福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终64号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈华容，男，1954年6月7日出生，汉族，住福建省长乐市江田镇江田村心田路**号，身份证号码：3501261954********。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈明修，男，1931年5月14日出生，汉族，住福建省长乐市江田镇江田村方厝里**号，身份证号码：3501261931********。
委托代理人林洪楠，福建法炜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长乐市江田镇人民政府，住所地长乐市江田镇。
法定代表人陈焱，镇长。
委托代理人张金水、陈学龙，福建八闽律师事务所律师。
上诉人陈华容农村承包经营户等120户因诉被上诉人长乐市江田镇人民政府（以下简称江田镇政府）履行法定职责一案，不服长乐市人民法院（2015）长行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定以下事实，原告陈华容等120户村民系长乐市江田镇江田村村民。被告江田镇政府于2011年7月20日受理了原告陈华容等信访人反映江田村耕田被非法变卖、1998年土地承包经营权证未发放入户等问题，被告江田镇政府于2011年9月5日作出长江信答（2011）19号《关于群众反映友爱村、江田村耕地被非法变卖等有关问题处理答复意见书》，该《意见书》核实情况如下：江田村于1998年12月开展第二轮土地承包，全村将耕地分为六个地块，按照每块土地全体村民均摊的办法，江田村以每人口田地0.0651亩、园地0.0377亩分给村民，由各区按照1998年12月底的人口数领回土地后划分给本区生产队，再由生产队划分给本队村民。由于每人口分的土地极少，江田村采取家族兄弟并户填写或以生产队为单位填写第二轮土地承包经营权证，造成无法将经营权证发放到每户。
2011年12年1日，被告江田镇政府向长乐市人民政府书面申请（长江政（2011）118号文）拟对江田、友爱两村村集体成员补换发农村土地承包经营权证，江田村委会亦制定了《江田村开展农村土地承包经营权证补换发工作实施方案》，并将村集体土地承包情况进行登记造册、公示。原告陈华容等人仍然要求被告发放1998年印制的土地承包经营权证，并通过多种途径向有关部门信访未果，遂向法院提起行政诉讼。审理中，经核实原告陈水金、陈顺顺、邹爱妹等死亡，其近亲属表示愿意继续参加诉讼。
原审法院认为，根据福建省高级人民法院（2015）闽行再终2号行政裁定书裁判意旨，本案被告江田镇人民政府作为一级政府组织，属于法定的行政机关，可以作为本案行政诉讼的被告。原告诉请被告江田镇政府履行发放《土地承包经营权证》之法定职责，属于行政诉讼受案范围。
关于原告要求确认（2012）2号《信访事项复查意见书》及（2011）19号《答复意见书》违法并予以撤销，以及原告要求赔偿损失的问题。原审认为，福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第2号行政裁定书已确认法院可不予理涉原告上述诉讼请求。该两份《意见书》仅是长乐市人民政府以及江田镇人民政府对相关行政行为的解释说明，该信访事项答复行为对原告不具有强制力，对原告实体权利义务不产生实质影响，其请求事项不属于行政审判权限范围。并且，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款及第四十九条之规定，提起行政诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据，原告要求赔偿损失诉求缺乏具体内容，且未能向本院提供证据证明被诉行政行为造成的损失，不予支持。
关于原告要求被告履行发放《土地承包经营权证》（1998年核准印制）之法定职责的司法审查问题。根据《农村土地承包法》第二十三条及《农村土地承包经营权证管理办法》第四条之规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证，被告江田镇政府不具有核准颁发《农村土地承包经营权证》的法定职权。并且，江田村集体土地（含耕地、旱地、园地等）土地使用状况已发生重大变化，部分土地已经转化为工业用地或建设用地，事实上也无法按照当时的土地状况由相关行政机关向原告核准颁发《土地承包经营权证》。原告要求被告江田镇政府发放（长乐市人民政府于1998年12月盖章印制）的《土地承包经营权证》，不符合“以事实为根据，以法律为准绳”法律适用原则，应不予支持。
根据农村土地承包法规定，颁发土地承包经营权证系县级以上地方人民政府的法定职权，被告江田镇政府未及时责令督促江田村委会对农村土地承包经营权证的发放，其行政行为虽有不妥，但发放行为系行政委托关系，其法律后果也应由委托方承担。并且从1998年至今，江田镇江田村土地承包方案及土地使用状况已发生重大变化，因颁发权证的权利基础，土地承包经营权取得的实际状况已发生改变，再行发放1998年印制的土地承包权证不符合客观事实，且已无实际意义。根据农村土地承包法规定，土地承包经营权的确认与权证颁发，需要集体经济组织与集体组织成员之间承包方案的制定，以及发包方与承包方权利义务的确定。本案亦没有证据表明村委会与原告于1998年签订了土地承包合同。现原告要求被告核发1998年印制的土地承包权证，不符合客观实际及土地承包中先确权后发证原则的程序步骤，不予支持。
综上，原告申请被告履行发放（1998年印制）《土地承包经营权证》之法定职责理由不成立。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈华容农村承包经营户等120户的诉讼请求，案件受理费50元，由原告陈华容等负担。
上诉人陈华容等120农户不服，向本院提起上诉称，长乐市江田镇江田村陈华容农村承包经营户等120户诉长乐市江田镇人民政府十六年扣押、拒发《土地承包经营权证》的行为，严重侵犯上诉人的合法权益，强烈要求核发《土地承包经营权证》（1998年12月核准），并赔偿上诉人由此遭受的一切经济损失。本案历经两审裁定对陈华容等人的起诉不予受理，上诉人不服，向福建省高院提起再审申请。福建省高院于2015年1月20日作出（2015）闽行再终字第2号行政裁定，撤销了原两审的错误裁定，指令长乐市法院立案受理。一、被上诉人以“有三位上诉人早已过世”为由，提出所谓存在虚假诉讼，以骗取赔偿，要求公安机关进行侦查，故意干扰法院审理。二、被上诉人用“暂时由村委会统一保管”等借口，为非法扣押《土地承包经营权证》十六年辩解。三、一审庭审被上诉人提供的证据七《江田村耕地承包经营面积明细表》力图证明正在进行登记造册，回避1998年以来的扣证侵权行为。四、被上诉人至今不敢公示土地补偿费用和其他费用。应依法责令被上诉人向上诉人核发《土地承包经营权证》，并赔偿上诉人由此遭受的一切损失。请求：1、撤销一审判决；2、确认长乐市人民政府长政信复查（2012）2号《信访事项复查意见书》和江田镇人民政府长江信答（2011）19号《答复意见书》违法，并予以撤销；3、责令被告长乐市江田镇人民政府向上诉人核发（1998年12月核准）《土地承包经营权证》，并赔偿上诉人由此遭受的一切损失；3、本案所有诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人长乐市江田镇人民政府未向本院提交书面答辩，但在本院调查时称，一审法院认定事实正确，请求二审驳回上诉人的上诉请求。第一、被上诉人不是本案适格的被上诉人，被上诉人不享有核发《农村土地承包经营权证》的权力。第二、上诉人诉求颁发1998年12月核准的《土地承包经营权证》已经丧失事实基础，新的土地承包规划方案已经成为事实，应当依据新的土地承包规划方案进行颁发新的《土地承包经营权证》。第三、上诉人要求颁发《土地承包经营权证的程序不符合《农村土地承包法》的规定，故依法应当驳回其诉讼请求。第四、信访回复意见虽然是政府行为，但是回复意见仅仅是对政府先行为的解答疑惑，答复没有侵害任何人的利益，故不属于行政诉讼范围，故应当驳回其诉讼请求。第五、上诉人所主张的损失没有任何事实依据，无法落实查明，故应当驳回其诉讼请求。
原审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，根据福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第2号行政裁定书的裁定，本案针对上诉人诉请被上诉人江田镇政府履行发放《土地承包经营权证》法定职责进行审查。
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》［中办发（1997）］16号第二条第（四）条规定，“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营证书”。乡（镇）级政府（农业承包合同主管部门）是国务院规范性文件授权的负责发放土地承包经营证的行政机关。本案中，被上诉人具有及时向农户发放已领取的县级人民政府印制的土地承包经营权证书的职责。
根据被上诉人信访答复意见中可知，被上诉人于1998年向长乐市人民政府领取了江田镇江田村土地承包经营权证后，将土地承包经营权证交给村委会，而江田村民委员会却未将相关证件发放至农户，明显违反了上述规定。因江田村民委员会是基层群众性自治组织，不享有行政职权，不能独立承担因行政管理活动产生的法律后果，其与被上诉人系委托关系，所产生的法律责任应由被上诉人承担。被上诉人未将长乐市人民政府于1998年印制的江田村土地承包经营权证发放到农户，其行政不作为违法。因目前江田村的土地使用状况与1998年相比较已经发生了重大变化，已无法按照1998年的状况由相关行政机关向上诉人核发《土地承包经营权证》，上诉人要求被上诉人核发1998年的《土地承包经营权证》，应不予支持。但被上诉人应当按照相关法律、法规等规定，采取一定的补救措施，确保农村土地承包经营权落实到农户。
福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第2号行政裁定已裁定对上诉人要求赔偿损失的诉讼请求因缺乏具体内容不予受理，因此，上诉人的该项诉讼不属于本案审查范围。
综上，原审在被上诉人行政不作为违法的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条、的规定，判决如下：
一、撤销长乐市人民法院（2015）长行初字第17号行政判决；
二、确认被上诉人长乐市江田镇人民政府未将长乐市人民政府1998年印制的江田村《土地承包经营权证》发放到农户的行为违法；
三、责令被上诉人长乐市江田镇人民政府采取相应补救措施，保障农村土地承包经营权落实到农户。
本案一、二审案件受理费各50元均由被上诉人长乐市江田镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
代理审判员 杨 以
代理审判员 曾 莹
二〇一六年四月十二日
书 记 员 曾 媛
附：上诉人农户代表人名单
上诉人（原审原告）陈玉堂，男，汉族，1934年8月17日出生，住长乐市江田镇江田村七柱厅35号，身份证号码：350126193408172715。
上诉人（原审原告）陈明修，男，汉族，1931年5月14日出生，住长乐市江田镇江田村方厝里19号，身份证号码：350126193105142711。
上诉人（原审原告）陈礼建，男，汉族，1955年3月21日出生，住长乐市江田镇江田村周东四巷35号，身份证号码：350126195503212737。
上诉人（原审原告）陈富俤，男，汉族，1928年10月6日出生，住长乐市江田镇江田村周东三巷12号，身份证号码：350126192810062712。
上诉人（原审原告）刘春金，女，汉族，1941年8月15日出生，住长乐市江田镇江田村周东港12号，身份证号码：350126194108152725
上诉人（原审原告）陈珠英，女，汉族，1934年11月30日出生，住长乐市江田镇江田村红星巷36号，身份证号码：350126193411302728。
上诉人（原审原告）石镁镁，女，汉族，1948年11月21日出生，住长乐市江田镇江田村心田路43号，身份证号码：350129194811212726。
上诉人（原审原告）陈绣月，女，汉族，1975年6月9日出生，住长乐市江田镇江田村心田路77号，身份证号码：350182197506093243。
上诉人（原审原告）陈国城，男，汉族，1973年6月30日出生，住长乐市江田镇江田村心田路77号，身份证号码：350182197306303218。
上诉人（原审原告）陈明雄，男，汉族，1926年10月26日出生，住长乐市江田镇江田村方厝里13号，身份证号码：350126192612026271X。
上诉人（原审原告）林珠珍，女，汉族，1934年5月10日出生，住长乐市江田镇江田村方厝里13号，身份证号码：350182193405103221。
上诉人（原审原告）陈美容，女，汉族，1953年8月23日出生，住长乐市江田镇江田村七柱厅36号，身份证号码：350126195308232767。
上诉人（原审原告）陈锦惠，女，汉族，1972年7月7日出生，住福建省长乐市江田镇江田村七柱厅36号，身份证号码：350182197207074341。
上诉人（原审原告）陈依嫩，男，汉族，1946年12月28日出生，住福建省长乐市江田镇江田村七柱厅36号，身份证号码：35012619461228273x。
上诉人（原审原告）陈寅寅，女，汉族，1991年7月7日出生，住福建省长乐市江田镇江田村七柱厅36号，身份证号码：350182199107073228。
上诉人（原审原告）张菊英，女，汉族，1944年8月25日出生，住福建省长乐市江田镇江田村七柱厅11号，身份证号码：35018219440825322x。
上诉人（原审原告）杨松珍，女，汉族，1955年3月21日出生，住福建省长乐市江田镇江田村方厝里26号，身份证号码：350126195503212729。
上诉人（原审原告）陈明智，男，汉族，1958年1月6日出生，住福建省长乐市江田镇江田村下杭路51号，身份证号码：350126195801062730。
上诉人（原审原告）林贤碧，女，汉族，1955年2月23日出生，住福建省长乐市江田镇江田村七柱厅12号，身份证号码：350182195502231523。
上诉人（原审原告）陈国华，男，汉族，1959年6月26日出生，住福建省长乐市江田镇江田村廷亩巷18号，身份证号码：350126195906262739。
上诉人（原审原告）陈莺美，女，汉族，1960年2月9日出生，住福建省长乐市江田镇江田村建新巷4号，身份证号码：350129196002092727。
上诉人（原审原告）陈珠仪，女，汉族，1986年5月20日出生，住福建省长乐市江田镇江田村建新巷4号，身份证号码：35018219860520322x。
上诉人（原审原告）郑晓琼，女，汉族，1985年10月10日出生，住福建省福州市仓山区盖山镇洋下村洋下85号，身份证号码：350104198510104924。
上诉人（原审原告）陈智杰，男，汉族，1985年4月20日出生，住福建省长乐市江田镇江田村建新巷4号，身份证号码：350182198504203212。
上诉人（原审原告）何信芳，女，汉族，1956年8月7日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街南216号，身份证号码：350126195608072726。
上诉人（原审原告）陈文江，男，汉族，1960年4月27日出生，住福建省长乐市江田镇江田村周东三巷6号，身份证号码：350126196004272713。
上诉人（原审原告）陈依本，男，汉族，1943年10月1日出生，住福建省长乐市江田镇江田村建新巷67号，身份证号码：350129194310012718。
上诉人（原审原告）陈长丙，男，汉族，1958年6月5日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路117号，身份证号码：35018219580605321x。
上诉人（原审原告）高云卿，女，汉族，1950年9月20日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路140号，身份证号码：350126195009202728。
上诉人（原审原告）杨宝钗，女，汉族，1937年12月24日出生，住福建省长乐市江田镇江田村高路巷15号，身份证号码：350126193712242749。
上诉人（原审原告）李瑞英，女，汉族，1954年11月12日出生，住福建省长乐市江田镇江田村周东一巷17号，身份证号码：350126195411122726。
上诉人（原审原告）ＸＸ清，男，汉族，1967年8月15日出生，住福建省长乐市江田镇江田村罗厝巷30号，身份证号码：350126196708152752。
上诉人（原审原告）陈仁官，男，汉族，1933年12月6日出生，住福建省长乐市江田镇江田村江田街146号，身份证号码：350182193312263218。
上诉人（原审原告）陈金泉，男，汉族，1954年10月1日出生，住福建省长乐市江田镇江田村下杭路53号，身份证号码：35012619541001271x。
上诉人（原审原告）陈题俤，男，汉族，1955年5月7日出生，住福建省长乐市江田镇江田村罗厝巷7号，身份证号码：350182195505073217。
上诉人（原审原告）张兆珍，女，汉族，1978年6月22日出生，住福建省长乐市古槐镇洋下村洋里当10号，身份证号码：350126197906223720。
上诉人（原审原告）陈学土，男，汉族，1974年2月26日出生，住福建省长乐市江田镇江田村高路巷10号，身份证号码：350182197402253214。
上诉人（原审原告）陈瑞彩，男，汉族，1936年5月24日出生，住福建省长乐市江田镇江田村江田街176号，身份证号码：350126193605242735。
上诉人（原审原告）石瑞金，女，汉族，1963年1月7日出生，住福建省长乐市江田镇江田村廷亩巷36号，身份证号码：350126196301070785。
上诉人（原审原告）朱恩菊，女，汉族，1969年12月29日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北223号，身份证号码：35018219691229322x。
上诉人（原审原告）陈依国，男，汉族，1939年6月19日出生，住福建省长乐市江田镇江田村建新巷25号，身份证号码：350126193906192719。
上诉人（原审原告）林刘妹，女，汉族，1941年8月15日出生，住福建省长乐市江田镇江田村建新巷25号，身份证号码：350126194108152741。
上诉人（原审原告）陈乐春，男，汉族，1973年2月2日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北223号，身份证号码：350182197302023219。
上诉人（原审原告）陈国忠，男，汉族，1950年10月19日出生，住福建省长乐市江田镇江田村廷亩巷15号，身份证号码：350182195010193217。
上诉人（原审原告）陈锦生，男，汉族，1978年1月29日出生，住福建省长乐市江田镇江田村廷亩巷37号，身份证号码：350182197801293213。
上诉人（原审原告）林秀容，女，汉族，1961年11月26日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田37号。
上诉人（原审原告）陈信泉，男，汉族，1952年9月10日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路152号，身份证号码：350126195209102713。
上诉人（原审原告）潘秀玉，女，汉族，1957年5月4日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路152号，身份证号码：350126195705042748。
上诉人（原审原告）陈伯生，男，汉族，1947年8月20日出生，住福建省长乐市江田镇江田村下杭路51号，身份证号码：350126194708202730。
上诉人（原审原告）陈冠耐，男，汉族，1945年1月15日出生，住福建省长乐市江田镇江田村下杭路49号，身份证号码：350182194501153215。
上诉人（原审原告）陈玉珍，女，汉族，1971年11月11日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北183号，身份证号码：35018219711111322x。
上诉人（原审原告）杨珠仙，女，汉族，1962年5月9日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北181号，身份证号码：350126196205092727。
上诉人（原审原告）林文贞妹，女，汉族，1979年2月1日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北181号，身份证号码：350182197902012628。
上诉人（原审原告）陈宝林，男，汉族，1974年9月28日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北181号，身份证号码：350182197409283213。
上诉人（原审原告）陈秀金，女，汉族，1958年11月10日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北179号，身份证号码：350126195811102724。
上诉人（原审原告）李銮金，女，汉族，1924年9月17日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路37号，身份证号码：350126192409172713。
上诉人（原审原告）戴依嫩，女，汉族，1939年1月15日出生，住福建省长乐市江田镇江田村街北181号，身份证号码：350182193901153228。
上诉人（原审原告）陈秋芳，女，汉族，1978年2月22日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路63号，身份证号码：350182197802223225。
上诉人（原审原告）潘玉华，女，汉族，1940年6月2日出生，住福建省长乐市江田镇江田村心田路33号，身份证号码：350126194006022727。
上诉人（原审原告）施桂玉，女，汉族，','2018-10-02
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[{法规名称:\'《中华人民共和国刑法（1997年）》\',Items:[{法条名称:\'第三百四十八条\',法条内容:\' 第三百四十八条
非法持有鸦片一千克以上、海洛因或者甲基苯丙胺五十克以上或者其他毒品数量大的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金；非法持有鸦片二百克以上不满一千克、海洛因或者甲基苯丙胺十克以上不满五十克或者其他毒品数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。[ly]\'},{法条名称:\'第六十七条第一款\',法条内容:\'
第六十七条 犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。[ly]
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。[ly]
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。[ly]\'},{法条名称:\'第五十二条\',法条内容:\'
第五十二条 判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。[ly]\'},{法条名称:\'第五十三条\',法条内容:\' 第五十三条
罚金在判决指定的期限内一次或者分期缴纳。期满不缴纳的，强制缴纳。对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴。如果由于遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或者免除。[ly]\'},{法条名称:\'第六十四条\',法条内容:\'
第六十四条
犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。[ly]\'}]}]};if
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