兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)甘71行初13号
原告宗怀明。
委托代理人张笑妤，甘肃玉榕律师事务所律师。
被告兰州新区综合执法局,住所地甘肃省兰州市兰州新区纬三路综合服务中心（兰州新区管理委员会）。
法定代表人康岸桥，该局局长。
委托代理人王伟东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。
原告宗怀明因请求确认被告兰州新区综合执法局（以下简称新区执法局）行政强制拆除违法一案，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月16日公开开庭审理了本案。原告宗怀明及其委托代理人张笑妤，被告新区执法局的副局长葛军祖及其委托代理人王伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新区执法局于2015年5月7日强制拆除了位于兰州新区中川镇芦井水村三社原告宗怀明修建的建筑物、构筑物等。
原告宗怀明诉称，原告是甘肃省兰州市永登县中川镇芦井水村三社农民，在其家庭承包的土地上进行农业种植和养殖生产。为了更好的发展，原告宗怀明拟实行规模农业经济发展方式，与叔叔宗孝福共同租赁了案外人邓玉军部分承包地，与自己的承包地合并生产经营。2013年宗怀明投入570余万元在该承包地上建造阳光大棚、盖水池等，进行花木、花卉药材的大棚种植，空地上种植了大量树苗，修建了宿舍等生活用房。在建好的大棚中还种植了花卉、药材及经济作物。2015年5月7日，在没有通知原告到场的情况下，原告的承包地上所建生活用房、蓄水池、牛棚、大棚及大棚中种植的药材、花卉、树苗等被强制拆除，该强制拆除行为造成原告570余万元的损失。原告经多方打听，直至2015年6月16日才得知是被告新区执法局强制拆除。原告遂向兰州新区管理委员会申请行政复议，2015年9月6日收到《驳回行政复议申请决定书》。原告认为被告新区执法局实施的强制拆除行为没有法律依据和事实根据、超越职权、违反法定程序。理由如下：1、行政强制拆除的依据应是生效的裁决，被告新区执法局实行强制拆除行为时没有出具行政强制裁决书；2、原告承包地上的青苗、花卉、种植的药材等附着物并非突击抢载、抢建，承包地上修建的牛羊圈、大棚，是土地承包人对承包地依法享有的使用权，无需审批；3、承包地用于养殖的牛羊圈、农作物所建大棚，不属于设施农用地的审批管理范围，被告要求审批管理的行为于法无据，侵犯了土地承包人的自主经营权；4、涉案土地未被征收，仍然是集体土地，不适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告对按农用地管理的种植大棚作出“违法建设”的行政处罚行为，属于超越职权；5、兰州新区管理委员会2015年3月发出《关于坚决禁止在兰州新区规划区内搭建违法建筑的通告》，而原告的基础房屋、大棚、牛羊圈早已建好，并非违法建筑；6、被告在强制拆除前对被拆除的对象未作证据保全；7、被告的强拆行为程序违法，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定；8、被告超越职权，滥用职权。综上，请求依法确认被告行政执法局强制拆除原告宗怀明家庭承包地上的房屋、牛羊圈等地上附着物的行政行为违法。
原告宗怀明向本院提交以下证据：
第一组：1.宗孝福的户口簿复印件；2.农业承包合同书；3。芦井水村村委会出具的证明。证明原告宗怀明与宗孝福一同在该土地上进行合法经营。
第二组：4.照片16张；5.视频资料（光盘一张），拍摄时间为2015年1月。证明原告宗怀明在土地上进行了建设及被拆除前后的现场状况。
本院依法要求原告宗怀明补充提供以下12份证据：1.兰州新区管理委员会于2015年8月25日作出的新政复字（2015）7号《驳回行政复议申请决定书》；2.甘肃省武威市中级人民法院于2016年4月29日作出的（2015）武中行初字第228号行政裁定书；3.甘肃省高级人民法院于2016年11月25日作出的（2016）甘行终393号行政裁定书；4.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行赔初10号行政裁定书；5.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行赔初11号行政裁定书；6.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行赔初12号行政裁定书；7.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行赔初13号行政裁定书；8.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行初155号行政裁定书；9.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行初156号行政裁定书；10.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行初157号行政裁定书；11.兰州铁路运输中级法院于2016年12月20日作出的（2016）甘71行初158号行政裁定书；12.兰州新区怀明农业科技有限公司营业执照。
被告新区执法局辩称，一，宗怀明不是被诉行政行为的相对人，主体不适格。被告强制拆除的房屋、大棚、地上附着物均是由兰州新区孝福养殖有限公司、兰州新区怀明农业科技有限公司投资建设。上述事实已被武威市中级人民法院行政裁定予以认定。宗孝福、宗怀明仅承包了涉案土地，但被告的行政行为并非针对土地，未影响土地上的任何权益。二，宗怀明系撤诉后再行起诉，应当裁定驳回起诉。宗孝福、宗怀明对被告强制拆除房屋、大棚及地上附着物的行政行为，已分别向武威市中级人民法院、甘肃省高级人民法院、兰州铁路运输中级法院多次起诉后又撤回起诉和上诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定驳回起诉。三，被告依法拆除的系违法建筑。根据《兰州市人民政府关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》《甘肃省纪委、甘肃省监察厅关于坚决整治兰州新区及周边区域违法建设问题的通知》《兰州新区管理委员会关于坚决禁止在兰州新区规划区内搭建违法建筑的通告》的规定，宗孝福、宗怀明在未取得任何部门同意、批准的情况下，在其承包地和租赁地上修建设施、建筑物，进行违法建设，依法应予强制拆除。四，被告具有拆除违法建筑的主体资格，程序合法。被告作为兰州新区政府工作部门，具有对新区违法建筑审查、处罚和强制拆除的行政职权。被告在发现宗孝福、宗怀明进行违法建设的情况下，进行了劝阻、现场调查，向其送达了《兰州新区综合执法局责令整改通知书》和听证告知书，公告了执法内容并组织实施强制拆除。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告新区执法局向本院提交了以下证据、依据：
证据：第一组：1．兰机编字【2012】48号《关于调整兰州新区机构的通知》；2．甘机编字【2013】1号《关于调整兰州新区机构设置的通知》；3．甘政函【2013】131号《甘肃省人民政府关于兰州新区在城市管理领域开展相对集中行政处罚工作的批复》；4．甘肃省人民政府甘政执法字第010001号《甘肃行政执法主体资格证》。证明被告新区执法局具有行政执法主体资格。
第二组：1.土地承包合同；2．2012-2014地貌卫星图片；3．责令改正通知书；4．执法工作人员执法证件；5．违法建设现场拍照取证照片；6．向宗孝福送达责令改正通知书照片；7．行政处罚听证告知书及送达回证。证明被告新区执法局依法拆除的是违法建筑且行政行为程序合法，且原告未种植任何苗木、中药材。
依据：1.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；2.（1）兰政发【2010】101号《兰州市人民政府关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》；（2）《甘肃省纪委、甘肃省监察厅关于坚决整治兰州新区及周边区域违法建设问题的通知》；（3）《兰州新区管理委员会关于坚决禁止在兰州新区规划区内搭建违法建筑的通告》；（4）《兰州新区整治违法建设实施方案》。
本院责令被告新区执法局提交：1.《国务院关于同意设立兰州新区的批复》；2.国家发改委《关于印发兰州新区建设指导意见的通知》。证据来源为兰州新区政府官方网站下载，证明兰州新区的行政区划包括原永登县中川镇。
经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据无异议；对第二组证据的证明目的有异议，认为不能证明原告的建筑物、构筑物等系违法建设。原告对被告依据的规范性文件中的《中华人民共和国行政强制法》没有异议，但被告并未按照该条的规定执行。认为被告适用的依据2不是合法的依据。对本院责令被告提交的两份证据无异议。
被告对原告提交的第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为只能证明土地承包人是宗立俭，不能证明原告对该土地有承包经营权。第二组证据视频资料及照片均真实，但不能证明地上附着物的所有权系原告所有，视频中的建筑物未完工，没有花卉、苗木、药材，同时不能证明原告的建设时间，被告拆除时的现状即为视频显示的地上附着物。被告对本院要求原告补充提交的12份证据均无异议，恰能证明原告提起本案行政诉讼系撤回起诉后重复起诉。
本院对上述证据综合认证后查明以下案件事实：原告宗怀明系甘肃省永登县中川镇芦井水村三社农民，自2013年起其与宗孝福在家庭承包经营的集体土地上投资建设阳光大棚、牛舍等建筑物、构筑物。为实施规模化养殖，2014年6月25日原告宗怀明成立兰州新区怀明农业科技有限公司（自然人独资），经营范围为葡萄、花卉、蔬菜、一般经济作物及农作物种植。
被告新区执法局依据兰州市人民政府兰政发【2010】101号《关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》、《甘肃省纪委、甘肃省监察厅关于坚决整治兰州新区及周边区域违法建设问题的通知》及《兰州新区管理委员会关于坚决禁止在兰州新区规划区内搭建违法建筑的通告》的要求，对兰州新区规划区范围内的违章建筑进行综合治理。在执法巡查中，发现宗孝福在修建建筑物、构筑物时未取得建设工程规划许可证，2015年3月16日，被告新区执法局作出兰新综执（中）责改字（2015）2031号《责令改正通知书》，认为宗孝福于2015年3月16日在芦井水村违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其自收到通知书之日起7日内自行拆除违法建设，恢复原状。该通知书当日送达宗孝福。2015年3月26日，被告行政执法局作出兰新执（中）罚知字（2015）1号《兰州新区综合执法局行政处罚听证告知书》，认为宗孝福于2015年3月在未提供《建设工程规划许可证》的情况下，在兰州新区中川镇芦井水村建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟作出依法拆除的处罚。2015年5月7日，被告新区执法局组织人员对位于兰州新区中川镇西槽乡芦井水村三社的，宗怀明修建的房屋、大棚等地上附着物进行了强制拆除。
宗孝福、宗怀明不服新区执法局2015年5月7日的行政强制拆除行为，向兰州新区管理委员会申请行政复议，兰州新区管理委员会经复议认为宗孝福、宗怀明自2015年5月7日就已经知道行政强制拆除的行政行为，时至2015年7月23日才申请行政复议，行政复议申请已经超过60日的法定期限，于2015年8月25日作出新政复字[2015]7号《驳回行政复议申请决定书》。
宗孝福、宗怀明不服新区执法局、兰州新区管理委员会房屋强制拆迁行政行为一案，向武威市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认新区执法局强制拆除行为违法并赔偿因违法拆除给其造成的损失6545610元。武威市中级人民法院经审理，认为宗孝福、宗怀明不具备原告主体资格，于2016年4月29日作出的（2015）武中行初字第228号行政裁定，驳回起诉。宗孝福、宗怀明不服向甘肃省高级人民法院提起上诉，审理过程中宗孝福、宗怀明以该案被告主体不适格，另行向本院提起诉讼为由，自愿撤回起诉和上诉，甘肃省高级人民法院于2016年11月25日作出（2016）甘行终393号行政裁定，裁定准许宗孝福、宗怀明撤回上诉、撤回起诉，一审裁定视为撤销。
2016年11月11日，兰州新区孝福养殖有限公司、兰州新区怀明农业科技有限公司、宗孝福、宗怀明分别作为原告诉被告新区执法局行政强制拆除及行政赔偿系列八案向本院提起行政诉讼，诉讼请求同（2015）武中行初字第228号案。2016年12月20日，兰州新区怀明农业科技有限公司及宗怀明向本院提交书面的撤诉申请，以宗孝福、宗怀明诉兰州新区管理委员会、兰州新区综合执法局房屋行政强制及行政赔偿一案二审尚未审结为由，待二审裁定生效后，将对宗怀明诉兰州新区综合执法局房屋行政强制及行政赔偿案再次起诉。2017年1月11日，宗怀明向本院起诉，要求判如所请。
另查明，兰州新区行政区划涉及永登县中川镇、秦川镇、上川镇、树屏镇和皋兰县西岔镇、水阜乡6个乡镇。
本院认为,甘肃省高级人民法院在审理（2016）甘行终393号案件时，宗孝福、宗怀明以被告主体不适格，另行向本院起诉为由，自愿撤回起诉、上诉，经甘肃省高级人民法院审查于2016年11月25日作出准许撤诉的二审裁定。2016年11月11日即甘肃省高级人民法院二审审理过程中，其针对同一被告、相同诉讼请求向本院另行起诉，经本院释明应待二审审理终结后提起诉讼，其同意撤回起诉后再行提起本案诉讼。原告宗怀明撤回起诉、上诉系因被告不适格，另行向本院提起诉讼。为了实质性解决行政争议，保障当事人的诉权，本院受理本案符合法律规定。被告新区执法局辩称原告系撤诉后无正当理由再行起诉的辩解意见不能成立，本院不予支持。
根据宗孝福、宗怀明的陈述，其自2013年起便投入资金在涉案土地上进行建设，原告宗怀明提交的视频资料显示的是2015年1月建成的情况，而宗怀明于2014年6月方才成立了自然人独资的有限责任公司，宗怀明与宗孝福的上述陈述与被告提交的证据2013年、2014年影像图能够相互印证。同时被告向宗孝福送达《责令改正通知书》和《行政处罚听证告知书》，能够证明被告新区执法局经调查后认为拆除的建筑物、构筑物的权利人为自然人，并非兰州新区孝福养殖有限责任公司或兰州新区怀明农业科技有限公司。本院对被告新区执法局辩称宗怀明不是本案适格原告的辩解理由不予采信。
《甘肃省行政执法监督条例》第十一条第二款规定：“行政执法主体资格由省、市（州）人民政府依法确认，并向社会公告。”《甘肃省人民政府关于兰州新区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》甘政函〔2013〕131号文件第一条规定：“同意兰州新区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，在规定的工作部门编制限额内整合组建城市管理综合行政执法局，独立行使相对集中行政处罚权。”第三条相对集中行政处罚权的范围主要包括：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。主要包括对未取得《建设工程规划许可证》等的违法建设案件的行政处罚权；对未经批准，擅自搭建临时建筑物、构筑物行为的行政处罚权；对影响城市规划的实施，违法占用道路、广场、绿地、高压供电走廊、压占地上管线进行建设等行为的行政处罚权；对未经城市规划行政主管部门同意，擅自在城市规划区内设置废渣、垃圾堆场行为的行政处罚权；对未经批准，擅自在城市主要街道设置广告牌、画廊、招牌、橱窗，占用人行道设置报刊亭、电话亭、固定摊点等行为的行政处罚权。甘肃省人民政府为新区执法局颁发的《甘肃省行政执法主体资格证》中记载“根据有关法律法规的规定和国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的要求，确认你单位具备行政执法主体资格，准予依法开展行政执法活动，其执法职权为行政许可、行政处罚、行政强制，有效期为2014年10月1日至2019年10月1日。”据此，被告新区执法局对本案具有行政执法主体资格。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上述法律规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。但被告新区执法局在拆除涉案建筑物、构筑物时，未依法履行催告、公告程序，也未依法作出强制执行决定，剥夺了原告的陈述、申辩权，也没有明确告知原告申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限等，即自行组织强制拆除了原告修建的地上建筑物。该行政强制执行行为违反法定程序，依法应当被确认违法。原告提出的确认被告新区执法局强制拆除行政行为违法的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告兰州新区综合执法局于2015年5月7日对原告宗怀明修建的建筑物、构筑物行政强制拆除的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告兰州新区综合执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 敬 阳
代理审判员 康倩珺
代理审判员 成 蕾
二〇一七年五月十九日
书 记 员 王 瑞
附本判决适用的法律规定：
1.《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。