四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川07行终96号
上诉人（原审被告）江油市水务局。住所地:四川省江油市大鹏路党政综合办公楼。
法定代表人任伟，局长。
委托诉讼代理人何波，四川平戈律师事务所律师。
委托诉讼代理人刘爱平，江油市江河管理所所长。
被上诉人（原审原告）江油市九岭镇大宝村三社砂场。经营场所：四川省江油市九岭镇大宝村三社，个体工商户注册号：510781600273601。
经营者肖成富,男，生于1963年12月22日，汉族，住四川省江油市。
委托诉讼代理人欧堂兴，四川太白律师事务所律师。
上诉人江油市水务局因与被上诉人江油市九岭镇大宝村三社砂场（以下简称九岭大宝砂场）行政补偿上诉一案，不服四川省江油市人民法院（2017）川0781行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案，上诉人江油市水务局的委托诉讼代理人何波、刘爱平，被上诉人九岭大宝砂场的委托诉讼代理人欧堂兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年3月5日，原告九岭大宝砂场经营者肖成富在公开拍卖中竞得盘江河江油市××社河段的砂石开采权，并签署《拍卖成交确认书》。同年4月6日，原告经营者肖成富向被告江油市水务局递交《河道采砂申请表》，被告同意为其办理《四川省河道采砂许可证》。2010年4月9日，原、被告签订砂石开采协议，协议约定：砂石开采权位于盘江河江油市××社河段，砂石场面积为0.077986平方公里，砂石量约为12.03万立方米；开采期限为叁年（从2010年4月9日起至2013年4月8日止），开采期限从本协议签订之日后的第十日起计算，开采期限为本协议的有效期限；乙方超量、超深、超范围、超界限及其他违约、违法开采的，甲方有权没收防汛安全保证金和超深超范围保证金解除砂石开采（出让）合同即协议，并注销采砂（石）开采许可证，收回采砂（石）开采许可权。协议签订后，原告在许可的开采区采砂。
2010年10月，因盘江河（又称通口河）九岭镇红岩、大宝村河段灾后重建堤防工程建设进场施工，原告按照被告的要求停止采砂作业。2010年12月24日，江油市江河管理所向江油市水务局建议：2010年10月通口河九岭镇红岩、大宝村灾后重建堤防工程进场施工，与九岭镇大宝村三社砂场大部分开采范围生产作业互有影响，现该砂场按照我所要求已全部停止生产作业，建议开采期顺延一年，开采期限即为从2011年5月31日开始至2015年5月30日止。若修建地方所占其部分开采面积，在该段河段适当位置给予补偿。2011年10月15日，原告向被告提交《关于九岭大宝村砂场延长开采期的报告》，要求将开采期延长至2016年5月30日止（笔误为2019年5月30日）。2012年4月15日，被告作出江水务[2012]63号《关于九岭镇大宝村三社砂场增补开采范围及延长开采期限的批复》，同意增补开采范围，并延长开采期限至2016年4月30日止。2014年5月22日，被告向原告颁发川准采证字[2014]第0601002号《四川省河道采砂许可证》，采砂有效期自2014年10月1日至2015年5月30日。
2015年3月30日，被告向原告发出江水务[2015]56号《关于解除九岭镇大宝村三社砂场<砂石开采协议>的通知》，主要内容为：因砂场部分拍卖范围与2011年7月1日起新实施的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项“禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米范围内采砂”的规定相抵触，且砂场拍卖范围内砂石资源已基本开采完毕，拟收回河道采砂许可，解除与你砂场签订的《砂石开采协议》。同年4月7日，被告向原告发出江水务[2015]60号《关于收回九岭镇大宝村三社河道采砂场行政许可的决定》，主要内容为：因你砂场的开采范围在青莲大桥下游2000米的保护范围内，与2011年7月1日起新实施的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项“禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米范围内采砂”的规定相抵触，现决定收回对你砂场的河道采砂行政许可，注销川准采证字[2014]第0601002号《四川省河道采砂许可证》。
2015年4月3日，原告向被告提出行政赔偿申请。同年4月9日，被告作出江水务[2015]61号《关于九岭镇大宝村三社砂场行政赔偿申请书的回复》，主要内容为：砂场首先应明确是否服从本收回行政许可的决定，若不服，则可按照此决定告知的途径申请行政复议或者向江油市人民法院起诉。若服从，方可对有关补偿进行协商，若协商达不成共识，可以向江油市人民法院起诉。次日，被告向原告送达责令停止违法行为通知书停字[2015]2号，责令：1.立即停止在禁采区内开采砂石的违法行为；……3.2015年4月13日前到江油市××××监察大队接受调查。2015年4月30日，被告向原告发出江水务[2015]77号《关于九岭镇大宝村三社砂场申请行政赔偿的初步回复意见》，主要内容为：一、我局近期将组织相关人员对你提出的相关诉求是否应予赔偿、赔偿金额认定等各方面进行认真研究。目前认为你提出的赔偿存在范围过大、赔偿金额过高、赔偿依据不足等问题；二、鉴于你在赔偿申请中未出示相关依据，请你在近期收集并向我局递交相关赔偿项目及赔偿金额的相应证明材料，以便我局依法调查认定；三、待你递交上述证明材料之后，我局将及时组织双方相关人员协商座谈，以便依法妥善处理。
2016年5月16日，被告向原告发出江水务[2016]72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》，主要内容为：我局收回采砂许可后，根据原告的诉求对砂场开采情况再次进行调查和开采现场的勘察，其许可开采范围已开采完毕，并委托四川涪圣工程设计咨询有限公司对砂场开采范围砂石开采量进行了测量，砂场采砂量已达到河道采砂许可证规定的总量。按照川办函[2005]204号《四川省人民政府办公厅关于进一步加强河道采砂管理的通知》的要求和《砂石开采协议》第十五条第一款的约定，你砂场应当停止采砂作业，并按要求平整采砂场地，撤离现场。被许可人给予行政许可应得的财产利益已实际取得，故我局收回采砂许可的行政行为并未给你造成财产损失，不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款应当给予补偿的规定，现依法作出不予行政补偿决定。
另查明：2011年11月30日，九岭镇大宝村（甲方）与九岭大宝砂场（乙方）签订农村土地承包经营权流转合同，约定：甲方将40亩土地承包经营权流转给乙方，土地流转时限从2011年12月1日至2018年12月31日，乙方交给甲方土地流转费用总计每年4万元。同日，原告向大宝村村民委员会交纳土地还耕费20万元，大宝村村委会出具收款收据。2014年12月30日，大宝村村委会向原告经营者肖成富出具收据一份，载明收到2105年至2018年度土地租用费16万元。2014年11月5日，九岭镇大宝村与肖成富签订道路河坝使用协议，约定：使用期限从2014年12月30日至2018年12月31日止，每年15万元，4年合计60万元，一次性付清。肖成富支付大宝村一、二、三、六、七组农民自来水安装补偿费以发票为准。原告向大宝村村委会支付补偿费60万元，补助村民自来水安装费37万元，硬化大宝村三组机耕路40万元。
根据被告的申请，法院于2017年7月14日委托四川省地矿局四0二队测绘公司对原告的砂石开采量进行鉴定，并暂停案件审限。9月25日，该公司作出退委托说明，称：经现场勘查，无法还原采砂前原有地形地貌，不能对原告已开采的砂石量进行核算鉴定。
原审法院认为，根据2011年7月1日施行的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项的规定，禁止在大型公路桥梁跨越的河道上游500米和下游2000米范围内采砂。原告九岭大宝砂场经营者肖成富于2010年3月在公开拍卖中竞得盘江河江油市××社河段的砂石开采权，同年10月，因盘江河九岭镇红岩、大宝村河段灾后重建堤防工程建设，原告按照被告的要求停止采砂作业。2012年4月，堤防建设工程竣工后，被告江油市水务局于同年4月15日作出《关于九岭镇大宝村三社砂场增补开采范围及延长开采期限的批复》，同意增补开采范围，并将开采期限延长至2016年4月30日。被告为原告增补的开采范围位于大型公路桥梁青莲盘江河大桥下游2000米范围内，其行为违反了《公路安全保护条例》的规定，被告根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，作出解除砂石开采协议、撤回河道采砂行政许可、注销许可证的行为，属于主动纠错，并无不当，若由此给原告造成财产损失，则应当依法给予补偿。
被告收到原告递交的行政赔偿申请后，在与原告经营者肖成富协商补偿问题过程中，于2015年10月13日单方委托四川涪圣工程设计咨询有限公司对九岭大宝砂场开采范围砂石开采量进行测量、核算，未通知原告经营者肖成富参与测量，也未将核算报告送达肖成富。被告即依据该公司提交的《江油市九岭镇大宝村3组砂场采砂量核算报告》认定原告采砂量已达到河道采砂许可证规定的总量，并作出不予行政补偿的决定。被告单方委托中介机构对砂石开采量进行测量、核算的行为，剥夺了原告的知情权、参与权和申请重新鉴定权，所形成的砂场采砂量核算报告违反法定程序，本院未予采信。因此，被告所作不予补偿行政决定认定原告采砂量已达到河道采砂许可证规定的总量的主要证据不足，依法应当撤销。为切实保护原告的合法权益，应当责令被告进一步核实原告是否足量或超量开采砂石,以及撤回行政许可是否给原告造成财产损失等事实，并由被告重新作出是否给予补偿的行政决定。经法院依法释明，原告以书面形式确认其第一项诉讼请求为：依法撤销江水务（2016）72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》。原告是否足量或超量开采砂石，是法院评判被告撤回采砂许可是否给原告造成财产损失的重要依据，在该项事实尚未查清的情况下，法院无法对原告的行政补偿请求作出裁判，故，对该项请求法案不作处理。综上所述，原告起诉的事实和理由部分成立，对其诉讼请求法院部分予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决：一、撤销被告江油市水务局于2016年5月16日对原告江油市九岭镇大宝村三社砂场作出的江水务[2016]72号不予补偿行政决定；二、责令被告江油市水务局在本判决生效之日起三个月内，进一步核实原告江油市九岭镇大宝村三社砂场是否足量或超量开采砂石、撤回行政许可是否给原告造成财产损失及损失大小等事实，并重新作出是否给予补偿的行政决定。案件受理费50元，由被告江油市水务局负担。
宣判后，上诉人江油市水务局以“1.原审法院认定被告单方委托中介机构对砂石开采量进行测量、核算的行为，剥夺了原告的知情权、参与权和申请重新鉴定权，所形成砂场开采量核算报告违反法定程序，缺乏法律依据。2.原审未采信2016年4月四川涪圣工程设计咨询有限公司《江油市九岭镇大宝村3组砂场采砂量核算报告》，属于适用法律错误。”等为由提出上诉，请求撤销原判，驳回被上诉人全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人九岭大宝砂场负担。
被上诉人九岭大宝砂场答辩称：1.原审判决认定上诉人单方面委托鉴定机构鉴定是剥夺了被上诉人的知情权，该行为是程序违法行为的认定是恰当的；2.该鉴定报告在形成过程中，鉴定机构也没有对事实进行确认，事实上大宝村3社砂场在2010年开始，上诉人江油市水务局将砂场拍卖给被上诉人，对修河堤、河水变道的事都没有进行考虑，且修河堤都是用的该砂场的砂石；3.四川涪圣工程设计咨询有限公司的资质有问题，该机构只是测量资质，对工程量的核算不具有资质；4.一审法院为了查明事实在审理过程中，经申请由上诉人江油市水务局和被上诉人在法院主持下，选择了进入了法院名录的鉴定机构，鉴定机构经过勘验，得出的结论是没有条件再进行鉴定，更证明上诉人江油市水务局委托的鉴定机构的鉴定结果有问题，一审法院委托鉴定程序都是有法律依据的，上诉人江油市水务局单方面委托鉴定机构进行鉴定，显然违反了法律规定。因此一审法院作出的判决是正确的，请求本院驳回上诉、维持原判。
上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。
本院认为：被上诉人九岭大宝砂场于2010年3月通过公开拍卖中竞得盘江河江油市××社河段的砂石开采权，因盘江河九岭镇红岩、大宝村河段灾后重建堤防工程建设，上诉人江油市水务局要求其停止采砂至2012年4月后，并于2012年4月15日将开采期限延长至2016年4月30日，其增补开采的范围位于大型公路桥梁青莲盘江河大桥下游2000米范围内，违反了2011年7月1日施行的《公路安全保护条例》第二十条第（二）项“禁止在公路桥梁跨越的河道上下游的下列范围内采砂：（二）大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；”的规定。故上诉人江油市水务局于2015年4月7日出于主动纠错，决定收回被上诉人九岭大宝砂场的河道采砂行政许可，应当根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，对于被上诉人九岭大宝砂场依法进行行政补偿。然而，上诉人江油市水务局于2016年5月16日作出江水务[2016]72号《关于收回九岭镇大宝村三社砂场行政许可不予行政补偿的决定书》，以许可砂石范围开采已经开采完毕且达到采砂许可的砂石开采量为由而决定不予行政补偿，但未对被上诉人九岭大宝砂场基于采砂许可而对砂场实际投入的损失进行认定，明显违反了《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；”和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”的规定。故上诉人江油市水务局所持上诉理由于法无据，本院不予支持。原判认定事实清楚，审判程序合法，尽管适用法律有所不当，然而判决结果正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人江油市水务局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 向 茜
审 判 员 夏春梅
审 判 员 严皓月
二〇一八年四月二十三日
法官助理 魏继军
书 记 员 黄 娟