山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鲁02行终229号
上诉人（原审原告）刘秀叶。
委托代理人张世禄。
委托代理人张奇。
被上诉人（原审被告）青岛市公安局崂山分局。
法定代表人戚杰，局长。
委托代理人刘涛，该分局工作人员。
委托代理人郭亮，该分局工作人员。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府。
法定代表人赵燕，区长。
委托代理人葛洪武，该政府法制办工作人员。
委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。
上诉人刘秀叶因诉被上诉人青岛市公安局崂山分局（以下简称崂山公安分局）、青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）公安行政处罚及行政复议一案，不服青岛市崂山区人民法院作出的（2017）鲁0212行初104号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人刘秀叶的委托代理人张世禄、张奇，被上诉人崂山公安分局的委托代理人郭亮、刘涛，被上诉人崂山区政府的委托代理人胡保刚、葛洪武，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2017年2月15日，原告与曲建华、丁祥、刘杰、王娟等四十多名出租车司机聚集在青岛市交通委院内。因为未能见到青岛市交通委的主要负责人，原告与其他出租车司机遂采取大声喧哗、聚集堵塞楼梯通道及集体唱歌等形式，扰乱青岛市交通委的单位秩序。青岛市交通委拨打报警电话，被告派出特勤人员到现场维持秩序，直至当日18时15分，原告等人才陆续离开青岛市交通委。
2017年4月13日，被告以“2.15聚众扰乱社会秩序”立案侦查，并于2017年4月15日拘留原告等人。被告对原告及曲建华、丁祥、刘杰、王娟进行了讯问并制作了笔录。同时，公安机关对青岛市交通委的部分工作人员进行了调查并制作笔录；对参与出警的特勤人员进行了调查并制作了笔录；调取了事发当日的视频资料等；组织有关人员对于事发当日的违法嫌疑人进行了辨认。
2017年8月3日，被告作出青崂公（中边）行罚决字【2017】10398号行政处罚决定书，内容：2017年2月15日9时左右，曲建华和刘秀叶、刘杰、王娟、丁祥到青岛市交通运输委员会要求约见主要负责人，同时在办公大楼大声喧哗，并坐一楼大厅和二楼楼梯间内，妨碍工作人员正常进出，至18时15分才陆续离开青岛市交通运输委员会，扰乱了青岛市交通运输委员会的正常办公秩序。以上事实有刘杰、丁祥、刘秀叶、曲建华、王娟的陈述和申辩，证人证言等事实依据。综上，刘秀叶扰乱单位秩序的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定给予刘秀叶行政拘留十日的行政处罚，刘秀叶因涉嫌聚众扰乱单位秩序罪，已被青岛市公安局崂山分局刑事拘留，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条的规定，限制人身自由一日折抵行政拘留一日，现决定对刘秀叶不再执行行政拘留的行政处罚。
原告不服该处罚决定，向被告崂山区政府申请复议。被告崂山区政府受理后，分别于2017年9月22日和9月25日向原告和崂山公安分局直接送达了《行政复议申请受理通知书》和《行政复议申请答复通知书》。崂山公安分局于2017年10月3日提交《行政复议答复书》。被告崂山区政府于2017年11月1日作出崂政复决字【2017】187号《行政复议决定书》，维持被告崂山公安分局作出的青崂公（中边）行罚决字【2017】10398号行政处罚决定书。2017年11月4日，向原告邮寄送达了复议决定书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，原告到青岛市交通委提出自己的信访事项时，没有到有关机关设立或指定的接待场所提出，而是和其他司机共同采取长时间滞留、喧闹、堵塞楼梯等方式，扰乱了该单位的正常工作秩序。原告行为不仅扰乱了该单位的正常工作秩序，且持续时间较长、不听劝阻，属于情节较重。被告崂山公安分局在立案后，依法履行了传唤、调查取证、告知程序并作出《行政处罚决定书》，事实认定清楚、程序合法、适用法律正确。被告崂山区政府复议程序合法，审查事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘秀叶的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。
上诉人刘秀叶上诉称，一是被上诉人崂山公安分局行政程序严重违法。事发当天，崂山公安分局工作人员一直在现场，无人指出上诉人有扰乱单位秩序的行为，也没有对上诉人立案，且以刑事案件立案，没有接收案件回执单。原审法院认定本案系交通委拨打报警电话报案，这充分证明青崂公（中边）受案字【2017】10384号受案登记表及崂山公安分局立案决定书是伪造的，为了立案而立案，是典型的冤假错案，程序方面严重违法。第二，上诉人行为不构成违法。事发上午，上诉人到市交委反映情况，希望王主任出面解决多年未解决的黑车问题，市交委没有任何工作人员出面接待。事隔两个月，崂山公安分局对上诉人以2月15日在市交委涉嫌聚众扰乱社会秩序罪，刑事拘留十日，8月3日崂山公安分局又以扰乱单位秩序为由，给予上诉人行政拘留十日。崂山公安分局先以扰乱社会秩序罪进行刑事拘留后，又承认不应当追究刑事责任，这证明不存在犯罪事实，又改为行政处罚。依据《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第四章有关扰乱单位秩序中的情节较重情形的处罚标准，上诉人不存在情节较重的情形。被上诉人崂山公安分局认定事实错误，上诉人依据《宪法》到市交委反映问题，是正当行使公民对市交委不作为的监督权力。第三，关于处罚部分，被诉治安管理处罚的行为，属于滥用职权，应当予以纠正，依法保障《宪法》赋予公民及其工作人员的批评建议权，依法制止崂山公安分局曲解法律、滥用职权行为，其适用法律严重错误，是对上诉人打击报复的违法行为。综上，被上诉人崂山公安分局的处罚事实不清，程序违法，适用法律错误，被上诉人崂山区政府的复议决定事实不清，适用法律错误。原审判决故意回避崂山公安分局认定事实不清，适用法律错误的违法行为，故意回避区政府审查事实不清，适用法律严重错误的行为，故法官应当承担违法审判的责任。为保障上诉人的人身权利，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人崂山区政府的复议决定，撤销被上诉人崂山公安分局的处罚决定，依法发回重审，诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人崂山公安分局的答辩意见与其在原审法院的答辩意见相同。
被上诉人崂山区政府答辩称，一、被诉处罚决定事实清楚，证据确凿，被上诉人崂山区政府作出的行政复议决定合法有据。上诉人的违法情形，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的情形，也与《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第四章第一条中的规定相符，因此上诉人以《山东省公安机关行政处罚裁量基准》中的处罚标准对案涉处罚决定的合法性提出的抗辩不能成立。基于处罚决定合法，经依法审查，被上诉人崂山区政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出被诉复议决定合法有据，应予维持。二、“不予追究刑事责任”并不意味着不具备违法事实。《刑事诉讼法》第十五条规定，“有下列情形之一的，不追究刑事责任，……：（一）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；。（六）其他法律规定免予追究刑事责任的。”因此，崂山公安分局认为不予追究刑事责任只能证明上诉人之行为不被认为是犯罪，尚不够刑事处罚，并不能证明上诉人不具有扰乱单位秩序的违法事实。《治安管理处罚法》第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，……尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”因此，上诉人以公安机关已作出“不予追究刑事责任”为由，质疑行政处罚的合法性，于法无据。三、上诉人所述立案程序的质疑不能成立。根据崂山公安分局证据二“受案登记表”显示，本案系崂山公安分局中韩边防派出所在工作中发现，因此，本案并非基于报案人报案而立案，上诉人以“没有接受案件回执单”为由对立案程序提出的质疑不能成立。另一方面，崂山公安分局在2017年4月13日系依据《刑法》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》及相关法律法规作出的“2.15聚众扰乱社会秩序”的立案决定，属于针对刑事案件的立案行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”的规定。因此，该刑事立案程序合法与否不属于行政诉讼的审查范围，不具有行政诉讼的可诉性。综上，上诉人上诉理由不能成立。被上诉人崂山区政府作出的崂政复决字[2017]187号行政复议决定合法有据，应当予以维持。原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
二被上诉人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见。根据“受案登记表”的记载，能够证明被上诉人崂山公安分局是在工作中发现多名出租车司机聚集在青岛市交通委院内的情况，故原审判决“经审理查明”部分第五行“青岛市交通委拨打报警电话”的记载缺乏证据支持，应予纠正。原审查明的其他案件事实成立。
本院认为，一、本案所涉行政处罚案件是由刑事案件转换而来。青崂公（中边）受案字【2017】10384号受案登记表及青崂公（中边）立字【2017】10461号崂山公安分局立案决定书，作为本案的有效证据，能够证明被上诉人崂山公安分局是在工作中发现本案情况，于2017年4月13日作出刑事立案决定。上诉人主张以上证据涉嫌伪造，缺乏有效证据支持。且青崂公（中边）受案字【2017】10384号受案登记表及青崂公（中边）立字【2017】10461号崂山公安分局立案决定书均是被上诉人崂山公安分局依据《中华人民共和国刑事诉讼法》相关规定实施的刑事程序行为，该刑事程序行为不属于本案行政诉讼的审查范围，上诉人以此来主张被上诉人崂山公安分局行政程序违法不成立。《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条规定，“有下列情形之一的，不追究刑事责任，……：（一）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，……；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”根据以上规定，触犯刑罚的犯罪行为与违反治安管理的违法行为的情节及后果是不同的，上诉人之行为不够刑事处罚，并不证明上诉人不具有扰乱单位秩序的违法事实，被上诉人崂山公安分局仍应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定依法处理。故上诉人以公安机关已“不予追究刑事责任”为由，主张不应再给予上诉人行政处罚于法无据。
二、关于上诉人违法事实是否成立的问题。根据被上诉人对上诉人的询问笔录中，在问到你们是否影响了楼梯内的正常通行时，上诉人讲“影响到了，一楼大厅至二楼楼梯五六层台阶坐满了人，楼梯是无法通行的。”“当时我情绪很激动，也确实在现场吆喝。”“冲上来之后我就朝交通委的工作人员吆喝：'怎么地，你们还想打人，惯恁些逼养的些毛病。'”在视频证据中，在2017年2月15日10时28分、11时50分许、12时许、12时7分许及17时30分许，均可以证明上诉人坐在楼梯上致使上下楼人员无法正常通行，在大厅内外大喊大叫。结合其他有效证据，能够充分证明上诉人扰乱青岛市交通运输委员会的正常办公秩序的事实成立。
三、关于被上诉人崂山公安分局法律适用是否正确的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失；……。”《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第四章规定的处罚标准中，（聚众）扰乱单位秩序情节较重的情形有：在单位静坐、示威、喊口号或采取其他方法扰乱单位秩序，经多次劝说拒不离开，影响恶劣的；占据单位工作场所，经多次劝说拒不离开的；其他情节较重的情形。本案中，上诉人和其他司机在机关办公场所长时间滞留、喧闹、堵塞楼梯，不听劝阻，扰乱了该单位的正常工作秩序，持续时间较长，属于以上规定的情节较重的情形，被上诉人崂山公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚符合法律规定。上诉人主张被诉处罚决定违反《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第四章的规定不成立。
综上，被上诉人崂山公安分局作出青崂公（中边）行罚决字【2017】10398号行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。被上诉人崂山区政府作出崂政复决字【2017】187号行政复议决定，维持该行政处罚决定正确。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应当维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘秀叶负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐奎浩
审 判 员 蒋金龙
审 判 员 刘力铭
二〇一八年六月十五日
法官助理 管筱笛
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳