湖北省武汉市新洲区人民法院
刑 事 判 决 书
(2017)鄂0117刑初394号
公诉机关湖北省武汉市新洲区人民检察院。
被告人徐旭兰，女，汉族，1964年12月23日出生于武汉市新洲区，大学文化，案发前系武汉市新洲区农业技术推广中心副主任（副处级），无党派人士，住武汉市新洲区。因本案于2016年9月6日被刑事拘留，同年9月21日被逮捕，2017年8月18日被取保候审。现在家。
辩护人李红良、胡迎法，均系湖北诚明律师事务所律师。
湖北省武汉市新洲区人民检察院以武新检刑诉[2017]281号起诉书指控被告人徐旭兰犯玩忽职守罪，于2017年8月22日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。新洲区人民检察院指派检察员朱利鹏出庭支持公诉，被告人徐旭兰及其辩护人李红良、胡迎法，证人吕某、付某、张某1、万某1、程某1、黄某1、程某2、黄某2等到庭参加了诉讼。审理过程中，检察机关以需要补充侦查为由，两次建议延期审理，本院决定各延期审理一个月。本案经合议庭评议并提交院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公诉机关指控，2013年4月11日，武汉市新洲区人民政府办公室根据武汉市政府办公厅印发的《武汉市7万亩设施蔬菜基地建设总体实施方案》，成立新洲区设施蔬菜基地建设领导小组，负责统筹安排、督察督办全区设施蔬菜基地建设工作。新洲区农机办指派被告人徐旭兰及其分管的项目科到领导小组办公室，指导设施大棚和微灌系统的安装，负责项目建设中大棚的技术指导和质量监测，并督促大棚的建设进度和参与验收工作。
武汉广地农业科技有限公司（以下简称广地公司）意向建设连栋大棚，层报给新洲区农业局和武汉市农业局。后武汉市农业局和市财政局经论证该项目可以建设。2013年7月29日，武汉市7万亩设施蔬菜基地建设领导小组办公室印发《关于进一步加快推进7万亩设施蔬菜基地建设的补充意见》，明确：一是将连栋大棚纳入设施建设的范围；二是按照不超过总投资额的30%给予补贴的同时，按照每亩1万元的标准给予叠加补贴，并批复广地公司的实施方案和投资概算。广地公司获准建设连栋薄膜温室蔬菜大棚面积1800亩，市财政计划补贴资金10640万元，该项目2013年11月开工建设。
2013年12月5日，武汉市农业局、财政局印发《关于做好7万亩设施蔬菜基地建设项目验收有关工作的通知》，指导全市7万亩设施蔬菜基地建设项目验收工作，明确“验收工作以区级验收为主，市级复核验收为辅”，并要求“区级验收要认真审查项目建设单位的总结报告、项目监理资料，对基地建设面积和钢架大棚建设面积进行实地测量，对喷滴灌和综合体等建设内容进行认真核实，全面检查《实施方案》规定的各项建设内容”。2014年6月23日，新洲区设施蔬菜基地建设领导小组办公室制定下发《新洲区设施蔬菜基地建设项目验收办法》。市、区两级验收办法，对验收工作的依据、条件、内容、程序等作了明确的规定。
2014年6月23日，新洲区设施蔬菜基地建设领导小组办公室制定下发《关于成立新洲区设施蔬菜基地建设项目验收组的通知》，成立新洲区设施蔬菜基地建设项目验收组，徐旭兰任副组长兼第一小组组长，负责对武汉广地项目进行全面验收。区级验收之前，区领导小组办公室和区级验收组多次召集相关部门对验收工作进行了部署和安排，要求各小组严格按照市、区两级验收办法的规定，履行区级全面验收职责，验收小组负责人对项目验收结果负责。同时强调没有完成大棚建设的、没有按照要求准备资料的、没有按照建设内容建设竣工的，不予验收。
2014年6月30日至7月30日，徐旭兰作为验收组副组长兼第一验收小组组长，对广地公司承建的连栋薄膜温室大棚项目进行验收。徐旭兰本应带领第一验收小组成员按照市、区两级验收办法的规定，对广地项目进行全面验收，但在实际验收过程中，徐旭兰未严格按市、区两级审核和验收办法的规定进行全面审核验收，仅对广地项目大棚面积1685.48亩进行了测量，未对建设内容、项目资料等审核验收。
2014年9月15日，新洲区农业局朱桃元（另案处理）违反验收办法的规定，对《关于申请新洲区设施蔬菜基地建设项目验收的请示》审核后加盖公章，以此请示完成区级验收并申请市级验收。根据市级验收抽检结果，广地项目建设面积实测1676.71亩，质量检测有三项未达标：（1）主立柱、边某1材料壁厚未达到规范要求；（2）天沟厚度未达到规范要求；（3）天沟锌层未达到规范要求。
2014年9月，广地公司因验收和申报财政补贴资金的需要，自行委托武汉兴业工程咨询有限公司、武汉兴业会计师事务所有限公司对广地项目进行了工程造价核算及结算审计。广地公司负责人李某1等（已立案侦查）为了虚列工程成本、虚增工程造价，提供虚假的增值税普通发票和银行付款回执单，使工程造价核算及结算审计的结果为：广地项目概算投资额32805.7万元，实际投资额29592.066998万元，其中建设工程投资29207.775098万元，单位造价约每亩17.419694万元，其中用钢量为13000余吨。广地公司申请区级验收的相关资料至2014年12月才完成并提交验收组。
2015年2月6日，武汉市农业局、武汉市财政局在区级验收完成的基础上，根据广地公司委托的兴业咨询公司、兴业会计公司所出具的造价报告和审计报告结论及市级验收结果联合行文，下发《关于下达7万亩设施蔬菜基地建设项目验收结果及补贴资金方案的通知》，对验收结果及补贴金额进行了确认，其中：广地项目市级验收确认面积1676.71亩，设施大棚应补贴10439.03万元。该通知要求对验收质量不合格的限期整改，整改期间预留财政补贴资金1349.03万元作为整改保证金。
截止案发，新洲区财政局已拨付广地项目补贴资金共计9090万元。经武汉市人民检察院司法会计鉴定，广地公司农业科技温室大棚成本为人民币15698.54万元。广地公司按政策规定只能获得国家财政补贴资金6386.27万元，实际骗取了国家财政资金2703.73万元。
公诉机关提交了相应证据证明上述事实，认为被告人徐旭兰身为国家机关工作人员，在履职过程中不认真履职，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。
被告人徐旭兰辩解称：1.2014年6月23日，新洲区设施蔬菜基地建设领导小组召开会议后其就去验收了，广地公司没有初验收的过程，也没有向区验收小组递交验收报告，没有提交竣工图，广地项目实际不具备验收条件。第一验收小组就只能对面积进行锁定和测量，其作的结论也是项目未完工。2.其没有对13项资料审核的职责，13项的竣工验收资料由农业局进行收集。3.其对指控的罪名不太了解，在履行区验收小组副组长职责上其有履职不到位情形，其对法律的认知不太清楚，如果法院判决其有罪，其服从判决。
其辩护人提出如下辩护意见：1.新洲区财政局向广地公司拨付进度款9090万元，与徐旭兰的职务行为没有关联。2.徐旭兰被任命为验收组副组长兼第一验收小组组长时广地公司已获得补贴资金7434万元。3.根据新洲区验收办法，项目必须进行自验收，徐旭兰进行区级验收时广地项目没有竣工，无法提供验收所需主要资料，不具备验收条件。4.徐旭兰的验收结果是大棚面积1685.48亩，仍有47.7亩未完工，已向区验收小组说明了广地项目未验收合格的事实。5.报请市级验收系朱某2元未依据客观事实提出的申请，与徐旭兰无关。综上，公诉机关指控徐旭兰犯玩忽职守罪没有事实依据，玩忽职守行为与造成的后果之间没有法律上的直接关系，被告人不构成玩忽职守罪。
经审理查明，2013年2月4日，武汉市人民政府办公厅以武政办〔2013〕19号文件向各区人民政府、市政府各部门转发了武汉市农业局拟订的《武汉市7万亩设施蔬菜基地建设总体实施方案》（以下简称实施方案），明确：武汉市至2013年底在全市6个新城区建设1000亩以上集中连片设施蔬菜基地7万亩；其中，新洲区确保在涨渡湖、汪集、邾城、三店等街（镇、场）建设设施蔬菜大棚1.3万亩，争取达到1.35万亩；设施蔬菜基地建设纳入市、区两级绩效目标管理体系。随后，武汉市农业局、武汉市财政局联合发文明确对新建钢架大棚及配套微灌系统每亩综合补贴1万元，项目单位按下达的投资计划开工时预拨30%的补贴资金，竣工验收后再拨付剩下的70%。同年4月11日，新洲区人民政府办公室据此印发了《新洲区设施蔬菜基地建设实施方案》，明确2013年全区新增设施蔬菜基地1.43万亩（其中钢架大棚1.35万亩），项目总投资人民币3.01亿元，其中钢架大棚（含喷滴灌设备）2.43亿元，项目资金主要由市、区财政补贴资金和业主自筹组成。同时，新洲区成立了以时任区长余世平为组长、副区长吕某、副区级干部、区政府党组成员钟爵一为副组长、区政府各职能部门负责人为成员的新洲区设施蔬菜基地建设领导小组，负责统筹安排、督察督办全区设施蔬菜基地建设工作。领导小组下设办公室，吕某兼任办公室主任，张某1（时任区农业局局长）任办公室常务副主任，金某、程某1、邱某、万某1任副主任，从区农业、财政、农经、农机等部门抽调人员组成专班，负责全区设施蔬菜基地建设督导、指导、协调、信息收集及宣传等工作（被抽调人员并未集中办公，仍在各自原单位上班）。被告人徐旭兰作为时任武汉市新洲区农机服务中心副主任被抽调至专班，代表农机服务中心负责完成建设绩效目标任务、指导安装、组织项目招投标、参与项目申报、项目考核验收等工作。
2013年7月29日，武汉市7万亩设施蔬菜基地建设领导小组办公室发文明确将连栋大棚纳入设施建设的范围，并提高连栋大棚建设的补贴标准，按照不超过投资总额的30%给予补贴的同时，按每亩1万元的标准给予叠加补贴。同时规定，项目业主在承诺保证设施大棚建设质量标准的前提下，可以自行招标或按建设标准自行建设。武汉广地农业科技有限公司（以下简称广地公司）随即申报参与武汉市7万亩设施蔬菜基地建设，并编制了相关投资概算。广地公司项目（以下简称广地项目）建设地点位于新洲区涨渡湖农场一分场、二分场，建设连栋薄膜温室项目，基地面积2571亩，其中设施面积1800亩，其总投资概算为34222.14万元，其中市财政计划补贴资金10670万元、区级补贴及自筹23552.14万元。随后，武汉市农业局、武汉市财政局组织华中农业大学蔬菜学系主任别之龙、水利部、中国科学院水工程生态研究所科研计划处处长、研究员刘某1、市农机化所副所长、高级工程师万某2、市水利规划设计研究院副院长李某2等专家对广地项目进行了评审，综合评审意见为该项目符合武汉市7万亩设施蔬菜基地建设总体实施方案及市领导有关讲话精神，方案设计基本合理可行，项目投资概算基本合理，项目建成后对提高蔬菜生产水平、保障城市蔬菜供应等具有积极作用，建议予以立项。经报请武汉市人民政府刘某2副市长签批后，武汉市农业局、武汉市财政局联合下达武汉市7万亩设施蔬菜基地第七批建设项目财政补贴计划，明确农业设施补贴按项目单位下达的投资计划，在开工时预拨30%的补贴资金，竣工验收后再拨付剩下的70%补贴资金。其中，广地公司连栋大棚项目市财政计划补贴资金10670万元。广地公司于2013年11月12日开工建设涨渡湖连栋大棚项目，项目实际建设至2014年10月26日竣工。
2013年10月25日，新洲设施蔬菜基建办印发新设办[2013]2号《新洲区设施蔬菜基地项目资金管理实施细则》，其中第九条规定，财政补助资金采取“以奖代补”方式，实行国库集中支付制管理，直接对项目业主单位结算；第十条规定，根据项目实施进度，项目业主单位可提出项目进度资金申请，经项目施工单位、监理单位确认工程完工量，报项目所在地（乡镇）政府、区农业局、区农机服务中心、区财政局审核，区领导指示意见后，拨付资金。设施蔬菜基地项目建设补助资金的结算，以市级下达的结算文件为依据；第十一条规定，项目实施完工，由项目业主单位完善相关验收资料，提出验收申请，区农业局、区农机服务中心、区财政局组织区级验收，区级验收严格执行武某3文[2013]13号文件要求，验收合格联合行文报请市级验收。验收资料包括项目验收申请、工作总结、实施方案、项目批复文件、项目施工（供货）合同、合法有效票据、项目监理资料、审计报告等相关资料。
2013年11月25日，武汉市财政局根据武汉市相关文件要求，向新洲区财政局预拨了30%的财政补贴资金，新洲区财政局根据武汉市财政局的文件要求，于12月16日向广地公司预拨30%计划补贴资金3192万元。为了加快推进全市7万亩设施蔬菜基地建设，武汉市财政局于12月2日印发武财农[2013]872号文件，向新洲区财政局拨付第二批进度资金4000万元，要求新洲区财政局切实加强资金管理，配合农业部门按市政府确定的工作目标，督促项目单位抓紧实施，并根据建设进度拨付进度资金，确保专款专用。新洲区财政局根据武汉市财政局文件，经区设施蔬菜领导小组进度核查人员徐旭兰、黄某1、林某、朱某2元、江某等人签名后，并由时任新洲区农机服务中心主任程某1、新洲区农业局局长张某1、新洲区副区长吕某签批，于2014年1月23日向广地项目按进度拨付补贴款3100万元。同年6月18日，经广地公司申请，施工单位、监理单位、项目所在街镇、区农业局、区农机服务中心、区财政局、分管副区长等层层签批，新洲区再次向广地公司拨付补贴款1142万元（该笔拨付未见市财政局文件）。至此，广地项目在尚未竣工和未进行区级验收的情况下，已实际获得政府财政补贴资金7434万元。
2013年12月5日，武汉市农业局、财政局印发《关于做好7万亩设施蔬菜基地建设项目验收有关工作的通知》，指导全市7万亩设施蔬菜基地建设项目验收工作，明确验收工作以区级验收为主，市级复核验收为辅，并要求区级验收要认真审查项目建设单位的总结报告、项目监理资料，对基地建设面积和钢架大棚建设面积进行实地测量，对喷滴灌和综合体等建设内容进行认真核实，全面检查实施方案规定的各项建设内容。市级验收将以各区验收的报告为依据，由市农业局、市财政局委托第三方机构组织验收。武汉市7万亩设施蔬菜基地建设领导小组办公室于2014年5月10日下发通知补充规定：7月底前不能提交市级验收申请的区，不得申请市级2014年蔬菜基地升级提档升级项目、连栋温棚等设施补贴项目。
按照新洲区实施方案，应由区质监局负责材质检验，但质监局因故未抽调人员参加，领导小组便安排农机服务中心徐旭兰、黄某1等人负责日常材质检验。在项目建设过程中，徐旭兰根据领导小组安排，带领区农机服务中心工作人员黄某1等人到新洲区各项目施工现场进行过现场检验，其中包括广地项目，对钢架大棚用材进行了现场质量抽查，查看随车检验报告、测量了镀锌层厚度，该批次检验合格，但书面记录材料遗失。
2014年6月23日，新洲区设施蔬菜基地建设领导小组办公室制定下发《新洲区设施蔬菜基地建设项目验收办法》。对验收工作的依据、条件、内容、程序等作了明确的规定。同日，新洲区设施蔬菜基地建设领导小组办公室印发《关于成立新洲区设施蔬菜基地建设项目验收组的通知》，成立由区农业局、区农机中心、区纪委、区发改委、区审计局、区财政局、区国土规划局组成的新洲区设施蔬菜基地建设项目验收组，组长为时任区农业局局长张某1，副组长为时任区农机服务中心主任程某1、区财政局副局长万某1、区农业局党组成员、农技推广中心主任朱桃元（另案处理）、区农机服务中心副主任徐旭兰，成员为张某2（区纪委常委）、揭元清（区发改委副主任）、郭某（区审计局副局长）等人。验收组下设四个验收小组，负责对新洲区的所有设施蔬菜基地建设项目进行全面验收。第一小组负责人为徐旭兰，成员为李某3、黄某2等人，负责验收凤凰东方神农项目、汪集山村项目、仓埠拓源项目和涨渡湖广地项目。新洲区设施蔬菜基地建设领导小组在验收前召集相关人员就验收工作开展了动员、部署和培训，学习了相关文件和规定，发放了《设施农业面积区级验收核查明细表》、《设施农业面积区级验收核查汇总表》和《七万亩设施蔬菜基地建设项目（含综合体）区级验收意见书》。按照区验收办法的规定，验收的条件是项目要完成实施方案和投资计划文件规定的建设内容并提交下列13项文件资料：1.项目投资计划文件；2.项目实施方案；3.项目招投标文件（业主自建的要有质量保障承诺书）；4.合同管理文件；5.项目施工文件；6.项目监理文件；7.基建财务档案；8.项目财务审计报告；9、项目材质检测报告；10.项目竣工资料（含钢架大棚竣工布局图）；11.业主初验收意见；12.项目竣工后的资产管理协议；13.项目施工日志。按区领导小组安排，由农业局抽调人员朱某2元负责该项工作，李某3负责具体的资料收集、归档工作。验收的程序是：1.项目竣工后施工单位要按照国家规定，整理好文件、技术资料，向项目业主提交竣工报告。2.项目业主接到竣工报告后，应及时组织项目初验收，初验收合格并具备验收条件后，项目业主再向区设施蔬菜领导小组提出验收申请报告，组织开展区级验收。3.验收组要听取项目实施单位的建设工作报告，查阅项目档案、财务账目及其他相关资料，实地查验建设情况，充分研究讨论，对工程设计、施工和工程质量等方面作出全面评价。4.区验收组实地查验时，对项目建设用材要查验各批次材料材质证明和施工过程中的检验报告，能够抽检的须进行现场抽检。设施大棚面积要对照工程竣工图进行综合测算，由有资质的测量机构进行综合测量。对其他建设内容也要检验建设质量和数量。5.区验收组要对项目进行全面的检查和考核，填写验收表，形成验收报告。验收报告主要内容应包括：项目概况，资金到位、使用及财务管理情况，土建及田间工程情况，钢架大棚用材过程管理情况，钢架大棚、喷滴灌建设情况，产销综合体建设情况，验收结论。验收报告和验收表须由区验收组全体成员签字，报送区设施蔬菜领导小组。验收的办法是：进行面积验收和质量验收。面积验收采取实地测量法，即实测大棚面积然后汇总得出总面积。质量验收采取查看资料和日常检查相结合的方法，通过查看资料，看施工单位是否具备资质，施工日记是否完备，查看有关账目看材料有无合格证、进货渠道是否正规，结合监理单位意见、初验收报告、日常检查结果进行综合评价。同时，其他事项还规定：项目建设业主、建设方应配合参与并监督整个验收过程，验收结果原则上不进行复核变更，最终以市级验收结论为准。
根据武汉市相关要求，新洲区设施蔬菜基地建设领导小组于2014年6月底启动了区级验收。同年7月21日，武汉市农业局下发武农文〔2014〕35号《武汉市7万亩设施大棚市级验收实施细则》文件，进一步明确了武汉市7万亩设施蔬菜大棚验收以区级验收为主，市级验收是在区级全面验收合格的基础上，对设施大棚建设面积、管材材质、安装质量、微灌工程等进行抽查复核；市级验收要对其所查验范围内的设施大棚项目质量负责等。广地公司连栋大棚项目仍在建设过程中，徐旭兰带领第一小组对广地项目进行了区级验收。因广地公司未向验收组提交竣工验收所需的13项文件资料，徐旭兰所带领的第一小组未按照区验收办法的规定对项目建设内容进行认真检查核实，也未对大棚管材厚度、钢管镀锌层等项目进行检测，仅对广地项目已建成的大棚面积进行了实地测量和汇总，于2014年7月28日填写了区级验收意见书，内容为：连栋钢架大棚建设任务1800亩，完成情况连栋钢架大棚545栋，面积1685.48亩，其中12栋未完工，面积47.7亩，此项目继续在建。在该验收意见书之后，附有3张《2013年-2014年设施农业面积区级验收核查汇总表》以及32张《2013年-2014年设施农业面积区级验收核查明细表》。3张《汇总表》是对32张《明细表》的汇总统计，其填报时间分别是：第一张为2014年7月23日，涉及广地项目的内容为“广地明细表（1-31号）连栋，大棚数量533个，1685.48亩，12个棚47.7亩未完工”；第二张为2014年9月12日，涉及广地项目的内容为“广地连栋，533栋，1685.5亩，后续新建11.6亩，合计1697.1亩”；第三张为2014年9月15日，涉及广地项目的内容为“广地连栋，545栋，1685.5亩，后续新建23.5亩，合计1709亩”。徐旭兰将第一小组填写的《设施农业面积区级验收核查明细表》、《设施农业面积区级验收核查汇总表》和《七万亩设施蔬菜基地建设项目（含综合体）区级验收意见书》提交给区验收组，区级验收意见书未记载质量验收内容，亦未形成书面的综合验收报告，对广地项目未作出全面评价。2014年9月15日，新洲区所涉项目进行区级验收后，在广地项目尚未完全竣工，未将报请验收所需的竣工资料、工程造价报告、竣工财务审计报告资料收集齐全的情况下，验收组副组长朱某2元安排农业局种植科工作人员、验收组成员李某3汇总各小组验收结果，起草了报请市级验收的请示，朱某2元审核了该请示并报领导签发后，由区农业局与区财政局联合以新农字[2014]61号文件层报至武汉市农业局、财政局申请市级验收，文件明确广地公司连栋大棚面积为1709亩。
2014年9月12日，经区财政局分管副局长万某1、局长张某3、分管副区长吕某签字，区财政局向广地公司拨付设施蔬菜基地建设专项资金200万元。2014年11月7日，武汉市财政局下发武财农[2014]798号《市财政局关于下达“7万亩”设施蔬菜基地建设转移支付指标的通知》，明确下达新洲区7万亩设施蔬菜基地建设资助资金，要求区财政局收到资金后，要尽快将资金拨付到已完成区级验收工作的项目单位，并切实加强资金拨付的审核和监督管理工作，确保补助资金用于项目建设。同月23日至25日，经广地公司提出拨付财政补助资金1456万元的申请，“施工单位”、“监理单位”在申请表中签字，程某1签“同意按核查确定面积，依相关规定拨款”，张某1签“同意农机意见”，程某1签“同意按核查确实，依相关规定拨款”，万某1签“农业科按相关程序审核后报吕区长审核支付”，吕某签“请按农业农机核定面积拨至90%”后，区财政局向广地公司拨款1456万元。至此，广地项目实际获得补贴款9090万元，占补贴计划的90%。
按武汉市验收实施细则规定，广地公司项目属市级验收必检项目。2014年10月，湖北省农机鉴定站作为第三方验收单位对广地项目进行质量检测验收，结论为，达标部分：1.温室跨度、开间、脊高、坡度符合连栋温室建造规范要求；2.拱杆、纵拉杆尺寸均达标；3.钢管锌层全部合格；4.下弦高度、拱杆间距基本达标；5.立柱垂直度、横梁直线度、垂直吊杆位置误差度基本合格。未达标部分：1.主立柱、边某1外形尺寸合格，材料壁厚未达到规范要求；2.天沟厚度未达到规范要求；3.天沟锌层未达到规范要求。2014年12月16日，湖北中图勘测规划设计有限公司受武汉市农业局委托，对广地项目建设面积竣工测量验收，勘测总面积约为1676.71亩（新洲区验收面积为1709亩，误差32.29亩）。
2014年9月，广地公司根据武汉市7万亩设施蔬菜基地项目获得财政补贴资金必须提交相关建设项目竣工财务审计报告和造价评估报告的要求，自行委托武汉兴业会计师事务有限责任公司（以下简称兴业会计师公司）、武汉兴业工程咨询有限公司（以下简称兴业工程咨询公司）分别对广地项目进行财务竣工决算审计和工程造价评估。广地公司负责人李某1（另案处理）等人为了虚列工程成本、虚增工程造价以骗取国家财政补贴资金，提供了金额共计10345万元的28张虚假银行电子回单和金额为64194301元的假发票。兴业工程咨询公司的李某5（已判刑）在负责广地项目造价评估过程中，违规依据倒推法，于2014年12月5日作出了结论为该建设工程项目审定金额为292077750.98元的工程造价报告。兴业会计师公司的彭杰（已判刑）在对广地项目进行竣工财务决算审计过程中，参考了李某5的工程造价报告结论，同时未严格按照国家有关法律法规和行业规定的要求，工作疏忽，导致上述虚假的银行电子回单和假发票未被审核出而列入了成本，于2014年12月19日作出了广地项目建筑工程投资292077750.98元的竣工财务审计报告。2015年2月6日，武汉市农业委员会、武汉市财政局根据实施方案等文件精神，并以工程造价报告和竣工财务审计报告所审定的工程总造价292077750.98元为基数，乘以30%，再以市级验收确定的1676.71亩每亩叠加补贴1万元，计算出广地项目应获得政府补贴资金10439.03万元，以武某3计〔2015〕22号文件发出了武汉市7万亩设施蔬菜基地建设项目市级验收结果及财政补贴资金的安排通知。武汉市农业委员会于2015年3月3日下达了《关于市7万亩设施蔬菜基地建设项目新洲区设施大棚市级验收结果及整改意见的通知》，再次确认：广地公司连栋温室验收面积为1676.71亩；连栋温室材质主立柱、边某1、拱杆、纵拉杆、天沟壁厚、尺寸、镀锌层厚度等指标基本达标；部分主立柱、边某1管壁厚度不达标，部分天沟壁厚不达标，部分天沟镀锌层不达标；连栋温室安装质量基本符合标准，整体安装质量达标；同时提出整改意见，要求对材质不合格的进行全面整改、更换，于2015年6月30前完成；整改期间，建议区财政预留10%财政补贴资金，作为整改保证金，逾期不达标的项目，直接扣减整改保证金。
武汉市审计局在对全市7万亩设施蔬菜基地建设项目开展绩效审计中发现广地项目存在严重虚报工程造价，涉嫌骗取财政补贴的问题，于2015年6月11日向武汉市人民检察院移送相关线索。案发后，经武汉市人民检察院司法会计鉴定，兴业会计师公司审定广地公司温室大棚成本为29207.78万元，现有财会资料反映温室大棚成本15698.54万元，兴业会计公司的竣工财务审计报告多列成本13509.24万元。广地公司按政策规定只能获取国家财政补贴资金6386.27万元，却实际获取了国家财政补贴资金9090万元，给国家造成2703.73万元的经济损失。2016年8月29日，武汉市人民检察院以武检侦指举交[2016]163号交办函，将徐旭兰渎职线索交由新洲区人民检察院依法查办。2016年9月5日，新洲区人民检察院办案人员到徐旭兰单位，通过其单位纪检书记电话通知徐旭兰回单位接受调查，徐旭兰主动返回单位配合调查，并随办案人员到检察院办案区接受询问，期间如实供述了自己的主要犯罪事实。新洲区人民检察院于2016年9月6日对徐旭兰涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查，当日将其刑事拘留。
另查明，徐旭兰于2009年8月10日任新洲区农机服务中心副主任。因政府机构改革重组，徐旭兰于2015年6月25日任新洲区农业委员会农业技术推广中心副主任（副处级）。
上述事实，被告人在开庭审理过程中亦无异议，且有证人朱某2元、王某1、付某、梅和定、黄某2、李某3、李某1、王伍常、彭某、胡某、李某4、李某5、万某1、闵钱、张某1、黄某1、李某6、余某2、程某2、郭某、林某、揭元清、吕某、程某1、李某7、边某2、宋某、邹某、齐某、罗某、苏某、蔡某、郑某、蔡金华、王某2等人的证言，司法会计鉴定书，竣工测量验收报告，工程建设质量验收检测报告，线索移送函，立案决定书，武某2办[2013]19号文件，武某3计[2013]1号、78号、80号、[2015]22号文件，专家评审会议方案及评审意见表，武财农[2013]840号文件，武蔬设施[2013]5号文件，武汉市农业局、财政局联合请示及送审稿，武某3文[2013]78号、[2014]35号文件，新农字[2014]61号文件，市级验收抽签结果表，武兴建字[2014]第068号工程造价报告，武兴会专字[2014]第2183号财务决算审计报告，新政办[2013]8号文件，新设办[2013]02号、[2014]1号、2号文件，新农发[2012]1号文件，武汉市农业局相关文件及公文处理单，区级验收意见书及面积明细，汇总表，相关会议会务方案，记录及签到表，个人会议记录本复印件，财政拨款说明及相关凭证，广地公司建设项目验收资料汇编，省农业机械鉴定站出具的回复报告，办案说明，被告人户籍信息，干部履历表，侦查机关出具的补充证据说明，到案经过，刑事判决书等证据证实，足以认定。
本院认为，被告人徐旭兰身为国家机关工作人员，不负责任，不正确、全面履行自己的工作职责，对造成国家2703.73万元经济损失的危害结果具有一定的原因力，且本案在新洲区具有较为恶劣的社会影响，其行为侵犯了国家机关的正常活动，已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实清楚，证据确实充分，罪名成立。徐旭兰在得知侦查机关到其所在单位通知其接受询问时，主动积极配合调查，如实供述了自己的犯罪事实，且在庭审中自愿认罪，可视为自首，依法对其从轻处罚。综合全案事实和证据，可认定徐旭兰的行为对损害结果发生的作用较小，犯罪情节轻微，且具有自首的量刑情节，依法可对其免予刑事处罚。
关于徐旭兰的辩护人提出徐旭兰的玩忽职守行为与国家财政补贴款2703.73万元被骗无刑法意义上的因果关系以及项目启动验收前广地公司已领取7434万元国家补贴的辩护意见。经查，（一）国家对广地项目的财政补贴系武汉市财政局拨付到新洲区财政局，由新洲区设施蔬菜基地建设领导小组相关成员依据相关规定履行一定的手续后再予以预拨付。徐旭兰在既未全面审核广地项目验收所需书面材料，又未核实项目建设内容和管材质量的情况下，仅对项目面积进行汇总并向区验收组提交小组验收意见书。虽然7月28日提交的小组验收意见书有该项目继续在建的记载，但徐旭兰在此后的9月12日和15日两次对广地项目新建的面积进行核实汇总。同时，9月15日最后一次核实面积，徐旭兰核查广地项目后续新建了23.5亩后，将项目面积最终锁定为1709亩，新洲区正是以这次锁定面积向武汉市报请了市级验收，故区级验收工作是一个持续的过程，时间由6月23日持续至9月15日。徐旭兰具有对项目进行全面验收的职责，仅对大棚的面积进行测量和汇总，未形成书面的综合验收报告，应认定为没有全面、正确履行职责。徐旭兰的上述行为，客观上导致区验收组认为该1709亩设施大棚均验收合格，认可了广地项目通过区级验收。朱某2元随后审核了报请市级验收的报告，并于2014年9月15日层报至武汉市农业局、财政局申请市级验收并导致启动市级验收，最终确定了广地项目应获得国家财政补贴资金金额，对此前的预拨款予以了确认，并对此后的拨款作出铺垫。（二）2014年6月区级验收前向广地公司拨付的财政补贴款三笔共7434万元，其中第1笔3192万元系开工即付，属正常拨付预付款。第2笔3100万元、第3笔1142万元系按工程建设进度拨付，但无证据证实拨款时工程实际建设进度情况，仅有部分证人提出该两笔拨款时工程实际建设进度不真实，而进度核查表上载明实际完成面积为1800亩，已超出区级验收确定的1709亩面积，明显不真实，徐旭兰在该进度核查表上签名，参与了弄虚作假。在第5笔1456万元预拨付前，武汉市财政局明确要求“要尽快将资金拨付到已完成区级验收工作的项目单位”，故该1456万元是在区级验收完成的基础上拨付的，而广地项目在缺少核心资料且未进行建设内容核查和质量验收的情况下，按照规定是不能通过区级验收的。（三）由于7万亩设施蔬菜基地建设项目是政府项目，工程进度要求紧，上面有压力。同时，国家财政补贴资金损失主要是广地公司负责人李某1等人虚增工程量、虚列工程成本、提供虚假银行回单和假发票，作出工程财务竣工决算审计报告和工程造价报告的会计师和造价工程师严重不负责任等原因所致，相关人员已被判刑或正在被追究刑事责任。此外，其他人员在拨款审批过程中疏于审核把关也是造成损害结果的原因之一。因此，本案的发生是多重因素叠加形成，系多因一果。综上，徐旭兰在本案中所开展的工作，是区级财政向广地项目拨付资金的基础性前提性工作。其不全面、不正确履行职责的行为，对造成国家财政补贴资金损失起到了一定的作用，行为与结果之间具有一定的因果关系。辩护人认为徐旭兰不构成玩忽职守罪的辩护意见，无事实和法律依据，本院不予采纳。
依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）、（三）项以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》第一条规定，判决如下：
被告人徐旭兰犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省武汉市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 周 杰
审判员 胡春芳
审判员 李 莅
二〇一八年五月四日
书记员 黄雁斌