重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝05行终208号
上诉人(原审原告)开县咸亨养殖场（个体独资企业）。住所地：重庆市开州区敦好镇碗家村**组。
投资人王频，男，1966年11月11日出生，汉族。户籍地：重庆市开州区。
被上诉人(原审被告)重庆市开州区国土资源和房屋管理局（原开县国土资源和房屋管理局）。住所地：重庆市开州区开州大道中段***号。
法定代表人李宁川，局长。
委托代理人吕代春，该单位工作人员。
委托代理人邱德宏，重庆四方律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)重庆市国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市渝中区人和街**号。
法定代表人董建国，局长。
上诉人开县咸亨养殖场因诉被上诉人重庆市开州区国土资源和房屋管理局（以下简称开州国土房管局）、重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）土地行政处罚及行政复议一案，不服重庆市南岸区人民法院（2016）渝0108行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月20日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，开县咸亨养殖场其工商注册登记类型为个人独资企业，投资人为王频，住所地为重庆市开州区敦好镇碗家村12组。2012年7月26日，开州区敦好镇碗家村12组村民潘玖新、潘玖冬、潘玖国、潘玫忪、潘玖付、谭和春、尹光友、曹吉成作为甲方，王频作为乙方，敦好镇碗家村12组作为丙方签订了《土地承包权转让协议》，协议约定，由王频租用碗家村12组村民潘玖新、潘玖冬、潘玖国、潘玫忪、潘玖付、谭和春、尹光友、曹吉成8户承包地344.1平方丈，修建山羊养殖场，租期15年，到期终止由承包方拆除复耕。2012年8月，王频未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准用地，在敦好镇碗家村12组土地修建开县咸亨养殖场，2013年3月建设完工，同年4月经开县畜牧局验收合格后于5月投入使用。2015年9月10日，开县敦好镇人民政府向开州国土房管局发出《关于移送王频涉嫌违反相关规定线索的函》（敦府函[2015]119号）。在立案或者不予立案呈批前，2015年11月6日，执法监察部门负责人签署“同意会审核查后确定是否立案”的意见。在《立案呈批表》中，2015年11月16日，执法监察工作机构经办人员对初步确定的事实提出其处理意见后，当日，执法监察工作机构负责人在该《立案呈批表》上签署“同意立案”的意见。同日，国土资源主管部门负责人在该《立案呈批表》签署“同意”的意见。2015年11月16日，开州国土局对王频涉嫌非法占用基本农田修建养殖场予以立案。之后，开州国土房管局对王频、潘玖新、蒋光轩、邹小友、李明轩等人进行调查并形成了《调查笔录》。2016年1月28日，经委托重庆二零五测绘有限公司对开县咸亨养殖场实地勘测，并形成了开县咸亨养殖场平面图和套规图，经套合比对《开县敦好镇土地利用总体规划图》（2006-2020年），该区域属基本农田保护区，认定开县咸亨养殖场占用基本农田2786㎡，其中，建筑和空坝硬化占地共计1343.64㎡（建筑占地1084.01㎡、空坝硬化占地259.63㎡）、养殖场草场用地1442.36㎡(未破坏耕作层)。2016年2月22日，开县国土房管监察大队作出《关于申请查处开县咸亨养殖场涉嫌违法用地案件延期的请示》，申请对查处该案延期30个工作日。2016年2月25日，开州国土房管局作出《关于同意查处开县咸亨养殖场涉嫌违法用地案件延期的批复》。之后进行调查、收集证据、委托测绘单位现场勘测、比对套合确认，在调查取证的基础上，案件承办人于2016年2月29日起草了《关于开县咸亨养殖场占用敦好镇碗家村12组土地建养殖场的调查报告》，对收集的证据、案件事实进行认定，确定违法性质和法律适用，提出处理建议。经内部审核后，提交执法监察局局长办公会审理，制作了《案件会审记录》，作出处理意见。2016年3月3日，开州国土房管局向开县咸亨养殖场投资人王频送达了《行政处罚告知书》，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。开县咸亨养殖场在规定期限内未提出异议，未提出陈述、申辩、听证要求。2016年3月7日，开州国土房管局作出开县国土房管罚[处罚决定]（2016）6号《行政处罚决定书》，认定开县咸亨养殖场未经县级以上人民政府批准用地，擅自占用并破坏敦好镇碗家村12组1343.64㎡基本农田修建养殖场，其行为已违反了《基本农田保护条例》第十七条之规定，属非法占用基本农田。根据《基本农田保护条例》第三十三条之规定，经研究决定作如下处罚：责令开县咸亨养殖场拆除在非法占用敦好镇碗家村12组1343.64㎡基本农田上的构建筑物，恢复原种植条件；处28元/㎡的罚款共计37621元。并于当日送达给开县咸亨养殖场投资人王频。开州国土房管局于2016年3月24日作出《限期履行行政处罚决定通知书》，并于当日送达给开县咸亨养殖场投资人王频。开县咸亨养殖场对开州国土房管局作出的《行政处罚决定书》不服，向市国土房管局申请行政复议，要求撤销《行政处罚决定书》和调整土地规划准许其合法使用土地。市国土房管局于2016年4月1日收到开县咸亨养殖场提起的《行政复议申请书》。经审查，市国土房管局认为开县咸亨养殖场提交的行政复议申请材料不齐全，于2016年4月7日作出《行政复议补正申请书》，要求开县咸亨养殖场补正相关材料。2016年4月13日，市国土房管局收到开县咸亨养殖场的补正材料。经审查，符合受理条件，市国土房管局予以受理，并于2016年4月19日向开州国土房管局发出《行政复议答复通知书》。2016年4月28日，开州国土房管局向市国土房管局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。市国土房管局依法对该案进行书面审理，通过审查相关材料后，市国土房管局于2016年6月6日作出渝国土房管复[2016]62号《行政复议决定书》，维持了开州国土房管局作出的原具体行政行为。开县咸亨养殖场于2016年6月13日收到了邮寄送达的《行政复议决定书》后仍不服，起诉请求撤销开州国土房管局作出的《行政处罚决定书》和市国土房管局作出的《行政复议决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《基本农田保护条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”开州国土房管局作为土地行政主管部门，对本行政区域内发生的违反土地管理法律、法规的行为依法具有法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，上诉人开县咸亨养殖场选择向上一级主管部门即市国土房管局申请行政复议，符合法律规定，市国土房管局对本案依法具有法定职权。
开州国土房管局接到开县敦好镇人民政府向其发出的《关于移送王频涉嫌违反相关规定线索的函》，进行核查后按规定立案。经审查《土地承包权转让协议》，对王频、潘玖新等人进行调查并形成了《调查笔录》，委托重庆二零五测绘有限公司实地勘测，形成开县咸亨养殖场平面图和套规图，经套合比对《开县敦好镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）等证据，能够形成证据锁链证明开县咸亨养殖场的投资人王频未经县级以上人民政府批准用地，擅自占用并破坏敦好镇碗家村12组基本农田1343.64㎡修建养殖场的事实，开州国土房管局认定事实清楚。
2015年9月10日，开州国土房管局接到开县敦好镇人民政府向其发出的《关于移送王频涉嫌违反相关规定线索的函》后，进行立案、调查、收集证据、委托测绘单位现场勘测、比对套合确认，在调查取证的基础上，案件承办人对收集的证据、案件事实进行认定，确定违法性质和法律适用，提出处理建议，起草了调查报告，经内部审核后，提交执法监察局局长办公会审理，制作了《案件会审记录》，作出处理意见。期间，办理延长查处该案件期限的手续，在法定期限内于2016年3月3日向开县咸亨养殖场投资人王频送达了上述《行政处罚告知书》，告知其享有陈述、申辩、听证的权利。开州国土局于2016年3月7日作出《行政处罚决定书》后于当日送达开县咸亨养殖场投资人王频。之后，于2016年3月24日作出《限期履行行政处罚决定通知书》并送达。开州国土房管局作出《行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，程序合法。
《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田、涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件规定，各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。本案中，开县咸亨养殖场投资人王频占用敦好镇碗家村12组基本农田修建养殖场，违反前述法律规定；其它部门和乡镇畜牧站诸如选址定点、检查验收、村社同意转让集体土地等行为不能代表土地审批。开县国土房管局对开县咸亨养殖场作出的行政行为，适用法律并无不当。
市国土房管局于2016年4月1日收到开县咸亨养殖场提交的《行政复议申请书》。经审查，认为开县咸亨养殖场提交的行政复议申请材料不齐全，于2016年4月7日作出《行政复议补正申请书》，要求其补正相关材料。4月13日，市国土房管局收到补正材料，经审查，符合受理条件，予以受理，并于同月19日向开州国土房管局发出《行政复议答复通知书》。经依法审查相关材料后，市国土房管局于2016年6月6日作出《行政复议决定书》并依法送达。市国土房管局作出该《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款之规定，程序合法。
综上所述，开州国土房管局、市国土房管局作出的行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。开县咸亨养殖场提出请求撤销开州国土房管局作出的《行政处罚决定书》和市国土房管局作出的《行政复议决定书》，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回开县咸亨养殖场要求撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求。
上诉人开县咸亨养殖场不服原审判决，上诉认为养殖场占用基本农田责任不在于上诉人，而在于所在开州敦好镇人民政府及村镇建设管理所没有严格履行审批职责和告知义务所致；上诉人在取得敦好镇人民政府及该镇村镇建设管理所出具载明有“土地手续合法，不属于非法用地”等内容的《企业住所证明》，并经畜牧局验收合格，取得了工商营业执照，不存在擅自未经批准建设的行为；且上诉人所在村镇存在大量类似侵占基本农田的违法事实，仅对上诉人处罚属选择性执法。上诉请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担诉讼费用；同时要求本院追加重庆市开州区敦好镇人民政府为本案第三人。
被上诉人开州国土房管局、市国土房管局未向本院提交答辩状。
各方当事人向原审法院举示的证据经原审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与原审法院查明的事实无异，在此不再赘述。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”以及《基本农田保护条例》第二十九条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正”之规定，被上诉人开州国土房管局具有作出本案被诉《行政处罚决定书》的主体资格和职权。
本案中，被上诉人开州国土房管局收到开县敦好镇人民政府发出的《关于移送王频涉嫌违反相关规定线索的函》后，依法立案，经审查《土地承包权转让协议》，对王频、潘玖新等人进行调查了解，并委托测绘公司进行实地勘测，形成上诉人占地的平面图和套规图，经套合比对《开县敦好镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）等证据，认定上诉人未经有权机关批准用地，擅自占用并破坏基本农田1343.64㎡修建养殖场的事实。在依法延长审理期限并依法送达《行政处罚告知书》告知上诉人享有陈述、申辩、听证的权利的情况下，经内部研究审核，认为上诉人的行为违反《基本农田保护条例》第十七条之规定，属非法占用基本农田，根据《基本农田保护条例》第三十三条之规定，作出本案被诉《行政处罚决定书》并依法送达，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，被上诉人市国土房管局具有根据上诉人行政复议申请，作出本案被诉《行政复议决定书》的法定职权和职责。市国土房管局收到上诉人的《行政复议申请书》后，依法要求其补正相关材料，并在收到补正材料后依法予以受理、发出《行政复议答复通知书》，在审查相关材料后，于法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，程序合法。
至于上诉人向本院提出其违法占用基本农田责任在于重庆市开州区敦好镇人民政府、并要求追加其为本案二审第三人的问题。因该镇政府既非本案行政行为相对人，亦与本案被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》无利害关系；本案上诉人违法占用基本农田是否系重庆市开州区敦好镇人民政府违法行为所致，不属本案审理范围。故对上诉人提出的前述请求和理由，本院依法不予支持。上诉人提出所在村镇大量存在类似占用基本农田而仅对其处罚的问题，上诉人可依法向国土等主管部门举报，但该理由不能免除其违法占用基本农田而依法受到行政处罚的法律后果。
综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人开县咸亨养殖场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 封 莎
审 判 员 曾 平
代理审判员 何小莉
二〇一七年六月十六日
书 记 员 王俞环