山西省怀仁县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋0624行再1号
抗诉机关朔州市人民检察院。
再审申请人（原审案外人、再审第三人）李文成，男，1955年6月10日出生，现住朔城区。
委托代理人凌兴旺，山西业盛律师事务所律师。
委托代理人张作明，山西业盛律师事务所律师。
被申请人（原审原告）李浩，男，1963年1月21日出生，现住朔城区。
法定代理人卢润枝，女，1963年5月5日出生，系原审原告李浩之妻，住址同上。
委托代理人李桂娥，女，1966年7月5日生，系原审原告李浩妹妹，现住朔城区。
委托代理人杨宝林，山西洪涛律师事务所律师。
被申请人（原审被告）朔城区张蔡庄乡人民政府，住所地朔城区张蔡庄乡张蔡庄村。
法定代表人高新文，该乡乡长。
负责人落建斌，该乡副乡长。
委托代理人蔡武，男，朔城区张蔡庄乡人民政府工作人员。
被申请人（原审被告）朔城区张蔡庄乡高庄村民委员会，住所地朔城区张蔡庄乡高庄村。（再审立案期间，原审原告李浩申请对其撤回了起诉。）
原审原告李浩与原审被告朔城区张蔡庄乡人民政府（以下简称张蔡庄乡政府）乡政府其他行政行为纠纷一案，朔城区人民法院于2012年4月6日作出（2012）朔行初字第4号行政判决书，已经发生法律效力。再审申请人（原审案外人、再审第三人）李文成不服该判决，向检察机关申诉。朔州市人民检察院于2015年10月15日作出朔检民（行）监[2015]14060000020号行政抗诉书，向朔州市中级人民法院（以下简称朔州市中院）提出抗诉。朔州市中院于2015年11月10日作出（2015）朔中行抗字第1号行政裁定书，指令朔城区人民法院再审本案。朔城区人民法院以该案是在朔州市中院作出的《朔州市中级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政诉讼案件》的规定期间指定，且李浩因上述案件在朔城区人民法院进行过多次审理，现无法组成合议庭审理，于2016年3月22日请示朔州市中院移送至本院审理。朔州市中院于2016年3月29日作出（2016）晋06行辖1号行政裁定书，裁定本案由本院管辖再审。原审朔城区人民法院向本院移送该案卷宗两册。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。朔州市人民检察院指派朔城区人民检察院检察员仝艳青、书记员邢春辉出庭。再审申请人（原审案外人、再审第三人）李文成及其委托代理人凌兴旺，被申请人（原审原告）李浩法定代理人卢润枝及其委托代理人李桂娥、杨宝林，被申请人（原审被告）张蔡庄乡政府负责人落建斌及其委托代理人蔡武到庭参加了诉讼。庭审中，被申请人（原审被告）张蔡庄乡政府负责人落建斌及其委托代理人蔡武未经法庭许可中途无故退庭。本案现已审理终结。
2012年1月6日，原审原告李浩在原审时诉称：第一轮土地承包时，李浩有王家洼9.6亩土地。1989年12月，李浩因患精神病无力经营，遂将该9.6亩土地委托本村村民李文成经营。1999年第二轮土地承包时，高庄村委会以1995年其与李文成签订了土地承包合同为由，拒绝与李浩签订承包合同，于是，李浩与李文成发生土地争议。后原审被告张蔡庄乡政府凭李文成与高庄村委会签订的土地承包合同、李浩与李文成签订的委托协议作出王家洼9亩土地归李文成经营的处理意见。高庄村委会在与李浩的第一轮承包合同期间，未与李浩协商便与李文成签订的土地承包合同是无效合同。另外李浩只委托李文成经营，并没有转让合同。李文成篡改协议内容，而张蔡庄乡政府凭无效合同以及篡改的协议作出的处理意见，严重侵犯了原审原告的合法权益，影响其正常生活。故诉请：1、依法撤销原审被告张蔡庄乡人民政府作出的“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地处理意见”；2、依法撤销原审被告高庄村委会与李文成签订的土地承包合同；3、请求原审被告高庄村委会与原审原告签订二轮承包合同。
原审被告张蔡庄乡政府、原审被告高庄村委会均未答辩。
原审查明，第一轮土地承包时，王家洼9亩土地归原审原告李浩承包经营，后李浩委托李文明经营。1999年李浩得知，1995年李文明与张蔡庄乡高庄村委会签订关于王家洼9.6亩地的承包合同。2003年12月3日原审原告李浩与李文成签订该地的委托经营及转让合同。2004年4月5日，张蔡庄乡经管站作出同意李文成申请要回王家洼地经营权的决定。2009年4月12日，原审被告张蔡庄乡政府作出王家洼9.6亩地经营权归李文成所有的决定。由于原审原告李浩患精神病，未收到原审被告张蔡庄乡政府作出“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”，延误起诉时间。故原审原告李浩起诉至法院要求撤销原审被告张蔡庄乡政府作出“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见。
原审朔城区人民法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十七条、第三十三条之规定，乡政府负责土地承包经营权流转备案、争议的调解工作。乡政府作出确权性处理意见，主体不适格，违反法定程序，属于明显的越权行为。故据《中华人民共和国行政诉诉讼法》第五十四条第二款之规定，于2012年4月6日作出（2012）朔行初字第4号行政判决书：撤销原审被告张蔡庄乡政府所作关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见。案件受理费50元，由原审被告张蔡庄乡政府承担。
宣判后，双方当事人均未上诉。
原审案外人李文成不服，于2015年3月3日以原审原告李浩起诉超过诉讼时效，原审法院原审判决程序违法，认定主要事实亦错误为由，请求朔州市人民检察院依法提起抗诉，撤销朔城区人民法院（2012）朔行初字第4号行政判决书，由人民法院依法再审改判。
朔州市人民检察院抗诉认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”朔城区人民法院于2012年4月6日作出（2012）朔行初字第4号行政判决书，判决撤销原审被告张蔡庄乡政府作出的“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”，该判决内容与第三人李文成有利害关系，使其土地承包经营权益受到损害，李文成应当享有上诉权。但该判决书未将李文成列为第三人，且未载明李文成是否到庭参加诉讼，更未送达李文成。故朔城区人民法院（2012)朔行初字第4号行政判决剥夺了李文成的上诉权，使得李文成不能通过上诉二审程序主张自己的权益。朔城区人民法院在审理李浩与张蔡庄乡政府、高庄村委会行政撤销纠纷一案中存在违反法律规定的诉讼程序，可能影响该案公正审判的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（五）项、第九十三条第一款之规定，提出抗诉，请求依法再审。
本院再审过程中，再审申请人(再审第三人)李文成述称：一、原审原告李浩于2012年提起行政撤销诉讼早已超过法定诉讼时效。依照修改前的《行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”之规定，李浩于2008年就已经知道朔城区张蔡庄乡经管站所作“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”，就应当知道自己权利被侵害。李浩于2012年提起诉讼早已超过诉讼时效。二、原审原告李浩起诉要求撤销原审被告张蔡庄乡政府“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”，明显主体错误。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”之规定，李浩请求撤销的处理意见系朔城区张蔡庄乡经管站作出的，该站系朔州市朔城区农业委员会的下设机构，李浩无权起诉张蔡庄乡政府要求撤销朔城区农业委员会下设机构作出的处理意见。综上，人民法院应当驳回其诉讼请求。
被申请人（原审原告）李浩再审称，一、原审原告提起诉讼未超过法定起诉期限。本案涉及不动产，被申请人（原审被告）张蔡庄乡政府在作出处理意见后未送达原审原告，原审原告不知道被诉具体行政行为的内容，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的，起诉期限从作出具体行政行为之日起最长不得超过20年。二、本案被告主体资格适格。张蔡庄乡经管站是张蔡庄乡一级人民政府内设机构，并非农委下设机构，经费和人员由张蔡庄乡负责并管理，协助农委开展工作。行政法明确对政府内设机构作出的行为，应当以设立他的行政机关或上一级行政机关为被告，本案中原审原告以张蔡庄乡政府作为原审被告提起诉讼，符合法律规定，其主体适格。三、原审被告张蔡庄乡政府作出的处理意见不合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，乡一级人民政府或其下属经营管理站，对其辖区内的土地纠纷只有调解权。四、对检察机关的抗诉无异议。综上，请求支持原审原告的诉讼请求。
被申请人（原审被告）张蔡庄乡政府再审诉讼中自认在作出关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见时未告知、送达原审原告李浩。再审诉讼中，张蔡庄乡政府在法定期限内未提供作出本案讼争行政行为的证据、依据。
经再审查明，第一轮土地承包时，朔城区张蔡庄乡高庄村位于王家洼的9.6亩土地归李文明承包经营。李文明与李浩是父子关系，分家时该土地由李浩经营并于1991年3月4日与高庄村委会签订农村土地承包合同。后李浩委托李文成经营。1999年第二轮土地承包时，李浩得知李文成已于1995年与高庄村委会签订了关于王家洼9.6亩土地的承包合同。为此，李浩与李文成发生纠纷。2004年4月5日，朔城区张蔡庄乡经管站作出关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见，处理意见为：“1、因1995年村集体与李文成签订了承包合同，说明李浩将承包地王家洼9亩通过集体转让给李文成，事实上形成转让关系，所以此地归李文成经营。2、当事人对处理意见不服的，可以在收到意见书15日内向区经管部门提出仲裁或向人民法院起诉。”张蔡庄乡政府在作出该处理意见时未告知、送达李浩。2009年李浩得知该处理意见。李浩于2012年1月6日起诉至法院请求撤销被告张蔡庄乡政府作出“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”。2012年4月6日，本案原审朔城区人民法院作出（2012）朔行初字第4号行政判决书，未列李文成为第三人，也未载明李文成是否到庭参加诉讼，该判决书亦未送达李文成。
上述事实，有当事人提供的身份证、结婚证、医疗机构出具的诊断证明及病历、残疾人证、朔城区农村经济承包合同书、张蔡庄乡经管站关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见、朔州市朔城区农村承包合同书、复印于原审（2012）朔行初字第4号行政案件庭审笔录等证据材料和当事人陈述予以证实。上述证据，已经庭审质证并经本院审查，在案为凭，能够作为认定本案事实的依据。
本院再审认为，一、关于起诉期限，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案当事人讼争行政行为涉及的土地属于不动产，且原审被告张蔡庄乡政府在庭审中自认其作出行政行为时未告知、送达原审原告李浩，再审第三人李文成提供的原审庭审笔录亦证实李浩在原审时自认于2009年知晓本案讼争行政行为，再审中亦认可，故该具体行政行为从作出之日起至原审原告起诉时未超过20年，人民法院应予受理。再审第三人提出原审原告起诉超过法定期限，应驳回起诉的主张不成立，本院不予支持。
二、关于原审被告主体资格，《农村土地经营权流转管理办法》第三十二条规定，县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。第三十三条规定，农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。依此规定，县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门只是对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作进行指导。法律赋予乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门即乡（镇）经管站依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，对农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷有调解的权利。即张蔡庄乡经管站是乡政府的内设机构，隶属于当地乡（镇）政府主管，具体贯彻执行农村土地承包法，依法签证本区域的土地承包和土地流转合同并存档管理、检查监督承包合同的履行，调解承包合同纠纷等职责，并非农业局内（下）设机构，其作出的行政行为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，原审原告李浩以张蔡庄乡政府为原审被告提起诉讼，其主体适格。故李文成主张李浩起诉以张蔡庄乡政府为原审被告主体错误，应驳回原审原告诉讼请求的理由不成立，本院不予支持。
三、关于原审被告作出“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”是否合法，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部《土地权属调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案的争议是农村土地承包经营权纠纷，属民事诉讼受案范围。在当事人协商或调解不成后，应通过仲裁或民事诉讼的途径予以解决。张蔡庄乡政府对此类案件无权作出行政处理决定，然而其直接将争议土地经营权确定给李文成显然违反了前述法律规定，超越职权。综上，法律法规并未授权乡政府对农村土地承包合同及经营权纠纷裁决的权力，故张蔡庄乡政府作出关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见，属于超越职权的行为，李浩请求撤销该行为的主张成立，本院应予支持。
四、关于原审（2012）朔行初字第4号行政判决书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”原审朔城区人民法院于2012年4月6日作出（2012）朔行初字第4号行政判决书，判决撤销被告张蔡庄乡政府作出的关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见。该判决内容与第三人李文成有利害关系，使其土地承包经营权益受到实际影响，李文成依法享有上诉权。本案原审（2012）朔行初字第4号行政判决书，未将与被诉行政行为有利害关系的李文成列为第三人，也未载明李文成是否到庭参加诉讼，该判决书亦未送达李文成。故朔城区人民法院（2012)朔行初字第4号行政判决剥夺了李文成的上诉权，原审判决确有错误。因此，检察机关以原审法院在审理李浩与朔城区张蔡庄乡政府、朔城区张蔡庄乡高庄村委会行政撤销纠纷一案中存在违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的情形提出抗诉，其理由成立，再审应予采纳。故李文成认为原审判决程序错误的理由成立，其再审请求撤销朔城区人民法院（2012）朔行初字第4号行政判决，有事实和法律依据，本院再审应予支持。
五、本案在再审登记立案期间，原审原告李浩申请对被申请人（原审被告）高庄村委会撤回起诉，本院经审查，其申请符合法律规定，准予其对原审被告高庄村委会撤回起诉。故对原审原告李浩请求撤销原审被告高庄村委会与李文成签订的土地承包合同、请求原审被告高庄村委会与原审原告签订二轮承包合同的诉讼请求，本院不再审查。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销朔城区人民法院2012年4月6日作出的（2012）朔行初字第4号行政判决。
撤销原审被告朔城区张蔡庄乡人民政府作出的“关于李文成与李浩王家洼9亩承包地纠纷的处理意见”。
案件受理费50元，由原审被告朔城区张蔡庄乡人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于朔州市中级人民法院。
审判长 马先锋
审判员 兰桂萍
审判员 武秀云
二〇一六年七月十三日
书记员 任 晖