新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017）新行再5号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘保平，男，汉族，1950年11月10日出生，河北省邯郸市成安县人，个体，现住甘肃省山丹县。
委托代理人胡文生，新疆正嘉律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）疏勒县国土资源局。住所地：新疆维吾尔自治区喀什地区疏勒县巴仁乡3村行政服务中心。
法定代表人胡明勋，该局局长。
委托代理人亚库普赛来，男，维吾尔族，1976年2月25日出生，该局干部，住新疆维吾尔自治区喀什地区疏勒县。
原审第三人杨池，男，汉族，1980年4月4日出生，河北省武安市人，个体，现住河北邯郸市。
委托代理人王永强，河北中大同律师事务所律师。
再审申请人刘保平与被申请人疏勒县国土资源局（下称国土局）及原审第三人杨池土地登记行政行为一案，2014年7月16日新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院作出（2014）喀行终字第14号行政判决，刘保平不服向喀什地区人民检察院申请检察监督；2015年3月20日，新疆维吾尔自治区人民检察院作出新检民（行）监[2014]65000000215号行政抗诉书，向本院提出抗诉。2015年9月14日，本院作出（2015）新行抗字第3号行政裁定，指令新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院再审。2016年4月28日，新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院作出(2016）新31行再1号行政判决，刘保平不服向本院申请再审。2017年5月12日，本院作出（2017）新行申127号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘保平的委托代理人胡文生，被申请人国土局委托代理人亚库普赛来，原审第三人杨池及委托代理人王永强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2008年1月1日，刘保平与国土局、疏勒县阿拉甫乡人民政府签订《疏勒县国有土地盐碱地改良开发合同》，即开发疏勒县阿拉甫乡12村面积为4000亩土地，开发期限30年，自2008年1月1日至2037年12月30日。2009年3月26日，疏勒县阿拉甫乡人民政府向国土局书面申请，以”刘保平与我乡联合开发土地4000亩，按照合同规定该土地开发已完成，开发商及乡政府已按规定各划分50％的土地，经贵局牵头及相关部门审收，符合开发要求，现开发商刘保平所划分的土地需办理土地使用证，请按有关规定给予办理”为由，要求给刘保平办理土地使用证。2009年4月3日，刘保平向疏勒县人民政府土地登记部门，即国土局申请办理国有土地使用证，经国土局审核和疏勒县人民政府审批，国土局向刘保平颁发了国有土地使用权证。2012年4月8日，刘保平与杨池签订土地转让协议，约定刘保平将疏勒县阿拉甫乡12村2000亩农业地产权及配套设施产权如高压线、房子、井等转让给杨池，转让费185万元。杨池分别于2012年4月25日、6月18日、10月25日、10月26日通过现金、银行转账等方式，向刘保平支付土地转让费计195万元。2012年11月20日，杨池向国土局递交《国有土地使用证过户申请》，同时提供杨池与刘保平的身份证复印件、刘保平所有的土地开发合同、刘保平与杨池2012年4月8日签订的土地转让协议、土地转让费用支付单据以及刘保平所有的勒土国用土地使用证。2012年12月11日，国土局根据杨池提供的以上材料，办理了土地变更手续，权利人为杨池，登记类型为初始登记。同日，国土局与杨池签订《土地租赁合同》，约定国土局将位于疏勒县阿拉甫乡12村2000亩土地的使用权租赁给杨池使用，租赁期限为25年，自2012年12月11日起至2037年12月31日止。刘保平对国土局的变更登记行为不服，认为没有其提交的土地使用权转让申请，就办理了土地使用权变更手续。2013年11月4日，刘保平向喀什地区行政公署申请行政复议，2013年11月8日，喀什地区行政公署以该行政复议申请已超过行政复议案件受理时间为由，作出喀署复决字（2013）第3号《不予受理的行政复议决定书》。刘保平于2013年11月18日向疏勒县人民法院提起行政诉讼。
原审认为，根据《土地登记办法》第七条规定：”土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”本案，杨池申请土地使用权变更登记，不符合《土地登记办法》第七条规定的可以单方申请的法定情形，应当由刘保平、杨池共同申请变更登记。国土局作出的土地变更登记的具体行政行为，不属于可以单方申请的土地登记行为，新疆维吾尔自治区人民检察院的抗诉意见成立。（2014)勒行初字第5号行政判决及（2014）喀行终字第14号行政判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第九十三条之规定，判决：一、撤销疏勒县人民法院（2014）勒行初字第5号行政判决及喀什地区中级人民法院（2014）喀行终字第14号行政判决；二、新疆维吾尔自治区疏勒县国土资源局于判决生效后依法重新作出土地登记的行政行为。一、二审案件受理费共计100元，由被申请人新疆维吾尔自治区疏勒县国土资源局负担。
刘保平申请再审称，一、原审判决虽然已经确认国土局将刘保平的土地使用证变更登记给杨池土地使用证的行政行为违法，但仍然没有撤销该违法行为。。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定，应当撤销杨池名下的土地使用证，将土地使用证归还刘保平。二、原审应当判决撤销被申请人违法变更的土地登记行政行为。1、自治区高级人民法院(2015）新行抗字第3号行政裁定已经明确，根据《土地登记办法》第七条之规定，杨池的土地使用权变更申请不属于可以单方申请的土地登记行为；2、根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十四条第一款的规定，再次强调因买卖申请不动产登记的必须由双方共同申请。故请求：撤销(2014）喀行终字第14号行政判决，撤销国土局向杨池核发的国有土地使用证，向刘保平返还勒土国有土地使用证。
国土局辩称，一、刘保平的起诉不符合人民法院行政诉讼受理范围。刘保平针对我局按照法定职责进行正常土地变更登记的行为提出诉讼，不符合法律规定的起诉范围，应依法驳回。二、从诉讼时效角度看，刘保平的起诉也超过法律规定的起诉时效，应予驳回。三、从”新疆维吾尔自治区喀什地区行政公署不予受理行政复议申请决定书”的内容看，刘保平2013年7月31日到喀什地区国土局上访反映此事，说明其在此日前就知道我局变更登记其国有土地使用证的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”刘保平应该在90天内提起诉讼,但其起诉超过了90天的起诉期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三十三条规定:”法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”《行政复议法》第30条第1款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”刘保平应该向喀什地区国土资源局申请行政复议，其直接向人民法院提起诉讼，应予驳回。
原审第三人杨池辩称，一、本案没有经过行政复议程序，应当驳回刘保平的起诉。二、本案是共同申请疏勒县国土资源局登记，并不是第三人单独申请。三、本案疏勒县政府才是作出被诉行政行为的行政机关。刘保平起诉应当以疏勒县政府为被告，其以疏勒县国土局为被告有误，应当依法驳回其起诉。四、刘保平与杨池的土地转让协议有效，并且已经实际履行。国土局的登记行为不会对刘保平产生实际影响，人民法院应予以维持。
本院查明的事实与原审查明事实一致。
本院认为，一、《土地登记办法》第七条规定：”土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗嘱取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发，（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形”。本案中杨池申请土地使用权变更登记不在上述九项范围之内，不符合法律规定可以单方申请的情形，本案的土地使用权变更登记应当由刘保平、杨池共同申请，国土局作出的土地变更登记行政行为程序不当。原审第三人杨池称本案的土地使用权变更登记系由双方申请，并非单方申请，但从本案提交的证据分析，没有双方申请的确凿证据。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销或者部分撤销行政行为的，可以判决被告重新作出行政行为；第八十九规定，人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。原审法院在对单方登记的行政行为未予撤销的情形下，径行判决国土局重新作出行政行为程序明显不当。再审申请人刘保平关于”一审判决已经确认被申请人国土局的行政行为违法，但未予撤销该局作出的行政行为错误”的再审理由成立。三、国土局辩称根据《行政复议法》第30条第1款的规定，本案应先经行政复议才可提起行政诉讼的理由不能成立。根据最高人民法院法释[2003]5号批复，当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权所做的确权决定属于复议前置的情形。但有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此，行政复议程序并非提起本案诉讼的前提条件。四、2012年12月11日，国土局根据杨池提供的材料办理了土地变更手续，刘保平对此变更登记行为不服而申请复议，喀什地区行政公署以其超过复议期限做出不予受理决定，刘保平于2013年11月13日提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。刘保平应为国土局变更登记行为的一方当事人，在未被告知诉权和起诉期限的情况下，其在未满一年时提起行政诉讼并未超过起诉期限。五、刘保平再审申请中请求向其返还国有土地使用证，因该请求超出其一审诉请且不属于法院审理范围，故本院对该请求不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、七十八条之规定，判决如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区疏勒县人民法院（2014）勒行初字第5号行政判决；
二、撤销新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2014）喀行终字第14号行政判决；
三、撤销新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院(2016）新31行再1号行政判决；
四、撤销疏勒县国土资源局勒土（2012)15258号国有土地使用证；
五、疏勒县国土资源局于本判决生效后重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人疏勒县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 洁
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一七年八月二十五日
书记员 吴 丹