湖北省随州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂13行初5号
原告何连宏，男，1963年9月6日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告孙五，男，1970年8月1日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告瞿连华，男，1955年1月13日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告李少平，男，1972年10月10日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告瞿四平，男，1970年11月18日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告卢秀兰，女，1947年10月12日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告孙三，男，1963年8月7日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告黄远松，男，1959年3月20日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告何东菊，女，1965年11月27日出生，汉族，住湖北省广水市。
原告瞿军涛，男，1969年12月11日出生，汉族，住湖北省广水市。
委托诉讼代理人王建江，湖北中伟律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告广水市人民政府。住所地：广水市应山办事处府前街*号。
法定代表人田涛，市长。
委托诉讼代理人徐明德，广水市广水街道办事处经发办主任。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人周传圣，湖北印台律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告何连宏等十人诉被告广水市人民政府行政征收及行政赔偿一案，本院于2017年5月8日立案受理后，依法组成由审判员徐纯清担任审判长，审判员孙峻、王耀参加的合议庭，并于2017年6月27日公开开庭进行了审理。原告何连宏等十人及其委托诉讼代理人王建江，被告广水市人民政府的委托诉讼代理人徐明德、周传圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告广水市人民政府于2017年1月20日作出《关于征收广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目内房屋的决定》，决定对广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目规划红线图范围内的房屋进行征收，征收期限自决定发布之日起6个月内，征收范围内被拆迁户均采用货币化补偿安置。
原告何连宏等十人诉称:2007年因广水恒兴纸业有限公司环境污染严重，经省环保局实地考察测评，下达了省环保局环函（2007）91号批复，该批复认为应实施搬迁并给予被污染居民户补偿，但被告迟迟不予补偿，原告及其他被污染户多次找被告并向上级反映，被告才于2015年同原告及其他污染户签订协议，以搬迁名义补偿了一年的过渡期租金，但事实上并非是环境污染补偿。自2007年造纸厂环境污染以来至今仍我行我素，继续生产，而被告只给予了一年的补偿，剩余十年没有给予任何补偿。2017年1月，在造纸厂仍然继续生产的情况下，被告于同年1月20日下达了《关于征收广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目内房屋的决定》，该决定将仍然污染的原告所处住户区设定为棚户区，并要求原告搬迁，并称是为了改善居民的居住环境。该决定既不符合我国法律法规的规定，也损害了棚户区居民的身体健康，并且无文号，程序违法。对于评估机构对原告房屋的评估，原告并未委托也不知情，同时评估价值也远远低于实际价值和市场价值，损害了原告的合法权益。综上，请求法院判令：一、被告补偿原告十年的环境污染补偿款；二、撤销被告于2017年1月20日作出的行政决定；三、对原告的房屋征收价格重新评估；四、诉讼费由被告承担。
原告何连宏等十人为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据1、居民身份证，证明原告的主体身份。证据2、《土地使用证》、《房屋所有权证》，证明原告房屋及土地在被告征地范围内，原告是适格的主体。证据3、《关于推进城市和国有工矿区改造工作的指导意见》、《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》、国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、住房和城乡建设部办公厅《关于棚户区界定标准有关问题的通知》，照片。证明原告所居住的区域不属于棚户区，被告作出关于征收房屋决定无事实和法律依据。证据4、协议书、居民证明。证明被告要求原告搬迁、改造，不是为了公共利益，而是为了落实恒兴纸业污水处理池50米卫生防疫距离，维护污染企业的利益。证据5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条，第十条、第十二条、第二十一条、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿方法》第二十条、第二十一条、第二十二条，证明被告未依照上述法律法规。证据6、协议、申诉书、群众来访受理登记表、答复意见书、照片。证明原告因环保问题多次上访，被告对原告房屋征收之目的是为了保护污染企业，基于商业利益，而非公共利益。证据7、关于征收房屋的决定、广水市政府办公室（2017）3号文件。证明征收补偿方案在后，征收决定时间在前，征收决定程序违法。证据8、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第十六条，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿方法》第二十八条。证明评估机构的选定未经协商，选定程序违反法律、法规规定。证据9、孙五、李少平与广水办事处签订的协议。证明评估机构的选定违法。证据10、社区居民证明。证明被告提交的《对评估结果的选择表》是在2015年7月左右提供给居民签字，只有表并无评估结果。证据11、广水车站社区北新村棚户区改造安置合同书，证明该社区与原告社区为同一级社区，安置补偿标准要远高于原告。证据12、评估报告，证明评估机构出具的评估结果与市场价值相差太大，原告购买同一位置的房屋还要倒贴钱，报告内容有瑕疵，面积不准确，有漏评项目。证据13、残疾人证、城市居民低保证，证明被拆迁人为城市低收入人群，用拆迁费用无法、无力购买房屋。证据14、随州市城区棚户区改造货币化安置办法。证明被告未按规定提供房源。证据15、文件及照片。证明广水恒兴纸业有限公司属污染企业，造成原告财产损失。2007年已明确规定，50米范围内不得新建、改建房屋，被告未公示，应承担原告的各项损失。证据16、已经签协议的房屋照片及补偿协议。证明房屋破损、新旧、居住环境不一样，评估报告作出的评估价格完全一样，评估报告未能反映房屋价格。证据17、证人杨某1、胡某、杨某2、李某、武某的证言（均出庭作证）。证明搬迁是因为环境污染，当时并未选定评估机构。
被告广水市人民政府辩称，一、原告诉求的环境污染补偿费没有事实和法律依据。1、广水恒兴纸业有限公司的生产符合要求，没有环境污染的行为，原告诉称不是事实。2、答辩人并非侵权行为人，依法不应承担赔偿责任。二、答辩人于2017年1月20日作出的征收决定合法有效，原告的主张依法不能成立。三、答辩人已对原告的房屋征收价格进行评估，原评估结果合法有效。原告要求重新评估的诉求依法不能成立。综上，原告的诉求无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告广水市人民政府为支持其答辩理由，向本院提交如下证据：
证据一、湖北省环保局鄂环函（2007）91号批复，证明被告允许广水恒兴纸业有限公司在原告所在的广办工业园区生产的行政行为具有合法性，该批复并无给予补偿的内容，被告财务给予居民过渡租金补偿的行为合法。证据二、原告黄远松、瞿四平等人2015年1月与广水街道办事处签订的协议。证明政府积极作为，妥善解决企业环境问题与周边居民的矛盾纠纷，原告同意政府委托评估机构对原告的房屋价格进行评估，原告对此知情。证据三、搬迁户对评估结果的选择征求意见表。证明部分原告对评估结果知情。证据四、房地产评估报告，证明鉴定程序合法，鉴定结果公正合法。证据五、广水市人民政府作出的房屋征收决定、征收补偿安置方案的通知，证明被告对原告的房屋征收补偿安置行为程序合法。证据六、房屋征收补偿协议55份，证明政府征收的行政行为程序合法，并得到了多数搬迁户的同意和支持。证据七、关于成立拆迁指挥部的通知、改造拆迁指挥部公示照片。证明被告行政行为程序合法，被告已向原告等拆迁户就拆迁事项进行公告，原告对此知情。证据八、规范性文件一组，城乡规划法、土地管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例、国有土地上房屋征收评估办法。证明被告作出的行政行为适用的规范性文件合法有效。证据九、企业合法生产的证据两份：1、湖北雅都恒兴纸业有限公司营业执照一份；2、湖北省排放污染物许可证一份。证明企业生产行为合法，排放行为得到许可。证据十、2013年至2017年企业符合排放标准证据一组：1、2013年湖北省随州市环境保护监测站监测报告一份；2、2013年湖北省广水市环境保护监测站监测报告一份；3、2014年湖北省随州市环境保护监测站监测报告一份；4、2014年湖北省广水市环境保护监测站监测报告一份；5、2015年湖北省广水市环境保护监测站监测报告二份；6、2015年湖北省随州市环境保护监测站监测报告一份；7、2017年湖北省随州市环境保护监测站监测报告一份；（2016年企业停产一年）。证明企业生产实现达标排放，符合排放标准，无污染行为。证据十一、广水市人民政府做出的拆迁决定的依据两份：1、湖北省人民政府办公厅关于批准广水市城市总体规划（2009-2020年）的通知一份；2、广水市城市总体规划图（2009-2020年）一份；3、广水市住房和城乡规划建设局证明一份；4、广水市广水办事处肖家畈现状范围图一份。证明被告的行政行为有依据，合法有效。
本院根据原告何连宏等人的申请，依法传唤广水市鄂北房地产估价事务所注册房地产估价师姚建国接受法庭询问。
经庭审质证，被告广水市人民政府对原告何连宏等人提交的证据发表如下质证意见：对证据1造纸厂是否属于污染企业不应当依据原告提供的照片予以认定，原告未能提供证据证明原告损失，对于原告证明目的有异议；对证据16真实性无异议，但不能达到其证明目的。
原告何连宏等人对被告广水市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据一真实性无异议，对其合法性、证明目的有异议；对证据二真实性无异议，对证明目的有异议；对证据三真实性没有异议，对其合法性、关联性、证明目的有异议；对证据四真实性无异议，对其合法性、证明目的有异议，选定评估机构没有经过协商程序；对证据五真实性无异议，对其合法性、证明目的有异议；对证据六真实性没有异议，对证明目的有异议；对证据七真实性无异议，对证明目的有异议；对证据八没有异议；对于被告提交的其他证据，因已经超过举证期限，原告不予质证。对于广水市鄂北房地产估价事务所注册房地产估价师姚建国的证言，原告何连宏等人认为鉴定机构接受委托评估程序不合法，报告结果没有客观真实反映房屋价值；被告认为委托鉴定合法，鉴定人已经向法庭出具相关法律规定，鉴定人陈某定过程是真实的。
本院认为：对于原告提交的证据1到证据9、证据11到证据16，被告广水市人民政府提交的证据一到证据八的真实性，双方当事人均无异议，本院依法予以确认，作为认定本案事实的依据。对于其他有异议的证据，本院评判如下：对于原告提交的证据10，证人已出庭作证，符合证据的形式要求，故依法予以采信；对于被告提交的证据九到证据十一，已超过法律规定的举证期限，且被告也未提出逾期举证的正当理由，故对上述证据依法不予采信。至于上述证据能否达到其证明目的，本院将结合其他证据进行综合评判。
经审理查明：原告何连宏等十人系广水市广水街道办事处马鞍社区居民。因附近的广水恒兴纸业有限公司涉嫌存在环境污染问题，马鞍社区居民多次上访要求解决环境污染问题。2014年10月8日，广水市广水街道办事处党政综合办公室向马鞍社区出具了关于反映环境污染问题的答复意见书，主要内容为：办事处请环保局派专业技术人员进行现场检测，针对实际存在的污染问题，与企业居民协商一致制定切实可行的整改措施；若整改达不到逾期效果，办事处会同环保部门和企业积极再次向市政府认真汇报，力争2015年元月1日前确定距该厂污水处理池50米范围内居民是否搬迁的方案，并及时向群众答复。2015年1月，广水市广水街道办事处与马鞍社区居民李少平等人签订协议，该协议的主要内容为：为妥善解决广水恒兴纸业有限公司因环保问题引发的与沿河周边居民的矛盾纠纷，以维护当地社会稳定，保证企业正常生产秩序，按照省环保局环函[2007]91号批复的第六条之规定，落实污水处理池50米卫生防护距离。因一时搬迁工作难度较大，经双方平等自愿协商，在搬迁准备过渡时期内，沿河居民同意将所居住的房屋以周边房屋租赁的市场价予以租赁。双方就房屋租赁达成如下协议：一、房屋基本情况……；二、租赁期限自2015年1月1日至2015年12月31日止，租赁合同一年一签。如果大多数住户同意选择货币补偿方案，由双方一致同意并认可有专业评估资质的机构对房屋进行评估。三、……。
2017年1月20日，广水市人民政府作出《关于征收广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目内房屋的决定》，主要内容为：为完善城市功能，提升城市品位，改善棚户区居民的居住环境，政府决定对广水街道办事处肖家畈棚户区实施改造，依法征收改造范围内的房屋，房屋征收范围为东起河东路，西至广水河边，南起现有房屋最南端龙福明的房屋，北至湛军的房屋。具体范围以广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目规划红线图为准。征收期限自决定发布之日起6个月内。征收补偿按照《广水市广水街道办事处肖家畈棚户区改造征收补偿安置方案实施》。安置方式为征收范围内被拆迁户均采用货币化补偿进行安置。同年2月12日，为推进棚户区改造工程，广水市街道办事处成立了肖家畈棚改拆迁指挥部，并启用了“广水街道办事处肖家畈棚改拆迁指挥部”印章。同年2月23日，广水市人民政府办公室作出广政办发【2017】3号文件《关于印发广水街道办事处肖家畈棚户区改造征收补偿安置方案的通知》，该征收安置补偿方案的主要内容为：项目名称为广水街道办事处肖家畈棚户区改造，广水市人民政府为征收主体，广水市国有土地上房屋征收与补偿办公室为征收部门，广水街道办事处为房屋征收实施单位。征收范围与上述决定中的范围一致。征收期限自征收决定公告发布之日起6个月内。房屋征收补偿安置全部采用货币化补偿安置方式。同时还对住房、宅基地、附属物、奖励、过渡期临时安置、搬迁费等标准进行了明确规定。广水市广水街道办事处委托广水市鄂北房地产估价事务所对广水街道办事处肖家畈棚户区征收改造范围内的房屋进行评估。广水市鄂北房地产估价事务所于2017年2月到4月间，向被征收房屋所有人陆续发放了《房屋征收评估报告》，对被征收房屋作出了价格评估。评估人员姚建国、杨程具有注册房地产估价师资格。同时在庭审中，根据原告的申请，评估人员姚建国出庭作证说明了评估过程中的相关情况。姚建国称其估价事务所是于2017年2月25日接到广水市广水街道办事处的《房地产评估委托书》，该委托书载明“经马鞍社区征求大部分住户同意，现委托广水市鄂北房地产估价事务所对肖家畈棚户区改造项目内的75户被征收房屋进行评估。”随后，姚建国、杨程两位评估人员对涉案房屋进行了评估，并作出了上述房屋征收评估报告。广水市广水街道办事处对上述评估结果在肖家畈社区进行了公告，并征求了被征收户的意见，75户被征收户中有58户接受评估结果，有17户不接受评估结果。广水市广水街道办事处肖家畈棚改拆迁指挥部与55户被征收户已签订《房屋征收补偿协议》，目前部分房屋已准备拆迁。
本院认为，本案的争议焦点为：1、被告广水市人民政府是否应向原告支付环境污染补偿款？2、被告广水市人民政府作出的《关于征收广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目内房屋的决定》是否存在违法情形？若存在违法情形，该行政行为是否应当被撤销？
关于被告广水市人民政府是否应向原告支付环境污染补偿款的问题。
根据原告的举证，原告称是由于广水恒兴纸业有限公司的生产导致其受到环境污染，故要求支付环境污染补偿款。因本案属于行政诉讼，本院仅审查行政机关的行为是否存在违法情形，对原告诉称的案外公司的环境污染问题不属于本案的审理范围，且被告广水市人民政府也不是环境污染的侵权主体，其亦不应当承担侵权赔偿责任。若原告认为案外公司因环境污染对其造成损害，可另行提起民事诉讼主张权利。
二、被告广水市人民政府作出的《关于征收广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目内房屋的决定》是否存在违法情形？若存在违法情形，该行政行为是否应当被撤销？
房屋征收涉及到被征收人的切身利益，行政机关在进行房屋征收时应严格依法依规进行，并应做到程序公正，否则会损害被征收人的合法权益。本案中，广水市人民政府在作出涉案房屋征收决定时存在如下违法情形：
在作出房屋征收决定前，未进行社会稳定风险评估、未经政府常务会议讨论决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，广水市人民政府在诉讼过程中并未提交证据证明其在作出房屋征收决定前，已按照有关规定进行了社会稳定风险评估，因此其行政行为存在违法之处；其次，本案的被征收人多达70多户，属于数量众多，但广水市人民政府也未提交证据证明其在征收决定作出前已召开政府常务会议讨论决定，故该行政行为也存在违法之处。
2、剥夺了被征收人补偿安置的选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，广水市人民政府在其作出的房屋征收决定中载明“安置方式为征收范围内被拆迁户均采用货币化补偿进行安置。”因此，广水市人民政府仅规定了一种补偿安置方式，违反了上述法律规定，违法剥夺了被征收人自愿选择补偿安置的权利，故该行政行为存在违法之处。
3、选定房地产价格评估机构程序存在瑕疵。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，广水市人民政府认为根据与被征收人签订的协议约定，可由其选择评估机构进行评估，故并不存在违法情形。经查，上述协议约定的是“政府同意为被征收人邀请专业评估机构对房屋进行评估”，而非被征收人同意让政府为其选定评估机构，本案诉讼过程中，广水市人民政府也未提交其他证据证明本案的房地产价格评估机构是由被征收人协商选定的，故本案的房地产评估机构的选定程序存在瑕疵，但广水市鄂北房地产估价事务所作为具备专业评估资质的公司，在接受政府委托后，依照程序对涉案被征收房屋进行了评估，将评估结果向被征收人进行了送达，其评估结果亦得到了大部分被征收人的认可，因此该评估结果可作为被征收人房屋实际价值的参考。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”若原告何连宏等人对上述评估结果有异议，应按照上述规定及时向向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，故对于原告何连宏等人要求对房屋征收价格进行重新评估的诉讼请求依法不予支持。
如前所述，被告广水市人民政府在作出征收房屋决定过程中存在违法情形，本院依法确认该行政行为违法，但该行政行为是否属于应当被撤销的情形？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”本案中，涉案房屋征收涉及到广水市街道办事处肖家畈棚户区改造项目，该项目符合城市发展总体规划，有利于完善城市功能，提升城市品位，改善棚户区居民的居住环境，故该项目具有一定的社会公共利益；同时，广水市人民政府在作出征收房屋决定后，已与大部分被征收人达成了《房屋征收补偿协议》，并已按协议进行了部分履行，若撤销该房屋征收决定，将对不特定的社会公众产生重大影响，给社会公共利益造成重大损害。因此，根据上述法律规定，本院依法确认被告广水市人民政府作出房屋征收决定的行政行为违法，但不撤销该行政行为。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案中，原告何连宏等人所有的房屋包含在涉案房屋征收决定范围内，因该房屋征收决定存在违法但并未被撤销，故该房屋存在随时被征收的可能，被告应当及时采取补救措施，按照房屋征收的相关文件及法律法规的要求，完善房屋征收安置补偿方案，在最大限度内保护原告的合法权益不受损害。
综上所述，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、第二十条、第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十条、第八十一条的规定，判决如下：
一、确认被告广水市人民政府于2017年1月20日作出的《关于征收广水街道办事处肖家畈棚户区改造项目内房屋的决定》的行政行为违法。
二、责令被告广水市人民政府采取补救措施。
三、驳回原告何连宏、孙五、瞿连华、李少平、瞿四平、卢秀兰、孙三、黄远松、何东菊、瞿军涛的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告广水市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 徐纯清
审判员 孙 峻
审判员 王 耀
二〇一七年十月二十六日
书记员 万 玲