安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终602号
上诉人（一审原告）刘静，女，1968年9月19日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人时磊，安徽八公律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号。
法定代表人文见宝，该区区长。
委托代理人都杰，该区人民政府法制办公室主任。
委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。
上诉人刘静因诉淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人刘静及其委托代理人时磊，被上诉人田家庵区政府的委托代理人都杰、胡艳丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘静向一审法院起诉称，1、田家庵区政府作出被诉补偿决定的依据不足，程序违法。本案被征收房屋应适用老城改造项目的相关政策和规定，而非棚户区改造的政策和规定，二者存在本质区别。田家庵区政府未依法公开征收主体、相关规划、征收范围、征收政策以及其他信息；被征收房屋的土地性质不明确。2、田家庵区政府作出的征收决定和补偿决定采取“就地还原、征建并行”方式安置，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）规定，且涉诉的征收补偿方案未公开征求公众意见，田家庵区政府在征迁过程中存在采取违法方式破坏被征收房屋，剥夺其选择权。3、评估程序、评估内容和评估报告形式均不合法。选定评估机构时没有通知被征收人参加，剥夺其知情权、参与权；作出的评估报告遗漏了被征收范围内其已建成使用多年的部分房屋和土地面积；评估报告存在以印章代替签字情形等。请求撤销田家庵区政府作出的田政征补〔2016〕21号房屋征收补偿决定，对淮城改办〔2012〕10号《关于同意将洞山中路老建行地块等六个项目列为市老城综合改造项目实施的批复》和市规划委员会二O一一年第十一次会议纪要的合法性进行审查。
一审法院审理查明，2012年12月10日，淮南市老城综合改造领导小组办公室作出淮城改办〔2012〕10号《关于同意将洞山中路老建行地块等六个项目列为市老城综合改造项目实施的批复》，将案涉的舜耕西路南侧地块（现为国有出让土地性质）列为市老城综合改造项目，要求田家庵区政府接该文后，加快项目实施进度，做好老城区综合改造工作。并明确该项目四至界线为“东临满汉酒店、冶金厂家属楼，西临江陈村民宅，南临建管处拉丝厂，北邻舜耕西路”。淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处（简称朝阳街道办）于2013年6月作出《田家庵区舜耕西路南侧地块老城综合改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》后，田家庵区政府于2013年8月15日将《舜耕西路南侧地块（舜耕中都）老城综合改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公告，征求被征收人的建议意见。履行上述程序后，田家庵区政府于2014年4月4日作出田政征〔2014〕2号征收决定及公告，决定对田家庵区舜耕西路南侧地块老城综合改造项目范围内的房屋、附属物及构筑物实施征收，确定该项目的房屋征收人为田家庵区政府，征收补偿协议签约期限为：从2014年4月14日起至2014年5月24日止，被征收人在签约期限内未与房屋征收部门签订征收补偿协议的，田家庵区政府将依法作出补偿决定，《舜耕西路南侧地块老城综合改造项目房屋征收补偿方案》亦予以公告。后淮南市田家庵区舜耕西路南侧地块老城综合改造项目建设领导小组（简称建设领导小组）作出《关于选择房屋征收评估机构的公告》，因被征收人在规定的时间内未协商选定评估机构，2014年4月18日，经被征收人代表随机抽签选定淮南市大众房地产评估事务所即安徽大众房地产评估咨询有限公司（简称大众评估公司）为涉诉项目的房屋征收评估机构。2015年9月14日，大众评估公司对刘静的被征收房屋（田区舜耕西路X楼，本案涉诉的被征收房屋）的初评价格进行了公示，并分别于2015年9月20日作出安徽大众（征）评字2015第0026号《房地产征收评估报告》和2015年9月21日作出皖大众房屋（装）评字2014第0010号《室内装饰装修评估报告》。刘静收悉上述评估报告后，于2015年9月29日针对《房地产征收评估报告》向大众评估公司提出复核。该公司复核后，于2015年10月9日作出复核评估结果，对刘静提出的异议予以回复，但未对该评估报告作出变更。后刘静与田家庵区政府经协商征收补偿事宜未果，田家庵区政府遂于2016年6月15日作出田政征补〔2016〕21号房屋征收补偿决定，决定对被征收人刘静位于田家庵区X街道X社区X楼X层X室，舜耕西路南侧地块棚户区改造项目征收范围内的房产实施征收。该补偿决定的主要内容于2016年6月20日在《淮南日报》第二版刊登《通告》予以公告送达。后刘静于当月底自行前往征收部门领取了书面的补偿决定。
一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当事实依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，刘静起诉撤销该房屋征收补偿决定的理由为：1、本案被征收房屋应适用老城改造项目的相关政策和规定，而非棚户区改造的政策和规定，且田家庵区政府未依法公开征收主体、相关规划、征收范围、征收政策以及其他信息，故田家庵区政府作出补偿决定的依据不足，程序违法。该起诉理由系针对田家庵区政府作出的征收决定提出的，与本案所涉的补偿决定无关，依法应当不予审查。关于刘静起诉认为被征收房屋占用土地的性质不明确，田家庵区政府将工业用地变更为商业用地开发，侵害其合法权益的起诉理由，与本案涉诉项目的土地性质为国有出让，可以依法开发的事实不符，不予采纳。2、田家庵区政府作出的征收决定和补偿决定采取“就地还原、征建并行”的方式安置，违反《条例》规定，且涉诉的征收补偿方案未公开征求公众意见，征收人和征收部门在征迁过程中存在采取违法方式破坏被征收房屋，剥夺其选择权的行为。对此，《条例》对国有土地上房屋征收与补偿安置的方式作出规定，本案所涉的征收项目采取在改建地段或者就近地段安置和货币补偿两种方式供被征收人选择，并不违反条例规定；且有证据证明田家庵区政府作出的《舜耕西路南侧地块（舜耕中都）老城综合改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》已在征收决定公告期间一并公告征求意见，并未剥夺刘静选择权，故其该项起诉理由不能成立；对于田家庵区政府在征迁过程中是否存在违法破坏被征收房屋的行为，与本案所涉的补偿决定无关，且刘静未提出有效证据予以证实，不予审查；3、对于刘静认为评估机构的选择、评估的程序、评估内容和评估报告的形式均不合法的起诉理由，《条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，征收部门在选定评估机构前，已公告通知被征收人依法选定，并未剥夺其知情权、参与权，在其未在规定期限内协商选定的情况下，征收部门通知被征收人代表于2014年4月18日经由公证处现场公证，随机抽签选定大众评估公司为涉诉项目的房屋征收评估机构，并不违反法律规定。后委托其评估被征收房屋并将评估报告依法送达，上述行为程序合法。刘静诉称评估报告存在漏评，但未提出有效证据予以证实，且经评估机构现场查勘和复核，没有对此异议予以采信，故该项诉请理由不能成立。刘静提出其收到的房屋评估报告中无评估师的手写签名，且未听取其复核意见，经查，其持有的房屋评估报告中无评估人员的手写签名，但其评估结论与被告持有的带有评估人员手写签名的评估报告内容相符，且同时加盖了评估人员和评估机构的印章赋予其法律效力。经刘静申请复核后，评估报告的结论亦未予变更，故被告将该评估的结果作为补偿依据，并依照淮府办〔2011〕99号《关于印发淮南市国有土地上房屋征收补偿标准的通知》中规定的补偿标准和方式作出补偿决定，并不违反《条例》的规定。
对于刘静一并审查规范性文件的诉请，经其当庭确认，系针对田家庵区政府提供的证据2“淮城改办〔2012〕10号《关于同意将洞山中路老建行地块等六个项目列为市老城综合改造项目实施的批复》和市规划委员会二O一一年第十一次会议纪要”，该证据业经依法举证、质证和认证，不再重复审查。
综上，田家庵区政府作出田政征补〔2016〕21号房屋征收补偿决定的行政行为合法，刘静的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘静的诉讼请求。案件受理费50元，由刘静负担。
刘静上诉称，一、一审判决严重违反法定程序，遗漏诉求事项，依法应发回重审。一审判决遗漏其一并审查规范性文件的诉请，属于程序违法。二、一审判决认定事实错误，证据不足，依法应予改判。1、被诉补偿决定认定事实错误，一审判决未予纠正。被诉补偿决定认定其未提出书面复核评估申请，与事实不符。2、一审判决认定评估机构评估程序合法错误。田家庵区政府未依法告知其有权选择商定评估机构，剥夺了其知情权和参与权。建设领导小组无权发布《关于选择涉案房屋评估机构的公告》。朝阳街道办仅是处理具体实施单位，其组织实施抽签评估机构与政策法规冲突，也与在先发布的公告内容冲突。被征收人代表选定程序未公开，选定的代表不具有代表性。抽签未经监察机关监督，公证程序也不符合法律规定。根据公证书记载的内容，抽签仅确定了室内装修评估机构为大众评估公司，故该评估公司作出的《房地产征收评估报告》无效。3、田家庵区政府实行“就地还原”和“征建并行”的安置方式，剥夺其选择权，违反了我国的征收原则与程序。4、田家庵区政府实施了违法破坏被征收房屋的行为，一审判决认定其未提供请求撤销一审判决，依法改判支持刘静的一审诉讼请求。
田家庵区政府在庭审中答辩称，1、一审法院已对规范性文件进行了审查，符合法律规定。2、田家庵区政府已提供了全部评估程序的有关材料，证明在被征收人协商选择评估机构不成后抽签选定的评估机构，评估结果也通过公告形式公布，刘静对评估提出了意见，评估机构也给予了答复，故评估程序符合法律规定。3、刘静提出的遗漏部分系其自行违法加盖的房屋，无合法产权证件，不应享有拆迁安置补偿。请求驳回上诉，维持原判。
田家庵区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其主体资格。2、淮城改办〔2012〕10号《关于同意将洞山中路老建行地块等六个项目列为市老城综合改造项目实施的批复》、市规划委员会二O一一年第十一次会议纪要，证明舜耕西路南侧地块（舜耕中都）改造项目获得有关部门批准的事实。3、《舜耕西路南侧地块（舜耕中都）老城综合改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，证明其在依法拟定了该项目国有土地上房屋征收补偿方案后，向被征收人发布征收方案征求意见稿，公布征求被征收人意见。4、《田家庵区舜耕西路南侧地块老城综合改造风险评估报告》，证明依据法定程序对该项目的实施作出了社会稳定风险评估报告。5、《房屋征收决定公告》及《舜耕西路南侧地块老城综合改造项目房屋征收补偿方案》，证明其于2014年4月4日作出上述文件和公告，并告知行政诉讼和复议权利；证据2-5共同证明其作出《房屋征收决定公告》的行政行为合法。6、《关于选择房屋征收评估机构的公告》，证明已按规定通知被征收人选择房屋征收评估机构。7、（2014）皖淮正公证字第5146号公证书及选定大众房地产评估有限公司为评估机构的通知，证明依法以抽签方式选择评估机构，并公告通知被征收人。8、《房屋价格评估结果公示》、《房地产征收评估报告》及送达公告，证明在评估机构作出评估报告后，其将评估报告于2016年3月24日在淮南日报上以公告送达方式送达被征收人，可以作为核算房屋征收补偿数额的依据。9、快递邮寄单3份，其中两份是街道办工作人员唐明寄给刘静，一份是2016年3月12日寄出的被征收房屋的评估报告和室内装饰评估报告，该份邮件被退回；后又于2016年3月25日重新寄出，又被退回，之后进行了公告刊登。还有一份是刘静寄给朝阳街道办的复核评估申请书，收到后由评估机构进行了回复。证据6-9共同证明对被征收房屋进行评估的评估机构选择和评估程序合法。10、《关于舜耕西路南侧地块棚户区改造项目房屋征收补偿决定的通告》及田政征补〔2016〕21号《房屋征收补偿决定书》，证明田家庵区政府作出被诉行政行为。11、《通告》，证明田家庵区政府于2016年6月20日在淮南日报上采取公告方式向刘静送达了被诉的房屋征收补偿决定书。证据10－11共同证明涉诉的征收补偿决定书系合法作出且已送达。
田家庵区政府在一审中向法庭提交了以下依据：1、《条例》；2、淮府办[2011]102号《淮南市贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的意见》；3、淮府办[2011]99号《关于印发淮南市国有土地上房屋征收补偿标准的通知》；4、淮府办[2011]100号《关于印发淮南市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定暂行办法的通知》。
刘静在一审中向法庭提供的证据有：1、身份证复印件，证明原告主体资格。2、田政征补〔2016〕21号《房屋征收补偿决定书》，证明被诉行政行为存在。3、《舜耕中都项目交房通知》，证明田家庵区政府未依法履行拆迁和补偿程序，即征建并行并进行售房。4、《淮南市田家庵区舜耕西路南侧（舜耕中都）项目宣传手册》、田政征〔2014〕2号《房屋征收决定》及其公告，证明田家庵区政府对涉诉的项目实施征收。5、光盘1份，证明田家庵区政府未针对被征收房屋制定具体补偿方案，采取违法手段迫使其搬迁并接受产权置换方式，剥夺其选择权。6、被征收房屋照片3份，证明该房屋的具体情况。7、《淮南市国有建设用地使用权出让呈批表》复印件，证明被征收房屋所占用的土地性质为商用，产权为40年，系其依法购买的事实。8、田家庵之窗政府信息公开网页截图7份，证明田家庵区政府至今未在其网站上公开该项目征收情况，其他项目有公开。9、〔私〕房字第X号房屋所有权证，证明其对被征收房屋享有合法权益。10、最高人民法院2014年8月30日发布的《十大拆迁典型案例》，证明关于房屋征收过程中是否进行公平补偿的问题，是社会关注的焦点。11、全球邮政特快专递2份，证明其配合田家庵区政府的征迁工作。12、《淮南市推进依法行政办法》，证明对本案涉诉的项目进行信息公开，是田家庵区政府在房屋征收工作中的法定职责。13、田发改[2014]23号《关于审批上郑广场项目建议书的请示》、田发改[2014]35号《关于永安市场棚户区改造范围内市政道路建设项目建议书的批复》、2013年第5号《房屋征收决定》，证明在田家庵区政府的官方网站上进行公示的征收主体为田家庵区政府，其怀疑本案涉诉项目征收主体的合法性。14、被征收人姜玉生的身份证复印件及其2016年9月15日书写的投诉信，证明田家庵区政府的征迁行为违法。15、评估机构2015年9月23日对姜永胜的被征收房屋作出的初评价格公示，证明对其被征收房屋进行评估的时间超出了协议规定的签约期限。16、安徽大众（征）评字2015第0026号《房地产征收评估报告》，证明该评估报告无评估师的签字，既不规范也不合法。17、层高修正表，证明被征收房屋的高为4.8米，上述评估报告对房屋的实际情况及所在地段未能真实反映。18、淮南市2009年度城市房屋拆迁货币补偿基准价格及调解系数，证明涉案房屋所在的地块与上郑广场地块属于同一等位地块。
上述证据均随案移送本院。
二审中，刘静向本院提交了以下证据：1、淮南市保障性安居工程领导小组办公室淮保办〔2015〕8号《关于同意将舜耕西路南侧地块（舜耕中都）改造项目列为棚户区改造项目的批复》、淮南市城乡建设委员会NO.〔2016〕1号《关于依申请公开政府信息告知书》、建设项目施工许可证，证明涉案项目于2015年4月14日才获得批准，征收补偿决定缺乏依据，且批准前就施工建设，程序违法。2、录音材料3份，证明姜玉生、姜永胜在安置过程中获得特殊待遇，姜永胜作为抽签代表不合法，抽出的评估机构不合法；田家庵区政府在拆迁安置中对郑泉和刘年宝给予了超房产面积的安置。3、评估报告领取统计表，证明其于2015年9月22日已领取了评估报告，田家庵区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实错误。
本院经审查认为，对刘静在二审中提交的证据1、3，因在一审中无正当理由未提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，不予接纳。对证据2，其真实性无法核实，又无其他证据佐证，且他人签订的房屋征收补偿安置协议与本案被诉房屋征收补偿决定没有直接的关联，不能达到证明目的，本院不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2016年6月15日，田家庵区政府作出田政征补〔2016〕21号房屋征收补偿决定，对被征收人刘静位于田家庵区X街道X社区X楼X层X室，舜耕西路南侧地块棚户区改造项目征收范围内的房屋进行征收，主要补偿内容如下：一、被征收人可以选择下列一种补偿方式：（一）选择货币补偿，征收部门给予被征收人的被征收房屋货币补偿金额1271021元，给予搬迁补助费362.9元。自被征收人向征收实施单位交付被征收房屋钥匙之日起7日内，征收部门付清补偿款。（二）选择房屋产权调换，征收部门给予被征收人提供期房舜耕中都一号楼一层东3室（103室），建筑面积74.09平方米（最终以房地产测绘机构测绘面积为准），待安置房建成时以开盘价或市场评估价，征收部门与被征收人结清房屋产权调换的差价款，并完成安置房交付。征收部门给予被征收人两次搬迁费725.8元；给付18个月临时安置费39193.2元，18个月后，按安置房屋实际交付房屋月份计算。安置房交付后另增发4个月的临时安置费。周转房由被征收人自行解决。二、室内配套、装修、附属设施按安徽大众房地产评估咨询有限公司出具的评估报告给予补偿。
本院认为，根据《条例》的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县级人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟订征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。如果征收决定或征收补偿方案存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县人民政府根本未作出征收决定或征收补偿方案，直接作出征收补偿决定，应当认定被诉征收补偿决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。本案中，刘静提供的证据不足以证明征收决定、征收补偿方案存在重大明显违法，故其据此要求撤销被诉征收补偿决定，理由不能成立。
《条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”被诉征收决定明确载明了货币补偿和产权调换两种方式，故刘静称征收补偿决定采取“就地还原、征建并行”的方式安置，违反《条例》规定，剥夺其选择权，该理由亦不能成立。
刘静上诉称田家庵区政府实施了违法破坏被征收房屋的行为，因本案被诉行政行为是征收补偿决定，二者不是同一法律关系，故田家庵区政府是否实施了破坏房屋行为及该行为是否合法，均不属于本案审查范围。
刘静上诉称一审判决遗漏其一并审查规范性文件的诉请，属程序违法。对此，规范性文件是指各级人民政府和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示等行政规范。刘静要求审查的淮城改办〔2012〕10号《关于同意将洞山中路老建行地块等六个项目列为市老城综合改造项目实施的批复》和市规划委员会二O一一年第十一次会议纪要，是针对特定事项作出、不能够反复适用的决定，不属于规范性文件，一审法院在认证后不再重复审查，并无不当。刘静的该项上诉理由不能成立。
《条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，在被征收人协商选择评估机构不成情况下，由被征收人代表抽签选定评估机构并对抽签过程进行公证，评估机构的选定不违反法律规定。该《条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”本案中，大众评估公司作出安徽大众（征）评字2015第0026号《房地产征收评估报告》，该评估报告中载明被征收房屋所占土地性质及使用权类型为国有划拨商业用地，但从评估报告附件来看，并无被征收房屋所占土地为国有划拨商业用地的材料，田家庵区政府在一审中也未提交相应的材料，故该评估报告缺乏事实根据，田家庵区政府据此作出征收补偿决定主要证据不足。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第二款规定：“用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案中，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，而被诉征收补偿决定载明“待安置房建成时以开盘价或市场评估价，征收部门与被征收人结清房屋产权调换的差价款。”即用于产权调换的安置房价值的评估时点为建成时的开盘价或市场评估价，与被征收房屋价值评估时点不一致，违反法律规定。
综上，田家庵区政府作出田政征补〔2016〕21号房屋征收补偿决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决驳回诉讼请求不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初70号行政判决；
二、撤销淮南市田家庵区人民政府2016年6月15日作出的田政征补〔2016〕21号房屋征收补偿决定；
三、淮南市田家庵区人民政府于本判决生效之日起三个月对刘静重新作出房屋征收补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人淮南市田家庵区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十二月二十日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。