广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)南市行一终字第138号
上诉人（原审原告）横县六景镇良圻社区新圩村经联社。
诉讼代表人梁喜贵，该经联社主任。
委托代理人农培伟，男，1963年2月11日出生，壮族，住横县。
被上诉人（原审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨西路*号。组织机构代码：00772808-8。
法定代表人唐小若，县长。
委托代理人袁业校，横县国土资源局干部。
委托代理人谢立毅，广西辉博律师事务所律师。
原审第三人横县粮食局。住所地：横县横州镇公园路**号。
法定代表人农业彬，局长。
委托代理人周焕峰，横县粮食局干部。
委托代理人秦昌任，广西任钒律师事务所律师。
原审第三人胡荣军，男，1977年4月4日出生，苗族，住柳州市柳南区。
上诉人横县六景镇良圻社区新圩村经联社（以下简称新圩村经联社）因土地行政登记一案，不服宾阳县人民法院（2015）宾行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年10月30日受理了本案并依法组成合议庭，于2016年1月29日公开开庭进行了审理。上诉人新圩村经联社的委托代理人农培伟，被上诉人横县人民政府的委托代理人谢立毅、袁业校，原审第三人横县粮食局的委托代理人秦昌任、周焕峰，原审第三人胡荣军，上诉人新圩村经联社申请的证人陆某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，1998年12月7日，横县粮食局良圻粮所（以下简称良圻粮所）向被告横县人民政府提交关于申请办理该粮所用地使用证的报告，申请对座落于良圻镇新圩街的良圻粮所12793.10平方米国有土地使用权进行登记。被告横县人民政府经审核认定该宗土地权属来源国有，合法，四至界址清楚无纠纷,于2008年5月16日向良圻粮所颁发横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》。2004年换发新证，新证号为横国用（2004）字第00000515号。2005年良圻粮所被撤销后，其主管部门第三人横县粮食局经被告横县人民政府批准，对原良圻粮所用地进行招挂拍出让，第三人胡荣军竞拍取得。第三人胡荣军根据原良圻粮所的土地证和招挂拍出让取得的有关手续向被告横县人民政府申请办理取得了土地使用权证，证号为横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》，证上登记面积为12793.10平方米。原告新圩村经联社认为涉案土地在其管理范围内，自土改、合作化、“四固定”时就属其农民集体土地，未经国家依法征收,被告横县人民政府就认定为国有土地及招挂拍给第三人胡荣军，颁证行为土地权属来源不合法，且存在未通知原告参与指界、未公告等违法程序，于2015年1月4日向法院提起行政诉讼。
原审判决认为，被告横县人民政府和第三人横县粮食局提出新圩村经联社不具备适格原告主体资格的主张问题。虽然横集有（2008）第00000532号《集体土地所有权证》的土地所有权人为横县六景镇良圻村而不是新圩村经联社，但新圩村经联社属于良圻村（即良圻社区）其中一个经联社，涉案土地在其经联社区域范围内，新圩村经联社与涉案土地存在一定的利害关系。因此，新圩村经联社起诉具备原告诉讼主体资格，被告横县人民政府及第三人横县粮食局认为新圩村经联社不具备本案诉讼主体资格的理由不能成立，不予采信。对第三人横县粮食局提出原告新圩村经联社起诉已超过法定期限的问题。被告横县人民政府于2008年5月16日为第三人胡荣军颁发横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》，原告新圩村经联社认为其在2014年9月份才知道自已的权利受到侵害，于2015年1月4日提起诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年不予受理的最长起诉期限和知道颁证内容而不知道起诉期限的二年时间起诉期限的规定，第三人横县粮食局也没有提供原告新圩村经联社起诉超过法定期限的相关证据，对第三人横县粮食局的主张不予采信。
被告横县人民政府为第三人胡荣军颁发横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》，属于土地使用权利人发生改变的变更登记，土地面积与四至与原证一致，没有发生改变。被告横县人民政府变更登记，权属来源清楚，四至面积原先确定，程序合法，适用法律正确。原横县粮食局良圻粮所属于国家事业单位，在上世纪五六十年代就已经使用涉案土地，进行了长期使用，长期以来也没有他人异议，应当认定原良圻粮所当时是经过正当途径、合法手续使用土地，土地性质国有，属于国有建设用地。对于原告以“土改地”为名主张权属问题，《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》（桂政发[1983]91号）第十项关于补办征用土地手续的问题规定:“（一）一九六六年以前划定的国家建设用地，一般不再补办征地手续。承认用地单位对土地的使用权，在土地划界、发证时一并处理。（二）一九六七年至一九七一年期间，国家建设用地未办理征地手续的，由现使用单位补办征地报批手续，以作土地划界和发证的凭据。所用的土地，如过去未支付土地补偿费，一律不再补付。……”广西壮族自治区党委、政府颁发的《关于认真解决当前农村中出现的几个问题的通知》（桂政发[1985]16号）、《关于土地登记、颁发证书工作若干具体政策问题的意见》（桂土字［1988］46号）也针对“土改田、土改地、土改山”权属问题作出了同样的答复。原告新圩村经联社认为涉案土地自土改、合作化、“四固定”时属其农民集体土地所有，座落在其管理范围内，未经国家依法征收而认为原良圻粮所使用的土地权属来源不合法，不符合国家的政策规定，没有法律依据。原告新圩村经联社认为被告横县人民政府在地籍调查程序中没有通知其参与现场指界、未依法对申请登记的土地进行公告，程序违法，没有事实和法律依据，原告新圩村经联社诉讼请求理由不成立，依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告新圩村经联社要求撤销被告横县人民政府2008年5月16日向第三人胡荣军颁发的横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新圩村经联社负担。
上诉人新圩村经联社上诉称，一、一审法院适用已被废止的《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》（桂政发[1983]91号）第十项关于补办征用土地手续的问题“（一）一九六六年以前划定的国家建设用地，一般不再补办征地手续。承认用地单位对土地的使用权，在土地划界、发证时一并处理。（二）一九六七年至一九七一年期间，国家建设用地未办理征地手续的，由现使用单位补办征地报批手续，以作土地划界和发证的凭据。所用的土地，如过去未支付土地补偿费，一律不再补付。……”的规定作为确定涉案土地权属的依据，属于适用法律错误。原良圻粮所建置于1958年，当时的地址并不在涉案地，而是在涉案地的西面，距离涉案地约800米的地方。原良圻粮所是在1962年11月后才开始在涉案地建设粮库，往后逐渐扩大至50年代才有现在12793.10平方米的规模。《横县良圻粮所建置的记述》提及当时平调良圻人民公社利江大队新圩生产队（即本案上诉人）17060平方米的土地作为基建粮食仓库和配套设施用地没有事实依据。同时原审第三人横县粮食局没有提供已向上诉人退赔金额的证据。因此，原良圻粮所使用上诉人的涉案土地违反了1958年1月6日颁布的《国家建设征用土地办法》第四条的规定。一审法院以原良圻粮所在上世纪五十年代就已使用涉案土地长期管理且无人异议为由，认定原良圻粮所当时是经过合法手续使用涉案土地错误。因原良圻粮所没有依法征用土地，故涉案土地仍然属于上诉人集体所有，不属于国家所有。二、被上诉人横县人民政府1999年为原良圻粮所进行土地登记，进行地籍调查时没有通知上诉人到现场指界。涉案地相邻的均是上诉人的土地。但在1999年1月10日的宗地图中却注明东西北是空地，目的是想规避上诉人参与地籍调查的界址指认。在界址点线调查表邻宗地指界人一栏中有唐本喜签名的共有48处，而唐本喜当时任良圻镇乡镇规划建设管理所所长，该管理所并没有土地与涉案地相邻，唐本喜在界址点线调查表上签名属欺骗的无效行为。三、被上诉人横县人民政府在原良圻粮所没有能够提供县级以上地方人民政府批准用地文件，涉案地未经国家依法征收，原良圻粮所未能提供有效的土地权属来源证明，土地管理部门进行地籍调查时没有通知相邻土地使用人（即上诉人）到现场参与指界确认及对涉案宗地进行公告的情况下，向原良圻粮所颁发横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》，违反了《土地登记规则》有关法律程序，应予撤销。2004年换发的新证亦属违法取得，亦应予以撤销。原审第三人胡荣军根据原良圻粮所的土地证和招挂拍出让取得的有关手续，向被上诉人横县人民政府申请办理并取得涉案土地的《国有土地使用证》同样不合法，应予撤销。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。为此请求：一、撤销一审判决；二、撤销横县人民政府于1999年3月向原横县粮食局良圻粮所颁发的横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》及2004年颁发的横国用（2004）字第00000515号《国有土地使用证》；三、撤销横县人民政府于2008年5月16日向胡荣军颁发的横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》；四、案件的全部诉讼费用由横县人民政府负担。
被上诉人横县人民政府在庭上口头答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当驳回上诉人新圩村经联社的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人横县粮食局陈述称，涉案建设用地是1958年自治区粮食厅定点,拨款给横县良圻镇筹建粮食仓库的土地。1998年12月7日，原良圻粮所向被上诉人横县人民政府提交关于申请管理该粮所用地使用证的报告，申请对座落于良圻镇新圩街的12793.10平方米国有土地使用权进行登记。被上诉人横县人民政府经审核认定该宗土地权属来源国有，合法，四至界址清楚无纠纷后，于1999年3月向原良圻粮所颁发横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》，2004年又换发了新证。2005年，原良圻粮所和粮油综合经营服务部被撤销，原良圻粮所现有资产由被上诉人横县人民政府委托第三方进行管理，并于2008年3月21日通过横县国土资源局挂牌拍卖出让，原审第三人胡荣军竞拍取得。胡荣军根据竞拍取得的手续向被上诉人横县人民政府申请办理涉案宗地的国有土地使用证，被上诉人横县人民政府经审核给胡荣军颁发的横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》程序合法，适用法律正确。上诉人新圩村经联社的上诉请求没有事实和法律依据，不应得到支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。综上，请求驳回上诉人新圩村经联社的上诉请求，维持原判。
原审第三人胡荣军陈述称，一、涉案土地在进行土地改革及“四固定”时期并未分配给上诉人新圩村经联社或良圻村，上诉人新圩村经联社主张涉案土地为良圻村所有并由其经联社管理没有事实依据。涉案土地自上世纪五十年代起即由原横县粮食局良圻粮所、良圻粮油经营服务部使用至土地使用权确权登记及依法挂牌出让时止，使用期限长达五十多年，在该期间一直未有任何单位、个人或其他组织提出过异议，上诉人新圩村经联社或良圻村并未实际使用过该土地。因此涉案土地的所有权性质属于国有土地而非集体土地，与上诉人新圩村经联社及良圻村无任何关系。二、原良圻粮所自解放初期即使用涉案土地至确权登记及依法出让时止，因此可以确认涉案宗地土地权属来源合法。原横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》记载显示原良圻粮所使用的土地“用地来源”即为“沿用”，该记载符合历史事实。原良圻粮所经过登记申请、地籍调查等手续，获得的国有土地使用证应当受法律保护。三、涉案土地使用权的出让是通过招牌挂程序公开、公正、公平进行。胡荣军通过公开报价挂牌的形式竞得涉案土地使用权，并与相关部门签署了交易成交确认书、《国有土地使用权出让合同》，亦按约定付清了全部土地出让价款，符合法律规定的出让程序。因此，被上诉人横县人民政府作出的颁证行为认定权属来源清楚，颁证行为符合法定程序。上诉人新圩村经联社所称涉案土地是被上诉人横县人民政府划拨给胡荣军作工业用地与事实不符。四、上诉人新圩村经联社在二审诉讼中增加撤销横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》和2004年颁发的横国用（2004）字第00000515号《国有土地使用证》的诉讼请求不符合法律的规定，依法应当予以驳回。综上，涉案土地属于国有土地，土地来源合法，界限清晰，上诉人新圩村经联社不具有权利主张的主体资格，被上诉人横县人民政府颁证行为符合法定程序，上诉人新圩村经联社上诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。
二审期间，上诉人新圩村经联社申请证人陆某出庭作证，证明原良圻粮所1958年成立时地址不在现涉案的土地，原良圻粮所于1963年在涉案土地上建设房屋。
被上诉人横县人民政府、原审第三人横县粮食局、胡荣军对证人陆某的证言的真实性、合法性、关联性均不予认可；上诉人新圩村经联社对证人证言的真实性、合法性及关联性无异议。
本院认为，证人陆某出庭证明的是原良圻粮所使用涉案土地的时间，而原良圻粮所使用涉案土地的时间无论是在1958年还是1963年，都无法证明上诉人新圩村经联社提出的涉案土地属其经联社所有，原良圻粮所取得涉案土地权属来源不清的主张，故在上诉人新圩村经联社无其它相应证据相互印证的情况下，本院对于上述证人证言的真实性、合法性、关联性均不予认可。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。依据上述定案依据，本院查明的事实除一审判决书第6页顺数第5行认定“……于2008年5月16日向良圻粮所颁发横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》”的颁发时间有误，应纠正为“1999年3月”外，其余事实与一审法院查明的事实一致。
另查明，涉案横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》及横国用（2004）字第00000515号《国有土地使用证》的土地使用权人均为原横县良圻粮所、良圻粮油经营服务部，土地登记面积为12793.10平方米。2005年10月13日横县人民政府下发《横县国有粮食企业改革总体方案的通知》（横政发[2005]77号），撤销了横县良圻粮所、良圻粮油经营服务部等部门，其资产由被上诉人横县人民政府委托第三方管理。2008年3月12日，横县国土资源局发布《横县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对包括上述涉案土地等进行公开挂牌出让。2008年3月21日，原审第三人胡荣军与横县土地交易中心签订《国有土地使用权挂牌交易成交确认书》。2008年3月28日胡荣军与横县粮食局签订《国有土地使用权转让合同》，同日，胡荣军与横县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2008年4月，胡荣军缴纳了土地使用权出让金等相关费用。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，被上诉人横县人民政府作为县级以上人民政府，依法具有对土地登记造册、核发土地证书的法定职权。
本案争议焦点为：被上诉人横县人民政府作出的被诉颁证行为认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于被上诉人横县人民政府颁发横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》合法性问题。
涉案宗地自上世纪五十年代起即由原横县粮食局良圻粮所、良圻粮油经营服务部使用至2005年，期间无任何人提出过异议。1999年3月,被上诉人横县人民政府给原良圻粮所、良圻粮油经营服务部颁发了横国用(1999)字第15004039号《国有土地使用证》，土地登记总面积为12793.10平方米。2005年，原良圻粮所、原良圻粮油经营服务部被撤销。2008年3月12日，横县国土资源局发布《横县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对上述12793.10平方米的土地进行公开挂牌出让，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。”的规定。2008年3月，原审第三人胡荣军通过竞拍的方式取得了该宗土地的使用权，土地权属来源清楚。原审第三人胡荣军根据与横县土地交易中心签订的《国有土地使用权挂牌交易成交确认书》、与横县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》以及交纳了土地使用权出让金支付凭证等材料，向被上诉人横县人民政府申请办理该地的国有土地使用权登记，被上诉人横县人民政府经对原审第三人胡荣军申请登记的宗地面积、四至范围、用途等进行全面审核后，为原审第三人胡荣军颁发涉案横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”的规定。故被上诉人横县人民政府作出的颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。上诉人新圩村经联社提出涉案宗地在其管理区域范围内，在土改、合作化、“四固定”时期属其集体所有，原审第三人横县粮食局使用该土地没有给予补偿为由，请求撤销涉案横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》，但上诉人新圩村经联社未能提供任何证据证明在上述三个历史时期，涉案宗地已确定权属归其所有，故上诉人新圩村经联社持上述理由请求撤销涉案《国有土地使用证》，没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以支持。至于上诉人新圩村经联社在二审期间提出的请求撤销被上诉人横县人民政府于1999年3月向原良圻粮所颁发的横国用（1999）字第15004039号《国有土地使用证》和2004年颁发的横国用（2004）字第00000515号《国有土地使用证》的问题，属另一法律关系，不符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，本案不予审查。
综上，被上诉人横县人民政府颁发的横国用（2008）字第00007600号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。上诉人新圩村经联社的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第㈠项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人横县六景镇良圻社区新圩村经联社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭晓霞
审 判 员 姚 英
代理审判员 林国帅
二〇一六年六月六日
书 记 员 何丽莎
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条第三款单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
第五十五条第一款以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。