云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2012)文中行终字第8号
上诉人(一审原告)周安红，男，1963年11月28日生，汉族，国营稼依华侨农场退休职工，现住砚山县。
法定代理人张某，女，1963年12月28日生，汉族，国营稼依华侨农场退休职工，住址同上，系周安红之妻。
委托代理人黎敬诚，云南力信达法律服务所法律工作者。代理权限，一般代理。
委托代理人周安仙，女，汉族，1950年12月26日生，砚山县人，现住砚山县，系周安红之姐。代理权限，特别授权。
被上诉人(一审被告)砚山县人民政府。组织机构代码：01521370-3。住所地：砚山县江那镇龙头街**号。
法定代表人李红，县长。
委托代理人高红珊，砚山县国土资源局地籍股股长。代理权限，特别授权。
委托代理人王炳华，砚山县国土资源局地籍股工作人员。代理权限，特别授权。
第三人砚山县稼依卫生院。组织机构代码：43229567-4。住所地:砚山县稼依镇大西门中路**号。
法定代表人张宗智，院长。
委托代理人吴文斌，云南西华律师事务所律师。代理权限，特别授权。
第三人张某，女，1963年12月28日生，汉族，云南省宣威县人，国营稼依华侨农场退休职工，现住砚山县国营稼依华侨管理区*组**号，系周安红之妻。居民身份证号码：5326221963********。
上诉人周安红因不服被上诉人砚山县人民政府国有土地行政登记一案，于2011年5月16日向砚山县人民法院提起诉讼，该院同月27日受理，于2011年8月10日作出(2011)砚行初字第8号行政判决，原告周安红不服，向本院提起上诉。本院受理后，经审理认为，周安红为“智障肆级”，不属于完全民事行为能力人，不具有诉讼行为能力，一审没有法定代理人代为诉讼，程序违法，于2011年10月27日作出(2011)文中行终字第19号行政裁定，撤销(2011)砚行初字第8号行政判决发回砚山县人民法院重审。重审后，砚山县人民法院于2012年2月13日作出(2011)砚行初字第8号行政判决，原告周安红不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人周安红的法定代理人张某，委托代理人周安仙、黎敬诚，被上诉人砚山县人民政府的特别授权委托代理人高红珊、王炳华，第三人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经庭审举证质证认定以下事实：国营稼依华侨农场于1987年3月18日在本场国有土地范围内划地1.46亩(972.36平方米)给原告周安红做地基使用，并向周安红收取地基费120元，同时给周安红一张盖有“国营稼依华侨农场生产科”公章的规划草图。1992年10月23日，原告周安红根据农场要求叫姐夫那风成帮缴“地基荒抚费”620元，同时向农场索要一张盖有“国营稼依华侨农场”公章的《二队旱地图(医院前面)》。2001年2月15日，国营稼依华侨农场根据上级政府的要求和安排，将本场职工医院移交稼依卫生院。2001年6月6日，砚山县人民政府依法向国营稼依华侨农场职工医院颁发了砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》。原告周安红以1987年3月18号农场划给自己使用的地基1.46亩已包含在砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》范围内为由，于2009年8月17日到砚山县信访局反映，2010年11月23日向国营稼依华侨管理区管理委员会申请赔偿损失。同月24日，国营稼依华侨管理区管理委员会决定“退回两户所交地基款、荒抚费及给予补偿共计8600元”，原告周安红认为赔偿太少而不接受，原告周安红于2011年5月27日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销2001年6月6日砚山县人民政府向稼依华侨农场职工医院颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》，将争议的1.46亩土地从砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》中划出归原告使用。
一审法院认为，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第十三条第(四)项、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，本案原、被告主体适格，原告为“智障肆级”××人，一审法院指定其妻张某为法定代理人，在本案代理原告诉讼，根据有关法律规定，第三人主体适格。被告辩称“周安红现提起该案诉讼已超过诉讼失效”的理由不成立，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，原告起诉未超过诉讼时效。本案原告没有取得合法的土地使用权，所提供的证据均不能证实该争议地含有原告的土地所有权或者土地使用权，原告既不是该争议地所有权人也不是该争议地使用权人，原告提交的国营稼依华侨农场收取的“地基费”收据、“地基荒抚费”收据、国营稼依华侨管理区管理委员会决定“退回两户所交地基款、荒抚费及给予补偿共计8600元”批注，只能说明国营稼依华侨农场对土地管理不规范，不能证明原告已经取得合法的土地使用权。被告颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》程序基本合法，确认的土地权属范围均属于国营稼依华侨农场所辖的国有土地，尽管被告在颁证程序中存在无四邻指界签名、未向社会公告、地籍调查表签名前后不一等轻微瑕疵，但不会因为颁证程序存在轻微瑕疵改变了土地的国有性质，也不影响该证的法律效力，原告要求撤销砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》，本院不予支持。由于被告颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》颁证程序存在轻微瑕疵，本案不宜判决维持被告的具体行证行为，也不宜判决驳回原告的诉讼请求，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款的规定，经审判委员会讨论决定，判决确认被告砚山县人民政府2001年6月6日作出的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》有效。案件受理费50元，由原告周安红承担。
原告周安红不服向本院提起上诉称，一审认定事实不清，存在错误。一审认定2001年在1987年2月15日，国营稼依华侨农场根据上级政府的要求和安排，将本场职工医院移交稼依卫生院。2001年6月6日，砚山县人民政府向国营稼依华侨农场职工医院颁发了砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》与事实不符，事实是1987年3月18日，稼依华侨农场将座落在323国道旁学校地边划一块土地归上诉人使用，该地总面积1.46亩，四至界限清楚，东面长12米，南面长58米，西面长26米，北至周安仙隔界长50米，有丈量人徐如恒、杨满金1987年3月18日出具的土地使用证明和1987年5月16日上诉人周安红交地基款120元的收据为证。1992年10月23日，农场将上诉人公路以南的土地重新绘图给上诉人，有向上诉人收取地基荒抚费的收据为据。后来上诉人在该地基上种过农作物、桉树、万年青树及常年堆过农家肥，有照片为据。2010年11月24日，稼依华侨管理区管理委员会经调查属实，班子会研究决定退回两户所交地基款、荒抚费及给予补偿共计8600元。根据上述证据，应依法认定该地基归上诉人使用。被上诉人不认真调查核实，作出错误的颁证行为，颁证程序不合法。一审法院认定“被告颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》程序基本合法，确认的土地权属范围内均属于稼依华侨农场所辖的国有土地，尽管被告在颁证程序中存在无四邻指界签名，未向社会公告，地籍调查表签名前后不一致等轻微瑕疵，但不会因为颁证程序存在轻微瑕疵改变了土地的国有性质，也不影响该证的法律效力。”认定事实前后矛盾，与事实不符。
综上所述，一审认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求二审人民法院撤销一审判决和被上诉人向稼依华侨农场职工医院颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》。
被上诉人砚山县人民政府答辩称：一、周安红上诉称所涉土地权属问题。本案周安红上诉称的土地位于砚山县稼依华侨农场(现稼依华侨管理区)西面，国道323线南面，面积2555.1平方米。该片区土地自建国营稼依华侨农场时就为国有土地，多年为农场统管并安排给学校等单位和个人耕管过，2000年，砚山县人民政府为贯彻执行省、州关于推进华侨农场经济体制改革文件精神，积极稳妥地解决华侨农(林)场在改革、发展中的主要困难和问题，促进华侨农(林)场的发展，将稼依华侨农场场办医院、学校、社会治安、司法等划归县职能部门管理，同时将周安红上诉称的土地移交砚山县卫生局稼依卫生院，并于2001年2月15日签订了《移交协议书》，经原砚山县土地管理局组织工作人员对该宗地进行地籍调查核实，且土地权属来源清楚，无争议。2001年6月6日县人民政府按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》([1995]国土[法]字第184号)等有关规定和程序，为稼依华侨农场职工医院颁发了砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》，面积为2555.1平方米。二、颁证程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”和第十一条“单位和个人依法使用的国有土地，由县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，县人民政府符合颁发砚国用(2001)字第05160号国有土地使用证的法定主体资格，并依据法定程序进行审批、登记、发证。根据《土地登记规则》“土地登记以县级行政区为单位组织进行，具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责”的规定，县国土资源部门进行土地登记、受理申请、权属调查、填制表、卡、证、地籍档案管理等具体工作业务符合有关规定和程序，为此，该地登记给稼依华侨农场职工医院的具体行政行为无错登之处，上诉人周安红主张该地权利无任何依据相互印证，上诉人也不具备行政诉讼的主体资格。三、关于周安红上诉称土地使用权问题。被上诉人认为，一是上诉人提供的草图是1987年3月18日绘制的，所盖公章是农场2001年才开始使用的，与农场当时使用公章不符，不知上诉人从何渠道获盖的公章；二是所提交的交款单据未注明土地坐落，面积也与农场所划土地面积不符，也没有上诉人交荒抚费等客观依据；三是没有取得国有土地使用权，更谈不上被上诉人颁证侵权。因此，上诉人周安红要求将该争议的土地使用权划归其管理使用的主张无事实依据，其未取得该争议地的合法使用权。
综上所述，上诉人请求撤销砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》的理由不充分，于法无据，我府的颁证事实清楚，证据充分，程序合法，为维护稼依华侨管理区职工医院的合法权益，请人民法院依法驳回上诉，维持原判。
第三人砚山县稼依卫生院未作答辩。
第三人张某的陈述意见与周安红的上诉状内容一致。
被上诉人砚山县人民政府为证明其具体行政行为的合法性，向一审提交的证据材料有：l、农场二队的旱地图，以证明农场管理和使用该地，周安红未使用该地；2、砚政请(1999)44号文件，以证明被告将农场职工医院所属人员及固定资产包括该争议地移交县卫生局；3、地籍调查表，以证明县国土局是根据县人民政府对农场职工医院进行改制实施办法的要求对土地进行的调查；4、宗地图，以证明农场职工医院移交给县卫生局的宗地范围；5、云南省人民政府云政发(2000)211号文件，以证明全省范围内实施华侨农(林)场改制，场办医院、学校、公安派出所等划归县职能部门管理；6、移交协议书及附图，以证明农场已将职工医院移交县卫生局；7、砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》，以证明被告颁证给农场职工医院。经一审质证，原告对被告提交的l、4、6号证据有异议，认为是单方行为，没有证明效力，不予认可；对2、5号证据有异议，认为与本案无关，不予认可；对3号证据有异议，认为是农场单方指界，无相邻人的确认，没有审核人的签名，而且勘测人员罗绍斌(彬)的签名前后不一致，不予认可；对7号证据有异议，认为颁发给第三人的土地使用证侵犯了原告的土地使用权，不产生法律效力，不予认可。第三人砚山县稼依卫生院对被告提交的证据无异议。第三人张某的质证意见与原告质证意见一致。
原告周安红为证明其主张向一审法院提交了四组证据材料:第一组：l号原告的身份证和2号××证，以证明原告的身份和智残等级的事实；第二组：l号砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》、2号收款收据、3号现场草图，以证明农场按规定和程序收费、划地给原告及被告将2555.1平方米土地登记给第三人的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》范围包含了原告向农场交过钱的972.36平方米土地的事实；第三组：l号范炳妹的证明材料、2号凌洪生的证明材料、3号范成良的证明材料、4号农场生产科的证明材料，以证明农场曾将323国道线以南的一宗土地确权给原告的事实；第四组：l号砚访转字(2009)50号《来访事项转送单》、2号申请书，以证明原告在诉讼时效内上访并向农场提出申请，未超过诉讼时效的事实。经质证，被告对原告提交的第一组证据无异议；对第二组证据认为，砚国(2001)字第05160号《国有土地使用证》、1992年绘制的现场图、收款收据都不能证明原告取得该土地的使用权；对第三组认为，范炳妹等人的书证，也不能证明县级人民政府将该土地确权给原告；对第四组证据认为，只能证明原告向上级反映过，没有证明土地确权给原告的事实。第三人砚山县稼依卫生院的质证意见与被告的质证意见一致。第三人张某对原告提交的证据及证明内容均无异议，予以认可。
第三人砚山县稼依卫生院向一审法院提交的证据材料有:砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》，以证明第三人砚山县稼依卫生院持有的土地证是根据云南省人民政府云政发(2000)211号文件的规定，由农场移交给稼依卫生院的，是合法取得。第三人砚山县稼依卫生院提交的证据是该案诉讼的对象，并且原、被告都提交了该证据，各方当事人不要求质证。
一审法院在重审中依职权对张某的询问笔录，各方当事人均无异议，予以认可。
一审法院经审查，对各方当事人提交的证据作出如下认证：认为被告提供的l号、3号、4号证据与本案有客观性、关联性，予以采信；2号、5号、6号证据，均是政府规范性文件，并已经是生效执行了的合法性文件，予以采信；7号证据砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》，是本案争议对象，不作为本案的证据使用，其效力待定。对原告提交的第一组证据，与本案有关联性、合法性，予以采信；第二组证据与被告提交的第7号证据相同，不作为本案的证据使用；第二组证据，与本案有关联性、客观性，予以采信；第三组证据，只能证明农场将国有土地划给本场职工管理使用，是农场对国有土地使用权的一种内部管理形式，不能证明该地已依法确权给原告，不予采信；第四组证据，与本案有关联性、客观性，予以采信。
一审法院在重审中依职权调取的对张某的询问笔录，各方当事人均无异议，一审法院予以认可。
上述证据均随案移送本院。
在二审庭审质证中，上诉人、被上诉人和第三人对对方向一审提交的证据均坚持一审时的质证意见。
本院认为，一审法院对上诉人、被上诉人和第三人向一审提交的证据认证正确，本院予以确认。
一审法院依职权对张某调取的询问笔录，各方当事人无异议，本院予以采信。
经审查，一审法院审判程序合法。
二审经审理，查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点：被上诉人砚山县人民政府向稼依华侨农场职工医院颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律法规是否正确进行了辩论。上诉人周安红的法定代理人张某认为，争议地一直是上诉人在管理使用，被上诉人颁证没有当事人申请，未对争议地界限进行指认，未进行公告，程序违法，侵犯了上诉人的合法权，请二审人民法院撤销被上诉人颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》。被上诉人认为，其颁证程序合法，没有侵犯上诉人的合法权益，请二审法院驳回上诉，维持原判。第三人张某坚持作为上诉人周安红的法定代理人发表的辩论意见。
本院认为，上诉人周安红诉争的被上诉人向国营稼依华侨农场职工医院颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》的土地，属于上世纪五十年代国家成立国营稼依华侨农场时划拨给该农场的土地，已经明确定性为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“单位和个人依法使用的国有土地，由县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，被上诉人作为国有土地的管理机关，其向国营稼依华侨农场的内部机构农场职工医院颁发的砚国(2001)字第05160号《国有土地使用证》，是行使国有土地的行政管理权行为，主体适格。上诉人提供的国营稼依华侨农场收取的“地基费”收据、“地基荒抚费”收据、稼依华侨管理区管理委员会决定“退回两户所交地基款、荒抚费及给予补偿共计8600元”的批注，只能说明国营稼依华侨农场对该场的国有土地管理不规范，没有正确行使土地的管理行为。国营稼依华侨农场所有的土地为国家划拨土地，根据《中行人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条：“土地使用者出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第九条：“土地使用权出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”第十三条：“土地使用权出让可采取下列方式：(一)协议书；(二)招标；(三)拍卖。”的规定，出让或转让国有土地的主体是县级以上人民政府代表国家行使，其他机关、组织或个人均无此权限；国营稼依华侨农场不具有该场国有土地所有权人的身份，不能代表国家将国营稼依华侨农场的国有土地进行出让或转让；国营稼依华侨农场的国有土地必须经有权机关依法办理相关出让、转让等手续，才具有出让或转让国有土地使用权的法律效力。上诉人提交的证据不能证明其对争议地已经取得合法的土地使用权。上诉人认为被上诉人的颁证行为侵犯其合法权益，请求撤销砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，证据充分，但适用法律不当，判决欠妥，依法应予改判。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：
一、撤销砚山县人民法院(2011)砚行初字第8号行政判决；
二、驳回原审原告周安红要求撤销原审被告砚山县人民政府于2001年6月6日向国营稼依华侨农场职工医院颁发的砚国用(2001)字第05160号《国有土地使用证》的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人周安红承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 者发章
审 判 员 彭新华
代理审判员 项朝勇
二〇一二年五月七日
书 记 员 郭明旭