吉林省吉林市丰满区人民法院
民 事 判 决 书
(2015）丰民再初字第6号
原审原告：吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会。住所：吉林市丰满区。
法定代表人：武家良，该村民委员会主任。
委托代理人：刘新华，住吉林市丰满区。
委托代理人：武晓光，吉林市光华法律服务所法律工作者。
原审被告：吉林市佳龙陵园有限责任公司。住所：吉林市丰满区。
法定代表人：李晓明，该公司总经理。
委托代理人：李崇晨，吉林明达伟业律师事务所律师。
原审原告吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会(以下简称孟佳村)与原审被告吉林市佳龙陵园有限责任公司(以下简称佳龙陵园)合同纠纷一案，本院于2012年12月10日作出（2011）吉丰民二初字第169-1号民事判决，一审判决发生法律效力后，原审原告孟佳村不服，向吉林市中级人民法院申请再审。吉林市中级人民法院于2013年11月18日作出（2013）吉中民三终字第99号民事判决，维持吉林市丰满区人民法院（2011）吉丰民二初字第169-1号民事判决。孟佳村向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2014年5月15日作出（2014）吉民申字第259号民事裁定，提审本案。并于2015年1���14日作出（2014）吉民提字第95号民事裁定，撤销吉林市丰满区人民法院（2011）吉丰民二初字第169-1号民事判决及吉林市中级人民法院（2013）吉中民三终字第99号民事判决，发回吉林市丰满区人民法院重审。本院于2015年7月30日作出（2015）丰民再初字第2号民事判决，维持本院（2011）吉丰民二初字第169-1号民事判决。孟家村不服，向吉林市中级人民法院提出上诉。吉林市中级人民法院于2015年10月20日作出（2015）吉中民再终字第28号民事裁定，撤销吉林市丰满区人民法院（2015）丰民再初字第2号民事判决，发回吉林市丰满区人民法院重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，孟佳村的委托代理人刘新华、武晓光，佳龙陵园法定代表人李晓明、委托代理人李崇晨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
孟家村诉称：2010年孟佳村新任领导班子成立后，在清查原任村长任职期间与佳龙陵园签订的土地使用权转让情况时，发现一份落款为1998年10月30日的土地使用权转让协议书。该协议书第一条约定孟家村将4万平方米荒地使用权转让给佳龙陵园使用，使用期60年。经查，该协议书存在以下无效的法定事由：1、有司法鉴定书为证，该协议书不是1998年签订的，而是2001年9月12日以后形成的，即为了被告可以少缴纳土地使用费而将协议书的签订时间提前了三年之久，可以证明双方恶意串通，损害了集体的利益。由于2001年的土地使用费几乎是1998年的3倍，从而导致村集体利益损失200余万元。2、该协议书是原任村长在未经村民大会讨论通过情况下的个人行为，依据《中华人民共和国物权法》第六十三条规定，村民委员会负责人的决定侵害集体成员合法利益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。3、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。”佳龙陵园使用土地建设公墓应当办理土地征用手续，而佳龙陵园征用土地手续只批准了19142平方米，该4万平方米未办理征用手续，未取得合法使用权证书，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的强制性规定，当然无效。4、有土地资料图为证，该4万平方米土地不是荒地，而是林地，林地为农用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，批准机关为省人民政府。”第六十三条规定：“农民集体所有的使用权，不得出让、转让用于非农业建设。”即林地不得建造坟墓。孟家村在查清上述事实后，认为双方签订的土地使用权转让协议违反了法律强制性规定，损害了农民集��经济组织的重大利益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，应当认定无效。故原告起诉至法院，要求确认孟佳村与佳龙陵园签订的土地使用权转让协议无效；要求佳龙陵园返还孟佳村4万平方米林地使用权；本案的诉讼费用由被告承担。
佳龙陵园辩称：一、孟佳村与佳龙陵园签订的土地使用权转让协议是1998年5月18日双方签订的联合开发墓地协议内容的延续。该联合开发墓地协议明确约定由孟佳村负责选出两块荒山坡地供被告作一、二期墓地使用，并且分两期征用。第一期先办征地手续，由孟佳村负责使第二期土地达到墓地使用条件后，再由佳龙陵园办理征地手续。基于此，双方才签订了第二期4万平方米的土地转让协议，该转让协议与第一期征用地的性质一致，都是孟佳村放弃所有权的征地协议，而不是土地使用权的转让，而��从土地价格来看，第二期用地协议的性质也应当是征地协议。如果双方仅是使用权转让，价格就应远低于一期的每平方米23元的征地价格，而不应是协议中约定的每平方米25元。另外，双方协议约定的土地价格也是孟佳村在招商引资时给予佳龙陵园的优惠政策，而且佳龙陵园早已按照协议约定向孟佳村支付了100万元的土地款，履行了佳龙陵园应尽的合同义务。因此，该转让协议是双方的真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，应当认定为有效。二、孟佳村诉请理由不成立，法院应驳回孟佳村的诉讼请求。（一）双方之所以将转让协议的签订时间写在1998年，是因为该协议是以1998年的联合开发墓地协议和孟佳村承诺的招商引资优惠政策作为订立基础的。联合开发协议和优惠政策在先，并且确定了两期用地的性质、土地价格以及开发利用的前提条件等纲领性内容。本案的转让协议是对1998年的联合开发墓地协议和招商引资优惠政策内容的具体落实和延续，是为了与前期合作文件及相关建设更好地衔接，根本不存在孟佳村所谓的规避价格的问题。佳龙陵园非但未少支付土地款，相反协议约定的价格远高于优惠政策约定的价格。优惠政策中承诺的价格是每平方米23元，而转让协议中约定的价格却是每平方米25元，仅此一项佳龙陵园就多支付土地款8万元。（二）转让协议的签订不是诉状中所称的原村长的个人行为，是经村民委员会集体研究后签订的。该协议明确记载合同的一方相对人是孟佳村村民委员会，而非原村长冯玉怀。该协议不但没有侵害集体成员的利益，孟佳村还因此获得了100万元的土地款。故孟佳村的该项主张于法无据，不能成立。（三）佳龙陵园已取得了4万平方米土地中的10312平方米土地的国有土地使用权证（包含在29504.96平方米国有土地使用权证中），进一步证明了土地管理部门对孟佳村、佳龙陵园签订的是征地协议这一事实的认可。对剩余的近3万平方米荒地，佳龙陵园尚没有正式开发建设为墓地，仅作为了绿地和其它临时用地使用，因此对剩余的该部分土地，佳龙陵园在没有正式开发建设成墓地前只要向土地管理部门暂时申请办理临时用地手续就可以了，而无须正式办理征地手续。佳龙陵园的临时用地手续早已获得政府土地管理部门的批准，并且佳龙陵园每年仍在向土地管理部门缴纳相关费用，该情况完全符合双方在1998年签订的联合开发墓地协议所约定的二期用地原告负责达到墓地使用条件后再办理征用手续的约定。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农用地转用手续在办理征地手续时一同办理即可，而无须另行办理。根据双方转让协议约定，一切手续由受让���也就是本案佳龙陵园办理，受让方在使用土地期间要接受当地政府和有关部门的监督领导，转让方不得干涉受让方的生产经营活动。据此，佳龙陵园有权根据自己的经营情况来决定何时建设开发该土地以及何时办理相关征地手续。在签订协议后，孟佳村取得土地款并交付被告土地后，该土地与孟佳村已再无关系。至于佳龙陵园如何办理相关手续以及何时办理是佳龙陵园与政府之间的事情，孟佳村无权干涉，更无权以后续手续问题来否认该协议的效力，因此，孟佳村的该项主张不应得到法院的支持。（四）关于土地性质和用途，双方在协议中已明确记载了是荒地而非孟佳村所主张的林地，受让方可以搞工业及其它事业，这一约定符合有关墓地应当利用荒山瘠地的法律规定。另外，联合开发墓地协议以及村委会出具的优惠政策证明中也早已明确了招商引资、征用土地��目的是用于墓地经营，佳龙陵园并没有改变双方约定的这一土地用途，佳龙陵园的行为符合法律规定和双方约定，应得到法律的支持和保护。综上，双方签订的转让协议合法有效，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护被告的合法权益。
本院原审查明，1997年孟佳村与吉林市泷润置业发展有限责任公司(以下简称泷润公司)即开始运作共同投资组建佳龙陵园。1998年5月18日，双方正式签署协议，约定由孟佳村选出两块荒山坡地供佳龙陵园做一至二期用地，一期用地办理征地手续，二期用地孟佳村负责在一至二年内达到可作墓地的使用条件，后办理征用手续。而早在协议签订前的1997年10月5日、1998年3月18日、1998年5月7日，双方即先后签订了三份征地协议，泷润公司以每平方米23元的价格征用原告土地共计19142.4平方米，后孟佳村又与佳龙陵园签订一份土地使用权转让协议，落款时间为1998年10月30日。2010年9月21日吉林博信司法鉴定中心在孟佳村的委托下作出鉴定报告，鉴定结果为该协议并不是1998年形成的，应在2001年9月12日孟佳村新的印章启用以后形成的。该协议约定孟佳村将孟佳村三队集体所有的4万平方米荒地使用权以100万元的价格，即每平方米25元转让给被告，期限60年。协议签订后，佳龙陵园支付原告95万元土地转让费，另外5万元双方约定以修路款相抵。佳龙陵园将该部分土地圏入陵园内，并对部分土地进行了利用。经查，孟佳村在与佳龙陵园签订4万平方米土地使用权转让协议前并未召开村民大会进行讨论。
本院原审认为：第一，本案孟佳村与佳龙陵园签订的土地使用权转让协议中明确约定，孟佳村转让给佳龙陵园的是4万平方米��地的使用权。虽然孟佳村称事实上转让给佳龙陵园的是林地，属农业用地，但是由于孟佳村、佳龙陵园双方均未能提供该4万平方米土地的坐落图，对于该部分土地坐落的位置均不清楚，而孟佳村所提供的证明并不能确实充分地证明双方在签订该协议时4万平方米土地就是林地，因此，按照合同约定，应当认定该4万平方米土地为荒地。
第二，孟佳村、佳龙陵园将2001年9月12日后签订的4万平方米土地使用权转让协议的落款时间提前至1998年10月30日，是为了延续1998年5月18日双方签订的联合开发墓地协议，该4万平方米荒地是联合开发墓地协议约定的第二期用地。与孟佳村2001年、2002年相近时间段转让给其他单位和个人的同类土地相比，第二期土地的转让价格偏低，应是孟佳村按照承诺给予被告的优惠价格。由于双方在协议中明确约定孟佳村将其所有的4万平方米荒地使用权转让给佳龙陵园使用60年，应系土地使用权转让协议，并非佳龙陵园所主张的征地协议。孟佳村认为依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理，而本案孟佳村与佳龙陵园签订的土地使用权转让协议并未经过村民大会表决。本院认为，鉴于孟佳村、佳龙陵园签订协议时所处的特殊的时代背景和历史环境，佳龙陵园作为丰满区招商引资企业落户孟佳村后，会对孟佳村发展村办集体经济以及旅游业和石材资源的开发起到良好的带动作用，因此孟佳村按照丰满区政府出台的全部招商引资政策为被告提供了优惠条件。佳龙陵园在向孟佳村交纳了95万元土地转让款后，又以抵帐的方式将剩余的5万元支付给了孟佳村，其已履行了支付孟佳村土地转���款的义务，而且并未改变双方约定的土地用途，也即孟佳村、佳龙陵园签订4万平方米土地使用权转让协议的行为并未损害原告的集体利益。孟佳村关于双方签订的土地转让协议因未经过村民大会讨论而无效的主张，由于是特定时期出现的问题，属于孟佳村集体经济组织内部管理方面的问题，不能以此对抗第三人，也即本案的佳龙陵园。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费13800元，由吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会负担。
孟家村申请再审理由同原审意见一致，再审中孟家村变更了诉讼请求：一、请求确认双方签订的土地使用权��让协议无效；二、请求佳龙陵园返还4万平方米林地使用权，佳龙陵园已使用期间给孟佳村造成的损失赔偿问题另案起诉；三、请求判决佳龙陵园立即停止侵害，停止在孟佳村土地上的埋墓行为；四、土地部门确认的9652平方米，已埋墓地块至迟在使用周期满后（2023年）返还给孟佳村；五、暂时无法返还的9652平方米土地至返还之日损失赔偿问题，另行起诉，本案暂不予请求赔偿；六、土地使用权转让费100万元，因佳龙陵园违法、违约在先，孟佳村不予返还；七、诉讼费由佳龙陵园承担。
再审中佳龙陵园辩称：本案土地使用权转让协议合法有效，佳龙陵园无义务返还土地。具体理由如下：一、本案的土地使用权转让协议是对双方1998年5月18日签订的墓地开发协议的延续和对招商引资优惠政策的落实。双方在开发墓地协议中已明确约定孟佳村负责选出两块荒山坡地供佳龙陵园作一、二期墓地使用，并且分两期征用。第一期先办征地手续，第二期由孟佳村负责达到可用作墓地使用条件后，再由佳龙陵园办理征地手续。据此，双方才按照孟佳村在招商引资政策中承诺的价格签订了第二期4万平方米的土地使用权转让协议，佳龙陵园早已按照协议约定向孟佳村支付了100万元的土地转让款，全面履行了佳龙陵园应尽的合同义务。因此，该转让协议是双方的真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，应当认定为有效，基于此，佳龙陵园对涉案土地的占有是合法的有权占有，孟佳村无权要求返还。二、关于本案的土地性质和用途，双方签订的土地使用权转让协议中已明确记载了是荒地而非孟佳村所主张的林地，该荒地性质与1998年5月18日双方签订的墓地开发协议中约定的荒山坡地的土地性质是一致的。在土地的用途上��双方在协议中约定受让方可以搞工业及其它事业，这一约定符合法律有关墓地应当利用荒山瘠地的规定。另外，1998年的开发墓地协议及村委会出具的优惠政策证明中也早已明确了土地的用途是用于墓地经营，佳龙陵园并没有改变双方约定的这一土地用途，佳龙陵园的行为符合法律规定和双方约定。三、《土地管理法》第四条规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。而本案的土地性质是荒地，荒地不属于《土地管理法》规定的农用地，荒地属于农用地以外的未利用地，未利用地是无需办理农用地转批手续的。四、孟佳村以佳龙陵园未办理物权登记、未取得土地使用权证为由主张合同无效，是没有法律依据的。我国物权法第15条规定：“当事人之间有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”同时，在本案中双方已在转让协议中进一步约定，一切应办理的手续由受让方即佳龙公司负责，转让方即孟家村委会不得干涉受让方佳龙公司的生产经营活动。据此，在转让协议签订后被告有权根据自己的经营情况来决定何时办理相关登记手续及如何办理相关手续，这是政府与佳龙陵园之间的行政管理与被管理的关系，孟佳村无权干涉，更无权以后续手续问题来否认该协议的效力。五、孟佳村以物权法第六十三条作为认定双方签订的转让协议无效的法律依据是错误的。孟佳村在本案中主张双方签订的转让协议无效，而物权法六十三条规定的却是合同的撤销，且撤销权人也只能是集体成员而不是原告村委会，因此物权法的该条规定与本案无关，不能作为本案的定案依据。六、本案���地使用权转让协议是否经过村民大会讨论，不是衡量本案土地使用权转让协议是否有效的标准。（一）《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的”强制性规定“，是指效力性强制性规定。“而村民委员会组织法中有关村民会议的规定是为了加强对村民委员会的监督管理而作的管理性规定，约束的是农村集体组织内部的管理行为，因此，该法中有关村民会议的规定不属于效力性强制性规定，不能作为评判合同效力的法律依据。（二）村民会议是村民委员会的内部决策程序，不能对抗第三人，即对合同相对人佳龙陵园不具有约束力。召开村民会议是村民委员会的义务，作为合同相对人的佳龙陵园在法律上既无权利也无义务召开村民会议。且不论村民委员会是否召开村民会议，在订立合同时合同从外部形式看是完整、合法的，那么基于信赖原则，作为合同相对人的佳龙公司就有理由相信与村民委员会订立的合同程序是完善的。因此，将村民委员会违反内部议事程序的责任让佳龙陵园承担显然是错误的。
再审中经本院审理查明如下事实：1997年孟佳村与吉林市泷润置业发展有限责任公司(以下简称泷润公司)即开始运作共同投资组建佳龙陵园。1998年5月18日，双方正式签署协议，约定由孟佳村选出两块荒山坡地供佳龙陵园做一至二期用地，一期用地办理征地手续，二期用地孟佳村负责在一至二年内达到可作墓地的使用条件，后办理征用手续。而早在协议签订前的1997年10月5日、1998年3月18日、1998年5月7日，双方即先后签订了三份征地协议，泷润公司以每平方米23元的价格征用孟佳村土地共计19142.4平方米，后孟佳村又与佳龙陵园签订一份土地使用权转让协议，落款时间为1998年10月30日。2010年9月21日吉林博信司法鉴定中心在孟佳村的委托下作出鉴定报告，鉴定结果为该协议并不是1998年形成的，应在2001年9月12日孟佳村新的印章启用以后形成的。该协议约定孟佳村将孟佳村三队集体所有的4万平方米荒地使用权以100万元的价格，即每平方米25元转让给被告，期限60年。协议签订后，孟佳村支付原审原告95万元土地转让费，另外5万元双方约定以修路款相抵。原审被告将该部分土地圈入陵园内，并对部分土地进行了利用。经查，原审原告在与原审被告签订4万平方米土地使用权转让协议前并未召开村民大会进行讨论。
另查明，2002年10月14日，吉林市丰满国土资源局下发吉丰土罚字（2002）第6号行政处罚决定书对原审被告佳龙陵园进行了行政处罚，因其未经批准擅自占用孟佳村集体土地10000平米建莲花池，限期十五日退还土地，恢复土地原貌，并处以3万元罚款。2014年7月18日，吉林市国土资源局下发吉市国土资支罚字【2014】13号行政处罚决定书，对原审被告佳龙陵园进行了行政处罚，因其未经批准擅自占用原审原告集体土地9652平米建陵园墓区，责令退还土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物及其它设施，并处以19304元罚款。后孟家村向吉林省国土资源厅申请复议，吉林省国土资源厅在吉国土资行复字（2014）18号复议决定中对被佳龙陵园占用的土地逐一进行说明，其中9652平米地块（其中风景名胜及特殊用地3750平米，果园地5062平米，林地840平米）已经建陵园墓区；9600平方米地块所有权问题孟家村表示已与案外人无权属争议，该地块部分埋墓，部分用作料场；9770平方米地块，佳龙陵园取得了临时用地使用权，但该地块已经部分用于埋葬环保降���骨灰盒；10000平米地块建莲花池和办公楼该地块，吉林市国土资源局已对其进行处罚。
认定上述事实的证据有土地使用权转让协议书、鉴定报告书、公安局印鉴存储登记表、吉林市昌邑区人民检察院《关于孟佳村群众举报问题的调查情况》及复查决定书、孟佳村于1998年5月18日出具的《关于在我村招商引资中给予佳泷公司优惠政策的证明》、责令停止违法行为通知书、行政处罚决定书、行政复议答辩书、行政复议决定书、强制执行申请书、合作开发招商引资协议书等证据在卷予以佐证。
根据孟佳村、佳龙陵园的诉辩，合议庭认为本案当事人争议的焦点问题是：本案孟佳村、佳龙陵园签订的4万平方米的土地转让协议是否合法有效；孟佳村要求佳龙陵园立即停止侵害、停止在原审原告土地的埋墓行为，是否有事实及法律依据；相关土地部门确认的9652平方米土地在使用周期2023年返还孟佳村，是否有事实及法律依据。
本院再审认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”在本案中，民主议定程序是效力判断的重要环节，孟佳村与佳龙陵园签订的4万平方米荒地使用权转让协议未经民主议定程序讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，且未取得合法的审批手续，违反了法律的效力性禁止性规定，因此认定该土地使用权协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效��者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”鉴于本案的特殊实际情况，诉争的部分土地已经由相应的行政机关作出行政处罚决定书及行政复议决定书，佳龙陵园将9652平方米和9770平方米土地用作埋墓和埋葬环保降解骨灰盒，涉及乡间民俗，不宜返还，佳龙陵园应采取用适当的价格予以补偿。另外佳龙陵园对该土地进行了大量实际投入，其土地现状已发生改变，涉诉土地存在四至、面积和双方具体实际损失不清等问题，暂不具备返还条件，故本院对孟佳村向佳龙陵园主张将土地返还的诉讼请求不予支持，待相关事实厘清后，孟佳村可就返还土地、土地使用权转让费问题可另行向佳龙陵园主张权利。庭审中孟佳村向佳龙���园主张停止侵害，停止在佳龙陵园土地的埋墓行为的诉讼主张，因涉案土地存在土地四至、面积不清的问题，且孟佳村在庭审中也未向本院提供佳龙陵园实施侵权的行为证据，故本院对孟佳村的该项诉请不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，判决如下：
一、确认原审原告吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会与原审被告吉林市佳龙陵园有限责任公司签订的4万平方米荒地使用权转让协议无效；
二、驳回原审原告吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会的其他诉讼请求。
原一审、二审案件受理费27600元，原审原告吉林市丰���区江南乡孟佳村村民委员会负担13800元，原审被告吉林市佳龙陵园有限责任公司负担13800元。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审判长 张德军
审判员 单 军
审判员 李雪飞
二〇一六年八月二十六日
书记员 赵春苗