贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黔01行初874号
原告罗益芬，女，1949年2月25日出生，汉族，住贵阳市观山湖区。
委托代理人王宗跃，贵州群众律师事务所律师。执业证号：15201199410549952
委托代理人文婷，贵州群众律师事务所律师。执业证号：15201201101549390
被告贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵阳市观山湖区北京西路8号。
法定代表人唐矛，区长。
委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。执业证号：15201201610295533
委托代理人张光燕，贵州富迪律师事务所实习律师。
第三人贵阳市观山湖区上麦村村民委员会，住所地贵阳市观山湖区上麦村。
法定代表人余民方，主任。
委托代理人王成光，贵州涛闻律师事务所律师。执业证号：15201201110124862
原告罗益芬因要求确认被告贵阳市观山湖区人民政府（以下简称“观山湖区政府”）强制毁坏、侵占其承包土地的行政行为违法，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年11月10日分别向被告观山湖区政府、第三人贵阳市观山湖区上麦村村民委员会（以下简称“上麦村委会”）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。原告罗益芬的委托代理人王宗跃、文婷，被告观山湖区政府的委托代理人颜仕武、张光燕及行政机关负责人委托代为出庭的工作人员朱亚涛，第三人上麦村委会的法定代表人余民方及上麦村委会的委托代理人王成光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年，贵阳市原金阳新区管委会（其职能由被告观山湖区政府承继）作出征地公告，将上麦村、下麦村共4901亩土地予以征收。2016年1月起，被告观山湖区政府与第三人上麦村委会就涉案土地征收补偿事宜陆续签订多份征收补偿协议。随后，被告在原告罗益芬所承包的集体土地上进行观山湖区“十二滩项目”建设。
原告罗益芬诉称：原告系观山湖区上麦村三组村民，在该村有合法承包经营的集体土地。2012年，贵阳市原金阳新区管委会作出征地公告，将上麦村、下麦村4901亩土地予以征收。由于原告等村民不同意经济苗木补偿标准，被告下属征收部门将征收补偿协议予以收回，后被告在未与原告签订任何补偿协议的情况下强行将原告种植的苗木予以挖毁。被告强制侵占原告土地、毁坏原告拥有的地上附作物的行为给原告的经济利益造成了重大损失，故提起诉讼，请求：一、确认被告征地过程中侵占、毁坏原告土地及地上附作物的行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。
原告罗益芬向本院提交了以下证据：1、征收土地公告，证明被告观山湖区政府实施了征地行为；2、“十二滩公园项目”第十二、十八期征收土地补偿费用公示表，证明原告被征收土地的面积及地上附作物的情况；3、涉案土地被破坏前的照片及光盘，证明原告承包土地并在该土地上种植经济苗木的事实；4、涉案土地被破坏后的照片及光盘，证明原告种植的经济苗木被挖毁的事实；5、录音光盘，证明原告种植的经济苗木未经测量、补偿就被被告挖毁的事实。
被告观山湖区政府辩称：被告是根据贵州省人民政府作出的相关征地批复文件，对涉案土地实施了征收。被征收土地的土地补偿费、青苗及地上附作物补偿费、大棚补偿费、林木移栽补偿费均在与第三人签订相关协议后，如数下发给第三人，并由其进行分发。故被告的征地行为合法、程序得当，并不存在损害原告合法权益的情形。原告如没有收到相关补偿款，应通过其他途径解决。如原告等人对补偿标准有异议应根据法律的相关规定由政府协调后进行裁决。另部分原告无法提交合法承包土地的权利凭证，无法证明与征地行为存在利害关系。综上，恳请驳回原告的诉讼请求。
被告观山湖区政府向本院提交了以下证据：
第一组：1.黔府用地函［2010］195号《省人民政府关于贵阳市国家高新技术产业开发区2009年度第七批次城市建设使用土地的批复》。2.黔府用地函［2010］90号《省人民政府关于贵阳市国家高新技术产业开发区2009年度第八批次城市建设使用土地的批复》。3.黔府用地函［2010］404号《省人民政府关于贵阳市2010年度城市建设第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》。4.筑府通［2011］102号《市人民政府关于将各区批而未用土地调整用于金阳新区十二滩地块项目建设的批复》，证明“十二滩公园项目”土地征收工作是严格按照相关规定实施的，并未存在违法的情形。
第二组：1.征收土地公告。2.2012-03、04、05地块《十二滩公园项目建设用地森林资产调查报告》三本。3.《征收补偿协议》。4.《征收土地涉及经果林移栽费协议》四份。5、《大棚搬迁奖励补偿协议》六份。6.针对堡坎的《征收补偿协议》一份。7.十二滩地块补偿款支付凭证，证明被告已与第三人签订相关《征收补偿协议》，并对补偿对象及金额作出了约定，全部款项均已下发到第三人处。
第三人上麦村委会述称：第三人确实与被告签订了若干《征收补偿协议》，且相关补偿费用也如数下发给了第三人，但第三人从来没有收到任何关于经济苗木的补偿款，请法院查明事实后依法裁判。
第三人上麦村委会未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：原告提交的第1、2项证据，被告提交的第一组证据及第二组第7项证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
经审理查明：原告罗益芬系观山湖区上麦村三组村民，其在该村拥有承包土地。2010年，贵州省人民政府先后作出黔府用地函［2010］195号《省人民政府关于贵阳市国家高新技术产业开发区2009年度第七批次城市建设使用土地的批复》、黔府用地函［2010］90号《省人民政府关于贵阳市国家高新技术产业开发区2009年度第八批次城市建设使用土地的批复》及黔府用地函［2010］404号《省人民政府关于贵阳市2010年度城市建设第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意将包括上麦村在内的326.6431公顷集体土地征为国有。2011年9月23日，贵阳市人民政府作出筑府通［2011］102号《市人民政府关于将各区批而未用土地调整用于金阳新区十二滩地块项目建设的批复》将全市各区批而未用的136.6988公顷土地调为观山湖区（原金阳新区）十二滩地块项目建设。2012年8月1日，原贵阳市金阳新区管理委员会（其职权现由被告观山湖区政府承继）根据上述贵州省人民政府及贵阳市人民政府批复的决定作出《征地公告》将观山湖区上麦村、下麦村共计4901亩土地予以征收。原告罗益芬所承包的土地在上述征地范围之内。2016年1月7日，被告委托贵阳市观山湖区土地储备中心与第三人上麦村委会就十二滩地块第十二批次土地签订筑观土储补偿［2016］003号《征收补偿协议》，约定：一、征收上麦村三组39.7039亩耕地。二、补偿土地补偿费2922207.04元、青苗补偿费59555.85元、附作物包干费714670.20元（18000元/亩x39.7039亩）、村集体补偿部分254104.96元。上述费用共计3950538.05元全部支付给第三人上麦村委会，由村委会负责完成对农户的分发、兑现工作。后被告又陆续与第三人就涉案土地上的堡坎、大棚及林木移栽等补偿费用签定《补偿协议》，约定了具体的补偿金额，并由第三人上麦村委会负责完成对农户的分发、兑现工作。后被告陆续在涉案土地上进行施工建设。原告等人认为被告未对其种植的经济苗木进行补偿就毁坏、使用其所承包的集体土地侵害其合法财产权益，遂向本院提起诉讼，诉请如前所述。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;……”之规定，集体土地征收补偿过程中所涉及的地上附着物及青苗补偿费应属于该附作物及青苗的实际所有人即集体土地承包人所有，土地征收部门应与集体土地承包人针对地上附作物及青苗的补偿签订《征收补偿协议》。本案中，被告观山湖区政府在知晓第三人上麦村委会对涉案土地地上附作物及青苗补偿费不具有处分权的情况下，仍与其就地上附作物及青苗的补偿费用签订《征收补偿协议》违反法律规定。其在未依法履行征收补偿法定职责的情况下，强制使用原告承包土地用于工程建设侵害了原告合法财产权益。因该强制行为系事实行为，无可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的：……”之规定，被告的强制行为依法应确认违法。另，原告委托代理人在庭审中向本院提出就筑金管字［2009］《关于金阳新区地上附着物征地补偿标准的补偿意见》进行规范性文件合法性审查。由于该份文件系行政部门对征地补偿标准进一步明确规定，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”之规定，补偿标准认定系行政裁决范畴，不属于人民法院行政审判权审查范围，故本院对原告请求对筑金管字［2009］《关于金阳新区地上附着物征地补偿标准的补偿意见》文件进行合法性审查的申请不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告贵阳市观山湖区人民政府对原告罗益芬所承包集体土地的强制毁坏、侵占行为违法。
案件受理费50元，由被告贵阳市观山湖区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 鲜友谊
审 判 员 毛 丽
代理审判员 黄 晓
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 吴冬梅