海南省五指山市人民法院
行 政 判 决 书
(2016）琼9001行初16号
原告五指山三星水电开发有限公司。住所地五指山市越丰路28号12楼。
法定代表人黄龙凯，该公司董事长。
委托代理人陈珏，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人马嘉懿，海南瑞来律师事务所律师。
被告五指山市国土环境资源局。住所地五指山市爱民路政府综合办公楼四楼。
法定代表人王雄，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
原告五指山三星水电开发有限公司（以下简称三星水电公司）不服被告五指山市国土资源局（以下简称五指山国土局）作出的《五指山市国土环境资源局关于收缴“三星商住楼”项目调整容积率土地出让金决定书》，原告于2016年4月12日向本院提起诉讼，本院于同日立案本案后。于2016年4月25日向被告五指山国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月12日公开开庭进行了审理。原告三星水电公司委托代理人陈珏，被告五指山国土局法定代表人王雄及其委托代理人谢云、杜聪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五指山国土局于2015年7月14日作出五土环资字【2015】290号《五指山市国土环境资源局关于收缴“三星商住楼”项目调整容积率土地出让金决定书》（以下简称290号决定书）。认为原告的“三星商住楼”项目存在增加容积率的情况，要求原告补缴土地差价297.86万元。要求原告在收到决定书之日起30日内到被告处办理缴交手续。
原告三星水电公司诉称，一、被告于2015年7月14日作出的290号决定书适用法律错误。（一）关于该行政行为的相对人。被告发出290号决定书就涉案的两宗土地征收土地出让金，但涉案的“五国用（2005）第135号”地块登记在杨XX名下，“五国用（2005）第136号”地块登记在符XX名下，原告投资建设涉案的两宗土地，但该地块的国有土地使用权至今仍登记在杨XX、符XX各自的名下。原告仅仅属于投资商，杨XX、符XX受让该国有土地使用权时即与被告签订有相应的出让合同，已约定了土地价款，即使因为增容要补缴土地出让金也应当向土地使用权人追缴，而不是原告。故本案具体行政行为的相对人明显错误。（二）关于时效期间。被告作出290号决定书时告知原告不服可在三个月内向人民法院提起行政诉讼，之后发出的告知函又告知原告若对290号决定书不服可在六个月内向人民法院提起行政诉讼。被告发出《告知函》告知原告的起诉期间为290号决定书送达之日起6个月时，已经超过了6个月的时效期间。二、被告作出的290号决定书存在滥用职权的行为。1、2012年1月6日，被告向符XX、杨XX发出“五土函资字【2012】10号”通知，该通知的对象为符XX和杨XX，通知里提到涉案宗地上的建设项目城市控规容积率为1.2；2、2013年1月4日，被告向原告发出“五土函资字【2013】28号”通知，该通知的对象为原告，而不再是符XX和杨XX，但内容中又提到了前述10号通知“我局已于2012年1月16日送达《五指山国土环境资源局关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》，但你司在接到通知书后未按规定的时间到我局补办手续”；3、被告对原告宗地的初始容积率前后作出了不一致的认定，且被告对于涉案宗地作出的具体行政行为没有明确的相对人。三、被告作出290号决定书主要证据不足、程序不合法。被告作出290号决定书确定涉案宗地及地上项目的容积率的依据为被告委托评估机构进行的评估，该评估行为为单方面的委托行为，没有经过听证等程序，且评估的时间、评估的方式以及评估的结论均未公开，评估是否符合法定程序，评估行为是否合理合法，评估的时间及方式是否按照政府部门批准增容的时间结点来进行均没有明确的说明。被告据此评估结果向五指山市政府申请确认“三星商住楼”项目的容积率，政府再复函同意并确认原告应补缴297.86万元完全没有事实和法律的依据。
原告为支持其诉称，向本院提交了如下证据：
1、合作建房协议书，证明原告与杨XX、符XX签订《合作建房协议书》，约定由杨XX、符XX出地，原告出资金，共同开发建设“三星商厦”大楼；
2、“五国用（2005）第135号”国有土地使用证、“五国用（2005）第136号”国有土地使用证，证明涉案宗地土地使用权人为杨XX、符XX；
3、290号决定书，证明被告于2015年7月14日作出的该《决定书》存在适用法律错误，滥用职权、主要证据不足，违反法定程序等问题，依法应当被撤销；
4、“五土资函【2016】65号《五指山市国土资源局关于尽快办理缴纳”三星商住楼“项目增容费手续的告知函》，证明被告于2016年3月2日作出的《告知函》，存在于上述《决定书》矛盾的内容，被告的行为存在反复无常之处，原告的合法权益及诉权得不到保障；
5、“五土函资字【2012】10号”，证明被告于2012年1月6日向杨XX、符XX发出通知要求补办手续，认为涉案宗地的初始容积率为1.2；
6、“五土函资字【2013】28号”《五指山国土环境资源局关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》，证明被告于2013年1月4日向原告发出通知要求补办手续，与上述10号通知对象不一致，内容上却承接10号通知；
7、“五府函【2010】72号”五指山市人民政府关于调整河北怀特度假山庄等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复。
被告五指山国土局辩称，一、被告向原告作出290号决定书事实清楚，法律适用正确。2004年，杨XX、符XX通过转让取得本项目土地使用权，被告为该两人颁发了【2005】第135号、第136号土地证。2010年，杨XX、符XX与三星水电公司签订《合作建房协议书》，协议约定双方合作开发三星商厦大楼，杨XX、符XX占合作建房项目的18％分成，三星水电公司占合作建房项目的82％分成，并将该协议书报被告备案，之后，土地开发所需要的相关手续都由三星水电公司进行办理。2011年，三星水电公司在建设过程中擅自增加楼层，被我市城管局处罚，三星水电公司主动要求作为被处罚对象并接受了处罚。2014年，三星水电公司也曾主动向被告提出缴纳增容费的申请，由此可知，该项目的土地使用权虽然登记在杨XX、符XX的名下，但实际开发建设者是三星水电公司。根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知（国发（2001）15号》第二条“对出让土地、凡改变土地用途、容积率的应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和海南省人民政府《关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》（琼府（2006）26号）第四条“任何单位和个人不得减免土地出让金，对以应出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定收取不同用途和容积率的土地差价。”的规定。2014年，经被告向管理建筑容积率的市住房与城乡建设局咨询得知，因三星水电公司的地块是转让所得，原取得人也未与我市有关部门约定建筑容积率，根据《五指山市建设用地容积率管理规定》，该宗土地设定的初始容积率为1.0，后来调整至3.9，增加容积率2.9。随后，被告委托有资质的第三方对其增容应缴款项进行评估，评估结果为297.86万元，并将该评估结果报请市政府批准后向三星水电公司做出了收缴决定书。二、原告的起诉已超过了诉讼时效。2015年7月16日，被告已将290号决定书送达原告，原告应该按照该决定书告知的起诉期限，在收到决定书后三个月内向法院提起诉讼，即便是根据法律的规定，原告也应当在6个月内提起诉讼，但原告在2016年4月12日才向法院起诉，时间已过了近9个月，已经远远超过了法律规定的起诉期限。综上，被告收缴原告增容费合法合理，原告起诉已超过了起诉期限，应驳回起诉。
被告为支持其辩称，向本院提交了如下证据：
1、土地转让协议，证明2004年杨XX和符XX取得了涉案土地的使用权；
2、五国用（2005）字第135、136号土地证复印件，证明市政府依法给杨XX、符XX颁发土地证；
3、合作建房协议书，证明本案原告通过合作的方式取得了该宗土地的使用权；
4、关于责令三星大厦商住楼停工整改的通知，证明五指山市住建局发现三星大厦存在超出基本建设的范围，依法向土地使用权人发出整改通知；
5、关于恳请酌情处罚违规建设三星大厦商住楼的申请报告（五三星司【2011】6号），证明原告主动承担了违章建筑的法律责任，原告是提高容积率的实际受益人；
6、委托书，证明五指山三星水电公司主动承担违章建筑的法律责任；
7、行政处罚决定书（城监【2011】罚字第04号），证明五指山城市管理局对原告进行了处罚，原告并没有因为该处罚而提出处罚有误，而是接受了处罚；
8、关于调整河北怀特度假山庄等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复（五府函【2010】72号），证明三星商住楼项目容积率调整为3.9；
9、关于商情确定三星商住楼项目初始容积率的函（五土环资函【2014】266号），证明为了确定涉案土地的容积率，被告向市住建局发出的函，要求确定项目的初始容积率；
10、关于对商情确定三星商住楼项目初始容积率的复函（五建函【2014】235号）五指山住建局证明三星商住楼项目初始容积率为1.0；
11、关于三星大厦项目容积率调整申请，证明原告在2014年8月24日向国土局提出了容积率调整为3.9，应当补缴的价款办理手续，当中有要求被告代为委托有资质的机构进行评估；
12、土地估价技术报告，证明被告依法委托了专业评估机构对涉案土地容积率1.0改为3.9应当缴纳的地价款进行了评估；
13、关于五指山三星水电开发有限公司开发的三星商住楼项目调整容积率补交地价款的请示（五土环资字【2015】228号），证明专业机构作出评估后被告通知原告补缴地价款；
14、关于五指山三星水电开发有限公司开发的三星商住楼项目调整容积率补缴地价款的批复（五府函【2015】175号），五指山市政府同意被告按照评估报告通知原告办理补缴地价款的相关手续；
15、关于收缴三星商住楼项目调整容积率土地出让金决定书（五土环资字【2015】290号）及送达回证，证明被告向原告送达了决定书及送达的时间是2015年7月16日，原告应从2015年7月16日起计算六个月的起诉期限。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下认定：
一、对被告提交证据的认定。
被告提交的证据，经原告质证，对除证据1外的其他证据的真实性无异议，本院对证据2至证据15的真实性予以认定。对证据1因被告没有提交原件，本院对证据的真实性不予认定。
二、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据，经被告质证，对证据1至8的真实性无异议，本院对证据1至8的真实性予以认定。
经审理查明，2005年，五指山市人民政府为案外人杨XX、符XX颁发了五国用（2015）第135号、136号《国有土地使用权证》。2010年1月6日，案外人杨XX、符XX与原告签订了《合作建房协议书》，合同约定由杨XX、符XX出土地，原告出资金合作建设“三星商厦”大楼。杨XX符XX占合作建房项目的18%分成及风险承担，原告占82%的分成及风险承担。双方还约定合作建房协议书签订后，应按照协议书约定及时到税务局和国土部门办理土地所占比例过户手续，并共同到相关部门办理报建、报批手续。2010年1月25日，五指山市人民政府以五府函【2010】72号《关于调整河北怀特度假山庄等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》同意将三星商住楼项目容积率调整为≤3.9，建筑限高调整为≤32.4米，建筑密度调整为≤49%，其他规划不作调整。2012年1月6日，被告作出五土环资字【2012】10号《关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》通知杨XX、符XX三星大厦建设项目城市控规容积率为1.2（以出让合同约定的容积率为准），经五指山市城市规划管理办公室批准调整为3.9，提高容积率2.7。要求两人在收到通知书之日起15日内到被告处办理相关用地手续。2013年1月4日，被告以五土环资字【2013】28号《关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》通知原告“三星大厦商住楼建设项目，提高容积率需要补办用地手续事项，我局已于2012年1月16日送达《五指山市国土环境资源局关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》（五土环资字【2012】10号），但你公司在接到通知书后未按规定的时间到我局补办手续，现再次通知你公司在收到通知书之日起15日内到我局补办相关用地手续”。2014年7月7日，被告以五土环资函【2014】266号《关于商请确定三星商住楼项目初始容积率的函》请五指山市住房和城乡建设局确定三星商住楼项目用地初始容积率是多少。2014年7月9日，五指山市住房和城乡建设局五建函【2014】235号《关于商请确定三星商住楼项目初始容积率的复函》“经核查，该地块位于五指山市越丰路北侧，土地用地面积为928.65平方米，该宗地为2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地。根据《五指山市建设用地容积率管理规定》（五府【2014】25号）第九条第1小点规定，该宗地初始容积率为1.0”2014年8月27日，原告向被告提交了《关于三星大厦项目容积率调整申请》向被告申请办理容积率调整3.9的相关手续，代为委托有资质的评估机构进行评估。2015年5月15日，海南正理土地评估有限公司向被告提交了《土地估价报告》，报告设定该建设项目评估基准日为2010年5月18日，土地用途为商住用地，增容后新增建筑面积为2693.085平方米。在容积率为1.0时楼面地价为1106元/平方米；在容积率为3.9时，楼面地价为625元/平方米。经择高确定楼面地价后的评估结果1106元/平方米×2693.085平方米=297.86万元。2015年6月9日，被告以五土环资字【2015】228号《关于五指山三星水电开发有限公司开发的“三星商住楼”项目调整容积率补交地价款的请示》，请示按照评估结果297.86万元要求三星水电公司补缴土地差价款。2015年7月2日，五指山市人民政府以五府函【2015】175号《关于五指山三星水电开发有限公司“三星商住楼”项目调整容积率补缴地价款的批复》同意被告按法定程序通知三星水电公司补缴地价款297.86万元。2015年7月14日，被告以五土环资字【2015】290号《关于收缴“三星商住楼”项目调整容积率土地出让金决定书》，认为三星商住楼项目的容积率由初始容积率1.0调整为3.9，原告应补缴297.86万元土地差价款，要求原告在收到决定书之日起30日内到被告处办理缴款手续，逾期不履行的，将依法申请人民法院强制执行，并在决定书上告知了60日的复议期限及3个月的起诉期限。并于2015年7月16日送达给原告。2015年7月22日，原告又向被告提交《关于缴纳“三星商住楼”项目容积率土地差价款的说明》表示无法补交土地出让金。2016年3月2日，被告作出五土资函【2016】62号《关于尽快办理缴纳“三星商住楼”项目增容费手续的告知函》，告知原告在收到函件之日起10日内办理缴款手续，通知再次告知原告逾期不履行决定书，将申请人民法院强制执行，同时告知可在决定书送达之日起六个月内向法院提起行政诉讼，并于2016年3月4日送达给原告。
另查明，因三星大厦商住楼超出许可范围建设，2011年2月22日，五指山市住房和城乡建设局对案外人符XX、杨XX发出《关于责令三星大厦商住楼停工整改的通知》。2011年4月11日，原告向五指山市城市管理局提交《关于恳请酌情处罚违规建设三星大厦商住楼的申请报告》请求从宽给予处罚。2014年4月25日，五指山市城市管理局对擅自价高楼层行为对原告作出城监（2011）罚字第04号《行政处罚决定书》。
再查明，2014年6月4日，五指山市人民政府颁发《五指山市建设用地容积率管理规定》（五府【2014】25号），该规定第九条规定：“第九条为了解决历史遗留问题，经营性建设用地计算增容费时，初始容积率根据以下原则确定：（一）2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，旅游用地初始容积率为0.5，其他建设用地初始容积率为1.0，但有关规划文件设定的容积率高于1.0或0.5的，以1.2为上限确定；（二）2008年五指山市控制性详细规划实施之后受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，宗地在城市控制性详细规划建设用地范围内的，按照该宗地所在地块规划控制指标执行；不在城市控制性详细规划区范围内的，旅游用地初始容积率为0.5，其它建设用地初始容积率为1.0；”第十四条规定：“第十四条本规定实施之后，经市城乡规划行政主管部门确定超容面积的建设项目，市土地行政主管部门应当在收到市城乡规划行政主管部门增容通知后15日内向项目土地使用权人下发《建设项目调整容积率办理相关手续通知书》。接到《通知书》的土地使用权人应当在15日内到市土地行政主管部门办理调整容积率相关手续，并自市土地行政主管部门送达《建设项目调整容积率补交差价款通知书》之日起30日内和市土地行政主管部门签订增容费缴交合同，按时缴交增容费。本规定实施后土地使用权人未按规定依法办理调整容积率相关手续和交纳增容费用的，自《建设项目调整容积率补交差价款通知书》最后期限之日起到签订增容费缴交合同之日，按同期中国人民银行公布的贷款利率和增容费总额计算交纳的资金占用费。超过一年土地使用权人仍拒不办理调整容积率相关手续和拒不交纳增容费用的，其用地行为按违法用地论处，市土地行政主管部门按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
本院认为，本案争议焦点1、本案是否已过起诉期限；2、被告的收缴决定是否合法。关于第一焦点问题，被告认为原告的起诉已经超过了起诉期限，但从本案情况来看，被告于2015年7月16日向原告送达了290号决定书，告知了原告三个月的起诉期限，而根据2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉期限应当是从知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内，由此可知被告告知原告的起诉期限不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于错误告知起诉期限，且被告在2016年3月4日向原告送达的《关于尽快办理缴纳“三星商住楼”项目增容费手续的告知函》中又再次告知原告的起诉期限系从收到决定书之日起六个月，故原告应当是从2016年3月4日起才知道其起诉期限为六个月，原告于2016年4月12日向本院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限，被告主张原告的起诉已超过法定的起诉期限，理由不充分，本院不予采纳。关于第二个焦点被告作出的收缴决定是否合法问题。首先，关于缴款主体问题。从被告及原告提供的证据，本案涉案土地的使用权人为案外人杨XX、符XX，原告与案外人合作开发建设“三星大厦商住楼”，双方对合作建设过程中的成本、分成及风险分担均作了约定。而被告在2012年1月6日向杨XX、符XX作出补办手续通知，又在2013年1月4日向原告作出补办手续通知，被告在对增加容积率应补缴土地差价款的缴交主体认定事实不清。其次，关于事实和程序问题。根据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，土地容积率有调整的应当补交土地出让价款。2010年1月25日，五指山市人民政府同意原告受让土地的容积率调整为≤3.9，故被告认定原告受让宗地容积调整的事实清楚。但从被告在2012年1月6日作出的五土环资字【2012】10号《关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》告知杨XX、符XX该项目的初始容积率系1.2，且在2013年1月4日作出五土环资字【2013】28号《关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》中亦是延续1.2的初始容积率，但被告在向五指山市住房和城乡建设局确认后，确定的初始容积率为1.0，但被告并没有将该事实告知原告便直接以1.0作为初始容积率进行评估，并报市政府，被告在认定该项目初始容积率事实方面不清。且被告依据海南正理土地评估有限公司《土地估价报告》的评估结果向原告收取增容费的依据不合法，虽然原告在评估前请被告代为委托评估，但该评估过程并未告知原告，且原告对该评估报告提出异议，故被告的该份评估报告不能作为认定收缴增容费具体数额的依据，被告认定原告应缴数额的事实不合法。综上，被告作出的290号决定书认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告五指山市国土资源局作出的五土环资字【2015】290号《关于收缴“三星商住楼”项目调整容积率土地出让金决定书》；
二、由被告五指山市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告五指山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 梁丽梅
审 判 员 黄 青
人民陪审员 王政惠
二〇一六年九月十三日
法官助理陈虹
书 记 员 胡穗晶
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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