安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宣中行初字第00054号
原告潘家森，男，1973年8月15日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人李淑虎，安徽金皖律师事务所律师。
委托代理人毛家云，安徽金皖律师事务所律师。
被告宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市状元中路。
法定代表人汪侃，区长。
委托代理人汪立祥，宣城市宣州区农业委员会农经管理站站长。
委托代理人程学平，安徽师阳安顺律师事务所律师。
第三人潘丁香，女，1954年8月15日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人吴遵莲，安徽锦宣律师事务所律师。
原告潘家森诉被告宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区人民政府）颁发《农村集体土地承包经营权证》一案，于2015年8月18日向本院提起行政诉讼，本院于2015年8月19日立案受理后，依法组成合议庭，向被告宣州区人民政府送达了起诉状副本，宣州区人民政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院于2015年11月12日公开开庭审理了本案。原告潘家森及其委托代理人李淑虎，被告宣州区人民政府委托代理人汪立祥、程学平，第三人潘丁香及其委托代理人吴遵莲到庭参加诉讼。本案审理过程中，原告潘家森、被告宣州区人民政府、第三人潘丁香均要求对本案予以协调处理，并向本院提交书面申请，请求对本案中止诉讼。本院于2016年2月1日裁定本案中止诉讼。现因本案协调未果，恢复审理。本案现已审理终结。
2003年4月20日，宣州区人民政府为潘丁香父亲潘之禄颁发宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》，主要内容为：户主潘之禄，性别男，家庭人口6，住址古泉镇付村村潘村组，发包方付村村民委员会，承包土地面积九亩三分。其中承包土地地块登记栏中载明，编号4，类别为耕地，面积1.6、1.5（亩），座落在长塘脚下。
潘家森诉称，2000年10月2日，在原古泉镇付村村委会的主持下，潘之禄（现已死亡）将其承包的位于长塘脚下1.5亩和1.6亩水田转让给原告经营，转让时，原告、潘之禄及村委会三方签订了《土地承包使用权转让承包协议书》，同日原古泉镇付村村民委员会在原告的《集体土地承包合同书》内的《土地承包项目明细表》、《土地承包使用权变更记录表》上作了相应登记，并在《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》中进行登记。由此，自2000年10月2日起，原告实际取得了长塘脚下3.1亩水田的承包经营权。
2003年4月20日，被告向原告颁发的宣区字第D091023×号《农村集体土地承包经营权证》中对案涉3.1亩水田进行了确认。同日，被告颁发给潘之禄的《农村集体土地承包经营权证》（宣区字第D091022×号）中也含有该3.1亩水田，被告对同一水田在两份土地承包经营权证中分别予以确认错误。据《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》载明，涉案3.1亩水田已转让给原告。被告再将该3.1亩水田确认在潘之禄承包经营权证中无相应证据支持。
2015年3月，原告知道被告又将案涉3.1亩水田确认给潘之禄后，多次找村委会及相关部门协调处理，但均未能解决。2015年6月3日，原告向宣城市人民政府申请行政复议，该政府于2015年7月28日作出宣驳决字[2015]6号《驳回行政复议申请决定书》，以超过60日的法定复议行政期限为由，决定驳回原告的行政复议申请。
原告与潘之禄之间的土地承包经营权转让行为合法有效，原告依法取得该土地经营权已达十五年之久，无论是农业税缴纳还是粮食补贴，该权利义务均由原告享有承担，对方一直未提出任何异议，亦未主张权利，现因涉及拆迁，发生争议。综上，被告颁发宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》的行政行为事实不清，证据不足，违反法律规定，请求法院依法撤销。
潘家森为支持其诉请，向本院提交如下证据：
1、安徽农村合作金融个人存折、2005年度古泉镇付村村潘村粮食补贴土地清册、中华人民共和国农业税完税证、安徽省农业税纳税通知书，安徽省部分涉农单位咨询电话、2004年度宣州区古泉镇付村村潘村农业税定产计税基数表，证明原告承担和享有案涉地块农业税和补贴。
2、2014年12月25日农村土地承包经营权调查信息公示表，证明近期重新登记造册发证的过程中，因涉案土地确权问题有争议，飞彩街道办事处富山村对双方都没有登记。
3、照片、涉案土地面貌，证明对案涉土地的经营情况。
4、宣驳决字[2015]6号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告曾经就涉案土地向市政府提出行政复议，复议机关以超过法定期限驳回。
5、电话录音三份、光盘及书面文字说明，证明村委会原相关工作人员和现负责人在通话中确认了第三人土地转让给潘家森的事实。
6、富山村委会《关于潘之禄转让土地承包权于潘家森的说明》一份，证明原来相关的登记造册和变更登记都是加盖周光裕和冯伦宾个人的印章，该证明是对周光裕和冯伦宾的职务行为的确认和追认，同时确认该土地是转让承包权，而非代耕和短期，即使手续不全也是村镇之间对接的问题，责任不在于原告。
宣城市宣州区人民政府答辩称，1、宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》事实清楚、证据充分、程序合法。案涉3.1亩水田在1995年的新一轮土地承包中，确认发包给潘之禄户承包。2003年4月20日，被告为潘之禄颁发了宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》，其中“承包土地地块登记栏”编号第4项明确载明了案涉两块水田。该事实在古泉镇付村村潘村组制作的《宣州区农村集体土地承包经营权证登记清册》中也明确载明。该清册上加注的只是“转潘家森户经营”，而非转潘家森长期承包。2、原告所持的宣区字第091023×号《农村集体土地承包经营权证》是工作人员失误而形成的重复办证，还是办证后的人为添加，尚不明确。宣区字第D091023×号《农村集体土地承包经营权证》依据不足。原告诉称潘之禄将案涉两块水田转给原告承包经营时签订了《土地承包使用权转让承包协议书》。但其未提供该份协议书，故该事实无证据证明。原告还称，原古泉镇付村村委会在原告的《集体土地承包合同书》内的《土地承包项目明细表》和《土地承包使用权变更登记表》上作了相应登记，并在《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》进行了登记。经查原告提交的《集体土地承包合同书》中的土地承包项目明细表上虽载有案涉两块水田，但没有载明变更登记日期，也未加盖任何一级组织印章，其真实性无法确认。其中《土地承包使用权变更登记表》上虽有案涉两块水田的变更登记，但在“村集体组织法人签章”栏目中仅见冯仑宾印，未见原付村村民委员会印章，故该记载不能证明案涉两块水田已合法变更了承包人。《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》“短期承包”栏中，虽记载案涉两块水田“转潘家森”及“2000.10.2转”的内容，但加盖的是“宣州区古泉镇富山村民委员会”的印章。而富山村委会是在2004年12月5日设立，故加盖该印章，显有虚假。原告所持宣州区字第D091023×号《农村集体土地承包经营权证》中“承包土地地块登记”一栏，虽记载了案涉两块水田，是工作人员的误填，还是之后的添加，尚不能确定，且也未加盖村集体法人公章，不具有对抗宣州区字第D091022×号《土地承包经营权证》的效力。3、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。原告诉称，其自2000年10月2日起即取得案涉两块水田的承包经营权，并享受和承担了案涉水田的补贴和税收。但这仅能证明原告在一段时间里取得了案涉两块水田的经营权，是“短期承包”。原告并没有证据证明潘之禄已将案涉两块水田的承包经营权明确转让给原告。故原告的诉讼请求，没有事实依据。潘之禄取得的第229号土地承包经营权证，完全符合《农村土地承包法》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条所规定的形式要件和实质内容。虽原告称案涉两块水田的经营权已转让给他，但其未能提供双方的转让合同。依《农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权的流转，应当签订书面合同，报发包方备案。第三十九条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”原告即便有证据证明其在一定期限内对案涉两块水田实际行使了承包经营权，但作为原承包人的潘之禄与发包方的承包关系并没有解除。《安徽省农业承包合同管理条例》第十八条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条、第二十一条、第二十三条，均作了明确的规定。因此，原告的诉请，没有法律依据，其诉讼请求应予驳回。
被告在法定期限内向本院提交的证据如下：
1、《集体土地承包合同书》，证明该合同书系潘家森与付村村委会签订，其中虽载有“长塘脚下1.5亩和1.6亩水田”内容，但何时填写没有载明，只是在第一页把承包面积由原来的3.0亩改为了6.4亩，并未加盖任何印章，后面填写内容的真实性和时间均不能体现。当时在1995年发包土地时，案涉水田并不在潘家森的名下。
2、《农村集体土地承包经营权证》，证明2003年4月20日，宣州区政府向潘之禄颁发了土地承包经营权证，其中含案涉两块土地，该证的“承包土地地块登记”栏中没有作变更登记，所以村民组与潘之禄之间的发包关系仍存在。
3、《宣州区农村集体土地承包经营权证登记清册》，证明该清册载明案涉两块土地的承包经营权属于潘之禄，虽其中也有“转潘家森户经营”的备注，但该备注是谁写的并不知道，也没有加盖任何印章。
4、宣区字第D091023×号《农村集体土地承包经营权证》，证明该证的“土地承包使用权变更记录表”栏中编号4、5记载了案涉两块水田，签约日期是2000.10.2，终止日期是长期，但没有加盖村集体组织法人印章，只有冯伦宾的签章，而该变更记录表的要求是要加盖村集体的印章。
5、宣区政秘[2014]58号《关于古泉镇村(居）委会区域规模调整的批复》，证明古泉镇富山村在2004年12月6日之后才成立，故潘家森提交的《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》中载明“长塘脚下转潘家森2000.10.12”的内容处加盖该村委会印章是虚假的。
6、《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》，证明第三人潘丁香提交的同一份《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》中并没有加盖富山村委会的印章。
依据：《安徽省农业承包合同管理条例》第十八条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第16条、第21条、第23条、第24条、第37条、第39条、第50条、《农村土地承包法》第21条、第22条、第23条、第24条、第37条、第39条、第50条，《安徽省实施土地承包法办法》第32条、第33条第二款，证明对于土地承包经营权的流转必须经法定的手续，这是强制性规定，而非倡导性规定，因此不履行相关的手续就不能解除原承包的经营权。
第三人潘丁香述称，一、案涉两块水田在1995年新一轮土地承包以来一直是潘之禄户承包，该事实在古泉镇付村村潘村村民组制作的《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》中有明确记载。原告诉称通过转让已合法取得案涉两块水田的承包经营权，无事实和法律依据。潘丁香与潘之录（曾用名潘之禄）系父女关系。2006年潘之禄死亡，潘丁香作为其唯一的继承人至今未与发包方解除土地承包关系。二、潘之禄并未将案涉水田承包经营权转让给潘家森，只是让其短期代为耕种。1、原告所称的其与潘之禄及村委会三方签订的《土地承包使用权转让承包协议书》一直未予提交。2、依据《安徽省农业承包合同管理条例》第十六条、第十八条规定，当事人一方要求变更解除承包合同，应及时以书面形式通知对方。承包人将承包项目转让给他人或组织，经发包方同意，由发包方与受让方重新签订承包合同，原承包合同即行终止。潘之禄并未向发包方申请变更或解除原承包合同。潘家森通过涂改本人的《集体土地承包合同书》内容并不能达到转让案涉水田的目的，且涂改处并无发包方公章及变更日期等内容。3、潘丁香在宣州区飞彩街道办事处调取《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》中明确载明案涉水田承包人为潘之禄，该份清册中既无转“潘家森2000.10.2转”的内容，也无古泉镇富山村民委员会印章。原告出具的宣州区古泉镇富山村民委员会处《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》中“短期承包”栏载有“转潘家森2000.10.2”的内容并加盖古泉镇富山村民委员会的印章，但古泉镇富山村民委员会于2004年12月5日才设立，该印章显然不真实，同一份编号《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》在古泉镇富山村民委员会保存的与在宣州区飞彩街道办事处备案的不一致，可以明确“潘家森2000.10.2转”的字样及加盖的古泉镇富山村民委员会印章均是虚假内容。4、原告为第三人代为耕种期间，虽承担了农业税，享受了农业补贴，但此并不能改变第三人与发包人之间的承包关系。综上，第三人是案涉水田的合法承包人，宣州区人民政府为潘之禄颁发的宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》事实清楚，证据确实充分，程序合法。宣州区人民政府在未查清事实和证据的前提下因工作失误重复为原告颁发的《农村集体土地承包经营权证》错误，请求予以撤销。
第三人向本院提交如下证据：
1、潘丁香身份证明复印件一份，证明其主体资格。
2、情况说明一份、证明二份，证明潘之禄与潘之录是同一人，与潘丁香系父女关系。
3、1995年编号为64、60《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》复印件、潘之禄的《农村集体土地承包经营权证》复印件一份，证明案涉两块水田为潘之禄承包，且承包合同登记清册原件上并无古泉镇富山村委会印章，潘家森提供的1995年承包合同登记清册上盖有该印章是后期添加。
原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1、该份证据是复印件不是原件，真实性不予认可，即使提交原件也达不到证明目的。该证是1995年颁发，在“土地承包项目明细表”栏中变更后的6.4亩包括案涉1.5亩和1.6亩水田，这是当时村里会计周光裕亲笔改的，并加盖了他的私章。当时农村变更手续不完善，政府失误不能推给工作人员。该证据达不到证明目的。对证据2的真实性无异议，对合法性有异议。证据3不是原件，如有原件，即使是真实的，也达不到证明目的。该登记清册备注中载明的“转经营”恰恰证明了转给谁经营就是承包经营，而非临时的代为耕种。对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，该证上已明确记载案涉水田转潘家森长期经营，虽该证上变更之处没加盖村委会公章，但是村长兼书记加盖了私章，在当时情况下，是有效的。对证据5没有异议，但达不到证明目的。我们向法庭提交的《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》载明了案涉水田2000.10.2转的内容，当时没有印章。证据6反而证明被告对所载内容予以认可，也是对“2000.10.2转”的内容确认。
第三人对被告提交的证据质证意见如下：证据4不具有真实性合法性，该证无效。以上证据足以说明对潘家森的颁证发程序违法，无事实依据。
被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性没有异议，案涉水田由潘家森耕种是事实，但是达不到证明目的，只能证明是由潘家森经营。对证据2的真实性无异议。对证据3、4没有异议，但是达不到证明目的。对证据5有异议。该通话录音是个人的认识和评价，不具有证明效力，对本案的法律争议和后果解决，不能起到任何作用，所以该证据在本案中没有关联性。对证据6的真实性没有异议，对合法性有异议。从该份证据的内容看，变更记录不是在登记册上和相关证件上简单的添加，而是需要遵循一套完善的程序，应先解除原承包关系，因此该证据不能达到原告的证明目的。
第三人对原告提交证据质证意见如下：证据1与本案没有关联，达不到证明目的。对证据2的调查信息公示表本身没有异议，但与涉案土地的承包权没有关联。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，看不出涉案土地现貌。对证据4没有异议。对证据5真实性、合法性、关联性有异议，电话录音应当提供原始载体，通话主体通过语音无法识别，是否经过对方同意及是否存在胁迫行为均有疑问，且没有经过相关机构证明，所以不能达到证明目的。对证据6的真实性、合法性有异议，达不到原告证明目的，村委会出具的该份说明与事实不符，违反了《安徽省农业承包管理条例》第十六条、第十八条之规定。
被告对第三人提交的证据无异议。
原告对第三人提交证据质证意见如下：对证据3中1995年编号为64、60《宣州市新一轮土地承包合同登记清册》质证意见同对被告证据6的质证意见。另补充，该登记清册中“富山村委会的”印章是我方在2010年调取时加盖的；对其中潘之禄的《农村集体土地承包经营权证》质证意见同对被告证据2的质证意见。对第三人提交的其他证据无异议。
结合宣州区人民政府、潘家森、潘丁香的举证、质证及辩论意见，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据虽为复印件，经本院核对，均与原件无异。被告提交的证据2与第三人提交的宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》系本案被诉行政行为，本院不作证据认定。被告提交的证据4宣区字第D091023×号《农村集体土地承包经营权证》，因该证有涂改且涂改之处未加盖村集体的印章，同时在“村集体经济组织法人签章”栏下加盖的系个人印章而非集体法人签章，故对其合法性不予认定。对被告提交其他证据的真实性、关联性、合法性均予以确认，作为认定案件事实的依据。原告提交的证据5系个人观点的表述，且该表述与当时法规对土地承包经营权变更的程序不一致，对案件事实的认定不具有证明效力，本院不予采信。原告提交的证据6中内容无相应的转让承包合同予以佐证，违反了《安徽省农业承包管理条例》第十六条、第十八条之规定，不具有合法性。同时该份说明的标题载明为转让行为，正文中却载明为转包行为，内容之间相互矛盾，本院不予采信。对原告提交其他证据的真实性、关联性、合法性均予以确认，作为认定本案事实的依据。本院对第三人提交的证据真实性予以认定，确认作为认定案件事实的依据
根据采信的有效证据及当事人的陈述，本院认定案件事实如下：
潘之录（曾用名潘之禄）与潘丁香系父女关系，2006年潘之禄死亡。1995年，在宣州市新一轮土地承包中，潘之禄户取得案涉1.5亩和1.6亩水田的土地承包经营权。2000年，潘之禄将案涉1.5亩和1.6亩水田让潘家森代为耕种，期间，潘家森承担了该水田的农业税，享受了该水田的农业补贴。2003年4月20日，宣州区人民政府向潘之禄颁发宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》，其中包括位于长塘脚下的案涉1.6亩和1.5亩水田。同日，宣州区人民政府向潘家森颁发宣区字第D091023×号《农村集体土地承包经营权证》，其中也包括位于长塘脚下的案涉1.6亩和1.5亩水田。同一块土地被同时确认给潘之禄和潘家森。潘家森对宣州区人民政府颁发给潘之禄的宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》不服，向本院提起诉讼，请求撤销宣州区人民政府向潘之禄颁发的土地承包经营权证。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，宣州区人民政府依法具有对本行政区域内土地承包经营权进行登记确认的职权。
双方当事人均认可，潘之禄承包的长塘脚下1.5亩和1.6亩水田于2000年起由潘家森耕种，依据当时的《安徽省农业承包合同管理条例》第十六条规定：“……双方（发包方与承包方）同意变更或解除承包的合同的，应制作书面协议，经双方签字盖章后生效……”第十八条规定：“承包人将承包项目转让给他人或组织，经发包方同意，由发包方与受让方重新签订承包合同，原承包合同即行终止；或者由转让方与受让方签订转让合同，但转让承包合同不得违反原承包合同。”该条例第十八条中“经发包方同意”是指同意的方式需符合本条例第十六条规定，即应当制作书面协议，经双方签字盖章后生效。本案中，潘家森诉称，2000年10月2日，潘之禄案涉1.5亩和1.6亩水田的承包经营权已转让给原告，转让时，潘家森、潘之禄及村委会三方签订了《土地承包使用权转让承包协议书》。但潘家森并未提交该份承包协议书，也未提交其他有效证据予以证实潘家森、潘之禄及村委会三方已签订了转让承包协议。依据上述法律规定，发包方在未与潘之禄解除原承包合同和无相关证据证明当事人已签订转让承包协议的前提下，原承包关系依然存在，承包方与发包方的承包关系不变。故潘家森上述诉讼理由不能成立，本院不予支持。潘家森又称，其经营案涉水田期间，依法缴纳了农业税，并享有了粮食补贴。但此并不能改变潘之禄与发包人之间的承包关系，潘家森也不能因此即长期取得了案涉水田的承包经营权。对此诉讼理由，本院亦不予以支持。
综上，宣州区人民政府根据《宣州区农村集体土地承包经营权证登记清册》中载明案涉水田承包经营权人为潘之禄的事实，向潘之禄颁发宣区字第D091022×号《农村集体土地承包经营权证》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告潘家森的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告潘家森负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 胡少华
审 判 员 徐 彬
代理审判员 满先进
二〇一六年五月十二日
书 记 员 张旭文
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。