辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽行终756号
上诉人（原审原告）：刘作安，男，1949年2月14日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
委托代理人：陈宝龙，辽宁同格律师事务所律师。
委托代理人：王大川，辽宁同格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市铁西区人民政府，住所地沈阳市铁西区北二西路36-1号。
法定代表人：董峰，该区政府区长。
委托代理人：ＸＸ诚，该区政府工作人员。
委托代理人:侯秀春，辽宁诚信为民律师事务所律师。
刘作安因诉沈阳市铁西区人民政府（以下简称区政府）不履行征收补偿法定职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2016）辽01行初482号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为：于洪区浑河河道管理分所（简称浑河分所）系于洪区人民政府于1991年5月组建的全民事业单位。1999年6月，于洪区河道堤防管理所（以下简称区河道所）与浑河分所就浑河整治以后堤防及护堤地管理事宜订立《合同》一份，时任浑河分所负责人刘作安在合同上进行了签字确认。2003年8月，于洪区人民政府根据机构改革需要将浑河分所并入区河道所。2008年12月，区河道所更名为铁西区河道所。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因铁西区河道所系案涉区域的管理单位，刘作安未能提供其个人系涉案林木、地上构筑物合法所有人的有效证明，其以个人名义提起行政诉讼，请求区政府履行征收补偿职责，不符合行政诉讼的受案条件，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回刘作安的起诉。
刘作安上诉称：请求撤销原审裁定，指令沈阳市中级人民法院继续审理。事实和理由：1999年6月，刘作安承包了浑河大堤“从大挨金与大祝交界至余良道口”的管理与整治，承包期自“1999年7月至2014年7月”。承包后，刘作安对承包区段投入了大量的人力、物力，种植树木、铺设路面、建设了看护房等。2012年初，三环路改扩建和开发浑河西峡谷项目占用了刘作安承包区域，区政府普查确定该区域共有杨树、槐树、榆树等362478株（丛），另有育苗（榆树）8622平方米；5米宽水泥路面长2463米；房屋102.25平方米及基石护墙等。铁西区河道所委托沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所对三环改扩建所占区域的82527株（丛）的树木进行评估，评估价值898030元，现区政府未向刘作安履行此款支付之法定义务；同时对浑河西峡谷所占区域价值400余万元的树木、房屋等财产既不进行评估也不履行支付价款的义务。原审裁定适用法律错误包含两个方面：1、刘作安与区河道所于1999年6月签订承包合同，此合同虽然以浑河分所名义签订，但实质上是个人承包。刘作安于2009年2月退休，退休后仍然继续经营管理承包区域。三环路改扩建和开发浑河西峡谷项目占用土地时，仍将刘作安登记为地上物所有权人。2、区政府无权就案涉财产提出所有权争议。从民法角度说，刘作安取得的承包权是从区河道所取得，双方在合同中对财产所有权已经作出明确约定，即区河道所占10%，而区政府是合同以外的第三人，且是侵权行为人，无权对区河道所与刘作安签订的合同提出主张。从行政法角度说，一方面，区政府是继承了原于洪区的义务，无权去变更承继的义务；另一方面，现在区政府虽然与铁西区河道所存在管理和被管理关系，但作为铁西区河道所的经营权是独立的，作为人民政府对其管理的单位经营管理权不能干涉。
区政府辩称：1、刘作安陈述的事实与理由自相矛盾，刘作安不是承包人。首先，刘作安在上诉状中承认承包合同是以浑河分所名义签订的，也承认刘作安是当年浑河分所的负责人，所以承包管理人应是浑河分所，不是刘作安。刘作安作为浑河分所的负责人，也是该单位的员工，对承包区段的树木等进行管理是其岗位职责，不能因其履行正常的岗位工作职责而定性其是承包主体。其次，正因为区政府一直认为承包合同的承包主体是浑河分所，所以才没有提出异议。并且在2003年8月25日浑河分所并入到区河道所，承包《合同》的权利义务终止，《合同》约定范围内的全部地上物均归区河道所，2008年12月区河道所更名为现在的铁西区河道所。所以，区政府对已经终止的承包合同没有异议是符合法律和客观事实的。因此，刘作安认为区政府及铁西区河道所对承包合同没有提出异议，就想当然的推定区政府承认实际承包人是刘作安的观点违反客观事实，不符合逻辑。2、征收档案不能证明刘作安是树木、看护房、路面等地上物的所有人。首先，因普查明细表（单）均是制式表格，所以普查明细表（单）只能证明普查区段的房屋、树木等的种类、数量等情况，不能证明:因施工实际损毁、占用的数量；也不能证明刘作安（或王利民）是权利人，只能证明刘作安（或王利民）是普查当时的见证人。其次，征收档案的普查单位均是案外人，对于普查范围内地上物的承包及投资情况并不清楚。退一万步讲，假设普查单的登记行为是一种确认行为，但因该确认行为为案外人无权处分且严重损害国家的利益，应属于《合同法》第52条规定的无效行为。因此征收档案的登记普查材料不能作为普查物的所有权归属的证据。3、铁西区河道所是普查地上物的投资人，刘作安不是普查地上物的投资人。首先，区政府一审中已提交调取证据申请书，并提交了铁西区河道所部分投资证据复印件，能够证明《合同》所涉范围内的管理房、绿化植树、水泥路面等地上物的投资人是铁西区河道所而非刘作安，也就是说铁西区河道所是管理房、绿化植树、水泥路面等地上物的所有人。刘作安无权主张任何权利。其次，四次普查中，有刘作安签字的普查只有一次，其余三次均是王利民。刘作安在给普查单位的亲笔说明中，明确陈述其和王利民签订了承包合同，普查地上物全部是王利民投资种植的；而王利民在一审开庭作证时又当庭多次陈述普查地上物全部是刘作安投资种植的，两个人是翁婿关系，陈述内容前后矛盾，自相矛盾真实性严重存疑；并且两人都没有出具地上物投资的证据或其它权利证明，足以证明刘作安及王利民都不是投资人；因此，刘作安在上诉状中陈述的投入大量人力、物力，种植树木、建设看护房、路面等与事实严重不符。4、假设刘作安是承包合同的实际承包人，其也无权主张拆迁补偿款。根据相关法律规定，征收补偿的主体是地上物的所有人，投资人。假设承包合同的实际承包人是刘作安，但在不能证明其是地上物的投资人的前提下，也无权主张补偿款。刘作安应按承包关系向铁西区河道所主张权利，和本案不是同一法律关系。综上，刘作安既不是承包人，也不是投资人，更不是所有人。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定，驳回上诉。
本院经审理查明：1991年成立浑河分所，编制三人，刘作安系浑河分所负责人。1999年6月刘作安代表浑河分所与区河道所签订承包合同，约定区河道所每年支付堤顶维护费每延长米3元、管理站庭院及管理房管护维修费3000元，浑河分所负责浑河整治后的堤防及护堤管护工作，管理站周围土地服从区河道所规划，可以从事种植、养殖业，销售护堤林、护坡林收入的10%归区河道所，其它收入及综合经营收入由浑河分所自行支配，合同期限1999年7月至2014年7月。2003年浑河分所并入区河道所，2008年区河道所更名为铁西区河道所。2009年刘作安办理退休手续，2011年11月刘作安及女婿王利民分别在《地上物普查登记单》、《地上附着物普查明细表》上签字确认。2013年3月5日沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所受铁西区河道所的委托作出沈嘉林评字[2013]第12号《三环路改扩建工程浑河右堤22号街中央南大街至后谟村段树木资产价值评估报告书》，该评估报告依据了承包人刘作安签字的树木品种、数量表。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案的争议焦点是刘作安与区政府的征收补偿行为是否存在利害关系。虽然从1999年6月承包合同的形式上看，签订承包合同的主体是浑河分所与区河道所，但从承包合同的实际履行情况看，刘作安作为浑河分所的负责人一直负责合同约定地段的维护和经营管理，2009年刘作安退休后仍然负责该地段的维护和经营管理，刘作安及女婿王利民2011年在《地上物普查登记单》、《地上附着物普查明细表》的签字，也恰恰说明刘作安是合同约定地段的维护和经营管理者。另外，沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所沈嘉林评字[2013]第12号《三环路改扩建工程浑河右堤22号街中央南大街至后谟村段树木资产价值评估报告书》是受铁西区河道所的委托作出的，该报告评估所依据的树木品种、数量表是承包人刘作安签字确认的，也说明铁西区河道所在对案涉地段进行评估时并没有否定刘作安的承包人身份。从承包合同的内容上看，承包合同约定：浑河分所可以从事种植、养殖业，销售护堤林、护坡林收入的10%归区河道所，其它收入及综合经营收入由浑河分所自行支配。说明承包人对维护、经营管理带来的收益享有支配权。故刘作安作为实际承包人与被诉行为具有利害关系，原审法院裁定驳回起诉错误，应予以纠正。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销沈阳市中级人民法院（2016）辽01行初482号行政裁定；
二、本案指令沈阳市中级人民法院继续审理。
审 判 长 康宪雷
审 判 员 武 江
审 判 员 徐桂伶
二〇一八年十月二十二日
法官助理 李 鑫
书 记 员 鞠 林