贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗行初字第20号
原告曾繁军、杨光生、杨斌、吴寿斌等24人（下文简称“曾繁军、杨光生、杨斌等24人”，名单附后）。
原告暨诉讼代表人曾繁军。
原告暨诉讼代表人杨光生。
原告暨诉讼代表人杨斌。
共同委托代理人余明选，贵州振法律师事务所律师。特别授权。
被告台江县人民政府（下文简称“台江县政府”），所在地：台江县台拱镇秀眉广场对面。
法定代表人成兵，该县县长。
委托代理人张爱红，该县林业局干部。特别授权。
委托代理人杨光勇，该县林业局干部。特别授权。
第三人台江县台盘乡台盘村村民委员会（下文简称“台盘村委”），所在地：台江县台盘乡台盘村。
诉讼代表人张子雄，系该村委会主任。
第三人台江县台盘乡台盘村二组（下文简称“台盘村二组），所在地：台江县台盘乡台盘村。
诉讼代表人吕文军，系该组组长。
第三人万昌英、薛国付、杨通平、余冬勇（曾用名余天才）、杨光辉、陆光文（陆大周之子）、吴运宗、金强（祥）林8人（下文简称“万昌英、薛国付、杨通平等8人/户”，名单附后）
共同委托代理人潘晓华。
原告曾繁军、杨光生、杨斌等24人不服被告台江县政府颁发台府林证字（2009）第5226300500029－1/1号（06）《林权证》行政许可一案，根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2013）黔东行辖字第1号指定管辖决定书，本院于2015年4月7日立案受理后，依法向被告台江县政府送达了起诉书副本和应诉通知书，因台盘村委、台盘村二组，万昌英、薛国付、杨通平等8人/户与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月11日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人曾繁军、杨光生、杨斌及其共同委托代理人余明选，被告台江县政府的委托代理人张爱红、杨光勇，第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户共同委托代理人潘晓华，第三人台盘村二组诉讼代表人吕文军到庭参加诉讼，第三人台盘村委经本院传票合法传唤未到庭。诉讼过程中，当事人同意延长协调期限1个月，本案现已审理终结。
2008年被告台江县政府按照贵州省集体林权制度改革的要求，根据万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周（已故，系陆光文之父）、吴运宗、金强林、杨光辉、杨光军（与杨光辉系联户）9的申请，经登记造册、公告、审核后，于2009年9月6日将座落于台江县台盘乡台盘村二组的“银盘坡”（地名，登记宗地内业号00250）林地的所有权登记在第三人台盘村名下；林地的使用权登记在万昌英、薛国付、杨通平、余天才、杨光辉、陆大周（已故，系陆光文之父）、吴运宗、金强林、杨光军（与杨光辉系联户）9人/户名下，登记面积14.19亩，并于同年11月8日向万昌英、薛国付、杨通平等9人/户颁发了登记该权利事项的台府林证字（2009）第5226300500029－1/1号（06）《林权证》（编号522630050602MDYMSY00250。下文简称“台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》”）。
原告曾繁军、杨光生、杨斌等24人诉称，第三人台盘村二组共有50户。1978年撤销人民公社建乡后，台盘村二组分为两个生产作业小组（时称三队和四队）时，“银盘坡”、“大营顶”、“三匹坡”、“矮板凳”林地没有划分、仍属于两个生产作业小组共有。1982年林业“三定”时期两小组均将“大营顶”登记在双方的证上，但“银盘坡”“三匹坡”没有分割和登记，仍属于两小组共有。1990年两小组合并为台盘村二组后，“银盘坡”、“大营顶”、“三匹坡”、“矮板凳”四幅林地至今仍属于第三人台盘村二组全组50户村民集体所有和共同管理使用。2008年林改期间，包括第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户在内的26户未与原告沟通，在没有召开全组村民会议，在事先未征得全体村民特别是原告24户同意的前提下，单方到“银盘坡”林地现场指界并向林业部门申请，独占了“银盘坡”山林部分使用权。被告没有对该山林权属进行认真严谨审查，错误将该山林的所有权登记为第三人台盘村，将该山林部分使用权登记在万昌英、薛国付、杨通平、余天才（余冬勇）、陆大周、吴运宗、金强林、杨光辉、杨光军9人/户名下，并向其颁发了《林权证》。“银盘坡”林地的所有权、使用权是全组的，被告将该林地权属登记给第三人，损害了原告的合法权益。其具体行政行为审查不严格、颁证程序违法。故请求人民法院依法撤销被告向万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光辉、杨光军9人/户颁发的台府林证字（2009）第5226300500029－1/1（06）《林权证》。
原告向本院提交了以下证据：1.原告曾繁军、杨光生、杨斌等24人公民身份证。2.台盘村委证明（落款时间2014年8月8日）。3.杨光生、张子雄、黄永富、徐胜联合署名并加盖台盘村委会公章的证明（落款时间2015年2月9日）。4.①《林权登记申请表》（内表、宗地内业号00250）、②森林、林木、林地四至范围图、③台盘村二组万昌英、薛国付、杨通平等26户15宗地宗地图。5.陆大江证明。
被告台江县政府辩称，一、被告向万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光军、杨光辉9人/户颁发的台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》行政行为合法，发证程序规范。1.被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《贵州省集体林权制度改革确权办法》的相关条款，结合我县实际，将“银盘坡”林地所有权登记在台盘村委名下符合相关法规规定。2.“银盘坡”林地是在林改期间由二组万昌英、薛国付、杨通平等9人/户向被告申请登记的，原告并未主张权属，这与原告主张“林业三定”时“银盘坡”未分割、登记相矛盾。3.将“银盘坡”林地使用权登记为万昌英、薛国付、杨通平9户时，时任村干即原告之一吕文斌、杨文先在场参与勘界。4.台盘村的林改方案是经三分之二的村民认可的。5.被告勘界结束后，已两次将勘界结果进行公示，均未有人对勘界结果提出异议。6.根据林地权属申请登记材料反映和《宗地情况审核表》中村、组、镇组织的审核意见，认定包括本案登记地在内的全部“银盘坡”271.2亩林地使用权属于第三人万昌英等30户。被告向包括第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户在内的9人/户颁发台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》的行为，程序合法。二、从林改开始到2013年4月的五年时间期间，原告未向当地政府提出“银盘坡”林地权属的相关依据，亦未对“银盘坡”林地提出登记申请，且未对勘界、确权的公示结果提出异议，应视为对该项权利的放弃和默认。三、2008年开始的林改是项探索性的工作，由于主、客观原因，导致林改工作普遍存在瑕疵，但并没有影响本案的实质性问题，即权属依据。综上所述，被告颁发的台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》程序合法，请求人民法院依法予以维持。
在法定期限内，被告台江县政府向本院提交了下列证据、依据，证据：1.台盘村二组《林权现状（公示）表（第一榜）》，拟证明被告林改前期工作符合林改工作程序。2.台盘村二组《林地使用权登记公示通知》【林地使用权登记公示表（第二榜）】，拟证明林改勘界结果已经过张榜公示。3.台盘村二组《林地使用权登记公示表》（第三榜），拟证明在发放林权证前已经最后一次公示。4.台盘村第一榜至第三榜公示结果报告单，拟证明各榜在公示期内无人提出异议。5.台盘村第一榜至第三榜公示照片，拟证明林改工作张榜公示并符合工作程序。6.会议内容（2008年5月24日），拟证明村委召开村民会议通过台盘村集体林权制度改革工作实施方案。7.《台盘村集体林权制度改革工作实施方案》及其表决材料，拟证明林改工作符合程序，“银盘坡”林权不存在纠纷。8.会议记录（2008年12月18日）拟证明召开村民会议通过了《确定自留山责任山意见》，林改工作符合程序。9.①《林权登记申请表》（内表、宗地业号00250）；②宗地情况及发证审核表；③台盘村二组万昌英、薛国付、杨通平等26户15宗地宗地图。10.发证台帐，拟证明本案《林权证》已发放。依据：1.《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》。2.《省人民政府关于全面开展深化集体林权制度改革的通知》。3.《台江县集体林权制度改革工作领导小组办公室文件》。
第三人台盘村委未向本院提交书面意见。
第三人台盘村委未向本院提交证据。
第三人台盘村二组陈述，被告将属于组集体所有的林地登记为第三人台盘村委所有，显然错误，表示同意原告的意见。
第三人台盘村二组未向本院提交证据。
第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户共同陈述，原告诉我26户的《林权证》系错误登记并颁证，侵害原告权益与客观事实不符。一、“银盘坡”（又称“营盘坡”）是“大营顶”范围内的一个小地名，该林地早在“林业三定”时期就属于我26户经营管理的自留山。有台林自字第016998号－017023号《台江县自留山证存根》为证。二、我26户凭“林业三定”时期所颁发的《台江县自留山证》申请林权登记、颁证没有侵犯原告的合法利益。原告主张“银盘坡”的管理使用权属于全组50户的没有依据。三、2008年林改勘界是原告方人员带领林业技术人员进行的，原告陈述不知情与客观事实不符。四、颁证材料是先由村领导审查后再逐级上报审查后才发证，原告陈述被告的程序违法不是事实。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户向本院提交的证据有：1.证明（代玉珍、张寿飞、张元江、张子雄署名），拟证明“银盘坡”（又称“营盘坡”）的地理状况及管理使用的情况。2.证人代玉珍、张寿飞、刘付祥、张元江证言，拟证明“银盘坡”已分配和管理使用情况及地理情况。3.徐天德、杨绍其、岑国林、潘光国、杨再明、杨通平、万昌英、罗文祥、李德付（富）、张福明、潘光权、李忠文、余正光、吴运忠、吴运发、薛城、金祥（强）林、潘光明、杨绍平、杨玉发、陆大周、杨义芳、杨通国、潘云书、杨通才等台林自字第016998号－017023号《台江县自留山证存根》，拟证明登记的林地管理使用权属于第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户自留山“大营顶”管理范围。4.台林自字第017023号《台江县自留山证》，拟证明徐天德在“大营顶”林地有自留山一幅。5.台林自字第016999号《台江县自留山证》，拟证明金祥林在“大营顶”林地有自留山一幅。6.台林自字第017005号《台江县自留山证》，拟证明杨通才在“大营顶”林地有自留山一幅。7.台盘乡林业站情况说明，拟证明林改勘界时，有村、组（杨文先）领导参与。
本院依法依职权调取证据：1.①双方争议林地（15宗林地）现场示意图、②照片，拟证明双方争议林地（15宗林地）的范围及地理状况。2.台盘二队《台江县山林所有权证》，拟证明该证登记的“大营顶”林地四至范围是否包括本案《林权证》登记林地。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见如下：对1号、2号、3号、4号、5号证据的真实性、合法性、关联性有异议；6号、7号、8号、9号①②③证据的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议，认为6号、7号、8号证据不能证明“银盘坡”已确权给第三人台盘村和万昌英、薛国付、杨通平等9人/户享有，以及通过台盘村林改实施方案和确定自留山责任山时，时任台盘村二组组长杨文先并未参加会议和知情；10号证据无异议。
第三人台盘村二组对被告提交的1号－10号证据的质证意见与原告质证意见一致。
第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户对被告提交的1号－10号证据无异议。
被告对原告提交证据的质证意见如下：对2号证据内容的客观真实性、证明目的有异议；对3号、5号证据真实性及证明目的有异议，表示不清楚其证明的“银盘坡”的具体地理位置；对4号证据的真实性、合法性、关联性无异议，对原告的证明目的有异议。
第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户对原告提交的2号、3号、4号、5号证据的质证意见与被告一致。
第三人台盘村二组表示同意原告的举证意见。
原告对第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户提交证据的质证意见如下：对1号证据合法性有异议；2号证据证人未出庭接受质证，对其真实性有异议；3号证据只有存根，没有正本印证，对其关联性有异议。对4号、5号、6号证据的关联性有异议。7号证据的出具人系本案的利害关系人，对其合法性有异议。被告对第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户提交的证据无异议。
第三人台盘村二组对第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户提交证据的质证意见与原告的质证意见一致。
原告、被告、第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户、第三人台盘村二组对本院依法依职权调取1号①②证据无异议；原告、第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户、第三人台盘村二组认为2号证据与本案无关联。
经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：1号证据证明原告的公民身份信息和诉讼主体适格，本院予以确认。2号证据不是本案登记林地权属依据，本院不作为证明本案具体行政行为是否合法的证据采信。3号证据形式不合法，本院不予采信。4号证据与本案有关联性，证明被告实施的行政许可的形式符合林权登记形式要求，同时证明本案登记的“银盘坡”林地四至界线的“东”接界人一栏没有相邻林地使用权的法定代表人、权利人签名；作为主要权利依据“2008年12月18日全体村民代表大会确定为责任山”并未证明确认“银盘坡”林地的所有权性质，将所有权登记为台盘村所有，没有合法权属依据；4号证据可作为证明被告具体行政行为是否合法和尽到必要的实质审查义务的证据采信。5号证据不是本案登记林地权属的依据，本院不作为本案被诉具体行政行为是否合法的证据予以采信。
本院对被告提交的证据作如下确认：1号、2号、3号、4号、5号、6号、7号、8号证据与被告具体行政行为有关联性，内容客观真实，来源合法，证明被告作出《林权证》行政许可前已于2008年5月24日、12月18日召开村民会议表决《台盘村集体林权制度改革实施方案》、《确定自留山责任山意见》和进行公示的事实，可作为被告该程序是否合法的证据采信。但3号、4号证据证实的第三榜发证公示开始时间为2008年11月27日；6号、7号、8号证据未涉及“银盘坡”林地所有权、使用权权属性质的表决、确认，6号、7号、8号证据不能作为本案林地权属来源的依据和被告已尽到与其工作职责相适应的实质审查义务的证据采信。9号①③证据与原告提交的4号证据认证意见一致；9号②证据同时证明乡镇人民政府、林业主管部门于2009年9月2日、9月3日同意上报审核发证；审批登记林地一宗（宗地内业号00250）。10号证据本院予以采信。
本院对第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户提交的证据作如下确认：1号证据形式不合法，本院不予采信。2号证据不是本案登记林地权属的依据，不能作为证明被告具体行政行为合法的证据采信。3号证据系林地管理、使用权权属依据存根，其中万昌英、薛成（薛国付之父）、杨通平、杨通国（杨光辉之父）、陆大周（陆光文之父）、吴运宗的台江县自留山证存根无正本印证，不能证明与登记的林地使用权有关联，本院不予采信；金祥（强）林的《台江县自留山证》存根虽与5号证据《台江县自留山证》正本印证，但5号证据登记地名与《林权证》登记的不符，地名及四至界线未核实，在林权登记行政行为中未作为权属来源依据，不能证明与本案登记林地有无关联，本院对该存根和5号证据不予采信；其余存根不能证明与本案无关联，本院不予采信。4号、6号证据与本案无关联，本院不予采信。7号证据系单位证据，出具人系本案的利害关系人，且与其他证据不能互相印证，本院不予采信。
对本院调取证据作如下确认：1号①②证据当事人虽无异议，但不能作为本案被告具体行政行为是否合法性的证据采信，可证明“银盘坡”林地四至、地理状况的事实。2号证据与本案无关联，本院不予采信。
经审理查明，根据中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》的精神和省、州关于集体林权制度改革的要求，2008年被告台江县政府按照《台江县集体林权制度改革工作实施方案》的规定，组织台盘乡政府林业站林改工作人员、台盘村村干，对台盘村、台盘村二组集体及村民林权现状进行摸底造册，其摸底调查过程中未搜集第三人的森林、林木和林地的权属依据。2008年3月进行台盘村二组林权现状登记公示（第一榜）。2008年5月24日组织召开了双方当事人在内的部份村民表决会议，对《台盘村集体林权制度改革工作实施方案》进行表决，该方案讨论通过时，“银盘坡”、“大营顶”林地权属并未纳入村集体山林、组集体山林进行表决。2008年11月被告台江县政府的林改工作人员在台盘村村干的参与下，对万昌英、薛国付、杨通平等9人/户申请登记的“银盘坡”林地进行勘界，确认“银盘坡”林地东抵徐天德等山林，南抵路，西抵李德富等山林，北抵徐天德等山林，其“东”接界人一栏未有相邻林地使用权的法定代表人、权利人签名。勘界结束后，被告于2008年11月20日将第三人台盘村委、第三人万昌英、薛国付、杨通平等9人作为“银盘坡”林地权利人与其他林地权利人进行了林地使用权登记第二榜公示，同年11月27日被告又将第三人台盘村委、万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光军、杨光辉9人/户作为“银盘坡”林地权利人进行林权证发证前的第三榜公示，公示的内容包括林地的宗地内业号、使用权类型、性质、所在地名、权属依据面积、四至等情况，并告知权利人、利害关系人提出异议的时间和部门。期间，万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光军、杨光辉9人/户以格式申请表的形式申请林权登记。同年12月召开了台盘村确定自留山和责任山村民大会，该会讨论通过时，未涉及“银盘坡”所有权、使用权的记载、表述、表决。2009年9月2日台盘乡政府同意将“银盘坡”林地一宗（宗地内业号00250）上报审批登记发证，同年月3日经台江县林业局审核，同意上报被告审批颁发林权证，2009年9月6日被告台江县政府审核后同意向万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光军、杨光辉9人/户颁发台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》。2009年11月8日万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光军、杨光辉9人/户领取了台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》。因沪昆高铁征地补偿，引发“母猪井”的林地纠纷而导致原告24户与本组26户林地权属纠纷。原告遂向本院提起行政诉讼。
另查明，原告曾繁军、杨光生、杨斌等24人与第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户原同属前台盘公社台盘大队第二生产队，1978前后分成两个生产作业队，即台盘四队和三队，1990年前后合并为台江县台盘乡台盘村第二村民组。林改期间台盘村二组时任组长为杨文先。
第三人杨光辉在本案中与杨光军联户，系该户代表人；陆大周系陆光文之父，陆大周去世后，陆光文系该户代表人。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》和《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》的规定，被告台江县政府对林地、森林或林木的所有权、使用权进行登记，核发证书、确认权属系其法定职责，属于行政许可行为。被告在对原告、第三人所在村、组的“银盘坡”(地名)林地进行登记，颁发台府林证字（2009）0500029－1/1号《林权证》过程中，虽已按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第一章第三条的确权发证工作流程要求，履行了摸底造册、第一榜公示、制定通过林改实施方案、勘界、第二榜公示、颁证公示等工作职责，但被告在未经台盘乡政府审核前，却于2008年11月27日提前进行了发证前的第三榜公示，违反了《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条“……林权权利人申请发证－审核－发证前第三榜公示－发证……”确权发证工作流程，属于颁证程序违法。同时，被告在进行摸底造册过程中，未搜集“银盘坡”林地的权属依据，对2008年5月24日、12月18日村民会议通过的《台盘村集体林权制度改革工作实施方案》和确定自留山和责任山会议，未审核其是否有“银盘坡”林地权属的确认，在未有“银盘坡”属于村集体山林的讨论、表决、记载的情况下，却以“2008年12月18日全体村民代表大会确定为责任山”作为主要权利依据，将“银盘坡”林地所有权登记给第三人台盘村所有；林地使用权登记在万昌英、薛国付、杨通平、余天才、陆大周、吴运宗、金强林、杨光军、杨光辉等9人/户名下，属于登记林地的权属来源没有依据，行政行为证据不足，被告未尽到与其工作职责相适应的实质审慎注意义务。“银盘坡”林地所有权登记损害了原告、第三人台盘村二组、第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户的权利。综上所述，原告、第三人台盘村二组提出被告颁发的《林权证》，损害了原告的合法权利，被告具体行政行为认定事实不清、程序违法，请求人民法院依法予撤销的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。被告台江县政府及第三人万昌英、薛国付、杨通平等8人/户提出被告具体行政行为认定事实清楚，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求的理由不充分，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告台江县人民政府于2009年9月6日填写并向万昌英、薛国付、杨通平、余天才（又名余冬勇）、陆大周（已去世）、吴运宗、金强林、杨光辉、杨光军（与杨光辉系联户）九人/户颁发的台府林证字（2009）第5226300500029－1/1号（06）《林权证》。
案件受理费人民币50元，由被告台江县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 王玉强
审判员 杨长坤
审判员 谢永艳
二〇一五年六月十六日
书记员 邰 睿
附：原告曾繁军、杨光生、杨斌等24人及第三人万昌英、薛国付、杨通平、余天才、杨光辉等9人名单表
原告杨文先。
原告吴运权。
原告陆大方。
原告杨胜利。
原告吴寿斌。
原告曾繁军。
原告余兴桥。
原告杨斌。
原告吴运堂。
原告岑国清。
原告杨通里。
原告杨光贤。
原告吕文军。
原告吕文斌。
原告石玉学。
原告杨通德。
原告杨胜权。
原告吴寿刚。
原告杨世明。
原告吴寿明。
原告陆光华。
原告杨光生。
原告余奎。
第三人万昌英。
第三人杨通平。
第三人杨光辉。（与杨光军系联户，系该户代表人）。
第三人余冬勇（曾用名余天才）。
第三人薛国付。
第三人陆光文。（系陆大周之子，该户代表人）。
第三人金祥林。
第三人吴运宗。
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
2、《中华人民共和国行政许可法》
第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。