浙江省宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙0212行初265号
原告吴培国，男，1957年4月29日出生，汉族，户籍所在地浙江省宁波市北仑区。
被告宁波市教育局，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号2号楼。
法定代表人黄志明，局长。
出庭应诉负责人舒月明，副局长。
委托代理人许琳，宁波市教育局工作人员。
委托代理人杨根飞，浙江甬泰律师事务所律师。
第三人宁波大榭开发区社会发展保障局，住所地浙江省宁波大榭开发区滨海南路111号管委会东大楼。
负责人杨伟，局长。
原告吴培国因要求确认被告宁波市教育局于2017年7月17日作出甬教复决字〔2017〕3号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称〔2017〕3号《不予受理决定》）的行政行为无效，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波大榭开发区社会发展保障局（以下简称大榭社保局）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月17日公开开庭审理了本案。原告吴培国，被告宁波市教育局的出庭应诉负责人舒月明及委托代理人许琳、杨根飞，第三人大榭社保局的法定代表人杨伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
针对原告提交的《行政复议申请书》，被告宁波市教育局于2017年7月17日作出〔2017〕3号《不予受理决定》，认为原告系第三人大榭社保局所属事业单位宁波大榭开发区第二小学教师，第三人具有依法负责所属事业单位人员管理工作的职责。第三人作出的发放退休证的行为系按照干部管理权限对所属事业单位符合国家规定退休条件的工作人员办理退休手续的内部管理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条规定的行政复议受案范围。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理原告就第三人作出的发放退休证行为提出的行政复议申请。
原告吴培国起诉称：原告参加工作的时间是1980年2月，而被告下属机关在退休管理中行政乱作为，导致原告参加工作时间、居住地址等事项出现严重错误，进而导致原告的退休待遇得不到充分享受。而被告宁波市教育局作出的〔2017〕3号《不予受理决定》存在如下违法情形：一、严重违反法定程序。具体包括文书格式违反了国法函[2008]196号等文件规定；被告作出决定前拒不调查、不听取意见、不事先告知、不给原告陈述等机会、拒不保障原告的知情权、参与权和行政复议救济权。二、毫无事实根据。被告认定该行为属内部管理行为、不属于行政复议受案范围缺乏依据。三、毫无法律依据。被告作出的不予受理决定的依据只是国法函[2008]196号文件中的范文提供的条文，而无其他条文。综上，现请求法院：1.判决确认被告作出的〔2017〕3号《不予受理决定》无效；2.判决责令被告对原告采取救济措施。
原告吴培国向本院提交了以下证据材料：
1.榭社退字201703号退休证、〔2017〕3号《不予受理决定》、宁波大榭开发区机关事业社会保险办公室出具的证明文件各1份，用以证明原告参加工作的时间为1980年2月，但退休证上却错写为1982年2月；
2.更名证明、粮户证明（均为复印件）各1分，用以证明原大榭开发区中心小学现已更名为宁波大榭开发区第二小学；
3.毕业证书、市镇居民粮食供应转移证明、户籍证明各1份，用以证明原告于1979年8月毕业后，将户口迁入宁波大榭开发区第二小学；
4.宁波市鄞州区教育局出具的学历证明、小学一级教师资格证书、宁波大榭开发区机关事业社会保险办公室出具的证明文件各1份，用以证明原告参加机关事业基本养老保险的审核机关是原宁波市北仑区人事局，现为宁波市北仑区人力资源和社会保障局；
5.《宁波大榭开发区管委会办公室关于印发宁波大榭开发区社会发展保障局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》（甬榭管办〔2013〕17号），用以证明大榭社保局具有教育行政管理职能，而被告宁波市教育局作为教育主管部门，具有受理原告复议申请的法定职权；
6.法院作出的立案告知书3份，用以证明原告提起的本次诉讼没有超过起诉期限。
被告宁波市教育局答辩称：根据国务院《事业单位人事管理条例》第三十六条，国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条和中共中央组织部、人事部《关于认真执行干部离（退）休制度有关问题的通知》第一条等有关行政法规、行政规章的规定精神，干部退休具有法定性和强制性。退休事务的外部特征表明，这是行政机关行使干部管理权限的行为；就其实质来说，这种行为属内部的人事管理行为，与行政行为的本质特征不相符，因而不具有可诉性，不属于行政复议的受案范围，被告作出的不予受理决定正确。此外，被告于2017年7月11日收到原告的行政复议申请，于2017年7月17日作出〔2017〕3号《不予受理决定》，并于当日交邮寄送给原告，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁波市教育局在举证期限内向本院提交了下列用以证明被诉行政行为合法的证据和依据：
1.国务院《事业单位人事管理条例》第三十六条；国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条；中共中央组织部、人事部《关于认真执行干部离（退）休制度有关问题的通知》第一条；《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第八条、第十七条，用以证明被告作出〔2017〕3号《不予受理决定》的事实依据充分、法律适用正确；
2.《行政复议申请书》及其邮寄凭证、〔2017〕3号《不予受理决定》的邮寄面单及查询记录各1份，用以证明被告作出被诉不予受理决定的程序合法。
第三人大榭社保局陈述称：一、退休证上工作年限错误未侵犯吴培国合法权益。第三人办理原告的退休手续时，对其“参加工作时间”及个人退休待遇的核定均系按照1980年2月进行认定的，只是工作人员在办理退休证时发生了书写错误。此外，第三人在发现错误之后立即予以纠正，并主动办理了日期正确的新证，后多次向原告道歉、说明，希望为其更换新证，但遭原告拒绝；二、办理退休手续属于行政机关的内部管理事务。根据第三人单位的“三定方案”，辖区内事业编制教师日常管理工作，包括招聘、录用、退休均由第三人自行管理。故为原告办理退休手续属于内部人事管理行为，不属于行政复议受理范围。因此，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人大榭社保局向本院提交了以下证据材料：
1.《宁波市事业单位工作人员退休审批表》、《宁波市事业单位工作人员退休费审核表》、《浙江省机关事业养老保险待遇计发（预发）表》、《浙江省机关事业单位2014年10月1日后退休（职）人员登记表》、《浙江省养老保险待遇发放证明（历年）》、宁波大榭开发区就业和社会保障服务中心于2017年11月27日出具的《证明》、新办理的退休证、宁波大榭开发区第二小学出具的《关于吴培国同志退休证所记载的参加工作时间有误的说明》各1份，用以证明原退休证上记载的参加工作时间错误仅为笔误，并未影响原告退休待遇，且原告拒绝第三人为其更换正确退休证的事实；
2.《宁波大榭开发区2017年公开招聘义务段事业编制教师公告》、《宁波大榭开发区管委会办公室关于印发宁波大榭开发区社会发展保障局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》（甬榭管办〔2013〕17号），用以证明办理退休手续属于行政机关内部管理事务，不属于行政复议受理范围。
对原、被告及第三人提交的上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：
对原告提交的证据材料1，被告和第三人对该组证据材料的真实性无异议，且认为原退休证上所载的参加工作时间确有错误，此后进行了更正并制作了新的退休证，但原告拒收。本院对该组证据材料予以确认。对原告提交的证据材料2-4，被告和第三人认为与本案缺乏关联性。本院认为，因本案的审理对象为被告作出的〔2017〕3号《不予受理决定》是否存在无效情形，不直接涉及第三人制作退休证行为的合法性，故原告提交的该三组证据材料与本案缺乏关联性，本院对此不作认定。对原告提交的证据材料5和6，被告和第三人无异议，本院予以认定。
对被告提交的证据材料，第三人均无异议，原告认为证据材料1无法证明干部离退休属于内部人事管理行为，且被告作出的不予受理决定从形式到内容，都存在重大明显违法；原告对证据材料2的真实性无异议，但认为被告在作出被诉不予受理决定前未进行询问和调查，亦未听取原告意见和理由，故程序不合法。本院认为，被告提交的证据材料1无法证明原告的退休审批属内部人事管理行为，故对该证明对象不予认定；被告提交的证据材料2真实、合法，且与本案具有关联性，故予以认定。
对第三人提交的证据材料，被告无异议。原告对证据材料1中关于退休审批、退休费审核的情况均表示不清楚，且认为第三人未提供其他教师的审批情况，故依据不足。本院认为，因原告与第三人关于原退休证作出后，第三人曾对退休证进行更正且向原告进行发放的陈述相一致，故对该事实予以认定。而其他证据材料与本案不具有直接关联性，故不作认定。原告对证据材料2的真实性无异议，但对证明对象不予认可。本院认为原告的质证意见成立，故对该组证据材料不予认定。
经审理查明：原告吴培国出生于1957年4月29日，于1980年2月参加工作，退休前系宁波大榭开发区第二小学教师。2017年5月5日，第三人向原告核发榭社退字201703号退休证，其中记载的参加工作时间为1982年2月。原告于2017年5月11日收到该证后，认为该退休证上所载明的内容有误,经向宁波大榭开发区第二小学反映后,第三人大榭社保局于2017年5月12日制作了新的退休证，将参加工作时间修正为1980年2月。后第三人通过宁波大榭开发区第二小学向原告提出更换新的退休证，但遭原告拒绝。
2017年7月9日，原告向被告以邮寄形式提交《行政复议申请书》，以第三人办理的退休证所记载的参加工作时间等内容与事实严重不符等为理由，提出如下复议请求：1.严肃查处第三人的暗箱操作等违法乱纪行为；2.依法撤销第三人于2017年5月5日作出的榭社退字201703号退休证；3.责令第三人重新办理相关的退休手续和退休证书，并依法承担相关的赔偿责任。被告于2017年7月11日收到原告的申请后，于2017年7月17日作出〔2017〕3号《不予受理决定》。原告对此不服，向法院提起行政诉讼，请求判决确认被告作出的〔2017〕3号《不予受理决定》无效。在案件审理过程中，经本院向原告释明，原告拒绝变更其诉讼请求。
本院认为：原告提起本次行政诉讼所针对的对象为被告于2017年7月17日作出的〔2017〕3号《不予受理决定》，且原告明确其诉讼请求为确认该行政行为无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。据此，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件，即该无效行政行为的违法情形已经重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度。本案中，被告系行使教育行政管理职能的行政机关，被告作出的〔2017〕3号《不予受理决定》亦不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条所规定的无效情形。原告认为被诉行政行为无效的理由为该行为缺乏事实根据、未保障原告的知情权与参与权、文书格式不符合规范要求、缺乏法律依据等，但上述事由均非确认行政行为无效的标准。因此，被诉行政行为的违法性显然没有达到无效的程度。经本院释明后，原告拒绝变更其诉讼请求，仍坚持要求确认被诉行政行为无效。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：
驳回原告吴培国的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴培国负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 徐小娟
审 判 员 寿 涛
审 判 员 汪佳娜
二〇一八年三月二十七日
代书记员 孙柳静
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附：本判决适用的相关法律依据
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十四条
……
公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。