山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁01行初532号
原告王凤芹，女，汉族，住山东省平阴县。
委托代理人刘国振，山东华剑律师事务所律师。
委托代理人董文景，山东华剑律师事务所实习律师。
被告平阴县人民政府，住所地平阴县。
法定代表人焦卫星，县长。
委托代理人张新颖，平阴县国土资源局法律顾问。
委托代理人齐爱平，平阴县国土资源局法规科科长。
原告王凤芹因与被告平阴县人民政府（以下简称平阴县政府）行政违法一案，于2017年5月18日向本院提起行政诉讼。本院当日予以立案，并向被告平阴县政府邮寄了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案，原告委托代理人刘国振、董文景，被告平阴县政府的委托代理人张新颖、齐爱平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：原告系山东省济南市平阴县店子乡柳滩村村民，在该村拥有合法承包地，承包期限为1999年9月23日至2029年9月22日，2015年青兰高速（青岛--
兰州）工程需要占用柳滩村136.476亩土地，原告的耕地被列入该项目涉及的征收范围内。被告一直没有对批准征地机关、批准文号、批准时间进行公告，也没有制定并公告失地人员的具体安置方式，没有发放土地征收补偿安置费，就于2017年3月3日对原告的承包地强行动工。现在被告对原告的承包地进行圈占，但没有重新调整承包地给原告，也没有对原告被征收土地发放土地征收补偿安置费，导致原告失去了基本生活保障。综上所述，被告的土地征收行为违法，严重损害了原告的合法权益，请求：1.确认被告在没有公布孝直镇柳滩村征收土地批准征地机关、批准文号、批准时间，没有制定并公告失地人员的具体安置方式，没有发放土地征收补偿安置费，就强行征收土地的行为违法；2.判令被告承担诉讼费。
庭审中，原告请求增加诉讼请求：1.请求确认被告在青兰高速征地工作的土地征收方案及有关材料尚未通过上级部门审批前，就强行征收土地的行为违法；2.判令被告将申请人土地恢复原状。
经合议庭合议，并经法庭释明，原告最终确定本案的诉讼请求为：1.确认被告在青兰高速征地工作的土地征收方案及有关材料尚未通过上级部门审批前，就强行征收土地的行为违法。2.请求判令被告承担诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：证据1.中华人民共和国农村土地承包经营权证，证明了原告依法享有平阴县孝直镇柳滩村土地承包经营权，土地承包期限1999年9月23日至2029年9月22日止；证据2.《平阴县国土资源局关于孝直镇柳滩村拟征收土地补偿安置方案》，证明了被告决定为山东省泰安至东阿公路项目用地的需要，拟征收孝直镇柳滩村集体土地9.0984公顷，其中基本农田面积为8.6844公顷，方案内容为拟征收土地的位置、地类及面积；拟征收土地补偿标准；安置意见；其他事项；证据3.柳滩村施工现场照片，施工地旁国高青兰线泰安至东阿公路项目牌照片，证明了被告已经强行征收了原告的承包地，施工单位已经开始施工，原告承包地已经被划为国高青兰线泰安至东阿公路项目施工地，由农业用途已经被改变成建设用途；证据4.政府信息公开申请登记回执，政府信息公开告知书，政府信息公开答复书，证明了原告向被告提起政府信息公开申请，被告对原告进行了答复，其中答复第一项是原告申请获取“关于青兰高速征地涉及的孝直镇柳滩村土地征收的批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积”，被告答复称“目前，青兰高速征地工作的土地征收方案及有关材料尚未通过上级部门审批，因此，您所申请的政府信息不存在”，结合原告证据3，被告已经对原告承包地进行了征收，施工单位已经开始施工，但是被告征地行为并没有通过有批准权的上级部门审批，该征收土地行为违法。
被告平阴县政府辩称：一、本案原告不具备诉讼主体资格，对于涉案土地的安置补偿方案，答辩人已经依法在孝直镇柳滩村委会张贴并公示，相应的土地补偿款已经发放到位。答辩人作出的征收土地公告对原告的合法权益明显不产生实际影响，请求法院依法驳回原告的起诉。平阴县国土资源局会同相关部门共同拟定了《平阴县国土资源局关于孝直镇柳滩村拟征收土地补偿安置方案》。2016年10月24日，在孝直镇柳滩村发布公告，并张贴公示。现涉案土地的安置补偿已经落实到位。原告作为被征收土地当事人已经就征收土地的补偿安置方案签订了安置补偿协议，领取了补偿款，接受了安置。证明原告在签订和履行安置补偿协议时对政府征地行为是没有异议的，现原告无权再就征收土地行为提起行政诉讼。征收土地公告只是告知征收土地的地理位置、面积，对原告的合法权益没有实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;”据此，请求法院依法驳回原告的起诉。二、本案所涉土地系依法征收，用于国家高速公路青岛至兰州线泰安至东阿界段项目建设。2014年12月24日，国土资源部出具《关于国高青兰线泰安至东阿界(含黄河大桥)段建设用地预审意见的复函》，认为该项目建设对构建国家高速公路网，促进地方经济和社会发展具有重要意义，该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审。2015年3月27日，山东省住房和城乡建设厅出具《关于国高青兰线泰安至东阿界(含黄河大桥)段的规划选址意见》。2015年5月18日，国家发展和改革委员会出具《国家发展改革委关于山东省泰安至东阿公路项目核准的批复》。2015年11月16日中华人民共和国交通运输部出具《交通运输部关于山东省泰安至东阿公路初步设计的批复》。根据上述关于该建设项目的批准、批复，2015年12月23日，平阴县政府作出《拟征收土地公告》，并在柳滩村村委会予以公示张贴。2016年10月24日，平阴县国土资源局根据平阴县政府的决定，按照的有关规定，会同平阴县财政局、平阴县人力资源和社会保障局、孝直镇人民政府、柳滩村拟订了《土地征收补偿安置方案》，并在柳滩村村委会予以公示张贴。2016年11月16日，平阴县政府作出平政土呈字[2016]9号建设用地呈报申请书，申请将涉案土地在内的共计226.7612公顷土地，依法征收，用于山东省泰安至东阿公路项目建设。2016年12月20日济南市人民政府作出济政土呈字[2016]95号建设用地呈报申请书。后因该项目平阴段由于初步设计发生变更，需新增土地，山东省国土资源厅要求重新上报。据此，涉案土地系用于国家建设项目依法征收的，答辩人不存在违法的行政行为。综上所述，答辩人作出的行政行为对原告的合法权益没有产生实际性影响，征收土地的安置补偿已经落实到位，原告无权再就征地行为提起诉讼，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告平阴县政府向本院提交了如下证据：证据1.国土资源部出具《关于国高青兰线泰安至东阿界(含黄河大桥)段建设用地预审意见的复函》，证明该项目建设对构建国家高速公路网，促进地方经济和社会发展具有重要意义，该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审；证据2.2015年3月27日，山东省住房和城乡建设厅出具《关于国高青兰线泰安至东阿界(含黄河大桥)段的规划选址意见》，目的同证据1；证据3.2015年5月18日，国家发展和改革委员会出具《国家发展改革委关于山东省泰安至东阿公路项目核准的批复》。即涉案土地所涉及的高速公路项目已经经过依法批准；证据4.2015年11月16日中华人民共和国交通运输部出具《交通运输部关于山东省泰安至东阿公路初步设计的批复》，证明目的同证据1。上述证据证明涉案土地用于高速公路项目建设经过了相关部门的批准和批复。证据5.2016年11月16日，平阴县政府作出平政土呈字[2016]9号建设用地呈报申请书，申请将涉案土地在内的共计226.7612公顷土地，依法征收，用于山东省泰安至东阿公路项目建设；证据6.2016年12月20日济南市人民政府作出济政土呈字[2016]95号建设用地呈报申请书；证据7.建设用地项目呈报材料一书四方案；证据8.山东省国土资源厅撤件通知书；证据9.2015年12月23日，平阴县政府作出《拟征收土地公告》，并在柳滩村村委会予以公示张贴；证据10.补偿协议（包含价格认证明细表、银行存折、身份证复印件）和平阴县国土资源局拟征收土地补偿安置方案；证据11.补偿款支付明细表及收款收据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：原、被告提交的证据均符合证据的相关规定，本院均予以认可。
经审理查明：2015年12月23日，为国高青兰线泰安--
东阿界（含黄河大桥）段项目建设用地需要，平阴县政府作出平征公告[2015]57号《拟征收土地公告》并发布，该公告中，载明了拟征收土地的位置、范围、权属、用途、拟征收土地的补偿标准及其他事项等内容。2016年10月24日，平阴县国土资源局作出《关于孝直镇柳滩村拟征收土地补偿安置方案》，文中称，根据平阴县政府的决定，为山东省泰安至东阿公路项目用地的需要，拟征收孝直镇柳滩村集体土地。按照《山东省土地征收管理办法》的有关规定，会同平阴县财政局、平阴县人力资源和社会保障局、孝直镇人民政府、柳滩村拟订了《土地征收补偿安置方案》已报请平阴县政府研究同意。该方案对拟征收土地的位置、地类及面积、拟征收的土地补偿标准、安置意见及其他事项予以明确，并在柳滩村村委会予以公示张贴。2016年11月16日，平阴县政府作出平政土呈字[2016]9号建设用地呈报申请书，请示意见为：为提供山东省泰安至东阿公路项目建设用地，申请将我市平阴县上列农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地、未利用地，总计土地226.7612公顷，并将其中226.7612公顷土地使用权划拨给山东高速泰东公路有限公司，用于山东省泰安至东阿公路项目建设。2017年3月16日，山东省国土资源厅政务大厅作出《撤件通知书》（编号：370020161519）告知济南市国土资源局，山东省泰安至东阿公路项目建设用地，存在以下问题：“因该项目平阴段由于初步设计发生变更，需新增土地，经济菏高速公路公司与山东高速集团公司申请，经研究，此件重新组卷上报，此件按撤件处理。”按照鲁国土资发[2013]117号文件规定，经研究，现予以撤件。
另查明：原告家庭拥有中华人民共和国农村土地承包经营权证，对涉案土地拥有合法的承包经营权。2017年6月7日，原告向被告平阴县政府提出政府信息公开申请，请求公开“征收的批准机关、批准文号、征收土地的用途、地类、范围、面积；征收后失地农业人员安置办法；办理征地补偿的期限；土地补偿、安置方案；《土地征收勘测调查清单》；青苗补偿款发放情况；土地补偿款发放情况“的相关信息。2017年6月12日，平阴县政府向原告作出（2017）第20号政府信息公开答复书，其中第一项内容为：“您申请获取的关于孝直镇柳滩村土地征收的批准机关、批准文号、征收土地的用途、地类、范围、面积实为关于青兰高速征地涉及的孝直镇柳滩村土地征收的批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积，属于政府信息公开范围，答复如下……目前，青兰高速征地工作的土地征收方案及有关材料尚未通过上级部门审批，因此，您所申请的政府信息不存在”。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案原告对涉案土地有承包经营权，根据该规定，具有原告诉讼主体资格。被告平阴县政府称原告不具备诉讼主体资格的主张不能成立。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此可知，先经过有权机关批准是征地的必经程序。被告平阴县政府虽辩称原告已经就征收土地的补偿安置方案签订了安置补偿协议，领取了补偿款，接受了安置，但现有证据足以证明原告涉案承包经营的土地系被告征用，且被告征用原告涉案土地，没有经过有关部门批准，是一种违反程序的征地行为，属于违法用地。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
确认被告平阴县人民政府在青兰高速（泰安至东阿公路项目）征地工作中对涉及原告位于孝直镇柳滩村的承包地未经依法审批先用土地的行为违法；责令平阴县人民政府采取补救措施。
案件受理费50元，由被告平阴县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
审 判 员 曹 磊
人民陪审员 牛泉海
二〇一七年十一月六日
书 记 员 张天虹