海南省海口市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
(2014)海中法行初字第137号
原告胡裕松，男，汉族，1968年12月13日出生，住海南省海口市。
原告王文平，男，1966年10月27日出生，住广东省广州市越秀区。
委托代理人邱宝洪，海南嘉天律师事务所律师。
委托代理人王浩，海南嘉天律师事务所实习律师。
被告海口市人民政府，住所地海南省海口市长滨路3号市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人张礼，海口市国土资源局法务人员。
第三人王海岩，男，汉族，1973年7月1日出生，住海南省海口市。
原告胡裕松、王文平因与被告海口市人民政府（以下简称市政府）及第三人王海岩土地管理行政处罚纠纷一案，于2014年10月31日向本院起诉，本院于2014年11月3日立案后，依法组成合议庭，于2015年4月7日公开开庭审理了本案，原告胡裕松、王文平的委托代理人邱宝洪，被告市政府委托代理人李乐、张礼到庭参加了本案的诉讼，第三人王海岩经本院合法传唤未到庭参加本案诉讼，本案现已审理终结。
2009年10月12日，胡裕松、王文平及王海岩依法受让位于海口市××园西侧的4595.37平方米国有建设用地,并取得海口市国用[2009]第009796号《国有土地使用权证》（以下简称009796号土地证）,土地登记用途为工业用地。2010年6月25日取得《建设工程规划许可证》，建设项目为制衣厂厂房一栋,层数为5层。2010年7月,胡裕松、王文平及王海岩在上述工业用地上建成12层建筑物。2011年4月29日海口市国土资源局（以下简称市国土局）作出市土资执字[2011]214号《责令限期改正国土资源违法行为通知书》（以下简称[2011]214号通知书）,责令三人在七日内限期改正，逾期不改正的，市国土局将依法收回土地使用权。2013年5月2日市政府向胡裕松、王文平及王海岩作出海府罚字[2013]2号《行政处罚告知书》，2013年9月9日，市政府作出海府罚字[2013]3号《海口市人民政府行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定）。
被告市政府向本院提供作出具体行政行为的证据：
1、王文平、胡裕松、王海岩名下的009796号土地证；证明原告所有的4595.37平方米土地登记用途为工业用地。
2、海高新规证建[2010]24号《海口国家高新技术产业开发区建设工程规划许可证（副本）》；证明高新区规划建设部门为原告核发了《建设工程规划许可证》，明确规定建设项目为制衣厂厂房一幢，层数为5层。
3、《案件立案呈批表》、现场建筑照片、认购协议书、王文平、王海岩、胡裕松拟建制衣厂报建图；证明海口市秀英区城市管理行政执法局发现原告未经合法批准，擅自在工业用地上建设住宅项目，且加层加建至12楼的违法事实后，将案件移送到市国土局立案受理。
4、市国土局作出的[2011]214号通知书、《送达回证》、海口晚报上送达的公告；证明被告下属国土部门在2011年4月即开始立案处理，并责令原告限期改正违法行为，原告已经知道涉案土地违法事实和整改期限。
5、市国土局作出的市土资执字[2011]225号《行政处罚告知书》、《送达回证》、《听证意见书》；证明被告下属国土部门已经告知处罚内容，并告知其陈述申辩、听证权利，同时还组织原告进行了听证，听取了原告的意见。
6、市国土局作出的市土资执字[2011]273号《行政处罚决定书》（以下简称273号处罚决定）、《授权委托书》、《送达回证》、海口晚报上公告送达；证明被告下属国土部门作出行政处罚，决定收回涉案土地，并注销土地证，原告已经委托代理人签收相关法律文书，同时由于原告拒绝签收，被告下属国土部门通过报纸公告形式进行了送达。
7、琼府复决(2011)154号《行政复议决定书》；证明原告不服上述处罚决定向省政府提出复议。经复议，省政府维持了273号处罚决定。
8、(2012)秀行初字第56号判决书、(2013)海中法行终字第37号行政判决书、(2013)海中法行终字第37号《司法建议书》；证明一二审法院查明并认定原告擅自改变土地用途和规划、原告未按要求进行整改，仅拆除了部分隔层，未整改到位的事实，但由于处罚主体错误，原法院撤销了273号处罚决定，并建议依相关规定以被告的名义依法重新作出具体行政行为。
9、海土资执字（2013）24号《海口市国土资源局<关于代拟行政处罚告知书有关问题的请示>》；证明收到海口市中级人民法院司法建议书后，被告下属国土部门立即重新启动处罚程序，向被告申请代拟行政处罚告知书。
10、海府罚字[2013]2号《海口市人民政府行政处罚告知书》、《听证申请书》、《授权委托书》、《行政处罚听证通知书》；证明2013年5月14日，被告作出拟收回土地使用权的行政处罚告知书，并依法通知了原告，告知其有申辩、陈述、听证权利，原告依法委托代理人向被告提出了听证申请，被告于2013年5月31日对听证地点和时间进行了通知。
11、原告听证时提交的证据材料、《行政处罚听证笔录》、《听证签到书》、《听证意见书》；证明被告依法对行政处罚事项组织了听证，充分听取了原告的事实和意见。
12、3号处罚决定、EMS送达回证、张贴公告的照片、海口晚报公告送达；证明经听证后被告依法做出了行政处罚决定书，并依法进行了送达。由于原告拒绝签收，被告采取了公告送达。
13、原告复议申请、琼府复决[2013]100、101号《海南省人民政府行政复议决定书》；证明原告不服3号决定向省政府提出复议。经复议，省政府维持了3号处罚决定。
原告胡裕松、王文平的起诉称：一、3号处罚决定主要事实不清、证据不足。第一、认定原告改变土地用途事实不清、证据不足。原告在依法取得009796号土地证项下土地使用权后，依法在海口国家高新技术产业开发区发改局，完成了项目为制衣厂的固定资产投资项目备案。其后，原告于2010年6月25日取得海口高新技术开发区规划建设土地管理局颁发的海高新规证建（2010）24号《建设工程规划许可证》。之后，依法进行了厂房的建筑施工。已建成地上建筑物完全可以作为厂房使用，并且原告未将建筑物实际投入使用。前述事实说明，原告的项目合法，投资建设厂房符合规定的土地用途。3号处罚决定认定原告改变土地用途事实不清、证据不足。第二、认定原告”拒不改正”事实不清、证据不足。原告在市国土局下达[2011]214号通知书后，即对建筑物局部进行了整改，并基本整改完毕，原告并未”拒不改正”。被告适用《海南经济特区土地管理条例》第76条”逾期拒不改正的，由原批准用地的机关收回土地使用权”的规定收回土地使用权，处罚事实不清，证据不足。
二、3号处罚决定程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第3条”公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”和《海南经济特区土地管理条例》第76条”国有土地使用者未经批准，擅自改变土地用途的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处以非法占用土地每平方米10元以上30元以下罚款；逾期拒不改正的，由原批准用地的机关收回土地使用权”的规定，该行政处罚存在以下程序违法情形。
（一）首先，市国土局在2011年4月29日以[2011]214号通知书通知原告”自行拆除在以上工业建设用地上已建设的建筑物，并于7日内改正到位”。依据《海南经济特区土地管理条例》第76条的规定，市国土局只能责令限期改正，不能要求拆除地上已建设的全部建筑物。而根据《土地管理法》第83条：”依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，拆除已建设的建筑物本身属于极其严厉的处罚手段，将给行政行为相对人造成重大的影响（巨大经济损失），必须以行政处罚决定书的形式作出。另外，对已建成地上建筑物与规划不符部分经整改可以达到原规划许可证的条件，并不需要全部拆除。市国土局以”通知书”之名行”行政处罚”之实，剥夺了相对人的救济权利，程序违法。其次，市国土局[2011]214号通知书规定的整改期限为7日，在该7日期限内，原告无论如何无法完成政府要求的”拆除在以上工业建设用地上已建设的建筑物”（建筑物近30余米高，期间的2011年5月4日，原告还就已经开始整改及整改期限过短事宜致函被告方）。市国土局实质是为收回土地使用权而规定一个无法实现的7日期限，程序违法。
（二）市国土局原就同一事实作出的行政处罚尚在诉讼过程中，维持一审法院撤销处罚的二审判决（2013）海中法行终字第37号在2013年9月10日才作出，而被告在2013年5月14日（海府罚[2013]2号《行政处罚告知书》落款时间）即启动了再次处罚的程序。被告在原处罚决定的撤销判决尚未依法生效的情况下，就同一事实再次进行处罚违法。
（三）根据《行政处罚法》第42条：”行政机关作出责令停产停业、......等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。......”的规定和《海南省行政处罚听证程序规定》第6条：”拟作出适用听证程序的行政处罚的行政机关为听证的受理机关。......受理机关不得委托其他机关或者组织实施听证”的规定，作出行政处罚的行政机关在当事人要求听证时，应当依法组织听证，并不得委托其他机关或者组织实施听证。本案中，市政府作为行政处罚的作出机关，在原告申请听证的情况下，应依法组织原告进行听证，且不得委托其他机关或组织实施听证。但市政府收到听证申请后，由市国土局通知、组织听证，程序违法。
（四）处罚程序中的[2011]214号通知书、《处罚告知书》等相关文件的送达，程序违法。
三、3号处罚决定有违处罚原则。原告未将建筑物实际投入使用，行为社会危害不大。为建设本项目，原告费尽心力并投入大笔的资金，因此背负了巨额债务，收回土地使用权的行政处罚，将使原告陷入巨额投入化为泡影的悲惨境地。根据处罚与教育相结合的处罚原则，收回土地使用权、注销土地使用证的行政处罚过于严厉。
综上，市国土局只能责令限期改正，不能要求拆除地上已建设的建筑物，而责令限期拆除却又未以行政处罚决定的形式作出，并且规定的整改期限无法实现。被告仍然以在该期限内原告”未按通知要求自行拆除已建设的建筑物”，认定原告”拒不改正”，从而适用《海南经济特区土地管理条例》第七十六条的”逾期拒不改正的，由原批准用地的机关收回土地使用权”的规定收回土地使用权，程序违法、明显不当。请求依法撤销被告作出的3号处罚决定。
两原告向本院提供如下证据：
1、009796号土地证；证明原告系宗地使用权人，与被诉具体行政行为具有利害关系，起诉合法。
2、海高新规证建(2010)24号《建设工程规划许可证》；证明项目已取得规划许可，原告建设项目合法。
3、[2011]214号通知书；证明国土局依据特区土地条例76条规定责令拆除已建设建筑物违法，以通知书形式责令拆除已建设建筑物，行了”行政处罚”之实，程序违法；7日期限无法实现全部拆除，违反行政法合法行政原则。
4、建筑物拆除工程承包合同；
5、整改照片；
证据4、5证明：原告投入资金进行了积极整改，并未拒不改正，处罚事实不清，证据不足。
6、关于对责令限期改正国土资源违法行为通知书的复函；证明：整改期间，原告就已经开始积极整改及整改期限过短请求给予宽限事宜致函过被告方，被告程序违法。
7、海府罚字[2013]2号处罚告知书；证明：被告根据违法的责令改正通知书，认为在7日内未拆除已建设建筑物，为拒不改正，事实错误，程序违法。
8、听证申请书、听证通知书；证明：被告未组织听证，而由市国土局通知并主持听证程序违法。
9、海口晚报3号处罚决定公告；证明：被告作出了收回土地使用权处罚，原告起诉合法。
10、琼府复决[2014]100、101号《行政复议决定书》；
11、行政复议决定书送达回证；
证据10、11证明：原告经复议后提起的诉讼合法。
被告市政府辩称：一、原告诉称3号处罚决定认定事实不清、证据不足是没有任何依据的。
首先，2009年原告及第三人依法取得了位于海口市国际科技工业园的4595.37平方米国有建设用地，土地证号为海口市国用(2009)第0097**号，登记土地用途工业用地。2010年6月25日海口市高新区规划建设土地管理局给原告核发了《建设工程规划许可证》，明确规定了上述土地上建设项目为制衣厂厂房一幢，层数为5层。但2010年7月原告及第三人却未经依法报建和申请建设施工许可，擅自在上述土地上施工建设，且已经建成12层建筑物。根据秀英城管部门提供的平面设计图和现场建成的建筑物的结构布局，已建的建筑物实际上是住宅楼，而不是制衣厂厂房，建筑层数亦远远超过规划许可。且原告已经将上述建成建筑物于2009年7月与125户购房者签订了《认购协议书》，并收取了购房款和预付款1179.4444万元。随后，规划主管单位高新区管委会对原告违规使用土地进行建设的行为予以了确认，原告违反规定用途使用土地的事实清楚。在原告原起诉撤销被告下属国土部门作出的(2011)273号《行政处罚决定书》纠纷一案中[一审判决即(2012)秀行初字第56号和二审判决即(2013)海中法行终字第37号]，均查明了原告未经批准、擅自改变土地用途违法建设的事实。因此，原告诉称没有违规使用土地、违法建设和违法销售住宅的行为，明显与事实不符。
其次，原告诉称其没有拒绝整改，也是与实际事实不相符合的。由于原告严重违反了土地规划用途，且在土地上已经建成12层建筑物并进行了对外销售，在2011年4月27日被告下属国土部门立即立案进行调查，4月29日作出[2011]214号通知书，责令限期改正。但截至2011年5月6日，原告只是对建筑物的部分隔层进行了拆除，仍不符合土地规划用途和规划建设指标，显然原告的整改，仍不符合已批准的工业厂房用地、规划建设面积和层数要求。原一二审判决书也认定了原告整改不到位的事实。
最后，原告诉称被告无权直接拆除建筑物，只能作出限期改正，属于程序错误，这种说法是没有法律依据的。根据《土地管理法》和《海南经济特区土地管理条例》第七十六条的规定，限期改正是指改正违法规划用地行为，具体在本案中即拆除不符合规划用途的”住宅楼”，而不是说将上述住宅楼整改成制衣厂房。因此，原告诉称没有法律依据。
二、被告作出3号处罚决定的程序合法，适用法律法规正确。
由被告下属国土部门在2011年6月10日作出的273号处罚决定，经秀英区人民法院一审和海口市中级人民法院二审，并以处罚主体存在错误为由予以了撤销。在此诉讼期间，海口市中级人民法院于2013年1月31日向被告下属国土部门送达了(2013)海中法行终字第37号《司法建议书》，要求被告下属国土部门根据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条的规定，以被告名义依法重新作出具体行政行为，并在9月10日作出了(2013)海中法行终字第37号判决。收到司法建议书后，被告立即按照程序启动了处理工作。2013年5月14日，被告作出海府罚字(2013)2号《行政处罚告知书》拟收回原告的009796号土地证，并告知了原告陈述、申辩和要求举行听证的权利。2013年6月18日，被告就原告非法改变土地用途一案依法举行了听证，充分听取了原告的理由和依据，并逐一进行了核实。随后，被告依法向原告送达了3号处罚决定。但由于原告和第三人均拒绝签收，被告只好在违法土地现场张贴公告，并于2013年12月12日在《海口晚报》上登报进行送达。
综上，被告作出的3号处罚决定，依法履行了告知、组织原告进行听证等程序，充分听取可原告的理由和依据，认定事实清楚、程序合法，适用法律法规正确，请法院维持被告作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
第三人王海岩未作陈述。
经当庭质证本院对证据作如下认定：
对被告提交的13份证据的真实性、合法性及证明效力均予以确认。
对原告提交的11份证据的真实性、合法性予以确认；对第1、9、10、11份证据的证明效力予以确认，对第2-8份证据的证明效力不予以确认。
经审理查明，2009年10月12日，胡裕松、王文平及王海岩依法受让位于海口市××园西侧的4595.37平方米国有建设用地,并取得009796号土地证,土地登记用途为工业用地。2010年6月25日,海口国家高新技术产业开发区规划建设土地管理局给其三人核发了《建设工程规划许可证》，建设项目为制衣厂厂房一栋,层数为5层。2010年7月,胡裕松、王文平及王海岩在上述工业用地上建成12层住宅楼。胡裕松、王文平及王海岩于2009年7月与125户购房者签订《认购协议书》,将房屋预售给125户购房者,并收取购房款和预收款共1179.4444万元。市国土局于2011年4月27日立案调查，2011年4月29日市国土局作出[2011]214号通知书,责令三人七日内改正，逾期不改正的,市国土局将依法收回土地使用权。2011年5月10日市国土局作出了市土资执字【2011】225号《行政处罚告知书》。2011年5月25日经组织听证并报市政府批准后，于2011年6月10日作出273号处罚决定，决定依法收回胡裕松、王文平及王海岩持有的009796号土地证项下的4595.37平方米土地使用权，并注销该国有土地使用证。胡裕松、王文平及王海岩不服，向海南省人民政府申请复议。经复议，海南省人民政府于2012年2月28日作出琼府复决（2011）154号《行政复议决定书》，维持市国土局作出的273号处罚决定。
2012年10月15日胡裕松、王文平以市国土局作为被告向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼要求撤销273号处罚决定，2012年12月10日海口市秀英区人民法院以处罚主体存在错误为由了撤销273号处罚决定。市国土局不服提起上诉，在二审期间，2013年1月31日我院作出(2013)海中法行终字第37号《司法建议书》，建议根据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条的规定，以市政府的名义重新作出具体行政行为。2013年9月10日我院作出(2013)海中法行终字第37号判决，维持了一审判决。
2013年5月14日市政府向胡裕松、王文平及王海岩作出海府罚字[2013]2号《行政处罚告知书》，2013年5月22日胡裕松、王文平提出听证申请，2013年5月31日市国土局向胡裕松、王文平发出行政处罚听证通知书，2013年6月18日被告组织了听证。2013年9月9日，被告作出3号处罚决定：”经查实，2009年10月12日，你们依法受让位于海口市××园西侧的4595.37平方米国有建设用地，并申请核发了海口市国用（2009）第009796号《国有土地使用证》，土地登记用途为工业用地。2010年6月25日，海口高新区规划建设土地管理局给你们核发了《建设工程规划许可证》，明确建设项目为制衣厂厂房一栋，层数为5层。2010年7月，你们未经依法批准，擅自在上述4595.37平方米工业用地上建设住宅楼，已建楼房12层，并于2009年7月与125户购房者签订《认购协议书》，将房屋预售给125户购房者，并收取购房款和预收款共1179.4444万元。你们上述行为违反了《海南经济特区土地管理条例》第四十七条。根据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条、国土资源部第40号令《土地登记办法》第五十条、第五十六条规定，决定对你们做出如下行政处罚：依法收回海口市国用（2009）第009796号《国有土地使用权证》项下的4595.37平方米国有土地使用权，并注销国有土地使用权证。”该处罚决定于2013年12月12日在《海口晚报》上公告。2014年4月9日王文平向海南省人民政府提出复议申请，2014年9月23日海南省人民政府作出琼府复决[2013]100、101号《行政复议决定书》维持了被告作出的3号处罚决定，胡裕松、王文平不服即提起本诉。
又查明，胡裕松、王文平及王海岩建成的12层建筑物，现只有两层楼的中间隔层被拆除。
本院认为，本案主要审理的是被告作出的3号处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
《海南经济特区土地管理条例》第四十七条规定：”土地使用权受让人、承租人、承包人应当按合同约定的用途使用土地；需要改变用途的，必须经市、县、自治县土地行政主管部门同意后，报原批准用地的人民政府批准，......”，本案中原告胡裕松、王文平及第三人王海岩受让的009796号土地证项下土地登记用途为工业用地，三人未经批准，在涉案土地上建成为十二层住宅楼，擅自改变土地用途，其行为违反了上述规定。根据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条”国有土地使用者未经批准，擅自改变土地用途的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处以非法占用土地每平方米10元以上30元以下罚款；逾期拒不改正的，由原批准用地的机关收回土地使用权”之规定，市国土局于2011年4月29日作出[2011]214号通知书，责令三人限期改正，在三人未改正到位的情况下，被告市政府作出3号处罚决定，收回涉案国有土地使用权，其认定事实清楚，适用法律正确。
关于两原告认为273号处罚决定未撤销之时，被告又作出3号处罚决定，属程序违法的问题。虽然在本院作出撤销273号处罚决定的判决之前被告即作出了3号处罚决定，程序上存有瑕疵，但鉴于两原告及第三人的违法事实清楚，且该瑕疵在处罚程序上，也并未实际影响到两原告的权利，故本院对两原告的这一主张不予支持。
关于两原告认为市国土局以”通知书”之名行”行政处罚”之实，且责令改正期限过短的问题。根据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条之规定，市国土局作为被告土地行政主管部门，有权对未经批准擅自改变土地用途的行为责令限期改正，且最终收回国有土地使用权的行政处罚行为由被告作出，因此市国土局以通知书形式责令原告自行拆除涉案土地上建筑物的行为并无不妥。原告认为7日的改正期限过短，但到目前为止，原告只将12层住宅楼中的两层楼中间隔层拆除，仍未整改到位，故本院对两原告的该项主张不予支持。
关于两原告提出的被告在送达[2011]214号通知书、《处罚告知书》及通知、组织听证时程序违法的问题。[2011]214号通知书在送达时，因无法直接送达，市国土局于2011年4月30日在海口晚报上进行公告。2013年5月14日被告作出海府罚字[2013]2号《行政处罚告知书》后，两原告于2013年5月22日向被告提交了听证申请书，应认定被告已合法送达了该《行政处罚告知书》，故被告在送达程序上并未存在违法之处。根据《海南省行政处罚听证程序规定》第六条”拟作出适用听证程序的行政处罚的行政机关为听证的受理机关。......受理机关不得委托其他机关或者组织实施听证”之规定，市国土局作为被告的职能部门，并非该条规定中的”其他机关或者组织”，不存在被告在通知、组织听证的过程中委托其他部门代为履行权利的情形，故原告的该项主张没有法律依据，本院不予支持。
综上，被告根据原告胡裕松、王文平及第三人王海岩的违法事实，在履行了责令整改、处罚告知、听证申辩等程序后，根据《海南经济特区土地管理条例》第七十六条的规定作出了3号处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告胡裕松、王文平的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告胡裕松、王文平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长温方
代理审判员钟山
代理审判员何芳
二○一五年四月二十九日
书记员麦海燕
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