河南省漯河市源汇区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫1102行初4号
原告曹桂丽，男，汉族，1963年10月8日生，住漯河市召陵区。
委托代理人杨庆，北京京师（天津）律师事务所律师。
被告漯河市召陵区城建监察大队。
法定代表人齐平均，主任。
委托代理人邢兰亭，该单位综合办主任。
被告漯河市召陵区城乡建设和环境保护局。
法定代表人赵雪定，局长。
委托代理人杨耀伟，该局法制办主任。
被告漯河市召陵区人民政府。
法定代表人曹江涛，区长。
委托代理人王浩，召陵区政府法制办工作人员。
委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
原告曹桂丽不服被告漯河市召陵区城建监察大队（以下简称召陵区城建监察大队）、被告漯河市召陵区城乡建设和环境保护局（以下简称召陵区城乡建设局）限期拆除违法建设通知行政行为及被告漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区政府）行政复议决定，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭进行了审理。原告曹桂丽及其委托代理人杨庆，被告召陵区城建监察大队的委托代理人邢兰亭，被告召陵区城乡建设局的委托代理人杨耀伟，被告召陵区政府的委托代理人王浩、卢延祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告召陵区城建监察大队于2012年10月22日以漯河市召陵区城市管理综合执法大队名义作出（2012）召建限拆字第121009号《限期拆除违法建设通知书》，以原告曹桂丽在翟庄办事处范庄村城中村改造范围内的宅基地上所建房屋已丧失合法依据，且严重影响城市市容市貌和城中村改造进度，已违反了国务院《城市市容和环境卫生管理条例》为由，依据该条例第三十七条之规定，限原告曹桂丽于2012年10月25日前拆除上述所有建筑物。原告曹桂丽不服，向被告召陵区政府申请行政复议，被告召陵区政府于2013年12月30日作出召政复决字〔2013〕1号《行政复议决定书》，维持了被告召陵区城建监察大队作出的（2012）召建限拆字第121009号《限期拆除违法建设通知书》。
原告曹桂丽诉称：2012年10月22日，被告内设机构召陵区城市管理综合执法大队向原告曹桂丽作出《限期拆除违法建设通知书》，因原告曹桂丽的房屋违反《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，要求原告于2012年10月25日之前拆除房屋，严重侵害了原告曹桂丽的合法财产权利。后原告曹桂丽向被告召陵区政府提出复议申请，并于2014年1月7日收到被告召陵区政府作出的维持《限期拆除违法建设通知书》的复议决定。原告曹桂丽为维护其合法权益提起行政诉讼，漯河市中级人民法院终审裁定认定被告为召陵区城建监察大队和召陵区城乡建设局，该裁定书明确被告后告知立案起诉。原告曹桂丽认为其住房是在自己宅基地上建设的合法产权，有合法用地手续，且建设已有十年之久，不违反城市市容。被告认为原告的房屋违反城市市容，属认定事实不清，适用法律错误，欠缺相关证据材料及法定要件。故原告曹桂丽请求：1.确认被告于2012年10月22日作出的限期拆除具体行政行为违法，并予以撤销；2.撤销被告召陵区政府作出的召政复决字〔2013〕1号行政复议决定；3.诉讼费用由被告承担。
被告召陵区城建监察大队辩称：一、本案基本情况。范庄村在2010年1月10号开始实施城中村改造拆迁，用不到12个月的时间，应拆迁户97户就有94户签订了安置补偿协议，剩余曹桂丽等三户没有签订协议。为此，范庄村委会2012年8月17日召开村民代表扩大会议，一致同意收回曹桂丽等三户的集体土地使用权，并授权村委会按法定程序组织实施。召陵区人民政府法制办在接到范庄村的申请后，于2012年9月12号在翟庄办事处会议室组织召开了听证会，召陵区政府据此裁决同意收回曹桂丽等三人的集体土地使用权。被告召陵区城建监察大队依据《城市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国城市容貌标准》，参照上述规定及漯河市东部新区控制性详细规划，认定曹桂丽的建筑物严重影响城市市容市貌，依据《城市市容和环境卫生管理条例》三十七条于2012年10月22日对其下发了限期拆除通知书，并告知其行政救济途径。二、曹桂丽的房屋已严重影响城市市容。曹桂丽的房屋位于黄河路北侧、燕山路东侧。根据漯河市东部新区控制性详细规划，该区域为居住用地。2012年6月，该区域97户已有94户房屋被拆除，剩余曹桂丽等三户房屋未拆除，曹桂丽的房屋刚好在规划的高层建筑地基上，且北边的高层建筑已接近封顶，曹桂丽的房屋严重影响规划的实施。下发限拆决定时曹桂丽原房屋仅剩余一间三层，且其宅基地使用权已被收回。被告召陵区城建监察大队根据《中华人民共和国城市容貌标准》（1总则1.0.3城市容貌建设与管理应符合城市规划的要求，应与城市社会经济发展、环境保护相协调），认为曹桂丽的房屋已不符合城市规划要求，与城市社会经济发展、环境保护不相协调，认定曹桂丽的房屋不符合城市容貌标准，应予拆除。三、本案已经超过起诉期限。被告召陵区城建监察大队于2012年10月22日向原告送达了《限期拆除违法建设通知书》，并告知其诉权及期限，说明原告已知道该行政行为，原告于2013年1月6日就被告《限期拆除违法建设通知书》这一具体行政行为向召陵区政府提起了行政复议，召陵区政府将复议决定书于2014年1月7日送达原告，并明确告知诉讼期间为收到本决定书之日起15日内。原告曹桂丽对被告的具体行政行为选择了复议程序，只能对复议决定进行诉讼;原告曹桂丽没有在规定的期间内提起诉讼，明显超越了法定起诉期限。
被告召陵区城建监察大队向本院提交了证明原行政行为（限期拆除违法建设通知）合法性的以下证据、依据：
1.漯河市东部新区控制性详细规划图
2.《中华人民共和国城市容貌标准》
3.曹桂丽房屋照片
以上三份证据用以证明原告曹桂丽房屋已不符合城市规划，且与周围环境不相协调。
4.《限期拆除违法建设通知书》及送达回证，用以证明该通知书格式、程序合法。
5.《行政复议决定书》及送达回证，用以证明原告曹桂丽提起复议，选择了复议程序。
被告召陵区城乡建设局未提交书面答辩，其庭审答辩与被告召陵区城建监察大队一致。
被告召陵区城乡建设局未向本院提交证据、依据。
被告召陵区政府辩称：一、本案原告的起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。原告曹桂丽不服《限期拆除违法建设通知书》（[2012]召建限拆字第121009号）这一具体行政行为，于2013年1月6日向被告召陵区政府提起了行政复议，召陵区政府于2013年12月30日作出召政复决字〔2013〕1号《行政复议决定书》，并于2014年1月7日送达给原告。该复议决定书明确告知原告诉讼期间为收到本决定书之日起15日内，但原告没有在规定的期间内提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，应当依法驳回原告曹桂丽的起诉。二、被告召陵区政府作出的召政复决字〔2013〕1号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法予以维持。（一）被告召陵区政府对原行政行为审查后认为，在原告曹桂丽的土地使用权已经被收回的情况下，土地上的房屋已经失去了合法存在的依据，应予以拆除并依法得到合理补偿。漯河市召陵区城市管理委员会（被告召陵区城建监察大队）承担城市管理职责，其对原告曹桂丽下发的《限期拆除违法建设通知书》（[2012]召建限拆字第121009号）事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当，应予以维持。（二）被告召陵区政府作出行政复议决定的程序合法。被告召陵区政府及时受理原告的行政复议申请，并在法定时间内通知被申请人提供作出行政行为的证据、法律依据和行政复议答复书；被告召陵区政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对被告召陵区城建监察大队提供的证据、法律依据进行审查，并依法作出行政复议决定书送达给双方当事人。请求法院依法公正处理。
被告召陵区政府向本院提交了证明行政复议决定合法性的以下证据、依据：
一、第一组证据：程序方面证据
1.行政复议申请书；
2.不予受理行政复议申请决定书；
3.行政复议受理审批表及行政复议受理通知书；
4.提出行政复议答复通知书；
5.召陵区城市管理委员会行政复议答复；
6.中止行政复议通知书2份；
7.漯河市中级人民法院行政裁定书；
8.恢复审理通知书2份；
9.召陵区政府行政复议决定书；
10.相关送达回证。
以上证据用以证明：1.被告召陵区政府受理复议申请及审理过程符合行政复议法的规定；2.被告召陵区政府于2014年1月7日将《行政复议决定书》送达给原告曹桂丽，原告本次起诉已经超过了法定起诉期限。
二、第二组证据：事实方面的证据
（一）原告曹桂丽申请行政复议时提交的证据。
1.身份证复印件；
2.宅基地规划许可证；
3.限期拆除违法建设通知书。
以上证据用以证明原告曹桂丽符合申请行政复议的条件资格。
（二）被告召陵区城建监察大队提交的作出原行政行为证据和法律依据
1.《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回曹桂丽集体土地使用权的处理决定》召政〔2012〕19号
2.限期拆除违法建设通知书
3.违法建设限期拆除催告通知书
4.范庄村城中村改造两委扩大会议现场照片
5.《城市市容和环境卫生管理条例》
6.《中华人民共和国城市容貌标准》
7.相关的送达回证，
以上证据用以证明被告召陵区城建监察大队在行政复议法规定的期限内提交了证据和法律依据。
三、第三组证据
1.河南省政府《关于漯河市2010年度第八批城市建设用地的批复》（豫政土[2011]297号）
2.河南省政府行政复议决定书
3.河南省高级法院行政判决书（[2014]豫法行终字第00206号、[2014]豫法行终字第00207号）
以上证据用以证明：（1）涉案房屋所占用土地已于2011年4月27日被省政府批准征收为国有土地，原告不再享有物权，只享有补偿安置的请求权；（2）原告可以依据《土地管理法》第47条和《土地管理法实施条例》第25条主张补偿安置的权利；被告城建监察大队的行为不影响原告行使该权利。
四、法律依据
《中华人民共和国行政复议法》
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
经庭审质证，原告曹桂丽对被告城建监察大队提供证据的质证意见：东部新区规划图来源不合法，没有相关部门的盖章，仅提供复印件，真实性不予认可，且与本案无关。《城市容貌标准》针对的是新建物、改建物、扩建物，不适用于原有构筑物；该标准适用于直辖市、市的容貌与管理，而本案原告房屋所在位置为范庄村农村集体土地，被告适用法律错误，违反法不既往原则。原告曹桂丽房屋的照片，不能达到证据目的。作出行政行为的事实原因不清，是因为影响市容还是因为房屋是违建，根本没有明确，被告作出的限期拆除决定没有事实依据和法律依据。
原告曹桂丽对被告召陵区政府提供证据的质证意见：对第三组证据，复议机关不得为原行政行为合法性而搜集证据，提交不符合法律规定。对第一组程序性证据，不予受理决定书和中止行政复议通知书没有法律依据，程序违法。对第二组事实证据中关于收回土地使用权处理决定，对该份证据的合法性不予认可。
原告曹桂丽为证明自己的主张，向本院提供以下证据：
1.《宅基地规划许可证》、《个人住宅建设规划许可证》及翟庄乡范庄村委会出具的收款收据
2.邮政快递单（2014年1月13日）
被告对原告曹桂丽提供证据的质证意见：1.对规划许可证及收据的真实性没有异议，但该土地已于2011年4月27日被河南省人民政府批准征收为国有土地，同时经被告召陵区政府批准由范庄村委会收回，故原告曹桂丽对该土地已经不再享有集体土地使用权。2.对于二份快递单，因没有提交当时邮寄的行政诉状副本，也没有邮政部门收费的发票，故不能够证明原告曹桂丽在法定期限内提起行政诉讼的事实。
经审理查明，原告曹桂丽于2002年11月12日取得漯河市国土资源局源汇分局核发的《宅基地规划许可证》、于2003年取得漯河市建设委员会核发的《个人住宅建设规划许可证》（副本），经批准使用翟庄乡范庄村宅基地一处，在该处土地上建造了住宅。2010年范庄村开始实施城中村改造。2012年8月23日，范庄村民委员会向被告召陵区政府提出《关于收回范庆春等三户集体土地使用权的申请》，被告召陵区政府于2012年9月28日作出《漯河市召陵区人民政府关于范庄村民委员会申请收回曹桂丽集体土地使用权的处理决定》（召政[2012]19号），同意收回曹桂丽的集体土地使用权。2012年10月22日，被告召陵区城建监察大队以召陵区城市管理综合执法大队名义向原告曹桂丽作出（2012）召建限拆字第121009号《限期拆除违法建设通知书》，以原告曹桂丽所建房屋已丧失合法依据，且严重影响城市市容市貌和城中村改造进度为由，依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定，限原告曹桂丽于2012年10月25日前拆除。被告召陵区城建监察大队于2012年11月22日对原告曹桂丽的房屋实施了拆除行为。原告曹桂丽不服被告召陵区城建监察大队作出的限期拆除违法建设通知，于2013年1月6日向被告召陵区政府提出行政复议，被告召陵区政府于2013年12月30日作出召政复决字〔2013〕1号行政复议决定，维持了该《限期拆除违法建设通知书》，并于2014年1月7日向原告曹桂丽送达该复议决定书。原告曹桂丽不服，于2014年1月13日通过邮政特快专递向漯河市召陵区人民法院邮寄起诉材料，漯河市召陵区人民法院认可收到了原告曹桂丽的起诉材料。
另查明，2011年4月27日，河南省人民政府作出《关于漯河市2010年度第八批城市建设用地的批复》（豫政土[2011]297号），该批复同意征收的土地范围包括了范庄村原告曹桂丽房屋所占土地。
再查明,被告召陵区城建监察大队由被告召陵区政府批准设立，系事业单位法人，其法人证书载明具有城建监察方面职能，隶属于被告召陵区城乡建设局管理；被告召陵区城乡建设局庭审称，民房违建查处属于监察大队，大型工地建筑属城乡建设局，城乡建设局不具有城市市容和环境卫生管理的职责。
本院认为：
（一）关于原告曹桂丽的起诉是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，原告曹桂丽因不服本案限期拆除违法建设通知申请行政复议，经复议后，应当在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，原告曹桂丽于2014年1月7日收到复议决定书，于2014年1月13日向漯河市召陵区人民法院邮寄起诉材料，并未超过起诉期限，且召陵区人民法院亦认可收到原告起诉材料。故被告关于原告超过起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。
（二）关于被诉限期拆除违法建设通知的事实认定及法律适用。本案中，被告召陵区城建监察大队作出的是《限期拆除违法建设通知书》，关于违法建设，原告曹桂丽建房取得了《宅基地规划许可证》及《个人住宅建设规划许可证》，系经有关主管部门批准使用宅基地建设住宅，被告城建监察大队没有提供事实证据证明原告建房属违法建设，其提供的《漯河市东部新区控制性详细规划图》、原告房屋照片均不能反映违法建设事实；关于影响市容，被告召陵区城建监察大队认为原告房屋不符合城市规划，严重影响城市市容市貌，但没有城市规划主管部门的认定作为依据。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定，由市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令限期改造或拆除。本案中，没有证据表明被告召陵区城建监察大队会同规划部门就原告房屋是否符合规划要求进行了核实，且被告提供的规划图未附相关批文，不具有证明力，故被告城建监察大队对原告房屋严重影响城市市容市貌的认定缺乏主要证据，本院认为其作出《限期拆除违法建设通知书》，认定事实不清，主要证据不足。
（三）关于被告召陵区城建监察大队的执法程序。第一，被告召陵区城建监察大队在作出《限期拆除违法建设通知书》的行政程序中，没有依照《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定会同城市规划行政主管部门；第二，被告没有提供证据证明其履行了事先告知程序，即作出被诉限期拆除违法建设通知前，应向原告告知查处的事实、理由及拟作出的决定，以及陈述和申辩等权利，故违反正当程序，属程序违法。
（四）关于行政复议决定。就行政复议程序，原告对复议期间的中止程序提出异议，本院认为，被告召陵区政府根据《行政复议法实施条例》第四十一条规定作出中止及恢复复议案件的审理，并通知当事人，程序并无明显违法之处。就复议决定实体方面，被告召陵区政府关于集体土地使用权被收回的事实举证，与影响市容的违法性认定不具有关联性；且诉讼中被告召陵区城建监察大队并未将其作为被诉通知合法性的依据。关于案涉土地经省政府批复征收的事实证据及证明目的，与本案行政行为合法性审查无关联性。因原行政行为限期拆除违法建设通知的实体和程序方面存在前述违法情形，被告召陵区政府作出的召政复决字〔2013〕1号行政复议决定认为原行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律并无不当，予以维持的决定有误，故该复议维持决定应一并予以撤销。
被告召陵区城乡建设局并非作出本案行政行为的主体；原告将其列为本案被告之一不适格，故原告针对召陵区城乡建设局的起诉不符合法定的起诉条件，应当裁定予以驳回。
综上，被告召陵区城建监察大队作出的限期拆除违法建设通知，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销；鉴于被告召陵区城建监察大队已对被诉通知中所确定的原告房屋实施了拆除行为，故被诉通知不具有可撤销内容，应确认违法。被告召陵区政府作出维持的行政复议决定错误，依法应予撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，第七十条第（一）、（二）项，第七十四条第二款第（一）项，第七十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告曹桂丽对被告漯河市召陵区城乡建设和环境保护局的起诉；
二、确认被告漯河市召陵区城建监察大队以漯河市召陵区城市管理综合执法大队名义作出的（2012）召建限拆字第121009号限期拆除违法建设通知违法；
三、撤销被告漯河市召陵区人民政府作出的召政复决字〔2013〕1号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告漯河市召陵区城建监察大队、被告漯河市召陵区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审判长 刘 伟
审判员 谢建民
审判员 任盛楠
二〇一七年四月二十一日
书记员 赵 颖