湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘12行初129号
原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司，地址新晃侗族自治县国土资源局一楼。
法定代表人施方荣，董事长。
委托代理人王旭辉，男，1963年5月12日出生，汉族，新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司股东，住湖南省怀化市鹤城区。
委托代理人洪波，湖南宏峰律师事务所律师。
被告新晃侗族自治县人民政府，地址新晃侗族自治县晃山路行政中心一号楼。
法定代表人陆志前，县长。
委托代理人田家齐，男，新晃侗族自治县人民政府法制办公室主任。
委托代理人赵桂东，湖南淮新律师事务所律师。
原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司（以下简称八江口温泉公司）与被告新晃侗族自治县人民政府（以下简称新晃县政府）行政协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月16日组织双方进行证据交换，并于2016年11月17日公开开庭进行了审理，原告委托代理人王旭辉、洪波，被告委托代理人田家齐、赵桂东到庭参加了诉讼。在此后的协调中，双方均认同无法继续履行投资协议，要求依法解除投资协议，并分别申请司法鉴定，其中原告申请对其开发的八江口项目实际资产投入进行司法鉴定，被告则申请对原告开发的八江口项目现有资产进行价格评估。鉴定期间，本院组织双方对司法鉴定所依据的证据材料进行了审查，听取了双方的意见，并对鉴定人员进行了咨询。2017年9月12日，本院再次组织双方进行证据交换，并于2017年9月13日进行了公开开庭审理。原告法定代表人施方荣及委托代理人王旭辉、洪波，被告委托代理人田家齐、赵桂东到庭参加了诉讼。因协调未果，本案现已审理终结。
原告八江口温泉公司诉称，根据被告推出的新晃八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区招商项目（以下简称八江口温泉项目），原告分别于2009年12月15日和2009年12月22日与被告签订《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》（以下简称《投资协议》）与《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》（以下简称《补充协议》）。随着项目建设的推进，诸多不利因素不断出现。让原告无法理解的是，被告的一些行为表现给项目建设带来了重大影响，而被告在不思其没有全面履行《投资协议》等相关承诺导致项目建设陷入极端困难的情况下，简单粗暴地向原告发出6次解除《投资协议》的函告。在此期间，原告与被告进行多次沟通、协调，但均没有实现应有的效果。2015年7月29日，正当原告对项目“温泉泡池及景观”等工程进行招标工作，并与多家施工单位签订施工合同之际，被告以会议约谈方式，正式通知原告：解除《投资协议》；强令项目建设停工；根据委托评估审定意见，退回不低于原告实际投入的资金，由被告收回项目；被告重启项目招商。被告单方强制解除《投资协议》的行为，完全背离了双方签订的《投资协议》及相关法律的规定，纯属利用手中公权力进行的行政乱作为，其行为直接导致原告4800余万元的投资资产闲置；原告被迫与在建施工单位解约退场；项目被叫停，无人接管（收回）等等，造成原告经济损失日益加大。对此，被告没有采取任何妥善处置措施，任由项目日渐沦为烂尾项目。据此，原告被迫提起诉讼，请求判决确认被告解除《投资协议》及《补充协议》行政行为违法，并采取补救措施。庭审中，原告明确要求被告采取补救措施是要求被告赔偿经济损失4344.87万元，并从2017年4月1日起以3672.2万元为基数，按年利率11.5464%计算利息。
为支持其诉讼请求，原告提交了以下证据：
第1组证据（《投资协议》及《补充协议》），拟证明原告与被告经过招商，就有限温泉资源开发和利用签订协议的事实。其中明确了双方的权利和义务，同时特别规定了“甲方保证乙方在新晃投资充分享受国家、怀化市及本县的相关优惠政策，现行可按《新晃侗族自治县经济发展40条》执行……”等相关事实；
第2组证据（2013年8月26日晃政函（2013）76号“关于切实履行《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》的函”、2014年6月5日晃温指函（2014）01号“关于要求在2014年国庆前切实履行《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》的函”、2014年6月17日晃温指函（2014）02号“关于切实要求八江口温泉必须在2014年国庆实现试营业的函”、2014年8月8日晃温指函（2014）3号“关于依法解除八江口（夜郎王）温泉生态景区开发项目投资协议的函”、2014年10月28日晃温指函（2014）4号“关于切实要求八江口温泉必须在2014年年底前实现试营业的函”、2014年12月19日晃温指函（2014）5号“关于依法解除八江口（夜郎王）温泉生态景区开发项目投资协议的函”），拟证明被告没有全面履行协议及相关承诺等，不顾项目建设客观存在的事实，给项目建设造成重大影响和困难，简单、粗暴地向原告发出多份解除《投资协议》函告的事实；
第3组证据（2013年9月5日“关于认真履行[八江口*夜郎王温泉生态旅游度假项目]投资协议等有关问题的回函”、2015年9月25日“关于《八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《补充协议》双方违约情况的统计汇报”、2010年8月31日新晃侗族自治县人民政府常务会第八期纪要、2011年3月29日中共新晃县委常委办公会议（2011）第1号纪要、2012年2月7日中共新晃侗族自治县委员会常委办公会议第一期纪要、2013年2月4日中共新晃侗族自治县委员会常委办公会议第一期纪要、2016年4月27日“关于温泉项目勒令解除协议如何妥善解决原投资人退出等相关问题的函”），拟证明：在项目建设处于项目本身和外部环境、条件极其不利的情况下，原告仍然艰难地推进项目建设；在此期间，原告采取书面等多种方式，向被告汇报项目建设存在的问题和困难及被告不全面履行《投资协议》等相关承诺，给项目建设造成的重大影响和严重后果；自被告强令解除《投资协议》至今，未对《投资协议》解除、项目停建等一系列问题进行处理和安排，导致原告经济损失不断加大，损害后果日趋严重的事实；
第4组证据（2015年4月11日签订的《装饰装修工程施工承包合同》、2015年6月29日签订的《消防安装施工合同》、2015年7月6日签订的《空调销售安装合同》、2015年10月31日'关于暂停“湖南夜郎王（天沐）温泉”品牌经营合作的函'），拟证明：被告单方强令解除《投资协议》，导致项目建设停止施工和合作单位退场的严重后果；
第5组证据（红网新晃站2012年7月30日讯：凉玉公路改建工程于2012年7月29日举行开工典礼、红网新晃站讯：凉玉公路玉屏段今日破土动工），拟证明：凉玉公路贵州段，被告推迟至2015年6月24日动工的事实；
第6组证据（红网新晃站2010年6月22日以标题为“夜郎王温泉”的报道），拟证明被告于2009年7月已将该项目列为待开发旅游项目之首。
原告在2017年9月12日证据交换中提交了以下证据：
证据1、新晃县委书记、县长就解除《投资协议》与原告法定代表人施方荣约谈会议记录[时间：2015年11月5日]（仅提交书面文字记录）（当庭播放录音），拟证明解除《投资协议》是新晃县委、县政府集体决策，同意据实补偿；
证据2、新晃县发改局（2010）62号、（2011）194号关于温泉项目立项及项目变更的2次文件批复，拟证明项目建设经过新晃县政府批准同意及相关职能部门依法批准；
证据3、新晃县建设局颁发《建设项目选址意见书》，拟证明项目选址、征地、占地合法；
证据4、新晃县建设局颁发《建设用地规划许可证》及用地红线图，拟证明项目总用地51249平方米，施工建设合法；
证据5、新晃县建设局颁发《建设工程规划许可证》，拟证明项目总建筑规划合法；
证据6、新晃县建设局颁发《建筑工程施工许可证》，拟证明工程施工合法；
证据7、新晃县环保局核发《环评意见》，拟证明项目建设符合环境要求；
证据8、项目消防审核意见，拟证明项目建设符合消防要求；
证据9、新晃加快经济发展四十条，拟证明“一事一议”各项约定视为合同条约；
证据10、征地委托协议，拟证明土地价外支付180.22万元的依据；
证据11、项目建设办公设备设施购置成本清单，拟证明工程项目建设直接成本支出形成的资产；
证据12、土地使用权证5本，拟证明依法享有使用权益及法定用地面积；
证据13、新招商投资合同及工商执照，拟证明被告实质启动重新招商程序；
证据14、2015年6月投资方泡池区招标文件，拟证明投资方继续投资开发的行为。
被告新晃县政府辩称，一、双方签订的《投资协议》及《补充协议》是民事协议，非行政协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《投资协议》及《补充协议》既不是为了实现公共利益，也不具有行政管理目标，更不是政府特许经营协议及土地、房屋等征收征用补偿协议，而是以旅游开发为目的的投资协议。双方之间权利义务对等，主体地位平等，受《中华人民共和国合同法》调整，故是民事协议，非行政协议。双方因履约发生纠纷，在协商未果的情况下，原告应通过民事诉讼的途径解决。二、《投资协议》及《补充协议》并未解除，原告提起确认解除合同行为违法的诉讼是无源之水，无本之木。原告诉称事实不存在，2015年7月29日的会议只是在原告经六次催告仍未能按约履行合同义务的情况下，通知原告协商解除双方的合同事宜。在双方的履约过程中，重要问题均采取了书面形式，对于解除合同这样重大的事情，肯定会采取书面的形式。协议第七条对工程建设进度及资金投入有具体的约定，在履约过程中，由于原告的资金投入远低于合同的要求，也未能按约定开始对外营业，致使全县党代表、人大代表、政协委员及当地村民产生极大意见，被告只好依法催告原告履行合同义务。由于原告的违约，不仅使被告遭受了巨大经济损失，也对被告的形象产生了巨大的负面影响。根据《投资协议》第二十七条的约定，被告完全可以通知原告解除双方的协议，原告投入所形成的固定资产都归被告所有，但被告没有这样做，保留这项权利。被告配套投入资金1亿余元，被告保留向原告索赔的权利。三、原告的诉讼请求不明确。被告通知原告解除合同的行为是否是行政行为姑且不论，但其请求采取补救的诉讼请求是不明确的，在事实与理由部分也未明确。请求依法驳回原告的起诉。
为支持其抗辩意见，被告提交了以下证据：
证据1、《投资协议》，拟证明投资协议就项目名称、投资规模、开发内容及开发期限、项目开发事项、甲方权利及义务、乙方权利及义务、合同生效及责任承担作出了明确具体约定，其中根据协议第7条的约定，原告应在第一期（2010年1月
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2011年12月）投入人民币4000万元（第一年不低于2000万元），保证在2012年1月对外营业，温泉度假区具备1000人/日的接待能力；原告在二期建设期间（2012年1月
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2015年12月）投入人民币8000万元（每年不低于2000万元固定资产投资），至2015年12月31日之前完成全部投资，全面达到AAAA景区标准，并获得国家旅游部门授牌。另外，协议第二十七条的约定：“如项目出现资金不能按约定按时到位及停建、撤建或改变土地用途等情况，甲方有权终止该协议。乙方的固定资产投入部分无偿归甲方所有。”；
证据2、《补充协议》，拟证明原告需按法定程序支付全部费用后依法取得景区土地的使用权；在项目建设及经营期间，原告应于每年元月30日前向被告支付当年的土地代管经费（即以水田每年800斤稻谷/亩，旱土每年400斤/亩的标准，按当年稻谷市场价折现。）；
证据3、晃政函[2013]76号函（第一次），拟证明原告在规定的期限内动工建设，注册了公司，但投资仅达2300万元，远远低于约定的要求，也未能依约于2012年1月开始对外营业。被告催促原告按约定履行协议，并告知如未能在2013年10月28日试营业，将按《投资协议》第26条、27条的约定解除协议；
证据4、晃温指函（2014）01号函（第二次），拟证明被告要求原告在2014年10月1日前完成青年馆的改建、水疗馆以及接待大厅的装修等，确保2014年10月1日试营业。并告知如未按约定履行协议，将按协议的约定解除协议；
证据5、晃温指函（2014）02号函（第三次），拟证明原告必须在7月10日前复工，并确保在7月底前有在建工程。在2014年10月1日前完成青年馆的改建、水疗馆以及接待大厅的装修等，确保2014年10月1日试营业。并告知如未按约定履行协议，将按协议的约定解除协议；
证据6、晃温指函（2014）03号函（第四次），拟证明因原告2014年工程建设停滞不前，未能达到其承诺的内容，未能在7月31日前实现建设目标，通知原告协商解除相关投资协议；
证据7、晃温指函（2014）04号函（第五次），拟证明原告在收到解除协议函后，建设进度加快，公司董事会与县政府领导会商，如不解除协议必须在2014年12月31日前试营业，如乙方未能实现此目标，将依法解除投资协议；
证据8、晃温指函（2014）05号函（第六次），拟证明原告在2014年建设工程停滞不前，不能按约履行投资协议及补充协议，通知原告在10个工作日内来新晃协商解除相关投资协议；
证据9、关于认真履行“八江口•夜郎王温泉生态旅游度假项目”投资协议等有关问题的回函，拟证明原告认可晃政函[2013]76号对项目工程建设没有达到协议的约定，认可其违约事实的存在；
证据10、晃温旅开字（2014）第04号函，拟证明原告收到晃温指函（2014）02号后，承诺在7月10日前全面开展水疗馆和员工宿舍的改建工作；针对10月1日试营业，本着“白+黑”和“5+2”的建设热情与干劲，向2014年国庆试营业的工作目标，发起冲刺；
证据11、晃温旅开字（2014）第07号函，拟证明新晃县委、县政府先后将项目申报列入新晃县及怀化市2013-2014年度全市社会产业发展重点工程项目，并于2011年、2013年两次纳入湖南省湘西地区开发第三轮和四轮省规划产业项目重点工程，享受湘西开发财政贴息；被告在2011年、2012年期间，在景区直接投资修建了鼓楼、风雨桥、表演广场、防洪堤、过境公路、公路桥、停车场、村寨亮化、拆迁安置等配套项目；承认董事会决策失误、用人失误、管理疏忽执行不力，导致项目推进不力，进而违约；
证据12、新晃县凉伞变-黄雷35KV送电线路改道工程预算审查单，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告改造凉伞变-
黄雷35KV送电线，投资301589.06元；
证据13、新晃县八江口侗寨10KV电网改迁工程预算审查单、施工合同等材料，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为八江口电网改迁工程建设投资659790.80元；
证据14、07889615号财政直接支付凭证，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为冲首村直接投资100000元；
证据15、征拆办垫付款明细账，拟证明为配合八江口温泉景区建设,2011年6-8月份从经建投借八江口征地补偿款2500000元；
证据16、八江口温泉停车场及安置区土石方和路面硬化工程施工合同等材料，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为八江口景区停车场及安置区投资A1标3832166元，A2标3418471元；
证据17、国有建设用地使用权出让合同，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为原告依法依约定供地，原告应缴土地出让金金额14260000元及相应的契税、价格调节基金，但原告仅按每亩5万元打包缴纳计380余万元；
证据18、新晃县2013年项目工程拨款明细表等，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为八江口小学投资720500元；
证据19、贵州玉屏至新晃凉伞公路改造工程合同、审计报告等材料，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告对凉伞公路进行投资建设，至2015年10月底已支付工程款及费用77597137.65元，其中：第一合同段34061825元，第二合同段38298634元。零星投资1851348元，待摊投资7298838.22元；
证据20、新晃县凉伞镇冲首村通达公路施工合同、审计报告等材料，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为冲首村通达公路建设工程投资6606567元；
证据21、八江口侗寨房屋改造结账表，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为冲首村投资穿衣戴帽投资402458.76元；
证据22、凉伞河八江口段治理工程施工合同、结算造价定案表等材料，拟证明为配合八江口温泉景区建设，被告为八江口河道治理工程投资2079745元。
庭审中，原告对被告所举证据的质证意见：对证据1、2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，被告片面指出原告的责任，对政府的责任没有说明；对证据3-8的真实性、合法性均无异议，对关联性均有异议，被告本身没有履行责任，但片面强调原告的责任，要求原告在多少天完工；对证据9的真实性、合法性均无异议，对证明目的有异议，在被告没有完成的前提下导致原告无法按期完成投资；对证据10-11的真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，原告要求被告尽快按照协议履行；对证据12-18、20-22的真实性、合法性无法考证，对证明目的有异议，这些证据仅能证明被告在合同中履行了部分责任，但没有全面履行协议；对证据19的证明目的有异议，按照合同规定应该在2010年12月31日之前完工，而实际开工时间是2012年7月29日，且凉玉贵州段推迟到2015年6月24日开工。
被告对原告所举证据的质证意见：对第1、2组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对其拟证明的事项有异议，不能达到原告的证明目的；对第3组证据的证明目的有异议，不能证明原告的证明目的，其中对证据（1）中的“一、因我方原因，对'履约'的影响是客观存在的”没有异议，对（1）中的“二、其他外在原因，对'履约'的影响不容忽视”的真实性有异议；对第3组证据中的证据（2）的真实性、合法性均有异议，该证据是原告单方制作的，对原告单方统计的被告所谓的违约行为均与事实不符；第3组证据中的证据（3）-（6）是复印件，需与原件核对后才能判断其真实性；对第3组证据中的证据（7）的真实性有异议；对第4组证据的真实性不知情，无法判断，与本案没有关联性；对第5组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，不能达到原告的证明目的；第6组证据是一份新闻报道，新闻报道的内容本身不能作为证据使用，与本案无关。
被告对原告于2017年9月12日所举证据的质证意见：对证据1因播放的录音听不清楚，无法发表质证意见；对证据2、3、12予以认可；对证据4-9的真实性、关联性予以认可，但均不能达到原告的证明目的；对证据10以相关司法鉴定意见为准；对证据11不清楚；对证据13中营业执照予以认可，但对协议书不清楚，没有提供原件核对；对证据14的真实性、合法性、关联性均不予认可。
根据原、被告分别提出的司法鉴定申请，怀化市方兴司法鉴定所接受本院的委托，对原告提出的其对八江口温泉项目实际资产的投入及被告提出的原告在八江口温泉项目现有资产的价值（基准日2015年7月31日）进行司法鉴定。2017年6月22日、6月29日，本院分别组织双方当事人对鉴定所依据的证据材料进行质证，并由双方对鉴定人员进行咨询。在征询双方意见后，怀化市方兴司法鉴定所于2017年7月2日对原告提出的鉴定申请作出怀方兴司鉴所（2017）会鉴字第4号司法鉴定意见：1、新晃八江口温泉旅游有限责任公司八江口温泉项目截止2015年7月31日在建工程实际成本总额28351858.68元，其中前期工程2322193.00元、水疗馆5740085.37元、青年旅馆2822785.31元、酒店综合楼112256.00元、基础设施10273295元、泡池区工程1230666.40元、温泉小镇110000.00元、VIP接待中心31103.86元、拦河坝6000.00元、其他63604.23元、待摊支出（土地费用）5639868.78元。2、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2010年5月至2015年7月实际发生的管理费用金额为5972926.47元。3、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2010年5月至2015年7月实际发生的财务费用金额为627305.62元。4、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2015年8月至2017年3月实际发生的工资为444360.00元。5、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2015年8月至2017年3月实际支付的贷款利息为1325589.87元。6、新晃八江口温泉旅游有限责任公司实际发生的在建工程、管理费用、财务费用按年利率11.5464%（不计复利）计算的2015年8月1日至2017年3月31日占用资金财务成本为6726180.35元。以上第1-5项合计金额为36722040.64元，均为新晃八江口温泉旅游有限责任公司2010年5月至2017年3月期间八江口温泉项目实际发生的成本费用。第6项为按照新晃八江口温泉旅游有限责任公司实际贷款利率计算的2015年8月1日至2017年3月31日期间占用资金的财务成本。2017年7月24日，怀化市方兴司法鉴定所对被告提出的鉴定申请作出怀方评报字（2017）第089号资产评估报告，委托评估资产的评估值为3189.93万元（评估基准日2015年7月31日），其中固定资产1719.37万元、绿化林木20.52万元、无形资产（土地使用权）1450.04万元。
庭审中，原告对怀化市方兴司法鉴定所所作的司法鉴定意见、资产评估报告的质证意见：土地资产评估有漏项及不实，规划设计费用成本漏项等，要求补正；对资产评估报告不认可，否认了被告解除协议给原告造成的损失，对原告不公平。被告对怀化市方兴司法鉴定所所作的司法鉴定意见、资产评估报告的质证意见：对司法鉴定意见不认可，超范围鉴定，把资产与成本费用混为一谈，鉴定意见与委托事项自相矛盾；对评估报告不认可，适用的评估假设不当，取价依据不当，没有考虑贬值因素，不符合客观情况。
根据原告的调查申请，本院对时任新晃侗族自治县人民政府副县长李某进行了调查，证人李某证言的主要内容是：被告多次去函要求原告开工，而原告多次违约，也未兑现承诺开工。在此情况下，经县委委托，证人李某于2015年7月29日约谈了原告法定代表人施方荣。会议上，施方荣明确表示温泉项目搞不下去了，要求被告另找开发商接盘。证人没有作出解除合同的意思表示，双方只是协商如何推进项目的开发。至于委托鉴定，是政府防止原告漫天要价而进行的。
被告对证人李某的证言无异议。原告认为被告没有提交约谈会议的记录，不能证实证人的证言；而被告委托评估公司进行鉴定是启动对原告资产的清查程序，证明被告已经启动解除程序。
经审查，本院认证如下：原告提交的第1组证据与被告提交的证据1、2相同，原告提交的第2组证据与被告提交的证据3-8相同，原告提交的第3组证据中的证据（1）与被告提交的证据9相同，客观真实，本院予以采信，但能否证明双方的证明目的，应结合其他证据考虑；原告提交的第3组证据中的证据（2）、（7）系原告单方制作的材料，属原告的陈述，被告不认可，应结合其他证据综合考虑；原告提交的第3组证据中的证据（3）-（6）系新晃县委、政府会议纪要复印件，被告对真实性有异议，结合被告提交的证据12-22综合认定；原告提交的第4组证据，被告对真实性有异议，而怀化方兴司法鉴定所的鉴定意见对此有体现，予以采信，但不能证明原告的证明目的；原告提交的第5、6组证据，来源于网站，予以采信；被告提交的证据10、11系原告的回函，予以采信；证据12-22结合本案其他证据考虑。原告2017年9月12日提交的证据1系录音的文字材料，录音经当庭播放，听不清楚，但根据文字记录的内容，不能证明原告主张被告解除投资协议的事实，而是双方在协商如何补偿以解决纠纷，不予采信；被告对证据2、3、12认可，予以采信；证据4-9系新晃县相关行政机关制作的公文、证书及文件等，予以采信；证据10、11结合司法鉴定意见认定；证据13中的营业执照与本案无关，不予采信，对合作框架协议书，被告认可，予以采信；证据14只能证明原告发出招标邀请，不能证明原告的证明目的。怀化市方兴司法鉴定所所作的司法鉴定意见、资产评估报告，本院曾组织双方进行了质证，听取双方的意见，并咨询了鉴定人员，现双方虽提出了异议，但其不能证明鉴定结论存在鉴定程序严重违法、鉴定结论错误、内容不完整等情形，对司法鉴定意见、资产评估报告予以采信；对证人李某的证言，应结合本案其他证据认定。
经审理查明，为实施新晃侗族自治县“旅游活县”战略，重点开发建设新晃八江口*夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区，被告新晃县政府（甲方）与原告八江口温泉公司法定代表人施方荣（乙方）先后于2009年12月15日与2009年12月22日签订《投资协议》与《补充协议》，上述协议对项目的总投资、开发期限及投资额、经营时间及要求、双方的权利义务、违约责任、经营期间的政策优惠等相关事宜进行了约定，其中约定项目开发期限40年，分为项目建设和项目经营两个阶段，即从2010年1月1日至2049年12月31日止。双方对工程建设进度及资金投入强度的约定是：2010年1月-2011年12月，乙方投入4000万元进行项目一期建设（第1年不低于2000万元），使项目具备1000人/日的接待能力；2012年1月该项目对外营业；2012年1月-2015年12月，乙方投入8000万元进行项目第二期建设（每年不低于2000万元固定资产投资），2015年12月31日完成全部投资，项目达到AAAA景区标准，并获得国家旅游部门授牌。新晃县政府以温泉资源所有权及前期开发投入等，视同对该项目的支持。项目正式营业（即2012年1月）后的第1-8年乙方自愿支付给甲方温泉资源占用费50万元，第9-38年按景区门票（除宾馆客房以外的大小泡池收入均视同门票收入）的20%交纳温泉资源占用费。甲方协助乙方办理土地使用的各种手续，协调与当地的各种矛盾，确保项目建设顺利进行。甲方保证乙方在新晃投资充分享受国家、怀化及新晃县的相关优惠政策，现行可按《新晃侗族自治县经济发展40条》执行。协议约定被告新晃县政府负责X066线和温泉景区过境公路与原告一期工程同步进行，并于2010年12月31日以前完工。新晃县政府还承诺开发期内不得批准第三方在县境内开发温泉项目。
2010年5月20日，新晃侗族自治县建设局批准八江口温泉项目选址地点、面积等。5月25日，新晃侗族自治县建设局向原告颁发《建设用地规划许可证》，准许八江口温泉项目建设用地面积51249平方米。2011年8月10日至2012年12月18日，新晃侗族自治县住房和城乡建设局颁发《建设工程规划许可证》，准许八江口温泉项目中的员工综合楼、酒店温泉综合楼、温泉VIP接待中心、（温泉）水疗馆综合楼的建设许可，2012年4月9日，新晃侗族自治县住房和城乡建设局颁发《建设工程施工许可证》，准许八江口温泉项目员工综合楼、温泉VIP接待中心、VIP女宾部、VIP男宾部的建设施工。
2010年6月4日，新晃侗族自治县发展和改革局对八江口温泉项目进行备案批准，项目总投资7881万元，由原告八江口温泉公司自筹解决。2011年12月8日，根据原告申请变更投资规模的报告，新晃侗族自治县发展和改革局作出晃发改（2011）194号文件，批准八江口温泉项目增加投资4045万元，所增加资金由原告自筹解决。
2010年9月，八江口温泉项目开始动工建设，对此，新晃县政府成立了新晃县八江口（夜郎王）温泉生态景区开发指挥部（以下简称指挥部），负责指挥与协调各部门工作，确保八江口温泉项目保质、保期顺利进行。由于原告既未能依约于2011年12月31日前投入4000万元，也未能在2012年1月项目开始对外营业，2013年8月23日，新晃县政府发出晃政函（2013）76号《新晃侗族自治县人民政府关于切实履行<投资协议>及<补充协议>的函》，要求原告按照原告2013年8月13日出示的时间安排表抓紧工程进度，确保于2013年10月28日试营业，否则将根据《投资协议》第二十六条、第二十七条的约定解除《投资协议》及《补充协议》。2013年9月5日，原告进行了回函，承认原告在决策、管理方面存在不足，给工程建设造成了不可挽回的经济损失及延误工期等严重后果，但也指出景区配套建设未能达到预期、项目建设环境较差给履约的影响不容忽视。建议双方通力合作，消除影响施工的因素，否则难以保证按照8月13日出台的建设计划时间完工，请被告予以理解和支持。
2014年6月5日，指挥部给原告发出晃温指函（2014）01号《关于要求在2014年国庆前切实履行<投资协议>及<补充协议>的函》，指出时至2014年5月，原告未能按照协议及函件要求履行有关义务，为推进工程进度，再次要求原告按照2014年6月4日县长办公会议纪要要求于2014年10月1日试营业，并请原告于6月20日前就2014年的建设计划、资金投入、时间安排出具书面保证书，否则将根据《投资协议》第二十六条、第二十七条的约定解除《投资协议》及《补充协议》。
2014年6月17日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）02号《关于切实要求八江口温泉在2014年国庆节实现试营业的函》，要求原告必须在7月10日前进场复工，确保7月底前有在建工程，否则依法解除原投资协议；要求原告按照晃温旅开字（2014）03号回函的时间点要求进行工程建设，确保2014年10月1日试营业，否则也将依法解除原投资协议。原告收悉后于2014年6月19日作出晃温旅开字（2014）第04号《关于切实履行八江口温泉指挥部要求必须在2014年国庆节投入营业的第二次回函》，表示：一、公司当全力以赴，确保于7月10日前全面开展水疗馆和员工宿舍的改建工作，7月底前开展泡池区的修建工程。若因天气等客观因素造成工程延误，请予谅解。同时原告也会重新安排施工进度，增加夜间施工，抢抓工期；二、公司将建立严格的绩效考核制度，并本着“白+黑”和“5+2”的建设热情与干劲，向2014年国庆试营业的工作目标发起冲刺。
2014年8月8日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）3号《关于依法解除八江口（夜郎王）温泉生态景区开发投资协议的函》，指出2014年原告工程建设停滞不前，在指挥部发出晃温指函（2014）02号函件后，截止7月31日原告仍未能按要求实现建设目标，根据《投资协议》第二十六条、第二十七条的约定，经被告新晃县政府同意，正式通知解除相关《投资协议》。经原告董事会与新晃县政府领导协商，新晃县政府领导口头承诺如不解除投资协议，温泉必须2014年内试营业。此后，原告对温泉项目建设的进度明显加快。
2014年10月28日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）4号《关于切实要求八江口温泉必须在2014年底前实现试营业的函》，主要内容是：一、原告必须按照《投资协议》及《补充协议》的约定完成投资，如原告未能根据协议完成投资，被告新晃县政府将依法解除原投资协议；二、原告必须抓紧时间进行建设，完成相关工程项目建设，确保2014年12月31日前试营业，如原告未能实现此目标，被告新晃县政府将依法解除原投资协议。
2014年12月19日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）5号《关于依法解除八江口（夜郎王）温泉生态景区开发投资协议的函》，指出根据当前工程建设进度，原告未能实现2014年底试营业的目标，按照晃温指函（2014）4号函件的要求，经新晃县政府同意，正式通知原告于10个工作日内来新晃协商解除相关投资协议。
2015年7月29日，时任新晃县政府分管旅游的副县长对原告八江口温泉公司负责人进行了约谈，双方对解除投资协议进行了协商。7月31日，长沙公立资产评估有限公司接受指挥部的委托，对原告八江口温泉公司的资产（包括流动资产、固定资产和负债）进行评估，评估基准日是2015年7月31日。2015年8月10日，长沙公立资产评估有限公司作出的评估结论是：包括在建工程2748.56万元（包括政府土地返还款11043690元和前期工程、水疗馆工程等11个项目）在内的资产总计4833.78万元，负债715.42万元，净资产4118.36万元（包括政府土地返还款11043690元和公司历年累计财务及管理费用629.44万元）。此后，八江口温泉项目停工。由于双方协商未果，2016年6月28日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告解除投资协议及补充协议的行政行为违法，并采取补助措施。
另查明，1、2011年10月21日，新晃侗族自治县国土资源局与原告八江口温泉公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地编号为晃（2011）-49，面积为51249平方米，出让价款为1426万元（每平方米278.24元），原告实际支付土地价款384.38万元。2012年6月25日，被告新晃县政府向原告颁发晃国用（2012）第273-277号《国有土地使用权证》。因修建“养身苑”需新征20亩土地，原告支付土地拆迁补偿款179.61万元，但该20亩土地并未实施征收。
2、原告承认2010年实际投资1300万元（约定第1年投资不低于2000万元），至2015年7月，总共投资近4000万元（约定投资1.2亿元，于2015年12月31日完成全部投资）。
3、被告新晃县政府在《投资协议》第十三条承诺负责X066线和温泉景区过境公路于2010年12月31日以前完工，但该X066线公路改建工程湖南段于2012年7月29日开工；贵州段至2015年6月24日才开工，现均已完工。
4、在审理中，原告八江口温泉公司申请对其开发的八江口项目实际资产投入进行司法鉴定，怀化市方兴司法鉴定所作出怀方兴司鉴所（2017）会鉴字第4号司法鉴定意见，认为原告在建工程实际成本总额28357858.68元、管理费用5972926.47元、财务费用627305.62元、工资444360元、实际支付的贷款利息1325589.87元，合计金额36722040.64元；被告新晃县政府申请对原告开发的八江口项目现有资产进行评估，怀化市方兴司法鉴定所作出怀方评报字（2017）89号资产评估报告认为，固定资产为1719.37万元，无形资产为1450.04万元；
5、2017年2月，新晃县政府与永和控股集团有限公司签订《新晃侗族自治县八江口生态休闲旅游度假区项目合作框架协议书》，该项目以八江口温泉为核心项目，位于新××县凉伞镇××村。目前，上述协议书中的八江口生态休闲旅游度假区项目并未实际实施。
6、被告新晃县政府围绕八江口温泉项目的建设，花大量资金在新××县凉伞镇××村进行了道路、村容村貌建设、特色村寨、移动通信、电力等配套建设。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告新晃县政府为实施“旅游活县”战略，重点开发建设八江口温泉项目而与原告签订《投资协议》及《补充协议》，并以温泉资源所有权及前期开发投入等作为对项目的支持，承诺保证原告在新晃投资享受国家、怀化及新晃县的相关优惠政策，《投资协议》及《补充协议》属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，属于行政诉讼的受案范围，故被告新晃县政府辩称《投资协议》及《补充协议》是民事协议，非行政协议的主张不能成立，本院不予支持。《投资协议》及《补充协议》经双方当事人平等协商，系双方当事人的真实意思表示，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，一经签订，双方当事人均应严格遵守。被告新晃县政府未能在协议约定的期限内完成X066线和温泉景区过境公路的扩建，有违诚信原则，构成不及时履行协议约定义务的行为。在履约过程中，被告新晃县政府为开发建设八江口温泉项目而对《投资协议》及《补充协议》的履行进行监督、指挥是其依法履职的表现。由于原告八江口温泉公司既未按期投入资金，也未按期完成建设工程，被告新晃县政府先后6次去函要求原告八江口温泉公司按照协议约定投资，按照协议约定完成工程建设并无不当。原告八江口温泉公司诉称被告新晃县政府于2015年7月29日以约谈的方式单方解除了双方之间的投资协议，对此，被告新晃县政府予以否认，虽然原告八江口温泉公司提交的证据不足以证明其主张，但在原告未按约定在规定的年限内投入资金的情况下，即使被告单方作出解除协议的意思表示亦符合《投资协议》第二十六条的约定，故原告诉求确认被告解除《投资协议》及《补充协议》行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。现双方当事人均明确表示《投资协议》及《补充协议》已无继续履行的必要，并从各自的立场提出了相关的司法鉴定申请，以期能协商解决纠纷，但经本院多次组织协调，终因分歧较大，协调未果，本院依法判决解除《投资协议》及《补充协议》。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条“被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告给予赔偿”及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，结合本案的实际情况，被告提出的解决方案与原告的要求相差甚远，且不能正确体现原告的实际投资和实际完成的工程量，按照目前的情况，由被告采取补救措施已不能实质解决双方的纠纷。截止2015年7月31日，原告在八江口温泉项目现存的固定资产价值1719.37万元，支付的土地价款及拆迁补偿款共563.99万元，合计人民币2283.36万元。为了最大利益地实现八江口温泉项目现存固定资产的价值，确保新晃县“旅游活县”战略的实施，宜将现存的固定资产交由被告处理，故由被告新晃县政府补偿原告八江口温泉公司人民币2283.36万元，原告将八江口温泉项目现存的固定资产（含土地使用权）移交给被告，同时一并移交建设图纸、国有土地使用证等相关证书、资料。原告在八江口温泉项目中实际投入的资金为36722040.64元，扣除现有固定资产价值（含已付土地价款）2283.36万元，原告的直接损失为13888440.64元。根据《投资协议》及《补充协议》的约定，原告负责投入资金和工程建设，开发建设八江口温泉项目的主体是原告八江口温泉公司，而被告新晃县政府处于辅助地位，主要是协助原告办理相关建设手续，协调原告与当地的关系，确保八江口温泉项目建设顺利进行。现《投资协议》及《补充协议》已不能继续履行，主要原因是原告既未能按期投入资金，也未能按期完成建设工程，不能实现项目按期对外营业的','2018-10-01
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