福建省邵武市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）邵行初字第10号
原告龚田忠，男，汉族。
委托代理人林飞翔，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。
被告邵武市房地产管理处，住所地邵武市五一九路***号。
法定代表人叶军，主任。
出庭负责人陈安乐，男，邵武市房地产交易管理所主任，住邵武市迎宾路迎宾新村*号楼***室。
委托代理人陈晓英，福建欣开元律师事务所律师。
第三人吴清弟，男，汉族。
原告龚田忠因要求确认被告邵武市房地产管理处于2014年1月14日作出的房他证邵武字第201401**号房屋抵押登记行为无效，于2015年7月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月28日立案后，于2015年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月7日公开开庭审理了本案。原告龚田忠及其委托代理人林飞翔，被告邵武市房地产管理处的出庭负责人陈安乐及其委托代理人陈晓英，证人杨某到庭参加诉讼；第三人吴清弟经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告邵武市房地产管理处于2014年1月14日作出房他证邵武字第201401**号房屋抵押登记，将原告龚田忠所有的坐落于邵武市五一九路世纪广场2层291-306号、252-267号、236-251号三处摊位（房屋所有权证号分别为房权证邵武字第××号、20××92号、20××93号）抵押给第三人吴清弟作为借款担保。原告龚田忠诉称，2014年1月2日，案外人杨某称只要原告同意先将其所有的坐落于邵武市五一九路世纪广场2层291-306号、252-267号、236-251号三处摊位抵押给第三人吴清弟作为担保，便可筹措2000万元的周转资金；若届时未筹措到资金，则将抵押登记注销。2014年1月13日，杨某在未取得吴清弟授权的情况下，以吴清弟的名义与原告签订房屋抵押贷款合同，合同约定“贷款总额2000万元，抵押房屋为原告所有的坐落于邵武市五一九路世纪广场2层291-306号、252-267号、236-251号三处摊位”，并向被告申请办理抵押登记。次日，被告即作出房他证邵武字第201401**号房屋抵押登记。原告认为，被告在办理抵押登记过程中，因疏忽大意未能尽到必要的审查义务，违反《房屋登记办法》的相关规定，作出的抵押登记行为无效。为此，诉请法院确认被告作出的房他证邵武字第201401**号房屋抵押登记行为无效。原告为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据：1、房屋抵押贷款合同；2、委托书；3、房屋他项权证。以上证据用以证明杨某持虚假授权委托书，假借吴清弟名义与原告签订房屋抵押贷款合同，导致原告将单独所有的坐落于邵武市五一九路世纪广场2层291-306号、252-267号、236-251号三处摊位作为贷款抵押物，并被被告错误地办理了抵押登记手续。
被告邵武市房地产管理处辩称，2014年1月13日，被告收到原告龚田忠（抵押人）和第三人吴清弟（抵押权人）的代理人杨某提交用于办理房屋抵押登记的申请材料，称原告拟向第三人吴清弟贷款2000万元，并以其所有的坐落于邵武市五一九路世纪广场2层291-306号、252-267号、236-251号三处摊位作抵押，要求被告办理上述抵押物登记手续。被告收件后，根据《房屋登记办法》的规定，审查了办理抵押权登记的各项要件，认为当事人的申请符合法律规定，故作出了准予登记的决定。综上，被告认为其处作为登记机关，对申请人提交用于办理房屋抵押登记的申请材料，仅作形式审查，不作实质审查。至于申请材料的真实性、合法性则应由申请人负责，并由申请人承担相应的法律责任。为此，请求法院依法判决。
被告邵武市房地产管理处向本院提交了以下证据：抵押人龚田忠和抵押权人吴清弟办理抵押权登记的卷宗材料（包括：1、房屋抵押权登记审批表；2、房屋抵押权登记申请书；3、房屋抵押贷款合同；4、借据；5、抵押用房地产价值协商议定书；6、委托书；7、声明；8、龚田忠、吴清弟及杨某的居民身份证；9、龚田忠与陈敏、吴清弟与王静的结婚证；10、抵押用房所有权证）。同时被告提供了以下法律依据：1、《中华人民共和国物权法》第十条、第十二条；2、《房屋登记办法》第四十七条。以上证据和法律依据用以证明被告系按法定程序办理房屋抵押登记。
第三人吴清弟既未作陈述，也未向本院提交证据。
诉讼中，原告龚田忠申请证人杨某出庭作证。杨某出庭作证称：1、原告提交的证据2（委托书）是证人从其公司的书柜中拿到的，第三人吴清弟并没有委托其办理抵押登记事项，委托书的内容事先就打印好了，但签名处的委托人、受托人及落款日期是空白的；2、在办理抵押登记时，到场的当事人只有原告和证人，吴清弟未到场；3、在提供给被告用于登记的所有材料中（包括委托书），吴清弟的签名都是证人代签的。
经庭审质证，被告对原告提交的书证及所申请的证人的证言的真实性均无异议。原告对被告提交的证据的真实性无异议，但认为委托书不是吴清弟出具的，且事实上吴清弟也未委托杨某办理抵押登记，由于被告未尽到审核义务，如未审核吴清弟身份证原件，以及对委托书签名处的委托人吴清弟是否是其本人亲笔所签未进行调查核实，导致原告的房产被错误地办理了抵押登记。
本院对上述证据认证如下：原、被告对对方所举证据的真实性均无异议，且双方所举证据来源合法、与本案存在关联，可以作为认定本案事实的证据使用。
经审理查明，案外人杨某持有一份委托书，该委托书载明的委托人为吴清弟，受托人为杨某。委托书的内容为：本人因工作繁忙不能亲自到邵武市房产交易中心办理房产抵押的抵押权人签字的相关手续。特委托杨某做为我的合法代理人，全权代表本人办理抵押权人签字的相关事项（委托范围：抵押权人事项签字、抵押解押、领证），对受托人在办理上述事项过程中所签署的相关文件我均予以认可并承担相应的法律责任。委托期限：2014年1月2日至2014年12月31日。该委托书除最后签名处的委托人（吴清弟）、受托人（杨某）及落款日期（2014年1月2日）是杨某手写之外，其他内容均为电脑打印。2014年1月13日，杨某持上述委托书与原告龚田忠因贷款到被告邵武市房地产管理处申请办理房屋抵押登记，登记申请书载明：抵押人（债务人）龚田忠、抵押权人吴清弟，被担保的主债权数额2000万元，抵押物为龚田忠所有的坐落于邵武市五一九路世纪广场2层291-306号、252-267号、236-251号三处摊位。同时，杨某与龚田忠还提供了房屋抵押贷款合同、房地产价值协商议定书、声明、吴清弟身份证复印件等文件。2014年1月14日，被告即作出准予登记决定，并制作了拟颁发给吴清弟的房他证邵武字第201401**号房屋他项权证。
另查明，在杨某和龚田忠提供给被告用于办理抵押登记的材料（包括委托书、登记申请书、房屋抵押贷款合同、房地产价值协商议定书、声明、吴清弟身份证复印件）中，吴清弟的签名均是杨某代签的，而且除了委托书中吴清弟的签名是杨某事先签好的之外，其他材料中吴清弟的签名均是杨某在办理抵押登记时按照被告的要求当场签署的。2014年1月20日，杨某又以吴清弟的名义与龚田忠共同到被告处申请办理上述房屋抵押权注销登记。同日，被告作出准予注销登记决定。
本院认为，本案系房屋抵押登记引发的纠纷，根据建设部《房屋登记办法》第四条关于“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”的规定，邵武市房地产管理处作为邵武市房屋登记事业单位法人，依法履行辖区范围内的房屋登记职责，是本案适格被告。《房屋登记办法》第七条第一款规定，“办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）发证。”；第十一条第一、二款规定，“申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。”；第四十三条规定，“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。”；第十五条第二款规定，“委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。”；第十七条第二款规定，“申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。”。根据上述规定，申请人在申请抵押权登记时，向登记机构所提供的登记材料应当提供原件或者经有关机关确认与原件一致的复印件，作为登记机构也有审核的法定义务。根据被告提供的证据，本案申请抵押权登记的申请人是原告龚田忠和第三人吴清弟，杨某是吴清弟代理人，在申请人吴清弟未到场的情况下，代理人应当提交授权委托书和委托人的身份证明。但是，杨某仅提交了授权委托书（原件）和未经有关机关确认与原件一致的吴清弟身份证复印件，未提交吴清弟身份证原件供登记机构核对；同时，在代理人提交的授权委托书中委托人吴清弟的签名，明显与其他材料上由杨某代签的“吴清弟”笔迹极其相似，登记机构对此却未能引起重视，就授权委托书中委托人吴清弟的签名是否是其本人所签向申请人吴清弟作进一步的核实。可见，被告在办理本案抵押权登记时明显未尽到必要的审核义务，对尚需要补正材料的申请予以受理并作出予以登记的决定，被告予以登记的行政行为属于违法的行政行为。至于被告作出的违法行政行为是否达到无效的程度，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，能够确认为无效的行政行为，必须同时具备重大违法和明显违法两个条件，或者说，其违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度。因被告在作出准予抵押登记行政行为的过程中，仅存在未依据《房屋登记办法》的相关规定要求代理人杨某提交委托人吴清弟的身份证原件供登记机构核对，以及在吴清弟未到场且授权委托书中其签名明显与其他材料上由杨某代签的“吴清弟”笔迹极其相似的情况下，就授权委托书中吴清弟的签名是否是其本人所签向吴清弟作进一步的核实等违法情形，并不存在其他重大且明显违法情形，该违法情形属于一般的违法情形，尚未达到无效的程度，故原告要求确认被告作出的抵押登记行政行为无效的诉请不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条和第六条的规定，人民法院通过审理行政案件对行政机关依法行使职权进行监督是行政诉讼的宗旨之一，以及人民法院审理行政案件坚持对行政行为是否合法进行审查是行政诉讼的基本原则，故对原告不当的诉请，法院不应直接予以驳回，而应当根据审查的结果予以裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”，鉴于被告违法颁发给吴清弟的房他证邵武字第201401**号房屋他项权证已被被告依当事人之申请而注销了登记，即被告作出的违法行政行为已不具有可撤销的内容，故本院依法确认被告作出的抵押登记行政行为违法。第三人吴清弟经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、参照建设部《房屋登记办法》第七条第一款、第十一条第一、二款、第十五条第二款、第十七条第二款、第四十三条的规定，判决如下：
确认被告邵武市房地产管理处于2014年1月14日作出的房屋抵押登记行政行为（颁发给第三人吴清弟的房他证邵武字第201401**号房屋他项权证）违法。
案件受理费50元，由被告邵武市房地产管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审 判 长 车荣建
人民陪审员 朱荣健
人民陪审员 杜锦华
二〇一五年十一月十日
书 记 员 何丽丽
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
建设部《房屋登记办法》
第七条办理房屋登记，一般依照下列程序进行：
（一）申请；
（二）受理；
（三）审核；
（四）记载于登记簿；
（五）发证。
房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。
第十一条申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。
申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。
申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。
第十五条申请房屋登记的，申请人应当使用中文名称或者姓名。申请人提交的证明文件原件是外文的，应当提供中文译本。
委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。境外申请人委托代理人申请房屋登记的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理公证或者认证。
第十七条申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。
申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。
第四十三条申请抵押权登记，应当提交下列文件：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；
（四）抵押合同；
（五）主债权合同；
（六）其他必要材料。