江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏07行终68号
上诉人（原审原告）路士霞，女，1949年3月19日出生，汉族，住江苏省东海县。
委托代理人赵国祥，连云港市海州区。
被上诉人（原审被告）东海县张湾乡人民政府，住所地：江苏省东海县张湾乡人民政府驻地。
法定代表人解泽，该乡乡长。
副职负责人董同成，该乡政法宣传委员。
委托代理人马林，江苏蒋海荣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东海县人民政府，住所地：江苏省东海县牛山街道晶都大道1号。
法定代表人高美峰，该县县长。
副职负责人卢兵，该县副县长。
委托代理人彭晓婧，该县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人路士霞因与被上诉人东海县张湾乡人民政府（简称张湾乡人民政府）、被上诉人东海县人民政府土地行政管理及行政复议决定一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（简称原审法院）（2017）苏0791行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人路士霞及其委托代理人赵国祥，被上诉人张湾乡人民政府的副职负责人董同成、委托代理人马林，被上诉人东海县人民政府的副职负责人卢兵、委托代理人彭晓婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，路士霞原系张湾乡穆艞村（现瓦口村）五组村民。1999年因修建汾灌高速公路的需要，穆艞村包括路士霞的西节冲0.743亩土地在内的五十余亩土地被征用，路士霞已领取征用补偿款。2000年6月，因高速公路征地补偿费分配问题，穆艞村委会与五组、六组发生土地权属纠纷，穆艞村委会申请东海县人民政府对包含被征用的五十余亩土地在内的96.57亩土地进行确权，东海县人民政府决定确认96.57亩土地属于穆艞村集体所有。五组、六组共68户农户对县政府的确权决定书不服，诉至江苏省连云港市中级人民法院，穆传进、穆中瑞、穆少波、穆兰同四人作为路士霞等68户农户的诉讼代表。在该案的诉讼过程中，即2001年8月14日，穆传进、穆中瑞、穆少波、穆兰同作为农户代表与穆艞村委会签订了《协议书》，协议约定西节冲取土后留下的坑塘及周边沟渠的所有权属归穆艞村委会集体所有，村委会一次性发放五组、六组农户取土坑加深款共九万元。签订协议后，路士霞等68户农户于2001年8月15日向连云港市中级法院申请撤回起诉。路士霞已领取取土坑加深款722.8元。
路士霞于2015年5月2日向张湾乡人民政府申请确认其对西节冲0.743亩土地享有承包使用权。张湾乡人民政府认为，1999年修建汾灌高速公路时，包括路士霞的西节冲0.743亩土地在内的54.3亩土地被征用，遗留下的取土坑由瓦口村委会使用。在2001年穆艞村五、六组68户农户诉东海县人民政府土地确权纠纷一案的诉讼过程中，路士霞等农户与村委会就西节冲土地权属已经达成协议，由瓦口村委会一次性付给五组、六组九万元土地加深款，西节冲取土后留下的坑塘及周边沟渠的所有权属归瓦口村委会集体所有。路士霞要求张湾乡人民政府确认其对土地享有使用权，没有事实及法律依据。张湾乡人民政府于2016年10月4日作出张政行决字（2016）1号行政处理决定书，决定西节冲的土地的使用权属于瓦口村委会所有，对路士霞申请确认使用权的请求不予支持。
路士霞对张湾乡人民政府的处理决定不服，向东海县人民政府申请行政复议。东海县人民政府要求路士霞补正相关证据材料后，于2017年6月7日向路士霞发出行政复议申请受理通知书。同日，东海县人民政府向张湾乡人民政府发出行政复议答复通知书，张湾乡人民政府于2017年6月15日提交答复书及相关证据。东海县人民政府经过审查后，于2017年7月11日作出涉案行政复议决定书，决定维持张湾乡人民政府作出的行政处理决定，并将复议决定书送达路士霞及张湾乡人民政府。
原审法院认为，路士霞庭审中称张湾乡人民政府未在法定举证期限内提交证据，应视为其放弃举证权利。张湾乡人民政府在行政复议期间按照法律规定提交了证据，在本案诉讼期间，虽然张湾乡人民政府超过举证期限提交证据，但是依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。东海县人民政府作为复议机关，在法定的举证期间内向原审法院提交证明原行政行为合法的证据，符合上述第九条可以由其中一个机关实施举证行为的规定，原审法院对路士霞辩称张湾乡人民政府证据失权不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款及第二款之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。路士霞等68户农户对东海县人民政府的确权决定书不服，诉至连云港市中级人民法院，在诉讼过程中，路士霞等农户与村委会签订协议：由瓦口村委会一次性付给五组及六组九万元土地加深款，西节冲取土后留下的坑塘及周边沟渠的所有权属归瓦口村委会集体所有。在协议上签字的四位代表即路士霞等农户在江苏省连云港中级人民法院的行政诉讼代表。协议签订后，路士霞等人的撤诉行为证明与村委会达成协议是路士霞等68户农户真实的意思表示，四位代表签字也获得路士霞等农户的授权，路士霞领取加深款的行为及路士霞在庭审中陈述只有认可代表的签字才能领取加深款，也印证四位代表的签字行为获得了路士霞等68户农户的授权，因此，该协议对路士霞具有法律效力。综上，路士霞所主张的西节冲0.743亩土地已被合法征用，路士霞已经获得了征用补偿款及取土坑加深款，且路士霞等68户农户与村委会协商一致，西节冲取土后留下的坑塘及周边沟渠的所有权属归村委会集体所有，由村委会面向社会公开招标发包，即路士霞对争议土地不再享有使用权。张湾乡人民政府依据《协议书》、《土坑加深款分配表》、行政裁定书、征用文件等证据，作出《土地权属争议案件行政处理决定书》，对路士霞的确权请求不予支持，该行为依据的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，路士霞要求撤销张湾乡人民政府作出的行政处理决定书没有事实和法律依据，依法应予驳回。
东海县人民政府在受理××××复议申请后依法向张湾乡人民政府发出行政复议答复通知书，在张湾乡人民政府答复及举证后依法对证据及依据进行了审核，并作出涉案行政复议决定，复议决定书也依法送达给双方当事人，因此，东海县人民政府的复议程序合法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回路士霞的诉讼请求。案件受理费50元，由路士霞承担。
上诉人路士霞不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。事实和理由：路士霞没有委托任何人将自己的承包地交于张湾乡瓦口村，两被上诉人在一审中没有提出证据证明其委托四个代表签订任何协议，因此没有路士霞委托，协议无效。东海县人民政府虽然举证，无法代替张湾乡人民政府举证。
被上诉人张湾乡人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。路士霞虽然拥有土地承包经营权证，只能证明其曾经享有土地承包经营权，不能证明其现在仍拥有土地使用权。该土地已经被汾灌高速公路工程征用，且路士霞已经取得了土地的补偿款和加深款。路士霞的诉讼代表人穆传进、穆中瑞、穆少波、穆兰同在关联案件中已经撤诉，并与张湾乡原穆艞村委员达成协议，就西节冲土地权属纠纷达成一致，土地归村委会所有和使用。
被上诉人东海县人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人复议行为事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审审理期间，张湾乡人民政府向原审法院提交了证明行政行为合法的以下证据和依据：1、土地征用补偿款、土地加深款分配表，证明路士霞所承包的土地已经被征用，路士霞已经取得了土地补偿款和加深款。2、张湾乡人民政府张政发[1999]14号文件。证明汾灌高速公路从张湾乡境内穿过，包括路士霞的西节冲0.743亩在内的土地被征用。
3、穆艞村民委员会与五组、六组代表签订的协议书一份，证明争议土地归穆艞村民委员会所有。4、江苏省连云港市中级人民法院（2001）连行初字第2号行政裁定书，证明穆传进、穆中瑞、穆少波、穆兰同代表五组、六组68户农户与穆艞村民委员会就争议的土地进行诉讼，穆传进、穆中瑞、穆少波、穆兰同四个诉讼代表人经过路士霞等68户农户的授权与穆艞村委会达成协议并申请撤诉。5、东海县人民政府东政行决字[2001]1号《土地权属争议案件行政处理决定书》，证明争议的土地属于穆艞村民委员会所有。作出被诉行政行为的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条。
东海县人民政府向原审法院提交了证明行政行为合法的以下证据和依据：1、行政复议决定书，证明东海县人民政府依法作出行政复议决定；2、路士霞行政复议申请书，证明路士霞向东海县人民政府申请行政复议；3、路士霞提供的身份证复印件及其他证据材料，证明路士霞具备申请人资格；4、补正行政复议申请通知书及送达回证，证明东海县人民政府依法合理要求路士霞补正相关证据材料；5、行政复议申请受理审批表及受理通知书，证明东海县人民政府依法受理路士霞的行政复议申请；6、行政复议答复书及送达回证，证明东海县人民政府依法通知张湾乡人民政府答复；7、张湾乡人民政府提供的答辩状及证据材料，证明张湾乡人民政府在法定期限内答辩并提供证据及法律依据；8、行政复议决定审批表，证明东海县人民政府对路士霞行政复议申请依法审理并作出决定；9、行政复议文书送达回证，证明东海县人民政府将《行政复议决定书》依法送达当事人。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第九条、第十条、第十二条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十条、第三十一条、第四十条。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。江苏省人民政府办公厅印发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见的通知》第六十二条第一款第（二）项。
原审原告路士霞向原审法院提交了以下证据：甲冲（西节冲）0.743亩、石坟5.417亩的土地承包登记证，证明涉案土地归路士霞承包经营使用，承包经营权有效期为三十年。
二审期间，各方当事人未向本院提供新证据。本案上诉人路士霞提起上诉后，原审法院已将各方当事人向原审法院提交的证据移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。该法第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。2001年8月14日，张湾乡穆艞村（现瓦口村）五组和六组的群众代表穆传进、穆中瑞、穆少波、穆兰同曾与张湾乡穆艞村民委员会就案涉土地使用权问题达成协议：由村委会面向社会公开招标发包，此后双方不得再提出与土地权属纠纷及因土地争议而引起的任何要求。鉴于该情况，2001年8月16日，本院在（2001）连行初字第2号土地行政确认诉讼案件中经审查后裁定，准许由上述4名人员担任诉讼代表人的张湾乡穆艞村五组和六组村民撤回起诉。现路士霞时隔多年后再次就案涉土地使用权问题提出异议，并主张上述4名诉讼代表人当初所签协议没有其本人的书面授权委托书，进而否认协议效力。本院认为，综合本案所涉江苏汾灌高速公路征地情况、土地权属争议的历史成因和发展处理过程、本院（2001）连行初字第2号生效行政裁定以及该案审理过程中4名诉讼代表人签订协议情况，能够判定，原审法院认定案涉协议对路士霞具有法律效力并对张湾乡人民政府作出的行政行为予以支持并无不当，上诉人路士霞的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。另需指明的是，在行政诉讼视角下，对最终行政行为的判定，应将原行政行为与复议阶段的行为相统一，不可主观人为将两个阶段的行为相割裂。由此，东海县人民政府〔2017〕东行复第37号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。上诉人路士霞主张东海县人民政府不能代替张湾乡人民政府举证没有法律依据支撑，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人路士霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 季
审判员 王小姣
审判员 戴立国
二〇一八年五月四日
书记员 徐 瑞
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；