广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1201号
上诉人（原审原告）：黄锦英，男，汉族，1966年8月12日出生。身份证住址：广东省怀集县。
委托代理人：于国靖，广东广大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。
法定代表人：申翰杰，县长。
委托代理人：袁彬，广东洊江律师事务所律师。
上诉人黄锦英因与被上诉人怀集县人民政府行政不作为纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年1月21日，原告黄锦英向被告怀集县人民政府提交申请书称，1996年1月15日，其向怀集县人民政府下设机构怀集县县城沿江路建设指挥部购买了位于怀集县怀城镇北公路一段第十五间，面积为52平方米的国有土地的使用权，价款6万元。其之前外出打工一直没有申请办证，故现在向怀集县人民政府申请办理国有土地使用权证。
2015年5月18日，怀集县国土资源局作出怀国土资函[2015]26号《关于申请办理国有土地使用证事项的答复》（以下简称《答复》）并送达给原告。在庭审中，被告怀集县人民政府确认该《答复》的效力。上述《答复》告知原告，被告怀集县人民政府批转了原告《关于办理国有土地使用证事项的申请书》。同时，怀集县国土资源局答复认为，原告虽持有加盖“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”印章的购地收据（收据明显注明“只准独立核算单位内部使用，对外使用属无效凭证”），而非当时统一使用、同时盖有“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”及“怀集县国土局财务专用章”的“怀集县国土局收据”。并且，一段第15间购买者为郭坚，而非本案原告黄锦英。因此，原告提出对其购买的土地办理国有土地使用证缺乏依据，怀集县国土资源局作为怀集县人民政府的工作部门无法为其办理。
收到上述《答复》后，原告黄锦英认为，其向被告怀集县人民政府购买案涉土地，但被告怀集县人民政府至今未交付土地，也未办理使用权证。被告怀集县人民政府有义务交付土地并敦促办证，故对于原告的办证申请，被告怀集县人民政府应亲自释明，不应批转国土部门处理，因此，原告黄锦英又于2015年8月14日向被告怀集县人民政府提交《申请书》，要求被告怀集县人民政府为其办理案涉土地的使用权证。
被告怀集县人民政府于2015年8月17日收到原告的第二次申请后，没有再就原告的申请作出答复。原告不服，向肇庆市人民政府申请行政复议，后被肇庆市人民政府以不符合行政复议的受理条件为由，驳回其行政复议申请。原告黄锦英仍不服，于2015年12月28日以怀集县人民政府和肇庆市人民政府作为共同被告向原审法院提起行政诉讼，请求：一、被告怀集县人民政府对其于2015年8月17日收到的申请书作出书面答复；二、改判被告怀集县人民政府责令怀集县国土主管部门为原告办理位于怀集县怀城镇北公路一段第十五间地块的土地使用权证；三、如果怀集县国土主管部门无法办理案涉地块的土地使用权证，判令被告怀集县人民政府将原告安置至20米大街边（按原占地的每平方米多安置0.2平方米，即1∶1.2），或沿江西路大街边（按原占的地每平方米多安置1平方米，即1∶2），或任一等值地块；四、如原告无法取得土地使用权证，又无法获得安置，被告怀集县人民政府按涉案土地现价标准赔偿原告损失。
原审法院认为：本案属行政不作为及行政赔偿纠纷，争议的焦点有两个：一、被告怀集县人民政府对原告的第一次办证申请转交怀集县国土资源局处理，且对原告的第二次申请不予答复的行为是否合法；二、被告怀集县人民政府对原告黄锦英办理案涉土地的《国有土地使用证》的申请不予登记的行为依据是否充分。
原告黄锦英于2015年1月21日向被告怀集县人民政府递交关于要求办理国有土地使用证的《申请书》，根据《土地登记办法》第三条“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，原告黄锦英办理《国有土地使用证》的申请，依法应当向怀集县国土资源局提出。因此，被告怀集县人民政府在收到原告的上述申请后，将其《申请书》及相关材料转交其国土资源行政主管部门怀集县国土资源局处理并无不妥。且怀集县国土资源局已于2015年5月18日对原告的办证申请作出怀国土资函[2015]26号《关于申请办理国有土地使用证事项的答复》，并将上述《答复》送达原告。另外，在《答复》中，怀集县国土资源局亦已明确告知原告黄锦英，该《答复》是针对被告怀集县人民政府批转的原告的办证申请作出的。尽管被告怀集县人民政府在将原告黄锦英的办证申请批转给怀集县国土资源局处理时，应当告知原告并说明理由，但被告怀集县人民政府未能事先告知原告的行为，并未对原告的权利义务造成实际影响。因此，怀集县国土资源局对原告作出的上述《答复》可视为被告怀集县人民政府的答复。2015年8月14日，原告以相同的事实和理由再次向被告怀集县人民政府申请办理同一地块的《国有土地使用证》，属重复申请。被告怀集县人民政府对原告的重复申请不予答复的行为，对原告的权利义务并不产生新的影响，故原告黄锦英要求被告怀集县人民政府对其重复申请再次进行答复的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法应驳回原告黄锦英的该项诉讼请求。
收到被告怀集县人民政府批转的原告黄锦英的办证申请后，怀集县国土资源局经审查认为，原告申请办理《国有土地使用证》的土地是县城沿江路建设合作投资商、香港裕田公司（法定代表人余达明）开发经营的地块，由余达明授权袁焕然代理转让位于城北路与金鸡北引道接合处东面公路一段第15间的位置。但根据相关资料记载，案涉地块的原购买者为郭坚，并非本案原告黄锦英。且原告黄锦英持有的购地收据并非当时统一使用、同时盖有“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”以及“怀集县国土局财务专用章”的怀集县国土局收据，故告知原告无法为其办理《国有土地使用证》。从上述《答复》可知，对原告黄锦英办理《国有土地使用证》的申请，不予登记的主要原因是案涉土地的权属来源不明确。根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明……”的规定，土地权属来源证明由办证申请人提供，但原告黄锦英未能提供证据证明其对案涉土地享有使用权。同时，怀集县国土资源局提出案涉土地的原购买人为郭坚，并非黄锦英。因此，案涉土地的权属是有争议的。根据《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的……”的规定，被告怀集县人民政府对原告黄锦英的办证申请不予登记的行为于法有据。原告黄锦英要求被告怀集县人民政府为其办理案涉土地的《国有土地使用证》的诉讼请求没有法律依据。
另外，原告黄锦英提出要求被告怀集县人民政府对其进行安置或赔偿损失的诉讼请求，该诉讼请求的基础是被告怀集县人民政府有职责为其办理案涉土地的《国有土地使用证》而未能为其办理并造成其损失。但在本案中，被告怀集县人民政府对原告黄锦英的办证申请不予登记依据充分，故原告黄锦英要求安置或赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“……或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对原告要求安置或赔偿的诉讼请求，依法应当予以驳回。
综上所述，被告怀集县人民政府将原告的办证申请批转怀集县国土资源局答复，符合法律的规定，故其对原告重复的办证申请不予答复并无不妥。被告怀集县人民政府对原告办理《国有土地使用证》的申请不予登记的行为事实清楚，依据充分。原告黄锦英请求被告怀集县人民政府对其第二次办证申请作出答复以及为其办理《国有土地使用证》，或者对其进行安置或赔偿损失的诉求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告黄锦英的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告黄锦英负担。
上诉人黄锦英不服，向本院提起上诉称：一、上诉人办理国土证的申请应向被上诉人提出，原审法院认为应向怀集县国土资源局提出，适用法律错误。二、涉案土地使用权应归属上诉人证据确凿，被上诉人应继续履行协助办证义务。1、民事判决、《购地完款通知卡》证明上诉人与被上诉人之间存在土地使用权转让关系，《收据》、袁焕然的证言再次印证；2、被上诉人的答辩不但举证不能，且自相矛盾；3、郭坚仅是意向购买，并未实际购得涉案土地；4、原审法院以《土地登记办法》“土地权属争议不予登记”为由驳回黄锦英的诉讼请求，属法律适用错误。三、如上诉人无法取得土地使用权证，被上诉人应依法对上诉人进行安置、采取补救措施或赔偿。综上，请求：一、撤销一审判决；二、改判被上诉人对其于2015年8月17日收到的申请书作出书面答复；三、改判被上诉人责令怀集县国土主管部门为上诉人办理涉案地块的土地使用权证，如无法办理，应将上诉人安置至20米大街边（按原占地的每平方米多安置0.2平方米，即1∶1.2），或沿江西路大街边（按原占的地每平方米多安置1平方米，即1∶2），或任一等值地块；如上诉人无法取得土地使用权证，又无法获得安置，被上诉人按涉案土地现价标准赔偿上诉人损失；四、判令本案二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人怀集县人民政府二审答辩称：一审法院查明事实清楚，上诉人请求为其办理涉案土地国土证，缺乏事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对原审判决查明的事实依法予以确认。
本院另查明：黄锦英2015年8月13日给怀集县人民政府的《申请书》上写道：“申请人向贵府购买国有土地事实清楚……由于国土部门仅为土地管理机关，并非该事项的土地权属出让方，因此，交付土地、敦促办证应为贵府义务。如贵府对申请事项有异议，应亲自释明，不应批转县国土资源局处理。故再次向贵府申请办理土地使用权证，恳请贵府予以处理。”
黄锦英提交的《购地完款通知卡》上记载：“1996年1月15日，黄锦英，购地编号公路段第15间，金额6万元，收款人袁焕然，请在此卡开出后拾天内，到县城沿江路指挥部办公室开具收款票据，逾期者自负”，落款“县城沿江路建设指挥部”，加盖有“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”印章，同日怀集县县城沿江路建设指挥部办公室开具《收据》，记载“今收到黄锦英购地款规格4×13（=52平方）60000元”出纳处有袁焕然签名，经手人盖有袁焕然名章，收据加盖“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”印章。
1996年5月25日，怀集县县城沿江路建设指挥部出具《有关县城沿江路开发的一些说明》，称：“为使县城沿江西区开发及沿江路中段施工顺利进行，现将以往县领导及沿江路建设指挥部与余达明先生在会议上商定的一些问题列出，以供日后工作方便。一、沿江路的建设，是由余达明先生负责出资及运作的管理。县政府设立沿江路建设指挥部，并从有关部门抽调人员负责具体实施……出售开发地由沿江路建设指挥部出面，县国土部门（地产开发公司）协助（提供收据，收据用完后票底交回）。”
一审庭审中，证人袁某述称：余达明是开发商，其是余达明的职工。郭坚给了1万订金后，图纸写了郭坚名字，后郭坚不买地了，卖给黄锦英，因疏忽图纸上无改成黄锦英的名字，其已收齐黄锦英的购地款，并开出收据，而郭坚的1万元订金已退回郭坚，订金收据已撕掉。当时收取的黄锦英的购地款交给余达明。无签订相应的买卖合同。
本院认为：根据《有关县城沿江路开发的一些说明》，以及黄锦英提交的加盖有“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”公章的《购地完款通知书》和《收据》，可以证明，涉案土地以怀集县人民政府指挥部名义出让国有土地使用权。怀集县县城沿江路建设指挥部出具的《购地完款通知书》和《收据》也证明怀集县县城沿江路建设指挥部确认黄锦英1996年1月15日支付了6万元购地款，这与在上述收据上签名的经手人、出纳袁焕然在一审庭审时的证言相印证，在没有充分证据否定以上证据的情况下，应当认定黄锦英已经向怀集县县城沿江路建设指挥部支付6万元购买国有土地使用权的款项。怀集县县城沿江路建设指挥部作为怀集县人民政府的下设临时机构，其权利义务应由怀集县人民政府承担。怀集县国土资源局在给黄锦英的答复中，否认其支付上述款项，不予办理国有土地使用证，黄锦英对怀集县国土资源局的答复不服，要求怀集县人民政府予以处理，怀集县人民政府作为出让国有土地使用权一方，有义务对黄锦英反映的支付了购地款而未获交付土地及办理国有土地使用证的情况予以书面答复，在答复中应对能否交付土地及原因、如不能交付土地如何妥善处理等进行解释及提出意见。黄锦英主张怀集县人民政府作为土地权属出让方，如对申请事项有异议，应亲自释明，理由成立，请求判决怀集县人民政府对其进行书面答复，理由充分，应予支持。因黄锦英请求判决怀集县人民政府对其提出的申请进行答复，因此其提出请求判决责令交付土地或置换土地、赔偿损失等诉讼请求，应先由怀集县人民政府在答复中提出处理意见，本院对其第二、三、四项诉讼请求予以驳回。待怀集县人民政府答复后，如黄锦英对答复的处理意见不服，可依法律规定对答复寻求救济。
综上所述，原审判决适用法律不当，驳回上诉人黄锦英全部诉讼请求不当，本院依法予以纠正。上诉人上诉请求改判的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初2号行政判决；
二、由怀集县人民政府于60日内对黄锦英2015年8月17日的申请作出书面答复。
三、驳回黄锦英其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人怀集县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 朱钟涛