安徽省东至县人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖1721行初2号
公益诉讼起诉人:东至县人民检察院。
被告:东至县国土资源局，住所地东至县。
法定代表人:吴成模，该局党组成员、主任科员（主持全面工作）。
委托代理人:左小虎，该局执法监察大队大队长。
委托代理人:曹芳，安徽宏达律师事务所律师。
公益诉讼起诉人东至县人民检察院（以下简称县检察院）诉被告东至县国土资源局（以下简称县国土局）土地行政管理不履行法定职责一案，公益诉讼起诉人于2017年12月27日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2018年1月3日向被告县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人县检察院指派员额检察官唐志洲、周艳霞，检察官助理吴华冰出庭支持起诉，被告县国土局委托代理人左小虎、曹芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
县检察院诉称，2014年5月21日，县国土局分别以东国罚决字[2014]221、223号行政处罚决定书对东至县昭潭镇陈某某、储某某非法转让土地的行为作出了行政处罚。其中没收陈某某7.075万元并罚款2.83万元、没收储某某6万元并罚款2.4万元。行政处罚决定在作出当日分别送达各当事人。2014年12月10日，县国土局向东至县人民法院申请强制执行对陈某某的东国罚决字[2014]221号、储某某的东国罚决字[2014]223号的行政处罚。东至县人民法院受理上述强制执行申请后，认为县国土局于2014年12月10日才向法院申请强制执行，已经超过法定申请执行期限，遂作出了不予受理的裁定。2017年6月7日，县检察院向县国土局发出东检民（行）行政违监[2017]34172100002号检察建议书，建议该局：针对陈某某、储某某非法转让土地违法行为的行政处罚作出具体的执行计划，确保行政处罚执行到位，并及时将执行情况反馈至本院。2017年7月6日县国土局以东国土资[2017]145号《关于安徽省东至县人民检察院检察建议办理情况的报告》称，该局在接到检察建议后采取了如下措施：1、针对昭潭镇储某某、陈某某两户行政处罚，经我局督促，两户分别缴纳了罚款2000元，2017年7月5日经催缴储某某再次缴纳了2000元；2、协调昭潭镇等有关单位，制定了督促执行计划；3、恳请检察院督促法院加大已受理并裁定准予强制执行的同类行政处罚案件的执行力度。但回复检察建议后，县国土局仍未将该行政处罚执行到位，且未提供具体的执行计划，对陈某某、储某某逾期不履行处罚决定亦未依法加处罚款或者滞纳金，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼起诉人认为，县国土局虽对昭潭镇陈某某、储某某非法转让土地的行为作出了行政处罚，但涉案的没收非法所得及罚款尚有17.705万元��今未收缴到位，县国土局未及时收缴或向东至县人民法院申请强制执行，且经诉前程序该局仍未收缴到位，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起诉讼，请依法判决确认被告东至县国土资源局怠于履行足额收缴罚没款职责违法，并判令被告东至县国土资源局继续履行足额收缴罚没款职责。
县检察院为支持其主张，向本院提交以下证据：
第一组证据：证明检察机关提起本案行政公益诉讼法律依据。罚没收入是政府非税收入，是财政收入的组成部分，和税收收入一样，纳入预算管理，也是国有财产的组成部分,属于行政公益诉讼受案范围。
1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作的实施办法》；
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；
4、《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（安徽省政府令第184号）。
第二组证据：证明县国土资源局的职权。
1、东至县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定；
2、东政[2016]74号东至县人民政府关于公布东至县县级政���权力清单和责任清单目录（2016年本）的通知；
第三组证据：证明东至县昭潭镇储某某、陈某某户非法转让土地案行政处罚及申请执行情况。
1、行政处罚决定书（储某某），证明没收非法所得人民币6万，并处以人民币2.4万罚款；
2、行政处罚决定书（陈某某），证明没收非法所得人民币7.075万，并处以人民币2.83万罚款；
3、强制执行申请书（储某某），证明申请东至县法院依法强制执行对储某某户的行政处罚；
4、强制执行申请书（陈某某），证明申请东至县法院依法强制执行对陈某某户的行政处罚；
5、行政裁决书（储某某），证明因申请人超过申请执���期限，裁定对要求强制执行的申请不予受理；
6、行政裁决书（陈某某），证明因申请人超过申请执行期限，裁定对要求强制执行的申请不予受理。
第四组证据：证明东至县国土资源局应当履职的法律依据。
1、《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）第三十六条，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”；
2、《国土资源违法行为查处工作规程》14.4，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不��行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行”；
3、《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（安徽省政府令第184号）第六条、第七条、第九条，第六条规定：政府非税收入按照下列规定收取：（五）罚没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定收取。第七条规定：法律、法规、规章规定了收取部门、单位（以下统称执收单位）的政府非税收入，由执收单位收取。第九条规定：执收单位或者政府非税收入管理机构应当依照本办法第六条的规定收取政府非税收入，不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴政府非税收入的，应当提出书面申请，经执收单位或者政府非税收入管理机构审核后，按照法定批准权限办理；
4、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
5、《中华人民共和国预算法》第五十三条第二款、第五十五条，第五十三条第二款规定：各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。第五十五条规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应收的预算收入。不得违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入；
6、《���华人民共和国行政强制法》第十二条第一款第（一）项、第四十五条、第五十三条,第十二条第一款第（一）项规定：行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金。第四十五条规定：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金不得超过金钱给付义务的数额。第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
第五组证据：证明行政公益诉讼诉前程序情况。
1、检察建议书,针对东至县人民法院裁定不予受理强制执行申��的东国土罚决字[2014]221号、223号行政处罚决定，立即采取有效措施，确保对陈某某、储某某非法转让土地违法行为的行政处罚得以执行到位；
2、关于安徽省东至县人民检察院检察建议书的答复意见，陈某某、储某某两户经被告多次督促，现已缴纳部分非法所得，今后被告将督促当事人作出缴款计划，履行行政处罚决定；
3、检察建议书，针对陈某某、储某某非法转让土地违法行为的行政处罚作出具体的执行计划，确保行政处罚执行到位，并及时将执行情况反馈至检察院；
4、关于安徽省东至县人民检察院检察建议办理情况的报告,针对昭潭镇储某某、陈某某两户行政处罚，经被告督促，两户分别缴纳了罚款2000元，2017年7月5日经催缴储某某再次缴纳了2000元；协调昭潭镇等有关单位，制定了督促执行计划；恳请检察院督促法院加大已受理并裁定准予强制执行的同类行政处罚案件的执行力度；
5、安徽省政府非税收入一般缴款书（陈某某），证明2015年11月11日陈某某缴纳罚没收入2000元；
6、安徽省政府非税收入一般缴款书（储某某），证明2015年11月11日储某某缴纳罚没收入2000元；2017年7月5日储某某缴纳罚没收入2000元；
7、关于拟就东至县国土资源局怠于履行职责一案提起行政公益诉讼的请示;
8、关于东至县国土资源局怠于履行职责行政公益诉讼一案的批复,同意对该案向人民法院提起。
县国土局辩称，2014年5月21日，被告对昭潭镇陈某某和储某某非法转��土地行为，分别作出东国土罚决字[2014]221号和[2014]223号行政处罚决定,没收陈某某违法所得7.075万元并处罚款2.83万元,没收储某某违法所得6万元并处罚款2.4万元。被告于2014年12月10日，向东至县人民法院申请强制执行对陈某某的东国土罚决字[2014]221号、储某某的东国土罚决字[2014]223号行政处罚。法院受理强制执行申请后，认为被告超过申请执行期限，作出了不予受理的裁定。由于被告办案人员，认为申请法院执行行政处罚应按照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十八条的规定，所以才于2014年12月10日，向东至县人民法院申请强制执行，并非主观刻意延迟申请。县检察院分别于2015年10月15日和2017年5月16日，2次下达检察建议书督促被告执行陈某某和储某某非法转让土地行为的行政处罚到位。被告采取相关措施征缴储某某4000元罚没款，征缴陈某某2000元罚没款。针对储某某、陈某某户执行难的问题，被告一直积极督促储某某、陈某某户履行缴款义务，制定督促执行计划，落实征缴责任，想尽一切办法，采取多种措施上门催缴，促使当事人主动履行罚没缴款的义务。一是积极争取昭潭镇人民政府和昭潭村委会支持，调查陈某某和储某某两户的家庭情况和社会关系，协调相关人员做陈某某和储某某思想工作。同时安排昭潭国土资源中心所工作人员到储某某、陈某某两户催缴罚没款每周不少于2次、局执法监察大队安排人员到储某某、陈某某两户催缴每周不少于一次。二是协调相关部门，加强信用信息管理。局执法监察大队协调交通运管、农机监理站等部门协助执行，督促当事人主动缴纳。同时，被告协调相关部门，通过省国土资源厅信用信息平台，将储某某、陈某某列入失���人员名单黑榜，实施联合惩戒。被告已采取了包括函告、催缴、列入失信名单等在内的各种履职程序，积极催缴，虽收效甚微，但一直在积极履行法定职责，能不能足额收缴罚没款是受多种因素影响决定的，不能因未全部收缴到位就认为被告怠于履行职责。综上被告并无过错，请求依法驳回县检察院的诉讼请求。
县国土局向本院提交如下证据：
1.储某某和陈某某缴纳非法转让土地行政处罚罚没款票据复印件；
2.安徽省国土资源厅信用信息平台截图；
3.东至县国土资源局《关于加大昭潭镇储某某陈某某非法转让土地行政处罚罚没款征缴力度的通知》（东国土资[2017]185号）；
4.到储某某、陈某某两户上门催缴照片和催缴记录。
经庭审举证、质证，本院对以上证据作如下确认：
县国土局对县检察院提交的证据质证如下：对第一、二组证据无异议；对第三组证据的真实性无异议，但被告不是故意超过期限申请执行，而是对相关的法律知识产生误解；对第四组证据的真实性无异议，但对第四组证据的证明目的有异议，在被人民法院裁定不予受理后，县国土局作出了一系列行政行为，执行了收缴罚没款，已经履行了职责；对第五组证据的真实性无异议，对第五组的证明目的有异议，在收到检察建议书后，县国土局积极履行了相关职责，该组证据也恰恰能证明被告一直在积极履行法定职责。
县检察院对县国土局提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3的真实性无异议，但证据4照片及催缴记录形式不完整不完善，时间及拍摄人员均不能反映出来，不能完整记录证据内容，不能证明被告积极履行了职责，仅证明了被告重复履行了上门催收这一项职责，不能证明被告履行了全部职责。
本院对上述证据认证如下：县检察院提交的所有证据符合证据”三性”，本院予以确认。对县国土局提交的证据1、2、3的真实性、合法性予以认定，但证据1、2、3达不到其证明目的，不能完全证明被告已积极履行追缴罚没款的法定职责。证据4照片及催缴记录，形式不完整不完善，时间及拍摄人员均不能反映出来，不能完整记录证据内容，不能证明被告全面履行了职责，公益诉讼人的异议理由成立，对该组证据本院不予认定。
经审理查明，2014年5月21日，被告县国土局对昭潭镇陈某某和储某某非法转让土地行为，分别作出东国土罚决字[2014]221号和[2014]223号行政处罚决定书,决定没收陈某某违法所得7.075万元并处罚款2.83万元,没收储某某违法所得6万元并处罚款2.4万元，并同日向二人进行了送达。陈某某和储某某在法定期限内不提起诉讼又未履行处罚决定，被告于2014年12月10日，向本院申请强制执行对陈某某的东国土罚决字[2014]221号、储某某的东国土罚决字[2014]223号行政处罚。本院受理上述强制执行申请后，认为被告已超过申请执行期限，于2015年8月4日作出了（2015）东行非审字第00128号、00130号行政裁定书对县国土局的申请不予受理。此后，县国土局对陈某某和储某某的违法行为一直未采取有效措施处理。县检察院于2015年10月15日向县国土局发出东检民（行）行政违监[2015]34172100003号检察建议书，建议：“1、针对东至县人民法院裁定不予受理强制执行申请的东国土罚决字[2014]221号、223号行政处罚决定，立即采取有效措施，确保对陈某某、储某某非法转让土地违法行为的行政处罚得以执行到位。2、……。3、针对本案发生的超期申请强制执行情形，建议你局审查已经办理或正在办理的有关案件，检查是否存在与本案同类的情形，如有存在，应及时采取有效措施。同时建议你局分析查找问题存在的原因，及时针对性地建章立制，以依法依规做好土地资源违法行为查处工作，切实有效防止此类情形的再次发生，保证对土地资源违法行为的行政处罚决定能够及时执行，维护国土资源行政机关的执法形象和具体行政行为的权威性、严肃性和公正性。”2015年11月11日，县国土局分别收取陈某某、储某某罚没款2000元。2015年11月13日，县国土局向县检察院发出东国土资[2015]271号关于安徽省东至县人民检察院检察建议书的答复意见，答复意见称：“储某某、陈某某两户经我局多次督促，现已缴纳部分非法所得，今后我局将督促当事人作出交款计划，履行行政处罚决定；针对昭潭案件的超期申请强制执行情形，我局对需申请法院强制执行的案件进行了自查，未发现同类的情况。在日后的工作中，我局将依法依规的做好国土资源查处工作，切实有效的杜绝此类情况的再次发生，保证国土资源违法行为的行政处罚决定能够及时执行。”2017年6月7日，东至县人民检察院再次向东至县国土资源局发出东检民（行）行政违监[2017]34172100002号检察建议书，建议该局：“针对陈某某、储某某非法转让土地违法行为的行政处罚作出具体的执行计划，确保行政处罚执行到位，并及时��执行情况反馈至本院。”2017年7月5日县国土局收取储某某缴纳罚没款2000元。2017年7月6日东至县国土资源局以东国土资[2017]145号《关于安徽省东至县人民检察院检察建议办理情况的报告》答复称“一、针对昭潭镇昭潭村西山组储某某、陈某某两户非法转让土地行政处罚决定执行落实情况。经我局督促，储某某、陈某某于2015年11月分别缴纳了2000元罚没款，后再未缴纳。为落实行政处罚决定执行情况，维护国土资源行政处罚严肃性，我局穷尽一切手段，在昭潭镇政府的配合下，多次上门督促储某某、陈某某户，要求其向我局作出缴款计划，履行缴款义务。2017年7月5日，储某某再次缴纳了2000元的罚没款。二、针对储某某、陈某某非法转让土地行政处罚决定执行难问题，我局通过对储某某、陈某某家庭情况和社会关系的调查了解，协调昭潭镇等相��单位，制定了督促执行计划，对储某某、陈某某将从车辆管理、营运等方面进行限制，促使当事人积极主动履行罚没款缴纳义务。三、为共同维护良好的国土资源管理秩序，更好体现行政处罚执行的公平性，我局恳请县人民检察院督促县人民法院加大已受理并裁定准予强制执行的同类行政处罚案件的执行力度，以促进我局对陈某某、储某某案件的执行效果。”2017年8月20日东至县国土资源局向昭潭国土资源中心所、局执法监察大队发出东国土资[2017]185号《关于加大昭潭镇储某某、陈某某非法转让土地行政处罚罚没款征缴力度的通知》，要求：一、穷尽手段，不定期上门催缴；二、协调相关部门，加强信用信息管理；三、保存催缴证据。被告县国土局已在安徽省国土资源信用信息管理系统，将储某某、陈某某信用状态列为黑榜。但东至县国土资源局至今仍未将涉案的没收款及罚款17.705万元收缴到位，对陈某某、储某某逾期不履行处罚决定亦未依法加处罚款或者滞纳金，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，2017年11月23日县检察院遂向上级检察院提起请示，2017年12月12日安徽省人民检察院批复同意向人民法院提起行政公益诉讼，县检察院于2017年12月27日向本院提起本案行政公益诉讼。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、���规、规章授权的组织违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，具有依法提起行政公益诉讼的权利。本案中，县检察院在履行职责中发现县国土局在作出行政处罚决定后未在法律规定的期限内向人民法院申请强制执行，怠于履行法定职责，致使东国土罚决字[2014]221号和[2014]223号行政处罚决定,没收陈某某违法所得7.075万元并处罚款2.83万元,没收储某某违法所得6万元并处罚款2.4万元一直未缴纳到位，在发出检察建议后，县国土局仍未采取全面有效措施追缴罚没款，使国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，为保护土地资源不受侵害，其有权以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条规定，县国土局作为土地管理部门，负责本行政区域内土地管理和监督工作，负有对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的职责。陈某某、储某某非法转让土地案，东至县国土资源局虽及时履行了查处职责，依法作出了行政处罚决定，但其未在法律规定的期限内向人民法院申请执行，导致其行政处罚决定不能得到法院强制执行，东至县检察院主张确认县国土局对陈某某、储某某违法转让集体土地的行为未按法律规定向人民法院申请强制执行，构成怠于履行法定职责，未依法申请执行的行为违法，具有事实与法律依据，本院予以支持。经本院审查裁定不予受理后，县国土局对陈某某、储某某非法转让土地的罚没款虽采取一定措施，作了一定工作，在收到县检察院检察建议书后，责令陈某某、储某某缴纳了部分罚款，但对陈某某、储某某非法转让土地的罚没款追缴仍未采取全面积极有���措施，因陈某某、储某某非法转让集体土地的罚没款至今仍未征缴到位，县国土局应当继续履行法定职责，继续追缴陈某某、储某某非法转让集体土地的罚没款，故东至县检察院请求判令县国土局对陈某某、储某某非法转让集体土地的行为依法履行监管职责的诉讼请求，本院亦予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告东至县国土资源局对陈某某、储某某违法转让集体土地进行处罚后未及时申请法院强制执行，怠于行使职责的行为违法；
二、被告东至县国土资源局对陈某某、储某某非法转让土地行政处罚罚没款继续履行追缴职责。
案件受理费50元，由被告东至县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于安徽省池州市中级人民法院。同时向该院预交上诉费50元。（安徽省池州市中级人民法院开户行：农行池州秋江支行；户名：池州市非税收入管理局；账号：12×××66）。如在上诉期满之日起七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴丽萍
审 判 员 周国富
人民陪审员 刘青霞
二〇一八年五月二日
书 记 员 许桂红