四川省泸州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川05行初52号
原告李某，女，汉族，生于1951年12月3日，四川省合江县人，住四川省合江县。
委托代理人钟国帅，男，汉族，生于1946年8月17日，住四川省合江县，系原告所在社区推荐人员。
被告合江县人民政府。住所地四川省合江县合江镇。
法定代表人胥某。
委托代理人张小平，合江县农业局工作人员。
委托代理人朱才录，四川万盛行律师事务所律师。
第三人叶某，男，汉族，生于1974年2月17日，住四川省合江县。
委托代理人赵明伦，四川荔香律师事务所律师。
原告李某与被告合江县人民政府、第三人叶某行政登记一案，于2017年7月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告李某及委托代理人钟国帅，被告合江县人民政府委托代理人张小平、朱才录，第三人委托代理人赵明伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告合江县人民政府于第二轮土地承包时向第三人叶某颁发了《土地承包经营权证书》，该证书载明承包方叶某，承包人口6.4，承包土地面积4亩2分1厘，承包期限从2000年10月1日至2030年9月30日止。承包土地明细登记表中载明包括“2001年进田6.7挑”等地块，合计田3.68亩，土0.53亩。
原告李某诉称：1.撤销叶某第二轮土地承包证；2.判决合江县人民政府按照1996年土地承包经营权证给李某颁发新的土地承包经营权证书。主要事实和理由：1996年原告李某一户3.3人，承包了合江县原密溪乡王咀村五社“田13块（共12.12挑）、土9块（共65.16丈）”，并与发包方签订了农村集体土地承包合同。2000年，原告儿子叶兰、叶发勇在合江县城买房后，分别于2000年10月24日、2000年10月17日将户口迁到合江县城，原告因经常要到合江县城给儿子看屋，因此叫原告丈夫的哥哥叶某一家帮忙耕种自己的田土。在第二轮土地延包时，叶某凭借自己社长的便利，在未告知原告换证的情况下，就将原告的田、土填装到了自己儿子叶某的承包证上，原告的土地证上只剩下“田3.35挑，土5.6丈”，且换后的证一直未拿给原告，原告一直以为是其哥哥叶某家代为耕种。后原告得知自己的田、土被填装到了叶某的土地承包证上，经真龙镇人民政府调解未果，为维护原告的合法权益，诉至法院，请求判如所诉。原告向本院提交了下列证据：1.李某、叶某1996年农村集体土地承包合同复印件；2.李某、叶某第二轮土地承包合同及承包土地明细登记表复印件；3.李某第二轮土地承包经营权证书复印件；4.证人邓某的证言；5.中共合江县委、合江县人民政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（合委发（2000）51号文件）、合江县农业局《关于农村土地承包经营权确权登记工作若干具体问题处理的指导意见》（合农业（2016）14号文件）。
被告合江县人民政府辩称：1.答辩人颁发土地承包经营权证的行为不具有可诉性；土地承包经营权自土地承包合同生效时取得，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权，土地承包经营权证书是政府依据土地承包合同为基础颁发的；2.本案已超过起诉期限，应依法驳回。根据原告陈述，2000年新一轮土地承包时即已经知道土地承包合同载明的田为3.3挑、土为5.6丈，表明原告在2000年签订承包合同时已经知道叶兰、叶发勇的土地由他人承包的事实。原告没有证据证明在新一轮土地承包以后缴纳税费、领取粮食直补或者曾经主张过粮食直补的事实，因此原告在2000年签订承包合同时已经知道叶兰、叶发勇的土地已经由他人承包的事实。3.假若土地承包经营权证书具有行政可诉性，本案也应先民后行，或者行民合并审理。由于土地承包经营权证的发证机关是基于签订的土地承包经营合同而发放，发放机关不作实质审查，只作形式审查，人民法院在审理行政登记时，无法对属于民事范围的土地承包经营合同进行审查。4.合江县人民政府颁发的土地承包经营权证的行为事实清楚、程序合法，并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。被告合江县人民政府向本院提交了下列证据：1.李某2001年土地承包合同及承包土地明细登记表复印件；2.叶某2001年土地承包合同及承包土地明细登记表复印件；3.王咀村五社承包土地明细登记表底册复印件；4.叶某第二轮土地承包经营权证复印件；5.合江县真龙镇人民调解委员会调解记录；6.中共合江县委、合江县人民政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（合委发（2000）51号文件）及农村土地承包法的有关规定。
第三人叶某述称：原告李某不具有诉讼主体资格，第一轮承包中作为承包人的代表来签字，但是第二轮就只有一个人承包了，即使要诉讼也应当是原告的儿子进行。县政府颁证行为合法，承包合同系主体之间自愿签订的，没有证据证明第二轮承包合同签订有违法行为。原告两名儿子退出第二轮承包是自愿行为，从证据可以看出承包人只有一人，土地只有一份，生产队进行重新发包是合法的。原告的主张超过了诉讼法规定的时效。第三人向本院提交了下列证据：1.密溪乡人民政府《关于农村第二轮土地承包责任制处置方案的批复》（密府发（2000）37号）；2.合江县真龙镇人民调解委员会调解记录；3.王咀村五社承包土地明细登记表底册和缴纳农业税收据复印件；4.叶某、陈某的调查笔录；5.目前诉争土地现状照片。
经庭审质证，原告李某对被告合江县人民政府和第三人叶某提交的证据提出如下质证意见：1.对李某、叶某的土地承包合同及承包土地明细登记表、叶某土地承包经营权证书的真实性无异议，证明第三人叶某侵权事实的存在，颁证违反了当时的法律法规。原告的土地承包合同是叶某签了之后拿给原告的，自己没有签字捺印。叶某与叶某有利害关系，对叶某提供的王咀村五社土地明细登记表底册不认可。2.对真龙镇政府调解记录的内容不认可，粮食直补是叶某领取了，缴纳税费一直是原告缴纳，发票在叶某处。3.对第三人叶某提交的密溪乡政府第二轮土地责任制的批复，恰好证明了第二轮土地承包是顺延承包，土地承包登记底册来源和农税提留的收据来源于叶某，与第三人叶某有利害关系，农税提留的发票也不是原件，没有说服力，正好证明侵权、行政行为违法。4.第三人叶某提供的叶某、陈某的调查笔录，叶某是叶某的父亲，是为自己儿子说话。陈某称第二轮土地承包时，开了社会大会不是事实，没有通知原告，原告也没有想把土地拿出去。
被告合江县人民政府对原告李某和第三人叶某提交的证据发表如下质证意见：1.对李某1996年土地承包合同真实性认可，但不能证明2000年土地承包时就必然享有1996年土地承包合同上面的土地承包经营权；2.原告李某的土地承包合同、土地明细登记表、承包经营权证书的真实性无异议，原告的证据证明田土记载面积与被告向法庭出示的证据一致，原告不能证明土地承包经营权证是第三轮确权时才得到，原告的起诉已经超过起诉期限；3.对现任社长邓某的证言，其形式不符合法律规定，客观性真实性无法确定，邓某的陈述中也没有说叶某利用职务之便谋私利，不能达到原告的证明目的；4.原告所举的相关文件不能证明2000年的承包合同具有无效情形；5.对第三人叶某出示的相关证据真实性、关联性、合法性无异议。
第三人叶某对原告李某和被告合江县人民政府提交的证据发表如下质证意见：1.第三人同意被告合江县人民政府对原告李某提交证据的质证意见；2.在原告与村社签订的土地承包合同上有原告本人签字捺印，已经确立了原告与村社的土地承包合同；3.对原告李某提交的1996年土地承包合同，认为与本案无关联性；4.从李某的第二轮土地承包合同来看承包人口是一个人，且签名盖章真实，合同生效之日是签订之日，不以是否得到证书作为生效要件。
本院对上述证据认证如下：
原告李某提供的证人邓某的证言无身份证明，不符合证人证言的法定形式；合江县农业局《关于农村土地承包经营权确权登记工作若干具体问题处理的指导意见》（合农业（2016）14号文件）系指导2016年农村土地承包经营权确权工作，不能作为评价2000年第二轮农村土地承包工作的规范性文件。对前述两份证据，本院不予采信，对原告李某提交的其余证据予以采信。
被告合江县人民政府提交的王咀村五社土地明细登记表底册因无王咀村五社公章且社长、填表人、承包人等栏目无签名，本院不予采信。对合江县人民政府提交的其余证据，本院予以采信。
第三人叶某提交的王咀村五社土地明细登记表底册因无王咀村五社公章且社长、填表人、承包人等栏目无签名，农业税费缴纳清册无村社公章、缴税发票无原件核对，证人叶某与叶某有利害关系，证人陈某无身份证明，不符合证据形式，本院对前述证据不予采信，对其余证据予以采信。
经本院审理查明：1996年，原告李某户与合江县原密溪乡王咀村五社签订了合江县农村集体土地承包合同，该合同载明李某户应承包人口3.3，实际承包人口3.3，承包田13块，习惯面积12.12挑，承包年限为1996年至2001年，承包土9块，面积65.16丈，承包年限为1996年-2026年。2000年9月20日，中共合江县委、合江县人民政府印发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（合委发（2000）51号）文件，合江县启动了进一步稳定和完善农村土地承包关系工作，文件要求“根据中央、省、市有关文件精神，结合我县实际，在第一个5年承包期后，再延长承包期30年，土在原30年承包期的基础上再延长5年，使田和土从现在起承包期均为30年，然后重新签订土地承包合同。在承包期内，田和土均实行'增人不增地、减人不减地'的承包政策，并允许依法继承承包合同，由继承人继续履行权利和义务直至承包期满。承包期内的新增人口有新耕种土地要求的，主要通过承包地使用权的流转来解决，也可以用举家外出户，自然消亡户和长期（一般连续2年）抛荒户集体依法收回的承包地重新发包予以解决。”“11月上旬，根据承包方案和土地小调整后的情况，分农户详细登记承包土地底册，做到田块清楚、四界分明、农户签章，并把基本农田保护内容纳入农业承包合同，然后签订承包合同，明确双方的权利、义务和违约责任，再由县人民政府向农户颁发土地承包经营权证书”。2000年10月25日，合江县密溪乡人民政府印发《关于农村第二轮土地承包责任制处置方案的批复》，对王咀村各社土地延包方案予以批复，其中载明“五社：小调整，顺延承包”。2001年3月20日，第三人叶某与合江县真龙乡王咀村五社签订土地承包合同，真龙乡王咀村五社将4.21亩6.4份耕地，其中，水田6.4份3.68亩（包含2001年进田6.7挑），旱地6.4份0.53亩，发包给第三人叶某耕种，期限从2000年10月1日起至2030年9月30日止。同日，原告李某与合江县真龙乡王咀村五社签订了土地承包合同，真龙乡王咀村五社将0.65亩1份耕地，其中水田0.56亩，旱地1份0.09亩，发包给李某耕种，期限从2000年10月1日起至2030年9月30日止。嗣后，合江县人民政府向第三人叶某、原告李某颁发了《土地承包经营权证书》。2016年起，原告李某向镇、村、社反映，第三人叶某的父亲、时任社长叶某在李某不知情的情况下，将李某两个儿子田土承包给了叶某耕种。经真龙镇人民调解委员会调解，双方未能达成协议。
本院认为，农村土地承包经营系以户为经营单位，本案第三人叶某土地承包经营权证上载明的部分土地系原告李某所在户在1996年时的承包地，原告李某的两个儿子户籍虽已迁走，但原告李某户与合江县人民政府颁发土地承包经营权证给第三人叶某的行为有利害关系，故原告李某具有诉讼主体资格。本案现有证据不能证实原告李某取得土地承包经营权证的时间，也无证据证实其知道或应当知道第三人叶某土地承包经营权证的内容，因此被告和第三人认为原告起诉已超过起诉期限的理由不能成立。
针对被告合江县人民政府向第三人叶某颁发土地承包经营权证是否合法的问题，本院评析如下：2000年，合江县开展进一步稳定和完善农村土地承包关系工作开始时，《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》尚未颁布施行，相关工作主要依据当时中央与地方政策执行。中共合江县委、合江县人民政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（合委发（2000）51号文件）中规定，“承包期内的新增人口有耕种土地要求的，主要通过承包地使用权的流转来解决，也可以用举家外出户、自然消亡户和长期（一般连续2年）抛荒户集体依法收回的承包地重新发包予以解决”，“需要开展承包地小调整的，要广泛吸收群众意见，做到公开、公正、公平”，前述内容表明，当农户存在特殊情形时，村组可以收回其承包地，发包给其他集体成员。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效以后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。行政机关作出相关登记行为应以土地承包合同为准，尊重村组对其所有的集体土地的发包意愿，行政机关办理登记时对村组调整承包土地行为是否正确不具有审查权。本案中，第三人叶某于2001年3月20日与合江县真龙乡王咀村五社签订土地承包合同，第三人叶某自承包合同生效时取得土地承包经营权。合江县人民政府颁发给第三人叶某的土地承包经营权证，是依据2001年3月20日第三人叶某与合江县真龙乡王咀村五社签订的土地承包合同而颁发的，其作出颁证行为的证据确凿，符合当时的政策。综上所述，被告合江县人民政府向第三人叶某颁发土地承包经营权证的行为，证据确凿，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李某负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 李 飞
审判员 何 锋
审判员 何 燕
二〇一七年十一月十二日
书记员 陈正梅