福建省南平市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽07行终58号
上诉人（原审原告）钟花根，男，1945年12月23日出生，汉族，住南平市建阳区。
委托代理人钟志建（系原告钟花根儿子），1981年12月29日出生，汉族，住南平市建阳区。
委托代理人钟志梅（系原告钟花根女儿），1975年10月1日出生，汉族，住武夷山市。
被上诉人（原审被告）南平市建阳区崇雒乡人民政府，住所地南平市建阳区崇雒乡，统一社会信用代码11350784003975401C。
法定代表人龚继平，乡长。
委托代理人徐贵平，福建熹微律师事务所律师。
上诉人钟花根因诉南平市建阳区崇雒乡人民政府（以下简称崇雒乡政府）行政协议一案，不服南平市延平区人民法院（2017）闽0702行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人钟花根的委托代理人钟志建、钟志梅，被上诉人崇雒乡政府的委托代理人徐贵平到庭参加诉讼。崇雒乡政府常务副乡长邱建立作为行政首长出庭。本案现已审理终结。
原审认定，2017年3月6日，被告崇雒乡政府因宋慈纪念园规划建设需要，与原告钟花根签订《土地置换补偿安置协议书》，双方就置换土地的数量、具体的位置、交付土地及附着物的时间、承担违约责任及发生争议解决途径等事项作出了约定。2017年8月7日，原告钟花根因被告崇雒乡政府未按协议履行土地置换义务，向法院提起行政诉讼，请求1、判令被告履行《土地置换补偿安置协议书》第二条的约定，将用于置换的五亩田块交付给原告；2、判令被告按《土地置换补偿安置协议书》第五条的约定，支付给原告违约金14万元（从2017年3月26日起暂算至2017年8月12日，计140天，每天1000元，共14万元，之后算至被告交付土地给原告之日止）。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，行政协议可以理解界定为“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”原告钟花根与被告崇雒乡政府签订的《土地置换补偿安置协议书》，是原被告双方就原告的自留地及附着物如何进行土地置换协商达成一致意见而形成的协议，不是被告与原告对原告土地房屋征收征用而达成的协议。原被告签订的协议内容未涉及行政主体与行政相对人行政法上的权利和义务，被告作为签约一方主体在协议中也未显现出行政主体的行政优益权，该协议的实质就是平等主体之间合议双方权利义务的民事合同。因此，原告的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的受理条件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告钟花根的起诉。
上诉人钟花根上诉称，被上诉人为建设宋慈纪念园需要，于2017年3月6日与上诉人签订一份《土地置换补偿安置协议书》。上诉人按照约定于3月9日将协议要求的自留地及附着物交给被上诉人。但被上诉人一直未按约定履行义务，交付置换的土地给上诉人，上诉人经多次找被上诉人交涉无果后，向南平市建阳区人民法院提起诉讼，建阳区人民法院认为该案属于行政诉讼，不是民事诉讼受案范围。上诉人于是向南平市延平区人民法院提起行政诉讼，法院又以该协议的实质是民事合同为由，驳回原告起诉。被上诉人为建设宋慈纪念园，与上诉人协商订立协议，符合行政诉讼受案范围。请求二审法院依法撤销一审裁定，直接改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有涉及土地房屋征收征用的补偿协议才属于行政诉讼受案范围，此外则不属于可诉的行政协议。而本案《土地置换补偿安置协议书》是上诉人与被上诉人平等协商采用土地置换方式将上诉人房屋及自留地迁出文物保护规划区域，该协商置换行为不属于征收征用，不属于可提起行政诉讼的涉及房屋土地征收征用的行政协议范畴，故不属于行政诉讼受案范围。该协议属于平等主体签订的民事协议，不含有行政法上的权利义务，一审法院驳回起诉是正确的。请求二审法院依法维持原审裁定。
当事人对一审认定的事实无异议，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人崇雒乡政府与上诉人钟花根签订的《土地置换补偿安置协议书》，是双方就上诉人的自留地及附着物如何进行土地置换协商达成一致意见而形成的协议。被上诉人要求置换土地的目的是为了建设宋慈纪念园，是为了实现其行政管辖范围内的公共利益及行政管理目标，而不是为了增减自己所有的财产。并且，正因为被上诉人是当地政府，上诉人才在实施置换时先行交出土地并由被上诉人作为宋慈纪念园的一部分使用至今。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定中，所包含的“协议”不仅有“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”，还包含有其他行政协议。本案被诉《土地置换补偿安置协议书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定范围内的“协议”，应当予以受理。原审法院以不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉错误，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销南平市延平区人民法院（2017）闽0702行初92号行政裁定；
二、本案指令南平市延平区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 许秀平
审判员 张文硕
审判员 吴良福
二〇一八年八月十五日
书记员 王历宏
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。