湖南省桂东县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）桂刑初字第30号
公诉机关湖南省桂东县人民检察院。
被告人郭某甲，女，1965年6月22日出生，汉族，大专文化，2015年5月15日，因涉嫌滥用职权罪被桂东县人民检察院决定执行取保候审。2015年8月7日，被本院决定执行取保候审。
辩护人蒋安利，湖南银光律师事务所律师。
被告人郭某乙，男，1982年12月26日出生，汉族，本科文化，，2015年5月15日，因涉嫌滥用职权罪被桂东县人民检察院决定执行取保候审。2015年8月7日，被本院决定执行取保候审。
辩护人钟立真，湖南又一村律师事务所律师。
湖南省桂东县人民检察院以桂检公诉刑诉（2015）第21号起诉书指控被告人郭某甲、郭某乙犯滥用职权罪，于2015年8月6日向本院提起公诉，本院于2015年8月6日立案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。湖南省桂东县人民检察院指派检察员陈应明出庭支持公诉，被告人郭某甲及其辩护人蒋安利、被告人郭某乙及其辩护人钟立真到庭参加诉讼。现已审理终结。
桂东县人民检察院指控：2007年7月，桂东县沙田镇政府打算出让原沙田镇招待所1411.96平方米的国有土地使用权，便给桂东县城乡规划处提交了《关于沙田镇原招待所用地开发密度的协商函》，请求县城乡规划处明确原沙田镇招待所用地的开发密度、容积率等规划指标。2007年10月15日，桂东县城乡规划处以桂城规（2007）03号复函给沙田镇政府，规定该地块建设的容积率为1.8，绿地率为30%，建筑密度为35%。
2008年5月16日，沙田镇居民郭春林、郭长春、何兴财三人通过招拍挂的方式，以173万元的价格取得了该宗国有土地使用权。成交后签订的《土地出让合同》规定，该地块总面积1411.96平方米，建设的容积率为1.8，绿地率为30%，建筑密度为35%。
郭春林取得该宗土地使用权后，在申报建设手续时，规划部门以该宗地涉及文物保护，应该取得文物管理部门的批准为由，不予审批。
2008年8月，沙田镇政府起草了《关于将沙田镇原招待所用地按桂城规（2007）03号文件精神进行开发的请示》，提交给当时的县政府主要领导。县政府主要领导在请示上签了请县文化局支持的意见，县文物管理所也在请示上签署了意见。桂东县城乡规划处根据县政府主要领导和县文物管理所出具的意见，于2009年7月22日由黄稳锋经办，为郭春林、郭长春、何兴财三人发放了《建设用地规划许可证》，规划建设用地面积1412平方米，建筑密度35%，容积率1.8。
2009年9月9日，由桂东县城乡规划处副主任郭某乙经办、主任郭某甲审核，为郭春林、郭长春、何兴财三人发放了《建设工程规划许可证》，核准建设建筑面积2758平方米。2009年10月2日，桂东县住建局根据《建设工程规划许可证》，为郭春林等人发放了《施工许可证》。2009年10月，郭春林等人在106国道旁边临街位置动工兴建（该建筑称为A栋）。
2010年3月9日，郭春林再次向城乡规划处提出申请，要求在沙田镇招待所地块的后面临近万寿宫戏台位置，再兴建一栋私人住宅。2010年3月15日，在没有取得文物管理部门批准建设第二栋建筑，该地块《土地出让合同》以及规划确定的容积率已经用完，郭春林等人没有补交土地出让金的情况下，郭某甲安排郭某乙违规为郭春林等人发放了第二份《建设工程规划许可证》（该建筑称为B栋），违法批准其在原规划的绿地位置，兴建B栋私人住宅，建筑面积2518.5平方米。郭春林等人持《建设工程规划许可证》，到桂东县住建局办理了《施工许可证》。2010年4月，郭春林等人动工建设B栋建筑。因该栋建筑的审批违反了《文物保护法》规定，因此当地居民向省文物厅进行了举报。当工程建设到三层半时，在省文物厅多次来人来函督查的情况下，桂东县文物管理所、住建局、城乡规划局于2010年11月19日责令郭春林停工。
2014年，为了落实省文物厅关于无条件拆除郭春林B栋建筑的指示，桂东县城乡规划局代表政府，与郭春林等人就拆除B栋建筑的事项进行了多次协商。因为郭春林等人取得了政府的行政许可，有合法的审批手续，所以拆除他的B栋房屋要求经济补偿。通过双方协商，经专业人员预算确定郭春林B栋住宅的建设成本为768753.77元。2014年8月8日，双方签订了《房屋拆除协议》，约定拆除郭春林等人B栋住宅，政府补偿郭春林等人建设成本及利息共计109万元。2014年9月4日，桂东县政府召开专题会议，以专题会议纪要的形式对县城乡规划局与郭春林等人签订的拆除协议的内容进行了确认。事后B栋违章建筑被拆除。
公诉机关认为，被告人郭某甲、郭某乙身为国家工作人员，违反《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在没有取得文物管理部门批准的情况下，超越职权处理公务，违规超容积率为郭春林等人发放B栋住宅的《建设工程规划许可证》，使其取得了建设该栋违法建筑的行政许可。后因群众举报，B栋建筑予以拆除，导致郭春林等人损失建筑成本76万余元。被告人郭某甲、郭某乙的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第九十三条第一款、第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人郭某甲、郭某乙在滥用职权罪中属于共同犯罪，同时适用《中华人民共和国刑法》第二十五条第一款之规定。被告人郭某甲、郭某乙犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，符合《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定，可以从轻或者减轻处罚，其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被告人郭某甲对起诉书指控的事实和罪名无异议，请求从轻处罚。其辩护人认为，郭某甲等人在对桂东县沙田镇原招待所地块B栋建筑规划审批时未按法定程序办事，其行为对公务活动的正当性和勤政性造成一定的侵犯，但郭春林等人因在开工建设B栋住宅之前未依法向城乡规划处申请开工放线，私自开工建设，城乡规划处在其违法施工至第二层时就依法向其发出停工通知。但郭春林等人不但不配合执法停止施工，而是执意继续违规建房，导致本案最后被拆除房屋的层数达到三层半。郭某甲等人在涉案房屋建设至第二层时发出停工通知是阻止损失扩大，但因郭春林等人继续违法施工，导致被拆除的房屋面积增加，是恶意扩大损失，该损失的扩大部分即超出第二层以上部分不应认定为本案损失。
综合全案具体事实，特殊的历史背景，以及郭某甲主动投案自首、积极配合检察机关查清有关问题的情节综合考量后，请求对郭某甲做出免予刑事处罚的裁判。
被告人郭某乙对起诉书指控的事实和罪名无异议，请求从轻处罚。其辩护人认为，被告人郭某乙犯罪情节轻微，并且主动投案自首，其履行职责的行为没有主观的恶性，桂东县沙田镇原招待所地块B栋建筑的业主郭春林等人超范围建设，在建到两层时，规划部门及文物保护部门均下达了停工通知，但是郭春林等人拒绝停工之后继续扩大的损失应由郭春林等人承担，不能因为是发放了规划许可证造成的。虽然发放规划许可，并没有造成什么后果，损失应该认定为60万余元，不应该认定为76万元，损失数额不大。郭某乙在履职过程中，是一个普通工作人员，没有决定权。请求法庭给予免予刑事处罚。
经审理查明，2008年5月16日，郭春林、郭长春、何兴财三人通过招拍挂的方式，以173万元的价格取得原沙田镇招待所位置1411.96平方米国有土地使用权。成交后签订的《土地出让合同》规定，该地块总面积1411.96平方米，建设的容积率为1.8，绿地率为30%，建筑密度为35%。郭春林取得该宗土地使用权后，因该宗地涉及文物保护，应该取得文物管理部门的批准，桂东县城乡规划处根据桂东县政府主要领导和县文物管理所出具的意见，于2009年7月22日发放了《建设用地规划许可证》，规划建设用地面积1412平方米，建筑密度35%，容积率1.8。2009年9月9日，桂东县城乡规划处就该宗土地发放了《建设工程规划许可证》（许可证号：200907097），核准建设建筑面积2758平方米。2009年10月2日，桂东县住建局根据《建设工程规划许可证》，为郭春林等人发放了《施工许可证》。2009年10月，郭春林等人在106国道旁边临街位置动工兴建。
2010年3月9日，郭春林再次向城乡规划处提出申请，要求在该宗土地临万寿宫戏台位置，再兴建一栋私人住宅。2010年3月15日，在该宗土地的《土地出让合同》以及规划确定的容积率已经用完，及没有取得文物管理部门批准的情况下，被告人郭某甲和被告人郭某乙违反《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国文物保护法》的相关规定，再次就该宗土地审批、发放第二份《建设工程规划许可证》（许可证号：201003012），批准在该宗土地原规划的绿地位置，再建一栋私人住宅，核准建筑面积为2518.5平方米。郭春林等人持《建设工程规划许可证》，到桂东县住建局办理了《施工许可证》。2010年4月，郭春林等人在该宗土地原规划的绿地位置动工建设第二栋建筑。
因该宗土地毗邻省级文物保护单位-----
工农革命军活动旧址万寿宫，批建位置位于保护范围内。湖南省文物局认定该宗土地审批建设违反《中华人民共和国文物保护法》，于2010年11月12日和2011年5月5日两次向桂东县人民政府下发文件督办，要求拆除违法建筑。当业主郭春林等人施工建设第二栋建筑工程到三层半时，桂东县文物管理所、住建局、城乡规划局于2010年11月19日责令业主郭春林停止施工建设。经预算，郭春林等人施工建设的第二栋建筑工程建设成本为768753.77元。2014年8月8日，桂东县城乡规划局代表桂东县政府与业主郭春林等人达成协议，协议拆除郭春林第二栋在建建筑，由政府补偿郭春林等人建设成本及利息共计109万元。2014年9月4日，桂东县人民政府形成会议纪要，确认桂东县城乡规划局与郭春林等人签订拆除协议的内容。之后郭春林在该宗土地兴建的第二栋建筑被拆除。
2015年5月8日，被告人郭某甲、郭某乙向桂东县人民检察院自动投案，如实供述了本案事实。
上述事实，有检察机关提交，并经庭审质证、认证的下列证据予以证明：
1、书证
（1）干部职务变动登记表、干部履历表、干部年度考核登记表、干部任免审批表。证明被告人郭某甲、郭某乙的任职情况及其国家机关工作人员身份。
（2）桂东县人民政府办公室文件桂政办发（2007）49号关于印发桂东县建设局职能配置内设机构和人员编制规定的通知。证明桂东县城乡规划处有核发全县城镇规划区内建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的职能职责。
（3）桂东县城乡规划局关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知、郴州市规划局关于印发《郴州市建设工程规划放线验线规定（试行）》的通知、《湖南省城市建设项目规划报批管理规定》、《中华人民共和国城乡规划法》。证明被告人履行职责的相关法律依据。
（4）湖南省人民政府湘政发（1993）6号关于公布我省全国重点文物保护单位、省级文物保护单位保护范围和建设控制地带的通知、桂东县人民政府文件桂政发（1990）78号关于划定湖南省级文物保护单位城关——唐家大屋、沙田万寿宫的保护范围和建设控制地带的通知。证明沙田万寿宫的保护范围和建设控制地带的具体范围。
（5）桂东县城乡规划处桂城规（2007）03号关于沙田镇原招待所用地并发强度指标的复函一份、国有土地使用权出让合同一份证明郭春林等人于2008年7月获得沙田镇原招待所地块的国有土地使用权，该宗土地设定详细开发指标为：建筑密度35%；绿地率30%；容积率1.8。
（6）桂东县城乡规划局桂东县私人建设用地规划批准单（含郭春林私建规划图），证明郭春林等人Ａ栋私房建设于2009年7月22日获桂东县规划局批准，规划设计位置是靠106国道边，靠近万寿宫戏台方向则设计为绿地。该建筑建成后其土地的容积率已经用完。
（7）湖南省建设工程规划许可证（副本）证号200907097复印件，证明郭春林等人前栋私宅建筑于2009年7月22日获得桂东县城乡规划处行政许可。
（8）建筑工程施工许可证（副本）证号4328292009100101复印件，证明郭春林等人于2009年10月1日获得桂东县建设局的Ａ栋建筑工程施工许可证（副本）。
（9）湖南省建设工程规划许可证（副本）证号201003012复印件，证明郭春林等人后栋私宅建筑于2010年3月12日获得桂东县城乡规划处行政许可。
（10）建筑工程施工许可证（副本）证号4328292010040601复印件，证明郭春林等人于2010年4月6日获得桂东县建设局的Ｂ栋建筑工程施工许可证。
（11）郴州市文物事业管理处调查询问笔录复印件，证明郭春林于2010年11月13日因建筑工程涉及文物保护问题被文物部门调查的事实。
（12）湖南省文物局湘文物督发（2010）20号、湘文物督发（2011）11号文件，湖南省文物局关于省级文物保护单位——工农革命军活动旧址万寿宫保护范围内违法建设案的督办函。证明湖南省文物局发文要求拆除郭春林等人所建位于万寿宫保护范围内违法建筑。
（13）郴桂东文物停字（2010）第001号违法建设停工通知书、物行政执法送达回证、桂东县建设局违法建设停工通知书。证明桂东县文物管理所、桂东县建设局分别于2010年11月14日、2010年11月17日下达违法建设停工通知书
（14）桂东县文物管理所关于沙田万寿宫保护范围内违法建筑的情况汇报。证实了违法建筑事件的基本情况、事件形成的主要原因及违法建筑处置建议的情况。
（15）桂东县政府常务会议纪要第13期、桂东县政府专题会议纪要关于沙田镇沙田圩郭春林等3人私人住宅处置问题的会议纪要、房屋拆除协议、拆除房屋施工合同书。证明桂东县规划局与郭春林等人就拆除违法建筑达成协议。
（16）桂政（2011）70号桂东县人民政府关于拆除省级文物保护单位万寿宫保护范围内违法建筑实施方案的报告、拆除省级文物保护单位万寿宫保护范围内违法建筑实施方案。证明桂东县人民政府于2011年6月20日作出拆除违法建筑的实施方案。
（17）郭春林等人建筑施工图设计总说明。证明了郭春林等人建筑施工图的设计情况。
（18）郭春林等私人住宅楼土建工程预算书。证明被拆除的违法建筑，经按成本预算，工程总造价为768753.77元。
（19）郭春林等3人私人建筑后栋实景图（建设时、拆除中、拆除后）相片。证实郭春林等3人私人建筑后栋已建至三层后被拆除。
2、证人证言
（1）证人罗青、肖卉的证言证明，郭春林等人经出让取得的沙田镇原招待所这宗土地位于万寿宫旁，万寿宫是属于湖南省省级文物保护单位，这宗土地涉及文物保护范围和建设控制地带。按规定，在文物保护区范围内，不得进行工程建设，违反规定的建筑物必须无条件拆除。在建设控制地带内，必须经文物管理部门审查批准后，才可进行开发建设施工。郭春林的前栋建房位置是建设控制地带，已经按规定由文物管理部门审批，可以开发建设。后栋建房位置是在文物保护范围内，未经文物管理部门审批，不得进行工程建设。依据是《文物保护法》和湖南省人民政府文件（湘政发（1993）6号），省文物局工作人员到实地察看后，下发了督办函，要求拆除违章建筑。
（3）证人李国村的证言证明，他给郭春林取得的沙田镇原招待所这宗土地绘制的规划平面图里面，注明了规划条件，拟建的房屋是在靠106国道这边，只有1栋，靠万寿宫那边是规划为绿地。
（4）证人黄稳锋证言证明，2009年，桂东县沙田镇原招待所土地开发建房项目的《建设用地规划许可证》是他经手办理的。在审批和办理建设用地规划许可证时，按规定要履行如下工作职责：一、要查实土地来源；二、要查实建设申请是否符合规划要求。三、要有立项的相关批文。建设方要申请《建设用地规划许可证》，需要提交的材料主要是提交国有土地使用权出让合同或者国有土地使用权证，证实土地来源合法。《建设用地规划许可证》有如下具体内容：有用地单位、用地项目名称、用地位置、用地性质、用地面积，另附规划图和建设用地规划批准单。规划图中体现了容积率、建筑密度、绿地率、用地面积。桂东县沙田镇原招待所土地开发建房项目规划图中的容积率、建筑密度、绿地率、用地面积分别是：容积率1.8，建筑密度是35%，绿地率是30%，用地面积是1412平方米。规划图纸中拟建的房子只有1栋，在靠106国道这边。靠万寿宫这边按图纸中规划的是绿地。他当时在审批《建设用地规划许可证》时，审批的按规划图纸是只有靠106国道边上这1栋房子。建设工程规划许可证则是由郭某乙经手办理，由主任郭某甲审批。郭春林等人分两次向城乡规划处申报了两栋房子的建设工程规划许可证。
（5）证人廖艳松的证言证明，2009年至2010年间，他承包了郭春林、何兴财、郭常春三人合资兴建的两栋商品房的基建工程。2009年10月，他以包工不包料的方式，承包了郭春林等人在原沙田镇招待所位置，位于106国道边上兴建的第一栋商品房的基建工程。双方签订了《建筑施工合同协议书》，约定由他按建筑面积每平方米186元的价格，承包主体工程的基建，他负责组织施工队按施工图施工，材料由郭春林负责。合同签订后，他就组织施工队进场建设，工程大概半年就完工了。2010年3月，郭春林等人又以包工不包料的方式，将在沙田镇招待所，靠万寿宫位置兴建的第二栋商品房工程的建设承包给我。跟第一栋一样，也是双方签订了《建筑施工合同协议书》，承包价格是建设工资每平方米186元。第一栋房子完工后的建筑面积大约3500平方米，按186元结算，郭春林等人付给他的基建工资总计65万多元。第二栋房子建完三层后，就停工了，因此实际完工的建筑面积为1500多平方米，郭春林付给他的基建工资大约是28万多元。郭春林等人对施工方面的要求就是承包合同上规定的，严格按照施工图纸施工。
（6）证人郭春林的证言证明，2008年他通过招拍挂的方式取得了原沙田镇招待所土地的使用权。2009年至2010年间，他先后在该宗地位置兴建了两栋商品房。其中第一栋（位于106国道边上）已经开发完成，第二栋因为涉及文物保护问题，在建设到第四层时，被政府责令停工，并最终在2014年拆除。2008年5月，桂东县国土资源局发公告，以招拍挂的形式对外出原来沙田镇招待所的国有土地使用权，面积1411.96平方米。他知道后就和郭长春、何兴财一起报了名参加竞价。后来他们以173万元的价格取得了该宗国有土地使用权。他们和政府签订的《土地出让合同》规定，该地块总面积1411.96平方米，建设的容积率为1.8，绿地率为30%，建筑密度为35%。
取得这宗土地使用权后，他们在申报建设手续时，规划部门以该宗地应该取得文物管理部门的批准为由，不给他们审批。于是他们就多次去找沙田镇政府交涉，2008年8月，沙田镇政府起草了《关于将沙田镇原招待所用地按桂城规（2007）03号文件精神进行开发的请示》，提交给当时的县政府主要领导。县政府主要领导在请示上签了请县文化局支持的意见，县文物管理所也在请示上签署了“经实地核查，此建筑不属于万寿宫保护范围”的意见。2009年7月，桂东县城乡规划处由黄稳峰经办，为他们发放了《建设用地规划许可证》，规划建设用地面积1412平方米，建筑密度35%，容积率1.8。2009年9月，县城乡规划处由郭某乙经办、主任郭某甲审核，为他们发放了《建设工程规划许可证》，核准建设建筑面积2758平方米。2009年10月2日，他们持规划部门发放的《建设工程规划许可证》，到县建设局办理了《施工许可证》。2009年10月，他雇请城关镇廖艳松的施工队，正式动工兴建，该建筑位于临街位置，在106国道边上。
2010年3月，他再次向城乡规划处提出申请，要求在沙田镇招待所地块的后面临近万寿宫戏台位置，再兴建一栋私人住宅（下称后栋）。2010年3月15日县城乡规划处为他们发放了第二份《建设工程规划许可证》，批准他在兴建第二栋私人住宅，建筑面积2518.5平方米。然后他又到县建设局办理了《施工许可证》。2010年4月，他继续雇请廖艳松施工队动工建设第二栋建筑。在建设过程中，因有人举报，省文物厅来了人督查。2010年11月19日，当工程建设到三层半时，工程被迫停工。
工程停工后，县城乡规划局多次就拆除第二栋建筑的事情来找他们协商。开始政府以他这栋房子超过了1.8的容积率，没有补交土地出让金为由，想无偿拆除。但他们取得了政府的批文，有合法的审批手续，所以拆除他的后栋房屋政府必须补偿。经过多轮协商，2014年8月8日，双方签订了《房屋拆除协议》，约定拆除他的第二栋建筑，政府补偿他建筑成本及利息109万元。由政府在沙田圩竹园街位置另外给他安排一块400平方米的土地，他补交这块地的土地出让金171多万元。协议签订后不久，县城乡规划局就请来拆迁队伍，把他的第二栋房屋拆除了。政府赔偿的109万元，需要等他在办理置换土地的土地使用证，缴纳171万元土地出让金时，从那171万元土地出让金里面拨给他。因他目前没有筹集足够的资金来办理置换土地的土地使用证，所以政府赔偿还没有到位。他在申报报建手续时提供给县城乡规划处的施工图是他聘请郴州市华盛规划建筑设计有限公司制作的。在县规划处办理规划手续时，必须提供施工图纸。检察机关出示了从县城乡规划局调取的《桂东县建设工程规划许可证副本》），根据这份《建设工程规划许可证》，批准他建设的底层建筑面积为503.7平方米，但是根据施工图纸，他的底层建筑面积为509.34平方米，也就是说施工图纸设计的底层建筑面积与《工程规划许可证》批准的底层面积相矛盾。规划部门是否认真审核了施工图他不清楚。但是规划部门发放的《建设工程规划许可证》上填的设计单位是郴州市华盛规划建筑设计有限公司，而在附图及附件名称栏也是填的建施图。所以他提供的施工图纸是经过了规划部门审核通过的，并且是作为了发放《建设工程规划许可证》的依据。后来施工也是按照图纸施工的，所以他不存在违规建设的问题。廖艳松承包建设的B栋房屋，工程款结算清楚了。B栋拆除时已经完工三层半，每层建筑面积大约500平方米。他除这三层半主体以外，另外基础部分还算了半层的建筑面积，因此计算施工队的工资是按了四层的建筑面积，总共结算的建筑面积为2000平方米左右，按合同约定的每平方米186元结算，后栋工程总共支付工资37万多元。政府赔偿是以规划、住建部门请人编制的预算书为依据的，他也认可了该预算书。根据该预算书，他这三层房屋的建筑成本为76万多元。
（7）证人何兴财陈述，证明他与郭春林、郭长春等人的建筑物被拆除后的损失情况。
3、被告人的供述与辩解
（1）被告人郭某甲陈述，城乡规划处的主要职责为：贯彻执行《城市规划法》及相关法律、法规；负责全县城镇规划区内建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批，核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；依法查处违反城市规划的行为等等。2007年7月，桂东县沙田镇政府打算出让原沙田镇招待所1400多平方米的国有土地使用权，便给她们桂东县城乡规划处送达了《关于沙田镇原招待所用地开发密度的协商函》，请求她们为其明确原沙田镇招待所用地的开发密度、容积率等规划指标。经派人实地调查核实，2007年10月15日，城乡规划处以桂城规（2007）03号复函给沙田镇政府。2008年5月16日，沙田镇政府通过桂东县国土资源局，以招拍挂的形式对外出让这宗土地的使用权。沙田镇居民郭春林、郭长春、何兴财三人以170多万元的价格取得了这宗国有土地的使用权。双方签订的《土地出让合同》规定，该地块总面积1400多平方米，建设的容积率为1.8，绿地率为30%，建筑密度为35%。
郭春林等人取得这块国有土地的使用权后，到县城乡规划处办理规划报批手续时，当时她担任桂东县城乡规划处主任，工作职责是主持桂东县城乡规划处全面工作，负责建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批签发。《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》审批发放的具体程序为，建设方先向城乡规划处申请发放《建设用地规划许可证》，城乡规划部门根据国有土地出让合同确定的规划条件发放《建设用地规划许可证》。然后建设方再到国土、环保、消防等职能部门办好相关审批手续，然后再回到城乡规划处申请发放《建设工程规划许可证》。规划部门以《建设用地规划许可证》确定的容积率等规划条件为依据，发放《建设工程规划许可证》副本。建设方凭《建设工程规划许可证》副本以及其他法律规定的手续到建设局申请办理《施工许可证》，然后才可以组织开工。建设项目涉及文物保护的，审批《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》则要求按照文物保护法，在规划部门审批前，建设方应该先取得文物管理部门的批准。2008年5月，郭春林等人在取得沙田镇招待所的国有土地使用权后，便向城乡规划部门申报办理用地规划审批手续。因为她们知道这块土地的开发涉及文物保护问题，需经文物管理部门批准才允许建设，所以她们当时没有给他们办理用地规划审批。2008年8月，沙田镇政府起草了《关于将沙田镇原招待所用地按桂城规（2007）03号文件精神进行开发的请示》，提交给当时的县政府主要领导，在该请示中，沙田镇政府引用桂政发（1990）76号文件，认为根据该文件，原沙田镇招待所用地不在文物保护范围内，请求批准其按照桂城规（2007）03号文件规定的指标开发建设该块土地。县政府主要领导根据沙田镇政府的意见，在请示上签了意见，意思是请县文化局支持。县文物管理所也在请示上签署了“经实地核查，此建筑不属于万寿宫保护范围”的意见。由于县政府主要领导和县文物管理部门都出具了意见，因此2009年7月份，桂东县城乡规划处由副主任黄稳锋经手办理，由她审批签发，为郭春林等人办理了《建设用地规划许可证》。规划的容积率1.8，建筑密度是35%，绿地率是30%，用地面积是1412平方米。按规划图纸房屋是建在靠106国道边上，靠万寿宫这边是规划为绿地。规划许可的建筑面积为1412平方米乘以1.8，也就是2452平方米。2009年9月，郭春林等人前来申请办理《建设工程规划许可证》。她们按照《土地出让合同》和《建设用地规划许可证》规划的条件，为他们批准发放了前栋的《建设工程规划许可证》，批准建设层高为5层，建筑总面积2700多平方米。2010年3月份，郭春林等人建好前栋之后，郭春林多次到城乡规划处找她们，请求她们批准其在《建设用地规划许可证》原来规划为绿地的位置，再建设一栋房屋。并称如果再建一栋房子的话，看起来将会更协调，他们保证会建成跟万寿宫一样的风格。由于当时县里比较注重外观效果，所以她就叫分片管沙田的李国村去实地察看一下。李国村察看回来后跟她说，如果建成跟万寿宫一样风格的话，是更好看，看起来更协调。但是郭春林建了前栋后，《建设用地规划许可证》和《土地使用证》规划的容积率已经用完了，按规定不能再建了。于是，她把李国村、郭某乙叫到办公室对此事进行商量研究，她当时说：“当事人有申请，李国村也去实地察看了下，我们一起来分析下周围的景观，查看1990年县里的文件，看可不可以批。”三人商量时认为原址是一栋二层建筑，根据县里1990年文件可以原址新建，而根据县政府主要领导批示这块地是属于原沙田招待所位置，可以审批五层，然后一致同意批准郭春林等人在原来规划的绿地位置建设后栋房屋。然后就由郭某乙负责经办，由她负责审批，为郭春林等人发放了后栋的《建设工程规划许可证》，但是要求郭春林房子建成后，外观要与万寿宫保持一样的风格。同时强调一定要郭春林补交土地出让金后向规划部门申请现场放线开工。于是批准了建设层高为5层，容积率1.8，总建筑面积2500多平方米。按照《土地出让合同》和规划设计条件确定的容积率1.8，用地面积1412平方米计算，郭春林这宗土地允许建设的建筑面积是2452多平方米（1.8×1412＝2452平方米）。她们实际批准的建筑面积，前栋是2700多平方米，后栋是2500多平方米，总共是5200多平方米。她们给郭春林发放后栋《建设工程规划许可证》，改变了《土地出让合同》和规划设计条件确定的容积率，原来确定的容积率为1.8，建筑面积2452平方米，建完前栋房屋后就已经用完了，后栋房屋2500多平方米是超容积率审批的。按规定，国有土地使用权出让后，任何单位和个人都是无权更改已经确定的容积率的。住建部、监察部联合下发的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》建规（2008）227号文件，按这个文件规定，国有土地使用权出让后，如果要更改《土地出让合同》和规划设计条件确定的容积率，应该按文件规定应该按以下程序操作：
（一）建设单位或个人可以向城乡规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；
（二）城乡规划主管部门应当从建立的专家库中随机抽调专家，并组成专家组对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；
（三）在本地的主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时应组织听证；
（四）经专家论证、征求利害关系人的意见后，城乡规划主管部门应依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报城市、县人民政府批准；
（五）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告土地主管部门备案；
（六）建设单位或个人应根据变更后的容积率向土地主管部门办理相关土地出让收入补交的手续。
她们为郭春林等人批准发放的第二栋房屋的《建设工程规划许可证》，改变了土地出让时确定的容积率，但她们没有按以上程序进行操作，也没有告知国土部门，郭春林等人没有补交土地出让金。根据住建部、监察部联合下发的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》建规（2008）227号规定，对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该与规划设计条件、建设用地规划许可证确定的容积率相符合。她们在发放第二本建设工程规划许可证时，她知道违反了规定，超过了容积率，所以当时她要求郭春林他们一定要补交国有土地出让金并完善相关手续后，才能放线开工。根据文件规定，建设单位应当先向规划部门申请放线，并取得规划部门的《建设工程规划放线记录单》，规划部门才能发放《建设工程规划许可证》副本。她们在给郭春林等人发放《建设工程规划许可证》副本时，发放这两栋房屋的《建设工程规划许可证》副本之前，没有经过放线程序，郭春林等人都没有取得规划部门的《建设工程规划放线记录单》。同时按照规定，郭春林等人取得《建设工程规划许可证》副本，并到建设部门办理《施工许可证》后，在工程进行到正负零时，还需要规划部门到场验线，验线合格后才能正式进行主体工程的施工。但郭春林等人也没有通过验线程序，就开始主体工程的施工了。根据桂政发（1990）76号以及1993年省政府的文件，这两栋建筑都位于建设控制地带。而《文物保护法》以及《湖南省文物保护条例》都规定，在建设控制地带内进行工程建设，其工程设计方案应当按文物保护单位的级别，事先征得相应的文物行政部门同意。也就是说，万寿宫属于省级文物保护单位，在为郭春林等人办理审批手续之前，应该取得省文物管理部门的同意。郭春林等人在办理报批手续时，没有提供了省文物管理部门的批准文件，郭春林等人只是提供了一份《关于将沙田镇原招待所用地按桂城规（2007）03号文件精神进行开发的请示》）的报告，上面有县政府主要领导和县文物管理所的签字。根据这份请示，按照《桂城规（2007）03号文件》规定的容积率（1.8）开发该宗土地，也就是说县文物管理所批准了第一栋房屋的建设。当时她们给郭春林办理第二栋房屋的审批手续是比照第一栋审批的。她们当时认为，文物管理部门既然批准了第一栋，那么第二栋也就符合文物保护的要求。郭春林等人建好后栋第二层的时候，就有沙田镇当地的居民向省文物厅举报了。省文物厅来人调查后，认为违反了文物保护规定，需要无条件拆除。因此，城乡规划处就给郭春林等人下发了《停工通知书》。2011年1月，她调离了县城乡规划处，没有参与处理此事了。最后的处理结果她不是很清楚，只知道后来后栋房子拆除了，到拆除时郭春林的房屋已经建到三层半了，政府与郭春林等人达成协议，由政府补偿郭春林等人109万元。
（2）被告人郭某乙陈述，桂东县城乡规划处（现为桂东县城乡规划局）当时是桂东县住建局的下属机构，主要职责为：贯彻执行《城市规划法》及相关法律、法规；核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；依法查处违反城市规划的行为等等。2007年7月，沙田镇政府给城乡规划处送达了《关于沙田镇原招待所用地开发密度的协商函》，请求他们为其明确原沙田镇招待所用地的开发密度、容积率等规划指标，他们打算出让这块国有土地的使用权。2007年10月，县城乡规划处以桂城规（2007）03号复函给沙田镇政府。2008年5月，沙田镇政府通过桂东县国土资源局，以招拍挂的形式对外出让这宗土地的使用权。沙田镇居民郭春林、郭长春、何兴财三人以170多万元的价格取得了这宗国有土地的使用权。桂城规（2007）03号复函规定原沙田镇招待所用地的开发指标为：建筑密度为35%，绿地率为30%，容积率为1.8。当时他担任桂东县城乡规划处副主任，工作职责是负责办理《建设工程规划许可证》。《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》审批发放的具体程序为，建设方先向城乡规划处提出发放《建设用地规划许可证》的申请，城乡规划部门根据《国有土地出让合同》确定的规划条件给其发放《建设用地规划许可证》。建设方持《建设用地规划许可证》，到国土、消防等职门办好相关审批手续，并委托专门机构设计施工图纸，然后将相关手续和图纸提交规划部门，向城乡规划处提出发放《建设工程规划许可证》的申请。规划部门对相关手续以及施工图纸进行审核，以《建设用地规划许可证》、《土地出让合同》确定的容积率等规划条件为依据，发放《建设工程规划许可证》副本。建设方凭《建设工程规划许可证》副本以及其他法律规定的手续到建设局申请办理《施工许可证》，然后才可以组织开工。郭春林等人位于原沙田镇招待所地块的实际占地面积1412平方米，《建设用地规划许可证》核定的建设容积率为1.8，那么规划许可的建筑面积为1412平方米乘以1.8，也就是2452平方米。。2009年9月，郭春林等人前来申请办理《建设工程规划许可证》。他们按照《土地出让合同》和《建设用地规划许可证》规划的条件，为郭春林等人批准发放了前栋的《建设工程规划许可证》，批准建设层高为5层，建筑总面积2758.1平方米。
2010年3月份，郭春林等人建好前栋之后，郭春林多次到城乡规划处找他们，请求他们批准他在《建设用地规划许可证》原来规划为绿地的靠万寿宫戏台位置，再建设一栋房屋。但是郭春林建了前栋后，《建设用地规划许可证》和《土地使用证》规划的容积率已经用完了，按规定不能再建了。于是，有一天郭某甲把李国村和他叫到她办公室，对此事进行商量研究，商量后三人都同意批准郭春林等人在原来规划的绿地位置再建设后栋房屋。然后就由他负责经办，郭某甲负责审批，为郭春林等人发放了后栋的《建设工程规划许可证》。批准建设层高为5层，总建筑面积2518.5平方米。按照《土地出让合同》和规划设计条件确定的容积率1.8，用地面积1411.96平方米计算，郭春林这宗土地允许建设的建筑面积是2452多平方米（1.8×1411.96＝2452平方米）。他们实际批准的建筑面积，前栋是2758平方米，后栋是2518平方米，总共是5276平方米。他们给郭春林发放后栋《建设工程规划许可证》，是改变了《土地出让合同》和规划设计条件确定的容积率，因为容积率建完前栋房屋后就已经用完了。后栋房屋2500多平方米是超容积率审批的。他们为郭春林等人批准发放的第二栋房屋的《建设工程规划许可证》，改变了土地出让时确定的容积率，没有按程序进行操作，也没有告知国土部门，郭春林等人没有补交土地出让金。根据住建部、监察部联合下发的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》建规（2008）227号规定，对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该与规划设计条件、建设用地规划许可证确定的容积率相符合。在发放第二本建设工程规划许可证时，他知道违反了规定，超过了容积率。郴州市规划局印发的《关于郴州市建设工程规划放线验线规定（试行）》郴规发（2007）46号，文件规定，建设单位应当先向规划部门申请放线，并取得规划部门的《建设工程规划放线记录单》，规划部门才能发放《建设工程规划许可证》副本。发放这两栋房屋的《建设工程规划许可证》副本之前，没有经过放线程序，郭春林等人也没有取得规划部门的《建设工程规划放线记录单》。根据桂政发（1990）76号以及1993年省政府的文件，这两栋建筑都位于建设控制地带。而《文物保护法》以及《湖南省文物保护条例》都规定，在建设控制地带内进行工程建设，其工程设计方案应当按文物保护单位的级别，事先征得相应的文物行政部门同意。也就是说，万寿宫属于省级文物保护单位，在为郭春林等人办理审批手续之前，应该取得省文物管理部门的同意。郭春林等人在办理报批手续时，没有提供了省文物管理部门的批准文件，郭春林等人只是提供了一份有县政府主要领导和县文物管理所签字的报告。前栋房屋取得了文物管理部门批准，第二栋则没有。他们在审批B第二栋时，就比照前栋审批了。省文物局来人调查后，认为违反了文物保护规定，需要无条件拆除。因此，城乡规划处就给郭春林等人下发了《停工通知书》。工程停工后，县城乡规划局多次就拆除第二栋建筑的事情来找郭春林等人协商。郭春林认为其取得了政府的批文，有合法的审批手续，拆除其后栋房屋政府必须补偿。2014年8月8日，双方签订了《房屋拆除协议》，约定拆除郭春林的B栋建筑，政府补偿郭春林等人建筑成本及利息109万元（其中包含建筑成本76万余元，利息30多万元）。由政府在沙田圩竹园街位置另外给郭春林安排一块400平方米的土地，郭春林补交这块地的土地出让金171万多元。协议签订后不久，县城乡规划局就请来拆迁队伍，把郭春林的B栋房屋拆除了。在和郭春林等人就拆除B栋建筑事宜协商开始后，政府就由他出面，联系了郴州创达建设工程咨询有限公司，由该公司以建筑施工图为依据，对郭春林建设的B栋建筑进行了工程造价预算。经过预算，B栋建筑的建筑成本为76万余元。另外的30多万元利息是双方通过协商确定的。政府赔偿的109万元，需要等郭春林在办理置换土地的土地使用证，缴纳171万元土地出让金时，从那171万元土地出让金里面再拨给郭春林。因郭春林目前没有办理好置换土地的土地使用证，所以政府赔偿还没有到位。
本院认为，被告人郭某甲、郭某乙身为国家工作人员，在行使职权的过程中，超越设定的规划条件，未经省级文物保护行政部门同意，违法发放《建设工程规划许可证》，许可在省级文物保护单位控制地带范围内施工建设，最终拆除违法建筑，导致损失76万余元，致使国家和人民利益遭受重大损失。被告人郭某甲、郭某乙的行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人郭某甲、郭某乙犯罪的事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立。被告人郭某甲、郭某乙共同犯罪，在实施犯罪的过程中，两人所起作用相当，均为主犯。被告人郭某甲、郭某乙犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，依法可以从轻或者减轻处罚；被告人郭某甲、郭某乙在案发后，积极配合相关部门采取措施，防止损失扩大，具有悔罪表现，可以酌情从轻处罚；对被告人郭某甲、郭某乙的辩护人提出相关的辩护意见予以采纳。对辩护人提出涉案建筑损失应认定为60余万元的辩护意见，与查明的事实不符，不予采纳。根据两被告人犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度，根据《中华人民共和国刑法》第','2018-10-02
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