黑龙江省同江市人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)黑0881行初12号
原告：李永刚，男，1980年4月11日出生，汉族，农民，住黑龙江省汤原县。
委托诉讼代理人：郝忠辉，男，黑龙江郝忠辉律师事务所律师。代理权限：代为立案；代为参加庭审，质证、辩论；代为放弃、变更诉讼请求；代为申请调解，进行和解，提起上诉；代为收取法律文书及调解书。
被告：同江市国土资源局，住所地同江市港路中段。
法定代表人：王绍刚，同江市国土资源局局长。
委托诉讼代理人：姜景峰，男，同江市国土资源副局长。代理权限：代为承认、反驳对方诉讼请求，提出上诉、代收取法律文书。
委托诉讼代理人：张崟，男，黑龙江同和律师事务所律师。委托权限：代为承认、反驳对方诉讼请求，提出上诉、代收取法律文书。
第三人：同江市金川乡金河村村民委员会，住所地同江市金川乡金河村。
法定代表人：贺平，该村主任。
第三人：杨玉兰，女，1966年9月15日出生，汉族，农民，住黑龙江省同江市。
原告李永刚诉被告同江市国土资源局，第三人同江市金川乡金河村村民委员会、杨玉兰撤销《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》中新增土地普查登记一案，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月10日立案后，于2017年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告李永刚及其委托诉讼代理人郝忠辉，被告同江市国土资源局委托诉讼代理人姜景峰、张崟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李永刚诉称，依法撤销被告同江市国土资源局向第三人同江市金川乡金河村村民委员会颁发的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》中不属于第三人杨玉兰的240亩新增土地的普查登记。事实和理由：2000年3月15日，案外人付汉玉、刘希林签订《土地转让协议》，约定：付汉玉将位于同江市金川乡金河村正南4公里、路西300米处14.9公顷耕地（其中可耕种土地7.8公顷，水淹地7.1公顷）转让刘希林，转让期为第二轮土地承包期满，刘希林向付汉玉一次性付清承包费。2002年，付汉玉将该地交付刘希林耕种经营，刘希林又将该地转让给原告李永刚。2006年，原告治理了耕地附近的水患，使转让地中的水淹地也具备了耕种条件，在此期间，原告一直按政策规定向金河村村委会缴纳土地承包费。2011年6月，全市普查土地，由土地局勘测绘制地块，村委会落实土地名属，同年8月，原告共耕种土地16公顷（240亩），第三人杨玉兰耕种土地900亩。2012年春，金河村村委会依文件规定收取了原告240亩土地承包费24000元，金河村村委会会计ＸＸ俭为原告出具收据。两月后，金河村村委会以原告土地与第三人杨玉兰土地位置得复为由，要退回原告已缴24000元土地承包费，原告未予同意。为此，原告多年一直信访。2016年10底，原告才得知金河村是依据同江市土地局绘测的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》退返原告土地承包费，因该图中将原告承包的240亩耕地经被告同江市国土资源局普查后登记在第三人杨玉兰名下。第三人杨玉兰系受让案外人杨伟明于2004年7月9日与同江市草原监理站签订的《草原承包合同书》而取得了金河村正南约3公里处1000亩地，从事畜牧业。而原告的240亩耕地系2001年经合法审批的开荒地，至2004年时已为熟地，并非草原，并不在第三人杨玉兰《草原承包合同》的1000亩地数内。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十条及同政办【2011】2号文件《同江市人民政府办公室关于印发同江市土地资源管理经营暂行办法的通知》，原告认为被告颁发的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》并将本属原告耕种经营的240亩新增土地错误登记在第三人杨玉兰名下的行为，在事实上侵害了原告合法享有的土地经营权，其行为亦违反同政办【2011】2号文件的规定，使原告合法享有粮食直补等财产权益受到损害。庭审中，原告增加诉讼请求：请求法院责令被告重新作出具体行政行为，将240亩新增土地登记在原告名下。
原告李永刚为证实自己的主张向本院提供证据如下：
证据一、《土地转让协议合同》一份。证明2000年3月15日，付汉玉将其14.9垧开荒地转让给刘希林，刘希林又于2002年将该地转给原告。
经庭审质证，被告同江市国土资源局对该证据的真实性、关联性、合法性均有异议。首先，该协议中转让方付汉玉如何取得该地的承包经营权无法确认，不能证明其已经合法取得了该地的承包经营权，其次，该证据中仅体现付汉玉转让给刘希林14.9垧土地承包经营权，没有体现受让方刘希林转让给原告。
本院审查认为，对该证据中能够证明付汉玉与刘希林签订过《土地转让协议合同》的事实予以确认，但该证据无法证实付汉玉具有合法转包涉案土地的主体资格，也无法证明刘希林将协议中土地另转让给原告李永刚的事实，故本院对证据不予采信。
证据二、编号2661751《黑龙江省非经营性统一收费票据》一张。证明被告错误登记在第三人杨玉兰名下的土地系金川村村民付汉玉经合法开荒取得，付汉玉于2001年5月25日向同江市土地局补缴了开荒勘测费900元。
经庭审质证，被告同江市国土资源局对证据的真实性、关联性有异议。该证据体现收费项目为勘测费，没有体现具体勘测地点、面积，不能证明与本案具有关联性，其次，该证据中公章不清楚，看不清收费单位，只是在下方手写收费单位为土地局，因此，该证据没有体现原告的证明内容。该证据勘测收费面积为2万平方米，收费标准为450元每公顷，无法证明是本案争议地块。土地勘测费只是测量费用，不能作为土地开荒的权属依据，土地开荒应具备土地后备资源开发许可证等相关合法手续。
本院审查认为，该证据体现内容为付汉玉向土地局交纳勘测费900元，但不能以此证明争议土地系付汉玉合法开荒取得，故本院对证明的问题不予采信。
证据三、“收据”一张。证明2004年4月原告向第三人金河村村委会缴纳8垧土地承包费1600元，剩余水淹地因未耕种，所以没交费及该地由原告合法占有并管理收益的事实，该收据中已注明土地由刘希林转给李永刚的事实。
经庭审质证，被告同江市国土资源局对该证据的真实性、合法性关联性均有异议。认为证据中书写村收刘喜林转李玉刚土地承包费8垧地1600元，不能体现原告的证明内容，与本案原告不具有关联性，且该争议土地为国有土地而非二轮土地承包地，村委会无权进行管理并收取承包费。
本院审查认为，该证据能够证明原告李玉刚向第三人同江市金川乡金河村村民委员会缴纳8垧土地承包费的事实，但不能证明所其对争议地块具有合法经营权，故本院对该证据所证明的问题不予采信。
证据四、金河村村委会出具“证明”一份。证明原告自2002年起一直管理经营本案被错误登记的240亩土地，并且同时证明刘希林将土地转包给本案原告的事实以及2002年前该地即为能够耕种的土地，而被告错误登记给杨玉兰的草原不存在重叠。
经庭审质证，被告同江市国土资源局称，对证据有异议，该“证明”不能证实原告属于合法取得该地块的土地承包经营权，且该争议土地为国有土地非二轮承包地，村委会无权进行管理。
本院审查认为，该证据系金河村村委会出具的证明，故本院对证据来源的合法性予以确认，但村委会作为合法的民间自治组织，所出具的“证明”是村委会通过非职权途径对其听闻的事项的证言，在证据种类上属于单位的证人证言，其效力无法用以认定原告系合法取得案涉土地承包经营权的法律依据以及认定被告存在错误登记的事实，故本院对其要证明的问题不予采信。
证据五、原告银行卡交易明细一张。证明因原告一直耕种本案争议的240亩耕地，政府依法向耕种者支付2016年玉米种植补贴款36942.96元。
经庭审质证，被告同江市国土资源局对该证据有异议，该证据不能体现补贴的地块与本案诉争的是一致的，亦不能证明原告主张的240亩土地具有合法的土地承包经营权。
本院审查认为，该证据无法直接证明系涉案争议土地的玉米种植补贴款，不能证明与诉争土地具有关联性，本院不予采信。
证据六、2016年10月16日金河村村委书记张加义和会计ＸＸ俭出具“证明”一份。证明金河村村委会落实普查登记新增土地工作，经金河村测量原告有新增土地面积240亩，第三人杨玉兰新增土地面积900亩，只因被告将原告土地错误登记到第三人杨玉兰名下后，金河村才要将已经收取原告的24000元承包费退回。
经庭审质证，被告同江市国土资源局对该证据的真实性关联性合法性均有异议。根据《行政诉讼证据规则》的规定，证人应当出庭作证；原告是否合法享有土地承包经营权，该证明人不具有主体资格予以证明，因此该证明不能作为认定本案事实的依据。
证据七、2012年4月16日“收据”一张。证明同江市政府对新增土地进行普查登记收费后，第三人金河村村委会按政策向原告征收了24000元土地承包费，证明本案被错误登记的240亩土地原本就应登记在原告名下。
经庭审质证，被告同江市国土资源局称，对该证据的真实性、关联性、合法性均有异议。1.该证据不是收取土地承包费的正规票据，收据中也未加盖收款人的公章，按照规定，收取土地承包费应当由国土部门出具正规票据并加盖国土部门的财务专用章，因此该证据不符合收取土地承包费的规定。2.原告交纳该款后，同江市政府和金川乡政府依据国有土地管理办法的规定和原告不享有该地块不享有合法的土地承包经营权，因此认定该收费是错误的，应当予以返还，但时至今日原告拒绝领取，对上述事实原告在诉状中已经认可。
本院审查认为，证据六种类系证人证言，根据《最高人民法院<关于民事诉讼证据>的若干规定》第六十九条第五项，无正当理由未出庭作证的证人证言属于不能单独认定案件事实的依据，但结合原告提供的证据七，本院对李永刚向金河村交纳240亩土地租赁费共计24000元的事实予以认定。
证据八、同政办【2011】2号文件。2011年同江市普查新增土地，对新增土地进行登记的政策性规定，依据该文件精神，原告自2002年起即管理经营转让自付汉玉、刘希林的开荒地，符合该文件精神，理应将原告耕种的240亩耕地登记在原告名下。
经庭审质证，被告同江市国土资源局对证据有异议，认为该文件已经被废止，2012年同江人大常委会颁布了新的同江市国有土地管理办法，同江市人民政府明确将该文件废止。因此，该证据不能作为认定本案事实的依据。
本院审查认为，该证据系同江市政府文件，故本院对其真实性予以确认，但对其证明的问题不予采信。
证据九、张某、吴某证人证言。证明本案争议的土地从付汉玉转让给刘希林之后又转让给本案原告的事实，以及本案第三人杨玉兰受让土地的前一方杨伟明，承包的草原为1000亩，经治水后由于耕地不规则的椭圆形变成规则的长方形，土地减损已不足1000亩及2002年起原告一直实际耕种本案争议的240亩土地，此前是刘希林耕种的事实。
经庭审质证，被告同江市国土资源局称，因证人张某与原告是亲属关系，其证言不具有可信度，且该证人陈述的内容与本案争议的焦点不具有关联性，原告是否享有合法的土地承包经营权也不是证人能够证明的内容；对证人吴某的证言有异议，原告是否合法享有土地承包经营权不属于证人能够证明的事项，其证言不具有证明力。
本院审查认为，证人张某的证言结合原告提供的证据一，对付汉玉转让土地给刘希林的事实予以认定；证人吴某的证言结合原告提供的证据四，对刘希林将土地转让给原告李永刚耕种的事实予以认定；因无证据证实付汉玉对争议地块具有合法转包经营权，故对付汉玉与刘希林、刘希林与原告李永刚之间转包土地行为的合法性，本院不予认定。
被告同江市国土资源局辩称，根据原告的诉请及理由，提出如下答辩意见：1.原告诉请撤销被告颁发的土地普查现状图中第三人杨玉兰的240亩土地登记，根据原告陈述的理由其实质为土地权属确认，依据行政诉讼法等相关法律规定涉及土地权属确权的属于复议前置案件，因此，办案原告在未申请行政复议前不享有诉权。2.2011年市政府成立土地普查领导小组，抽调了被告部分工作人员参与土地普查，依据承包合同和村委会及相关村民在现场指界，绘制了同江市金川乡金河村土地普查现状图，因此该图的制作过程和依据符合相关规定和土地使用现状，并无不当。3.原告主张享有240亩的土地承包经营权，其主张已经经过同江市金川乡人民政府（金信处字(2014）6号文件）、同江市人民政府（同政信复字（2014）13号）、佳木斯市人民政府（佳政信复字（2015）14号）三级政府的处理，均认定原告主张享有的土地承包经营权均不予支持。综上，本案属于复议前置案件，原告所诉缺乏事实和法律依据，不能成立。
被告同江市国土资源局未在举证期限内提交证据、依据，庭审中向本院提交证据、依据如下：
证据一、2004年7月9日，同江市草原监理站与杨伟明签订的《草原承包合同书》一份。证明同江市草原监理站将包括本案诉争的240亩共计1000亩土地承包给杨伟明，承包期限30年。
经庭审质证，原告认为，该份证据为复印件，真实性无法确认；该合同约定将草原1000亩承包给杨伟明，用于放牧，而本案被告将其登记到杨玉兰名下为1140亩耕地无事实依据，另外，原承包面积为1000亩的草原是不规则的椭圆形，经第三人开荒后变成规则的长方形，面积应当减少，而被告仍登记为1140亩，与事实不符。
证据二、2006年10月20日，杨伟明与杨玉兰签订的《草原承包合同转让协议书》。证明杨伟明将与同江市草原监理站签订的草原承包合同书中的权利全部转让给杨玉兰，其中包括本案诉争的240亩土地。
经庭审质证，原告对该份证据的真实性有异议，认为被告凭借转让协议书复印件进行土地权属登记，属于被告作出具体行政行为的依据不足，另外，杨玉兰受让的是草原而被告却将其登记为耕地，属于行政行为违法，应当撤销其具体行政行为。
证据三、同江市金川乡人民政府（金信处字(2014）6号文件）、同江市人民政府（同政信复字（2014）13号）、佳木斯市人民政府（佳政信复字（2015）14号）。证明原告主张的240亩土地承包经营权经三级政府信访处理终结，均对原告的主张不予支持。
经庭审质证，原告对该份证据的真实性没有异议，对证明的问题有异议。上诉文件制作时间均是在2012年6月份以后，也就是在被告绘制金河村土地普现状图之后制作的，不能以此作为认定被告出具土地普查现状图的合法依据。
证据四、同江市金川乡金河村土地普查现状图。证明金河村土地承包和土地利用现状，图中明确标明了包括第三人杨玉兰在内的所有人的土地承包情况。
经庭审质证，原告对该份证据的真实性无异议，但对证明问题有异议。认为该份证据能够证实被告滥用职权的事实，证据中可以看出只有杨玉兰的地块标注为杨玉兰名下，其他地块并没有进行标注，按照绘制地块地形图的惯例由被告绘制地形图，由所在村委会确定地块的使用人，而被告却滥用职权直接将杨玉兰标注为土地的权利人；单从该图并不能证明被告经过其答辩中所称的经村委会及村民指界，并查看土地承包合同，被告应当同时提供调查笔录及所述的承包合同才能确认土地权属。
本院审查认为，被告提供的证据一、证据二虽为复印件，但均已形成证据链，能够相互印证，故本院予能采信；被告提供的证据三、证据四，原告对真实性并无异议，故本院其真实性予以确认。
第三人同江市金川乡金河村村民委员会、第三人杨玉兰未到庭应诉发表质证意见，亦未向本院提交证据。
经审理查明，2000年3月15日，付汉玉与刘希林签订《土地转让协议》，约定：付汉玉将位于同江市金川乡金河村正南4公里、路西300米处14.9公顷耕地（其中可耕种土地7.8公顷，水淹地7.1公顷）转让刘希林，转让期为第二轮土地承包期满，刘希林向付汉玉一次性付清承包费。付汉玉将协议土地交付刘希林后，刘希林又将该地转让给原告李永刚，并向金河村缴纳了土地承包费。2012年4月16日，金河村村委会收取了原告240亩土地承包费24000元，金河村村委会会计ＸＸ俭为原告出具收据。而后，金河村村委会以原告土地与第三人杨玉兰土地位置重复为由，要退回原告已缴24000元土地承包费，原告未予同意。2016年10底，原告得知金河村村委会是依据同江市土地局绘测的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》退返原告土地承包费，因该图中将原告承包的240亩耕地经被告同江市国土资源局普查后登记在第三人杨玉兰名下。原告认为被告颁发的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》将本属原告耕种经营的240亩新增土地错误登记在第三人杨玉兰名下的行为，在事实上侵害了原告合法享有的土地经营权，应予以撤销。
本院认为，本案争议的焦点是原告对争议地块是否具有合法经营承包权，被告经普查对新增土地登记作出的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》与原告是否存在法律上的利害关系。结合原告主张的诉讼请求及所述理由和本院确定的事实，原告实际耕种的案涉土地系从案外人刘希林处转让取得并实际耕种，而刘希林将案涉土地转让给原告，是基于其与案外人付汉玉签订的《土地转包协议》，但付汉玉对案涉争议土地是否具有合法承包经营权及转让权确无证据予以证明，继而无法认定原告与刘希林转让土地行为合法，故本院不能认定原告对案涉争议地块具有合法受让承包经营权。另，被告经普查登记作出的《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》是对整个村土地现况及收费情况的说明，对原告的合法权益并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而本案原告李永刚与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，原告属起诉主体不适格。故原告请求撤销《同江市金川乡、金河村土地普查现状图》中新增土地的普查登记的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项、第八项之规定，裁定如下：
驳回原告李永刚的起诉。
案件受理费50元由原告李永刚负担。
如不服本判决，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。
审 判 长 刘青毅
审 判 员 张前英
人民陪审员 白 丽
二〇一七年七月二十六日
法官 助理 江烨函
书 记 员 何 珊