四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终99号
上诉人（原审原告）邻水县马家湾煤业有限公司。住所地：四川省广安市邻水县鼎屏镇乌龟碑街**号*栋*层。
法定代表人肖广献，执行董事。
委托代理人李云宽，邻水县马家湾煤业有限公司职工。
上诉人（原审被告）邻水县煤炭局。住所地：四川省广安市邻水县鼎屏镇挞子丘东��路***号。
法定代表人刘江涛，局长。
委托代理人江勇，四川欣锐律师事务所律师。
上诉人（原审被告）邻水县煤矿安全生产监督管理办公室。住所地：四川省广安市邻水县鼎屏镇挞子丘东临路***号。
法定代表人刘江涛，主任。
委托代理人董泽礼，邻水县煤矿安全生产监督管理办公室工作人员。
邻水县马家湾煤业有限公司（以下简称马司）诉邻水县煤炭局、邻水县煤矿安全生产监督管理办公室（以下简称煤监办）停止井下作业的通知并要求赔偿一案，因马司、邻水县煤炭局及煤监办均不服四川省广安市中级人民法院（2016）川16行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭���理了本案。上诉人马司的法定代表人肖广献、委托代理人李云宽，上诉人邻水县煤炭局的委托代理人江勇，上诉人煤监办的委托代理人董泽礼到庭参加诉讼。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。
2006年11月18日、12月16日，邻水县煤炭局分别作出邻煤发〔2006〕253号《关于马家湾煤矿停止井下一切作业的通知》（以下简称253号通知）、邻煤发〔2006〕285号《关于停止马家湾煤矿井下一切作业的通知》（以下简称285号通知）；2007年1月26日，邻水县煤炭局和煤监办共同作出邻煤发〔2007〕39号《关于邻水县马家湾煤矿停止井下一切作业的通知》（以下简称39号通知）。2013年10月，原告起诉至法院，请求：判决确认被告作出上述三个通知的行政行为违法，并判令被告向原告赔偿损失4087.20万元。
一审法院经审理查明：邻水县马家湾煤矿（以下简称马家湾煤矿）原属陈功贵等人所有。2001年5月，肖广献以承包合同的形式从陈功贵等人处购买了马家湾煤矿；同年7月，肖广献接收了马家湾煤矿的营业执照、印章等，此时执照上的法定代表人为陈功贵。2001年8月，肖广献成为马家湾煤矿矿长。
2002年7月，邻水县工商行政管理局（以下简称邻水县工商局）收回马家湾煤矿执照，颁发马司执照，载明法定代表人肖广献，营业期限1999年6月23日至2003年6月23日。同月，四川省工商行政管理局（以下简称省工商局）颁发马司执照，载明法定代表人肖广献，营业期限2002年7月2日至2003年6月23日。
2004年11月，肖广献与周廷良关于煤矿合伙纠纷民事诉讼开始。2008年12月，邻水县工商局根据法院执行通知恢复马家湾煤矿工商登记和执照；2009年4月，变更马家湾煤矿执照法定代表人为陈功贵；2009年8月，变更马家湾煤矿法定代表人为李勇。2009年4月，广安市工商行政管理局（以下简称广安市工商局）根据法院执行通知颁发马家湾煤矿工商执照，载明法定代表人陈功贵，成立日期1999年6月22日，每年3月1日至6月30日报年检资料。2012年3月，法院终审判决合伙关系不成立，同年11月，邻水县工商局撤销马家湾煤矿登记和执照，恢复马司登记执照，载明法定代表人肖广献，成立时间2002年7月15日，营业期限2012年11月2日至长期。
2004年起，肖广献与周廷良的煤矿合伙纠纷不断，甚至发生双方在矿井处打架阻止生产等事情。2006年11月18日，邻水县煤炭局作出253号通知，以肖广献与周廷良发生产权纠纷，相互不很协调，严重影响企业安全生产为由，要求煤矿即日起停止井下一切作业。2006年12月7日，邻水县煤���局作出《关于马家湾煤矿恢复生产的通知》（邻煤发〔2006〕277号），鉴于煤矿产权纠纷正在处理，并将所欠电煤任务补足的实际，同意煤矿恢复生产。2006年12月12日起，邻水县煤炭局的行政执法权转交给煤监办。2006年12月16日，邻水县煤炭局作出285号通知，以肖广献与周廷良发生产权纠纷，企业负责人不明确，且与邻水县颜家沟煤矿存在资源边界争议，严重影响安全生产为由，要求煤矿即日起停止井下一切作业。2006年12月23日，邻水县煤炭局作出《关于同意马家湾煤矿启封整改的通知》（邻煤发〔2006〕300号），以该矿产权纠纷正在处理，双回路供电系统未形成，企业法人营业执照正在变更之中为由，同意煤矿启封整改。前两次停止作业通知后，煤矿都恢复了生产，直到2007年1月上旬停止生产。2007年1月26日，邻水县煤炭局、煤监办作出39号通知，以马家湾煤矿工商营���执照已到期，股权不清，责权不明，经营方式不明确，导致矿权和经营权纠纷，严重影响煤矿安全生产为由，决定煤矿立即停止井下一切作业。
2007年1月下旬，马家湾煤矿向邻水县煤炭局提交了煤矿标准化建设方案报告，2月6日，邻水县煤炭局、煤监办作出邻煤发〔2007〕77号《关于〈邻水县马家湾煤矿标准化建设实施方案〉的审查意见》（以下简称77号文件）。
2007年11月6日，四川煤矿安全监察局川西煤监分局（以下简称川西煤监分局）经现场检查，作出责令马家湾煤矿停止井下一切作业的决定（川西煤安监处字〔2007〕第01109号）。
2013年9月，邻水县人民政府根据四川省人民政府《关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（川府发〔2013〕15号）对县内煤矿进行兼并重组，采用综合打分优劣排��的方式，确定被淘汰煤矿，该矿（邻府发〔2013〕49号记载为邻水县马家湾煤业公司，采矿许可证矿山名称邻水县马家湾煤矿）在测评中得分倒数第一，被确定为关闭对象。2013年11月，该矿井口被政府炸毁。
2003年6月，马家湾煤矿被确定为广安市19户骨干煤矿之一，地质储量362万吨，可技改扩能到15万吨/年（可以考虑第一期技改9万吨，第二期达到15万吨），预计投资800万元，服务年限12年。截止2007年1月，马家湾煤矿实际生产能力为5万吨/年。
2004年4月，四川省国土资源厅为马家湾煤矿颁发《采矿许可证》，载明生产规模6万吨/年，有效期限2004年4月至2014年4月，法定代表人陈功贵。2010年10月，四川省国土资源厅为马家湾煤矿颁发《采矿许可证》，载明有效期2010年12月28日至2014年4月28日。2013年5月，邻水县人民法院判决马��法定代表人肖广献申请办理采矿权变更登记至马司名下，陈功贵不服提起上诉，该院2013年6月维持原判，但因煤矿已关闭，采矿权证变更不成功。
2005年9月，四川煤矿安全监察局颁发马家湾煤矿《安全生产许可证》，载明核定生产能力3万吨/年，主要负责人肖广献，有效期2005年9月21日至2008年9月21日。
2007年6月，四川省经贸委颁发马家湾煤矿《煤炭生产许可证》，载明生产能力5万吨，有效期限2014年4月。
一审法院认为，本案的争议焦点主要有6个方面：
第一，关于原告是否超过法定起诉期限的问题。
现有证据显示：1999年马家湾煤矿的法定代表人为陈功贵，2001年肖广献接收了马家湾煤矿的营业执照、印章等物品。2002年7月邻水县工商局收回马家���煤矿执照，颁发马司执照；同月，省工商局颁发马司执照，两个马司执照的法定代表人均为肖广献。2004年11月，肖广献与周廷良的合伙纠纷民事诉讼开始，2005年11月邻水县人民法院一审认定不存在合伙关系，2006年10月该院撤销一审判决，认定合伙成立，之后又再审。2008年12月，法院发出执行通知（肖广献与周廷良轮流经营煤矿，肖广献在执行时未交出马司执照），邻水县工商局颁发马家湾煤矿工商执照，2009年4月，邻水县工商局变更马家湾煤矿执照法定代表人为陈功贵。2009年10月，四川省高级人民法院提审，2010年9月撤销前述一切判决。2011年12月，邻水县人民法院重审判决合伙关系不成立，2012年3月，该院维持。2012年10月，邻水县工商局撤销马家湾煤矿登记和执照，恢复马司登记执照（载明成立时间2002年7月15日，营业期限2012年11月2日至长期，法定代表人肖广献）。2013年5月，邻水县人民法院判决肖广献与陈功贵的企业出售合同成立，并由肖广献申办采矿权变更，2013年6月，该院维持。
可见，2007年1月至2009年1月，虽然马司的执照一直在肖广献手中，且执照载明法定代表人为肖广献，但执照上记载的营业期限已过；2008年12月邻水县工商局根据法院执行通知恢复马家湾煤矿登记和执照，但该执照不在肖广献的手中，肖广献并不知晓法定代表人是谁。由此，该院认为，2007年1月至2009年1月期间，马司及肖广献不能行使诉权，因为此期间肖广献握有的只是已过期无效的马司执照，且2008年12月工商部门又为别人颁发了马家湾煤矿执照，煤矿被法院交给周廷良经营，肖广献失去了煤矿的实际控制权，客观上阻断了肖广献以马司或马家湾煤矿名义起诉的权利。直到2012年10月，邻水县工商局撤销马家湾煤矿登记和执照，恢复马司登记执照，肖广献才能以马司的名义起诉。肖广献作为马司的实际业主和法定代表人，虽然从2006年11月至2012年10月期间知道被告的行政行为内容，但马司没有合法企业身份，肖广献也没有法定代表人的合法身份，马司当然无法以自己的名义提起行政诉讼。因此，马司的行政诉讼期限起点应是2012年11月，马司2013年10月向法院起诉，未超过2年的法定诉讼期限。
第二、关于重审期间被告能否重新举证的问题。
原一审中，被告、第三人在举证期限内未提交作出具体行政行为所依据的事实证据和规范性文件，但被告提交了2006年11月18日、12月16日作出的两个通知（即253号和285号文件）和被告、第三人行政职权的文件，并得到原告的质证，而在开庭审理后的2014年6月18日，被告、第三人提交的其他证据，因超过举证期，原一审合议庭未接纳并作为有效证据使用。案件被四川省高级人民法院发回重审后，本案的两被告（包括原来的第三人）在举证期限内向法院提交了证据。原告认为被告在重审中举证违背了先取证后裁决的原则，违反了行政诉讼法举证期限的规定。
该院认为，应当正确理解新、旧行政诉讼法和相关司法解释关于被告举证的规定，其对被告举证的要求和限制，其核心是要防止行政机关出现“先裁决再取证”的问题，力求避免被告用事后收集的证据来证明行政行为的合法性，而不是简单地认为过了举证期限被告就不能再举证，或者过了举证期限提交的证据就一律不予接纳、采信。同时，行政诉讼法和司法解释中均没有案件被发回重审后被告不能重新举证的禁止性规定；案件被发回重审后，一审法院重新审理案件时所适用的程序是一审程序，既然回到一审程序这个原点，自然应当允许被告重新答辩和提供证据。在原一审举证期间、庭审后和本次诉讼举证期间，被告提交的材料是行政行为载体（253号、285号和39号通知）、行政处罚事实依据（井口打架）和行政机关职权、行政行为载体送达等材料，以及欲证明原告损失与行政机关行政行为无关的材料（77号文件），并非全部是证明行政行为合法性的材料。因此，原告认为原一审举证期限后被告不能再举示任何证据的观点存在偏颇。原告认为被告不能重新举证的主张不予支持，对被告在举证期限内提交的证据应予质证。
第三，关于被诉行政行为合法与否的问题。
原、被告所举的证据，能体现行政行为所依据的事实和规范性文件，并能体现行政机关作出的三个行政行为已付诸实施，并产生了行政处罚的效力。该院认���，虽然原告煤矿股东因经营权纠纷在矿井发生打架可能影响安全生产是事实，煤管部门可以据此作出涉及安全问题的自由裁量处罚，并且被告邻水县煤炭局2006年11月18日和被告煤监办2007年1月16日作出行政处罚时有职权依据，但被告邻水县煤炭局2006年12月16日作出处罚时已无合法的职权依据；边界纠纷、工商执照到期等问题的处理，不属于邻水县煤炭局和煤监办的行政管理职权，不能作为邻水县煤炭局、煤监办责令煤矿停产的理由；且作出三个行政处罚决定前，均未告知原告陈述、申辩、听证等权利，严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的程序性规定，被诉的三个行政行为违法，但鉴于煤矿已被关闭，对被告的行政行为无撤销必要。
第四、关于被告77号文件和川西煤监分局处理决定是否解除被诉行政行为效力的问题。
此次审理中，被告辩称77号文件（通过煤矿标准化建设方案的意见）送达了原告，且77号文件明确记载“标准化建设整改完毕，书面报请验收达标后方能组织生产”，应当视为只要该煤矿验收达了标就能解除之前责令停产行政处罚行为的效力，恢复井下作业。同时认为，2007年11月6日，川西煤监分局经过现场检查作出停产的处理决定，其处罚所依据的事实与煤监办的处罚依据事实有差异，其行政处罚决定已覆盖了被告的处罚决定，因此，被告的处罚决定已实质性被解除，马家湾煤矿的停产与被告无关。原告则主张，一是没有收到77号文件；二是标准化建设方案审查意见只是作为煤矿行政管理部门对煤矿标准化建设方案的审查意见，该意见没有涉及不再执行被诉行政行为恢复井下作业的内容；三是川西煤监分局处理决定的第二条“启动整改必须经邻��县煤炭局批准并抄送我分局备案”，表明停产与恢复都取决于被告，而非川西煤监分局；四是川西煤监分局的处理决定是在煤监办责令停产的基础上作出的，此时，该矿已处于停产状态，川西煤监分局的处理决定没有实际意义。
针对标准化建设方案、审查意见的性质，以及与停产行政处罚决定的关系问题，该院向广安市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）进行了书面咨询。市安监局复函表明：1.作出要求“停止井下一切作业”的《通知》，属于行政处罚性质；2.要解除此行政处罚效力，需要煤矿企业将存在的隐患整改到位，并经县级煤矿安全监管部门验收合格；3.煤矿安全质量标准化是煤矿企业为提升煤矿安全管理水平，规范安全生产行为提出的行业建设标准，要求创建煤矿安全质量标准化，是一种行政要求；4.省以上文件规定煤矿企业安全质量标准化达标只是煤矿企业复产的前置条件之一；5.标准化建设实施方案的审查意见中“标准化建设整改完毕，书面报请验收后方能组织生产”不能视为解除前述《通知》的效力。该院认为，市安监局作为广安地区煤矿安全的主管部门、被告的上级业务主管部门，其复函具有专业性、权威性，法院应当采信。另外，从标准化建设审查意见的具体内容看，其主要是从技术层面提出要求，而停产决定则侧重从生产安全角度考虑，包括但不限于技术层面不符合标准要求的问题，两者的内容虽有一定重叠，但绝大部分不能包含、覆盖。同时，从川西煤监分局的现场处理决定看，启动整改、恢复生产的决定权在被告，川西煤监分局仅为备案部门。因此，该院认为被告的77号文件和川西煤监分局的处理决定，都不能解除或阻断被诉行政行为的效力，被诉行政行为都是产生停产效力的。原告的主张应予支持，被告的辩解意见于法无据。
第五、关于被告被诉行政行为与煤矿损失的因果关系问题。
原告诉请被告赔偿其损失，理由是被诉行政行为导致了原告的停产关闭等损失。被告则辩称原告从2007年1月起除保留几人守矿外遣散了其他人员自行停产，且77号文件下达后，没有交纳煤矿标准化建设启动资金，也没有组织人员进行标准化建设，更没有向行政主管部门提出恢复生产的验收请求，而是忙于民事诉讼，是自行放弃了煤矿建设和生产；2007年11月以后的停产，则是川西煤监分局处理决定所致；煤矿2013年被关闭更是国家产能政策因素所致，因此原告的损失与己无关。
该院认为，1.虽然煤矿在被告第二次同意恢复生产的通知之后自行停止了生产，但被告在短时间内紧接的第三个行政行为又责令其停产，且77号文件、川西煤监分局处理决定没有起到解除第三个被诉行政行为的效力，致使煤矿因行政处罚一直处于停产状态。2.煤矿正是基于对行政行为的信赖（行政处罚中要求煤矿解决股权、经营权纠纷，消除安全隐患后方能恢复生产），马司和肖广献一直在解决股权纠纷，直至2012年11月，煤矿才达到了行政处罚中要求恢复生产的条件。3.煤矿因违法行政行为被停产长达多年，时至2013年该矿井下设备早已毁损，不具备短时间恢复生产条件。4.2013年恰逢国家实行煤矿兼并重组，在实行打分排名确定兼并重组过程中，马家湾煤矿得分全县最后一名，终被邻水县人民政府于2013年9月依法关闭，11月被政府炸毁。对照打分标准可以看出，煤矿被关闭既有煤炭产业政策的原因，也有违法要求停产造成的原因，还有企业自身不作为的原因。因此，该院认为被告的违法行为与煤矿停产、毁损和关闭具有因果关系，被告应当对其违法行政行为造成的损失承担赔偿责任。原告的赔偿诉请应予以支持，被告不予赔偿的辩解意见不予采纳。
第六、关于损失的赔偿范围和额度如何确定的问题。
本案原一审时，原告提出的损失赔偿额为6000万元，二审期间变更请求赔偿4000多万，重审证据交换前将损失赔偿额度明确为4087.2万，其中包括停建损失2634.27万、采矿权损失1441.93万、评估费11万。被告认为：1.国家赔偿的范围应当受《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）的约束；2.评估报告和咨询报告都是原告单方委托进行，不应得到采信；3.评估报告带有追溯性质，评估对象在2006年11月18日的状况无法实地核实，其基准日采用2013年9月30日显然不符合法律规定；4.煤矿的房屋没有产权，属于违章建筑，所属土地租用农用地，没有任何报批手续，不能按照市价评估；5.评估报告中有511余万元停建间接损失，不符合国家只赔偿直接损失的规定；6.采矿权是一种权利，但咨询报告却是按年生产量乘以开采年限乘以煤矿价格得来收入权益，混同了开采权利与生产总价格之间的关系，且基准日为2013年9月30日、生产规模为15万吨/年，明显与法律规定和客观事实不符；7.评估咨询费用为间接损失，不应赔偿。原告承认评估和咨询报告存在一定的瑕疵，但认为被告的违法行政行为导致了技改无法进行和完成，导致了煤矿停业、关闭、炸毁，损失只能以15万吨/年和评估咨询日为基准日来计算，否则被告应当承担损失举证责任。
该院认为，赔偿范围应当是违法行为造成的直接损失，且应当包括有形财产损失和无形财产损失两��方面。根据国家赔偿法、《中华人民共和国侵权责任法》和有关司法解释的规定，有形财产损失应当按照财产损失发生时的市场价格或者其他方式计算，而其他方式也应当以损失发生时点为计算基础条件。本案中具体包括房屋建筑物类（房屋建筑物、构筑物、井巷工程等）和机器设备类（变压器、监控系统、输电线路等），无形财产损失则应当包括采矿权损失、留守人员工资损失和评估咨询费用等。按照行政诉讼法和行政诉讼证据规则，损失举证责任本应原告承担，而被告仅举证予以否定即可。但是原告提供的《邻水县马家湾煤业有限公司停建损失项目资产评估报告》（以下简称《资产评估报告》）、《邻水县马家湾煤矿采矿权价值咨询报告》（以下简称《采矿权价值咨询报告》）存在基准日不符合法律规定、产能不符合客观实际等致命缺陷，且涉及的煤矿财产绝大部分已经灭失，重新进行评估鉴定已无可能性。因此，在赔偿问题上，该院认为由于让原告重新举证特别是在有形财产损失方面已失去客观条件，而让被告举证的理由不够充分且无可能性，法院只能参照其他方法来酌定损失赔偿额度。参照邻水县煤矿企业兼并重组工作领导小组《邻水县2013年度关闭煤矿奖补资金管理办法》（邻煤重组发〔2014〕1号），结合马家湾煤矿的实际，损失计算内容如下：年产能5万吨，补850万元；剩余资源储量183.63万吨，补80万元;矿井因违法行政行为关停,致使煤矿无法完成技改，应算作建设性矿井,补300万元;关闭但不回撤井下设备材料,补10万元;留守人员工资（2007、2008、2012、2013年共4年，3人，1500元/月/人）,补21万元;评估咨询费,补11万元,共计1272万元。该院同时认为，如果前述赔偿全部兑现，马家湾煤矿的损失就已得到填补，那么邻水县煤��企业兼并重组工作领导小组将不再对马家湾煤矿进行关闭奖补。
综上，经该院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）项及第三十六条第（八）项的规定，判决：一、确认被告邻水县煤炭局于2006年11月18日、12月16日以邻煤发〔2006〕253号、邻煤发〔2006〕285号文件和被告邻水县煤炭局、邻水县煤矿安全生产监督管理办公室于2007年1月26日以邻煤发〔2007〕39号文件作出的关于邻水县马家湾煤矿停止井下一切作业的通知的行政行为违法；二、被告邻水县煤炭局、邻水县煤矿安全生产监督管理办公室在本判决生效之日起30日内赔偿原告马家湾煤业有限公司损失1272万元。一审案件受理费50元，由被告邻水县煤炭局、邻水县煤矿安全生产监督管理办公室承担。
马司不服，上诉称：一审对上诉人的起诉没有超过法定期限事实的认证分析上认定事实不清；一审对造成上诉人财产损失原因的事实认定错误；一审对上诉人财产损失赔偿的判决严重违法，且一审判决认为，“如果前述赔偿全部兑现，马家湾煤矿的损失就已得到填补，那么邻水县煤矿企业兼并重组工作领导小组将不再对马家湾煤矿进行关闭奖补”，一审法院直接对案外的事项作出认定和“准判决”，损害上诉人权益，实属违法。请求二审法院撤销一审判决的第二项，改判二被上诉人向上诉人赔偿财产损失4087.2万元，撤销一审判决中“邻水县煤矿企业兼并重组工作领导小组将不再对马家湾煤矿进行关闭奖补”的“准判决”，一、二审诉讼费由二被上诉人承担。
邻水县煤炭局及煤监办上诉称：一审判决认定事��错误。马司已超过了法定的起诉期限，一审法院却认为马司未超过起诉期限，属于适用法律错误和程序违法。被诉行政行为与马司于2013年度被关闭的后果之间无法律上的因果关系，一审判决主观推断具有因果关系，属于认定事实和适用法律错误。一审判决煤炭局与煤监办赔偿马司1272万元于法无据，且显失公正。请求二审法院撤销一审判决，驳回马司的全部起诉，一、二审诉讼费由马司承担。
邻水县煤炭局、煤监办向一审法院提交的证据材料有：
1．组织机构代码证、法定代表人证明书。
2．253号通知，《邻水县马家湾煤矿关于请求恢复生产的报告》，《关于马家湾煤矿恢复生产的通知》（邻煤发〔2006〕277号）。
3．285号通知，《邻水县马家湾煤矿关于启封整改的报��》，《关于同意马家湾煤矿启封整改的通知》（邻煤发〔2006〕300号）。
4．39号通知，77号文件及《会议纪要》，《邻水县马家湾煤矿关于煤矿标准化建设方案的报告》。
5．《关于在全县煤炭行业实施标准化建设的通知》（邻煤发〔2007〕26号）。
6．马家湾煤矿的《企业法人营业执照》、《证明》。
7．胡达成、唐得程等证人的调查笔录。
8．《关于邻水县煤炭局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（邻府办发〔2002〕75号）、《关于设立邻水县煤矿安全生产监督管理办公室的通知》（邻机编〔2006〕25号）。
9．国务院446号令、四川省煤矿安全监察局行政处罚自由裁量权参照执行标准（试行）、四川省煤矿安全管理标准。
10．邻水县煤炭标准化建设启动资金划拨情况。
11．川西煤监分局的《现场检查笔录》、《现场处理决定书》。
12．《邻水县煤矿企业兼并重组优劣排序测评评分细则》、《测评工作方案》、《测评情况汇总表》。
13．前锋区人民法院对肖广献的《询问笔录》和法院《协助执行通知书》。
马司向一审法院提交的证据材料有：
1．253号、285号及39号通知。
2．李学成、马某、甘某、杨某、陈某等证人的证言。
3．原审法官2014年5月、6月的调查、询问笔录。
4．川西煤监分局的现场检查笔录和处理决定书。
5．广安市人民政府广安府发〔2003〕28号文件、广安市重点煤矿建设办公室2014年7月24日《会议纪要》、《关于邻水县马家湾煤矿启封整改及技改扩能的通知》。
6．中煤国际工程集团重庆设计研究院编制的《四川省邻水县马家湾煤矿技改扩能开采设计》。
7．国办发〔2013〕99号、安监总煤监〔2014〕44号、川府发〔2013〕15号文。
8．《资产评估报告》、《采矿权价值咨询报告》、评估服务合同及收费凭据。
9．邻府发〔2013〕49号决定、《关于马家湾煤矿兼并测评得分及名次的情况说明》。
10．邻水县煤炭局信访告知书。
11．原审法官调查邓松军的笔录。
12．邻水县人民法院、广安市广安区人民法院、广安市中级���民法院、四川省高级人民法院的历次民事判决书、裁定书。
13．广安市广安区人民检察院的刑事起诉书。
14．广安市广安区人民法院的历次执行裁定书、通知书、笔录等。
15．邻水县国土资源局、地税局单位证明。
16．马家湾煤矿企业法人营业执照、组织机构代码、税务登记证。
17．邻水县工商局恢复马司工商登记通知。
18．华蓥市煤矿企业兼并重组领导小组与华蓥市天池东风煤业公司、恒飞煤业公司签订的《关闭煤矿以奖代补协议》。
上述证据材料均已随卷移送本院。一审庭审笔录记录了各方当事人对上述证据材料的质证意见，二审中各方未发表新的质证意见。二审庭审中，邻水县煤炭局���提交了在邻水县工商质监局查询的有关马家湾煤矿和马司的档案材料，拟证明一审法院对马司是否超过起诉期限的认定是错误的。马司对该份材料的真实性无异议，但认为与待证事实无关，且不是新证据。
经审查，（2014）广法行初字第21号行政判决书载明（即本案发回重审前的一审判决书），邻水县煤炭局在举证期限内只向法院提交了邻煤发〔2006〕253号、285号通知，邻府办发〔2002〕75号文，川办发〔2005〕29号文，邻机编〔2006〕25号文。本案发回重审后，邻水县煤炭局和煤监办又重新向法院提交了证据。本院认为，本案发回重审后，一审法院只是依照一审程序重新审理本案，原告所提诉讼请求（不包括赔偿请求）并未发生变化，因此，被告不能为证明被诉行政行为合法而再次向法院提交除上述五项证据之外的其他证据。一审法院认为重审期间被告可以重新举证的观点不正确，对这部分证据本院不予采信。对马司提交的、对方当事人无异议的证据，本院予以采信。对法院依职权调查的证据，本院予以采信。
本院根据一、二审庭审笔录及采信的证据查明以下事实：
马家湾煤矿原属陈功贵等人所有。2001年5月，肖广献以承包合同的形式从陈功贵等人处购买了马家湾煤矿。
2002年3月6日，马家湾煤矿取得的煤炭生产许可证上载明，矿长为肖广献，设计能力3万吨，有效期限为2002年3月至2003年10月。2002年7月2日，邻水县工商局颁发马司执照，载明法定代表人肖广献，营业期限1999年6月23日至2003年6月23日。
2003年6月，《广安市19户骨干煤矿规划说明》载明，马家湾煤矿的地质储量为362万吨，现设计规模为3万吨/年，可��改扩能到15万吨/年，预计投资800万元，服务年限12年。2004年7月，广安市重点煤矿建设办公室会议纪要载明，马家湾煤矿可以考虑第一期技改为9万吨/年，第二期达到15万吨/年。
2006年11月18日，邻水县煤炭局作出253号通知，以肖广献与周廷良发生产权纠纷，相互不很协调，严重影响企业安全生产为由，要求煤矿即日起停止井下一切作业。2006年12月11日，邻水县编制机构委员会作出邻机编〔2006〕25号《关于设立邻水县煤矿安全生产监督管理办公室的通知》，载明煤监办为履行煤矿安全生产监督管理职能的行政机构，与邻水县煤炭局合署办公。2006年12月16日，邻水县煤炭局作出285号通知，以肖广献与周廷良发生产权纠纷，企业负责人不明确，且与邻水县颜家沟煤矿存有资源边界争议，严重影响安全生产为由，要求煤矿即日起停止井下一切作业。
2007年1月26日，邻水县煤炭局、煤监办作出39号通知，以马家湾煤矿工商营业执照已到期，股权不清，责权不明，经营方式不明确，导致矿权和经营权纠纷，严重影响煤矿安全生产为由，决定煤矿立即停止井下一切作业。
2007年11月6日，川西煤监分局经现场检查，作出（川西）煤安监处字〔2007〕第（01109）号现场处理决定书，责令马家湾煤矿停止井下一切作业。
2008年12月1日、30日，广安市广安区人民法院先后两次向广安市工商局发出协助执行通知书，第一次是要求将马司按周鹏与肖广献各占50%的投资权益进行工商登记，第二次是要求恢复对原马家湾煤矿的工商登记，并核发营业执照。
2009年4月1日，广安市工商局发给马家湾煤矿的营业执照载明，法定代表人陈功贵，成��日期1999年6月22日，每年3月1日至6月30日报年检资料。2009年8月7日，马家湾煤矿的法定代表人变更为李勇。2010年9月3日，马家湾煤矿持有的税务登记证显示，该矿的法定代表人依然为李勇。
2010年12月28日，四川省国土资源厅为马家湾煤矿颁发的《采矿许可证》载明：生产规模6万吨/年，有效期限2010年12月28日至2014年4月28日。
2012年11月2日，邻水县工商局发给马司的营业执照载明：法定代表人肖广献，成立日期2002年7月15日，营业期限2012年11月2日至长期。
2013年3月20日，四川省人民政府作出川府发〔2013〕15号《关于推进煤矿重组的实施意见》。2013年9月23日，邻水县人民政府作出邻府发〔2013〕49号《关于关闭邻水县河邻煤矿等10户煤矿的决定》，马司的采矿许可证矿山名称为邻水县马家湾煤矿，属于关闭之列。2013年10月，马司提起本案行政诉讼。
另查明，2004年11月，原告周廷良与被告肖广献之间关于煤矿合伙纠纷的民事诉讼开始，周廷良要求法院确认《马家湾煤矿承包合同》有效，确认原被告属合伙投资承包煤矿关系等。2005年11月18日，邻水县人民法院作出（2005）邻水民初字第1号民事判决，判决驳回原告周廷良的诉讼请求。周廷良不服，提起上诉。2006年10月13日，广安市中级人民法院作出（2006）广法民终字第30号民事判决：一、撤销（2005）邻水民初字第1号民事判决；二、周廷良与肖广献共同承包邻水县马家湾煤矿的合伙关系成立；三、驳回周廷良的其他诉讼请求。2007年8月31日，本院作出（2007）川民监字第8号民事裁定，指令对该案进行再审。2008年4月28日，广安市中级人民法院作出（2007）广法民再终字第49号民事判决，维持（2006）��法民终字第30号民事判决。2009年10月10日，本院作出（2008）川民监字第395号民事裁定，提审该案。2010年9月26日，本院作出（2010）川民提字第81-2号民事裁定：一、撤销（2007）广法民再终字第49号、（2006）广法民终字第30号、（2005）邻水民初字第1号民事判决；二、发回重审。2011年12月7日，邻水县人民法院作出（2011）邻水民初字第25号民事判决，查明马家湾煤矿由肖广献一人承包，判决驳回原告周鹏（周廷良于2008年死亡，周鹏为其子）的诉讼请求。周鹏上诉后，2012年3月13日，广安市中级人民法院作出（2012）广法民终字第296号民事判决，驳回上诉，维持原判。周鹏申请再审。2014年6月26日，本院作出（2014）川民申字第142号民事裁定，驳回周鹏的再审申请。
2007年8月22日，关于原告周廷良与被告肖广献合伙承包纠纷一案，广安市广安区人民法院作出（2007）广安民初字第354号民事判决，判决：一、原告周廷良与被告肖广献对马家湾煤矿的承包经营权各占50%的份额；二、被告肖广献在判决生效后将煤矿的承包经营权交给周廷良，满2年后再交给肖广献，依此类推。双方均不服，上诉后，广安市中级人民法院于2008年5月28日作出（2007）广法民终字第235号民事判决：一、维持（2007）广安民初字第354号民事判决第一项；二、撤销（2007）广安民初字第354号民事判决第二项；三、肖广献在判决生效后将马家湾煤矿的承包经营权移交给周廷良，周廷良的经营期限为五年零八个月。2011年9月28日，广安市中级人民法院作出（2011）广法民再终字第21号民事裁定：一、撤销（2007）广法民终字第235号、（2007）广安民初字第354号民事判决；二、发回重审。
2013年5月14日，关于肖广献诉陈功贵等人企业出售合同纠纷一案，邻水县人民法院作出（2012）邻水民初字第1319号民事判决，判决：一、案涉《马家湾煤矿承包合同》系买卖合同法律关系并依法成立；二、由马司法定代表人肖广献申请办理采矿权变更登记至马司名下。陈功贵等人不服，上诉后，广安市中级人民法院于2013年6月21日作出（2013）广法民终字第369号民事判决，驳回上诉，维持原判。陈功贵等人申请再审。2015年7月17日，本院作出（2015）川民申字第902号民事裁定，驳回陈功贵等人的再审申请。
针对各方当事人的上诉理由，本院认为：
第一，关于起诉期限问题。
根据本院查明的事实，邻水县煤炭局向法院提交的证据不能证明该局在作出253号、285号、39号通知时，曾将上述三份通知送达马家湾煤矿，亦未告知诉权或者起诉期限。因此，依��最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案的起诉期限应从邻水县煤炭局、煤监办作出第三个要求煤矿停止井下作业的39号通知，即2007年1月26日开始计算，最长不得超过2年。但从2004年11月开始，肖广献即因马家湾煤矿的合伙纠纷问题而陷入民事诉讼，且马家湾煤矿的经营权及相关的工商登记不断发生变化，直至2012年3月13日广安市中级人民法院作出（2012）广法民终字第296号民事判决，2012年11月2日邻水县工商局发给马司营业执照后���肖广献作为马司的法定代表人才具备起诉的条件。《若干解释》第四十三条规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内……”因此，从2007年1月26日开始至2012年11月2日，不应计算在马司的起诉期限内，马司于2013年10月向法院起诉时，未超过2年的起诉期限。邻水县煤炭局及煤监办认为马司已超过起诉期限的上诉理由不成立，本院不予支持。
第二，关于被诉行政行为的合法性问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项规定“行政处罚的种类：（四）责令停产停业”；第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”本案被诉的253号、285号及39号通知，均要求马家湾煤矿停止井下一切作业，应属于行政处罚。邻水县煤炭局作出285号通知时已无相应的职权依据；邻水县煤炭局、煤监办在法定的举证期限内未向法院提交作出上述三个通知的事实依据和法律依据；作出上述三个通知前，亦未告知相对人有关陈述、申辩、听证等权利，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。鉴于马家湾煤矿已被关闭，一审法院对上述三个通知判决确认违法，符合法律规定。
第三，关于77号文件和川西煤监分局处理决定的问题。
77号文件和川西煤监分局处理决定的作出时间均在被诉的三个通知之后，且77号文件属于邻水县煤炭局、煤监办超过举证期限向法院提交的材料，本院未予采信，对其不予审查。川西煤监分局作出的处理决定属于另一行政行为，根据“不告不理”的原则，亦不属于本案的审查范围。
第四，一审法院对赔偿部分的判决是否正确。
国家赔偿法第四条第（一）项规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的”。邻水县煤炭局及煤监办作出的三个通知已被确认违法，则马司有取得赔偿的权利。
马家湾煤矿因长期停产，至2013年时不具备短时间恢复生产的条件，在全县煤矿企业兼并重组测评打分中排名倒数，最终于2013年9月被邻水县人民政府关闭，后被炸毁。因此，邻水县煤炭局及煤监办的违法行为与马家湾煤矿的损失之间具有一定的因果关系，邻水县煤炭局及煤监办应承担相应的赔偿责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。马司为证明其损失向法院提交了2013年10月20日的《采矿权价值咨询报告》及2013年10月30日的《资产评估报告》。《采矿权价值咨询报告》是以马家湾煤矿15万吨/年的生产规模计算的，而马家湾煤矿在停产前尚未达到该生产规模，2010年12月28日四川省国土资源厅为马家湾煤矿颁发的《采矿许可证》上载明的生产规模是6万吨/年，《邻水县2013年度关闭煤矿奖补资金表》上载明的是5万吨/年。因此，马司依据该《采矿权价值咨询报告》主张采矿权损失为1441.93万元，不符合本案的实际情况，一审法院未采信该《采矿权价值咨询报告》，并无不当。
《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”。马司单方委托形成的《资产评估报告》的评估基准日为2013年10月30日，评估内容包括房屋建筑物类、设备类及停建间接损失。《资产评估报告》第3页“特别提示”载明“本评估报告为带追溯性质的评估，评估对象在2006年11月18日的状况评估师无法核实”，第16-17页“特别事项说明”中载明“本次评估范围内的房屋建筑物均未办理房屋所有权证”，且有评估程序受到限制、评估资料不完整等情况。国家赔偿法第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。因此，该《资产评估报告》并不能客观地反映马家湾煤矿的直接损失，马司依据该《资产评估报告》主张停建损失2634.27万元，证据不充分，一审法院未采信该《资产评估报告》，亦无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。本案中，马家湾煤矿停止井下作业后一直没有进行生产，邻水县煤炭局及煤监办应对马家湾煤矿因停止井下作业而造成的直接损失��担行政赔偿责任，该行政赔偿责任与2013年9月马家湾煤矿被邻水县人民政府关闭、邻水县煤矿企业兼并重组工作领导小组对马家湾煤矿奖补一事，本属不同法律关系,但鉴于马司提供的证据不能证明马家湾煤矿的直接损失,煤矿井口已被炸毁而无重新评估','2018-09-23
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