辽宁省大连市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)辽02行终89号
上诉人（原审原告）陈见旭。
委托代理人苗嵬，辽宁众义律师事务所律师。
委托代理人陈少彬（上诉人儿子）。
被上诉人（原审被告）大连市教育局，住所地大连市沙河口区联合路119号。
法定代表人赵阳，局长。
委托代理人孙玉莲，该局主任科员。
委托代理人金洪智，辽宁申智律师事务所律师。
上诉人陈见旭因与大连市教育局行政赔偿一案，不服大连市沙河口区人民法院（2015）沙行初字第69号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈见旭委托代理人陈少彬、苗嵬，被上诉人大连市教育局委托代理人孙玉莲、金洪智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2000年1月18日，案外人大连宏良实业有限公司（以下简称“宏良公司”）向市教委（现被告市教育局）提交了《关于成立兴华高中的请示》，主要内容是：我公司与陈见旭等人合作，举办民办大连兴华高级中学（以下简称“兴华高中”），学校实行董事会领导下的校长负责制，投资体制为股份合作制，陈见旭为法定代表人等内容。2000年6月1日，市教委作了批复，内容为：学校名称为兴华高中；学校性质为民办普通高级中学；校长、法定代表人为陈见旭等内容。2000年9月11日，案外人宏良公司向市教委提交了《关于聘任周家昌为兴华高中校长的报告》，主要内容为：“根据工作需要，经研究决定，聘任周家昌同志为兴华高中校长（法人代表），免去陈见旭同志的兴华高中校长（法人代表）职务，请备案。”当日，市教委向商业银行甘井子支行和大连报社出具介绍信，内容为“更换兴华高中法人事宜”和“办理关于更换兴华高中法人印章及财务印章作废声明事宜”，同年9月14日，市教委又向甘井子区公安分局和大连报社出具介绍信，内容为“刻兴华高中校印”和“兴华高中公章作废”。就上述市教委出具4张介绍信的行为，原告向该院提起行政诉讼，要求撤销市教委出具行政介绍信的行政行为，恢复原告法定代表人身份。该院经审理后认为市教委作出的出具介绍信的行为超越职权范围，侵害原告的合法权益，对原告当庭增加的“恢复原告法定代表人身份”的诉讼请求，不予准许。2002年3月20日，该院作出（2001）沙行初字第28号行政判决，撤销市教委出具上述介绍信的行政行为，驳回原告其他诉讼请求。市教委不服，提起上诉，市法院作出（2002）大行终字第76号行政判决，驳回上诉，维持原判。2002年6月7日，被告市教育局向兴华高中颁发教社政字02012号社会力量办学许可证，其正本主要内容包括：名称兴华高中；地址甘井子区华北路272号；法定代表人周家昌；举办者宏良公司等内容。就该行政行为，原告向该院提起行政诉讼，请求撤销被告市教育局作出的上述具体行政行为，恢复原告陈见旭兴华高中法定代表人、校长职务。该院于2005年4月13日作出（2004）沙行初字第70号行政判决：一、维持被告市教育局作出的上述行政行为；二、驳回原告陈见旭关于恢复兴华高中法定代表人、校长职务的诉讼请求。原告陈见旭不服，提起上诉。市法院于2006年6月1日作出（2005）大行终字第125号行政判决：一、撤销该院（2004）沙行初字第70号行政判决第一项；二、维持该院（2004）沙行初字第70号行政判决第二项；三、确认市教育局为兴华高中颁发教社政字02012号社会力量办学许可证的具体行政行为违法；四、责令市教育局对兴华高中办学许可证问题重新作出处理。（2005）大行终字第125号行政判决的主要理由为：市教育局在举办者未提交兴华高中资产及经费来源证明的情况下，为其颁发社会力量办学许可证，主要证据不足；市教育局作出的同意成立兴华高中的批复内容认定是合作办学，陈见旭为法定代表人，在市教育局颁发的社会力量办学许可证中，却认定举办者只有宏良公司，法定代表人也变为周家昌，因此市教育局颁发的办学许可证的内容与其作出的批复内容不一致，不符合相关规定；董事会未成立，市教育局根据宏良公司的单方申请即更换法定代表人适用法律错误；市教育局颁发办学许可证的行为依法应予撤销，但由于兴华高中已经开展教学活动，若撤销将损害社会公共利益，故确认其违法，并由市教育局采取补救措施。依据（2005）大行终字第125号行政判决书的判决内容，2008年5月22日，被告市教育局在兴华高中举办者宏良公司补充相关材料后为其颁发了教民2102013000002号中华人民共和国民办学校办学许可证，内容为：名称兴华高中；地址大连市高新园区七贤岭路学子街8号；负责人周家昌；有效期三年等内容。就该行政行为，原告向该院提起行政诉讼，请求确认被告市教育局于2008年5月22日为兴华高中颁发办学许可证的具体行政行为违法，责令被告市教育局对兴华高中许可证的问题重新作出处理。该院于2009年9月23日作出（2009）沙行初字第60号行政判决，维持被诉的办学许可证，驳回原告的其他诉讼请求。原告陈见旭不服，提起上诉。市法院于2010年3月29日作出（2009）大行终字第321号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告陈见旭不服，向市法院提出申诉，市法院于2011年7月22日作出（2011）大立二行监字第8号驳回通知书，驳回其申诉。陈见旭不服，向省高院申诉，省高院于2012年6月13日作出（2012）辽行监字第26号行政裁定，指令市法院进行再审。市法院于2013年2月25日作出（2012）大审行终再字第9号行政判决，维持原二审判决。陈见旭不服，再次向省高院申诉。省高院于2013年10月16日作出（2013）辽行监字第118号行政裁定，由省高院提审该案。2014年10月15日，省高院作出（2014）辽行提字第2号行政判决：一、撤销市法院于2013年2月25日作出的（2012）大审行终再字第9号行政判决，撤销市法院于2010年3月29日作出的（2009）大行终字第321号行政判决，撤销该院于2009年9月23日作出的（2009）沙行初字第60号行政判决；二、撤销市教育局于2008年5月22日向兴华高中颁发的教民2102013000002号中华人民共和国民办学校办学许可证。（2014）辽行提字第2号行政判决的主要理由有：被告市教育局重新为兴华高中颁发的民办学校办学许可证的行为与（2005）大行终字第125号生效行政判决的要求不相一致，而且合作办学行为发生在2000年，当时生效实施的是《社会力量办学条例》，市教育局依照《民办教育促进法》的规定重新颁发办学许可证，兴华高中补充的理事会推选决议、章程修正案等材料都是在陈见旭被剥夺了法定代表人、校长的权利，无法参与学校管理活动的情况下形成的，不能作为更换法定代表人的合法材料。市教育局颁发办学许可证行为认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。2015年3月25日，原告陈见旭向被告市教育局提起行政赔偿申请，请求事项包括：赔偿办学投资款420000元；赔偿11年工资660000元；赔偿律师费36000元；赔偿交通费3000元；赔偿精神损害抚慰金50000元，共计1169000元。被告市教育局于2015年5月19日作出《市教育局不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。原告不服，向该院提起本案行政诉讼。另查，原告陈见旭因上述诉讼行为发生了交通费、律师费。
原审法院认为，根据《国家赔偿法》的相关规定，国家赔偿的构成要件包括：1.存在违法行政行为；2.合法权益受到损害的后果；3.违法行政行为与合法权益受到损害的后果之间存在因果关系；4.赔偿请求人在时效内提起赔偿请求。关于是否存在违法行政行为问题。本案中，原告提起本案行政赔偿系基于被告市教育局作出的以下三个行政行为：一是市教委（现市教育局）于2000年9月11日、9月14日向商业银行甘井子支行、大连报社、甘井子公安分局出具介绍信的行政行为，该行为被该院及市法院生效法律文书撤销；二是被告市教育局于2002年6月7日作出的向兴华高中颁发教社政字02012号社会力量办学许可证的行政行为，该行为被市法院生效法律文书确认为违法；三是被告市教育局于2008年5月22日作出的颁发教民2102013000002号中华人民共和国民办学校办学许可证的行政行为，该行为被省高院生效法律文书撤销。以上三个行政行为业经生效法律文书确认违法或撤销，原告主张被告存在上述三个违法行政行为，予以认可。关于诉讼时效问题。就被告市教育局出具介绍信的行政行为，原告应自该行政行为被生效法律文书撤销或确认违法之日起的两年内提起行政赔偿，现原告就该行政行为提起行政赔偿已经超过两年，且未提供诉讼时效中止的证据，故对被告提出超过诉讼时效的抗辩意见，予以采纳。被告市教育局作出的颁发教社政字02012号社会力量办学许可证的行政行为，虽于2006年6月被业已生效的（2005）大行终字第125号行政判决确认为违法，但该判决亦同时责令被告重新作出处理。原告此时可期待被告就行政行为进行补救或重新处理，尚未明确知道其权利被侵害，而被告市教育局于2008年5月22日颁发教民2102013000002号民办学校办学许可证的行政行为，亦是对（2005）大行终字第125号行政判决的执行，两者具有延续性，故应以原告知道被告作出的最终行政行为侵害其合法权利，即省高院作出（2014）辽行提字第2号行政判决，作为其诉讼时效的起算时间，故对被告提出的原告就被告作出的颁发教社政字02012号社会力量办学许可证行政行为提起行政赔偿已经超过诉讼时效的抗辩意见，不予采纳。
关于是否存在合法权益受侵害的损害后果问题。根据原告提供的现有证据不能确定其投资损失情况，理由如下：一、根据生效法律文书查明的事实，兴华高中是由原告和宏良公司合作办学，原告对此予以认可。现原告主张与宏良公司仅是名义上的合作关系，实际投资均由自己负担，但其提供的证据不足以证明上述主张，亦不能证明其与宏良公司就兴华高中的具体合作方案、投资情况、收入分配等情况。原告与宏良公司就兴华高中的投资情况未经确定前，无法确认原告的投资数额。且经法庭审理，原告坚持与案外人宏良公司之间就兴华高中无投资或其他民事纠纷。二、即使原告提供的凭证及发票等证据系筹建兴华高中所实际发生，其中发票、收条等证据证明的内容为支出情况而非原告投资情况，载明投资款的凭证为通用记账凭证、内部缴款单以及原告自己签名加盖印章的投资证明，并无验资报告，而根据原告主张以上的会计材料均由自己掌握，对上述证据真实性该院无法认定。三、原告提供兴华高中筹建时出纳张翠萍的证言用以证明以上会计凭证的真实性及投资情况，但根据张翠萍证言，原告投资方式系将投资款交给张翠萍，由张翠萍将款项存入原告固定银行账户，后期存入兴华高中账户，需要支出时由张翠萍从上述银行账户取款。但原告及证人张翠萍均未提供将投资款存入银行账户的相关凭证。且证人张翠萍的上述陈述与原告及证人原顺利陈述的由原告将投资款直接支付各项花费相矛盾。此外，原告律师对证人张翠萍所作的调查笔录中证人张翠萍称，2000年9月14日前兴华高中招生83人，收学费、宿费、伙食费共计458550元，其中385520元存入银行，该笔款项后被查封。但在庭审中证人张翠萍称该笔款项包括学费及原告的投资款，其前后证言相互矛盾。证人原顺利自称对原告投资数额并不知晓，其只负责筹建学校的采购情况，其证言不能作为认定原告投资数额的依据。综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，现原告提供的证据不足以证明其投资款损失数额，对原告的该项诉讼请求，不予支持。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，行政机关违法行为对公民的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，原告提出的要求被告市教育局赔偿其11年工资、律师费及交通费的诉讼请求，并非由被告的违法行政行为造成的直接损失，不予支持。关于原告提出的精神损害抚慰金的诉讼请求，被告市教育局的违法行政行为并非《国家赔偿法》第三条、第十七条规定的情形，不符合《国家赔偿法》第三十五条关于精神损害赔偿的规定，不予支持。综上所述，虽被告的行政行为被生效法律文书确认为违法和撤销，但原告提供的证据不能证明违法行政行为造成其直接损失的数额，故对原告提出的行政赔偿请求，不予支持。依照《国家赔偿法》第三十五条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决:驳回原告陈见旭的诉讼请求。
上诉人陈见旭上诉称，请求撤销一审判决，依法改判。主要理由：一、一审判决认定事实错误。大连兴华高中自1999年开始筹备到2000年6月1日批复成立，宏良公司对兴华高中没有任何形式的资本投入，学校的全部投入只有陈见旭一人。一审判决对该节事实认定有误。二、一审判决程序违法。一审法院对第三人是否参加诉讼，以当事人的主张为前提作出决定违反法定程序。三、一审认定上诉人提起赔偿诉讼超过诉讼时效是错误的。
被上诉人大连市教育局辩称，一、宏良公司与陈见旭、周家昌之间投资问题应通过民事诉讼解决，一审认定正确。关于省政府和省教育厅联合调查报告，一审时该联合报告没有作为证据提供，且该联合报告也不具有合法的证据形式，不能作为证据使用。至于新闻媒体的报道，本身就不是一种合法的证据形式且报道的内容是传来证据。二、（2005）大行终字第125号行政判决只是表述没有提交经费来源证明，但并未认定宏良公司没有投资。至于审计报告，是因为社会力量办学条例与民办教育促进法间的交替，要求对学校进行验资，这个验资只能证明2003年投入了注册资本，不能证明2003年之前没有任何形式的投入。三、关于程序违法问题，就该国家赔偿案件而言，兴华高中、周家昌和宏良公司确与赔偿案件的结果无关，也与案件无利害关系，不具有第三人的资格，一审程序合法。关于诉讼时效的问题，四张介绍信与社会力量办学许可证及民办教育许可证没有任何因果关系，四张介绍信的行为是独立的，并不是社会力量办许可证发证的依据和原因，所以一审判决认定对该行政行为的国家赔偿超过时效有事实和法律依据。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是有事实和法律依据的，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为,本案上诉人基于被上诉人的出具介绍信行为和办学许可行为被法院生效法律文书确认违法后,提起的行政赔偿诉讼。依据《国家赔偿法》的规定，请求国家赔偿的时效为两年，上诉人应当自被上诉人出具介绍信行为已被生效法律文书确认违法之日起两年内提起国家赔偿，现上诉人就该行政行为提起国家赔偿的时效已经超过两年，故对上诉人的该项赔偿请求依法驳回。上诉人主张办学许可行为是出具介绍信行为的延续，进而认为对出具介绍信行为的赔偿诉讼未超过法定赔偿时效的观点，于法无据，本院不予采纳。关于办学许可行为被生效法律文书确认违法，上诉人据此请求行政赔偿应否得到支持问题。根据生效法律文书查明的事实，兴华高中是由上诉人和宏良公司合作办学，上诉人对此亦予以认可。现上诉人主张与宏良公司仅是名义上的合作关系，实际投资均由自己负担，但其提供的证据不足以证明上述主张，亦不能证明其与宏良公司就兴华高中的具体合作方案、投资情况、收入分配等情况。况且，上诉人所主张的投资损失，可以通过民事诉讼另行解决。被上诉人对兴华高中的办学许可行为被确认违法与上诉人的投资损失没有法律上的因果关系。故上诉人以办学许可行为被确认违法为由请求行政赔偿，依法不能支持。上诉人关于赔偿其工资、律师费、交通费及精神损害抚慰金等请求，因不属于国家赔偿法所规定的直接损失和赔偿范围，依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
审判长 隋广洲
审判员 苍 琦
审判员 李 健
二〇一六年五月九日
书记员 刘婉余
附相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。