海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行终63号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行终63号
上诉人（原审原告）周长志，男，1972年2月8日出生，汉族，住临高县。
上诉人（原审原告）周小弟，男，1974年6月22日出生，汉族，住临高县。
上诉人（原审原告）陈金忠，男，1961年1月18日出生，汉族，住临高县。
以上三位上诉人的共同委托诉讼代理人陈圣文，男，1940年6月14日出生，汉族，住临高县。
被上诉人（原审被告）临高县国土资源局，住所地临高县临城镇。
法定代表人王良器，该局局长。
委托诉讼代理人靳利成，海南昌宇律师事务所律师。
原审第三人海南森佳信置业有限公司，住所地海口市和平大道61号都市海岸小区1号商铺101室。
法定代表人龚亮，该公司执行董事。
委托诉讼代理人杜可，该公司职员。
原审第三人临城镇美当村委会吉利村民小组。
负责人周少典，该村民小组组长。
上诉人周长志、周小弟、陈金忠因与被上诉人临高县国土资源局及原审第三人海南森佳信置业有限公司（简称森佳信公司）、临城镇美当村委会吉利村民小组（简称吉利村小组）行政协议纠纷一案，不服临高县人民法院（2016）琼9024行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人周长志、陈金忠及三位上诉人的共同委托诉讼代理人陈圣文，被上诉人临高县国土资源局的委托诉讼代理人靳利成,原审第三人森佳信公司的委托诉讼代理人杜可，原审第三人吉利村小组的负责人周少典到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：临高县国土资源局与吉利村小组签订《征收土地补偿协议书》，该协议载明：征地单位为临高县国土资源局；被征地单位为吉利村小组；建设项目是临城城区基础设施项目（第三批）；被征土地位于临城镇吉利村地段，面积6.58亩；征地补偿费（土地补偿费和安置补助费）每亩补偿标准为80178元，共计527571元。
一审法院查明：2015年7月1日，临高县人民政府作出临府[2015]41号《关于临高县2015年临城城区第一批次用地农用地转用和土地征收的请示》，该批次用地拟申请总面积14.0191公顷，涉及新增建设用地中耕地9.1203公顷、其他农用地3.9848公顷，向海南省人民政府申请征收临高县临城镇美台、邦浪上、吉利、学田、头桥等村民小组和兰河村委会集体所有土地共计5.505公顷，其中包括涉案的6.58亩土地在内。2015年12月31日，海南省国土资源厅作出琼国土资函[2015]1903号《关于批复临高县2015年临城城区第一批次农用地转用和土地征收手续的函》，批复同意临高县人民政府征收临城镇美台、邦浪上、吉利等村民小组和兰河村委会、城内居委会集体所有土地5.505公顷，要求临高县国土资源局必须与被征地单位签订《征收土地补偿协议书》并及时兑现各项征地补偿费。临高县人民政府、临高县国土资源局分别于2016年1月27日、2月1日作出《关于临高县2015年临城城区第一批次用地征收集体土地的通告》、《关于临高县2015年临城城区第一批次用地征收集体土地补偿方案的通告》并进行了张贴公告。吉利村小组在临城城区基础设施建设项目（第三批）征收吉利村小组土地勘测定界图、临城城区基础设施项目（第三批）工程项目征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书上签字盖章后，临高县国土资源局与吉利村小组签订了《征收土地补偿协议书》，协议约定征收吉利村小组土地6.58亩，土地补偿费和安置补助费每亩补偿80178元，共计527571元。该协议上盖有临高县国土资源局和吉利村小组的公章，有临高县国土资源局时任法定代表人王华的签章和吉利村小组组长周少典、副组长劳安仁的签名捺印，协议未署签订日期。协议签订后，临高县国土资源局于2016年4月28日将土地补偿费用527571元汇入吉利村小组在临高县临城信用社开设的基本账户中，该款现仍在账户内没有分配。周长志、周小弟、陈金忠不服该《征收土地补偿协议书》，遂提起行政诉讼，请求确认临高县国土资源局与吉利村小组组长周少典、副组长劳安仁签订的《征（拨）土地协议书》无效，并予以撤销。
一审法院认为，本案争议的焦点是临高县国土资源局与吉利村小组签订的《征收土地补偿协议书》是否合法有效。第一、签订征地补偿协议的主体是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，临高县辖区征地补偿安置的法定组织实施机关是临高县国土资源局；根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第六十条的规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，吉利村小组代表吉利村村民集体行使所有权，有权与土地征收实施机关签订征收协议。本案中，临高县国土资源局与吉利村小组签订《征收土地补偿协议书》的主体合法。周长志、周小弟、陈金忠主张被征地一方的签订主体不合法，缺乏事实和法律依据。第二、征地补偿协议的意思表示是否真实。周长志、周小弟、陈金忠提出征地单位和使用土地单位的相关责任人对吉利村小组周少典、劳安仁采取欺骗和威压手段，迫使他们为协议签字的主张，未能提供证据证明吉利村小组代表周少典、劳安仁在签订协议的过程中有错误认识和受到胁迫，也没有证据证明临高县国土资源局有捏造、歪曲、隐瞒情况的欺诈行为，应认定双方当事人在签约中意思表示真实，故对周长志、周小弟、陈金忠的上述主张不予支持。第三、征地补偿协议是否违反法律、行政法规的强制性规定。《征收土地补偿协议书》约定征地补偿费为每亩80178元，符合《海南省征地统一年产值标准》规定的数额范围，没有违反相关法律规定，也没有给国家和他人利益造成损失。第四、征地协议的签订程序是否合法。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条对征收农村集体所有土地实施程序的规定，本案中土地征收方案和征地补偿标准经申请、批准、公告等程序，由临高县国土资源局组织勘测、调查，被征地农村集体经济组织吉利村小组在土地勘测定界图、征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书上签字盖章后，双方签订《征收土地补偿协议书》，程序合法。第五、征地补偿协议的瑕疵是否足以导致无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规定。参照《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的规定，本案中，被诉征地补偿协议虽然存在未签署签订日期的瑕疵，但该协议不存在欺诈、胁迫、恶意串通，损害国家、集体、第三人或者社会公共利益的情形，协议内容也没有违反法律、行政法规的效力性和强制性规定，且协议约定的征地补偿费用已全部支付给了被征地方，协议已经得到履行，故未签署签订日期没有给协议相对方的合法权益造成实质性损害，该瑕疵不足以影响协议的效力。综上，《征收土地补偿协议书》合法有效的，周长志、周小弟、陈金忠请求确认该协议无效，于法无据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决驳回原告周长志、周小弟、陈金忠的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告周长志、周小弟、陈金忠负担。
上诉人周长志、周小弟、陈金忠上诉称：一、关于涉案土地的来源与性质：1.涉案土地名为学田，该地位于临高半岛阳光南面，与临高半岛所在地（第一期征拨地）联成一片，原为水田，长期以来种植水稻，是有名的水稻高产田片，是历史以来的农业用地。2.涉案土地面积1.85亩，自建国以来就为吉利村小组所有，后于1998年，由村小组经集体讨论发包给上诉人经营使用。当时，村民小组从本村实际出发，采取长期固定承包和分配经营使用必要时可调整经营面积的两种承包方式。长期固定承包由县人民政府签发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，可调整承包土地面积，由村民小组和村民（农户）双方达成共识，双方同意，即达成承包口头合同，成为承包事实，并向全体村民宣布。3.在第二轮农村土地承包中，上诉人所承包经营的土地都与吉利村小组达成承包意见，签订了承包合同，领取了临高县人民政府、临高县农业局、吉利村小组共同盖章颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包期限均为1998年1月1日至2027年12月31日止，上诉人所有承包地块都是水田，是农业用地。二、临高县国土资源局违规违法与吉利村小组的负责人周少典签订《征收土地补偿协议书》，程序违法，条款内容含糊不清，在法律层面上存在极大欺骗性，应当认定无效，并予撤销。理由：1.1998年1月，上诉人已与本村民小组承包了涉案土地，并领取本村民小组、县农业局、临高县人民政府共同盖章颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其证没有经过临高县人民政府及其属下临高县农业局撤销，目前依然存续有效，而涉案土地仍在承包期限内，吉利村小组的组长周少典、副组长劳安仁无权代替上诉人与临高县国土资源局签订《征收土地补偿协议书》。2.根据《海南省第二轮土地承包若干规定》（1996年10月20日海南省人民政府令第96号）的相关规定，临高县国土资源局与吉利村小组周少典、劳安仁签订《征收土地补偿协议书》是违反海南省政府关于农村土地管理政策规定和国家法律的，应当坚决纠正。3.在被诉《征收土地补偿协议书》签订之前以及在签订过程中，村民小组没有召开村民会议进行讨论，特别是没有征得已经持有土地承包经营权，而且不到承包期限的上诉人的同意，该协议书的签订都是临高县国土资源局的某些人和吉利村民小组的领导周少典、劳安仁以及海南森佳信置业有限公司属下的临高半岛阳光的相关人员，采取秘密方式进行操作的，这是违规违法行为。4.临高县国土资源局与吉利村民小组领导周少典、劳安仁所签订的《征收土地补偿协议书》没有向社会公示，接受社会群众的监督。5.征（拨）土地和使用土地单位的相关责任人，对吉利村小组周少典、劳安仁采取欺骗和威压手段，迫使他们为协议签字。当时以签订征收土地协议，则给被征收者划拨预留地为诱饵，诱使村民小组领导签订协议。在签订协议之前，负责征收土地的国土资源局和临城镇委镇政府的领导许诺，签订了征收土地协议书，就给被征收土地的村民按人口划拨预留地，作为被征收土地农民今后建房使用。如不签订协议，不给土地承包者（上诉人）建房，签订了协议则准予建房。6.《征收土地补偿协议书》的条款，没有具体写明所征（拨）土地的范围与界限，被征（拨）土地的属类及等级等，把实际原为水田的农业用地，改为旱地，为侵占村民土地的临高半岛阳光提供更大的可乘之机。7.征（拨）土地的最后落实款故意没有写明日期，该协议的实施时间尚未确定，属不实的无效协议。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，判决结果错误，特提起上诉，请求二审法院：1.依法撤销临高县人民法院作出的（2017）琼9024行初2号行政判决。2.依法确认临高县国土资源局与吉利村小组组长周少典签订的《征收土地补偿协议书》无效，并予以撤销。
被上诉人临高县国土资源局辩称：无论上诉人是诉求确认涉案行政协议无效，还是诉求撤销，被上诉人认为本案争议的焦点是被上诉人临高县国土资源局与原审第三人吉利村小组签订的《征收土地补偿协议书》是否合法有效。基于本案事实和证据材料，被上诉人认为《征收土地补偿协议书》合法有效，上诉人之上诉请求，于法无据，应予驳回。具体理由如下：一、签订《征收土地补偿协议书》的主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，临高县辖区内的征地补偿安置的法定组织实施机关是临高县国土资源局。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、《中华人民共和国物权法》第六十条之规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，吉利村小组代表吉利村民集体行使所有权，有权与土地征收实施机关签订《征收土地补偿协议书》。二、签订《征收土地补偿协议书》系双方的真实意思表示。合同欺诈是指一方当事人出于欺诈的故意，实施了积极地捏造虚假情况、歪曲真实情况和消极地隐瞒真实情况等欺诈行为，使受欺诈方陷入错误认识，并基于这种错误认识实施签约行为。本案中，没有任何证据证实临高县国土资源局在签订协议的过程中存在捏造、歪曲、隐瞒事实等欺诈行为。同时，吉利村小组法定代表人周少典签收《征地告知书》等材料，参与对涉案土地的情况调查、实地丈量、勘测定界等征地工作，并签订涉案《征收土地补偿协议书》，系双方当事人的真实意思表示。三、《征收土地补偿协议书》符合相关法律规定，不违反现行法律、行政法规强制性规定。《征收土地补偿协议书》约定土地补偿费每亩34860元，安置补助费每亩补助45318元，即征地补偿费为每亩80178元，符合《海南省征地统一年产值标准》规定的数额范围，不违反现行相关法律法规之规定，也未对国家和他人利益造成损失。四、征地协议的签订程序合法。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条关于征收农村集体所有土地实施程序的规定，本案中土地征收方案和征地补偿标准经申请、批准、公告等程序，由临高县国土资源局组织勘测、调查，被征地方吉利村民小组参与调查、勘测、丈量等过程，并在土地勘测定界图、征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书签字盖章后，双方签订《征收土地补偿协议书》,程序合法。五、被诉《征收土地补偿协议书》不具备合同无效的法定情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规定。本案中，参照《中华人民共和国合同法》第五十条关于合同无效之规定，基于上述分析，被诉《征收土地补偿协议书》并不存在欺诈、胁迫、恶意串通，损害国家、集体、第三人或者社会公共利益的情形，且协议内容也没有违反法律、行政法规的效力性和强制性规定。同时，该协议约定的征地补偿款已全部支付给被征地方吉利村小组，已实际履行。因此，该协议未注明签订时间之形式瑕疵并未给协议相对方的合法权益造成实质性损害，不足以影响该协议的效力。综上所述，本批次用地符合临高县临城镇土地利用总体规化，符合土地利用年度计划；已按规定履行了征收土地报批前告知、确认等程序，拟定的征收土地补偿安置标准合法，并已获得省政府批复同意征收；已按规定将征收土地的具体信息及补偿标准予以通告等；已依约向吉利村民小组支付了全部征地补偿费。因此，双方签订的《征收土地补偿协议书》主体适格，系双方真实意思表示，内容符合相关法律规定，不违反现行法律、行政法规强制性规定，程序合法，故其合法有效，应受法律保护，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人森佳信公司述称：其已通过合法手续拍卖取得被诉《征收土地补偿协议书》中被征收土地的使用权。
原审第三人吉利村小组述称其意见与上诉人的上诉意见一致。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中再次进行了质证。一审法院对双方当事人证据的质证与认证，符合法律规定，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是被诉《征收土地补偿协议书》是否合法有效，即应具体从协议双方是否有权订立被诉《征收土地补偿协议书》、订立被诉《征收土地补偿协议书》是否符合法定程序、订立被诉《征收土地补偿协议书》是否符合法定形式以及被诉《征收土地补偿协议书》的内容是否合法等方面进行审查。
（一）关于协议双方是否有权订立被诉《征收土地补偿协议书》的问题。《海南省经济特区土地管理条例》第二十八条第（七）项明确规定：”市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。”本案中，临高县国土资源局作为临高县人民政府土地行政主管部门，而原审第三人吉利村小组作为被征地的农村集体经济组织，其双方有权签订本案被诉《征收土地补偿协议书》。因此，上诉人关于吉利村小组无权代替其签订《征收土地补偿协议书》的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（二）关于订立被诉《征收土地补偿协议书》是否符合法定程序的问题。从本案查明的事实来看，涉案土地征收方案和征地补偿标准经申请、批准、公告等程序，由临高县国土资源局组织勘测、调查，被征地农村集体经济组织吉利村小组在土地勘测定界图、征收土地丈量及征求意见登记表、征用土地情况调查表和征地确认书上签字盖章后，双方才签订《征收土地补偿协议书》，符合法定程序。因此，上诉人关于被诉《征收土地补偿协议书》程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（三）关于订立被诉《征收土地补偿协议书》是否符合法定形式的问题。根据《海南省经济特区土地管理条例》第二十八条的规定，签订被诉《征收土地补偿协议书》是征收农村集体所有土地的必经程序和法定形式，且被诉《征收土地补偿协议书》中已对征地原因、被征收土地的位置及面积、征收土地补偿费用、支付方式以及双方的义务与责任等内容进行了明确约定，符合《中华人民共和国合同法》关于合同内容的一般规定。虽然被诉《征收土地补偿协议书》存在未签署签订日期的情况，但是协议双方均已签章，且协议约定的征地补偿费用已全部支付给了吉利村小组，协议已经得到履行，故上诉人以被诉《征收土地补偿协议书》未签署签订日期为由主张该协议书无效，理由不成立，本院不予支持。
（四）关于被诉《征收土地补偿协议书》的内容是否合法的问题。具体应从两个方面进行审查：第一、协议双方订立被诉《征收土地补偿协议书》的意思表示是否真实。从本案查明的事实来看，临高县国土资源局在进行征用土地情况调查、丈量和土地勘测定界过程中，吉利村小组均已签章确认，并且还向临高县国土资源局出具了《征地确认书》，故吉利村小组签订被诉《征收土地补偿协议书》的意思表示真实。上诉人上诉称征地单位和使用土地单位的相关责任人对吉利村小组组长周少典、副组长劳安仁采取欺骗和威压手段迫使其签字，但由于未能提供证据予以证明，且与本案查明的事实相悖，对于该上诉理由本院不予支持。第二、被诉《征收土地补偿协议书》是否违反法律、行政法规的强制性规定。《征收土地补偿协议书》约定征地补偿费为每亩80178元，符合《海南省征地统一年产值标准》规定的数额范围，没有违反相关法律规定，也没有给国家和他人利益造成损失，未违反法律、行政法规的强制性规定。上诉人关于《征收土地补偿协议书》违反海南省政府关于农村土地管理政策规定和国家法律规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，被诉《征收土地补偿协议书》合法有效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。上诉人周长志、周小弟、陈金忠的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周长志、周小弟、陈金忠负担。
本判决为终审判决。
审判长张德雄
审判员孔凡勇
审判员张成信
二○一七年十一月二十日
法官助理李治
书记员买歌豪
书记员买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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第九十五条 被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：
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