福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第256号
上诉人（原审原告）佘祖荣等39人（具体名单附后）。
诉讼代表人佘剑荣，男，1952年1月27日出生。
诉讼代表人佘祖荣，男，1965年12月10日出生。
诉讼代表人佘振宇，男，1951年12月18日出生。
诉讼代表人黄振华，男，1960年9月8日出生。
诉讼代表人陈国华，男，1974年10月18日出生。
被上诉人（原审被告）莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号。
法定代表人翁玉耀，市长。
被上诉人（原审第三人）莆田市国土资源局，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号市机关大院4号楼。
法定代表人林玉瑞，局长。
上述两被上诉人的共同委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。
上述两被上诉人的共同委托代理人苏勇，男。
被上诉人（原审第三人）福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地，住所地莆田市涵江区鳌山村下柯。
法定代表人林强。
原审第三人莆田市涵江区白塘镇镇江村民委员会。
法定代表人佘志勇，村主任。
原审第三人莆田市涵江区白塘镇镇前村民委员会。
法定代表人翁庆东，村主任。
上诉人佘祖荣等39人因诉莆田市人民政府土地行政批复一案，不服莆田市中级人民法院（2013）莆行初字第116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人佘祖荣等39人的诉讼代表人佘剑荣、佘祖荣、佘振宇、黄振华、陈国华，被上诉人莆田市人民政府和莆田市国土资源局的共同委托代理人李金兴、苏勇到庭参加诉讼，被上诉人福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地（以下简称涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地）、原审第三人莆田市涵江区白塘镇镇江村民委员会（以下简称镇江村民委员会）、莆田市涵江区白塘镇镇前村民委员会（以下简称镇前村民委员会）经合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1993年7月21日，莆田市涵江区白塘镇镇江、镇前村民委员会分别与原莆田市涵江区土地管理局签订《征地协议书》，同意征用镇江村耕地113.03亩、镇前村耕地82.32亩作为白塘民营企业城项目建设用地，并约定了补偿标准为土地补偿费每亩7000元，劳动力安置补偿费每亩7000元，青苗补偿费每亩1000元。同年6月30日，涵江区城市规划办公室对白塘民营企业城项目作出《建设用地规划许可证》，7月30日，原莆田市涵江区土地管理局与涵江区白塘民营企业城开发公司签订《协议书》及《关于白塘民营企业城征地的补充协议》，就项目建设内容、用地面积、交款方式达成协议。后被告莆田市人民政府于1993年8月3日作出莆政（93）土涵字第25号《关于涵江区白塘民营企业城开发公司征用土地的批复》［以下简称莆政（93）土涵字第25号《批复》］，同意莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司征用涵江区白塘镇镇前、镇江村耕地（水田）130234平方米，作为白塘民营企业城项目建设用地。
莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司取得土地后，因故未依约支付相关补偿费用，土地亦一直闲置。1999年，镇江村民委员会与包括本案原告在内的承包户签订《耕地承包合同书》，将包括莆政（93）土涵字第25号《批复》征收范围内的土地承包给村民耕作。
为了有效利用土地，莆田市涵江区人民政府拟收回部分闲置国有土地使用权出让给涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目用地，2004年5月12日，莆田市国土资源局涵江分局出具《建设项目用地预审报告》，拟报莆田市人民政府收回原白塘民营企业城未使用国有土地25.292亩，协议出让给涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地作为种苗繁育基地及净菜加工包装车间项目用地。2004年5月17日，莆田市城乡规划局作出《建设用地规划许可证》（莆规涵用字（2004）第040号），同意涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目使用涵江区白塘民营工业区，用地面积25.2937亩。2004年5月18日，莆田市涵江区发展计划局作出《关于福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目立项的批复》（涵区计字（2004）060号），同意涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地选址白塘镇镇前村，用地面积25亩。2004年5月20日，莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司向莆田市国土资源局出具《关于同意收回白塘民营企业城用地的报告》，同意由政府依法收回项目用地。2004年6月8日，莆田市国土资源局涵江分局与镇江村民委员会签订《用地补偿协议书》，一致认为1993年征地补偿费偏低且未支付，同意适当提高到每亩1.96万元。协议签订后，本案涉及的项目土地补偿费总额为64.729万元已支付给镇江村民委员会。
2004年8月5日，莆田市国土资源局涵江分局向莆田市国土资源局报送《关于收回涵江白塘民营企业开发公司部分国有土地使用权出让给莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目用地的请示》（涵国土资（2004）71号），同年9月14日，莆田市涵江区人民政府向莆田市国土资源局出具《莆田市涵江区人民政府关于申请收回涵江白塘民营企业城部分国有土地使用权的函》（涵政函（2004）24号），2004年11月3日，莆田市国土资源局向莆田市人民政府呈报《关于收回并出让国有土地使用权给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的请示》（莆国土资（2004）216号），并附具《供地方案》、《建设用地项目呈报说明书》、《土地勘测定界技术报告书》及《用地范围略图》、《用地红线图》等材料。被告莆田市人民政府经审查，于2004年11月15日作出被诉具体行政行为莆政土（2004）198号《莆田市人民政府关于收回并出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的批复》（以下简称莆政土（2004）198号《批复》）。
原审认为，本案被诉具体行政行为是被告莆田市人民政府于2004年11月15日对第三人莆田市国土资源局作出的莆政土（2004）198号《批复》，并非1993年8月3日作出的莆政（93）土涵字第25号《批复》，后者仍具有法律效力。故1993年的国家征地行为已经使该幅土地的性质由农民集体所有变成为国家所有。无论是先将土地交由集体经济组织恢复耕作，或是后将土地收回并出让给其他项目使用，均是行政机关因原土地使用权人莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司闲置土地，为了有效利用土地稀缺资源而依法进行的行为，不改变国有土地的性质。故原告主张土地性质仍是集体所有，没有闲置的主张与事实、法律不符。
为了防止土地资源浪费，经原土地使用权人莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司同意，第三人莆田市国土资源局申请，被告莆田市人民政府根据当时国家供地法律及政策，在征地补偿款已经适当提高并落实，涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目经立项、土地、规划等相关部门审批，莆田市国土资源局申请报告所附材料齐全，呈报程序合法的情况下，依法定权限，履行审批程序后，做出被诉具体行政行为，审批主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用依据准确，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告莆田市人民政府于2004年11月15日对第三人莆田市国土资源局作出的莆政土（2004）198号《批复》。
上诉人佘祖荣等39人不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉具体行政行为，责令涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地停止侵害，排除妨害，恢复原状，返还耕地。主要理由是：1.一审判决认定莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司取得土地没有事实和法律依据。涵江区白塘民营企业城开发公司至今没有使用涉案耕地，涉案土地一直由上诉人耕种；1999年白塘镇人民政府颁发给上诉人的土地承包证可以证明该土地从来没有闲置，这些土地的农业税也一直征收到国家取消农业税为止。2.被上诉人采用协议方式出让涉案土地使用权，违反了《福建省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十七条的规定，应当予以撤销。
被上诉人莆田市人民政府辩称，被诉行政批复和一审判决均正确合法，请求驳回上诉，维持原判。主要理由是：1.答辩人作出莆政土（2004）198号《批复》事实清楚、程序合法、符合法律规定。2.上诉人不具有提起行政诉讼的主体资格。涉案土地于1993年经莆政（93）土涵字第25号《批复》征收并提供给涵江区白塘民营企业城开发公司使用。自此，涉案土地性质已转化为国有土地，村民自发耕种未开发建设的国有土地的行为，不构成法律上的土地承包关系，也无法逆转涉案土地的国有性质。因此，答辩人收回的建设用地使用权属于涵江区白塘民营企业城开发公司，与上诉人没有利害关系，上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格，依法应驳回起诉。3.供地批复采取的供地方式符合法律规定。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》和《福建省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》等国土资源管理法律法规的规定，允许工业用地采取协议出让方式供地。
被上诉人莆田市国土资源局的答辩意见与被上诉人莆田市人民政府的答辩意见相同。
被上诉人涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地和原审第三人镇江村民委员会、镇前村民委员会没有提交答辩意见。
原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。经二审开庭审理，本院除了认可原审认定的事实外，补充认定以下事实：1.1999年左右，镇前村民委员会将莆政（93）土涵字第25号《批复》征收范围内的土地承包给包括本案上诉人在内的村民耕种。2.2004年6月8日，莆田市国土资源局涵江分局与白塘镇镇前村民委员会签订《用地补偿协议书》，一致认为1993年的征地补偿费偏低且未支付，同意适当提高到每亩1.96万元。协议签订后，本案涉及的项目土地补偿费38.6786万元已支付给镇前村民委员会。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”因此，本案所涉土地自莆田市人民政府莆政（93）土涵字第25号《批复》生效之时，土地的性质已经由集体土地转化为国有土地。但是，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款同时规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因此，集体土地被征收后，被征地农民有获得补偿安置的权利。本案中，涉案土地经1993年莆田市人民政府批准征收后，虽然土地性质已经改变，但一直未对被征地农民进行补偿安置，涉案土地仍由上诉人实际使用，当地村委会还与上诉人签订了《耕地承包合同书》。故上诉人作为涉案土地的实际使用人，认为被上诉人莆田市人民政府所作的批复，侵犯其合法权益，有权提起诉讼。被上诉人莆田市人民政府和莆田市国土资源局关于上诉人不具有诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
本案所涉土地经1993年莆田市人民政府批准征收后，莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司并未实际使用该土地，导致该国有土地闲置。为了合理利用土地，防止土地资源浪费，被上诉人莆田市人民政府依照土地管理的相关法律、法规的规定，可以收回国有土地使用权。此后，在涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目已经立项、土地、规划等相关部门审批，以及征地补偿款已经适当提高并落实的情况下，被上诉人涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地持法律、行政法规规定的有关文件向莆田市国土资源局提出建设用地申请，经过莆田市国土资源局审核，报被上诉人莆田市人民政府批准，被上诉人莆田市人民政府依法作出被诉具体行政行为，符合法律规定，原审判决予以维持，并无不当。上诉人请求撤销一审判决和被诉具体行政行为的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持，上诉人关于请求责令涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地停止侵害，排除妨害，恢复原状，返还耕地的诉讼请求，属于二审期间新增加的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定，对该诉讼请求不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人佘祖荣等39人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
代理审判员 许秀珍
代理审判员 贾晓燕
二〇一四年十一月三日
书 记 员 康 昕
附：一、上诉人员名单
上诉人（原审原告）佘祖荣，男，1965年12月10日出生。
上诉人（原审原告）游清萍，女，1958年2月2日出生。
上诉人（原审原告）佘剑影，男，1967年10月15日出生。
上诉人（原审原告）俞玉庆，男，1963年6月6日出生。
上诉人（原审原告）佘文杰，男，1951年1月5日出生。
上诉人（原审原告）佘大忠，男，1947年10月5日出生。
上诉人（原审原告）佘庆棋，男，1947年1月4日出生。
上诉人（原审原告）佘庆绪，男，1940年6月26日出生。
上诉人（原审原告）佘振宇，男，1951年12月18日出生。
上诉人（原审原告）佘雄新，男，1959年12月23日出生。
上诉人（原审原告）佘剑凡，男，1957年5月20日出生。
上诉人（原审原告）佘剑传，男，1967年11月26日出生。
上诉人（原审原告）佘志达，男，1946年4月29日出生。
上诉人（原审原告）佘剑仁，男，1961年12月26日出生。
上诉人（原审原告）佘剑荣，男，1952年1月27日出生。
上诉人（原审原告）佘剑仪，男，1965年1月24日出生。
上诉人（原审原告）黄国珍，男，1953年8月16日出生。
上诉人（原审原告）佘文昌，男，1970年4月15日出生。
上诉人（原审原告）佘君魁，男，1958年4月2日出生。
上诉人（原审原告）佘金兴，男，1955年9月2日出生。
上诉人（原审原告）佘细忠，男，1947年10月5日出生。
上诉人（原审原告）佘金沐，男，1969年8月7日出生。
上诉人（原审原告）佘金堂，男，1966年9月17日出生。
上诉人（原审原告）佘锦忠，男，1969年10月1日出生。
上诉人（原审原告）佘锦通，男，1963年4月6日出生。
上诉人（原审原告）佘启良，男，1970年8月22日出生。
上诉人（原审原告）王亚尾，女，1979年4月29日出生。
上诉人（原审原告）佘剑敏，男，1964年11月20日出生。
上诉人（原审原告）佘爱兰，女，1972年10月5日出生。
上诉人（原审原告）佘国忠，男，1952年5月6日出生。
上诉人（原审原告）俞玉忠，男，1959年10月10日出生。
上诉人（原审原告）陈开明，男，1953年12月24日出生。
上诉人（原审原告）陈天恩，男，1941年4月18日出生。
上诉人（原审原告）陈志锋，男，1975年2月7日出生。
上诉人（原审原告）陈国华，男，1974年10月18日出生。
上诉人（原审原告）陈秀英，女，1960年5月15日出生。
上诉人（原审原告）陈志勇，男，1973年2月6日出生。
上诉人（原审原告）李美金，女，1948年7月9日出生。
上诉人（原审原告）黄振华，男，1960年9月8日出生。
二、本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
《中华人民共和国物权法》
第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。
第四十二条……
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
……