陕西省乾县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0424行初12号
公益诉讼人：乾县人民检察院。
法定代表人：惠欣，该院检察长。
委托诉讼代理人:马建地，男，该院检察官。
委托诉讼代理人：刘静，女，该院检察官。
被告：铜川市国土资源局，住所地：铜川市新区正阳路9号。
法定代表人：王小庆，该局局长。
负责人：白黎明，男，该局副局长。
委托诉讼代理人：李东锋，男，该局建设用地管理利用科科长。
委托诉讼代理人：梁安，陕西兰天律师事务所律师。
公益诉讼人乾县人民检察院诉被告铜川市国土资源局不履行法定职责纠纷一案，本院于2017年5月10日依照咸阳市中级人民法院转发的陕西省高级人民2017年4月19日（2017）陕行辖15号之一指定管辖函受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。公益诉讼人乾县人民检察院委托诉讼代理人马建地、刘静，被告铜川市国土资源局负责人白黎明、委托诉讼代理人李东锋、梁安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人乾县人民检察院诉称，2016年3月7日铜川市国土资源局与陕西依莲雅实业集团有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，宗地面积45168.7平方米，出让价为950万元。该合同签订后该公司已交850万元，尚欠100万元��按合同约定，陕西依莲雅实业集团有限公司应在2016年7月30日前全部缴清。2016年3月4日铜川市国土资源局与陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，宗地面积71068.96平方米，出让价为1510万元，定金为700万元，定金抵作土地使用权出让价款。该合同签订后，应缴出让金1510万元，已交800万元，尚欠710万元，按合同约定，陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司应在2016年5月23日前全部缴纳。后因两公司拖欠土地出让金的原因，铜川市国土资源局随后于2016年7月21日向陕西依莲雅实业集团有限公司发出过催缴出让金通知书，要求该公司按合同约定在2016年7月30日前将所欠100万元土地出让金全部缴纳;于2016年10月17日再次向陕西依莲雅实业集团有限公司发出催缴出让金通知书，限该公司于2016年10月20日前缴清全部剩余出让金100万元，否则按有关规定和约��予以处置。铜川市国土资源局于2016年5月13日向陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司发出过催缴出让金通知书，要求该公司按合同约定在2016年5月23日前将所欠710万元土地出让金全部缴纳。铜川市国土资源局随后又委托陕西兰天律师事务所于2017年1月5日向两公司分别发出(2017)陕兰律函字第8号律师催告函。截至目前，两公司仍未全部缴清土地出让金，共拖欠810万元土地出让金，在拖欠出让金的情况下占用116237.66平方米土地进行施工建设，侵害了国家和社会公共利益。国家和社会公共利益处于受侵害状态。认定以上事实的主要证据有:(1)国有建设用地出让合同;(2)铜川市国土资源局催缴出让金通知;(3)铜川市国土资源局关于两宗国有土地使用权出让金催缴情况的回复;(4)铜川市国土资源局委托陕西兰天律师事务所关于两宗国有土地使用权出让金催缴情况的报告;(5)谈话笔录。公���诉讼人认为，陕西依莲雅实业集团有限公司和陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司长期拖欠国有土地出让金，导致国有资产流失，造成国家利益严重受损。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定:县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查；第五十五条第一款规定:以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条:土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部交付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。铜川市国土资源局作为本行政区域内的土地行政主管部门，具有对��反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司、陕西依莲雅实业集团公司分别于2016年3月4日、2016午3月7日和铜川市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，截止目前两公司共欠土地出让金810万元。按照国务院《城镇国有土地作用权出让和转让暂行条例》第十四条及出让合同第三十条的约定:受让人应当按本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。按合同约定陕西依莲雅实业集团公司截止现在已超期7个多月拖欠土地出让金��陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司截止现在已超期9个多月拖欠土地出让金。对于两公司未全部缴清土地出让金而占用国有建设用地的行为，铜川市国土资源局应依法追究两公司未按国有建设用地使用权出让合同的约定按期缴纳土地出让金的违约责任。但铜川市国土资源局未依法有效履行职责，造成两公司长期拖欠土地出让金，亦未按照出让合同约定支付逾期滞纳金，致使国家和社会公共利益长期受到侵害。为督促铜川市国土资源局依法履行职责，促进依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，特向你院提起行政公益诉讼，请求：确认铜川市国土资源局不依法及时履行监管职责的行为违法；2、判令铜川市国土资源局依法继续履行监管职责，督促土地受让方缴纳拖欠的土地出让金，切实保护国家资产。在诉讼过程中，由于铜川市国土资源局已依法履行了监管职责，故公益诉讼人撤回第二项诉讼请求。
被告铜川市国土资源局辩称，铜川市国土资源局不同意乾县人民检察院的诉讼请求,铜川市国土资源局并非本案适格被告,铜川市国土资源局在本案没有法定行政职责,铜川市国土资源局仅有民事合同履行权益,不应当作为行政被告进行行政诉讼。依照法律规定,涉诉《国有建设用地使用权出让合同》履行的是平等主体之间民事合同,不涉及土地行政监管职责,法院无权以行政案件立案受理。铜川市国土资源局与陕西依莲雅实业集团有限公司、陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》实际上是平等民事主体间合同,不涉及行政监管职责。铜川市国土资源局作为土地行政主管部门,对于土地交易的监管主要针对土地转用审批、土地使用权拍卖、土地交易等活动是否违反法律规定进行监管,也就是说在依莲雅公司和凯莱斯科公司申请土地使用权进行立项,到签订《国有土地使用权出让合同》结束,在《国有土地使用权出让合同》签订之前铜川市国土资源局均履行的是土地行政监管职责,但是《国有土地使用权出让合同》一旦签订,铜川市国土资源局的行政监管职责即告结束,接下来的身份为履行《国有土地使用权合同》的民事主体身份,铜川市国土资源局与两公司之间的地位是平等的,根据最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释第一条:“土地使用权出让合同,是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限��让与受让方,受让方支付土地使用权出让金的协议”关于土地使用权出让合同的概念规定,且该解释单列“土地使用权出让合同”一节,内容涉及土地使用权出让合同的效力、价款、合同变更及解除等,由此可见国有土地使用权出让合同纠纷应按民事案件合同纠纷处理,受民事法律规范的调整,被铜川市国土资源局认为铜川市国土资源局未履行行政监管职责,要求确认铜川市国土资源局未履行监管职责违法等没有任何依据,在与二公司签订《国有土地出让合同》签订后铜川市国土资源局已无土地行政监管职责可履行,应履行的仅仅是铜川市国土资源局与二公司之间签订的出让合同。因此,铜川市国土资源局认为法院将本案作为行政案件立案受理无任何依据。涉诉《国有土地使用权出让合同》权益能够通过履行合同实现,与行政监管无关。依照���诉的两份《国有土地使用权出让合同》,合同当事人不履行合同义务,须承担按日1‰的滞纳金。铜川市国土资源局已经依据出让合同关于仲裁的管辖约定,通过仲裁向依莲雅公司和凯莱斯科公司主张合同权益,仲裁期间,依莲雅公司支付了100万元的土地出让金。铜川市国土资源局与陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司国有建设用地使用权出让合同经铜川仲裁委员会仲裁,依法做出(2017)铜仲裁决字第26号裁决书,裁决陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司自裁决书送达之日起15日内向铜川市国土资源局支付土地出让金710万元,现该案已经进入执行程序。可见,涉诉《国有土地使用权出让合同》权益能够通过民事程序实现,不存在行政监管失职问题。依照《国有土地使用权出让合同》约定,受让人未在合理期限内开发土地或不能按期缴纳土地出让金的,铜川市国土资源局有权收回土地。涉诉两份合同均在铜川市境内,如果受让人不履行合同义务,铜川市国土资源局还可以启动收回土地再次出让的方式保证国有资产权利,因此也不存在国有资产流失及造成国家利益受损的情形。综上,铜川市国土资源局认为,铜川市国土资源局不是本案适格被告,本案不应作为行政诉讼进行,通过民事诉讼和仲裁完全能够实现合同权益,本案实际不存在国有资产流失和国家利益受损情形。被铜川市国土资源局的起诉缺乏事实依据和法律依据,请人民法院依法驳回其诉讼请求。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院予以确认并在卷佐证。
经审理查明：2016年3月7日铜川市国土资源局与陕西依莲雅实业集团有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，宗���面积45168.7平方米，出让价为950万元。该合同签订后该公司已交850万元，尚欠100万元，按合同约定，陕西依莲雅实业集团有限公司应在2016年7月30日前全部缴清。2016年3月4日铜川市国土资源局与陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，宗地面积71068.96平方米，出让价为1510万元，定金为700万元，定金抵作土地使用权出让价款。该合同签订后，应缴出让金1510万元，已交800万元，尚欠710万元，按合同约定，陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司应在2016年5月23日前全部缴纳。后因两公司拖欠土地出让金的原因，铜川市国地资源局随后于2016年7月21日向陕西依莲雅实业集团有限公司发出过催缴出让金通知书，要求该公司按合同约定在2016年7月30日前将所欠100万元土地出让金全部缴纳;于2016年10月17日再次向陕西依莲雅实业集团有限公司发出催缴出让金��知书，限该公司于2016年10月20日前缴清全部剩余出让金100万元，否则按有关规定和约定予以处置。铜川市国地资源局于2016年5月13日向陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司发出过催缴出让金通知书，要求该公司按合同约定在2016年5月23日前将所欠710万元土地出让金全部缴纳。铜川市国土资源局随后又委托陕西兰天律师事务所于2017年1月5日向两公司分别发出(2017)陕兰律函字第8号律师催告函。2016年11月15日铜川市人民检察院向铜川市国土资源局发出铜检民行建〔2016〕02号检察建议书。建议：铜川市国土资源局采取有效措施，加快收回以上两宗国有土地使用权转让资金，保护国有资产，维护国家利益。2016年12月15日铜川市国土资源局对铜川市人民检察院检察建议办理情况做出了回复，陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司计划在12月底前缴清出让金，陕西依莲雅实业集团有限公���承诺在近期缴纳。但截至公益诉讼人起诉前，陕西依莲雅实业集团有限公司、陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司拖欠的国有建设用地使用权出让金仍然未缴纳。
又查，2017年6月5日铜川市国土资源局按照国有土地使用权出让合同的约定向铜川仲裁委员会申请仲裁，铜川仲裁委员会于当日立案受理。2017年9月7日陕西依莲雅实业集团公司向铜川市国土资源局支付了下欠的100万元土地出让金。2017年8月15日铜川仲裁委员会对陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司做出裁决，2017年10月10日铜川市中级人民法院受理了被告铜川市国土资源局的执行申请，并向陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司发出执行通知书。
本院认为，公益诉讼人乾县人民检察院作为国家检察监督机关,依照全国人民代表大会常委员会《关于授权最高人民法院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定,其在履行职责中发现有侵害国家利益的行为和事实,依法对被告提起公益诉讼,是其职责所在,符合法律规定,主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第五条:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定:“县级人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查”。被告铜川市国土资源局作为铜川市人民政府土地行政管理部门,对其管辖范围内土地出让��土地出让金收缴工作负有法定监管职责。关于公益诉讼人提出的诉讼请求。本院认为,被告履职过程中存在下列违法:第一、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条:“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内,支付全部土地使用出让金。逾期未全部支付的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿”。被告未按照法律、行政法规的规定正确履职,存在不作为违法行为。第二、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”被告在陕西依莲雅实业集团有限公司、陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司未缴清土地出让金的��况下,即将土地交付陕西依莲雅实业集团有限公司、陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司使用,存在违法行为。综上,被告铜川市国土资源局应依据法律、行政法规的规定,《国有建设用地使用权出让合同》的约定,对陕西依莲雅实业集团有限公司、陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司长期拖欠部分土地出让金的行为,采取确实有效的监管措施,履行法定职责。铜川市人民检察院发出检察建议后,被告虽多次向陕西依莲雅实业集团有限公司、陕西凯莱斯科耀瓷文化股份有限公司进行催告,但未起到明显效果,也未进一步履行监管义务,致使国有资产仍处于受侵害状态。被告明显存在怠于履行监管职责的事实,存在不作为违法行为。故公益诉讼人要求确认被告铜川市国土资源局不依法及时履行监管职责的行为违法,本院予以支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和��行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定,判决如下:
确认被告铜川市国土资源局未依法履行法定职责的行为违法。
本案诉讼费，免予收取。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审判长 杜 彧
审判员 王 煜
审判员 康亚妮
二〇一八年一月十五日
书记员 邹曼曼