青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)青行终57号
上诉人(原审原告)互助土族自治县红崖子沟乡星家村二社,住所地青海省海东市。
负责人杨占龙,该社社长。
委托代理人罗文存,青海普兴律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)互助土族自治县人民政府,住所地青海省海东市互助土族自治县威远镇北街1号,组织机构代码01503001-8。
法定代表人安永辉,该县县长。
委托代理人陈玉录,男,汉族,1964年3月25日出生,该县法制办公室主任,住青海省海东市。
委托代理人哈成堂,青海海源律师事务所律师。
原审第三人杨银桂,女,藏族,1968年8月10日出生,住青海省海东市。
上诉人互助土族自治县红崖子沟乡星家村二社(以下简称星家村二社)因互助土族自治县人民政府(以下简称互助县政府)土地行政登记一案,不服海东市中级人民法院(2016)青02行初13号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人星家村二社的负责人杨占龙及其委托代理人罗文存,被上诉人互助县政府的委托代理人陈玉录、哈成堂到庭参加诉讼,原审第三人杨银桂缺席。本案现已审理终结。
海东市中级人民法院认定,苏香兰、蒋玉山、曾治兰、杨银桂均为星家村二社村民,蒋玉山为苏香兰的外孙女,二人为同一户家庭成员,且均为星家村“五保户”,曾治兰为杨银桂的婆婆,二人为同一户家庭成员。1998年,互助土族自治县红崖子沟乡星家村进行了第二轮家庭承包,并为村民发放了土地承包经营权证。在1998年12月15日至2028年12月15日星家村二社的土地承包经营权证发放底册上记载:“1998年12月15日,承包户苏香兰,1.42亩”、“1998年12月15日,承包户曾治兰,2.64亩”,并记载有地块名称、地块面积及用途。1998年苏香兰的农村土地承包经营权证上记载事项同底册一致。后因苏香兰年老,遂将自己的承包地交给邻居杨银桂一家管理代耕。2006年,苏香兰去世。2007年,互助土族自治县红崖子沟乡星家村进行农村土地承包经营权证的换发工作,2007年2月28日,星家村二社作为发包方(甲方)与乙方杨银桂签订了编号为2406040229的《农村土地承包合同书》,在该合同书中,被杨银桂一家管理代耕的苏香兰的1.42亩承包地中的1.35亩登记在了杨银桂的名下。因星家村二社没有公章,为了确认合同的有效性,互助土族自治县红崖子沟乡星家村民委员会在该份合同上加盖公章。同日,经互助土族自治县农业合作经济管理指导站造表登记,互助县政府遂向杨银桂颁发了互县农地承包权(2007)第0027654号《农村土地承包经营权证》。2011年该地被征用,因星家村二社与杨银桂就该地承包经营权权属发生争议,该地权属被列为待定。2012年,蒋玉山去世。2014年,星家村二社以杨银桂侵权为由向互助土族自治县人民法院起诉,要求杨银桂返还已领取的土地补偿款,剩余补偿款归己所有。在诉讼过程中,星家村二社撤回起诉,并向互助土族自治县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会申请仲裁,同年10月30日,仲裁裁决争议土地归星家村二社所有。杨银桂不服裁决,提起诉讼,要求撤销仲裁裁决书,并依法确认其土地承包合同书和土地承包经营权证合法有效。2015年6月2日,互助土族自治县人民法院作出(2015)互民初字第1217号民事判决,确认杨银桂的土地承包合同书和土地承包经营权证合法有效。星家村二社不服,提起上诉,请求撤销原判,依法确认杨银桂的土地承包合同书无效。2015年11月26日,海东市中级人民法院作出(2015)东民一终字第236号民事判决,确认编号为2406040229的《农村土地承包合同书》合法有效,但认为确认土地承包经营权证的效力纠纷不属于民事案件受案范围,故判决撤销了(2015)互民初字第1217号民事判决的第一项。2016年5月24日,星家村二社向本院提起行政诉讼,要求依法撤销被告颁发给第三人杨银桂的互县农地承包权(2007)第0027654号《农村土地承包经营权证》。
海东市中级人民法院认为,第一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。首先,星家村二社作为争议土地的权利人,认为互助县政府颁发给第三人的土地承包经营权证书侵害了其对争议土地的使用、受益、分配的合法权益,而提起诉讼,根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定,该案显属行政诉讼受案范围。其次,县级人民政府颁发农村土地承包经营权证书是其行政职责所在,其颁证行为包括了审查、登记、发放、收回、注销等行政行为程序,对此,《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》予以了详细规定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定,对其程序违法而错误颁发《承包经营权证书》,侵犯行政相对人和利害关系人合法权益的,行政相对人和利害关系人可就此提起行政诉讼。本案中,星家村二社正是认为被告颁发给第三人的农村土地承包经营权证程序严重违法,而提起了该行政诉讼。再次,本案为土地登记确认之诉,最高人民法院已将土地登记确定为行政诉讼案由,将其纳入了行政诉讼受案范围。综上,该案为行政诉讼受案范围,被告认为本案不属行政诉讼受案范围的辩解理由不能成立,本院不予支持。第二、关于本案是否超过诉讼期限的问题。星家村二社在仲裁时才知道第三人的农村土地承包经营权证,但为了确认第三人的农村土地承包合同书无效,一直在走民事诉讼程序,进行民事救济,直到2015年11月26日海东市中级人民法院作出生效的(2015)东民一终字第236号民事判决书,确认编号为2406040229的《农村土地承包合同书》合法有效后,民事救济无果,才于2016年5月24日向本院提起行政诉讼,要求依法撤销被告颁发给第三人杨银桂的互县农地承包权(2007)第0027654号《农村土地承包经营权证》。因此,该案属典型的先民后行案件,其起诉时间应从2015年11月26日起算,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定,其起诉并未超过六个月的起诉期限。故被告认为原告起诉超过法定起诉期限的辩解理由不能成立,本院不予支持。第三、关于被告颁证行为是否合法的问题。根据庭审认证的证据,2007年在换发新证时,星家村二社作为发包方,依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十一条的规定,对其所有的土地,与其社村民一一签订了农村土地承包合同,其中包括与第三人签订的编号为2406040229的《农村土地承包合同书》。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”;第二十三条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三三条规定:“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动,承包方依法取得农村土地承包经营权后,应颁发农村土地承包经营权证予以确认”;第四条规定:“实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。据此,互助县政府给第三人颁发互县农地承包权(2007)第0027654号《农村土地承包经营权证》为其应当履行的法定职责,且其为第三人颁发土地承包经营权证的依据正是原告与第三人签订的编号为2406040229的《农村土地承包合同书》,可见,被告为第三人颁发土地承包经营权证具有法律和事实依据,且农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄记载内容一致,符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九九条的规定,程序合法。原告认为农村土地承包合同、农村土地承包经营权证的填写笔迹为同一人,即均为村委会填写员,证明被告怠于履行职责,但未提供相应的证据予以证实,故不予采纳;原告认为青海省农村土地承包经营情况登记表、农村土地承包合同、青海省农村土地承包经营权证登记簿、农村土地承包经营权证的签发日期为同年同月同日,证明被告违反颁证程序,但依照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定,并没有说当天审核颁证违法,相反要求要及时报送审核、登记造册、报请颁证,因此,原告的这一主张于法无据,不予支持;原告还认为上述材料均为先盖章后填写,但也未能提供相应的实质证据予以证实,故原告的这一主张也不予采纳。联系到实际,如若按照原告上述主张撤销农村土地承包经营权证,将会波及众多农民家庭承包制的稳定,严重影响农业发展,况且原告的上述主张并不成立。其实,在2006年苏香兰去世、蒋玉山健在,该户还没被注销时,星家村二社就应该将苏香兰的承包合同和经营权证变更为蒋玉山,或向杨银桂释明苏香兰的1.42亩承包地的户主现为蒋玉山,但星家村二社没有变更也没有释明。2007年换证工作中,杨银桂将苏香兰1.42亩承包地中的1.35亩登记在自己名下,并与星家村二社签订承包合同书时,当时的二社填写员金万录就已经发现了该事端,但星家村二社仍与杨银桂签订了土地承包合同书,可见,星家村二社在签订土地承包合同书的过程中,未尽到审慎审查职责,也存在自己的过错行为。《农村土地承包经营权证管理办法农村土地承包经营权证管理办法》第二二条规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包经营合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。由此可以看出,政府颁发《承包经营权证书》的行为属于政府应主动履行职责的行政登记行为,是政府依据土地承包合同进行颁发的,承包人无须提出申请,只要承包合同依法成立,即取得农村集体土地承包经营权,登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用,不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能,不是农村土地承包经营权的成立要件,对于土地承包合同的成立生效和承包农户取得土地承包经营权并无影响。因此,本案中,被告依据原告和第三人签订的土地承包合同,而给第三人颁发土地承包经营权证的行为并无不当,且该土地承包合同的合法有效性已经得到生效的(2015)东民一终字第236号民事判决的确认。
综上,被告互助县政府给第三人杨银桂颁发的互县农地承包权(2007)第0027654号《农村土地承包经营权证》依法具备法律和事实依据,证据充分,程序合法,原告要求撤销该《农村土地承包经营权证》的诉讼请求理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告互助土族自治县红崖子沟乡星家村二社的诉讼请求。案件受理费50元,由原告互助土族自治县红崖子沟乡星家村二社负担。
星家村二社以“原审判决不以事实为根据,不重证据;违背了行政诉讼法立法目的”为由提出上诉,请求撤销一审判决,依法改判,一、二审案件受理费由互助县政府承担。称:1.在一审提交的证据证明涉案土地承包经营权证的发放时间是1998年,发放底册是颁证的原始依据,根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十八条的规定,换发、补发土地承包经营权证,应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准,此中所述登记簿应当是原始登记,因此,2007年也应按照1998年的经营权证发放底册为依据换发新证,但事实证明杨银桂的土地承包经营权证中1998年和2007年登记底册内容不一致,1998年村民苏香兰健在,其承包地何以被登记到杨银桂名下?原审判决以2007年的农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载内容一致为依据认定颁证行为合法属认定事实错误。2.在一审中已经提交了12份证据证明农村土地承包合同与农村土地承包经营权证填写笔迹为同一人,证明互助县政府怠于履行职责的事实,原审判决以未提供证据予以证实不予采纳明显不合法。3.本案中农村土地承包经营情况登记表、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿、农村土地承包经营权证四书证签发日期为同一日及均是各机关先盖章、后填写的事实,完全可以认定互助县政府颁证程序违法,但原审判决却认定该主张于法无据,不予支持是无视事实的偏袒。4.原审判决以苏香兰去世后,星家村二社未将土地承包经营权变更给蒋玉山存在过错行为,将互助县政府颁证行为程序倒置,未能尽到法律规定的审查义务的责任推卸给了星家村二社。5.原审判决以民事合同有效为由驳回上诉请求,未能解决争议,未起到监督行政机关依法行使职权的作用。
互助县政府辩称:1.本案不属于行政诉讼受案范围,星家村二社的起诉缺乏法律依据。依据土地管理法、农村土地承包法等法律规定,农村土地承包经营权的取得是在民主协商和公平合理原则下由作为发包方的村集体和承包方村民签订农村土地承包合同,承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权,依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定,土地承包合同生效后,发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。从上述规定可以看出,农村土地承包经营权证的颁发是以农村土地承包合同为前提,土地承包合同作为基础,决定着农村农村土地承包经营权证的产生和变更。农村土地承包经营权的取得作为一项基本的民事法律关系,受民事合同法的调整,政府机关没有权限直接通过撤销土地经营权证相关土地承包的内容干涉农村土地承包这个基础民事法律关系。2.互助县政府依据土地承包合同,经审查给第三人杨银桂颁发互县农地承包权(2007)第0027654号《土地承包经营权证》符合法律规定。请求驳回上诉,维持原判。
上诉人、被上诉人对一审法院经审理查明的事实无异议,本院予以确认。
本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”从上述规定可以看出,属于人民法院受案范围的可诉的行政行为有三个要件:一是主体是拥有行政管理职权的机构或组织,二是内容必须与行使职权有关,三是必须对行政管理相对人的权利义务产生实际影响。本案中,互助县政府系拥有多种行政管理职权的综合行政机关,颁发农村土地承包经营权证是其在行使行政职权中作出的与行政职权有关的行为,该行为对杨银桂的权利义务产生实际影响,一经作出,即对包括杨银桂在内的行政管理相对人产生约束力。因此,本案被诉的换发农村土地承包经营权证的行为属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定,互助县政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。土地承包经营权是我国现行土地管理体制赋予农民长期而有保障的土地使用权制度,是根据农村土地承包合同而设立的,是一种合同授权,一旦合同生效,村民即取得承包经营权。对此,《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”均作出了明确规定。本案中,已经生效的(2015)东民一终字第236号民事判决认定,杨银桂与互助土族自治县红崖子沟乡星家村民委员会签订的土地承包合同是双方真实意思表示,且不违反法律法规禁止性规定,判决确认双方签订的编号为2406040229号《农村土地承包合同书》有效。根据法律规定,合法有效的合同在经合同双方协商终止或者被有权机关依法解除之前,合同仍然继续有效。因此,杨银桂在土地承包合同有效期间享有所承包土地的合法承包经营权。互助县政府在杨银桂与互助土族自治县红崖子沟乡星家村民委员会签订的土地承包合同有效的情况下,依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十八条的规定,以青海省农村土地承包经营权证登记簿记载的内容为准,为杨银桂换发互县农地承包权(2007)第0027654号《农村土地承包经营权证》并无不当。星家村二社上诉认为,《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十八条“换发、补发土地承包经营权证,应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准”的规定中所述登记簿应当是原始登记,互助县政府2007年换发农村土地承包经营权证也应按照1998年的经营权证发放底册为依据。但其并未提供法律依据证实其主张。青海省人民政府办公厅青政办[2006]80号《关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》明确农村土地承包经营权证换发、补发工作的基本任务是在全面完成调查摸底、核定耕地面积、登记造册等准备工作的基础上,做到承包地块、承包面积、承包合同、承包证书和基本农田五到户,使承包合同、承包经营权证书全面落实到一家一户。要求在换发、补发过程中,对因依法征收征用,采取转让、互换方式流转土地承包经营权等原因,使承包土地面积发生变动的,以及因历史原因遗留的自留地,或者农民实际拥有或耕种但尚未纳入承包的集体土地,要将变动情况据实填入土地承包合同书和土地承包经营权证。因此,星家村二社的该上诉理由不能成立,本院不予支持。星家村二社上诉认为,本案中农村土地承包经营情况登记表、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿、农村土地承包经营权证四书证签发日期为同一日,均是各机关先盖章、后填写,且农村土地承包合同与农村土地承包经营权证填写笔迹为同一人,可以证明互助县政府怠于履行职责,颁证程序违法。但其亦未提供法律依据及事实证据证实其观点。故对此上诉理由,本院不予采纳。原判认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
一、二审案件受理费各50元由互助土族自治县红崖子沟乡星家村二社负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一六年十一月九日
书记员 高 霜