广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第18号
上诉人（原审原告）：中山市南头镇穗西村第十八经济合作社，住所地广东省中山市南头镇穗西村18队，组织机构代码76294365-4。
诉讼代表人：谭福基，男，1948年8月25日出生，汉族，住广东省中山市。
诉讼代表人：严玲娟，女，1962年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。
诉讼代表人：潘凤珍，女，1959年4月23日出生，汉族，住广东省中山市。
诉讼代表人：吴柳彩，女，1966年3月27日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：张薰尹，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
上诉人中山市南头镇穗西村第十八经济合作社（以下简称十八社）因与被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）、中山市人民政府（以下简称市政府）不履行行政登记法定职责一案，不服广东省中山市第二人民法院（2014）中二法行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年5月16日，谭某、吴某、严某、潘某等101户代表以十八社的名义向市国土局及市政府邮寄了自行制作的颁发集体土地所有证申请书、征地合同4份、授权材料及申请颁发集体土地所有证表决书等书面材料，认为根据国土资发[2011]60号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》及粤国土资地籍发[2011]136号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》的规定，市国土局及市政府应在2012年底前完成农村集体土地所有权登记发证工作，并向每个具有所有权的集体经济组织颁发集体土地所有证，但十八社至今未收到市国土局及市政府向十八社颁发的580.4771亩农用地所有权的集体土地所有证，又因十八社的公章被村委会扣留，村委会不愿意为十八社主张上述权利，十八社遂推选谭某、吴某、严某、潘某作为代表主张权利，要求市国土局及市政府为其580.4771亩农用地颁发土地所有证。2014年6月20日，市国土局作出复函，告知十八社如需办理集体土地所有权证，应当明确具体的土地范围，并提交相应的申请材料，具体事宜到市国土局南头分局咨询。随后，市国土局于2014年6月25日向十八社送达了前述复函。十八社认为市国土局、市政府系行政不作为，诉至原审法院，请求：1.确认市国土局、市政府拖延为十八社580.4771亩农用地颁发集体土地所有证的行为违法；2.市国土局、市政府在一定期限内为十八社580.4771亩农用地颁发集体土地所有证。
另查明：十八社有农业户112户，其中有107户同意推选谭福基、吴柳彩、严玲娟、潘凤珍为代表，以十八社名义循司法程序确认政府部门拖延履行法定职责，未及时为十八社土地颁发集体土地所有证的行为违法。
原审法院认为：本案的争议焦点为：1.原告诉讼主体是否适格；2.颁发所有权证应是行政机关依职权主动履行的行为还是当事人依申请履行的行为；3.市国土局、市政府未进行土地登记和颁发所有权证是否不作为。
针对争议焦点1，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，十八社主张其农业户112户，其中有107户同意推选谭福基、吴柳彩、严玲均、潘凤珍作为代表人以十八社名义提起本案诉讼，向原审法院提供了情况说明、表决书及村民身份证复印件等证据，市国土局、市政府未提交任何证据予以反驳，原审法院予以确认，本案的原告诉讼主体适格。
针对争议焦点2，根据《土地登记办法》第三十二条“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”及《土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”的规定，十八社作为农民集体土地所有权人，应当持权属证明材料向市国土局提交土地登记申请，并由市政府登记造册，向十八社核发土地所有权证，十八社主张颁发所有权证应由行政机关依职权进行没有法律依据，其提出的国土资发[2011]60号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》及粤国土资地籍发[2011]136号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》并未否认颁发土地所有权证依申请进行的程序规定，对十八社相应的主张，原审法院不予支持。
针对争议焦点3，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”的规定，市政府具有颁发集体土地所有权证书的主体资格，市国土局作为市政府土地管理部门，主管本行政区域内的土地登记工作。本案中，十八社申请对580.4771亩土地进行权属登记并颁发集体土地使用权证，应根据《土地登记规则》第十一条“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。”的规定，向市国土局领取土地登记申请书，并载明上述规定要求载明的事项，现十八社仅提交了自行制作的颁发集体土地所有权申请书、征地合同4份、授权材料及申请颁发集体土地所有证表决书等书面材料不符合前述规定所要求载明的基本事项，故市国土局认为十八社的上述申请未明确土地的具体范围，未为其进行土地登记并无不妥，不存在不作为的情形。因市国土局未受理十八社的土地登记，故市政府未能为十八社颁发土地所有权证书，不存在不作为的情形。另外，根据《土地登记办法》第十二条第（三）项“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”的规定，市国土局认为申请材料不齐全的，应当向十八社告知应当补正的全部材料，但市国土局未向十八社直接告知，而让十八社到市国土局南头分局咨询，实属瑕疵。十八社可经咨询后再次提出申请并依法提交齐全的材料。
综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回十八社的诉讼请求。案件受理费50元，由十八社负担。
上诉人十八社不服上述判决，向本院提起上诉称：本案为起诉县以上人民政府的案件，原审法院没有管辖权，请求二审法院撤销原审判决，提审本案。
被上诉人市国土局、市政府辩称：1.十八社诉讼主体不适格。2.土地登记属于依申请作出的具体行政行为，十八社在没有依法提出申请的情况下要求市政府颁发土地证没有事实与法律依据。应当判决驳回十八社的诉讼请求。
本院确认原审法院查明的事实。
本院认为，本案为诉市国土局、市政府不履行土地登记职责纠纷。本案涉及之农村集体土地所有权初始登记是一个依申请的行政行为，具有行政许可性质。市政府、市国土局对于十八社之申请，是否存在不履行法定职责的行为，应根据全面审查的原则加以审查。
首先，就十八社上诉提出管辖异议，本院认为，十八社为向原审法院提起本案诉讼的原告，其向原审法院提起诉讼后又于原审法院判决后提出本案级别管辖的异议，与其起诉之衷不符，且该异议并未依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条：“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”的规定，在法定期限内提起，其已丧失提管辖权异议的权利，故对十八社提出的原审法院没有管辖权的主张，本院不予采纳。
其次，从职权方面看，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”市国土局具有受理集体所有土地所有权初始登记职责，市政府的具有核发集体土地所有权证的职责。
再次，就十八社向市国土局、市政府邮寄颁发集体土地所有证申请书，本院认为，因市政府并不具有受理集体所有土地所有权初始登记的职责，由市政府的组成部门，同时亦是法定受理部门的市国土局对申请进行答复，符合相关法律、法规的规定。
最后，土地登记属依申请的行为，参照《土地登记规则》第十一条“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。”的规定，十八社申请土地登记应向市国土局领取土地登记申请书，并载明上述规定要求载明的事项，现十八社仅提交了自行制作的颁发集体土地所有权申请书、征地合同4份、授权材料及申请颁发集体土地所有证表决书等书面材料不符合前述规定所要求载明的基本事项，故市国土局认为十八社的上述申请未明确土地的具体范围，未为其进行土地登记并无不妥。但是，市国土局违反《土地登记办法》第十二条第（三）项“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”的规定，未向十八社直接告知，而让十八社到市国土局南头分局咨询，属程序作为不合法，应视为不作为。参照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第四项：“（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”的规定，本院依法认定，市国土局对于十八社提交的自行制作的颁发集体土地所有权申请书，未在五日内一次告知需要补正的全部内容属不作为违法。原审法院仅认定为瑕疵处理错误，本院依法予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第二人民法院（2014）中二法行初字第70号行政判决；
二、确认中山市国土资源局对于中山市南头镇穗西村第十八经济合作社2014年5月16日邮寄的颁发集体土地所有权申请书未明确告知需要补正的全部内容属不作为违法；
三、中山市国土资源局于本判决生效之日起五日内，一次性告知中山市南头镇穗西村第十八经济合作社需要补正的全部内容；
四、驳回上诉人中山市南头镇穗西村第十八经济合作社的其他诉讼请求；
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人中山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年二月二日
书 记 员 余雪琳