福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)闽01行终60号
上诉人(原审原告)魏清良，男，1967年10月15日出生，汉族，住福建省罗源县。
上诉人(原审原告)魏炳仁，男，1939年9月4日出生，汉族，住福建省罗源县。
两上诉人的共同委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)罗源县国土资源局，住所地福建省罗源县凤南东路15号。
法定代表人尤庆祝，局长。
委托代理人吴刚，福建元一律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)福州市国土资源局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。
法定代表人郑章干，局长。
委托代理人魏燕萍，福建拓维律师事务所律师。
上诉人魏清良、魏炳仁因诉被上诉人罗源县国土资源局（以下简称罗源国土局）不履行法定职责及被上诉人福州市国土资源局（以下简称市国土局）行政复议一案，不服福州市晋安区人民法院（2017）闽0111行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告魏清良、魏炳仁是罗源县松山镇下土港村（以下简称下土港村）村民。2015年9月28日，两原告通过邮寄方式向被告罗源国土局提交《查处申请书》（落款日期2015年9月25日）并附宝钢德盛二期项目用地位置图及其“所占土地被破坏现场照片”，反映两原告下土港村的房屋及承包耕地被相关人员和单位违法占用，请求对相关人员和单位违法占用下土港村集体土地的行为予以查处并依法追究相关责任人的责任。2015年11月23日，罗源国土局作出罗国土资信[2015]33号《信访事项处理答复意见书》。原告认为罗源国土局未履行查处职责，向被告市国土局提起行政复议，市国土局于2016年4月19日作出榕国土资复决[2016]4号《行政复议决定书》，确认罗源国土局未履行查处职责违法并责令罗源国土局对原告的申请查处事项作出答复。
罗源国土局在接到上述复议决定后，对原告的查处申请材料进行了审查，认为原告申请查处的被占用土地是指向垦前塘村集体土地范围，其经调查核实，认为涉案地块已经征收并出让，不存在原告反映的违法用地等问题，于2016年4月27日作出罗国土资综[2016]92号《不予立案查处通知书》（以下简称2016-92号不予立案查处通知书），主要内容为：经核实，一、镍合金项目共挂牌成交两次，第一次为2013年9月经县政府文（罗政综[2013]208号）批准出让面积108.24亩，该次出让地块已于2012年9月经省政府文（闽政地[2012]853号）批准转为国有建设用地；第二次为2014年3月经县政府文（罗政综[2014]32号）批准出让260.2亩，该次出让地块已于2011年1月经省政府文（闽政地[2011]17号）批准转为国有建设用地。二、以上两次出让地块，罗源县土地收购储备中心与松山镇下土港村委会已于2012年12月11日签订了《征收集体土地协议书》，征地补偿款已汇到下土港村委会账户。三、罗源国土局出让的镍合金项目用地范围，省政府已批准转为建设用地，出让地块所涉及的松山镇下土港村集体土地已征收，征地报批符合法定规程，不存在征地手续不合法、暴力强征及违法用地问题。因此，原告的申请事项不符合法定条件，不予立案查处。2016年5月24日，原告通过邮寄方式向市国土局提出行政复议申请。市国土局于2016年5月25日收到原告的行政复议申请，于2016年6月1日受理，后向罗源国土局发送提出答复通知书、行政复议申请书副本。罗源国土局提交了书面答复及相关证据。市国土局经审查后，于2016年7月26日作出榕国土资复决[2016]11号《行政复议决定书》（以下简称2016-11号复议决定），决定维持2016-92号不予立案查处通知书，并于2016年7月29日向原告邮寄复议决定。原告收到复议决定后不服，于2016年8月10日向一审法院提起行政诉讼。
另查，原垦前塘村集体土地未分配给个人使用，两原告在原垦前塘村集体土地范围没有用地，两原告的房屋用地不存在被违法占用的情形。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”根据上述法律规定，被告罗源国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对原告提出的违法占地申请事项进行监督检查的法定职责。
本案中，在市国土局作出复议决定确认罗源国土局未履行查处职责违法并责令罗源国土局对原告的申请查处事项作出答复之后，罗源国土局对原告的查处申请材料进行了审查，根据原告提交的宝钢德盛二期项目用地位置图及其“所占土地被破坏现场照片”显示位置，认为原告申请查处的被占用土地是指向垦前塘村集体土地范围，其经调查核实，根据关于垦前塘集体土地的《征收集体土地协议书》、银行转账单、收款票据、国有建设用地使用权（镍合金项目）挂牌出让方案的批复等证据，认为涉案地块已经征收并出让，不存在原告反映的违法用地等问题，遂作出2016-92号不予立案查处通知书，告知原告其申请事项不符合法定条件，不予立案查处，并无不当。诉讼中，原告提交的证据不足以证明其在下土港村有承包耕地并被违法占用，原告的房屋用地亦不存在被违法占用的情形。综上，原告请求撤销被告罗源国土局作出的2016-92号不予立案查处通知书并要求被告罗源国土局限期立案受理其查处申请，缺乏依据，依法应予驳回。
被告市国土局作为罗源国土局的上一级主管部门，有权对原告的行政复议申请作出处理，其在受理原告的行政复议申请后，通知罗源国土局提出答复，经审查后作出2016-11号复议决定，并依法进行送达，复议程序符合法律规定。原告关于撤销被诉复议决定的诉讼请求，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告魏清良、魏炳仁的诉讼请求。
上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决和被上诉人罗源国土局作出的2016-92号不予立案查处通知书认定事实错误，无证据证明涉案土地已经被征收。首先，被上诉人罗源国土局虽然在一审中提交了证据1、2两份征地批复，但无征地范围，无法证明两份征地批复征地范围是涉案土地。其次，两份征地批复显示征收土地主要为农用地和未利用地，而涉案土地主要为虾塘（水塘），故该两份证据与涉案查处被占土地情况不符。最后，《国土资源部关于新建罗源湾北岸铁路支线工程建设用地的批复》可知征收土地用于铁路支线工程建设，而非镍合金项目建设，再次验证该征地批复手续与涉案要求查处土地无关。综上两份征地批复文件与涉案要求查处地块无关，无任何证据证明涉案地块存在土地征收行为。二、一审判决和被上诉人罗源国土局作出的2016-92号不予立案查处通知书认定事实不清，出让土地范围之外亦有上诉人承包集体土地被强占。一审法院违反法律规定排除证人魏某1、魏某2证言，两证人的证言完全符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证人证言的规定，该证人证言完全能够证明两上诉人在涉案虾塘周边均承包水田用于耕种，宝钢德胜二期项目亦强占了上述水田，但被上诉人在查处过程中并未查清上述事实，一审法院也违法排除证据，属认定事实错误。三、上诉人向被上诉人罗源国土局提起的查处申请符合立案要求，应当予以立案。《国土资源违法行为查处工作规程》7.2规定立案条件为，符合下列条件的，国土资源主管部门应当予以立案：（1）由明确的行为人；（2）有违反国土资源管理法律法规的事实；（3）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（4）属于本级本部门管辖；（5）违法行为没有超过诉讼时效。上诉人提交的《查处申请书》在形式上完全符合上述的规定，被上诉人罗源国土局应当按照上述法规的规定予以立案。四、被上诉人并未按照法律的规定进行调查，查清事实。被上诉人罗源国土局收到上诉人的《查处申请书》后，并未按照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的规定进行调查取证、询问上诉人、现场勘查等程序，导致其认定事实不清，作出了错误的不予立案行为。五、被上诉人市国土局作出的2016-11号复议决定认定事实错误，复议决定错误，应当一并予以撤销。请求：一、撤销福州市晋安区人民法院的作出的（2017）闽0111行初94号行政判决书，依法改判或发回重审；二、一审、二审诉讼费用由两被上诉人共同承担。
被上诉人罗源国土局辩称，一、被答辩人认为无证据证明涉案土地已经被征收的上诉观点及依据不能成立。（一）有上级政府的征收批文。1、2010年11月29日国务院国土部《关于新建罗源湾北岸铁路支线工程建设用地的批复》（国土资函2010年999号）和2011年1月13日福建省人民政府闽政文2011年17号批复。2、2012年9月3日福建省人民政府《关于罗源县2012年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地2012年853号）。（二）已与村委会签订了《征收集体土地协议书》。2012年12月罗源县土地收储中心依据国务院与福建省政府的征地批复文件与下土港村签订了征收村集体土地垦前塘444.628亩的《征收集体土地协议书》。在协议书的附页中有详细的征地红线图的具体坐标。（三）已挂牌出让。宝钢德盛不锈钢有限公司分别于2013年11月1日以608万元的价格取得108.24亩用地使用权、2014年4月22日以1459万元通过挂牌方式交易取得260.2亩用地使用权。因此，下土港村集体所有的垦前塘444.628亩土地已被合法征收。（四）、上诉人认为上级政府批复的是农用地和未利用地，而涉案土地为虾塘（水塘），此地非彼地的观点不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；”因此，上诉人有关虾塘（水塘）不是农用地的理解是不正确的。二、2015年9月25日上诉人《查处申请书》请求事项所指向的对象是“下土港村集体土地”垦前塘444.628亩的土地，并非指上诉人个人承包的土地。《查处申请书》的内容中并没有2位上诉人的个人承包地的具体位置、面积的相关内容，也没有具体、分别描述2位上诉人的个人承包地分别在什么时间、哪个位置被他人占用的任何内容。而且上诉人在查处申请书中所附的证据，只有村集体所有的444亩垦前塘土地的全景相片，并没有其个人承包地位置、面积及权利来源等任何能证明个人承包地内容的证据，因此，答辩人根据上诉人的诉求与提供的证据来看，是对村集体土地垦前塘的诉求，而不是对2个人各自个人承包地的诉求。经答辩人查证后认为村集体所有的垦前塘土地已被政府合法征收，而且已经挂牌出让，不存在非法占用的情形。为此，答辩人做出的2016-92号不予立案查处通知书是正确，并无不妥。三、由于上诉人并没有在2015年9月25日提交给罗源县国土局的《查处申请书》的请求事项中诉求查处其个人承包土地被占用的事项。因此，在本次的上诉状中要求查处“出让土地范围之外”的个人承包土地被强占，则属于另一法律事实，应当根据程序法规定另行申请查处。综上，一审法院判决适用法律正确，事实认定清楚，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人市国土局辩称，一、答辩人作出维持罗源国土局作出的2016-92号不予立案查处通知书符合法律规定。2015年9月25日，上诉人魏清良、魏炳仁向罗源国土局提交《查处申请书》，请求对相关单位、个人违法占用福建省罗源县松山镇土港村集体土地行为予以查处，并依法追究相关责任人责任。罗源国土局经过初步调查后认为涉案土块已经合法征收并转让，不存在征地手续不合法、暴力强征及违法用地问题，于2016年4月27日向上诉人作出2016-92号不予立案查处通知书。对此，上诉人不服向答辩人提起复议，申请撤销2016-92号不予立案查处通知书，答辩人经过审查后认为上诉人所申请查处的事项不存在征地手续不合法、暴力强征及违法用地问题，罗源国土局作出的2016-92号不予立案查处通知书事实清楚、程序合法、符合法律规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出2016-11号复议决定，维持罗源国土局作出的2016-92号不予立案查处通知书，符合法律规定。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2016年5月25日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请书。答辩人依法审查后于2016年6月1日受理。同日，答辩人向上诉人魏清良、魏炳仁作出《行政复议受理通知书》并向罗源国土局作出榕国土资复答[2016]10号《提出答复通知书》。2016年6月12日，罗源国土局提交罗国土资信[2016]13号《行政复议答复书》及相关证据。2016年7月26日，答辩人作出2016-11号复议决定并依法送达上诉人魏清良、魏炳仁。因此，答辩人作出的行政复议决定的程序符合法律规定。综上所述，答辩人作出的2016-11号复议决定，实体和程序均符合法律规定，请求维持一审裁判。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。对于一审查明的“另查，原垦前塘村集体土地未分配给个人使用，两原告在原垦前塘村集体土地范围没有用地，两原告的房屋用地不存在被违法占用的情形”，在表述上不严谨。本院经审理查明：原下土港村垦前塘444.628亩集体土地未分配给个人使用，两上诉人在原下土港村垦前塘444.628亩集体土地范围没有用地”，本院经审理查明的事实与原审查明的其余事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于原审法院认定的罗源国土局具有对上诉人提出的违法占地申请事项进行监督检查的法定职责，本院予以确认。市国土局作为罗源国土局的上级行政机关，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，具有作出行政复议的职权。上诉人系罗源国土局、市国土局作出的行政行为的相对人，有权提起本案行政诉讼。
上诉人在《查处申请书》中的请求事项为：“请求对相关人员和单位违法占用福建省罗源县松山镇下土港村集体土地的行为予以查处，并依法追究相关责任人的责任。”其在“事实和理由”部分中明确要求被上诉人罗源国土局依法查处违法侵占上诉人房屋及承包耕地的违法行为。上诉人提交《查处申请书》时所提交的用以证明被违法占地的八张照片，经指认，上诉人确认八张照片中所指的违法占地不仅包括被上诉人主张的原下土港村垦前塘被征收的集体土地部分，还包括在此用地之外上诉人被违法占用的土地部分。对此，被上诉人罗源国土局在收到上诉人申请材料后，认为上诉人的申请仅指向垦前塘集体土地范围，故仅对原下土港村垦前塘444.628亩集体土地是否被违法占地对上诉人作出了被诉《不予立案查处通知书》，而对于在此范围之外的用地是否存在被违法占用的情形，被上诉人罗源国土局未作出处理意见。被上诉人罗源国土局在庭审中辩称系由于上诉人申请时未明确被占用土地的具体位置，申请不明，但对此，被上诉人在作出答复前亦未对上诉人所申请查处的事项进行调查核实，故被上诉人罗源国土局对上诉人作出被诉2016-92号不予立案查处通知书，事实不清、证据不足，应予以撤销。被上诉人福州市国土局在收到上诉人的复议申请后，未对上诉人所申请查处的事项进行核实，作出2016-11号复议决定，认定事实错误，亦应予以撤销。综上，一审判决有误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
1撤销福州市晋安区人民法院（2017）闽0111行初94号行政判决；
2撤销被上诉人罗源县国土资源局于2016年4月27日作出的罗国土资综[2016]92号《不予立案查处通知书》；
三、撤销被上诉人福州市国土资源局于2016年7月26日作出的榕国土资复决[2016]11号《行政复议决定书》；
四、责令被上诉人罗源县国土资源局于判决生效之日起60日内对上诉人的《查处申请书》重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人罗源县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
审 判 员 郑 鋆
审 判 员 杨 以
二〇一八年二月十日
法官助理 林 华
书 记 员 陈佳怡
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政机关有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1主要证据不足的；
（2适用法律、法规错误的；
（3违反法定程序的；
（4超越职权的；
（5滥用职权的；
（6明显不当的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。