山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)鲁01行初853号
原告济南第一电机厂，住所地济南市。
法定代表人陈益昌，厂长。
委托代理人刘玉海，该单位副厂长。
委托代理人ＸＸ，山东诚信人律师事务所律师。
被告济南市国土资源局，住所地济南市。
委托代理人李昭天，济南市国土资源局工作人员。
委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告济南第一电机厂因与被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市国土资源局（以下简称市国土局）行政其他一案，于2016年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告济南市政府、被告市国土局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭进行了审理。原告济南第一电机厂法定代表人陈益昌及委托代理人刘玉海、ＸＸ，被告济南市政府委托代理人张华林、侯霈玥，被告市国土局代理人李昭天、赵开勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告济南第一电机厂诉称，1998年7月28日，被告市国土局代表被告济南市政府与原告签订《收回国有土地使用权协议书》（以下简称《收回协议》）,约定收回位于山大路236号的36.8亩土地使用权，土地的各项补偿补助费4342.4万元由济南舜风房地产开发有限责任公司（以下简称舜风房地产公司）直接支付给原告，协议批准后生效。1999年6月14日，被告济南市政府发布《济南市工业企业腾笼换业实施细则》（济政字﹝1999﹞36号，以下简称36号文），规定政府将土地使用权出让收益的80-85%返还企业。1999年10月12日，被告济南市政府发布《关于公布济南市城区国有土地基准地价及调整政府出让土地纯收益标准的通知》（济政发﹝1999﹞33号，以下简称简称33号文），公布了新的土地基准地价标准，废止了济政发﹝1993﹞48号文（以下简称48号文）。36号文和33号文发布实施时，《收回协议》还未报批，被告市国土局应当按照新规定同原告重新签订土地收回协议，确定应返还原告的土地出让金，然后报请批准。但是，在没有告知原告的情况下，被告市国土局于1999年12月31日递交了《关于收回国有土地并向济南舜风房地产开发有限责任公司出让土地使用权的请示》，得到了被告济南市政府的批准，在原告不知情的情况下把该宗土地低价出让给了山东大舜天成置业有限公司（以下简称大舜公司，该公司前身系舜风房地产公司）。原告得知土地被低价出让，国家少收土地出让金1000多万元，原告也少得1000余万元应返还的土地出让金。就一直不间断的向两被告、山东省国土资源厅（以下简称省国土资源厅）、省人大等国家机关反映情况，主张权利。省国土资源厅接到省人大代表署名的《就济南第一电机厂国有土地被转让一案要求省国土资源厅尽快依法查处的建议》、省人大常委会人事代表工作室就同一问题《人大代表建议、批评和意见交办函》，经调查后认定，被告没有执行33号文的规定，属于越权行为，函告被告市国土局向被告济南市政府汇报，按照33号文的规定重新核定土地出让金，妥善处理。被告市国土局委托评估公司对该宗土地进行了评估，2006年7月18日评估备案总地价6450.0648万元，比当时出让给大舜公司时多出了1787.1253万元。但被告市国土局只进行部分整改纠正，让大舜公司补缴了646.9702万元的政府土地收益，却未让大舜公司补缴应返还给原告的1140.1551万元和依法补缴契税。几年来，原告一直要求两被告解决应支付给原告剩余的土地补偿金，但是两被告一直不予处理。原告认为，两被告的行为严重侵害了原告的合法权益，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条、十二条的规定，向贵院提起诉讼，请求：1、判决被告支付收回土地补偿金1726.2826万元及利息1835.867万元，合计3562.1496万元；2、诉讼费用由被告承担。
被告市国土局答辩称：1、被答辩人诉讼主体不适格，依法应驳回被答辩人的起诉。(1)根据划拨土地使用权无偿收回的规定，被答辩人无权要求答辩人支付土地补偿金及利息。国家、省、市法律法规明确规定，划拨土地使用权的收回应当是无偿的。国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院第55号令)第47条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”1993年《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第四十五条、1995年《济南市划拨土地使用权管理办法》（1997年修正）第十八条，也同样规定对划拨土地使用权应当无偿收回。由于被答辩人被收回的土地使用权为应当无偿收回的划拨用地，故被答辩人无权要求答辩人支付土地补偿金及利息。（2）根据《收回国有土地使用权协议书》的约定，被答辩人无权要求答辩人支付土地补偿金及利息。1998年7月28日，答辩人与被答辩人、舜风房地产公司签订《收回国有土地使用权协议书》，约定对该宗国有土地使用权以无偿方式收回，其地上建筑物、附着物补偿补助费总计4342.4万元，由舜风房地产公司直接付给被答辩人，并由被答辩人出具收据证明。被答辩人原使用划拨土地使用权的收回，按当时法律法规规定不能取得补偿，其土地之外的其他补偿补助费，已经由被答辩人与舜风房地产公司达成的协议予以确定。答辩人行使的职责是在双方协议补偿的基础上，代表政府依法收回划拨土地使用权，出让后所得政府土地纯收益全额缴纳市财政，由市里按政策安排使用。因此，被答辩人无权要求答辩人支付土地补偿金及利息。2、被答辩人的起诉已经超过法定起诉期限，依法应予以驳回。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”自1998年7月28日答辩人与被答辩人、舜风房地产公司签订《收回协议》至被答辩人提起诉讼，早已超过法定的起诉期限，而且在1999年12月21日被答辩人还向答辩人出具《证明信》，称其与舜风房地产公司关于涉案土地的纠纷已经全部解决完毕，同意将涉案土地过户至舜风房地产公司名下，并请答辩人积极协助舜风房地产公司办理土地证等有关开发建设手续。因此，原告的主张已经超过法定起诉期限，贵院应依法驳回其起诉。3、关于政府出让土地纯收益应当由政府收缴后进入市财政账户，被答辩人要求向其支付土地补偿金没有任何事实依据和法律依据。答辩人在1998年上半年至1999年底为被答辩人和舜风房地产公司办理该宗土地收回和出让手续，当时一是舜风房地产公司已经取得了该地块的计划立项和规划定点，二是考虑到该宗地出让手续是在1999年10月12日33号文发布实施前受理的，因此答辩人采用了48号文规定的土地纯收益收缴标准，办理了协议出让手续。而被答辩人主张按照36号文支付土地补偿金是没有依据的，一是1998年7月28日签订《收回协议》时该36号文尚未出台，二是36号文是政府地价评估测算出让金的规定，不是对收回土地使用权人安置补偿的规定。48号文的规定是直接按级差地租套用公式计算收缴土地纯收益，不进行土地评估。2006年省国土资源厅向答辩人发出《关于办理省人大交办的济南第一电机厂国有土地被低价转让有关问题的函》，对于该问题，答辩人已经整改纠正。2006年6月20日，答辩人委托山东颐通地产评估有限公司对该宗土地重新进行了评估，2006年7月18日评估结果备案，评估备案总地价6450.0648万元，按照济政发[1999]33号文规定，按照总地价的15%核定应收缴政府出让土地纯收益为967.5097万元，扣除舜风房地产公司1999年办理出让时已缴纳的320.5395万元，舜风房地产公司应补缴政府出让土地纯收益646.9702万元，该款项已于2006年12月25日缴清。因此，舜风房地产公司缴纳的政府出让土地纯收益应当由政府收缴后进入市财政账户，而不应当支付给被答辩人。综上，从被答辩人提交的《行政起诉状》的内容来看，被答辩人混淆了土地基准地价和政府出让土地纯收益的概念，其要求我局向其支付收回土地补偿金，没有任何事实依据和法律依据。恳请贵院依法查清事实，驳回被答辩人的起诉。
被告济南市政府答辩称：我机关答辩意见同市国土局答辩意见，同时补充认为，原告的诉讼请缺少相应的事实依据和法律依据。
经审理查明，2007年7月26日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2007]21号行政复议决定书，其中第18、19页载明：“经查，1998年3月28日、5月8日、6月26日，申请人（本案原告）与舜风房地产公司签订《合同书》、《补偿协议》、《土地出让协议书》，就申请人使用的历下区山大路236号国有土地开发建设有关问题达成一致，约定土地使用权出让价格包括：土地补偿费、搬迁安置补助费、地上建筑物及附着物补偿费。1998年7月28日，……市土地局与申请人签订《收回协议》，约定收回申请人的国有土地使用权，该土地‘位于山大路236号，经实地测量，该宗土地面积为24534.29平方米（36.8亩）’；同时约定‘该宗土地各项补偿补助费计4324.4万元，补偿费由舜风房地产公司直接付给乙方（申请人），并由乙方出具收据证明，详见双方协议。乙方在收到补偿补助费……万元后十五日内将该宗土地使用权交给甲方（市土地局）。甲方负责按有关规定的程序将该宗国有土地使用权提供给建设单位使用。’1999年12月21日，申请人向济南市规划局、济南市土地局及政府各部门出具《证明信》，称其与第三人（大舜公司）关于山大路236号土地的纠纷已经全部解决完毕，同意将山大路236号土地过户到第三人名下。1999年12月30日，根据济南市土地局《关于收回国有土地并向济南舜风房地产开发有限责任公司出让土地使用权的请示》（济土字[1999]274号），被申请人下发《关于同意市土地局收回国有土地并向济南舜风房地产开发有限责任公司出让土地使用权的批复》，同意收回申请人使用的历下区山大路236号24534.29平方米国有土地，并将该宗土地使用权出让给第三人。……”原告不服上述复议决定，向济南市历下区人民法院对济南市政府提起行政诉讼，该院经审理后作出（2007）历行初字第40号之一行政裁定，驳回原告起诉，原告仍不服，向本院提起上诉。案经审理，本院于2016年10月24日作出（2016）鲁01行终512号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被告济南市政府对市国土局递交的收回原告涉案土地并向他人出让土地的请示作出批准意见，系上级行政机关的批准行为。与原告诉求有关且对原告权利义务关系产生直接影响的是原告与被告市国土局签订的《收回协议》，济南市政府并未在该协议上署名，原告将济南市政府列为共同被告，于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条第（一）项规定，基层人民法院管辖第一审行政案件；对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。依照上述规定，原告对市国土局提起行政诉讼，依法应当由被告所在地的基层人民法院管辖。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告济南第一电机厂的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
人民陪审员 韩瑞娟
二〇一七年二月二十三日
书 记 员 张天虹