浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
��2017）浙01行终257号
上诉人（原审原告）关卯春等192人（名单附后）
诉讼代表人关卯春，男，1955年2月26日出生，汉族，住浙江省建德市。
诉讼代表人陆关银，男，1935年8月24日出生，汉族，住浙江省建德市。
诉讼代表人陈来法，男，1954年11月15日出生，汉族，住浙江省建德市。
诉讼代表人黄建宏，男，1970年7月29日出生，汉族，住浙江省建德市。
委托代理人储彪，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市环境保护局，住所地杭州市新华路112号。
法定代表人胡伟，局长。
委托代理人董翠维，杭州市环境保护局工作人员。
委托代理人陈志远，浙江智仁律师事务所律师。
上诉人关卯春等192人因环保行政复议一案，不服杭州市下城区人民法院（2016��浙01**行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年6月29日，杭州市环境保护局作出杭环复[2016]03号行政复议不予受理决定。
原审法院经审理查明：2014年10月20日，建德市环境保护局作出建环许批[2014]A017号《环评报告批复函》，原则同意杭州市第二工业固废处置中心项目（一期）的环境影响报告书结论。2015年12月15日，案外人江某等123人向杭州市环境保护局提出行政复议申请，要求撤销该《环评报告批复函》。杭州市环境保护局于同年12月18日受理后，于2016年3月9日作出杭环复决[2015]04号行政复议决定书，维持了建德市环境保护局作出的《环评报告批复函》。2016年6月24日，关卯春等192人提起本案行政复议，请求依法撤销前述《环评报告批复函》。次日，杭州市环境保护局收到案涉行政复议申请后，以“有关当事人已于2015年12月15日向我局提出行政复议申请，我局于2016年3月9日作出维持的复议决定”为由，于2016年6月29日作出行政复议不予受理决定，并于2016年6月30日邮寄送达关卯春等192人。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。杭州市环境保护局作为建德市环境保护局的上一级主管部门，对建德市环境保护局所作行政行为有行政复议权，主体适格。关卯春等192人认为杭环复决[2015]04号行政复议决定书，并非根据其申请作出且不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，应予以撤销。对此原审法院认为，行政复议是指行政机关依��法定程序和权限，对引起争议的原行政行为合法性和适当性进行全面审查并作出决定的活动。因此行政复议的对象始终为原行政行为，审查方式是全面审查，且行政复议决定一经作出，非经法定程序撤销前，对原行政行为具有法律效力。行政复议的该特点，决定了对同一行政行为作出的行政复议决定不会因申请人不同而有所改变。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理“¨¨¨（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”该条亦明确规定了申请人不能向两个及以上行政机关提出同一行政复议申请。对于该规定能否适用于本案的行政复议申请，结合前述行政复议的特点，该规定的主旨在于避免出现对同一行政行为作出两个行政复议决定的情况。根据查明的事实，建德市环境保护局所作的[2014]A017号《环评报告批复函》，已经由案外人向杭州市环境保护局提出行政复议申请，且杭州市环境保护局于2016年3月9日作出杭环复决[2015]04号行政复议决定书，予以维持，该杭环复决[2015]04号行政复议决定对原行政行为具有法律效力。因此，杭州市环境保护局对关卯春等192人就同一行政行为提出复议申请，作出不予受理的决定并无不当。程序上，杭州市环境保护局在收到案涉行政复议申请后，进行了审查，并在5日内以书面方式告知关卯春等192人不予受理的决定，符合关于行政复议受理的程序规定。综上，杭州市环境保护局所作不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，关卯春等192人的诉讼主张不成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回关卯春等192人的诉讼请求。案件受���费人民币50元，由关卯春等192人负担。
关卯春等192人上诉称：原审法院对《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的理解与适用错误。对同一行政行为当然不应作出两个以上的行政复议决定，但这并不能成为被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条作出不予受理决定的合法性支撑。否则对政府的任一行政行为，只要有一个相对人提起过行政复议或诉讼，其他相对人或相关人都将丧失诉权，这种局面显然不合理。本案实际涉及的是，对同一行政行为部分利害关系人申请过行政复议，复议机关已经作出复议决定，对其他利害关系人在后提起的行政复议申请，复议机关应如何处理的问题。对此行政复议机关不能简单决定不予受理，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条及审判监督程序的有关规定，对���种可能涉及不特定多数利害关系人的行政行为的复议审查，如果在申请行政复议时难以确定，复议机关可以发出公告，说明案件情况和复议请求，通知利害关系人在一定期限内向复议机关登记，保障其基本诉权。如果履行了上述程序，其他利害关系人未申请加入复议案件审理，作出的复议决定应当对其产生法律效力，则其无权另行申请行政复议。对其另行提出的行政复议申请，可以决定不予受理。反之，如果是复议机关未履行上述类似程序，对在后提出的复议申请决定不予受理则显然不当，正确的处理方式，应当是参照审判监督程序，撤销此前作出的行政复议决定，将两案合并另行审查并重新作出行政复议决定。这样处理，既可保障利害关系人的诉权，也不会出现两份行政复议决定。请求：1、撤销（2016）浙0103行初81号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；2��诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人杭州市环境保护局答辩称：一、行政复议不予受理决定程序合法。杭州市环境保护局于2016年6月25日收到了上诉人邮寄的行政复议申请书，经审查不符合受理条件，于2016年6月29日作出行政复议不予受理决定书（杭环复[2016]03号）后邮寄给上诉人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条等规定，行政复议不予受理决定程序合法。二、杭州市环境保护局所作行政复议不予受理决定事实清楚，适用依据正确。上诉人向杭州市环境保护局提出行政复议，要求撤销建德市环保局建环许批[2014]A017号《关于杭州市第二工业固废处置项目（一期）环境影响报告书审批意见的函》。杭州市环境保护局经审查，因在其他案件中已对该行政行为作出维持的行政复议决定，故依法作出案涉不予受理决定书。行政复议作为一种行政监督行为��其本质是上级机关对下级机关行政行为的合法性与合理性的审查，针对同一行政行为，无论复议申请人有何不同，由于行政复议的审查客体恒为被申请行政行为，复议机关都将在对被申请行政行为的合法性与合理性进行全面审查的基础上，对被申请行政行为作出判断，不会因为不同的当事人参加复议而对被申请行政行为的合法性与合理性作出不同的判断。同时，当复议机关作出行政复议决定书后，行政复议决定对该行政行为的认定对不同的当事人均适用，这也符合“对同一行政行为不重复复议的原则”。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
另查明：江某等123人不服建德市环境保护局作出的建环许批[2014]A017号《环评报告批复函��和杭州市环境保护局作出的杭环复决[2015]第04号《行政复议决定书》一案，建德市人民法院已作出（2016）浙0182行初27号行政判决，驳回江某等123人的诉讼请求。江某等123人上诉后，本院于2017年1月20日作出（2016）浙01行终762号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第二十八条之规定，行政复议的审查对象是具体行政行为，复议机关对具体行政行为的合法性、合理性进行全面审查之后，作出行政复议决定。基于行政复议决定的法律效力，对同一具体行政行为不作重复复议，是法律应有之义。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项、第三十条即为对此应有之义的具体规定。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽未直接将本案所涉之行政复议申请规定为应不予受理的情形，但杭州市环境保护局根据对同一具体行政行为不作重复复议之原则，作出不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的立法本意。
行政复议与行政诉讼的目的、规则相近，即使如上诉人所主张的在行政复议程序中参照诉讼制度的规定，也应首先参照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定了行政诉讼中应裁定驳回起诉的情形，“诉讼标的已为生效裁判所羁束”即为其中之一。据此，行政诉讼中同样存在对同一行政行为不作重复裁判的制度规定。
本案所涉前一行政复议决定是杭州市环境保护局作出的杭环复决[2015]第04号行政复议决定，其效力已为生效��决所羁束。上诉人提出的复议机关应撤销前一行政复议决定，将两案合并另行审查并重新作出行政复议决定的上诉理由，同样不能成立。
综上，杭州市环境保护局作出杭环复[2016]03号行政复议不予受理决定并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人关卯春等192人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一七年五月九日
书 记 员 叶 嘉
附1上诉人名单：
朱新良，男，1966年4月14日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
何秀珍，女，1948年10月2日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱柏春，男，1949年10月24日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱卫忠，男，1968年3月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱冬来，男，1966年11月12日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱樟顺，男，1950年4月5日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱柏生，男，1962年1月3日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱樟宏，男，1960年1月26日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱冬林，男，1966年12月22日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱银春，男，1954年1月5日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
章碧云，女，1961年11月8日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱银坤，男，1967年5月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱卫林，男，1961年10月10日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱世金，男，1990年12月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陈小明，男，1963年8月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市
俞宝生，男，1938年3月22日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
徐竹连，男，1952年9月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
俞国良，男，1961年5月18日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
俞梅生，男，1932年1月28日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
孙光明，男，1953年10月22日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陈生海，男，1937年10月12日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
徐竹明，男，1965年12月12日出生，汉族，户籍地：浙��省建德市。
徐竹龙，男，1962年3月1日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
孙元法，男，1943年9月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄敬根，男，1935年2月7日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
孙小发，男，1953年12月28日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
胡金元，男，1947年12月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
崔瑞明，男，1965年11月10日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王纪盛，男，1961年1月6日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董文清，男，1989年9月7日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董雨良，男，1963年2月8日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
ＸＸ，男，1986年10月1日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王建民，男，1941年5月30日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
张玉英，女，1966年7月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董雨平，男，1986年6月14日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
崔连春，男，1949年8月23日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市
王福平，男，1988年11月8日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
崔树春，男，1945年4月2日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
崔瑞良，男，1964年11月12日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董啟明，男，1952年5月20日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董爱祥，男，1971年6月26日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董宏伟，男，1988年12月31日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董雪良，男，1967年10月3日出生，��族，户籍地：浙江省建德市。
陆来法，男，1933年3月17日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
胡柏根，男，1942年5月18日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王汝金，男，1957年10月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱雪姣，女，1950年7月12日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陆春法，男，1931年1月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陆振华，男，1984年6月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陆润芝，男，1948年5月8日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
周国英，女，1969年5月24日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陆关根，男，1938年1月26日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王月亮，女，1954年11月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建��市。
陆关银，男，1935年8月24日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陆润荣，男，1952年5月28日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
麻水红，女，1968年10月28日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陆建康，男，1962年5月9日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄樟顺，男，1954年2月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
周玉荣，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
江海云，男，1962年2月7日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
殷生发，男，1941年1月27日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄樟坤，男，1959年11月14日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄根顺，男，1949年2月7日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐秀君，女，1970年11月18日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
关开吕，男，1954年12月15日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐祖强，男，1973年3月15日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李爱红，女，1971年7月16日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
俞惠珍，女，1963年9月11日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
关冬春，男，1949年11月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄志坤，男，1965年5月24日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄瑞清，男，1966年6月7日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
陈小明，男，1963年8月31日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
朱雪珍，女，1940年1月20日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐增尧，男，1944年9月2日出生，��族，户籍地：浙江省建德市。
唐增河，男，1943年5月30日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐建华，男，1970年12月24日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
关樟荣，男，1941年2月1日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐金土，男，1946年8月10日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄树林，男，1966年10月27日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄树松，男，1953年9月28日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐孟良，男，1963年9月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董樟根，男，1950年8月14日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董云海，男，1973年12月22日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
俞志仁，男，1965年6月27日出生，汉族，户籍地：浙江省建���市。
徐小珍，女，1941年1月13日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王志增，男，1957年6月25日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
刘剑芳，女，1971年9月16日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
董裕林，男，1972年5月5日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
蒋德海，男，1926年2月27日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
方雪珍，女，1948年7月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王志洪，男，1967年6月14日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
俞秀玉，女，1942年10月22日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
王聪，男，1992年2月14日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李卫民，男，1969年12月29日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李卫良，��，1971年9月17日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李裕春，男，1944年12月1日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李小平，男，1965年10月6日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李玉春，男，1948年1月21日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄宝胡，男，1954年8月15日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐春明，男，1949年8月11日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李竹松，男，1961年10月31日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
唐胡生，男，1955年8月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
黄宝弟，男，1952年8月19日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
李冬春，男，1964年2月15日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
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孙水法，男，1947年10月31日出生，汉族，户籍地：浙江省建德市。
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