陕西省洋县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0723行初5号
原告黎某某，男，汉族，陕西省洋县人。
委托代理人薛某某，陕西秦汉律师事务所律师。
委托代理人李某甲，女，汉族，陕西省洋县人。系原告之妻。
被告洋县国土资源局，住所：洋县武康路87号。
法定代表人何某某，洋县国土局局长。
出庭负责人宋某某，该局副局长。
委托代理人李某乙，陕西秦汉律师事务所律师。
原告黎某某诉被告洋县国土资源局不服土地管理行政处罚一案，于2017年1月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、司法公开告知书、廉政监督卡，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。原告黎某某及其委托代理人薛某某、李某甲，被告洋县国土资源局出庭负责人宋某某、委托代理人李某乙均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告洋县国土资源局于2016年6月10日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《基本农田保护条例》第三十条之规定，作出2016-17号行政处罚决定书。
原告黎某某诉称，2007年其在洋县谢村镇海莲村开办了“洋县谢村镇海莲秸秆机械化综合利用专业合作社”从事稻草秸秆编制加工。2013年9月4日，洋县县委政府发文《洋县2013年农作物秸秆禁烧和综合利用工作方案》，该方案规定为禁止秸秆焚烧，要求大幅度增加秸秆临时堆放点，鼓励企业从事秸秆收购，要求各镇村给企业提供用地、用电方便。同年10月23日，谢村镇、海莲村村委会将海莲村秸秆堆放点定于铁路三号桥以西18亩地，并给原告出具了占地18亩的证明。2014年5月8日，洋县县委政府再次下发文件《洋县2014年农作物秸秆禁烧和综合利用工作方案》，该文件规定海莲村秸秆堆放点4个，占地21亩，收购稻草任务3200吨。2015年，原告给谢村镇土管所交纳土地复垦保证金15800元，后对该地进行沙石回填。对于秸秆堆放点占地是否需要审批问题，在2016年6月2日，公安机关询问洋县谢村镇副镇长廉某时，廉某副镇长答复：“根据县政府文件要求，每个村自行确定稻草堆放点，这些堆放点都是临时堆放点，不用向上级报土地使用审批手续。”综上所述，原告在交纳了土地复垦保证金的情况下实施的行为，是征得镇政府、土管所许可的情况下实施的行为。对于洋县国土局于2016年6月10日作出的2016-17号行政处罚决定书，原告认为对其作出行政处罚属于事实不清，适用法律错误。故请求依法撤销被告对原告罚款247723.20元的行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费。
被告洋县国土资源局在规定期限内于2017年1月19日向本院提交了答辩状，辩称：原告未经有权限的人民政府批准，擅自占用集体土地14087.25平方米，其中占用基本农田7278.89平方米、一般耕地6808.36平方米，该事实有谢村镇人民政府报告及调查马某、黎某、黎某某的笔录、现场勘验测定界图照片与旱地流转合同予以证实。且原告也因非法占地受到刑事处罚，因此该案案件违法事实清楚，对于原告主张撤销的事实不能成立。县政府发文确定秸秆堆放点不能视为合法占地的审批手续，且秸秆堆放点只是临时占用，而本案中原告不仅长期非法占用，更是进行回填修建设施，严重破坏了耕地；镇政府收取复垦保证金不是对原告占地行为的合法批准，而是对违法占地的制约，况且原告占地后，谢村镇政府多次对原告违法行为进行制止、劝阻。综上所述，其作出的行政处罚决定书是在对原告进行了行政处罚之前，告知了其被处罚理由及有申辩陈述的权利，严格依法定程序进行的处罚。该处罚程序合法，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚得当。故请求依法维持处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
被告洋县国土资源局在提交答辩状的同时，向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据与依据：（1）违法线索登记表；（2）责令停止违法行为通知书和送达回证；（3）关于海联村六组村民黎某某违法占地毁坏农田情况的报告及停工通知书；（4）调查笔录及现场勘查笔录等证据材料；（5）身份证、收条、流转合同、营业执照、机构代码等复印件；（6）立案呈批表；（7）责令停止违法行为通知书和送达回证；（8）违法案件现场勘测笔录；（9）现场勘测定界图；（10）现场照片；（11）调查笔录；（12）警示通知及送达回证；（13）关于海联村六组村民黎某某非法占地的调查报告；（14）洋县国土资源局局长办公会议议题申报单；（15）关于海联村六组村民黎某某非法占地的紧急报告；（16）局长办公会议决议；（17）涉嫌犯罪案件移送书；（18）行政处罚告知书、听证告知书、决定书及送达回证。
本案在庭审质证中，原告对被告提供的证据1、2、5、7、11、13、18无异议；对证据3中的报告有异议，其称不知道，对停工通知书无异议；对证据4中的调查笔录中，占地数字有分歧，有异议，另对证据6的数字有异议；对证据8、9、10，勘测的占地面积是5.66亩，依此对处罚决定的占地数字有异议，处罚决定认定的基本农田面积是7278.89平米，折合10.92亩，但实际上在进行处罚时，国土局已经上报到市上，已经进行了土地用途的调整，调整成陕南移民搬迁用地，属于一般用地不是农田用地，国土局处罚依据就高不就低，没有实事求是的进行处理；对证据12不认可，表示没有给发；对证据14、15、16认为是机关单位内部运转的东西，不知情不认可；对证据17也称不知情不予认可。
原告黎某某当庭出示以下证据材料：（1）原告获得2013年度“经济能人”称号的荣誉证书；（2）原告获得2014年“市级示范社”的荣誉证书；（3）2014年县委书记党某某检查原告秸秆加工生产厂的情况照片；（4）2014年汉中市副市长王某某视察原告秸秆加工生产厂的情况照片；（5）2013.9.4县委县政府洋办字[2013]78号关于印发洋县2013年农作物秸秆禁烧和综合利用工作方案的文件通知；（6）2014.5.8县委县政府洋办字[2014]28号关于印发洋县2014年农作物秸秆禁烧和综合利用工作方案的文件通知；（7）洋县人民政府2014年秋季秸秆禁烧稻草堆放点补助罚款奖励及综合利用考核明细表；（8）2015.5.13县委县政府洋办字[2015]39号关于印发洋县2015年农作物秸秆禁烧和综合利用工作方案的文件通知；（9）2013.10.23洋县谢村镇政府、海联村委会关于划定铁路三号桥以西、占地18亩，为原告稻草收购秸秆堆放点的证明；（10）2015.1.7谢村镇政府收取原告稻草秸秆堆放用地21.13亩土地复垦保证金15800元的收据；（11）2016.11.15洋县人民法院对谢村镇国土所工作人员李某某的调查笔录；（12）2016.11.15洋县人民法院对谢村镇国土所原所长许某某的调查笔录；（13）2016.11.15洋县人民法院对洋县国土局监察大队长冯某的调查笔录；（14）2016.6.2洋县公安局对谢村镇分管秸秆禁烧工作副镇长廉某的询问笔录；（15）2016.8.12汉中市国土资源局汉市国土资发[2016]411号关于洋县黎某某违法用地复垦情况的验收报告；（16）原告身份证复印件。
被告对原告提供的证据真实性均予以认可，但对证明目的不予认可。认为这些证据均不能证明黎某某的占地行为属于合法行为，县委县政府关于秸秆禁烧的文件不能代替法律规定的审批程序，且文件中规定的是临时堆放，而黎某某在占地过程中形成的是长期占用且有固定设施。对于谢村镇副镇长廉某的询问笔录认为临时堆放点不需要审批是个人观点，不能代替法律规定。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据，经原告质证，对证据1、2、5、7、11、13、18无异议，当庭予以采信。经合议，对被告洋县国土资源局当庭出示的证据材料（3）停工通知书及送达回证证明谢村镇政府劝阻原告停工的事实予以采信，对于原告以不知道为由的质证意见不予采纳。证据（4）中原告主张事实不清的质证意见予以采信，具体违法占地面积应以现场勘验为准。原告对于被告提供的证据（6）、（8）、（9）、（10）中的数字有异议，因未提供相应证据佐证其质证意见不予采纳。原告对于被告提供的证据（12）以没有给其送达而不知情，不认可；警示通知送达时因原告拒签，有在场人签字、有照片为证，经合议对于2015年10月9日对原告进行警示告知的事实予以采信。证据（14）、（15、（16）（17）系机关单位内部运转材料，原告虽以不知情而不认可，但被告对于原告违法占地行为进行调查研究并召开专题会议进行处理的事实存在，故予以采信。对原告黎某某当庭出示的证据，被告洋县国土资源局认可其真实性，但对证明目的不予认可。综合分析，这些证据均不能证明黎某某的占地行为属于合法行为，县委县政府关于秸秆禁烧的文件不能代替法律规定的审批程序，文件中规定的是临时堆放，而黎某某在占地过程中形成的是长期占用且有固定设施。谢村镇副镇长廉某的询问笔录认为临时堆放点不需要审批是个人观点，不能代替法律规定。对被告的质证意见经合议庭合议予以采信，对于原告主张其占地合法的观点不予采信。
经审理查明，2015年7月13日，被告洋县国土资源局在巡查中发现原告黎某某擅自违法占地回填沙石。7月14日，被告向原告送达了责令停止违法行为通知书。期间在7月10日，洋县谢村镇人民政府也给原告送达了责令停止违法行为通知书。8月31日，洋县谢村镇人民政府向被告报告了原告违法占地情况。9月17日，被告对黎某、马某、黎某某进行调查询问。9月20日被告正式立案调查，并于10月5日再次向原告送达了责令停止违法行为通知书，同时对现场进行了勘测及拍照。10月9日被告给原告下发警示通知，并于10月12日以原告违法行为涉嫌犯罪将案件移送公安机关侦查。2016年5月30日，被告向原告送达行政处罚告知书及听证告知书。6月10日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《基本农田保护条例》第三十条之规定，作出2016-17号行政处罚决定书，决定：“1、没收黎某某非法占用耕地6808.36平方米（合10.21亩）的建筑物和其他设施；2、限黎某某在十五日内自行拆除未经批准非法占用基本农田7278.89平方米（合10.92亩）土地上修建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对黎某某非法占用耕地6808.36平方米（合10.21亩）处以每平方米15元的罚款，计6808.36*15=102125.4元；4、对黎某某非法占用基本农田7278.89平方米（合10.92亩）处以每平方米20元的罚款，计7278.89*20=145577.8元。”；同年6月28日，被告将该决定书送达给原告。2016年8月12日，原告将非法占地的沙石和建筑物全部拆除，土地平整覆土通过汉中市国土资源局的验收。2017年1月6日，原告以不服土地管理行政处罚为由向本院提起诉讼。
此外，在庭审中，原告主张追加洋县人民政府、谢村镇人民政府为本案被告、第三人，合议庭经合议认为原告起诉的是行政处罚，作出行政处罚的主体单位是洋县国土资源局，而追加县政府、谢村镇政府为被告、第三人无法律依据，故未予准许。
本院认为，被告洋县国土资源局是县级人民政府具有土地管理处罚权的行政机关，对违反土地管理的行为人有依照《中华人民共和国土地管理法》之规定对违法行为进行调查取证，并依据违法行为的情节轻重，决定是否给予违法行为人行政处罚的职权。本案中，县政府虽然发文鼓励支持企业从事秸秆加工生产相关产业，但该文件不能代替企业占地时法律规定的审批手续。被告在巡查中发现原告违法占地行为，依法进行了调查取证；并在做出行政处罚决定前，告知了原告陈述申辩和听证权利；进而依据查明的事实对原告作出2016-17号行政处罚决定书，该决定书认定原告违法的事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，本院依法应予以维持。因此，原告黎某某诉请撤销被告洋县国土资源局2016-17号行政处罚决定书之主张无事实和法律依据，对其诉讼请求依法不能予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黎某某的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告黎某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 汤书雄
人民陪审员 刘方红
人民陪审员 雷红梅
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 马玉婷