西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)陕7102行初1357号
原告陕西盛天源实业有限公司，
法定代表人张晓，总经理。
委托代理人李浩，陕西至正律师事务所律师。
委托代理人田瑾，陕西至正律师事务所律师实习律师。
被告蓝田县国土资源局，
法定代表人郗仙茹，局长。
委托代理人张林，陕西群鑫律师事务所律师。
委托代理人张建朝，蓝田县国土资源局工作人员。
被告蓝田县人民政府，
法定代表人陈顺利，县长。
委托代理人惠红林，陕西白鹿原律师事务所律师。
委托代理人张曼，蓝田县人民政府工作人员。
原告陕西盛天源实业有限公司因不服被告蓝田县国土资源局（以下简称蓝田县国土局）2017年3月21日作出的蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》及蓝田县人民政府（以下简称蓝田县政府）2017年7月14日作出的蓝政复决字【2017】9号《行政复议决定书》，于2017年8月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2017年8月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月14日公开开庭审理了本案。原告陕西盛天源实业有限公司的委托代理人李浩、田瑾，被告蓝田县国土局的委托代理人张建朝、张林，被告蓝田县政府的委托代理人惠红林、张曼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告蓝田县国土局2017年3月21日向陕西盛天源物流有限公司作出蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》，决定依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，处罚如下：1.没收在北区允许建设区88.26亩（58838.30平方米，其中含西蓝高速用地7.5亩、5000平方米）土地上建的（261.65平方米汽车修理部、2间33.81平方米、油库344.27平方米、加油大厅813.13平方米、加油大棚3331.14平方米、2415.70平方米2层18间、29.78平方米锅炉房、1517.89平方米餐厅、2层14间447.70平方米、三间58.84平方米、41011.87平方米硬化面（其中西蓝高速用地7.5亩，5000平方米）、围墙（长853.22米×宽0.24米）及9460.47平方米未硬化）的建筑物：南区允许建设区的30.63亩（20413.42平方米）土地上建的（硬化地面14498.11平方米、汽车修理部198.9平方米、2间34.63平方米及未硬化区2735.03平方米），占西蓝高速用地4.4亩（2950.75平方米）建筑物，并处以每平方米20元罚款，共计1176766元。；2.拆除南区限制建设区106.33亩（70886.67平方米）土地上建的2层18间2278.11平方米、油库364.11平方米、加油大厅781.88平方米、加油大棚3181.86平方米、3间56.15平方米、餐厅1677.81平方米、水塔12.25平方米、未硬化地面19791.31平方米、硬化地面42745.99平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处以每平方米23元罚款，共计1630393.4元。”被告蓝田县政府于2017年7月14日向原告陕西盛天源物流有限公司作出蓝政复决字【2017】9号《行政复议决定书》，决定维持被告蓝田县国土局作出的蓝国土罚字【2017】011号《行政处罚决定书》。
原告陕西盛天源实业有限公司诉称，1.蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》确定的处罚对象错误，原告公司名称早在2016年11月21日变更为“陕西盛天源实业有限公司”，被告处罚对象为陕西盛天源物流有限公司，故被告蓝田县国土局认定的违法事实与原告无关，其处罚决定无事实及法律依据，且被告蓝田县国土局作出行政处罚的程序违法，未告知原告陈述、申辩及听证的权利，该处罚决定应予以撤销；2.被告蓝田县政府作出维持处罚决定的复议决定属于认定事实错误，依法应予撤销。故原告诉至法院，请求1.被告蓝田县国土局于2017年3月21日作出的蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》；2.撤销被告蓝田县政府于2017年7月14日作出的蓝政复决字【2017】9号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由二被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.陕西盛天源实业有限公司工商档案、陕西双龙投资集团有限公司工商档案。证明陕西盛天源实业有限公司与陕西双龙投资集团有限公司是两个独立的法人主体，依法独立承担法律责任，被告蓝天国土局以两公司存在关联投资人为由将两公司认定为同一公司并对原告进行处罚，缺乏事实依据和法律依据，依法应予以撤销。2.陕西盛天源实业有限公司设立登记审核表、陕西盛天源实业有限公司注册资本实收情况明细表、陕西双龙投资集团有限公司证明材料、陕西双龙投资集团有限公司与陕西双龙物流有限公司《房屋租赁合同》。证明盛天源实业有限公司不是案涉土地的租赁方，也不是地上建筑物的建设方，只是以租赁形式使用上述房屋，并不存在任何违法行为，蓝国土罚字【2017】011号行政处罚决定书缺乏事实依据，应当予以撤销。
被告蓝田县国土局辩称，1.蓝国土罚字【2017】011号处罚决定书认定违法主体正确无误，原告应当正视自己的违法行为承担相应责任；2.蓝国土罚字【2017】011号处罚决定书适用法律正确，作出处罚的程序和实体均符合法律规定，应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告蓝田县国土局向本院提交了以下证据：1.《土地违法
案件立案呈批表》；2.《土地违法案件询问笔录》；3.《土地违法案件调查报告》；4.《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》；5.蓝田县土地利用总体规划图；6.蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》；7.陕西盛天源物流有限公司法人营业执照5张。以上证据证明被告作出的处罚对象正确、处罚程序合法。
被告蓝田县政府辩称，1.被告蓝田县国土局的处罚对象正确，原告反复进行企业变更登记是为逃避处罚，在被告蓝田县国土局的整个调查和处罚过程中，原告并没有向国土局告知其名称变更信息，被告蓝田县国土局对此也并不知情，故被告蓝田县国土局作出的蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》合法，应当予以维持；2.被告蓝田县政府作出的蓝政复决字【2017】9号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确，应当驳回原告的诉讼请求。
被告蓝田县政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议决定书》、《土地违法案件立案审批表》、《土地违法案件调查报告》、《土地违法案件调查记录》、《现场勘查记录》、《责令停止土地违法行为通知书》（存根）、《会议记录》、《土地行政处罚告知书》、照片4张、邮政快寄回执单、法定代表人身份证明、统一社会信用代码证书、授权委托书、《土地违法案件立案呈批表》、《土地违法案件询问笔录》、蓝国土资发【2016】93号《关于撤销蓝国土资发【2007】163号〈土地行政处罚决定书〉的决定》、2016年11月21日《土地违法案件调查报告》、蓝国土资监字（2017）008号《土地行政处罚告知书》、蓝国土资罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》、蓝田县土地利用总体规划图（局部）。证明被告蓝田县国土资源局做出的蓝国土罚字【2017】011号土地行政处罚决定书程序合法、处罚适当、适用法律正确。2.陕西双龙投资集团有限公司营业执照复印件、陕西双龙物流有限公司营业执照复印件、陕西盛天源物流有限公司营业执照复印件、陕西省工商行政管理服务中性调取的涉案企业工商登记资料44页。证明被告蓝田县国土局的处罚对象正确。3.蓝国土罚字【2017】011号《土地行政处罚决定书》、陕西盛天源物流有限公司2017年5月19日开具的法定代表人证明、张洋授权委托书、张洋任职证明、张晓身份证复印件、张洋身份证复印件，蓝政复决字【2017】9号《行政复议申请书》及申通快寄回执单和查询。证明被告蓝田县政府受理该复议案件合法，作出的复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告蓝田县国土局提供的证据真实性均予以认可，对证明目的不认可，认为被告的处罚对象错误。对被告蓝田县政府提供的证据除第1组证据中的4张照片外，对3组证据的真实性均予认可，对证明目的均不予认可，认为陕西盛天源实业有限公司与陕西双龙投资集团有限公司是两个独立的法人主体，依法应独立承担法律责任，被告蓝田县国土局的处罚对象错误。
被告蓝田县国土局对原告提供的证据1真实性认可，对证明目的不予认可；对证据2中《房屋租赁合同》的真实性因无法核实，不予认可。对被告蓝田县政府提供的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。
被告蓝田县政府对原告提供的证据真实性均予以认可，对证明目的均不予认可。对被告蓝田县国土局提供的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。
本院对原、被告双方提供的证据因来源合法且均与原件核对无误，故对其真实性均予以确认。
经审理查明，2002年4月16日，陕西双龙投资集团有限公司经陕西省工商行政管理局核准登记成立（注册号6100002015998），曾用名陕西双龙高速公路服务有限公司。2006年7月7日，陕西双龙投资集团有限公司与蓝田县华胥镇张家斜村村委会签订租地协议，租赁张家斜村土地225.1亩用于建设双龙物流园。2007年6月22日，陕西双龙物流有限公司经陕西省公司行政管理局核准登记成立（注册号610000109550894），2013年5月27日，陕西省工商行政管理局向陕西双龙物流有限公司下发（陕西）名称变核内【2013】第059659号《企业名称变更核准通知书》，决定核准该企业名称变更为陕西盛天源物流有限公司。2016年11月21日，经陕西省公司行政管理局核准，陕西盛天源物流有限公司企业名称变更为陕西盛天源实业有限公司。2007年4月1日，陕西双龙投资集团有限公司与陕西双龙物流有限公司签订《房屋租赁合同》，约定由陕西双龙投资集团有限公司将位于西蓝高速公路1462公里处15间房屋租赁给陕西双龙物流有限公司用于办公，建筑面积300㎡，产权为陕西双龙投资集团有限公司所有。2017年2月16日，被告蓝田县国土局向陕西盛天源物流有限公司作出蓝国土资监字（2017）第008号《土地行政处罚听证告知书》，认定陕西盛天源物流有限公司为原陕西双龙投资集团有限公司，未经有权批准的人民政府批准，擅自于2006年10月16日动工，非法占用华胥镇张家斜村一、二、三、五、六组土地255.1亩建物流园的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，拟对该单位的土地违法行为作出行政处罚。同日，被告蓝田县国土局向陕西盛天源物流有限公司作出蓝国土资监字（2017）第008号《土地行政处罚告知书》，内容为“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，你单位享有陈述和申辩的权利，可在2月23日前向我局提出，逾期不提出的，视为放弃陈述和申辩权利。2017年3月21日，被告蓝田县国土局向陕西盛天源物流有限公司作出蓝国土罚字（2017）第011号《土地行政处罚决定书》，内容为“经查：2006年7月7日，陕西盛天源物流有限公司（原陕西双龙投资集团有限公司）与华胥镇张家斜村村委会签订租地协议，租赁张家斜村一、二、三、五、六组土地225.1亩。同年10月，该公司未经有批准权的人民政府批准，擅自动工建设双龙物流园。经现场勘察，该宗地以西蓝高速公路为中线，分为南北两区，占地总面积为153173.64平方米（229.76亩）。北区占地面积为59726.25平方米（89.59亩），其中允许建设区（城镇建设用地区80.7亩），允许建设区（其他用地）7.5亩。四至：东：张斜村六组地界；西：灞桥区东李村地界；南：西蓝高速公路；北：西北家具城。南区占地面积为93447.39平方米（140.17亩），其中允许建设区（城镇建设用地区）26.2亩，允许建设区（其他用地）4.4亩，限制建设区（基本农田保护区）106.3亩，四至：东：张斜村二组地界；西：灞桥区东李村地界；南：张斜村二组地界；北：西蓝高速公路。我局认为，陕西省盛天源物流有限公司非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：1.没收在北区允许建设区88.26亩（58838.30平方米，其中含西蓝高速用地7.5亩、5000平方米）土地上建的（261.65平方米汽车修理部、2间33.81平方米、油库344.27平方米、加油大厅813.13平方米、加油大棚3331.14平方米、2415.70平方米2层18间、29.78平方米锅炉房、1517.89平方米餐厅、2层14间447.70平方米、三间58.84平方米、41011.87平方米硬化面（其中西蓝高速用地7.5亩，5000平方米）、围墙（长853.22米×宽0.24米）及9460.47平方米未硬化）的建筑物：南区允许建设区的30.63亩（20413.42平方米）土地上建的（硬化地面14498.11平方米、汽车修理部198.9平方米、2间34.63平方米及未硬化区2735.03平方米），占西蓝高速用地4.4亩（2950.75平方米）建筑物，并处以每平方米20元罚款，共计1176766元。2.拆除南区限制建设区106.33亩（70886.67平方米）土地上建的2层18间2278.11平方米、油库364.11平方米、加油大厅781.88平方米、加油大棚3181.86平方米、3间56.15平方米、餐厅1677.81平方米、水塔12.25平方米、未硬化地面19791.31平方米、硬化地面42745.99平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处以每平方米23元罚款，共计1630393.4元。”原告陕西盛天源实业有限公司于2017年3月25日收到该处罚决定书，于2017年5月19日向被告蓝田县政府提出行政复议申请，被告蓝田县政府于2017年7月14日作出蓝政复决字【2017】9号《行政复议决定书》，决定维持被告蓝田县国土局作出的蓝国土罚字【2017】011号《行政处罚决定书》，并于2017年7月21日邮寄送达原告。原告认为被告蓝田县国土局的处罚对象错误，于2017年2017年8月1日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告蓝田县国土局的处罚决定及被告蓝田县政府的复议决定。
本院认为，本案的争议焦点为1、被告蓝田县国土局于2017年3月21日向陕西盛天源物流有限公司作出的蓝国土罚字【2017】011号行政处罚决定是否合法；2、被告蓝田县政府于2017年7月14日向陕西盛天源物流有限公司作出的蓝政复决字【2017】9号行政复议决定是否合法。
针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告蓝田县国土局具有对辖区内的土地违法行为人进行查处的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，即行政机关在作出行政处罚前，首先必须查清违法行为的责任主体。根据本案查明的事实，被告提供的证据不能证明陕西双龙投资集团有限公司与陕西盛天源实业有限公司（原陕西盛天源物流有限公司）是同一法律责任主体或存在法律上的利害关系，故被告蓝田县国土局认为该上述两个公司为同一主体的辩解理由因没有证据支持，本院对此不予认可。另根据本院查明的事实，陕西双龙投资集团有限公司与蓝田县华胥镇张家斜村村委会签订租地协议，陕西双龙投资集团有限公司与陕西双龙物流有限公司（现陕西盛天源实业有限公司）签订《房屋租赁合同》，被告蓝田县国土局作出的处罚决定书中认定原告陕西盛天源实业有限公司“未经有批准权的人民政府批准，租用蓝田县华胥镇张家斜村土地擅自建设双龙物流园，违反土地管理法”的因缺乏相应证据佐证，故本院对其作出的【2017】011号行政处罚决定因认定事实不清、证据不足，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，该处罚决定应予撤销。
针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”，因被告蓝田县国土局作出的处罚决定因事实不清，应当依法予以撤销，被告蓝田县政府作出维持该处罚决定的蓝政复决字【2017】9号行政复议决定亦属认定事实不清、证据不足，依法亦应予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、七十九的规定，判决如下：
撤销被告蓝田县国土资源局作出的蓝国土罚字
【2017】011号行政处罚决定；
二、撤销被告蓝田县人民政府作出的蓝政复决字【2017】9号行政复议决定；
案件受理费50元，由被告蓝田县国土资源局及被告蓝田县人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 胡海军
代理审判员 蒋漱玉
人民陪审员 张亚莉
二〇一七年十一月八日
书 记 员 郝建号
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。