广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)深中法行终字第957号
上诉人（原审原告）深圳市普鑫源再生资源有限公司，住所地深圳市南山区南科一路十中队旁侧工厂房一楼，组织机构代码08826517-6。
法定代表人甘美兰，该司总经理。
委托代理人周菲，北京市大成（深圳）律师事务所律师。
委托代理人丁一粟，北京市大成（深圳）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）深圳市南山区环境保护和水务局，住所地深圳市南山区桃园东路南山区政府大楼A1102，组织机构代码00754173-1。
法定代表人李永安，该局局长。
出庭负责人廖敏军。
委托代理人杜婉纯，广东国晖律师事务所律师。
委托代理人陈玉珏，广东国晖律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）深圳市南山区人民政府，住所地深圳市南山区桃园东路2号，组织机构代码00754472-1。
法定代表人王强，该区区长。
委托代理人刘成，该区法制办公室工作人员。
委托代理人谢挺，广东国晖律师事务所律师。
上诉人深圳市普鑫源再生资源有限公司诉被上诉人深圳市南山区环境保护和水务局（以下简称南山区环水局）、深圳市南山区人民政府（以下简称南山区政府）环保行政处罚一案,不服深圳市南山区人民法院（2015）深南法行初字第189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年12月18日，被告一（即南山区环水局）经现场检查发现原告（即深圳市普鑫源再生资源有限公司）在南山区南科一路十中队旁侧工厂房一楼设立废旧资源回收加工项目，主要生产设备为4台液压打包机，遂制作了《现场检查（勘验）笔录》及拍照取证。2014年12月19日，被告一对原告进行调查询问，并制作了《调查询问笔录》，笔录显示：原告承认其从2013年6月15日在上述地址开始生产，其从事上述项目并未取得相关环保部门的审批，生产工艺流程为分类分拣-
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外运，主要设备四台液压打包机，其无排污许可证，无危险废物处理转移联单。被告一认为原告在未取得环保部门审批的情况下，从事废旧资源回收加工项目的行为涉嫌违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条的规定，遂于2014年12月19对原告的上述违法行为进行立案。2015年1月13日，被告一作出深南环水告[2015]第0002号《环境保护行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的内容及依据，并告知其有陈述、申辩及听证的权利。2015年1月14日被告一将上述告知书送达给原告。原告未在法定期限内向被告一进行陈述或申辩，亦未提出听证申请。2015年1月23日，被告一作出深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》，认定原告未经环保部门审批同意，在现址设立废旧资源回收加工项目，上述事实有《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》、现场取证照片、营业执照、组织机构代码等证据为证，原告行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条的规定，根据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十二条第（二）项和《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1裁量标准的规定，决定对原告作出如下处罚：一、责令停止经营废旧资源回收加工项目；二、罚款人民币10万元整。2015年1月28日，被告一向原告送达上述处罚决定书，因原告拒收,被告一遂将上述处罚决定书留置送达给原告，并有两名工作人员和见证人员签字予以证明。
原告不服被告一作出的上述处罚决定，遂于2015年3月24日向被告二（即南山区政府）申请行政复议。被告二经审查于当天受理了原告的复议申请。2015年3月25日，被告二作出《行政复议案件答复通知书》要求被告一依法作出书面答复，提交其作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并于次日将该通知书送达给被告一。2015年4月2日，被告一向被告二提交了《行政复议案件答复书》以及作出涉案具体行政行为的相关材料。被告二于2015年5月13日作出深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》，维持被告一于2015年1月23日以《环境保护行政处罚决定书》（深南环水罚[2015]005号）作出的具体行政行为。被告二分别于2015年5月13日、2015年5月19日将上述复议决书送达了被告一及原告。原告不服，遂诉至本院。
另查明，被告一于2015年5月4日作出深南环水补[2015]001号《行政处罚决定书更正通知书》，更正了深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》的笔误，并于次日将该更正通知书送达给原告。
原审法院认为，被告一作为辖区内建设项目环境影响评估的审批、管理机关，对涉案违法行为具有管辖权，是本案的适格被告。本案系经复议的案件，被告二作为复议机关维持被告一的具体行政行为，系本案适格的共同被告。
被告一作出的深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》是否合法及被告二作出的深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》程序是否合法，是本案审理的关键。
《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条规定，建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。第四十二条规定，违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：（一）属于应填报环境影响登记表的建设项目的，处一万元以上十万元以下罚款；（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款；（三）属于应编制环境影响报告书的建设项目的，处二十万元以上一百万元以下罚款。2008年10月1日起实施至2015年6月1日废止的《建设项目环境影响评价分类管理名录》U类（城市基础设施及房地产）第15项规定，废旧资源回收加工再生应当编制环境影响报告表。根据上述管理名录的规定，本案中原告的生产项目属于应编制报告表的建设项目。《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1裁量标准规定，应当编制报告表的位于一般区域，主体工程已投入生产或使用的违法行为，给予10万元的处罚。根据上述标准的规定，本案中原告的厂址位于一般区域，主体工程已投入生产，可处于10万元的处罚。被告一根据《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》、现场取证照片等证据认定原告存在未经环保部门审批同意，在现址（南山区南科一路十中队旁侧工厂房一楼）设立废旧资源回收加工项目，认定事实清楚，证据确实、充分。对原告认为其仅进行废品回收无需进行环保审批的主张与现场检查情况和相关规定不符，原审法院不予支持。被告一根据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十二条第（二）项和《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1裁量标准的规定，作出的涉案行政处罚，适用法律正确，处罚幅度适当。被告一依照法定程序进行调查、立案，全面收集证据材料，并履行了处罚前的法定告知义务，依法送达法律文书，被告一作出的涉案行政处罚程序合法。综上，被告一作出的深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，处罚适当，适用法律正确。对原告要求撤销被告一作出的深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。
同时本案中，被告二收到原告的涉案复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的相关规定，依法进行受理、通知、审查、作出复议决定、送达，被告二作出的深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》程序合法。对原告要求撤销被告二作出的深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第二十六条、第六十九条，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回原告深圳市普鑫源再生资源有限公司的全部诉讼请求。
上诉人深圳市普鑫源再生资源有限公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求：一、撤销(2015)深南法行初字第189号《行政判决书》；二、撤销被上诉人南山区环水局作出的深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》和被上诉人南山区政府作出的深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》；三、本案全部诉讼费用由被上诉人南山区环水局和被上诉人南山区政府共同承担。上诉理由：一、原审法院对上诉人行为性质认定错误。根据被上诉人南山区环水局提交的《调查询问笔录》、《现场检查笔录》及现场执法照片等证据可知，上诉人只对回收的废旧纸品采取了分类和捆绑措施，这些措施不会导致废旧纸品的形态和性质发生改变。根据通常理解，废旧资源加工再生一般是指将废旧物资进行粉碎、压缩类的加工，制成纸浆、塑料颗粒、金属锭等可直接再利用的再生原材料。而经分类和捆绑的废旧纸品显示不具备可直接再利用的条件。因此，被上诉人南山区环水局主张上诉人的行为属于废旧资源加工再生没有事实依据，上诉人行为属于废旧资源回收。原审法院未对上诉人的行为性质做出正确的认定，属于事实认定不清。二、被上诉人南山区环水局作出行政处罚决定没有法律依据。被上诉人南山区环水局作出行政处罚的法律依据是《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条以及第四十二条的规定。其中第八条规定，建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。但具体哪些项目需进行环评，该条例中并未作出具体规定。具体项目名称规定在环保部2号令《建设项目环境影响评价分类管理名录》中，该名录第U类第15项规定，“废旧资源回收加工再生”属于需进行环评的项目，但是，上诉人实施的废旧资源回收行为不属于该第15项规定的项目。如前所述，上诉人行为性质应当被认定为简单的废旧资源回收，不属于“回收加工再生”。被上诉人南山区环水局在其答辩状中辩称上诉人只要实施了“回收、加工、再生”其中之一项就属于需进行环评的项目，其依据为环保部(2010)132号的复函。上诉人认为，该复函不能作为被上诉人南山区环水局作出具体行政行为的依据，首先，该复函为规范性文件，不属于法律、行政法规或者地方性法规，其次，该规范性文件的内容不合法，其将管理名录第U类第15项的规定进行了扩大解释，将本属于一个整体的“回收加工再生”项目进行分类说明，其分类解释的后果是增加了上诉人的义务，损害了上诉人的合法利益。该环保部2号令已经于2015年6月1日废止，新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》只规定实施“废旧资源加工、再生”行为的需申请环评，没有关于“回收”的描述，该内容的变更进一步说明“废旧资源回收”无需编制环评文件。事实上，上诉人所实施的废旧资源回收行为不会产生噪音，不会产生废水废气排放，其行为产生的环境影响与普通居民对家庭中的废旧书报纸箱整理打包销售给废品回收站的行为无异，与实施废旧资源加工再生行为可能产生的环境影响存在本质区别。将上诉人的行为扩大解释并强行纳入环评管理名录与我国政府建立环境评价体系的目的不相符，也与我国目前实施的简化甚至取消行政审批事项的简政放权措施背道而驰。综上，上诉人认为，原审法院对本案事实认定及法律适用均存在错误，应当予以纠正。请求二审法院依法作出判决，支持上诉人的请求。
被上诉人南山区环水局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。一、上诉人认为被上诉人南山区环水局对其行为定性错误，与事实不符。上诉人在2014年12月份，进行了废品的回收加工再生的项目，及根据当时合法有效的规定，应进行环境评价，其未经批准进行了回收加工再生项目，行为违法，依法应予处罚。二、上诉人认为2015年6月1日起实施的新的《建设项目环境影响分类管理名录》中对于废品回收再生已经将回收项目取消为由认为被上诉人南山区环水局对其作出行政处罚违法，其理由不成立。正因为新的环境评价名录中将回收项目取消，可以从另一方面证明在取消之前，即便进行了回收的项目，也应当进行环境评价。上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。
被上诉人南山区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人南山区政府在作出行政复议决定时，对该案件作了深入细致的调查，上诉人所依据的上诉理由是不成立的，请求二审法院依法予以驳回，维持原判。
原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，各方当事人陈述了质证意见，二审各方没有新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于上诉人的生产项目是否应编制环境影响报告表。
《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条规定，建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。第四十二条规定，违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：（一）属于应填报环境影响登记表的建设项目的，处一万元以上十万元以下罚款；（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款；（三）属于应编制环境影响报告书的建设项目的，处二十万元以上一百万元以下罚款。2008年10月1日起实施至2015年6月1日废止的《建设项目环境影响评价分类管理名录》U类（城市基础设施及房地产）第15项规定，废旧资源回收加工再生应当编制环境影响报告表。本案中，上诉人在被上诉人南山区环水局对其所作的调查询问笔录中陈述其生产中使用的原料有一般废弃物，生产流程为“分类分捡-
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外运”，故被上诉人南山区环水局认定其生产项目属于上述“废旧资源回收加工再生”项目并无不当，根据前述《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定上诉人该项目应编制环境影响报告表。
《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1裁量标准规定，应当编制报告表的位于一般区域，主体工程已投入生产或使用的违法行为，处以10万元的处罚。本案中，上诉人的厂址位于一般区域，主体工程已投入生产,被上诉人南山区环水局根据《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》、现场取证照片等证据认定上诉人存在未经环保部门审批同意，在现址设立废旧资源回收加工项目的违法行为并无不当。被上诉人南山区环水局根据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十二条第（二）项和《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1裁量标准的规定，对上诉人作出深南环水罚[2015]005号环境保护行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚幅度适当。
上诉人关于其仅进行废品回收无需进行环保审批的主张与南山区环水局对其所作的检查情况和前述相关规定不符，本院不予支持。上诉人以2015年6月1日实行的新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》只规定实施“废旧资源加工、再生”行为的需申请环评，没有关于“回收”的描述为由，主张其所从事的“废旧资源回收”无需编制环境影响评价文件。本院经审查认为，上诉人在2014年12月份实施了废品的回收加工再生的项目，被上诉人南山区环水局在2015年1月23日对其作出本案行政处罚决定，故本案行政处罚适用2008年10月1日起实施至2015年6月1日废止的《建设项目环境影响评价分类管理名录》并无不当，上诉人该主张于法无据，本院不予支持。
被上诉人南山区环水局在行政执法程序中已经履行了调查取证、告知、听取申辩及送达等程序义务，本院确认被上诉人南山区环水局作出的行政处罚决定程序合法。上诉人要求撤销深南环水罚[2015]005号《环境保护行政处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。
被上诉人南山区政府收到上诉人的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的相关规定，依法进行受理、通知、审查、作出复议决定、送达，其作出的深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人要求撤销深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人南山区环水局作出的深南环水罚[2015]005号环境保护行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚幅度恰当。被上诉人南山区政府作出的深南府复决[2015]14号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市普鑫源再生资源有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 亮
代理审判员 赵 娇
代理审判员 刘吉明
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 崔 晶