＼n浙江省高级人民法院
＼ n 行 政 判 决 书
＼n（2013）浙行终字第166号＼n上诉人（原审原告）李华等34人。＼n诉讼代表人王林水。＼n诉讼代表人王林德。＼n委托代理人袁裕来、杨昉汀。＼n被上诉人（原审被告）安吉县人民政府。＼n法定代表人王树。＼n委托代理人周军。＼n委托代理人黄立科。＼n李华等34人诉安吉县人民政府土地行政复议一案，湖州市中级人民法院于2013年8月12日作出（2013）浙湖行初字第12号行政判决。李华等34人不服，向本院提出上诉。本院于2013年9月17日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人李华等34人的诉讼代表人王林水及委托代理人袁裕来，被上诉人安吉县人民政府的委托代理人周军、黄立科出庭参加诉讼。本案现已审理终结。＼n原审法院审理查明：2011年9月30日，安吉县递铺镇余墩社区居民委员会在使用集体土地补偿安置方案表上签署同意使用的意见，并与递铺镇人民政府签订使用集体土地补偿协议，约定面积为1.304公顷的递铺镇2011-103地块由递铺镇人民政府使用。2011年12月8日，安吉县规划局出具规划选址意见，认为递铺镇2011-103地块符合城镇规划，规划用途为居住。2011年12月15日，湖州市人民政府同意批准递铺镇2011-103地块农转用。2012年2月21日，浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》批准安吉县2011年度计划第八批次建设用地，其中递铺镇2011-103地块拟用于住宅用地。原告对浙江省人民政府作出的浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》批准安吉县2011年度计划第八批次建设用地具体行政行为不服，于2012年4月20日向浙江省人民政府申请行政复议，2012年9月7日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）97号行政复议决定，维持浙江省人民政府所作的浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》批准安吉县2011年度计划第八批次建设用地具体行政行为。2012年11月2日，原告向安吉县国土资源局提出投诉，要求查处违法用地行为。安吉县国土资源局收到投诉后，经立案调查，认为不存在查处的问题，于2012年12月3日作出撤销立案处理，但未向原告作出答复。原告认为安吉县国土资源局未依法履行法定职责，于2013年2月7日向被告申请行政复议。被告受理后，经审查，确认原告反映的建房问题不构成违法用地，不存在行政查处问题，于2013年5月7日作出安政复（2013）06号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。＼n原审法院认为，根据《土地违法案件查处办法》第六条的规定，安吉县国土资源局作为安吉县的土地管理部门，管辖本行政区域内发生的土地违法案件。2012年11月2日，原告向安吉县国土资源局提出投诉，要求查处违法用地问题。安吉县国土资源局于2012年11月9日立案受理后，经调查，作出《国土资源违法案件调查报告》，认为原告投诉的问题并不存在侵权和违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的情形，因而不存在查处的问题，于2012年12月3日撤销立案。由此，安吉县国土资源局接到原告投诉后，进行了立案调查，并作出相应处理，依法履行了查处土地违法案件的法定职责。2013年2月7日，原告以安吉县国土资源局未履行查处土地违法法定职责为由向被告申请行政复议，被告受理后，经审理，确认了安吉县国土资源局认定的事实，认为不存在行政查处事实。据此，被告于2013年5月7日作出驳回原告行政复议申请的行政复议决定并无不当。关于原告反映的建房行为是否存在土地违法行为的问题，原审法院认为，2011年9月30日，余墩社区居民委员会与递铺镇人民政府签订《使用土地补偿协议》，约定面积为1.304公顷的递铺镇2011-103地块由递铺镇人民政府使用。2011年12月8日，安吉县规划局出具规划选址意见，认为递铺镇2011-103地块符合城镇规划，规划用途为居住。2011年12月15日，湖州市人民政府同意批准递铺镇2011-103地块农转用。2012年2月21日，浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》批准安吉县2011年度计划第八批次建设用地，其中递铺镇2011-103地块拟用于住宅用地。由此，涉案土地已依法办理了农转用等相关手续，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，并不存在土地违法的情形。关于安吉县国土资源局是否需要对投诉处理作出答复的问题。本院认为，根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或举报人。根据《土地违法案件查处办法》第二十八条第（一）项的规定，认定举报不实或者证据不足的，未发现违法事实的，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上一级人民政府土地管理部门备案。虽然上述条款只规定不符合立案条件的应当告知举报人，并没有规定需将撤销立案的处理结果告知举报人，但基于正当程序原则，对立案受理后，作出撤销立案处理的，亦应当告知举报人。本案中，安吉县国土资源局接到原告投诉后，经立案调查，认为不存在查处问题，作出撤销立案处理，却未将相关处理结果告知原告，程序上存在瑕疵。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条的规定，行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法或者做好善好工作的情况通报行政复议机构。本案中，被告在作出行政复议决定时，通过制作行政复议意见书的方式要求安吉县国土资源局纠正问题，并无不当。原审法院最终驳回原告请求撤销被告安吉县人民政府作出的安政复（2013）06号行政复议决定，责令被告重新作出行政复议决定的诉讼请求。＼n李华等34人上诉称：被上诉人作出的安政复（2013）06号行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请违法，原判驳回诉讼请求错误。被上诉人驳回上诉人复议申请的理由是，本案不存在违法用地，上诉人认为这一理由不能成立：一、任何单位和个人使用土地必须取得土地批文。本案中被上诉人只提供了浙江省人民政府批准农转用批文（浙土字A（2011）-0581号），没有向任何单位和个人供地。安吉县国土资源局针对这个问题曾经作出过安土资信复（2012）第25号信访事项答复意见书，也认为只有办理相关农民私人建房审批手续后方可施工。二、涉案地块系用于个人建房。根据《土地管理法》第43条第1款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”也就是说，本村集体土地只能用于本村村民建房。可是，案涉地块上建房的很多不是余墩社区凉亭边自然村村民，甚至不是余墩社区的。三、对第二点理由，被上诉人的抗辩和原判的理由是，涉案地块是用于解决递铺镇灵芝东路贯通和农贸市场周边改造等建设中涉及的需要统一安置的农村居民的建房问题。也就是说，是所谓的拆迁安置用地。这一理由同样不能成立：1、拆迁用地必须在核发拆迁许可证时解决，被上诉人没有提供证据。2、拆迁用地必须使用国有土地。四、实际被占用的土地是14.42亩，这一点被上诉人在法庭也表示认可。省政府的批文涉及的只有14.05亩。也就是说，实际用地甚至超过了省政府批准农转用的范围。＼n被上诉人安吉县人民政府在法定期间内无正当理由未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、本案所涉地块的农转用已经取得浙江省人民政府批准，农转手续合法。本案所涉地块位于安吉县递铺镇余墩社区，地块名称“递铺镇2011-103地块”，面积1.304公顷。2011年12月答辩人报湖州市人民政府批准，2012年2月报浙江省人民政府审批，取得了浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》。经批准的土地用途为“住宅”。二、涉案地块用于个人建房，系合法用地。1、涉案地块实际全用于农村居民个人建房，符合浙江省人民政府的审批意见。浙江省人民政府浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》批准的土地用途即为“住宅”。2、涉案地块用于个人建房符合“（2006-2020）年递铺镇土地利用总体规划”。安吉县规划局于2011年12月8日出具《关于安吉县2011年度计划第八批次建设用地的规划选址意见》并附《递铺镇土地利用总体规划（2006-2020）年规划局部图》。该意见载明，本案所涉的“递铺镇2011-103地块”，面积1.304公顷，规划用途为“居住”。3、涉案地块用于个人建房，已取得该地块合法使用人
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递铺镇人民政府的同意。2011年9月29日递铺镇人民政府与昌硕街道余墩社区居民委员会就本案所涉1.304公顷“递铺镇2011-103地块”签订了一份《使用土地补偿协议》。该协议明确约定，本案所涉地块由递铺镇人民政府使用，并进行相应补偿。该协议签订后，递铺镇人民政府于2011年10月8日即将补偿款全部支付给余墩社区。为此，递铺镇人民政府已取得涉案地块的使用权。递铺镇人民政府已成为该地块的合法使用人。且涉案地块现用于个人建房已取得递铺镇人民政府的同意。4、涉案地块用于个人建房已取得法律规定的相关审批手续。涉案地块个人建房的用户有陈庆顺、沈土英、钱敏华、陈志明、任学源、彭荣耀、任学虎、胡玉龙、吴英、成文超、卢兴玉、成春祥、郑韦毅等十三户（其中，陈庆顺、沈土英、钱敏华、陈志明、任学源、吴英、成文超、卢兴玉、成春祥、郑韦毅均是递二村的村民）。该十三户在建房前，均按法律规定，全部办理了农村私人建房用地和建房用地规划许可手续。5、涉案地块用于个人建房符合《土地管理法》第四十三条第一款的规定。《土地管理法》第43条第1款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”现涉案地块用于个人建房，完全符合法律的这一规定。首先，涉案地块用于十三农户的建房，该十三户农户均是递铺镇灵芝东路贯通和农贸市场周边改造等建设中涉及的需要统一安置的农村居民。因此，涉案土地系用于解决递铺镇经济发展中的基础设施建设和城镇化建设中涉及的需要统一安置的被拆迁农村居民建房问题，具有公益性质。其次，涉案地块十三农户的建房因具有公益性质，而具有公共公益性质需适用农民集体所有土地，至目前为止，没有任何法律要求必须适用本集体经济组织农民集体所有的土地。因此，本案涉案地块用于十三农户的建房显然符合《土地管理法》第43条第1款规定中“乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”的规定。6、被答辩人认为涉案地块用于个人建房是违法用地的理由，已被浙江省人民政府否定。本案所涉地块答辩人报浙江省人民政府审批，取得浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》后，被答辩人曾不服前述审批意见书而提起行政复议。被答辩人提起行政复议的两个理由中，其一是认为涉案土地当时答辩人是以余墩社区凉亭边自然村个人建房用地名义呈报农用地转用，但实际土地是用于拆迁安置，且被安置的并非全是本村村民。上诉人因此要求复议机关依法撤销浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》。复议机关审查后，认为上诉人的理由不成立，遂作出了浙政复（2012）97号《行政复议决定书》，维持浙土字A（2011）-0581号《浙江省建设用地审批意见书》。三、被答辩人认为“省政府批文涉及的只有14.05亩，而实际被占用的土地是14.42亩，多占了0.37亩”没有依据。首先，答辩人在一审时根本没有认可被答辩人的这一说法。其次，浙土字A（2011）-0581号批文批准本案所涉地块“递铺镇2011-103地块”面积是1.304公顷。现在实际使用也是这一面积，并未超面积使用。第三，被答辩人认为现在实际被占用的土地是14.42亩，多占了0.37亩没有任何依据。＼n原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审时，双方当事人均未提交新的证据材料。＼n庭审中，双方当事人围绕着被上诉人认定安吉县国土资源局不存在需要履行法定职责事项是否具备事实和法律依据，以及被诉行政复议决定的审查对象是否符合法律要求的审理重点，进行了质证、辩论。经查明，被上诉人在作出被诉行政复议决定的同时，曾向安吉县国土资源局出具安政复（2013）06号行政复议意见书，责令该局于收到意见书之日起60日内“将有关情况反馈投诉人”。在原审期间，即2013年6月25日，安吉县国土资源局针对李华等34人制作《告知书》认为“并不存在侵权和违反土地管理法第四十三条的规定的情形，因而不存在查处的问题”。＼n本院认为，本案系因上诉人李华等34人认为与其相涉的土地存在违法建设情形而投诉于安吉县国土资源局要求予以查处，后在该局未予答复情况下向被上诉人安吉县人民政府申请行政复议，被上诉人却以“不构成违法用地、不存在行政查处问题”为由驳回上诉人的行政复议申请而引发的诉讼。根据原国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第十六条和第二十八条第（一）项的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上一级人民政府土地管理部门备案。因此，被上诉人作为行政复议机关，在收到上诉人的复议申请后，本应围绕复议被申请人安吉县国土资源局是否具备投诉事项的法定职责、是否收悉投诉申请、是否在法定期限内履行了法定职责等程序事项进行审查。现却仅以复议被申请人在复议程序中提供的违法案件立案呈批表、违法案件调查报告、撤销立案呈批表为依据，作出“不构成违法用地，不存在行政查处问题”的实体判断，以及安吉县国土资源局未在法定期限内给予上诉人作出任何回应行为仅属于行政瑕疵而非违法行为的程序认定，存在明显不当。该行政复议不仅实体上超越了履责类行政复议案件的审查范围，而且作出的“行政瑕疵”认定，亦有悖于《土地违法案件查处办法》相关规定，本应依法予以撤销。但鉴于安吉县国土资源局已依据行政复议意见书的要求向上诉人作出《告知书》，故再行撤销被诉复议决定并责令被上诉人重新作出复议决定已无实际意义。至于《告知书》中关于是否存在违法用地的内容是否合法有据并不属于本案的审理范围。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第（一）项、第七十条之规定，判决如下：＼n一、撤销湖州市中级人民法院（2013）浙湖行初字第12号行政判决；＼n二、确认被上诉人安吉县人民政府安政复（2013）06号行政复议决定违法。＼n一、二审案件受理费人民币各50元，总计100元，由被上诉人安吉县人民政府负担。＼n本判决为终审判决。＼n审判长惠忆＼n审判员唐维琳＼n代理审判员万成兆＼n二〇一三年十一月四日＼n书记员徐一菁＼n附：李华等34名上诉人名单（略）