浙江省淳安县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）杭淳民初字第418号
原告：姜修杭。
委托代理人：吴文书，淳安县千岛湖法律服务所法律工作者。
被告：淳安县界首乡人民政府，住所地淳安县界首乡姚家村。
法定代表人：詹浩，乡长。
委托代理人：汪书芬，副乡长。
委托代理人：章献彪，浙江泽道律师事务所律师。
原告姜修杭诉被告淳安县界首乡人民政府合同纠纷一案，本院于2015年6月23日立案受理，依法适用普通程序，于2015年7月31日公开开庭进行了审理。原告姜修杭及其委托代理人吴文书、被告的委托代理人汪书芬、章献彪到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告起诉称：原告响应被告的号召和安排同意农民异地转移，在2013年2月21日与被告签订一份“淳安县农民异地转移集聚协议书”（以下简称“集聚协议书”），约定：原告自愿申请到丰家山安置，按政策可享受置换房面积80平方米。经济补助政策：1、安置补助人口2人，安置补助标准8000元/人，安置补助金额16000元；3、放弃的房屋及附属设施补偿金额6453.75元；4、放弃的土地及山林补助金额5920.50元；原告合计补助金额共28374.25元。2013年9月24日，原告的父亲姜良康去世。原告提前在2014年4月就将坐落在界首乡洋田村的全部房屋和宅基地以及土地、山林移交给被告处置和接管。但后来被告只向原告支付了8000元人口安置补助金，扣下8000元不肯支付。选房须知由接收原告落户的机构拟稿，原告在2014年看房的时候拿到。原告根据被告和接收方的统一安排，购买丰家山农民异地转移安置房，但该处淳安县丰家山农民异地转移安置工程指挥部办公室（以下简称“指挥部”）却告知原告，按照2014年1号会议纪要，原告的父亲已经去世，只能享受一人的补助房面积即55平方米，超出的部分原告要以市场价支付购房款。原告当时就提出集聚协议书没有此约定的异议。因选房时指挥部一次报三个号，报号三次未到场视为放弃，原告不得已与一家建筑公司签订了房屋买卖合同，购买了在丰家山一区33幢1单元202室的房屋。该房屋建筑面积71.82平方米，总价款212736元，其中55平方米是安置房面积，单价2400元/平方米，另16.82平方米是市场价4800元/平方米，原告应该指挥部要求已经在2015年2月11日付清房款。原告认为原、被告签订合同时，原告父亲在世，被告作为地方政府应该预见到有家庭成员死亡的情况，合同中应该约定怎么处理，但该合同中没有进行约定。2014年1号会议纪要在原、被告签订合同之后作出，不能溯及既往，原告应该享受的合法权益不应以地方政府一个文件或会议纪要而剥夺。2014年4月23日被告是以原告两个人的财产接收的，如果被告没有接收原告父亲的财产，原告对原告父亲的财产可按继承法继承，被告按两个人的财产接收应该履行两个人的约定。对被告未按约履行的25平方米的安置房面积，参照2014年6月10日指挥部公布的安置房选房须知，被告应按2500元/平方米的补助标准赔偿给原告。原告在2015年10月以后就本案的诉讼请求多次向界首乡反映，但最终没有结果。现起诉，要求：1、被告向原告支付安置补助人口费8000元、安置房面积不足部分的补助款62500元，合计70500元；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持诉请，向本院提供如下证据（均为复印件，提交原件核对）：
1、集聚协议书一份，欲证明根据被告的安排，原告下山转移安置，按约定原告按政策可享受80平方米的安置房面积等各项利益，及被告尚欠原告一人的8000元补助，应按约补助给原告的事实。
2、接受证明一份，欲证明原告在界首乡洋田村原有资产的所有证件、所有资产已按约交给被告接管的事实。
3、安置房准购证一份，欲证明原告与被告签订协议时约定原告可以享受优惠面积2人，但被告安置接收原告的指挥部只同意原告享受优惠面积人口1人。
4、商品房买卖合同一份，欲证明原告与出卖人签订了房屋买卖合同，其中55平方米是安置房面积，单价2400元/平方米，另16.82平方米是市场价4800元/平方米，原告应该指挥部要求已经在2015年2月11日付清房款。
5、安置房选房须知一份，欲证明选房须知在2015年2月10日选房当天来源于指挥部，与第一组证据共同证明原告属于二人户，应享受80平方米的安置房面积，对享受安置房面积不足部分应该按2500元/平方米进行补助。
被告答辩称：原、被告签订了集聚协议书以及原告购买了丰家山一区33幢1单元202室的房屋属实。被告对原告要求被告支付安置补助人口费8000元的诉讼请求没有异议，协议上约定的补助款28374.25元已经支付给了原告，由县农办代支付原告向青溪新城购买安置房的房款，凭据可以庭后去调取核对。但原告要求被告支付安置房面积不足部分的补助款62500元没有事实依据。原、被告签订集聚协议书的依据是县委[2011]2号文件（以下简称“2号文件”），该文件的实施主体是农民异地转移办公室，由县农办负责。双方签订的协议书真实有效，尽管签订协议的主体是原、被告双方，但该协议仅仅是农民异地转移集聚工程的一个环节，对房屋的实际安置由指挥部实施，被告没有这个权力。原告也自认异地安置实际上由指挥部实施。根据2号文件，指挥部于2014年6月10日发布“安置房选房须知”。选房须知第五条明确丰家山转移农户人口补助款以签协议时人口认定为主，享受的面积则按选房时实际在册的农业户口为准。县委2014年1号会议纪要，如果不合法必须经过法律程序来确定。原告在签订协议时除了本人以外还有父亲，但在选房时，原告的父亲已经去世。原告拿到安置房选房须知是在2014年，在2015年才签订商品房买卖合同，中间有时间间隔，原告没有采取措施，没有提出异议，实际上是接受的，不存在原告是被迫签订的。选房时原告的父亲已经去世，安置房面积变更属于合同的变更，该变更客观有效。本案争议的焦点在于被告是否违约，80平方米变成55平方米，没有一个事实证明是被告违约所形成的，且指挥部不是被告的内设机构。原告因本次事件多次去被告处反映过，也信访过，信访件也与有关部门对接过。财产的接收与人口的安置没有关系，本案中也不存在继承的说法。如果认为政策损害了原告的利益，应该采取相应的法律措施来救济。应该驳回原告要求被告支付安置房面积不足部分的补助款62500元的诉讼请求。
被告为支持答辩意见，向本院提供如下证据：
2号文件一份（打印件），欲证明被告所做行为是执行和实施2号文件及原告减少享有安置房补助面积不是被告的原因造成的。
比照证据的法定要件，对上述证据的证明力本院分析认定如下：
原告的证据1，被告提出协议书的内容实际上是行政合同，无论是签约行为还是选房行为都是行政行为，指挥部不是针对界首乡安置设定的，界首乡政府和指挥部是平等的，而不是内部关系。经审查，该协议是在原告自愿的基础上签订的，是平等的当事人签订的协议，证据1予以认定。
证据2，被告无异议，予以认定。
证据3，被告提出准购证不是被告签发，而是指挥部签发，安置的权限在于指挥部，权源于2号文件，准购证是行政行为，没有证据证明违法的情况下，具有强制性。经审查，根据原告的证据1，原告是按政策可享受置换安置房面积80平方米，该政策指《淳安县丰家山农民异地转移安置工程管理暂行办法》相关政策规定，应包括2号文件。2号文件规定：置换县城公寓房建筑面积标准为每户基数40平方米，再加每人15平方米，超面积部分不得超过20平方米。在集聚协议书履行过程中，发生了原告父亲去世的情况，虽然双方在集聚协议书中未明确约定发生此种情况时如何处理，但双方均知道该协议以上述政策为根据，故该协议履行过程中发生的新情况，仍应按上述政策履行。且该文件说明下设农民异地转移办公室，具体负责指导、督促和协调推进，选房须知、准购证由指挥部作出，集聚协议书的履行也应与选房须知、准购证保持一致，故证据3予以认定。
证据4，被告提出不能证明被告违约，商品房买卖合同是民事行为，实际上原告接受了准购证的行政行为。经审查，根据原告的证据5选房须知，原告如对享受面积按选房时实际在册的农业人口为准有异议，未选房，可视作放弃处理，如确需要转移的农户须自愿重新申请报名，在此规则下，后原告仍选了房，该证据予以认定。
证据5，真实性予以认定。
被告的证据，原告对真实性无异议，真实性予以认定。原告提出县委的文件能否作为裁判案件的依据有疑问，文件说政策引导，农民自愿，恰恰可以证明原、被告签订的合同纯属民事法律关系。该文件没有涉及原、被告之间争议的原告只能按一人享受安置房面积的情形，因此原、被告之间签订的合同中也未提及该情形，如果享受的面积只能按照选房时实际在册的农业户口为准，该文件及合同之中应作约定和规定。虽然产生了2014年1号会议纪要，但纪要形成于原、被告签订合同之后。尽管该文件向全县下发，但只是政府在内部之间发布，各乡镇根据农民的意愿实施，并非强制实施。如果原、被告就约定的民事事项发生变更，应该与原告协商变更，不是一方当事人就可以变更的。经审查，原告的证据1中写明，集聚协议书根据《淳安县丰家山农民异地转移安置工程管理暂行办法》相关政策规定，自愿签订，这些相关政策应包括2号文件，原告在诉状中陈述响应被告的号召和安排同意农民异地转移，被告的号召和安排以该文件为依据，故该证据予以认定。
综合上述证据的证明力和当事人的陈述，本院认定事实如下：2011年3月3日，中共淳安县委向被告等单位发布2号文件，即淳安县农民异地转移集聚工程实施意见，鼓励农民放弃现有全部农村宅基地、住房等，向县城、中心镇等地转移集聚。置换县城公寓房建筑面积标准为每户基数40平方米，再加每人15平方米，超面积部分不得超过20平方米。该文件说明下设农民异地转移办公室，具体负责指导、督促和协调推进。原告响应被告的号召和安排同意农民异地转移。2013年2月21日，原告及共同转移家庭成员姜良康与被告签订集聚协议书。协议书约定：根据《淳安县丰家山农民异地转移安置工程管理暂行办法》相关政策规定，签订转移协议；原告户自愿放弃的农村全部房屋及宅基地有145.39平方米，自愿放弃的农村全部土地及山林有1.98亩；原告户自愿申请到丰家山安置，按政策可享受置换安置房面积80平方米；经济补助政策，安置补助人口2人，安置补助标准8000元/人，安置补助金额16000元，放弃的房屋及附属设施补偿金额6453.75元，放弃的土地及山林补助金额5920.25元，合计补助金额28374.25元;被告应向转移农户广泛宣传农民异地转移集聚相关政策,原告户在正确理解农民异地转移集聚政策的基础上,自愿永久放弃现有农村全部宅基地、住房和其他附属设施，自愿永久放弃现有农村全部土地及山林，并按申报程序办理好相关手续；本协议一式四份，其中送县农民异地转移安置办公室一份。后被告已将该协议书中约定的补助金额20374.25元支付给了原告（由县农办代支付原告向青溪新城购买安置房的房款）。2013年9月24日，原告的父亲姜良康去世。2014年4月23日，被告向丰家山安置区乡镇政府开具证明，证明原告户自愿放弃农村原有资产的原始证件已全部移交给乡镇注销，放弃的所有资产已经由乡镇接管。2014年6月10日，指挥部将选房有关事项通知原告：6月14日-15日在丰家山进行现场看房，6月16日在丰家山进行选房；丰家山一期三批安置房在限定面积以内以2500元/平方米（具体至不同楼层价格会有上下微调，以公布实际价格为准）的基准价销售；超过面积部分，销售基准价为5000元/平方米，不足面积部分，按2500元/平方米的标准进行补助；丰家山一期三批转移农户人口补助以签订集聚协议书时人口认定为准，享受面积按选房时实际在册的农业人口为准，整户消亡的按销户处理。此次选房如农户未选房的一律视作放弃处理，如确需要转移的农户须自愿重新申请报名。此后原告按选房须知在2014年6月14日至15日进行现场看房并选了房。2015年2月10日，指挥部向原告发放安置房准购证，写明享受优惠面积人口1人，享受优惠面积为55平方米，房价按丰家山农民异地转移安置相关政策计算，原告凭此证及安置房选房确认单到淳安县青溪新城建设投资公司办理购房手续。2015年2月11日，原告与淳安县青溪新城建设投资发展公司签订“浙江省商品房买卖合同”，约定原告购买位于丰家山一区33幢1单元202室房屋一套，原告已于2015年2月11日一次性付清总房款212736.00元。原告因享受安置房面积未按集聚协议书履行问题多次去被告处反映信访。现姜良康的其余四个子女，对在集聚协议书中姜良康应得的财产表示放弃继承。
本院认为：原、被告签订的集聚协议书真实有效。在原告父亲去世后，原告父亲的安置补助费，因其他法定继承人已放弃继承，应由原告继承。被告应按约将8000元安置补助费支付给原告，故原告的该项诉讼请求应予支持。集聚协议书履行过程中，原告父亲去世，被告要求原告按一人享受置换安置房面积，对此，按选房须知，原告如未选房，可视作放弃处理，如确需要转移的可自愿重新申请报名，但原告按选房须知在现场看房后仍选了房，也与淳安县青溪新城建设投资发展公司签订了商品房买卖合同，付清了购房款，故在此情况下，原告自愿购买该房的行为应予确认。集聚协议书约定，原告按政策可享受置换安置房面积80平方米，该约定双方有争议，并不明确。合同生效后，当事人就有关合同内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。原、被告对该项约定未能达成补充协议，应按集聚协议书中有关条款确定。集聚协议书中“原告户自愿申请到丰家山安置，按政策可享受置换安置房面积80平方米”的条款，其中政策指《淳安县丰家山农民异地转移安置工程管理暂行办法》相关政策规定，2号文件与此相关，相关政策应包括2号文件。2号文件规定：置换县城公寓房建筑面积标准为每户基数40平方米，再加每人15平方米，超面积部分不得超过20平方米。按该条款履行，原告父亲去世前，原告户应享受安置房面积70平方米，不得超过80平方米，原告父亲去世后，享受面积按选房时实际在册的农业人口为准，为55平方米。故被告在签订合同与履行合同中，均执行了上述政策。原告所提被告应支付其安置房面积不足部分补助款62500元的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第六十一条、第一百零九条的规定，判决如下：
一、被告淳安县界首乡人民政府于本判决生效后十日内支付原告姜修杭安置补助费8000元。
二、驳回原告姜修杭的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费1563元，由原告姜修杭负担1391元，被告淳安县界首乡人民政府负担172元。原告姜修杭于本判决书生效之日起十五日内来本院退费；被告淳安县界首乡人民政府于本判决书生效之日起十日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费1563元。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后7日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理【杭州市中级人民法院开户行为工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，账号12×××68】。
审 判 长 余建军
人民陪审员 王华生
人民陪审员 占敏娟
二〇一六年八月十日
代书 记员 徐 苗
附法律条文
《中华人民共和国合同法》第六十条第一款：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
《中华人民共和国合同法》第六十一条：合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。
《中华人民共和国合同法》第一百零九条：当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。