四川省汉源县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1823行初14号
原告李秀兰，女，汉族，生于1927年12月2日，四川省汉源县人，住四川省汉源县。
委托代理人王启平，男，汉族，生于1949年11月9日，住四川省汉源县，系原告侄子。
委托代理人王启家，男，汉族，生于1964年2月11日，住四川省汉源县，系原告儿子。
被告汉源县九襄镇人民政府。
法定代表人阎宇新,男，系汉源县九襄镇人民政府镇长。
委托代理人郭先楷，男，系四川黎源律师事务所律师。
被告汉源县人民政府。
法定代表人余刚平，男，系汉源县人民政府县长。
委托代理人曹立松，男，系汉源县人民政府法制办公室副主任。
第三人陈德尧，男，汉族，生于1947年9月15日，住四川省汉源县。
第三人陈德阳，男，汉族，生于1951年5月6日，住四川省汉源县。
第三人陈德贵，男，汉族，生于1954年11月24日，住四川省汉源县。
原告李秀兰因不服汉源县九襄镇人民政府于2015年12月8日作出的汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》以及汉源县人民政府于2016年3月31日作出的汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月21日依法受理了本案，并于2016年4月26日向被告汉源县九襄镇人民政府和汉源县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。经审查，本院依职权于2016年5月25日追加利害关系人陈德尧、陈德阳、陈德贵为本案第三人，并向第三人送达了参加诉讼通知书、起诉状副本、答辩状副本、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案，原告李秀兰的委托代理人王启平、王启家，被告汉源县九襄镇人民政府镇长阎宇新及委托代理人郭先楷、汉源县人民政府副县长陈敬伟及委托代理人曹立松到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告汉源县××镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》决定：九襄镇建国街96号（原建国街××号）房屋后的空坝属于国有土地，保持原有历史原状，同时为方便申请人陈德尧家生活居住使用厕所，空坝作为通道许可陈德尧家使用。如不服本处理决定，可自收到本决定书之日起60日内向汉源县人民政府申请行政复议。
被告汉源县人民政府作出的《行政复议决定书》决定：维持汉源县××镇人民政府作出的李秀兰与陈德尧、陈德阳、陈德贵土地权属争议处理决定书（汉九府决字〔2015〕第1号）的处理决定。对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：汉源县××镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》规避了原告家的《西康省汉源县土地房产所有权证》的有效性、合法性。九襄镇人民政府2013年6月3日的《权属确认处理意见》是合法有效的，汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》、汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》是无效的，并且将农民耕种的自留地定性为国有土地更是错误的。根据相关法律，二被告无权撤销《西康省汉源县房地产所有权证》，故请求撤销汉源县九襄镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》以及汉源县人民政府作出的《行政复议决定书》。
原告为支持自己的主张，在法定举证期限内提供了以下证据：
1、土地房产所有证，证明房产是原始取得，四至清楚，面积包括争议的院坝和厕所；
2、2013年6月3日九襄镇人民政府权属确认处理意见，证明经政府勘察确认与土地房产证上载明相同；
3、汉源县××镇人民政府《土地权属争议处理决定书》，证明处理决定的结果是错误的，应该以2013年6月3日九襄镇权属确认处理意见为准；
4、汉源县人民政府《行政复议决定书》，证明汉源县人民政府维持九襄镇人民政府的处理决定是错误的，应当撤销；
5、文革时报告及手续，证明四至边界的认定不合法。
被告汉源县××镇人民政府辩称：1、原告持有的50年代颁发的《土地房产所有证》已自然失效。1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。故个人持有的原50年代颁发的《土地房产所有证》经法律规定自然失去效力，1997年国家实行不动产权属登记法律制度，原告应依据《房屋登记办法》的规定申请县房管部门登记审查后获取新的房屋所有权证。2、九襄镇人民政府并没有滥用职权撤销原告持有的《西康省汉源县土地房产所有证》，而是依照法律赋予的职权履职承办当事人之间争议的相邻房屋后空坝土地使用权权属纠纷而涉及的原属国有房屋产权变更的历史遗留问题的处理，并正确引导原告依据《房屋登记办法》规定，申请房屋权属登记才具备合法有效。3、1977年1月县农业局向九襄区革委出具关于兽药厂与李金莲调换房屋划定边界补办手续的书面报告，同时相关单位和个人在报告上盖章、签名，以报告作为调换房屋的依据将调换部分的房屋办理了契税。这是原国有资产变更，并不损害原告的合法利益。4、九襄镇人民政府调查收集的证据材料都是来源于县国土局、县房管局、县档案局的档案材料，这些证据相互证实了九襄镇原建国街××号房屋历史上系公产房屋，该公产房屋临空坝，隔空坝有厕所一个，居住人使用厕所必须经过空坝。故汉源县××镇人民政府作出的土地权属争议处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告汉源县××镇人民政府为支持自己的主张，在法定举证期限内提供了以下3组证据：
第一组证据：来源于李秀兰提供书证材料
1、1951年西康省汉源县王曾氏家土地房产所有证，证明1951年颁发的土地房产所有证确定李秀兰家在建国街的房屋间数，产权证上确定的四至边界没有包含厕所和空坝。
第二组证据：来源于陈德尧提供书证材料
1、关于九襄兽药厂与九襄镇李金莲调换房屋划定边界补办手续的报告、四川省汉源县交换契草契、西康省人民政府财政厅契税收据，证明李金莲于1960年与九襄兽药厂调换房屋，从申请中可以证明调换的公房的四至边界与争议空坝接壤；
2、汉源县财政局房移交清册，证明李金莲承租建国街81-1号公房，移交清册上第16项明确记载李金莲承租的公房后临公共院坝；
3、汉源县房屋四面墙界申报表，证明建国街62号的四至边界；
4、陈德尧的国有土地使用证，证明陈德尧购买的建国街62号公房并办理了土地使用权证，获得了公产房的土地使用权。
5、四川省汉源县契草契，证明陈德尧购买建国街62号公房的时间，以及所购公房的四至边界；
6、关于九襄镇陈德尧划拨宅基地的批复，证明陈德尧购买建国街62号公房获得了政府的批复；
7、陈德尧建国街62号房屋所有权证，证明陈德尧购买的建国街62号公房的房屋间数；
8、房屋买卖契约、九襄镇建国街62号直管公房墙界证明材料，证明陈德尧与汉源县房地产管理所就建国街62号房屋买卖有契约为证，四至和面积都很清楚；
9、四川省财政厅契税完税证，证明陈德尧购买建国街62号公房并缴纳相关费用；
10、陈德尧缴纳相关费用的收据，证明陈德尧购买建国街62号公房缴纳了相关行政费用。
第三组证据：
第一部分：九襄镇调查书证材料
1、土地权属争议范围现场示意图，证明陈德尧三兄弟与李秀兰之间土地权属争议的范围；
2、陈德尧三兄弟的房屋与李秀兰的房屋以及双方争议的空坝、厕所现场照片，证明陈德尧三兄弟的房屋与李秀兰的房屋以及争议空坝、厕所的情况；
3、调解卷宗（汉九襄镇人调字〔2013〕第07号），证明原告和第三人的纠纷在2013年就已发生，当时九襄镇高度重视并进行了多次调解，最后调解不成，出具了处理意见，但陈德尧家不服，之后又再次提起确权申请；
4、九襄镇陈德尧划拨宅基地的批复及土地使用权申报登记相关材料，证明陈德尧购买建国街62号公房有批复、登记表等，且四至清楚；
5、汉源县××镇公房产清册，证明李金莲从1979年1月起已承租建国街81-1号公房，载明了四至边界、后接公共院坝；
6、陈德尧申请房屋登记的相关材料，证明陈德尧曾于2006年申请办理建国街62号所有房屋登记手续，但是因为材料不齐手续没有办完，房屋所有权人还是房管所，还没有变更为陈德尧；
7、《房屋买卖契约》等相关材料，证明陈德尧购买调换之后剩余的部分公房；
8、西康省汉源县黄定远土地房产所有权证和九襄镇庞玉珍四面墙界申报材料，证明黄定远家的房屋北临公房；
9、1952年汉源县第一区九襄乡公房登记表，证明黄宋氏从民国26年开始租佃建国街公房；
10、汉源县财政局公房移交清册，证明李金莲从1979年1月起承租建国街81-1号公房，房产坐落上李金莲、下黄昌雄、前胡桂贞、后公共院坝；
11、汉源县××镇公有房屋土地作坊租赁登记清册，证明黄宋氏租住建国街××号公房，最早民国时门牌号为××，1953年将调换给李金莲的部分变更为81号，剩余部门为81-1号，后合并为62号，现为96号。
第二部分：九襄镇提交程序性书证材料
1、土地使用权确权申请书，证明陈德尧三兄弟申请汉源县××镇人民政府确认建国街××房屋所面对的空坝（宅基地）及厕所地基的使用权属于三申请人；
2、土地权属争议案件受理通知书及送达回证，证明汉源县××镇人民政府受理陈德尧三兄弟确权申请一案；
3、答辩通知书及送达回证，证明汉源县××镇人民政府通知李秀兰提交答辩状和有关证据；
4、土地使用权确权答辩，证明李秀兰认为权属清楚不能再确权；
5、提交书证材料告知书及送达回证，证明告知陈德尧三兄弟和李秀兰提交主张要求及相关证据材料；
6、九襄镇人民调解委员会关于确认陈德尧三兄弟申请土地使用权的请示，证明调查取证情况及向九襄镇人民政府请示内容；
7、九襄镇土地权属争议处理决定书（汉九府决字〔2015〕第1号）及送达回证，证明对陈德尧兄弟三人申请土地使用权确权的处理决定内容。
被告汉源县人民政府辩称：1、处理的争议空坝土地使用权与原告的《西康省汉源县土地房产所有证》无关。原告与陈德尧等人争议的空坝位于九襄镇建国街××房屋后面，与李秀兰出示的《西康省汉源县土地房产所有证》上所记载的房屋系相邻关系，其土地房产所有证记载的房屋四至边界清楚且无任何争议，只是四至边界范围内的土地实测面积与西康省汉源县土地房产证上记载面积不一致，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，土地房产证上记载的面积与实地面积不一致但四至界限一致的，按实地四至界限计算面积，因此原告依据记载面积主张权利其依据不充分。2、争议空坝土地使用权为国有，并未确定给任何单位和个人作为土地使用权人。该争议空坝只有公房产清册中明确记载为“公共元坝”和1977年县农业局报告中记载为“公产空坝”的说法，除此之外再无任何出让、划拨或变更登记土地使用权给任何单位和个人的记录。结合历史和实际生活现状，居住在建国街××房的居民使用厕所必须经过空坝，否则就不便于生活，由此同意居住在建国街××房的居民将空坝作为通道进行使用。故原告所主张的请求其所依据事实理由不充分，且无法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，应当驳回起诉。
被告汉源县人民政府为支持自己的主张，在法定举证期限内提供了以下证据：
1、行政复议答复通知书，证明依法受理行政复议；
2、延期审理通知书，证明依据行政复议法规定作出延期；
3、行政复议答复通知书、延期审理通知书、行政复议决定书的送达回证，证明依法作出文书并送达了相关当事人。
第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵述称：1、1961年汉源县农业局与第三人的母亲李金莲协商将第三人家的房屋调换到原建国街××号。1977年县农业局和九襄兽医站又与第三人家正式签订了换房契约，并由第三人家交了契税，草契上的四至边界也包括了第三人家后面的空坝在内。2、答辩人提供证据可充分证明原告房屋与原建国街××号的房产、空坝和厕所均无关。答辩人与原告之间仅是相邻关系，且相邻边界清晰无争议。3、答辩人提供证据可充分证明原建国街××号房屋及房屋所对空坝、厕所产权均属家母李金莲所有，房屋所对空坝及厕所所占（宅基地）土地使用权属答辩人母亲李金莲所有。4、原告于2013年7月单方拆除双方后院坝间的隔墙，用砖封死了答辩人家的后门，将属于答辩人的建国街××房屋所对空坝及厕所侵占至今。答辩人认为，原告的诉讼请求毫无法律及事实依据，依法应予驳回，并对答辩人予以赔偿。
第三人为支持自己的主张，在法定举证期限内提供了以下证据：1、证明；2、西康省汉源县土地房产所有证；3、关于九襄兽药厂与九襄镇李金莲调换房屋划定边界补办手续的报告；4、四川省汉沅县交换契草契；5、西康省人民政府财政厅契税收据；6、汉源县财政局房移交清册；7、汉源县房屋四面墙界申报表；8、国有土地使用证；9、四川省汉源县契草契；10、汉源县人民政府审批用地文件汉府土〔1992〕用地字296号关于九襄镇陈德尧划拨宅基地的批复；11、房屋买卖契约和九襄镇建国街62号直管公房墙界证明材料；12、四川省财政厅契税完税证；13、四川省行政、事业性收费收据4份。
以上证据经当庭质证：
被告汉源县××镇人民政府对原告提供的证据1、2的真实性、合法性无异议，但认为证据2只是处理意见，不是处理决定；认为证据3、4是正确的；证据5与被告提供的相同，但只能用来证明被告需要证实的内容。
被告汉源县人民政府对原告提供的证据1真实性无异议，但认为随着时间推移和法律的变更，此房产证现在已经没有法律意义；认为证据2只是一个处理意见，并不是处理决定；证据3、4是正确的；证据5与被告汉源县××镇人民政府提供的相同，只能用来证明被告需要证实的内容。
原告对被告汉源县××镇人民政府所举证据第一组、第二组中的6、9、10、第三组第一部分中的1、2、3、5、7、8、9、11、第三组第二部分无异议；第二组中的1、2、3、4、第三组第一部分中的4、6真实性无异议，但认为不合法；第二组证据中的证据5房屋部分无异议，但厕所和院坝部分是对李秀兰的侵权，证据7有异议，厕所和院坝不应该属于陈德尧，证据8不真实，房屋买卖需要四邻边至及四邻签字；第三组第一部分证据中的证据10真实性无异议，但不能证实争议地块就是公共院坝。被告汉源县人民政府对被告汉源县××镇人民政府所举证据均无异议。
原告对被告汉源县人民政府提交的证据材料均无异议；被告汉源县九襄镇人民政府对被告汉源县人民政府提交的证据材料亦无异议。
原告对第三人提交证据1、2无异议；证据3-13与被告九襄镇人民政府提供的证据相同部分质证意见相同，不同部分无异议。被告汉源县××镇人民政府对第三人提交的证据真实性均无异议，但认为不能证明第三人所要证实的内容。被告汉源县人民政府对第三人提交的证据真实性、合法性均无异议，但认为不能证明第三人所要证实的内容。
本院对上述证据认证如下：
对原告提交证据的认定：对证据1、2、5真实性、合法性予以确认，对证据3、4的真实性予以确认。
对被告汉源县××镇人民政府提交证据的认定：第三组第一部分中的证据3汉九襄镇人调字〔2013〕第07号调解卷宗，仅证明汉源县××镇人民政府在2013年就原告和第三人之间的纠纷进行调解，并不能证明2015年收到第三人的确权申请后进行过调解，与本案审查的汉源县××镇人民政府作出的土地权属争议处理决定并无关联，故对此份证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认；其他证据的真实性均予以确认。
对被告汉源县人民政府提交证据均予以确认。
对第三人提交证据的认定：对证据1予以确认，其他证据与被告汉源县××镇人民政府提交的部分证据一致，对其真实性予以确认。
综合以上的质证、认证及当事人的陈述，本院确认以下事实：2013年，李秀兰与陈德尧、陈德阳、陈德贵就建国街××房屋后面空坝产生争议，双方申请到汉源县××镇人民政府进行处理。九襄镇人民政府收到申请后，进行了调查，并且组织双方进行了调解，调解不成于2013年6月3日作出了汉源县××镇人民政府关于李秀兰和陈德尧三人申请建国街××号房屋后院坝权属确认的处理意见，但未作出确权决定。2015年6月1日，陈德尧、陈德阳、陈德贵又再次向汉源县××镇人民政府提出了确认土地使用权申请书，要求汉源县××镇人民政府在法定期限内作出正式的政府处理决定书，确认汉源县××镇建国街96号(原建国街××号)房屋所对的空坝（宅基地）及厕所地基的使用权属于三申请人。九襄镇受理申请后，经过调查了解，于12月8日作出了汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》，该处理决定书决定：九襄镇建国街××房屋后的空坝属于国有土地，保持原有历史原状，同时为方便申请人陈德尧家生活居住使用厕所，空坝作为通道许可陈德尧家使用。李秀兰与陈德尧、陈德阳、陈德贵均不服分别于2016年1月5日、1月29日向汉源县人民政府提起了行政复议。经复议，汉源县人民政府维持了汉源县××镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》。
另查明，原建国街××号房屋为公产房，1960年县农业局建兽药厂，便将建国街××号房屋的一部分调换给了李金莲，剩余部分编号为81-1号，先后由胡桂珍、李金莲租赁。原建国街81-1号公产房由李金莲租赁后与建国街××号一并变更为建国街62号，之后又变为建国街96号。1992年第三人陈德尧将李金莲租赁居住的部分公产房进行了购买，并取得了土地使用权证。现建国街××房屋一部分属于李金莲所有，一部分属于陈德尧所有，李金莲系第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵的母亲，且已过世。
本院认为，本案审查的重点是汉源县九襄镇人民政府作出的汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》和汉源县人民政府作出的汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》是否合法。
一、被告汉源县××镇人民政府作出被诉决定的职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，汉源县××镇人民政府是符合法律规定的行政机关，具有对辖区内的个人之间的土地使用权争议进行确权的法定职责。
二、被告汉源县××镇人民政府作出处理决定的程序规定。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。”及第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”。乡级人民政府处理土地权属争议应当在查清事实、分清权属关系的基础上先进行调解，调解不成才能作出处理决定。本案中，汉源县××镇人民政府于2015年6月1日收到第三人陈德尧、陈德阳、陈德贵的申请后，未就建国街××房屋的权属进行查实。由查明事实可知，建国街××房屋一部分属于李金莲所有，一部分属于陈德尧所有，但是就被告提交的证据来看，并无证据证实李金莲与第三人之间的关系，以及李金莲是否健在的情况；第三人向汉源县××镇人民政府提出的申请要求确认汉源县××镇建国街××房屋所对的空坝（宅基地）及厕所地基的使用权属于三申请人，但汉源县××镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》中仅将空坝的权属进行了确认，并未将厕所地基进行确权，属于未将申请人的申请事项处理完全；第三人于2015年6月1日向被告汉源县××镇人民政府提出确认土地使用权申请书，汉源县××镇人民政府收到申请后并未组织双方当事人进行调解即作出了处理决定书，属于违反法定程序。
三、被告汉源县××镇作出处理决定的法律依据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。被告汉源县××镇人民政府作出土地权属争议处理决定，仅适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第十条第二款，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条第二款、第二十条、第三十三条，未适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条，属于适用法律不全。
四、被告汉源县人民政府复议决定的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，汉源县人民政府作为汉源县××镇人民政府的上一级地方人民政府，具有对汉源县××镇人民政府作出的具体行政行为进行复议的法定职责。经过审理，被告汉源县人民政府的复议程序合法，但是因被告汉源县××镇人民政府作出《土地权属争议处理决定书》的程序不合法、适用法律不全，故汉源县人民政府作出的《复议决定书》维持原行政行为亦属不当。
综上所述，汉源县××镇人民政府于2015年12月8日作出的汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》程序违法，适用法律不全，依法应予撤销；被告汉源县人民政府作出的汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》虽然程序合法，但维持了汉源县××镇人民政府做出的《土地权属争议处理决定书》，亦应予撤销。原告请求撤销汉源县九襄镇人民政府于2015年12月8日作出的汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》和汉源县人民政府于2016年3月31日作出的汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》，因被告汉源县××镇人民政府在作出处理决定时程序违法、适用法律不全,本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；”和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第（一）款：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应的判决”之规定，判决如下：
一、撤销汉源县九襄镇人民政府于2015年12月8日作出的汉九府决字〔2015〕第1号《土地权属争议处理决定书》及汉源县人民政府于2016年3月31日作出的汉府复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》；
二、责令被告汉源县九襄镇人民政府在判决生效后6个月内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告汉源县九襄镇人民政府负担25元，由被告汉源县人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于雅安市中级人民法院。
审 判 长 郑开萍
审 判 员 李 舟
人民陪审员 刘仕才
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 任瑶雯