湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘07行初83号
原告王志刚，男，1973年7月19日出生，汉族，住湖南省桃源县。
委托代理人何吉源，桃源县宏远法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。
被告桃源县人民政府，住所地湖南省桃源县漳江镇文昌东路004号。
法定代表人庞波，县长。
委托代理人罗明，男，桃源县国土资源局法制股副股长，代理权限为特别授权代理。
委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为一般授权代理。
第三人雷新秋，女，1962年12月5日出生，汉族，住湖南省桃源县。
委托代理人彭立华，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告王志刚因与被告桃源县人民政府、第三人雷新秋土地行政登记案，于2016年3月28日向本院提起诉讼。本院经过审理，于2016年10月8日作出(2016)湘07行初12号行政判决。雷新秋不服，向湖南省高级人民法院提出上诉。湖南省高级人民法院经过审理，于2017年7月27日作出(2017)湘行终228号行政裁定，发回本院重审。
本院2017年8月24日受理后，依法另行组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭进行了审理。原告王志刚的委托代理人何吉源，被告桃源县人民政府的委托代理人罗明、胡杰锋，第三人雷新秋及其委托代理人彭立华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王志刚诉称：2013年3月13日，桃源县青林回族维吾尔族乡青林村民委员会、青林村第九小组全体组民签名同意王志刚和其侄子王孟元在自家承包菜园地修建住房。2015年11月动工时，雷新秋到场阻止施工。这时，乡、村、组及原告才得知此地出让给了第三人雷新秋。雷新秋持有的桃(直)国用(98)字第037号《国有土地使用证》是由被告桃源县人民政府1998年3月19日颁发的。被告在办理该证时，没有按集体土地征收操作流程办理，而且原告根本不知，办证时其中大部分的签字是由当时任青林乡青林村的支书易家运一人所签。被告桃源县人民政府在原告不知情的情况下，不按集体土地征收操作流程，将原告的自留地变为国有土地，行为违法，请求撤销桃(直)国用(98)字第037号《国有土地使用证》。
被告桃源县人民政府当庭答辩称：被告颁发的是国有土地使用权证，不是农村土地承包经营权证，原告是农村集体经济组织成员，对办证行为有意见，要通过集体经济组织提出，因此不具有原告主体资格；原告持有的农村土地承包经营权证是2009年取得的，而被告办证行为发生在1998年，对颁证行为不服，应按照行政复议法的规定先向行政机关申请复议，对土地权属进行认定；原告起诉超过了法定起诉期限；被告办证行为符合当时法律规定和习惯做法。请求驳回原告起诉。
第三人雷新秋当庭陈述称，同意被告桃源县人民政府的答辩意见。另外，桃源县人民政府为第三人办理国有土地使用权证，有事实依据，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告桃源县人民政府向本院提交了桃源县人民政府为雷新秋颁发桃(直)国用(98)字第037号雷新秋的《国有土地使用证》的相关原始登记材料，包括土地出让资料和土地登记资料共16份，办证依据是1988年《中华人民共和国土地管理法》和1996年《土地登记规则》。
原告王志刚向本院提交了如下证据材料：第一组证据材料是桃源县人民政府为雷新秋办理桃(直)国用(98)字第037号雷新秋的《国有土地使用证》的相关原始登记材料，共16份，与桃源县人民政府提交的证据材料相同；第二组证据材料是原告王志刚的《农村土地承包经营权证》、现场照片二张、《青林回维乡规划控制区内居民建房审批表》(王志刚与其侄子王孟元)、村民证明各一份、王志刚母亲刘何仙《义正言辞的申请书》。
第三人雷新秋提交的证据材料:王寿均、易家运、青林乡政府及郭兴华2017年7月24日书面证明材料4份。
对被告桃源县人民政府出示的证据，原告王志刚原审质证认为对证据的真实性不持异议，但雷新秋作为信用社职工系非农业户口，其无权向国土局打报告要求在农村集体土地上建房，申请人的主体不适格；因其登记程序不合法，且其中相关证据有造假嫌疑，均不予认可。重审时质证认为雷新秋的部分申请材料笔迹不同，不是本人签名。雷新秋对此认可，认为是口头委托时任村支部书记易家运办理，由其签名，经办工作人员电话进行了确认。第三人质证对该证据材料未提出异议。
对第三人雷新秋出示的证据，原告王志刚质证认为，王寿均、易家运提供证词，应当庭作证，且2人均因涉及土地问题被判刑，其证言不真实。乡政府及郭兴华的证词，证明原告建房未取得合法手续是事实，但原告建房经过了村组的同意，只是没有经过乡和县政府的批准。被告质证对证据没有异议。
对原告王志刚提交的证据，被告县政府质证认为与原审时意见一致无新意见，即对国土部门的材料无异议，对经营权证无异议但地块不明确，案涉地块在1998年就被征用了；其它证据材料达不到证明目的。第三人质证认为，对原告提交的有关国土部门的材料无异议；原告只提供了2009年的农村土地承包经营权证，不能提供1998年的农村土地承包经营权证；原告母亲刘何仙的申请书，证明原告在2013年就知晓涉案土地已经卖给了第三人，原告的起诉超过了起诉期限。
经审理查明：1997年12月8日，雷新秋(时为桃源县青林乡青林信用社职工)提交《湖南省桃源县城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》及附表一、附表二，申请征用宅基地。桃源县青林乡农村信用合作社、青林乡青林村民委员会、青林乡人民政府均签署“情况属实，同意申报审批”的意见，桃源县建设局、规划局分别签署“同意”的意见。附表一为《国有土地使用权出让呈报表》，该表载明：申报单位为桃源县国土管理局(现为桃源县国土资源局，下同)，土地坐落在青林村，面积为108平方米，规划用途为住宅，拟出让对象为雷新秋等，桃源县国土管理局1998年3月17日签署“同意出让住宅用地108平方米，使用35年”的意见并加盖了行政公章、桃源县人民政府于1998年4月14日签署“同意出让使用权面积108平方米使用年限35年”的意见并加盖了“桃源县人民政府城乡建设用地审批章”。附表二为《协议出让国有土地使用权附加表》，载明出让单位为桃源县国土管理局，受让方为雷新秋，项目名称为住宅，成交地价为每平方米16元，土地使用证发放时间为1998年4月14日，批准机关为桃源县人民政府。
1998年1月24日《桃源县干部、职工征(拨)用地呈报表》载明，雷新秋为非农业户口，申请征用青林村9组集体土地126平方米用于住宅建设，青林村民委员会签署“同意征用”的意见，青林乡签署“同意征用出让”的意见。
1998年3月8日，雷新秋向桃源县国土管路局出具《关于申请征用土地的报告》，雷新秋与青林村委会签订《征用土地补偿协议》，约定征用土地0.36亩，其中0.16亩用于建筑，0.20亩征而不用，补偿费用为4320元。雷新秋与易家运签名，加盖了青林村公章。
1998年3月14日《桃源县人民政府干部、职工住宅征(拨)用地审批单》[(1998)住宅字第14号]载明，申请用地个人为雷新秋，被征用地单位为青林村，征用面积为108平方米，加盖了“桃源县人民政府城乡建设用地审批章”。同日，《桃源县人民政府国有土地使用权出让审(报)批单》[(1998)政土让字第24号]载明，出让单位为桃源县国土管理局，受让单位为雷新秋，出让面积108平方米，加盖了“桃源县人民政府”公章。
1998年3月14日《国有土地使用权出让合同》载明合同双方当事人为出让方桃源县国土管理局，受让方为雷新秋，出让方桃源县国土管理局以协议方式出让位于青林村境内108平方米土地给受让方为雷新秋，总价款1728元，用于住宅建设。甲方桃源县国土管理局签名盖章，乙方没有雷新秋签名，只有“易家运”签名。
1998年3月19日《土地登记审批表》载明，经桃源县国土管理局审批，桃源县人民政府同意“准予登记发证”。桃源县国土管理局于同日填发了桃(直)国用(98)字第037号《国有土地使用证》，该证书载明：土地使用者为雷新秋，地址位于桃源县青林乡青林村，面积为108平方米，四至为“东：漳江北路；南：姚啟元住宅；西：桔园；北：私宅”。同日，易家运向桃源县国土管理局出具《土地登记申请书》申请核发国有土地使用权证书，并实际领取了该证书。
另查明，王志刚父母从农村第一轮承包开始承包经营案涉地块。2009年4月30日，桃源县人民政府为王志刚颁发了桃政农地承包权(02)第04号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包地块2块，面积为2.37亩，其中一块为屋场与菜园，面积为0.666亩，四至为“东至S226公路；西至组路；南至刘光国住房；北至王东武房界”。雷新秋《国有土地使用证》登记地块及面积包含在王志刚承包经营的土地范围内，且王志刚于2015年动工，在承包的菜园地修建了住宅，现已完工并居住。
本院认为，原告王志刚起诉要求撤销桃源县人民政府1998年3月为雷新秋颁发的《国有土地使用权证》，关键是审查土地使用申报、审核、征用、出让、登记等程序是否符合当时法律、法规的规定。
1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)第六条规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。第八条规定:属于集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，雷新秋因建房申请用地，该地块位于桃源县青林乡青林村9组，属于农村集体所有，由村民委员会经营、管理。
《土地管理法》第四十一条规定：城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设用地的标准支付补偿费和安置补偿费。国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年2月1日施行)第二十六条规定：城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡(镇)人民政府同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织讨论通过，经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。雷新秋当时为桃源县青林乡茅草街信用社职工，为非农业户口，根据上述法律、法规规定，因建房需要，可以使用农村集体土地，但使用属于村农民集体所有的土地的，应由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡(镇)人民政府同意后，报县级人民政府批准。雷新秋1998年3月8日向桃源县国土管理局提交《关于申请征用土地的报告》、于3月11日提交《桃源县干部、职工征(拨)用地呈报表》，虽经过了所在乡人民政府同意、桃源县人民政府批准，但没有证据证明经过了村民代表大会或村民大会讨论通过，桃源县人民政府在审核和颁证过程中，违反了法定程序。
从桃源县人民政府提交的《湖南省桃源县城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》、《国有土地使用权出让合同》、《桃源县人民政府国有土地使用权出让审(报)批单》、《桃源县人民政府干部、职工住宅征(拨)用地审批单》以及雷新秋来《关于申请征用土地的报告》来看，雷新秋是申请征用土地，桃源县国土管理局与雷新秋签订的是国有土地使用权出让合同，桃源县人民政府审批出让的也是国有土地使用权。但本案涉及的是集体土地，无证据证明该集体土地经过征收、征用、转用等法定程序变为国有土地，也无法律依据支持私人建住宅征收、征用或转用土地，村委会也无权与雷新秋签订征收土地协议。因此，桃源县人民政府审批出让国有土地使用权给雷新秋建住宅，缺乏事实和法律依据。
国家土地管理局《土地登记规则》(1996年2月1日起施行)第六条规定：土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条规定：土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。第十六条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。第十八条规定：公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权力者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照规定办理注册登记。本案中，桃源县国土管理局作为政府土地主管部门，未进行地籍调查，未查明土地权属来源并进行土地权属审核，未审查代理人易家运授权委托书和代理人资格身份证明，未进行登记前的公告，桃源县人民政府办理土地登记的行为违反了上述规定。
《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。本案中，根据雷新秋持有的《国有土地使用权证》载明的范围，涉案土地为王志刚承包经营土地的一部分，桃源县人民政府为原告王志刚颁发了农村土地承包经营权证，由王志刚承包经营。因此，桃源县人民政府“协议出让”该宗土地并为雷新秋办理国有土地使用证，违反了上述法律规定。
被告桃源县人民政府答辩认为被告颁发的是国有土地使用权证，不是集体土地，原告是农村集体经济组织成员，对办证行为有意见，要通过集体经济组织提出，因此不具有原告主体资格。本院认为，因桃源县人民政府颁发国有土地使用权证缺乏事实和法律依据，案涉土地是王志刚承包经营的土地，与办证行为有直接利害关系，因此，王志刚具有原告主体资格，被告桃源县人民政府的答辩理由不能成立。
被告桃源县人民政府及第三人雷新秋答辩认为原告王志刚起诉超过法定期限问题。本院认为，桃源县人民政府未提交相关证据证明王志刚的起诉超过起诉期限，且桃源县人民政府为雷新秋办理土地使用权证是1998年3月19日，利害关系人王志刚2015年11月才知道，并于2016年4月6日提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告王志刚起诉并没有超过六个月的起诉期限。因此，被告及第三人的答辩理由不能成立，本院不予支持。
综上，被告桃源县人民政府为雷新秋办理国有土地使用证的行为因缺乏事实和法律依据，且违反法定程序，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)(三)项之规定，判决如下：
撤销被告桃源县人民政府为第三人雷新秋颁发桃(直)国用(98)字第037号《国有土地使用证》的行为。
本案案件受理费50元，由被告桃源县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 唐招军
审 判 员 赵阳娟
代理审判员 胡 林
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 杜 玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违法法定程序的；…