湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂06行终36号
上诉人（原审原告）襄阳华盛房地产开发有限公司(以下简称华盛公司)。住所地：襄阳市襄城区环城路**号。
法定代表人张呈荣，华盛公司董事长。
委托代理人任旭鹏，湖北创佳律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）襄阳市国土资源局襄州分局(以下简称襄州国土分局)。住所地：襄阳市襄州区航空路**号。
法定代表人余付华，襄州国土分局局长。
委托代理人方建新，襄州国土分局工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人鲁金国，湖北春园律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人华盛公司诉被上诉人襄州国土分局行政撤销一案，不服襄阳市襄州区人民法院〔2017〕鄂06**行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人华盛公司的委托代理人任旭鹏和被上诉人的委托代理人鲁金国、方建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2010年10月13日，华盛公司取得位于襄州区XX地块的国有土地使用权，该地块（下称：A地块）面积8419.5平方米，以出让方式取得，土地用途为住宅、商服，容积率为2.8，商服建筑面积不得超过3450平方米，终止时间为2080年10月13日。在办理A地块开发手续中，相邻地块（下称：B地块），原属襄樊再尔物业有限公司，面积1648.7平方米，因规划调整原因，无法单独开发。2010年11月5日，华盛公司和襄樊再尔物业有限公司共同向襄州区政府及襄州国土分局提交《关于整合开发的报告》：申请将B地块过户到华盛公司名下，并将A、B两地块整合在一起进行整体开发。2010年11月26日，襄州国土分局以襄区土资函〔2010〕44号函的形式，请襄阳市城乡规划局（以下简称：襄阳市规划局）出具土地规划意见。2011年1月13日，襄阳市规划局认为B地块面积过小，建议由襄州国土分局整合周边用地后统一出具规划条件。2011年1月24日，襄州国土分局根据华盛公司和襄樊再尔物业有限公司的申请、襄州区政府的同意、襄阳市规划局的建议，再次以襄区土资函〔2011〕6号函的形式，向襄阳市规划局建议：在不改变华盛公司A地块8419.5平方米土地使用条件基础上，对1648.7平方米的土地出具城市规划红线图和土地使用条件，并按襄阳市规划局出具的土地规划条件，办理相关供地手续。2011年7月18日，襄阳市规划局依法出具《建设项目规划（土地使用条件）》，编号zhyd2011030061号，主要内容：地块位于襄州区，四至范围见建设用地规划红线图。本条件及建设用地规划红线图作为委托相应资质的设计单位进行规划与建筑方案设计、签订该地块《国有土地使用权出让（转让）合同》的依据。未按程序报经襄阳市规划局批准不得随意变更。地块面积12958平方米，其中使用面积10118平方米，容积率﹤2.8等。2011年8月8日，襄州国土分局依法向华盛公司履行1648.7平方米的供地手续，为华盛公司办理了B地块的《国有建设土地使用权证》。2011年9月6日，襄阳市规划局向华盛公司核发了AB两宗土地的《建设用地规划许可证》，用地性质为：居住配套商业，核定用地面积12958平方米，建设规模﹤28300平方米，附图及附件名称，建设用地规划红线图zhyd2011030061，规划条件：zhyd2011030061。2014年华盛公司在该地块开发“滨江御景”项目，2017年因需办理房屋产权登记事项，2017年3月28日，华盛公司向襄州国土分局申请依法按2011年9月6日批准改变时新的土地使用条件下土地使用权市场价格作为核算土地出让金差价的衡量基数,准确核算土地出让金差价，及时书面通知华盛公司补缴土地出让金，补办完善相关法律手续。襄州国土分局于2017年8月6日向华盛公司出具《关于对华盛公司申请补签出让合同及补缴出让价款的回复意见》，依据国土资厅发〔2013〕20号文确定2017年3月28日为核定、评估补缴土地出让金的时点。华盛公司不服提起诉讼，请求:1、撤销襄州国土分局于2017年8月6日作出的《关于对华盛公司申请补签出让合同及补缴出让价款的回复意见》。2、判令襄州国土分局以2011年8月8日作为补缴土地出让金价款的时点，并以此时点的土地市场楼面地价，核算华盛公司应补缴的土地出让金。3、襄州国土分局负担诉讼费。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。襄州国土分局具有为华盛公司重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。因此，2010年11月5日，华盛公司和襄樊再尔物业有限公司的《关于整合开发的报告》、经襄州区政府审批同意、襄州国土分局向襄阳市规划局发函等均是襄州国土分局征询规划部门意见的前置程序和条件；《关于整合开发的报告》其主要内容是要求将襄樊再尔物业有限公司所有的B地块变更在华盛公司名下，2011年8月8日襄州国土分局为华盛公司办理了B地块的《国有建设土地使用权证》，只是将土地使用权人变更在华盛公司名下。2011年9月6日，襄阳市规划局向华盛公司颁发《建设用地规划许可证》后，华盛公司于2017年3月28日向襄州国土分局提出申请依法按2011年9月6日为衡量基数核算土地出让金差价，补缴土地出让金，补办完善相关法律手续。襄州国土分局依据国土资厅发〔2013〕20号文规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价款时为准，于2017年8月6日作出《关于对华盛公司申请补签出让合同及补缴出让价款的回复意见》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。华盛公司请求按2006年8月1日实施的国土部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第八条，以2011年8月8日作为补缴土地出让金的时点，并以此时点的土地市场楼面地价，核算华盛公司应补缴的土地出让金的理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华盛公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华盛公司负担。
上诉人华盛公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决的说理部分不符合客观事实。1、襄州国土分局根据华盛公司的申请，经襄州区政府同意，于2011年1月24日，以襄区土资函〔2011〕6号函的形式，向襄阳市规划局建议：“在不改变华盛公司A地块8419.5平方米土地使用条件基础上，对1648.7平方米的土地出具城市规划红线图和土地使用条件，并按规划局出具的土地规划条件，办理相关供地手续。”而A地块8419.5平方米土地使用条件是：土地用途为住宅、商服，容积率为2.8，商服建筑面积不得超过3450平方米,终止时间为2080年10月13日。因此，襄州国土分局在征求规划部门对B地块1648.7平方米土地意见出具土地使用条件时，对华盛公司拟整合开发B地块1648.7平方米土地所达到与A地块相同的使用条件（年限、性质、容积率的变更）是明知的。2、2011年7月18日，襄阳市规划局根据襄州国土分局出具的函（襄区土资函〔2011〕6号）意见，依法出具ZHYD2011030061号《建设项目规划（土地使用）条件》，规定（A、B两宗土地）整合后的土地使用面积10118平方米，容积率<2.8。2011年8月8日，襄州国土分局根据土地使用规划条件依法向华盛公司履行1648.7平方米的供地手续，办理B地块的《国有建设土地使用权证》。2011年9月6日，襄阳市规划局向华盛公司核发了上述两宗土地整合后的《建设用地规划许可证》，核定使用面积10118m2，容积率<2.8，用地性质为：居住配套商业。上述系列连续性法律文书，均证实：应华盛公司的整合申请，及襄州国土分局同意整合的意见与函请，襄阳市规划局于2011年7月18日依法出具（在不改变原告A地块8419.5平方米土地使用条件基础上）A、B两地块整合后的10118平方米《土地使用规划条件》。2011年8月8日襄州国土分局根据土地使用规划条件依法向华盛公司完成B地块的供地手续。此时的B地块容积率由原1.83已调整到2.80；土地用途为住宅、商服用地；使用年限已由原2069年6月1日调整到2080年10月13日。3、华盛公司于2011年7月21日，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款之规定，依据襄阳市规划局于2011年7月18日依法出具A、B两地块整合后的10118平方米《土地使用规划条件》，提出土地变更登记申请，襄州国土分局已经履行土地变更登记手续。襄阳市规划局于2011年7月18日依法出具ZHYD2011030061号《建设项目规划（土地使用条件）》明确载明：本使用条件及红线图作为签订该地块《国有土地使用权出让（转让）合同》的依据。因此，襄州国土分局作为签订《国有土地使用权出让（转让）合同》，核定土地使用权出让金，并办理供地与登记的法定职能部门，其在2011年8月8日，依据华盛公司的变更登记申请及规划部门出具的《土地使用规划条件》依法向华盛公司履行供地及登记手续，应当视为对华盛公司使用国有土地的合法行政许可，就是规划部门及襄州国土分局对A、B两地块同意整合，并对两块土地使用的规划条件予以批准调整的时间。二、原判决适用法律错误。襄州国土分局用现行的行政规范来评判、衡量2011年的行政许可，确属错误。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证”。国土资源部发布实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）规定：“应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格”。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）：“经依法批准调整容积率的市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”。国土资源部办公厅《关于国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”。上述行政规章与文件的制定主体可以证实：国务院与国土资源部所制定的行政规章的效力，显然高于国土部办公厅所发布的文件效力；而2013年国土部办公厅所制定的《技术规范》也与国土部的行政规章相抵触。并且，A、B两宗土地的整合时间发生在2010年至2011年9月期间，襄州国土分局根据华盛公司的申请及规划部门的土地使用条件，已于2011年8月8日向华盛公司依法供地并办理合法变更登记手续，即使发生争议，也应依法适用当时或2006年的法律法规或行政规章或技术规范。现在襄州国土分局却依据2013年的部门“技术规范”来评判2011年8月的整合供地行为，并据此来确定拟补缴土地出让金价款的时点，显然与客观事实不符、违反法律规定。综上，华盛公司认为，原判决适用法律错误，故依法提出上诉，请求依法改判，支持华盛公司的一审诉请。
被上诉人襄州国土分局上诉答辩，一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院予以维持。二、华盛公司的上诉理由不能成立。1、2010年11月，华盛公司及襄樊再尔物业有限公司申请A、B两宗地整合，襄州区政府同意、土地部门向规划部门发函等，均是征询规划部门意见的前置性程序条件。2、2011年8月8日，襄州国土分局为华盛公司颁发B地块《国有建设土地使用权证》，属于土地使用权发生转让后的变更登记，即由原土地使用权人襄樊再尔物业有限公司变更登记为华盛公司。是按现状进行的权属变更登记，不涉及土地用途、土地使用条件等改变。只有A、B两块地登记为同一使用权人，才能按新的规划条件办理土地出让手续。3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》均规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理登记部门和城市规划部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定：依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。依据前述规定，土地使用条件经批准后，须重新签订出让合同，再办理土地变更登记手续。2011年7月18日，襄阳市规划局出具ZHYD2011030061号《建设项目规划（土地使用）条件》后，华盛公司一直没有告知襄州国土分局其已经取得项目用地的规划条件，也未向襄州国土分局申请重新签订出让合同、办理土地变更登记。直至2017年3月28日，华盛公司才向襄州国土分局申请补办两宗土地的相关手续。4、华盛公司2017年3月28日向襄州国土分局申请办理A、B两宗土地整合后调整土地出让金、补签出让合同。襄州国土分局受理其申请并以其申请日作为基准日，委托土地估价中介部门进行地价评估符合本案事实及有关法律、规范的规定。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，二审查明的案件事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，根据土地法律法规、规章相关规定，核算、收缴土地出让金是国土资源主管部门的法定职责。本案是因补交土地出让金引起的行政争议，双方争议的焦点涉及补交土地出让金的时间节点及适用法律法规、规章和政策依据问题。上诉人主张，其开发用地的取得、报批整合及B地块《国有建设用地使用权证》和A、B两块开发用地重新规划后取得《建设用地规划许可证》均发生在2011年12月以前，襄州国土局应按当时取得的土地及批准规划时的地价、改变容积率状况对地价进行评估并核算应补交的土地出让金数额。主要依据为：国土资源部发布的〔2006〕114号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》规定：“应当补缴的土地出让金＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准改变时原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场价格。”和《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（〔2010〕国土发204号）规定：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”。被上诉人襄州国土局认为：补交土地出让金应按上诉人提出补交申请之后，对规划条件调整及出让年限调整国有土地使用权市场价格评估，确定补缴土地出让金的时间节点，即为2017年3月28日。主要依据为：《国土资源部办公厅关于国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）规定：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价时，评估日期应以国土资源主管部门同意补缴地价款时为准。”根据双方持有的观点和提出的依据，结合二审查明的事实，上诉人华盛公司原拥有A地块土地使用权，与襄樊再尔物业有限公司拥有的B地块土地相邻，在办理房屋开发事宜过程中，为实现土地整体开发利用，双方共同向襄州区政府和襄州国土局提出将B地块过户到华盛公司名下整合开发申请并获批准。襄州国土局和襄阳市规划局通过相互致函，分别就A、B地块土地整合开发出具了土地规划意见、土地规划条件及供地手续函件。其中，2011年7月18日襄阳市规划局根据襄州国土分局关于对国有土地使用权出具土地规划意见的函制作了《建设项目规划（土地使用条件）》载明了整合后的土地使用面积和容积率等。2011年8月8日，襄州国土分局也为华盛公司办理了B地块的土地变更登记手续，并颁发了《国有建设土地使用权证》。之后，襄阳市规划局于2011年9月6日向华盛公司核发了A、B两宗土地《建设用地规划许可证》，核定了用地性质、用地面积、建设规模、规划条件、规划红线图等事项。上述事实表明，华盛公司整合开发土地已经有权机关批准许可，且B地块的土地使用权和规划的容积率也已发生了变更。在此情况下，华盛公司应当依法完备相关土地登记手续，并补缴因容积率等发生变化而应当交纳的土地出让金；襄州国土分局亦应当履行核定收取补缴土地出让金的行政职责。参照当时执行的《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（〔2010〕国土发204号）中“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”的政策规定，襄州国土分局应当按照规划部门批准调整容积率时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。襄州国土分局在华盛公司已完成批准调整容积率的情况下，适用2013年国土资源部办公厅印发《关于国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》规定，将补缴土地出让金的时间节点确定为2017年3月28日，并按照该时间节点的土地市场楼面地价评估核定应补缴土地出让金，其作出的答复结论意见，缺乏事实和法律、政策依据。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审法院认定事实清楚，但作出驳回诉讼请求的裁判适用法律法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（二）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销襄阳市襄州区人民法院（2017）鄂0607行初35号行政判决。
二、撤销襄阳市国土资源局襄州分局作出的《关于对华盛公司申请补签出让合同及补缴出让价款的回复意见》。
三、襄阳市国土资源局襄州分局在本判决生效后六十日内对华盛公司申请补缴土地出让金重新作出行政行为。
二审案件受理费50元，由被上诉人襄州国土分局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 健
审 判 员 曾建彬
代理审判员 龚开宇
二〇一八年四月八日
书 记 员 陈 帅