海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初146号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初146号
原告孙正光，男，汉族，住乐东黎族自治县。
原告孙衍卫，男，汉族，住海口市。
原告孙衍亮，男，汉族，住乐东黎族自治县。
原告孙衍高，男，汉族，住乐东黎族自治县。
原告邢逊七，女，汉族，住乐东黎族自治县。
原告孙衍锋，男，汉族，住乐东黎族自治县。
原告孙雪琼，女，汉族，住海口市。
原告孙衍尚，男，汉族，住海口市。
上述原告的共同委托代理人吴波，乐东黎族自治县冲坡法律事务所法律工作者。
被告乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人李永群，县长。
委托代理人容东祺，乐东黎族自治县农业局工作人员。
委托代理人代建中，海南卫伦律师事务所律师。
第三人陈吾松，男，汉族，住乐东黎族自治县。
第三人陈吾柏，男，汉族，住乐东黎族自治县。
第三人陈吾銮，女，汉族，住乐东黎族自治县。
第三人陈吾姣，女，汉族，住乐东黎族自治县。
第三人陈吾雪，女，汉族，住乐东黎族自治县。
上述第三人共同委托代理人杨文狄，海南方圆律师事务所律师。
第三人乐东黎族自治县黄流镇怀卷村委会第一村民小组。
负责人陈运德，组长。
原告孙正光、孙衍卫、孙衍亮、孙衍高、邢逊七、孙衍锋、孙雪琼、孙衍尚（简称原告孙正光等八人）不服被告乐东黎族自治县人民政府（简称乐东县政府）及第三人陈吾松、陈吾柏、陈吾弯、陈吾姣、陈吾雪（简称第三人陈吾松等五人）、乐东黎族自治县黄流镇怀卷村委会第一村民小组（简称怀卷第一村小组）土地行政登记纠纷一案，于2017年2月16日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月20日立案后，依法向被告乐东县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告孙正光、孙衍卫、孙衍亮、孙衍高及原告孙正光等八人的共同委托代理人吴波，被告乐东县政府的委托代理人容东祺、代建中，第三人陈吾松、陈吾柏、陈吾弯、陈吾姣及第三人陈吾松等五人的共同委托代理人杨文狄，第三人怀卷第一村小组负责人陈运德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告乐东县政府于2005年9月20日颁发乐东市（县）农地承包权（黄流）第0410615号《农村土地承包经营权证》（简称0410615承包证），该证上记载：发包方为乐东黎族自治县黄流镇怀卷村委会第一经济合作社六队，承包方代表是陈运福，承包期限自1998年12月31日至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，土地承包经营权共有人为陈运福、张开成、陈吾松、陈吾柏、陈吾弯、陈吾姣、陈吾雪，承包地块总数为11块，总面积6.33亩，其中”一二段园”地块为2.9亩。
原告孙正光等八人诉称：从1975年起，原告就在”扫手洋”坡地（又称一、二段园）的一个荒丘上开荒种植，面积约1.7亩。1984年，我村实行第一轮家庭联产承包责任制，但原告的荒丘不受影响，所开荒的土地由原告一家人继续管理和耕作。当时，实行第一轮土地承包时，第三人陈吾松一家7口所分的责任田和原告所开荒的约1.7亩地相邻。2002年，为了耕作方便，原告所在的村小组将一二段园进行合并重分。第三人陈吾松一家的责任田被分到别处，而原告的责任田分在第三人陈吾松一家第一轮时的位置，并且与原告在1975年开荒的土地相邻。原告使用开荒地和调整后的责任田期间从未有任何人提出过土地使用权的异议，直到2016年第三人陈吾松一家对原告使用的土地提出异议。于是，原告要求村委会进行处理，第三人陈吾松一家遂于2016年8月底向村委会提交了0410615承包证。原告认为，”扫手洋”（又称一、二段园）的责任田在2002年时已经进行了调整，第三人第一轮家庭联产承包时的责任田已经分配给原告一家，而被告于2005年9月20日给第三人陈吾松一家颁发的0410615承包证仍按第一轮时的位置颁发，其颁证行为已侵害到原告的合法权益，被告在颁证时没有尽到认真审查的义务，也没有到实地进行勘查，也没有进行公告，违反了法定程序。综上，请求法院依法撤销0410615承包证。
原告孙正光等八人向本院提交以下证据：1.0410615承包证，证明被告给第三人陈吾松一家颁证违法；2.《分配表》，证明村民小组为了全队农户耕作的方便，于2002年将”扫手洋”（一、二段园）坡地责任田重新进行分配，原告所分得的责任田在被告颁证给第三人陈吾松的”一二段园”责任田位置；3.《统计表》及相关租金发放单据，证明根据2002年村小组的承包租金发放情况可以得出第三人陈吾松家在2002年在”扫手洋”（一、二段园）所分得田地面积为1.9亩，原告家为2.16亩；4.平面图，证明”扫手洋”（一、二段园）在2002年村小组重新分配后，原告家和第三人陈吾松家所分配的田地位置；5.出租合同，证明原告所在的村委会在2015年6月1日经原告同意将田地出租给他人时，村委会将租金发放给了原告；6.队长陈运德出具的《证明》，证明在2002年”扫手洋”（一、二段园）合并进行重新分配，陈吾松家的承包地不在原告的承包地范围内；7.《证明》，证明村委会在2015年6月1日将原告的土地出租给他人种瓜后，将租金发放给原告并且补偿了原告500元。
被告乐东县政府辩称：一、村委会、镇政府上报的《乐东县农村土地承包经营权证登记薄》中，登记了原告及第三人陈吾松等家庭成员的地块名称、面积、地类以及四至范围，乐东县政府按照《乐东县农村土地承包经营权证登记薄》登记的地块名称、面积、地类以及四至范围为原告等家庭成员以及第三人陈吾松等家庭成员颁发了《农村土地承包经营权证》，有事实根据与法律依据。二、被告的颁证行为基本反映了村集体土地发包的公平。从《乐东县农村土地承包经营权证登记薄》中可以看出，原告家当时是8口人，承包地块总数为12块，承包土地面积为6.07亩；第三人陈吾松一家当时是7口人，承包地块总数为11块，承包土地面积为6.33亩，原告一家与第三人陈吾松一家的承包土地地块总数、承包面积基本相当。三、原告的起诉已经超过6个月的诉讼时效。被告于2005年9月20日就已经向原告家、第三人陈吾松家颁发了《农村土地承包经营权证》，原告直到现在才起诉，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的6个月的诉讼时效。综上，被告认为应当驳回原告的诉讼请求。
被告乐东县政府向本院提交一份证据：《乐东县农村土地承包经营权登记薄》（黄流镇怀卷村委会第一村民小组），证明被告按照该登记表登记的地块名称、面积、地类以及四至范围为原告孙正光等家庭成员以及第三人陈吾松等家庭成员颁发了《农村土地承包经营权证》，原告一家与第三人陈吾松一家的承包土地地块总数、承包面积基本相当。
第三人陈吾松等五人没有提交书面答辩状，其在庭审中述称：原告的起诉不合理也不合法，乐东县政府向第三人陈吾松等五人发放土地承包经营权证是经过村小组及村委会的登记手续的，其颁证行为合法有效。第三人陈吾松户从2011年就开始领取政府的土地补贴。因此，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人陈吾松等五人向本院提交以下证据：1.0410615承包证，证明第三人陈吾松等五人享有涉案土地的承包经营权；2.农村土地补贴资金卡，证明第三人陈吾松等五人享有涉案土地的惠民补贴资金；3.证明材料，证明第三人陈吾松等五人获得承包涉案土地的由来和事实；4.《处理意见》，证明黄流镇怀卷村委会对原告与第三人涉案土地争议的处理意见。
第三人怀卷第一村小组未向本院提交书面答辩状，其在庭审中述称：1979年，第三人陈吾松一家在我们村里开荒土地，原告孙正光在相近的地方也开荒了一片。1980年，我们村第一次分田时，我们生产队在一段园、二段园两个地方都有地，陈吾松家在一段园和二段园的土地一共有1.9亩地，陈吾松家在争议地的地方还有1亩开荒地，陈吾松的父母为了方便管理就把原来一段园、二段园的1.9亩的土地经生产队同意调整到陈吾松开荒地的旁边一起去了，加起来就是0410615承包证上的2.9亩土地。
第三人怀卷第一村小组未向本院提交证据材料。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于原告孙正光等八人提交的证据：被告乐东县政府对证据1的真实性、合法性无异议，但对其证明内容有异议；对证据2的真实性、合法性均有异议；认为证据3、4未经过乐东县县政府认定，具体分配土地过程由村民小组进行说明；对证据5的真实性有异议；证据6应由第三人怀卷第一村小组组长陈运德具体说明；对证据7的真实性、合法性有异议，认为证人未出庭作证。第三人陈吾松等五人对证据1、证据4、证据6无异议；对证据2、证据5的真实性无异议，但对其证明内容有异议，认为不能据此证明颁证行为不合法；认为证据3无法证明涉案土地包含在原告土地下；对证据7的关联性有异议。第三人怀卷第一村小组认为证据2分配表是真实的，确实是当时生产队自己调整的，当时为了方便土地管理而对责任田进行重新分配，调整不影响各家自己的开荒地；证据3统计表的数据不准确；证据4平面图是真实的，没有错误；证据5合同是真实的；证据6《证明》是原告写的，但签名是陈运德本人签的，上面写的内容是真实的；证据7内容是真实的。
（二）关于被告乐东县政府提交的证据：原告对被告提交的该份证据的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，认为被告将原告的承包地登记在了第三人陈吾松一家的0410615承包证上了。第三人陈吾松等五人和第三人怀卷第一村小组对被告乐东县政府提交的证据均无异议。
（三）关于第三人陈吾松等五人提交的证据：原告对证据1的真实性无异议，但对其合法性有异议；对证据2的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议；证据3是证人证言，证人未出庭，对其真实性有异议；证据4村委会的处理意见是不客观的，没有法律效力。被告乐东县政府、第三人怀卷第一村小组对第三人陈吾松等五人提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
（一）关于原告孙正光等八人提交的证据：本院认为，原告提交的证据1系本案被诉农村土地承包经营权证，对其真实性予以确认；证据2《分配表》经第三人怀卷第一村小组质证确认，对其真实性、关联性予以确认；证据3中的《统计表》系由原告制作，由于第三人怀卷第一村小组对该表中数据的准确性提出异议，本院对该证据不予采纳；证据3中的相关租金发放单据和证据5《出租合同》来源真实，证据7《证明》内容的真实性经过第三人怀卷第一村小组庭审中质证确认，该三份证据结合第三人怀卷第一村小组在庭审中的陈述能够证明第三人怀卷第一村小组系按照2002年调整过后的承包地面积给每户村民发放租金；证据6《证明》（陈运德出具）经过陈运德本人当庭对其内容的真实性进行确认，而证据4《平面图》虽由原告绘制，但其与证据2《分配表》、证据6《证明》（陈运德出具）的内容以及庭审中各方当事人的陈述相互印证，能够通过该图反映2002年承包地调整过后各家取得承包地的位置情况，且该三份证据能够证明第三人怀卷第一村小组于2002年对包括本案争议地在内的”扫手洋”土地进行重新调整发包，原告一家通过抽签取得2.16亩承包地就在本案争议地位置，而第三人陈吾松一家通过抽签取得的1.9亩承包地不在本案争议地的位置。
（二）关于被告乐东县政府提交的证据：本院认为，被告提交的证据来源真实，且与本案争议事实具有关联性，本院对其真实性和关联性予以确认，但该证据上没有填表人和填表单位的签字盖章，没有经过乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审签章，也没有县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核签章，本院对其合法性不予确认。
（三）关于第三人陈吾松等五人提交的证据：本院认为，第三人陈吾松等五人提交的证据1系本案被诉农村土地承包经营权证，对其真实性予以确认；证据2来源真实，但其与本案的关联性缺乏其他证据予以佐证，本案对其关联性不予确认；证据3与本案具有关联性；证据4来源真实，但由于根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，怀卷村民委员会仅能调解民间纠纷，其无权作出该《处理决定》，故本院对该证据的合法性不予确认，对该证据不予采纳。
经审理查明：本案争议地系被诉0410615承包证上登记的2.9亩”一二段园”地块。2002年，第三人怀卷第一村小组将包括本案争议地在内的”扫手洋”土地进行重新调整发包，原告一家通过抽签取得2.16亩承包地，四至为东至九队、西至十队、南至孙正光付加地、北至孙正照，即在本案争议地位置；第三人陈吾松一家通过抽签取得1.9亩承包地，四至为东至九队、西至十队、南至陈运豪、北至高继全（公路），即不在本案争议地位置。2005年，被告乐东县政府向第三人陈吾松一家颁发0410615承包证，四至为东至怀九队、西至怀十队、南至牛来岸、北至公路，即包含了原告一家于2002年通过调整所取得的2.16亩承包地。为此，原告孙正光等八人遂于2017年2月16日提起本案诉讼，请求法院依法撤销被告乐东县政府颁发的0410615承包证。经本院在庭审中进行释明，原告将其诉讼请求明确为：请求依法撤销被告颁发的0410615承包证中”一二段园”地块的登记内容。
另查明，”扫手洋”土地分为”一段园”和”二段园”两块地，本案争议地在”二段园”。根据本院所做的《现场询问笔录》以及庭审中各方当事人的陈述意见，第三人陈吾松等五人主张其在第一轮农村土地家庭联产承包时取得1.9亩承包地，再加上其开荒的1亩土地，即0410615承包证上记载的2.9亩”一二段园”地块，原先就在本案争议地位置。2002年村里调整承包地后，其在本案争议地位置还有1亩开荒地，0410615承包证上记载的2.9亩”一二段园”地块包括调整过后的1.9亩承包地和争议地现场剩下的1亩开荒地。原告一家主张0410615承包证上记载的2.9亩”一二段园”地块全是原告家的土地，由原告一家于2002年通过调整所取得的2.16亩承包地和开荒地组成。
再查明，包括本案争议地在内的整个”扫手洋”土地已由怀卷村民委员会出租给他人使用，怀卷第一村小组的村民按照2002年调整后的承包地面积领取租金。0410615承包证上记载的承包方代表陈运福和土地承包经营权共有人张开成已经去世。
本院认为，本案的争议焦点主要有：一是原告孙正光等八人的起诉是否超过法定起诉期限；二是被告乐东县政府将本案争议地的承包经营权登记颁证给第三人陈吾松等五人是否合法。
一、关于原告孙正光等八人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，被告乐东县政府主张原告的起诉超过了法定的起诉期限，其对于该主张应当提交证据予以证明。但被告乐东县政府未提交相应证据证明原告知道或者应当知道被告颁发0410615承包证内容的时间，故该主张理由不充分，本院不予支持。
二、关于被告乐东县政府将本案争议地的承包经营权登记颁证给第三人陈吾松等五人是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：”实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，被告乐东县政府颁发0410615承包证的唯一依据是《海南省农村土地承包经营权证登记表》，但该表没有填表人和填表单位的签字盖章，没有经过乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审签章，也没有县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核签章，故被诉颁证行为缺乏合法依据。而且，从本案查明的事实来看，在被告乐东县政府颁发0410615承包证之前，第三人怀卷第一村小组已于2002年将包括本案争议地在内的”扫手洋”土地进行重新调整发包，该村村民以家庭为单位均已通过抽签的方式重新取得承包地，并已按照2002年调整后的承包地面积领取相应租金。原告一家通过抽签取得的2.16亩承包地在本案争议地位置，而第三人陈吾松一家通过抽签取得1.9亩承包地已不在本案争议地位置。对于本院查明的上述事实，第三人陈吾松等五人亦当庭予以认可。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条”乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助”的规定，可见被告乐东县政府在颁证前未尽到审查义务，导致所颁发的0410615承包证中登记的”一二段园”地块包含了原告一家于2002年通过调整所取得的承包地。因此，被告乐东县政府将本案争议地的承包经营权登记颁证给第三人陈吾松等五人的主要证据不足，违反法定程序，对0410615承包证上关于”一二段园”地块的登记内容应予撤销。第三人陈吾松等五人主张2002年村里调整承包地后，其在本案争议地位置还有1亩开荒地，0410615承包证上记载的2.9亩”一二段园”地块包括调整过后的1.9亩承包地和争议地现场剩下的1亩开荒地。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被告乐东县政府应当在原告孙正光等八人与第三人陈吾松等五人的土地承包经营权纠纷解决清楚后，重新进行土地承包经营权登记。
综上所述，被告乐东县政府将本案争议地的承包经营权登记颁证给第三人陈吾松等五人的主要证据不足，违反法定程序。原告孙正光等八人的诉求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告乐东黎族自治县人民政府于2005年9月20日颁发的乐东市（县）农地承包权（黄流）第0410615号《农村土地承包经营权证》中”一二段园”地块的登记内容。
案件受理费人民币50元，由被告乐东黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张德雄
审判员孔凡勇
审判员郝良存
二○一七年八月九日
法官助理刘欢
书记员买歌豪
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