福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)闽08行终21号
上诉人（原审原告）张国珍，男，1950年1月29日出生，汉族，三明电业局退休干部，党员，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）陈国才，男，1958年2月17日出生，汉族，龙洲工业有限公司退休工人，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）林忠发，男，1962年3月27日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
被上诉人（原审被告）龙岩市闽西公证处，住所地龙岩市新罗区华莲路138号金融中心主楼19层，统一社会信用代码12350800727911710Q。
法定代表人俞子森，主任。
委托代理人巫颖禄，福建天衡联合（龙岩）律师事务所律师。
原审第三人龙岩市长源水电有限公司，住所地龙岩市新罗区雁石镇坂尾村。
法定代表人林达云，负责人。
原审第三人中国建设银行股份有限公司龙岩新罗支行，住所地龙岩市新罗区九一南路36号，统一社会信用代码91350800770692576D。
法定代表人何林斌，行长。
委托代理人邱兴汀，男，1989年2月14日出生，汉族，中国建设银行股份有限公司龙岩新罗支行员工，住龙岩市新罗区。
委托代理人邱斌华，男，1973年9月29日出生，汉族，中国建设银行股份有限公司龙岩新罗支行员工，住龙岩市新罗区。
上诉人张国珍、陈国才、林忠发与被上诉人龙岩市闽西公证处、原审第三人龙岩市长源水电有限公司、中国建设银行股份有限公司龙岩新罗支行抵押登记行政管理一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2017）闽0802行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。表明有权提起行政诉讼的原告，应是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，若不具备行政诉讼原告主体资格，则对其起诉应予驳回。本案中，两第三人共同向被告申请办理抵押物登记手续。《中华人民共和国担保法》第四十四条规定“办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书”。《公证机构办理抵押登记办法》第七条规定“申请人应向公证机构提交下列材料:(一)申请人和代理人的身份、资格证明；（二）主合同、抵押合同及其他相关合同；（三）以本办法第四条规定的财产抵押的，应提交抵押物所有权或者使用权证书；以本办法第三条规定的财产抵押的，应提交抵押物所有权或者使用权证书或其他证明材料；（四）抵押物清单；(五)与抵押登记事项有关的其他材料”。考察担保法及相关规定，并无任何条文要求在办理抵押物登记时必须保护或者考量抵押人的普通债权人权益保障问题。被告办理抵押登记时，也就无需审查抵押人的普通债权人是否同意进行抵押，无需考虑普通债权人的保护问题。因此，抵押人的普通债权人与抵押物登记行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。原告以被诉行政行为侵犯其债权为由，提起行政诉讼，并不具有原告主体资格。原告的起诉，因不符合起诉的条件，依法应予驳回。原告的民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，遂裁定：驳回原告张国珍、陈国才、林忠发的起诉。
宣判后，原审原告张国珍、陈国才、林忠发不服，向本院提起上诉称：一审裁定认为上诉人与被诉行政行为没有法律上利害关系，不具有原告的诉讼主体资格，属于认定事实错误。作为龙岩九云丰电力集团有限公司的债权人张国珍、陈国才和作为龙岩市新罗区开华水电有限公司债权人的林忠发，对白云公司的案涉抵押登记行为，具有法律上的利害关系。依据行政诉讼法总则第二条，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关人员的行政行为侵犯其合法权益有权依法向人民法院提起诉讼，抵押担保登记书属于行政行为，依此条款上诉人具有原告的主体资格。在六个公司合并重整，六个公司有多个债权人且六个公司的全部财产不足以清偿全部债务的情况下，如果部分债权人因办理了抵押登记而取得优先受偿权，势必导致普通债权人无法得到公平的债务清偿，因此抵押登记行为的设立及其合法性，与普通债权人具有法律上的利害关系。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人福建省闽西公证处答辩称，1、根据《公证法》第二、六、十二条，《公证程序规则》第四十六条，《担保法》第四十三条，《国务院法制办关于行政许可法疑难问题解答》，《最高人民法院审理涉公证民事案件司法解释与适用》的规定，公证机构为非国家行政机构，行使国家证明职能，公证抵押登记不具备行政许可性质和其他行政诉讼行为特点，不属于行政诉讼受案范围。2、根据《行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，上诉人仅是普通债权人，抵押权非因公证抵押登记产生，公证抵押登记只产生对抗其他物权第三人的法律效力。被诉行为并不是对上诉人的权利产生影响，即其与被诉行为不具有法律上的利害关系。因此不具有行政诉讼原告主体资格。3、根据《行政诉讼法》第四十六条规定，2016年11月15日第一次债权人会议召开，上诉人均参加了会议，知晓了被诉行为，其直至2017年8月4日才提出本案诉讼，超过了起诉期限。请求：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人中国建设银行股份有限公司龙岩新罗支行述称，1、建设银行向闽西公证处申请执行证书已经得到新罗区人民法院认可并且执行证书已经立案进入执行程序，建设银行于2012年向公证处申请执行证书，并且向龙岩市中级法院申请强制执行，在执行立案后，龙岩中院对执行证书予以认可同时作出相关执行裁定，上诉人对执行有异议应该向法院提出，而不是提出行政诉讼。2、上诉人提起诉讼的时效已经超过法律规定期限。请求：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人龙岩市长源水电有限公司未向本院提供书面答辩意见。
本院认为，本案的争议焦点有：
1、公证机关办理抵押登记行为是公证行为还是行政行为问题。根据《中华人民共和国公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”第六条规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。”表明公证机构是行使公证职能、承担民事责任的证明机构，明显有别于国家行政机关。第十一条第一款规定：“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构办理下列公证事项：……”第十二条第一款第一项规定：“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构可以办理下列事务：（一）法律、行政法规规定由公证机构登记的事务；……”对于公证机构能够依法办理的公证活动，该法第十一条规定的“公证事项”、第十二条规定的“事务”，表述方式虽存在差异，但均属于第二条规定的公证活动，故应认定公证机关办理抵押登记行为属于公证活动的性质。特别是在《中华人民共和国公证法》第六章“法律责任”中，第四十三条第二款规定“当事人、公证事项的利害关系人与公证机构因赔偿发生争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。”进一步表明《中华人民共和国公证法》从公证机构的职能和属性即行使公证职能、承担民事责任的证明机构、明显有别于国家行政机关角度出发，将公证损害责任纠纷界定为一种民事侵权性质的法律纠纷，并未将公证机关根据第十二条第一款第一项的规定办理公证事务因过错造成损失列入国家赔偿范围，进而表明未将公证机关办理抵押登记行为界定为行政行为性质。综上，公证机关办理抵押登记行为应认定为公证行为，而非行政行为。
2、上诉人能否提起本案诉讼的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”因公证机关办理抵押登记行为不属于行政行为，故本案三上诉人起诉要求撤销被上诉人作出的《抵押登记证书》，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”应依法裁定驳回起诉。原审在未审查本案是否属行政诉讼受案范围的情况下迳行以三上诉人与被诉行为没有利害关系为由裁定驳回起诉理由不当，但结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林 静
审 判 员 黄智勇
审 判 员 丁建岩
二〇一八年二月二十二日
法官助理 严丽梅
书 记 员 张晴雯
附注：引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
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