安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖01行终50号
上诉人（原审原告）陈泽良，男，汉族,1975年1月24日出生，住安徽省安庆市望江县。
委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。
委托代理人蔡鹏，安徽大森律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所地安徽省合肥市高新区红枫路2号，统一社会信用代码12340100485034371Y。
法定代表人陈剑波，该处处长。
委托代理人朱隽，该处法制科科长
委托代理人李勇，安徽至达律师事务所律师。
上诉人陈泽良因交通行政处罚一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈泽良的委托代理人刘汝忠、蔡鹏，被上诉人合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）的副处长张学海作为行政机关负责人与委托代理人朱隽、李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年5月25日，市运管处执法人员在合肥市旅游汽车站附近实施监督检查时，发现陈泽良驾驶皖Ｈ×××××轿车涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营活动。执法人员通过对陈泽良和乘客询问及现场录像取证，证实陈泽良驾驶皖Ｈ×××××轿车搭载乘客从合肥市旅游汽车站送至目的地东至县昭潭镇，按照滴滴平台内置计费系统显示车费为398.50元。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及陈泽良表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了陈泽良依法所享有的陈述、申辩的权利。2017年6月12日，陈泽良书写书面申请，明确载明对其违法行为没有异议，同时放弃陈述、申辩的权利，不要求组织听证。同日，市运管处依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条之规定，作出皖合运罚（2017）1300318号行政处罚决定，决定给予陈泽良罚款人民币三万元的行政处罚。陈泽良对该处罚决定不服，诉至一审法院，请求判如所请。
一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款规定申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料；《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条：违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，从被告市运管处提供的现场录像以及当事人陈述内容来看：乘客通过滴滴平台叫车，陈泽良接单拟将乘客从合肥市旅游汽车站送至东至县昭潭镇，到达目的地后按照滴滴平台内置计费系统显示车费为398.50元，因此，原告陈泽良认为其系私人小客车合乘、不属于道路运输经营行为的理由依法不能成立。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及陈泽良表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了陈泽良依法所享有的陈述、申辩的权利；陈泽良又书写书面申请，明确载明其没有异议并放弃陈述、申辩的权利，不要求组织听证，故陈泽良认为市运管处处罚程序违法，剥夺了其陈述申辩权利的理由不能成立，依法不予支持。由于陈泽良载运乘客系从合肥市至池州市东至县，属于跨行政区域的班线运输范畴，并不属于出租汽车客运的经营范围，故市运管处适用《中华人民共和国道路运输条例》进行行政处罚，适用法律并无不当。综上，市运管处对陈泽良作出的皖合运罚（2017）1300318号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告陈泽良要求撤销行政处罚决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈泽良的诉讼请求。案件受理费50元，由陈泽良负担。
陈泽良上诉称，一、一审法院事实认定错误,上诉人不存在任何的营运行为。2017年5月25日，因为端午假期临近，上诉人从合肥回安庆望江县雷池乡（正常250公里左右）老家探亲时，匹配到顺风车合××订单（××市昭潭镇，据老家仅几十公里，起止点基本一致）。基于分摊出行成本的考虑，上诉人和合乘乘客达成了合乘需求，并经过顺风车平台约定了合乘费用（被上诉人提供的视频中，合乘需求者也明确提到了为顺路的顺风车）。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）第三十八条、《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《国务院指导意见》）及《安徽省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》等规定，私人小客车合乘也称为拼车、顺风车，是与合乘服务提供者出行线路相同的人乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。该出行方式以自我出行为前提，目的为清洁空气、节约能源、缓解交通拥堵、方便出行，私人小客车合乘出行不属于道路运输经营活动，并不存在营利目的。本案中，上诉人结合出行线路的一致性，选择与乘客进行合乘，其目的是为了分摊成本。从合肥市旅游汽车站到池州××昭潭镇，300公里左右，出行4小时，过路费135元。除此之外，基于合乘起止点的大致一致，上诉人还需要承担接合乘乘客和到达终点后返回老家的成本，也即上诉人到达合乘起点的距离、时间成本，合乘终点返回自己老家的成本，昭潭镇返回老家还需要1小时、80公里的路程，以及40元的过路费。这样，总里程将近400公里，过路费合计175元，再考虑上诉人接人送人的时间成本、交通事故的风险成本，综上，合乘费用每公里不到0.5元钱，远远低于出租车费用（初步核算单程需要1000元左右，2.5公里内9元，超出每公里1.5元计算，25公里以上，每公里租价加收75%，过路费135元），明显不是以营利为目的。试问，如不是基于合乘分摊出行成本考虑，有谁跑个400公里收取这点钱，更不要说出租车等营运车辆即使按照出租车价格走，但基于折返的空车成本考虑也不愿意拉活的事实。因此上诉人不存在任何营运行为，一审法院以有计费即认定营运，属于以偏概全，事实认定错误。二、被上诉人超越法定职权作出处罚决定书。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二章有关行政处罚设定的规定，设定行政处罚的依据为法律、行政法规、地方性法规、部委规章和地方政府规章。本案中，上诉人结合出行线路的一致性，选择与乘客进行合乘，系小客车合乘行为，并不违反法律规定，亦未被上述法律规范设定行政处罚，故被上诉人无权针对小客车合乘行为实施行政处罚。三、被上诉人作出的行政处罚决定程序违法，应当予以撤销。（一）被上诉人没有依法保障上诉人的陈述申辩权，根据被上诉人提供的两份文书送达回证显示，本案上诉人签收《违法行为通知书》的时间是2017年6月12日15时11分，签收《行政处罚决定书》的时间是2017年6月12日15时12分。另外上诉人又于同日自书了一份200字左右的放弃陈述申辩权利以及要求听证权利的申请书，根据申请书的内容（特别是清楚的写明文书文号的内容）可以知道系在2017年6月12日15时11分之后书写。意即如果本案被上诉人系在收到申请书之后做出的《行政处罚决定书》，上诉人陈泽良需在一分钟之内阅读并理解两份数百字的法律文书并自书一份两百字左右的放弃权利申请书。上诉人认为，上述可能性的概率基本为零，所以本案显然是作为文化水平不高更无法律专业知识背景的上诉人在不明晰自身享有的陈述申辩权以及陈述申辩权的具体含义的情况下，相关处罚就已经做出并送达。故被上诉人的具体行政行为在程序上存在明显瑕疵，明显剥夺了上诉人的陈述和申辩权。被上诉人没有举证证明其执法时履行了出示工作证件的义务。针对现场执法时，具体有几人执法、执法人员是否出示工作证件等问题，被上诉人并未提供有效证据予以证明。上诉人注意到，被上诉人出具的现场录像仅能证明一名身穿制服人员向上诉人展示了一下证件，上诉人根本未来得及查看或者核对。而根据《行政处罚法》第三十七条的规定，上诉人认为本案被上诉人此节执法程序上存在瑕疵。（三）上诉人要求举行听证的权利被漠视。依据《行政处罚法》第四十二条以及《安徽省行政处罚听证程序规定》第三条的规定，本案上诉人明显享有要求听证的权利。而被上诉人在庭审中提交的《文书送达回证》表明，《违法行为通知书》、《行政处罚决定书》送达上诉人的时间仅相差1分钟，明显违反了《行政处罚法》第三十二条关于3天要求听证期限的规定。而上诉人自书的申请书要么不是其真实意思表示，要么系在《行政处罚决定书》送达之后书写。依据《行政处罚法》第三条第二款规定，本案被上诉人做出行政处罚决定所遵守的程序明显与法定程序相悖，应认定被上诉人做出的具体行政行为无效。四、本案被上诉人作出的行政处罚决定适用法律错误。本案中，被上诉人对上诉人作出行政处罚的依据为《中华人民共和国道路运输条例》第二条、第十条和第六十三条的规定。根据《国务院指导意见》第（十）项、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条的规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行；依据《中华人民共和国道路运输条例》第二条之规定，其规范对象为传统的道路旅客运输经营（班车客运）和道路货物运输经营。结合本上诉状第一大点之论述，本案中上诉人实施以自我出行为前提、不以营利为目的顺风车行为，《中华人民共和国道路运输条例》不适用于本案，故被上诉人所作处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。另一方面，公法介入私法应当慎之又慎，遵循法律保留原则，私法领域遵循“法无禁止即自由”、“民有私约如律令”的原则。在顺风车模式下，合乘服务提供者和合乘者在顺路的情况下自愿达成合乘协议，也即，双方通过平台达成合乘意愿的民事法律关系，其行为应受《合同法》等民法领域法律调整，本案中并不存在道路运输经营活动，故被上诉人适用法律错误。且被上诉人对上诉人行为定性错误，从而导致其适用法律错误。交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条规定：本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运，此处的“客车”，按车辆技术标准分，指9座以上的中型客车（俗称中巴）和大型客年，就全国范围来看，还没有用7座以下的小轿年从事班线客车运输的，全国运政部门还没有针对7座以下小桥车发放过一张班线营运证。上诉人驾驶的是五座以下小轿车，通过滴滴平台发出顺风车信息，与向不特定公众发布固定路线、固定时间等班线运输信息有着质的不同。班线运输许可的本质是通过行政许可的方式获得某一路段的特许营运权，运营人每年要缴纳相应的费用。把小轿车用作班线运输，闻所未闻。即使上诉人的行为不被认定为合法的合乘行为从而定性为“非法运营”，也只能定性为非法出租，而不是非法的“班线运输”行为。需要特别指出的是，一审法院在总结争议焦点时是认可合乘行为存在的，只是认为合乘行为是否合法是本案的争议焦点之一。另，被上诉人对上诉人的处罚适用法律完全错误。被上诉人适用《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《条例》）对上诉人进行处罚，但《条例》第二章“道路运输运营”载明该条例仅适用于部分“客运”、“货运”经营。《条例》第八十一条明别规定：“出租车客运和城市公共汽年客运的管理办法由国务院另行规定”，这意味着《条例》明确排除对出租车管理的适用。此外，查阅我国的相关规定，为规范巡游出租及网约出租经营，2016年8月28日，交通运输部颁布了修改后的《巡游出租汽车经营服务管理规定》（下称（规定》）；2016年7月27日，交通运输部、工信部等7部委版布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《办法》）。由上述《条例》、《规定》、《办法》可以看出，班线运输、巡游出租、网约车等分别适用不同的规定予以调整。显然，无论从《条例》的规定，还是本案的基本事实，亦或我国道路运输（客运）管理法律体系的立法状况分析，上诉人的行为不是《条例》规定的“班线客运”行为，被上诉人作出涉诉处罚决定属于严重的适用法律错误。此外，被上诉人作出处罚决定的事实不清、证据不足。一方面，被上诉人所提交的证据中没有任何乘客的询问笔录，只有上诉人本人的一个简单陈述，其表示收取合乘费用260元，上诉人在（上诉状》中已经明确阐明，若是从事班线运营，200多公里的路程连成本都不足以弥补。另一方面，上诉人在仅可能收取260元合乘成本的情况下，被上诉人却作出罚款3万元的重大行政处罚，该处罚决定将对上诉人的权利义务产生重大影响，应当对相关事实采取排除合理怀疑的证明标准，本案在案证据仅有上诉人在惶恐、被诱导、车辆被非法扣押的情况下的自认，显然不够完整、全面，不能形成完整的证据链。即使上诉人的行为违法且被上诉人的适用法律正确，本案中，上诉人作出的处罚决定也违反了行政法上的比例原则。行政比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。比例原则包括适当性原则、必要性原则、均衡原则。本案中，从主体看，上诉人为在外务工人员，即使存在违法行为，也是因为不懂法所致，而且滴滴出行软件上线多年，全国每天都有千万次的使用量，苛求一名只有朴素法律感的务工人员知晓《条例》乃至班线客运、旅游客运、包车客运等概念，显然不合理；其次，从行为看，本案中，上诉人与乘客也仅达成了合乘的合意，并没有实施合意行为，没有获取任何经济利益，仅因该合意就作出3万元的行政处罚显然过罚失当；最后，从一贯表现看，上诉人一贯遵纪守法，并无违法犯罪记录或受过行政处罚的记录，仅因为与他人达成合乘合意就被处以巨额罚款，显然违反比例原则。事实上，被上诉人就是在“以罚代管”、“以罚创收”，与中央多次提出的依法行政理念背道而驰。上诉人上诉请求：（一）撤销一审判决，改判支持上诉人一审中的诉讼请求。（二）本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
市运管处辩称，一、被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。2017年5月25日，被上诉人执法人员在合肥市旅游汽车站广场附近进行道路运输监督检查过程中，发现被上诉人驾驶皖Ｈ×××××轿车从事道路运输经营活动。经过被上诉人调查取证后确认：上诉人在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事道路运输经营活动，违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。根据调查核实的事实和证据并经被上诉人集体研究决定后，被上诉人依法向上诉人送达了《违法行为通知书》，告知了上诉人拟给予处罚的决定以及事实与依据，并告知了上诉人依法所享有的权利；2017年6月12日，被上诉人依法作出行政处罚决定并送达上诉人，依法作出罚款人民币三万元整的行政处罚决定，同时告知了上诉人依法享有的权利。由此可见，被上诉人所作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持；一审法院依据上述事实及证据所作出的判决，符合法律规定，应依法予以维持。二、上诉人要求撤销行政处罚决定的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不应予以支持。其一、关于上诉人行为的认定问题即上诉人行为是否为合乘行为。现有证据以及上诉人的陈述，均明确证明上诉人的行为并不属于上诉人诉称的合乘行为。上诉人在其上诉状第一页、第二页中引用了相关规定或规范性文件，阐述了私人小客车合乘概念的；同时在第二页中用大段内容阐述了其运输线路以及行为合理性，并由此得出结论其行为符合小客车私人合乘的规定，行为不具有违法性。上诉人所陈述的内容，恰恰证明了上诉人的行为不属于私人小客车的合乘行为。根据合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见（暂行)》（合政办（2016）68号）的规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。由此，合法的合乘行为必须同时满足以下条件：一是合乘服务提供者事先在平台上发布出行信息；二是合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用；三是分摊费用只能按合乘里程计费；四是合乘服务提供者可在全天提供不超过4次合乘出行。根据上述规定，对照上诉人所陈述的所谓的合乘行为，显然其行为无论在发布主体、运行线路、费用范围及负担等诸多方面均与小客车合乘截然不同。根本不属于相关规定所确定的合法的合乘行为，故上诉人认为其行为属于合乘、不存在营运行为、并不应对其进行处罚的理由依法不能成立。其二，关于被上诉人的执法程序问题。1、被上诉人所亲笔书写的自愿放弃相关权利的申请，系上诉人的真实意思表示，被上诉人未剥夺被上诉人依法所享有的陈述申辩以及申请听证的权利；2、通过被上诉人所提交的现场录像充分证明，被上诉人执法人员在执法过程中依法向乘客及被答辨入表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了上诉人依法所享有的陈述、申辩的权利；而在现场笔录中也明确记载，告知了上诉人所享有的陈述申辩权，并载明了执法人员姓名及执法证号，上诉人也在该现场笔录中予以签字确认，且在行政强制措施决定书中也再一次载明，该决定书同时作为陈述申辩的告知书，上诉人依法有权进行陈述申辩。由此可见，被上诉人在执法过程中依法告知了上诉人所享有的陈述申辩权利，上诉人诉称被上诉人执法程序违法的理由同样不能成立。综上所述，被上诉人认为，被上诉人所作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持；上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立，请二审法院依法予以驳回。
被上诉人市运管处向一审法院提交了如下证据、依据：1、现场录像、当事人陈述；2、案件集体讨论记录、违法行为通知书、申请书、文书送达材料。
法律依据：1、《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款：县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作；2、《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款：申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；（二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请；（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请；3、《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条：违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
上诉人陈泽良向一审法院提交了以下证据：1、身份证、驾驶证、行驶证、统一社会信用代码；2、《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出的行政处罚决定，事实认定有误、适用法律不当；3、安徽省政府非税收入一般缴款书。
上述证据、依据均已随案移送本院。
经对以上证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。另，根据被上诉人向一审法院提交的证据及双当事人称述，可以确定本案上诉人没有实际收取车费。上诉人与乘客约定合乘的里程即合肥市旅游汽车站至池州市东至县××里程约300公里。上诉人提交的《安徽省政府非税收入一般缴款书》证明上诉人缴纳了30000元罚款。
本院认为，本案争议焦点为：一、本案行政处罚决定所涉行为是否属于上诉人所称的私人小客车合乘。二、被上诉人所作出的行政处罚决定是否符合法律、法规的规定。
对于争议焦点一，私人小客车合乘是一种新型出行模式，其目的是为了缓解交通拥堵和减少空气污染，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称国务院办公厅指导意见）中明确指出，城市人民政府应鼓励并规范私人小客车合乘发展，并制定相应规定。故在法律、法规对私人小客车合乘没有作出规定的情况下，合肥市人民政府可以依据上述国务院办公厅指导意见，对私人小客车合乘作出规定。《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见（暂行）》（合政办[2016]68号，2017年1月1日起施行，以下简称合肥市指导意见）中规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；合乘平台发布的合乘出行信息，应当包括合乘线路及里程、预估分摊金额等相关信息。合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，分摊费用只能按合乘里程计费”，合肥市指导意见同时规定，“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，合乘服务提供者不得从事或变相从事非法客运经营活动，不得以合乘、顺风车、拼车等名义，提供网约车经营服务”。根据以上规定，私人小客车合乘不属于以营利为目的的网约车，其特征是乘客分担部分出行成本或免费互助。乘客分摊费用的确定应以乘客应支付的全部费用为依据，分摊成本仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，且只能按照合乘里程计费。本案中，按照滴滴平台内置计费系统确定的乘车人员车费为398.50元，合乘里程约300公里，故上诉人以其从昭谭镇返回老家还需要1小时，总里程将近400公里，过路费合计175元，考虑上诉人接人送人时间成本、交通事故的风险成本，主张合乘费用远低于出租车费用的上诉理由混淆了合乘里程与服务提供者实际出行里程及分摊部分成本与全部成本的区别，错误的理解了直接费用的范围，不符合合肥市指导意见中关于分摊直接费用的规定，背离了私人小客车合乘的互助、共享原则。据此，结合本案实际合乘里程，可以认定本案行政处罚决定所涉及的行为并非合肥市指导意见中所规定的私人小客车合乘，而是以顺风车为名进行具有经营性质的行为。
对于争议焦点二，本案上诉人与乘客通过网络服务平台达成供需合意，约定将乘客送至目的地并由乘客向信息服务平台支付费用，属于网络预约出租汽车经营服务（以下简称网约车）。国务院办公厅指导意见明确网约车属于出租汽车服务。且在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》发布后，安徽省人大常委会法制工作委员会作出的皖人常法函[2016]39号《关于<安徽省道路运输管理条例>适用有关问题的请示的答复》亦指出，“鉴于国务院办公厅指导意见明确将网络预约出租汽车与传统的巡游出租汽车一同纳入出租汽车行业管理。因此对网络预约出租汽车的管理工作，在我省适用《安徽省道路运输管理条例》第十五条的授权规定”。一审法院仅以陈泽良载运乘客跨行政区域为由，认为属于班线运输的范畴，不符合《中华人民共和国道路运输条例》第八条规定的班线客运经营的特征，且被上诉人亦未对上诉人从事客运经营行为的次数、方式以及对客运站正常班线客运经营造成的实际影响等事实进行举证，本院认为仅以一次载客行为难以认定上诉人属于班线客运经营。
如上所述，本案上诉人从事网络预约出租汽车客运经营，应纳入出租汽车行业管理，其未依法取得行政许可，违反了《安徽省道路运输管理条例》第十六条的规定。但是本案被上诉人是依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定对上诉人予以行政处罚，根据《中华人民共和国道路运输条例》根据第二条、第八十一条的规定，该条例适用于道路旅客运输经营和道路货物运输经营，对于出租车客运违法行为的行政处罚并不适用该条例。且《中华人民共和国道路运输条例》对未取得行政许可进行客运经营行为规定的处罚幅度明显高于《安徽省道路运输管理条例》，结合本案上诉人尚未实际取得违法所得等客观事实，被上诉人适用《中华人民共和国道路运输条例》对被上诉人处以叁万元的罚款，在适用法律依据方面，亦存在畸重的情形。
综上，被上诉人依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，作出皖合运罚[2017]1300318号行政处罚决定，适用法律依据错误，依法应予撤销。一审判决适用法律亦错误，依法应予撤销。另，上诉人向一审法院提起诉讼的诉讼请求中包括判令被上诉人返还陈泽良已经缴纳的罚款人民币30000元。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条之规定，该项诉讼请求属于上诉人提起行政诉讼的同时一并提起的行政赔偿请求。虽然依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，“当事人在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求的，应当分别立案”。但是《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第九十五规定，“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”鉴于本案上诉人已经向一审法院提出返还已缴纳罚款的行政赔偿请求，且经本院调解不成，故应就该行政赔偿请求依照《行政诉讼法解释》第九十五条之规定一并作出判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款（二）项、第三款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）项、第三十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初73号行政判决；
二、撤销合肥市交通运输管理处于2017年6月12日作出的皖合运罚[2017]1300318号行政处罚决定；
三、合肥市交通运输管理处于收到本判决书之日起六十日内返还陈泽良已缴纳的罚款30000元。
一审、二审案件受理费各50元均由被上诉人合肥市交通运输管理处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李琦
代理审判员 张俊
代理审判员 潘攀
二〇一八年四月二十日
书 记 员 杨丽
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（二）适用法律、法规错误的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财务等行政处罚的；
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；