湖南省长沙县人民法院
民 事 判 决 书
(2016)湘0121民初5762号
原告长沙县安沙镇新华村新屋村民小组，住所地湖南省长沙县安沙镇新华村。
负责人罗海清，组长。
委托代理人瞿新科，湖南天地人律师事务所律师。
被告长沙市日松管业有限公司，住所地湖南省长沙县安沙镇新华村。
法定代表人李迎春。
被告长沙县安沙镇人民政府，住所地湖南省长沙县安沙镇安沙南路48号。
法定代表人李洪。
以上两被告委托代理人范国军，湖南星沙律师事务所律师。
原告长沙县安沙镇新华村新屋村民小组（以下简称新屋组）诉被告长沙市日松管业有限公司（以下简称日松公司）、长沙县安沙镇人民政府（以下简称安沙镇政府）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。
原告请求本院判令：1、2011年5月31日被告日松公司与被告安沙镇政府设立的长沙安沙工业小区工程建设指挥部签订的《使用土地协议书》无效；2、判令被告日松公司返还原告6.3055亩土地。
被告日松公司答辩要点：原、被告之间的土地流转合同关系，已经过（2015）长中民一终字第05102号民事判决书予以确认，且同时确认日松公司在所流转土地上的建筑属于临时建筑，未用于工业用地建设，土地性质并未改变。
被告安沙镇政府的答辩要点与日松公司一致。
查明的事实
根据各方当事人的诉辩主张和举证质证情况，本院确认如下法律事实：
一、双方当事人无争议的事实：
1、2009年12月，新华村（甲方）与新屋组（乙方）签订一份《协议书》，约定：“为了充分利用土地资源，发挥土地的效益，同时为了减轻种田费用，改善水利条件，经甲方与乙方协商，经乙方户主大会讨论通过，由甲方负责将乙方境内的鲁家坡山塘扩容以增加蓄水量，将被淤积而无法利用的灵公塘及两边已荒废的稻田共计4.41亩交甲方开发利用，具体事项如下：一、该宗土地经甲方双方共同协商且经乙方户主大会讨论通过而将开发主权交由甲方，故乙方不得干涉甲方的开发利用。二、由甲方负责将乙方境内的鲁家坡山塘扩容以增加蓄水量，扩容费用由甲方负担，但不负担扩容后的塘基加固，扩容所产生的土方将运至该宗土地上填埋。三、经甲方双方协商，甲方以18600元/亩的土地补偿费和1800元/亩的青苗补偿费补偿给乙方，共计补偿89964元，主权将自动转让给甲方。四、付款方式：款项将于2009年古历年前一次性付清。等等。”协议上由甲方代表黄自力、乙方代表黄双红（时任组长）签字，并加盖各自单位公章。
2、2010年1月26日，新华村（甲方）与“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”（乙方）签订一份《土地流转协议书》，约定：“一、土地位置：位于新华村×××屋组鲁家坡，林地小班号为207号（协议上写明为217号，系笔误），原正大桔园围墙外；二、土地面积及流转期限：乙方使用甲方土地面积为6.873亩，流转使用期限为50年；三、流转价格：流转费及青苗补偿共计196419元；四、其他约定：乙方不得改变土地用途，不得影响周围农户的生产生活，甲方负责该土地的协调工作。等等。”
3、2011年5月31日，“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”（甲方）与日松公司（乙方）签订《使用土地协议书》一份，约定：“一、土地位置：乙方因项目建设需要使用甲方部分国有土地，造成土地边角余料，甲方经与村、组及村民代表议定，同意乙方使用位于原××××集团××（现长沙市日松管业有限公司用地）红线外的部分边角余料土地。二、土地面积及使用期限：乙方使用甲方土地面积为6.873亩，使用期限为50年，与长沙市日松管业有限公司国有土地使用期限同期。三、土地价款及支付方式:乙方按每亩8.8万元付给甲方土地两费、青苗设施费等费用。签订本协议后由乙方一次性付给甲方。四、双方约定其他事项：1、乙方不得改变土地用途，也无权将该土地租赁给第三方使用。2、如该土地遇转征国有建设用地，乙方无条件服从和支持。等等。”
4、2011年5月6日，新华村（出租方兼甲方）与日松公司（承租方兼乙方）签订一份《关于日松管业有限公司租用村级土地的协议》，约定：“……现将甲方位于新屋组境内一宗土地的使用权转让给乙方使用，具体事项协议如下：一、转让范围、面积及时间。该宗土地在日松管业有限公司以南（附图），面积为2亩，租用期限为乙方在使用红线图内土地使用期同步。二、租赁价格为30000元/亩，合计租赁价为60000元整，款项在签订协议时一次性付清。三、双方职责和义务。1、……在租用期内，该处山地由乙方版主经营，但不能建永久性的建筑物。甲方及原山地承包户不得再以任何借口向乙方索要任何补偿。等等。”
5、2011年5月7日，新华村（甲方）与新屋组（乙方）签订一份《关于新屋组土地交村委会开发利用的协议书》，约定：“……甲方负责将乙方境内的一宗土地租赁给日松管业公司有限公司使用，具体事项协议如下：一、该宗土地经甲乙双方共同协商且经乙方户主大会讨论通过而将开发主权交由甲方，故乙方不得干涉甲方的开发利用。二、由甲方负责将该宗土地租赁给日松管业有限公司使用(不得建永久性建筑物)，使用期限为该企业红线图内土地使用期同步。三、该宗土地为1.47亩，经甲乙双方协商，甲方以20000元/亩的土地补偿费和1800元/亩的青苗补偿费补偿给乙方，共计补偿费用32046元，农户补偿费13820元，主权将自动转让给甲方。四、付款方式：款项将于签订协议时一次性付清。等等。”协议上由甲方代表黄自力、乙方代表黄双红（时任新屋组组长）、杨梅芳、易炳炎等分别签名，并加盖各自单位公章。协议签订当天，新屋组收到新华村转交的日松公司土地租赁费32046元，并向新华村出具收据。
6、日松公司以出让方式取得面积为18326平方米的工业用地，土地使用权限至2061年4月1日止。上述协议签订后，日松公司将协议项下的土地用围墙围在厂区内，主要用于堆放企业生产的工业产品，并在该处地上栽了树、建造了传达室、铺筑了水泥路等，但未办理合法的工业用地手续。
7、“长沙毛塘工业小区工程建设指挥部”系安沙镇政府于2003年7月25日设立，下设办公室，办公地点设在毛塘工业小区，无独立民事主体资格。2008年10月10日，安沙镇政府将该指挥部更名为“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”。
8、原告新屋组曾以恢复原状纠纷诉至本院，请求判令：日松公司对占用原告的8.3055亩土地恢复原状并返还原告并赔偿损失，新华村、长沙县安沙镇人民政府作为第三人参加了诉讼。新屋组选择以侵权纠纷进行诉讼，本院认定日松公司通过合同行为取得新屋组8.3055亩土地使用权，不属非法侵占为由驳回了新屋组的诉讼请求。后新屋组上诉至长沙市中级人民法院，长沙市中级人民法院作出的（2015）长中民一终字第05102号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。后新屋组将（2014）长县民初字第04465号一案所涉被告日松公司及第三人新华村、长沙县安沙镇人民政府拆分起诉，以合同纠纷为由分别诉至本院，本院以新屋组并未提供新的证据，且裁判文书发生法律效力后也未发生新的事实，原告新屋组对被告新华村的起诉系重复起诉为由驳回新屋组起诉。后新屋组上诉至长沙市中级人民法院，长沙市中级人民法院作出的（2016）湘01民终字第4782号民事裁定书，撤销本院作出的裁定，指令本院进行审理。
二、双方当事人有争议的事实
1、2011年5月31日被告日松公司与被告安沙镇政府设立的“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”签订的《使用土地协议书》是否有效。新屋组认为，安沙镇与“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”在未经原告同意的情况下将属于原告的土地进行处分属于无权处分行为，系无效民事行为，且日松公司占用土地后改变了土地用途，故该《使用土地协议书》无效。安沙镇政府、日松公司均认为，双方通过合同方式合法流转了诉争土地，且事后取得了新屋组同意并给予补偿，土地流转合法有效，且该土地性质并未改变，《使用土地协议书》合法有效。本院认为，《使用土地协议书》流转土地为新屋组集体所有，应当征得新屋组同意。2009年12月，新华村与新屋组签订《协议书》，将新屋组所有的4.41亩土地交给新华村开发利用，并对补偿作出约定。关于此《协议书》的效力问题，新屋组亦在本院提起诉讼，本院作出（2016）湘0121民初5763号民事判决，认定《协议书》有效。2010年1月26日，新华村与“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”签订《土地流转协议书》，将新屋组所有的6.873亩土地流转给“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”。根据现有证据，《土地流转协议书》中所载的6.873亩土地中有4.41亩是新华村与新屋组签订协议后从新屋组手中流转而来，对该4.41亩土地，新华村有权处分。后2011年5月31日被告日松公司与被告安沙镇政府设立的“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”签订的《使用土地协议书》，安沙镇政府将其从新华村手中流转而来6.873亩土地流转给日松公司，同理，对所涉的4.41亩土地，安沙镇政府有权处分，流转有效。根据我国相关法律的规定，虽然农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，可以流转，但未经依法批准，不得用于非农建设。参照《土地利用现状分类》的国家标准，工业用地指用于工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地。《使用土地协议书》所涉土地的性质系农业用地，日松公司将上述土地用围墙围在厂区内，并在该处地上栽了树、建造了传达室、铺筑了水泥路等，本院认为，该诉争土地已可视为直接为工业生产服务的附属设施用地，已为非农用途，而未经依法批准，但《使用土地协议书》本身并没有违反法律强制性规定之内容，在无证据证实日松公司在签订合同时有法律规定的其他合同无效的情形的情况下，本院认为，日松公司系在事后实际履行合同的过程中改变了该地的土地用途，不能以事后行为来判断事前已经形成合同之效力，不宜认定《使用土地协议书》所涉的4.41亩土地的流转无效。但日松公司在使用过程中改变了该地的土地用途，日松公司应恢复该土地原本之用途。除该4.41亩之外的其余新屋组土地，《土地流转协议书》及《使用土地协议书》签订后，各方均未另行与新屋组签订用地协议，被告主张虽没有协议，但土地租赁费用已经支付给新屋组，故新屋组对日松公司租赁行为是知情的，且未表示异议。新屋组不予认可，称没有收到过土地补偿费用。本院认为，被告提交的新屋组的收款分发明细表分别为《2009年度征收款分发明细表》、《新屋村民组2011年度分钱明细表》、《2012年度新屋村民组分钱明细表》，明细表载明时间分别2010年2月5日、2011年4月29日、2012年9月，三份明细表均未载明分发事由及明细，时间上也与协议签订时间及日松公司付款给安沙镇政府的时间不相吻合，明细表上载明的信息不能体现为系对新屋组的涉案土地补偿费用，而新屋组上常年有各种款项发放，被告提供的新屋组的收款凭证就有“茶场租地”等，收款凭证所载费用也与协议载明费用不吻合，即使有新屋组前任组长证言，尚不足以证实新屋组对其没有签订协议的土地租赁事情知情并同意，故《使用土地协议书》中的4.41亩的流转行为有效，其余土地的流转因安沙镇政府无权处分，其流转行为无效。
2、被告日松公司应返还原告新屋组的土地数量。原告新屋组要求被告日松公司返还原告土地6.3055亩。本院认为，《使用土地协议书》所涉的其中4.41亩流转有效，原告新屋组要求返还，本院不予支持。2011年5月6日，新华村与日松公司签订的《关于日松管业有限公司租用村级土地的协议》，2011年5月7日，新华村与新屋组签订的《关于新屋组土地交村委会开发利用的协议书》，本院分别在（2016）湘0121民初5764号、（2016）湘0121民初5763号民事案件中做出有效认定，并认定日松公司根据《关于日松管业有限公司租用村级土地的协议》所实际占用的土地为1.47亩，而日松公司占用新屋组的土地经长沙县国土测绘队实地测绘为8.3055亩，其有效流转为5.88亩（1.47亩+4.41亩），故日松公司所实际占用的新屋组土地中有2.4255亩为无效流转。故日松公司应返还新屋组的土地为2.4255亩。
判决的理由与结果
本院认为：一、“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”系安沙镇政府设立，无独立民事主体资格，因该指挥部对外签订的合同中所涉及的权利义务，依法应由安沙镇政府享有或承担。二、《使用土地协议书》中所涉的6.873亩土地，其中有4.41亩因安沙镇政府为有权处分人，故《使用土地协议书》所涉土地有4.41亩流转有效，《使用土地协议书》所涉其余土地，因安沙镇政府无权处分，流转无效。日松公司还应返还新屋组的土地2.4255亩。
综上，依照《中华人民共和国物权法》第一百二十八条、《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条的规定，判决如下：
一、2011年5月31日被告长沙市日松管业有限公司与被告长沙县安沙镇人民政府政府设立的“长沙安沙工业小区工程建设指挥部”签订的《使用土地协议书》所载的土地，除4.41亩有效流转外，其余土地的流转无效；
二、被告长沙市日松管业有限公司在本判决生效之日起一个月内返还所占用的原告长沙县安沙镇新华村新屋村民小组土地2.4255亩；
三、驳回原告长沙县安沙镇新华村新屋村民小组的其他诉讼请求。
本案受理费80元，由原告长沙县安沙镇新华村新屋村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 蔡 明
人民陪审员 尚庆波
人民陪审员 郝 田
二〇一七年五月十一日
书 记 员 郭懿慧
附：本判决引用的法律条文
1、《中华人民共和国物权法》
第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
2、《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。