海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼97行初374号
原告卞外生，男，汉族。
委托代理人苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人杜林真，东方市国土环境资源局工作人员。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办公室工作人员。
第三人东方市八所镇皇宁小学。
法定代表人郑群波，校长。
委托代理人文成山，东方市八所镇皇宁小学教导主任。
原告卞外生不服被告东方市人民政府（简称东方市政府）及第三人东方市八所镇皇宁小学（简称皇宁小学）土地行政登记纠纷一案，海南省高级人民法院于2016年9月19日作出（2016）琼行终325号行政裁定，撤销本院作出的（2016）琼97行初42号行政裁定，裁定本案由本院继续审理。本院于2016年11月8日立案后，依法向被告东方市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告卞外生及其委托代理人苏汝秀，被告东方市政府的委托代理人杜林真、蔡文华，第三人皇宁小学的委托代理人文成山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：被告东方市政府于2007年6月向第三人皇宁小学颁发了东方集用（2007）字第028号《集体土地使用证》（以下简称028号土地证），该证项下记载土地使用者：东方市八所镇皇宁小学；土地所有者：东方市八所镇皇宁村农民集体；使用权面积：21490.3平方米；用途：教育；使用权类型：划拨。
原告卞外生诉称：一、被告将集体土地划拨给第三人使用于法无据。根据《海南经济特区土地管理条例》第二条和《城市房地产管理法》第二十二条的规定，划拨的土地使用权只能是国有土地，而非集体土地。028号土地证记载该集体土地使用取得为“划拨”，这显然违反了法律的规定。二、被告颁发的028号土地证侵犯了原告的土地承包经营权。首先，本案争议地为原告使用的事实清楚。本案争议地名为“山柳园”，面积564.28平方米。原告从1964年就已开始在该地上种植耕作，后原告又将该地给本村村民罗卢康经营锯木点达八年之久。1997年，原告将该地的一部分交给女婿王富强经营小卖部。对此事实，东方市八所镇人民政府（简称八所镇政府）作出的《关于卞外生要求皇宁村委会解决拖欠其征地补偿款诉求的调查报告》也已查明。原告使用争议地已有五十年之久，皇宁小学从未提出过异议，故本案争议地长期由原告使用是有事实根据的。其次，原告已取得争议地的承包经营权。原告提供的《海南省农村土地承包经营权登记表》（以下简称《经营权登记表》）记载原告承包的“山柳园”为0.85亩，四至范围为东至围墙，南至校门，西至公路，北至村路。原告承包的土地四至范围与争议地当时的现状相符，现在也能看到当时的围墙，也看到原告种植几十年的树木，且原告持有的《经营权登记表》有时任的东方市八所镇皇宁村村民委员会（简称皇宁村委会）主任符启慧签名和皇宁村委会盖章。从这《经营权登记表》可充分说明皇宁村委会已将争议地发包给了原告经营，原告对争议地享有承包经营权。综上，被告向第三人颁发028号土地证侵犯了原告的合法权益，请求撤销028号土地证。
原告卞外生向本院提交以下证据：1、028号土地证，证明被告向第三人颁发集体土地使用证的事实，同时也证明该集体使用权的取得系划拨；2、《经营权登记表》，证明皇宁村委会已经将争议地发包给卞外生一家承包经营的事实；3、《关于卞外生要求皇宁村委会解决拖欠其征地补偿款诉求的调查报告》，证明八所镇政府查明原告对该地已经使用了50年的事实；4、新街至���岭道路建设用地地上附着物补偿款，证明卞维尚（原告儿子）领取地上附着物补偿费的事实，同时也证明卞外生在该地上种植多年树木，对该地使用了多年的事实；5、现场照片，证明卞外生在该地上种植多年树木，对该地使用了多年的事实；6、《东方市新小线工程征收项目房屋及附属物征收补偿协议》，证明东方市住房保障与房产管理局已经将被征收房屋及附属物的补偿款支付给卞外生的事实；7、户口簿，证明卞维尚是卞外生的儿子；8、《皇宁村新小路征地款发放表》，证明本案争议地中的235.36平方米的土地征用补偿款已发放给卞外生，卞外生与颁证行为有法律上的利害关系；9、《证明》（四份），证明卞外生长期使用争议地的事实。
被告东方市政府辩称：2006年11月27日，第三人皇宁小学向原东方市国土环境资源局提出公益���业建设用地申请，用地面积为21940.3平方米，土地用途为非盈利性教育设施用地。经地籍调查并出具宗地坐标图，土地四至范围为东至小路、南至小路、西至公路、北至私人住宅。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条和《海南经济特区土地管理条例》第三十一条的规定，公益事业建设需要使用集体所有土地的，报请市、县、自治县人民政府批准。根据用地单位皇宁小学的申请，供地单位皇宁村委会的同意，国土部门进行地籍调查后，经东方市政府于2007年6月5日审核批准，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的土地登记规定，东方市政府向第三人皇宁小学颁发了028号土地证。综上所述，028号土地证项下土地来源清楚，东方政府的颁证行为具有事实根据和法律依据，颁证程序合法。原告诉请撤销028号土地证没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的���讼请求。
被告东方市政府向本院提交以下证据：1、土地使用权登记发证申请书，证明第三人皇宁小学根据用地需求，依照有关规定，向土地行政管理部门提交了申请书；2、地籍调查表，证明被告东方市政府严格按照土地登记的程序，对宗地进行地籍调查；3、地籍调查法人代表身份证明，证明用地单位及供地单位双方均派员参加了地籍调查工作；4、证明，证明皇宁村委会同意东方市政府给第三人皇宁小学办理土地使用权登记；5、土地登记审批表，证明被告东方市政府经审查后批准同意登记发证，同时也证明了被诉颁证行为的程序合法。
第三人皇宁小学没有提交书面答辩状，其在庭审中述称其答辩意见与被告东方市政府的答辩意见一致。
第三人皇宁小学向本院提交了一份证据，即《小部分地租款收取表》，证明争议地的使用权属于皇宁小学，当时原告的女婿王强富在争议地上经营小卖部的时候向皇宁小学交租金的事实。
本院在勘查现场时要求被告东方市政府针对第三人皇宁小学所修建的学校围墙是否在028号土地证范围内进行定位套图，东方市政府委托东方市测绘服务中心作出《东方市八所镇皇宁小学宗地图》，该图显示学校围墙在028号土地证范围内，结合原告提交的证据3《关于卞外生要求皇宁村委会解决拖欠其征地补偿款诉求的调查报告》，原告主张的564.28平方米争议地中，有328.92平方米土地在028号土地证范围内。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于原告卞外生提交的证据：被告东方市政府对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性和关联性均有异议，认为原告没有和村集体签订承包合同书，其是否对争议地享有承包经营权不能确定；对证据3的真实性、合法性和关联性无异议，但对其证明内容有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但对其关联性和证明内容有异议；对证据5的真实性、合法性和关联性均有异议；对证据6的关联性有异议，认为该证据与本案没有关联性；对证据7和证据8无异议；对证据9的证明内容有异议，认为该四份证人证明所陈述的土地面积不清楚，达不到其证明目的。第三人皇宁小学的质证意见与被告东方市政府的质证意见一致。
（二）关于被告东方市政府提交的证据：原告对证据1有异议，认为028号土地证的范围超出了学校围墙范围；对证据2的真实性无异议，但对其证明内容有异��，认为该地籍调查表注明土地性质有国有，但事实上该地为皇宁村委会集体所有，而且没有四至相邻人的指界签名，界限不清；对证据3和证据4的真实性无异议，但对其证明内容有异议，认为皇宁村委会无权对国有土地进行处理；对证据5的真实性无异议，但该审批表上的记载的土地性质为集体土地，而地籍调查表上为国有土地，相互矛盾，028号土地证项下土地的权属来源不清。第三人皇宁小学对被告东方市政府提交的证据均无异议。
（三）关于第三人皇宁小学提交的证据：原告对该份证据的真实性和证明内容均有异议，认为租地要有租地合同，不能根据账本上记载的内容来认定是租地，且原告的女婿声称其交的是卫生费，不是交租地款。被告东方市政府对第三人皇宁小学提交的证据无异议。
（四）关于本院现场勘查时形成的证据：原告对本院现场勘查时东方市政府委托东方市测绘服务中心作出的《东方市八所镇皇宁小学宗地图》的真实性没有异议，但认为其对实际争议的328.92平方米土地享有承包经营权；被告东方市政府和第三人皇宁小学对该图没有异议。
本院对上述证据认证如下：
关于原告提交的证据：本院认为，原告提交的证据1系本案被诉行政行为，本院对其真实性予以确认；原告提交的证据2《经营权登记表》上有填表单位的盖章，对其真实性予以确认，但由于该表上没有其他相关政府主管部门的盖章，而且原告没有提交土地承包合同等其他证据予以佐证，原告也没有取得本案争议地的农村土地承包经营权证书，无法证明其对本案争议地享有合法的承包经营权，本院对该证据的证明力不予确认；原告提交的证据3-8来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院予以确认，作为认定相关案件事实的根据（其中：证据3和证据8能够证明经八所镇政府调查，原告卞外生所主张的本案564.28平方米争议地中，有328.92平方米在028号土地证的范围内，未在028号土地证范围内的235.36平方米土地征用补偿款经过八所镇政府协调，已经由皇宁村委会支付给原告卞外生；证据4能够证明原告所主张的本案争议地上的青苗等附着物补偿款已经支付原告卞外生的儿子卞维尚；证据6能够证明东方市政府在征地过程中已经将实际争议的328.92平方米土地上，原告儿子卞维尚作为产权人经营的小卖部及附属物的补偿款支付给了卞维尚；证据7能够证明原告卞外生和其儿子卞维尚为同一户）；原告提交的证据9系书面证人证言，由于证人未出庭对其证言予以证实，本院���该证据不予采信。
关于被告东方市政府提交的证据：本院认为，东方市政府提交的证据均来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院均予以确认，作为认定案件事实的根据。
关于第三人皇宁小学提交的证据：本院认为，第三人皇宁小学提交的《小部分地租款收取表》系其单方所作的记录，由于第三人皇宁小学未提交相关合同予以佐证，本院对该证据不予采信。
关于本院现场勘查时形成的证据：本院认为，本院在勘查现场时形成的《东方市八所镇皇宁小学宗地图》已经过各方当事人的现场质证，本院对该证据予以确认，该证据结合原告提交的证据3《关于卞外生要求皇宁村委会解决拖欠其征地补偿款诉求的调查报告》和证据8《皇宁村新小路征地款发放表》，能够证明本案实际争议的土地面积为328.92平方米。
经审理查明,本案争议地位于东方市八所镇皇宁小学西侧，实际争议面积为328.92平方米。原告卞外生主张本案争议地系其承包地，地名为“山柳园”，其提交的《经营权登记表》上记载面积为0.85亩。2006年11月27日，皇宁小学向东方市政府提出土地使用权登记发证申请，东方市政府在取得土地所有权人皇宁村委会出具《证明》同意，经过地籍调查、逐级审核审批等程序后，于2007年6月将包括本案328.92平方米争议地在内共计21490.3平方米土地的使用权登记发证给皇宁小学，即本案被诉的028号土地证。2012年9月20日，东方市住房保障与房产管理局与原告的儿子卞维尚签订《东方市新小线工程征收项目房屋及附属物征收补偿协议》，对卞维尚在本案争议地在���营的小卖部及附属物进行征收补偿。2014年1月26日，原告的儿子卞维尚签名领取了争议地上青苗等附着物的补偿款。2015年11月27日，八所镇政府作出《关于卞外生要求皇宁村委会解决拖欠其征地补偿款诉求的调查报告》，经调查证实本案328.92平方米争议地在皇宁小学持有的028号土地证范围内，经核实卞外生提交的《经营权登记表》在八所镇政府和东方市农业局档案中没有备案，卞外生也没有和皇宁村委会签订家庭承包耕地合同，与卞外生有关的土地承包经营权证上都没有“山柳园0.85亩”的记载。该调查报告建议将卞外生主张的564.28平方米争议地中的235.36平方米征地补偿款拨付给卞外生，余下328.92平方米的土地由卞外生通过司法程序解决。皇宁村委会已向卞外生拨付了235.36平方米的征地补偿款。卞外生以本案争议地系其承包地，被告东方市政府向第三人皇宁小学颁发028号土地证侵犯其土地承包经营权为由提起了本案行政诉讼，请求法院依法撤销被告东方市政府向第三人皇宁小学颁发的028号土地证。
另查明，从家庭户口本上来看，原告卞外生与其儿子卞维尚在同一户口，并未分户。
本院认为，本案的争议焦点是被告东方市政府向第三人皇宁小学颁发028号土地证的土地来源是否清楚合法，颁证程序是否合法。
关于被告东方市政府向第三人皇宁小学颁发028号土地证的土地来源是否清楚合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按��省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《海南经济特区土地管理条例》第三十一条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共基础设施、公益事业等乡（镇）村建设需要使用集体所有土地的，报请市、县、自治县人民政府批准，其中涉及农用地转为建设用地的，应当按照规定权限办理农用地转用审批手续。”本案中，第三人皇宁小学向被告东方市政府申请土地使用权登记的主要用途是学校建设需要，属于公益事业建设需要，并且已征得学校建设用地所在的集体土地所有权人皇宁村委会的同意。在此情形下，依照上述规定，第三人皇宁小学在报请东方市政府批准后可取得该集体土地的使用权。因此，第三人皇宁小学取得028号土地证项下土地使用权的来源清楚合法。原告卞外生认为028号土地证记载该集体土地使用取得为“划拨”，违反法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第（二）项的规定，建设单位使用国有土地用于公益事业的情形下才能以划拨方式取得，故028号土地证上记载使用权类型为“划拨”确属不当，但依照上述规定，因公益事业建设需要使用集体所有土地的，经过县级人民政府批准后可取得该集体土地的使用权，故原告卞外生该主张不足以否定第三人皇宁小学取得028号土地证项下土地使用权来源的合法性。原告卞外生认为本案争议地系其承包地，并以此为由主张被告东方市政府的颁证行为侵犯了其土地承包经营权。但从原告卞外生所提交的证据来看，其主张对本案争议地享有承包经营权的依据是《经营权登记��》，然而事实上原告卞外生并没有取得被告东方市政府颁发的关于本案争议地的土地承包经营权证书，该《经营权登记表》上没有相关政府主管部门的盖章，而且经过八所镇政府核实，该《经营权登记表》在八所镇政府和东方市农业局档案中均没有备案，原告卞外生也没有提交其与皇宁村委会签订有家庭承包耕地合同等证据，不足以证明其对本案争议地享有合法的承包经营权，故原告卞外生以上述主张为由要求撤销028号土地证的理由不充分，本院不予支持。
关于被告东方市政府向第三人皇宁小学颁发028号土地证的程序是否合法问题。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”从本案查明的事实来看，在第三人皇宁小学提出土地使用权登记申请后，被告东方市政府在经过地籍调查、权属审核等程序后，才予以注册登记和颁发土地证书。因此，被告东方市政府颁发028号土地证符合法定程序。
综上所述，被告东方市政府向第三人皇宁小学颁发028号土地证的土地权属来源清楚合法，符合法定程序。原告卞外生的诉求理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告卞外生的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告卞外生负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省���级人民法院。
审判长 张德雄
审判员 文魁兴
审判员 符 波
二〇一六年十二月八日
书记员 羊家莹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十四条建设单位使用国有土地��应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）法律、行政法规规定的其他用地。
第六十一条乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
《海南经济特��土地管理条例》
第三十一条乡镇企业、乡（镇）村公共基础设施、公益事业等乡（镇）村建设需要使用集体所有土地的，报请市、县、自治县人民政府批准，其中涉及农用地转为建设用地的，应当按照规定权限办理农用地转用审批手续。
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。