湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鄂05行终28号
上诉人（原审原告）崔凤昌，男，1948年9月13日出生，汉族，住秭归县。
被上诉人（原审被告）秭归县人民政府，住所地：秭归县茅坪镇长宁大道18号。
法定代表人ＸＸ，该县县长。
委托代理人陈海龙，该县人民政府法制办工作人员，特别授权代理。
委托代理人姜艳，该县人民政府法制办工作人员，特别授权代理。
被上诉人（原审被告）秭归县郭家坝镇人民政府，住所地：秭归县郭家坝镇楚都路11号。
法定代表人杨敏，该镇镇长。
出庭负责人武正刚，该镇副镇长。
委托代理人韩军，秭归县江南法律服务所法律服务工作者，特别授权代理。
上诉人崔凤昌因诉被上诉人秭归县人民政府（以下简称秭归县政府）、秭归县郭家坝镇人民政府（以下简称郭家坝镇政府）不服信访答复及行政复议一案，不服秭归县人民法院（2016）鄂0527行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定认定，原告属三峡工程库区农村移民安置对象，1998年5月25日，郭家坝镇政府与原告签订《三峡库区秭归县农村移民村内后靠搬迁安置合同书》。1999年6月11日，郭家坝镇政府与原告签订了《农村移民社会福利安置合同书》，约定郭家坝镇政府按6000元的标准将生产安置费拨付给原告，由原告进行养老保险安置，实行安置销号；原告的户籍仍留在居住地，原告的承包地由村集体收回。在此期间，中国人寿保险公司秭归县支公司（以下简称人寿保险公司）业务员与原告所属郭家坝镇桐树湾村民委员会联系保险事宜。1998年10月1日郭家坝镇桐树湾村民委员会组织移民开会，对《中国人民保险公司秭归县支公司〈移民养老年金保险宣传提纲〉》内容进行宣传，该提纲内容为：参保对象为50岁以上的坝区、库区、城区、开发区的移民，保险费由投保人一次趸交6000元，保险期限为趸交即期领取，领取养老金的时间为交纳保险费的次月起按月领取养老金，领取标准以印章形式确认为“61岁以上月领65元，60岁以下月领60元”。1999年1月6日，原告与人寿保险公司签订了养老保险合同，原告的6000元生产安置费作为一次趸交的保险费交给了人寿保险公司。2000年12月8日，秭归县政府办公室下发了秭政办发[2000]76号《县人民政府办公室关于提高三峡库区养老保险安置移民安置费标准的通知》。2001年2月13日，郭家坝镇移民站依据该通知与人寿保险公司签订《中国人寿保险公司秭归县支公司关于三峡移民补充养老保险办法》，郭家坝镇移民站为已在人寿保险公司投保的养老保险安置移民人平补充缴纳养老保险费3000元；从同年4月起，人寿保险公司对原每月领取养老金60元以上的，增加到月领取养老金90元，对原每月领取养老金60元以下的，在原来基础上每人每月增加养老金25元，但人寿保险公司并没有按该办法执行到位。后来，经郭家坝镇政府组织调查组进行了调查，在郭家坝镇政府、县政府及所属相关部门协调下，包括原告在内的养老保险安置移民与人寿保险公司协商，原告等多数人退保，人寿保险公司已于2003年12月将退保人的保费连本带息全部退还。
2013年3月，原告向郭家坝镇政府提出请求给付基本生活费的申请书，认为移民安置合同是政府与原告签订的行政合同，人寿保险公司不具有安置移民的主体资格，其与原告签订的养老保险合同属受政府委托的行为，现人寿保险公司与原告解除了养老保险合同，郭家坝镇政府应继续履行对原告的安置责任，每月向原告发放基本生活费138元。2013年4月16日，郭家坝镇政府办公室作出（2013）011号《崔凤昌信访事项办理答复意见书》（以下简称《答复意见书》），答复内容为：一、社会福利安置是移民安置其中的一种方式，原告的移民安置是落实的；二、原告已连本带息全额退保，实际是自领了社会福利安置的全部移民安置经费，原告要求每月给付生活费的请求，不符合法规、政策规定；三、原告确属生活困难，子女又无力赡养的，应按程序申报，报请民政部门给予生活救助。原告崔凤昌不服该答复意见，向秭归县政府申请复议，秭归县政府于2013年11月16日作出秭复决字[2013]第5号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为原告等自愿选择社会福利安置方式，并与郭家坝镇政府签订移民社会福利安置合同，郭家坝镇政府按合同约定将安置费6000元全额拨付时，即已履行了安置义务。原告与人寿保险公司签订的养老保险合同是另一种法律关系。原告已得到安置，其再次要求安置的理由于法无据、与政策不符，驳回了原告的复议申请。
2013年12月2日，秭归县政府向原告送达了《行政复议决定书》，同年12月16日，原告以不服郭家坝镇政府办公室作出的《答复意见书》为由向秭归县人民法院提起行政诉讼。秭归县人民法院审查认为：郭家坝镇政府办公室作出的《答复意见书》是针对崔凤昌信访反映的问题而作出的一个信访答复，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）的规定，此案不属于人民法院受理行政案件的范围。2013年12月23日，秭归县人民法院作出了（2014）鄂秭归行立字第00001号行政裁定书，裁定不予受理。原告不服该裁定，上诉于宜昌市中级人民法院，宜昌市中级人民法院审查认为：崔凤昌请求确认有效的1998年10月20日其与郭家坝镇政府订立的协议既无相应的书面合同，也无相关证据对1998年10月20日签订合同一事予以佐证，其诉请没有事实根据，起诉不符合行政诉讼法规定的受案条件。且崔凤昌就农村移民社会福利安置事宜已向郭家坝镇政府提出信访请求，郭家坝镇政府也作出了信访答复意见,秭归县政府经复议驳回了崔凤昌等人要求郭家坝镇政府按月支付基本生活费的行政复议申请，根据上述《批复》（[2005]行立他字第4号）的规定，崔凤昌再就同一事项向人民法院提起行政诉讼，人民法院对其起诉也应当不予受理。2014年3月18日，宜昌市中级人民法院作出了（2014）鄂宜昌中行终字第00022号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告不服（2014）鄂宜昌中行终字第00022号行政裁定，申请再审。2014年7月22日，原告书面撤回再审申请，宜昌市中级人民法院于同年8月5日作出了（2014）鄂宜昌中行监字第00001号行政裁定书，裁定准许崔凤昌撤回再审申请。2016年11月14日，原告向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销秭归县政府2013年11月16日作出的《行政复议决定书》中有关原告的复议决定，责令二被告对原告重新作出行政处理决定。2016年12月2日，原告在原审法院的询问笔录中，增加了一项诉讼请求即撤销郭家坝镇政府办公室作出的《答复意见书》。
同时查明，原告诉称的“1998年10月20日成立的社会福利移民安置合同”，与客观事实不符，郭家坝镇政府与原告在1998年10月20日没有签订该合同。
原审裁定认为，原告崔凤昌2013年12月2日收到《行政复议决定书》后，于同年12月16日以不服郭家坝镇政府办公室作出的《答复意见书》为由，向原审法院提起了行政诉讼。依据当时的行政诉讼法“复议机关维持原具体行政行为的，作出具体行政行为的行政机关是被告”的规定，秭归县人民政府未参与诉讼。该案原审法院作出的（2014）鄂秭归行立字第00001号行政裁定书已发生法律效力，现崔凤昌就同一事由再次向人民法院提起对二被告的行政诉讼，属于重复起诉。且《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，原告2013年12月2日收到《行政复议决定书》，2016年11月14日提起行政诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限且无正当理由，也应当裁定驳回起诉。据此，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（六）项、第二款之规定，裁定：驳回原告崔凤昌的起诉。本案不收取案件受理费。
上诉人崔凤昌上诉的主要理由：1、上诉人于2016年11月14日提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。第一，根据《移民养老年金保险宣传提纲》第2条第2项、第4项，《关于三峡库区移民补充养老保险办法》第1条、第4条的约定，社会福利安置合同中保障上诉人是以上诉人身故为终止条件，付清上诉人身故安葬费为消灭条件。在上述两个条件未成就前，上诉人主张该合同中自己的合法利益，没有超过订立合同时合意约定的时效期限。第二，《行政诉讼法》中关于不动产的保护期为20年，郭家坝镇政府作出《答复意见书》的时间是2013年4月16日，上诉人一审起诉时间是2016年11月14日，没有超过法定起诉期限。第三，因不可抗力及不属于自身的原因而耽误的时间，法律规定予以除外。根据2015年5月1日以前的《行政诉讼法》第25条第2款的规定，维持原具体行政行为的复议机关不能作为被告。上诉人按照行政复议决定指定的起诉期限内，只能于2013年12月10日提起民事诉讼。该起诉因受生效行政复议决定的羁束，作出行政行为的原行政机关郭家坝镇政府同样不能作为被告，因而该起诉只有起诉人而无适格被告。这是一个不可抗力的司法诉讼障碍。2015年5月1日后，该障碍消除了。此后，上诉人于2015年5月13日、2015年5月29日两次向法院起诉，均未获受理。2016年9月19日，上诉人向宜昌市人民政府提出书面申请，该申请经由宜昌市信访局转秭归县信访局处理，并于2016年10月14日，经由秭归县信访局告知不予受理，如对行政复议决定不服，可向法院提起诉讼。因此，从2013年12月2日至2016年11月14日之间耽误的时间，是不可抗力的诉讼障碍及不属于上诉人自身的原因，该耽误的时间应当依法除外。2、不同的被告，不同的诉讼请求，不能认定为重复起诉。上诉人于2013年12月10日向人民法院起诉，被告为郭家坝镇政府，诉请为：确认合同有效，责令履行给付义务。上诉人的本案诉讼，被告为秭归县政府、郭家坝镇政府，诉请与2013年的诉请完全不同。3、没有后靠移民生产安置的行政行为，就没有后靠移民的生产安置行政合同。第一，《桐树湾村移民后靠农业安置实施方案》第8条第3项第7款可以证明：首先，上诉人与郭家坝镇政府在1998年10月21日前确实成立了后靠移民生产安置合同，即上诉人的社会福利安置合同，但当时没有以书面合同的形式表示出来。其次，该政策承诺最迟在1998年10月25日给上诉人填发书面的社会福利安置合同，并办理相关手续。最后，上诉人的社会福利安置合同的销号日期是1998年10月25日，即合同的填发日期。据此，郭家坝镇政府在桐树湾村进行后靠移民生产安置的行政行为结束日期为1998年10月20日，上诉人的社会福利安置合同成立于1998年10月20日。按照合同法的相关规定，该合同成立，并且至今未签订书面合同不是上诉人的过错。第二，1999年郭家坝镇政府在桐树湾村没有进行过后靠移民生产安置的行政行为，也没有进行过后靠移民重新划分土地的生产安置。因此，1999年6月11日的《农村移民社会福利安置合同书》没有事实依据，对其真实性及合法性表示质疑。秭归县政府作出的《行政复议决定书》及郭家坝镇政府作出的《答复意见书》均以上述合同书为依据，因此结论错误。请求撤销秭归县人民法院（2016）鄂0527行初27号行政裁定，发回重审。
被上诉人秭归县政府辩称的主要理由：1、《行政复议决定书》已经生效，上诉人起诉已超过起诉期限。2、本案上诉人已按移民政策规定享受了移民生产安置待遇，秭归县政府不应作为本案被告。3、上诉人本次起诉为重复起诉，请求法院依法驳回上诉人的起诉。
被上诉人郭家坝镇政府辩称的主要理由：同意秭归县政府答辩意见。1、上诉人提起的行政诉讼超过了起诉期限且无正当理由。2、上诉人就同一事由再次起诉属于重复起诉。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持原审裁定。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。
本院认为，上诉人向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销郭家坝镇政府作出的《答复意见书》；二、撤销秭归县政府作出的《行政复议决定书》中有关上诉人的复议决定，责令二被上诉人对上诉人重新作出行政处理决定。现分述如下。
关于请求撤销郭家坝镇政府作出的《答复意见书》的诉请。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。上诉人对《答复意见书》不服提起行政诉讼，人民法院应当不予受理。
关于请求撤销秭归县政府作出的《行政复议决定书》中有关上诉人的复议决定，责令二被上诉人对上诉人重新作出行政处理决定的诉请。涉案《行政复议决定书》是2013年11月16日作出的，秭归县政府于2013年12月2日送达上诉人。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。并且，该决定书中已明确告知上诉人“如不服本决定，可在接到本决定书之日起十五日内向秭归县人民法院提起行政诉讼”。上诉人于2016年11月14日向法院提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限。并且，本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》中关于不动产的起诉期限。
上诉人认为，涉案《行政复议决定书》作出时，新法还未实施，根据当时适用的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。因为该条款的束缚，当时秭归县政府不能作为被告参加诉讼，这是一个不可抗力的司法诉讼障碍。本案中，上诉人于2013年3月以郭家坝镇政府没有履行《三峡库区秭归县农村移民社会福利安置合同》中的安置约定为由，向郭家坝镇政府提出信访请求，要求郭家坝镇政府每月给付其基本生活费138元。2013年4月16日，郭家坝镇政府办公室作出《答复意见书》，未支持上诉人的信访请求。《答复意见书》属于行政机关作出的信访答复，对信访答复不服，根据《信访条例》第三十四条的规定，上诉人可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。但上诉人并未提起复查请求，而是以同一诉请向秭归县政府申请行政复议。秭归县政府经过审查，驳回了上诉人的复议申请。上诉人如不服该复议决定，应当在法定期限内提起行政诉讼。上诉人所述的当时适用的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定并不能阻碍上诉人因不服《行政复议决定书》而提起行政诉讼，上诉人现请求二被上诉人重新作出行政处理决定，其该项诉讼请求也不能予以支持。因此，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。
综上，原审裁定结论正确。上诉人的上诉请求与相关法律规定不符，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案按规定不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 甘 杨
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 陈 悦