浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)浙03行初117号
原告陈涨存，男，汉族，1974年8月23日出生，住温州市鹿城区。
委托代理人孙莉，浙江天册律师事务所律师。
被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人陈宇，温州市国土资源局工作人员。
委托代理人张小龙，浙江联英律师事务所律师。
第三人浙江交隧集团有限公司,住所地温州市鹿城区市府路新益大厦1幢801室。
法定代表人卢立整，董事长。
委托代理人谢剑敏，浙江南越律师事务所律师。
第三人林谊光，男，汉族，1958年9月6日出生，住温州市鹿城区。
第三人陈少慧，女，汉族，1962年12月30日出生，住温州市鹿城区。
第三人陈中华，男，汉族，1960年3月7日出生，住温州市鹿城区。
原告陈涨存诉温州市人民政府土地行政批准一案，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月5日受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，依法组成合议庭，依职权追加浙江交隧集团有限公司、林谊光、陈少慧、陈中华为第三人参加诉讼，于2017年6月29日公开开庭审理了本案。原告陈涨存的委托代理人孙莉，被告温州市人民政府委托代理人陈宇、张小龙到庭参加诉讼。第三人浙江交隧集团有限公司、林谊光、陈少慧、陈中华经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
温州市人民政府于2005年7月6日批准同意,撤销2001年6月4日向温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场（以下简称黎明加工场）核准颁发温国用[2001]字第02158号国有土地使用权证的登记行为,并注销该土地使用权证。
原告陈涨存诉称：1995年12月6日，温州市加丰衡器有限公司（以下简称加丰公司）以协议出让方式取得坐落于温州市南浦街道（原南郊乡）灯塔工业区1号地块，地号为012II5117300号，总面积2.4392亩（下称“涉案土地”）国有土地使用权，后于1999年6月5日转让给温州环宇隧道工程公司（以下简称为环宇公司），并办理了土地使用权变更登记。2001年5月11日，环宇公司又将涉案土地转让给原告和陈中华。原告和陈中华付清全部转让款后，于2001年5月30日以个体工商户黎明加工场名义申请变更登记���并领取了温国用[2001]字第02158号《国用土地使用证》。2001年6月15日，原告按照行政机关的要求向工商部门申请“个转企”登记，于2001年7月4日设立“温州市鹿城涨存塑料薄膜厂”（2003年7月10日更名为“温州市涨存塑料薄膜厂”，以下简称为“涨存薄膜厂”）。黎明加工场于2001年7月10日注销。按照“个转企”的政策，涨存薄膜厂当然应承继黎明加工场的权利义务，因此原告方一直以涨存薄膜厂的名义主张权利，对此包括被告在内的各部门一直未提出异议。2003年9月11日，温州市国土资源局作出《关于撤销温州市鹿城区南浦街道灯塔工业区1号地块国有土地使用权登记的通知》（温土资[2003]7号），决定撤销2001年5月30日向黎明加工场核准颁发温国用[2001]字第02158号国有土地使用权证的登记行为,并注销该土地使用权证。涨存薄膜厂不服，向温州市人民政府申请行政复议。2004年2月4日，温州市人民政府作出温政行复（2004）22号行政复议决定，撤销温州市国土资源局上述撤销土地登记行为。除此之外，被告温州市人民政府并未作出任何关于涉案地块如何处置的通知或决定。由于涉案土地使用权状态一直不明，原告以涨存薄膜厂名义不断信访，温州市国土资源局于2014年8月14日作出《关于请求撤销<土地更正登记审核情况公告>的答复函》，称“2005年我局重新启动更正登记，同年7月经公告和市政府审批，撤销原土地登记并注销了温国用[2001]字第02158号土地证”。2014年12月8日，涨存薄膜厂起诉请求撤销温州市国土资源局作出的注销土地登记和注销土地证的行为。该案承办法官于2015年3月10日释明，涉案土地使用证系2005年7月6日经被告温州市人民政府批准同意并于当日注销的，原告不应对温州市国土资源局而应对温州市人民政府提起诉讼，故涨存薄膜厂最终对该案撤诉。2015年6月24日，涨存薄膜厂起诉要求撤销被告批准前述撤销土地登记并注销土地使用证的行为，温州市中级人民法院以涨存薄膜厂无法证明其已承受黎明加工场权利为由，裁定驳回起诉；涨存薄膜厂不服提起上诉，浙江省高级人民法院维持原审裁定。在该案中，被告温州市人民政府辩称其作出批准行为的依据的是《土地登记规则》第七十一条、《浙江省土地登记办法》第十六条、《浙江省土地登记办法实施细则》第十三条、《城市房地产管理法（1995年）》第三十七条、第三十八条。原告认为，被告温州市人民政府依据前述规定作出被诉行政行为，适用法律错误，程���违法。撤销土地登记及注销权利证书行为属于行政处罚，被告既未告知原告土地证被注销以及土地使用权被收回的事宜，也从未给予原告陈述、申辩的权利，且未按照《浙江省土地登记办法实施细则》第十二条通知原告限期交回土地权利证书。综上，请求撤销被告温州市人民政府于2005年7月6日作出的撤销土地登记并注销土地使用权证的批准行为。
原告在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：
1.个体工商户黎明加工场情况，以证明个体工商户黎明加工场于2001年7月10日注销，原告陈涨存系其经营者。2.温国有[2001]字第02158号国有土地使用证。3.土地使用权登记审批表。证据2-3以证明黎明加工场合法取得了涉案土地使用权，当时的土地主管部门经勘查认定土地权源合法、四至清楚无争议。4.《关于请求撤销<土地更正登记审核情况公告>的答复函》，以证明温州市国土资源局于2014年8月14日告知涨存薄膜厂涉案土地证已于2005年注销，土地使用权已收回。5.《土地使用权登记审批表》，以证明被告于2005年7月6日作出同意批准注销涉案土地使用权证的意见，但并未对更正事项进行批准。6.温州晚报广告部广告样本，以证明温州市国土资源局于2005年6月16日在温州晚报上刊登《关于土地更正审核情况的公告》的事实。7.《企业名称预先核准通知书》及变更登记情况。8.温政行复（2004）22号行政复议决定书，以证明黎明加工场2011年因“个转企”变更登记为涨存薄膜厂。证据7-8以证明被告对此明知并予以确认以及原告方一直以涨存薄膜厂的名义主张权利，被告对此是认可的。9.（2015）温鹿行初字第19号《行政裁定书》及《谈话笔录》，以证明温州市鹿城区人民法院2015年3月10日向涨存薄膜厂释明，涉案土地使用证是2005年7月6日经被告批准同意并于同日注销的，故涨存薄膜厂撤回了对于温州市国土资源局的诉讼，原告此时才知道被诉行政行为。10.（2015）浙温行初字第280号《行政裁定书》。11.（2016）浙行终879号《行政裁定书》。证据10-11以证明涨存薄膜厂起诉要求撤销被诉行政行为，但法院以涨存薄膜厂不具备原告诉讼主体资格为由裁定驳回起诉的事实。12.温州市不动产登记信息查询记录，以证明涉案土地目前仍登记在黎明加工场名下，温国有[2001]字第02158号国有土地使用证至今未被注销。
被告温州市人民政府辩称：1.被诉批准行为不属于行政诉讼受案范围。温州市人民政府于2005年7月6日在《土地使用权登记审批表》上作出的批准同意撤销温州市南浦���道(原南郊乡)灯塔工业区1号地块国有土地使用权登记，属于更正登记行为的内部审批行为，并不直接对外生效;其生效条件需经对外公告，公告后无异议等程序，且被诉批准行为已被之后更正登记所吸收。2.被告温州市人民政府不是本案适格被告。2016年8月，温州市本级及所属鹿城、龙湾、瓯海行政辖区实施不动产统一登记制度，由温州市国土资源局负责建立不动产统一登记制度，承担市区范围内不动产统一登记行政职能，故温州市人民政府不是本案适格被告。3.原告起诉已超过起诉期限。温州市国土资源局早于2005年作出涉案公告行为，原告早已知晓公告内容。在2007年8月30日和2007年12月21日，原告在向温州市人民政府提交的二份报告中均明确提到该公告，据此原告最迟于2007年知道被诉行政行为内容。4.涉案土地更正登记行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告起诉的事实和理由不能成立。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十二条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条等规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。涉案地块被更正登记的原因是转让时违反了出让合同“温土(鹿)23号”第十二条中“投入100%后可以转让”的约定。原告在签订转让合同时，知道或应当知道涉案地块并不符合法定和上述约定的转让条件，故被告根据《浙江省土地登记办法实施细则》第十三条的规定，在温州市国土资源局查清事实后，依照法定程序进行更正登记，公告并上报被告批准后予以撤销原登记内容并注销土地证，事实清楚，符合法律规定。综上，请求依法驳回起诉。
被告在举证期限内向本院提���并经庭审质证的证据有：1.《关于土地更正登记审核情况的公告》。2.土地使用权登记审批表。证据1-2以证明被诉行政行为具体内容及更正登记审批情况。3.《关于对温州市鹿城区南浦街道灯塔工业区1号地块国有土地使用权更正登记的请示》(温土资[2004]36号)。4.2004年3月29日温州市人民政府办公室公文处理单。5.《关于对温州市鹿城区南浦街道灯塔工业区1号地块国有土地使用权更正登记的再次请示》(温土资[2004]339号)。6.2005年3月23日温州市人民政府办公室公文处理单。证据3-6以证明更正登记汇报、批示情况。7.2003年9月11日涉案土地更正登记的《土地使用权登记审批表》、《关于撤销温州市鹿城区南浦街道灯塔工业区1号地块国有土地使用权登记的通知》(温土资籍[2003]7号)、《行政复议决定书》(温政行复[2004]22号)、2005年5月16日《土地使用权登记审批表》，以证明涉案土���2003年更正登记及后续行政复议、土地登记情况。8.《关于温州市鹿城旅游鞋厂等七家企业自筹基建计划的批复》(温鹿计基[1995]46)，以证明涉案土地立项情况。9.《关于征用灯塔村土地并出让给市加丰衡器有限公司使用的通知》(温土建鹿(1995)23号)。10.《国有土地使用权协议出让合同》。证据9-10以证明涉案土地原批准情况以及出让合同第三条约定“投资量占工程建设总投资100%后可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动”。11.温州市土地征用地籍图面积计算书、征用土地地籍图，以证明涉案土地坐落、位置。12.温州市加丰衡器有限公司《企业法人营业执照》、工商登记情况及印鉴式样，以证明温州市加丰衡器有限公司法律主体情况。13.温州市环宇隧道工程有限公司《企业法人营业执照(副本)》，以证明温州市环宇隧道工程有限公司法律主体情况。14.土地转让协议书（两份）、关于土地转让要求办理过户手续的报告。15.1999年6月30日土地使用权登记审批表。证据14-15以证明温州市加丰衡器有限公司将涉案土地转让给温州市环宇隧道工程有限公司及土地登记情况。16.土地使用权转让登记审批表、温州市土地使用权转让登记审核表、温州市土地使用权转让申请登记表、浙江省温州市土地使用权契税完税证、转让书、国有土地使用权证、鹿城区南郊乡灯塔村统一收款收据，以证明温州市环宇隧道工程有限公司将涉案土地转让给温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场的事实，土地登记审查情况。17.个体工商户营业执照及陈涨存身份证、工商登记记录，以证明温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场的法律主体情况。18.2001年5月30日将涉案土地转让的《土地使用权登记审批表》，以证明《关于土地更正登记审核情况的公告》（编号[2005]籍字第19号）涉及土地登记的基本情况。19.土地案件现场照片，以证明涉案土地没有按照法律规定、合同约定开发建设的事实。20.土地违法案件询问笔录（陈涨存3次、卢立整2次、黄景棉1次）及身份证明材料。21.土地违法案件现场勘测笔录。22.《行政处罚案件审查表》。证据20-22以证明涉案土地没有按照法律规定、合同约定开发建设的事实。23.《要求维护土地使用权人的合法权益的报告》、《要求维护土地使用权人的合法权益的再次报告》，以证明原告早在2007年就已经知道被诉行政行为内容。
被告温州市人民政府作出被诉批准行为的法律依据为《土地登记规则》第五十八条、第七十一条，《浙江省土地登记办法》第十六条，《浙江省土地登记办法实施条例》第十三条第（三）项，《中华人民共和国城镇国有土地使用权��让和转让暂行条例》第十九条、第三十七条、第三十八条、第四十一条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条、第三十八条、第四十一条。
经审理查明，涉案土地坐落于鹿城区××街道（原××乡）灯塔工业区1号,地号012ΙΙ5117300号,总面积2.4392亩。1995年12月6日,加丰公司以协议方式取得上述国有工业用地使用权。环宇公司和黎明加工场分别于1999年6月15日、2001年5月11日相继受让上述土地，并办理了土地使用权变更登记。2001年5月30日，该土地使用权登记在黎明加工场名下。2003年9月11日，温州市国土资源局经被告温州市人民政府批准，作出《关于撤销温州市鹿城区南浦街道灯塔工业区1号地块国有土地使用权登记的通知》，以涉案土地属非法转让、错登为由撤销黎明加工场2001年的土地登记。涨存薄��厂不服，向被告温州市人民政府申请行政复议。温州市人民政府于2004年2月4日作出温政行复（2004）22号行政复议决定，撤销上述更正登记通知。2005年5月16日，被告温州市人民政府批准撤销2003年9月11日更正土地登记行为。同年6月9日，温州市国土资源局重新启动更正登记程序，于同月16日在温州晚报公告土地更正登记审核情况后，于2005年7月6日经被告温州市人民政府批准撤销黎明加工场2001年土地登记，并同意注销温国用[2001]字第02158号国有土地使用权证。2014年12月8日，涨存薄膜厂向温州市鹿城区人民法院起诉请求撤销温州市国土资源局作出的注销土地登记和注销土地证的行为。在该案诉讼过程中，经经办法官释明告知涉案土地使用证系2005年7月6日经被告温州市人民政府批准同意并于当日注销的，故涨存薄膜厂最终对该案撤诉。2015年6月24日，涨存薄膜厂以温州市人民���府为被告起诉，请求撤销温州市人民政府于2005年7月6日撤销土地登记并注销土地使用权证的批准行为。2016年7月6日，温州市中级人民法院作出（2015）浙温行初字第280号行政裁定书，认为涨存薄膜厂提交的证据尚不足以证明其已承受涨存加工场的权利，与被诉行政行为没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回起诉。涨存薄膜厂不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终879号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。2017年3月31日，原告陈涨存以自己名义提起本案诉讼，请求撤销被诉批准行为。
另查明：1998年2月8日，黎明加工场经工商登记成立，性质为个体工商户，经营者陈涨存,经营地址温州市球山巷54号,于2001年7月10日注销。2001年7月4日，温州市鹿城涨存塑料薄膜厂经工商登记成立，经济性质为股份合作，股东陈涨存、陈中华，其中陈涨存为法定代表人，经营地址温州市球山巷54号。2003年7月10日，温州市鹿城涨存塑料薄膜厂变更为涨存薄膜厂。温州市加丰衡器有限公司于2001年11月23日注销,公司股东为第三人林谊光、陈少慧和“魏晋泽”（身份情况暂无法查明）。温州环宇隧道工程公司于2001年3月21日变更为浙江环宇隧道工程有限公司,于2012年10月24日变更为浙江交隧集团有限公司。
以上事实有各方当事人的陈述及经质证对真实性无异议的土地登记审批表、工商登记材料、土地使用权证、温政行复（2004）22号行政复议决定书等证据予以证实。
本院认为：《浙江省土地登记办法实施细则》（2003年4月8日施行）第十三条规定，在土地登记后，土地权利人以及其他利害关系人发现��登或漏登申请更正登记，或县级以上人民政府土地行政主管部门发现错登、骗登或者漏登的，土地登记机关应按规定办理更正登记。有下列情形之一的，土地登记机关应按规定直接办理更正登记，撤销全部或部分核准登记的事项：（1）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取欺骗手段获准登记的；（2）当事人对土地不拥有合法权利的；（3）因登记机关工作人员疏忽造成登记不当的。办理更正登记须按照土地登记的法定程序进行，审核结果必须及时予以公告，公告时间为15日。公告期内未提出异议的，经原批准机关批准，办理更正登记，注销原土地证书。本案中，被告温州市人民政府于2005年7月6日在土地使用权登记审批表中签署“同意”的意见，是根据温州市国土资源局上报的撤销涉案土地使用权登记并注销温国用[2001]字第02158号国有土地使用权证的意见所作出的内部审批行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。在此情况下，对原告陈涨存权利义务产生实际影响的是温州市国土资源局据此后续作出的行政行为，原告陈涨存可以对该行政行为依法进行救济。因此，原告提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈涨存的起诉。
本案案件受理费依法免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 许旭东
代理审判员 陈 雕
人民陪审员 兰慧军
二〇一七年九月十九日
书 记 员 谭敏娟