安徽省宣城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖18行终44号
上诉人（一审原告）安徽省金宁房屋开发有限公司，住所地安徽省宁国市金宁锦秀家园，统一社会信用代码91341881153420559P。
法定代表人刘甫军，董事长。
被上诉人（一审被告）宁国经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省宁国市经济技术开发区钓鱼台路1号，统一社会信用代码11341702711708013U。
负责人张永强，主任。
委托代理人金晟，该单位工作人员。
委托代理人勾思文，安徽皖宁律师事务所律师。
上诉人安徽省金宁房屋开发有限公司（以下简称金宁公司）因与被上诉人宁国经济技术开发区管理委员会（以下简称宁国开发区管委会）行政协议一案，不服安徽省宁国市人民法院（2017）皖1881行初36号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
金宁公司向一审法院诉称，2004年5月18日，金宁公司与宁国开发区管委会签订了一份《用地协议》，约定：一、该宗地位于南山××××村，总面积198亩，宗地四至详见《选址意见书》；二、该宗地用途为商贸综合用途；三、乙方以每亩20万元的价格使用该宗土地，总需支付甲方3960万元，并对该3960万元约定了具体支付计划，2005年11月1日，宁国开发区管委会对上述《用地协议》予以确认并出具《土地确认书》，2005年11月17日宁国市国土资源局在该《土地确认书》上加盖印章，确认价格为300元／㎡，确认面积为133800㎡。2004年12月13日，金宁公司办理了《建设用地规划许可证》，载明用地面积为131849㎡。“金宁景秀”一期土地面积为102668.5㎡，其中20166.5平方米由于拆迁未完成，双方协商，一期土地仅82502平方米进行招拍挂，宁国开发区管委会实际按一期全部土地102668.5㎡向金宁公司交付。2010年11月21日，宁国市规划局对一期全部土地102668.5㎡为金宁公司办理了《建设工程规划许可证》，宁国市建设委员会为一期全部土地办理了《建设工程施工许可证》，金宁公司按《建设工程施工许可证》确定的开工时间对一期土地进行了开发。
2005年6月30日金宁公司向宁国开发区管委会交纳土地出让金1900万元，2007年7月23日交纳土地出让金1000万元。宁国开发区管委会收款后于同日向金宁公司出具缴款凭证三份，载明的金额分别为1000万元、14750600元、4249400元，其中1000万元、14750600元合计为82502平方米土地的出让金，不足部分在金宁公司垫付的多笔拆迁款、修建龙潭路道路等款项中扣划。2016年12月31日，金宁公司要求与宁国开发区管委会结算土地出让金，宁国开发区管委会以2009年9月27日宁国市政府会议备案录载明的按2007年度该地段商住开发用途最高价50万元每亩补交土地出让金为由多扣划金宁公司土地出让金9074925元。2017年1月12日，金宁公司向宁国开发区管委会发函，对宁国开发区管委会单方面增加土地出让金的行为不予认可，并要求归还多收的土地出让金9074925元以及该资金占用期间的利息。宁国开发区管委会予以拒绝。金宁公司遂提起本案诉讼，请求：确认宁国开发区管委会单方面按50万每亩收取土地出让金的行为违法，并判令宁国开发区管委会返还多扣划的土地出让金9074925元，并从2011年12月13日起按中国人民银行同期贷款利率支付资金占用期间的利息至款项给付之日止。
一审法院认为，2010年2月9日,金宁公司向土地登记部门提出土地登记申请（面积：20166.5㎡,土地用途：商住），因该20166.5㎡（约30亩）土地未缴清全部土地出让金，金宁公司于2010年3月10日向宁国开发区建投公司（宁国开发区管委会独资设立）出具申请，载明：“我公司景秀家园项目二期工程急待办理土地证，由于我公司资金紧张，仍欠出让金3450157元整；罚款60万元，请贵公司先行出票，我公司在壹个月内归还”。管委会工作人员批复：“根据2009年9月27日市政府、开发区、市国土局等单位协调会议备忘录及刘主任要求，同意为该公司先行出票。（出让金票据复印件3450157元，罚款收据复印件60万元），原件留存，待企业资金到位后再归还原始票据。”宁国开发区管委会遂于2010年3月10日出具了3450157元的土地出让金票据（实际计算系50万元／亩）。金宁公司即将土地出让金交费票据共7张（共计金额为15124875元）提交给土地登记部门，并于2010年4月22日取得了该20166.5㎡国有土地的使用权证，证号为：宁国用（2010）第206号。因此，金宁公司至迟于2010年3月10日知道土地出让金系按照50万元／亩计收，但其未在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定的期限内起诉，现金宁公司于2017年7月19日起诉已超过起诉期限，应当予以驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（二）项、第一百零一条第一款（二）项规定，裁定：驳回金宁公司的起诉。
金宁公司不服上述裁定，向本院上诉称，一审法院适用法律、认定事实错误。1、上诉人与被上诉人签订《用地协议》的时间为2004年5月8日，应当适用当时发生法律效力的《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，故本案诉讼时效应适用民事诉讼法律的有关规定。2、本案系行政合同，不是单独的具体行政行为。3、2017年1月上诉人与被上诉人的财务人员进行账目核对时，被上诉人才提供2009年9月27日宁国市政府、开发区、宁国市国土局等单位的协调备忘录，致使土地出让金差异暴露出来。故诉讼时效从双方财务核对账目盖章之日起算较为合理。4、上诉人多次向时任宁国市政府及开发区领导要求按照合同约定的20万元/亩计算土地出让金，此权利主张行为构成诉讼时效中断。请求：撤销一审裁定，依法改判或者发回重审。
本院经审理查明，2010年2月9日,金宁公司就涉案20166.5㎡（约30亩）土地向宁国市土地登记部门提出土地登记申请，因该宗土地未缴清全部土地出让金，金宁公司遂于2010年3月10日向宁国开发区建投公司出具申请，载明：“我公司景秀家园项目二期工程急待办理土地证，由于我公司资金紧张，仍欠出让金3450157元整；罚款60万元，请贵公司先行出票，我公司在壹个月内归还”。宁国开发区管委会工作人员在金宁公司的上述申请下方批复：“根据2009年9月27日市政府、开发区、市国土局等单位协调会议备忘录及刘主任要求，同意为该公司先行出票。（出让金票据复印件3450157元，罚款收据复印件60万元），原件留存，待企业资金到位后再归还原始票据。”宁国开发区管委会遂于2010年3月10日出具了3450157元土地出让金票据（实际计算系50万元／亩）。金宁公司即将土地出让金交费票据共7张（共计金额15124875元）提交给了土地登记部门，并于2010年4月22日取得了该20166.5㎡土地的国有土地使用权证，证号为：宁国用（2010）第206号。
本院审理认为，本案中，金宁公司主张宁国开发区管委会单方按500000元/亩收取土地出让金，并对此行为提起诉讼，请求确认宁国开发区管委会单方按500000元/亩收取土地出让金的行为违法，并判令宁国开发区管委会返回多扣划的土地出让金及支付相应利息。因金宁公司于2017年7月19日提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。故本案的起诉期限应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定。金宁公司于2010年3月10日持土地出让金票据至土地登记部门申请土地登记，并获取涉案20166.5㎡国有土地的使用权证，故金宁公司至迟于2010年3月10日即知道涉案土地出让金系按照500000元／亩计收，其于2017年7月19日提起本案诉讼，显已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，且无正当事由，依法应驳回起诉，同时，行政诉讼起诉期限制度有别于民事诉讼时效制度，其不因当事人一方提出要求而产生中断效力。综上，金宁公司主张本案应当适用民事诉讼时效制度，且其多次向宁国市政府及开发区领导要求按照合同约定计算土地出让金的行为导致诉讼时效中断等上诉理由均不能成立。一审法院裁定驳回金宁公司的起诉并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡少华
审 判 员 叶丽芸
审 判 员 谢 贞
二〇一八年五月八日
法官助理 满先进
书 记 员 张旭文
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
……