海南省第一中级人民法院
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（2017）琼96行初80号
海南省第一中级人民法院
行政判决书
（2017）琼96行初80号
原告琼海永勋农业开发有限公司。住所地：琼海市中原镇大俸坡。
法定代表人廖森献，总经理。
委托代理人李军，北京大铭律师事务所律师。
委托代理人石永艳，北京大铭律师事务所律师。
被告琼海市人民政府。住所地：琼海市嘉积镇星海北路*号。
法定代表人宁虹雯，市长。
委托代理人何修颖，琼海市国土资源局工作人员。
委托代理人贾印，琼海市人民政府法制办工作人员。
第三人琼海市中原镇人民政府。住所地：琼海市中原镇中兴北路。
法定代表人陈剑华，镇长。
委托代理人符祥文，海南法立信（琼海）律师事务所律师。
委托代理人陈旭，琼海市中原镇人民政府工作人员。
原告琼海永勋农业开发有限公司（以下简称永勋公司）因要求被告琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）履行支付征收土地补偿费和安置补助费，于2017年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年5月17日向被告琼海市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日在本院公开开庭审理了本案。原告永勋公司的法定代表人廖森献及其委托代理人李军、石永艳，被告琼海市政府的委托代理人何修颖、贾印，第三人琼海市中原镇人民政府（以下简称中原镇政府）的委托代理人符祥文、陈旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告琼海市政府自2012年开始陆续征收原告永勋公司享有集体土地使用权的土地共计289.91亩。
原告诉称：一、原告依法取得涉案土地使用权。1988年海南建省后，原告经全面考察，同时在得到被告和第三人的鼓励和大力支持下，决定将台湾优质荔枝引种到琼海中原地区。2000年6月15日，原告与第三人、案外人中原镇农场签订《集体土地使用权出让合同书》，第三人和中原镇农场将中原镇办农场范围内的集体土地使用权有偿流转给原告种植荔枝，使用期自2000年8月1日始至2050年7月31日止。原告于2006年取得《集体土地使用证》面积为276226.8平方米（折合414.34亩）。二、原告拥有土地使用权的292.18亩土地被征收。2012年6月11日，被告为建设博鳌机场发布征地公告，并委托第三人具体实施征地工作。2013年1月22日，琼海市国土资源局（以下简称琼海市国土局）和第三人告知原告取得使用权的部分土地属于被征收范围。在未向原告告知征地补偿方案及补偿标准，也没有经过任何协商的情况下，2013年1月23日，琼海市国土局和第三人要求原告于2013年1月30日前办理领取青苗款手续。琼海市国土局和第三人也未给予原告土地拆迁费、安置补助费等应有的征地补偿，未就青苗款补偿标准与原告协商一致，就由征地小组将永勋农业种植的高产荔枝5529株挖出，强行征地206亩。以上事实已被海南省高级人民法院（2016）琼行终214号《行政判决书》确认。2015年5月至2016年6月，被告及第三人又征收原告土地86.18亩。三、原告获得土地补偿费和安置补助费有法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百二十一条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《海南经济特区土地管理条例》第二十九条、第三十条的规定，原告认为我国土地实行使用权与所有权相分离的政策，国家征地过程中的土地补偿费是对土地使用权人的补偿，原告通过受让方式取得土地使用权，原告应获得相应的土地补偿费、安置补助费。海南省高级人民法院作出的（2016）琼行终214号《行政判决书》确认被告在征地过程中没有制定安置补偿方案，强征原告206亩土地的程序违法，并且该判决对涉案土地的青苗费的补偿标准作出裁决。被告作为征地主体，应履行法定职责，制定征地的安置补偿方案，依法对因建设博鳌机场征收原告292.18亩土地给予土地补偿费和安置补助费。综上，请求人民法院：1.判令被告履行法定职责，依法对因建设博鳌机场征收原告292.18亩土地支付土地补偿费43027157元、安置补助费43027157元；2.判令被告以土地补偿费和安置补助费总额为基数，按银行同期活期存款利率支付逾期利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。
原告向本院提交以下证据：1.《集体土地使用权出让合同书》；2.《集体土地使用证》。证据1-2证明原告依法取得涉案土地使用权的事实。3.（2015）海南一中行初字第34号《行政判决书》；4.（2016）琼行终214号《行政判决书》。证据3-4共同证明2015年2月被告强征原告206亩土地没有制定征地补偿安置方案、没有支付原告土地补偿费及安置补偿费的事实。5.《博鳌机场项目征地青苗调查表》，证明2015年5月至2016年6月期间，被告与第三人又征收原告86.18亩土地的事实。
被告辩称：一、被告征地行为已经批准，已履行法定程序。原告使用的涉案土地在博鳌民用机场项目征地范围内，而琼海博鳌民用机场项目是我省重点建设工程项目，国土资源部下发《关于琼海博鳌民用机场工程建设用地的批复》（国土资函[2014]700号），批准征收164.5261公顷土地作为琼海博鳌民用机场项目用地。为加快推进土地征收工作，被告依据有关规定批准印发《关于同意博鳌机场项目土地征收实施方案的批复》（海府函[2012]144号）和《关于同意博鳌机场房屋征收补偿安置工作方案的批复》（海府函[2012]572号）文件，并在项目征地范围内多处张贴《琼海市人民政府关于征收土地公告》，要求在博鳌机场用地范围内的土地所有权人、土地使用权人或其他权利人持相关证件到中原镇政府办理补偿登记手续。二、原告要求被告依法支付292.18亩土地补偿费和安置补助费没有事实根据和法律依据。首先，原告取得的土地使用权实质是土地承包经营权。其次，现行的法律、法规没有对征收集体土地时土地所有权人设立的集体农用地使用权或土地承包经营权作出补偿的明确规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费和安置补助费的支付对象是集体经济组织或集体经济组织成员，并不包含集体土地使用权人或土地承包经营权人。现行的法律法规规定，土地补偿费和安置补助费的受偿主体是集体经济组织，即土地所有权人。根据《物权法》第一百二十一条规定，因征地用益物权人有权获得相应补偿，因土地补偿费和安置补助费均已明确受偿主体为土地所有权人，那么该规定的相关补偿只能是指青苗及地上附着物补偿费。实际上，被告已按规定标准和（2016）琼行终214号《行政判决书》判决结果向原告支付了青苗及地上附着物补偿款。三、原告要求支付逾期利息于理不通、于法无据。首先，博鳌机场项目建设被告已全额向相关权属单位支付征地补偿费，不存在逾期支付征地补偿费问题；其次，原告已就集体农用地使用权补偿问题向法院起诉，在法院没有作出判决确认之前，并不存在支付逾期利息问题。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2017年5月31日向本院提交以下证据：1.《关于琼海博鳌民用机场工程建设用地的批复》，证明被告征地行为经合法批准。2.《关于同意博鳌机场项目土地征收实施方案的批复》，证明被告征地行为经合法批准。3.《集体土地使用权出让合同书》，证明原告所使用的土地系通过与中原镇农场承包取得。4.《土地登记申请书》；5.《集体土地使用权证》；6.《申请书》。证据4-6证明原告所登记的使用权为土地承包经营权。
第三人述称：一、《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：”土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”该规定已经明确了土地的补偿费归农村集体经济组织所有。本案中，根据海集用（2006）字第007号集体土地使用证登记的内容，该土地的所有者是中原镇林场，而原告只不过是该土地的使用者，在其受让（承包）的期限内拥有合法的土地使用权，根本没有资格享有该土地的土地补偿费。因此，原告现起诉要求本案被告支付土地补偿费没有法律依据。二、《土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：”征收土地的安置补助费应专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”从以上规定已经对安置补助费的用途、被安置的对象和范围作了明确的规定，原告的条件根本不符合法律规定。因此，现原告起诉要求本案被告支付安置补助费，没有法律依据。
第三人未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：一、对原告提交的5份证据的确认。被告及第三人对证据1-2的真实性、合法性、关联性没有异议，上述2份证据来源合法，且与本案有关联，可以作为认定原告依法取得涉案土地使用权的证据。被告及第三人对证据3-4的真实性、合法性、关联性没有异议，该2份证据属于法院生效的裁判文书，本院予以采纳。被告及第三人对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，同时上述证据的来源合法，内容真实，与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。二、对被告提交的6份证据的确认。原告对证据1-2的真实性没有异议，但认为上述证据不能证明被告征地行为合法，本院认为上述证据可以证明征地已经批复的事实。证据3本院在原告的证据里已经做过确认，在此不再重复论述。对证据4-5，因原告取得的是涉案集体土地使用权证，故上述2份证据不能作为证明原告所登记的土地实为土地承包经营权的证据。
经审理查明，1998年，在被告和第三人的支持下，三亚永兴农业开发有限公司（该公司经琼海市工商行政管理局核准于2005年12月12日更名为琼海永勋农业开发有限公司）在琼海市中原镇大俸坡种植妃子笑荔枝系列中的新品种”玉荷包”516亩。2000年6月15日，为完善原告的用地手续，第三人和中原镇农场与原告签订《集体土地使用权出让合同书》，将位于琼海市××镇农场范围内的516亩集体土地以80万元的价格出让给原告，出让期自2000年8月1日始至2050年7月31日止。同年7月30日，被告就该宗土地给原告颁发海集用（2000）字第10号《集体土地使用证》。2006年4月19日，因原告已将上述516亩土地中的101.81亩土地转让给他人，被告根据原告的申请，就余下的414.75亩土地为原告办理变更登记手续，并给原告颁发海集用（2006）字第0007号《集体土地使用证》，土地用途为农用地。同时注销了海集用（2000）字第10号《集体土地使用证》。2012年，为建设海南省重点项目博鳌机场，琼海市国土局根据海南省人民政府于2009年制定的《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》，拟订《博鳌机场项目土地征收实施方案》和《博鳌机场项目土地、地面零星附着物及青苗补偿标准》。同年5月14日，被告作出海府函[2012]144号《关于同意博鳌机场项目土地征收实施方案的批复》，明确由琼海市国土局作为征地主体，中原镇政府具体实施。同年6月11日，被告在中原镇发布《关于征收土地公告》，该《关于征收土地公告》涉及征收中原镇中原村委会、山仙村委会、联光村委会等17个村民小组和中原镇农场的集体土地及东太农场国有农用地共计2732.47亩，其中包含征收海集用（2006）字第0007号《集体土地使用证》项下414.75亩土地中的206亩。尔后，第三人组织原告的法定代表人廖森献对被征收的206亩土地上的荔枝树进行清点。经清点，该206亩土地上的荔枝树共计5529株。被告就该206亩土地上的5529株荔枝树，决定按照《博鳌机场项目土地、地面零星附着物及青苗补偿标准》确定的大荔枝树410元/株的标准给予原告青苗补偿228.1289万元。第三人于2015年1月28日将上述228.1289万元青苗补偿款提存于琼海市公证处并告知原告。2015年2月9日上午，为保证博鳌机场项目建设顺利进行，被告组织第三人对上述206亩土地上的5529株荔枝树予以清除。原告不服，遂以被告给予的青苗补偿过低、被告强行清除其荔枝树的行政行为违法为由，向本院提起诉讼。本院于2015年12月18日作出（2015）海南一中行初字第34号行政判决。原告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院于2016年9月13日作出（2016）琼行终214号行政判决，判令被告在判决书生效之日起30日内赔偿原告246.0405万元。上述判决已履行完毕。2015年5月至2016年6月27日，被告又分6次征收了原告享有集体土地使用权的土地共计83.91亩。同时对地上青苗补偿进行了补偿。原告现认为被告未向其发放土地补偿费和安置补助费，遂向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：被告是否应向原告支付涉案土地补偿费和安置补助费及利息、滞纳金。首先，关于被告是否应向原告支付涉案土地补偿费的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。原告并非涉案土地的农村集体经济组织，故原告主张被告应向其支付涉案土地的土地补偿费，没有法律依据，本院不予支持。其次，关于被告是否应向原告支付涉案土地安置补助费的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费应专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。《海南省人民政府关于印发海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法的通知》第六条规定，安置补助费必须专款专用于被征地集体经济组织劳动力安置，不得挪作他用。由此可明确安置补助费是国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用。原告属于企业法人，不属于上述法律法规所规定的安置补助费安置的对象，故原告主张被告应向其支付涉案土地的安置补助费，没有法律依据，本院亦不予支持。最后，关于被告是否应向原告支付涉案土地补偿费和安置补助费的利息及滞纳金问题。因原告主张的土地补偿费和安置补助费的理由不成立，故原告请求支付相应的利息及滞纳金没有事实根据，依法应予驳回。综上所述，被告未向原告支付涉案土地补偿费和安置补助费及利息、滞纳金，并不违反法律法规的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告琼海永勋农业开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告琼海永勋农业开发有限公司负担。
审判长冯花
审判员姜国强
审判员吕丽霞
二〇一七年六月二十二日
法官助理何醒涛
书记员詹文莉
附：本案适用法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
《中华人民共和国土地管理实施条例》
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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