河南省汤阴县人民法院
行 政 判 决 书
(2017）豫0523行初1号
原告毛胜先（曾用名毛胜光），男，1950年10月13日出生，汉族，住址滑县。
委托诉讼代理人马晓民，河南中丰律师事务所律师。
被告滑县上官镇人民政府，住所地滑县上官镇村。
法定代表人刘现涛，镇长。
委托诉讼代理人温震，滑县上官镇人民政府副镇长。
委托诉讼代理人王高阳，河南卓誉律师事务所律师。
被告滑县人民政府,住所地滑县道口解放中路。
法定代表人陈忠，县长。
委托诉讼代理人许峰、王拾恩，滑县人民政府法制办工作人员。
第三人毛胜灿（曾用名毛子胜），男，1955年8月21日出生，汉族，住址滑县。
委托诉讼代理人李小平，汤阴县“148”法律服务所法律工作者（汤阴县法律援助中心指派法律援助）。
原告毛胜先不服被告滑县上官镇人民政府（以下简称上官镇政府）、第三人毛胜灿土地行政裁决及被告滑县人民政府行政复议决定一案，于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。根据河南省安阳市中级人民法院安中法〔2014〕131号《第一审行政案件跨区域异地管辖实施意见》，本案由本院管辖。本院于同日立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼权利义务告知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年2月8日公开开庭审理了本案。原告毛胜先及其委托诉讼代理人马晓民，被告上官镇政府副职负责人温震、委托诉讼代理人王高阳，被告滑县人民政府委托诉讼代理人许峰、王拾恩，第三人毛胜灿及其委托诉讼代理人李小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告上官镇政府于2016年8月22日作出［2016］滑上官土字第001号《关于西太和村毛胜灿与毛胜先宅基纠纷处理决定书》，决定认定：该争议宅院新东院位于上官镇西太和村，东至毛兴秀宅院，西至毛胜军宅院，南至毛子体宅院，北至毛利美宅院。毛胜灿与毛胜先系亲兄弟，毛胜灿为弟，毛胜先为兄。根据双方提供的书面证据和证人证言，本着从实际出发，尊重历史，面对现实，合理、高效利用土地原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第六十二条第一款、《河南省农村宅基地用地管理办法》第十二条、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，处理决定：宅院（新东院）依法归毛胜灿使用。原告不服该处理决定，于2016年9月20日依法向被告滑县人民政府申请行政复议。被告滑县人民政府经书面审理于2016年12月19日作出滑政复决字〔2016〕38号《行政复议决定书》，维持被告上官镇政府的土地权属争议处理决定，并于2016年12月20日送达当事人。
原告诉称：原告与第三人及毛胜军系亲兄弟三个，老辈原有宅院两处，一处老宅院，一处寨河院。1982年根据村里规定，原告家符合批准宅基地的条件，就向村委会提出申请。1985年村委会给原告家批了两处宅基地，新东院和新西院，并出具了两份《宅院契约》。因原告父亲是非农业户口，原告排行老大身体残疾，第三人排行老二是户主，故宅基地就以第三人的名字申请并审批的。宅基地审批后，原告家共同在该宅基地上建造房屋，共同生活居住。1998年原告父亲去世后家庭分配宅基地，原告分得新东院，第三人分得寨河院，三弟毛胜军分得新西院。现第三人的儿子已经长大，要把原告居住的新东院据为己有，就向被告申请确权。被告的处理决定认定事实错误，错误理解村委会出具的《宅院契约》，将分给家庭的宅基地确定给第三人个人使用。被告上官镇政府于2014年8月14日曾经做出过处理决定，该决定书显示第三人不是争议宅基地使用权人。请求法院撤销被告上官镇政府的处理决定，并撤销被告滑县人民政府的复议决定。
原告为证明自己的主张向本院提交了以下证据：1.1999年8月1日常住人口登记表4页：户主姓名毛胜灿、长兄毛胜先，2001年5月18日常住人口登记表2页：户主姓名毛胜灿（曾用名毛子胜）、长兄毛胜先（曾用名毛胜光）；2.2013年3月18日毛海泉等六人书面证明一份，2016年8月16日毛某1、毛某3、毛某4书面证明一份，毛国平、毛兴秀、毛玉生、毛喜秀书面证明一份。毛俊身、毛子体、毛军秀书面证明一份；3.申请调取原件在滑县武装部的2014年8月14日被告上官镇政府出具的《处理决定书》申请书；4.申请证人毛某1、毛某2、毛某3、毛某4、毛某5出庭作证。
被告上官镇政府辩称：1985年上官镇西太和村委会给第三人规划两处宅基地，并出具了两份《宅院契约》，原告和第三人现争议的宅基地是其中一处新东院。2012年以前双方相安无事，当年第三人准备翻建新东院房屋时，因原告在此院居住，拒绝翻建并称该宅院归其使用，双方发生争议。2015年11月17日第三人申请确权，我单位依法受理，按照法定程序通知原告进行了答辩、举证，对争议宅院进行了现场勘验，组织双方进行了调解，并因案情复杂依法延长了办案期限。在双方调解未果的情况下，我单位根据双方提供的证据及调查的事实，依法作出处理决定。我单位的处理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告滑县人民政府辩称：滑县人民政府具有受理行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职权。我单位依据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例对原告毛胜先申请复议案件进行审理，经书面审理查明事实与滑县上官镇政府认定事实基本一致，处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法，我单位作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告上官镇政府及被告滑县人民政府在法定期限内向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1、第三人宅基地确权申请书及争议宅基地四至图、原告答辩状；2.土地权属争议事项受理告知单及送达回证；3.1985年5月22日两份《宅院契约》；4.滑县公证处（2013）滑证民字第562号《公证书》及2015年7月6日《关于毛胜灿申请撤销（2013）滑证民字第562号公证书的复查处理决定》；5.毛胜灿民事起诉状、滑县人民法院（2014）滑民军初字第1号民事裁定书（2015年3月30日）；6.2013年1月23日、5月9日、2015年1月28日上官镇西太和村委会证明各一份；7.2014年10月28日毛卫杰、毛军秀、毛俊身、毛子体书面证明一份，2013年1月8日毛乾仁、毛殿荣、毛紫雲、毛留安书面证明一份，2013年1月9日毛子报等7人书面证明一份，2013年3月18日毛海泉等六人书面证明一份，2013年5月26日巫永华书面证明一份，2013年9月10日毛秀真、毛会芳书面证明一份，2013年9月15日毛胜玲书面证明一份，2015年7月31日毛子云、毛某2书面证明各一份，2015年8月1日毛胜军、毛某5书面证明各一份；8.2015年8月17日上官镇政府对巫永华、毛会芳、毛子报、毛连中、8月20日对毛胜玲、毛殿荣、毛乾仁、巫勤须、巫表须、毛某5、毛某2调查谈话笔录；9.毛子朗、毛子云录音光盘一张；10延期申请、延期决定通知书及送达回证；11.调解笔录；12.处理决定书及送达回证。被告滑县人民政府提供证据：2016年8月16日毛某1、毛某3、毛某4书面证明一份。
被告滑县人民政府在法定期限内向本院提交了证明行政复议程序合法的相关复议证据材料。
第三人述称：我家祖上有宅院两处，一处是老宅院，一处是寨河院。我与原告弟兄三人，当时我还有两个儿子，人多宅院不够居住，根据当时村委会规划宅院的规定，不管兄弟多少，一人一宅，凡家有两个男孩就可划给宅院一处，并无年龄大小的规定限制。我于1982年向村委会提交规划两处宅院的申请，村民小组报村委会，村委会研究决定，批准划给我两处宅院，即新东院和新西院，并于1985年5月22日颁发了两处宅院的《宅院契约》，加盖了村委会公章，相关负责人签章、小组长签名。因原告残疾，三弟毛胜军上学，我自己拉土垫地在两处新宅院各建房三间，我享有两处宅院的使用权。因三弟毛胜军结婚需要，我便将新西院给毛胜军使用至今。1991年经奶奶和父亲做主分家，原告分得老宅院（南屋两间），我分的寨河院和新东院，毛胜军分得新西院。2000年因老宅院房屋不能居住，我便让原告临时居住到我的新东院至今。2012年我三儿子从部队回家探亲，因结婚需要翻建新东院房屋，但原告拒绝搬出，并称新东院归他。无奈我申请政府对宅基地进行确权，上官镇政府作出了处理决定，滑县人民政府维持了处理决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
本案经开庭质证，本院查明以下事实:原告与第三人有兄弟三人，原告是兄长，第三人排行老二，三弟毛胜军（1966年5月7日出生），三人均系滑县上官镇西太和村村民。2001年前原告的户口登记在第三人为户主的户籍名下，2008年原告户口登记为户主。根据原告提供的《常住人口登记表》显示，第三人长子毛向阳（1979年3月14日出生），次子毛向宇（1981年4月2日出生）。原告兄弟三人祖上有两处宅院及房屋，一处是老宅院，另一处是寨河院。1985年5月22日西太和村民委员会给户主毛胜灿（第三人）规划两处宅基地：新东院、新西院，并出具《宅院契约》两份。《宅院契约》记载：经村民小组报请村民委员会研究批准，划给户主毛胜灿宅院一处，座落位置村西北角通向西合村大路东边（沿），东西四丈五尺，南北五丈（贰）二尺，新东院四至：东临本组空闲地、西临本人西院、南临老天坟地、北临本组空闲地，新西院四至：东临本人东院、西临本组空闲地、南临毛保柱宅院、北临本组空闲地，负责人毛玉善签名按手印，毛青（清）振、毛殿荣见（坚）证，加盖村委会印章。新东院现由原告居住使用，新西院现由毛胜军居住使用，寨河院现由第三人居住使用，老宅院房屋已经拆除，宅基地现空闲。老宅院原是原告和第三人及毛胜军的爷爷与大爷共有，一人一半，总面积长宽均约为11-12米，前几年经村委会进行了调整，原告认为调整给了第三人使用，第三人认为调整给了家庭共有，分家时分给了原告。2013年6月17日原告与毛胜军、张瑞红签订《遗赠扶养协议》，该协议记载：毛胜军对原告毛胜先生养死葬，毛胜先将宅院一处（新东院、房屋三间）、责任田1.3亩等财产遗赠给毛胜军，滑县公证处对该协议出具（2013）滑证民字第562号《公证书》进行了公证。因第三人毛胜灿对《公证书》提出撤销申请，2015年7月6日滑县公证处作出（2015）滑证复字第1号《关于毛胜灿申请撤销（2013）滑证民字第562号公证书复查处理决定》,以西太和村委会有关人员因工作失误出具证明与事实不符,撤销《公证书》。2014年11月11日毛胜灿以毛胜先为被告向滑县人民法院提起民事侵权诉讼，2015年3月30日撤回起诉。2015年11月17日毛胜灿向被告上官镇政府提出《宅基地确权申请书》，被告上官镇政府于11月30日出具《土地权属争议事项受理告知单》，因案情复杂延长处理期限，经调解未果，后作出处理决定，并于2016年9月12日、13日送达当事人。
被告提供的毛秀真、毛会芳（原告和第三人姑姑）、毛胜铃（原告和第三人妹妹）书面证明和毛会芳、毛胜玲调查谈话笔录显示：1991年春天原告兄弟三人的父亲、奶奶主持分家，原告分老宅院，第三人分寨河院和新东院，毛胜军分新西院。毛乾仁、毛殿荣、巫永华书面证明及调查谈话笔录显示：1985年第三人已有两个男孩，经村委会研究划给第三人两处宅基地。毛某5、毛某2书面证明及调查谈话笔录显示：1998年原告兄弟三人的父亲去世办完丧事后，就原告因残疾今后的扶养问题，经毛某5、毛某2等六人与原告和第三人、毛胜军协商，由毛胜军对原告进行扶养，原告居住的宅院（新东院）归毛胜军所有。
原告申请的证人毛某1出庭作证证言显示：1985年担任村支部书记期间，村里规划宅基地规定须16周岁男孩才可以申请宅基地，18周岁时划给宅基地，原告和第三人家原有一处宅基地，弟兄三个还需两处宅基地，因第三人是户主，就以第三人的名义划给弟兄三个两处宅基地，弟兄三个具体如何分配，村委会不再干预。毛某3出庭作证证言显示：当时给原告和第三人弟兄三个划分两处宅基地，第三人是户主，就以第三人的名义划分。毛某5、毛某2出庭作证证言显示：原告兄弟三人的父亲去世埋葬以后，经我们六个管事的人就原告今后的赡养问题，由毛胜军负责照顾原告今后的生活，原告的房产（新东院）、土地归毛胜军，当时写了一份协议，但第三人把协议撕毁了。
关于原告主张的被告上官镇政府于2014年8月14日曾作出过《处理决定书》，被告上官镇政府不予认可。原告认为该决定书原件在滑县武装部保存，申请本院调取该决定书。经本院与滑县武装部电话联系，滑县武装部电话答复是军事单位，不予提供，并告知可以向出具单位调取。原告认为该《处理决定书》在滑县人民法院的民事诉讼中曾作为证据使用，诉讼中，本院已告知原告可依法自行申请查阅。
上述事实，有原告、被告、第三人的陈述和原告、被告提供的证据材料予以证明。
本院认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告上官镇政府具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责。国务院《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日发布，1987年1月1日废止）第十四条规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”、《河南省村镇建房用地管理实施办法》（1982年6月26日河南省第五届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准、1987年9月29日废止）第十三条规定“原有宅基地面积低于规定标准，居住拥挤，或确实需要分居又无宅基地的农村社员；……建房需要宅基地的，均可向生产队提出申请，经社员大会讨论通过，生产大队根据规划和用地指标审核同意后，编入年度建房用地计划，报公社管理委员会批准。……经批准后，由批准单位分户发给宅基地使用证。”本案中，原告和第三人争议的宅基地是1982年申请、1985年村委会审核同意，当时第三人的两个儿子均未满八周岁，属于无民事行为能力人。第三人主张的1982年西太和村民委员会对家有男孩就可划给宅院一处、并无年龄大小限制，该主张明显与上述法规关于申请宅基地所应具备的条件规定相违背。第三人主张的1985年5月22日村委会的《宅院契约》是审批给第三人及其子女的宅基地，该主张也明显与上述规定相违背。被告上官镇政府提供的西太和村民委员会《宅院契约》属于村委会的审核意见，但并未按照上述国务院和河南省村镇建房用地管理的相关规定，报公社管理委员会批准，当事人虽使用多年，但未补办相关用地审批手续，故本案争议土地不属于经合法批准的宅基地。被告上官镇政府作为土地管理部门，对于虽然已经使用多年且经村委会审核同意、但未经合法批准的土地，以土地权属争议的形式，将土地使用权确权给使用人作为合法的宅基地，缺乏事实依据，且缺乏法律依据。
《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”根据本案被告上官镇政府调查取证的相关材料，原告和第三人均主张在家长的主持下对争议土地及地上房产进行过分家，故可以确认村委会以《宅院契约》的形式审核同意第三人为户主使用的两处土地属于家庭共同使用，本案纠纷实际是因当事人在分配家庭财产中产生的矛盾，不属于法律意义上的土地权属争议，故被告的处理决定属于认定事实错误。
被告上官镇政府在处理决定中适用的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”和《河南省农村宅基地用地管理办法》第十二条规定“农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡(镇)人民政府批准，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。”该规定确定的“一户一宅”属农村宅基地审批规则。本案中，第三人已经实际拥有寨河院宅基地，被告上官镇政府在处理决定中适用该规则并确定第三人享有第二处（新东院）宅基地使用权，明显与适用的上述法律规定“一户一宅”规则相违背，故属于适用法律错误。根据第三人的答辩理由和向被告上官镇政府递交的宅基地确权申请书，第三人实际上是为其三儿子申请确权宅基地，本案争议土地是1982年申请、1985年村委会审核同意，当时该土地并不涉及第三人三儿子的权益，被告上官镇政府将宅基地直接确定给第三人使用也不符合第三人的实际请求。
被告上官镇政府在处理决定书中并未说明将争议土地确定给第三人使用的具体理由，仅以“本着从实际出发，尊重历史，面对现实，合理、高效利用土地原则”的理由，明显缺乏确定土地使用权的依据。综上所述，被告上官镇政府的处理决定确认第三人对争议土地享有合法的宅基地使用权主要证据不足，缺乏事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。被告滑县人民政府的复议决定，依法也应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告滑县上官镇人民政府于2016年8月22日作出的［2016］滑上官土字第001号《关于西太和村毛胜灿与毛胜先宅基纠纷处理决定书》土地权属争议行政裁决；
二、撤销被告滑县人民政府于2016年12月19日作出的滑政复决字〔2016〕38号行政复议决定；
案件受理费50元，由被告滑县上官镇人民政府和被告滑县人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本八份，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 王加山
审 判 员 张改丽
人民陪审员 王方超
二〇一七年四月十七日
书 记 员 郑翌晨