江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行再20号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）汪梅田，男，1941年6月28日生，汉族，住淮安市淮阴区。
委托代理人朱靖利，江苏宁联律师事务所律师。
委托代理人姜守朋，男，1968年2月5日生，住淮安市清河区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）淮安市淮阴区五里镇人民政府，住所地淮安市淮阴区五里镇五里街。
法定代表人万士明，该镇镇长。
委托代理人曹林祥，淮安市淮阴区淮州法律服务所法律工作者。
被申请人（一、二审第三人）张其军，男，1968年8月29日生，汉族，住淮安市淮阴区。
委托代理人金加宜，女，1968年7月21日生，汉族，住淮安市淮阴区。
汪梅田诉淮安市淮阴区五里镇人民政府（以下简称五里镇政府）土地行政确认一案，淮安市淮阴区人民法院于2014年10月14日作出（2014）淮行初字第0031号行政判决，判决驳回汪梅田的诉讼请求。汪梅田不服，向江苏省淮安市中级人民法院（以下简称淮安中院）提起上诉，淮安中院于2015年1月4日作出（2014）淮中行终字第0119号行政判决，驳回上诉，维持原判。汪梅田不服，向本院申请再审。本院于2016年6月2日作出（2015）苏行申字第00093号行政裁定书，裁定本案由本院提起再审。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。再审申请人汪梅田的委托代理人朱靖利、姜守朋，被申请人五里镇政府负责人王永兵及委托代理人曹林祥，被申请人张其军及委托代理人金加宜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：
汪梅田和张其军争议的土地位于涧桥村二组圩东地块上，该土地东至淮沭路、西至汪塘，南至高桂华家承包地、北至张其军家承包地，面积为0.9亩。汪梅田与张其军系淮阴区五里镇涧桥村二组村民，1994年因建涧桥村希望小学占用二组部分土地，二组土地进行调整。其中，在圩东地块上，汪梅田分得土地与张其军分得土地相邻，为了方便耕种，双方分地时互换土地。换地后，圩东地一直由张其军耕种，直至2006年左右，圩东地被开发征用。
1998年8月，原淮阴县人民政府颁发给张其军土地承包经营权证书记载其承包耕地3.72亩（含青年路南1.87亩、旱地1.85亩），宅基地0.6亩；1998年的土地承包登记表和登记卡均记载张其军承包青年路南1.87亩、圩东地1.85亩；1998年的土地承包登记卡记载汪梅田承包元宝头地1.5亩、东风路南地2.5亩。2005年换发证时，张其军经营权证书及其土地承包情况登记表均记载登记青年路1.87亩、圩东地1.85亩；2006年5月1日，农村土地承包经营权证登记簿记载张其军承包青年路南1.87亩、圩东地1.85亩；淮阴区2011年水稻直补和农资综合补贴明细表记载汪梅田户种植水稻4亩。
2006年前后，汪梅田主张登记在张其军名下的圩东地1.85亩土地中有其0.9亩土地使用权，为此双方发生争议。2008年起，张其军多次向五里镇政府提出争议地块的确权申请，五里镇政府受理后，经多次调查、调解并作出处理决定，历经行政复议、行政诉讼均被先后撤销。其中，2010年8月10日，五里镇政府与汪梅田的谈话笔录记载汪梅田陈述“当时分地，当时就换地；换地后没有在圩东地种过庄稼。圩东地树是张其军家栽的”,该笔录记载汪梅田表示服从调解。2014年5月21日，五里镇政府与张其军妻子金加宜的谈话笔录记载张其军不同意调解。2014年5月23日，五里镇政府再次作出了本案被诉（2014）五政决字第1号《关于张其军与汪梅田土地承包经营权处理决定书》（以下简称1号《土地承包经营权处理决定书》），汪梅田不服，经申请复议被维持后诉至法院，请求撤销1号《土地承包经营权处理决定书》。
一审法院认为，关于五里镇政府作出1号《土地承包经营权处理决定书》是否具有职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。据此，五里镇政府具有对辖区内的个人之间的土地使用权争议进行确权的法定职责。关于1号《土地承包经营权处理决定书》认定事实是否清楚的问题。本案中，对于争议土地的历史耕种情况和权属登记状况，五里镇政府进行了必要的调查，对当事人提供的证据材料依法进行审查，询问了相关证人并对争议地块进行了现场勘察，查明了在因征地调整土地后汪梅田未耕种过争议土地，亦未取得争议地块的承包经营权；张其军自1994年调整土地后一直耕种争议地块并持有相关登记卡、表和承包经营权证书，能够证明张其军依法取得争议土地的使用权。经调解未果后，五里镇政府依据查明的事实作出1号《土地承包经营权处理决定书》符合法律规定。综上，本案被诉1号《土地承包经营权处理决定书》认定的事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。汪梅田的诉讼请求无事实根据和法律依据。原审法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回汪梅田的诉讼请求。
汪梅田不服一审判决，向淮安中院提起上诉。二审法院认定的案件事实与一审法院一致，在基本采纳一审判决理由和分析认定意见后，判决驳回上诉，维持原判。
汪梅田申请再审称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第五十一条的规定，五里镇政府无权作出土地确权决定。原审法院认定汪梅田与张其军户互换承包地及认定双方承包地面积，属认定事实错误。汪梅田的1998年土地承包证被村干部遗失。汪梅田有2005年土地承包证，该证记载争议土地属于汪梅田使用。请求本院撤销原审判决，撤销1号《土地承包经营权处理决定书》。
五里镇政府未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，判决程序合法。1号《土地承包经营权处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。请求本院维持原审判决。
张其军未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称，同意五里镇政府的答辩意见。
本院庭审中，汪梅田除对原审判决认定的以下事实提出异议外，对原审判决认定的其他案件事实无异议：原审判决认定“双方分地时互换土地”错误。五里镇政府、张其军对原审判决认定的事实无异议。关于汪梅田所提异议，本院经审查认为，2010年8月10日，五里镇政府与汪梅田的谈话笔录记载汪梅田陈述“当时分地，当时就换地；换地后没有在圩东地种过庄稼。圩东地树是张其军家栽的”,该笔录能够证明双方分地时互换土地。汪梅田所提异议依法不能成立。原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，汪梅田与张其军因农村土地承包经营权发生争议，且汪梅田与张其军均持有土地承包经营权证书。根据上述法律规定，汪梅田与张其军可以通过协商、调解解决，汪梅田与张其军不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以申请仲裁，也可以提起诉讼，法律并未规定五里镇政府可以就涉案农村土地承包经营权纠纷作出确权决定，故五里镇政府无权作出确权决定，五里镇政府作出1号《土地承包经营权处理决定书》属超越职权，依法应当予以撤销。一、二审法院判决驳回汪梅田的诉讼请求错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、七十八条的规定，判决如下：
一、撤销淮安市淮阴区人民法院淮安市淮阴区人民法院于2014年10月14日作出（2014）淮行初字第0031号行政判决；
二、撤销江苏省淮安市中级人民法院（2014）淮中行终字第0119号行政判决；
三、撤销淮安市淮阴区五里镇人民政府作出的（2014）五政决字第1号《关于张其军与汪梅田土地承包经营权处理决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由淮安市淮阴区五里镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一七年五月十六日
书 记 员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（四）超越职权的；
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
二、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》
第十四条下列案件不作为争议案件受理：(四)农村土地承包经营权争议案件；
三、《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。