广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终1573号
上诉人（原审原告）：苏仕文，男，1950年1月19日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。
委托代理人：何伟民、付爱玲，均系广东经国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：张璐璐，该委工作人员。
委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
上诉人苏仕文因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会行政复函及行政赔偿一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初845号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。
原审法院审理查明：原告向广州市中级人民法院提出民事诉讼，要求广州广荣置业有限公司立即偿还借款本金900万元并支付违约金等。1999年4月30日，广州市中级人民法院作出（1999）穗中法经初字第307号《民事调解书》。之后，原告向广州市中级人民法院申请执行。在执行过程中，广州市中级人民法院查封广州广荣置业有限公司座落于本市××南侧1779.18平方米土地使用权。后双方协商由广州广荣置业有限公司办理有关手续，原告投入10层资金并价带施工队开展建房施工，待出售房时优先由原告收回欠款。由于该案暂无条件执行，原告同意中止执行。2000年12月3日，广州市中级人民法院出具（1999）穗中法经执字第1864号《民事裁定书》，裁定（1999）穗中法经初字第307号民事判决中止执行。
2011年11月15日，广州市中级人民法院作出（2002）穗中法执字第1761号《协助执行通知书》，要求被告协助执行下列项目：“将位于广州市光复中路东侧、长寿东路南侧的光复大厦主楼1-4层商铺、附楼1-3层商铺及地下负一层停车场（建筑面积共计3790.8715平方米）过户到竞买人苏仕文(身份证号码：)的名下，并为竞买人出具房地产权属证书。”
原告向被告提出位于荔湾区光复中路288号103、201、301、401、B101房屋登记申请，并提交房屋面积测量成果报告书、关于征询房屋协助过户意见的函、规划验收合格证及验收明细、竣工图、委托书、申请报告、协助执行通知书、遗失成交确认书具结书、遗失合同具结书、广州市房地产转移登记申请书、广州市房地产交易与权属登记询问记录表、房屋面积测量成果报告书、申请人身份证明材料、测绘图等材料。2015年9月11日，被告收到上述材料后，分别出具了《受理回执》。回执均注明：登记种类为初始登记（法院协执）；转移（商品房过户）。
2015年10月20日，广州市房地产交易登记中心向原告作出穗房交登（业务）函（2015）05659号《补正材料通知书》，要求其补正以下材料：“1、缴交登记费、交易契税；2、请按市土地利用发展中心评估答复意见（穗土利函[2015]437号）完善土地有偿使用手续；3、待市中级人民法院的回复意见。具体理由如下：1、未缴交登记费、交易契税；2，因协执司法执行转移产权以及地下室须按照穗府办[2014]12号文件的要求，需完善土地有偿使用手续；3、因该楼首层、二层有回迁户，但界址、部位、面积未能确定，另申请转移建筑面积与协助执行通知书内明确的建筑面积有差异，我中心拟函征询市中级人民法院的意见。”
2016年5月16日，广州市不动产登记中心向原告作出穗登记群字[2016]32号《信访事项告知函》，称：“……关于您反映的光复中路288号103、1C06,201,301,401及地下1层B101房屋登记问题，据市中级人民法院（2002）穗中法执字第1761号之二《执行裁定书》显示，上述房屋是您于2010年2月5日经拍卖竞得，属于经司法裁定处置拍卖房产（通过司法拍卖才确定房屋买卖或转让关系）。根据《若干意见》中工作对象及范围的规定，您反映的房屋不在《若干意见》解决对象及范围内。”
2016年7月22日，原告向被告邮寄《关于为光复大厦历史遗留项目办理房地产过户手续的律师函》，认为：“由于光复大厦早已纳入历史遗留项目，即便苏仕文取得的是‘经司法裁定处置拍卖房产’，但并不能改变光复大厦属于历史遗留项目范围内待处理过程中的客观事实，而且，在拍卖光复大厦剩余的商业用途物业过程中，无论是贵委前身的市国土资源和房屋管理局或是市规划局都没有告知‘拍卖竞得’的物业不属‘《若干意见》解决对象及范围内’。因此，根据行政法信赖保护等原则，贵委应当考虑本案存在的特殊情况且不应当割裂‘经拍卖竟得’与妥善处理历史遗留项目的关系，依法保护苏仕文的合法权益。……”
2016年8月30日，被告作出穗国土规划[2016]463号《广州市国土资源和规划委员会关于光复大厦苏仕文房屋办证问题的复函》，称：“一、基本情况2010年2月，苏仕文通过拍卖方式竞得光复大厦地下1层停车库、主楼1-4层、附楼1-3层商铺，广州市中级法院作出（2002）穗中法执字第1761号之二《执行裁定书》，并以（2002）穗中法执字第1761号《协助执行通知书》要求我委协助其办理产权过户手续。2015年9月，苏仕文向我委下属广州市不动产登记中心申请办理上述房屋产权登记，提交了相关申请材料，广州市不动产登记中心依法予以受理，但在审核过程中发现上述房屋存在未缴交土地出让金和税费等问题，按规定于10月向苏仕文送达了《补正资料通知书》。截至目前，苏仕文仍未补齐相关材料。2008年2月，我市出台《转发市国土房管局关于解决我市历史遗留的办理房地产证问题若干意见的通知》（穗府办[2008]7号，以下简称《若干意见》）推进解决历史遗留的办理房地产证问题，有效期2年。2010年8月6日，市政府办公厅以穗府办[2010]67号文件延长《若干意见》有效期至2012年8月5日。根据《若干意见》第二条‘工作对象及范围’的规定，市辖10区内国有土地上房屋登记历史遗留问题的对象主要包括：（一）经房改办备案且已缴清房款的合法购买的房改房；（二）已预售备案且缴清房款的预售商品房；（三）1995年1月1日前已签订房屋买卖合同且已付清房款，但未办理合同备案的商品房；（四）已办理拆迁备案手续的拆迁补偿回迁房；（五）国有企业或行政事业单位在原自有用地上修建的生产、办公、业务用房和职工宿舍等。苏仕文通过拍卖方式竞得上述房屋，不属于《若干意见》规定的工作对象及范围。二、处理意见。根据《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部第63号令）第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应提交相关税费缴纳凭证。苏仕文应当先完善缴交税费和土地出让金手续，并向我委下属广州市不动产登记中心补交缴交税费和土地出让金凭证等材料后，我委将依法协助其办理产权登记。”原告不服该复函，诉至法院。
另查，2009年6月16日，原广州市国土资源和房屋管理局作出《关于第八批符合办证条件建设项目情况的公告》，称：“2008年2月3日以来市政府出台《关于解决我市历史遗留的办理房地产问题的若干意见》（穗府办[2008]7号）以来，市解决历史遗留的办理房地产证问题办公室（下称市办证办）已分七批共公布可办证楼盘341个。经过认真调查和预处理，现再公布具备为小业主办理房地产证条件的19个未初始登记的项目（具体地址详见附件）。房屋地址属于上述范围内（被司法机关依法查封或限制转移的除外），且符合《若干意见》工作对象和范围的房改购房人、商品房预购人、被拆迁人，可按照国土房管局解决历史遗留的办理房地产证业务指引备齐办案资料，到广州市房地产交易登记中心（天河区珠江新城华就路31号二楼1-5号窗）申请办理房地产证。……”
被告在原告补正相关材料后，于2016年10月13日向原告分别核发荔湾区光复中路288号103、201、301、401、B101（地下一层）的不动产权证书。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，原告通过拍卖形式取得涉案房屋，并向被告申请不动产权登记。在办理不动产权登记过程中，原告认为涉案房屋属于“《若干意见》解决对象及范围内”，故向被告递交律师函。被告收到后，向原告作出并送达了诉争复函。由于诉争复函只是对信访事项的回复，且在原告向被告申请办理不动产权登记时，被告已就同一问题以《信访事项告知函》的形式明确告知了原告，属于重复信访，故诉争复函未对原告创设新的权利义务，对原告的权利义务不产生新的影响，不属于行政诉讼受案范围，对原告的起诉依法予以驳回。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告苏仕文的起诉。
上诉人苏仕文不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）本案应当属于行政诉讼受案范围。2015年9月11日，上诉人向被上诉人的房地产交易登记中心申请办理涉案房地产的初始登记并取得被上诉人出具的《受理回执》。2015年10月20日，被上诉人发出《补正资料通知书》，要求上诉人缴交登记费、交易契税，完善土地有偿使用手续等。上诉人于2016年3月15日代缴了“国土出让交易补地价收入”后向荔湾区地税局申报契税，但该局要求上诉人除缴纳契税外，还要代光复大厦开发商缴纳各项税费共计5055904.31元。上诉人向荔湾区地税局提出异议，该局答复如果属于《关于解决我市历史遗留的办理房地产证问题的若干意见》（以下简称《若干意见》）范围内解决的对象，应由被上诉人出具相关证明。上诉人认为光复大厦属于列入历史遗留房地产符合办证条件的建设项目，理应依照“一案一策”和参照《若干意见》给予支持。况且，《补正资料通知书》要求的补正资料也没有涉及代光复大厦开发商缴纳费用的要求。上诉人为此与被上诉人多次协商，要求被上诉人参照《若干意见》履行向荔湾区地税局出具应给予办理免于缴纳相关税费手续的行政职责，被上诉人于2016年5月16日向上诉人出具了《信访事项告知函》，以上诉人反映的房屋不在《若干意见》解决对象及范围内为由，拒绝上诉人请求其履行职责的要求。由于被上诉人偷换程序以信访形式答复上诉人，上诉人委托律师向被上诉人发出《律师函》，明确指出本案属于《若干意见》解决对象及范围内的争议，不属于《信访条例》解决的信访事宜，要求被上诉人依法作出行政批复或决定。2016年8月30日，被上诉人作出《关于光复大厦苏仕文房屋办证问题的复函》，尽管答复内容与信访答复基本一致，但毕竟还原了上诉人与被上诉人在办理不动产转移登记过程中争议的事实和所适用的法律依据，保障了上诉人另寻救济途径的合法权益。然而，原审法院却罔顾事实，视而不见已经理顺和调整后的行政程序，将上诉人要求被上诉人履行行政职责的行为定性为“重复信访”。上诉人不但取得房屋时间在《历史遗留房地产符合办证条件建设项目（未初始登记第三批）》确定的时间和范围内，而且还符合被上诉人属下不动产登记中心对此作为个案处理的要求。因此，被上诉人依照《若干意见》应当履行为上诉人出具免于代开发商缴纳税费文件的行政职责，而其拒绝履行，导致上诉人不得不按照荔湾区地税局的要求代缴了数百万元各种税费，显然已为上诉人创设了新的义务，对上诉人的权利义务产生了新的影响，侵害了上诉人依法享有的权利，其行政行为应当属于行政诉讼受案范围。（二）被上诉人出具的《补正资料通知书》要求补充的资料并不包括代开发商缴纳的税费。荔湾区地税局坚持上诉人必须提供该不动产转移登记适用《若干意见》的书面文件，虽然从被上诉人的答复结果看也并无不妥，但被上诉人所需补正资料的要求与实际要求办理的补正资料（指代缴开发商依法应缴税费）完全不是一回事，故被上诉人拒绝依据《若干意见》出具书面文件，已构成行政不作为。（三）被上诉人违反法定程序认定涉案不动产不属于《若干意见》规定的工作对象及范围，属于超越职权，为无效行政行为。依据《若干意见》成立的解决历史遗留的办理房地产证问题领导小组解散后，被上诉人不排除同样的个案仍然要适用《若干意见》规定的“疑难案件会审机制”，除非市政府授权或委托办证办公室或被上诉人行使领导小组职权，否则，被上诉人认定上诉人“不属于《若干意见》规定的工作对象及范围”显然超越了其在解决“办证难”这一特定历史时期、特定对象和特定范围的行政职权。也就是说，被上诉人没有举证其是否有权作出答复的适格行政主体的情况下，其主体是否适格存疑，需经法院审理后依法作出认定，故上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院依法审理本案。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：（一）原审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。（二）被上诉人作出的被诉复函是针对上诉人不断重复信访事项的回复，并没有对上诉人增加或创设新的权利义务关系，只是《补正资料通知书》的延续，不具有可诉性。上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人对被上诉人于2016年5月16日出具的《信访事项告知函》关于涉案房屋不属于《若干意见》规定的解决对象的意见不服，委托律师再次向被上诉人发出律师函，就涉案房屋是否属于历史遗留办证项目问题提出法律意见，被上诉人于2016年8月30日作出与《信访事项告知函》结论相同的被诉复函，实际是针对上诉人的代理律师提出的法律意见作出的进一步解释、说明，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，不属于可诉的行政行为，依据上述规定不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一七年十一月二十九日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳