安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖行终902号
上诉人（一审原告）张龙，男，1979年12月20日出生，住安徽省灵璧县。
委托代理人高飞，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）灵璧县人民政府，住所地安徽省灵璧县政务中心。
法定代表人曾超，该县县长。
被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路506号。
法定代表人杨军，该市市长。
委托代理人陈飞，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人韩淑慧，该市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张龙因诉灵璧县人民政府、宿州市人民政府房屋征收决定及行政复议一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2017）皖13行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
张龙向一审法院起诉称，一、灵璧县人民政府作出的《关于对灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内房屋进行征收的决定》（简称《房屋征收决定》）及《灵璧县机电产业园扩建项目房屋征收补偿安置方案》（简称《征收补偿安置方案》）程序严重违法，依法应予撤销。灵璧县人民政府在未办理审批手续、公告的情况下，即实施征收行为，严重违法。灵璧县人民政府实施征收前，未履行公告征地补偿标准、征收安置方案并听取被征地农村集体组织和农民意见的程序，严重侵害了其知情权、参与权和监督权。二、灵璧县人民政府作出的《征收补偿安置方案》给予的安置补偿标准过低，无法保障被征地农民合理的居住条件。其房屋所在地已纳入城市规划区，灵璧县人民政府应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定相应的补偿方案。三、宿州市人民政府作出的行政复议决定未撤销灵璧县人民政府的《房屋征收决定》及《征收补偿安置方案》，仅确认《房屋征收决定》违法，违反法律规定，应予撤销。综上，请求撤销灵璧县人民政府作出的《房屋征收决定》及《征收补偿安置方案》，撤销宿州市人民政府作出的行政复议决定。
一审法院审理查明，2016年10月21日，灵璧县人民政府作出灵征收决〔2016〕6号《房屋征收决定》，决定对灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内的房屋进行征收。张龙对该征收决定不服，向宿州市人民政府提出行政复议申请，宿州市人民政府于2017年3月17日作出宿复决字〔2016〕130号《行政复议决定书》，认为灵璧县人民政府在没有履行土地征收手续的情况下，直接作出《房屋征收决定》，并实施征收，超越法定职权，依法应予撤销。因征收行为已实施，涉案土地和房屋已被征收，撤销《房屋征收决定》已无实际意义，决定确认该《房屋征收决定》违法。
一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，张龙不服灵璧县人民政府作出的《房屋征收决定》，向宿州市人民政府申请复议，宿州市人民政府以灵璧县人民政府超越法定职权为由，确认其作出的《房屋征收决定》违法，应视为改变原行政行为，张龙如对复议决定不服，应以宿州市人民政府为被告起诉该复议决定，张龙以灵璧县人民政府和宿州市人民政府为共同被告，起诉要求撤销原行政行为及复议行为不符合行政诉讼法的规定，经该院释明后，张龙仍拒绝更正，故张龙的起诉不符合法定条件，其起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(十)项之规定，裁定驳回张龙的起诉。
张龙上诉称，1、一审裁定认定宿州市人民政府已确认灵璧县人民政府作出的《房屋征收决定》违法，应视为改变原行政行为的情形，属于适用法律错误。2、一审裁定认为其经法院释明拒绝变更，直接驳回其起诉不符合法律规定。请求撤销一审裁定，并依法改判。
灵璧县人民政府、宿州市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
灵璧县人民政府、宿州市人民政府在一审中共同向法庭提交的证据有：1、《关于机电产业园扩建项目房屋征收范围确定公告》，证明灵璧县机电产业园扩建项目的征收范围及征收实施单位是灵璧县经济开发区。2、灵璧县人民政府灵征收决〔2016〕6号《房屋征收决定》；3、《征收补偿安置方案》；4、灵璧县人民政府灵征收告〔2016〕5号《关于对灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内房屋进行征收的公告》，以上3份证据证明征收签约期限是2016年10月22日至11月10日；灵璧县人民政府在未履行土地征收手续的情况下，直接作出《房屋征收决定》并实施征收，超越法定职权。5、《关于对灵璧经济开发区三张社区前张庄房屋、土地征收情况的说明》，证明在征收签约期限内，征收行为已实施完毕。6、《灵璧县房屋征收补偿安置协议》17份，证明在征收范围内共有居民户数18户，除张龙户外，其余17户均已签订安置补偿协议。7、张龙身份证、户口本、第X号建设用地许可证，证明张龙房屋位于灵璧县××乡××村××庄，用地类别为宅基地，在《房屋征收决定》的征收范围内。
宿州市人民政府在一审中还向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、张龙身份证明，证明张龙提出行政复议申请。3、行政复议答复书，证明灵璧县人民政府在法定期限内作出了行政复议答复。4、行政复议答复通知书及送达回证；5、行政复议延期通知书及送达回证；6、行政复议决定书及送达回证，以上3份证据证明行政复议程序合法。
宿州市人民政府在一审中向法庭提交了以下依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条。
张龙在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证、户口本，证明其相关身份事项。2、第X号建设用地许可证，证明其土地使用权性质为宅基地，依法享有涉案土地上房屋产权，与本案有利害关系。3、灵璧县人民政府灵征收决〔2016〕6号《房屋征收决定》、《征收补偿安置方案》，证明灵璧县人民政府作出房屋征收决定、征收补偿安置方案的事实。4、安徽省人民政府皖政地〔2016〕645号《关于灵璧县2016年第一批次城镇建设用地的批复》、皖行复〔2016〕282号《驳回行政复议申请决定书》，证明其房屋所占土地未经安徽省人民政府办理农用地转用审批手续及征地审批手续，灵璧县人民政府对其实施征收违反法定程序，应予撤销。5、宿州市人民政府宿复决字〔2016〕130号行政复议决定书，证明宿州市人民政府经行政复议认定灵璧县人民政府作出房屋征收决定、征收补偿安置方案违法但不予撤销的事实。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政复议和行政诉讼都是通过解决行政争议维护当事人合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律制度。除法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的情形外，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，既可以依法向复议机关申请复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，张龙对灵璧县人民政府作出的《房屋征收决定》不服，向宿州市人民政府申请行政复议，宿州市人民政府作出宿复决字〔2016〕130号行政复议决定，以灵璧县人民政府超越法定职权为由，确认灵璧县人民政府作出的灵征收决〔2016〕6号《房屋征收决定》违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法中的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。宿州市人民政府对灵璧县人民政府作出的房屋征收决定作出法律上的否定性评价，应属于复议机关改变原行政行为的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。张龙对该行政复议决定不服，依法应以宿州市人民政府为被告。张龙以灵璧县人民政府和宿州市人民政府为共同被告，要求法院撤销房屋征收决定及复议决定不符合法律规定。经释明，张龙拒绝变更，一审法院裁定驳回起诉并无不当。张龙的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十二月二十二日
书记员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。