浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初423号
原告李全娥，女，汉族，1963年11月9日出生，住杭州市余杭区，
委托代理人李全女，女，汉族，1966年9月17日出生，住���州市余杭区，李全娥之妹，
原告陈小明，男，汉族，1964年7月29日出生，住杭州市余杭区，
二原告共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号
法定代表人陈如根，区长。
委托代理人华余铭，杭州市余杭区人民政府工作人员。
委托代理人刘杰韵，浙江泽毅律师事务所律师。
原告李全娥、陈小明不服被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）作出的余政复决（2017）190号《行政复议决定书》，于2017年9月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017��9月19日立案后，于次日向被告余杭区政府发送起诉状副本和应诉通知书。并依法组成合议庭，于2017年11月20日公开开庭审理了本案。原告李全娥及其委托代理人李全女、二原告共同委托代理人王大伟，被告余杭区政府的委托代理人华余铭、刘杰韵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月6日，被告余杭区政府作出余政复决（2017）190号《行政复议决定书》，以案涉五街[2017]32号《城中村改造----
五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》不直接对外创设权利义务，并不对原告的合法权益产生直接的权利义务影响为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项驳回李全娥、陈小明的行政复议申请。
原告李全娥、陈小明诉称：原告于2017年4月9日通过邮政快递的方式，向杭州市余杭区五常街道办事处（以下简称五常街道办）提交了《政府信息公开申请表》，申请公开“原告房屋所在地块（杭州市余杭区五常街道荆丰社区11组朱家埭15号）城中村改造实施方案（提供与原件核对无误的复制件并加盖印章）。后五常街道办提供了五街[2017]32号《城中村改造
----五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》（以下简称案涉方案）。原告认为五常街道办作出五街[2017]32号《城中村改造----
五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》（以下简称案涉方案）的行政行为，没有职权依据、法律依据，而且方案内容不符合相关规定，向被告余杭区政府提出复议，申请撤销案涉方案。被告却以不属于行政复议受案范围为由驳回原告诉讼请求。原告认为，案涉方案明确载明了征收的位置、土地亩数、户数及征收工作组的任务，规定要按照时间完成任务，也就是说对工作中的程序、要求做了决定，是一个发生法律效力的行为。该方案已经外化，对外创设了权利和义务，拆迁对原告的实际生活产生了很大影响，因此属于行政行为，也属于行政复议受案范围，被告作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销余杭区政府作出余政复决（2017）190号《行政复议决定书》；2、责令被告对原告的复议申请在实体上作出处理决定；3、诉讼费用由被告余杭区政府承担。
原告向本院提交了以下证据：
证据1、《农村私人建房用地呈报表》，拟证明原告的房屋在案涉方案的征收范围内；
证据2、《五常街道办事处政府信息公开申请表���、《政府信息公开告知书》，拟证明原告向五常街道办申请原告房屋所在地块的城中村改造实施方案，五常街道办予以受理的事实；
证据3、《城中村改造----五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》，拟证明五常街道办向原告提供了案涉方案作为信息公开的内容；
证据4、《行政复议申请书》，拟证明原告向被告提起行政复议申请的事实；
证据5、余政复决（2017）190号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明被告驳回了原告的行政复议申请，及原告起诉的对象。
被告余杭区政府辩称：案涉五街[2017]32号《城中村改造----
五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》不直接对外创设权利义务，并不对原告的合法权益产生直接的权利义务影响。2017年7月11日，被告收到原告递交的《行政复议申请书》，于次日予以立案审理。被告于2017年9月6日作出余政复决（2017）190号《行政复议决定书》，并于同月11日向原告邮寄送达，程序合法。其作出的余政复决（2017）190号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告余杭区政府向本院提交了以下证据：
证据1，行政复议申请书及所附材料，拟证明原告的行政复议请求内容；
证据2、行政复议申请受理通知书、答复通知书及邮寄凭证，拟证明答辩人法定期限内受理并向当事人告知的事实；
证据3、行政复议��复书及行政复议证据清单，拟证明被申请人行政复议答复的具体内容；
证据4、行政复议决定书及邮寄凭证，拟证明被告在法定期限内作出行政复议决定并向原告告知的事实。
以上证据均系复印件。
被告提供了《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项作为作出案涉行政复议决定的法律依据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1、证据2的三性无异议；对证据3的三性均有异议，认为五常街道办仅提供了案涉方案，并未提供相关的依据和法律依据，也未提交拆迁手续，其真实性、合法性和关联性均不能确定；对证据4的真实性无异议，但���其合法性有异议，认为未提供作出复议决定之前是否经过负责人批准或者讨论的证据，不符合《行政复议法》第二十八条的规定。决定认为案涉方案对申请人的合法权益不产生直接影响与事实不符，实际上在实施拆迁工程中对原告的生活影响很大，原告的房屋家里有断水断电、漏水等情况，故案涉方案对原告产生了实际影响。除对证据3中五常街道办的行政复议答复的异议外，原告对被告作出政府信息公开告知的其他形式程序和法律依据无异议。
被告余杭区政府对原告的异议进行了答复，认为案涉方案是五常街道办制定的内部工作安排，是对案涉拆迁工作的一种准备活动，不是直接面向社会的，也没有通过公告方式向社会发布。
被告对原告提供的证据1的真实性和合法性无异议，但认为与本案没有关联性，对其他证据的三性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1及证据2与本案审查的案涉方案是否属于行政复议收案范围无关联性，本院不予采纳，其他证据内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信。原告对被告提交的证据3的程序合法性的异议与法律规定不符，不予采信；被告提供的证据内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信。
经审理查明：五常街道办于2017年3月28日作出了五街[2017]32号《城中村改造----
五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》。主要内容为：经街道党工委、办事处研究，决定对五常街道荆丰、顾家桥、友谊白庙区块实施征收。根据有关法律、法规和余杭区的相关政策，结合五常街道实际，制定该工作方案。该方案明确该项目征收工作涉及五常街道下属3个社区，分别为荆丰、顾家桥、友谊，土地面积共约2900亩、农户750户、人口3334人。为确保本次征收工作的顺利推进，街道成立五常水乡综合保护利用工程项目五常区块征收工作指挥部，并确定指挥部人员名单。并对指挥部的工作要求进行了明确。原告李全娥、陈小明认为五常街道办作出五街[2017]32号《城中村改造
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五常水乡综合保护利用工程区块征收方案》的行政行为，没有职权依据、法律依据，而且方案内容不符合相关规定，向被告余杭区政府提出复议申请，要求撤销五常街道办作出的案涉方案。2017年7月11日，余杭区政府收到原告递交的《行政复议申请书》，于次日予以立案审理，同月13日将受理通知书邮寄送达原告，同时通知被申请人五常街道办答复。五常街道办于次���收到后，于7月24日作出答复书进行了答复。余杭区于2017年9月6日作出余政复决（2017）190号《行政复议决定书》，驳回李全娥、陈小明的行政复议申请。并于9月11日向李全娥、陈小明邮寄送达该决定书。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（五）属于行政复议法规定的行政复议范围......”。
本案案涉方案的行文开头为“各科办（中心）、各社区：”、第一段最后为“制定如下工作方案。”且该方案未向社会公告，系五常街道办制定的内部工作方案，其侧重于行政机关内部的工作安排，并非法律意义上的“征收、征用决定及其补偿决定”，对原告的合法权益不发生直接影响。原告认为案涉方案对外创设了权利义务的意见，不能成立。余杭区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，以案涉方案不直接对外创设权利义务，并不对李全娥、陈小明的合法权益产生直接的权利义务影响为由驳回原告的行政复议申请，并无不当。被告余杭区政府在收到原告递交的《行政复议申请书》的次日予以立案审理，并在法定期限内通知原告和告知被申请人五常街道办进行答复和举证。在受到五常街道办的答复和举证材料后，余杭区政府于2017年9月6日作出余政复决（2017）190号《行政复议决定书》，并于同月11日向原告邮寄送达，程序合法。
综上，余杭区政府作出的余政复决（2017）190号《行政复议决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。应予支持。李全娥、陈小明的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院均不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李全娥、陈小明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李全娥、陈小明负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院��
审 判 长 李 洵
审 判 员 李 云
人民陪审员 李 慧
二〇一八年一月十八日
书 记 员 薛黄一
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围���
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
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