山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终47号
上诉人（原审原告）董增忠，农民。
被上诉人（原审被告）诸城市人民政府，住所地诸城市人民东路23号。
法定代表人刘峰梅，市长。
委托代理人耿跃志，诸城市人民政府法制局副局长。
委托代理人夏学仕，诸城市人民政府法制局工作人员。
上诉人董增忠因诉诸城市人民政府（以下简称市政府）土地行政确权登记、行政赔偿一案，不服潍坊市中级人民法院于2015年11月2日作出的(2015)潍行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月15日公开开庭审理了本案。上诉人董增忠，被上诉人市政府的委托代理人耿跃志、夏学仕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：市政府于2014年8月30日给董增忠颁发了证号为370782201252000116J的农村土地承包经营权证，该证记载董增忠在诸城市桃林镇董家庄子经济联合社承包土地3块，分别为西南河1.72亩，长圲0.86亩，六队场前1.01亩，合计实测总面积3.59亩。董增忠认为该证登记的土地数量、亩数、四至均存在错误，诉至原审法院。
原审法院经审理查明，原告董增忠系诸城市桃林镇董家庄子社区的村民。1998年，原告在本村土地延包时分得家庭承包地4块，共5亩地。1999年5月20日，被告市政府给原告颁发了土地承包经营权证，证号为2504116号，该证记载原告家庭承包土地为5亩，分别为家后地1.2亩、砖厂西1.5亩、长仟地1亩、增磊棚后1.3亩。2014年，被告市政府对董家庄子社区村民的承包土地进行统一确权发证。在此次土地确权登记过程中，董家庄子社区村民委员会未与原告董增忠签订土地承包合同，被告于2014年8月30日为原告颁发了证号为370782201252000116J的土地承包经营权证。
原审法院认为：依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款之规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，被告市政府为原告颁发证号为370782201252000116J土地承包经营权证的行为属于履行行政职责的行为，原告对被告市政府颁发农村土地承包经营权证的行为不服提起诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉的行政行为是被告颁发的370782201252000116J号土地承包经营权证。依据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，实行家庭承包的，发包方须向乡镇政府农村经营管理部门报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料进行初审，符合规定的报送县级农业管理部门予以审核，审核合格的编制农村土地承包经营权证登记簿，再报同级人民政府颁发承包经营权证。据此，县级人民政府作为土地承包经营权证的颁证部门，应当对下级部门呈报的材料进行审查，材料齐全、符合规定的予以颁证。本案由于董家庄子社区村民委员会未与原告董增忠签订土地承包合同，而土地承包合同是县级政府颁发土地承包经营权证的必备材料，故被告未尽审慎审核职责，作出的颁证行为系事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。被告颁发的370782201252000116J号土地承包经营权证被撤销以后，原告可在与发包方董家庄子社区村民委员会签订土地承包合同后，再由董家庄子社区村民委员会逐级向被告市政府报送土地承包合同等相关材料为其申请发证。在本次诉讼中，原告请求判令被告为其重新颁发土地承包经营权证的理由不成立，依法不予支持。
原告请求判令被告赔偿其交通费、生活费、住宿费、误工费、律师咨询费、材料复印费、精神损失费等各项损失5000元，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，因原告未对其损害提供证据予以证明，原告的赔偿请求缺乏事实根据，故对原告的赔偿请求依法不予支持。
综上，被告市政府颁证的行政行为事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告其他的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告市政府于2014年8月30日为董增忠颁发的370782201252000116J号土地承包经营权证；二、驳回原告董增忠的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告市政府负担。
原审原告董增忠不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销原审法院判决，依法改判；2、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用；3、判令被上诉人未按法定程序尽到土地登记确权的法定职责，颁发给上诉人的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》无效，予以撤销并重新颁发（按照1999年5月20日颁发的证号为2504116《土地承包经营权证》为基础）；4、判令被上诉人赔偿上诉人相应的交通费、生活费、住宿费、误工费、律师咨询费、材料复印、精神损失费等与本案有关的一切费用5000元；5、返还家后土地1.2亩，赔偿该地块自2001年至2015年因村委强制回收未能耕种的损失费18000元（按1000元/每亩每年×15年×1.2亩）；6、对上诉人在一审证据交换中提交的“增加诉讼请求书”的事项一并审理和赔偿。事实与理由：1、上诉人按照法院要求将诉讼请求中“返还家后土地1.2亩，（该土地上诉人从1998年秋耕种到2001年秋）赔偿该地块自2001年至2015年的损失费，按1000元/每亩每年×15年×1.2亩=18000元”的请求删除，重新书写诉状，并在6月6日重新立案。2、被上诉人在庭审前未提供任何证据和证据清单，只提供一份答辩状，且未参加庭审，只派了两名委托代理人到庭，原审法院判决中未提及被上诉人没参加庭审的事实，也未按缺席判决，不符合法律规定。3、根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的规定，承包期内，发包方不得调整收回承包地。村委在合法承包期内强行收回家后1.2亩承包土地，是典型的违法行为。4、根据《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门<关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见>的通知》（鲁办发〔2013〕10号）和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）、《农村土地承包法》的要求，确权登记颁证以已经签订的土地承包合同、以前颁发的土地承包经营权证书以及农村集体土地所有权登记颁证成果为基础。在此基础上进一步确定农户家庭承包土地的地块、面积、空间位置等信息。二轮延包时新签订土地承包合同的，以二轮延包合同为基础。1999年5月30日被上诉人给上诉人颁发的土地承包经营权证（证号为2504116号）是本次登记确权的唯一依据。5、原审法院对上诉人提供的5号、6号、8号证据未进行相应质证，即作出“与本案不具有关联性，本院不做确认”的结论，不符合法律规定。6、原审法院未对2504116号证作出是否合法有效的裁决、未责令被上诉人重新颁发土地承包经营权证错误。7、原审法院通知上诉人于2015年10月22日到法院落实材料，但实际是法官主持进行了调解，被上诉人提出变更证号为370782201252000116J的土地承包经营权证上的三块土地亩数和四至，但因上诉人提出依据2504116号证重新颁发新证，最终调解未果。因人民法院审理行政案件，不适用调解；本次未涉及到行政赔偿、补偿，只调解行政行为，不合法。
被上诉人市政府答辩称，原审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院予以驳回。
二审庭审中，合议庭组织双方当事人围绕“被上诉人市政府为董增忠登记颁发370782201252000116J农村土地承包经营权证的行政行为是否合法以及原审法院判决撤销该颁证行为，驳回上诉人董增忠的其他诉讼请求是否合法正确”进行了查证辩论。
针对上述审理重点，上诉人董增忠坚持上诉状内容，认为市政府为其颁发370782201252000116J农村土地承包经营权证的行政行为是错误的，上诉人父母去世后原承包地不应收回；应按之前2504116号《土地承包经营权证》的记载为上诉人重新颁发土地承包经营权证，原审法院判决只是撤销被诉登记发证行为，未支持上诉人其他诉讼请求错误，应予纠正。
被上诉人市政府认可原审法院判决结果，认为上诉人原承包地包含其父母的土地，按照2003年《农村土地承包法》出台之前的政策，上诉人父母去世后可以收回、调整其原承包地；2013年按照全国重新核发土地使用权证的统一要求，被上诉人为上诉人颁发了370782201252000116J农村土地承包经营权证；地块亩数不一致是因为两次颁证测量手段和方式不同造成的。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院（详见原审法院判决证据目录及案卷）。二审程序中，上诉人董增忠向本院提交了《增加诉讼请求申请书》，请求：1、判令被上诉人行政不作为，行政行为违法；2、确认原2504116号土地承包经营权证有效，判令被上诉人按原土地承包经营权证，登记确权颁发新的土地承包证；3、判令被上诉人返还荒漠长达3年零3个月的“长仟地1亩，砖厂西1.5亩”，并按转包合同约定给予赔偿；4、判令被上诉人补发乡办企业干部退休金及利息共计22280元；5、判令被上诉人赔偿上诉人因民办教师生活补贴被举报一事所耽误的误工费及精神损失补偿费共计5000元；6、判令被上诉人赔偿上诉人二审所产生的交通费、生活费、住宿费、误工费、律师咨询费、材料复印费、精神损失费等5000元。本院认为，本案上诉人《增加诉讼请求申请书》中第1、2、6项与其向原审法院起诉时的1-3项诉讼请求基本相同，3、4、5项属于新增加的诉讼请求，上诉人在二审程序中提出，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”之规定，本院不予准许。
经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于本案被诉土地承包经营权登记颁证行为的合法性问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条之规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。实行家庭承包的，土地承包合同生效后，发包方应在规定期限内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。乡（镇）人民政府初审后，认为材料符合规定的，以书面申请形式报送县级以上地方人民政府。经县级以上地方人民政府农业管理部门审核符合规定的，报同级人民政府颁发承包经营权证。本案中，被上诉人市政府为证明其被诉登记颁证行为的合法性，向原审法院提交了“关于董增忠承包土地情况说明”等3组证据,但没有上诉人董增忠与发包方签订的土地承包合同等材料。根据前述法律规定，农村土地承包经营权证是国家对生效的农村土地承包合同予以确认的法律凭证，因此土地承包合同是县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的必备材料。本案被上诉人市政府在土地承包合同缺失的情况下，即作出被诉登记颁证行为，属于未尽到审慎审核职责。原审法院以事实不清、证据不足为由判决予以撤销，并无不当。
二、关于上诉人有关原审法院应当判令被上诉人市政府按照2504116号《土地承包经营权证》的记载为其重新颁发土地承包经营权证的诉讼请求应否予以支持的问题。因土地承包经营权证的颁发系依申请由县级以上人民政府行使的职权，需要以生效的农村土地承包合同为基础和前提，所以本案上诉人董增忠在未与所在村委签订农村土地承包合同的情况下，即要求人民法院判令被上诉人按照2504116号《土地承包经营权证》的记载为其重新颁发土地承包经营权证，没有事实和法律依据。原审法院对上诉人该项诉讼请求未予支持，并无不当。
三、关于原审法院判决驳回上诉人行政赔偿的诉讼请求是否合法正确的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。原告应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。本案中，上诉人主张应判令被上诉人承担其交通费、律师咨询费等各项损失5000元，但未能在原审法院规定的举证期限内或者经准许后在法庭调查环节提供相应的证据。因此原审法院以缺乏事实根据为由，判决驳回上诉人的赔偿请求，并无不当。上诉人董增忠在二审庭审结束后向本院提交了有关交通、食宿等单据，但未能说明有关支出与被诉行政行为违法之间存在因果关系，也不符合前述规定的举证期限要求，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对上诉人提交的有关单据予以退回。
四、关于原审法院审判程序是否合法的问题。上诉人董增忠主张原审法院未经质证即对其提交的有关证据不予采信，属程序违法。但原审法院开庭笔录显示，对于上诉人向原审法院提交的4-8号证据，法庭进行了质证。鉴于本案系土地承包经营权登记颁证纠纷，原审法院判决关于上诉人提交的5号（2015年3月2日原告递交给桃林镇人民政府的请求书）、6号（种黄豆照片、土地荒漠照片6张）、8号（协调撤诉事项书面陈述材料）与本案不具有关联性并不予确认的认证意见，亦符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”之规定。上诉人还主张原审法院存在非法调解、应当缺席而未缺席判决等程序违法情形，但没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人董增忠的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人董增忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 张景凯
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年四月十一日
书 记 员 马明杰
书 记 员 蒋巧菲