江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏07行终43号
上诉人（原审被告）灌云县燕尾港镇人民政府，住所地：江苏省灌云县燕尾港镇临港产业管委会4楼401。
法定代表人孙卫伟，该镇镇长。
委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）何学英，女，1946年11月1日生，汉族，住江苏省灌云县。
委托代理人张圣（系何学英之子），男，1977年10月26日生，汉族，住江苏省灌云县。
原审第三人张秀成（系何学英丈夫），男，1948年10月9日生，汉族，住江苏省灌云县。
上诉人灌云县燕尾港镇人民政府（以下简称燕尾港镇政府）因被上诉人何学英诉其房屋拆除行政强制及行政赔偿一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2017）苏0791行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人燕尾港镇政府副职负责人刘佳健及其委托代理人张广茂，被上诉人何学英及其委托代理人张圣，原审第三人张秀成均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，灌云县××××号的房屋为原燕尾港镇建筑站所有，后建筑站将房屋借给海港小学用做教室。1988年，海港小学安排给张秀成（何学英丈夫）一家居住，张秀成一家一直居住至该房屋于2017年4月13日被拆除。燕尾港镇政府与何学英曾就案涉房屋的附属设施补偿进行过协商，但因补偿数额分歧较大，双方未达成一致意见。2017年4月13日，在未经催告程序，未向何学英送达强制拆除决定书及何学英的物品尚未搬出的情况下，燕尾港镇政府就将案涉房屋强行拆除，何学英家活所有的家具、生活物品全被损毁。
原审法院另查明，燕尾港镇政府与被征收人（原建筑站）于2017年6月18日签订案涉房屋的《房屋征收补偿协议》。燕尾港镇政府在举证期限内未提交案涉房屋的附属设施估价报告，也未提供证据证明其在强拆时采取了同步录像等证据保全措施。何学英提交的家具估价表及附属设施估价表证明家具补偿价格合计10162元、附属设施补偿价格合计75966.5元。
原审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款之规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。本案中，何学英虽然不是案涉房屋的所有权人，但何学英在房屋内合法居住近三十年，在居住期间对房屋进行了装饰装修，添建了附属设施并购置了家具，燕尾港镇政府对此情况是明知的。燕尾港镇政府应当就附属设施的补偿问题与何学英协商并订立补偿协议，但燕尾港镇政府在未与何学英达成补偿协议，未先予补偿，也未履行催告程序，未向何学英送达强制执行决定书，也未将室内外家具生活物品搬离妥善保管的情况下，将案涉房屋拆除，造成何学英的家具全部毁损。因此，燕尾港镇政府的强拆行为违反法定程序，但因不具有可撤销的内容，故对何学英要求确认燕尾港镇政府强拆案涉房屋的行为违法，依法予以支持。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关的工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告担举证责任。本案中，因燕尾港镇政府的强拆行为违法且给何学英在案涉房屋内的家具及附属设施造成了损害，依据上述法律规定，燕尾港镇政府应当承担赔偿责任。何学英提交了两份估价单证明其损害后果，燕尾港镇政府对两份估价单无异议，但认为不足以证明何学英的损害后果，由于燕尾港镇政府在强拆时没有进行证据保全，导致被毁损的物品及附属设施的价格无法进行评估鉴定，燕尾港镇政府应当承担举证不能的不利后果。燕尾港镇政府提供的与建筑站签订的征收补偿协议载明的附属设施补偿款为7944元，因何学英不是该协议的当事人，协议对何学英不具有约束力，且燕尾港镇政府没有提供经何学英认可的评估机构作出的估价报告予以印证，故对补偿协议中的附属设施补偿款7944元不予采信。原审法院对何学英提交的两份估价单予以采信，作为认定何学英损失的依据。何学英主张的第一项诉讼请求数额为8282元，不超过估价数额10162元，原审法院对何学英主张赔偿家具损失8282元依法予以支持。何学英主张的第二项诉讼请求为赔偿房屋装潢损失，原审法院依据附属设施估价单依法认定为75966.5元。燕尾港镇政府共应赔偿何学英家具及附属设施损失合计84248.5元。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、确认燕尾港镇政府强制拆除位于灌云县××××号房屋的行为违法；二、燕尾港镇政府于判决生效之日起十日内赔偿何学英共计84248.5元。
上诉人燕尾港镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判驳回何学英的起诉或发回重审。事实和理由：1.2017年3月，上级行政机关批准燕尾港镇区棚户区项目改造工程，经依法公告、入户调查、委托评估和价格公示，再与被征收人签订《房屋征收补偿协议》，兑现补偿款后拆除被征收房屋。张秀成一家借住案涉案涉房屋期间添加部分设施，但没有约定添加设施权利归属，第三方在评估时只能将房屋产权人作为评估主体，对附属设施评估结果被上诉人有异议，双方协商但没有达成一致意见。因为被上诉人不具有独立财产主体资格，所以不能参与签订征收与补偿协议。房屋征收协议履行后，被上诉人未领取附属设施补偿款而提出争议，所以本案是房屋征收行为，并非强制拆除房屋管理纠纷，一审法院认定事实错误，适用法律不当。2.被上诉人不是案涉房屋被征收人，也未约定附属设施权利归属，不存在合法财产的求偿权，不是适格原告。因为根据法律规定，借用他人房屋对添加附属设施权利没有约定的，自行处理或恢复原状，不能要求房屋产权人给予补偿。还因为根据《公有房屋管理规定》，房屋闲置6个月以上的收回归原单位，被上诉人多年未在房屋居住，其房屋使用权已经终结。评估公司不能确认被上诉人对附属设施的独立估价要求，被上诉人也无权参与协议签订，作为原告主体不适格。3.被上诉人提出的损失计算清单没有提供具有法定资质的机构和人员出具的评估报告，一审法院直接采信违反证据规则。根据国家赔偿法确认国家赔偿的两个条件，一是国家机关及其工作人员违法行使职权，二是受害人合法权益收到损害。案涉诉讼未到达上述条件，一审判决赔偿84248.5元错误。上诉人燕尾港镇政府庭审期间补充上诉意见，认为其不是本案适格被告。
被上诉人何学英辩称：1.案涉房屋不在上诉人所说的2017年3月征收决定确定的征收范围内，而是在2017年5月征收决定确定的征收范围内。案涉房屋是燕尾港镇政府给了海港小学，1998年，学校安排张秀成居住该房屋，张秀成并未向建筑站借房，燕尾港镇政府还于1992年主动找到海港小学办理案涉房屋产权证。何学英在长达30几年的时间内对案涉房屋花费了大量的财力、物力、精力进行翻修改建，本应享受房屋改制，而燕尾港镇政府却未落实相关政策，而是在案涉房屋被征收前强行拆除，造成何学英、张秀成两位老人的家庭财产被非法侵害，唯一住所被非法拆除。燕尾港镇政府称何学英一家多年未在案涉房屋居住，所言不实，何学英在一审期间提供给法院的电费发票可以证明。2.燕尾港镇政府在未与任何人达成安置补偿前，在屋内还有别人生活设施的情况下强行拆除房屋的行为违法，对何学英拿出因该违法行为造成屋内被损毁的物品及附属设施的明细及金额还拒不认账。燕尾港镇政府提供伪造的房屋评估报告，谎称案涉房屋没有产权证，在房屋征收前强行拆除，与非案涉房屋所有人签署征收补充协议的行为均是违法的。
原审第三人张秀成述称，同被上诉人何学英答辩意见一致。
原审期间，燕尾港镇政府提供以下证据：1.房屋征收补偿协议、附属设施及装饰装修评估明细表，证明案涉房屋属于原建筑站所有，燕尾港镇政府已与建筑站签订了补偿协议，燕尾港镇政府拆除房屋的行为合法，房屋评估价格为325447元，附属设施评估价格为7944元；2.燕尾港镇政府关于何学英信访事项的答复意见书，证明房屋属于原建筑站所有；3.原建筑站会计林跃先谈话笔录，证明房屋是建筑站所建，建筑站搬到新地址办公后，案涉房屋借给何学英使用；4.原燕尾港镇工业办公室主任王同松谈话笔录，证明案涉房屋属于建筑站所有；5.燕尾港镇国土所退休干部王立平谈话笔录，证明案涉房屋属于建筑站所有；6.原建筑站60名职工联名信，证明案涉房屋属于建筑站所有，房屋的拆迁补偿款用于支付职工的养老保险金。燕尾港镇政府未提供法律法规依据。
何学英提供以下证据：1.灌云县燕尾港中心小学出具的证明，证明经学校同意，何学英于1988年入住该房屋；2.燕尾港镇政府关于何学英信访事项的答复意见书，证明何学英未领取补偿款；3.灌云县2016年旧城改造房屋征收（拆迁）计划明细表，证明燕尾港镇政府没有和何学英进行协商，直接强拆；4.附属设施补偿价格表两张（附属设施估价75966.5元，家具估价10162元），证明燕尾港镇政府强拆给何学英造成的实际损失情况；5.拨打市民热线12345的电话录音，证明燕尾港镇政府和何学英之间未达成补偿协议，案涉房屋属于学校所有；6.何学英户口本复印件，证明何学英是房屋的实际占有人。
张秀成提供张燕英、于通安、程兆伦、谢春梅出具的书面证词一份，证明案涉房屋由何学英、张秀成居住。
二审期间，被上诉人何学英及原审第三人张秀成均未提交新证据。上诉人燕尾港镇政府提供灌云县政府的征收决定及征收补偿方案公告、房屋征收评估委托合同、案涉房屋照片四张及房屋所在地燕尾港镇新建社区居民委员会关于房屋已空置十年的书面证明，本院经审查认为，上述证据中燕尾港镇新建社区居民委员会出具的证明真实性无法核实，本院不予确认，其他证据均不属于新证据，且不能达到燕尾港镇政府的证明目的，本院亦不予确认。本案上诉人燕尾港镇政府提起上诉后，原审法院已将各方当事人向原审法院提交的证据移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案二审争议焦点为：1.何学英是否具有本案原告资格；2.燕尾港镇政府是否是本案适格被告；3.燕尾港镇政府强制拆除案涉房屋的行为是否违法；4.如燕尾港镇政府强制拆除案涉房屋的行为违法，原审法院对何学英的家具及附属设施等损失的认定是否正确。
本院认为，关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，虽然案涉房屋并非何学英所有，但何学英自1988年起一直居住于此，期间亦为生活所需进行装修、添置家具等附属设施。因燕尾港镇政府拆除房屋时毁损相关设施等，何学英的相关财产权益受到损害，应当认定何学英与燕尾港镇政府拆除案涉房屋的行政行为之间具有法律上的利害关系，故何学英具有提起本案诉讼的原告资格。
关于第二个争议焦点，燕尾港镇政府上诉称其实施案涉房屋拆除工作是受灌云县房屋征收局的委托，灌云县房屋征收局是本案适格被告，并在二审庭审之后提供一份燕尾港镇镇区（后街）棚户区改造项目房屋征收补偿方案（修正稿）予以说明。本院认为，该方案并非燕尾港镇政府实施强制拆除行为的合法依据，燕尾港镇政府也没有提供灌云县房屋征收局出具的相关授权委托书等证明其强制拆除案涉房屋的行为有灌云县房屋征收局的授权同意。即使二者之间存在授权委托关系，燕尾港镇政府在拆除之前也未向何学英告知说明，为及时有效保护行政相对人的合法权益，何学英将强制拆除案涉房屋的直接实施人燕尾港镇政府列为本案被告起诉并无不当，燕尾港镇政府应系本案适格被告。
关于第三个争议焦点，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。本院认为，燕尾港镇政府在未与何学英达成相关补偿协议、未先予补偿、未履行催告程序、未向何学英送达强制执行决定书、未将室内外家具生活物品搬离妥善保管的情况下，将案涉房屋强制拆除的行为与上述法律规定不符，应确认违法。
关于第四个争议焦点，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关的工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告担举证责任。根据上述法律规定，本案燕尾港镇政府将案涉房屋拆除的行为系违法，燕尾港镇政府应对何学英因此受到的财产损失承担赔偿责任。因燕尾港镇政府在强拆时没有进行证据保全，导致被毁损的物品及附属设施的价格无法进行评估鉴定，燕尾港镇政府应当承担举证不能的不利后果。原审法院依据何学英主张的家具、附属设施的估价情况结合何学英的诉讼请求确定何学英的损失并无不当，燕尾港镇政府应据此作出赔偿。
综上所述，上诉人燕尾港镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灌云县燕尾港镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王小姣
审判员 李 季
审判员 戴立国
二〇一八年五月二十九日
书记员 王 珊
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……