广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初187号
公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鲜明南路*号。
被告：乳源瑶族自治县财政局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路1号。
法定代表人：禤继文，局长。
副职负责人：邹国忠，该局副局长。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
被告：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
副职负责人：莫世雄，该局副局长。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
第三人：乳源瑶族自治县聚苑养殖场，住所地：广东省乳源瑶族自治县桂头镇樟树下村。
经营者：刘启光，男，汉族，1970年9月25日出生，个体户，广东省兴宁市人，住广东省韶关市曲江区。
委托代理人：李贵春，男，汉族，1954年1月29日出生，畜牧兽医师，黑龙江省汤原县人，住广东省韶关市武江区。
公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉被告乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源县财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源县畜牧局）,第三人乳源瑶族自治县聚苑养殖场（以下简称聚苑养殖场）诉财政不履行其他行政行为法定职责、畜牧行政确认纠纷一案，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案受理后，于2017年5月19日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院在审理本案过程中，乳源县畜牧局以聚苑养殖场是涉案中央专项补贴资金的申报人也是受领人，与本案存在法律利害关系为由，申请追加聚苑养殖场为第三人参加诉讼，本院经审查后认为乳源县畜牧局的追加申请符合法律规定，遂于2017年6月12日依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，追加聚苑养殖场作为第三人参加诉讼，并于同日向其邮寄送达诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员汤卫玲、吴瑛霞出席法庭，被告乳源县财政局的副职负责人邹国忠及其委托代理人付敬省，被告乳源县畜牧局的副职负责人莫世雄及其委托代理人林红福，第三人聚苑养殖场的经营者刘启光及其委托代理人李贵春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在办理原乳源县畜牧推广中心主任、畜牧局局长侯朝章和原乳源县畜牧推广中心副主任、县农业局总畜牧师马兴久（两人均已判刑）滥用职权案中发现乳源县财政局、乳源县畜牧局存在怠于履职的行为，损害国家和社会公共利益，具体如下：
2008年3月，聚苑养殖场向乳源县畜牧局申请生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金15万元。对该项工作负有组织申报、审核上报职责的侯朝章、马兴久在明知该养殖场生猪出栏量不符合条件的情况下，利用职务便利伪造材料，使该养殖场的申报得以顺利通过审核，导致15万元的中央专项补贴资金被该养殖场违规领取。乳源县人民法院（2014)韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》、韶关市中级人民法院（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》对以上事实予以确认。
案发后，乳源县财政局怠于履行职责，未对涉案中央专项补贴资金进行追回，亦未对该养殖场作出行政处罚。
公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县财政局和乳源县畜牧局发出检察建议，建议其依法履行职能，依法追回涉案的中央专项补贴资金；加强预防职务犯罪教育，依法行政。乳源县财政局和畜牧局收到检察建议后，于2017年2月15日回复公益诉讼人，但未将被聚苑养殖场违规领取的15万元专项补贴资金予以追回。
截至目前，乳源县财政局、乳源县畜牧局仍未追回上述国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，国家利益仍处于受侵害状态。
乳源县畜牧局在负责国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的组织实施和管理中，明知聚苑养殖场不符合申报条件，仍然同意上报申请，致使15万元中央专项补贴资金被违规领取，国家利益遭受重大损失。根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定，乳源县财政局作为县级财政部门，应依法履行职责，对财政违法行为作出处理，其在明知中央专项补贴资金发放存在错误的情况下，对流失的15万元中央专项补贴资金未采取有效措施予以追回。在公益诉讼人发出检察建议后，乳源县财政局、畜牧局仍未依法履行职责，导致被违规领取的国家专项补贴资金15万元至今未追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向人民法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告乳源县畜牧局审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认被告乳源县财政局怠于履职的行为违法；三、判决被告乳源县财政局在一定期限内向聚苑养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对聚苑养殖场的违法行为依法作出行政处罚。
公益诉讼人向本院提交了如下证据、依据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，用以证明确定广东省为公益诉讼试点省份；2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，用以证明广东省人民检察院为公益诉讼试点单位；3、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，用以证明确定广州、深圳、汕头、韶关、清远、肇庆六个地区开展公益诉讼试点工作；4、（2014）韶乳法刑初字第65号、（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，用以证明侯朝章、马兴久等人滥用职权，致使15万元的生猪专项补助资金被聚苑养殖场违规领取；5、侯朝章、马兴久的讯问笔录，用以证明两人承认自己在聚苑养殖场等申领补贴过程中滥用职权；6、李贵春的询问笔录，用以证明承认聚苑养殖场申报时因为猪场附近350米有居民点不符合申报条件以及行贿侯朝章；7、秦新有的询问笔录，用以证明生猪出栏证明由乳源县畜牧局借用乳源县动物卫生监督局的公章出具；8、刘启光的询问笔录，用以证明在申报专项资金的过程中材料都是由畜牧局的人准备的；9、关于抓紧做好2008年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报工作的通知，用以证明韶关市开展生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报工作；10、关于要求上报聚苑养殖场生猪标准化规模养殖建设项目的申请，用以证明聚苑养殖场于2008年3月16日向县发改局、畜牧局申请中央补助资金15万元；11、聚苑养殖场生猪标准化养殖场建设项目实施方案，用以证明聚苑养殖场为申请涉案专项补助资金制作了生猪标准化养殖场建设项目实施方案；12、个体工商户营业执照、动物防疫合格证、生猪出栏量证明书，用以证明聚苑养殖场在申报专项补贴资金的基本信息；13、关于对聚苑养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审核意见（乳畜牧水产字[2008]7号），用以证明聚苑养殖场于2008年3月17日通过了乳源县畜牧局的初审；14、乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心《关于上报乳源县聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目的请示》（乳发改字[2008]14号），用以证明乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心于2008年3月17日作出了关于上报乳源县聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场扩建项目的请示；15、乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心的公示，用以证明县发改局、畜牧水产技术中心于2008年3月22日对聚苑养殖场通过申报进行了公示；16、韶关市发改局、农业局的转下达国家发展改革委、农业部和省发改委、农业厅关于下达生猪标准化规模养殖场（小区）和生猪扩繁场、种鸡场建设项目2008年中央预算内投资计划的通知及附件（韶市发改联[2008]23号），用以证明聚苑养殖场通过审批获得中央补贴资金15万元；17、地方税务建筑业统一发票、《2007-2013年生猪标准化建设项目拨款情况》等，用以证明乳源县财政局已将15万元补助资金拨付至聚苑养殖场；18、聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目验收材料（竣工验收申请、实施方案、审计报告、验收报告等，用以证明验收小组通过聚苑养殖场的验收；19、乳源县检察院立案决定书、检察建议书，用以证明公益诉讼人在乳源县财政局、畜牧局怠于履职时立案监督并发出检察建议；20、乳源县人民检察院的送达回证、乳源财政局、畜牧局的回复及《追款通知书》等，用以证明乳源县财政局、畜牧局在收到公益诉讼人的检察建议一个月后仍未将被聚苑养殖场违规领取的15万元补贴资金收回；21、聚苑养殖场《关于聚苑养殖场获得生猪标准化、规模化专项补贴款情况报告》及相关材料，用以证明聚苑养殖场不愿主动退回违规领取的专项补贴资金；22、关于印发乳源县畜牧局机构编制方案的通知、事业单位法人注销登记（备案）申请书，用以证明乳源县畜牧水产技术推广中心被撤销后其职责由乳源县畜牧局承担。
被告乳源财政局辩称，一、本案不符合提起行政公益诉讼的条件。1、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，提起行政公益诉讼的条件是“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责……，检察机关可以提起行政公益诉讼”。本案中，被告不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的情况，不符合提起行政诉讼的条件。2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，“试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准”。本案中，公益诉讼人没有提交其层报最高人民检察院的审查批准文件，不符合提起公益诉讼的条件。
二、乳源县财政局不存在怠于履职的行为。乳源财政局于2017年1月19日收到检察建议书后，联合发改、畜牧部门于2017年2月9日向聚苑养殖场发出《追款通知书》，于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开生猪标准化专项资金核实座谈会，并于2017年2月14日将当时的办理情况书面复函检察院。因此，公益诉讼人认为乳源财政局怠于履职不符合事实，也没有法律依据。
三、乳源财政局将继续依法履行职责。根据《财政违法行为处罚处分条例》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，追回涉案补贴资金及作出行政处罚需按照法律法规规定的程序进行，并受到一定期限约束。乳源财政局将继续依法履行职责，对《检察建议书》提到的骗取中央专项资金的养殖场依法进行处罚，对被骗取的中央专项补助资金依法进行追回。
综上所述，本案不符合行政公益诉讼的条件，乳源财政局不存在怠于履职的行为。公益诉讼人对乳源财政局的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其对乳源财政局的诉讼请求。另外，乳源财政局于2017年7月3日对聚苑养殖场作出了行政处罚决定，内容有“追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；处以1.5万元罚款。”
乳源县财政局向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，用以证明乳源财政局的主体资格；2、检察建议书，用以证明检察建议的具体内容；3、追款通知书，4、快递单，5、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表，6、座谈会照片，7关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报，证据3-7用以证明乳源财政局的履职情况；8、乳源瑶族自治县人民政府办公室关于成立落实检察建议工作领导小组的通知，用以证明乳源财政局在人民政府的领导下落实检察建议，继续依法履行职责。乳源县财政局在本案举证期限届满后又向本院提交了如下证据：9、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证，10、行政处罚决定书、送达回证，证据9、10用以证明乳源县财政局依法履行职责追回款项和作出相应处罚。并在作出处理、处罚时依法保障了行政相对人享有陈述、申辩、听证权利。
被告乳源县畜牧局辩称，一、公益诉讼人诉请确认乳源县畜牧局审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，已超过起诉期限六个月，依法应当驳回起诉。现有规范未对行政公益诉讼起诉期限作出明确规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第56条规定：“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”即行政公益诉讼的起诉期限应当遵循《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的相关规定。根据《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，乳源瑶族自治县人民检察院在2015年8月28日广东省韶关市中级人民法院作出（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》时，就已经明确知道乳源县畜牧局审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，但是，当时乳源瑶族自治县人民检察院并没有向乳源县畜牧局发出检察建议，并且在广东省人民检察院于2015年9月1日确定韶关市作为公益诉讼试点地区之后，公益诉讼人也没有及时向乳源县畜牧局发出检察建议，更没有向人民法院提起公益诉讼。从2015年9月1日公益诉讼人知道乳源县畜牧局作出的行政行为违法后至2017年5月16日才向人民法院提起公益诉讼，已经超过了6个月的起诉期限，因此，依法应当驳回起诉。
二、行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的前提条件。乳源县畜牧局不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，依法应当驳回起诉。1.《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》关于诉前程序的规定，使得所有提起公益诉讼的案件都必须经过诉前程序，只有行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，才能提起行政公益诉讼。不作为总是与职责联系在一起的，本案涉及的是国有资产保护，乳源县畜牧局履行的是一种监管职责，其监管职能的实现有赖于管理相对人的行为。所以,在检察机关提起行政公益诉讼案件中，相关联的有三个方面的职责义务，一是行政机关对检察建议的答复义务；二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务；三是行政管理相对人相关联的履行义务。行政机关履行职责的方式十分多样，其监管效果的实现需要一定的经费、时间和审批程序等条件，并且很多还依赖于相对人的行为。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县畜牧局发出检察建议，乳源县畜牧局于2017年2月14日向公益诉讼人进行了书面答复，乳源县畜牧局对相对人提出了要求，作出了处理，但相对人拒不履行，故乳源县畜牧局并不存在行政不作为的情况。2.公益诉讼人在检察建议书中只明确向乳源县畜牧局提出两点建议：第一，依法履行监督、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放的生猪项目补助款；第二，加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。乳源县畜牧局收到检察建议书之后已经根据上述两点建议采取了行之有效的措施，积极履行了监督、管理的职责。
三、公益诉讼人没有提供证据证明其依法通过层报经最高人民检察院审查批准，依法应当驳回起诉。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”的规定，公益诉讼人若依法向人民法院提起公益诉讼，在起诉之前应当依法层报最高人民检察院审查批准，否则公益诉讼人无权向人民法院提起公益诉讼。
综上所述，乳源县畜牧局积极履行法定职责，收到检察建议书之后实施了大量的行为，并非不作为，未追回资金有多种原因，其中最重要的是相对人不履行，并且公益诉讼人起诉确认乳源县畜牧局的行政行为违法已经超过起诉期限，请求人民法院依法驳回其起诉。
乳源县畜牧局向本院提交了以下证据：1、关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复，用以证明乳源县畜牧局收到公益诉讼人的检察建议之后，认真对待，组织追缴，召开座谈会，并及时将有关追缴情况向其进行回复；2、送达文件签收表，用以证明乳源县畜牧局及时按照公益诉讼人的要求，向其提交案涉养殖场申报补贴时的材料；3、追缴通知书，4、快递单，证据3-4用以证明乳源县畜牧局及时向相对人进行专项补贴款的追缴工作；5、关于召开生猪标准化规模养殖场专项补贴建设情况核实的座谈会通知，6、送达文件签收表，7、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表，8、座谈会照片，证据5-8用以证明乳源县畜牧局及时组织召开专项补贴建设情况核实的座谈会，向相对人说明相关情况，责令相对人及时将专项补贴款上缴。
第三人聚苑养殖场述称，一、2008年在生猪标准化规模养殖场改扩建项目补助资金的申报过程中，乳源县畜牧局侯朝章（原局长)、马兴久（原畜牧兽医主管）等一行人来检查了解猪场情况,让我们拿出有关证件、合同及生产、销售、防疫记录等资料，又进入生产区查看后，侯朝章说李老板有畜牧兽医师证件，规模又比较大，符合申报条件，当时在场的其他人员也都表示赞同。与村民签订的合同书证实猪场的规模及各类生猪出栏量：母猪150头，年出栏生猪1200头以上，达不到合同约定的头数和规模赔偿村民违约金及造成的经济损失，终止合同。按未尽的合同年数，每年按48000元一次赔偿，证实了猪场己按合同约定的头数和规模履行。合同至2010年7月20日，由于广乐高速公路建设用地猪场被征用拆迁，依法解除合同，终止经营，不存在虚报和夸大生猪出栏量和规模的事实。畜牧兽医师证件，证实具备管理中大型规模化、标准化猪场的技术资质。当时母猪150头，年繁殖仔猪3000头，足以保障年出栏猪肥1200头的约定头数以上。育肥猪舍800平方米，保育舍600平方米，共计1400平方米，每头生猪占用面积1-1.2平方米，母猪舍面积600平方米，年两批次肥猪出栏2800头，饲养人员6人足以完成以上规模的饲养定额。生活区：200平方米（办公室、围墙、大门、车辆出入消毒池、更衣室、生产区、建筑面积2100平方米，共计2300平方米）以上猪场建筑面积已向法院提交了证据。不存在不正当手段及违法行为。乳源县人民检察院立案侦查在补办各种相关手续的过程中除侯朝章、马兴久两人除外，没有发现其他部门，没有违规、违法滥用职权的违法行为。
二、侯朝章、马兴久因对某些猪场规模和实际年出栏头数没有查实，对于虚报和夸大猪场规模和出栏头数不符合申报条件的猪场顺利申报通过，构成滥用职权罪的违法行为，侯朝章、马兴久等人亲自来聚苑养殖场检查和了解查猪场规模及年出栏的猪头数，符合申报条件(30万元，1000-1999头）。但只剩下一个15万元的申报指标，补办相关手续也是在他们的职权、职责范畴内，聚苑养殖场符合申报的标准条件，符合补办、有关手续的原则，因此，聚苑养殖场申报通过与侯朝章、马希久滥用职权不存在事实上的法律关系的因果关系。并没有因他们滥用职权造成聚苑养殖场申报成功和给国家专项资金造成损失，以及仍处在受侵害之中的不实之说。本案焦点：聚苑养殖场是否存在虚报和夸大猪场规模及年出栏肥猪头数的事实，才能取决于侯朝章、马兴久滥用职权造成聚苑养殖场顺利申报成功的事实。侯朝章、马兴久帮助聚苑养殖场补办相关手续及相关资料也在他们的职权范围之内，符合广东省改革和发展委员会、广东省农业厅特急文件：特事特办、简化程序，各部门协作的原则。现人民检察院在本案中并没有发现其它部门补办相关手续违规及违法行为。
三、在领取专项改扩建补助资金15万元中已扣缴建筑税8955元。
四、在申报通过后，乳源县畜牧局要求申报成功的猪场要为局里承担一部分公务费，因我们是外地人来当地建养猪场，离不开当地畜牧兽医部门的支持和协作，在申报过程，我们没有请有关领导吃过饭和送过钱财礼物,我们已有耳闻说我们小气，连顿饭都不舍花，为了能经营好养猪场，今后还需很多业务与畜牧局支持和帮助分不开的，所以我们俩人，李贵春、刘启光俩人研究决定拿出2万元给局里承担部分公务费。当时刘启光也在场，给侯朝章，侯朝章当时就说“不行、不行”，我说侯局这钱不是给你个人的，是为我们办理这件事情，油费、招待费等公务费承担2万元，当时侯朝章收下后说以后给你们开发票。乳源县畜牧局在第二次拨款5万元中违规从中扣掉1.5万元国家提供的免费疫苗款。以上两笔违规收、扣款项应退回给聚苑养殖场。
五、按照项目改扩建的要求及补助资金15万元，自筹资金24万元，共计39万元，实施改扩建项目。建筑税费已扣缴8955元，县畜牧兽医水产局又扣除1.5万元，共计23955元，剩余126045元，我们又拿出23955元和24万元，共计自筹资金超出26万余元，为了获此标准化规模养殖场殊荣，我们没有计较个人的利益，尽力去达到国家生猪标准化规模标准，获得如此殊荣，也实现了猪场的发展和获得了经济效益，同时也给社会带来了社会效益，带动了当地县农民的发展养猪事业，符合和达到国家专项补助资金的最终目的，并没有给国家专项补助资金造成损失和仍处于受侵害之中的事实存在。
六、聚苑养殖场在与村民签订合同之前，村民黄新才有一小部分猪舍，向里延伸有70亩岭地，比较开阔平坦。周围方圆几十里没有人烟，所以选择了此地，签订合同后，我们将原有的部分猪舍拆改扩建为防疫隔离带，修建了围墙，大门、车辆进入消毒池，人员进入消毒池、更衣室、办公室、职工生活区，向里延伸约200多米扩建为猪场生产区2100平方米，生活区200平方米，共计2300平方米，猪场已于2010年7月20日拆迁，生产区已修建了广乐高速公路，包括生活区、生产区，人畜分离管理。猪场生活区可建于距村民居住点与猪场生产区任意距离内，生产区距居民居住地点应在500米以上。
综上所述，聚苑养殖场在申报标准化、规模化养殖改扩建项目补助过程中不存在不正当手段和骗领国家专项资金的违法行为。据此，请求法院判令：1、确认聚苑养殖场在生猪标准化、规模化养殖场的申报过程中不存在虚报，夸大生猪出栏量的违法行为，符合和超出了15万元的申报标准条件；2、确认聚苑养殖场在申报过程中不存在违规、违法等手段申报和补办相关手续，与侯朝章、马兴久滥用职权不存在法律上的因果关系和骗领国家专项资金的违法行为；3、确认聚苑养殖场在领取的专项改扩建项目补助15万元已从中扣缴了建筑税8955元；4、确认乳源县畜牧局原局长侯朝章以收取公务费的名目收取聚苑养殖场2万元以及乳源县畜牧局以扣缴疫苗费名目违规从发放第二次5万元专项补助资金中扣缴1.5万元，上述款项退回给聚苑养殖场；5、确认聚苑养殖场已按专项改扩建项目的要求实施，并且经过县联合验收小组验收通过；6、确认聚苑养殖场生产区距村民居住在500米以上。
聚苑养殖场在诉讼中提交了如下证据：1、合同书，用以证明聚苑养殖场2008年猪场规模和年出栏肥猪头数；2、公告，用以证明聚苑养殖场被征用、拆迁；3、房屋及附属设施补偿协议书，用以证明猪场拆迁的规模及各类猪出栏量及建筑面积；4、广东省改革和发展委员会，用以证明真实规模化、标准化养殖场项目补贴的标准；5、建筑统一发票，用以证明聚苑养殖场在领取专项补助资金中已扣除了建筑税费。
经庭审质证，对于公益诉讼人提交的22份证据，被告乳源县财政局的质证意见如下：证据1-3三性无异议，三份证据证实公益诉讼要经过诉前程序，检察机关才能提起行政诉讼；证据4-18三性无异议；证据19真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，我局不存在怠于履职的情况；证据20真实性、合法性无异议，该15万元补贴资金，我方在收到检察建议一个月内没有收回，但并不能说明我方不履行或怠于履行法定职责；对证据21、22三性均无异议。被告乳源县畜牧局的质证意见如下：证据1-18三性均无异议；证据19三性无异议，对证明内容有异议，畜牧局并不存在怠于履职的情况；证据20三性无异议，对证明内容有异议，该证据材料恰恰证明畜牧局在收到检察建议后协助有关部门进行追缴；证据21、22三性均无异议。第三人聚苑养殖场的质证意见如下：证据4、5、6、8有异议，我方不存在违规违法行为，侯朝章、马兴久滥用职权在法律上与我方不存在因果关系；对其他证据均无异议。
对于被告乳源县财政局提交的10份证据，公益诉讼人的质证意见如下：证据1-2三性均无异议；证据3-7公益诉讼人并没有说被告没有履职，只是怠于履职，只能说明财政局履行了部分职责；证据8三性均无异议。证据9-10超过法定期限提交，不同意质证。被告乳源县畜牧局的质证意见如下：均无异议。第三人聚苑养殖场的质证意见如下：证据1无异议；证据2、3有异议；证据4-8无异议；证据9-10超过法定期限提交，不同意质证。
对于被告乳源县畜牧局提交的8份证据，公益诉讼人的质证意见如下：证据1-8真实性、合法性无异议，关联性有异议，我方诉求是确认畜牧局行政行为违法，而畜牧局提交的证据与诉求无关联性。被告乳源县财政局的质证意见如下：均无异议。第三人聚苑养殖场的质证意见如下：证据真实性均无异议。
经审理查明，2008年3月16日，聚苑养殖场向乳源县发展和改革局、乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心提出《关于要求上报乳源县桂头镇樟树下聚苑生猪标准化规模养殖场建设项目的申请》，内容有“……2007年，猪场出栏生猪800头，现存栏保育及生长肥育猪410头。……现要求县发展和改革局以及县畜牧水产技术推广中心将我场列入2008年生猪标准化规模养殖场项目建设单位，并申请中央投资补偿资金15万元。”
2008年3月17日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向乳源县发展改革局出具《关于对樟树下聚苑养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审查意见》，认为“……经我中心审查核实，我县乳源县桂头镇樟树下聚苑养殖场符合生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报条件，现提请贵局审核并上报。……”
同日，乳源瑶族自治县发展和改革局与乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心联合向韶关市发展和改革局、农业局上报《关于上报乳源县桂头镇樟树下聚苑生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目的请示》，内容有“……目前猪场品种有长白、大白、杜洛克猪种及二元杂交母猪，三元杂交瘦肉型商品肉猪，存栏良种公猪6头，二元杂交母猪110头，猪场已形成年产猪苗2200头，出栏肉猪1200头的生产规模，年产值达300万元。……恳请市发改局，市农业局将该项目转上报省发改委，省农业厅申请解决中央投资15万元。”
2009年1月15日，乳源县财政局通过乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向聚苑养殖场拨付10万元生猪标准化规模养殖场建设项目建设资金；2010年2月9日，又拨付5万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目建设资金。
2009年5月12日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心被依法注销，其职能由乳源县畜牧局承接。
2015年4月14日，乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久犯滥用职权罪和受贿罪作出（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》，查实“侯朝章作为乳源县畜牧水产技术推广中心主任和乳源县畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，聚苑养殖场获得补贴15万元。……马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。其中，聚苑养殖场获得补贴15万元。”据此依法对侯朝章、马兴久判处了刑罚。2015年8月28日，广东省韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》，认定“侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金，给国家造成重大损失，……”据此，维持了乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。
2017年1月19日，公益诉讼人对乳源县财政局发出乳检民行行建〔2017〕1号《检察建议书》，内容有“……侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金。……乳源畜牧局、发展和改革局是在乳源县范围对生猪标准化规模养殖场建设项目进行审批的主管部门。由财政局、畜牧局、发展和改革局等行政部门派人组成验收工作小组，验收合格后由乳源县财政局向畜牧局拨付补助款项。……乳源县财政局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的聚苑养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。据此，向乳源县财政局提出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批、发放给聚苑养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
同日，公益诉讼人对乳源县畜牧局发出乳检民行行建〔2017〕3号《检察建议书》，认为“乳源县畜牧局在组织实施生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金过程中，不认真履行职责，对申报的信息资料不认真审查，没有严格按照广东省发改委、农业厅粤发改〔2007〕990号《关于组织做好2007年生猪标准规模化养殖场（小区）改扩建项目申报工作的通知》的规定进行初审，帮助不符合申报条件的养殖户编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案，造成中央专项补助资金285万元被骗取。乳源县畜牧局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的聚苑养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。……据此，向乳源县畜牧局提出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给聚苑养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年2月9日，乳源县财政局、乳源县畜牧局会同乳源瑶族自治县发改局联合向聚苑养殖场发出《追款通知书》，内容有“按照韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》规定，确认聚苑养殖场骗领专项资金15万元。根据乳检民行行建〔2017〕1号《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》的有关要求，并依据《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法对上述款项进行追回，要求聚苑养殖场两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴的，将依法向有关部门申请按司法程序处理。”
2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括本案聚苑养殖场在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，聚苑养殖场也并未按照通知书的要求退回领取的15万元专项补贴资金。
2017年2月14日，乳源县财政局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》，汇报称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在《追款通知书》送达表上签名。其要求各养殖场在2017年2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚等。
同日，乳源县畜牧局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，回复称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合其工作实际进行了自查，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收。其通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。
由于乳源县财政局、乳源县畜牧局未追回被聚苑养殖场违规领取的国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼，请求判决：1、确认乳源县畜牧局审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；2、确认乳源县财政局怠于履职的行为违法；3、乳源县财政局在一定期限内向聚苑养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对聚苑养殖场的违法行为依法作出行政处罚。
2017年7月3日，乳源县财政局对聚苑养殖场作出乳财〔2017〕52号《行政处罚决定书》，认为聚苑养殖场在不符合申报条件的情况下，于2008年通过提供虚假证明的方式骗取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元。据此，根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对聚苑养殖场作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；2、处以1.5元罚款。
本院认为，本案是公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局存在审核批准行政行为违法及乳源县财政局对追回违规发放国家补贴资金怠于履职行为违法而提起的行政公益诉讼。
根据乳源瑶族自治县人民法院作出的（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》查实的“侯朝章作为乳源县畜牧水产技术推广中心主任和乳源县畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，聚苑养殖场获得补贴15万元。……马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。”的事实（该事实经韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》予以确认），可知作为原乳源县畜牧水产技术推广中心的承接人乳源县畜牧局在审核批准聚苑养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金中存在违法行为。因此，对公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局的前述行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
根据国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条第一款“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……”的规定，乳源县财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金15万元被聚苑养殖场违规领取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，公益诉讼人亦向乳源县财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源县财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中有过发出《追缴通知书》、召开座谈会等工作，但在公益诉讼人起诉前没有按照法律法规授予的职权依法作出处理、处罚决定，致使国家财政资金未能追回，乳源县财政局怠于履职的事实清楚。因此，对公益诉讼人要求确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
至于公益诉讼人要求乳源县财政局在一定期限内向聚苑养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对聚苑养殖场的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。由于行政机关实施行政行为的效果受多方面因素的制约，司法机关监督行政机关的行政行为，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职必须达到特定效果。公益诉讼人的上述诉讼请求，实质是要求乳源县财政局继续履行其法定职责。虽然乳源县财政局已于2017年7月3日作出乳财〔2017〕52号《行政处罚决定书》，对聚苑养殖场作出了“1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；2、处以1.5万元罚款。”的处理、处罚，但鉴于涉案中央专项补助资金尚未追回，因此，乳源县财政局应继续履行其法定职责。
关于两被告认为本案不符合提起公益诉讼的条件，应驳回起诉的问题。公益诉讼人提起的本案诉讼已经过最高人民检察院授权广东省人民检察院审查批准，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。因此，对两被告的上述抗辩，本院不予采纳。
关于乳源县畜牧局认为公益诉讼人诉请确认其审核批准聚苑养殖场申领中央专项补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，应驳回其起诉的问题。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定的精神，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源县畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的聚苑养殖场审核上报并最终使其违规领取到国家财政资金15万元，该局对此违法行政行为仍未纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回。公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局在审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法，有事实和法律依据。因此，对乳源县畜牧局的上述抗辩，本院不予采纳。
关于聚苑养殖场认为对其生猪标准化规模养殖场建设项目申报通过与侯朝章、马兴久滥用职权不存在因果关系的问题。原乳源县畜牧局的工作人员在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助包括聚苑养殖场在内的不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金，上述事实为已生效的刑事判决书所确认。因此，对聚苑养殖场的上述辩解意见，本院不予采信。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第三项之规定，判决如下：
一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源瑶族自治县聚苑养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法。
二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县聚苑养殖场违规领取15万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履职的行为违法。
三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县聚苑养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。
本案受理费50元，由被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局和乳源瑶族自治县财政局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
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