吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)吉行终140号
上诉人（原审原告）胥吉成等121人（基本身份情况详见附录）。
诉讼代表人胥吉成，住吉林省长春市九台区。
被上诉人（原审被告）长春市九台区人民政府，住所地吉林省长春市九台区九台大街555号。
法定代表人李洪亮，区长。
委托代理人李洪铎，长春市九台区住建局规划管理处处长。
委托代理人张晓利，吉林法航律师事务所律师。
上诉人胥吉成等121人因诉被上诉人长春市九台区人民政府（以下简称九台区政府）违法要求履行交费义务一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2007年9月27日，国家发展和改革委员会下发了《关于下达吉林省中央下放煤矿棚户区改造配套基础设施工程2007年中央预算内专项资金（国债）投资计划及有关事项的通知》，原则同意根据吉林省人民政府批复的棚户区改造规划批准的中央下放煤矿棚户区改造的实施方案，其中包括本案涉及的原告所在棚户区。根据国务院批准的《国家发展改革委员会关于辽宁省棚户区改造问题的请示》（发改投资[2005]1389号），中央对为中央下放吉林省煤矿棚户区改造建设的64个住宅小区配套基础设施建设给予投资补助，主要建设内容为：新建小区内部、以及与市政设施连接的给水、排水、供热、燃气、供电、道路工程建设；新建小区配套的居委会、派出所、学校（含幼儿园）、医院（含卫生所）建设。总投资为464315万元，所需投资由国家发展和改革委员会安排中央投资额补助232157万元，吉林省地方配套投资232158万元。
依据上述文件，2009年12月1日，九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室（以下简称煤矿棚改办）制定了《九台市营城煤矿棚户区改造居民搬迁实施办法（试行）》，计划利用5年左右时间完成煤矿棚户区改造工作，所需资金国家补助资金占总投资的11.6%，省政府补助资金占总投资的11.6%，搬迁居民出资占总投资的23%，九台市政府出资占总投资的53.8%。但对安置房屋是否包含燃气管网设施建设费和有线电视管网建设费（以下简称“两费）”未作明确。
2009年12月16日，吉林省发展和改革委员会作出《关于九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用调整的批复》，同意吉林省国家投资项目评审中心对九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用调整的意见，对九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用进行调整。调整后九台市政府出资比原初步设计多56875.7万元，居民出资比原初步设计多16988.7万元。该批复对“两费”是否包含在投资款中未作明确。
煤矿棚改办在组织工程建设过程中，针对空港新城各小区，先后与九台市大地燃气有限公司（以下简称大地燃气公司）签订《用户发展协议书》，协议约定由大地燃气公司负责建设“中压域网至用气点管道天然气工程设计、购料、安装、调试，室内燃气管道、燃气表及附属设施安装、调试”工程，煤矿棚改办按照每户2000元向大地燃气公司分三次结算工程款，大地燃气公司在“用户交付燃气安装费并安装完毕后，办理相关手续，进行通气”，“九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室应在和小区住户签订购房协议时，将天然气安装费提前告知用户，如因甲方未提前告知用户等原因引起用户投诉，所造成的一起后果由九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室承担”，协议还对开工及竣工时间、燃气价格、工程验收等内容进行了约定。煤矿棚改办在组织工程建设过程中，针对不同小区，还与九台电视台签订了《有线电视配套工程施工合同》，合同约定由九台电视台委托长春九龙电器集团九台腾飞电器安装有限公司负责建设空港新城棚户区住宅有线电视配套工程（含小区内机房楼梯预埋及地下管线、有线电视分配网络），1.12万户工程总造价560万元，分三期付款，合同还对验收标准、保修期、违约责任等内容作出约定。
胥吉成等121人所在的煤矿棚户区改造工程竣工后，煤矿棚改办于2013年12月19日发出《入户须知》，通知办理入住手续时需每户交纳燃气管网设施建设费2000元，有线电视管网建设费500元以及预交水费、电费等事项。煤矿棚改办收取“两费”，用于向大地燃气公司和长春九龙电器集团九台腾飞电器安装有限公司支付工程款。因为胥吉成等121人对收取上述费用提出质疑，2014年9月18日煤矿棚改办出具了《关于煤矿棚户区收取燃气管网建设费用的答复意见》，该意见内容为“我市煤矿棚户区改造项目土建工程招标不含燃气管网建设工程费用。燃气管网施工单位是长春空港经济开发区管委会同一招标获得特许经营权的企业。由于煤矿棚户区改造项目是我市保障性住房重点建设工程，经与施工单位协商，对煤矿棚户区燃气管网建设费用给予优惠，收取的燃气管网建设费用由九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室用以支付施工企业工程款。根据工程决算按每户2000元标准收取工程费用。因此收取的费用为燃气管网建设工程费用，不是燃气安装费”。2015年4月14日，煤矿棚改办又出具了《关于营城煤矿棚户区万户新居居民反映燃气初装费的答复意见》，该意见内容为“九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室收取的每户2000元管网建设工程费即居民所说的燃气安装费，是有政策依据的，是合理的。其政策依据是吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅联合下发的《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收[2012]179号）。文件指出'当前，在居民购房和办理入住手续时，房地产开发企业、物业服务企业和垄断企业，都要在商品房销售价格以外加收或代收代缴一部分费用，其中存在乱收费行为，为维护购房者的合法权益，促进房地产业的健康发展，现将我省房屋销售和入住环节收费的有关政策明确如下'的精神，此文件指定的是房地产开发企业销售的商品房屋，不属于商品房，不在文件规定之内。同时文件规定'政府定价的保障性住房，政府制定价格的时间在本文通知生效之前的，如以上费用确未计入成本，可在办理入住时另行收取'。此文件是在2012年7月18日公布实施的，而我市煤矿棚户区项目是在2007年国家发改委批复实施的，在2009年建设的福临小区时市政府就定价开始收取2000元每户初装费的，而且在我市的煤矿棚户区建设招标中，均未计入燃气建设成本，符合另行收取的政策规定。关于居民提出按《吉林省人民政府关于加快新一轮城市棚户区改造工作意见》（吉政发[2014]15号）文件中提出的'不再收取燃气安装费'问题，此文件特指的是城市棚户区改造项目，不包括煤矿棚户区改造项目”。因九台区政府未按照胥吉成等121人的要求返还收取的费用，胥吉成等121人于2015年12月7日向原审法院提起行政诉讼。另查明，起诉状及诉讼代表人推举书中符合原告资格、能够提供“两费”收据的人数为121人。
原审法院认为，（一）关于起诉期限问题。根据胥吉成等121人提供的2013年12月19日《入户须知》和交费收据来看，胥吉成等121人在2013年12月开始办理入住手续时应该知道收费行为存在。因为收费行为发生在行政诉讼法修订之前，应适用原行政诉讼法司法解释两年的起诉期限，所以胥吉成等121人起诉未超起诉期限。（二）关于收取“两费”行为是否违法并返还问题。该诉讼请求的实质是要求九台区政府履行返回职责。胥吉成等121人所在的营城煤矿深陷区棚户区改造不同于《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条规定的保障性安居工程建设和旧城区改建和保障性安居住房建设，也不同于商品房建设，政策性较强。由于“两费”用并未计入工程成本，该笔建设费用国家、吉林省人民政府和九台市人民政府是否应该按照一定比例分担，以及在政府投资不足以满足建设需要的时候该笔费用是否应当由居民自行承担，不是法院依照现行法律能够评判和决定的。九台区政府要求胥吉成等121人交纳“两费”用于支付工程款，不属行政诉讼法第十二条第一款第（九）项规定的“违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务”的范畴。胥吉成等121人要求确认收费行为违法并判令九台区政府返还“两费”缺乏法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胥吉成等121人要求确认长春市九台区人民政府收费行为违法及返还燃气管网设施建设安装费及有线电视管网建设安装费的诉讼请求。案件受理费50元由胥吉成等121人负担。
胥吉成等121人不服原审判决，向本院提起上诉称，请求撤销原审判决，改判九台区政府向胥吉成等121人每户收取2000元燃气管网设施建设安装费及500元有线电视网建设安装费的行为违法，判令九台区政府返还“两费”，并赔偿利息损失，或发回一审法院重审，本案诉讼费由九台区政府承担。事实和理由：一审判决认定事实，适用法律错误。（一）认定“两费”没有计入工程成本没有依据。（二）认定九台区政府要求胥吉成等121人交“两费”属于支付工程款，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（九）项规定的违法摊派费或者违法要求履行其他义务的范畴，该认定是错误的。（三）认定“两费”应有谁承担，及九台区政府应否向胥吉成等121人收取“两费”不是法院依据现行法律能决定的，该认定明显错误，九台区政府收取“两费”没有法律依据，属于违法。
九台区政府答辩称，（一）收取“两费”依据是吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收【2012】179号）“政府定价的保障性住房，政府制定价格的时间在本通知生效之前的，如以上费用确未计入成本，可在办理入住时另行收取。”的规定。本案中依据相关文件，居民个人出资部分的比例仅为23%，“两费”并未计入胥吉成等121人的购房成本之内，故应予缴纳。（二）“两费”并未减免，只是在收取方式上变更为统一纳入到开发建设成本之内，不另行收取。依据是吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收【2012】179号）的规定。（三）依据燃气、有线施工合同的约定收取“两费”已支付给施工企业，不是政府收费，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围中“违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务”的情形，应驳回胥吉成等121人诉讼请求。
二审中双方均未提交新证据，二审查明事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，吉林省保障性安居工程领导小组制定《吉林省煤矿棚户区和农村泥草房改造工作方案》规定：“省政府年初与各相关市州、县（市、区）政府签订目标责任状。各相关市州、县（市）煤矿棚户区改造领导小组办公室为本地煤矿棚户区改造项目实施主体，实行法人责任制，负责项目前期工作的组织与申报，工程招标，相关合同的签订，工程质量和进度控制，拆迁、回迁安置以及物业管理移交等工作，以及项目建设资金的筹集、使用和管理。”本案中，九台区煤矿棚改办负责辖区营城煤矿棚户区改造项目的组织实施工作。该项目是保障性安居工程，由国家和省补助资金，九台区政府出资，搬迁居民共同投资。煤矿棚改办在组织项目工程建设中，与企业签订燃气、有线电视施工合同，在工程竣工后，煤矿棚改办向居民收取的“两费”，支付给施工企业。对于“两费”，国家和省补助资金中没有明确规定包括“两费”，工程成本中没有包括“两费”。吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收【2012】179号）规定的“政府定价的保障性住房，政府制定价格的时间在本通知生效之前的，如以上费用确未计入成本，可在办理入住时另行收取”。九台区政府收取“两费”有相关规定，收取“两费”数额也没有超出合理范围，不属于行政诉讼法第十二条第一款第（九）项规定：“违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务”的行为。故上诉人胥吉成等121人要求确认九台区政府收费行为违法并判令返还“两费”无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胥吉成等121人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙百凤
审 判 员 郭 岩
代理审判员 孙慧源
二〇一八年六月六日
书 记 员 佀庆涛
附录：121名上诉人基本身份情况。
1.上诉人（原审原告）胥吉成，住吉林省长春市九台区营城街中心委。
2.上诉人（原审原告）张宝兴，住址地同上。
3.上诉人（原审原告）李树清，住址地同上。
4.上诉人（原审原告）杜长林，住址同上。
5.上诉人（原审原告）李宝林，住址同上。
6.上诉人（原审原告）常大艳，住址同上。
7.上诉人（原审原告）王志民，住址同上。
8.上诉人（原审原告）宋绍华，住址同上。
9.上诉人（原审原告）李占峰，住址同上。
10.上诉人（原审原告）杨井元，住址同上。
11.上诉人（原审原告）李淑英，住址同上。
12.上诉人（原审原告）王凤岐，住址同上。
13.上诉人（原审原告）张海，住址同上。
14.上诉人（原审原告）游录成，住址同上。
15.上诉人（原审原告）李楠楠，住址同上。
16.上诉人（原审原告）李冰，男，1971年4月11日出生，汉族，住址同上。
17.上诉人（原审原告）周秋芳，住址同上。
18.上诉人（原审原告）王义学，住址同上。
19.上诉人（原审原告）苏洪海，住址同上。
20.上诉人（原审原告）李开忠，住址同上。
21.上诉人（原审原告）吴俊喜，住址同上。
22.上诉人（原审原告）刘凤来，住址同上。
23.上诉人（原审原告）张万纲，住址同上。
24.原告张景营，住所址上。
25.上诉人（原审原告）陶秀莲，住址同上。
26.上诉人（原审原告）罗志庆，住址同上。
27.上诉人（原审原告）彭玉芹，住址同上。
28.上诉人（原审原告）于洪丽，住址同上。
29.上诉人（原审原告）毕山，住址同上。
30.上诉人（原审原告）吕久庆，住址同上。
31.上诉人（原审原告）吕阳，住址同上。
32.上诉人（原审原告）王桂兰，住址同上。
33.上诉人（原审原告）程歧，住址同上。
34.上诉人（原审原告）吴忠有，住址同上。
35.上诉人（原审原告）王法瑞，住址同上。
36.上诉人（原审原告）王志龙，住址同上。
37.上诉人（原审原告）阚大林，住址同上。
38.上诉人（原审原告）马伟龙，住址同上。
39.上诉人（原审原告）周国辉，男，1975年11月2日出生，汉族，住址同上。
40.上诉人（原审原告）钟艳，住址同上。
41.上诉人（原审原告）钟玉斌，住址同上。
42.上诉人（原审原告）陈淑芬，住址同上。
43.上诉人（原审原告）王利，住址同上。
44.上诉人（原审原告）王天顺，住址同上。
45.上诉人（原审原告）张国义，住址同上。
46.上诉人（原审原告）黄清云，住址同上。
47.上诉人（原审原告）刘秀梅，住址同上。
48.上诉人（原审原告）张玉林，住址同上。
49.上诉人（原审原告）王金才，住址同上。
50.上诉人（原审原告）绍金玲，住址同上。
51.上诉人（原审原告）张井文，住址同上。
52.上诉人（原审原告）张凯，住址同上。
53.上诉人（原审原告）李贵文，住址同上。
54.上诉人（原审原告）李宽，住址同上。
55.上诉人（原审原告）张成国，住址同上。
56.上诉人（原审原告）谢峰，住址同上。
57.上诉人（原审原告）杨磊，住址同上。
58.上诉人（原审原告）王国明，住址同上。
59.上诉人（原审原告）张全道，住址同上。
60.上诉人（原审原告）司爱英，住址同上。
61.上诉人（原审原告）胡兽文，住址同上。
62.上诉人（原审原告）张岩松，住址同上。
63.上诉人（原审原告）张立，住址同上。
64.上诉人（原审原告）许淑珍，住址同上。
65.上诉人（原审原告）王金刚，住址同上。
66.上诉人（原审原告）刘天巍，住址同上。
67.上诉人（原审原告）张成印，住址同上。
68.上诉人（原审原告）李秀春，住址同上。
69.上诉人（原审原告）李迎春，住址同上。
70.上诉人（原审原告）赵希存，住址同上。
71.上诉人（原审原告）赵明，住址同上。
72.上诉人（原审原告）付强，住址同上。
73.上诉人（原审原告）张志明，住址同上。
74.上诉人（原审原告）杨华，住址同上。
75.上诉人（原审原告）杨宝林，住址同上。
76.上诉人（原审原告）孙帆，住址同上。
77.上诉人（原审原告）张利民，住址同上。
78.上诉人（原审原告）温秀萍，住址同上。
79.上诉人（原审原告）戴福祥，住址同上。
80.上诉人（原审原告）姜兆庄，住址同上。
81.上诉人（原审原告）张秀兰，住址同上。
82.上诉人（原审原告）孙继祥，住址同上。
83.上诉人（原审原告）陈茂光，住址同上。
84.上诉人（原审原告）李孟学，住址同上。
85.上诉人（原审原告）刘明远，住址同上。
86.上诉人（原审原告）潘乐长，住址同上。
87.上诉人（原审原告）潘思玉，住址同上。
88.上诉人（原审原告）杨琦，住址同上。
89.上诉人（原审原告）张维祥，男，1963年1月6日出生，汉族，住址同上。
90.上诉人（原审原告）张兴昌，住址同上。
91.上诉人（原审原告）张淑芹，住址同上。
92.上诉人（原审原告）张翊君，男住址同上。
93.上诉人（原审原告）于喜良，住址同上。
94.上诉人（原审原告）魏锦茹，住址同上。
95.上诉人（原审原告）高书江，住址同上。
96.上诉人（原审原告）张延君，住址同上。
97.上诉人（原审原告）王贵堂，住址同上。
98.上诉人（原审原告）聂阳，住址同上。
99.上诉人（原审原告）曲延成，住址同上。
100.上诉人（原审原告）孙明，住址同上。
101.上诉人（原审原告）刘玉英，住址同上。
102.上诉人（原审原告）魏红文，住址同上。
103.上诉人（原审原告）刘长庆，住址同上。
104.上诉人（原审原告）宋官成，住址同上。
105.上诉人（原审原告）孙振海，住址同上。
106.上诉人（原审原告）尚立同，住址同上。
107.上诉人（原审原告）刘青云，住址同上。
108.上诉人（原审原告）李消贵，住址同上。
109.上诉人（原审原告）杨希臣，住址同上。
110.上诉人（原审原告）张昕，住址同上。
111.上诉人（原审原告）尹绍和，住址同上。
112.上诉人（原审原告）齐海军，住址同上。
113.上诉人（原审原告）张志国，住址同上。
114.上诉人（原审原告）黄春生，住址同上。
115.上诉人（原审原告）张克己，住址同上。
116.上诉人（原审原告）吴玉坤，住址同上。
117.上诉人（原审原告）张国旗，住址同上。
118.上诉人（原审原告）冯爽，住址同上。
119.上诉人（原审原告）王凤有，住址同上。
120.上诉人（原审原告）郭玉山，住址同上。
121.上诉人（原审原告）王敬旭，住址同上。