广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终421号
上诉人（原审原告）：罗强，男，1973年6月29日出生，汉族，住广东省信宜市。
委托代理人：朱尧生，广东鸿基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市江海区市场安全监督管理局。住所地：广东省江门市江海区东海路***号政府大院。
法定代表人：何腾，该局局长。
出庭负责人：朱新晖，该局副局长。
委托代理人：龙振军、赵永庆，均系广东华法（江门）律师事务所律师。
上诉人罗强因诉江门市江海区市场安全监督管理局（原江门市工商行政管理局江海分局，以下简称“江海工商分局”）行政处罚决定纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2015）江中法行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年1月30日，江海工商分局执法人员在汇丰购销部发现车牌号为粤KX38**的货车正在卸冻肉，遂对该车进行检查。该车司机黎国青称该批冻肉为信宜市东镇罗四海食品商行经营者罗强的。经现场清点，该批冻肉共1623包，每包20公斤，共32460公斤。执法人员与黎国青在该批冻肉中抽取10包打开后，发现其中8包中有《动物检疫合格证明》、《合格证》，该冻肉外包装上没有记载生产日期。江海工商分局以涉嫌销售不符合食品安全标准的冻肉为由，对该批冻肉封存在汇丰购销部冷库内，并出具了江海工商封字[2015]005号《实施行政强制措施决定书》，该决定书由黎国青签收。江海工商分局于同日对该案进行立案。
同年2月10日和3月12日，江海工商分局向罗强进行了询问，罗强称“涉案该批32460公斤冻肉系其所有的，系其从2014年11月初至2015年1月10日期间，分别向信宜市大成镇食品有限公司、信宜市城南农贸市场、信宜市城北农贸市场、信宜市锦江农贸市场、信宜市信城食品有限公司收购的。……至2015年1月10日止，共累积有32460公斤，然后用标有‘信宜市东镇罗四海食品商行’字样的包装袋包装并销售到江门。……农贸市场猪肉档主有时是只给《广东省畜产品检验证明》，有时是只给《动物检疫合格证》，从来没有同时将《广东省畜产品检验证明》和《动物检疫合格证》给罗强。部分没有任何检疫合格证明的肥肉是分别从信宜市大成镇食品有限公司和信宜市信城食品有限公司购进。”同年2月9日和2月27日，江海工商分局向兴业腊味厂的经营者邓锡旺进行了询问，邓锡旺称“罗强与其联系，拟以6000元/吨的价格向其销售肥猪肉”，邓锡旺还称“要求罗强将猪肉运输到汇丰购销部冷库，由其检验合格、手续齐全才购买”。江海工商分局还向李云剑、李德庆、成良波进行了调查，其三人均确认其在信宜市的农贸市场经营猪肉档以及罗强向其回收过肥猪肉。信宜市粤信肉类食品有限公司大成分公司出具证明称罗强持有的采购记录中记载的肥肉是从该公司购买。
同年2月26日，江海工商分局作出江海工商延封字[2015]005号《延长查封期限决定书》，决定将行政强制措施的期限延长至2015年3月30日。同月28日，江海工商分局执法人员在江海区动物防疫监督所、江门市公安局江海分局礼乐派出所民警、汇丰购销部经营者张觉烈的见证下，在该批1623包猪肉中抽取了6包，送至江门市动物疫病预防控制中心进行检验。该中心于同年3月4日出具《动物疾病检验报告书》，结论为“样品中未检测出猪瘟病毒、猪繁殖与呼吸道综合症病毒和口蹄疫病毒”。
同年4月30日，罗强签收了江海工商分局邮寄的江海工商听告字[2015]21号《行政处罚听证告知书》。罗强提出要求召开听证会，江海工商分局于同年5月28日举行了听证会。同年6月3日，江海工商分局作出江海工商罚字[2015]24号《行政处罚决定书》，以罗强违反《食品安全法》第二十八条第（六）项的规定，依照《食品安全法》第八十五条第（六）项的规定，决定没收违法经营未经动物卫生监督机构检疫的冷冻肥猪肉32460公斤，处以罚款人民币100万元，全部上缴国库。罗强于同月9日签收了上述《行政处罚决定书》。罗强不服该行政处罚，于同年11月9日向本院提起本案诉讼，请求:1、认定江海工商分局作出的江海工商罚字[2015]24号《行政处罚决定书》违法；2、本案诉讼费用由江海工商分局承担。
原审法院另查明，2015年1月27日，江海工商分局与江门市江海区食品药品监督管理局（以下简称“江海区食药监局”）签订《关于流通环节食品安全监督管理职责履行协议书》，自2015年3月1日零时起，江海区食药监局履行有关流通环节食品安全监督管理职责，江海工商分局不再履行相关职责，2015年3月1日零时前，江海工商分局已受理或开展的，由江海工商分局抓紧时间办结，并及时通知江海区食药监局。2015年7月28日，江门高新区党政办公室、江门市江海区人民政府办公室作出江高办发[2015]8号《关于印发江门高新技术产业开发区市场安全监督管理局（江门市江海区市场安全监督管理局）机构编制方案的通知》，将原江海工商分局职责划入高新区市场安监局（江海区市场安监局），将江海工商分局承担的流通环节食品安全监管职责划给江海区食药监局。同年8月28日，江门市江海区人民政府作出江海府告[2015]2号《关于江门市江海区市场安全监督管理局有关事项的公告》中称原江海工商分局职责划入江海区市场安监局，不再保留江海工商分局。庭审中，罗强对于江海区市场安监局作为本案被告参与诉讼没有异议。
原审法院再查明：2013年7月22日，广东省动物卫生监督总所向茂名市动物卫生监督所出具粤动监函[2013]39号《关于从市场回收的动物产品检疫问题的复函》，称“一、经屠宰检疫合格的动物产品贮藏后需继续调运或分销的，动物卫生监督机构根据《动物检疫管理办法》第二十七条规定，对符合条件的动物产品，出具《动物检疫合格证明》。二、关于从市场回收的肉脂和零散脏器动物产品的检疫问题，鉴于目前国家未有明确的规定和相关的检疫规程，因此认为对于此类动物产品的检疫申报动物卫生监督机构应不予受理。”
原审法院认为，本案系工商行政处罚纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是江海工商分局对罗强作出的江海工商罚字[2015]24号《行政处罚决定书》是否合法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，江海工商分局的职责已划入江海区市场安监局且江海工商分局不再保留，因此，江海区市场安监局才是本案适格的被告。
根据《食品安全法》第四条第三款“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”、《流通环节食品安全监督管理办法》第四条“工商行政管理机关依照法律、法规和国务院规定的职责以及本办法的规定，对流通环节食品安全进行监督管理”、第五条“县级及其以上地方工商行政管理机关在当地人民政府的统一领导下，负责本辖区内流通环节食品安全监督管理”的规定，江海工商分局作为县级地方工商行政管理机关，对流通环节食品安全负有监督管理的法定职责，其执法主体适格，本院予以确认。
首先，《食品安全法》第二十八条规定：“禁止生产经营下列食品：……（六）未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”《动物防疫法》第四十二条规定：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。”《动物防疫管理办法》第十三条规定：“出售或者运输的动物、动物产品经所在县级动物卫生监督机构的官方兽医检疫合格，并取得《动物检疫合格证明》后，方可离开产地。”《动物检疫管理办法》第二十三条规定：“经检疫符合下列条件的，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》，对胴体及分割、包装的动物产品加盖检疫验讫印章或者加施其他检疫标志……”可见，出售或者运输动物产品前，货主应当向所在县级动物卫生监督机构申报检疫，在检疫取得《动物检疫合格证明》以及在动物产品上加施检疫标志后，方可离开产地。食品经营者不得经营未经动物卫生监督机构检疫的肉类。本案现有证据显示，虽然罗强与兴业腊味厂对涉案冷冻肥猪肉的交易尚未完成，但罗强自己确认涉案冷冻肥猪肉是用于销售，因此，罗强具有经营涉案动物产品的行为。该批肥猪肉是罗强从信宜农贸市场以及食品公司回收后经过分装、冷藏后再运输至江门。在这过程中，这些肉类已从原来在农贸市场或食品公司销售时的新鲜肥猪肉变成了冷冻肥猪肉，且储藏时间长达三个月，其是否为合格的动物产品是需要经过动物卫生监督机构进行检疫的。江海工商分局在现场检查中发现了部分包装袋中附有的《动物检疫合格证明》或《广东省畜产品检验证明》，但这些证明文件中记载的有效时间以及销售地点均无法与涉案冻肉一一对应，无法证明这些证明文件就是针对涉案冻肉所出具的。而且罗强确认这些检疫合格证明文件是由原肉类销售者向其提供的，因此这些证明文件也只能作为这些肉类在农贸市场或食品公司销售前的检疫情况，本案中罗强不能提供这些肉类在经过回收、分装、冷藏后再出售前已经经过动物卫生监督机构检疫且检疫合格。因此，罗强用于销售的涉案冷冻肥猪肉，属于未经动物卫生监督机构检疫的肉类。罗强对其经营的涉案冻肉是经过检疫的主张，依据不足，不予支持。
其次，《食品安全法》第八十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（六）经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”本案中，罗强确认以6000元/吨的销售价出售涉案冻肉，与罗强的员工黄廷江、兴业腊味厂的经营者邓锡旺的陈述是一致的。因此，江海工商分局以销售价计算得出涉案冻肉货值为19.476万元，并依据上述法律规定对罗强经营未经动物卫生监督机构检疫的肉类的行为，作出没收该批冻肉并罚款100万元的处罚决定，在上述法律规定的处以货值金额五倍以上十倍以下的幅度范围内，并未违反相关法律规定。据此，江海工商分局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。
再次，本案中，江海工商分局对涉案冻肉进行了现场检查，向货主罗强以及其员工、兴业腊味厂经营者以及信宜当地相关企业和人员进行了调查后，将罗强涉嫌的违法行为内容以及拟行政处罚内容依法告知了罗强，也根据罗强的申请举行了听证，上述程序并未违反相关法律规定。但是，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限”的规定，江海工商分局在2015年1月30日立案后，至6月3日作出行政处罚决定，扣除案件处理过程中听证、检验等时间，办理期限超过了上述法律规定的期限，江海工商分局在本案中也没有提供其办理了延长办案期限的相关证据材料。江海工商分局超期作出处罚决定，程序上存在瑕疵，但该瑕疵并未对江海工商分局作出涉案行政处罚实体处理的结果产生影响。另外，江海工商分局对涉案冻肉实施封存，是其对涉案物品实施的行政强制措施，与本案行政处罚是两个不同的法律关系，罗强以超期查封为由主张撤销涉案行政处罚，依据不足。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告罗强的诉讼请求。
罗强不服一审判决向本院提起上诉称:1、被上诉人不具有执法主体资格，即使要查处，执法主体应当是动物卫生监督机构而非作为工商管理机构的被上诉人；2、调查程序严重违法。一是没有被授权及真实工商行政管理人员身份的人员参与本案行政执法，谭国安不具备执法人员资格。二是现场检查及实施强制措施时，被上诉人从未通知上诉人到场，也没有邀请见证人到场。三是被上诉人至今未送达查封决定书和清单给上诉人。四是被上诉人实施强制措施未经其单位负责人批准。五是被上诉人采取的强制措施期限严重超期，属于非法扣押。六是听证程序违法。被授权调处的人员“云清、晓庆”二人才能作为调查人员参与听证会，但是听证会上的案件调查人却有岑鸿彪；3、本案作出行政处罚决定并未经被上诉人的单位负责人批准，且办案期限严重超期，程序严重违法；4、上诉人的猪肉有合法出厂检验检疫手续，履行了进货查验义务。综上，请求二审法院撤销一审判决，认定涉案处罚决定违法并予以撤销。
江门市江海区市场安全监督管理局二审辩称：1、上诉人的行为同时触犯了《食品安全法》，且涉案猪肉用于销售，江海工商分局有权对其违法行为予以处罚；2、本案由江海工商分局先行调查取证后再立案是符合法律规定的，谭国安具备执法人员资格。涉案处罚是由江海工商分局名义作出，并非授权办案人员作出，上诉人认为只能由立案审批表上固定的两位调查人员进行处理的理由不能成立；3、江海工商分局一审时已将实施强制措施决定书和现场清单作为证据使用，上诉人称强制措施超期，与本案不属于同一法律关系；4、江海工商分局并未超期作出处理决定，且处罚的事实清楚，证据确实充分，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为食品安全监督管理行政处罚纠纷。二审争议焦点为江海工商分局对罗强作出的江海工商罚字[2015]24号《行政处罚决定书》是否合法。
《食品安全法》第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”、第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《流通环节食品安全监督管理办法》第四条规定：“工商行政管理机关依照法律、法规和国务院规定的职责以及本办法的规定，对流通环节食品安全进行监督管理”、第五条规定：“县级及其以上地方工商行政管理机关在当地人民政府的统一领导下，负责本辖区内流通环节食品安全监督管理。”涉案的猪肉在被查处前系处于待销售状态，罗强亦确认涉案冷冻肥猪肉是用于销售，因此，江海工商分局作为县级地方工商行政管理机关，对本案处于流通环节的猪肉依法具有查处职责。
《食品安全法》第二十八条规定：“禁止生产经营下列食品：……（六）未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”《动物防疫法》第四十二条规定：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。”《动物防疫管理办法》第十三条规定：“出售或者运输的动物、动物产品经所在县级动物卫生监督机构的官方兽医检疫合格，并取得《动物检疫合格证明》后，方可离开产地。”《动物检疫管理办法》第二十三条规定：“经检疫符合下列条件的，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》，对胴体及分割、包装的动物产品加盖检疫验讫印章或者加施其他检疫标志……”上诉人罗强销售的冷冻肥猪肉储藏时间已经达三个月，在出售前应当经过动物卫生监督机构的检疫。此外，涉案部分猪肉的包装袋中附有的《动物检疫合格证明》或《广东省畜产品检验证明》文件，其中记载的有效时间以及销售地点不能与涉案冷冻猪肉一一对应，且有大量冷冻猪肉来源不明。基于上述理由，江海工商分局认定上诉人罗强实施了经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为，证据充分。
《食品安全法》第八十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（六）经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”江海工商分局根据罗强的确认及其员工的陈述，以销售价计算得出涉案冻肉货值为19.476万元，依据上述法律规定对罗强作出没收冻肉并罚款100万元的处罚决定，量罚适当。另，由于本案被诉行为系行政处罚决定，上诉人所诉江海工商分局的行政强制措施违法的主张本院不予审查。据此，对原审驳回罗强诉讼请求的判决，本院予以支持。
综上，上诉人罗强的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一六年六月十五日
书 记 员 朱璐明