新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)新28行再4号
再审申请人(一审被告、二审被上诉人)轮台县安全生产监督管理局（以下简称:轮台县安监局）。
法定代表人狄明山，系该局代局长。住所地：轮台县建设大厦*楼。
委托诉讼代理人谭海波，男，系轮台县安监局执法队队长。
委托诉讼代理人杨楚庸，新疆梨城律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）新疆巴音郭楞蒙古自治州安全生产监督管理局（以下简称：巴州安监局）。
法定代表人唐少洵，系该局局长。
委托诉讼代理人陈永波，男，系巴州安监局职工。
委托诉讼代理人董春兴，新疆梨城律师事务所律师。
被申请人(一审原告、二审上诉人)张全喜，男，汉族，1983年4月16日出生，系轮台县顺达出租汽车有限责任公司法定代表人，现住轮台县。
委托诉讼代理人连有，北京圣运律师事务所律师。
委托诉讼代理人张全成，男，该公司员工。
轮台县安监局、巴州安监局因与张全喜安全生产行政处罚行政争议一案，不服本院2016年12月22日作出（2016）新28行终44号行政判决，向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2017年7月24日作出（2017）新行申193号行政裁定，将本案指令本院再审。本院另行依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人轮台县安监局的委托代理人谭海波、杨楚庸，巴州安监局的委托代理人陈永波、董春兴，被申请人张全喜的委托代理人连有、张全成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
轮台县法院审理查明：2015年5月9日7时15分许，轮台县顺达出租汽车有限责任公司的×××号出租车沿轮台县314线由东向西行驶至314线644.2GM处时，与前方同向行驶的新28-548**号大中型拖拉机（未年检、无证驾驶）追尾，造成出租车乘客一死一伤，两车损坏的道路交通事故。驾驶员努尔夏提.祖农违章超速、疲劳驾驶，负事故主要责任。该驾驶员未在原告公司备案。被告轮台县安全生产监督管理局对该事故进行了立案、调查、取证、听证、报批，于2015年8月24日对原告张全喜作出（轮）安监管罚字[2015]第(06)号行政处罚决定书，以原告作为轮台县顺达出租汽车有限责任公司负责人，没有认真履行安全管理职责，对公司出租车司机安全教育培训和日常管理等工作落实不到位，对出租车的GPS监控监管不到位，未认真教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度。对这起事故负有主要领导责任。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一款的规定，决定对原告个人作出壹万陆仟元人民币的行政处罚，并予以送达。原告于2015年10月23日向被告新疆巴音郭楞蒙古自治州安全生产监督管理局申请行政复议，2015年11月20日被告新疆巴音郭楞蒙古自治州安全生产监督管理局依法作出巴安监复决字[2015]3号行政复议决定书，维持了被告轮台县安全生产监督管理局的处罚决定，并予以送达。原告不服依法提起行政诉讼。
轮台县法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第二条”在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”轮台县安全生产监督管理局作为安全生产监督管理部门，具有对本辖区内发生的生产安全事故的单位及相关责任人员依法进行行政处罚的法定职责。本案涉及道路交通安全，《中华人民共和国道路交通安全法》等法律、法规仅对道路交通安全违法行为的处罚进行了特别规定，对交通事故发生单位的行政处罚并无明确规定，轮台县安全生产监督管理局可以适用《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对交通事故发生单位及相关责任人员进行处罚。轮台县安全生产监督管理局作出被诉具体行政行为主体适格。被告轮台县安全生产监督管理局作出行政处罚时履行了立案、调查、取证、听证、报批、送达等法定程序，符合《行政处罚法》的相关规定，执法程序合法。被告轮台县安全生产监督管理局认定原告作为轮台县顺达出租汽车有限责任公司负责人，没有认真履行安全管理职责，对公司出租车司机安全教育培训和日常管理等工作落实不到位，对出租车的GPS监控监管不到位，未认真教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度，对这起事故负有主要领导责任，事实清楚，证据充分。原告未履行安全生产教育和培训义务，是发生此交通事故的原因之一，原告作为轮台县顺达出租汽车有限责任公司的负责人对此事故负有一定责任，被告轮台县安全生产监督管理局可依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条之规定对轮台县顺达出租汽车有限责任公司的负责人作出行政处罚。被告新疆巴音郭楞蒙古自治州安全生产监督管理局依法作出巴安监复决字[2015]3号行政复议决定书，维持了被告轮台县安全生产监督管理局的处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。因此，原告要求撤销（轮）安监管罚字[2015]第(06)号行政处罚决定书、撤销巴安监复决字[2015]3号行政复议决定书的理由不足以否定被诉具体行政行为的合法性，本院不予采信。综上，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，遂判决：一、驳回原告张全喜要求撤销（轮）安监管罚字[2015]第(06)号行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回原告张全喜要求撤销巴安监复决字[2015]3号行政复议决定书的诉讼请求。
张全喜不服，向本院提出上诉。
本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审予以确认。
本院二审认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。结合前述法律的规定，道路交通安全事故不属于《中华人民共和国安全生产法》调整的范围。而属于公安机关交通管理部门行使管理职权的范围。本案中，上诉人公司的×××号出租车发生乘客一死一伤、两车损坏的追尾交通事故。公安机关交通管理部门已经认定本起事故属道路交通安全事故（司机努尔夏提.祖农违章超速、疲劳驾驶，负事故主要责任）。但该肇事司机并不是上诉人顺达出租车公司的从业人员。被上诉人轮台县安监局虽认定上诉人作为顺达出租车公司的负责人，有违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定的行为，但该行为显然不是本起道路交通安全事故发生的直接原因。被上诉人轮台县安监局在本案中对上诉人的行为作出处罚所依据是《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，但该法条是对生产经营单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故处以罚款的依据，并不是针对违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条的行为给予处罚的依据。因此，被上诉人轮台县安监局作出的（轮）安监管罚字[2015]第(06)号行政处罚决定适用法律明显错误，依法应予以撤销。被上诉人巴州安监局作出的巴安监复决字[2015]3号行政复议决定，认为被上诉人轮台县安监局作出的行政行为”适用法律依据正确”，与本案查明的事实不符，亦应予以撤销。综上所述，原审判决适用法律错误，应予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销轮台县人民法院作出的（2016）新2822行初2号行政判决；二、撤销被上诉人轮台县安监局作出的（轮）安监管罚字[2015]第(06)号行政处罚决定；三、撤销被上诉人巴州安监局作出的巴安监复决字[2015]3号行政复议决定。一、二审诉讼费合计100元，由被上诉人轮台县安监局负担。
轮台县安监局及巴州安监局再审申请：1、请求依法撤销本院（2016）新28行终44号行政判决，维持轮台县人民法院（2016）新2822行初2号行政判决、（轮）安监管罚字【2015】第（6）号行政处罚决定。事实与理由：二审法院依据的判决理由错误。1、一、二审法院经审理查明，行政机关作出具体行政行为所依据的事实清楚，程序合法，且均已认定。被申请人公司的×××号出租车发生乘客一死一伤、两车损坏的追尾交通事故。驾驶员努尔夏提·祖农违章超速、疲劳驾驶，负事故主要责任。被申请人公司作为生产经营单位，安全生产管理混乱，未按要求对驾驶员严格进行日常安全培训、教育和考核，对车辆的GPS未确保实时监控，且该驾驶员未在被申请人公司备案。被申请人未履行安全生产教育和培训义务，是发生此交通事故的原因之一，被申请人对此事故负有一定的责任。2、再审申请人有权对发生道路交通事故的运输企业予以行政处罚。(1)《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第二条规定，中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。可见，《中华人民共和国安全生产法》的适用对象是从事生产经营活动的单位，包括从事运输营业活动的运输企业，而《中华人民共和国道路交通安全法》的适用对象不仅仅是从事生产经营活动的运输企业，更多的还有非生产经营活动的单位和个人，适用对象不同，《中华人民共和国道路交通安全法》只是对驾驶员个人的违法行为进行处罚，而不能对单位实施处罚。(2)、根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，《中华人民共和国道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的使用特别规定，没有特别规定的，安监部门可以使用《安全使用法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》进行处理。国家安全生产监督管理总局办公厅《关于广东汕尾市”4·4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅管二函【2012】205号）、新疆安全生产监督管理局、公安厅《关于生产经营性道路交通事故调查处理工作有关事项的通知》（新安监调查【2014】109号）进一步规定，安监部门可以对违反安全生产法律规定造成道路交通事故中负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚。被申请人违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十二条、二十五条的规定。根据上述《复函》、《通知》的规定，直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因，因此，只要生产经营单位发生安全事故且负有责任，就可以使用《生产安全事故报告和调查处理条例》规定对其进行处罚。因此，对于有关法律、行政法规未有规定的，仍然要使用《中华人民共和国安全生产法》。被申请人作为运输企业属于生产经营单位，其营运行为属于生产经营行为，在营运过程中发生的道路交通事故属于生产安全事故。
综上所述，再审申请人作为安全生产监督管理部门，人民法院的判决结果将直接导致再审申请人是否有权对从事生产经营活动的运输企业发生交通事故进行调查处理，为此，恳请贵院依法支持再审申请人的再审请求。
顺达出租车公司辩称，行政机关作出行政行为依据的事实不清，程序违法，根据一、二审判决查明的事实被申请人出租车发生的交通事故系其第三人努尔夏提·祖农违章造成，根据交警大队出具的认定书明确表明第三人努尔夏提·祖农对事故负主要责任。受害人司机负次要责任，该事故认定书是划分责任的最原始的证据，其他责任的划分应该以认定书为基础。由于肇事司机努尔夏提·祖农并非被申请人公司从业人员，也没有在被申请人处登记注册，被申请人对于第三人努尔夏提·祖农没有教育和培训的义务，实际上被申请人也是该次事故的受害方。根据轮台县顺达出租车有限公司5·9道路交通事故调查组的生产事故调查报告，申请人对被申请人做出的行政处罚决定书均认为，被申请人即使存在管理不到位的情况，但只是管理者，该种责任是事故发生的间接原因，涉案车辆的私自转包并没有告知或者经过被申请人的允许，该交通事故的责任应当有涉案车辆实际事故者与被转入方进行承担，和被申请人无关，况且所有认定均认为被申请人对车辆管理不细不实，安全不到位，该种表述明显不符合法律规定，和常识不符，并没有对管理出现的问题进行细化，所有被申请人认为被申请人的责任是间接地和引伸过来的责任，和事故本身没有关系。被申请人认为申请人有权对发生道路的交通事故的企业进行调查符合法律规定的可以给处罚，但是被申请人并不符合行政处罚的情形。申请人对被申请人做出行政处罚依据的是安全生产法第一百零九条的标准处罚，但根据全国人大对安全生产法的释义对该条款的适用有明确的条件要求，在该释义的第二项生产单位对事故发生负有责任，因第三方的原因等因素引起的事故生产经营不负有责任，不应当进行处罚。被申请人引用的国家安全生产监督总局办公厅关于广东汕尾市”4·4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函以及新疆安全生产监督管理局的相关规定，这两个规定的文件充其量只能视为规范性文件，且该两份规定明显与最高人民法院关于安监部门是否有权适用安全生产法及生产安全事故报告和调查处理条例，对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复明显不符，该答复明确规定对于未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的安监部门对企业适用，生产事故调查报告和事故条例进行处罚是不当的，即使存在未履行安全教育义务根据生产安全事故报告和事故条例第三十七条规定事故发生单位对事故有责任的处以十万元以上二十万元以下罚款，而被申请人的处罚幅度明显超过了该条例的规定，故是违法的，最后被申请人认为申请人对安全交通事故具有调查的权利，但是以处罚根据法律法规的不能任性执法，更不能执法违法，因此恳请贵院依法驳回其再审申请。
本院再审查明的事实与一、二审判决认定的事实相同。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。根据该规定，安监部门在特别法没有规定的，可以适用《中华人民共和国安全生产法》的规定处理。本案涉及道路交通安全，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第二条规定，该法适用范围是中华人民共和国境内的车辆、驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人。未规定对交通运输企业未尽安全生产教育培训义务等行为可以给予行政处罚。轮台县安监局作为轮台县人民政府的安全监督管理部门，对轮台县行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，其具有法定行政执法权。其可以依据《中华人民共和国安全生产法》的规定，对未尽安全生产教育培训义务等行为的生产经营单位及企业负责人给予相应的行政处罚。
本案中”轮台县顺达出租车有限责任公司5·9道路交通事故调查领导小组”在《生产安全事故报告》中认定，事故主要原因是”努尔夏提·祖农违章超速、疲劳驾驶导致车辆追尾”，事故的间接原因是”（1）未经备案出租车随意转包。（2）轮台县顺达出租车有限责任公司对本公司的出租车管理不细、不实，安全培训不到位。被申请人张全喜作为运输企业负责人属于《中华人民共和国安全生产法》调整范围，应当严格依照《中华人民共和国安全生产法》的相关规定履行职责。但被申请人张全喜未完全履行其法定职责，对公司非从业人员及未登记注册的肇事司机努尔夏提·祖农随意驾驶公司出租车进行经营，并造成乘客一死一伤、两车损坏的追尾交通事故，再审申请人轮台县安监局作出的（轮）安监管罚字[2015]第(06)号行政处罚决定书及巴州安监局作出的巴安监复决字[2015]3号行政复议决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，再审申请人的再审请求成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：
一、撤销本院(2016)新28行终44号行政判决；
二、维持轮台县人民法院（2016）新2822行初2号行政判决。
二审案件受理费50元，由被申请人张全喜负担。
本判决为终审判决。
审判长 邢益和
审判员 施凌云
审判员 王俊莲
二〇一七年十月一日
书记员 张婷婷