四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川09行初6号
原告遂宁市鑫霸汽车服务有限责任公司,住所地四川省遂宁经济技术开发区花溪路中段。
法定代表人罗开雄，该单位董事长。
委托代理人余巧义，四川斗城律师事务所律师。
被告遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市河东新区环岛商务中心3号楼。
法定代表人杨自力，该单位市长。
委托代理人邓建华，该单位法制办公室公职律师。
委托代理人王骞，该单位法制办公室干部。
第三人遂宁市国土资源局,住所地四川省遂宁市船山区嘉禾东路6号。
法定代表人向莉，该单位局长。
委托代理人任河，该单位土地利用科科长。
委托代理人蒋兴顺，四川遂州律师事务所律师。
原告遂宁市鑫霸汽车服务有限责任公司（以下简称鑫霸公司）不服遂宁市人民政府（以下简称市政府）作出的遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定及第三人遂宁市国土资源局（以下简称市国土局）作出的《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号），于2018年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月12日受理后，于2018年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，2018年3月20日向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭审理了本案。原告鑫霸公司的法定代表人罗开雄及其委托代理人余巧义，被告市政府的委托代理人邓建华、王骞，第三人市国土局的副局长杨丹林、委托代理人任河、蒋兴顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人市国土局于2017年7月27日对原告鑫霸公司作出《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号），告知“2017年6月23日，市国有土地资产管理委员会第四十次会议审议了你俩公司申请事项，会议明确：按照商业用地、工业用地分别占40%、60%的比例为你俩公司重新办理土地登记”。原告鑫霸公司不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年2月22日作出遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定：“一、撤销被申请人作出的《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》；二、驳回申请人关于全部按商业用地办证的复议请求。”
原告鑫霸公司诉称，请求：1.维持市政府遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定第一项；2.撤销市政府遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定第二项；3.判令第三人将遂工业园国用（2012）第00112号《国有土地使用证》、遂工业园国用（2012）第00113号《国有土地使用证》所涉及土地用途按照商业用地、工业用地各占90%、10%比例为原告进行变更登记。事实与理由：被告市政府作出的行政复议决定没有事实和法律依据，不符合客观实际，第三人市国土局应当履行为原告办理土地变更登记的法定职责和义务。原告主张将涉案土地用途变更登记为商业用地的理由，一是根据国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的规定，汽车修理店用地属于商业服务设施用地，原告与第三人市国土局有对涉案土地用途为汽车修理项目的共识，实际上原告也是将土地用做汽车修理项目；二是虽然原告受让土地所处片区规划为工业用地，但第三人市国土局是按照商业用地出让价格将涉案土地出让给原告的；三是挂牌土地成交确认书、《土地出让合同》约定土地仅能用于商业（汽车修理）项目，实际上受让土地上现有业态只有商业项目，并无工业项目；四是第三人市国土局按照商业用地、工业用地分别占40%、60%的比例重新对涉案土地进行登记，没有事实及法律依据；五是按照四川川地地产评估事务所有限公司的土地估价报告结论，涉案土地用途应当按照商业用地90%、工业用地10%的比例进行划分；六是被告市政府向此德副市长在对原告反映的问题进行调研时，明确提出了将涉案土地用途全部按照汽车修理服务项目的现状进行办理的原则。
被告市政府辩称，被告于2017年11月22日收到原告的行政复议申请，同年11月23日即作出行政复议答复通知书并于同日送达第三人。同年12月14日举行听证会，查清如下事实：一是涉案土地自招商引资协议之初是工业用地，但为其限定了用途为汽车修理项目，在土地挂牌公告、《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权证》中均明确为“工业、商业（仅限于汽车修理项目）”，故第三人市国土局按照商业用地占40%、工业用地占60%比例划分涉案土地并重新办证，没有相应的证据支撑。二是原告提出的全部按照商业用地为涉案土地办理国有土地使用权证的主张，亦未提供相应的证据和法律依据，故对原告的该复议请求被告不予支持。行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，应驳回原告的诉讼请求。
第三人市国土局述称，第三人作出《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》的依据，一是原告与遂宁市创新工业园区管理委员会、遂宁市富源实业公司签订的《入园协议》约定涉案土地用途为工业用地；二是原告清楚知道涉案土地用途为工业、商业（限于汽车修理项目）；三是复函中的决定事项是经过遂宁市国有土地资产管理委员会第四十次会议集体研究形成的。原告的诉讼请求所依据的四川川地地产评估事务所有限公司的土地估价报告，第三人并无该报告，原告亦未说明该报告的合法性，其理由不成立。故应驳回原告的诉讼请求，并将涉案土地维持在现有登记状态。
被告市政府向本院提交了证明行政复议程序合法性的以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书；3.行政复议听证通知书；4.延期审理通知书；5.行政复议决定书；6.行政复议送达回证。以上证据拟证明行政复议程序合法。第三人市国土局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.市国土局的统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，拟证明市国土局及其法定代表人的身份信息；2.《入园协议》，拟证明原告入园时，涉案土地为工业用地，无商业用地；3.国有土地使用权挂牌出让文件、遂宁市国有土地使用权挂牌成交确认书（遂市地确﹝2004﹞2号）、《国有土地使用权出让合同》（合同编号2004-单85号）、土地使用权申报登记申请书（2004年11月26日）、土地使用权登记审批表（2004年12月3日）、遂宁市船山区工商行政管理局更名说明、《国有土地使用证》（遂工业园国用（2012）第00112号、第00113号），拟证明原告清楚知道涉案土地用途为工业、商业（仅限于汽车修理项目），且各用途未明确具体面积及比例；4.《房屋所有权证》（遂房权证工业园区字第××号、字第××号），拟证明原告修建的房屋的用途；5.遂宁市国有土地资产管理委员会第四十次会议纪要（遂府阅﹝2017﹞16号），拟证明市国土局的答复结果是会议集体研究决定的；6.市国土局《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号），拟证明涉案土地工业用地、商业用地各自占比；7.市国土局行政复议答复书，拟证明涉案土地工业用地、商业用地各自占比；8.市政府行政复议决定书（遂府复﹝2017﹞36号），拟证明市国土局对市政府作出的决定必须服从。
原告为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：1.《国有土地使用证》（遂工业园国用（2012）第00112号、第00113号），拟证明市国土局作出的行政行为情况；2.市国土局《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号），拟证明市国土局作出的行政行为情况；3.市政府行政复议决定书（遂府复﹝2017﹞36号），拟证明市政府作出的行政行为具有可诉性；4.国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），拟证明涉案土地属于商业用地；5.《国有土地使用权出让合同》（合同编号2004-单85号），拟证明涉案土地用途为汽车修理项目，属于商业用地性质，土地容积率已有约定；6.遂宁市国有土地使用权挂牌成交确认书（遂市地确﹝2004﹞2号），拟证明涉案土地用途为汽车修理项目，属于商业用地性质；7.四川川地地产评估事务所有限公司（四川）川地（2017）（估）字第164号、字第165号土地估价报告，拟证明涉案土地的商业用地价格和工业用地价格，商业用地与工业用地面积比例为9:1；8.涉案土地商业用地与工业用地比例计算单，拟证明涉案土地商业用地与工业用地面积比例9:1的计算方法。经庭审质证，对被告市政府提交的证据，原告鑫霸公司质证称，对真实性、合法性无异议；对关联性有异议，不能证明行政复议决定结果是合法的，既然撤销了市国土局的答复，但又未对原告的实体主张作出相应处理，没有维护原告的合法权益。第三人市国土局质证称，无异议。对第三人市国土局提交的证据，原告鑫霸公司质证称，对第一组证据无异议；对其他证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，第二组证据与本案无关，第三组证据不能证明涉案土地用途为工业与商业混合，第四组证据相反证明原告按照商业用途使用了涉案土地，第五组、第六组、第七组证据证明第三人市国土局对涉案土地用途的登记行为是错误的，第八组证据是被告市政府作出的损害原告合法权益的行政行为，应当予以纠正。被告市政府质证称，无异议。对原告鑫霸公司提交的证据、依据，被告市政府质证称，对第一组至第六组无异议；对第七组的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该两份报告不是对土地性质作出的评估，是虚拟的土地价格，土地性质应当根据土地规划进行确定；对第八组的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到证明目的。第三人市国土局质证称，对第一组至第七组的真实性无异议，关联性有异议；第四组与本案无关，该标准是涉案土地转让后制定的，不能以在后制定的标准衡量在先发生的行为；对第七组的合法性有异议，评估公司不是抽签产生的；对第八组的真实性、合法性、关联性均有异议，其是原告单方制作的，不能达到原告的证明目的。
本院对上述证据、依据认证如下：被告市政府提交的证据，能够证明其行政复议程序符合法律规定，证据确凿，但因行政复议决定驳回原告鑫霸公司关于全部按照商业用地办证的复议请求，从结果上否定了原告鑫霸公司请求划分涉案土地用途的合法请求，该决定不符合法律规定，故对行政复议决定书本院不予采信，对其他证据本院予以采信。第三人市国土局提交的证据，第一组具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；第二组具有真实性、合法性，但不具有关联性，不能达到证明涉案土地不具有商业用途的目的，本院不予采信；第三组具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；第四组具有真实性、合法性，但不具有关联性，不能仅仅根据涉案土地上的房屋建设情况确定涉案土地的用途，不能达到证明涉案土地不具有商业用途的目的，本院不予采信；第五组至第八组具有真实性、合法性，但不具有关联性，不能达到第三人市国土局的证明目的，本院不予采信。原告鑫霸公司提交的证据、依据，第一组、第二组、第三组具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；第四组、第五组、第六组具有真实性、合法性，但不具有关联性，不能达到原告主张的涉案土地性质全部为商业用地的证明目的，本院不予采信；第七组具有真实性、关联性，但因委托评估、鉴定程序不合法，而不具有合法性，本院不予采信；第八组具有真实性，但因涉案土地用途在商业和工业混合存在的情况下，对两者比例的划分需以经有权机关批准的土地规划为基础进行确定，但各方当事人并未提供证明涉案土地规划情况的证据，致该组证据的合法性、关联性无法确定，本院无法予以采信。
经审理查明，2003年12月19日，遂宁市霸王进口汽车修理厂作为原遂宁市创新工业园区的招商引资项目企业，经与该园区管理委员会和遂宁市富源实业有限公司协商后签订《入园协议》。该协议约定，该厂在该园区内投资兴建汽车销售、技术服务、汽车修理、机械加工项目，计划总投资额约为400万元；项目用地面积约5亩，使用性质为工业用地，用于汽车销售、技术服务、汽车修理、机械加工项目的建设，使用年限为50年；根据项目基本情况、投资规模、投资密度、项目科技含量、税收等因素，土地使用费定价为16.2万元/亩（含土地出让金）。2004年6月30日，市国土局公开挂牌出让该宗土地，公告中对该宗土地的性质和用途确定为工业商业（仅限于汽车修理项目），并确定起始价为21万元/亩。2004年7月21日，遂宁市霸王进口汽车修理厂竞拍取得该宗土地，成交单价为21万元/亩。同年7月23日，该厂与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号2004-单85号），约定出让人（市国土局）出让给受让人（遂宁市霸王进口汽车修理厂）的宗地位于工业园区（花溪路以南，电力公司变电站以西，开善河以北），宗地总面积4.29亩，宗地用途和主体建筑物性质为工业、商业（限于汽车修理项目），土地使用权出让年期为工业50年、商业40年，土地使用权价款为900900元。2004年12月3日，市国土局为遂宁市霸王进口汽车修理厂办理土地使用权初始登记。2012年1月1日，经遂宁市工商行政管理局核准，遂宁市霸王进口汽车修理厂更名为鑫霸公司。同年2月23日，市国土局为该宗土地办理使用权变更登记，将土地使用权人由遂宁市霸王进口汽车修理厂变更登记为鑫霸公司，并为鑫霸公司颁发遂工业园国用（2012）第00112号、第00113号两份《国有土地使用证》，登记土地使用权用途为商服用地、工业用地，仅限于汽车修理项目。2017年4月10日，鑫霸公司向市国土局提出申请，请求将该宗土地用途认定为商业用地。2017年7月27日，市国土局向鑫霸公司和遂宁车神车业有限公司作出《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号），告知：“2017年6月23日，市国有土地资产管理委员会第四十次会议审议了你俩公司申请事项。会议明确：按照商业用地、工业用地分别占40%、60%的比例为你俩公司重新办理土地登记。请你俩公司凭此复函向市不动产登记中心申请重新办理土地登记。”鑫霸公司对该答复不服，向市政府提出行政复议申请，请求将市国土局《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号）中确定的商业用地、工业用地分别占40%、60%的比例变更为全部为商业用地。市政府受理后，于2017年11月23日向市国土局送达行政复议答复通知书，2017年12月6日、8日向鑫霸公司、市国土局分别送达行政复议听证通知书，2017年12月14日举行行政复议听证会，2018年1月22日向鑫霸公司、市国土局分别送达延期审理通知书。2018年2月22日，市政府作出遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定书，决定：“一、撤销被申请人作出的《遂宁市国土资源局关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》；二、驳回申请人关于全部按商业用地办证的复议请求。”鑫霸公司收到该行政复议决定书后，在诉讼期间内向本院提起诉讼。
本院认为，鑫霸公司作为不服行政复议决定的法人，具有依法提起本案诉讼的原告主体资格。市政府作为依法履行行政复议职责的行政机关，是本案适格被告。市国土局作为依法履行土地管理职责的行政机关，在市政府作出的行政复议决定改变其行政行为情况下，是本案适格第三人。本案争议焦点是，市国土局作出的答复是否合法；市政府作出的行政复议决定是否合法；鑫霸公司提出的由市国土局将涉案土地用途按照商业用地、工业用地分别占90%、10%比例进行变更登记的诉讼请求应否得到支持。
关于本案争议焦点之一，市国土局作出的答复是否合法。鑫霸公司的前身遂宁市霸王进口汽车修理厂通过竞拍、签订土地使用权出让合同、缴纳土地使用权出让金、申请办理土地使用权初始登记等行为，并经过相关行政机关确认，依法取得了涉案土地的使用权。但作为合同依据的《国有土地使用权出让合同》和作为权属证书依据的《国有土地使用证》，对土地使用权用途仅确定为工业、商业（限于汽车修理项目）或者商服用地、工业用地（仅限于汽车修理项目），在工业和商业综合存在的情况下，并未划分工业和商业各自所占面积和比例。根据《国有土地使用权出让合同》中使用说明第三条“合同第四条土地用途按《城镇地籍调查规程》规定的土地二级分类填写，属于综合用地的，应注明各类具体用途及其所占的面积比例”的规定，以及鑫霸公司作为涉案土地使用权人，有效利用受让土地，是其签订合同和取得土地使用权所追求的目的，因此鑫霸公司依法享有主张划分涉案土地工业和商业各自所占面积和比例的权利。市国土局作为土地管理行政机关，负有对鑫霸公司的该项权利申请进行审核，并在审核的基础上进行变更登记的法定职责。市国土局在其作出的《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》（遂国土资函﹝2017﹞170号）中，虽然对涉案土地用途工业和商业各自所占比例按照60%和40%进行了划分，但市国土局在行政复议和诉讼过程中均未提供充分的证据、依据证明该划分具有合法性，故该划分缺乏事实及法律依据，应当认定市国土局作出的答复不合法。
关于本案争议焦点之二，市政府作出的行政复议决定是否合法。在市国土局作出的行政答复被认定为不合法情况下，市政府作出决定撤销市国土局作出的行政答复是合法的。鑫霸公司在行政复议程序中提出的将涉案土地全部变更登记为商业用地的复议请求，缺乏事实及法律依据，但因为其提出的将涉案土地的工业用地和商业用地面积和比例进行划分的主张理由成立，该主张是其合法请求，市政府决定驳回其全部按照商业用地办证的复议请求，客观上未化解本案所涉行政争议，故应当认定市政府作出的行政复议决定第二项是不合法的，本院应予撤销。
关于本案争议焦点之三，鑫霸公司提出的由市国土局将涉案土地用途按照商业用地、工业用地分别占90%、10%比例进行变更登记的诉讼请求应否得到支持。如上所述，鑫霸公司提出的将涉案土地的工业用地和商业用地面积和比例进行划分的主张理由成立，该主张是其合法请求，市政府决定驳回其全部按照商业用地办证的复议请求是不合法的。对涉案土地的工业用地和商业用地面积和比例的具体划分，虽然鑫霸公司主张按照商业用地、工业用地分别占90%、10%比例进行划分，并提供了土地评估报告和商业用地、工业用地比例划分计算单作为依据，但该划分因为缺乏土地规划方案作为依据，且土地评估报告不具有合法性，因而在目前情况下，对鑫霸公司的该主张，本院无法支持。对涉案土地的工业用地和商业用地面积和比例的具体划分，仍需要市国土局履行行政管理职责，在进行调查后作出裁量。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
维持遂宁市人民政府于2018年2月22日作出的遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定的第一项，即：撤销遂宁市国土资源局作出的《关于遂宁经开区两汽车修理企业申请重新办理土地登记的复函》；
撤销遂宁市人民政府于2018年2月22日作出的遂府复﹝2017﹞36号行政复议决定的第二项，即：驳回遂宁市鑫霸汽车服务有限责任公司关于全部按商业用地办证的复议请求；
责令遂宁市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由遂宁市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 谭生斌
审 判 员 蒋熠炜
人民陪审员 冻玉玲
二〇一八年四月十八日
书 记 员 姚 林
附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。