广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终1255号
上诉人（原审原告）：张守汉，男，1979年2月17日出生，汉族，住广州市番禺区，
上诉人（原审原告）：张佳莉，女，1982年12月26日出生，汉族，住广州市番禺区，
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：董颖斯，该委工作人员。
委托代理人：陈荣鹏，广东力诠律师事务所律师。
原审第三人：广东省农垦科技中心。住所地：广州市天河区燕都路**号101。
法定代表人：谢季青，主任。
上诉人张守汉、张佳莉因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会以及原审第三人广东省农垦科技中心行政许可一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年12月28日，广州市“三旧”改造工作办公室作出穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭塔子岗地段地块旧厂房改造方案的批复》，其中批复如下：一、改造范围。该地块位于天河区燕岭塔子岗地段，根据穗国土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》，你单位权属用地面积15847平方米。其中西北侧房改房用地面积1770平方米已于1993年划出（穗城规东片地字[1993]第495号，含基底面积332平方米），现剩余权属面积14077平方米。因为上述《广州市土地使用权属证明书》没有按你单位的历史边界（围墙范围）办理，存在部分边角地。本次改造范围按你单位实际边界（围墙范围）重新勘测定界，为此整合你单位的历史用地边角地面积共1677平方米，纳入本次改造范围。因此，本次申请的改造范围以勘测定界确定的15754.68平方米为准。其中地块一面积12394.28平方米，地块二面积3360.4平方米。土地利用规划为城镇建设用地。（具体红线范围详见附件）……2012年1月13日，原广州市规划局向第三人作出穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》。第三人取得了广州市天河区发展和改革局核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》（备案编号：120106779010030），拟建设商务写字楼、商务酒��。
2012年1月16日，第三人向原广州市国土资源和房屋管理局提交《办理土地有偿（划拨）使用手续和<建设用地批准书>申请表》及相关申请材料，申请项目地址：天河区燕岭塔子岗地段，项目名称：科技大厦二期，规划许可文号：穗规函[2012]167号，立项批文文号：穗106779010030，用地批文文号：穗旧改复[2011]91号，图幅地号：F49G021086，用地面积15755平方米……原广州市国土资源和房屋管理局受理并审查后，于2012年9月18日与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理天河区燕岭塔子岗地段地块的出让手续，并于2012年11月8日向第三人核发了穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》（即涉案批准书）。据涉案批准书记载：用地单位名称广东省农垦科技中心，建设项目名称商业金融业用地，批准用地机关及批准文号（批准机关：广州市人民政府，规划文号：穗规函[2012]167号文，供地文号：440106-2012-000007《国有建设用地使用权出让合同》电子监管号：4401002012B02258，其它依据文号：穗国土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》、穗旧改复[2011]91号文），总用地面积壹万伍仟柒佰伍拾伍平方米，净用地面积玖仟玖佰柒拾叁平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式协议出让，土地用途商务金融用地、批发零售用地、公共设施用地，土地座落天河区燕岭塔子岗地段，用地方案号06010020120002，动工日期2014年3月18日之前开发建设，竣工日期2016年9月18日之前竣工，备注（一、该用地的图号D3310-2。二、该地块为“三旧”改造地块，已签订440106-2012-000007《国有建设用地使用权出让合同》电子监管号4401002012B02258。三、根据穗规函[2012]167号文，该用地其中1503平方米为公共设施用地（C）,按规划实施，未办理土地��偿使用手续，未计收土地出让金）。2013年4月15日，被告在其官网对涉案批准书进行公告。
另查明，据粤房地证字第××号《房地产权证》记载：权属人张佳莉，房屋所有权来源购买，房屋用途非居住用房,占有房屋份额共有，房屋所有权性质私有，土地使用权性质国有土地使用权，房屋座落天河区沙河路银锭××街××栋，房屋情况建筑面积6004平方米，土地情况地号10，图号图D3310幅3，用途工矿仓储用地，共用面积12002.42平方米，房地产共有（用）情况：共有（用）人张守汉，占有房屋份额共有，共有（用）权证号972497……原告张佳莉、张守汉认为原广州市国土资源和房屋管理局向第三人核发的涉案批准书的用地范围与两原告房地产权证项下土地的红线范围部分重叠，故诉至原审法院请求撤销涉案批准书。
再查明，原广州市国土资源和房屋管理局对���地资源的管理职权现由被告广州市国土资源和规划委员会行使。
诉讼中，两原告提交了原告张守汉委托广州市城市规划勘测设计研究院制作的《建设用地套图》，用以证明涉案批准书的用地范围与原告的房地产权证载面积存在五处重叠。据上述《建设用地套图》显示，工程地点广州市天河区燕岭塔子岗；红线范围是张守汉，属广州市国土资源和房屋管理局以粤房地共证字第Ｃ0972497号附图，该附图证载面积为12072.243平方米，根据坐标展绘计算面积为12072.258平方米，与证载面积相差0.015平方米；绿线范围是广东省农垦科技中心，属广州市规划局以穗规函[2013]2633号文确认，证载面积为15754.616平方米；红线和绿线重叠部分有五个地块。被告抗辩上述《建设用地套图》为原告单方委托，不具有合法性，对其真实性、合法性、关联性不予认可。第三人表示上述《建��用地套图》为原告单方委托，并没有反映出第三人的实际用地。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被告于2013年4月15日在其官网对涉案批准书进行公告，视为两原告自2013年4月15日起知道或应当知道涉案批准书，两原告于2016年12月29日向原审法院提起本案行政诉讼，已超出法定起诉期限，且无正当理由，故对两原告提出的要求撤销涉案批准书的起诉，原审法院应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告张守汉、张佳莉的起诉。
上诉人张守汉、张佳莉不服原审裁定，向本院提起上诉称：(一)本案属于涉及不动产的行政纠纷，应适用20年的诉讼时效，原审裁定适用法律错误。虽然《建设用地批准书》是行政许可证，但是涉及不动产的内容，是出具不动产证的依据，属于涉及不动产的性质，应适用20年的诉讼时效，该观点有上诉人提供的中国裁判网的相同案例支持。因此，无论是法律规定，还是司法判例，因《建设用地批准书》引起的行政诉讼案件，应属于不动产纠纷，适用20年诉讼时效。原审裁定适用2年的诉讼时效，明显错误。（二）被上诉人网上公告的《建设用地批准书》只有文字，没有附红线图，并标明重叠的范围，内容不全面，上诉人无法知道存在用地重叠的错误，不应从公告之日起计算时效。首先，根据被上诉人出示的证据以及现在其官网上的公告，只显示文字和表格，并没附有用地红线图,公告的内容不全面，缺乏可以让上诉人核对用地红线图存在明显重叠错误的实质性内容。因此，上诉人根本不可能发现权利被侵犯，被上诉人更没有通知上诉人注意审核该内容，不能认定上诉人应该“知道”权利被侵犯。其次，被上诉人网上公告的内容，对于只有85平方米左右重叠面积的红线图，没有经过测绘，不可能从肉眼看出存在用地重叠的错误，上诉人后来也是通过测绘才确定存在用地重叠的问题。再次，如果被上诉人通知了用地重叠的问题，而上诉人还不作为，则可以视为“知道”权利被侵犯。被上诉人只是网上公告，但没有附图，上诉人根本不知道存在红线图重叠的错误而权利被侵犯。此外，上诉人有地址，不是无法送达，不能以“公告”作为合法的送达形式。因此，原审裁定从公告之日起就开始计算上诉人应该知道权利被侵犯的时间，完全强人所难。（三）上诉人知道权利被侵犯的时间应从2016年10月出测绘结果开始计算。因此，即使是适用2年诉讼时效，上诉人也没有超过。事实上，在2016年9月，由于原审第三人在相邻地块组织施工，导致围墙松裂和部分墙体倒塌，上诉人到现场查验时，才发现原审第三人在项目部公示的穗规建证[2015]1403号《建设工程规划许可证》显示的用地界线可能超越了上诉人的用地红线范围。2016年10月，上诉人向广州市城市规划勘察设计研究院申请测绘，测绘结论表明涉案《建设工程规划许可证》和《建设用地批准书》的红线图存在重叠错误，为此，上诉人立即提起行政复议。因此，诉讼时效应从2016年10月上诉人知道权利被侵犯开始计算，即使是适用2年的诉讼时效，上诉人也没有超过。（四）如果因为诉讼时效问题而无法纠正错误的用地范围，将导致两个重叠用地并存，必然会造成严重的社会冲突。事实上，上诉人为了制止原审第三人施工，双方已经产生了严重的群体冲突。故上诉请求二审法院裁定：撤销原审裁定，由原审法院继续审理。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称:(一)上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人于2013年4月15日在官网对穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》进行公示，并在涉案地块制作现场公示牌进行现场公示，原审第三人的动工日期为2014年3月18日前开发建设。上诉人自2013年4月15日起就知道或应当知道被诉《建设用地批准书》，但其直至2016年12月29日才提起本案诉讼，显然已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的最长法定起诉期限。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。（二）被上诉人向原审第三人核发被诉《建设用地批准书》的行政行为合法有据。原广州市国土资源和房屋管理局根据原广州市“三旧”改造办公室的穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭塔子岗地段地块旧厂房改造方案批复》及原广州市规划局的穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的函》��定的用地范围，经审查后，于2012年9月l8日与原审第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理涉案地块的出让手续，并于2012年11月8日依法向原审第三人核发被诉《建设用地批准书》，合法有据。(三)被诉《建设用地批准书》用地范围由原广州市房地产测绘所勘测定界，并经原广州市“三旧”改造办公室的穗旧改复[2011]91号文所确定，该文并未被撤销或改变。涉案地块自上世纪五十年代开始一直是原审第三人的历史用地，远早于上诉人取得的涉案产权证，穗旧改复[2011]91号文中明确，该地块的改造范围以实际边界（围墙范围）重新勘测定界，将原审第三人的历史用地边角地面积纳入本次改造范围。因而，即便是原审第三人与上诉人的用地范围存在部分重叠，也是上诉人的地块在测量或地籍调查时，受当时的测量技术及条件所限而存在偏差，而不是撤销涉案经合���程序颁发的被诉《建设用地批准书》，故请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人广东省农垦科技中心二审未提交诉讼意见。
经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被上诉人于2012年11月8日向原审第三人核发被诉《建设用地批准书》，用地图号为D3310-2的《建设用地批准书附图》系被诉《建设用地批准书》内容的重要组成部分，且是确定用地批准范围和座落位置的直接依据。虽然被上诉人于2013年4月15日在其官网对被诉《建设用地批准书》的主要文字内容进行公示，但并无提供证据证实已对图号为D3310-2的《建设用地批准书附图》在其官网一并公示或者在涉案地块现场进行公示，不能视为上诉人自被诉《建设用地批准书》的文字内容公示之日起就知道或应当知道被诉《建设用地批准书》中涉及用地批准范围的具体信息。原审法院以被上诉人在其官网公示被诉《建设用地批准书》的文字内容之日起计算上诉人的起诉期限，并依据上述规定裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销。
综上所述，上诉人的上诉请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于执行<��华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初58号行政裁定；
二、本案由广州铁路运输第一法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一七年十月九日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳