福建省漳浦县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽0623行初99号
原告张传生，男，1965年10月30日出生，汉族，住漳州市芗城区。
委托代理人陈加元，福建朗马律师事务所律师。
委托代理人陈嘉榕，福建朗马律师事务所律师。
被告云霄县国土资源局，住所地云霄县宝洋社区侨兴路38-39号。统一社会信用代码1135062200389103XG。
法定代表人林长镇，局长。
委托代理人周镇传，云霄县国土资源局副局长。
委托代理人吴文德，福建法益律师事务所律师。
原告张传生不服被告云霄县国土资源局的土地拍卖行政行为，于2016年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月19日立案后，于2016年9月21日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告张传生的委托代理人陈加元、陈嘉榕，被告云霄县国土资源局的副局长周镇传及委托代理人吴文德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张传生于2015年11月26日参加由云霄土地登记发证中心组织的出让人为被告云霄国土资源局的C-1505-2地块国有土地使用权公开拍卖活动。因拍卖流拍，该地块未能成交确认。
原告张传生诉称，2015年11月被告发布《国有土地使用权拍卖出让公告（云国土资告字[2015]5号）》称经云霄人民政府批准，被告决定以拍卖方式出让包括讼争地块在内的二（幅）地块国有土地使用权。其中讼争地块宗地编号为C-1505-2，宗地规划面积1750.11平方米，用地面积798平方米，宗地坐落于云霄元光中学北侧。原告于2015年11月19日将35万元竞买保证金转入被告公告规定的账户，由被告所属收储中心出具收据给原告，并于2015年11月23日把《竞买资格确认书》出具给原告收执，确认了原告竞买人资格。2015年11月26日16时，原告参加在行政服务中心举行的拍卖活动。被告单位具有拍卖资格的工作人员作为拍卖主持人，依照被告发布的《国有土地使用权拍卖须知（2015第05号）》规定的拍卖会程序，主持了此次拍卖活动，宣布C-1505-2地块拍卖以175万元作为起叫价，每次加价5万元，原告以185万元应价后，拍卖主持人连续三次宣布同一应价而没有人再应价后，主持人落槌声响，同时宣布拍卖成交。然而就在主持人落槌宣布成交后，坐在台下的被告法定代表人却在台下宣称该成交价未达保留价，对该成交不能予以确认。根据国土资源局第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十五条第（七）项，其主持人对原告的应价185万元要约，落槌作成交确认，已经对原告的要约作出承认，双方合同已成立并生效。如果被告有设保留价，应依规则在落槌之前宣告，在落槌确认之后再以此为由宣告交易不成，是违约反悔的行为，是不具有法律依据的。根据最高人民法院（2009）行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》特提起行政诉讼，请求判令被告确认原告以185万元竞拍取得云霄元光中学北侧C-1505-2地块规划面积1750.11平方米的土地受让权。
原告向本院提交了以下证据：
A1.云霄国土资源局公开拍卖出让文件（2015）5号公告,意欲证明⑴被告以发布公告的方式，对本案涉案宗地交易发出要约邀请；⑵拍卖须知中的第七点拍卖程序对拍卖的流程及操作规范作了明确的规定：……设有底价或保留价的，出让人应当现场将密封的拍卖底价交给拍卖主持人，拍卖主持人现场开启密封件；……拍卖主持人拍卖宗地的起叫价、增价规则和增价幅度，并明确提示是否设有底价或保留价；……拍卖主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人应价或出价，且该价格不低于底价或保留价的，拍卖主持人落槌表示拍卖成交，并宣布最高应价者为竞得人；成交结果对拍卖人、竞得人和出让人均具有法律效力。最高应价或报价低于底价或保留价的，拍卖主持人宣布拍卖终止（而不是“落槌”）。……确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》，拍卖人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。
A2.竞买资格确认书及收据，意欲证明原告遵照公告的要求，缴交竞买保证金，取得竞买资格。
A3.云霄县人民法院（2016）闽0622民初73号民事案件庭审笔录、案卷材料、及庭审同步录音录像，意欲证明：⑴拍卖现场，主持人在明知有保留价的情况下，连续三次宣布原告的报价而无人应价后落槌，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十五条第（七）项及云霄国土资源局公开拍卖出让文件（2015）5号公告注明的拍卖程序规定，涉案宗地由原告按应价185万元竞得，被告应与原告签订《成交确认书》；⑵被告不与原告签订《成交确认书》不合法，被告应当依法承担法律责任。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定及云霄国土资源局公开拍卖出让文件（2015）5号公告注明的拍卖程序规定，确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》，拍卖人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。
A4.185万元的汇款单，意欲证明原告有履行能力，并且已履行付款义务，被告应依法与原告签订《成交确认书》等后续手续，被告不履行，行为违法。
A5.云霄县人民法院（2016）闽0622民初73号之一民事裁定书，意欲证明原告向云霄县人民法院提起拍卖合同纠纷的民事诉讼，因本案属于行政诉讼的受案范围，不属于民事诉讼受案范围，被裁定驳回起诉，原告的起诉符合法律规定。
被告云霄国土资源局辩称，一、本案国有土地使用权拍卖活动是遵循国土资源部第39号令和5号拍卖须知规定进行,具有法律效力。5号拍卖须知在拍卖前已发到包括原告在内的竞买人手中，原告早已认知并同意，并没有异议。原告参与竞买的前提是在设有保留价的前提下参与拍卖活动，最终竞价应受到保留价的限制，参与拍卖行为应受到拍卖程序规定的约束，并遵循其规定。二、本案由于原告的最高应价人民币185万元明显低于拍卖设定的保留价人民币220万元，拍卖主持人当场宣布拍卖不能成交，符合拍卖程序和5号拍卖须知的规定，应予维护。因为5号拍卖须知第七条第一项第9点规定：拍卖主持人连续三次宣布同一应价或者报价没有人再应价或出价，且该价格不低于底价或者保留价的，拍卖主持人落槌才表示拍卖成交，并宣布最高应价者为竞得人。该条规定已明确竞买人最高应价不低于底价或保留价的，拍卖主持人落槌才能算成交。因原告最高报价低于保留价，主持人当场宣布原告应价没有达到保留价而不能成交终止拍卖，故没有宣布竞得人。作为竞买人的原告必须完全同意接收拍卖须知规定的条件，才有资格参与本案的拍卖活动。而本案原告最高应价为人民币185万元，拍卖保留价为人民币220万元，原告最高应价明显低于拍卖保留价，根据拍卖须知及国土资源部第39号令第十六条规定，该拍卖活动应当依法终止，所以拍卖主持人宣布拍卖依法不能成交终止拍卖是有理有据，符合相关规定。三、原告以被告拍卖主持人落槌为由主张该国有建设用地使用权拍卖成交是断章取义，与事实不符，依法不能予以支持。被告的拍卖主持人在拍卖过程中在没有更高报价的情况下虽有落槌但没有宣布成交，而是宣布终止拍卖，当场宣布原告最高应价未达到拍卖保留价不能成交。原告当场查看拍卖保留价后没有异议。被告的行为是完全遵循法律法规规定的程序进行的。由此可见，被告并不是违约反悔的行为，被告的要约是包含设有保留价的前提下发出的，而是原告最高报价的承诺未达到5号拍卖须知规定的要约要求，才导致拍卖不能成交而拍卖终止。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告云霄国土资源局于2016年10月8日向本院提交了以下证据、依据：
B1.福建省国土资源厅（2002）161号文件,意欲证明主持人吴某具有土地拍卖资格；
B2.云霄国土资源局公开拍卖出让文件（2015）5号公告，意欲证明该宗土地拍卖条件及程序规则等；
B3.国有土地使用权拍卖注意事项，意欲证明拍卖会宣布该宗地拍卖设定拍卖保留价等；
B4.云霄国有土地使用权拍卖保留价通知书，意欲证明设立拍卖保留价220万元并在拍卖活动后当场宣布，原告无异议；
B5.公开拍卖签到表，意欲证明参与竞买人的名单，包括原告在内；
B6.现场竞价记录表，意欲证明现场竞价流拍情况记录；
B7.竞买申请书、竞买资格确认书等，意欲证明参加拍卖活动的竞买人具有竞买资格；
B8.调取证据申请书，意欲证明拍卖主持人宣布拍卖不能成交，终止拍卖；
B9.国土资源部39号令，意欲证明被告主持人宣布拍卖不能成交符合规定。
经庭审质证，针对原告所举的证据，被告云霄国土资源局对证据A1的真实性无异议、证明内容有异议，认为5号须知第7条拍卖程序，明确了讼争地块的拍卖设有保留价，竞买人应价低于保留价，不能成交；对证据A2的真实性无异议；对证据A3的真实性无异议、证明内容有异议，认为庭审笔录中证人证言有部分存在虚假陈述；对证据A4的真实性无异议，但其中汇款35万元是保证金，150万元是拍卖后原告强行汇入的，被告并未在拍卖后要求原告缴纳150万元款项；对证据A5的真实性无异议。对被告云霄国土资源局所举的证据，原告质证如下：对证据B1的真实性无异议，恰好证明主持人作出的行为具有法律效力；对证据B2的真实性无异议，但认为（1）本案争议焦点在于：“落槌是否意味成交”。本案中，被告没有提供拍卖现场的录音录像，其在本案提供的证据不足以证实其作出的行政行为合法。在云霄民事诉讼纠纷案件的庭审光盘中，证人吴某在庭审中明确表示落槌意味着成交。（2）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条明确规定了：“竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可以根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。”而本案拍卖活动中，主持人并无就保留价的相关情况作出提示，从而致使原告应价低于保留价；对证据B3、B4、B5、B6、B7、B8、B9的真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告云霄国土资源局对原告证据A1、A2、A3、A4、A5的真实性均无异议,原告张传生对被告的证据B1-B9的真实性均无异议，上述证据经本院审查形式合法、内容客观真实，且与本案具有关联性，可以作为定案依据，本院予以确认。
经审理查明，2015年11月5日，被告云霄国土资源局发布（2015）5号公开拍卖出让文件（包含规划设计条件通知书2015云规条字011号、012号，国有土地使用权拍卖须知2015第05号，出让公告），决定以拍卖方式公开出让包含讼争址在元光中学北侧，宗地编号C-1505-2在内等两宗国有土地使用权。国有土地使用权拍卖须知（2015第05号）第七条拍卖程序第一项第5目规定：“拍卖主持人宣布拍卖宗地的起叫价、增价规则和增价幅度，并明确提示是否设有底价或保留价。在拍卖过程中，拍卖主持人可根据现场情况调整增价幅度”、第9目规定：“拍卖主持人连续三次宣布同一应价或者报价没有人再应价或出价，且该价格不低于底价或者保留价的，拍卖主持人落槌表示拍卖成交，并宣布最高应价者为竞得人；成交结果对拍卖人、竞得人和出让人均具有法律效力。最高应价或报价低于底价或保留价的，拍卖主持人宣布拍卖终止”；第八条竞价规则第三项规定：“本次拍卖设有保留价，竞买人最后应价未达到保留价时，拍卖主持人终止拍卖活动。2015年11月19日，原告张传生在拍卖出让公告规定的时间内向云霄土地收购储备中心缴交35万元竞买保证金。2015年11月23日，经原告张传生申请，被告云霄国土资源局确认原告张传生具备参加本次国有土地使用权拍卖竞买资格，并通知于2015年11月26日16时在云霄行政服务中心二楼举行拍卖活动。2015年11月26日15时30分，被告云霄国土资源局经专题会议研究确定本案讼争的宗地编号C-1505-2地块国有土地使用权拍卖保留价为220万元。拍卖活动如期举行，拍卖开始前，拍卖主持人（云霄国土资源局工作人员，具有国有土地招标拍卖主持人资格）宣布本次拍卖设有保留价。经现场竞价，原告张传生报价185万元后，经拍卖主持人连续三次宣布185万元报价没有人再应价或出价，拍卖主持人落槌并说恭喜，经被告工作人员提醒随即表示不好意思，应价未达保留价，终止了拍卖，并在现场竞价记录表中记载流拍。2015年12月2日，原告张传生向云霄土地收购储备中心转账150万元。尔后，原告向云霄县人民法院提起民事诉讼，要求1.确认原告竞拍取得址在云霄元光中学北侧（宗地号C-1505-2号）地块土地出让权；2.判决被告将址在云霄元光中学北侧（宗地号C-1505-2号）地块土地使用权按185万元价格出让给原告。云霄县人民法院于2016年1月4日立案受理，审理后于2016年8月10日作出（2016）闽0622民初73号之一民事裁定书，认定被诉行为属于行政诉讼受案范围，裁定驳回原告张传生的起诉。原告张传生遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（2009）行他字第55号关于“……土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”的规定，原告张传生参加国有土地竞买过程中对拍卖行为不服提起行政诉讼，符合法律规定，具备原告主体资格。被告云霄县国土资源局作为云霄县人民政府土地行政主管部门，负责云霄行政区域内土地的统一管理和监督工作。根据《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，被告云霄国土资源局具有依法行使国有建设用地使用权拍卖的行政职权，是本案适格被告。被告云霄国土资源局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定及云霄国土资源局2015第05号国有土地使用权拍卖须知，进行本案讼争国有建设用地使用权的公开拍卖，在原告最终应价低于保留价的情况下，拍卖主持人落槌，随即在其他工作人员提醒下表示歉意而终止拍卖。本案争议的焦点在于拍卖主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价，拍卖主持人落槌是否表示拍卖成交，落槌后能否终止拍卖。本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》作为国土资源部为规范国有建设用地使用权出让行为，根据相关法律法规而制定的部门规章，是对招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的特别规定，本案拍卖行为应当按照该特别规定进行。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十五条规定：“拍卖会依照下列程序进行：（一）主持人点算竞买人；（二）主持人介绍拍卖宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工和竣工时间以及其他有关事项；（三）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度。没有底价的，应当明确提示；（四）主持人报出起叫价；（五）竞买人举牌应价或者报价；（六）主持人确认该应价或者报价后继续竞价；（七）主持人连续三次宣布同一应价或者报价而没有再应价或者报价的，主持人落槌表示拍卖成交；（八）主持人宣布最高应价或者报价者为竞得人。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条第一款规定：“竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。”本案拍卖主持人在竞买人最高报价未达到保留价落槌，未宣布竞得人前终止拍卖，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条第一款关于“应当终止”的规定，且及时有效地避免了国有资产的损失，行为合法有效。原告请求判令被告确认原告以185万元竞拍取得云霄元光中学北侧C-1505-2地块规划面积1750.11平方米的土地受让权理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张传生的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告张传生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 林志晖
人民陪审员 张文龙
人民陪审员 陈贵珍
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 张小祥
附主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。