广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤2071行初1664号
原告：李显能，男，1959年10月17日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：谢福林、黄霜，广东昌联律师事务所律师。
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，统一社会信用代码11442000737550744W。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：谢韵彤，该局黄圃分局工作人员。
委托代理人：钱敏，广东邦仁律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：李栋，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。
原告李显能不服被告中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、被告中山市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定，于2017年12月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案。原告李显能的委托代理人谢福林、黄霜，被告市城管执法局的委托代理人谢韵彤、钱敏，被告市政府委托代理人李栋、何璟珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城管执法局于2017年7月21日作出中城执罚字[2017]第14-45号行政处罚决定，责令李显能自行拆除位于中山市××××范村的住宅（建筑面积为1589.52平方米，详见编号F01ZXc20150043测量图所示）。李显能不服，向被告市政府申请行政复议。该府于同年12月7日作出中府行复[2017]914号行政复议决定，维持市城管执法局作出的涉案处罚决定。
原告李显能诉称：一、我方没有在2015年5月3日委托袁某代为办理相关案涉行政查处、行政处罚之事宜，我方复议申请对涉案《授权委托书》和《行政处罚告知书》进行笔迹鉴定，市政府不予鉴定审查即作出复议决定属于认定事实不清。二、市城管执法局未出具行政执法立案通知书，未依法向我本人调查核实相关事实径直作出的《行政处罚决定书》，存在程序违法。我方从未收到市城管执法局任何执法人员对案涉事实调查的通知，也没有在2015年5月3日委托袁某作为我方代理人办理相关案涉行政查处、行政处罚之事宜，调查人员未依法向受调查人出示有效执法证件，未能全面、客观、公正地向我方调查案涉建筑的相关事实或收集有关证据，在行政处罚事实认定方面违反法定程序，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十六条的规定构成行政处罚无效的后果。三、我方未依法享有陈述申辩的权利，市城管执法局作出行政处罚不成立。在袁某无权代理且我方拒绝追认代理行为的前提下，市城管执法局在我方不知情的前提下于2017年7月21日预先作出了《行政处罚决定书》，据《中华人民共和国行政处罚法》第三条和第四十一条的规定，我方未能依法充分享有陈述申辩和听证权利的，市城管执法局作出的涉案处罚决定不成立。四、市城管执法局和市政府均剥夺我方针对案涉纠纷听证的权利。涉案房屋价值300万，涉及我的重大利益，依照行政处罚法的规定应举行听证。五、市城管执法局行政处罚内容没有法律授权，行政处罚决定依据的法律适用错误。六、我方在依法享有的土地范围内建房并依照村规民约和村委要求进行退让，未影响相邻权或公共使用区域，市城管执法局的行政处罚决定违反合理行政原则。综上，我方向法院提出起诉，请求：1.撤销市城管执法局于2017年7月21日作出的中城执罚字[2017]第14-45号《行政处罚决定书》；2.撤销市政府于2017年12月7日作出的中府行复[2017]914号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由市城管执法局、市政府共同承担。
原告李显能向本院提交了以下证据：1.中城执罚字[2017]第14-45号《行政处罚决定书》；2.中府行复[2017]914号《行政复议决定书》；3.笔迹鉴定申请书；4.行政复议听证申请书；5.（2016）粤20民终1951号《民事判决书》；6.村规民约；7.证明；8.中规信[2015]38号《关于黄圃镇团范村相关问题的答复》；9.李显能住宅鉴定意见书；10.袁某的调查笔录及其身份证、户口信息；11.李显能土地使用证、用地图；12.黄圃镇政府职务任免的通知；13.村规民约。
被告市城管执法局辩称：一、我局依法具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的法定职权。二、我局作出的涉案决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。我局依法制作了现场勘验、检查笔录，并由中山市兴圃测绘工程有限公司测绘房产平面图和房屋坐落位置图等。李显能的房屋属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且无法采取改正措施消除影响。三、我局程序合法，我局受理李显能违建一案后，依法对李显能的委托人袁某制作了现场勘验、检查笔录，并由现场见证人和袁某签名确认。案件处理过程中，中山市城乡规划局向我局出具《关于重新出具李显能违建案的复函》，依据相关法律规定，作出涉案决定并送达各方当事人。四、基于我局认定的事实，李显能的行为属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中未按照建设工程规划许可证的规定建设，且无法采取改正措施消除影响的情形。因此，我局作出的涉案处罚决定正确。五、李显能诉称的事实和理由与客观事实不符。综上，我局认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回李显能的诉讼请求。
被告市城管执法局向本院提交了以下证据：1.立案审批表；2.授权委托书及袁某身份证明；3.现场勘验、检查笔录；4.李显能违法建设房屋案照片；5.袁某的询问调查笔录；6.建设工程规划许可证及附件；7.图纸编号为F01ZXc20150043号房产平面图和房屋坐落位置图；8.李显能住宅鉴定意见书；9.中山市城乡规划局中规函[2016]2899号《关于重新出具李显能违建案的复函》；10.证明；11.中城执告字[2017]第14-45号《行政处罚告知书》；12.中城执罚字[2017]第14-45号《行政处罚决定书》；13.送达回证；14.更正通知及送达回证；15.中府行复[2017]914号《行政复议决定书》；16.法律法规摘录。
被告市政府辩称：我府认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条有关国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权的规定，以及国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，市城管执法局有行使城市规划管理方面法律、法规规章规定的行政处罚权，是适格的执法主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，李显能在建设住宅楼时，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，市城管执法局对其作出限期拆除的决定，符合上述法律规定，事实清楚，证据充分，程序合法。我府依法作出维持涉案处罚决定的复议决定，并在延期后的合法审查期限内作出复议决定，并送达各方当事人，程序合法。综上，我府作出涉案复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，依法应驳回李显能的诉讼请求并承担全部诉讼费用。
被告市政府向本院提交了以下证据：1.原告提交的行政复议申请书、委托手续、证据、笔迹鉴定申请书、行政复议听证申请书、行政复议案件受理通知书及快递单、送达地址确认书及送达回证；2.提出行政复议答复通知书、市城管执法局提交的行政复议答复书、证据、授权委托资料和有关材料；3.中府行复[2017]914号《行政复议决定书》；4.相关文书邮寄底单；5.法律法规及规范性文件。
经审理查明：李显能于2014年9月15日取得《建筑工程规划许可证》，获准在中山市××××范村建设一幢三层住宅楼，基底面积为260.81平方米，建筑面积为603.35平方米，用地图编号为D01ZDd20120007。该楼房于2015年4月竣工。2016年11月22日，中山市城乡规划局向市城管执法局出具《关于重新出具李显能违建案的复函》，称依据市城管执法局提供的编号为F01ZXc20150043（中山市兴圃测绘工程有限公司制作，测量时间为2015年5月7日，市城管执法局于同年5月10日由袁某签名作为证据提供人）房产平面图和房屋坐落位置图，涉案地块的主要违法情况如下：一、南侧超出建筑红线约4.1～5.4米，违反《广东省城乡规划条例》第80条第（三）款规定；二、规划限高为11米，实测建筑高度12米。三、西侧超出建筑红线0.3米。该工程属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法建设案件，无法采取改正措施消除影响。2017年7月12日，市城管执法局作出《行政处罚告知书》，告知李显能拟作出处罚决定的事实、理由和法律依据及有陈述、申辩的权利，还规定收到告知书之日向市城管执法局进行陈述申辩。上述告知书于同年7月13日由袁某签收。该告知书左下方书写有“以上违法事实属实，对处罚无异议，本人放弃陈述和申辩。袁某7月13日。”同年7月21日，中山市兴圃测绘工程有限公司出具《证明》，称其公司出具的编号为F01ZXc20150043的房产图，经派员现场核查，现状与当年图纸一致。同日，市城管执法局作出中城执罚字[2017]第14-45号《行政处罚决定书》，认定李显能的建房行为属于未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设，且无法采取改正措施消除影响的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令李显能收到决定书后15日内自行拆除位于中山市××××范村的住宅（建筑面积为1589.52平方米）。该处罚决定书于同年8月11日送达李显能。李显能对该处罚决定不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
庭审中，李显能对市城管执法局证据1立案审批表真实性不确认，提出其未自行申报违法，同时，该表有涂改，违法事实摘要部分的房屋测量数据与后面才取得的编号为F01ZXc20150043数据一致，认为立案时间2015年5月4日是倒签的，立案审批表不真实，且立案后没有向其送达立案通知书，剥夺其知情权，存在程序违法。对此，市城管执法局承认案件来源中的自行申报是笔误，应更正为群众举报，涂改是修正不当之处；对证据2授权委托书及袁某身份证明，李显能提出其受市城管执法局的断电断水威胁，于2017年在市城管执法局办公室，按照该局工作人员的要求在该局提供的空白格式授权委托书委托人处签名的，委托时间2015年5月3日和其他内容不是其书写，其没有委托也不追认委托袁某办理涉案事宜，授权委托书不是其真实意思表示，且委托时间在立案之前不符合常理。对此，市城管执法局辩称授权委托书的委托人是李显能本人签名，称其他内容是该局依据李显能的口述由其局工作人员填写的，授权时间是后来补写的，具体什么时间已不能确定；对证据3现场勘验、检查笔录，李显能提出其没有收到市城管执法局通知，其不清楚也不在现场，且2015年5月4日的现场勘验、检查笔录中的数据与后面同年5月10日取得的编号为F01ZXc20150043的数据一致，没有现场测量证据，不可能有详细数据，并称笔录中其现场出示报建批准手续和土地证的记录不符合事实，认为该笔录不真实。对此，市城管执法局承认当事人不在现场，是由市城管执法局通知袁某到办公室签名的；对证据4李显能违法建设房屋案照片，李显能提出2015年5月4日前涉案房屋已竣工入住，而照片显示是在建工程，认为该照片不是当日拍摄，拍摄照片的人也不是刘培恩。对此，市城管执法局称刘培恩不在现场，对照片形成时间无法回应；对证据5袁某的询问调查笔录，李显能提出袁某是卖菜农民、学历（初中）低，其又不是涉案房屋所有权人和知情人，不可能详细回答涉案房屋土地证内容、报建情况、规划许可情况、建筑面积等内容，因此，笔录内容不是袁某的真实意思表示，笔录中没有执法人员身份信息，且笔录是2015年5月5日制作的，而笔录中的数据市城管执法局于同年7月10日才得到，认为笔录不真实。对此，市城管执法局承认制作笔录时间是笔误，应该是同年5月15日之后；对证据7中山市兴圃测绘工程有限公司制作的图纸编号为F01ZXc20150043的房产平面图和房屋坐落位置图，李显能提出该图不是其提供的，袁某也不承认是其提供，且没有测量人、委托人身份信息，不能作为行政处罚的依据。对此，市城管执法局承认该图纸是案外人袁志开（另案原告）提供的，但经过了袁某签名确认；对证据9中山市城乡规划局中规函[2016]2899号《关于重新出具李显能违建案的复函》，李显能提出该复函是依据市城管执法局提供的编号为F01ZXc20150043的房产平面图和房屋坐落位置图作出的，而该图纸来源不合法，不能作为认定涉案房屋违法的依据；对证据10中山市兴圃测绘工程有限公司的《证明》，李显能提出该证明没有委托人信息，也没有经其确认，证据不真实，不能作为行政处罚依据。市城管执法局则称该证明是袁某提供的，但没有让其签名，袁某则否认提供了证据；对证据11中城执告字[2017]第14-45号《行政处罚告知书》，李显能提出市城管执法局和规划部门没有到现场勘察、测量，仅凭不符合证据要求的编号为F01ZXc20150043的房产平面图和房屋坐落位置图作出处罚告知，没有事实依据，且告知书没有给予陈述申辩时间，违反法定程序，袁某也否认知悉告知书内容。因此，不确认告知书的合法性。此外，市城管执法局确认证据6建设工程规划许可证及附件及证据8《李显能住宅鉴定意见书》两份证据是由案外人袁志开提供的。
另查明：袁某是李显能妻子袁金英（另案原告）的妹妹。李显能申请袁某为本案证人出庭作证，袁某作证时称其不清楚涉案房屋的情况，也未接受李显能的委托，第一次是应其姐袁金英的吩咐，代袁金英到市城管执法局黄圃分局了解情况，之后已次都是应市城管执法局黄圃分局的通知前往市城管执法局黄圃分局签名并照抄文字，该局的工作人员并未向其解释文件内容，其不清楚签署了什么文件，亦从未向该局提交任何资料。
又查明：《李显能住宅鉴定意见书》载明：工程地址为中山市××××范村，建筑面积为1589.52平方米，竣工时间为2015年4月，报告时间为2016年6月13日，鉴定单位为中山市铁城房屋鉴定有限公司，鉴定意见为李显能住宅超出建筑红线部分不能拆除。
本院认为：本案为城管行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广东省人民政府粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告第二条第（二）项以及中山市人民政府《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》的第二条、第三条的规定，市城管执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的法定职权。同时，责令限期拆除违法建设，是《中华人民共和国城乡规划法》规定的行政处罚内容之一。李显能认为市城管执法局对违法建设没有处罚职权及无权作出责令限期拆除违法建设的诉讼意见，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，市城管执法局没有依法全面客观调查收集证据。从市城管执法局提供的证据来看，整个执法过程，市城管执法局没有询问涉案权利人李显能，也没有通知其参与涉案相关事宜。市城管执法局提交的李显能委托袁某办理违建事宜的授权委托书，虽然是李显能亲笔签名，但受托人袁某的名字、身份证号码及委托时间等内容是市城管执法局之后自行添加的，不能证明袁某真实意思表示，且委托的落款时间不真实，具体时间市城管执法局也不能确认，不能证明李显能对袁某之前行为的追认。以上事实，结合李显能称该委托书是其于2017年间在市城管执法局签名，并称委托袁某非其真实意思表示也不追认对袁某的授权的诉讼意见，本院确认该授权委托书不真实，不具法律效力。同时，市城管执法局提交的立案审批表、现场勘验、检查笔录、李显能违法建设房屋案照片及袁某的询问调查笔录等证据，存在内容不真实，相互矛盾和时间倒签等问题，根据双方质证确认的事实，本院确认这些证据不真实，不能作为证明涉案行政处罚合法的依据。另外，市城管执法局提交的由中山市兴圃测绘工程有限公司制作的编号为F01ZXc20150043房产平面图和房屋坐落位置图及该公司出具的《证明》，李显能否认其提交，市城管执法局认为是袁某提交的，但没有证据证明，不是依法调取的证据，对其真实性、合法性市城管执法局没有审核，李显能对其合法性又不予确认，故不能作为行政处罚合法的依据。而市城管执法局提交的中山市城乡规划局作出的中规函[2016]2899号《关于重新出具李显能违建案的复函》，是根据上述测量图认定李显能违法建设且无法采取措施消除影响的结论，中山市城乡规划局对涉案房屋没有现场勘察测量，其出具的上述复函显然不能作为涉案行政处罚的依据。综上，市城管执法局没有查明事实的情况下作出涉案行政处罚决定，违反上述法律规定，本院认定市城管执法局涉案行政处罚决定事实不清，主要证据不足。市城管执法局辩称其涉案处罚决定事实清楚、证据充分的诉讼意见，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定。本案中，市城管执法局作出的行政处罚告知书没有给予陈述申辩的合理时间，且告知书没有合法送达给李显能，程序违法。此外，市城管执法局在处理涉案行政执法过程中，存在不依法调查证据、虚构事实和倒签时间等行为，违反行政正当程序原则，也属程序违法。市城管执法局辩称其作出的涉案行政处罚决定程序合法的诉讼意见，本院不予采纳。
市政府受理李显能的行政复议申请后，未审慎审核市城管执法局提供的证据的真实性、合法性，在事实不清，证据不足的情况下，作出维持市城管执法局行政处罚决定的行政复议决定错误。市政府认为其作出的行政复议决定合法的诉讼意见，本院不予采纳。
综上所述，市城管执法局作出的中城执罚字[2017]第14-45号行政处罚决定，主要证据不足，程序违法；市政府作出中府行复[2017]914号行政复议决定，主要证据不足，本院依法一并予以撤销。李显能要求撤销市城管执法局涉案行政处罚决定和市政府涉案行政复议决定的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项和第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告中山市城市管理行政执法局于2017年7月21日作出的中城执罚字[2017]第14-45号行政处罚决定；
二、撤销被告中山市人民政府于2017年12月7日作出的中府行复[2017]914号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告中山市城市管理行政执法局、中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 钟开屏
人民陪审员 陈晓莹
人民陪审员 邓杏妹
二〇一八年三月八日
书 记 员 孙倩衡
李小穆