北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终3852号
上诉人（一审原告）皮军生，男，1975年9月20日出生，汉族，住北京市顺义区。
上诉人（一审原告）许贝贝，女，1986年12月30日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人刘俊（许贝贝之母），女，1957年2月27日出生，汉族，住北京市东城区。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人陆昊，部长。
委托代理人于银杰，中华人民共和国自然资源部工作人员。
上诉人皮军生、许贝贝因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京01行初473号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2018年3月26日，原中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2018〕8号（决），以下简称被诉复议决定），认定：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：……（三）……有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；……”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定，《北京市国有土地使用权出让合同》（京地出[合]字（2008）第0126号，以下简称涉诉合同）是由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同的行为，被申请人与北京合景房地产开发有限公司（以下简称合景公司）签订的“附件四《补充协议》”（以下简称涉诉补充协议）是基于该合同的补充内容，不对被征收人土地所有权、使用权或安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响。涉诉补充协议的相对人不是申请人，涉诉补充协议与申请人没有行政法律上的利害关系，申请人就涉诉补充协议提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人行政复议申请。
一审法院经审理查明：2017年12月27日，皮军生、许贝贝向国土部提出行政复议申请，请求国土部确认涉诉补充协议违法。2018年1月2日，国土部收到皮军生、许贝贝提出的上述行政复议申请。同年1月5日，国土部向北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出复议通知书，要求其提供书面答复及相关证据。同年1月18日，市规土委提交书面答复及证据。由于案情复杂，国土部于同年3月1日作出延期决定。同年3月26日，国土部作出被诉复议决定并于当日邮寄送达皮军生、许贝贝和市规土委，皮军生、许贝贝于同年3月27日签收。一审法院另查明：2017年7月12日，市规土委与合景公司签订涉诉补充协议，共同约定对涉诉合同的内容进行变更，其中包含对出让宗地规划总建筑面积、规划用途等内容变更，变更的依据是原北京市规划委员会顺义分局出具的若干《建设工程规划许可证》。此外，双方还约定了受让方法定代表人以及政府土地收益等内容的变更。
一审法院认为：依据复议法实施条例第二十八条第（二）项之规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。本案中，皮军生、许贝贝系针对涉诉补充协议向国土部提出的行政复议申请，该协议的签约双方为市规土委和合景公司，双方约定对涉诉合同的部分内容进行变更。其中，受让方法定代表人以及政府土地收益等内容的变更不涉及皮军生、许贝贝的合法权益，而总建筑面积与规划用途的变更则是基于规划部门出具的《建设工程规划许可证》进行，即便如皮军生、许贝贝告所言，上述内容的变更已实际影响到皮军生、许贝贝所购房屋的居住品质，该影响也并非涉诉补充协议所带来的法律效果。综上，涉诉补充协议并不会对皮军生、许贝贝的合法权益造成侵害，皮军生、许贝贝与该协议之间不具有利害关系，国土部据此驳回其复议申请正确，应予支持。此外，国土部在收到皮军生、许贝贝提出的复议申请后，依法履行了相关程序，在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法，一审法院对此予以确认。关于皮军生、许贝贝针对涉诉补充协议合法性提出的异议，因本案属于复议程序驳回类案件，法院仅针对复议机关驳回决定的合法性进行审查，以保护皮军生、许贝贝依法享有的复议请求权，被复议行政行为的合法性并不属于此类案件的审理范围，故对于皮军生、许贝贝提出的要求确认涉诉补充协议违法之主张，不再予以评述。综上，被诉复议决定认定事实清楚、程序合法，结论正确，应予支持。皮军生、许贝贝提出的要求撤销被诉复议决定等诉讼主张缺乏事实根据及法律依据，不予支持。据此，一审法院判决驳回皮军生、许贝贝的诉讼请求。
皮军生、许贝贝不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求：1.撤销一审法院（2018）京01行初473号行政判决，发回重审，或依法改判，支持皮军生、许贝贝的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由自然资源部承担。
自然资源部未提交二审书面答辩意见。
一审审理期间，皮军生、许贝贝向一审法院提交了下列证据：1.涉诉合同；2.涉诉补充协议；3.不动产权证书复印件；4.预售合同补充协议；5.马坡新城控制性详细规划；6.《关于对顺义区马坡镇07085-1、2号住宅及商业金融用地项目规划调整及出让合同变更有关事宜的公示》；7.京国土房管出〔2003〕187号目前尚未废止的回复照片；8.京房售证字（2011）165号，预售许可证（2012）162号。自然资源部提交了下列证据：1.涉诉合同及涉诉补充协议；2.行政复议申请书；3.行政复议答复通知书及邮单；4.行政复议答复书；5.行政复议延期通知书及邮单；6.被诉复议决定邮单。一审法院经审查认为：双方当事人提交的证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明相关案件事实，均予以采纳。上述证据均已随案移送本院，本院经审查认为一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院亦予确认。本院另查：根据2018年3月17日《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，国土部的职责整合到自然资源部，国土部不再保留。
本院认为：依据复议法实施条例第二十八条第（二）项之规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。该利害关系，一般是指申请人的合法权益受到损害与行政行为之间在行政法律关系上的直接联系。本案中，皮军生、许贝贝针对涉诉补充协议向国土部提出行政复议申请，但该协议的内容未对皮军生、许贝贝的合法权益造成直接侵害，与皮军生、许贝贝不具有前述规定中的利害关系，国土部据此驳回其复议申请并无不当。皮军生、许贝贝在本案诉讼中提出的确认涉诉补充协议违法的请求，不属于本案审理范围。
综上，一审法院认定被诉复议决定认定事实清楚、程序合法，结论正确，并据此判决驳回皮军生、许贝贝的诉讼请求并无不当，本院予以维持。皮军生、许贝贝的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人皮军生、许贝贝共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 胡华峰
审判员 贾宇军
审判员 章坚强
二〇一八年九月二十七日
书记员 张路遥