河北省邯郸市邯山区人民法院
刑 事 判 决 书
(2015)邯山刑初字第00165号
公诉机关河北省邯郸市邯山区人民检察院。
被告人尹某，系邯郸市国土资源局邯山区分局执法监察队大队长。2015年2月12日因涉嫌犯玩忽职守罪被刑事拘留，同年2月15日被取保候审。
被告人李某，系邯郸市国土资源局邯山区分局副主任科员，分管执法大队、监察科、耕保科、北张庄国土所。2015年2月11日因涉嫌犯玩忽职守罪被刑事拘留，同年2月15日被取保候审。
河北省邯郸市邯山区人民检察院以冀邯山检刑诉字（2015）84号起诉书指控被告人尹某、李某犯玩忽职守罪向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。河北省邯郸市邯山区人民检察院指派检察员贺帅出庭支持公诉。被告人尹某、李某均到庭参加诉讼。现已审理终结。
河北省邯郸市邯山区人民检察院指控，河北万聚房地产开发有限公司开发的城综合楼项目,所占地块部分有《国有土地使用证》，但该项目没有《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，相关建设手续不完备，不具备开工条件，属擅自违法建设。2014年7月18日15时左右，在建的万聚综合楼项目发生坍塌事故，造成一人当场死亡、另两人送医院经抢救无效后死亡，三人受伤。被告人尹某、李某身为邯郸市国土资源局邯山区分局执法人员，主要负责邯郸市邯山区范围内违法建设的查处，在针对万聚.凯旋城综合楼项目未全部取得《国有土地使用证》就擅自开工建设的行为，虽然配合市国土资源局执法支队进行过查处，但自身没有没有进行过检查、报告和制止，没有严格按照邯郸市政府办公厅[2011]143号文《邯郸市人民政府办公厅关于加强中心城区制止违法建设工作的意见》中规定的相关职责进行依法查处，履行监管职责不到位，致使该项目一直违法建设，直至事故发生。
案发后，侦查机关电话通知被告人尹某、李某，二被告人主动到案，如实供述了案发经过。
公诉机关当庭提供了证人证言、被告人供述及相关书证等证据，要求依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，以玩忽职守罪对被告人尹某、李某追究其刑事责任。
被告人尹某、李某对起诉书指控的的犯罪事实和罪名均不持异议。
经审理查明，河北万聚房地产开发有限公司开发的万聚.凯旋城综合楼项目,所占地块部分有《国有土地使用证》，但该项目没有《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，相关建设手续不完备，不具备开工条件，属擅自违法建设。2014年7月18日15时左右，在建的万聚综合楼项目发生坍塌事故，造成一人当场死亡、另两人送医院经抢救无效后死亡，三人受伤。被告人尹某、李某身为邯郸市国土资源局邯山区分局执法人员，主要负责邯郸市邯山区范围内违法建设的查处，在针对万聚.凯旋城综合楼项目未全部取得《国有土地使用证》就擅自开工建设的行为，虽然配合市国土资源局执法支队进行过查处，但没有严格按照邯郸市政府办公厅[2011]143号文《邯郸市人民政府办公厅关于加强中心城区制止违法建设工作的意见》中规定的相关职责进行依法查处，履行监管职责不到位，致使该项目一直违法建设，直至事故发生。
案发后，侦查机关电话通知被告人尹某、李某，二被告人主动到案，如实供述了案发经过。
认定上述事实的证据有：
1、被告人尹某供述，其系邯郸市国土资源执法监查支队第二大队队长，在业务上受市支队指导，大队职责主要是对邯山区辖区内违法占地的行为进行巡查、发现、制止、报告，配合市局执法支队对辖区内的违法、违规占地行为进行调查取证，并送达有关法律文书，大队的主管领导是李某。其所在大队不是执法主体，主要负责监督检查，发现问题及时上报；市局执法支队是执法主体，负责邯山区的副支队长叫赵军武。我们对未取得《国有土地使用证》的违法占地行为进行监管。在万聚综合楼坍塌之前我们曾配合市局对万聚一期因违规占地进行过处罚，之后其认为市局查处过并作出了处理，其就没有去巡查过，其自己应该承担巡查不力的监管责任。
另供，在市局支队查处前其曾巡查发现了万聚综合楼的违法占地情况，并汇报给主管领导李某，其和李某也上报给市局支队，因为考虑到上下级关系，在侦查机关没有说清楚。
2、被告人李某供述，2011年9月至今其任邯山区国土分局副主任科员，分管用地科、规划科、监察科、执法队和北张庄镇国土资源所，执法队主要配合市局执法支队对违法占地进行查处。邯山分局执法队队长是尹某，邯山区国土分局执法队的工作职责是负责辖区内未取得《国有地使用证》的违法建筑的巡查、发现、制止、报告。万聚综合楼是未批先建的违法建筑，总占地13002.4平方米，其中5104.5平方米有《国有土地使用证》，其他未取得《国有土地使用证》。2013年三四月份其配合市国土局执法支队赵军武、王建文对万聚综合楼占地情况进行过调查，市局执法支队对万聚综合楼项目进行了查处。我们只是发现后向市局执法支队报告，没有查处权利，在配合市局调查后没有再进一步制止。
另供，在市局支队查处前邯山分局执法队曾巡查发现了万聚综合楼的违法占地情况，尹某给其说过，其也上报给报给市局支队，因为考虑到上下级关系，在侦查机关没有说清楚。
3、证人高某证实，其是2008年5月份到万聚公司工作。万聚综合楼所占地块面积为13002.3平方米，其中包含三项：一项为5104.5平方米（7.52亩），已经取得了土地使用证；另一项为1451.5平方米（2.18亩），已经签订国有建设用地使用权出让合同，但未办理土地证；还有一项6536.3平方米（9.8亩），没有取得土地使用证。这个项目是省重点项目，邯郸市政府和邯山区政府要求抓紧开工、抓紧建设，可以边办手续边施工。邯郸市国土部门来过，根据其职责主要是检查项目的占地情况。邯郸市城市管理和行政综合执法支队也来过，主要是对已办理土地使用证未办理规划许可证的项目进行检查。2014年3月5日邯郸市国土资源局行政处罚后国土部门没有来检查过，在7.18事故之前没有下达过整改、停工通知。当时城管部门并不知道综合楼项目所占地部分有国土证，其也没有给他们说过。
4、证人栗海涛证实，河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城项目，包括9栋住宅楼和一栋综合楼，其只负责综合楼的项目垫资和建设。万聚综合楼的项目手续不完备，没有开工许可证，在施工过程中没有因为手续不全停过工，也没有收到相关停工的通知，在2014年7月18日出了事故后才停了工。
5、证人刘某证实，2012年7月份到河北万聚房地产开发有限公司担任办公室主任。万聚综合楼项目有发改委的立项，还有7.52亩的土地使用证，除此之外没有别的证件了，缺少2.18亩和9.8亩的土地使用证，缺少整个项目的规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证。邯郸市国土部门来过，万聚项目因违法占地需要交纳罚款25万元左右，交完罚款后国土部门没有来现场检查过，没有要求我们停工。邯郸市城管局的人员来过，主要检查综合楼项目手续是否齐全，由办公室将手续提供给他们看。城管部门没有对万聚综合楼项目施工现场进行查封，没有进行拆除。
6、证人张某证实，河北万聚房地产开发公司万聚.凯旋城综合楼地基是其干的工程，在2013年的4月6日签订完合同之后开始动工，没有办理土方清运的相关手续，因为土方不需要外运。
7、2015年2月12日邯郸市国土资源局邯山分局出具的执法大队工作职责记载：1、落实国土资源动态巡查，及时发现、制止并报告国土资源违法行为；配合市局执法支队对辖区内的违法、违规占地行为进行调查、取证，并送达有关法律文书。2、对发现的违法、违规占地行为，当场制止其违法行为，并及时上报区政府和市局执法支队，而且做好对违法主体违法行为的现场取证工作，如问询笔录、现场勘查与拍照等相关工作。3、负责对乡镇国土所上报的有关材料，进行进一步核实、完善，并上报市局执法支队。
8、2015年2月15日邯郸市国土资源执法监察支队第二支队出具的土地执法监察动态巡查制度记载：一、在管辖区域内每周二、四两天进行动态巡查；对易发生土地违法行为的重点区域加大巡查力度，每周至少增加巡查一次，对整个管辖区的巡查每月不少2次。二、巡查时做好巡查记录，发现土地违法行为要当场制止。三、建立巡查台帐，每次巡查的时间、参加巡查人员、发现违法的基本情况、制止和处理情况应做出详细的记录，做到有据可查，有章可循。四、对发现的土地违法行为及时向主管局长和市执法支队汇报，协助市执法支队调查处理。
9、河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城综合楼“7.18”坍塌事故调查报告记载：
事故原因---
直接原因：高大模板支撑系统搭设不符合《建筑施工模板安全技术规范》（JGJ162-2008）和《建筑施工扣件钢管脚手架安全技术规范》（JGJ130-2011）要求，在现场混凝土浇筑过程中，高支架模板支撑体系立杆局部核载超过允许承载力，致使模板支撑体整体失衡，是导致此事故发生的直接原因。间接原因：1、河北万聚房地产开发有限公司在不具备法定发包的条件下，将万聚.凯旋城综合楼工程违法发包。2、河北万聚房地产开发有限公司未依法聘用具备相应资质的工程监理单位对万聚凯旋城综合楼工程进行有效监督。3、建设万聚.凯旋城综合楼工程的施工队伍属于拼凑而成，施工人员无职业资格证书或安全考核合格证书、岗位证书、职称证书；既未按照规定组织专家对高大模板支撑系统进行论证，也未按规定组织技术人员、项目安全、质量、施工人员对6-9/E-G轴区域高大厅堂模板支撑架进行专项验收。4、违法《建筑施工模板安全技术规范》（JGJ162-2008）5.1.2第三项“混凝土梁的施工应采用从跨中向两端对称进行分层浇筑之规定。5、邯郸市国土资源局、邯郸市城市管理和综合行政执法局未认真落实邯郸市人民政府办公厅《关于加强中心城区制止违法建设工作的意见》（2011【143】号文），致使该建设项目违法占地、建设行为直到发生事故时依然存在，未得到有效制止，履职不到位。
事故性质---事故调查组认为，本次事故是一起违法建设、违规施工而引发的较大生产安全责任事故。建议给予尹某行政记过处分，建议给予李某行政警告处分。
10、邯郸市人民政府关于河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城综合楼“7.18”坍塌事故调查结果处理意见的批复记载：给予尹某行政记过处分，给予李某行政警告处分。
11、邯郸市人民政府办公厅【2011】143号关于加强中心城区制止违法建设工作的意见记载：一、明确中心城区制止违法建设工作的职责权限。（一）市国土资源主管部门是管理国土资源、制止未取得《国有土地使用证》违法建设的主要责任单位。负责制止未取得《国有土地使用证》而擅自开工的违法建设，负责对建成区、中心城区内所有单位和个人未经依法批准擅自违法占地行为进行依法查处。（二）市城管执法部门是制止已取得《国有土地使用证》未取得《建设工程规划许可证》违法建设的主要责任单位。负责制止未取得《建设工程规划许可证》而擅自开工的违法建设以及中心城区内私搭乱建的违法建筑，并依法查处。二、建立城乡规划建设联动执法机制，依法严格处理违法建设行为。各部分和各单位之间要加强联系，协调配合，齐抓共管，发现违法建设行为，要及时以协查通知书的形式相互通报情况。有关部门和单位接到通知后，应当认真履行职责，严格执法，并将执法情况于三日内反馈通报部门，重大问题要及时向市政府报告。对规划、建设等部门认定的违法建设有关部门和单位要采取以下措施：。（三）城管执法部门依法查封施工现场、强制拆除，停止外运土方。
12、2014年8月6日邯郸市国土资源局邯山分局出具的说明记载：万聚凯旋城综合楼项目所占地块的土地面积为13002.3m(19.5亩），全部在征地范围内。其中：1、邯市国用2011第H010002号土地证内5014.5m（7.52亩）;2、签订国有建设用地使用权出让合同未申请办理土地证内1451.5m（2.18亩）；3、原东环规划路内6536.3m（9.8亩）。
13、2014年2月13日邯郸市建设稽查办公室【2014】建稽第1-3号违法建筑协查通知书记载：邯郸市城市管理和综合行政执法局，经我办调查核实，河北万聚房地产开发有限公司建设的万聚凯旋城综合楼工程，尚未办理建设工程规划许可证，目前正在基础施工。根据邯郸市人民政府办公厅【2011】143号（意见）精神，特此函告。
14、2014年3月18日邯郸市城市管理综合执法支队关于【2014】建稽第1-3号违法建筑协查通知书的复函记载：一、河北万聚房地产开发有限公司建设的万聚凯旋城综合楼工程，位于支漳河南侧、东环路以西，万聚凯旋城S1地块以东、乡间土路以北。该地块尚未取得《国有土地使用证》，跟好邯郸市人民政府办公厅【2011】143号文职责权限划分，该项目不属我局监督。二、邯郸市国土资源局已于2014年3月5日对河北万聚房地产开发有限公司的违法行为进行行政处罚。
15、2014年3月5日邯郸市国土资源局【2014】6号行政处罚决定书记载：河北万聚房地产开发有限公司未经批准于2013年3月开始，擅自占用位于支漳河南侧、东环路以西，万聚凯旋城S1地块以东、乡间土路以北的地域内的国有建设用地16981.35平方米建设高层住宅楼项目的行为，违法了了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属非法占地行为。处罚如下：1、对非法占用土地（16981.35平方米）处以罚款，按每平方米15元计，共计2547200.25元。2、限期完善手续。
16、2014年2月27日邯郸市国土资源执法监察支队关于河北万聚房地产开发有限公司非法占地查处的情况汇报记载：河北万聚房地产开发有限公司于2013年3月开始，在本市支漳河以南，东环路以西，万聚凯旋城项目S1地块以东，乡间水泥路以北的区域内，占地动工建设住宅楼。邯山分局巡查发现后上报市局，并多次制止。附2014年2月17日违法案件会审记录。
17、邯郸市邯山区人民检察院于2015年2月11日出具的到案经过显示：邯山区人民检察院反渎局于2015年2月11日电话通知尹某、李某到邯山区检察院接受询问，尹某、李某按时到检察院接受询问，并能如实交待犯罪事实。
另有万聚综合楼占地图、河北万聚房地产开发有限公司土地使用权宗地图、河北万聚房地产开发有限公司营业执照登记、资质证书、开发核准手续、2014年7月19日邯山区政府办公室关于万聚凯旋城工地发生钢架管结构坍塌事故有关情况的虚报、邯郸市安全生产监督管理局关于河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城综合楼“7.18”坍塌事故调查结果处理意见的请示、2014年7月20日邯山万聚凯旋城工地事故伤亡人员信息、万聚凯旋城工地事故伤亡人员信息、病历、意外死亡赔偿支付协议书（死亡三人、受伤三人）、邯郸市国土资源局【2008】18号文件、邯郸市人民政府邯政【1995】49号文件、被告人尹某、李某出具的悔过书、任职证明、户籍证明及社会调查等证据在案佐证。
上述证据经庭审质证，客观真实，来源合法，能够相互印证，均可作为认定本案事实的依据。
本院认为，被告人尹某、李某身为国家机关工作人员，违反法律、法规的规定，不认真履行执法监督职责，未能制止河北万聚房地产开发有限公司在其所负责的辖区内违法建设的情况，使人民利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。侦查机关在万聚凯旋城综合楼发生坍塌事故后，传唤被告人尹某、李某接受询问，二被告人主动到案后能够如实供述自己的罪行，系自首，均依法可以减轻处罚。本案中被告人尹某、李某发现违法占地建设情况后，虽上报并配合市国土资源局执法支队进行过查处，但之后以市执法支队已对违法占地行为进行处罚为由而未继续进行检查、报告和制止，系被告人尹某、李某原则性不强、把关不严导致犯罪，并综合考虑导致本案的直接原因、间接原因、工作性质、职能等因素，可以认定被告人尹某、李某犯罪情节轻微，对被告人尹某、李某可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人尹某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省邯郸市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 郜凤强
审 判 员 武文杰
人民陪审员 葛扬扬
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 李 华
附相关法律条文：
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
《中华人民共和国刑法》第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
《中华人民共和国刑法》第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部分予以行政处罚或者行政处分。