河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行再18号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨明，男，汉族，1971年8月9日出生，住泌阳县。
委托代理人周邦俊，河南伦宸律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）泌阳县人力资源和社会保障局。住所地泌阳县团结路南段。
法定代表人余长存，局长。
委托代理人朱卫华，泌阳县人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人刘军，河南广义律师事务所律师。
杨明因诉泌阳县人力资源和社会保障局劳动保障行政监察一案，不服驻马店市中级人民法院（2014）驻行终字第164号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年11月30日作出（2015）豫法行申字第00365号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人杨明及其委托代理人周邦俊，被申请人泌阳县人力资源和社会保障局（简称泌阳县人社局）的委托代理人朱卫华、刘军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月24日，泌阳县人社局作出的泌人社监令字［2014］04号劳动保障监察限期整改指令书（简称04号指令书），指令泌阳县华龙房地产开发有限公司（杨明）收到04号指令书3日内支付吴明军等人工资款91万元。杨明对该指令书提起诉讼，请求依法予以撤销。
泌阳县人民法院一审查明，2011年10月15日，杨相才、许小改、杨明签订了《堡子新农村合伙开发协议》，约定三方的投资方式、经营管理、收益分配及违约责任。2012年8月14日，注册成立了泌阳县华龙房地产开发有限公司（简称泌阳华龙公司），法定代表人为杨相才。2012年9月18日，上述三人签订了补充协议，约定三方仍按照2011年10月15日签订的《堡子新农村合伙开发协议》确定的股份比例承担相应的权利义务。后泌阳县马古田镇堡子村民委员会与泌阳华龙公司签订了《泌阳县马古田镇堡子村民委员会与泌阳华龙公司签订了《泌阳县马古田镇堡子新农村建设工程承包合同书》。2012年6月，杨相才分别与李峰、孙祥永、汪峰、李通利、马爱军等人签订承包合同书，对马古田镇堡子商业街进行施工建设。2012年9月起，泌阳华龙公司开始与客户签订房屋销售合同，收取房款定金，预售房屋。2012年12月10日，许小改、杨明分别向李峰、汪峰、马爱军发出通知称，因为杨相才、许小改、杨明三合伙人之间发生纠纷，法院已经立案受理，并查封了部分房屋，所以为保护李峰、汪峰、马爱军的合法权益，特告知李峰等三人与杨相才或者泌阳华龙公司签的施工合同，均属杨相才的个人行为，对许小改和杨明不产生法律效力，并公证送达了该通知。2014年1月24日，泌阳县人社局向泌阳华龙公司下发了04号指令书，要求泌阳华龙公司足额支付拖欠的工人工资。在收到04号指令书后，泌阳华龙公司实际合伙人杨明与2014年1月29日出具了还款计划，约定了还款方式和期限。2014年3月25日，杨明不服04号指令书，向泌阳县人民政府申请行政复议，泌阳县人民政府在法定期间未作出行政复议决定，杨明起诉至法院形成诉讼。另查明，2014年4月10日，泌阳县公安局治安管理大队立案受理了泌阳县马谷田镇杨明拒不支付劳动报酬一案。
一审法院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条、《劳动保障监察条例》第二十六条的规定，责令用人单位支付劳动者工资报酬，是法律赋予劳动监察部门的职权。作为公司合伙人之一的杨明认为泌阳县人社局作出的行政行为侵犯了其合法权益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，是本案的适格原告。及时足额支付劳动者工资报酬是用人单位的法律责任，泌阳华龙公司拖欠工人工资，作为该公司合伙人的杨相才、许小改和杨明应当承担支付工人工资的责任。泌阳华龙公司未及时履行支付工人工资的责任，违反了《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动保障监察条例》的相关规定，泌阳县人社局向泌阳华龙公司下达了04号，要求泌阳华龙公司限期足额支付工人工资，并备注了该公司的合伙人杨明。该指令书认定事实清楚，程序合法，依法予以采纳。杨明诉称该指令书认定事实错误、程序违法、适用法律错误，理由不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回杨明要求撤销04号指令书的诉讼请求。
杨明不服，向驻马店市中级人民法院提起上诉。
驻马店市中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。另查明，杨明收到04号指令书后，于2014年1月29日支付了60万元余款约定了还款计划，余款现已付清。
驻马店市中级人民法院二审认为，泌阳华龙公司拖欠农民工工资的事实清楚，泌阳县人社局作出劳动保障监察限期整改指令书，无论是指令泌阳华龙公司，还是指令作为公司合伙人之一的杨明，都应当先将拖欠的农民工工资足额支付到位，以保证农民工的合法权益。上诉人杨明的上诉理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
杨明不服二审判决，向本院申请再审称：1、原一、二审查明事实错误。杨相才、杨鑫、苗兴立是泌阳华龙公司的股东，杨明不是公司股东与合伙人，是杨相才、许小改的合伙人。马谷田镇堡子村新农村建设项目是泌阳华龙公司的项目，对外签订合同的主体均是华龙公司。一审法院对此也予以认可。2、原一、二审适用法律错误。其一，《中华人民共和国劳动法》第九十一条与《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条的规定，针对的主体都是用人单位，而不是个人；《劳动保障监察条例》第二条规定的适用对象是企业和个体工商户，对杨明并不适用。其二，原一、二审法院从杨明是合伙人的角度处理，适用法律错误。依据最高人民法院相关答复，合伙型联营体和个人合伙的财产能够清偿联营或合伙债务的，应当以合伙型联营或个人合伙的财产清偿；合伙型联营体、个人合伙无财产清偿或者其财产不足清偿联营、合伙债务的，应当由联营成员或合伙人承担责任；在合伙财产没有清算的情况下，直接让杨明偿付工资款事实不清，违反法律规定。请求：1、撤销泌阳县人民法院（2014）泌行初字第00041号行政判决；2、撤销驻马店市中级人民法院（2014）驻行终字第164号行政判决；3、撤销04号指令书。
泌阳县人力资源和社会保障局答辩称：1、原一、二审认定事实清楚，杨明支付拖欠工资的主体。堡子新农村建设工程的合伙人之一，虽然不是华龙公司的股东，但实际占20%的股份，应当承担建设该工程的工人工资。2、04号指令书涉及的数额正确；指令书不是行政处罚行为，指令书涉及的数额问题不影响指令书的正确性。3、如果04号指令书被撤销，将会给公共利益或者其他人合法权益造成严重损失。请求维持原一、二审判决。
根据双方当事人意见，本院认为本案存在两个事实上的争议焦点问题，分别评述如下：（一）杨明是否为拖欠工资报酬的主体。杨明虽然不是泌阳华龙公司注册登记的股东或者出资人，但根据杨明和杨相才、许小改2011年10月15日签订的《堡子新农村合伙开发协议》，以及2012年9月18日签订的补充协议，三人在泌阳华龙公司成立后仍约定《堡子新农村合伙开发协议》确定的股份比例承担相应的权利义务，且杨明按照约定也履行了部分的权利义务，杨明可以视为泌阳华龙公司的实际控制人之一，泌阳县人社局的认定杨明为拖欠工资的主体，并无不当。（二）被诉04号指令书确定的应支付工资数额问题。被诉04号指令书指令泌阳华龙公司（杨明）支付工资款91万元。根据泌阳县人社局的陈述，工资款的计算方法是根据杨相才、许小改和杨明约定的利润倒推出来的，该事实认定缺乏法律根据。经过本院多次调查，泌阳县人社局对拖欠工资款的数额没有提供准确的数据和证据。
本院查明的其他事实与一审一致。
本院认为，杨明作为拖欠工人工资的主体，泌阳县人社局可以依职权对其作出支付工人工资的指令书，但被诉04号指令书指令杨明支付91万元工资款，事实不清，主要证据不足，该指令书依法应予撤销。根据泌阳县人社局陈述，该款项已经用于支付工人工资，故杨明拖欠工资款的准确数额，可以待涉案工程款结算后，杨明依法向杨相才、许小改或泌阳华龙公司追偿，或通过其他方式依法解决。原审判决认定事实有误，依法应予撤销；上诉人的部分上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销驻马店市中级人民法院（2014）驻行终字第164号行政判决；
二、撤销泌阳县人民法院（2014）泌行初字第41号行政判决；
三、撤销泌阳县人力资源和社会保障局2014年1月24日作出的泌人社监令字［2014］04号劳动保障监察限期整改指令书。
本案一审、二审诉讼费各50元由泌阳县人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 李继红
代理审判员 段励刚
二〇一七年五月十二日
书 记 员 陈瑞丹