浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙0802行初30号
原告方珍，女，1957年7月12日出生，汉族，户籍所在地浙江省江山市，现住四川省乐山市市中区。
委托代理人（特别授权代理）周志勇，浙江远图律师事务所律师。
被告江山市清湖镇人民政府，住所地浙江省江山市清湖镇童家淤。
法定代表人郑勤勇，镇长。
委托代理人（特别授权代理）蔡朱鑫，江山市清湖镇人民政府工作人员。
委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。
第三人方炳炎，男，1928年8月16日出生，汉族，住所地浙江省江山市，系许金兰丈夫、原告方珍父亲。
第三人方皓，男，1955年3月1日出生，汉族，住所地浙江省江山市，系许金兰儿子、原告方珍哥哥。
原告方珍诉被告江山市清湖镇人民政府（以下简称清湖镇政府）确认拆迁补偿行政协议无效一案，于2017年2月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于同年2月4日向被告邮寄了起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，经审查认为签订涉案协议的相对人许金兰与本案的处理有利害关系，应当追加其为第三人参加诉讼，但因许金兰已去世，故本院依职权于2017年6月28日追加其法定继承人方炳炎、方皓作为本案第三人参加本案诉讼。2017年7月17日公开开庭审理了本案，原告方珍的委托代理人周志勇，被告清湖镇政府行政机关负责人（副镇长）刘善祥、委托代理人蔡朱鑫、蔡洪星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告方珍起诉称，其系江山市清湖镇蔡家山村村民，原住在蔡家山村宅上2号房屋。许金兰（现已去世）和方炳炎系原告父母，方皓系原告哥哥，黄超英系方皓妻子，方晓春、方晓波系方皓和黄超英的子女。座落于清湖镇蔡家山村宅上2号房屋系许金兰、方皓、黄超英、方晓春、方晓波以及原告等6人共同批建的宅基地上的住宅，土地性质为集体所有。1989年经有关部门调查后的土地使用权核定表确认，该宅基地用地面积248.90平方米，其中建筑占地面积192.50平方米，家庭人口6人，并同时核定了临时用地及四至范围。2014年，被告对上述宅基地核实丈量确权建筑面积247.98平方米，总建筑面积523.95平方米，其中房屋建筑面积491.89平方米，临时建筑面积32.06平方米。2014年12月25日，被告和许金兰（方炳炎则作为其委托代理人）违背原告作为该拆迁房屋批建共有人及居住人的意志，擅自签署了房屋拆迁货币补偿协议，由被告向许金兰货币补偿拆迁款合计3973080.28元。原告认为，原告作为农村集体经济组织成员，有权在集体土地上批建房屋以安身立命，然该货币补偿则剥夺了原告作为农村集体经济组织成员有权迁建安置的权利。综上，原告请求：一、判决认定2014年12月25日被告和许金兰签署的房屋拆迁货币补偿协议无效；二、确认原告享有在江山市清湖镇蔡家山村迁建安置的资格；三、要求被告承担所有诉讼费。庭审中，原告明确其第二项诉讼请求是要求被告清湖镇政府对其个人进行迁建安置。
为证明其主张，原告在起诉时向本院提交了如下证据：
第一组证据：1.房屋拆迁调查摸底表，2.土地登记申请书，3.土地使用权核定表，4.土地权属、界址调查表，5.土地使用权证明，6.房屋宗地图，以上证据均系复印件，拟证明原告系被拆迁房屋批建共有人及居住人之一，依法享有该房屋被拆迁时所产生的相关权益。
第二组：7.房屋拆迁补偿安置协议书，拟证明被告与原告父母违背原告作为该拆迁房屋批建共有人及居住人的意志，擅自签署了房屋拆迁补偿安置协议，选择货币补偿，侵害了原告的合法权益。
庭审中，经法庭要求，原告方珍提供了：8.方珍的户口簿复印件，载明原告方珍与其兄长方皓系同一户，住址为江山市清湖镇蔡家山村，方皓系家庭户户主。
被告清湖镇政府答辩称，一、被告与许金兰签订的房屋拆迁货币补偿协议合法有效。1.许金兰签订货币补偿协议，主体适格。涉案房屋集体土地使用权证上记载的权利人为许金兰，其与清湖镇政府签订货币补偿协议，并无不当，且许金兰的丈夫也在协议上签名。上述事实表明许金兰与清湖镇政府签订货币补偿协议，系家庭真实意思表示。2.该协议系土地权利人许金兰与被告在平等协商的基础上达成一致，意思表示真实；且在协议签订之前，拆迁工作人员已就相关政策、补偿内容进行了说明。3.货币补偿协议的签订并不违反法律、行政法规的规定且符合公共利益。根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条、《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条的规定，土地权利人许金兰与清湖镇政府签订的货币补偿协议，合法有效。二、原告对被告提起诉讼无事实和法律依据。如果原告认为许金兰的行为侵害到其作为共有人的合法权利，应由原告另行提起民事诉讼解决。这属于原告家庭内部矛盾，被告作为拆迁人没有义务处理。三、原告无法享有迁建安置资格。江山市人民政府江政发〔2012〕88号文件第十六条规定了，征收集体土地住宅用房拆迁补偿有三种形式：货币补偿、调产安置、迁建安置。被拆迁人为农业人口的，或者被拆迁人属于2002年5月13日后被征地“农转非”、未享受过集资建房、房改等住房福利政策的，可在前款三种形式中选择一种补偿方式。除上述情况外，被拆除人为非农业人口的，只可选择货币补偿或者调产安置的方式。本案房屋土地权利人许金兰已选择了货币补偿方式，并签订了协议，因而其家庭不再享有选择其他拆迁补偿方式的权利。综上，被告认为，被诉行政协议系在平等协商的基础上自愿签订，意思表示真实，合法有效。请求：驳回原告的全部诉讼请求。
被告清湖镇政府在法定的举证期限内向本院提供了如下证据：
第一组证据：1.房屋拆迁调查摸底表，2.土地登记申请书，3.土地使用权核定表，4.土地权属、界址调查表，5.土地使用权证明，6.房屋宗地图，拟证明：第一，许金兰系涉案集体土地使用权证的证载权利人，并且为家庭户的户主，有权代表整个家庭户与被告签订房屋拆迁货币补偿协议；第二，由于涉案房屋土地属于集体土地，土地使用权证上证载权利人为许金兰，并非原告，因而原告无权提起诉讼，原告提起本案诉讼无事实和法律依据。
第二组证据：7.房屋拆迁货币补偿协议一份，8.委托书，证明许金兰委托丈夫方炳炎与被告签订房屋拆迁货币补偿协议系在平等协商的基础上达成，其内容并不违反法律、行政法规规定，符合公共利益，系家庭合意行为，该协议合法有效。委托书是许金兰委托其丈夫方炳炎办理拆迁的相关事宜，方炳炎也在协议书上签字确认。
第三组证据9.江政发〔2012〕88号文件，证明根据文件要求，对征收集体土地住宅用房补偿方式只能从三种方式中择一选择，本案许金兰和方炳炎已经就被拆迁房屋与被告签订货币补偿协议，故包括原告在内的其他家庭成员不能再选择其他拆迁补偿方式的权利，10.农村合作银行进账单，拟证明被告与第三人签订房屋拆迁货币补偿协议后，于2014年12月31日按约将拆迁补偿款人民币3973080.28元汇入方炳炎的账户，至此双方之间的合同履行完毕。
经审理查明，1989年9月15日，因许金兰户于1969年在原清湖乡蔡家山村建造的三间房屋原权属材料遗失，需申报登记，故原清湖乡蔡家山村村委会为许金兰出具了土地使用权证明。同日，许金兰就清湖乡蔡家山村宅上2号住宅用地申请办理集体土地使用权证，申请表中载明四至范围，家庭人口6人。经土地权属、界址调查、核定，公示，认定许金兰使用集体土地住宅用地248.9平方米，其中建筑占地面积192.5平方米。因城市建设需要，蔡家山村宅上2号被纳入拆迁范围，2013年4月24日，被告单位工作人员对许金兰户进行调查摸底，调查结果为户主为许金兰、方皓，家庭成员包括黄超英、方晓春、方晓波和原告方珍。2014年12月25日，许金兰委托其丈夫方炳炎代为签订拆迁补偿安置合同、挑选宅基地、受理拆迁补偿款事宜。2014年12月25日，被告清湖镇政府作为拆迁人与被拆迁人许金兰签订房屋拆迁货币补偿协议，约定许金兰将位于蔡家山村宅上2号的房屋交付拆迁人拆除，并约定由拆迁人支付许金兰包括房屋建筑补偿、住宅搬迁补助费、住宅临时安置补助费、附属物及装潢等各项补偿、奖励，合计3973080.28元。许金兰及其委托代理人方炳炎均在该协议上签字捺印。2014年12月31日，被告将3973080.28元通过银行转账至方炳炎账户。2016年1月，许金兰去世。
以上事实有经庭审原告、被告举证、质证及当庭陈述，双方对真实性均无异议的房屋拆迁调查摸底表、土地登记申请书、土地使用权核定表、土地权属、界址调查表、土地使用权证明、房屋宗地图、屋拆迁货币补偿协议、委托书、转账凭证、江政发〔2012〕88号文件，足以证明。
本院认为，关于法律适用问题。被诉房屋拆迁补偿协议系行政协议，而行政协议兼具公法和私法的双重属性，故应区分纠纷发生在订立、履行、解除、单方变更等不同环节而选择适用法律。本案中，原告方珍以被告清湖镇政府未与作为房屋共有权之一的原告协商，而擅自与其父母签订了该协议，且其父母选择货币补偿方式未与原告协商，系无权代理为由，要求确认协议无效。可见，本案的纠纷发生在行政协议的订立环节。而行政协议的订立过程中，较多是当事人合意内容的体现，结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款的规定，对于原告请求确认协议无效的，参照适用民事诉讼法、合同法等相关法律法规的规定。
关于原告要求确认被诉行政协议无效能否成立的问题。其一，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效。（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告方珍未能提供证据证明被诉行政协议的订立存在前述无效情形。被告作为集体土地上房屋拆迁征收的实施主体，以集体土地的证载权利人许金兰作为被拆迁人，与其签订房屋拆迁补偿协议，且许金兰的丈夫方炳炎作为委托代理人亦在协议上签字，应当视为系被拆迁户家庭的真实意思表示。其二，被拆迁房屋的建造时间为1969年，当时方珍12岁，虽建房审批时家庭人口包含原告方珍在内，但以彼时方珍的年纪常理上不可能为建房提供劳动力或经济支持。故在涉案房屋被拆迁时，原告方珍可以作为家庭成员享受补偿待遇，但不意味着其可以作为房屋共有权人要求拆迁人单独与其就被拆迁房屋协商补偿安置方式、签订房屋拆迁补偿协议。故原告关于以许金兰作为被拆迁人选择货币补偿系无权代理的主张无事实和法律依据。
综上，被告清湖镇政府与许金兰于2014年12月25日签订的房屋拆迁货币补偿协议合法有效。根据江政发〔2012〕88号文件第十九条规定，符合条件的被拆迁人选择迁建安置的，申请条件、申请程序、审核程序等均有规定。一个行政诉讼案件只审理一个行政行为，至于原告是否能够得到单独迁建安置补偿，应依据相关政策另行主张，故本案对其第二项诉讼请求不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告方珍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告方珍负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晔
人民陪审员 胡志远
人民陪审员 吴红英
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 杨晨媛