海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初148号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初148号
原告郑华安，男，，汉族，住海南省儋州市。
委托诉讼代理人郑逢，男，汉族，住海南省儋州市，系郑华安儿子。
委托诉讼代理人黎玉石，儋州市和盛法律事务所法律工作者。
被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人朱洪武，该市市长。
委托诉讼代理人王本强，该市政府工作人员。
第三人郑秋美，女，汉族，住海南省儋州市。
委托诉讼代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
原告郑华安诉被告儋州市人民政府及第三人郑秋美土地行政复议纠纷一案，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日依照第一审程序公开开庭审理了本案。原告郑华安的委托诉讼代理人郑逢、黎玉石，被告儋州市人民政府的委托诉讼代理人王本强，第三人郑秋美及其委托诉讼代理人符定福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告儋州市人民政府于2017年1月19日作出儋府复决字〔2016〕39号《行政复议决定书》（以下简称39号《行政复议决定书》），决定内容为：一、撤销儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）于2016年9月26日作出的儋马府〔2016〕第99号《关于郑秋美与郑华安宅基地使用权争议处理决定》（以下简称99号《处理决定》）。二、变更为：争议的位于白马井镇涌泉大街南侧，东至钟冠贤家，西至万宝驹家，南至郑光保家，北至涌泉大街，长17米，宽9米，面积153平方米土地使用权归第三人郑秋美。
原告郑华安向本院提起诉讼，请求依法撤销被告儋州市人民政府作出的39号《行政复议决定书》。事实与理由：(一)39号《行政复议决定书》，程序违法，严重损害原告的合法权益。被告应根据原告在复议诉求范围内作出是与否的决定，不能超越原告在复议期间诉求的范围，将争议地确权给已经丧失诉讼权利的第三人，因此，被告作出的39号《行政复议决定书》程序违法。(二)被告认定的事实不清。1.被告认定争议地系马口井村集体用地，没有事实根据和法律依据。2.被告认定争议地归第三人所有，没有事实和法律根据。没有原始证据证明马口井村集体讨论将争议地分配给第三人及在争议地上建筑、使用的事实。马口井村民小组分别于2015年4月25日、2015年6月20日出具两份《土地来源证明》与马口井村集体确认1979年经村领导批准的时间间隔36年，不符合常理，也不能证明事发当时的事实，其没有证明效力。3.原告与原马口井管理区（现为村民委员会）的土地买卖关系已生效并已履行多年。由现任的马口井村民委员会证实，当时的公章是”儋县白马井镇马口井管理区”。苏某是当时的文书兼会计，苏某本人也证实从1982年任职以来一直使用这个公章，这块土地是经当时的管理区成员讨论通过的，资金也是管理区收取的，该买卖合同是合法有效的。综上所述，被告儋州市人民政府作出的39号《行政复议决定书》认定事实不清、程序违法，
原告郑华安向本院提交的证据有：1.99号《处理决定》，证明处理决定郑秋美与郑华安不享有争议宅基地使用权；2.39号《行政复议决定书》，证明第三人郑秋美放弃对争议地申请复议的权利，被告儋州市人民政府变更争议地归第三人郑秋美使用是错误的；3.收据、凭证等三张，证明周边的宅基地均由当时马口井管理区或大队出让的事实，同时证明马口井村民委员会的建制称谓是1981年前为大队、1983年至1985年为管理区；4.儋州市白马井镇马口井村民委员会出具的《证明》，证明苏某于1982年至1985年期间任原马口井管理区文书兼会计职务，同时也证实1983年至1985年建制称谓为白马井镇马口井管理区；5.苏某出具的《证明》，证明苏某本人证实收取原告购买争议地费用的事实；6.国有土地使用证，证明争议地相邻人万宝驹取得国有土地使用权；7.马口井村民小组”塘田”宗地界线图，证明争议地不在马口井村民小组界线范围内。8.苏某的证人证言，证人苏某出庭作证，证明1982年建制称谓为白马井镇马口井管理区，在1985年的时候，万如花妇女主任，万汉彩副书记，羊多玉会计及其本人四人，管理区书记郑金珠没有参加，通过讨论之后将争议地出卖给郑华安并出具收据，并在收据上加盖了白马井镇马口井管理区的公章，这个公章是真实有效的。
被告儋州市人民政府辩称，原告的诉讼请求没有法律依据，39号《行政复议决定书》认定事实清楚，采信证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告儋州市人民政府向本院提交的证据有：1.土地权属来源证明二份（于2015年4月25日和2015年6月20日由马口井村民小组分别出具，以及村民签字证明），证明被告作出的复议决定认定事实清楚，被告确权给第三人郑秋美的土地来源是马口井村集体安排给第三人郑秋美及其丈夫李士富使用的，作为其出材料、出工修缮伏波庙的补偿；2.关于本人在马口井村之宅基地需村民小组证明的申述材料二份，证明被告作出的复议决定认定事实清楚，被告确权给第三人郑秋美的土地来源是马口井村集体安排给第三人郑秋美及其丈夫李士富使用的，以及安排土地的具体位置；3.郑金珠（时任白马井镇马口井渔业大队书记）出具的《证明》，证明争议地是经当时马口井村集体讨论安排给李士富及郑秋美的事实；4.郑金珠的询问笔录，证明争议地是经当时马口井村集体讨论安排给李士富及郑秋美的事实；5.万宝驹的询问笔录，证明郑秋美1985年至1986年间在争议地建地基的事实，当时并无争议；6.郑秋美的询问笔录，证明与万宝驹询问笔录反映情况一致；7.东方社区居民委员会出具的《证明》，证明李士富与郑秋美是夫妻关系；8.中共儋州市组织史资料，证明白马井镇的行政建制沿革，1987年4月后变更为”管理区”，原告郑华安提交的1985年3月20日的《收据》存疑；9.《收据》（郑华安提交），证明该收据落款加盖公章与原儋县白马井镇的行政建制沿革不符，存在瑕疵和疑问，不能作为其购买宅基地的证据；10.《行政复议申请书》，证明第三人郑秋美不服99号《处理决定》的事实；11.99号《处理决定》，证明第三人郑秋美在法律规定的期限内申请行政复议的事实。
第三人郑秋美述称，原告郑华安诉称被告作出的39号《行政复议决定书》程序违法，严重损害原告合法权益没有事实根据。（一）复议决定是否符合法律规定由法院认定，但本案第三人已经在法定期限内申请行政复议，只是儋州市人民政府没有将第三人认定为申请人。（二）争议地是第三人的宅基地，争议地是马口井村集体作为修缮伏波庙补偿给第三人及其丈夫的。第三人在1985年建了简易房，邻居万宝驹就可以证明，原告和第三人是2011年才发生争议，在此之前原告一直没有主张过权利。（三）原告称其是和原马口井管理区购买的土地，但其收据有瑕疵，马口井管理区是何时建立儋州市组织史资料有记载。原告购买土地地的四至也不清晰，无法证明原告购买的是本案的争议地。本案争议地一直是第三人使用，原告没有使用过，儋州市人民政府应该将争议地确权给第三人。（四）本案争议地为集体土地，尽管按现在的情况看争议地属于国有土地，但从当时的管理来看争议地在当时应该为集体土地。综上所述，儋州市人民政府作出的39号《行政复议决定书》认定事实清楚，请求驳回原告郑华安的诉讼请求。
第三人郑秋美向本院提交的证据有：1.99号《处理决定》，证明郑秋美与郑华安因宅基地使用权属发生争议，白马井镇政府作出的处理决定为郑秋美与郑华安依法均无权享有该争议宅基地的使用权；2.《行政复议申请书》（2016.10.17），证明郑华安不服99号《处理决定》向儋州市人民政府申请行政复议；3.《行政复议申请书》（2016.11.2）证明郑秋美不服99号《处理决定》向儋州市人民政府申请行政复议；4.《行政复议答辩书》（2016.11.2），证明郑秋美对郑华安提起的行政复议进行答辩；5.《土地权属来源证明》（2015.4.25），证明争议地系1979年期间，马口井村民小组安排给李士富（郑秋美丈夫）使用，以抵偿李士富修缮村中伏波庙门窗的修缮公费；6.《土地权属来源证明》（2015.6.20），证明马口井村民小组及一众村民确认争议地的使用权人系郑秋美；7.《关于本人在马口井村之宅基地需村民小组证明的申述材料》（2016.3.6），证明马口井村民小组成员及一众村民确认争议地的使用权人系郑秋美；8.《证明》（2015.4.4），证明1978年期间时任白马井镇马口井村民委员会支部书记郑金珠证明争议地的使用权人系郑秋美；9.《国有土地使用权证》，证明争议地所相邻的土地已被儋州市人民政府确认为城镇住宅用地；10.郑华安的《收据》（1985.3.20），证明1987年4月之后才有”管理区”这一组织，所以郑华安出具的该《收据》系勾结他人伪造出来的；11.39号《行政复议决定书》（2017.1.19），证明儋州市人民政府作出的复议决定内容。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）对原告郑华安所举证据的质证意见。1.被告儋州市人民政府的质证意见是：对证据1、证据6的真实性、合法性，关联性及证明内容无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但是证明内容有异议，不能证明郑秋美放弃了行政复议申请，儋州市人民政府收到了郑秋美的行政复议申请，但认为行政相对人有一个提出申请即可；证据3中的第一、二份收据没有原件无法质证，这三份材料的公章有问题，1981年的收据的公章和郑华安的收据公章的规格基本是一致的，但是1983年收据的公章规格是不一致的，这几份收据存疑是很大的，对其真实性不予认可；对证据4的真实性有异议，苏某的的陈述和儋州市记录的历史资料是不一致的；对证据5的真实性有异议，苏某的证言不足以证明郑华安购地的事实，被告作出的复议决定是经过多方调查询问的，能够反映客观事实；对证据7的证明内容有异议，经被告调查，原告及第三人都称他们的土地是马口井村集体给他们的，虽然现在争议地是国有土地，但这是一系列历史原因造成的，不能证明争议地在此之前不是马口井村的集体土地；对证据8，证人苏某的陈述有很多不实之处，证明材料里称苏某是1982年至1985年期间任文书，但其自称是在1982年至1987年期间任职，存在矛盾，证人对马口井管理区的历史建制并不清楚。2.第三人郑秋美的质证意见与被告的质证意见一致，并认为证据7只是一张图不是土地使用权或所有权证，该图的来源也不清楚，原告以该图证明本案土地不属于马口井村集体土地不能成立，原告自己也称其土地是从马口井村买来的。
（二）对被告儋州市人民政府所举证据的质证意见。1.原告郑华安的质证意见是：对于被告提交的证据，如存在逾期举证，对其所有证据不予认可。如被告提交证据未超过举证期限，质证意见如下：对证据1的真实性无异议，合法性及关联性有异议，该证明是2015年4月25日、6月20日做出的，作出这个证明的是现任的村干部，对36年前的事实没有其他相关证据证明，仅凭一个土地来源的证明无法证实被告的证明内容，该证明不应由马口井村集体作出，其作出证明不合法、效力较低；对证据2的真实性、合法性均有异议，证人证言没有附身份证无法证明这些证人是本村的成员，不能证明其证明内容；对证据3的真实性由法院确定，关联性、合法性有异议，郑金珠已经去世无法印证是否是其本人签名，该证明反映出当时村委会的组织有苏某和杨多易两个人，该《证明》证明内容没有相关的其他证据进行佐证且有涂改的情况；对证据4的真实性无异议，但陈述的第三页中有称”现在的宅基地在白马井证涌泉大街南侧具体面积不清”，证明该笔录没有确定土地的位置，不能证明所称土地是否是争议地；对证据5签名的真实性无异议，但其陈述的内容与事实不相符；对证据6的真实性无异议，其证明内容合法性有异议，从笔录中无法体现第三人使用争议地的事实，1985年至1986年第三人在争议地上砌墙的事实没有其他证据佐证；对证据7的真实性、合法性、关联性及证明内容无异议；对证据8的真实性、关联性无异议，不能证明当时的现状，这仅仅是一份资料没有相关的批文加以佐证；对证据9的真实性、合法性，关联性无异议；对证据10签名的真实性无异议，关联性及合法性有异议，复议申请书如果有应该体现在复议决定书内容中，但复议决定书内容中没有相关表述；对证据11的真实性、关联性无异议，合法性有异议，也不能证明第三人在法定期限内申请复议的事实。2.第三人郑秋美对被告儋州市人民政府提交的全部证据材料真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。
（三）对第三人郑秋美所举证据的质证意见。1.原告郑华安的质证意见是：对证据4的真实性、合法性、关联性无异议；对第三人的其他证据，由于与原告、被告所举证据相同，其质证意见与之前发表的举证、质证意见一致。2.被告儋州市人民政府的质证意见是：对第三人提交的全部证据材料真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。
本院对上述证据认证如下：（一）原告郑华安所举证据2为被诉行政行为，对该证据的真实性、关联性予以认可，可以证明被告行政行为的具体内容。对原告所举的其他证据本院暂不予审查认定。（二）被告儋州市人民政府于2017年3月13日收到本院的起诉状副本、应诉通知书和举证通知书后，至2017年4月12日才向本院提交证据材料，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定的十五日举证期限，根据该法第三十四条第二款的规定，应视为被告没有相应证据，但第三人提供证据的除外。被告虽当庭辩称因扶贫工作繁忙耽误了举证时间，但本院认为工作繁忙不能成为逾期举证的正当理由。因此，本院对被告逾期提交的证据不予认定。（三）对第三人所举证据2、4的真实性、合法性、关联性及证明内容各方当事人均无异议，本院予以确认；对证据3，被告确认收到了该行政复议申请，因此对该证据真实性、合法性、关联性及证明内容，本院予以确认；证据11与原告证据2相同，不再重复认证。以上证据证明了白马井镇政府作出99号《处理决定》后，郑华安、郑秋美均提出行政复议申请，及郑秋美对行政复议进行答辩的事实。对第三人所举的其他证据本院暂不予审查认定。
经审理查明，郑秋美与郑华安因宅基地使用权属发生争议后，郑秋美于2015年4月向白马井镇政府申请对该争议地进行确权。白马井镇政府于2015年4月13日依法组织双方当事人进行听证和调解，未果后，该政府于2016年1月16日作出儋白府〔2016〕4号《关于郑秋美与郑华安宅基地权属纠纷的答复》。郑秋美不服，于2016年1月21日向被告儋州市人民政府提出行政复议申请。被告于2016年3月1日作出儋府复决字〔2016〕2号行政复议决定，撤销了《关于郑秋美与郑华安宅基地权属纠纷的答复》，责令白马井镇政府重新对争议地作出处理决定。2016年9月26日白马井镇政府作出99号《处理决定》，内容为郑秋美与郑华安依法均无权享有该争议宅基地的使用权。郑华安、郑秋美不服该处理决定，分别向儋州市人民政府申请行政复议，儋州市人民政府于2017年1月19日作出39号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》仅列郑华安为申请人，列郑秋美为第三人。郑华安不服39号《行政复议决定书》诉至本院，请求法院撤销儋州市人民政府作出的39号《行政复议决定书》。
本院认为，本案的争议焦点为：被告儋州市人民政府作出的儋府复决字〔2016〕39号《行政复议决定书》证据是否确凿，适用法律是否正确，程序是否合法。
本案中，在白马井镇政府作出99号《处理决定》后，郑华安、郑秋美在法定期限内先后向被告儋州市人民政府提出行政复议申请，因此，在行政复议程序中，郑华安、郑秋美两人均为申请人。儋州市人民政府作出的39号《行政复议决定书》，仅列郑华安为申请人，将郑秋美列为第三人，遗漏了行政复议的申请人，违反法定程序。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
一、撤销儋州市人民政府儋府复决字〔2016〕39号《行政复议决定书》；
二、责令儋州市人民政府重新作出行政复议决定。
案件受理费50元由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长郝良存
审判员孔凡勇
审判员张德雄
二○一七年八月十六日
法官助理王灵聪
书记员买歌豪
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