新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
(2017)新40行终53号
上诉人(原审原告）青河县天祥矿业投资有限责任公司。住所地：青河县青河镇。
法定代表人李洪山，该公司经理。
委托代理人刘纯良，新疆仕诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青河县人民政府。住所地：青河县青河镇。
法定代表人贾林·托太依，系青河县人民政府县长。
委托代理人郭荣德，新疆盛业律师事务所律师。
上诉人青河县天祥矿业投资有限责任公司因与被上诉人青河县人民政府行政赔偿一案,不服阿勒泰地区中级人民法院（2016）新43行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人青河县天祥矿业投资有限责任公司的委托代理人刘纯良，被上诉人青河县人民政府负责人魏旭光及委托代理人郭荣德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2008年5月，阿勒泰地区青河县人民政府对辖区内砂铁矿开采项目进行招商引资，富蕴县天业建设有限责任公司即给青河县县委，县政府打报告，拟在青河县投资开发砂铁矿。青河县县委2008年6月4日以青党办发（2008）67号文形式，同意原告股东富蕴县天业建设有限责任公司在青河县阿热勒托别乡托斯巴斯陶区域开采砂铁矿。随后，富蕴县天业有限责任公司成立青河县天祥矿业投资有限责任公司，并以天祥矿业投资有限责任公司名义向青河县人民政府提出投资立项申请报告，经该县领导批准予以办理，2008年7月18日，青河县人民政府以青党发（2008）88号文的形式明确同意原告在阿热勒托别乡托斯巴斯陶区域进行开采。同年7月23日青河县人民政府下属职能部门国土资源局、发改委又分别就办矿资质和项目立项予以批准，并下发了《青河县铁砂矿开发管理办法》，同年8月1日环保局进行环保审批。2008年8月18日，青河县天祥矿业投资有限责任公司向青河县财政局交纳了300万元”捐助款”，财政局出具了行政事业单位收款收据，该公司未提出异议，青河县人民政府将青河县天祥矿业投资有限责任公司企业名单刻在青河县修建的”青龙湖”荣誉榜上。此后，青河县天祥矿业投资有限责任公司相继办理了工商登记、税务登记、开户许可证等事项，并购置了设备。
2013年4月份，青河县天祥矿业投资有限责任公司得知上级已于2012年下令关停铁砂矿。据此，原告以确认青河县人民政府批准原告使用3000亩戈壁地进行砂铁矿开采及收取300万元”捐助款”的行政行为违法，并对造成的巨大损失依法应予行政赔偿为由向人民法院提起行政赔偿诉讼。
青河县人民政府及职能部门未对青河县天祥矿业投资有限责任公司的采矿设备及其他财产采取扣押、查封等行政强制措施；青河县天祥矿业投资有限责任公司被下令关停铁砂矿止，该公司未办理采矿许可证，取得采矿权。
原审认为，青河县人民政府及其职能部门对辖区内砂铁矿开采项目进行招商引资，下发的各类文件虽已明确告知了在青河开采砂铁矿的企业包括原告应办理采矿登记手续及开矿存在风险，但作为一级政府，青河县人民政府无权批准企业用地3000亩，本案，被告虽然没有单独明文批复，但其一系列的发文内容及收款行为显然已经同意原告使用土地，青河县人民政府上述批准用地的行政行为超越其职权，属于行政违法，原告要求确认被告批准用地的行政行为违法，于法有据，应当支持。原告在明知被告没有用地批准权，依然使用土地并在开采手续未办理的情况下，购买机器，进行投资，其损失系自身决定造成，与被告批准用地的行为无必然关系，且被告青河县人民政府并未对青河县天祥矿业投资有限责任公司的采矿设备及其他财产采取查封、扣押等行政强制措施，不存在《中华人民共和国赔偿法》第四条规定的情形，因此，原告有关赔偿损失的请求本院不予支持。关于原告所诉300万元”捐助款”，因其法律性质为非行政法律关系，原告主张返还该款的请求可以通过其他法律途径另行主张。本案经本院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告青河县人民政府批准用地的行政行为违法；二、驳回原告青河县天祥矿业投资有限责任公司要求被告青河县人民政府赔偿损失的诉讼请求。
青河县天祥矿业投资有限责任公司不服上述判决，上诉称，原审查明事实有误，请求二审法院依法改判。理由如下：一、一审认定上诉人明知被上诉人没有用地批准权是一审法院主观推断，首先，上诉人不明知被上诉人没有用地批准权，其次，购买机器进行投资虽是上诉人自身决定，但是其前提条件是被上诉人批准上诉人使用3000亩土地，按被上诉人文件要求，上诉人投入资金必须不少于3000万，否则将取消采矿申请企业开发资格。上诉人在一审时提供了三份文件证明这一事实。上诉人包括购买机器在内的投资，完全在被上诉人批准用地后，按被上诉人文件要求的，与被上诉人批准用地行为有必然关系。二、一审判决内容自相矛盾。一审判决已明确被上诉人的批准用地行政行为超越职权，属于行政违法，但又判决300万元捐助款的法律性质是非行政法律关系，判决上诉人主张返还该款的请求可以通过其他法律途径另行主张，完全自相矛盾。被上诉人的收款行为只有这一次，上诉人认为该款不是捐助款而是土地使用费。三、一审适用法律不当。一审判决适用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，明显适用法律不当。因为被上诉人的违法行政行为给上诉人造成了明显损害。如果没有被上诉人的招商引资，批准使用3000亩地的违法行政行为，上诉人作为一个外地企业怎么去青河县设立公司、交费、买采矿设备和简易房，上诉人700余万元的损失是事实。
被上诉人青河县人民政府辩称，被上诉人并未批准用地，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等规定，取得建设用地土地使用权主要包括划拨、出让、租赁等，上诉人明知法律有此相关规定，仍未办理相关手续。一审认定捐赠款属于非行政法律关系，适用法律准确。捐款票据上明确载明为”捐助款”，并非土地使用费。上诉人在收到财政局开具的捐赠发票时，已知悉该票据中载明的捐款数额、用途及性质，上诉人作为完全有认知能力的公司，未在合理期间对该票据及自身的捐助行为提出异议，现捐赠行为已达7年之久，上诉人否认捐款这一行为，不符合事实。上诉人要求被上诉人赔偿机械设备损失及利息损失，没有依据。上诉人在没有任何审批手续的前提下，盲目投资，应当自行承担经济损失。被上诉人在行政行为的过程中，未向上诉人作出任何查封、扣押等行政强制措施，其投入资产未损失，也未与被上诉人有因果关系。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，被上诉人青河县人民政府虽然没有单独明文批复本案案涉3000亩土地由上诉人使用，但其一系列的发文内容及收款行为表明已经同意上诉人使用土地，青河县人民政府上述批准用地的行政行为违反了土地管理法的相关规定，一审判决属于行政违法并无不当，且被上诉人青河县人民政府对一审判决未提起上诉，故本院对一审判决第一项内容进行确认，即被上诉人青河县人民政府批准用地的行政行为违法。本案的争议焦点为被上诉人批准上诉人用地的行政行为违法与上诉人主张的赔偿损失是否有因果关系。上诉人作为矿业企业，应当知晓开采矿产资源应当办理开采手续并领取采矿许可证后才能进行开采的事实。本案上诉人在砂铁矿的开采手续未办理的情况下，自行购置设备，该部分损失与被上诉人的批准用地行为无因果关系，且被上诉人对上诉人的采矿设备及其他财产未采取查封、扣押等行政强制措施，根据《国家赔偿法》的规定，被上诉人不应对其购置设备款承担赔偿责任。关于上诉人主张的300万元系其交纳的土地使用费等七项费用应由被上诉人赔偿的问题，上诉人在一审时提交了青河县财政局给其出具的收款收据上明确载明”系付捐助款”，并不是土地使用费，且土地使用费应向国土部门缴纳，故一审认定其法律性质为非行政法律关系，并无不当。故上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青河县天祥矿业投资有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张学珍
代理审判员 田金华
代理审判员 李 霞
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 陈志明