山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁02行初133号
原告郝学工。
原告张华艳。
原告金树文。
三原告共同委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。
三原告共同委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。
被告青岛市市北区人民政府。
法定代表人杨旭东，区长。
委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。
委托代理人张端军，该区政府工作人员。
原告郝学工、张华艳、金树文不服被告青岛市市北区人民政府于2016年4月15日作出的《青岛市市北区人民政府房屋征收决定》，于2017年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告郝学工、张华艳、金树文及其共同委托代理人王立江、贾振华，被告青岛市市北区人民政府的委托代理人张端军、陈美虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月15日，被告青岛市市北区人民政府作出《青岛市市北区人民政府房屋征收决定》，决定：自2016年4月15日起正式启动市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收与补偿工作，房屋征收范围为延安二路31号、明霞支路1、2、3号等范围内的合法房屋。
原告郝学工、张华艳、金树文共同诉称，原告郝学工与张华艳系夫妻关系，二人在青岛市市北区明霞支路x号x户拥有合法房产一处。原告金树文在青岛市市北区明霞支路x号x单元x户拥有合法房产一处。2016年4月，原告的房屋所属地块开始实施征收拆迁。2017年4月，原告在起诉被告青岛市市北区人民政府房屋征收补偿决定一案中得知其作出房屋征收决定的具体内容。原告认为，被告作出的房屋征收决定违法，故请法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，对被告所作房屋征收决定的行政行为进行全面审查，依法撤销被告于2016年4月15日作出的《青岛市市北区人民政府房屋征收决定》；诉讼费用由被告承担。
原告庭审时向法院提交如下证据：1、青房地权市字第2013284**号房地产权证，证明原告郝学工、张华艳对明霞支路x号x户房屋拥有合法房屋所有权，诉讼主体资格适格。
2、青房地权市字第房改18963号房地产权证，证明原告金树文对明霞支路x号x单元x户拥有合法房屋所有权，诉讼主体资格适格。
3、法院向原告邮寄的快递单复印件，证明原告知道被告作出的房屋征收决定的具体时间是2017年4月19日，此时才知道该房屋征收决定的具体内容，因此原告于2017年5月提起诉讼并没有超过起诉期限。原告虽然知道房屋征收这个事，但没有见过房屋征收公告，也没有人向其发放过相关房屋征收材料，也未接到相关电话。
被告青岛市市北区人民政府辩称，其作出的被诉房屋征收决定适用法律法规正确、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告在2016年4月15日决定对市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目实施征收。市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目符合青岛市土地利用总体规划的要求，经青岛市规划局审查后作出了规划意见，纳入了市北区2016年国民经济和社会发展计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。被诉房屋征收决定作出前被告将《市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（报审初稿）报青岛市房屋征收与补偿办公室审查，在征收区域现场公示《市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），征求被征收居民意见。同时房屋征收部门对征收范围内房屋进行摸底调查，并进行了社会风险评估，依法开设了征收补偿资金专用账户，故被告作出的被诉房屋征收决定符合法律规定。二、原告起诉超过了法律规定的起诉期限。市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目在2016年4月15日启动征收，并于当日在征收区域现场公示被诉房屋征收决定及《关于市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目实施房屋征收的公告》。房屋征收启动时，原告均在被征收房屋内居住，对榉林山片区（二期）项目启动征收应当知晓。2016年8月31日，因原告在公告规定的期限内未签约，房屋征收部门工作人员就房屋征收事宜分别约谈了原告，原告也明确告知不签订补偿的原因主要是房屋评估价格低。由此看出，原告对榉林山片区（二期）棚户区改造项目作出房屋征收决定及公告是知晓的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。”原告在2017年5月份提起行政诉讼，超过了法律规定的起诉期限，应予以驳回。综上，原告的起诉超过了法律规定的起诉期限，请法院查明事实，依法驳回原告起诉。
被告青岛市市北区人民政府依法向本院提交如下证据：
1、青北政字[2015]348号《关于明确2016年部分棚户区改造项目征收规划意见的函》、青规综函字[2015]239号《<关于明确2016年部分棚户区改造项目征收规划意见的函>的复函》，共同证明青岛市规划局对榉林山片区（二期）棚户区改造项目审查后作出了规划意见。
2、青岛市国土资源和房屋管理局《关于2016年市北区棚户区改造项目土地利用规划情况的意见》，证明榉林山片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划。
3、《市北区人民政府关于市北区2015国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、青岛市市北区第一届人民代表大会第五次会议《关于市北区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，共同证明榉林山片区（二期）棚户区改造项目纳入了市北区2016年国民经济和社会计划。
上述1-3号证据还共同证明榉林山片区（二期）棚户区改造项目符合公共利益需要。
4、《关于对<榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案>（征求意见稿）征求意见的公告》及所附补偿方案、征求意见公告的照片、青岛市房屋征收与补偿办公室青房征字[2016]41号《关于榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案的复函》，共同证明被告作出被诉房屋征收决定前，将《市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）在征收区域现场公示，以征求居民意见，并报青岛市房屋征收与补偿办公室备案。
5、存款证明、榉林山片区（二期）棚户区改造项目社会稳定风险评估报告，共同证明榉林山片区（二期）棚户区改造项目在启动前，设立专用帐户，并对该改造项目作出了社会稳定风险评估。
6、被告作出的被诉房屋征收决定及《关于市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，共同证明被告于2016年4月15日作出被诉房屋征收决定，并于同日发布征收公告。
7、电话约谈记录及见证人身份证明，共同证明房屋征收部门于2016年8月31日在对原告进行约谈时，原告对榉林山片区（二期）棚户区改造项目的启动征收情况是知晓的，只是认为评估价低未签订补偿协议，故原告现在起诉超过法律规定的起诉期限。
8、公示照片一组，证明榉林山片区（二期）棚户区改造项目在2016年4月15日启动征收工作，当日在征收区域公示了房屋征收决定、公告，原告起诉超过了法律规定的起诉期限；同时亦证明被告履行了相关的公示、公告义务。
经庭审质证，原告对被告证据1合法性不予认可，青岛市规划局出示的规划意见是根据青岛市政府的文件作出的，而不是依据法律规定，只能表明该项目可列入2016年棚户区改造计划，而不能证明其符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划。对证据2合法性不予认可，没有证据证明涉案房屋征收项目符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的土地利用总体规划，因为青岛市国土资源和房屋管理局及被告并未提供土地利用总体规划进行佐证，该证据只能证明建设项目用地位于规划建设用地范围内，但不能证明其符合土地利用总体规划所设定的用途、开发强度等指标。对证据3没有异议。对证据4的合法性不予认可，具体理由为：（1）该补偿方案征收意见稿未按照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定报青岛市房屋征收与补偿办公室审查，且发布机关不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，该征求意见稿依法应由被告公布，而非青岛市市北区房屋征收安置管理办公室，被告并未按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款的规定公布后续的征求意见情况和根据公众意见修改的情况；（2）被告张贴公告的方式、期间违反了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条、第五十一条的规定，被告提交的证据不能证明其在拟征收房屋范围内采取张贴方式公告的张贴期限不少于5日；（3）被告没有提供正式的房屋征收补偿方案，没有证据证明被告组织如发改、法制、信访、财政、房管、环保、城乡规划及国土资源等相关部门对方案进行论证；（4）该征求意见稿制定的标准没有办法保障被征收人原有生活水平不降低；（5）该征求意见稿没有载明可用于产权置换的原房屋所在地段改建或就近的置换房源，剥夺了被征收人原址置换房屋的权利，违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款的规定；（6）该征求意见稿第十一条规定的住宅房屋征收补偿办法，侵犯了被征收人的财产权益，其计算方式不符合《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二十三条第一款及第二十四条的规定。对证据5的合法性不予认可，具体理由为：（1）“存款证明”无法证明符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，被告已提交的证据表明该项目征收涉及被征收人1020户、建筑面积3200平方米，考虑到有很多低于45平方米被征收房屋，需按照最低45平方米计算安置面积，那么实际的安置面积要远远大于3200平方米，即使按照被告对原告的补偿标准来计算补偿款，也约需4.5亿元，如果再考虑到搬迁费、过渡费、奖励费及停产停业损失等费用，补偿总额可能要高于5亿元，但被告提供的补偿费用总额仅仅为1.46亿元，根本不符合足额到位的要求；（2）“存款证明”不符合专户存储的规定，该材料显示款项分别存在青岛市市北区财政支付中心的两个帐户下，专用帐户应当就支付方式、支付条件、支付程序和对账要求等事项专门规定，并有监管协议，这样才能保证专户存储、专款专用；（3）被告没有提交上述帐户自2016年至今的支付和转帐记录，不能证明符合专款专用的要求；（4）对于社会稳定风险评估报告的合法性不予认可，被告提交的该份证据不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，首先风险评估主体应为市、县级人民政府，而该报告载明的评估主体是延安路街道办事处，显然评估主体不适格，并且本次征收涉及1020户被征收人，人数众多，依法应当由青岛市市北区人民政府常务会议讨论通过，而被告既没有提交政府常务会议讨论记录，也没有提交证据证明本次征收不属于涉及被征收人数较多的情形；（5）风险评估程序违法，被告除了提供一份评估报告外，没有提供开展风险评估的相关程序证据，如参加评估的单位及人员组成、评估会议记录、评估人员签到表、评估人员意见和相关资料；（6）风险评估报告内容不真实，例如第5页第2项载明青岛市房屋征收补偿标准普遍高于市场价格，这一陈述与事实严重不符，如果确实高于市场价格，那么本案就不可能出现；评估报告第10、11页表格中所涉事项的权重不合理；（7）风险评估报告未向青岛市房屋征收与补偿办公室备案，违反了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条第二款的规定。对证据6的合法性不予认可，具体理由为：（1）没有证据证明被告在作出征收决定前已经将房屋征收决定的有关材料报青岛市房屋征收与补偿办公室审查，被告只是将《补偿方案》的征求意见稿进行了备案，违反了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第二款规定；（2）没有证据证明被告作出征收决定后向青岛市市北区人民代表大会常务委员会进行备案，违反了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款的规定；（3）被告张贴房屋征收决定、房屋征收决定公告以及房屋征收补偿方案的方式、期间均不符合法律规定，违反了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第二款、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十一条的规定。对证据7、8有异议。具体理由为：（1）房屋征收决定公告本身并不能证明原告知晓征收决定的时间，公示照片太小，原告看不清楚具体内容，亦看不出具体的张贴地点，被告未提供原始载体，无法看出具体的拍摄时间；（2）原告房屋所在位置在明霞支路1号，与居委会有一定距离，不能证明被告在原告房屋所在位置张贴公告，原告认为应该在明霞支路每个单元张贴公告；（3）虽然照片显示时间是2016年4月15号，但众所周知拍摄设备的日期可调，故是否是2016年4月15日当天进行公告并进行拍摄无法进行证实；（4）被告没有证据证实张贴公告持续存在多长时间，在实践操作中，有很多公告在张贴以后被当即销毁，也客观造成了被征收人不可能获知征收公告的内容，故被告提供的证据没有办法证明其待证目的；（5）根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十一条规定，被告张贴期限应不少于5日；（6）电话约谈记录应当有电话录音，仅凭一份文字材料根本无法证明约谈事实的真实性，即使约谈真实存在，其询问内容也是针对补偿方案和评估表，并未涉及征收决定的任何内容，因此被告上述证据无法证明原告起诉已超过起诉期限。被告对于原告提交证据的真实性均没有异议，但认为不能证明原告起诉未超过法定起诉期限。
经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告、被告提交的所有证据均内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。
经审理查明，1、原告郝学工、张华艳系夫妻关系，二人在青岛市市北区明霞支路x号x户按份共有（各占50%）合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第2013284**号，证载房屋建筑面积27.54平方米，规划用途为住宅。原告金树文在青岛市市北区明霞支路x号x单元x户拥有合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第房改18963号，证载房屋建筑面积27平方米，设计用途为住宅。上述房屋均建成于上个世纪70年代。
2、2015年11月26日，被告青岛市市北区人民政府向青岛市规划局提报青北政字[2015]348号《青岛市市北区人民政府关于明确2016部分棚户区改造项目征收规划意见的函》，指出：根据《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》（青政发[2013]24号）的要求，为加快棚户区改造步伐，进一步完善居民的居住条件和居住质量，按照市政府的统一部署，市北区梳理出2016年部分棚户区改造项目，共涉及31个2016年第一批零星片棚户区改造项目（附件1）、16个成片区棚户区改造项目（附件2）。以上建筑多数建成于上世纪七十年代前，居民居住质量极差，改造愿望异常强烈。为此，市北区将对以上项目采用异地安置和货币补偿方式进行房屋征收，按照征收程序，请规划局就市北区2016年部分棚户区改造项目提出相关意见，以便启动房屋征收工作。该函附件2中就包括榉林山（二期）改造项目，项目类别是危旧房，四至范围是东西快速路以南，上清路以北、以西，占地面积2.27万平方米，征收户数1020户，旧房建筑面积3.18万平方米。2015年12月9日，青岛市规划局作出青规综函字[2015]239号《关于<明确2016年部分棚户区改造项目征收规划意见的函>的复函》，载明：该局经配合市北区、市棚改办踏勘2016年棚户区改造项目现场，同时梳理该函所涉改造项目规划情况，经研究函复如下：按照市政府《关于加快棚户区改造工作的意见》、《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》要求，原则同意青北政字[2015]348号文提出的符合条件的“危旧房”及“陋旧村”可列入2016年棚户区改造计划，同时建议做好以下工作：一是积极开展前期工作，按程序上报审批2016年棚户区改造计划后，依法按程序开展棚户区房屋征收工作，通过采用异地安置和货币补偿方式疏解老城区人口，实现全市人口结构和布局上的合理均衡；二是开展棚户区房屋征收的同时，应同步开展零星片棚户区改造项目现址的规划论证工作……；三是对拟列入成片区棚户区改造项目，在开展棚户区房屋征收的同时，应及时开展相关片区控规或控规单元的编制工作，统筹考虑城市风貌、交通、公共及市政配套容量等因素，确定改造片区范围、规划用途及开发强度，按程序提报市政府审批。
3、2015年10月8日，青岛市国土资源和房屋管理局对被告作出《关于2016年市北区棚户区改造项目土地利用规划情况的意见》，指出：根据青北政字[2015]273号《关于请予明确2016年市北区棚户区改造项目征收土地意见的函》，现就位于鞍北片、青岛湾、榉林山等47个棚户区改造项目范围区域土地规划情况提出如下意见：上述项目用地位于《青岛市土地利用总体规划（2006-2020年）》规划建设用地范围内。
4、2016年1月7日，青岛市市北区第一届人民代表大会第五次会议审议《市北区人民政府关于市北区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，其第三部分第（四）项内容载明：实现2016年经济社会发展计划目标的主要措施：……（四）优化城市环境，着力提升城区功能品质，其中包括“推进棚户区改造”----扎实做好新启动项目的房屋征收工作，启动长山路、甘肃路等16个集中片和部分零星片1.4万户房屋征收工作。开展征迁收尾项目攻坚行动，加快推进鞍北片（二期）、青岛湾老城区改造（二期）等已启动项目征收工作，确保30个项目完成收尾。加快安置房源建设步伐，实现当代广场等5个项目竣工。该报告附件3“市北区2016年征收改造项目计划表”第8项即为榉林山（二期）改造项目。2016年1月9日，青岛市市北区第一届人民代表大会第五次会议形成《关于市北区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，审查并批准了《市北区人民政府关于市北区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，批准青岛市市北区2016年国民经济和社会发展计划。
5、2016年2月19日，青岛市市北区人民政府延安路街道办事处发布了《关于对榉林山片区（二期）棚户区改造项目被征收房屋具体情况进行公示的通知》，对拟征收范围内的房屋摸底情况进行公示。2016年2月26日，青岛市房屋征收与补偿办公室针对被告青北政字[2016]70号《关于请予审核市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案的函》及相关材料，作出青房征字[2016]41号《青岛市房屋征收与补偿办公室关于榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案的复函》，同意对被告提报的《市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（报审初稿）进行备案，并要求被告按照规定程序进行公示，及时将反馈意见提报该办，该项目房屋征收补偿方案最终以征收公告规定为准。
2016年3月2日，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室发布《关于对<榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案>（征求意见稿）征求意见的公告》，指出：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，区政府在充分论证的基础上，形成了《榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），并已报市房屋征收与补偿办公室审查。现将该方案公布，并征求意见，时间为：自2016年3月2日起至2016年4月2日止，并公告了现场办公室地址及联系方式。
6、2016年3月3日，国家开发银行股份有限公司青岛市分行出具存款证明，载明：截止到2016年2月29日，青岛市市北区财政国库支付中心在该行合计余额为146，170，425.90元。2016年3月，青岛市市北区人民政府延安路街道办事处出具《榉林山二期棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，认为：经评估分析，该片棚户区改造项目可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.35，风险程度低，意味着项目实施过程中群体性事件的可能性不大，但不排除会发生个体矛盾冲突的可能。目前已经采取的如注重对被征收人切身利益的保护、科学安排和监管补偿资金使用、减少征收期间的扰民、保障项目全过程治安安全措施和下步将采取的宣传、维稳、预防腐败等系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果，但效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。
7、2016年4月15日，被告作出《青岛市市北区人民政府房屋征收决定》，决定：自2016年4月15日起正式启动市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织落实单位为青岛市市北区人民政府延安路街道办事处；房屋征收范围为延安二路31号，延安二路31号甲，延安二路33号，延安二路35号甲，延安二路35号甲平房，明霞路2号4单元，明霞路4号，明霞路4号甲，明霞路4号乙，明霞路6号，明霞路6号甲，明霞路6号乙，明霞路8号，明霞路8号甲，明霞路8号乙，明霞路18号平房，明霞支路1、2、3号，明霞支路3号甲，明霞支路4、5、7、9、11号，聚仙路24号甲，聚仙路26号内的合法房屋。同日，被告在征收区域内及社区居委会发布《关于市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，将《市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作为附件一并公告，同时告知被征收人签订房屋征收补偿协议的时限为2016年4月17日至2016年5月16日，还告知被征收人如对该征收决定有异议，可在本公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可在本公告发布之日起6个月内向法院提起行政诉讼。涉案两套房屋均在上述房屋征收范围内。原告在房屋征收决定公告的房屋征收补偿协议签订时限内未与房屋征收部门达成补偿协议，因不服被告作出的上述房屋征收决定，原告于2017年5月19日提起本案行政诉讼。
另查明，2016年8月31日，涉案房屋征收实施单位工作人员通过电话方式分别与原告金树文之妻、原告张华艳联系，就房屋征收补偿方案、房屋评估、房屋未签订补偿协议原因等问题进行电话约谈。
本院认为，一、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。庭审中被告主张其于2016年4月15日启动涉案棚户区改造项目的征收工作，并于同日公告了房屋征收决定，原告在涉案被征收房屋内居住，应当知晓榉林山片区（二期）的房屋征收内容，且涉案房屋征收实施部门工作人员在2016年8月31日就涉案房屋的相关征收事宜约谈原告，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，原告于2017年5月提起本案行政诉讼，显然已经超过上述法定起诉期限，应予驳回。经审查，本院认为，被告庭审中提交的2016年4月15日房屋征收决定公告照片，不能充分证明原告当时就已经知道房屋征收决定公告的内容及有关征收决定的复议权、诉讼权和相应期限，而且根据被告提交的2016年8月31日电话约谈笔录的内容看，也仅能证明原告此时应当知道房屋征收决定的内容。因此，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告于2017年5月19日提起本案行政诉讼，未超过上述2年的起诉期限，因此被告的主张不能成立。
二、关于被告所作被诉房屋征收决定是否合法的问题，本院从以下六个方面进行分析：
首先，关于涉案榉林山片区（二期）棚户区改造项目的房屋征收是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，原告的涉案房屋均建成于上个世纪70年代，建筑面积小，居住质量较低。根据被告提交的青岛市规划局青规综函字[2015]239号《关于<明确2016年部分棚户区改造项目征收规划意见的函>的复函》可知，经青岛市规划局、市北区及市棚改办踏勘现场，并梳理具体棚户区改造项目规划，同时依据市政府《关于加快棚户区改造工作的意见》、《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》的具体要求，被告提出的包括涉案榉林山片区（二期）改造项目在内符合条件的危旧房及陋旧村可列入2016年棚户区改造计划。根据青岛市国土资源和房屋管理局《关于2016年市北区棚户区改造项目土地利用规划情况的意见》可知，涉案榉林山片区（二期）改造项目的用地位于《青岛市土地利用总体规划（2006-2020年）》规划建设用地范围内。根据《关于市北区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》可知，包括涉案榉林山片区（二期）改造项目在内的多个棚户区改造项目纳入了市北区2016年国民经济和社会发展计划，并经该会议审议批准。因此，被告启动的涉案榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收符合公共利益的需要。
其次，关于《补偿方案》是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定的房屋征收补偿方案应当包括房屋征收的目的、范围、被征收房屋基本情况、实施房屋补偿和货币补偿的方案、房地产价格评估机构选定方法和选定期限、征收补偿协议的签订期限、被征收人搬迁腾房期限和临时过渡方式、期限、补助和奖励标准等内容。第十一条第二款规定，区人民政府应当将经过论证的征收补偿方案在公布前报市房屋征收部门审查。本案中，《市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）系房屋征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及青岛市房屋征收相关政策的规定，并结合市北区实际情况而拟定的，内容包括房屋征收目的、征收人与被征收人、房屋征收部门、组织落实单位、房屋征收范围、被征收房屋基本情况、征收补偿协议签订期限及启动条件、被征收房屋面积和用途的确定、房地产评估机构的选择和评估价格的确认、住宅房屋的房屋补偿与货币补偿办法、非住宅及兼用房屋征收补偿办法、住宅房屋的临时过渡方式、奖励办法及析产分户情况的补偿规定等内容。该方案于2016年2月26日经青岛市房屋征收与补偿办公室审查备案，于2016年3月2日在征收房屋区域内予以公告，征求意见，公告期限自2016年3月2日起至2016年4月2日止。在该公告期限内，征收区域内的被征收人未提出修改意见。根据上述规定，被告未组织听证会亦未修改补偿方案并无不当。公告期满后，该补偿方案（征求意见稿）的内容即成为房屋征收补偿中正式采用的补偿方案。因此，涉案《补偿方案》的制定程序及内容均符合上述规定。
再次，关于涉案榉林山片区（二期）棚户区改造项目社会稳定风险评估报告内容是否客观真实的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，市或者区（市）人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织相关部门按照有关规定对拟实施的房屋征收进行社会稳定风险评估，区（市）人民政府的房屋征收社会稳定风险评估报告应当报市房屋征收部门备案。本案所涉社会稳定风险评估报告系青岛市市北区人民政府延安路街道办事处所作，且被告庭审中未说明如何进行的评估以及是否报市房屋征收部门备案、是否需要经政府常务会议讨论决定，因此被告未能严格按照上述规定执行，确有不当之处，本院在此予以指出。但是，根据本案案情可知，涉案社会稳定风险评估是政府在实施与被征收人利益密切相关的房屋征收决定前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的社会调查，经过科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以有效规避、预防、控制房屋征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保房屋征收工作的顺利实施。青岛市市北区人民政府延安路街道办事处系被告的派出机构，其作为榉林山片区（二期）房屋征收项目的组织实施单位，参与了对征收区域内的房屋调查摸底工作，了解被征收人的相关情况，掌握该项目的征收补偿政策在被征收人心目中的评价，能够对该项目社会稳定风险内容作出更为客观准确的判断，而且采取的风险防范措施及其后的风险防范方案都更为切实可行。因此，尽管在社会稳定风险评估报告的制作主体以及是否备案方面存有不当之处，但作为被告的派出机构及具体征收工作的实施单位，青岛市市北区人民政府延安路街道办事处所作评估报告的内容和判断更加贴合客观实际，对政府即将实施的房屋征收决策提供客观真实的社会稳定风险综合评价。
第四，关于被告提供的征收补偿费用是否足额到位、专户存储及专款专用的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，在市或者区（市）人民政府作出房屋征收决定前，用于房屋征收的货币补偿资金、房屋补偿房源应当足额到位，补偿资金应当专户储存、专款专用。本案中，根据被告提交的国家开发银行股份有限公司青岛市分行出具的存款证明可知，截止到2016年2月29日，青岛市市北区财政国库支付中心在该行设立的两个存款账户合计余额人民币146,170,425.90元，该存款均用于支付补偿费用。实际上，征收补偿费用的足额到位是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护所有被征收人合法利益的重要前提。结合上述规定看，征收补偿费用的足额到位，系房屋和货币两部分之和需要足额到位，选择房屋补偿的，可在总额中予以扣减相应的费用。根据房屋征收部门对拟征收范围内的摸底调查，已有多数被征收人选择房屋安置补偿，故被告提供合计人民币146,170,425.90元的专款足以保障选择货币补偿的被征收人的补偿费用及其他有关补偿费用的足额支付。
第五，关于被告所作房屋征收决定公告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公布。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被告于2016年4月15日作出被诉房屋征收决定，并于同日在征收区域内及居委会发布关于市北区榉林山片区（二期）棚户区改造项目实施房屋征收的公告，公告了房屋征收决定的内容、征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利及相应的期限等内容，符合上述规定。
第六，关于被告所作被诉房屋征收决定是否履行审查备案程序的问题。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款规定，市、区（市）人民政府作出房屋征收决定后应当及时发布征收公告。因实施保障性安居工程建设和旧城区改建而作出的房屋征收决定，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。第二款规定，区人民政府作出房屋征收决定前，应当将房屋征收决定的有关材料报市房屋征收部门审查。本案中，因榉林山片区（二期）房屋征收项目所涉建筑多数建成于上世纪七十年代前后，居民居住质量极差，因此被告对该棚户区进行改造属于因旧城区改建而实施的房屋征收工作，根据上述规定，被告在作出房屋征收决定前，应当将房屋征收的有关材料报市房屋征收部门审查，在作出房屋征收决定后应当报本级人民常委会备案，但被告庭审中提交的证据材料不足以证明其履行了上述审查和备案程序，显然不当。
综上，被告所作被诉房屋征收决定事实清楚，结果正确，虽程序有不当之处，但未对原告合法权利产生实际影响，故原告要求撤销该被诉房屋征收决定的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告青岛市市北区人民政府于2016年4月15日作出的《青岛市市北区人民政府房屋征收决定》违法。
案件受理费人民币50元，由被告青岛市市北区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一七年十一月十五日
书记员 赵洪峰
书记员 王倩倩