江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初22号
原告储开宏，女，1978年9月2日生，汉族，住江苏省南通市通州区。
被告南通市国土资源局通州分局，住所地南通市通州区金沙镇大庆路。
法定代表人俞华，局长。
组织机构代码证号：014237236。
委托代理人季云忠，南通市国土资源局通州分局纪检组长。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
被告南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
委托代理人许飞，南通市人民政府法制办工作人员。
委托代理人吴燕燕，南通市人民政府法制办工作人员。
原告储开宏诉被告南通市国土资源局通州分局（以下简称通州国土分局）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）政府信息公开一案,本院于2016年1月14日立案受理后，向被告通州国土分局、南通市政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2016年4月15日公开开庭进行了审理。原告储开宏，被告通州国土分局委托代理人季云忠、葛志军，被告南通市政府委托代理人许飞、吴燕燕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告储开宏于2015年9月2日向被告通州国土分局邮寄《政府信息公开申请表》,申请公开：”你局于2012年8月对通州区兴仁镇芦花港村经济合作社非法占用集体土地进行建设行为作出的行政处罚决定。”通州国土分局于2015年10月10日作出的[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》，拒绝公开原告所申请政府信息。原告不服，申请复议，南通市政府作出通政复决[2015]389号《行政复议决定书》，维持通州国土分局的答复。
原告储开宏诉称，原告于2015年9月2日以挂号信的方式向通州国土分局邮寄《政府信息公开申请表》,申请公开：”你局于2012年8月对通州区兴仁镇芦花港村经济合作社非法占用集体土地进行建设行为作出的行政处罚决定。”通州国土分局收到后作出《政府信息公开补充申请告知书》，原告补充提交了《关于<政府信息公开补充申请告知书>的回复》，后通州国土分局于2015年10月10日作出的[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》，拒绝公开原告所申请政府信息。原告认为其不公开政府信息的行为和南通市政府作出的通政复决[2015]389号《行政复议决定书》均违法，侵犯了原告的合法权益。为此，原告依法提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销被告通州国土分局作出的[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》；2、责令被告通州国土分局依法公开原告所申请的涉诉信息；3、确认被告南通市政府作出的通政复决[2015]389号《行政复议决定书》违法。
原告储开宏向本院提交的证据有：
1、原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；
2、（2015）通李信公字第018号《政府信息公开申请表》；
3、[2015年]通土资依告第19号《政府信息公开补充申请告知书》；
4、（2015）通李信公字第018A号《关于<政府信息公开补充申请告知书>的回复》；
5、[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》；
6、通政复决[2015]389号《行政复议决定书》；
7、2015年8月19日通州国土分局向原告作出的告知书，其告知的第三条即是案涉信息，证明（1）原告是该地块的举报人，（2）通州国土分局只告知了处罚，却未告知处理结果；
8、江苏省国土资源厅作出的2015苏国土资行复121号行政复议决定书，这是另一处正在进行的违法建筑，原告向通州国土分局举报，通州国土分局告知进行了处罚，未告知处理结果，原告不服进行复议，省国土厅确认其告知书违法，责令其补充告知原告处理结果。
以上证据证明案涉信息通州国土分局应予公开，其不公开违法，南通市政府未尽到审查复议义务，其复议决定违法。
被告通州国土分局辩称，一、被告已依法按期履行了政府信息公开答复义务。原告于2015年9月4日通过信函方式向被告提出政府信息公开申请，要求公开”你局于2012年8月对通州区兴仁镇芦花港村经济合作社非法占用集体土地进行建设行为作出的行政处罚决定”信息。被告受理后，立即对原告申请公开的政府信息进行了调查，发现原告反映的为南通市通州区兴仁镇芦花港村经济合作社非法占用地块，被告已经进行了依法查处，但不能确认该信息与原告生产、生活、科研等特殊需要有关。9月17日被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第21条的规定，作出[2015年]通土资依告第19号《政府信息公开补充申请告知书》，对原告政府信息公开申请，作出”根据《条例》第13条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发）[2010]5号）第1条的规定，请您于收到本告知书之日起15日内，补充提供获取上述信息与本人生产、生活、科研等需要相关的证明材料。逾期未补充的，视为放弃申请。”的告知。2015年9月28日，原告通过信函方式向被告提交了《关于<政府信息公开补充申请告知书>的回复》（以下简称《回复》）。被告经审查，发现原告递交的《回复》不能证明与要求公开的信息之间存在生产、生活、科研等特殊需要有关的联系。2015年10月10日，被告依据《条例》第21条的规定，作出[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》，答复原告”经查，您所递交的补充材料，不能说明您需要获取的政府信息与您本人生产、生活、科研等需要相关，本机关不予提供”。二、因案涉信息属依申请公开政府信息，在原告没有提供证据证明其与案涉信息存在有与自身生产、生活、科研等特殊需要的情况下，被告未公开案涉信息。被告作出的政府信息公开答复并无不当。三、复议机关认为国土行政处罚信息不属于主动公开信息，依法维持了案涉《政府信息公开申请答复书》。四、案涉地块位于通州区兴仁镇芦花港村20组，申请人提供的住址信息为通州区兴仁镇芦花港村19组，与案涉地块没有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，原告对案涉地块上的行政行为不具有诉讼主体资格。综上，被告在办理原告的政府信息公开申请事项过程中，依法履行了政府信息公开法定职责，尽到了答复义务，答复事项程序合法，事实清楚，适用法律准确，请求贵院依法维持。
被告通州国土分局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、原告储开宏政府信息公开申请书，证明申请的时间、申请案涉信息的内容；
2、通州国土分局向原告储开宏作出的[2015年]通土资依告第19号《政府信息公开补充申请告知书》，证明告知的时间、内容，要求申请人提供申请的案涉信息与其三需要有关；
3、原告储开宏向通州国土分局提供的编号（2015）通李信公字第018A号《关于<政府信息公开补充申请告知书>的回复》，证明其对申请案涉信息与其三需要是否有关作出的一个补充说明，其认为申请公开的案涉信息不属于依申请公开的信息，属于主动公开的信息，基于监督权的需要，申请公开案涉信息；
4、通州国土分局向原告储开宏作出的[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》，证明答复的时间，内容，通州国土分局已经履行了政府信息答复义务；
5、南通市政府作出的通政复决[2015]389号《行政复议决定书》，证明申请人不服通州国土分局的答复，申请行政复议，复议维持了通州国土分局的政府信息公开答复；
规范性依据：《条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。
被告南通市政府辩称，一、《复议决定书》程序合法。原告储开宏不服通州国土分局作出的涉诉答复书，于2015年12月7日向被告邮寄行政复议申请，被告的行政复议机构于12月8日收悉。经审查，被告决定依法受理，并通知通州国土分局答复。在法律规定的期限内，通州国土分局进行了书面答复。被告于2016年1月7日作出《复议决定书》，并依法邮寄送达当事人。复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和第三十一条的规定。二、《复议决定书》认定事实清楚。被告经审理查明，2015年9月4日，通州国土分局收到原告邮寄的《政府信息公开申请表》，所需信息的内容描述”申请公开你局于2012年8月对通州区兴仁镇芦花港村经济合作社非法占用集体土地进行建设行为作出的行政处罚决定”，通州国土分局于9月17日作出《政府信息公开补充申请告知书》，要求原告补充提供申请获取的信息与本人生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料。9月28日，通州国土分局收到原告邮寄的《关于<政府信息公开补充申请告知书>的回复》。10月10日，通州国土分局作出涉诉答复书，并依法送达。被告认定的事实清楚。三《复议决定书》审查适当。被告认为，国土行政处罚信息不属于主动公开的信息。根据原告在申请政府信息公开时所描述的地址等情况，通州国土分局不能判断与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关，因此，通州国土分局要求原告补充提供所需信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料，并无不当。原告提交的说明仍不能证明其所需信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关，通州国土分局在规定的期限内作出涉诉答复书，并于当日以快递的方式向原告进行送达，符合法律规定。四、《复议决定书》适用依据准确。该行政复议案件，被告受理后经审查，认为通州国土分局2015年10月10日作出的[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》事实清楚、适用法律正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定于2016年1月7日作出了《复议决定书》，适用依据准确。综上，被告认为原告提起的行政诉讼的事实和理由不能成立，被告所做的《复议决定书》事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告南通市政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书和邮寄信封，证明原告的复议请求及邮寄时间；
2、通政复答[2015]389号《行政复议答复通知书》，证明被告在法定期限内通知通州国土分局进行答复；
3、通州国土分局提交的《行政复议答复书》，证明通州国土分局进行了书面答复；
4、被告作出的通政复决[2015]389号《行政复议决定书》、邮寄信封及回执，证明被告在法定期限内作出复议并依法送达。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
经庭审质证，原告储开宏对被告通州国土分局提供的证据质证认为：1、证据1、3三性予以认可。2、证据2真实性、关联性认可，合法性不认可，三需要的证明材料不是政府信息的申请要件，被告却刁难要求补充三需要的材料，故意增设申请人的义务，明显违法。3、证据4真实性、关联性认可，合法性不认可，案涉信息是涉及公民切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与的主动公开信息。4、证据5真实性、关联性认可，合法性不认可。南通市政府没有尽到依法审查的义务，复议违法。
原告储开宏对被告南通市政府提供的证据质证认为，1、证据1除了所附的附件外三性认可。2、证据2三性认可。3、证据3、4真实性、关联性认可，合法性不认可。
被告通州国土分局对原告储开宏提交的证据发表如下质证意见：1、对证据16三性不持异议，但证明目的不认可。2、对证据7、8，关于省国土厅121号行政复议决定书，此复议决定书调整的不是信息公开的政府行为，其调整的是对举报人应当告知处理结果。此复议决定在江苏省人民政府办公厅苏政办发（2016）3号文件颁布以后实施的，对行政处罚公示有了新的要求，不表明此前作出的涉诉答复不合法。
被告南通市政府对原告储开宏提交的证据发表如下质证意见：1、原告在申请行政复议时并没有提供证据7，对该证据的三性不发表质证意见。2、对证据8，认为与本案信息公开申请及本机关作出的复议决定并无关联性。
本院对上述证据作如下认证：
原告储开宏提交的证据1--
6能够证明：1、储开宏具有提起行政诉讼的原告主体资格；2、被告通州国土分局作出涉诉政府信息公开答复且经行政复议维持答复的事实。对于上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。证据7、8与本案不具有关联性。
被告通州国土分局提交的证据，可证明被告通州国土分局收到原告储开宏提交的政府信息公开申请后，作出涉诉政府信息公开答复书。对上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
被告南通市政府提交的证据，可证明被告南通市政府收到原告储开宏提交的行政复议申请后，履行了相应程序并在法定期限内作出涉诉复议决定书并向原告储开宏邮寄送达。对上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，原告储开宏于2015年9月2日以挂号信的方式向被告通州国土分局邮寄了编号为（2015）通李信公字第018号的《政府信息公开申请表》，要求被告通州国土分局公开：”你局于2012年8月对通州区兴仁镇芦花港村经济合作社非法占用集体土地进行建设行为作出的行政处罚决定。”所需信息的指定提供方式为纸质，获取信息的方式为邮寄，所需信息用途描写为个人维权。被告通州国土分局收件后于9月17日作出[2015年]通土资依告第19号《政府信息公开补充申请告知书》，要求原告于收到本告知书之日起15个工作日内，补充提供获取上述信息与本人生产、生活、科研等需要相关的证明材料。逾期未补充的，视为放弃申请。原告于9月27日作出（2015）通李信公字第018A号《关于<政府信息公开补充申请告知书>的回复》，回复如下：1、申请公开的案涉信息不属于依申请公开的信息，属于主动公开的信息；2、原告是此土地违法的举报人，你单位给本人的告知书告知已作出处罚；3、本人具有法律所赋予的监督权，监督你单位是否依法履行职责，故请你单位在规定时间内公开本人所申请政府信息。被告通州国土分局收到回复后于2015年10月10日作出[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：”经查，您所递交的补充材料，不能说明您需要获取的政府信息与您本人生产、生活、科研等需要相关，本机关不予提供”。
原告不服该答复，于2015年12月7日向南通市政府申请复议，南通市政府受理后于12月9日通知通州国土分局作出行政复议答复，通州国土分局于12月21日向南通市政府提交行政复议答复书。南通市政府于2016年1月7日作出维持通州国土分局涉诉答复的通政复决[2015]389号《行政复议决定书》，并送达双方。
另查明，原告储开宏于2015年9月28日向南通市国土资源局递交了行政查处申请，要求对通州区兴仁镇芦花港村十九组公共服务中心南，通富路东正在进行的违法建设行为进行查处，责令停工，并将处理结果以书面形式告知申请人。10月10日，南通市国土资源局向原告储开宏作出告知书，告知：”2010年12月，通州区兴仁镇芦花港村经济合作社未经批准，非法占用该村20组集体土地5133平方米（含你举报地块）进行非农业建设，我局已于2012年8月依法进行了行政处罚。目前，你举报的违法建设已停工。我局将密切关注该地块的土地动态，一经发现有违法用地行为，将依法查处。”储开宏不服此告知，向江苏省国土资源厅申请复议，江苏省国土资源厅于2016年3月2日作出（2015）苏国土资行复第121号行政复议决定书，确认南通市国土资源局作出的告知书违法，责令其在10个工作日内补充告知储开宏涉案违法用地行为的处理结果。该复议决定生效后，本案被告通州国土分局将通土资罚（仁）（2012）062001号南通市国土资源局行政处罚决定书邮寄送达给储开宏，储开宏已实际签收。本院经审查查明，该行政处罚决定书即为原告申请公开的案涉信息。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告通州国土分局作为一级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案争议焦点：被告通州国土分局所作的涉诉答复是否合法，主要争议是被告通州国土分局以原告不能提供”三需要”有关证明后而拒绝公开案涉信息是否合法？对此，本院认为，首先，”三需要”的证明材料不是申请政府信息公开的要件。申请政府信息公开是法律赋予公民的一项权利，《条例》第二十条对政府信息公开申请人内容作出了规定，即当事人提出政府信息公开申请，只要有”（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”等内容即可。《条例》第十三条规定，”除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”此处的”生产、生活、科研等特殊需要”是内涵与外延均是不特定的法律概念，涵盖范围极为广泛，不应作限缩的理解。从《条例》保障公民知情权，提高政府工作透明度的立法本意来看，上述规定并非是对申请人申请资格的限制。国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定，”行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”虽然行政机关可以据此对不符合”三需要”的政府信息公开申请予以拒绝，但这并不意味着申请人在提出政府信息公开申请时需要提供”生产、生活、科研等特殊需要”的证明材料。申请人是否有特殊需要属于实体问题，不宜作为资格限制条件。被告通州国土分局将提供”三需要”证明材料作为申请人申请政府信息的前提条件，事实上已经将”三需要”作为了申请资格的限制性条件，不符合《条例》的具体规定和立法精神。
其次，被告通州国土分局要求原告储开宏补充提供与”三需要”有关的证明材料没有法律依据。《条例》第二十一条规定：”对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。据此规定，行政机关应当根据申请的信息是不是政府信息、是否存在、是否应当公开、是否属于本机关公开等情况分别作出答复，只有申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充，该告知并不包括需要提供”三需要”证明材料的要求。”法律之外无行政可言”，被告通州国土分局在法律规定程序之外为原告设定了义务，要求原告提供”三需要”证明材料缺乏法律依据。
再次，被告通州国土分局以原告的申请不符合”三需要”而拒绝公开涉诉信息没有法律依据。本案原告储开宏提出政府信息公开申请，在用途描述一栏中表述为”个人维权”，应当说原告储开宏对自身需要的表述是明确、清晰的。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定，原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，应当驳回原告诉讼请求。从该规定也可以看出，申请人对于”生产、生活、科研等特殊需要”也只有合理说明的义务，并不强求申请人一定要提供证据予以证明。合理说明义务与举证证明义务无论从性质上、形式上、程度上都具有显著区别，不应混淆，也不应不加区分的将举证证明义务赋予给相对人。本案中，被告通州国土分局答辩时认为，原告申请公开的涉诉信息不符合”三需要”的理由是，原告是通州区兴仁镇芦花港村十九组村民，而通州区兴仁镇芦花港村经济合作社违法用地是发生在该村二十组。对此，本院认为，无论原告要求信息公开的内容，还是多次进行举报的事项，是要求知晓对通州区兴仁镇芦花港村经济合作社违法用地的查处决定，原告作为该村村民，在行使举报权后，基于通州国土分局对举报事项作出的告知，又申请被告通州国土分局公开行政处罚决定，其请求应予支持。村经济合作社作为一个村级经济组织，其违法用地在哪个组，不是被告通州国土分局作出信息答复时要考量的。故被告通州国土分局以村组的差别来否认原告”三需要”，进而拒绝提供信息的辩解理由难以成立。
最后，基于相同的理由，南通市政府作出的维持被诉答复行为的复议决定也失去了合法的基础，应一并予以撤销。
综上所述，被告通州国土分局作出的涉诉答复适用法律错误，依法应予撤销，并责令限期重新答复，但鉴于被告通州国土分局已在本案诉讼期间将案涉处罚决定提供给原告，原告的信息知情权已得到保障，责令被告重新公开并无实际意义，故本院驳回原告要求公开涉诉处罚决定的诉讼请求。被告南通市政府作出的维持被诉答复行为的复议决定因失去了合法的基础，也应一并予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市国土资源局通州分局作出的[2015年]通土资依复第195号《政府信息公开申请答复书》；
二、撤销被告南通市人民政府作出的通政复决[2015]389号《行政复议决定书》；
三、驳回原告储开宏要求公开案涉政府信息的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市国土资源局通州分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 王新兵
人民陪审员 曹建云
人民陪审员 王咸华
二〇一六年八月十日
书 记 员 陶翛然
附相关法律条文：
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。