江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)通中行终字第00212号
上诉人（原审原告）周建明。
委托代理人程波，北京京平律师事务所律师。
上诉人（原审原告）周庆余。
被上诉人（原审被告）如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政中心B座7楼。
法定代表人何福平，局长。
委托代理人陈爱明，如皋市城市管理行政执法局副局长。
委托代理人缪卫华，如皋市城市管理行政执法局法制科科长。
上诉人周建明、周庆余因与被上诉人如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）规划行政处罚一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第00059号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，周建明、周庆余系如皋市如城街道许庄居十三组村民。1998年10月，周庆余作为户主申请原地改建楼房，申请建房人员包括其妻邵凤英、长子周建明、媳冯书梅、孙女周月月。经批准周庆余户宅基地面积为171.8㎡，楼房建筑面积235㎡，另有附房一间，位于楼房东北角，建筑面积为4m×3.8m。1999年5月19日，如皋市建设委员会向周庆余户发放皋规建（1998）西字第637号建设工程规划许可证并附建设工程实施要求，其中载明附房东西长4m，南北宽3.8m。周建明院内现有楼房西南侧平房55.13㎡、东侧平房105.4㎡、北侧平房67.92㎡，其中楼房东侧平房东西长为4.9m，上述建筑均未在（1998）西字第637号建设工程规划许可证附件所载建筑中。
2013年3月21日，如皋城管局以周建明、周庆余未取得建设工程规划许可证为由，立案调查。同年4月19日，向周建明、周庆余送达行政处罚听证告知书，告知周建明、周庆余拟作处罚及其事实和法律依据，并告知周建明、周庆余有权进行陈述和申辩，有权要求听证，周建明、周庆余在收到告知书后未陈述、申辩，也未提出听证申请。如皋城管局经集体讨论后，于2013年4月28日作出皋执法罚（规划）字[2013]第005号行政处罚决定书，认定周建明、周庆余未取得建设工程规划许可证，于1999年至2010年期间，在如城街道许庄居十三组44号自住楼房东侧、南侧、北侧分别建设砖木结构双坡顶房各一处，建筑面积分别为105.4㎡、55.13㎡、67.92㎡，合计建筑面积228.45㎡。上述违法建筑无法采取改正措施消除对规划的影响。周建明、周庆余的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令周建明、周庆余在收到处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。周建明、周庆余不服，向南通市城市管理行政执法局申请行政复议。2013年8月15日，南通市城市管理行政执法局作出[2013]通城管行复第3号行政复议决定书，复议维持。周建明、周庆余遂向原审法院提起诉讼，要求撤销如皋城管局作出的行政处罚决定。
另查明，1990年周建明、周庆余户被准许拆除原房两间，迁建三间朝南坡顶住房，此次批准建设仅涉及主房，未涉及辅助用房。在周建明与如皋市人民政府如城街道办事处行政强制拆除一案中，周建明在诉状中述称其于1999年在原地将祖房翻建成上下八间楼房及四间附属用房，后于2002-2007年添建附房八间。后经原审法院审理查明，1999年，周建明将原住房翻建为楼房八间及附属用房四间，其后分别添建附房八间。
还查明，周庆余于2006年8月9日投靠其子周建祥，从如皋市如城街道许庄居13组44号迁居至如皋市如城街道许庄居13组57号。
原审法院认为，案件的争议焦点：1、如皋城管局是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权；2、如皋城管局作出的涉案处罚是否合法、恰当。
关于如皋城管局是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据该条文规定，县级以上地方人民政府规划主管部门，有权对该行政区划内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的违法建设作出行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府办公厅《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》、南通市人民政府《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、如皋市人民政府《市政府关于印发<如皋市开展相对集中行政处罚权工作实施方案>的通知》等规范性文件的精神，明确如皋城管局作为如皋市人民政府的职能部门，其职责之一是行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述法律及规范性文件规定的精神，在如皋市行政区划内，已经将城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权决定由如皋城管局集中行使，故其具有对案涉建设行为进行查处的法定职权。
关于如皋城管局作出的涉案处罚是否合法、恰当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确，处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。本案中，（1）1990年周建明户被批准建设的仅为主房也未涉及辅助用房。周建明户虽然在1999年领取了皋规建（1998）西字第637号建设工程规划许可证（附建设工程实施要求），该建设工程规划许可证附件中载明附房东西长4m，南北宽3.8m，周建明户现有附房规格均与证载附房不符。故周建明未经批准擅自在楼房周围建设附房的三处的违法事实客观存在。1999年周建明户翻建楼房并建设四间附房时户主为周庆余，周建明为该户的现任户主，故如皋城管局将两户主作为违法建设的处罚主体并无不当。如皋城管局经过充分的调查取证，按照法律规定，履行了行政处罚事先告知、听证、集体讨论等法定程序后，作出行政处罚决定，符合法律、法规规定。（2）《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据该条文规定，违法建设行为以违法建筑形式存在，未拆除违法建设的建筑物、构筑物的，应视为违法建设的继续状态。因此，对违法建设行为实施行政处罚时，应当将当事人违法建设行为停止即将违法建筑物、构筑物拆除之日作为违法行为终了之日。本案中，周建明户的违法建筑至今未拆除，其违法建设行为处于继续状态，对其违法建设行为的处罚未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚时效。此外，因周建明户的违法建设行为处于继续状态，如皋城管局适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对该违法建设行为作出处罚并无不当。（3）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，如皋城管局在调查过程中，就其对周建明户违法建设行为查明的相关情况函告如皋市住房和城乡建设局，如皋市住房和城乡建设局回函称周建明户违法建设行为无法采取改正措施消除对规划的影响。因周建明的建设行为已被履行规划职能的部门确认为无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，故如皋城管局作出责令周建明户自行拆除违法建设的处罚适用法律正确、处罚适当。
综上，如皋城管局对案涉建设依法具有查处的法定职责，所作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，处罚适当。原审依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回周建明、周庆余要求撤销如皋城管局作出的皋执法罚（规划）字[2013]第005号行政处罚决定书的诉讼请求。
周建明、周庆余不服上诉称，案涉房屋的建成时间为1990年至1999年期间，且经过了有关部门的审批。如皋城管局及原审认定上述房屋系1999年至2010年期间未经批准建设属应予拆除的建筑缺乏事实依据。如皋城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》违反了法不溯及既往的原则，属适用法律错误。如皋城管局未依法送达处罚听证告知、未依法组织听证，行政处罚程序违法，且该行政处罚是出于实现政府廉价拆迁的目的，行政处罚不具有正当性。请求二审依法撤销原审判决，撤销被诉的行政处罚决定。
如皋城管局辩称，对于周建明、周庆余户的建房情况，如皋城管局向所在社区工作人员进行了调查，并向所在镇、县级规划管理部门进行了查询，其认定周建明、周庆余户的违法建设行为认定事实的依据充分。周建明、周庆余户的房屋在《中华人民共和国城乡规划法》实施后仍持续存在，其适用该法进行处罚并无不当。在行政处罚前，其已经多次向周建明、周庆余户送达处罚前的听证通知，在周建明、周庆余多次拒收后留置送达并无不当。对周建明、周庆余的违法建设行为进行查处是其职责所在，与当地的拆迁事项无关，周建明、周庆余提出的行政处罚目的不当、行政处罚程序违法的主张不能成立。请求二审依法驳回上诉，维持原判。
上诉人周建明、周庆余提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。
本院经审查，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被诉处罚决定认定事实是否清楚；二、被诉处罚决定适用法律是否正确；三、行政处罚目的及处罚程序是否合法适当。
关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。周建明户在1998年至1999年审批建房时，所办理的建房用地审批表载明，经批准的建筑占地面积为住房110平方米，畜禽舍厕所15平方米；所办理的建设工程规划许可证载明，该户原地改建楼房，原住房89.1平方米及畜禽舍厕所14平方米予以拆除，原址新建楼房两层计220平方米，畜禽舍厕所15平方米，合计建筑面积为235平方米。而如皋城管局提供的现场检查笔录及现场照片显示，周建明现有住房除上述经批准建设的楼房外，在楼房的东侧、南侧、北侧另建有砖木结构的房屋228.45平方米。对该另建的228.45平方米房屋，周建明户无任何建设审批手续，周建明户未经规划审批另行建设的违法行为确实存在。上述用地及规划审批手续所载房屋布置及相邻建筑物示意图中，均未标注有上述228.45平方米的建筑物存在。周建明所述的案涉房屋为1999年前建设的事实与上述示意图不符，对其主张本院不予采信。如皋城管局根据现场检查情况、周建明户的建房审批资料、当地社区工作人员的陈述，认定周建明户上述违法建设为1999年至2010年期间陆续建设形成，认定该事实的证据充分。周建明户的房屋位于如皋市如城镇，违法建筑的建筑物面积远超过该户应享有的建房面积，如皋城管局根据如皋市住房和城乡建设局出具的意见，认定该228.45平方米的建筑属未取得规划许可证，无法采取改正措施消除对规划影响的建筑，认定事实并无不当。周建明认为处罚决定认定事实错误的上诉理由不能成立，本院不予采信。
关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。周建明户的违法建筑一直持续存在，应视为违法建筑的继续状态，该违法建设行为持续至《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。如皋城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定予以处罚并不违反法不溯及既往的原则。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，如皋城管局根据周建明户属无法采取改正措施消除规划影响的违法情形，适用上述条款的规定，责令周建明户自行拆除，适用法律并无明显不当。
关于行政处罚目的及处罚程序是否合法适当的问题。案涉地块虽已被有关部门纳入拟征收搬迁区域，但这并不意味着相关职能部门不能对案涉地块内的违法行为进行查处。如皋城管局根据省政府的授权，对规划违法行为进行行政处罚并不违反法律规定。如皋城管局作出处罚决定前，依法进行了调查取证，亦以调查询问的方式听取了周建明的意见，在经集体讨论后作出被诉行政处罚决定，并依法送达，行政行为的程序并无明显不当。尽管如皋城管局在送达行政处罚听证告知书时，以张贴在周建明户楼房大门东侧墙面的方式送达，送达方式不完全符合相关规定，但上述程序瑕疵并未影响到处罚结果的正确性。故周建明据此提出的撤销被诉处罚决定的主张，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。周建明的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周建明、周庆余负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一五年九月十日
书记员 吴 迪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；