湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终567号
上诉人（原审原告）武汉新阳柴建材有限公司，住所地武汉市新洲区阳逻街柴泊村二组。
法定代表人陈春苟，该公司总经理。
委托代理人胡迎法、秦小芬，湖北诚明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市新洲区国土资源和规划局，住所地武汉市新洲区城街衡州大道178号
法定代表人张达，该局局长。
委托代理人柳新峰，该局副局长。
委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。
上诉人武汉新阳柴建材有限公司（以下简称新阳柴公司）因诉武汉市新洲区国土资源和规划局（以下简称新洲区国土规划局）土地行政处罚一案，不服湖北省武汉市新洲区人民法院（2017）鄂0117行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年3月，原告新阳柴公司未经被告批准占用武汉市新洲区阳逻街柴泊村（以下简称柴泊村）三组的土地建设蒸汽砖厂。同年6月21日，原告新阳柴公司与武汉阳逻经济开发区柴泊村村民委员会签订联营合同一份，合同约定该村委会以50亩土地作价200万元出资占总出资额10%股份，新阳柴公司以现金1800万元出资占总出资额90%股份，共同经营水泥灰砌块砖。同年10月12日，原告公司取得项目的《建设项目选址意见书》，申请用地规模为26666.6平方米。但未办理完毕用地报建手续。2016年5月4日，被告新洲区国土规划局对原告的违法占地行为立案查处。同日，被告方执法工作人员对原告公司法定代表人陈春苟进行调查，制作询问笔录一份。同日，武汉市新洲区测绘地理信息研究院汪中鸣、余耀光对涉案非法占用土地建房的情况进行了勘测，制作勘测笔录及图纸各一份，图纸载明涉案非法总用地面积为18952.03平方米，建筑占地面积为5161.98平方米，建筑面积为5283.72平方米。同时拍摄现场相片二张。被告提交的二次全国调查土地利用现状图及土地利用总体规划图显示涉案所占有的土地利用现状为建设用地，规划用途为建设用地，符合新洲区土地利用总体规划。被告新洲区国土规划局经过内部评议、审批，于2016年5月11日对原告制作并留置送达行政处罚听证告知书一份，告知原告涉案违法事实、法律依据、拟处理意见及其享有的陈述、申辩和听证的权利。原告新阳柴公司收到上述文书后于次日申请听证，被告予以受理并于同年5月16日对原告再次制作并送达听证通知书一份。同年5月18日，原告自愿向被告提出了书面的撤销听证申请书。2017年2月14日，被告新洲区国土规划局对原告新阳柴公司制作新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书，决定书认定：新阳柴公司于2011年3月未经批准占用武汉市新洲区阳逻街柴泊村三组的土地建设蒸汽砖厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占用土地。并依据该法第七十六条及《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定，作出责令新阳柴公司退还非法占用的18952.03平方米土地，没收在非法占用土地上新建的5283.72平方米建筑物；处以非法占用土地每平方米30元的罚款，计568560元的行政处罚决定。决定书告知了相对人复议、诉讼的权利和期限。但告知的起诉期为收到决定书之日起三个月内。被告新洲区国土规划局于同日将上述决定书送达给原告。另查明，原告新阳柴公司于2011年5月5日成立，企业类型为有限责任公司，法定代表人为陈春苟，注册资本为300万元整，经营范围为蒸汽砖制造、销售。同年5月11日，武汉市新洲区发展和改革委员会为原告核发了湖北省企业投资项目备案证，其上载明“项目名称：蒸汽砖制造厂；计划开工时间：2011年7月；申报单位经济类型：私营……”2011年10月27日，武汉阳逻经济开发区社会工作处、被告所属阳逻开发区分局共同作出情况说明“经开发区党委研究，由社会工作处负责组织协调，分别总体规划界埠村70亩、柴泊村70亩，利用循环经济发展节能灰砂砖产业，童院村规划100亩建设大型停车场，以上项目用地符合阳逻新城总体规划和土地利用总体规划，相关手续正在办理之中”。2012年3月19日，武汉阳逻经济开发区社会工作处在原告“关于申报武汉新阳柴建材有限公司的申请”上，批注：拟同意兴建新型材料厂，请办理相关申报手续。次日，武汉市新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组出具证明，证明原告蒸汽砖项目总体布局符合新洲区墙材发展规划的要求。同年7月23日，原告的建设项目通过了武汉市新洲区环保局项目竣工环保验收。原告不服被诉行政处罚决定提起诉讼，请求：1、依法撤销被告新土资规罚（2016）01002号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被告新洲区国土规划局对涉案违法占地建厂房的行为进行查处，是履行其法定职责的行为，其对辖区内违法占地行为具有查处的法定职权。针对本案当事人的诉讼请求及争议焦点问题，作如下认定：一、关于被告作出涉案行政处罚决定，认定事实是否清楚的问题。本案中，原告未经被告审批占用柴泊村土地建设厂房的事实，有被告提供的调查询问笔录、现场勘测笔录及图纸、现场照片等证据证实，证据确实充分。原告对其建厂房未取得用地审批手续的事实亦予以认可。故被告认定原告未经批准，擅自占用柴泊村土地建厂房事实清楚。原告诉称认为其属乡镇企业，被告应依据《土地管理法》第六十条的规定，按集体土地使用权审批手续为原告办理审批事宜，而不应按国有土地使用权审批手续为原告办理审批事宜；被告采用的审批程序严重错误，导致审批程序的中断，其过错并非在原告等上述事由、观点，属另外的法律关系，在本案中不宜予以审查判断。上述事由、观点，亦不能否定原告未经审批占地建厂房的事实；二、关于原告是否合法取得涉案土地使用权的问题。《土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。该法第六十条规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。该法第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该法第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案中，原告虽与柴泊村签订了联营合同，约定由柴泊村以土地入股，但其未持有关批准文件，也未经县级以上政府批准，取得建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地使用权证等证件。根据我国对土地实行管制的上述相关规定，使用农民集体土地进行非农建设，不仅要经农村集体经济组织同意，更要事先经过相关法定审批程序，否则属擅自使用农民集体所有土地的行为。本案中，阳逻经济开发区社会工作处出具的情况说明、批注，新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组出具的证明，武汉市新洲区环保局出具的项目竣工环保验收意见，并不能代表原告占地建设经过了合法的行政审批程序。综上，原告认为涉案土地使用权系柴泊村通过出资的方式合法转让原告所得，于法无据；三、关于被告作出涉案行政处罚决定，其适用法律是否正确的问题。本案中，被告查明涉案所占有的土地利用现状为建设用地，规划用途为建设用地，符合新洲区土地利用总体规划。而《土地管理法》第四十四条规定的是涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。故本案中被告适用了该条款，属适用法律不准确。但被告适用上述法律第四十三条、第七十六条及《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定作出处罚，并无不妥之处。原告方诉称自己属乡镇企业，被告应按集体土地使用权审批手续办理审批，即便未审批也应依据《土地管理法》第六十条的规定进行处罚的观点不能成立。该法第六十条针对的主体是农村集体经济组织，而原告于2011年5月5日成立，企业类型为有限责任公司，且新洲区发改委为原告核发的企业投资项目备案证上载明原告经济类型为私营，非农村集体经济组织，故不应适用上述法律条款；四、关于被告作出涉案行政处罚决定，其履行程序是否合法的问题。本案中，被告对原告作出处罚决定前，对原告下达了《听证告知书》，告知了拟处罚的事由及依据，以及其享有陈述、申辩、听证的权利。上述告知书已经涵盖了《行政处罚事先告知书》的全部内容，实际上并未剥夺原告陈述、申辩的权利。原告申请听证后，又由于其他原因书面撤回了听证申请，是其行使自身权利的一种体现，并不为法律所禁止。原告诉称其撤回听证申请是在与新洲区政府达成和解，不拆除原告全部厂房的前提下所出具，未提供相关证据证实，原审法院不予认可。原告据此认为涉案处罚决定是一个新的行政行为的观点，无事实和法律依据。被告作出涉案行政处罚决定，虽履行了立案、调查、审批、告知、作出决定及送达等程序，但自立案之日起9个多月才作出处罚决定，已超出了相关案件法定办理期限，办案程序上存在一定问题。另外，被告作出处罚决定时，告知当事人三个月的起诉期限，亦违背了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，属部分剥夺当事人起诉期限的行为，应予以纠正。被告虽在办案程序上存在上述不合法的行为，但对原告的权利义务并未造成实际影响，不足以影响其行政行为整体上的合法性。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告新阳柴公司的诉讼请求。
上诉人新阳柴公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审证据认定存在错误，被山上古人提供的《武汉新阳柴建材有限公司现状地形图》不能趘认定本案事实的证据；其提供的《二次全国调查土地利用现状图》《土地利用总体规划图》不能证明上诉人违法占用土地18952.03㎡，建筑面积5283.72㎡。上诉人在原审提交的证据4应作为认定本案的事实证据；二、查明事实有错误。涉案土地仍为农村集体土地，并非国有土地，上诉人企业类型为有限责任公司，但符合乡镇企业的范畴，上诉人是在签订联营合同的基础上适用柴泊村集体土地，原审法院故意回避上诉人和新洲区政府达成的和解协议，并取得补偿款1986700元的事实；三、原审认定事实错误，涉案土地属于农村集体土地，原审法院仍以涉案土地为国有建设用地来认定本案事实，显然系认定事实错误。被上诉人作出的行政处罚适用法律错误，其行政处罚行为应予撤销。被上诉人作出处罚决定时程序违法，其逾期9个月才进行行政处罚，该处罚行为应予撤销；四，被上诉人严重违反信赖保护原则，应予以纠正。上诉人的企业自建成至今，已有近6年之久，且建设和经营中得到了当地政府的许可和支持，本案发生是因引进投资腾退土地的需要而拆迁，被上诉人出尔反尔，严重丧失诚信，严重损害了上诉人信赖保护利益。故请求：1、撤销原审判决，并依法改判撤销被上诉人新洲区国土规划局作出的新土资规罚（2016）01002号行政处罚决定书；2、一审、二审诉讼费用由被上诉人新洲区国土规划局承担。
被上诉人新洲区国土规划局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；二、本机关对上诉人新阳柴公司非法占地违法行为进行查处，是依法履行法定职责，与新洲区人民政府给予上诉人补偿款无关联，本机关作出的行政处罚合理合法，原审在证据认定上是正确的；三、本机关作出的被诉行政处罚决定，适用法律正确，程序合法。上诉人新阳柴公司的诉请缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被上诉人新洲区国土规划局具有对辖区内违法占地行为进行查处的法定职权。本案中，各方当事人的证据可以证明，上诉人新阳柴公司为有限责任公司，该公司虽与柴泊村签订了联营合同，且合同约定由柴泊村以土地入股，但该公司在该村集体土地上建厂，未经县级以上政府批准，取得建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地使用权证等证件，故该公司未经审批占用柴泊村土地建设厂房的事实清楚，其行为违反了土地管理法的相关规定。被上诉人新洲区国土规划局在作出被诉行政处罚决定过程中，依法履行了立案、调查、审批、告知、作出决定及送达等程序，虽存在逾期作出处罚决定、告知当事人起诉期限错误等程序瑕疵，但该程序瑕疵并不影响被诉处罚决定整体上的合法性。据此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉新阳柴建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞 震
审 判 员 程敬华
审 判 员 沈 红
二〇一七年十一月九日
法官助理 杜春艳
书 记 员 朱晟伟