安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖18行终39号
上诉人（原审原告）朱露，女，1988年6月3日出生，汉族，会计，住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人黄得说，安徽锦宣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宣城市人力资源和社会保障局，住所地安徽省宣城市。
法定代表人陈先平，局长。
委托代理人侯小湖，该局办公室工作人员。
委托代理人史莹，该局工伤保险科科长。
原审第三人宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司，住所地安徽省宣城市宣州区。
法定代表人周夏耘，经理。
上诉人朱露因诉被上诉人宣城市人力资源和社会保障局（以下简称宣城市人社局）工伤认定一案，不服安徽省宣州区人民法院（2015）宣行初字第00135号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月20日公开开庭进行了审理。上诉人朱露的委托代理人黄得说，被上诉人宣城市人社局的委托代理人侯小湖，原审第三人宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，朱露系宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司员工。2015年8月17日，朱露向宣城市人社局提交工伤认定申请，申请中载明：“本人朱露，女，汉族，1988年6月23日出生，目前其为宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司出纳，劳动合同期限为2014年5月1日至2015年4月30日。2014年11月3日上午7：50左右，我驾驶速派奇两轮电动车沿水阳江大道前往宣城亚夏公司上班，当行驶至宛陵湖路段，突然从路边窜出两条追逐打闹的狗，在紧急避让时车辆失控，至我摔倒。”同时，朱露提交了身份证、劳动合同、急诊病历及出院记录、《情况说明》和宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司营业执照的复印件。当日，宣城市人社局作出《工伤认定申请不予受理决定书》（登记号：2015233），并送达给朱露。朱露不服该决定，向本院提起行政诉讼。
另查，安徽省宣城市公安局交通警察支队二大队应朱露要求，于2014年11月28日出具《情况说明》，内容为2014年11月3日7时53分该队值班民警胡易阳接市局“110”指挥中心指令，称：“在气象局路口往二中方向红绿灯附近，两辆电瓶发生碰撞，有人受伤，指令中队出警。”，民警张傲龙、胡易阳接警后立即赶赴现场勘查，经初查，现场位于水阳江大道宛陵湖路段，现场停位一辆“速派奇”二轮电动车，朱露在现场称，其在上班途中，经过事发路段，避让路边的狗时，车辆失控摔倒，朱露受伤。
原审法院认为,宣城市人社局负责本行政区域内的工伤保险工作。《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条第（三）项规定：“因下列情形提出工伤认定申请的，除按照本办法第十五条规定提交材料外，还应当提交以下证明材料：……（三）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁判。”本案中，朱露向宣城市人社局申请工伤认定，是以其因上班途中发生非本人主要责任的交通事故而受到伤害，朱露应当按照上述规定提交材料。在朱露提交的材料中，证明其在上班途中发生非本人主要责任的交通事故的证据是安徽省宣城市公安局交通警察支队二大队出具的《情况说明》，但该情况说明的内容只能反映二位民警接到“110”指挥中心指令后，到现场看到情况及朱露本人的陈述，并非有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁判。宣城市人社局收到朱露申请后，经审查作出工伤认定申请不予受理决定，并送达朱露，符合法律规定。朱露的诉请不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回朱露的诉讼请求。本案受理费50元，由朱露负担。朱露不服上述判决，向本院上诉称，原审法院引用《安徽省实施<工伤保险条例>办法》第十六条第（三）项的规定，驳回上诉人的诉讼请求系法律适用错误。具体理由如下：
1、《安徽省实施<工伤保险条例>办法》是安徽省人民政府制定政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款的规定，政府规章只是法院审理行政案件的参照而非依据。虽《最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用规章及其他规范性文件。但引用规章时，必须以规章的合法有效为前提条件。《工伤保险条例》第六十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。从该规定来看，在上下班途中发生工伤事故，并未要求提交有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁决。从法律位阶上看，《工伤保险条例》是由国务院制定的行政法规，《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》是由安徽省人民政府规定的政府规章，故后者不可突破前者的相关规定。在《工伤保险条例》已明确工伤认定申请材料时，作为下位法，不能超出《工伤保险条例》的规定，要求申请人额外提交申请材料，否则即是下位法对上位法规定的限缩，且损及当事人权益。
2、人力资源和社会保障部制定的《工伤认定办法》第六条同样规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。提交的材料主要涉及劳动关系证明材料与医疗证明材料，而不涉及有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁决。作为该办法的附件，《工伤认定申请表》填表说明中虽然有“上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交公安机关交通管理部门或者其他相关部门的证明”，此处要求提交的也仅为“证明”，而非一审法院判决和《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》中所指的“法律文书”。
3、即便适用《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》，上诉人提交的《情况说明》也应属于广义的法律文书。法律文书是司法行政机关及当事人、律师等在解决诉讼和非诉案件时适用的具有法律效力或法律意义的文书的总称，包括规范性和非规范性两种。在工伤认定过程中，上诉人提交的《情况说明》是由宣城市交通警察支队二大队作出，记载了交通事故的基本事实、形成原因，属于证据的一种，具有和事故证明同等的法律效力，应属广义的法律文书。
综上，原审法院法律适用错误，请求二审法院：1、依法撤销一审判决，判令被上诉人宣城市人力资源和社会保障局重新作出工伤认定；2、本案的诉讼费由被上诉人负担。
宣城市人社局辩称，《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》是根据国务院制定的《工伤保险条例》制定而来，该办法第十六条第（三）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁决。根据上述规定，上诉人应当提交有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁决，其主张交警部门出具的《情况说明》属于广义法律文书的观点我方不予以认可。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
宣城市人社局向原审法院提交的证据和依据有：
《工伤认定申请不予受理决定书》（登记号：2015233），证明宣城市人社局于2015年8月17日作出工伤认定不予受理决定，并向朱露送达。
2、工伤认定申请材料清单、工伤认定申请书、朱露身份证、劳动合同、病例、出院记录、交警队的《情况说明》、营业执照，证明朱露在申请工伤认定时提交的材料。
依据：《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》（安徽省人民政府令第247号）第十五条、第十六条；《工伤保险条例》第十四条第（六）项、第十九条。
朱露向原审法院提交的证据有：
1、朱露的身份证，证明其主体资格。
2、劳动合同，证明朱露与宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司存在劳动关系，事故发生在劳动期间内。
3、出院记录、病例，证明朱露的伤情与治疗情况。
4、交警队出具的《情况说明》，证明事故的事实与经过。
5、宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司营业执照，证明该公司的工商信息。
6、《工伤认定申请不予受理决定》（登记号：2015233），证明宣城市人社局不予受理朱露工伤申请的事实。
宣城亚夏丰田汽车销售服务有限公司未陈述，也未提交证据。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院二审查明的事实与原审法院查明事实无异，对原审法院查明的事实，本院予以确认。
本案二审争议焦点为：宣城市人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》（登记号：2015233）认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
本院认为，《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条第（三）项规定，在上下班途中，申请人受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交有关部门所作的法律文书或者人民法院的生效裁决。其中有关部门所作的法律文书是指公安机关交通管理部门或其他相关部门制作的具有“受到非本人主要责任交通事故”内容的法律文书。本案中，朱露提交的《情况说明》只是载明了公安交警部门接警、出警情况及朱露的本人陈述，并不具有“事故属性及责任认定”等相关内容，因此不属于上述规定的法律文书。宣城市人社局据此作出《工伤认定申请不予受理决定书》（登记号：2015233）并送达朱露，符合法律规定，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人朱露负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶丽芸
审 判 员 徐 彬
代理审判员 满先进
二〇一六年五月二十日
书 记 员 余亚琴
附：相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。