四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川14行初52号
原告丹棱县丹棱镇红石村6组。所在地，四川省丹棱县丹棱镇红石村。
代表人伍松桧，组长。
委托代理人周文轩，四川必应律师事务所律师。
委托代理人周明清，四川必应律师事务所律师。
被告丹棱县人民政府。所在地，四川省丹棱县县街*号。
法定代表人黄秀航，县长。
委托代理人彭小红，女，丹棱县人民政府法制办公室主任。
被告眉山市人民政府。所在地，四川省眉山市东坡区眉州大
道西一段2号。
法定代表人，罗佳明，市长。
委托代理人周炜，男，眉山市法制办公室复议应诉科科长。
委托代理人张霞，女，眉山市法制办公室审改科科长。
第三人丹棱县丹棱镇红石村村民委员会。所在地，四川省丹棱县丹棱镇红石村*组。
代表人宋成全，村主任。
原告丹棱县丹棱镇红石村6组（以下简称红石村6组）因不服被告丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地确权行政决定及行政复议一案，于2016年11月14日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于11月15日向被告丹棱县政府、眉山市政府送达了《应诉通知书》、《行政诉状》、《举证通知书》，同日向第三人丹棱县丹棱镇红石村村民委员会（以下简称红石村委会）送达了《参加诉讼通知书》、《行政诉状》、《举证通知书》。本院依法组成合议庭，于2016年12月5日公开开庭审理了本案。原告红石村6组的代表人伍松桧及委托代理人周文轩、周明清，被告丹棱县政府副县长肖琳及委托代理人彭小红，被告眉山市政府的委托代理人周炜、第三人红石村委会的代表人宋成全等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告丹棱县政府于2016年6月29日作出丹棱府行决字（2016）1号《土地权属争议案件行政决定》，该决定查明，红石村茶园建于1976年，当时大队为发展壮大集体经济，经大队支部委员会讨论，组织全大队人员利用闲置的“三个洞”附近荒山进行开山改土建茶园。茶园开荒的荒山、荒坡为原唐河乡红石大队6、7、8、9、13队及唐坝大队5队、城厢乡板桥大队2队的荒山、荒坡，茶园建成后至今由红石村委会管理，茶园收益作为村集体经济收入，统一收支管理。1982年农村承包土地划分到户时，红石村茶园土地未划分到户，群众无异议。1984年后，红石村委会将茶园承包给他人，解除承包协议后，1993年1月，红石村委会提供本村“三个洞”茶场及附属茶场的田、地共95亩等资产与丹棱县农业局联合开发建立园艺场。1993年2月，原红石村9组群众进驻园艺场，要求把村级“三个洞”茶园土地归还9组。1993年3月，县国土局接访了红石村9组部分群众，收到红石村委会的请示，要求调查处理茶园土地权属纠纷。县国土局经调查，向县政府建议将茶园土地确定给村集体所有，4月，县政府办公室作出批复，明确土地所有权为红石村集体所有。4月15日县国土局向红石村组干部和群众代表进行了宣读。
2007年红石村8、9组合并为6组。经测绘，红石村茶园总面积为121.56亩，6组提出的争议土地面积为98.89亩。该决定认为，红石村茶园虽然是利用原唐河乡红石大队6、7、8、9、13队及唐坝大队5队、城厢乡板桥大队2队的荒山、荒坡建成，但从1976年茶园建成后至今由红石村委会管理，茶园收益作为村集体经济收入，统一收支管理，土地所有权已因此发生变更。遂根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第16条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条、第21条之规定，决定：丹棱镇红石村茶园土地的所有权为红石村委会所有。
红石村6组对丹棱县政府作出的丹棱府行决字（2016）1号《土地权属争议案件行政决定》不服，向被告眉山市政府申请行政复议，经复议，眉山市政府于2016年11月1日作出眉府复决字（2016）16号行政复议决定，确认了丹棱县政府查明的事实，以丹棱县政府根据实际情况将红石村茶园土地所有权确定给红石村委会并无不妥为由，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持丹棱县政府2016年6月29日作出的丹棱府行决字（2016）1号《土地权属争议案件行政决定》。
原告红石村6组诉称，被告行使自由裁量权时对“具体情况”理解适用错误，确定争议土地为第三人所有，明显不具有合理性。土地到户仍是农村稳定的基础，村委会不是长期稳定的组织，系自治组织不是营利机构，没必要拥有争议土地；第三人原本没有土地，没有初始取得权属，按《土地登记规则》的规定，第三人属非法占地；原告村民解放后一直拥有争议土地，在未经原告同意，非征收征用的情况下丧失土地所有权不能接受。请求撤销眉山市政府作出的行政复议决定和丹棱县政府作出的土地权属争议案件行政决定，责令被告重新作出处理决定。本案诉讼费由被告承担。
原告红石村6组为证明其诉讼主张，提供了以下证据：丹棱县政府作出丹棱府行决字（2016）1号《土地权属争议案件行政决定书》、眉山市政府作出的眉府复决字（2016）16号《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为。
被告丹棱县政府辩称，红石村茶园土地确权经受理、立案、调查后作出行政处理决定，程序合法；经丹棱县国土局调查收集证据，查明了茶园形成情况，确认茶园总面积为121.56亩，红石村6组提出的争议土地面积98.89亩。答辩人作出的行政决定事实清楚、证据确凿；答辩人根据《土地管理法》第16条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条、第21条之规定作出行政决定，适用法律法规正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告丹棱县政府为证明其主张，提供了以下证据：
1.红石村6组土地确权申请书、2.丹棱县国土局土地权属争议案件办理单、3.承办人员执法证件复印件、4.土地权属争议案件受理通知书及送达回证、5.红石村委会答辩通知书及送达回证、6.红石村委会答辩状、7.红石村委会主任身份证明、8.原红石村8、9组2007年合并为现红石村6组的证明，拟证实原告申请涉案茶园土地所有权的确权，被告收到原告的申请后办理的程序；9-42号证据，调查笔录、其中第36号为开发“三个洞”建立园艺场协议、土地转承包协议及转包清单、土地承包费领款单、茶园土地权属纠纷的调查报告、第40号为批复、国土简报、答复、送达回证，拟证实受理原告的申请后，调查的红石村茶园的兴建、建成后的经营管理经过及茶园土地所有权1993年发生争议后，曾经作出的调查处理结果；43.红石村茶园土地所有权争议调查延期办理申请书、44.乐山正信房地产测绘有限公司营业执照、资质证书等、45.测绘通知及送达回证、46.红石村茶园测绘面积图及指界确认表、47-50号证据，调解通知及送达回证、调解记录，51.会议纪要、52.丹棱县国土局关于红石村茶园土地所有权争议调查处理意见的报告，拟证明县国土局在具体办理中的程序及经调查取证，调解未果后，经集体研究，形成红石村茶园土地所有权争议调查处理的情况及建议意见后，上报被告；53.被告对丹棱县国土局关于红石村茶园土地所有权争议的调查处理意见的报告的收文件处理笺、54.被告作出土地权属争议案件行政决定的发文处理笺、55.《土地权属争议案件行政决定书》（丹棱府行决字〔2016〕1号）及送达回证，拟证明被告对红石村茶园土地权属争议依法作出行政决定并依法送达；56、眉山市政府行政复议决定书（眉府复决字［2016］16号），拟证明眉山市政府经复议，维持了丹棱县政府作出的土地权属争议案件行政决定。
被告眉山市政府辩称：一、原告诉讼主体不合法，组长不能代表村民小组，应经过半村民同意才能以村民小组的名义提起诉讼；二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。答辩人受理红石村6组的行政复议申请后，向丹棱县政府送达了提出答复通知书并通知红石村委会作为第三人参加行政复议，丹棱县政府提交了答复书、证据材料及适用的法律依据，答辩人依法延期审理并告知了申请人、被申请人，答辩人作出行政复议决定后向相关当事人进行了送达；三、答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。根据丹棱县政府和红石村6组提交的证据，可能确认丹棱县政府行政决定中查明的事实，根据《土地管理法》第十六条第一、二款规定，丹棱县政府具有对涉案土地权属争议作出确权的主体资格，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，丹棱县政府根据本案实际情况，将红石村茶园土地所有权确定给第三人事实清楚、证据充分、依据正确。答辩人按照《土地管理法》及《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行审查后，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出行政复议决定，适用法律法规正确。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告眉山市政府为证明其行政复议程序合法，提供了以下证据、依据：
1.行政复议申请书及丹棱县政府作出的行政决定书、2.申请人、被申请人及第三人的代表人的身份证明及委托书、3.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、4.答复书、证据目录及适用的法律法规、5.延期审理通知书、6.行政复议决定书、7.复议文书的送达回证及邮寄单据，拟证实眉山市政府作出的行政复议程序合法；8.行政复议适用的法律法规，《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《行政复议法》第十三条、第二十八条。
第三人红石村委会述称，同意二被告的答辩意见，复议决定正确。第三人未提供证据。
经庭审质证，被告丹棱县政府、眉山市政府、第三人红石村委会对原告红石村6组所举证据的质证意见为：无异议。
原告红石村6组对被告丹棱县政府所举证据的质证意见为：对第36号证据的合法性不认可，该协议甲方主体资格不具备，是无权处分；对第40号证据的合法性不认可，主体资格不具备，法定形式不具备；对其余证据的关联性、合法性、真实性均无异议。
被告眉山市政府、第三人红石村委会对被告丹棱县政府所举证据的质证意见为：无异议。
原告红石村6组对被告眉山市政府所举证据的质证意见为：无异议，但处理结果错误。被告丹棱县政府、第三人红石村委会对被告眉山市政府所举证据的质证意见为：无异议。
本院对原、被告所举证据认证如下：原告提供的两份证据、被告丹棱县政府、眉山市政府提供的证据均具有证据的关联性、合法性和真实性，可以作为本案证据采纳。
根据以上认证，经审理查明，红石村茶园建于1976年，当时大队为发展壮大集体经济，经大队支部委员会讨论，组织全大队人员利用闲置的“三个洞”附近荒山进行开山改土建茶园。茶园开荒的荒山、荒坡为原丹棱县唐河乡红石大队6、7、8、9、13队及唐坝大队5队、丹棱县城厢乡板桥大队2队的荒山、荒坡。茶园建成后至今由红石村委会经营管理，茶园收益作为村集体经济收入，统一收支管理。1982年农村承包土地划分到户时，红石村茶园土地未划分到户，仍由村委会经营管理，未发生争议。1984年后，红石村委会将茶园承包给他人经营，解除承包协议后，1993年1月，红石村委会作为甲方，丹棱县农业局作为乙方，双方签订甲方提供本村“三个洞”茶场（即红石村茶园）及附属茶场的田、地共95亩及原有茶树、管理房等资产与乙方联合开发建立园艺场的协议。1993年2月，原红石村9组群众进驻园艺场，要求把“三个洞”茶园土地归还9组。1993年3月，丹棱县国土局接访了红石村9组部分群众，收到红石村委会的请示，要求调查处理茶园土地权属纠纷。丹棱县国土局经调查，作出调查报告，向被告建议将茶园土地确定给村集体所有。4月，丹棱县政府办公室作出丹棱府办函（1993）8号批复，同意明确土地所有权为红石村集体所有，责成国土局与唐河乡政府全权处理并执行。4月15日丹棱县国土局向红石村、组干部和群众代表进行了宣告。
2007年红石村原8、9组合并为6组。2015年4月9日，原告红石村6组向被告丹棱县政府申请就红石村茶园中涉及红石村6组的土地所有权进行确权，丹棱县国土局受理后，向原告及第三人送达了受理通知书和答辩通知书，经调查核实并委托乐山正信房地产测绘有限公司测绘，在原告及第三人参与下经指界，测绘确认红石村茶园总面积为121.56亩，原告对其中的98.89亩土地面积提出争议，要求确认为原告所有。2015年9月24日、2016年1月19日，丹棱县国土局两次向原告及第三人发出调解通知，经2015年9月28日的调解和2016年1月21日的调查情况通报及调解，均无果。因红石村茶园建园时间长，情况复杂，2015年9月29日，经丹棱县国土局主要负责人批准延长了办理期限。2016年2月16日，经丹棱县国土局集体研究，拟定了红石村茶园土地所有权属红石村村集体所有的处理意见。2016年6月23日，丹棱县国土局形成调查处理意见的报告后，向被告进行了报送，经被告审查同意，于6月29日作出丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定，并于6月30日向原告及第三人送达了决定书。诉讼中，被告丹棱县政府于2016年12月23日作出补正通知，补正丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定载明的“丹棱镇红石村茶园土地的所有权为红石村委会所有”的真实意思实为“丹棱镇红石村茶园土地的所有权为红石村集体所有”，并于2016年12月26日向原告、第三人、被告眉山市政府进行了送达。
原告红石村6组对被告丹棱县政府作出的丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定不服，于2016年8月8日向被告眉山市政府申请行政复议，眉山市政府于8月9日受理后，分别向红石村6组、丹棱县政府、第三人红石村委会送达了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书，丹棱县政府于8月24日提交了答复书及相关证据，因案情复杂，眉山市政府决定延期30日并通知了红石村6组、丹棱县政府、红石村委会。经复议，眉山市政府于2016年11月1日作出眉府复决字（2016）16号行政复议决定。
原告红石村6组对被告丹棱县政府作出的丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定和被告眉山市政府作出的眉府复决字（2016）16号行政复议决定不服，遂提起诉讼。庭审中明确主张红石村茶园121.56亩中的98.89亩土地所有权属原告所有。
本院认为，本案焦点为：一、原告提起诉讼是否符合法律规定；二、被告丹棱县政府作出的丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定是否合法；三、被告眉山市政府作出的眉府复决字（2016）16号行政复议决定是否合法。
关于第一个争议焦点：本案中，被告丹棱县政府在作出丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定和被告眉山市政府在作出眉府复决字（2016）16号行政复议决定时，申请人主体均为红石村6组，因其对二被告的行政行为不服，其组长作为该集体经济组织的代表人以该村民小组集体经济组织的名义提起诉讼，并无不当，其提起诉讼符合法律规定。被告眉山市政府主张应经过半村民同意才能以村民小组的名义提起诉讼的抗辩理由，因本案非《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的，农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉，需以过半的村民以集体经济组织的名义提起诉讼的情形，故眉山市政府的此抗辩理由与前述规定不符，不能成立，本院不予支持。
关于第二个争议焦点：根据《土地管理法》第十六条第一、二款的规定，被告丹棱县政府具有其辖区内集体之间土地所有权争议处理的法定职权，其作出行政决定的主体合法。本案中，丹棱县国土局收到原告红石村6组的农村集体土地所有权争议的确权申请后，经立案受理、调查收集证据、对涉案土地进行测绘确定面积，批准延期办理，调解未果后经研究提出处理意见，报丹棱县政府作出处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十八条、第二十七条、第二十八条规定的程序，程序合法；根据丹棱县国土局调查收集的证据，丹棱县政府认定了红石村茶园建成的时间、经过以及相关乡、村、社投入土地、劳动情况，茶园建成后由红石村委会代表村集体经营管理的情况，涉案争议发生的时间及原因等，原告对此事实无异议。虽原告对红石村委会与丹棱县农业局签订的协议和丹棱县政府办公室于1993年4月作出的丹棱府办函（1993）8号批复的效力予以否认，但红石村委会作为茶园的实际经营管理者，为集体经济的发展而与丹棱县农业局签订协议并无不当，且丹棱县政府在本次行政决定中，只是将丹棱县政府办公室作出的丹棱府办函（1993）8号批复的情况作为涉案争议的经过进行叙述，并非以该批复作为认定本次行政决定的唯一或主要依据，而是综合调查取证的证据，认定红石村茶园的建成情况和建成后的经营管理情况，结合涉案土地的具体情况，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定，确定涉案土地所有权属红石村村集体所有，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。
关于第三个争议焦点：根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，被告眉山市政府具有涉案行政复议行为的法定职权。本案中，眉山市政府依法受理原告红石村6组的行政复议申请后，向原告及丹棱县政府、第三人红石村委会分别送达了受理通知书、提出答复通知书、第三人参加行政复议通知书，依法决定延期审理并告知了原告、丹棱县政府及第三人，审查丹棱县政府提供的证据后，经复议，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，在法定期限内作出行政复议决定并送达双方当事人，其作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。
综上所述，被告丹棱县政府作出的丹棱府行决字（2016）1号土地权属争议案件行政决定及补正决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告眉山市政府作出的眉府复决字（2016）16号行政复议决定程序合法。原告红石村6组的诉讼理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告丹棱县丹棱镇红石村6组的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告丹棱县丹棱镇红石村6组负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 陈继兵
审 判 员 姚俊辉
人民陪审员 陈俊文
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 沈 兰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
《土地权属争议调查处理办法》
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十八条在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
《中华人民共和国行政复议法》
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：2.适用依据错误的；4.超越或者滥用职权的；(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。