福建省泉州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018）闽05行终62号
上诉人（原审原告）潘志强，男，1965年10月16日出生，汉族，住福建省南安市。
被上诉人（原审被告）南安市乐峰镇人民政府，住所地福建省南安市乐峰镇政府大院内。统一社会信用代码：11350583003899509U。
法定代表人李键钊，镇长。
原审第三人南安市乐峰镇炉中村民委员会，住所地福建省南安市乐峰镇炉中村。
法定代表人潘文波，主任。
上诉人潘志强因诉被上诉人南安市乐峰镇人民政府（以下简称乐峰镇政府）及原审第三人南安市乐峰镇炉中村民委员会（以下简称炉中村委会）不履行法定职责一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2017）闽0502行初225号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭以阅卷方式审理了本案。
原审裁定查明，原告诉称，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》和相关法律规定:村民委员会实行村务公开制度,村民委员会特别应当及时公布如下村务信息:从村集体经济所得收益的使用;土地承包经营方案;村集体经济项目的立项、承包方案;宅基地的申请审批情况和使用方案;征地补偿费的使用、分配方案;以信贷、租赁或者其他方式处分村集体财产:政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况等事项。但原告潘志强所在的炉中村委会没有执行政策和法律有关村务公开的要求,上述村务信息几十年不公开,剥夺了包括原告在内的村民的知情权，损害了村民的合法利益。原告潘志强作为炉中村村民,为了解本村村民委员会之运行情况,于2016年12月12日通过邮寄的方式向第三人南安市乐峰镇炉中村民委员会邮寄《村务信息公开申请书》,请求依法对下面村务情况实行公开:1、炉中村2005
----2015年度新农村建设实施方案、资金来源及使用情况；2、炉中村2005----
2015年度村办公经费收支情况;3、炉中村2005-2015年度村集体经济项目的承包、租赁、转让费用收缴使用情况；4、炉中村2005-2015年度土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况;5、炉中村2005
----2015年度村干部任期内财物审计结果；6、炉中村2005----
2015年度村集体资产的配置、经营、处置数量、金额等情况及审计结果；7、炉中村2005----
2015年度农村低保政策及享受对象、补助标准；8、炉中村2005-2015年度确定区位补偿价的事实依据和法律依据;9、炉中村2005-2015年度腾退拆迁补偿方案审核的事实依据和法律依据；10、炉中村2005
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2015年度集体土地、“四荒地”承包、租赁、经营方案及费用收缴使用情况；11、炉中村2005-2015年度征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;12、炉中村2005-2015年度抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况。并请炉中村委会在收到本申请后十五日通过邮寄、快递、或自行送达等方式依法予以书面答复,将上述村务、村务信息复制并加盖公章提供给申请人潘志强。第三人于2016年12月15日签收该邮件。根据《村民委员会组织法》第三十条之规定,第三人应及时向原告公开相关信息,但时至今日第三人仍未公开,也未向原告作出任何回复。原告于2017年2月14日向被告乐峰镇政府邮寄《依法行政申请书》,请求被告根据《村民委员会组织法》第三十六条之规定,责令第三人向原告公开原告申请的相关村务信息,被告于2017年2月20日签收邮件,但被告没有履行其法定职责依法责令第三人进行村务公开，而是将原告申请其履行法定职责的事项作为“信访件”处理,并于2017年3月11日向原告寄达(2017)第001号《信访答复意见书》(内注2017年3月2日作出)。回复如下:2017年2月27日,我镇已就反映的问题指派相关人员进行核实并做出相应的行政管理职责,但相关内容属于政府内部行政管理事项不便公开。被告不履行其法定职责依法责令第三人进行村务公开的行为严重侵害了原告的合法权益。为此,原告依据《行政诉讼法》向法院提起诉讼。原告认为,法定职责就是法律法规规定的,行政机关在行使其行政职权的过程中必须承担的义务。根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为,有关人员应当依法承担责任。”因此,被告具有责令炉中村委会进行村务公开的法定职责。本案中,原告因第三人炉中村委会拒绝进行村务公开而向被告寄达《依法行政申请书》请求被告履行法定职责,并非“信访件”,被告将《依法行政申请书》作为信访事项处理,不符合法律规定。第三人拒绝原告申请的村务公开,严重违法。原告申请乐峰镇政府依法责令第三人纠正错误,被告没有履行法定职责,构成行政不作为。原告认为,乐峰镇政府作出的《信访答复意见书》有关“原告申请进行村务公开的相关内容属于政府内部行政管理事项不便公开”的观点不能成立。第一,炉中村委会不是政府机关,原告申请进行村务公开的相关内容也不属于政府内部行政管理事项。第二,根据中共中央办公厅、国务院办公厅的规定,各级行政机关要严格履行《政府信息公开条例》,主动、及时、准确公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。各级政府财政总预算和总决算,部门预算和决算,以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算,都要向社会公开。公开的内容要详细全面,逐步细化到“项”级科目。各部门要逐步公开出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出。及时公开城乡社区居民关心的事项。加强行政机关内部事务公开。加大干部工作、机关财务预决算、政府采购、基建工程等信息的公开力度,加强权力运行监控。因此,即使原告申请进行村务公开的相关内容属于政府内部行政管理事项,只要不属于法律规定不能公开的国家秘密,炉中村委会也应向原告公开。综上,乐峰镇政府以信访答复形式拒绝履行责令炉中村委会进行村务公开的法定职责没有任何法律依据。就本案而言,原告向被告寄达《依法行政申请书》请求被告履行法定职责后,被告虽以“信访件”形式进行回复,明确告知原告否定性意见。但被告回复的形式不符合法律规定,拒绝履行职责的理由没有任何法律依据,不能认定其对原告要求履行职责之申请已经作出了行政行为,依法应确认乐峰镇政府没有依法责令炉中村委会向原告公开村务信息的不作为行为违法,并判令被告依照法律的规定责令第三人炉中村委会向原告公开原告申请的相关村务信息。原告于2017年8月15日向法院起诉,请求判决：1.依法确认乐峰镇政府对原告潘志强请求其履行“责令炉中村委会进行村务信息公开及对炉中村相关责任人进行查处”法定职责的事项以信访形式回复的行政行为违法；2.依法确认乐峰镇政府没有依法责令炉中村委会向原告公开村务信息的行为违法；3.被告依照法律的规定责令第三人炉中村委会向原告公开原告申请的相关村务信息。被告辩称，一、被告以信访形式回复的行政行为不违法。原告申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》中规定的“政府信息”,申请书性质应属信访函件。被告已将申请材料转村委会,并要求村委会对村民的信息公开要求依法作出处理。被告也对原告的要求作出了回复。被告的行政行为不违法。二、被告已将原告的申请转交炉中村民委员会并要求其依法对村民的信息公开申请作出处理。《中华人民共和国村民组织法》第31条规定的职责,被告已依法履行该条规定的职责。请求驳回原告的诉讼请求。
原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”上级行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，并不是对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，不属于行政诉讼受案范围。本案原告请求判决被告责令第三人对原告于2016年12月12日申请的村务信息予以公开即属于申请被告基于上下级监督关系而作出内部监督管理行为，这并不对原告权利义务直接产生影响，不属于行政诉讼受案范围，故对原告的起诉予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定：驳回原告潘志强的起诉。
潘志强上诉请求：撤销原判,改判支持潘志强的一审诉讼请求。事实和理由：一、炉中村委会不是行政机关,不是乐峰镇政府的内设机构和下级单位,双方不是上下级关系,而是指导与被指导、管理与被管理关系，一审认定双方系上下级监督关系错误。调查核实炉中村委会是否及时公布应当公布的事项，责令炉中村委会依法公布村务公开事项，属乐峰镇政府的法定职责，而不是内部监督管理行为，一审认定责令依法公布村务信息属内部监督管理行为错误。二、乐峰镇政府将潘志强请求其履行“责令炉中村委会进行村务信息公开及对炉中村相关责任人进行查处”法定职责的事项作为信访事项受理，不符合法律规定，构成行政不作为。三、乐峰镇政府以“相关内容属于政府内部行政管理事项不便公开”为由拒绝履行法定职责的行政行为侵犯了潘志强的村务知情权，本案属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回起诉错误。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第一项：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款:“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”规定，镇级人民政府对本行政区域内的村民委员会的工作享有相应的行政管理职权，村民委员会系镇级人民政府的下级管理单位。本案中，潘志强申请乐峰镇政府责令炉中村委会对其申请的村务信息予以公开，属要求乐峰镇政府对炉中村委会未依法履行法定义务的行为责令改正，也即要求乐峰镇政府基于其与炉中村委会上下级的内部监督管理关系对炉中村委会作出督促履责行为。该督促履责行为的责令对象为炉中村委会，而非潘志强，对潘志强的实体权利义务不产生直接的实质影响，不属行政诉讼的受案范围。因此，潘志强基于上述申请，起诉请求判决确认乐峰镇政府以信访形式回复的行政行为及没有依法责令炉中村委会改正的行为均违法，以及请求判令乐峰镇政府依法责令炉中村委会改正，不属行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回潘志强的起诉，并无不当。潘志强的上诉请求,理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈鹏腾
审判员 谢火生
审判员 邱旭锋
二〇一八年三月二十三日
书记员 庄贞贞
附:本裁定适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
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