湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘行再5号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)：怀化市永特农业开发有限公司。住所地：怀化市红星中路*号。
法定代表人：欧阳杰，该公司经理。
委托代理人：李奎平，该公司员工。
委托代理人：陈国江，湖南联合创业律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：怀化市国土资源局。住所地：怀化市锦溪北路***号。
法定代表人：胡和平，该局局长。
委托代理人：陈卫民，该局行政审批服务科副科长。
委托代理人：杨杰，湖南诚怀律师事务所律师。
再审申请人怀化市永特农业开发有限公司（以下简称永特公司）与被申请人怀化市国土资源局（以下简称怀化市国土局）行政补偿一案,怀化市鹤城区人民法院于2008年11月16日作出（2008）怀鹤行初字第33号行政判决。永特公司不服，提起上诉。湖南省怀化市中级人民法院于2009年7月30日作出（2009）怀中行终字第13号行政判决。永特公司不服，向检察机关申诉。湖南省人民检察院以湘检行抗（2013）4号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院经提审，以（2014）湘高法行再终字第1号行政裁定，撤销原一、二审判决，发回怀化市鹤城区人民法院重审。怀化市鹤城区人民法院经重审，于2014年5月16日作出（2014）怀鹤行初字第15号行政判决。永特公司不服，提起上诉。湖南省怀化市中级人民法院于2014年9月22日作出（2014）怀中行终字第45号行政判决，已经发生法律效力。永特公司仍不服，向本院申请再审。本院以（2015）湘高法行申字第267号行政裁定提审本案后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
怀化市鹤城区人民法院查明：2001年10月，马东租赁怀化市鹤城区坨院街道办事处桐形村及石门乡新街村部分村民的稻田用于发展种植业，栽种葡萄。2003年4月20日，欧阳杰与马东签订《租赁土地转让合同》，约定马东将其租赁的100余亩稻田，以225800元转让给欧阳杰经营。2003年6月11日，欧阳杰注册成立了永特公司。永特公司随即与相关村民重新签订了稻田租赁合同，还特别约定租赁的稻田如因被征用，生产作物的补偿费归永特公司收取。2007年4月22日，湖南省人民政府下达［2007］政国土字第738号《农用地转用、土地征收审批单》，该审批单载明：申请用地单位怀化市国土局，被用地单位鹤城区石门乡新街村、坨院办事处桐形村等，申请用地总面积23.2028公顷。同年4月28日，怀化市人民政府作出《关于建设怀化城区入城口社会综合停车场的通告》，决定修建怀化城区入城口社会综合停车场，用地面积90163平方米。永特公司经营的葡萄园用地在该土地征用红线范围内。2007年8月20日、8月23日，怀化市征地事务所分别与怀化市鹤城区石门乡新街村1、2组和坨院办事处桐形村l组签订了《征用土地协议书》，向相关村民小组和村民给予了各项补偿。其后，永特公司多次向怀化市、鹤城区两级人民政府及建设单位书面反映情况，认为被征用土地上的附着物及青苗补偿费的补偿对象应该是永特公司。因怀化市城市建设投资有限公司坚持地上作物的补偿费不能直接补偿给永特公司，只能补偿给村民，双方发生争议。经鹤城区人民政府协调处理，2008年4月26日鹤城区人民政府与永特公司签订了《关于确保城东停车场建设工程顺利实施的协议》，协议约定:永特公司不得妨碍城东停车场的施工;征用土地的青苗补偿按100亩、二类菜地计算为115000元，由鹤城区人民政府垫付给永特公司;考虑到永特公司损失较大，鹤城区人民政府另给予其救济性补偿费385000元;因葡萄园使用的部分土地属于菜地还是耕地存在争议，永特公司保留依法要求按经济作物进行补偿的权利，同时保留对施工单位强行施工造成葡萄园被哄抢的经济损失提起民事诉讼的权利。协议签订后，永特公司领取了协议约定的补偿款50万元。另查明，1992年10月22日，怀化市人民政府下发《关于扩建蔬菜基地有关问题的通知》（怀政发[1992]35号），将怀化市鹤城区坨院街道办事处桐形村及石门乡新街村的稻田确定为专业菜地。
2008年8月20日，永特公司提起本案诉讼，请求：1.依法确认被告征收葡萄园时未将原告所有的经济作物及地上附着物予以补偿的行为违法。2.请求依法责令被告赔偿因其征收葡萄园土地造成原告青苗及地上附着物补偿费损失2249780元。3.由被告承担本案全部诉讼费用。
怀化市鹤城区人民法院认为:根据土地管理法的规定，土地征收由土地管理部门依照法定程序进行。涉案葡萄园所占用土地的申请用地单位为怀化市国土局。怀化市国土局所属的征地事务所参与了土地征用的具体工作，是涉案葡萄园所占用土地征地补偿的实施者。因此，怀化市国土局具备本案被告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，永特公司作为地上附着物及青苗的所有者，依法应当获得涉案葡萄园土地上的附着物及青苗补偿费。永特公司经与鹤城区人民政府协商达成协议后获得了50万元补偿费，表明其已经获得相应补偿。其虽保留了两项权利，但至今不能提供应按葡萄等经济作物进行补偿的法律依据。涉案葡萄园占用的土地，1992年被怀化市人民政府确定为专业菜地，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条第一款第（三）项、第三十六条第三款的规定，蔬菜生产基地属于国家基本农田，禁止占用发展林果业和挖塘养鱼。而永特公司不能提供相应证据证明其所租赁的土地，已经相关部门批准改变土地用途，可以种植葡萄等经济作物的依据。故永特公司要求按照葡萄园支付青苗补偿费和地上附着物补偿费损失缺乏法律依据。其仅凭自制的物品清单主张葡萄园的损失，真实性不能确定，且未经司法技术鉴定，无法证明损失的具体数额；永特公司也未提供葡萄园设备设施、种植作物具体价值的其他有效证据。
综上，永特公司要求被告按照葡萄园计付青苗补偿费和地上附着物补偿费无法律依据，其请求确认被告补偿方式违法的主张不能成立；永特公司不能提供有效证据证明葡萄园所受损失的具体数额，其要求判决被告赔偿损失的请求不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回永特公司的诉讼请求。案件受理费50元，由永特公司承担。
二审查明的事实和一审查明的事实无异。
怀化市中级人民法院认为：关于涉案的土地用途是否合法变更问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条第一款第（三）项、第三十六条第三款的规定，蔬菜生产基地属于国家基本农田，禁止占用发展林果业和挖塘养鱼。涉案葡萄园占用的土地，1992年被原怀化市（现鹤城区）人民政府确定为专业菜地。而永特公司不能提供相应证据证明其所租赁的土地，已经有权的职能部门批准改变该土地用途，即由专用莱地改为可以种植葡萄等经济作物的果木地之合法依据。且被上诉人辩称永特公司在租赁土地上发展林果业未经职能部门批准和登记。因此永特公司用涉案土地栽种葡萄，明显违反了法律的强制性规定，其要求按照葡萄等经济作物支付青苗补偿费和地上附着物补偿费损失缺乏法律依据。关于永特公司葡萄园的损失补偿问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，永特公司作为地上附着物及青苗的所有者，可依法依规获得涉案土地上的附着物及青苗补偿费用。但对于永特公司要求被上诉人补偿2249780元的损失。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条（三）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：…（三）、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”永特公司在诉讼中虽然提供了一份自制2249780元的损失清单，但对其客观性和真实性永特公司未提供其他合法有效的证据予以佐证。且又未在举证期限内提出鉴定申请，因此永特公司应当对该事实承担举证不能的法律后果。永特公司经与鹤城区人民政府协商达成协议后获得了50万元补偿费用，表明永特公司已经获得地上附着物及青苗的相应补偿。永特公司在协议中虽保留了两项权利，但其至今不能提供应按葡萄等经济作物进行补偿的法律依据，对其过高诉求，依法不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理恰当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由永特公司承担。
永特公司不服，向本院申请再审称：一、原审判决认定的基本事实缺乏证据，认定错误。从1992年到2001年，怀化市各级政府相关文件已经明确本案所涉被征收土地的区域为经济作物用地。2001年，马东租用该区域村民百余亩土地从事葡萄种植，2003年，马东将承租的土地转租给欧阳杰，欧阳杰成立了公司对葡萄园进行改造，大力发展种植业。怀化市各级政府及土地主管部门对此予以认可，从未以改变土地性质而给予任何处罚。2007年，永特公司的葡萄园被征收。2008年4月26日，永特公司与鹤城区政府签订《关于确保城东停车场建设工程顺利实施的协议》，约定政府按二类菜地支付永特公司100亩土地的青苗补偿费11.5万元，考虑永特公司的损失较大，另外给予救济性补偿费38.5万元，但双方就土地按何种类别补偿还存在争议，永特公司保留要求按经济作物进行补偿的权利。政府以超出菜地标准给予补偿，本身即证明政府已经认可该土地属于经济作物用地。怀化市国土局对园内丁忠纲的果树及设施给予补偿，也证明其认可科技园属于经济作物用地。经济作物用地征收有政府制定的标准，永特公司葡萄园的征收补偿不涉及专业审计，可以计算和认定，原审以损失无其他证据佐证，且未申请司法鉴定为由，否认永特公司的损失，明显错误。二、原审判决适用法律错误。涉案葡萄园用地应当适用国土资源部、农业部《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》；2000年怀化市确立“一线一圈”农业发展战略，2001年2月怀化市委办公会议纪要确定石门高效农业科技示范园，规划并许可在该示范园区的基本农田上调整种植业生产格局，永特公司根据该规划利用涉案土地种植葡萄等经济作物，符合国土资源部、农业部的通知规定。永特公司的葡萄园在被征收时已经营5年，土地行政主管部门未做任何行政处理，怀化市国土局也未提交证据证明永特公司的用地违反土地利用总体规划。原审认定永特公司违反土地管理法第三十四条、三十六条，占用基本农田种植葡萄，明显适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，依法判决被申请人支付申请人青苗及地上附作物补偿费2249780元，由被申请人承担一、二审诉讼费用。
被申请人怀化市国土局答辩称：一、本案涉案被征土地行政审批为专业菜地，依法只应按专业菜地补偿。我国实行严格土地用途管制，必须按照规划所确定的土地用途和条件使用土地；涉案土地被确定为专业菜地是对土地用途进行管制的具体行政行为，而“一线一圈”发展战略与高效农业科技示范园均不是对土地用途的管制，不是具体行政行为；永特公司称其土地用途变更经过了政府同意，系其主观判断，没有证据支持，其认为种植行为符合总体规划的结论错误；永特公司经营时间长短、是否进行行政处罚与被征收土地的用途管制及征地补偿标准没有关系。二、行政赔偿损失事实的举证责任依法由永特公司承担。永特公司没有提交证据证明其主张的损失。三、原审判决适用法律正确。永特公司认为本案应当适用国土资源部、农业部《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》错误，该通知仅是规范性文件，根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，审理行政案件不能适用有关部门下发的还未形成规章的通知，本案应当适用《中华人民共和国土地管理法》。四、永特公司要求按果园进行补偿与此前已将该地定性为菜地的行政审批矛盾，且按菜地补偿的标准实际高于果园的补偿标准。综上所述，请求驳回再审申请，维持原审判决。
本院再审对原审法院认定的基本事实予以确认。
另查明：涉案土地并未经法定程序规划纳入基本农田保护范围。2000年，怀化市委市政府确定“一线一圈”发展战略，即在怀化市区——洪江市黔城镇全长共42公里的209高等级公路沿线和以怀化市区为中心、以16公里为半径的环城区域，建立“怀化怀黔现代生态农业示范走廊”和“怀化市环城高效生态农业圈”。2001年2月，怀化市委常委办公会会议纪要确定，石门高效农业科技示范园按一万亩进行布局，依赖项目拉动和资金、技术投入。涉农部门要按照各自职能特点，积极向上、向外争取项目放到示范园内来，并尽可能地给予示范园建设以种苗、技术等方面的支持。同时，各部门各单位要带头到示范园内创办农业开发型、科技型服务，农产品加工型实体，要进一步建立和完善土地流转机制，促进示范园的项目建设。永特公司租赁经营的葡萄园在此区域内。2007年，怀化市国土局实施涉案征收行为时，没有按照法定程序对永特公司葡萄园财产情况进行登记、确认即强制施工。该次征收中，征收部门对同类型的被征收人丁忠纲种植的765株葡萄树及相关设施按果园用途补偿69710元。
本院认为：本案的争议焦点是怀化市国土局按照专业菜地用途对永特公司实际经营的葡萄园土地上附着物和青苗进行补偿是否构成违法，应否按果园用途计算补偿费并确定应否继续支付补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款“国家实行土地用途管理制度”及第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定，国家对包括耕地在内的所有土地的用途实行严格管理制度，涉及农村土地征收时，国家对被征收土地及其地上附着物和青苗按照该土地被征收时的合法用途进行补偿。涉案土地的用途起初为稻田，1992年10月经怀化市人民政府批准后，已变更为专业菜地。2000年怀化市委市政府提出“一线一圈”发展战略，明确在包括涉案土地在内的环城区域建立现代生态农业示范走廊和环城高效生态农业圈，怀化市委又于2001年2月以会议纪要形式确定在包括涉案土地在内的区域内布局一万亩高效农业科技示范园。永特公司于2003年通过农村土地承包经营权流转方式，租用涉案土地发展葡萄种植业，符合怀化市委市政府提出的“一线一圈”发展战略要求。同时，由于涉案土地并未经法定程序规划纳入基本农田保护范围，永特公司租用涉案土地发展葡萄种植业，不属于《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款规定的占用基本农田发展林果业的行为。在永特公司利用涉案土地发展葡萄种植业符合怀化市委市政府对该土地用途所提出的发展战略要求，且相关部门在近五年的时间内未提出异议的情况下，怀化市国土局仍按专业菜地用途对涉案地上附着物和青苗进行补偿，没有事实和法律依据，应当确认违法。同时，怀化市国土局对与永特公司情况相同的丁忠纲种植的葡萄园地上附着物和青苗按果园用途进行补偿，而对永特公司却区别对待，有违依法行政和行政公平原则的要求。一、二审法院判决驳回永特公司要求确认怀化市国土局的补偿行为违法的诉讼请求不当，依法应予撤销并改判确认涉案补偿行为违法。
因怀化市国土局按专业菜地用途对永特公司进行补偿没有事实和法律依据，故应按符合怀化市委市政府作出的重新规划的果园用途计算补偿费并确定应否继续支付补偿款。由于涉案地上附着物和青苗系怀化市国土局未经法定程序强行拆除，根据《湖南省征地程序暂行规定》第六条“当地国土资源部门在征地告知后，应对拟征地的权属、地类、面积以及地上附着物面积、数量等现状进行调查。调查结果由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人拒不签字盖章的，当地国土资源部门可以采取照像、摄像等方式取证，并将取证结果予以公证，作为实施征地补偿安置的依据。”和《中华人民共和国行政诉讼》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，计算涉案补偿费的事实依据应当由怀化市国土局提供证据予以证明。一、二审法院以怀化市国土局对永特公司所适用的土地用途补偿标准正确，且永特公司未能提供请求继续支付补偿款的相应证据为由，在未查清涉案补偿费的计算项目及数量的情况下，一并判决驳回永特公司要求怀化市国土局继续支付补偿款的诉讼请求，属于举证责任分配明显不当及基本事实不清的情形，依法应予裁定撤销并将该项诉讼请求发回一审法院重审。
综上所述，永特公司的再审申请理由成立，依法应予支持。本案一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。由于本案存在改判确认被诉行政行为违法及对行政补偿裁定发回重审的情形，本应分别作出判决和裁定，但为了提高司法效率、节约司法成本，本院对行政补偿裁定发回重审的内容在本判决中一并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）、（三）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2014）怀中行终字第45号和怀化市鹤城区人民法院（2014）怀鹤行初字第15号行政判决；
二、确认怀化市国土资源局征收涉案土地时对怀化市永特农业开发有限公司租赁经营的葡萄园的地上附着物和青苗按专业菜地用途进行补偿的行政行为违法；
三、对怀化市永特农业开发有限公司要求怀化市国土资源局继续支付其葡萄园的地上附着物和青苗补偿费的诉讼请求部分，发回怀化市鹤城区人民法院重审。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由怀化市国土资源局负担。
本判决第一、二项为终审判决。
审 判 长 周婷婷
审 判 员 章晋湘
代理审判员 付海燕
二〇一六年十一月十日
书 记 员 张 弛
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
。
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
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最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。