福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽行终546号
上诉人(原审原告)福建省南安市兴达粉磨水泥厂，住所地南安市丰州镇武荣工业区东区。
法定代表人吴加聪，厂长。
委托代理人杨萍，福建泉中律师事务所律师。
委托代理人李海亮，福建远东大成律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。
法定代表人康涛，市长。
委托代理人吕少蓉、黎三保，泉州市人民政府工作人员。
被上诉人(原审第三人)南安市丰州富春荣兴包袋加工厂，住所地南安市丰州镇富春村东门城外。
法定代表人吴伦泽，厂长。
委托代理人傅金波，泉州闽南法律服务所法律工作者。
上诉人福建省南安市兴达粉磨水泥厂（以下简称兴达水泥厂）因诉泉州市人民政府行政复议决定一案,不服厦门市中级人民法院(2015)厦行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人兴达水泥厂的委托代理人杨萍、李海亮，被上诉人泉州市人民政府的委托代理人黎三保，被上诉人南安市丰州富春荣兴包袋加工厂（以下简称包袋加工厂）的委托代理人傅金波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：一、1996年8月29日，南安市土地管理局南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》确认土地使用者为兴达水泥厂，土地坐落丰州镇富春村，土地用途为厂房、办公、宿舍，总面积3281平方米。2014年7月31日，南安市国土资源局南国土资〔2014〕210号《关于更正南政国用（96）字第00960045号国有土地使用证使用者的通知》（以下简称南国土资〔2014〕210号《更正通知》），以土地登记簿记载的土地使用者为福建南安兴达建筑材料有限公司（以下简称兴达建材公司），与国有土地使用证记载的兴达水泥厂不一致为由，认定应以土地登记簿为准，将土地使用者更正为兴达建材公司。兴达水泥厂向法院提起行政诉讼。南安市人民法院以（2014）南行初第27号判决撤销南国土资〔2014〕210号《更正通知》；兴达建材公司提起上诉，泉州市中级人民法院（2015）泉行终字第29号判决查明：2001年，南安市人民政府已将南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》项下的土地确权给包袋加工厂，同时注销了南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》。泉州市中级人民法院认为，南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》被注销后，已没有可更正的行政行为，因此，南国土资〔2014〕210号《更正通知》应予撤销，判决维持南安市人民法院的一审判决。
2001年11月，南安市人民政府将案涉土地确权给包袋加工厂，并颁发南政国用（籍）第00010358号《国有土地使用证》。2013年11月21日，南安市人民政府南政文〔2013〕313号《关于撤销南国用（籍）字第00010358号土地变更登记的决定》（以下简称南政文〔2013〕313号《撤销决定》），以吴荣集提供虚假材料，隐瞒其已不是兴达水泥厂负责人的事实，且南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》登记的土地使用者与相应的档案材料不符为由，撤销南国用（籍）字第00010358号土地变更登记。包袋加工厂向泉州市人民政府申请行政复议。泉州市人民政府于2015年6月18日作出泉政行复〔2015〕36号行政复议决定，撤销南安市人民政府南政文〔2013〕313号《撤销决定》。兴达水泥厂不服，向法院提起行政诉讼。
二、1993年4月6日，福建省南安县丰州联发建材厂与香港金多发国际有限公司约定合资经营兴达建材公司。同年4月28日，南安县丰州镇工业区建设办公室与福建省南安县丰州联发建材厂签订《丰州武荣工业区东小区建设用地协议书》，约定将案涉土地（3281平方米）共8.14亩有偿转让给福建省南安县丰州联发建材厂作为三资企业建设用地。同年5月7日，南安市人民政府作出同意福建省南安县丰州联发建材厂与香港金多发国际有限公司创建合资经营兴达建材公司合同和章程的批复。1996年4月，兴达建材公司向南安市人民政府申请对案涉土地使用权（3281平方米）的土地登记。
三、2001年10月，陈汉水（香港金多发国际有限公司法定代表人邱光仪授权为签约协议全权代表）与吴荣集在南安市人民政府的见证下签订《协议书》，将案涉土地的使用权分割给吴荣集。2001年11月，以吴荣集为代表的兴达水泥厂和以吴伦泽为代表的包袋加工厂签订了土地使用权转让协议书，转让案涉土地，转让价30万元。2006年7月28日，南安市国土资源局与吴伦泽为代表的包袋加工厂签订《国有土地使用权出让合同书》。
四、泉州市人民政府于2014年1月24日受理包袋加工厂的行政复议申请，并向南安市人民政府发出《行政复议答复通知书》及行政复议申请副本。南安市人民政府在规定期限内提交了答复书及证据材料。泉州市人民政府以案件情况复杂为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，于2014年3月24日决定延期审理30日。因包袋加工厂申请收集补充相关证据，且与南安市人民政府协调需要一定时间，泉州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，于2014年4月18日决定中止该行政复议案件的审理。后因行政复议中止原因消除，于2015年6月16日恢复该行政复议案件的审理，并于同年6月18日作出本案被诉行政复议决定。
原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，案涉土地使用权曾在1996年确权颁证在原告兴达水泥厂名下，虽几经主管部门及政府的注销、确权、更正等决定，原告作为曾经拥有土地使用权的主体，案涉土地使用权的确权、更正等行为与其存在利害关系，其作为利害关系人提起本案诉讼，具备原告主体资格。
根据本案查明的事实可以认定，案涉土地原系三资企业的建设用地，其土地使用权的申请登记主体为兴达建材公司。虽主管部门确权发证时，登记为原告所有，但在2001年该确权登记行为已被政府予以注销。即使2014年南安市国土资源局再次更正了案涉土地的使用者，系因对案涉土地所涉权证的重复处置而被法院生效判决所撤销。因此，原告于1996年取得的案涉土地使用权的南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》的权益在客观事实上已不存在。因兴达建材公司的经营出现问题，经法院生效判决，合作双方即香港金多发国际有限公司与福建省南安市丰州联发建材厂签订的合资经营合同终止履行。随后，合作双方对该公司的财产进行分割，吴荣集获得了案涉土地的使用权，因此，吴荣集将案涉土地转让第三人的行为，亦得到了土地主管部门的认可，该转让行为并不违反法律禁止性规定。
行政机关所作的行政行为应该有事实有依据，依法依规审慎作出。南安市人民政府在对第三人已拥有的南政国用（籍）第00010358号《国有土地使用证》进行审查时，未对案涉土地的取得、转让以及土地使用权登记过程存在的问题进行审慎审查，未进行相应的调查，所认定的事实没有足够的证据予以支持。被告作为行政复议机关，在对本案事实进行全面审查后，所认定的事实清楚，并指出了南安市人民政府所作行政行为在法律适用方面存在的不足和问题，是正确的。
至于原告质疑被诉行政复议决定的程序问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款以及《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十一条第一款第（八）项、第二款的规定，被告所作的审理期限的延长以及根据本案的实际情况，在案件审理过程中所实施的中止审理及恢复审理，符合上述法律规定。至于是否追加相关利害关系人作为行政复议案件的第三人，行政复议法赋予行政复议机关审查权限，虽然本案原告未参加行政复议的审理过程，但原告对该行政复议决定的诉权已经在本案得到了保护，行政复议机关未追加原告作为第三人参加行政复议，并未对原告的合法权益产生实际影响。
综上，被告泉州市人民政府所作的行政复议决定事实认定清楚，适用法律准确，程序无明显不当。原告兴达水泥厂的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告兴达水泥厂请求撤销被告泉州市人民政府泉政行复〔2015〕36号《行政复议决定书》的诉讼请求。
上诉人兴达水泥厂不服，向本院提起上诉称:1.原审认定泉州市人民政府作出的泉政行复〔2015〕36号行政复议决定书程序合法是错误的。2.原审未追加兴达建筑材料公司参与诉讼，属程序不当。3.原审认定被诉行政复议决定“事实认定清楚，适用法律正确，程序无明显不当”，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。如果按照原审认定的事实，涉案土地使用权属于兴达建材公司，有关客观情况就无法进行合理解释。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人泉州市人民政府答辩称：根据答辩人在行政复议程序中查明的事实，本案所涉3281平方米土地原使用权人依法应当为兴达建材公司。根据2001年10月28日签订的兴达建材公司资产分割协议，吴荣集获得本案涉诉土地使用权，吴荣集实际上无须以兴达水泥厂负责人的名义转让其从兴达建材公司分割取得的土地使用权。南安市人民政府的撤销决定，认定事实不清，证据不足。同时，吴荣集已将案涉土地使用权转让给包袋加工厂，并办理了土地变更登记，颁发了土地使用证。根据物权法第106条有关善意取得制度的规定，即使吴荣集无权处分案涉土地使用权，南安市人民政府也应当保护善意受让人的合法权益，不能当然撤销善意受让人的土地使用权变更登记。此外，南安市人民政府的撤销决定没有明确指出适用《福建省土地登记条例》第十四条和第四十一条的具体款项，存在适用依据错误。综上，答辩人作出的泉政行复〔2015〕36号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法；原审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回其上诉请求。
被上诉人包袋加工厂答辩称，上诉人与被诉行政行为没有利害关系，泉州市人民政府无须通知上诉人参加行政复议案件的审理，其作出的泉政行复〔2015〕36号行政复议决定事实清楚，程序合法，法律依据充分。事实上，吴家聪、吴达理侵占兴达建材公司财产已构成犯罪。原审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。
一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的本案上述部分事实予以确认。
本院另查明：1.南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》确认涉案土地使用权人为兴达水泥厂。该证与相应的土地登记申请审批表、土地登记卡有关土地使用权人的记载不一致，土地登记申请审批表、土地登记卡等材料记载的土地使用权人为兴达建材公司。2.泉州市工商局1994年颁发给兴达水泥厂的营业执照载明的法定代表人为吴荣集，1996年颁发给兴达水泥厂的营业执照载明法定代表人为吴达理。2000年10月11日，兴达水泥厂营业执照被吊销时的法定代表人为吴加聪。3.2001年11月6日，吴荣集和吴伦泽签订《土地使用权转让协议书》，协议转让涉案土地使用权。该协议书载明，甲方（转让方）是兴达水泥厂，乙方（受让方）是包袋加工厂，吴荣集在甲方签章处签字并捺手印，包袋加工厂在乙方签章处盖章，吴伦泽在乙方法定代表人处签字并盖章。4.2001年11月6日《土地登记申请表》载明转让者单位系兴达水泥厂，法定代表人是吴荣集，受让者单位是包袋加工厂，法定代表人是吴伦泽。土地权属来源证明文件是“使用证00960045转让协议书”。5.2013年9月18日，在南安市国土局针对吴荣集的询问中，吴荣集承认：（1）1998年，兴达水泥厂的负责人已经变更为吴加聪。（2）2001年办理土地证变更时，其不是兴达水泥厂的负责人，因公章、私章、营业执照原件均被吴达理、吴加聪兄弟带走，所以就拿以前复印好的来办理土地证过户。
本院认为，被上诉人泉州市人民政府作出的泉政行复〔2015〕36号行政复议决定撤销了南政文〔2013〕313号《撤销决定》，其认定的事实应主要证据充分，作出的决定应适用法律正确。本案中，南政国用（96）字第00960045号《国有土地使用证》确认的涉案土地使用权人是兴达水泥厂，由于该证与相应的土地登记申请审批表、土地登记卡记载的土地使用权人不一致，根据《土地登记办法》第十六条第二款的规定，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。因此，涉案土地的使用权依法应属兴达建材公司。2001年10月，香港金多发国际有限公司与吴荣集在南安市人民政府的见证下签订《协议书》，约定兴达建材公司土地使用权归吴荣集所有。但是，根据国家土地管理局《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第三十八条规定，因单位合并、分立、企业兼并等原因引起土地使用权变更的，应申请变更登记。同时，《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。因此，涉案土地使用权虽经协议约定归吴荣集所有，但是，由于没有证据表明吴荣集已办理变更登记，物权依法不发生变动，吴荣集实际上并未取得涉案土地使用权。泉州市人民政府复议认为吴荣集已获得涉案土地使用权，无须以兴达水泥厂负责人的名义转让案涉土地使用权，缺乏事实和法律依据。
根据吴荣集和吴伦泽签订的《土地使用权转让协议书》载明的转让方和受让方称谓，结合其在南安市国土资源局调查中的陈述，可以认定其实际上是以兴达水泥厂的名义转让涉案土地使用权，而非依托与香港金多发国际有限公司签订的资产分割协议，以其个人名义转让涉案土地使用权。由于吴荣集与包袋加工厂签订土地使用权转让协议时，既非兴达水泥厂的负责人，也未取得涉案土地使用权。因此，南安市人民政府认定吴荣集提供虚假材料，隐瞒相关事实骗取变更登记，并无不当。泉州市人民政府复议认为，南安市人民政府应考虑善意取得制度，保护善意受让人的合法权益。但是，其提供的证据并不足以证明该土地使用权转让符合物权法规定的善意取得要件，本院不予认定。关于法律适用问题。南政文〔2013〕313号《撤销决定》系根据《福建省土地登记条例》第十四条、第四十一条规定，撤销了南国用（籍）字第00010358号《国有土地使用证》土地变更登记。泉州市人民政府以撤销决定没有具体指明条文中的款项为由，认定适用依据错误。经审查认为，南政文〔2013〕313号《撤销决定》已经在决定书中载明应当适用的法律条文，其未明确指出具体款项，属适用依据上的瑕疵，但并不足以导致作出的行政决定被撤销。
综上，泉州市人民政府泉政行复〔2015〕36号行政复议决定撤销南政文〔2013〕313号《撤销决定》，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，亦属认定事实、适用法律、法规错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销厦门市中级人民法院(2015)厦行初字第54号行政判决；
二、撤销泉州市人民政府于2015年6月18日作出的泉政行复〔2015〕36号《行政复议决定书》。
本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人泉州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一七年二月二十日
书 记 员 孔德南
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《中华人民共和国物权法》
第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。
……
国家土地管理局《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）
第三十八条因单位合并、分立、企业兼并等原因引起土地使用权变更的，有关各方应当在合同签订后三十日内或者在接到上级主管部门的批准文件后三十日内，持合同或者上级主管部门的批准文件和原土地证书申请变更登记。