江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016)赣11行终93号
上诉人（原审原告）上饶东方广告有限公司,住所地上饶市信州区五三大道汽工贸二楼,组织机构代码733937212。
法定代表人邱灿阳，该公司董事长。
委托代理人韩哲兵，江西东方红律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审被告）弋阳县城市管理局，住所地弋阳县建设局办公大楼，组织机构代码789700222。
法定代表人韩俊，该局局长。
委托代理人周双兴，江西碧落律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审被告）江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队，住所地上饶市信州区带湖路28号，统一社会信用代码123600006937016852。
法定代表人赵仲民，该支队支队长。
委托代理人邹铸仁，江西华兴律师事务所律师，特别授权。
原审第三人上饶市公路管理局弋阳分局，住所地弋阳县方志敏大道南路49号，组织机构代码492341433。
法定代表人谢志惠，该局局长。
委托代理人王谋才，江西碧落���师事务所律师，特备授权。
上诉人上饶东方广告有限公司因与被上诉人弋阳县城市管理局、江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队以及原审第三人上饶市公路管理局弋阳分局规划行政强制拆除纠纷一案，不服江西省弋阳县人民法院（2016）赣1126行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上饶东方广告有限公司的委托代理人韩哲兵，被上诉人弋阳县城市管理局的委托代理人周双兴，被上诉人江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队的委托代理人邹铸仁以及原审第三人上饶市公路管理局弋阳分局的委托代理人王谋才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2003年1月1日原告经有关部门批准在梨温高速公路k112㎞＋790M建立一处广告牌，广告牌设置的时间为2003年1月1日至2013年1月1日,广告牌设置时的审批表明确:若需要道路拓宽时,我公司将无条件拆除。2011年，因龟峰大道改建，将上述广告牌移位于320国道弋阳段612㏎＋010M(沪昆高速与320国道交汇处)，面向南昌方向左侧。2012年2月29日原告经弋阳县人民政府同意并与第三人达成协议，新增设一处广告牌，地点为320国道612KM+020M(弋阳沪昆高速与320国道交汇处)右侧。2015年7月16日，中共上饶市委办公厅下发《上饶市“1＋5”信江各城镇谷城镇群高速公路沿线户外广告专项整治工作实施方案》，整治范围：高速公路建筑控制区30米范围内外和高速出口周边的户外广告，整治内容为：1、未经审批户外广告，2、不符合规划要求户外广告，3、影响交通安全户外广告，4、影响公路环境户外广告，5、版面破损，内容陈旧户���广告。上饶高速路政支队和省高速传媒公司负责高速公路建筑控制区30米以内的违法违规户外广告的拆除工作。2015年7月27日，中共弋阳县委办公室下发《弋阳县高速公路沿线户外广告专项整治工作实施方案》的通知，整治范围则为高速公路建筑控制区30米范围以外，整治内容与市文件内容一致，拆除工作由被告弋阳县城市管理局牵头。根据上述文件，2015年7月31日，对高速公路两边弋阳境内所有16处户外广告设施，其中包括原告的二处广告设施，被告弋阳县城市管理局通过网络向外发布《关于拆除高速公路弋阳境内沿线户外违法广告设施通知》，限业主于2015年8月3日前自行拆除，逾期不自行拆除的，将予以强制拆除。2015年8月4日，二被告牵头，在相关部门的配合下,将原告二处广告设施强行拆除。2015年8月5日，被告弋阳县城市管理局通过网络发布自行清理被拆广告设��广告，原告对二被告的强制拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，请求判令被告的行为违法并承担本案的诉讼费，有关损失的赔偿另行起诉。
原审法院审理认为，被告弋阳县城市管理局和江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队依据《城市市容和环境卫生管理条例》和《江西高速公路管理条例》等法律规定以及地方政府的安排，分别负责高速公路建筑控制区30米范围以外和高速公路建筑控制区30米范围以内的违法违规户外广告牌拆除工作，2015年8月4日，在相关部门的配合下，对原告位于高速公路建筑控制区30米范围以外和高速公路建筑控制区30米范围以内的两处广告牌进行了强制拆除，上述执法活动虽有多部门参加，但被告弋阳县城市管理局和江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队系执法主体,故二被告应为本案的共同被告。被告对原告被拆的两处广告牌的合法性提出异议，认为原告被拆两块广告牌与第三人签订的协议存在欺骗性，签订的主体资格不符，且未经第二被告等单位审批，属于非法建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行前应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。行政机关依法作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当的，具有行政强制执行权的行政机关才有权依法作出强制执行决定。二被告的拆除活动，未按照上述法律规定履行相关程序，被告弋阳县城市管理局也仅仅只是通过网络发出自行拆除的通知，故不论原告广告牌如何定性，二被告实施的拆除活动程序都是违法的。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款，第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告弋阳县城市管理局、江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队于2015年8月4日对原告上饶东方广告有限公司的广告实施行政强制拆除的行政行为程序违法。
上诉人上饶东方广告有限公司不服原审法院该行政判决，向本院提起上诉称，1、原审判决对上诉人两处广告牌的设立是否合法不作出具体认定，是严重的案件事实认定不清，上诉人的两处广告牌是经弋阳县政府同意并经第三人审批后设立的，属于合法设立的广告牌；2、上诉人设立的两处广告牌是在高速建筑控制区30米以外的范围，无需经第二被上诉人的审批，原审判决认定上诉人一处广告牌在高速建筑控制区30米范围内是严重的事实认定错误；3、上诉人的两处广告牌是在320国道路基及控制区范围内，享有行政处罚权的机关是本案第三人，两被上诉人对上诉人设立的广告牌无行政处罚权，原审判决认定被上诉人只存在行政行为程序违法是认定事实和适用法律的双重错误。
弋阳县城市管理局答辩称，上诉人上饶东方广告有限公司设立的被拆广告设施不具有合法性，不受法律保护。被上诉人弋阳县城市管理局拆除上诉人设立的广告设施的行为合法，即使在程序上存在瑕疵，并不能证明上诉人的实体权利应受到法律保护。
江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队答辩称，拆除上诉人的广告牌是下级执行上级决定的行为，不是违法行为，本案上诉人的广告牌被拆除，不是行政处罚的拆除���是专项整治的拆除，原审判决两被上诉人程序违法缺乏事实根据。
经审理查明，弋阳县城市管理局于2015年7月31日发布的《关于拆除高速公路弋阳境内沿线户外违法广告设施通知》上记载上诉人上饶东方广告有限公司两块广告牌的初测距离均为35米。二审期间，双方均无新证据提交，且对原审提交的证据无新的质证意见，本院二审审理查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案上诉人上饶东方广告有限公司对两被上诉人的强制拆除行为不服提起行政诉讼，故本案审查对象主要是两被上诉人的强制拆除行为是否合法，原审判决对上诉人两处广告牌的设立是否合法不作出具体认定并无不妥。两被上诉人对上诉人上饶东方广告��限公司设立的两处广告牌实施的强制拆除行为既未履行书面催告程序，也未给上诉人陈述和申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条及第三十七条之规定，原审法院认定两被上诉人实施的强制拆除行为程序违法正确，本院予以支持。根据我国行政诉讼法和行政复议法的有关规定，判断行政行为合法性的有效要件包括行政行为的主体合法、符合行政主体的权限范围、行政行为的内容合法适当以及行政行为符合法定程序，行政机关的行政行为只有符合以上要件才是合法的行政行为，否则该行政行为就构成违法，将被撤销或确认违法。因此本案两被上诉人对上诉人所设两处广告牌的强制拆除行为的程序违法，该强制拆除行为就构成违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为���法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法”的规定，应确认两被上诉人的强制拆除行为违法。原审法院在判决主文上直接判决确认程序违法不妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销弋阳县人民法院（2016）赣1126行初2号行政判决；
二、确认弋阳县城市管理局、江西省公路路政管理总队上饶高速公路路政管理支队于2015年8月4日对上饶东方广告有限公司的广告实施行政强制拆除的行政行为违法
二审案件受理费50元，由两被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 郑晓霞
审判员 董有生
审判员 余细花
二〇一六年十二月六日
书记员 李 娴