湖北省武穴市人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鄂1182行初30号
原告：毛承户，男，1950年3月11日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：陈东晓，男，1950年3月29日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：陈三女，女，1950年7月19日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：徐德容，女，1952年12月29日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：毛刚强，男，1974年11月23日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：胡云芳，女，1974年4月1日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：干体春，男，1947年7月13日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：陈龙保，男，1971年8月18日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
原告：程小毛，男，1949年9月10日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
共同委托诉讼代理人：张国，武穴市武穴法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。
被告：武穴市国土资源局。住所地：武穴市城东新区。统一社会信用代码：11421182011259958F。
法定代表人：肖勇，该局局长。
委托诉讼代理人：李金海，湖北文信律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告：武穴市城乡规划局。住所地：武穴市城东新区。组织机构代码：01126099-1。
法定代表人：卢平，该局局长。
委托诉讼代理人：洪新国，武穴市城乡规划局花桥规划所所长。代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人：李军，湖北道辉律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告毛承户等九人诉被告武穴市国土资源局（以下简称“武穴市国土局”）和武穴市城乡规划局（以下简称“武穴市规划局”）行政不作为一案，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告武穴市国土局和武穴市规划局送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告毛承户等九人共同委托代理人张国、被告武穴市国土局副局长柳文玉及委托代理人李金海、被告武穴市规划局委托代理人洪新国和李军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告毛承户等九人诉称，1984年4月20日，原广济县医药公司花桥供应站改制为广济县花桥医药商店，由程春汉、吴有谷、毛承户、陈东晓与武穴市花桥镇人民政府联合经营，1988年1月18日，经武穴市工商局批准更名为武穴市花桥医药经营站，并取得了位于武穴市花桥××一宗土地使用权。1993年8月1日，武穴市国土局对该宗土地颁发了武穴集建（93）字第090108123号集体土地建设用地使用证。期间，陈三女、徐德容、毛刚强、干体春、胡云芳、陈龙保、程小毛等人进入武穴市花桥医药经营部工作。2002年1月30日，程春汉私自注销武穴市花桥医药经营部。2003年9月28日，武穴市花桥医药经营部重新进行了工商注册，工商行政管理部门发放了企业法人营业执照，法定代表人是罗堂金，经营范围为负责对本企业债权债务的清算及资产管理（有效期三个月）。2016年9月，在未办理土地使用手续和规划手续及法定代表人罗堂金不知情的情况下，有人在武穴市花桥××号土地上违法施工建筑，武穴市花桥医药经营部职工集体实名向两被告举报，要求制止违法建筑行为，两被告未履行法定职责，该违法建筑仍在施工。故诉至法院，请求：1、判令两被告行政不作为并责令两被告履行其法定职责，对位于武穴市花桥××号土地上的违法建筑物予以制止，并对该土地上的违法建筑物依法拆除；2、案件受理费由两被告负担。
原告毛承户等九人为支持其诉讼主张，向本院提供下列证据（均为复印件）：
1、毛承户、陈东晓、陈三女、徐德容、毛刚强、胡云芳、干体春、陈龙保、程小毛的身份证、企业法人申请开业登记注册书（职工人员名单）、干体春工作证、陈龙保工作证、程春汉与程小毛签订的结算协议书复印件一份，拟证明原告等九人系武穴市花桥医药经营部的职工。
2、武穴市人民政府于1993年8月1日颁发给武穴市花桥医药经营部武穴集建（93）字第090108126号集体土地建设用地使用证复印件一份，拟证明武穴市花桥医药经营部取得了本案讼争土地的使用权。
3、武穴市工商行政管理局于2003年9月28日发放注册号为4211821100366企业法人营业执照复印件一份，拟证明企业法人名称为“武穴市花桥医药经营部”，住所“武穴市花桥正街78号”，法定代表人“罗堂金”，经济性质“集体所有制”，经营范围主营“负责对本企业债权债务的清算及资产管理（有效期三个月）”。
4、反映材料、举报材料复印件三份，拟证明原告对非法占用土地、违法施筑房屋物进行实名举报、两被告仍然行政不作为，没有履行法定职责。
被告武穴市国土局辩称，武穴市国土局花桥国土所在2016年9月8日对辖区土地违法行为动态巡查时，就履行了现场制止，制作调查笔录，下发责令停止违法行为通知书的法定职责。2016年11月29日收到市纪委信访室转来的信访来信，武穴市国土局于2016年12月22日再次对信访信件反映的当事人程春汉进行了调查，制作了调查笔录，后下发责令停止违法行为通知书。2017年1月10日武穴市国土局将信访案件调查报告市纪委，2017年1月20日花桥所报武穴市国土局执法大队核实是否存在非法占用土地行为，武穴市国土局安排执法大队三中队予以核查，经核查：原告所反映的花桥医药经营部位于花桥正街，宗地于1993年8月11日经武穴市人民政府颁发集体土地使用证，证号为武穴集建（93）字第090108126，土地类别商业用地，用地面积为1874平方米。花桥医药经营部法人为程春汉，一直未注销工商营业执照，该企业依旧是集体企业，法人也未变更，所建结合楼未改变土地用途，所建的土地在原土地证范围内，经预审后，武穴市国土局认为当事人花桥医药经营部不存在非法占用土地行为，不予立案。武穴市国土局作为土地执法单位，只有在违法人非法占地的情况下，且违法建筑物不符合城乡总体规划的前提下，才能作出拆除非法建筑的行政处罚，本案由于没有非法占地的行为，武穴市国土局在该案核查过程中已经履行了法定职责，请求法院驳回原告的起诉。
被告武穴市国土局在法定期限内，向本院提供下列证据（均为复印件）：
1、武土资责停[2016]317号责令停止违法行为通知书和送达回证、询问笔录，拟证明武穴市国土局履行了日常土地违法巡查的法定职责。
2、中共武穴市纪律检查委员会转发信访武穴市国土局对花桥医药经营部土地违法建筑不作为调查函件、程春汉询问笔录、武土资责停[2016]379号责令停止违法行为通知书和送达回证、武穴市国土资源局关于反映对程刚侵占花桥医药经营部土地违法建筑不作为等问题的调查报告，拟证明武穴市国土局履行了土地信访案件调查、核实、信访回复的法定职责。
3、违法线索登记表、程刚询问笔录、程春汉询问笔录、现场图片、武穴市花桥医药经营部营业执照复印件、（2015）鄂黄冈中民一终字第00179号民事判决书、花桥医药经营部土地使用权证、违法线索核查报告、武穴市国土资源局执法监察大队行政执法预审登记表，拟证明武穴市国土局履行了非法占地违法案件核查的相关职责。
被告武穴市规划局口头辩称，武穴市规划局已经履行了法定职责，房屋在违建过程中，花桥规划所进行了制止，也没有颁发规划许可证，并且在违建过程中配合花桥政府进行了拆墙取钢筋行为。关于拆除违章建筑，应当是花桥镇人民政府为主导，我们只是配合，而且我们也实施了拆除行为，故原告的诉讼请求没有法律依据和事实依据。
被告武穴市规划局当庭向本院提供下列证据（均为复印件）：
1、2016年10月8日停工通知书、2016年10月26日立案登记表、2016年10月26日现场勘查笔录、2016年10月26日程刚询问笔录，拟证明武穴市规划局履行了法定职责，认定了程刚未经批准，私自建设事实。
2、现场照片，拟证明违法建筑紧临危房，不敢拆除，程刚已经提交了建设申请，但由于民事关系，所以花桥镇政府没有批准。
经庭审质证，原告毛承户等九人对被告武穴市国土局提供的证据1无异议；对证据2中的武穴市国土局关于反映对程刚侵占花桥医药经营部土地违法建筑不作为等问题的调查报告有异议，认为武穴市国土局已经调查清楚，涉案宗地使用权属于花桥医药经营部（有程刚提供的土地使用权证为证），但“另外，根据程春汉本人所提供的相关资料显示，该宗地现在土地使用者属程春汉个人，但程春汉本人所提供的相关资料显示，该宗地现在土地使用者属程春汉个人，但程春汉本人多年来一直未到国土部门办理土地变更登记”，与所查事实不符，应提交“该宗地现在土地使用者属程春汉个人”的证据，程刚或程春汉等人占用花桥医药经营部的土地建房，是铁的事实，却未被国土资源局调查清楚，对证据2中的其他证据无异议；对证据3中的程刚询问笔录有异议，程刚到底是春香堂大药房的负责人还是花桥医药经营部的职工？花桥医药经营部的法定代表人是罗堂金而不是程春汉，程刚在花桥医药经营部建房已被调查笔录认可，该行为是占地行为，因涉案宗地使用权人是花桥医药经营部，程春汉委托程刚在该宗土地上建房没有权利，更没有提供委托手续，“2000年由原告武穴市花桥医药经营部变更为武穴市春草香大药店”没有证据，“关于你现在占地建设所占用的土地，我们会进行相关核实…”，该局初步认可非法事实的存在，对证据3中的程春汉的调查笔录有异议，经营部的法定代表人是罗堂金，并不是程春汉，“春草堂大药店是我公司租赁给它使用的”，说明经营部没有进行变更，因涉案宗地使用权人是花桥医药经营部，程春汉委托程刚在该宗土地上建房没有权利，更没有提供委托手续；对证据3中的武穴市花桥医药经营部营业执照有异议，该营业执照是1992年的，后来已经变更，该执照已经失效；对证据3中的违法线索核查报告有异议，涉嫌违法的基本事实调查不清，花桥医药经营部与春草堂大药店是两个根本不同的企业，相互之间无关联性，2003年9月28日工商局注册变更，法定代表人是罗堂金，而并非程春汉，“程春汉、陈兰花、程吕珍、程志雄、程志良、程刚合资建设”没有证据，“程春汉委托程刚全权代理承办此项工程筹建工作”没有权利，更没有提供委托手续，“其占地面积未超出土地证范围”与前面所查事实不一致，故其所做的处理建议是非法的，涉案宗地是花桥医药经营部的，而程春汉、程刚擅自在该宗土地上建房，却被认为是合法而不予立案，完全错误，对证据3中的武穴市国土局执法监察大队行政执法预审登记表有异议，涉案宗地是花桥医药经营部的，而程春汉、程刚擅自在该宗土地上建房，却被认为“因该经营部不存在非法占地行为，同意中队意见，不予立案”完全错误，不予立案的结论与其提供证据的证明目的相悖，对证据3中的其他证据无异议。被告武穴市规划局对被告武穴市国土局提供的证据无异议。
被告武穴市国土局对原告毛承户等九人提供的证据1中企业法人申请开业登记注册书认为是复印件，不能作为证据使用，对真实性无法质证；陈龙保、干体春的证件真实性无异议，但不能达到证明目的，据我们了解，他们现在都不是该单位职工；程春汉与程小毛签订的结算协议书和附表都是复印件，虽然加盖了法律服务所公章，但真实性无法核实，也达不到证明目的；程小毛个人声明是自述情况，不能作为证据使用；对证据2真实性无异议；对证据3真实性无异议，但该证据已经经过法院审理，结论我们不清楚，所以不能作为证据使用；证据4中的反映材料真实性无法核实，也不能作为证据使用；举报材料真实性无法核实，我们接到的是纪律转过来的函。被告武穴市规划局质证意见与被告武穴市国土局质证意见一致。
原告毛承户等九人对被告武穴市规划局提供的证据认为没有在法定期限内提交，不予质证，请求法院不予认定。被告武穴市国土局对被告武穴市规划局提供的证据无异议。
本院对上述证据认定如下：对原告毛承户等九人提供的证据2、3，因被告武穴市国土局对其真实性未提出异议，本院予以认可；对证据4，虽然被告武穴市国土局认为不清楚反映材料，但却认可收到了市纪委转交的举报材料，故应认可毛承户等九人向被告武穴市国土局举报了的事实。对被告武穴市国土局提供的证据1、2、3虽然原告毛承户等九人提出了异议，认为不予立案查处行为违法，但上述系列证据客观证实了武穴市国土局履行了基本查处过程中的事实，至于武穴市国土局的系列证据是否合法，正是本案应审查的对象，因此，本院予以采纳。对被告武穴市规划局提供的证据，虽然原告毛承户等九人认为没有在法定期限内提出，不予质证，但武穴市规划局立案查处过程的客观事实应予以确认，至于合法评价，正是本院应予审理的对象。
对上述无异议的证据本院予以认可。
经审理查明，毛承户、陈东晓、陈三女、徐德容、毛刚强、胡云芳、干体春、陈龙保、程小毛原系武穴市花桥医药经营部职工，2001年前后，上述九人先后离开该医药经营部。
2013年毛承户、陈东晓等诉武穴市花桥经营部、程春汉合伙协议纠纷一案，业经本院一审后，程春汉不服向黄冈市中级人民法院提起上诉，2015年10月23日，黄冈中院作出（2015）鄂黄冈中民一终字第00179号民事判决书，认为“本案争议焦点有以下两点：一、毛承户、陈东晓是否对武穴市花桥医药经营部的财产享有所有权。武穴市花桥医药经营部工商登记的企业类型为集体所有制企业。武穴市人民法院作出的（2002）武行初字第62号行政判决书已发生法律效力，该判决已对武穴市花桥医药经营部的性质予以认定，即‘武穴市花桥医药经营部在1991年前为以程春汉为首等十四人与花桥镇企管会联营性质的集体企业，自1993年后为该经营部劳动群众集体所有’。因该经营部自1993年后为劳动群众集体所有。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条第一款规定‘城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。’第二十一条规定，集体企业在国家法律、法规的规定范围内享有下列权利：（一）对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调……；《中华人民共和国物权法》第六十一条规定‘城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。’因此，无论从企业工商登记的企业类型及行政判决认定的情况分析，还是根据上述法律规定，武穴市花桥医药经营部的财产应属于武穴市花桥医药经营部劳动群众集体所有，个人对集体财产无所有权。原审认为毛承户、陈东晓对武穴市花桥医药经营部的财产享有所有权无法律依据，本院依法予以纠正。程春汉认为原审认定毛承户、陈东晓对武穴市花桥医药经营部财产享有所有权错误的上诉理由成立，本院依法予以支持。二、原审认定武穴市花桥医药经营部现有财产情况是否错误及原审是否超出当事人诉请范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百二十六条规定，人民法院应当根据当事人的诉讼请求、答辩意见以及证据交换的情况，归纳争议焦点，并就归纳的争议焦点征求当事人的意见。第二百二十八条规定，法庭审理应当围绕当事人争议的事实、证据和法律适用等焦点问题进行。因毛承户、陈东晓在原审的诉讼请求系依法确认其与程春汉在经营武穴市花桥医药经营部期间系合伙关系，并依法清算和分割该经营部合伙经营期间的资产。原审对武穴市花桥医药经营部现有财产情况予以查明并未超出毛承户、陈东晓的诉请范围。诉讼过程中，毛承户、陈东晓、武穴市花桥医药经营部、陈兰花、吴超一、吴海燕、吴莉莉均未提供证据证明武穴市花桥医药经营部现有的财产状况，故原审法院认定武穴市花桥医药经营部现有财产存在‘一栋五间四层的医药大楼、一栋四层八套的职工宿舍楼、玉湖路花桥镇武穴办事处大楼中一楼两间门面及二楼的商品房一套。’无事实依据，本院依法不予确认。程春汉认为原审认定武穴市花桥医药经营部现有财产情况错误的上诉理由成立，本院依法予以支持。综上，原审认定武穴市花桥医药经营部的现有财产及毛承户、陈东晓对武穴市花桥医药经营部的财产享有所有权虽错误，但并不影响案件的处理结果。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”
2016年9月，程春汉、程刚动工新建宿舍楼，同年9月8日武穴市国土局巡查发现即向负责建设人程刚下达武土资责停[2016]317号责令停止违法行为通知书，并对程刚作了一份简要的询问笔录。
2016年11月24日，武穴市纪委收到九位原告实名举报程刚侵占花桥医药经营部土地违法建设武穴市国土局和武穴市规划局行政不作为的信函，要求武穴市国土局组织人员调查，并与举报人反馈情况。同年12月22日，国土局工作人员对程春汉制作了调查笔录，并又向程春汉下达了武土资责停[2016]379号责令停止违法行为通知书，主要内容为“你（单位）在花桥社区老街少批多建约26.82m2的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国地土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须申请使用国有土地…的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条：县级人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律法规的行为。的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”
2017年1月10日，武穴市国土局向武穴市纪委回复了《关于反映对程刚侵占花桥医药经营部土地违法建筑不作为等问题的调查报告》“一、调查情况：经查，花桥医药经营部位于花桥镇。该医药经营部宗地于1993年8月1日经武穴市人民政府颁发集体土地使用证，证号为：武穴集建（93）字第090108126，土地类别商业用地，用地面积为1874平方米。1992年3月8日武穴市工商局颁发营业执照，法人为程春汉。现因花桥医药经营部前后房屋破旧，有倒塌危险，需重新翻建，也是计划使企业创新开展保健项目的需要，故在本部后圈空地上新建一栋集车库、仓储、职工宿舍为一体的综合大楼由程春汉、陈兰花、程吕珍、程志雄、程志良、程刚合资建设。由于程春汉本人年老体衰，力不从心，于2016年8月1日委托程刚（程春汉与程刚系父子关系）全权代理承办此项工程筹建工作。程刚于2016年9月8日破土动工。我花桥国土所在动态巡查中发现后现场予以制止，并下发责令停止违法行为通知书，制作调查笔录。后经局勘测队现场测量医药经营部宗地实际占地面积为1286.3平方米。另外，根据程春汉本人所提供的相关资料显示，该宗地现在土地使用者属程春汉个人，但程春汉本人多年来一直未到国土部门办理土地变更登记。二、处理建议：1、责令花桥国土所迅速调查花桥医药经营部被注销的事实。2、责令花桥国土所对程春汉借用花桥医药经营部名义进行建设的行为报执法大队进行立案查处。3、责令程春汉在未办理好该宗地土地使用权变更登记和超占土地建设行为未处理完毕前一律停止施工，并由花桥国土所负责监督到位。”
2017年1月24日武穴市花桥国土所向市局报送违法线索登记表，该局局长签署同意核准，如属违法行为，立案查处。同年2月27日、3月8日武穴市国土局对程刚、程春汉制作了询问笔录，拍摄了现场照片，调取了武穴市花桥医药经营部的企业法人营业执照，黄冈市中级人民法院（2015）鄂黄冈中民一终字第00179号民事判决书和该部集建（93）字第090108126号集体用地使用证，经武穴市国土局执法监察大队行政执法预审“因该经营部不存在非法占用土地行为同意中队意见，不予立案。”
2016年10月8日，武穴市规划局向程刚送达了停字[2016]第294号建设行政执法停工通知书，并对程刚制作了调查询问笔录，要求其办理手续再建。同年10月26日，制作了行政处罚案件立案登记表，但该表办案人意见、责任机构意见、执法机关负责人批示栏均为空白，并提供了两张无时间无地点无执法人员签名的房屋照片。
本院认为，一、根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十八条第（四）项“集体企业的职工（代表）大会在国家法律、法规的规定范围内行使下列职权：…（四）审议并决定企业职工工资形式、工资调整方案、奖金和分红方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项；”规定，原告毛承户等九人在2001年以前是花桥医药经营部的职工，2001年后就先后离开了花桥医药经营部，故原告毛承户等九人已不再属该医药经营部职工，与程春汉的建房行为没有利害关系。
二、原告毛承户等九人同时将武穴市国土局和武穴市规划局列为共同被告，但两被告的不作为行为不是两机关共同意识行为，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四项“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”规定的可以列为共同被告的情形。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和第四十九条第（一）、（二）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；”规定以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，裁定如下：
驳回原告毛承户、陈东晓、陈三女、徐德容、毛刚强、胡云芳、干体春、陈龙保、程小毛的起诉。
本案受理费50元，由原告毛承户、陈东晓、陈三女、徐德容、毛刚强、胡云芳、干体春、陈龙保、程小毛负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 杨建农
人民陪审员 钟喜红
人民陪审员 郭小琼
二〇一七年七月十三日
书 记 员 蒋 励