海南省海口市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼01行终139号
上诉人（原审被告）海口市秀英区城市管理行政执法局，住所地海口市秀英区向荣路福秀小区。
法定代表人戴洪泽，局长。
委托代理人李瑞壮，海口市秀英区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人黄昭毅，海南维特律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李晓飞，男，汉族，1967年7月28日出生，住海口市,公民身份号码×××。
上诉人海口市秀英区城市管理行政执法局（以下简称秀英城管局）因与被上诉人李晓飞行政处罚及强制拆除纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2017）琼0105行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人秀英城管局的委托代理人李瑞壮、黄昭毅，被上诉人李晓飞到庭参加诉讼，现已审理终结。
原审判决查明：本案涉案建筑物位于海口市××区北侧，亚蔬公司对面，面积约5544平方米。2012年9月18日，李晓飞与亚蔬公司签订《土地租赁合同》，由李晓飞租用亚蔬公司经海口市秀英区政府批准的面积为274335.33平方米设施农用地中约48亩的土地。随后，李晓飞在该地上修建两个钢架结构简易大棚用于种植培育食用菌的生产和销售。2015年5月20日，秀英城管局工作人员在巡察时发现了李晓飞修建的涉案建筑。经现场调查，认定系亚农公司修建的钢架结构简易大棚，建筑面积为5544平方米，于2014年9月陆续兴建，现已建成使用。由于亚农公司在修建时没有依据我国城乡规划法第四十四条的规定履行办理临时规划的报建手续，秀英城管局将该建筑认定为违法建筑。同时，由于上述建筑物改变了批准使用的用途，无法采取改正措施消除影响，秀英城管局决定予以限期拆除。秀英城管局遂于2015年6月16日向亚农公司作出海管法罚告字X2（2015）第0331号《行政处罚事先告知书》并在现场留置送达，告知违法的事实和拟给予的处罚，并告知其享有提出陈述、申辩的权利。李晓飞随后于6月18日向秀英城管局提交了《申辩书》，说明亚农公司已被注销，涉案土地为设施农用地，李晓飞修建的两个农业大棚按规定无需规划报建审批，要求撤销该告知书及对其合法使用土地的行为不予处罚。但该申辩意见未被秀英城管局采纳。2015年6月20日，秀英城管局向亚农公司作出本案被诉的0331号决定书，以亚农公司未经行政许可，于2014年9月在海口市××区北侧亚蔬对面，擅自建造两间一层简易结构房屋，建筑面积为5544平方米。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第44条的规定，属违法行为。依据该法第66条第一款第（一）项的规定，决定责令当事人自接到决定书之日起7日内自行拆除该违法建筑；逾期未自行拆除的，将依法强制拆除。该处罚决定未向李晓飞送达。2016年4月19日，5月23日，海口市秀英区人民政府两次在《海口日报》上刊登《通告》，《通告》上将李晓飞的涉案建筑用地单位认定为中胜物流化肥公司（编号为第32号，图斑号346-1），限其三日内自行拆除，逾期将强制拆除。2016年6月14日、6月19日、7月26日，秀英城管局组织人员分三次将涉案建筑物进行了强制拆除。李晓飞不服，将海口市秀英区人民政府、城管局、国土秀英分局、海口市秀英区长流镇人民政府列为共同被告，向海口市中级人民法院提起行政诉讼。海口市中级人民法院经审理，以海口市秀英区人民政府、国土秀英分局、海口市秀英区长流镇人民政府作为秀英城管局主体不适格为由，裁定驳回李晓飞对上述单位的起诉。李晓飞不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院经审理，裁定驳回上诉，维持原裁定。随后，海口市中级人民法院裁定将案件移送该院审理。另查明，亚农公司系由李晓飞、寇银全、李艳梅三人于2012年1月注册成立，后因资金不能到位，已于2013年12月18日注销。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是秀英城管局作出的0331号决定书以及依据该决定书进行强制拆除涉案建筑的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，根据海口市秀英区人民政府对亚蔬公司作出的秀英设农字（2014）第6号《设施农用地批准通知书》以及李晓飞与亚蔬公司签订的《土地租赁合同》，可以认定李晓飞修建的钢架结构简易大棚处在海口市秀英区人民政府批准的亚蔬公司的设施农用地范围内。根据国土资源部、农业部国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的相关规定，在设施农用地范围内兴建农业设施的，不需办理农用地转用审批手续。而李晓飞修建的用于养殖食用菌的大棚应属农业设施范围，无需再行办理审批手续。因此，秀英城管局将李晓飞修建的涉案建筑认定为违法建筑属于认定事实不清，主要证据不足。其次，秀英城管局在发现李晓飞的涉案建筑后，未认真调查核实，未及时听取、采纳李晓飞的申辩意见，其作出的0331号决定书未依法向李晓飞送达，剥夺了李晓飞寻求司法救济的权利。秀英城管局依据该决定书实施的强制拆除行为，未依照我国行政强制法的规定作出执行催告书及强制执行决定书，便对李晓飞的涉案建筑实施破坏性强制拆除，其行政处罚及执行程序违法。鉴于秀英城管局在本次行政处罚及实施强制拆除过程中认定事实不清、程序违法且已对涉案建筑进行了强制拆除，该行政行为不具有可撤销的内容，其处罚及强制拆除行为应确认为违法。对该违法行为可能给李晓飞造成的损失，则另案解决。综上，李晓飞起诉的理由成立，一审法院予以支持；秀英城管局的辩解理由与事实不符，且于法无据，一审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认海口市秀英区城市管理行政执法局对李晓飞位于海口市××区北侧，亚蔬公司对面的钢架结构大棚实施行政处罚及强制拆除的行政行为违法。一审诉讼费人民币50元，由海口市秀英区城市管理行政执法局负担。
上诉人秀英城管局上诉称：一、一审查明事实严重不清。1、混淆”项目用地”和”设施农用地”的面积。根据国土资发〔2010〕第155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，设施农用地分为生产设施用地和附属设施用地，海南亚蔬高科技农业开发有限公司申报的生产设施用地为140350平方米，附属设施用地9200平方米，秀英区政府批准”附属设施用地面积不超过8230.5平方米”（详见《设施农用地批准通知书》），因此，设施农用地总计不超过148580.5平方米。而一审判决却错将亚蔬公司的”省农业示范园”项目用地面积274335.33平方米，当作”设施农用地”面积，查明事实有误。2、涉案建筑为钢架铁皮房屋，认定为”简易大棚”定性错误。涉案建筑修建之处为亚蔬公司申报的生产设施用地中的”温室大棚”处。被上诉人建的是钢架铁皮、四周封闭包围的房屋，不具备透光、保温等栽培植物的基本要求，与亚蔬公司报批的塑料薄膜大棚的类型也完全不符。3、涉案建筑主要作仓库使用，认定”用于种植培育食用菌”以偏概全。涉案建筑共计5544平方米，用于培育食用菌的部分不足十分之一，其余的全部用来放纸箱和化肥，且绝大部分地面已经硬化。涉案建筑前，立的也是”中胜物流化肥仓库”的招牌。甚至在高贵良与李晓飞合同纠纷一案中(案号：[2014]龙民一初字第859号)，被上诉人自认其承租亚蔬公司的土地拟建仓库，且获得生效判决的确认。4、一审法院就租地、建设和设施农用地批准等时间顺序事实查明错误。本案相关事实的时间如下：被上诉人与亚蔬公司签订《土地租赁合同》的时间是2012年9月18日；修建仓库的时间是2013年9月，当时被上诉人向政府申请办理设施农用地未获批准；亚蔬公司以”省农业示范园”项目申请设施农用地，获批时间是2014年5月23日。二、一审法院适用法律错误。1、将”规划报建”审批等同于”农用地转用”审批。根据155号文，”新建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续”。此处的”农用地转用审批”是指《中华人民共和国土地管理法》第四十四条”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”规定的审批手续，并非《中华人民共和国城乡规划法》第44条”在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”规定的规划报建手续。被上诉人未经规划报建，在海口市主城区范围内进行建设，属于违法建设。2、设施农用地的获批主体并非被上诉人，设施农用地的规定不适用本案。本案设施农用地是批准给亚蔬公司”省农业示范园”项目所用，被上诉人不是适格的用地单位，涉案建筑也不是用于”省农业示范园”项目，被上诉人自行报批但未获批准。另，涉案建筑主要作为仓库使用，根据155号文，存放农产品、农资、农产品分拣包装等的仓库用地，属于”附属设施用地”，与原定建设的温室大棚属于”生产设施用地”不能混为一谈。亚蔬公司获批的”附属设施用地”严格限制在8230平方米以内，且全部位于椰海大道南侧，被上诉人租地范围内（位于椰海大道北侧）并无任何”附属设施用地”，因此被上诉人无权建设仓库。155号文第四条第（一）款强调”设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设”；”不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营”。综上，请求二审撤销一审判决；驳回被上诉人的一审所有诉讼请求；判令被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。
被上诉人李晓飞答辩称：一、秀英区人民法院认定事实清楚，证据充分。1、根据秀英区政府2014年5月23日【秀英设农字（2014）第6号】设施农用地批准通知书,第(五)项内容”设施农用地批准用地面积：项目用地面积274335.33平方米，其中：附属设施用地面积不超过8230.05平方米。”在项目内搭建生产设施不受面积的限制，不需办理转用审批手续。2、李晓飞所搭建的两栋简易铁皮大棚，主要用于食用菌（灵芝）的栽培、生产和销售，受种植植物生长条件的制约，食用菌必须在阴暗、潮湿、封闭的环境中才能生长，要求光线、温度、湿度等诸多因素较高。以上诉人二审新提供的塑料薄膜大棚照片，棚内主要用来育种、育苗，因上面要喷水，棚内地面也进行了水泥硬化。图片左边一栋，为棚顶、棚四周均为全封闭的夹层隔热铁皮瓦，室内地面也进行了硬化，主要用于蔬菜水果预冷包装。在2014年5月审批手续时，国土部门实地测量现状图中均显示为大棚。搭建农业设施在结构、材料、形状等方面存在多样性。3、上诉人所述”涉案面积共计5544平方米，培育食用菌部分不足十分之一”，证据不足。从上诉人一审举证的秀英区政府报纸通告中可以看出，拆除面积为6541平方米，事实上实际拆除面积为6586平方米（另有两间看护房45平方米）。在一审庭审笔录中第10页第13段，上诉人已经认可分三次强拆中，前两次强拆直接把棚内物品毁掉。上诉人在强拆时未通知李晓飞到场，未对棚内物品进行公证，未提供当时强拆时所拍录的棚内情况影像资料。上诉人所举证照片仅为2015年5月所拍的局部和强拆后的部分。棚内一部分地面进行硬化，是栽培食用菌生长环境条件的需要。上诉人所说的”中盛物流化肥仓库”指示牌，李晓飞没见过。李晓飞在棚内存放了一些羊粪、鸡粪类农家有机肥料直接用于农业或服务于农业生产。另外，至于上诉人从网上下载的一个民事判决书，与本案毫无关系。4、”亚蔬公司”项目于2007年列为省政府重点项目，2008年5月办理了长流镇土地流转手续，2009年初开始建设。李晓飞于2012年9月与”亚蔬公司”签订了48亩土地承包合同。当时”亚蔬公司”设施农用地项目批准手续未下来，2013年8月份李晓飞以自己名义单独进行了申报，后经美德村委会、长流镇政府、秀英区农业局审批后，上报给了秀英区国土局。后国土局答复：申报的48亩设施农用地位于”亚蔬公司”项目内，”亚蔬公司”审批的手续已包含了这一部分，不能重复审批，可按”亚蔬公司”审批的手续直接用地。李晓飞于2013年9月份开始陆续搭建的农业设施，”亚蔬公司”农业设施项目获批时间为2014年5月23日。审批手续时，国土部门实地测量现状示意图中已显示李晓飞的两栋铁皮大棚。二、秀英区人民法院适用法律正确，应当依法维持原判。1、根据【国土资发155号】文件第二项第（一）条，”设施农用地直接用于农业或者服务于农业生产，其性质不同于非农建设项目用地，按农用地管理。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续”。上诉人在一审庭审笔录第10页第5、6段，已经认可在设施农用地上修建建筑物是不需要报建的。另，根据【国土资发155号】文件第2项第（三）条，没有经过审批的农用地及建设永久性建筑不属于设施农用地范围，按非农建设管理。综上所述，请求驳回上诉人的诉讼请求，依法维持原判。
二审期间，上诉人秀英城管局提交两份证据，证据1、龙华法院（2014）龙民一初字第859号民事判决书；用于证明：被上诉人自认他所建的建筑就是仓库。证据2、亚蔬公司申报并且所建大棚的照片，用于证明：作为普通的大棚，具有透光、通风特性，被上诉人所建的铁皮房屋与当时所报建的大棚的基本特性不符。
经庭审质证：被上诉人李晓飞对证据1真实性无异议，关联性有异议，认为与本案没有关系；对证据2对证明内容有异议，照片显示前面紧邻的是一个钢架结构玻璃温室大棚，四周侧面地上为高1.5米铁皮，铁皮上面为玻璃四周全封闭，顶为夹层隔热彩钢铁皮瓦，棚内主要用来育种、育苗，因上面要喷水，棚内地面也进行了水泥硬化。图片左边一栋，为棚顶、棚四周均为全封闭的夹层隔热铁皮瓦，室内地面也进行了硬化，主要用于蔬菜水果预冷包装。搭建农业设施在结构、材料、形状存在多种多样，标准不一。
对上诉人秀英城管局二审提供的证据，因其二审提交的证据不符合新证据标准，不属于新证据，本院依法不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为：一、关于被拆涉案建筑所占用地是否属于设施农用地问题。根据国土资源部、农业部国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条相关规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。生产设施用地包括工厂化作物栽培温室用地，附属设施用地包括设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储用地。本案中被拆涉案建筑部分用来培育食用菌，部分用作临时存储农家有机肥料等相关农用材料。被拆涉案建筑所占用地属于上述生产设施及附属农用地范畴。二、关于本案被诉的0331号决定书的适用法律是否正确问题。因李晓飞所租用的土地属于农业用地，且在该地上兴建的涉案建筑属于农用生产设施及附属设施，本案应当适用国土资源部、农业部国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（一）款规定：”生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”李晓飞修建的涉案建筑未改变土地的性质，无需办理审批手续。一审法院参照适用的国土资源部、农业部国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》因国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》生效而失效，本院予以纠正。本案因李晓飞不存在违法行为，秀英城管局对李晓飞作出行政处罚及实施强制拆除不符合法律规定。又因涉案建筑已强制拆除，行政行为不具有可撤销的内容，一审判决确认行政行为违法符合法规定。
综上，上诉人秀英城管局的上诉不成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人海口市秀英区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
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审判长黄勇
审判员钟山
审判员何芳
书记员杨聪
附：本判决适用的相关法律依据
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[{法规名称:\'《中华人民共和国民事诉讼法（2013年）》\',Items:[{法条名称:\'第一百四十四条\',法条内容:\' 第一百四十四条
被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。[ly]\'}]},{法规名称:\'《中华人民共和国合同法》\',Items:[{法条名称:\'第一百一十四条第一款\',法条内容:\'
第一百一十四条 当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。[ly]
约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。[ly]
当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。[ly]\'},{法条名称:\'第二百条\',法条内容:\' 第二百条
借款的利息不得预先在本金中扣除。利息预先在本金中扣除的，应当按照实际借款数额返还借款并计算利息。[ly]\'},{法条名称:\'第二百零六条\',法条内容:\'
第二百零六条
借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，借款人可以随时返还；贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。[ly]\'}]},{法规名称:\'《中华人民共和国担保法》\',Items:[{法条名称:\'第十八条第一款\',法条内容:\'
第十八条 当事人在保证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任的，为连带责任保证。[ly]
连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的，债权人可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。[ly]\'}]}]};if
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