云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云25行初12号
原告文山市新平街道办事处迷洒社区黑卡第一居民小组。
负责人田津锁，职务：小组长。
委托代理人罗洪，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告文山壮族苗族自治州人民政府。所在地：文山市华龙北路*号。
法定代表人张秀兰，职务：州长。
出庭应诉负责人王带全，职务：文山壮族苗族自治州人民政府办公室副主任（履行副秘书长职责）。
委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人田剑锋，系文山壮族苗族自治州人民政府法制办行政复议科科长。代理权限为特别授权代理。
第三人文山市新平街道办事处大沟绞社区窑上居民小组。
负责人：李晓洪，职务：小组长。
委托代理人樊霜雪，云南七乡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人侬宁，云南七乡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原告文山市新平街道办事处迷洒社区黑卡第一居民小组（以下简称“黑卡一组”）与被告文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称“文山州政府”）、第三人文山市新平街道办事处大沟绞社区窑上居民小组（以下简称“窑上组”）撤销行政复议决定一案，云南省高级人民法院于2017年7月20日作出（2017）云行辖1号行政裁定书，指令本院管辖。本院于2018年3月23日立案后，依法向被告送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭审理了本案。原告黑卡一组的负责人田津锁及其委托代理人罗洪，被告文山州政府出庭应诉负责人王带全、委托代理人袁春、田剑锋，第三人窑上组的负责人李晓洪及其委托代理人樊霜雪、侬宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
文山州政府于2017年3月3日作出文政复决字[2017]4号行政复议决定（以下简称“4号复议决定”），以文山市人民政府（以下简称“文山市政府”）2016年11月3日作出的文政行决字（2016）第2号《关于确定窑上居民小组与黑卡第一居民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称“2号处理决定”）事实不清、程序违法为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销2号处理决定。
原告黑卡一组诉称：一、被告作出的4号复议决定错误。文山市政府根据1982年6月24日文山县政府作出的《攀枝花公社迷洒大队黑卡寨新发寨与古木公社纸厂大队黑山寨土地山界争议的调处决定》、何金奎等六户的《农村土地承包经营权证》、1992年原告与第三人签订的《土地权属界线协议书》等证据，经调查核实后得出的2号处理决定认定事实清楚，证据确实充分。文山市国土资源局于2016年10月26日作出了《文山市国土资源局关于窑上居民小组与黑卡第一居民小组土地权属争议的调查报告》，因此，4号复议决定以2号处理决定“没有调查报告”为由认定程序违法错误。二、4号复议决定适用法律、法规错误。被告适用《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十三条、第二十七条错误,第四条未明确规定必须现场指认、勘验。文山市政府作出的2号处理决定认定事实清楚、程序合法、证据确实充分、适用法律正确，应予以维持。被告撤销2号处理决定无事实和法律依据，请求法院依法撤销被告作出的4号复议决定。
原告向本院提交如下证据材料：1、《攀枝花公社迷洒大队黑卡寨新发寨与古木公社纸厂大队黑山寨土地山界争议的调处决定》；2、何金奎等六户的《农村土地承包经营权证》，3、耕地信息统计表；4、《权属界限协议书》。欲证明：文山市政府作出的2号处理决定认定事实清楚。5、《文山市国土资源局关于窑上居民小组与黑卡第一居民小组土地权属争议的调查报告》欲证明：文山市政府作出的2号处理决定程序合法。
被告文山州政府答辩称：4号复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，且复议程序合法。文山市政府作出的2号处理决定事实不清、程序违法，答辩人依《行政复议法》作出复议决定是正确的，依法应当予以维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提交如下证据材料：第一组：《行政复议申请书》及申请复议人提交的证据、《行政复议申请受理审批表》、《行政复议受理通知书》、《行政复议文书送达回证》复印件。第二组：《行政复议被申请人答复通知书》、《行政复议文书送达回证》复印件。第三组：《第三人参加行政复议告知书》、《行政复议文书送达回证》复印件。第四组：《行政复议答复书》及被申请人文山市政府提交的证据材料。第五组：《行政复议决定书(稿)》、集体讨论会议记录、文山州政府认定事实所依据的证据（1、“林业三定”时文山县人民政府向申请人颁发的《山林所有证》；2、里布戛村公所与迷洒村公所签订《权属界限协议书》；3、何金奎、何树观的《文山州农民集体土地承包合同书》；4、高光伟（高友林）、何金奎、何树观、王连珍、王友林、王家伟等六户的《农村土地承包经营权证》；5、窑上组民小组的《森林、林木、林地状况登记表》；6、新平街道办事处组织双方调解笔录；7、王金芬、李晓洪、高正清调查笔录）、《行政复议结案报告表》、4号复议决定及《行政复议文书送达回证》复印件。欲证明4号复议决定认定事实清楚、程序合法。
第三人窑上组述称：1、文山市政府作出的2号处理决定认定事实错误、证据采信错误、法律适用错误、程序违法。窑上组持有的2008年《林权证》的四至界限在1984年颁发的林地范围内，林地为答辩人所有。本案争议土地包含在1984年颁发给答辩人的《山林所有证》200亩林地的范围内。2、被告文山州政府作出的4号复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确，应予维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人提交如下证据材料：1、《山林所有证》存根。2、(2008)第2108002738号《林权证》。欲证明争议地归其所有。
经庭审质证，原告对被告提交的第五组证据1三性均不予认可，证据2、3、4三性无异议。对证据5的三性无异议，认为《森林、林木、林地状况登记表》四至界限并不包括争议地范围，证据6、7的三性无异议。对第一至四组证据无异议，但认为本案社会影响较大，被告未进行听证，也未通知原告方，被告的行政复议程序违法。第三人对被告提交的证据无异议。
被告认为原告提交的证据超过举证期限，且证据1、5文山市政府在复议时未提交，不能作为本案的证据材料使用。证据2的三性不予认可，认为文山市政府在作出行政决定时没有进行调查。证据3的三性不予认可，认为六户居民的证书未登记备案，承包合同不合法，上面所记载的地是否是争议地不清楚，市政府也没有进行调查。证据4的三性不予认可，认为无法证实争议地现状。第三人认为原告没有在举证期限内进行举证，依据法律规定视为已放弃举证权利。对证据1的三性、证明目的均不予认可，认为与第三人无关。对证据2的三性不予认可，认为《文山州农民集体土地承包合同书》记载的四至范围与实地不符。何金奎的土地四至范围不符，何树观的东面与南面与实地不符，王连珍的西面，王友林东面与南面与实地不符，王家伟的北面与实地不符。其余质证意见与被告的质证意见一致。
原告对第三人提交的证据1三性不予认可，证据2的真实性、合法性无异议，关联性不予认可。被告对第三人提交证据的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为林权证上的林地是否与争议地关联需等行政机关进行调查核实。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据证实了文山市政府在作出2号处理决定时，仅向窑上组的李晓洪、黑卡一组的高正清作了询问，无证据证实文山市国土资源部门已对双方所持的林权证、土地承包经营权证四至范围进行了核实，不能证实双方所持的证上四至范围是否包含在争议土地范围内；复议时文山市政府未提交作出2号处理决定的程序方面的证据，不能证实2016年3月20日黑卡一组向其申请土地确权、其作出2号处理决定前文山市国土资源局进行了调解并作出过调查报告。原告提交的证据已超过举证期限，且无正当事由，依据《中华人民共和国关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，视为放弃举证权利。第三人提交的证据需待相关部门核实具体四至范围，对其证明力本院不予评述。
经审理查明：原告黑卡一组与第三人窑上组均属文山市新平街道办事处辖区，两村地界相邻，争议土地黑卡一组称为“龙潭口坡”，窑上组称为“黑卡冲”。窑上组持有1984年颁发的《山林所有权证》，山林面积200亩，坐落于“村南部”，四至界线为：东至黑卡冲介，南至大山脚地，西至石牛，北至村子路。1992年土地详查时，里布戛村公所与迷洒村公所签订了《权属界线协议书》，该协议记载：“拐点及权属界线真实位置说明，一、拐点上是摆衣寨山西南面小松树旁有一生根石为权属界线起点。二、拐点2向东约偏南过山丫口直顺梁子到抽水房旁的盘龙河中心为终点（距抽水房约4米）。三、界线西北面为里布戛村公所，东南面为迷洒村公所。2007年文山县政府颁发给黑卡一组村民高光伟（高友林）、何金奎、何树观、王连珍、王友林、王家伟等六户的《农村土地承包经营权证》填有承包地块“大冲”或“大冲头”。2008年7月1日，文山县林业局颁发给窑上组的《森林、林木、林地状况登记表》记载：坐落龙潭口坡，面积46.1亩，四至为：东至本宗地止，临黑卡界，以路为界；南至本宗地止，临黑卡、窑上山，与山凹小沟为界；西至本宗地止，邻窑上松兴明等人耕地；北至本宗地止，邻窑上米荣跃等耕地。2016年7月5日，文山市新平街道办事处组织争议双方进行调解未果。
2016年10月15日，黑卡一组向文山市政府申请，要求对双方争议的土地权属进行确权。2016年11月3日，文山市政府依据其对李晓洪、高正清所作的调查及迷洒村公所和里布戛村公所签订的《权属界线协议书》、黑卡一组何金奎等户持有的《农村土地承包经营权证》作为认定事实的证据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条、第二十一条规定作出2号处理决定：一、维持1992年《土地权属界线协议书》，土地权属界线西北面的争议地54.04亩归窑上组所有；土地权属界线东南面的争议地67.58亩归黑卡一组所有。二、在各自耕种管理范围内的插花地维持现状，不得扩大耕种。窑上组对2号处理决定不服，向被告文山州政府申请行政复议。
被告受理行政复议后，依法向文山市政府送达了《行政复议被申请人答复通知书》、向黑卡一组送达了《第三人参加行政复议通知》，对各方提交的证据材料进行了审查，经集体讨论及行政复议机关负责人审批后，于2017年3月3日作出4号复议决定。认为文山市政府在作出处理决定前，对争议地四至范围未经申请人和第三人现场指认，也没有调查人员现场勘验图和勘验笔录，对争议双方所提供的《山林所有证》、《森林、林木、林地状况登记表》、《农村土地承包经营权证》如何核实没有证据证明，应视为事实不清。在作出处理决定前，未经国土资源部门调解和提出调查处理意见，违反了《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十三条、第二十七条的规定，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目的规定决定：撤销文山市政府作出的2号处理决定。
本案的争议焦点是：1、文山市政府作出的2号处理决定事实是否清楚？程序是否合法？2、被告作出的4号复议决定是否合法？
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第十三条第一款：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。文山州政府作为文山市政府的上一级地方人民政府，有权对文山市政府作出的行政行为进行复议。本案被告文山州政府主体资格和权限合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款第（四）项：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”、第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”、第二十七条：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，作出原行政行为的行政机关文山市政府在复议过程中，未向本案被告提交其作出2号处理决定的调解、报批程序方面的证据，应视为在作出2号处理决定前，其职能部门国土资源局未进行过调解和报批，程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”文山市政府提交的证据不足以证实其已对争议双方提交的证据进行了查证核实，不能证实窑上组的《山林所有权证》上的林地、黑卡一组的村民何金奎等人的土地承包经营权证上的土地是否包含在争议土地范围内，属事实不清。文山州政府受理行政复议后，依法向文山市政府送达了《行政复议被申请人答复通知书》、向黑卡一组送达了《第三人参加行政复议通知》，对各方提交的证据材料进行了审查，基于2号处理决定在程序和事实方面存在的问题，经集体讨论及行政复议机关负责人审批后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目的规定，作出撤销2号处理决定的行政复议决定，程序合法，适用法律正确，处理结果适当。
综上所述，被告文山州政府作出的4号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告文山市新平街道办事处迷洒社区黑卡第一居民小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告文山市新平街道办事处迷洒社区黑卡第一居民小组承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 薛 辉
审判员 莫云辉
审判员 王宏伟
二〇一八年七月二十五日
书记员 邹媛婷