江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终361号
上诉人（原审原告）启东市北新镇三和村第15村民小组。
诉讼代表人陆亚萍，女，1955年12月9日生，汉族，住启东市。
诉讼代表人周元发，男，1952年6月22日生，汉族，住启东市。
诉讼代表人沈云冲，男，1955年2月15日生，汉族，住启东市。
被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市世纪大道1288号。
法定代表人黄卫锋，该市市长。
委托代理人张振兴，该市国土资源局副局长。
委托代理人钱元昌，上海市亚太长城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）启东市北新镇人民政府，住所地启东市北新镇北新街826号。
法定代表人茅永杰，该镇镇长。
委托代理人周海滨，江苏周海滨律师事务所律师。
上诉人启东市北新镇三和村第15村民小组（以下简称三和村15组）诉启东市人民政府（以下简称启东市政府）、启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）征地行政补偿违法一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行初字第00111号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年3月7日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人三和村15组的诉讼代表人陆亚萍、周元发、沈云冲，被上诉人启东市政府的委托代理人张振兴、钱元昌，被上诉人北新镇政府副镇长彭雄辉作为出庭应诉负责人及其委托代理人周海滨到庭参加诉讼。因调取其他卷宗材料，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，原启东县北新电镀厂（以下简称原北新电镀厂）于2002年1月吊销工商登记并新设启东市腾达热熔胶制造有限公司，现更名为南通腾达服装粘合剂有限公司。2010年11月23日，三和村15组黄晓辉等96名村民向启东市政府申请确认启东市腾达热熔胶制造有限公司等5企业的土地来源于申请人村民组的集体纳税耕地，并要求北新镇政府依照《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》及《启东市实施〈土地管理法〉细则（试行）》（启政发（2004）7号）支付申请人各项土地补偿金。2011年8月17日，启东市政府作出启政决字[2011]第1号土地权属争议行政决定书，确认上述企业改制前所使用的土地属北新镇集体所有。申请人不服，向南通市人民政府申请行政复议。同年10月24日，启东市政府作出关于撤销启政决字[2011]第1号“土地权属争议行政决定书”的决定。因申请人拒绝撤回行政复议申请，南通市人民政府于2011年11月17日作出确认启政决字[2011]第1号决定书违法的复议决定。同年12月22日，启东市国土资源局作出重新调查处理通知书，通知申请人该局已经对土地权属争议案重新展开调查处理。2013年2月25日，启东市国土资源局作出启国土资决字[2013]第1号、第2号、第3号、第4号、第5号土地权属争议行政决定书，将启东市腾达热熔胶制造有限公司等5企业所使用的土地确权给北新镇政府所有。申请人仍不服，向南通市人民政府申请行政复议。同年5月15日，南通市人民政府作出维持启国土资决字[2013]第1号决定的复议决定。黄晓辉等人不服，向海门市人民法院提起行政诉讼。2014年1月10日，启东市国土资源局作出关于撤销土地权属争议行政决定的通知，认为启东市腾达热熔胶制造有限公司等5企业在取得案涉土地使用权后均已进行了国有土地使用权登记，案涉土地的所有权、使用权均是明晰的，申请人提出的申请不属于土地权属争议，不应当按照土地权属争议受理并作出行政处理决定。因此，决定撤销该局于2013年2月25日作出的启国资决字（2013）第1号、第2号、第3号、第4号、第5号土地权属争议行政决定书。同日，海门市人民法院作出（2013）门行初字第0086号行政裁定书，认定黄晓辉等48人不服启东市国土资源局土地权属争议行政确认案中申请撤诉是其真实意思表示，准许黄晓辉等48人申请撤诉。同年5月9日，海门市人民法院立案受理三和村15组诉启东市政府向启东市腾达热熔胶制造有限公司颁发国有土地使用权证行为违法一案，海门市人民法院经审理后以三和村15组不具有诉讼主体资格为由，裁定驳回其起诉。
另查明，2004年11月5日，江苏省国土资源厅以苏国土资地函[2004]71号《关于批准启东市2004年第9批次城镇建设用地的通知》（以下简称《71号通知》）将包括启东市北新镇等14个镇集体所有的土地征收为国有。其中，启东市腾达热熔胶制造有限公司占地面积0.3422亩，确定的被征地单位为北新镇政府。
还查明，1985年10月，原北新乡电镀厂与原启东县北新乡三和村第一村民小组签订土地租赁协议。1987年12月15日，又签订了《土地征用、补偿、拆迁、安置协议书》，约定原北新电镀厂征用原启东县北新乡三和村第一村民小组部分土地，协议对土地补偿费及劳动力的安置进行了约定。1988年3月31日，原启东县土地管理局作出《补办用地手续批复》，批复认为，经该局核证，并报请县政府批准，同意用地单位原北新电镀厂补办用地手续。
又查明，原启东县北新乡三和村第一村民小组2001年村组合并后为三和村15组。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，对于江苏省国土资源厅《71号通知》中包括的启东市腾达热熔胶制造有限公司位于三和村15组的事实双方不持异议，且郁维新等人自2010年起即一直主张案涉土地的权属。因此，郁维新等人与2004年的征地行为具有一定的利害关系，在村集体组织不起诉的情形下，该小组过半数的村民可以以三和村15组的名义提起本案诉讼。其次，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，启东市政府虽然主张三和村15组应于2004年11月即已知道案涉土地的征地公告及征地补偿安置方案，但未能提供有效证据予以证实。而且，启东市政府在2011年8月17日作出的行政决定书中也仅仅是披露了《71号通知》的名称，并不能以此证明三和村15组知晓了所涉征地行为的全部内容。因此，启东市政府认为三和村15组起诉超过法定期限的主张缺乏依据，不予支持，三和村15组提起本案诉讼符合行政诉讼的受理条件。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。上述规定表明，被征收土地的所有权人、使用权人是取得征收补偿费用的主体。本案中，三和村15组要求两被上诉人给付启东市腾达热熔胶制造有限公司所占土地的补偿金应以其系该土地的所有权人或使用权人为前提。但从本案查明的事实来看，首先，2004年案涉土地征收为国有时，三和村15组并非案涉土地的使用权人；其次，《71号通知》中已将案涉土地确定为启东市北新镇镇集体所有；再次，从原启东县土地管理局于1988年3月31日作出的《补办用地手续批复》内容看，原北新电镀厂占用的原北新乡三和村1组的6亩1分5厘土地已经启东县土地管理局核证，并报请县政府批准，同意原北新电镀厂补办用地手续。在此情形下，三和村15组仅以其与原北新电镀厂于1985年签订的租用土地协议来主张其系案涉土地的所有权人依据不足，其要求两被上诉人支付土地补偿金的请求碍难支持。事实上，三和村15组自2010年起即要求确认案涉土地系其所有，但至今仍未得到相关部门的确认。
综上，三和村15组要求启东市政府、北新镇政府支付土地补偿金缺乏事实依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三和村15组的诉讼请求。
上诉人三和村15组上诉称，上诉人提供的《补办用地手续批复》事实上是一份确权凭证，充分证实原北新电镀厂无批准手续占用上诉人土地6.15亩，批复下发后，原北新电镀厂未依法办理征地手续一直采用租用的方式每年支付用地租金至2001年8月。2003年原北新电镀厂改制过程中，被上诉人北新镇政府在上诉人毫不知情的情况下，冒用土地使用人身份，将土地出租给原北新电镀厂。涉案土地所有权属于上诉人，一审认定上诉人土地所有权未获相关部门确认属于认定事实不清。上诉人提供的证据形成证据链，充分证明北新镇政府既不是涉案土地使用权人，更不是所有权人。被上诉人应当承担举证不能的法律后果。请求本院依法改判，判令两被上诉人支付征地补偿款。
被上诉人启东市政府答辩称，1、原审认定三和村15组并非诉争土地的所有权人或者使用权人，不是取得征收补偿费用的主体，这一认定正确，据此判决驳回其诉讼请求并无不当。2、三和村15组的起诉不符合行政诉讼的受理条件，原审对此没有认定并裁定驳回其起诉不当，二审理应依法予以纠正。3、三和村15组在上诉状中提出主要理由，无事实与法律依据。被上诉人请求本院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人北新镇政府的答辩意见同启东市政府的答辩意见。
上诉人三和村15组提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，关于土地所有权和使用权争议，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。上述规定表明，具备取得相关土地征地补偿权利的主体应当是被征收土地的所有权人和使用权人；对土地所有权和使用权存在争议的，应当由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，三和村15组以启东市政府、北新镇政府为被告提起诉讼，要求启东市政府、北新镇政府就其被原北新电镀厂占用的6.15亩土地，向其支付各项土地补偿金。根据法律规定，三和村15组的上述诉讼请求能否获得支持，取决于上诉人三和村15组能否证明其为涉案6.15亩土地的所有权人或使用权人。上诉人三和村15组一审中提交的补办用地手续批复、专用发票等证明，原北新电镀厂占用的原北新乡三和村1组的6亩1分5厘土地已经原启东县土地管理局核证，并报请县政府批准，同意原北新电镀厂补办用地手续。上诉人三和村15组一审中提交的其他有关启东市政府、启东市国土资源局作出的历次土地权属争议确权决定，以及海门市人民法院2014年7月20日作出的行政裁定等证据则可以证实，上诉人三和村15组所坚持的其系案涉土地的所有权人的主张，均未获得过有权行政机关的认可，且2005年9月启东市腾达热熔胶制造有限公司就涉案土地已经领取了国有土地使用权证。因此，上诉人三和村15组仅以其与原北新电镀厂于1985年签订的租用土地协议来主张其系案涉土地的所有权人缺乏事实根据，其主张两被上诉人应当就涉案土地向其支付征地补偿款前提条件不具备，故一审判决驳回上诉人三和村15组的诉讼请求并无不当。
综上，上诉人三和村15组的上诉理由缺乏事实根据，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费人民币50元，由上诉人启东市北新镇三和村第15村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一七年四月六日
书记员 张家松
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；