陕西省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)陕民终730号
上诉人（一审被告）：神木市人民政府，住所地：陕西省神木市府阳路1号。
法定代表人：封杰，该市市长。
委托诉讼代理人张志强，陕西秦北律师事务所律师。
委托诉讼代理人姜雄，陕西神东律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：神木市住房和城乡建设局，住所地：陕西省神木市府阳路1号。
法定代表人：李忠智，该局局长。
委托诉讼代理人张军，陕西格道律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：神木县房地产开发经营有限公司，住所地：陕西省神木市职中路西。
法定代表人：马涛，该公司董事长。
委托诉讼代理人范勇萍，该公司员工。
委托诉讼代理人李保君，陕西纳智律师事务所律师。
上诉人（一审被告）神木市人民政府、神木市住房和城乡建设局与被上诉人（一审原告）神木县房地产开发经营有限公司用益物权保护纠纷一案，陕西省榆林市中级人民法院于2016年11月18日作出（2014）榆中民一初字第00028号民事判决书，宣判后，一审被告不服该判决，于2017年1月3日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月19日和11月15日在本院公开开庭审理了本案。二上诉人委托诉讼代理人张军、张志强，被上诉人委托诉讼代理人范勇萍、李保君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人神木县政府、神木县住房和城乡建设局上诉请求：撤销一审判决，依法驳回被上诉人神木县房地产开发经营有限公司的诉讼请求。事实和理由：（一）一审判决适用法律不当。按照市场评估价值对被上诉人予以赔偿不当。建设用地使用权属于用益物权，在物权保护方法的选择上，应当秉持物权保护方法优先的原则。在本案中，上诉人并未对被占用土地的建设用地使用权提前收回，也未作出征收决定，该土地具备排除妨碍和返还财产的条件，折价赔偿责任以物权转移为前提，而上诉人在承担折价赔偿责任后不能收回被占土地的建设用地使用权。导致上诉人“地钱两失”。在此情况下，一审法院依据《中华人民共和国物权法》第三十七条规定判决折价赔偿，违反了《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条、《中华人民共和国物权法》第三十四、三十五、三十六、三十八条之规定，法律适用存在重大不当。另外，对基于公共利益占用建设用地的行为不应当以土地市场评估价值判决损害赔偿，违反了《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，法律适用存在错误。一审判决以物权保护不受诉讼时效规制为由支持被上诉人诉求，法律适用不当。折价损害赔偿作为物权的债权保护方式，属于债权请求权，适用诉讼时效制度，一审判决违反《最高人民法院关于民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条之规定，适用法律不当。一审判决酌情支持50万元土地配套费用，法律适用不当。被上诉人无任何证据证明土地配套费用，一审法院酌情支持50万元配套费用，属于对自由裁量权的滥用。一审判决二上诉人承担连带责任，法律适用不当。而上诉人均为独立的机关法人，在法律没有规定连带责任的情况下，判决二上诉人承担连带责任违反《中华人民共和国民法通则》第三十六条、第八十七条的规定，法律适用不当。（二）一审判决认定事实错误。占用土地面积认定错误。案件审理中，神木县国土资源局根据土地登记档案标注的坐标进行了现场勘验，确定占用土地面积为7.289亩，而非13.234亩，故一审判决认定的面积错误。一审判决认定修建广场未经被上诉人同意错误。该广场修建周期将近两年，被上诉人在此期间保持沉默，未采取任何权利救济手段，充分表明修建广场征得了被上诉人同意。（三）一审判决认定的主要事实证据不足。一审判决认定被上诉人拥有建设用地使用权证据不足，被上诉人在一审过程中始终未提交国有建设用地使用权证，也未提交其他证据证明其对涉案土地拥有建设用地使用权。一审判决认定西沙休闲广场占用土地面积13.234亩证据不足，认定建设用地使用权折价赔偿标准的证据不足。
被上诉人神木县房地产开发经营有限公司辩称：被上诉人并未同意上诉人在其享有的建设用地使用权的土地上修建西沙休闲广场，上诉人称其修建广场已征得被上诉人同意无事实依据和证据支持。一审判决适用《中华人民共和国物权法》第三十七条之规定判决上诉人承担赔偿责任，适用法律正确，法律并未规定物权保护方式必须按照一定顺序适用，而且上诉人认为具备恢复原状的条件和基础，可以自行拆除西沙休闲广场。上诉人在被上诉人享有权利的土地上修建广场为社会公众提供公共服务，被上诉人客观上不可能再使用该土地，一审判决由上诉人赔偿损失并无不当。本案不适用债权请求权诉讼时效规制，且被上诉人一直在向上诉人主张权利，起诉并未超过诉讼时效。被上诉人曾向上诉人缴纳土地配套费200万元，西沙休闲广场占用土地13.234亩，一审法院酌情支持返还50万元土地配套费并无不当。一审法院判决二上诉人承担连带责任，因上诉人神木市住房和城乡建设局并无独立经费，是被上诉人神木市人民政府的职能部门，故一审判决并无不当。一审判决认定事实清楚，本案的鉴定程序合法，鉴定机构具备鉴定资质，一审法院按照专业测绘机构出具的测绘图认定土地面积，事实清楚正确。上诉人的上诉请求应予驳回。
一审法院认定事实：被上诉人前身为神木县土地开发公司，系国有企业。2003年2月20日，经神木县企业改革领导小组批准退出国有企业序列，并重新注册成立了神木县房地产开发经营有限公司。1992年，根据神木县人民政府关于开发神木西沙的安排意见，当时的神木县土地开发公司与神木县麻家塔乡政府签订征地协议书及补充协议，神木县土地开发公司在神木县麻家塔乡五龙口西沙梁征用水磨河、滴水崖、老龙池三个村的土地共计5300亩。2002年12月11日，神木县人民政府召开了县政府常务会，就西沙土地纠纷进行了研究，形成会议纪要，与会人员认为神木县土地开发公司经县政府批准征用土地5300亩，经实地丈量，实有亩数3000多亩，但有部分土地已被其他单位依法征用并已使用，会议纪要记录了被其他单位征用的土地和给村民补偿的土地，剩余土地全部归神木县土地开发公司。2003年神木县企业改革领导小组下发神企改发（2003）1号文件，批复西沙土地问题执行12月11日的常务会议纪要，土地的四至界限由神木县国土资源局拴桩定位，并由西安中勘工程有限公司测量绘制了平面图。2006年，神木县房地产开发经营有限公司办理了榆林市城市建设工程规划许可证在西沙开发区神龙二路、神龙三路之间，西沙二路以南开发修建西沙住宅小区A区，并办理了农用地（林地）转为建设用地的手续，经批准在西沙住宅小区A区建设用地87.7亩，神木县房地产开发经营有限公司开始施工建设。2008年，神木县人民政府向神木县房地产开发经营有限公司颁发了该块土地的建设用地使用权证。2009年神木县住房和城乡建设局下达了神木县西沙休闲广场工程年度计划，并于2009年9月20日开始修建西沙休闲广场，2011年8月广场竣工验收。本案审理过程中，神木县房地产开发经营有限公司申请对西沙休闲广场的占地面积，涉案土地的现价值及2009年10月土地被使用时的土地价值及平整土地、实施桩基等工程的投资予以鉴定。榆林中院委托陕西诚信土地估价有限公司进行了鉴定，陕西诚信土地估价有限公司出具了陕诚土估（2015）第055号、056号土地估价报告。陕西诚信土地评估有限公司委托陕西和谐测绘有限公司对西沙广场的占地面积测绘的结果为44.59亩（包含道路），不含道路的面积为36.21亩。原告提供的国家测绘地理信息局第二地形测量队榆林项目部测量结果为西沙广场占用原告A区的土地面积为13.234亩。055号报告系对原告未取得国有土地使用权证的22.976亩国有存量土地价格的鉴定报告，估价结果为2015年6月总地价为1615.95万元，2009年10月总地价为1582.25万元。056号报告系对西沙休闲广场占用原告取得国有土地使用权证的13.234亩土地的估价结果：2015年6月总地价与其他投资额合计1519.86万元，其中地价1400.59万元，桩基35.58万元，可行性研究、勘察、设计83.69万元；2009年10月总地价与其他投资额合计1490.45万元，其中地价1371.18万元，桩基35.58万元，可行性研究、勘察、设计83.69万元。神木县房地产开发经营有限公司于2006年交纳A区配套费200万元。神木县房地产开发经营有限公司及原神木县房地产开发经营公司下岗职工曾向神木县国土资源局、住建局、神木县人民政府发出解决神木县政府修建公共广场占用土地问题的报告、补偿申请、情况反映等，2012年3月29日神木县县委、县政府相关领导对原神木县房地产开发经营公司下岗职工提供的情况反映做出批示，要求相关负责人组织调查、提出解决意见。原告因多次找被告协商处理本案所涉纠纷未果。
一审法院认为，本案争议的主要焦点是：一、修建西沙广场是政府行为还是原告主动请求修建；二、西沙广场占用原告取得建设用地使用权的土地的面积问题；三、土地的价值和损失问题。
本案原、被告对于修建西沙广场是政府行为还是原告主动请求在涉案土地修建存有争议，双方均未能提供证据证明各自的主张，而无论神木县住建局修建西沙广场系原告请求修建与否，西沙广场占用原告取得建设用地使用权的部分土地的事实清楚，应当给予原告补偿。
双方对于西沙广场占用原告取得建设用地使用权的土地面积存在争议，被告虽提供神木县国土资源局的说明证明广场占用原告土地的面积为7.289亩，因神木县国土资源系神木县人民政府的职能部门，且其未提供神木县国土资源局对涉案土地测量的相关坐标数据，也不符合单位出具证明材料的形式要求，亦无其他证据相互印证，本院依法不予认定。原告提供的国家地理信息局第二地形测量队榆林项目部测绘的平面图，系专业机构测绘的结果，被告认为原告庭审时提供的测绘图与土地评估时向诚信评估公司提供的测绘图不一致，经审查，该两份测绘平面图记载的相同点的坐标一致，故对原告提供的两份测绘平面图应当予以认定，西沙广场占用原告取得建设用地使用权的面积为13.234亩。
依据《中华人民共和国物权法》第三十七条的规定，原告主张被告赔偿占用其取得建设用地使用权证的土地造成的直接经济损失的请求应予以支持。神木县西沙广场于2009年9月20日开始修建，即该时间段原告发生经济损失，故应当以该时间土地的鉴定价值为依据确定被告应承担的赔偿款项的数额。对于西沙广场占用的其余土地，原告自愿申请撤回对该部分土地的赔偿请求，系原告对其实体权利的处置，符合法律规定，本案对其该部分诉求不再审查。
原告为涉案13.234亩土地交纳的配套费用，系原告的实际支出与损失，故对其关于涉案土地配套费用的请求应当予以支持。因其主张的200万元配套费用系A区的费用，且其未能提供涉案土地配套费用的证据，故本院酌情支持50万元。被告神木县住建局为西沙广场的建设主体，是行为的直接实施者，应当承担赔偿责任。被告神木县住建局是神木县人民政府的职能机构，代表神木县人民政府履行法定职责，西沙广场为城乡建设项目，依据相关法律规定城乡建设项目属于被告神木县人民政府的职权范围，故神木县人民政府亦应当承担连带赔偿责任，被告神木县人民政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立。原告是基于物权的保护方式主张权利，而物权保护不受一般诉讼时效的规制，且原告及其职工一直在向被告主张权利，故被告辩称原告超过诉讼时效主张权利的理由不能成立。综上，依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条、《中华人民共和国物权法》第三十七之规定，经合议庭评议，并报审判委员会讨论决定，作出如下判决：一、本判决生效后三十日内，由被告神木县住房和城乡建设局赔偿原告神木县房地开发经营有限公司经济损失1540.45万元，被告神木县人民政府承担连带赔偿责任。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费108701元（原告神木县房地产开经营有限公司预交209040元，应当退还100339元），鉴定费90000元，共计198701元，由原告神木县房地产开经营有限公司承担30811元，由被告神木县住房和城乡建设局承担167890元。
本院二审查明的事实与一审一致。另查明，上诉人重新组织对占用土地面积进行了现场勘验，认可修建西沙休闲广场占用被上诉人土地面积为12.864亩，修建西沙休闲广场北缘至公共道路的硬化地面占用被上诉人土地面积1.008亩，两项合计13,872亩。
按照神木市人民政府（原神木县人民政府）神政土批转字（2006）08号、09号、10号土地审批件，共批复同意被上诉人使用土地250亩，分别为西沙住宅小区B区92.3亩、西沙住宅小区A区87.7亩、西沙住宅小区C区70亩。被上诉人在一审中提交土地配套费收据三份，共计缴纳土地配套费200万元，在收据中并未注明该土地配套费系何地块费用。
2009年11月2日，上诉人神木市住房和城乡建设局（即原神木县城乡建设局）将西沙休闲广场作为2009年度县重点项目申请下达年度计划。11月4日，时神木县经济发展局下达了西沙休闲广场工程年度投资计划，并于12月24日下达补充计划。随后西沙休闲广场经招标开工建设，2010年11月基本建设完工，总投资910余万元。
在二审庭审中，上诉人称被上诉人并未缴纳涉案土地出让金，且未查找到被上诉人土地使用权证相关土地登记档案，另外被上诉人在他处多占用国有土地，应一并予以处理。经本院当庭询问被上诉人，被上诉人称土地出让金已实际缴纳，建设用地使用权证书系按照法定程序办理，当庭表示如上诉人按照一审确定的数额赔偿损失，被上诉人可放弃该土地上的建设用地使用权。
2017年，经国务院批准神木县撤县改市，一审被告即本案二上诉人随之更名为神木市人民政府和神木市住房和城乡建设局，经本院当庭核实，双方对当事人名称变更并无异议。
本院认为，根据当事人双方的诉辩意见，本案的争议焦点为（一）上诉人是否应当承担赔偿责任；（二）上诉人是否应当向被上诉人返还配套费50万元；（三）神木市人民政府是否应当承担连带责任。
关于焦点问题一，《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。被上诉人当庭出示西沙小区A区的建设用地使用权证书，且上诉人在一审庭审中和上诉状中表示对证书的真实性并无异议，故被上诉人在证书载明的土地上享有建设用地使用权，其合法权利应受到法律保护。上诉人神木市住建局在被上诉人享有物权的土地上进行施工建设，导致被上诉人无法对相关土地继续享有占有、使用、收益的权利，应当承担民事责任。
上诉人主张本案应当秉持物权保护方法优先的原则，该土地具备排除妨碍和返还财产的条件，一审判决折价赔偿法律适用不当。上诉人神木市住建局经相关职能部门审批，动用大额国有资金修建西沙休闲广场，现已建成并投入使用，以恢复原状、返还财产的方式对被上诉人物权进行保护，将导致国有资金的巨额浪费，被上诉人主张以损害赔偿的方式保护其物权，符合涉案土地的实际利用状况和《中华人民共和国物权法》第三十七条的规定，应当予以支持。且上诉人神木市住建局主动行文要求动用国有资金修建广场的行为表明其具有长期占有、使用涉案土地的明确意思表示，被上诉人也明确表示在上诉人支付相应土地价款后放弃建设用地使用权，故涉案土地的建设用地使用权可以按照双方的意思表示发生变动。由于双方尚未完成相关登记手续，被上诉人仍然享有相关物权，故上诉人可在支付相关土地价款时按照被上诉人在本案中的意思表示，请求相关行政管理部门启动建设用地收回程序，或与被上诉人协商办理物权变动登记，被上诉人应当按照其承诺履行相关义务。上诉人主张被上诉人未缴纳土地出让金、在他处多占国有土地，要求与本案一并处理，因其并未在一审时提起反诉，故二审不予涉及，上诉人可另案解决。
关于占用土地面积，由于在二审中上诉人经自行勘验，确定占地面积为12.864亩，另有1.008亩土地上诉人修建了连接广场和公共道路的硬化地面，被上诉人也无实际使用该土地的可能，故亦应计算在占用土地面积内。上述占用土地面积共计13.872亩，被上诉人在一审时按13.234亩土地主张赔偿金额，应予准许。因被上诉人起诉要求上诉人承担赔偿责任时所称上诉人占用的土地由上述两块土地组成，且在一审鉴定中对于土地价格的鉴定意见包括了上述两块土地价格，故双方主张的占地面积虽然存在差距，被上诉人亦应按照其诉请及承诺放弃上述两块土地的建设用地使用权，不应再行主张其他权利。关于占用土地赔偿数额计算，因一审法院已委托具有相关资质的鉴定人进行鉴定，鉴定程序符合民事诉讼法相关规定，鉴定人亦到庭接受询问，故一审法院按照鉴定意见确定2009年总地价和投资款1490.45万元作为赔偿金额适当。上诉人主张其占用土地行为应适用《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定认定为占用动机系公共利益。由于《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的适用应以适格主体和合法程序为前提，实际占用土地的神木市住建局并非土地管理部门，无权决定是否收回土地，亦无权在未经法定程序的情况下自行在他人享有建设用地使用权的土地上施工建设，其行为不能导致第一百四十八条的适用，而应按照《中华人民共和国物权法》的规定承担民事责任。
关于焦点问题二，土地配套费系按照土地出让面积计算，土地出让面积发生变化，配套费应当按比例发生变化，故上诉人神木市住建局占用被上诉人土地导致原审批土地面积缩减，被上诉人神木市住建局应当按比例返还土地配套费。按照神木市人民政府（原神木县人民政府）神政土批转字（2006）08号、09号、10号土地审批件，共批复同意被上诉人使用土地250亩，被上诉人缴纳的200万元土地配套费用，按照其提供的证据不能证明仅为支付A区的土地配套费。故一审判决认定该笔费用仅为支付A区的土地配套费证据不足，故其酌定支持的50万元配套费过高。本院按照神木市人民政府审批的土地总面积和实际占用的面积综合计算，上诉人神木市住建局应当向被上诉人返还土地配套费106000元。
关于焦点问题三，神木市住建局为独立机关法人，可以独立对外承担民事责任，在本案中西沙休闲广场的实际建设方为神木市住建局，故应由神木市住建局承担占用土地的民事责任，被上诉人并未提供有效证据证明神木市人民政府应当承担连带责任，故一审要求神木市人民政府承担连带责任的判决内容应予撤销。
综上所述，一审判决事实认定基本清楚，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国物权法》第37条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，提出处理意见如下：
一、维持陕西省榆林市中级人民法院（2014）榆中民一初字第00028号民事判决第二项；
二、变更陕西省榆林市中级人民法院（2014）榆中民一初字第00028号民事判决第一项为：神木市住房和城乡建设局应于本判决生效后六十日内赔偿神木县房地产开发经营有限公司经济损失1501.05万元（含地价款及投资款1490.45万元，土地配套费10.6万元）。
如果未按照本判决指定的期间履行给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案一审案件受理费108701元、鉴定费90000元，共计198701元，由神木县房地产开发经营有限公司承担38000元，神木市住房和城乡建设局承担160701元。二审案件受理费114227元，由神木县房地产开发经营有限公司负担7200元，神木市住房和城乡建设局负担107027元。
本判决为终审判决。
审 判 长 雷 霆
审 判 员 秦 越
代理审判员 张奋霆
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 邓华梅