浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终399号
上诉人（原审原告）南通四建集团有限公司，住所地江苏省南通市通州经济开发区世纪大道999号。
法定代表人俞国兵，董事长。
委托代理人戴勇，江苏江海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州经济技术开发区管理委员会，住所地浙江省杭州经济技术开发区金沙大道600号。
法定代表人邵立春，主任。
委托代理人乔振兴，杭州经济技术开发区劳动监察大队工作人员。
委托代理人陈洵熙，浙江六和律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）董振伟，男，1974年4月8日出生，汉族，住河南省息县。
委托代理人周衍昌，浙江麦迪律师事务所律师。
南通四建集团有限公司（以下简称南通四建）诉杭州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）工伤行政确认一案，杭州市中级人民法院于2017年2月21日作出(2016)浙01行初395号行政判决。南通四建不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月30日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人南通四建的委托代理人戴勇，被上诉人开发区管委会的负责人张义久及委托代理人乔振兴、陈洵熙，被上诉人董振伟的委托代理人周衍昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2013年8月23日，南通四建承建的杭州下沙龙湖杭政储出（2009）86号地块商品住宅（设配套公建）及商业金融用房项目（一期工程）1#楼的木工董振伟不慎从工地支架跌落地面，导致受伤。经医院诊断为：1.腰椎骨折；2.全身多处软组织损伤。事故发生后，南通四建项目经理部出具事故报告及证明，其中，2014年4月28日出具的证明载明“董振伟工伤处理事宜要等二次手术结束之后进行工伤鉴定后处理，在此期间暂支付贰千元，等处理结果出来后在赔偿款里扣除，特此证明”。期间，董振伟自述曾于2014年5月向开发区管委会社保窗口咨询工伤认定事宜，社保窗口未予记录。事故发生时，董振伟与南通四建未签订劳动合同，南通四建亦未为董振伟缴纳工伤保险，董振伟于2014年12月26日申请仲裁，仲裁结束后双方都提起了诉讼，人民法院于2016年2月24日作出终审民事判决确认双方存在事实劳动关系并判决解除。2016年3月25日，董振伟向开发区管委会社保部门申请工伤认定，提交工伤认定申请表、授权委托书、介绍信、律师证复印件、律师事务所公函、全国企业信用信息公示系统关于南通四建信息、董振伟的身份证复印件、南通四建项目经理部的事故报告及2014年4月28日的证明、董振伟的初诊病历、入院记录、出院记录及医院证明书、杭经开劳人仲案字［2014］第0136号仲裁裁决书、（2015）通民初字第00154号、第00223号民事判决书、（2015）通中民终字第02112号民事判决书等材料。开发区管委会受理后，于2016年4月12日向南通四建发出《举证通知书》，南通四建于2016年4月21日提交《异议书》，开发区管委会经调查核实后，于2016年5月27日作出杭人社（经开）认字［2016］第252号《工伤认定决定书》，同时告知复议诉讼权利及期限。南通四建不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，《杭州××技术开发区条例》第七条规定，开发区设立杭州××技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会），代表杭州市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理。第八条第（五）项规定，开发区管委会依法行使下列职权：（五）负责开发区的财政、税务、国有资产、审计、物价、统计、劳动、人事和工商行政管理工作；。开发区管委会三定方案确定其职责包括：（13）负责经济开发区（出口加工区）统计、物价、审计、人事、劳动和社会保障及城市管理工作。《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见(二)》（以下简称《意见（二）》第七条第一款、第三款规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案中，南通四建的注册地不在杭州××技术开发区，但涉案建设项目位于杭州××技术开发区管辖范围内，即杭州××技术开发区属于其生产经营地，且南通四建没有为董振伟缴纳工伤保险，故涉案工伤认定应在杭州××技术开发区进行。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；。第十七条第一款、第二款规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，董振伟在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，依法应当认定为工伤。因用人单位南通四建在法定期限内未依法提出工伤认定申请，工伤职工董振伟有权在事故伤害发生之日（2013年8月23日）起1年内直接提出工伤认定申请。但其直至2016年3月25日方提出工伤认定申请，确实超过了申请期限。但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。本案中，首先，南通四建项目经理部曾向董振伟出具证明，承诺“董振伟工伤处理事宜要等二次手术结束之后进行工伤鉴定后处理”，使董振伟相信其工伤处理事宜会得到及时处置，但事实上，南通四建并未提出工伤认定申请，故因用人单位失信而导致董振伟耽误的时间（2013年8月23日～2014年4月28日、2014年4月28日～董振伟知道南通四建未申请工伤认定之日）不应计算在工伤认定申请期限内。其次，董振伟自述曾于2014年5月向开发区管委会社保窗口咨询工伤认定事宜，开发区管委会对该事实亦认可，但因社保窗口未予记录，准确时间无法确认。故因社会保险行政部门登记制度不完善而导致董振伟耽误的时间亦不应计算在工伤认定申请期限内。第三，因双方未签订劳动合同，经仲裁、诉讼后，最终确认并解除了双方的劳动关系，故董振伟申请仲裁、提起诉讼的时间（2014年12月26日～2016年2月24日）亦不应计算在工伤认定申请期限内。综上，依法扣除相应时间后，应当认定董振伟在2016年3月25日提出工伤认定申请，并未超过法定申请期限。开发区管委会将涉案事故认定为工伤，符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告南通四建集团有限公司的诉讼请求。
南通四建上诉称：一、原判未对案涉行政行为是否合法进行全面审查。上诉人起诉要求撤销被上诉人开发区管委会作出的杭人社（经开）认字[2016]第252号《工伤认定决定书》，其理由之一是本案工伤认定申请主体不符合法律要求。被上诉人开发区管委会未对受理的所谓“委托代理人周衍昌”是否具备工伤认定申请主体的合法性进行审查，程序明显不当。二、原判认为“涉案工伤认定应在杭州经济开发区进行”，违背了《工伤保险条例》的相关规定。根据《工伤保险条例》第十七条的规定，上诉人所在地统筹地区劳动保障行政部门是江苏省南通市通州区人力资源和社会保障局，被上诉人开发区管委会并非上诉人所在地的统筹地区劳动保障行政部门，故被上诉人开发区管委会无权受理董振伟的工伤认定申请并进行认定。原判以《意见（二）》第七条作为被上诉人开发区管委会对案涉工伤认定享有行政管辖权的依据，明显不当。三、原判认定被上诉人董振伟的工伤认定申请没有超过法定申请期限，依据明显不足。被上诉人开发区管委会在《举证通知书》中称：“董振伟的委托代理人周衍昌于2016年4月12日向我委提出工伤认定申请”。上诉人认为，董振伟2013年8月23日受伤，其所谓委托代理人于2016年4月12日提出工伤认定申请，早已超过《工伤保险条例》第十七条规定的一年的工伤认定申请期限。原判以本案存在最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第二款第（三）项、第（四）项、第（五）项情形，认定董振伟在2016年3月25日提出工伤认定申请没有超过法定申请期限。上诉人认为，原判所称的前述情形，没有相关事实依据。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或者依法改判支持上诉人的诉讼请求。
开发区管委会在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、董振伟与周衍昌律师之间是委托代理关系，董振伟申请工伤认定主体适格。周衍昌律师系受董振伟委托，为其办理工伤认定申请相关事宜，并于2016年4月8日向被上诉人开发区管委会提交了工伤认定申请表等材料，故其申请主体适格。二、答辩人有权受理董振伟的工伤认定申请。首先，人力资源社会保障部有权在工伤行政工作中就具体应用《工伤保险条例》问题进行解释。1999年5月10日国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》[国办发（1999）43号]第二条规定，凡属于行政工作具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释。《意见（二）》第七条第三款关于“未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”的规定，属于国办发（1999）43号文件第二条规定的“行政工作中具体应用行政法规的问题”，《意见（二）》系合法有效的规范性文件，可适用本案。《意见（二）》第十条第二款规定，本意见自发文之日起执行，此前有关规定与本意见不一致的，按本意见执行。尽管董振伟工伤发生在《意见（二）》发文之前，但答辩人作出工伤认定时，《意见（二）》已经发布，依法应当按照《意见（二）》确定工伤认定管辖权限。三、董振伟提起工伤认定没有超过工伤申请期间。首先，工伤认定应当由用人单位提起，只有用人单位不提起工伤认定申请的，才由工伤职工或者直系亲属、工会组织提起。2014年4月28日，上诉人向董振伟出具了证明，承诺等二次手术结束之后进行工伤鉴定后处理。这足以使董振伟相信，上诉人会履行法定义务。因此，自工伤事故发生至董振伟二次手术期间不应当计算在工伤认定申请期限内。其次，在上诉人实际未予解决情况下，董振伟提起了劳动仲裁及民事诉讼。期间，董振伟也向我委相关职能部门的窗口咨询工伤认定事宜。第三，关于劳动关系确认等相关争议。南通市中级人民法院作出二审判决（2016年2月24日）后，董振伟于2016年4月8日委托律师提交工伤认定申请材料，前后间隔仅一个半月左右时间。上诉人承诺期间、劳动关系确认争议仲裁和诉讼期间及董振伟向答辩人口头咨询期间不应当计算在工伤认定申请期间内，扣除上述不应当计算的期限，董振伟申请工伤认定未超过法定期间。请求法院驳回上诉，维持原判决。
董振伟在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一审认定事实清楚、适用法律正确，判决结果合理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中各方当事人围绕着被上诉人开发区管委会作出的杭人社（经开）认字[2016]第252号工伤认定决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《意见（二）》第七条规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。该规定系人力资源社会保障部作为行政主管部门依职权对《工伤保险条例》适用过程中产生的具体情况进行的解释，上述规定与《工伤保险条例》第十七条的规定并不相悖。上诉人南通四建未依法为被上诉人董振伟缴纳工伤保险，且其承建的杭州下沙龙湖杭政储出（2009）86号地块商品住宅（设配套公建）及商业金融用房项目位于杭州××技术开发区范围内，上诉人就该项目的主要生产经营活动都在上述范围内进行，故原审法院认定杭州市经济技术开发区系上诉人的生产经营地，继而认定案涉工伤认定应在杭州××技术开发区进行并无不当。
《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害后，所在单位应当在事故伤害发生之日起30日内，向社会保险行政部门提出工伤认定申请。用人单位未依法提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故发生之日起1年内，可以直接向社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，上诉人作为用人单位未在事故伤害发生后及时向社会保险行政部门提出工伤保险申请，系未履行法定义务。且2014年4月28日上诉人南通四建的项目经理部向被上诉人董振伟出具证明，承诺“董振伟工伤处理事宜要等二次手术结束之后进行工伤鉴定后处理。”基于对用人单位的合理信赖，被上诉人在二次手术结束前未提出工伤认定申请。本院认为，被上诉人董振伟二次手术出院前的时间，属于《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条所指的“不属于职工自身原因被耽误的时间”。上述时间不应当计算在工伤认定的申请期限内。根据被上诉人开发区管委会在原审中提交的证据2中的《出院记录》及二审庭审中各方当事人的陈述，可以确认被上诉人董振伟二次手术的出院时间为2014年8月27日。故上述由于上诉人的原因被耽误的时间，即2014年8月27日之前的时间，均不应计入董振伟工伤认定的申请期限。此外，2014年12月26日至2016年2月24日系被上诉人董振伟就解除劳动关系等相关问题进行仲裁及诉讼的时间，依据上述司法解释的规定亦不应计入申请期限。扣除上述依法应当扣除的时间后，被上诉人董振伟于2016年3月25日提出工伤认定申请，并未超过法定申请期限。
二审期间，上诉人提出本案工伤认定申请主体不符合法律要求，委托代理人周衍昌不具备申请工伤认定的主体资格。经查，被上诉人董振伟向被上诉人开发区管委会提交《工伤认定申请表》申请人一栏中记载为“董振伟”，周衍昌并未以自己的名义申请办理工伤认定。故周衍昌仅作为委托代理人，以董振伟的名义办理工伤认定申请事项并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通四建集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年六月十六日
书 记 员 韦若莎