宁波市鄞州区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0212行初140号
原告徐永飞，女，1975年9月1日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
委托代理人章学锋，浙江京衡（宁波）律师事务所律师。
委托代理人张茂国，浙江京衡（宁波）律师事务所律师。
被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市鄞州区和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。
法定代表人史跃萍，局长。
委托代理人林秀娟，宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人施周，浙江波宁律师事务所律师。
第三人宁波国家高新技术产业开发区国有资产管理与会计核算中心，住所地浙江省宁波广贤路999号。
法定代表人朱海瑾，主任。
委托代理人章圆圆，浙江波宁律师事务所律师。
委托代理人茅迪群，浙江波宁律师事务所律师。
原告徐永飞因要求撤销被告宁波市国土资源局与第三人宁波国家高新技术产业开发区国有资产管理与会计核算中心（以下简称高新区国资中心）于2016年3月17日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》），于2016年8月18日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月24日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭审理了本案，原告徐永飞及其委托代理人章学锋、张茂国，被告宁波市国土资源局的委托代理人林秀娟、施周，第三人高新区国资中心的委托代理人章圆圆、茅迪群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐永飞起诉称：2006年，原告徐永飞合法取得坐落于宁波市高新区梅墟街道澳嘉桥村的土地和房产，其中土地使用权证为甬国用（2006）第1001001号，面积为80.7平方米，地号2981101-14，终止日期为2073年2月11日；房产权证号为甬房权证鄞州字第××号。2010年6月10日，宁波国家高新区管委会发布《梅墟街道澳嘉桥村房屋拆迁及安置实施方案》［甬高新（2010）72号文］，明确将澳嘉桥村宅基地上的建筑物、构筑物及其附属物列入拆迁范围。2012年4月28日，原告地上房屋被整体拆除，同日，原告向宁波市公安局高新技术开发区分局报警。此后，原告多次要求赔偿，但无果。2015年6月5日，原告向宁波市江东区人民法院提起行政诉讼，寻求赔偿，但被驳回起诉。后原告经多方调查，了解到原告名下土地已于2012年4月由被告开发建设，项目为滨江安置房一期工程，现该项目已竣工验收，小区名称为五和苑。而原告名下土地，已由被告建设成店面房。经原告现场踏勘，该项目地块上腊梅路246号、248号店面房占用原告名下土地。原告即向宁波市鄞州区人民法院提起诉讼，要求返还原告名下土地。该案答辩期内，第三人向法庭提交了涉案《土地出让合同》，原告方得知被告于2016年3月17日将原告名下土地出让给第三人。原告认为，被告实施的土地出让行政行为，损害了原告依法享有的土地使用权，属实体违法；且本次土地出让规模大，土地面积在90亩以上，依照《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十条的规定，应报浙江省人民政府批准，但被告仅取得了宁波市人民政府的批准，属程序违法。综上，请求法院依法撤销被告于2016年3月17日与第三人签订《土地出让合同》的行政行为。
原告徐永飞向本院提供以下证据材料：
1.土地使用权证1份，用以证明坐落于梅墟街道澳嘉桥村地号为2981101-14的土地使用权人为原告的事实；
2.宁波市江东区人民法院作出的（2015）甬东行初字第78号行政裁定书及宁波市中级人民法院作出的（2016）浙02行终42号行政裁定书各1份，用以证明原告位于梅墟街道澳嘉桥村的房屋于2012年4月被强制拆除，且至今未得到相应补偿的事实。
被告宁波市国土资源局答辩称：一、《中华人民共和国物权法》第一百三十八条对土地出让合同的具体内容作出了规定，且涉案《土地出让合同》系依据《合同法》有关合同应具备的条款而签订的，应属民事合同范畴。此外，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法发[2005]5号）亦将国有土地使用权出让纠纷划归为民事纠纷，故本案不属于行政诉讼的受案范围，原告所提起的本次起诉应予驳回。二、涉案地块在签订《土地出让合同》时，已于三年以前经宁波市人民政府办理了土地划拨审批手续，土地来源合法、清楚，该《土地出让合同》并未侵犯原告的合法权益。因此，原告不具有行政诉讼的主体资格，其起诉应予驳回。三、根据《浙江省人民政府关于下放部分省级行政审批和管理事项的通知》的规定，“国有划拨土地使用权转让、出租审核”下放至“全省各市、县（市、区）”，故并不存在程序违法的情况。四、原告提起本次诉讼并非由土地出让合同纠纷引起，而系原告与案外人潘培军间存在房屋买卖合同纠纷导致至今未能签订拆迁安置补偿协议。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告宁波市国土资源局向本院提供了以下证据材料：
1.被告分别于2011年3月16日作出的《宁波市建设用地项目供地批前公示》及2011年3月23日作出的编号为3302002011A10017的《国有建设用地划拨决定书》各1份，用以证明包含原告土地使用权在内的47849平方米土地已于2011年3月23日划拨给原宁波国家高新区国有资产管理中心使用的事实；
2.《收回国有土地使用权补偿安置情况表》1份，用以证明被告于2013年1月15日将已划拨的47849平方米土地使用权予以收回的事实；
3.《具体建设项目用地申请表》、《建设项目选址意见书》、《宁波高新区Ⅱ-13-b、Ⅱ-13-c地块规划设计要求、控制指标文本》、《宁波国家高新技术产业开发区经济发展局关于高新区滨江安置房一期工程立项的批复》、《宁波国家高新技术产业开发区经济发展局关于高新区文体中心等项目立项主体变更的批复》、《宁波市国土资源局高新区分局国有土地划拨用地批前公示（2012-029）》、《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》、编号为3302002013A10007的《国有建设用地划拨决定书》各1份，用以证明包括原告原使用土地在内的60874平方米土地使用权于2013年再次划拨给第三人的事实；
4.《关于申请补办国有建设用地使用权出让手续的报告》、甬国用（2013）第1004631号土地使用权证、《土地估价报告》、《土地出让合同》各1份，用以证明经第三人申请，被告与第三人于2016年3月17日签订涉案《土地出让合同》的事实。
第三人高新区国资中心陈述称，2013年2月22日，宁波市国土资源局发布土地划拨决定，载明宁波国家高新区滨江安置房一期通过行政划拨方式划拨给第三人，宗地面积60874平方米，用途为安置房。2016年3月17日，因该项目房屋拆迁安置需要，根据有关规定，经第三人申请，第三人与被告签订了《土地出让合同》，土地用途为城镇住宅用地，土地面积为6.0874公顷，出让年限为70年。由此可见，原告与第三人签订《土地出让合同》时，涉案土地已于三年前经宁波市人民政府划拨给第三人，故该《土地出让合同》并未侵犯原告的合法权益，本案原告不具有行政诉讼主体资格，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人高新区国资中心未向本院提供证据材料。
对原、被告提供的上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：
对原告提供的证据材料1和2，被告和第三人对其真实性无异议，本院予以认定。对被告提供的证据材料1-4，第三人无异议，原告对该4组证据材料的真实性均无异议，但对其合法性有异议，认为被告分别于2011年和2013年所作的划拨决定以及与第三人所签订的《土地出让合同》均包含了原告合法享有使用权的土地，且该《土地出让合同》直接侵犯了原告的合法权益，故原告对此享有诉权。本院对被告提供的上述证据材料的真实性予以认定。
经审理查明，原告徐永飞于2006年通过买卖方式取得了位于宁波市高新区梅墟工业区澳嘉桥村的住宅及相应的土地使用权，并领取了甬国用（2006）第1001001号土地使用权证，证载使用权面积为80.70平方米，终止日期为2073年2月11日。后该房屋列入拆迁范围，并于2012年4月28日被整体拆除，但原告名下的土地使用权证至今未被收回及注销。
经宁波市人民政府批准，被告于2011年3月23日签发3302002011A10017号《国有建设用地划拨决定书》，将包含原告上述80.70平方米土地使用权在内的47849平方米国有土地使用权划拨给原宁波国家高新区国有资产管理中心，用于滨江安置房一期项目的建设。后因滨江安置房一期建设项目所在的高新区Ⅱ-13-B地块内尚有部分集体土地尚未完成征收，被告于2013年1月15日收回了上述划拨的47849平方米土地使用权。2013年2月，被告作出3302002013A10007号《国有建设用地划拨决定书》,再次将包含原告原房屋使用土地在内的60874平方米土地使用权以划拨形式转让给第三人，用于建设高新区滨江安置房一期项目。2013年5月8日，宁波市人民政府向第三人颁发甬国用（2013）第1004631号土地使用权证，证载土地坐落于高新区Ⅱ-13-b地块、地类（用途）为住宅（安置房）、土地使用权面积为60874平方米。2016年2月26日，第三人向被告提交《申请补办国有建设用地使用权出让手续的报告》，载明“原土地使用权取得方式为划拨，土地使用证编号为甬国用（2013）第1004631号，由于拆迁安置原因，特申请补办出让手续”。为此，被告与第三人于2016年3月17日签订《土地出让合同》，该合同第四条载明：出让宗地编号为高新区Ⅱ-13-b地块，宗地总面积为60874平方米，其中出让宗地面积为60874平方米。出让宗地坐落于高新区Ⅱ-13-b地块，东邻院士路，南邻规划河道，西邻金菊路，北邻腊梅路；第七条载明：“本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为城镇住宅用地70年，为原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续，出让年期自合同签订之日起算”。
另查明，高新区滨江安置房一期建设项目已竣工并交付业主。
本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。该条例第十七条同时规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的限期和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。由此可见，国有土地出让合同是土地行政管理机关为实现对土地资源的管理目标而与受让方订立的协议，且合同双方亦具有管理和被管理的关系，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所规定的行政协议范畴，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。
但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告本次起诉所针对的是被告与第三人于2016年3月17日签订《土地出让合同》的行政行为，根据本院查明的事实来看，包括原告原享有的80.70平方米土地使用权在内的47849平方米国有土地使用权已于2011年3月23日划拨给原宁波国家高新区国有资产管理中心，尽管此后又存在上述土地使用权被收回，并再次与其他土地使用权一并划拨给第三人使用等情形，但自2011年3月23日的土地划拨行为作出之后，原告与此后涉案地块土地使用权的收回、再次划拨以及补办出让手续等行为间已不存在利害关系，因此，徐永飞在本案中不具有原告主体资格，其提起的本次诉讼应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告徐永飞的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 徐小娟
人民陪审员 孙象伟
人民陪审员 陈永红
二〇一七年一月十六日
书 记 员 朱璐琰
附：本案适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
……