江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏12行终243号
上诉人（原审原告）靖江市中天城市花园业主委员会，住所地江苏省靖江市人民南路98号。
负责人朱关祥，该业委会主任。
委托代理人陈银江，江苏百川通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市规划局，住所地江苏省靖江市人民南路180号。
法定代表人刘振东，该局局长。
参与诉讼负责人商桐，该局副局长。
委托代理人羊铮，江苏骥江律师事务所律师。
原审第三人苏州中天房地产开发有限公司，住所地江苏省苏州工业园区中新大道西128号加成大厦5A座。
法定代表人王兵，董事长。
委托代理人张晓斌，江苏骥江律师事务所律师。
上诉人靖江市中天城市花园业主委员会（以下简称业委会）因其他行政纠纷一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2003年6月20日，靖江市国土资源局（出让人）与苏州中天房地产开发有限公司（受让人,以下简称苏州中天公司）签订国有土地使用权出让合同，约定出让人将靖江市开发区2#、3#地块（宗地编号靖储2003-挂-2、3号）面积191276.3平方米出让给受让人，用途为住宅，按建设部门出具的实际条件通知书实施建设。后苏州中天公司将前述受让地块分五期开发建设靖江市中天城市花园住宅小区。
2006年9月30日，靖江市规划局对苏州中天公司报送的城市花园住宅小区三期建筑设计方案作出规划审核意见，载明：“你公司要求将分散在小区内的物管用房统一集中到城市健身馆中，必须征得靖江市物业管理办公室书面同意，并由你公司作出书面承诺，如因此发生一切问题由你公司承担责任，方可进行调整”。2006年10月10日，苏州中天公司向靖江市规划局提交承诺：“为更好地对小区建成后的物业进行科学化、现代化管理，我公司将东、西两区的物业管理用房统一调整至中天会所，并按有关规定完善物管设施，会所产权属于全体业主，不对外销售，待整个小区建成后交由物业公司使用。”靖江市物业管理业管理处在该承诺上注明“同意该方案”并加盖印章。2009年4月29日，靖江市规划局作出对城市花园住宅小区三期的建设项目规划条件核实意见表（编号2009-013号），其中主要指标核实情况载明物业用房1952.3平方米（会所内）。
2008年1月16日，苏州中天公司设立靖江中天房地产开发有限公司（以下简称靖江中天公司）。2009年9月28日，靖江中天公司向靖江市规划局出具情况说明：“为更好地对小区建成后的物业进行科学化、现代化管理，我公司将东、西两区的物业管理用房统一设置在中天会所一层（建筑面积1191.01平方米），确保了物管用房面积达到小区总建筑面积的3‰，即921平方米，并按有关规定完善物管设施，物业用房相关产权证在东区三期验收时一并办理。”2009年10月14日，靖江市规划局在该情况说明上注明“同意”并加盖印章。
2009年11月4日，靖江市物业管理业管理处作出靖物管[2009]70号物业管理服务用房核定书，载明：靖江中天公司开发的中天城市花园，总建筑面积307056平方米，按《江苏省物业管理条例》规定，需建设总建筑面积的千分之三至千分之四的物业管理服务用房。经核定，该公司为中天城市花园提供物业管理服务用房位于会所一层，面积为1126.92平方米，监控室位于会所一层，面积为64.09平方米，配电房位于东区内，面积分别为157.95平方米和338.45平方米，符合《靖江市物业管理服务用房管理办法》第四条第五款“建筑面积在100000平方米以上的项目，按不低于千分之三的比例提供物业管理用房”的规定。
2009年11月10日，靖江中天公司申请对靖江市中天城市花园（三期）房屋进行商品房初始登记（总登记），登记机构作出091110103509号靖江市房屋权属登记审批表，载明：“申请房屋为靖江市中天城市花园的三期工程，于2007年建造所得，测绘面积：71786.30平方米（包括地下室、会所和配电用房），于2009年竣工验收，验收面积：67750平方米，不包含地下室（3539.36平方米）和配电用房（496.40平方米），建设工程规划许可证正本待总体工程全部竣工综合验收时发放，物业管理服务用房设定在会所底层内，经审核，该期房屋产权可进行商品房初始登记，登记面积：66585.93平方米（不含地下室、配电房和会所底层面积）。”
2010年7月15日，靖江市规划局作出对城市花园住宅小区四期的建设项目规划条件核实意见表（编号2010-015号），其中主要指标核实情况载明物业用房1126.92平方米。
2011年7月2日，靖江市规划局作出对城市花园住宅小区整体的建设项目规划条件核实意见表（编号2011-006号），其中主要指标核实情况载明物业用房1126.92平方米（会所内）。
2011年12月31日，靖江中天公司（出卖人）与靖江中天置业有限公司（买受人）签订商品房买卖合同，出卖人将中天会所二层787.69平方米房屋转让给买受人。2013年3月20日，靖江中天置业有限公司申请坐落在靖江中天城市花园48幢401、501、601、40幢504、66幢703、55幢802、会所二层房屋的商品房买卖转移登记，登记机构经审核于2013年3月22日作出130225140929号靖江市房屋权属登记审批表，同意转移登记。
2017年1月，业委会提起本案诉讼。诉讼中，经法院释明，业委会确认其针对靖江市规划局对情况说明作出同意决定的行为提起行政诉讼，是因为该行为侵犯了中天小区业主对中天会所二楼的所有权。
一审法院认为，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可依法提起行政诉讼。
本案中，业委会以靖江市规划局对情况说明作出同意的决定侵犯中天小区业主对中天会所二层的房产所有权为由，要求撤销靖江市规划局2009年10月14日对靖江中天公司情况说明作出的同意决定。
首先，靖江中天公司在中天小区三期开发中建造中天会所，原始取得中天会所所有权，他人只能通过移转继受取得中天会所所有权，而靖江中天置业有限公司即是以该方式取得中天会所二层的所有权。苏州中天公司于2006年10月10日所作承诺，载有“物业管理用房统一调整至中天会所……会所产权属于全体业主……待整个小区建成后交由物业公司使用”的内容，该承诺系对靖江市规划局作出，并未对中天小区业主作出，不能视为商品房买卖合同的一部分，而业委会提交的中天小区销售宣传图册及两份商品房买卖合同，均未载有开发商向中天小区业主整体转让中天会所所有权的承诺或约定。因此，并无证据表明中天小区业主享有取得中天会所二层所有权的债权。退一步讲，即使存在该债权，亦仅为普通债权，与被诉规划管理行为不存在行政法上的利害关系。
另外，被诉行政行为作出的时间为2009年10月14日，业委会于2017年1月提起行政诉讼，自行政行为作出之日已经超过五年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，已经超过法定起诉期限。
综上，靖江市规划局对情况说明作出同意的行为与业委会没有利害关系且本案诉讼已超过法定起诉期限，业委会的起诉依法应予驳回。据此，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第二款之规定，裁定驳回业委会的起诉。
业委会不服，提起上诉称：1、小区业主取得物业用房所有权是原始取得，而非继受取得；2、中天业主于2009年9月22日原始取得包括二楼在内的中天会所全部房屋的物业用房所有权，靖江中天公司不具有中天会所所有权；3、本案系因不动产提起诉讼的案件，没有超过法定的起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续进行审理并作出判决。
被上诉人靖江市规划局答辩称：1、上诉人不享有中天会所二层所有权，与被诉规划管理行为不存在行政法上的利害关系；2、被诉行政行为已超过起诉期限；3、被上诉人依法履行自身职责，出具核实意见，并无不当。综上，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
原审第三人苏州中天公司述称，同意靖江市规划局的答辩意见。一审法院认定事实清楚，所作判决依法应予维持。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。综合各方诉辩意见，评判如下：
公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，应当在法定期限内向人民法院提起诉讼。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被诉行政行为作出时间为2009年10月14日，上诉人于2017年1月向法院提起行政诉讼，已明显超过五年最长起诉期限。
关于上诉人上诉称本案系因不动产提起的诉讼，应当适用二十年最长起诉期限的问题，本院认为，设定行政诉讼起诉期限的法定目的，是为了稳定行政法律关系，便于法院查明事实，及时解决行政争议，超过起诉期限，相对人则丧失对该行政行为提起诉讼的权利，而因实践中不动产往往价值较高，对相对人生产、生活影响较大，故行政诉讼法将因不动产提起诉讼的最长起诉期限从五年扩展至二十年，但适用对象应仅局限于直接涉及不动产权属变动的行政行为，如不动产所有权、使用权登记行为或导致不动产灭失的强制拆除行为等，而对于仅仅是影响不动产权属变动的行政行为则不属此类范畴，因为该种情形下，相对人基于对后续直接涉及不动产权属变动的行政行为享有的二十年最长起诉期限，其司法救济途径已得以保障。
同时，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二十八条规定，民事诉讼法第三十三条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。由上述规定可知，参照民事诉讼法相关规定，因不动产提起行政诉讼的案件，亦应理解为直接涉及不动产的权利变动的行政行为。
综上，案涉规划变更行为应适用五年最长起诉期限，而非二十年最长起诉期限，上诉人该诉称，于法无据，本院不予采信。
因上诉人起诉已超过法定起诉期限，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，依法应当裁定驳回起诉，一审裁定正确，依法应予维持；上诉人的上诉于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 顾金才
审 判 员 曹海霞
审 判 员 苏媛媛
二〇一七年十二月四日
法官助理 蔡 鹏
书 记 员 王 蕊
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第九十七条人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第二十八条民事诉讼法第三十三条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。
……