广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)粤01民终12977号
上诉人（原审原告、反诉被告）：广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社，住所地广东省广州市增城区。
负责人：江金耀。
委托代理人：杜玉明、蒋院强，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：张惠锋，住广东省广州市增城区。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：张晓勤，住广东省广州市增城区。
上列两被上诉人的共同委托代理人：梁东明，广东纵信律师事务所律师。
上述两被上诉人的共同委托代理人：江红梅，广东诚堡律师事务所律师。
上诉人广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社因与被上诉人张惠锋、张晓勤合同纠纷一案，不服广州市增城区人民法院（2014）穗增法民三初字第1251号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社上诉请求：撤销原裁定第一项，并指令一审法院另行组成合议庭继续审理本案；由张惠锋、张晓勤承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、一审法院在本案中认定“增城市鸿丰贸易有限公司于1994年4月8日通过与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社签订《土地转让协议书》占用涉案土地，后在涉案土地上建有精名塑料厂及其他建筑物，作为非农业建设并使用至今。”有误。第一、根据张惠锋、张晓勤的主张，《增城市鸿丰贸易有限公司示意图》中的精名塑料厂及建筑物是始建于1993年12月28日，建造于该《土地转让协议书》签订之前精名塑料厂早已停止经营，厂房已经破败不堪，至本案起诉之日只剩些许残壁断垣。第二、《增城市鸿丰贸易有限公司示意图》中的施工地产生于本案起诉之后，且图中所谓的施工地只是在涉案土地上铺上了一层水泥，之后并未进行其他施工，是张惠锋、张晓勤为本案的审理故意制造的障碍。根据《土地管理法》第十六条第三款规定，本案中张惠锋、张晓勤的行为明显违反了该款的规定。我方多次向增城区国土资源局、广州市国土资源局投诉，增城区国土资源局、广州市国土资源局工作人员也曾多次到达现场通知停止施工，但是张惠锋、张晓勤对于增城区国土资源局、广州市国土资源局的通知置若罔闻。一审判决将张惠锋、张晓勤违法制造的事实作为判案根据，属事实采信错误。二、一审法院在本案中存在适用法律错误的情形。(一)一审法院在本案中适用《土地管理法》第八十一条是错误的，本案的案件事实并不存在适用第八十一条的情形。第一、本案中的《土地转让协议书》转让的是农民集体所有的土地的所有权，而非是农民集体所有的土地的使用权。在《土地转让协议书》中第三条明确约定：“……乙方付清土地出让费后，该用地属乙方所有。”结合《土地转让协议书》的其他内容也可进一步确认，该《土地转让协议书》实际转让的是农民集体所有的土地的所有权。第二、该《土地转让协议书》的内容仅仅只是包括土地四至范围、转让费、付款方式等内容，并没有包括转让该集体所有土地的所有权的目的，《土地转让协议书》的内容并没有明确转让该土地的目的是为了给受让方用作非农业建设。而且实际上，受让方在该《土地转让协议书》签订之后，一直未对该地块进行任何建设。(二)一审法院在本案中错误地适用了《土地管理法》第七十三条。首先，《土地管理法》属于行政法规，《土地管理法》第七章所规定的法律责任为行政责任和刑事责任，并不包括民事责任的承担问题；其次，第七十三条规定的是违法改变土地权属和土地用途的行政责任，并不涉及非法转让土地权属的民事责任；再次，第七十三条也未规定违法改变土地权属和土地用途属于行政机关专门处理的范围。本案中的争议是民事主体之间签订协议是否有效的问题，一审法院适用《土地管理法》七十三条来处理本案的争议，属于适用法律错误。
张惠锋、张晓勤辩称：一、请求法院依法维持一审法院判决。1、涉案的土地使用权于1992年11月已经被原增城国营飞腾摩托车总汇征用；广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社当时已经享用征地款72万元。2、我方于1994年4月8日与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社签订《土地转让协议书》，共支付140万元(包括征地款72万元)；广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社实际收取该地块的征地款，果树、青苗补偿款等合计140万元。3、根据双方于1994年4月8日签订的《土地转让协议书》及对具体地籍四至经测绘院测绘并经双方及增城市荔城陆村村民委员会确认，并经庭审委托测绘院测绘，具体地籍四至是相符的。4、我方从1994年4月8日使用涉案土地至今，期间有受过行政管理部门的处罚。5、2010年至2020年增城市土地利用总体规划图，2003年11月旧增城市土地利用总体规划图，均证明增城市国土资源局确认原增城市鸿丰贸易有限公司的征地行为(荔2003034号)。6、根据一审法院调查显示，由于该《集体所有证》的档案尚未归档，我局尚未能提供有关档案资料，未查询到剩余集体土地的有关权属登记信息。涉案集体土地既有农用地也有建设用地，各自面积需以测绘为准。7、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的法律有关规定。二、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社上诉主张的事实与理由依法不成立，请求法院驳回其上诉请求。1、一审法院认定涉案土地作为非农业土地，我方是从1994年4月8日起建设并使用至今的事实，认定正确。2、《增城市鸿丰贸易有限公司示意图》显示的建筑物是客观存在并有对现状进行测量的。3、根据《土地利用整体规划图》，涉案的土地的用途已经是非农业用地，为建设用地。4、根据双方于1994年4月8日签订的《土地转让协议书》及事后对具体地籍四至进行双方及增域审荔城陆村村民委员会确认，相关的证据显示我方使用诉争土地，历时20年是没有任何争议的。广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社于20年后提起诉讼，不应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定。三、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社主张一审法院存在适用法律错误的主张不成立，依法不予以支持。1、一审法院基于本案事实及涉案土地的使用状况，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条；2、根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社是非法转让土地，应承担相关的法律责任。
原审原告广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社向一审法院起诉请求：一、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社与增城市鸿丰贸易有限公司于1994年4月8日签订的《土地转让协议》无效；二、张惠锋、张晓勤将《土地转让协议》中所涉土地交还给广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社；三、张惠锋、张晓勤承担本案全部诉讼费用。
反诉原告张惠锋、张晓勤向一审法院请求：一、确认增城市鸿丰贸易有限公司与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社于1994年4月8日签订的《土地转让协议》合法有效；二、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社返还《土地转让协议》涉及的被征用2.7716亩的土地使用权的土地补偿款共205006.08元及利息（从2013年3月14日起按中国人民银行同期贷款利率计至返还之日止），或置换2.7716亩同等面积的土地使用权代替征地补偿款给予张惠锋、张晓勤；三、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：增城市鸿丰贸易有限公司成立于1993年12月16日，商事主体类型为有限责任公司，股东为张惠锋、张晓勤，增城市鸿丰贸易有限公司于1997年12月5日注销。
1992年期间，广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社（原增城市荔城镇陆村新屋经济合作社）出具4份收据，载明共收取了增城国营飞腾摩托车总汇支付的土地款项共140万元。
1994年4月8日，增城市鸿丰贸易有限公司（乙方）与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社（甲方）签订一份《土地转让协议书》，协议书内容为“经双方协定，甲方将广汕公路陆村路段西南侧的原陆村新屋合作社的土名（梁屋山北门军）现名陆屋山的山地一块约31.089亩，以丈量为准出让给乙方，协议如下，一、转让地位于广汕公路陆村路段西南侧，面向广汕公路宽壹佰米，东至广汕公路边和社员用地，西至新屋合作社山地才运通汽配经营部，南至本合作社山地和本社社员用地，北至广汕公路及增城上海力士乐工程机械修配服务部，面积约31.089亩（附图一份）。二、山地皮转让费：甲方的山地皮以每壹亩贰万元正出让给乙方。有关补偿果树山坟等其它一切的费用由乙方自行委托处理。三、付款方式：由增城市鸿丰贸易有限公司负责支付给甲方。协议签订后预付肆拾伍万元给甲方，余款实量后一个月内付清。乙方付清土地出让费后，该用地属乙方所有。四、甲方负责提供办理村一级的用地手续。镇以上至国土局等所需的手续和费用由乙方负责。五、本协议以签字盖章之日起生效，关于此用地的其他协议按以此协议为准。壹式肆份，各执两份”。
1994年5月20日，增城国营飞腾摩托车总汇出具一份《证明》，该证明载明“我公司征用增江街陆村新屋合作社（土名）陆屋山地一块面积共31.0878亩，现转让给增城市鸿丰贸易有限公司开发使用，转让费已全部付清。开发使用与我公司无关”。
2004年，张惠锋、张晓勤以“增城市鸿丰贸易有限公司”的名义与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社签订一份《开发用地情况确认书》，该确认书载明用地单位为增城市鸿丰贸易有限公司，土地面积为31.089亩，土地坐落荔城镇陆某陆屋山地。增城市增江街办事处国土管理所在该确认书中加盖所章。
2004年12月25日，增城市增江街陆村村民委员会出具一份《证明》，该证明内容为“兹有增城市鸿丰贸易有限公司，征用我陆某新屋经济合作社，陆屋山山地块面积为31.087亩，征地款、果树青苗、补偿款及其他补偿款已全部付清”。
2004年12月25日，张惠锋、张晓勤以“增城市鸿丰贸易有限公司”的名义出具一份《用地申请呈批表》，该呈批表载明“用地单位增城市鸿丰贸易有限公司申请地点增江街陆村陆屋山地申请用地理由建设工业厂房”，增城市人民政府增江街道办事处在“镇政府审核意见”一栏备注“同意报”并加盖印章。
2005年1月6日，张惠锋、张晓勤以“增城市鸿丰贸易有限公司”的名义出具一份《增城市城市规划局立案申请表》，该申请表载明“申请单位增城市鸿丰贸易有限公司建设项目名称服装厂建设用地位置增江街陆村陆屋山地申请用地面积31.089亩”，原增城市增城街道办事处在“镇规划建设办意见”一栏备注“同意呈批”并加盖印章。
庭审过程中，一、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社认为1994年4月8日的《土地转让协议书》，是当时合作社负责人私下签订的，村民均不知情，但其对合作社的印章不申请鉴定。二、张惠锋、张晓勤主张其通过增城国营飞腾摩托车总汇受让涉案土地，且土地款项已经支付给广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社以及涉案土地的2.7716亩已经被原增城市人民政府增江街道办事处征用，为此，（一）其提供一份《证明》复印件，该证明载明“原增城国营飞腾摩托车总汇在1992年11月征用我新屋经济合作社陆屋山山地一块。以每亩二万元算约三十五亩，实收征地款七十二万。实征地面积共31.87亩，该块山地的征地款、及其他一切补偿款已全部付清。并于1993年12月28日全部出让给增城市鸿丰贸易有限公司开发使用……”。（二）其提供一份2013年3月14日的《协议书》复印件，该协议书载明“广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社（甲方）与增城市人民政府增江街道办事处（乙方）……乙方拟征收增江街广汕公路陆村路段南面与鹤州交界处的2.7716亩土地用于建设增城大道增江段（雁塔桥东至荔三路口段）改造工程。经调查了解陆村村新屋合作社曾于1992年将上述土地卖给第三方。后来由于新屋经济合作社与购地方的合同履行问题不断发生纠纷，对土地权属发生争议，造成该块地块至今未能办理国有土地使用证和开发。为了不影响广汕公路改扩建工作，经甲乙双方平等协商，达成如下协议：一、征用的土地位于增城市增江街广汕公路陆村路段。……面积为2.7716亩，其中耕地2.7716亩……三、付款方式1、由于上述土地虽有土地购地合约或字据，但购地方一直未曾办理土地使用证及开发使用，因此该土地权属是历史遗留问题、关系存在争议。……四、甲乙双方的权利和义务……2、甲方必须妥善处理好该地块历史遗留问题。如果甲方对上述土地的购地手续和转让手续存在质疑，甲方须通过司法途径解决上述问题。……”。三、张惠锋、张晓勤主张，其在1993年12月28日起开始使用涉案土地，并在涉案土地上建造建筑物，建造有建筑物（包括有精名塑料厂）以及部分平房，占地面积约3000平方米，其中精名塑料厂处于经营状态；其所建造的建筑物均未办理报批报建手续；为此，（一）其提供涉案土地的相关照片以及一份1997年11月21日的《增城市国土局土地行政案件处理决定书》复印件，该决定书载明“……增城市鸿丰贸易有限公司于1989年7月间，未办理用地手续，擅自占用荔城镇陆某的土地31.089亩兴建商铺，现已建好部分设施。……”。（二）其提供一份2004年12月24日的《关于补办建设服装厂项目立项申请的批复》复印件，该批复载明“增城市鸿丰贸易有限公司：……根据市国土、环保、规划等部分的审查，符合补办手续。经研究，同意项目补办立项，批复如下：一、项目地址增城市增江街陆村二、建设规模项目占地面积20726.2平方米（折合31.089亩）……”。四、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社主张，张惠锋、张晓勤在2014年8月才强行占用涉案土地至今，且其不确认张惠锋、张晓勤在涉案土地上建造有建筑物。
为了查核涉案土地的相关情况，一、广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社向原增城市国土资源测绘院申请四至测量，并为此支付了测量费用5562元；测绘院向其出具《广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社用地图》。二、张惠锋、张晓勤对广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社的上述用地图不予确认，并为此提供一份《增城市鸿丰贸易有限公司征地图》，主张涉案土地四至应以其提供的征地图显示的为准；另为了证实其在涉案土地上建有建筑物，其向增城区国土资源测绘院申请测量，并支付了测量费用2550元；测绘院向其出具《增城市鸿丰贸易有限公司示意图》，该示意图显示，涉案土地上标注有“建筑物”、“水泥”、“精名塑料厂”。三、针对双方诉辩情况，本院向原增城区国土资源和房屋管理局发函，该局分别复函如下，（一）2015年4月23日复函，“一、鸿丰公司地块情况经查阅我局档案系统，没有资料显示增城市鸿丰贸易有限公司相关用地报批情况，也没有该公司申办国土证等相关手续的档案资料，即鸿丰公司至今未取得该地块的土地使用权。二、新屋社地块情况该地块未办理相关用地手续，即目前为止土地所有权仍属集体所有。三、上述两地块的对应情况根据市国土资源测绘院《关于增城市鸿丰贸易有限公司征地与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社用地的有关说明》（详见附件），来函提及的上述两地块征地图界址范围一致”，其中附件《关于增城市鸿丰贸易有限公司征地与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社用地的有关说明》载明“本院2004年9月18日出图的《增城市鸿丰贸易有限公司征地图》，土地座落在增江街陆村村陆屋山地，面积为31.089亩（详见附图1）；2015年2月6日出图的《广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社用地》，土地座落于增江街陆村村新屋经济合作社，面积为31.089亩（详见附图2）。根据两份图的界址点坐标表的坐标数据核对，两份图的用地地块为同一地块”；（二）2015年7月8日复函，“经查，增城市增江街陆村村新屋经济合作社诉张惠锋、张晓勤合同纠纷一案的涉案地块，总面积约31.089亩，其中约2.91亩（具体面积以实测为准）土地在广州市增城增福塑料原料制品有限公司名下，增国土建用字[1992]第15号《建设用地批准书》的用地范围内。另约28.179亩（具体面积以实测为准）土地为集体土地，未办理权属登记”；（三）2015年10月20日复函，“涉案31.089亩土地中有部分土地办理了集体土地所有权登记，登记字号为2012集有13017889，权利人为增城市增江街陆村村新屋经济合作社、增城市增江街陆村村地塘经济合作社、增城市增江街陆村村高灯经济合作社、增城市增江街陆村村郭屋经济合作社、增城市增江街陆村村旧屋经济合作社、增城市增江街陆村村壳坡经济合作社、增城市增江街陆村村练屋经济合作社、增城市增江街陆村村陆屋经济合作社、增城市增江街陆村村新厅经济合作社、增城市增江街陆村村新屋经济合作社。具体的权属范围以测绘结果为准”；（四）2015年11月17日复函，“增江街陆村村新屋社诉张惠锋、张晓勤合同纠纷一案涉及土地31.089亩，其中约2.91亩于1991年被征用并出让给广州市增城增福塑料原料制品有限公司，其余约28.179亩土地为集体土地。一、31.089亩土地约2.91亩的情况1991年，原增城县国土局向原荔城镇陆村村委会征用8.33亩土地，于1992年出让给广州市增城增福塑料原料制品有限公司用作厂房用地，并于同年3月21日办理了8.333亩土地的建设用地批准书（增国土建用字[1992]第15号）。涉案土地31.089亩中约2.91亩土地属于上述8.333亩土地范围内，属于建设用地。二、（2012）集有13017889号证书的有关情况证号为（2012）集有13017889号《集体土地所有权证》的发证面积为1560729平方米，既有农用地也有建设用地。由于该证的档案资料未归档，找不到相关档案资料，暂未能提供。”；（五）2015年12月11日复函，“涉案集体土地中有部分土地（具体面积需以测绘为准）办理了集体土地所有权登记，登记字号为2012集有13017889。关于权利人信息，我局已于2015年10月20日以增国房复[2015]920号复函答复过。由于该《集体所有权证》的档案尚未归档，我局暂时未能提供有关档案资料。经查询我局土地、房产系统，未查询到剩余集体土地的有关权属登记信息。涉案集体土地既有农用地也有建设用地，各自面积需以测绘为准。另，涉案集体土地既有农田规划，也有城镇规划区域，各自范围内仍需以测绘为准”。
原审法院认为：广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社虽不确认增城市鸿丰贸易有限公司、张惠锋、张晓勤在涉案土地上建有建筑物，但其并未提供证据反证证明涉案土地上未建有建筑物，故原审法院根据增城区国土资源测绘院出具的《增城市鸿丰贸易有限公司示意图》认定，增城市鸿丰贸易有限公司于1994年4月8日通过与广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社签订《土地转让协议书》占用涉案土地，后在涉案土地上建有精名塑料厂及其他建筑物，作为非农业建设并使用至今。
依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；……”的规定，涉案土地的上盖物应由人民政府先行处理，广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社和张惠锋、张晓勤之间就履行1994年4月8日签订的《土地转让协议书》产生的争议应待人民政府处理后再行提起民事诉讼。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十一条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项的规定，作出如下裁定：一、驳回广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社的起诉；二、驳回张惠锋、张晓勤的起诉。
经审查，一审认定事实无误，本院予以确认。
本院认为：广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社上诉主张精名塑料厂及其他建筑物建造于协议书签订之前，始建于1993年12月28日，且之后并未进行其他施工，但其也承认涉案地块有厂房等建筑物存在，原审法院根据增城区国土资源测绘院出具的《增城市鸿丰贸易有限公司示意图》认定增城市鸿丰贸易有限公司于1994年4月8日签订《土地转让协议书》后在涉案土地上建有精名塑料厂及其他建筑物，作为非农业建设并使用至今，并无不当，本院予以确认。本案系广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社与张惠锋、张晓勤就1994年4月8日签订的《土地转让协议书》的履行存有争议，而涉案土地未办理相关用地手续，该地块土地所有权仍属集体所有，其上盖物没有合法报建手续，故原审法院认定涉案土地的上盖物在相关行政部门处理之前，法院不应受理，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十一条驳回广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社提起本案诉讼，并无不当，本院予以维持。
综上，广州市增城市增江街陆村村新屋经济合作社的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁淑敏
审 判 员 陈珊彬
代理审判员 李 焕
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 麦倩文