海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终52号
上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人朱丽红，该局工作人员。
委托代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）梁振英，女，1957年4月29日出生，黎族，住三亚市。
委托代理人王伟，男，1977年8月21日出生，黎族，住三亚市。
原审第三人陈志强，男，1950年7月8日出生，汉族，住三亚市。
上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）因被上诉人梁振英及原审第三人陈志强诉其建设规划行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院2017年5月28日作出的（2017）琼0271行初55号行政判决书，通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人吉阳区城管局委托代理人朱丽红、吴光维，被上诉人梁振英委托代理人王伟，原审第三人陈志强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：上诉人吉阳区城管局于2016年9月8日对原审第三人陈志强作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，责令被处罚人自本决定书送达之日起三日内拆除其位于三亚市吉阳区月川社区月川中路东二巷后段的一栋六层框架结构、占地面积118平方米、建筑面积708平方米的房屋。2016年9月14日，上诉人吉阳区城管局对原审第三人陈志强作出三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》，催告原审第三人陈志强于2016年9月18日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》的义务，自行拆除涉案违法建设建筑物。
原审法院查明，1981年2月17日，月川四队的王亚弟以784.30元向原通什农垦第一医院购买砖瓦住房两房。1984年8月21日，经原三亚市月川乡人民政府同意，王亚弟将该砖瓦房屋转让给同村村民原告梁振英和第三人陈志强。1987年8月12日，原告梁振英又将该砖瓦房屋转让予其姐姐梁振花。后来姐姐梁振花又将其中一间赠与妹妹原告梁振英。1989年6月，原告梁振英与第三人陈志强将该砖瓦房屋拆除，在原宅基地上合作建设了一栋四层房屋，1990年又加建二层，共六层。六层房屋占地面积118平方米，建筑面积708平方米，框架结构，当年建成入住至今。该房屋原告梁振英与第三人陈志强共用楼梯，以楼梯为界对半分配，分别占有。上楼梯的右边为原告梁振英所有，上楼梯的左边为第三人陈志强所有。2016年6月15日，被告执法人员经检查，认定第三人陈志强在三亚市吉阳区月川社区月川中路东二巷后段建设的该栋六层框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。被告经制作现场检查记录、绘图拍照后，向第三人陈志强作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字［2016］第7-20号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知第三人陈志强携带本人身份证、户口本、土地证、房屋权证、规划报建审批手续等资料，于2016年6月21日9时到三亚市吉阳区城市管理局一大队办公室接受询问，逾期将依法采取行政强制措施。原告梁振英及第三人陈志强逾期未接受调查询问。2016年8月18日，被告对第三人陈志强作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2016］第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知第三人陈志强拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2016年9月8日，被告对第三人陈志强作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定第三人陈志强未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳区月川社区月川中路东二巷后段建设六层框架结构房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，决定责令第三人陈志强自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2016年9月14日，被告对第三人陈志强作出并送达三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告第三人陈志强于2016年9月18日24时前履行三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知第三人陈志强有权进行陈述和申辩。通告相关人员于2016年9月18日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。原告梁振英不服，遂向本院提起诉讼，请求判决撤销三亚市吉阳区城市管理局2016年9月8日作出的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》及2016年9月14日作出的三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》。
原审法院认为，涉案房屋为原告和第三人共建，有原告提交的通什农垦第一医院收据、三亚市月川乡人民政府同意王亚弟将房屋转让给原告和第三人的书证、赠与协议、原告和第三人分割房屋的三亚市月川村房子证明书以及陈述相互印证，应予认定。行政诉讼应由被告承担举证证明责任。被告提交的现有有效证据不足以证明涉案房屋为第三人一人建设，被诉行政行为认定涉案房屋为第三人一人建设，没有事实根据。应认定被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。被告主张原告建房时间为2008年以后，应承担举证证明责任，被告未能举证证明，没有事实根据，不予采信。原告主张其建房时间为1989年6月，被告未能举证反驳，根据现有有效证据，应认定原告建房时间为1989年6月。被诉行政行为系以原告建设的涉案房屋为未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证建设的违法建筑，适用《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》对原告进行处罚，依法应承担举证证明原告建设涉案房屋的时间为《中华人民共和国城乡规划法》施行以后建设，即2008年1月1日以后建设。被诉行政行为在未对原告建设的涉案房屋的建设时间作出认定，又未能举证证明涉案房屋的建设时间为2008年以后的情形下，认定原告建设涉案房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，亦应认定被诉行政行为主要证据不足，认定事实不清。主要证据不足的行政行为，依法应予撤销。
被告对第三人作出的三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，系被告作为行政管理有权部门，为执行其作出的被诉行政处罚决定书决定的事项作出强制执行决定前，对涉案房屋实施行政强制执行拆除前，通知第三人自行搬迁的事先催告行为。该三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》本身不是行政处罚，也不是强制执行决定，未重新设定当事人的权利义务，未改变当事人的权利义务，当事人可执行也可以不执行，对当事人的权利义务不产生实际影响，对当事人不具有法律约束力和强制力。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告对三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不予审理。
涉案房屋为原告与第三人合建并按份共有，被诉行政处罚决定认定涉案房屋为违法建筑并责令拆除，已对原告的权利义务产生了实际影响，原告与被诉行政处罚决定有利害关系，系利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告对被诉行政处罚决定有权提起诉讼，系适格原告。被告关于原告并非本案适格原告，无权就被诉行政处罚决定提起诉讼的抗辩事由，没有事实根据和法律依据，不予采信。
综上所述，原告为本案适格原告，被诉三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》主要证据不足，认定事实不清，应予撤销。原告对三吉城管（一大队）催告字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决如下：撤销被告三亚市吉阳区城市管理局2016年9月8日作出的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。
上诉人吉阳区城管局上诉称，上诉人制作的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第176号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定建房时间为1989年6月系认定事实错误，二审法院应予以纠正。一、上诉人在查处前期摸底排查工作中，从月川居委会了解到第三人是唯一的涉法房屋的建设人。鉴此，上诉人以第三人为被处罚人，制作并送达了各项法律文书。在整个查处过程中，被上诉人均未向上诉人提出过异议。一审第二次庭审笔录第7页记载，被上诉人表示对上诉人提交的所有证据均没有意见，可见被上诉人对上诉人制作并送达的各项法律文书是知晓的。被上诉人在查处过程中没有告知上诉人其系建房人的身份，导致上诉人遗漏涉案房屋的建房人，进而完成了整个查处工作。因此，遗漏被处罚人并非上诉人原因所致，一审法院据此认定上诉人的行政行为”认定事实不清，主要证据不足”不仅缺乏事实依据，还显失公平。二、本案经过两次开庭审理，被上诉人及第三人均口径一致自述涉案房屋的建设时间为1989年6月，但未能提交与此有关的证据予以证明。被上诉人所提交的全部证据都与涉案房屋的建设时间没有关联性，但一审法院对被上诉人提交的全部证据都予以认可，据此以”被告未能举证反驳为由”，确认建房时间为1989年6月。被上诉人与第三人没有取得建设规划部门的许可，擅自建设涉案房屋。由于涉案房屋没有在相关部门登记过，导致上诉人无法查明建房时间。在这种情况下，一审法院仅凭被上诉人和第三人口述，就认定涉案房屋的建房时间是缺乏事实依据和证据支持的。三、无论涉案房屋建设于何时，建房人在未经规划部门批准，未取得建房许可的情况下，擅自兴建房屋的事实是清楚的。在无法明确建房时间的情况下，上诉人适用现行生效并实施的《中华人民共和国城乡规划法》对被上诉人进行处罚是适当的，即便涉案房屋建设完成至今已超过两年，上诉人认为也应该进行处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定”违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。上诉人认为，由于该违法建筑物的违法状态处于持续状态，仍然应予行政处罚。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法判令：一、撤销三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初55号行政判决；二、驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人吉阳区城管局在二审中向本院提交如下证据：1.陈志强和梁振英涉案宗地资料；2.陈志强和梁振英涉案宗地图；3.陈志强和梁振英涉案界址点坐标表；4.2012年10月和2013年11月陈志强和梁振英涉案房屋所在地块的卫星影像图；5.海南赛博地理信息科技有限公司三亚分公司营业执照；6.梁振英和陈志强涉案土地所在区域的控制性详细规划。
被上诉人梁振英辩称，一、涉案房屋是梁振英和陈志强合建的，但登记只登记在陈志强名下；二、上诉人吉阳区城管局并未找我们调查涉案房屋情况；三、涉案房屋的建房时间为1989年6月，建房时梁振英和陈志强双方写条子说明了合建的相关情况，该证据已经提交原审法院。四、涉案房屋建设时《中华人民共和国城乡规划法》还没有颁布实施，不适用《中华人民共和国城乡规划法》，而且当时村子的其他人建房也没有报建。涉案房屋的建设是合法的。
原审第三人陈志强述称，涉案房屋建房时间为1989年，我们一直居住在此，村子里的人都知道相关情况。建房是合法的，不适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。
经庭审质证，上诉人在二审中所提供的证据制成的时间分别为2017年6月8日和2017年6月21日，而本案被诉行政处罚决定书作出的时间为2016年9月8日，故该证据不属被告据以作出被诉行政行为时的证据且未在第一审程序中提供，故不能作为认定被诉行政行为合法的依据。
二审中，上诉人对原审判决认定被上诉人房屋建于1989年6月的事实有异议，认为根据2012年10月和2013年11月梁振英和陈志强涉案房屋所在地块的卫星影像图，显示涉案房屋的建造时间应在2012年10月至2013年11月之间。经审查，上诉人在二审中所提供的证据制成的时间分别为2017年6月8日和2017年6月21日，而本案被诉行政处罚决定书作出的时间为2016年9月8日，故该证据不属上诉人据以作出被诉行政行为时的证据且未在第一审程序中提供，故不能作为认定被诉行政行为合法的依据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条之规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。本案中，上诉人除应举证证明被上诉人在未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件的情形下建设房屋的事实外，还应举证证明被上诉人所建房屋具有严重影响城市规划，且无法采取改正措施消除对城市规划影响的情形。被上诉人是否能举证证明其房屋建造时间为1989年6月的事实，不免除上诉人对以上事实应承担的证明责任。故原审判决确认由上诉人承担举证不能证明责任后果的理由并无不当。
二审查明的其他事实，与原审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。
本院认为：一、被上诉人1984年8月21日，经原三亚市月川乡人民政府同意，通过转让取得涉案地上原房屋。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第七条第二款之规定，被上诉人在1999年《土地管理法》修订前，因合法取得房屋而占用的宅基地，可依法予以确权登记。故被上诉人于1984年8月21日取得上述宅基地，符合以上规定，来源合法。二、无论是依据《中华人民共和国城市规划法》，还是依据《中华人民共和国城乡规划法》，对未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行的建设行为，均设定了不同的责任后果。只有对具有严重影响城市规划，且无法采取改正措施消除对城市规划影响的房屋，方可采取限期拆除措施。本案中，对被上诉人在居民居住区合法取得的宅基地上所建自有住房，上诉人并未提供能证明被上诉人所建房屋具有严重影响城市规划，且无法采取改正措施消除对城市规划影响的有效证据，故上诉人对被上诉人所建房屋作出限期拆除的行政处罚，主要证据不足，明显不当。三、涉案房屋为被上诉人和原审第三人共建，有被上诉人提交的通什农垦第一医院收据、三亚市月川乡人民政府同意王亚弟将房屋转让给被上诉人和原审第三人的书证、赠与协议、被上诉人和原审第三人分割房屋的三亚市月川村房子证明书以及陈述相互印证，应予认定。行政诉讼应由行政机关承担证明行政行为合法性的举证责任。本案上诉人提交的现有有效证据不足以证明涉案房屋为原审第三人一人建设，被诉行政行为认定涉案房屋为原审第三人一人建设，没有事实根据。应认定被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。
综上，原审判决认定事实基本清楚，处理结果正确，对原审判决结果本院依法予以维持。上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市吉阳区城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长陈兴科
审判员张维青
审判员吉红
二〇一七年九月二十日
书记员许梦柳
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