浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙0802行初162号
原告徐建新。
委托代理人（特别授权代理）秦平，浙江中纪元律师事务所律师。
被告江山市国土资源局，住所地浙江省江山市江滨路61号。
法定代表人王永华，局长。
委托代理人（特别授权代理）柴ＸＸ，江山市国土资源局工作人员。
原告徐建新不服被告江山市国土资源局土地行政处罚及行政赔偿一案，于2016年9月5日向本院提起诉讼，本院于当日立案受理，并于同年9月7日向被告江山市国土资源局邮寄了起诉状副本、应诉通知书等相关材料。本院依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案，原告徐建新及其委托代理人秦平，被告江山市国土资源局行政机关负责人（副局长）沈煜霆、委托代理人柴ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月7日，江山市国土资源局作出编号为江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书，认定徐建新的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条第一款、第二款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条的规定，建议对其处罚如下：责令退还非法占用的集体土地754.47平方米；没收在符合规划的土地上建造的建（构）筑物289.27平方米，并限原告在接到处罚决定书之日起十五日内退还土地。
原告徐建新起诉称，被告的行政处罚决定侵犯了原告享有的林地使用权，该行政处罚决定无效，请求：1.依法撤销江山市国土资源局江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书；2.依法判决被告赔偿原告损失2500元；3.由被告承担本案的诉讼费用。庭审过程中，原告变更诉讼请求：1.依法判令江山市国土资源局江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书违法、无效，并依法予以撤销；2.依法判令被告赔偿原告损失人民币423900元（赔偿构成详见清单）；3.被告承担本案的诉讼费用。
原告徐建新在起诉时提交了：1.江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书，证明被告实施的具体行政行为，被告认定原告在集体土地上建房事实认定错误，原告的猪场未侵占集体土地，而是在自己林权证上的林地上，被告适用法律错误，应当适用森林法等相关法律规定。
庭前，原告徐建新向法庭提供如下证据：2.江山市林业局2007年5月30日颁发给原告徐建新之父徐树奎的江林证字（2007）第4022147号林权证，证明：一、原告徐建新的父亲徐树奎系林地使用权人，其对林地的合法使用权受到国家法律的保护，林权证第三页中的林地是分家以后分给原告徐建新的，因此原告徐建新对林地有合法使用权。二、被告利用江山市土地利用总体规划局部图和利用现状局部图不能对抗已经生效的国家的颁发的原告所有的林权证书。三、原告是在自己的林地搭建猪舍养猪，没有侵犯国家、集体和他人的权利，森林法中没有规定不准农民在自己的林地养猪。由此证明被告不具有林地的执法主体资格。被告行政处罚决定书认定原告侵犯麻车村的集体土地，认定事实错误。3.户口簿复印件，证明户口本显示徐建新的地址四家头村7-11号，是其2008年3月7日分户后在虎山街道麻车村四家头7号旁另外建房的。
被告江山市国土资源局答辩称，一、经被告调查，原告自1997年开始未经批准，擅自在虎山街道麻车村四家头自然村集体土地上陆续建造生产用房用于养猪，建筑占地面积380.25平方米。2015年3月18日被关停、拆除。后原告又在拆除的基础上重新搭建猪舍并继续进行生猪养殖，经委托江山市土地测绘院测绘，原告实际使用土地面积754.47平方米，以上事实均有当事人询问笔录、现场测绘图及现场照片佐证。经核对江山市土地利用总体规划布局图、江山市土地利用现状图，该地块规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划；现状地类为村庄，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》都三十三条第一款、第二款的规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条的规定，对其作出责令退还非法占用的集体土地754.47平方米，没收在符合规划的土地上建造的建（构）筑物289.27平方米，处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。二、原告主张其所有地块为林地，即便原告要在林地进行建筑建设，也应当按照有关土地管理的法律、法规办理建设用地审批手续，因此被告具备处罚主体资格。三、针对原告当庭变更的诉讼请求，被告补充答辩意见：被告对原告作出的行政处罚内容是责令退出违法占用的土地，没收违法建筑物，但该处罚决定被告未申请法院强制执行，被告也没有实施具体的拆除猪舍的行为。对原告主张被告拆除其猪舍的行为不认可。关于低价卖猪问题和误工费的问题，是生猪整治的范围，与本案无关，原告要求被告作出赔偿的请求，被告不予赔偿。
被告江山市国土资源局为证明其具备行政处罚主体资格，在举证期限内提交了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》作为其行政行为合法依据，证明被告行政执法主体适格。
经庭审举证、质证，被告江山市国土资源局对原告徐建新提供的证据真实性均无异议，但主张处罚决定书认定的事实是正确的，江山市土地利用总体规划是经浙江省人民政府批准的，即便原告有林权证，也只是对林地有使用权，且林权证载明了林地使用用途，林地所有权仍是麻车村村集体的，原告在林地上未经批准建造生产性用房，仍需经国土部门批准。对被告提供的证明其作出行政处罚主体适格的法律依据，原告对其真实性无异议，但认为被告适用法律错误，被告不具有在林地上进行行政处罚的主体资格。本院认为，原告、被告对彼此提供的证据真实性均无异议，本院均予以认定。至于原告是否具有行政处罚主体资格，是本案的审理焦点，将在裁判说理部分予以评判。
经审理查明，原告徐建新系江山市虎山街道麻车村四家头自然村生猪养殖户，养殖场位于其父亲徐树奎名下证号为江林证字（2007）第4022147号林权证的林地范围内。2016年3月7日，江山市国土资源局作出编号为江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书，认定徐建新的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条第一款、第二款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条的规定，建议处罚如下：1.责令退还非法占用的集体土地754.47平方米；2.没收在符合规划的土地上建造的建（构）筑物289.27平方米。并限原告在接到处罚决定书之日起十五日内退还土地。
本院认为，关于被告是否具备作出涉诉行政处罚决定的行政主体资格的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，国家对农用地、建设用地和未利用地进行土地用途管制，其中农用地是包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定“下列土地属于全民所有即国家所有：……（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地”。可见，林地属于土地的范畴，林权证范围内土地的利用和用途管理，属于《中华人民共和国土地管理法》及土地管理相关法律法规调整的范围。本案中，江山市国土资源局作为江山市土地主管部门，认为原告徐建新存在违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条第一款、第二款规定的非法侵占土地、未经审批搭建临时建筑行为，对其进行调查、处罚，具备行政主体资格。原告徐建新认为被告江山市国土资源局对其合法林地的使用作出处罚的行政行为违法，不具备行政主体资格的主张，于法无据，本院不予支持。
关于被告江山市国土资源局作出的江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书认定事实是否正确。原告认为被告作出的处罚决定书中认定原告在集体土地上建造生产用房，而事实上原告搭建的养猪用房是在其父亲徐树奎合法拥有林权证的土地上。对于该主张，因被告江山市国土资源局直至本案庭审时，仍未提供相应的事实证据予以反驳，且无正当理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，故被告作出江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书缺乏事实依据。
关于原告徐建新提出要求被告江山市国土资源局赔偿其因拆毁猪舍、低价售猪以及误工费等各项损失共计429300元的请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依法取得国家赔偿。本案中，原告未能举证证明被告江山市国土资源局实施了何种侵权行为、未能举证证明被诉行政行为与原告主张的损失之间存在何种因果关系，故原告的赔偿请求于法无据，本院不予支持。庭审中，原告申请对中共江山市市委办公室、江山市人民政府办公室作出的市委办（2015）20号《关于印发<江山市养殖污染整治百日攻坚行动方案的通知>》进行规范性文件审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，被诉行政行为系江山市国土资源局作出的江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书，而原告申请审查的规范性文件并非被告作出该处罚决定书所适用的依据，不符合前款法律规定的规范性文件审查条件，本院不予审查。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告江山市国土资源局于2016年3月7日作出的江土资执罚字[2016]4号行政处罚决定书。
二、驳回原告徐建新的其他诉讼请求；
案件受理费50元，由被告江山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晔
代理审判员 杨 洁
人民陪审员 胡志远
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 卢琴香