安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行终24号
上诉人（一审被告）：安庆市城乡规划局，住所地安庆市振风大道东部新城综合写字楼三楼A区。统一社会信用代码113408004856173745。
法定代表人：唐厚明，局长。
委托代理人：汪速，该局干部。
委托代理人：李清，安徽安联律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：安庆市三泰房地产开发有限责任公司，住所地安庆市人民路16号。统一社会信用代码91340800704935613Q。
法定代表人：胡以训，经理。
委托代理人：许林，安徽中天人律师事务所律师。
上诉人安庆市城乡规划局（以下简称市规划局）因安庆市三泰房地产开发有限责任公司（以下简称三泰公司）诉其不履行法定职责一案，不服安庆市迎江区人民法院（2016）皖0802行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月6日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案，上诉人市规划局的委托代理人汪速、李清，被上诉人三泰公司的委托代理人许林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三泰公司一审起诉称：由其开发建设的安庆市银泰花苑小区1#、2#、3#楼，经市规划局审查批准，分别于2004年8月、2012年9月取得用地规划许可和工程规划许可；2013年4月，三泰公司合法施工；2015年1月，三泰公司取得银泰花苑小区地下管网配套工程及配电房工程规划许可；2015年12月28日，三泰公司在工程竣工后，依法向市规划局申请竣工规划验收核实；2016年5月9日，市规划局以完善“银泰花苑”小区土地使用手续为由，向三泰公司发出告知函，同时送安庆市国土资源局；6月8日，安庆市国土资源局向三泰公司复函，指出根据2004年8月4日安庆市城乡规划局核发的《建设用地规划许可证》，经我局实地丈量，该宗地总面积9994.61平方米，其中：出让土地面积为9442.84平方米，规划道路551.77平方米（根据出让同类用地做法，该宗地规划道路面积未计入土地出让面积），并抄送市规划局。但是，市规划局至今不履行法定职责，未及时就银泰花苑小区的竣工验收核发《建设工程竣工规划验收核实意见书》。鉴于以上事实，三泰公司认为银泰花苑小区建设工程属于合法建设工程，符合规划条件。市规划局在明知该工程颁发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，且已经通过施工各阶段规划检查验收的情形下，对三泰公司的核实申请一再推诿，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款之规定，已构成行政不作为。市规划局的不及时履行法定职责行为直接导致三泰公司出售的商品房不能及时办理产权登记，给三泰公司的经营带来诸多不便和财产损失。故诉至法院，要求判令市规划局履行法定职责，立即向三泰公司核发安庆市银泰花苑小区1#、2#、3#楼《建设工程竣工规划验收核实意见书》。
一审法院经审理查明：2015年12月28日，三泰公司向市规划局提出申请，并提交相关资料，要求对其开发建设的位于安庆市人民东路以北、渡江路以西的银泰花苑小区1#、2#、3#楼给予建设竣工规划验收核实。2016年5月9日，市规划局经核实，以三泰公司建设的银泰花苑小区项目与所取得的国有土地用地范围不一致，应完善该小区项目用地手续为由，拒不履行建设工程竣工规划验收行政职责。
一审法院另查明，三泰公司于2004年8月4日经市规划局许可，取得《建设用地规划许可证》；2008年5月19日，通过安庆市人民政府招标、协议取得《国有土地使用证》；2012年9月4日经市规划局许可，取得《建设工程规划许可证》；2013年4月11日，三泰公司取得《建设工程施工许可证》并施工建设；2015年12月银泰花苑小区1#、2#、3#楼项目建设竣工；2015年12月31日，该小区通过建设工程竣工验收消防备案抽查；2015年1月14日，三泰公司取得该小区地下管网配套工程及配电房工程规划许可。三泰公司在未获得市规划局竣工验收合格不服，经协调无果，依法提起诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条之规定，市规划局作为城乡规划行政机关，具有对建设工程是否符合规划条件予以核实的行政职责。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，市规划局无法定理由逾期向人民法院举证，应视为无证据，市规划局应依法承担不利的法律后果。本案所涉及的被诉行政行为依法应当确认违法。市规划局在收到三泰公司要求给予建设工程竣工规划验收的请求后，无正当理由，违法拖延答复，行政程序明显违法。市规划局在对三泰公司的行政回复函中提到，三泰公司建设项目国有土地证载明范围与市规划局批准实施的建筑设计方案确定的用地范围不一致，而回避三泰公司系完全按照市规划局批准实施的建筑设计方案实施工程建设的事实，其过错应由市规划局承担，否则有违行政许可信赖保护原则。市规划局辩称三泰公司建设项目与所取得的国有土地用地范围不一致，不符合《安徽省城市建设工程规划核实暂行办法》第六条及《安徽省城乡规划条例》第三十八条的规定，因市规划局未在告知函中引用且未在法定期间提交法院，同时，《安徽省城市建设工程规划核实暂行办法》已超过二年的试用期，另市规划局无证据证明三泰公司申请材料不全，故不予采纳。鉴于《安庆市城市规划管理技术规定补充规定》第十条第（二）项的规定，遵照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条解决行政争议是立法目的，保护公民、法人的合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律目的，对于三泰公司的诉讼请求，一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：安庆市城乡规划局于本判决生效后七日内对安庆市三泰房地产开发有限责任公司申报的安庆市银泰花苑区小区建设项目验收核实并核发《建设工程竣工规划验收核实意见书》。案件受理费50元，由安庆市城乡规划局负担。
市规划局上诉称：一、本案基本事实是涉案建设项目土地使用权证面积、范围与经市政府批准实施的建筑方案所确定的面积、范围不符。这一核心事实，决定了依法不能通过规划核实。三泰公司作为房地产开发企业，应该十分清楚，在土地手续完善之前，根本就不具备申请规划核实的条件。二、我局依法启动了核实程序，只是在核查过程中发现问题无法通过核实。不能通过核实，责任不在我局。此类情况时有发生，不是无法通过就是不履行规划核实职责，这是两回事。2016年5月9日的书面函件向三泰公司告知了不能通过的理由,这本身就是我局依法履行职责的体现。三、逾期答辩对本案的审理没有实质影响。1999年的司法解释规定，“无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。该规定在2015年新司法解释中已经删除，新解释规定“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”。《行政诉讼法》规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”。本案中，三泰公司针对的是消极行政行为（不作为），证明核实应该通过的举证责任在三泰公司。因此，我局答辩、举证逾期，对本案理没有实质影响。综上，本案实质问题是建设工程项目占地超出通过出让取得的土地面积，我局是依法把关，体现了对建设单位负责、对购房户负责、对相邻单位负责的态度。基于以上理由，请求二审法院依法撤销原判，驳回三泰公司的诉讼请求。
三泰公司辩称：一、市规划局上诉称该项目土地使用权证面积、范围与经批准的规划不符，依法不能通过核实，该上诉理由不能成立。被上诉人在银泰花苑小区1#、2#、3#楼工程竣工后，于2015年12月28日依法申请竣工规划验收核实，上诉人迟迟于2016年5月9日向被上诉人发出《关于完善“银泰花园”小区土地使用手续的告知函》，同时送安庆市国土资源局。2016年6月8日，安庆市国土资源局作出《关于人民路6号地块土地出让情况的复函》，抄送市规划局。该复函明确指出：根据2004年8月4日安庆市城市规划局核发的《建设用地规划许可证》，经我局实地测量，该宗地总面积9994.61平方米，其中土地出让面积为9442.84平方米，规划道路551.77平方米（根据当时出让同类用地做法，该宗地规划道路面积未计入土地出让面积）。据此，虽然被上诉人的《国有土地使用权证》证载使用权面积为9442.84平方米，但是被上诉人严格按照市政府批准的建筑设计进行施工，施工各阶段的验收均为合格。上诉人以完善用地手续为由，实际上是对规划条件在审查，这是项目审批前上诉人应完成的事项，被上诉人在满足规划条件，获得规划许可的情形下，对小区工程已经施工完毕，上诉人仍然对规划条件本身进行审查，这违反了《城乡规划法》第四十五条之规定，没有履行法定职责。二、市规划局上诉称“我局依法启动了核实程序，不能通过核实，责任不在我局”，该上诉理由不成立。上诉人事实上没有按照法定程序进行竣工验收核实，根据《安徽省城乡规划条例》第三十八条“建设工程竣工后，建设单位应当持建设工程规划许可证、建设工程竣工核实技术报告，向县级以上人民政府城乡规划主管部门申请对建设工程是否符合规划条件和规划许可要求进行核实。县级以上人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请之日起三十日内予以核实；经核实不符合规划条件和规划许可要求的，书面告知申请人，并说明理由”之规定，上诉人应当自收到申请之日起三十日内予以核实，然而上诉人早于2015年12月28日就收到被上诉人的申请，却于2016年5月9日才告知被上诉人需要完善用地手续，所以“责任不在我局”的说法实际上是在推卸责任。因上诉人的推诿迟延，造成小区众多购房户至今因工程未通过竣工验收核实而无法入住办证，甚至酿成矛盾激化、不断上访的局面，被上诉人也因此面临承担迟延交付房屋的责任，向购房户支付巨额违约金的损失。上诉人不履行法定职责的行为侵犯了被上诉人的合法权益。三、银泰花苑小区1#、2#、3#楼工程是在取得规划许可的情形下，合法建设施工，施工中严格按照规划条件即建筑设计方案进行；建设工程项目并没有占地，规划道路551.77平方米不属于小区工程占地，上诉人违反诚实信用原则，致使被上诉人基于行政许可产生的信赖利益无法实现。上诉人对2015年9月22日印发的《安庆市城市规划管理技术规定补充规定》第十条附则（二）“在本补充规定颁布实施前己审定修建性详细规划的建设工程仍按原审批的内容执行，修建性详细规调整的执行本补充规定”置若罔闻，不顾被上诉人的建设工程是2004年8月由市政府批准修建性详细规划方案的事实；上诉人没有土地管理职能，却借土地使用权为由，不予工程竣工验收核实，事实上是实施越权行为。鉴于上述事实与理由，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
三泰公司在法定期限内向一审法院提交了以下主要证据：
1、三泰公司的营业执照1份，证明三泰公司的诉讼主体资格；
2、三泰公司申请核实银泰花苑小区1#、2#、3#楼建设工程符合规划条件的材料，证明三泰公司向市规划局申请核实银泰花苑小区1#、2#、3#楼符合规划条件；
3、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《规划定点图》、《建筑设计方案》及《审定意见通知书》，证明安庆市银泰花苑小区1#、2#、3#楼建设工程取得市规划局的合法审批；
4、《建设工程规划许可证》，证明三泰公司对银泰花苑小区1#、2#、3#楼工程施工的合法性；
5、《关于完善银泰花苑小区土地使用手续的告知函》、《关于人民路6号地块出让情况的复函》、《安庆市规划管理技术规定补充规定》，证明市规划局不履行法定职责；
6、商品房预售许可证，证明该房屋已经可以合法出售；
7、拆迁范围图，证明地块是通过拆迁取得；
8、用地图，证明用地图与定点图是一致的，当时的面积与规划红线一致；
9、商品房买卖合同，证明银泰花苑小区1#、2#、3#楼，与住户约定的交房时间是2016年6月30日之前，该工程已经因没有通过竣工验收导致逾期交付；
10、2010年11月9日，安庆市木材厂与三泰公司签订的《协议》；证明三泰公司按建设规划要求另外增加规划道路费用。
市规划局在法定期限内未向一审法院提交证据。
上述证据均已随卷移送本院。
对一审判决查明的案件事实，本院依法予以确认。
本案的争议焦点：市规划局是否依法履行了对涉案工程予以竣工规划核实的法定职责。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。《安徽省城乡规划条例》第三十八条规定，建设工程竣工后，建设单位应当持建设工程规划许可证、建设工程竣工核实技术报告，向县级以上人民政府城乡规划主管部门申请对建设工程是否符合规划条件和规划许可要求进行核实。县级以上人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请之日起三十日内予以核实；经核实不符合规划条件和规划许可要求的，书面告知申请人，并说明理由。本案中，三泰公司于2015年12月28日向市规划局递交工程竣工规划核实申请，市规划局直到2016年5月9日才向三泰公司作出《关于完善银泰花苑小区土地使用手续的告知函》并抄送市国土资源局，认为银泰花苑小区国有土地使用权证载明范围与经批准实施的建筑设计方案确定的用地范围不一致，告知三泰公司完善用地手续。2016年6月8日，安庆市国土资源局作出《关于人民路6号地块土地出让情况的复函》，该复函对市规划局提出的用地范围不一致的情况作出了解释，指出根据当时出让同类用地做法，该宗地规划道路面积551.77平方米未计入土地出让面积，但是市规划局在收到该复函后，仍未积极履行法定职责。
市规划局作为城乡规划主管部门，在三泰公司已经取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，且市国土资源局已对用地范围不一致的情况作出说明的情况下，仍然以完善用地手续为由，拒不履行建设工程竣工规划核实的法定职责，事实清楚，证据充分。据此，法院可判决其限期履行法定职责。但是，对于履行法定职责的期限，如果法律法规有明确规定的应该从其规定，具体到本案中，根据《安徽省城乡规划条例》第三十八条的规定，规划部门应当自收到申请之日起三十日内予以核实，故一审法院判决其在七日内履行不符合上述规定。同时，竣工规划核实是一项专业性很强的工作，人民法院不宜对规划核实结果直接做出判决。另据庭审核实，我市已停止核发《建设工程竣工规划验收核实意见书》，现行的做法是，对于通过竣工规划核实的向申请人核发《建设工程规划核实合格证》，未通过核实的书面告知申请人，并说明理由。因此，一审法院判决市规划局向三泰公司核发《建设工程竣工规划验收核实意见书》不妥。
综上，原审判决适用法律不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安庆市迎江区人民法院(2016)皖0802行初33号行政判决；
二、责令安庆市城乡规划局于本判决生效之日起三十日内对安庆市三泰房地产开发有限责任公司开发建设的银泰花苑小区1#、2#、3#楼工程予以竣工规划核实。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人安庆市城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一七年三月三十日
书记员 王 岚
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。