宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)宁01行终71号
上诉人（原审原告）：银川市兴庆区八一小区第二届业主委员会，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区八一小区院内。
诉讼代表人：曹兰梅，八一小区第二届业主委员会委员。
委托诉讼代理人：张国胜，男，回族，1947年9月29日出生，住宁夏回族自治区银川市金凤区。（特别授权）
被上诉人（原审被告）：银川市住房和城乡建设局，住所地银川市金凤区北京中路147号房产大厦。
法定代表人：刘鹏，局长。
出庭负责人王志宏，男，银川市住房和城乡建设局副局长。
委托诉讼代理人：王雷，宁夏新中元律师事务所律师。（特别授权）
原审第三人：银川市兴庆区八一小区第三届业主委员会，住所地银川市兴庆区八一小区院内。
负责人：闫国喜，男，主任。
上诉人银川市兴庆区八一小区第二届业主委员会（以下简称八一小区第二届业委会）因与被上诉人银川市住房和城乡建设局（以下简称银川市住建局）、原审第三人银川市兴庆区八一小区第三届业主委员会（以下简称八一小区第三届业委会）行政登记一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院于2015年4月24日作出(2015)兴行初字第5号行政裁定，驳回八一小区第二届业委会的起诉。八一小区第二届业委会不服，向本院提起上诉，本院于2015年9月7日作出（2015）银行终字第64号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。八一小区第二届业委会不服该裁定，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，宁夏区高院于2016年6月12日作出（2016）宁行申71号行政裁定，指令本院再审本案。2016年9月6日，本院作出（2016）宁01行再8号行政裁定，撤销（2015）银行终字第64号行政裁定及(2015)兴行初字第5号行政裁定，指令银川市兴庆区人民法院对本案进行审理。银川市兴庆区人民法院审理后作出（2016）宁0104行初156号民事判决，八一小区第二届业委会仍不服向本院提起上诉。本院于2017年6月8日立案后，依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2012年10月27日，银川市兴庆区八一小区业主委员会（第一届延期暨第二届）作出《八一小区业主委员会决议》，决议内容如下：一、八一小区业主委员会成立于2009年8月31日，到2012年8月31日任期届满。为做好新一届委员会推选工作，顺利实现交接，自2012年6月以来，业主委员会专门招开会议，商定小区新一届委员会选举事宜。7月26日，业主委员会在小区发布了《关于补选业主委员会的通知》。公告发布一个月，却没有业主参与自荐。后经业委会多方面做工作，在部门业主推荐情况下，平时热爱小区公益事业的3名业主才参与与自荐。二、鉴于目前小区业主委员会班子成员完善相对困难，大多数业主不愿意干出力不讨好的苦差事。目前，业主委员会连推选3名委员都很难凑齐，主任、副主任没有合适的人选，无人接替这项工作。依据新修订的《银川市业主大会和业主委员会指导规则》第三十二条之规定，每届任期不超过5年。因此，经小区部分业主提议，与会人员表决，不同意王文树、赵军平辞职业主委员会主任、副主任职务，提议将二位委员任期延长2年。三、根据物业管理条例有关规定，业委会对补选的3名委员候选人毕玉江、ＸＸ、曹兰梅进行资格审查和上门征求意见。小区共有业主486户，其中房屋出租38户，业主不在家或无人居住的64户，家里有人不开门的36户。业主委员会共发放《征求意见表》348张，收回338张，同意320张，不同意8票，弃权10票。征求意见时，另有一名业主，推荐王学印同志为委员会的1票。依据《物业管理条例》和《业主大会议事规则》有关规定，同意人数已超过总人数的三分之二，补选程序合法，表决结果有效。经业主委员会2012年10月26日会议表决通过，同意补选业主毕玉江、ＸＸ、曹兰梅为小区业主委员会委员。四、根据新的文件规定和小区业主大会表决通过新补选的3名委员，目前八一小区业主为委员会班子成员基本健全。其人员构成为：主任：王文树；副主任：赵军平；委员：毕玉江、ＸＸ、曹兰梅。
2012年12月20日，八一社区居委会向被告做八一小区选举业主委员会的情况说明，请求对新选举产生的业主委员会予以备案。2013年1月，被告为八一小区业主委员会第一届（延期）进行了备案，备案号：银业委会备[2013]02号，”备案意见”载明”至2015年8月31日有效”。
2013年9月22日，曹兰梅等113名业主于2013年9月向被告书面递交《关于撤销市物业办为八一小区业委会未换届选举而违法备案的要求》，提出备案的业主委员会主任王文树、副主任赵军平二人未经业主大会选举，应终止委员资格；王文树违规操作，以增补三名委员的形式将第一届业主委员会班子补齐，却不进行换届选举；为使王文树、赵军平不进行换届选举而继续留任，王文树与八一社区居委会违规操作将二人任期延长，要求被告撤销银业委会备[2013]第02号银川市（八一小区）业主委员会备案登记表；对银川市供热物业办张勇违法、违规给王文树办理备案的银古路街道办事处，行为检查核实严肃处理，责令张勇对失实的错误答复在媒体予以澄清，消除影响，向八一小区业主道歉；请求银川市供热物业办尽快协助银古路街道办事处，责令八一小区限期组织换届选举新的业主委员会。
2013年10月11日、2013年10月20日，被告向银川市兴庆区银古路街道办事处分别发出《关于做好八一小区业主委员会相关工作的函》、《关于指导协助八一小区业主委员会进行改选工作的函》，请该办事处协助指导八一小区召开业主大会对业主委员会进行改选。2013年10月23日，被告就曹兰梅等113名业主的申请作出书面答复，提出由银川市兴庆区银古路街道办事处协助指导对八一小区业主委员会进行改选。2013年11月15日，兴庆区银古路街道办事处发布《关于八一小区第二届业主委员会改选（补选）筹备组组成人员名单公告》，该公告载明银古路街道办下派选举工作指导员为银古路街道办副主任官力彬，组长为唐金胜（八一社区党总支部副书记），其中原告曹兰梅为选举筹备组成员。2013年11月16日，银古路街道办事处陈建国、八一社区唐金胜、原告曹兰梅、案外人毕玉江以及八一小区业主代表十几人召开协商会，决定由原业委会主任王文树将业委会公章转交曹兰梅、毕玉江，并由曹兰梅、毕玉江负责移交接收工作。2013年12月21日，八一社区居委会就八一小区业主委员会改选工作召集曹兰梅等15名业主代表进行协商，确定应对业主委员会进行改选并成立了改选工作筹备组，曹兰梅为筹备组成员。同日，八一小区业主委员会改选筹备组发布《关于八一小区业主委员会改选公告》及《关于八一小区第二届业主委员会改选筹备组组成人员名单公告》。2014年1月3日，八一小区业主委员会改选筹备组发布《八一小区第二届业主委员会候选人公告》，公告内容载明：”根据2013年12月25日至2014年1月1日长达7天在本小区入户调查，征求居民意见，对初步候选人进行表决，得到结果：应走访486户，实走访311户，其中弃权12户。1户不明确，剩余175户业主上门无人联系不上。根据征求结果入户达到2/3以上，人数过半。2014年1月2日，经过筹备组会议表决，通过征求意见汇总，确定候选人资格6名（毕玉江、闫国喜、吴平、李国华、陈爱萍、陈雪晴）实行差额选举，6选5。2014年1月3日，八一小区业主委员会改选筹备组发布《八一小区第二届业主委员会选举公告》，确定选举时间定于2014年1月5日上午10时，地点为八一小区中心小广场。2014年1月5日，八一小区业主委员会改选筹备组发布《八一小区第二届业主委员会公告》，载明：”根据2014年1月5日上午10时在八一小区中心广场召开八一小区第二届业委会选举大会，此次选举共印发486张选票，选举大会现场实发186张，实际收回118张（其中作废票6张，弃权票5张），未收回5张，余票63张空白票。投票结束后，经现场推选八一小区业主为监票人监督，现场统计与前期上门入户征求业主意见票数相结合后，以下人员为本届业主委员会委员：毕玉江：271票；闫国喜：320票；吴平：302票；李国华：259票；陈爱萍268票”。曹兰梅落选。2014年3月25日，原告曹兰梅在八一小区发布《八一小区第二届业主委员会重新选举筹备组成立公告》，公告载明组长为曹兰梅，并载明由银古路街道办事处党工委委员、办事处副主任官力彬指导、监督，该公告以八一小区第二届业委会重新选举筹备组的名义发布。2014年3月26日，银古路街道办事处八一社区向八一小区全体业主发布声明，载明：”经八一小区广大业主反映，八一小区业主曹兰梅利用原八一小区业委会公章在小区内私自张贴通知，否认2014年1月5日在银古路街道办事处、八一社区指导下，由街道、社区、居委会及原业委会组成的第二届业主委员会改选筹备组经广大业主选出的业委会成员结果。于3月25日不接受街道、社区意见和建议，也未经银古路街道办事处副主任官力彬同意，就私自张贴由官力彬副主任指导的选举《通知》，此《通知》绝无经街道内任何组织指导，纯属曹兰梅个人行为。另外街道办事处、社区、居委会和原业委会成员坚决支持2014年1月5日经广大业主改选产生的业主委员会...”。
2014年5月30日，被告为八一小区第三届业委会作出《银川市业主委员会备案登记表》，对八一小区第三届业委会进行备案，并载明：”请于2017年1月5日前三个月进行换届选举”，该表的”备案材料”一栏中标注有下列内容：1、业主大会议事规则；管理规约；业主大会决议；业主委员会委员业主身份证明文件；其他有关材料。
2014年7月16日，八一小区第三届业委会在《法治新报》发布声明，声明八一小区业主委员会原公章作废。
另查明，ＸＸ已于2013年5月26日申请辞去八一小区业主委员会委员职务，银川市兴庆区银古路街道办事处及八一社区居民委员会均在其辞职报告上加盖了印章。2013年3月14日，毕玉江申请辞去八一小区业主委员会委员职务的辞职，银川市兴庆区银古路街道办事处及八一社区居民委员会均加盖了印章。
再查明，被告于2014年5月28日作《银川市住房保障局关于做好物业管理部分职能调整下放对接工作的函》，将辖区内物业小区业主大会、业主委员会的组建、换届、备案指导和监督等物业管理职能调整到三区政府。
2014年12月，八一小区第二届业委会向法院提起行政诉讼。诉求判令撤销银川市住建局2014年5月30日对”八一小区第三届业主委员会”（银业主委员会备【2014】第026号）的备案登记，本案诉讼费由被告承担。
一审法院认为，根据《物业管理条例》及《业主大会和业主委员会指导规则》，业主委员会由业主大会会议选举产生，有5至11人单数组成。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。八一小区第三届业委会系根据八一小区业主根据投票选举产生，且在备案时提供了业主大会议事规则、管理规约、业主大会决议、业主委员会委员业主身份证明文件及其他有关材料，被告为八一小区第三届业委会备案符合法律规定。原告主张其进行补选委员工作时，八一小区居委会主任阎国喜非法召集小区14人成立了”八一小区第二届委员会改选筹备组”，根据本案查明的事实，原告诉讼代表人曹兰梅本身即为改选筹备组成员，故其主张自相矛盾，不能成立，不予支持，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告银川市兴庆区八一小区第二届业主委员会的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
宣判后，八一小区第二届业委会不服向本院提起上诉称，一、原审法院判决后，出现新的事实证据和理由。一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。二、原审法院庭审质证确认的证据只有1份与被诉行政行为有关联且不具有合法性，其余都是受害范围之外的行政行为引起的争议。原审法院应予以依法排除，却被确认为有效证据，作为定案、判案依据。三、被上诉人违反法定程序，为八一小区第三届业委会虚假备案登记，原审法院故意伪造事实作出错误判决，应予撤销。被上诉人银川市住建局于2014年5月30日滥用职权给八一小区”第三届业委会”（银业委会备[2014]第026号）虚假备案登记的行政违法行为，严重侵害了上诉人及业主的合法权益，一审判决认定事实错误、适用法律错误。请求：一、撤销被上诉人银川市住房和城乡保障局银业委会备【2014】第026号为原审第三人八一小区第三届业委会备案登记。二、撤销银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初156号行政判决书。三、被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人银川市住建局辩称，一、小区业委会的成立与行政机关是否备案无关。小区业主大会和业委会是小区业主的群众性自治组织。根据国务院《物业管理条例》第11条、第16条规定，业委会经业主大会选举即告成立，这是小区业主自治权的体现，行政机关无权干涉。小区业委会成立后应向物业所在地区、县政府房地产行政主管机关备案。国务院法制办《对关于<物业管理条例>第16条的请示的答复》（国法秘函[2005]439号）明确规定，这种”备案”仅是一种告知，不具有行政许可的性质。因此，《条例》规定的备案制度仅是一种程序性制度，其目的是使行政机关知悉了解物业管理区域内业委会成立的事实，以便于后续的监督管理。这种”备案”也不具有行政确认性质或行政登记性质。备案制度并不是行政机关履行行政指导与监督的手段。二、本案中的八一小区第二届业委会在选举过程中因委员人数已不足总数的1/2，后小区业主大会按规定重新选举出第三届业委会委员。在第三届业委会成立后，第二届业委会应移交其保存的档案资料、印章及其他属于业主大会所有的财物。本案的争议应通过民事诉讼进行解决。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人八一小区第三届业委会未到庭接受询问，亦未提交书面意见。
二审期间，上诉人向本院提交《八一小区业主委员会公示书》，证明第三人在公示书中告知业主自己是八一小区第二届业主委员会，拒不承认是本案一审判决中的第三届业主委员会。被上诉人备案登记的第三届业主委员会根本不存在，是虚假备案登记的组织。
被上诉人银川市住建局对该证据的真实性不认可，认为该份证据与本案无关联性。与上诉人一审的诉讼请求以及上诉请求均无关联性。该份证据也不能达到上诉人的证明目的。
本院对上诉人提交的证据认证如下：上诉人提交的证据《八一小区业主委员会公示书》在无其他有效证据证实下，尚不能达到证明被上诉人备案登记行为违法的证明目的，故对该证据证明力，不予确认。
二审查明的事实同一审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《物业管理条例》及《业主大会和业主委员会指导规则》，业主委员会由业主大会会议选举产生，有5至11人单数组成。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。原审第三人八一小区第三届业委会系八一小区业主根据投票选举产生，且在备案时提供了业主大会议事规则、管理规约、业主大会决议、业主委员会委员业主身份证明文件及其他有关材料，被上诉人为原审第三人八一小区第三届业主委员会备案符合法律规定。一审法院对各方当事人提交的证据依法进行确认并无不当。故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第五十八条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人银川市兴庆区八一小区第二届业委会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高凤梅
审 判 员 彭 云
代理审判员 虞 东
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 段思琦