海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1696号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1696号
上诉人（原审原告）蔡笃金，男，1937年3月15日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
委托代理人许云敬，广东三正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
上诉人蔡笃金因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋行政征收一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡笃金的委托代理人陈太真，被上诉人三亚市政府的委托代理人邓智强到庭参加诉讼。因本案与本院同期受理的邢维情等人分别诉三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷5案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院将该6宗案件予以了合并审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：三亚市政府于2015年9月30日起对三亚市东岸村棚户区改造项目范围内的国有土地上的房屋开始实施征收，于2016年拆除了蔡笃金位于项目用地范围内的房屋。蔡笃金不服，提起行政诉讼，请求：1.判决确认三亚市政府征收其家庭住宅的行政行为违法；2.判决三亚市政府对蔡笃金作出征收补偿决定；3.依法审查三府〔2015〕185号《三亚市人民政府���于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号征收决定）及三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号补偿安置方案）之合法性。
原审查明，2015年9月30日，三亚市政府作出185号征收决定，决定：征收东岸村棚户区改造项目范围内（东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路）的国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；房屋征收实施���位为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号补偿安置方案对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该征收决定还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向原审法院提起行政诉讼。同日，三亚市人民政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号补偿安置方案。该方案规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在三亚市××区民委员会（以下简称东岸村）的外来人员的房屋，按以下标准补偿：主动配���登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；确定为违法建筑的房屋不予补偿。此后，吉阳区政府指派三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）等部门的工作人员对蔡笃金位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的涉案房屋进行了清点、丈量和登记，并先后制作《附着物补偿统计表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料，明确了蔡笃金被征收房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的金额。蔡笃金对前述补偿统计资料所登记的被征收房屋规格、面积及补助单价、金额均签名予以认可。2016年9月2日，蔡笃金作为乙方与甲方吉阳区��建局签订了《房屋拆迁补助协议书》，双方约定：因乙方未能提供被拆房屋的合法权属证明等相关材料，故其房屋可依法认定为违法建筑，依法拆除可不予补偿，但鉴于乙方生活实际困难，故甲方同意根据《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的有关条款，给予乙方适当的生活困难补助，即按乙方被拆房屋面积460.72平方米给予乙方生活困难补助费253396元（标准为550元/平方米）和搬迁奖励费115180元（标准为250元/平方米），合计368576元；乙方同意不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求；乙方领取房屋搬迁生活困难补助款后，其房屋权属转移归甲方；乙方应于领取补助款之日起七日内腾空房屋，交由甲方拆除，如乙方无故逾期不搬的，甲方可依法予以强制拆除，后果由乙方负责。2016年9月5日，东岸村棚户区改造项目推进领导小组办公室对东岸棚户区改造项���外来户房屋补助情况进行了公示。之后，蔡笃金领取了前述协议约定的全部款项。
2016年吉阳区政府对蔡笃金被征收房屋进行了拆除。2017年3月31日，蔡笃金以三亚市政府征收其房屋及宅基地的行政行为违法为由，提起本案行政诉讼，请求确认该征收行为违法并判决三亚市政府对其作出征收住宅补偿决定，同时附带审查185号征收决定及270号补偿安置方案的合法性。同日，蔡笃金另案对三亚市政府提起行政赔偿诉讼，请求判令三亚市政府赔偿其家庭住宅被征收的损失9214400元（暂按2万元/平方米计，最终由法院按房屋拆除时同地段房地产的��场价值评估核算为准）、拆迁房屋造成的建筑材料未能回收的损失6万元及其400平方米宅基地被征收的损失8000000元（暂按2万元/平方米计，最终由法院按房屋拆除时同地段土地交易市场价值评估核算为准）。
原审另查明，蔡笃金的户籍不在东岸村，其被征收的涉案房屋未办理合法的产权登记。
原审认为，三亚市政府在征收东岸村棚户区改造项目用地的过程中，已将185号征收决定和270号补偿安置方案进行公示，公布了东岸村棚户区改造项目的征收补偿标准。其所确定的征收实施单位吉阳区政府指派吉阳区住建局等部门的工作人员对蔡笃金被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并先后制作了《附着物补偿统计表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料。蔡笃金对前述补偿统计资料中所登记的涉案房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的计算单价和金额均予以认可，并在其后与吉阳区住建局签订《房屋拆迁补助协议书》后领取了全部补助款。前述事实表明，蔡笃金在征收过程中，对其房屋的征收补偿标准是清楚且同意的，其随后领取补助款的行为也进一步印证其对政府的征收行为没有异议。因此，三亚市政府征收蔡笃金涉案房屋的行政行为认定事实清楚，程序没有违反《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的相关规定。蔡笃金主张三亚市政府征收其房屋的行政行为违法，其领取补助款的行为不影响其对三亚市政府征收行为提出异议并主张赔偿权利。经查，在蔡笃金签订的《房屋拆迁补助协议书》中，双方已经明确约定，蔡笃金依据协议领取房屋搬迁生活困难补助款后，不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求，其房屋权属转移归吉阳区政府，由吉阳区政府拆除。由此可以认定，蔡笃金在签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，已对其被征收房屋丧失了权利，三亚市政府征收拆除涉案房屋的行为未违反双方的协议约定。现蔡笃金在双方协议已经履行完毕后，又反悔要求确认三亚市政府征收行为违法，没有充分的事实根据和法律依据，依法不���支持。相应地，蔡笃金申请调取东岸村棚户区改造项目的相关征收批准文件及东岸村历年土地房屋登记、报建记录材料等证据的理由不充分，原审法院依法不予准许。蔡笃金诉求法院依法审查三亚市政府作出的185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性。经查，蔡笃金在三亚市政府征收其房屋的过程中，已经与征收实施单位签订《房屋拆迁补助协议书》并领取了全部补助款，按照双方协议约定，涉案房屋权属已经转移归征收实施单位。因此，蔡笃金现在以其涉案房屋权益受到三亚市政府征收行为侵害为由，要求对征收行为所依据的185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性进行审查缺乏相应的权利依据，依法不予支持。综上所述，三亚市政府征收蔡笃金涉案房屋的行政行为依据充分，程序并无不当。蔡笃金的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。依照《最高人民法��关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回蔡笃金的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡笃金负担。
蔡笃金上诉称，一、三亚市政府作出185号征收决定程序违法，且存在逾越职权、错误认定土地性质、未向被征收人告知权利及救济途径等问题，该决定已被原审法院（2016）琼02行初339号行政判决、海南省高级人民法院（2017）琼行终762号行政判决确认违法。二、三亚市政府征收东岸村2940亩土地及两千多栋家庭住宅的行为严重缺失公共利益。三、三亚市政府征收蔡笃金家庭住宅，未签订任何协议或作出决定，亦未予以任何补偿，严重侵犯公民财产权利和破坏政府信用。涉案房屋系蔡笃金自力所建，已建设多年，并未因违法受到处罚，不能因其未取得建设规划许可证而认定为违建。三亚市政府未经测量及评估，违法征收并拆除蔡笃金的房屋，造成房屋的建造时间、原因、成本、家庭居住利用状况、属地规划建设部门的监管责任及历年水电使用等情况无法作出准确的评判，三亚市政府应为此过错承担房屋灭失的赔偿责任。四、原审法院在合并审理的东岸村征收涉诉案件中，但凡签下《房屋拆迁补助协议》并收到生活补助款的，均认定所涉房屋属于被征收范围，且政府征收拆除房屋的行为合法；反之，抗拒签订《房屋拆迁补助协议》的，则认定涉案房屋不属于被征收对象，三亚市政府亦不是适格的诉讼对象。上述认定错误在于：（���）185号征收决定作出前，事实存在的东岸村范围内的房屋均属征收对象，不应存在属或不属于征收范围的区别。房屋的合法性均应依法调查予以确认。（二）征收决定的作出及补偿安置方案的适用均为三亚市政府的行政决策，但这两项行政行为均无法改变征收范围为集体土地的事实。三亚市政府未依土地征用审批权限作出的征收行为自始违法。（三）蔡笃金的房屋系基于信赖保护而建设并存在多年，自始至终未脱离政府监管，依法应确认为历史产权房屋，享有法律保护的权利。综上，原审判决背离事实，违反法律规定，严重损害蔡笃金的合法权利，请求：1.撤销原审判决；2.判决确认三亚市政府征收蔡笃金房屋、宅基地的行政行为违法；3.判决三亚市政府对蔡笃金作出征收补偿决定。
三亚市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，案件处理结果正确。
二审庭审中，蔡笃金作为新证据提交了两份证据：证据1，本院于2017年8月21日作出的（2017）琼行终762号行政判决，拟证明185号征收决定已被确认为违法；证据2，三亚市人民政府办公室于2017年4月5日作出的《关于印发三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表和三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表的通知》，拟用推���时间节点表证明三亚市政府实施的涉案项目不属棚户区改造项目。本院认为，证据1是本院于本案原审期间作出的生效判决，所涉185号行政决定亦是蔡笃金本案诉请司法审查的对象，其与本案具有关联性，本院作为新证据予以接纳。证据2是三亚市政府明确该市棚改项目进程的时间安排，与被诉行政行为不具有关联性，本院对该证据不予接纳。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院另查明：就185号征收决定，案外人王某等15人另案提起行政诉讼请求撤销该决定，原审法院于2017年4月5日作出（2016）琼02行初339号行政判决，确认三亚市政府作出185号征收决定的行政行为违法。在王某等15人不服提起上诉后，本院于2017年8月21日作出（2017）琼行终762号行政判决，驳回王某等15人的上诉，维持原判。
本院认为，本案的争议焦点为三亚市政府征收蔡笃金涉案房屋的行政行为是否违法。本案中，三亚市政府在征收东岸村棚户区改造项目用地的过程中，将185号征收决定和270号补偿安置方案予以公示，公布了征收主体、征收范围、行政复议和行政诉讼权利、人员身份的认定条件、征收补偿标准、扶持措施等征收事项。其所确定的征收实施单位吉阳区政府指派吉阳区住建局等部门的工作人员对蔡笃金被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并先后制作了《附着物补偿统计表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料。蔡笃金对此签名捺印予以认可，在其后亦与吉阳区住建局签订《房屋拆迁补助协议书》，并领取了协议约定的补助款，尔后其房屋才被拆除。蔡笃金对其房屋的征收补偿标准清楚且同意，其随后领取补助款的行为也进一步印证其对政府的征收行为没有异议。因此，三亚市政府征收蔡笃金涉案房屋的行政行为事实清楚，程序并无不当。另外，根据《房屋拆迁补助协议书》中关于”因乙方（蔡笃金）未能提供被拆房屋的合法权属证明等相关材料，故其房屋可依法认定为违法建筑，依法拆除可不予补偿，但鉴于乙方生活实际困难，故甲方同意根据《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的有关条款，给予乙方适当的生活困难补助......乙方领取房屋搬迁生活困难补助款后，其房屋权属转移归甲方......”的约定，蔡笃金签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，已对其被征收房屋丧失了权利，现蔡笃金在双方协议已经履行完毕后，又反悔要求确认三亚市政府的征收行为违法，没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。
蔡笃金以房屋未经合法性确认及评估为由，上诉认为其未得到市场价值的补偿。然而，三亚市政府在征收过程中，已按照270号补偿安置方案的规定对蔡笃金的身��及其房屋的性质进行了认定，其在蔡笃金签订《房屋拆迁补助协议书》对补助标准、数额予以确认的情况下，未对房屋价值予以评估，亦无不当。蔡笃金还以185号征收决定已被确认违法为由，上诉主张本案被诉征收行为违法。然而，185号征收决定是对蔡笃金涉案房屋实施征收的依据，其尽管被确认为违法，但并未被撤销，其仍具有法律效力，三亚市政府据此对蔡笃金的房屋实施征收并无不当。而且，三亚市政府对涉案房屋具体实施的征收行为与185号征收决定属两个不同的行政行为，该行政行为如前所述并无违法之处，蔡笃金的上述主张于法无据，本院不予支持。蔡笃金另上诉认为三亚市政府征收涉案项目范围内其他2000多栋房屋的行政行为违法。但是，其他房屋被征收行为与本案被诉行政行为属不同的独立行政行为，不属于本案的审查范围，蔡笃金以此主张被诉行��行为违法，其理由不成立。
至于蔡笃金诉请对185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性进行审查的问题。本院认为，上述征收决定和补偿安置方案系行政行为，蔡笃金将其作为规范性文件请求予以附带审查系对行为性质理解错误，而且该诉讼标的亦已于本案原审期间被本院作出的生效判决所羁束，故蔡笃金的该项请求应予以驳回。原审判决以蔡笃金该请求缺乏权利依据为由不予支持，理由虽有不妥，但处理结果并无不当。
综上所述，三亚市政府征收蔡笃金涉案房屋的行政行为认定事实清楚，程序亦无不当；原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持；蔡笃金的上诉请求依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人蔡笃金负担。
本判决为终审判决。
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审判长黄胜敏
审判员郑怀全
审判员麻红丽
二○一七年十二月七日
书记员王婉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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[{法规名称:\'《中华人民共和国民法通则》\',Items:[{法条名称:\'第一百一十九条\',法条内容:\' 第一百一十九条
侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。
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第十六条
侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。
\'}]},{法规名称:\'《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》\',Items:[{法条名称:\'第十九条第一款\',法条内容:\'
第十九条
医疗费根据医疗机构出具的医药费、住院费等收款凭证，结合病历和诊断证明等相关证据确定。赔偿义务人对治疗的必要性和合理性有异议的，应当承担相应的举证责任。
医疗费的赔偿数额，按照一审法庭辩论终结前实际发生的数额确定。器官功能恢复训练所必要的康复费、适当的整容费以及其他后续治疗费，赔偿权利人可以待实际发生后另行起诉。但根据医疗证明或者鉴定结论确定必然发生的费用，可以与已经发生的医疗费一并予以赔偿。
\'},{法条名称:\'第二十条第一款\',法条内容:\'
第二十条 误工费根据受害人的误工时间和收入状况确定。
误工时间根据受害人接受治疗的医疗机构出具的证明确定。受害人因伤致残持续误工的，误工时间可以计算至定残日前一天。
受害人有固定收入的，误工费按照实际减少的收入计算。受害人无固定收入的，按照其最近三年的平均收入计算；受害人不能举证证明其最近三年的平均收入状况的，可以参照受诉法院所在地相同或者相近行业上一年度职工的平均工资计算。
\'},{法条名称:\'第二十一条第一款\',法条内容:\'
第二十一条 护理费根据护理人员的收入状况和护理人数、护理期限确定。
护理人员有收入的，参照误工费的规定计算；护理人员没有收入或者雇佣护工的，参照当地护工从事同等级别护理的劳务报酬标准计算。护理人员原则上为一人，但医疗机构或者鉴定机构有明确意见的，可以参照确定护理人员人数。
护理期限应计算至受害人恢复生活自理能力时止。受害人因残疾不能恢复生活自理能力的，可以根据其年龄、健康状况等因素确定合理的护理期限，但最长不超过二十年。
受害人定残后的护理，应当根据其护理依赖程度并结合配制残疾辅助器具的情况确定护理级别。
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第二十二条
交通费根据受害人及其必要的陪护人员因就医或者转院治疗实际发生的费用计算。交通费应当以正式票据为凭；有关凭据应当与就医地点、时间、人数、次数相符合。
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第二十三条 住院伙食补助费可以参照当地国家机关一般工作人员的出差伙食补助标准予以确定。
受害人确有必要到外地治疗，因客观原因不能住院，受害人本人及其陪护人员实际发生的住宿费和伙食费，其合理部分应予赔偿。
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第二十四条
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