江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行终233号
上诉人（原审原告）赵河玲，女，汉族，1966年10月18日生，住新沂市。
被上诉人（原审被告）新沂市北沟街道办事处，住所地新沂市大桥东路**号。
法定代表人戈山虎，该办事处主任。
出庭应诉负责人纪康，该办事处武装部长。
委托代理人刘栋林，江苏良修律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）新沂市北沟街道办事处新东村村民委员会，住所地新沂市市府东路27号。
法定代表人彭可，该村民委员会主任。
出庭应诉负责人李利军，该村民委员会副主任。
上诉人赵河玲因诉被上诉人新沂市北沟街道办事处（以下简称北沟办事处）、新沂市北沟街道办事处新东村村民委员会（以下简称新东村委会）行政强制措施及行政赔偿一案，不服江苏省新沂市人民法院作出的（2016）苏0381行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本院于2017年8月17日组织双方进行听证，上诉人赵河玲，被上诉人北沟办事处负责人纪康及其委托代理人刘栋林，原审第三人新东村委会负责人李利军到庭参加听证。本案现已审理终结。
上诉人赵河玲一审诉称，被告与第三人多次干扰、妨碍、破坏原告养殖场正常生产及经营活动，多次非法强行拆除、破坏原告养殖场内的房屋及设施，并强行没收生产工具及财物。2015年8月28日，被告给原告提供了信访答复意见称“新东村委会组织将你所建房屋及围墙当场拆除”、“街道办委托新东村委会对在建房屋及围墙进行拆除”。原告认为，原告与第三人于2009年8月30日签订《绿洲养殖场附属设施建设协议书》明确约定“乙方（原告）在租赁的土地上建设生产用房、牛棚、氨化池、水箱等属乙方投资，财产归乙方所有，受法律保护”。被告作为见证方也在该协议上签了字，表示同意。原告经营活动及建设养殖场的房屋及不动产都是合法的。被告及第三人非法强行拆除、破坏原告养殖场内房屋及设施的行为，干扰、破坏、妨碍原告养殖场的正常生产及经营活动是违法的。且被告及第三人没有取得拆迁许可证，没有向原告出具任何法律文书，没有履行任何法定程序，所有行为纯属违法执法行为。原告为了保护自己的合法利益，提起行政诉讼，请求法院依法确认被告拆除原告养殖场内的房屋设施的行政行为违法；判决被告赔偿原告直接经济损失140万元，间接经济损失345.6万元，第三人对上述经济损失承担连带赔偿责任。
上诉人赵河玲一审期间提交的证据有：1、合同书，证明2001年1月11日原告和新沂市新安乡新新村经济合作社签订承包80亩土地用于种植牧草的合同，合同至2016年1月11日止。2、新新奶牛场建设协议书，证明2001年5月31日新沂市新安乡新新村经济合作社将其三组6.7亩土地承包给原告用于牛舍设施建设，合同至2021年5月31日止。3、生奶收购合同书，证明原告和新新村签订承包合同后养牛场正常生产牛奶。4、工程承发包协议书，证明原告于2007年将绿洲养殖场以95万元发包承建。5、个体工商户营业执照，证明新沂市绿洲养殖场成立时间为2008年9月1日，赵河玲为法定代表人。6、估价报告书，证明2008年10月26日绿洲养殖场厂房产被估价为799400元。7、新沂市绿洲养殖场的税务登记证，证明绿洲养殖场合法经营。8、补偿协议，证明2009年8月30日因政府需要在原赵河玲承包的土地上开发建设，将赵河玲与新新村的合同终止，第三人补偿给赵河玲40万元。9、绿洲养殖场附属设施建设协议书，该建设协议名为租赁实为以租代征，并且约定原告在承租的55亩土地上建养殖场，租赁期限至2029年8月31日止。10、成立合作社申请书，证明2009年9月1日,原告和第三人申请以绿洲养殖场为龙头,带领200多户村民成立农业专业合作社，并经被告同意。11、企业住所产权说明，证明2009年10月1日被告和第三人确认对原告承包的55亩建场用地产权归原告单位所有，并提供给合作社使用，使用期限至2029年8月29日。12、营业执照，证明2009年10月20日，原告为法定代表人成立新沂市田园绿洲生态观光农业专业合作社。13、合作社税务登记证，证明该合作社正常进行。14、建设规模养殖小区报告，证明原告单位绿洲养殖场于2010年5月17日向被告报告，在原告租赁的55亩土地上建设养殖场，由被告和新沂市林牧业局共同批准同意。15、流转土地经营权证书，证明2010年5月18日新沂市人民政府对原告租赁的55亩土地经营权暂归赵河玲所有予以确认，确认期限至2029年8月31日，并经被告和第三人确认。16、证明书，证明2012年3月5日第三人给赵河玲出具证明，内容为赵河玲在该承包的土地上自建养殖场，养殖猪舍240间。17、工程量清单预算表，证明新沂市诚信工程估价咨询有限公司对绿洲养殖场的工程量评估价值为1023354.97元。18、财政涉农村补贴专用存折，证明国家给养殖场补贴一亩地2000余元左右。19、照片六张，证明该养殖场被拆迁前经营状况良好。20、照片十一张，证明原告的养殖场被被告和第三人拆除部分。21、政府函，证明被告于2009年4月8日给第三人致函，从原告与第三人签订承包55亩土地建厂开始，第三人指使纵容当地村民干扰、破坏原告的正常生产经营建设，采取堆土不让原告正常出入等办法。
被上诉人北沟办事处一审答辩称：一、原告在没有办理建设工程规划许可证的情况下，私自在其经营场所内违章建造构筑物的行为是违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，合法建筑需取得相关部门的规划许可证和建设工程许可证，而本案原告没有上述任何合法有效证件。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”及《江苏省城乡规划条例》第五十五条“街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时予以制止，并配合城乡规划主管部门予以处理，居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为的，有权予以制止，并及时向城乡规划主管部门或者乡、镇人民政府报告”之规定，被告是本行政区域内城乡规划的行政主管部门，负责区域内违法建设的查处工作，新东村委会亦有权制止违法建设行为，且在本案中第三人是受被告委托所为，所以被告及第三人具有制止、拆除原告的违章建筑物的职权。至于原告诉称干扰、破坏养殖场生产及经营活动的情形不存在，被告也没有实施没收其生产工具的行为，原告的诉讼理由明显虚假。三、被告委托第三人拆除原告违章建筑的行为，符合法定程序。根据群众反映情况，北沟办事处工作人员会同新东村委会人员到涉案地点进行查证，发现原告正在违章搭建构筑物，工作人员当即口头告知原告停止违建，并对违章现场进行了取证。原告没有停止建设，为减少违章造成的损害后果和平息新东村群众的激进情绪，新东村委会工作人员及时将原告所违章建筑进行了拆除。
被上诉人北沟办事处一审期间提交的证据有：1、照片三张，证明违章建筑的现场情况。2、原告出售房屋的公告一份，证明原告在承包的养殖场内进行违法建设，并将所建的房屋对外公开出售。
一审期间，第三人新东村委会未到庭，庭前未提交意见亦未举证。
一审法院经庭审举证质证认定：2009年8月30日，原告赵河玲代表新沂市绿洲养殖场（乙方）与新沂市北沟镇新东村村民委员会（甲方）签订《绿洲养殖厂附属设施建设协议书》，协议内容涉及：乙方租赁的土地只能用于发展养殖业；乙方在租赁的土地上建设生产用房、牛棚、氨化池、水箱等属于乙方投资，财产归乙方所有；用地需办理临时用地手续，依照市政府（2001）21号文件第二条第6项“养殖奶牛所需建设的棚舍房屋等设施，国土部门在办证收费上给以减免照顾”的规定，年度临时耕地占用费、办证费由乙方负担。新沂市绿洲养殖场于2008年9月1日注册登记，性质为个体工商户，2014年12月29日注销。2013年8月，因行政区划调整，新沂市北沟镇新东村村民委员会变更为新沂市北沟街道办事处新东村村民委员会。2015年5月，北沟办事处新东村十一组村民至新沂市政府集访，反映原告在其承包的养殖场内进行违法建设，并对外公开出售。被告及第三人安排工作人员至现场，发现原告在养殖场内建房，未办理用地手续，也未办理建设规划许可证，或者临时建设规划许可证。被告遂组织第三人等相关人员对原告所建房屋、围墙进行部分拆除。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”。原告赵河玲违反土地利用总体规划，在农用地上建设用于畜禽养殖的建筑物。根据上述规定，被告应限期拆除其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”本案中，被告及第三人对原告所建的养殖场内房屋及围墙实施强制拆除的行为，行为目的虽然正确，但行为方式未按法定程序依法进行，即未向原告送达限期拆除决定书，未将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，应确认违法。因此原告要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求，予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，包括行政赔偿在内的国家赔偿是以国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为使当事人的合法权益遭受损害为前提，本案中，被告及第三人的强制拆除行为并未给原告合法权益造成损害，故原告要求被告赔偿的诉讼请求，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告新沂市北沟街道办事处强制拆除原告赵河玲养殖场房屋及围墙的行为违法。二、驳回原告赵河玲的其他诉讼请求。
上诉人赵河玲上诉称，1、原审判决书查明的“2015年5月，北沟办事处新东村十一组村民至新沂市政府集访，反映原告在其承包的养殖场内进行违法建设，并对外公开出售。”此节查明不是事实，原审案件中没有证据证明此节事实。2、原审判决书认定：（1）“原告赵河玲违反土地利用总体规划，在农用土地上建设用于畜禽养殖的建筑物。根据上述规定，被告应限期拆除其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”（2）“本案中被告及第三人对原告所建的养殖场内房屋及围墙实施强制拆除的行为，行为目的虽然正确……”（3）“本案中被告及第三人的强制拆除行为并未给原告合法权益造成损害，故原告要求被告赔偿的诉讼请求，本院不予支持。”以上三个情节的认定均属错误认定，理由是：（1）上诉人使用该土地建设养殖场是经过被上诉人和新沂市林牧业局及新沂市人民政府批准并且与第三人签订了建设协议，协议约定在涉案土地上建养殖场，并且原告经过工商税务登记成立养殖场，所以上诉人并非是在非法占用的土地上建筑生产用房等设施。（2）被告及第三人对原告所建的养殖场内房屋及围墙实施强制拆除的行为目的在庭审中并没有说明，也没有举出相关证据证实其目的正确与否。（3）被告及第三人的强制拆除行为是对上诉人合法权益的侵害，致使上诉人的养殖场不能养殖，已经给上诉人造成直接损失140万元，间接损失345.6万元。原审判决书的观点错误，哪有违法拆人家的私有房产不会造成权益损害的。所以，原审判决书根据错误的认定作出第二项“驳回原告赵河玲的其他诉讼请求”的错误判决应当予以改正。其上诉请求：依法撤销原审判决书错误认定和第二项错误判决，改判为支持原告的诉讼请求。
被上诉人北沟办事处答辩称，一审法院认定事实正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。1、上诉人第一条上诉理由系偷换概念，被上诉人拆除的违章建筑虽然在养殖场内，但并非上诉人所称养殖场开始建成的建筑。2、一审法院在原审中已经通过释明法条含义指出了行政行为目的性，是为了行政管理需要。也是为了社会正常秩序的需要。3、上诉人损失是其违法所致，亦没有任何证据证明其损失数额。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人新东村委会的答辩意见与被上诉人北沟办事处的答辩意见一致。
二审期间双方当事人均未提供新证据。双方当事人于一审期间提交的证据已随卷宗移送本院。
本院二审认定事实与一审认定事实一致。
本案二审的争议焦点为：1、本案两被上诉人拆除上诉人养殖场内房屋、围墙的行政行为被确认违法后，上诉人的合法权益是否受到侵害。2、上诉人的赔偿请求和赔偿数额是否应予支持。
双方当事人在听证过程中围绕着本案焦点问题进行了辩论。
上诉人赵河玲认为，其与新东村委会于2009年8月30日签订《绿洲养殖场附属设施建设协议书》明确约定“乙方（上诉人）在租赁的土地上建设生产用房、牛棚、氨化池、水箱等属乙方投资，财产归乙方所有，受法律保护”。北沟办事处作为见证方也在该协议上签了字，表示同意。其经营活动及建设养殖场的房屋及不动产都是合法的。北沟办事处及新东村委会非法强行拆除、破坏上诉人养殖场内房屋及设施的行为，侵害其合法利益，其提起行政诉讼，请求判决二被上诉人承担赔偿责任，其行政赔偿请求及赔偿数额应当获得支持。
被上诉人北沟办事处及新东村委会认为，其此次拆除的违章建筑，并不是上诉人的养殖场开始建成时形成的建筑，而是上诉人于2015年期间加盖的房屋，是新建的，是上诉人没有履行相关手续建设的。该被拆除的建筑没有合法手续，上诉人的合法权益没有受到侵害，其赔偿请求及赔偿数额不应获得支持。
本院认为，2001年8月21日《国土资源部关于印发试行<土地分类>的通知（国土资发[2001]255号）规定，畜禽饲养地指以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施用地，属于其他农用地。2007年9月21日《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第二条第（一）项规定，本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理。2010年9月30日《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）（2010年9月30日至2014年9月29日施行）第一条规定，直接用于经营性养殖的畜禽舍等农业设施用地属于设施农用地。第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一条规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等属于生产设施用地。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐等用地必须依法依规按建设用地进行管理。该通知第三条规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，发现不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。根据上述一系列部门规范性文件，在我国境内从事规模化畜禽养殖其用地及建设行为均应严格遵守法律规范，否则，难以受到法律保护。本案，从上诉人赵河玲一审所提供的21份证据看，其从事规模化养殖经营中的用地及建设行为，特别是兴建本案中被拆除的建（构）筑物的行为，其并没有严格遵循上述系列规范性文件所要求的公示、审核等要件。因而，其合法性证据不足。一审法院认为被上诉人北沟办事处强制拆除上诉人赵河玲养殖场房屋及围墙的行为违反法定程序，应确认其违法，但并未对上诉人赵河玲合法性权益造成损害，从而驳回其行政赔偿的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵河玲承担。
本判决为终审判决。
审判长 刁国民
审判员 刘 红
审判员 陈玉浩
二〇一七年八月二十五日
书记员 何柏村