河北省秦皇岛市山海关区人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)冀0303刑初10号
公诉机关河北省秦皇岛市山海关区人民检察院。
被告人王某某，男，1967年8月21日出生，汉族，专科文化，中共党员，山海关区南关街道工委书记，户籍所在地：河北省秦皇岛市山海关区，现住址：秦皇岛市经济技术开发区。该因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年9月24日被河北省秦皇岛市山海关区人民检察院取保候审，同年10月29日被河北省秦皇岛市山海关区人民检察院依法取保候审，2016年1月11日被本院决定取保候审。
辩护人徐丹苗，河北高俊霞律师事务所律师。
河北省秦皇岛市山海关区人民检察院以山检公诉刑诉〔2016〕3号起诉书指控被告人王某某犯玩忽职守罪，于2015年12月24日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。河北省秦皇岛市山海关区人民检察院指派检察员邱彦、高芳、助理检察员陈颖出庭支持公诉，被告人王某某、辩护人徐丹苗到庭参加诉讼。现已审理终结。
河北省秦皇岛市山海关区人民检察院指控，2011年山海关区委、区政府开展社区“四项建设”专项活动，将南关街道辖区范围内的田园社区作为“四项建设”中“社区阵地建设”的试点，由时任南关街道工委书记的王某某负责“田园社区人防宣传基地工程”。被告人王某某在没有进行招投标、没有取得规划部门的规划手续、没有取得建筑施工许可证等手续的情况下，个人决定将“田园社区人防宣传基地工程”交给挂靠在秦皇岛市第三建筑工程公司名下的邹继江。而后的施工过程中，被告人王某某既未聘请专门的工程监理、也未派专人监督工程进度及工程质量。完工后，“田园社区人防宣传基地工程”经鉴定不具备正常安全使用功能，且该工程因系违法建设行为被秦皇岛市城乡规划局责令限期拆除。因出资单位山海关区人民防空办公室已于2011年12月30日、2013年2月1日分两次支付工程款共计40万元，国家利益遭受重大损失。认定上述事实的证据如下：1.书证：《中共河北省委组织部关于进一步加强城市社区党建工作的若干意见》、《关于开展“四项建设”切实提高城市社区工作水平的意见》等书证；2.证人证言：赵某、滕某等人的证言；3.被告人王某某的供述与辩解；4.鉴定意见：国质（北京）建设工程检测鉴定中心出具的《鉴定报告》。被告人王某某玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提起公诉，请依法判处。
被告人王某某对起诉书指控其构成玩忽职守罪无异议。辩护人徐丹苗辩称，关于定罪部分，同意王某某构成玩忽职守罪的意见。关于量刑部分，一、被告人系初犯，之前没有任何违法犯罪行为，平时表现好。二、被告人到案后，虽然为自己辩解但能如实供述自己实施的犯罪行为，主观上对犯罪行为作出了深刻的反思和悔过。三、被告人针对本案中由于自己的犯罪行为给国家造成的损失予以了积极赔偿，并将涉案数额降低到了起诉标准以下。综上，请求法庭在查明事实的前提下，考虑积极赔偿及主观思想的转变，请求作出免除处罚的判决。
经审理查明，2011年山海关区委、区政府开展社区“四项建设”专项活动，将南关街道辖区范围内的田园社区作为“社区阵地建设”的试点，“社区阵地建设”的目的为建设社区办公、服务及活动用房，在田园社区的该项工程名称为“田园社区人防宣传基地工程”，南关街道办事处为工程的建设主体，工程由时任南关街道工委书记的王某某负责。被告人王某某在没有进行招投标、没有取得规划部门的规划手续、没有取得施工许可证、无工程监理的情况下，明知邹继江（其个人无施工资质）挂靠在秦皇岛市第三建筑工程公司名下承揽工程，个人决定将“田园社区人防宣传基地工程”交给邹继江，于2011年9月左右进行了施工。因需要使用秦皇岛市山海关区人民防空办公室（简称人防办）的地下室，被告人与田园社区书记王某1找到当时负责人防办工作的滕某要地下室的设计图纸，滕某同意帮助解决工程款。2012年7月工程完工，完工后未能验收，未能投入使用。在人防办原有地下室上加盖的一层砌体结构房屋，采用现浇混凝土楼板，房屋建筑面积350平方米。2015年人防办委托国质（北京）建筑工程检测鉴定中心对房屋进行结构安全性（含抗震性）鉴定，2015年8月20日出具鉴定报告（报告编号：GZZX/2015-JC-138），鉴定结论：该房屋不具备正常安全使用功能。2015年9月10日秦皇岛市城乡规划局作出行政处罚告知书，以未经城乡规划行政主管部门批准擅自建设房屋为由，限7日内拆除违法建设的房屋。
2011年12月28日人防办根据被告人的要求付给秦皇岛市第三建筑工程公司30万元，2013年4月26日再次付款10万元。秦皇岛市第三建筑工程公司收到人防办支付的30万元工程款后，滕某要求邹继江帮忙解决招待费用，邹继江将其存有10万元的银行卡交给了人防办会计于某。该款没有入人防办的账，于某根据滕某的指示给相关单位用于报销。为方便工程款结算，工程完工后人防办与秦皇岛市第三建筑工程公司后补了招投标手续及施工合同。
另查明，在案件审理过程中，被告人自愿弥补国家经济损失11万元。
认定上述事实的证据有：
1、王某某的常住人口信息，证实：王某某的基本信息情况。
2、中共山海关区委关于和永等同志任免的通知、中共南关街道工委关于调整书记、副书记、委员工作分工的通知（南工字[2011]3号）、关于调整领导干部分工的通知（南工字[2014]6号），证实：2011年5月20日王某某被任命为南关街道工委委员、书记，主持工委全面工作。
3、南关街道办事处提供的组织机构代码证、山海关区南关街道办事处职能配置、内设机构和人员编制的规定，证实：街道办事处的职责。南关街道办事处对辖区内的地区性、社会性、群众性工作全面负责，履行综合管理职能，对政府各职能部门设在辖区的机构，实施有效监督和综合协调，建立和完善街道综合执法体制逐步确立街道对辖区管理负总责的地位。
4、中共河北省委组织部关于进一步加强城市社区党建工作的若干意见，证实：要求建立健全党建工作责任制，街道工委书记是直接责任人。
5、中共山海关区委、山海关区人民政府关于开展“四项建设”切实提高城市社区工作水平的意见，证实：明确提出加强社区阵地建设，建设社区办公、服务和活动用房；街道工委是区委的派出机关，是街道各种组织和各项工作的领导核心，统揽社区建设、社区党建工作全局；街道工委、办事处要结合实际，把各项工作抓深、抓细、抓实。
6、关于赴廊坊、承德考察学习社区党建工作先进经验的方案、联系函、名单等材料，证实：王某某作为南关街道工委书记赴承德考察学习阵地建设等方面工作经验，并被要求制定有力举措，强力推进《关于加强“四项建设”提升社区工作水平的意见》落实。
7、全区社区“四项建设”暨加强和创新社区社会管理现场会相关材料，证实：2012年3月22日，南关街道的王某某书记参加会议。会议指出：街道工委、办事处要以“四项建设”和下一步区委、区政府推进街政管理体制改革为契机，进一步强化“主角”意识、发挥“主体”作用，确保所辖社区各项工作取得新进展。2012要重点抓好西河、田园、海景、东城四个社区示范点建设。
8、山海关区南关办事处田园社区居委会出具的致居民的一封信，证实：经区委区政府、区委组织部、区民政局、南关街道办事处的大力投资和支持，准备在防空设施的地上部分兴建房屋作为社区服务中心。
9、2009年度山海关区财政局关于印发山海关区2009年集中采购目录及政府采购限额标准的通知，证实：总投资20万以上工程项目需公开招标。
10、2011年度山海关区人民政府办公室关于印发山海关区政府采购集中采购目录和限额标准的通知，证实：总投资20万以上工程项目需公开招标。
11、田园社区人防宣传基地项目的相关手续，包括中标通知书、申报表及建设工程施工合同，证实：工程手续是人防办名义出具的，建设工程施工合同的合同价款489773元。因为人防办是国有性质单位，人防办出资金，下账需要有书面材料。
12、新影社区人防展室改建工程的相关手续，包括中标通知书，采购申报表、建设工程竣工验收报告等，证实：与田园社区工程性质相同的新颖社区工程，同样也是人防办出面签订相关工程手续，然后人防办来出资。该工程合格，具备交付使用条件。
13、山海关路南人防宣传展室改建工程的建设工程竣工验收报告、山海关区财政投资评审项目送审资料、山海关区政府采购计划和采购申报表、中标通知书及山海关区政府采购评标委员会确定表，证实：山海关路南人防宣传展室改建工程送审、采购申报、招投标情况。经秦皇岛市雄关工程建设监理有限公司验收，该工程合格，具备交付使用条件。该工程与田园社区工程性质相同。
14、人防办出具的拨款记账凭证复印件，证实：人防办于2011年12月23日向三建拨款30万、2013年4月26日向三建拨款10万元的情况。
15、秦皇岛市城乡规划局行政处罚事先告知书及行政处罚决定书，证实：田园社区项目未经城乡规划行政主管部门批准，于2015年9月10日被秦皇岛市城乡规划局责令限期7日内拆除。
16、人防办2015年12月17日出具的情况说明，证实：其认可行政处罚决定书内容，对行政处罚既不申请行政复议，也不提起诉讼，择期拆除违章建筑。
17、人防办2016年6月29日出具的关于田园社区建设的说明，证实：2011年由王某某组织的田园社区项目工程建设中，该单位在区领导的协调下，同意为王某某负责的该项目提供资金支持，在整个过程中，仅负责提供资金支持，不参与其他任何工作。另证实，在该项目主体工程完工后，该单位根据王某某的要求分两次将工程款拨付给施工单位。为了拨款能够履行财务手续，该单位要求王某某补办项目的招投标相关材料，政府采购计划和采购申报表、招投标文件、施工合同等相关材料由该单位派人签订。
18、山海关区人民检察院反渎局出具的案件来源及抓获经过，证实：王某某涉嫌玩忽职守一案线索由山海关区纪律检查委员会于2015年9月21日移送山海关区人民检察院反渎职侵权局，该局于同年9月22日立案侦查，同年9月23日王某某被该局依法传唤到案。
19、山海关区人民检察院反渎局出具的情况说明，证实：为方便工程款结算，弥补工程施工程序，人防办与秦皇岛市第三建筑工程公司后补了招投标手续及施工合同，由邹继江签订的施工合同未能调取。
20、时任南关街道办事处副主任张某12011年工作日志复印件，证实：2011年10月19日，在王某某办公室召开班子会议，议题为：建田园社区地上一层，组织部先解决20万启动资金，最后走审计。
21、被告人王某某2011年工作日志9页、2012年工作日志4页、2014年工作日志1页，证实:2011年6月王某某到廊坊、承德参观学习。6月28日上午王某某到田园社区设计地下室及地上一层建筑施工图。7月5日召开班子成员会议，赵某、张某1等人参加，内容为研究社区建设的党建工作有关事宜，包括田园社区地下室装修、地上建一层用房。7月7日到民政局协调田园社区事宜。日志记录：2011年南关街道重点改造工程为田园社区、新影社区。2011年7月下旬记录本周工作安排，包括推进田园社区建设。2011年8月8日组织部关某部长到田园社区督导检查,要求尽快施工，年底前投入使用，经费不足部分区政府协调。2011年10月8日参加四项建设相关会议，曹玉宝、王海纯、郭继东等人发表讲话。2011年10月19日召开班子成员会议,内容为田园社区改造计划相关事宜，地下急需装修、地上急需开工、联系施工方、签订相关合同等。实施方案确定田园社区为服务型。2012年4月24日行政中心召开四项建设工作会议，李某2主持，张俊武、滕某等人参加，内容：田园社区工程缺少施工图纸、投标手续等手续，提出解决方案。2012年12月13日王海纯等人到田园社区检查工作。2012年12月16日召开社区建设工作会议，王某某提出南关街道目前存在的困难，包括田园社区工程装修等问题。2014年4月17日组织部部长来南关街道办事处调研，王某某提出田园社区新建工程缺少资金装修及配备办公设施。
22、证人时任南关街道办事处主任赵某的证言，证实：2011年山海关区开展“四项建设”期间，田园社区是其中一个试点，由工委书记王某某主抓。就此召开班子会，王某某称已经确定大连的施工单位，并称不用招投标。该工程未走招投标、无工程监理，人防办公室提供资金支持。2012年7、8月份发水后，该工程被废弃至今。
23、证人时任南关街道办事处副主任张某1的证言，证实：王某某负责田园社区的“四项建设”项目，2011年10月就此召开班子会，但其没有对该项工作进行分工，张某1未参与其中，仅去过两次现场。
24、证人时任南关街道办事处副主任刘某的证言，证实：2011年10月中下旬召开班子会，王某某称在田园社区进行四项建设工程，资金来源为人防和民政，其称联系一家大连基建公司作为承建方。之后10月底接王某某电话得知有汽车挡道，到现场进行处理，此后未参与该工程。
25、证人时任田园社区主任崔某的证言，证实：2011年四项建设活动期间，南关街道办事处将田园社区作为建设试点，田园社区工程负责人是王某某，2011年11月左右开始至2012年年初主体工程完工。具体工作为王某某向王某1交代，崔某协助给施工队开门及接水、电等。当时没有人负责现场监督，也没有工程监理，仅王某某、滕某及区里过来检查的领导到过现场。并证实工程无法使用。
26、证人时任田园社区党支部书记王某1的证言，证实：2011年区里四项建设期间，将田园社区作为试点，王某1和王某某到规划局、人防办联系办理相关手续。该工程由王某某负责，王某1未被安排任务。
27、证人路南街道工委书记李某1的证言，证实：山海关区进行四项建设，召集各街道工委书记召开相关会议，李某1负责南海花园项目，由民政局、人防、组织部提供资金，经招投标、监理流程后开始施工，并安排海景社区的王大军、张颖负责现场监督，2012年完工通过验收并交付使用。并证实，街道办是建设主体，对该工程负责，人防办提供了资金支持，部分项目以人防办的名义与承建方签合同，便于人防办走账，人防办根据街道办的许可将资金拨付给承建方。
28、证人时任人防办监督检查科科长叶某的证言，证实：叶某任人防办监督检查科科长期间，南关街道办事处负责的田园社区工程由人防办提供了建设资金。在工程主体已完工、准备竣工验收时，滕某指派叶某将该工程的招投标文件、施工合同、政府采购申请表、施工图纸、工程造价等手续补全。人防办未参与工程施工，也未指派叶某到现场负责工程监督。工程至今未验收，地下有大量积水。
29、证人时任区建设局书记、负责人防办工作的滕某的证言，证实：滕某任建设局书记、负责人防办工作期间，山海关区开展四项建设，人防办以修缮人防地下室和建人防宣传室的名义提供资金支持，具体工程建设由各街道办事处负责，人防办不参与。后滕某告知王某某工程走招投标，王某某称时间紧并已开工，无法走招投标手续。2013年为了完善手续，人防办补办了招投标手续并与秦皇岛市第三建筑工程公司补签合同。主体工程完成的差不多时，王某某带施工方找到滕某要工程款，人防办经向区政府报告后预付了30万元，由区财政直接拨付给了秦皇岛市第三建筑工程公司。2013年4月份因拖欠农民工工资，区领导和王某某再次找到滕某，再次拨付10万元工程款。工程质量和验收应由南关街道办事处负责，该工程未能通过验收。人防办在田园社区建设工程过程中起的作用仅仅是提供资金支持，项目主体是王某某负责的。相关手续由街道办事处组织协调，协调好后，通知人防办去签订相关书面文件。工程款的拨付也是按照王某某的要求拨付。另证实，在他退休之前，还有8万多的工程款余款没有拨付。2011年下半年，根据区组织部等单位领导要求，从人防办工程里面解决了部分招待费用，一共是10万元。第一次拨款后，滕某要求邹继江帮忙解决招待费用，邹继江给人防办会计于某拿了张10万元钱的银行卡。
30、证人时任人防办会计于某的证言，证实：邹继江给其的邹继江个人名下的10万元钱银行卡，没有入人防办的账，根据滕某的指示给相关单位用于报销。另证实，人防办给秦皇岛市第三建筑工程公司分两次共计拨付40万的事实。
31、证人张某2经被告人申请当庭作证，证实：秦皇岛市第三建筑工程公司收到人防办支付的30万元工程款后，邹继江将其存有10万元的个人银行卡交给了人防办会计于某。
32、证人时任山海关区委组织部部长关某出具的情况说明，证实：2011年按照省、市委要求，区委把深入推进社区党建工作作为一项重要工作全面推进。由他和时任区委副书记的张椿林负责山海关区的基层党建工作，包括硬件基础设施建设。经区委研究，将西河社区、新颖社区、田园社区列为基层党建示范社区，硬件建设方面由街道牵头，报请区政府并协调相关部门组织实施。关于各社区场地工程建设，两人均没有指示过可以违规、违法施工。
33、证人时任山海关区委组织部副部长李某2的证言，证实：2011年在其任组织部副部长期间，山海关区开展四项建设，由街道工委办事处负责，发挥主角作用，工程的建设规划、招投标、监理等手续，街道工委办事处应该按照相关要求进行，组织部主要与工委书记联系沟通。并证实，田园社区人防宣传基地工程由南关街道工委办事处负责。
34、证人王某2的证言，证实：王某2受邹继江雇佣，在其承包的田园社区工地帮助维持现场秩序以及采购材料，该工程于2011年9、10月份开工，邹继江未聘请工程监理。在施工过程中，王某2未见到有监理人员在施工现场，曾见到王某某、王某1、滕某到现场。工程款由人防办与邹继江结算。
35、证人杨某的证言，证实：2011年9月份杨某受邹继江雇佣在田园社区负责接收材料，当时施工队刚刚进场。施工过程中，没有监理在施工现场，社区的人曾到工地视察。杨某听说邹继江通过南关街道办事处的人承揽的该项工程，事后听闻邹继江挂靠在秦皇岛市第三建筑工程公司。
36、被告人王某某的供述与辩解，证实：王某某任南关街道工委书记期间，山海关区开展“四项建设”工作，王某某参与了“四项建设”的相关会议及外出考察，南关街道的“四项建设”由王某某负责，与区里沟通联系的工作由王某某负责。由于别的社区没有场地，将阵地建设确定在南关街道辖区范围内的田园社区。“田园社区人防办宣传基地”项目的建设主体是南关街道办事处，项目建设工作前期启动由王某某负责。针对该工程，南关街道办事处召开过科级干部会，明确由王某某负责该项工程，张某1、刘某等配合该项工作。王某某通过同学王伟华联系邹继江，在查看邹继江拿的秦皇岛市第三建筑工程公司的资质证书后确定由其施工，南关街道与邹继江签订了施工合同。王某某先找规划局了解临建的手续，并在开工前其与王某1到人防办找人防工程的设计图纸，人防办滕某让人复印了图纸，同意帮南关街道解决工程款，后因人防提供工程款，遂又由人防办与邹继江签订施工合同，于2011年10月份左右开始施工。工程施工期间，王某某没有联系工程监理，但在11月份的班子会上指派张某1、刘某负责现场。王某某安排田园社区王某1到现场监督施工进度，人防办安排叶某到现场监督。2012年下半年竣工后，工程地下部分渗水不能排干，地上部分毛坯也不能正常使用，不具备投入使用的条件。王某某找到山海关区建设局的专业人员查看现场，该人员称工程质量不太好。2014年王某某联系秦皇岛市第三建筑工程公司张某2带监理查看，该监理称质量没有问题。在田园社区工程完工后，张某2几次找到王某某索要工程款，王某某曾带张某2到人防办要工程款。田园社区工程无规划手续、无建设施工手续，未组织工程验收，后于2013年补办招投标手续。
37、国质（北京）建设工程检测鉴定中心出具的鉴定报告，证实：田园社区人防宣传基地工程中所建房屋不具备正常安全使用功能。
38、现金交款单，证实：被告人弥补国家经济损失11万元。
上述证据除36外，经当庭出示、质证等法庭调查程序查证，客观真实，与被证明的案件事实之间具有密切的关联性，且能相互印证，本庭予以采信。证据36中，被告人供述的涉案工程由其负责、工程无相关手续、无工程监理、在查看邹继江拿的秦皇岛市第三建筑工程公司的资质证书后确定由其施工、工程不具备投入使用的条件等内容，被告人在庭审中无异议，且与公诉机关提供的其他证据相互印证，对该供述内容予以采信。被告人供述的南关街道办事处曾召开会议明确涉案工程由张某1、刘某等人配合、安排田园社区王某1到现场监督施工进度、人防办安排叶某到现场监督，因无其他证据相印证，对该供述部分内容不予采信。根据采信的证据足以证实以上事实。
本院认为，涉案工程系“四项建设”中的社区阵地建设，目的为建设社区办公、服务及活动用房，南关街道办事处应为建设主体，人防办只是提供资金支持，为方便工程款结算，人防办与秦皇岛市第三建筑工程公司后补了招投标手续及施工合同，人防办并非建设单位。被告人王某某作为国家机关工作人员，在以南关街道办事处为建设主体由被告人负责的“田园社区人防办宣传基地”项目建设中，不正确履行职责，在没有进行招投标、没有取得规划许可证及施工许可证等手续、无工程监理的情况下，违法将该项工程交给挂靠在秦皇岛市第三建筑工程公司名下的邹继江进行了施工，对该项工程人防办提供了资金支持，共计付给秦皇岛市第三建筑工程公司40万元工程款，后所建成的房屋经鉴定不具备正常安全使用功能，且该工程因未经城乡规划行政主管部门批准而被责令限期拆除，致使国家利益遭受重大损失。被告人王某某的行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控王某某犯玩忽职守罪的犯罪事实清楚，证据充分，指控的罪名成立，应当依法追究被告人王某某的刑事责任。人防办第一次付给秦皇岛市第三建筑工程公司30万元工程款后，滕某要求实际施工人邹继江帮忙解决招待费用，邹继江将其存有10万元的银行卡交给人防办会计于某，该款未入账，于某根据滕某的指示给相关单位用于报销，因邹继江是应滕某的个人要求帮忙解决招待费且该10万元未入账，其行为不合法，故不应从已付工程款中扣除，应认定被告人已经给国家实际造成的经济损失为40万元。被告人认罪、悔罪，并自愿弥补部分经济损失，综合本案犯罪事实、情节及社会危害程度等情况，可依法对被告人免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、被告人王某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、涉案款项十一万元，上缴国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向秦皇岛市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 刘 景 凯
人民陪审员 韩丽媛人民陪审员齐艳华
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 韩 冠 华