安徽省亳州市谯城区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1602行初17号
原告王立福，男，1971年12月17日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人王善利，安徽王善利律师事务所律师。
委托代理人韩兴忠，安徽王善利律师事务所实习律师。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府。
法定代表人陈影，镇长。
委托代理人徐跃雷，亳州市谯城区大杨镇人民政府信访办公室主任。
被告亳州市谯城区人民政府。
法定代表人高川，区长。
委托代理人赵晨，亳州市谯城区人民政府法制办公室工作人员。
第三人佟志坤，男，1967年7月12日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人李乃胜，安徽王岩律师事务所律师。
原告王立福不服被告亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议处理决定及被告亳州市谯城区人民政府作出的行政复议决定，于2017年2月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佟志坤与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。原告王立福及其委托代理人王善利、韩兴忠，被告亳州市谯城区大杨镇人民政府的副镇长白冰洁及其委托代理人徐跃雷，被告亳州市谯城区人民政府的委托代理人赵晨，第三人佟志坤及其委托代理人李乃胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府于2016年5月18日作出谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定，该决定的主要内容为：“佟志坤与王立福（小名福习）所争议的宅基地，位于大杨××××瓦房队，占地面积120平方米，现东邻张新海，西邻赵豪杰，南邻大路，北邻佟志坤地（原东邻杨俊征，西邻安保坤，南靠路，北靠河）。经调查，1979年分地时，瓦房村将争议宅基地分给佟志坤的大哥佟志海一家，在1991年佟家分家时，分给佟志坤使用。在1995年，为了安排无居所的大葛村村民庞先芝，由大杨村干部杨某2经手让庞先芝在该地块暂住，约定庞先芝死后，归还该宗土地给瓦房村。后庞先芝去世，其女儿将该宗土地卖给大杨镇大杨集李某2，2014年3月佟志坤与李某2达成协议，李某2将该宗土地使用权转让给佟志坤。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》作出以下决定：该宗土地使用权属于佟志坤所有。原告王立福不服，向被告亳州市谯城区人民政府申请行政复议，2016年9月20日，被告亳州市谯城区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出谯复决字[2016]11号行政复议决定，决定维持亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议处理决定书。
原告王立福诉称，本案所涉及的土地使用权属于原告所有，不存在任何争议。原告的岳母庞先芝原住在大杨卫生院东边，1995年，因大杨卫生院扩建需要庞先芝搬迁，但庞先芝无处建房，大杨镇政府就给庞先芝安排大杨中学大门东边两间地皮，让其建房。1996年，原告王立福找齐某为庞先芝建房屋2间。当时给庞先芝安排的两间地皮是被征收的土地，该土地的使用权归行政村，与第三人佟志坤没有任何关系。且大杨镇政府把这两间地皮给庞先芝时也未约定使用期限。1998年，庞先芝立下遗嘱，遗嘱中庞先芝将该案所涉地皮及房屋分给大女儿葛夫兰及葛夫兰的女儿王慧慧，该房屋由葛夫兰及王慧慧继承。后葛夫兰去世，原告作为葛夫兰的丈夫，对房屋依法享有继承权，按照我国法律规定的“地随房走”的原则，公民继承了房屋，当然可以使用房屋所占的宅基地。故该涉案土地的使用权属于原告，而不是第三人。被告亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议处理决定，无论是从事实认定还是程序皆属违法。被告亳州市谯城区人民政府在进行行政复议时也未查明上述情况，致使作出错误的复议决定。为此，原告依法提起诉讼，请求：1、依法撤销被告亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定及被告亳州市谯城区人民政府作出的谯复决字[2016]11号行政复议决定。2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告王立福向本院提供的证据有：1、行政复议决定书一份；2、土地权属争议处理决定书一份；1-2号证据证明原告诉讼有依据。3、李某1的情况说明一份；4、齐某的证明一份；5、建房协议复印件一份；6、遗书复印件一份；7、谯城区大杨镇大葛村民委员会证明一份；3-7号证据证明争议土地是政府安排给庞先芝建房使用的，该土地上的房屋系王立福出资找人所建，王立福是庞先芝的女婿，按遗书的内容对该土地上的房屋享有继承权，当然取得该土地的使用权。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府辩称，一、原告王立福与第三人佟志坤之间的宅基地权属纠纷属于个人之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，亳州市谯城区大杨镇人民政府对个人之间的土地权属争议有处理的法定职权。二、亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定事实清楚，证据确实充分。佟志坤与王立福因宅基地使用权发生争议，佟志坤于2016年3月11日向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出土地确权申请。该争议的宅基地位于大杨镇大杨村民委员会瓦房村，占地面积120平方米，现东邻张新海，西邻赵豪杰，南邻大路，北邻佟志坤（原东邻杨俊征，西邻安保坤，南靠路，北靠河）。根据佟志坤提供的原始分地证据，该争议的宅基地于1979年左右分配给佟志海使用，后在1991年佟志海分家时将该地块分给佟志坤，另外根据李某2与佟志坤签订的协议书、谯城区大杨镇大杨村民委员会出具的证明，以及对杨某1、李某2、佟志海、葛某、杨某2的调查，可以认定的事实为：1979年分地时，瓦房村将争议宅基地分给佟志坤的大哥佟志海一家，在1991年佟家分家时，分给佟志坤使用。在1995年，为了安排无居所的大葛村村民庞先芝，由大杨村干部杨某2经手让庞先芝在该地块暂住，约定庞先芝去世后该宗土地归还给瓦房村，后庞先芝去世，其女儿将该宗土地上的房屋卖给大杨镇大杨集李某2，2014年3月佟志坤与李某2达成协议，李某2将该宗土地使用权及房屋转让给佟志坤。王立福也提供了庞先芝遗书一份，1996年签订的建房协议一份，大杨村李某1的情况说明一份，证明争议的宅基地属于王立福所有。但庞先芝遗书，1996年签订的建房协议均为复印件，真实性无法核实，也证明不了庞先芝与争议土地的权属关系及庞先芝与王立福的关系，李某1的情况说明也不能证明该宗宅基地使用权属于王立福所有。根据以上调查的事实，亳州市谯城区大杨镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》，作出土地权属争议处理决定。三、亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议处理决定程序合法。佟志坤于2016年3月11日向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出土地确权申请，亳州市谯城区大杨镇人民政府于2016年3月13日受理，同日向佟志坤送达受理通知书，于2016年3月17日向王立福送达土地确权申请书副本及答辩通知书，并对证人杨某1、葛某、李某1、杨某2、佟志海、李某2进行调查，经办人员于2016年5月11日向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出关于大杨镇大杨村村民佟志坤与王立福宅基地纠纷的调查处理意见，2016年5月12日，经镇长办公会议讨论决定，争议土地的使用权归佟志坤所有。2016年5月18日作出谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定书，2016年5月20日向佟志坤和被王立福送达该决定书。四、亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议处理决定，适用法律正确。综上，请求人民法院依法维持亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定书。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、亳州市谯城区大杨镇人民政府组织机构代码证，法定代表人身份证明各一份；2、《土地权属争议调查处理办法》第五条；该组证据证明亳州市谯城区大杨镇人民政府执法主体适格。第二组：1、2016年3月11日佟志坤的土地确权申请书及佟志坤的身份证复印件各一份；2、2016年3月13日亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议案件受理通知书一份；3、土地权属争议案件文书送达回证2份及照片3张，该组证据证明2016年3月11日佟志坤向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出土地确权申请，2016年3月13日亳州市谯城区大杨镇人民政府依法受理并向佟志坤送达受理通知书，2016年3月17日向王立福送达土地确权申请书副本及答辩通知书，2016年5月20日分别向佟志坤、王立福送达土地权属争议处理决定书，两人均在送达回证上签字。第三组：1、2014年3月12日李某2与佟志坤签订的协议书一份；2、2014年3月11日谯城区大杨镇大杨村民委员会出具的证明一份；3、佟志海的分地证明、佟志海分家时将宅基地分给佟志坤的证明各一份；4、王立福与齐本亮签订的建房协议复印件、庞先芝遗书复印件各一份；5、2015年4月30日关于佟志坤与王立福土地纠纷的情况说明一份；6、对知情群众杨某1、葛某、李某1、杨某2、佟志海、李某2的调查笔录各一份；7、关于大杨镇大杨村村民佟志坤与王立福宅基地纠纷的调查处理意见一份；8、经办人的执法证复印件2份；9、亳州市谯城区大杨镇人民政府会议纪要一份；10、土地权属争议处理决定书一份；该组证据证明亳州市谯城区大杨镇人民政府受理了佟志坤的土地确权申请后，做了大量的调查工作，在不能达成调解协议的情况下，依法作出土地权属争议处理决定，程序合法，证据充分，事实清楚。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第三十三条。
被告亳州市谯城区人民政府在庭审中辩称，被告亳州市谯城区人民政府作出的行政复议决定，是在全面审查的基础上作出的，符合相关法律规定，程序合法，对原行政行为合法性的答辩意见同亳州市谯城区大杨镇人民政府的答辩意见。
被告亳州市谯城区人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：送达回证9份；第二组：行政复议申请书、行政复议答复书；第三组：行政复议双方提供的相关身份证明、行政复议案件受理审批表、行政复议延期审理审批表、行政复议案件审查意见报告，以上证据证明复议程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
第三人佟志坤在庭审中述称，同意被告亳州市谯城区大杨镇人民政府的答辩意见，原告王立福不享有该宗宅基地的使用权，原告的诉讼没有事实根据和法律依据。
第三人佟志坤向本院提供的证据有：1、2014年3月12日李某2与佟志坤签订的协议书一份，证明佟志坤从李某2处受让了该宅基地使用权。2、2014年3月11日谯城区大杨镇大杨村民委员会出具的证明一份，证明谯城区大杨镇大杨村民委员会将该宗宅基地分配给佟志坤使用。3、佟志海的分地证明、佟志海分家时将宅基地分给佟志坤的证明各一份，证明1979年瓦房村将该宗土地分配给佟志海使用，后佟志海分家时分给佟志坤使用。
经庭审质证，一、原告对被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的证据、依据提出质疑，认为对第一组、第二组证据无异议。第三组证据中1号证据未提供原件，与本案无关；2号证据的证明目的有异议，应是土地使用权而不是土地所有权；3号证据佟志海的证明与本案无关；4号证据无异议；5号证据无异议；6号证据杨某1的调查笔录不具有真实性，杨某1不是当时分地的经办人员；佟志海的调查笔录不具有真实性；葛某的调查笔录真实性有异议，葛某卖地也是非法买卖，侵犯了原告的合法权益；杨某2的调查笔录不具有真实性；李某1的调查笔录无异议；李某2的调查笔录有异议，与本案无关；7-10号证据真实性无异议，证明目的有异议，不具有合法性，侵犯了原告的合法权益。法律依据正确，但原告对宅基地的权属是确定的，不存在争议。
被告亳州市谯城区人民政府及第三人佟志坤对被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的证据无异议。
原告对被告亳州市谯城区人民政府提供的证据提出质疑，认为对其提供的证据的真实性无异议，但是其未在充分调查的基础上作出复议决定。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府及第三人佟志坤对被告亳州市谯城区人民政府提供的证据无异议。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府对原告提供的证据提出质疑，认为对1、2号证据无异议。3、4号证据有异议，证人李某1、齐某应出庭作证。5号证据建房协议和6号证据遗书没有原件。7号证据与本案不具有关联性。
被告亳州市谯城区人民政府对原告提供证据的质证意见同被告亳州市谯城区大杨镇人民政府的质证意见一致。
第三人佟志坤对原告提供的证据提出质疑，认为对1、2号证据无异议。3、4号证据是证人证言，证人应出庭作证，该证据也不能证明原告享有该宗土地使用权。5号证据是复印件，真实性无法核实，也不能证明原告对该宗土地享有使用权。6号证据遗书是复印件，真实性无法核实，遗书内容、形式也不具有合法性。7号证据不能证明原告对该宅基地享有使用权。
原告对第三人佟志坤提供的证据提出质疑，认为宅基地不允许买卖，土地买卖违法。1997年该宗土地就归庞先芝使用，谯城区大杨镇大杨村民委员会出具的证明及佟志海的分地证明、佟志海分家时将宅基地分给佟志坤的证明不具有合法性。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府及被告亳州市谯城区人民政府对第三人佟志坤提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：一、被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的第一组证据、第二组证据原告无异议，予以采信。第三组证据中1、2、3、7、8、9号证据能够证明争议土地的来源、土地分配使用情况以及土地权属争议处理调查程序合法，予以采信；第三组证据中4号证据不能证明王立福与庞先芝是何种关系，也不能证明王立福与该宗土地权属关系，不予采信；第三组证据中5号证据及6号证据中李某1的调查笔录不能证明争议土地的来源、土地分配使用情况，也不能与其他证据相互印证，不予采信；第三组证据中6号证据中杨某1、杨某2、佟志海的调查笔录能够证明1979年瓦房村分地时将该争议土地分给瓦房村村民佟志海（佟志坤的大哥）一家，在1991年佟志海分家时，分给佟志坤使用，1995年，为了安排无处居住的大葛村村民庞先芝，由大杨行政村干部杨某2经手，安排庞先芝在该地居住，约定庞先芝去世后，该宗土地退还给佟志坤的事实，予以采信；第三组证据中6号证据中葛某的调查笔录、李某2的调查笔录能够证明庞先芝去世后，其女儿葛某将该争议土地转让给李某2，之后，李某2又将该争议土地转让给佟志坤的事实，予以采信；第三组证据中10号证据土地权属争议处理决定书系本案审查对象，不应作为证据使用，且该土地权属争议处理决定书仅引用法律名称《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》，并未引用具体的法律条款，没有明确的法律依据，属于适用法律错误。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案被告亳州市谯城区人民政府提供的证据虽能证明其复议程序合法，但并不能证明原行政行为合法，其作出维持原行政行为的行政复议决定适用法律错误。
三、原告提供的1、2号证据二被告及第三人均无异议，对其证明目的予以采信。3、4号证据李某1、齐某未出庭作证，无法核实其真实性，对其证明目的不予采信。5、6号证据系复印件，无法核实其真实性，也不能证明原告王立福与该争议土地权属关系及争议土地分配使用情况，对其证明目的不予采信。7号证据与本案不具有关联性，对其证明目的不予采信。
四、第三人提供的1、2、3号证据，能够证明争议土地的来源、土地分配使用情况以及争议土地转让情况，对其证明目的予以采信。
经审理查明，原告王立福住安徽省亳州市谯城区大杨镇大杨行政村前西大杨集P233-1。第三人佟志坤系安徽省亳州市××城区××镇××行政村瓦房村村民。佟志坤与王立福（小名福习）所争议的宅基地，位于亳州市××城区××镇××行政村瓦房村，占地面积120平方米，现东邻张新海，西邻赵豪杰，南邻大路，北邻佟志坤地（原东邻杨俊征，西邻安保坤，南靠路，北靠河）。1979年瓦房村分地时将该宗土地分给瓦房村村民佟志海（佟志坤的大哥）一家，在1991年佟志海分家时分给佟志坤使用。1995年，为了安排无处居住的大葛村村民庞先芝，由大杨行政村干部杨某2经手，安排庞先芝在该地居住，约定庞先芝去世后，该宗土地退还给佟志坤。后庞先芝去世，其女儿将该宗土地转让给大杨镇李某2。2014年3月11日，谯城区大杨镇大杨村民委员会出具证明，该宗土地属于佟志坤所有。2014年3月12日佟志坤与李某2达成协议，李某2将该宗土地转让给佟志坤。之后，王立福在该宗土地上建房发生争议。2016年3月11日佟志坤向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出土地确权申请，亳州市谯城区大杨镇人民政府于2016年3月13日受理，同日向佟志坤送达受理通知书，于2016年3月17日向王立福送达土地确权申请书副本及答辩通知书，之后，分别对杨某1、葛某、李某1、杨某2、佟志海、李某2进行调查，经办人员于2016年5月11日向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出关于大杨镇大杨村村民佟志坤与王立福宅基地纠纷的调查处理意见，2016年5月12日，经镇长办公会议讨论决定，争议土地的使用权归佟志坤所有。2016年5月18日，被告亳州市谯城区大杨镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》作出谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定，该宗土地使用权属于佟志坤所有。2016年5月20日，亳州市谯城区大杨镇人民政府分别向佟志坤、王立福送达土地权属争议处理决定书。原告王立福不服，向亳州市谯城区人民政府申请行政复议，亳州市谯城区人民政府于2016年6月25日受理后，依法向亳州市谯城区大杨镇人民政府发送书面答复通知书，并通知第三人佟志坤参加行政复议。2016年7月3日亳州市谯城区大杨镇人民政府提交了行政复议答复书及当初作出行政行为的证据、依据。2016年8月18日，被告亳州市谯城区人民政府依法延期审理30日，并告知行政复议各方当事人。2016年9月20日，被告亳州市谯城区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出谯复决字[2016]11号行政复议决定，决定维持亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的土地权属争议处理决定书。2016年10月24日，亳州市谯城区人民政府分别向亳州市谯城区大杨镇人民政府、佟志坤送达行政复议决定书。2017年2月7日亳州市谯城区人民政府向王立福送达行政复议决定书。原告王立福不服，于2017年2月7日向本院提起行政诉讼。
本院认为,《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。根据上述法律规定，被告亳州市谯城区大杨镇人民政府对个人之间发生的土地权属争议虽有权作出处理决定，但其行使职权时必须有明确的法律依据。本案中，被告亳州市谯城区大杨镇人民政府受理了佟志坤的土地确权申请后，虽经过调查等程序作出谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定，但其在作出该土地权属争议处理决定时仅引用法律名称《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》，并未引用具体的法律条款，故其作出的土地权属争议处理决定没有明确的法律依据，属于适用法律错误，依法应予以撤销。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案被告亳州市谯城区人民政府提供的证据虽能证明其复议程序合法，但并不能证明原行政行为合法，其作出的行政复议决定适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一、二款之规定，判决如下：
一、撤销被告亳州市谯城区大杨镇人民政府2016年5月18日作出的谯大政[2016]89号土地权属争议处理决定及被告亳州市谯城区人民政府2016年9月20日作出的谯复决字[2016]11号行政复议决定。
二、责令被告亳州市谯城区大杨镇人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告亳州市谯城区大杨镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 刘 波
审 判 员 桑海燕
人民陪审员 郭 永
二〇一七年六月十二日
书 记 员 鞠铮芳
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。