重庆市綦江区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)綦行初字第00174号
原告李强，男，生于1973年10月8日，汉族，住重庆市九龙坡区。
原告曹益东，男，生于1979年7月24日，汉族，住重庆市綦江区。
原告王华国，男，生于1971年12月7日，汉族，住重庆市南岸区。
原告蔡尚高，男，生于1987年5月23日，汉族，住重庆市綦江区。
四原告共同委托代理人李建，北京德恒（重庆）律师事务所律师。
重庆市綦江区国土资源和房屋管理局，地址重庆市綦江区古南街道南门路7号。组织机构代码00931220-3。
法定代表人陈晓军，局长。
委托代理人孟洪波，男，该局执法队工作人员。
委托代理人张力，男，该局新盛镇国土所所长。
原告李强、曹益东、王华国不服被告重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称綦江国土局）2015年9月14日作出的{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书，于2015年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月14日立案后，于同日向被告綦江国土局送达了起诉书副本及应诉通知书。诉讼中，蔡尚高申请作为本案原告参加诉讼，本院依法同意蔡尚高作为本案原告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月7日公开开庭审理了本案。原告李强及四原告共同委托代理人李建、被告綦江国土局委托的代理人孟洪波、张力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告綦江国土局于2015年9月14日作出的{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书，认定李强、曹益东、王华国3人以重庆威龙药业有限公司（以下简称威龙公司）名义与原綦江县新盛镇人民政府（以下简称新盛政府）签订了《投资协议》，于2010年6月未经批准擅自在綦江区新盛镇德胜村1、3社占用集体土地修建威龙山庄及其附属设施，经勘测实际占用集体土地28800平方米（其中耕地17280平方米），建筑面积3560平方米，房屋主体工程完工。被告綦江国土局认为李强、曹益东、王华国的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条之规定，对李强、曹益东、王华国作出了处罚决定：一、对李强、曹益东、王华国等3人非法占地28800平方米处以罚款人民币748800元；二、责令李强、曹益东、王华国等3人对非法占地28800平方米土地上新建的建筑物和其他设施，限期全部自行拆除。
原告李强、曹益东、王华国、蔡尚高诉称，2008年12月30日，威龙公司与新盛政府签订了《投资协议》，双方约定威龙公司在原綦江县新盛镇德胜村三社投资“建设培训基地及生态休闲农业综合开发”项目。2009年初威龙公司分别与原綦江县新盛镇德胜村一社、三社签订了《农村土地承包经营合同》，进行了土地流转。之后威龙公司开始投资建设该项目，目前房屋主体工程已经完工。2005年9月17日被告向李强、曹益东、王华国下达了{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书，认定李强、曹益东、王华国的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，对李强、曹益东、王华国作出罚款和限期拆除建筑物和其他设施的处罚决定。原告认为被告在作出处罚决定书前没有告知当事人享有听证的权利，没有向原告送达告知书。此外，被处罚对象应该是威龙公司而不应该是李强、曹益东和王华国；被告作出的行政处罚决定书没有依据。现起诉要求撤销被告作出的{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书。
四原告为证明其主张，在举证期限内提供了以下证据：
1、{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书，拟证明原告是本案适格主体；
2、农村土地承包经营合同，拟证明所使用的土地是合法流转的；
3、投资意向协议、框架协议、投资协议，拟证明威龙公司投资的项目是招商引资进来的，是经过新盛镇人民政府同意的；
4、綦江街镇历史文化丛书，拟证明威龙山庄是政府招商引资的项目；
5、专题会议纪要，拟证明威龙山庄项目是经过綦江发改委同意的；
6、合伙协议，拟证明蔡尚高是本案适格主体以及被告处罚对象错误。
被告綦江国土局辩称，2008年12月30日李强、曹益东、王华国3人以威龙公司名义与新盛政府签订了投资协议，由李强、曹益东、王华国3人合伙出资建设。在没有取得用地手续的情况下，2010年6月李强、曹益东、王华国3人未经批准擅自在綦江区新盛镇德胜村1、3社占用集体土地修建威龙山庄及其附属设施，我局对其违法用地作出行政处罚符合法律的规定。我局国土所工作人员多次电话通知原告来领取《处罚告知书》，原告均未来领取，我局工作人员在原告修建的威龙山庄门口进行了张贴，在张贴前后分别告知原告处罚告知书情况，原告在规定的时间内未提出听证申请。原告虽然进行了土地流转，但进行建设没有取得用地审批手续，就是违法用地行为。李强、曹益东、王华国3人虽然以威龙公司名义与新盛政府签订合同，但实际使用土地及建设是李强、曹益东、王华国3人。故我局所作出的处罚决定符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告綦江国土局在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、行政处罚告知书及送达回证，拟证明处罚前进行了告知；
2、对李强、曹益东的调查笔录，拟证明是李强、曹益东、王华国3人修建的威龙山庄，而不是威龙公司修建；
3、现场勘测笔录及附图，拟证明原告对处罚的面积予以认可；
4、{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书及送达回证，拟证明依法作出了行政处罚决定，并通过张贴方式进行了送达；
5、照片5张，拟证明以张贴方式送达了行政处罚告知书及行政处罚决定书。
6、《土地管理法》第二条、第七十四条、第七十六条，拟证明被告作出行政处罚的职权及法律依据。
经庭审质证，原告对于被告綦江国土局所举示证据的真实性均无异议，但认为证据1程序不合法，被告在送达告知书后三日内就做出了处罚决定；证据2、3不能作为证据使用，因为两份笔录中执法人员均未出示执法证和执法证号码，效力有瑕疵；证据4是根据有瑕疵的证据做出的决定，程序违法；证据5不能反映出张贴的是行政处罚告知书及行政处罚决定书。被告对原告所举示的证据6真实性有异议，与调查笔录有冲突；对原告所举示的其他证据均无异议，但认为与本案无关。
本院对以上证据作如下确认：被告举示的证据1，能证明送达方式不符合留置送达或者公告送达的法律规定，其送达程序不合法，应于确认；被告举示的证据2，其对询问人的询问方式不符合对询问人应当个别进行的法律规定，本院依法不予采信；被告举示的证据3虽然没有填写执法证号，但不影响其证明效力，本院依法予以确认；被告举示的证据5真实性予以确认，但不能证明已将行政处罚告知书送达给了原告；被告举示的证据4、6真实合法，与本案有关联性，本院依法予以确认。原告举示证据均具有真实性，本院依法予以确认。证据6被告虽提出异议，但未提供相关证据予以证明，其异议不成立。
经审理查明：2007年10月及2008年1月，威龙公司先后与新盛政府签订了《投资意向协议》及《框架协议》，就威龙公司在新盛镇德胜村投资休闲度假及农业开发项目达成意向协议。2008年12月30日，威龙公司与新盛政府签订了《投资协议》，约定威龙公司在原綦江县新盛镇德胜村三社投资“建设培训基地及生态休闲农业综合开发”项目。2009年蔡尚高分别与原綦江县新盛镇德胜村一社、三社签订了《农村土地承包经营合同》，进行了土地流转。被告綦江国土局发现辖区新盛镇德胜村1、3社土地被占用修建威龙山庄及其附属设施后，于2015年8月10日立案调查。经调查，被告綦江国土局认为威龙山庄及其附属设施是由李强、曹益东、王华国3人合伙出资修建的。2015年8月20日被告綦江国土局作出了行政处罚告知书，拟对李强、曹益东、王华国3人进行处罚，并于2015年9月10日将该告知书张贴在威龙山庄门前，同时在送达回证上注明送达方式为“留置送达”，在场人为“李应其”。2005年9月14日被告作出了{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书，认定李强、曹益东、王华国3人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，对李强、曹益东、王华国3人作出罚款和限期拆除建筑物和其他设施的处罚决定，并于2015年9月17日将该决定书张贴于威龙山庄门前，原告自认收到了该处罚决定书。李强、曹益东、王华国、蔡尚高不服该处罚决定，现起诉要求撤销被告作出的{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书。
本院认为，被告綦江国土局作为法律授权的土地行政管理机关，有权对本辖区内有关土地行政管理事务作出具体行政行为。被告綦江国土局在履行法定职责过程中，应在遵照法律、法规相关程序性规定的前提下，查明非法占地事实，依法对非法占地行为人作出行政处罚决定。本案中，被告綦江国土局作出行政处罚决定存在着证据不足、程序不合法的问题：一是被告綦江区国土局以未经批准非法占地为由处罚李强、曹益东、王华国3人，所依据的只有一份对李强、曹益东的调查笔录，但该调查笔录不符合询问应当个别进行的规定，不能作为被告作出行政处罚时的依据使用，应视为被告綦江国土局处罚李强、曹益东、王华国没有依据；二是根据法律规定，该案被处罚人享有听证权利，因被告綦江国土局送达《行政处罚告知书》的方式不符合法律规定，应视为并未将处罚告知书送达给被处罚人，属程序违法。故被告綦江国土局作出的该处罚决定证据不足、违反法定程序，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项，判决如下：
撤销被告重庆市綦江区国土资源和房屋管理局作出的{綦江[处罚决定](2015)199号}行政处罚决定书。
本案案件受理费50元由被告重庆市綦江区国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
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审 判 长 谭 毅
代理审判员 魏永康
人民陪审员 许范明
二〇一六年二月十八日
书 记 员 白 涛