宁夏回族自治区固原市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁04行初170号
原告宁夏易巨能实业有限公司。住所地:宁夏固原市。
法定代表人王立群，该公司董事长。
委托代理人朱曦辉，该公司副总经理。特别授权。
委托代理人黄爱玲，宁夏法思成律师事务所律师。特别授权。
被告彭阳县城市管理局。住所地：宁夏。
法定代表人吴毅，该局局长。
出庭负责人姬文军，该局副局长。
委托代理人贺瑞婷，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。
被告彭阳县人民政府。住所地：宁夏。
法定代表人刘启冬，该县县长。
出庭负责人朱红社，该县副县长。
委托代理人陈让云，该县法制办主任。特别授权。
委托代理人李林峰，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。
原告宁夏易巨能实业有限公司不服被告彭阳县城市管理局、被告彭阳县人民政府强制接管停用供热站的行为，于2017年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月25日受理后，于2017年7月28日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案。原告宁夏易巨能实业有限公司的法定代表人王立群及委托代理人朱曦辉、黄爱玲，被告彭阳县城市管理局的出庭负责人姬文军及委托代理人贺瑞婷，被告彭阳县人民政府的出庭负责人朱红社及委托代理人陈让云、李林峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告彭阳县城市管理局于2017年2月14日作出彭城管通字【2017】1号《关于限时恢复停用换热站供热的通知书》、彭城管决字【2017】1号《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》，称原告宁夏易巨能实业有限公司因长期拖欠彭阳县供电局部分换热站电费，于2017年2月14日被供电部门做断电处理，经彭阳县人民政府协调，供电部门同意于当日17时许恢复供电，要求原告公司提供电卡，但原告公司拒不提供，致使城区16座换热站停用。后被告协调供电部门更换电卡恢复供电，并对所停用换热站进行现场检查，发现当前停用的16座换热站上锁无人值守。经联系，原告公司主要负责人明确表示不予配合，拒绝恢复供热。
2017年2月14日23时许，被告彭阳县城市管理局对原告公司送达了彭城管通字【2017】1号《关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，要求原告公司于2017年2月15日零时前指派所停用换热站的工作人员立即到岗，领取电卡，恢复供热。但原告公司至今未派员到岗。
为了保障停用换热站全面启用，确保居民用热不受影响，预防社会突发事件发生和可能造成的其它危害，依据《彭阳县县城集中供热特许经营协议》第十四章第三款（1）（3）项和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十九条之规定，根据《中华人民共和国突发事件对应法》第四十五条第四项之规定，被告彭阳县城市管理局对原告公司停用的换热站进行接管。
被告彭阳县城市管理局在法定期限内向本院提交其作出具体行政行为的事实证据：
证据1.《彭阳县城市管理局主要职责岗位设置和人员编制规定》。证明彭阳县城市管理局为彭阳县供热主管部门，履行法律法规赋予供热主管部门的职责；
证据2.检查笔录。证明16座换热站停止运转，门上锁，无人值守的事实；
证据3.《关于临时接管换热站的情况说明》。证明16座换热站停止运行的事实以及采取临时接管的过程；
证据4.询问笔录。证明14座换热站是因变更购电方式后未及时购电而停止运行，两座换热站是原告自行断电停止运行；
证据5.《高压供用电合同》及《催缴电费通知书》、《欠费停电通知书》。证明停止供电是原告不履行《高压供用电合同》造成的；
证据6.《关于变更电费缴纳方式的通知》。证明供电公司在2017年2月9日通知原告将15座换热站的用电方式变更为电卡购电；
证据7.对原告工作人员的询问笔录。证明原告公司2月14日锅炉运行不正常，是因外部换热站停止运行导致的事实，以及原告明知将会停电而放任不管的事实；
证据8.换热站运行记录。证明2月14日10时19分开始停止供热的事实；
证据9.对参与接管工作的外单位人员的询问笔录。证明换热站停运、无人值守、门上锁等事实；
证据10.《关于立即终止非法侵占换热站的通知》。证明原告明知2月14日下午18时政府已协调供电公司恢复通电，要求原告供热，但原告以恢复供热为条件，要求政府对增容费、暖费作出承诺的事实；
证据11.《彭阳县县城集中供热特许经营协议》。证明乙方不得擅自停止供热，乙方擅自停止供热，甲方有权采取临时接管措施；
证据12.行政执法证复印件。证明调查人员有执法资格；
证据13.（1）《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》（彭城管决字【2017】1号）及送达回证各一份；
（2）《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》（彭城管通字【2017】1号）及送达回证各一份；
（3）《责令限期全面履行供热义务通知书》（彭城管通字【2017】2号）及送达回证各一份。
以上证明彭阳县城市管理局于2017年2月14日向原告送达《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》及《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，告知接管决定，并责令原告派员到岗、恢复供电。2017年2月15日向原告送达《责令限期全面履行供热义务通知书》，责令原告停用换热站属违规行为，报送书面整改措施的事实。
被告彭阳县人民政府称，彭阳县城市管理局作出的决定书就是我们的行政行为。
被告彭阳县人民政府向本院提交的证据：
《彭阳县县城集中供热特许经营协议》。证明临时接管有合同依据，以合同中1.3、7.2、11.1、11.2、12.2、13.2、13.4、14作为依据。
原告诉称，2016年4月29日原告与被告彭阳县人民政府签订《彭阳县城集中供热特许经营协议》,协议签订后为保证按期供热，原告克服重重困难，昼夜加班加点、新建换热站16座，2个热源厂及附属设施，实现供热能力400万平方米，累计投资2.26亿元，于10月30日提前法定供热时间2天供热，实现了当年投资、当年建成的预期目标，成为供热行业建设的新亮点。但由于投资巨大，暖费收缴又严重不足，截止2017年2月14日应缴暖费4410万元，实收1002万元，收缴率为22.7%，其中政府应缴暖费1675万元（其中供暖费1298万元，煤价补贴377万元，实收566万元，欠暖费1119万元，收缴率为33%)，而且政府迟迟不拨付增容费，造成原告经营困难无力支付农民工工资、储煤费、电费和材料费等。2017年2月14日11时，彭阳县供电局违反《宁夏回族自治区供热管理条例》中”向供热单位供应水、电、煤、燃气的单位，应当依据政府定价保障供应，不得擅自中断”的规定，以企业拖欠电费为由，对县城15处换热站停电，致使县城大面积停暖。停电后原告与被告彭阳县人民政府就拖欠费用等相关事项进行协商。但同日23时许，原告工作人员却以微信的形式收到了被告彭阳县城市管理局下发的《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》和《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》，并同时接管了原告的15处换热站。
原告认为二被告接管原告15处换热站的行政行为无法律法规及合同依据，而且程序违法。二被告接管原告15处换热站的违法行为严重侵害了原告合法经营权，给原告造成了巨大的社会负面影响及经济损失。彭阳县城集中供热特许经营项目是2016年彭阳县最大的招商引资工程，而且是关系到千家万户的民生工程，在被接管前由于被告多次违约造成原告举步维艰，企业员工却克服困难完成预定目标，但二被告的接管行为后严重打击了职工的积极性，影响了原告集团600多名职工的情绪和生活稳定,有些员工提出辞职并催要工资；还导致供货商极大的恐慌积极催要货款，有些甚至停止供货，有些要求先付款再供货;二被告的接管行为也造成原告向供热用户催缴采暖费及其困难，至今供热全部完成仍有1454万元采暖费未收回；二被告的接管行为造成原告无法进行换热设备维护检修，人为缩短设备使用年限，增加检修维护保养成本。换热站增加电耗和电损9.6万元，2个热源厂增加煤耗7004.11吨，价值254.95万元，以上经济损失共计264.55万元。
综上，二被告接管原告15处换热站的行为不仅无法律法规及合同依据，而且程序违法，其行为严重侵害了原告的合法权益，根据我国相关法律之规定，请求，一、判决确认二被告接管原告15处换热站的行为违法并予以撤销；二、判决二被告赔礼道歉并赔偿原告损失264.55万元；三、本案诉讼费由二被告承担。
原告向本院提交的证据：
证据1.《彭阳县县城集中供热特许经营协议》一份，证明原告与被告彭阳县人民政府于2016年4月29日签署了特许经营协议，原告取得了在彭阳县城地域内独家享有供热业务的经营权利（即特许经营权），期限为25年（2016年4月29日-2041年4月28日）。同时也证明被告接管的15处换热站原告拥有合法的经营权；
证据2.暖费收缴统计表两份，证明截止2017年2月14日，供暖时间已过70%，但收缴暖费的比例才达22.7%。应收暖费4033万元，实收1022万元；其中政府应缴1675万元（含377万元煤价补贴），实收566万元，欠暖费1119万元，收缴率为33%。还证明由于被告拖欠暖费及各种补贴，造成原告经营非常困难，无力支付电费、煤款、材料费、人工费等，导致供电局断电停暖的主要责任在被告。到2017年9月8日，被告仍然拖欠暖费及燃煤补贴共计490.4万元，其他热用户拖欠920万元；
证据3.（1）《彭阳政府专题纪要》【2016】56号）；
（2）《彭阳县委常委纪要》（【2016】2号）；
（3）《彭阳县集中供热应急指挥部关于彭阳县县城集中供热项目应急预案三级响应方案》（彭供热指发【2016】2号）；
（4）彭阳县人民政府办公室关于答复”彭阳县县城集中供热有关问题”的函;
（5）《关于王亮亮投诉事项办理情况的答复意见书》（彭城管函【2017】12号）；
（6）《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》（彭城管通字【2017】1号）；
（7）《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》（彭城管决字【2017】1号）；
（8）《关于立即终止非法侵占换热站的通知》（宁易司发【2017】7号）。
证明1.被告彭阳县人民政府接管原告换热站蓄意已久，接管是其真实意思表示；2.接管行为是彭阳县人民政府决定（责令），彭阳县城市管理局发出《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，并共同实施的行政行为；3.该行政行为程序违法，且适用法律错误。具体是，a《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》送达方式违法；b未告知原告陈述、申辩权利；c决定书未载明原告有申请复议和诉讼的救济权利；d执法时间违法，不应当在夜间强制接管；
证据4.损失清单。
（1）彭阳县巨能热力有限公司损耗核算表；
（2）北京龙按华诚建筑设计有限公司出具的核算报告及资质书。
证明由于被告非法接管给原告造成经济损失264.55万元。其中电耗损失是9.6万元，煤耗损失7004.11吨，价值254.95万元。
被告彭阳县城市管理局辩称，一、彭阳县城市管理局是彭阳县供热主管部门，具有对供热企业依法进行监管，包括采取临时接管措施的职权。
彭阳县人民政府通过《关于印发彭阳县城市管理局主要职责岗位设置和人员编制规定的通知》（彭政办发【2015】14号），将城区供热的监督、管理职责依法赋予彭阳县城市管理局，由彭阳县城市管理局履行《市政公用事业特许经营管理办法》等法律法规规定的供热主管部门职责。《市政公用事业特许经营管理办法》第十条规定的供热主管部门应当履行的责任，第（六）项为”在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”，第（七）项为”协议约定的其他责任”。因此，彭阳县城市管理局是彭阳县供热主管部门，具有对供热企业依法进行监管，包括采取临时接管措施的职权。对原告擅自停止供热的换热站采取临时接管措施是依法履行法定责任。
二、16座换热站停止供热，是原告故意所为，危及公共利益、公共安全的事实清楚，彭阳县城市管理局予以临时接管符合法律规定。
原告因拖欠电费，彭阳县供电公司于2017年2月9日向其送达了《关于变更电费缴纳方式的通知》，将预交方式变更为电卡购买方式。2017年2月14日上午10时，因原告公司未购电，致使14座换热站因停电停止运转。针对此情，彭阳县人民政府及时协调，供电部门当日下午17时专门给这14座换热站的电卡充费。但原告拒不配合，并将换热站人员撤离，门上锁，电卡拔走，同时将未停电的另外2座换热站同样此采取撤离人员、锁门、拔走电卡的方式中断供热，致使全城30座换热站中的16座停止运转，停热区域涉及居民1万多户。至下午18时，随着气温进一步下降，停热区域居民接连投诉，不满情绪开始蔓延。至晚上22时，经彭阳人民县政府、彭阳县城市管理局多次做工作，并在彭阳县城市管理局送达《关于限时恢复停用换热站供热的通知书》后，16座换热站依然大门紧锁，不恢复供热。此时，室外气温已至零下10多度，停暖用户室内非常寒冷，不满情绪进一步加剧。若这种情况继续，停暖区域水管、暖管、暖气片等将面临冻裂，居民正常生活将受严重影响，甚至会引发群体性上访等不安定事件。此时，停止供热行为已危害到了公共利益、公共安全，情形再一步恶化。
若说前期是因资金原因导致停止供热，但在政府协调供电部门专门充费时，拒绝充费并撤离人员、锁门、拔走电卡，又将另外两座未停电供热站停运，属故意所为，目的是以此要挟，要求彭阳县人民政府满足其提出的支付增容费的要求。原告所主张的增容费，是针对原1号、2号热源厂供热区域用户提出，但因原1号、2号热源厂供热区域用户为已建成区域，属于原有分散锅炉并网改造，根据《宁夏回族自治区供热条例》第十一条”原有分散锅炉改造后并入供热管网的，不得向居民用户收取供热增容费”之规定，未向用户收费。原告认为未能向用户收取，政府就应该支付，而政府因无法律依据未同意，原告就采取停止供热相要挟。
原告的行为违反了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委等六部委25号令）第三十条”特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务”和第五十二条”特许经营协议存续期间发生争议，当事各方在争议解决过程中，应当继续履行特许经营协议义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性”，且已危及公共利益、公共安全，彭阳县城市管理局依据《市政公用事业特许经营管理办法》第十条第（六）项”在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”之规定，予以临时接管，适用法律准确。同时，《彭阳县县城集中供热特许经营协议》第十四章”因易巨能单方原因造成无法正常供暖等情形的，彭阳县人民政府有权采取临时接管措施”之约定。
三、被告采取临时接管程序合法。
原告采取撤离人员、锁门、拔走电卡的方式拒绝恢复供热后，彭阳县人民政府、彭阳县城市管理局多次做工作，但原告置1万多户居民的身体健康、供热供水设施安全于不顾，在停热10个小时之后，彭阳县城市管理局送达了《关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，但原告依然不予回应，且无任何恢复供热迹象。为此，彭阳县城市管理局依据《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年03月19日建设部令第126号发布，2015年05月04日住房和城乡建设部令第24号修正)第十条”主管部门应当履行下列职责：（六）在危及或者可能紧急情况下，临时接管特许经营项目”之规定，作出临时接管决定，向原告送达《关于接管停用换热站的决定书》，进行临时接管，于次日10时恢复供热。恢复供热后，彭阳县城市管理局立即向原告送达了《责令期限全面履行供热义务通知书》（彭城管通字【2017】2号），要求原告在2017年2月16日15时前停止违规行为，报送书面整改措施。但原告对通知视而不见，既不安排人员到换热站履行运营管理职责，停止其违规行为，也没有报送书面整改措施后，致使彭阳县城市营理局在采取临时接管措施为保障供热不得不继续看管。截至目前，原告坚持不安排人员管理、维修这16座换热站，目的就是以其自己宣称的”非法侵占”为由，给彭阳县人民政府施压，达到迫使政府支付其主张的增容费等。
四、原告提出赔偿无事实与法律依据。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释的规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中，违反法律规定，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的情形予以赔偿。而彭阳县城市管理局临时接管，完全符合法律规定和特许协议约定，不存在违法情形。因此，原告赔偿损失的诉求，无事实与法律依据。
综上所述，彭阳县城市管理局临时接管措施事实清楚，程序合法，适用法律准确，原告要求确认违法并予以撤销，赔礼道歉并赔偿损失的诉求，无事实与法律依据，请法院依法予以驳回。
被告彭阳县人民政府辩称，一、宁夏易巨能实业有限公司擅自停止供热是严重违法行为，危及公共安全，影响社会稳定。
原告的行为违反了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委等六部委25号令）第三十条”特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务”和第五十二条”特许经营协议存续期间发生争议，当事各方在争议解决过程中，应当继续履行特许经营协议义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性”。
供热涉及彭阳县城机关单位、居民工作生活，原告擅自停暖，会造成严重后果及不良社会影响，原告无视法律规定和合同约定，采取停暖手段，要挟政府，其行为是违法的。
二、彭阳县城市管理局临时接管，是依法进行的，有法律依据，程序合法。
彭阳县城市管理局是彭阳县人民政府供热主管部门，具有对供热企业依法进行监管，包括采取临时接管措施的职权。彭阳县城市管理局覆行《市政公用事业特许经营管理办法》等法律法规规定的供热主管部门职责。《市政公用事业特许经营管理办法》第十条规定的供热主管部门应当履行的责任中，第（六）项为”在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”，第（七）项为”协议约定的其他责任”。
彭阳县城市管理局依据《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年03月19日建设部令第126号发布，2015年05
日住房和城乡建设部令第24号修正）第十条”主管部门应当履行下列职责：（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”之规定，作出临时接管决定，向原告送达《关于接管停用换热站的决定书》，进行临时接管，于次日10时恢复供热。恢复供热后，彭阳县城市管理局立即向原告送达了《责令限期全面履行供热义务通知书》（彭城管通字【2017】2号），要求原告在2017年2月16日15时前停止违规行为，报送书面整改措施。但原告对通知视而不见，既不安排人员到换热站履行运营管理职责，停止其违规行为，也没有报送书面整改惜施，致使彭阳县城市管理局在采取临时接管措施后，为保障供热不得不继续看管。
三、原告诉讼请求不能成立，请求赔偿无事实与法律依据并支持，被告行政行为有事实和法律依据，其行为是合法的。原告主张赔偿无依据。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释的规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中，违反法律规定，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的情形予以赔偿。而彭阳县城市管理局临时接管，完全符合法律法规和特许协议约定不存在违法情形。因此，原告赔偿损失的诉求，无事实与法律依据。
综上所述，彭阳县城市管理局临时接管措施，事实清楚，程序合法，适用法律准确，原告要求确认违法并予以撒销，赔礼道歉并赔偿损失的诉求，无事实与法律侬据，请法院依法予以驳回。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告彭阳县城市管理局提交的证据质证意见：
证据1.真实性不表异议，证明目的有异议，原告认为彭阳县城市管理局有执法权，但应依法行政；
证据2.原告认为是被告自制证据，没有检查方签字认可，真实性、关联性、合法性不予认可；
证据3.原告认为是被告自制证据，真实性、关联性、合法性不予认可；
证据4.该证据是被告对第三方做的询问笔录，且是在2017年2月21日制作的询问笔录，是在接管行为发生后补做的询问笔录，笔录性质相当于证人证言，被询问人未出庭，原告方无法质证，对其真实性、关联性、合法性不予认可。不能证实被告接管行为程序合法；
证据5.该证据供电人签章和合同后盖章不一致，真实性、关联性、合法性不予认可。
证据6.真实性、关联性、合法性有异议。原告公司没有收到《关于变更电费缴纳方式的通知》，被告也未提供送达回证；
证据7.对该四份笔录真实性、关联性、合法性有异议。被询问人马龙、李志忠、田小龙均没有签字，且该四份笔录均是被告实施完接管行为后补做的笔录，其中有2月21日、3月6日的笔录，这四份笔录不能证实其实施行政行为的合法性；
证据8.该证据是复印件，真实性、关联性、合法性不予认可；
证据9.这两份询问笔录分别是被告在3月6日和3月8日补做，也是在接管行为发生后补做，不能证实其接管行为合法性。且该询问笔录性质相当于证人证言，被询问人未到庭，所以对该证据不予认可；
证据10.真实性、关联性、合法性无异议，对被告证明目的有异议，因为断电导致停暖最主要原因是被告拖欠采暖费及各种补贴款造成的，停暖后原告积极找被告协商，催要采暖费，这是原告按照协议享有的权利，也是被告应当履行的义务，被告拖欠采暖费及补贴款违约在先；
证据11.真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，第十四章（1）规定被告属断章取义，但造成停暖不是原告单方面造成的，所以被告接管没有事实依据；
证据12.真实性无异议，在被告执法过程中，包括法庭出示的询问笔录中，只有杨莹出示执法证，其他人没有执法证，且笔录中也没有显示给被询问人出示执法证的程序，所以被告程序违法；
证据13.该组证据是被告超过法定举证期限的证据，原告认为其适用法律法规错误，且程序违法，在其发送的通知书中，没有给原告陈述和申辩权利，在其发放的决定书中，也没有指明提出申诉和救济途径，另外，被告没有提供送达回证，无法证实该组证据是何时及何种方式送达给原告；被告对原告采取强制接管措施是在夜间所为，严重违法。
被告彭阳县人民政府对彭阳县城市管理局提交的证据真实性、关联性、合法性无异议。
被告彭阳县城市管理局提交的证据，证据4、证据7、证据9不符合证据的真实性、合法性，且被询问人未出庭作证，本院不予确认。证据13未在举证期限内向法庭通提供，本院不予确认。其他证据均与本案具有关联性，作为本案定案依据，本院予以确认。
原告对被告彭阳县人民政府提交的证据真实性无异议，对证明目的有异议，协议是对双发权利义务规定和约束，被告彭阳县人民政府不履行协议，违约在先，造成原告经营困难，原告索要采暖费及其他补贴是原告的权利，导致停暖不是原告单方原因所致，被告接管条件并不具备，且无事实依据。
被告彭阳县城市管理局对被告彭阳县人民政府提交的证据真实性、关联性、合法性无异议。
对被告彭阳县人民政府提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，作为本案定案依据，本院予以确认。
被告彭阳县城市管理局对原告提交的证据质证意见：
证据1.真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，尽管原、被告双方签订了协议，赋予原告特许经营权，但该协议约定原告不能保证正常供热时，被告有临时接管权；
证据2.真实性、合法性、关联性有异议，这是原告自制的统计表，不具有真实性，且原告与政府或用户争议属于他们之间的合同关系，与本案争议问题没有关联性。不能作为原告停止供暖的理由；
证据3.（1）-（5）真实性无异议，证明目的有异议，所有文件中均为体现政府蓄意接管换热站，而是原告在履行供热义务中违反法律规定及合同约定，政府予以督促，要求其更正，且文件中明确注明原告不能履行合同约定，政府有权接管；（6）-（7）真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告提供这两份文件说明原告已经接收到该通知书、决定书，且通过微信形式已经收到，被告通过合法行政程序履行行政职责；（8）真实性无异议，证明目的有异议。该文件表示原告在知晓政府已经协调供电部门通电后仍然拒绝恢复供暖，而且是以要求政府支付增容费为条件，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十二条规定，原告以采暖费和增容费为由停暖，就是违反合同约定和其法定职责，且当时天气寒冷，被告不采取临时监管措施，就会产生严重社会影响；
证据4.真实性、关联性、合法性不予认可，该证据是原告单方委托的，计算没有任何依据及凭证，数额不具有真实性，不能作为其作为要求赔偿损失的依据。
被告彭阳县人民政府对原告提交的证据的质证意见：
证据1.真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，合同中13.2中条款约定一方不得擅自停止供热...，被告是基于原告违法行为依据合同及法律规定行使权力的；
证据2、3、4质证意见同彭阳县城市管理局质证意见一致。
对原告提交的证据与本案具有关联性，作为本案定案依据，本院予以确认。
经审理查明，2016年4月29日被告彭阳县人民政府（甲方）与原告宁夏易巨能实业有限公司（乙方）签订了《彭阳县县城集中供热特许经营协议》，该协议有总则、特许经营授予、期限及履约担保、特许经营权范围与实施、双方的权利与义务、协议的变更和修改、争议的解决等共计18章40条。
协议签订后，在履行过程中，被告彭阳县人民政府于2016年9月20日，由县长主持召开”彭阳县县城集中供热项目工作领导小组会议”，并邀请法院、公安、司法、县城集中供热特许经营项目法律顾问及宁夏易巨能实业有限公司等部门参加，就彭阳县县城集中供热特许经营项目建设事宜进行了专题研究。形成《彭阳县人民政府政府专题纪要》（【2016】56号）。
2016年10月25日，由县委书记主持召开2016年第27次县委常委会议，专题研究彭阳县县城集中供热特许经营项目建设事宜，并形成《中共彭阳县委员会常委会会议纪要》（【2016】2号）。会议决定，1、如未按期实现供暖，公共利益受到严重损害的，依法终止于宁夏易巨能实业有限公司签订的《彭阳县县城集中供热特许经营协议》，由彭阳县人民政府全面接管。
2016年10月26日，彭阳县集中供热应急指挥部下发彭供热指发【2016】2号《彭阳县集中供热应急指挥部关于彭阳县县城集中供热项目应急预案三级响应方案》。县集中供热应急指挥部决定派驻工作组，对县城集中供热特许经营项目实施情况依法依规进行监督检查，履行监督职责。并成立指挥领导小组、工作组。工作组下设电气化组、换热站组、热源厂设备组、官网组、材料组进驻原告公司。
因原告拖欠电费，彭阳县供电公司于2017年2月9日向其送达了《关于变更电费缴纳方式的通知》，将预交方式变更为电卡购买方式。2017年2月14日上午11时许，因原告未购电，彭阳县供电公司停止向原告公司供电，致原告公司的14座换热站因停电停止运转。被告彭阳县人民政府及时协调，供电部门当日下午17时专门给原告的14座换热站的电卡充费。
2017年2月14日23时许，被告彭阳县城市管理局以微信的方式向原告工作人员发送了《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》（彭城管通字【2017】1号）和《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》（彭城管决字【2017】1号），同时，与供电部门协商重新发放购电卡、购电。二被告强制接管了原告的15处换热站。
2017年2月15日下午被告向原告送达了彭城管通字【2017】1号《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》和彭城管决字【2017】1号《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》。
被告强行接管供热站后，原告找被告进行协商，并递交《关于立即终止非法侵占换热站通知》，被告未向原告答复。原告提供了《2017年彭阳县巨能热力有限公司15座换热站耗电量统计表》，证明换热站增加电耗和电损9.6万元，并提供北京龙安华诚建筑设计有限公司出具的《彭阳县城集中供热2016-2017年度采暖期煤电核算》单，两个热源厂增加煤耗7004.11吨，价值254.95万元，以上共计经济损失264.55万元。被告强行接管的15座换热站至今未向原告移交。原告认为二被告接管原告15处换热站的行为不仅无法律、法规及合同依据，而且程序违法，其行为严重侵害了原告的合法权益。并向本院提起诉讼，请求，一、判决确认二被告接管原告15处换热站的行为违法并予以撤销；二、判决二被告赔礼道歉并赔偿原告损失264.55万元；三、本案诉讼费由二被告承担。
本院认为，双方争议的焦点主要是，被告彭阳县城市管理局、彭阳县人民政府强制接管停用换热站的行政行为是否合法；二被告作出的彭城管决字【2017】1号《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、彭城管通字【2017】1号《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，是否合法、是否应当撤销；二被告是否应当赔偿原告的损失264.55万元。
一、强制接管原告15座换热站的行为是被告彭阳县人民政府、彭阳县城市管理局的共同行政行为。本案中，虽然被告彭阳县城市管理局以自己的名义作出《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，但彭阳县城市管理局是彭阳县供热主管部门，对供热企业依法进行监管。彭阳县人民政府也通过《关于印发彭阳县城市管理局主要职责岗位设置和人员编制规定的通知》（彭政办发【2015】14号），将城区供热的监督、管理职责依法赋予彭阳县城市管理局，由彭阳县城市管理局履行《市政公用事业特许经营管理办法》等法律、法规规定的供热主管部门职责。被告彭阳县人民政府在其答辩状和庭审中承认是其领导、同意并支持、参与彭阳县城市管理局的接管行为。因此接管行为是二被告共同作出的行政行为。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定：”两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。据此，《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》是被告彭阳县人民政府、彭阳县城市管理局共同作出的行政行为。
二、二被告强制接管供热站没有法律依据。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定”本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件；按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级”。突发事件具有突然性、不确定性和社会性的特点。本案中，停电导致的数小时的停暖不是突然发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，更不是紧急情况,而是原、被告在履行《彭阳县县城集中供热特许经营协议》过程中发生的纠纷，而且，在此次停电、停暖之前，被告曾几次召开专门会议研究解决相关问题，也派驻工作组进驻原告公司，原、被告双方也是清楚的。因此，原告与被告之间的纠纷，不是突发事件。而被告根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条第（四）项：”采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行”的规定，而作出《决定书》接管供热站。而此规定是发生突发事件后有关部门为确保基础设施正常运行安全而设定的。因此，被告依据该条规定强制接管属供热站属适用法律错误。
三、导致停电停暖不是原告的单方面的原因造成的。被告作出《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》中依据《彭阳县县城集中供热特许经营协议》第十四章第三款（1）规定”因乙方单方面因素造成彭阳县城无法正常采暖或发生突发事件无法正常采暖”和(3)规定：”因乙方单方面因素不履行本协议的”约定而接管供热站。本案中，此次停暖纠纷不是原告的单方原因造成的，而是由于第三方彭阳县供电公司对原告公司的换热站停电造成的。庭审中，被告也承认其欠交供暖费的事实。由于被告及其他热用户不支付供暖费及其它费用，使原告无法支付电费。彭阳县供电公司违反《宁夏回族自治区供热管理条例》第十九条规定，擅自停电造成停暖。造成停暖后，被告也积极协调处理此次停电、停暖，也筹措资金解决，积极和原告进行协商。但并未将资金支付给原告，让原告与供电部门协商解决。据此，被告依据《彭阳县县城集中供热特许经营协议》第十四章第三款（1）（3）规定接管供热站的行为，没有事实依据。
四、停电、停暖是原、被告双方的纠纷不是原告提前终止协议。本案中，原、被告双方并没有协议提前终止双方签订的《彭阳县县城集中供热特许经营协议》，该协议也并未到期。而被告依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十九条”特许经营期限届满终止或提前终止的，协议当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续”，该条规定的是特许经营期限届满终止或提前终止的的情形的规定，被告依据该条规定作出《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》进行接管供热站，没有法律和事实依据，属适用法律错误。
五、被告在作出《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》时所依据的法律、法规中并没有《市政公用事业特许经营管理办法》，但被告在答辩和庭审中提出其依据《市政公用事业特许经营管理办法》作出行政行为。根据《行政诉讼法》第三十四条：”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被告应提供其作出行政行为时的证据和依据，而不是行政行为完成后收集补充的证据和依据。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条规定”下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据”的规定，二被告依据《市政公用事业特许经营管理办法》，不能作为被告作出《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》、《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》时合法的法律依据。
六、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制执行的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：”行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序”。本案中，若出现强制接管的情形，二被告应当按照上述法律规定程序严格执行，但是，二被告在强制接管原告的15座供热站时，并没有按照上述法律的规定执行。没有通知原告到场，也没有当面告知原告，更没有听取当事人的陈述和申辩及告知原告应享有的权利、救济途径及现场笔录等。据此，二被告强制接管行为的程序违法。
另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条”行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”的规定，本案中，二被告作出的《彭阳县城市管理局关于接管停用换热站的决定书》称”2017年2月14日23时许，我局对你公司送达了彭城管通字【2017】1号《彭阳县城市管理局关于限时恢复停用换热站供热的通知书》，要求你公司于2017年2月15日零时前指派所停用换热站的工作人员立即到岗”。在原告未按要求到岗的情况下，二被告于2017年2月14日23时许进行强制接管。据此，二被告的接管行为不符合上述法律规定，其行为违法。
七、原、被告双方在履行《彭阳县县城集中供热特许经营协议》的过程中，均有不同程度的过错。被告在履行协议过程中，几次召开专门会议就解决原告在履行协议中存在的问题，也专门成立领导小组、工作组进驻原告公司。虽然是为了本县取暖户的合法权益和为民生服务，履行监管职责，但是','2018-09-29
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