广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)粤01民终3128号
上诉人（原审原告、反诉被告）：周添荣，男，1970年2月6日出生，汉族，住广东省开平市。
委托诉讼代理人：马启斌，广东国声律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈婧婧，广东国声律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：广州市白云区永平街东平村官田经济合作社，住所地广东省广州市白云区永平街东平村。
负责人：徐春华，该社社长。
委托诉讼代理人：韩苑，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区永平街东平经济联合社，住所地广东省广州市白云区永平街东平村。
负责人：叶沛球，该社社长。
委托诉讼代理人：韩苑，广东法制盛邦律师事务所律师。
上诉人周添荣因与被上诉人广州市白云区永平街东平村官田经济合作社（以下简称官田经济合作社）、广州市白云区永平街东平经济联合社（以下简称东平经济联合社）合作开发房地产合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院（2017）粤0111民初2353号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月12日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
周添荣上诉请求：1、撤销一审判决第一项，改判驳回官田经济合作社主张周添荣返还地块（编号110H013B0020，面积9158平方米)的诉讼请求;2、撤销一审判决第三项，改判官田经济合作社、东平经济联合社连带支付违约金1500万元给周添荣，连带赔偿暂计至周添荣一审起诉之月的经济损失380万元给周添荣，连带按同期人民银行逾期贷款利率的标准计付1500万元保定金自周添荣支付之日起至官田经济合作社、东平经济联合社全部退还之日止的利息给周添荣（暂计至一审判决之日为3770301元)。事实和理由：一、涉案地块一直由官田经济合作社占有控制从未移交周添荣，周添荣根本未接收过涉案地块，无义务交还。二、《合开发协议》合法有效，应受法律保护。双方实际约定建设的是“教育科研综合楼”。《合作开发协议》约定的内容不能证明双方拟建公寓楼，官田经济合作社的两份《会议纪要》的内容也不能证明双方拟建公寓楼，《建设工程勘察合同(一)》载明工程名称为“广州市白云区永平街东平经济联合社官田经济合作社公寓”，但不能证明双方拟建公寓楼。双方签订的一系列协议、履行过程中的报批文件、双方履行的情况，互相印证足以证明合作拟建项目为教育科研综合楼，而非公寓。《合作开发协议》签订时涉案地块的性质为集体建设用地，并非国有土地，一审适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》审理判决本案属适用法律错误。双方合作项目是建设教育科研综合楼，并非合作开发房地产，因此双方是否具备房地产开发经营资质与本案纠纷无关，不能作为认定《合作开发协议》效力的依据。三、《合作开发协议》合法有效，官田经济合作社、东平经济联合社怠于履约，不办理涉案项目的规划报建等手续，约定项目根本无法启动，直至2015年7月前才收回涉案地块中被他人侵占的2000多平方的地块，涉案地块也没有移交给周添荣，拒不配合将涉案资产交易情况录入“三资”信息化监管平台，恶意隐瞒周添荣，私下擅自向政府相关部门申请将涉案地块列入政府三旧改造项目，致使《合作开发协议》无法履行，官田经济合作社、东平经济联合社的行为属恶意根本违约、毁约，对《合作开发协议》无法继续履行应承担全部过错责任，除退还1500万元保定金给周添荣外，还应依约支付1500万元违约金给周添荣，并赔偿周添荣的经济损失。东平经济联合社应当与官田经济合作社连带向周添荣支付违约金1500万元和承担赔偿责任，赔偿周添荣的经济损失至少380万元及至少377万多元的利息损失。
在本院询问当事人时，周添荣补充事实和理由：一、涉案地块在《合作开发协议》签订前已取得建设用地规划许可，《合作开发协议》约定兴建教育科研综合楼完全符合用地规划，合法有效。二、《合作开发协议》已经过村民代表大会民主议定程序讨论通过，合法有效。三、本案合建项目的投资全部由周添荣承担，官田经济合作社、东平经济联合社只是固定收取30%的使用面积，不承担任何风险，故《合作开发协议》并不属于合作开发房地产合同。四、从《合作开发协议》签订后一直到2016年5月16日官田经济合作社、东平经济联合社向政府主管部门进行的多项申报中，申报的项目都不是公寓，而是教育科研综合楼或者是青少年教育培训中心等，一审法院关于涉案项目是公寓楼的认定是错误的。五、官田经济合作社、东平经济联合社拒不履行《合作开发协议》约定的项目规划用地许可申请和审批义务，周添荣无奈提出由官田经济合作社、东平经济联合社提供所有文件及授权委托书，由周添荣尝试能否报建，但官田经济合作社、东平经济联合社未提交任何授权文件，故用地报建手续根本没有完成，因此官田经济合作社、东平经济联合社自始至终根本无意履约。六、官田经济合作社、东平经济联合社在收到周添荣1500万元保证金、35万元租金及巨额投入的资金后，起诉周添荣称合同无效，涉嫌欺诈，应承担全部过错责任。一审没有判决官田经济合作社、东平经济联合社承担任何赔偿责任，使其不仅坐享涉案土地多年的增值、1500万元近五年的无偿使用及擅自出租地块收取租金，还无需承担周添荣投入的巨额建设费用，故应对一审错误判决予以改正。
官田经济合作社辩称，一、周添荣上诉请求中的380万元经济损失及保定金利息377030l元部分超出其一审诉讼请求范围，二审依法不予审理。二、涉案地块一直由周添荣占有使用，其称未接收过地块，无义务交还完全不符合事实。三、虽然涉案合同约定控规为“教育科研”，拟建设“教育科研大厦”，但合同真正目的是周添荣在涉案土地上拟投资建设公寓。公寓楼属于房地产项目，周添荣与官田经济合作社均不具备房地产开发经营资质。此外，涉案合同项下房地产项目至今未取得任何手续包括《建设项目选址意见书》、规划许可证、建设用地批准书及规划报建等手续。因此，涉案合同违反法律法规强制性规定，为无效合同。涉案合同签署后从未变更合同的内容，虽然在2016年的申报文件中将教育科研变更为“青少年教育培训中心”等，但这些均属于教育科研的范筹，且也是按周添荣的意见配合其报批，双方也未因此变更合同约定的建设公寓的实质性内容，故周添荣认为合同有效的观点不成立。四、官田经济合作社收到保证金后按约向周添荣交付涉案场地，配合周添荣办理涉案地块的报建手续。合同约定也是由周添荣负责办理报建手续。官田经济合作社未私下擅自向政府部门申请涉案地块纳入三旧改造范围，涉案土地纳入三旧改造是政府行为，官田经济合作社就此事多次与周添荣进行告知及沟通，根本不存在隐瞒、以各种借口推塘的情形。官田经济合作社没有违约行为及过错，周添荣认为官田经济合作社违约应承担主要过错责任不成立。六、涉案合同无效，故合同约定的支付1500万元的违约金条款也无效，周添荣主张1500万元违约金也无任何证据证明。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
在本院询问当事人时，官田经济合作社补充答辩意见：一、双方签署的合同是房地产开发合同，一审适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是正确的。二、周添荣提出当事人之间已对委托勘察项目进行了变更无证据证明，也与事实不符。三、周添荣提出合作合同只约定了教育科研，从来没有作出兴建公寓的约定，从而主张涉案合同并不是房地产开发的观点不成立。虽然多次申报文件都不是公寓，是教育科研，但实际周添荣以建设教育科研之名掩盖建设公寓之事实，官田经济合作社协助周添荣提交的报建手续均是按照周添荣的要求而出具。四、官田经济合作社已履行了合同义务，将合同提交村民表决，按时按约交地，多次配合周添荣提交办理用地手续的资料。办理用地手续的义务是周添荣负责，且一直都是由其办理，官田经济合作社只是履行协助义务。因此，周添荣称官田经济合作社不履行合同义务是不成立的。五、三旧改造于2016年2月23日经广州市政府以穗府函[2016]24号文批准变更规划，实施改造，是政府行为。官田经济合作社即使有申请，也是在市政府批复之后，按白云区更新局的程序要求，落实市政府文件而申请的。六、周添荣没有房地产开发资质，也明知涉案地块不具备开发建设的手续及条件，仍假借“教育科研之名”与官田经济合作社签署实为建设公寓的合作开发合同，且签约前提是因其向官田经济合作社表示其有能力办妥用地的所有手续，由其负责项目全部投资的承诺，诱使官田经济合作社与其签约，故周添荣应承担合同无效的主要责任。七、一审对无效合同的处理不存在违法或显失公平。官田经济合作社的土地使用费损失比周添荣的利息及投入损失更大。官田经济合作社考虑如果评估土地使用费，审理时间将更长。另，周添荣在法院释明后没有变更诉讼请求，没有提出利息及经济损失，也就是其损失不在本案处理范围，因此，官田经济合作社撤回反诉，双方的损失均不在本案处理。八、周添荣二审基于合同有效前提提出赔偿1500万元的诉请，没有事实和法律依据，依法不予支持。
东平经济联合社辩称，一、同意官田经济合作社的答辩意见及一审判决。二、周添荣要求东平经济联合社承担连带责任没有任何依据。东平经济联合社不是涉案合同的相对方，也完全对官田经济合作社与周添荣当时的签约行为不知情。东平村委从未收到周添荣的保证金。为配合周添荣办理用地手续，东平村委与官田经济合作社在相关的手续上加盖过公章，但三方在协议中明确约定东平村委盖章只是配合办理相关手续，合同中的权利义务与东平村委无关。周添荣自身也是认为东平经济联合社与本案无关，其在立案时提交的是其与官田经济合作社签署的合作开发协议，其向政府部门反映其与官田经济合作社的合作事宜问题，均证明周添荣是与官田经济合作社发生合同关系。因此，东平村委在本案中不应承担任何责任。
周添荣向一审法院起诉请求：1、官田经济合作社、东平经济联合社继续履行《广州市白云区东平村官田经济合作社建设合作开发协议》；2、合作开发的土地使用权归周添荣所有，流转使用权的收益归周添荣所有；3、官田经济合作社、东平经济联合社向周添荣返还周添荣已经支付的保定金1500万元；4、官田经济合作社、东平经济联合社向周添荣支付违约金1500万元。
官田经济合作社向一审法院反诉请求：1、周添荣向官田经济合作社支付土地使用费（从2013年10月1日起至实际交还土地之日止，每平方米每月按13.23元计付，现暂计为490万元）；2、周添荣立即交还土地给官田经济合作社。
一审法院查明事实：2013年9月18日，周添荣（乙方）与官田经济合作社（甲方）签订《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社建设作合开发协议》（以下称《合作开发协议》），鉴于：（一）甲方已拥有城镇农村集体建设用地一块，该地块在于2005年10月获得，该地块所有权为官田经济合作社集体建设用地、位于东平经济联合社集体所有权土地用地使用证为：穗集有（2005）第623044号，地块编号为110H013B0020，图号为：72.0-28.0,72.0-29，土地总面积为45.5441公顷，其中地类面积（公顷）农用地1.0789，林地0.8611，其它0.2177,建设用地44.4653公顷土地范围内，但属于官田经济合作社名下的农村集体土地，控规为“教育科研”土地面积为：0.9185公顷，即13.77765亩，等于9158平方米。（二）乙方负责投资本协议约定的建设项目“教育科研大厦”资金。甲方就本协议约定事项依中华人民共和国村镇法规及相关法律法规的规定，经东平经济联合社属下的官田经济合作社社员进行集体会议讨论决定同意合作，获得一致通过。一、建设项目概况：甲方拟有东平经济联合社名下，地名：“官田社”农村集体建设用地作为村民经济发展建设农村村民“教育科研”综合楼项目，该项目占地0.9185公顷（9158平方米）。二、合作方式及范围：（一）甲方同意以甲方自有的0.9185公顷集体建设用地使用权与乙方共同合作开发建设农村村民教育科研综合楼。（二）、甲方负责该项目建设用地的规划用地申请审报批工作，乙方负责完成该项目建设工程投入资金及其规划、施工图纸设计费用和关于该项目所发生的其它费用。甲乙双方合作开发建设上述官田经济合作社地名“官田社”地块建设农民“教育科研”楼项目具体合作范围包括：负责该地块9158平方米的红线图土规划，红线图用地选址。(2)甲方负责该宗土地范围内的平整；土地所有权明晰、完成集体建设用地权属登记、符合土地利用总体规划、城乡规划。(6)在该块集体建设用地所有权不变的前提下，村民同意把集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为，包括出让、出租、转让、转租、抵押按比例分配方式与乙方合作等，但不得用于商品房开发和住宅建设，村公共建设设施、公益事业用地除外。三、合作收益分配：(1)建设房屋实际建筑面积大于合作开发约定总建筑面积，按照实际面积按比例分配确定。(2)甲方按照该项目双方约定建设建筑容积率总面积甲方共占30%。(3)乙方按照该项目双方约定建设建筑容积率总面积共占70%，待规划批报出来按实际建设建筑面积分比分割分配。(4)建筑总面积若超出约定建筑总面积的平方米以外部分乙方占70%，甲方占30%所得使用，地下室停车位由乙方负责收费、管理，收费权可以转让但必须按广州市地下室停车标准收费，若乙方随意附加价收费甲方有权取回收费权。(5)该项目所需要的土地补偿金、安置补助金、青苗补偿费由甲方负责，项目各种报建报规划等相关费用由乙方负责。(6)乙方有权将分配比的70%集体建设用地使用权及地下和地上建筑物的使用权及其他附着物转让、出租、转租和抵押使用权，以回收该项目的建设成本。（四）合作期限：本项目合作期限根据村集体房产权证日期期限为准，在合作期限内若因甲方在办理该土地建设开发手续拖延时间，该土地使用权归乙方使用，流转使用权的收益归乙方所得。五、甲方的责任和义务：甲方同意将房屋产权使用证件（原件）交乙方保管，乙方每套房屋以甲方名义有权转让房屋的使用权，签订过户交易协议，注明过户交易的房屋面积和建筑面积以及时间权限，但不能办理商品房产权证，只能将总房产权使用证复印加盖甲方公章交给各套新房户业主存档。六、乙方的责任和义务：(4)项目建成后，乙方可依据城乡房地产价格自主定价，力求做到既照顾农民利益，又考虑乙方经济效益，使新区建设做到社会效益和经济效益的双赢。(5)、按照社会主义新农村建设的要求对宗地范围内的建设进行科学合理规划，要有人文景观与自然景观的协调性、应符合公安消防及机场限高的控制要求。乙方根据详规设计新区建设施工方案和户型，严格按照省城乡规划设计院详细规划实施，力求做到设计新颖、美观实用，符合新农村建设的总体要求。九、其他约定：（1）该项目体系较大，周期较长，考虑到当地出租力有限，在该项目没有完成前，甲方不得从事其他商业性开发与农民住宅审批；该项目建成后，甲方考虑到居住人口较多，相应做点功能配套设施，如日杂、百货、文化场所等。十、违约责任：(1)双方应严格遵守本协议的各项条款，违约方应承担由于违约，给对方造成的全部损失承担赔偿责任。(2)甲方不按本协议各项条款约定履行就属甲方违约，甲方应无条件退还乙方给甲方合作保定金1500万元正，甲方赔偿违约金1500万元正给乙方，若甲乙双方协商同意顺延除外。协议约定协议报东平经济联合社备案等等。双方合作开发事宜于2013年9月11日、2013年10月18日经官田经济合作社以会议纪要形式予以表决，会议纪要经参会社员签名，并加盖公章。其中，2013年9月11日的会议纪要第2点载明合作项目性质：农村农民“教育科研”综合楼项目：商业、公寓，一、二层为商业，三层以上为公寓，地下层设停车场。2013年10月18日的会议纪要第8点载明项目的布局情况：地下设停车场（一层），停车场投资1800万元左右，一二层为商业，三层以上为公寓，预计10层左右。
协议签订后，周添荣向官田经济合作社支付了保定金合计1500万元（2013年9月29日支付800万元、2013年10月16日支付700万元），有收据、银行转账凭证为证。
周添荣为证明其就涉案地块项目的建设投入了资金，向一审法院提交了广州市建筑工程施工合同、工程结算单、收款收据、收条、增值税发票，土地租赁合同等，周添荣分别支付了项目砌围墙工程费572944元、土地钻探费102000元、测绘工程费17512元、项目测量费32746元、道路租赁费350000元、工地挖基础余泥运送费2万元等。
2015年7月15日，周添荣（乙方）与官田经济合作社、东平经济联合社（甲方）签订《终止“广州市白云区永平街东平村官田经济合作建设开发协议书”协议》，约定双方一致同意终止双方于2013年9月18日签订的《合作开发协议》，双方确认同意，本《终止协议》签订前发生的一切债权债务与甲方无关等等。官田经济合作社、东平经济联合社提交签订该《终止协议》的用章登记记录。
2016年1月21日，周添荣（丙方）与东平经济联合社（甲方）、官田经济合作社（乙方）签订《协议书》，三方就乙方与丙方合作兴建“广州市白云区东平官田大厦（即儿童主题商业综合体）”项目有关手续及所需费用问题约定：乙方与丙方合作兴建位于广州市白云区东平村东平中路东侧编号为：AB2106018的地块，（该地块属于官田经济合作社的集体建设用地）用于兴建广州市白云区东平官田大厦，又称儿童主题商业综合体。2、丙方全部负责办理以上项目建设、报建等的一切手续以及所需的全部费用。3、鉴于在办理以上手续的过程中，需以甲方单位名义申请，在办理过程中所产生的一切费用及应承担的一切责任，由丙方单独承担，与甲、乙双方无关。2016年3月7日，周添荣（乙方）与官田经济合作社（甲方）签订《协议书》，双方就乙方投资兴建的青少年儿童综合教育大楼，互联网信息化童趣综合馆的投资项目报建备案，建设报建的有关手续问题，约定：1、双方同意在以上项目报建手续中，可挂钩村和经济社的名义进行办理有关手续。2、报建和投资的一切费用由乙方单独承担。3、在办理和项目建设过程中发生的一切事情与甲方无关，由乙方全部负责。
周添荣提交“三资”管理审查备案表，载明项目名称为广州市白云区东平官田大厦的概况为：项目占地面积为9105.57平方米，投资建设为—座现代青少年儿童互联网信息化商业大楼，本大楼规划为二栋连体，一栋为培育孵化青少年儿童综合教育大楼，另一栋为互联网+信息化童趣综合馆，总建筑量为22080平方米，开发强度不突破控规。该项目经过村、社员股东决议同意以自筹资金及社会人士资助方式投资建设，备案表加盖官田经济合作社、东平经济联合社公章。
2016年8月23日，广州市白云区城市更新局发布《白云区城市更新局关于均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂）改造项目更新改造方案的批复》（云更新[2016]16号）；2016年9月23日，广州市白云区人民政府永平街道办事处发布《拆迁公告》；2016年10月18日，广州市白云区国土资源和规划局发布征收土地预公告（穗云国土征预字[2016]30号），上述文件指出位于白云区××××街，北至东平大道、南至均禾大道、西至东平中路的均禾大道北工业区（东平村原玻璃厂）用地面积111098平方米的用地列入“三旧改造”范围，政府拟征收土地的位置和范围为永平街均禾大道以北、东平中路以东37243平方米的土地，拟作政府储备用地规划用途，并定于2017年1月31日前将北至东平大道、南至均禾大道、西至东平中路的范围拆迁完毕。
2017年1月，周添荣向官田经济合作社、东平经济联合社发出关于尽快办理白云区东平官田大厦项目的三资管理平台递件手续的催告函，官田经济合作社收到该函后于2017年2月10日向周添荣发出《终止合同通知书》，载明因涉案地块属于改造范围，且在交付地块后，周添荣一直未办理合作地块的用地手续，土地至今未能开发利用。因此，双方签署的合作开发协议因政府原因不能继续履行。现以书面形式通知周添荣合作开发协议终止履行。上述三旧改造项目会通过公开招投标方式选择有实力的企业进行开发建设，周添荣可参与三旧改造项目的招投标活动等。
2017年6月25日，广州市白云区人民政府永平街道办事处函复：1、《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社合作建设开发协议书》项下的地块，面积9158平方米的集体用地，是属于官田经济合作社所有，但权属登记在东平经济联合社的名下。上述合同项下的9158平方米的地块全部属于东平村原玻璃厂的改造项目范围。2、根据广州市城市更新1+3政策的规定，涉案地块占三旧改造的面积约6500平方米，占无偿移交政府统筹开发的面积约2600平方米，无偿移交的土地面积为政府储备用地，按程序转为国有用地。3、2016年2月，《白云区嘉禾望岗及空港大道沿线片区控制性详细规划》经广州市政府审议通过（穗府[2016]24号），东平经济联合社属下的东平村原玻璃厂纳入三旧改造范围，该行为属于政府行为。4、（云更新[2016]16号）批复中已明确：涉案地块在纳入三旧改造后的规划用地性质为商业兼容商务用地、商业、社会停车场用地、公共交通站场用地、防护绿地等，将建设以汽车贸易、汽车服务为主，餐饮、办公、酒店等为辅的商业综合体。由区农林局、区城市更新局和永平街等部门配合，指导东平经济联合社通过“三资”平台公开选择合作企业进行开发建设。未被纳入三旧改造前的用地规划性质没有确定，也没有文件规定。
2017年7月10日，广州市白云区国土资源和规划局函复：涉案地块暂未查到相关规划报建手续。
2017年8月3日，广州市白云区国土资源和规划局函复：该地块已于2012年核发集体土地所有证(穗集有(2012)10004882号，权利人为东平经济联合社农民集体)；地块2013年土地利用现状为建设用地，白云区土地利用总体规划（2010-2020年）为建设用地，市总规控制为居住用地、道路用地，2013年控规控制为教育科研设计用地、道路用地；该地块部分于2016年核发《建设项目选址意见书》（穗国土规划选[2016]39号），用地单位为东平经济联合社。
2017年9月7日，广州市白云区国土资源和规划局函复：1、该地块位于白云区××及空港大道沿线片区控制性详细规划范围内，该控规于2016年2月23日经广州市政府以穗府函[2016]24号文批准实施。2、该地块现行控规为商业金融业用地、公共交通场站用地及道路用地。其中，东南侧商业金融业用地位于《建设项目选址意见书》(穗国土规划选(2016)39号)范围，选址意见书总面积69606平方米，用地位置为广州市白云区永平街东平玻璃厂地块，用地性质为商业用地(BI)、商务用地(B2)（村庄建设用地(H14)）。3、根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条规定，城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。
周添荣提交广东省地质物探工程勘察院于2013年12月9日出具的《广州市白云区永平街东平经济联合社官田经济合作社教育科研综合楼岩土工程详细勘察报告》（编号：DEE20131201）。而周添荣一审当庭补充提交的《建设工程勘察合同（一）》载明工程的名称为“广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓”。2017年9月15日，广东省地质物探工程勘察院函复：我单位与官田经济合作社（发包人）于2013年7月签订了“广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓（以下简称公寓）”的工程勘察合同，并提交了“公寓”的勘察报告。后因发包人通知更改项目名称，我单位于2013年12月9日提交了“广州市白云区永平街东平经济联合社官田经济合作社教育科研综合楼（以下简称教科楼）”的工程勘察报告。发包人退回原“公寓”勘察报告，我单位已进行销毁。“教科楼”所指向的勘察地点、范围、内容与“公寓”完全一致，勘察成果符合国家、行业及地方法规与技术标准，满足工程项目建设需要。多年来发包人对此也无提出任何异议。上述情况，我单位已提交了“教科楼”勘察报告，不再提交“公寓”勘察报告。官田经济合作社和东平经济联合社对上述函复内容不予确认。
一审法院向周添荣释明涉案《合作开发协议》的效力问题，周添荣坚持不变更诉讼请求。同时，周添荣向一审法院提交代理词，认为《合作开发协议》是各方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效合同。1、《合作开发协议》明确约定了双方合作的项目为共同合作开发建设农村村民教育科研综合楼；官田经济合作社的会议纪要、设计图纸、三资管理审查备案表等证据材料也清楚地显示，合作项目为教育科研综合楼。官田经济合作社、东平经济联合社在庭审中声称双方合作项目为开发小产权房无任何事实依据。2、合作协议签订时，涉案土地性质为集体建设用地，东平经济联合社、官田经济合作社分别作为涉案土地的所有权人、使用权人，有权对涉案土地进行符合土地性质和控规的建设项目。由于土地性质为集体建设用地，开发项目也不是房地产开发，因此不适用《城市房地产管理法》的规定，即无需双方具有房地产开发资质。3、合作协议签订时，涉案土地的控规控制为建设科研用地，周添荣与东平经济联合社、官田经济合作社合作建设教育科研综合楼符合当时的控规。4、东平经济联合社、官田经济合作社与周添荣合作建设教育科研综合楼项目已经过了东平经济联合社的许可和官田经济合作社的集体决议，合作项目是东平经济联合社、官田经济合作社的真实意思表示。5、由于涉案土地是集体建设用地，且根据合作协议的约定，双方的合作不涉及集体土地出让、转让、出租，因此本案不适用《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（粤高法发[2001]42号）的规定。6、涉案土地的前身是东平海陶玻璃厂所在地，2008年后由于海陶玻璃厂停产后土地一直闲置，东平经济联合社、官田经济合作社与周添荣签订合作协议，本着盘活土地的目的，合作建设教育科研综合楼，未损害任何第三方利益。
2017年12月1日，官田经济合作社向一审法院提交申请，要求撤回其提出的第1项反诉请求即周添荣支付土地使用费（从2013年10月1日起至实际交还土地之日止，每平方米每月按13.23元计付，现暂计为490万元）。
一审法院认为，官田经济合作社申请撤回第1项反诉请求，经审查，官田经济合作社的申请符合法律规定，予以准许。《合作开发协议》项下地块产权人为东平经济联合社农民集体，并由官田经济合作社使用，属于集体建设用地，2013年控规控制为教育科研设计用地、道路用地；并于2016年被政府纳入广州市白云区永平街东平村原玻璃厂的“三旧改造”项目范围，现行控规为商业金融业用地、公共交通场站用地及道路用地。本案的争议焦点是《合作开发协议》的效力问题。首先，周添荣与官田经济合作社约定共同合作建设农村村民“教育科研”综合楼；同时周添荣称“三资”管理审查备案表以及涉案工程勘察报告载明涉案地块将投资建设为教育科研楼。但从《合作开发协议》约定的内容看，周添荣与官田经济合作社约定房屋建成后的合作收益分配比例为官田经济合作社占建筑总面积的30%，周添荣占建筑总面积的70%，周添荣有权将分配比的70%集体建设用地使用权及地下和地上建筑物的使用权及其他附着物转让、出租、转租和抵押使用权，以回收该项目的建设成本。同时，《合作开发协议》第五条约定项目建成后，官田经济合作社同意将房屋产权使用证件（原件）交周添荣保管，周添荣就每套房屋以官田经济合作社名义有权转让房屋的使用权，签订过户交易协议，注明过户交易的房屋面积和建筑面积以及时间权限，但不能办理商品房产权证，只能将总房产权使用证复印加盖官田经济合作社公章交给各套新房户业主存档。《合作开发协议》第六条第（四）项约定项目建成后，周添荣可依据城乡房地产价格自主定价。其次，涉案地块项目系经过官田经济合作社的社员表决通过，2013年9月11日及2013年10月18日的会议纪要中均载明合作项目性质或布局情况为商业、公寓，一、二层为商业，三层以上为公寓，地下层设停车场，预计为10层左右。再次，周添荣当庭提交的《建设工程勘察合同（一）》载明工程的名称系“广州市白云区永平街东平村官田经济合作社公寓”。同时，结合广东省地质物探工程勘察院函复内容，2013年7月就涉案项目签订的是官田经济合作社公寓的工程勘察合同，并提交“公寓”的勘察报告。函复内容称因官田经济合作社通知更改了项目名称，但本案现无证据证实官田经济合作社曾通知广东省地质物探工程勘察院更改项目名称。综上，结合全案证据，周添荣与官田经济合作社就涉案地块项目实际上是拟建公寓楼，公寓楼属于房地产建设项目，与农村村民“教育科研”综合楼并不相同，故《合作开发协议》应视为周添荣与官田经济合作社合作开发房地产的权利义务协议。周添荣称涉案地块项目是建设农村村民“教育科研”综合楼的意见，理据不够充分，不予采信。周添荣与官田经济合作社均无房地产开发资质，且无证据证明自《合作开发协议》签订至今涉案地块的建设依法办理了相关规划报建手续。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条规定，双方签订的《合作开发协议》应为无效合同。周添荣主张合同合法有效的意见，不符合法律规定，不予采纳。经释明《合作开发协议》的效力问题，周添荣坚持认为协议有效且不变更诉讼请求，故对周添荣主张要求官田经济合作社、东平经济联合社继续履行《合作开发协议》的诉讼请求，不予支持。
根据法律规定，因合同无效，双方因合同取得的财物应相互返还。周添荣应当将涉案地块的使用权交还官田经济合作社，故对周添荣主张将合作开发的土地使用权归其所有，流转使用权的收益归其所有的诉讼请求，不予支持。对官田经济合作社反诉主张周添荣返还土地的诉讼请求，予以支持。周添荣签订《合作开发协议》后向官田经济合作社支付了保定金1500万元，官田经济合作社应当予以返还，且官田经济合作社同意予以返还，现周添荣主张官田经济合作社返还1500万元保定金合理合法，予以支持。对于周添荣要求东平经济联合社返还保定金1500万元，没有事实依据，不予支持。周添荣与官田经济合作社均非具备房地产开发资格之主体，却签订了《合作开发协议》，双方对《合作开发协议》无效均存在一定的过错，对周添荣主张官田经济合作社、东平经济联合社支付违约金1500万元的诉讼请求，不予支持。
综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、在该判决生效之日起十五日内，周添荣将《广州市白云区永平街东平村官田经济合作社建设作合开发协议》项下的地块（编号为110H013B0020，面积9158平方米）交还给官田经济合作社；二、在该判决生效之日起十日内，官田经济合作社向周添荣退还保定金1500万元；三、驳回周添荣的其他诉讼请求。本诉案件受理费191800元，由周添荣负担95900元，由官田经济合作社负担95900元。反诉案件受理费100元，由官田经济合作社负担。
本院二审期间，周添荣提交以下证据：《关于广州市白云区东平官田大厦规划选址申请书》和《儿童主题商业综合体白云区永平街东平村东平中路东侧地块转型升级方案》，拟证明双方约定兴建的项目并非公寓楼；案涉地块分界图，拟证明案涉地块中有两千多平方米一直被其他公司和经济合作社占用，直到2015年4月官田经济合作社、东平经济联合社才在周添荣的出资协助下与其他公司和经济合作社划清四至和界址，收回被占用土地。官田经济合作社、东平经济联合社对上述证据的意见为：上述申请书是真实的，充分证明官田经济合作社履行了合同义务，协助周添荣办理手续；不认可上述转型升级方案的真实性，若周添荣不建公寓是不可能投资的；确认分界图的真实性，但不能证明周添荣所要证明的内容，因官田经济合作社在签订合同后将土地交给周添荣使用，范围也未曾有争议，周添荣在一审也未就土地交付问题提出上述意见。
经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，周添荣提出的官田经济合作社、东平经济联合社连带赔偿经济损失380万元及支付保定金利息的上诉请求，是在第二审程序中增加的诉讼请求，官田经济合作社、东平经济联合社对该上诉请求不愿意与周添荣调解，也不同意由本院一并审理，故本院依法对该上诉请求不予审理，周添荣可另行起诉。根据周添荣提出的其他上诉请求，双方当事人在第二审程序中争议的焦点仍然是《合作开发协议》的效力问题。《合作开发协议》的性质应当根据当事人的权利义务作出认定，而不是以建设项目的名称确定。《合作开发协议》约定的地块规划为建设用地，但因其仍属于农民集体所有，故只能用于农民或者农村集体经济组织的建设项目。而周添荣并非该地块所属的农村集体经济组织的成员，且《合作开发协议》约定，房屋建成后的合作收益分配比例为官田经济合作社占建筑总面积的30%，周添荣占建筑总面积的70%，周添荣有权将分配比的70%集体建设用地使用权及地下和地上建筑物的使用权及其他附着物转让、出租、转租和抵押使用权；官田经济合作社同意将房屋产权使用证件（原件）交周添荣保管，周添荣就每套房屋以官田经济合作社名义有权转让房屋的使用权，签订过户交易协议，注明过户交易的房屋面积和建筑面积以及时间权限，但不能办理商品房产权证，只能将总房产权使用证复印加盖官田经济合作社公章交给各套新房户业主存档；房屋建成后周添荣可依据城乡房地产价格自主定价。上述约定，足以证明《合作开发协议》约定的项目大部分是用于对外销售的公寓楼，而非农村集体经济组织自用的建设项目，故《合作开发协议》的性质为合作开发房地产合同。上述周添荣分配得70%集体建设用地使用权的约定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定；同时，官田经济合作社与周添荣均不具备房地产开发经营资质，依法不得从事房地产开发经营活动，且双方在一审期间均未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，因此，双方签订的《合作开发协议》因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。一审法院根据《合作开发协议》约定的当事人的权利义务，结合官田经济合作社的社员会议纪要、《建设工程勘察合同（一）》及广东省地质物探工程勘察院复函等其他证据，作出《合作开发协议》应视为合作开发房地产合同的认定，理据充分，阐述详尽，符合逻辑，并无不当，本院予以认同，不再赘述。一审法院根据《合作开发协议》的性质认定该协议无效正确，本院予以支持。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条关于“合作开发房地产合同的当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效”的规定，强调的是合作开发房地产合同的当事人应当具备房地产开发经营资质的问题，故一审法院适用于官田经济合作社和周添荣，并无不妥。周添荣上诉提出《合作开发协议》签订后申报的建设项目为青少年教育培训中心或者儿童主题商业综合体，但周添荣在二审期间提供的相应证据及在一审期间提供的其与东平经济联合社、官田经济合作社于2016年1月21日签订的《协议书》、其与官田经济合作社于2016年3月7日签订的《协议书》及“三资管理审查备案表”，仅能反映约定的建设项目改变了名称及报建手续由官田经济合作社变更为周添荣，并不能证明上述认定《合作开发协议》性质的约定已被撤销或者变更，且周添荣起诉提出的继续履行《合作开发协议》，合作开发的土地使用权及流转使用权的收益均归其所有的诉讼请求，亦说明《合作开发协议》的上述约定并无发生变更。因此，周添荣认为《合作开发协议》有效的上诉理由不成立，本院不予采纳。
《合作开发协议》无效，周添荣依法应当返还该协议约定的土地给官田经济合作社。《合作开发协议》约定周添荣负责建设项目的资金及施工建设，《合作开发协议》签订后周添荣在约定土地上实施了砌围墙、土地钻探及测绘等工作，故周添荣实际占用了《合作开发协议》约定的土地。周添荣在二审期间提供的证据并不能证明官田经济合作社没有向其交付约定的土地。因此，周添荣否认接收涉案地块的上诉理由不成立，本院不予采纳。周添荣依据无效的《合作开发协议》要求官田经济合作社支付违约金，没有法律依据，一审法院不予支持正确，其相应的上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。东平经济联合社不是《合作开发协议》的当事人，也没有收取周添荣依该协议支付的保定金，故周添荣要求东平经济联合社与官田经济合作社共同返还保定金，缺乏事实依据，一审法院不予支持正确，其相应的上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。
综上所述，周添荣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费95900元，由周添荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 庞智雄
审判员 李 琦
审判员 刘 欢
二〇一八年五月十一日
书记员 江亭利
林丽敏