山东省潍坊市坊子区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）坊行初字第22号
原告邱照先，个体工商户。
委托代理人聂俊祥，山东长远律师事务所律师。
委托代理人厉建桂，山东长远律师事务所律师。
被告潍坊市国土资源局，住所地：潍坊市奎文区新华路26号。
法定代表人刘树亮，该局局长。
委托代理人李军生，潍坊市国土资源局峡山分局工作人员。
委托代理人李胜吉，山东舜翔（潍坊）律师事务所律师。
原告邱照先不服被告潍坊市国土资源局作出的潍国土资行罚字（2014）939号行政处罚决定书于2015年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月21日立案后，于2015年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月13日公开开庭审理了本案。原告邱照先及其委托代理人厉建桂、聂俊祥、被告潍坊市国土资源局的委托代理人李军生、李胜吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月，潍坊市国土资源局峡山分局发现原告邱照先的非法建设行为，经过立案，依法调查取证查明事实，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，被告潍坊市国土资源局对原告邱照先作出潍国土资行罚字（2014）939号行政处罚决定书。
原告邱照先诉称，2004年10月2日，原告邱照先与昌邑市丈岭镇邱家庄村（现为潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处邱家庄村）签订承包合同一份，约定将该村村东2062平方米的池塘承包给原告邱照先，承包期限为25年。2013年1月21日，原告取得该土地（东至潍胶路，西至邱家庄村林地，南至邱家庄村大街，北至邱家庄村林地，用地面积3亩）建设用地使用权，土地使用期限为5年（至2018年1月20日），并在国土资源局进行了登记备案。2015年9月28日，被告作出的被诉《行政处罚决定书》存在以下错误：一、被告作出涉案行政行为认定事实错误。针对涉案土地，原告已于2013年1月21日取得建设用地使用权，并在被告的峡山分局进行了备案登记，不属于被告认定的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”。此外，在被告峡山分局的登记备案证明中，涉案房屋所在的位置明确为“训练活动场”，原告也是建造训练活动场，原告行为没有违法。二、被告作出涉案行政行为适用法律错误。由于被告依据的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条适用的前提是非法占用土地，而原告已依法取得涉案土地使用权，不属于非法占用土地。三、被告作出的涉案行政行为程序违法。涉案行政处罚决定书没有写明作出的日期，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第（六）项的规定，属于程序违法。请求法院依法撤销潍国土资行罚字（2014）939号行政处罚决定书，本案诉讼费用由被告承担。
原告邱照先提交了以下证据证明以上事实：1.昌邑市邮政局丈岭邮电所于2015年11月9日出具的《证明》一份，用以证明被告出具的证据11、12、13三份法律文书没有送达给原告，剥夺了原告陈述、申辩、和听证的权利，被告属于程序违法；2.原告与原昌邑市丈岭镇邱家庄村村民委员会于2004年10月2日签订的《承包合同》一份，用以证明原告通过承包的形式依法取得涉案土地的使用权，承包期限为25年；3.潍坊市峡山生态经济开发区太保庄街道邱家庄村村民委员会于2015年11月6日出具的《证明》一份，用以证明原告依法申请经过审批取得涉案土地使用权，且一直用于养殖使用，未改变土地用途；4.潍坊市国土资源局峡山分局于2013年1月21日出具的潍坊市峡山生态经济发展区设施农用地《登记备案证明》一份，备案号为20130007号，用以证明原告对涉案土地的使用权已经过审批并进行了登记备案，土地使用年限为5年，至2018年1月20日；5.潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》，该决定书中以原告非法占用土地涉及农用地转为建设用地事实的认定及法律适用均是错误的，并且该行政处罚书没有载明出具的日期。
被告潍坊市国土资源局辩称，被诉行政处罚决定书的事实清楚，证据充分，法律依据明确，程序合法。原告提出撤销被诉行政处罚决定书的要求无事实依据和法律依据。首先，原告所取得的土地使用权是设施农用地使用权并非建设用地使用权，故无权在涉案土地上搞非农建设。原告即使进行农业设施建设也必须在备案批准的地点，按照批准的结构进行建设，而且原告未按照批准的结构、地点等方案进行非农建设本身就属于未经批准非法占用土地。其次，原告所称的被诉行政行为适用法律错误毫无道理，原告虽然取得了土地使用权但是如上所述并非建设用地使用权，而且没有按照批准的方案进行建设，不符合法律规定，显然属于非法占用土地。被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定依法进行处罚，适用法律完全正确。再者，原告诉称涉案房屋所在的位置为训练活动场，原告也是建设训练活动场，显然与事实不符。训练活动场与房屋是两个截然不同的概念，一个是养殖牲畜的活动场所，是一个空场而不应当是房屋。最后，被诉行政处罚决定书程序合法，原告诉称涉案行政处罚决定书没有载明涉案行政行为作出的日期，但这不属于行政程序违法。行政处罚程序是行政机关作出行政处罚的过程和行为次序，具体包括立案、调查取证、行政处罚告知书及告知行政相对人陈述、申辩、听证的权利以及组织当事人陈述、申辩进行听证的行为，作出具体的行政处罚等。而行政处罚决定书中载明作出具体行政处罚的时间只是处罚决定书形式上的内容并不是行政处罚程序的内容，未载明这一时间丝毫不影响行政相对人的相关权利和义务，不影响行政处罚决定书的效力。综上，被告作出的被诉行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法。应当依法予以驳回原告的诉讼请求。
被告潍坊市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《峡山区设施农用地用地审批表》、《峡山区设施农用地审查表》、《养殖申请书》、《设施农用地建设方案》、《临时用地协议书》、《临时用地复垦协议》、《邱照先养殖场建设方案平面图》，以上一宗证据用以证明当时原告邱照先申请批准的土地是设施农用地，建设的内容是养殖圈舍，禁止擅自改变用途，禁止建设永久性建筑，禁止适用钢筋、混凝土结构，并保证设施为一层简易结构；同时证明原告邱照先建房屋的位置是批准的《邱照先养殖场建设方案平面图》中的训练活动场。2.2014年9月17日，被告潍坊市国土资源局作出的潍国土资停字（2014）T026号《责令停止违法行为通知书》；3.2014年9月17日，潍坊市国土资源局峡山分局太保庄所作出的《责令限期整改通知书》。被告提供证据2、3用以证明被告在发现违法行为后及时作出相关法律文书。4.《责令停止违法行为通知书》、《责令限期整改通知书》的法律文书送达回证一份，用以证明被告将上述二份法律文书于当日直接送达给原告邱照先。5.2014年9月18日，被告工作人员对原告邱照先作的询问笔录一份；6.2014年11月18日，被告工作人员对潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处邱家庄村村支部书记邱昌山作的询问笔录一份；7、被告勘丈的宗地图一份；8.2014年11月8日，被告到违法建设现场拍照片2张。被告提供证据5、6、7、8，用以证明被告立案后对原告邱照先违法事实所作的调查取证。9.2015年2月5日，被告作出的潍国土资行罚告字（2014）939号《行政处罚告知书》，用以证明被告于2015年2月5日告知了原告邱照先拟作出行政处罚的内容及行政处罚相对人享有的陈述、申辩权利。10.2015年2月5日被告作出的潍国土资行罚听字（2014）939号《行政处罚听证告知书》，用以证明被告告知原告邱照先享有听证的权利及听证时间。11.《行政处罚告知书》的法律文书送达回证，附国内挂号信函收据一份；12.《行政处罚听证告知书》的法律文书送达回证，附国内挂号信函收据一份。被告提供证据11、12，用以证明被告已于2015年2月5日将以上两份法律文书邮寄送达给原告邱照先。13.《行政处罚决定书》的法律文书送达回证，附国内挂号信函收据一份，用以证明被告于2015年4月9日将该法律文书邮寄送达原告邱照先。14.《行政处罚决定书》的法律文书送达回证一份，用以证明因原告邱照先称其未收到2015年4月9日被告邮寄的《行政处罚决定书》而于2015年9月28日重新直接送达给原告。15.网页打印：XA41562718537邮件跟踪查询结果，本人签收；16.网页打印：XA41562717737邮件跟踪查询结果，本人签收；17.网页打印：XA41562883537邮件跟踪查询结果，本人拒收退回寄件人。被告提供证据15、16、17，用以证明证据11、12、13已送达生效。18.照片两张，用以证明当时原告的建筑使用了砖、瓦、混凝土结构，且建设地点是审批的活动训练场，不符合审批手续的规定；19.《土地利用总体规划图（2006-2020）》；20、《土地利用现状图（2012年度）》。被告提供证据18、19，用以证明原告的建设不符合当时审批的情况。21.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条；《土地管理法实施条例》第四十二条。用以证明被告作出潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》适用法律正确。
经庭审质证，对于原告提交的5份证据，被告发表如下质证意见：
1、对证据2、4、5真实性无异议，但认为证据2与本案无关；证据4证明了该涉案土地是设施农用地不能进行非法的房屋建设；证据5上没有记载作出具体处罚的时间不属于程序问题。
2、对证据1、3真实性有异议，证据1的内容并非签字人员手写，而是提前写好内容仅让证明人在上面签字，且证明上所盖的章是一个投递专用章并非单位的行政章，无法证明是个人提供还是单位提供的证据，根据法律规定证人提供证人证言的应当出庭作证，接受双方当事人的质证，否则不能作为有效证据使用。证据3从形式上说没有具体经办人签名，根据法律规定为无效证据；其次，原告是否改变土地的用途，邱家庄村委没有权利作出认定。
经庭审质证，对于被告提交的21份证据，原告发表如下质证意见：
1、对证据1、2、3、4、5、8、14、18、19、20、21的真实性没有异议，但认为：证据1充分证明原告是经潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道邱家庄村委会、潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处、潍坊市峡山生态经济发展区农林水利局、潍坊市国土资源局峡山分局、潍坊市峡山生态经济发展区人民政府依法办理了设施农用地审批手续，且原告的土地使用权经被告的峡山分局调查，符合土地利用总体规划，并非非法占用土地，符合设施农用地审批手续的要求，原告所建设房屋系《邱照先养殖场建设方案平面图》中的办公管理用房和训练活动场，并没有非法建设。证据2认定内容错误，原告并非未经依法批准搞建设。证据3的签章是潍坊市国土资源局峡山分局太保庄所，其无权作出该文书，属于超越职权，而且该通知书涉及原告的权利义务，也未载明原告依法享用的诉权。证据5证明原告已经依法履行了设施农用地的审批手续，相关房屋也是在审批范围内的养殖圈舍，而非改变土地用途。证据8、18证明原告所建房屋系临时性的一层简易结构，并非钢筋混凝土的永久性建筑，原告没有改变土地用途。证据14的送达人是错误的，被告处没有姓名为“刘洪奎”的工作人员，也没有提交“刘洪奎”的执法证件。证据19、20是被告以主观判断的单方证据，不能证明被告的主张，不能作为有效证据使用。证据21证明被告适用法律错误，原告并没有非法占用土地也没有改变土地用途进行建设，原告使用设施农用地已经得到被告等相关部门的批准，不是未经批准，因此，被告适用的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条适用法律错误。
2、对证据6、7、9、10、11、12、13、15、16、17有异议。证据6的记载中询问人为赵书国、张伟二人，但实际询问人只有赵书国一人，张伟并未参加询问也未在询问笔录中签字，且被告在本案中也未提供相关人员的执法权证书，故该证据违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”的规定，不具有合法性；同时也证明原告是通过承包村委会的土地依法取得使用权的，并非非法占用土地。证据7中没有任何人员签字，也没有勘丈方法和勘丈日期的记载，也违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款的规定。证据9、10并未送达给原告，被告违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，剥夺了原告陈述和申辩的权利和听证的权利，对原告不具有法律效力，且原告是经过依法审批并备案取得涉案土地使用权的，不属于非法占用土地。证据11、12、13所载明的文书并没有送达给原告。证据15、16、17中涉及的文书，原告确未收到，邮件的投递没有详细跟踪时间不能证明原告已签收。
本院对上述证据认证如下：
对于原告提交的5份证据，证据2、4、5，被告对其真实性没有异议，也与本案有关联性，为有效证据；证据3来源合法，与本案有关联性，为有效证据；证据1原告无法证明其客观真实性，本院不予认定。
对于被告提交的21份证据，证据1、2、3、4、5、8、14、18、19、20、21原告对其真实性没有异议，且来源合法，与本案有关联性，为有效证据。证据6、9、10、11、12、13、15、16、17，原告虽对其有异议，但未提供有效证据证明，且与本案有关联性，本院认定为有效证据。证据7中“勘丈方法”、“勘丈日期”、“勘丈人”均为空白，形式不合法，本院不予认定。
经审理查明，2004年10月2日，原告邱照先与原昌邑市丈岭镇邱家庄村（现潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处邱家庄村）村民委员会签订《承包合同》，约定承包期限为25年。
2012年6月1日，原告邱照先向被告潍坊市国土资源局的峡山分局递交《养殖申请书》，及2012年6月10日原告邱照先与潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处邱家庄村村民委员会签订《临时用地协议书》、《临时用地复垦协议》等材料。被告于2013年1月21日，为原告的峡山区太保庄街道邱照先养殖场办理了《潍坊市峡山生态经济发展区设施农用地登记备案证明》，登记备案号为：20130007，该证明有效期为五年。
2014年9月17日，被告作出潍国土资停字（2014）T026号《责令停止违法行为通知书》；同日，被告的峡山分局太保庄所作出《责令限期整改通知书》，并于当日向原告送达该两份文书。2015年2月5日，被告作出潍国土资行罚告字（2014）939号《行政处罚告知书》，载明“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，现将上述情况告知，你享有陈述和申辩的权利。如要求上述权利，请在2015年2月8日前向本机关提出。”2015年2月5日，被告作出潍国土资行罚听字（2014）939号《行政处罚听证告知书》，且当日向原告邱照先邮寄送达，于2015年2月10日送达给原告邱照先。2015年4月9日，被告潍坊市国土资源局对原告邱照先作出潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》。
另查明（一），被告潍坊市国土资源局向原告邱照先送达的潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》，未载明作出时间。
另查明（二），2015年11月27日，本院组织原告邱照先及其委托代理人聂俊祥、被告潍坊市国土资源局的委托代理人李军生、被告峡山分局的工作人员刘红奎对涉案土地进行了现场勘验：涉案建筑物为砖瓦结构，共12间，北面3间为办公区，南面1间为防疫室，中间8间连成一体，养殖鸡。
本院认为，首先，被告在潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》中认定如下事实依据：原告未经依法批准，于2014年8月，擅自占用太保庄街道邱家庄村坑塘水面500.00平方米建设沿街房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。但根据原告、被告的举证，2004年10月2日，原告邱照先与原昌邑市丈岭镇邱家庄村（现潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处邱家庄村）村民委员会签订《承包合同》，约定承包期限为25年。2012年6月1日，原告邱照先向被告潍坊市国土资源局的峡山分局递交《养殖申请书》，及2012年6月10日原告邱照先与潍坊市峡山生态经济发展区太保庄街道办事处邱家庄村村民委员会签订《临时用地协议书》、《临时用地复垦协议》等材料。被告于2013年1月21日，为原告的峡山区太保庄街道邱照先养殖场办理了《潍坊市峡山生态经济发展区设施农用地登记备案证明》，登记备案号为：20130007，该证明有效期为五年。因此，原告邱照先并非“未经依法批准”占用土地，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条规定的情形，被告作出被诉行政处罚行为，认定事实不清，适用法律错误。
其次，根据被告的举证，被告于2015年2月5日作出潍国土资行罚告字（2014）939号《行政处罚告知书》，载明“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，现将上述情况告知，你享有陈述和申辩的权利。如要求上述权利，请在2015年2月8日前向本机关提出。”但该文书是于2015年2月10日送达给原告邱照先的，因此原告无法在2015年2月8日前向被告提出陈述和申辩，剥夺了原告陈述申辩的权利。因此，被告作出潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》的程序违法。
综上所述，被告潍坊市国土资源局作出潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》，认定事实不清，程序违法，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告潍坊市国土资源局作出的潍国土资行罚字（2014）939号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告潍坊市国土资源局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于潍坊市中级人民法院。
审 判 长 李述侠
审 判 员 王新利
人民审判员 王爽爽
二〇一六年三月三十日
书 记 员 牟艳艳