山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁01行初161号
原告刘昕彧，男，住济南市。
被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市。
法定代表人李洪海，区长。
委托代理人谭巍，济南市天桥区城乡建设委员会工作人员。
委托代理人朱维栋，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人（空缺）。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告刘昕彧因与被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政征收决定、行政复议一案，于2016年3月11日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告天桥区政府、济南市政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2016年4月27日、10月17日公开开庭审理了本案。原告刘昕彧，被告天桥区政府的委托代理人谭巍、朱维栋，被告济南市政府的委托代理人张华林、孙月到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
2015年10月23日，被告天桥区政府作出济（天桥）征字[2015]10号《房屋征收决定书》（以下简称10号征收决定）并于当日作出济（天桥）征告字[2015]10号房屋征收决定公告（以下简称10号公告），征收北湖片区开发项目规划用地范围内国有土地上的房屋。原告不服10号公告，向济南市政府申请复议，济南市政府经审查后于2016年2月25日作出济政复决字[2015]313号行政复议决定书（以下简称313号决定），维持天桥区政府作出的10号公告。原告仍不服，诉至本院。
原告诉称，首先，被告天桥区政府的行为剥夺了被征收人协商选择评估机构的权利，从而也无法保证评估的真实性和合法性，明显违法，但被告济南市政府的复议决定认为此属于程序瑕疵，该认定不当。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》中第六条规定，征收冻结通告发布后，市房屋征收部门以公告、通知等形式，在征收范围内将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式、协商选定征收评估机构的期限（不少于15天）等相关事项告知被征收人。被告天桥区政府在2015年5月19日发布冻结公告并于5月20日发布评选评估机构的公告，紧接着5月21日天桥区北园街道办事处就发申请要求由其来指定代表进行评选并公布了代表名单。在5月26日经天桥区公证处公证评选了12家评估机构，5月27日公告评选结果。天桥区政府没有等公示期结束就开始指定代表评选，其评选出的评估机构不是被征收人按本身意愿选出的评估机构。众所周知，评估价格是被征收人的核心利益。天桥区政府的行为剥夺了被征收人协商选择评估机构的权利，从而也无法保证评估的真实性和合法性。显然这不是瑕疵，而是严重违法。被告济南市政府在313号决定中指出，天桥区政府上述行为只是存在程序瑕疵而不是违法行为，该认定明显不当。其次，被告济南市政府作出征收决定是资金未足额到位。2015年10月23日，天桥区政府作出征收决定时资金并未足额到位，依照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条，这显然不具备作出房屋征收决定的条件，被告天桥区政府在资金不到位的情况下通过的征收决定违反法定程序，原告有理由相信正因为资金不足所以导致原告的房产评估价格过低。
以上两项足以说明天桥区政府作出的征收公告存在严重程序违法行为，并且直接影响了被征收人的切身利益。而被告济南市政府的复议决定以瑕疵、不影响等理由维持天桥区政府的征收决定，显然违背了事实和法律。此行为属于严重的不作为，严重的渎职行为。综上，被告天桥区政府的行政行为程序严重违法，且该违法行为直接影响了被征收人的切身和核心利益，被告济南市政府做出的313号决定也是错误的，请求法院：1、撤销天桥区政府作出的10号公告；2、撤销济南市政府作出的313号决定；3、诉讼费由被告承担。
经法庭释明，原告当庭将第一项诉讼请求变更为：撤销天桥区政府作出的10号征收决定。
原告提交如下证据：
证据1、《关于协商选定征收评估机构有关问题的申请》。
证据2、《北湖开发项目被征收住宅房屋价格评估说明》。
证据3、济政复决字（2015）313号行政复议决定书。
证据4、房屋产权证书。
被告天桥区政府辩称，我单位作出涉案房屋征收决定公告的全部程序合法有据，不存在严重程序违法的行为。原告称我单位违反《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》与事实不符。行政复议机关济南市政府作出的313号决定关于涉案项目征收补偿费用已经达到足额要求的认定，证据充分，适用法律正确。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告天桥区政府提交五组证据：
第一组证据：证据1、《济南滨河新区建设投资集团有限公司北湖片区开发项目可行性研究报告》（2014年5月16日）。
证据2、《济南滨河新区建设投资集团有限公司北湖片区开发项目规划策划报告》（2014年5月16日）。
证据3、济南市规划局《关于济南滨河新区建设投资集团有限公司〈关于申请明确北湖片区开发项目用地规划范围的函〉的复函》（济规直二管函[2014]84号,2014年7月1日）。
证据4、济南市规划局《关于济南滨河新区建设投资集团有限公司〈关于申请北湖片区安置用地规划指标的函〉的复函》（济规直二管函[2014]85号,2014年7月15日）。
证据5、济南市规划局《关于济南滨河新区建设投资集团有限公司〈关于申请北湖片区核心区开发建设用地规划指标的函〉的复函》（济规直二管函[2014]86号,2014年7月15日）。
证据6、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于北湖片区开发项目国有土地上房屋征收的申请》（济滨集字[2014]444号，2014年8月8日）。
证据7、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于北湖片区开发项目房屋征收安置房源落实情况的说明》（2014年8月8日）。
证据8、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于北湖片区开发项目房屋征收资金落实情况的说明》（2014年8月8日）。
证据9、济南市天桥区城乡建设委员会《天桥区城乡建设委员会关于北湖片区开发项目是否符合规划要求的请示》（致济南市规划局，济天建征函[2014]13号，2014年8月11日）。
证据10、济南市天桥区城乡建设委员会《天桥区城乡建设委员会关于北湖片区开发项目房屋征收的建设活动征询意见的函》（致天桥区发展和改革委员会，济天建征函[2014]14号，2014年8月11日）。
证据11、济南市天桥区城乡建设委员会《天桥区城乡建设委员会关于北湖片区开发项目房屋征收的建设活动征询意见的函》（致济南市国土资源局天桥分局，济天建征函[2014]15号，2014年8月11日）。
证据12、济南市规划局《关于建设委员会〈关于北湖片区开发项目是否符合规划要求的请示〉的复函》（济规直二管函[2014]99号,2014年8月19日）。
证据13、济南市天桥区发展和改革委员会《关于北湖片区开发项目房屋征收的初审意见》（济天发改初审函[2014]4号，2014年8月21日）。
证据14、济南市国土资源局天桥分局《关于对〈区城乡建设委员会关于北湖片区开发项目房屋征收的建设活动征询意见〉的复函》（2014年8月22日）。
第二组证据：证据1、济南市天桥区城乡建设委员会《关于北湖片区开发建设项目房屋征收的冻结通知》[济（天桥）征冻字（2014）15号，2014年8月29日]。
证据2、济南市天桥区城乡建设委员会《济南市国有土地上房屋征收项目冻结文号通知单》（2014年8月29日）。
证据3、济南市天桥区城乡建设委员会《关于确定北湖片区开发项目征收评估机构的申请》（致济南市城乡建设委员会，2014年9月4日）。
证据4、济南市城乡建设委员会《关于选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告》（2014年9月5日）。
证据5、2014年9月5日，在云锦、水园等8社区张贴选定评估机构的照片（包括原告所在的社区）。
证据6、2014年9月21日，云锦社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据7、2014年9月25日，水园社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据8、2014年9月23日，边庄社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据9、2014年9月23日，新鹤社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据10、2014年9月21日，梁府社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据11、2014年9月23日，枫景园社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据12、2014年9月24日，幸福社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
证据13、2014年9月24日，阳光社区居委会致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见的说明。
第三组证据：证据1、济南市规划局《关于济南滨河新区建设投资集团有限公司〈关于申请将北湖片区核心区、安置区及北湖公园规划条件合并函〉的复函》（致关于济南滨河新区建设投资集团有限公司，济规直二管函[2015]39号，2015年5月11日）。
证据2、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于北湖片区开发项目征收资金落实情况的说明》（致天桥区城乡建设委员会，2015年5月13日）。
证据3、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于北湖片区开发项目征收安置房源落实情况的说明》（致天桥区城乡建设委员会，2015年5月13日）。
证据4、济南滨河新区建设投资集团有限公司《济南市国有土地上房屋征收申请表》（2015年5月13日）。
证据5、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于对北湖片区开发项目国有土地上房屋实施征收的申请》（致天桥区城乡建设委员会，2015年5月13日）。
证据6、《济南滨河新区建设投资集团有限公司北湖片区开发项目可行性研究报告》。
证据7、《济南滨河新区建设投资集团有限公司北湖片区开发项目规划策划报告》。
证据8、济南市天桥区城乡建设委员会《关于北湖片区开发项目是否符合规划要求的请示》[致济南市规划局，济（天桥）建征函（2015）10号，2015年5月13日]。
证据9、济南市天桥区城乡建设委员会《关于北湖片区开发项目房屋征收的建设活动征询意见的函》[致天桥区发展和改革委员会，济（天桥）建征函（2015）11号，2015年5月13日]。
证据10、济南市天桥区城乡建设委员会《关于北湖片区开发项目房屋征收的建设活动征询意见的函》[致济南市国土资源局天桥分局，济（天桥）建征函（2015）12号，2015年5月13日]。
证据11、济南市规划局《关于天桥区城乡建设委员会〈关于北湖片区开发项目是否符合规划要求的请示〉的复函》（致关于济南滨河新区建设投资集团有限公司，济规直二管函[2015]45号，2015年5月15日）。
证据12、济南市天桥区发展和改革委员会《关于北湖片区开发项目房屋征收的初审意见》（济天发改初审函[2015]4号，2015年5月18日）。
证据13、济南市国土资源局天桥分局《关于对〈区城乡建设委员会关于北湖片区开发项目房屋征收的建设活动征询意见函〉的复函》（2015年5月18日）。
证据14、北湖片区开发项目确定房屋征收范围会议会签单。（2015年5月19日）
证据15、济南市天桥区城乡建设委员会《关于北湖片区开发建设项目房屋征收的冻结通知》[济（天桥）征冻字（2015）10号，2015年5月19日]。
证据16、济南市天桥区城乡建设委员会《济南市国有土地上房屋征收项目冻结文号通知单》（2015年5月19日）。
证据17、冻结通知公告（2015年5月19日）。
证据18、《关于协商选定北湖片区开发项目征收评估机构的公告》（2015年5月20日）。
证据19、2015年5月20日，云锦、水园等8社区致北园街道办事处关于居民对选定评估机构无法形成一致意见要求采取群众代表投票的方式选定评估机构的申请（包含原告所在的社区）。
证据20、济南市天桥区北园街道办事处《关于协商选定评估机构有关问题的申请》（致济南市城乡建设委员会，2015年5月21日）。
证据21、《关于北湖片区改造项目选定房屋征收评估机构被征收人代表名单》（2015年5月21日）。
证据22、《关于投票选定北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构的通知》（2015年5月24日）。
证据23、《天桥区北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构选定结果公告》（2015年5月27日）。
证据24、《公证书》[(2015)济天桥证经字第000407号];
证据25、选定12家评估机构的资质证明。
第四组证据：证据1、天桥区政府《关于投票选定北湖片区开发项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》[济（天桥）征方案告字（2015）2号，2015年7月20日]。
证据2、天桥区政府《北湖片区及大明湖至小清河连通工程（一、二期）被征收人对房屋征收补偿方案提出意见采纳情况的说明》（2015年10月17日）。
证据3、天桥区政府《关于公布北湖片区开发项目房屋征收补偿方案修改情况的通告》（2015年10月17日）。
证据4、济南市天桥区城乡建设委员会《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》（2015年8月26日）。
证据5、济南市天桥区城乡建设委员会、济南市天桥区房屋征收服务中心《北湖片区开发项目房屋征收社会稳定风险评估报告》（2015年10月19日）。
证据6、济南滨河新区建设投资集团有限公司《关于北湖片区房屋征收资金使用的说明》（2015年10月20日）。
证据7、交通银行向济南市天桥区城乡建设委员会出具的济南滨河新区建设投资集团有限公司《单位资信证明》。
证据8、截止至2015年12月29日，济南滨河新区建设投资集团有限公司向济南市天桥区城乡建设委员会的进账凭证：2014年9月9日进账0.5亿元；2014年12月3日进账0.5亿元；2015年1月22日进账0.3亿元；2015年6月26日进账1亿元；2015年8月3日进账2亿元；2015年10月13日进账3亿元；2015年11月24日进账1亿元；2015年11月25日进账4亿元；2015年12月22日进账3亿元；2015年12月29日进账6亿元；以上合计人民币21.3亿元。
第五组证据：证据1、天桥区政府《房屋征收决定书》[济（天桥）征字（2015）10号，2015年10月23日]。
证据2、天桥区政府《房屋征收决定公告》及《济南市天桥北湖片区开发项目房屋征收补偿方案》[济（天桥）征字（2015）10号，2015年10月23日]。
证据3、《北湖开发项目被征收住宅房屋价格评估说明》（2015年10月23日]）。
被告天桥区政府提交了其作出具体行政行为的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》。
被告济南市政府辩称，2015年11月30日，我单位收悉原告刘昕彧以天桥区政府为被申请人的行政复议申请，2015年12月3日，我单位作出《行政复议申请受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，2015年12月10日，天桥区政府向我单位提交行政复议答复书，2016年1月4日，我单位向原告刘昕彧及天桥区政府送达行政复议听证通知书，并于2016年1月8日举行行政复议听证会，2016年1月25日，我单位作出延期审理通知书，并于2016年2月25日作出行政复议决定书，依法送达。综上，我单位作出的济政复决字[2015]第313号行政复议决定书程序符合法律规定。
被告济南市政府提交如下证据及依据：
证据1、行政复议申请书。证明原告于2015年11月30日申请行政复议。
证据2、行政复议受理通知书。证实我机关在法定期限内受理了原告的申请。
证据3、提出行政复议答复通知书。
证据4、行政复议答复书。证实我机关向被申请人第一被告送达了原告的行政复议申请并在法定期限内进行了答复。
证据5、行政复议听证通知书。
证据6、延期审理通知书。
证据7、行政复议决定书。证实我机关在法定期限内作出了复议决定。
证据8、送达回证。证实我机关对决定书进行了送达。
被告提交了其作出具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，原告对被告天桥区政府提交的第一组证据无异议，对第二组证据的质证意见为“按当时的情况说没有异议”，对第三组证据的真实性无异议，但原告认为，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2015年3月1日施行，天桥区政府征收过程中应按照该条例第三十九条规定的程序执行，该条例第四十条并没有提到推选代表选定房地产价格评估机构的内容，天桥区政府提供的公证书证据显示是提供了24家评选单位，但2015年房屋评估机构有40家。对第四组证据的合法性、真实性、关联性无异议，但原告认为，按照进帐凭证来看，从2014年9月开始到2015年10月23日作出征收公告时，被告天桥区政府只是过付了7.5亿元。并没有达到8月26日要求提供33亿元补偿金的要求，所以被告的资金不到位。对天桥区政府的第五组证据的合法性、真实性、关联性无异议。原告及被告天桥区政府对被告济南市政府提交证据的真实性无异议，对复议程序无异议。
被告天桥区政府对原告四份证据的真实性无异议，但对证据1、2的证明内容有异议，天桥区政府认为，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条只是规定了如何选举评估机构，该规定与济南市相关规定是一致的。原告之前质疑天桥区政府适用法规是指评估机构选定的时间，而《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条并没有关于此项程序的规定。同时，该条例还规定被征收房屋所在街道办事处和居民委员会可以组织被征收人协商选择房地产价格评估机构。北园街道办事处向济南市城乡建设委员会提出了申请，恰恰就是基于原告所在几个社区因为在公告的期限内无法协商一致，才要求采取被征收人代表投票的方式。因此，原告的理解是对法条的错误认识，被告天桥区政府的行政行为并无过错。
本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”的规定，书面通知被告天桥区政府限期提交作出10号征收决定时经政府常务会议讨论通过的证据。天桥区政府于2016年10月13日向本院补交了天桥区政府常务会议纪要及济南市政府有关北湖建设的政府常务会议机要（秘密），本院组织各方当事人公开开庭对天桥区政府常务会议纪要进行了质证。原告对天桥区政府补充提交的上述证据的三性无异议，但认为通过该证据可知，被告天桥区政府已经按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》执行，但并未完全遵循该条例。济南市政府对天桥区政府五组证据及天桥区政府常务会议纪要证据无异议，对原告证据的质证意见同天桥区政府的质证意见。
经审查，原、被告提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明：涉案项目为北湖片区开发项目，该项目涉及包括原告居住的天桥区水园小区南区41号楼。2015年5月11日，根据济南滨河新区建设投资集团有限公司的申请，济南市规划局作出《关于济南滨河新区建设投资集团有限公司的复函》（济规直二管函[2015]39号），确认了北湖区、北湖核心区南侧及东西两侧部分用地及北湖公园等规划条件。5月13日，天桥区城乡建设委员会分别向济南市规划局、天桥区发改委、济南市国土资源局天桥分局发函，对北湖片区开发项目是否符合相关规定征求意见。5月13日，济南滨河新区建设投资集团有限公司向天桥区城乡建设委员会提交《关于对北湖片区开发项目国有土地上房屋实施征收的申请》。5月15日，济南市规划局作出《关于天桥区城乡建设委员会的复函》（济规直二管函[2015]45号），确认该项目符合城乡规划要求。5月18日，天桥区发改委作出《关于北湖片区开发项目房屋征收的初审意见》（济天发改初审函[2015]4号），称该地块主要用于旧城区改造建设，并列入天桥区2015年度保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划，该地块改造符合我区国民经济和社会发展规划，原则同意对该地块进行房屋征收。5月18日，济南市国土资源局天桥分局作出《关于对的复函》，认定该项目涉及建设用地符合《济南市天桥区土地利用总体规划（2006-2020年）》。5月19日，济南市规划局直属第二分局、天桥区发改委、济南市国土资源局天桥分局和天桥区城乡建设委员会参加了北湖片区开发项目确定房屋征收范围会议，并在会签单上盖章。同日，天桥区城乡建设委员会作出《关于北湖片区开发项目房屋征收的冻结通知》（济（天桥）征冻字〔2015〕10号），并发布《征收冻结通告》（济（天桥）征冻告字）〔2015〕10号），依法进行张贴公示，原告涉案房屋位于被冻结范围内。5月20日，济南市城乡建设委员会作出《关于协商选定北湖片区开发项目征收评估机构的公告》，对选定评估机构事项进行公告。5月21日，天桥区北园街道办事处出具《关于协商选定征收评估机构有关问题的申请》，同日，天桥区北园街道办事处作出《关于北湖片区改造项目选定房屋征收评估机构被征收人代表名单的公示》，将被征收人代表名单进行公示。5月24日，天桥区城乡建设委员会作出《关于投票选定北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构的通知》，对选定评估机构事项进行通知。5月26日，经公证，以被征收人代表投票的方式选定了12家房屋征收评估机构。5月27日，济南市城乡建设委员会作出《天桥区北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构选定结果公告》，对选定的评估机构予以公告。7月20日，天桥区政府作出《关于公布北湖片区开发项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》（济（天桥）征方案告字[2015]2号），对房屋征收补偿方案公开征求意见，期限自2015年7月20日至2015年8月19日。10月17日，天桥区政府作出《北湖片区及大明湖至小清河连通工程（一、二期）被征收人对房屋征收补偿方案提出意见采纳情况的说明》及《关于公布北湖片区开发项目房屋征收补偿方案修改情况的通告》，公布了意见采纳情况及《补偿方案》修改情况。2015年8月26日，天桥区城乡建设委员会向济南滨河新区建设投资集团有限公司发出《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》，要求在下达房屋征收决定前及时办理房屋征收补偿费用到位手续。函中称，经初步测算，该项目用于货币补偿的资金及其补助奖励等费用约计166185.62万元，房屋征收工作经费约计1851.92万元，合计约168037.54万元。2015年10月19日，天桥区城乡建设委员会、天桥区房屋征收服务中心作出《北湖片区开发项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，结论为：综合风险分值为0.3245，符合评估方法中项目风险低的区间值0-0.40。因此该项目风险低，但同时也会存在一定的引发个体矛盾冲突的可能性。目前采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险效果。10月23日，天桥区政府作出10号征收决定，并张贴发布10号公告。该公告载明，征收范围：东至七一路、西至生产路、南至北园大街、北至滨河南路。其中包括：柳云小区12-19号楼、边庄小区9号楼、18号-21号楼、24号-27号、水园小区40、41、46、47、48、49号楼、水屯路62、64、66、68、70、72号楼、阳光小区1-9号楼、阳光小区11-18号楼、芙蓉小区17、18、23、24号楼等。房屋征收部门：天桥区城乡建设委员会；项目实施单位：济南滨河新区投资集团有限公司；房屋征收实施单位：天桥区房屋征收服务中心。征收补偿签约期限：2015年11月1日至2016年5月31日；征收补偿按照《济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收补偿方案》执行。10月25日，山东正诚土地房地产评估有限公司等12家评估机构联合作出《北湖开发项目被征收住宅房屋价格评估说明》，将评估结果进行公告。
另查明，10号征收决定作出前，房屋征收部门天桥区城乡建设委员会在齐鲁银行股份有限公司济南泉城支行开设的账户（账号为117×××0652）到位资金为7.3亿元，截止到2015年12月29日，收到房屋征收补偿款21.3亿元。
再查明，原告刘昕彧不服10号公告，于2015年11月30日向济南市政府申请复议，济南市政府经审查，于2016年2月25日作出313号决定，决定维持天桥区政府所作的10号公告具体行政行为。原告刘昕彧仍不服，诉至本院。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具备原告诉讼主体资格；二、被告天桥区政府作出的10号征收决定是否合法；三、被告济南市政府复议程序是否合法。
关于焦点一，即刘昕彧原告主体资格问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，刘昕彧被征收的房屋在被诉10号征收决定载明的房屋征收范围内，10号征收决定与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告天桥区政府作出的10号征收决定提起诉讼。
关于焦点二，即10号房屋征收决定合法性问题。
鉴于该焦点问题涉及多个具体问题，本院分述如下：
（一）关于征收主体是否合法问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。涉案项目已列入国有土地上房屋征收项目计划，符合天桥区国民经济和社会发展规划，符合规划要求。被告天桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告天桥区政府作为征收主体合法。
（二）关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，北湖片区开发项目是为了改善旧城原有落后的城市基础设施，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。天桥区政府对北湖片区开发项目用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。
（三）关于房屋征收是否符合各项规划的要求的问题。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划;……。本案中，北湖片区开发项目已列入天桥区2015年度保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划。征收部门天桥区城乡建设委员会已分别向天桥区发改委、济南市国土资源局天桥分局、济南市规划局发出征询函，征询北湖片区开发项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划，上述部门分别复函确认该项目符合天桥区国民经济和社会发展规划、济南市天桥区土地利用总体规划和城乡规划要求。据此，上述证据能够认定涉案北湖片区开发项目符合各项规划的要求。
（四）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。本案中，2015年7月20日，天桥区政府作出《关于公布北湖片区开发项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》（济（天桥）征方案告字[2015]2号），对房屋征收补偿方案公开征求意见，期限自2015年7月20日至2015年8月19日。10月17日，天桥区政府作出《北湖片区及大明湖至小清河连通工程（一、二期）被征收人对房屋征收补偿方案提出意见采纳情况的说明》及《关于公布北湖片区开发项目房屋征收补偿方案修改情况的通告》，公布了意见采纳情况及《补偿方案》修改情况。2015年10月23日，天桥区政府作出10号房屋征收决定，并张贴发布《房屋征收决定公告》（济（天桥）征告字[2015]10号），将《房屋征收补偿方案》作为附件予以公告公示。天桥区政府的上述行为符合有关规定。
（五）关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2015年10月19日，天桥区城乡建设委员会、天桥区房屋征收服务中心作出《北湖片区开发项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，结论为：综合风险分值为0.3245，符合评估方法中项目风险低的区间值0-0.40。因此该项目风险低，但同时也会存在一定的引发个体矛盾冲突的可能性。目前采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险效果。因此，上述事实能够证实被告房屋征收已经经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
（六）关于征收决定是否经过政府常务会议讨论决定的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案中，10号征收决定涉及人员众多，关系广大被征收人的切身利益，作出前应经过政府常务会议讨论决定。被告天桥区政府虽未在法定期限内提交政府常务会议纪要，但该会议纪要确系其作出10号征收决定前，经政府常务会议讨论决定，可以证明天桥区政府作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。
（七）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，经测算北湖片区开发项目用于货币补偿的资金及其补助奖励等费用约计166185.62万元，房屋征收工作经费约计1851.92万元，合计约168037.54万元。依照上述规定，在天桥区政府于2015年10月23日作出10号征收决定前，用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用及征收工作经费共计168037.54万元应足额到位，但房屋征收部门天桥区城乡建设委员会在齐鲁银行股份有限公司济南泉城支行开设的账户（账号为117×××0652）在2015年10月23日10号征收决定作出前实际到位7.3亿元，并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。从本案实际情况看，天桥区政府是在2015年10月23日作出10号征收决定，原告系在2016年3月11日提起本案诉讼，但早在2015年12月29日，专户上到位的补偿资金共计21.3亿元，已远远超出北湖片区开发项目用于货币补偿的资金及其补助奖励等所需费用。该项事实能够证明10号征收决定并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的为了公共利益需要征收房屋，应给予被征收人公平补偿的原则，本案征收不存在补偿费用不足的问题，在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益，未对当事人的合法权益产生实质不利影响。
（八）关于评估机构的选定问题。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条规定：“征收冻结通告发布后，市房屋征收部门以公告、通知等形式，在征收范围内将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式、协商选定征收评估机构的期限（不少于15天）等相关事项告知被征收人。征收评估机构可由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”本案中，济南市城乡建设委员会于2015年5月20日作出《关于协商选定北湖片区开发项目征收评估机构的公告》，载明被征收人可在公告发布之日起15日内协商选定12家房地产价格评估机构，负责北湖片区开发项目的房屋征收评估工作。但5月26日经公证以被征收人代表投票的方式选定了12家房屋征收评估机构，并于5月27日公告了选定结果。上述在公告的期限内即采取了被征收人投票的方式选定了评估机构的做法明显违背《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条的规定。但天桥区政府提交的有关证据证明，天桥区政府是将原本独立的北湖片区核心区、安置区、北湖公园的三个规划文件进行合并，且原来的规划中，已经依照法定程序对选定评估机构问题进行了公告，期限届满后，有关社区已明确说明居民无法对选定评估机构形成一致意见。规划合并后，再次进行评估机构的选定时，天桥区政府为避免不必要的重复工作，提高工作效率，节约行政资源，缩短工作周期，在各社区提出书面申请情况下，经公证直接以被征收人代表投票的方式选定了12家有资质的房屋征收评估机构，其作法虽未完全遵守法定程序，但与原来的工作程序相承接，具有一定的合理性，并非任性行政，且并未损害当事人合法权益。天桥区政府存在的资金未足额到位及评估机构的选定等问题不足以达到撤销10号征收决定或确认违法的程度。
关于焦点三，被告济南市政府复议程序是否合法的问题。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”。本案中，被告济南市政府依法受理了原告刘昕彧的行政复议申请，并在法定期限内向被复议申请人天桥区政府发送了行政复议申请书副本，因案情复杂，济南市政府于2016年1月25日作出延期审理通知书，并在延长期限内作出被诉313号决定并向双方当事人送达。本院认为，被告济南市政府作出313号决定的程序符合法律法规的规定。原告对被告济南市政府复议程序亦无异议，本院予以确认。
综上，被告天桥区政府于2015年10月23日作出的10号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，被告济南市政府作出313号决定的复议程序合法，本院予以确认。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘昕彧的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘昕彧负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙中华
代理审判员 张振明
人民陪审员 杜宪芳
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 张天虹