江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行终343号
上诉人（原审原告）褚红占，男，汉族，1971年8月2日生，住沛县。
委托代理人吴林山,沛县龙固法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）沛县龙固镇人民政府，住所地沛县龙固镇龙飞大街中段。
法定代表人石怀涛，该镇镇长。
出庭应诉负责人封野，该镇副镇长。
委托代理人刘洋，沛县龙固镇司法所工作人员。
被上诉人（原审第三人）沛县龙固镇中心一居民委员会，住所地沛县龙固镇中心一村。
法定代表人杨继文，该居委会主任。
上诉人褚红占因诉被上诉人沛县龙固镇人民政府、沛县龙固镇中心一居民委员会不履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初483号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月6日公开开庭进行了审理。上诉人褚红占及其委托代理人吴林山，被上诉人沛县龙固镇人民政府出庭应诉负责人封野及委托代理人刘洋，被上诉人沛县龙固镇中心一居民委员会法定代表人杨继文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：褚红占系沛县龙固镇中心一社区居民，所在村进行新村建设，褚红占因安置房屋分配补偿与沛县龙固镇中心一居民委员会发生纠纷，诉至沛县人民法院。沛县人民法院作出（2016）苏0322民初213号民事裁定，载明：“2007年7月17日，沛县发改委批复同意沛县龙固镇中心一居民委员会关于新村建设的立项报告。2009年6月20日，沛县龙固镇建设管理服务所向沛县龙固镇中心一居民委员会颁发《村镇规划选址意见书》、《江苏省村镇工程建设许可证》、《江苏省村镇建设工程施工许可证》。2009年10月26日，沛县龙固镇中心一居民委员会公布《龙固镇中一社区居民委员会关于新农村建设的实施意见》，制订宅基地地面附着物补偿标准、拆迁户及对外住房价格表、安置上房标准等方案。2009年12月2日，沛县龙固镇中心一居民委员会与褚红占签订《中一居新村建设拆旧建新安置协议》；同日，该居委会委派卞恩华向褚红占出具《中一居拆旧建新上房户补偿结算清单》，清单载明应安置褚红占两套房屋。2010年4月15日，褚红占在拆迁通知书上签名认可，同意拆迁房屋。后中一新村一期工程竣工后，建造楼房4栋，共200套房屋，其中安置房42套，褚红占已经安置上房两套住房。后褚红占认为根据《龙固镇中一社区居民委员会关于新农村建设的实施意见》的相关规定，其应分配三套安置房。褚红占的父亲褚夫祥多次找到卞恩华，要求其重新出具上房户补偿结算清单。2011年6月22日，卞恩华病重期间重新向褚红占出具了补偿结算清单，注明褚红占应分配三套安置房，2011年8月25日褚红占的父亲找到居委会成员要求继续安置房屋，居委会成员在其提交的补偿结算清单下方注‘2011年8月25日未收’。居委会认为根据《龙固镇中一社区居民委员会关于新农村建设的实施意见》的相关规定，褚红占仅应分得一套安置房，为照顾其分配其两套安置房。”沛县人民法院经审理认为：“本案诉争的房屋为集体土地上建造的小产权房。《最高人民法院2011年全国民事审判工作会议纪要》在关于违法建筑相关纠纷的处理问题中规定‘对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不应予以受理；已经受理的，应驳回起诉。’据此，褚红占要求沛县龙固镇中心一居民委员会分配安置住房的诉讼请求，不属于民事诉讼的受理范围，其起诉应当予以驳回。关于本案纠纷，褚红占应当通过当地政府通过行政途径妥善解决。”遂裁定驳回褚红占的起诉。褚红占不服，向徐州市中级人民法院提起上诉，2016年9月26日，徐州市中级人民法院作出（2016）苏03民终4650号民事裁定书，该裁定书载明“二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：褚红占向一审法院起诉请求人民法院判令沛县龙固镇中心一居民委员会落实分房合同、履行拆迁合同，给褚红占补偿一套房屋，通过庭审查明的事实，可以确认涉案房屋项下土地为集体土地，沛县龙固镇中心一居民委员会仅取得《江苏省村镇工程建设许可证》、《江苏省村镇建设工程施工许可证》，属于小产权房性质。对于小产权房的处理，涉及到政策调整问题，一审释明关于本案纠纷褚红占应当通过当地政府通过行政途径妥善解决，并无不当。”遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
2016年10月26日，褚红占向沛县龙固镇人民政府邮寄申请书，申请镇政府对再行安置其一套房屋的问题作出调查核实处理。沛县龙固镇人民政府收到原告申请后，一直未予书面答复。褚红占遂提起本案诉讼，请求法院判令沛县龙固镇人民政府履行法定职责，对其与沛县龙固镇中心一居民委员会之间的新农村房屋拆迁安置纠纷作出处理决定。
原审法院审理认为，首先，本案中，褚红占系因新村建设安置房屋分配问题引发与沛县龙固镇中心一居民委员会之间的纠纷，向沛县龙固镇人民政府申请调查核实处理，并主张镇政府应当履行调查核实处理法定职责的依据为徐州市中级人民法院（2016）苏03民终4650号民事裁定书。但该民事裁定书所认定的“本案纠纷褚红占应当通过当地政府通过行政途径妥善解决”与其所主张的“镇政府应当履行对其与居委会之间的安置房屋分配问题进行调查处理的法定职责”并非同一概念。涉案房屋项下土地为集体土地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当取得建设工程规划许可证。第四十一条第四款规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。本案中，沛县龙固镇中心一居民委员会仅取得《江苏省村镇工程建设许可证》、《江苏省村镇建设工程施工许可证》，行政审批手续不完备。涉案房屋安置纠纷问题系因新村建设引发，且涉案房屋具有小产权房性质，涉及政策调整及政府监管问题。“本案纠纷褚红占应当通过当地政府通过行政途径妥善解决”，系指当地政府应当协调相关部门，加强对涉案房屋建设审批手续等的审查监管，并依法对涉案房屋建设等相关问题进行处理，并非指镇政府应当对褚红占与居委会之间安置房分配纠纷本身予以调查处理。
其次，行政机关行使行政职权，必须具有相应的法律依据。根据本案审理查明的事实，涉案新村建设系沛县龙固镇中心一居民委员会申请立项并取得沛县发改委批复同意，且取得沛县龙固镇建设管理服务所颁发的《村镇规划选址意见书》、《江苏省村镇工程建设许可证》、《江苏省村镇建设工程施工许可证》后实施。该居委会公布了《龙固镇中一社区居民委员会关于新农村建设的实施意见》，决定拆旧建新，建设中一新村，制订了宅基地地面附着物补偿标准、拆迁户及对外住房价格表、安置上房标准等方案，并据此与褚红占签订《中一居新村建设拆旧建新安置协议》。新村房屋的建设也系根据该居委会与江苏大汉建筑有限公司（乙方）签订施工协议书实施。故，沛县龙固镇中心一新村建设及相应的安置补偿等均由沛县龙固镇中心一居民委员会组织实施，系中心一居民自治行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故，对沛县龙固镇中心一居民委员会在新村建设过程中与居民产生的安置房纠纷的调查处理，并非沛县龙固镇人民政府依法履行对村民委员会监督职责的范围。褚红占诉请判令沛县龙固镇人民政府履行处理新村建设房屋安置纠纷法定职责的理由不成立，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告褚红占的诉讼请求。
上诉人褚红占上诉称，其所在村因新农村建设进行拆迁，其拆房面积144.52㎡，空白宅基面积377.61㎡，共522.13㎡。沛县龙固镇中心一居民委员会公布的《龙固镇中一社区居民委员会关于新农村建设的实施意见》第三项规定了安置上房标准及办法，其中第3项明确规定“足三分宅基地的（即200㎡）安排一套综合价房（650元/㎡），宅基地在三分以下100㎡以上，可安排一套综合价（650元/㎡）顶层。据此，上诉人522.13㎡宅基地，按200㎡安排一套房计算，安排两套房200㎡×2＝400㎡，还剩余122.13㎡，依据实施意见规定，上诉人还应分一套顶层房子。后来第三人也发现计算错了，又重新作出核算清单，可就是迟迟不给落实。其诉至法院，沛县人民法院以新农村建设小产权房纠纷不属于人民法院管辖为由，裁定驳回起诉。其上诉，二审驳回上诉、维持原裁定。一、二审均释明农村建设小产权房纠纷不属于人民法院管辖，应通过行政部门、当地政府调查处理。于是其于2016年10月20日用特快专递向沛县龙固镇人民政府书面提出处理申请。而沛县龙固镇人民政府未作出任何作为。根据行政诉讼法的相关司法解释，行政主体对于相对人的申请，在法定期限延迟、推诿、不予答复，是行政不作为的表现，相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一，可以判定行政主体不作为违法。行政相对人即申请人书面提出申请，不论申请是否归行政机关管辖，都应当作出答复，这是行政机关的法定职责。再根据《行政诉讼法》第十二条第六项的规定：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民有权提起行政诉讼。为保障上诉人合法权益，特提起上诉，请求二审法院依法改判，撤销一审法院（2017)苏8601行初483号行政判决，直接改判或发回重审。
被上诉人沛县龙固镇人民政府答辩称，褚红占与沛县龙固镇中心一居民委员会所涉新农村建设房屋安置纠纷的调查处理，不是镇政府法定职责，但是镇政府考虑到褚红占毕竟是镇上公民，为了社会稳定，保护公民权益，领导指派相关部门调查，但经调查，褚红占请求无事实及法律依据，新农村房屋拆迁安置纠纷作出处理决定也不是政府法定职责，综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人沛县龙固镇中心一居民委员会答辩称，在褚红占起诉前，其父亲褚夫祥多次找到居委会主任杨继文、村镇及有关部门，要求再给一套安置房，村、镇多次给予口头答复告知其请求没有任何依据，拆迁通知书、实施意见、安置协议及结算清单的内容可以证明褚红占要求再安置一套房屋没有事实和法律依据，且居委会已经给予褚红占口头告知。请求法院依法驳回褚红占的诉讼请求。
双方当事人一审期间提交的证据均已随案移送本院，在二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。
二审中，本院根据一审卷宗证据另查明，一审庭审后，沛县龙固镇人民政府于2017年6月16日向褚红占作出书面答复一份。内容为：“褚红占，你于2016年10月20日用快递给沛县龙固镇人民政府寄来一份申请书，已收悉。经调查、了解知情人，核实你所在居委会拆迁安置情况（拆迁通知书、安置协议书、结算清单、实施意见及补偿标准）得知，你要求再补偿一套安置房，没有任何事实和法律依据”。
本案争议的焦点为：对沛县龙固镇中心一居民委员会在新村建设过程中与居民产生的安置纠纷，沛县龙固镇人民政府是否负有调查处理的法定职责。围绕本案争议焦点，各方当事人进行了法庭辩论。
本院认为，本案原审第三人沛县龙固镇中心一居民委员会是当地居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二十一条规定，本法适用于乡、民族乡、镇的人民政府所在地设立的居民委员会。因而该居民委员会的职责职权应依据上述组织法的规定确定。在依法行政的原则下，乡、镇人民政府作为行政机关对其所在地的居民委员会负有哪些职责也必须要有法律、法规的明确规定。本案上诉人褚红占要求沛县龙固镇人民政府履行法定职责，对其与沛县龙固镇中心一居民委员会之间的新村建设房屋拆迁安置纠纷作出处理决定，其申请必须依据明确的法律规定进行。但从《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的整体规定看，沛县龙固镇人民政府并不负有处理居民委员会与居民之间相关纠纷的法定职责，因而上诉人褚红占申请沛县龙固镇人民政府履行职责无法律依据。案涉（2016）苏03民终4650号民事裁定书虽述称“本案纠纷褚红占应当通过当地政府通过行政途径妥善解决”，但该民事裁定书所载明的裁判依据《最高人民法院2011年全国民事审判工作会议纪要》在关于违法建筑相关纠纷的处理问题中规定“对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不应予以受理；已经受理的，应驳回起诉。”该规定明确表述“应由国家有关行政机关在法定职权范围内按照城乡规划法等法律、行政法规的规定对违法建筑作出认定和处理”，并不是规定“对当事人要求确认违法建筑权利归属事项由行政机关进行处理”。故（2016）苏03民终4650号民事裁定书所述“本案纠纷褚红占应当通过当地政府通过行政途径妥善解决”，并非是指沛县龙固镇人民政府应当对褚红占与居委会之间的补偿安置纠纷予以调查处理。综上，上诉人褚红占要求沛县龙固镇人民政府履行法定职责，对其与沛县龙固镇中心一居民委员会之间的新村建设房屋拆迁安置纠纷作出处理决定，无法律依据，其请求不应支持，一审判决驳回褚红占的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人褚红占负担。
本判决为终审判决。
审判长 刁国民
审判员 刘 红
审判员 陈玉浩
二〇一八年六月五日
书记员 何柏村