泸州市龙马潭区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川0504行初50号
原告：马开桂，女，1974年5月5日出生，汉族，住四川省泸州市龙马潭区，
被告：泸州市公安局龙马潭区分局，住所地：四川省泸州市龙马潭区春晖路6号。
法定代表人：毛汉东，局长。
委托诉讼诉讼代理人：黎希，系被告单位工作人员。
委托诉讼诉讼代理人：赵亮，系被告单位工作人员。
原告马开桂不服被告泸州市公安局龙马潭区分局（以下简称“龙马潭区公安分局”）作出的行政处罚决定向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马开桂，被告龙马潭区公安分局的委托代理人黎希、赵亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告龙马潭区公安分局于2016年10月30日作出泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》认定：违法行为人马开桂于2014年3月19日、2014年3月20日、2014年3月21日到北京市中南海周边非法上访，并被北京市公安局西城分局予以三次训诫，后其又于2016年10月27日再次到北京市中南海周边非法上访，并再次被北京市公安局西城分局予以训诫，马开桂的行为构成扰乱公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第一款之规定，现决定对马开桂处以行政拘留五日处罚。
原告诉称：一、信访是《宪法》赋予公民的合法权利，公民依照《宪法》和国家法律行使权利无可厚非。原告为反映自身问题逐级上访但无果，特到北京依法上访。二、被告龙马潭区公安分局作出的行政处罚决定，没有事实和法律依据。北京上访的客观事实证明原告没有在中南海周边非法上访，相反是他们在违法。中南海周边是一个不确定的范围，中南海是国家机关驻地，但周边不是机关。原告只到过府右街，该地不是不准通行的禁区。且原告仅在那里问路，没有“扰乱公共秩序”。《治安管理处罚法》第二十五条并没有对上访作出规定。三、被告龙马潭区公安分局以北京市公安局西城分局的“训诫书”为原告违法的证据是没有事实和法律依据的。原告对“训诫书”的真实性以及来源的合法性存疑。法律没有规定可以“训诫”，出具“训诫书”于法无据。且该训诫书只能说明上访人有去上访的行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。四、被告龙马潭区公安分局在本案中没有行政处罚权。原告此次是在北京市城区域内，如果违法，也应该由该地公安机关作出行政处罚。综上，为维护原告的合法权益诉至法院，请求人民法院依法判决撤销被告龙马潭区公安分局作出的泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》，并承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交了《政府信息公开申请表》、北京市公安局西城分局政府信息公开办公室《登记回执》以及《政府信息答复告知书》；泸公复字[2016]第34号《行政复议决定书》；《控告书》；《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》等证据、依据以证明其主张。
被告龙马潭区公安分局辩称：一、被告作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿。原告马开桂于2014年3月19日、20日、21日连续三次到中南海周边上访，同年3月23日龙马潭区公安分局罗汉派出所传唤原告进行调查，有北京市公安局西城分局出具的三次训诫书以及马开桂的询问笔录。2016年10月27日，原告马开桂再次到中南海周边上访，被西城分局再次予以训诫，以上事实有马开桂本人陈述与西城分局出具的训诫书；二、被告作出行政处罚决定程序合法、适用法律正确、裁量适当。中南海系国家领导人办公地，中南海及其周边属于国家重要机关所在地。原告多次到中南海周边信访，违反了《信访条例》第十八条的规定，扰乱了中南海周边正常公共秩序。根据四川省高级人民法院、检察院、公安厅、司法厅《关于依法处理违法上访行为的意见》，原告2014年到中南海周边上访，2016年再次前往，应当给予行政拘留处罚。原告明知中南海不是信访接待场所，2014年连续3次前往上访被下达3次训诫书，2016年又再次前往，再次被下达训诫书，情节严重，被告行政处罚决定裁量适当，且根据相关法律规定，被告具有管辖权；三、本案不属于重复处罚。《训诫书》是依照《信访条例》作出的处理，不是依据《治安管理处罚法》给予的处罚，不属于行政处罚范畴，被告接回后给予行政拘留处罚，不属于对同一事项给予重复处罚。综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，故请求人民法院依法维持被告作出的泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》，驳回原告的诉讼请求。
被告龙马潭区公安分局在法律规定的期限内向本院提供了据以作出具体行政行为的证据、依据：1.泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》；2.《呈请公安行政处罚审批报告》；3.《呈请延长询问时限审批报告》；4.《受案登记表》；5.四川省泸州市拘留所《执行回执》6.《行政拘留家属通知书》；7.《传唤证》；8.北京市公安局西城分局《训诫书》四份；9.对原告马开桂作出的《行政案件权利义务告知书》及《询问笔录》；10；原告的常住人口登记表；11.《公安行政处罚告知笔录》；12.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、《信访条例》第四十七条、《四川省高级人民法院、检察院、公安厅、司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条第三项。
经审理查明以下案件事实：
原告马开桂因前往北京上访，于2014年3月19日、20日以及21日分别三次被北京市公安局西城分局府右街派出所发出《训诫书》，该《训诫书》载明“发生地点”为“中南海周边”。2014年3月23日、3月24日，泸州市公安局龙马潭区分局罗汉派出所以原告马开桂涉嫌非法上访为由对其传唤进行询问并记录在案。2016年10月27日，原告马开桂再次到北京上访，北京市公安局西城分局府右街派出所再次出具《训诫书》，记载的发生地点为“中南海周边”。2016年10月30日，被告龙马潭区公安分局民警对原告马开桂进行了询问。经询问、调查、内部审批、通知家属及进行处罚前告知等行政案件办理程序，被告龙马潭公安分局于同日作出的泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》，决定“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第一款之规定，对马开桂处以行政拘留五日处罚”。原告马开桂被执行行政拘留五日期满后，对上述行政处罚决定不服，遂诉至法院，请求法院判决撤销被告龙马潭区公安分局作出的泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》，并承担本案的诉讼费用。庭审中，被告龙马潭区公安分局再次明确其处罚依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项。
以上事实有原、被告的当庭陈述；原告的常住人口登记表；泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》；《呈请公安行政处罚审批报告》；《呈请延长询问时限审批报告》；《受案登记表》；四川省泸州市拘留所《执行回执》；《行政拘留家属通知书》；《传唤证》；北京市公安局西城分局《训诫书》四份；对原告马开桂作出的《行政案件权利义务告知书》及《询问笔录》；《公安行政处罚告知笔录》；《政府信息公开申请表》、北京市公安局西城分局政府信息公开办公室《登记回执》、《政府信息答复告知书》等证据在案佐证，本院予以确认。
本院认为，原、被告双方对原告马开桂于2014年、2016年前往北京上访的基本事实不持异议。本案的争议焦点在于：一、被告龙马潭区公安分局在本案中有无管辖权；二、被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项作出行政处罚有无事实和法律依据，程序是否合法，进而应否被撤销。一、关于行政案件管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告龙马潭区公安分局系原告马开桂居住地公安机关，依法具有管辖权，有权对马开桂进行处罚。二、关于泸公龙分（治）行罚决字﹝2016﹞1919号《行政处罚决定书》事实认定、法律适用以及程序是否合法问题。原告马开桂主张，上访是公民的合法权益，其不存在“在中南海周边非法上访”以及“扰乱公共秩序”的行为，被告作出的行政处罚无事实和法律依据。《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”以及第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述条例，原告马开桂反映问题需到相关机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使信访权利，不得扰乱公共秩序。被告提交了北京市公安局西城分局府右街派出所对原告马开桂出具的四份《训诫书》显示，原告马开桂违反上述规定在中南海周边上访并受到四次训诫。原告马开桂对以上训诫书的真实性不予认可，但未提供充分的相反证据予以推翻。故中南海及其周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，原告马开桂于2014年被三次训诫后又再次于2016年以同样事由被公安机关训诫，属于扰乱公共秩序情节较重的情形。被告龙马潭区公安分局认为原告马开桂未依法行使信访权利，扰乱公共秩序情节严重，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”的规定，对原告马开桂处以行政拘留五日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。程序上，训诫书是北京市公安局西城分局根据《中华人民共和国集会游行示威法》、《信访条例》给予的处理。训诫并非法定行政处罚种类，并未对相对人权利义务产生实质影响，因此被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以行政拘留处罚，不属于同一事项重复处罚，被告作出行政处罚决定程序合法。据此，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，《信访条例》第十八条、第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：
驳回原告马开桂的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。
审判长 韦勇
审判员 严婷
审判员 许佳
二〇一七年五月二日
书记员 游欣