湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘03行初81号
原告湘潭县盛家山煤矿，住所地湘潭云湖桥镇清风村盛家山组。
法定代表人肖继五，董事长。
委托代理人胡军辉，湘潭县盛家山煤矿员工。
委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
被告湘潭市人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人欧阳秀奇，湘潭市安全生产监督管理局副调研员。
委托代理人胡学军，湖南康泰律师事务所律师。
被告湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河大鹏路。
法定代表人段伟长，县长。
委托代理人田灿，湘潭县���全生产监督管理局副局长。
委托代理人胡学军，湖南康泰律师事务所律师。
被告湘潭县云湖桥镇人民政府，住所地湘潭县云湖桥镇七里铺。
法定代表人彭光宇，镇长。
委托代理人杨铁强，湘潭县云湖桥镇司法所所长。
委托代理人陈亮，湘潭县云湖桥镇人民政府安监站站长。
原告湘潭县盛家山煤矿（以下简称“盛家山煤矿”）诉被告湘潭市人民政府（以下简称“市政府”）、湘潭县人民政府（以下简称“县政府”）、湘潭县云湖桥镇人民政府（以下简称“云湖桥镇政府”）请求确认强制关闭行为违法一案，于2016年7月25日向本院提起行政诉讼。本院2016年8月3日立案后，依法组成合议庭，于2016年8月26日开庭审理了本案。盛家山煤矿的法定代表人肖继五及委托代理人饶汝啸、胡军辉，被告市政府的委托代理人欧阳秀奇、胡学军，被告县政府的委托代理人田灿、胡学军，被告云湖桥镇政府的委托代理人杨铁强、陈亮到庭参加诉讼。经湖南省高级人民法院批准延期审理，本案现已审理终结。
原告诉称，原告盛家山煤矿于1989年11月15日成立，因矿山进行技术改造，于2012年5月9日在工商部门换发了营业执照，经营范围为：“煤矿技改（不得从事煤矿开采业务）”，预计于2014年底技改完成。技改竣工验收合格后便可按照有关规定办理安全生产许可证的变更延续手续��进行生产。三被告于2014年9月开始着手实施关闭原告煤矿行政行为，2015年10月31日对原告煤矿进行了封口和水泥浇灌工作，原告煤矿被被告彻底关闭，造成了巨额损失。原告认为，第一，从被告市政府作出的《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》、《湘潭市人民政府办公室关于推进煤矿关闭退出的实施意见》、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》等相关文件、中国湘潭政府门户网、湘潭传媒网的相关报道及云湖桥镇清风村委会出具的证明，可以证明三被告对原告煤矿作出了关闭行政行为；第二，三被告关闭原告煤矿行政行为程序违法。1、被告对原告实施关闭行政行为系行政许可的撤回，但被告应当依法作出书面决定，说明撤回行政许可的法律依据或者事实基础。2、根据《湖南省行政程序规定》、《行政许可法》、《中华人民共和国煤炭法》等规定，被告关闭原告矿山行政行为程序违法。请求人民法院依法确认三被告作出的关闭原告煤矿行政行为违法。
原告向本院提交以下证据：
第一组证据：1、湘潭县盛家山煤矿营业执照；2、组织机构代码证；3、法定代表人身份证；4、《关于湘潭县盛家山煤矿安全生产许可证的说明》；5、《湖南煤矿安全监察局关于盛家山煤矿安全生产许可证延期换证有关问题的意见》。此组证据拟证明原告的主体资格适格，证明原告属于省政府明确保留的技改矿井。
第二组证据：6、《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政发[2014]80号）；7、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函���（湘煤关退办函[2014]17号）；8、《湘潭市人民政府办公室关于推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）；9、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）；10、《关于加快推进全市落后小煤矿关闭退出矿区项目建设的会议纪要》（潭府阅[2015]4号）；11、《关于盛家山煤矿采矿权申请延续的告知》；12、2014年12月11日刊登的《胡伟林：全市范围内所有煤矿限期关闭》；13、湘潭传媒网于2015年4月22日刊登关于《湘潭煤矿已全部停止采掘其中6处已直接关闭》的报道；14、2015年10月10日刊登的《湘潭部署推进煤矿关闭退出工作最后四家本月底前必须关闭》；15、湖南日报于2015年6月15日刊登关于《湖南5年内不再新批煤矿企业湘潭将退出煤炭产业》的报道；16、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号）；17、2015年10月31日关闭井口照片；18、云湖桥镇清风村民委员会证明；19、湘潭市人民政府于2015年3月16日所作《湘潭市煤矿关闭退出工作情况汇报》；20、湘潭县人民政府于2015年4月20日所作《湘潭县煤矿关闭退出工作情况汇报》；21、《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号）；22、湘潭县人民政府于2015年10月9日所作《湘潭县落后小煤矿关闭退出工作情况汇报》；23、湘潭市人民政府于2015年11月16日所作《湘潭市煤矿关闭退出工作情况汇报》；24、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号）；25、中国湘潭县网于2015年6月9日《我县召开落后小煤矿关闭退出工作领导小组会议》；26、湘潭县综合门户新闻网于2015年9月11日《我县煤矿关闭退出工作接受市级督查》；27、湘潭在线于2015年9月12日《湘潭��矿关闭退出工作稳步推进》。此组证据拟证明三被告事实上对原告煤矿作出了关闭行政行为，对原告煤矿的生产经营造成了实质影响。
被告市政府答辩称，一、答辩人未对原告煤矿作出关闭决定，也未对原告煤矿实施强制关闭行为，更未与其他被告共同实施关闭行为，答辩人作为本案被告不适格。1、答辩人为落实上级政府有关加强煤矿安全生产工作的文件精神要求，而制作相关的文件，是答辩人结合实际对上级文件精神的细化，不是关闭原告煤矿的具体行政行为。答辩人为落实《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、《湖南省政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》等政策文件，制定了潭政办发[2014]60号《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》等文件。这些文件主要是按照《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的通知》（湘煤办退办函[2014]17号）规定的总体目标，确定了我市的工作计划及责任，明确煤矿关闭退出工作要依法依规推进，各有关县市区是责任主体。该相关文件仅是行政机关内部的工作任务安排和部署，不对原告产生直接的法律上的约束力和强制力的效果，不对原告的权益直接产生影响，与原告之间不构成法律上的关闭煤矿的权利义务关系，不是关闭原告煤矿的具体行政行为。2、答辩人没有对原告的煤矿实施关闭行为，也没有与其他被告共同实施关闭行为，原告诉称的事实理由与实际不符，于法无据。根据相关职责划分，原告所经营的煤矿由湘潭县人民政府直接管理，答辩人作为上级行政机关，未向原告作出关闭决定，也未实施关闭行为，更未与其他被告共同实施关闭行为。原告诉称���煤矿被答辩人安排的工作人员关闭，没有事实依据。原告仅依据答辩人对其不直接产生法律上的约束力和强制力的相关内部文件，以及相关媒体新闻报道推定答辩人作出了关闭决定，与其他被告共同实施了关闭行为，缺乏法律和事实依据。二、根据国务院和省政府加强煤矿安全生产工作有关意见，以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，原告煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。近年来，受经济增速放缓，能源结构调整等因素的影响，煤炭需求大幅下降，供给能力持续过剩，供求关系严重失衡，煤炭企业效益普通下滑，市场竞争秩序混乱，安全生产隐患加大。为调整优化煤炭能源产业结构，消除煤炭行为安全生产隐患，切实维护煤矿矿区群众根本利益，确保社会和谐稳定，国务院制定以国办发[2013]99号《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、国家安全监管总局等十二部门以安监总煤监[2014]44号《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》、省人民政府以湘政办发[2014]38号《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室以湘煤关退办[2014]1号《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》明确了落后小煤矿关闭退出的条件。根据前述文件精神，我市报经省人民政府批准同意，将原告煤矿列入了小煤矿关闭退出范围。2016年2月1日，国务院以国发[2016]7号《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》再次明确，水文地质条件极其复杂，灾害隐患严重的；非机械化开采的，长期亏损、资不抵债的；长期停产、停建的；资源枯竭、资源赋存条件差的；均属于过剩产能退出情形。原告煤矿也符合该文件规定的关闭退���情形。综上，答辩人未对原告煤矿作出关闭决定，也未对原告煤矿实施强制关闭行为，更未与其他被告共同实施关闭行为，答辩人作为本案被告不适格。根据国务院和省政府加强煤矿安全生产工作有关意见，以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，原告煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。请求人民法院依法驳回原告对答辩人提出的起诉。
被告市政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（第446号令）；2、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国办发[2016]7号）；3、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）；4、《加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监【2014】44号）；5、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）；6、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于印发湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案（湘煤关退办[2014]1号）。此组证据拟证明国务院及各级人民政府发布了落后小煤矿关闭退出标准及程序，原告经营的煤矿长期存在重大安全隐患，生产能力低下，设备落后，无法正常生产，依据落后小煤矿退出机制及有关法律规定，原告符合退出条件。
第二组证据：7、《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政发[2014]80号）；8、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号）。此组证据拟证明湘潭市政府为落实关闭退出落后小煤矿的政策，向上级机关请示的内部文件，对原告的权利义务不会产生直接的影响，对原告没有强制力，不属于可诉的行政行为。
第三组证据：9、湘潭市人民政府办公室《关于推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）。拟证明该文件发布的对象不是原告，是湘潭市人民政府为落实关闭退出落后小煤矿工作而向下级行政机关作出的工作部署及安排，对原告的权利义务不产生直接影响，同样不具有可诉性。
被告县政府答辩称，一、答辩人没有对原告的矿区实施强制关闭具体行政行为。原告所称矿区停工以及矿口封堵的行为不是答辩人实施，原告诉称答辩人对其作出了强制关闭的行政行为，与事实不符。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条之规定，对提请关闭的煤矿，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构应当责令立即停止生产；有关地方人民政府应当在7日内作出关闭或者不予关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施。关闭煤矿应当达到下列要求：（一）吊销相关证照；（二）停止供应并处理火工用品；（三）停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路；（四）封闭、填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌；（五）妥善遣散从业人员。依据以上规定，答辩人对原告所经营的煤矿实施关闭的行政行为，首先必须依法作出关闭的行政决定，然后依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条第二项的要求实施相应的关闭行为。答辩人作为相关行政机关，未向原告下达行政关闭决定文书，更未依照相关规定实施相应的关闭措施。原告所诉称的封堵矿井的行为不是答辩人实施的行政行为，该行为与答辩人无关。因此，答辩人未对原告作出关闭煤矿的行政决定，也未直接或授权任何其它机关对原告的矿井实施关闭措施，原告认为答辩人作出了关闭原告煤矿的行政行为没有任何事实依据。二、根据国务院和省人民政府关于加强煤矿安全生产工作有关意见，以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，原告煤矿属于落后小煤矿关闭退出的对象。答辩人认为将原告列入关停对象，符合法律及相关政策规定。首先，原告所经营的煤矿一直存在严重的安全隐患，该煤矿2008年6月中旬矿井穿水，且与原楠竹山煤矿巷道交叉重叠，一直未得到根治；该矿走向长道也不足1000米，矿区设备陈旧，几乎全部属于国家明令禁止淘汰的设备，井下存在极大的安全隐患，且大多证照过期，一直未予办理。为此，湘潭县安���生产委员会于2013年9月5日向其下发了潭县安办函[2012]2号监管意见；2014年1月30日，湘潭县煤炭监督管理局向原告下达了潭煤监字[2014]7号《关于消除电力安全隐患确保安全生产的通知》。因此，原告经营的煤矿长期处于无法生产的状态，生产能力严重达不到生产要求，并存在重大安全隐患，完全符合12部委关于《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》第四条规定的关闭对象。且该矿也向湘潭县人民政府出具自行关闭退出请求报告。其次，上级行政机关将原告列为关闭退出对象，完全符合政策和法律要求。2013年6月29日修改的《中华人民共和国煤炭法》对煤炭生产开发、煤矿建设、煤矿企业开办、安全生产等方面作出了新的规定。为贯彻、执行《煤炭法》的新规范，国务院、国家安全监管总局、湖南省人民政府先后以不同层面的政策文件，明确了以加强煤矿安全生��工作为核心的制度性工作原则、方式和基本要求。为此，湘潭市人民政府作出的《湘潭市煤矿关闭退出方案》，将原告列为关闭退出对象。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出了《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，进一步明确了原告属于关闭退出对象。因此，将原告煤矿列为关闭退出对象符合政策法律要求，并获得了上级有关部门的批准。综上，原告虽被列入关停对象，但答辩人并未向原告作出强制关闭的决定，原告认为答辩人对其实施了强制关闭的行政行为没有事实依据。请求人民法院驳回原告对答辩人的起诉。
被告县政府向本院提交以下证据：
第一组证据：1、《国务院关于预防煤矿生产安全事���的特别规定》（第446号令）；2、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国办发[2016]7号）；3、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）；4、《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监[2014]44号）；5、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）。此组证据拟证明国务院及各级人民政府发布了落后小煤矿关闭退出标准及关闭退出程序。原告经营的煤矿长期存在重大安全隐患，且生产能力低下，设备落后，无法正常生产，属于落后小煤矿，依据有关政策及法律法规，符合关闭退出的条件。
第二组证据：6、《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政发[2014]80号）；7、湖南省落后小煤矿关闭退出工作��导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号）；8、湘潭市人民政府办公室《关于推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）。此组证据拟证明原告作为落后小煤矿，符合关闭退出条件，原告关闭退出已获得省、市人民政府的确认，并已列入了省、市人民政府的工作规划。
第三组证据：9、湘潭县盛家山煤矿现场办公会议纪要；10、湘潭县安全生产委员会办公室《关于加强对盛家山煤矿防治水工作的监管意见》（潭县安办函[2013]2号）；11、湘潭县煤矿监督管理局《关于消除电力安全隐患确保安全生产的通知》（潭煤监字[2014]7号）。此组证据拟证明原告长期存在重大安全隐患，透水安全隐患长期未得到解决，且生产设备落后，无力生产，依法应当列为关闭退出落后小煤矿的范围。
被告云湖桥镇政府答辩称，一、法律、行政法规没有赋予湘潭县云湖桥镇人民政府关闭煤矿职能；二、湘潭县云湖桥镇人民政府没有实施关闭湘潭县盛家山煤矿行为。
被告云湖桥镇政府未向本院提交证据。
经审理查明：原告湘潭县盛家山煤矿成立于1989年11月15日，于2012年5月9日在工商部门换发了营业执照，经营范围被限定为“煤矿技改（不得从事煤炭开采业务）”。其安全生产许可证有效期限为2008年3月31日至2011年2月4日。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强全省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》，以加快我省落后小煤矿关闭退出，推进煤矿安全治本攻坚。2014年7月31日，湘潭市人民政府办公室下发《关于印发〈湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案〉的通知》（潭政办发[2014]41号），成立全市落后小煤矿关闭退出工作领导小组。2014年9月19日，被告市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），原告煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室对被告市政府作出《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，同意了被告市政府上报的总体方案等。2014年10月16日，被告市政府作出潭政办发[2014]60号《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》，该实施意见指出各有关县、区要按照“一矿一套班子”的要求，成立关闭退出工作组，其附件《湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组名单》中具体明确了由湘潭县派出工作组，县长任组长，并要求力争于2014年10月底前关闭原告煤矿。2015年10月31日，根据被告县政府的要求，湘潭县云湖桥镇人民政府组织云湖桥镇清风村委会及相关人员对原告煤矿井口实施强制封闭。
另查明，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你���湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，没有签订关闭协议，仅封闭了井口，验收不合格。据了解，你市湘潭市楠竹山煤矿、盛家山煤矿和湘潭鸿泰宇矿业公司一矿等拟关闭的煤矿也存在同样问题”。
以上事实有当事人提交且经庭审查证属实的以下证据证明：湘潭县盛家山煤矿营业执照、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》、云湖桥镇清风村委会证明、照片及本院进行调查核实、当事人陈述一致的部分。
本院认为，本案争议的焦点有：
一、市政府、县政府、云湖桥镇人民政府是否为本案适格被告。本案中，市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后小煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对原告煤矿的关闭作出实质性的行政行为，因此市政府不是本案适格被告。同时，根据本院对原告提交的云湖桥���清风村委会证明进行调查、核实，云湖桥镇政府是根据县政府的要求安排相关人员对原告煤矿井口进行强制封闭，云湖桥镇政府亦不是本案适格的被告。《湖南人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》、《湘潭市煤矿关闭退出方案》及《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》均明确县级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，县政府虽然没有对原告煤矿作出书面的关闭决定，但却对原告煤矿具体组织实施了强制关闭的行政事实行为，因此，县政府应为本案适格的被告。
二、被告县政府强制关闭原告盛家山煤矿的行政行为是否合法。根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告煤矿��被列入应当关闭的煤矿。被告县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对原告煤矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，被告县政府强制关闭原告煤矿本应当按照法定程序进行，但被告县政府未依照法律规定对原告煤矿作出关闭决定的情况下，径直采取封闭矿井等行为，事实上实施了对原告煤矿的强制关闭。因此，被告县政府强制关闭原告盛家山煤矿的行政行为程序违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告湘潭县人民政府强制关闭原告湘潭县盛家山煤矿的行政行为违法；
二、驳回原告湘潭县盛家山煤矿对被告湘潭市人民政府、湘潭县云湖桥镇人民政府的起诉。
案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
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审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
审 判 员 秦泽湘
二〇一七年六月八日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或��判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条
有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（三）错列被告且拒绝变更的；
……