辽宁省沈阳市和平区人民法院
行 政 判 决 书
[2015]沈和行初字第00154号
原告穆家颖等14人。（名单附后）
诉讼代表人王殿胤，男，1943年12月27日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
诉讼代表人金铁群，女，1960年10月14日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
被告辽宁省发展和改革委员会。住所辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街****号。
组织机构代码：00109950-8。
法定代表人王金笛，主任。
委托代理人王建烨，该委员会工作人员。
委托代理人江永平，该委员会工作人员。
被告鞍山市发展和改革委员会。住所辽宁省鞍山市铁东区胜利南路**号。
组织机构代码：00111018-0。
法定代表人马长青，主任。
委托代理人郭楠，该委员会工作人员。
委托代理人魏东新，辽宁弘扬律师事务所律师。
原告穆家颖等14人诉被告辽宁省发展和改革委员会、第三人鞍山市发展和改革委员会行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院2015年9月1日受理，向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员徐一凡担任审判长并主审此案，人民陪审员费秀云、刘秋霞参加评议。本院于2015年11月26日公开开庭审理了本案，原告穆家颖等8人及原告诉讼代表人王殿胤、金铁群，被告辽宁省发展和改革委员会的委托代理人江永平、王建烨，第三人鞍山市发展和改革委员会的委托代理人郭楠、魏东新到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
辽宁省发展和改革委员会根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，于2015年7月17日对申请人穆家颖等14人作出辽发改行复决字[2015]6号行政复议决定，决定：撤销被申请人鞍山市发展和改革委员会作出的《鞍山市企业投资项目预审意见通知书》（鞍发改预审[2009]69号），驳回申请人依法赔偿损失的复议请求。理由是：法律未规定发展改革部门在核准企业投资项目时可以设定预审程序，鞍山市发展和改革委员会作出的预审行为，属于在缺乏相关依据的前提下增设项目审批环节，且认定事实不清。申请人提交的证据不能证明69号预审对其造成了损害及损害的具体数额，由于涉案地块是通过竞拍在鞍山市土地储备交易中心获得，在出具69号预审前已由鞍山市国土资源局出让，且69号预审并未允许该地块上的项目开工建设，申请人的赔偿请求缺乏证据支持，不能成立。
原告穆家颖等人诉称，鞍山市发改委作出的69号预审文件认定事实不清，证据不足。鞍山市盈超房地产开发有限公司属于外资投资企业，对于其开发的“公园1号”项目不能按照国内企业予以核准，且在只有请示报告和成交确认书的情况下予以预审核准证据不足。鞍山市发改委作出的69号预审文件是预审通知，立项文件，该文件抄送相关行政部门，相关部门按照69号预审文件作出相关批复，这些批复已经成为鞍山市发改委作出“公园1号”项目核准批复的依据或者证据，已经对原告等人的农村集体土地合法权益造成严重损害。辽宁省发改委作出的行政复议决定仅仅撤销69号预审通知，不决定赔偿申请人的严重损失，明显错误。请求：1、撤销被告作出的辽发改行复决字[2015]6号行政复议决定；2、责令被告重新作出行政复议决定，责令鞍山市发改委赔偿原告损失。原告提供鞍山市盈超房地产开发有限公司营业执照和企业机读档案登记资料，证明盈超公司是外商独资公司。原告提供损失概况表3张，证明自身的损失。
被告辽宁省发展和改革委员会向本院递交了答辩状和证据材料，并在庭审时辩称，被告作出行政复议决定适用依据正确，主体及程序合法，原告诉讼请求没有法律和事实上的依据。原告要求赔偿其经济损失的理由，是其位于鞍山市铁东区新兴办事处高官岭村解放东路以南的房屋和合法使用的农村集体土地，即鞍山市发改委69号预审文件中提到的“鞍山市铁东区解放东路DH-2009-511地块”上的权利受到了损害，但是通过鞍山市国土资源局、鞍山市土地储备交易中心和盈创集团有限公司三方于2009年10月30日签订的《挂牌出让成交确认书》可知，DH-2009-511地块在2009年10月30日之前即被征收为国有建设用地，该征地行为才是导致原告在DH-2009-511地块上农村集体土地权利丧失的原因，鞍山市发改委69号预审文件是在2009年11月10日作出的，内容不涉及征地问题，也未核准DH-2009-511地块上的项目开工建设，不可能对原告权利造成损害。且原告在申请复议时没有提交69号预审文件对其造成损害及损害具体金额的证据。
被告向本院提供如下证据：行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、延期审理通知书，用以证明其行政复议程序合法；原告在行政复议申请时提交的证据材料（包括房屋拆迁产权调换协议书和相关证明材料）、挂牌出让成交确认书，用以证明原告等人的赔偿请求不能成立。被告还提供《国家发展改革委办公厅关于改进和完善企业投资项目核准程序有关规定的通知》（发改办投资[2005]1463号）、《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展改革委令第19号）、《辽宁省企业投资项目核准暂行办法》（辽发改发[2005]1088号）、《外商投资项目核准暂行管理办法》（国家发展改革委令第22号）、《辽宁省外商投资项目核准暂行办法》（辽发改发[2005]1098号），以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条等法律依据，用以证明其作出的行政复议决定具有法定职权，适用法律法规正确，程序合法。
被告鞍山市发展和改革委员会递交了答辩状，并在庭审时辩称，本机关不是本案适格被告。本机关没有对原告造成损害，不具有赔偿义务。被告鞍山市发展和改革委员会没有提供证据。
经庭审质证，本院对原告和被告辽宁省发展和改革委员会提供的证据的真实性予以采信。
经审理查明，2009年11月10日鞍山市发展和改革委员会作出鞍发改预审[2009]69号《鞍山市企业投资项目预审意见通知书》，对于鞍山市铁东区发展和改革局报送的《关于筹建鞍山市盈超房地产开发有限公司项目预核准的请示》，作出“该项目符合《外商投资指导目录》、《辽宁省外商投资项目核准暂行办法》的有关规定”的审查意见。2015年4月19日，穆家颖等14人向辽宁省发展和改革委员会提出行政复议申请，请求撤销鞍山市发展和改革委员会作出的鞍发改预审[2009]69号《鞍山市企业投资项目预审意见通知书》，依法赔偿损失。穆家颖等人的理由是：该预审意见将申请人位于铁东区新兴办事处高官岭村解放东路以南的房屋和合法使用的农村集体土地，即预审项目通知书中所说的“鞍山市铁东区解放东路DH-2009-511地块”，划入了该项目预审范围之内，主要证据不足，违反法定程序，侵害了申请人农村集体土地合法权益。2015年7月17日，辽宁省发展和改革委员会作出辽发改行复决字[2015]6号行政复议决定，以鞍山市发展和改革委员会超越职权，缺少相关依据增设项目审批环节为由，决定：撤销被申请人鞍山市发展和改革委员会作出的《鞍山市企业投资项目预审意见通知书》（鞍发改预审[2009]69号），并以申请人提交的证据无法证明鞍山市发改委的行为对其造成了损害为由，驳回穆家颖等人的赔偿复议请求。
本院认为，鞍山市发展和改革委员会作出的69号预审意见所依据的《外商投资指导目录》、《辽宁省外商投资项目核准暂行办法》等法律依据，并未赋予发展改革部门在核准企业投资项目时可以设定预审程序和环节，被告辽宁省发展和改革委员会据此认定鞍山市发展和改革委员会作出的69号预审意见超越职权，符合法律规定。超越职权的审查具有前置否定的作用，行政复议机关在进行复议审查时，发现行政机关的行为超越职权的，无需进行其他方面的审查，即可予以撤销或者确认违法，对于由此导致复议申请人损害的，可以决定给予赔偿。本案中，原告穆家颖等14人主张的损失，主要是基于对政府土地征收补偿标准存在异议：有人认为遗漏了补偿项目，有人认为补偿不合理而导致的，而土地征收的依据并非鞍山市发展和改革委员会作出的69号预审意见，被告辽宁省发展和改革委员会认定穆家颖等人提交的证据不足以证明其受到基于69号预审意见受到实质性损害的结论，具有事实根据和法律依据。综上，辽宁省发展和改革委员会作出的被诉行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告穆家颖等人要求撤销的请求，本院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回穆家颖等14人的诉讼请求。
案件受理费50元由穆家颖等14人平均负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 徐一凡
人民陪审员 费秀云
人民陪审员 刘秋霞
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 赵彤彤
原告名单：
原告穆家颖，男，1950年11月24日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告李敏，女，1964年8月25日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告张素琴，女，1955年3月24日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告金荣昌，男，1938年10月27日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告金铁群，女，1960年10月14日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告王殿胤，男，1943年12月27日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告王玉娟，女，1944年8月26日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告金秀荣，女，1963年9月7日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告崔庆雨，男，1961年2月19日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告金锡会，男，1951年7月7日出生，汉族，住辽宁省鞍山市千山区。
原告王群生，男，1955年3月9日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告程文栋，男，1955年3月15日日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告张喜梅，女，1950年2月20日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
原告金铁峰，女，1966年9月17日出生，汉族，住辽宁省鞍山市铁东区。
本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。