贵州省遵义市汇川区人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)黔0303行审64号
申请执行人：遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局，住所地：贵州省遵义市汇川区南京路219号，统一社会信用代码：11520300009505929Y。
负责人：徐传忠，系该局局长。
委托代理人：谢斌，系该局工作人员。
被执行人：汪文均，男，汉族，1976年3月3日出生，贵州省遵义市人，住贵州省遵义市汇川区。
被执行人：周国容，女，汉族，1979年9月10日出生，贵州省遵义市人，住贵州省遵义市汇川区。
被执行人：汪文亚，女，汉族，1982年12月5日出生，贵州省遵义市人，住贵州省遵义市汇川区。
申请执行人遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局（以下简称“遵义国土局开发区分局”）于2018年3月20日向本院申请强制执行其对被执行人汪文均、周国容和汪文亚作出的遵开国土行处决字〔2017〕109号《行政处罚决定书》，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开听证，本案现已审查终结。
申请执行人遵义国土局开发区分局向本院请求强制执行遵开国土行处决字〔2017〕109号《行政处罚决定书》的第二项处罚，即请求强制被执行人汪文均、周国容和汪文亚拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施2,426.54平方米。事实和理由为：申请执行人于2017年6月27日对三被执行人作出了限其三十日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施2,426.54平方米的行政处罚，三被执行人收到行政处罚决定书后，在法定期限内未履行该行政处罚决定，申请执行人于2017年12月30日又依法向被执行人下达了书面《履行行政处罚决定催告书》，被执行人拒不履行，特申请法院给予强制执行。申请执行人向本院提交了对汪文均的《询问笔录》、被执行人身份证复印件、《委托书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》及《送达回证》等证据。
被执行人汪文均辩称：涉案建筑物现在还在，并没有拆除，这是我们唯一的住房。我们是在2008年按照村、镇领导开展的“四在农家、黔北民居”的要求修建的，当时与村、镇签了些协议，还获得了一些修房补助和无息贷款；并且我们当时是在原来我父亲老房子获批的宅基地上拆房建房。在拆房建房时，确实没有再向国土部门申请用地许可，涉案建筑物占用的土地面积也确实远远超过了老房子宅基地获得批准的面积，但是没有人告诉我们还要申请用地许可，修房子时也没有人告诉我们这是违法行为。在农村，少批多建的现象也很普遍。我们附近那一片的房子，都是根据政府的“四在农家”政策来修的，都没有用地审批手续，申请执行人只查处我们一家不公平。当时是我一个人去国土所接受调查，汪文亚和周国容口头授权我一并处理，国土局下发的文件也都是我签收的。但是国土所在调查处理过程中，一直跟我们说只是走个程序，不会对我们的权益造成损害，要求我配合他们的工作。因此，虽然我识字，但对于他们要求我签字的文件，我看都没看就直接签了，国土所的工作人员也没有告知我具体的内容和享有的权利，汪文亚和周国容就更不了解情况了。直到法院通知我，我才知道这个事情大了，才将国土所发给我的资料翻出来看，这才知道他们要拆除我们的房子。我在2013年离婚时，将房子的一部分分割给了我的前妻谢龙秀，现在申请执行人要求拆除房子，不仅我们三家人没了住处，连我前妻也受到了影响。被执行人汪文均提交了《遵义市村民个人建房用地申报表》、《金星村改建黔北民居农户摸底情况表》、金星村村委会《证明》和《离婚协议》等证据。
被执行人周国容辩称：房屋现在都还在，并没有拆除，我前夫汪文国和汪文均、汪文亚是兄弟姊妹关系。这个房子是我们三家人在2008年时一起修的，至今没有向国土部门提出用地申请。2016年我和我前夫协议离婚时，这个房子分割给我和我的两个子女所有。之前国土局对我们这个房子进行调查时，我口头授权汪文均帮我一并看情况处理，后续的情况就没人跟我说过了，国土局下达的《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》等文书我没有得到过，也没有人告诉我是这么严重的后果，更没有人告知我还享有相应的程序权利。我不认可我对汪文均的授权包括放弃这些重大权利，我只是口头委托汪文均去了解情况。被执行人周国容提交了《离婚协议》和金星村村委会《证明》作为证据。
被执行人汪文亚辩称：房屋现在还在，并没有拆除，房子是2008年我和我哥哥三家人根据政府的“四在农家”政策一起修的，确实没有向国土部门报用地审批。之前我并不知道国土局对我们下了这样一个处罚，当时哥哥汪文均跟我说国土局在调查我们的房子，我就口头授权哥哥汪文均去接受调查、了解情况。我哥哥汪文均接受调查回来后，告诉我们，国土所说了，只是配合他们走个程序，不会影响我们的权益，我就放心了。后来，也没再听说还有什么事情。直到法院通知我们，我们才知道事情并不像国土所说的那样简单，才知道事情的严重性。被执行人汪文亚提交了金星村村委会《证明》作为证据。
经审查查明：申请执行人遵义国土局开发区分局申请强制拆除的涉案建筑物系汪文均、汪文亚和汪文国三户于2008年占地修建的，该建筑物占地地类为耕地，不符合董公寺镇土地利用总体规划，至今未取得宅基地的用地审批手续。直到本案听证之日，涉案建筑物依然存在，非法占用土地的违法行为仍处于继续状态。申请执行人遵义国土局开发区分局作为县级以上国土资源主管部门，有权依照法定职权和程序，对自然人、法人或其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，具有行政主体资格。申请执行人依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和第七十七条之规定对涉案违法占地行为作出处罚，适用法律准确。
但申请执行人遵义国土局开发区分局在涉案行政处罚的事实认定和处罚程序上，存在以下问题：
一、关于涉案行政处罚的事实认定问题。
依照《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》之相关规定，国土资源主管部门在公民违反行政管理秩序，依法应当给予行政处罚时，必须查明事实，做到事实清楚，证据确凿。申请执行人遵义国土局开发区分局提交的证据表明，申请执行人在2017年5月对本案涉及的非法占地行为进行调查时，仅根据被执行人汪文均的单方陈述就认定汪文均、周国容和汪文亚三人为涉案非法占地的行为人，而未向汪文亚、周国容以及《询问笔录》中涉及到的案外人汪文国等人调查核实。本院认为，申请执行人对涉案非法占地的违法行为人的范围并未调查清楚，其作出的行政处罚决定明显缺乏事实根据。
二、关于涉案行政处罚的程序问题。
申请执行人提交的证据材料表明，涉案行政处罚的调查处理过程系被执行人汪文均一人配合完成，申请执行人作出的文件资料只送达给了汪文均一人，被执行人汪文亚、周国容对涉案行政处罚作出的事实、理由、依据是否知悉，是否被告知过其依法享有的权利是本案审查的重点。
遵义国土局开发区分局称，在涉案行政处罚的调查阶段，被执行人汪文亚和周国容委托汪文均全权办理相关事项，因此，申请执行人作出的行政处罚资料，只需送达给汪文均即可。申请执行人提交了两份《委托书》作为佐证。经审查，一份《委托书》的委托人签名为“汪文均代周国容”，另一份则为“汪文亚”。汪文亚质证表示其未向汪文均出具过书面委托书，仅口头委托汪文均代为配合国土部门的工作；被执行人周国容认可其口头委托汪文均代为配合国土部门的工作，否认其对汪文均的口头授权包括放弃听证、申辩、提起行政复议或行政诉讼等重大权利。
本院认为，汪文亚和周国容口头委托汪文均代为办理行政处罚相关事项属实，据此产生书面《委托书》的可能性也有，但口头授权的具体权限无其他证据佐证，申请执行人提交的《委托书》也仅注明了“全权办理”，而无具体的授权，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十九条之规定，汪文亚和周国容对汪文均的委托只能视为一般委托，故汪文均无权代表汪文亚、周国容放弃其二人依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证及提起行政复议或行政诉讼的权利。本案申请执行人遵义国土局开发区分局在作出行政处罚决定之前，应当告知而没有告知汪文亚、周国容作出行政处罚决定的事实、理由、依据和依法享有的权利，严重损害了汪文亚和周国容的合法权益。
综上，本院认为申请执行人遵义国土局开发区分局在实施行政处罚时，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》之相关规定，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚、证据确凿，定性准确、依据正确，程序合法、处罚适当。但本案申请执行人遵义国土局开发区分局作出行政处罚时，在事实认定上未调查清楚非法占地行为人的范围，其处罚决定明显缺乏事实根据；在处罚程序上，申请执行人应当告知而没有告知被执行人汪文亚和周国容其作出行政处罚决定的事实、理由、依据和依法享有的权利，严重损害了汪文亚和周国容的合法权益。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十一条之规定，裁定如下：
不准予强制执行申请执行人遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局对被执行人汪文均、周国容和汪文亚进行强制执行的申请。
案件受理费100元，由申请执行人遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局负担。
申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向遵义市中级人民法院申请复议，也可以直接向遵义市中级人民法院申请复议。
审判长 梁 娟
审判员 杨德均
审判员 梁 奕
二〇一八年四月十二日
书记员 田 园
附：相关法条
1.《中华人民共和国行政强制法》
第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律、法规依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。
行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：
（一）实施主体不具有行政主体资格的；
（二）明显缺乏事实根据的；
（三）明显缺乏法律、法规依据的；
（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。
行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。