安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终302号
上诉人（一审原告）晁玉龙，男，1981年4月18日出生，汉族，住安徽省萧县。
被上诉人（一审被告）安徽省萧县人民政府，住所地安徽省萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659Ｍ。
法定代表人武戈，该县县长。
被上诉人（一审被告）安徽省萧县丁里镇人民政府，住所地安徽省萧县丁里镇郭庄村郭庄集，统一社会信用代码11341322003196563Ａ。
法定代表人马莉，该镇镇长。
被上诉人（一审被告）安徽省萧县住房和城乡建设局，住所地安徽省萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码1134132200319615Ｘ3。
法定代表人王适，该局局长。
上诉人晁玉龙因诉安徽省萧县人民政府（简称萧县政府）、安徽省萧县丁里镇人民政府（简称丁里镇政府）、安徽省萧县住房和城乡建设局（简称萧县住建局）房屋行政强制拆除一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2017)皖13行初215号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
晁玉龙向一审法院起诉称，其系安徽省萧县丁里镇X村村民，在该村拥有宅基地并建有房屋，用于居住及经营。一直以来，丁里镇政府工作人员称其房屋被列入Ｓ239道路萧淮段改造项目拆迁范围，但其从未见到相关机关发布征地的批准文件及安置补偿方案，亦未征求村民意见。2016年9月，Ｓ239道路萧淮段改造项目开始在房屋附近施工，丁里镇政府及该项目工作人员找其商谈拆迁补偿事宜。为核实征地拆迁的合法性，经向安徽省国土资源厅、宿州市发展和改革委员会、宿州市城乡规划局申请政府信息公开获知，该项目没有取得征地批复和用地批准文件，也没有取得项目可行性研究报告和选址意见书。2017年7月19日早晨，萧县政府、丁里镇政府、萧县住建局带领大批人员动用挖掘机将其房屋非法强制拆除，屋内所有财产被掩埋。萧县政府、丁里镇政府、萧县住建局在没有法律依据、未履行合法手续、未对其作出补偿的情况下，强制拆除其房屋，属严重违法。请求确认萧县政府、丁里镇政府、萧县住建局强制拆除其房屋的行为违法。
一审法院审理查明，晁玉龙的房屋坐落于安徽省萧县丁里镇X村（萧淮路东侧）。2014年6月13日，萧县政府为晁玉龙颁发了萧集用2014第X号《集体土地使用权证》，载明地类用途为住宅，使用权类型为集体划拨。2016年6月1日，萧县政府作出萧政秘〔2016〕38号《关于239省道萧淮段改造项目房屋及附属物征收决定》，决定对239省道萧淮段改造项目用地红线图范围内的房屋予以征收。同年11月10日，萧县政府发布了《关于Ｓ239省道萧淮段改造项目房屋及附属物征收公告》，晁玉龙的房屋位于该项目征收范围之内。
晁玉龙向宿州市人民政府申请行政复议，要求撤销萧县政府以《关于Ｓ239省道萧淮段改造项目房屋及附属物征收公告》的形式作出的房屋征收决定行为。2017年3月6日，宿州市人民政府作出宿复决字〔2016〕128号行政复议决定，撤销萧县政府作出的《关于Ｓ239省道萧淮段改造项目房屋及附属物征收公告》，该决定书同时载明“申请人的房屋坐落于萧县丁里镇×村（萧淮路东侧）属于Ｓ239省道萧淮段改造项目征收范围”。该复议决定送达后，晁玉龙及萧县政府均未提起诉讼，已发生法律效力。2017年7月19日，晁玉龙的房屋被强制拆除。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、晁玉龙是否具备原告主体资格；二、萧县政府、丁里镇政府、萧县住建局是否为本案适格被告。
一、关于晁玉龙是否具备原告主体资格的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案房屋所占土地由晁玉龙办理了土地使用权证，宿州市人民政府作出的宿复决字〔2016〕128号行政复议决定亦认定晁玉龙的房屋位于Ｓ239省道萧淮段改造项目征收范围，可以证明晁玉龙系涉案房屋的所有权人，其与该房屋被强拆行为具有利害关系，具备原告主体资格。故丁里镇政府称晁玉龙不具备原告主体资格的答辩理由不能成立。
二、关于萧县政府、丁里镇政府、萧县住建局是否为本案适格被告的问题。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，晁玉龙提交的强拆视频、照片及其他证据，未能证明有萧县政府、萧县住建局的工作人员在拆除现场，其提交的证据亦不能证明萧县政府、萧县住建局实施了强拆房屋的行为。萧县政府虽为该征收项目的征收机关，但不能以此推定征收项目内房屋的拆除行为均由其实施。
晁玉龙提交的视频及照片，显示丁里镇政府相关领导在强拆现场，可以证明丁里镇政府实施了房屋拆除行为。丁里镇政府称该镇在房屋拆除中仅是协助工作、主要拆迁部门是萧县房屋征收办公室，但并未提交萧县房屋征收办公室要求其协助拆除房屋的证据，亦未证明萧县房屋征收办公室实施了房屋拆除行为，故丁里镇政府此项答辩理由不能成立。丁里镇政府虽是乡镇人民政府，但其可以在职权范围内独立承担相应的法律责任。晁玉龙未能提供充足的证据证明萧县政府、萧县住建局参与房屋拆除行为，相关事实无法予以确认，其应承担举证不能的法律后果，故萧县政府、萧县住建局认为其并非本案适格被告的理由成立，该院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项之规定，提起行政诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。晁玉龙提供的证据不能证明拆除行为系萧县政府、萧县住建局所为，故其起诉萧县政府、萧县住建局不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第(一)项之规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件为中级人民法院管辖的一审行政案件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，晁玉龙对萧县政府、萧县住建局的起诉应予驳回，其对丁里镇政府实施的强拆行为提起诉讼，不属于中级人民法院管辖的一审行政案件，其向该院提起诉讼，不符合起诉的法定条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回晁玉龙的起诉。
晁玉龙上诉称，从其提交的视频和照片可以看出，萧县城建局、公安局、检察院的车辆及丁里镇政府的相关领导在强拆现场，并具体组织实施了强制拆除行为。从拆除的目的、背景以及行政行为受益主体等方面考虑，该拆除行为应当视为萧县政府的委托行为，故相应的法律责任应由萧县政府承担，萧县政府应为本案适格被告。综上，请求撤销一审裁定，确认上述强制拆除行为违法。
萧县政府、丁里镇政府、萧县住建局未向本院提交书面答辩意见。
丁里镇政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、萧县政府萧政秘〔2016〕38号《关于239省道萧淮段改造项目房屋及附属物征收决定》，证明征收行为有法律依据。2、《萧县政府关于S239萧淮段改造项目房屋及附属物征收公告》及《S239道路改造项目房屋及附属物征收补偿方案》，证明征收行为程序合法。3、照片2张，证明征收决定、公告、方案均已经送达。4、晁志勤的分户评估结果，证明房屋进行了评估，晁玉龙不具有原告主体资格。
晁玉龙向在一审中向法庭提交了以下证据：1、集体土地使用权证，证明房屋使用权人是晁玉龙。2、强拆现场的视频光盘和照片，证明晁玉龙的房屋是由萧县政府组织，由萧县房屋征收办公室、丁里镇政府负责人、城管局负责人、萧县公安局防暴大队和萧县住建局人员及项目施工方共同进行的拆除，三被告作为本案被告主体适格，强拆行为存在。3、强拆时晁玉龙报警通话记录，证明强拆行为存在，因涉案行为系政府行为，报警后公安机关没有后续立案调查。4、安徽省国土资源厅皖国土资公开〔2016〕214号《关于纵瑞雪等申请政府信息公开的答复函》、宿州市发展改革委员会作出的《政务信息公开告知书》、宿州市城乡规划局作出的《政府信息公开答复书》，证明涉案房屋所在区域并没有依法进行集体土地征收，涉案项目并未进行依法立项和相应的规划手续，不具备房屋征收的前提，不具备房屋拆除行政行为的基础。5、《萧县政府关于S239萧淮段改造项目房屋及附属物征收公告》及《S239道路改造项目房屋及附属物征收补偿方案》，证明涉案房屋被强拆系萧县政府实施Ｓ239省道萧淮段改造项目，涉案征收过程中征收部门是萧县房屋征收办公室，实施单位为丁里镇政府，同时补偿方案中明确载明拒不签订协议的，依法强制拆除，进一步证明征收行为的参与主体包含萧县政府、丁里镇政府、萧县房屋征收办公室。6、宿州市人民政府宿复决字〔2016〕128号《行政复议决定书》，证明涉案强拆行为依据的征收决定已被依法撤销，强拆行为不具备合法前提。
萧县政府、萧县住建局在一审中未向法庭提交证据。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起诉讼应当有明确的被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定了公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。但是涉及行政强拆等事实行为，行政机关拆除前未制作、送达强制拆除的法律文书，原告难以获取拆除主体的相关信息和证据。本案被上诉人并未作出相关强制拆除的法律文书，针对涉案被征收区域房屋及土地，萧县政府作出了萧政秘〔2016〕38号《关于239省道萧淮段改造项目房屋及附属物征收决定》，确定了征收部门、实施单位及实施的步骤程序等。在对涉案房屋强制拆除过程中，上述职能单位均有动因实施拆除行为。但萧县住建局否认其参与实施拆除活动，丁里镇政府称该镇在房屋拆除中仅是协助萧县房屋征收办公室工作，亦否认其应当承担法律责任。在上述单位均否认其组织实施拆除行为，认为不应承担拆除行为法律责任的情况下，可以推定萧县政府为拆除行为的主体，由其承担相应的法律责任。
综上，一审裁定适用法律错误，晁玉龙关于萧县政府应为本案适格被告的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省宿州市中级人民法院(2017)皖13行初215号之一行政裁定；
二、本案指令安徽省宿州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 辉
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月八日
书记员 刘 琳
附：相关法律及司法解释条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。