锡林浩特市人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)内2502刑初92号
公诉机关锡林浩特市人民检察院。
被告人宝某,男,1958年5月4日出生,蒙古族,户籍所在地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市,专科文化,因涉嫌滥用职权罪,2015年9月22日经锡林浩特市人大常委会许可,被锡林浩特市人民检察院取保候审。
辩护人田某某,内蒙古伊敏律师事务所律师。
锡林浩特市人民检察院以锡检公诉刑诉(2016)83号起诉书指控被告人宝某犯有滥用职权罪,于2016年6月8日向本院提起公诉。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案,锡林浩特市人民检察院指派检察员白雨、乌恩其出庭支持公诉,被告人宝某及辩护人田某某到庭参加诉讼。现已审理终结。
锡林浩特市人民检察院指控,被告人宝某在担任某牧场场长行使管理职权期间,擅自决定土地用途,未按规定办理建设工程立项审批手续、土地审批手续、开工许可及指标等手续,在草原上从事建设,导致非法占地156.7亩,经济损失14037030元,情节特别严重,其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定,犯罪事实清楚,证据确实充分,应当以滥用职权罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定,提请本院依法惩处。
公诉机关提交公诉意见称:一、某牧场在未经审批、无许可、无招标的情况下,自主与挂靠他人的承建商达成合作意向,约定牧场出地办理工程手续并提供土地、承建商投资的形式建设某某小区。2014年7月,某牧场经某法院调解支付工程款13596677元,后因非法占地、违法建筑原因某牧场向内蒙古某国土资源局缴纳罚款109253元,经勘验某牧场某某小区建设工地占用基本草原132.44亩,恢复费用需要331100元。二、本案涉案草原是非经法定程序审批、登记、核准而被擅自占用的农地,后继建房行为属改变土地用途,草原毁坏的结果及某牧场因此支付的工程款、罚款等财产损失均已成为既成事实。三、构成要件:1、宝某被某市委组织部委任获得行使公职权利,属于受委托行使国家行政管理职权的工作人员,主体适格;2、主观方面,被告人宝某对自己滥用职权的行为会发生损害国家机关公务的合法、公正、有效执行以及公民对此信赖的结果明知,并且放任这种结果的发生具有主观故意;3、被告人滥用职权的行为侵犯了国家机关正常行使国家权力、管理国家事务的活动;4、被告人宝某在担任场长期间未经法定程序,擅自决定土地用途,已明显超越其行使职权的权限,未按规定对拟建工程进行招标、审批、无许可、无招标的情况下准许某某小区建设工程开工,其处理公务时明显违反法律规定和程序;5、本案的经济损失数额认定为14037030元,理由如下:某牧场和某某公司达成调解协议同意支付工程款13596677元时,被告人宝某虽已被免职,但被告人宝某的滥用职权行为导致合同无法履行,是某牧场集体财产受损的起因及主因,2014年8月5日,某牧场向国土局缴纳罚款109253元也起因于某某小区无证建设,植被恢复费331100元,起因于宝某滥用职权行为。
被告人宝某对起诉书指控的犯罪事实予以供认,辩解称我是根据国家政策,实在为老百姓做事,对于够不够罪请法庭审判。
辩护人的辩护意见是,被告人宝某不构成滥用职权罪,一、宝某被任命为某牧场场长后所做的工作,全部是宝某的正当职责:1、牧场在当时至少有二件关联性很强的事情必须同时解决:一是改善职工生活条件,二是白音锡勒宾馆不符合经营条件,若想开业必须重新装修、整理,面临的困难是没有装修费用;2、2012年10月30日,牧场召开会议,集体研究决定建设某某小区,安排专人负责向政府相关部门申报建设审批手续,不存在越权情形。二、为了社会稳定,代某某公司垫付工程款符合国家一贯政策,牧场按计划向政府部门报批各种手续和申请,在没有取得审批手续的情况下,某某公司根据协议约定日期开始开工建设,宾馆的装修也开了工,某某公司违规向施工队收取了保证金、违规将三期工程同时开工,每期工程均未完工、宾馆装修因发生事故停工、未支付装修工程款和材料款,为维护社会稳定,为某某公司垫付拖欠工程款1100余万元,垫付款应区分宝某免职前后各自发生的金额。免职后的垫付款与宝某职务无关,宝某免职后代垫款增加的金额不应归于宝某的名下。三、牧场垫付的工程款与已形成的在建工程进行交换,价格合理,牧场不会形成损失。四、即使牧场为某某公司垫付款项已形成损失,也与宝某的行为不存在法律上的因果关系,后任领导班子讨论决定,达成调解协议,放弃追索权,因此造成的损失与宝某的职权行为不存在因果关系。
经审理查明,2012年10月30日,某牧场场部人员召开会议(承建商列席),拟通过建设”某某住宅小区”,落实国家关于农牧民危房改造政策,改善职工住宅条件。
2012年11月26日,锡林浩特市某牧场与某公司法定代表人王某签订某牧场宾馆改造装修工程投资合同后,双方确定建设某牧场住宅小区工程合作意向。后王某返回江苏邳州,找其哥哥王某某,通过王某某找到其师傅刘某某,由刘某某与(江苏)徐州安顺建设有限公司(以下简称徐州某某公司)法定代表人徐某某说明情况,决定挂靠(江苏)徐州安顺建设有限公司承建某牧场”某某住宅小区”工程。2013年4月16日,刘某某代徐州某某公司与锡林浩特市某牧场签订某牧场新建住宅楼项目合作协议书,双方的法定代表人分别是徐某某和宝某,王某为”某某住宅小区”工程的实际负责人。协议书中约定:”第五条:甲方权利义务1、甲方负责办理该项目的相关报批手续,甲方保证为乙方办理一期工程120亩用地的协调和征用,包括土石方工程……第六条:乙方权利义务……2、乙方保证有资力投入该项目建设所需的全部资金。乙方承担该项目建设期间所发生的一切费用及相关债权债务。3、乙方必须做到安全生产,坚决杜绝安全生产事故,发生的一切问题自行解决并承担责任。4、乙方保证不拖欠工人工资,因拖欠工人工资引发各类事件,应当独自承担法律责任,如果造成甲方损失的应当承担赔偿责任和违约责任……”。
2013年6月,某某小区在无建设工程立项审批手续、土地审批手续及开工许可等手续,未经招投标的情况下开工建设。同年11月,锡乐住宅小区工程因在建设过程中发生拖欠工人工资,施工工人、材料供应商群体上访。2014年4月2日,内蒙古某国土资源局因某某小区已建工程建法用地下达锡市国土监罚告字(2014)44号行政处罚告知书,处罚内容”退还非法占用的土地,没收当事人非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,并按每平方米5元进行处罚,共计罚款21850.78平方米×5元=109253.90元。”同年7月14日,某国土资源局以函字(2014)55号文件将锡林浩特市某牧场被没收的地上附着物移交锡林浩特市财政局。同年8月15日,某牧场向锡林浩特市国土局缴纳了罚款。
后某牧场与徐州安顺建设有限公司进行民事诉讼。2014年7月7日,经锡林浩特市人民法院(2014)锡白民初字第28号民事调解书确认”一、解除原告锡林浩特市某牧场与被告徐州安顺建设有限公司签订的《某牧场新建住宅楼项目合作建设协议书》。二、被告徐州安顺建设有限公司在该协议内承建的所有工程归原告某牧场所有,所有的债务由原告某牧场负担。三、被告徐州安顺建设有限公司因违约自愿补偿原告锡林浩特市某牧场120000元经济损失,于2014年7月20日前给付。四、原告锡林浩特市某牧场自愿放弃因被告徐州安顺建设有限公司违约造成的一切损失。五、无其他纠纷。”按照(2014)锡白民初字第28号民事调解书确认的内容,某牧场实际承担了13596677元(其中2608684.39元尚未支付)徐州安顺建设有限公司未支付的工人工资和材料款。
经锡林浩特市草原生态综合执法大队勘验,某牧场某某小区建筑用地占用草原156.7亩。其中基本草原132.44亩,应当缴纳草原植被恢复费331100元。
另查明,2014年7月,某国土资源局《关于移交锡林浩特市泰阳玻璃钢加工厂等8宗行政处罚没收建筑物和其他设施的函》函字(2014)55号文,所列八处非法占地均未进行实物移交,裁止目前该文件序号为第8宗的坐落于锡林浩特市某牧场,项目为某某小区的所有权仍归属某牧场。
上述事实,公诉机关提交了下列证据:
1、证人王某(某某小区实际承建商)2015年6月24日在江苏省徐州市公安局陈述,欲证实王某经人引荐与某牧场场部达成初步达成合作意向,在开会研究时,场长宝某及场部班子成员、王某、王某某参加,初步约定由王某一方无偿装修场部宾馆,场部提供场地及办理施工手续,王某、王某某出资在场部内建设”某某小区”21栋楼。施工期间,相关部门曾到场地制止施工。施工开始后,王某找到施工队,由施工队垫资,场部提供沙子无偿使用水、电,场方未要求王某缴纳农民工工资保证金,场方日常联系人为郝某和郭某某,合同承建方徐加武三字为刘某某代签,王某一方在装修某牧场宾馆时由王某某出资30万元,各施工队垫资90万元;
2、王某2015年6月25日在江苏省徐州市悦都宾馆8421房间陈述,欲证实与某牧场签订合同之初,宝某曾看过徐加武公司资质原件,王某公司复印件,但未进行过实地考察,工程施工中场部指定郭某某场长与办事处刘主任负责工程事宜;
3、刘某某2015年6月27日在浙江省杭州市询问笔录,欲证实刘某某在王某某夫妇的要求下,获得徐某某同意并取得某某公司委托书后到锡林浩特市负责”某某小区”工程监理,在施工期间未见过施工蓝图,仅为复印图纸,据刘某某推算,双方签订的施工合同日期应为2013年6月,上面日期2013年4月16日为补签。场方未对其资质进行过实地考察;
4、徐加武2015年6月23日证言,欲证实徐加武同意刘某某挂靠其企业,以某某公司名义与某牧场签订施工协议,协议中徐加武三字为刘某某代签,2014年3月因此事引发诉讼,徐加武到锡市与宝某见面;
5、证人郝某2015年3月17日询问笔录,欲证实建造”某某小区”一事经场部开会集体决定,会议决定由郭某某负责向有关部门申报事宜,该工程建设未经过招投标,选择某某公司作为承建商经过集体讨论决定;由王某一方负责以320万元装修白音锡勒宾馆;后因王某无力支付工人工资出现上访事件,某牧场在无给付义务的前提下,支付了工资及工程款;
6、证人律某某(牧场会计)2015年5月5日证言,欲证实2013年起在宝某同意并签字下,某牧场支付农民工工资、材料款、差旅费共计11,387,992.60元,资金均来源于银行贷款和场部的经营性收入,目前还有4,817,684.39元;
7、郝某2015年4月1日笔录、郝某2015年10月10日询问笔录、对卷内工程款给付情况进行说明,欲证实已付款金额属实,未付工程款应扣减附属工程款25.7万元,以场部第二次对工程款的说明为准;
8、证人郭某某2015年3月18日询问笔录,欲证实郭某某负责某某小区项目申报工作,其将申报材料交给边某某,给人防办的申报材料由郭某某亲自上报。2015年初某牧场相关土地增减手续仍未办理完毕,工程施工未进行过招投标,2013年10月后郭某某因病对后期事宜不了解,现规划委原则同意在某牧场建设秀景小区;
9、证人王某甲2015年4月2日(副场长)询问笔录,欲证实经咨询法律顾问,宝某决定不与某某公司解除合同,宝某任职期间已经开始给付工程款,但在未付完时被停止了工作。在该事后期的法律诉讼过程中,因经法院调查某某公司无固定资产,没有支付能力,双方同意解除合同,进行了民事调解,现在某某公司已按调解给付12万元;
10、证人黄某某2015年8月7日询问笔录,欲证实白音锡勒某某小区地面非法用地建筑物以文件流转形式移交财政局,但没有实质性移交(手续未办理完毕);
11、证人满某某2015年3月16日询问笔录,欲证实某某小区占有土地属国有农用地,在未办理相关审批手续的前提下,该小区开工建设,经当地土地所多次口头制止无效的情况下,土地局向市政府进行汇报,土地定价应由领导小组确定,作出处罚决定后,某某小区地上附着物已被没收,所有权现归锡市国资委;
12、证人刘某某2015年6月15日询问笔录,欲证实受宝某的邀请,刘某某负责小区的工程监理工作,2013年6月,监理员发现该工程五证不全,宝某称工程有关手续后办理;
13、被告人宝某2015年9月22日讯问笔录、被告人宝某2015年9月23日讯问笔录,欲证明宝某担任某牧场场长时,在未经相关部门审批的前提下开工建设某某小区,建设中多部门均曾下达过停工通知,后因承建商王某未按合同约定开工建设导致资金短缺,发生拖欠工人工资及材料款纠纷致使上访事件,因此场部迫于压力,在宝某任职时支付了工人工资300万元,对自己被免职后某牧场后期发放工程款及民事调解内容不知情;
14、2015年2月26日某牧场出具的某某小区建设申报情况以及锡市各科局出具的说明、某牧场2012年11月27日关于拟建设白音锡勒小区规划建设的申请、某牧场2012年11月27日关于建设白音锡勒小区办理土地使用相关手续申请、会议记录、2013年9月3日某牧场以场发(2013)60号向市政府发文、关于审批小区建设的申请、某牧场2013年8月13日小城镇建设及重点工程项目汇报材料;
15、某牧场2013年11月28日文件(关于成立处理解决小区建设相关问题领导小组的通知)、某牧场2014年2月8日关于成立处理解决小区后续相关问题专项领导小组的通知;
16、徐州安顺建设公司与刘某某签订的挂靠协议,欲证实刘某某挂靠某某公司资质在白音锡勒某某小区施工;
17、某牧场与徐州某某公司签订的合同,欲证实某牧场出具土地,其他费用由某某公司承担;
18、会议记录,欲证实对建设小区地点、投资方式进行简单说明,会议未记录明确达成意向;
19、某牧场文件,记载成立领导小组,组长为郝某,第二份会议记录2013年10月15日,参加人宝某、李某某等人;
20、民工发工资研讨会会议记录、2013年11月14日时泰酒店会议记录、2013年11月28日时泰酒店会议记录,欲证实出现上访后,某牧场召开会议商讨对策,支付工人工资主要是贷款,承建方回到江苏;
21、某牧场2013年8月13日汇报材料、汇报某某公司企业资质及实力、徐州某某公司向某牧场发出的解除合同通知书;
22、民事起诉状一份、(2014)锡白民初字第28号民事调解书,欲证实某牧场与某某公司达成调解协议,协议内容:”一、解除原告锡林浩特市某牧场与被告徐州安顺建设有限公司签订的《某牧场新建住宅楼项目合作建设协议书》。二、被告徐州安顺建设有限公司在该协议内承建的所有工程归原告某牧场所有,所有的债务由原告某牧场负担。三、被告徐州安顺建设有限公司因违约自愿补偿原告锡林浩特市某牧场120000.00元经济损失,于2014年7月20日前给付。四、原告锡林浩特市某牧场自愿放弃因被告徐州安顺建设有限公司违约造成的一切损失。五、无其他纠纷。”
23、某牧场催告通知书、锡市国土局关于本案的相关文书材料,包括动态巡查登记表、现场勘测笔录、国土局南郊所出具的报告、锡市国土局向市政府发文报告、市国土局移交八宗违法建筑材料、违法记录、行政处罚告知书、(2014)锡白民初字第4号民事裁定书一份,欲证实小区开工建设出现上访事件后安顺建筑公司及某牧场分别发出关于解决问题的函,相关职能部门因某某小区违法开工建设作出行政处罚,某牧场与徐州某某公司诉讼,后经调解某牧场撤回起诉;
24、关于某某小区住宅位置说明,欲证实白音锡勒小区住宅位置在303国道加油站路西;
25、锡市政府常务会议、锡市国土资源局某某小区住宅说明、2015年8月21日某某小区占用草原面积示意图、2015年8月21日锡市生态保护局草原生态综合执法大队出具的关于某牧场建设某某小区使用基本草原有关收费说明、锡市城乡规划委员会会议纪要,欲证实某牧场某某小区违法占用草原156.7亩,其中基本草原132.44亩,应当上缴基本草原恢复费331100元;
26、某牧场两份工程款结算说明及协议书六份、某牧场通过评估将车辆进行抵押的协议、某某小区结算明细表;
27、某牧场企业性质说明,欲证实某牧场系独立国有牧场;
28、建设工程项目编制书、锡盟工商行政管理局说明,欲证实该企业下放锡林浩特市,实行属地管理;
29、公司资质材料5张、工资发放明细表、民事判决书,欲证实作为自收自支的牧场,某牧场实际承担工程款13596677元,未付工程款2608684.39元;
30、锡危办字(2013)1号文件、锡林郭勒盟住房和城乡建设局锡建村(2013)267号文件,欲证实某某小区是响应政府关于危房改造的政策;
31、被告人户籍信息、锡市党组干字(2010)42号、锡市党组干字(2010)100、锡市党组干字(2014)58号、锡市党组干字(2010)18号,欲证实被告人宝某被锡林浩特市委组织部委任获得行使公职权利,属于受委托行使国家行政管理职权的工作人员,且已达到法定刑事责任年龄,主体适格。
32、锡林浩特市财政局于2016年9月30日出具的情况说明,证实项目为某某小区的所有权仍归属某牧场。
上述证据,经庭审举证、质证,除第11组证据外,其他证据本院予以确认。
被告人宝某的辩护人向法庭出示了以下证据:某市城乡规划委员会会议纪要(2015)1号、某市发改局关于某牧场公租房可行性研究报告批复锡市发改字(2016)165号、建设用地批准证书、建设规划许可证、施工现场照片,欲证明某某小区建设主体是某牧场,小区建设符合政府规划及利用规划,通过政府的会议纪要否定了土地局的行政处罚。
上述证据,亦经当庭质证。
本院认为,被告人宝某在担任某牧场场长,行使管理职权期间,擅自决定土地用途,未按规定办理完毕建设工程立项审批手续、土地审批手续、开工许可、未经程序招标的情况下,在草原上从事建设,导致非法占地156.7亩,其中基本草原132.44亩,致使国家的利益遭受损失,其行为已构成滥用职权罪。就造成财产损失数额方面,应以实际造成的直接经济损失为准,其中草原植被恢复费331100元和罚款109253.90元系直接经济损失。某牧场通过(2014)锡白民初字第28号民事调解书确认,代某某公司支付的工人工资和材料款,因有建成的部分楼房实物,该部分未完全完工楼房也应有其价值,故无法认定某牧场代为支付的13596677元材料款及工人工资确系直接经济损失,故对公诉机关指控的此部分经济损失不予认定,经济损失应认定为440353.9元。公诉机关指控被告人宝某犯滥用职权罪,事实清楚,证据确实充分,本院予以确认。被告人宝某辩护人的第三点辩护意见正确,本院予以采纳。鉴于被告人宝某未按规定开工建设主客观因素并存,其主观恶性不大,社会危害性较小,结合本案实际情况,被告人宝某犯罪情节轻微,不需要判处刑罚,根据被告人的犯罪事实、性质、情节和对于社会的危害程度,依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条的规定,判决如下:
被告人宝某犯滥用职权罪,免予刑事处罚。
如不服本判决,可在接到判决书的第二日起十日内,通过本院或者直接向锡林郭勒盟中级人民法院提出上诉。书面上诉的,应当提交上诉状正本一份,副本三份。
审判长 包启龙
审判员 王琦源
审判员 陈晓红
二〇一六年十一月三日
书记员 张丹丹