苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0508行初445号
原告邱福明，男，1965年2月27日生，汉族，住苏州市相城区。
委托代理人梁开贵，北京京平律师事务所律师。
委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所实习律师。
被告苏州市发展和改革委员会，住所地苏州市三香路998号。
法定代表人顾海东，主任。
委托代理人李金克，苏州市发展和改革委员会工作人员。
委托代理人王玉莲，江苏百年东吴律师事务所律师。
原告邱福明不服被告苏州市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月11日受理后，于2016年11月14日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理，于2016年12月8日公开开庭审理了本案。原告邱福明及其委托代理人梁开贵、段悦秋，被告市发改委的行政负责人翟俊生、委托代理人李金克、王玉莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市发改委于2016年10月18日作出行政复议决定，认为苏州市相城区发展和改革局（以下简称相城区发改局）对苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目作出核准决定，与行政复议申请人邱福明没有法律上的利害关系，对申请人的行政复议申请，决定不予受理。
原告邱福明诉称：原告是苏州市相城区元和常楼村村民，在该村拥有土地，现该土地区域被纳入到政府征收范围。2016年8月12日原告为核实该征收行为的合法性，向相城区发改局申请政府信息公开，相城区发改局向原告公开了《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》（以下简称项目核准决定书）。原告对该项目核准决定书不服，向被告申请行政复议，但被告对原告的申请不予受理。原告的土地在涉案项目核准决定书范围之内，原告与复议的行政行为有法律上的利害关系，被告应予受理。请求法院依法撤销被告作出的苏发改复[2016]3号不予受理决定，并判令被告受理原告的行政复议申请，本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据、依据：1、原告农村集体土地承包经营权证，证明原告对涉案集体土地享有合法的使用权，与被诉的立项批复有利害关系。2、相城区发改局政府信息公开申请表、邮局快递单及妥投记录，证明原告向相城区发改局就涉案土地拟建设项目立项批准文件申请信息公开。3、相城区发改局于2016年8月10日作出的《政府信息公开复函》及《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》，证明相城区发改局作出的信息公开答复及项目核准决定书的内容。4、行政复议申请书、邮寄快递单及跟踪查询单，证明原告在法定期限内以法定形式向被告提起行政复议。5、苏发改复[2016]3号《不予受理决定书》，证明被告作出了错误的复议决定。
被告市发改委辩称：苏州市国土资源局与苏州金辉居业有限公司于2016年1月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3205012016CR0010），由苏州金辉居业有限公司从苏州市国土资源局受让取得“苏地2015-WG-43”号地块的土地使用权，后苏州市国土资源局与苏州辉耀房地产开发有限公司签订《关于3205012016CR0010号出让合同补充协议》，将“苏地2015-WG-43”号地块的土地使用权受让方由苏州金辉居业有限公司变更为苏州辉耀房地产开发有限公司。经申请人申请，相城区发改局审核后于2016年1月14日下发核准决定书，同意苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房。由此可知，在涉案土地出让前，土地性质为国有，权利人为苏州市国土资源局，相城区发改局向苏州辉耀房地产开发有限公司下发项目核准决定书，与原告没有利害关系，故被告依据法律规定，作出不予受理决定，依据充分，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市发改委向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书及附件，证明被告于2016年10月12日收到原告的行政复议申请书及相关附件。2、苏州高铁新城民房动迁安置补偿协议、承诺书、房屋拆迁补偿价值分户评估单、房屋产价评估单、拆迁评估以外统计表等，证明原告在常楼村的房屋已于2014年11月协议拆迁。3、原告的企业养老保险个人账户明细、账户对账单、《关于转发<苏州市相城区劳动适龄被征地农民纳入城镇职工基本养老保险的实施意见（试行）>的通知》，证明原告在常楼村的农村集体土地承包经营权在2007年左右已置换为城镇职工基本养老保险。4、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3205012016CR0010),证明“苏地2015-WG-43”号地块在出让前土地性质为国有，与原告没有利害关系。5、被告作出的苏发改复[2016]3号《不予受理决定书》及附件<1>、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3205012016CR0010)，<2>、《关于3205012016CR0010号出让合同的补充协议》，<3>、相城区发改局作出的相发改投核[2016]3号《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》,证明被告经审查后依法作出不予受理决定。
被告市发改委提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1无异议，这是原告申请行政复议时提交的，原告收到项目核准决定后，依法提起行政复议。对证据2真实性无异议，该补偿协议主要是针对原告房屋的处理，并没有对原告的土地作出处理，该证据与本案没有关联性。对证据3真实性无异议，但认为与本案无关联，养老保险属于法定的必须缴纳的事项，与原告的土地没有关联。证据4与本案无关联性。对证据5不认可被告的证明目的，不予受理决定有误，证据5中的附件<1>、<2>与本案没有关联，不能达到其证明目的,附件<3>将原告拥有合法权利的土地核准给第三方使用，明显与原告有法律上的利害关系，属于行政复议的范围。
被告对原告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1的真实性无异议,但不能达到其证明目的，原告在常楼村的集体土地已经于2007年左右通过协议的形式返还给常楼村村委会并置换为城镇养老保险，当时原告的集体土地承包经营权证没有被收回。对证据2真实性无异议，原告向相城区发改局申请政府信息公开时，其在常楼村的农村集体土地和宅基地已经通过协议的形式返还给常楼村，其在申请信息公开时与项目没有利害关系。对证据3-4真实性无异议。对证据5真实性无异议，不认可原告的证明目的，相城区发改局作出涉案的项目核准决定书时该项目所在地块已经与原告没有利害关系，所以被告作出的不予受理决定证据充分，程序合法。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明：2016年1月11日出让人苏州市国土资源局与受让人苏州金辉居业有限公司订立《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3205012016CR0010），出让苏地2015-WG-43号宗地。2016年1月25日出让人苏州市国土资源局与受让人苏州辉耀房地产开发有限公司签订《关于3205012016CR0010号出让合同的补充协议》，将苏地2015-WG-43号地块的土地使用权人由苏州金辉居业有限公司变更为苏州辉耀房地产开发有限公司。
2016年1月14日，相城区发改局作出相发改投核[2016]3号《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》，核准案外人苏州辉耀房地产开发有限公司的项目建设申请，并对项目的用途、建设地点、主要建设内容、投资及资金来源、节能要求、环保要求等相关事项作出了核准。
原告原系相城区元和常楼村村民。2016年8月原告通过向相城区发改局申请政府信息公开取得相发改投核[2016]3号《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》，因对该项目核准决定书不服，原告以相城区发改局为被申请人，于2016年10月10日向被告邮寄行政复议申请，申请撤销涉案项目核准决定书。被告经审查后于同年10月18日作出苏发改复[2016]3号不予受理决定，认为：苏地2015-WG-43号地块是苏州金辉居业有限公司从苏州市国土资源局受让所得，根据该合同的补充协议，苏地2015-WG-43号地块的土地使用权人由苏州金辉居业有限公司变更为苏州辉耀房地产开发有限公司，2016年1月14日相城区发改局下发核准决定书，同意苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房。相城区发改局作出的涉案项目核准决定，与复议申请人没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，对复议申请人的行政复议申请，决定不予受理。行政复议决定书注明有三项附件，即《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3205012016CR0010）、《关于3205012016CR0010号出让合同的补充协议》、相发改投核[2016]3号《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》。相关行政复议决定书及附件同时向原告送达。
庭审过程中，各方围绕本案争议的焦点即原告与相发改投核[2016]3号项目核准决定书是否有利害关系，被告作出的苏发改复[2016]3号不予受理决定是否合法充分发表了意见。
原告认为：一、依据相关规定，立项核准文件属于可诉的行政行为，该行为导致原告的土地纳入到用地程序，明显侵犯了原告的合法权益，原告与核准行为具有法律上的利害关系，有权申请行政复议。二、原告在该项目用地范围内，不仅拥有房屋和承包地，按照《土地管理法》及实施条例的规定，集体土地的征收需要省级以上人民政府的批准文件，并履行征收土地公告、补偿安置方案公告等相关程序，事实上，征收部门并未履行法定程序，原告的房屋及土地并未被依法征收，被告未提交原告土地被征收的法律文件，原告依然对房屋及土地拥有合法权利。三、即使原告对承包地上的房屋签订过补偿协议，也并不意味着原告丧失了土地的承包权利，
被告认为：原告的房屋已经通过协议拆迁，其享有的集体土地承包经营权也已经置换为城镇职工养老保险，该项目所在地块在相城区发改局作出项目核准决定书之前已经收归国有，依据《国有建设用地使用权出让合同》，出让方是苏州市国土资源局，相城区发改局根据《国有建设用地使用权出让合同》等相关文件作出的项目核准决定与原告没有利害关系。被告在审查上述事实和相关材料的情况下依法作出不予受理决定，符合法律规定。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定，苏州市发展和改革委员会作为本案被告，主体适格。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议应当符合受理条件，申请人需与被复议行政行为有利害关系。本案中，相发改投核[2016]3号项目核准决定书是在涉案国有土地使用权出让之后对新建项目作出的立项批复意见，与原告没有法律上的利害关系。原告对包括征地行为在内的土地使用权出让前置行为合法性的异议不在本案的审查范围内。被告收到原告行政复议申请后，依法作出不予受理决定，原告请求撤销被诉行政行为的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告邱福明的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告邱福明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 李向阳
审 判 员 尤东强
代理审判员 姚梦悦
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 邬星晨