安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2018)陕7101行初80号
原告邱岩，男，1976年11月15日出生，汉族。
被告汉滨区人民政府。住所地：安康市汉滨区五星街**号。组织机构代码：67153200-8。
法定代表人范传斌，该政府区长。
委托代理人何斐，该政府工作人员。
委托代理人唐荣生，陕西政源律师事务所律师。
原告邱岩不服被告汉滨区人民政府（以下简称“汉滨区政府”）不予受理行政复议决定一案，于2018年4月23日向本院提起诉讼，本院当日受理后，依法向被告汉滨区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年5月18日公开开庭进行了审理，原告邱岩，被告汉滨区政府的委托代理人何斐、唐荣生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告汉滨区政府于2018年3月29日作出汉政复不受字[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书的主要内容是：申请人邱岩不服汉滨区茨沟镇人民政府作出的茨政发（2012）48号《关于进一步做好陕南避灾移民搬迁工作的紧急通知》，请求对该文件进行合法性审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，申请人邱岩对该通知提起的行政复议，不属于行政复议受理范围，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。
原告邱岩诉称，被告汉滨区政府作出的汉政复不受字（2018）2号不予受理行政复议申请决定，标题是不予受理，内容却是支持茨沟镇政府的文件，前后矛盾。复议机关审查复议案件，应当以法律、行政法规、地方性规章及具有普遍约束力的决定、命令作为依据，但被告汉滨区政府在作出的不予受理行政复议决定书中主要依据的是行政通知、方案之类的政策性文件，属于适用法律错误。茨沟镇政府作出的茨政发（2012)48号文件明显违反宪法和行政法，被告却认为其审查该48号文件缺乏法律依据。茨沟镇政府依据茨政发（2012)48号文件，不给2013年至2015年的分散安置户发放政策补助，本身就侵害了这些分散安置户的合法权益。《行政复议法》第六条规定，公民、法人、社会组织都可以提起行政复议，并非只有受害人才能提起，原告依照《行政复议法》第七条规定提出的复议申请，具有法律依据。综上，请求依法撤销汉滨区政府作出的汉政复不受字（2018）2号《不予受理行政复议申请决定》，本案诉讼费由被告承担。
原告邱岩为证明其主张，向本院提交了其行政复议申请书，拟证明原告于2018年3月24日向被告汉滨区政府提出了行政复议申请。
被告汉滨区政府辩称，根据《行政复议法》第七条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。原告认为茨政发（2012)48号文件涉及的补助政策侵害了自建房公民合法权益，从而提出对该通知进行合法性审查，但没有提出茨沟镇政府侵害申请人合法权益的具体行政行为。陕南避灾移民搬迁工作目前只是我省各级政府在符合当地实际情况下制定的政策性规定，尚无上位法予以调整和界定。根据《汉滨区2012年避灾扶贫搬迁安置工作实施方案》要求，当年集中安置移民户要达到全区搬迁总数的80％以上，对分散安置从严控制、从严审查，未经审查一律不予认可。茨沟镇政府制定的茨政发（2012)48号《关于进一步做好陕南避灾搬民搬迁工作的紧急通知》，要求2012年茨沟镇采取集中安置，与《汉滨区2012年避灾扶贫搬迁安置工作实施方案》规定精神一致。答辩人收到原告的行政复议申请书后，在法定期限内告知原告不予受理的事实及理由并送达了决定书，答辩人的行政复议决定事实清楚、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告汉滨区政府在举证期限内，向本院提交了下列证据、依据：
1、汉政复不受字[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证。拟证明被告作出不予受理行政复议申请决定的程序合法。
2、汉滨区人民政府办公室汉政办发（2012）41号《关于印发<汉滨区2012年避灾扶贫搬迁安置工作实施方案>的通知》。拟证明茨沟镇政府作出的茨政发（2012)48号《关于进一步做好陕南避灾移民搬迁工作的紧急通知》符合汉滨区政府制定的相关政策。
3、陕西省人民政府办公厅陕政办发（2012）116号《关于进一步做好陕南陕北地区移民搬迁安置工作的通知》、陕政办发（2014）47号《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》、安康市人民政府安政发（2015）5号《安康市避灾扶贫搬迁“三精”工作实施方案》。拟证明陕南避灾移民搬迁工作目前只是陕西省各级政府在符合当地实际的情况下制定的政策性规定，尚无上位法予以调整和界定。
结合双方当事人的举证、质证意见，本院对原、被告双方所提交的证据认定如下：
对原告邱岩所提交的行政复议申请书，被告经质证无异议，本院予以确认。对被告汉滨区政府提交的送达回证，原告对其真实性无异议，本院予以确认；对被告提交的证据2、3，系国家行政机关依职权作出的行政文件，符合证据的形式要件，本院予以确认；对被告提交的汉政复不受字[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》，系本案审查的行政行为，不作为证据认定。
根据以上对证据的分析与认定，确认以下案件事实：
原告邱岩是汉滨区茨沟镇茨口村人，系汉滨区茨沟中学教师。2018年3月24日，原告邱岩向被告汉滨区政府提出行政复议申请，认为汉滨区茨沟镇人民政府2012年9月20日作出的茨政发（2012）48号《关于进一步做好陕南避灾移民搬迁工作的紧急通知》，违背了陕西省人民政府作出的陕政办发[2012]116号《关于做好陕南陕北地区移民搬迁安置工作的通知》中公布的移民搬迁安置政策，并认为茨沟镇人民政府依照上述文件内容取消了2013年至2015年间分散安置户的移民安置补助，违反了宪法及行政法规定的公平法治原则，请求汉滨区政府对茨沟镇人民政府作出的茨政发（2012）48号文件进行复议审查。被告汉滨区政府以“原告的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，且茨政发（2012）48号文件与汉滨区政府汉政办发（2012）41号《汉滨区2012年避灾扶贫搬迁安置工作实施方案》的精神规定一致”为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，于2018年3月29日作出汉政复不受字[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2018年4月13日送达给原告邱岩。原告邱岩不服该决定，遂向本院提起行政诉讼，请求依法撤销汉滨区政府作出的汉政复不受字[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》。
另查明，2012年3月21日安康市汉滨区人民政府办公室作出《关于印发<汉滨区2012年避灾扶贫搬迁安置工作实施方案>的通知》，实施方案将“突出集中安置，严格控制分散安置”作为2012年汉滨区避灾扶贫安置工作的一项基本原则，要求“今年集中安置移民户要达到全区搬迁总数的80%以上，对分散安置从严控制、从严审查，稳妥安置搬迁群众，优先安排贫困户移民搬迁”，通知要求汉滨区各镇人民政府、各办事处、区政府有关工作部门贯彻落实。茨沟镇人民政府依据该文件，制定了茨政发（2012）48号《关于进一步做好陕南避灾移民搬迁工作的紧急通知》。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理”。据此，唯有对具体行政行为申请行政复议时，才可以一并请求复议机关审查规范性文件，亦即复议机关审查规范性文件的前提是申请人对具体行政行为提出复议申请。本案中，原告邱岩申请复议的审查对象是茨沟镇人民政府作出的茨政发（2012）48号《关于进一步做好陕南避灾移民搬迁工作的紧急通知》，很显然，该通知系茨沟镇人民政府对避灾移民搬迁工作所制定的规范性文件，该规范性文件所调整的对象是茨沟镇辖区不特定的避灾移民搬迁户，而并非针对原告邱岩个人所制定和设定，原告邱岩也未提供证据证实茨沟镇人民政府依据该规范性文件侵害了其个人合法权益的事实。因此，原告邱岩单独提起对茨沟镇人民政府规范性文件合法性审查的复议申请，不符合《行政复议法》的上述规定，其请求事项依法不属于《行政复议法》的复议范围。被告汉滨区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邱岩的诉讼请求
案件受理费５０元，由原告邱岩负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审判长 王玉红
审判员 张 楠
审判员 李 璐
二〇一八年六月八日
书记员 詹朝洁