黑龙江省讷河市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黑0281行初2号
原告孙朝祥，男，1952年7月17日出生，汉族，退休职工，住讷河市
被告讷河市国土资源局，所在地址讷河市
法定代表人李立新，该局局长。
委托代理人李伟，该局副局长。
委托代理人刘峰，内蒙古讷莫尔律师事务所律师。
原告孙朝祥不服被告讷河市国土资源局不予受理不动产登记答复及违法要求原告履行缴纳土地年租金义务的行为违法一案，于2017年1月13向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月16日立案后，于2017年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月10日公开开庭进行了审理，因被告只派律师一人出庭参加诉讼，原告提出异议后休庭。2017年2月15日第二次开庭当中，原告增加了诉讼请求，被告同意后要求了举证期限，本月于2017年2月20日第三次公开开庭审理了本案。原告孙朝祥，被告讷河市国土资源局法定代表人的委托代理人李伟、刘峰，到庭参加了诉讼，被告讷河市国土资源局法定代表人李立新未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告讷河市国土资源局依据原告的申请于2016年10月25日对原告作出了不予受理不动产登记的答复，原告认为，被告作出不予受理原告不动产登记的答复是违反法律规定的，不缴纳土地租金就不给办理不动产登记也是不符合法律规定的。为此，原告以被告作出的答复行为侵犯了原告的合法权益，违法要求原告履行缴纳土地年租金的义务违法为由，向本院提起诉讼，要求撤销该答复，并确认被告违法要求原告履行不缴纳土地年租金就不予办理不动产登记的义务违法。
原告孙朝祥诉称，2016年9月30日原告到被告处申请办理不动产登记，被告强制原告改变土地使用权类型，由划拨改为租赁，并交纳年租金，原告认为自己购买商品房时，土地使用权就是划拨的，现在还是商品房，并没有改变土地用途，还是原房原地，被告没有提供在原告办理登记这个环节，必须强制改变土地使用用途的依据。争议土地是二轻局申请的机关用地，他改变了土地用途盖商品房出售，依据城市房地产管理法第四十条的规定，应该由他缴纳土地出让金后，使土地由划拨变为出让，再办理房屋产权登记，政府部门不要求改变土地使用类型的人，缴纳土地出让金，在不动产登记时强制改变原告土地使用证用途，不给登记没有法律依据。政府部门违反在先，该收出让金时不收应该自负其责，不应强制原告负责。请法院支持原告的诉讼请求。
被告讷河市国土资源局辩称，第一：答辩人做出《关于孙朝祥申请办理不动产登记的答复》所依据的事实如下：经调查，申请人申请办理不动产登记的房屋土地情况下：该房屋位于讷河镇西南街二委二轻局营业楼一楼，房屋用途为商业；所占土地使用权类型为划拨，土地用途为商业服务业，系申请人孙朝祥于2006年7月25日购买孙朝章房屋，孙朝章房屋所有权证和土地使用证齐全，登记信息如下：房屋所有权证于2000年5月10日办理，证号为20000647号，建筑面积为94.81平方米（2层），房屋用途为商业；土地使用证于2002年9月16日办理，证号为讷国用（02）字第21390号，土地权属性质为国有建设用地，使用权类型为划拨，土地面积为47.41平方米，土地用途为商业服务业。双方于2007年9月27日办理房屋所有权转移登记，将房屋所有权人变更为孙朝祥名下，其他房屋登记信息未变，房屋所有权证号，但一直未办理土地变更登记。现孙朝祥依据房屋所有权证和土地使用证申请办理不动产登记。
第二、依据的法律规定孙朝章将以划拨方式取得使用权的国有土地上房屋出售给孙朝祥，应按照《城市房地产管理法》第四十条相关规定，报市政府批准，办理划拨土地使用权转让审批手续，依法实行土地有偿使用，补办土地有偿使用手续，可以按以下两种方式办理：一是由受让方办理土地使用权出让手续，签订国有土地使用权出让合同，缴纳土地出让金；二是由受让方办理土地使用权租赁手续，签订国有土地使用权租赁合同，按照规定缴纳土地年租金。孙朝章和孙朝祥在已法办理划拨土地使用权转让审批手续后，可按照国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记相关规定依法申请不动产登记。依据如下：
（一）国有土地有偿使用及收取土地年租金等土地有偿使用费用的依据。1、《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权除外。”2、《城市房地产管理法》第四十条：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府批准。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”3、《划拨用地目录》（2001年国土资源部令第9号）一、根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房产管理法》的规定，制定本目录。二、符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权。三、对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有尝试方式提供土地使用权。四、以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。4、《齐齐哈尔市土地管理条例》（2001年12月15日黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会等二十六次会议通过）第四十二条对下列使用国有划拨土地的单位和个人（列入国家《划拨目录》用地的除外），实行年租制，逐年收取租金。（一）商业、旅行业、娱乐业、金融业、保险业用地；（二）工业企业用地；（三）进行商贸、娱乐等经营性活动占用的人防工程用地；（四）居住用地；（五）各类临时用地或其他经营性用地。5、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）“对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式”。6、《黑龙江省人民政府办公厅关于加强国有土地使用权出让金和年租金收缴管理工作的通知》（黑政办发[2003]4号）：“对划拨土地因发生转让、出租或改变用途、容积率的，房屋所有权人在以划拨方式取得使用权的国有土地上建成房屋出租、出卖的，必须列入“两金”收缴范围……年租金标准的确定，应以基准地位测定的年租金水平为依据，由市、县政府确定”。7、《讷河市人民政府关于印发讷河市土地基准地低价及年租金标准的通知》（讷政发[2002]22号）。
（二）不予受理孙朝祥不动产登记申请的依据。孙朝祥单方申请不动产登记，且未按规定提交划拨土地使用权转让审批手续，我局不予受理孙朝祥不动产登记申请。依据如下：1、《不动产登记条例》第十四条：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请”。2、《不动产登记条例》第十六条：“申请人应当提交相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件”。3、《不动产登记条例》第二十二条：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记：（一）违反法律、行政法规规定的”4、《不动产登记操作规范》9.3.3第6款：“划拨国有建设用地使用权及房屋所有权转移的，还应当提交有批准权的人民政府的批准文件”。5、《不动产登记操作规范》4.8.2第7款“未依法缴纳土地出让价款、土地租金、海域使用金或者相关税费的，不动产机构不予登记”。
第三、履行的法律程序。被告于2016年10月3日上午9时40分将“关于孙朝祥申请办理不动产登记的答复”交给孙朝祥本人。
被告讷河市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、原告的土地使用证。2、原告的房照（土地使用证是被告领导手抄的）。3、国家基本建设征（拨）用地的申请书。4、土地登记卡。5、讷河市国有土地使用合同。以上证据证明原告申请办理土地使用权变更所提交的材料里缺少的是土地审批手续（租赁）不符合办理土地登记的要件所以被告对原告的申请作出不予受理登记的答复。被告程序要件，出示了给原告作出的书面的答复。
被告提交的法律依据：1、城市房地产第四十条2、土地管理法第二条第五款。3、划拨用地目录（2001年国土资源部令第九号）。4、齐齐哈尔市土地管理条例第四十二条。5、国务院关于加强国有土地资产的通知。6、黑龙江省人民政府办公厅关于加强国有土地使用权出让金和年租金收缴管理工作的通知。7、讷河市人民政府关于印发讷河市土地基准地价及年租金标准的通知。8、不动产登记条例第十四、十六、二十二条。9、不动产登记操作规范9.3.3第六款；4.8.2第七款。以上证据证明其答复程序合法，不予办理登记的行政行为符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告讷河市国土资源局提供的证据3有异议，认为土地申请书不是原告申请的是二轻局申请的。对证据4有异议，认为土地登记卡不是原告的是孙朝章的。被告不受理
登记的答复是不合法的，根据不动产登记条例，受理和不予受理
都应该书面告知申请人，被告没有当场书面告知申请人，按照不动
产的登记暂行条例，不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受
理的视为受理，所以被告举的四个证据不能构成他不予受理的理
由，因为被告已经受理了，并提交了被告给原告出具的缴纳五年土
地年租金通知单一份予以证明。为此原告对被告证据的真实性有异
议。认为无法考证，申请公开时被告拒不提供。按照法律法规规定，
应该当场作出书面答复，一个月后才给答复。对法律依据本身没异
议，对证明问题有异议，认为按照原有的法律规定，该房屋原用地
均是划拨的，按以上法律规定，该楼使用土地应当经当地政府的批
准办理土地有偿使用（出让或租赁）。本院对上述证据认证如下：
因原告对被告提供的事实依据1-5，法律依据1-9本身没有提出异
议，对事实依据3有异议，认为不是原告申请的，是二轻局申请的。
对证据4土地登卡有异议，认为不是原告的是孙朝章的，并对证明
问题有异议,为此，对被告讷河市国土资源局提供的事实依据及法
律依据本身的真实性予以确认。
经审理查明，讷河市原二轻集体企业联社于1999年5月20日
申请建综合楼（厢房楼）。原告弟弟孙朝章购买了该楼营业楼一楼门市，房屋用途为商业，2002年9月16日办理了土地登记，土地用途为商业服务业。原告孙朝祥于2006年购买其弟弟孙朝章房屋。2016年9月30日原告到被告处提出申请，要求办理抵押登记，被告告知原告要先办理不动产登记，并给原告缴纳五年土地年租金通知单一份，通知写明要求原告缴纳五年土地年租金9143.01元。原告不同意，被告于2016年10月25日作出“关于孙朝祥申请办理不动产登记的答复”于2016年11月3日向原告送达。为此，原告认为自己并没有改变土地用途，在办理不动产登记时强制改变原告土地使用证用途，不缴纳土地租金不给办理登记没有法律依据。故诉至法院，要求撤销被告作出的答复，并确认被告违法要求原告履行缴纳土地租金的义务违法。
本院认为，原告孙朝祥要求撤销被告讷河市国土资源局不予受理不动产登记答复，并确认被告违法要求原告履行缴纳土地租金的义务违法一案，被告是法律授权办理不动产登记的主管部门，有权对原告申请作出行政行为。但本案被告针对原告的申请作出不予受理答复是不符合法律规定的。一、不动产登记条例第十七条第一款第（三）项规定：“申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”；第二款规定：“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”。第二十规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”根据上述规定，被告没有当场书面告知原告需要补正的内容，应视为已受理不动产登记。被告应当在30个工作日审查原告提交的相关材料，要件齐全符合法定登记形式，就应该给原告办理不动产登记，不符合法定登记形式的应当书面告知不予办理不动产登记缺乏的形式要件或法律、法规的依据。当事人可通过其他渠道补办缺失的形式要件或相关手续。使政府职能部门，通过服务能够达到让当事人权利的最终实现。因此，本案被告对原告作出不予受理不动产登记的答复，是不符合法律规定的，属违反法定程序，应予以撤销。二、原告在庭审中经被告同意增加了一项诉讼请求，要求确认被告违法要求原告履行缴纳土地租金义务的行为违法。原告这一诉求，被告在对原告作出不予受理不动产登记答复中，在其内容中列举并阐述了相关的事实、法律、法规和规章等依据。从被告列举的相关法律、法规规定来看，本案所涉及的土地，原二轻集体企业联社取得国有划拨土地建造楼房后将一楼门市及二楼出售给孙朝章时，就应该按照《城市房地产管理法》第四十条的规定，“由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家规定缴纳土地使用权出让金。”孙朝章取得商服房屋所有权证后，没有办理土地使用权出让及土地使用权租赁等相关手续，也没有缴纳土地出让金和土地年租金。那么原二轻集体企业联社“以划拨方式取得土地使用权，在转让房地产时，应将转让房地产所获土地收益上缴国家或者作其他处理。”原二轻集体企业联社也没有按此规定办理。孙朝章将房屋转让给原告时，土地应是划拨，土地收益也没有上缴国家。原二轻集体企业联社和孙朝章在划拨国有建设用地使用权及房屋所有权转让时，都没有按照规定提交有批准权的人民政府的批准文件。法律、法规从公布实施之日起，对行政机关和行政管理相对人就具有约束力，但政府各职能部门都没有按照上述规定执行。执行法律、法规不能分时段、选择时期执行。为此，本案原告在办理不动产登记时，被告要求原告缴纳五年的土地年租金显然在相对人之间产生了不公平、不平等。即使原告购买房屋后所使用的土地，在“两金”的收缴范围内，当事人怎么缴纳、由谁缴纳、行政机关怎么收缴、向谁收缴，都应该将被收缴人的范围、收取标准、基准地价予以公示。按照法律规定履行告知义务，告知当事人签订土地出让或土地租赁合同及出让金和租金的标准。当事人对缴纳数额和基准地价的制定是否符合法律、法规规定，有权进行陈述和申辩。但本案被告在原告向其申请后，给原告一份“土地年租金缴费通知单”通知单注明“2016年9月30日至2021年9月29日，五年应缴的土地租金金额”。原告不同意缴纳土地年租金，被告就不给办理不动产登记，依据是《不动产登记操作规范》4、6、2第7款：“未依法缴纳土地出让价款、土地租金、海域使用金或者相关税费的，不动产机构不予登记。”上述规定是行政机关办理不动产登记的操作规范，不是法律、法规的强制性规定。故被告要求原告在办理不动产登记时就要履行缴纳五年土地年租金的义务违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销……：第（三）项违反法定程序的”及第七十四条“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：第（一）项行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”规定，判决如下：
一、撤销被告讷河市国土资源局于2016年10月25日作出的“关于孙朝祥申请办理不动产登记的答复”。
二、确认被告讷河市国土资源局在原告申请办理不动产登记时要求原告履行缴纳五年土地年租金的义务违法。
案件受理费50.00元，由被告讷河市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。
审 判 长 刘克非
人民陪审员 马瑄珩
人民陪审员 马大光
二〇一七年三月十五日
书 记 员 姜海波