浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)金义行初字第181号
原告虞庆玲。
委托代理人何小明，浙江泽大（义乌）律师事务所律师。
被告义乌市国土资源局。
法定代表人：虞秀军，局长
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
委托代理人杨康，义乌市国土资源局国土资源监察大队工作人员。
原告虞庆玲不服被告义乌市国土资源局土地行政处罚一案，于2015年11月24日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2015年11月27日向被告义乌市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告虞庆玲的委托代理人何小明、被告义乌市国土资源局的委托代理人王英豪、杨康到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市国土资源局于2015年5月28日对原告虞庆玲作出行政处罚决定书。其内容如下：2014年8月，虞庆玲未经依法批准，擅自开始在义乌市苏溪镇XXXX和XXXX延伸段交汇地块动工建房，至2014年11月，建成5间5层框架结构房屋，建筑占地面积180.9平方米。具体四至：东靠XXX房屋，南靠XXX房屋，西靠路，北靠XXX。该地块为义乌市苏溪镇XXXX的集体土地，土地类型为旱地106.4平方米、裸地74.5平方米；土地利用总体规划用途为新增建设用地，符合土地利用总体规划。证明以上事实的主要依据有：1、虞庆玲的身份证复印件一份，户口薄复印件一份，证明当事人的基本情况；2、虞庆玲的《询问笔录》一份，证明当事人擅自动工建设的情况；3、现场勘测笔录一份、义乌市苏溪镇XXXX虞庆玲户面积量算测绘报告一份，证明当事人占用土地位置、四至范围、占用土地面积、土地类型和土地规划用途；4、现场照片一张，证明当事人非法占地现场情况。被告认为：虞庆玲未经依法批准，擅自动工建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；······”的规定，属非法占用土地行为。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；······”、《中国人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依据《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，被告决定处罚如下：一、责令虞庆玲退还非法占用的180.9平方米土地给原土地权属单位；二、没收虞庆玲在非法占用的180.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、对虞庆玲非法占用106.4平方米旱地的行为处以每平方米28元罚款，计2979.2元，对虞庆玲非法占用74.5平方米裸地的行为处以每平方米20元罚款，计1490元，合计人民币肆仟肆佰陆拾玖元贰角（4469.2元）。处罚决定第一项、第二项，限在收到本处罚决定书之日起六个月内履行；处罚决定第三项，原告应在接到本处罚决定书之日起十五日内到义乌市国土资源监察大队（江东街道桥东街108号）领取《义乌市罚（没）款通知书》并到指定银行缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，自逾期之日起每日按罚款数额的3%加处罚款。
原告虞庆玲诉称：2011年9月6日苏溪镇政府着手XXX建设，在建设过程中涉及原告的房屋拆迁。于是2011年9月30日苏溪镇政府依据相关条款和原告虞庆玲签订了房屋拆迁安置协议参加了统一拆迁安置，同时原告虞庆玲土地使用权通过义土确（2013）字第0050号文件进行了确权，公告无异议。这说明原告虞庆玲所拥有的土地使用权是合法有效的。2012年12月17日原告缴清了相关款项。2013年12月4日通过拍卖公司统一的选位招投标（见镇前街拆迁安置选位结果图）。2014年5月义乌市勘测设计研究院接受义乌市苏溪镇人民政府的委托，对苏溪镇XXXX进行测量、定点放样，原告虞庆玲的名字也在其列。此后原告的旧房被拆除。所有审批安置手续都在按部就班的进行，也是由政府部门主导群众积极配合的拆迁安置过程，所以该占地并非完全非法，仅仅是手续不完善而已，仅凭手续不全就处以没收的处罚明显错误。再则，处罚决定的第三项是错误的，因为本案地块的土地性质已经在2010年已经由旱地、裸地转为新增建设用地，这在浙江省建设用地审批意见书（XXXXXXXXXX中已经明确。退一步讲就算非法占地，占用的也是建设用地而非旱地、裸地，因此处罚决定书称“对虞庆玲非法占用106.4平方米旱地的行为处以每平米28元罚款，计2979.2元，对虞庆玲非法占用74.5平方米裸地的行为处以每平方米20元罚款，计1490元······”适用的法律错误。原告拥有的镇前街拆迁红线内旧房已通过了国土局的审核无异议，原告是为了配合苏溪镇人民政府关于镇前街的建设拆除了旧房，依据拆迁安置细则“对红线内的合法旧房进行1:1安置”，同时该建房的土地也是通过合法的招投标取得。现在旧房已经拆除多年，原告认为同村的其他拆迁户可以建房了，原告也跟着建了起来，在建的过程中也没有部门过来阻止，因此原告并不知情是未批先建，所以就算是未批先建也应该依据实际情况敦促有关部门尽快完成审批手续，而不是僵硬的执法。同时结合本案的实际，被告的处罚决定显然是过重的，也是极不合理的，同时罚款的处罚决定所适用的法律是错误的。被告错误的行政处罚决定，将导致原告重大经济损失。特提出行政诉讼，请求法院依法裁判，以维护原告的合法权益。基于此，请求：依法撤销义乌市国土资源局义土资罚字【2015】第48号《义乌市国土资源局行政处罚决定书》。原告向本院提供如下证据：1、义乌市国土资源局行政处罚决定书（义土资罚字[2015]第48号）一份，证明该行政处罚决定书是违法的。2、义土信字【2015】1-496号阅办单的回复复印件一份，证明该行政处罚决定显失公平，不具有公平公正性，同样是镇前街拆迁户，同样是未批先建的事实，国土所应一视同仁补办手续。
被告义乌市国土资源局辩称：1、被告的行政处罚事实清楚、证据确凿。经查明，2014年8月，虞庆玲未经依法批准，擅自在义乌市苏溪镇XXX和XXX延伸段交汇地块动工建房，至2014年11月，建成建筑占地面积180.9平方米的5间5层框架结构房屋一幢。以上事实有虞庆玲身份证复印件、户口簿复印件、苏溪派出所证明、询问笔录、现场勘测笔录、义乌市苏溪镇XXXX虞庆玲户面积量算测绘报告、现场照片等证据佐证。2、被告的行政处罚适用法律正确。虞庆玲未经依法批准擅自建房行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款的规定，属非法占用土地行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出行政处罚适用法律正确。关于虞庆玲以建房地块是新增建设用地，并非旱地、裸地为由，认为被告适用法律错误的观点不能成立。被告就是基于该地块现状土地类型为旱地、裸地，规划用途为新增建设用地，符合规划的事实而适用上述法律的。被告决定罚款的数额在法律规定的限额范围内（每平方米30元以下），处罚裁量适当。3、被告的行政处罚符合法定程序。2015年3月，被告对虞庆玲涉嫌非法占用土地行为立案调查。经调查认定虞庆玲的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定拟作出处罚。被告于2015年5月22日向虞庆玲送达《行政处罚告知书》（义土资告字[2015]第48号）。2015年5月28日，被告向虞庆玲送达《行政处罚决定书》（义土资罚字[2015]第48号）。综上，被告的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚裁量恰当，符合法定程序。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告义乌市国土资源局向本院提供以下证据：
1、立案呈批表一份，证明立案。2、虞庆玲身份证复印件一份。3、户口簿复印件一份计二页。4、苏溪派出所证明一份。2-4共同证明被处罚人（原告）的主体。5、虞庆玲询问笔录一份3页,证明原告的违法建房事实。6、现场勘测笔录一份。7、义乌市苏溪镇XXX村虞庆玲户面积量算测绘报告一份。8、现场照片一份。6-8证明原告的违法建筑的四至、面积、层高等情况。9、行政处罚告知书及送达回证各一份。10、行政处罚决定书及送达回证各一份。9-10证明行政处罚程序。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《行政处罚法》第六条、第二十条、第三十一条、第三十二条，《国土资源行政处罚办法》。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：
原告提供的证据1、2，客观真实，本院对上述证据的真实性予以确认。被告提供的证据1-10，客观真实，本院对上述证据的真实性予以确认。
经审理查明，2015年5月22日，被告义乌市国土资源局作出义土资告字【2015】第48号行政处罚告知书，告知原告虞庆玲，对其涉嫌非法占用土地的行为予以立案调查，拟作出处罚，并告知原告享有陈述、申辩和提供新证据的权利，在接到告知书之日起三日内向被告提出，原告于同日收到该告知书。2015年5月28日，被告义乌市国土资源局作出义土资罚字【2015】第48号行政处罚决定书一份，其内容为：2014年8月，虞庆玲未经依法批准，擅自开始在义乌市苏溪镇XX路和XX路延伸段交汇地块动工建房，至2014年11月，建成5间5层框架结构房屋，建筑占地面积180.9平方米。具体四至：东靠XXX房屋，南靠XXX房屋，西靠路，北靠XXX。该地块为义乌市苏溪镇油碑塘村的集体土地，土地类型为旱地106.4平方米、裸地74.5平方米；土地利用总体规划用途为新增建设用地，符合土地利用总体规划。决定处罚如下：一、责令虞庆玲退还非法占用的180.9平方米土地给原土地权属单位；二、没收虞庆玲在非法占用的180.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、对虞庆玲非法占用106.4平方米旱地的行为处以每平方米28元罚款，计2979.2元，对虞庆玲非法占用74.5平方米裸地的行为处以每平方米20元罚款，计1490元，合计人民币肆仟肆佰陆拾玖元贰角（4469.2元）。处罚决定第一项、第二项，限在收到本处罚决定书之日起六个月内履行；处罚决定第三项，原告应在接到本处罚决定书之日起十五日内到义乌市国土资源监察大队（XXXXXXXXXX）领取《义乌市罚（没）款通知书》并到指定银行缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，自逾期之日起每日按罚款数额的3%加处罚款。如不服本处罚决定，可在处罚决定书送达之日起六十日内向义乌市人民政府或金华市国土资源局申请行政复议，也可在六个月内直接向义乌市人民法院起诉。行政复议或行政诉讼期间不停止本处罚决定的执行。期满不申请复议、不起诉、又不履行的，被告将依法申请人民法院强制执行。原告虞庆玲于同日收到上述决定书，对处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点是被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字【2015】第48号行政处罚决定书是否合法。从本案原、被告提供的相关证据及当事人庭审陈述来看，原告虞庆玲在涉案宗地上建房未经用地部门审批的事实清楚。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的相关规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。原告未经依法审批在非法取得的集体土地上建房，被告义乌市国土资源局作为土地行政主管部门依法作出处罚，并无不当。综上，被告义乌市国土资源局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。故原告的诉请理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告虞庆玲的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告虞庆玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（在递交上诉状同时预交上诉费50元，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内；上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入帐号19×××03，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理）。
审 判 长 王丹萍
人民陪审员 朱翠玉
人民陪审员 杜志贵
二〇一六年四月二十九日
代书 记员 王清辉
【附注】
(2015)金义行初字第181号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。