江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏0682行初140号
原告海门市东洲驾校有限公司，住所地海门市包场镇志林路48号。统一社会信用代码91320684314092489G。
法定代表人石金娣。
委托代理人陆冬强，男，1971年11月8日生，汉族，住海门市，特别授权。
被告海门市城市管理行政执法局，住所地海门市北海东路1号。
法定代表人严雪松，局长。
委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师，特别授权。
原告海门市东洲驾校有限公司（以下简称东洲驾校）要求确认被告海门市城市管理行政执法局（简称海门城管局）行政行为违法，于2017年7月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭进行了审理，原告东洲驾校委托代理人陆冬强，被告海门城管局行政负责人成世锋，委托代理人王翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月19日上午10时许，被告海门城管局拆除了原告东洲驾校悬挂于海门市××南侧××路西侧的东洲驾校建筑物外立面的两条广告横幅。
原告东洲驾校诉称，我校于2017年6月18日在驾校办公室窗沿悬挂了两条长度分别为6米的横幅：“东洲驾校先培训后付费”“热烈祝贺我校评为全国承诺遵守行业自律公约单位”。2017年6月19日上午9时10分，被告海门城管局工作人员向我校送达了编号为1506975的责令改正通知书，称我校在海门市民生路××南东洲驾校外悬挂横幅2条的行为违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十八条第一款的规定，限我校于当日上午10点前自行清除所悬挂横幅，逾期未改正将依法予以行政处罚。原告认为在自己单位门口悬挂横幅不需要审批，所悬挂的横幅也未涉及黄赌毒等言论，并不违反国家规定，被告未给予原告的陈述申辩的机会，也没有履行相关的行政处罚程序就强行拆除并取走原告广告横幅的行为违法，故向法院提起行政诉讼，要求：1、确认被告行政执法程序违法；2、请求判决被告返还原告横幅2条；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据以证明其主张：1、《国务院决定第二批取消中央指定地方实施的行政审批事项目录》，证明户外广告设置的管理权限在工商部门不在被告，原告去办理时被告知户外广告登记的行政审批事项已取消，所以原告在自家窗沿下悬挂横幅合情合理，被告亦未告知原告需要办理行政许可。2、路边广告照片4张，证明路边也有很多类似的广告设施。
被告海门城管局辩称，第一、原告存在违法行为，2017年6月7日下午，被告工作人员在日常巡查中发现原告驾校在其建筑物外悬挂了一条横幅广告，工作人员要求原告将擅自设置的横幅解下，但原告方拒绝，被告工作人员出具责令改正通知书（NO.1506338）通知其限期解下，当天下午4时左右，因原告未自行解下横幅，被告工作人员将该横幅解下并交还原告。同年6月19日上午9时许，执法人员在巡查中再次发现原告又悬挂了两条横幅广告，遂向其发出责令改正通知书（NO.1506975），责令其当日上午10时前自行清理两条横幅广告。后因原告未自行清理横幅，我局工作人员于当日上午10时对横幅进行了清理。2、被告的拆除行为具有法律依据。根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十八条、《城市市容和环境卫生管理条例》第十七条、以及《江苏省城市容貌标准》第4.2.8条、第4.2.9条的规定，原告未经环卫主管部门审批，擅自悬挂横幅的行为违反了上述规定，应予拆除。3、因原告未按照《责令改正通知书》的要求履行义务，被告执法人员对其进行处理并无不当。4、对于被告拆下来的案涉广告横幅，被告愿意返还给原告。5、驾校的法定代表人不是陆冬强，东洲驾校的法定代表人已于2017年1月予以变更，原告提供法定代表人证明系虚假的，不符合实际。综上，原告的行为存在违法之处，被告对原告的违法行为进行处理并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告海门城管局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：
1、国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、苏政办函[2004]49号《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》、通政发[2004]73号《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、海政发[2005]27号《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》、苏政发[2003]89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》，证明被告具有对原告的相关行为进行处理的职权。
2、《责令改正通知书》（编号为NO.1506338、NO.1506975）、视频资料，证明原告有在其建筑物外墙上悬挂横幅的行为，同时证明被告在拆除前两次向原告发出责令改正通知书，系依法对涉案横幅进行清理，程序合法。
3、法律依据：《城市市容和环境卫生管理条例》第十七条、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十八条、《海门市户外广告设置管理办法》第六条、第二十条。
经庭审质证，原告东洲驾校对被告海门城管局提供的证据、依据质证认为：对于证据1真实性没有异议，但与本案无关，对证据2确认的事实没有异议，但视频资料并不完整，对证据3中被告当庭提交的法律依据不予认可，《城市市容和环境卫生管理条例》系被告在法定期限内提交的，予以认可，根据该条例第十八条的规定，户外广告要在规定的地点进行设置，但被告并未告知我方规定地点，且我方悬挂的横幅整洁美观，并不需要进行整改。
被告海门城管局对原告东洲驾校提供的证据质证认为：证据1是针对工商行政部门的登记，目前由被告对户外广告设置的时间、地点行使行政许可权，审批项目代码为0100175000；证据2认为与本案无关，真实性无法确定。
本院上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力，对当事人就真实性无异议的证据依法确认其真实性。原告提供的证据1真实性予以确认，证据2与本案没有关联性，本院不予采纳。被告提供的证据1能够证明被告具有市容环境卫生管理职能，对证据2的真实性予以认可，能够证明原告在其建筑物外墙悬挂广告横幅，被告向原告出具了责令改正通知书，并于6月19日上午10时许拆除案涉横幅的事实，被告提供的证据不能证明其行政行为程序合法。
经审理查明，2017年6月19日上午9时许，被告在工作中发现原告在其建筑物外悬挂了两条广告横幅，横幅内容为分别为“东洲驾校先培训后付费”“热烈祝贺我校为全国承诺遵守行业自律公约单位”，该广告横幅长约6m，宽约80cm。被告遂向原告作出了编号为NO.1506975的《责令改正通知书》，告知原告其悬挂横幅的行为违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十八条的规定，限其于当日10时前自行清除悬挂的横幅，并将该通知书留置送达原告，在此过程中双方发生矛盾，原告未自行拆除所悬挂的广告横幅，被告于当日上午10点10分左右将案涉横幅拆下并取走。原告认为被告执法行为程序违法，于2017年7月7日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
另查明，《江苏省城市容貌标准》（DGJ32/C07-2016）第2.0.6条规定，户外广告设施是指在城镇××（××）××、交通工具等载体外部空间、城市道路及各类场地以及城市××）××交通干道边设置（安装、悬挂、张贴、绘制、放送、投映等）各种形式的商业广告、公益广告设施以及其他用于展示、宣传的户外广告形式。住房和城乡建设部《中华人民共和国城市容貌标准》（GB50449-2008）第7.0.1条规定，广告设施与标识按面积大小分为大型、中型、小型，其中广告设施与标识任一边长大于等于4米或单面面积大于等于10平方米的，属于大型广告设施。第7.0.10条规定，同一建筑物外立面上的广告高度、大小应协调有序，且不应超过屋顶，广告设置不应遮盖建筑物的玻璃幕墙和窗户；第7.0.13条规定，布幔、横幅、气球、彩虹气模、空飘物、节目标语、广告彩旗等广告，应按批准的时间、地点设置。
审理中，被告海门城管局于2017年12月14日主动将案涉两条横幅邮寄至本院，该两条横幅并无明显损坏迹象。本院于2017年12月21日向原告交还案涉广告横幅，但原告认为横幅破损，拒绝接收，要求被告重新制作横幅予以返还。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：被告海门市城管局作出的拆除行为是否合法。
本院认为，《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款规定，城市人民政府市容环境卫生管理部门负责本行政区域的城市市容环境卫生管理工作。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第三条规定，省人民政府行政主管部门和设区的市、县（市）人民政府城市市容和环境卫生行政主管部门，负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作……实行相对集中行政处罚权的，按照国家和省有关规定执行。根据《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发[2003]89号）、《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函[2004]49号）、《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发[2004]73号）的文件内容可知，被告海门市城管局是海门市市容和环境卫生行政主管部门，具有行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物和设施的职权。本案中，原、被告双方对于原告在东洲驾校建筑物外悬挂两条广告横幅的事实没有异议，争议的焦点是被告拆除行为是否合法。对此，本院认为，被告海门城管局对案涉广告横幅的拆除行为违法。理由如下：
第一、原告在其驾校建筑物外悬挂广告横幅的行为违法，依法应当予以行政处罚。1、原告悬挂的广告横幅属于大型户外广告。本案中原告东洲驾校位于海门市××南侧××路西侧，案涉横幅悬挂于其驾校建筑物外立面，根据《江苏省城市容貌标准》第2.0.6条规定，原告所悬挂的横幅属于户外广告设施，且案涉广告横幅长约6米，根据《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1规定，案涉横幅属于大型广告设施。2、设置大型户外广告应当经过城市市容环境卫生行政主管部门的批准。根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》关于户外广告设置的相关规定可知，户外广告设施的设置应当符合国家及省城市容貌标准及市容管理规定。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十八条规定，在户外利用条幅、旗帜、充气装置、实物造型等载体设置标语、宣传品的，应当在规定的地点设置，并保持整洁、美观。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定：……大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。第十七条第二款规定，单位和个人在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等，须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其他有关部门批准。根据上述规定可知，户外广告并不能随意设置，大型户外广告的设置必须经过市容环境卫生主管部门的同意并办理相关审批手续。3、原告未经批准擅自悬挂广告横幅的行为应受到行政处罚。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例条例》第五十条第（五）项规定，设置户外广告不符合市容管理规定的，由市容环卫管理部门责令限期改正，逾期未改正的，可以处以五百元以上五千元以下罚款。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（一）项规定，对于未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令纠正违法行为、采取补救措施，可以并处警告、罚款。本案原告未经市容环境卫生行政主管部门批准，擅自悬挂大型广告横幅的行为违反了城市容貌标准和市容管理规定，应由市容环境卫生行政主管部门依法进行查处。
第二、被告的拆除行为程序违法。本案中，被告海门城管局虽有执法资格，但在具体的执法过程中，应当严格按照法律规定的程序进行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、三十六、三十七、三十八、三十九、四十条的规定，如果行政机关认为公民、法人或者其他组织确有应给予行政处罚的违法行为的，应作出行政处罚决定，且在作出决定之前，应当告知当事人相关的事实、理由及依据，并告知其有权进行陈述和申辩，听取当事人的意见。本案中，被告在拆除案涉广告横幅之前，仅出具了限期改正通知书，未作出行政处罚决定，亦履行相应的告知程序，违反法律规定，鉴于该行为不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告的执法行为违法，理由成立，本院予以支持。
关于原告要求被告返还案涉广告横幅的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款之规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。本案中，被告于2017年6月19日上午10时许将案涉横幅拆下并拿走，后于2017年12月14日将案涉横幅主动交由法院返还原告，但原告认为横幅已破损拒绝接收，本院认为原告该理由不能成立，应视为被告已经履行了返还义务，故对于原告的该项诉讼请求本院不予支持。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告海门市城市管理行政执法局2017年6月19日拆除位于海门市解放东路南侧民生路西侧海门市东洲驾校有限公司建筑物外悬挂的两条广告横幅的行为违法。
二、驳回原告海门市东洲驾校有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告海门市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状及副本二份，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元，该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65，户名：江苏省南通市中级人民法院）。
审 判 长 吴亚红
代理审判员 江丽南
人民陪审员 环爱云
二〇一七年十二月二十一日
见习书记员 夏文婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；