中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
(2016)最高法民终130号
上诉人（原审原告）：山东丛亿置业有限公司。
法定代表人：牛长虎，该公司经理。
委托诉讼代理人：张仁刚，山东东城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：青州市国土资源局。
法定代表人：金玮，该局局长。
委托诉讼代理人：张英，该局职工。
委托诉讼代理人：贾化毅，山东九州天衡律师事务所律师。
上诉人山东丛亿置业有限公司（以下简称丛亿公司）与被上诉人青州市国土资源局（以下简称青州国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省高级人民法院(以下简称一审法院)（2015）鲁民一初字第11号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月1日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。丛亿公司的法定代表人牛长虎、委托诉讼代理人张仁刚，青州国土局的委托诉讼代理人张英、贾化毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
丛亿公司上诉请求：依法撤销(2015)鲁民一初字第11号民事判决书；依法改判青州国土局赔偿丛亿公司违约损害赔偿由一审请求的278186954元变更为78472050.31元；一、二审诉讼费用由青州国土局承担。事实和理由：一、青州国土局的行为构成违约。青州国土局没有向丛亿公司交付符合合同约定的土地，该行为违反了双方签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》，构成了违约，一审判决认定青州国土局不构成违约属于认定事实错误；二、青州国土局应赔偿丛亿公司的损失，具体如下：1、因青州国土局违约于2011年10月10日第一次退回土地出让金6452160元，距2011年4月12日丛亿公司交款日合计182天，丛亿公司要求以6452160元为基数，依照丛亿公司在同时期向他人借款320000000元的年利率13%计算，除以365天，乘以182天，利息损失为418241.39元；2、因青州国土局违约于2012年7月6日第二次退回土地出让金1832160元，距2011年4月12日上诉人交款日合计452天，按上述计算方式计算，利息损失为294952.66元；3、因青州国土局违约于2014年9月2日第三次退回土地出让金929280元，距2011年4月12日上诉人交款日合计1125天，按上述计算方式计算，利息损失为372348.49元；4、因青州国土局违约，导致开工日期由合同约定的2011年10月7日延至政府批准的2012年10月7日，又延至政府批准的2015年6月30日，丛亿公司要求以313375920元为基数，依照上诉人在同时期向他人借款320000000元的年利率13%计算，除以365天，乘以635天（自原定开工日2011年10月7日的次日至2013年7月7日签订施工合同日），利息损失为70874471.77元；5、因青州国土局违约导致地界变动，增加变更规划设计费用1510000元；6、因开发周期严重滞后致使丛亿公司长期空转产生的直接损失5002036元。以上直接经济损失共计78472050.31元。
青州国土局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。事实和理由：一、青州国土局在履行出让合同过程中不存在违约行为。理由是：第一、关于地面遗留附着物及车库侵权问题。1、在案涉土地拍卖出让之前，青州国土局等部门对外发布的《竞买须知》第四条第4项明确载明：竞买人应亲自踏勘现场，并调查了解拍卖标的的情况，一旦提交《竞买申请书》，即视为认可该标的的一切现状及文件的所有内容。丛亿投资有限公司于2011年3月25日提交了《竞买申请书》，该申请书载明：经认真阅读……公开出让公告及其相关出让文件，以及踏勘出让标的后，我方完全接受并愿意遵守出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议。另一份重要文件《青州市国有建设用地使用权拍卖规则》第三条明确规定，竞买人应在拍卖会前详细查看拍卖标的及其资料。拍卖标的物均以其现状为准，拍卖人对拍卖标的不做任何担保和承诺。竞买人一旦进入拍卖会现场参与竞买，即表明已完全了解并认可标的物的状况，自愿承担一切责任。此后，丛亿投资有限公司参加拍卖并取得了案涉土地的使用权。2011年3月28日，丛亿投资有限公司与拍卖人签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》，第一条即明确约定：本确认书之买受人应视作已行使该权利并认可标的现状。综上，丛亿投资有限公司在参加竞买前已经详细踏勘了案涉土地现场，且对案涉土地现状完全认可。显然，青州国土局在交付土地时地上并无垃圾、搅拌站等附着物，也不存在北邻青州世纪鸿基投资置业有限公司（以下简称鸿基公司）地下车库侵入宗地之说，否则的话丛亿投资有限公司肯定会在拍卖之前提出异议。既然丛亿公司成立之后承继了丛亿投资有限公司的所有权利义务，那么，丛亿投资有限公司从参加竞拍到签订拍卖成交确认书，继而签订土地出让合同、接收土地等一系列行为对丛亿公司都应当具有法律约束力。2、青州国土局交付土地后，青州市城市建设投资开发有限公司（以下简称城建投公司）于2011年5月4日发给鸿基公司清理地上附着物的通知、丛亿公司于2011年5月24日向市政府提交了取消地块内道路的申请，上述文件中均未提及车库侵权的事宜；且从青州国土局交付土地到协调会会议纪要出现地界问题近半年的时间，丛亿公司从未向青州国土局提出过任何有关此方面的异议，可见交付土地时并不存在车库侵权的情况。第二、关于案涉出让土地边界的调整，调整的原因要么是丛亿公司基于利益驱使而单方要求，要么是邻宗地使用者与丛亿公司之间的侵权纠纷，都与青州国土局无关。1、北边界的调整，从丛亿公司与北邻宗地边界坐标图来看，青州国土局出让土地时北边界是明确的，不存在冲突。之所以调整，是因为在青州国土局交付土地近半年之后，丛亿公司提出鸿基公司在施工过程中侵权所致。为此青州市人民政府召集规划、住建等相关部门召开协调会解决丛亿公司与鸿基公司双方纠纷问题。从丛亿公司与鸿基公司达成的《协议》中载明的“甲方从已拍得土地中让出2444平方米，乙方按拍卖价格购买甲方让出土地”来看，北边界的调整完全是丛亿公司和鸿基公司就侵权进行协商后交易的结果。2、西边界的调整，案涉土地出让时，土地西侧是一条新的规划道路，从影像图中可以看出，规划道路南北分别连接两条东西向主干道，并服务于路两侧三个小区的出行，因此周边土地出让面积均包含一部分道路面积。竞拍之前丛亿投资有限公司已经详细踏勘土地并无异议，显然对上述情况非常清楚。土地出让面积不等同于净用地面积，案涉土地西边界确定并不存在错误。丛亿公司竞得土地之后，又申请从出让面积中核减道路面积，退回出让价款并不是因为西边界出错，而是为了自身利益要求调整的。3、东边界的调整，案涉土地东邻昭德路，青州市规划局对该道路红线进行微调与青州国土局无关，且该调整并不违反《国有建设用地使用权出让合同》第十九条约定“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权”。从2013年11月开始丛亿公司沿东边界的建筑已经办理了预售许可证，在东边界调整之前沿昭德路的九栋建筑主体均已完工。东边界的调整是丛亿公司借道路红线调整为由，以达到减少降低土地出让金成本的目的，根本未影响到丛亿公司项目进度。4、案涉土地边界的数次调整，丛亿公司从未向青州国土局提出，从合同相对性而言，如果丛亿公司认为青州国土局违约，应向青州国土局提出异议，但丛亿公司历次边界调整的要求分别是向城建投公司、青州市人民政府、青州市住房和城乡建设局提出的。由此可见丛亿公司当时对于青州国土局已经按照约定交付土地是认可的，青州国土局不存在违约。二、丛亿公司规划方案调整均系丛亿公司基于自身经营需要而进行的，与青州国土局无任何关系。（一）开发商所委托的设计单位在编制设计方案、核算容积率等规划技术指标时，是依据规划设计条件确定的规划用地边界执行，而不是按照土地出让边界执行，因此本案中土地边界的微小调整不会影响到容积率等规划技术指标；事实上青州市规划局已经于2014年7月作出过说明“关于山东丛亿置业有限公司设计地块面积变更事宜，规划局建议按原规划设计条件执行”，可见土地边界调整及土地面积微调未导致丛亿公司规划设计的变更。（二）丛亿公司的规划设计方案通过青州市人民政府审批之后，只于2012年7月、2014年12月作过两次调整。第一次调整的项目是取消入户大堂等居民服务设施的空间布局等设计内容的修改；第二次调整的原因是丛亿公司因销售不理想，迫于销售压力而进行的调整，足以证实丛亿公司规划设计方案的调整均与边界变更、土地面积变化无关。三、丛亿公司所主张的损失不能成立。（一）关于所退出让金的利息损失，首先，丛亿公司的计算标准无法律依据；其次，2011年10月10日的6452160元不是退的出让金，而是丛亿公司与鸿基公司交易之后，鸿基公司付的交易款项；第三，青州国土局不存在违约，丛亿公司无权向青州国土局追要损失。（二）关于土地出让金的利息损失，1、丛亿公司缴纳出让金是法定义务，且其提交的出让金借款协议是事后伪造的；2、丛亿公司项目建设进度缓慢完全是因为自身原因造成的，与青州国土局无关。（三）关于丛亿公司主张的增加设计费损失、空转损失，规划设计的变更是因为丛亿公司自身经营的需要，丛亿公司长期空转也非青州国土局原因导致。综上，丛亿公司上诉理由不能成立。
丛亿公司向一审法院起诉请求：一、请求判令青州国土局赔偿因违约给丛亿公司造成的经济损失27818.6954万元；二、本案诉讼费用由青州国土局承担。
一审法院认定事实：
一、关于涉案两宗土地出让的批复、公开出让的过程以及合同签订的情况
2011年2月28日，青州市人民政府作出《关于同意公开出让文化中心西北侧部分国有建设用地使用权方案的批复》(青政复字〔2011〕15号)，载明：本次公开出让宗地位于范公亭路以北、昭德路以西、文化中心西北侧。本次出让土地面积122193m2(以国土资源部门核准的确权登记面积为准)。该宗地分为两宗土地出让，宗地一面积为69236m2，宗地二面积为52957m2。
2011年3月6日，青州国土局、青州市基础设施建设投资管理中心、青州市招投标管理办公室共同作出《国有土地使用权公开公告出让公告》(青国土资告字〔2011〕005号)，以公开方式出让上述2(幅)地块的国有土地使用权，并明确“本次国有土地使用权公开出让按照价高者得原则确定受让人。”之后，该公告在报纸和相关网站上进行了发布，明确告知了土地情况及获取详细资料的时间、地点。《竞买须知》《拍卖规则》《宗地图》《规划设计条件》作为出让文件的组成部分，其中，《竞买须知》载明：竞买人应亲自踏勘现场，并调查了解拍卖标的情况，一旦提交《竞买申请书》，即视为认可该标的一切现状及文件的所有内容，自愿对自己的竞买行为负责并承担一切法律责任。
2011年3月25日，丛亿投资有限公司提交《竞买申请书》，称经认真阅读编号为青国土资告字〔2011〕005号公开出让公告及其相关出让文件，以及踏勘出让标的后，我方完全接受并愿意遵守出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议。现正式申请参加涉案土地使用权拍卖出让活动，竞买宗地编号为1103006号宗地、1103007号宗地。……我方竞得该宗土地后，拟在两个月内注册成立新公司进行开发建设。
2011年3月28日，在有15位竞买人参与竞拍的情况下，经过数十轮竞价，最终由丛亿投资有限公司以每平方米2640元(起拍价为1200元/m2)的价格竞得涉案土地。丛亿投资有限公司取得《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》两份，分别载明：丛亿投资有限公司竞得宗地编号为1103006号、1103007号国有建设用地使用权，成为该标的的买受人。
2011年4月6日，青州国土局对上述两宗国有土地使用权招拍挂出让成交情况进行了公示。
2011年4月6日、2011年4月7日，青州国土局与丛亿投资有限公司分别签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定了出让土地的宗地编号(1103006号、1103007号)、坐落位置、宗地总面积(69236m2、52957m2)、出让年限、出让价款(182783040元、139806480元，每平方米人民币2640元)、付款方式及时间、开发建设与利用、违约责任等主要内容，其中，第六条出让人同意在2011年4月7日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第(一)项规定的土地条件：(一)场地平整达到场地平整，周围基础设施达到通路、供水、排水、通讯、供暖、土地平整。第十一条受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。第十三条受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市(县)政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件(见附件3)。即青州市规划局《关于文化中心西北侧地块的规划设计条件》(青规条〔2011〕002号)，该条件规定：四、规划控制要求1、道路等级及道路红线(绿线)宽度：……地块西侧规划市政路道路红线宽度为18米。2、建筑红线：……退让地块西侧规划路道路红线不小于7米。七、其他要求……2、该地块建设……保留该地块内部的两条南北向规划道路。合同第十六条受让人同意本合同项目下宗地建设项目在2011年10月7日之前开工，在2013年10月7日之前竣工。第十九条本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，……。第三十八条出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。
二、关于涉案土地出让合同的履行、地界调整的情况
合同签订后，丛亿投资有限公司按照合同约定全额支付了涉案两宗土地使用权出让价款。青州国土局向其交付了土地，现丛亿公司认为青州国土局交付的土地不符合合同约定，且四至不清、地界变动，构成违约，给其造成了损失。
2011年4月19日，山东丛亿置业有限公司(即原告丛亿公司)获得山东省工商行政管理局核发的《企业名称预先核准通知书》，丛亿投资有限公司作为丛亿公司的两个投资人之一，投资比例占50%。2011年5月4日，丛亿公司正式成立。该公司的工商登记资料显示，至本案诉讼时，丛亿公司的股权、股东及管理层发生多次变更。
(一)关于北地界调整情况。丛亿公司在涉案土地上组织项目建设过程中，向青州市人民政府提出鸿基公司遗留部分建筑垃圾等附着物的问题，青州市人民政府协调有关部门进行了处理。2011年5月4日，由负责运作鸿基公司所开发项目的城建投公司向鸿基公司发出《通知》，要求鸿基公司在接到本通知后七日内，务必抓紧清理场地，包括地上附着物、建筑垃圾、搅拌站及简易房等。
2011年5月24日，丛亿公司向青州市人民政府提交《关于取消文化中心西北地块内规划道路的申请》称，根据青州市规划局规划条件(青规条〔2011〕002号)之规定，地块内有一条规划道路贯通南北，将原本完整的地块分割为两个小地块，不利于打造大型、静谧、舒适居住环境的要求。……申请取消青州市文化中心西北地块内的规划道路。
2011年9月3日，由青州市副市长组织、协调，市规划局、开发办、城建投、执法局、统管办以及鸿基公司、丛亿公司的有关人员参加了协调会并形成《会议纪要》，就鸿基公司土方清运、板房拆迁、搅拌站拆除的问题形成一致方案。关于地界问题，该《会议纪要》载明：由市规划局提出意见按照青州市规划规范定线，双方同意后签字。双方确认后由国土、招投标等部门于第二天现场确定双方边界。次日，鸿基公司与丛亿公司达成《关于世纪鸿基与山东丛亿地界调整的意见》，地界调整为：以世纪鸿基已建车库南墙向南4米为界。
2011年9月15日，丛亿公司(甲方)、鸿基公司(乙方)和城建投公司(见证方)签订《协议》，约定甲、乙双方在青州市政府各部门的协调下，就乙方在建项目部分占用甲方已拍得土地事宜达成协议。一、……确定边界为以世纪鸿基已建车库南墙向南4米为界，甲方从已拍得土地中让出2444平方米，乙方按拍卖价购买甲方土地。二、土地价款按甲方土地投标价格2640元/平方米执行，计款6452160元，佣金计款9678元，共计6461838元。
2011年9月23日，青州市财政局、青州国土局和城建投公司共同作出《关于山东丛亿置业有限公司与青州世纪鸿基投资置业有限公司土地问题的说明》，该说明载明，鉴于该两宗土地122193平方米的出让价款322589520元由丛亿公司全部缴纳财政局，为尽快解决土地调整事宜，由青州市财政局、国土局收回原出让金发票并作废，重新手工开具二份发票，一份为丛亿316137360元，一份为鸿基公司6452160元，总价款不变。鸿基公司将6452160元土地价款交城建投公司，由城建投公司退还丛亿公司相应价款6452160元，开具相应收据，由青州市国土局据此办理变更后的土地手续。
2011年10月10日，丛亿公司收到城建投公司转款6452160元。2011年11月1日，青州国土局为丛亿投资有限公司重新开具金额为316137360元土地出让金收款收据。
庭审中，青州国土局提供由潍坊新衡地理信息技术有限公司作出的丛亿公司北边界放大坐标图，该坐标图显示，鸿基公司宗地图中J4点与丛亿公司宗地图中J2点坐标相同，是同一个点；丛亿公司宗地图中J3点(4061959.960，500442.814)比鸿基公司宗地图中J3点(4061959.949，500442.617)略向东北，两宗土地边界不重叠。
(二)关于西地界调整情况。2011年12月9日，丛亿公司向青州市人民政府提交《关于文化中心西北地块西规划道路多占我方土地的报告》称，在西规划道路施工中，其道路东侧人行道路红线已超出我方地界内2米多，总计超占面积694平方米，恳请青州市政府领导据查实情，为我方退回此地价款。
2011年12月10日，青州市人民政府有关领导作出了批示。2011年12月14日，青州国土局向青州市人民政府提交《关于文化中心西北地块西规划道路占用丛亿置业公司土地的意见》(青国土资请〔2011〕697号)，认为根据城市规划，施工道路若属于市政道路，则道路红线超出丛亿公司竞得土地部分，应从出让面积中扣除，退还该部分土地出让价款。
2011年12月18日，青州市规划局向青州市人民政府提交《关于山东丛亿置业有限公司对文化中心西北地块西规划道路多占其土地报告的意见》(青规呈〔2011〕450号)，认为：1、报告中提到的文化中心西北地块西规划道路是区域内规划的一条市政道路，道路等级为城市支路，其道路红线宽度为18米。经核实国土部门划定出让土地界线时，突破该市政道路红线，土地西边界超出该市政道路东侧道路红线2米，出让用地占用市政道路用地约670平方米(具体面积以国土部门测量为准)。2、建议市政府可考虑采取两种办法予以解决：一是严格执行现有规划，同意山东丛亿置业有限公司所请，退还其多缴纳的占用道路用地部分的土地价款(具体数额以国土部门测量为准)；二是……。
2012年7月6日，城建投公司向丛亿公司退还土地出让金1832160元。
2012年7月23日，青州国土局与丛亿公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定：一、受让人由丛亿投资有限公司变更为山东丛亿置业有限公司。二、出让宗地总面积由122193平方米变更为119055平方米。……四、原土地出让总价款由人民币322589520元变更为314305200元。五、原合同约定开竣工时间延期至：开工时间为2012年10月7日，竣工时间为2014年10月7日。
2012年8月17日，青州国土局向丛亿公司重新开具土地出让金收款收据，金额为314305200元。
2012年10月29日，青州市人民政府针对变动后的宗地一、宗地二颁发《国有土地使用证》〔青国用（2012）第03100号、青国用（2012）第03101号〕，使用权面积分别为66574平方米、52481平方米。
庭审中，青州国土局提交由国土资源部下发通过卫星拍摄、青州国土局制作的涉案地块及周边地块遥感监测影像图和青州市佳华置业有限公司宗地图各一份，该影像图显示，涉案土地北侧青州市佳华置业有限公司(其早于丛亿公司取得土地)竞得的土地面积中也包含部分规划道路。
(三)关于东地界调整情况。2014年5月20日，丛亿公司向青州市住房和城乡建设局提交《关于“龙苑”项目土地证与昭德路红线不符的报告》称，在我公司一期建设工程放线过程中，发现昭德路道路红线位于我方地界内，总计超占我方土地面积302平方米，恳请市政府领导据查实情，尽快予以确认，为我方退回此地价款。
2014年5月26日，青州市住房和城乡建设局向青州市人民政府请示，青州市人民政府有关领导作出了批示。
2014年5月30日，青州国土局向青州市人民政府作出《关于山东丛亿置业有限公司“龙苑”项目土地证与道路红线不符的意见》(青国土资请〔2014〕234号)称，经核实该宗地确权范围与规划部门出具的青规条(2001)02号规划设计条件红线范围一致，因此不存在超出红线确权发证的问题。关于企业反映“龙苑”土地证与昭德路红线不符的问题，建议由规划部门重新确认用地红线，超过用地红线部分按程序返还土地价款。
2014年6月16日，青州市规划局向青州市人民政府作出《关于山东丛亿置业有限公司“龙苑”项目土地证与昭德路道路红线不符的意见》(青规呈〔2014〕146号)，载明：一、经与国土部门核对，丛亿公司通过竞拍取得的龙苑项目用地的东边界，与昭德路现场实测的西侧道路红线确实不重合，存在一定偏移误差，边界北端进入道路红线1.7米，边界南端进入道路红线2.2米。经在地形图上测算，多出的用地面积约为352平方米(该数据的最终确定以国土部门现场实测为准)。二、经查，规划局所出具的龙苑项目用地规划设计条件(〔2001〕02号)中的附图，所用地形图为老版地形图，在进行地形图转换时出现了失误，致使道路中心线发生偏移。同时，由于地形图的航拍测绘和新老转换不可避免地存在一定误差，所以我们在设计条件出具时，总是注明地块出让面积以现场实测为准。建议：……二、由于龙苑项目土地面积减少，其相关的容积率等规划指标会相应的发生变化，建议开发企业根据新的用地范围提报新的规划建设方案，报市政府审批通过后实施。
2014年6月30日，青州国土局认定，“龙苑”土地证超出昭德路红线面积为352平方米。
2014年7月1日，城建投公司向青州市人民政府提交《对<住建局关于转报山东丛亿置业有限公司关于“龙苑”土地证与昭德路红线不符的报告的请示>的意见》，载明：根据规划部门的意见，昭德路道路红线确实占用了龙苑项目部分土地，经国土部门核定，占用部分土地面积为352平方米，应退还土地款92.928万元。
2014年7月7日，青州市规划局向青州国土局作出《关于山东丛亿置业有限公司涉及地块规划设计条件的说明》：关于山东丛亿置业有限公司涉及地块面积变更事宜，规划局建议按原规划设计条件执行。
2014年7月14日，青州国土局与丛亿公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定：一、该宗地2012年7月23日面积由69236平方米变更为66547平方米。本次变更由66547平方米变更为66222平方米。二、原土地出让总价款2012年7月23日由人民币322589520元变更为314305200元。本次变更由人民币314305200元变更为313375920元。
2014年7月17日，青州国土局向丛亿公司重新开具土地出让金收款收据，金额为313375920元。
2014年8月8日，青州市人民政府针对东地界变动后的宗地一颁发《国有土地使用证》〔青国用（2014）第01229号〕，使用权面积为66222平方米。
2014年9月2日，城建投公司向丛亿公司退还土地出让金92.928万元。
庭审中，青州国土局提交山东省青州市公证处于2015年3月31日出具的《公证书》〔（2015）青州证民字第749号〕一份，证明东地界变动并未影响丛亿公司的项目建设，现在地块东部临昭德路九栋高层楼房主体已经全部完工。结合《山东丛亿置业有限公司商品房预售许可证信息记录证明》，可以证实涉案项目从2013年11月份已经开始预售，而东地界调整是在2014年，因此东地界调整与丛亿公司项目进展无关。
丛亿公司认为，对《公证书》本身没有异议，但该在建的9栋高层仅是项目的一部分。预售仅说明丛亿公司的项目达到了预售条件，并不必然说明青州国土局没有违约行为，丛亿公司对房产进行预售后，如果在合同约定的交房期限内无法交房，也将导致丛亿公司违约。
三、关于涉案土地上“青州龙苑”项目建设的规划、施工、预售手续的办理情况
2012年5月14日，丛亿公司向青州市人民政府提交《山东丛亿置业有限公司关于对“青州龙苑修建性详细规划”修改的申请报告》，载明：《青州龙苑修建性详细规划》在政府及各职能部门的帮助下，于2012年3月30日通过了青州市规划局审批，为了更好地把小区打造成高端一流的居住小区，……我司诚邀一些资深房地产专家对方案进行评审商议，特申请对方案中不足之处进行修改：1、取消入户大堂，……(共计6项)。以上在适当降低容积率的前提下，严格按照国家设计规范以及青州市规划设计条件调整，在调整过程中给政府及各职能部门带来的不便表示深深歉意。
2012年5月28日，青州市规划局向青州市人民政府提交《关于山东丛亿置业有限公司对“青州龙苑修建性详细规划”修改请示的意见》(青规呈〔2012〕135号)，意见如下：1、山东丛亿置业有限公司拟对“青州龙苑项目”规划方案进行局部修改，……前期方案经规划局审查把关后，已报市政府审批通过。现开发企业根据实际需要，提出对原(审批)规划方案进行局部调整。为保证建设项目的规划设计方案更加科学、合理和具有可操作性，应予同意。2、建议开发企业……重新提报修改后的详细规划方案。我们将对新提报方案进行研究审查后，重新上报市政府审批。
2012年7月，修改后的方案经青州市人民政府第二次审批通过。
2013年6月20日，青州市规划局向丛亿公司颁发《建设工程规划许可证》。2013年7月，丛亿公司与山东莱钢建设有限公司签订《建设工程施工合同》。2013年8月1日，青州市建设局向丛亿公司颁发《建筑工程施工许可证》。同年8月27日，丛亿公司就涉案项目制作《建设工程放线交底书》。2013年11月15日开始，丛亿公司陆续取得涉案项目的商品房预售许可证。
2014年6月，丛亿公司再次提出对青州人民市政府审批的规划方案进行调整。同年12月，再次修改后的方案第三次通过青州市人民政府审批。
2014年12月8日，丛亿公司向青州市人民政府提交《关于“龙苑”项目开竣工时间顺延的请示》，载明：在工程建设过程中发现东地界(临昭德路)出现偏差，整体需重新调整规划建设方案。为此，特申请该地块开竣工时间顺延至：开工时间为2015年12月6日，竣工时间为2017年12月6日。
2014年12月15日，青州市规划局向青州市人民政府提交《关于“龙苑”项目开竣工时间顺延的意见》(青规呈〔2014〕300号)，载明：“龙苑”项目修建性详细规划方案，于2012年7月2日经市政府审批通过。按照该规划，开发企业先行启动了小区内东北部的9幢住宅楼建设，其它住宅楼一直未开工建设，目前9幢楼的主体已经完成封顶。前段时间，迫于楼盘销售方面的压力和其它相关原因，开发企业提出要对市政府审批的规划方案进行调整，目前其新的调整方案还在进行中，没有上报市政府审批。鉴于此，规划局建议其新调整后的规划方案经过市政府审批后再行组织其它楼座的开工建设。
2014年12月17日，青州国土局向青州市人民政府提交《关于“龙苑”项目开竣工时间顺延的意见》(青国土资请〔2014〕494号)，载明：由于两条道路红线调整、地块边界调整等原因，两地块未能按原合同的约定时间开竣工。鉴于上述情况，建议同意延长开竣工时间，为了促进项目建设进度，建议开工时间为2015年6月30日，竣工时间为2017年6月30日之前。
2015年11月2日，青州市规划局出具《“龙苑”项目情况说明》，载明：“龙苑”项目修建性详细规划方案，前后共经市政府审批三次，分别是2012年3月30日、2012年7月2日和2014年12月23日。该项目规划方案于2012年3月30日第一次通过市政府审批后，开发企业随即于当年5月份向市政府申请修改规划审批方案。理由是，为了更好地把小区打造成高端一流的居住小区，结合青州当地居民的居住习俗，企业邀请了资深房地产专家对审批方案进行评审，申请对方案中的不足之处进行修改。修改的内容主要包括：取消入户大堂，将南主入口设计为开敞式入口；优化地面消防道路以及改善儿童乐园、健身器材等居民服务设施的空间布局等。修改后方案于2012年7月2日经市政府第二次审批通过。按照第二次审批通过后的方案，开发企业先行启动了小区内东北部的9幢住宅楼建设，其它住宅楼一直未开工建设。规划方案中的住宅户型基本上主要为120-140㎡的大户型，销售不理想，迫于楼盘销售方面的压力，2014年6月份，开发企业再次提出要对市政府审批的规划方案进行调整，调整的主要内容是将住宅大户型调整为小户型，沿地块西侧规划道路增设沿街商业房。2014年9月，开发企业委托设计院再次进行方案修改，修改后的方案于2014年12月23日第三次通过市政府审批。
四、丛亿公司主张经济损失27818.2742万元的依据及青州国土局的证据和意见
丛亿公司主张经济损失27818.2742万元的依据包括：(一)土地价值差额20654.2176万元。该数值系2012年10月29日实际交付土地时与2011年4月签订《出让合同》时土地价值差额。(二)土地出让金利息损失共计6513.2742万元。2011年4月1日，丛亿公司分别与丛亿投资有限公司及案外人签订《借款合同》，约定借款共计32000万元，用于支付青州市土地款，收款人为山东丛亿置业有限公司，开户行为建行青州玲珑山路分理处。借款利息为年利率为13%，借款期限为三年。2011年4月6日至4月11日，丛亿投资有限公司及案外人分别向行政事业代收费资金清算户、山东潍坊拍卖行有限公司支付了土地出让金和拍卖佣金。2011年4月8日、4月12日，青州国土局向丛亿投资有限公司出具土地出让金(共计322589520元)收据，2011年4月18日，山东潍坊拍卖行有限公司向丛亿公司开具拍卖佣金发票(共计483884.28元)。丛亿公司主张，以借款32000万元为基数，按年利率13%自合同约定的支付出让金期限的次日(2011年4月12日)起至退款(共三次)时间分段计算利息，共计6513.2742万元。(三)地界变动增加的设计费151万元。1、2011年6月和2012年5月，丛亿公司与上海华都建筑规划设计有限公司签订《建设工程设计合同》，约定丛亿公司委托上海华都建筑规划设计有限公司承担青州龙苑修建性详细规划与建筑方案工程设计。2、上海华都建设规划设计有限公司向丛亿公司发出的传真，证明因北、西地界相继变动所产生的重复规划设计费用131万元。3、2014年9月16日，丛亿公司与山东点石建筑设计有限公司签订《丛亿·龙苑修建性详细规划（调整）设计合同》，约定丛亿公司委托山东点石建筑设计有限公司承担青州龙苑修建性详细规划调整等设计任务，因东地界变动产生的规划设计调整费用20万元，以上两项共计151万元。(四)延期开工产生的长期待摊费用419.5632万元及开发间接费用80.6404万元，合计500.2036万元。
青州国土局认为，丛亿公司主张的损失均不能成立，亦与青州国土局无关。(一)对土地价值差额不予认可。青州国土局提交《青州市城区住宅用地级别及基准地价图》、《青州市城区商业用地级别及基准地价图》(涉案土地属于二级地，泰华城土地属于三级地)以及泰华城土地拍卖资料一宗（《竞买申请书》、《拍卖竞价记录》、《竞买人签到表》、《报名登记表》、出让公告、拍卖现场录像资料等），证明公告所确定的受让人原则是“价高者得”，所以涉案土地使用权竞拍价格(2640元/m2)是由竞拍参与人所决定的，是市场行为，而其用来做对比的泰华城地块(900元/m2)拍卖现场仅有三名竞拍参与者，场面冷清，与涉案地块竞拍现场的火热场面有天壤之别，且两地块不属于一个等级的土地，从土地级别和拍卖现场来看，泰华城地块与涉案土地不具有可比性。(二)对借款协议的真实性有异议，系丛亿公司事后伪造的，因为根据2011年4月1日借款协议约定，所借款项应付至丛亿公司开设在建行青州玲珑山路分理处的账户内，而在签订合同时该开户人(丛亿公司成立于2011年5月4日)及账户是不存在的，因此即使该合同是真实的，也未实际履行；假设借款属实，丛亿公司缴纳土地出让金也是其法定义务，不存在利息损失问题。(三)增加的设计费用与青州国土局无关。1、上海华都建设规划设计有限公司与丛亿公司系业务单位，其证明真实性不予认可；按照丛亿公司的说法，上海华都设计公司所做的2011年9月份方案作废，至2012年5月11日设计工作暂停，那么何来2012年3月30日之前上报并经规划局审批的方案？这就说明上海华都公司为原告出具了虚假证明。2、丛亿公司规划设计方案调整、修改与地界调整、土地面积微调无关。青州市规划局出具的《“龙苑”项目情况说明》可以证实，丛亿公司两次规划设计方案的调整与修改均是因其自身追求利益最大化而导致的项目建设调整，故不存在设计方面费用损失问题。(四)对开发间接费用以及费用长期待摊成本，不予认可。丛亿公司开发期间的延长与否和青州国土局没有关系，亦与本案无关联性；丛亿公司作为一家经营房地产的企业，日常运作必然要产生运营费用，该运营成本费用不能算作是其损失。
针对青州国土局提出的借款合同主体问题，丛亿公司承认借款合同是在借款行为发生后、丛亿公司注册成立后补签的。
一审法院认为，本案的争议焦点问题如下。
一、青州国土局的行为是否构成违约；二、丛亿公司要求青州国土局赔偿其经济损失27818.2742万元的诉讼请求应否支持。
一、关于青州国土局的行为是否构成违约的问题。2011年4月6日和2011年4月7日，青州国土局与丛亿投资有限公司分别签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。丛亿公司作为丛亿投资有限公司控股的子公司，继受了丛亿投资有限公司在上述出让合同中的全部权利和义务，故丛亿公司、青州国土局双方应当按照约定全面履行自己的义务。一审法院认为，（一）关于案涉土地交付的时间问题。根据上述出让合同第六条的约定，出让人同意在2011年4月7日前将出让宗地交付给受让人。现在青州国土局虽无法提交证据证明向丛亿公司交付案涉土地的具体时间，但从双方当事人提交的证据来看，2011年4、5月份，丛亿公司就曾因鸿基公司遗留部分建筑垃圾占用案涉土地、其地块内取消规划道路的问题向青州市人民政府提出过申请，由此能够证明丛亿公司在此时已经开始行使土地使用权人相应的权利并进行了规划设计、现场作业等开发前期工作。而丛亿公司主张的2012年12月29日系其取得案涉土地使用证的时间，根据法律规定和合同约定，国土资源行政主管部门根据土地使用权人的申请，对其提供的缴纳土地出让金及完税凭证等资料审核后方能向其颁发土地使用证，所以土地交付的时间与土地使用证取得的时间是两个不同的法律概念。况且，依据合同相对性原则，丛亿公司至今亦不能举证证明，因青州国土局未按时交付案涉土地而向其提出过异议，故丛亿公司关于青州国土局于2012年12月29日交付土地的观点，不能成立。（二）关于土地边界的调整问题。土地边界的调整均是在青州国土局交付土地之后发生的，因而进一步证明丛亿公司主张2012年12月29日才交付土地的观点不能成立。1、北边界的调整。从青州国土局提交的坐标图来看，案涉土地出让时北边界是明确的，与北邻鸿基公司之间并不冲突。因鸿基公司在施工过程中存在侵权行为，青州市人民政府召开协调会并形成会议纪要，最终由丛亿公司与鸿基公司达成协议，丛亿公司从已拍得土地中让出2444平方米，鸿基公司按拍卖价格购买丛亿公司让出土地，与青州国土局无关。2、西边界的调整。从案涉地块及周边地块遥感监测影像图中可以看出，周边土地出让面积均包含一部分道路面积，包括丛亿公司北侧青州市佳华置业有限公司（其早于丛亿公司取得土地）竞得的土地面积中也包含部分该条规划道路，即出让面积并不完全等同于净地面积。由于案涉土地是以公开拍卖方式出让的，因此，应认定丛亿公司对于案涉土地状况以及四至情况是明知的，没有异议，且丛亿公司的项目规划方案通常应该是按照净用地范围作出的。故在此前提下，即便存在青州国土局后来变更出让合同、退还出让金的情形，丛亿公司现在亦没有证据证明案涉土地边界的调整、出让面积的变化与其主张的损失之间存在直接的因果关系。3、东边界的调整。案涉土地东邻昭德路，出让边界亦已在拍卖前进行公示。后来由于2014年6月规划部门微调道路红线而进行东边界调整，该调整行为符合案涉土地出让合同第十九条“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权”的约定。事实上，此时丛亿公司开发的龙苑项目沿昭德路的9栋建筑主体均已经完工，东边界调整并未影响到其项目进度。综上，丛亿公司主张青州国土局的行为构成违约，理由不能成立。
二、关于丛亿公司要求青州国土局赔偿其经济损失27818.2742万元的诉讼请求应否支持的问题。由于青州国土局的行为不构成违约，丛亿公司要求其赔偿经济损失的诉讼请求，不予支持。况且，1、丛亿公司所主张的土地出让金借款合同的真实性无法确定，其缴纳土地出让金亦是法定义务，不存在利息损失问题；2、案涉土地价格与泰华城的土地价差没有可比性，丛亿公司主张该差价损失，没有事实和法律依据；3、结合丛亿公司向规划局作出的规划调整申请报告、政府批准的两次修改规划设计方案、青州规划局的文件和说明，可以证实丛亿公司两次规划设计方案的调整与修改均是其自身原因所导致的项目建设调整，现在丛亿公司亦没有证据证明案涉土地边界变更、土地面积变化必然引起规划方案的调整，故即使产生增加的设计费用亦与青州国土局没有直接关系；4、丛亿公司主张的因延期开工产生长期待摊费用和开发间接费用，均缺乏证据支持，一审法院不予采信。
一审法院判决：驳回丛亿公司的诉讼请求。一审案件受理费1432735元，由丛亿公司负担。
二审中，当事人没有提交新证据，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案二审中争议的焦点问题为：一、青州国土局是否存在违约行为；二、丛亿公司主张的违约损害赔偿是否成立。
一、关于青州国土局是否存在违约行为问题。
青州国土局与丛亿投资有限公司于2011年4月6日和2011年4月7日分别签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定合法有效。丛亿公司作为丛亿投资有限公司上述出让合同中全部权利义务的承继者，与青州国土局双方均应积极、全面地履行合同义务。青州国土局的行为是否构成违约，应结合全案事实综合考虑认定。
1、关于北边界。2011年4、5月份，丛亿公司向青州市人民政府提出北邻鸿基公司遗留部分建筑垃圾、搅拌站及简易房等附着物问题，青州市人民政府协调有关部门进行了处理。2011年9月15日，丛亿公司、鸿基公司和城建投公司签订的《协议》，再次确定丛亿公司与鸿基公司的边界为世纪鸿基已建车库南墙向南4米。丛亿公司从已拍得土地中让出2444平方米，鸿基公司按拍卖价购买丛亿公司土地。土地价款按丛亿公司土地投标价格2640元/平方米执行，计款6452160元。以上事实能够证明，虽然案涉土地的北边界是明确的，与北邻鸿基公司的宗地边界不存在重叠和冲突，但鸿基公司遗留的建筑垃圾、搅拌站、简易房和已建车库，并非因两宗土地边界存在重叠和冲突所致，而是由于鸿基公司的地下车库和遗留物侵入案涉宗地地界以内所致，且该侵入行为发生在在青州国土局向丛亿公司交付土地之前，而非丛亿公司接收土地之后。丛亿公司在当地政府的协调下让出2444平方米的已竞得土地，是基于鸿基公司在丛亿公司接收案涉土地之前建设车库的既成事实，而非基于丛亿公司与鸿基公司的自愿交易。结合青州市财政局、国土局和城建投公司于2011年9月23日共同作出的《关于山东丛亿置业有限公司与青州世纪鸿基投资置业有限公司土地问题的说明》中关于收回原出让金发票并作废，重新手工开具二份发票，鸿基公司将6452160元土地价款交城建投公司，由城建投公司退还丛亿公司相应价款6452160元等事实，再结合2011年11月1日青州国土局为丛亿投资有限公司重新开具土地出让金收款收据，以及由鸿基公司向城建投公司缴纳土地出让金，再由城建投公司向丛亿公司退还土地出让金，而非由鸿基公司向丛亿公司直接支付购买土地使用权价款等事实和情形，进一步证明了丛亿公司与鸿基公司自由交易土地使用权的观点不能成立。之所以发生北边界的调整，是由于青州国土局所出让的土地在出让之前存在侵权行为未消除所致，而非丛亿公司接收土地后发生侵权行为而与鸿基公司私下交易所致。
2、关于西边界。2011年12月18日，青州市规划局向青州市人民政府提交的《关于山东丛亿置业有限公司对文化中心西北地块西规划道路多占其土地报告的意见》中指出，经核实国土部门划定出让土地界线时，出让用地占用市政道路用地约670平方米，突破市政道路红线2米，建议市政府可考虑同意丛亿公司所请，退还其多缴纳的占用道路用地部分的土地价款。2012年7月6日，城建投公司向丛亿公司退还土地出让金1832160元。2012年8月17日，青州国土局向丛亿公司重新开具土地出让金收款收据。以上事实能够证明，案涉土地西边界调整的原因，系由于青州国土局划定出让土地界线时，突破市政道路红线，出让用地占用市政道路用地所致。青州国土局主张案涉土地的周边土地存在已竞得土地面积中包含市政道路的面积的情形，与本案没有必然的关联性，青州国土局关于出让面积并不完全等同于净地面积的主张没有事实依据和法律依据。西边界的调整系由于青州国土局所交付的土地不符合出让合同约定的使用条件所致。
3、关于东边界。2014年5月20日，丛亿公司向青州市住房和城乡建设局提交《报告》称，发现昭德路道路红线位于丛亿公司地界内，总计超占丛亿公司土地面积302平方米。2014年5月30日，青州市国土局向青州市人民政府作出《关于山东丛亿置业有限公司“龙苑”项目土地证与道路红线不符的意见》称，关于企业反映“龙苑”土地证与昭德路红线不符的问题，建议由规划部门重新确认用地红线，超出用地红线部分按程序返还土地价款。2014年6月16日，青州市规划局向青州市人民政府作出《关于山东丛亿置业有限公司“龙苑”项目土地证与昭德路道路红线不符的意见》载明：经查，规划局所出具的龙苑项目用地规划设计条件（〔2001〕02号）中的附图，所用地形图为老版地形图，在进行地形图转换时出现了失误，致使道路中心线发生偏移，由于地形图的航拍测绘和新老转换不可避免地存在一定误差。2014年6月30日，青州国土局认定，“龙苑”土地证超出昭德路红线面积为352平方米。2014年7月17日，青州国土局向丛亿公司重新开具土地出让金收款收据；2014年9月2日，城建投公司向丛亿公司退还土地出让金92.928万元。以上事实能够证明，之所以发生东边界的调整，是因为龙苑项目用地的东边界与昭德路西侧道路红线存在偏移误差，是技术原因导致的失误，既然地形图的航拍测绘和新老转换不可避免地存在一定误','2018-09-30
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