江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)苏民终字第00244号
上诉人（原审原告）：江苏亿佳房地产开发有限公司，住所地江苏省淮安市漕运西路88号。
法定代表人：俞宽怀，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王兴元，江苏博事达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴小雅，江苏博事达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：淮安市清河城市资产经营有限公司，住所地江苏省淮安市清河新区教育文化体育社区图书馆六楼。
法定代表人：姚中东，该公司总经理。
委托诉讼代理人：濮青之，江苏律轩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张国民，江苏苏德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：淮安市清河区人民政府，住所地江苏省淮安市北京北路103号。
法定代表人：张冲林，该区区长。
委托诉讼代理人：宋崇迪，江苏道文律师事务所律师。
上诉人江苏亿佳房地产开发有限公司（以下简称亿佳公司）因与被上诉人淮安市清河城市资产经营有限公司（以下简称城市资产公司）、被上诉人淮安市清河区人民政府（以下简称清河区政府）合资、合作开发房地产纠纷一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2014）淮中民初字第0184号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月13日立案后，依法组成合议庭，于2015年6月5日公开开庭进行了审理。上诉人亿佳公司的委托诉讼代理人王兴元、吴小雅，被上诉人城市资产公司的委托诉讼代理人濮青之，被上诉人清河区政府的委托诉讼代理人宋崇迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
亿佳公司上诉请求：改判支持亿佳公司的全部诉讼请求。事实和理由：1.一审判决遗漏重要事实，清河区政府应当承担责任。亿佳公司在一审中提供了2012年10月10日致函清河区政府要求尽快拨付盖克斯地块补偿款的报告及2011年12月4日关于补充协议签订情况说明及要求支��相关款项的报告，能够证明清河区政府系债务加入，应与城市资产公司共同承担付款责任。2.一审判决明显违背当事人的约定，适用法律错误。（1）一审判决虽认定2010年6月27日的《西安路10号盖克斯公司地块旧城改造项目土地整理合作框架协议》（以下简称《西安路合作协议》）无效，但并未认定2013年3月29日的《协议书》无效，该《协议书》是有效的，亿佳公司的诉请系依据该《协议书》的约定进行主张。（2）亿佳公司已实际投资且依法纳税，清河区政府一再违约，导致亿佳公司严重亏损，一审判决按照银行同期贷款利率三倍支付赔偿款，明显不能弥补亿佳公司的损失。3.一审判决以国发（2001）15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（以下简称国务院《通知》）认定合同效力不当。（1）该国务院《通知》适用范围是行政机关内部管理关系，违反该国务���《通知》应承担行政责任，并且国务院《通知》未明确规定投资方投资土地整理的收益属于挤占挪用土地出让金的行为。在适用对象上也不包括城市资产公司，城市资产公司属于市场经济主体，不属于政府部门，不受该文件的调整。双方在《协议书》中约定的区财政净收益也非土地出让金。（2）认定合同效力的依据只有法律、行政法规，国务院《通知》显然不属于法律或行政法规。（3）若违反了行政规章、地方性法规，只有在损害社会公共利益的情形下才能认定民事合同无效，本案并不存在损害社会公共利益的情形。一审判决认定《西安路合作协议》无效无事实及法律依据。4.一审程序违法。一审法院未向亿佳公司释明合同效力，故亿佳公司未能对损失进行举证。
城市资产公司辩称，亿佳公司的上诉理由不能成立。第一，双方签订的协议违反法律规定，均为无效协议。第二，《协议书》中约定的奖励款实质上是土地出让金，城市资产公司无权处分国家的土地出让金。第三，双方签订的《西安路合作协议》名为合作进行土地整理，实为借款合同。亿佳公司并未进行土地整理工作，具体工作系由城市资产公司完成，相关费用亦是由城市资产公司支付。亿佳公司仅仅是出借资金。因此，一审判决判令按银行同期贷款三倍利率支付资金占用费已经充分照顾了亿佳公司的利益。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
清河区政府辩称，1.清河区政府不是本案适格被告。涉案协议是由城市资产公司与亿佳公司签订，而清河区政府不是合同当事人。2.清河区政府不是合同的债务加入方。清河区政府对涉案协议进行批复，仅是基于城市资产公司系国有公司、清河区政府作为主管部门对其进行行政管理。清河区政府从未承诺对城市资产公司的债务予以承担。3.亿佳公司要求清河区政府与城市资产公司承担连带责任没有事实及法律依据。亿佳公司主张清河区政府与城市资产公司之间系合伙关系没有依据。请求二审法院驳回对清河区政府的上诉请求。
亿佳公司向一审法院起诉请求：城市资产公司支付其奖励款1747万元及违约金707.55万元（以日万分之四为标准，自2012年4月25日起算，计算至判决确定的给付之日，暂计算至2014年8月20日为707.55万元）。
一审法院认定事实：2009年12月14日，亿佳公司和城市资产公司签订一份《人民剧场地块旧城改造项目合作开发框架协议》（以下简称《人民剧场合作协议》），亿佳公司按约定于当日向城市资产公司汇款5000万元，但该协议未得到实际履行。2010���6月27日，亿佳公司与城市资产公司又签订一份《西安路合作协议》，约定亿佳公司与城市资产公司合作对淮安市清河区西安路10号盖克斯公司地块进行综合改造开发，该地块占地面积51.85亩。出让方式采用净地挂牌方式，经双方协商确定该地块土地整理成本为160万元/亩，拆迁及安置费用由城市资产公司负责，建设过程中产生的税、费由亿佳公司承担。关于亿佳公司收益，双方约定为该项目地块挂牌竞拍中，若亿佳公司以低于或等于协议约定的价格摘牌，成交后按土地出让合同规定缴纳土地出让金。如果该项目地块被亿佳公司或他人以高于土地整理成本即160万元/亩以上摘牌，城市资产公司同意按超出土地整理成本价即160万元/亩以上部分区财政净收益的75%奖励给亿佳公司，并在10个工作日内结清。该协议签订后，亿佳公司依约与城市资产公司合作完成上述地块综合改造开发，使该地块成为净地。
2010年7月5日，城市资产公司归还亿佳公司2000万元。在挂牌竞拍中，由于价格超过160万元/亩，亿佳公司未能摘牌取得土地的开发权。事后，城市资产公司支付亿佳公司250万元的奖励款，并于2011年3月4日又归还亿佳公司3000万元。
亿佳公司提出城市资产公司未按约履行75%奖励收益款，双方遂于2012年3月29日签订了一份《协议书》，进一步明确亿佳公司应得总奖励款约定为2997万元，因城市资产公司前期已付250万元，需再付2747万元，于2012年4月、5月、6月三个月付清该款，具体为2012年4月25日前付款990万元、5月25日前付款990万元、6月25日前付款767万元。如不能按期付款，则按未付金额支付日万分之四的违约金。上述《协议书》签订后，城市资产公司又陆续向亿佳公司支付了1000万��，尚欠1747万元未予支付。亿佳公司多次向城市资产公司索要未果，遂向一审法院提起本案诉讼。
一审法院认为，本案一审的争议焦点为：1.清河区政府作为被告主体是否适格。2.亿佳公司与城市资产公司签订的协议效力如何认定。亿佳公司要求城市资产公司给付奖励收益款的理由是否成立。
针对争议焦点1，《中华人民共和国民法通则》第八十四条第一款规定，债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。本案亿佳公司与城市资产公司因签订合资、合作开发房地产合同产生的特定的权利和义务关系，清河区政府并未参与合同的签订，在合同中既不享有权利，亦不承担义务，且未与亿佳公司和城市资产公司三方达成任何协议，也不存在投资和参与分配等，根据合同的相对性原理，清河区政府作为本案被告主体资格不适格。亿佳公司将清河区政府作为被告提起诉讼并要求其承担责任无法律依据，应予驳回。
针对争议焦点2，2001年4月30日，国务院发布了《通知》，第二条第五款规定，要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免土地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。本案中，亿佳公司与城市资产公司于2010年6月27日签订《西安路土地整理合作协议》，“按超出土地整理成本价即160万元/亩以上部分区财政净收益的75%奖励”的约定与上述政策相悖，该协议内容损害了国家利益，应属无效。亿佳公司请求判决城市资产公司立即支付1747万元及违约金7075500元，无法律依据，不予支持。城市资产公司要求确认协议无效的抗辩理由成立，应予采信。但城市资产公司要求返还已付奖励款1250万元，因已另案诉讼，故本案不予理涉。鉴于亿佳公司系经营性公司，本着有付出有回报的市场经济理念，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。庭审中，经一审法院释明，亿佳公司明确表示愿意变更诉讼请求，要求城市资产公司赔偿其损失，故对其出资5000万元酌定按中国人民银行公布的同期贷款利率标准的4倍计算资金占用费损失。由于亿佳公司与城市资产公司签订的合同无效，城市资��公司作为国有资产管理公司，对合同无效应负主要责任，亿佳公司亦应承担相应的责任。据此，一审法院酌定城市资产公司按5000万元的银行同期贷款利率标准的3倍计算损失数额向亿佳公司赔偿，对按5000万元的银行同期贷款利率标准的1倍计算的损失由亿佳公司自行承担。一审法院依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、城市资产公司于判决生效后十日内给付亿佳公司资金占用费（以2000万元为本金，自2009年12月14日至2010年7月5日，按中国人民银行公布的银行同期贷款利率标准的3倍计息。以3000万元为本金，自2009年12月14日至2011年3月4日按中国人民银行公布的银行同期贷款利率标准的3倍计息）；二、驳回亿佳公司的其他诉讼请求。如果债务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费164528元，保全费5000元，合计169528元，由亿佳公司负担69528元，城市资产公司负担100000元。
本院经审理查明，2009年12月4日，城市资产公司与亿佳公司的法定代表人俞宽怀签订了《人民剧场合作协议》。其余确认一审法院查明的事实。
二审中，亿佳公司向本院提交如下证据，证明其为涉案项目支出的各项费用：
1.亿佳公司电子缴税凭证六张，税收完税证明两张，证明亿佳公司于2011年至2014年期间在清河纳税共计2371145.81元；
2.《规划设计合同》两份、设计费发票六张，证明亿佳公司为本案��块进行前期设计，支出设计费用1666000元；
3.《借款协议》四份，银行资金汇划补充凭证五张，现金存款凭证五张，证明亿佳公司为涉案项目提供了5000万元资金均系高利借款，出借人与亿佳公司约定借款的年利率为22%，亿佳公司主张为此支付了11367600元的利息；
4.亿佳公司经营管理费用明细表一份、财务账册复印件，证明亿佳公司系为涉案项目成立，产生各项办公经费1919328元。
城市资产公司及清河区政府对于上述证据均不予认可，认为与本案的土地整理没有关系。
本院另查明，2010年12月2月，涉案土地发布拆迁公告，拆迁人为淮安市土地储备中心，拆迁期限为2010年12月2日至2011年2月28日。涉案土地于2011年1月18日经挂牌出让成交，最终成交总价为1.212亿元，每亩单价为336.85万元。
一审诉讼过程中，城市资产公司陈述已付给亿佳公司的1250万元的资金来源于公司自有资金。
城市资产公司认为其与亿佳公司签订的合同因违法而无效，于2014年11月28日向江苏省淮安市中级人民法院起诉，要求确认双方之间的《西安路合作协议》以及《协议书》无效，并返还已支付的1250万元款项。该案因本案审理处于中止诉讼阶段。
本院还查明，亿佳公司支付给城市资产公司的2000万元自2009年12月14日至2010年7月5日，按中国人民银行同期同档贷款利率四倍标准计算的利息为2395400元；3000万元自2009年12月14日至2011年3月4日，按中国人民银行同期同档贷款利率四倍标准计算的利息为8175833元，合计10571233元。
经各方当事人确认，本案二审的争议焦点为：1.2010年6月27日《西安路合作协议》以及2012年3月29日《协议书》效力如何认定；2.城市资产公司应如何承担责任；3.清河区政府应否承担责任；4.本案审理程序是否违法。
一、关于2010年6月27日《西安路合作协议》以及2012年3月29日《协议书》效力的问题。
本院认为，《西安路合作协议》从约定的主要内容来看，城市资产公司负责涉案地块“净地挂牌出让”前的拆迁、土地整理工作，亿佳公司向资产公司缴纳3000万元（100万元作为履约保证金、2900万元作为前期土地整理费用），城市资产公司在土地挂牌出让成交后10个工作日内将该款不计息退还给亿佳公司，双方协商确定该土地整理成本为160万元/亩，拆迁及安置等费用全部由城市资产公司负责，与���佳公司无关。如果亿佳公司在土地挂牌竞拍中以低于或等于土地整理成本160万元/亩摘牌，则按土地出让合同约定交纳土地出让金；如果该地块被亿佳公司或他人以高于土地整理成本160万元/亩摘牌，城市资产公司同意按超出土地整理成本160万元/亩以上部分区财政净收益的75%奖励给亿佳公司。简而言之，《西安路合作协议》就是亿佳公司向资产公司出借3000万元供其完成土地整理，而亿佳公司在该土地挂牌竞拍中根据成交价格获得不特定的回报。《西安路合作协议》约定的“奖励”源自土地出让收益，2012年3月29日《协议书》中约定的2997万元奖励款也正是应由国家获得的该地块的土地出让收益。这种变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律的支持，因此，《西安路合作协议》、《��议书》均应认定无效，亿佳公司上诉认为协议有效，本院不予支持。
二、关于城市资产公司应如何承担责任的问题。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该项合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，城市资产公司作为国有资产管理公司，明知不应变相减少土地出让收益，损害国家利益与社会公共利益，其先后与亿佳公司签订了三份协议，即《人民剧场合作协议》、《西安路合作协议》、《协议书》，一再承诺以政府的财政收入作为奖励款给予亿佳公司，其行为过错明显，故城市资产公司对于合同无效给亿佳公司造成的损失应承担赔偿责任。二审中，亿佳公司提供证据证明其为履行上述三份协议产生了设计费用、公司运营费用、融资利息损失，因此，城市资产公司对于上述损失应予赔偿。经本院审核，亿佳公司的设计费用为1666000元；融资利息损失按中国人民银行同期同档贷款利率的四倍计算为10571233元；亿佳公司提供的公司运营费用虽为1919328元，但其提供相关凭证系单方制作，部分凭证缺乏必要的正规发票予以佐证，对其真实性无法全部认定，但鉴于亿佳公司设立后必然产生一定的办公费用、运营成本，故本院酌情认定50万元；对于亿佳公司主张的在清河纳税产生的税款2371145.81元，该税款系依照国家税法规定，向国家缴纳，不应认定为亿佳公司的损失。综上，亿佳公司的损失总额为12737233元，该款应由城市资产公司予以赔偿，但鉴于城市资产公司已经给付亿佳公司1250万元，该款项属于亿佳公司依据无效合同而取得的财产，依法应予返还，折抵后，城市资产公司仍应支付亿佳公司237233元。对于亿佳公司要求在1250万元基础上另行支付1747万元以及利息的上诉请求，本院不予支持。一审判决未考虑城市资产公司已经支付的1250万元款项的事实，在此基础上判决资金占用利息不当，本院应予纠正。
三、关于清河区政府应否承担责任的问题。
本院认为，首先，本案涉及的协议均系城市资产公司与亿佳公司签订，清河区政府并未参与合同的签订，亦无履行合同的行为，清河区政府并非合同当事人。其次，城市资产公司虽为清河区政府所属的国有公司，但城市资产公司有独立法人资格，法定注册资本1亿元，能够独立承担民事责任，无须清河区政府承担连带付款责任。第三，清河区政府在亿佳公司书写的信件及报告上作出批示，是由于亿佳公司向清河区政府及相关负责人信访，清河区政府相关负责人在其信访报告上作出批示，仅是一种履行行政管理职能的行为，而非履行民事合同行为，不能因此认定清河区政府加入了本案债务。综上，亿佳公司以清河区政府为本案被告，要求其承担民事责任，本院不予支持。
四、关于本案程序是否违法的问题。
本院认为，一审法院在诉讼中对于合同效力已向亿佳公司进行释明，并不存在程序违法的情形，亿佳公司的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，亿佳公司的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决城市资产公司给付亿佳公司资金占用费不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二���、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销江苏省淮安市中级人民法院（2014）淮中民初字第0184号民事判决；
二、淮安市清河城市资产经营有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内支付江苏亿佳房地产开发有限公司237233元；
三、驳回江苏亿佳房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费164528元，保全费5000元，合计169528元，由江苏亿佳房地产开发有限公司负担160000元，淮安市清河城市资产经营��限公司负担9528元；二审案件受理费164528元，由江苏亿佳房地产开发有限公司负担160000元，淮安市清河城市资产经营有限公司负担4528元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 娅
审 判 员 薛爱娟
代理审判员 吴晓玲
二〇一六年十一月二十日
书 记 员 闫 朋