安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终480号
上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江东路政务新区，统一社会信用代码11340406003063357E。
法定代表人芮耀宏，该区区长。
委托代理人王方文，该区人民政府工作人员。
委托代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）淮南市凤仙农业科技有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇管委会办公楼，统一社会信用代码91340400796403672K(1-1)。
法定代表人毕新建，该公司总经理。
委托代理人桂冰，安徽世邦律师事务所律师。
委托代理人陈晨，安徽世邦律师事务所实习律师。
上诉人淮南市潘集区人民政府（简称潘集区政府）因淮南市凤仙农业科技有限公司（简称凤仙公司）诉其征收补偿决定一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人潘集区政府的委托代理人王方文、马文耀，被上诉人凤仙公司的法定代表人毕新建及委托代理人桂冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
凤仙公司向一审法院起诉称，潘集区政府作出的被诉征收补偿决定事实根据不足，适用法律法规错误。1、被诉征收补偿决定认定的征地补偿面积错误，致潘集区政府决定对依法征收范围内给予经济补偿的总数额错误。本案因被征收交付给潘集区政府的是林证字（2010）第X号《林权证》（简称《林权证》）所载的350亩林地及12万株林木。2013年10月，潘集区政府组织的征地工作组强令其交出承租的全部土地350亩，并安排公证部门对该350亩被征收土地进行公证。因潘集区政府的强制要求，其交出了全部350亩林地及林木。此后，其多次要求就该350亩林权证项下的全部林木及林地给予补偿。直至2015年起诉要求潘集区政府履行征地补偿法定职责，潘集区政府均未对征收350亩土地予以否认。2、被征收的土地是“林地”性质，潘集区政府应按“林地补偿费”予以补偿。3、林木补偿费、其他地面附着物的补偿费要按照有关文件政策等来执行。4、被诉征收补偿决定没有给予其任何的安置补偿费，违反了征地补偿法律规定。5、自2013年10月至今长达四年之久，潘集区政府未能全额支付征地补偿款，依法应按照银行同期贷款利率承担利息损失，并支付至全部征地补偿款给付完毕之日止。请求判决：1、确认潘集区政府作出的被诉征收补偿决定违法并予以撤销；2、潘集区政府支付各项征收补偿款合计6000万元及利息1500万元（按同期银行贷款利率暂计算至2017年7月本案起诉之日，并支付至实际给付之日止）。后经释明，凤仙公司明确本案的诉讼请求为判决撤销潘集区政府作出的被诉征收补偿决定。
一审法院经审理查明，2007年8月6日，凤仙公司作为乙方与甲方淮南市潘集区X乡X村签订《土地租赁合同》，租赁坐落在X村境内东至三号路、西至四号路、南至一号路、北至阜合铁路的土地，面积大约为三百亩（具体面积以实际丈量为准），约定：由乙方进行林木育苗、种植和培育等农林牧植，乙方不得擅自改变农用地使用用途，租赁期限为10年；租赁期间，乙方对租赁地块进行养护整理和农林牧植投资经营，对该租赁地块投资的森林、青苗、生产设施以及乙方投资的全部收益归乙方所有。租赁期间，发生不可抗力的因素时（地震、塌陷及国家征收、拆迁、占用的由政府改变时），本合同自行终止。对乙方投资的林木、生产设施、青苗费等补偿归乙方所有，占地补偿、安置补助费归甲方所有。2010年6月30日，潘集区政府依据该区农林局填写的《森林、林木、林地状况登记表》和前述《租赁合同》，为该宗土地颁发了编号为林证字（2010）第X号的《林权证》。该林权证载明林地所有权权利人和林地使用权权利人为X村，森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人为凤仙公司，面积为350亩，主要树种为桃、杏、枣、葡等，株数为120000，林种为经济林，林地使用期为10年。后经双方当事人共同确认，该租赁土地的实际面积为348亩。
2013年8月6日，因安徽（淮南）现代煤化工产业园建设需要，淮南市祁集镇人民政府（简称祁集镇政府）向凤仙公司下发《关于煤化工园规划区内征地拆迁的通知》，内容为“你公司在祁集镇×村境内的348亩经果林园已被列入煤化工园区建设规划范围内。为支持煤化工园区建设，根据上级通知精神，决定2013年进行征迁，以便及时提供煤化工建设用地。为此，现通知你公司做好征地拆迁准备工作，同时自接到通知之日起停止一切建设活动，新增建设项目不予认可”。后为推进该项征迁工作，公证部门对位于X村境内的凤仙公司园区内的被征迁项目进行了清点和证据保全。该园区于2013年10月被拆迁后，凤仙公司与征收人潘集区政府未达成征收补偿协议。在作出征收补偿决定前，凤仙公司经由祁集镇政府多次向潘集区政府提出申请，借支了部分拆迁补偿款。2015年3月3日，凤仙公司再次向其提出申请，请求借支拆迁补偿款并作出补偿决定未果。同年5月14日，凤仙公司以潘集区政府、祁集镇政府为被告，以其强拆行为违法应予行政赔偿为由，起诉来院，后于7月23日撤回起诉。
2015年7月，凤仙公司以潘集区政府、祁集镇政府为被告起诉来院，请求判令其履行法定职责，给予征地补偿款及利息损失合计6500万元。该院经审理，于同年10月13日作出（2015）淮行初字第00030号行政判决，判令潘集区政府于判决生效后60日内对凤仙公司在该案所涉征收范围内的被征迁项目依法作出征收补偿决定，驳回凤仙公司的其他诉讼请求。
因双方当事人对该判决均未提出上诉，判决生效后，进入执行阶段。2016年9月26日，凤仙公司、潘集区政府共同向合肥沃野生态园林工程有限公司（简称沃野公司）出具《资产评估委托书》，委托其承担（2015）淮行初字第00030号行政判决中，确定潘集区政府依法对凤仙公司所涉征收范围内的被征迁项目内属于森林资源资产的价值评估工作。2017年1月，申请执行人凤仙公司与被执行人潘集区政府就该案达成《执行和解协议》，约定双方共同委托评估机构对被征迁项目进行评估，待评估报告出具后，由潘集区政府作出征收补偿决定。同年3月，沃野公司出具《淮南市凤仙农业科技有限公司农业科技园森林资源资产价值咨询评估报告》（简称《评估报告》）。7月26日，潘集区政府作出潘府秘〔2017〕80号征收补偿决定，对凤仙公司在征收范围内租赁的180亩土地地面附着物决定给予经济补偿5214685.06元。
一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，证据确实充分。本案的主要争议在于凤仙公司被征收土地的面积。凤仙公司对潘集区政府作出的征收补偿决定所确定的180亩有异议，潘集区政府辩称仅征收凤仙公司租赁土地180亩，依据是安徽省人民政府皖政地〔2013〕1117号《关于淮南市潘集区2013年第3批次城镇建设用地的批复》（简称《批复》）。经查，该《批复》并未明确征收凤仙公司租赁土地范围内180亩的具体表述。此外，祁集镇政府2013年8月6日向凤仙公司下发的《关于煤化工园规划区内征地拆迁的通知》中，明确表述“你公司在祁集镇×村境内的348亩经果林园已被列入煤化工园区建设规划范围内……决定2013年进行征迁”。故潘集区政府作出的涉诉征收补偿决定中认定征收面积为180亩的依据不足。该征收补偿决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销潘集区政府2017年7月6日作出的潘府秘〔2017〕80号征收补偿决定。案件受理费50元，由潘集区政府负担。
潘集区政府上诉称，1、一审判决认定其仅依据皖政地〔2013〕1117号《批复》作出征收补偿决定错误。其依据皖政地〔2013〕1117号《批复》、《评估报告》和尚未被征收土地的现状，确认安徽（淮南）现代煤化工产业园建设所征用凤仙公司租赁的土地为180亩事实清楚、证据充分。2、一审判决依据祁集镇政府2013年8月6日的《关于煤化工园规划区内征地拆迁的通知》作为认定事实的依据错误。请求撤销一审判决，改判驳回凤仙公司在一审中的诉讼请求。
凤仙公司在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，潘集区政府的上诉理由不能成立。1、皖政地〔2013〕1117号《批复》载明的征收范围不包括涉案土地，被诉补偿决定认定的180亩土地在该批复中没有明确的位置。2、祁集镇政府发布的通知中明确被征迁面积是348亩。请求驳回上诉，维持原判。
潘集区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省淮南市中级人民法院（2015）淮行初字第00030号行政判决书，证明其只能对征收范围内的租赁土地作出征收补偿决定。2、凤仙公司与潘集区政府2017年1月签订的《执行和解协议》，证明双方已就（2015）淮行初字第00030号行政判决书的执行达成了一致的和解意见，即共同委托评估后由潘集区政府依法作出征收补偿决定。3、潘集区政府与凤仙公司2016年9月26日共同出具的《资产评估委托书》，证明双方委托沃野公司进行资产评估。4、沃野公司2017年3月出具的合沃评字（2017）第017号《评估报告》，证明双方共同委托沃野公司进行资产评估的事实，可以确认本案被征收的土地为180亩。5、凤仙公司与淮南市潘集区X村2007年8月6日签订的《土地租赁合同》，证明本案被征收土地的权利人是祁集镇X村村民，凤仙公司只对被征收土地的地上附着物享有权益。6、《淮南市潘集区农村土地流转情况统计表》和林证字（2010）第X号《林权证》，证明涉案土地权属为村民享有，地上林木的权益属于凤仙公司。7、淮南市正诚公证处2013年10月9日作出的（2013）皖淮正公证字第14837号《公证书》，证明在凤仙公司租赁的涉诉土地征迁期间，已委托公证机关对相关情况进行调查和公证。8、安徽省人民政府皖政地〔2013〕1117号《批复》，证明其只能在该《批复》批准的征收范围内，就凤仙公司租赁的180亩土地做出征收补偿决定。9、祁集镇政府2014年3月30日作出的《凤仙农业生态园征地拆迁构建场所补偿计算表》，证明涉诉征收补偿决定中关于计算凤仙公司基础设施的补偿依据、范围和项目。
潘集区政府在一审中向法庭提交了以下依据：1、淮南市人民政府淮府〔2013〕38号《关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》、淮府〔2013〕39号《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》。2、《安徽省林地保护管理条例》。
凤仙公司在一审中向法庭提交了以下证据：1、潘集区政府2017年7月26日作出的潘府秘〔2017〕80号《征收补偿决定书》，证明本案被诉行政行为存在。2、林证字（2010）第X号《林权证》，证明所载的350亩林地及地上的120000株林木均为其所有。3、祁集镇政府2013年8月6日作出的祁政发（2013）79号《关于煤化工园规划区内征地拆迁的通知》，证明祁集镇政府受上级委托，通知其征地拆迁的经果林园面积为348亩，在煤化工园规划区征迁范围内。4、淮南市正诚公证处2013年10月9日作出的（2013）皖淮正公证字第14837号《公证书》，证明：潘集区政府委托该公证处对被征迁园区内的地面配套设施丈量、附着物清点的情况；该《公证书》中表述的保全物证行为针对的是整个凤仙农业生态园，故应当理解为被征收面积为350亩。5、祁集镇政府在（2015）淮行初字第00030号一案中的《答辩状》，证明潘集区政府确认对其350亩果园进行征地拆迁，在作出本案涉诉的征收补偿决定前，潘集区政府并未提出过征地面积为180亩。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，结合一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点是：被诉征收补偿决定认定凤仙公司被征收土地面积为180亩是否正确。对此，本院评判如下：
其一，潘集区政府主张根据安徽省人民政府皖政地〔2013〕1117号《批复》及《评估报告》所依据的调查报告足以证明凤仙公司被征收土地面积为180亩，但《批复》中并未明确载明凤仙公司被征收土地面积，而调查报告载明“凤仙农业科技园内占地348亩，园内已通过一道围墙将农业园分成东西两块。其中西侧180亩已被中安公司作为电厂建设用地进行利用，无法见到地上附属物；东侧168亩土地上仍存有部分基础设施、香樟、楸树等绿化树木”，也只是对348亩土地利用现状的陈述，均不能证明凤仙公司被征收土地仅为180亩。故潘集区政府的该项主张不能成立，本院不予支持。
其二，被诉征收补偿决定是根据安徽省淮南市中级人民法院（2015）淮行初字第00030号行政判决作出。在该案中，凤仙公司起诉潘集区政府、祁集镇政府对其350亩近12万株果林及土地、地上财产进行征地拆迁，但一直未作出征收补偿决定，诉讼中潘集区政府、祁集镇政府均未对被征收土地面积提出异议，安徽省淮南市中级人民法院遂作出行政判决，判令潘集区政府对凤仙公司在该案所涉征收范围内的被征迁项目依法作出征收补偿决定。该判决生效后，在执行过程中，潘集区政府与凤仙公司达成执行和解协议，双方约定共同委托评估机构对被征迁项目进行评估，待评估报告出具后，由潘集区政府作出征收补偿决定。而从双方向沃野公司出具的《资产评估委托书》及沃野公司出具的评估报告来看，也是对348亩土地上的森木资源资产的价值进行评估，因此，应视为潘集区政府认可凤仙公司被征收土地面积为348亩。
其三，即使凤仙公司被批准征收土地面积不是348亩，但鉴于2013年祁集镇政府向凤仙公司下发的《拆迁通知》中告知其348亩均在拆迁范围内，凤仙公司也实际将全部土地及地上附着物交出，因此，有关部门亦应对其损失进行赔偿。而潘集区政府在作出被诉征收补偿决定之前，从未告知凤仙公司被批准征收土地面积为多少，为了保护被征收人的利益，一揽子解决行政争议，潘集区政府也应就348亩土地及地上附着物依法作出补偿决定。
综上，一审判决撤销被诉征收补偿决定并无不当，本院依法予以维持。潘集区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人淮南市潘集区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月二十一日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。