湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘07行终55号
上诉人(原审原告)熊同霞，女，1963年7月18日出生，汉族，住湖南省桃源县。
委托代理人肖世标，湖南沅澧律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人(原审被告)桃源县国土资源局，住所地湖南省桃源县漳江镇大桥中路7号。
法定代表人李忠平，局长。
委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人莫正锋，男，1972年8月22日出生，汉族，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。
被上诉人(原审被告)常德市国土资源局，住所地湖南省常德市武陵大道877号。
法定代表人ＸＸ新，局长。
委托代理人胡彬，男，1989年5月27日出生，汉族，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。
委托代理人刘元祜，男，1964年6月18日出生，汉族，桃源县国土资源局工作人员，代理权限为一般授权代理。
上诉人熊同霞因与被上诉人桃源县国土资源局、常德市国土资源局土地行政处理一案，不服湖南省桃源县人民法院(2016)湘0725行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认定，1997年原湖南源祥制衣有限公司(原桃源县机绣厂)因企业改制将其临街的原划拨、工业用地采取职工集资的方式修建了1-2层为商业门面，3-6层为住宅的商住楼一栋。1997、1998年原湖南源祥制衣有限公司分别与相关集资人签订了两项协议，将19个门面以13年半(南面门面)和15年(北面小门面)的租赁期限租赁给集资户，以集资利息抵付房租金，同时约定租赁期限到期后房屋产权归同一门面的另一集资人所有。熊同霞集资60000元，认购了13.5年期限的门面所有权。此期间熊同霞为办理房产证另行与原湖南源祥制衣有限公司签订协议，并据此于2005年取得房产证。在申请办理国土证过程中，因就缴纳土地出让金未达成一致，桃源县国土资源局未予办证。此后上述门面租赁分别于2012-2013年左右到期，熊同霞实际取得了相关门面的产权。2012年中共桃源县委根据原桃源县机绣厂职工的申请对此历史遗留问题作出会议纪要决定：对于门面受让者，以协议出让方式按出让40年评估地价，并按地价的百分之四十计征出让金。桃源县国土资源局据此于2013年开始启动对熊同霞及其他受让户的土地出让金征收工作(截止诉讼前，19个门面，已有12户缴纳，尚剩熊同霞及另案六人未缴纳)，但此前的相关征收决定因在文书文字以及事实方面分别出现错误，均已分别被撤销或变更。2016年6月28日，桃源县国土资源局再次对熊同霞作出本案被诉的行政处理决定，认定熊同霞受让门面土地分摊面积为16.99平方米，房屋建筑面积81.40平方米，责令熊同霞缴纳出让金223972.80元(出让年限40年)。熊同霞不服，向常德市国土资源局申请复议，常德市国土资源局复议维持原决定后，熊同霞即向该院提起行政诉讼。
另查明，对本案涉案土地，桃源县的基准地价为2280元/平方米，本案协议出让征收的价格为2641元/平方米。另查明，熊同霞对于桃源县国土资源局、常德市国土资源局的执法程序无异议，对评估报告和出让年限均无异议。
原审法院认为，桃源县国土资源局作为本县的土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，有权对转让房地产的受让方征收土地使用权出让金，其行政主体适格。常德市国土资源局作为其上级主管机关，依据《中华人民共和国行政复议法》的规定履行复议职责，其主体合法。本案中，桃源县国土资源局在以往文书存在种种错误的情况下，坚持有错必纠，于2016年重新作出行政处理决定，该决定遵循了取证、听证等法定程序，常德市国土资源局的复议决定亦遵循了法定的复议程序，加之熊同霞对桃源县国土资源局、常德市国土资源局所作决定程序的合法性未表异议，理应认定行政行为程序合法。在事实认定方面，桃源县国土资源局进行了充分的调查取证，收集了门面集资协议、证人证言等相关证据，查明了整个房产转让的事实经过情况，同时就面积、地价等进行了评估，依据相关法律、政策核算了出让金数额，应予认定其作出的处理决定事实清楚，证据充分。常德市国土资源局的复议决定，在复议过程中也收集了上述证据，亦应认定其作出的复议决定事实清楚，证据充分。对于本案争议的焦点即行政处理决定适用法律法规是否正确的问题，熊同霞认为桃源县国土资源局应当按照国土资源部2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》对本案涉案的房地产实行招、拍、挂方式出让，而不应该采取本案中的协议出让方式。桃源县国土资源局辩解认为该规定是自2002年才开始规范的，系部门规章，而本案的房产转让包括门面和楼上的住房早在1998年就发生了转移、入住并陆续办理了房产证，虽然土地使用权在2012年按照协议先后到期才能发生转让，但对此历史遗留问题，已不适合适用上述国土资源部的招、拍、挂的规定；如果强行重新适用招拍挂的规定，势必扩大政府的征收成本，激化社会矛盾，因此适用国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第九条的规定：“土地使用权出让可以采取协议出让的方式”并无不当。该院认为，根据法不溯及既往和上位法优于下位法的原则，对于早已发生房产实际交付使用并办理了房产证的企业改制历史遗留问题，桃源县国土资源局据实酌情采取协议出让的方式征收土地出让金的行为，其行为具备合理性，其协议出让的价格未低于出让地块所在级别基准地价的70%，且其适用国务院的行政法规采取协议出让方式征收出让金，其行为亦具备合法性，故对于适用法律的问题，应予认定为适用法律法规正确。对于熊同霞提出的2000年桃源县人民政府制定的《桃源县国有集体企业实施产权和职工身份买断的若干规定》第九条“免收产权转移费用”的规定与县委2012年8号会议纪要规定的收取40%出让金的规定相冲突，房产局当时已免费办理了房产证，但桃源县国土资源局却拒不办理国土证，行为违法的主张。桃源县国土资源局辩解认为两份文件并无冲突，其出发点都是为了解决职工养老保险问题，1998年熊同霞申请办理国土证时，因购买的房地产是“十三年半后的期货”，按协议约定要在2012年才能发生地产转让，故桃源县国土资源局当时拒绝办理国土证的行为是合法的，2012年熊同霞与原湖南源祥制衣有限公司的门面转让协议到期生效后，桃源县国土资源局依法要求门面受让方缴纳出让金，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定。该院认为，桃源县国土资源局的上述辩解主张符合法律规定，故对熊同霞的此项主张不予支持。桃源县国土资源局对熊同霞作出的征收土地出让金的行政处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，常德市国土资源局的复议决定程序合法，故该院对熊同霞的诉讼请求应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回熊同霞要求撤销桃源县国土资源局2016年6月28日作出的桃国土资决字(2016)2号《桃源县国土资源局行政处理决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由熊同霞负担。
上诉人熊同霞上诉称：本案是“商业”用地，出让要通过“招拍挂”，不能适用协议转让。请求：1、撤销一审判决；2、撤销桃国土资决字(2016)2号《桃源县国土资源局行政处理决定书》；3、由上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人桃源县国土资源局答辩称：本案协议出让国有土地使用权符合法律规定，具有合法性，也具有合理性。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人常德市国土资源局答辩称：一审判决适用法律依据正确，上诉人的上诉理由不能成立；一审判决尊重历史和事实，有利于解决历史遗留问题。请求：驳回上诉，维持原判。
各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院。对一审查明的事实本院予以认可。
本院认为，本案案涉房屋占用范围内土地使用权是随着房屋所有权转让而发生的土地使用权转让，不同于国有建设用地使用权出让，通过协议方式转让土地使用权符合法律规定。上诉人认为必须要通过“招拍挂”的方式出让土地使用权的上诉理由不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房屋变更登记，并凭变更登记后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”上诉人于1998年与原湖南源祥制衣有限公司签订协议受让案涉房屋后，应依法办理房屋变更登记和土地使用权变更登记。桃源县房地产管理局为上诉人办理了房屋变更登记，并核发了房屋所有权证书，上诉人应向桃源县国土资源局申请土地使用权变更登记。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。”第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”案涉房屋土地使用权系原湖南源祥制衣有限公司以划拨方式取得，上诉人作为受让方应当办理土地使用权出让手续，并依照规定缴纳土地使用权出让金。上诉人认为依据桃源县人民政府的文件精神可以免除缴纳土地使用权出让金的理由，因与法律规定不符，本院不予支持。
涉案房屋转让发生于1998年，但上诉人于2013年前后才实际取得房屋使用权，且上诉人一直没有办理土地使用权出让手续，并补缴土地使用权出让金，行为一直处于持续状态。《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十四条规定：“土地使用者应当在支付全部出让金后15日内到市、县人民政府土地管理部门办理出让土地使用权登记手续，领取土地使用证，取得土地使用权。土地使用权出让年限，从土地使用证签发之日起计算。”行政处理决定中土地使用权出让金的确定没有违反法律规定，上诉人也没有对标准提出异议。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。桃源县国土资源局作出的行政处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。常德市国土资源局作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人熊同霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 杨名夏
审判员 赵阳娟
二〇一七年九月十五日
书记员 黄 莺
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。