陕西省渭南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕05行终99号
上诉人（原审原告）田小合，男，农民。
委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。
委托代理人丁芳琴，女，汉族，系上诉人田小合之妻。
被上诉人（原审被告）渭南经济技术开发区管理委员会。住所地渭南市经济技术开发区工业大道*号。
法定代表人王小平，主任。
委托代理人李喆，男，渭南经济技术开发区辛市街道办事处主任。
委托代理人李瀚龙，男，渭南经济技术开发区管理委员会法律顾问。
被上诉人（原审被告）渭南市人民政府。住所地渭南市临渭区双王街道办车雷大街**号。
法定代表人李毅，代市长。
委托代理人孙杰刚，男，渭南市人民政府法制办工作人员。
上诉人田小合因请求被上诉人渭南经济技术开发区管理委员会（下称经开区管委会）、被上诉人渭南市人民政府安置补偿、行政复议一案，不服渭南市临渭区人民法院（2018）陕0502行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人田小合及其委托代理人李顺华，被上诉人经开区管委会委托代理人李喆、李瀚龙，被上诉人渭南市人民政府委托代理人孙杰刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定事实，原告系被告经开区管委会辖区内辛市镇马渡村一组村民。2011年辛市镇马渡村第一村民小组包括原告宅院在内的34院宅基被列入大西铁路拆迁户。2011年8月11日，原告与区大西征迁办签订了《大西高速客运专线临渭段拆迁协议书》，区大西征迁办按照渭临大西征迁办字[2010]10号《关于房屋拆迁安置有关问题的通知》会同辛市镇政府及马渡村、组完成了拆迁安置地的征地工作。2012年9月26日，临渭区辛市镇马渡村村民委员会依据渭临大西征迁办字（2012）01号《关于抓紧落实大西客专辛市镇马渡村拆迁安置宅基地的通知》，召开村委会决定将上述34院宅基安置在马渡村五组，并制作了马渡村铁路拆迁安置示意图。2013年1月15日，原告与渭南元盛房产开发有限责任公司签订了《大西铁路拆迁安置房安置合同》，原告同意将渭富路西的宅基地置换成120平方米的商品房。2014年被告经开区管委会申报了对辛市镇马渡村整村、里仁村整村等进行棚户区改造的经开区马渡城市棚户区（一期）改造项目，2014年8月20日临渭区辛市镇马渡村村民委员会制作的马渡棚户区改造项目（一期）拆迁范围的马渡村房屋统计名中包括马渡村一组73户、四组76户、五组76户，与其他村组拆迁户合计700户。2014年12月4日渭南市国土资源局经济技术开发区分局作出渭经国土发[2014]26号《关于渭南经开区马渡城市棚户区改造项目土地预审意见》，批准了该项目用地45.52亩的预审申请。2015年2月4号渭南市环境保护局经开区分局作出了渭经环批复[2015]4号《关于渭南市经开区马渡城市棚户区改造项目环境影响评价》的批复，同意陕西经开建设有限公司建设。2015年5月15日陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅印发的陕建发[2015]101号《关于下达2015年保障性安居工程（第二批）项目计划书的通知》中将上述涉及马渡城市棚户区改造项目的700户作为协议拆迁安置补偿对象。被告经开区管委会依据渭经开经发[2015]32号《关于经开区马渡城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》、陕经建字[2015]21号《关于渭南经开区马渡城市棚户区改造项目拆迁改造计划及拆迁补偿安置方案的报告》、渭规经开选字第[2015]02号《中华人民共和国建设项目选址意见书》、渭规经开地字第[2015]05号《中华人民共和国建设用地规划许可证》、渭规经开建字第[2015]03号《中华人民共和国建设工程规划许可证》及渭南经开区住房和城乡建设局委托渭南市中天测绘有限公司航拍影像绘制的马渡棚户区改造项目马渡村预拆房屋拆迁宗地图（其中包括一组、四组、五组宗地图）于2016年4月28日作出渭经开发[2016]14号《关于马渡村棚户区改造项目马渡村房屋征收补偿安置工作的通告》，并于2016年8月5日印发了渭经开发[2016]26号《棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》的通知，其中：第二条中规定“拆迁范围为辛市镇马渡村整村，里仁村整村，……。具体拆迁范围以实际拆迁区域为准”；第四条规定“本方案确定的拆迁范围内农村集体经济组织成员及非成员但拥有合法宅院的被拆迁人”。后原告田小合等五人以其属于马渡棚户区改造项目拆迁范围为由于2016年12月14日向被告经开区管委会申请将其作为马渡棚户区改造项目的安置人员进行安置补偿。被告经开区管委会收到申请后未作出答复。原告田小合等五人遂于2017年2月22日向被告市政府提起行政复议申请，被告市政府认为原告田小合等五人均为辛市镇马渡村一组集体成员，按照《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》应属安置对象。原告田小合等五人认为自己被排除在安置补偿对象之外没有证据证明，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十一条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，于2017年4月17日作出了渭政复驳字[2017]10号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告田小合等五人的行政复议申请。原告不服遂诉至法院。另查明，被告渭南经济技术开发区已于2011年经陕西省人民政府批准设立，托管辛市镇全境22个村（其中包括马渡村），并负责区域内集体土地征收征用、拆迁补偿、村民安置工作。另外，辛市镇马渡村村民委员会及渭南经开区辛市街道办事处出具情况说明，证明马渡村一组村民田根牛在该组另有一处宅院，左邻刘润全，右邻田新辉，马渡村一组村民田晓飞在该组另有一处宅院，左邻温建军，右邻杨新壮，该两处宅院属于马渡棚改一期范围。
原审法院认为，根据庭审中各方当事人陈述及提供证据，各方一致认可原告属于《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》确定的补偿安置对象的事实。但被告经开区管委会辩称马渡棚户区改造项目正在实施的是前期统计的（一期）拆迁范围内700户名单，并未涉及原告房屋，故原告不在（一期）补偿安置范围内，其请求赔偿款和补偿利益损失没有事实及法律依据。因此，合议庭归纳本案核心争议焦点为：1、原告是否属于马渡棚户区改造项目（一期）安置补偿对象；2、原告请求被告支付赔偿款及补偿利益损失有无事实及法律依据。本案中，原告依据《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》第二条、第四条规定认为自己属于安置补偿对象，并提供了相关证据。但根据原、被告陈述及提供证据显示，原告位于马渡村五组的新宅院并没有在马渡村棚户区改造项目（一期）范围之内。就原告认为与其相邻的田根牛、田晓飞尚属于本次补偿安置对象，推断原告理应属于补偿安置对象的说法，马渡村村委会出具了情况说明证实田根牛、田晓飞在马渡村一组有另一处宅院，该宅院属于马渡棚户区改造一期范围。综上，原告不属于马渡棚户区改造项目一期补偿安置对象。另外，各方一致认可的《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》第二十二条也明确规定“在被拆迁人签订拆迁补偿安置协议并腾空房屋后，经验收组人员对腾空房屋进行验收后填写房屋移交单，同时将被拆迁房屋权属证书、土地证书、营业执照等证件统一收回（交由相关部门办理注销手续）后十五个工作日内付清房屋拆迁补偿款项。货币安置补助费待购买安置房协议签订后审核支付”。本案原告与被告经开区管委会并未签订拆迁补偿协议或被强制拆除，其财产权益未受损害，因此，原告请求被告经开区管委会将其作为马渡棚户区改造项目安置人员进行安置补偿，并支付赔偿款和补偿利益损失没有事实及法律依据。
就本院依法通知作为被告参加诉讼的市政府作出的复议决定是否合法一节。被告市政府辩称其未针对原告变更后的诉讼请求作出复议决定，不应通知其为共同被告。对此本院认为，原告在诉讼中仅是对原诉讼请求进行了明确，不存在变更诉讼请求之说。被告市政府在复议程序中已就本案原告的复议请求作出了渭政复驳字[2017]10号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告属安置对象，其将原告认定为安置补偿对象与本案判决有关联，为了查明案情，实质化解行政争议，通知被告市政府为共同被告符合法律规定。另外，按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条的规定，复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案中，被告市政府提供了证据证明其作出驳回行政复议申请决定的程序合法，但在认定事实时按照《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》认定原告属于安置补偿对象，是对原告申请将其作为安置补偿对象在实体上的处理。其认定原告应属安置对象，理应驳回复议请求，但其后又以原告申请不符合复议条件为由驳回原告的复议请求，运用程序性规定作出实体处理，不符合复议法规定，应予以撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销被告渭南市人民政府作出的渭政复驳字[2017]10号驳回行政复议申请决定书；二、驳回原告田小合请求被告渭南经济技术开发区管理委员会将其作为马渡棚户区改造项目的安置人员进行安置补偿，并支付赔偿款和补偿利益损失的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田小合承担。
上诉人田小合上诉称，上诉请求：撤销渭南市临渭区人民法院（2018）陕0502行初33号行政判决书，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实及理由：上诉人属于马渡棚户区改造的拆迁安置对象，享有获得补偿安置的权利。首先，渭南经开区《棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》第二条明确提到马渡村整村拆迁改造，上诉人的宅基地处在马渡村内，当然属于拆迁改造的对象。其次，被上诉人主张马渡棚户区改造先行启动的是一期项目，上诉人的新宅基并不在一期范围内。但村委会给上诉人落实的新宅基地处，另有几名同样情况的邻居被纳入所谓的一期项目范围内，拆迁改造不可能间隔地进行，因而上诉人也应当处于一期改造范围内。一审判决中所提到的村委会出具的说明，被上诉人没有在法定期限内提交，也没有经过上诉人质证，一审法院直接予以认定，明显违法。第三，上诉人此前的宅基地虽然被征收了，但户口仍然在马渡村一组范围内，处在马渡棚户区改造一期项目范围内，依据渭南经开区《棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》第四条的规定，上诉人作为拆迁范围内的农村集体经济组织成员，也应当享受安置补偿的权益。第四，一审法院认定上诉人并未与被上诉人签订拆迁补偿协议且宅基地也违背强制拆除，权益未受损，该认定明显错误。本案争议的源头正是被上诉人没有将符合安置补偿条件的上诉人作为安置补偿对象，没有签订拆迁补偿协议正是被上诉人违法行为给上诉人造成权益损失的表现。因此，不能以是否签订补偿协议来作为认定权益是否受损的依据。此外，被上诉人作为拆迁安置补偿的主体，应当举证证明准确的拆迁范围及界限，而被上诉人提交的宗地图及航拍图等，无法真实客观地反映拆迁界限，并未完成其举证责任，侵犯了上诉人的合法权益。请求法院依法审理，作出公正合理的裁判。
被上诉人渭南市经济技术产业开发区管理委员会辩称，首先被上诉人认为，一审法院作出《行政判决书》是在查明事实清楚，适用法律正确的情况下做出的公正判决，希望二审法院依法予以维持，并驳回上诉人的上诉请求。其次，被上诉人根据上诉人《行政上诉状》中上诉理由答辩如下：一、被上诉人依法具备在所管理的区域对集体土地具有征收征用权、拆迁补偿、村民安置的行政职权。二、上诉人根据被上诉人2016年8月5日制定的《棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》第二条、第四条内容认为其应当属于拆迁改造对象。但被上诉人认为根据《棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》虽上诉人属于该棚户区改造项目的补偿安置对象，但该棚户区改造项目目前实施的马渡棚户区改造项目（一期）拆迁范围内并未涉及上诉人的房屋，故上诉人不属于马渡棚户区改造项目的补偿安置对象，但该棚户区改造项目目前实施的马渡棚户区改造项目（一期）拆迁范围内并未涉及上诉人的房屋，故上诉人不属于马渡棚户区改造项目目前实施的马渡棚户区改造项目（一期）拆迁范围内并未涉及上诉人的房屋，故上诉人不属于马渡棚户区改造项目（一期）的安置补偿对象。首先，按照中央、省、市的要求，被上诉人经开区管委会为了加快所管理区域内的城市化进程，改善人居环境，因所涉及棚改项目范围较大结合实际情况，决定分期分阶段对辛市镇马渡村整村、里仁村整村、小霍村字赵组、大吉村吉南组、吉北组、寮西组、龙背镇油陈村北程组进行棚户区改造，在2014年申报了经开区马渡城市棚户区（一期）改造项目，渭南市国土资源局经济技术开发区分局作出了渭经国土发【2014】26号《关于渭南经开区马渡城市棚户区改造项目土地预审意见》批准了改造项目用地45.52亩的预审申请，渭南市环境保护局经开区分局作出了渭经环批复【2015】4号《关于渭南经开区马渡城市棚户区改造项目环境影响评价的批准》所确定的马渡棚户区（一期）改造项目拆迁范围：“位于经开区居易大道，东临居易大道，南临空地、北邻规划支路、西邻空地，占地30344.9平方米（45.52亩）”根据该（一期）改造项目预拆迁范围2014年8月临渭区辛市镇马渡村村委会及渭南经开区住房和城乡建设局申报的《马渡棚户区（一期）改造项目拆迁范围内马渡村房屋统计名单》，仅涉及马渡村一组73户、四组为76户、五组为76户，涉及其他村组的为（新冯村新北组为75户；东四村耿东组为57组、西耿组为90户；里仁村一组为74户、二组为57户、三组为61户、四组为61户），共计700户，该700户中并不包括上诉人，因上诉人新划定宅基地所在区域不属于马渡棚户区（一期）改造项目范围内，虽其系马渡村一组村民，但不属于本次改造项目拆迁范围内的被拆迁户，当然拆迁安置对象也不包括上诉人。三、答辩人提交的《情况说明》是为了说明田根牛、田晓飞在马渡村一组另有一处宅院，该宅院属于马渡棚户区改造一期范围。该证据不属于认定上诉人是否属于马渡棚户区改造项目一期安置补偿对象的依据。四、根据《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》按第二十二条明确规定：“在被拆迁人签订拆迁补偿安置协议并腾空房屋后，经验收组人员对腾空房屋进行验收后填写房屋移交单，同时将被拆迁房屋权属证书、土地证书、营业执照等证件统一收回（交相关部门办理注销手续）后十五个工作日内付清房屋拆迁补偿款项”的内容说明该改造项目是针对房屋协议拆迁进行补偿安置，而上诉人的新宅基地上至今并未建设房屋及其他地面附属物，不存在拆迁的房屋或其他地面附属物，也就不可能存上诉人与被上诉人就房屋协议拆迁签订《拆迁补偿协议》，且上诉人的新宅基地还不属于该改造项目(一期)范围内，其权益未受到损害，而上诉人要求被上诉人将其作为马渡棚户区改造项目（一期）安置人员进行安置补偿的主张缺乏依据及事实依据。另外，被上诉人需要在此重申的是：就涉案棚户区改造项目在2017年7月6日经渭南经开区房屋征收工作指挥部作出渭经开征发【2017】2号《关于印发两镇各拆迁工作指挥人员整合及工资发放实施方案的通知》，由于该棚户区改造项目的相关审批手续及资金均未到位，目前该项目（包括正在实施且尚未实施完毕的一期项目）均全面处于暂停状态，就这一问题被上诉人也向一审法院作过说明。
被上诉人渭南市人民政府政府辩称，一、答辩人所诉与复议案件没有关系。本案与复议案件并非同一案件，而不是两个不同的案件。复议案件中申请人要求成为安置补偿对象，诉讼案件要求货币补偿，况且，被上诉人也没有起诉答辩人作出的复议决定，所以本案属于未经复议直接起诉案件。二、答辩人不应作为被告参加诉讼。被答辩人要求的是安置货币补偿，与答辩人的复议案件没有关系，答辩人未对被答辩人是否属于安置补偿对象作为过复议决定，按照《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六条规定，以复议申请人不符合受理条件为由驳回的，复议机关不作为被告参加诉讼，而本案正是因为被答辩人不符合受理条件驳回了被答辩人的行政复议申请。所以，答辩人无论从案件事实还是法律规定都不应作为被告参加诉讼。故此，被答辩人请求二审法院撤销一审判决，取消将渭南市政府列为被告。
经审理查明，原审认定事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。本案中，上诉人向被上诉人渭南市经济技术开发区管理委员会申请安置补偿，被上诉人渭南市经济技术开发区管理委员会未予答复。上诉人申请复议请求被上诉人渭南市人民政府责令被上诉人渭南市经济技术开发区管理委员将上诉人作为安置对象进行安置补偿，被上诉人渭南市人民政府2017年4月17日作出渭政复驳字（2017）10号《行政复议决定书》，驳回上诉人的行政复议申请。上诉人起诉要求被上诉人渭南市经济技术开发区管理委员会对其进行安置补偿，该诉求是经过被上诉人渭南市人民政府的复议的，故原审追加被上诉人渭南市人民政府为被告是正确的。
被上诉人渭南市经济技术开发区管理委员会发布了《关于马渡村棚户区改造项目马渡村房屋征收补偿安置工作的通告》后，2016年8月5日被告渭南市经济技术开发区管理委员会印发了渭经开发[2016]26号《棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》的通知，其中：第二条中规定“拆迁范围为辛市镇马渡村整村，里仁村整村，……。具体拆迁范围以实际拆迁区域为准”；第四条规定“本方案确定的拆迁范围内农村集体经济组织成员及非成员但拥有合法宅院的被拆迁人”。按照上述文件的规定，上诉人系马渡村的集体经济组织成员，其宅基地在马渡村整村改造拆迁范围，上诉人属于马渡村棚户区改造项目的征收拆迁、安置补偿对象。庭审中被上诉人渭南经济技术开发区管理委员会也认可上诉人属于《渭南经开区棚户区改造项目房屋协议拆迁补偿安置方案》确定的补偿安置对象。被上诉人渭南经济技术开发区管理委员发布《关于马渡村棚户区改造项目马渡村房屋征收补偿安置工作的通告》后，房屋征收部门应当对房屋征收范围内土地、房屋的权属、用途、建筑面积、安置人口资格等情况进行调查登记。本案中，被上诉人渭南经济技术开发区管理委员提供的《马渡棚户区（一期）改造项目拆迁范围内马渡村房屋统计名单》中并不包含上诉人；被上诉人渭南经济技术开发区管理委员会针对上诉人的宅基地的具体征收工作并未实施，也未在上诉人的宅基地上实施建设；因此，上诉人诉讼要求被上诉人渭南经济技术开发区管理委员会进行安置补偿缺乏事实依据。上诉人过早向法院请求保护，在本诉讼中原则上其欠缺权利保护的必要，上诉人的起诉不适时，不符合起诉条件，其起诉应予驳回。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销渭南市临渭区人民法院（2018）陕0502行初33号行政判决；
二、驳回上诉人田小合的起诉。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，退回上诉人田小合。
本裁定为终审裁定。
审判长 王洪池
审判员 ＸＸＸ
审判员 王光耀
二〇一八年九月二十六日
书记员 李 瑞