江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终118号
上诉人（原审原告）徐州市建伟二手车交易市场有限公司，住所地：徐州市两山口。
法定代表人马怀军，总经理。
委托代理人王海峰，该公司副总经理。
委托代理人王炳林，江苏泰信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市国家税务局车辆购置税征收管理分局，住所地：徐州市淮海西路197号。
法定代表人权浩，局长。
委托代理人裴建平，江苏智临律师事务所实习律师。
委托代理人王志晴，江苏智临律师事务所律师。
上诉人徐州市建伟二手车交易市场有限公司（以下简称建伟公司）因诉被上诉人徐州市国家税务局车辆购置税征收管理分局（以下简称车税分局）税务行政管理一案，不服徐州市泉山区人民法院（2015）泉行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人建伟公司的委托代理人王海峰、王炳林，被上诉人车税分局的法定代表人权浩及委托代理人裴建平、王志晴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，建伟公司成立于2010年1月27日，注册资本1260万元整，营业期限至2030年1月26日。营业执照载明的经营范围为：二手车销售，市场设施租赁；农用机械销售，汽车信息咨询服务。公司成立后，开始向车税分局领取二手车销售统一发票，并正常经营。因徐州市开展二手车交易市场清查整治工作，车税分局停止向建伟公司发放二手车销售统一发票。2015年10月26日，建伟公司通过快件形式向车税分局邮寄了《领购二手车销售统一发票申请书》，要求车税分局按二手车交易市场经营者资格发放给建伟公司二手车销售统一发票。车税分局于2015年11月3日向建伟公司作出了徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》。通知内容为，请自收到通知之日起15日内向我局如实提供你二手车交易市场固定场所和设施、市场交易服务手续条件有关证件、资料，我局根据你二手车交易市场具备的固定场所和设施及手续条件情况核定供票资格。后车税分局以建伟公司未提供上述相关材料为由，拒绝向建伟公司供应发票。建伟公司认为车税分局给其设置了前置条件，施加了新的义务，车税分局的行为属于违法行政行为，侵犯了建伟公司的合法权利，遂向法院提起行政诉讼。另查明，建伟公司与徐州润通机动车检测有限公司在2015年3月1日签订了租赁合同，约定由徐州润通机动车检测有限公司将场地20100平方米、大厅720平方米、房屋1200平方米出租给建伟公司使用，租赁期为2015年3月1日至2019年2月28日。经组织建伟公司、车税分局现场勘验，并询问徐州润通机动车检测有限公司法定代表人郭继宏，证实建伟公司只是与徐州润通机动车检测有限公司约定好周六、周日使用场地，建伟公司现在从徐州润通机动车检测有限公司的服务大厅隔出约300平方米场地放置了办公桌、打印机等物品，但未实际使用，建伟公司亦未付租金给徐州润通机动车检测有限公司。
原审法院认为，首先，车税分局作出的徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》，其以该税务事项通知书要求的事项，作为按照二手车交易市场经营者资格核发二手车销售统一发票的条件，拒绝向建伟公司供应发票，对建伟公司的权利义务产生了实际影响，且车税分局作出的徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》明确告知如对通知不服，可自收到通知之日起六十日内依法向徐州市国家税务局申请行政复议，或者自收到通知之日起三个月内依法向人民法院起诉，因此建伟公司可以对车税分局作出的《税务事项通知书》提起行政诉讼。其次，根据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证、按照国务院税务主管部门规定样式制作的发票专用章的印模、向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。”和《二手车流通管理办法》第二十六条“二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件”的规定，建伟公司营业执照没有载明二手车交易、二手车市场管理服务的经营范围，车税分局为防止税收的流失和扰乱二手车行业的市场交易秩序的行为，应当在其职责范围内通过对税收、发票的管理对二手车流通进行监管，因建伟公司没有提供材料证明其具有二手车交易市场经营的条件，车税分局据此拒绝按照二手车交易市场经营者资格核发给建伟公司二手车销售统一发票，不构成行政不作为，车税分局适用法律正确，未违反相关法律、法规的规定，建伟公司要求车税分局履行向其发售二手车销售统一发票法定职责的请求亦无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决：驳回徐州市建伟二手车交易市场有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由徐州市建伟二手车交易市场有限公司负担。
上诉人建伟公司上诉称：一、行政行为须严格依照职权法定原则作出，无明确的法律规定，则不得行使。被上诉人的涉案行政行为明显违背了这一原则。被上诉人向上诉人发出的《税务事项通知书》，其事由为二手车交易市场设立条件、行为规范遵从情况核定供票。其相应的法律依据为《中华人民共和国发票管理办法》第十二条、第十五条和《二手车流通管理办法》第三条、第七条、第八条、第二十六条、第三十一条。首先，被上诉人引用《中华人民共和国发票管理办法》第十二条、第十五条的内容与通知内容严重不符，属适用法律错误。上述条款没有规定领取发票的主体必须提供《税务事项通知书》要求的资料，也未规定《税务事项通知书》所载事项能够作为拒绝发放发票的理由。其次，依照法律规定，二手车交易市场设立条件是工商行政机关管辖的事项，并非是税务机关审查及作为的依据。上诉人在申请领取发票时，只要提供该条款所列举的资料，被上诉人就应根据所提供的资料发放发票，被上诉人的《税务事项通知书》明显超越法律规定的范围。被上诉人所依据《二手车流通管理办法》的相关规定，适用法律错误。尤其是该办法第七条明确规定，商务部门、工商部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作，可以看出，《二手车流通管理办法》不是行政授权的依据，被上诉人不能将《二手车流通管理办法》所有内容作为自己行政的依据，而只能依照税收法律、法规明确的范畴行使自己的职权。《税务事项通知书》要求上诉人提供的资料和审核的内容显然超越税收法律法规的范畴。《二手车流通管理办法》第二十六条、第三十一条归属该办法的第三章，是对经营者经营行为的规范和要求，不是对经营者纳税行为的规范，第二十六条属于工商管理部门职权范畴的管理内容，而不是税务部门管理的内容。第三十一条属于行政规划的规定，更不是税务机关行政行为所需要的法律依据。可见，被上诉人的《税务事项通知书》法律依据不足，适用法律错误，其内容超越职权范围，显属违法，依法应予以撤销。二、行政行为必须具备合理性原则，被上诉人的行政行为明显存在职权滥用和显失公正，在对待行政相对人上，采取了选择性执法的行政方式。被上诉人在实施管理过程中，对上诉人要求领取发票的行为，作出了《税务事项通知书》，并以此拒绝发放发票。但上诉人注意到被上诉人2013年12月27日与徐州市二手车流通商会签订《委托代开普通发票协议书》，该协议书委托商会代开《二手车销售统一发票》，该商会完全不具备《二手车流通管理办法》规定的相关条件，被上诉人竟然给其发放发票至今，这非常令人费解。符合领取发票的主体无法领取发票，不符合领取发票的主体却能够毫无障碍的与被上诉人堂而皇之签订协议，并领取发票。而且协议内容竟然没有《税务事项通知书》所规定的任何内容，更是令人匪夷所思。这种差别巨大的行政方式，明显存在权力滥用和显失公正，是违反法律规定的。三、被上诉人在答辩过程中，承认《税务事项通知书》存在明显的瑕疵，为不可诉对象。作为行政机关的法律公文，如果存在瑕疵，理应予以撤销，不得作为行政的依据。被上诉人不仅没有撤销，而且依据此通知，作出拒绝发放发票的行为。法律对行政行为的要求，不仅仅要求其内容合法，而且程序也必须合法。根据相关规定，该文书依据《中华人民共和国税收征收管理法》及其《实施细则》设置。适用范围为：税务机关对纳税人、扣缴义务人通知有关税务事项时使用。而拒绝核发发票的行政行为必须有认定及处罚的文书在先，该文书很显然不能作为认定及处罚文书。被上诉人没有向法庭提供制作该规范文书的相关规定，判决书也没有就此予以必要的审查，就认定其是可诉对象，并认为其合法，也违背一般常理。行政机关认为自己的规范文书有瑕疵，那么据此作出的行为就不正当，这是一般的逻辑。很显然，判决书显然存在错误。四、判决书适用法律不当。作为行政案件，首先审查的是程序的合法性，而本案的审理中，没有就行政主体是否适格进行调查，被上诉人职权范围、有无权力作出涉案的行政行为，作出相关的行政行为的程序是否符合法律规定等没有依法确认。其次是审查行政行为的合法性，被上诉人下达的《税务事项通知书》内容不仅违反了《中华人民共和国发票管理办法》第十五条的规定，而且也未就法律后果、时间限制告知上诉人，因而存在诸多瑕疵。对此判决书却对上诉人是否具备申领发票资格进行了不恰当的调查，这种替代被诉行政机关进行调查的方式，违背了行政诉讼法的基本原则。再次，判决书没有对行政行为的合理性审查也是错误的。由于没有正确适用行政诉讼法，导致判决书出现认定错误。上诉人是依法成立的企业，在被上诉人下达《税务事项通知书》之前正常经营，在依照法律规定申领发票时，也依照《中华人民共和国发票管理办法》第十五条的规定提交了相关资料，但判决书依据法庭调查，认定被上诉人可以以“防止税收流失和扰乱二手车行业的市场交易秩序”为由，在上诉人未按被上诉人要求提交法律规定之外的资料情况下，可以拒绝核发发票。这一认定，显然违背了行政诉讼法立法宗旨。综上，行政判决应严格遵循法律规定，审查行政主体的行政行为是否有法律依据，是否符合法律程序。判决书在没有严格对照相关法律条款的情况下，认定被上诉人为“防止税收流失和扰乱二手车行业的市场交易秩序的行为”，就有权实施涉案具体行政行为，在没有引用具体法律条款的情形下，认定被上诉人有权“在职权范畴内通过对税收、发票的管理对二手车流通进行监管”，从而认定被上诉人拒绝核发发票不构成行政不作为，认定被上诉人适用法律正确，确定上诉人请求核发发票的请求无事实和法律依据，违背了行政诉讼法的基本原则，一审判决适用法律错误。请求二审法院依法审理，予以改判。
被上诉人车税分局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，理由充分，程序合法。一审法院通过调查，查明上诉人公司成立日期、经营场所、营业执照经营范围等情况，被上诉人作出《税务事项通知书》的事实及上诉人实际未进行经营的事实。认定被上诉人“为防止税收流失和扰乱二手车行业的市场交易秩序的行为”，通过对税收、发票的管理实现对二手车流通的监管，并非行政不作为，并依据《行政诉讼法》第六十九条的规定驳回其诉讼请求，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、被上诉人作出《税务事项通知书》的行为有明确的法律依据。上诉人错误地将《中华人民共和国发票管理办法》和《二手车流通管理办法》相关联的法律规范割裂开，认为从某一部规范性文件中均不能找出被上诉人行为的全部依据，显然是片面的。首先，被上诉人行使权力的依据是《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条、第二十一条及《中华人民共和国发票管理办法》第十五条，被上诉人是市区二手车税收相应主管部门，有权根据“领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量及领购方式”。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第十二条则规范了纳税义务人开业登记时应当如实向税务机关提供登记资料的义务。其次，国家税务总局《关于统一二手车销售发票式样的通知》（国税函【2005】693号）是《二手车流通管理办法》的配套文件，也是上诉人可以开具二手车销售统一发票的法律依据，由于存在三类用票主体，该文件并未对何为二手车交易市场企业进行界定，必须依靠《二手车流通管理办法》的规定进行界定，以确定税收的税种、适用的税率、发票的开具方法及在开票软件上进行相应设置。再次，《发票管理办法》第四十四条授权国家税务总局与其他主管部门根据有关行业特殊的经营方式和业务需求制订行业的发票管理办法，二手车流通属于特殊行业，《二手车流通管理办法》授权被上诉人在职权范围内对二手车流通进行管理，应当作为被上诉人行使权力的来源。况且，既然《二手车流通管理办法》和国税函【2005】693号是二手车交易市场领用、开具二手车销售统一发票的依据，则也当然是税务机关对领用人进行管理的依据。上诉人以二手车交易市场名义申领二手车销售统一发票，而《二手车流通管理办法》规定了经营者应当具备的条件，被上诉人有权依据相应规定对上诉人的发票领用资格及经营条件等进行核对和确认。第四，《国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发【2008】第080号）第三条第（二）项明确规定，税务机关对申请领购发票的纳税人，应结合其经营行业、经营项目、经营规模，对其申请领购的发票票种、版别、数量认真进行核对和确认。此规定明确支持了《税务事项通知书》要求上诉人提交有关证据的合法性。此外，《中华人民共和国税收征收管理法》第六条、《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》（2009年第1号）第九条等均规定了纳税人有依法如实提供相应信息的义务。2、被上诉人的行为并未违反行政行为合理性原则。上诉人称被上诉人与徐州市二手车流通商会签订《委托代开普通发票协议书》的行为与本案无关，委托代开发票的法律关系由另外的法律规范进行规定，如上诉人认为该行为违法，可以另行提出异议，在本案中不应审查。3、对于《税务事项通知书》是否可诉是有分歧的。被上诉人认为其不可诉，称文书存在瑕疵是指对于不可诉的文书，无需告知申请行政复议或起诉的权利，而人民法院认为该文书可诉，自然告知权利部分内容就不属于瑕疵，更不属于《行政诉讼法》第五十四条规定的可撤销行政行为范围。4、被上诉人并非拒绝供应发票，只是对上诉人的具体经营情况进行核对和确认。一审查明的事实表明，上诉人利用虚假的资料骗取工商登记和税务登记，并在2015年5月变更了工商登记和税务登记，且存在不实际经营的情况，被上诉人依照法律规定需要甄别上诉人是否具备二手车交易市场经营条件，进行供票资格的确认，按照上诉人真实的经营范围和经营规模重新确认发票种类、数量及供票方式。5、根据《行政诉讼法》第三十九条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十三条的规定，人民法院在审理行政案件时可以要求当事人补充证据，也可以依职权勘验现场。由于本案涉及二手车税收征管秩序问题，对社会公共利益及二手车流通健康有序发展有较大的影响，人民法院进行全面调查有利于查明事实，维护双方当事人的合法权益和社会公共利益。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未提交新证据。
二审经庭审质证认证，认为原审法院判决对事实和证据的认定是正确的，本院予以确认。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人向上诉人作出的《税务事项通知书》是否合法，一审判决是否正确进行了辩论。上诉人认为，被上诉人作出的《税务事项通知书》的内容严重违反法律规定，超越了法律的授权。该通知书擅自将核定供票数量、种类变更为核定供票资格，这是两个截然不同的法律概念。税务机关的审核范围仅限于发票的种类和数额，绝不是领取发票的资格，税务机关无权对经营主体设置障碍，阻止其领取发票。被上诉人不能依据《二手车流通管理办法》跨越自己的职权范围实施行政行为，被上诉人也未指出其所引用的《二手车流通管理办法》与税法相对应的规定。一审判决偏离了行政诉讼的基本原则，未对被上诉人作出该通知书的合法授权来源、内容的合法性、合理性及程序的合法性进行审查，反而对上诉人是否具备领取发票的资格进行审查。被上诉人认定上诉人有不符合领票资格的情形没有法律依据。被上诉人认为，《二手车流通管理办法》是多部门联合发文，应当作为税收主管部门的执法依据。上诉人有领取二手车销售统一发票的权利，但也应承担相应的义务，被上诉人依据该办法对上诉人进行管理并无不当。上诉人称被上诉人将纳税人拒之门外的情况不存在。被上诉人对上诉人的领票资格进行审查也是与徐州市整治二手车交易市场乱象的背景有关。二手车交易市场使用发票混乱造成车辆登记管理、税收流失等方面存在诸多问题，相关证据在一审中已经提交。被上诉人有责任在自身管理领域对二手车经营者的资格进行审查。根据一审中被上诉人提交的上诉人的承诺书可以证明上诉人只是租赁场地用于日常开票，并没有实际使用经营场所。被上诉人如果对这样的企业不依法管理，就是玩忽职守、懒政行为。由于本案涉及公共利益和二手车税收管理秩序，一审法院依职权调查相关事实符合法律规定。
本院认为，发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序，是发票投入使用的第一步。领购发票不仅仅是一种申领和发放发票的行为，更是税务机关依相对人的申请依法赋予其使用发票权利的一种行政措施。税务机关有权依法赋予用票单位和个人使用发票的权利，用票单位和个人获得使用发票权利的同时，也应承担后续环节依法开具和保管发票的义务。领购发票只是使用发票的开始，发票管理相对人一旦获得发票的使用权，就可以根据自身经营业务的需要自主安排发票的使用，这种使用经常处于税务机关的管理控制和监督之外，为防止发票被不正当使用，税务机关对发票使用的管理不能仅依赖事后的检查监督，还应加强事前的制度预防。《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定：“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证、按照国务院税务主管部门规定样式制作的发票专用章的印模、向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。”依据上述规定，用票单位和个人向税务机关申请办理发票领购手续，税务机关应按照领购发票的单位和个人的经营范围和规模确认领购发票的种类及领购方式。本案中，上诉人向被上诉人申请领购二手车销售统一发票，要求按照二手车交易市场经营者资格领取二手车销售统一发票，被上诉人向上诉人作出《税务事项通知书》要求上诉人如实提供二手车交易市场的有关证件、资料以核定供票资格，符合上述法律的规定。《二手车流通管理办法》第三条规定：“二手车交易市场是指依法设立，为买卖双方提供二手车集中交易和相关服务的场所。”第四条规定：“二手车经营主体是指经工商行政管理部门依法登记，从事二手车经销、拍卖、经纪、鉴定评估的企业。”第二十六条规定“二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件。”本案上诉人营业执照载明的经营范围是：二手车销售、市场设施租赁；农用机械销售，汽车信息咨询服务。由于二手车销售企业和二手车交易市场企业均可以领用二手车销售统一发票，申请人营业执照中的经营范围包括二手车销售但未包括二手车交易、二手车市场管理服务的经营范围。因此，上诉人以二手车交易市场主体的身份向被上诉人申请领购发票，被上诉人在上诉人没有提供材料证明其具有二手车交易市场经营条件的情况下未向上诉人发放发票的行为，并不违反相关法律、法规的规定。上诉人认为被上诉人与徐州市二手车流通商会签订《委托代开普通发票协议书》的行为违法，要求人民法院进行审查，但该行为属另一行政行为，在本案中不应予以审查。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐州市建伟二手车交易市场有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刁国民
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一六年八月十九日
书 记 员 何柏村