陕西省延川县人民法院
行 政 判 决 书
(2018)陕0622行初3号
原告张如满，男，1951年4月7日出生，汉族，小学文化。
委托代理人张民胜，陕西宜平律师事务所律师。
被告子长县退耕还林工程管理办公室，住所地：子长县瓦窑堡街道办刘家沟村林业综合办公大楼。
法定代表人惠仲弘，系该退耕办主任。
委托代理人张军，系该退耕办副主任。
委托代理人高晓峰，陕西常鸣律师事务所律师。
原告张如满诉被告子长县退耕还林工程管理办公室（以下简称“子长县退耕办”）不履行法定职责一案，原告于2017年4月18日向本院提起行政诉讼，本院经过审理，作出了（2017）陕0622行初36号判决书。宣判后，原告张如满不服，上诉至延安市中级人民法院。延安市中级人民法院经过审理，作出了（2017）陕06行终60号行政裁定书，将本案发回重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，向原、被告送达了相关法律文书，于2018年2月8日公开开庭进行了审理。原、被告及其委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张如满诉称，原告是子长县玉家湾镇峁底村苏家焉村民小组村民，全家七口人。1999年落实最后一轮土地承包政策时，苏家焉村民小组按8份半发包土地，原告一户承包的其中一份，实际面积为120余亩（有8亩口粮田）。村上为逃避政府税费，将土地登记面积为71亩，村、镇、县三级为原告颁发了土地承包经营权证书和签订承包合同书。2001年，国家落实退耕还林政策，要求栽树。原告的承包地除留下12亩口粮田外，剩余的承包地已全部栽树退耕还林，并由村、镇政府逐级上报至子长县政府。根据规定，进行了退耕还林的承包地国家给予补助。然而应给原告的补助，子长退耕办一直未给付原告。原告于2016年12月27日提出书面申请，要求子长退耕办按政策规定发给原告退耕还林补助款112690元。然而时至今日，被告子长退耕办没有任何回复。因此提起诉讼，要求被告子长退耕办履行法定职责，按政策规定发给原告退耕还林补助款112690元。
原告为支持其诉讼主张，向法庭提供以下证据：（均为复印件）
证据一：请求发给退耕还林补助申请。用以证明：1、原告向被告提出请求发给退耕还林补助申请；2、被告到原告起诉时未作处理，既没有发给原告退耕还林补助款，也没有答复；3、被告未履行法定职责，行政不作为。
证据二：《子长县退耕还林办工程管理办公室“八定”方案》，用以证明：1、被告是子长县退耕还林的职能单位；2、退耕还林补助资金管理和拨付是被告的法定职责；3、原告向被告主张的发放退耕资金的合理的，被告的诉讼地位合理。
证据三：子长县退耕还林兑现的通知。用以证明：1、退耕还林补助资金管理和拨付是被告的法定职责；2、子长县政府发文退耕还林补助兑现标准；3、被告未履行法定职责，属于行政不作为行为。
证据四：承包经营合同。用以证明：1、原告与村组签订承包土地经营合同，承包土地；2、原告承包的土地已退耕还林，被告未兑付退耕还林补助。
证据五：农村土地承包经营权证书。用以证明：1、原告与村组签订承包土地经营合同，承包土地，子长县政府颁发农村土地承包经营权证书；2、原告承包的土地已退耕还林，被告未兑付退耕还林补助。
证据六：张如满缴农业税的凭证。用以证明：张如满是依法缴税的，并不欠任何税费，也不存在被告所说的放弃土地的问题。
证据七：组长作出的说明、南四娃、叶长俊、叶五证明、杜成林的两份证词，用以证明：1、是组长私自作决定占了张如满的土地，张如满并不欠村委会任何债务，组长已经向当时处理案子的调查部门承认是自己做错了，让上级部门依法处理；2、证明95年至98年，张如满的地是由南四娃、叶长俊、叶五耕种，交清所有的税费，以后张如满收回土地，自己耕种，不存在张如满放弃土地的问题。
被告子长退耕办辩称，子长县自1999年实施退耕还林以来，认真贯彻执行时任国务院总理的ＸＸＸ来延安视察时提出的“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”政策措施，严格规划设计、检查验收、政策兑现各个环节。规划设计：首先由村干部按照县乡下达的计划任务，结合各村组的实际情况，确定要退耕还��的山头地块，然后由技术员会同乡村干部深入山头地块现地绘图设计，形成具体设计方案；检查验收：是按照《国家林业局关于印发退耕还林检查验收办法》（林退发[2001[521号）和《陕西省退耕还林（草）工程建设检查验收操作细则》（陕林发[2002]65号）执行的，验收的基本单位是村组或作业小班，而不是以户为单位进行验收，以小班面积为基本单位综合评定该村退耕还林整体情况。验收玉家湾镇峁底村历年退耕地还林面积2972.2亩（其中1999年589.2亩、补充确认501亩、2003年1902亩），2014年新一轮284亩；政策兑现：首先由县退耕办派出技术员会同镇村两级干部逐小班进行验收，验收合格填写小班调查表；其次镇村两级干部按照验收合格小班调查表实事求是分解到户，建立兑现花户台账，并进行公开公示确无异议，以乡镇正式文件上报县退耕办申请兑现；最后县退耕办接���乡镇申请报告，经审核无误批复县财政局、乡镇政府、财政所负责按照村上上报的兑现台账兑现到户。截止目前，按照政策规定和镇村上报的兑现台账按轮次足额兑现到村、到户。
2016年底我办收到原告张如满“关于要求子长县林业局按政策规定发放给本人退耕还林补助款11269元”的信件，引起我办高度重视，我办会同镇村干部深入该村进行了调查处理。经调查，早在1995年该村抓阄分配土地，村上按照户均30亩分配，当时张如满居住县城务工供孩子上学，由于那时按土地征收各种农业杂税，张如满不愿意再承包土地，也不纳各种税收，村上认为不管张如满愿不愿意要土地，必须要分给张如满，无奈村上就让杜成林和张如会（张如满之弟）代抓，之后土地就撂荒。1999年实施退耕还林，该村响应政府号召，整体连片规划造林地块，将张如满的部分土地规划在内。时任村干部捎话给张如满回家造林，国家兑现补助款。张如满拒不造林，并说：“不知道国家给不给补助钱，我不造林，不如我城里打工挣钱”。当时村委会决定将张如满的地重新分配给王志良、张如会等8户村民实施退耕还林，享受国家政策补助。2010年开始张如满多次向镇村讨要退耕还林补助款。玉家湾镇政府、峁底村委多次召开大会协调处理，但8户村民坚决不同意退还张如满土地及退耕还林补助款。2014年古历7月28日，张如满在县城金帝宾馆叫来王红斌、杜成林等村民和镇政府有关领导干部，还有一陌生人自我介绍叫陈全会，是省人大专派、中央巡视组成员特来处理张如满讨要土地一案，经协商村民一致不同意给张如满分地。一个月后，陈全会又来到县信访局替张如满上访讨要土地��事，县信访局主持召开了信访联席会议，村民坚决不同意退还张如满土地及退耕还林补助款。2016年1月27日玉家湾镇政府再次主持召开会议，协调处理张如满信访一事，村民还是坚决不同意退还张如满土地及退耕还林补助款。会议建议张如满向土地仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉解决土地归属问题，张如满本人也签字同意。我办同意玉家湾镇党委、镇政府处理意见。
综上所述，我们认为原告张如满纯属无理。我办严格执行退耕还林相关政策，规划设计、核查验收、政策兑现各个环节自下而上逐级申报，峁底村各年度退耕还林兑现资金按政策规定逐年分轮次全部兑现到村到户，不存在未兑现面积及资金。并不是由子长县退耕办造成原告张如满没有领到退耕还林补助款，子长县退耕办不予承担任何责任，原告不应该诉讼我��发给原告张如满退耕还林补助款112690元。
根据《退耕还林条例》（国务院第367号令）第四十七条，国家保护退耕还林者享有退耕土地的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人承包经营还林或者他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权合同约定。退耕土地还林后，由县级人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。原告张如满早在1995年就弃地务工，不愿意承包土地，1999年实施退耕还林工程，张如满担心国家不予兑现补助款不响应政府号召，自动放弃退耕还林。无奈村干部通过小组村民会将土地重新分配给其他村民实施退耕还林。张如满即没有土地经营权又没有退耕还林，按照《退耕还林条例》第五条第二款，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益的规定，原告张如满无权享受国家退耕还林补助款。即便原告张如满还执意讨要退耕还林补助款，也应当首先依法解决土地权属问题。退耕还林只是土地附属物，土地权属决定退耕还林权属，诚请人民法院依法驳回原告张如满的诉讼要求。
根据《退耕还林条例》（国务院第367号令）第六条，《陕西省退耕还林（草）试点粮食供应暂行办法》（陕政办发[2000]125号）第五条第（三）点兑现程序第4，《中共子长县委、子长县人民政府关于县直有关部门（单位）退耕还林工作一把手负总责的实施办法（试行）》（子发[2003]25号）第三、四条，《中共子长县委、子长县人民政府关于乡镇（管委会）党政工作一把手退耕还林工作负总责的实施办法���试行）》（子发[2003]24号）第三,《子长县机构编制委员会办公室关于印发（子长县退耕还林工程管理办公室“八定”方案）的通知》（子编办发[2005]14号。县级林业部门、退耕办具体负责总体规划及年度计划的编制、实施方案、作业设计的编报、技术指导和检查验收。乡镇负责退耕还林工程检查验收结果的审核上报、退耕还林产权和管护责任的落实，并组织各村填写《退耕还林还草农户登记卡》和《退耕还林还草合格面积及粮食补助数量明细表》作为政策兑现台账依据。我们认为退耕还林分解兑现到户的责任主体是村委而不是县退耕办，更不是由子长县退耕办造成原告张如满未领到退耕还林补助款。原告张如满不应该诉讼子长县退耕办。诚请人民法院依法驳回原告张如满的行政诉讼。
被告子长退耕办在��定期限内向法庭提供了以下证据、法律依据：（均为复印件）
证据一：
1、《退耕还林条例》第五条。
2、《中共子长县委、子长县人民政府关于乡镇（管委会）党政工作一把手退耕还林工作负总责的实施办法（试行）》（子发[2003]24号）。
3、《中共子长县委、子长县人民政府关于县直有关部门（单位）退耕还林工作一把手负总责的实施办法（试行）》（子发[2003]25号）。
4、《子长县机构编制委员会办公室关于印发（子长县退耕还林工程管理办公室“八定方案”的通知）》子编办发[2005]14号。用以证明：1、县级以上地方政府林业部门按照退耕还林条例和规定的职责分工。根据上述法规和文件规定，被告的职责是：（1）、负责全县退耕还林常规工作的组织、协调和实施；（2）、负责全县退耕还林年度考核工作的组织实施；（3）、负责全县总体规划及年度工程作业设计方案编制，提供种苗需求计划、监督种苗工序各个环节；（4）、负责工程建设技术指导和检查验收；（5）、负责全县退耕还林支持兑现及监督管理。2、退耕还林工程检查验收结果的审核上报、退耕还林产权和管护责任的落实、督促行政村搞好退耕还林政策兑现张榜公布工作由乡镇（管委会负责）。
证据二：
5、《陕西省退耕还林（草）试点粮食供应暂行办法》（陕政办发[2000]125号）。
6、子长县1999年度退耕还林（草）兑现面积第二轮粮款发放明细表。
7、子长县2003年度退耕还林兑现面积第一轮粮款补助资金发放明细表。用以证明：1、证明退耕还林粮款兑现的流程是：县区粮食部门根据县林业部门提供的分乡镇检查验收结果通知单确定并下达各乡镇粮食补助的数量。乡镇人民政府将县林业部门提供的检查验收结果通知单和下达到乡镇的粮食补助的数量分解到村，并组织各村分村到户。粮食供应点根据乡镇政府的分村到户《退耕还林还草合格面积及粮食补助数量明细表》和《退耕还林还草农户登记卡》向农户发放粮食。2、证明被告不针对退耕还林户检查验收，也不直接决定给每户退耕还林户的兑现粮款数额。兑现到户的工作是由镇政府和村委会将被告验收全村的数额分解到户确定的，发放明细表是由镇政府负责填写的。因此，被告没有直接发给退耕还林户兑现粮款的职责，当然也就���存在不履行法定职责的不作为行为。
证据三：
8、《退耕还林条例》第5条、第47条。
9、《玉家湾镇党委、政府关于对峁底村张如满反映土地问题处理意见》
10、关于峁底村苏家焉自然村张如满退耕还林地的说明、1999年2月初5、2017年5月21日会议记录两份。用以证明：1、《退耕还林条例》规定退耕还林应当遵循的原则之一是：政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益。2、退耕土地还林后，由县级以上人民政府发放林（草）权证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。3、张如满自动放弃退耕还林，苏家焉村已将张如满的土地收回分配给其余村民，并且退耕还林。张如满没有造林，没有林权证，是村民认为其不应当享受政策兑现。被告将峁底村退耕还林面积已经全部兑现到村到户，履行了职责。
证据四：
11、子长县玉家湾镇人民政府关于申请兑现1999年、2000年度退耕还林粮食补助资金生活补助资金的报告（玉政发[2005]29号）
12、玉政发[2014]98号文件
13、玉政发[2015]94号文件
14、子长县退耕办2015年度退耕还林新一轮兑现批复[子政退兑字(2015）第11号]
15、子长县退耕办2015年度退耕还林新一轮兑现批复[子政退兑字(2015）第14号]，用以证明：子长县退耕还林补助资金的发放是按照陕西省规定，先由乡镇人民��府自查验收后将全乡镇应兑现资金总额向县林业局、财政局申请报告，并以村为单位，附全镇各村兑现面积及资金补助明细表。退耕办审核后，分别批复给县财政局和镇政府，由财政局按照批复将兑现补助资金拨付该乡镇，由乡镇政府予以兑村入户。退耕办不直接给退耕还林户兑现补助资金。当然也就不存在不履行法定职责的不作为行为。
证据五：
16、村主任王红斌在原审出庭的证言；
17、村书记袁宗礼在原审出庭的证言，用以证明：1997年分土地时张如满不愿意要地，村上还是给他分了一份地。1999年退耕还林时，张如满和刘满贵还是不要地，村里就将分给张如满和刘满贵的土地重新做了分配。张如满后来想村上索要土地，但是，村民都不同意给其退地。张如满连土地都没有，没有资格领取退耕还林兑现款，被告不存在对其不履行发给其退耕还林补助款职责。
经庭审举证、质证，本院对本案的证据作如下认定：
原告提供的证据一，可以证明原告向被告申请兑付退耕还林补助的情况，本院予以采信；证据二、三可以证明被告单位的性质、职能等，本院予以采信、证据四、五、六可以证明原告土地的承办情况及原告的农业税交纳情况，本院予以采信；证据七可以证明原告土地的相关耕种情况，本院予以采信，但其中杜成林的证词与其他证据中相矛盾的部分，不予采信。
被告提供的证据可以证明被告单位的性质、职能、子长县退耕还林补助兑现的相关情况，以及原告土地承包、实施退耕还林的情形等情况，本院均予以���信。
经审理查明，1997年，子长县玉家湾镇峁底村苏家焉村民小组在落实土地延包政策时，原告张如满因居住在子长县城内，不愿意承包土地。村民小组决定由小组长杜成林和张如满的弟弟张如会替原告张如满抓阄，给张如满分了一份土地。1999年该村落实退耕还林政策时，原告张如满的部分土地在规划范围内。张如满和同村的刘满贵均不愿意实施退耕还林，村小组将二人的土地规划给王红斌等8户村民，由该8户村民负责落实了退耕还林政策，并耕种了退耕还林范围以外的土地。几年后，原告向村、镇及县相关单位提出返还土地的要求，经各单位多次协调，苏家焉村民小组的村民均不同意给原告返还土地。2016年12月27日，原告向子长县退耕办提出书面申请，要求子长县退耕办向其发放退耕还林补助112690元。
本院认为，我国《退耕还林条例》制定的目的之一是为了保护退耕还林者的合法权益，“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”是其重要原则，在落实退耕还林政策过程中，任何人都不能违背这一基本原则。《退耕还林条例》第四十七条第二款规定，退耕土地还林后，县级以上人民政府应该依法办理土地变更登记手续，土地承包经营合同也应当作相应调整，也体现了“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”是基本原则。退耕、造林并经营是受益的前提。本案中原告张如满承包的土地，在落实退耕还林政策过程中，由村里的另外8户村民实际施行，原告张如满在庭审过程中也明确表示自己没有落实退耕还林政策，故其不具有享受退耕还林补助的条件。被告子长县退耕办在收到原告张如满的书面申请后，未作出书面答复，虽然具有不作为情形，但是经本院核实，原告要求被告履行法定职责的具体内容仅为要求其兑现退耕还林补助，而未要求其作出书面答复，其要求被告履行法定职责的理由不能成立。故依据《退耕还林条例》第一条、第五条第（二）项、第四十七条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张如满的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张如满负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。
审 判 长 贺军宁
审 判 员 冯海潮
人民陪审员 董树卫
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 杨军莉
附：本判决所依据的法律条文
《退耕还林条例》
第一条为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优化农村产业结构，改善生态环境，制定本条例。
第五条退耕还林应当遵循下列原则：
（一）统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；
（二）政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；
（三）遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；
（四）建设与保护并重，防止边治理边破坏；
（五）逐步改善退耕还林者的生活条件。
第四十七条国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。
退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。