广东省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)粤民再361号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国农业银行股份有限公司深圳福田支行。
负责人：区兵，行长。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：马鹏，男，1973年1月20日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：冯征，女，1972年1月26日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。
上述三位再审申请人的共同委托代理人：黄浩、周曦，广东蕴德律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：深圳华泰企业公司。住所地：广东省深圳市福田区香梅路华泰香逸名园*层南侧（裙楼）。
法定代表人：陈世明。
委托代理人：胡晓海，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。
再审申请人中国农业银行股份有限公司深圳福田支行（以下称农行福田支行）、马鹏、冯征因与被申请人深圳华泰企业公司（以下称华泰公司）确认合同无效纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法房终字第333号民事判决，向本院申请再审。本院于2016年4月25日作出（2015）粤高法民一申字第1514号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人农行福田支行、马鹏、冯征的委托代理人黄浩、周曦与被申请人华泰公司的委托代理人胡晓海到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
农行福田支行与马鹏、冯征申请再审称：一、涉案的两份协议均不违反签署之时的法律、行政法规的强制性规定。其一，华泰公司与中国农业银行深圳市分行上步办事处（以下简称“农行上步办事处”）于1987年4月11日签署的《华泰企业公司与中国深圳农业银行深圳分行关于提供宿舍楼协议书》（以下简称“1987年《协议书》”）在签署及履行之时根本没有“划拨土地使用权”及“出让土地使用权”的法律概念，没有划拨与出让土地使用权的区分，更没有划拨土地地上建筑物转让的审批限制。根据《关于适用<合同法>若干问题的解释（一）》确立的“从旧兼从有效”的原则，且考虑协议已经履行完毕已近30年，为维护民事权利的稳定性，1987年《协议书》应认定为有效合同。其二，华泰公司与农行福田支行于1993年12月20日签署的《协议书》（以下简称“1993年《协议书》”）没有改变包括涉案12套房屋在内的华泰宿舍楼第19栋的土地用途，二审判决错误混淆了“土地用途”与“土地使用者”的概念。华泰宿舍楼第19栋房屋所在土地使用权来源为华泰公司于1993年1月3日与深圳市国土局签订的深地合字（92）110号《深圳经济特区土地使用权合同书》，合同书第一条明确约定：B201-0015土地约6225.9㎡一次性出让给土地使用者。土地用途为住宅。二、即使涉案两份《协议书》有违二审判决列举的法律、法规、规章的强制性规定，但并未违反效力性强制性规定，依法不能认定为无效。根据《关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第14条的规定，合同法第52条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，只有合同内容违反法律、法规的效力性强制性规定的，方能认定为无效合同，违反管理性强制性规定的合同并不必然无效。三、华泰宿舍楼被纳入城市更新计划只影响涉案两份协议书的履行，丝毫不影响协议书的效力。深圳市的城市更新，是不动产业主意思自治的商业行为，政府系依业主的申请再做出行政行为，并非政府的强制征收行为，不动产业主可随时申请终止或退出更新计划。华泰宿舍楼的更新改造实施主体系由深圳市城改办于2012年12月18日批复确认，至今实施单位新世界公司仍未办理用地出让手续。即便华泰宿舍楼确已纳入城市更新范围，影响的也只是政策性住房能否逐套补缴土地出让金转化为市场商品房的问题，既非涉案两份《协议书》约定的内容，也与协议效力无关。四、华泰公司的诉讼请求已超过诉讼时效，依法应予驳回。涉案两份《协议书》分别签订于1987年和1993年，作为房屋购买方的农行福田支行已依约支付对价款，并将其依据合法有效的合同取得的涉案14套房屋交付给马鹏、冯征等人占有、使用超过20年，有的已近30年。华泰公司不仅知晓而且通过发放《深圳市华泰企业公司房产证》的形式予以认可，且其在此后漫长时间里，从未对涉案两份《协议书》的效力、履行或马鹏、冯征等人占有使用该14套房屋的行为提出过任何异议。因此，即使协议无效，但因华泰公司长期怠于行使权利，其在本案中主张返还房屋的请求权已经超过法定的诉讼时效。据此，请求撤销二审判决，维持一审判决。
华泰公司辩称：一、农行福田支行和马鹏、冯征刻意割裂房产与土地的整体性，回避了房产转让实质上导致了划拨土地和使用条件受限制的出让土地的非法转让事实。二审法院查明了涉案两份《协议书》涉及的房地转让未经有关行政主管部门批准，也未办理土地出让手续及缴纳土地使用权出让金，并存在强行转让仅限于华泰公司自用的土地等客观事实，故二审法院认定涉案两份《协议书》违反效力性强制规范而无效是正常适用法律的结果。农行福田支行和马鹏、冯征认为协议并未违反效力性规范的理由不能成立，应予驳回。二、涉案两份《协议书》违反了国家效力性强制性规范。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十三条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、《最高人民法院关于审理房地产管理法实施前房地产开发经营案件若干问题的解答》第六条的规定，均应当认定涉案两份《协议书》无效。三。农行福田支行和马鹏、冯征混淆了不同的法律关系，城市更新程序与农行福田支行和马鹏、冯征无关。农行福田支行和马鹏、冯征等人没有获得涉案房地产，不是权属人，与城市更新的申报主体、实施主体均完全无关。四、涉案两份《协议书》为无效合同，其法律后果为恢复原状，农行福田支行和马鹏、冯征应返还涉案房屋。农行福田支行将不允许转让的房屋作为集体福利转让给马鹏、冯征等人，属于不当房改，应由其承担损失赔偿责任。请求驳回农行福田支行和马鹏、冯征的再审申请。
华泰公司向一审法院起诉称：一、涉案两份《协议书》均属无效合同。1987年《协议书》约定，农行上步办事处以每平方米500元建筑成本购买华泰公司宿舍楼四套，总建筑面积306.76平方米，总价款为人民币153380元。涉案房屋为现华泰宿舍楼3栋311、312、321、322共4个单元住宅。其中，311、312共2套已于2007年协议回购交还华泰公司。剩余2套房屋实际由农行福田支行进行管理。上述涉案房屋在深圳市房地产权登记中心登记显示“宗地号为B20l一0023；土地所有权来源为行政划拨；权利人为深圳华泰企业公司；所有权性质为国有。”
1993年《协议书》约定，农行福田支行向华泰公司以“实际成本价”即按每平方米1350元购买华泰生活基地19号楼东侧单元住房16套，建筑面积1145.28平方米，总价款154.61万元。涉案房屋为现华泰宿舍楼19栋311、312、321、322、331、332、341、342、351、352、361、362、371、372、381、382共16个单元住宅。其中，312、331、341、351共4套已于2007年回购退还华泰公司。上述涉案房屋在深圳市房地产权登记中心登记显示“宗地号为B201一0015；土地所有权来源为协议用地；房屋性质为协议自建。另据30××80号房产证附记载明，权利人为华泰公司；所有权性质为国有；使用权来源为单位自建房。”此外，华泰公司与深圳市国土局于1993年1月3日签订的《深圳经济特区土地使用合同书》[深地合字(92)11号]第七条特别约定，“本块土地为自用，土地使用者撤离深圳时，土地连同地面房屋由市政府按规定收购”。
根据以上事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六条，《深圳经济特区房地产转让条例》第七条第(一)(二)项，以及国有资产转让的有关规定，涉案两份《协议书》均属无效合同。
二、涉案房屋应依法归还华泰企业公司。涉案房屋从立项、规划许可到国有土地使用权的取得以及建设施工均以华泰公司名义取得并实施。涉案房屋属自用性质的企业宿舍，未经行政管理机关批准并补清地价是不得进行交易转让的。因此，涉案两份《协议书》实为当事人双方为解决各自企业职工住房和经营需求的私下协议，不能作为产权转让的依据。我国对不动产实行登记制度，依照《中国人民共和国物权法》和《深圳经济特区房地产登记条例》的有关规定，“依法登记的房地产权利受法律保护。”根据华泰公司提交的深圳市房地产权登记中心的分栋产权登记和市政府核发的房地产权证书等证据，涉案房屋毋庸置疑依法属于华泰公司所有，涉案房屋应当返还华泰公司。
综上所述，请求法院判令：1.华泰公司与农行福田支行签订的涉案1987年《协议书》、1993年《协议书》无效。2.双方返还财产，华泰公司返还农行福田支行1987年购房款153380元，返还1993年购房款1546100元，扣除华泰公司已回购6套房屋房款389828.5元，合计应返还购房本金1309651.5元；按人民银行同期贷款利率计算返还本金利息，两款项从实际支付日至本案起诉日共计利息1643146.64元；农行福田支行、马鹏、冯征应按政府指导租金价格支付房屋占有使用费；农行福田支行应先于华泰公司返还涉案华泰宿舍楼19栋381号房屋，马鹏、冯征承担连带责任；若在判决生效后十日内，华泰公司不能如数支付返还款项，按人民银行同期贷款利率双倍支付利息，农行福田支行、马鹏、冯征不能交还涉案房屋，按指导租金标准双倍支付房屋占有使用费。3.诉讼费由双方各承担50%。
一审法院认定事实：华泰公司（甲方）与农行上步办事处（乙方）签订的1987年《协议书》约定，甲方给乙方提供家庭宿舍楼4套，总建筑面积为306.76平方米，乙方按每平方米500元付给甲方建设费，甲方提供的宿舍楼产权归乙方所有，但只能供乙方自己使用，乙方不得向第三者转让、出租、出售，如乙方不需要，可协商转让给甲方。协议签订后，华泰公司按约将华泰宿舍楼3栋101、102、321、322号房屋交付给了农行上步办事处。
华泰公司（甲方）与农行福田支行（乙方）签订的1993年《协议书》约定，乙方购买甲方在福田景田华泰生活基地兴建的19＃一栋八层住宅楼16套住房，建筑面积1145.28平方米；甲方以工程实际成本价（建筑成本+分摊自用地价+分摊自用市政建设配套费及相关费用）出售；甲方提供给乙方的16套住房验收交付时间为1994年10月30日，产权归乙方，由甲方负责为乙方办理分户房产证，乙方如需转让出售时可经协商后首先转让给甲方；考虑到甲方生活基地属政府划拨土地，如遇日后改做商业用地需补缴地价款，乙方按实际使用面积予以分摊，在现有政策下，乙方同意按深圳市政府土地使用的有关规定每年向甲方支付按乙方实际占用土地面积分摊的土地使用费，收费标准按深圳市政府规定。1994年7月6日，华泰公司与农行福田支行签订《补充协议》，约定乙方在本协议签订后5日内先将购买上述16套住房的款项每平方米1350元共154.61万元付给甲方作为工程建设资金，待工程竣工决算后按工程实际成本价和多退少补原则，双方结清购房价。1995年9月8日，华泰公司将协议约定的华泰宿舍楼19栋311、312、341、351、321、331、361、371、381、322、332、342、352、362、372、382号房屋共16套住房交付给了农行福田支行。
1997年，中国农业银行深圳市分行（以下简称农行深圳分行）同意农行福田支行将上述20套房屋中除3栋101、102，19栋311、312、341、351号房屋以外的其余14套涉案房屋房改给马鹏、冯征等员工。马鹏、冯征等员工向农行福田支行付清了购房款并实际居住在上述14套涉案房屋中。其中，马鹏、冯征购买并居住的房屋为19栋381号。华泰公司向马鹏、冯征等购房员工颁发了华泰公司自制的《深圳市华泰企业公司房产证》。
2007年10月12日，农行福田支行（甲方）与华泰公司（乙方）签订《房屋回购协议》，华泰公司以2356925元向农行福田支行回购3栋101、102，19栋311、312、341、351号房屋共计6套房屋。双方已履行完毕该协议。
另查，华泰宿舍楼3栋、19栋均已办理产权登记，权利人为华泰公司，未进行分户登记，房屋、土地用途为住宅，房屋性质为自建。其中，3栋所在地块的宗地号为B201—0023，土地来源为行政划拨；19栋所在地块的宗地号为B201—0015，土地来源为协议。华泰公司与深圳市国土局于1993年1月3日签订的《深圳经济特区土地使用合同书》约定，宗地号为B201—0015地块的土地使用权出让给华泰公司自用，土地使用者撤离深圳时，土地连同地面房屋由市政府按规定收购。
2010年，包括14套涉案房屋在内的华泰宿舍楼列入了深圳市城市更新计划。
以上事实有1987年《协议书》、1993年《协议书》、1994年《补充协议》、《深圳市华泰企业公司房产证》、《房屋回购协议》、产权资料电脑查询结果表、庭审笔录等证据证实。
广东省深圳市福田区人民法院于2014年8月8日作出（2013）深福法民三初字第2313号民事判决：驳回华泰公司的诉讼请求。案件受理费由华泰公司负担。
华泰公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判认定涉案两份《协议书》无效。
二审法院认为，本案为确认合同效力纠纷。本案的争议焦点是涉案1987《协议书》、1993年《协议书》的效力问题。1987年《协议书》第四条约定，华泰企业公司提供的宿舍楼产权归中国农业银行深圳分行使用。1993年《协议书》第三条约定，华泰企业公司提供给农业银行深圳分行的16套住宅楼竣工验收后交给农业银行深圳分行使用……产权归农业银行深圳分行所有，并由华泰企业公司负责为农业银行深圳分行办理分户房产证。根据上述约定，涉案两份《协议书》的目的为转让涉案房屋。而由于1987年《协议书》所转让房屋的土地为行政划拨性质，华泰公司转让涉案房屋未经有关行政主管部门批准，也未办理土地出让权手续及缴纳土地使用权出让金，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六条、《深圳经济特区房地产转让条例》第七条、《城市房地产转让管理规定》第六条、第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的相关规定。
1993《协议书》所转让房屋的土地为协议取得的土地，土地出让合同约定土地供华泰公司自用。华泰公司转让涉案房屋违反了土地出让合同关于土地用途的约定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六条、《城市房地产转让管理规定》第六条、第十条、《深圳经济特区房地产转让条例》第七条的相关规定。
并且，由于包括14套涉案房屋在内的华泰宿舍楼已列入深圳市城市更新计划，涉案两份《协议书》的效力客观上已不能再通过补办手续、补交土地出让金等方式予以补正。
据此，二审法院认定涉案两份《协议书》均为无效合同。一审判决对两份合同的效力认定错误，二审法院予以纠正。
因涉案协议为无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，农行福田支行与马鹏、冯征应将涉案房屋返还华泰公司，华泰公司应将所收取的购房款返还给农行福田支行。由于涉案合同无效，双方当事人均有过错，故二审法院对华泰公司关于房屋占有使用费的请求不予支持，农行福田支行与马鹏、冯征的购房款利息损失亦由其自己承担。
综上所述，二审法院认为，华泰公司的上诉理由部分成立，予以部分支持，一审判决认定事实不清，适用法律错误，处理不当，二审法院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六条、《深圳经济特区房地产转让条例》第七条、《城市房地产转让管理规定》第六条、第十条、第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销一审民事判决；二、确认涉案1987《协议书》、1993年《协议书》无效；三、农行福田支行与马鹏、冯征应在本判决生效之日起三十日内将涉案华泰生活小区19栋381房返还给华泰公司；四、华泰公司应在本判决生效之日起三十日内返还农行福田支行涉案华泰生活小区19栋381房的购房款人民币91503元；五、驳回华泰公司的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费共2812.4元，由农行福田支行负担1812.4元、华泰公司负担1000元。
围绕当事人的再审请求，本院对有争议的证据和事实认定如下：一、二审法院认定的事实清楚，采用的证据真实有效，本院予以确认。
本院再审认为，本案的争议焦点在涉案两份《协议书》是否合法有效。
1987年《协议书》第四条约定，华泰企业公司提供的宿舍楼产权归农行深圳分行使用；1993年《协议书》第三条约定，华泰企业公司提供给农行深圳分行的16套住宅楼竣工验收后交给农行深圳分行使用……产权归农行深圳分行所有，并由华泰公司负责为农行深圳分行办理分户房产证。涉案两份《协议书》签订的目的及内容均为转让涉案房屋。华泰公司以涉案房屋所用的土地来源为行政划拨与协议出让，其公司转让划拨用地所建的房产未经行政主管部门批准，未办理土地出让权手续及缴纳土地使用权出让金，且违反土地出让合同土地自用的约定为由，请求确认两份房产转让协议无效，房产应予以返还。
关于涉案两份《协议书》的法律效力的问题，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，确认合同是否有效应以是否违反了法律、行政法规的强制性规定作为本案的判断标准。由于涉案两份《协议书》签订时间较早，根据“法不溯及既往”原则，确定合同合法有效应以当时有效的法律法规为准。1987年《协议书》所转让的涉案房屋为华泰宿舍楼3栋内的2套房屋，该栋房屋所用土地虽为划拨用地，但当时法律法规并没有区分划拨土地使用权与出让土地使用权，亦没有规定划拨土地地上建筑物的转让需要行政主管部门审批，故1987年《协议书》的内容并不违反当时法律法规，一审法院认定该协议合法有效正确，本院予以确认。
1993年《协议书》所转让的涉案房屋为华泰宿舍楼19栋内的12套房屋，该栋房屋所用的土地来源为协议出让，出让合同约定土地用途为“自用”。1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”涉案房屋所在土地虽然是使用条件受到一定限制的出让用地，但这只是华泰公司作为土地使用权人的权利受到的一定限制，且该条文仅规定了划拨土地转让的情形，对于土地上盖建筑的转让并无限制。华泰公司将12套涉案房屋转让给农行福田支行，并没有改变土地、房屋用途，亦没有违反当时《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，故一审法院认定该房产转让协议合法有效，于法有据，本院予以确认。
华泰公司依据《中国人民共和国物权法》第一百三十七条第三款关于“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”的规定主张涉案两份《协议书》无效，但该条文是法律关于“土地用途”的限制，华泰公司转让涉案房屋不属于改变土地用途的行为，不属于《物权法》第一百三十七条第三款所予限制的范围，故本院对华泰公司关于涉案两份《协议书》因违反法律禁止性规定而无效的主张不予支持。二审法院以涉案的划拨用地未办理行政审批、出让用地违反“自用”约定而认定协议书无效，属于适用法律不当，本院予以纠正。
综上所述，华泰公司请求确认涉案两份《协议书》无效并判令农行福田支行、马鹏、冯征返还华泰宿舍楼19栋381号房屋，缺乏法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法房终字第333号民事判决；
二、维持广东省深圳市福田区人民法院（2013）深福法民三初字第2313号民事判决。
本案一、二审案件受理费共2812.4元，由深圳华泰企业公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 余洪春
审判员 黄秋生
二〇一八年二月二十八日
书记员 曾丽君