广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第317号
上诉人（原审原告）佛山市格绫丝绸有限公司，住所地佛山市南海区。
法定代表人吴小海，总经理。
委托代理人温少荣，广东源浩律师事务所律师。
委托代理人康碧芳，广东源浩律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）佛山市住房公积金管理中心，住所地佛山市禅城区轻工三路**号*座。
法定代表人冯颢，主任。
委托代理人陈溢谷，该中心工作人员。
委托代理人吴义茂，广东容桂律师事务所律师。
原审第三人朱瑞冰，女，住佛山市禅城区。
原审第三人孔顺萍，女，住佛山市禅城区。
上诉人佛山市格绫丝绸有限公司（以下简称格绫公司）因诉被上诉人佛山市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）行政处理决定一案，不服佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年12月12日，朱瑞冰、孔顺萍向市公积金中心投诉，称其二人退休前为格绫公司职工，但格绫公司却并未为其二人按时缴存住房公积金，未缴存时间为2003年3月1日至2012年8月31日、2003年3月1日至2012年10月30日。市公积金中心接到朱瑞冰、孔顺萍投诉后，向格绫公司寄发了《关于职工反映住房公积金问题的函》，要求格绫公司在收到此函件后30天内到市公积金中心处理顺职工住房公积金缴存手续，如实登记朱瑞冰、孔顺萍的工资收入和每月应缴的住房公积金，并告知格绫公司如果市公积金中心了解或朱瑞冰、孔顺萍反映的情况不实，可在上述期限内函告市公积金中心，如果对法律法规不理解的，可到市公积金中心的中心网站咨询。格绫公司在上述期限内向市公积金中心提供了朱瑞冰、孔顺萍在职期间的工资收入材料，没有为其二人缴存在职期间的住房公积金。2014年1月20日，市公积金中心根据朱瑞冰、孔顺萍提供的劳动关系材料、格绫公司提供的朱瑞冰、孔顺萍在职期间的工资收入材料，向朱瑞冰、孔顺萍作出《补缴住房公积金确认函》，并抄送格绫公司，该函件拟确认格绫公司未为朱瑞冰、孔顺萍缴存住房公积金的在职期间为：朱瑞冰2003年3月至2012年8月，孔顺萍2003年3月至2012年10月、2013年6月至2013年8月。拟算出的个人应补缴住房公积金的数额分别为5593.96元、8048.21元。此函件告知朱瑞冰、孔顺萍自收到确认函之日起7天内补缴上述个人应补缴住房公积金数额到格绫公司处或市公积金中心专设的账户中，如果对上述补缴金额有异议，可在7天内提出并提供有效依据。朱瑞冰、孔顺萍对上述应缴和补缴的住房公积金进行了确认。2014年2月10日市公积金中心作出佛房金管（2014）20号《行政处理决定书》，责令格绫公司在收到上述决定书的七天内为朱瑞冰、孔顺萍缴存在职期间单位应缴部分的住房公积金合计13642.17元。格绫公司对上述决定不服，遂向法院起诉，形成本案诉讼。
另查明，格绫公司原名称为佛山市南海高达利纺织品发展有限公司，于2004年3月23日核准变更为南海市狮山高达利纺织品发展有限公司，又于2007年9月20日核准变更为现在名称。
原审法院认为：根据《住房公积金管理条例》第十条、第十一条、第三十四条、第三十八条的规定，市公积金中心作为佛山市住房公积金的管理机构，具有处理住房公积金投诉、督促单位补缴住房公积金、对违反《住房公积金管理条例》的规定不缴或少缴住房公积金的单位进行追缴的法定职责，其行政主体资格适格。市公积金中心在接到朱瑞冰、孔顺萍投诉后，依法核实了朱瑞冰、孔顺萍的工作年限，并向格绫公司发出《关于职工反映住房公积金问题的函》，要求格绫公司如实登记朱瑞冰、孔顺萍的工资收入、每月应缴的住房公积金数额以及市公积金中心初步认定的朱瑞冰、孔顺萍的在职期间，如有异议可在函件规定的时间内函告，格绫公司在规定时间内向市公积金中心提供了朱瑞冰、孔顺萍的工资收入情况，但并没有书面证据证明格绫公司曾对朱瑞冰、孔顺萍的计算补缴公积金的起止时间、年限提出异议。根据《住房公积金管理条例》第十六条、第三十四条第（三）项、第三十八条的规定，市公积金中心作为佛山市住房公积金的管理机构，依据上述规定和朱瑞冰、孔顺萍提供的劳动关系的资料及格绫公司提供的朱瑞冰、孔顺萍在职期间的工资收入材料，按照格绫公司单位的住房公积金缴纳比例计算出应补缴住房公积金数额并作出责令格绫公司补缴朱瑞冰、孔顺萍住房公积金13642.17元的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。格绫公司认为在市公积金中心作出涉案《行政处理决定书》之前有向朱瑞冰、孔顺萍发出《补缴住房公积金确认函》，允许朱瑞冰、孔顺萍对市公积金中心计算出的公积金数额进行确认或提出异议，但却并没有保障格绫公司确认或提出异议的权利，违反了程序正当原则，侵犯了其的知情权和参与权。根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款、第十七条的规定，单位为职工每月按时缴纳住房公积金是单位应尽的义务，市公积金中心履行的是督促和追缴的职责，是对格绫公司未尽到应尽义务采取的追缴行政行为，并非对格绫公司课以新的义务，法律法规也并未规定市公积金中心在履行追缴单位应缴住房公积金时需要先由单位确认才能作出追缴决定，市公积金中心在计算出单位应补缴住房公积金之前已经发函要求格绫公司核实朱瑞冰、孔顺萍的工资基数、工作年限情况，计算数额时也是根据格绫公司提供的朱瑞冰、孔顺萍工资收入情况结合单位应缴住房公积金比例得出，因此市公积金中心作出涉案《行政处理决定书》并没有影响格绫公司知情权和参与权，程序合法，故对关于市公积金中心行政行为正当性的抗辩不予采纳。格绫公司称因为提取住房公积金手续繁琐且利息较低，故在开会时经朱瑞冰、孔顺萍同意后就将住房公积金在其每月工资中发放，根据《住房公积金管理条例》第二十条的规定，单位少缴或缓缴住房公积金不但需经过职工代表大会通过，还要经住房公积金管理中心审核、住房公积金管理委员会批准，仅凭格绫公司与职工之间的约定不能对抗法律法规规定的缴存住房公积金的法定义务。且格绫公司也并没有证据证明曾经达成类似协议，故该抗辩没有事实和法律依据，不予采纳。关于格绫公司抗辩称朱瑞冰、孔顺萍要求补缴公积金已经超过法定期限的问题，格绫公司在朱瑞冰、孔顺萍在职期间一直没有为其缴存住房公积金，不但违反了《住房公积金管理条例》规定的单位应尽的法定义务，也侵害了朱瑞冰、孔顺萍的合法权益，且该受侵害的状态一直到朱瑞冰、孔顺萍起诉时止并未消除，已违反了法律法规的禁止性规定。格绫公司所抗辩的上述时效规定是为了规范私权领域的民事关系，是为了督促当事人及时行使自己权利，而单位为职工缴存住房公积金属于国家对用人单位作出的强制性规定，属于公权领域范畴，两者不属于同一法律关系，故对格绫公司提出的适用有关时效规定的抗辩，不予采纳。综上所述，市公积金中心作出的佛房金管（2014）20号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决：维持市公积金中心作出的佛房金管（2014）20号《行政处理决定书》。案件受理费50元，由格绫公司负担。
上诉人格绫公司上诉称：一、《住房公积金管理条例》对于存在不缴或少缴住房公积金情况，计算补缴住房公积金的起止时间、计算年限、追溯时效等没有具体的规定。原判在没有查清计算时间、是否存在过追溯时效的事实情况下，认定被上诉人市公积金中心已经查清事实是不正确的，导致适用法律错误。二、被上诉人的行政行为不符合程序正当性。被上诉人在作出行政处理决定过程中，没有告知上诉人作出应缴和补缴的住房公积金的计算结果，也没有告知上诉人要对应缴和补缴的住房公积金进行确认。上诉人在收到《行政处理决定书》时才知道，上诉人为原审第三人朱瑞冰、孔顺萍缴存在职期间的单位应缴部分的住房公积金的金额。被上诉人的行为违反了程序正当原则，侵犯了上诉人的知情权和参与权。被上诉人对原审第三人作出《补缴住房公积金确认函》时告知原审第三人有异议的权利，但被上诉人在对上诉人作出行政处理决定过程中却没有告知上诉人有异议的权利。被上诉人的行为违反合理公平原则。行政机关作出影响当事人合法权益的行政决定前，应给予当事人表达自己意见的权利和机会。但本案中，被上诉人没有听取上诉人的意见和申辩，剥夺了上诉人提出异议的机会。三、因原审第三人提取住房公积金比较麻烦。故在2003年期间，上诉人与原审第三人曾就缴交住房公积金的问题达成一致意见，将每月应缴交的住房公积金与每月工资一起支付给原审第三人。虽然该做法被原判认定不能对抗法律法规规定缴存住房公积金的法定义务，但原审第三人与上诉人终止劳动关系多年后，以上诉人不按规定为其缴存在职期间住房公积金而向被上诉人投诉，是重复要求上诉人支付住房公积金。四、住房公积金是以上诉人与原审第三人之间劳动关系存在为基础的。因此除适用《住房公积金管理条例》外，还适用与劳动关系相关的法律法规。根据国务院2004年颁布的《劳动保险监察条例》第二十条的规定，原审第三人的请求已过追溯期限，被上诉人不应对上诉人作出行政处理决定。另外，即使在公权领域范畴也适用追溯期限的规定，被上诉人对原审第三人的投诉处理应受2年期限的限制，法院对于上诉人提出的有关时效的抗辩应予采纳。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市公积金管理中心辩称：一、依据《住房公积金管理条例》之规定，在整个劳动关系存续期间，用人单位均负有为职工缴纳住房公积金的法定义务。《住房公积金管理条例》未规定住房公积金的追缴时效，只能说明住房公积金的追缴没有时效限制。二、具体行政行为具有单方性，不以相对人确认或同意为前提。上诉人因“《行政处理决定书》之作出未经其确认”而认为被上诉人违反程序正当原则，不能成立。在《行政处理决定书》作出过程中，被上诉人已经充分有效的保证了上诉人的陈述权和申辩权。被上诉人在收到原审第三人的投诉后，向上诉人寄发了《关于职工反映住房公积金问题的函》要求上诉人核实原审第三人投诉的有关情况，如有不实在30日内提出。在此期间，上诉人就“职工劳动关系期限”未提出任何异议和反证，仅向被上诉人提供了反映原审第三人工资收入的有关材料。且被上诉人的《行政处理决定书》在原审第三人确认的情形下采信了上诉人提供的原审第三人的工资收入数据。因此，被上诉人的《行政处理决定书》程序合法。三、“单位负有为在职职工缴存住房公积金之义务”是《住房公积金管理条例》作为行政法规的强制性规定，任何人不得通过协议方式予以免除。违反行政法规的强制性规定的协议无效。况且，所谓“第三人工资中已经包含住房公积金”的主张没有证据证明。四、《住房公积金管理条例》对住房公积金的追缴没有任何时效的规定，即被上诉人的追缴没有时效限制。上诉人把其他法律法规中规定的“时效”类推适用到住房公积金追缴这一具体行政行为中，没有任何法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人朱瑞冰、孔顺萍述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
二审另查明，2013年12月12日，原审第三人孔顺萍向被上诉人市公积金中心投诉，称其退休前为上诉人格绫公司职工，但上诉人却并未为其按时缴存住房公积金，未缴存时间为2003年3月1日至2012年10月30日、2013年6月1日至2013年8月30日。经查，原审法院的其他认定事实，均有经原审庭审质证而认定的证据予以证实，且双方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为：根据《住房公积金管理条例》第十条、第三十八条的规定，被上诉人市公积金中心作为佛山市住房公积金的管理机构，依法享有对逾期不缴或少缴住房公积金的单位责令限期缴存的职责。该中心在收到原审第三人朱瑞冰、孔顺萍的投诉后，向上诉人格绫公司发出《关于职工反映住房公积金问题的函》，后经调查核实，作出本案所诉之佛房金管（2014）20号《行政处理决定书》，送达当事人，告知复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院依法予以确认。本案中，被上诉人根据《住房公积金管理条例》第十六条、第三十四条第（三）项、第三十八条的规定，依据原审第三人提供的劳动关系资料及上诉人提供的原审第三人在职期间的工资收入材料，按照上诉人单位的住房公积金缴纳比例计算出上诉人应补缴原审第三人住房公积金数额，作出《行政处理决定书》责令上诉人限期为原审第三人缴存在职期间单位应缴部分的住房公积金，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。
本案争议的焦点在于：1.原审第三人的投诉是否超过追溯时效；2.被上诉人所作的《行政处理决定书》程序是否合法；3.上诉人关于原审第三人的工资中包含单位未缴存的住房公积金的抗辩是否成立。首先，关于原审第三人的投诉是否超过追溯时效的问题。《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”根据上述规定，用人单位为职工缴存住房公积金是其法定义务，该义务不以职工是否向用人单位主张而存续或免除。同时，虽然相关法律、法规规定劳动保障行政部门查处用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的期限为两年，但此时效、期限的规定并不适用于住房公积金领域，且《住房公积金管理条例》中亦没有规定违法行为超过若干时间后相关部门可以不再查处。故即使原审第三人在职期间从未向上诉人主张住房公积金，其在退休超过两年后才向被上诉人投诉，被上诉人亦有权责令上诉人限期缴存住房公积金。其次，关于被上诉人所作的《行政处理决定书》程序是否合法的问题。上诉人提出，被上诉人在作出行政处理决定过程中，没有告知其作出应缴和补缴的住房公积金的计算结果及对金额进行确认，被上诉人的行为违反了程序正当原则，侵犯了其的知情权和参与权，程序不当。《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金帐户的设立或者转移手续。”第十七条规定“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”依据上述规定，单位为职工每月按时缴纳住房公积金是单位应尽的义务，本案上诉人未尽该义务，被上诉人依法追缴是履行督促职责，并非对其课以新的义务，法律法规亦未规定被上诉人在履行追缴单位应缴住房公积金时需要先由单位确认才能作出追缴决定。且被上诉人收到投诉后也已向上诉人发函，要求上诉人核实原审第三人的工资基数、工作年限情况，计算数额时也是根据其提供的原审第三人工资收入情况结合单位应缴住房公积金比例得出。因此，被上诉人作出涉案《行政处理决定书》并没有对上诉人的知情权和参与权造成影响，程序合法。上诉人的该上诉意见缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。最后，关于上诉人主张原审第三人的工资中已包含单位未缴存的住房公积金，原审第三人的投诉是重复要求上诉人支付住房公积金。《住房公积金管理条例》第二十条规定“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”依据上述规定，单位少缴或缓缴住房公积金不但需经过职工代表大会通过，还要经住房公积金管理中心审核、住房公积金管理委员会批准，仅凭单位与职工之间的约定不能对抗法律法规规定的缴存住房公积金的法定义务。且本案中上诉人亦未能提供有效证据证明其与原审第三人曾经达成类似协议。故上诉人该主张，没有事实和法律依据，本院不予采纳。综上，被上诉人所作的佛房金管（2014）20号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原审判决维持该《行政处理决定书》正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市格绫丝绸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁建扬
审 判 员 郭 赟
代理审判员 何丽容
二〇一四年九月二十六日
书 记 员 李蕴晖
附相关法律条文：
一、《住房公积金管理条例》
第三十八条违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。