安徽省安庆市迎江区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖0802行初20号
原告：安庆市新元置业有限责任公司（以下简称新元公司），住所地安徽省安庆市迎江区。
法定代表人：钱小虎，董事长。
委托代理人：汪超，安徽安联律师事务所律师。
委托代理人：余艺，安徽安联律师事务所实习律师。
被告：怀宁县国土资源局，住所地安徽省安庆市怀宁县。
法定代表人：查胜，局长。
委托代理人：石光明，该局干部。
委托代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。
原告新元公司诉被告怀宁县国土资源局行政征收一案，于2018年1月11日向怀宁县人民法院提起行政诉讼，该院认为不宜由其管辖，报请安庆市中级人民法院指定管辖。2018年1月24日，安庆市中级人民法院以（2018）皖08行辖字第13号行政裁定书，指定该案由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭审理了本案。原告新元公司的委托代理人汪超、余艺，被告怀宁县国土资源局的委托代理人石光明、程广南等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告新元公司诉称：2007年10月10日，原告通过竞拍获得怀宁县新县城C-01-01地块内97844.4㎡的国有建设用地使用权并签订了《拍卖成交确认书》。根据拍卖须知所公示，该涉案地块应当为净地交付。但原告以4576万元高价竞得后，却发现该地块实际为“毛地”，上面还存有住户10余户、民房30多间、林木1000多㎡、菜园10余亩尚未清除。此外，当时该地块部分还是丘陵形状，未进行任何平整工作，不符合净地出让所需“三通一平”的最基本条件。原告就上述问题多次找被告及怀宁县人民政府协调未果。鉴于对竞得地块的上述争议，直至2010年2月才签订了编号340822出让（2010）10001《国有建设用地使用权出让合同》。在竞得地块至签订土地出让合同前，为避免损失进一步扩大，原告一方面耗费巨资及人力自行清理、平整地块；一方面于2008年9月向规划主管部门申报“四季阳光居住小区”规划设计方案，以期该项目能尽快破土动工，减少损失。上述规划方案经规划主管部门批准，并要求原告按该方案组织施工。该规划审批中，所确定的项目容积率即为1.89。后续补签的出让合同中虽约定容积率为1.4，但该条款与规划审批有抵触，不能作为补交土地出让金的依据。故诉请依法撤销被告于2017年12月14日作出的《补交土地出让金通知书》；诉讼费由被告承担。
原告在法定期限内向法庭提交了以下主要证据及法律依据：
第一组证据：
原告营业执照复印件。
证明目的：原告的主体资格。
第二组证据：
2017年12月14日，被告作出的《补交土地出让金通知书》。
证明目的：
1、2017年12月14日，被告向原告作出关于怀宁县新县城C-01-01区宗地面积为97844.4㎡国有建设用地使用权出让金补交通知；
2、案涉补交数额巨大，严重影响原告的权益，而该补交通知书未明确补交的计算依据，也未给原告提出异议、申辩、陈述等救济权利，存在事实不清、程序违法。
第三组证据：
1、拍卖规则；
2、公证书。
证明目的：
1、原告于2017年10月10日通过竞拍获得涉案地块的建设用地使用权并签订《拍卖成交确认书》；
2、该拍卖规则及《拍卖成交确认书》均未明确该地块的容积率。
第四组证据：
1、关于C-01-01地块分期施工的请示；
2、四季阳光居住小区规划设计方案、关于四季阳光居住小区规划设计方案的审查意见；
3、政府文件。
证明目的：
1、原告竞拍获得涉案地块后，由于取得地块为“毛地”，为避免扩大损失，2008年9月16日，原告向怀宁县新城指挥部提出先行施工的申请并报送了规划设计方案；
2、该规划设计方案经过规划主管部门批准，容积率为1.89；
3、怀宁县建设局为当时怀宁县的规划主管部门。
第五组证据：
1、340822出让（2010）10001《国有建设用地使用权出让合同》；
2、关于四季阳光项目建设情况的复函。
证明目的：
1、原、被告就涉案地块于2010年2月1日补签了《国有建设用地使用权出让合同》；
2、合同第十三条明确约定：受让人新建建筑物、构筑物应符合规划管理部门确定的出让宗地的规划条件；
3、复函明确表明除规划主管部门（怀宁县建设局）于2008年9月审批的1.89容积率外，签订土地出让合同时，规划管理部门未再出具过规划条件，即对原规划方案未予改变。
综上，合同中约定的不大于1.4的容积率条款没有规划依据，被告以1.4作为起征点无事实和法律依据。
第六组证据：
关于提供国有建设用地使用权供应中规划条件的复函。
证明目的：只有经过规划主管部门审批、签章确认的规划条件，才能作为土地出让合同的有效条款。
被告怀宁县国土资源局辩称：一、原、被告于2010年2月1日签订的合同编号为340822出让（2010）10001《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，合同约定的容积率是补交土地出让金的依据。
2007年10月10日，原告通过竞拍以4576万元价款获得怀宁县新县城C-01-01地块内97844.4㎡的国有建设用地使用权并签订了《拍卖成交确认书》。根据《拍卖规则》第十四条、《拍卖须知》第七条规定，拍卖成交的买受人须在一个月内至少交纳土地价款60％以上，余款在二个月内缴清，在买受人付清全部成交价款及拍卖佣金后，与有关部门签订土地出让合同。原告直到2010年2月1日才全部付清土地价款4576万元，同日，原、被告签订了土地出让合同，合同对出让土地面积、位置、价款、开发建设与利用、双方权利义务、违约责任等进行了详细的约定，其中第十三条约定建筑容积率不高于1.4，该合同不违反法律的强制性规定，合法有效。被告在拍卖该国有建设用地使用权时，拍卖文件中有该地块的出让地块规划要求，其中容积率为不大于1.4，土地出让合同与拍卖时的出让地块规划要求容积率相同。故出让合同约定的容积率是补交土地出让金的依据。
二、被告要求原告补交土地出让金，事实清楚、法律依据充分、程序合法。
截至2017年10月底，原告在开发建设过程中已建成计容建筑面积165043.96㎡的房屋，超出出让合同计容建筑面积28061.8㎡，将容积率由1.4调整为1.69，依法应补缴土地出让金。为此，被告于2017年11月2日委托安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司就原告容积率由1.4调整到1.69应补缴的土地出让金进行评估，该评估机构于2017年11月15日向被告递交了《评估报告书》，依据评估，原告应补缴土地出让金1152.87万元。被告遂将该事项报告怀宁县人民政府，2017年11月22日，怀宁县人民政府召开县政府常务会议，确定原告超出出让合同约定容积率须补缴出让金1152.87万元。2017年11月30日，被告发布怀国土调告字（2017）第01号《怀宁县国土资源局关于调整容积率补缴出让金的公示》。公示期满，2017年12月14日，被告作出《补交土地出让金通知书》，2017年12月29日向原告送达。
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率的，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。
国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资法（2010）204号）中明确规定：坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市县国土资源部应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。
国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》规定：征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。评估应遵循《城镇土地估价规程》，可以由政府委托具备土地评估资质的机构进行。
综上，被告要求原告补缴土地出让金符合上述法律规定，且程序合法。原告诉求无事实和法律依据，诉请法院驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向法庭提交以下主要证据及法律依据：
第一组:法定职权的依据
《中华人民共和国土地管理法》第五条、《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条。
第二组证据：
1、社会信用代码证，证明被告的行政主体资格。
2、编号为340822出让（2010）10001《国有建设用地使用权出让合同》，证明原、被告就土地出让约定了权利义务。
3、拍卖出让文件，证明地块规划要求容积率为1.4。
4、拍卖规则、竞买人须知，证明买受人须缴清全部成交价款后才签订出让合同。
5、公证书，证明拍卖合法有效。
6、土地出让金收据6份，证明原告于2010年2月1日才缴清土地出让价款。
7、怀宁县城乡规划局《关于四季阳光项目建设情况的复函》，证明原告开发建设过程中的计容面积。
8、安庆市中恒房地产土地评估咨询有限公司《评估报告书》，证明评估机构对原告应缴的出让金进行了评估。
9、2017年12月5日，怀宁县人民政府《常务会议纪要》，证明会议集体研究确定原告应补交的出让金。
10、关于调整容积率补缴出让金的公示，证明被告的程序合法。
11、补缴土地出让金通知书及送达回证，证明被告通知原告补交土地出让金。
第三组证据：相关法律依据：
1、《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条；
2、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条；
3、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》、《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据及法律依据做如下确认：
原告提交的第一至五组证据，具备证据的三性，本院予以认定；
原告提交的第六组证据，与本案无关，本院不予采信；
被告提交了法定职权的依据，原告亦无异议，本院予以确认；
被告提交的第二组证据之3中C-01-01、02出让地块规划要求，无规划部门签章，不具备证据的形式要件，本院不予认定；关于调整容积率补缴出让金的公示，是被告行政程序的其中一个步骤，不能达到证明整体程序合法的目的，对该证据的该项证明效力不予认定；该组证据的其他证据，具备证据的三性，本院予以认定；
被告提交的《国有土地使用权出让收支管理办法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》、《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，是现行有效规范国有土地使用权出让收支管理行为的规章及规范性文件，本院予以确认。
本院根据原告的陈述、被告的辩解及采信的证据，确认以下案件事实：
2007年10月10日，原告通过竞拍以4576万元价款获得怀宁县新县城C-01-01地块内97844.4㎡的国有建设用地使用权并签订了《拍卖成交确认书》。2010年2月1日，原告付清土地价款，与被告签订了编号340822出让（2010）10001《国有建设用地使用权出让合同》。合同第十三条约定建筑容积率不高于1.4。后被告认为原告在开发建设过程中建成计容建筑面积165043.96㎡房屋，超出出让合同计容建筑面积28061.08㎡，将容积率由1.4调整为1.69，依法应补缴土地出让金。2017年11月2日，被告委托安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司进行评估。2017年11月15日，评估机构向被告递交了《评估报告书》，依据评估，原告应补缴土地出让金1152.87万元。被告遂将该事项报告怀宁县人民政府，2017年11月22日，怀宁县人民政府召开县政府常务会议，确定原告超出出让合同约定计容面积28061.08㎡，须补缴出让金1152.87万元。2017年11月30日，被告发布怀国土调告字（2017）第01号《怀宁县国土资源局关于调整容积率补缴出让金的公示》。2017年12月14日，被告作出《补交土地出让金通知书》，2017年12月29日向原告送达。2018年1月11日，原告向怀宁县人民法院提起行政诉讼，2018年1月24日，安庆市中级人民法院作出（2018）皖08行辖13号行政裁定书，将该案指定本院管辖。
本院认为：行政机关合法的行政行为，应具备四要素：具有法定职权、事实依据充分，符合法定程序、适用法律正确。
本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款等规定，被告怀宁县国土资源局具有征收土地出让金的法定职权。
《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第三条第三款规定：直辖市、市和县政府城市规划行政主管部门负责城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让的规划管理工作。该法第五、六条规定：出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。规划设计条件应当包括：地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度等。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”
依据上述规定，出让国有土地使用权的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件，容积率属于规划设计条件的基本内容之一，应由规划部门设定。行政主体向行政相对人出让国有建设用地使用权过程中，规划部门出具的包括容积率在内的规划条件，应作为合同的组成部分，合同双方对容积率不可随意约定或更改。现被告提出原告改变合同中约定的1.4容积率，须补缴土地出让金的意见，因该1.4容积率，被告并未提交土地出让时规划部门有关容积率设定的证据；根据原告提交的怀宁县城乡规划局出具的“关于四季阳光项目建设情况的复函”证实，涉案地块出让时，并无规划管理部门出具的规划设计条件。故被告以此为由，要求原告补缴土地出让金事实依据不足。
因补缴土地出让金行为属于侵益型行政行为，且涉案数额巨大，对原告的权益影响较大，根据行政程序的基本原则之一--
行政相对人参与原则，行政机关在作出对相对人不利的行政行为前，应当事先通知相对人，保障其知情权、陈述权、申辩权；在行政行为作出后，应告知其有关救济方法及途径。
本案中，被告委托土地评估公司作出的《土地估价报告》，系被告要求原告补缴土地出让金的重要参考依据，原告对该报告应享有知情权、异议权，但被告未提供已告知原告享有上述权利的证据；被告下发的《补交土地出让金通知书》亦未载明缴款计算依据、缴款人的救济途径等事项，被告的行政行为不符合上述行政程序的基本原则，应属违法。
被告在事实依据不足的情形下，适用《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》等相关规定，作出行政征收通知，适用法律错误。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告怀宁县国土资源局于2017年12月14日对原告安庆市新元置业有限责任公司作出的《补交土地出让金通知书》。
案件受理费50元，由被告怀宁县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 李蕊
人民陪审员 胡凯
人民陪审员 陈伍
二〇一八年五月四日
书 记 员 汪莹
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；