江苏省徐州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)苏03民终6326号
上诉人（原审原告、反诉被告）：冯宗合，男，1965年10月16日生，汉族，农民，住邳州市。
被上诉人（原审被告、反诉原告）:邳州市港上镇大范村村民委员会，住所地邳州市港上镇大范村。
法定代表人：范松举，该村主任。
上诉人冯宗合因与被上诉人邳州市港上镇大范村村民委员会（以下简称：大范村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服江苏省邳州市人民法院（2016）苏0382民初2339号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
冯宗合上诉请求：撤销一审判决，判决支持冯宗合的诉讼请求。事实和理由：1、一审法院认定涉案合同系无效合同明显不当。冯宗合与大范村委会签订的合同主体适格、形式完备、内容真实合法，系双方真实意思表示，合同签订后完全履行，应当认定涉案合同是有效合同，且大范村委会的反诉状中体现反诉人认定涉案合同是有效的。冯宗合因使用涉案土地向土地管理部门缴纳了使用费。2、一审法院认定涉案合同无效，适用法律错误。涉案土地属于大范村委会集体所有，大范村委会根据政策和当地经济发展的需要，有权决定如何使用其土地，大范村委会为了响应招商引资政策发展本村经济，用其土地作为条件和冯宗合签订合同，冯宗合亦向土地部门缴纳了使用费，并不违反一审判决引用的土地管理法的相关规定。3、一审法院程序违法。冯宗合在履行涉案合同过程中，接到大范村委会要求终止合同的通知后，向法院起诉要求大范村委会继续履行合同，属于合同之诉。大范村委会的反诉，属于侵权之诉，和本诉不是同一法律关系，大范村委会应当另行主张，不能在本案中提出。一审庭审中，主审法官也认同上述观点，明确不接受大范村委会的反诉，但一审判决却在不支持冯宗合诉讼请求的同时，支持了大范村委会的反诉请求。4、一审以农村建设用地利用规划及政府关闭小造纸厂补偿方案，说明涉案合同使用土地是符合土地规划利用的，冯宗合的企业得到政府补偿足以证明其企业不是违规违建，是符合国家政策的。
大范村委会辩称，请求二审法院依法判决。
冯宗合向一审法院起诉请求判令：1、大范村委会继续履行合同；2、大范村委会赔偿冯宗合损失。大范村委会反诉请求判令：1、冯宗合清理土地上的附属物，将土地使用权返还给大范村委会；2、冯宗合承担本案诉讼费用。
一审法院查明，2006年9月1日，冯宗合（乙方）与大范村委会（甲方）签订合同书。内容为：“甲方为发展大范村民营企业，经村两委研究同意将位于村南原养牛场，无偿提供给乙方使用，为明确双方权利义务，签订如下协议：一、甲方土地无偿提供给乙方使用只允许乙方办厂。二、使用期限自本合同生效之日起至乙方不再经营办厂为止。三、使用土地面积，南北56米，东西48米（2688平方米）。四、土地界址：东邻路、西邻路、北邻路、南邻水沟。五、乙方终止经营办厂，乙方的厂房、设备、仓库、及其仍归乙方所有，乙方应及时清理土地上的附属物，将该土地使用权返还甲方；六、甲乙双方应遵守本合同。若甲方违约，甲方承担赔偿乙方一切经济损失（人民币30万元）。……八、本合同自双方签字盖章之日起生效。……”。合同签订后，冯宗合在约定的土地上兴建了大范村冯宗合造纸厂。2010年5月26日，邳州市人民政府作出邳政发【2010】57号文件，即关于印发《邳州市关闭小焦化小造纸企业工作方案》的通知，将邳州市境内包含冯宗合的大范村冯宗合造纸厂在内的28家小造纸企业及5家小焦化企业予以关闭。冯宗合的造纸厂关闭后，政府相关部门给予其5万元补偿，冯宗合于2011年5月31日领取2万元、2011年11月22日领取25000元，剩余5000元作为不再继续生产的保证金。2015年5月8日，冯宗合在邳州市港上镇人民政府领取了剩余的5000元，并承诺不再复工。2015年，大范村委会通知冯宗合要求其将其占用的原建造纸厂的土地返还村集体使用，并清理土地上所有附属物。冯宗合认为，虽然造纸厂关闭了，但进行了转产，现在仍然在经营，根据合同约定，合同履行并未届满，应当继续履行合同。而大范村委会认为，根据合同约定，冯宗合关闭了造纸厂，合同履行即届满，冯宗合应当返还集体土地。双方因此而产生纠纷。
另查明，涉案土地的性质为农村建设用地。
一审法院认为，一、关于涉案合同效力问题。
1、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条规定，农村建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度规划，并依照规定办理审批手续。其中“农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”《中华人民共和国物权法》第一百四十五条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。《江苏省土地管理条例》第六条规定依法改变土地所有权、使用权或者依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权，使用权的变更，自土地变更登记之日起生效。农村建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当按照规定向国土资源部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权和土地他项权利。本案中，涉案土地原系大范村委会建设的养牛场，虽然经过邳州市国土资源局实地测绘系建设用地，但大范村委会并未提供建设用地使用证，其与冯宗合签订合同，将该地块无偿提供给冯宗合使用，双方均未就使用权的转让向登记机关申请变更登记。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。因此，根据上述规定，涉案合同虽然系双方合意而成立，但并未生效。
2、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。也就是说集体建设用地使用权在一定情况下可以流转，即符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。该规定从法律上明确了集体建设用地使用权原则上不允许出租、出让或者转让，只有在企业发生破产、兼并或者资产转移的情形下才可以转移集体建设用地使用权。本案中，大范村委会将集体所有的性质为建设用地的村集体土地无偿提供给冯宗合使用多年，但该行为并未经邳州市国土资源局批准，也未办理土地登记手续，违反了上述法律、行政法规规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于违法法律、行政法规的强制性规定的合同无效的规定，双方签订的合同因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。
综上，大范村委会、冯宗合之间签订的合同书系无效合同。
二、关于涉案土地是否应当返还问题。
根据相关规定，在本案审理过程中，一审法院依法告知双方当事人可以变更诉讼请求。但冯宗合经一审法院释明后仍坚持涉案合同系有效合同，拒绝变更诉讼请求。大范村委会则表示对于合同效力问题同意一审法院对合同效力的认定，但不要求变更反诉请求。根据法律规定，无效合同自始无效，因该合同取得财产，应当予以返还。不能返还后者没有必要返还的应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，大范村委会、冯宗合之间签订的合同系无效合同，该合同自始无效，因此，冯宗合应当返还涉案土地，并清除地面附属物。故，冯宗合主张继续履行合同的诉讼请求，一审法院依法不予支持。大范村委会的反诉请求，一审法院依法予以支持。对于冯宗合主张的损失，其并未提供证据证明，且该损失是基于合同有效而主张的，因此，一审法院不予支持。冯宗合如认为其因合同无效而给其造成了损失，可另行主张。综上，遂依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条、第六十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、驳回冯宗合的诉讼请求；二、冯宗合于判决生效之日起十日内清除涉案土地上的附属物并将土地返还大范村委会。案件受理费100元，反诉费100元，合计200元，由冯宗合负担。
二审期间，上诉人冯宗合提交照片两张，证明冯宗合原来是生产火纸的，停产后现在经营的还是火纸，大范村委会认为冯宗合停产即为合同终止是不成立的。大范村委会质证认为，照片是在涉案土地拍摄的，具体拍摄时间不知道，该处只是火纸中转点，相当于家庭仓库，从照片中并看不到冯宗合的经营情况。
本院认证认为，上述照片无拍摄时间，其内容无法具体体现所谓经营情况，无法独立证实其举证目的，本院对该证据的效力不予认定。
二审期间，被上诉人大范村委会未提交新的证据。
本院对一审判决认定的事实予以确认。
本案二审的争议焦点为：1、涉案土地租赁合同是否合法有效；2、一审合并审理大范村委会提起的反诉是否适当；3、冯宗合应否将涉案土地返还大范村委会。
本院认为：一、一审认定涉案土地租赁合同无效并无不当。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。《江苏省土地管理条例》第六条规定，依法改变土地所有权、使用权或者依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自土地变更登记之日起生效。农村建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当按照规定向国土资源部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权和土地他项权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。意即集体建设用地使用权在以下法定情形下才可进行流转：符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。本案中，冯宗合与大范村委会签订的土地租赁合同所指向的土地属于大范村集体所有，诉争合同约定大范村委会为发展大范村民营企业将涉案土地无偿提供给冯宗合办厂使用，即用于非农业用途。该合同签订后，冯宗合在涉案土地上兴建造纸厂，造纸厂关停后继续使用涉案土地至今。该将农村集体土地无偿提供冯宗合用于非农建设的合同，因相关主体未向国土资源部门提出相应申请并办理依法登记手续，属于违反法律、行政法规的强制性规定的情形，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，应认定无效。故一审判决就涉案合同效力的认定并无不当。
二、大范村委会一审反诉请求与本诉属于同一法律关系，一审予以合并审理并无不当。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条规定，原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十三条第二款规定，反诉与本诉的诉讼请求基于相同法律关系、诉讼请求之间具有因果关系，或者反诉与本诉的诉讼请求基于相同事实的，人民法院应当合并审理。据此，被告提出反诉的诉讼请求或者诉讼理由必须与本诉基于同一事实或同一法律关系。本案中，冯宗合起诉的事实依据是其与大范村委会就涉案土地签订的合同，冯宗合认为，根据合同约定，涉案合同履行并未届满，大范村委会应当继续履行合同，由其继续使用涉案土地。而大范村委会反诉认为，根据涉案合同约定，冯宗合已关闭了造纸厂，涉案合同履行已届满，冯宗合应返还涉案土地。故冯宗合提出的本诉与大范村委会的反诉均基于涉案土地租赁合同，诉争标的物重合，系因同一法律关系及原因事实提起，一审法院合并审理，并无不当。
三、冯宗合应将涉案土地返还大范村委会。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。该法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。涉案土地租赁合同无效，冯宗合关于其可以依据该合同继续占有、使用涉案土地的主张，于法无据。一审法院据此判令冯宗合清除涉案土地上的附着物并将该地返还大范村委会并无不当。一审期间，冯宗合系基于合同有效而提出相关的赔偿损失诉请，其该诉请并无充分的证据予以证实、支持，一审法院未予支持并无不当。冯宗合如认为上述无效合同给其造成损失，可另行解决。
综上所述，冯宗合的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人冯宗合负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杜 林
审 判 员 周美来
审 判 员 黄 博
二〇一八年五月十四日
法官助理 王亚南
书 记 员 艾文卿