广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤7101行初1993号
原告：蔡雪侦，女，汉族，1972年10月4号出生，住广州市南沙区。
委托代理人：杨振锋、唐利红，均为广东中建合展律师事务所律师。
被告：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区凤凰大道1号C栋三楼，统一社会信用代码124401157435972905。
法定代表人：邓腊，职务：主任。
委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
委托代理人：冯劲飞，该中心工作人员。
被告：广州市南沙区黄阁镇人民政府，住所地广州市南沙区黄阁镇吉祥路1号，统一社会信用代码11440115721957144L。
法定代表人：卢翦，职务：镇长。
委托代理人：王颖，广信君达律师事务所律师。
委托代理人：李源斌，该府工作人员。
第三人：广州市南沙区黄阁镇乌洲经济联合社，住所地广州市南沙区黄阁镇乌洲村。
法定代表人：麦富良。
原告蔡雪侦诉被告广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙中心）、被告广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）、第三人广州市南沙区黄阁镇乌洲经济联合社（以下简称乌洲社）撤销土地征收补偿协议纠纷一案，原告于2017年5月24日向本院提起诉讼，本院于2017年6月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原告蔡雪侦诉称，2015年8月5日，原告的位于黄阁镇××××号的房屋被黄阁镇政府以违法建设为由强制拆除，在原告起诉黄阁镇政府的过程中，黄阁镇政府抗辩称土地已经被政府征收。原告遂向土地行政主管部门申请信息公开，要求公开原告宅基地被征收的全过程及过程文件，但土地行政主管部门仅公开了部分信息，原告即向法院起诉请求判决土地行政主管部门全部公开，最终法院驳回原告信息公开的请求。原告遂就原告的土地征收问题提起诉讼，在被告2017年4月13日答辩，确认原告位于黄阁镇××××号的土地确实已经被征收。根据广州市国土资源和规划委员会提供的证据表明，两被告及第三人签订的《集体土地征收补偿协议》确已经将原告的宅基地处分。原告认为，该《集体土地征收补偿协议》是违法的，且严重损害了原告的合法权益，特请求予以撤销，理由如下：一、从主体上看，被告没有征收土地的职权。经查，未发现两被告有征收土地的职权，两被告超越职权。二、从内容上看，两被告存在欺骗第三人的问题。依据《集体土地征收补偿协议》的第一段表明“为了确保国家建设项目如期进行”，但实际目的并非是为了国家建设，而是为了日本一家私企的广汽丰田三厂项目，存在明显的欺诈行为。三、从征收时间上看。2014年1月7日，没有任何单位批准对案涉地块进行征收，因此征收无任何依据。四、从征收土地的目的来看，两被告无权征收，2014年1月7日前亦没有任何机关有权批准征收。（一）从款项的支付票据备注栏看，备注栏为“广汽丰田三厂项目集体土地征地补偿”。（二）从出让竞买的结果看,土地果然交给了广汽丰田汽车公司使用，公开竞买如愿以偿的被出让给了丰田汽车公司。在此不议有关部门暗箱操作保证丰田汽车公司竞买成功的问题，但充分说明了征收土地的目的是为了一家日本私人公司，并非为了“公共利益”。而依据《土地管理法》第2条的规定，政府征收土地不是为了公共利益，政府即无权征收，任何单位和个人均没有权力批准征收，即便批准了，依据《土地管理法》第78条的规定也是无效的。五、广州市黄阁镇乌洲村经济联合社无权处分原告的宅基地。广州市黄阁镇乌洲村经济联合社是集体经济组织，成立于1993年9月7日，在此之前，原告享有权利的宅基地已经给原告的父亲使用，并办理了土地使用权证。该土地不是广州市黄阁镇乌洲村经济联合社所有，广州市黄阁镇乌洲村经济联合社无权处分。六、广州市人民政府否定该征地行为的效力。2015年3月4日，广州市人民政府发布《征收土地公告》（穗府征[2015]22号），内容确定将包括本合同在内的915.306亩集体土地征收为国有土地。虽然原告不认可该《征收土地公告》的合法性，但是至少在2015年3月4日，广州市人民政府否认在此之前土地性质已经变为国有土地，即否定了2014年1月7日签订的《集体土地征收补偿协议》（合同号“穗南开土地征【2014】0006号”）的效力。七、签署合同未经法定程序。广州市黄阁镇乌洲村经济联合社是集体经济组织，其签署合同不同于普通的私营经济实体，特别是处分集体重大财产权利。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。两被告是政府机构，明知广州市黄阁镇乌洲村经济联合社签约是需要经过法定程序的，但是至今未看到表决通过决议、决议的公示等。由于合同的各方当事人均明知广州市黄阁镇乌洲村经济联合社处分集体重大利益，而且明知签署本合同涉及千家万户的切身利益，仍不走程序直接签约，未经法定程序签订的合同当然无效。八、土地征收未经法定程序。有关土地征收的法定程序是：告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等。由于申请信息公开、诉讼等方法均不能获取土地征收的全部过程文件，原告无法对全部的征收行为进行评价和诉讼。仅凭现有的资料仍可确认：土地先行征收补偿，补偿完毕后，再进行报请征地报批手续。依据《土地管理法》第78条的规定，违反法定程序批准土地征收的，其批准文件无效。九、本案最终的审批属于无权审批。2015年3月4日，广州市人民政府发布《征收土地公告》（穗府征[2015]22号）属于抽象行政行为，我方无法对此提起诉讼。对于《征收土地公告》载明的批准机关和批准文号所对应的文件我方查询不到，广州市国土资源和规划委员会亦拒绝信息公开。但我方根据常识仍然认为批准机关应属无权审批的机关。由于批准文号为“粤国土资（建）字【2015】151号”，显然属于广东省国土资源厅的批准文号。依据《土地管理法》第45条的规定，有权批准土地征收的最低行政机关为省、自治区、直辖市人民政府，显然广东省国土资源厅无权审批。原告请求法院判令：1、撤销两被告及第三人签订的《集体土地征收补偿协议》（合同号“穗南开土地征【2014]0006号”）；2、诉讼费由被告承担。
被告南沙中心辩称，一、原告无权提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，因此对集体土地征收行为不服的应当由村集体经济组织或者村民委员提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地的行政案件若干问题的规定》第三条规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，农村集体经济组织成员全部转换为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”，据此，只有过半数的村民或过半数的原集体经济组织成员才有权对涉及农村集体的行政行为提起诉讼。本案《集体土地征收补偿协议》属涉及农村集体土地的行政行为，原告不能代表过半数的村民或过半数的原集体经济组织成员，其无权提起本案诉讼。二、我中心具有签订征地合同的职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，具体征地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。而我中心作为广州南沙开发区国土资源和房屋管理局的下属土地开发储备机构，受国土部门委托具体负责南沙区的统一征地工作，因此，我中心签订《集体土地征收补偿协议》是履行自己的职责。三、涉案协议是乌洲村的真实意思表示，已履行完毕。案涉土地属于乌洲村集体所有土地，由第三人乌洲村经济联合社经营和管理，故乌洲村经济联合社有权处分集体土地，是征地协议的签订主体。2014年1月7日，我中心与第三人乌洲村经济合作社签订了涉案《集体土地征收补偿协议》，该协议根据《中华人民共和国土地管理法》、《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》（穗南开管办[2013]9号）规定标准计算征地补偿费，并未侵犯村民利益。村民表决并不是签订征地协议的必经和法定程序，协议签订后，我中心已向乌洲村依约支付了全部的征地补偿款，该协议已履行完毕，若确认无效，将会给村集体造成巨额经济损失。所以该协议是村集体的真实意思，并不违反法定程序。四、涉案土地已办理征地报批手续，发布征地公告。本次被征收土地属于乌洲村集体土地，根据粤国土资（建）字[2015]151号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2013年度第二十九批次城镇建设用地的批复》，广州市人民政府发布了穗府征[2015]22号《征收土地公告》，涉案土地已被依法征收，程序合法。我中心先签订征地补偿合同并支付征地补偿款给乌洲村，是应村集体要求以保障村集体及村民利益，确保征地补偿款确实落实到位，并不违反法律规定。综上，原告不能提起本案诉讼，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告广州市南沙区黄阁镇人民政府辩称，一、我府不具有实施集体土地征收的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。我府作为镇级人民政府，并不具有实施征收土地的法定职责。二、我府与涉案合同并无关联。根据《集体土地征收补偿协议》，我府作为协助征地单位，仅对合同的履行给予协助，该协助行为未对合同当事人产生权利义务的实质性影响，故我府不具备合同当事人的资格和地位。三、原告无权向法院提起本案的诉讼。原告不具有法定诉讼主体资格，依法不享有诉权。综上，我府与原告均不是本案适格的当事人，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
第三人乌洲社没有陈述意见。
经审查，2013年12月28日，南沙中心、乌洲社、黄阁镇政府签订《集体土地征收补偿协议》（合同号“穗南开土地征[2014]0006号），协议载明：甲方（征地补偿单位）南沙中心、乙方（被征地单位）乌洲社、丙方（协助征地单位）黄阁镇政府。协议约定：一、甲方征收乙方位于乌洲村范围内土地454.896亩，经广州市国土资源和房屋管理局确定为乙方所有的集体土地，未被征收，具体面积及位置四至如附图所示，附图征地红线所标示坐标的各拐点界桩经甲、乙、丙三方现场验明核定无误；二、甲、乙、丙三方按照《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》为基础计算征地补偿费、包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费；三、本协议涉及征地共需向乙方支付土地补偿费人民币39826042.40元，安置补助费人民币23838738.27元，青苗和地上附着物补偿费人民币25334251.56元，等等。原告请求撤销上述《集体土地征收补偿协议》。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”涉案《集体土地征收补偿协议》项下的土地原为乌洲社的集体土地，因此，村民委员会、农村集体经济组织或过半数的村民以集体经济组织名义可以提起相关诉讼，而原告的起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告蔡雪侦的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 梁敏勤
人民陪审员 周小燕
二〇一七年八月二日
书 记 员 陈秋容