四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川13行终152号
上诉人（原审被告）南充市道路运输管理局。住所地四川省南充市顺庆区青云路**号。
法定代表人曾颖，局长。
出庭负责人廖洪尧，该局副局长。
委托代理人蒲晓兰，四川惠博律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）南充市骏才职业培训学校。住所地四川省南充市顺庆区小西街**号。
法定代表人贾仁伟，校长。
被上诉人（原审原告）西充县实验驾校。住所地四川省南充市西充县晋城镇张澜路永清路口。
负责人王锡连，校长。
委托代理人冯荣书，南充市德盛法律服务所法律工作者。
委托代理人张祖烨，四川源泉律师事务所律师。
关于西充实验驾校（以下简称西充驾校）诉南充市道路运输管理局（以下简称市运管局）交通行政批复一案，市运管局与南充市骏才职业培训学校（以下简称骏才学校）不服南充市顺庆区人民法院（2016）川1302行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市运管局的出庭负责人廖洪尧及委托代理人蒲晓兰；上诉人骏才学校的法定代表人贾仁伟；被上诉人西充驾校的法定代表人王锡连及委托代理人冯荣书、张祖烨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2012年11月27日，省运管局作出《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作试点的通知》[川运函（2012）286号]，决定在绵阳、××、××市开展道路运输驾驶员继续教育工作试点。
2012年12月18日，被告市运管局（原称南充市交通运输管理处）作出《南充市交通运输管理处关于开展道路运输驾驶员继续教育工作的通知》[南市运管函（2012）135号]，该文件确定南充市继续教育培训机构为兴光学校和西充驾校。
2014年10月22日，被告作出《关于进一步加强道路运输驾驶员继续教育工作的通知》[南市运管函(2014)201号]，第二条划分区域培训，确定兴光技校负责顺庆、高坪、嘉陵、蓬安4县（区）道路运输驾驶员继续教育培训工作。西充驾校负责西充、南部、阆中、仪陇、营山5县（市）道路运输驾驶员继续教育培训工作。培训区域划分后，两个培训机构不得开展交叉培训，违者按有关规定严处。
2015年5月3日，第三人骏才学校向市运管局提出从事道路运输驾驶员继续教育培训工作的书面申请。2015年5月12日，市运管局作出《关于同意南充骏才职业培训学校开展道路运输驾驶员继续教育工作的批复》[南市运管函（2015）71号]（以下简称71号批复），原则上同意骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育工作，但需进一步完善相关设施设备、组织师资及管理人员、建立健全管理制度等，经市运管局实地考察验收合格后则正式启动培训机构。
2015年7月24日，原告西充驾校书面向被告反映，该书面材料记载“听说贵局又要增加两家继续教育培训机构，并且还要将我校原来所划分培训区域中大部分区域分给别的培训机构，为此我校特反映一下情况：一、增加的两个培训机构是否像我校这样具有从业资格培训经营许可证和营业执照；二、增加的两个培训机构符不符合交通部（2011）106号文件规定，是否经省运管部门认可的培训机构，是否是大专院校等等。”。
2016年1月5日，原告对被告市运管局作出《关于同意骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育工作的批复》`南市运管函（2015）71号不服，提起行政诉讼，请求确认该批复之行政行为违法，并予以撤销。
原审认为，本案争议的焦点主要有：一、原告西充驾校是否有权提起本案诉讼；二、被告市运管局作出的案涉行政批复是否违法。本院对争议的焦点分析认定如下。
一、关于原告西充驾校是否有权提起本案诉讼的问题。第一、2012年12月18日，被告市运管局确定原告西充驾校为南充市道路运输机动车驾驶员继续教育培训机构之一，说明被告市运管局授予了原告西充驾校在南充市内开展道路运输机动车驾驶员继续教育培训工作的权利。第二、《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第二款规定机动车驾驶员培训机构应当持许可证明依法向工商行政管理机关办理有关登记手续、第六十六条规定未经许可擅自从事机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营，说明机动车驾驶员培训系经营性质，培训机构在经营过程中可以获利；第三、南充市辖区有九个县市区，原来被告仅许可两家培训机构负责该项道路运输驾驶员继续教育培训工作，现被告市运管局于2015年5月12日作出案涉行政行为，即《关于同意骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育工作的批复》[南市运管函（2015）71号]，该批复的主要内容是原则上同意第三人骏才学校开展道路运输机动车驾驶员继续教育培训工作，现新增一家培训机构，原告的培训区域必然会有影响，其经营利益必然受损，被告的行政行为与原告之间有直接的利益关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，西充驾校有权提起本案诉讼。
二、关于被告市运管局作出的案涉行政批复是否违法的问题。第一、虽然依照《道路运输条例》（2012年11月9日修订后）第七条“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”之规定，被告在本行政区域内具有对道路运输管理职责，但是该条例第四十条专门规定申请从事机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，以及《四川省道路运输条例》（2014年11月1日起施行）第三十三条规定从事机动车驾驶培训经营的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，道路运输管理机构应当进行公示，并按有关规定组织听证或者专家论证。说明欲从事机动车驾驶员培训业务的首先应向所在地的县级道路运输管理机构提出申请，由县级道路运输管理机构作出许可或不许可的决定，被告市运管局收到第三人的申请后应当告知第三人向其所在地的县级道路运输管理机构申请或者将申请移送其所在地的县级道路运输管理机构，被告对机动车驾驶员培训业务在本辖区内无需对具体的申请进行审查，被告的案涉行政行为违反了《道路运输条例》第四十条和《四川省道路运输条例》第三十三条的规定，系超越职权的行为，同时，从川运函（2016）28号《关于认定道路运输驾驶员继续教育形式的批复》来看，被告仅有按照交通运输部和厅运管局的相关要求，在当地交通运输主管部门统一领导下组织实施本行政区域内的道路运输机动车驾驶员继续教育工作，并对承担道路运输机动车驾驶员继续教育的培训机构进行备案的职权，也无许可职权，备案的目的是便于对此项工作的管理和监督。第二、被告作出的案涉行政行为，即南市运管函[2015]71号行政批复，实际上是被告市运管局经第三人骏才学校的申请，批复准许第三人从事道路运输驾驶员继续教育工作，按照《行政许可法》第二条之规定，被告的该批复行为并不影响其是行政许可的性质。前已阐明原告与该行政许可之间有利害关系，而被告在该许可行为过程中，没有证据证明告知了原告，听取了原告的陈述，同时，被告也没有提供证据证明在原告书面提出异议后，自己组织进行了听证，被告的案涉行政行为违反了《行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定。虽然被告一直强辩不是许可行为，而是未来备案行为的过程行为，但是被告混淆了道路运输机动车驾驶员继续教育培训机构的备案登记与经营权许可的关系，被告的批复行为实际实施的是经营权许可，对被告的强辩行为，不予支持。
至于被告辩称，依交通运输部交运发（2011）106号《道路运输驾驶员继续教育办法》第五条“县级以上道路运输管理机构负责监督本行政区域内的道路运输驾驶员继续教育工作”和川运函（2014）70号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作的通知》第一条“在当地交通运输主管部门的统一领导下，各市州道路运输管理机构对本行政区域内的继续教育工作，可采取市州统一组织管理方式，也可采取由市、县两级道路运输管理机构共同组织、分工负责方式。”之规定，被告对案涉第三人的申请行为有权进行审查备案、无需许可的问题。诚然，参照《道路运输驾驶员继续教育办法》的规定被告有权对本行政区域内的道路运输驾驶员继续教育培训工作进行监督的职责，但如前所述，该办法并没有授权被告对道路运输驾驶员继续教育培训机构的许可行为进行具体审查实施。根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，省级规范性文件不能作为行政机关行政行为合法性的依据，换言之，被告所作出的案涉行政行为没有提供法律、法规依据。对此，不予支持。
至于被告认为道路运输驾驶员继续教育培训不属于机动车驾驶员培训业务的问题。参照被告作出行政行为时的《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部公布的交通部令2006年第2号）第二条第二款“机动车驾驶员培训业务是指以培训学员的机动车驾驶能力或者以培训道路运输驾驶员人员的从业能力为教学任务，为社会公众有偿提供驾驶培训服务活动，包括对初学机动车驾驶员人员、增加准驾车型的驾驶人员和道路运输驾驶人员所进行的驾驶培训、继续教育以及机动车驾驶员培训教练场经营等业务。”之规定，道路运输驾驶员继续教育培训属于机动车驾驶员培训业务。
至于原告认为第三人骏才学校不具备条件从事道路运输驾驶员继续教育培训工作的问题，是行政机关或规章授权组织在进行行政管理过程中，依照法律、法规进行行政审查的问题，不属于司法权审理的范围，与本案无关，对此本院不予审理。
综上，根据《行政许可法》第二条、第三十六条、第四十七条、《道路运输条例》第四十条、《四川省道路运输条例》第三十三条、《行政诉讼法》第六十三条、第七十条之规定，判决：撤销被告南充市道路运输管理局作出的批复（南市运管函(2015)71号）。
上诉人市运管局上诉称，一、原判认定被上诉人与被诉行政行为有直接的利益关系，有权提起本案诉讼，系事实认定错误。71号批复只是要求骏才学校进行继续教育培训的相关准备工作，并未同意其从事特定活动，也未侵犯被上诉人的任何权益，被上诉人与被诉行政行为无任何利害关系。无权提起本案诉讼，其起诉应予驳回。二、71号批复只是行政行为的步骤之一，不具有可诉性。原判认定该批复是实际实施的经营权许可，系事实认定错误。从该批复的内容看，上诉人并未同意骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育培训工作，而是让其进行相关准备工作，以备验收。其后，上诉人于2016年1月26日发出《关于对南充市骏才培训学校开展道路运输驾驶员继续教育培训验收结果的通知》，于1月28日发出了《关于拟新增道路运输驾驶员继续教育机构的公告》，于3月2日发出了《关于同意南充市兴达职业培训学校、南充市骏才职业培训学校道路运输驾驶员继续教育培训备案的通知》。通过上述行为，上诉人最终同意骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育培训工作并予以备案。被诉行政批复作为步骤行为，不具有可诉性。三、上诉人具有作出71号批复的行政职权，原判认为上诉人超越职权，系适用法律错误。根据交通运输部交运发（2011）106号《道路运输驾驶员继续教育办法》第五条，以及四川省交通运输厅道路运输管理局川运函（2012）286号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作试点的通知》第二条、川运函（2014）70号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作的通知》第一条、川运函（2016）28号《关于认定道路运输驾驶员继续教育形式的批复》的规定，上诉人有作出71号批复的行政职权。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人骏才学校上诉称，一、西充驾校与市运管局作出的71号批复不具有利害关系，无权提起诉讼。71号批复只是立项性的文件，是行政许可的前置程序，其内容并未同意我校开展道路运输驾驶员继续教育工作，而是让我校进行相关准备工作，以备验收。该行政行为亦未侵犯被上诉人的合法经营和收入。事实上，在71号批复之后，市运管局于2016年1月26日发出的《关于对南充市骏才职业培训学校开展道路运输驾驶员继续教育验收结果的通知》，于1月28日发出了《关于拟新增道路运输驾驶员继续教育培训机构的公告》，于3月2日发出了《关于同意南充市兴达职业培训学校、南充市骏才职业培训学校道路运输驾驶员继续教育培训备案的通知》。通过上述行为，市运管局同意我校开展道路运输驾驶员继续教育培训工作并予以备案。故71号批复不是行政许可行为，未侵犯被上诉人的任何利益，被上诉人无权提起本案诉讼。二、根据交运发（2011）106号《道路运输驾驶员继续教育办法》第五条、川运函（2012）286号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作试点的通知》第二条、川运函（2014）70号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作的通知》第一条、川运函（2016）28号《关于认定道路运输驾驶员继续教育形式的批复》的规定，市运管局有作出71号批复的行政职权。三、我校具备从事道路运输驾驶员继续教育的条件，符合川运函（2014）70号“其他具备驾驶员教育培训能力的机构”的规定。1、我校经人社局和民政局许可，具备道路运输驾驶员培训资质，其场地、设备、设施、师资均符合川运函（2012）286号和川运函（2014）70号文件的要求。2、省运管局对职业培训学校这一教育形式予以认可。四、一审判决对我校的全称书写错误，应予以纠正。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人西充驾校辩称，一、上诉人错误认为被诉行政行为与被上诉人没有直接的利益关系，无权提起本案诉讼。71号批复的内容为“原则同意你校开展道路运输驾驶员继续教育工作”，该批复的“同意”就是行政许可行为，而且许可的事项是“开展道路运输驾驶员继续教育工作”这一特定活动。同时，被上诉人按照市运管局的要求建成了现有规模的驾驶员继续教育场地、教室、设施设备等，负责西充、南部、阆中、仪陇、营山五县（市）道路运输驾驶员继续教育培训业务，市运管局违法作出71号批复后，要求被上诉人只承担西充、南部、阆中三县（市）客货车驾驶员继续教育培训业务，还要把这三县（市）的出租车驾驶员、危险品货物运输驾驶员继续教育培训划给其他培训机构，严重损害被上诉人利益。故被诉行政行为与被上诉人有直接利害关系，被上诉人有权提起诉讼。二、上诉人错误认为71号批复只是行政行为的步骤之一，不具有可诉性。71号批复的内容就是行政许可，而且许可的事项是开展道路运输驾驶员继续教育工作这一特定活动，故71号批复是许可骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育工作的行政许可行为，具有可诉性。同时，上诉人于2016年1月26日发出《关于对南充市骏才职业培训学校开展道路运输驾驶员继续教育培训验收结果的通知》、于1月28日发出了《关于拟新增道路运输驾驶员继续教育培训机构的公告》、于3月2日发出《关于同意南充市兴达、骏才职业培训学校道路运输驾驶员继续教育培训备案的通知》，是先许可再公示听证的行政行为，违反法定程序。四川省交通运输厅道路运输管理局的批复也未认定骏才学校为继续教育培训机构。三、上诉人错误认为具有作出71号批复的行政职权。上诉人所引用的文件，并没有说上诉人有行政许可权。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第二十二条、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第六条、第八条、《机动车驾驶员培训管理规定》第二条、《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条及《四川省道路运输条例》第三十三条的规定，上诉人不具有作出71号批复的行政职权。原判认为上诉人的行为超越职权，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。
以上事实有上诉人市运管局提交的交运发（2011）106号、川运函（2012）286号、厅函运（2012）148号、南市运管（2012）50号、南市运管函（2012）135号、《关于开展道路运输驾驶员继续教育的公告》、《关于进一步加强道路运输驾驶员继续教育工作的公告》、川运函（2014）70号、南市运管函（2014）201号、道路运输经营许可证、南骏职校字（2015）1号、南市运管函（2015）71号、情况清单、南人社行审（2014）10号、民办非企业单位登记证书、组织机构代码证、市骏职校字（2015）5号、南市运管函（2016）21号、南府函（2010）97号、办学许可证、南市运管（2016）1号、川运函（2016）28号及被上诉人西充驾校提交的自律公约、情况反映、异议书、快递单、专家论证评审材料、批复文件、从业资格培训申报材料、继续教育培训机构申报材料、录像U盘、相片、统计表等证据予以佐证。
本院认为，本案的争议焦点是：一是市运管局作出的71号批复是否具有可诉性；二是西充驾校是否具有本案原告的主体资格；三是71号批复是否合法。
一、关于市运管局作出的71号批复是否具有可诉性的问题。上诉人市运管局和骏才学校均认为，该批复不是行政许可行为，只是行政许可的前置程序，不具有可诉性。但从该批复的内容来看，市运管局根据骏才学校《关于开展道路运输驾驶员继续教育的申请》，批复同意骏才学校开展道路运输驾驶员继续教育工作，故其批复的内容赋予了骏才学校从事道路运输驾驶员继续教育工作这一特定经营活动，符合《中华人民共和国行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”的规定，应认定为行政许可行为，具有可诉性。故对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。
二、关于西充驾校是否具有本案原告的主体资格的问题。2012年12月18日，市运管局作出南市运管函（2012）135号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作的通知》，确定西充驾校和南充兴光技工学校为全市继续教育培训机构。市运管局作出71号批复后，新增了培训机构，对西充驾校的培训区域和培训对象均产生了影响，其经营利益也会受到影响，故该批复与西充驾校之间具有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，西充驾校具有本案原告的主体资格，有权提起本案诉讼。
三、关于71号批复是否合法的问题。
（一）市运管局是否具有作出71号批复的行政职权。根据《机动车驾驶员培训管理规定》第二条第二款“机动车驾驶员培训业务是指以培训学员的机动车驾驶能力或者以培训道路运输驾驶人员的从业能力为教学任务，为社会公众有偿提供驾驶培训服务的活动。包括对初学机动车驾驶人员、增加准驾车型的驾驶人员和道路运输驾驶人员所进行的驾驶培训、继续教育以及机动车驾驶员培训教练场经营等业务。”和2012年11月9日修订的《中华人民共和国道路运输条例》第四十条“申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。”的规定，道路运输驾驶员继续教育培训属于机动车驾驶员培训业务，且申请从事该项业务，应向所在地县级道路运输管理机构提出申请，由县级道路运输管理机构作出许可或者不予许可的决定。故市运管局针对骏才学校关于开展道路运输驾驶员继续教育培训工作的申请，所作出的71号批复，违反了上述法规和规章的规定，系超越职权。
上诉人市运管局认为根据交通运输部交运发（2011）106号《道路运输驾驶员继续教育办法》第五条、第九条以及四川省交通运输厅道路运输管理局川运函（2012）286号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作试点的通知》第二条、川运函（2014）70号《关于开展道路运输驾驶员继续教育工作的通知》第一条、川运函（2016）28号《关于认定道路运输驾驶员继续教育形式的批复》的规定，市运管局对骏才学校的申请，有权进行审查备案。首先，上述规定虽然赋予了市运管局具有监督管理的工作职责，但均未明确规定市运管局具有作出相应行政许可的职权。其次，交通运输部交运发（2011）106号《道路运输驾驶员继续教育办法》系部门规范性文件，2011年5月1日正式施行，根据法律适用的原则，本案应适用2012年11月9日修订的《中华人民共和国道路运输条例》的规定。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。
（二）关于市运管局作出71号批复的程序是否合法的问题。
依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”和第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”的规定，行政许可事项涉及他人重大利益的，应当告知利害关系人，听取申请人、利害关系人的意见。同时，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。但上诉人市运管局并未提交证据证明其在作出71号批复前，已履行了上述法定程序，构成程序违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；”的规定，一审判决撤销上诉人市运管局作出的71号批复正确。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南充市道路运输管理局和南充市骏才职业培训学校共同负担，各自负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 庄 娟
审 判 员 熊 东
代理审判员 庞翠兰
二〇一七年二月九日
书 记 员 刘 唯