广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南市行一初字第25号
原告南宁市中威管道燃气发展有限责任公司。住所地：南宁市高新区创新西路*号办公综合楼*层。组织机构代码：19831993-X。
法定代表人陆节林，董事长。
委托代理人高雪，广西民族律师事务所律师。
委托代理人梁太波，北京市中银律师事务所广西分所律师。
被告武鸣县人民政府。住所地：武鸣县兴武大道***号。
法定代表人梁平江，县长。
委托代理人李安宜，广西法严律师事务所律师。
被告武鸣县住房和城乡规划建设局。住所地：武鸣县城厢镇建设街**号。组织机构代码：55229430-X。
法定代表人李培星，局长。
委托代理人曾志锋，广西法严律师事务所律师。
原告南宁市中威管道燃气发展有限责任公司（以下简称中威公司）诉被告武鸣县人民政府（以下简称县政府）、武鸣县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）能源行政许可一案，于2014年3月13日向本院递交起诉状。本院于同年4月15日受理后，于2014年4月22日分别向被告县政府以及被告县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年5月23日，因被告县住建局在诉讼过程中作出新的行政行为，原告向本院申请要求变更诉讼请求，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2014年6月11日公开开庭审理了本案。原告中威公司及其委托代理人高雪、梁太波，被告县政府的委托代理人李安宜，被告县住建局的委托代理人曾志锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月6日，被告县政府召开2013年第33次常务会议，研究的第一项议题是关于解除与原告中威公司签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》（以下简称《协议书》）的问题，并于同年12月12日形成了（2013）33号《常务会议纪要》，此次会议审议并原则同意被告县住建局提交的《关于解除与中威公司签订的武鸣县管道燃气特许经营协议书的请示》。解除的依据为：1、2013年5月28日中共南宁市委向自治区党委第四巡视组上报的南报（2013）15号《关于企业来信反映武鸣县管道燃气建设和管理过程存在安全隐患问题的调查情况报告》中指出武鸣县瓶组气化站存在“三个方面安全隐患”，“八个监管不到位”，并提出四项整改措施，要求武鸣县政府要依据《南宁市燃气管理条例》有关规定依法追究中威公司单方面将武鸣县管道燃气特许经营权变更（授权）他人经营的法律责任；2、南宁市城乡建设委员会南建函（2013）553号《关于对南宁中威管道燃气发展有限公司﹤燃气经营许可证﹥有关问题的复函》指出，由于中威公司未符合《广西壮族自治区燃气管理条例》第十一条规定的条件，无法在南宁市区取得《燃气经营许可证（燃气企业）》证书；2012年8月中威公司所经营的燃气瓶组供气小区全部并入市政燃气管网，中威公司在南宁市已无管道燃气小区经营业务；2013年6月30日，中威公司已不在南宁市范围内经营燃气瓶组供气业务；3、2006年7月31日，被告武鸣县住建局与原告中威公司签订的《协议书》第三章第7点条款约定，中威公司（乙方）擅自转让特许经营权的，被告县住建局（甲方）应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并实施临时接管。基于以上依据，会议同意被告县住建局尽快解除与原告中威公司签订的《协议书》。
2014年5月21日，被告县住建局对原告中威公司下发《关于解除与南宁市中威管道燃气发展有限责任公司签订的﹤武鸣县管道燃气特许经营协议书﹥的通知》，决定解除与原告中威公司签订的《协议书》，取消原告中威公司在武鸣县的管道燃气特许经营权，由被告县住建局对原告和广西万佳管道燃气有限公司（以下简称万佳公司）经营的瓶组气化站供气实施临时接管。主要理由有：一、原告中威公司擅自将武鸣县管道燃气特许经营权转让给万佳公司。此行为违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条第（一）项的规定，也违反了《协议书》第三章第3.7条第（1）项的规定，是应当解除协议的情形。二、原告中威公司至今未按照协议的约定在武鸣县注册登记设立具有燃气经营许可的管道燃气经营企业。此行为表明不履行主要义务，是可以解除协议的情形。三、经武鸣县相关部门检查，发现原告中威公司在经营管理过程中存在重大安全隐患，经多次责令整改均未能按要求整改到位，未消除安全隐患。
被告县政府在举证期限内未向法院提交证据。
被告县住建局于2014年6月8日向本院提供了以下证据及依据：1、城镇燃气管理条例、广西壮族自治区燃气管理条例。证明被告县住建局负责武鸣县域内的燃气监督管理工作，是管道燃气经营的行政主管部门；证明未取得燃气经营许可的单位和个人，禁止从事燃气经营活动。2、中华人民共和国市政公用事业特许经营管理办法。证明取得特许经营权的企业如存在擅自转让、出租特许经营权原行为的，主管部门应当依法终止特许经营协议。3、《武鸣县管道燃气特许经营协议书》。证明武鸣县规划建设局与原告签订管道特许经营协议也约定了如原告存在擅自转让、出租特许经营权原行为的，武鸣县规划建设局应当依法终止特许经营协议的事实。4、关于武鸣县管道燃气工程建设费和燃气费收费问题的请示、武鸣县物价局关于管道燃气工程建设费和燃气价格问题的复函。证明原告与被告县住建局签订了管道燃气特许经营协议后，原告已经将特许经营权转让给了万佳公司，万佳公司并未取得向管道燃气用户收取管道燃气工程建设费的物价批准，也未取得供气价格的审批。5、行政执法建议书、武鸣县规划建设局关于对万佳公司违规经营的调查处理情况汇报、武鸣县规划建设局建设执法责令停止违法行为通知书及送达回证各两份。证明原告已经将管道燃气特许经营权转让给万佳公司，万佳公司也没有管道燃气施工资质和燃气企业资质证，万佳公司是无证施工燃气管道和建设安装、供气。6、中共武鸣县委员会、武鸣县人民政府关于武鸣县人民政府机构改革的实施意见。证明2010年2月份，武鸣县成立武鸣县住房和城乡规划建设局，不再保留原武鸣县规划建设局，武鸣县住房和城乡规划建设局履行原武鸣县规划建设局的职责。7、电脑咨询单。证明南宁市中威管道燃气发展有限责任公司与武鸣县注册登记设立的万佳公司没有任何的关联性，也即万佳公司不是中威公司出资设立。8、武鸣县住房和城乡规划建设局整改通知书、关于对贵局给我公司下达《整改通知书》的意见书、企业法人营业执照、燃气经营许可证、关于就中威公司提出的《意见》的复函。证明被告县住建局已经将原告擅自转让出租特许经营权的行为以及原告以其行为表明其不履行协议书的主要义务告知了原告，其也提出了申辩意见，其承认至今未在武鸣县注册登记成立公司经营武鸣县的管道燃气，其以自己的行为表明不履行合同的主要债务，并已经将特许经营权转让给了万佳公司。9、管道燃气建设合同两份。证明原告与被告县住建局签订了管道燃气特许经营协议后，原告已经将特许经营权转让给了万佳公司，万佳公司并未取得向管道燃气用户收取管道燃气工程建设费的物价批准，也未取得供气价格的审批就向用户违规收取管道燃气工程建设费。10、武鸣县人民政府办公室文件处理笺、武鸣县工商行政管理局对管道燃气专项检查情况汇报。证明原告并未在武鸣县域内设立有分公司，其已经将其从武鸣县取得的管道燃气特许经营权转让给万佳公司经营，与以上证据5共同证明中威公司与万佳公司为两个独立的法人企业，两个公司之间没有任何的投资和被投资关系。11、收据、国家税务局通用手工发票。证明武鸣县的管道燃气是万佳公司经营，证明中威公司已经将武鸣县的管道燃气特许经营权转让给万佳公司。12、南宁市城乡建设委员会关于对南宁中威管道燃气发展有限公司《燃气经营许可证》有关问题的复函、燃气经营许可证。证明中威公司不但在武鸣县没有取得城镇管道燃气经营许可证、管道燃气小区经营许可证，甚至在南宁市也未取得过城市管道燃气经营许可证，证明其不具有与武鸣县住建局签订武鸣县管道燃气特许经营协议书的条件，被告县住建局与原告签订的武鸣县管道燃气特许经营协议书为无效合同，并证明从2013年6月30日起，其在南宁市也不再有南宁市范围内经营燃气瓶组供气许可证。13、武鸣县规划建设局关于要求落实气源厂建设用地选址意见的回复、关于气源厂建设用地变更／改址的请示报告、武鸣县住建局关于对中威公司《关于气源厂建设用地变更／改址的请示报告》的回复、武鸣县国土局关于对中威公司《武鸣县管道燃气项目气源厂建设用地的请示报告》的答复。证明被告县住建局早于2007年4月28日安排给原告气源厂用地选址，但直至2011年10月14日原告才提出改选址申请，并在此后用地安排之后至今，原告仍未进行气源厂的用地选址，证明原告自2006年与被告县住建局签订特许经营协议至今，其尚未购买土地建设气源厂，更不用说建设城市燃气管道了。证明原告自签订特许经营协议至今并未履行协议中约定的“要求6年内基本完成武鸣县城内的管道的规划建设”义务，是以自己的行为表明不履行主要债务。14、中共武鸣县委办公室来文处理笺、中共南宁市委关于企业来信反映武鸣县管道燃气建设和管理过程中存在的安全隐患问题的调查情况报告，证明原告已经将特许经营权转让给了万佳公司，万佳公司为无证无资质经营。15、企业登记查询证明，与以上证据8、10共同证明原告承认至今未在武鸣县注册登记成立公司经营武鸣县的管道燃气，其以自己的行为表明不履行合同的主要债务。16、武鸣县住建局关于解除与南宁市中威管道燃气发展有限责任公司的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的通知、会议报到册、住建局向中威公司宣布解除特许经营协议通知及送达照片、送达回证、中威公司对武鸣县住建局送达的解除协议通知的复函。证明解除燃气特许经营协议书已依法送达，程序合法。原告中威公司诉称，一、原告所获得的管道燃气特许经营权依法受到法律的保护。原告是一家专业从事城市管道燃气投资、建设、经营的公司，已取得相应的证照及资质证书，公司具有良好的经营业绩和从业实力。2006年7月12日，经武鸣县人民政府同意，原告与武鸣县规划建设局于2006年7月31日签订了《武鸣县管道燃气特许经营协议书》，特许原告在武鸣县现行行政管辖区域内开展管道燃气独家经营活动，特许经营权期限为20年。该协议属于典型的行政合同，是合法有效的。二、在合同签订后，原告积极推进武鸣县管道燃气的开发建设，并进行了大量投入。迄今为止，已投入该项目总计3000多万元。原告积极履行合同义务，推动了项目建设，给当地带来巨大的经济和社会效益。三、被告住建局作出的《关于解除与中威公司签订的武鸣县管道燃气特许经营协议书的请示》（以下简称《请示》）是不成立的，被告县政府根据该《请示》作出的被诉会议纪要的第一项决定是违法和错误的。2008年3月，武鸣县时任分管副县长覃建兴召集县财政、发改、地税、住建等部门及原告负责人开会，讨论有关税收留在当地的问题，会上被告要求原告在武鸣县成立一家具有独立法人资格的项目公司来负责建设经营武鸣县管道燃气工程项目，以达到税留在当地的目的。根据被告的要求，为切实解决被告所要求成立纳税主体的问题，原告于2008年3月16日召开股东大会决定成立万佳公司。可见，万佳公司是原告应被告之要求、为让税留在当地而成立的项目公司，事实上二者是一个整体，同为关联企业。在2008年6月20日，被告县政府给原告的复函，即《关于在武鸣县注册广西万佳管道燃气有限公司专门负责武鸣县管道燃气工程开发建设问题的答复》，己经明确了原告与万佳公司之间的关系，己经允许原告开展相应的工作。因此，不存在原告“擅自转让特许经营权”的事实。关于原告的瓶组气站是否存在安全隐患和监管不到位的问题。南宁市燃气管理处于2013年3月向自治区党委第四巡视组所提交的“关于四川省瑞元燃气投资有限责任公司给自治区党委巡视组《情况说明》中有关问题梳理的意见”一文已经作出了权威说明，其结论认为原告的瓶组气站并不存在安全隐患和监管不到位的问题。另外，根据我国现行有关法律法规的规定，原告在南宁市城区的“燃气经营许可证”的有关事项并不影响原告在武鸣县履行与被告签订的管道燃气特许经营合同。四、两被告履约过程中还有诸多不正确和不全面履行义务的其他情形：1、被告违反了在特许经营期间不得重复授权的义务。根据约定，被告应当保护原告的特许经营权。但被告县政府违反此规定，2012年7月授权武鸣县经济贸易和信息化局与四川省瑞元燃气投资有限责任公司签订《武鸣县城镇生物燃气利用供气工程项目投资协议书》，该协议不仅涉及生物气生产环节，还涉及到建设管道向居民供气的条款，与《武鸣县管道燃气特许经营协议书》2.11条、3.4条和3.5条规定之供气区域、供气范围和供气方式等基本一致，明显构成冲突，属于重复授权。2、两被告至今没有向原告提供气源厂建设用地。被告违反了《广西燃气管理条例》规定的实施管道燃气项目建设的当地政府必须为燃气经营企业配套提供建设用地之规定，同时也违反了《武鸣县管道燃气特许经营协议书》第五章第5.2条规定的义务。另外，履约过程中，两被告对我方投资项目报建手续的审批一直采取拖延的做法，有时一拖就是半年，严重影响了项目施工进度；对部分已建成的竣工资料经申报并多次催促至今也不给予办理验收。3、两被告至今没有完成武鸣县燃气专项规划。根据《广西燃气管理条例》第五条的规定，制定燃气专项规划是两被告的基本义务。事实上，两被告至今仍没有完成燃气发展专项规划编制。4、被告不履行法律法规和合同规定的“三同时义务”。自合同生效至今，经被告县住建局审批已建成的新建住宅小区就有20多个，但却有将近20000多户不按规定配套建设管道燃气设施，造成原告已接入这些小区的外围管工程损失与报废，经济损失已超数千万元。5、被告为达到不合法目的，对原告采取不正常的行政行为。被告县住建局曾于2011年11月28日以“中威公司未能提供合法证照为由”，下达停止建设管道燃气的《整改通知书》，但《整改通知书》明显不成立。五、被告县住建局于2014年5月21日作出的“关于解除与南宁市中威管道燃气发展有限责任公司签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的通知（以下简称解除通知）应当认定无效并应予以撤销。该通知缺乏事实依据，而且被告县住建局在没有依法保障原告的知情权、陈述申辩权，缺乏原告参与的情况下单方作出上述通知，非法剥夺了原告的基本权利，程序上严重违法，应当认定无效并予撤销。综上所述，请求：撤销被告县政府于2013年12月6日作出的（2013）33号“武鸣县人民政府常务会议纪要”的第一项决定，确认被告县住建局于2014年5月21日作出的“关于解除与南宁市中威管道燃气发展有限责任公司签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的通知”无效并予以撤销，同时请求判令两被告继续全面履行于2006年7月31日与原告签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的各项义务，本案诉讼费用由两被告承担。原告提供了以下证据及依据：1、武鸣县人民政府办公室《县政府领导碰头会议纪要》，证明被告县政府同意原告在武鸣县进行管道燃气特许经营活动，授权被告县住建局与原告签订特许经营协议。2、《武鸣县管道燃气特许经营协议书》，证明被告县住建局与原告签订管道特许经营协议的事实，被告县住建局应当履行的合同义务和法定职责。3、武建字（2007）36号《关于配套建设管道燃气设施的通知》。4、武建字（2008）11号《关于进一步加强配套建设管道燃气设施工作的通知》，证据3-4证明上述通知要求管道燃气建设必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收，但被告没有按通知要求履行“三同时”义务。5、整改通知书。证明被告县住建局以原告未取得燃气经营许可为由于2011年11月28日要求原告整改。6、武纪报（2013）6号中共武鸣县纪律检查委员会关于对南宁市中威管道燃气公司信访问题处理情况的报告。证明武鸣县纪委经调查认为被告相关部门在履职方面的不足并作出决议，要求被告县住建局完成燃气专项规划；解决原告气源厂用地，完善证照、施工等；同时终止与四川瑞元燃气投资公司的合同。说明被告行政不作为，履约不正确和不全面。7、南宁市燃气管理处《关于武鸣县管道燃气建设有关问题梳理情况报告》，证明南宁市燃气行业主管部门对武鸣管道燃气建设相关问题做了明确阐述，被告不履行合同义务及法定义务造成无法解决武鸣县气源厂用地、原告无法取得管道燃气经营许可证；被告以原告没有燃气经营许可证为由责令原告停工是没有依据的等。7、南宁市燃气管理处《关于四川省瑞元燃气投资有限责任公司给自治区党委巡视组﹤情况说明﹥中有关问题梳理的意见》，证明南宁市燃气行业主管部门的报告对武鸣县管道燃气建设相关问题进行明确的阐述，说明被告的《会议纪要》的第一项决定不合法、不成立。8、关于四川省瑞元投资有限责任公司给自治区党委巡视组《情况说明》中有关问题梳理的意见。证明南宁市燃气行业主管部门的报告对武鸣县管道燃气建设相关问题进行明确的阐述，说明被告县政府会议纪要第一项决定不合法、不成立。9、武鸣县人民政府《关于在武鸣县注册成立广西万佳管道燃气有限公司专门负责武鸣县管道燃气工程开发建设问题的答复》，证明被告县政府答复原告在万佳公司取得管道燃气工程开发资质证书后，项目可移交万佳公司负责。同时，万佳公司系原告在武鸣设立的项目公司，系原告的关联企业，原告根本没有擅自转让特许经营权的事实。10、户口本，证明ＸＸ与杨翠玲系夫妻关系。11、拍卖成交确认书补充协议及收款收据，证明杨翠玲通过拍卖取得南宁市中威公司的股权。12、委托书，证明杨翠玲委托ＸＸ代为行使股权。13、原告《关于人事任免的决定》，证明2007年，原告任命ＸＸ为副总经理，协助总经理工作，负责行政管理及安全生产。14、股东大会决议、企业变更查询单、股东发起人名录、电脑咨询单，证明2008年3月16日，原告应被告县政府的要求召开股东大会，一致同意成立“万佳管道燃气有限公司”，ＸＸ任万佳公司董事长，杨翠玲系中威公司的股东，ＸＸ、杨翠玲系万佳公司的股东，万佳公司系中威公司的关联企业、两者实际上同一套人马、两块牌子。15、红岭瓶组气化站相关材料，包括南宁市燃气管理处《关于武鸣县县城绕城路瓶组气化间等管道燃气工程施工图设计审查的意见》、武鸣县规划建设局《关于武鸣县县城绕城路瓶组气化间等管道燃气工程设计图的审查意见》、武鸣县燃气工程竣工验收记录、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防验收意见书》武公消验（2009）第5号、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防设计审核意见书》武公消审（2008）第125号、压力管道安装安全质量监督检验报告、市政管理许可申请表武鸣县市政管理许可（2008）07号、城市道路挖掘、临时占用许可证（市政管理许可（2008）证字007号）、城市道路挖掘、临时占用许可证（市政管理许可（2008）证字009号），证明红岭瓶组气化站已建成，其建设、施工符合法律规定。16、绕城路瓶组气化站相关材料，包括南宁市燃气管理处《关于武鸣县县城绕城路瓶组气化间等管道燃气工程施工图设计审查的意见》、武鸣县规划建设局《关于武鸣县县城绕城路瓶组气化间等管道燃气工程设计图的审查意见》、临时建设规划许可证（2008）武城规管临建字第001号、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防验收意见书》武公消验（2008）第68号、武鸣县燃气工程竣工验收记录、压力管道安装安全质量监督检验报告，证明绕城路瓶组气化站已建成，其建设、施工符合法律规定。17、新城瓶组气化站相关材料，包括南宁市燃气管理处《关于武鸣县新城瓶组气化站等三个管道燃气工程施工图设计审查的意见》、武鸣县规划建设局《关于武鸣县新城瓶组气化站等三个管道燃气工程设计图的审查意见》、2008年10月6日，武鸣县燃气管理处确认该选址符合﹤城镇燃气设计规范﹥的规定、临时建设规划许可证（2008）武城规管临建字第002号、武鸣县燃气工程竣工验收记录、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防验收意见书》武公消验（2009）第6号、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防设计审核意见书》武公消审（2008）第126号、压力管道安装安全质量监督检验报告，证明新城瓶组气化站已建成，其建设、施工符合法律规定。18、糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区瓶组气化站相关材料，包括南宁市燃气管理处《关于武鸣县糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区等5个管道燃气工程设计审查的意见》、武鸣县规划建设局《关于武鸣县财富大道瓶组气化站等五个管道燃气工程设计图的审查意见》、关于申请办理临时规划许可证的报告、武鸣县规划建设局关于对南宁市中威管道燃气有限责任公司《关于申请办理临时规划许可证的报告》的回复、临时建设规划许可证（2009）武城规管临建字第004号、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防设计审核意见书》武公消审（2009）第72号、建设工程竣工验收消防备案受理凭证、压力管道安装安全质量监督检验报告，证明糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区瓶组气化站已建成，其建设、施工符合法律规定。19、灵水财富大道瓶组气化站相关材料，包括南宁市燃气管理处《关于武鸣县糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区等5个管道燃气工程设计审查的意见》、武鸣县规划建设局《关于武鸣县财富大道瓶组气化站等五个管道燃气工程设计图的审查意见》、关于申请办理临时规划许可证的报告、武鸣县规划建设局关于对南宁市中威管道燃气有限责任公司《关于申请办理临时规划许可证的报告》的回复、临时建设规划许可证（2009）武城规管临建字第003号、武鸣县公安消防大队《建筑工程消防设计审核意见书》武公消审（2009）第71号、建设工程竣工验收消防备案受理凭证、压力管道安装安全质量监督检验报告，证明灵水财富大道瓶组气化站已建成，其建设、施工符合法律规定。20、关于对中威公司《关于请求我公司恢复管道燃气项目施工及其经营活动的函》的复函，证明2013年，被告县住建局确认燃气专项规划编制未完成，待编制完成后才能落实燃气储配场选址以及允许原告边完善边开工的事实。21、关于申请参照南宁现行燃气工程竣工验收合格后备案的操作规范的请示报告及文件报送签收表，证明2013年5月27日，原告向被告县住建局报送相关文件及被告县住建局收到备案报告的事实。22、关于县城燃气专项规划成果和气源厂选址时间的请示报告及附件2、文件报送签收表。证明2013年6月18日，原告请示被告县住建局要求落实专项规划时间及气源厂选址时间，原告多次要求落实气源厂建设用地的事实，被告县住建局收到报告的事实。23、《关于申请参照南宁现行管道燃气工程竣工验收合格后备案的请示报告》及附件、文件报送签收表，证明2013年6月20日，原告向被告县住建局提交27个管道燃气工程小区已竣工验收合格，要求备案的报告，以及被告县住建局当天签收了备案报告的事实。24、关于请求尽快解决县城燃气专项规划编制和气源厂选址用地的报告及文件报送签收表，证明2013年8月8日，原告向被告县政府提出相关要求的事实及被告县政府收到报告的事实。25、关于再次请求尽快解决县城燃气专项规划编制和气源厂选址用地的报告及文件报送签收表，证明2013年10月29日，原告再次向被告县政府提出相关要求的事实及被告县政府收到报告的事实。26、关于申请参照南宁市及周边市县管道燃气工程报建和竣工备案请示报告及文件资料报送签收表，证明2013年11月5日，原告再次向被告县住建局提出相关要求及被告县住建局收到报告的事实。27、关于因气源厂拟选址方案不符合武鸣县国土局土地规划需重新选址的申请报告，证明2013年12月2日原告提出报告，武马公路西南面占地19.4亩拟选址的位置已经超出武鸣县土地利用规划范围，且该位置占用了一部分基本农田，需另行选址，请被告县政府尽快协调县住建局和县国土局重新对气源厂用地进行符合规划的选址。27、《关于尽快解决气源厂（LNG气化站）建设用地选址的申请报告》及文件报送签收表，证明2014年1月14日原告向被告县政府申请要求落实气源厂用地以及被告县政府收到的事实。28、武鸣县规划建设局关于对《关于申请管道燃气工程竣工备案的报告》的回复。被告县政府辩称，一、县政府不应是本案的被告。本案的案由为行政合同纠纷。根据合同的相对性原则，与原告签订《武鸣县管道燃气特许经营协议》的被告县住建局才是本案的适格被告。二、原告不能针对本案所涉的会议纪要提起行政诉讼。原告诉请撤销的会议纪要是被告县政府与被告县住建局之间的内部文件，不是具体行政行为，也不是抽象行政行为，并未送达原告，未产生解除与原告签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的效力，也即该会议纪要并未产生侵犯原告合法权益的后果。因此，原告不能针对该会议纪要提起撤销的行政诉讼。三、原告请求确认解除《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的通知无效并予以撤销的诉讼请求不能补充入其请求撤销会议纪要一案一并审理。原告请求确认解除特许经营协议的通知无效并予以撤销的合同争议纠纷与会议纪要并无关联性，更不是会议纪要行为的延续和外化表现，不应并为一案审理，原告应就其请求确认解除特许经营协议的通知无效并予以撤销的诉讼请求另行提起诉讼。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告县住建局辩称，一、被诉会议纪要并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，因此，武鸣县人民政府不是本案适格的被告，且被诉的解除特许经营协议的通知并不是被诉会议纪要的外化和延续，因此，法院不应将两个行为合并作为一个案件进行审理。二、本案应属民事合同纠纷案件，应适用民事诉讼法规定的程序、适用合同法等法律、法规进行审理。本案诉争的特许经营协议的取得并不是依据行政许可法的规定授予，而是根据双方签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》而取得，双方签订协议时的主体地位是平等的。被告县住建局针对原告的违约、违法行为作出的解除协议的通知也是根据部门规章、合同法规定以及双方的约定作出并送达给原告。因此，从协议的签订到履行、到通知解除协议都体现了合同主体的平等性，因此，本案应是民事合同纠纷。三、被诉解除协议通知认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。已有证据充分证明原告已经将其取得的武鸣县管道燃气特许经营权擅自转让、出租给万佳公司，且原告至今尚未在武鸣县注册登记具有管道燃气经营许可证的管道燃气经营企业，并至今尚未购买气源厂用地，其以自己行为表明不履行合同主要债务。四、被告县住建局在向原告送达解除协议的通知之前，已经就原告特许经营权可能被取消的行为、事实给予了充分的陈述、申辩权。自双方签订特许经营协议后，被告县住建局针对原告擅自转让、出租特许经营权、以其自己的行为表明不履行合同主要债务、存在严重的安全隐患的无证经营行为等特许经营权可能被取消的行为，分不同的时间、不同的内容，通知原告进行整改、纠正，但原告均陈述、申辩并否认上述事实，并对安全隐患不予整改，这个时间段从2007年至今，在这么长的时间里，原告不但知情，而且也作了陈述、申辩，只是对被告县住建局的告知、通知不予承认，不予纠正。因此原告诉称被告县住建局在作出解除协议通知前没有给予其陈述、申辩是与事实不符的。五、原告与被告县住建局签订《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的目的并不是想真正地经营武鸣县的管道燃气，并不是想投资，而是为了把取得的特许经营权转让、出租给他人。根据多个行政主管部门的调查及原告的自认，原告在武鸣县自签订协议至今均未投资建设经营管道燃气，而是由万佳公司作为建设单位建设经营。其诉称在武鸣县已投资3000多万元是根本不存在的事实，根据万佳公司与房地产开发商所签订的《管道燃气建设合同》来计算，万佳公司向管道燃气用户收取的建设费也是3000多万元，完全满足了其开支的建设资金要求，可以说万佳公司并不投入一分的资金。万佳公司建设的燃气管道未经验收即投入供气，至今没有燃气经营许可证，是无证经营，严重威胁武鸣县人民群众的生命财产安全。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告县住建局的证据的真实性没有意见，但认为这些证据不能证明原告擅自转让特许经营权、不能证明原告的建设经营行为存在安全隐患、不能证明原告没有进行实际经营的事实。
被告县政府及县住建局对原告的证据均认为，对原告证据1-6、10、15-19、20、22、24-28的真实性、合法性、关联性均没有异议。但上述证据均不能证明原告的主张，证据1会议纪要不能证明被告县政府已经授权，因为根据《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，被告县政府只有批准权。证据5证明的事实是被告县住建局对原告经营管道燃气存在安全隐患已经告知了原告并给予了其申辩权。证据6相反能证明原告并无相关证照，属无证照经营，存在安全隐患，该证据反映ＸＸ既是原告的副总经理，又是万佳公司的股东，证明原告现争取的特许经营权不是为自己争取，而是为万佳公司争取。结合其它证据，能够证明该证据是在上级行政部门的干预下作出的。证据7、8是南宁市燃气管理处根据原告及巡视组的要求作出的意见，不能证明原告主张的事实，反而证明原告与两被告在特许经营协议上的纠纷有上级行政部门的干预。证据9被告县政府的答复并没有同意原告把特许经营权转让给万佳公司，而是同意为了纳税，在万佳公司是原告成立并施工证照齐全的情况下，可以把建设工程交给万佳公司施工建设。证据14中股东决议上三股东签名是一个人的笔迹，且签名的三人并非原告股东。该决议不合法、不真实。证据15-19相反能够说明原告是以其为建设单位向被告县住建局报批建设然后以万佳公司作为建设单位进行建设、申请组织验收和原告作为施工单位进行建设，实际原告是为了欺瞒被告住建局已经把特许经营权转让给万佳公司的事实而实施的行为。证据22、24、-27是原告为了掩盖其不履行协议而作出的行为，结合县住建局的证据，反而能证明原告对被告住建局安排的气源厂用地都以不符合用地要求为由不予以购买的事实。证据21、23说明原告此报备案行为只是为了掩盖其已经将特许经营权转让给万佳公司的事实而作出的行为。上述两证据与证据28矛盾。
本院依职权调取了以下证据：原告中威公司在南宁市工商行政管理局高新技术产业开发区分局的工商登记材料，万佳公司在武鸣县工商行政管理局的工商登记材料，以核实原告及万佳公司的股东构成情况及相关资质情况。前述工商登记材料已经组织双方当事人进行了质证。
经质证，本院对各方当事人的证据作如下确认：
原告证据14中的股东大会决议，对照原告所提供的其于2008年10月27日在南宁市工商行政管理局高新技术产业开发区分局所办理的股东变更登记中所记载的原告的股东情况，2008年3月16日在该决议上签字的三人均非原告股东，因此，上述股东大会决议不合法，本院不予以确认。原告、被告县住建局所提交的其它证据以及本院依职权所调取的证据均真实、合法且与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2006年7月12日，被告武鸣县人民政府召开领导碰头会，会议讨论同意原告中威公司进入武鸣县开展管道燃气特许经营活动。同年7月31日，原武鸣县规划建设局与原告中威公司签订《武鸣县管道燃气特许经营协议书》，许可原告在武鸣县辖区内独家进行管道燃气的投资建设以及从事管道燃气经营活动，特许经营有效期限为20年。
由于原告是在南宁市注册的公司，2008年，武鸣县人民政府召开会议，要求原告在武鸣县注册成立新公司作为武鸣县管道燃气项目的纳税主体，以便解决税收留当地的问题。2008年5月7日，万佳公司在武鸣县注册成立，万佳公司成立后，原告就向被告武鸣县人民政府申请由万佳公司专门负责武鸣县管道燃气工程开发建设，被告武鸣县人民政府收到该申请后，于2008年6月20日对原告作出答复，认为原告与万佳公司是两个独立承担民事责任的企业法人。由于目前万佳公司尚未取得相关资质证书及许可证，尚未具备管道燃气工程开发建设资格，因此万佳公司不应开展管道燃气工程相关的经营活动，应由具有资格的原告承担武鸣县的管道燃气工程开发建设。若万佳公司将来取得资质证书和许可证后，应到工商部门办理变更登记，领取营业执照后再开展任何形式的工程项目经营活动。在原告与万佳公司签订工程转让合同或协议书，明确双方和义务，搞好财产分割手续后，即可将已经承担、承包的工程项目转让移交给万佳公司负责。
2008年9月起，经原告申请，原武鸣县规划建设局批准原告建设包括武鸣县绕城路瓶组气化站、红岭瓶组气化站、新城瓶组气化站、糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区瓶组气化站、灵水财富大道瓶组气化站等管道燃气工程。之后上述管道燃气工程实际由万佳公司作为建设单位，由原告作为施工单位进行施工建设，在上述燃气工程竣工后，万佳公司作为建设单位组织验收后，经武鸣县公安消防大队消防验收合格，并经广西特种设备监督检验院进行压力管道安装安全质量监督检验为合格。之后，万佳公司对上述管道燃气工程建设完毕的小区进行供气。2009年4月20日，万佳公司向武鸣县物价局请示关于武鸣县管道燃气工程建设费和气费如何收取的问题，武鸣县物价局于2009年4月28日答复认为关于管道燃气工程建设费，该局无权审批；关于燃气价格，该局有初审权，要求万佳公司提供详细材料后，再由其逐级上报审批。
2009年7月20日，南宁市建设委员会根据武鸣县规划建设局的情况汇报对该局发出《行政执法建议书》，认为万佳公司未取得管道燃气施工资质和燃气企业资质证，却负责建设和经营武鸣县11个住宅小区管道燃气工程，违反了《广西壮族自治区燃气管理条例》和《南宁市燃气管理条例》的有关规定，建议武鸣县建设局依据有关法规责成万佳公司立即停止违法行为，并对其违法依法查处。2009年7月30日，原武鸣县规划建设局向万佳公司作出《责令停止违法行为通知书》，责令该公司立即停止未取得燃气企业经营许可证擅自经营的违法行为，并于同日向原告作出《责令停止违法行为通知书》，责令该公司停止出借、转让经营许可的违法行为。2009年10月14日，原武鸣县规划建设局向武鸣县人民政府提交《关于认定武鸣县管道燃气特许经营权主体等问题的意见》，认为武鸣县管道燃气特许经营单位为原告，并于同日致函给武鸣县工商行政管理局，告知其万佳公司尚未办理燃气企业经营许可证的事实。2011年11月28日，被告县住建局在审核原告公司的相关证照和资料后，认为原告未能提供《广西壮族自治区燃气经营许可证（燃气企业）》、武鸣县工商行政管理局颁发的《工商营业执照》以及建设工程施工企业资质证书，对原告作出《整改通知书》，责令原告在30日以内进行整改。具体包括：尚未开工建设的小区管道工程暂不能开工建设；尚在建设中的小区管道工程必须重新报送建设设计方案和施工单位，经重新审核后方可重新建设。建设竣工经验收合格并持有燃气经营许可证、工商营业执照后方能供气经营；已经供气经营的小区，必须严格按照《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的约定持续稳定、保证质量地供气。原告在收到上述《整改通知书》后，书面向被告县住建局提出异议，被告亦作出书面回函，认为原告的异议不成立，并要求原告按通知进行整改。于是原告和万佳公司的管道燃气工程停工。之后，原告便向广西壮族自治区党委第四巡视组投诉，在广西壮族自治区党委第四巡视组对原告的投诉事项进行调查的过程中，该巡视组要求南宁市燃气管理处、武鸣县委、南宁市委等党政机关就原告中威公司在武鸣县管道燃气投资建设和经营等相关事宜进行调查，上述机关进行调查后均将调查结果向巡视组作了书面的报告，但不同机关对该事的结论并不相同。武鸣县委、县政府在调查过程中还进行了协调，并于2013年1月9日形成决议：同意原告在保证安全生产的情况下，边完善相关证照边施工；由被告县住建局协调尽快完成《武鸣县县城燃气专项规划》的编制工作；由被告县住建局会同县国土局在一个月内落实原告气源厂选址用地工作；由县委、县政府成立工作组负责与原告协商解决特许经营权双方履约的相关事宜。至此，原告又得以重新开工。2013年12月6日，被告县政府召开2013年第33次常务会议，并于同年12月12日形成了（2013）33号《常务会议纪要》，此次会议审议并原则同意被告县住建局提交的《关于解除与中威公司签订的武鸣县管道燃气特许经营协议书的请示》，并且要求县住建局尽快解除与原告中威公司所签订的管道燃气特许经营协议。原告不服该会议纪要，向本院提起行政诉讼，在本院向两被告送达起诉状副本和应诉通知书后，被告县住建局又于2014年5月21日，向原告中威公司下发《关于解除与南宁市中威管道燃气发展有限责任公司签订的﹤武鸣县管道燃气特许经营协议书﹥的通知》，决定解除与原告中威公司签订的《协议书》，取消原告中威公司在武鸣县的管道燃气特许经营权，由被告县住建局对原告和万佳公司经营的瓶组气化站供气实施临时接管。原告仍不服，向本院申请变更诉讼请求，本院予以准许。
另查明，关于原告燃气经营许可证的问题，南宁市城乡建设委员会在2013年7月，对被告县住建局的复函中明确，由于原告在南宁市区未符合《广西壮族自治区燃气管理条例》第十三条第二款规定的“燃气企业有符合国家标准的燃气储存、充装、供应等设施”的条件，因此，无法在南宁市区取得《燃气经营许可证（燃气企业）》证书，而2012年南宁市城乡建设委员会给原告所核发的《燃气经营许可证（供应网点）》是为了妥善处理好该公司的历史遗留问题，不得承接新的管道燃气经营业务。2012年8月，由于原告所经营的燃气瓶组供气小区全部并入市政燃气管网，原告在南宁市已无管道燃气小区经营业务，2013年6月30日，原告已不在南宁市范围内经营燃气瓶组供气业务。
关于气源厂用地的问题，2007年4月28日，根据原告的申请，原武鸣县规划建设局为原告落实气源厂建设用地，建议其选址在武鸣一级路旁，距县城红岭加油站约1公里处的地块。2011年10月14日，原告以计划在2012年期间投资建设大型气源厂，而原规划的红岭地块已不能符合该公司管道燃气气源厂的建设为由，向被告县住建局申请变更气源厂选址。被告县住建局收到原告的上述申请后，于同年10月17日回复原告，建议原告与武鸣县国土资源局土地利用股联系，在标营新区东面选取符合土地利用总体规划的位置进行选址后，再报该局审批。原告于是向武鸣县国土资源局申请气源厂建设用地，但武鸣县国土资源局于2012年1月16日答复原告，认为原告应按土地利用总体规划图先到住建部门提出用地位置后再与该局规划股联系。之后被告县住建局以武鸣县总体规划正在修编中，待修编完成后方可提交燃气专项规划成果，才能对燃气储配场选址进行核定及落实用地为由，未能为原告落实气源厂建设用地。
2010年2月，武鸣县实行政府机构改革，组建武鸣县住房和城乡规划建设局，不再保留武鸣县规划建设局，由武鸣县住房和城乡规划建设局行使原武鸣县规划建设局的职责。
本院认为，根据各方的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、会议纪要是否具备可诉性，是否属于行政诉讼的受案范围。2、解除管道特许经营协议的通知是否属于行政诉讼的受案范围。3、管道特许经营协议是否有效。4、原告是否存在违约行为，被告县住建局作出的解除协议通知认定的事实是否清楚。5、被告县住建局作出的解除协议通知程序是否合法。
关于会议纪要是否具备可诉性，是否属于行政诉讼的受案范围的问题。判断一个行政行为是否具有可诉性，实质是看其对当事人的权利义务是否产生实际影响。一般而言，会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，本身并不直接对外发生法律效力，即不对行政相对人的法律地位产生直接影响，因此一般不具有可诉性。但如果行政机关以会议纪要的形式确定了行政相对人的权利义务，对行政相对人产生实际影响的，则属于可诉的行政行为。反之，如果只是作为确定某一行政事项如何处理的初步意见，则其只具有证据的意义而不具有可诉性。本案中，2013年12月6日，武鸣县政府召开常务会议，研究了关于解除与中威公司签订的管道燃气特许经营协议问题，形成同意县住建局尽快解除协议的决议，其内容体现在（2013）33号政府常务会议纪要的第一项。在原告中威公司就上述会议纪要第一项提起行政诉讼后，被告县住建局根据该会议纪要的精神，具体实施了解除与原告中威公司的管道燃气特许经营协议的行为，由此可见，武鸣县政府常务会议纪要符合一般会议纪要的特征，其本身并未确定行政相对人的权利义务，是武鸣县住建局最终解除协议的一个过程行为，而最终对当事人的权利义务产生实际影响的是被告县住建局所作出的解除与原告特许经营协议的通知。因此，上述会议纪要只是政府在解除与原告间的特许经营协议过程中的一个过程性、阶段性行为，本身并没有外化，对当事人的权利义务并未产生直接的、实际的影响，该会议纪要不可诉。因此，本案对该会议纪要不予审理。
关于解除管道燃气特许经营协议的通知是否属于行政诉讼的受案范围的问题。行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项已经明确将当事人认为行政机关违法解除政府特许经营协议纳入行政诉讼的受案范围，本案即属于典型的要求确认解除特许经营协议违法的案件，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。
关于管道燃气特许经营协议是否有效的问题。本案被告县住建局与原告所签订的管道燃气特许经营合同，实质上是被告县住建局以合同形式作出的对原告的行政许可，因此，该行政行为的性质具有双向性，既有行政许可的性质，又有行政合同的性质，因此，该行政行为既要符合行政许可法的规定，又要符合合同法的相关规定。法院在审查时应当从上述两个方面进行综合性审查。本案原告的诉讼请求是确认解除合同的通知违法并要求继续履行合同，而履行判决的前提是合同有效，因此本案应先审查该合同的效力问题。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定，“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；”第五十三条又进一步规定，“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”本案中的管道燃气属于上述法律规定的“直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的事项”，因此管道燃气特许经营权的授予应当通过上述法律所规定的招投标等公平竞争的方式作出决定，但在本案中，武鸣县人民政府选择在武鸣县范围内实施管道燃气特许经营的权利人时采取的是县政府常务会议的形式讨论决定，而未采取上述法律规定的招投标的方式，违反了上述法律的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，原告中威公司和被告县住建局所签订的管道燃气特许经营合同是无效合同。
另外，根据南宁市建设委员会在2013年7月对被告县住建局的复函中对原告中威公司关于燃气经营许可证的问题的说明，原告中威公司并未取得过《燃气经营许可证（企业证）》，其曾经所取得的《燃气经营许可证（供应站点证）》也只是为了解决历史遗留问题才核发，但不得承接新的业务。因此，原告中威公司的燃气经营业务范围应当仅限于其已获得《燃气经营许可证（供应站点证）》的地方，而对于在武鸣县的管道燃气经营，原告中威公司是没有取得《燃气经营许可证（企业证）》的，因此，中威公司不具备在武鸣县经营管道燃气的资格，不具备《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的履约能力。
关于被告县住建局作出的解除协议通知认定的事实是否清楚，程序是否合法，原告中威公司是否存在违约行为的问题。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”由于本案原告中威公司与被告县住建局所签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》违反了法律的强制性规定，是无效合同，因此，该协议自始无效，自始无效的合同并不存在合同解除的问题，因此，对于被告县住建局作出的解除协议通知的合法性问题，本院不再进行审查。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告南宁市中威管道燃气发展有限责任公司的诉讼请求。
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