安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终136号
上诉人（一审原告）陶秀荣，女，1950年8月26日出生，住安徽省太和县。
委托代理人柳晓丽，湖北旗开律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。
法定代表人孙正东，该市市长。
委托代理人陈坤，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王双锋，该市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人陶秀荣因诉阜阳市人民政府行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人陶秀荣的委托代理人柳晓丽，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人陈坤、王双锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陶秀荣向一审法院起诉称，2008年11月24日，其夫王建海为五菱之光面包车办理了车辆登记。2010年4月15日，王建海去世后，其作为妻子对该车辆享有继承权。2016年9月23日，其发现该车辆被偷盗后，通过EMS的方式向太和县公安局邮寄了《依法履行法定职责申请书》，请求进行查处，并依法追究不法分子的责任。太和县公安局开发区派出所于同年11月16日作出《答复书》，称其车辆被盗系太和县人民政府所为。其于12月17日收到该《答复书》后，向阜阳市人民政府邮寄行政复议申请书等相关资料，请求确认太和县人民政府扣押其财产的行为违法，但阜阳市人民政府却作出了阜复字〔2016〕139号《不予受理行政复议申请决定书》。该决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销阜阳市人民政府作出的阜复字〔2016〕139号不予受理行政复议申请决定；判令阜阳市人民政府重新作出行政复议决定。
一审法院审理查明，2016年10月13日，陶秀荣以其所有的一辆五菱面包车被盗为由，向太和县公安局书面申请要求对盗窃其财产的违法行为进行查处并追究责任。同年11月16日，太和县公安局开发区派出所对其作出《答复书》，称：“经调查，该车辆原存放在陶秀荣的亲家于保志搭建的棚子里，2016年1月9日，因拆违太和县人民政府将该车拖至经济开发区计生办院内停放。1月11日于保志妻子朱秀勤报案称该车辆被盗，该所民警已经告知车辆去向，朱秀勤也称在开发区计生办院内见到该车。后该车辆因计生办院内起火被烧后已经拖至汽修厂。该车辆不存在被盗情形，陶秀荣反映的问题不属于公安机关受案范围。”陶秀荣收到该《答复书》后，于2016年12月21日向阜阳市人民政府邮寄了《行政复议申请书》，请求确认太和县人民政府扣押其财产的行为违法。阜阳市人民政府于2016年12月26日收到后，认为陶秀荣未能提供证明太和县人民政府扣押具体行政行为存在的初步证据材料，不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，于2016年12月29日作出《不予受理行政复议申请决定书》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，扣押财物是对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，陶秀荣根据太和县公安局开发区派出所出具的《答复书》认为太和县人民政府对其车辆实施了扣押，申请阜阳市人民政府依法确认该扣押行为违法。但该《答复书》中仅陈述了太和县人民政府将其车辆拖至太和经济开发区计生办院内停放的事实，太和县人民政府的这一行为不属于《中华人民共和国行政强制法》规定的扣押行为，并且陶秀荣在申请复议时亦无其他证据证明太和县人民政府实施了扣押其财物的行为。因此阜阳市人民政府认为陶秀荣的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理并无不当。陶秀荣的诉讼理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陶秀荣的诉讼请求。案件受理费50元，由陶秀荣负担。
陶秀荣上诉称，1、太和县人民政府未经其同意，以行政执法为目的强行拖离其车辆，本质上是正在执行行政强制措施，实施扣押行为。2、太和县人民政府未尽到妥善保管义务。3、太和县人民政府未举证证明已依照法定程序向其返还车辆，且未提供证据证明所作出的行政行为具有合法性，故应承担举证不能的责任。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。
阜阳市人民政府答辩称，其作出的不予受理行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，证据确实充分，程序合法。太和县公安局开发区派出所答复的太和县人民政府将车辆拖至太和经济开发区计生办院内停放的内容，并不能证明太和县人民政府实施了扣押财物的行政强制措施。请求驳回上诉，维持原判。
阜阳市人民政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其诉讼主体资格合法。2、行政复议申请书；3、太和县公安局开发区派出所出具的《答复书》，证明陶秀荣在行政复议申请时提交的证据不能证明扣押具体行政行为存在，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。4、EMS快递单；5、阜复字〔2016〕139号《不予受理行政复议申请决定书》；6、送达回证，以上3份证据证明行政复议程序合法。
阜阳市人民政府在一审中向法庭提交的依据为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条等。
陶秀荣在一审中向法庭提交的证据有：阜复字〔2016〕139号《不予受理行政复议申请决定书》，证明该决定适用法律错误。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向行政机关提出行政复议申请。正如公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时，应提供其符合起诉条件的相应的证据材料一样，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时，亦应提供其符合行政复议条件的相应证据材料，而提供初步证据证明申请复议的具体行政行为存在，是应有之义。本案中，陶秀荣不服太和县人民政府对其车辆实施扣押行为，向阜阳市人民政府申请行政复议，但其在申请复议时并未提供太和县人民政府作出的扣押决定。其认为太和县公安局开发区派出所出具的《答复书》能够证明太和县人民政府实施了扣押行为。对此，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，扣押是行政机关在行政管理过程中，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。该答复书载明“经调查该车在经济开发区友谊行政村原杨庄自然村于保志被拆房屋原址所搭建的棚子里停着，于2016年1月9日上午太和县政府因拆违时将该车拖至经济开发区计生办院内停放……”，即答复书只是陈述太和县人民政府在拆违时将案涉车辆拖至经济开发区计生办院内停放，该行为只是太和县人民政府在实施拆除违法建设时，为防止对被拆除人的合法财产造成损害，所采取的将财物搬离现场行为，并不是对案涉车辆进行控制，并随后作出处理决定。故陶秀荣提供的证据不能证明太和县人民政府对其车辆实施了扣押行为，阜阳市人民政府以其申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理决定为由，决定不予受理，并不违反法律规定。陶秀荣如认为太和县人民政府对案涉车辆未尽保管义务，可依法另寻救济途径。
综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。陶秀荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人陶秀荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年三月二十六日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。