北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)京04行初222号
原告北京市平谷中侨经济技术开发公司，住所地北京市平谷区平谷镇金海小区。
法定代表人王学甫，男，总经理。
原告北京市金海翔物业管理有限责任公司，住所地北京市平谷区平谷镇金海小区。
法定代表人王学甫，男，总经理。
被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，男，区长。
委托代理人王国忠，男，北京市平谷区市政市容管理委员会副主任。
委托代理人赵华，北京市方桥律师事务所律师。
第三人北京滨河物业管理服务公司，住所地北京市平谷区滨河工业区零号区22号。
法定代表人尤燕峰，男，经理。
委托代理人曹光明，原北京滨河物业管理服务公司副总经理。
委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。
原告北京市平谷中侨经济技术开发公司（以下简称中侨公司）、北京市金海翔物业管理有限责任公司（以下简称金海翔公司）因被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政决定一案，不服北京市高级人民法院2011年6月16日（2009）高行终字第347号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2015年1月8日作出（2012）行监字第0096-1号行政裁定，指令北京市高级人民法院再审本案。北京市高级人民法院于2015年12月14日作出（2015）高行再终字第926号行政裁定，撤销北京市第二中级人民法院（2008）二中行初字第73号行政判决及（2009）高行终字第347号行政判决，指定本院审理此案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告中侨公司法定代表人王学甫、金海翔公司法定代表人王学甫，被告平谷区政府的委托代理人王国忠、赵华，第三人北京滨河物业管理服务公司（以下简称滨河公司）的委托代理人曹光明、付学军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2007年8月2日，平谷区政府作出京平政发[2007]26号《北京市平谷区人民政府关于整合金海小区供暖工作实行集中供热的决定》（以下简称《供热决定》），内容为：“为迎接2008年奥运会，减少大气污染，节约能源，提高金海居民小区供暖质量，依据《北京市十一五发展规划》、《北京市供热总体规划》、《平谷新城供热专项规划》及北京市人民政府京政发[2005]3号、京政发[2006]5号、京政发[2007]7号文件规定和2007年第一次区长办公会议精神，特作如下决定：1、金海居民小区供暖工作自2007-2008年度供暖季起由滨河公司负责。滨河公司要根据市、区供热总体规划和市、区政府有关文件精神，积极筹措资金，迅速实施整合改造工程，保证金海居民小区按时供暖。2、金海居民小区原供暖单位中侨公司要积极配合整合工作，并将供暖所用场地、厂房和相关设备设施交付滨河公司使用。3、本决定自发布之日起执行。”
原告诉称，位于本市平谷区的金海小区内所有建筑物是由原告始建于1992年，并始终由原告负责该小区供暖工作，原告对金海小区的锅炉房及相关供暖设备设施等企业私有财产拥有合法所有权，原告与金海小区居民建立的供暖合同关系合法，原告的两台热水锅炉和一台蒸汽锅炉具有合法审批手续。被告的《供热决定》任意变更供暖单位违反《合同法》；被告变更的供暖单位无法满足为金海大厦和金海大厦游泳馆的供热工作导致停业，给原告造成重大经济损失；被告的《供热决定》违反《民法通则》第七十五条及《物权法》第四条、第一百零六条的规定；被告在作出《供热决定》之前没有在法定时间内向原告发出供暖整改意见，也没有履行告知义务，没有履行招投标手续，直接变更供暖单位，属于违反法定程序；在未对金海小区供暖场地、厂房、机器设备等财产权进行变更和经济补偿的情况下，强行整合，无偿划拨给滨河公司使用，同时致使原告大量的供暖设备设施报废，给原告造成了巨大经济损失，严重侵犯原告合法财产权，显失公平。诉请法院判决：1、确认《供热决定》违法；2、对《供热决定》予以撤销；3、判令被告恢复对原告在金海小区的建筑物能具备充足供热供暖条件进行供热，同时免收接口费，按居民标准收取供暖费；4、由被告出资改造金海大厦和金海大厦游泳馆双路供暖为热水供暖；5、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告于开庭审理前向本院提交了以下证据：
1.《北京市平谷区人民政府关于整合金海小区供暖工作实行集中供热的决定》，证明：本案被诉行政行为内容，侵害了原告的财产权。
2.北京市人民政府［京政复字（2007）262号］《行政复议决定书》，证明内容同上
3-5.中侨公司锅炉房所在地块《国有土地使用证》（京平国用（2001划）字第01289号）、平谷县计划委员会1992年关于建设中侨公司锅炉房《基本建设预备项目转为正式项目的批复》、《建设工程许可证》，证明：（1）该锅炉房的所在地块的《国有土地使用证》归中侨公司所有；（2）原告锅炉房供暖设施有合法的审批手续；（3）被告将其无偿划给滨河公司使用，违反了《土地法》的有关规定，侵害了原告的合法权益。
6-9.平谷县人民政府1997年《关于出售北京市平谷中侨经济技术开发公司的批复》、《企业国有资产注销产权登记表》、平谷县体制改革办公室《关于北京市平谷县中侨经济技术开发公司重组转制后办理土地证、房产证变更手续的请示》、平谷县国有资产管理局给平谷县房管局出具的证明材料，证明：中侨公司已转制为金海翔公司，原国有资产产权于1998年1月18日已被注销，其产权已归金海翔公司所有，变为私有产权，被告随意无偿划拨该公司的私有财产侵害该公司的合法权益；金海翔公司具备本案的诉讼主体资格。
10.金海翔公司所有的平谷县平谷镇金海小区甲5号厂房《产权证》（京房权证平私更字第XX**号），证明：该产权证取得时间为2001年8月，该厂房建筑物的产权归金海翔公司所有，被告无偿将其划拨给滨河公司使用，侵害金海翔公司财产所有权。
11.中侨公司与供煤单位签订的2007-2008年度《供用煤合同》，证明：原告已于2007年6月18日与供煤单位刘景合签订了2007-2008年度供煤合同，7月份已将煤全部运到锅炉房，被告随意改变金海小区的供暖单位，给原告造成巨大的经济损失。
12.平谷区供暖管理办公室《证明》，证明：从九十年代至2007年，原告一直负责对金海小区集中供暖。现被告随意改变金海小区的供暖单位，侵犯了原告合法的经营自主权。
13-14.北京市人民政府法制办公室给原告邮寄的《行政复议决定书》信封封面、原告向平谷区人民法院立案庭投递不服行政决定案和行政赔偿案起诉状的《特快专递邮件详情单》，证明：原告起诉符合法定期限的规定。
15.公证的《北京市平谷中侨经济技术开发公司及其所属企业全面出售合同书》，证明：中侨公司的财产权于1997年10月21日归金海翔公司所有，《供热决定》侵害其财产权；金海翔公司具备本案的诉讼主体资格。
16、35-37.《工业锅炉内部检验报告》、《北京市热水锅炉使用登记证》（使用证编号：锅京R03**、323）、《北京市蒸汽锅炉使用登记证》（使用证编号：锅京R03**），证明：（1）原告原有的两台热水锅炉、一台蒸汽锅炉经审查合格，准予登记使用，2007-2008年度原告的两台锅炉检验报告，允许运行。（2）被告称其检测存在缺陷是错误的。
17.《北京市市政管理委员会关于用户室温检测暂行标准的通知》（京政管字（2003）433号，该《通知》是复印件），证明：该通知第六条：“必须有供暖单位见证签字的现场记录”的规定，被告提供的《采暖用户投诉现场调查记录》上没有原告签字，违反该规定无效。
18-20.2004-2005年度、2005-2006年度金海小区《测温记录》和《采暖用户投诉现场调查记录》、2006-2007年度金海小区《测温记录表》，证明：2004-2007三个年度原告供暖温度达标。（法院备注：根据该通知测量点温度应为18度上下2度为合格，但事实上原告提供的上述记录表中大量温度刚刚达到16-18度，投诉调查记录也从另一个侧面反映出小区多年存在供热质量投诉问题）
21.金海小区《售房协议书》，证明：（1）被告提供所谓的居民签字复印件是伪证，其字迹与该《售房协议书》上房主本人的签字字迹不符；（2）金海小区的平均房价当时为760元/平方米，其仅为该住宅楼的建筑安装造价，不含其他。
22.平谷区供暖管理办公室《关于落实京平政发［2007］26号文件精神实施金海小区供暖整合工程的通知》（该《通知》是复印件），证明：（1）被告已经执行了《供暖决定》，对其第二项内容已明确说明，列明原告要将换热站和供暖管网交付给滨河物业管理公司使用；（2）原判决所述“平谷区政府应当就其所作《供暖决定》的第二项内容继续予以明确说明，并应当通过适当的方式予以明示”的说法不符合实际。
23、28.北京泰然资产评估有限公司2008年11月27日《资产评估报告书》（原审的资产评估报告）、资产评估费《发货票》，证明：被告侵占使用和造成闲置的原告资产的价值以及评估费用情况。
24-27.已被被告拆除的原告热交换间供暖用昌宁给热水设备照片、热交换间换热设备及管道、热交换间电机水泵、热交换间供电设备照片，证明：原有的上述设备及管道已被被告拆除，给原告造成经济损失。
29-33.平谷县平谷镇府前西街32号《国有土地证》（京平国用（2001出）字第01331号）和《产权证》（京房权证平私更字第XX**号）、平谷县平谷镇府前西街32号《国有土地证》（京平国用（2001出）字第01330号）和《产权证》（京房权证平私更字第XX**号）、平谷县平谷镇甲5号《国有土地证》（京平国用（2001出）字第01329号）和《产权证》（京房权证平私更字第XX**号）、平谷县平谷镇甲14号《国有土地证》（京平国用（2001出）字第01328号）和《产权证》（京房权证平私更字第XX**号）、平谷县平谷镇甲13号《国有土地证》（京平国用（2000出）字第01084号）和《产权证》（平全字第00838号），证明：金海小区内金海大厦、游泳馆、甲5号工业厂房楼、甲14号厂房楼、甲13号商业楼均坐落在平谷镇金海小区内，金海小区是多功能综合性小区，均是由中侨公司供暖。
34.金海小区内中国光大银行厂房楼《土地证》（该证是复印件），证明：该厂房楼坐落在平谷镇金海小区内，金海小区是多功能综合性小区，其是由中侨公司供暖。
38.金海大厦采暖通风机空调竣工图，证明：金海大厦工程设计最大耗热量为热水采暖775KW，蒸汽供热2039KW。《供热决定》变更金海小区供热单位为滨河公司，而滨河公司又没有蒸汽锅炉，解决不了金海大厦和金海大厦蒸汽供热2039KW的设计要求。因此金海大厦和金海大厦游泳馆自2007年9月23日滨河公司不给供热停业至今，给申请人造成的经济损失的计算依据。
39-42.金海大厦房地产价格评估报告（评估报告时间：2007年6月21日）、金海小区甲14号房地产市场价值报告（评估报告时间：2011年）及《异议答复》、刘景合所写煤款已全部结清的《收条》、中国人民银行发布的《金融机构人民币贷款基准利率》，证明：作为《供热决定》造成金海大厦及其游泳馆停业的经济损失的计算依据。
52-53.北京海达酒店有限责任公司和北京金海大厦工商档案材料、北京金梦达制衣公司工商档案材料，证明：在2007年8月2日，被诉行政决定违法侵权时，原告正将自己拥有的北京市平谷区平谷镇府前西街32号、甲5号、甲14号房地产对北京海达酒店有限责任公司、北京金海大厦企业、北京金梦达制衣公司进行租赁经营过程中及损失。
43.2007年以前中侨接收市政委供热补贴款《发票》及《银行进账单》，证明：被告承认原告供暖合法。
44.金海小区4号、5号楼的《售楼合同》，证明：金海小区4号、5号楼的销售价格为每平方米790元，供热工程费用没有进入销售成本。
45.北京市国有资产管理局《对北京市平谷中侨经济技术开发公司资产评估结果确认的通知》，证明：1.中侨公司改制时总负债为100424009.59元人民币；2.《供热决定》给原告造成22273.97万元人民币的损失为直接经济损失，原告因此无能力偿还该负债。
49.中侨公司上交给平谷县国有资产管理局出售款的《转账支票》和《记账凭证》，证明：金海翔公司已按中侨公司出售《合同》的约定，全额上交人民币90万元的净资产给平谷县国有资产管理局，上交后中侨公司的资产和负债相等。被告侵害了原告多少价值的资产就造成原告多少价值的负债及利息不能偿还。因此被告给原告造成的损失为直接经济损失。
46.建设部、财政部令2007年165号《住宅专项维修资金管理办法》，证明：根据该《办法》第三条、第二十五条的规定申请投资兴建的暖气沟、暖气管道、热交换间及供热的设备设施产权归原告所有。
47.原一审不服行政决定案第一卷36页、37页《谈话笔录》，证明：被告在原一审中已承认“登记的原件我们没有”、“30页之前只有第一、第二页有原件”、“31-40页是复印件”。
48.原一审不服行政决定案第一卷第57页《开庭笔录》，证明：被告原一审中已承认“根据规划中侨公司必须整合、其含义就是更换供暖单位。关于更换供暖单位的法律依据现在应该没有”证明《供热决定》第一条违法。
50-51.原一审不服行政决定案第一卷第58页、第26页，证明：原一审行政赔偿案没有质证，没有开庭。
54.最高人民法院笔录，证明：笔录中承认供暖是绿都公司，绿都公司的投资主体是平谷区人民政府。
55.再审申请人提供的证据目录，证明：上述证据目录中的证据在高院再审时已经质证过了。
56.《最高法院行政裁定书》，证明：虽然被告《供热决定》是必要的，但平谷区政府直接将金海小区的供暖工作交给滨河负责，缺乏法律依据，有违程序正当和公平的原则。
被告平谷区政府辩称：
1、平谷区政府有权对本区城区内供暖工作进行整合。2007年是迎接奥运的决战之年，为进一步贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，改善本市大气环境质量，北京市政府下发了京政发[2005]3号、京政发[2006]5号、京政发[2007]7号文件，在京政发[2007]7号“关于发布本市第十三阶段控制大气污染设施的通告”中明确要求“远郊区县政府要根据新城集中供热规划，在不具备清洁能源供应条件的城镇地区实施燃煤锅炉整合，集体供热，并配套高效除尘、脱硫设施和封闭式煤仓，拆除周边小型、分散燃煤锅炉。”平谷区政府根据国务院、北京市人民政府加强环境治理的总体要求，为实现新北京、新奥运的战略构想，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《北京市十一五时期供热发展规划》和京政发[2007]7号文件，结合原告中侨公司供暖锅炉不具备清洁能源和供暖质量低劣的实际情况，作出的《供热决定》，是法律法规授权政府的权力，对于提高环境和供暖质量，减少投诉，稳定社会秩序起到了良好作用。
2、原告中侨公司已不具备承担平谷区金海小区供暖工作的条件。中侨公司1997年申请由全民所有制转为股份制企业后，至今未进行工商变更登记，对外仍使用国企的招牌，导致供暖矛盾推向政府。该公司转制以后，对供暖的投入大大缩减。自2000年以来，供暖质量不达标，导致小区居民频频到市、区政府和有关部门上访，成为不稳定因素。中侨公司使用2台各10吨的小型燃煤锅炉，年检存在问题，不符合清洁能源要求，没有继续供暖的条件和资格，必在整合之列。
3、《供热决定》没有侵犯原告的财产权和经营自主权。《供热决定》要求中侨公司交付滨河公司使用的场地、厂房和设备是建在小区内的热交换站及管网等共用设备设施，不包括中侨公司的锅炉房、锅炉及厂房。在原一审中，中侨公司认可滨河公司在2007-2008年度为金海小区供暖时没有使用中侨公司的锅炉房及锅炉，只使用了建在小区内的热交换站及配电室等供暖设备，并将集中供热管网与金海小区原有的供热管线连接为小区居民供暖。小区的热交换站、管网等设施是在金海小区开发建设中必备的小区居民共有设备设施，并不是中侨公司的财产。而且在整合改造过程中，对金海小区原有场地及供暖设备设施交由新的供暖单位继续为供暖使用，而非移作他用，并没有改变原共有设备设施性质和归属。答辩人在2013年作出《北京市平谷区人民政府关于对整合金海小区供暖工作实行集中供热决定情况说明》，对《供热决定》第二项进一步明确，交付的供暖所有场地、厂房是指中侨公司使用的供暖交换站所用的场地、厂房（交换站坐落在平谷区平西路金海小区3号楼与4号楼之间，建筑面积140.6平方米）、相关设施设备是指中侨公司曾使用的属于市政配套供热公用设施。供暖交换站内原有设备设施（包括三相异步电机两台、离子交换器一套、补水箱、补水泵一台、压力罐一个）已由原供暖单位自行拆除，滨河公司不再使用；中侨公司原有锅炉房，及锅炉房内的设施，不在交付之列，仍归中侨公司自用。因此，《供热决定》没有侵犯原告的合法财产。整合供暖工作，改造供暖设施，优化大气环境，稳定社会秩序是全社会共同责任。任何单位和个人都要服从国家大局，维护社会公共利益。因此，《供热决定》没有侵犯原告的经营自主权。
4、金海翔公司作为本案原告主体不适格。《供热决定》不涉及金海翔公司，其不是原供暖单位，也不是公用供暖设施的建设施工单位，不具有本案原告诉讼主体资格，应当驳回其起诉。
5、本案系再审案件，二原告重新提交诉状，并变更、增加诉讼请求，根据《行政诉讼法》第101条、《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第405条，超出原审诉讼请求范围部分应不予审理。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.北京市平谷区滨河街道办事处金海社区居民委员会2007年7月6日出具的《金海小区居民强烈要求更换北京市平谷区中侨经济技术开发公司供暖的请求》，内容为“金海小区居民代表反映情况属实，居民强烈要求不用中侨公司供暖，该供暖单位多年供热不达标，居民反映强烈，多次到市、区政府上访，使社区存在不稳定因素，望区政府以居民利益为重，排除万难，更换供暖单位，从根本上解决金海小区供暖问题。”证明中侨公司供暖质量不达标，导致居民上访。
2.平谷区政府信访办公室2007年7月6日出具的《关于部分居民反映金海小区居民楼冬季供暖温度不达标的有关情况》，内容为“金海小区居民刘春兰等人在2005年、2006年多次到区政府上访，具体时间为2005年1月4日10人、2005年7月6日12人、2005年7月15日7人、2005年7月18日5人、2005年12月19日5人、2006年4月21日15人、2006年5月8日150人、2006年5月9日31人、2006年6月19日100人、2006年8月7日50人，共上访10次385人。居民主要反映：中侨公司开发的居民楼冬季供暖几年来温度不达标以及居民购楼时公司承诺24小时供热水，但现在公司已停止供水等问题，要求政府帮助解决。”另附部分来访事项登记单，证明内容同上。
3、4.金海小区居民上访材料，附2005年-2006年金海小区供暖温度不达标住户签字证明、《采暖用户投诉现场调查记录》（2004年12月-2007年3月），证明内容同上。
5.北京市平谷区特种设备检测所2007年6月20日出具的关于“北京市平谷区中侨经济技术开发公司，现有两台型号为DZL7-1.0/115/70-AII的热水在用锅炉”的证明材料，证明中侨公司供暖的锅炉在20吨以下，已不符合北京市人民政府颁发的[2005]3号文件精神和环保的要求。
6.北京市平谷区特种设备检测所2006年10月8日出具的《工业锅炉内部检验报告》、2007年1月9日、2月6日出具的《锅炉外部检验报告》，证明中侨公司使用的两台锅炉在检测时，内、外部检测均存在缺陷和问题。
7.平谷区政府2007年1月18日《区长办公会议纪要》，内容包括“关于供暖专项规划问题。会议听取并讨论了区市政管委编制的《平谷新城供热专项规划》。会议决定……我区城市地区主要规划为兴谷、滨河、新城三个供热区，建设三个集中供热站点……原则同意《平谷新城供热专项规划》，由区市政管委负责，根据会议讨论意见作进一步修改。”证明平谷区政府区长办公室会议决定建设三个集中供热点，同意平谷新城供热专项规划，集中供热点不包括中侨公司。
8.2006年11月平谷区政府与北京市人民政府签订的《平谷区“十一五”大气和水污染物总量削减目标责任书（2006年-2010年）》，证明为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神，进一步改善大气和水环境质量，平谷区政府区长邱水平代表平谷区政府与北京市人民政府签订“平谷区‘十一五’大气和水污染总量削减目标责任书”的事实。
9.北京市平谷区产品质量监督检验所2007年11月2日出具的平2007-10-01号《检验报告》，内容为“经抽样检验，中侨公司的散煤全硫指标不符合DB11/097-2004《低硫散煤及制品》标准要求，检验结论为不合格。”证明中侨公司为2007-2008供暖年度购进的煤是不合格的产品。
10.中侨公司的工商登记档案材料，包括《内资企业设立（变更）登记（备案）审核表》、《企业法人营业执照》等，证明中侨公司未办理企业性质变更登记，现该企业性质仍为国有企业。
11.平谷区政府出具的《北京市平谷区人民政府关于对整合金海居民小区供暖工作实行集中供热决定情况说明》，证明平谷区政府对《供热决定》第二项进一步明确，“交付的供暖所有场地、厂房”是指中侨公司使用的供暖交换站所用的场地、厂房（交换站坐落在平谷区新平西路金海小区3号楼与4号楼之间，建筑面积140.6平方米）、“相关设备设施”是指中侨公司曾使用的属于市政配套供热公用设施。供暖交换站内原有设备设施（包括三相异步电机两台、离子交换器一套、补水箱、补水泵一台、压力罐一个），已由原供暖单位自行拆除，滨河公司不再接收使用；中侨公司原有锅炉房及锅炉房内的设施，不在交付之列，仍归中侨公司自用。
第三人滨河公司述称，《供热决定》是平谷区政府落实北京市人民政府分阶段治理大气污染，改善首都大气环境质量而采取的具体行动和步骤，符合北京市人民政府相关文件精神，符合首都可持续性发展的战略要求，更符合人民群众的根本利益需要。通过本次供暖整合，彻底解决了困扰金海小区居民多年的供暖温度不达标的问题，对稳定社会秩序起到了积极作用。第三人按照《供热决定》要求从原告处接收该小区供暖换热站后，为保证2007-2008年度供暖季顺利进行，先后投入150余万元资金，重新安装换热站的供暖换热设备，更新改造部分供暖管道，同时还为原告自有锅炉至金海大厦、工业厂房区之间的供暖管道进行改道铺设，从根本上减轻了原告对金海居民小区的生活供暖压力。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人于开庭审理前向本院提交了以下证据：
1.平谷区政府2009年9月10日《区长办公会议纪要》，内容为“将兴谷开发区供暖站和滨河开发区供暖站并入绿都供暖公司，各有关部门要根据整合方案，加快兴谷开发区、滨河开发区集中供热站建设，尽快完成资产、人员划转工作，绿都供暖公司人员及时到岗到位，保证2009-2010年度供暖季的供暖质量。”证明根据整合方案，原属于滨河公司的供暖职能已经并入北京绿都供暖有限责任公司，包括资产和人员。
2.金海小区热交换站建站费用清单及相关发票、记账凭证，证明滨河公司所使用涉案的热交换站内的设备设施全部由滨河公司出资建设，涉案的热交换站内原告原有的设备设施已经由其自行拆除。
3.涉案的热交换站内原告原有的设备设施拆除前后的录像光盘，证明热交换站内原告原有的设备设施拆除之前的状态，以及拆除过程中原告方在场。
经庭审质证，原告中侨公司、金海翔公司对被告平谷区政府提交证据1、2、3、4的真实性不认可，认为：平谷区政府在作出《供热决定》前没有向原告出示该证据，是后补的证据，内容虚假，且不具备证据的法定形式；对证据5无异议；对证据6的真实性无异议，但不能证明原告使用的锅炉不允许运行，原告的锅炉在内外检测中确有缺陷和问题，但经过修理均被允许运行；对证据7、8的真实性无异议，但作为政府内部文件，未对外公开，对本案不具有证明力；对证据9的检验时间为2007年10月1日，对2007年8月2日被告作出的《供热决定》的合法性没有支持作用，且该《检验报告》的程序不合法；对证据10真实性无异议，但该证据只能证明中侨公司未办理企业性质变更登记，其国有资产已经全部注销，归金海翔公司所有；对证据11的真实性不认可，热交换站内原有设施不是原告拆除的，而且涉案的供热公用设施不属于市政配套供热公用设施，是属于原告所有的，且该证据是后补的。
第三人滨河公司对被告平谷区政府提交的证据不持异议。
被告平谷区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：
对原告证据1、2的真实性无异议，但不认可上述证据的证明作用，不能证明《供热决定》侵害原告的合法财产权，根据平谷区供暖办公室2007年9月20日的通知（原告证据22）以及平谷区政府《关于对整合金海居民小区供暖工作实行集中供热决定情况说明》（被告证据11），《供热决定》所指的供暖所用场地、厂房和相关设备设施仅限于热交换站房屋、供暖管网、暖气沟，这些属于小区公用设施，不是原告的财产，未侵害原告的合法权益；证据3至5的锅炉房及使用的土地与《供热决定》无关，供暖整合未涉及锅炉房及使用的土地，这些财产仍由原告使用和管理；证据6、7，虽然存在中侨公司转制的过程，但中侨公司迄今没有依法办理工商变更登记，仍登记为国有企业；证据8至10，《供热决定》及供暖整合并未将原告所有或使用的土地房产划拨给新的供暖企业使用。
对证据11、12、42不认可其真实性和关联性，不认可原告的证明目的，原告购进的煤炭经检测，不符合标准（被告证据9），故未接收使用。收条不符合财务要求，不符合企业付款正常手续。
对证据13、14、22无异议。对证据15至17的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，证据15事实上中侨公司并未注销，在整合前一直履行金海小区的供暖职能。证据16两台锅炉均是10吨锅炉，均不符合清洁能源要求，不管锅炉检测是否合格，必在整合之列。
对证据18至20的真实性不认可，也不认可原告的证明目的，这组证据也不符合原告提供的证据17的文件要求，而且恰恰可以证实原告供暖不好导致居民投诉的情况。
对证据21、23至28与本案的关联性有异议，不认可原告的证明目的，《供热决定》所指的厂房、场地系供暖所用的热交换站和供暖管网，未涉及原告《评估报告》中所列其他财产，供热交换站内的供暖设施系原告自行拆除。交换站及供暖管线不属于原告财产。
对证据29至34、35至37、38、39至41、45、52、53的证明目的不认可，与本案的关联性有异议，所列企业在整合前就处于停业、歇业状态，这些企业停业或厂房闲置与平谷区政府供暖整合无关。证据35至37原告在供暖整合之前早已不供小区热水，这也是居民上访的理由之一；证据39至41说明原告常年拖欠其他企业欠款被诉的情况；证据45的负债在政府行政决定作出之前已经处于无法偿还被起诉的状态；证据52、53两企业与本案无关。
对证据43、44、48的证明目的不认可，不能作为政府行政决定违法的根据。
对证据46、47、50、51、54至56的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，证据54中绿都公司并未接收使用原告的供暖设备设施。
第三人滨河公司同意被告平谷区政府的质证意见。
原告中侨公司、金海翔公司对第三人滨河公司证据1的真实性无异议；对证据2的真实性和证明目的均不认可，热交换站内的设备设施不是原告拆除的，是被告指使第三人拆除的，热交换站的厂房及小区内的供暖管线是被第三人占用的；对证据3的内容不认可，且不是依法取得的，已经超过举证期限。
被告平谷区政府对第三人滨河公司的证据无异议。
经审查，本院对上述证据认证如下：
被告平谷区政府提交的证据1至4，因无证据证明平谷区政府在作出《供热决定》前，曾经就小区供暖质量问题与原告进行接洽协商；亦无证据证明中侨公司供暖质量不达标、引发居民上访，才是平谷区政府作出《供热决定》的理由，故上述证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。证据5证明原告使用的锅炉为20吨以下，与事实相符，本院予以采信。证据6与本案无关，不予采信。证据7至10真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。证据11是对《供热决定》第二项中交付供暖所需的场地、厂房及相关设备设施的补充说明，不能作为证明被诉行政行为合法性的证据。
原告提交的证据1至15、22、43，具备真实性、合法性，并与本案具有关联性，可以证明相关事实，本院予以采信，但上述证据不能直接实现原告的证明目的。本院认为，证据1、2可以证明有关行政文书内容的事实；证据3至5仅可以证明中侨公司锅炉房建设工程经过批准的事实，锅炉房所在土地的使用权证亦证明锅炉房坐落在平谷县平谷镇金海小区甲5号，地号F-15-01-524-(1)，土地用途为“工业”，使用权类型为“划拨”，该《土地使用权证》未变更使用人；与同样坐落在平谷县平谷镇金海小区甲5号，地号F-15-01-524-(2)，土地用途为“工业”，使用权类型为“出让”的厂房的《国有土地使用证》（已变更使用人为金海翔公司）相区分；证据6至9、15可以证明中侨公司于1997年转制过程的事实；证据10仅证明金海翔公司具有位于金海小区甲5号厂房的《房屋所有权证》，但金海小区锅炉房与厂房分属于甲5号不同地块，分别具有独立的《国有土地使用证》，金海小区锅炉房的《国有土地使用证》属于中侨公司，且未取得《房屋所有权证》；证据11证明中侨公司于2007年供暖季开始前购煤的事实；证据12、43证明中侨公司在供暖整合前为金海小区供暖的事实；证据13、14证明原告没有超过起诉期限的规定；证据22证明对《供暖决定》在执行中明确第二项内容为原告将热交换站交付第三人滨河公司使用，并配合滨河公司对供暖管网的改造。原告提交的证据16至21，与《供热决定》的内容无关，本院不予采信。原告提交的证据23至42、44、45、49、52、53，属于行政赔偿案的相关证据，在此不作为本案的证据予以采纳。原告提交的证据46不能实现原告的证明目的。原告提交的证据47、48、50、51、54至56具备真实性、合法性，但仅能证明原审的情况。
第三人提交的证据1与本案审查之内容不具有关联性，本院不予采纳；证据2具备真实性、合法性，并与本案具有关联性，仅能证明第三人对所使用涉案的热交换站内的设备设施进行更新改造的事实；证据3欠缺合法程序要件，本院不予采信。
根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：
二十世纪九十年代初期，作为国有企业的中侨公司在本市平谷县城内开发建设了金海居民小区商品房项目和平谷县乡镇企业局综合楼（后称金海大厦）等项目。中侨公司同时建设了为该小区楼房和金海大厦等供暖的设备设施，包括锅炉房和锅炉、热交换间、供暖管线和沟槽、输配电设备和线路等。此后，中侨公司负责为该小区居民和金海大厦等供暖。中侨公司使用的两台工业锅炉型号各为10吨。
北京市人民政府自2005年起每年发布的阶段性控制大气污染措施的通告中，要求各区县人民政府采取具体措施，确保完成逐年递增的控污指标和任务，其中“实施燃煤锅炉改造，实行集中供暖，拆除20吨以下的小型分散燃煤锅炉”是具体措施之一。
2007年1月18日，平谷区政府召开区长办公会议，通过《平谷新城供热专项规划》，决定建设兴谷、滨河、新城三个集中供热站点。
2007年8月2日，平谷区政府作出《供热决定》，内容如前所述。2007年9月12日，平谷区供暖管理办公室向中侨公司发出《关于实施京平政发[2007]26号文件精神实施金海小区供暖整合工程的通知》，要求中侨公司将小区内3号楼与4号楼之间的老换热站清理完毕，搬运走储存物品，继续作为整合后的换热站用房；积极配合小区供暖管网的改造施工，清理好施工场地；维护施工秩序，创造良好施工环境。
中侨公司不服《供热决定》，向北京市人民政府申请行政复议。2007年11月12日，北京市人民政府作出京政复字[2007]262号《行政复议决定书》，维持了《供热决定》。
另查明，1997年3月21日，平谷县人民政府向县经济体制改革办公室作出平政复[1997]23号《关于出售北京市平谷中侨经济技术开发公司的批复》。1997年10月，平谷县国有资产管理局与金海翔公司签订《北京市平谷中侨经济技术开发公司及其所属企业全面出售合同书》，将中侨公司全面出售给金海翔公司，由金海翔公司行使中侨公司的所有资产处置权及人事管理权，并承担中侨公司的债权债务。1998年1月，中侨公司完成企业国有资产注销产权登记手续，但是未办理企业注销登记，中侨公司至今仍在平谷区工商行政管理局登记注册。根据《企业法人营业执照》记载，该企业性质至今仍为“全民所有制”，注册资金“800万元”。
再查明，各方当事人均认可如下事实：自2007至2008年度采暖季起，滨河公司已经开始为金海居民小区进行集中供暖。滨河公司使用本企业集中供暖的设备设施，将集中供暖管网与金海居民小区内原有供暖管线连接，为小区居民进行供暖。滨河公司没有使用中侨公司原来使用的锅炉房、锅炉及配电室，也没有使用中侨公司的厂房。建在小区内的热交换站、供暖管网等供暖共用设施由滨河公司继续使用。滨河公司已经将热交换站内的设备进行了更新改造，对于热交换站内原设备的去向双方存在争议。
本院认为，为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，全国人民代表大会常务委员会于2000年4月29日修订并通过了《大气污染防治法》，该法对国务院和地方各级人民政府在大气污染防治中的监督管理职责和措施作出了规定。平谷区政府基于地方人民政府行使保证环境质量、治理大气污染的监督管理权，对外进行的行政执法行为，属于可诉的行政行为。原告对此不服提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。原告系在法定起诉期限内提起的本案诉讼，其起诉没有超过法定起诉期限。中侨公司作为金海居民小区原供暖主体，与《供热决定》具有法律上的利害关系，且其作为法人实体始终存在，具有本案原告主体资格。中侨公司在国有企业改制过程中，其权利义务均由金海翔公司承接，故金海翔公司作为本案共同原告起诉，具有事实依据，因此其亦具有本案原告诉讼主体资格。
根据诉辩意见，本案的争议焦点主要集中在被告平谷区政府作出的《供热决定》的内容及程序是否合法。
（一）根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款的规定，地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。平谷区政府根据《中华人民共和国大气污染防治法》及北京“十一五”时期供热发展规划总体要求以及北京市人民政府京政发［2005］3号、［2006］5号、［2007］7号等相关文件的规定，履行在大气污染防治中的监督管理职责。被告平谷区政府在《供热决定》第一项中决定由滨河公司（系集中供热单位）取代中侨公司，为金海居民小区实行集中供暖，此举是在贯彻执行北京市人民政府分阶段治理大气环境污染、改善首都大气环境质量的措施过程中，采取的一次具体步骤和行动。其本意应为拆除分散、小型燃煤锅炉，逐步扩大实行集中供暖范围，以保证环境治理目标的顺利实现。其执法目的明确，符合北京市人民政府的有关文件精神，符合首都可持续性发展的战略要求，符合人民群众根本利益需要，该行政行为是必要的。虽然对原告的经营权造成影响，但并不能导致该行政行为被撤销。
（二）对于被告平谷区政府《供热决定》第二项要求原告中侨公司“将供暖所用场地、厂房和相关设施交付滨河公司使用”，经查，在案证据能够证明《供热决定》中被告平谷区政府要求原告中侨公司实际交付内容仅涉及供暖所用的热交换站及小区内的供热管网。对于热交换站及小区内的供热管网的所有权归属问题，经查金海小区供暖所用的热交换站及小区内的供热管网确系中侨公司投资建设，但中侨公司作为金海小区的开发商，在开发建设小区商品住宅的同时应当配套建设小区的共用设施。我国《物权法》（2007年）第六章第七十三条规定“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”国务院2003年颁布的《物业管理条例》（2016年修订）第二十七条亦明确规定“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。”而且从惯例来看，该类共用部位、共用设备设施并不进行所有权登记，在案证据亦证明原告中侨公司、金海翔公司并未取得上述共用部位、共用设备设施的所有权证书。在供暖整合过程中，新的供暖单位（即本案第三人）是为了小区供暖的目的继续使用原有的热交换站及供热管网，并未改变原共用设备设施的性质和所有权归属。因此平谷区政府根据公共利益的需要对金海小区共用设备设施进行调配使用，是必要的，并未侵害原告的财产所有权。
（三）对于被告平谷区政府作出《供热决定》的程序合法性审查，经查，被告平谷区政府于2007年开展了供暖整合工作，虽然当时《中华人民共和国大气污染防治法》及北京“十一五”时期供热发展规划等对开展大气污染治理、保证环境质量在政策和法律层面做出了规定，但对实施分阶段治理大气环境污染、改善大气环境质量的具体措施应当履行怎样的程序未作出明确规定。根据被告平谷区政府所述，作出《供热决定》的法律依据之一《北京市人民政府办公厅转发市政管委“关于加强本市民用供热管理工作暂行规定的通知”》(京政办发［2001］3号)规定，“对确有实际困难，经审核确认无力承担社会供热责任的供热单位，可实施兼并或者转由国有大中型供热企业承担供热任务。被兼并单位或者转交的供热企业，应将其供热所用的场地、厂房和相关设备设施，无偿交付兼并单位或者接收单位。”由此可见，在符合条件的情况下，可以对供热单位实施兼并或整合，被兼并或者整合单位应将其供热所用的场地、厂房和相关设备设施，无偿交付兼并单位或者接收单位，但必须依照法定程序进行。本案中，被告平谷区政府作出《供热决定》，对金海居民小区的供暖进行整合，即使法律对该行为的法定程序未作明确规定，被告在行为时亦应符合一般行政法律程序。经查，本案被告提供的证据中，没有对原告的告知、协调记录，没有听取原告的陈述、申辩记录。因此，在案证据不能证明被告在作出《供热决定》前，履行了对原告必要的调查、工作程序，其作出的《供热决定》违反程序正当和公平原则。
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