新疆维吾尔自治区精河县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)新2722行初2号
原告：达吾提·加玛力，男，1977年4月6日出生，维吾尔族，现住精河县，电话159XX****XX。
委托代理人：凯麦日耶·艾克木，新疆卡玛莱提律师事务所律师，电话159XX****XX，代理权限为一般授权。
委托代理人:古扎丽努尔·吐尔地，新疆卡玛莱提律师事务所律师，电话136XX****XX，代理权限为一般授权。
被告：精河县国土资源局。住所地：精河县城镇和平西路。
法定代表人：巴塔，该局局长。
委托代理人：万长军，新疆丰盛律师事务所律师，电话158XX****XX，代理权限为一般授权。
委托代理人：许新生，精河县国土资源局纪检组组长，代理权限为特别授权
原告达吾提·加玛力不服被告精河县国土资源局土地行政处罚一案，于2017年3月8日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告达吾提·加玛力及其委托代理人凯麦日耶·艾克木、古扎丽努尔·吐尔地，被告精河县国土资源局的委托代理人万长军、许新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是：2016年9月9日，精河县国土资源局对达吾提·加玛力作出精国土罚字（2016）第47号《国土资源行政处罚决定书》。责令达吾提·加玛力退还非法占用的72.7亩土地；并处罚款14.5万元。
被告在法定举证期限内提供了以下证据：国土资源违法案件立案呈批表、责令停止违法行为通知书、接收调查通知书、送达回证、照片、国土资源局2016年4月29日证明、然那古丽·阿布都克里木现状图、集体土地所有权权属协议书、陈天保询问笔录、吐尔逊·库尔班江询问笔录、达吾提·加玛力询问笔录、阿登江·肉孜询问笔录、精河县国土资源局作出的关于阿比布沟和然那古丽新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同鉴证情况做出说明的函、精河县茫丁乡人民政府出具的关于依力古丽·赛买提和热娜古丽《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》鉴证情况说明、关于达吾提·加玛力非法占地案的调查报告、国土资源行政处罚告知书、国土资源行政处罚听证告知书、2016年8月25日行政处罚听证通知书、公文送达回证、2016年9月6日行政处罚听证通知书、法律文书送达回证、国土资源行政处罚决定书。被告提供以上证据用以证明被告作出的具体行政行为程序合法。
精河县国土资源局提交了《土地管理法》、《新疆维吾尔自治区实施中华人民共和国土地管理法办法》，证明精河县国土资源局作出被诉处罚决定的职权及依据。
原告达吾提·加玛力诉称：2011年10月20日，茫丁乡巴西庄子村村民衣比古丽·赛买提（转让方）与达吾提·加玛力的爱人热娜古丽·阿布杜克日木（受让方）双方签订《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》。承包经营位于精河县茫丁乡巴西庄子村二组，土地总面积80亩，使用面积72.7亩，转让开始时间为2011年10月20日。签订合同时，村委会在合同上盖有村委会公章，当时村委会备注本地是集体土地。从此以后，热娜古丽·阿布杜克日木作为该土地经营权受让方经营该土地。2013年5月25日，精河县为了基础设施和城市建设，精河县国土资源局征收了精河县茫丁乡部分土地，精河县茫丁乡人民政府与达吾提·加玛力签订《土地征用协议书》，乡政府征收受让土地中的4亩，并支付54400元补偿费。2016年8月17日，精河县国土资源局向达吾提·加玛力出具精国土资听告字（2016）第47号《国土资源行政处罚听证告知书》，2016年9月9日，精河县国土资源局向达吾提加玛力出具《国土资源行政处罚决定书》，责令达吾提·加玛力退还非法占用的72.7亩土地，并处罚款14.5万元。原告认为被告出具的处罚决定书不符合法律规定的条件，被告作出的处罚决定书有误，请求依法撤销被告2016年9月9日作出的精国土资罚字（2016）第47号《国土资源行政处罚决定书》，承担本案诉讼费用。
被告精河县国土资源局辩称：精河县国土资源出具的精国土资罚字（2016）第47号《国土资源行政处罚决定书》是正确、合法的。1、本案事实是：1997年，陈天保未经批准非法开垦本案土地80多亩，2009年陈天保将该非法开垦土地转让给吐尔逊江·库尔班江及其妻子，2011年3月，吐尔逊江·库尔班江及其妻子将该非法开垦土地转让给原告及其妻子。自2011年原告一直在非法占用该土地种植的事实。而本案无论陈天保、吐尔逊江·库尔班江及其妻子还是原告及其妻子均未取得合法有效的批准手续，因此，原告及其妻子占用的72.7亩土地系非法占用的土地。2、根据精河县国土资源局地籍档案和精河县茫丁乡人民政府于2016年7月25日出具的《关于对依力古丽·赛买提和热娜古丽农村土地承包经营权转让合同鉴证情况说明》证明，原告占用的72.7亩土地系国有未利用的土地，而原告也未经任何合法批准的情况下占用并开发使用该土地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十九条：”开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，围湖造田和侵占江河滩地。”和《新疆维吾尔自治区实施中华人民共和国土地管理法办法》第二十六条：”开垦国有荒地应当依照法律、法规的规定办理有关手续，并在土地利用年度计划确定的控制指标内按下列规定权限审批......”之规定，因此，精河县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《新疆维吾尔自治区事实中华人民共和国土地管理法办法》第五十一条第一款第五项对原告做出处罚决定是合法的，是正确的。
经审理查明，1997年，精河县茫丁乡巴西庄子村村民陈天保在精河县水库公路东侧、奎赛高速公路以南的戈壁滩开垦荒地80多亩。2009年，陈天保将该80多亩土地转让给吐尔逊江·库尔班江。2011年3月，吐尔逊江·库尔班江又将该80多亩土地及位于茫丁乡巴西庄子村房屋一套以29万元的价格转让给达吾提·加玛力，双方签订《房屋买卖合同书》。2011年10月13日，吐尔逊江·库尔班江的妻子阿比布沟·赛买提作为甲方与达吾提·加玛力的妻子然那古丽·阿不都克力木作为乙方签订《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》。合同约定甲方将其承包经营的茫丁乡巴西庄子村二组80亩土地的承包经营权转让给乙方；转让期限为永久，自2011年10月13日起。精河县茫丁乡农村土地承包合同管理委员会在该合同鉴证时间处加盖公章、精河县茫丁乡巴西庄子村民委员会在该合同鉴证单位处加盖公章。2013年5月25日，精河县茫丁乡人民政府与原告达吾提·加玛力签订《土地征用协议》，征收该80亩地中的4亩土地，土地补偿费、青苗补偿费及地上附着物补偿费共计72400元。2013年10月25日，原告达吾提·加玛力将该土地65亩承包给张国海，承包期限自2014年1月起至2023年12月31日。2016年8月17日，精河县国土资源局认定达吾提·加玛力未按规定办理土地开发审批手续，于2011年10月在精河县水库公路东侧、奎赛高速公路以南开垦平整土地，非法占用国有荒地72.7亩，拟对达吾提·加玛力户作出责令退还非法占用的72.7亩土地并处罚款14.5万元罚款的决定。2016年8月22日，精河县国土资源局向达吾提·加玛力送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，2016年9月7日，举行听证会，2016年9月9日，精河县国土资源局依法作出精国土资罚字（2016）第47号《国土资源行政处罚决定书》责令达吾提·加玛力户退还非法占用的72.7亩土地并处14.5万元罚款。2016年7月25日，精河县茫丁乡人民政府作出《关于依力古丽·赛买提和热娜古丽〈新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同〉鉴证情况说明》就精河县茫丁乡人民政府及巴西庄子村委会2011年10月20日在鉴证意见处盖章，属见证人，见证依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的土地承包关系，并未对该土地的性质进行说明。茫丁乡农经站与巴西庄子村委会在盖章前未对该宗土地性质进行调查，不了解该宗土地性质为国有土地。因该宗土地为国有土地，不属于茫丁乡人民政府管理，经乡党政联席会议研究决定撤销乡农经站与巴西庄子村委会2011年10月20日在依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的土地承包合同鉴证意见处盖章意见。2016年8月9日，精河县农业局作出《关于达吾提·加玛力非法开垦占用国有土地领取棉花补贴认定的复函》达吾提·加玛力种植的棉花不应享受棉花补贴。
另查：达吾提·加玛力的妻子然那古丽·阿不都克力木系精河县茫丁乡巴西庄子村村民。
本院认为，依照《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地。据此，精河县国土资源局是精河县人民政府的土地行政主管部门，依照职权法定的原则，被告对本辖区内违反土地资源行政管理的行为依法享有实施行政处罚的职权。精河县茫丁乡人民政府及茫丁乡巴西庄子村民委员会并无土地权属认定的审批职权，其在依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》上的签章行为不能就此认定涉案土地是集体土地。根据土地登记审批表、农村集体土地权属界调查表、集体土地所有权权属协议书、精河县集体土地所有权确权登记审核情况公告、精河县茫丁乡巴西庄子村民委员会证明、茫丁乡巴西庄子村集体土地权属调查图等证据证明，精河县人民政府在2012年12月已依法确认精河县茫丁乡巴西庄子村集体土地界址范围，本案争议土地不在该集体土地范围内属国有土地。依照《土地管理法》第十一条规定，单位和个人使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。据此，国有土地的使用者合法使用该国有土地须到国土部门办理依法登记。故本案原告使用涉案土地的行为，并未取得政府土地主管部门的批准登记，违反法律规定，构成非法占用土地的违法事实。精河县国土资源局在发现上述事实后，依法履行了法定程序，并依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定向原告进行了告知，故被告作出的处罚决定责令原告退还非法占用的72.7亩土地正确，本院对该处罚内容予以支持。本案争议土地在1997年起就有精河县茫丁乡巴西庄子村村民陈天保开垦，2009年陈天保又将本案争议土地的承包经营权转让给吐尔逊江·库尔班江，2011年3月本案原告以支付对价的方式从吐尔逊江·库尔班江处取得该土地承包经营权，而精河县人民政府是在2012年12月完成对巴西庄子村集体土地界址的划定，故作为本案原告在取得土地承包经营权时对争议土地性质无法确认，被告精河县国土资源局以新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法的第五十一条第一款第五项规定对原告处以14.5万元罚款该处罚内容与原告的违法性质、情节及社会危害程序不相当。故被告对原告处14.5万元罚款不适当本院予以依法撤销。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：
一、维持被告精河县国土资源局作出的精国土资罚字（2016）第47号处罚决定书第一项；
二、撤销被告精河县国土资源局作出的精国土资罚字（2016）第47号处罚决定书第二项。
案件受理费50元，由被告精河县国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院。
审 判 长 王 付 义
审 判 员 付 媛 媛
人民陪审员 阿不力米提
二〇一七年六月十五日
书 记 员 甫鲁布苏荣