陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕行终154号
上诉人（原审原告）：高彭军，男，汉族。
上诉人（原审原告）：刘应军，男，汉族。
上诉人（原审原告）：刘尿军，男，汉族。
上诉人(原审原告)：周战江，男，汉族。
委托代理人：周双锁，男，汉族。
上诉人的共同委托代理人：史西宁，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：罗凤霞，西安市国土资源局干部。
委托代理人：王柳，西安市国土资源局法律顾问。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人：王田华，陕西省人民政府法制办公室干部。
委托代理人：许立，陕西省人民政府行政复议应诉专家咨询组成员。
上诉人高彭军、刘应军、刘尿军、周战江因诉被上诉人西安市人民政府征地补偿安置方案及被上诉人陕西省人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初326号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高彭军、刘应军、刘尿军和上诉人周战江的委托代理人周双锁以及四上诉人的共同委托代理人史西宁，被上诉人西安市人民政府的委托代理人罗凤霞、王柳，被上诉人陕西省人民政府的委托代理人王田华、许立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：高彭军、刘应军、刘尿军、周战江等4人
系西安市灞桥区刘家底村村民,皆持有刘家底村村民委员会与其订立的土地承包合同。2012年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2012]1141号审批土地件，同意将西安市灞桥区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内灞桥街道办事处小寨村、刘家底村、邵平店村等有关村组集体农用地转为建设用地。2O13年7月12日,西安市人民政府作出《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》，认为西安市国土资源局所报征地补偿安置方案（[2013]第87-2号）确定的补偿标准合法,安置途径可行,能够保证被征地农民生活水平不降低,长远生计有保障,批准实施该《征地补偿安置方案》。2016年7月23日，原告向陕西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销西安市人民政府《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》（市国土字〔2013〕第388号）批准实施的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）。2016年9月23日，陕西省人民政府作出行政复议决定延期至2016年10月23日前作出。2016年10月17日，陕西省人民政府作出陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书，决定维持西安市人民政府《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》（市国土字〔2013〕第388号）批准实施的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）。2016年11月3日，原告起诉至原审法院，要求撤销陕西省人民政府作出的陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书，撤销西安市人民政府作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）。
原审法院认为：人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点是：一、西安市人民政府作出的《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》（市国土字〔2013〕第388号）批准实施的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）是否合法？二、陕西省人民政府作出的陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定是否合法？
关于本案争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。故本案被告西安市人民政府对西安市国土资源局报批的征地补偿安置方案作出批准具有法定职权。根据查明的案件事实，本案被征收的土地经陕西省人民政府批准从集体农用地转为建设用地。被告西安市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，经审查认为西安市国土资源局报批的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）确定的土地补偿费标准、安置补助费标准和程序符合土地管理法律规定，也符合西安市城区征地区片综合地价标准。故被告西安市人民政府作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）合法。
关于本案争议焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故对西安市人民政府的具体行政行为不服，向陕西省人民政府申请行政复议符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案涉及的行政复议程序中，陕西省人民政府在依法受理、审查原告行政复议申请后，依照行政复议法相关程序和规定期限内作出行政复议决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
综上，四原告要求撤销陕西省人民政府作出的陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书及撤销西安市人民政府作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）的请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高彭军、刘应军、刘尿军、周战江的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高彭军、刘应军、刘尿军、周战江负担。
上诉人高彭军、刘应军、刘尿军、周战江上诉称：一审判决认定“市国土字〔2013〕第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）合法”是错误的。（一）该征地未履行两公告一登记，该补偿安置方案批复未履行公告手续，征地程序违法。（二）该征地补偿安置方案批复未批准前土地已经被征收，违反了土地管理法，属于未批先建。（三）该补偿安置方案在批准时未附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的应当附具听证笔录。（四）该补偿安置方案补偿标准过低，显失公平，应予撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求判决撤销西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初326号行政判决，并支持上诉人一审诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人西安市人民政府答辩称：一审判决事实清楚，程序合法，应予维持。（一）被上诉人西安市人民政府2013年7月12日作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件程序合法。2012年12月31日，陕西省人民政府作出《关于西安市2009年度国务院批准城市建设用地第十二批次实施方案的批复》（陕政土批〔2012〕1141号），批复批准同意了西安市人民政府报批的方案。2013年5月10日，西安市人民政府将该方案在被征收土地所在村组进行公告，西安市国土资源局根据批准的征收土地方案，拟定了征地补偿安置方案。2013年5月23日，西安市国土资源局灞桥分局将该征地补偿安置方案在被征收土地所在地村组进行了公告并听取了村民集体经济组织及村民意见后报批西安市人民政府实施。2013年7月12日，西安市人民政府作出市国土字〔2013〕第388号审批土地件同意了西安市国土资源局上报的《征地补偿安置方案》。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，被上诉人西安市人民政府所作的市国土字〔2013〕第388号审批土地件符合法律规定，程序合法。（二）被上诉人西安市人民政府2013年7月12日作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件批准实施的《征地补偿安置方案》所确定的土地补偿标准、安置补助费标准符合《土地管理法》第四十七条规定，符合西安市城区征地区片综合地价标准。请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人陕西省人民政府答辩称：（一）《关于印发全省征地统一年产值及片区综合地价平均标准的通知》、《西安市城区征地区片综合地价表》依法规定了征收的上诉人所在村组土地的补偿安置标准。西安市人民政府批准的《征地补偿安置方案》所确定的土地补偿费标准、安置补助费标准符合上述规定，同时也符合《土地管理法》的相关规定，补偿安置标准合法。陕西省人民政府《关于西安市2009年度国务院批准城市建设用地第十二批次实施方案的批复》批准了西安市人民政府报送的《征收土地方案》，西安市国土资源局根据批准的《征收土地方案》，拟定了《征地补偿安置方案》并在被征收土地所在的村组进行了公告，听取了被征收土地所在农村集体经济组织和农民的意见后，报西安市人民政府批准。西安市人民政府作出《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》，批准了《征地补偿安置方案》的实施，程序正当。（二）被上诉人陕西省人民政府依法受理了上诉人提出的行政复议申请，通知西安市人民政府提交答复和作出原具体行政行为的证据及依据。案件办理中组织了听证，听取了上诉人的陈述，依据查明的事实和《行政复议法》的规定在法定期限内作出的行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。（三）《土地管理法》规定国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。2013年5月10日，西安市人民政府对征收土地方案进行了公告，告知征收土地及补偿登记事项。2013年5月23日，西安市国土资源局对征地补偿安置方案进行了公告，听取被征收土地所在农村集体经济组织和农民的意见。上诉人在上诉状中的陈述与事实不符。本案土地征收是在我省实施区片综合地价标准之前报批，实行的补偿安置标准较低。但在实施征地补偿安置时，适用了区片综合地价标准补偿，按较高标准进行补偿。上诉人关于补偿标准过低、显失公正的陈述，与事实不符。综上，被上诉人陕西省人民政府作出的行政复议决定正确合法。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
本院审理查明：高彭军、刘应军、刘尿军、周战江等4人系西安市灞桥区刘家底村村民,皆持有刘家底村村民委员会与其订立的土地承包合同。2012年12月31日，陕西省人民政府作出《关于西安市2009年度国务院批准城市建设用地第十二批次实施方案的批复》（陕政土批[2012]1141号）审批土地件。载明：“一、根据《国土资源部关于陕西省西安市2009年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2009]674号）精神，同意将西安市灞桥区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内灞桥街道办事处小寨村、刘家底村、邵平店村等有关村组30.9841公顷集体农用地（其中耕地28.1332公顷，园地2.1070公顷，其他农用地0.7439公顷）转为建设用地。二、同意将上述转用后的30.9841公顷集体土地依法征收为国有。……。”2013年5月10日，西安市人民政府作出《征收土地方案公告》（[2013]第87-1号）。2013年5月23日，西安市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（[2013]第87-2号）。因2010年7月上报征收土地审批资料时，西安市区片综合地价未实施，导致上报资料中的补偿标准与后实施的西安市区片综合地价不符。故《征地补偿安置方案公告》将土地补偿费和安置补助费标准按已实施的西安市区片综合地价标准予以调整。2O13年7月12日,西安市人民政府作出《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》（市国土字[2013]第388号）审批土地件（以下简称市国土字[2013]第388号审批土地件），认为西安市国土资源局灞桥分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法,安置途径可行,能够保证被征地农民生活水平不降低,长远生计有保障，同意实施该征地补偿安置方案。2016年7月25日，高彭军、刘应军、刘尿军、周战江等4人，以其于2016年5月25日通过政府信息公开得知市国土字[2013]第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》的存在，该《征地补偿安置方案》事实不清，程序违法等为由，向陕西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销西安市人民政府市国土字〔2013〕第388号审批土地件批准实施的《征地补偿安置方案》。2016年9月23日，陕西省人民政府作出行政复议延期审理通知书，告知行政复议决定延期至2016年10月23日前作出。2016年10月17日，陕西省人民政府作出陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持西安市人民政府市国土字〔2013〕第388号审批土地件批准实施的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）。2016年11月3日，高彭军、刘应军、刘尿军、周战江等4人起诉至原审法院，请求撤销陕西省人民政府作出的陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书，撤销西安市人民政府作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》（[2013]第87-2号）。
以上事实有土地承包合同书、陕西省人民政府《关于西安市2009年度国务院批准城市建设用地第十二批次实施方案的批复》（陕政土批[2012]1141号）审批土地件、《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》、西安市国土资源局灞桥分局情况说明、西安市城区征地区片综合地价表、西安市人民政府《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》（市国土字[2013]第388号）审批土地件、行政复议申请书、行政复议延期审理通知书、陕西省人民政府陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书、起诉书、庭审笔录等证据在案佐证。
本院认为：本案争议的主要问题是西安市人民政府作出的市国土字〔2013〕第388号审批土地件所批准的《征地补偿安置方案》和陕西省人民政府作出的行政复议决定是否合法。对此，就高彭军、刘应军、刘尿军、周战江四上诉人（以下简称四上诉人）的上诉理由分析如下：
关于四上诉人认为征地未履行两公告一登记，《征地补偿安置方案》批复未履行公告手续，征地程序违法的理由。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。本案被诉的行政行为是经西安市人民政府批准实施的《征地补偿安置方案》，根据上述法律规定，《征地补偿安置方案》在报送市、县人民政府批准实施前，应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。而从本案所查的事实看，虽然西安市国土资源局制作了《征地补偿安置方案公告》，西安市人民政府、陕西省人民政府二被上诉人（以下简称二被上诉人）也均辩称国土部门将该《征地补偿安置方案》在被征收土地所在地村组进行了公告并听取了村民集体经济组织及村民意见，但二被上诉人提交的证明发布《征地补偿安置方案公告》的证据即张贴公告的照片，既无制作人，也无制作的时间，且照片内容模糊不清，字迹无法辨认，张贴的地点也无法判定。因此，在二被上诉人未提交其他相互印证的证据的情况下，仅就提供的照片因不符合证据的要求，本院难以认定和采信。相应的二被上诉人以此证据欲证明的发布《征地补偿安置方案公告》的事实，因证据不足，亦难以认定。四上诉人认为被诉《征地补偿安置方案》未履行公告程序，理由成立。但四上诉人认为《征地补偿安置方案》批复未履行公告手续，征地程序违法的理由，因法律并未对市、县人民政府作出的《征地补偿安置方案》批复亦应履行公告程序作出规定，故四上诉人的该理由缺乏法律依据，本院依法不予支持。
关于四上诉人认为《征地补偿安置方案》批复未批准前土地已经被征收，违反了土地管理法，属于未批先建的理由。因征收土地行为是由一系列行政行为构成，土地是否未批先占、征地补偿安置方案是否合法等分属于征收土地系列行为中相应独立的占用土地、征地补偿安置方案等行为，而本案如上所述，被诉行政行为系经西安市人民政府批准实施的《征地补偿安置方案》，而非占用土地行为，故四上诉人所称的征地未批先建的理由，不属本案审查的范围。
关于四上诉人认为《征地补偿安置方案》在批准时未附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的应当附具听证笔录的理由。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《征用土地公告办法》第九条、第十条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地、补偿安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地、补偿安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地、补偿安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地、补偿安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地、补偿安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的应当附具听证笔录。本案中，经查西安市人民政府市国土字〔2013〕第388号审批土地件所载明的西安市国土资源局灞桥分局报送的请示称：“2013年5月10日-2013年5月24日；2013年5月23日-2013年6月5日将《西安市人民政府征用土地方案公告》、《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》在我区灞桥街道办事处小寨村、刘家底村、邵平店村予以公告，并听取了被征地村组、村民的意见，均无异议。”由此来看，《征地补偿安置方案》在报送批准时在形式上附具了被征地农村集体经济组织和农民对该方案的意见说明，四上诉人本节理由与实际不符。但需要指出的是，由于前述分析的理由，本案被诉《征地补偿安置方案》在报请批准前是否进行了公告，因二被上诉人提供的证据不足以认定，故国土部门是否实际听取了被征地农村集体经济组织和农民对《征地补偿安置方案》的意见，本案也难以认定。
关于四上诉人认为《征地补偿安置方案》补偿标准过低，显失公平的理由。根据本案已经查明的事实，被诉《征地补偿安置方案》已将原上报征收土地审批资料时确定的补偿标准，调整为按照当时实施的西安市区片综合地价标准执行，较之原补偿标准更有利于保障被征地农村集体经济组织和农民的利益。四上诉人认为《征地补偿安置方案》补偿标准过低，显失公平，但未提供充分的依据，故本院对该理由亦不予支持。
综上，被诉的《征地补偿安置方案》虽然确定的征地补偿标准并无明显不当，但在程序上，二被上诉人提供的证据不能认定被诉的《征地补偿安置方案》遵循了法定的公告程序，应属程序违法。综合本案的情况，本案应判决确认被诉的《征地补偿安置方案》违法为宜。被上诉人陕西省人民政府作出的陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定，认定被诉的《征地补偿安置方案》在被征地村组进行了公告，并作出维持被诉的《征地补偿安置方案》决定，属事实不清，证据不足，依法应予撤销。原审判决驳回四上诉人的诉讼请求，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第一项、第七十九条、第七十条第一项和第三项之规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初326号行政判决；
二、确认西安市人民政府《关于征收灞桥区灞桥街道办事处小寨村刘家底村邵平店村集体土地的批复》（市国土字[2013]第388号）审批土地件批准实施的《征地补偿安置方案》违法。
三、撤销陕西省人民政府2016年10月17日作出的陕政复决字〔2016〕41号行政复议决定书。
一审案件受理费50元，由被上诉人西安市人民政府、陕西省人民政府各承担25元；二审案件受理费50元，由被上诉人西安市人民政府、陕西省人民政府各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年八月八日
书 记 员 晏晓春
书 记 员 铁梦瑶