广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)粤0704行初4号
原告：开平市天南地产开发有限公司。住所地：广东省开平市长沙区宝堤东路**号宝翠园*幢首层***号铺位。
法定代表人：吴文洛。
委托代理人：杨志勇、梁秋帆，均系广东风采新纪元律师事务所律师。
被告：开平市国土资源局。住所地：广东省开平市新海东路*号。
负责人：梁毅，系该局局长。
委托代理人：梁艳娟，系该局工作人员。
委托代理人：林达荣，系广东东方大卫律师事务所律师。
原告开平市天南地产开发有限公司（以下简称“开平市天南公司”）诉被告开平市国土资源局（以下简称“开平市国土局”）土地行政管理不履行法定职责纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月18日公开开庭进行了审理。开平市天南公司的委托代理人杨志勇，开平市国土局的委托代理人梁艳娟、林达荣，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
开平市天南公司诉称，开平市国土局具有对本行政区域范围内土地建设用途改变申请作出审批决定的法定职权，开平市天南公司于2013年1月7日收到开平市城乡规划局的《规划审批通知书》明确指出其已将地块的规划红线图和规划设计条件书发给开平市国土局。由该局提交开平市人民政府审批。开平市天南公司于2017年4月19日以书面形式向开平市国土局发出《关于请求落实侨园路178号A-
D地块调整用地性质的申请》，开平市国土局已经于2017年5月4日签收，但至今没有回复，开平市国土局于网上办事大厅公布的“建设用地改变土地用途审批”事项的法定及承诺办结时限均为20个工作日，其行为已远远超出了其法定及承诺或合理的办理时限，已构成行政不作为。为此，请求法院判令：1、确认开平市国土局未对开平市天南公司提出的改变土地建设用地用途申请作出回复的不作为行为违法；2、开平市国土局对开平市天南公司改变土地建设用途申请依法作出审批决定；3、本案诉讼费用由开平市国土局承担。
开平市天南公司在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、营业执照；2、开平市人民政府常务会议纪要；3、土地置换协议书；4、税收转账专用完税证；5、发票；6、非税收入票据；7、开府国用（2012）第05291号国有土地使用权证、开府国用（2012）第05292号国土地使用权证；8、规划审批通知书；9、广东省开平市“三旧”改造领导小组办公室发出的通知；10、《关于请求落实侨园路178号A-
D区地块调整用地性质的申请》；11、挂号信封面及寄收结果查询；12、开平市国土局网上办事大厅截图；13、《关于印发开平市促进扩大内需支持现代产业发展用地的意见的通知》开府办[2009]38号。开平市天南公司于2018年5月18日本案公开开庭庭前补充提交以下证据材料：14、《关于侨园路178号A-
D区地块调整用地性质的函》；15、《侨园路178号A-D区地块规划设计条件通知书》；16、《侨园路178号A-
D号区地块红线图》。以上证据拟共同证明开平市天南公司的涉案诉讼请求，具有事实和法律依据。
开平市国土局辩称，开平市天南公司在2012年未向开平市国土局提出过申请，办理土地用途改变属于行政许可事项，需要当事人分别向国土部门、规划部门提出申请，再由两部门分别作出审批。开平市天南公司在2017年也未提出过申请，涉案申请抬头是“开平市人民政府”，其内容也是要求市政府对其请求作出处理，显然这份申请不是给开平市国土局的，而且申请也不是在开平市国土局的办公场所提交给业务股室，是直接将其邮寄给开平市国土局的负责人，无论是程序还是实质内容，该函件都不属于开平市天南公司向开平市国土局提交的“土地用途变更申请”，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，本案中开平市国土局显然不存在不履行法定职责的情形，应予驳回。开平市天南公司如有需要，可准备好材料按照该指引前往开平市国土局的办公场所向土地利用管理股递交申请书及相关材料，开平市国土局将依法审查是否符合受理条件。
开平市国土局在法定举证期限内向本院提交以下证据及依据材料：1、信封、《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》；2、开平市网上办事大厅网站截图以及部分法律。以上证据及依据拟共同证明开平市天南公司起诉主张开平市国土局存在不履行法定职责，缺乏事实根据。
经审理查明，开平市天南公司向开平市国土局局长邮寄一份落款日期为2017年4月19日的《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》，开平市国土局于2017年5月4日签收该《申请》。开平市国土局签收该《申请》后，未有作出任何行政行为。
另查明，《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》的抬头为“开平市人民政府”，载明“……但至今仍未能完善好工业用地调整为居住用地性质……现恳请求市政府能尊重历史事实，按开府办[2009]38号文件完善此地块的用地性质为商住用地手续……附件：1、《土地置换协议书》复印件2、国有土地使用权证复印件3、有关税票复印件4、规划审批通知书复印件5、厂房空置图片”。
再查明，开平市城乡规划局于2012年12月28日作出《关于侨园路178号A-
D区地块调整用地性质的函》载明：“开平市国土资源局：开平市天南地产开发有限公司向我局提出申请将侨园路178号A-
D区地块的用地性质调整为居住用地。经我局研究，该地块用地性质可调整为居住用地，现我局将该地块用地红线图和规划条件书提供给贵局，请贵局连同上述地块改变性质后需补地价等相关事项上报市政府审定。我局不再另行报送市政府……”
本院认为，本案系土地行政管理不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”本案中，天南地产公司向开平市国土局提出《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》中的申请，开平市国土局作为县级市开平市人民政府的土地行政主管部门，对开平市辖区范围内改变土地用途的申请具有作出是否同意等法定职责，其在本案中执法主体适格，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是开平市国土局对开平市天南公司的涉案申请是否依法全面、恰当地履行了法定职责。
中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”该法第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国行政许可法》第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”该法第二十九条第三款规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”该法第三十二条第一款规定：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”由此可见，行政机关实施行政许可，应当在各个方面、各个环节切实遵循便民利民的原则，提高办事效率，把各种优质服务措施贯穿于行政许可活动的全过程，特别是对属于其职权范围内的申请事项，应当及时进行是否受理等必要告知，如申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当告知申请人需要补正的全部内容。同时，行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起在法定期限内不履行的，即构成不履行法定职责。被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
本案中，开平市国土局确认收到涉案《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》，该申请书是以开平市国土局“梁毅局长”作为收件人，由于行政机关部门负责人对本部门履行法定职责的行为负有领导责任,故前述情形可视为是开平市天南公司向开平市国土局该行政机关邮寄的涉案申请书。此外，虽然涉案《申请》的抬头为“开平市人民政府”，但结合《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》的内容及该案的其他证据，足以认定开平市天南公司的申请事项已实质包含了申请调整用地性质的内容，即改变土地建设用途。根据前述法律规定，开平市国土局对开平市天南公司调整用地性质的涉案申请具有作出是否同意的法定职责。即使涉案申请的抬头为其他行政机关，但作为对当事人的申请事项负有法定处理职责的行政机关，亦应当及时、全面、恰当地进行处理。但开平市国土局收到开平市天南公司的涉案申请后，其没有作出包括告知开平市天南公司是否受理、申请材料是否齐全、是否符合法定形式或是否需要补正等任何行政行为，开平市国土局对开平市天南公司的涉案申请构成不履行法定职责。虽然开平市国土局辩称该申请抬头为“开平市人民政府”，其已把涉案申请转交开平市人民政府进行处理，但未有提供相关证据予以证明，亦未提供证据证明其转交开平市人民政府处理的事项已告知天南地产公司，开平市国土局又辩称改变土地建设用途的申请应由当事人前往该局办公场所向土地利用管理股递交申请书及相关材料，但本案亦没有证据证明开平市国土局在本案起诉前已告知天南地产公司前述指引信息，故开平市国土局前述主张，理据不足，本院不予支持。至于天南地产公司起诉要求确认开平市国土局不履行法定职责违法的问题，由于开平市国土局在本案中未有作出任何行政行为，本案情形亦不属于其他判决履行没有意义的情形，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条关于判决“确认违法”的规定，本案情形应判决开平市国土局履行法定职责，由于开平市国土局提供其确认效力的证据“开平市网上办事大厅网站截图”中“建设用地改变土地用途审批”的“法定办结时限”以及“承诺办结时限”均为20个工作日，故应以此作为开平市国土局履行该法定职责的履行期限为宜。至于天南地产公司起诉要求开平市国土局对其改变土地建设用途申请作出审批决定的诉讼请求，是否予以支持系开平市国土局作出行政行为时在职权范围内审查确定的内容，不属本案审查范围，本案不作调整。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
被告开平市国土资源局应在本判决生效后二十个工作日内对原告开平市天南地产开发有限公司落款日期为2017年4月19日向被告开平市国土资源局提交的涉案《关于请求落实侨园路178号A-
D号地块调整用地性质的申请》依法作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告开平市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
人民陪审员 林锡光
人民陪审员 曾润长
二〇一八年五月二十四日
书 记 员 林惠敏