吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)吉行终106号
上诉人（原审原告）许民，住址吉林省长春市绿园区。
上诉人（原审原告暨既诉讼代表人）于万福，住址吉林省长春市绿园区。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）韩宝芬，住址吉林省长春市绿园区。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）朱贵山，住址吉林省长春市绿园区。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）杨福全，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）许国明，住址吉林省长春市绿园区。
其他98名上诉人基本身份情况详见附录。
许民等104名上诉人共同委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地吉林省长春市人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人卢思羽，吉林衡丰律师事务所律师。
上诉人许民等104人因诉长春市人民政府（以下简称市政府）不履行征收补偿安置协调职责一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认为，本案的争议焦点是应由哪级行政机关履行征收补偿协调职责的问题。(一)根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第二十五条关于“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。”的规定，如果单纯按照字面解释，将导致该规定出现悖论，因此需要对该条作出符合实际和法律原则的解释，对此《征用土地公告办法》（以下简称《办法》）和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《最高院规定》）从不同角度进行了明确。《办法》第十五条规定“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高院规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”结合《条例》第二十五条、《办法》第十五条和《最高院规定》第十条的规定，土地权利人可能提出下述三种争议的情形：第一种是对《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款和第四款规定的“……由省、自治区、直辖市规定”的“补偿标准”不服。（第四十七条第一款：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。第三款：征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。第四款：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。第五款：征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。第六款：依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。第七款：国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。）；第二种是对市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施过程中拟定的《征地补偿、安置方案》中涉及土地及地上附着物的“补偿标准”不服；第三种是对行政机关确定的对土地权利人具体补偿数额不服。对于上述第一种情形提起诉讼，有权处理的行政机关是批准征地的人民政府，即省级人民政府或者国务院。因该“补偿标准”属于抽象行政行为，况且批准征地的人民政府作出的裁决属于终局裁决，此类案件不应由人民法院调整。对于第二种和第三种情形，属于人民法院受案范围，但前提条件是应先申请裁决。本案应属于第二种情形，应当由组织实施征地的人民政府协调，协调不成的由上一级地方人民政府裁决。起诉人对裁决结果不服可以提起诉讼。(二)关于许民等104人提出的根据国土资发〔2006〕133号文件中关于“（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。”的规定，本案的协调机关应为市政府的主张，经审查，本案中的征用土地补偿安置方案是长春市国土资源局绿园分局下发的，故市政府并不是征收补偿纠纷的协调机关，应向绿园区政府提出协调申请。综上，许民等104人要求市政府履行征收补偿协调职责，经原审法院释明，虽变更其诉讼请求为依法确认市政府拒收《协调申请书》的行为违法，判令其接收并依法处理。但该诉讼请求实际上还是要求被告履行征收补偿协调的职责，诉讼请求并没发生实质改变，因许民等104人本案对征收补偿标准不服应由组织征收的长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）负责协调，经询问许民等104人的诉讼代表人，其自认并未向绿园区政府申请过协调，坚持要求向市政府申请协调，明确拒绝变更市政府。综上，许民等104人的起诉不符合立案条件，原审法院不予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第二款的规定，裁定驳回许民等104人的起诉。
许民等104人上诉称，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：上诉人的诉讼请求是“依法确认市政府拒收《协调申请书》的行为违法，判令其接收并依法处理”，并未起诉要求人民法院判决市政府履行协调职责，绿园区政府非上诉人要求履行协调职责而拒不履行的机关，至于应由市政府还是由绿园区政府对案涉征地补偿安置纠纷履行协调职责，不是本案审查范围。
经审理查明，许民等104人均系长春市绿园区菜农。2006年3月2日，绿园区政府发布了（2006）第07号《征收土地方案公告》，长春市国土资源局绿园分局发布了（2006）第07号《征用土地补偿安置方案公告》。因许民等104人对征收补偿安置方案中土地补偿费和安置补偿费标准有异议，提出征地补偿标准争议协调申请，于2017年1月2日采用EMS邮政特快专递的方式向市政府邮寄《协调申请书》。市政府拒收，并将邮件退回。许民等104人向原审法院提起行政诉讼，请求依法确认市政府不履行征地补偿安置协调职责行为违法，判令其限期履行；本案诉讼费用由市政府承担。在原审法院审理过程中，许民等104人将诉讼请求变更为依法确认市政府拒收《协调申请书》的行为违法，判令其接收并依法处理。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”国务院法制办公室作出的国法［2011］35号文件，该文件规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依据行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定结合本案案情，许民等104人对补偿标准有异议，应当向绿园区政府申请协调，协调不成的应当向长春市人民政府申请复议。市政府没有对许民等104人的补偿标准申请进行协调的法定职责，许民等104人的诉请于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费共计人民币100元，退还上诉人许民等104人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙百凤
审 判 员 郭 岩
代理审判员 孙慧源
二〇一八年五月十七日
书 记 员 佀庆涛
附录：98名上诉人基本身份情况。
上诉人（原审原告）于万兰，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）张继良，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）于生，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程彦明，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）于有，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王淑霞，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许国恒，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）郭淑荣，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许国升，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许立勇，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）丁志芹，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）裴喜和，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王国军，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许国径，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）翟林朋，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杜树华，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）裴喜君，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许春梅，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李文才，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李江，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许安，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杜庆荣，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）高玉荣，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）于万福，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）赵庆武，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）于和，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）孙立国，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）沈树文，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许国明，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杨柏林，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）郭凤芹，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李双武，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）于广平，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）孙国发，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许夺，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）邹德福，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王志江，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）沈树才，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）唐仲瑞，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）夏淑芹，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）于俊财，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李玉兰，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱洪彦，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）牛连福，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王永林，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王凤春，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）孙有，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）陈永顺，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）张淑华，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程淑清，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程万和，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱伟国，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱春雷，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程万有，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王志恩，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）孙德发，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱玉凤，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）金玉和，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）乔桂春，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）刘德喜，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杨福存，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）周淑英，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程万林，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱永红，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王志刚，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李香春，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）贯景凯，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）贯景涛，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱玉河，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）刘淑华，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李志民，住址长春市朝阳区。
上诉人（原审原告）ＸＸ，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱红生，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李国志，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱玉民，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）李明军，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱玉良，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）赵滨，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）孟传贵，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杜成恩，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱贵山，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杜伟丽，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杨桂英，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）侯森，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程文祥，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）陆春宝，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）韩宝芬，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）胡丽华，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）胡影，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱玉书，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）迟凤楼，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱玉海，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王云龙，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）薛万库，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）程万山，住址长春市绿园区城。
上诉人（原审原告）田荣，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱红涛，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）姚文礼，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）王亚琴，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）杨宝文，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）许忠，住址长春市绿园区。
上诉人（原审原告）朱桂香，住址长春市绿园区。