福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽行终594号
上诉人(原审被告)惠安县人民政府，住所地惠安县螺城镇中山北路50号。
法定代表人赖清正，县长。
委托代理人邱清海，惠安县农林局工作人员。
委托代理人龚菊燕，福建兴惠律师事务所律师。
上诉人(原审被告)泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。
法定代表人康涛，市长。
委托代理人吕少蓉、黎三保，泉州市人民政府工作人员。
被上诉人(原审原告)惠安县东园镇凤浦村鸭山自然村15组，住所地惠安县东园镇凤浦村鸭山自然村。
负责人林文忠，小组长。
委托代理人黄双河，男，1962年12月25日出生，汉族，住惠安县。
上诉人惠安县人民政府、泉州市人民政府因惠安县东园镇凤浦村鸭山自然村15组（以下简称东园镇鸭山村15组）诉其土地管理行政决定和行政复议决定一案,不服厦门市中级人民法院(2015)厦行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，1998年10月5日，东园镇鸭山村15组取得加盖惠安县人民政府公章的土地承包经营权证，权证号№074588，该权证载明，“承包户户主：鸭山自然村，住址：东园镇××组”、承包土地的所有权单位为“凤浦村”，土地面积为水田30亩、旱地120亩，权证上还载明地块名称为“五一垦区久富”并标明坐落（四至），在发包方处还加盖“惠安县东园镇凤浦经济联合社”印章。2014年12月26日，东园镇凤浦村民委员会还就五一围垦区久富集体土地盖章确认该土地的来源及权属情况，即五一围垦区由鸭山15组村民集体所有。2015年9月10日，惠安县人民政府作出惠政文【2015】132号《惠安县人民政府关于撤销并收回№074588土地承包经营权证的决定》（以下简称惠政文【2015】132号决定），认为№074588《土地承包经营权证》存在受证主体不适格、颁证程序不合法问题，决定撤销并收回该证。东园镇鸭山村15组不服该决定，向泉州市人民政府申请行政复议，泉州市人民政府经审理，于2015年12月1日作出泉政行复【2015】50号行政复议决定书，决定维持惠安县人民政府作出的惠政文【2015】132号决定，东园镇鸭山村15组仍不服，向法院提起诉讼，请求判决撤销惠政文【2015】132号决定和泉政行复【2015】50号行政复议决定。案件审理中，惠安县人民政府对讼争土地的所有权性质为农民集体所有没有异议，但因政府未启动确权程序，尚未确定该集体土地的所有权人。
原审认为，讼争土地位于东园镇××行政村，土地性质为农民集体所有，对此事实，惠安县人民政府并无异议，应予认定。该地块系由鸭山自然村村民围海造田而成，且由原告东园镇鸭山村15组村民集体使用，有东园镇凤浦村民委员会出具的证明为证，事实清楚。原告虽未提交其与凤浦村民委员会所签订的土地承包合同，但其于1998年10月5日取得土地承包经营权证至今，其与凤浦村民委员会所形成的事实上的承包关系并未存在争议，对该历史事实应予尊重，法院亦认定东园镇鸭山村15组与东园镇凤浦村民委员会形成事实上的土地承包关系，原告东园镇鸭山村15组据此取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月14日农业部令第33号，下称《土地承包经营权证管理办法》）第四条的规定，农村土地实行的是家庭承包经营和其他方式承包经营，即农村集体土地的承包方可以为家庭户，也可以是其他组织，对村民小组作为承包主体并无禁止性规定，故惠安县人民政府主张东园镇鸭山村15组不能作为承包主体、承包经营权证的受证主体不适格，没有法律依据，不予支持。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条和《土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府应向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权，即县级以上地方人民政府系以颁发土地承包经营权证的方式，确认农村土地承包经营的事实，以保障土地承包者的合法权益。没有证据证明东园镇鸭山村15组取得讼争土地承包经营权虚假，惠安县人民政府亦为其颁发讼争土地承包经营权证，基于行政行为的信赖保护原则，应认定该经营权证的颁发符合土地承包的客观事实，该承包经营权应予保护。被告惠安县人民政府认为该权证未经镇、县两级审查，未纳入经镇、县两级审查属实的发证档案中，缺乏颁证的必经程序及内档材料等，因上述问题的存在系其内部管理不善导致，其据此认定该证书无效，没有法律依据，并据此作出的惠政文【2015】132号决定，应予撤销。原告东园镇鸭山村15组要求撤销讼争决定，予以支持。同样，泉州市人民政府据此作出的泉政行复【2015】50号行政复议决定，没有事实和法律依据，亦应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决撤销被告惠安县人民政府于2015年9月10日作出的惠政文【2015】132号决定，撤销泉州市人民政府于2015年12月1日作出的泉政行复【2015】50号行政复议决定。
惠安县人民政府不服，向本院提起上诉称，1.鸭山自然村就是鸭山村15组，鸭山自然村15组是涉诉承包地的实际所有权人，并未与凤浦行政村之间形成事实或法律上的承包关系。鸭山村15组依法不属于以其他方式承包经营，其作为承包主体或受证主体不适格。一审认定鸭山自然村15组以村民小组的形式作为承包主体与东园镇凤浦村民委员会形成事实上的承包关系是错误的。2.被上诉人持有的土地承包经营权证缺乏颁证的必经程序及内档材料，不符合相关法律规定，应予撤销并收回。3.上诉人在查清事实的基础上依法作出撤销并收回该证，适用法律正确，程序合法。4.泉州市人民政府在审查本案行政复议案件中，严格审查双方提交的证据，复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。5.惠安县人民政府撤销并收回涉案土地承包权证，实质是依法依规对颁证瑕疵的纠正，并未处置鸭山自然村15组的实体权利。请求撤销原判，改判确认上诉人作出的惠政文【2015】132号决定是正确的。
泉州市人民政府亦不服，向本院提起上诉称，1.本案鸭山自然村即是鸭山自然村15组，原审却错误认为是两个不同主体，导致错误认定被上诉人既是土地所有权人，又是承包经营权人。2.原审判决明知没有土地承包合同，却认定被上诉人与凤浦村民委员会形成事实上的土地承包关系，据此取得土地承包经营权，系认定事实错误，也与法律规定不符。3.原审认定“惠安县人民政府认定本案承包经营权证的受证主体不适格，没有法律依据”，系认定事实不清，适用法律错误。4.原审对证据审查不全面，认定事实不符，且滥用信赖保护原则。请求撤销一审判决，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
东园镇鸭山村15组答辩称，1.应从合法性和合理性正确看待本案被诉土地承包证。应正视鸭山村15组已经承包使用涉案土地18年的历史事实，涉案承包证并没有损害国家、集体和农民的利益，上诉人作出撤销和收回决定不合理，也没有必要。2.答辩人长期使用涉案土地，部分涉案土地已被征收实施，政府也给答辩人予以补偿，因此，鸭山村15组和凤浦村委会存在事实上的承包关系。3.鸭山自然村属于村民小组，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，农村集体的承包户既可以是家庭户也可以是其他组织，对村小组成为承包主体法律没有禁止性规定。4.政府部门认为颁证程序不合法，相关资料没有存档，但答辩人对此没有过错，也没有监督义务。请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，各当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的证据和事实予以确认。
本院认为，本案被诉原行政行为系惠安县人民政府于2015年9月10日作出的惠政文【2015】132号决定，该决定认定“№074588《土地承包经营权证》存在受证主体不适格、颁证程序不合法问题”，决定撤销№074588《土地承包经营权证》并收回该证。据此，本案重点应围绕惠政文【2015】132号文的前述认定和处理的合法性进行审查。
关于受证主体问题。根据《土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，农村土地实行的是家庭承包经营和其他方式承包经营。因此，农村家庭户并非承包方的唯一主体。农村集体土地的承包方可以为家庭户，也可以是其他组织，对村民小组作为承包主体并无禁止性规定。因此，原审认定惠安县人民政府主张鸭山村15组不能作为承包主体、受证主体不适格没有法律依据，并无不当。关于颁证程序问题。惠安县人民政府主张，涉案承包经营权证缺乏颁证的必经程序及内档材料，应属无效。经审查认为，上诉人提供的证据不能证明鸭山村15组在涉案承包经营权证颁证过程中存在过错，就有关程序和内档材料缺失的原因也未能提供充分而有效的事实和法律依据，因此，对不能归因于当事人的程序问题所导致的不利的法律后果，不宜由当事人来承担。同时，目前也尚无证据表明该颁证行为损害了国家、集体或其他个人的权益。在惠安县人民政府未能就其主张提供充分证据和依据的情况下，其据此撤销涉诉土地承包经营权证，理由不足，本院不予支持。关于事实上的承包关系的认定问题。由于惠安县人民政府在作出被诉决定时，并未明确把该因素作为撤销承包经营权证的理由，因此，围绕承包关系存在与否的审查认定已超出诉讼审查范围，本院不予确认。
综上，惠安县人民政府作出的惠政文【2015】132号决定，主要证据不足，适用法律、法规错误的，依法应予撤销；泉州市人民政府复议维持该决定，亦属证据不足，适用法律、法规错误。原审判决撤销惠政文【2015】132号决定和泉政行复【2015】50号行政复议决定，并无不当，依法应予维持。惠安县人民政府、泉州市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人惠安县人民政府、泉州市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 孔德南
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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