四川省南充市顺庆区人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)川1302行赔初11号
原告肖洁兰，女，汉族，1978年9月生，住四川省南充市顺庆区。
原告冯祥利，男，汉族，1965年6月生，住址同上。
被告南充市嘉陵区经营城市管理局，住所地四川省南充市嘉陵区春江路5号。
法定代表人赵少雄，职务局长。
委托代理人杨运鹏（特别授权），该局工作人员。
委托代理人徐卫东，四川助民律师事务所律师。
南充市中级人民法院于2016年5月30日指定本院管辖的原告肖洁兰、冯祥利诉被告南充市嘉陵区经营城市管理局行政赔偿一案，本院于2016年6月2日立案，并于2016年7月6日组成合议庭与本院(2016)川1302行初59号案公开开庭进行了合并审理，原告冯祥利，被告南充市嘉陵区经营城市管理局的委托代理人杨运鹏、徐卫东到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，南市嘉国用（2012）第00209号国有土地使用权证和南房权证嘉字第00XXX**号房屋所有权证所示的位于嘉陵区文峰镇四村六社的房地产（出让类型的国有土地3235平方米，非住宅房屋67.88平方米，简称涉案房地产）是二原告夫妻共有的合法财产。2012年10月，经管局以南苑宾馆用地为由，根据南充市嘉陵区人民政府（简称区政府）的安排，在根本未知会原告的情况下，擅自拆除了原告涉案房地产中的建筑物，损坏了原告房地产周围的道路，霸占了原告合法拥有使用权的土地由区政府使用。二原告知晓后与经管局交涉，经管局所给的理由是拆迁时未找到当事人，社区反映是无主房，便对二原告的房屋按无证房进行了拆除。二原告虽然知道被告所称的理由是托词，但看在他们说，反正政府要收储，赔偿事宜待收储时一并解决，考虑到胳膊扭不过大腿，我们同意二被告收储，并同意在收储时一并解决赔偿问题。没有想到的是，被告经管局、区政府将二原告的通情达理理解为软弱可欺，层层设置障碍，试图逃避公正合理的收储义务。经管局聘请评估公司评估了两次、区政府下属的嘉陵区财政评审中心评审了两次、嘉陵区国土分局和经管局召集嘉陵区财政评审中心、嘉陵区国土资源分局法规、利用、估价中心、嘉陵区国土资源局从省上聘请的估价咨询师与二原告进行了沟通，区政府咨询了南充市地价评估委员会办公室，区政府的法制办组织嘉陵区国土分局、区政府法律顾问团、区财政评审中心、经管局和二原告参加了听证会，等等。其中的弯弯套套多如牛毛，令人发指，恐怕全中国也难以找到这么折磨群众的例子吧。所有想压低补偿价格的正当和不正当的招数使完了，他们还不满意，置自己两次委托评估、两次安排评审确定的补偿价不顾，不讲任何道理，也要二原告同意至少下浮2%以上！在这种情况下，我们再次委曲求全，同意下浮2%，区政府五届69次政府常务会议才就协议收储二原告涉案房地产的相关事宜做出决定，2016年1月20日，经管局执行区政府五届69次政府常务会议相关决定，代表区政府与二原告签定了补偿协议，但协议名称却是凤棲新城建设补偿协议。协议约定：涉案房地产由经管局代表区政府收回，补偿二原告土地补偿款6285200.00元，城区非住宅房屋67.88平方米，经管局在协议签定后30个工作日内支付二原告6285200.00元的50%，余款在二原告约定时间内将所有补偿标的物交付甲方后一次性付清。二原告在本协议签订后7个工作日内将土地使用权证、房屋使用权证交付经管局。任何一方违约，应按6285200.00元的3%向守约方支付违约金，如给守约方造成的损失大于约定的违约金，则由违约方赔偿守约方实际损失，协议继续履行，等等。二原告要求解决赔偿问题，经管局却拒绝与二原告谈。2016年1月24日，二原告如约向经管局交付了涉案房地产所属的土地使用权证和房屋所有权证，其他标的物早在2012年10月就被二被告霸占去了。但是，被告呢？经管局也确实向区政府递交了拨款请示，区政府确实也批了，二原告找经管局要求履行协议时，他们却说请示报到区委书记那里，区委书记没同意拨钱，他们莫法履行协议。二原告问，那这件事怎么处理？他们说领导没批，他们也不知道怎么处理，相关问题就这样再次被无限期搁置了。中共中央早就作出了依法治国的决定，省委、市委也多次强调依法治省、治市、依法行政。二原告虽然早被被告及其上级嘉陵区委、区政府的弯弯套套折磨得伤心透顶，但相信中共中央的上述决定和中共南充市委的上述要求决不是几句空话。凭着对共产党的信念，对法治的信念，对人民法院依法判决的信念，二原告关注到：被告为实现嘉陵区委、区政府“经营城市”的行政目标，执行区政府的决定，与二原告签定代表区政府收回涉案房地产的协议，属行政协议。依照协议，经管局应当在2016年3月3日前给付二原告土地补偿款6285200元，在嘉陵城区给付二原告非住宅房屋67.88平方米或折价给付原告。经管局至今没有履行上述义务，应当按6285200.00元的3%给付二原告188556.00元违约金。2012年10月，经管局根据区政府的安排，运用职权侵占二原告总值6596396.94元的房地产，直至2016年1月20日依行政协议取得占用涉案房地产的权利止，长达38个月，经管局应当按照非法侵占二原告的价值6596396.94元乘以非法侵占的期限乘以区政府的同期融资利率（月息1.7%）之积赔偿二原告损失。为此，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)、（十二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条等规定具状起诉，请求依法“1判决被告立即按照协议约定在嘉陵城区剩余房源中给付二原告非住宅房屋67.88平方米或折价补偿。2判决被告立即按照协议约定给付二原告土地补偿款6285200元。3判决被告立即按照协议约定给付二原告违约金188556.00元。4判决被告赔偿其侵占二原告涉案房地产38个月给原告造成的损失4261272.42元。5判决被告承担本案诉讼”。
被告辩称，第一、本案原被告所签订的“凤棲新城建设补偿协议”系无效的行政行为。本案系行政诉讼，所涉“凤棲新城建设补偿协议”（以下简称“协议”）系行政协议范畴。因此，签订协议的行为应属行政行为，对行政行为的合法性审查属行政诉讼必须审查范围，而有关行政行为主体是否合法则又属行政行为合法性审查的重要方面。鉴于行政权属法定职权，非依法律规定，不得随意创设、转移，更不能如民事权利一样进行推定、确认。又因行政权的行使基本都是涉及社会公共管理及公共利益、国家利益的事项，行政诉讼法将主体不合格等列入重大违法情形（见行政诉讼法第75条）及将一般性的超越职权的行为列入应撤销的情形（见行政诉讼法第70条），这些规定显然与民事、合同法的规定有重大区别。因此，本案审查签订行政协议的行政行为是否有效，应当首先按行政诉讼法的相关规定为依据。1、被告经营局系事业单位法人，不属收回国有土地使用权的法定行政主体。按“土地管理法”第58条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”的规定。收回国有土地使用权的法定行政主体是“土地行政主管部门”，批准主体是“人民政府”，经营局显然不是收回国有用地的法定主体。2、对案涉土地收回享有批准权的嘉陵区人民政府未授权经营局实施收回行为。首先，根据2012年嘉陵区人民政府《嘉陵区旧城改造企业土地收储办法》规定“…收储土地统一由区国土分局实施…”可知，嘉陵区人民政府对收回国有土地使用权的单位是严格按土地管理法的规定执行的，并没有在法律规定之外授权经营局实施。其次，按经营局核准的“业务范围”可知，经营局不属行政机关，本身不具行政职能，否则，其事业单位登记证书不应以“业务范围”来界定其工作范围，即使按“业务范围”内容，收回国有土地使用权也不属于其业务范围。第三，经营局成立之始，就是负责实施集体土地上及经国土部门统征后土地上的房屋拆迁及人员安置，履行拆迁人的责任，并不涉及土地征收或收回职能。3、嘉陵区人民政府无权授权经营局实施土地收回行政行为，即使授权，也属违法、无效行为。按行政法理论，只有行政主体才具有实施行政行为之权能，行政主体就是指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织。具体到本案，经营局要想成为收回国有土地使用权主体，必须是法律、法规授权的组织。可是，按土地管理法等有关法律规定，具有收回国有土地权的行政主体就是土地行政部门及人民政府，相关法律法规并未授权事业单位成为该项行政权的行政主体。因此，行政法上所称授权主体是基于法律法规的授权，而不是某一个行政机关的授权，故嘉陵区人民政府无权授权经营局成为收回国有土地使用权主体。既然经营局自始至终都不能成为收回土地的行政主体，其签订合同的行为也不应是行政行为，相应的行政协议就不生效。4、案涉“协议”第三条第（二）项及第四条第（一）项、第五条第（一）项内容损害国家利益，应属无效条款。鉴于案涉“协议”属行政补偿协议，不同于民事补偿协议。作为行政行为应首先遵循法定主义原则，而不能如民事行为一样，首先遵循双方意思自治原则。既然本案所涉土地是基于公共利益需要的行政收回行为，其补偿原则则应按法律规定确定。按土地管理法第47条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”之规定，本案的土地补偿原则应以土地原用途作为评估依据。本案所涉土地用途无论是按原告土地权证上的记载，还是按嘉陵区国土分局的认定，均确认该土地用途是疗养院，属土地分类中医疗用地类别，进而言之，该用途应作为评估作价的基础依据。可是，原告提交的评估、评审报告都将涉案土地确认为国有商住用地，并以此作为评估依据，最终导致评估价额高出按医疗用地用途评估价额300多万元。如果按协议价补偿，则表示政府将多支出300多万元，无疑系国家利益受损，依法应确认无效。二、原告主张的违约金及损失依法不成立。1、鉴于本案协议属无效协议，故违约金条款无效。2、原告所主张的损失没有相应证据证实，依法不成立。首先，原告没有提供损失证据，视未没有证据。其次，原告主张被告侵占土地无事实依据，虽然被告过失拆除了原告房屋，但至今也未占用原告的土地。同时，因被告拆除原告房屋时，所涉其他土地均处于闲置状态，没有任何开发项目，被告行为并未改变土地现状或阻止原告使用土地，故原告所主张侵占损失根本不成立。最后，原告主张按融资金额赔偿损失，没有法律及事实依据。综上，因被告既不是国有土地收回权的行政机关，又不是法律法规授权的其他行政主体，且嘉陵区人民政府又没有委托被告实施土地收回，故被告与原告签“协议”的行为属重大违法的行政行为，属无效行为。本案“协议”应确认无效。
经审理查明，嘉陵区经营城市管理局为了嘉陵区旧城改造工程顺利推进，于2016年1月20日代表嘉陵区人民政府与原告签订了《凤棲新城建设补偿协议》，协议约定“第二条补偿标的物，肖洁兰、冯祥利所属的土地、房屋建筑物、附属物、不可搬迁设备、苗木征收和可搬迁设施设备、办公用品、租赁户物品搬迁等。第三条补偿原则，(一）补偿原则：以嘉陵区委、区人民政府办公室嘉委办【2012】38号文件之规定为准，对该宗地涉及的补偿标的物实行货币补偿。(二）肖洁兰、冯祥利所有补偿标的物，补偿标准均由双方共同委托的四川义正房地产评估咨询有限公司评估，经南充市嘉陵区财评审中心评审，以嘉府议（2016）1号《南充市嘉陵区人民政府五届69次政府常务会议纪要》会议精神为补偿依据。第四条补偿项目及金额，1、土地补偿：未含房屋占地部分67.88平方米；按评审价641.3418万元下浮2%为其补偿总价款为：陆佰贰拾捌万伍仟贰佰元整。（小写：6285200.00元）。2、未评估的非住宅房屋67.88平方米在城区剩余房源中安置。第五条补偿实施步骤，(一)本协议签订后，甲方在30个工作日内支付乙方第四条中第一小条补偿款项的50%即叁佰壹拾肆万贰仟陆佰元整(小写：314，2600元)。余款50%即叁佰壹拾肆万贰仟陆佰元整（小写：314，2600元）；在乙方约定时间内将所有补偿标的物交付甲方后一次性支付清。(二）本协议签订后，乙方在7个工作日内将该地块所属有土地使用权证，房屋使用权证移交甲方，并配合甲方办理相关注销手续。其余补偿标的物需一次性全部移交给甲方。如乙方未按此约定全部移交标的物给甲方，及配合甲方办理相关注销手续，甲方有权拒付补偿款。(三）本协议签订后，乙方不得在该地块上新建任何建构筑物。在所有标的物全部交付甲方前，一切安全责任由乙方负责。(四）乙方涉及的一切债务与甲方无关，由乙方自行负责处理，乙方应保证补偿标的物无任何方面瑕疵。第六条违约责任，协议签订生效后，双方应当诚信履约，任何一方违约，应按合同总价款（即6285200元整）的3%向守约方支付违约金，如给守约方造成的损失大于约定的违约金，则由违约方赔偿守约方实际损失，协议继续履行”。
同时查明，被告系南充市嘉陵区人民政府举办的事业单位法人，其职责为“1、贯彻执行国家关于土地资源管理的方针、政策和法律、法规；负责拟订5000亩土地的规划、管理、保护、开发利用的相关政策、规章；实施土地出让的相关规定、发挥土地资产效益。2、组织编制5000亩土地的供应计划；参与编制规划区的土地利用总体规划；拟订小区土地利用规划；负责对建设项目用地进行预审;协助建设用地的报批、办证工作。3、拟订并按规定组织实施5000亩土地的出租、出让、转让、抵押、交易和政府收购管理办法；拟定城区农地专用方案、土地征用方案、补充耕地方案和供地方案。4、负责按规定收取5000亩土地出让金、土地荒芜费、土地闲置费，并组织预算，搞好管理。5、负责嘉陵城区原出让土地的监督管理。6、负责移交的14861人及新的征地、拆迁新增人员的供养、安置。7、负责移交的21万平方米的还房及新出让土地拆迁的房屋过渡、还房安置。8、负责移交债权的催收和移交债务的偿还。9、负责还房工程建设管理及区委、区政府下达的工程项目的组织、计划、施工、管理工作。10、承办区委、区政府交办的其它事项”。原告所有的国有土地及房屋在5000亩范围内。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”和第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整土地使用土地的”之规定，嘉陵区的土地管理和监督工作应是嘉陵区国土局的法定职责，嘉陵区经营城市管理局系嘉陵区政府举办的事业单位，其设立和职责并未经四川省人民政府审批，其对嘉陵区5000亩土地的管理，应是嘉陵区人民政府的委托，被委托组织所作出的行为结果应当由委托机关承担，据此，本案中嘉陵区经营城市管理局不是本案适格的被告，适格的被告应为嘉陵区人民政府，嘉陵区经营城市管理局应列为第三人。原告虽经本院释明，同意变更被告，拒绝撤诉，但是，本案是南充市中级人民法院指定本院管辖原告与嘉陵区经营城市管理局之间的赔偿纠纷，该纠纷本院已开庭审理，辩论已终结，本院无法律依据追加嘉陵区人民政府为被告，且按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”之规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件应由中级人民法院管辖。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉；（十）不符合其他法定起诉条件的”之规定，裁定如下：
驳回原告肖洁兰、冯祥利的起诉。
本案不收取诉讼费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南充市中级人民法院。
审 判 长 陈俊杰
人民陪审员 付朝晖
人民陪审员 吉效民
二〇一六年七月十九日
书 记 员 陈 娟