广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终35号
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会革新一村民小组(以下简称：革新一村民小组)。
负责人:莫鼎健，该村民小组长。
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会革新二村民小组(以下简称：革新二村民小组)。
负责人:莫鼎财，该村民小组长。
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会革新三村民小组(以下简称：革新三村民小组)。
负责人:莫异成，该村民小组长。
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会革新四村民小组(以下简称：革新四村民小组)。
负责人:莫新炳，该村民小组长。
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会革新六村民小组(以下简称：革新六村民小组)。
负责人:莫鼎教，该村民小组长。
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会墩园村民小组(以下简称：墩园村民小组)。
负责人:莫新伟，该村民小组长。
以上上诉人共同委托代理人:莫新平，男，壮族，1951年7月6日出生，住连山壮族瑶族自治县。
以上上诉人共同委托代理人:莫异虎，广东连通律师事务所律师。
被上诉人(原审被告):清远市人民政府，住所地：清远市清城区新城东1号区。
法定代表人:郭峰，市长。
委托代理人:张小军，清远市林业局干部。
委托代理人:陈庆峰，清远市法制局干部。
被上诉人(原审被告):广东省人民政府，住所地：广州市东风中路305号。
法定代表人:朱小丹，省长。
委托代理人:胡晓坚，广东省人民政府法制办公室干部。
委托代理人:黄允鑫，广东省人民政府法制办公室干部。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会(以下简称：盘石村民委员会)。
法定代表人:李大交，该村委会主任。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会新一村民小组(以下简称：新一村民小组)。
负责人:李下路二，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会新二村民小组(以下简称：新二村民小组)。
负责人:李桂明，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会八里山村民小组(以下简称：八里山村民小组)。
负责人:李二贵，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会大桥头村民小组(以下简称：大桥头村民小组)。
负责人:邓龙辉，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会莲花村民小组(以下简称：莲花村民小组)。
负责人:李沙八，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会大木根村民小组(以下简称：大木根村民小组)。
负责人:李买平七，该村民小组长。
以上原审第三人共同委托代理人:曾金华，男，汉族，1955年9月9日，住连南瑶族自治县。
上诉人革新一村民小组、革新二村民小组、革新三村民小组、革新四村民小组、革新六村民小组、墩园村民小组因与被上诉人清远市人民政府、广东省人民政府林木林地权属行政确权纠纷一案，不服清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
清远市人民政府作出的清府决［2014］3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》查明：一、争议山场地名。争议山场地名石争，面积2338亩，其四至范围是：东至莲花河、莲花营岭嘴；南至由莲花营岭嘴起沿落那界岐上经484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止；西至防火线；北至宝鸭三叉岐（具体范围见附图）。二、1961年以来涉及争议山场的连山、连南两县行政界线的变化情况。1961年10月15日，连州各族自治县撤销，恢复连山县、连建制。分县时，涉及争议山场的连山、连南两县行政区域界线是以山峰倒水为界的。连县、连山、连南三县因地方相连，在颁发山林土地证工作过程中，由于县界不清，出现在边界地区有些山权林权不易确定的问题，后三县政府代表在连南签订了《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但该协议在签订后，一直没有核定出新的行政区域界线，连山、连南两县一直沿用1961年分县时的行政区域界线至2001年。2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》，核定出新的行政区域界线。三、对申请人提供证据的认定情况，（一）对争议山场，申请人提供了三份1953年《土地房产所有证》，第一份，持证人是莫道生，申请人以该证第13、15栏主张争议山场的权属，该证第13栏注明地名落桥冲山，四至：上至顶，下至冲，左至岐，右至凹路，种类是松杉山；第15栏地名落桥冲山，种类：松杉杂山，四至：上至大路，下至冲，左至大岐，右至大路。经与实地核对，该2栏属于四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第二份登记的地名是莲花屋背山等，由于保管不善，字迹较难辩清。第三份，持证人阮某，申请人以该证第8、9栏主张争议山场的权属，该证第8栏记载；地名是林山（亚兰山），四至：东至山脚，南至雷木圳止，西至岭顶，北至乃俸山冲止，种类是杉木，经与实地核对，该栏包括了争议山场中的亚林山西面的部分山场；第9栏地名：落桥山，四至：东至水冲，南至岐、道生止，西至路、顶止，北至路止，种类是杉木。经与实地核对，该栏包括争议山场中落桥山的大部分山场。（二）申请人提供的1981年《山权林权所有证》（山府证第NO：000736号），持证单位：新联大队革新片，申请人以该证第1、2、3栏主张争议山场的权属，该证第1栏记载：地名石争山、亚林山、落桥山，面积3500亩，东至连花河流，南至落那岐、黄屋山界止，西至落盏顶连花界顶二三队交界，北至宝鸭三叉岐直上顶止；第2栏地名连花庙山，面积900亩，东至连花河流，南至盘石公路，西至亚林山，北至连南盘石木材站；第3栏地名落那山，面积700亩，东至连花营岭嘴河边止，南至黄屋队山界，西至黄屋队山界，北至连花田塝止。此3栏证载明四至范围与争议山场的四至范围核对，虽然四至范围包括了争议山场大部分山场。但该《山权林权所有证》发放时，该3栏登记的山场在连南××自治县行政区域范围内，连山壮族瑶族自治县人民政府无权越界登记，本府对该《山权林权所有证》l、2、3栏的权属登记不予支持。（三）申请人提供了1962年10月13日签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。（四）申请人提供了62公社协议，但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。（五）申请人提供了1967年8月11日的《处理连山福堂公社革新片黄屋生产队与连南盘石公社新寨大队唐其其儿大队关于笔架山等山林纠纷临时协议》，但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。且该协议内容并不涉及争议山场的权属归属。（六）申请人提供了《连南盘石与连山福堂公社关于笔架山山林纠纷情况报告》，但该报告不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料。（七）申请人提供了2001年11月23日连山壮族瑶族自治县人民政府代表与连南瑶族自治县人民政府代表签订的《行政区域界线图》，但在《连山县人民政府与连南县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》第四条第一款明确：“鉴于边界线两侧双方插花地在勘界中无法逐一核定权属、行政界线不作为土地、林地、林木、水利、矿产等资源权属争议的调处依据，……界线两侧在对方境内的插花地，山地、林木权属维持现状不变”。因此该《行政区域界线图》不能作为确定山林权属的依据。四、对被申请人提供的证据的认定情况，（一）对争议山场，被申请人提供了62年连南××自治县社员土地房产证附页26份。第1份，持证人李马间沙六，被申请人以该证附页的第1、3、4、6、7、8、9、10、12栏主张权属。该证附页第1栏记载：坐落莲花地名莲花，类别平房，数量肆问，面积1.6亩，东至东埠地，南至本队地，西至唐买家公屋，北至唐买家公屋……；第2张，持证人李某，被申请人以该证附页的第2、3、4、5、9栏主张权属。该证附页第1栏记载：坐落莲花，地名莲花，类别；平房，数量叁间，面积0.35亩，东至自己地，南至自己菜地，西至自己菜地，北至水窝……；经与争议山场的四至范围核对，以上几栏所载明四至范围属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。……第26份，持证人大木根生产队，被申请人以该证附页的第5栏主张权属。该证附页第5栏记载：坐落莲花，地名莲花，类别杉山，数量壹块，面积7.4亩，东至李里八三地，南至新寨队地，西至新寨队，北至新寨队。经与争议山场的四至范围核对，此栏所载明四至范围属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。（二）被申请人提供了12张1981年《山权林权所有证》。第一张，证号南林权字第NO：003111《山权林权所有证》，被申请人以该证的第2栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨里八山队，第2栏地名莲花黄，面积11亩，上至中间山，下至东路面，左至排肚队林，右至莲花队杉。经与实地核对，该栏证属四至不清，四至范围无法确定其包括了争议山场或在争议山场范围内。第二张，证号南林权字第NO：001882《山权林权所有证》，被申请人以该证的第2、4、5栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨大桥头队，第2栏地名莲花李受才岭，面积150亩，上至莲花队地，下至水利，左至莲花队木，右至大坪队木；第4栏地名石争间，面积36亩，上至岭，下至大木根杉，左至荒山，右至荒山；笔5栏地名坟白岭，面积6亩，上至订，下至大木根队木，左至新一队木，右至新二队木，经与实地核对，该3栏证属四至不清，四至范围无法确定其包括了争议山场或在争议山场范围内。第三张证号南林权字第NO：003138《山权林权所有证》，被申请人以该证的第1、5、6、7、8、9、10栏主张权属，该证记载：持证单位盘石公社新寨大队连花生产队，第1栏地名亚烂山，面积30亩，上至杂木，下至本队田，左至大木根杉木地，右至荒山；第5栏地名亚烂山坑议，面积2亩，上至荒山，下至本队田，左至坑冲，右至坑冲；第6栏地名猪单东山，面积15亩，上至山顶，下至本队田左至公路，右至荒山；第7栏地名庙湾山，面积20亩，上至山顶，下至东埠田面，左至大路，右至荒山；第8栏地名马古湾公路下公路上山，面积200亩，上至山顶，下至本队田，左至坑冲，右至小路；第9栏地名庙坑山，面积6亩，上至公路，下至坑，左至油茶，右至大桥；第10栏地名大田长面，面积80亩，上至山顶，下至公路，左至荒山，右至本队油茶。经与实地核对，以上几栏证属四至不清，四至范围无法确定包括了争议山场或在争议山场范围内。第四张，证号南林权字第NO：001879《山权林权所有证》，被申请人以该证的第1、2、3栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨大木根队，第1栏地名六那冲，面积30亩，上至莲花木，下至山冲，左至莲花木，右至莲花木；第2栏地名六那冲，面积15亩，上至新寨木，下至山冲，左至莲花木，右至莲花木；第3栏地名六那冲，面积25亩，上至小路，下至山冲，左至莲花木，右至莲花木。经与实地核对，以上几栏证属四至不清，四至范围无法确定包括了争议山场或在争议山场范围内。第五张，证号南林权字第NO：001876《山权林权所有证》，被申请人以该证的第2、3、4、5栏主张权属，该证记载：持证单位盘石公社新寨大队连生产队，第2栏地名陆纳坑，面积10亩，上至大路，下至坑，左至大木根杉木，右至坑；第3栏地名陆纳坑，面积15亩，上至山顶，下至坑，左至大木根杉木，右至大木根杉木；第4栏地名陆其亚坑，面积10亩，上至山顶，下至坑，左至公路，右至荒山；第5栏地名陆其亚坑，面积25亩，上至山顶，下至坑，左至公路，右至荒山，经与实地核对，该4栏证的四至范围包括了现争议山场南面的部分地方。第六张，证号南林权字第NO：001855《山权林权所有证》，被申请人以该证的第2、8栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨大队新一队，第2栏地名猪瘟地，面积80亩，上至荒山，下至大木根林，至荒山，右至本队林；第8栏地名西朝东，面积86亩，上至强，下至莲花队，左至强，右至强，经与实地核对，以上2栏证属四至不清，四至范围无法确定包括了争议山场或在争议山场范围内。第七张，证号南林权字第NO：001863《山权林权所有证》，被申请人以该证的第1、3、栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨大木根队，第1栏地名大田东，面积20亩，上至山顶，下至田边，左至河边，右至山冲；第三栏地名地岗亚，面积150亩，上至山顶，下至公路，左至宝恩山，右至莲花木。经与实地核对，以上2栏证包括了争议山场北面的部分山场。第八张，证号南林权字第NO：001862《山权林权所有证》，被申请人以该证的第4、5、7、8栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨大木根队，第4栏地名保鸭山，面积80亩，上至山顶，下至河边，左至山冲，右至山脊；第5栏地名坟白山，面积：170亩；上至山顶，下至河边，左至山脊，右至山脊；第7栏地名亚兰山，面积160亩，上至山顶，下至田边，左至莲花木，右至莲花木；第8栏地名石冲山，面积100亩，上至竹子，下至河边，左至莲花木，右至山脊。经与实地核对，以上4栏证包括了争议山场西、北面的部分山场。第九张，证号南林权字第NO：003109《山权林权所有证》，被申请人以该证的第4栏主张权属，该证记载：持证单位盘石新寨里八山队，第4栏地名西生间，面积70亩，上至莲花新一造林，下至河边，左至莲花坑冲，右至坑冲大木根造。经与实地核对，该证属四至不清，四至范围无法确定其包括了争议山场或在争议山场范围内。第十张，证号南林权字第NO：001878《山权林权所有证》，被申请水以该证的第4栏主张权属，该证记载，持证单位新寨大队连花生产队，第4栏地名保鸭山，面积70亩，上至山顶，下至河，左至大木根，右至里八山，备注杉木，经与实地核对，该栏证包括了争议山场北面的部分山场。第十一张，证号南林权字第NO：001858《山权林权所有证》，被申请人以该证的第6栏主张权属，该证记载：持证单位盘石公社新寨二队，第6栏地名宝鸭冲尾，面积60亩，上至山顶，下至大木根木，左至大桥头木，右至大木根地。经与实地核对，该栏证属四至不清，四至范围无法确定其包括了争议山场或在争议山场范围内。第十二张，证号南林权字第NO：003147《山权林权所有证》，被申请人以该证的第1栏主张权属，该证记载，持证单位盘石公社新寨大队，第1栏地名亚兰山，面积12000亩，上至山顶，下至河，左至大其山，右至枫树脚。经与实地核对，该栏证的四至范围包括了争议山场大部分的地方。（三）被申请人提供了1984年发放的27份用证》。经被申请人指认，上述《自留山使用证》的范围内，依法不作为山林权属的确权证据。（四）被申请人提供了1964年到1979年的《盘石公社新寨大队杉树造林面积验收情况表》和1983年至1989年间《造林验收卡》及《杉树造林、补植验收表》等卡表册。经查上述材料证实被申请人对争议山场有经营管理事实。（五）被申请人提供了1973年修建的盘石公路情况报告、1976年建设盘石林业站和盘石木材检查站情况报告等材料，是被申请人提供的经营情况材料。经查，盘石公路、盘石林业站和盘石木材检查站都在争议山场范围内。（六）被申请人提供了2张2006年南府林证字（2006)第2604000031号、第2604000032号《林权证》和11份2011年南府林证字（1826）第0400933号、第0401020号、第0400954号、第0401059号、第0401018号、第0401046号、第0400981号、第0400966号、第0400943号、第0401664号、第0400982号《林权证》，根据2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》及附图，被申请人所提供的上述2006年《林权证》和2011年《林权证》的山场四至范围都座落在连山××自治县行政区域界线内。因此，连南瑶族自治县人民政府所换发的上述《林权证》属于越界登记发证，违反了《广东省林地林权登记换发证工作方案》等规定。因此，上述《林权证》不能作为此案的确权依据。四、争议山场的经营管理情况，对石争山2338亩争议山场的经营管理，争议双方当事人都承认，争议山场中的亚林山有87亩林地是申请人村民的，落桥山420亩的林地也一直是由申请人和福堂林业发展公司在经营管理，另有61亩靠近石争山顶的地方是争议双方当事人都没有经营管理的自然生长的天然林，其余1770亩林地都是由被申请人在经营管理。五、其他查实情况（一）被申请人所在的盘石村委会表示，虽然该村委会1981年《山权林权所有证》（南林权字第NO：003147）与被申请人的1981年《山权林权所有证》有部分重叠，但村委会对该重叠部分不提出争议，其权属仍属被申请人集体所有。（二）盘石村委会及被申请人共同声明：对牛换冲山场（四至范围：东至招兰强山背，南至合盖东强山脊上山顶，西至山顶，北至笔架坑与牛换坑交界山脊），各小组之间、各小组和村民委员会之间，内部山场界线分明、权属明确；几十年来，各自按照权属界线耕作，从来没有发生过争议。（三）申请人申明：关于申请人与被申请人发生权属纠纷的石争山，申请人（即革一、二、三、四、六、墩园等六个村民小组）是一整体的，内部之间并不存在权属争议。以上事实有争议双方提供的材料以及调处机构的调查、调解笔录等证实。
清远市人民政府作出的清府决［2014］3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》认为：根据《广东省森林林木林地权属争议处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”的规定，虽然申请人提供了1981年《山权林权所有证》（山府证第NO:000736号），但该证在当时是越界登记的，本府对其有效性不予支持；而被申请人提供的12份1981年《山权林权所有证》，可作为本案的确权依据,经与实地核对,该12份《山权林权所有证》所载的四至范围包括了争议山场大部分范围。因此，争议双方各自提出占有整个争议山场，本府不予支持。对于石争山林地林木权属争议，经组织双方当事人协商，不能达成协议。现根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广布省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第六条、第八条、第十二条、第十六条、第二十条、第二十七条等规定，本府处理决定如下：争议山场：石争山，面积2338亩,四至范围是：东至莲花河、莲花营岭嘴，南至由莲花营岭嘴起沿落那岐上经484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止；西至防火线；北至宝鸭三叉岐。权属分为A、B、C、D部分，其中A部分1770亩的林地林木权属归连南××自治县香坪镇盘石村新一、新二、里八山、大桥头、莲花、大木根村民水组及盘石村委会集体所有；B部分420亩、C部分面积87亩、D部分61亩的林地林木权属归连山壮族瑶族自冶县福堂镇新联村委会革一、革二、革三、革四、革六、墩园村民小组集体所有（详见附图）。
广东省人民政府粤府行复［2015］57、60号《行政复议决定书》认为：一、《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第八条第二款规定：“地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处”。本案中，被申请人作为地级市人民政府，依法有权对涉案争议进行调解处理并作出处理决定。二、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。”本案中，被申请人认为连山方提供的1981年《山权林权所有证》（山府证第NO：000736号）在当时是越界登记的，对其有效性不予支持；被申请人经核对，认为连南方提供的12份1981年《山权林权所有证》所载的四至范围包括了争议山场大部分范围，认可连南方提供的《山权林权所有证》作为确权依据；同时，被申请人根据连南方对争议山场的大部分范围具有经营管理的事实，最终决定将争议山场面积2338亩分为A、B、C、D部分，其中A部分1770亩的林地林木权属归连南××自治县香坪镇盘石村新一、新二、里八山、大桥头、莲花、大木根村民小组及盘石村委会集体所有；B部分420亩、C部分面积87亩、D部分61亩的林地林木权属归连山××自治县福堂镇新联村委会革一、革二、革三、革四、革六、墩园村民小组集体所有。被申请人的决定符合上述法规规定，其处理并无不当。三、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条：“人民政府林权争议调处机构调解林权争议未达成协议的，应当及时提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”由于本案中争议双方经调解未能达成协议，被申请人根据争议双方及其所在的两县人民政府的申请作出涉案决定，并送达了争议双方。被申请人作出涉案决定的程序符合上述规定。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人清远市人民政府作出的清府决〔2014〕3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》。
革新一、革新二、革新三、革新四、革新六、墩园村民小组不服清远市人民政府上述处理决定和广东省人民政府的复议决定，向原审法院起诉称：一、请求清远市中级人民法院依法撤销清远市人民政府于2014年12月l日作出的清府决［2014］3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》(下称《处理决定》(附件1)及广东省人民政府作出的粤府行复[2015]57、60号行政复议决定，由被告清远市人民政府对争议山场重新作出处理决定；二、判令由被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、《处理决定》认定的事实不清。1、《处理决定》以我方持有的部分53年《土地房产所有证》四至不清为由，认定该证无法确定其是否包括争议林地或在争议山场范围内，是没有依据的，是明显的不“尊重历史”，割裂我方的权源依据的一种表现。1953年11月原告的村民根据原有权属和生产经营的事实依法申领了由连南××自治县颁发《土地房产所有证》（附件2),我方的村民也一直在该证的范围内从事生产经营活动，对这一历史事实，第三人从来没有提出异议。1967年韶关市联合调查组经实地调查，也证实了我村村民一直在涉案林地进行生产经营活动（附件3）。同时，根据1962年国务院文件议字6号第一款的规定，石争山仍属于连山县的行政区域内，石争山的林地林木权属也属于原告所有。此证虽有瑕疵，《处理决定》不能以四至不清为由，就认定该证无法确定其是否包括争议林地或在争议山场范围内。这是对该证真实性、关联性的错误认识，是完全背离了事实真相的，是没有查清事实，不以事实为依据，割裂我方的权源依据的一种表现。时至今日，已过去50多年，部分持有《土地房产所有证》的村民由于保管不善已遗失。如：与莫道生相邻的莫乃体、莫自炎等人的《土地房产所有证》，由于搬家及文化大革命等原因，就已遗失。2、本案的相关“协议”是合法有效的，《处理决定》片面以“主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章”为由，认为这两份协议的效力难以认定。是对已定的历史事实认定不清。(1）、本案相关协议内容的真实性不容置疑。石争山林地林木权属争议案始于1961年，至今已五十多年，由于“三连”从1952年到1961年的九年来分分合合，三县的县界需要重新明确。为解决这些问题，在充分调查的基础上，原韶关地委于1962年10月13日召集三县的县领导签订了《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》（下称“三连协议”)（附件4)，由于连山的福堂公社与连南的盘石公社对莲花山等林地及农田的归属存在不同看法，韶关地委调查后召集两县领导及所在公社领导、大队干部于1962年11月24日签订了《福堂公社与盘石公社协议》（下称“两公社协议”)（附件5)，该协议确定“革新、莲花的六桥山、六哪山、兰山问题：（一）山权均属憧胞所有，瑶胞在这些山新造的幼林，成材后砍木还山，今后开荒造林应先取得憧胞同意，……。（七）莲花水田一百零八亩，新寨洞水田三十五亩给瑶胞耕后，几年的公购粮憧胞缴纳了，……。二、六联笔架山的六行冲下的山在土改时分给憧胞……（一）山权及原有林权属憧胞……”。该协议说明，争议林地确定为我方所有，143亩水田原是我方所有，我方将143亩水田让给瑶胞耕作。《处理决定》却以“三连协议”、“两公社协议”、等两份协议“主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章”为由，认为这两份协议的效力难以认定，这是对历史形成的协议的否定。在2000年9月18日，连山、连南两县县领导签名确定的行政界线图，将原行政界线由山脊恢复为莲花河边（附件6),就是印证了62年“两公社协议”的真实性和有效性。(2）本案相关协议的法律效力不可否认。被告认为“三连协议”、“两公社协议”主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章，认为效力难以认定，是对已定的历史事实认定不清。虽然现存档的“三连协议”、“两公社协议”不是手写版的，但其效力是不可否认的。经了解，当年在签订这些协议时是经多次协商，各方在手笔书写的协议上进行确认，为了便于查存，打印成铅字。如果没有法律效力，韶关市档案馆和韶关市中级人民法院还有存档的必要吗。同样，现存档连南、连山两县间在六、七十年代达成签订的有关协议，与本案相关协议一样，这些协议的签名同样是铅字打印，也没有当事人签名、盖章。如：《连山福堂公社良善大队与连南盘石公社排肚大队二代生产队山林纠纷协议书》、《连南大掌大队与连山太保公社上坪大队虎叉、凤凰、定容、石迫、麒麟街等五个自然村山界、林权议定书》、《连山吉田公社高莲大队甲科村与连南香坪公社七星大队柴苟岭生产队关于山界林权划定协议书》等一系列协议（附件7）。按照《处理决定》认定的“三连协议”、“两公社协议”等两份协议“主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章”，认为这两份协议的效力难以认定，我方按“两公社协议”、让给瑶胞耕作的143亩水田就有权收回。原《处理决定》不尊重法律事实和历史事实。大家知道，协议是双方或多方协商一致的法律行为，如果当时双方没有在协议上签名认可，能产生协议吗？由于历史存档的局限，当时手笔书写的协议无法查找就否认存档的真实历史依据是错误的，况且这些协议不是孤立存在的，它的真实性和合法性有大量的历史依据，直接的间接的证据可印证。原《处理决定》对第三人偏听偏信，第三人说不签名、不盖章，协议无效，作为两县所依仗的市行政确权部门，不能人云亦云，而不对历史事实加以认定是极端不负责任的表现，是明显偏袒第三人的错误行为。”因此，《处理决定》用现行的法律法规去审核过去作出的决定或协议，是严重错误的，是对历史事实的否定。3、第三人持有81年《山权林权所有证》是连南林业办证部门不顾权源依据，违法办证所致。《处理决定》采信第三人没有法律效力的81年《山权林权所有证》作为定案依据是完全错误的。《处理决定》认定，第三人提供了1962年的社员土地房产证共26份。这26份证，经与争议山场的四至范围核对，所载明四至无法确定其是否包括争议山场或在争议证“四至不清，无法确定其是否包括争至范围都“属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议范围内”。这些证就不能作为第三人1981年《山权林权所有证》的权源依据。这26份《社员土地房产证》的发证时间是1962年10月30日，“三连协议”签订的时间是1962年10月13日，“两公社协议”签订的时间是1962年11月24日。这26份证是在争议期间连南县政府违法发放的，是属于违法无效的，这些所谓的证据根本没有法律效力。因此，第三人持有的1981年《山权林权所有证》是没有任何权源依据的，是违法发放的无效权属证据，也是没有法律效力。因此，《处理决定》采信第三人没有法律效力的81年《山权林权所有证》作为定案依据是完全错误的。二、《处理决定》证据不足。1、以违法经营事实作为定案依据是属于证据不足。连山、连南两县于1962年11月24日签订的《福堂公社与盘石公社协议》中，明确的本案争议林地为我方所有，134亩水田归连南方使用。但自1962年的50多年以来，我方一直遵守执行该协议，对让给连南耕作的水田我方一直都不要求收回，但连南方对属于我方所有的林地以有争议为由，不断要求上级处理，当时接案的领导认为，“两公社协议”是基本合理的（附件8）。在连南县政府的要求下，大约是在1967年7月，韶关地区再次派出5人组成工作组，连南、连山也派出相关人员成立工作组，经调查后，地区及两县代表于1967年8月11日签订了一份《处理连山福堂公社革新片黄屋生产队与连南盘石公社新寨大队唐其儿大队关于笔架山等山林纠纷临时协议》（下称《临时协议》）（附件9）。《临时协议》约定“为了防止纠纷发展，凡属牛允（六向）冲、笔架冲、六那冲、莲花庙背、莲花屋背、六桥冲、亚兰（林）山的山林，在没有定出正式处理方案之前，一律暂停砍伐（双方同意例外）。…”该协议约定，对方造林要经我方同意。第三人不顾争议林地已确权为我方所有，依然在该林地上造林。显然违背了协议的约定，属于违法侵权经营。因此，违法侵权的经营事实不能作为定案依据。《处理决定》以第三人的违法经营事实作为定案依据显然是错误的，在没有其它证据材料证明的前提下，将争议林地草率确权给第三人所有，实属证据不足。2、《处理决定》认为我方持有的81年是越界登记为由，不支持我方主张的证据不足。我方根据“五三年土改证”、“三连协议”及“两公社协议”、中共韶关地委文件韶地字[1975]006号文为权源依据，依法于1981年10月28日登记包括石争山等6幅林地在内的《山权林权所有证》。这并不违反中发〔1981〕12号《关于保护森林发展林业若干问题的决定》及粤发〔1981〕34号《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》等文件精神（附件10）。因此，《处理决定》以现行的法规条文去审核以前的证据，认为我方的《山权林权所有证》属越界登记的证据不足。3、《处理决定》认为王贵华的报告“不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料”，是不负责任的错误行为，明显违反《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条（一）“以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况”规定的“尊重历史”的处理原则。三、《处理决定》适用法律法规错误。1、第三人持有的62年《社员土地房产证》是违规发证，其持有的81年《山权林权所有证》属没有权源依据的违法无效的权证。因此，《处理决定》以第三人持有81年《山权林权所有证》为由，采用省调处办法的第十二条的规定，不符合本案的案情，也是适用法律错误的表现。2、第三人在争议林地上违约造林，违背了《临时协议》的约定，其经营事实是违规的事实，其行为不但违约，而且违规《处理决定》采用省调处办法的第二十条，是断章取义。第三人的做法恰好是违反了省调处办法的第二十条中“但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外”的原则（附件12）。综上所述，原《处理决定》不顾原告在争议林地上权源依据清楚、权属明确的事实，而对第三人没有权源依据，违法发证，侵权经营的事实且以合法的形式确认非法行为是完全错误的。实属认定事实不清，不尊重事实，采信证据错误，适用法律不当。为此，请清远市中级人民法院慎重审理，依法撤销清远市人民政府认定事实不清、证据不足、适用法律法规错误的清府决〔2014〕3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》，依法维护我方的合法权益。
原审法院经审理查明的事实与被告清远市人民政府查明的事实基本相一致，原审法院予以确认。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据本案诉辩各方的意见，本案的争议焦点是：被告清远市人民政府作出的清府决［2014］3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。因此，原审法院围绕该争议焦点对行政行为进行合法性审查。
争议山场的四至范围，第三人持有连南瑶族自治县人民政府于1981年核发的《山权林权所有证》（南林权字第NO：001876号第2、3、4、5栏；南林权字第NO：001863号第1、3栏；南林权字第NO：001862号第4、5、7、8栏；南林权字第NO：001878号第4栏；南林权字第NO：003147号第1栏）作为依据，该证记载的四至范围，经被告清远市人民政府到现场踏查并与争议山场的四至比对，包括了大部份争议山场，因此，第三人主张争议山场的山林权属，证据、理由充分，原审法院予以支持。原告对争议山场，虽然提供了连山壮族瑶族自治县人民政府于1981年核发的《山权林权所有证》(山府证第NO：000736号)主张争议山场的山林权属，但由于该证在当时是越界登记的，被告清远市人民政府不认可其有效性，原审法院予以支持；因此，原告主张涉案山场的权属，属证据不足，理由不充分，原审法院对其主张依法不予支持。被告清远市人民政府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条：“调解处理(以下简称调处)林权争议，必须坚持以下原则：(一)以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；(二)有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；(三)互谅互让，协商解决。”和第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据。”以及《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，第三人持有的《山权林权所有证》是合法有效的山权林权权属凭证，将争议山地大部份面积确权给第三人所有属于人民政府依职权进行确权，属认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九条第二款规定，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。被告广东省人民政府根据当事人的申请对被告清远市人民政府的行政行为进行复议履行了规律规定的程序，其提交的证据材料足以证实其复议程序的合法性，且当事人对被告广东省人民政府的程序合法性并没有提出异议，故原审法院对被告广东省人民政府作出的行政行为的合法性予以确认。
综上所述，被诉行政行为，即被告清远市人民政府作出的清府决［2014］3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》和被告广东省人民政府作出的《行政复议决书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销被诉行政行为的证据、理由不充分，原审法院不予支持；两被告及第三人要求驳回原告的诉讼请求，证据、理由充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告革新一村民小组、革新二村民小组、革新三村民小组、革新四村民小组、革新六村民小组、墩园村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告革新一村民小组、革新二村民小组、革新三村民小组、革新四村民小组、革新六村民小组、墩园村民小组共同负担。
革新一村民小组、革新二村民小组、革新三村民小组、革新四村民小组、革新六村民小组、墩园村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。1、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条“林权争议期间，应当维持森林、林木和林地的现状。有关人民政府不得办理林权证，林业行政主管部门不得办理林木采伐许可证或者批准使用林地。”连山、连南两县自60年代起至今50多年来，案涉林地一直存在极大争议，且双方多次签订相关协议进行约束，因此连南方在本案林权争议期间1981年核发《山权林权所有证》是违法发证，应认定为非法无效证件，原审判决以此为定案依据明显属适用法律错误。2、原审判决以《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据”的规定作为处理本案的法律依据明显错误。因本案争议的林权地处连山、连南两县之间，因历史原因两县之间的行政界线长期没有确定所致。争议的双方虽是两县的村民集体，其实两县政府才是争议主体，现在却用连南县政府在两县争议期间为了己方私利给自己发放的林权证去确定争议的林权林地权属实属荒唐。原审判决却予以确认，属适用法律错误。3、被上诉人在作出行政决定时，错误理解《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”上诉人不但持有争议林地1953年《土地房产所有证》，还有原韶关地委于1962年10月13日召集三县的县领导签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》，以及韶关地委调查后召集两县领导及所在公社领导、大队干部于1962年11月24日签订的《福堂公社与盘石公社协议》等证据，这些证据及协议明确确定本案争议的林地林权属上诉人，这是历史和事实。二、原审判决认定的内容与判决结果自相矛盾，属错误判决。原审判决既然认定了上诉人证据的真实性、关联性，就是认定了上述60年代签订的相关协议是有效协议，是历史事实，等于是认定争议林地林权属于上诉人，却又判决驳回诉讼请求，明显错误。三、清远市政府的行政决定及广东省政府的行政复议决定程序违法，理应依法撤销。1、本案所涉争议林地林权处于连山、连南两县交界处，争议双方分属不同的县政府管辖，依《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第八条“县级以上行政区域内跨乡镇的林权争议，由当事人所在县级人民政府依法调处。地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处…”的规定，本案应当由连山和连南县人民政府共同协商，协商不成由县人民政府将情况报清远市人民政府依法调处。而本案未经县政府之间共同协商，也未由县政府报市政府依法调处，就直接由被上诉人根据第三人提供的非法证据作出显失公平的行政决定及行政复议决定，程序明显违法，依法应予撤销。2、本案中第三人提供的证据明显漏洞百出，其合法性、真实性、关联性均应被否定，但是被上诉人在作出行政决定、行政复议决定时未就相关证据进行质证、听证，且未对第三人提供的《山权林权所有证》的原件进行核实，违反法定程序，应当撤销。四、清远市政府作出行政决定是认定的事实不清，证据不足，应当撤销，原审判决在未对重要证据的合法性、真实性、关联性进行核实的情况下，草率地不加解释地一概予以认定，是错误的，应当予以撤销。请求：1、撤销清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第19号行政判决；2、撤销清远市人民政府清府决［2014］3号《关于石争山林地林木权属争议的处理决定》及广东省人民政府粤府行复［2015］57、60号行政复议决定；3、判令由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
清远市人民政府二审答辩称：一、《处理决定》认定事实清楚、证据充分。1961年10月15日，连州各族自治县撤销，恢复连山县、连建制。分县时，涉及争议山场的连山、连南两县行政区域界线是以山峰倒水为界的。连县、连山、连南三县因地方相连，在颁发山林土地证工作过程中，由于县界不清，出现在边界地区有些山权林权不易确定的问题，后三县政府代表在连南签订了《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但该协议在签订后，一直没有核定出新的行政区域界线，连山、连南两县一直沿用1961年分县时的行政区域界线至2001年。2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》，核定出新的行政区域界线。连山方与连南××自治县香坪镇盘石村村民委员会及盘石村委会新一、新二、里八山、大桥头、莲花、大木根村民小组（以下统称连南方）争议山场：石争山，面积2338亩，其四至范围是：东至莲花河、莲花营岭嘴；南至由莲花营岭嘴起沿落那界岐上经484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止；西至防火线；北至宝鸭三叉岐。对争议山场，连山方提供了三份1953年《土地房产所有证》，第一份，持证人是莫道生，连山方以该证第13、15栏主张争议山场的权属，该证第13栏注明地名落桥冲山，四至：上至顶，下至冲，左至岐，右至凹路，种类是松杉山；第15栏地名落桥冲山，种类：松杉杂山，四至：上至大路，下至冲，左至大岐，右至大路。经与实地核对，该2栏属于四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第二份登记的地名是莲花屋背山等，由于保管不善，字迹较难辩清。第三份，持证人阮某，连山方以该证第8、9栏主张争议山场的权属，该证第8栏记载：地名是林山（亚兰山），四至：东至山脚，南至雷木圳止，西至岭顶，北至乃俸山冲止，种类是杉木，经与实地核对，该栏包括了争议山场中的亚林山西面的部分山场；第9栏地名：落桥山，四至：东至水冲，南至岐、道生止，西至路、顶止，北至路止，种类是杉木。经与实地核对，该栏包括争议山场中落桥山的大部分山场。连山方提供的1981年《山权林权所有证》(山府证第NO：000736号），持证单位：新联大队革新片，连山方以该证第1、2、3栏主张争议山场的权属，该证第1栏记载：地名石争山、亚林山、落桥山，面积3500亩，东至连花河流，南至落那岐、黄屋山界止，西至落盏顶连花界顶二三队交界，北至宝鸭三叉岐直上顶止；第2栏地名连花庙山，面积900亩，东至连花河流，南至盘石公路，西至亚林山，北至连南盘石木材站；第3栏地名落那山，面积700亩，东至连花营岭嘴河边止，南至黄屋队山界，西至黄屋队山界，北至连花田垮止。此3栏证载明四至范围与争议山场的四至范围核对，虽然四至范围包括了争议山场大部分山场。但该《山权林权所有证》发放时，该3栏登记的山场在连南××自治县行政区域范围内，连山壮族瑶族自治县人民政府无权越界登记，本府对该《山权林权所有证》1、2、3栏的权属登记不予支持。连山方提供了1962年10月13日签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。连山方提供了62公社协议，但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。连山方提供了1967年8月11日的《处理连山福堂公社革新片黄屋生产队与连南盘石公社新寨大队唐其儿大队关于笔架山等山林纠纷临时协议》，但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。且该协议内容并不涉及争议山场的权属归属。连山方提供了《连南盘石与连山福堂公社关于笔架山山林纠纷情况报告》，但该报告不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料。连山方提供了2001年11月23日连山壮族瑶族自治县人民政府代表与连南瑶族自治县人民政府代表签订的《行政区域界线图》，但在《连山县人民政府与连南县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》第四条第一款明确：“鉴于边界线两侧双方插花地在勘界中无法逐一核定权属、行政界线不作为土地、林地、林木、水利、矿产等资源权属争议的调处依据，……界线两侧在对方境内的插花地，山地、林木权属维持现状不变”。因此该《行政区域界线图》不能作为确定山林权属的依据。对争议山场，连南方提供了62年连南××自治县社员土地房产证附页26份。第1份，持证人李马间沙六釜，连南方以该证附页的第1、3、4、6、7、8、9、10、12栏主张权属。该证附页第1栏记载：坐落莲花，地名莲花，类别平房，数量肆间，面积1.6亩，东至东埠地，南至本队地，西至唐买家公屋，北至唐买家公屋……；第2张，持证人李某，连南方以该证附页的第2、3、4、5、9栏主张权属。该证附页第1栏记载：坐落莲花，地名莲花，类别平房，数量叁间，面积0.35亩，东至自己地，南至自己菜地，西至自己菜地，北至水窝……；经与争议山场的四至范围核对，以上几栏所载明四至范围属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。……第26份，持证人大木根生产队，连南方以该证附页的第5栏主张权属。该证附页第5栏记载：坐落莲花，地名莲花，类别杉山，数量壹块，面积7.4亩，东至李里八三地，南至新寨队地，西至新寨队，北至新寨队。经与争议山场的四至范围核对，此栏所载明四至范围属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。连南方提供了12张1981年《山权林权所有证》。第一张，证号南林权字第NO：00','2018-10-09
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