湖南省绥宁县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)绥行初字第20号
原告杨和平，男，1952年10月3日出生，苗族，农民。
委托代理人（特别授权）彭桂花，女，1954年8月22日出生，汉族，农民。
委托代理人胡国平，绥宁县平兴法律服务所法律工作者。
被告绥宁县李熙桥镇人民政府。住所地绥宁县李熙桥镇。
法定代表人彭均钟，该镇镇长。
委托代理人（特别授权）郭江红，女，绥宁县李熙桥镇司法所工作人员。
被告绥宁县人民政府。住所地绥宁县长铺镇中心街**号。
法定代表人罗玉梅，该县县长。
委托代理人（特别授权）杨智，男，绥宁县人民政府法制办公室工作人员。
第三人曾德勇，男，1948年4月18日出生，汉族，农民。
第三人绥宁县李熙桥镇檀山村民委员会。
法定代表人尹顺年，该村村主任。
原告杨和平不服绥宁县原白玉乡人民政府（以下简称白玉乡政府）林木、林地权属处理决定及绥宁县人民政府（以下简称绥宁县政府）复议决定一案，于2015年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年11月25日、26日、27日分别向白玉乡政府、绥宁县政府、第三人曾德勇、原白玉乡檀山村民委员会（以下简称檀山村委会）送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，确定于2016年1月5日公开开庭审理本案。2015年12月25日，白玉乡政府提交《延期开庭申请书》，以“白玉乡即将撤并到李熙桥镇，不能准时参加本案的庭审”为由请求本院延期审理，本院于2016年1月5日裁定中止诉讼。2016年8月8日，本院恢复本案的审理，并通知绥宁县李熙桥镇人民政府（以下简称李熙桥镇政府）作为本案被告参与诉讼，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告杨和平的委托代理人彭桂花、胡国平，被告李熙桥镇政府的委托代理人郭江红，被告绥宁县政府的委托代理人杨智、第三人曾德勇、檀山村委会的法定代表人尹顺年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
白玉乡政府于2015年8月25日作出绥白政林权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》，依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第十一条、第十二条、第十四条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第六条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第十条之规定，决定王沙冲争议山场的三层旱地（圷）（共五块）使用权属檀山村委会所有。四至为：东至电线杆（靠近杨和平自留山的那一根）；西至老一队荒田田坎；南至杨和平2011年造林山；北至小溪。面积约0.35亩。
被告绥宁县政府于2015年10月27日作出绥政复字【2015】8号行政复议决定书，决定维持白玉乡政府作出绥白政林权纠字【2015】第1号林木、林地权属争议处理决定。
白玉乡政府认定的主要事实和理由如下：
原告杨和平与第三人曾德勇争执的山场位于绥宁县原白玉乡檀山村“王沙冲”杨和平山场北边靠田的三层（五块条形）旱土，面积约0.35亩。2008年曾德勇在争执的山场土地上栽树，2012年3月杨和平在其山场造林时放火将曾德勇在争执山场上造的林烧毁，并重新造林。2013年曾德勇将杨和平造的林砍了，认为那争执山场的五块圷土属其所有。杨和平于2014年11月20日申请白玉乡政府裁决。杨和平2010年的《山林所有权证》四至范围为：东至公路上；南至崎岭倒水与肖雪松等人自留山交界；西至水圳、路上；北至田圹止。杨和平的“王沙冲”山场证书四至范围小部分覆盖争执山场的五块旱土，杨和平的证据不作为本案定案的依据。第三人曾德勇提供了本组付爱萍、梁池香、曾维富等十二人联合签名的证明，证明曾德勇系绥宁县洛口山水库移民，于1978年在“王沙冲”开垦老一组组上留下来的旱土，作为补偿移民自留地一共五块。这份证据只证明曾德勇耕种了此地，不能证明该地使用权属曾德勇，该证据不能作为定案的依据。双方争执的五块旱土不是林地，林地与旱土属不同法律调整范围，杨和平的《山林所有权证》依据《中华人民共和国森林法》颁布，只对林地进行了登记，对林地以外的土地不具有约束力，杨和平擅自在争议的旱地上种植林木，虽然其林权证四至范围小部分覆盖“王沙冲”争执土地的四至范围，但未经相关部门办理变更土地用途登记，故杨和平主张争执旱地使用权属其的主张，不予支持。曾德勇提供了同组村民的证明，但未能提供原始证据，其主张也不予支持。
原告诉称，原告所有“王沙冲”自留山是经过1982年和2010年两次发的《山林权证》确认，四至界限清楚，原告一直行使管理权和使用权，没有任何人对原告持有的《山林权证》有异议。2003年，第三人曾德勇不顾原告反对侵占原告“王沙冲”山场几厢梯形土地用于种作物和栽树，被制止后停止作业。原告于2011年在“王沙冲”山场栽树并抚育了两年，并经林业站验收。2013年7月10日，第三人曾德勇将争议山场原告所栽的104株杉树全部砍死。原告于2014年11月20日向白玉乡政府申请调处与第三人曾德勇因“王沙冲”自留山范围内五块土地使用权争议。2015年8月12日，白玉乡政府作出绥白政林权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》，2015年9月1日，原告向绥宁县政府申请复议，绥宁县政府于2015年10月27日作出绥政复字【2015】8号《行政复议决定书》。原告认为，两被告对本案的处理违悖事实和法律，两被告认为本案诉争的土地是“旱地”不属于“林地”，林权证只确认森林、林木和林地所有权和使用权，对非林地的使用权不具有证明力。林权证不能作为旱地权属的依据。被告的观念没有法律依据。本来是林地，硬要无根据地说成是“旱地”。两被告没有撤销原告“王沙冲”自留山的《山林所有权证》，而将原告《山林所有权证》登记范围内的林地决定给檀山村委会所有，严重违反法定程序，请求撤销绥宁县政府绥政复字【2015】8号行政复议决定书和白玉乡政府绥白政林权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》，确认原告“王沙冲”自留山范围内与第三人曾德勇争议的土地使用权归原告所有，并由被告承担本案诉讼费用。
原告在指定期间内，提交了以下证据：1、原告杨和平的身份证复印件；2、绥宁县政府绥政复字【2015】8号行政复议决定书一份、白玉乡政府绥白政林权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》一份；3、1982年7月12日绥宁县政府颁发给杨和平的父亲杨代期的《山林所有权证》复印件；4、2010年8月21日绥宁县政府颁发的《林权证》及“王沙冲”《森林、林木、林地状况登记表》及四至范围图；5、“王沙冲”山场相片四张。
白玉乡政府辩称，2014年11月，杨和平申请对位于檀山村“王沙冲”山场五块旱地进行确权，经多次调解未果。经调查取证及实地勘察，查明发生纠纷的“王沙冲”山场五块旱地的位置及四至范围。20世纪八十年代以前，争议旱地是檀山村组上的人在种玉米，2011年以前由曾德勇种经济作物，2011年曾德勇由于身体原因没有继续种植，就栽了树苗，随后杨和平烧了曾德勇种植的树苗并造林，后被曾德勇砍了，由此发生权属纠纷。我方认为，杨和平主张拥有“王沙冲”争议旱地的所有权和使用权，称自1982年村里划分自留山时政府确权归其所有，杨和平仅提供了2010年的《林权证》，但林权证四至范围不完全包括旱地，经林业站工作人员现场勘测该争议山场的五块旱土没有树兜，属旱地。杨和平提供的2010年“王沙冲”山场权证仅覆盖争议山场的小部分，不能确认争议旱地权属其所有的事实。檀山村村干部及多名群众均证明该争议山场的五块旱土一直是曾德勇在种植，原来没有纠纷，曾德勇受伤后，没有种植才有纠纷。曾德勇表示村里原有协议，村里自留山周边的旱地用于补偿洛口山水库淹地的移民，并提供了证人证言，但未能提供协议予以证明。故我方把纠纷土地“王沙冲”争议的五块（三层）旱地确权给白玉乡檀山村集体所有，经营、管理权归檀山村委会所有。我方作出的处理决定事实清楚，证据确凿，符合法定程序，请求维持。
被告绥宁县政府辩称，白玉乡政府作出的绥白政林权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》及我方作出的绥政复字【2015】8号行政复议决定书，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求依法维持。
白玉乡政府、绥宁县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1、申请人杨和平的申请报告；2、杨和平“王沙冲”山场的《森林、林木、林地状况登记表》及四至范围图；3、曾德勇提交给白玉乡政府的付爱萍、梁池香等十二人的证明；4、白玉乡政府工作人员陈文斌、安良主的勘验笔录及示意图；5、白玉乡政府组织杨和平、曾德勇的调解笔录；6、白玉乡政府工作人员所作的四份询问笔录；7、人民调解笔录；8、送达回证；9、行政复议申请书；10、行政复议通知书；11、行政复议答复书；12、绥宁县民政局关于转发邵阳市民政局《关于转发<湖南省民政厅关于同意绥宁县乡镇区划调整方案的批复>的通知》的通知。
经过庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定：
对原告杨和平提交的1、3、4、5、6号证据，被告及第三人对其真实性未提出异议，本院予以采信；对原告提交的第2号证据，系被诉行政行为，不能作为本案的定案依据。
对被告提交的1、2、4、5、7、8、9、10、11、12号证据，原告及第三人未提出异议，本院予以采信；对被告提交的第3、6号证据，被告在处理决定书中未予采信，本院亦不作为定案的依据。
根据采信的证据确认以下事实：
原告杨和平与第三人曾德勇系绥宁县原白玉乡檀山村六组村民，双方因在该村“王沙冲”杨和平自留山北边靠近水田的山边五块条形土地（三层）发生争执。2014年10月30日，原告杨和平向白玉乡政府提交申请报告，请求乡政府作出裁决。白玉乡政府受理后，于2015年3月18日向杨和平、曾德勇送达了《提交证据、依据通知书》、《踏勘山场通知书》，于2015年4月1日，向杨和平送达了（2015）第1号立案通知书，杨和平接通知后向白玉乡政府提交了2010年8月2日的林权证的“王沙冲”《森林、林木、林地状况登记表》及四至范围图，该登记表记载杨和平“王沙冲”林地四至范围为：东至公路上；南至崎岭倒水与肖雪松等自留山交界；西至水圳、路上；北至田圹止。曾德勇提交了本村付爱萍、梁池香、曾维富、尹华龙等十二人联合签名的证明。2015年3月18日，白玉乡政府工作人员陈斌、安良主在檀山村村主任尹顺年、支书杨文秀参加下组织杨和平、曾德勇对双方争执山场土地进行现场勘验，经勘验，杨和平与曾德勇确认了双方争执土地范围为：东至电线杆（靠近杨和平自留山的那一根）；西至老一队荒田田坎；南至杨和平2011年造林山；北至小溪；面积约0.35亩。2015年4月23日，白玉乡政府工作人员张志雄、安良主在檀山村村主任尹顺年、支书杨文秀参加下组织杨和平、曾德勇调解，杨和平表示有1982年发的林权证，山上没有圷；曾德勇表示，他是洛口山水库移民，他1978年在“王沙冲”开出争议地的三层圷（五块），他先开圷，后分山。由于双方争执大，未能达成一致协议。2015年4月23日，白玉乡政府工作人员张志雄、郭江红对檀山村支书杨文秀、村主任尹顺年、村民李荣好、陶金秀进行调查询问。2015年7月10日，白玉乡党委书记曾建新、乡长张宏亮在檀山村组织杨和平、曾德勇调解，双方仍未达成一致协议。期间杨和平以排除妨碍向本院提起民事诉讼。2015年6月15日，杨和平向本院撤回起诉。2015年8月12日，白玉乡政府作出绥白政林权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》将杨和平、曾德勇争执的五块土地（三层）使用权决定给白玉乡檀山村委会。杨和平不服，于2015年8月28日向绥宁县政府申请复议。绥宁县政府受理后，于2015年9月6日向白玉乡政府发出《行政复议答复通知书》，白玉乡政府于2015年9月16日作出《行政复议答复书》提交绥宁县政府，绥宁县政府于2015年10月27日作出复议决定，维持白玉乡政府的绥白政林权纠字【2015】第1号林木、林地权属争议处理决定。
另查明，原告杨和平的父亲杨代期的1982年7月12日的《山林所有权证》，该证书“王沙冲”山场四至:东至“王沙冲”公路上；南至崎岭倒水为界；西至崎岭倒水为界亲子塆芔上占一半；北至老一队荒田下小江圹止。
另外，2015年12月20日，绥宁县民政局绥民办字【2015】33号文件关于转发邵阳市民政局《关于转发<湖南省民政厅关于同意绥宁县乡镇区划调整方案的批复>的通知》的通知，根据《湖南省民政厅关于同意绥宁县乡镇区划调整方案的批复》：“同意白玉乡李熙桥镇成建制合并设立李熙桥镇。新设立的李熙桥镇下辖24个建制村，1个社区，总面积180平方千米，总人口3.01万人，镇人民政府驻李熙桥村（原李熙桥镇政府驻地）”。根据该文件，白玉乡政府随即被撤销，其职责由撤并后的李熙桥镇政府承继。
本院地认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。故白玉乡政府有对原告杨和平与第三人曾德勇之间的林地争议处理的法定职责。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。白玉乡政府在处理本案中，认定原告杨和平的《林权证》四至范围小部分覆盖与第三人曾德勇争执山场土地，没有查清杨和平《林权证》覆盖争议土地的面积，且没有调查原告杨和平“王沙冲”山场1982年初次发证的四至情况，事实不清；且白玉乡政府在审查认定杨和平的《林权证》时，对绥宁县政府所发的权属证书作出限制性解释，亦有不当。《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款规定，行政机关收到公民、法人或者其他组织申请后，应当在5日内审查完毕，并根据情况分别作出处理：（一）申请事项属于本机关管辖范围的，应当受理，受理后5日内，应当将申请书副本或者申请笔录复印件发送给被申请人；……但白玉乡政府收到杨和平的申请书后，并没有将其副本发给曾德勇。本案发生山地争议的当事人系原告杨和平与第三人曾德勇，檀山村委会并未与杨和平、曾德勇发生过争议，也未对该争议山地的使用权属檀山村委会提交过证据、主张过权益。白玉乡政府在处理杨和平与曾德勇的争议时也未将其列为当事人，而在处理决定书中，将檀山村委会列为第三人，并将杨和平、曾德勇争议的山地使用权决定给檀山村委会，属程序错误。被告绥宁县政府复议维持白玉乡政府的决定不妥。因白玉乡与李熙桥镇合并，故原白玉乡政府的职责应由撤并后的李熙桥镇政府履行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一、二款之规定，判决如下：
一、撤销绥宁县白玉乡人民政府绥白政林权纠字【2015】第1号林木、林地权属争议处理决定；
二、撤销绥宁县人民政府绥政复字【2015】第8号行政复议决定；
三、由被告绥宁县李熙桥镇人民政府在本判决生效后六十日内对杨和平与曾德勇的林地争议重新作出处理决定。
本案诉讼费50元，由绥宁县李熙桥镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 阳享海
人民陪审员 李荣金
人民陪审员 刘希茜
二〇一六年十月二十一日
书 记 员 葛 昊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政作为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
……