江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行终300号
上诉人（原审原告）祁秀英。
被上诉人（原审被告）仪征市人民政府，住所地仪征市解放东路300号。
被上诉人（原审被告）扬州市朴席镇人民政府，住所地朴席镇隆觉路。
上诉人祁秀英因诉仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）、扬州市朴席镇人民政府（以下简称朴席镇政府）土地租赁协议一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（以下简称扬州中院）（2015）扬行初字第00047号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年3月1日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人祁秀英，被上诉人仪征市政府的委托代理人马文全、历巍，被上诉人朴席镇政府副镇长李顺作为行政机关负责人及委托代理人林春华到庭参加了诉讼。因调取相关案件卷宗需要，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，祁秀英原为朴东组村民，因1971年左右仪扬河拓宽需要，搬迁至江边综合场沿江组落户，当时的朴席公社安排了滩田（国有土地）给其种植。1983年农村集体土地实行家庭联产承包责任制时也对祁秀英种植滩田进行了分配（无相关权证）。因生活不方便，1986年开始应祁秀英的要求又迁回朴东组，重新安排了宅基地，分配了责任田，和原朴东组村民基本上享有同等权利和待遇。由于当时种田没有多大的收益，对祁秀英原种植的滩田也就仍由其种植。后扬州国裕船舶制造有限公司对滩田进行租赁，有收益了，朴席村全体村民要求参与分配。针对相关滩田租金分配问题，包括祁秀英在内的冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民与仪征经济开发区管委会（以下简称仪征开发区）、朴席镇政府等产生矛盾，遂进行上访和诉讼。2012年5月28日，仪征信访联席办牵头召集相关部门，形成了仪信联办[2012]22号《关于朴东组6户村民信访问题的会议纪要》（以下简称《22号会议纪要》）。2012年7月22日，仪征开发区与朴席镇政府签订《协议》一份，该《协议》载明“鉴于：2、由于216.64亩土地中的53.2亩土地，多年来由乙方所属朴席村朴东组6户村民种植，根据乙方要求，甲方指令仪征市十二圩办事处土桥村将2010年6月1日至2011年5月31日租金汇给朴席镇政府后，朴东组6户多次到仪征经济开发区、十二圩办事处、土桥村上访。经甲乙双方与仪征市相关部门沟通协调后，仪征市联席办召集市相关部门于2011年5月28日召开了专题会议，会议一致认为，这53.2亩土地应属朴席村朴东组所有，土地租赁费无需经仪征市十二圩办事处土桥村划转，应由甲方直接汇至朴席镇财政所专户。”2012年8月19日，朴席镇政府作出《关于冯有仁等户上访事项答复意见书》，认为根据《土地管理法》、《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》等规定，土地使用权应归集体经济组织所有，对外发包、租赁应以集体经济组织名义对外协调，包括祁秀英在内的冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民原种植的滩田现被租赁，租赁费如何分配应由朴席村朴东组集体经济组织成员进行集体讨论研究，分配方案经三分之二以上村民或三分之二以上户代表表决通过即可组织实施，而朴席村朴东组已经召开了户主代表大会，三分之二以上户主代表要求并同意滩田租金用于全组村民分配，且可适当多考虑一点包括祁秀英在内的冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民的利益，因此，对包括祁秀英在内的冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民提出的将租金直接支付并分配给上述6户的要求，不予支持。后祁秀英向扬州经济开发区管理委员会提出复查申请，扬州经济开发区管理委员会于2012年10月12日作出《关于冯有仁（包括祁秀英）等户上访事项的复查意见书》。祁秀英认为，上述《协议》所涉及的53.2亩土地系由包括祁秀英在内的冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民种植，而仪征开发区和朴席镇政府在上述《协议》中，将上述土地认定归朴席村朴东组所有，并将应归祁秀英所有的土地租金直接交给朴席镇政府处置，侵犯其合法权益。
一审法院另查明：1、祁秀英曾以朴席镇政府为被告提起行政诉讼，要求判定朴席镇政府干涉租金支付的民事行为，扣留其租金、侵犯其财产权的行为，属于超越职权和滥用职权；朴席镇政府认定仪征国有江滩土地使用权归朴席村集体经济组织所有，祁秀英的租金为朴席村朴东组的集体财产，按村民自治、少数服从多数分配，属于超越职权和滥用职权；要求朴席镇政府将租金返还土桥村。扬州市广陵区人民法院作出（2013）扬广行诉初字第2号《行政裁定书》，认为朴席镇政府并未针对该案讼争问题作出具体行政行为，裁定对祁秀英的起诉不予受理。后祁秀英不服，向扬州中院提出上诉。扬州中院于2013年5月6日作出（2013）扬行诉终字第0002号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。祁秀英仍不服，申请再审。扬州中院于2014年3月10日作出（2014）扬行诉监字第006号《行政裁定书》，裁定驳回祁秀英的再审申请。祁秀英还不服，向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院于2014年9月26日作出（2014）苏行诉监字第0036号《行政裁定书》，裁定驳回祁秀英的再审申请。2、祁秀英曾以仪征开发区为被告提起行政诉讼，要求判令仪征开发区停止侵犯祁秀英江滩租金的行政行为，直接返还其租金或将租金交还土桥村。仪征市人民法院作出（2013）仪行诉初字第0003号《行政裁定书》，认为仪征开发区并未对该案讼争问题作出具体行政行为，裁定对祁秀英的起诉不予受理。后祁秀英不服，向扬州中院提出上诉。扬州中院于2013年12月13日作出（2013）扬行诉终字第0014号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。祁秀英仍不服，向扬州中院申请再审。扬州中院于2014年3月10日作出（2014）扬行诉监字第0010号《行政裁定书》，裁定驳回祁秀英的再审申请。祁秀英还不服，向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院于2014年9月26日作出(2014)苏行诉监字第0035号《行政裁定书》，裁定驳回祁秀英的再审申请。
一审法院认为，首先，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，祁秀英系对仪征开发区和朴席镇政府签订的本案所涉《协议》不服而提起本案诉讼，而仪征开发区系仪征市政府的派出机构，则根据上述司法解释的相关规定，仪征市政府系本案适格被告。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，祁秀英的第一、二项诉讼请求为：1、要求撤销仪征开发区与朴席镇政府2012年7月22日签订的《协议》；2、确认仪征开发区和朴席镇政府将仪征市十二圩办事处沿江组江滩53.2亩土地认定属于朴席村朴东组所有的行为违法。根据祁秀英提交的行政起诉状及其庭审陈述，其提出上述两项诉讼请求的实质是认为仪征开发区与朴席镇政府签订的上述《协议》将原本由其种植的仪征市十二圩办事处沿江组江滩土地，认定属于朴席村朴东组所有，并将应归其所有的土地租金直接交给朴席镇政府处置，侵犯其合法权益。
对此，其一，关于祁秀英提出的第一项诉讼请求。一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据上述司法解释的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款中所规定的行政协议应当具备两个基本特征，一是协议的订立主体一方为行政机关，另一方为公民、法人或者其他组织；二是协议具有行政法上的权利义务内容。然而本案中，祁秀英所起诉的本案所涉《协议》的订立主体分别为仪征开发区和朴席镇政府，而两者在性质上均为行政机关，且该协议并不具有行政法上的权利义务内容。因此，该《协议》并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定的行政协议。另一方面，从祁秀英起诉所针对的本案所涉《协议》的具体内容来看，涉及到祁秀英所认为的仪征市政府和朴席镇政府将原本由其种植的仪征市十二圩办事处沿江组江滩土地，认定属于朴席村朴东组所有，并将应归其所有的土地租金直接交给朴席镇政府处置的内容，主要表现在该《协议》首部，即“鉴于：2、由于216.64亩土地中的53.2亩土地，多年来由乙方所属朴席村朴东组6户村民种植，根据乙方要求，甲方指令仪征市十二圩办事处土桥村将2010年6月1日至2011年5月31日租金汇给朴席镇政府后，朴东组6户多次到仪征经济开发区、十二圩办事处、土桥村上访。经甲乙双方与仪征市相关部门沟通协调后，仪征市联席办召集市相关部门于2011年5月28日召开了专题会议，会议一致认为，这53.2亩土地应属朴席村朴东组所有，土地租赁费无需经仪征市十二圩办事处土桥村划转，应由甲方直接汇至朴席镇财政所专户。”从该《协议》的上述内容表述来看，该《协议》对祁秀英所诉称的相关土地权属问题、土地租赁租金分配问题的相应记载，是对《22号会议纪要》中相关内容的转述，其本身既未对相关土地的归属问题作出认定，亦未对相关土地租赁租金如何分配作出规定。因此，该《协议》并未对祁秀英的实体权利义务产生直接的实质性影响。
其二，关于祁秀英的第二项诉讼请求。祁秀英认为仪征市政府和朴席镇政府将原由其种植的仪征市十二圩办事处沿江组江滩53.2亩土地认定属于朴席村朴东组所有，侵犯其合法权益，且根据祁秀英庭审陈述，其以向一审法院提交的仪征经济开发区管委会和朴席镇政府签订的本案所涉协议，证明其所起诉的仪征市政府和朴席镇政府上述行政行为的客观存在。但根据前述分析，上述《协议》的相关内容仅是对《22号会议纪要》中的有关土地权属问题的内容进行了转述，其本身并未对祁秀英诉称土地的权属问题作出确认。因此，祁秀英在本案中所举证据并不能证明其起诉的行政行为的客观存在。此外，对祁秀英持有异议的有关土地权属问题，系《22号会议纪要》予以涉及，而该会议纪要属于信访性质，根据《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》（[2005]行立他字第4号）的相关规定，亦不属于人民法院行政诉讼的受理范围。
最后，对于祁秀英提出的行政赔偿请求，由于其所依附的主诉不符合行政案件的起诉与受理条件，因此，该附带赔偿诉讼请求应一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，裁定驳回祁秀英的起诉。
上诉人祁秀英上诉称：1、两被上诉人认定涉案53.2亩江滩属于朴席镇朴席村朴东组所有，剥夺其租金，导致其财产权受到损害，上述行为实质上是行政行为；2、涉案《协议》系行政合同，应当属于行政诉讼的受案范围；3、《22号会议纪要》实质不是信访意见，该会议纪要内容涉嫌欺骗伪造；4、一审法院认为《协议》中相关内容是对《22号会议纪要》的转述，故该《协议》不属于行政诉讼受案范围错误；5、两被上诉人的行政行为剥夺其租金，该行为的实质是侵权赔偿。请求本院撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。
被上诉人仪征市政府答辩称：由于缺乏行政相对人，仪征开发区与朴席镇政府签订的《协议》并非行政协议；涉案《协议》并未对涉案土地权属、租金分配问题等作出规定，故并未对上诉人的权利义务产生实际影响。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人朴席镇政府答辩称：1、一审法院对上诉人所在村组种植涉案江滩的历史起因、演变过程、目前状况以及纠纷起源等予以全面审查，认定事实清楚；2、2012年7月22日两被上诉人签订的《协议》中没有上诉人的签字，也未涉及到上诉人权利义务，故该《协议》对上诉人没有法律上的约束力；3、上诉人针对《协议》提起本案之诉于法无据，涉嫌滥用诉权，人民法院不应支持。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
上诉人祁秀英提起上诉后，一审法院将双方当事人在一审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，上诉人祁秀英称，其仅与仪征开发区和朴席镇政府进行过交涉，未曾上访。被上诉人仪征市政府、被上诉人朴席镇政府对一审裁定认定的事实不持异议。本院经审查，在卷证据《22号会议纪要》以及《关于冯有仁等户上访事项答复意见书》等，均可证明上诉人祁秀英曾经上访，有关机关也对其上访行为进行过相应的处理，故对其提出的异议不予支持。一审裁定认定事实清楚，应依法予以确认。
庭审中，上诉人祁秀英提交落款时间为2016年5月15日，由冯有桂签名的《证明》一份，以证明涉案53.2亩江滩实际种植、权益享有情况，以及土桥村是租赁中间人。被上诉人仪征市政府对该份证据的真实性和关联性不予以认可。被上诉人朴席镇政府对该《证明》的真实性、合法性和关联性均不予认可。本院认为，上诉人祁秀英提交的《证明》与本案不具关联性，不予接纳。
本院庭审中，各方当事人围绕上诉人祁秀英提起本案诉讼是否符合法定起诉条件进行了辩论。
上诉人祁秀英除坚持其上诉意见外还主张：1、其在起诉状中将诉讼请求明确为“判令仪征市人民政府和扬州市朴席镇政府违反法定程序、越权、滥用职权，撤销其实质性的具体行政行为”，后经一审法院释明，其将诉讼请求固定为撤销仪征开发区与朴席镇政府2012年7月22日签订的《协议》，并赔偿其相应的损失。上述诉讼请求是并列关系,故一审裁定遗漏诉讼请求。2、仪征开发区指令土桥村将上诉人的租金交付给朴席镇政府，该指令是行政行为。3、其针对《协议》提起诉讼，并非属于信访事项，一审法院曲解了最高院人民法院的有关复函。被上诉人仪征市政府辩称，1、朴席镇政府与仪征开发区之间不存在上下级隶属关系，故上诉人祁秀英认为涉案《协议》是行政指令的观点不能成立；2、涉案《协议》是民事协议，且该协议签订的双方当事人均是行政机关，并无行政相对人，故该协议不属于行政诉讼受案范围；3、其并未对涉案土地作出确权行为，《22号会议纪要》属于信访性质，对于上诉人不产生实际影响，故一审法院认定涉案纠纷系信访性质正确。被上诉人朴席镇政府辩称，其同意被上诉人仪征市政府的观点，同时还认为上诉人祁秀英的主张缺乏事实根据，且提起本案诉讼不符合法定起诉条件。
本院认为，上诉人祁秀英一审起诉状载明的诉讼请求是“判令仪征市人民政府和扬州市朴席镇政府违反法定程序、越权、滥用职权，撤销其实质性的具体行政行为”。由于该诉讼请求并不具体，一审法院在2015年6月5日依法向上诉人祁秀英进行了释明，要求其明确诉讼请求。最终上诉人祁秀英将诉讼请求明确为“1、撤销仪征市开发区管委会与朴席镇政府2012年7月22日签订的协议；2、赔偿其相应的损失”。因此，在一审法院向上诉人祁秀英已予以释明，且上诉人祁秀英已明确其诉讼请求后，上诉人祁秀英再行主张起诉状中载明的诉讼请求与一审法院释明后确定的诉讼请求为并列关系，并据此认为一审法院漏审其诉讼请求的主张，不予支持。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项均规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人祁秀英认为，涉案滩田租金应当由其获取，有关机关将租金划转至被上诉人朴席镇政府，并在集体经济组织成员之间分配是错误的。而2012年7月22日由仪征开发区与朴席镇政府签订的《协议》，系根据《22号会议纪要》确定的相关内容，只是明确了涉案滩田租金直接汇至朴席镇财政所专户，该协议并未直接对租金的分配作出具体的规定。因此，《协议》本身并未给上诉人祁秀英设定新的权利义务，对其不产生实际影响，上诉人祁秀英主张《协议》侵权，并据此提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉结果正确。
综上，上诉人祁秀英的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 史 笔
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一六年六月十五日
书 记 员 周 萍