安徽省歙县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1021行初10号
原告胡艳艳，女，汉族，农民，户籍所在地安徽省歙县，现住安徽省黄山市屯溪区。
委托代理人姚文虎，男，汉族，农民，户籍所在地安徽省歙县，现住安徽省黄山市屯溪区。
被告歙县公安局，住所地安徽省歙县徽城镇黄山中路171号，组织机构代码00315008-X。
法定代表人陈新生，该局局长。
委托代理人朱忠利，该局工作人员。
委托代理人叶立飞，该局工作人员。
被告黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道。
法定代表人孔晓宏，该市市长。
委托代理人汪玲，该市法制办工作人员。
委托代理人王同庆，黄山市人民政府法律顾问。
原告胡艳艳不服被告歙县公安局作出的歙公（徽城）行罚决字[2016]1368号行政处罚决定和黄山市人民政府作出的黄政复决[2017]8号行政复议决定，于2017年4月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年4月7日向歙县公安局和黄山市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案。原告胡艳艳及其委托代理人姚文虎，被告歙县公安局的副职负责人吴双斌及其委托代理人朱忠利、叶立飞，被告黄山市人民政府的委托代理人汪玲、汪同庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
歙县公安局于2016年12月28日对胡艳艳作出歙公（徽城）行罚决字[2016]1368号行政处罚决定书，称：现查明2015年7月27日，胡艳艳到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫后，胡艳艳又于2016年10月26日到北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱了该地区的正常秩序，被府右街派出所训诫后交由歙县徽城镇工作人员送至歙县公安局徽城派出所。胡艳艳的违法行为情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定给予胡艳艳行政拘留七日的行政处罚。
黄山市人民政府于2017年1月16日受理了胡艳艳的复议申请，并作出了黄政复决[2017]8号行政复议决定书，认为胡艳艳于2015年7月27日和2016年10月26日两次赴北京聚集在中南海和天安门周边进行信访，北京市公安局西城分局府右街派出所按照北京市处理非法聚集、信访的相关规定两次对胡艳艳进行了训诫。歙县公安局接到报案后，以涉嫌扰乱公共场所秩序进行了立案、调查，程序符合公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。胡艳艳认为歙县公安局违反管辖规定，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，不予支持。歙县公安局调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对胡艳艳作出行政拘留七日的行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持歙县公安局的行政处罚决定。
胡艳艳诉称，胡艳艳为歙县徽城镇旸村村民，因歙县国土资源管理局、歙县徽城镇人民政府违法对胡艳艳的宅基地及承包地实施征收，在征收过程中违法采取了停水、停电等方式，双方产生纠纷，导致胡艳艳多次向上级政府信访。2016年11月28日，歙县公安局以“扰乱公共场所秩序”为由，对胡艳艳作出行政拘留七日的决定。胡艳艳不服，向黄山市人民政府申请行政复议，作出维持复议决定。胡艳艳仍旧不服。认为，1、就征地拆迁程序违法、停水、停电及安置补偿不合理等问题，依法逐级信访，期间无任何非理智的行为，符合《信访条例》的规定，其权利应当依法得到维护。歙县公安局作出的行政处罚决定没有法律和事实基础；2、胡艳艳自被拘留至拘留行为结束一直未收到行政处罚决定书，歙县公安局也无证据证明胡艳艳拒绝签收，故行政处罚决定的程序违法；3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。即便胡艳艳“赴京上访”中有违法行为，也应由违法行为发生地的公安机关管辖，歙县公安局没有管辖权。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，歙县公安局管辖的前提为违法行为地认为应当行政处罚，且履行了调取、固定证据和进行案件移交的程序。北京市公安局西城分局府右街派出所已经对胡艳艳进行了训诫并未对胡艳艳予以行政处罚，也未将处罚胡艳艳行为移交歙县公安局。故胡艳艳诉至本院，请求1、依法撤销歙县公安局作出的歙公（徽城）行罚决字[2016]1368号行政处罚决定；2、依法撤销黄山市人民政府作出的黄政复决[2017]8号行政复议决定；3、本案诉讼费由被告承担。
歙县公安局辩称，1、歙县公安局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。胡艳艳于2015年7月27日到中南海周边非法上访后被北京警方训诫，应当知道中南海周边不是信访接待场所，不允许信访人员滞留和聚集。但胡艳艳又于2016年10月26日再次到中南海周边非法上访并被北京警方训诫，其行为扰乱了公共场所秩序且情节较重。歙县公安局在办案中，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。故歙县公安局据此作出对胡艳艳行政拘留七日的行政处罚是适当的。2、歙县公安局对胡艳艳扰乱公共场所秩序案件有管辖权。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。3、歙县公安局已经履行了相关法律文书的送达程序。歙县公安局在作出行政处罚决定后，当日向胡艳艳进行了宣布并送达，其拒绝签收，可视为送达。综上，请求驳回其诉讼请求。
黄山市人民政府辩称，1、行政复议受理程序合法、复议程序合法。2、行政复议依据的事实清楚，适用法律正确。2015、2016年胡艳艳因土地征收问题先后两次到中南海、天安门周边上访，被北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫。歙县信访局工作组于2016年10月27日接劝胡艳艳回歙县后，将其送至歙县公安局徽城派出所，歙县公安局对其作出[2016]1368号行政处罚决定，并依法送达。歙县公安局作出的上述行政处罚决定有《非正常上访事项交办通知单》，歙县信访工作联席会议办公室、方建峰、胡鑫等的说明，两份训诫书，询问笔录等事实证据的认定，同时依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，歙县公安局有管辖权。综上，请求驳回胡艳艳诉讼请求。
歙县公安局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据如下：
第一组证据：1、歙公（徽城）行罚决字[2016]1368号《行政处罚决定书》，证明歙县公安局对胡艳艳的违法行为作出了行政处罚决定并向其宣告、送达该处罚决定，但胡艳艳拒绝签收该处罚决定书；2、歙公（徽城）受案字[2016]第5718号受案登记表，证明歙县公安局徽城派出所对胡艳艳扰乱公共场所秩序一案依法办理了受案手续；3、受案回执，证明歙县公安局徽城派出所对胡艳艳扰乱公共场所秩序一案予以受案；4、行政处罚告知笔录，证明歙县公安局对胡艳艳作出了行政处罚前已履行了告知手续；5、行政拘留回执，证明胡艳艳已于2016年11月30日被送黄山市拘留所执行拘留；6、行政拘留家属通知书，证明公安机关对胡艳艳拘留已及时通知了其家属；7、公安行政处罚审批表，证明歙县公安局对胡艳艳作出行政处罚已履行了审批手续；8、延长询问查证时间审批表，证明歙县公安局徽城派出所延长对胡艳艳的询问查证时间已履行了审批手续。上述证据证明歙县公安局在办理胡艳艳扰乱公共场所秩序案件系依法进行，程序合法，适用法律准确。
第二组证据：1、政府工作人员把胡艳艳送至歙县公安局徽城派出所的证明文件，证明胡艳艳进京上访及政府工作人员接该劝访的过程；2、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书两份，证明胡艳艳曾于2015年7月27日到中南海周边上访并受到当地公安机关训诫，2016年10月26日其又到中南海周边上访并受到当地公安机关训诫；3、对胡艳艳的询问笔录两份，证明胡艳艳因家中土地问题进京上访及2015年7月、2016年10月胡艳艳曾到北京上访受到当地公安机关训诫；4、权利义务告知书，证明2016年10月27日办案民警对胡艳艳询问时已告知了权利义务；5、胡艳艳户籍证明，证明胡艳艳的身份信息；6、前科情况查询证明，证明胡艳艳无违法犯罪记录；7、行政复议受理机构告知书，证明已告知胡艳艳行政复议受理机构。8、歙县公安局提供的光盘录音录像证据，证明歙县公安局已履行了宣读告知行政处罚笔录、送达了行政处罚决定书，胡艳艳拒绝签字及其自行电话通知家属的事实。
第三组证据规范性文件：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，《公安局机关办理行政案件程序规定》第九条，《信访条例》第十八条、第二十条，证明对胡艳艳的处罚符合法律规定。
胡艳艳对歙县公安局证据的质证意见：行政处罚决定书不合法，根据管辖权规定，行政处罚由行为发生地机关管辖。行政处罚事实不清，未载明胡艳艳的违法行为且依据不足，歙县公安局作出行政处罚决定，其行为违法。胡艳艳是去反映政府违法征收土地，停水、停电问题久拖不决，上访和扰乱公共场所秩序是两个概念。上访是公民的权利，任何法律没有规定越级上访会受制裁，如果上访人本人的行为没有进入国家机关，就失去了处罚的前提。调查报告不合法。训诫书没有载明违法事实，不能作为行政处罚证据。对受案登记表，不认可。对受案回执，要求歙县公安局拿出北京向其移交的手续，否则与事实不符；对信访联席会议办公室的劝访说明，不认可；对接访情况说明，没有提供胡艳艳在北京的违法事实，不应采纳。对训诫书，胡艳艳在中南海周边没有扰乱公共场所秩序，其行为发生地北京当地公安机关对其作了训诫，胡艳艳在北京中南海邮寄信件，训诫是一种极度轻微的警告，证明胡艳艳没有违法，训诫书不能作为行政处罚的证据。对讯问笔录，无法证明胡艳艳在北京有过激行为，法院应当排除。对2016年10月28日讯问笔录，不能证明胡艳艳有违法行为，不应采纳。告知书不认可。信息管理系统胡艳艳的信息，真实性认可。前科情况查明证明认可。行政处罚告知笔录，不认可，不应采纳。拘留通知回执，不能证明行政处罚书已经交给胡艳艳，不应采纳。家属通知书，没有邮寄回执，没有邮寄给被拘留人及其家属，没有其他证明不应采纳。行政复议受理机构告知书，认可。公安行政处罚审批表，要求提供北京公安机关同步录音录像和询问笔录，不认可。延长询问、查证时间审批表不认可。录音录像资料，不予认可。
黄山市人民政府对歙县公安局的证据无异议。
黄山市人民政府向本院提交了作出复议决定书的证据、依据如下：
证据1、行政复议决定书。
证据2、行政复议申请书。
证据3、行政复议申请材料。证明受理审查内容。
证据4、行政复议受理通知书。证明按照法定程序受理。
证据5、答复通知书。证明按照法定程序办理。
证据6、行政复议答复书。证明答复期间公安提交了答复。
证据7、被申请人法定代表人身份证明、授权委托书、行政处罚未立即执行报告、行政复议答复目录。证明歙县公安局在行政复议期间进行了答复及原行政行为的材料。
证据8、行政复议决定审批表。按照法定程序办理。
证据9、送达回证。按照法定程序办理复议案件。
胡艳艳对黄山市人民政府证据的质证意见：对证据1、5、6、8，不予认可。对证据2、3、4、7、9认可。
歙县公安局对黄山市人民政府的证据无异议。
胡艳艳为支持其请求，向本院提交了如下证据：
证据1、胡艳艳身份证复印件。
证据2、黄山市拘留所解除拘留证明书。
证据3、黄政复决字[2016]8号《行政复议决定书》。
证据4、邮件交寄清单。
证据5、北京西城公安局（2017）第31号登记回执。
证据6、西公（2017）第32号政府信息不存在告知书。
补充证据：证据7、歙县国土局撤销决定书。
证据8、报警证明。
证据9、歙县公安局接受证据材料清单。
证据10、断水断电现场照片。
证据11、拘留上访人员就是刑事犯罪的报道。
歙县公安局对胡艳艳证据的质证意见：对证据1、2、3无异议。对证据4、5、6、7、8、9认为与本案无关联性。对证据5、6真实性合法性无异议。对证据10不符合证据形式要件。对证据11有异议，来源不清楚。
黄山市人民政府对胡艳艳证据的质证意见与歙县公安局的质证意见相同。
本院认证认为，歙县公安局证据系其履职办案中制作和获取，证据来源合法，证据形式符合法律规定，与本案具有关联性，经审查确认其证据效力。黄山市人民政府证据系其履职办案中制作和获取，证据来源合法，证据形式符合法律规定，与本案具有关联性，经审查确认其证据效力。胡艳艳的证据1、2、3，两被告无异议，本院予以认可；证据4、5、6是指2016年11月28日的行为和政府信息，与本案行政处罚决定书所指的上访时间不符，与本案无关联性，不予认可；证据7、8、9、10、11与本案没有关联性，本院不予认可。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定事实如下：2016年10月26日，胡艳艳在北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，被送到北京市马家楼接济服务中心。10月27日，胡艳艳被歙县徽城镇工作人员送至歙县公安局徽城派出所，歙县公安局以胡艳艳违法行为情节较重，决定受案处理，对胡艳艳进行了询问调查，并进行了其他相关调查。2016年10月28日，歙县公安局以胡艳艳的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，拟对其进行行政拘留的处罚。并向胡艳艳宣读了权利义务告知书，并于当日作出歙公（徽城）行罚决字〔2016〕1368号行政处罚决定，给予胡艳艳行政拘留七日的处罚。因胡艳艳未配合体检，当时未执行行政拘留，直至2016年11月30日执行了该次行政拘留。
另查明，胡艳艳曾于2015年7月27日因在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。
本院认为，本案争议的焦点为：1、胡艳艳去中南海周边信访的行为是否构成扰乱公共场所秩序？2、歙县公安局对本案是否有权管辖？3、歙县公安局是否送达了行政处罚决定书？
根据《信访条例》的规定，信访人对行政机关及其工作人员的职务行为不服的，有权提出信访事项；同时规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，且不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。胡艳艳在2015年7月27日因到中南海周边走访受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，应当知道中南海周边是国家机关办公场所，其周边等公共场所不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，但其仍于2016年10月26日再次到该公共场所信访，客观上与其他众多走访人聚集，再次影响了有关部门对该地区的管理，其行为构成了扰乱公共场所秩序。所在地公安机关仅对其进行训诫教育，但未给予处罚。歙县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对胡艳艳的违法行为作出行政处罚，事实清楚，适用法律正确，处罚适当。因胡艳艳户籍在歙县公安局辖区内，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，北京市公安机关对胡艳艳违法行为训诫后未作出行政处罚，歙县公安局作为胡艳艳户籍地公安机关，根据法律授权依法具有案件管辖权。北京市公安机关将胡艳艳转送分流中心，交信访接访人员带回并移交训诫书，即是将证明胡艳艳违法行为的证据一并移交。胡艳艳称没有北京公安机关收集、固定证据和移交程序，歙县公安局无案件管辖权的意见，与相关规定不符，本院不予采纳。歙县公安局受案后，经查证、告知权利义务后作出行政处罚决定及向其宣读，胡艳艳拒绝签收并不影响送达的效力。2016年10月28日作出行政处罚决定书后，胡艳艳与家属进行了电话沟通，且该决定书送达胡艳艳后，未立即执行行政拘留，而是到2016年11月30日执行的。应认为歙县公安局履行了行政处罚程序相关规定，程序合法。黄山市人民政府行政复议程序合法、依据的事实清楚，适用法律正确，应予支持。综上，胡艳艳的诉讼请求，没有事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告胡艳艳的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告胡艳艳负担。
如不服本判决,可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 程 宇
审 判 员 朱国强
人民陪审员 吴秋惠
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 许 超
附有关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。