陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)陕04行终56号
上诉人（原审被告）：咸阳市住房和城乡建设规划局高新规划分局。地址：咸阳市勘察测绘院六楼，组织机构代码证：67792574-2。
法定代表人：郭劼，该局局长。
出庭负责人：张伟，该局高新规划分局副局长。
上诉人（原审被告）：咸阳市国土资源局高新分局。地址：咸阳市秦都区渭阳西路，组织机构代码证：79790235-0。
法定代表人：郭强，该局局长。
出庭负责人：思梦阳，该局副局长。
以上上诉人共同委托诉讼代理人：陈增社、郭宁，陕西金镝律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：咸阳市城市管理执法局（原咸阳市城市管理综合行政执法局）。
法定代表人：卓鹏飞，该局局长。
委托诉讼代理人：刘啸，该局高新分局执法队队长。
委托诉讼代理人：王盾，陕西润丰律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：咸阳市秦都区渭滨街道办事处。
法定代表人：杜颖昭，该办事处主任。
委托诉讼代理人：张成，陕西渭阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：王玉芳，女，1945年7月24日生，汉族，住咸阳市秦都区，
委托诉讼代理人：兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局（以下简称高新规划分局）、咸阳市城市管理综合行政执法局（以下简称管理执法局）、咸阳市秦都区渭滨街道办事处（以下简称渭滨街道办）、咸阳市国土资源局高新分局（以下简称高新国土分局）与被上诉人王玉芳行政强制一案，高新规划分局、管理执法局、渭滨街道办、高新国土分局不服秦都区人民法院作出的（2017）陕0402行初162号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人高新规划分局工作人员张伟、高新国土分局工作人员思梦阳及共同委托诉讼代理人郭宁，上诉人管理执法局委托诉讼代理人刘啸和王盾、上诉人渭滨街道办委托诉讼代理人朱勃及张成，被上诉人王玉芳委托诉讼代理人兰希飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2009年3月6日，原告王玉芳与渭滨镇大寨村董事会签订合同书，约定将原面粉厂、原渭滨面粉厂闲置场地，大门东西门房两间、平房九间、瓦房八间、原东西库房六间、原西麦库平房六间、瓦房九间租赁给原告开展经营新的项目，租期从2009年6月1日起算至2029年5月30日止。
2017年4月19日，被告管理执法局所属高新执法队向高新区管委会作出《关于大寨面粉厂、大寨农场内5户租赁户建设情况的汇报》并建议由渭滨街道办限期大寨面粉厂、大寨农场自行拆除；逾期不拆除的，由渭滨街道办组织强拆，其予以全力配合。2017年5月3日，被告渭滨街道办向原告王玉芳作出《责令限期拆除通知书》，责令自收到本通知书起5日内自行拆除违法建筑，恢复土地原貌。逾期尚未拆除的，渭滨街道办依法予以拆除，由此产生的一切后果由违法当事人自行承担。原告丈夫对该通知书拒绝签收，被告工作人员进行了留置送达。2017年5月8日，被告渭滨街道办作出《告知书》，载明“渭滨办大寨村原渭滨面粉厂院内及原大寨知青农场院内建设的所有钢结构大棚违反了《中华人民共和国城乡规划法》第……的规定，依据……，决定近日对以上建筑物依法进行拆除，请各使用户（租住户）于2017年5月9日20时前自行搬离所有物品，逾期后果自负”，该告知书被告予以张贴。2017年5月12日，四被告共同作出《关于限期拆除大寨村农场、面粉厂内违法建筑物（构筑物）的公告》，该公告被告予以张贴。2017年5月17日四被告进行了强制拆除。
原审认为，行政行为的作出和实施必须严格遵守法律规定。本案四被告进行的强制拆除行为从实质上应属行政强制法律关系。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”，本案被告认为其作出的《公告》即为强制拆除决定，则该公告应依照法律规定首先向原告直接送达，不能以张贴的方式予以送达。
该《公告》作出并送达后，应赋予行政相对人法定的救济权利，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，本案被告于2017年5月12日张贴公告，5月17日即强制拆除，明显违反法律规定，剥夺了原告的法定权利。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，本案即使要进行强制拆迁，按照法律规定，也应由县级以上人民政府责成有关部门进行，本案四被告未经县级以上人民政府授权，属于无权行为。
综上，四被告进行强制拆除的行为明显缺乏法律依据，鉴于被诉强拆行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，遂判决：确认咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局、咸阳市城市管理综合行政执法局、咸阳市秦都区渭滨街道办事处、咸阳市国土资源局高新分局于2017年5月17日对原告王玉芳位于大寨村农场、面粉厂内的建筑物（构筑物）实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局、咸阳市城市管理综合行政执法局、咸阳市秦都区渭滨街道办事处、咸阳市国土资源局高新分局负担。
上诉人高新规划分局上诉称：原审没有查明案件事实，对案件事实认定错误。实施强制拆除的主体是秦都区渭滨街道办，上诉人没有实施强制拆除行为，不是适格被告。被上诉人被强制拆除的是违法建筑，而非待拆迁的合法建筑，渭滨街道办强制拆迁行为合法。上诉人高新规划分局仅是咸阳市住房和城乡建设规划局的派出机构，不应作为行政案件的被告。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人高新国土分局上诉称：原审没有查明案件事实，对案件事实认定错误。实施强制拆除的主体是秦都区渭滨街道办，上诉人没有实施强制拆除行为，不是适格被告。被上诉人被强制拆除的是违法建筑，而非待拆迁的合法建筑，渭滨街道办强制拆迁行为合法。上诉人高新分局仅是咸阳市国土资源局的派出机构，不应作为行政案件的被告。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人渭滨街道办上诉称：上诉人的行政处罚行为实体和程序均合法。被上诉人王玉芳未取得合法手续，擅自在原渭滨面粉厂闲置场地部分私自搭建建筑物，属于违法建筑。上诉人依据相关法律法规与高新规划分局、高新国土分局、高新区城管综合执法队在被上诉人多次拒不配合停止建设限期拆除行为后，于2017年5月17日对其私自搭建的钢构大棚进行了强制拆除。该行政行为事实清楚、证据充分、符合法定程序，适用法律法规正确，一审法院适用法律错误。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人管理执法局上诉称：原审没有查明案件事实，对案件事实认定错误。实施强制拆除的主体是秦都区渭滨街道办，上诉人没有实施强制拆除行为，不是适格被告。被上诉人被强制拆除的是违法建筑，而非待拆迁的合法建筑，渭滨街道办强制拆迁行为合法。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人王玉芳答辩称：高新国土分局和高新规划分局是本案适格被告，二上诉人仅认为自己是协助执法不承认参与拆除，自相矛盾，原审认为二上诉人强拆违法，认定事实正确。王玉芳与村委会签订了租赁合同，村委会建筑完全合法。二上诉人是以拆违代拆迁形式，逼迫被上诉人搬离合法租住的村委会。上诉人渭滨街道办上诉理由不成立，上诉人渭滨街道办所做的通知和处罚决定均无任何法律依据，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。上诉人高新规划分局、渭滨街道办、高新国土分局与咸阳市城市管理综合行政执法局高新区城管综合执法队于2017年5月12日共同向被上诉人王玉芳的面粉厂发出了限期拆除面粉厂内违法建筑物（构筑物）的公告。庭审中也查明2017年5月17日上诉人高新规划分局、渭滨街道办、高新国土分局与咸阳市城市管理综合行政执法局高新区城管综合执法队对被上诉人王玉芳面粉厂有关建筑实施了拆除。该案在审理期间，上诉人管理执法局向法庭提交咸阳市城市管理行政执法局高新区城管综合执法队成立的文件及事业单位法人证书，证明咸阳市城市管理行政执法局高新区城管综合执法队具备独立主体资格。本院认为，根据上诉人管理执法局提供的新证据及咸阳市城市管理行政执法局高新区城管综合执法队与上诉人高新规划分局、渭滨街道办、高新国土分局共同发出了限期拆除公告及实施了拆除行为，应当将咸阳市城市管理行政执法局高新区城管综合执法队追加为本案共同被告，审理其强制拆除被上诉人王玉芳面粉厂建筑行政行为的合法性。综上所述，原审未将咸阳市城市管理行政执法局高新区城管综合执法队追加为被告，系遗漏当事人。二审期间，被上诉人王玉芳以咸阳市城市管理执法局不是适格被告为由，申请撤回对其诉讼，因该案遗漏当事人，发回重审，对于被上诉人王玉芳的撤诉申请，由原审法院依法审查后，决定是否予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，裁定如下：
一、撤销秦都区人民法院（2017）陕0402行初162号行政判决；
二、本案由秦都区人民法院重新审理。
案件受理费200元，退还咸阳市住房和城乡建设规划局高新分局、咸阳市城市管理执法局、咸阳市秦都区渭滨街道办事处、咸阳市国土资源局高新分局各50元。
审判长 刘宏刚
审判员 周昌柱
审判员 张 娟
二〇一八年六月二十日
书记员 常丹阳