四川省南充市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)川13行终43号
上诉人(原审被告)南部县安全生产监督管理局，住所地四川省南部县金葫路8号南部县人民政府一楼。
法定代表人史光伦，局长。
出庭负责人李玉春，该局副局长。
委托代理人柴春明，四川建春律师事务所律师。
上诉人(原审被告)南充市安全生产监督管理局，住所地四川省南充市万年西路2号南充市人民政府九楼。
法定代表人王天配，局长。
委托代理人胡函伶，该局工作人员。
委托代理人杨倩，北京盈科(成都)律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)四川帅华路业有限公司，住所地四川省南部县金桥路1号。
法定代表人黄琨，董事长。
委托代理人王融，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。
上诉人南部县安全生产监督管理局（以下简称南部县安监局）、南充市安全生产监督管理局(以下简称南充市安监局)因与四川帅华路业有限公司（以下简称帅华公司）其他行政行为及行政复议一案，不服四川省西充县人民法院（2017）川1325行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审认定，2004年2月26日，四川南部建设投资有限公司（乙方，现更名为四川帅华路业有限公司，即本案原告）与南部县人民政府（甲方）签订协议一份，约定：由乙方投资修建国道212线南部金星至龙凤、青龙至界牌垭段，长34.96公里；甲、乙双方各自负责对所修建路段的路基、路面、桥涵、边坡附属工程、路面安全标线的大中修和日常维护，以及公路的日常养护、绿化、安全标志牌管理，并自觉接受上级主管部门的监督检查；该路段仍由乙方统一经营管理等。2014年12月13日四川省交通厅、四川省物价局联合出台《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》（川交公路〔2004〕226号），要求原告在经营期内必须按照国家规定的公路技术标准和规范，对公路及其沿线设施进行全面养护，保证公路处于良好的技术状态。2017年6月5日，南部县老鸦镇人民政府向南部县人民政府递交《关于再次紧急整治危岩的请示》，称国道212线老鸦镇境内的火响岩、塔子山，因当初削山扩建公路形成现在山高、坡陡、岩石风化，平时滑坡、掉石现象时有发生，2017年6月5日，山上再次崩塌，隐患整治迫在眉睫，恳求县人民政府责成相关部门及时处理，排除安全隐患。2017年6月14日，南部县人民政府办公室发文通知，通知县交通局按国务院地灾防护条例规定，谁诱发谁治理，建议由交通局及时组织排除安全隐患，国土局负责技术指导和日常监测，老鸦镇政府协调配合。2017年6月15日，南部县交通局向原告发出《关于整治G212线老鸦段危岩的紧急通知》（南交发〔2017〕39号），要求原告立即整治，消除安全隐患，保障公路安全畅通，确保行人和车辆通行安全。原告以案涉安全隐患属自然原因引发为由，推诿整治责任，2017年6月20日，南部县交通局再次向原告发出《关于再次督促整治公路安全隐患的通知》（南交发〔2017〕40号），要求原告根据《地质灾害防治条例》谁引发、谁治理的原则，切实履行收费公路经营管理义务，消除安全隐患，保障公路安全畅通。2017年6月25日，南部县交通局向南部县安委会递交《关于G212线老鸦场镇临岩路段坠石隐患整治责任主体的报告》（南交〔2017〕61号），报请县安委会责令原告履行企业安全生产主体责任，立即整治和排除隐患。2017年6月26日，被告南部县安监局向原告作出《责令限期整改指令书》{（南部）安监责改〔2017〕09号}，以原告存在G212线K982+400-K982+653、K982+275-K983+060、K983+480-K983+895（右侧）三处公路边坡存在坠石隐患，责令原告立即设置安全警示标志，同时进行整改，并于2017年7月26日前整改完毕，并告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径。同日，向原告留置送达了该指令书。2017年6月28日，原告向南部县安监局提交《关于请求南部县安全生产监督管理局撤销（南部）安监责改〔2017〕09号限期整改指令书的法律意见》，认为南部县安监局在没有专业权威部门鉴定的情况下，仅凭南部县交通局的报告认定案涉安全隐患属于原告整治范围，其作出具体行政行为所依据的主要证据不足，另整改指令未释明所适用的法律、法规及规章，故请求予以撤销；同时，请求被告南部县安监局安排执法人员会同交通部门和原告一道现场办公，共同研究防治方案。后原告向南充市安监局申请行政复议，南充市安监局于2017年7月28日决定受理后，向原告发出行政复议受理通知书，向被告南部县安监局发出行政复议答复通知书。2017年9月10日，南充市安监局作出《行政复议决定书》{（南市）安监行复〔2017〕第005号}认为被告南部县安监局作出的（南部）安监责改〔2017〕09号《责令限期整改指令书》事实清楚，适用法律准确，决定予以维持。原告不服，遂诉至法院。
原审认为，地质灾害包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流等与地质作用有关的灾害。案涉安全隐患表现的特征为坠石、滑坡，系明显的地质灾害，根据《地质灾害防治条例》第七条“国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”的规定，南部县国土资源管理局负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作，南部县国土资源管理局才有权对负有整治案涉地质灾害的责任单位采取相应的行政强制措施或给予行政处罚，被告南部县安监局无权向原告作出《责令限期整改指令书》，其行政行为超越职权范围，故对被告作出的《责令限期整改指令书》，依法予以撤销。被告南充市安监局作出行政复议决定时，应当知道被告南部县安监局的行政行为超越职权而予以维持，对其作出行政复议决定书，一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定,判决：一、撤销被告南部县安全生产监督管理局作出的（南部）安监责改〔2017〕09号《责令期限整改指令书》；二、撤销被告南充市安全生产监督管理局作出的（南市）安监行复决〔2017〕第005号《行政复议决定书》。
上诉人南部县安监局、南充市安监局上诉称，原审判决适用法律不当，实体处理错误，南部县安监局没有超越职权，有权对被上诉人作出《责令限期整改指令书》，南充市安监局对此予以维持也是合法的。1、本案应适用《中华人民共和国安全生产法》，而不应适用《地质灾害防治条例》。2、《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和第九十九条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下罚款。”3、客观存在的事实是：案涉公路系被上诉人投资修建，十几年来，一直是被上诉人在从事管理、维护、收费等经营业务。作为经营单位的被上诉人依法负有对案涉收费公路进行维护、保养的义务，并负有对道路两侧边坡存在的安全隐患进行排危、整改的义务，以确保收费公路安全畅通。根据上述法律规定，南部县安监局作为本行政区域内的安全生产监督管理部门，对案涉路段存在的重大安全隐患有权责令被上诉人限期整改。南充市安监局对责令整改指令书经复议后决定予以维持既有事实依据，也有法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，实体处理错误。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求或起诉。
被上诉人帅华公司辩称，一审判决认定的事实清楚，适用法律恰当。《安全生产法》与《地质灾害防治条例》是上位法和特别法的关系，本案应适用特别法的规定。既然上诉人认为一审判决认定的事实清楚，那么就应当适用《地质灾害防治条例》的规定，南部县安监局无权作出责令限期整改指令书，应该撤销。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。
上述事实，有上诉人南部县安监局提交的《关于整治G212线老鸦段危岩的紧急通知》、《关于再次紧急整治危岩的请示》、《关于再次督促整治公路安全隐患的通知》、《南部县交通运输局关于G212线老鸦场镇临岩路段坠石隐患整治责任主体的报告》、国道212线改道（老鸦段）高挖坡部分示意图、协议书、《关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复》、《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》、《责令限期整改指令书》、现场照片、整治函、安全隐患整治工程设计图、安全隐患整治工程量及预算清单表、关于行政复议答复的报告、行政复议决定书；上诉人南充市安监局提交的行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、要求撤销申请书、行政复议决定书以及被上诉人帅华公司提交的营业执照、法人身份证明、现场照片等证据予以佐证。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，本案应首先审查被诉责令限期整改指令书的可诉性问题。依照《中华人民共和国安全生产法》第九十九条“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下罚款。”的规定，安全生产监督管理部门对生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，有权责令其立即消除或者限期消除。如果生产经营单位在限定的整改期限内整改完毕，则不会再对其作出其他行政行为，若拒不执行的，则有权对其进行相应的行政处罚，生产经营单位有权对行政处罚提起行政诉讼。因此，责令限期整改指令书既不是行政处罚，也不具有行政强制措施的本质特征，仅属于程序事项的告知行为，对环节事项作出的阶段性处理，尚未对当事人的权利义务产生实质影响，不属于人民法院行政案件的受案范围，本院不予支持。对南充市安监局作出的行政复议决定,本院也一并不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，应驳回被上诉人帅华公司的起诉。一审作出实体判决不当，应依法予以纠正。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”的规定，裁定如下：
一、撤销西充县人民法院（2017）川1325行初35号行政判决；
二、驳回被上诉人四川帅华路业有限公司的起诉。
一审案件受理费50元，依法退还四川帅华路业有限公司。二审预收案件上诉费50元，依法退还上诉人。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘红
审判员 庄娟
审判员 石炜
二〇一八年三月五日
书记员 刘唯