江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏09行终160号
上诉人（原审被告）：盐城市国土资源局，住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。
法定代表人：徐增产，该局局长。
委托诉讼代理人：葛广昊，该局不动产登记局干部。
委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨中云等101人（名单附后）。
诉讼代表人：杨中云，男，1952年11月13日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
共同委托诉讼代理人：许斌，江苏鼎盛湖律师事务所律师。
原审第三人：盐城市物资集团有限公司，住所地盐城市亭湖区建军东路78号。
法定代表人：郭峥嵘，该公司董事长。
上诉人盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）因与被上诉人杨中云等101人、原审第三人��城市物资集团有限公司（以下简称盐城市物资公司）土地权属争议撤回通知一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2018年1月15日作出的（2017）苏0981行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月15日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院认定事实：原告杨中云等101人庭审中均述称为盐城市亭湖区村民。1976年3月20日，原江苏省盐城县革命委员会作出《关于建立江苏省盐城县林场的通知》（盐县革〔1976〕39号），内容是：盐城县林场的范围在我县境内的新洋港堆圩，南北堆都从外堆脚起，包括堆坡、堆顶、青坎、河坡、水面都是国有土地，全部由林场统一经营和管理。1984年12月10日，盐城市木材公司与盐城市郊区林场签订了协议。盐城市郊区农村土地管理办公室于1986年6月19日作��《关于同意市木材公司要求拨用土地的批复》（盐郊土〔1986〕53号），同意将市郊区林场土地88亩整拨给市木材公司，作为新建木材仓库等建设用地。盐城市木材公司按协议向盐城市郊区林场作了资金补偿。1989年6月15日，盐城市木材公司与盐城市园林管理处就划拨盐城市郊区林场的88亩土地经盐城市规划设计室实地测量为114.68亩，多出的26.68亩土地，双方协商另行补偿并签订协议书。盐城市木材公司于1989年12月9日在盐城市土地管理局取得该114.68亩的土地使用权登记证明。1998年1月16日，盐城市物资控股集团有限公司领取了盐国用（98）字第009号国有土地使用权证书，证载面积82392.7平方米。因地籍号调整，盐城市物资控股集团有限公司于2004年1月9日领取盐国用（2004）字第631000001号国有土地使用权证书，证载面积为82392.7平方米。2007年，根据盐城市政府批准，被告为盐城市物资控股集团有限公司办理该宗土地国有土地使用权出让手续，因让出其中部分土地给通榆河指挥部，经重新测绘，出让面积为61676.9平方米。该宗土地上市挂牌出让时，第三人于2012年5月2日竞得，并领取盐国用（2012）第609008号国有土地使用权证。2014年11月30日，杨中云等105人向被告书面申请对涉案土地权属争议调查处理，后被告未给予答复。杨中云等105人遂于2015年6月1日向盐城市亭湖区人民法院起诉，盐城市亭湖区人民法院经审理作出（2015）亭行初字第135号行政裁定，以原告主体不适格为由裁定驳回杨中云等105人的起诉。杨中云等105人不服该裁定，提起上诉。盐城市中级人民法院于2016年4月21日作出（2016）苏09行终65号行政裁定，撤销盐城市亭湖区人民法院（2015）亭行初字第135号行政裁定，指令盐城市盐都区人民法院继续审理。后盐城市盐都区人民法院经审理作���（2016）苏0903行初303号行政判决书，确认被告对杨中云等105人的申请未在法律规定的时间内审查并作出是否受理意见的不作为行为违法。
一审法院另查明，盐城市木材公司与盐城市燃料公司等经改制、重组为盐城市物资控股集团有限公司，并在盐城市工商行政管理局领取企业法人营业执照。2012年3月23日，该公司经盐城市工商行政管理局核准变更为盐城市物资公司。
一审法院又查明，2016年8月19日，被告盐城市国土局作出1号受理通知，受理杨中云等105人与盐城市物资公司土地权属争议一案。同月22日，被告将1号受理通知送达给杨中云等105人，并将答辩通知书送达给第三人。2016年10月9日，被告进行了调查和调解工作。后被告就涉案事项于2017年2月28日向盐城市政府呈报《关于审查不予受理权属争议���议书的请示》（盐国土资发〔2017〕32号）。盐城市政府法制办公室经审核，建议由被告处理好受理行为。同年3月27日，被告作出《关于撤回盐国土资受（2016）01号〈土地权属争议案件受理通知书〉的通知》（盐国土资发〔2017〕70号，以下简称70号撤回通知）。同年4月10日，被告将该撤回通知送达给杨中云等105人。原告杨中云等101人不服该撤回通知，遂向一审法院提起本案行政诉讼。
一审法院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十三条第一款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。据此，被告盐城市国土局具有对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请作出是否受理的意见，以及对土地权属案件的调查和调解工作的职权。
国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）明确规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。被告在作出70号撤回通知时未能听取原告杨中云等101人的陈述和申辩意见，违反了上述实施纲要规定的正当程序原则。同时，行政机关作出行政行为，应当有法律、法规、规章��规范性文件依据。行政行为在适用法律、法规、规章或规范性文件时应具体到条、款、项。本案中，被告作出的70号撤回通知虽适用了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，但没有写明具体的项，故无法判断被诉行政行为的合法性，应当认定该撤回通知适用法律错误。需要指出的是，被告于2016年8月22日向杨中云等105人送达了1号受理通知，并非70号撤回通知中所说的于2016年8月19日发出的1号受理通知。综上，被告作出的70号撤回通知，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。一审法院判决：撤销被告盐城市国土资源局作出的《关于撤回盐国土资受（2016）1号〈土地权属争议案件受理通知书〉的通知》（盐国土资发〔2017〕70号）。案件受理费50元，由被告盐城市国土资源局负担。
盐城市国土局上诉称，1.上诉人作出撤回通知的行为属于程序性行为，对被上诉人的实体权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。根据相关法律规定，处理土地权属争议的法定职责属于人民政府，国土部门进行的调查、调解、处理行为仅是人民政府作出处理决定前的程序性行为，即使上述行为对相对人权利义务产生一定影响也是临时的，其效力受制于最终的处理决定。本案中，撤回通知是上诉人内部自纠行为，该通知作出后，上诉人还需拟定处理意见上报盐城市人民政府。盐城市人民政府最终的处理决定，才是对被上诉人权利义务产生实际影响的行政行为。一审法院认定撤回通知可诉明显错误。2.上诉人作出撤回通知引用法律正确，未明确到具体条款不属于适用法律错误。适用法律错误是指行政行为没有适用或适用了错误的法律、法规。本案中，上诉人在撤回通知中已经准确引用了合��的法律条文，一审判决撤回通知适用法律错误缺乏依据。3.一审法院引用规范性文件的原则性规定撤销被诉行政行为，缺乏依据，适用法律明显错误。只有在规则穷尽的情况下才能适用原则。一审法院直接适用《全面推进依法行政实施纲要》中的原则作为裁判依据，有滥用自由裁量权之嫌。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。请求二审法院全面查清事实，撤销一审判决，直接改判裁定驳回被上诉人起诉或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
杨中云等101人辩称，1.上诉人撤回通知的行为属于可诉的行政行为。《土地权属争议调查处理办法》没有授权上诉人可以直接向被上诉人作出收回立案受理通知书的决定。而且，上诉人撤回受理通知的行为将导致被上诉人的土地权属争议申请不能立案调��，对被上诉人权利产生了实际影响，根据最高法院适用行政诉讼法的解释第一条第一款规定，撤回受理通知行为是可诉的行政行为。2.上诉人作出的撤回通知适用法律错误。上诉人作出被诉行政行为适用的《土地权属争议调查处理办法》第十四条条有五种情形，该条款属于实体性规定不能同时适用，上诉人未明确适用具体的款项属于适用法律错误。3.一审法院适用法律准确。一审法院在判决说理部分引用了纲要的内容，但在实体判决时并未适用，而是适用行政诉讼法第六十三条的规定，不存在违法的问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
盐城市物资公司未到庭陈述。
本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据各方当事人的陈述��见，本案二审的争议焦点归纳为：一、上诉人作出的70号撤回通知是否具有可诉性；二、上诉人作出70号撤回通知适用法律是否准确；三、一审判决引用国务院规范性文件是否属于法律适用错误。现分别评述如下：
一、关于上诉人作出的70号撤回通知是否具有可诉性的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，上诉人盐城市国土局作出的70号撤回通知，在内容上明确了被上诉人的申请事项不属于土地权属争议的事实，在结果���改变了《土地权属争议案件立案受理通知书》的处理意见，是上诉人对被上诉人的申请事项作出的新行政行为，被上诉人认为70号撤回通知侵犯其合法权益提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理。上诉人提出，70号撤通知属于过程性、程序性行为，不具有可诉性。本院认为，通常情况下，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。但在本案中，上诉人作出的70号撤回通知，直接导致被上诉人的土地权属争议申请不能进入实体审查，对杨云中等人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。故上诉人的该上诉意见不能成立。
二、关于上诉人作出70号撤回通知适用法律是否准确的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。由此可见，人民法院审查行政行为适用法律、法规的合法性标准是正确，即行政机关引用的法律、法规既要恰当，还应当确定。本案中，《土地权属争议调查处理办法》第十四条项下共规定了五种“不作为土地权属争议案件受理”的情形，上诉人引用该法条而未具体到相应的款、项，使得70号撤回通知的法律、法规适用处于不确定状态，被上诉人无法通过该条文的指引确定其申请事项“不作为土地权属争议案件受理”的具体情形。故，70号撤回通知直接援引《土地权属争议调查处理办法》第十四条，不符合适用法律、法规正确的要求，一审法院认为70号��回通知适用法律错误，符合行政诉讼法的相关规定。
三、关于一审判决引用国务院规范性文件是否属于法律适用错误的问题
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。本案中，国发[2004]10号文件是国务院制定发布且现行有效的规范性文件，是行政机关依法行政的依据。上诉人作为行使土地管理职能的行政机关，应当严格执行国发[2004]10号文件的相关规定。一审法院将该规范性文件作为判定70号撤回通知程序是否合法的依据，在裁判文书论理部分予以引用，符合上述司法解释规定。而且，《江苏省行政程序规定》第五十三条规定，行政机关在作出行��执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，70号撤回通知是对《土地权属争议案件受理通知书》的自纠行为，是上诉人依职权独立作出的行政决定，应当按照上述规章规定，在作出行政执法决定前保障被上诉人的陈述、申辩权利。故，一审判决认为上诉人未听取被上诉人陈述和申辩意见，违反了正当程序原则，并在判决主文中适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，有事实和法律依据，适用法律正确。上诉人认为一审判决适用法律错误的上诉理由不能成立。
综上，上诉人盐城市国土局的上诉请求不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人盐城市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 虞忠和
审 判 员 葛存珍
审 判 员 周 和
二〇一八年五月八日
法官助理 周光营
书 记 员 王 慧
附录一：被上诉人（原审原告）杨中云等101人名册
被上诉人（原审原告）杨中云，男，1952年11月13日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）董学翠，女，1952年8月10日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）杨成英，女，1972年12月21日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）陶桂秀，女，1966年4月15日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）王春美，女，1972年4月26日生，族，居民，住盐城市亭湖区
被上诉人（原审原告）刘桂中，男，1966年8月23日，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）杨中仁，男，1943年9月3日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区
被上诉人（原审原告）蔡朝震，男，1969年7月26日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）宋正亚，女，1973年8月20日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）宋正美，女，1975年6月26日生，汉族，居民，住江苏省盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）董学俊，男，1941年2月9日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）陶金，男，1992年2月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）陶俊凤，女，1978年7月11日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）陶红，女，1970年8月29日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）徐金秀，女，1954年5月17日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）郭荣兵，男，1973年1月10日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）陶俊文，男，1976年12月14日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）吴月华，女，1952年9月5日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）郑余如，男，1936年10月26日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）孙荣如，男，1956年4月24日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）郑梅玉，女，1967年11月27日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）杨建巧，女，1976年3月17日生，居民身份证号320902197603170526，汉族，居民，住盐城市亭湖区11-1号。
被上诉人（原审原告）郑和顺，男，1960年10月31日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区35号。
被上诉人（原审原告）杨成俊，男，1971年12月11日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区11-3号。
被上诉人（原审原告）郑云，女，1973年4月9日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区9-1号。
被上诉人（原审原告）丁红秀，女，1968年11月6日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区74号。
被上诉人（原审��告）吴翠华，女，1965年8月24日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区32号。
被上诉人（原审原告）郑跃顺，男，1964年7月10日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区36号。
被上诉人（原审原告）郑中顺，男，1967年4月21日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区
被上诉人（原审原告）丁祝芳，女，1971年5月19日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区51-1号。
被上诉人（原审原告）邹凤云，女，1959年3月29日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）姜成芳，女，1970年11月21日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区47号。
被上诉人（原审原告）陶俊红，女，1973年10月27日��，居民身份证号码320902197310270523，汉族，居民，住盐城市亭湖区53-1号。
被上诉人（原审原告）丁祝生，男，1968年10月31日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区78号。
被上诉人（原审原告）杨成银，女，1973年4月4日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区74号。
被上诉人（原审原告）陶俊荣，男，1976年2月6日生汉族，居民，住盐城市亭湖区53号。
被上诉人（原审原告）蔡文贵，男，1964年9月12日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区29号。
被上诉人（原审原告）邹书英，女，1944年7月29日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区8号。
被上诉人（原审原告）丁志琴，女，1962年11月24日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区22号。
被上诉人（原审原告）胥小玲，女，1977年12月31日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区59号。
被上诉人（原审原告）王洪英，女，1941年5月2日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区63号。
被上诉人（原审原告）陶永红，女，1969年1月19日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区29号。
被上诉人（原审原告）陶映红，女，1972年1月29日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区六合桥巷5号7幢105室。
被上诉人（原审原告）郑余祥，男，1947年12月13日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区9号。
被上诉人（原审原告）陶长红，女，1974年5月28日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区黄海东路65-1号。
被上诉人（原审原告）郑晓燕，女，1981年7月3日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区34号。
被上诉人（原审原告）陶东林，女，1970年11月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区48号。
被上诉人（原审原告）蔡月风，女，1951年8月18日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区11号。
被上诉人（原审原告）陶福秦，男，1955年2月12日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区27号。
被上诉人（原审原告）姜成英，女，1964年12月15日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区40号。
被上诉人（原审原告）姜元法，男，1933年8月19日生汉族，居民，住盐��市亭湖区25号。
被上诉人（原审原告）宋双玉，女，1973年9月24日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区57-2号。
被上诉人（原审原告）姜成连，男，1968年7月2日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区79号。
被上诉人（原审原告）姜慧，女，1983年1月23日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区39号。
被上诉人（原审原告）陶俊琪，男，1967年11月28日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区45号。
被上诉人（原审原告）陶桂芬，女，1955年10月5日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区73号。
被上诉人（原审原告）陈正美，女，1957年12月7日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区37号。
被上诉人（原审原告）陶步龙，男，1928年3月7日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区64号。
被上诉人（原审原告）姚卫东，男，1973年11月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区49-1号。
被上诉人（原审原告）李煜，女，1970年9月21日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区48号。
被上诉人（原审原告）陈洪宜，女，1962年9月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区26号。
被上诉人（原审原告）顾言忠，男，1969年9月10日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区48号。
被上诉人（原审原告）杨成亮，男，1972年10月18日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区11号。
��上诉人（原审原告）陶福云，男，1967年7月25日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区62-1号。
被上诉人（原审原告）宋寿山，男，1937年5月14日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区57号。
被上诉人（原审原告）王彩林，女，1954年3月20日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区70号。
被上诉人（原审原告）刘桂凤，女，1962年2月12日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区72号。
被上诉人（原审原告）杨中义，男，1948年12月31日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
被上诉人（原审原告）陈德富，男，1964年7月15日生，汉族，居民，住盐城市南洋岸镇镇星村四组。
被上诉人（原审原���）陶俊华，男，1976年10月25日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区53-2号。
被上诉人（原审原告）陶福太，男，1948年2月11日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区53号。
被上诉人（原审原告）丁祝华，男，1976年11月15日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区51-1号。
被上诉人（原审原告）陶碧连，女，1948年12月26日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区52号。
被上诉人（原审原告）李泓，女，1972年8月8日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区1号。
被上诉人（原审原告）陶俊方，女，1977年12月21日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区49号。
被上诉人（原审原告）姜成干，男，1969年1月15日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区80号。
被上诉人（原审原告）ＸＸ，男，1982年2月13日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区28号。
被上诉人（原审原告）郝书凤，女，1950年8月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区49号。
被上诉人（原审原告）宋双妹，女，1976年12月16日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区57-1号。
被上诉人（原审原告）陶俊兰，女，1973年5月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区55号。
被上诉人（原审原告）唐志云，女，1952年6月30日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区53号。
被上诉人（原审原告）陶福干，男，1956年9月19日生，汉族，居民，住���城市亭湖区19号。
被上诉人（原审原告）ＸＸ，男，1973年4月2日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区16-1号。
被上诉人（原审原告）陶俊艳，女，1981年1月7日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区19号。
被上诉人（原审原告）郑为为，男，1987年12月5日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区34号。
被上诉人（原审原告）陈爱萍，女，1970年12月6日生，汉族，居民，住','2018-10-03
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当事人协商一致，可以解除合同。
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当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。
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第八十九条 当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。
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第一百一十九条 实际交付的定金数额多于或者少于约定数额，视为变更定金合同；收受定金一方提出异议并拒绝接受定金的，定金合同不生效
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