广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1623号
上诉人（原审被告）：谢庆民，男，汉族，1961年4月25日出生，住广州市东山区。
委托代理人：黎钊勇、岳民，均系广东百健律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府。住所地：广州市黄埔区香雪三路*号。
法定代表人：陈小华，职务：区长。
委托代理人：薛苑珍，该单位工作人员。
委托代理人：林延琼，广东金领律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市府前路*号。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：何峰，该府工作人员。
原审第三人：广州市黄埔区九龙镇洋田村老屋经济合作社。住所地：广州市黄埔区九龙镇洋田村。
负责人：李传健，职务：社长。
委托代理人：曾若男，广东德比律师事务所律师。
上诉人谢庆民因诉广州市黄埔区人民政府（下简称黄埔区政府）、广州市人民政府林权登记及复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的(2017)粤71行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年10月14日，经现场勘查，制作了小地名“大背岭”的《林地林木权属勘查登记卡》和林地林权示图，镇（乡）林改办工作人员、村组负责人、专业技术人员、洋田村老屋社代表及相关（接界）权利人代表等各参与单位相关人员均在该勘查登记卡上签名，示图上加盖洋田村边坑社、洋田村田心经济合作社、洋田村老屋经济合作社公章。
2011年1月24日，原萝岗区集体林权制度改革领导小组办公室对本案争议的“大背岭”林地经过实地勘界后，在原广州市萝岗区九龙镇洋田村民委员会公示栏进行发证前公示公告。公示了《广东省林地林木权属登记公示表》及《广州市萝岗区九龙镇洋田村林权勘界结果公示图》，公告期为2011年1月24日至2月23日，共30天。在上述公示公告期间，谢庆民未提出异议。2011年3月至5月期间，原广州市萝岗区九龙镇洋田村民委员会及相邻的旺村村民委员会、新田村民委员会、迳下村民委员会均出具《林地林权发证前公示证明》，表示在上述公示公告期间，该村没有收到提出异议的书面意见。2011年3月11日，洋田村老屋社对小地名“大背岭”林地填写《广东省林地林权登记申请表》，经原广州市萝岗区九龙镇洋田村民委员会、原广州市萝岗区九龙镇人民政府、原广州市萝岗区农林水利局和原广州市萝岗区人民政府逐级审核同意后，2011年6月20日，原广州市萝岗区人民政府向第三人审批核发了穗萝林证字（2011）第0401756号《林权证》，林地名称为“大背岭”，林地所有权权利人为洋田村老屋社，面积为77.9亩；穗萝林证字（2011）第0401791号《林权证》，林地使用权权利人为洋田村老屋社，面积为77.9亩，主要树种为松，林种为防护林，林地四至为东与边坑林地交界，南至非林地，西与田心社林地交界，北与田心社林地交界。
谢庆民不服原广州市萝岗区人民政府作出的穗萝林证字（2011）第0401791号《林权证》，于2016年6月6日向市政府提出行政复议申请，要求：1.撤销穗萝林证字（2011）第0401791号《林权证》（林地使用权证）；2.责令黄埔区政府对“大背岭”林地的使用权的林权登记申请重新作出处理。当日，市政府向谢庆民出具《行政复议收件回执》。2016年6月15日，市政府作出穗府行复[2016]586号《提出行政复议答复通知书》并送达黄埔区政府。2016年7月7日，市政府作出穗府行复[2016]586号《第三人参加行政复议通知书》，通知洋田村老屋社作为第三人参加行政复议。2016年8月4日，市政府作出穗府行复[2016]586号《延长行政复议审查期限通知书》，通知各方“因情况复杂，需延长审查期限”，并送达各方当事人。2016年9月2日，市政府作出穗府行复[2016]586号《中止行政复议审查通知书》，通知各方“因案情复杂，本案需中止审查”，并送达各方当事人。2016年12月6日，市政府作出穗府行复[2016]586号《恢复行政复议审查通知书》并送达。2016年12月9日作出穗府行复[2016]586号《行政复议决定书》，认为“谢庆民（乙方）与甲方（原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社）未按照《山地转让合同书》的约定，对转让山地的地点及亩数进行实地勘定与丈量，也未制定勘验图。同时谢庆民无法提供经甲乙双方共同确认的、具体的、明确的承包林地范围或四至图，不能证明谢庆民就是穗萝林证字[2011]第0401791号《林权证》所登记的‘大背岭’林地的实际使用人。……本府决定：维持黄埔区政府作出的穗萝林证字[2011]第0401791号《林权证》。”该决定书于2016年12月12日分别送达谢庆民、黄埔区政府，2016年12月13日送达洋田村老屋社。
另查明，1994年11月30日，谢庆民作为乙方与作为甲方的增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社签订《山地转让合同书》。《山地转让合同书》约定：“甲方将洋田村柯木冚水库连带的500亩山地转让给乙方使用五十年（地点及亩数以双方实地勘定与丈量为准），每亩山地转让费一千二百元，首期乙方一次性向甲方交付十二万元整，余款乙方分二十年平均向甲方交纳”，“乙方交付十二万元时，土地同时转让，转让后，乙方自行对该山地利用和使用，甲方不得干涉”，“甲乙双方根据国土机关勘验图的名称及范围加以确认，并作为地界的标准，且该图作为本合同附件”。增城市镇龙镇洋田村经济联合社、增城市镇龙镇洋田村中围经济合作社、增城市镇龙镇洋田村岭头经济合作社、增城市镇龙镇洋田村冯塘口经济合作社、增城市镇龙镇洋田村田心经济合作社、增城市镇龙镇洋口村边坑经济合作社、增城市镇龙镇洋田村张屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村老屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村下围经济合作社在《山地转让合同书》上签字盖章。谢庆民未与增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社按照签订的《山地转让合同书》的约定，对转让的五百亩山地进行实地勘定与丈量，也未制定勘验图。截至2014年12月30日，谢庆民已交清全部土地转让款60万元，并收到了2015年公益生态林补偿款21750元。2015年，谢庆民起诉原增城市镇龙镇洋田村经济联合社及其他八个经济合作社，要求其确认转让山地的名称与范围并在勘验图上确认盖章，广州市中级人民法院（2015）穗中法民五终字第4008号民事裁定，认为该案属于土地承包经营权争议，应当先由人民政府处理，不属于民事诉讼受案范围，驳回谢庆民的起诉。2015年7月31日，谢庆民委托萝岗区九龙镇农林水利综合管理服务中心对上述《山地转让合同书》的承包范围及被诉林权证范围绘图，原广州市萝岗区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社、原广州市萝岗区九龙镇洋田村中围经济合作社在该图加盖公章。
再查明，原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社为增城市镇龙镇洋田村自行划分的一个管理区，管理区范围包括以下八个经济合作社：增城市镇龙镇洋田村中围经济合作社、增城市镇龙镇洋田村岭头经济合作社、增城市镇龙镇洋田村冯塘口经济合作社、增城市镇龙镇洋田村田心经济合作社、增城市镇龙镇洋口村边坑经济合作社、增城市镇龙镇洋田村张屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村老屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村下围经济合作社，现已撤销。因行政区划变更，上述八个经济合作社的名称分别变更为广州市黄埔区九龙镇洋田村中围经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村岭头经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村田心经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村边坑经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村张屋经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村老屋经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村下围经济合作社。原增城市镇龙镇洋田村经济联合社现更名为广州市黄埔区九龙镇洋田村经济联合社。
原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”因行政区划变更，黄埔区政府具有对原萝岗区政府辖区内林地确认所有权或者使用权的法定职责，系本案适格被告。
《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定了林权权利人提出登记申请应提交的资料。第九条、第十条、第十一条规定了登记机关的相关审查义务、期限及发证。本案中，第三人洋田村老屋社作为涉案林地、林木所有权人对涉案林地、林木权属提出初始登记申请，并在所在地镇政府、镇林业部门组织下，与相邻村社负责人共同进行了现场勘查，形成《林地林木权属勘查登记表》及林地林权示意图。受理登记机构亦在涉案土地所在村委进行为期30天的公告，在当时公告期并未提出权属异议的情形。第三人洋田村老屋社填写申请林权登记表，已经所在地村委会、镇政府、农林水利局逐级审核上报，原广州市萝岗区人民政府于2011年6月9日在该涉案林地林权登记申请表上加盖公章并签署同意发证意见，于2011年6月20日核发穗萝林证字（2011）第0401791号《林权证》（林地使用权证）。因此，被告黄埔区政府核发被诉林地林权证的行为符合法律法规等规定，并无不当，应予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第三十一条规定，被告市政府作为黄埔区政府的上一级人民政府，对谢庆民提出的行政复议申请，具有审查处理的行政职权。且市政府受理、审查及送达等复议程序符合法律规定，程序合法。
关于谢庆民主张其系涉案林地的实际承包经营者，被诉林权使用证与其承包山地范围存在重叠的问题，谢庆民应对此承担举证责任。经审查，首先，谢庆民与原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社签订《山地转让合同书》仅约定承包水库连带的500亩山地，对承包四至范围未作明确约定，且该合同第四条约定应以双方的勘验图作为地界标准，作为合同的附件。但谢庆民与原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社一直未能对承包的五百亩山地进行实地勘定与丈量，也未制定勘验图。其次，广州市中级人民法院（2015）穗中法民五终字第4008号民事裁定确认，谢庆民与原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社包括本案第三人在内系对山地承包的四至范围发生争议，属于土地承包经营权发生争议，应当先由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，但谢庆民未向相关政府申请处理，亦未能与合同相对人及本案第三人对其实际承包林地四至达成一致意见。第三，虽然谢庆民收到2015年的公益生态林补偿款，但并没有证据证明该款项即是对涉案林地上林木的补偿。因此，谢庆民在其承包山地四至不清的情形下，其主张承包的山地与被诉林权证核发范围存在重叠，缺乏事实依据，不予支持。
综上所述，被诉行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告谢庆民诉请撤销黄埔区政府核发的穗萝林证字（2011）第0401791号《林权证》及市政府维持原行政行为的复议决定的理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告谢庆民的诉讼请求。
上诉人谢庆民不服原审判决，向本院上诉称：一、一审法院遗漏重要证据，查明事实错误。上诉人于1996年已与洋田村经济联社和村委会划定了500亩承包山地范围的红线图，并由镇国土所在该红线图加盖了公章，该红线图是上诉人和洋田村经济联社签订的《山地转让合同书》的附件。上诉人于1994年11月30日与洋田村经济联社签订了《山地转让合同书》，约定将水库连带500亩山地转让给乙方，洋田村经济联社及法定代表人陈伙容在合同书上盖章并签名确认。因该500亩山地分别属于包括原审第三人在内的8个经济社，该8个经济社同时在该合同上盖章确认，上诉人实际承包了柯木冚水库周围连带500亩山地。经国土机关于1996年勘验，上诉人和洋田村经济联社及村委确认了承包地块的红线图，洋田村经济联社法定代表人陈伙容，及增城市镇龙镇国土管理所在红线图上签名盖章，并作为《山地转让合同书》的附件。原审判决认定合同双方未进行实地勘察和丈量，未制定勘验图，未采纳该红线图认定事实错误。二、上诉人承包的水库连带的500亩山地，包括涉案林权证在内的9份林权证记载的土地均在1996年的红线图四至范围内。原审法院仅仅撤销其中两份林权证，对其他林权证未予撤销判决错误。上诉承包500亩山地并划定了承包山地的红线图，黄埔区政府于2011年才对分属于7个经济社的林地之间的边界进行勘验。2015年7月31日，黄埔区九龙镇农林水利综合管理服务中心按照上诉人实际经营管理的山地制作了2015年实际承包红线图，可以确定9份林权证所涉地块在上诉人实际承包地块的具体位置和四至有部分重叠。原审法院在9件系列案中，其中两件以上诉人承包的山林地与涉案林权证记载的土地存在重叠为由，撤销了其中两份林权证，却对另外7份林权证记载的土地同在1996年红线图内300多亩重叠的事实置若罔闻。上诉人每年都领取生态林补偿款，所领取的500亩生态林补偿的款项，和上诉人承包的500亩林地的面积是一致的。环绕水库周边的9份林权证所记载的土地全部在上诉人的承包范围内，四至范围与1996年的红线图，以及2015年的实际管理红线图是一致的。2011年2月至4月，被上诉人加固水坝时，占用了上诉人承包的山林地施工，砍伐了部分树木，被上诉人还对上诉人进行了补偿，原审法院对上述证据都未进行审查。三、原审判决违反法律规定。行政诉讼法规定应当对未采纳的证据说明理由，但原审判决对于至关重要的1996年的红线图、占用林地修建水坝的补偿协议等证据未予采纳且未说明理由，也未全面审查2015年的实际承包红线图和涉案9份林权证，特别是已撤销的两份林权证和相邻林权证与上诉人承包山林地的关系，未全面客观审查核实证据，违反法律规定。四、上诉人要求政府确认承包地块四至并办理林权证，与上诉人要求撤销被上诉人核发的与上诉人承包地块的四至重叠的林权证属于不同的法律关系。原审法院未作区分，同一林地不应当重复颁发林权证，撤销错误的林权证是上诉人重新申请办证的前提。《山地转让合同书》约定柯木冚水库周边山地由上诉人承包，涉案林权证记载的土地四至又是柯木冚水库周边唯一的土地，原审第三人对上诉人承包地块的四至在水库周边是没有争议的，被上诉人针对水库周边的山林地核发林权证，即与上诉人实际承包的水库周边的山林地四至重叠，应予撤销。至于上诉人承包地块四至是否清楚属于另行颁发林权证的问题，而不是撤证的问题。上诉人在民事诉讼案件生效后，即向相关部门申请处理四至争议问题，并向相关部门递交了申请调处材料，但发现黄埔区政府已经就涉案林地错误给原审第三人颁发了涉案林权证，上诉人才提起撤销涉案林权证的复议申请。综上所述，被上诉人错误颁发林权证，严重侵犯了上诉人的合法权益，原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果错误，上诉请求：撤销一审判决，撤销黄埔区政府核发的穗萝林证字（2011）第0401797号《林权证》。
被上诉人黄埔区政府答辩称：一、被上诉人核发涉案林权证主体适格，程序合法，符合法律规定，原审判决驳回上诉人的一审诉讼请求正确，依法应予维持。二、上诉人在被上诉人核发涉案林权证的公示期间未提出异议，被上诉人的公告符合法律规定。三、上诉人没有证据证明其是涉案林权证登记的林地的实际使用人。上诉人提交的《山地转让合同书》。因合同双方未就承包的500亩山地的四至进行实际勘定和丈量，也未制定勘验图，上诉人提供的实际承包红线图并无原审第三人的盖章确认，不属于合同各方确认的承包范围界线或土地争议的依据，不能证实和《山地转让合同书》的关系。虽然上诉人提交了生态林补偿款的《签收表》，只能证明被上诉人领取了2015年的生态林补偿款，但并不能证明该款项即为针对涉案林地林木作出的补偿，上诉人主张其承包的山地与被诉林权证核发范围内的土地存在重叠没有事实依据。综上所述，被上诉人核发涉案林权证符合法律规定，原审判决正确，上诉人请求撤销一审判决没有事实和法律依据，请求依法驳回其上诉请求。
被上诉人广州市人民政府未发表答辩意见。
原审第三人洋田村老屋社答辩称：一、一审法院未遗漏证据，上诉人在一审提交的补充证据与本案无关。原审第三人是涉案林地的所有权人和使用权人，从未将涉案林地承包给上诉人，也未委托他人处置涉案林地的事项，更未见过上诉人出示的1996年红线图。该图只有个别人签名及国土所的签章，也未说明用途，无原审第三人的签章，该图显然不是《山地转让合同书》的附件，一审法院无须采纳。二、一审法院撤销涉案林地两份林权证的案件认定事实错误，原审第三人已经提出了上诉，不能作为本案的参考。三、一审从未认定上诉人是公益生态林的实际管理人，仅查明上诉人收到了2015年的补偿款，但该款项并不是原审第三人支付的，而是洋田村委私自支付的，原审第三人正在追索该款项。四、原审第三人和上诉人签订的《山地转让合同书》未成立未生效。根据该合同约定，上诉人使用的土地地点和亩数以双方实地勘定和丈量为准，根据国土部门勘验图名称和范围确认，并作为地界标准和合同附件，但事后双方未就双方签订的《山地转让合同书》中所必需的林地四至范围和面积进行实地测量，也未提请国土部门绘制测绘图，显然上诉人使用的土地具体位置和面积双方从未确认，根据《经济合同法》第九条、第二条及相关法律规定，该合同尚未成立和生效。综上所述，原审第三人是涉案林地的所有权人和使用人，一审判决正确合法，请求二审予以维持，并驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院二审另查明，经本院办案人员实地勘察，争议林地位于柯木冚水库周边，除部分林地种植果树外，大部分林地属于自然林。实地勘察过程中，洋田村委会的人员认为谢庆民起初领取了涉案林地的公益生态林补偿款，后有村民小组提出异议，目前暂不再发放。对谢庆民出示的缴清承包款的收据则认为是村财务收取的，其并不了解。原审第三人洋田村老屋社则主张谢庆民虽然将承包款交给了村委会，但各村小组从未分配过。谢庆民对洋田村委会人员及洋田村老屋社的陈述不予认可，认为本案中有多份证据材料可以反映其承包和使用争议林地的事实。
本院认为，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十二条第一款规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号)第三条规定：“各级林业主管部门作为同级地方人民政府的林权登记申请受理机关，必须严格依照《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局2000年第1号令）的要求，认真审查申请人提交的申请材料，把好林权登记申请受理关。（一）林权登记发证的申请。……2.农民集体所有和国家所有由农民集体使用的森林、林木和林地，依法采取家庭承包或其他方式承包的，由承包方申请；承包后依法转让或者互换的，由新的承包方申请；未发包的，由集体所有者或依法使用国家所有森林、林木和林地的集体使用者申请。……4.经依法处理的林权争议，明确林权归属的，由林权权利人申请。……四、严格审查把关，确保林权登记合法有效。（一）对于已经受理的林权登记申请，承办登记事宜的林业主管部门要认真审查申请的森林、林木和林地的权属状况，依法履行公告程序，及时完成现场勘验定界工作。对经审查符合登记条件的申请，报请同级人民政府核准登记，发放林权证。对经审查不符合登记条件的，不予登记并以书面形式告知申请人不予登记的理由。……。”本案中上诉人洋田村老屋社向原萝岗区人民政府提交了林权登记申请表、附图、涉案林地四至、树种及面积、公示表等材料，申请涉案林地的使用权登记，原萝岗区人民政府经审核向洋田村老屋社核发了涉案林权证，但依据洋田村经济社和被上诉人谢庆民签订的《山地转让合同书》，以及谢庆民在本案中提交的已经缴清林地承包款的收据、领取2015年500亩公益生态林补偿款的签收表、萝岗区九龙镇农林水利综合服务中心于2015年7月31日制作并由洋田村中围社和冯塘口社盖章确认的红线图等材料，可以确认谢庆民承包和使用涉案林地的事实，且其承包的部分林地与涉案林权证所记载的林地范围存在部分重叠，即涉案林权证所记载的林地使用权存在权属争议，原萝岗区人民政府给洋田村老屋社核发涉案林权证过程中，对涉案林地的所有权和使用权分别核发了林权证，其应当依照上述林权证核发的程序要求，认真审查争议林地的使用权状况，依法处理使用权争议，明确林权归属后，由林权权权利人提出申请，并对审查合格的登记申请核准后方可发放林权证。本案中原萝岗区人民政府相关职能部门在办理涉案林地使用权登记发证过程中，未尽审慎审查义务，未核查涉案林地使用权存在实际权属争议的情形，其核发涉案林权证不符合上述关于林权登记发证的程序规定，广州市人民政府作出涉案复议决定，决定维持涉案林权证均属不当，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人谢庆民的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。谢庆民和洋田村老屋社就涉案林地使用权的争议，可循林地使用权权属争议调处的途径解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输中级法院作出的（2017）粤71行初83号行政判决；
二、撤销被上诉人黄埔区人民政府核发的穗萝林证字（2011）第0401791号《林权证》；
三．撤销广州市人民政府作出的穗府行复[2016]586号《行政复议决定书》。
本案二审案件受理费50元，由被上诉人黄埔区人民政府和广州市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一八年二月二十八日
书记员 刘 丹