贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终67号
上诉人（一审被告）长顺县住房和城乡建设局，住所地：长顺县长征大道和育才巷交叉口附近；
法定代表人刘崇发，系该局局长。
被上诉人（一审原告）姜开富，男，19xx年x月x日生，苗族，贵州省贵阳市南明区人，住贵阳市南明区，大专文化。
一审被告长顺县人民政府，住所地：长顺县县府路；
法定代表人李友军，系该县县长。
一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司，住所地：长顺县长阳小区；
法定代表人林学来，该公司总经理。
一审第三人林琼美，女，19xx年x月x日生，汉族，广东省汕头市潮阳区人，大专文化，住广东省汕头市潮阳区，与林学来总经理系父女关系。
一审第三人黄国金，男，19xx年x月x日生，汉族，广东省汕头市潮阳区人，大专文化，住广东省汕头市潮阳区，与林学来总经理系亲友同乡关系。
一审第三人长顺县民营经济担保有限责任公司，住所地：长顺县城关长兴东路；
法定代表人：王宇，总经理。
上诉人长顺县住房和城乡建设局（以下简称“长顺县住建局”）因与被上诉人姜开富及一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司（以下简称“腾蓬房开公司”）、林琼美、黄国金、长顺县民营经济担保有限责任公司房屋行政登记一案，不服龙里县人民法院（2016）黔2730行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审龙里县人民法院经2016年5月10日公开开庭审理查明，2011年8月22日原告姜开富与贵州腾蓬房开公司签订《商品房买卖合同》（合同编号：2011-029），约定姜开富向贵州腾蓬房开公司购买长阳小区二期9幢一至六层01、02号的预售商品房建筑面积1129.7平方米，姜开富一次性付款1998600元。合同签订之日，贵州腾蓬房开公司按合同约定到长顺县住建局房屋管理所办理了商品房预售合同备案登记。2011年12月，林琼美因承建长阳小区二期外墙清理及阳台防护栏、楼梯扶手安装工程需周转资金，向长顺县农村信用合作联社借款50万元，并由长顺民营经济担保公司为该笔借款提供担保。林琼美、黄国金以位于长阳小区二期第9幢501、502、601、602、701号房屋（建筑面积为549.49平方米）作为抵押与长顺民营经济担保公司签订抵押合同，并于2011年12月29日在长顺县住建局房屋管理所办理了长寨镇房他字第xx号房屋他项权证。长寨镇房他字第xx号房屋他项权证登记的房屋他项权人为长顺民营经济担保公司，登记的房屋所有权人为林琼美。因林琼美未按期履行借款清偿义务，长顺民营经济担保公司代偿后向长顺县人民法院起诉。长顺县人民法院审理后于2013年11月8日作出（2013）长民初字第292号民事判决书，判令林琼美、黄国金偿还长顺民营经济担保公司借款503444元及支付违约金35000元；贵州腾蓬房开公司承担连带责任。后长顺民营经济担保公司申请强制执行，长顺县人民法院作出（2014）长执字第26-2号执行裁定书将涉案的501、502、601号房屋三套共335.84平方米作价533112.41元以物抵债给长顺民营经济担保公司，不足部分由林琼美、黄国金补交。原告姜开富得知以上情况后，于2015年7月1日向长顺县人民法院提出执行异议；长顺县人民法院作出（2015）长执异字第7号执行裁定书，驳回姜开富的异议。原告遂诉至本院。另查明，长顺民营经济担保公司已将部分涉案房屋转让给其他人，但尚未办理产权登记。
本案争议焦点为：本案原告是否享有诉权？被告长顺县住建局、长顺县人民政府于2011年12月29日作出的长寨镇房他字第A0002707号抵押登记颁证行为是否合法有据？
一审法院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条第二款、《中华人民共和国物权法》第十条第一款之规定，被告长顺县住建局作为房屋所在地的房屋登记机构对涉案房屋登记申请进行审查登记，被告长顺县人民政府颁发涉案房屋他项权证，二被告具有相应的法定职权。商品房预售合同登记备案制度是为了规范房地产开发经营活动中的商品房预售活动而设立一种监督管理制度，目的为严格管控商品房预售风险，保证商品房预售合同关系的相对稳定性及商品房预售款的建设用途。商品房预售合同登记备案相对限制预售人对合同标的物的处分权；其他购房人在购房时也可通过商品房预售合同登记备案了解到商品房的销售状态并作出选择，实际为有关各方设定了权利义务，保障了购房者的优先购买权。本案中贵州腾蓬房开公司已将长阳小区二期9幢501、502、601号房屋预售给姜开富，并在长顺县住建局办理了商品房预售合同备案登记，姜开富付清房款后，开发商只能在房屋竣工后将房屋的所有权转移给姜开富，而不能转让给其他人。现被告长顺县住建局就以上房屋为第三人办理了长寨镇房他字第xx号房屋他项权证，以至长顺县人民法院执行局在第三人林琼美未能如期还款的情况下执行涉案房屋，将部分涉案房屋产权转移至他人名下，对原告的合法权益产生实际影响，本案原告应享有诉权。根据《房屋登记办法》第四十三条之规定，申请抵押权登记，应当提交下列文件：登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、抵押合同、主债权合同及其他必要材料；故第三人林琼美、黄国金到被告处办理抵押登记应当提交房屋所有权证书或房地产权证书。但本案中被告已对预售给原告姜开富的涉案房屋办理了商品房预售合同备案登记，且根据长顺县住建局房管所出具的针对涉案房屋林琼美在该所无产权登记信息的证明，第三人林琼美、黄国金根本不能提交涉案房屋所有权证书；被告在诉讼中也没有履行法定义务提交相关证据证明第三人林琼美、黄国金提交了房屋所有权证书或房地产权证书。因此，在申请人提交的房屋抵押登记主要资料不全的情况下，被告未认真审核就为申请人办理房屋抵押登记，该登记行为作出的主要证据不足。本案涉案房屋由长顺县人民法院裁定以物抵债给长顺民营经济担保公司且现已另行出售给善意第三人，故撤销涉案行政行为原告也不能当然恢复相应权利，应视涉案行政行为不再具有可撤销内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告长顺县人民政府、长顺县住房和城乡建设局对长顺县城关河坝长阳小区二期9幢房5至7层01号房屋、5至6层02号房屋（抵押登记号为：长寨镇房他字第xx号）作出的抵押登记颁证行政行为违法；本案受理费50元，由被告长顺县住建局、长顺县人民政府承担。
上诉人（一审原告）长顺县住房和城乡建设局上诉称，1、被上诉人与腾蓬房开公司实际上是民间借贷关系，被上诉人既不是涉案房屋的所有权人，也不是涉案房屋的抵押权人，与涉案房屋无任何法律关系，被上诉人不具备本案的主体资格；2、被上诉人与腾蓬房开公司只有预售房屋备案，没有进行预告登记，上诉人房屋预告登记薄上没有任何有关被上诉人房屋预告登记的记载，因此被上诉人未取得涉案房屋所有权。商品房预售备案行为只能证明被上诉人与腾蓬房开公司之间存在债权债务关系，被上诉人未取得涉案房屋的所有权，二者之间的纠纷，被上诉人可以另行主张权利；3、商品房预售登记备案制度作为行政监督行为是不可对抗不动产登记行为即物权行为的；综上，一审法院判决认定事实不清、适用法律错误，故请求二审法院撤销一审法院判决。
被上诉人姜开富及一审第三人长顺县人民政府、腾蓬房开公司、林琼美、黄国金、长顺县民营经济担保有限责任公司在二审期间未向本院提交答辩意见及述称意见。
一审原告在一审时，为证明其主张向一审法院提交如下证据：
1、2011年8月22日备案《商品房买卖合同》、付款凭据《收据》、《长顺县商品房预售合同备案登记表》、2013年12月31日《协议》、2014年3月17日贵阳市南明区人民法院（2014）南民初字第702号《民事调解书》。拟证明原告向第三人贵州腾蓬房开公司购买了位于长阳小区的涉案房屋并支付了全部购房款项，且于2011年8月22日在被告处办理了备案登记；在第三人贵州腾蓬房开公司逾期交房后原告向其主张违约责任，经法院生效法律文书确认原告与第三人贵州腾蓬房开公司之间存在房屋买卖关系。
2、2011年12月30日《抵押合同》（复印件）、2011年12月29日长寨镇房他字第xx号他项权证（复印件）、2013年11月8日长顺县人民法院（2013）长民初字第292号民事判决书（复印件）、2014年2月25日（2014）长执字第26号执行裁定书（复印件）、2014年8月21日（2014）长执字第26-2号以物抵债裁定书（复印件）、2015年11月9日（2015）长执异字第7号执行裁定书（复印件）、2014年2月25日送达回证（复印件）、2015年12月24日长顺县住建局房屋管理所出具的证明。拟证明第三人林琼美、黄国金将原告购买的房屋在被告处办理抵押登记为其债务作担保，后由法院裁定将原告购买的房屋以物抵债偿付给第三人长顺民营经济担保公司，并由长顺民营经济担保公司转让给其他人；原告知晓这一事情后向长顺县人民法院申请执行异议被驳回；原告购买房屋后在被告处进行合同备案登记后，被告错误地将涉案房屋作为抵押物为第三人办理抵押登记。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府在一审指定的期限内向一审法院提供如下证据：
1、长顺县住建局办事指南（办证流程、收费标准）（绿皮）（33-35页）拟证明原告没有按程序对争议房屋办理过房屋预告登记。
2、长顺县建设局办事指南（办证流程、收费标准）（黄皮）。拟证明被告是依照办事流程向第三人办理抵押登记的，程序合法。
3、《商品房预售登记册》。拟证明原告与第三人贵州腾蓬房开公司于2011年8月22日在被告处办理了商品房预售合同备案登记，但没有办理房屋预告登记。
4、2011年《长顺县房屋抵押登记册》。拟证明被告没有向原告颁发过房屋预告登记证。
5、2011年度《长顺县他项权利登记册》（复印件）。拟证明被告颁发的涉案他项权证是记录在册的。
6、2015年9月22日长顺县人民法院向长顺县住建局出具的《介绍信》。拟证明长顺县人民法院、黔南州中级法院执行局曾经向长顺县住建局查询过相关情况。
以上证据材料均已随案移送本院。
本院查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对上诉人长顺县住建局与一审被告长顺县人民政府颁发的长寨镇房他字第xx号《房屋他项权证》是否合法进行审查。根据1994年颁布，2007、2009年修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”的规定，结合1994年颁布，2001、2004年修正的《城市商品房预售管理办法》，商品房预售登记备案制度是上述法律规章规定的行政管理措施，属于行政管理制度，也是规范商品房买卖行为的一种行政管理手段，目的是规范商品房的预售活动，维护买房人的利益。本案中，被上诉人姜开富与一审第三人腾蓬房开公司共同到上诉人处办理了商品房预售合同备案登记，上诉人应对第三人腾蓬房开公司出售给被上诉人的涉案房屋进行监管，上诉人在未撤销被上诉人的商品房预售备案登记的情况下，将涉案房屋为一审第三人长顺县民营经济担保公司进行他项权证备案的行为，造成了被上诉人无法依据合同获得涉案房屋产权，对被上诉人的权益产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”的规定，被上诉人在本案中享有诉权。上诉人认为被上诉人不享有诉权的理由于法无据，本院不予支持。根据《房屋登记办法》第四十三条“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料”的规定，本案中，一审第三人林琼美、黄国金既未提交房屋所有权证书或房地产权证书，也未提交涉案房屋产权登记信息，上诉人未尽合理审慎职责，为其办理了房屋抵押登记，违反上述规定。一审判决确认涉案抵押登记颁证行政行为违法，并无不当。综上，一审法院判决事实清楚、适用法律正确，应予以维持。上诉人上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长顺县住房和城乡建设局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁承东
审 判 员 周 刚
审 判 员 郑天成
二〇一七年七月二十四日
法官助理 金长虹
书 记 员 程 诚