济南市历城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）历城行重初字第23号
原告苗兴海，男，1972年4月26日出生，汉族，居民，原籍济南市历城区孙村镇东沙沟***号，现住济南市高新技术产业开发区孙村街道办事处孙村小区**号楼*单元***室。
被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。
法定代表人张新文，主任。
委托代理人王琰，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人任战江，山东众成仁和律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区管理委员会孙村街道办事处，住所地该区孙村街道办事处988号。
法定代表人孙杰修，主任。
委托代理人明奇，山东德义君达律师事务所律师。
委托代理人刘珂，山东德义君达律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人程天星，局长。
委托代理人郭文楠，山东众成仁和律师事务所律师。
被告济市民委员会，住所地济市。
法定代表人郭洪民，主任。
委托代理人安树军，山东德义君达律师事务所律师。
委托代理人李洪杰，山东德义君达律师事务所律师。
第三人苗玉春（系原告苗兴海之父），男，1939年11月2日出生，汉族，无业，户籍所在地济南市，现住济南市高新区孙村小区**号楼*****室。
第三人王启芳（系原告苗兴海之母），女，1942年1月16日出生，汉族，无业，户籍所在地济南市，现住济南市高新区孙村小区**号楼*****室。
原告苗兴海要求确认被告济南高新技术产业开发区管理委员会、济南高新技术产业开发区管理委员会孙村街道办事处拆除其房屋行为违法，于2013年4月16日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。为方便当事人诉讼，济南市中级人民法院将案件移交本院审理。2013年6月5日，原告申请追加济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局、济市民委员会为本案被告，本院予以准许。2013年8月5日，本院作出一审行政判决，原告不服提起上诉，济南市中级人民法院撤销一审判决，发回重审。本院于2013年11月12日重新立案后，因苗玉春、王启芳与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院分别于2013年12月11日、12月30日公开开庭进行了审理。原告苗兴海，被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）委托代理人任战江，被告济南高新技术产业开发区管理委员会孙村街道办事处（以下简称孙村办事处）委托代理人明奇，被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新执法局）的委托代理人郭文楠、被告济南高新技术产业开发区管理委员会孙村街道办事处东沙沟村民委员会（以下简称东沙沟村委会）的委托代理人李洪杰到庭参加诉讼。第三人苗玉春、王启芳未到庭。本案现已审理终结。
原告位于济南市高新区孙村办事处东沙沟村的房屋一处于2011年8月5日被拆除，房屋占地范围内的集体土地建设用地使用权证号为历城集建（92）字第1131286号，土地使用权人为苗玉春。
举证期限内，被告高新管委会提交以下证据：1、关于北车风电项目生产严重扰民的情况汇报；2、关于黄宝银申请政府信息公开申请事项答复意见书的补充说明。
举证期限内，被告孙村办事处、高新执法局未提交证据。
举证期限内，被告东沙沟村委会提交会议记录5页。
原告苗兴海诉称，原告在孙村街道办事处东沙沟村有合法的房屋一处，有历城集建（92）字第1131286号集体土地建设用地使用证。宅基地面积198平方米（建筑面积211.7平方米）。2010年11月10日，被告高新管委会和孙村办事处给原告拆迁通知，要求原告自行拆除建筑物，但未出示依法取得的征收土地的批文和房屋拆迁许可证书。2011年7月28日，被告高新管委会和孙村办事处又给原告下达搬迁拆除通知。同年8月5日，四被告在没有任何合法文件的情况下，将原告的房屋强制拆除，且在拆原告的房屋时，未依法取得征地批文和房屋拆迁许可证，程序严重违法，亦违反了我国《宪法》第13条、39条的规定。基于以上事实和理由，原告现提起行政诉讼，请求法院依法确认四被告强拆原告房屋的行为违法。
原告提交如下证据，用以证明四被告拆除了其房屋：1、关于东沙沟拆迁安置及征地补偿等工作的说明；2、2010年11月10日拆迁通知；3、2011年7月28日搬迁拆除通知；4、政府信息公开告知书；5、照片一宗；6、关于黄宝银申请政府信息公开申请书信访事项答复意见书。以上证据原告用以四被告拆除了其房屋；7、历城集建（92）字第1131286集体土地建设用地使用证，用以证明原告的房屋是合法的，8、复议决定书，证明济南市国土资源局违反征地程序。
被告高新管委会辩称，被告未实施拆除原告房屋的行为。
被告孙村办事处辩称，被告未参与和组织拆除原告的房屋。
被告高新执法局辩称，被告未实施拆除原告房屋的行为。
被告东沙沟村委会述称，原告房屋是经被告集体研究决定实施拆除的，属村民自治行为。
第三人苗玉春、王启芳述称，被拆除的房屋通过分家归原告所有。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1、2、3、7与本案待证事实有关联，客观真实、来源合法，上述证据可以证明济南高新区管委会新区建设指挥部、济南高新区管委会新区建设发展协调服务办公室和被告孙村办事处在东沙沟村拆迁过程中进行过政策宣传及限原告自行拆除其房屋的通知，但不能证明三被告实施了拆除原告房屋的行为；证据4与本案无关，本院不予采信；证据5，四被告对其真实性不予认可，本院不予采信；证据6、8是案外人主张权利的证据，与本案无关，本院不予采信。
被告高新管委会提交证据1与本案有关联性，客观真实、来源合法，本院予以认定；证据2不是本案当事人出具，本院不予采信。
被告东沙沟村委会提交的会议记录，与本案待证实有关联，客观真实、来源合法，本院依法予以认定。
经审理查明，2010年8月9日，被告东沙沟村委会和东沙沟支部委员会向被告高新管委会提出关于北车风电项目生产严重扰民的情况汇报，内容如下：北车风电项目在各级领导的关心和帮助下，经过建设者们一年多辛苦的工作，现在已经进入到设备安装调试和试生产的阶段，因当初企业选址定在了我村（东沙沟村），其生产车间与村民住宅仅一墙之隔，最近的距离仅为十几米，现在车间生产已经开始，且24小时不间断工作，由此产生的噪声、废气、粉尘严重影响了村民的日常生活和身体健康。为此，许多村民先后数次到村委反映情况，情绪非常激动，由此也影响了村两委的正常工作秩序。在此，我们恳请管委会领导协调北车风电项目，妥善的解决这一矛盾的问题，还村民一个良好的生活环境。同年8月13日，被告东沙沟村委会两委会成员及村民代表多次会议讨论该村污染问题的解决方案，80%的与会人员同意全村整体搬迁过度拆迁安置方案。
2010年11月5日，济南高新区管委会新区建设指挥部和被告孙村街道办事处给原告送达关于东沙沟拆迁安置及征地补偿等工作的说明，载明了东沙沟村拆迁安置及征地补偿的相关政策。同年11月10日，上述两部门给向原告送达拆迁通知，内容如下：根据市委、市政府关于开发建设孙村片区的指示，按照高新区新区建设指挥部工作部署，为确保新区道路及项目顺利开工，请动迁户于2010年11月16日至11月30日自行拆除应拆除的建筑物及地上附着物。2011年7月28日，济南高新区管委会新区建设发展协调服务办公室和被告孙村办事处向原告送达搬迁拆除通知，内容如下：2010年8月东沙沟村两委因北车风电企业生产扰民向管委会提出了整村搬迁的申请，管委会从以人为本和建设发展的实际需要出发，批准同意采取过渡性安置的办法对东沙沟村进行整建制搬迁，搬迁拆除时间确定在2010年11月16日至2010年11月30日，绝大多数群众都在规定的时间内完成了搬迁拆除任务。但截至目前你户一直尚未搬迁拆除，此行为已严重影响高新区建设发展大局，并损害了绝大多数群众的利益。限你接本通知之日起七日内到新区指挥部办理搬迁补偿相关手续，并将所有房屋及地上物全部拆除清理完毕，逾期将依法予以清理。
2011年8月5日，原告位于高新区孙村办事处东沙沟村的房屋一处被拆除。原告不服，提起行政诉讼。
另查明，济南高新区管委会新区建设指挥部和济南高新区管委会新区建设发展协调服务办公室系高新管委会成立的临时机构。
原告所诉被拆除房屋位于济南市高新区东沙沟村，是由第三人苗玉春、王启芳建设，房屋占地范围内的集体土地建设用地使用权人为第三人苗玉春，土地证号为历城集建（92）字第11312**号。第三人苗玉春、王启芳认可涉案房屋以通过分家的形式归原告苗兴海所有，并由原告居住使用至房屋被拆除之日。
庭审中，被告东沙沟村委会认可原告房屋由其组织人员实施拆除的。
本院认为，关于原告是否具备诉讼主体资格。涉案房屋是第三人苗玉春、王启芳出资建设，并享有涉案土地的合法使用权，其房屋被拆，其应为适格原告。审理过程中，第三人苗玉春、王启芳认可房屋归原告所有，因涉案房屋实际由原告居住使用，在第三人苗玉春、王启芳自愿放弃诉讼权利的情况下，原告有权提起诉讼。
关于高新管委会、孙村办事处的被告诉讼主体资格问题。原告提交的关于东沙沟拆迁安置及征地补偿等工作的说明、拆迁通知及搬迁通知上的署名分别为济南高新区管委会新区建设指挥部、济南高新区管委会新区建设发展协调服务办公室和孙村办事处，其中济南高新区管委会新区建设指挥部、济南高新区管委会新区建设发展协调服务办公室是被告高新管委会组建的临时机构。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，对两部门以自己的名义作出的具体行政行为，高新管委会作为组建者，应为适格被告。孙村办事处在上述通知上署名，也应为本案被告。
关于东沙沟村委会的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此村民委员会是村民自我管理的组织，不是行政机关，一般不能作为行政诉讼的被告。本案中，从东沙沟村委会提交的会议内容来看，80%的与会代表同意以整村搬迁的形式进行拆迁安置，行使的是自治权，不具有行政诉讼被告主体资格。
本案争议焦点为原告房屋是谁实施拆除的。对此，本院认为：
一、关于被告高新管委会、孙村办事处是否实施了拆除原告房屋的行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任……”本案中，被告东沙沟村委会认可原告房屋是其拆除，但被告高新管委会、孙村办事处、高新执法局否认其实施了拆除原告房屋的行为，对此，原告应首先举证证明上述三被告实施了拆除行为。被告高新管委会为解决第三人东沙沟村委会的环境污染问题，基于其申请，同意东沙沟村实施整村搬迁、过渡性安置。为保证安置工作的顺利进行，两被告通过发放关于东沙沟拆迁安置及征地补偿等工作的说明的形式，进行了政策宣传；通过向原告送达搬迁通知的形式，督促原告自行拆除房屋，搬迁通知本身不具有强制性，对原告的权利义务并未造成实际影响，原告提交上述证据，可以证明两被告作出过责令原告限期拆除通知，但不能充分证明两被告实施了拆除原告房屋的行为。故原告起诉两被告实施了拆除其房屋的行为，证据不足，本院不予支持。
二、关于被告高新执法局是否实施了拆除原告房屋的行为。原告在向济南市中级人民法院提起行政诉讼时，起诉状中列明的被告是高新管委会和孙村办事处，庭审中，追加高新执法局和东沙沟村委会作为本案被告。从原告提交的证据来看，被告高新执法局至2011年8月4日前未参与东沙沟村的拆迁安置工作，原告起诉被告高新执法局实施了拆除行为，证据不足，本院不予支持。
三、被告东沙沟村委会实施拆除行为的性质。东沙沟村实施整村搬迁是被告东沙沟村委会集体研究决定，被告高新管委会、孙村办事处作为被告东沙沟村委会的上级主管部门，为全体村民的利益，同意其整村搬迁，体现了以人为本的原则，对此应予肯定。在实施拆迁安置过程中，被告高新管委会、孙村办事处应当尊重被告东沙沟村委会的村民自治决议，可以对拆迁安置工作进行必要的指导，但不应以拆迁安置的主体发布拆迁安置方案、作出搬迁拆除通知等具体行政行为。为保证搬迁拆除工作的顺利进行，被告高新管委会、孙村办事处以搬迁拆除通知的形式督促原告自行拆除其房屋，通知中虽载明“逾期将依法予以清理”的内容，但并未要求、授意或委托被告东沙沟村委会实施拆除行为。被告东沙沟村委会为在全村276户已自行拆除271户的情况下，为维护绝大多数村民的利益，对原告的房屋实施拆除，行使的是村民自治，对其拆除行为，被告东沙沟村委会应承担相应的责任。因第三人东沙沟村委会不具备行政主体资格，其拆除行为是否违法，不属行政诉讼审理范围。
综上，依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告苗兴海的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告苗兴海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 明 霞
审 判 员 常 青
人民陪审员 谷明兰
二０一四年一月九日
书 记 员 于文凤