山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1764号
上诉人（原审原告）李宝芹，女，汉族，1962年5月19日出生，住青岛市四方区。
委托代理人杨拎弟，男，汉族，1959年4月23日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）唐华平，男，汉族，1969年2月12日出生，住青岛市四方区。
上诉人（原审原告）郭伟，男，汉族，1965年3月29日出生，住青岛市四方区。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市巫峡路11号。
法定代表人陈立新，局长。
以上两被上诉人共同委托代理人任岩磊、唐斯斯，青岛市国土资源和房屋管理局不动产登记中心工作人员。
被上诉人（原审第三人）青岛联创实业有限公司，住所地青岛市市北区海岸路22号。
法定代表人纪家民，董事长。
上诉人李宝芹、唐华平、郭伟因诉被上诉人青岛市人民政府（以下简称市政府）、青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土局）、青岛联创实业有限公司（以下简称联创公司）土地行政登记一案，不服青岛市中级人民法院于2016年7月21日作出的（2016）鲁02行初149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，一、两被告均认为，根据青编字[2015]3号文件（2015年2月9日下发），青岛市按照《不动产登记暂行条例》规定实行不动产统一登记，由市国土局负责土地房屋、林权、海域等不动产登记，涉案登记行为是土地登记，因此不动产登记行为的主体是市国土局，适格的被告是市国土局。根据属地管辖登记管理，按照不动产所在地，市南、市北、李沧三区由市国土局办理不动产登记，其他区市由各区市不动产登记机构办理。即使之前土地登记发证主体是市政府，但是2015年实行不动产统一登记之后，该职责由市国土局承担，所以行为主体发生改变。即使本案所诉行为发生在1995年，但目前对于该行为应当由其承继的权力主体来承担法律上的义务。所以本案适格被告应当是市国土局。原告主张，原告的诉讼请求指向的是1995年的国有土地使用证，当时的登记机关是市国土局，发证机关是市政府，且因为这块地是市政府原划拨土地，所以适格被告应当是两被告。此外，青岛市该文件是2015年颁布的，本案涉案土地证是1995年颁证的，且2015年文件是登记行为，不是划拨行为，所以本案不适用该文件。
二、争议地块位于现人民路285号，原小阳路暂编101，51.052亩土地，暂编102，38.265亩，属于现在的市北区，登记发证时属于原四方区。
三、法庭调查时，原告提交变更诉讼请求申请书一份：1、判决市国土局将青国用（95）字第40032号国有土地使用证合并土地登记行为违法无效（101和102宗地）；2、撤销市政府颁发给第三人（原青岛第二棉纺织厂）青国用（95）字第40032号国有土地使用证。经审查，该变更诉讼请求申请书中第二项诉讼请求与起诉状中诉讼请求一致，其变更诉讼请求实质上是增加了第一项诉讼请求，即要求判决国土局将两块宗地合并登记行为无效。两被告当即表示，认为案件已经应诉并已经提交答辩状且举证完毕，不同意原告增加诉讼请求。
原审法院认为，依照《不动产登记暂行条例》第七条之规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。……”本案中，两被告提供文件系2015年2月9日青岛市机构编制委员会印发，载明：“一、整合登记职责（一）市国土资源房屋管理局负责土地登记、房屋登记、林权登记、海域登记等不动产登记工作；……三、调整有关机构设置（一）市国土资源房管局权籍处加挂不动产登记局牌子，在原处室职责上增加以下职责：负责土地登记、房屋登记、林权登记、海域登记等不动产登记工作；……”据此，青岛市已经实现不动产登记职责整合。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案适格被告为市国土局。关于原告认为该登记发证地块所涉土地系由市政府划拨而来，故市政府应为适格被告的主张。即使原告所称涉案土地划拨情况属实，也仅能说明土地登记的权属来源情况，不能改变土地登记职责现已整合由市国土局承继。此外，因本案适格被告为市国土局，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，本案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定，“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，本案涉案地块位于现市北区，故本案一审管辖法院应为青岛市市北区人民法院。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定驳回原告李宝芹、唐华平、郭伟的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。
上诉人李宝芹、唐华平、郭伟不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定；2、判决市国土局合并土地登记行为违法无效（101和102宗地）；3、撤销市政府向联创公司（原青岛第二棉纺织厂）颁发的青国用（95）字第40032号国有土地使用证。理由如下：市政府是本案适格的被告。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《土地登记规则》（1989年）第四条、第二十二条第一款的规定，市政府和市国土局具有土地登记颁证职责。本案被诉国有土地使用证是市政府颁发的，证书上盖有市政府的土地登记专用章和原青岛市土地管理局的公章，因此市政府具有被告主体资格。另外，（2015）青行初字第104号行政裁定也确认了1995年市政府颁发青国用（95）字第40032号国有土地使用证，认定了市政府的行政行为主体资格。原审法院裁定认定市政府不具有被告主体资格错误。2、本案属于原审法院管辖范围。本案市政府与市国土局均是适格被告，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条和第二十一条关于案件管辖法院的规定，上诉人向原审法院提起行政诉讼合法有效，原审法院应当予以管辖。
被上诉人市政府、市国土局未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，青国用（95）字第40032号国有土地使用证虽是市政府颁发的，但是依照《不动产登记暂行条例》第七条以及被上诉人在原审中提交的2015年2月9日青岛市机构编制委员会印发文件可以证实青岛市已经实现不动产登记职责整合，土地登记职责现已由市国土局承继，因此本案适格的被告应为市国土局而非市政府。原审法院认定本案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件并裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人关于涉案青国用（95）字第40032号国有土地使用证是市政府颁发的，故市政府是适格被告的主张，于法无据，本院不予支持。因土地登记的权属来源情况，不能改变土地登记职责现已整合由市国土局承继的事实，故上诉人关于涉案土地系由市政府划拨而来，市政府应为适格被告的主张，本院亦不予支持。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人李宝芹、唐华平、郭伟的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 杜钰越
代理审判员 曲俊鹏
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 蒋巧菲