四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐行终字第112号
上诉人（原审原告）：冯有清，男，1950年12月7日出生，汉族。
委托代理人：潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐山市国土资源局市中区分局，所在地四川省乐山市市中区油榨街31号，组织机构代码00855450-x。
法定代表人：赖建桥，局长。
委托代理人：周攀，四川益华律师事务所律师。
委托代理人：曹兴元，四川益华律师事务所律师。
上诉人冯有清因诉被上诉人乐山市国土资源局市中区分局（以下简称区国土分局）土地行政征收一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人冯有清及其委托代理人潘金忠，被上诉人乐山市国土资源局市中区分局出庭负责人赵建林及其委托代理人周攀、曹兴元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告冯有清系乐山市市中区苏稽镇蚕桑村3组村民。
2008年11月11日，被告作出《征收土地告知书》，载明拟征收苏稽镇蚕桑村3组9.1150公顷用于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地；补偿标准为1758元∕亩计算，土地补偿费按年产值10倍∕亩计算，安置补助费按年产值6倍∕人计算，征收其他土地折半计算；征地涉及农转非194人按照《乐山市失地无业农民失业保险实施办法》和《乐山市征地农转非人员安置保障暂行办法》规定予以安置；房屋拆迁、地面附着物补偿和青苗补偿等按四川省人民政府川府函﹝2008﹞154号文件标准执行。同日，区国土分局、苏稽镇人民政府、蚕桑村村民委员会、蚕桑村三组联合签订《征收调查结果确认书》，就拟征土地勘测情况予以确认：拟征收土地共计9.1150公顷，其中农用地5.5201公顷（耕地4.9039公顷）、建设用地2.6107公顷、未利用土地0.9842公顷。青苗及地面附着物以今后实施征地清点、丈量结果为准。同日，被告对苏稽镇蚕桑村3组作出《听证告知书》，告知对征地补偿标准和安置方案在接到告知书五日内有要求举行听证的权利并于当日对苏稽镇蚕桑村3组进行了送达。同日，苏稽镇蚕桑村3组组长在《被征地单位依法申请听证情况说明》上签写“放弃听证”。
2008年12月31日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府土﹝2008﹞1251号《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》（以下简称川府土﹝2008﹞1251号批复），同意呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案；同意将已经乐山市人民政府批准的全福镇裕农村2、7、8组及镇集体，苏稽镇蚕桑村1、2、3组及村集体，红专村2组，临江镇隔河村8组，通江镇石龙村4组，棉竹镇高坝村1组建设用地47.4714公顷（其中：非基本农田耕地29.5146公顷，园林4.1485公顷，林地5.9605公顷，其他农用地7.8478公顷）及上述集体的其他建设用地7.4540公顷，未利用地2.5357公顷，合计57.4611公顷征收为国家所有，作为乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地；同意将被征收单位973名农业人口依法登记为城镇居民。
2010年5月13日，乐山市市中区人民政府（以下简称区政府）作出乐中府公﹝2010﹞11号《征收土地公告》，并在蚕桑村村委会、冯久清房屋外墙等处予以张贴公布。该公告载明：经省政府川府土﹝2008﹞1251号文件批准，征收苏稽镇蚕桑村3组集体土地及村委会集体土地，苏稽镇蚕桑村3组集体土地面积为11.635公顷，其中耕地是7.3558公顷；征地拆迁补偿标准及人员安置办法按照《乐山市征地农转非人员安置保障暂行办法》（乐府令﹝2006﹞第6号）、《乐山市人民政府关于印发乐山市征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（乐府发﹝2008﹞第52号）、《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府令﹝2008﹞第8号）执行；办理补偿安置登记的期限和时间：被征地的所有权人和使用权人，应当在本公告发布之日其30日内持土地权属证书原件、房屋产权证书原件以及其他相关资料，到苏稽镇蚕桑村办理征地补偿安置登记手续；公告还载明了暂停办理事项等内容。
2010年12月20日，区政府、市国土局、乐山市住房和城乡规划建设局(以下简称市住建局)联合作出经乐山市人民政府（以下简称市政府）审批同意的乐中府公﹝2010﹞85号《关于苏稽镇蚕桑村1、2、3、4组征地拆迁补偿安置方案的公告》，并在蚕桑村村委会、冯久清房屋外墙等处予以张贴公布。该公告载明了征地拆迁安置补偿方案依据的征地批复号（包括川府土﹝2008﹞1251号、川府土﹝2010﹞307号）、征地拆迁的主管部门、组织实施单位、征地拆迁范围和面积、征地拆迁补偿安置原则、征地拆迁工作组织实施、土地和房屋面积认定、补偿安置标准和支付方式、拆迁奖惩政策等内容。公告附件载明：林木果树补偿标准；青苗、林木果树花卉补偿标准；主体房拆迁补偿标准；其他建筑物及构筑物补偿标准；房屋拆迁装饰装修补偿标准。
2012年5月15日，省政府作出川府函﹝2012﹞98号《关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》。该批复载明：经审查，原则上同意修订上报的征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准。在征地补偿安置中要本着必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的原则，并根据社会、经济发展水平，及时调整不适应的补偿标准，按程序报批。规定标准外的补偿项目，各地应参照规定标准中相近情况补偿，不能参照的，参照市场价格，按实际损失合理补偿。附件载明：乐山市征收土地青苗补偿费标准表；乐山市房屋重置价格标准表；乐山市地上构筑物及其他附属设施补偿标准表；乐山市零星林木补偿标准表；乐山市成片林木补偿标准表。
2012年12月4日，市政府作出乐府发﹝2012﹞15号《乐山市人民政府关于印发乐山市中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》，对乐山市中心城区的相关征地补偿标准进行上调。
2013年4月12日，被告就涉及原告地上附着物及林木、花卉丈量登记，并根据地上附着物丈量情况作出《地上附着物统计明细表》及《林木、花卉丈量登记表》。2013年4月25日至2013年5月1日，乐山市中心城区城市规划区征地拆迁办公室（以下简称拆迁办）将原告房屋及青苗林木进行丈量清点的初审结果予以公示。2013年5月2日，蚕桑村村委会、镇政府、拆迁办联合出具《情况说明》载明公示期间无异议。2013年5月7日，乐山市财政投资评审中心对原告农房及构筑物、房前屋后青苗林木补偿费结算进行审核。
2014年11月3日，被告对原告作出乐市国土资中分告﹝2014﹞36号《责令限期交出土地告知书》（以下简称《责令限期交出土地告知书》）载明：市拆迁办会同苏稽镇及蚕桑村、社对冯有清的房屋及建构筑物进行了丈量锁定，其拒不签订拆迁补偿安置协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，被告拟作出责令限期交出土地决定。如有异议，请于收到该告知书之日起3日内向被告提出书面听证申请，逾期不提交申请，视为放弃听证的权利。同年11月5日，被告留置送达该告知书，原告在告知书规定期限内未提出听证申请。
2014年12月4日，被告作出乐市国土资中分决﹝2014﹞36号《责令限期交出土地决定书》（以下简称《责令限期交出土地决定书》），载明：经四川省人民政府《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》（川府土﹝2008﹞1251号）批准，同意征收乐山市市中区苏稽镇蚕桑村3组集体土地，作为乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地，需对冯有清位于市中区苏稽镇蚕桑村3组被征土地上的房屋及建构筑物进行拆迁。乐山市市中区人民政府于2010年5月13日发布《征地公告》（乐中府公﹝2010﹞11号），于2010年12月20日发布《关于苏稽镇蚕桑村1、2、3、4组征地拆迁补偿安置方案的公告》（乐中府公﹝2010﹞85号）。市拆迁办会同苏稽镇及蚕桑村、社对冯有清的房屋及建构筑物进行了丈量锁定，经核算冯有清的房屋及建构筑物的拆迁补偿安置费用为156407.40元。因冯有清拒绝签订房屋拆迁补偿安置协议，2014年11月5日区国土分局向冯有清送达《限期交出土地告知书》。冯有清在法定时间内未提出听证申请，也未腾空房屋并交出土地，现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，作出责令限期交出土地决定。该决定书所附冯有清拆迁补偿安置方案载明：冯有清现有家庭人口2人（户主冯有清、配偶宋淑琼），按照市政府（2008）8号令关于被拆迁户人员住房安置的相关规定，经审核，冯有清、宋淑琼符合住房安置条件，可以享受70㎡安置房。现房安置地点：在市拆迁现有房源中提供；期房安置地点：顺江还房小区。如选择住房货币安置的，按4500元∕㎡的标准一次性将35㎡∕人的安置房货币安置资金发放，可领取315000元货币安置款。选择期房安置的，从签订房屋拆迁协议之日起按180.00元∕人·月计发过渡费,交房后再计发两个月过渡费,计发二次搬迁费2416元,选择货币安置的,按180.00元∕人·月计发两月过渡费720元。被告于2014年12月4日向原告留置送达该决定书。原告对该责令交出土地决定不服，向市国土局申请行政复议，市国土局于2015年4月2日作出维持了区国土分局作出的《责令限期交出土地决定书》的复议决定。原告冯有清认为被告作出的责令交出土地决定及前置行为均违法，诉至法院，请求判决：1.确认被告乐山市国土资源局市中区分局对原告冯有清作出乐市国土资中分决﹝2014﹞36号《责令限期交出土地决定书》违法，并予以撤销；2.本案诉讼费由被告承担。
原审庭审中，原告申请原审法院对省政府《关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函﹝2012﹞98号）及该批复附件（安置补偿标准）的合理性予以一并审查。
原审法院认为，本案被诉行政行为系被告责令原告限期交出土地的决定，针对本案有关法律问题和双方争议焦点，分析评判如下：
一、被告是否具有作出责令交出土地决定的法定职权
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。同时，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条第二款“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。”之规定，县、自治县、不设区的市和市辖区人民政府均属于同一级别的县级人民政府范畴。因此，被告作为市辖区人民政府的土地行政主管部门，依法享有作出责令交出土地决定的行政职权。
二、被诉行政行为所涉土地是否属于经有权机关合法批准征收的土地
（一）被告责令原告限期交出的土地是指原告的房屋及建筑物、构筑物用地，即冯有清户的宅基地。省政府于2008年12月31日作出川府土﹝2008﹞1251号《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》，将该涉案土地纳入征地范围，因此原告的房屋及建筑物、构筑物用地属于经省政府批准征收的土地。
（二）关于原告提出征地面积大于报省政府批准征收的土地面积的问题，原告的房屋及建筑物、构筑物用地属于依法征收范围，本案审理中原告也没有提供证据证明涉案土地属于少报多占的土地。至于涉案土地以外的土地是否存在少报多占的情形，不属于本案审理范围。
三、被告是否按照法定程序实施了征地行为
根据《条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”。即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟定并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，区政府于2010年5月13日在包括蚕桑村村委会在内的地方对乐中府公﹝2010﹞11号《征收土地公告》予以张贴公布。该《征收土地公告》载明，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿安置登记手续。2010年12月20日，区政府、市国土局、市住建局联合作出经市政府批准同意的乐中府公﹝2010﹞85号《关于苏稽镇蚕桑村1、2、3、4组征地拆迁补偿安置方案的公告》并在蚕桑村村委会在内的地方予以张贴公布。故被告已经按照“两公告一登记”的法定程序实施了征地行为。
《征收土地公告办法》（国土资源部令10号）第四条规定，被征收土地所在的市、县应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。被告未在法定期限内及时进行公告。四川省国土资源厅《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》（川办函（2008）73号）第七条规定，在征地依法报批前，有关部门应按有关规定对补偿标准、安置方案和社会保障方案组织听证。本案被告在征地报批前，听取了蚕桑村三组的意见，蚕桑村三组的意见是“放弃听证”，但无证据证明听取了村民意见。被告按照四川省国土资源厅上述《意见》第七条的规定将《条例》第二十五条规定的“听证程序”前置，在《征收土地公告》后未再进行“听取意见”，虽然存在不规范的情况及未及时公告，但被告实际公布的补偿安置方案已根据乐山市中心城区相关征地政策上调了补偿安置标准，因此对原告的相关权利不会产生实质影响，属行政行为瑕疵。
《乐山市中心城区规划区征地房屋拆迁补偿安置方法》（以下简称《补偿安置办法》）第十一条规定，签订征地房屋拆迁补偿安置协议前，征地拆迁单位应当按照本办法规定，以户为单位明确被拆迁房屋的类别结构、面积、补偿标准、补偿总金额……等事宜，在被拆迁房屋所在地村组（社区）张榜公示。公示期限不少七天。本案被告于2013年4月12日对原告地上附着物进行丈量，制作《地上附着物统计明细表》与《林木、花卉丈量登记表》，并将上述明细表进行公示，符合《补偿安置方法》的规定。
四、被告是否依法送达了《责令限期交出土地告知书》和《责令限期交出土地决定书》
关于原告提出被告未依法送达《责令限期交出土地告知书》与《责令限期交出土地决定书》的问题，因原告拒绝签收上述材料，被告采取留置送达的方式对原告进行送达符合法律规定。且上述材料的送达回证上有苏稽镇政府工作人员等见证人签字确认，符合留置送达要件，送达有效。
五、被告责令原告限期交出土地的决定是否合法
由于原告认为被告违法征地且征地补偿安置标准过低，因此，未签订安置补偿协议，也没有选择安置补偿方案和领取补偿款。被告于2014年11月5日向原告留置送达了《责令限期交出土地告知书》，逾期后原告未提出听证申请，也未按照告知书的要求自行腾空房屋交出土地，致使人民政府的征地工作无法正常进行，该行为客观上已经构成了阻挠国家建设征用土地的行为。据此，被告作出责令原告限期交出土地的决定符合《条例》第四十五条的相关规定。
六、关于原告要求对省政府川府函﹝2012﹞98号《批复》及相关附件进行一并审查的问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”之规定，人民法院在行政案件审理中，可以对规章以下的规范性文件的合法性进行附带审查，但被告作出本案被诉行政行为的依据是《条例》第四十五条，并非省政府的《批复》及相关附件，且该《批复》及相关附件也不属于省政府制定的规范性文件。因此，原告在庭审中要求对省政府川府函﹝2012﹞98号《批复》及相关附件的合理性进行一并审查的主张没有事实和法律依据，原审法院依法不予准许。
综上事实和理由，被告作出的乐市国土资中分决﹝2014﹞36号《责令限期交出土地决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。虽然该责令交出土地决定的前置行政行为存在不规范之处，但不影响该责令交出土地决定的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯有清的诉讼请求。本案受理费50元，由原告冯有清负担。
上诉人冯有清上诉称，一审判决事实认定及法律适用错误。其一，被上诉人无作出责令交出土地决定的法定职权。根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》以及《四川省人民政府关于四川省国土资源管理体制改革的实施意见》规定，市辖区国土资源主管部门的机构编制收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。可见其并非隶属区政府的工作部门，并非《条例》第四十五条规定的“县级以上人民政府土地行政主管部门”，故无作出责令交出土地决定的法定职权。其二，被上诉人提交的证据无法证实此次对上诉人土地、房屋的征收符合《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，主要存在以下违法情形：省政府的征地批复存在违法；未在征地批复两年内组织实施土地征收；征收公告上上诉人所在村组土地被征收面积与征地批复中面积不一致。其三，征地程序存在违法情形：征地方案未履行公告程序；本案所涉征收安置补偿方案未经公告公示就已经经市政府同意审批；2012年市政府调整中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准之后本案所涉征地补偿方案就已经失效，但未重新作任何针对性的安置补偿公告等。其四，被上诉人未依法向上诉人送达《限期交出土地告知书》及《责令限期交出土地决定书》，被上诉人所称留置送达不符合相关法律规定。此外，因本案关键证据川府土﹝2008﹞1251号批复正在行政诉讼中，上诉人已经书面提出中止审理申请，一审法院未予依法中止，属程序违法。故请求二审法院撤销原审判决，支持其一审诉请。
被上诉人区国土分局辩称：第一、被上诉人是被征收土地的行政主管部门，被上诉人作出的《责令限期交出土地决定书》主体适格，事实清楚，程序合法。被上诉人接受市国土局和市中区政府的领导，属于县级以上人民政府土地主管部门。第二、本案所涉土地已经依法履行了“两公告一登记”，并依法对上诉人进行安置补偿，经多次宣讲，上诉人未按照责令告知书交出土地导致整体拆迁工作无法顺利进行，进而依法作出责令限期交出土地决定。第三、上诉人所述被上诉人未依法向其送达《限期交出土地告知书》以及《责令限期交出土地决定书》不是事实，因上诉人拒绝签收上述材料，被上诉人依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定将上述文书进行了留置送达。第四、省政府对征收土地决定的批复属于政府的专属职权，不属于本案审理范围。第五、被上诉人虽然在收到省政府的批复后未在10日内进行公告，但是不影响上诉人的任何实体性权利。第六、2010年5月13日市中区人民政府的征地公告已经载明了征地位置、面积、补偿标准和人员安置方案，征地补偿安置工作已经开始实施。第七、实际执行的补偿安置标准已经是上调了的标准。第八、上诉人提出中止审理申请的理由是上诉人已经就省政府的行政不作为向成都中院提起了行政诉讼，但该案的审理与本案并无关联。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的“同日，苏稽镇蚕桑村3组组长在《被征地单位依法申请听证情况说明》上签写‘放弃听证’”事实不当，应当认定为苏稽镇蚕桑村3组组长在《被征地单位依法申请听证情况说明》上签写“放弃听证”，但该《情况说明》未载明日期；一审认定的“乐中府公﹝2010﹞11号《征收土地公告》载明，经省政府川府土﹝2008﹞1251号文件批准，征收苏稽镇蚕桑村3组集体土地及村委会集体土地，苏稽镇蚕桑村3组集体土地面积为11.635公顷，其中耕地是7.3558公顷”事实不当，应认定为乐中府公﹝2010﹞11号《征收土地公告》载明，经省政府川府土﹝2008﹞1251号、川府土﹝2010﹞307号、川府土﹝2010﹞334号文件批准，征收苏稽镇蚕桑村3组集体土地及村委会集体土地，苏稽镇蚕桑村3组集体土地面积为11.635公顷，其中耕地是7.3558公顷；一审认定的“被上诉人于2014年12月4日向上诉人留置送达《责令限期交出土地决定书》”事实不当，应认定为被上诉人于2014年12月5日向上诉人留置送达《责令限期交出土地决定书》。
另查明，省政府作出的川府土﹝2008﹞1251号批复还载明，乐山市市中区人民政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施。
乐市国土资中分告﹝2014﹞36号送达回证载明，受送达人栏为冯有清，送达地点栏为冯有清家，受送达人拒收时见证人签章栏有市征拆办工作人员、苏稽镇工作人员以及蚕桑村冯建军的签字，送达人栏有两名送达人员的签字，备注栏为本人拒签。
乐市国土资中分决﹝2014﹞36号送达回证载明，受送达人栏为冯有清，送达地点栏为家中，受送达人拒收时见证人签章栏有市征拆办工作人员、苏稽镇工作人员以及蚕桑村冯建军的签字，送达人栏有两名送达人员的签字，备注栏为拒签拒收。
以上事实有《被征地单位依法申请听证情况说明》、《征收土地公告》（乐中府公﹝2010﹞11号）、乐市国土资中分决﹝2014﹞36号送达回证、《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》（川府土﹝2008﹞1251号）、乐市国土资中分告﹝2014﹞36号送达回证在案为证。
二审中，被上诉人向本院提交了《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（乐府办发﹝2010﹞54号）、《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划区土地管理的通告》（乐府通[2000]2号）等证据，证明区国土分局对涉案土地具有土地管理职权。上诉人对《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（乐府办发﹝2010﹞54号）的真实性无异议，对《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划区土地管理的通告》（乐府通[2000]2号）等证据的关联性有异议。本院认为，上述两份证据符合证据“三性”，能够证明本案相关事实，本院予以采信。
本院再查明，2000年3月15日，乐山市人民政府作出乐府通[2000]2号《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划区土地管理的通告》，该通告中载明的乐山市城市规划区范围未包括苏稽镇行政区范围。
2010年12月7日，乐山市人民政府办公室作出乐府办发﹝2010﹞54号《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。该通知载明，区国土分局为市国土资源的派出机构，由市国土资源局和市中区人民政府共同管理，市国土资源局负责乐山市中心城区城市规划区范围内的土地管理，区国土分局负责中心城区规划区范围以外的土地管理工作。
本院认为，关于一审程序是否违法以及本案是否应当中止审理的问题。上诉人主张，其就省政府的川府土﹝2008﹞1251号批复已向省政府申请行政复议，其后上诉人以省政府不作为为由，向成都市中级人民法院起诉，成都市中级人民法院已受理其起诉，故申请原审法院中止审理，原审法院未准许，属程序违法。二审中，上诉人以同样理由提出同样的申请。本院认为，首先，国务院和省级人民政府批准征地的行为属政府的专属职权，不受人民法院的司法审查，国务院和省级人民政府征地批复的合法性不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，成都市中级人民法院受理的案件为上诉人诉省政府行政不作为，其审理结果与本案没有直接的关联。故原审法院对其要求中止审理的申请未准许符合法律规定，程序合法；对上诉人在二审中提出的中止审理申请亦依法不予准许。
关于上诉人主张被上诉人责令其限期交出土地的决定及前置行政行为均违法，并要求撤销该决定的问题。针对本案有关法律问题和双方当事人的争议焦点，本院作如下分析评判：
一、被诉行政行为所涉土地是否属于经有权机关批准征收的土地
（一）关于被诉行政行为所涉土地是否已经被批准征收的问题
被上诉人责令上诉人限期交出的土地是指上诉人的房屋及建筑物、构筑物用地，即冯有清户的宅基地。省政府于2008年12月31日作出川府土﹝2008﹞1251号批复，将该涉案土地纳入了征地范围，因此，冯有清的房屋及建筑物、构筑物用地属于经省政府批准征收的土地。
（二）关于省政府川府土﹝2008﹞1251号批复是否失效的问题
上诉人认为，川府土﹝2008﹞1251号批复于2008年12月31日作出后，未能在两年内进行土地征收，该批复已失效。本院认为，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案川府土﹝2008﹞1251号批复于2008年12月31日经省政府批准后，区政府于2010年5月13日发布了乐中府公﹝2010﹞11号《征收土地公告》；于2010年12月20日发布了乐中府公﹝2010﹞85号《关于苏稽镇蚕桑村1、2、3、4组征地拆迁补偿安置方案的公告》，这期间一直在开展土地行政征收工作，证明区政府在批文两年的有效期内已经组织实施了征地行为，故川府土﹝2008﹞1251号批复未失效。
（三）关于征收行为是否存在少批多占土地的问题
上诉人提出征地面积大于报省政府批准征收的土地面积。本院认为，涉案土地属于川府土﹝2008﹞1251号批复征收范围，上诉人也没有证据证明涉案土地属于征收范围外的土地。至于涉案土地以外的土地是否存在少批多占的情形，不属本案审理范围。
二、征收行为是否履行了法定的征地程序
（一）征地过程中是否进行了“两公告一登记”
根据《条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”，即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县级人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟订并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，区政府于2010年5月13日作出乐中府公﹝2010﹞11号《征收土地公告》，并予以公告。2010年12月20日，区政府、市国土局、市住建局联合作出经市政府批准同意的乐中府公﹝2010﹞85号《关于苏稽镇蚕桑村1、2、3、4组征地拆迁补偿安置方案的公告》，并予以公告。上诉人认为，被上诉人未履行公告程序。本院认为，被上诉人提供了公告照片，并提供了当时负责张贴公告的工作人员的证人证言作为补强证据，可以证明征收过程中已履行了相应的公告程序。故征地过程中已经进行了“两公告一登记”。
（二）公告程序及听证程序是否合法
《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。本案，2008年12月31日，省政府作出川府土﹝2008﹞1251号批复。2010年5月13日，区政府作出《征收土地公告》，属于未在法定期限内及时公告。
《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函（2008）73号）第七条规定，在征地依法报批前，有关部门应按有关规定对补偿标准、安置方案和社会保障方案组织听证。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第十一项规定：“为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。”本案被上诉人提供的证据证明在征地报批前，履行了告知、确认和听证程序，苏稽镇蚕桑村三组的意见是“放弃听证”，但无证据证明听取了村民意见。本院认为，被上诉人按照四川省国土资源厅上述《意见》第七条的规定将“听证程序”前置，亦符合国土资源部的相关规定。虽然听证程序存在不规范情形以及《征收土地公告》未在法定期限内及时公告，但对上诉人的相关权利不产生实际影响，故不影响本次土地征收行为的效力。
（三）征地补偿问题是否属本案审理的范围
《条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并予以公告，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案凡涉及上诉人的征地补偿问题，均按照上述规定的相应救济途径进行救济，应当先行裁决，该补偿问题不属本案审理的范围。
《条例》第二十五条第三款同时规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，故上诉人以安置补偿存在争议为由拒绝交出土地，不影响征收土地方案的实施。
三、被上诉人责令上诉人限期交出土地的决定是否合法
（一）被上诉人是否具有作出被诉行政行为的职权
上诉人主张根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》规定，市辖区国土资源主管部门为市国土资源主管部门的派出机构，被上诉人无作出责令交出土地决定的法定职权。本院认为，该《通知》是根据中央关于调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制的决定而进行的国土资源管理体制改革，虽然将市辖区国土资源主管部门作为市国土资源主管部门的派出机构，但并未明确对其土地管理范围进行调整。《条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（乐府办发﹝2010﹞54号）载明，区国土分局为市国土资源的派出机构，由市国土资源局和市中区人民政府共同管理，市国土资源局负责乐山市中心城区城市规划区范围内的土地管理，区国土分局负责中心城区规划区范围以外的土地管理工作。因本案所涉被征收土地系中心城区城市规划范围以外的土地，故区国土分局负责被征收土地的行政管理工作。由于川府土﹝2008﹞1251号批复将乐山市市中区人民政府作为本次征收土地的组织实施主体，从而作为被征收土地管理部门的区国土分局应为相应的土地行政主管部门，故区国土分局具有作出被诉行政行为的职权。
（二）责令上诉人限期交出土地的程序是否合法
本案中，《征收土地公告》（乐中府公﹝2010﹞11号）载明，拆迁各类合法房屋（包括建筑物、构筑物）的补偿标准和住房安置对象的安置办法按《乐山市中心城区规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府令﹝2008﹞第8号）执行。该《补偿安置办法》第十一条规定，签订征地房屋拆迁补偿安置协议前，征地拆迁单位应当按照本办法规定，以户为单位明确被拆迁房屋的类别结构、面积、补偿标准、补偿总金额等事宜，在被拆迁房屋所在地村组（社区）张榜公示。公示期限不少七天。本案征地拆迁单位于2013年4月12日对上诉人地上附着物进行丈量，制作《地上附着物统计明细表》与《林木、花卉丈量登记表》，并于2013年4月25日将上诉人房屋及青苗林木进行丈量清点的初审结果予以公示，符合上述《补偿安置办法》的规定。
上诉人主张被上诉人未依法送达《责令限期交出土地告知书》与《责令限期交出土地决定书》。本院认为，被上诉人送达上述文书的送达回证上有执法人员签字，苏稽镇工作人员以及蚕桑村冯建军作为见证人签字确认，符合法律规定，属有效的留置送达方式。
（三）责令限期交出土地决定适用法律是否正确
由于上诉人认为被上诉人违法征地且征地补偿安置标准过低，因此，未签订安置补偿协议，也没有选择安置补偿方案和领取补偿款。被上诉人于2014年11月5日向上诉人留置送达了《责令限期交出土地告知书》，逾期后上诉人未提出听证申请，也未按照告知书的要求自行腾空房屋交出土地，致使本次征地工作无法正常进行，该行为客观上已经构成了阻挠国家建设征收土地的行为。据此，被上诉人作出责令限期交出土地的决定符合《条例》第四十五条的相关规定。
四、关于上诉人要求对省政府川府函﹝2012﹞98号《批复》及相关附件进行一并审查的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”人民法院在行政案件审理中，可以对规章以下的规范性文件的合法性进行附带审查，但被上诉人作出本案被诉行政行为的依据是《条例》第四十五条，并非省政府的川府函﹝2012﹞98号《批复》及相关附件，且该《批复》及相关附件也不属于省政府制定的规范性文件。因此，原审法院对其请求不予准许正确。
综上所述，上诉人冯有清的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯有清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李亚莉
审 判 员 钟小红
代理审判员 范鹏程
二〇一五年八月十七日
书 记 员 李菲菲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 0)
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