＼n济南市长清区人民法院
＼ n 行 政 判 决 书
＼n（2013）长行初字第81号＼n原告房玉奎，男，住山东省济南市长清区。＼n委托代理人王涛，山东友胜律师事务所律师。＼n被告济南市国土资源局。住所地济南市龙奥大厦。＼n法定代表人韩晓光，局长。＼n委托代理人李坤连，该局科长。＼n委托代理人董国爱，山东众成仁和律师事务所律师。＼n原告房玉奎不服被告济南市国土资源局（以下称市国土局）作出的济国土罚字（2012）第275号土地行政处罚决定书，向本院提起诉讼。本院受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月13日公开开庭审理了本案，原告房玉奎及其委托代理人王涛，被告的委托代理人李坤连、董国爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。＼n被告市国土局作出的济国土罚字（2012）第275号处罚决定书，其内容为：经查实：长清区平安街道办事处某村村民房玉奎，于1994年10月经当时的平安店镇政府批准占用某村集体土地60平方米建设农机修理土产杂品门市部，1997年与村委会续签土地承包合同，继续承包该土地。2004年未经批准在土产杂品门市部西侧扩建几间平房，由父母居住，总占地面积496.5平方米，建筑面积280.5平方米。经确认该宗土地原地类为耕地，符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条及第四十三条第一款的规定，属非法占用集体土地行为。对房玉奎非法占用集体土地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、没收房玉奎在非法占用的长清区平安街道办事处某村村委会496.5平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施。2、对房玉奎非法占用496.5平方米耕地行为处以每平方米22元罚款，计10923元。＼n被告市国土局向本院提交了以下证据材料：1、2011年10月22日对房玉奎的询问笔录；2、现场勘测笔录；3、村镇临时用地申请审批表；4、土地承包合同；5、鉴定书；6、土地利用总体规划图及土地利用现状图；7、现场照片；8、行政处罚听证告知书及送达回执、照片；9、行政处罚决定书及送达回执、照片、及报纸公告。＼n法律文件依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。＼n原告诉称，2012年1月10日被告以原告非法占用集体土地为由对原告作出了济国土罚字（2011）第710号行政处罚决定书，原告不服诉至法院，诉讼期间，被告以调查处理过程中有关事项有误为由，自行作出济国土字（2012）172号撤销处罚决定书，后又于2012年9月20日作出济国罚字（2012）第275号处罚决定书，原告仍不服，理由如下：＼n一、被告认定原告是违法行为人，处罚主体错误，作出行政处罚的主要证据不足，没有确凿证据证明违法事实确实为原告所为。＼n被告认定原告为违法行为人主要依据了原告的自认。但原告的自认系在被告调查人员欺骗下作出的，且原告已通过提供2009年济南市城市管理综合行政处罚决定书及缴纳罚款收据证实了违法行为人是房某某而不是原告，从而否定了原告的自认。在原告已提供上述证据的情况下，被告仍认定原告是违法行为人，并对原告作出处罚，故该处罚将原告作为违法行为人主要证据不足，事实不确凿。＼n二、被告作出的行政处罚适用法律、法规错误＼n1、“行政处罚决定书”中所涉土地，行政执法局已依据《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》做出了罚款的行政处罚，被告再依据《土地管理法》的规定进行罚款，显然是对一个行为依据不同事由做出了同一种类（罚款）的多次处罚。被告的处罚已违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”的法律规定。＼n2、60平方米的农机修理土产杂品门市部是经过镇政府批准建设的，并非未经批准，被告依据《土管法》第七十六条予以没收适用法律明显错误。＼n3、本案中除60平方米农机修理土产杂品门市部之外的建筑物（约220平方米）是为看护承包土地种植、养殖而建的看护房，并不属于农用地改为非农建设。在承包合同不到期的情况下，被告作出没收的行政处罚没有法律依据。适用《土管法》第七十六条予以没收，适用法律、法规明显错误。＼n三、被告作出处罚违反法定程序，且证据有的是伪造的＼n根据土地违法案件调查和处理的法定程序中的“对认定有违法行为的，应及时发出责令停止违法行为通知书，并送达当事人”之规定，被告应依法定程序向原告送达“停止违法通知书”。被告并未在发现违法（即2011年）后向原告发出“停止违法行为通知书”，而被告为了掩盖自己的程序错误，伪造了国土责停字（2004）第37号停工通知书，并将此作为作出行政处罚的依据，明显该处罚决定应予撤销。＼n四、被告在以调查处理过程中有误为由撤销原处罚决定后，未纠正错误，又作出了相同的处罚决定，违反法律规定。＼n五、被告在向原告能够直接送达处罚决定的情况下，于2013年6月10日公告送达，违反法定程序。＼n综上所述，被告在撤销原处罚决定后，没有新事实、新理由、新证据，未纠错的情况下又作出了与原处罚相同的处罚决定，明显违法。并且将原告作为行政处罚相对人主体错误，处罚决定认定事实主要证据不足、处罚违反法定程序、处罚所依据的证据有的是伪造的。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求依法撤销济国土罚字（2012）第275号行政处罚决定书。＼n庭审中，原告提供了以下证据：1、济城执长清区综处字（2009）第123行政处罚决定书；2、房玉奎与房某某签署的协议一份；3、2011年10月27日的听证笔录。＼n被告辩称，一、答辩人作出的具体行政行为认定主体正确，处罚事实清楚，证据确实充分。＼n被答辩人房玉奎于1994年10月经当时平安店镇政府批准占用某村集体土地60平方米建设农机修理土产杂品门市部，1997年与村委会继续签订《土地承包合同》，继续承包该集体土地。2004年又在该土产杂品门市部西侧扩建平房，总占地面积达496.5平方米，建筑面积280.5平方米。经过确认，该宗土地地类为耕地，符合土地利用总体规划。＼n2011年10月22日，答辩人在长清区平安街道办事处某村村委办公室就其违法占地行为询问，被答辩人在询问时认可上述基本事实，并无异议，并且被答辩人是具有完全民事行为能力人，所表达的意思是真实的，制作询问笔录后的签字：“已看过属实”也是真实的。该询问笔录不仅有被答辩人本人亲笔签名，同时还加盖某村村民委员会的公章，完全是被答辩人在违法事实面前的真实认可。＼n被答辩人提供的《山东省村镇临时用地申请、审批表》申请人是被答辩人，1997年9月16日《土地承包合同》承包人是被答辩人，承包期限为30年。以上证据都可以证明该地的实际管控人就是被答辩人。＼n2011年10月24日，答辩人与被答辩人进行现场勘测，制作现场勘测笔录，并加盖济南市长清区平安街道办事处某村民委员会公章。＼n以上事实，有《山东省村镇临时用地申请、审批表》、《土地承包合同》、现场照片、询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、鉴定书、土地利用总体规划图、土地利用现状图等证据，这些证据资料取得手段合法、形式内容合法，证据之间互相印证，形成链条，真实地反映了原告违法事实。＼n综上，答辩人作出的具体行政行为认定主体正确，违法事实清楚，证据确实充分，请求依法驳回被答辩人诉讼请求。＼n二、答辩人作出的具体行政行为适用法律、法规正确。＼n（一）适用法律依据正确，并不违反“一事不再罚”的法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”2012年4月26日答辩人通知被答辩人提供济南市城市管理综合执法行政处罚决定书原件，被答辩人予以拒绝，后其提供的2009年8月17日山东省代收罚没款收据（编号571007272072），处罚机关是城管局，交款单位是房某某，但是该处罚并不能证明城管局对房玉奎的违法占地建房行为进行了处理。所以，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对被答辩人房玉奎违法占用土地行为实施行政处罚，处罚占地面积496.5平方米，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定。＼n（二）被答辩人诉称60平方米的农机修理土产杂品门市部是经过镇政府批准建设的，但未提供相应的审批手续，其在60平方米外建设的其所称的“看护房”也未提供相应的审批手续，并且占用496.5平方米耕地建设280多平方米建筑物，明显改变土地种植用途，属于将农用地改为非农业建设用地的行为。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”，依据该条规定，承包土地不包括建设用地。该法第十七条规定：“承包方承担下列义务（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设……”，第六十条“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。答辩人依据长清区平安街道办事处土地利用总体规划图（2006-2020），确认该宗土地符合土地利用总体规划，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，使用法律正确。＼n三、答辩人作出的行政处罚不违反法定程序，证据符合法律要件。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。答辩人已按法定程序及时下达《责令改正违法行为通知书》。＼n四、答辩人依据法律的规定在诉讼过程中自行撤销原济国土罚字（2011）第710号行政处罚决定，仅因为被答辩人身份证号码有误，纠正原处罚的有关错误事项，后重新作出处罚决定［济国土罚字（2012）第275号］，所依据的事实、理由、证据完全相同，且行政处罚内容一致，不违反法律规定。＼n五、答辩人依据法律的有关规定，依法公告送达处罚决定书，不违反法律规定。＼n2012年9月6日，答辩人将《行政处罚告知书》送达被答辩人违法用地现场，并向被答辩人妻子宣读告知内容，但当事人拒绝签收。＼n2012年9月10日，答辩人将《行政处罚决定书》送至被答辩人家中，但被答辩人拒绝签收，答辩人将处罚决定书贴在其住宅大门留置送达。2013年6月10日，答辩人将《行政处罚决定书》公告送达被答辩人。＼n由于被答辩人拒绝签收，答辩人才无奈依据法律规定向被答辩人公告送达，程序符合法律规定。＼n综上所述，答辩人作出的具体行政行为，认定违法主体正确，事实清楚，证据确实充分、程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。＼n本院基于原告方的书面申请，依职权调取了长清区城市管理行政执法局对房某某案的行政执法卷宗一册；＼n经本院许可，被告庭后提交行政处罚告知书送达录音录像材料。基于案情需要，本院依职权要求被告提供济国土罚字（2011）第710号土地卷宗一册。＼n经庭审质证、合议庭评议，本院对证据作如下确认：对于被告提供的1-4号证据（即询问笔录、勘验笔录、审批表、承包合同），已形成一个证据链，能够证明原告是涉案土地的承包人和实际使用人；对于其5-7号证据（即鉴定书、规划图现状图、照片），原告对此无异议，本院予以采信；对于其8号证据（即听证告知书送达），结合被告经本院许可后提供的录音录像材料，本院予以认定；9号证据（即处罚决定书送达），结合本案原告已依法起诉的事实，可以认定，被诉处罚已依法送达。对于原告提供的1号证据处罚决定书，本院认可该证据的客观性；2号证据协议不符合承包土地依法转让的法定要件，原告的1-2号证据不能证明涉案土地实际使用人是房某某而非本案原告；其3号证据听证笔录，被告对此无异议，本院予以采信。＼n经庭审可以确认以下事实：原告房玉奎系长清区平安街道办事处某村村民，现任该村支部书记兼村主任。1993年原告承包该村庄东土地11亩。1994年10月经当时的平安店镇政府批准占用某村集体土地60平方米建设农机修理土产杂品门市部，其建设地点为村东高怀路西，由平安店镇政府为其办理了山东省村镇临时用地申请、审批表（表中审批意见栏内为空白）。原告于1997年与村委会续签土地承包合同，继续承包该土地。后在该经商房的南面、西侧又加盖了几间房子。主要是原告父母在此居住，看管后面的菜园。2009年8月17日长清区城市管理行政执法局以房某某（原告之父）未取得《建设工程规划许可证》，擅自在济南经济开发区玉清路南段路西侧建设房屋为由，对其作出罚款1500元的处罚。后房某某履行了该罚款内容。2011年10月济南市国土资源局接举报，对原告房玉奎占用村集体土地行为进行立案查处。同年10月22日被告的工作人员向原告调查了解情况，并制作了询问笔录。10月24日被告的工作人员又到现场进行了勘测，并制作了勘测笔录，认定占地面积496.5平方米，建筑面积280.5平方米。同日济南市国土资源局长清分局出具鉴定书，依据长清区平安街道办事处2006-2020年土地利用总体规划图，审核该宗地符合土地利用总体规划；依据2003土地利用现状图数据，确定该宗地原地类为耕地。后原告向被告提供了山东省村镇临时用地申请、审批表，及土地承包合同。后原告房玉奎基于市国土局下达的听证告知书，依法向市国土局提出听证申请，被告也依法举行了听证。听证中原告提供了长清区执法局的处罚决定书及罚款单据（均为复印件）（被处罚人为房某某），及责令改正违法行为通知书（复印件）、房某某与原告转让协议。后被告作出济国土罚字（2011）第710号处罚决定书。原告不服，诉至本院，在诉讼过程中，被告以调查处理过程中，有关事项有误为由，主动撤销了该处罚，原告也撤回起诉。2012年9月6日被告再次向原告送达（2012）275号行政处罚告知书并向原告之妻宣读告知内容，其妻收下，但拒绝签字。同年9月10日被告将（2012）275号处罚决定书送至原告家中，并将决定书粘贴在其住宅大门上。后被告认为该送达不妥，要求送达人员重新送达，但未成功。2013年6月10日被告在济南时报上进行公告送达。原告不服，诉至本院。＼n本院认为，被告济南市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行查处是国家法律赋予的职责。＼n《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”本案中，对于被告提供的其对原告房玉奎本人的询问笔录、勘验笔录，原告主张上述两证据是在被告工作人员的欺骗下作出的，但其未能提供相应证据加以证实，对其该观点，本院不予采信；相反上述两证据与原告提交给被告的审批表及承包合同一起，形成一个证据链，能够证实原告即是涉案土地的承包人和实际使用人。因此原告认为被诉处罚行为被告认定的处罚主体有误的观点，不能成立，本院不予支持。＼n在认定的违法占地的面积方面，原告认为，被告认定原告违法建房的面积是错误的，因为其中的60平方是经政府批准的。从原告提供的审批表中可以看出，原告当时办理的是临时用地手续，仅由当时的平安镇政府及镇土矿所加盖了公章，长清县土矿局并未加盖公章予以批准，注明的使用期年限为15年。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时用地的审批权在县级以上人民政府土地行政主管部门，临时用地年限一般不超过二年。对于确需超过二年的，《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条规定，应当重新办理临时用地使用审批手续。因此对于原告认为其中的60平方，已由政府批准，应去除，从而认为被告认定违法占地面积有误的观点，不能成立，本院不予支持。＼n本案中，原告提交的对房某某的济城执长清区综处字（2009）第123号行政处罚决定书，虽然是长清区城市管理行政执法局对房某某（原告之父）未取得《建设工程规划许可证》擅自建房的行为进行处罚，但通过审查本院调取的房某某的城管行政执法卷宗及被告提供的相关录音、录像证据，可以看出，被告认定原告违法占地建设、并予以罚款处理的面积中已经包含了长清区执法局已作罚款处理的面积。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，虽然两种处罚行为的被处罚人不同，但均是基于同一违法建房行为所作，从处罚内容的结果上看，由于房某某的罚款已交纳，被告的行为实质上已经违反了对同一违法行为，不得给予两次以上罚款处罚的规定。因此本案中被告在依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，作出罚款处理时，应将区执法局已处罚的面积去除。＼n在行政程序方面，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本案中被告提交质证的证据中并无此类证据，被告提供的济国土罚字（2011）第710号土地卷宗中，本院查阅到原告房玉奎签名的济国土责停字（2004）37号责令停止违法行为通知书，上面显示的时间为2004年10月25日，而该案被告立案查处是在2011年，所以被告无有力证据证明其已履行了该程序；同时被告提交质证的处罚决定书原件未写明处罚文书形成的具体日期，仅是注明了2012年9月，其做法不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条关于行政处罚文书的制作要求；当事人提交的处罚决定书（复印件）显示的时间是2012年9月20日，但庭审中被告却提交了2012年9月10日的送达证据。因此其行政程序确有不当之处。＼n综上，被告在其做出罚款内容部分，未将区执法局已作罚款处理的部分面积去除，有违《中华人民共和国行政处罚法》的一事不二罚的相关规定，程序上确有不当之处，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：＼n撤销被告济南市国土资源局作出济国土罚字（2012）第275号土地行政处罚决定书。＼n案件受理费50元，由被告济南市国土资源局负担。＼n如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。＼n审判长周健＼n审判员孟凡生＼n人民陪审员唐金凯＼n二〇一四年一月二十七日＼n书记员李宝新