四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）川民再48号
再审申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司，住所地四川省成都市成华区槐树店路58号。
法定代表人：喻既普，校长。
委托代理人：马朝兴，北京德恒（成都）律师事务所律师。
委托代理人：蔡军，四川永徽律师事务所律师。
被申请人(一审原告、反诉被告，二审被上诉人)：金堂县三星镇人民政府,住所地四川省金堂县三星镇。
法定代表人：刘伟，镇长。
委托代理人：李勇，四川川商律师事务所律师。
委托代理人：刘仕均，四川川商律师事务所律师。
再审申请人四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司(简称长城驾校)因与被申请人金堂县三星镇人民政府(简称三星政府)租赁合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院（2014）成民终字第644号民事判决，向本院申请再审。本院于2015年12月28日作出（2015）川民申字第1350号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人长城驾校的法定代表人喻既普及委托代理人马朝兴、蔡军，被申请人三星政府的委托代理人李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月12日，一审原告三星政府起诉至金堂县人民法院称，2009年6月4日，长城驾校经招投标程序中标，与三星政府签订《金堂县三星水泥厂现有设施及场地租赁协议》（简称《租赁协议》），《租赁协议》对租赁地址、用途、面积以及租用期限、租赁费用及缴纳方式均作了明确约定。签约后，长城驾校即进场使用原金堂县三星水泥厂(简称三星水泥厂)的场地及设施设备至今，并积极开展设立新型建材公司。但仅缴纳租金90万元，尚欠合同期内租金210万元，并应依约支付三星政府原三星水泥厂剩余原材料、备品备件折价款22.2万元。诉请判令长城驾校返还租赁场地及设施；支付拖欠租金210万元以及按约定标准支付租金至实际返还租赁物之日的租金及滞纳金；支付剩余原材料、备品备件折价款22.2万元及逾期支付的资金占用利息；承担本案诉讼费。
长城驾校辩称，双方签订了《租赁协议》及签约后长城驾校积极开展设立新型建材公司属实。长城驾校依照《租赁协议》约定的方法和租赁物的性质使用租赁物，但长城驾校入场后却因规划等原因根本无法使用租赁物，其原因是三星政府在签订《租赁协议》之前明知租赁物不能用于工业项目，但仍然将租赁物出租，且因三星水泥厂的历史遗留问题没有解决，导致长城驾校无法正常使用租赁物。因此长城驾校并未违约，不存在逾期交租金的问题，应驳回三星政府的诉讼请求。
长城驾校反诉称，《租赁协议》签订后，长城驾校按约向三星政府支付了100万元租金，并垫付了三星水泥厂前期欠付电费、按合同要求检修了厂内机器设备、拆除厂内高炉立窑等共花费833674.52元。然而三星政府在签订合同之日起，就根本不能履行“在租赁期间保持租赁物符合约定用途”等合同义务，导致长城驾校在支付租金、维修厂内机器设备后，合同目的根本不能实现，三星政府的行为已经构成根本违约，且无任何法定和约定免责事由。诉请判令三星政府赔偿因其不能履行《租赁协议》义务给长城驾校造成的直接经济损失1833674.52元，并按银行同期贷款利率支付长城驾校资金占用利息损失；承担本诉、反诉全部诉讼费。
三星政府反诉辩称，双方所签《租赁协议》不违反自愿原则和法律的强制性规定，合法有效。长城驾校诉称按三星政府的要求出资70万元对设备进行维修不是事实，是其自身的经营行为。长城驾校诉称的合同目的不能实现系三星政府的原因不是事实，因双方之间仅为租赁关系，承租人利用设备、场地要达到什么目的，是其自己的事情。其合同目的不能实现，也是其自身的经营行为所致。综上，应驳回长城驾校的反诉请求。
金堂县人民法院一审查明，2007年12月，根据《水泥工业产业发展政策》(国家发改委令〔2006〕50号)、国家发改委等八部委《印发关于加快水泥工业结构调整的若干意见的通知》(发改运行〔2006〕609号)、国家发改委办公厅《关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作的通知》(发改办工业〔2007〕447号)和国家环保总局对成都市关闭小水泥生产企业的精神，以及成都市人民政府《关于切实做好关闭小水泥生产企业工作的通知》（成府发〔2007〕75号）、《金堂县淘汰落后水泥生产能力工作实施方案》等政策，三星水泥厂被关停。2009年4月23日及5月30日，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司与三星政府分别签订了委托代管协议和补充代管协议。约定三星政府代管三星水泥厂现有资产，有权使用并负责对该国有资产保值、增值(审理中，经释明，长城驾校明确表示选择委托人三星政府作为《租赁协议》的相对人主张其权利)。2009年5月27日，三星政府将水泥厂现有设施及场地面向社会招标进行租赁。该招标文书规定了招标名称、地点、投标人资格要求等条款，其中第9条对中标者进行了相关要约，主要内容：(1)租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策；(5)原水泥厂剩余原材料、备品备件折价22.2万元给租赁方，由租赁方进场前一次性支付。其他设备设施及资产出租给租赁方保管使用;(6)水、电及设备设施的恢复和维修，由租赁人负责；(7)安全生产、文明秩序等生产经营相关责任概由租赁人负责；(8)先付第一年租金后进场，次年提前3个月付；(9)租赁期暂定为三年，三年后根据情况决定是否续签，租赁方有权优先租赁；(10)遇到国家政策、规划调整、县以及县级以上重大项目需要占用该地块，协议自动终止，双方均不承担违约责任。(12)租赁方不得擅自改变房屋结构，处置设备设施等。之后，经两轮投标，长城驾校中标。2009年6月4日，三星政府与长城驾校签订《租赁协议》，主要内容：三星政府(甲方)将三星水泥厂现有设施及场地租赁给长城驾校(乙方)使用；用途：发展符合国家法律和产业政策的产业。厂区面积11764.70㎡；租用期限从2009年6月4日至2012年9月3日，共39个月；租金总额为300万元，由乙方分三次缴纳给甲方，每次100万元，第一次于协议签订之日内交清，第二次于2010年7月4日前缴清，第三次于2011年8月4日前缴清。乙方应依约交付租金，逾期不交者须缴纳滞纳金，每逾期一天应按应交费总金额的0.1％向甲方缴纳滞纳金；如乙方逾期超过90天未缴租金，甲方有权终止该协议；第四条甲方的权利和义务甲方负责将属于原三星水泥厂的场地、设施设备提供给乙方使用，甲方协助长城驾校做好相关协调工作。本协议期满或双方协商一致提前终止协议，双方办妥相关手续，乙方交清所有应承担的费用，按时迁出后，甲方将保证金退还乙方(不计利息)；第五条乙方的权利和义务：1.在协议签订之日，乙方缴纳的投标保证金10万元转为安全及履约保证金，乙方未经甲方同意中途退租，保证金归甲方所有。2.乙方只能用于开办独立核算的企业，且重新申办营业执照及税务等相关手续，税源须注册在金堂县三星镇，不得将其转让、转租。3.乙方发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策，新注册企业按照国家税法缴纳税收……4.乙方负责水、电设施设备的恢复和维修、维护，并且承担租赁期间产生的所有费用。5.乙方在承租期内必须自觉遵守国家有关法律、法规，依法经营；及时排查、消除安全隐患，做好安全生产、环境保护、维护文明秩序等生产活动；承租期间发生的一切事故责任和经济纠纷概由乙方承担。7.乙方不得私自拆改现有房屋及设施设备，如需拆改须经甲方书面同意，并界定资产所有权后，方能实施，费用由乙方承担;本协议终止后，不动产均无偿归甲方所有，乙方不得自行拆除；房屋和各种设施在乙方租赁期间损坏、灭失由乙方赔偿损失。8.乙方在本协议期满后续签新协议时，租金按新协议执行，且须在本协议终止前一个月到甲方办理续签手续，逾期作不续签处理。乙方如无意续签，则应在本协议终止前一个月内，到甲方办理退租手续，并于本协议终止后30日内迁出。第六条其他事项：1.原三星水泥厂剩余原材料、备品备件折价22.2万元给乙方，由乙方进场时一次性支付。2.原三星水泥厂租用农民的3.6亩土地，由乙方继续租用，并承担租金。3.因国家政策、规划调整，县及县级以上重大项目需要占用该地块，或因自然灾害等不可抗力等因素造成租赁物毁损灭失，本协议自动终止，双方均不承担责任，已缴纳的租金按实际租赁时间计算，多缴纳的部分及时退还乙方。4.乙方固定资产新投入，租赁期到后不再续租、双方协商提前终止协议或因本条第3点的原因终止协议，产权属乙方的由乙方在30日内自行拆除，甲方不予补偿等内容。2009年6月4日，长城驾校向三星政府出具一份承诺，主要内容：本公司保证在2009年6月l8日前将原三星水泥厂的高炉立窑无条件拆除，确保省、市、县相关部门检查符合要求，并负责拆除过程中的安全。本公司启动水泥厂的原用电户头，由本公司负责启动后的所有费用等。同日，三星政府向长城驾校出具一份情况说明，载明《租赁协议》生效前原三星水泥厂的门卫费、水电费均由三星政府承担。长城驾校于2009年5月26日向三星政府支付保证金l0万元，并于同年6月4日、6月8日向三星政府支付了30万元、60万元租金。
上述协议签订后，长城驾校按约设立了成都诚普新型建材有限公司(简称诚普公司)。2009年7月13日，金堂县发展和改革局向诚普公司下发了金堂县企业投资项目备案通知书。主要内容：你单位申请备案的20万吨干混砂浆建设项目的备案项目经审核，符合有关要求，准予备案。请相关部门据此依法独立进行审查和办理相关手续。总投资3000万元，资金来源为企业自筹，建设内容规模为利用原水泥厂设施改建生产干混砂浆，建设时间从2009年7月至2010年7月。接文后，请到县规划、国土、环保、安监等部门办理相关手续。2009年7月15日，长城驾校经金堂县工商行政管理局核准设立了诚普公司。经营范围为干混砂浆、轻质建筑材料、建筑砌块、水泥助磨剂的生产与销售。2009年9月25日，金堂县城乡规划管理局（简称规划局）对金堂县环保局（简称环保局）送交的《关于确认诚普公司20万吨干混砂浆建设项目是否符合规划》的函进行复函，载明：依据金堂县城市总体规划，三星组团不再新建工业项目。因此，该项目不符合城市总体规划。2009年10月l0日，金堂县人民政府召开会议，专题研究诚普公司利用存量资产发展新型建材产品有关事宜。经济局、劳动局、建设局、安监局、中小企业局、国税局、地税局、质监局、消防大队、三星政府、三星派出所等相关单位参加了会议。会议议定了以下事项：一、相关单位要支持诚普公司盘活原三星水泥厂存量闲置资产发展新型建材产品，引导企业在形成一定规模后迁往工业集中发展区。二、劳动、环保、税务、质监、消防等相关部门要主动服务，指导诚普公司尽快完善相关手续，规范建设、管理、运作，兼顾经济效益和社会效益，注重就业与税收，促进企业尽快投产运行。三、三星政府按属地管理原则，做好服务协调工作，并妥善处理好原三星水泥厂关闭后相关遗留问题。
长城驾校在签订《租赁协议》后，对租赁的设施设备进行了检修并进行试运行。在此期间，原三星水泥厂附近农民向环保局进行投诉，反映该厂生产噪音大扰民、粉尘污染大，要求该厂停止生产。2009年10月27日，环保局向诚普公司送达了一份环境保护行政处罚事先告知书，载明诚普公司20万吨干混砂浆建设项目未批先建的行为违反相关规定，拟对诚普公司予以3万元的行政处罚。次月2日，环保局以〔2009〕罚字第011号处罚决定书对诚普公司20万吨干混砂浆建设项目未批先建的行为作出罚款3万元的行政处罚。2009年11月1日、11月20日，三星派出所接到报警电话并出警，接(报)出警登记表中记载了原三星水泥厂当地几十名群众聚众阻挠生产，反映噪音、灰尘污染太大，要求停止生产。三星政府工作人员和出警民警共同到场劝说。同月20日，环保局再次接到当地农民投诉，再次反映该厂生产噪音大、粉尘扰民问题，环保局责令厂方降噪、降尘，完善降噪、降尘设备。
2009年12月30日，诚普公司向金堂县人民政府递交了一份请求开工生产的报告。主要内容：诚普公司是在2009年通过招商引资，在2009年9月l6日通过筹备座谈会，并在县发改委立项批准，由县政府下发了相关纪要文件，经工商部门注册登记年生产20万吨干混砂浆及气块砖等。各种机具设备已检修完毕，请求开工生产等。
2010年3月l7日，诚普公司申请规划局确认租用的原三星水泥厂的用地是否为工业用地，规划局于2010年3月23日予以回复：该宗地目前位于县城规划外。
2010年11月24日及2011年3月14日，三星政府两次向长城驾校发函催收租金。主要内容：长城驾校未按约定期限缴纳租金，依照协议三星政府可以终止协议，且在2010年7月14日长城驾校负责人曾口头提出终止协议，之后一直未与三星政府联系，考虑双方以前往来较友好，因此特去函告知，希望收函后明确告知三星政府：一、是否继续履行协议租赁三星水泥厂的设施及场地，缴纳第二次租金；二、如不再租赁需终止协议，请书面函告，并协商从2010年至2011年3月的租金问题。2011年4月8日，长城驾校针对三星政府2011年3月14日的发函进行了回函。主要内容：长城驾校在2010年6月已致函三星政府，要求中止合同并处理善后事宜，三星政府也于7月组织双方协商，但未果。当时会上商定另约时间再定，至今快一年仍无消息。由于三星政府的原因及承诺，长城驾校无法进行经营生产，损失巨大，希望三星政府拿出方案解决。
2012年8月9日，长城驾校向三星政府发出一份沟通函，主要内容：由于三星水泥厂于2007年被政策性关闭时，三星政府并没有解决好当时在厂内工作的周边村民职工的安置费及周边村民的环境污染赔偿等遗留问题，导致周边村民一发现厂内开始动工就予以阻止。三星政府不能保证长城驾校对三星水泥厂场地和机器设备的正常使用，使长城驾校不能实现《租赁协议》目的。要求解决以下问题：1.《租赁协议》解除问题；2.已付100万元租金、10万元保证金及70多万元维修费的退赔问题；3.上述资金利息损失问题。要求三星政府在收函2日内就上述问题的解决与其沟通协商或书面回复。同月l5日，三星政府针对上述沟通函进行回复，主要内容：从长城驾校在沟通函中所称租赁过程中的情况，以及主张解决的几个问题来看，长城公司未能正视双方的《租赁协议》关系，未能正确应对自己在经营过程中出现的问题，将不利于双方妥善解决租赁的相关问题。长城公司在履约过程中存在严重的违约问题。至2012年9月3日租赁期满，应交纳租金300万元，尚欠租金210万元，并应依约承担逾期不交租金期间的滞纳金，支付原水泥厂剩余原材料、备品备件折价款22.2万元及资金占用利息。综上，现正式函告长城公司，请正视《租赁协议》履行过程中的违约事实以及租期即将届满的事实，就《租赁协议》是否解除、如何解除的问题以及应缴纳的租金、滞纳金和折价款的问题与三星政府积极协商、妥善处理。2012年9月3日，《租赁协议》约定的期限届满，长城驾校未缴纳第二次、第三次的租金，也未返还租赁物，一直占有使用租赁场地及设施设备至今。
一审另查明，长城驾校在履行《租赁协议》中，拆除了原三星水泥厂内的高炉立窑，对原三星水泥厂的机器设备进行了维修，并为此支付了维修费用。在此期间，长城驾校缴纳电费305969.12元。三星水泥厂在2009年6月4日前未欠付电费。长城驾校进场后截止2009年8月24日欠电费68418元(经查，该厂即使无用电情况，也必须按月以26元／千伏安·月向供电局交纳基本电费)。
金堂县人民法院一审认为，本案争议焦点为三星政府与长城驾校谁违约及责任承担问题。三星政府主张长城驾校违约成立。2009年4月，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司与三星政府签订了委托代管协议，协议约定三星政府代管三星水泥厂现有资产，有权使用并负责对该国有资产保值、增值。审理中经释明，长城驾校明确表示选择三星政府作为《租赁协议》的相对人主张其权利。因此三星政府作为原三星水泥厂现有资产的代管人，对水泥厂的资产享有处分及收益权。三星政府通过招标方式面向社会招标，长城驾校中标后双方签订了《租赁协议》，该协议系双方真实意思表示，且未违反法律法规禁止性规定，该合同合法有效。合同签订后，三星政府依约将三星水泥厂的场地、设施设备交付长城驾校占有使用，并按约协助长城驾校做好相关协调工作(如协助办理立项、规划、召开协调会、协助民警处理群众闹事等工作)，履行了自己的合同义务。关于长城驾校主张三星政府在签订《租赁协议》之前明知出租的租赁物不能用于工业项目，仍将租赁物出租。违反了在租赁期间保证租赁物符合约定用途的法律义务，导致长城驾校在支付租金、维修厂内机器设备后，合同目的根本不能实现，三星政府的行为已经构成根本违约，要求三星政府赔偿损失的问题。本案无论是招标文书还是《租赁协议》，均明文规定了租赁物的用途为发展符合国家法律和产业政策的产业。同时规定租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县发展规划和政策。且长城驾校在承租期内必须自觉遵守国家有关法律、法规，依法经营。双方对此达成一致意见，说明长城驾校明知租赁物的用途及自身的权利义务后与三星政府签订合同，表明了长城驾校是认可该租赁物的性质和作用后而为的行为。至于长城驾校进场之后因规划、环保等原因未正常使用租赁物，办理相关手续是长城驾校经营行为中的一部分，其未办理成功是自身的经营行为不符合相关法律、法规所致。规划局关于原三星水泥厂用地性质的回复为“该宗土地目前位于县城规划外”，其实质解决了长城驾校设立的诚普公司的规划问题。但在此期间诚普公司所建20万吨干混砂浆项目因未获得环保局批准，原三星水泥厂附近农民多次向环保局进行投诉，称诚普公司生产噪音、粉尘污染大、扰民。环保局根据投诉进行了调查，后以诚普公司所建项目属于未批先建予以了处罚。后诚普公司因噪音、污染等问题一直未解决而未取得环保局的许可。因此诚普公司不能正常使用租赁物系自身的环保问题所致，而非三星政府交付的租赁物不符合约定。故长城驾校这一主张，不予支持。关于长城驾校辩称的“三星水泥厂的遗留问题导致其无法开工”的问题。对此，长城驾校以公安局的出警记录和县政府的会议纪要为证，出警记录反映了因长城驾校噪音和污染等问题引起了群众的不满，未反映是原三星水泥厂的问题。县政府的会议纪要虽提出了要处理好原三星水泥厂关闭后相关遗留问题，但具体是何问题没有明确指出，不能证明该遗留问题致使其无法开工。故长城驾校这一辩称理由不成立。由此观之，三星政府已完全履行了合同义务，无违约行为。相反长城驾校存在违约，《租赁协议》约定了租赁费用、交纳方式和时间。长城驾校仅缴纳第一次部分租金90万元，后一直未缴纳。双方也一直未对合同解除达成一致意见。故长城驾校不交租金的行为属违约。《租赁协议》约定的2012年9月3日租赁期满，租赁期限届满后，《租赁协议》即终止，三星政府有权收回租赁物，长城驾校理应按约将承租的设施及场地返还给三星政府。现三星政府主张长城驾校返还设施及场地，有合同和法律依据，予以支持。租赁期满后长城驾校未返还租赁物，致三星政府不能实现出租并收取租金的目的，长城驾校应当向三星政府支付逾期腾退期间场地及设施占有使用费。长城驾校从2012年9月4日至实际返还租赁物之日的占用费，参照双方《租赁协议》约定租金标准支付较为合理。现三星政府主张按约定标准支付租金至实际返还租赁物之日，有事实和法律依据，应予以支持。同时，长城驾校未按《租赁协议》约定的在进场时一次性支付原三星水泥厂剩余原材料、备品备件折价22.2万元，应承担逾期支付货款的违约责任。因长城驾校进场的时间无证据证明，双方在庭审中陈述也不一致，故按照交易习惯认定合同签订后即2009年6月5日为进场时间。资金占用利息参照银行同期贷款利息从2009年6月5日起至实际给付时止。关于租金滞纳金的问题，双方约定的每逾期一天按应交费用总金额的0.1％向甲方缴滞纳金。庭审中，长城驾校认为违约金过高应予以调减。违约金兼有赔偿与惩罚的双重功能，以赔偿非违约方的损失为主要功能，而非旨在严厉惩罚违约方。本案双方当事人均未对三星政府所受实际损失举证。长城驾校逾期支付租金遭受的损失主要是该部分租金的资金利息损失，依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第二十九条第一款“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”之规定，对违约金的调整应当参照实际损失综合各种因素予以确定。本案双方当事人均未提供实际损失数额，根据涉案合同违约的时间、合同履行、预期利益以及违约金的性质等因素，本案滞纳金参照中国人民银行规定的同期贷款利息标准计算。关于长城驾校所交10万元保证金的问题，双方所签协议明确约定保证金退还的条件为协议期满或双方协商一致提前终止协议，双方办妥相关手续，长城驾校交清所有应承担的费用，按时迁出后，三星政府将保证金退还长城驾校，并不计利息。现因长城驾校尚未将所租场地及设备交付三星政府并迁出，故现尚不具备退还保证金条件，其可在条件成就时主张退还。综上，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条、第二百二十六条、第四百零三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条、第一百四十八条第一款、第二款、第三款之规定，判决：一、四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于判决生效之日起十日内将租赁的原三星水泥厂的设施及场地返还给金堂县三星镇人民政府；二、四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付租赁费210万元及滞纳金(从2010年7月4日起至2012年9月3日止，按中国人民银行同期贷款利率计算)；三、四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付从2012年9月4日起至实际返还租赁物止的租赁物占用费及滞纳金(租赁物占用费参照合同约定的年租金计算，并按照中国人民银行同期贷款利率计算滞纳金)；四、四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付材料、备品备件折价款22.2万元及利息(从2009年6月5日起至实际给付时止的利息，按中国人民银行同期贷款利率计算)；五、驳回四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司的诉讼请求。本诉案件受理费25376元，反诉案件受理费20100元，由四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司负担。
长城驾校不服，向四川省成都市中级人民法院提起上诉称，一、一审判决完全忽略本案租赁物自租赁时起就根本不能从事任何工业生产项目，承租人依照租赁物的性质合法使用租赁物的目的，自合同签订时起就根本不能实现的事实，错误认定作为出租人的三星政府只要将租赁物交给承租人即完成了出租人的义务，从而错误判决长城驾校违约。1.三星政府出租给长城驾校的租赁物是只能用于生产建材这一工业生产项目的不能移动的特定租赁物；2.根据金堂县城乡规划，自租赁时起租赁物原三星水泥厂所在位置就根本不能建工业项目；3.金堂县环保局对长城驾校处罚的根本原因也是规划无法通过；4.三星政府提供的租赁物按照规划不能用于工业项目，所以环保部门不可能对该项目进行环评。二、长城驾校不仅无法正常使用租赁物，也无法无证使用租赁物。1.长城驾校从租赁至今从未将租赁物用于生产；2.村民听到厂区有声响就围堵厂区，所以长城驾校即使想利用租赁物无证生产也不可能进行。三、一审法院查明和认定的部分事实不属实，无相应证据支持。1.环保局处罚不是排污超标；2.村民围堵厂区也不是因排污超标，而是过去的污染未赔偿；3.一审法院认定“原三星水泥厂在2009年6月4日前未欠付电费”不属实。四、一审法院认定三星政府按约协助长城驾校做好了相关的协调工作(如协助立项、规划、召开协调会、协助民警处理群众闹事等工作)，片面理解三星政府履行了自己的合同义务，违背了本案要解决的规划等前提问题和合同法关于出租人义务的法律规定。五、一审法院忽略了三星政府违反国家产业政策规定，将不符合产业发展规划的租赁物对外出租的事实。六、原审法院无视本案租赁物不能用于发展工业用途的客观事实，为三星政府寻找逃避责任的说辞，违背了公正裁判的基本司法原则。七、长城驾校因无法使用租赁物，在2010年向三星政府口头告知解除《租赁协议》后，人员就全部撤出了三星水泥厂，并且该三星水泥厂的场地和机器设备都是无法移动的，所以无所谓还要求长城驾校交还租赁物和支付占用费的问题。八、自2010年6月起厂区就没有用电记录，长城驾校的工作人员全部离开了该厂区。九、长城驾校在二审第二次庭审中对三星政府的主体资格提出质疑。请求：一、撤销一审判决，驳回三星政府一审本诉请求；二、改判三星政府赔偿长城驾校直接经济损失1833674.52元；三、本案一审本诉、反诉及二审诉讼费用由三星政府承担。
三星政府答辩称，招标文件和《租赁协议》，均明文规定租赁物的用途为发展符合国家法律和产业政策的产业，同时规定租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县发展规划和政策。长城驾校进场后因规划、环保等原因未正常使用租赁物，办理相关手续是长城驾校经营行为中的一部分，其未办理成功是自身的经营行为不符合相关法律法规所致。虽然在2010年6月双方有意向要终止《租赁协议》，但是如何终止并未达成合意，实际上也并未终止，租赁物至今仍然在长城驾校的控制之下。
四川省成都市中级人民法院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，在一审审理中，就案涉环保问题向金堂县环境保护局执法大队走访调查，答复如下：2009年11月l日，有农民打电话投诉原三星水泥厂生产噪音扰民，我局接到投诉后，于2009年l1月2日进行了调查处理，责令厂方采取降噪措施，并将处理结果回复了投诉人。同月20日，当地农民陈女士打电话投诉，提到噪音、粉尘扰民，我局责令降噪、降尘，完善降噪、降尘设备。二审审理中，长城驾校就案涉租赁场地能否用作工业用地提出调查申请，为查明案件事实，委托金堂县人民法院就该问题向金堂县城乡规划管理局进行了走访调查，该局总规划师介绍：2009年，原三星水泥厂的土地在金堂县县城城市规划区外。城市规划区外的原有老工业用地，在符合土地利用规划、产业规划及环保政策要求和相关主管部门要求的情况下，是可以进行有效利用的。三星政府于2014年10月20日，向四川省成都市中级人民法院提出放弃关于要求长城驾校返还租赁设施的诉讼请求。
四川省成都市中级人民法院二审认为，关于主体问题。一审法院已查明根据政府相关政策，三星水泥厂被关停。2009年4月23日及5月30日，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司与三星政府分别签订了委托代管协议和补充代管协议，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司委托三星政府代管三星水泥厂现有资产，有权使用并负责对该国有资产保值、增值。在一审审理中，经一审法院释明，长城驾校明确表示选择三星政府作为《租赁协议》的相对人主张其权利，对此，长城驾校在本案二审第一次庭审中也并无异议。此后，在二审第二次庭审中长城驾校对三星政府的主体资格提出质疑，却未提交反驳证据予以证明其主张，且事实上《租赁协议》经三星政府与长城驾校签订，故长城驾校的该上诉理由不能成立，二审不予支持。
关于规划问题。首先，三星政府无规划职能，规划非三星政府所能掌握控制。其次，对租赁场地的用途，三星政府的招标文书载明，租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策；而三星政府与长城驾校签订的《租赁协议》也明确用途为发展符合国家法律和产业政策的产业，并未约定长城驾校租用场地的具体用途及三星政府有义务保证长城驾校按用途使用租赁场地。第三，长城驾校租用案涉场地后，拟以诚普公司开展20万吨干混砂浆建设项目。虽然，规划局于2009年9月25日对环保局送交的《关于确认诚普公司20万吨干混砂浆建设项目是否符合规划》的函进行复函：依据金堂县城市总体规划，三星组团不再新建工业项目，该项目不符合城市总体规划。但是，诚普公司于2010年3月17日，再次申请规划局确认案涉租赁场地是否为工业用地，该局于2010年3月23日回复该宗地目前位于县城规划外。由此，规划局最后并未明确案涉租赁场地不能用于工业用地。第四，环保局于2009年l0月27日就诚普公司20万吨干混砂浆建设项目未批先建的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条的规定，依据该条例第二十四条，作出对诚普公司罚款3万元的行政处罚。另外，经一审法院向环保局调查，案涉租赁场地附近居民于2009年11月l日与同月20日两次打电话投诉生产噪音扰民，该局责令生产方降噪、降尘，完善降噪、降尘设备。第五，经长城驾校申请，就规划问题向规划局走访调查，该局总规划师答复的意见是：2009年，原三星水泥厂的土地在金堂县县城城市规划区外。城市规划区外的原有老工业用地，在符合土地利用规划、产业规划及环保政策要求和相关主管部门要求的情况下，是可以进行有效利用的。也就是说三星政府出租给长城驾校的案涉场地在租赁期间从规划的角度来说并未禁止用作工业用地的。根据上述分析认定，长城驾校缺乏有效证据证明三星政府交付的租赁物不符合《租赁协议》的约定，同时因三星政府的原因致租赁物不能按约使用，故长城驾校关于规划问题的上诉理由均不能成立，不予支持。
关于租赁物是否已退还的问题。三星政府与长城驾校双方就是否终止《租赁协议》一事，互有函件往来，但始终未对终止的具体时间、终止以后租赁物的返还及费用的清结等问题协商达成一致意见并签订相关协议。案涉租赁场地是本案《租赁协议》关系中最主要的租赁物，虽然长城驾校称双方无明确的租赁物交接方式，但三星政府将租赁场地交给了长城驾校使用是客观事实，且长城驾校对此亦未予否认，在三星政府不认可长城驾校已向其返还租赁场地的情况下，显然长城驾校对其是否返还租赁场地负有举证义务，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”的规定，因长城驾校不能举证证明其已向三星政府返还租赁场地，现租赁期限已届满，双方已无意再续签《租赁协议》，故长城驾校有义务向三星政府返还案涉租赁场地。此外，长城驾校还以生产厂区自2010年6月起，已无用电记录，拟以此说明长城驾校自2010年6月已撤出租赁场地，并将该场地退还给了三星政府，因是否用电与是否退还租赁场地系两个不同的法律关系，二者之间没有必然的联系，即便自2010年6月起生产厂区无用电记录，也不能简单地以此证明长城驾校自此已将租赁场地返还给了三星政府。所以，长城驾校关于其已将租赁场地返还给三星政府的上诉理由不能成立，不予支持。
综上，四川省成都市中级人民法院认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，因三星政府已明确提出放弃要求长城驾校返还租赁设施的诉讼请求，且原判决对长城驾校因迟延支付210万元租赁费所应承担的滞纳金的起算时间认定不当，故对一审判决予以部分变更。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项的规定，判决：一、变更金堂县人民法院(2012)金堂民初字第2341号民事判决第一项即“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内将租赁的原三星水泥厂的设施及场地返还给金堂县三星镇人民政府”为“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内将租赁的原三星水泥厂的场地返还给金堂县三星镇人民政府”。二、变更金堂县人民法院(2012)金堂民初字第234l号民事判决第二项即“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付租赁费210万元及滞纳金(从2010年7月4日起至2012年9月3日止，按中国人民银行同期贷款利率计算)”为“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付租赁费210万元及滞纳金(从2009年6月4日起至2010年7月3日止以本金10万元计、从2010年7月4日起至2011年8月3日止以本金110万元计、从2011年8月4日起至20l2年9月3日止以本金210万元计，分别按中国人民银行同期贷款利率计算)”。三、维持金堂县人民法院(2012)金堂民初字第234l号民事判决第三、四、五项，即“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付从2012年9月4日起至实际返还租赁物止的租赁物占用费及滞纳金(租赁物占用费参照合同约定的租金计算，并按照中国人民银行同期贷款利率计算滞纳金)”、“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付材料、备品备件折价款22.2万元及利息(从2009年6月5日起至实际给付时止的利息，按中国人民银行同期贷款利率计算)、“驳回四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司的诉讼请求”。一审案件受理费的负担方式不变，二审案件受理费2l303元，由长城驾校负担。
长城驾校申请再审称，一、原判决认定的基本事实缺乏证据证明，具体如下：(一)原判决关于其查明“长城驾校未返还租赁物，一直占有使用租赁场地及设施设备至今”缺乏证据证明。长城驾校在2010年5月就已经迁出租赁场地，租赁物当时已经交由三星政府占有。因三星政府故意隐瞒了租赁物根本无法按正常性质和用途使用的事实，长城驾校在2010年6月正式通知三星政府解除合同，三星政府并未对该通知提出异议并请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力，因此该解除协议通知已经生效。(二)原判决认定所谓“三星水泥厂在2009年6月4日前未欠付电费，长城驾校进场后截止2009年8月24日欠电费68418元”缺乏证据证明。(三)原判决认定“长城驾校进场之后因规划、环保等原因未正常使用租赁物，办理相关手续是长城驾校经营行为的一部分，其未办理成功是自身的经营行为不符合相关法律、法规所致，该认定与客观事实不符，明显缺乏证据证明。本案现有证据证明原三星水泥厂场地在2009年6月4日出租时其规划用途根本不能用于开办任何工业企业，法院认定“办理相关手续是长城驾校经营行为的一部分，未办理成功是自身的经营行为不符合法律法规所致”是明显错误的。(四)原判决认为“规划局在2010年3月23日答复诚普公司关于原三星水泥厂场地是否为工业用地时，关于原三星水泥厂用地性质的回复为‘该宗地目前位于县城规划外’，其实质解决了长城驾校设立的诚普公司的规划问题”。该认定明显缺乏证据证明，且与2009年9月25日规划局给环保局的正式复函明显矛盾。根据土地总体规划，位于县城规划外的土地可能是工业用地，也可能不是工业用地，不是说位于县城规划外的土地就都可以直接用于工业用途。二、本案原判决认定事实的主要证据未经质证。环保局虽然对诚普公司进行过行政处罚，但处罚内容是“未批先建”，并非一、二审法院所认定的因为诚普公司环保不过关。原审为了证明诚普公司环保不过关，称已查明“原审法院在一审审理中就案涉环保问题向金堂县环保局执法大队走访调查得到的答复”，但该走访内容无事实依据，且环保局执法大队相关答复内容既未经庭审质证，也无其他证据支持，就直接被二审法院认定为案件事实。三、本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第(五)项规定的情形，对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院应当调查收集而未调查收集的。(一)原审法院未调查收集长城驾校书面申请收集的本案的主要证据金堂县城市总体规划图和三星水泥厂出租时的规划用途。一审法院走访规划局总规划师的意见“城市规划区外的原有老工业用地，在符合土地利用规划、产业规划及环保政策要求和相关主管部门要求的情况下，是可以进行有效利用的”。该说法一是没有相应的政策文件支持，属个人意见，不能否认2009年9月25日规划局给环保局的正式公函《关于确认诚普公司20万吨干混砂浆建设项目是否符合规划》的复函内容“依据金堂县城市总体规划，三星组团不再新建工业项目，该项目不符合城市总体规划”，二审便依个人意见直接推出“三星政府出租给长城驾校的案涉场地在租赁期间从规划的角度来说并未禁止用作工业用地的”，这种推理不符合逻辑。(二)原审法院未调查收集长城驾校书面申请收集本案的另一主要证据，原三星水泥厂2009年6月4日前的电费及2010年6月后的用电量。1.调查2009年6月4日前的电费可以确认2009年8月24日长城驾校代交的68418元电费到底是长城驾校进场后产生的电费还是原三星水泥厂遗留未交的电费，这直接涉及到长城驾校的合法财产权益。2.调查2010年6月后三星水泥厂的用电量，可以确认原判决所谓“长城驾校一直占有使用租赁场地及设施设备至今”这个说法到底有无事实基础，可以查明自2010年6月起三星水泥厂到底是被三星政府占有还是被长城驾校占有。四、本案原判决适用法律确有错误。(一)原判决认定“《租赁协议》未约定长城驾校租赁场地的具体用途及三星政府有义务保证长城驾校按用途使用租赁场地，因此长城驾校缺乏有效证据证明三星政府交付租赁物不符合《租赁协议》的约定，同时因三星政府的原因致租赁物不能按约使用的上诉理由不能成立”属于适用法律错误。1.本案租赁物“三星水泥厂场地及设施设备”的用途应当按照租赁物的性质和自身应有的用途使用，即场地应当用于工业生产，设施设备应当用于水泥及类似建材的生产。虽然本案《租赁协议》未明确约定三星水泥厂的场地和设施设备的具体用途，但《中华人民共和国合同法》第二百一十七条规定：“承租人应当按照约定的方法使用租赁物。对租赁物的使用方法没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，应当按照租赁物的性质使用。”本案《租赁协议》关于租赁物用途约定不明，且无法按照《中华人民共和国合同法》第六十一条的规定确定具体使用方法，所以应当按照该租赁物的性质和用途使用。2009年6月4日《租赁协议》签订时，三星政府提交了原三星水泥厂的土地使用权证，其中明确记载租赁物三星水泥厂场地的性质是工业用地，证明该场地应当用于工业用途；租赁的设施设备是原三星水泥厂生产水泥留下的设施设备，证明该设施设备只能用于水泥或类似建材的生产。2.原判决未正确适用《中华人民共和国合同法》关于《租赁协议》的相关规定认定租赁期间出租人应当保持租赁物符合约定用途或保证正常使用的法定义务，这是造成本案错判的根本原因。《中华人民共和国合同法》第二百六十一条规定“出租人应当按照约定将租赁物交付承租人，并在租赁期间保持租赁物符合约定的用途”。本案租赁物只能用于水泥或类似建材的工业生产，该租赁物在出租之时的规划用途却明确要求不能用于工业生产，出租人三星政府作为一级政府在明知自己所管辖土地用途的情况下，却仍然对外出租根本不能按其性质和正常用途使用的租赁物，且三星政府完全无法在租赁期间保持租赁物符合约定的工业生产用途，造成长城驾校的租赁目的根本不能实现。(二)原判决认定长城驾校违约属于适用法律错误，原判决已经查明2010年6月长城驾校因为租赁物不能按照其自身性质和用途正常使用导致长城驾校《租赁协议》目的根本不能实现的情况下，向三星政府发函明确要求解除并终止《租赁协议》，且双方在2010年6月和7月就终止后的善后事宜进行过协商谈判，原判决却不根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定确认双方《租赁协议》在2010年6月三星政府收到解除协议通知时就已经解除的客观事实，反而认为因为双方没有对合同解除达成一致意见，所以长城驾校不交租金的行为属违约。该认定严重违反法律规定，属于适用法律严重错误。(三)原判决无视三星政府提供的租赁物自提供时起就不能按照其正常性质和通常用途正常使用的客观事实，认定三星政府已完全履行了合同义务，无违约行为，属于适用法律严重错误。
综上所述，长城驾校认为原判决认定的基本事实缺乏证据证明，部分认定事实的主要证据未经质证的，对审理案件需要的主要证据，再审申请人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院却未调查收集，且原判决适用法律确有错误，因此依法申请再审。
三星政府再审答辩称：一、三星政府和长城驾校签订的《租赁协议》意思表示真实、内容合法有效。协议对于租赁物的地址、用途、面积以及租用期限、租赁费用及缴纳方式，双方的权利和义务均作了明确的约定，发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策。二、长城驾校存在违约行为，签约后，长城驾校即进场占有使用原三星水泥厂的场地及设施设备至2015年11月13日。然而长城驾校至今仅缴纳租金90万元人民币，另原缴纳的投标保证金10万转为安全及履约保证金。长城驾校在履约过程中存在严重的违约问题。截至2012年9月3日租赁期满，长城驾校应交纳租金共计300万元，尚欠租金210万元，并应依约承担逾期不交租金期间的滞纳金，支付三星政府原水泥厂的剩余原材料、备品备件折价款22.2万元及逾期支付的资金占用利息。三、三星政府不存在任何的违约情形，本案是《租赁协议》纠纷而非招商合同，三星政府已经按约提供了经招投标程序公示现状的原三星水泥厂的场地及设施设备给长城驾校占有、使用，并且在其使用过程中也提供了必要的协调工作。长城驾校称因三星水泥厂的遗留问题未解决，引起村民阻工不是事实，从三星派出所的出警记录看以及环保部门的处罚情况看，是申请人非法生产引起村民的强烈反对，原审中三星政府已提供了充分证据证明原三星水泥厂的遗留问题已经完全解决。故请求驳回长城驾校的再审申请。
本院再审查明的事实与原审查明的事实基本一致。
另查明，2009年5月27日，三星政府发布的《金堂县三星水泥厂现有设施及场地租赁招标文书》开篇载明：“原三星水泥厂因国家政策调整于2007年12月关停，向社会各界诚招投资商进行经营”；第9条对中标者的相关要约中第（2）项载明“重新申办营业执照及税务登记，税源需注册在金堂县三星镇”；第（3）项载明“年税收必须保证100万以上（税收每超10%，减少租金2%，税收每减少10%，增加租金2%，每年结算一次）”；第（4）项载明“租赁人在同等条件下，要优先使用本地工人，并按照规定负责职工的相关社会保障”。三星政府和长城驾校签订的《租赁协议》第四条甲方的权利义务第2项载明了“甲方负责协助乙方做好相关协调工作”。
成都市电业局金堂供电局因诚普公司欠缴电费，向金堂县人民法院起诉。2011年11月25日，该院作出（2011）金堂民初字1210号民事判决载明：“诚普公司欠2010年6月电费29764.38元，欠2010年7月至2011年4月6日基本电费（即使无用电情况，也必须按月以26元／千伏安·月向供电局交纳基本电费）254163元”。
2015年7月15日，金堂县人民法院基于三星政府的申请，依据四川省成都市中级人民法院(2014)成民终字第644号民事判决，向长城驾校发出公告，责令长城驾校在2015年7月30日前将租赁的原三星水泥厂的场地返还给申请人三星政府，到期不履行将强制执行。2015年11月13日，金堂县人民法院到原三星水泥厂开展执行，将案涉租赁场地交付三星政府，并制作了“交付场地笔录”，三星政府的委托代理人李勇律师和在该场地的邹昌友在笔录上签字。2016年6月8日，三星政府向本院提交了撤回返还场地的申请书。
本院再审认为，一、关于案涉《租赁协议》的效力、性质问题。2009年5月27日，三星政府将原三星水泥厂现有设施及场地租赁向社会公开招标，长城驾校中标后与三星政府签订《租赁协议》，就相关租赁事宜进行了约定，该协议是双方当事人的真实意思表示，不违反法律规定，合法有效。综合三星政府招标文书和案涉《租赁协议》约定内容，以及相关部门参与相关项目协调等情况看，双方的合同目的在于利用原三星水泥厂原有的场地和设备等进行符合国家产业政策的工业项目的生产和经营，因此双方签订的《租赁协议》并非单纯的场地《租赁协议》，而具有招商引资的内容和性质。
二、关于长城驾校不能实现合同目的原因。经再审查明，原三星水泥厂所涉场地原系工业用地，案涉《租赁协议》签订后，长城驾校设立诚普公司拟开展20万吨干混砂浆建设项目，并通过了金堂县发展和改革局的审核备案，说明该项目符合国家法律和产业政策。其后，因金堂县城市总体规划进行了新的调整（待批），2009年9月25日该县规划局对上述拟建项目向金堂县环保局复函称“经核实，依据金堂县城市总体规划，三星组团不再新建工业项目。因此，该项目不符合城市总体规划”。说明根据金堂县新的城市总体规划，案涉租赁物所在地已不能再新建工业项目。之后，虽经多方协调诚普公司仍未能办理项目开工涉及的规划、环保等相关手续（后续手续）。因此，导致长城驾校不能实现合同目的的根本原因是金堂县城市规划调整所致。对此，双方当事人均无过错。
三、《租赁协议》是否应当终止履行问题。根据三星政府关于《金堂县三星水泥厂现有设施及场地租赁招标文书》第九条第11项“遇到国家政策、规划调整、县及县及以上重大项目需要占用该地块，协议自动终止，双方均不承担违约责任”及双方签订的《租赁协议》第六条第3项“因国家政策、规划调整，县及县级以上重大项目需要占用该地块，或因自然灾害等不可抗力因素造成租赁物损害灭失，本协议自动终止，双方均不承担违约责任，已缴纳的租金按实际租赁时间计算，多缴纳的部分及时退还乙方”的约定，双方在签订《租赁协议》时已经对合同履行过程中如遇规划调整，《租赁协议》是否继续履行，租金如何计算，进行了明确约定。本案中，双方当事人约定的《租赁协议》终止的条件已经成就，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十一条第一款第（七）项“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：……（七）法律规定或者当事人约定终止的其他情形。”案涉《租赁协议》应当终止履行。
四、关于实际租赁时间的计算问题。根据双方当事','2018-10-09
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