河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫01行终653号
上诉人（原审被告）郑州市惠济区新城街道办事处，住所地郑州市惠济区新城路和金河路交叉口西南角。
法定代表人郭永杰，主任。
委托代理人赵宏杰，该单位工作人员。
委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑州市隆利祥实业有限公司，住所地郑州经济技术开发区司赵村253号。
法定代表人陈敏雄，董事长。
委托代理人张金武，山东忆兴律师事务所律师。
上诉人郑州市惠济区新城街道办事处因郑州市隆利祥实业有限公司诉其确认无效一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2018）豫0191行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定：2011年12月13日，被告郑州市惠济区新城街道办事处召开领导班子会议，并作出《会议纪要》一份，该会议纪要显示：被告单位领导班子讨论通过了将位于郑州市惠济区清华园路以东、北四环以南、东风渠以西、新城路以北、毛庄城中村改造控规以外（原钢厂）的约合9.9903亩土地以15万元／亩价格整体转让给原告郑州市隆利祥实业有限公司（以下简称隆利祥公司）的决议。同日，被告与原告签订《土地出让协议》一份，该协议约定：被告将上述涉案土地以每亩15万元、总金额为149.8545万元的价款出让给原告，使用目的是原告建设办公用房和生产车间，付款方式为协议签订后五日内一次性付款。被告单位主任朱光明与原告法定代表人陈敏雄分别在协议后面甲、乙法人代表处签字并加盖各方公章。
涉案土地系郑州市惠济区新城街道办事处原毛庄乡钢厂的空地，面积为9.9903亩，土地性质为集体土地。《土地出让协议》签订后，原告组织施工，在涉案土地上建房屋两栋，至楼层封顶。2012年8月，经郑州市惠济区人民政府决定，由被告组织人员对涉案土地上原告所建的两栋违章建筑进行了强制拆除。2016年，涉案土地已被改造为市政道路及绿化带，且已建成通车。
原审认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房地产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”。根据上述法律规定，土地出让的实施主体为市、县人民政府土地管理部门，被告郑州市惠济区新城街道办事处作为郑州市惠济区人民政府的派出机构，不具有将涉案土地出让给原告公司的职权，即被告不具有与原告隆利祥公司签订《土地出让协议》的主体资格；该行为显属无效行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决确认郑州市惠济区新城街道办事处于2011年12月13日与隆利祥公司签订的《土地出让协议》无效。
上诉人郑州市惠济区新城街道办事处不服一审判决，上诉称：一、本案不属于行政案件受案范围，不应该由河南省郑州高新技术产业开发区人民法院管辖。涉案《土地出让协议》的签订并非行政机关为了履行行政职责、实施行政管理而作出的行政行为，隆利祥公司起诉要求确认《土地出让协议》无效也并非是对行政机关及其工作人员的行政行为不服而提起的诉讼，故不属于行政诉讼管辖范围。《土地出让协议》的性质均为民事合同，应作为民事案件受理。二、涉案《土地出让协议》及有关违法建筑等问题由郑州市惠济区纪律检查委员会介入调查后移交惠济区人民检察院反贪局立案侦查，目前刑事案件已经移送惠济区人民法院刑事法庭审理，尚未审理终结。刑事案件审理事实直接针对《土地出让协议》涉及的违法拿地行为性质，在刑事案件审结前，不宜另案对协议效力进行司法评判。综上，一审法院的判决适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的起诉；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人隆利祥公司答辩称：一、双方之间的合同是行政合同，双方的地位不平等，上诉人出让土地的行为是一种行政行为，非一般民事主体所能执行的行为。二、双方是土地出让协议的合同相对方，合同的权利义务均由隆利祥公司承担，隆利祥公司是本案的适格原告。一审依据法律规定依法确认双方的土地出让协议无效，认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉，维持原判。
经二审审理，查明的事实与一审一致。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定：公民、法人或者其他组织对2015年1月之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。被上诉人诉请确认2011年12月13日上诉人与其签订的《土地出让协议》无效，依法应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。原审认定事实清楚，但判决确认上诉人与被上诉人2011年12月13日签订的《土地出让协议》无效，属适用法律错误，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2018）豫0191行初28号行政判决；
二、驳回郑州市隆利祥实业有限公司的起诉。
本案案件受理费50元，待本裁定生效后退还郑州市惠济区新城街道办事处；一审案件受理费50元，待本裁定生效后退还郑州市隆利祥实业有限公司。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 岩
审判员 徐 滢
审判员 张 启
二〇一八年九月二十六日
书记员 方超楠
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉
的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作出如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。