湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂孝感中行初字第00008号
原告陈前明。
委托代理人严资明，湖北多能律师事务所律师。代理权限：一般代理。
委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告湖北省安陆市人民政府。住所地：湖北省安陆市碧涢路***号。
法定代表人刘敏，该市市长。
委托代理人叶晶，湖北省安陆市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般代理。
委托代理人王锡楚，湖北维天律师事务所律师。代理权限：代为出庭应诉、发表代理意见，签收法律文书等。
被告湖北省安陆市国土资源局。住所地：湖北省安陆市碧涢东路**号。
法定代表人周文锦，该局局长。
委托代理人李春明，湖北省安陆市国土资源局工作人员。代理权限：参加庭审，代为签收法律文书。
委托代理人程红伟，湖北维天律师事务所律师。代理权限：参加庭审，代为签收法律文书。
第三人安陆振威投资开发有限公司。住所地：湖北省安陆市太白大道***号。
法定代表人龙国云，该公司总经理。
委托代理人龚进，该公司副总经理。代理权限：一般代理。
原告陈前明不服被告湖北省安陆市人民政府于2015年4月3日向安陆振威投资开发有限公司颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用证的土地行政登记行为，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月9日立案后，于2015年6月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月26日组织原告、被告及第三人召开庭前准备会议，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。原告陈前明及其委托代理人严资明、李刚，被告湖北省安陆市人民政府（以下简称安陆市政府）的委托代理人叶晶、王锡楚，被告湖北省安陆市国土资源局（以下简称安陆市国土局）副局长秦辉及委托代理人李春明、程红伟，第三人安陆振威投资开发有限公司（以下简称振威公司）的委托代理人龚进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安陆市政府于2015年4月3日颁发安土国用（2015）第2783号国有土地使用证，该证主要记载内容有土地使用权人：安陆振威投资开发有限公司，座落：安陆市府城凤凰村五组，地号：0010260468，地类（用途）：城镇住宅用地，使用权类型：出让，使用权面积：4611.9㎡。
原告陈前明诉称，（一）原告依法取得国有土地使用权并建设的房屋，应受法律保护。被告安陆市政府未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告房屋进行征收的情况下，作出《市人民政府办公室关于同意拍卖出让凤凰东片区土地的批复》（安政办函（2012）79号）和《关于解决凤凰东片区改造项目相关问题的会议纪要》（（2012）37号），此两份文件违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国审计法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定，应予以撤销。（二）被告安陆市国土局将原告的地基及房屋出让给第三人振威公司并由该公司以暴力方式进行征收拆迁，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，两被告为第三人办理的相关土地登记应该撤销，并恢复原告财产原貌。（三）原告财产受到侵害，都是两被告和第三人伙同造成的，由此产生的一切损失应由两被告和第三人承担。请求：1.撤销被告安陆市政府2012年12月30日作出的《市人民政府办公室关于同意拍卖出让凤凰东片区土地的批复》（安政办函（2012）79号）；2.撤销被告安陆市政府、安陆市国土局2015年4月3日向振威公司颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用证；3.一并审查安陆市政府《关于解决凤凰东片区改造项目相关问题的会议纪要》（（2012）37号）；4.排除对原告的土地使用妨碍，恢复原告的房屋及房屋内财产原貌，并向原告赔礼道歉；5.本案诉讼费及其他损失由两被告及第三人承担。
原告提交的证据有四组：第一组：1.原告土地使用证；2.原告土地使用权续期和缴费单据及增加面积手续；3.原告房屋损毁前房管所丈量图；4.陈前明土地权属取得示意图。第一组证据拟证明原告土地和房屋权属。第二组：5.2013年国有土地使用权招拍挂出让成交公示；6.安土资函（2015）6号。第二组证据拟证明被告将原告土地使用权拍卖给第三人。第三组：7.陈胜新证言；8.报警证明；9.报案材料及回复；10.房屋拆迁安置补偿协议书及附表、承诺书；11.解除合同协议书。第三组证据拟证明被告将原告土地收回程序违法、征收地上建筑物违法。第四组：12.P（2012）04号出让须知及出让合同；13.黄修仁、陈某乙证言。拟证明原告没有签协议将其土地出让给第三人。
原告申请证人陈某甲、陈某乙、陈某丙出庭，各方当事人对证人进行了询问。
被告安陆市政府辩称，（一）P（2012）04号地块依法签订拍卖合同。根据安陆市政府研究的意见，安陆市国土局于2013年1月4日与湖北中盛拍卖有限公司签订了《委托拍卖合同》，合同对拍卖标的等相关事项进行了约定。依法制作出让方案，2013年1月4日，安陆市国土局和湖北中盛拍卖有限公司共同拟定了《安陆市国有建设用地土地使用权拍卖出让文件》，该文件对P（2012）04号地块等4个地块拍卖和竞买等事项进行了规范。按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条的规定，答辩人批复同意并向社会公告。拍卖公告依法进行公示，2013年1月4日，拍卖公司和安陆市国土局依法发布《安陆市国有建设用地使用权拍卖出让公告》（安土拍2013第1号），在相关平面媒体进行登报公告以及在中国土地市场网和安陆市国土资源局官网上公告。拍卖结果依法进行公示，2013年1月25日，湖北中盛拍卖有限公司在安陆市招投标中心对P（2012）04号地块等4个地块进行公开进行拍卖，振威公司通过竞拍取得安陆市P（2012）03、04、G（2012）16、17号地块国有建设用地使用权。拍卖成功后进行公示，公示期满后无异议，安陆市国土局依法与振威公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。（二）本案涉案地块拍卖实体合法。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，土地出让方案应当包括土地出让的“空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件”等。因此，土地出让主体可以对出让的具体条件进行设置，即只要竞买单位不反对的情况下，可以向其出让国有土地使用权尚未收回或拆迁安置未完全到位的土地。因此，在受让土地方权利受到限制，而土地原权利人的使用权尚未受到直接影响的情况下，土地管理部门可以实施土地出让行为。根据该地块出让须知第9条第2款第2项中设置的出让条件：“本次出让地块上有118户27717.82平方米房屋需要拆迁还建安置，拆迁安置由竞得人自主拆迁，一切费用自理”。（三）本案涉案地块拍卖程序合法。答辩人依据相关规定批准同意P（2012）04地块国有建设用地使用权拍卖出让方案，由安陆市国土局具体负责P（2012）04地块的出让和拍卖工作符合法律规定。与此同时，安陆市国土局在组织P（2012）04地块拍卖的全过程做到了依法、依规、公开、透明，拍卖前进行了公告，拍卖过程公开透明，拍卖成交结果进行了公示。且原告陈前明在公告前、拍卖过程中、拍卖成交后并未提出任何异议。（四）安陆市政府专题纪要（2012）37号文件合法有效。本案诉争地块位于凤凰东片区改造项目，该项目属于市招商引进项目。2012年12月12日，安陆市政府召开专题会议，研究解决该项目建设中的有关问题，并以市政府纪要形式予以明确，即原告提出的（2012）37号文件。该文件主要是依据会议议定的事项而制定，内容是明确有关部门及项目投资方的责任，该文件并未对原告陈前明利益造成实际影响。原告认为该文件违法，请求撤销该文件无事实和法律依据。（五）原告不具备本案诉讼主体资格。“具有法律上利害关系”是原告诉讼主体资格成立的必要条件，只有与被诉的具体行政行为之间存在法律上利害关系，原告才有权要求法院启动司法审查程序。法律之所以如此设定，是为了避免当事人无故纠缠，造成司法资源浪费，同时，也是为了更好地保障行政管理的效率。本案中，安陆市国土局对涉案地块在拍卖之前，已经设置了相关出让条件，而该条件的设置，避免了对该地块内尚未拆迁安置的土地权利人造成实质影响。依据《中华人民共和国物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”的规定，原告已经和拆迁人达成拆迁安置补偿协议，房屋已经拆除，原告的权利并无实质性损害，其不具备诉讼主体资格，人民法院应该驳回起诉。
请求：依法驳回原告的诉讼请求。
被告安陆市政府向本院提供作出被诉具体行政行为的证据有：1.《关于解决凤凰东片区改造项目相关问题的会议纪要》，拟证明安陆市政府对凤凰东片区改造项目用地问题进行过专题研究。2.《关于拍卖出让凤凰东片区的请示》，拟证明拍卖P（2012）04号地块之前依法向安陆市政府履行报批手续。3.《安陆市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案呈报审批表》（安拍（2012）第04号），拟证明安陆市政府批准同意以拍卖形式出让。4.《安陆市P（2012）04号地块规划条件》，拟证明拍卖前设置了出让条件。5.《安陆市国有建设用地使用权拍卖出让公告》（安土拍2013第1号）及在有关媒体上的发布公示，拟证明拍卖程序合法。依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》。
被告安陆市国土局答辩意见与安陆市政府答辩意见相同。
被告安陆市国土局向本院提供作出被诉行政行为的证据有：1.《关于解决凤凰东片区改造项目相关问题的会议纪要》、《关于拍卖出让凤凰东片区的请示》，拟证明经过必经程序。2.委托拍卖合同，拟证明合法委托拍卖。3.拍卖公司相关公告，拟证明拍卖程序合法。4.中国土地市场网公告、公示，拟证明已经公告、公示程序。5.房屋拆迁安置补偿协议书，拟证明没有侵害陈前明权利。6.政府信息公开答复，拟证明该地块政府信息公开内容。7.拆迁方案，拟证明该地块依法拆迁并进行补偿安置。依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》。
第三人振威公司述称，原告诉称两被告的行为违法没有事实根据，涉案地块依法定程序进行拍卖并办理土地使用证。请求：驳回原告诉讼请求。
第三人振威公司未向本院提交证据。
经庭前准备会议及庭审质证，对原告提交的证据作如下认证：被告安陆市政府对原告提交的证据均不认可其证明目的，被告安陆市国土局、第三人振威公司与被告安陆市政府的质证意见相同。本院对原告提交的证据综合认证如下：原告提交的证据能够证明其拥有安土国用（2015）第2783号国有土地使用证涵盖范围内的160㎡土地使用权，且该土地上建有房屋。原告所申请的三位证人出庭所作证言，与被告颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用证行政行为没有关联性，不予采纳。
对被告安陆市政府提交的证据作如下认证：原告对被告安陆市政府提交的证据1、2、3、4的真实性、合法性均不认可，对证据5的真实性没有异议，但对其合法性不予认可。被告安陆市国土局、第三人振威公司对被告安陆市政府提交的证据均无异议。本院认为，被告安陆市政府提交的证据、依据来源合法、真实，与本案具有关联性，予以采信。
对被告安陆市国土局提交的证据作如下认证：原告对被告安陆市国土局提交的证据1、2、3、4涉及公告的没有异议，其他不予认可。对证据5认为协议无效。对证据6的证明目的不认可。对证据7认为应由安陆市政府作出，凤凰村无权制定。被告安陆市政府、第三人振威公司对被告安陆市国土局提交的证据均无异议。本院认为，被告安陆市国土局提交的证据1、2、3、4来源合法、真实，与本案具有关联性，予以采信，证据5、6与本案没有关联性，不予采纳。证据7能够证明拆迁事实，但不足以证明拆迁的合法性。
根据上述合法有效的证据及审理查明的情况，本院认定事实如下：2004年12月8日、2010年5月25日原告陈前明分别取得安土国用（2004）第0982号、安土国用（2010）第1491号国有土地使用证。2012年12月21日，安陆市政府作出（2012）37号专题会议纪要《关于解决凤凰东片区改造项目相关问题的会议纪要》，2012年12月26日，安陆市建设开发投资有限公司根据会议纪要向安陆市政府报送《关于拍卖出让凤凰东片区土地的请示》，2012年12月30日，安陆市政府作出安政办函（2012）79号《市人民政府办公室关于同意拍卖出让凤凰东片区土地的批复》。2013年1月4日，安陆市国土局、湖北中盛拍卖有限公司在有关网络、媒体发布安陆市国有建设用地使用权拍卖出让公告（安土拍2013第1号），2013年1月25日，安陆市国土局与湖北中盛拍卖有限公司、振威公司签订《拍卖成交确认书》，2013年12月31日，安陆市国土局与振威公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，2015年1月21日，安陆市国土局制定土地供地方案，2015年3月19日，安陆市政府批准交付土地，2015年4月3日，安陆市政府向振威公司颁发安土国用（2015）第2783号国有土地使用证。陈前明对此颁证行为不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告陈前明分别于2004年、2010年取得的安土国用（2004）第0982号、安土国用（2010）第1491号国有土地使用证至提起本案诉讼时，其国有土地使权因未经依法征收，仍然合法有效，而被告安陆市政府于2015年向振威公司颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用证涵盖了陈前明的土地使用权范围。《中华人民共和国物权法》第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款规定，“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”原告陈前明的土地使用权已经依法登记，其权利应受法律保护。《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”但被告安陆市政府和安陆市国土局提交的证据并无上述规定的任何材料。同时，第十八条规定，“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；”前述事实已经表明，该土地上权属显然存在争议。第二十七条规定，“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”此条规定出让国有建设用地使用权初始登记，进一步表明土地出让时不得有其他权利存在。作为土地登记核发机关的安陆市政府和土地管理监督机关的安陆市国土局应该且必须知道陈前明的土地使用权座落位置位于振威公司申请土地登记的范围内，安陆市政府和安陆市国土局如能够依法进行审核和调查，显而易见地能够知晓陈前明在该土地上的合法权利，继而得出振威公司土地登记申请不符合有关法律法规规定的结论。被告安陆市政府向第三人振威公司颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用证主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。但振威公司以出让方式取得该地块后，所建设工程大部分已经竣工且涉及人数众多，撤销该行政行为将会给公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，故应确认违法。
关于原告请求撤销被告安陆市政府2012年12月30日作出的《市人民政府办公室关于同意拍卖出让凤凰东片区土地的批复》问题，对原告土地使用权产生直接影响的是安土国用（2015）第2783号国有土地使用权登记行为，该批复对原告的合法权益不产生实际影响，该项诉讼请求应予以驳回。
关于原告请求一并审查安陆市政府《关于解决凤凰东片区改造项目相关问题的会议纪要》的问题，规范性文件的合法性审查属于附带审查，即行政行为的依据是该规范性文件，而原告所诉的土地登记行政行为属于依申请作出的行政行为，并非是依据该会议纪要作出的，该项诉讼请求应予以驳回。
关于原告请求排除对其土地使用妨碍，恢复原告的房屋及房屋内财产原貌，并向原告赔礼道歉的问题，该项诉讼请求属于民事诉讼请求，不属于本案审理范围，应予以驳回。
综上，被告安陆市政府向第三人振威公司颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用权证的登记行为，应确认违法，原告的其他诉讼请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告湖北省安陆市人民政府向第三人安陆振威投资开发有限公司颁发的安土国用（2015）第2783号国有土地使用证的土地行政登记行为违法；
二、责令湖北省安陆市人民政府采取补救措施；
三、驳回原告陈前明的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告湖北省安陆市人民政府、被告湖北省安陆市国土资源局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 祁国华
审判员 黄 伟
审判员 张耀刚
二〇一五年十二月七日
书记员 王 喆
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。