山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鲁01行终727号
上诉人（一审原告）魏法宝，男，住博兴县。
被上诉人（一审被告）山东省教育厅，住所地济南市。
法定代表人左敏，厅长。
委托代理人石仁勇，山东省教育厅政策法规处工作人员。
委托代理人徐伟，国浩律师（济南）事务所律师。
上诉人魏法宝不服济南市历下区人民法院作出的（2017）鲁0102行初102号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
上诉人魏法宝一审诉称：2016年博兴县被确定为义务教育阶段中小学教师“县管校聘”“交流轮岗”的改革试点单位。博兴县教育局在主导实施“改革”的具体行政行为时，制定的规范性文件没有遵照甚至违反了相关的法律规定；在指导安排各中小学具体操作实施的过程中，更是直接违反了法律的规定，违反了法定的程序；原告作为在本次教育“改革”的具体行政行为中，人身权、财产权以及其他《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）赋予的合法权利受到侵害的教师中的一员，于2016年9月8日，依据《山东省教育厅行政执法规程》第七条，向被告提出《教育执法监督与检查请求书》。被告山东省教育厅于2016年10月14日向原告送达了《山东省教育厅关于魏法宝教育执法监督与检查请求的告知书》。《告知书》中所谓的不履行监督检查职责的理由是不成立和不符合法律规定的，并且没有法律规定支持被告作为地方教育行政的最高机关不履行教育监督检查的职责。请求法院判令被告履行行政监督检查的法定职责；依法监督检查并纠正博兴县教育局和博兴县兴福镇中学在实施“县管校聘”“交流轮岗”试点改革中的违法违规以及博兴县教育局不履行法定职责的行为。
一审法院查明：2016年9月8日，原告魏法宝向被告山东省教育厅提交《教育执法监督与检查请求书》，请求事项为：“1、请求山东省教育厅依据《山东省教育厅行政执法规程》第七条，依法监督检查博兴县教育局（一）法律、法规、规章和规范性文件的实施情况；（二）博兴县教育局履行法定职责的情况；（三）博兴县实施县管校聘具体行政行为的合法性与适当性的情况；（四）侵犯教师合法权益，侵犯学生合法权益的情况；2、请求山东省教育厅依法监督检查博兴县兴福镇中学，（一）法律、法规、规章和规范性文件的实施情况；（二）侵犯教师合法权益，侵犯学生合法权益的情况”。
2016年10月11日，被告山东省教育厅作出《关于魏法宝教育执法监督与检查请求的告知书》，主要内容为：“……。经审查，本机关认为：《山东省行政执法监督条例》第八条规定：“行政执法监督机关对下列行政执法行为实施监督：（一）行政处罚；（二）……；（三）……；”据此，博兴县教育局及博兴县兴福镇中学法律法规规章和规范性文件实施情况以及履行法定职责情况，没有指向具体、明确的行政执法行为。博兴县兴福镇中学不属于行政机关或法律法规授权组织，其实施的行为不属于行政执法行为。博兴县教育局县管校聘行为根据《山东省教育厅山东省机构编制委员会办公室山东省人力资源和社会保障厅关于推进中小学教师县管校聘管理改革的指导意见》（鲁教师发[2015]2号）规定，涉及教师岗位设置、编制管理、聘用管理、交流轮岗等，属于教师人事管理事项；请求书中所反映的侵犯教师、学生合法权益行为主要涉及教师考核、聘用问题，属于教师人事管理事项。以上事项均不属于《山东省行政执法监督条例》第八条规定的行政执法行为，不属于行政执法监督的范围”。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告魏法宝向被告山东省教育厅提出监督检查博兴县教育局及博兴县兴福镇中学法律、法规、规章和规范性文件的实施情况及侵犯教师和学生的合法权益等请求事项，被告山东省教育厅已经向原告魏法宝作出书面回复。在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之间作为管理和被管理关系的是外部法律关系。双方当事人作为上下级从属关系的是内部行政法律关系。行政系统内部监督属于内部行政法律关系的一种。行政相对人请求上级机关履行监督查处下级机关违法行为的申请，属于要求上级机关履行内部层级监督的法定职责。针对原告魏法宝提出的请求事项，被告山东省教育厅对博兴县教育局是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。《中华人民共和国教育法》第十四条规定“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”及第二十八条规定“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；……”。博兴县兴福镇中学并非行政机关，被告山东省教育厅并无直接监督检查的职责。综上，原告魏法宝的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告魏法宝的起诉。
上诉人魏法宝不服一审裁定上诉称：2016年，博兴县被确定为义务教育阶段中小学教师“县管校聘”“交流轮岗”的改革试点单位。博兴县教育局在主导实施“改革”的具体行政行为时，制定的规范性文件没有遵照甚至违反了相关的法律规定；在指导安排各中小学具体操作实施的过程中，更是直接违反了法律的规定，违反了法定的程序；实施“排名末位淘汰”、“投票淘汰”等方式，并通过行政恐吓及胁迫迫使教师“跨校竞聘”、“交流轮岗”，侵犯教师人身权、财产权及教师法规定的有关权利，对教师人格名誉权等造成侵犯。上诉人作为在本次教育“改革”试点单位的一名教师，正当权利受到侵害，因此于2016年9月8日，依据《山东省教育厅行政执法规程》第七条，向被上诉人提出依法监督检查的请求，但被上诉人收到申请后，于2016年10月中旬向上诉人送达了《山东省教育厅关于魏法宝教育执法监督与检查请求的告知书》。拒不履行监督检查职责。上诉人提起行政诉讼后，一审法院驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，上诉人与被上诉人之间不是上下级从属关系，也不是内部法律从属关系。一审法院对该法律关系认知错误，适用法律错误。上诉人系教师，是《教师法》调整的对象，受该法保护。上诉人系被上诉人的行政相对人，系典型的行政管理与被管理的外部法律关系，上诉人请求被上诉人履行职责保护自身人身权、财产权于法有据。根据《国务院关于贯彻实施若干问题的通知》等有关规定，被上诉人作为县级以上教育行政部门，有对下级教育行政机关和学校实施《教师法》及有关法规、规章的情况进行监督检查的职责。综上，被上诉人不履行法定职责系违法违规行为，上诉人向被上诉人提出的申请于法有据。上诉请求：1.请求二审法院撤销一审裁定；2.请求依法判令被上诉人履行监督检查的法定职责，监督检查博兴县教育局主导兴福镇中学在实施“县管校聘”试点改革中的违法侵权行为；3.诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人山东省教育厅二审中未提交书面答辩意见。
各方当事人在一审中所提交的证据已随案卷移交至本院，本院同意一审法院认定的事实。
本院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。请求事项不属于行政审判权限范围的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，上诉人向被上诉人提出的对博兴县教育局履行监督检查职责的申请，其实质是要求被上诉人履行行政机关内部的层级管理和监督行为。而上级行政机关对下级行政机关的监督行为系基于其内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。被上诉人山东省教育厅收到上诉人申请后，是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。博兴县兴福镇中学并非行政机关，被上诉人山东省教育厅对其并无直接监督检查的职责。综上，上诉人魏法宝上诉理由不能成立，本院不予支持，一审裁定并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一七年十一月六日
书记员 张天虹