广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤0404行初293号
原告：陈永东，男，1988年9月7日出生，汉族，住广东省阳江市东区，
委托代理人：孟令杰，广东法宗律师事务所律师。
被告：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区梅华西路62号。
法定代表人：唐成伟，职务：局长。
委托代理人：景志斌，该局工作人员。
委托代理人：何庆新，该局工作人员。
原告陈永东诉被告珠海市交通运输局交通运输行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告陈永东的委托代理人孟令杰，被告珠海市交通运输局的出庭应诉负责人刘伟、委托代理人景志斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告珠海市交通运输局于2017年7月6日作出的粤珠交罚〔2017〕03743号《行政处罚决定书》，认定原告陈永东利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，决定给予原告罚款人民币1万元的行政处罚。原告不服，向本院提起诉讼。
原告陈永东诉称，2017年7月6日，被告作出粤珠交罚〔2017〕03743号《行政处罚决定书》，以原告“非法营运”为由，依据《珠海出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，决定给予原告罚款人民币1万元的行政处罚。原告认为，国务院办公厅于2016年7月26日发布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）中明确规定，私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展。2016年11月1日生效的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条也规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。顺风车是与合乘服务提供者出行线路相同的人乘坐合乘服务提供者的小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式，该出行方式以自我出行为前提，目的为清洁空气、节约能源、缓解交通拥堵、方便出行，私人小客车合乘出行不属于道路运输经营活动，因此并不存在营利目的。本案中，原告驾驶车辆从事的正是私人小客车合成即顺风车服务，目的是为了分摊出行成本，明显不以营利为目的，并不存在营运行为，故被告作出的行政处罚属事实认定不清，执法程序违法，法律适用错误，严重侵犯了原告的合法权益。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉请法院：1.撤销被告珠海市交通运输局作出的粤珠交罚〔2017〕03743号《行政处罚决定书》；2.判令被告返还原告已交纳的罚款人民币10000元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交如下证据：机动车行驶证、行政处罚决定书、广东省非税收入（电子）票据、顺风车行车轨迹、（2017）鲁01行终103号行政判决书、网页信息（截图）、《珠海市交通运输局关于规范网络预约出租汽车经营行为的通告》。
被告珠海市交通运输局辩称，一、原告利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的违法行为事实清楚，证据确凿。
2017年6月30日10时22分许，被告的执法人员在珠海机场进行日常稽查，发现粤Ｑ×××××小轿车在二楼出发大厅门口不远处停靠下客，执法人员怀疑该车涉嫌非法营运，遂对该车进行检查。经查，该车载有3名乘客（2男1女），其中1名男乘客为外籍人员，另1名男乘客是司机朋友。据执法人员向外籍乘客询问了解，该车是朋友帮其预约，并现场电话联系其朋友，得知外籍乘客从阳江市乘坐该车来到珠海机场，并由其朋友通过滴滴顺风车软件预约该车，车费为127.5元。据女乘客述称：她通过滴滴软件约乘该车，从阳江市区前往珠海市南溪市场，车费127.9元已支付。该车送外籍乘客至机场后，再送她去南溪市场。她与车内2名男乘客不是一起的，未在同一地点上车，是对方先上的车。女乘客现场向执法人员出示手机订单信息，显示搭乘车辆为粤Ｑ×××××白色本田，出发地阳江市阳光马德里，目的地珠海市南溪市场，费用127.9元。该车司机即本案原告，其在接受询问调查时述称：当时他驾驶粤Ｑ×××××小轿车正在珠海机场2楼出发大厅门口处下客，车内载有3名乘客，2男1女。其中1名男乘客他认识，双方是朋友关系，另外2名乘客他不认识。他朋友从平岗上车目的地香洲香山公园，女乘客从阳江马德里小区上车目的地在坦洲，外籍乘客从阳江碧桂园小区上车目的地珠海机场。他朋友是电话联系到他，不用支付车费，另外2名乘客是通过滴滴软件顺风车平台下订单，再由他接单后去搭载，手机软件显示收取外籍乘客费用114.7元；收取女乘客费用115.1元。所驾粤Ｑ×××××小轿车无道路运输证。执法人员现场查看司机手机订单信息，显示乘客一费用114.7元已到账；乘客二起点阳光马德里，终点南溪市场，费用115.1元。上述事实，有现场笔录、驾驶员询问笔录、视频资料等为证。
被告认为，综合乘客证言、当事人陈述以及现场录像，证实原告当天通过滴滴平台承揽顺风车单，从阳江市搭载乘客至珠海市，并通过平台收取车资。
首先，目前滴滴平台尚未取得资质，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定，营运平台和营运车辆只有取得当地经营许可，才能从事线上线下经营业务。因此申请人通过滴滴平台承揽顺风车业务属违法行为。
其次根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》“规范私人小客车合乘”的规定：“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。”而滴滴顺风车模式在禁止乘客信息发布和定价两方面并不合乎国务院指导意见，以本案言，从阳江市区到珠海机场全程约190公里，油耗成本约115元，经过收费高速公路约153公里，通行费约70元，按4名司乘人员，每人应分担燃料成本及通行费用的总出行成本远低于乘客支付的费用，故“滴滴顺风车”实质是较“滴滴快车”定位低的廉价网约车营运服务。
综上，原告使用非营运车辆从事营业性运输行为的事实清楚，证据确凿，因其车辆无道路运输证和营运牌照，其行为应定性为利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务。
二、被告作出的行政处罚决定，适用法律正确。
根据《珠海出租车管理条例》第五十七条的规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下罚款，十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款。因此，被告依法律赋予的职权查处原告的违法行为，并作出处罚决定，适用法律正确。
鉴于《珠海出租汽车管理条例》和各地出租车管理地方性法规、政府规章未对网络预约出租汽车的行政许可作出规定，七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对网约出租车的行政许可作出原则性规定，但在运力的规模、运价的政策、车辆的标准、驾驶员的条件等方面允许地方人民政府自行规定，具体由各地政府制定实施细则，各地实施后根据网约车平台和驾驶员的申请办理相应的经营许可、驾驶员资格许可、车辆运输证发放，“三证齐全”的网约车经营行为方属合法。而珠海市人民政府规范性文件《珠海市网络预约出租汽车经营服务管理暂行规定》自2017年7月10日起实施至今，滴滴平台和平台登记驾驶员仍未在珠海取得相应许可，故其经营仍属非法。关于法律责任，根据《珠海出租汽车管理条例》第二条对“出租车”所作定义，结合滴滴平台网约车的实际经营及计费模式，网络预约出租汽车和巡游出租汽车只在约车模式上有所差别，而按照乘客意愿提供客运服务，按照行驶里程、时间计价收费等均符合“出租车”定义，故关于“非法营运”行为的法律责任方面准用《珠海出租汽车管理条例》，仅当《条例》不能覆盖的其他违法行为才可适用七部委规章。
针对原告法律适用问题的表述意见，被告认为：根据《立法法》第七十四条，《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，珠海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人大特别授权，有权根据经济特区的具体情况和实际需要，制定法规在珠海内实施。根据《立法法》第九十条，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。根据部门规章效力等级低于行政法规的规定，对于非法营运法律责任规定不一致时，《珠海出租汽车管理条例》较七部委规章优先适用。综上，原告关于被告法律适用错误的意见并无理据。
三、被告作出的行政处罚决定，内容合理、适当。
被告在衡量本案违法情节时，因本案不存在从重处罚的情节，故以最低限作出从轻处罚的决定，行政处罚决定的内容合理、适当。
四、被告作出行政处罚决定的程序合法。
被告在执法过程中，始终有两名以上执法人员执法，执法人员制作了询问笔录、现场笔录、执法录像等，结合全部证据，初步认定原告违法事实成立，被告于2017年6月30日送达违法行为通知书，依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及原告依法享有的救济权利。2017年7月6日，被告作出并送达行政处罚决定书，被告作出行政处罚的程序符合法律规定。
综上，被告所作粤珠交罚〔2017〕03743号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请人民法院驳回原告诉讼请求，支持被告依法行政工作。
经审理查明，2017年6月30日10时22分许，被告珠海市交通运输局的执法人员在珠海机场二楼出发大厅前进行执法检查，发现原告陈永东驾驶的粤Ｑ×××××小汽车停靠下客，车上载有三名乘客（2男1女）。原告称其与一名乘客是朋友关系，另外两名乘客是通过滴滴顺风车平台接的单，其中一名外籍乘客是从阳江市碧桂园小区到珠海机场，一名女乘客是从阳江市阳光马德里到珠海市南溪市场，到达各自目的地后原告将通过滴滴平台分别收取车资114.7元、115.1元。原告未能提供营运牌照和道路运输证。同日，被告作出《违法行为通知书》，告知原告其使用粤Ｑ×××××车辆涉嫌利用未取得（出租车）营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海出租车管理条例》第三十九条第一款规定，拟依据《珠海出租车管理条例》第五十七条第一款的规定罚款人民币10000元整，同时告知原告依法享有的救济权利。
2017年7月6日，被告作出粤珠交罚〔2017〕03743号《行政处罚决定书》，认为原告利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，给予原告罚款10000元的行政处罚。
本院认为，根据被告提交的现场笔录、原告询问笔录等足以证明原告利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，事实清楚，证据确凿。原告称其从事的是私人小客车合乘服务，但合乘是为分摊出行成本或免费互助的共享出行方式，其不以营利为目的，本案中，原告收费明显超出其出行成本，显然不属于合乘，应属营运行为，原告的主张与事实不符，本院不予采信。
《珠海出租车管理条例》第三十九条第一款规定：“未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车，不得从事收费载客业务。”第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门暂扣其机动车驾驶证六个月。十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证。”本案中，原告首次违反《珠海出租车管理条例》第三十九条的规定，被告依照上述规定，决定给予原告罚款人民币10000元，适用法律正确，处罚适当。
被告珠海市交通运输局在发现原告涉嫌利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务后，出示执法证件，进行调查取证。在作出行政处罚决定之前，制作并送达《违法行为通知书》，依法告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及原告依法享有的救济权利。在作出行政处罚决定后，将决定书送达原告，符合法定程序。
综上，被告作出粤珠交罚〔2017〕03743号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈永东的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈永东负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 程 怡
审 判 员 吴郁郁
人民陪审员 林千章
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 徐毅成