广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终122号
上诉人（原审第三人）：英德市宝江水泥材料有限公司。
法定代表人：曾早顺，执行董事。
委托代理人：郭周旋，广东执正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：英德市石灰铺镇石灰铺社区居民委员会养鱼塘村民小组。
负责人：谢树远，该村民小组长。
委托代理人：吕国文，广东新北江律师事务所律师。
原审被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
原审被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：陈庆锋，清远市法制局干部。
委托代理人：翁伟，清远市国土资源局干部。
上诉人英德市宝江水泥材料有限公司（下称宝江公司）因与被上诉人英德市石灰铺镇石灰铺社区居民委员会养鱼塘村民小组(下称养鱼塘村民小组)、原审被告英德市人民政府、清远市人民政府请求政府履行法定职责纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告养鱼塘村民小组于2014年1月9日，向被告英德市人民政府提出土地确权申请，要求政府依法确认四至为：东至英德市宝江水泥材料有限公司围墙，南至上山脚，西至上山马之岩正对出来宝江公司旧围墙，北至农场换地界现宝江公司围墙，面积约14亩的土地权属归其所有。被告英德市人民政府经审查认为争议地已于1994年12月28日被石灰铺镇政府征收，并签订了《征地协议书》，征地协议的四至范围就是养鱼塘村民小组主张的14亩权属范围的土地，依据《中华人民共和国国土资源部令》第17号《土地权属争议调查处理办法第十四条规定，于2014年7月21日作出英府决［2014］34号《终止处理决定书》。原告不服，向被告清远市人民政府申请复议，被告清远市人民政府认为：被申请人称涉案土地在1994年被征收，因此，应适用《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地管理实施办法》、《广东省征地管理规定》(粤府<1993>94号)等法律法规的规定。被申请人仅凭《征地协议书》、《付出凭证》等来认定申请人确权的土地已被征收，但以上证据并不能充分证实申请人确权的土地已被征收。因此被申请人依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，作出《终止处理决定书》属认定事实不清，证据不足。被告清远市人民政府于2014年11月24日作出清府复决［2014］60号《行政复议决定书》，决定内容如下：一、撤销被申请人的《终止处理决定书》；二、责令被申请人自收到本行政复议决定书之日起一百八十日内重新作出具体行政行为。事后，被告英德市人民政府于2015年2月4日重新作出《不予受理决定书》，其内容和法律依据与英府决［2014］《终止处理决定书》的内容基本相同。原告不服《不予受理决定书》，向清远市人民政府申请复议，清远市人民政府认为英德市人民政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，不予受理被申请人的确权申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当为由，于2015年6月2日，作出清府复决［2015］48号《行政复议决定书》，维持被告英德市人民政府的《不予受理决定书》。原告养鱼塘村民小组遂向原审法院提起诉讼，请求撤销被告英德市人民政府2015年2月4日作出的《不予受理决定书》和清远市人民政府作出的清府复决[2015]48号《复议决定书》，责令被告对原告的土地确权申请受理并作出土地确权决定。
另查明：原告曾于2013年3月20日，向英德市人民法院提起民事诉讼，要求第三人宝江公司返还涉案土地。英德市人民法院认为原告提供的证据未能证明其是与本案有直接利害关系的组织，原告不是适格的当事人，不具有原告的诉讼主体资格为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向原审法院提起上诉，原审法院于2014年4月15日作出(2014)清中法立民终字第42号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定，该裁定书认为，本案中当事人实质是对涉诉土地的权属发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，……当事人应向当地人民政府申请解决……。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……”的规定，本案中，涉案土地已被原审法院生效的(2014)清中法立民终字第42号《民事裁定书》认定为土地权属发生争议，而被告英德市人民政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；……”规定，认为涉案土地不属权属争议，于2015年2月4日作出的《不予受理决定书》，与原审法院生效的裁决文书认定的事实相违背，应依法予以撤销。被告清远市人民政府作出维持被告英德市人民政府作出的《复议决定书》不当，也应予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”规定，涉案土地应当由当地人民政府依法进行立案调处。
综上所述，原告的诉请理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项规定，判决：一、撤销被告英德市人民政府于2015年2月4日作出的《不予受理决定书》和被告清远市人民政府于2015年6月2日作出的清府复决［2015］48号《行政复议决定书》。二、由被告英德市人民政府对原告提出的土地权属争议立案调处。
宝江公司不服一审判决，向本院提出上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误，且遗漏了应当参加诉讼的当事人，应当依法予以撤销。被上诉人持有的1962年原《英德县生产队土地房产所有证》存根第一页载明，该证的持证单位系原英德县石灰铺公社农场（现为石灰铺镇），而不是本案的被上诉人，而石灰铺公社农场是政府内部机构，争议的土地是国有土地，原审法院遗漏了通知持证单位参加诉讼，程序违法，根据《行政诉讼法》第89条第4项规定，应当撤销原判。二、英德市人民法院作出的(2013)清英法浛民初字第120号《民事裁定书》已经确认“被上诉人提供的证据未能证明其是与涉案土地有直接利害关系的组织，不是适格的当事人，不具有原告的主体资格”，清远市中级人民法院作出的(2014)清中法立民终字第42号《民事裁定》维持了该裁定，该《民事裁定书》是已经生效的裁判文书，依法可以作为定案依据。综上，请求二审法院撤销原判，维持英德市人民政府2015年2月4日作出的《不予受理决定书》和清远市人民政府于2015年6月2日作出的清府复决[2015]48号《行政复议决定书》。
被上诉人养鱼塘村民小组二审期间未提交书面答辩意见。
原审被告英德市人民政府二审答辩称：一、被上诉人石灰铺镇养鱼塘村民小组并不是该村民小组提供的1962年原《英德县生产队土地房产所有证》的合法持证人。该证存根第一页载明，持证单位系原英德县石灰铺公社农场，该证编号第伍拾贰栏四至范围的土地，包括养鱼塘村民小组主张的土地权属范围，但被上诉人养鱼塘村民小组不是该土地权属证据的合法持有者。二、被上诉人在申请确权期间提出的被申请人不适格。被上诉人2014年1月9日提交的《土地确权申请书》显示，被申请人为宝江公司，宝江公司为企业，并不是合法的集体土地所有者，所以该申请书中的被申请人不适格。三、争议地范围是争议双方代表实地指定位置，经核实己于1994年12月28日依法办理征收手续。被上诉人养鱼塘村民小组主张权属的土地己于1994年12月28日与石灰铺镇人民政府签订了《征地协议书》，经核实该征地协议的征地四至范围就是养鱼塘村民小组主张的14亩权属范围的土地，且石灰铺镇人民政府己完成了土地丈量、土地补偿等手续。我府依据《中华人民共和国国土资源部令》第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定作出《不予受理决定书》是正确的。
原审被告清远市人民政府二审答辩称：被上诉人养鱼塘村民小组作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，我府作出的《复议决定》正确，请求二审法院予以维持。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”根据被上诉人养鱼塘村民小组所提交的证据材料，其申请调处本案土地权属纠纷符合上述条件，原审被告英德市人民政府应对被上诉人养鱼塘村民小组的土地权属调处申请立案调处，其作出《不予受理决定书》不妥。此外，《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……”，本案中，涉案土地已被原审法院生效的(2014)清中法立民终字第42号《民事裁定书》认定为土地权属争议，当事人应向当地人民政府申请解决。涉案争议土地未经人民政府做出过确权处理决定，被上诉人英德市人民政府认为本案不属于土地权属争议而属于侵权纠纷，缺乏事实与法律依据，其于2015年2月4日作出的《不予受理决定书》，与原审法院生效的裁决文书认定的事实相违背，原审法院依法予以撤销英德市人民政府作出的《不予受理决定书》与清远市人民政府作出的《复议决定书》，判决涉案土地权属争议由英德市人民政府进行立案调处并无不妥，本院依法应予以维持。宝江公司请求撤销原判的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予采纳，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，原审判决正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人英德市宝江水泥材料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 朱璐明