广东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）粤高法民二破终字第86号
上诉人（原审原告）：中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司。住所地：广东省广州市天河区。
负责人：林剑，该分公司总经理。
委托代理人：余赛旺，广东天一星际律师事务所律师。
委托代理人：罗毅，广东天一星际律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省发展和改革委员会。住所地：广东省广州市越秀区。
负责人：李春洪，该委主任。
委托代理人：欧肇栋、吴斐，均为该委工作人员。
被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市。
负责人：郭锋，该市市长。
委托代理人：殷雪风，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人：江敏，肇庆市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：肇庆市发展和改革局。住所地：广东省肇庆市。
负责人：梁驹，该局局长。
委托代理人：欧阳海春，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人：李远亭，广东勤思进律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：肇庆市财政局。住所地：广东省肇庆市端州区。
负责人：江军洲，该局局长。
委托代理人：丁涛，广东勤思进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广宁县人民政府。住所地：广东省肇庆市。
负责人：袁海平，该县县长。
委托代理人：车远鸿，广东义法律师事务所律师。
委托代理人：邓超军，广东义法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广宁县财政局。住所地：广东省肇庆市。
负责人：王成金，该局局长。
委托代理人：车远鸿，广东义法律师事务所律师。
委托代理人：邓超军，广东义法律师事务所律师。
原审第三人：广东省广宁纸浆厂破产清算组。
负责人：陈家泉，该清算组组长。
上诉人中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司（以下简称信达资产公司）因与被上诉人广东省发展和改革委员会（以下简称广东省发改委）、肇庆市人民政府、肇庆市发展和改革局（以下简称肇庆市发改局）、肇庆市财政局、广宁县人民政府、广宁县财政局、第三人广东省广宁纸浆厂破产清算组保证合同纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2011）穗中法民二初字第16号民事判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
信达资产公司一审起诉称：1991年5月27日，中国银行肇庆分行广宁支行（以下简称中国银行广宁支行）与广东省广宁人民造纸厂（以下简称广宁造纸厂）就扩建340o0吨浆板项目（广宁纸浆厂项目）使用加拿大政府混合贷款转贷事宜达成协议，双方为此签订编号为宁中银贷字91096号《广宁造纸厂（竹浆板项目）使用加拿大政府混合贷款转贷协议》（以下简称91096《转贷协议》），约定贷款人根据“国外贷款协议”及协议规定的条件和条款，转贷给借款人总金额不超过usd17，599，487美元，其中买方信贷占合同总价的60％，政府贷款占合同总价的40％，双方还对开立账户、贷款偿还、利息费用及违约责任等事项作了约定。各被告为此协议下的贷款提供担保。合同订立后，贷款人如约发放了借款给广宁造纸厂用于广宁纸浆厂建造项目。2000年3月，因实行机构改革，原贷款人中国银行广宁支行被撤销，其债权债务由中国银行肇庆分行承接。2002年12月2日，广东省广宁纸浆厂（以下简称广宁纸浆厂）因资不抵债向广宁县法院提出破产申请，法院以（2002）宁经破字第7-8号裁定宣告借款人破产还债，中国银行肇庆分行按照规定申报了破产债权。2004年6月5日，信达资产公司与中国银行肇庆分行签订《债权转让协议》（第gzqp00100号），中国银行肇庆分行将其在该《转贷协议》下对借款人的权利和义务转让给信达资产公司。2010年7月21日，信达资产公司名称由“中国信达资产管理公司广州办事处”变更为“中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司”。到目前为止，信达资产公司还有8650899.92美元贷款本金及相应利息未得到清偿，其多次要求广东省发改委等被告为上述借款本息承担担保清偿责任，但均遭拒绝，现请求法院判令：1、广东省发改委等被告立即清偿广宁纸浆厂尚欠信达资产公司的贷款本金8650899.92美元（利息另案起诉）；2、本案诉讼费用由广东省发改委等被告承担。
广东省发改委一审答辩称：根据信达资产公司提交《关于广宁人民造纸厂扩建项目偿还外国政府贷款的担保函》（粤计工（1990）490号），广东省发改委担保的是外汇额度。1994年1月1日以前，国家实行严格的外汇管理制度，企业的任何外汇收入都不能以现汇留存，都必须兑换成人民币，相应的外汇额度按比例留成各级政府，需要用汇时再用外汇额度与人民币配成现汇使用。广东省发改委作为我省当时管理外汇额度的部门，在借款企业偿还贷款时给予相应的外汇额度，让其所用于还款的人民币能够及时兑换成外币，以偿还贷款方，这是广东省发改委履行行政职责的行为，不是民事意义上的担保。广东省高级人民法院在1999年审理广东省国际信托投资公司破产一案时也在相关裁定中指出，外汇额度担保不是民法意义上的担保，因此广东省发改委不应承担偿还贷款本息的责任。
肇庆市人民政府、肇庆市发改局、肇庆市财政局一审答辩称：（一）信达资产公司提供的肇庆市人民政府于1990年7月20日向中国银行广州分行出具文件的复印件，内容为：“广宁造纸厂扩建三万四千吨浆板项目，是我市的重点建设项目之一。为了保证这一项目建设的顺利进行，市政府决定，加强对该项目的经常性领导，随时协调解决建设过程中出现的各种困难与问题，一旦偿还对外借款发生困难，由市政府组织统筹偿还”。该函清楚表明，肇庆市人民政府仅对项目建设债务偿还事宜组织协调，不构成担保法上的保证，且没有原件，肇庆市人民政府不应承担还款责任。（二）肇庆市发改局出具《关于广宁人民造纸厂扩建项目利用加拿大政府混合贷款偿还外汇担保书》表示：“如该项目未能如期偿还贷款本息，我委负责安排还款外汇额度偿还。”该函意思是负责安排外汇额度偿还，而不是民事担保，且没有原件，肇庆市发改局不应承担还款责任。（三）肇庆市人民政府、肇庆市发改局、肇庆市财政局出具的三份文件复印件，均显示函件出具时间和出具对象与信达资产公司要求偿还的本案贷款不一致。信达资产公司提交的证据显示其贷款是发生在1991年5月27日，贷款银行是中国银行广宁支行，而上述三份文件出具时间均是1990年7月20日，出具对象均是中国银行广州分行，因此，上述三份函件不是指向信达资产公司本诉讼标的，与本案无关。（四）假定上述函件构成保证，也因国家行政机关而保证行为无效，肇庆市人民政府也不应承担保证责任。信达资产公司作为专业金融机构，明知国家法律明文禁止国家机关作为担保人，却仍然违法接受其担保，具有明显过错，应当承担全部责任。（五）信达资产公司根本就不享有广宁纸浆厂的债权，其无权提起诉讼。1.中国银行肇庆分行（广宁支行已经撤销）在2001年4月6日签订的《协议书》中已明确约定广宁纸浆厂的加拿大混合政府贷款由财政扣划还款，其将贷款本息项下的所有权益转移给广宁县财政局享有。由此可见，中国银行肇庆分行将其持有广宁纸浆厂的加拿大混合政府贷款债权已经在2001年4月转由广宁县财政局享有，其不能再将上述债权另行转让给信达资产公司。2.2005年1月21日，广宁县财政局向广宁纸浆厂破产清算组去函，要求对于中国银行肇庆分行申报的债权17322992.66美元（折合人民币143261149.30元）享有的受偿额应由广宁县财政局受偿。事实上，广宁县财政局已经依法领取了原债权人申报的上述破产债权受偿款，而信达资产公司作为债权人参加债权人会议却从未提出异议。广宁纸浆厂的财产分配方案已由法院裁定确认合法有效，予以执行。上述事实表明，中国银行肇庆分行于2004年6月25日转让给信达资产公司的广宁纸浆厂债权已依法转让给广宁县财政局，该贷款本息继续由财政扣划还款。中国银行将不属于自己的债权转让给信达资产公司违反了法律规定，信达资产公司无权对该贷款本息主张权利，法院应依法驳回信达资产公司的起诉。（六）即使信达资产公司持有对广宁纸浆厂的债权，其起诉标的金额也是错误的。《债权转让协议》显示加拿大混合政府贷款本金余额8650899.92美元，但《关于中国银行肇庆分行申报的债权应由我局受偿的意见》显示，财政一直在扣划偿还贷款本息，信达资产公司诉请的欠款金额没有扣除财政扣划金额，明显存在重复受偿，与事实是不符的。综上，信达资产公司要求肇庆市人民政府承担保证责任是完全错误的。
广宁县人民政府一审答辩称：涉案合同明确约定的担保人（第一条）是“广东省计划委员会、肇庆市计划委员会、肇庆市财政局、中国工商银行肇庆分行”，广宁县人民政府不属于约定的担保人。信达资产公司提供的全部证据都不能反映出广宁县人民政府有为债务承担连带担保明确的意思表示，故广宁县人民政府也不是实际意义上的担保人。信达资产公司提供的证实广宁县人民政府是担保人的证据，不具备真实性、合法性、关联性。即使真实，也只是表述“由县政府组织统筹偿还”，不构成代为偿还或者连带责任担保的意思表示。
广宁县财政局答辩称：（一）信达资产公司无权受让涉案债权。涉案合同《转贷协议》不是纯粹意义上的商业或者金融贷款，而是政府间贷款。该合同不具有可转让性，作为商业性企业的信达资产公司，也不具备受让该合同权利义务的主体资格，其与中国银行肇庆分行签订的《债权转让协议》是无效的。（二）政府贷款未到期，任何人无权催收。《转贷合同》第三条约定：“政府贷款期限为40年，其中宽限期为十五年，还款期二十五年，分五十次每半年以等额偿还一次，首次还款日为2006年3月15日”，也就是说，贷款自2006年分五十次每半年偿还一次的，而不是一次性还清的。在25年未届满之前，任何人无权催收。（三）信达资产公司所签的《债权转让协议》无效。早在2001年4月6日，中国银行肇庆分行就将其对广宁纸浆厂的债权转让给了广宁县财政局，就中国银行肇庆分行已经转让出去的权利，其无权再次转让。（四）信达资产公司无权向广宁县财政局主张权利。1.广宁县财政局早已偿还了19448056.19美元的债务，而信达资产公司所主张的标的总共才8650899.92美元，广宁县财政局所还金额已经远远超出了信达资产公司的起诉标的，不存在没有偿还的问题。2.信达资产公司属重复主张权利。早在2004年12月，信达资产公司就已经向实际债务人广宁纸浆厂破产清算组申报了24220536.79元的债权，同时，作为债权转让人的中国银行肇庆分行也向实际债务人申报了143261149.3元的债权。无论是信达资产公司的申报还是中国银行肇庆分行的申报，都是主张涉案权利的行为。显然，在信达资产公司和原债权人中国银行肇庆分行都已经申报债权的情况下，信达资产公司再行起诉，显然是重复主张权利。3.广宁县财政局不属于涉案债务的担保人。涉案合同中明确的担保人（第一条）是“广东省计划委员会、肇庆市计划委员会、肇庆市财政局、中国工商银行肇庆分行”，广宁县财政局不属于约定的担保人。信达资产公司所提供的全部证据都不能反映出广宁县财政局有承担连带担保的明确意思表示，广宁县财政局也不是实际意义上的担保人。（五）信达资产公司的主张已经超过诉讼时效。原债权人最后一次主张权利的时间是2003年1月，而信达资产公司催收的时间是2005年6月，两者之间已经超过了两年，按照民法通则第135条规定，信达资产公司后续的全部主张权利的行为都已经超过了法定的诉讼时效，失去了行为的延续性和合法性。（六）信达资产公司主张的尚欠贷款金额不明确。《转贷协议》第二条约定贷款“总金额不超过17599487美元”，但实际贷了多少，信达资产公司没有提供证据。债务人和担保人到底还了多少，还款金额也不明确，信达资产公司也没有举证证明。
第三人广宁纸浆厂破产清算组陈述称，我方意见与广宁县人民政府、广宁县财政局的答辩意见一致。
一审法院查明：1990年8月27日，广东省计划委员会向国家计委、经贸部、中国银行总行出具《关于广宁人民造纸厂扩建项目偿还外国政府贷款的担保函》（粤计工（1990）490号）载明：“我省广宁人民造纸厂借用外国政府贷款扩建项目业经国家计委计工二（1990）532号文批准可行性研究报告。对该项目投资中所需向外国政府贷款2363万美元的外汇额度偿还问题，我委同意担保”。
1991年5月27日，广宁造纸厂和中国银行广宁支行签订一份《广宁造纸厂（竹浆板项目）使用加拿大政府混合贷款转贷协议》（协议编号：宁中银贷字91096号）（以下简称91096号《转贷协议》），双方就贷款金额、用途、贷款期限、还款起点、贷款的偿还、违约事件等作出约定。其中协议第一条“定义”约定：“借款人”指广宁造纸厂。“贷款人”指中国银行广宁支行。第二条“贷款金额、用途和用款期”中的第一点约定：贷款金额总金额不超过壹仟柒佰伍拾玖万玖仟肆佰捌拾柒美元（usd17，599，487.00）。同日，广宁造纸厂还和中国银行广宁支行签订《广宁造纸厂（竹浆板项目）使用加拿大政府混合贷款转贷协议》（协议编号：宁中银贷字91097号）（以下简称91097号《转贷协议》），双方就贷款金额、用途、贷款期限、还款起点、贷款的偿还、违约事件等作出了约定。其中协议第一条“定义”约定：“借款人”指广宁造纸厂。“贷款人”指中国银行广宁支行。第二条“贷款金额、用途和用款期”中的第一点约定：贷款金额总金额不超过柒佰肆拾陆万加拿大元（can＄7，460，000.00）。
1991年11月13日，中国人民银行作出《关于中国银行部分分支机构更改名称的批复》（银复（1991）486号）同意中国银行部分分支机构改称，其中中国银行广州分行改称为中国银行广东省分行。
1998年12月22日，广宁县工业局向中国银行广宁支行出具《证明》称：广宁人民造纸厂扩建工程于一九八八年一月十四日国务院计委以计轻（1988）78号文批准立项，一九九o年五月国家计委以计工二（1990）532号文转发国务院批准项目的可行性研究报告，一九九二年七月经国务院批准正式动工兴建，一九九六年四月十五日广宁纸浆厂独立法人正式成立。原来挂广宁造纸厂竹浆板项目的所有资产及负债由广宁纸浆厂独立承担。
2000年12月27日，广东省财政厅向肇庆市人民政府发出《关于要求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的复函》（粤财世（2000）48号）称：“你市《关于要求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的函》（肇府函（2000）111号）收悉。经研究，同意对广宁纸浆厂通过中国银行肇庆分行转贷的加拿大政府混合贷款余额继续执行财政扣款还贷。如债务人不能按期偿还上述贷款，将由我厅按规定从你市税收返还款和转移支付补助中扣款偿还，直到该贷款还清为止。”
2002年12月10日，广宁纸浆厂被广宁县法院依法裁定破产还债。
2004年6月25日，中国银行肇庆分行（甲方）和中国信达资产管理公司广州办事处（乙方）签订《债权转让协议》。该协议第一条约定：甲方将对借款人广宁纸浆厂共计7笔债权转让给乙方；第二条约定：本协议转让债权划转时点为2003年12月31日，从2003年12月31日之后回收的本息归乙方所有，本协议转让债权截止2003年12月31日、2004年5月31日的余额，见所附的债权转让清单，该附件是本协议不可分割的组成部分。第三条约定：如甲方曾与该借款人或其担保人达成过相关协议（包括但不限于以物抵债协议、重组协议、还款协议）对前述债权进行变更或补充，截止本协议生效日尚未履行完毕的，甲方在此类协议项下的权利和相关义务也随之转让给乙方；第六条约定：甲乙双方各执两份，由甲乙双方负责人或授权签字人签字盖章后生效；等等。该协议附件《分户债权转让清单（批发类贷款）》第3、4、6、7条均为宁中银贷字91096号转贷协议项下的借款，截止2004年5月31日上述各条的本金余额分别为123，878.25美元、1，487，226.87美元、544，520.00美元、6，495，274.80美元，合共8650899.92美元。中国银行肇庆分行和中国信达资产管理公司广州办事处的负责人或授权代理人分别在落款甲乙方处签字签章，并分别加盖了双方公章。
2005年1月4日，广宁纸浆厂破产清算组作出《广宁纸浆厂财产分配方案》，该方案附有10个附表。其中，表五《无担保财产债权申报确认明细表》第11号债权信息载明：债权名称中国银行肇庆分行（美元）确认金额本金15192687.84息费2130304.82合计17322992.66备注2003年3月购汇偿还本息1897558美元未扣；表七《广宁纸浆厂破产清算组财产变现分配表》中表七-2中，中国银行肇庆分行的确认金额为143261149.30元，偿还金额为12644988.12元。同日，广宁纸浆厂破产清算组向广宁县法院提交《关于广宁县纸浆厂破产财产分配的请示》称：根据债权人要求，该组决定对纸浆厂的破产财产根据资金到位情况分两期进行预分配等，请法院裁定。
2005年1月5日，广宁县法院作出（2002）宁经破字第7-26号《民事裁定书》载明：“2005年1月4日广宁纸浆厂破产清算组向本院申请准予执行经债权人表决通过的广宁纸浆厂财产分配方案，同时根据债权人会议上大多数债权人对广东省华侨建设工程公司200万元工程款享有优先受偿权提出异议的情况，为不影响绝大多数债权人的债权及时受偿，认为广东省华侨建设工程公司200万元工程款应列为效力待定，暂不作分配。对广宁纸浆厂清算组以上申请经本院依法审查予以认可”。遂裁定：“确认《广宁纸浆厂财产分配方案》（其中关于广东省华侨建设工程公司200万元工程款优先受偿问题，因债权人会议未能通过，需待后另行确定其效力）合法有效，予以执行”。
2005年1月21日，广宁县财政局向广宁纸浆厂破产清算组发出《关于中国银行肇庆分行申报的债权应由我局受偿的意见》（宁财（2005）4号）表示：“中国银行肇庆分行申报的债权确认为17322992.66美元（折合人民币143261149.30元）享有的受偿额，应由我局受偿。理由：一、我局已承诺了偿还的责任。中国银行肇庆分行申报的债权是原广宁纸浆厂筹建时向中行贷入的加拿大政府间混合贷款。广宁纸浆厂申请破产前，我局已经出具文件并承诺在税收返还中按期划扣偿还，直至全部还清为止。二、我局已经履行了按期偿还的义务。广宁纸浆厂未进入破产前（则2002年12月10日前），我局已经按期偿还了15662595.47美元，实施破产后（则从2003年至2004年12月止）也按期偿还了3785460.72美元。由此可见，我局一直是履行按期偿还的义务。三、中国银行肇庆分行申报的债权，是国际间贷款，它不等同于一般债权，更不是破产债权。无论借款企业是否还存在，是否有无偿债能力，都必须全额由省市财政从我县财政税收返还中划扣偿还，直至还清为止。综上所述，我局对广宁纸浆厂的加拿大政府间贷款，已到期的我局已经清偿，陆续到期的也继续承担偿还责任至全部还清为止。按照权利和义务对等的原则，我局对中国银行肇庆分行申报确认的债权在破产程序分配受偿额中，应享有全额受偿的权利等等”。
2005年6月11日，信达资产公司与中国银行广东省分行共同在《羊城晚报》上登载涉案债权转让事实，并向债务人、保证人进行了催收。
2010年7月21日，“中国信达资产管理公司广州办事处”经广州市工商行政管理局核准更名为“中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司”。
2011年6月3日，广宁纸浆厂被广宁县法院依法裁定宣告破产程序终结。
另查，信达资产公司提交的债务基本情况确认函反映广宁纸浆厂对91096号《转贷协议》项下的债务进行确认，共计1401.38万美元（57.81＋649.53＋694.04=1401.38），但该确认函上并无记载落款日期。信达资产公司还提交了《债权申报表》，该表反映中国银行肇庆分行依据1991年5月27日中国银行广宁支行和广宁人民造纸厂签订的91096号、91097号《转贷协议》申报债权本金15，192，687.84美元和利息（暂计至2002年12月10日）2130304.82美元，共计17322992.66美元（暂计至2002年12月10日）。
此外，信达资产公司还提供了协议书复印件，反映：2001年4月6日，中国银行肇庆分行（甲方）、广宁县财政局（乙方）、广宁纸浆厂（丙方）签订《协议书》，其中第四条约定“丙方所欠甲方加拿大政府混合贷款，按财政部、国家计委《关于进一步加强外国政府贷款管理若干意见》文件精神，目前通过财政划扣代丙方偿还本息，每期还本息后，甲方相应将在丙方拥有的该笔贷款本息项下的所有权益转移由乙方享有”。信达资产公司与广宁县财政局均认为前述协议书是广宁纸浆厂进入破产程序之前，按照相关规定落实还款责任所签订的。
信达资产公司为证明其主张提交了《外汇（转）贷款登记证》肇字第（91）0305号及肇字第（91）0306号复印件，两登记证均显示债务人为广东省广宁人民纸厂、国外债权人为加拿大出口发展公司（edc）、转贷人为中国银行广宁支行、担保人为广东省计划委员会等。
信达资产公司提供的肇庆市人民政府于1990年7月27日向中国银行广州分行发出的肇府函（1990）13号复印件，该函载明：“广宁人民纸厂扩建三万四千吨浆板项目，是我市的重点建设项目之一。为了保证这一项目建设的顺利进行，市政府决定：加强对该项目的经常性领导。随时协调解决建设过程中出现的各种困难与问题，一旦偿还对外借款发生困难，由市政府组织统筹偿还”。
信达资产公司提供的肇庆市计划委员会于1990年7月20日向中国银行广州分行发出的《关于广宁人民造纸厂扩建项目利用加拿大政府混合贷款偿还外汇担保书》（肇计（199）123号文）复印件，该担保书载明：“国家计委以计工二（1990）532号文批复广宁人民造纸厂扩建项目利用加拿大政府混合贷款2363万美元，我委同意为广宁人民造纸厂扩建项目担保偿还该笔借款本息，如该项目未能如期偿还贷款本息，我委负责安排还款外汇额度偿还。本担保函到自签发之日起生效，至还清所欠全部借款本息和费用时自动生效”。
信达资产公司提供的肇庆财局于1990年7月20日向中国银行广州分行出具的《不可撤销担保函》复印件，该函载明：“一、本保证书为无条件不可撤销的保证书，担保金为贰仟叁佰陆拾叁万美元整（大写）还款所需的配套人民币至今及贷款项下所发生的借款利息和费用所需的配套人民币资金。二、本保证书保证归还广宁人民纸厂扩建浆板工程项目不按期偿还的全部或部分到期借款本息，等等”。
信达资产公司提供的广宁县人民政府于1990年7月27日向中国银行肇庆市分行出具的《关于我县人民纸厂扩建浆板项目有关问题的承诺》（宁府报（1990）23号）复印件，该文载明：“广宁人民纸厂扩建3.4万吨浆板项目，是我县的重点建设项目。为了保证这个项目建设的顺利进行。我县政府决定向贵行作如下承诺：加强对该项目的领导，随时协调解决建设过程中出现的各种困难与问题；一旦出现对外借款偿还发生困难，由县政府组织统筹偿还，特此承诺”。
信达资产公司提供的肇庆市人民政府于2000年12月27日向广东省财政厅发出的《关于要求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的函》肇府函（2000）111号复印件，该函载明：“广宁纸浆厂在筹建期间，曾通过中国银行肇庆分行转贷加拿大政府混合贷款23710897.85美元。该项贷款在1999年以前我市按上级有关规定已实施财政扣款还贷，目前贷款余额为18083442.64美元。…日前中国银行要求我市确认上述政府间贷款欠款余额，并承诺将会按《国务院批转财政部、国家计委关于进一步加强外国政府贷款管理若干意见的通知》（国发（2000）15号）的有关规定，如到期债务人不能按期偿还上述欠款，将由省财政厅按规定从我市税收返还和转移支付补助中扣款偿还。我市经查核，确认广宁纸浆厂上述欠款。为促成广宁纸浆厂资产转让并及早恢复生产，请省财政厅同意我市对上述加拿大政府贷款欠款余额按国发（2000）15号文的规定继续执行财政扣款还贷，直到该项贷款还清为止等”。
信达资产公司还提供了广宁县人民政府于2003年向中国银行肇庆分行发出的《关于请求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的函》宁府函（2003）11号复印件，该函载明：“贵行《催收贷款通知书》收悉。因我县财政运作仍相当困难，难以筹措资金偿还广宁纸浆厂通过贵行转贷的加拿大政府混合贷款已逾期的贷款本息。我县请求按照省财政厅《关于要求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的复函》（粤财世（2000）48号）继续执行财政扣款还贷，直到该贷款还清为止等”。
一审审理期间，该院向广东省财政厅调查广宁纸浆厂所欠中国银行肇庆分行加拿大政府混合贷款项目的还贷具体情况。广东省财政厅于2013年12月30日复函：该厅从1998年-2004年实施了对广宁纸浆厂通过中国银行肇庆分行转贷的加拿大政府混合贷款余款财政扣款还贷，1998年扣款5488.58万元、2000年扣款5217.95万元、2002年扣款2272.50万元、2003年扣款1573万元、2004年扣款1564.92万元，所扣款项已全额支付给中国银行广东省分行。2004年后该厅没有收到任何要求实施扣款的申请，再无对该项目实施扣款等。此外，根据信达资产公司的申请，本院到国家外汇管理局广东省分局调查外币兑换人民币汇率。国家外汇管理局广东省分局国际收支处于2014年2月12日出具《汇价证明》：“1991年5月27日，100美元=532.26元人民币。同一天的加拿大元兑换人民币及加拿大元兑换美元汇率在国家外汇局公布网站上没有公布，无法查询。2002年12月26日，100美元=827.74元人民币；100加拿大元=523.09元人民币。2005年1月4日，100美元=827.65元人民币、100加拿大元=674.08元人民币等”。
一审法院经审理认为，广宁造纸厂与中国银行广宁支行签订的91096号《转贷协议》是双方当事人的真实意思表示，内容无违反强行法规定，合法有效。广宁造纸厂竹浆板项目所有资产及负债已由广宁纸浆厂独立承担，故本案的争议焦点是各被告是否应对广宁纸浆厂欠付91096号《转贷协议》项下的债务向信达资产公司承担清偿责任。
第一，信达资产公司受让91096号《转贷协议》项下对广宁纸浆厂的债权是否合法有效。现有法律、法规并未明文禁止外国政府贷款债权的转让行为，且信达资产公司与中国银行广东省分行也在报纸上刊登了相应的债权转让及催收公告，并以诉讼方式通知了债务人及保证人债权转让的事实，故信达资产公司与中国银行肇庆分行签订的涉案《债权转让协议》是双方当事人的真实意思表示，其内容无违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的合同。各被告认为外国政府贷款债权不具可转让性、涉案《债权转让协议》无效的主张，缺乏法律依据，该院不予支持。综上，信达资产公司受让91096号《转贷协议》项下中国银行肇庆分行对广宁纸浆厂的主债权及相关从权利，合法有据，该院予以确认。
第二，各被告是否应就涉案债权承担责任。首先，关于广东省发改委、肇庆市发改局是否承责的问题。信达资产公司主张广东省发改委应对涉案债权承担保证责任，为此提供了广东省计划委员会于1990年8月27日向国家计委、经贸部、中国银行总行发出的《关于广宁人民造纸厂扩建项目偿还外国政府贷款的担保函》（粤计工（1990）490号文）予以证实。对于广东省计划委员会出具的上述担保函的内容，信达资产公司与广东省发改委有不同的理解，信达资产公司认为该担保是担保法概念上的连带责任保证；广东省发改委则认为当时发函，只是为履行行政职能，保证广宁纸浆厂有足够的外汇额度用于对外支付，并非代为清偿之义。该院认为，结合本案的证据，以及签订合同当时国家的经济环境，应当采纳广东省发改委的抗辩意见。从广东省计划委员会出具的担保函的文字表述“外汇额度偿还问题，我委同意担保”来看，其提供的是外汇额度担保，并非现汇担保，两者的区别在于外汇额度担保只是在借款人对外支付时，可以保证给予相应的外汇计划指标；而现汇担保才是提供有价值的外汇货币作为偿还的手段。结合当时的国家对外经济政策，国家严格控制外汇，对外支付均被要求先向计划部门申请指标，然后再以人民币购买外汇用于对外偿付。计划委员会作为行政管理部门，是在宏观上调剂外汇指标的使用，这是其职能之一。因此，广东省计划委员会出具担保的涵义是保证广宁纸浆厂到期偿还贷款时，可以为其调剂出足额的外汇指标，而不是代偿之义，故信达资产公司起诉要求广东省发改委承担连带清偿责任，无事实依据，该院不予支持。此外，信达资产公司提供的《外汇（转）贷款登记证》（肇字第（91）0305号及肇字第（91）0306号）复印件证明广东省发改委的保证责任，但该证据欠缺真实性，其主张依据亦不充分，该院亦不予支持。同理，信达资产公司请求肇庆市发改局承责所提供的肇庆市计划委员会于1990年7月20日向中国银行广州分行发出的《关于广宁人民造纸厂扩建项目利用加拿大政府混合贷款偿还外汇担保书》（肇计（199）123号文）亦为复印件，该担保书载明的担保方式同为外汇额度担保，基于前述分析，信达资产公司主张由肇庆市发改局对涉案债务承担保证责任，亦缺乏依据，该院不予支持。其次，关于肇庆财局、广宁县人民政府是否承责的问题。信达资产公司提供的肇庆财局于1990年7月20日向中国银行广州分行出具的《不可撤销担保函》、广宁县人民政府于1990年7月27日向中国银行肇庆市分行出具的《关于我县人民纸厂扩建浆板项目有关问题的承诺》（宁府报（1990）23号）和广宁县人民政府于2003年向中国银行肇庆分行发出的《关于请求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的函》（宁府函（2003）11号）均为复印件，肇庆财局和广宁县财政局对该些函件真实性均不予确认，信达资产公司依据上述函件请求肇庆财局和广宁县人民政府承担责任，依据不足，该院不予支持。最后，关于广宁县财政局、肇庆市人民政府是否承责的问题。《最高人民法院关于贯彻执行﹤关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知﹥第三条应注意的问题的通知》规定：“《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第三条解决的是我国政府向世界银行、亚洲开发银行或外国政府贷款，尔后转贷给国有工业企业项目单位的破产申请处置问题。因其属于政府外债，其借入和转贷过程均为政府行为，由政府承担最终还款责任，故不论项目单位是何种性质的企业，在偿还此类贷款任务尚未落实前，人民法院均暂不受理其破产申请，也暂不受理债权人申请其破产的案件”。财政部、国家计委《关于进一步加强外国政府贷款管理的若干意见》第四条“履行还款责任，确保按时还款”亦规定：“…（四）严格规范贷款项目的资产重组。利用外国政府贷款的项目单位实行资产重组、企业改制等产权变更或破产时，必须事先征得项目审批部门、财政部和转贷机构的同意，必要时还应征得外方同意。项目所属地区的省级财政部门或中央部门负责对此类项目的还款计划作出相应的调整和安排，落实新的债务人并与转贷机构签订新的转贷协议，确保对外还款。严禁对各种名目逃废债务，推卸还款责任。”本案中，信达资产公司提供的协议书反映，中国银行肇庆分行、广宁县财政局与广宁纸浆厂于2001年4月6日签订协议书，其中第四条约定“广宁纸浆厂所欠中国银行肇庆分行加拿大政府混合贷款，目前通过财政划扣代广宁纸浆厂偿还本息等”。信达资产公司与广宁县财政局均确认前述协议书即各方按照相关规定落实还款责任所签订的。由此可见，对于涉案贷款，已落实由广宁县财政局通过财政划扣代广宁纸浆厂偿还本息，该情况已征得中国银行肇庆分行的同意与确认。从前述协议书的约定来看，广宁县财政局代为偿还贷款，实为承担连带保证责任。此外，从前述《协议书》第四条的约定来看，广宁县财政局虽经上级主管部门指定为广宁纸浆厂代为还款，每期还款后，广宁县财政局获得中国银行肇庆分行对广宁纸浆厂的权益，实际上是获得了向广宁纸浆厂追偿的权利，故广宁县财政局主张其已受让涉案债权，依据不足，该院不予支持。广宁县财政局还认为中国银行肇庆分行已向法院申报了143261149.3元的债权，信达资产公司再行起诉，属重复主张权利。对此，该院认为，前述法律规定严格限制未落实还款责任的企业进入破产程序，以避免逃废债务，推卸还款责任，在广宁纸浆厂进入破产之前，广宁县财政局已承诺承担连带保证责任，由于在连带保证下，债权人既可向债务人主张债权，亦可向连带保证人主张债权。因此，广宁县财政局认为信达资产公司的起诉属重复诉讼，缺乏依据，该院不予支持。况且，广宁县财政局曾于2005年1月21日向广宁纸浆厂破产清算组发出《关于中国银行肇庆分行申报的债权应由我局受偿的意见》（宁财（2005）4号）确认其一直代为偿还贷款的事实，也与前述协议书的约定相互印证。综上，信达资产公司请求广宁县财政局对广宁纸浆厂欠付的涉案债务承担偿还责任，依据充分，该院予以支持。广宁县财政局抗辩认为政府贷款未到期，任何人无权催收。根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十一条“破产宣告时未到期的债权，视为已到期债权，但是应当减去未到期的利息”的规定，未到期的债权因破产宣告视为已到期，广宁县财政局的该主张无据，该院不予采纳。广宁县财政局还主张信达资产公司起诉已经超过诉讼时效。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用制度若干问题的规定》第十三条规定：“下列事项之一，人民法院应当认定与提起诉讼具有同等中断的效力：…（三）申请、申报债权；”，中国银行肇庆分行已向法院就广宁纸浆厂欠付的涉案债权进行了申报，故发生诉讼时效中断的效力，广宁县财政局的该抗辩意见无理，该院亦不予采信。根据《中华人民共和国担保法》第八条的规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，广宁县财政局对涉案转贷协议项下的债务承担连带保证责任，未违反前述法律规定，故信达资产公司起诉广宁县财政局清偿广宁纸浆厂所欠91096号《转贷协议》贷款本金，依据充分，该院予以支持。另，信达资产公司提供的广东省财政厅向肇庆市人民政府发出《关于要求对广宁纸浆厂外国政府贷款继续执行财政扣款还贷的复函》肇府函（2000）111号，该函件仅反映广东省财政厅同意并按规定从肇庆市税收返还款和转移支付补助中扣款偿还广宁纸浆厂通过中国银行肇庆分行转贷的加拿大政府混合贷款余额，鉴于信达资产公司持有的该函件为复印件，不能证明肇庆市人民政府已向中国银行肇庆分行作出对涉案债权承担保证责任的意思表示；而信达资产公司提供的肇庆市人民政府于1990年7月27日向中国银行广州分行发出的肇府函（1990）13号亦为复印件，从该函件载明的内容来看，亦无肇庆市人民政府关于对涉案债务承担保证责任的意思表示；况且结合广宁县财政局向广宁纸浆厂破产清算组的函件和广东省财政厅的复函内容可以看出，在广宁纸浆厂进入破产之前和进入破产之后，均由广宁县财政局代为偿还贷款，故信达资产公司主张肇庆市人民政府对涉案债务承担保证责任，依据不足，该院不予支持。
第三，关于信达资产公司起诉的91096号《转贷协议》本金债权数额是否有依据的问题。首先，中国银行肇庆分行已就91096号《转贷协议》和91097号《转贷协议》向广宁县法院申报债权，该院也于2005年1月5日作出裁定确认《广宁纸浆厂财产分配方案》，该方案附表五《无担保财产债权申报确认明细表》对中国银行肇庆分行就两份协议申报的债权确认其享有本金15192687.84美元、息费2130304.82美元、合计17322992.66美元的债权；该方案附表七《广宁纸浆厂破产清算组财产变现分配表》再次确认中国银行肇庆分行的债权总额为143261149.30元。由此可见，中国银行肇庆分行享有的91096号《转贷协议》和91097号《转贷协议》项下对广宁纸浆厂的债权总额17322992.66美元（人民币143261149.30元，汇率为人民币：美元=1：8.27）已经广宁县法院裁定予以认可，该院予以确认。其次，本案中，信达资产公司是就91096号《转贷协议》起诉请求各被告对8650899.92美元承担清偿责任。虽然信达资产公司并未举证证明91096号《转贷协议》的发放贷款情况和还款情况，但鉴于中国银行肇庆分行已就91096号《转贷协议》和91097号《转贷协议》一并向广宁县法院申报债权，现经该院确认中国银行肇庆分行的债权本金部分为15192687.84美元，由于91097号《转贷协议》项下的贷款总金额不超过柒佰肆拾陆万加拿大元（can＄7，460，000.00），因而，中国银行肇庆分行享有的91096号《转贷协议》项下的本金债权至少为75363128.44元（15192687.84美元×汇率8.27-can＄7，460，000.00×汇率6.74=75363128.44元，注：国家外汇管理局广东省分局作出《汇价证明》反映，2005年1月4日加拿大元兑换人民币汇率较1991年5月27日签订涉案转贷协议之日和2002年12月26日中国银行肇庆分行申报债权之日要高，故以该日加拿大元兑换人民币汇率计算）。再次，《广宁纸浆厂财产分配方案》表五《无担保财产债权申报确认明细表》载明的中国银行肇庆分行债权信息栏中备注2003年3月购汇偿还本息1897558美元未扣，折合人民币为15692804.66元（1897558美元×8.27=15692804.66元），应作扣除；另，该分配方案表七-2《广宁纸浆厂破产清算组财产变现分配表》载明本次分配给中国银行肇庆分行的偿还金额为12644988.12元，鉴于经确认的本金为15192687.84美元、息费2130304.82美元，合共17322992.66美元（即债权总额为143261149.30元），故对应偿还本金部分的金额应为11089963.54元（11089963.54元／12644988.12元=15192687.84美元×8.27／143261149.30元）；此外，广东省财政厅确认2003年和2004年对广宁纸浆厂通过中国银行肇庆分行转贷的加拿大政府混合贷款余款财政扣款还贷1573万元和1564.92万元，同样应作扣除。为此，中国银行肇庆分行享有的91096号《转贷协议》项下对广宁纸浆厂的本金债权至少为17201160.24元（75363128.44元-15692804.66元-11089963.54元-15730000元-15649200元=17201160.24元），现中国银行肇庆分行已将其享有的91096号《转贷协议》项下的债权合法转让予信达资产公司，因此，信达资产公司享有的91096号《转贷协议》项下对广宁纸浆厂的本金债权至少为17201160.24元。由于信达资产公司起诉主张债权币种为美元，基于本案的债权计算过程中使用的人民币兑换美元汇率为1：8.27，本案信达资产公司享有的本金债权至少为2079946.82美元（17201160.24元／8.27=2079946.82美元）。
综上，信达资产公司起诉广宁县财政局清偿广宁纸浆厂所欠信达资产公司贷款本金2079946.82美元，该院予以支持；对于信达资产公司起诉请求广东省发改委、肇庆市人民政府、肇庆市发改局、肇庆财局、广宁县人民政府承担清偿责任，以及对信达资产公司要求广宁县财政局对超出前述金额以外的债务承担责任的诉请，均缺乏事实和法律依据，该院予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条、第八十一条之规定，判决如下：一、广宁县财政局于该判决发生法律效力之日起十日内清偿贷款本金2079946.82美元给中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司；二、驳回中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司的其他诉讼请求。一审案件受理费325969元，由中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司负担227312元，广宁县财政局负担98657元。
信达资产公司不服一审判决，向本院上诉，请求：撤销一审判决第二项，改判肇庆市人民政府、肇庆财政局、广宁县政府、广宁县财政局、广东省发改委、肇庆市发改委共同清偿91096号《转贷协议》尚欠的贷款本金8650899.92美元。理由如下：（一）一审法院通过推理认定91096号《转贷协议》的贷款本金为2079946.82美元不符合客观事实。信达资产公司没有收取破产分配财产，该部分款项不应被剔除。一审法院没有查明《无担保财产债权申报确认明细表》备注的“2003年3月购汇偿还本息数额1897558美元”，由谁购汇，有无实际偿还，该部分款项也不应被剔除。一审法院按照91097号《转贷协议》认定尚欠贷款本金余额为7460000加拿大元（折合6079854美元）错误，应按《债权转让协议》所附的债权转让分户列表清单认定91097号《转贷协议》尚欠的贷款本金余额为3449018.79美元。（二）肇庆市人民政府、肇庆财政局应当承担连带担保责任。信达资产公司虽然仅提交了肇庆市人民政府、肇庆财政局出具的担保函复印件，但本案借款发放后偿还贷款的实际履约过程中，肇庆市人民政府与广东省财政厅的往来函件以及广东省财政厅实际执行了财政扣款还贷的事实均表明，肇庆市人民政府、肇庆财政局已实际履行了保证人的保证责任。（三）广宁县政府应对涉案债务承担还款责任。信达资产公司虽然仅提交了承诺函复印件，但广宁县政府在一审庭审中确认本案加拿大政府贷款是通过财政扣款还贷的形式还款，这与承诺函所证明的事实是相互吻合的，承诺函复印件应作为定案依据。（四）广东省发改委、肇庆市发改委在担保函中均作出原意为本案借款提供外汇额度担保的意思表示，其应对涉案债务承担还款责任。
肇庆市人民政府二审答辩称：（一）涉案贷款一直通过财政划扣偿还贷款本息，但信达资产公司起诉的欠款金额并没有扣除财政划扣的金额，明显存在重复受偿。信达资产公司从起诉到一审四次开庭，一直无法明确涉案债权所欠金额，从发放的贷款本金、还款本金、到期贷款金额等都不明确，而且还涉及历年财政扣划的金额。信达资产公司总是期待法院和被告对其诉讼请求进行确认，应承担举证不能的不利后果。（二）信达资产公司仅提交了函件复印件，除此之外没有提供任何肇庆市人民政府已向中国银行肇庆分行作出对涉案债权承担保证责任的意思表示，故其要求肇庆市人民政府承担担保责任缺乏事实依据。
肇庆市财政局、广宁县政府、广宁县财政局二审答辩称：（一）信达资产公司根本就不享有广宁纸浆厂的债权，其无权提起诉讼。根据2001年4月6日《协议书》，中国银行肇庆分行对广宁纸浆厂贷款本息项下的所有权益已转移给广宁县财政局，事实上，破产清算组也将分配给中国银行肇庆分行的破产财产支付给广宁县财政局，而信达资产公司作为债权人参加债权人会议却从未提出异议，因此中国银行肇庆分行将不属于自己的债权转让给信达资产公司，违反法律规定，信达资产公司无权主张本案贷款本息。（二）信达资产公司仅提交了函件复印件而未能提供原件，复印件不能作为证据使用，且函件出具时间和指向对象与本案标的不一致，不应认定其关联性和真实性。
广东省发改委、肇庆市发改委二审答辩称：信达资产公司无法提供原件仅提交了函件复印件，不能作为证据使用。发改委提供的是使用外汇额度的担保，不具有为主债务承担担保责任的意思表示，因此不应承担还款责任。
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