陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕01行初5号
原告陈天生，男，汉族，1966年2月26日出生，住陕西省宝鸡市渭滨区。
委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。
委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。
被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地宝鸡市渭滨区公园路212号。
法定代表人苏少敏，该区区长。
委托代理人高小兵，该政府工作人员。
委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。
第三人渭滨区神农镇陈家村村民委员会，住所地宝鸡市渭滨区神农镇陈家村清姜路西五路口。
法定代表人田春喜，该村主任。
委托代理人杨建文，该村副主任。
第三人宝鸡市永勋机械工程运输有限公司，住所地陕西省宝鸡市渭滨区石陵路4号（峪泉村三组）。
法定代表人张建勋，该公司总经理。
委托代理人乔茜，该公司员工。
原告陈天生诉被告宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）行政强制拆除一案，向宝鸡市中级人民法院提起行政诉讼后，又提出异地管辖申请。经陕西省高级人民法院（2017）陕行辖43号裁定书裁定，本案由本院管辖。本院受理后，经被告渭滨区政府申请，依法追加渭滨区神农镇陈家村村民委员会（以下简称陈家村村委会）、宝鸡市永勋机械工程运输有限公司（以下简称永勋公司）为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈天生及其委托代理人刘大伟、宋金玉，被告渭滨区政府的委托代理人高小兵、陆威，第三人陈家村村委会的委托代理人杨建文，第三人永勋公司的委托代理人乔茜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈天生诉称，原告系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村三组村民，在该村建有房屋一处。2016年4月19日，原告房屋被不明身份的人强拆。通过渭滨区神农镇派出所得知，是被告设立的临时机构城改办拆的。原告认为被告强拆原告房屋无论实体上还是程序上均违反了法律规定，严重侵害了原告的合法权益。故请求：依法确认被告渭滨区政府强拆原告房屋的行为违法，由被告渭滨区政府承担本案诉讼费用。
原告截止证据交换之日提交如下证据：
证据一：原告房屋证明材料复印件。证明：原告存在合法房屋。
证据二：原告房屋被损照片。证明：被告强拆原告房屋后的现场情况。
证据三：110报警单和派出所出警单。证明：被告强拆原告房屋的情况。
证据四:录音光盘（附录音笔录8份）。证明：被告违法实施拆迁拆房行为的事实。
证据五：宝渭连霍征办（2016）8号《关于连霍高速陈家村范围内民房限期完成征迁工作的通知》。证明：是被告违法实施拆迁拆房行为的事实。
证据六：《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发[2013]1号）、2016年3月17日渭滨区国土资源分局回复及宝政信办申字（2016）第10号文件。证明：城中村改造项目原本不能进入到征地环节，本案所涉城中村改造项目是被告的项目。
证据七：国土资函[2016]219号《国土资源部关于宝鸡过境公路（凉泉至苟家岭段）工程建设用地的批复》及《宝鸡市渭滨区人民政府连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告》。证明：被告强拆违法。
证据八：宝渭旧改字[2013]03号《渭滨区旧城改造领导小组关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》和宝渭旧改发[2014]1号《渭滨区旧城改造领导小组关于调整陈家村城中村改造指挥部成员的通知》。证明：被告强拆原告房屋。
证据九：陕西省宝鸡市中级人民法院（2016）陕03行初107号行政判决书。证明：被告违法强拆原告房屋的事实。
证据十：《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》。证明：被告违法强拆原告房屋。
证据十一：城改办指挥部主要领导唐剑锋（渭滨区商务局副局长）现场组织指挥拆迁照片。证明：被告违法组织强拆原告房屋。
原告在第一次庭审中补充提交一组证据：西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初24号行政判决书。证明：此份生效判决已对陈家村村民代表、全体党员会议记录予以否认。
原告在第二次庭审中补充提交证据：在宝鸡市中级人民法院档案科调取的《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》。证明：该协议是陈家村村委会在（2017）陕03民终101号案件中向法院提交的。
被告渭滨区政府辩称，一、被告没有安排、组织任何部门或个人对原告房屋实施强拆。原告起诉的具体行政行为不存在。二、原告已放弃被拆除房屋的权利，无权提起本案诉讼。根据原告与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订的《拆迁过渡协议》，原告已将涉案房屋交由指挥部实施拆除，原告已经丧失对该处房屋的权利，无权提起本案诉讼。三、原告的房屋被拆除，系他人所为，不属于行政诉讼审理范围。经了解，原告房屋位于陈家村安置用房区域，阻挡了安置房屋的建设。鉴于原告已经将房屋交给指挥部，陈家村村委会经村民代表开会讨论决定，将该处房屋予以拆除。原告房屋毁损是基于案外人的行为所致，该房屋毁损所引起的后果应归属于民事法律体系范畴，不属于行政诉讼审理范围。原告因房屋被拆而起诉被告，起诉对象错误。综上，请求驳回原告的起诉。
被告截止证据交换之日，提交如下证据：
证据一：1、《陈家村关于申请“城中村改造”规划定点的报告》。2、宝市旧城改发[2013]1号《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》。3、宝渭陈城改办字[2016]1号《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城改指挥部办公室关于审批<宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造拆迁补偿安置办法>的请示》。4、宝市城改办函[2016]2号《宝鸡市旧城改造工作办公室关于<渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法>的批复》。5、宝渭旧改办发[2016]2号《渭滨区旧城改造领导小组办公室关于陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法的批复》。证明：陈家村城中村改造是经过村委会申请，市政府批准的，手续合法。
证据二：1、拆迁过渡协议。2、奖励协议。3、渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单。4、奖励资金发放表。证明：原告已将房屋交付给了被告，已丧失了房屋所有权，故原告在本案中已经丧失了诉权。
证据三：1、党员村民代表大会会议记录。2、谈话笔录。3、张建勋身份证复印件。4、情况说明。5、永勋公司营业执照复印件。证明：原告房屋不是被告拆除的，原告起诉被告强拆的具体行政行为不存在，应当驳回起诉。
被告在第二次庭审中补充提交如下证据：
证据一：宝鸡市陈仓区人民法院（2017）陕0304行初2号、4号、5号、7号、8号、10号共六份行政判决书。证明：经过法院确认，公安局并没有对陈家村房屋拆除的事实进行调查确认。
证据二：陕西省高级人民法院（2017）陕行终298号行政判决书。证明：本案中原告不具有诉讼资格。
第三人陈家村村委会述称，陈家村的城中村改造是为了支援国家两项重点工程（宝兰客专和连霍高速宝鸡过境段）而经村民代表大会决定申报的，经镇、区政府同意并上报宝鸡市政府旧城改造领导小组审查后批复的。其严格按照法规政策要求开展工作，也得到了绝大多数村民的支持和配合。现在宝兰客专已开通运行，连霍高速施工顺利，其村村民安置楼也将于年底封顶。而原告的房子在村中城改区域，经多次做宣传并专门上门解释做工作，原告仍然不同意拆迁，其为此专门于2016年1月24日召开党员、村民代表大会进行讨论并表决，决定拆除原告房屋。此后，其又多次做工作，但仍无果。为了给村民早点建好安置楼，于是请永勋公司进行了拆除。请求驳回原告的起诉。
陈家村村委会提交如下证据：证据一：2016年1月24日党员村民代表大会会议记录。证明：开完会后，其委托永勋公司拆除了原告的房屋。证据二：其与永勋公司签订的《施工协议》。证明：其向永勋公司支付拆迁款。
第三人永勋公司述称，其从陈家村村委会承揽了陈家村旧房拆除工作。按照陈家村村委会安排的区域，其先后拆除了包括本案原告在内的部分陈家村村民房屋。据村委会同志介绍，该村涉及国家项目征地和城中村改造，该村没有施工力量，故由其具体施工。具体拆哪里的房屋，由陈家村村委会根据工程需要决定。请求驳回原告之起诉。
第三人永勋公司提交如下证据：其与陈家村村委会签订的《施工协议》。证明：陈家村村委会向其支付拆迁款。
经庭审质证，对原告陈天生提交的证据，被告渭滨区政府发表质证意见如下：对证据一的真实性、合法性、证明目的认可，关联性不予认可；对证据二、十一的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据三、四的真实性无法确认，合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据五至证据十、庭审中补充提交的证据的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可。第三人陈家村村委会的质证意见同被告。第三人永勋公司的质证意见为：对证据四真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可，其他质证意见同被告。
对被告渭滨区政府截止证据交换之日提交的证据，原告陈天生的质证意见为：对证据一中1、4的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据一中的其他证据的真实性、关联性、证明目的不予认可，仅对2的合法性认可；对证据二、三的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。第三人陈家村村委会和第三人永勋公司的质证意见均为：真实性、合法性、关联性、证明目的均予认可。对被告在第二次庭审中补充提交的证据，原告的质证意见为：对真实性均予认可，关联性、证明目的均不予认可。第三人陈家村村委会、第三人永勋公司对上述证据的真实性均予认可。
对第三人陈家村村委会及第三人永勋公司提交的证据，原告的质证意见为：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。被告渭滨区政府的质证意见为：真实性、合法性、关联性、证明目的均予认可。第三人陈家村村委会、永勋公司对对方提交的证据的真实性、合法性、关联性、证明目的相互认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、三、五、六、七、八、九、十及第二次庭审中补充提交的证据，被告提交的证据一、证据二及第二次庭审中补充提交的证据二具有真实性，可以作为认定本案部分事实的依据；原告提交的证据二、四、十一的真实性无法确认，不予认可；原告第一次庭审中补充提交的证据、被告第二次庭审中补充提交的证据一与本案无关联性，不予采信；被告提交的证据三、第三人陈家村村委会提交的证据、第三人永勋公司提交的证据无法证明拆除房屋的行为是陈家村村委会的单方意志，亦无法排除拆房行为与被告无关。
经审理查明，原告陈天生系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村三组村民，在该组拥有宅基地并建有房屋。2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组作出《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将陈家村列入城中村改造项目。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文成立了宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室，对陈家村进行城中村改造。2015年9月24日，陈天生作为乙方与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部（以下简称陈家村城改指挥部）办公室签订《拆迁过渡协议》，该协议的主要内容为：一、全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准。二、乙方宅基地内的构建筑物及附属设施已经宝鸡市诚信房地产评估公司进行了测量，并签字确认。城改工作实施后，统一由城改办负责补偿，确保被拆迁村民利益不受损失。三、过渡费按被拆迁户每户现有房屋一、二层面积计算，每月每平方米10元，按年支付，先行支付一年。乙方经确认主房面积为187.8m2，每年应支付过渡费为22536元。四、为确保项目建设正常进行，乙方应于2015年10月15日前签订协议并腾空房屋（门窗齐全完整）、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁，甲方将一次性给予乙方奖励10000元。五、搬迁补助费以户为单位，搬出、搬入各支付一次。两次补助总费用3000元，甲方一次性支付乙方。六、付款方式，协议签订并交付钥匙后，甲方在七日内向乙方支付以上款项共计35536元。七、本协议签订后，拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除。陈天生在该协议书上签名予以确认。2015年10月9日，陈家村村委会与陈天生签订了《奖励协议》，协议内容为：一、陈天生的房屋拆迁事宜经陈家村城改指挥部办公室确认在2015年9月24日前与陈天生签订拆迁过渡协议书，陈家村村委会确认一次性向陈天生奖励人民币6000元。二、以上款项6000元在陈天生向陈家村城改指挥部办公室移交房屋钥匙后七日内，由陈家村村委会一次付清。陈天生在该协议上签名予以确认。2015年10月6日，陈天生将房屋腾空并向陈家村城改指挥部办公室交付住房钥匙。2015年10月9日，陈天生领取了过渡费、奖励、搬迁补助费等共计41536元。2016年4月19日，陈天生的房屋被拆除。陈天生不服，提起本案诉讼。
又查明，陈家村村委会作为乙方，与甲方陈家村城改指挥部于2015年10月28日签订的《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》约定：甲方是陈家村城中村改造项目的实施主体。甲方承担拆迁人的所有责任和义务，负责改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，按时按计划顺利完成拆除范围内的拆迁工作。乙方需协助甲方做好改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，按时按计划完成改造范围内的拆迁工作。
本院认为，本案的争议焦点是：一、原告陈天生的房屋是否系由被告渭滨区政府拆除？二、拆除行为是否合法？
关于第一个问题，原告陈天生的房屋系因陈家村城中村改造项目而被拆除。陈天生虽不能提供直接证据证明房屋由何人拆除，而渭滨区政府否认其是拆除人，第三人陈家村村委会自认是其将陈天生房屋拆除，但是，根据2015年10月28日陈家村村委会与陈家村城改指挥部签订的《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》的内容看，陈家村城改指挥部是陈家村城中村改造项目的拆迁人，承担着拆迁人的所有责任和义务，陈家村村委会仅是协助陈家村城改指挥部做好拆迁工作，故可以认定陈天生的房屋被拆除系在陈家村城改办授意或许可下进行的。由于陈家村城改指挥部由宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文设立，而宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组属于渭滨区政府的内设机构，因此陈家村城改指挥部属为特定工作的开展而设立的不能独立承担行政责任的临时机构。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，渭滨区政府作为本案被告适格，陈天生的房屋应认定系渭滨区政府拆除。
关于第二个问题，土地管理法规定，征地补偿、安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对于土地征收中农民宅基地上的房屋如何拆除，法律虽然未作明确规定，但是，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第(十五)项规定：加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发[2010]96号)第(七)项规定：切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第十四条第(三)项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，己经影响到征收工作的正常进行。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提。一般情况下，对被征地农民安置补偿后，被征地农民将土地和房屋交付土地行政部门，即可对房屋实施拆除。如果被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。人民法院经审查，作出准予执行的裁定后，方可对房屋实施拆除。本案中，渭滨区政府不能证明已对陈天生进行了安置补偿或者陈天生无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地，土地行政主管部门已作出责令交出土地的决定，也不能证明对陈天生房屋的拆除经过了申请人民法院强制执行。因此，渭滨区政府对陈天生的房屋实施强制拆除的行为于法相悖，违反法定程序，超越法定职权。陈天生认为渭滨区政府拆除其房屋的行为违法，理由成立，依法应予支持。虽然陈天生签订了《拆迁过渡协议》，但尚未依法获得安置补偿，故对渭滨区政府认为陈天生已放弃其房屋权利，无权提起本案诉讼的主张，不予采信。因本案被诉拆除行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告宝鸡市渭滨区人民政府强制拆除原告陈天生房屋的行为违法。
案件受理费50元，由宝鸡市渭滨区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 峰
审 判 员 张 静
人民陪审员 李培龙
二〇一八年三月九日
书 记 员 黄艳玉