西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2016)陕7102行初1288号
公益诉讼人周至县人民检察院。
法定代表人王晓明，检察长。
被告周至县国土资源局。住所地周至县云塔南路*号。
法定代表人黄河，局长。
委托代理人李丹阳，该局工作人员。
委托代理人周优良，陕西金周律师事务所律师。
公益诉讼人周至县人民检察院因认为被告周至县国土资源局不履行法定职责，于2016年11月18日向本院提起行政公益诉讼。本院于2016年11月25日受理后，于同年11月28日向被告周至县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼人周至县人民检察院指派检察员闫小路、安天旭，被告周至县国土资源局局长黄河，委托代理人李丹阳、周优良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人周至县人民检察院于2016年5月16日向被告周至县国土资源局发出检察建议，建议其依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，积极作为，认真履行监督管理职责，采取有效措施，及时恢复土地原貌，确保土地资源不受侵害。2016年6月14日，被告周至县国土资源局向公益诉讼人进行了书面回复，但公益诉讼人认为被告周至县国土资源局仍然存在未履行法定职责的情形，向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人周至县人民检察院诉称，周至县人民检察院检查发现，周至县国土资源局对周至县二曲街道办事处渭中村基本农田被破坏一案未依法履行法定职责，使国家和社会公共利益受到侵害，遂于2016年4月9日对该案立案调查。已查明，2014年5月期间，周至县渭中村的24.63亩责任田被人为挖损破坏，形成深约6米的土坑，坑底呈荒地状态。经认定，该责任田为基本农田；经鉴定，该基本农田的种植条件严重毁坏。同年8月26日，周至县国土资源局对复垦义务人李成凯作出《土地行政处罚决定书》，责令限期进行土地复垦11亩，恢复土地原状，并罚款102662元。而后被告至今未能调查确认全部复垦义务人，也未依法执行上述关于罚款的行政处罚决定。2016年5月16日，公益诉讼人向被告发出检察建议书（周检行公益建[2016]01号），建议其依法认真履行监督管理职责，采取有效措施，及时恢复土地原貌，切实保护好土地资源，并限期一个月回复落实情况。但是期限届满后，涉案24.63亩土地仍处于受侵害状态。同年年底，被告对涉案24.63亩土地进行了初步复垦工作。公益诉讼人认为，被告周至县国土资源局作为周至县的土地行政主管部门，未能依法正确、全面履行保护基本农田的监管职责。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，以及《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条第二款、第三十三条等规定，使国家和社会公共利益受到侵害，依法应确认其行政行为违法，并继续履行未尽的监管职责。为督促周至县国土资源局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼。诉讼请求：1.确认周至县国土资源局未依法履行保护周至县渭中村24.63亩基本农田的监管职责的行为违法；2.判令周至县国土资源局依法全面履行保护上述基本农田的监管职责，切实保护土地资源。经庭审释明，公益诉讼人将第一项诉讼请求的具体内容明确为：1.确认被告周至县国土资源局对李成凯作出行政处罚后罚款未予执行的行为违法；2.确认被告周至县国土资源局在公益诉讼人起诉前未监督李成凯及时复垦的行为违法；3.对被告周至县国土资源局未能查处其他13.63亩土地违法的行为确认违法。第二项诉讼请求的具体内容明确为：1.要求判令被告周至县国土资源局继续执行对李成凯的行政处罚决定；2.要求判令被告周至县国土资源局对其他13.63亩土地违法行为依法进行查处。
公益诉讼人周至县人民检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：
1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
2.最高人民检察院《关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》。
3.陕西省人民检察院《陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知。
4.陕西省人民检察院《关于<关于拟对周至县国土资源局未依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》。
证明公益诉讼人具备本案的诉讼主体资格。
第二组法律依据：
1.《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理、法规的行为进行监督检查。”
2.《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”
3.《土地复垦条例》第五条第一款规定：“......县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”
4.《土地复垦条例》第十八条第一款规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”
5.《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
以上法律规定证明，周至县国土资源局作为周至县人民政府土地行政主管部门，对辖区内的基本农田负有监督管理职责，对本行政区域内的土地复垦工作和违反土地管理法规的行为有监督检查职责。
第三组证据：公益诉讼人发出检察建议之前耕地被损害的事实。
1.公益诉讼人现场勘察笔录及照片4张；
2.砂场实测面积图、土地行政处罚决定书。
证明目的：第一、现场被挖损的土地总面积为24.63亩，且均位于基本农田保护区内。对于涉案24.63亩土地，被告周至县国土资源局仅确认了其中11亩的土地违法事实，对剩余的13.63亩土地违法事实没有依法查处。第二、被告周至县国土资源局于2014年8月份就对李成凯作出了限期复垦的处罚决定，但直到2016年4月份，公益诉讼人去现场勘查时，案件现场的基本农田仍然处于受侵害状态，被告周至县国土资源局没有尽到土地复垦的监督管理职责。
第四组证据：关于周至县人民检察院发出诉前检察建议的证据。
1.检察建议书；
2.周至县人民检察院送达回证。
证明公益诉讼人对被告周至县国土资源局怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
第五组证据：被告周至县国土资源局收到检察建议后仍未履行职责的证据。
1.被告周至县国土资源局对检察建议的回复函；
2.公益诉讼人对李成凯的询问笔录；
3.检察建议发出后，公益诉讼人现场勘察笔录及照片14张、航拍视频1份。
证明目的：被告周至县国土资源局在收到公益诉讼人的检察建议后，未全面履行土地复垦监管职责，致使涉案24.63亩土地在较长时间处于受侵害状态，土地丧失耕作功能，种植条件遭到严重破坏；被告周至县国土资源局也未依职权执行上述关于罚款的行政处罚决定，申请人民法院强制执行。
被告周至县国土资源局辩称，2014年5月，周至县二曲镇渭中村六组村民李成凯在其责任田内私自采挖砂石，占地类型为基本农田，占地面积11亩，被告周至县国土资源局得知情况后立即安排人员查处，2014年5月29日对其违法行为进行了制止，并立案查处，6月25日对李成凯采砂进行了再次制止，8月4日依法向李成凯送达了《土地处罚告知书》和《处罚听证告知书》，8月26日被告研究此案，决定作出行政处罚，同时认为可能涉及刑事犯罪，申请西安市国土资源局对耕地毁坏程度进行鉴定。2014年10月20西安市国土资源局作出了毁坏耕地行为达到犯罪程度的鉴定意见。2014年12月2日被告周至县国土资源局将该案依法移送周至县公安局处理。2016年11月1日周至县公安局作出《退回国土局移送李成凯土地犯罪移送书函》，将该案退回被告周至县国土资源局，此时案件已经失去依法申请执行的机会，被告周至县国土资源局正在设法采取补救措施来执行该案关于罚款的行政处罚决定。对于本案涉及的其余13.63亩土地违法行为被告周至县国土资源局正在积极查处。在诉讼期间，被告周至县国土资源局已经督促土地复垦义务人将破坏土地进行了复垦，并通过相关机构验收合格，使被破坏的土地已经修复。
被告周至县国土资源局向本院提交了以下证据：
第一组证据：1.立案呈批表；2.2014年5月15日责令停止土地违法行为通知书存根及送达回证；3.2014年5月15日与李成凯的询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、勘测图等；4.2014年5月28日调查报告和案件讨论笔录；5.行政处罚告知书、决定书、送达回证。证明被告周至县国土资源局对于该土地违法行为依法进行了查处，并作出行政处罚。
第二组证据：1.2014年8月26日被告周至县国土局关于本案破坏耕地毁坏程度进行鉴定的请示；2.2014年10月20日西安市国土资源局关于本案毁坏耕地程度的鉴定意见；3.2014年12月2日被告周至县国土局就李成凯涉嫌非法占用农用地罪移送周至县公安局处理的《土地犯罪移送书》。证明本案经鉴定后涉嫌刑事犯罪，依法移送公安机关处理；被告周至县国土资源局已履行了法定职责。
第三组证据：1.2016年5月16日周至县人民检察院《检察建议书》；2.被告周至县国土资源局关于检察建议书的文件阅办单；3.2016年6月14日被告周至县国土资源局《关于建议书的回复》；4.2016年8月5日被告周至县国土资源局给周至县公安局的《征询函》；5.2016年11月1日周至县公安局退回李成凯案件移送书函。证明：1.被告周至县国土资源局接到公益诉讼人的检察建议书后，及时安排相关人员与公安局联系，指示如不在刑事处理范围内，立即进行行政查处；2.被告周至县国土资源局已将情况及时回复人民检察院；3.被告周至县国土资源局已经书面形式向周至县公安局征询李成凯案件处理情况；4.周至县公安局2016年11月1日才将该案退回被告周至县国土资源局。
第四组证据：1.陕西华地勘察设计咨询有限公司作出的《周至县二曲镇渭中村沙坑复垦项目补充耕地质量等别评定报告》；2.被告周至县国土资源局向周至县人民检察院递交的《关于行政公益诉讼案件后期整改工作开展情况报告》。证明1.被破坏土地复垦恢复被评定符合国家标准；2.该评定报告已报送公益诉讼人周至县人民检察院。
经庭审质证，被告周至县国土资源局对公益诉讼人周至县人民检察院提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第二组法律依据无异议。对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。被告认为对李成凯的行政处罚没有执行，是因为案件涉嫌犯罪，被告将案件移送公安机关，故没有申请人民法院强制执行。对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第五组证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可。被告认为：1.土地复垦义务人是土地违法行为人，不是被告周至县国土资源局，该局只有监督管理职责；2.被告周至县国土资源局在收到检察建议后，及时联系土地违法行为人，对土地作了初步的复垦；3.土地复垦涉及的行政处罚的问题，因案件涉嫌犯罪移送公安机关后，被告周至县国土资源局继续执行行政处罚没有依据；4、收到检察建议后，被告周至县国土资源局之前作出的行政处罚决定已经超过申请强制执行的时间，故没有申请法院强制执行。
公益诉讼人周至县人民检察院对被告周至县国土资源局向法庭提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可。公益诉讼人认为被告周至县国土资源局所出示的证据只能证明其查处和处罚了11亩的土地违法行为，但不能证明对11亩的处罚决定监督、执行到位；也不能证明对剩余的13.63亩土地违法行为进行了查处。对第二组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可。公益诉讼人认为被告周至县国土资源局的职责不仅仅限于移送线索，其主要职责还在于监管并取得实效。对第三组及第四组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的都没有异议。
本院对以上证据认证如下：
对公益诉讼人周至县人民检察院提交的证据中，第一组证据来源合法、内容真实，被告无异议，证明周至县人民检察院具有公益诉讼人的主体资格。第二组法律依据，可以确认被告周至县国土资源局对其辖区内的基本农田负有监督管理职责，对其行政区域内的土地复垦工作和违反土地管理法规的行为有监督检查职责。第三组证据来源合法，内容真实，可以认定被告周至县国土资源局于2014年8月26日对李成凯非法占用集体土地采挖砂石的行为作出了相应的处罚，但未申请人民法院强制执行对李成凯的罚款和在诉讼前对24.63亩被破坏的土地未履行复垦监督职责的事实。第四组证据来源合法，内容真实，证明公益诉讼人依法在诉前已向被告周至县国土资源局发出检察建议督促其依法履职的事实。第五组证据来源合法，内容真实，证明在公益诉讼人发出检察建议后直至提起公益诉讼前，被告周至县国土资源局未完全履行督促土地复垦工作的事实。
对被告周至县国土资源局提交的证据中，第一组证据证明被告周至县国土资源局在发现李成凯土地违法行为后立案、查处及作出处罚的事实双方无异议，本院予以确认。第二组证据证明被告周至县国土资源局对涉案被破坏耕地毁坏程度请示西安市国土资源局进行鉴定，并依据鉴定意见对执法过程中发现的涉嫌犯罪的行为向公安机关进行移送的事实。第三组证据证明被告周至县国土资源局在收到公益诉讼人发出的检察建议书后，将建议的落实情况向公益诉讼人进行了回复及向公安机关征询移送案件办理情况的事实。第四组证据证明被告周至县国土资源局在本案诉讼期间，对涉案土地进行复垦后委托相关机构对耕地质量等别进行评定的事实。
经审理查明，本案所涉及的周至县二曲街道办事处渭中村六组被破坏的土地总面积为24.63亩。对其中涉及李成凯破坏的11亩土地，被告周至县国土资源局于2014年8月26日作出周国土监决发（2014）43号《土地行政处罚决定书》，并送达被处罚人李成凯。该处罚决定书内容为：“责令被处罚人李成凯限期进行土地复垦，恢复土地原状；对其非法占用的11亩（折合约7333平方米）土地的行为处以每平方米14元的罚款，共计102662元”。被告周至县国土资源局对其余的13.63亩土地违法行为在公益诉讼人起诉之前未予查处。2014年8月26日，被告周至县国土资源局申请西安市国土资源局对本案涉及耕地种植条件毁坏程度进行鉴定，鉴定结论为：“该宗地上采挖砂石，破坏了地形地貌和土体构造，因地势低洼，且受到渭河河床水分渗漏与顶托作用，坑内易受渍涝威胁，地貌恢复及土地整理复垦难度大，属对耕地种植条件的严重毁坏”。故被告周至县国土资源局于2014年12月1日以该案涉嫌土地犯罪移送周至县公安局。
公益诉讼人周至县人民检察院发现被告周至县国土资源局对该基本农田被破坏一案未依法全面履行法定职责，使国家和社会公共利益处于受侵害状态，于2016年4月9日作出立案决定，并于2016年5月16日向被告周至县国土资源局发出周检行公益建（2016）01号《检察建议书》，建议其认真履行监督管理职责，采取有效措施，及时恢复土地原貌，确保土地资源不受侵害。同时要求被告周至县国土资源局在收到检察建议书后一个月内，将办理结果书面予以回复。被告周至县国土资源局于2016年6月14日进行了回复，但涉案的土地复垦工作及罚款收缴工作均未进行。2016年8月5日被告周至县国土资源局向周至县公安局征询所移送的李成凯涉嫌土地犯罪案件进展情况，周至县公安局于2016年11月1日以被告周至县国土资源局提供的材料达不到立案条件为由，将该案退回被告周至县国土资源局。
在本案审理过程中，被告周至县国土资源局督促违法行为人对涉案的24.63亩土地进行了复垦，并委托陕西华地勘察设计咨询有限公司对复垦项目补充耕地质量等别进行评定，评定结果为：“通过土地平整、客土回填等措施，使得新增耕地等别与项目周边临近同类等别在一个等别内”。
本院认为，关于公益诉讼人周至县人民检察院请求确认被告周至县国土资源局未依法履行保护周至县二曲街道办事处渭中村六组24.63亩基本农田的监管职责的行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，本案中，被告周至县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，应当对非法占用24.63亩土地进行挖沙取石的违法行为依法进行查处。但被告周至县国土资源局在立案调查后仅对其中被破坏的11亩土地违法行为作出了行政处罚决定，对被破坏的其余13.63亩土地的违法行为未予及时查处。同时在对违法行为人李成凯作出的行政处罚决定生效后，被告周至县国土资源局虽因该案涉嫌土地犯罪将案件移送公安机关，但在近两年的时间内未向公安机关询问该案件查处情况，也未督促李成凯进行土地复垦，致使基本农田遭受破坏的状态长期存在。故应予确认被告周至县国土资源局未及时履行查处土地违法行为及在作出《土地行政处罚决定书》后，未履行后续的监督、管理法定职责的行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
关于公益诉讼人请求判令被告周至县国土资源局继续执行对李成凯的行政罚款决定及依法查处其余13.63亩土地违法行为的诉讼请求。本案中，被告周至县国土资源局虽在诉讼过程中对被破坏的24.63亩土地的复垦工作履行了相应的监管职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，被告周至县国土资源局对被破坏的其余13.63亩土地违法行为亦应依法查处，但被告周至县国土资源局至今未予查处。庭审中，被告周至县国土资源局辩称其对该违法行为正在积极查处，但因其未提供相应的证据证明，故本院不予采信。同时，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚”的规定，本案中，被处罚人李成凯一直未交纳罚款，被告周至县国土资源局在收到公安机关退回李成凯涉嫌土地犯罪案件后，对已经生效的处罚决定中李成凯未交纳的罚款应当继续依法予以收缴。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告周至县国土资源局未依法及时查处周至县二曲街道办事处渭中村六组13.63亩土地违法行为及其在作出周国土监决发（2014）43号土地行政处罚决定后，未履行后续监督、管理法定职责的行为违法。
二、责令被告周至县国土资源局依法继续履行查处周至县二曲街道办事处渭中村六组13.63亩土地违法行为的法定职责。
三、责令被告周至县国土资源局继续依法履行对李成凯罚款收缴的法定职责。
案件受理费50元，由被告周至县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 冯 悦
审 判 员 胡海军
代理审判员 蒋漱玉
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 闫 文
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。