江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行终951号
上诉人（原审原告）虞伯根，男，1934年12月16日生，汉族，户籍地陕西省西安市新城区。
委托代理人吴俊锋、丁嘉健，江苏诺法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常州市国土资源局，住所地常州市太湖东路103号1号楼。
法定代表人贾金庚，该局局长。
委托代理人赵君，常州市不动产登记交易中心武进分中心工作人员。
委托代理人顾青，江苏铭天律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）周菊珍，女，1930年4月23日生，汉族，户籍地常州市戚墅堰区。
被上诉人（原审第三人）虞玉琴，女，1957年7月14日生，汉族，户籍地常州市戚墅堰区。
被上诉人（原审第三人）虞美琴，女，1962年4月26日生，汉族，户籍地常州市戚墅堰区。
上述三被上诉人共同委托代理人陶甜，江苏瑞江律师事务所律师。
原审原告虞定龙，男，1954年1月6日生，汉族，户籍地常州市戚墅堰区。
虞伯根、虞定龙诉常州市国土资源局（以下简称常州市国土局）房屋行政登记一案，虞伯根不服江苏省常州市中级人民法院(2015)常行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并两次公开开庭审理了本案。上诉人虞伯根的委托代理人吴俊锋，被上诉人常州市国土局的委托代理人顾青，被上诉人虞玉琴、虞美琴及其与周菊珍的共同委托代理人陶甜两次到庭参加诉讼，被上诉人常州市国土局的委托代理人赵君参加了第一次庭审。本案现已审理终结。
原审法院认定：
虞伯林于1981年以前建造涉案房屋6间，共208平方米。1987年，虞定龙与虞伯根签订《房屋调换协议》，约定虞定龙将涉案房屋中楼房西间与虞伯根的另一处平房进行置换，并约定由虞伯根补偿给虞定龙房屋差价款1000元。1997年，原常州市戚墅堰区人民政府（以下简称原戚墅堰区政府）根据虞伯林的村镇房屋所有权登记申请、产权审核记录、房屋四至墙界申报、现场查勘记录、所有权登记具结书以及村委的证明，向虞伯林颁发了97字第0520510004号《村镇房屋所有权证》（以下简称《村镇房屋所有权证》），载明：所有权人为虞伯林，房屋坐落潞城陆家桥村10队，4间混合2层建筑面积156平方米，2间混合1层52平方米。1998年，原戚墅堰区政府给虞伯林核发了土地使用权证。虞定龙、虞伯根于2015年11月5日诉至法院，要求撤销《村镇房屋所有权证》。
原审法院另查明，虞伯林已经去世。虞伯林与周菊珍系夫妻，共育有3个子女，分别为子虞定龙、女虞玉琴、女虞美琴。周菊珍、虞定龙、虞玉琴、虞美琴已经就涉案房屋与拆迁公司签订拆迁协议，涉案房屋已经被拆除。虞定龙于1986-1987年在陆家桥村4组另建造3层6间房屋338平方米。
原审法院再查明，国务院于2015年5月设立新的武进区，包括原戚墅堰区行政区域。2015年10月，常州市确定由常州市国土局承担不动产登记职责。
原审法院认为：
根据虞定龙的当庭陈述，其于2011年从周菊珍处取得被诉《村镇房屋所有权证》原件。故虞定龙从2011年应当知道《村镇房屋所有权证》的内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，当事人知道行政行为内容的最长起诉期限为2年。虞定龙于2011年知晓行政行为内容，于2015年诉至法院，已经超过起诉期限。鉴于本案已经立案，依法应当驳回虞定龙的起诉。
《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条规定，房屋产权证件由县级人民政府颁发。原戚墅堰区政府系颁发被诉《村镇房屋所有权证》的合法主体。国务院于2015年5月设立新的武进区，包括原戚墅堰区行政区域。2015年10月，常州市确定由常州市国土局承担不动产登记职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故常州市国土局系本案适格被告。
常州市于九十年代开始开展村镇房屋产权登记发证工作，并组织专业培训，先试点后全面推开。村镇房屋建设情况复杂，且属于初次登记，常州市建设委员会制定了《常州市村镇房屋产权登记发证暂行规定》（1996年8月16日印发），产权确认采用当事人申请、审核、公告、发证的方式进行，其中第十条第一款规定，“共有、私有房屋产权登记，经审查核实后，予以公告一个月，公告期满无异议即发给权属证书。”本案中，原戚墅堰区政府根据虞伯林的村镇房屋所有权登记申请、产权审核记录、房屋四至墙界申报、现场查勘记录、所有权登记具结书以及村委的证明，于1997年向虞伯林颁发了被诉《村镇房屋所有权证》。原戚墅堰区政府认定事实并无不当，但其发证之前未经过公告。公告是征询异议、确认产权的重要程序，该程序的缺失导致行政行为程序违法。鉴于该程序违法对虞伯根权利不产生实际影响，且涉案房屋已经被拆除，被诉行政行为依法应确认违法，但不必撤销。对于涉案房屋的拆迁款分配，相关当事人可以另行通过民事诉讼主张权利。原审法院依照《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，判决：一、驳回虞定龙的起诉；二、确认原戚墅堰区政府核发《村镇房屋所有权证》违法，但不撤销。
上诉人虞伯根上诉称：1、涉案房屋系虞定龙所有，虞伯根基于与虞定龙的房屋互换协议取得其中一间房屋的所有权。2、根据《常州市村镇房屋产权登记发证暂行规定》第十条第一款的规定，登记机关应进行实质审查。原戚墅堰区政府在颁发被诉《村镇房屋所有权证》的过程中，既未审慎审查，又违反公示程序，该颁证行为明显违法，应予撤销。3、虽然涉案房屋已被拆除，但是原戚墅堰区政府的违法颁证行为已对虞伯根的权利义务产生实际影响。请求本院撤销原审判决，撤销被诉《村镇房屋所有权证》。
被上诉人常州市国土局答辩称：1、虞定龙于2011年知道被诉《村镇房屋所有权证》的内容，其于2015年提起本案行政诉讼已超过法定的起诉期限。2、涉案房屋系由虞伯林建造，原审判决认定事实清楚。3、《常州市村镇房屋产权登记发证暂行规定》中关于公告的规定缺乏上位法支持，原审判决确认被诉《村镇房屋所有权证》违法无法律依据。请求本院维持原审判决第一项，改判原审判决第二项。
被上诉人周菊珍、虞玉琴、虞美琴未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：1、同意常州市国土局的答辩意见。2、涉案房屋系由虞伯林和周菊珍建造，虞定龙未参与建房，且周菊珍一直居住使用涉案房屋。3、《常州市村镇房屋产权登记发证暂行规定》并不适用于本案。请求本院维持原审判决第一项，改判原审判决第二项。
本院经审理查明，虞伯根、虞定龙提供的证据不足以证明虞伯根与虞定龙签订《房屋调换协议》，约定虞定龙将涉案房屋中楼房西间与虞伯根的另一处平房进行置换。原审判决认定虞定龙将涉案房屋中楼房西间与虞伯根的另一处平房进行置换属认定事实不清，本院依法予以纠正。对于原审判决认定的其他案件事实，本院予以确认。
本院认为：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，虞定龙在原审庭审中陈述其于2011年从周菊珍处取得被诉《村镇房屋所有权证》原件，故虞定龙如认为其合法权益受到侵犯，应当自2011年起2年内提起行政诉讼，其于2015年11月5日提起本案行政诉讼已超过法定的起诉期限。原审法院裁定驳回虞定龙的起诉正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，上诉人虞伯根就涉案《村镇房屋所有权证》提起诉讼，应当提供证据证明其与涉案房屋具有法律上的利害关系。虞伯根主张其于1987年与虞定龙签订《房屋调换协议》，约定虞定龙将涉案房屋中楼房西间与虞伯根的另一处平房进行置换，但虞伯根提供的证据不足以证明其置换涉案房屋。涉案房屋系由虞伯林建造并实际占有使用，虞定龙自己单独拥有房屋，虞伯根书写的协议中亦明确约定系用虞定龙的房屋进行置换。本院要求虞伯根提供置换房屋时支付1000元差价款的证据，但是虞伯根未能提供，且从其主张的1987年换房至2015年涉案房屋被拆除，其未主张涉案房屋所有权，也未实际占有使用涉案房屋，因此原审判决认定虞定龙将涉案房屋中楼房西间与虞伯根的另一处平房进行置换属认定事实错误。虞伯根与被诉《村镇房屋所有权证》不具有法律上的利害关系，依法不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，应当裁定驳回虞伯根的起诉。原审法院对《村镇房屋所有权证》进行实体审查，并判决确认该颁证行为违法错误，依法应予以撤销。
综上，原审判决第一项驳回虞定龙的起诉正确，应当予以维持。虞伯根依法不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，应裁定驳回其起诉，故原审判决第二项应当予以撤销。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
维持江苏省常州市中级人民法院(2015)常行初字第59号行政判决第一项；
撤销江苏省常州市中级人民法院(2015)常行初字第59号行政判决第二项；
三、驳回虞伯根的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 常 悦
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；