四川省康定市人民法院
行 政 判 决 书
(20l7)川332l行初4号
原告：邹官香，女，汉族，1932年12月26日出生，四川遂宁市人，住自贡大安区。
原告：汪碧霞，女，汉族，1943年11月12日出生，四川泸定县人，住泸定县长征大道。
上列原告委托代理人：王晓艳，女，汉族，1971年4月3日出生,四川泸定县人，现住泸定县沙坝。
上列原告委托代理人：刘梅珍，汉族，1972年3月8日出生，四川成都市人，现住成都市武侯区高升桥。
原告：王自英，女，汉族，1953年6月1日出生，四川康定市人，住康定市炉城镇。
被告：康定市国土资源局，住所地：康定榆林新区
法定代表人：杜云清，该局局长。
委托代理人：洛伟，男，1981年10月30日，藏族，康定市国土资源局工作人员。
委托代理人：施俊英四川鼎立律师事务所律师。
原告邹官香、汪碧霞、王自英不服被告康定市国土资源局土地行政管理（土地）其他行政行为，于2017年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月26日立案后，于2017年9月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本案。原告邹官香、汪碧霞的委托代理人王晓艳、刘梅珍、原告王自英、被告康定市国土资源局行政机关负责人孟康平、委托代理人洛伟、施俊英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告康定市国土局于2017年7月2日作出([2017]001《康定市国土资源局土地权属争议案件决定书》，对原告邹官香、汪碧霞、王自英的申请作出不予确权的决定。
原告邹官香、汪碧霞、王自英诉称，关于东大街240号15.85平方米土地使用权权属的问题．早在2010年12月15日康定县法院已作出（2010）康定行初字04号判决书，“撤销被告康定县国土局1994年9月4日颁发给卡拉卡尔(原饮食服务公司)东大街240号15.85平方米《国有土地使用权证》;判决生效后十日内重新作出具体行政行为。”但是在法律规定判决生效的时间内，康定县国土局既没有提起上诉，也不履行法院的判决。一直拖至2013年，县国土局竟然将康定县法院判决撤销该土地15.85平方米的土地使用权，以书面的形式重新确认给卡拉卡尔。康定县政府于2013年11月13日作出[康府函（2015）199号]《康定县人民政府关于东大街240号国有土地使用权权属争议调查处理意见的批复》同意县国土局处理决定。这个处理决定行为完全违反了《中华人民共和国国有土地管理暂行条例》第五十五条规定。我们起诉到州法院，甘孜州法院于2014年7月30日作出[2014]甘行初字第l号行政判决书，判被告康定县政府2013年11月13日作出《康府函[2013]199号》《康定县人民政府关于东大街240号国有土地使用权权权属争议调查处里意见的批复》违法。我们依据州、县两级法院的判决，向康定县国土局提交书面申请。要求对东大街240号土地使用权重新作出处理确定。康定县国土局于2015年6月26日作出《康定县国土资源局关于王自英等人信访问题的回复》康定县国土局在没有相关的法律依据及有效的证据证明情况下，回复中声称东大街240号土地使用权，康定县政府已收回。对这样的答复我们不服。向州国土局申请信访复查。甘孜州国土局于2015年8月17日作出(甘国土资信复查【2015】1号)《信访事项复查意见书》回复声称同意县国土局的答复意见。我们继续向省国土厅申请信访复查，省国土厅于2015年9月6日作出(川国土资记【2015】15号)《四川省国土资源厅关于撤销康定县东大街240号信访事项复查意见书的函》文件撤销州国土局2015年8月17日作出(甘国土资信复查【2015】1号《信访事项复查意见书》。甘孜州国土局于2015年10月12日作出甘国土资信告字【2015】1号文件，撤销康定市国土局2015年6月26日作出(康国资函【2015】10号)《康定县国土资源局关于王自英等人上访问题的回复》。我们依据州、县两级法院的判决书，省、州两级国土部门的文件及相关的证据，于2016年12月再次向康定市政府提交书面申请，要求对东大街240号土地使用权重新作出确定，康定市国土局于2017年7月21日作出【2017】001号文件《康定市国土资源局土地使用权争议案件决定书》声称东大街240号31.7平方米土地使用权市政府已收回。综上所述，我们认为被告所作出的处理决定完全违反了相关的法律规定，严重侵害了我们的合法权益，依法向法院提起行政诉讼。请求1、撤销康定市国土局2017年7月2日作出([2017】001)《康定市国土资源局土地权属争议案件决定书》；2、要求康市定国土局履行康定县法院([20l0])康定行初字04号的判决，遵照(川国土资方[2015]15号)文件批示，依法、依规对东大街240号土地使用权重新作出具体行政行为。
原告提交了以下证据：1、国有土地使用权申报登记凭证,用以证明被告1993年就应该颁给东大街240号31.7平方米国有土地使用权是合法、有效的;
2、土地登记审批表,证明康定国土局在1994年颁给卡拉卡尔东大街240号15.85平方米《国有土地使用权证》时涂改东大街240号国有土地登记审批表档案。
3、领条，用以证明康定县政府拆迁办对东大街240号房主还未签拆迁协议就强行拆迁，生活物资被埋赔偿款；
4、康定县法院(2010)康定行初字04号判决书、州法院(2014)甘行初字第1号判决书、省国土地厅(川国土资金访[2015]15号)文件、州国土局(甘国土资信告字[2015]1号)文件，证明撤销了县国土局的相关答复、康定市国土局([2017]001)号土地权属争议案件决定书。
被告康定市国土资源局辩称，1、被告对本案具有调查处理职权;2、出具的土地权属争议案件决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确；3、被告进行土地权属争议调查，程序合法；4、被告己履行康定县人民法院[2010]康定行初字04号判决及川国土资[2015]15号文件指示。5、本案是行政复议前置案件。未经行政复议程序即提起行政诉讼，违反了规定。
被告康定市国土资源局提交了以下证据：
第一组：用以证明被告作出（2017）001《康定市国土资源局土地争议决定书》具体行政行为程序合法。
1、四川省康定市人民政府公文处理笺，用以证明康定市人民政府于2017年1月10日将王自英等人的《申请》转市国土局进行调查处理；
2、《申请》及相关资料，用以证明王自英等三人与2016年12月10日向康定市政府提交的土地确权的《申请》及相关资料，要求确认将东大街240号国有土地使用权31.7平方米确权给自己；
3、受理通知书、送达回证、Ems邮寄单，用以证明被告向原告邮寄受理通知书；
4、康定市国土资源局关于报送（康定土资【2017】72号）国有土地使用权权属争议调查处理意见的报告，用以证明被告于2017年7月7日按照《土地权属争议调查处理办法》第四条以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，对原告争议的地块进行调查并形成调查报告，并拟定处理意见，报康定市人民政府作出处理决定；
5、康定市人民政府关于国有土地使用权权属调查处理意见的批复（康府函【2017】170号），用以证明康定市人民政府于2017年7月12日作出不予确权处理的批复；
6、（2017）001康定市国土资源局土地权属争议案件决定书、送达回证、Ems邮寄单，用以证明被告依据康定市人民政府下达的批复，于2017年7月21日对原告出具“不予确权”的处理决定，并于2017年7月28日向原告邮寄土地权属争议案件决定书，原告已于2017年7月29日收到；
第二组：证明被告作出《康定市国土资源局土地权属争议决定书》具体行政行为为实体处理合法。
公私合营康定饮食店产权证明书，用以证明原告争议土地之上的底层房屋已由蔡全芳于1958年11月15日自愿参与公私合营投入，其房产权归国家所有；
康定县饮食服务公司房屋产权证（康权字第1**号，建筑面积：27.59平方米），用以证明原康定饮食服务公司（康定县卡拉卡尔温泉旅游发展总公司前身）于1989年5月1日取得东大街274号（现240）号房屋20幢2层的权属登记（权证号：康权字第194号，建筑面积27.59平方米）。该产权证书记载的房屋占地面积为12.80平方米；
康定县饮食服务公司《国有土地使用权登记》原始资料（档案14086号），用以证明县饮食公司于1989年1月25日向康定县国土局提交《国有土地使用权登记申请书》及相关资料，经康定县国土局1994年4月审核后认定宗地号3-9-35的土地为县饮食公司和蔡全芳、甘孜州公路养护总段共有使用权面积87.27平方米，其分摊面积15.58平方米。1994年4月6日经公告无异后于1994年4月9日为康定县饮食服务公司（康定县卡拉卡尔温泉旅游发展总公司前身）颁发“国用字（94）第0335号《国有土地使用证》；
4、蔡权芳《国有土地使用权登记》原始资料（档案14086号），用以证明蔡全芳于1989年1月11日向康定县国土局提交《国有土地使用权申报登记申请书》及相关资料，县国土局1993年10月审核后认定宗地号3-9-35的土地为蔡全芬与县房管所、养护总段、县饮食公司共有，其分摊面积为15.85平方米，并于1993年10月7日进行公告，但未颁发国有土地使用权证；
5、《行政裁定书》（2010）康定行初第5号，用以证明2010年11月16日，因王自英要求撤销康定卡拉卡尔温泉旅游发展总公司（原康定县饮食服务公司）房屋所有权证（康权字第194号，建筑面积：27.59平方米）已超过20年的诉讼时效，康定县人民法院裁定驳回王自英等人的起诉；
6、《康定市政管理局关于对王自英等人来信的回复》（康市政函【2011】10号），用以证明2011年6月13日康定市市政管理局回复，康定县法院《行政裁定书》（【2010】康定行初第5号）下发后，王自英等人提起上诉，依据法院裁定，卡拉卡尔公司的康复字194号房产登记颁证正确；
7、甘孜藏族自治州中级人民法院《驳回申请再审通知书》（[2011]甘行监字第3号，用以证明2011年10月27日，甘孜州中院对王自英、王自琼、邹官香、汪碧霞于康定县市政管理局、康定卡拉卡尔温泉旅游发展总公司房屋登记再审案件，作出“原裁定应予维持“的再审决定；
8、《房屋拆迁补偿协议》（【2010】第116号），用以证明2011年5月8日，王自英等人于康定县土地收购储备经营中心签订《房屋拆迁补偿协议》（【2010】第116号）原告的房屋及案涉土地经原告同意后已作灭籍处理；
9、《将军桥片区房屋（私房）返迁安置合同》（康将返安（2010）字第90号），用以证明2011年12月3日，王自英代表蔡全芬于将军桥片区改造协调领导小组办公室签订《将军桥片区房屋（私房）返迁安置合同》（康将返安（2011）字第90号），原告诉争得国有土地使用权已通过房屋置换（安置房号为A-7-5）获得拆迁安置补偿；
原告对被告提供的证据经质证后,对第一组证据无异议；对第二组证据认为更改是只有房管所、养路段，是明显更改增添了卡拉卡尔，有几组证据是在原审判中没有采纳的证据，现在又拿来用。
被告对原告提供的证据经质证后，对土地登记审批表的三性予以认可，土地登记有更改和添加的可能性，被告在审查过程中，后来收到卡拉卡尔的申请，根据双方的真实性的核查，是双方共有31.7平方米土地，才作出平分的确权；房产的房契的是复印件，其三性不予认可，即使有也是解放的时候的房契约，蔡全芳1958年将这部分进行合营，归国家所有；关于领条，是复印件，其证据三性无法认定，对于本案也无关联性；国有土地使用权申报登记凭证是属于申请资料，由于没有颁发国有土地使用权证，其证据三性也无法认可；省国土地厅(川国土资记[2015】15号)文件，三性予以认可，其证明目的我们不予认可，文件撤销了国土局的信访回复，是因为土地确权纠纷应向政府进行申请确权，不能通过国土局信访决定；甘孜州中院判决书的判决结论是原告向卡拉卡尔确权是违法的，因为原告与卡拉卡尔有土地权属纠纷，但并没有明确判处给原告，其证据三性我们予以认可，但证明力我们不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的第一组证据无异议，本院对其真实性予以采信；原告对被告提供的第二组证据有异议，但原告未提供相关证据予以反驳，被告提供的证据因符合证据的真实性，故本院对被告提供的第二组证据真实性予以采信。
本院对原告提供的国有土地使用权申报登记凭证、土地登记审批表、康定县法院(2010)康定行初字04号判决书、州法院(2014)甘行初字第1号判决书、省国土地厅(川国土资记[2015]15号)文件、州国土局(甘国土资信告字[2015]1号)文件、康定市国土局([2017]001)号土地权属争议案件决定书的真实性予以采信；对原告提供的领条与本案无关联性，故不予以采信。
经审理查明：原告邹官香、汪碧霞、王自英于2016年12月向康定市政府提交书面申请，要求对东大街240号土地使用权重新作出确定。被告没有通知被申请人，被告在作出权属争议处理决定前，未组织争议双方进行调解，即于2017年7月21日作出[2017]001号文件《康定市国土资源局土地权属争议案件决定书》，原告邹官香、汪碧霞、王自英认为被告所作出的处理决定完全违反了相关的法律规定，严重侵害了原告邹官香、汪碧霞、王自英的合法权益，依法向法院提起行政诉讼。请求法院依法审理本案。
本院认为，本案争议的焦点为：本案是否应实行行政复议前置；被告作出的行政行为是否有事实和法律依据，程序是否违法。
关于本案是否应实行行政复议前置的问题，行政复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉，由人民法院通过审判程序解决争议。《行政复议法》第三十条第一款规定应当适用复议前置的具体行政行为指的是侵犯了已经依法取得的权属的行为，具有侵权的性质，不应当包括行政机关对土地权属争议的行政处理，即行政确权。既然是已经依法取得了土地所有权或使用权，那么就不是土地权属争议。土地权属争议是指因土地所有权、使用权和他项权利归属不明确发生的争议，本案是土地权属争议，故本案不应实行行政复议前置。
关于被告作出的行政行为是否有事实和法律依据，程序是否违法。根据土地权属争议处理有关法律法规的规定，对受理的土地权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。因此，调解是处理土地权属争议的必经程序。而本案中，被告并未通知被申请人，也未组织争议双方进行调解，即以自己名义作出了行政行为，属于程序违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告康定市国土资源局于2017年7月21日作出[2017]001号文件《康定市国土资源局土地权属争议案件决定书》；
二、驳回原告邹官香、汪碧霞、王自英的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告康定市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘孜藏族自治州中级人民法院。
审 判 长 陶 萍
人民陪审员 龚先彬
人民陪审员 魏康清
二〇一七年十二月七日
书 记 员 邹轩东
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。