黑龙江省绥化市北林区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑1202行初56号
原告绥化市广厦房地产开发有限公司，地址绥化市北林区太平管理区。
法定代表人陈秋芳，职务董事长。
委托代理人刘向阳，男，1976年3月8日出生，汉族，职业该公司法务，住大庆市让胡路区。
被告绥化市国土资源局，地址绥化市北林区祥和街1号。
法定代表人程垦，职务局长。
委托代理人周卫民，男，1971年6月1日出生，汉族，职业该局国土资源局不动产登记科科员，住绥化市北林区。
委托代理人刘春波，黑龙江光明律师事务所律师。
第三人李延昭，男，1971年11月28日出生，汉族，无职业，住绥化市北林区。
委托代理人刘凤卿，黑龙江三星律师事务所律师。
原告绥化市广厦房地产开发有限公司（以下简称广厦公司）与被告绥化市国土资源局（以下简称市国土局）房屋行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月8日立案后，依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了此案。原告委托诉讼代理人刘向阳、被告绥化市国土资源局行政负责人程垦、委托代理人周卫民、刘春波、第三人李延昭的委托代理人刘凤卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绥化市不动产登记中心于2018年3月7日作出2018-01号不予受理告知书，对绥化市广厦房地产开发有限公司的撤销商品房销售预告登记申请书不予受理。
原告广厦公司诉称：2013年12月，因案外人李世涛向绥化市汇达小额贷款有限责任公司借款，原告以其开发建设的、位于绥化市××林区××家园小区××套别墅房产为该借款提供担保，原告与绥化市汇达小额贷款有限责任公司指定的第三人于2013年12月3日签订了商品房买卖合同，并在被告的内设机构不动产登记中心（绥化市房产管理处）办理了商品房买卖合同预告登记。后绥化市汇达小额贷款有限责任公司因该债务纠纷起诉李世涛，并要求原告因担保承担连带偿还责任，经绥化市中级人民法院和黑龙江省高级人民法院审理认定绥化市汇达小额贷款公司要求原告承担连带偿还责任的诉请没有法律依据，不予支持。原告为改正不当行为、减少损失，于2018年3月7日向被告提出书面申请，请求撤销原告与第三人所办理的温馨家园小区二期15-101室、15-102室、16-102室、17-101室、17-102室5套商品房销售预告登记，被告于当日作出了编号2018-01的不予受理告知书，认为原告的申请不符合注销预告登记条件，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十九条的规定，决定不予受理。原告认为原告与第三人签订的商品房买卖合同名为买卖，实为借款担保，因双方没有房屋买卖的真实意思表示，第三人亦不以取得案涉房屋产权为合同目的，因而没有向原告实际支付购房款。原告为了给李世涛的债务提供担保而与绥化市汇达小额贷款有限责任公司指定的第三人签订虚假买卖合同，导致房产管理机构办理预告登记行为，不符合法律规定。现绥化市中级人民法院作出的（2017）黑12民初15号民事判决书和黑龙江省高级人民法院作出的（2017）黑民终489号民事判决书均已发生法律效力，且两份判决书中对原告与第三人签订虚假买卖合同一事均予以了认定，依据《房屋登记办法》第八十一条：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件说明当事人隐瞒真实情况，提交虚假材料获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记、收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废”之规定，原告认为被告应当撤销原房屋预告登记，现被告以原告不符合申请注销预告登记条件为由，不予受理原告的注销预告登记申请属于适用法律、法规错误，故原告诉至法院，请求判令撤销被告内设机构绥化市不动产登记中心作出的编号为2018-01的不予受理告知书，并判令被告重新作出具体行政行为。被告承担本案全部诉讼费用。
庭审中，原告向本院提供如下证据：
1、查档证明5份（复印件），以证实北林区温馨家园小区15栋1-01室、1-02室，16栋1-01室，17栋1-01室、1-02室5处房产以预购商品房预告登记在第三人李延昭名下。
2、绥化市中级人民法院（2017）黑12民初15号民事判决书及黑龙江省高级人民法院（2017）黑民终489号民事判决书复印件各1份。以证实两份判决书能够确认5处房产预告登记行为实际是原告为他人债务提供担保，原告与第三人之间不是真实的商品房买卖合同关系，第三人取得的预告登记是在隐瞒真实情况、提交虚假材料的情况下由被告作出的。
3、不予受理告知书复印件（编号：2018-01），以证实原告向被告提出撤销第三人李延昭名下5套房产预告登记申请后，被告作出不予受理决定，并向原告送达不予受理告知书，原告据此提起行政诉讼。
4、商品房买卖合同书，以证实原告2013年提供担保时，按借款人的要求与第三人签订了买卖合同，并提交给被告，被告据此办理的预告登记。
5、网络信息截图6份及绥化市机构编制委员会绥编发（2015）6号文件截图1份，以证实绥化市房屋、土地等不动产登记职责整合，统一由被告承担，设立不动产登记局，为被告的科级内设部门，从而证明被告主体资格适格。
被告绥化市国土资源局辩称：绥化市不动产登记中心作出的编号为2018-01的不予受理告知书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，原告诉状内容与事实不符。首先，原告称绥化市不动产登记中心系答辩人内设机构无任何事实和法律依据，答辩人与绥化市不动产登记中心均为各自独立的法人单位，双方均拥有各自的统一社会信用代码证，可证实二者之间系独立的权利主体，绥化市不动产登记中心非答辩人的内设机构。其次，《不动产登记暂行条例》第六条第一款“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作”的规定，答辩人与不动产登记中心系指导、监督关系，而非原告所称内设机构。原告向答辩人主张撤销内设机构绥化市不动产登记中心作出的不予受理告知书，并重新作出具体行政行为的诉讼请求无事实和法律根据的。再次，原告称答辩人应依据《房屋登记管理办法》撤销房屋预售登记，但该办法关于预售登记的条款，仅包括预告登记的情形及提交具体资料的规定，而无办理注销房屋预告登记的相关规定，故原告主张依据《房屋登记管理办法》办理商品房注销预告登记于法无据。而绥化市不动产登记中心依据的《不动产登记暂行条例实施细则》第八十九条“预告登记未到期，有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、债权消灭或者权利人放弃预告登记的材料，以及法律、行政法规规定的其他必要材料申请注销预告登记：（一）预告登记的权利人放弃预告登记的；（二）债权消灭的；（三）法律、行政法规规定的其他情形”的规定，原告申请注销预告登记不符合上述法定情形。最后，答辩人在绥化市不动产登记中心了解到，原告主张注销登记的5套商品房，均于2018年2月12日被绥化市中级人民法院作出的（2018）黑12财保1号保全裁定予以查封，现处于查封受限状态。依据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第三十一条第二款“解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发出协助执行通知书”的规定，无人民法院向登记机关发出协助执行通知书，答辩人与不动产登记中心均无权办理注销预告登记。综上，答辩人不是本案的适格被告，原告列答辩人为本案被告，属错列诉讼主体。同时其诉讼请求无事实和法律依据。绥化市不动产登记中心作出的编号为2018-01的不予受理告知书，证据确凿、适用法律、法规正确，程序合法，故请贵院判决驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提供了如下证据：
1、撤销商品房销售预告登记申请书、营业执照、授权委托书、法定代表人证明、委托人与受委托人身份证、绥化市不动产登记中心不予受理告知书、涉案房屋查档证明（复印件），以证实2018年3月7日原告向绥化不动产登记中心提交注销预告登记的书面申请，要求撤销包括第三人房屋在内的共计28套房屋的商品房预告登记，绥化市不动产登记中心收到原告申请，依据《不动产登记暂行条例实施细则》向原告作出不予受理告知书，并注明涉案房屋基本信息及现状。绥化市不动产登记中心作出的编号为2018-01的不予受理告知书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。
2、绥化市不动产登记中心事业单位法人证书、绥化市国土资源局统一社会信用代码证书，以证实绥化市不动产登记中心系事业单位，登记管理机关为绥化市机构编制委员会，其与被告是两个不同的法人单位，各自独立。宗旨和业务范围均不同、法定代表人不同，并且被告单位是机关单位不同于该中心的事业单位。原告列被告为本案被告属错列诉讼主体。本案适格被告应为绥化市不动产登记中心。
3、《不动产管理暂行条例实施细则》第八十九条、《不动产登记暂行条例》第六条、第三十五条，以证实绥化市不动产登记中心作出具体行政行为适用的法律依据，被告与不动产登记中心是两个不同的主体单位，原告申请注销登记不符合法定情形，原告适用法律依据错误，其所递交的材料也非申请注销的主体和相关事实。
4、绥化市机构编制委员会文件绥编发（2015）15号《绥化市编委关于组建绥化市不动产登记中心的通知》，以证实该文件仅是一份组建绥化市不动产登记中心的通知，但是通过该文件内容中绥化市不动产登记中心属于公益一类事业单位，经费形式是财政全额拨款，同时有7个内设机构，结合职责中负责不动产登记、资源、资产调查和权属争议、调处工作等相关内容，该中心并非二类局，而是人事、科室、经费即人、财、物独立的与被告单位属于各自不同的两个独立法人单位，该中心具备行政主体资格。
第三人李延昭述称：1、原告与第三人之间的法律关系为民事法律关系，如需调整应该按照民事法律关系进行解决，现有生效的黑龙江省绥化市中级人民法院民事判决（2017）黑12民初15号、黑龙江省高级人民法院民事判决书（2017）黑民终489号，判令如李世涛不能清偿上诉款项，绥化市汇达小额贷款有限公司，可以就案涉的绥化市广厦房地产开发有限公司所有的已经预告登记的28套房屋依法申请评估拍卖，所得价款用以清偿上述第一款第一项中李世涛不能清偿部分的债务。现有生效判决已经确定了本案所涉房屋为执行标的，而原告以行政诉讼程序来解决相应纠纷，显然在适用程序法上存在着错误，如对该判决有异议，可以申请再审，或向人民检察院申请抗诉。2、本案目前遗漏了必要的诉讼主体，正如原告诉状所说，在李世涛向汇达小额贷款公司借款过程中，原告单位以其在本案所涉房屋进行担保，现在的第三人即是汇达小额贷款公司持有相应房屋的代理人，该房屋的相应权利属于绥化市汇达小额贷款有限责任公司，这点不但在原告的诉状中给予认可，同时有生效的法律文书作出认定。显然绥化市汇达小额贷款有限责任公司同本案的处理结果有法律上的利害关系，依法原告应将其列为第三人参加诉讼，或者由人民法院依法将绥化市汇达小额贷款公司追加为第三人参加诉讼。遗漏了绥化市汇达小额贷款公司在程序上是不合法的。3、本案原告之诉存在适用法律错误问题，在原告的诉状中原告适用《房屋登记办法》，而《房屋登记办法》在2015年3月1日前是有效的，3月1日后已被国务院《不动产登记暂行条例》取代，这样房屋登记办法在位阶上低于《不动产登记暂行条例》，而且还处于废止状态，这样原告依据一个作废的部门规章提起诉讼，其诉讼请求显然得不到实现，也不会获得人民法院的支持。
第三人向本院提交如下证据：
黑龙江省绥化市中级人民法院民事判决（2017）黑12民初15号、黑龙江省高级人民法院民事判决书（2017）黑民终489号（质证原件提交复印件），以证实绥化市汇达小额贷款有限责任公司对本案所涉房屋享有权利。
经庭审质证，对原告所举证据1，被告对该组证据真实性没有异议，但是通过五份查档证明，能够证明五套房屋被绥化市中级人民法院（2018）黑12财保1号裁定书查封，绥化市不动产登记中心，只有在接到相关法院的协助执行通知书的情况下，才能予以解封。第三人对该组证据真实性没有异议，该五份查档证明已经被绥化市中级人民法院的生效判决予以确认，李延昭等五人只是受汇绥化市汇达小额贷款有限责任公司委托，实际权力享有人是绥化市汇达小额贷款有限责任公司。
对原告所举证据2，被告对证据的真实性无异议，但不能证实原告欲证实的问题，案涉房屋已经被法院的判项所约束，该房屋并非原告在申请书和诉状中所称的没有承担连带保证责任，而是以让与担保的形式在该房屋拍卖价款中优先受偿。第三人对两份判决的真实性没有异议，但原告方对两份判决存在断章取义，绥化市中级人民法院的民事判决书第6页中关于广厦公司的责任有清楚反映。
对原告所举证据3，被告无异议。第三人对证据3无异议，绥化市不动产登记中心的印章上清楚的标注着有关代码，根据该代码与被告绥化市国土资源局印章上的代码的不同，说明绥化市不动产登记中心和被告是两个不同单位，并非是被告的内设部门。原告之诉存在着被告主体错误。
对原告所举证据4，被告对证据真实性没有异议，对原告证实是借款担保关系有异议，根据该商品房买卖合同内容体现不出原告要证实的内容，绥化市房产管理处根据该合同作出商品房预告登记程序合法。第三人对证据的真实性无异议，原告和第三人签订买卖协议，目的是为案外人绥化市汇达小额贷款有限公司提供让与担保，该合同是各方真实意思表示，不存在违法问题。
对原告所举证据5，被告有异议，被告与绥化市不动产登记中心及绥化市不动产登记局分属不同的主体，被告单位的统一社会信用代码证书和绥化市不动产登记中心事业单位法人证书已经充分证实被告并非本案的适格主体，该证据内容不真实，不具备证明力。第三人对证据真实性没有异议，但上述证据证明不了原告方的主张，因为原告方所主张的不动产登记局和不动产登记中心是不同的，而且不动产登记局对不动产登记中心按照职能体现是监督、指导不动产登记中心工作，不能以不动产登记局取代不动产登记中心，不动产登记中心作为一个独立法人单位，显然应该依法独立开展各项活动，包括应诉。现原告所列被告主体错误，剥夺了绥化市不动产登记中心的应诉权利。
对被告所举证据1，原告对证据的真实性没有异议，但不能证明其所作出的不予受理告知书符合法律规定。第三人对证据的真实性不发表意见，但是对于本案诉讼的合法性说明下意见，相关证据材料显示受理主体是绥化市不动产登记中心，并不是本案的被告，那么本案行政诉讼就存在被告主体不适格的问题，原告错列主体，依法应当予以驳回。
对被告所举证据2，原告认为：1、事业单位法人证书列明设立单位是绥化市国土资源局，经费来源是财政补助，可见该不动产登记中心是被告设立的机构。2、该证书有效期列明为2018年3月14日-2023年3月14日，原告提出诉讼所依据的不予受理告知书是在不动产登记中心设立之前形成的行政行为，因此被告提交的证据不能证明主体问题。第三人认为：1、对两份证据的真实性没有异议，统一社会信用代码不同，能够看出这是两个各自独立的单位。原告称绥化市不动产登记中心是被告内设机构这种主张是不成立的。2、统一社会信用代码证书、事业单位法人证书均存在定期年审更换，更换后其有效期从更换后开始起算。而《不动产登记暂行条例》生效的时间是2015年3月1日，已经指定了不动产中心是不动产登记机构，所以不动产登记中心是依法设立、有法律依据的。现原告将不动产中心视为被告内设机构，同法律规定相悖。
对被告所举证据3，原告对该组证据的真实性没有异议，但是是在正常情况下，双方当事人都同意申请注销的。而本案与法律规定不相符，属于应当按照《房屋登记办法》第八十一条规定的特殊情况。第三人对于该组证据没有异议，《房屋登记办法》是2008年9月由住建部颁布的，属于政府部门规章，而现行的《不动产登记暂行条例》是国务院颁布的，在法律位阶上，《房屋登记办法》弱于《不动产登记暂行条例》。《不动产登记暂行条例》第三十五条已经确定了《不动产登记暂行条例》的法律效力优于其他法，原告以《房屋登记办法》要求或主张权利是适用法律错误的。
对第三人所举证据，原告对两份判决书的真实性没有异议，对证明问题有异议，第三人的主张与本案的行政法律关系无关。被告对该证据没有异议，同时该证据证实原告并非预告登记的权利人，其无权申请注销商品房预告登记。
本院对上述证据认证如下：
本院对原、被告及第三人所举证据的真实性予以确认。
经审理查明，2013年12月，案外人李世涛向绥化市汇达小额贷款有限责任公司借款，原告广厦公司以自己开发建设的、位于绥化市××家园小区××室、××室、××室、××室、××室××套别墅房产为李世涛的该笔借款提供担保，为此原告与绥化市汇达小额贷款有限公司委托的第三人李延昭于2013年12月3日签订了商品房买卖合同，并在绥化市房产管理处办理了预购商品房预告登记，预告登记权利人为第三人李延昭。后绥化市汇达小额贷款有限责任公司因该债务纠纷起诉李世涛，并要求原告广厦公司因担保行为承担连带偿还责任，经绥化市中级人民法院和黑龙江省高级人民法院审理认为，虽然上述房产未进行实质上的抵押登记，但是广厦公司是以与绥化市汇达小额贷款有限责任公司签订房屋买卖合同的方式为李世涛等人与绥化市汇达小额贷款有限责任公司之间的借款提供担保，并判令“如债务人李世涛不能清偿上述款项，绥化市汇达小额贷款有限责任公司可以就案涉的绥化市广厦房地产开发有限责任公司所有的已经预告登记的28套房屋依法申请评估作价、拍卖，所得价款用以清偿上述第一项中李世涛不能清偿部分”。原告广厦公司于2018年3月7日向绥化市不动产登记中心申请撤销第三人李延昭等五人所办理的温馨家园小区二期28套预购商品房预告登记。绥化市不动产登记中心于2018年3月7日作出编号为2018-01的不予受理告知书，认为广厦公司的申请不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第八十九的规定，对广厦公司申请办理注销预购商品房预告登记的申请，决定不予受理。原告不服，诉至法院。
另查明，根据《不动产登记暂行条例》及相关文件精神，绥化市机构编制委员会于2015年5月25日下发文件，将市土地登记管理处、市房产管理处等单位分散承担的房屋、土地、林地、草原等不动产登记经办职责整合，组建绥化市不动产登记中心，隶属于绥化市国土资源局。绥化市机构编制委员会于2018年3月14日为绥化市不动产登记中心颁发了事业单位法人证书，举办单位为被告绥化市国土资源局。
本院认为，根据《不动产登记暂行条例》的规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”。绥化市不动产登记中心隶属于绥化市国土资源局，属事业单位，经办绥化市不动产登记的相关业务，但其不属于政府职能部门，应视为受政府职能部门即被告绥化市国土资源局委托行使不动产登记职能，其所作出的行政行为应由委托单位绥化市国土资源局承担相应的法律责任。被告绥化市国土资源局以其不是适格主体的辩解意见不予支持。绥化市不动产登记中心根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十九条的规定，认为原告申请不符合该规定，作出了不予受理告知书。但本案中，经绥化市中级人民法院、黑龙江省高级人民法院两审法院民事判决可以确认，原告与第三人签订商品房买卖合同并非双方的真实意思表示，双方达成一致的真实意思是将案涉房屋为借款提供担保，双方以此到房产登记部门办理了预购商品房预告登记。故绥化市不动产登记中心应根据上述事实对原告的申请进行审查，而不应仅根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十九条的规定作出不予受理告知书，其作出的不予受理告知书应属事实不清。原告诉讼请求有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：
一、撤销绥化市不动产登记中心于2018年3月7日作出的编号为2018－01不予受理告知书；
二、责令被告重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告绥化市国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于绥化市中级人民法院。
审判长 亓艳春
审判员 曹洪源
审判员 刘 利
二〇一八年八月十日
书记员 刘馨蕊