑希涛，吉林泉成律师事务所律师。
委托代理人：张洁，住靖宇县，公民身份号码。
第三人：吉林省高等级公路建设局。
法定代表人：纪景义，局长。
委托代理人：田大原，吉林衡丰律师事务所律师。
原告董广臣、王惠兰、董兆伦、王树菊因不服行政裁决，以靖宇县人民政府为被告，列营城子至松江河高速公路（靖宇段）征地拆迁工作领导小组办公室(以下简称“靖宇征地办”)、吉林省高等级公路建设局(以下简称“省高建局”)为第三人向白山市中级人民法院提起诉讼，2012年6月20日白山市中级人民法院受理后，于2012年7月12日以（2012）白山行初字第15号行政裁定书将案件移交本院审理。本院于2012年7月16日正式立案。2012年8月7日，本院公开开庭审理了本案。原告董广臣、董兆伦及四原告的委托代理人孙炳军，被告委托代理人衣寅静，第三人靖宇征地办的委托代理人郑希涛、张洁、第三人省高建局的委托代理人田大原到庭参加了诉讼。2012年10月8日吉林省高级人民法院作出批复，批准延长本案的审理期限。本案现已审理终结。
被告靖宇县人民政府依据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十七条作出靖行裁字[2012]1号行政裁决书，裁决：一、申请人补偿被申请人房地产及附属物601971.00元，生猪搬迁损失72050.00元、搬迁补助2户1000.00元、有线电视200.00元、电话80.00元、从业人员补助22880.00元、宅基地安置补助费14100.00元、额外建房补贴款17726.00元，以上各项总计补偿730007.00元。二、被申请人的其他请求不予支持。三、被申请人自收到本裁决之日起五日内将住宅、猪舍倒出。
被告在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、行政裁决书及送达回证；2、行政裁决申请书；3、行政裁决受理通知书及送达回证4、参加行政裁决通知书及送达回证5、靖宇县人民政府通知书及送达回证；6、调查询问笔录；7、电话说明8、说明9、行政裁决案件集体讨论记录；10、行政裁决案件听证通知书及送达回证；以上证据证明被告受理申请人的申请依法定程序进行裁决，程序合法。11、省发改委关于营城子至松江河高速公路工程可行性研究报告的批复12、靖宇县人民政府公告、通知书；13、国土资源部关于营城子至松江河高速公路建设用地的批复；14、白山市政府关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案的批复、用地补偿安置意见；15、物价部门关于董兆伦生猪搬迁损失价格评估报告；16、行政裁决案件听证笔录；17、董兆伦自己提交的白山市经纬房地产评估有限公司评估报告；18、评估鉴定委托书；19、拒绝评估相关情况说明；20、推迟听证申请；以上证据11至证据20用以证明被告作出的行政裁决认定事实清楚，裁决所依据的评估报告双方无意见。被告提供的法律依据是《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十七条；《吉林省土地管理条例》第二十七条第二款；《土地管理法实施条例》第二十六条。
原告诉称，靖行字[2012]1号《行政裁决书》认定事实错误，征地、裁决程序违法，补偿没有法律依据，应撤销。理由是：一、征地程序违法。2006年12月18日、2007年4月27日和10月22日，被告连续三次发布公告，禁止在高速路占地范围内从事经营活动。2008年项目开始施工。2009年国家发改委对此项目的可行性研究报告进行了批复。2011年8月10日，国土资源部批准了高速路用地许可。以上事实可以证明，在土地手续没有批准之前，项目已经实施。2011年8月10日前的所有征地程序全部违法。二、评估程序违法。土地手续没有批准之前的征地没有效力，裁决引用的2008年9月21日靖宇县价格认定中心做出的《关于董兆伦生猪搬迁损失价格评估结论书》、2009年3月11日作出的经纬评字[2009]G03026号《估价报告书》均不符合程序。且这两份报告的有效期限为一年，本案裁决时已经超过报告的有效期限，两份报告已没有效力。三、被告不同意进行评估，没有法律依据。原告申请重新评估养猪场的产值及附属物，被告以选定的鉴定机构不愿意到靖宇县来评估为由，剥夺了原告申请评估的权利。四、裁决书对土地补偿费、安置费、社会保障费用不予裁决，没有法律依据。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照《物权法》第四十二条第二款的规定给予补偿。”五、新建养猪场的临时建筑不是被告投资建设的，土地也不是原告所有的，是临时租用的，所以与本案的补偿没有关联。原告同时主张如果被告将新养猪场的土地变更为原告所有的集体土地，具备永久的使用权，原告可以不要求土地补偿费。庭审中，原告未出示证据。
被告辩称，一、靖宇县人民政府作出靖行字[2012]1号《行政裁决书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。2006年12月18日，被告靖宇县人民政府发布的《关于严禁在拟建高速公路上建筑和种植经济作物的公告》；2007年5月10日，吉林省发展和改革委员会作出吉发改审批字[2007]306号《关于营城子至松江河高速公路工程可行性研究报告的批复》；2008年6月20日，被告靖宇县人民政府作出拟征地[2008]01号《靖宇县人民政府拟征地通知书》；2008年7月10日，白山市人民政府作出的白山政函［2008］161号《关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案的批复》；2008年10月14日，吉林省高等级公路建设局、靖宇县花园口镇花园村民委员会向省国土资源厅提交《关于（吉林省高等级公路建设管理局）拟修建营城子至松江河高速公路项目用地土地补偿及安置意见》；2011年8月10日，国土资源部国土资函[2011]502号《国土资源部关于营城子至松江河高速公路工程建设用地的批复》。2011年8月15日，被告作出《征用土地公告》和《征收土地补偿安置公告》。2012年1月5日第三人向靖宇县人民政府提出行政裁决申请并提交相关依据和证据，后被告依法定程序召开了听证会，并依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十七条的规定，作出的《行政裁决书》，在法定时限进行送达了相关法律文书。2012年1月5日第三人又同时向靖宇县人民政府提出申请要求对原告的涉及征地拆迁补偿的资产进行评估、作价，靖宇县人民政府于2012年2月8日作出通知书，限定原告第三人于2012年2月20日前各自选定鉴定机构，确定三家候选鉴定机构分别是：吉林省国理房地产评估事务有限公司、白山市通汇联盟房地产评估有限公司、吉林汇通房地产土地评估咨询有限公司。原告提出曾经委托过其中一家进行评估，因此不同意再从这三个机构中选定，要求重新确定评估机构。后原告在《吉林省高级人民法院关于2011年度委托鉴定（拍卖）企业破产管理人等中介机构名册的通知》入册的机构名册中选定了吉林融创房地产估价有限公司，第三人则另选定了入册的吉林宏旭房地产评估有限责任公司。因双方约定不一致，为了保证原告的利益得到最大限度的补偿，被告于2012年2月21日电话联系了吉林融创房地产估价有限公司，但该公司以评估件太多，路途不方便，不能到靖宇评估作价为由，未受理该评估。最后，被告参照名册指定了吉林省正源房地产评估有限公司进行评估。2012年2月29日，被告组织相关部门及吉林正源房地产评估有限公司工作人员来到原告家准备现场测量，为评估作准备，但因原告不配合，不让评估人员进入现场，致使评估工作无法进行，评估人员则表示因为不能进入现场进行测量所以不予评估。所以，不是原告所说的剥夺了原告申请评估的权力，而是原告阻挠评估人员进行现场测量，其自动放弃了评估权力。
二、为保障营松高速公路建设的顺利进行，并使原告的利益最大化，裁决是以原告自行委托的白山市经纬房地产评估有限公司《估价报告书》为依据作出的，第三人对该评估报告也予认可，双方均无异议。2008年9月，第三人委托吉林汇通房地产土地评估咨询有限公司对其猪舍进行评估，委托靖宇县宏达房地产评估有限责任公司对其住宅房屋进行评估，委托靖宇县价格认证中心对其生猪的搬迁损失进行评估，并按照拆迁方案标准计算的附属物、建房补贴，以上总计补偿502433.00元。但原告不同意，双方未达成拆迁补偿协议。2009年3月，原告自行委托白山市经纬房地产评估有限公司及长春良信资产评估事务所对养殖场及房屋进行了评估。白山市经纬房地产评估有限公司《估价报告书》[2009]G03026号评估的房地产及附属物进行补偿，评估价值为600971.00元，但遗漏了两口井的价值，第三人同意追加1000.00元，计601971.00元；同时补偿原告生猪搬迁损失72050元、搬迁补助2户1000.00元、有线电视200.00元、电话80.00元、从业人员补助22880.00元、宅基地安置补助费14100.00元、额外建房补贴款17726.00元，以上各项总计补偿730007.00元。这说明被告作出的行政裁决有事实依据。
三、原告猪舍占地是宅基地，而非承包地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”据此，原告所请求的土地补偿费、安置补助费不属于直接支付给原告的款项，其请求没有法律依据。
四、2008年8月18日，原告以“原猪舍建高速占用，要求异地新建”为由，申请临时建筑。2008年8月26日，原靖宇县建设局作出了《临时建设工程许可证》批复。现原告已在花园隧道西出口北侧建成建筑面积为2088平方米的新猪舍和库房，足以容纳原来猪舍内饲养的全部生猪，且原告也已实际将大部分生猪搬迁进新猪舍，不影响原告的生猪饲养。所以原告新建猪舍与裁决是有关联的。综上，被告认为，原告起诉提出撤销靖宇县人民政府行政裁决书没有事实依据和法律依据，应驳回原告的诉讼请求，维持靖宇县人民政府靖行字[2012]1号行政裁决。
第三人靖宇征地办称，原告可得的拆迁补偿应为地上住宅房屋、猪舍及附属物补偿，和房屋、猪舍所坐落的集体土地的补偿。1、原告的地上物包括住宅和猪舍，靖宇县人民政府裁决时采信的是原告自行委托的评估公司作出的评估报告，在裁决时已经充分考虑到了原告的拆迁利益，因为该评估报告的评估数额远高于第三人靖宇征地办委托作出的评估数额，原告在裁决时同意73万这个拆迁补偿数额，为使原告能尽快拆迁，第三人靖宇征地办对此也表示同意。所以说关于原告的地上物住宅房屋及猪舍的拆迁补偿拆迁双方都没有异议，靖宇县人民政府对原告的地上住宅房屋及猪舍的拆迁补偿裁决是正确的。2、白山市人民政府《关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案的批复》中规定，征用集体土地时住房宅基地按水田补偿标准计算，每户最高为330平方米，多余面积按旱田标准计算补偿，水田补偿标准高于旱田。原告住宅及猪舍占用的集体土地面积共1172平方米，因为原告委托的评估报告中已包含了533.8平方米的土地补偿款，剩余638.2平方米全部按宅基地(水田)标准计算补偿数额的。靖宇县人民政府在对原告在集体土地补偿一事裁决时已充分考虑了原告的利益的，其所作裁决是正确的。本案在行政裁决过程中，原告提出了高达3328万元的巨额拆迁补偿要求，声称养殖场平均年产值217万元（花园口镇畜牧兽医站出具的产值报告），并以这217万元作为土地平均年产值依据《吉林省土地管理条例》等法律、法规计算各项征地补偿费用。但是，《吉林省土地管理条例》对土地平均年产值标准是有明确规定的，系指土地行政主管部门在征地前通过实地调查，确定的该地前三年实际产值的平均值。原告所谓的养殖平均年产值217万元，不是土地行政主管部门确定的，靖宇县人民政府也不能以此作为土地平均年产值标准作出行政裁决。原告在行政裁决时还要求第三人向其支付土地补偿费，而土地补偿费归农村集体经济组织所有是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明文规定的。综上，第三人靖宇征地办认为被告靖宇县人民政府作出的靖行裁字【2012】1号《行政裁决书》，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。第三人靖宇征地办没有出示证据。
第三人省高建局称，同意被告的答辩意见和第三人靖宇征地办的陈述意见，并补充：1、依据法律规定征地拆迁工作由地方政府负责，原告起诉第三人没有事实和法律依据；2、原告在行政起诉状中第四条提出要求被告裁决对土地补偿款安置补偿费和社会保险费用进行裁决，第三人认为针对该请求原告的主体不适格；3、原告委托评估作出的鉴定，系正红养猪场的收益而不是土地的收益，原告混淆了土地收益和使用该土地从事其他经营活动收益之间的区别，原告委托作出的评估报告和法定应该补偿的土地补偿费用无关。因此，被告作出的行政裁决符合《土地管理法》第四十六条、《吉林省公路管理条例》第八条的规定。第三人当庭出示的证据是1、2008年8月12日国土资源部国土资预审字【2008】255号《关于吉林省营城子至松江河高速公路建设用地预审意见的复函》，证明本案被告、第三人靖宇征地办实施争议地的拆迁工作，被告的裁决程序合法。2、本案原告在2008年8月18日向镇人民政府提出的临时建筑申请书及其附件，证明原告认可高速公路建设，并且已经新建养猪场。
经庭审质证，原告对被告出示的证据真实性无异议，但提出1、第三人是2010年10月26日申请裁决，国土资源部2011年8月10日作出的高速公路用地许可，被告受理该裁决申请程序违法；2、鉴定程序违法，被告指定鉴定单位对原告被征收土地进行评估不符合《吉林省土地管理条例》的规定；3、被告无权作出《靖宇县人民政府严禁在拟建高速公路上建筑和种植经济作物的公告》，当时没有办理土地用地许可；4、《白山市政府关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案的批复》的内容违反了《物权法》第四十二条规定，不应当被适用；5、物价部门没有鉴定搬迁损失的资质，其《关于董兆伦生猪搬迁损失价格评估报告》没有效力；6、原告提交的《白山市经纬房地产评估有限公司评估报告》已超过了一年有效期，也没有效力；7、《拒绝评估相关情况说明》是被告自己书写的，没有真实性。原告对被告作出裁决的法律依据提出的异议理由是，本案首先应当适用《物权法》第四十二条、其次按照《土地管理法》第四十七条“征收土地的按照被征收土地的原用途进行补偿”、及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定。
本院经审理查明，营城子至松江河高速公路的建设单位为省高建局，靖宇县境内的征地拆迁补偿工作由第三人靖宇征地办负责实施。2006年12月18日，被告靖宇县人民政府发布了《关于严禁在拟建高速公路上建筑和种植经济作物的公告》；2007年5月10日，吉林省发展和改革委员会作出吉发改审批字[2007]306号《关于营城子至松江河高速公路工程可行性研究报告的批复》；2008年6月20日，被告靖宇县人民政府作出拟征地[2008]01号《靖宇县人民政府拟征地通知书》；2008年7月10日，白山市人民政府作出的白山政函［2008］161号《关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案的批复》；2008年8月12日国土资源部国土资预审字【2008】255号《关于吉林省营城子至松江河高速公路建设用地预审意见的复函》。2008年10月10日白山市人民政府批复同意《靖宇县境内高速公路征地拆迁安置工作实施方案》。2008年10月14日，吉林省高等级公路建设局、靖宇县花园口镇花园村民委员会向省国土资源厅提交《关于（吉林省高等级公路建设管理局）拟修建营城子至松江河高速公路项目用地土地补偿及安置意见》；2011年8月10日，国土资源部国土资函[2011]502号《国土资源部关于营城子至松江河高速公路工程建设用地的批复》。2011年8月15日，被告作出《征用土地公告》和《征收土地补偿安置公告》。
四原告的房屋及猪舍座落在高速公路项目建设征地范围内，土地性质为集体土地。靖宇县价格认证中心受第三人靖宇征地办的委托，于2008年9月21日作出靖价鉴字[2008]86号《关于董兆伦生猪搬迁损失价格评估结论书》，董兆伦生猪搬迁损失评估价格为72050.00元。2008年8月18日，原告以“原猪舍建高速占用，要求异地新建”为由，申请临时建筑。2008年8月26日，原靖宇县建设局作出批复同意该临时建筑。2009年3月11日原告自行委托白山市经纬房地产评估有限公司对其住宅、猪舍进行了评估，评估价值为600971.00元。现原告董兆伦已在花园口镇营松公路北侧建成建筑面积2088平方米的猪舍和库房。
第三人靖宇征地办同意按照《关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案》的标准补偿被申请人生猪搬迁损失72050.00元、搬迁补助2户1000.00元、有线电视200.00元、电话80.00元、从业人员补助为22880.00元、宅基地安置补助费14100.00元、额外建房补贴款17726.00元。
因原告与第三人靖宇征地办就拆迁补偿事宜未达成补偿协议，第三人靖宇征地办于2010年10月26日向被告靖宇县人民政府提出申请，请求被告对原告的拆迁补偿事宜进行裁决。2011年5月16日，被告靖宇县人民政府作出《关于花园口镇董兆伦等人住宅及猪舍拆迁补偿处理意见》。原告不服处理意见，向白山市中级人民法院提起行政诉讼。2011年12月22日，白山市中级人民法院以(2011)白山行初字第18号行政判决书判决撤销了被告靖宇县人民政府《关于花园口镇董兆伦等人住宅及猪舍拆迁补偿处理意见》，限期重新作出裁决。2012年1月5日第三人靖宇征地办向靖宇县人民政府提出对原告的涉及征地拆迁补偿的资产进行评估、作价的申请。被告于2012年2月8日作出通知书，限定原告第三人于2012年2月20日前各自选定鉴定机构，确定三家候选鉴定机构分别是：吉林省国理房地产评估事务有限公司、白山市通汇联盟房地产评估有限公司、吉林汇通房地产土地评估咨询有限公司。原告提出曾经委托过其中一家进行评估，因此不同意再从这三个机构中选定，要求重新确定评估机构。后原告在《吉林省高级人民法院关于2011年度委托鉴定（拍卖）企业破产管理人等中介机构名册的通知》入册的机构名册中选定了吉林融创房地产估价有限公司，第三人则另选定了入册的吉林宏旭房地产评估有限责任公司。因双方约定不一致，为了保证原告的利益得到最大限度的补偿，被告于2012年2月21日电话联系了吉林融创房地产估价有限公司，但该公司以评估件太多，路途不方便，不能到靖宇评估作价为由，未受理该评估。最后，被告参照名册指定了吉林省正源房地产评估有限公司进行评估。2012年2月29日，被告组织相关部门及吉林正源房地产评估有限公司工作人员来到原告家准备现场测量，为评估作准备，但原告不让评估人员进入现场，致使评估工作无法进行。2012年5月7日被告依法定程序召开了听证会，并依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十七条的规定，于2012年5月24日作出了《行政裁决书》，在法定时限内送达了相关法律文书。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告靖宇县政府有权对原告与第三人靖宇征地办就土地征收和补偿安置依法作出裁决。该法第四十七条第一款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第四十八条规定“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”本案高速公路建设是吉林省重点建设项目，属于公益性建设项目，并已取得了立项审批手续，靖宇县人民政府亦依照法律规定进行了公告。被告依第三人靖宇征地办申请，组织原告及第三人进行了听证，根据原告、第三人靖宇征地办提供的相关证据作出行政裁决，其行政行为程序合法。原告主张被告征地、裁决程序违法的理由不能成立。《吉林省土地管理条例》第二十七条二款规定：“被征收土地上附着物的补偿标准，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市（州）、县（市）人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认”依据该规定，被拆迁人就地上附着物补偿标准达不成补偿协议的，应由双方认可的，或者由市、县级人民政府指定的评估机构进行评估。本案中，原告与第三人靖宇征地办双方不能约定评估机构、在被告指定评估机构后原告不予配合。在第三人靖宇征地办认可的情况下，被告引用了原告自行委托评估机构作出的评估结论，该行为不失公平；《关于严禁在拟建高速公路上建筑和种植经济作物的公告》发布的时间是2006年12月18日，《靖宇县人民政府拟征地通知书》作出时间是2008年6月20日，2008年9月和2009年3月为基准日的两份评估报告估价时点均在公告之后。在当地物价逐年上涨的情况下，虽然评估结论增大了原告的财产价值额，但第三人靖宇征地办明确接受该结论，被告据此作出裁决并无不当。对评估报告中未涉及的其它附属物等相关补助，被告按照白山市人民政府批复的拆迁安置方案确定补偿数额符合法律规定。故原告认为被告行政裁决过程中评估程序违法的主张不能成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补偿费补助必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；……”因此,被告对原告土地补偿费、安置补助费未在裁决中解决符合法律规定。关于原告“新建养猪场与本案的补偿没有关联”的主张，本院认为，被告对此仅做出事实上的认定而未进行实体裁决，对原告不产生实际影响，故本院对原告的该项主张不予评判。综上,被告作出靖行字[2012]1号《行政裁决书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，原告请求撤销靖行字[2012]1号《行政裁决书》的理由不能成立,应予驳回。为此,依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决如下:
驳回原告董广臣、王惠兰、董兆伦、王树菊的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。
审 判 长 李 晖
审 判 员 闫光军
代理审判员 刘淑敏
二〇一三年三月二十一日
书 记 员 张诗琦