吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)吉02行终105号
上诉人（原审原告）张振江，男，汉族，1963年9月10日生，农民，住吉林省吉林市丰满区。
委托代理人李秀娟，北京大成（吉林）律师事务所律师。
委托代理人王赫，北京大成（吉林）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市丰满区江南乡人民政府，住所地吉林省吉林市恒山东路。
法定代表人郑国昌，该乡乡长。
委托代理人杨平，吉林吉信律师事务所律师。
被上诉人吉林市丰满区人民政府，住所地吉林省吉林市丰满区。
法定代表人吕庆龙，该区区长。
委托代理人陶晓颖，该区法制办职员。
委托代理人陶银生，吉林勤实律师事务所律师。
原审第三人刘新华，男，汉族，1953年3月10日生，农民，住吉林省吉林市丰满区。
原审第三人吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会，住所地吉林省吉林市丰满区。
负责人赵岩，村主任。
委托代理人侯忠全，吉林市先锋法律服务所法律工作者。
张振江因诉吉林市丰满区江南乡人民政府（以下简称江南乡政府）、吉林市丰满区人民政府（以下简称丰满区政府），原审第三人刘新华、吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会（以下简称孟佳村村委会）土地行政处理决定一案，不服吉林市丰满区人民法院（2015）丰行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张振江及委托代理人李秀娟、王赫，被上诉人江南乡政府委托代理人杨平、丰满区政府委托代理人陶晓颖、陶银生，原审第三人刘新华、孟佳村村委会委托代理人侯忠全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告张振江、第三人刘新华系吉林市丰满区江南乡孟佳村村民。1982年第一轮土地承包时，原告张振江分得3.5亩承包地，南至二队单守信家，东至松树林，北至一队村民最南住户，西至大道。1991年张振江与第三人刘新华签订了土地转让协议，该协议有孟佳村时任副村长陈君证明，由孟佳村村民周长海执笔。1992年4月1日，原告张振江与董某某签订《长期租承包田协议书》，约定：张振江长期将孟佳村一队3亩半承包田长期租给董某某耕种、董某某一次性付给张振江1500元。1994年第三人刘新华与第三人孟佳村村委会、董某某签订《协议书》，约定：今有孟佳村一队刘新华的土地由本队董某某使用，坐落南至孙志家房后，北到董某某房南旁、东到松树林、西至大路，面积3.5亩。为发展居民点建设村占用土地，为使土地承包者利益出发赔偿土地损失，村补偿给损失款600元，并减免人提留款3年（1993年-1995年）3口人。2015年4月30日，被告江南乡政府作出吉丰江政发[2015]57号《关于江南乡孟佳村村民张振江与孟佳村村民委员会土地纠纷的处理决定》，决定如下：一、张振江于1991年与刘新华签订的土地转让协议，属其自愿行为，并有分管村长及其证明人证明，属土地经营权的合法流转；二、1991年刘新华与孟佳村签订的协议属土地承包权的自愿放弃，由承包方收回，属合法有效；三、孟佳村集体于1996年二轮土地发包时，对争议土地不予发放经营权证及收回土地属正常行为；四、孟佳村于2015年2月4日作出争议土地归孟佳村村集体所有的情况说明，真实有效，乡政府予以确认。原告张振江对该处理决定不服，向被告丰满区政府提起行政复议。2015年7月1日，被告丰满区政府作出吉丰行复决字（2015）3号《行政复议决定书》，决定：维持吉林市丰满区江南乡人民政府于2015年4月30日作出的吉丰江政发（2015）57号《关于江南乡孟佳村村民张振江与孟佳村村民委员会土地纠纷的处理决定》具体行政行为。另查明，涉案土地性质为农村建设预留地。
原审法院认为：被告江南乡政府作出的处理决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”对于原告张振江与第三人刘新华、第三人孟佳村村民委员会之间的土地使用权纠纷，被告江南乡政府有权作出确权决定。被告江南乡政府认定该争议土地属于孟佳村村民集体所有耕地，在1982年落实生产责任制时承包给原告张振江使用。1991年张振江与第三人刘新华签订土地转让协议，属于土地承包经营权的合法流转。1994年第三人刘新华又与第三人孟佳村村民委员会签订协议，将争议土地交回孟佳村村民委员会，由发包方收回争议土地。争议土地的使用权应归孟佳村村民委员会的事实，被告江南乡政府提供了充分的证据予以证实，被告江南乡政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿充分、适用法律正确，被告丰满区政府作出的《行政复议决定书》程序合法，故张振江的诉讼主张缺乏法律依据，本院应予驳回。另根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议应由人民政府处理，法律并未赋予人民法院该项职权，故原告要求本院确认张振江分得孟佳村一组3.5亩承包地的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张振江的诉讼请求。
张振江上诉称：一、原审认定事实不清，适用法律错误。1982年落实生产责任制时，孟佳村一组的3.5亩责任田由上诉人承包耕种，承包经营使用权的时间为15年，上诉人仍在耕种该土地，直至2014年刘新华将上诉人耕种的果树、草药推倒。《土地转让合同》为刘新华、陈君、周长海三人私自签订，上诉人不知道存在该协议，该协议损害张振江的合法权益，属于无效协议。本案争议土地属于孟佳村村民集体所有的耕地，发包方应为农村集体经济组织、村民委员会或村民小组，江南乡政府并未出示任何相关证据证明发包方同意上诉人与刘新华之间的转让协议，故该协议不应采信。江南乡政府有义务在查明事实的基础上将该争议土地的承包权确认到上诉人名下。一组村民及村民组长已同意将争议土地分配给张振江承包。二、原审法院遗漏第三人。叶某某、吕某某、康某某、张某某分别在争议土地上建有住房，故该四人与土地承包权的归属有直接利害关系，应当追加其为第三人。请求撤销原审判决，依法改判，支持上诉人的上诉请求。
江南乡政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。上诉人的上诉理由不符合法律规定，应予驳回。
丰满区政府答辩称：一、原审认定事实清楚，与客观事实相符。上诉人张振江于1982年第一轮土地承包时分得3.5亩承包地，1991年上诉人与第三人签订了土地转让协议，1992年4月，上诉人又与董某某签订协议，将该地租给董某某。1994年第三人刘新华与孟家村村委会签订协议书，将土地收归孟家村发展居民点建设。2015年4月30日，江南乡政府作出处理决定，认为上诉人土地已通过合法流转，自愿放弃的形式由承包方收回，合法有效。丰满区政府复议程序合法。二、原审适用法律正确，江南乡政府对于张振江、刘新华与孟佳村村委会之间的土地使用权纠纷有权作出处理决定。三、上诉人所述四人并非土地使用权争议的主体，也非同一法律关系，不应列为本案第三人。
原审第三人刘新华述称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人孟佳村村委会述称：江南乡政府所作处理决定及丰满区政府所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人并无证据证明两级政府在作出行政行为时存在违法情形，请求依法驳回上诉请求，维持原判。
各方当事人提供的证据除与在一审提供的证据相同外，张振江提举2份证据。证据一、照片四张。证明叶某某、吕某某、康某某、张某某在争议土地上建房。证据二、证人董某某出庭作证，证明本案中董某某与刘新华的协议均是真实的。董某某与刘新华是亲戚关系，董某某种张振江的地，通过刘新华将每年11元提留款交到张振江名下。600元青苗款亦是给董某某而非刘新华。
张振江对原审证据的质证意见除与原审相同外，对丰满区政府原审提举证据补充质证意见认为所作复议程序，应当查明土地现状、土地性质，包括台帐上相关的记载，认为复议程序上存在瑕疵。对第三人孟佳村村委会原审所提举证据1补充质证意见认为其不能证明村里把土地按程序收回。
对张振江二审提供的证据，江南乡政府发表质证意见认为证据1与本案不具有关联性。证据2认为证人证言二轮承包时其还使用该地是不符合事实的，该地已经收回，并有协议予以证实。丰满区政府发表质证意见认为对证据1真实性、关联性有异议，不能证明上诉人主张的事实。证据2与江南乡政府意见一致。刘新华发表质证意见认为证据1照片上的房子是1994年所建，上诉人早已知晓，并没有提出异议，应视为放弃该土地上的权利。证据2与江南乡政府意见一致。孟佳村村委会发表质证意见认为证据1与本案没有关联性，证据2与江南乡政府意见一致。
对于张振江二审提举证据，证据1所体现的争议地上的房屋客观存在，但本案中解决的是孟佳村村委会与张振江之间的土地争议，与房屋是否存在没有直接关联。证据2证人证言与一审陈述内容基本相同，不属于新证据。对于本案其他证据的评判意见与一审相同，不再重述。
根据庭审举证、质证和认定的有效证据，本院查明的主要案件事实与一审相同，不再赘述。
本院认为：依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的土地。张振江作为吉林市丰满区江南乡孟佳村村民，属集体经济组织成员，有权承包本村土地。1991年张振江与第三人刘新华签订了土地转让协议，1994年第三人刘新华与第三人孟佳村村委会、案外人董某某签订《协议书》，将争议土地交回孟佳村，以上行为均发生在二轮承包之前，不能说明张振江在二轮承包时放弃承包经营权，吉林市丰满区江南乡孟佳村应为张振江解决土地承包事宜。江南乡政府在作出《处理决定》时未考虑到张振江作为集体经济组织成员的承包经营权，主要证据不足、适用法律、法规错误，应予撤销。丰满区政府《行政复议决定书》亦应撤销。江南乡政府应在维护农村集体经济组织成员承包经营权的基础上，根据孟佳村现有土地现状，充分发挥管理及化解社会矛盾的职能，对本案纠纷进行妥善协调解决。综上，原审判决适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉林市丰满区人民法院（2015）丰行初字第18号行政判决；
二、撤销吉林市丰满区江南乡人民政府吉丰江政发[2015]57号《处理决定》；
三、撤销吉林市丰满区人民政府吉丰行复决字（2015）3号《行政复议决定书》；
四、本案由吉林市丰满区江南乡人民政府协调处理。
二审案件受理费50元，由被上诉人吉林市丰满区江南乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 隋雨桐