吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)吉02行初6号
原告磐石市福安街新建村瓦房社，住所地磐石市。
负责人王秀艳，社长。
委托代理人沈福山，该社社员。
委托代理人杨玉君，吉林冠霖律师事务所律师。
被告磐石市人民政府，住所地磐石市。
法定代表人于技群，市长。
委托代理人侯锋。
委托代理人张黎凯。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人李文奇。
委托代理人高宏明，吉林江城律师事务所律师。
第三人磐石市宝山林场，住所地磐石市。
法定代表人李爱林，场长。
委托代理人许勇。
委托代理人马海峡，吉林洁廉律师事务所律师。
原告磐石市福安街新建村瓦房社（以下简称瓦房社）诉被告磐石市人民政府、吉林市人民政府林权处理决定一案，于2017年1月6日向本院起诉，本院立案后，于2017年1月10人向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。原告瓦房社的负责人王秀艳及委托代理人沈福山、杨玉君，被告磐石市人民政府的委托代理人侯峰、张黎凯，被告吉林市人民政府的委托代理人李文奇、高宏明，第三人磐石市宝山林场（以下简称宝山林场）的委托代理人许勇、马海峡到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告瓦房社因征地补偿问题与宝山林场产生林地权属争议。被告磐石市人民政府经过听证，于2016年5月16日作出磐政决字【2016】2号《关于福安街道新建村瓦房社与宝山林场人工林地块林地权属争议的处理决定》（以下简写《处理决定》），确定争议林地属国家所有。原告瓦房社申请行政复议，吉林市人民政府于2016年11月11日作出吉市政复决【2016】40号行政复议决定，维持了磐石市人民政府的《处理决定》。
原告瓦房社诉称：一、原告虽然因历史原因没有取得争议地块的权属证书，但原告提供了将争议地块承包给农户的协议书、承包费收据、购买树苗票据、当年经办人的证明材料、知情人的证人证言及地块认定书，这些证据能够说明争议地块属于原告集体所有，自始至终处于原告的经营和管理之下，也没有人对此提出过异议。根据《林木林地权属争议处理办法》第十二条“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属的规定，争议地块应归原告集体所有。二、听证会上宝山林场提供的审核批准意见表残缺不全，不能明确与双方争议地块有任何关联，也没有四至边界，实际上宝山林场也没有争议地块的权属证书，被告认定争议地块属于国有是错误的。三、宝山林场以1989年形成的编号为64号的地块认定书来证明争议地块属于国有是错误的，该证书反而证明争议地块属于原告集体所有。根据该认定书载明的内容，在宝山林场经营范围内有原告瓦房社的耕地两块，共63.8公顷，并明确标明了四至边界，而争议地块位于该四至之内。另外，该地块认定书的形成时间也早于宝山林场林权证的颁发日期。四、被告作出的《处理决定》所依据的法律及相关规定不适当。争议地块在1989年就已共同认定属于原告所有，且四至清晰，应以四至为准，由原告发包给集体组织成员经营使用，多年来宝山林场未对争议地块实施管理。请求依法撤销被告磐石市人民政府作出的磐政决字【2016】2号《处理决定》及被告吉林市人民政府作出的吉市政复决【2016】40号行政复议决定书，依法确认争议地块归原告所有。
原告瓦房社向本院提交以下证据：1.地块认定书，证明在林场经营范围内有原告所有的耕地及人工林63.8公顷，四至清楚，争议地块位于该四至范围内；2.（2015）吉中行终字第65号案件庭审笔录，证明被告及宝山林场承认对争议地块从未经营管理过，一直是原告的社员在经营管理，争议地块上的林木也是原告社员自己栽种的；3.（2015）吉中行终字第65号行政判决书，证明宝山林场在庭审中明确承认对争议地块从未主张过权利，亦从未经营管理过；4.环城村西纸房社和新建村西小甸子社证明两份及原磐石市土地矿产管理局磐土矿议字（96）2号文件，证明被告提供的宝山林场林权证上显示的西纸房社、西小甸子社集体林地中没有国有经营的林地，原告的情况与该两个社相同。
被告磐石市人民政府答辩称：被告磐石市人民政府答辩称：一、答辩人作出的【2016】2号《处理决定》程序合法。二、【2016】2号《处理决定》认定事实清楚，证据充分。争议林地位于宝山林场经营林区的35林班4小班和6小班，面积5.4公顷。原告称该林地历来都是其集体土地，但无法提供土地证或者土地台账等权属证明的有效证据。根据宝山林场提供的林权执照和地块确认书，可以证明争议地块的西侧是原告的集体耕地，面积45公顷，东侧也是原告的集体耕地，面积17.8公顷，争议地块位于两块耕地的中间，属于国有荒山，并非集体林地。三、【2016】2号《处理决定》适用法律、法规正确，《林木林地权属争议处理办法》第十二条“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属是指林木的权属，而非林地的权属。请求人民法院对答辩人作出的【2016】2号《处理决定》予以维持。
被告磐石市人民政府向本院提交以下证据：1.林权争议申请书，证明原告提出申请要求人民政府处理林权争议；2.卫星图一份，证明争议地块的位置；3.宝山林场林权证（编号为330307），证明争议地块包含在该林权证内；4.地块认定书，证明争议地块由原告签字认定是宝山林场管理的林地；5.听证笔录，证明处理的是林地权属纠纷而不是林木权属纠纷。
吉林市人民政府答辩称：答辩人作出复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。宝山林场提举了林权证、林相图及有原告签字认可的地块认定书，可以证明磐石市人民政府作出的【2016】2号《处理决定》并无不当，答辩人予以维持，于法有据。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
吉林市人民政府向本院提交以下证据：1.行政复议受理通知书送达回证；2.吉市政复延（2016）40号延期审理通知书及送达回证；3.吉市政复决（2016）40号行政复议决定书及送达回证。以上证据证明吉林市人民政府受理复议申请并作出行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，于法有据。
宝山林场述称：磐石市人民政府作出的《处理决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
宝山林场未向本院提交证据。
被告磐石市人民政府对原告提交1-3份证据无异议，但提出在（2015）吉中行终字第65号案件中，宝山林场是表示对林木没有经营管理，并不是说林地是原告的，法院判决撤销被告作的决定是因为申请主体不适格；对证据4有异议，提出该证据原告在政府处理过程中未出具，对磐土矿议字（96）2号文件真实性无异议，但提出只能证明没有减免农业税的问题。被告吉林市人民政府对原告的1-3份证据的质证意见与磐石市人民政府相同，对证据4有异议，认为两份证明材料没有证明林地权属的作用，对磐土矿议字（96）2号文件真实性有异议，认为内容与本案也没有关联性。宝山林场同意磐石市人民政府的质证意见，补充说明，根据谁植树造林谁管理的原则，原告管理是正常的，不能代表林地的权属归属，证据4两份证明是利害关系人出具的，没有证明力，村社没有权利确认土地的权属。
原告对磐石市人民政府提交的证据质证认为：对证据1无异议；证据2该卫星图是被告在双方争议发生后2013年后期单方拍摄的，不能作为本案认定事实的依据；对证据3有异议，认为林权证残缺不全没有主页记载，不能明确与双方争议地块有关联，也没有显示双方争议地块四至边界，不是实质意义上的林权证，也不是争议地块权属证明，在该林权证上体现了瓦房社的字样，原告从来没有见过此字样，所有不真实，是被告后补的；对证据4真实性没有异议，该地块认定书明确载明了在宝山林场经营的范围内有原告方耕地及人工林63.8公顷，并明确标明了四至，本案争议的地块恰恰就在该四至之内；对证据5真实性无异议，原告申请确认的是林地的权属。
吉林市人民政府和宝山林场对磐石市人民政府提交的证据无异议。
原告对吉林市人民政府提交证据的真实性无异议，提出原告向吉林市人民政府提交了听证申请书，吉林市人民政府没有举行听证，也没有向原告调查核实，没有听取原告的意见。
磐石市人民政府和宝山林场对吉林市人民政府提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：各方当事人对原告提供的1-3份证据的真实性均无异议，予以确认；原告提供的第4份证据对本案没有证明效力，不予确认。磐石市人民政府和吉林市人民政府提供的证据客观真实，予以确认。虽然原告对磐石市人民政府提供的卫星林相图和宝山林场的林权证有异议，但该卫星林相图是林业部门定期更新资料而拍摄的，并非是被告基于本案纠纷而拍摄，宝山林场的林权证是磐石市人民政府1990年核发的，确定宝山林场经营管理国有林的范围，客观真实，故该两份证据应予确认。
经审理查明：磐石市人民政府于1990年6月5日为宝山林场核发了编号330307的林权证，经营范围内其他单位地块认定情况中，确认在宝山林场经营范围内有原告瓦房社集体耕地两块共63.8公顷。2010年3月，磐石市人民政府因修路需使用宝山林场经营范围内的部分土地。本案争议地块面积5.4公顷，即在修路用地范围内。该5.4公顷土地多年来由原告社员使用，也由社员种植了树木。此次修路占地，地上林木补偿款已经支付给林木实际所有人。但就林地的所有权问题，林业部门与原告产生了争议，原告认为该5.4公顷土地系其集体所有，政府征用应给付补偿款，而林业部门主张该土地系宝山林场管理范围内的国有林地。原告瓦房社申请磐石市人民政府确定争议地块归其集体所有。磐石市人民政府于2014年2月10作出磐政决字【2014】6号《关于福安街道新建村瓦房社与宝山林场人工林地块林地权属争议的处理决定》，后本院于2015年11月20日作出（2015）吉中行终字第65号行政判决，撤销了磐政决字【2014】6号《处理决定》，并判决限磐石市人民政府三个月内重新作出处理决定。原告瓦房社于2016年3月24日重新向被告磐石市人民政府递交了确权申请书，磐石市人民政府受理申请并组织召开了听证会，于2016年5月16日作出了磐政决字【2016】2号《处理决定》，确定争议林地所有权归国家所有。原告不服，申请行政复议，吉林市人民政府于2016年11月11日作出吉市政复决【2016】40号行政复议决定，维持了磐石市人民政府的《处理决定》。原告瓦房社不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告磐石市人民政府作出的磐政决字【2016】2号《处理决定》及被告吉林市人民政府作出的吉市政复决【2016】40号行政复议决定书，依法确认争议地块归原告所有。
本院认为：（一）磐石市人民政府作出的【2016】2号《处理决定》认定事实不清，主要证据不足。争议的面积5.4公顷地块位于宝山林场林权证确定的经营范围内，但在该林权证范围内存在多处属于其他单位所有的地块。1990进行地块确认时，也确认了原告集体所有的两块土地63.8公顷在宝山林场林权证范围内。现原告主张争议的5.4公顷林地包含在归其所有的63.8公顷土地当中，而被告及宝山林场主张争议地块不在属于原告的63.8公顷耕地当中。就此问题，磐石市人民政府及林业部门应对争议地块进行现场勘测，比照为宝山林场核发林权证前的地块认定书中注明的原告两块耕地的边框四至情况，测量出争议地块是否在该63.8公顷范围内，以此确定争议地块权属，方具有说服力。宝山林场的林权证能够证明在该证范围内除了属于其他单位所有的土地外，都属宝山林场经营的国有林地范围，但本案的关键问题是争议的5.4公顷是否在原告所有的63.8公顷当中，那么宝山林场的林权证显然不能证明此问题。至于卫星林相图，是国家林业部门基于林业管理需要而拍摄，对于权属争议来说，林相图可以作为参考，需结合其他证据方能作为确权的根据，在本案中，林相图无法证明争议地块的权属，需结合实地测量情况确定。综上，被告磐石市人民政府未经实地勘测，仅以宝山林场的林权证、林相图及地块确认书就认定争议地块不在属于原告所有的63.8公顷土地当中，并作出决定确定争议地块归国家所有，属于主要证据不足，该《处理决定》应予撤销。吉林市人民政府作出维持的复议决定，属于适用法律错误，亦应予撤销。（二）根据《中华人民共和国森林法》第十七的规定，林木林地权属争议，由人民政府依法处理，人民法院并无确定林地权属的职能，故原告要求确认争议地块归其所有的诉讼请求，本院无法支持，争议地块究竟是国有林地还是属原告集体所有，还应由磐石市人民政府依法确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款、（二）款之规定，判决如下：
一、撤销磐石市人民政府2016年5月16日作出的磐政决字【2016】2号《关于福安街道新建村瓦房社与宝山林场人工林地块林地权属争议的处理决定》;
二、撤销吉林市人民政府2016年11月11日作出的吉市政复决【2016】40号行政复议决定；
三、磐石市人民政府于本判决生效后六个月内对磐石市福安街新建村瓦房社提出的林地权属争议重新作出处理。
案件受理费50元，由被告磐石市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二〇一七年三月十五日
书 记 员 隋雨桐