山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）市行初字第36号
原告山东唐码齐鲁国际传媒有限公司，住所地济南市。
法定代表人孟宪伟，董事长。
委托代理人刘静，该公司总经理。
委托代理人杨春森，山东舜天律师事务所律师。
被告济南市城市管理局，住所地济南市。
法定代表人宋永祥，局长。
委托代理人宋哲，山东齐鲁律师事务所律师。
委托代理人贾俊峰，山东齐鲁律师事务所律师。
原告山东唐码齐鲁国际传媒有限公司与被告济南市城市管理局行政合同纠纷一案，经山东省济南市中级人民法院以(2012)济行终字第84号行政裁定书指定本院审理后，本院于2012年10月24日立案受理，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年11月20日、2012年11月30日公开开庭审理了本案。原告山东唐码齐鲁国际传媒有限公司的委托代理人刘静、杨春森，被告济南市城市管理局的委托代理人宋哲、贾俊峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告与被告济南市城市管理局（城市管理职能中户外广告设置审批原属济南市建设委员会内设机构办理，经机构改革后，该内设机构职能划归被告。实际合同签订时原告与济南市建设委员会为合同双方，被告为甲方，原告为乙方）于2006年12月15日签订《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》，合同主要内容为：1、位置：绕城高速东线1K＋600、10K＋300、12K＋400东西两侧各一处。2、空间、规格：单立柱“T”字形，版面规格为21M×7M。3、期限为8年，自乙方取得《户外广告设置许可证》批准之日起算。4、乙方交纳出让金（包括广告阵地费用、空间资源使用费）每年150万元。分三次交纳出让金，第一次于本合同签订之日起7日内支付合同总金额的40%；第二次于本合同签订满两年之日起七日内支付合同总金额的30%；第三次于本合同签订满四年起7日内付清全部出让金余额。5、甲方应于乙方第一次交付广告阵地使用权出让金后，双方办理阵地移交手续。广告阵地的移交由乙方与广告阵地所依附的建筑物、构筑物、场地、空间的所有人自行协调处理。6、乙方应于签订合同之日起90日内，完成户外广告设施的设置安装，并根据合同附件确定的《户外广告设置方案》设置广告设施。7、甲方不得随意修改该路段设置规划，对该路段规划的广告牌数量严格限制。乙方在广告设施闲置时按照甲方要求发布特定的公益广告。因城市建设或其他公共利益之需求，甲方可提前收回该阵地使用权。可以协助乙方办理广告阵地的移交，按照相关规定为乙方办理《户外广告设置许可证》。8、使用权期满，乙方未取得继续使用权的，应在合同期满后按甲方要求的期限自行拆除，对其广告设施所依附的建筑物、构筑物、设施、设备等进行维护。9、因城市建设或其他公共利益之需求，甲方可以提前收回阵地使用权，但应提前一个月书面通知乙方，并返还未使用期间的出让金。10、未经双方协商一致，任何一方不得单方面变更或解除本合同。经双方同意变更或解除本合同的，应采取书面形式。除法律、法规规定的单方面解除合同的情形外，乙方广告设施安装设置所依附的建筑物、构筑物、设施、设备等因自行倒塌、人为拆除、维修等原因致使乙方终止或中断使用该户外广告设施阵地超过2个月，乙方有权解除本合同。除法律、法规规定的单方面解除合同的情形外，发生下列情况的，甲方有权解除本合同：1、除法律、法规规定的单方面解除合同的情形外，发生下列情况的，甲方有权解除本合同：（1）乙方未按本合同第四条约定按期足额交纳出让金，逾期超过30日的。（2）乙方未按本合同第六条约定的户外广告设施设置方案设置广告设施，在甲方要求的合理期限内仍未整改的。（3）在本合同约定的出让期限内，乙方的广告设施闲置超过30日或累计超过90日的。（4）乙方未按本合同第八条约定的安装期限内安装完户外广告设施，逾期30日仍未安装完成的。（5）因乙方广告设施存在安全隐患，或不规范、不整洁、不美观，经甲方或其他有关主管部门两次通知整改仍未达到要求的。（6）在乙方使用期限内，因乙方原因，所安装的广告设施对人身或财产造成重大损害的。（7）乙方利用其广告设置发布的广告严重违反法律、法规的。（8）未经甲方同意乙方擅自转让广告阵地使用权或广告设施、变更广告设施设置方案或变更广告阵地用途的。本合同经甲乙双方签字并盖章之日起生效，至本合同约定的广告阵地使用权终止日自行失效。协议未尽事宜由双方协调解决，当双方产生分歧时，由济南仲裁委员会仲裁。
被告在法定期限内向本院提供的证据、依据如下：
1、济南市建设委员会、济南市公路管理局、济南市城市管理行政执法局2006年《关于绕城高速公路东线沿线户外广告统一规划出让有关事宜的通知》（济建管字[2006]7号），主要内容：济南市建设委员会、济南市公路管理局等有关部门共同负责编制绕城高速公路东线（机场收费站至邢村立交）沿线户外广告设置规划；济南市建设委员会或其授权的单位与广告设置场地权属单位签订东绕城高速公路用地、征地以外的场地使用协议，负责绕城高速公路东线沿线户外广告设置经营权招标工作；
2、济南市人民政府办公厅2004年《济南市建设委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（济政办发[2004]104号），证明济南市建设委员会具有特定的城市管理职能，组织编制全市户外广告设置规划，负责对本市户外广告设置的审批和监督工作；
3、济南市人民政府办公厅2010年《济南市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（济政办发[2010]10号），证明将原市市容环境卫生管理局的职责、原市建设委员会的城市管理职责整合划入市城市管理局；
4、山东省人民政府办公厅《转发省财政厅建设厅工商局<关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见>的通知》（鲁政办发[2005]55号），主要内容：财政部门是户外广告资源有偿使用收入的征收主管机关，可以委托有户外广告审批（发证）权的职能部门征收。自2006年起，新开发的利用公共产权资源设置城市户外广告经营权，一律实行招标、拍卖。在非公共产权建筑物、设施、场地上有偿设置经营性户外广告的，要逐步采取招标、拍卖方式进行；
5、《济南市城市市容管理条例》的规定；
6、《济南市城市总体规划》（1996年-2010年），证实：济南市总体规划分为市域、市区、中心城区三个层次。市域为济南市全部行政辖区。市区为市辖行政五区。中心城区以古城区及商埠区为核心，东至机场路，西至玉符河，南至分水岭及崔马庄，北至黄河及济青高速公路，面积526平方公里，是城市总体规划的重点规划范围；
7、济南市建设委员会与济南市历城区董家镇人民政府2006年10月30日签订的《济南市户外广告设施设置阵地统一规划出（受）让协议》，协议内容：户外广告设施设置阵地（广告阵地）指设置户外广告设施所利用的乙方享有所有权或依法享有使用权或管理权的建筑物、构筑物、场地、空间等空间位置。董家镇人民政府将广告阵地出让给济南市建设委员会，期限8年，济南市建设委员会按收取广告阵地出让费的30%支付给镇政府。镇政府应在接到济南市建设委员会《广告阵地移交通知书》五个工作日内将阵地交付受让人，并积极配合受让人建设、安装和使用广告设施，为其提供方便。因镇政府提供资料不真实、不完备或阻扰、不配合，使受让人无法正常建设、安装和使用广告设施的，应赔偿给济南市建设委员会及受让人造成的损失。本协议有关广告阵地涉及本案《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》的部分广告阵地设置位置；
8、济南市建设委员会与济南市历城区遥墙镇人民政府2006年10月30日签订的《济南市户外广告设施设置阵地统一规划出（受）让协议》，内容同证据7。本协议有关的广告阵地涉及本案《济南市户外广告设施设子阵地使用权出让合同》部分广告阵地设置位置；
9、山东省济南市公证处（2007）济南证经字第269号公证书，证实《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》经过公证；
10、涉案《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》；
11、合同附件，主要内容为涉案《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》招标的广告位示意图及双面立柱广告效果图;
12、济南市建设委员会2007年6月15日向原告颁发的（2007）第156号城市管理业务通知书，记载原告在济南市绕城高速东线1K＋600、10K＋300、12K＋400东西各两侧单立柱规格21﹡7﹡6支，准予设置，期限自即日起至接通知换发《户外广告设置许可证》之日为止。
以上证据、依据，被告用以证明其与原告签订行政合同具有合法权限，签订行政合同程序合法，适用法律正确，无违约情形。
原告山东唐码齐鲁国际传媒有限公司诉称：2006年12月15日，济南市建设委员会与原告签订《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》。该合同约定，原济南市建设委员会将位于济南绕城高速东线１k＋600、10k+300、12k+400东西两侧各一处的广告阵地使用权出让给原告，期限为8年，自取得《户外广告设置许可证》批准之日起算。合同约定出让金（包括广告阵地费用、空间资源使用费）为每年150万元，共计人民币1200万元。根据《公路法》第五十六条规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；……。”第五十七条规定，“除本法第四十七条第二款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。”同时，《山东省高速公路条例》第二十七条规定，高速公路用地两侧外各五十米范围内为高速公路建筑控制区。《山东省公路系统公路标志和非公路标志管理办法》和《山东省公路路政许可实施办法》规定，诸如广告牌等非公路标志的行政许可审批权归公路管理部门。因此，被告和济南市建设委员会对位于高速公路两侧建筑控制区内的涉案六块广告位及广告牌的设置没有行政管理权，无权收取空间资源使用费，济南市建设委员会与原告签订的合同因违反《公路法》等法律、法规的相关规定，侵害了原告的合法权益。
本合同关于甲方（原为济南市建设委员会）的权利与义务中约定，“在出让期限内，不得随意修改该路段设置规划，对该路段规划的广告牌数量严格控制”、“按照相关规定为乙方（即原告）办理《户外广告设置许可证》”。合同签订后，原告向济南建设委员会以及被告共支付出让金525万元。因涉案广告位的土地系农村集体土地，当地村民阻止原告施工，原施工单位无法完成施工合同，最后由当地的施工单位完成施工，导致原告花费二年之久才将六块广告牌建成，而且大大超出了原来的施工成本。后因济南市建设委员会未能严格控制该路段规划的广告牌数量，截止2011年10月21日，涉案路段从机场收费站至邢村立交桥广告牌数量达到52个，没有手续擅自增加的达到27个。因为涉案路段均为农村的集体土地，没有有效的管理，没有手续的广告牌从当地居民的土地上建设只用很低的价格。上述情况直接导致原告在涉案路段的广告经营严重亏损。原告对于上述情况多次向济南市建设委员会书面报告请示，但均没有答复，建委也没有作出任何具体措施，原告面临的问题无法解决。原告在建委与被告相关的城市管理职能交接之后，曾于2010年12月21日向被告缴纳了最后一笔款项，之后再无能力缴纳，并向被告书面告知了有关情况。现原告无奈提起行政诉讼，请求自2010年12月30日起解除原《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》，涉案地段的户外广告设施由原告自行拆除。
原告向本院提供了以下证据：
1、山东省济南市公证处（2007）济南证经字第269号公证书，内容同被告证据；
2、涉案《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》及附件，内容同被告证据；
3、2012年5月8日被告向原告下达的《缴费决定书》，主要内容：被告认为原告未履行《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》约定的义务，要求其交纳出让金675万元及逾期付款违约金568.125万元。该《决定书》载明：如不服本决定，可以在收到本决定之日起60日内向济南市人民政府申请行政复议，或在3个月内向法院提起行政诉讼；
4、山东省济南市中级人民法院(2012)济行终字第84号行政裁定书，该裁定书撤销本院（2012）市立行初字第4-1号不予受理裁定书，指定我院立案受理；
5、《中华人民共和国城市规划法》的规定；
6、《济南市城市市容管理条例》的规定，主要为说明《条例》适用市区户外广告设置；
7、《山东省户外广告管理办法》的规定；
8、财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》；
9、山东省人民政府办公厅《转发省财政厅建设厅工商局<关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见>的通知》（鲁政办发[2005]55号），内容同被告证据；
10、《中华人民共和国公路法》的规定；
11、《山东省高速公路条例》的规定，主要为说明高速公路用地两侧外各50米范围内为高速公路建筑控制区，未经省政府交通主管部门批准，不得在高速公路用地范围内和建筑控制区内设置公路标志以外的其他标志；
12、2005年山东省交通厅公路局《关于开展全省公路系统高速公路非公路标志清理整顿工作的通知》（鲁路路二[2005]1号），清理整顿的范围为：全省公路系统所辖高速公路两侧建筑控制区内（含高速公路用地）设置的广告牌、旅游区标志、宣传牌、标语口号等非公路标志；
13、2005年山东省交通厅公路局《山东省公路系统公路标志和非公路标志管理办法》（鲁路路一[2005]11号），该办法规定非公路标志设置严格按程序办理相关许可手续，申请在高速公路上设置非公路标志的，由申请单位或个人向高速公路路政大队提出申请，经高速公路路政大队现场勘察提出意见报市局，市局审核后报省局许可；
14、2005年山东省交通厅公路局《山东省公路路政许可实施办法》（鲁路路一[2005]12号），该办法规定公路路政许可依照交通部《路政管理规定》，设置非公路标志单面版面面积大于30平方米的由省厅公路局负责，单面版面面积小于30平方米的由市公路局负责；
15、公路广告（非公路标志）设置许可证及协议书、公路财产损坏赔偿费专用票据，内容为济南市历城区交通运输局与原告签订协议，济南市历城区交通运输局允许原告在历城区县道前口路19K＋900道路北侧设置广告牌，并收取费用，颁发设置许可证；
16、济南绕城高速公路东线广告位置规划方案，该方案确认济南绕城高速公路东线广告牌规划总数30处，主线收费站1处，服务区2处；
17、济南市机场高速户外媒体现状及截止2011年10月21日涉案路段的户外广告照片，其中绿色为新增广告位，共计27个；
18、2003年山东省交通厅公路局《关于加强非公路标志管理工作的通知》（鲁路路一[2003]5号）；
19、2003年济南市公路管理局《关于下达绕城高速公路东南线现有广告牌整改方案的通知》（济路路[2003]11号）及整改方案；
20、2003年济南绕城高速公路东南线管理处《关于转发市局济路路[2003]11号文件的通知》；
21、2003年济南市公路管理局交通违法行为通知书9份，内容为：济南市公路管理局对原告在济南绕城高速东南线设置的九处户外广告拟给予限期自行拆除，各处罚款1.5万元的行政处罚；
22、原告于2007年1月15日与山东华孚电器有限公司签订的施工合同书及2007年11月20日、2008年4月29日签订的补充协议，上述证据显示原告与山东华孚电器有限公司签订的施工合同书具体点位、效果图与本案行政合同涉及的户外广告设置位置相关，在单价（每支148000元）未变的情况下，双方将合同约定的工程项目即单立柱广告牌从7支变更为4支，后变更为3支；
23、原告于2007年9月18日、2008年8月8日与济南市历城区富利达机械厂签订的广告牌施工合同书，上述证据显示原告与济南市历城区富利达机械厂签订的施工合同书具体点位、效果图与本案行政合同涉及的户外广告设置位置相关，其中两支单价为23万元，1支单价为27万元。合同约定最后一支单价为27万元的单立柱广告牌的开工时间为2008年8月9日，竣工时间为2008年9月20日；
24、2007年4月28日原告向济南市建设委员会的书面报告，主要内容为：原告2007年3月27日交纳480万元后至今未得到移交通知，请求济南市建设委员会将原合同“乙方应于签订合同之日起90日内完成户外广告设施的设置安装”调整为“自甲方移交给乙方阵地之日起90日内完成户外广告设施的设置安装”。另为弥补原告占用资金的损失，请求在安装期限结束后给予90日免租期；
25、2008年11月18日原告向济南市建设委员会的书面报告，主要内容为：原告中标6处广告位2007年5月办理完前期手续，施工过程遇到诸多阻扰，南郭尔村不允许施工队进驻工地。后经几个月协调，在用当地施工队伍的情况下，两支单立柱广告牌工程造价超出原施工预算164000元，竣工期被拖至2007年11月。董家镇单立柱施工因当地突发情况被暂缓，第一支竣工是在2008年4月，第二支在2008年中秋节期间，尚有一支受当地村长阻扰，竣工期尚不能确定。请求济南市建设委员会体恤原告的困境，将起租期确定为2009年1月1日；
26、2009年7月8日TOM户外传媒集团法律部向原告的书函，主要内容为：原告的济南绕城高速东线6处广告媒体项目盈利能力受到合同外因素重大影响（安装工期、安装成本、涉案路段的广告牌数量控制等），经营状况不佳，要求原告积极与政府有关部门沟通，在政府对该路段整治完毕、符合规划数量、实现统一收费的前提下计算广告牌出让起始时间；
27、2009年7月23日原告向济南市建设委员会的书面报告，主要内容为：原告2007年3月27日已支付480万阵地出让金，因合同外因素，涉案6处户外广告至2008年底才全部设置完毕。目前共有广告位40个，其中规划后保留的广告位、新增广告位、以公益广告为由新设广告位，位置佳且无需交纳阵地出让费、户外广告资源有偿使用费等费用，故经营销售良好。原告等拍卖所得的广告位经营成本高，在市场中出于极端的不利地位。希望济南市建设委员会能够履行合同，严格控制规划路段的广告牌数量，使原告获得公平的市场竞争环境，在政府对该路段整治完毕、符合规划数量、实现统一收费的前提下计算广告牌出让起始时间；
28、2010年1月4日原告向被告的书函，主要内容为：原告在支付480万元首期出让金后，广告牌建造期历时两年，每处建设高于成本近30万元。原告中标路段有高达42处广告位，远远超过市建委招标文件中的“按规划确定的”数量，导致中标路段广告经营市场处于无序竞争状态。济南市建委在控制中标路段广告位数量方面构成违约。希望已缴纳的480万元不再退还，原告在不缴纳剩余出让金的前提下继续履行合同至2015年6月15日；
29、2010年3月31日原告向被告的书面报告，主要内容为：原告2007年3月27支付480元首期出让金后，由于施工受到当地居民阻扰，广告牌建造期拖延两年。现原告中标路段有高达40处广告位，远远多于拍卖取得的广告位数量，其中规划后保留的广告位、新增广告位、以公益广告为由新设广告位，位置佳且无需交纳阵地出让费、户外广告资源有偿使用费等费用，导致原告在经营中处于十分不利的地位。希望被告尽快实现中标路段广告的有序管理，使原告获得公平的市场竞争环境；
30、2010年6月17日原告向市领导反映的书面材料，主要内容为：原告在济南市建设委员会2006年11月的户外广告位招标中取得6处广告位的经营权。原告支付480万元首期出让金后，由于相关部门协调不利，广告牌建造期拖延两年。现原告中标路段非拍卖广告位占该路段广告位总数的72%，他们每年的成本仅需3-10万，原告每年租赁成本为25万及建造费用。希望市领导帮助兑现拍卖前的承诺，严格控制规划路段的广告牌数量，使原告获得公平的市场竞争环境。希望从实现以上标准起开始计算租赁时间，已交纳的480万元算作8年的总出让费，并自确定上述租赁方式起计算租赁时间；
31、2010年12月23日TOM户外传媒集团法律部向原告的书函，主要内容为：原告济南绕城高速东线6处广告媒体项目设置竣工比预期晚2年，建造成本高出30万，严重影响后续的销售，无法实现预期经营目标。集团认为在前期遗留问题未得到解决的前提下，不能再继续支付。建议尽快与政府沟通，在严重失衡的经营环境下降低原租赁成本，促使政府部门对涉案路段的广告牌数量严格控制，重新确定合理的起租时间；
32、2010年12月23日TOM户外传媒集团法律部向被告的书函，主要内容为：其集团下属的原告公司竞拍取得济南绕城高速东线6处广告媒体项目，因合同外因素实际设置施工历时2年，建造成本每处超出30万，严重影响整个项目的后期运作。在经营过程中，该路段广告牌数量没有依拍卖前约定得到严格控制，导致媒体市场价格处于无序竞争状态。目前以上问题未得到任何改善，集团认为不适宜再继续支付剩余出让金；
33、2010年12月30日TOM户外传媒集团法律部向被告的书函，主要内容为：集团近期多次收到原告付款申请，即绕城高速东线户外广告位拍卖余款，原告已接到被告的两次催款通知，集团财务审批未通过原告付款请求。原告支付480万首期出让金后，因当地村民阻扰等因素，广告设施建造期比预期晚2年，建造成本每处高出预期30万，严重影响整个项目的后期运作。立柱建成后，本期望可以通过正常经营弥补前期损失，因该项目路段广告牌数量远远超过招标时政府部门提供的《济南绕城高速公路东线广告位置规划方案》所限定的35处广告位的规划数量，致媒体市场价格处于无序竞争状态。现问题没有得到任何解决的前提下，原告申请支付的项目剩余款项，不再继续支付；
34、山东省物价局、山东省财政厅2006年9月3日《关于户外广告资源有偿使用费问题的复函》（鲁价费函[2006]99号），主要内容：对济南市物价局《关于济南市户外广告资源有偿使用收费标准的请示》答复如下：根据鲁政办发[2005]55号精神，利用城市公共资源设置户外广告，其经营权应采取招标、拍卖方式予以转让。对采取协议方式取得非公共资源的户外广告经营权以及利用自有场地、设施、建筑物为本单位作广告宣传的，你局会同财政等有关部门根据当地实际情况核定城市空间有偿使用费征收标准；
35、2008年济南市物价局、济南市财政局《关于制定户外广告资源有偿使用费征收标准及有关问题的通知》（济价房字[2008]9号）及附件，确定济南市户外广告资源有偿使用费征收标准单立柱收费为每月每平方米9元；
36、被告《关于制定户外广告资源有偿使用费征收标准及有关问题的通知》（2010年6月1日开始实施，附收费标准），确定对采取协议方式取得非公共资源的户外广告经营权以及利用自有场地、设施、建筑物为本单位作广告宣传的，方可收取户外广告资源有偿使用费，标准为单立柱每月每平方米9元；
37、原告关于机场路单立柱广告牌损益情况说明，认为累计损失为840万元。
以上证据，原告用以证明其起诉符合法定条件，双方签订的《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》应予解除。
被告济南市城市管理局辩称：原、被告双方于2006年12月15日签订合同，原告现提起行政诉讼超过起诉期限。本案所涉合同地点位于本市城市总体规划区内，原济南市建设委员会对涉案地点的户外广告阵地出让具有合法权力来源。原济南市建设委员会与原告签订的《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》（简称出让合同）合法有效，被告同意与原告解除出让合同，但时间从2012年12月14日开始。原告应当按出让合同及缴费决定书的要求，缴纳从合同签订后至2012年12月14日共计6年出让金中未付出让金375万元及逾期付款违约金443.52万元（按出让合同第十一条约定，以360万元为基数，从2008年12月23日计算至缴费决定书作出之日）。
原告要求从2010年12月30日解除出让合同没有任何法律及事实依据。出让合同签订后，原告已经使用城市空间资源至今，却没有履行出让合同约定的缴费义务，并且通过发布广告取得大量经营收益，原告在合同履行过程中违约在先。原告作为市场经营主体，经营亏损系正常的经营风险，其责任应当由原告自身承担，不应当作为解除出让合同少缴出让金与违约金的法定理由。
被告同意原告所主张的广告牌按合同履行完毕处理，但原告必须在十日内将广告牌清理完毕，如果十日内不能清理完毕，被告有权请有关单位进行清理，清理费用由原告承担，并且承担按合同约定出让金缴纳标准缴纳逾期占用期间的城市户外广告有偿使用收入。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：关于被告提供的证据的真实性，原告予以认可，对被告证据的真实性本院予以确认。原告提供的证据1-36号，被告对其真实性未提出异议，本院予以确认，对证据证明的内容及与本案事实的关系，本院予以综合认定。原告证据37号，主张其自取得涉案6处广告位经营权后，实际经营亏损840万，该证据没有其他财务、审计报告及票据证实，系原告估算，本院不予采信。对于原告证据22、23号，结合证据24-33号，可以证实原告在设置涉案6处户外广告设施的施工过程中，因合同外因素，部分工期延误。证据23号证实，原告绕城高速12K＋400处单立柱完工的合同时间为2008年9月20日。该两份证据证实原告施工的合同价款超出预算286000元（通过与山东华孚电器有限公司施工合同比较）。上述合同确定的单立柱竣工时间及原告设置户外广告设施超出的预算部分，非原告涉案户外广告项目设施最后竣工验收时间和施工结算后超出预算的确切数额，但足以证明原告在履行行政合同过程中因非自身的原因导致涉案户外广告工程施工工期延误，支出增加。关于原告16、17号证据证实截止2011年10月21日，本案涉案路段增加广告位27处（证据17号绿点显示），比较16号证据，该27处增加的广告位均不在原、被告签订涉案行政合同前的规划之内，被告亦陈述济南市建设委员会及其未违反合同，在规划外审批户外广告设置许可。上述证据虽不能证实自原、被告签订涉案行政合同后至2011年10月21日，增加的规划外户外广告的具体时间和数量，但结合原告证据27-33，可以证实原告与济南市建设委员会签订合同后至2010年12月30日TOM集团法律部向被告发出书函期间，涉案路段规划外广告位大量增加的事实。
经审理查明：原告与被告济南市城市管理局（城市管理职能中户外广告设置审批原属济南市建设委员会内设机构办理，经机构改革后，该内设机构及相关职能整建制划归被告。合同签订时合同甲方为济南市建设委员会）于2006年12月15日签订《济南市户外广告设施阵地设置使用权出让合同》，合同约定原告取得绕城高速东线1K＋600、10K＋300、12K＋400东西两侧各一处广告阵地（处于高速公路建筑控制区内）使用权期限为8年，自取得《户外广告设置许可证》批准之日起算。原告交纳出让金（包括广告阵地费用、空间资源使用费）每年150万元。分三次交纳出让金，第一次于本合同签订之日起7日内支付合同总金额的40%；第二次于本合同签订满两年之日起7日内支付合同总金额的30%；第三次于本合同签订满四年起7日内付清全部出让金余额。上述合同经山东省济南市公证处公证。原告2007年3月27日交纳首期出让金480万元。济南市建设委员会于2007年6月15日向原告颁发（2007）第156号《城市管理业务通知书》，对原告的济南市绕城高速东线涉案六支户外广告单立柱，准予设置。
另查明：济南市建设委员会（甲方）与济南市历城区董家镇人民政府、遥墙镇人民政府（乙方）于2006年10月30日分别签订的《济南市户外广告设施设置阵地统一规划出（受）让协议》，将户外广告设施设置阵地（广告阵地）定义为设置户外广告设施所利用的乙方享有所有权或依法享有使用权或管理权的建筑物、构筑物、场地、空间等空间位置。期限8年，甲方按收取广告阵地出让费的30%支付给镇政府。镇政府应在接到济南市建设委员会《广告阵地移交通知书》五个工作日内将阵地交付受让人，并积极配合受让人建设、安装和使用广告设施，为其提供方便。因阻扰、不配合，使受让人无法正常建设、安装和使用广告设施的，应赔偿甲方及受让人经济损失。
原告于2007年1月15日与山东华孚电器有限公司签订的施工合同书建设涉案6处户外广告单立柱（单价每支148000元）。因施工地点的当地民众阻扰，施工单位无法进场正常施工。2007年11月20日、2008年4月29日双方签订补充协议各一份，在单价不变的情况下，本案涉及的6处户外广告单立柱由原施工单位建造3支。原告于2007年9月18日、2008年8月8日与济南市历城区富利达机械厂签订的广告牌施工合同书，涉案三支户外广告牌单立柱由该公司承建，其中两支单价为230000元，另一支单价为270000元，该单立柱广告牌的合同约定开工时间为2008年8月9日，竣工时间为2008年9月20日。
截止2011年10月21日，本案涉案路段增加广告位27处，该增加的广告位均不在原、被告签订涉案行政合同前的规划之内。被告及济南市建设委员会未在涉案路段规划外审批户外广告设置许可。
2007年4月28日、2008年11月18日原告向济南市建设委员会提交书面报告，称交纳首期出让金后未得到移交通知，中标6处广告位在施工过程遇到诸多阻扰，工期拖延等情况，并请求延长施工安装的期限或者延长租赁期限。2009年7月23日原告向济南市建设委员会提交书面报告，称目前共有广告位40个，超出规划数量。新增广告位凭借价格优势造成原告在市场处于极端不利地位。请求济南市建设委员会严格控制规划路段的广告牌数量，并在实现统一收费的前提下计算广告位出让起始时间。2010年1月4日、3月31日原告向被告提交书面报告，告知广告项目施工因合同外因素延误，成本增加。中标路段已有广告位40-42处，超过市建委招标文件中的“按规划确定的”数量，导致原告在市场中处于极为不利状态。请求严格按原规划控制广告位数量，在不缴纳剩余出让金的前提下继续履行合同至2015年6月15日。2010年12月21日原告向被告支付广告阵地有偿使用出让金45万。2010年12月23日原告上级集团TOM户外传媒集团法律部向被告致书函，称原告竞拍取得的涉案广告项目因合同外因素设置施工历时2年，成本增加，严重影响项目后期运作。在经营过程中，该路段广告牌数量未按拍卖前约定得到严格控制，导致媒体市场价格处于无序竞争状态。现不适宜再继续支付剩余出让金。2010年12月30日TOM户外传媒集团法律部向被告致书函，称集团财务未通过涉案户外广告位拍卖余款的支付。原提及的问题没有得到任何解决的前提下，项目剩余款项不再继续支付。
2012年5月8日被告向原告下达的《缴费决定书》，要求其缴纳未缴纳的出让金675万元及逾期付款违约金568.125万元。该《决定书》载明原告在法定期限内可以提起行政复议和行政诉讼。后原告向本院提起行政诉讼，要求自2010年12月30日后解除与被告签订的《济南市户外广告设施阵地使用权出让合同》。
另查明，济南市建设委员会、济南市公路管理局、济南市城市管理行政执法局于2006年联合下发《关于绕城高速公路东线户外广告统一规划出让有关事宜的通知》（济建管字[2006]7号），规定由济南市建设委员会、济南市公路管理局等有关部门共同负责组织编制绕城高速公路东线（机场收费站至邢村立交）沿线户外广告设置规划；济南市建设委员会负责绕城高速公路东线沿线户外广告设置经营权招标工作。
山东省人民政府办公厅于2005年下发《转发省财政厅建设厅工商局<关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见>的通知》（鲁政办发[2005]55号）规定，财政部门对户外广告资源有偿使用收入可以委托有户外广告审批（发证）权的职能部门征收。自2006年起，新开发的利用公共产权资源设置城市户外广告经营权，一律实行招标、拍卖。在非公共产权建筑物、设施、场地上有偿设置经营性户外广告的，要逐步采取招标、拍卖方式进行，采取协议方式取得非公共产权资源户外广告设置权的，要按规定向政府缴纳户外广告设置空间有偿使用费。
本院认为：一、济南市建设委员会、济南市公路管理局、济南市城市管理行政执法局《关于绕城高速公路东线户外广告统一规划出让有关事宜的通知》（济建管字[2006]7号）规定由济南市建设委员会或其授权的单位与广告设置场地权属单位签订东绕城高速公路用地、征地以外的场地使用协议，负责绕城高速公路东线沿线户外广告设置经营权招标工作。上述规定符合济南市城市户外广告管理的现实情况和《济南市城市总体规划》，并无不当。原、被告之间签订的《济南市户外广告设施阵地使用权出让合同》系按照招标程序进行并经双方平等协商之结果，双方权益均应平等有效的受到法律保护。原告主张被告不具备签订《济南市户外广告设施阵地使用权出让合同》的资格，本院不予采纳。
二、原告与被告签订涉案行政合同后，至2012年5月8日被告向原告下达的《缴费决定书》，双方就本案合同的性质、效力存在争议，该争议导致双方对行政诉讼起诉期限和民事诉讼的诉讼时效的不同理解和计算。且双方在合同中约定发生分歧时由济南仲裁委员会仲裁，该约定对原告保护自身权利的救济途径起到限制作用。本案涉案合同的性质系通过司法确认在诉讼程序中最终解决，上述情况均限制原告不能及时提起行政诉讼。因此，原告作为行政合同的相对方，其未及时行使诉讼权利有正当理由，本院依法确认其提起本次行政诉讼未超过起诉期限。
三、关于原告诉讼请求及依据的事实问题
1、本案涉案广告位设置阵地（土地、空间等）的基本来源为济南市历城区董家镇、遥墙镇下属村集体的土地，该两镇政府并非涉案集体土地的所有权人或者使用权人，原合同签订方济南市建设委员会未与集体土地所有权人和使用权人签订有偿使用的合同，而与当地镇政府签订阵地转让合同，为原告按合同完成涉案广告牌的设置施工带来不确定因素，对合同的履行造成潜在影响。但在合同签订时，该情况并不确定发生。现根据本案证据能够证明的事实，可以确认原告涉案6处广告位设置施工中因非原告因素被延期。根据本案证据能够证明的事实，可以确认原告与济南市建设委员会签订合同后至2010年12月30日TOM集团法律部向被告发出书函期间，涉案路段规划外广告位大量增加。自涉案合同签订之日起，被告作为城市户外广告审批管理机关，虽然未对涉案路段在规划外审批户外广告设置许可，但未对案外人未经规划、审批的广告位履行相应的管理或者查处职责。被告作为行政合同当事人及行政合同的行政机关一方，应当通过履行职责，做好项目风险评估，创造良好的市场经营环境和投资基础环境，尽量减轻市场主体的经营负担和风险，保护其合法合理的权益。
2、原济南市建设委员会与原告签订涉案行政合同的目的是为了规范城市户外广告的设置管理，加强户外广告资源有偿使用收入管理，促进户外广告业健康发展，最终实现城市管理的职能；同时原告作为市场经营的主体在被告实现行政合同目的过程中，合法参与市场经营，实现盈利的目的。如前所述，原告及其上级集团多次给济南市建设委员会及被告提交书面报告，陈述户外广告设置因合同外因素导致施工延期，成本增加，涉案路段广告位规划外无序增长的情况，但上述情况未得到实质解决。原告经营的市场现状与原告签订合同时原告与济南市建设委员会共同预期的状况相比，发生了重大改变，原告实际经营权益不能得到合同保障。被告对涉案路段户外广告管理及城市管理的行政目的已无法实现。本案行政合同的相关条款系在双方平等协商的前提下确定，具有平等主体之间的契约性特点，参考《中华人民共和国合同法》有关规定，可以确认，自此双方行政合同的目的无法实现，涉案合同应予解除。本案原告请求法院判决解除原、被告之间行政合同，该请求理由正当。但行政诉讼中不宜以判决方式直接调整原、被告之间的具体权利义务。司法审查以监督或督促行政机关作为及不作为为主要任务，故本案应当通过督促被告履行职责来解决案件的争议问题为宜。
3、关于合同解除的时间问题。原告应当按照合同约定的起算期限即自取得《户外广告设置许可证》批准之日起算至合同解除之日，按合同约定向被告交纳出让金。
本案涉案户外广告设置因合同外因素导致施工延期，成本增加，涉案路段广告位规划外无序增长，对于上述情况原告及上级集团多次向济南市建设委员会和被告书面反映，并请求变更合同相关条款，但未得到明确答复。在此情况下，原告继续履行合同，未主张解除合同。2010年12月21日原告向被告交纳45万元户外广告阵地出让金后，未再向被告交纳剩余款项。同年12月30日，原告上级集团向被告的书面致函中，明确说明不再交纳合同剩余款项。故，2010年12月30日原告以明确的方式告知被告不再交纳合同剩余款项，且以自己的行为不再交纳合同剩余款项。自此，原告已经向被告表达解除合同的意思表示，被告应当根据合同目的无法实现的现状解除本案涉案行政合同。
4、原、被告合同解除后的相关权利义务。原、被告合同解除后原告继续占用取得的广告阵地，期间面临的市场经营环境问题虽未得到实质解决，但其作为市场主体继续经营，其经营状况无法确认，被告可以根据被告和物价部门的普遍性规定，按照广告牌实际面积收取户外广告资源有偿使用费。对于涉案6处户外广告牌原告自行拆除的时间可以参考原告与相关施工单位的施工合同书、施工的广告牌数量、建造与拆除工程的不同施工进度及难度来确定。对于上述问题具体处理内容，属于合同解除时被告履行行政职责的范围，被告可以在征询原告意见的情况下，依法合理确定。本院在行政诉讼中对上述被告履行行政职责的具体内容不作具体判决，在本案及其他特定条件下履行司法审查、监督职责。
5、被告2012年5月8日向原告下达的《缴费决定书》系以双方签订的《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》为依据的催缴通知，非独立的具体行政行为。在双方原行政合同解除的情况下，不应再执行。如前述之理由，上述《缴费决定书》的执行力问题涉及双方权利义务，应由被告在解除双方签订的《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》的同时予以确定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款、第六十条第二款、参照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
被告济南市城市管理局于本判决生效之日起30日内，履行解除与原告山东唐码齐鲁国际传媒有限公司2006年12月15日签订的《济南市户外广告设施设置阵地使用权出让合同》的行政职责，并对原、被告合同解除后的相关权利义务予以处理。
案件受理费50元，原告山东唐码齐鲁国际传媒有限公司、被告济南市城市管理局各负担25元。
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