浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1122号
上诉人（原审原告）周利岳，男,1960年5月19日出生,汉族，住宁波市镇海区九龙。
委托代理人周岳定，男，1968年3月6日出生，汉族，住宁波市江东区。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市江东区宁穿路2001号。
法定代表人唐一军，代市长。
委托代理人金建夫，宁波市人民政府法制办公室工作人员。
周利岳诉宁波市人民政府其他行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年9月13日作出（2016）浙02行初41号行政判决。周利岳不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人周利岳的委托代理人周岳定，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人金建夫到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2013年9月11日，宁波市国土资源局镇海分局和镇海区九龙湖镇人民政府共同对原告周利岳作出了镇2013限拆[九]第100号《责令限期拆除通知书》并于同日送达了原告。该《通知书》声称，原告未经批准，擅自占用九龙湖镇西经堂村集体土地40平方米建造房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地监察条例》等有关规定，限原告在收到通知后10日内自行拆除。逾期不拆除的，宁波市国土资源局镇海分局和镇海区九龙湖镇人民政府将组织力量实施强制拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由原告承担。原告不服，向被告宁波市人民政府提起行政复议。2013年9月24日，被告受理原告的行政复议申请；2013年11月19日，被告决定延长复议期限；2013年12月10日，被告决定中止行政复议；2016年2月19日，被告恢复审理，并于2016年2月22日作出了甬政复决字〔2013〕207号行政复议决定，以被复议的行政行为超越法定职权为由，撤销了宁波市国土资源局镇海分局和镇海区九龙湖镇人民政府共同作出的镇2013限拆[九]第100号《责令限期拆除通知书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条第一款第（四）项的规定，被告具有对原告提出的行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。被告经调查审理，认定宁波市国土资源局镇海分局、镇海区九龙湖镇人民政府共同作出镇2013限拆[九]第100号《责令限期拆除通知书》超越法定职权，并以此为由作出撤销该行政行为的复议决定，结果正确。但被告在制作该行政复议决定法律文书时，对原告建设涉案平房的合法性等事实进行了描述，超出了案件审理范围，存在不当，鉴于该不当属于文书制作瑕疵，尚不足以构成撤销或确认被诉行政行为违法的理由，本院在此予以指正。综上，本院认为，被告作出的被诉行政行为认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求确认被告作出的被诉行政行为违法，理由不足，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告周利岳要求确认被告宁波市人民政府作出的甬政复决字〔2013〕207号行政复议决定违法的诉讼请求。
周利岳上诉称：被上诉人在2013年12月10日作出的甬政复决字〔2013〕207号行政复议案件中止决定不具有合法性，不能成为被上诉人可以逾期两年多才作出被诉行政复议决定的依据和理由，被上诉人作出复议决定的时间远远超出了法定的行政复议期限，其行为已构成拖延履行法定职责的违法行为，依法应当被判决确认违法。一审判决对涉案行政复议案件中止决定的合法性不作评判，对上诉人逾期作出被诉行政复议决定的违法事实进行回避并认定被上诉人作出被诉行政复议决定的程序合法，驳回上诉人的诉讼请求，认定基本事实不清，证据不足，适用法律错误，应依法予以纠正。首先，被上诉人在2013年9月12日已收到上诉人邮寄的行政复议申请材料，根据《行政复议法》第十七条第二款等规定，被上诉人至迟应在2013年12月11日以前作出行政复议决定并送达给上诉人，但其直到2016年2月26日才将落款时间为2016年2月22日的被诉行政复议决定送达给上诉人，远远超出了法定的行政复议期限，其行为已构成拖延履行法定职责的违法行为。根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决确认被诉行政复议决定违法。第二，涉案行政复议案件案情极为简单清楚，并不存在“情况复杂需要向有关部门进一步了解情况”的问题，且“情况复杂”只是《行政复议法》第三十一条规定的被上诉人可以适当延长行政复议期限（最多不超过三十日）的法定事由，并不属于《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定的“其他需要中止行政复议的情形”，不能成为被上诉人可以决定中止审理行政复议案件的理由。被上诉人在2013年12月10日以“本案情况复杂，需要向有关部门进一步了解情况”为由适用《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定作出涉案行政复议案件中止决定不但没有事实根据，而且适用法律错误，该中止决定不具有合法性，故不能成为被上诉人可以逾期两年多才作出被诉行政复议决定的依据和理由。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人作出的被诉行政复议决定违法。
宁波市人民政府答辩称：一、被上诉人作为行政复议机关主体适格，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条第一款第（四）项等规定，被上诉人作为宁波市国土资源局、镇海区九龙湖镇人民政府的共同上一级行政机关，依法受理上诉人的行政复议申请并作出复议决定，主体适格。二、被上诉人作出被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。2013年9月，上诉人向被上诉人申请行政复议，请求撤销宁波市国土资源局镇海分局和镇海区九龙湖镇人民政府共同作出的涉案《责令限期拆除通知书》。根据双方提交的行政复议申请材料和行政复议答复材料，被上诉人查明，上诉人建设涉案平房系违法建设行为；宁波市国土资源局镇海分局和镇海区九龙湖镇人民政府共同作出涉案《责令限期拆除通知书》超越法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地管理行政主管部门予以处理。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门予以处理。根据甬政发[2004]111号《关于宁波市国土资源管理体制改革的实施意见》的规定，宁波市国土资源局镇海分局属于宁波市国土资源局的派出机构，并非法律法规授权的行政执法主体。同时，因涉案房屋所在地块属于城市规划区范围，镇海区九龙湖镇人民政府亦无权对涉案房屋进行处理。因此，宁波市国土资源局镇海分局、镇海区九龙湖镇人民政府共同作出《责令限期拆除通知书》，超越了法定职权，依法应予以撤销。因此，对上诉人的违法建设行为亦无认定之必要，故被上诉人在行政复议决定中未对上诉人的违法建设行为作出认定。三、被上诉人作出被诉行政复议决定的程序合法，适用依据正确，上诉人的上诉理由不能成立。2013年9月22日，被上诉人收到上诉人的行政复议申请。经审查，被上诉人于2013年9月24日予以受理，11月19日依法延长复议期限，12月10日中止行政复议；于2016年2月19日恢复审理，同年2月22日作出被诉行政复议决定，2月25日向上诉人寄送该复议决定。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十一条第一款第（八）项、第四十一条第二款的规定。鉴于涉案《责令限期拆除通知书》的作出超越了法定职权，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，依法作出撤销《责令限期拆除通知书》的复议决定，适用法律正确。在行政复议期间，上诉人以“因本案情况复杂，需要向有关部门进一步了解情况”为由决定中止行政复议，并书面通知了上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项、第三款的规定，上诉人认为被上诉人作出复议决定的时间超出法定期限，已构成拖延履行法定职责的理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人宁波市人民政府于2016年2月22日作出的甬政复决字[2013]207号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人周利岳向被上诉人宁波市人民政府申请行政复议的行政行为是宁波市国土资源局镇海分局和宁波市镇海区九龙湖镇人民政府共同作出的镇2013限拆[九]第100号《责令限期拆除通知书》。被上诉人经审查作出被诉行政复议决定，以上述两主体超越职权为由撤销了上述《责令限期拆除通知书》,上诉人对此没有异议，本院予以确认。被诉复议决定就涉案建筑物合法性方面的事实进行描述、认定，超出了行政复议审查范围，存在不当，对此一审法院已经予以指正。被上诉人在行政复议过程中，于2013年12月10日作出《行政复议案件中止通知书》，中止行政复议，于2016年2月19日作出《恢复行政复议审理通知书》，恢复行政复议。上述中止行为属于行政复议的过程性行为，不属于人民法院行政案件的审查范围。故上诉人以中止行政复议期限过长且缺乏依据为由，要求确认被诉行政复议决定违法，本院不予支持。综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周利岳负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 韦若莎