江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)赣03行终27号
上诉人（一审原告）肖金萍，女，**年**月**日生，汉族，住**，公民身份号码**。
被上诉人（一审被告）萍乡市公安局安源分局，住所地安源区建设中路100号，组织机构代码01457074-1。
法定代表人杨克崎，局长。
委托代理人童一新，江西萍信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）萍乡市人民政府，住所地萍乡市迎宾路18号，组织机构代码01456303-1。
法定代表人李江河，市长。
肖金萍不服萍乡市公安局安源分局治安行政处罚及行政赔偿一案，萍乡市安源区人民法院于2015年12月28日作出（2015）安行初字第68号行政判决。肖金萍不服，向本院提起上诉，本院2016年4月19日受理后，依法由审判员易玉奇担任审判长，与审判员李修贵、助理审判员张豫鹏组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明，原告肖金萍于1986年以土地工的形式被江西省液压机厂招工进厂参加工作，至1992年自动离职。原告离职后，其弟弟肖义华顶替进厂参加工作。江西液压机厂于2002年改制，鉴于原告是土地工的性质，土地补偿费与在职的其他职工一样，厂方向原告支付了土地补偿款计人民币0.8万元，原告签收了。1991年6月萍乡公园路及北桥至无专路口地段拓宽改造，肖金萍父亲的房屋在拆迁范围。同年7月3日拆迁方与原告之父肖焕烈签订了协议。被拆迁单位及拆迁主管部门均签字盖章。之后按照协议履行了，房屋被拆，肖焕烈领取了拆迁补偿款计人民币9564.7元。同时，肖焕烈全家也得到了拆迁安置，批准在北桥一组公园路某处建一栋砖混结构的房屋。从2014年3月开始，肖金萍以1991年在对旧城改造征地拆迁未补足其拆迁款以及江西液压机厂改制未支付其补偿款为由，先后多次到北京天安门广场，中南海周边地区上访，因越级上访多次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后劝返萍乡。原告在2014年4月14日进京上访被劝返萍乡过程中，要求政府支付1万元的差旅费、住宿费用，为息访，北桥管理处向其承付此款，1万元由原告儿子周昊领取。被告安源分局对肖金萍越级上访行为曾于2014年7月10日作出“安公（城）决字（2014）0505号”治安行政处罚决定书，决定对原告肖金萍行政拘留十日，并予以了执行。之后，原告肖金萍又以同一事实和理由，在2014年8月21日、9月2日先后两次到北京中南海周边上访，又被北京市公安局西城分局查获并对其训诫后送往北京马家楼分流中心处置，被劝返萍乡。被告安源分局于2014年9月9日接到安源区城郊管委会电话报警后，以肖金萍扰乱单位秩序作出“安公（城）决字（2014）0785号”行政处罚决定书，决定对肖金萍行政拘留十日的处罚，并予以执行。原告肖金萍对上述先后两次行政处罚不服向萍乡市人民政府申请行政复议，经萍乡市人民政府审查，依法作出行政复议决定，维持了被告作出的“安公（城）决字（2014）第0505号”和“（2014）第0785号”行政处罚决定书。在2014年12月12日、2015年1月16日、2015年7月28日，原告肖金萍又先后在北京中南海周边进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并对其予以了训诫。2015年7月29日，安源区城郊管委会工作人员将原告移送至被告安源分局后，被告作出了“安公（城）决字（2015）0669号”行政处罚决定书，决定对肖金萍行政拘留十日。一审另查明，原告肖金萍曾于2014年10月28日和2015年3月1日先后向萍乡市安源区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告安源分局于2014年10月11日作出的“安公（城）决字（2014）0505号”和2014年9月9日作出的“安公（城）决字（2014）0785号”行政处罚决定书，并提出行政赔偿请求。该院经审理于2014年12月12日作出（2014）安行初字第30号行政判决书，2015年4月30日作出（2015）安行初字第68号行政判决书，判决维持被告安源分局作出的“安公（城）决字（2014）0505号”和“安公（城）决字（2014）0785号”行政处罚决定书，驳回原告肖金萍的诉讼请求。宣判后，原告肖金萍向萍乡市中级人民法院提出上诉，经萍乡市中级人民法院审理，作出了行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
一审认为，根据《中华人民共和国警察法》第二条、第六条、第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，公安机关具有维护社会治安秩序以及对违法行为给予相应的治安处罚的法定职责。关于原告肖金萍提出其进京上访行为没有扰乱机关单位秩序等违法行为，仅仅是在天安门广场、中南海周边活动，被告处以十日行政拘留属于适用法律错误的问题。该院认为，北京天安门广场及中南海周边是中央办公地，不是上访场所，不接待上访人员，也不允许上访人员滞留。原告肖金萍在天安门广场、中南海周边活动，其目的、动机是寻求上访，原告在天安门广场、中南海周边活动时被北京市公安局西城分局发现后并针对其扰乱机关单位秩序而进行书面劝诫。故原告提出该主张没有理由，故不予支持。关于原告肖金萍在诉状中请求被告安源分局公开赔礼道歉并承担赔偿问题。该院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，应赔礼道歉，造成损失的，应依法承担赔偿责任。在庭审中，原告未提供被告安源分局违法行使职权的证据，亦未提供其经济损失的证据，原告没有证据佐证其主张。故原告的诉请事实、理由不能成立，不予支持。综上所述，被告安源分局针对原告肖金萍非正常进京上访的行为，依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第二条规定，“违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条、第三十五条规定，不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依照《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。原告肖金萍越级进京上访，其上访的问题已经得到合法答复和解决后，又多次在北京天安门广场、中南海周边等场所进行非正常上访，经信访部门和公安机关批评、训诫后仍不改过，被告安源分局曾对原告肖金萍依法进行了处罚。之后，原告肖金萍仍以同一事实和理由，又在2014年12月12日、2015年1月16日、2015年7月28日到北京中南海周边上访。被告安源分局在对原告行政处罚中认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告肖金萍提出被告作出的行政行为违法事实及理由不能成立，其诉讼请求于法无据，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、维持被告萍乡市公安局安源分局在2015年7月30日作出的“安公（城）决字（2015）0669号”公安行政处罚决定书；二、驳回原告肖金萍的诉讼请求。
肖金萍不服一审判决,向本院提出上诉，请求撤销萍乡市安源区人民法院（2015）安行初字第68号行政判决书、，确认被上诉人的行政处罚决定违法，并支持其一审提出的诉讼请求。其理由：一、一审认定事实不清。1、上诉人没有违法行为。被上诉人在“安公（城）决字[2015]0669号”行政处罚决定书中，以上诉人于2014年以来多次到北京中南海周边进行非法上访，已经构成扰乱公共秩序为由，决定给予上诉人行政拘留10天的行政处罚是没有事实依据的。上诉人自始至终都没有接到过北京市公安局西城分局的任何训诫书。2、训诫书是一种司法行为，并不属于行政行为，被上诉人使用《训诫书》作为行政处罚的证据是非法证据，是没有法律依据的。3、一审判决书说上诉人扰乱了相关地区单位秩序，请问扰乱了什么相关地区单位秩序？如果上访人在上访时没有采取过激行为、或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序。二、一审适应法律法规错误。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第二款规定“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展查证工作”。一审法院认为本案不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品，居住地公安机关就可以管辖，是错误的。因为该条第二款规定居住地公安机关管辖是由违法行为地的公安机关移交，而萍乡市公安局安源分局在行政处罚诉讼中负有举证责任，萍乡市公安局安源分局没有提交移交案件的证据，法院就认定萍乡市公安局安源分局有管辖权，适用的法律错误。另外，涉案行政处罚的重点在于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一条，而上诉人并没有违反。被上诉人也没有依法举证，一审法院依据该条文认定上诉人违法，适用法律错误。三、一审程序违法。安源区城郊管委会信访办工作人员邱军、黄继建、叶峰和被上诉人萍乡市公安局安源分局是利益相关人员，法院不应采纳他们的证词。一审审理上诉人和江西液压机厂、拆迁单位之间的问题，到底谁对谁错，均与本案无关，依据民不告官不究的诉讼原则，法院无权审理。一审法院认为“故原告提出的上访问题早已解决，本院不予支持”。最高法院司法解释明文规定，信访本身过程中的实体问题和程序问题，人民法院一律不予受理。因为无论信访问题是否解决，扰乱秩序都是违法的，所以信访问题是否解决与本案无关，本案的焦点是上诉人是否“扰乱秩序”。一审法院审理和本案无关内容，程序违法。综上所述，本案一审判决违反法律规定，应予以撤销，请二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人萍乡市公安局安源分局辩称，被上诉人对上诉人作出拘留十日的治安行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。一审判决事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，审判程序合法。请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
被上诉人萍乡市人民政府未提出答辩意见。
二审查明的事实与一审部分相同。即二审查明如下事实：2014年3月以来，上诉人肖金萍以1991年旧城改造征地拆迁未补足其拆迁款以及江西液压机厂改制未支付其补偿款为由，先后多次到北京天安门广场，中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后劝返萍乡。萍乡市公安局安源分局对肖金萍越级上访行为曾于2014年7月10日作出“安公（城）决字（2014）0505号”治安行政处罚决定书，决定对原告肖金萍行政拘留十日，并予以了执行。之后，肖金萍又以同一事实和理由，在2014年8月21日、2014年9月2日先后两次到北京中南海周边上访，又被北京市公安局西城分局查获并对其训诫后送往北京马家楼分流中心处置，被劝返萍乡。萍乡市公安局安源分局于2014年9月9日接到安源区城郊管委会电话报警后，认定肖金萍扰乱单位秩序，作出“安公（城）决字（2014）0785号”行政处罚决定书，决定对肖金萍行政拘留十日的处罚，并予以执行。肖金萍对上述先后两次行政处罚不服向萍乡市人民政府申请行政复议，经萍乡市人民政府审查，依法作出行政复议决定，维持了萍乡市公安局安源分局作出的“安公（城）决字（2014）第0505号”和“安公（城）决字（2014）第0785号”行政处罚决定。肖金萍不服诉至法院，请求撤销萍乡市公安局安源分局作出的上述行政处罚决定。经一审萍乡市安源区人民法院、二审萍乡市中级人民法院判决，均驳回了肖金萍的诉讼请求。此后，肖金萍先后于2014年12月12日、2015年1月16日、2015年7月28日，又在北京中南海周边进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警训诫。2015年7月29日，安源区城郊管委会工作人员将肖金萍移送至萍乡市公安局安源分局。同日，被上诉人萍乡市公安局安源分局向上诉人肖金萍告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据。次日，被上诉人作出“安公（城）决字（2015）0669号”行政处罚决定书，决定对肖金萍行政拘留十日。上诉人在法定期限内向萍乡市人民政府提出行政复议申请，萍乡市人民政府在2015年11月3日做出“萍府复决字[2015]13号”行政复议决定，决定维持“安公（城）决字第（2015）第0669号”行政处罚决定。
本院认为，本案被诉行政行为是萍乡市公安局安源分局作出的“安公（城）决字（2015）0669号”行政处罚决定。被上诉人萍乡市人民政府对该处罚决定进行了复议，其作出复议决定的结果是维持“安公（城）决字（2015）0669号”行政处罚决定。上诉人对萍乡市人民政府复议程序的合法性问题未提出异议，本院对萍乡市人民政府复议程序的合法性予以确认。综合当事人的诉辩意见，本案的焦点问题是：1、对上诉人行为的处理,被上诉人是否具有管辖权；2、被上诉人对上诉人作出行政处罚，其主要证据是否充分，程序是否合法。
关于被上诉人是否具有管辖权的问题。本院认为，上诉人虽然上访行为地在北京，但其居住地在萍乡市安源区，依公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人具有管辖权。
关于被上诉人作出行政处罚的主要证据是否充分的问题。本院认为，被上诉人对上诉人作出行政处罚，有被上诉人对证人邱军、黄继建、叶峰的询问笔录以及北京市公安局西城分局府右街派出所对肖金萍予以训诫的《训诫书》、萍乡市安源区城郊管委会的情况说明等证据支持,可以认定上诉人在萍乡市安源区城郊管委会对其信访事项作出处理后,仍以同一事实和理由多次赴北京上访,并且上诉人到北京不是通过合法途径表达诉求,而是滞留在中南海附近影响国家机关正常秩序。故被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，主要证据充分。
关于行政处罚的程序问题。本院认为，被上诉人作出行政处罚决定前，告知了上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和法律依据，保障了上诉人正当的陈述权和申辩权。故被上诉人作出的行政处罚决定，其程序是合法的。
综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其相关主张及赔偿请求不能支持。一审判决主要事实清楚，审判程序合法，处理正确，依法应予维持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖金萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 易玉奇
审 判 员 李修贵
代理审判员 张豫鹏
二〇一六年七月八日
书 记 员 卢佳妮