四川省宜宾市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川15行终128号
上诉人（一审第三人）范国奎，男，汉族，1963年3月出生，住四川省高县。
委托代理人贾超颖，四川丰宜（屏山）律师事务所律师，执业证号：15115200910926255。
被上诉人（一审原告）秦敏，女，汉族，1964年4月出生，现住四川省宜宾县。
委托代理人秦志能(系秦敏之父)，男，汉族，1935年7月出生，住四川省筠连县。
一审被告高县国土资源局，地址：高县庆符镇兴盛路152号，组织机构代码：00872443-3。
法定代表人王彬，局长。
委托代理人胡林树，高县国土资源局政策法规监察股股长。
上诉人范国奎因与被上诉人秦敏建设用地行政许可一案，不服四川省筠连县人民法院(2015)筠连行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：范国奎系高县蕉村镇巩固村胜利组村民。第一轮土地承包时，秦敏亦系高县蕉村镇巩固村胜利组村民，秦敏家庭共有成员六人，承包了六份承包地，六份自留地，1999年第二轮土地承包前，因家庭人口农转非，秦敏户保留了两份承包地，六份自留地未退。1990年秋，秦敏将保留的二份承包责任田土流转给范国雄耕种，范国雄在耕种期间，未经秦敏知晓，将承包土地“老拱桥干河沟”处理给本组村民范国奎。范国奎于1990年将老拱桥干河沟的土地申请用作建房用地。范国奎的《居民建房用地申报表》载明:占地地名两岔河、河坝；占地用途修建居民用房；占地面积120平方米；申请占地面积平面布置草图:上邻共和袁修文河坝地界限，下珙桥田田界限，左2米距离各河床毛草小公路邻蕉村长河沟，右房子后自己河坝界限。村民组意见：同意以基换基不得超出自负，组长加盖了私章，无村民组印章。村民委员会、区公所、国土管理部门均签署了意见并加盖了印章，乡人民政府经办人加盖了私章，无乡人民政府印章。县国土局审核意见:同意区公所意见，经办人加盖了私章并加盖了高县国土局印章。1990年11月24日，高县国土资源局(原高县国土局)向范国奎颁发《建设用地许可证》，该许可证载明，“用地单位范国奎；用地位置蕉村乡；用地用途修住房；用地面积非耕地120平方米；用地时间1990年11月30日，竣工验收时间1991年2月30日”。秦敏得知范国雄将流转的土地处理给他人并改变土地用途后，找范国雄要求收回全部流转土地，双方未达成一致意见，发生纠纷。秦敏于2010年4月向镇村两级提出申请，请求公平、公正解决。后经镇村调查，证实在1999年延包发证（第二轮土地承包）至2004年重新颁发《农村土地承包经营权证》期间，范国雄将秦敏原承包的部分责任田地申报、登记在自己的土地承包经营权证书上，又将范国雄承包的部分田地申报、登记在秦敏的土地承包经营权证书上，巩固村胜利组自1999年调整该组承包责任地至今没有调整过承包责任地，范国雄2004年土地承包经营权证书（证书编号：0076899）比1999年第二轮延包土地经营权证书上载明的土地多了五块承包地。2010年12月，经镇党委和巩固村两委集体研究作出调解意见，要求范国雄退还秦敏的土地。由于范国雄未按调解意见执行，秦敏向高县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁。仲裁委员会查明，秦敏于1996年12月26日农转非，但按当时的政策，不属于调整土地的退地对象，1999年村组调整土地时没有退出其承包地，裁决秦敏依法享有原承包的2份责任田土及6份自留地、饲料地的农村土地承包经营权；依法变更申请人、被申请人及第三人等《农村土地承包经营权证》登记承包地块情况上无效承包田土部分，并按相关程序办理变更手续。裁决生效后，经秦敏申请，高县人民政府于2012年6月7日作出高府通【2012】6号《关于注销高府农地承包权证（2004）第0076896号等农村土地承包经营权证的通告》，该通告决定依法注销（2004）第0076896号（秦敏）、（2004）第0076899号（范国雄）、（2004）第0031320号（范辞刚）、（2004）第0076877号（范国奎）《农村土地承包经营权证》，并于2012年7月向秦敏重新颁发了（2004）第0071072号《农村土地承包经营权证》，其登记卡载明秦敏承包的地块中有：老干河坝（土0.80亩，责任地，东共和组地界，南大河坝界，西老河坝赶场路，北刘小兵地界），老拱桥干河沟(土0.70亩，责任地，东刘小兵地界，南范国田田界，西范国伦地界，北赶场大路界)，老拱桥干河沟（饲料地0.10亩，东张必昭地界，南原范华付地界，西刘小兵地界，北赶场大路界）。因范国奎未按仲裁裁决履行返还秦敏的承包地义务，秦敏对范国奎等人提起侵权诉讼，在法庭向范国奎等人了解情况的过程中，范国奎向法庭提交了高县国土资源局向其颁发的《建设用地许可证》等建设用地审批相关手续，后法庭通知秦敏并向其说明了该案因涉及的土地承包经营权与建设用地使用权存在争议，双方的权利范围存在冲突，应当由行政机关先行裁决，不属于法院的受案范围。2013年12月，秦敏向高县国土资源局书面申请要求依法解决土地纠纷，高县国土资源局于2014年11月28日作出高国土资函[2014]86号《关于秦敏反映承包土地被侵占要求处理的答复意见书》。秦敏在向高县国土资源局申请解决土地纠纷的同时，于2014年9月17日向高县人民法院提起行政诉讼，高县人民法院在征得秦敏同意后，进行诉前协调，因协调未果，秦敏于2015年8月再次向高县人民法院提起行政诉讼，经宜宾市中级人民法院指定筠连县法院管辖。
一审法院认为，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”高县国土资源局向范国奎颁发《建设用地许可证》的时间是1990年11月24日，高县人民法院的立案时间是2015年8月26日，秦敏的起诉已超过20年。但是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当之日起最长不得超过2年。”秦敏因土地承包经营权纠纷从2010年4月起先后找高县有关单位和部门解决土地纠纷。秦敏从2010年4月至2014年9月17日依法向相关部门寻求救济的这段期间不属于起诉人自身原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内，扣除维权被耽误的时间，秦敏向法院提起行政诉讼未超过20年，亦未超过最长2年的期限，故高县国土资源局主张秦敏的起诉已超过法定期限的理由，不予支持。根据高县人民政府向秦敏颁发的(2004)第0071072号《农村土地承包经营权证》及《土地承包经营权登记卡》，本案诉争的土地承包经营权原为秦敏所有，在秦敏将该诉争土地流转给范国雄耕种后，范国雄采取不当手段对该部分土地办理了《农村土地承包经营权证》，但于2012年6月已被注销，据此可以认定，该诉争土地承包经营权应归秦敏所有，范国奎修建住房占用了秦敏的承包地，属侵权行为。1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”据此规定，乡级人民政府可以批准原有宅基地、村内空闲地和其他土地，如需使用耕地，应报请县级人民政府批准。高县国土资源局未提供证据证明其在作出被诉具体行政行为时对诉争土地权属和性质作了详细核查，同时，土地批准过程中，没有乡人民政府盖章，违反了基本的审批程序，高县国土资源局仅根据范国奎的申请和相关部门的审批意见，向范国奎颁发的《建设用地许可证》无具体的用地位置，无用地四至界限。高县国土资源局在颁发《建设用地许可证》过程中审查不严，属于事实不清，程序不合法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销高县国土资源局于1990年11月24日作出的高国土建字（1990）第112号《建设用地许可证》。案件受理费50元，由高县国土资源局负担。
范国奎不服，提起上诉，其主要理由是：1、被上诉人秦敏的诉请超过法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条明确规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，高县国土资源局于1990年11月24日向上诉人范国奎颁发了《建设用地许可证》，而被上诉人秦敏是在2015年8月18日才提起诉讼，早已超过了最长二十年的期限。2、上诉人范国奎修建住宅没有侵犯被上诉人秦敏的土地承包经营权。上诉人修建房屋所占用的土地系与他人调换，并非占用秦敏的承包地。即使占用了秦敏的承包地，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款的规定，结合被上诉人秦敏1996年就离开胜利组未对其原有承包地进行耕种的事实，被上诉人秦敏所谓承包地早应被收回，被上诉人秦敏无权再就该土地主张权利。3、高县国土资源局向上诉人范国奎颁发的《建设用地许可证》合法。上诉人范国奎修建住房经所在村组同意，蕉村镇政府审核，并报经高县人民政府批准后，高县国土资源局才颁发了《建设用地许可证》，其行为合法。综上，一审认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人秦敏的全部诉讼请求，并承担本案诉讼费用。
被上诉人秦敏答辩称，1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，因不可抗力或其它不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，被上诉人的起诉没有超过法律规定的期限。2一审已经查明上诉人修建的房屋侵犯了被上诉人的承包经营权，对此事实应予确认。3、高县国土资源局向上诉人颁发的《建设用地许可证》无蕉村乡政府公章，不能认定合法。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告高县国土资源局述称：1、被上诉人秦敏的起诉超过了法定期限。秦敏与范国奎的承包经营权纠纷不等同于与高县国土资源局的建设用地行政许可争议，一审认定秦敏的起诉没有超过法定期限的理由不能成立。2、一审认定范国奎修建住房占用了秦敏承包地的理由不充分。高县人民政府向秦敏颁发的【2004】第0071072号《农村土地承包经营权证》及土地承包经营权登记卡并没有表明诉争的范国奎住宅用地在承包经营权范围内，注销了范国雄的承包经营权证，不能推断范国奎的住宅用地必然归秦敏所有。3、高县国土资源局颁发给范国奎的《建设用地许可证》的行政行为合法。一审认定高县国土资源局在作出具体行政行为时对诉争土地的权属和性质未进行详细核查，没有乡政府盖章，违反了审批程序，但范国奎1990年申请的住宅用地为非耕地，四界填写明确，经邻居和村组干部认定属实，乡政府未盖章，但经县政府的派出机关罗场区公所审批同意。根据土地管理法的规定，国土部门对住宅用地审批许可没有实质性审查的义务。请求二审法院依法改判。
本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述法律规定，因不动产提起诉讼的案件的最长保护期限为二十年，自行政行为作出之日起超过二十年，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼。本案中，高县国土资源局向范国奎颁发《建设用地许可证》的时间是1990年11月24日，秦敏提起诉讼的时间是2014年9月17日，该行政行为自作出之日起已超过了二十年的最长保护期限，依法不应当受理。但因范国奎的（2004）第0076877号《农村土地承包经营权证》已于2012年6月7日被注销，则争议的土地不属范国奎承包地，高县国土资源局向范国奎颁发《建设用地许可证》缺乏基本条件。2012年7月高县人民政府向秦敏颁发的《农村土地承包经营权证》记载的承包地四界范围清楚，高县国土资源局向范国奎颁发《建设用地许可证》许可的用地范围在秦敏的承包地范围内，高县国土资源局应本着实事求是，有错必纠的原则，采取相应措施，妥善处理秦敏与范国奎的矛盾纠纷，实质性化解行政争议。综上，一审认定事实清楚，但适用法律不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销筠连县人民法院（2015）筠连行初字第38号行政判决；
二、驳回被上诉人秦敏的起诉。
一、二审案件受理费依法不予交纳。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐福均
审 判 员 何 媛
代理审判员 刘俊路
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 张思波