北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)二中行初字第855号
原告梁鸿利，男，1947年３月21日，北京市房山区良乡镇南庄子村127号。
委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，男，市长。
委托代理人庞雷，男，北京市人民政府法制办公室干部。
委托代理人张虎，男，北京市人民政府法制办公室干部。
原告梁鸿利因请求撤销被告北京市人民政府（以下简称市政府）于2014年4月27日作出的京政复告字〔2015〕143号《行政复议申请不予受理告知书》（以下简称被诉《不予受理告知书》），向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月8日受理后，于2015年5月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。原告梁鸿利及其委托代理人默立贤，被告市政府之委托代理人张虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2015年4月27日作出被诉《不予受理告知书》，主要内容为：“2015年4月20日，本机关收到申请人邮寄的行政复议申请材料。在行政复议申请书中，申请人以北京市国土资源局（以下简称市国土局）为被申请人，请求‘依法撤销被申请人做出的《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正国土资源违法行为通知书》（以下简称两份《通知书》），责令被申请人重新处理房山北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目违法用地一案’。经审查，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人应当与行政行为具有法律上的利害关系。根据申请人提供的行政复议材料，2014年12月15日，申请人向市国土局邮寄了《违法用地查处申请书》，要求‘查处房山区北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目未批先占，非法占用土地，改变土地用途等违法行为，并依法追究相关人员的法律责任。’2014年12月16日，市国土局将梁鸿利的《违法用地查处申请书》按照举报处理程序转北京市国土资源局房山分局（以下简称房山国土分局）办理。2015年2月10日，房山国土分局对房山区人口迁移办公室作出的两份《通知书》，是房山国土分局根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）对房山区人口迁移办公室土地违法行为的处理行为，但不是对违法行为的最终处理。由于并无事实依据表明上述行政行为会对申请人的权利义务产生实际影响，因此申请人此次的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条的规定，本机关决定不予受理。申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内依法向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。”
原告梁鸿利诉称，由于房山区北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目违法用地，其向市国土局申请查处。市国土局作出《关于房山区北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目事项的说明》，称其已经作出了两份《通知书》。梁鸿利认为，涉案项目建设违法占用土地面积巨大，而且建设仍在继续。市国土局作出涉案的处罚决定畸轻。故复议至被告市政府。市政府以涉案的处理决定对其权利义务不产生实际影响为由作出被诉《不予受理决定书》。梁鸿利认为，被告市政府作出涉案的不予受理决定认定事实及适用法律均错误。首先，其是依据《土地管理法》、《土地监察暂行规定》、《土地违法案件查处办法》等相关规定，向市国土局提出的查处申请。是否查处及查处结果与原告的查处申请有直接关系。因此，涉案的处理决定与原告具备法律上的利害关系。其次，被告称并非是最终决定，但事实上，从原告申请查处至今，市国土局再未作出任何处理，而涉案的项目施工已经接近尾声。最后，原告认为，市国土局作出涉案的处理决定处罚畸轻，故要求市国土局重新处理。如按照被告的逻辑，对于市国土局的处理行为，查处申请人无权主张权利，也有违《土地管理法》、《土地监察暂行规定》、《土地违法案件查处办法》的初衷。故请求法院：依法撤销被诉《不予受理决定书》；判决被告受理原告的复议申请并撤销两份《通知书》，责令市国土局重新处理房山区北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目违法用地一案；诉讼费由被告承担。
原告梁鸿利在法定期限内向本院提供了如下证据材料：1、行政复议申请书，证明原告向市政府提出了政府信息公开申请；2、《关于房山区北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目事项的说明》，证明市国土局就原告申请的查处行为作出了责令停止违法行为和责令改正的具体行政行为，该行为处理畸轻；3、被诉《不予受理决定书》，证明被告违法作出了涉案处理决定；4、现场照片，证明原告申请查处时部分房屋已经建造完毕，现在又新增了塔吊，违法用地行为仍在继续。
被告市政府辩称：一、市政府作出的被诉《不予受理告知书》事实清楚，适用依据正确，程序合法。2015年4月20日，市政府收到梁鸿利邮寄的行政复议申请材料。梁鸿利以市国土局为被申请人申请行政复议。市政府依据《行政复议法》及其实施条例的有关规定，在收到申请后5个工作日内对梁鸿利的行政复议申请是否符合法定受理条件进行了审查。其中，申请人与行政行为有利害关系是我们的一项重要审查内容。而认定成立这种利害关系主要应当考察行政行为对申请人的权利义务是否产生了直接的实际的影响。房山国土分局的两份《通知书》是对房山区山区人口迁移办公室土地违法行为作出的处理行为，梁鸿利虽然是举报人，但并非该行政行为的相对人。同时，两份《通知书》属于行政机关在行政检查中做出的责令整改通知，不是对违法行为的最终处理，通常不对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。进一步审查梁鸿利的申请材料后，也无事实依据表明两份《通知书》对梁鸿利的权利义务产生了实际影响。故梁鸿利的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。2015年4月27日，市政府根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，对梁鸿利的行政复议申请决定不予受理并书面告知梁鸿利。2015年4月30日，市政府以特快专递方式将决定书邮寄给梁鸿利。2015年5月1日，梁鸿利签收邮件。市政府对梁鸿利行政复议申请的处理符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定。二、梁鸿利的诉讼理由不成立。（一）两份《通知书》不是行政处罚决定，也不是行政机关的最终处理结果。《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”；第二十九条第一款规定：“……国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人”；第二十九条第三款规定：“《行政处罚决定书》一经送达，即发生法律效力。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，在行政复议或者行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行；法律另有规定的除外”；第三十条规定“法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出”。通过以上规定可见，《行政处罚决定书》是国土行政主管部门对违反国土资源管理法律法规的行为实施监管的最终处理结果。而两份《通知书》不是行政处罚决定书，不属于实施行政监管的最终处理结果，因而对相对人的权利义务通常不产生实际影响。（二）市政府作出不予受理决定适用法律依据正确。梁鸿利的行政复议申请材料不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件，是基于“涉案通知书不属于行政机关的最终处理结果，且无事实依据表明其对梁鸿利的权利义务产生实际影响”的事实基础。市政府以事实为依据，严格依照行政复议法及其实施条例的规定，并参照了北京市高级人民法院对相关问题的解答意见作出被诉《不予受理决定书》，在适用法律方面是正确的。综上所述，被诉《不予受理决定书》事实清楚，适用依据正确，程序合法。梁鸿利的诉讼理由不成立，请人民法院依法驳回梁鸿利的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据材料：1、梁鸿利的《行政复议申请书》；2、2015年4月17日梁鸿利的邮寄证明和2015年4月20日市政府的收到证明；3、房山国土分局的《责令停止国土资源违法行为通知书》；4、房山国土分局的《责令改正国土资源违法行为通知书》；5、被诉《不予受理决定书》。证据1-5共同证明市政府作出的被诉《不予受理决定书》适用法律正确，程序合法。6、被诉《不予受理决定书》送达回证，证明被诉《不予受理决定书》已送达梁鸿利。
被告市政府以《行政复议法》第三条、十二条、十七条，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项，作为证明被诉行政行为合法的法律依据。
经庭审质证，综合当事人的质辩意见及当事人的陈述，本院对原告梁鸿利和被告市政府提交的证据作如下确认：梁鸿利提供的证据4，与本案不具关联性，本院不予采信。梁鸿利提交的证据3、市政府提交的证据5均系本案被诉具体行政行为，故不作为证据使用。梁鸿利和市政府提交的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，本院予以采信。
经审理查明：2015年4月20日，市政府收到梁鸿利邮寄的行政复议申请，请求市政府“依法撤销市国土局做出的两份《通知书》，责令市国土局重新处理房山北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房基础上违法用地一案”。2015年4月27日，市政府根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，对梁鸿利的行政复议申请作出被诉《不予受理决定书》，并于2015年4月30日以邮寄方式送达梁鸿利。梁鸿利不服，提起本诉讼。
本院认为：根据《行政复议法》第十二条、第十七条的规定，原告梁鸿利以市国土局为被申请人，向市政府提出行政复议申请，市政府具有作出是否受理梁鸿利行政复议申请的法定职权。
《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议的申请人应与具体行政行为有利害关系。本案中，梁鸿利作为举报人，与市国土局作出的两份《通知书》没有法律上的利害关系，现有证据亦不能证明两份《通知书》对梁鸿利的权利义务产生实际影响。因此，市政府对梁鸿利的行政复议申请作出被诉《不予受理决定书》是正确的。《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，被告市政府在收到原告梁鸿利的行政复议申请后，经审查认为其行政复议申请不符合受理条件，依法作出被诉《不予受理决定书》，并书面告知梁鸿利，程序符合法律规定。综上，市政府的《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告梁鸿利请求法院撤销被诉《不予受理决定书》，并判决市政府受理原告的行政复议申请并撤销两份《通知书》、责令市国土局重新处理房山区北部山区人口迁移良乡棚户区改造定向安置房项目违法用地一案的诉讼请求，没有事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告梁鸿利的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告梁鸿利负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 刘天毅
代理审判员 王 琪
人民陪审员 董 斌
二〇一五年十一月九日
书 记 员 高 欢