四川省荥经县人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)川1822行初1号
原告江苏宝业建设有限公司,住江苏省淮安市福州路东侧（民营工业院内）。
法定代表人王中华，该公司董事长。
委托代理人韩柏，该公司员工。
委托代理人谭晓龙（特别代理），四川法之识律师事务所律师。
被告荥经县城乡规划和住房保障局，住所地荥经县荥兴路东二段56号。
法定代表人石华雷，该局局长。
委托代理人刘燕，四川三龙师事务所律师。
委托代理人罗颖，四川三龙师事务所律师。
原告江苏宝业建设有限公司与荥经县城乡规划和住房保障局行政处罚一案，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日受理后，于2016年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在2016年1月26日向本院提交了证据及答辩状。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告江苏宝业建设有限公司委托代理人韩柏、谭晓龙，被告荥经县城乡规划和住房保障局委托代理人刘燕、罗颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告江苏宝业建设有限公司诉称，原告参与荥经县“4.20”灾后恢复重建荥经县民主后街改扩建工程投标并被确定为第一中标候选人。2015年3月27日，荥经县公路养护段以原告拟派的项目经理有在建工程的为由，取消了原告的第一中标候选人的资格，不予退还保证金。原告遂向荥经县城乡规划建设和住房保障局申诉，并提供了相应的证据，但被告与2015年6月24日下发荥规建住保【2015】69号文，对原告做出了取消原告的第一中标候选人的资格，投标保证金不予退还的处理决定。
原告认为，被告的行政处罚缺乏事实依据，作出处罚决定的事实及理由缺乏证据的支持；且处罚程序违法，未告知原告有依法要求举行听证的权利，未给原告陈述辩解的机会。为此原告特提出行政诉讼请求依法裁判，维护原告的合法权益。
原告向本院提交了以下证据：
1、法人身份证明、营业执照、组织机构代码。证明目的：原告主体身份；
2、荥经县公路养护段第84号文件。证明目的：荥经县公路养护段对原告的处理意见；
3、荥规建住保（2015）第69号文件。证明目的：被告对于原告作出行政处罚的事实；
4、中标候选人变更公示。证明目的：变更中标候选人的事实；
5、网上银行电子回单。证明目的：证明原告向招标方交纳投标保证金；
6、关于申请调回项目经理陈肃通函。证明目的：证明被告的行政处罚缺乏事实依据。
被告对原告提供的证据质证意见：
1、没异议；
2、真实性合法性没异议，但是对于它的证明目的有异议，它并不是超越职权；
3、真实性合法性没异议，但是对于它的证明目的有异议，它并不是超越职权；
4、没有异议；
5、没有异议；
6、关于申请调回项目经理陈肃通函对于真实性合法性关联性都有异议，且达不到原告证明的目的，因为原告所说内容没有支撑。
荥经县城乡规划和住房保障局辩称，1本案的基础事实为：项目招标人荥经县公路养护段根据《招标文件》的规定取消了原告的第一中标人的候选资格并不予退还保证金系招标人作为平等主体作出的民事行为。2荥规建住保【2015】69号文《荥经县城乡规划建设和住房保障局关于对江苏宝业建设有限公司的处理意见的通知》并非是被告对原告作出的行政处罚行为，荥规建住保【2015】69号文不具有行政处罚的实质要件，结合《行政处罚法》第八条“行政处罚种类(1)警告（2）罚款（3）没收违法所得，没收非法财物；（4）责令停产停业（5）暂扣或吊销许可证、暂扣或者吊销执照（6）行政拘留（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚”和《招投标法》第54条的规定，现行法律并未设定“取消中标候选人资格、没收投标保证金”的行政处罚种类，因此，被告的通知并非是法律规定的行政处罚。且《行政处罚法》第三十九条规定“行政机关依照本法第三十八条的规定给予了行政处罚应当制作行政处罚决定书”而本案中被告只是对原告与招标人荥经县公路养护段之间《关于荥经县公路养护段对江苏宝业建设有限公司取消中标候选人资格保证金不予退还处罚的申诉》的恢复，并非是对原告进行行政处罚继而作出的《行政处罚决定书》。所以被告请求法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交了以下证据：
1、组织机构代码证、法定代表人职务证明、法定代表人身份。证明证明目的：被告的主体身份；
2、营业执照、法定代表人身份证明、身份证复印件。证明目的：原告主体身份；
3、荥发改经信投资（2014）493号文。证明目的：“4.20”灾后恢复重建荥经县民主后街该扩建工程由荥经县发改经信局审批通过，业主单位为荥经县公路养护段，审批文件中明确对“招投标活动”做了严格和细致的要求；
4、招标文件（摘录）证明目的：招标文件第二章《投标人须知》第1.4.1条对投标人的资质条件、能力和信誉作做了明确的规定，其中对项目经理（建造师）的要求包含“参加本项目投标时没有在其他未完工项目担任项目经理，中标后至完工前也不得担任其他项目经理”第1.4.3条限制投标的情形第（15）项规定“半年内在所有招投标和合同履行过程中有被监督部门行政处罚的”第10.16对顶了取消候选人资格：第10.23条规定有下列情形之一的应当认定为虚假投标行为“1投标文件存在虚假的，具体包括提供虚假企业资质、项目经理等人员资格、企业业绩及相关人员业绩等”;同时该条第二款明确规定了违反该条款的行政处罚种类；第3.4.4“投标保证金不予退还的情形”规定“投标人在投标活动中串通投标、弄虚作假的，投标保证金不予退还；
5、投标文件。证明目的：证明江苏宝业公司投标时承诺严格按招标文件的要求提交资质文件要求递交项目经理相关人员的资格证明，并对真实性及责任进行了书面声明：原告交纳投标保证金40万元；
6、中标候选人变更公示。证明目的：经重新评标后，第一候选人为原告。
7、淮安市淮安区招标投标管理办公室文件、涟水县2014年农业综合开发存量资金土地治理项目土建工程招标公告、涟水县2014年农业综合开发存量资金土地治理项目土建工程中标结果公示。证明目的：原告作为中标候选人后其他候选人于2015年3月17日向荥经县交通局对原告江苏宝业建设有限公司获取中标候选人一事提出质疑：质疑原告存在限制投标的情形、存在项目经理参加本项目投标时疑在其他未完工项目担任项目经理。质疑人提供了相关的证据资料；
8、荥经县城乡规划建设和住房保障局关于请求核实陈肃通是否担任在建工程项目经理的函（2015年3月9日）证明目的：被告接收招标方的委托，向涟水县农业资源开发局核实；陈肃通是否担任涟水县2014年农业综合开发存量资金土地治理项目第五标段项目经理、工程是否完工、有无项目经理变更情况；
9、涟水县农业资源开发局关于荥经县住建局核实陈肃通是否担任在建工程项目经理的答复（2015年3月19日）江苏宝业建设集团农业综合开发存量资金土地治理项目第五标段工期210天且正在施工中；
10、荥经县公路养护段关于对江苏百叶建设有限公司处理意见的通知(2015年3月27日)证明目的：招标人通过调查核实的情况，并根据招标文件的规定，取消江苏宝业建设有限公司在本项目的第一名中标人的候选人资格，投标保证金不予退还。这个行为是由养路段做出的；
11、中华人民共和国招投标法、中华人民共和国招投标发实施条例。证明目的：被告对招投标活动进行监督和对申诉回复的法律依据。荥经县69号文仅仅是一个回复而并非是处罚意见；
12、关于荥经县养护段对江苏宝业建设有限公司取消中标资格保证金不予退还处罚的申诉。证明目的：原告对招标人取消其中标资格保证金不予退还的意见有异议，于2015年4月2日向被告等部门进行申诉；
13、荥经县城乡规划建设和住房保障局关于对江苏宝业建设有限公司处理意见的通知（2015年6月24日）证明目的：69号文仅仅是一个通知，并非原告方所诉的行政处罚决定，被告在收到原告申诉后，通过调查认为招标方不存在违反法律规定的行为，于2015年6月24日作出回复的通知。该通知仅是对被告申诉的回复，而非行政处罚的类型。证明：被告是作为行政监督部门对江苏宝业建设有限公司的一个回复。
原告对被告提供的证据质证意见：
1、2、3、4、5、6无异议；
7、复印件，且与本案无关联性能；
8、无法确定真实性；
9、真实性无异议，反而证明了被告的越权处罚；
10、11、无异议；
12、无异议；
13、证明了被告的越权处罚行为。
针对原、被告提供的证据，双方的质证意见，本院综合予以确认。
经审理查明，2014年12月30日经荥发改经信投资（2014）493号文批复，同意荥经县公路养护段启动荥经县“4.20”灾后恢复重建荥经县民主后街改扩建工程项目。据此原告投标并被确定为第一中标候选人。公示后，经他人提出书面质疑，2015年3月27日，荥经县公路养护段以原告拟派的项目经理有在建工程的为由，取消了原告的第一中标候选人的资格，不予退还保证金的处理意见。原告遂向荥经县城乡规划建设和住房保障局等单位提交“关于荥经县养护段对江苏宝业建设有限公司取消中标资格保证金不予退还处罚的申诉”，被告经调查后于2015年6月24日下发荥规建住保【2015】69号文，再次函告原告：取消原告的第一中标候选人的资格，投标保证金不予退还的通知。原告认为，被告的行政处罚缺乏事实依据，作出处罚决定的事实及理由缺乏证据的支持；且处罚程序违法，未告知原告有依法要求举行听证的权利，未给原告陈述辩解的机会。为此原告提出行政诉讼。
本院认为，原告江苏宝业建设有限公司参与荥经县公路养护段“4.20”灾后恢复重建荥经县民主后街改扩建工程项目。双方之间依照招标文件的规定进行的活动，均应受此文件约束，因此荥经县公路养护段以招标文件的规定对原告江苏宝业建设有限公司的处理意见是平等主体之间的民事行为，此纠纷属民事诉讼范畴。当然原告同时也可依《中华人民共和国招投标法》第六十五条的规定向招标人提出异议或向有关行政监督部门投诉。根据《四川省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动投诉处理办法》第九条投诉前置条件规定：“依法应先向招标人提出异议的，投诉人应依法先向招标人提出异议，招标人应在规定时限内作出答复，异议答复期间不计算在内。投诉人认为招标人的答复不符合法律、法规、规章规定或招标人在规定时间内未答复的，方可依法投诉。”本案中原告未向法庭提供其向招标人（荥经县养护段）提出过异议的证据，不符合投诉的前置条件。原告江苏宝业建设有限公司虽然以“关于荥经县养护段对江苏宝业建设有限公司取消中标资格保证金不予退还处罚的申诉”向被告等单位提出了要求，但其形式要件与实质要件均不符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，被告荥经县城乡规划建设和住房保障局核查后对原告申诉所作的意见回复，不是被告重新作出的行政管理行为，而只是对荥经县公路养护段处理意见的重申，该行为不影响相对人的权利义务，即不属于行政审判权限范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项的规定，裁定如下：
驳回原告江苏宝业建设有限公司的起诉。
根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。所预交50元本裁定生效后由本院退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省雅安市中级人民法院。
审 判 长 潘小华
审 判 员 刘晓鹏
人民陪审员 伍崇锦
二〇一六年五月十七日
书 记 员 钟云川