山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁01行初635号
原告魏传宾等8人（名单附后）
诉讼代表人魏传宾，男，汉族，住济南市。
被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。
法定代表人韩永军，区长。
委托代理人胡芳印，济南市市中区人民政府工作人员。
委托代理人丁兴华，山东济西律师事务所律师。
原告魏传宾、何广信、魏传奇、杨发广、李琴、何延安、何延东、魏书宁于2016年9月9日以济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）为被告，向本院提起诉讼，请求确认被告市中区政府拆除其房屋的行为违法。本院当日立案受理后，依法向被告市中区政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月4日、2017年3月3日公开开庭进行了审理。原告魏传宾、何广信、魏传奇、杨发广、李琴、何延安、何延东、魏书宁及其诉讼代表人魏传宾，被告市中区政府的委托代理人胡芳印、丁兴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告魏传宾等人诉称，在没有通知和任何法律手续的情况下，2016年8月17日凌晨2点前后，被告用1小时左右的时间恶意盗拆原告的房屋并损毁了屋内外财物，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十三条“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”的规定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、第三十条、第三十一条、《中华人民共和国物权法》第六十六条、《中华人民共和国刑法》第二百七十五条、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》及《中华人民共和国侵权责任法》第三条、第四条之规定，被告行为严重违法。综上，被告严重违反上述法律法规并涉嫌触犯刑法，希望法院依法裁决，判令被告承担相应的法律责任，维护司法的公正与庄严。原告保留追究其刑事责任的权利。依据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，给原告的财产及精神健康造成了极大的损害，应承担赔偿责任。请求人民法院：1、判令被告强行拆除原告房屋的行政行为属违法行为，并追究其法律责任。2、请求依法判令被告承担国家赔偿及精神健康损害赔偿。3、请求依法判令被告承担本案所有诉讼费用。4、原告保留追究其刑事责任的权利。
经法庭释明，原告当庭确定保留上述第1、3项诉讼请求，放弃第2、4项诉讼请求。
原告向本院提交了如下证据：
证据1、魏传宾直管公房租赁合同复印件。
证据2、何广信私有房产房产证复印件。
证据3、杨发广房屋图片。
证据4、李琴直管公房租赁合同复印件。
证据5、何延安私有房产证复印件。
证据6、何延东私有房产证复印件。
证据7、魏传奇直管公房租赁合同复印件。
证据8、魏书宁直管公房租赁合同复印件。
证据9、手机照片4张。
证据10、房屋拆前照片及拆后现场照片一宗。
证据11、济南市市中区人民政府作出的行政复议决定书。
证据12、济南市房管局房租收据4张。
证据13、杨发广离婚协议书一份。
以上证据证明原告的涉案房屋享有相关权利，房屋由被告违法拆除。
被告市中区政府答辩称：1、被告不是适格的被告。原告诉称被告强行拆除了原告所有的涉案房屋不属实，被告没有实施上述行为。原告的请求事项不属于行政诉讼管辖范围，请求人民法院依法驳回原告的起诉。2、被告在四里村旧城更新项目征收过程中依法征收，程序、内容合法。被告的征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。在作出征收决定前，2014年11月13日依法确定了征收范围，2014年11月14日市中区城乡建设委员会发布了征收冻结通告。根据项目情况，房屋征收单位拟定了《四里村旧城更新项目征收补偿方案》，2015年3月19日区政府组织了有关部门论证了《四里村旧城更新项目征收补偿方案》。根据对征收范围内的房屋权属、用途、建筑面积等情况的调查，2015年7月2日将调查结果予以公布。2015年7月15日至2015年8月15日公示《四里村旧城更新项目征收补偿方案》公开征求公众意见，征求意见超过30日的期间,后根据征求的公众意见又对征收补偿方案作了相应的修改，2015年9月21日及时公布修改方案。同时征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估，落实征收补偿费用到位情况，2015年11月9日作出了征收决定，并及时公告，公告内容明确告知复议和诉讼的相关权利。在征收决定公告作出后，依法向被征收人、公房承租人送达了评估报告。在房屋征收部门与被征收人、公房承租人未达成协议的情况下，依法给被征收人、公房承租人送达了征收补偿决定书。征收补偿决定书包含了补偿方式、补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋地点和面积、搬迁费、临时安置费等事项，被告依法作出房屋征收补偿决定书，并告知被征收人、公房承租人有依法进行行政复议和行政诉讼的权利救济途径。整个征收程序不存在违法之处。综上，原告所述的强行拆除与被告无关，原告的诉讼没有事实和法律依据，请依法予以驳回。
被告市中区政府向本院提交了如下证据：
证据1、2014年11月11日济南市规划局作出的济规直（一）管函【2014】182号复函，证明四里村旧城更新项目征收符合城乡规划。
证据2、2014年11月11日济南市国土资源局市中分局作出的市中国土资函【2014】28号复函，证明四里村旧城更新项目征收符合市中区土地利用总体规划。
证据3、2014年11月12日济南市市中区发展和改革委员会作出的市中发改函【2014】6号初审意见，证明四里村旧城更新项目征收符合国民经济和社会发展规划。
证据4、关于济南市市中区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告，证明四里村旧城更新项目列入国民经济和社会发展规划。
证据5、2014年11月13日市中区城乡建设委员会召集发改、规划、国土资源等部门确定四里村旧城更新项目征收范围，证明符合《济南市国有土地房屋征收与补偿办法》第十条之规定。
证据6、2014年11月14日市中区城乡建设委员会发布的济（市中）征冻字（2014）23号征收冻结通告及公示照片，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条之规定。
证据7、2014年12月9日济南市城乡建设委员会发布协商选定评估机构的公告、2014年12月11日关于协商选定评估机构的公告的补充通知及公示照片，2014年12月26日评估机构选定结果公告及公示照片，证明评估机构依法选定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定。
证据8、2015年3月19日区政府组织相关部门对四里村旧城更新项目房屋征收补偿方案进行论证的会议纪要及论证意见书，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定。
证据9、2015年6月26日济南市规划局做出的济规直一管函【2015】67号复函及四里村旧城更新项目设计方案，证明安置房和户型设计符合城市规划及相关规范、规定。
证据10、2015年7月2日房屋摸底调查登记表及公示照片，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条之规定。
证据11、2015年7月15日《济南市市中区四里村旧城更新项目房屋征收补偿方案》征求意见公告及公示照片，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定。
证据12、2015年8月28日四里村旧城更新项目社会稳定风险评估报告，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定。
证据13、2015年9月15日会议纪要，证明修改情况经区政府组织各部门讨论同意通过。
证据14、2015年9月21日《征求意见情况和修改情况的通告》及公示照片，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条之规定。
证据15、2015年10月12日和2015年10月30日齐鲁银行进账单，证明征收补偿费足额到位，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定。
证据16、2015年11月3日备案通知书，证明征收决定作出前在济南市城乡建设委员会进行了备案。
证据17、2015年11月6日同意作出四里村旧城更新项目房屋征收决定的说明，证明区政府常务会议讨论决定通过，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定。
证据18、2015年11月9日作出的济（市中）征字[2015]13号房屋征收决定书、济（市中）征告字[2015]13号房屋征收决定公告、评估价格说明及公示照片，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定。
证据19、2016年2月2日济南市人民政府做出的济政复决字【2015】325号行政复议决定书，证明被告作出的房屋征收决定及补偿方案符合法律规定，济南市人民政府予以维持。
证据20、房地产估价机构资质证书，证明涉案房地产估价机构具有相应的资质。（复印件）
证据21、评估报告及送达证据，证明符合《济南市国有土地房屋征收与补偿办法》第二十三条之规定。
证据22、征收补偿决定书及送达，证明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定。
上述证据拟证明被告征收程序、内容合法，被告没有强拆原告的涉案房屋。
经庭审质证，原告对被告市中区政府提交的证据发表质证意见认为：被告已经证明原告是在四里村居住。对证据真实性无异议，同时证明原告的房屋就是在冻结范围内，就是被告对原告的房屋进行了拆除。被告市中区政府对原告提交的证据发表质证意见认为：原告提供的证据1-8系复印件，对真实性有异议。对原告证据的证明目的有异议，魏传宾、魏传奇、魏书宁、李琴四人提供的证据1、4、7、8为公房租赁合同，可证明该房产为济南市房管局直管公房，产权是济南市房管局。杨发广提供的证据3房屋图片无法证明房屋的产权和使用权等相关情况。对原告所提供的证据9即4张手机照片的真实性无异议，证明目的有异议。该照片不能证明被告实施了强制拆除行为。对原告所说房屋拆除的情况，被告不知道具体原因。房屋租赁合同为原告与案外人之间的租赁关系，与被告无关。对原告证据10，被告对照片真实性及证明目的有异议，认为原告该证据无法证明涉案房屋为被告强制拆除。对原告证据11，被告认可真实性，但证明目的有异议，行政复议决定书复议的内容是区政府作出征收决定是否合法，而本案的诉讼是拆除主体，所以行政复议中被告是适格主体，而在本案中原告所述的拆除行为中被告不是适格主体。对原告证据12，被告认为系复印件，对其真实性不予认可。对原告证据13，被告认为离婚协议中财产约定175号住房归女方所有，更进一步证明杨发广对李琴承租的175号房屋没有承租权及所有权，加盖的二层，被告不予认可。
根据庭审质证意见，本院对上述证据作如下认定：原告提供的证据1-2、4-8客观真实，原告证据3虽只提供了杨发广房屋的图片，没有提供房产证或其他证明材料，但结合全案证据，可以得出其在市中区四里村175号拥有自建房屋的事实（位于二层）。原告证据9、10照片证据客观真实，与本案有关，本院予以采信。原告证据11与被告19相同，该证据与本案有关，客观真实，本院予以采信。原告证据12虽系复印件，但结合被告提交的向有关原告作出的征收补偿决定书等证据，足以证明原告魏传宾、魏传奇、魏书宁、李琴四名原告在四里村租赁公有住宅的事实。原告对被告提供的证据1-22真实性无异议，本院认为该系列证据客观真实，能够证明被告对原告房屋所在区域作出过相关征收决定及对除杨发广之外的原告作出过征收补偿决定的事实。
经审理查明，原告魏传宾、魏传奇、魏书宁持有济南市直管公有房屋租赁合同，三人租赁的涉案房屋坐落于济南市。原告李琴持有济南市直管公有房屋租赁合同，租赁的涉案房屋坐落于济南市。现有证据表明，上述四名原告公房租赁费已交至2016年9月份。原告何广信、何延安、何延东分别持有济南市房产管理局颁发的济房中共字第001932号、济房权证中字第1103**号、济房权证字第1011**号房屋所有权证，上述房屋所有权证显示何广信、何延安、何延东的房屋坐落于济南市。原告杨发广在市中区四里村175号拥有自建房屋（位于其前妻李琴涉案租赁房屋的二层）。2015年11月9日，被告市中区政府作出济（市中）征字（2015）13号房屋征收决定书(以下简称13号征收决定)以及济（市中）征告字（2015）13号房屋征收决定公告（以下简称13号征收公告）、房屋征收补偿方案，决定征收四里村旧城更新项目规划用地范围内国有土地上房屋。征收补偿安置方案规定，房屋征收部门为济南市市中区城乡建设委员会，房屋征收实施单位为济南市市中区房屋征收服务中心。各原告的涉案房屋位于该征收决定的征收范围内。各原告与房屋征收部门在房屋征收与补偿安置方案规定的期限内未签订补偿安置协议。同时，本案中除魏传奇之外的7名原告不服13号公告，向济南市人民政府提出行政复议，2016年2月2日，济南市人民政府作出济政复决字[2015]325号行政复议决定书，决定维持被告市中区政府作出的13号公告及征收补偿方案的具体行政行为。
另查明：2016年5月9日，被告市中区政府对原告李琴、魏传宾、魏传奇、魏书宁、何广信、何延安、何延东涉案房屋分别作出济（市中）征补字（2016）19、20、21、22、24、25、26号房屋征收补偿决定书，并于2016年7月11日进行了留置送达。2016年7月14日，被告还在济南时报进行了公告。征收补偿决定中，告知了原告若不服征收补偿决定，可在60日内申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼的救济权利。原告魏传宾、魏传奇、魏书宁不服，在法定期限内向本院对征收补偿决定提起行政诉讼，案件尚在一审审理期间，并未作出裁判。据原告诉称，在2016年8月17日凌晨2点前后，1小时左右的时间里，原告的涉案房屋被强制拆除。
再查明，原告房屋已被拆除，涉案房屋所在土地国有土地使用权已于2016年10月17日被进行了招拍挂拍卖成交。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原告所诉强制拆除行为是否由被告所实施；2、如果强制拆除行为系被告实施，那么该强制拆除行为是否违法。
关于第一个焦点问题，首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条和第八条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告市中区政府就“四里村旧城更新项目”下达了13号征收决定，对包含原告房屋在内的国有土地上房屋及其附属物、构筑物进行征收；13号征收公告所附的四里村旧城更新项目房屋征收补偿方案也明确规定该项目征收部门为市中区城乡建设委员会、征收实施单位为济南市中控股有限公司（原济南市市中区国有资产运营公司）。据此，有权负责和组织实施该项目国有土地上房屋征收、补偿、拆迁、安置工作的只能是被告及其下属政府部门。对此，对原告房屋被拆除的问题，被告市中区政府应承担相应的法律责任，被告市中区政府是本案的适格被告。被告市中区政府辩称其不是适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中对被告及原告的举证责任作出了规定。对于本案中确认被诉的强制拆除行为实施主体由谁负举证责任，没有明确规定。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七条规定：“在法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”据此，人民法院在审理行政案件时，在穷尽法律规定的情况下，亦应根据公平原则和诚实信用原则，结合当事人的举证能力分配举证责任。相比于原告，被告作为征收主体，就涉案土地上是否存在其他主体强制拆除原告的房屋的事实，具有优势举证能力。凌晨前后强制拆除八名原告房屋，应系协调多人，动用大批人员实施的较大规模的活动，若原告未收到明确的法律手续，无法知晓实施主体。即使原告身在现场，亲眼目睹拆除过程，也只能通过摄像、录像等方式保留现场证据，而上述证据亦只能反映房屋被拆的场景，无法直接证明参与人员来自何机关或由何机关安排、主使。本案审理中，在被告否认强制拆除原告房屋的情况下，原告房屋被拆除的行为与市中区政府无关的举证责任，应由市中区政府承担。在被告不予举证或拒绝举证的情况下，被告实施强拆行为亦具有高度的盖然性。本院要求被告进一步提交其未实施强制拆除行为的证据，但被告除了在举证期限内向法院提交的22项证据外，再无其他证据提交。举证期限内提交的22项证据能够证明被告市中区政府征收决定的程序问题，同时证明被告向除了杨发广之外的七名原告送达了其作出的征收补偿决定，庭审中各方对涉案房屋所在地块已经于2016年10月17日被进行了招拍挂拍卖这一事实无争议，说明原告涉案房屋被拆除后，出现房屋所在土地被腾空及有关部门将涉案房屋占用土地所在地块的国有土地使用权进行了招拍挂出让的客观结果，原告房屋被拆除后的受益主体应为被告。本院认为其他主体没有强制拆除原告房屋的充分理由，市中区政府具有强制拆除涉案房屋的最大可能性。因此，本院认定被告市中区政府是对原告房屋实施强制拆除的主体。
关于第二个焦点问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十七条第一款、第二款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”和第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，被告市中区政府虽然下达了房屋征收决定，但并未与各原告达成房屋安置补偿协议，且于2016年5月9日向原告魏传宾、魏传奇、魏书宁、李琴、何广信、何延安、何延东七人分别作出征收补偿决定，并于2016年7月11日进行了送达。据此，上述七名原告最迟可在2017年1月10日前提起行政诉讼。本案中，原告魏传宾、魏传奇、魏书宁对征收补偿决定提起了行政诉讼。原告李琴、何广信、何延安、何延东四人尚处在对征收补偿决定提起行政诉讼的法定期限内。但在此期间，七名原告的涉案房屋在2016年8月17日凌晨2点前后被拆除。七名原告不具有“在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的”情形，市中区政府亦未做到“先补偿、后搬迁”。在此情况下，被告市中区政府对七名原告的房屋予以拆除，程序倒置，违反了法律规定。因此，七名原告请求确认被告拆除原告房屋的行为违法的理由成立，本院予以支持。
对于原告杨发广的涉案房屋，首先，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。对未经权属登记的房屋，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理。房屋征收部门应当将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内公示。对房屋调查登记、认定和处理结果有异议的，市、县级人民政府应当组织有关部门及时进行复核、处理。”本案中，原告杨发广的涉案房屋没有相关权属证书及手续，未经权属登记，依照上述规定，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理。且房屋征收部门应将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内公示，当事人还有提出异议的权利。但被告并未提交履行上述法定程序的证据，应被认定为未对原告杨发广的涉案房屋作出认定和处理。其次，即使原告杨发广的涉案房屋通过法定程序被认定为违章建筑需要强制拆除，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，亦应当由行政机关予以公告，限期自行拆除。只有在当事人未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。被告并未提交有关向杨发广进行公告，限期自行拆除的证据。因此，被告拆除杨发广涉案房屋亦应被确认违法。
综上，鉴于涉案房屋已被实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告济南市市中区人民政府于2016年8月17日强制拆除原告魏传宾、魏传奇、魏书宁、李琴四人租住的位于济南市市中区四里村的涉案公房及原告何广信、何延安、何延东、杨发广位于济南市市中区四里村的涉案房屋的行政行为违法；
二、案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
人民陪审员 王建华
二〇一七年三月九日
书 记 员 张天虹
原告名单
原告魏传宾，男，汉族，住济南市。
原告何广信，男，汉族，住济南市。
原告魏传奇，男，汉族，住济南市。
原告杨发广，男，回族，住济南市。
原告李琴，女，回族，住济南市。
原告何延安，男，汉族，住济南市。
原告何延东，男，汉族，住济南市。
原告魏书宁，男，汉族，住济南市。