浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行终97号
上诉人（原审原告）洪善泽。
委托代理人洪强。
委托代理人洪阳。
被上诉人（原审被告）淳安县姜家镇人民政府。
法定代表人方立华。
委托代理人张晓文。
被告淳安县人民政府。
法定代表人柴世民。
委托代理人ＸＸ军。
上诉人洪善泽诉淳安县姜家镇人民政府（以下简称姜家镇政府）、淳安县人民政府（以下简称淳安县政府）不履行法定职责上诉一案，不服浙江省淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
洪善泽认为其于2013年8月向有关部门递交翻修修房申请资料，但姜家镇政府既没有依法对该建房申请作出审批同意决定，也没有作出不予受理的书面说明，遂向淳安县政府申请行政复议。淳安县政府于2015年12月7日作出淳政复（2015）31号行政复议决定（以下简称31号决定），驳回了洪善泽的复议申请。洪善泽仍不服，于2016年12月16日向原审法院提起行政诉讼，请求确认姜家镇政府在建房申请审批过程中存在的行政不作为行为违法，责令姜家镇政府限期依法审批洪善泽的建房申请；撤销淳安县政府作出的31号复议决定。
原审法院经审理查明，方某与洪善泽系夫妻关系。方某系淳安县姜家镇霞社村村民，洪善泽系退休教师，为非农户籍。2013年8月23日，洪善泽以建房户主填写在霞社村翻建占地面积为50平方米房屋的申请，姜家镇霞社村委在姜家镇农村村民建房申请表签署同意意见。9月10日，姜家镇政府负责联系该片、该村的工作人员也在该申请表的意见栏内签名。事后，姜家镇人民政府一直未签署审批或不予审批的书面意见，也未进行书面告知。洪善泽夫妻在未经法定部门审批的情况下，即在申报的地点建成一幢占地面积为50平方米的建筑。2014年5月27日，姜家镇政府对方某作出《限期整改通知书》，认定其四栋附房，包括涉案的50平方米的附房，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，并责令其于收到通知书七日内改正。同月30日，洪阳即以短信方式向被告工作人员提出异议。6月17日，姜家镇政府作出了《强制拆除违法建筑通知书》，并于7月9日实施强制拆除。8月27日，由于方某不服该行政行为，遂向淳安县政府申请复议。淳安县政府复议后维持了姜家镇政府的《强制拆除违法建筑通知书》和强制拆除行为，方某遂向法院起诉。法院于2015年6月3日作出（2015）杭淳行初字第16号行政判决，认定涉案的50平方米附房属于违法建筑理应拆除。因姜家镇政府未履行法定程序，而被依法判决其行政行为的程序违法。2015年12月16日，洪善泽提起本案行政诉讼。
原审法院认为，方某与洪善泽系夫妻关系，故不论以夫或妻的名义申请在农村建造房屋，审批机关均应按户内人数予以审查，以谁的名义不影响夫妻利益的共同性。行政机关准许申请人使用农村住宅用地建造房屋的行为属于行政许可，应遵守行政许可法等法律的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准…”的规定，对洪善泽的申请进行审批属于行政机关多阶段行政许可行为，由姜家镇政府作为下级进行审核，淳安县政府作为上级进行批准。如姜家镇政府对申请进行审核后明确作出不予审批的意见而不予上报时，该行政行为因外部化而对申请人的权利产生终极性影响，也就不再是个内部行政行为，姜家镇政府就是适格的被告主体。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”，该法第四十三条规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”，依此姜家镇政府应在洪善泽申请之日起二十日内审查完毕。由于姜家镇政府对洪善泽的申请没有明确的受理通知，故本案从姜家镇工作人员在申请上签名之日起算。姜家镇政府在此起算日起二十日内未作出处理意见的，洪善泽在二十日届满后，有权起诉姜家镇政府不作为。但洪善泽起诉必须受法律规定的起诉期限的限制。由于姜家镇政府不作为的行政行为发生在新修改的行政诉讼法实施之前，故应适用当时的法律确定法定的起诉期限。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，属于对不履行法定职责起诉的，洪善泽有权在履行法定职责期限届满之日后三个月内提起诉讼。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”综上所述，以2013年9月10日作为姜家镇政府接受申请的时间，经过20天的履行职责的期限，到洪善泽2015年12月16日的起诉时间看，其起诉已超过三个月的起诉期限。因此，洪善泽的起诉不符合法定起诉条件。已经立案的，应当裁定驳回起诉。由于淳安县政府的行政复议决定系维持原行政行为，故驳回洪善泽对原行政行为起诉的，也应驳回其对复议行政行为的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定驳回洪善泽的起诉。案件受理费50元，退还洪善泽。
上诉人洪善泽不服原审裁定向本院提起上诉称，一、原审法院驳回起诉的裁定违法，剥夺了上诉人对行政复议决定不服的起诉权和辩护权。二、上诉人不存在对原行政行为起诉超过法定期限的情形。由于姜家镇政府至今未作出原行政行为的书面决定，也未告知上诉人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，上诉人无法知晓其履行审批职责的具体过程、结果以及审批期限届满时间。为证明曾向姜家镇政府提出建房申请这一事实，上诉人在2015年7月后才去找到当初递交的审批表和申请表，然后依法申请行政复议。三、原审法院作出裁定的程序违法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限，由被告承担举证责任。姜家镇政府在举证期限内未提出异议也未举证，一审法院未开庭审理就做出驳回起诉的裁定，程序违法。四、原审法院在裁定中承认“姜家镇政府未签署审批或不予审批的书面意见，也未对洪善泽进行告知”，又认为“由于姜家镇政府没有明确的受理通知，故本案从姜家镇工作人员在申请表上签名之日起算”，从而得出洪善泽起诉超过法定期限的结论，自相矛盾。五、本案应当适用修改后的行政诉讼法，原审法院适用修改前的行政诉讼法，适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定；本案诉讼费由两被上诉人承担。
被上诉人姜家镇政府答辩称，一、二审答辩意见与一审基本一致。二、2013年9月10日联村干部刘志虎、姜家镇霞社村工作片长管丽梅签收申请书的时间视为受理时间，上诉人起诉超过法定期限。
被上诉人淳安县政府答辩称，关于起诉期限的问题，认可原审裁定的理由；关于实体问题，同一审答辩意见一致。
本院认为，上诉人洪善泽诉称其在2013年8月将建房申请材料提交淳安县姜家镇霞社村村民委员会，被上诉人姜家镇政府亦确认曾经收到由霞社村村委会提交的建房申请材料，但未出具受理通知书。故原审法院以被上诉人姜家镇政府工作人员2013年9月10日在案涉《姜家镇农村村民建房申请表》上签字的时间作为其收到申请的时间，并无不当。因农村私人住宅建房审批属于行政许可，故原审法院适用《中华人民共和国行政许可法》第四十三条的规定确定被上诉人姜家镇政府履行法定职责的期限为二十日正确。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条、第四十一条的规定，上诉人洪善泽认为被上诉人姜家镇政府未履行对其建房申请进行审查并作出处理的法定职责，应在被上诉人法定履行期限届满之日起2年内，即在2015年9月30日之前提起行政诉讼。现上诉人洪善泽于2015年12月16日才向原审法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定，上诉人洪善泽应在被上诉人姜家镇政府法定履行期限届满之日起六十日内提出案涉行政复议申请，但上诉人洪善泽于2015年9月4日才向被上诉人淳安县政府提出行政复议申请，已明显超出行政复议的申请期限。在此情形下，行政复议机关对复议申请期限的判断不拘束人民法院对当事人起诉是否超过法定期限等起诉条件的判断。综上，原审法院驳回起诉的结论正确。上诉人洪善泽的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 金 玲