河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)安中行初字第215号
原告仝山林，男，1962年10月14日出生，汉族，农民，住河南省滑县。
被告滑县人民政府，住所地：滑县道口镇解放路中段。
法定代表人陈忠，男，该县县长。
委托代理人张秀江，男，滑县国土资源局副局长。
委托代理人李宏法，男，河南奥博律师事务所（住所地：滑县道口镇人民路北段）律师。
第三人滑县城关镇张庄村民委员会，住所地：滑县城关镇张庄村。
法定代表人赵彦坡，男，该村委会主任。
委托代理人范希魁，男，河南金太阳律师事务所（住所地：滑县道口镇红旗路）律师。
原告仝山林不服被告滑县人民政府2013年12月31日作出的《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号），于2015年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告仝山林，被告滑县人民政府的委托代理人张秀江、李宏法，第三人滑县城关镇张庄村民委员会(以下简称:张庄村委会)的法定代表人赵彦坡及其委托代理人范希魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滑县人民政府于2013年12月31日向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号），批复同意将文明大道东侧20256.55平方米建设用地，作为张庄社区建设项目用地，具体用途依照《滑县城乡规划管理局规划意见》执行。原告仝山林不服提起行政诉讼。
原告仝山林诉称：仝山林承包有一块土地，面积2亩，有承包合同和土地承包经营权证书，承包期限自1998年9月21日至2028年9月20日，四至为：东至张庄村、西至柳书录、南至仝山保、北至仝山松，位于县城黄金地段。2005年4月18日，滑县国土资源局以《留地安置协议书》的形式，将原告2亩耕地中靠近文明路的0.6亩耕地列为安置用地，用于永久安置仝山林全家的生产生活，政府不再征用。2012年12月13日村主任和支书等人私下与他人签订联合开发协议，以每亩40万元的价格将包括仝山林的0.6亩耕地在内的10亩耕地非法转让。2013年12月31日滑县人民政府以批复形式将该地转为张庄村社区建设项目用地，未认真履行法定调查、核实义务，未召开村民进行听证，该批复违反法定审批程序且无法律依据，仝山林也不知道。该批复也超过滑县发改委的立项占地面积和范围，多将原告的0.1亩耕地批复为社区建设项目用地，属于超越职权，侵犯了原告的土地承包经营权。请求撤销被告滑县人民政府作出的批复。
原告仝山林向本院提交了以下证据：1.《滑县农村土地承包合同书》和《土地承包经营权证书》；2.《留地安置协议书》和滑县国土资源局证明；3.《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号）；4.《滑县发展和改革委员会关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》（滑发改〔2013〕173号）；5.《联合开发协议》；6.张庄村第二组出具的《情况说明》。
被告滑县人民政府辩称：一、滑县人民政府为张庄村委会作出的《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号）合法。2005年4月18日，张庄村委会与滑县国土资源局签订《留地安置协议书》，约定国家原征用张庄村135亩土地。为安置该村村民，留地30亩作为照顾张庄村的安置用地。2013年4月17日，滑县城乡规划管理局出具《关于张庄村预留安置地块的规划意见》，11月19日滑县城关镇人民政府以文件的形式要求滑县国土资源局尽快办理安置用地手续，11月26日该镇政府出具《情况说明》再次要求尽快办理安置手续。据以上证据材料，滑县人民政府作出了《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》。二、该批复与仝山林不具有直接的利害关系，仝山林主张的土地承包权利应有合法有效的证据，其与村委会间的权利义务应由仝山林与村委会协商或依法处理。三、该批复未设立新的权利与义务，不属于具体行政行为，仅是整个行政程序中的阶段行为，且未依法送达原告，不应被诉。请求驳回仝山林的起诉或者诉讼请求。
被告滑县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号）；2.《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地地块的规划意见》；3.《留地安置协议书》；4.《滑县城关镇人民政府关于办理安置地用地手续的函》（城政〔2013〕71号）；5.规划控制指标；6.张庄村预留安置地平面图；7.张庄村委会的申请；8.《滑县城关镇人民政府关于城关镇张庄村农民安置用地实际情况说明》；9.界址点成果表。
第三人张庄村委会述称：一、仝山林对案涉土地不享有使用权，不具备本案原告诉讼主体资格。案涉土地早在2003年8月21日就被依法征用收归国有。2005年4月18日，在村委会多次要求下，滑县国土资源局与张庄村委会签订了《留地安置协议书》，在征用的土地中留出部分土地作为安置用地。但该留置地归张庄村农民集体所有，而非仝山林个人所有。假如仝山林的承包合同属实，那么自2013年8月起，仝山林就已丧失了土地承包经营权。二、仝山林的起诉已超过法定的起诉期限，应当裁定驳回仝山林的起诉。案涉土地于2003年8月被国家依法征用即为建设用地，2013年12月31日被滑县人民政府审批为张庄社区建设用地，2014年7月14日滑县人民政府为张庄村委会颁发了《集体土地使用证》，仝山林的起诉超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的法定起诉期限。三、仝山林对该批复起诉应当先行进行行政复议，对复议决定不服再行起诉。仝山林未申请行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼程序违法。四、滑县人民政府作出的批复事实清楚，证据确凿，程序合法。《安阳市国土资源局关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（〔2013〕15号）、《征用补偿协议书》、《留地安置协议书》、《滑县发展和改革委员会关于城关镇张庄村社区建设项目立项的批复》（滑发改〔2013〕173号）等证据材料能够证实该事实。五、案涉土地性质为建设用地而非仝山林所诉称的耕地。2013年张庄村委会与他人对土地进行联合开发，所得款项份额已分配给村民（包括仝山林）。现建设项目已全部完工。请求裁定驳回仝山林的起诉或者判决驳回仝山林的诉讼请求。
第三人张庄村委会向本院提交了以下证据：1.滑县人民政府2014年7月为张庄村委会颁发的《集体土地使用证》；2.《安阳市国土资源局关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（安国土资〔2003〕15号）；3.滑县国土资源局与张庄村委会签订的《征用补偿协议书》及赵玉锋等4人证明一份；4.张庄村二组土地补偿款领取名单六张（包括仝山林）；5.《留地安置协议书》；6.《滑县发展和改革委员会关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》（滑发改〔2013〕173号）；7.《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号）；8.《建设工程规划许可证》；9.汤阴县人民法院（2014）汤行初字第23号行政裁定书；10.安阳市中级人民法院（2014）安中行立终字第11号行政裁定书；11.汤阴县人民法院(2015)汤行初字第6号行政裁定书；12.安阳市中级人民法院(2015)安中行立终字第22号行政裁定书。
经庭审质证:一、关于仝山林提交的证据。滑县人民政府对2号、3号、4号证据无异议；但对1号证据有异议，认为仝山林的承包合同书和土地承包经营权证书上无发包方村委会盖章，合同不具有法律效力，所载明的土地不能证明与案涉土地有关；5号证据无原件且内容不清楚，6号证据出证单位张庄村二组未依法确认，不能证明其真实性。张庄村委会认为1号、2号证据没有发包方盖章且与本案无关联性，不能证明被诉行为不合法和仝山林的主张，其他质证意见与滑县人民政府相同。二、关于滑县人民政府提交的证据。仝山林对3号证据无异议，对其他证据有异议，认为被诉批复内容与滑县发改委的文件内容不一致，超越职权，两个组没有同意张庄村委会申请，张庄村委会无权申请也没有所有权，土地应属小组所有，安置明显错误，规划图中间不显示路，城关镇政府的说明和界址点成果表无法律效力，不能作为批复的依据。张庄村委会对滑县人民政府提交的证据无异议。三、关于张庄村委会提交的证据。仝山林对《留地安置协议书》真实性无异议，但认为生效的裁判文书与本案无关联性，其他证据不合法，不能证明被诉批复合法。滑县人民政府对张庄村委会提交的4号证据不发表意见，对其他证据的真实性、关联性无异议，认为批复是阶段性行为，土地使用证是最终行为。
本院对上述证据认证如下:仝山林提交的证据，能够证明案件的部分事实。滑县人民政府提交的7号证据为张庄村委会的申请，该申请载明日期为2014年6月11日、内容为申请办理土地证，而被诉批复作出日期为2013年12月31日，故该申请不能作为本案被诉批复行为的证据，本院不予确认；其他证据具有真实性和关联性，能够证明案件部分事实。张庄村委会提交的2号至7号证据来源真实、与本案具有关联性，能够作为本案认定事实的依据，其他证据不能作为本案被诉批复行为合法性的证据，但反映了本案涉诉土地争议的事实及现状。
经审理查明：仝山林系滑县城关镇张庄村第二组村民，并承包有该村组耕地。2003年2月25日，安阳市国土资源局向滑县人民政府发出《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（安国土资〔2003〕15号），通知滑县人民政府该县2002年度第一批城市建设用地，经河南省人民政府豫政土〔2002〕248号文件批复，其中同意滑县人民政府转用并征用城关镇张庄村集体耕地7.8781公顷，征用城关镇张庄村集体交通用地0.0682公顷。2003年8月21日，滑县国土资源局与张庄村村委会签订了《征用补偿协议书》，该《协议书》载明：征用土地位置在县城规划区内，文明大道两侧，共三宗，面积118.11亩；征用地补偿标准实行综合包干补偿，除留地面积剩余77.94亩，包干补偿费每亩4.8万元；自征地批准文件下发之日起，批准征用范围内的土地所有权归国家。2005年4月18日，滑县国土资源局（甲方）与张庄村委会（乙方）签订了《留地安置协议书》，该《协议书》载明:甲方按照县城规划，为落实2001年度和2002年度第一批次城市建设项目用地，按照省政府批准文件，共征用乙方135亩土地，为照顾乙方的生产生活，解决征地后人多地少等问题，经双方协商，现就留地安置等问题达成如下协议：一、留地位置在甲方批准征地的范围内，南邻交通局院北墙，西邻文明大道，北邻国土资源局批准征用土地，东邻张庄村耕地。二、留地分配面积办法：留地面积南北长200米，东西宽100米，面积30亩（含文明大道一边拓宽11米）。分配办法：该村两个村民小组，南北各100米，北100米为第一村民小组所有，南100米为第二村民小组所有，由张庄村委会、城关镇政府、国土资源局共同测量为准。三、乙方应承担留地报批有关费税捌拾捌万元（880000元），据实结算。四、本协议一式三份，甲、乙双方各一份，本协议自签字盖章之日起生效。双方均在协议书签字盖章。涉及被征地村民领取了土地补偿款。2012年12月13日，滑县供销社金农农资批发中心与张庄村委会签订《联合开发协议》，该中心同意将政府留给张庄村二组的安置地块的其中位于北头的土地（约10亩）联合开发，其中载明该地块必须保证张庄村二组受益为每亩肆拾万元整。2013年4月17日，滑县城乡规划管理局作出《关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》，该《意见》载明：城关镇张庄村预留安置地地块位于文明大道东侧、交通局北侧、中建怡园南侧，总占地面积29522.17平方米，其中商业用地面积6827.58平方米，居住用地面积13694.59平方米，并附有具体规划控制指标。2013年11月19日，滑县城关镇人民政府给滑县国土资源局《关于办理安置用地手续的函》（城政〔2013〕71号），内容为：“我镇张庄村于2005年4月18日与贵单位签订了留地安置协议书，镇政府已经做好安置地的分配工作，现准备进行建设，望尽快办理安置用地手续。”2013年11月26日，滑县城关镇人民政府又作出《关于城关镇张庄村农民安置用地实际情况说明》，内容为：“……现在根据《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地地块的规划意见》和城关镇人民政府与张庄村委会共同指界进行实地测量，留地安置实际面积为20256.55平方米，望国土局尽快予以办理留地安置手续。”张庄村委会拟对该地作为张庄社区建设项目并向滑县发展和改革委员会提出申请。2013年12月17日，滑县发展和改革委员会对张庄村委会作出《关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》，同意张庄社区建设项目立项申请。2013年12月31日，滑县人民政府向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土〔2013〕21号），批复同意将文明大道东侧20256.55平方米建设用地作为张庄社区建设项目用地。2014年7月，滑县人民政府为张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，将上述20256.55平方米土地所有权者和土地使用权者均登记为张庄村委会。2014年9月18日，滑县城乡规划建设管理局为张庄村委会颁发了建字第201400012号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设项目名称为城关镇张庄社区，建设位置为文明路东侧，总建筑面积17085.32平方米，6层，其中住宅6128.37平方米，商业面积10956.95平方米。目前，该地建筑物主体工程已完工。仝山林诉称该地块中有其0.6亩原承包地属于留置给张庄村第二组所有土地，用于安置仝山林全家生产生活。
本院认为：一、关于仝山林起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，滑县人民政府是2013年12月31日向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》，该行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改施行之前，故计算仝山林的起诉期限应根据当时的法律和司法解释，并遵循有利于原告的原则。本案中，仝山林的起诉未超过2年的起诉期限，且滑县人民政府未提供证据证明其在作出该登记、颁证行为时，告知了仝山林及其享有的诉权或者起诉期限，故滑县人民政府和张庄村委会主张仝山林起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。二、关于仝山林诉该批复是否应当先行行政复议。由于该批复不属于是行政机关对土地等自然资源所有权或者使用权证的确认行为，因此，该批复行为不属于复议前置的情形。因此，张庄村委会认为仝山林所诉应当先行行政复议的理由不能成立，本院不予支持。三、关于被诉批复是否可诉。滑县人民政府于2013年12月31日作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》是向张庄村委会作出，属于行政行为，该行为虽是张庄村委会申请建设张庄社区项目涉及的行政程序中的阶段性行为，但同时又具有相对独立性，具有可诉性。因此，滑县人民政府认为该批复行为不可诉的理由不能成立，本院不予支持。四、关于被诉批复行为是否侵犯仝山林诉称的土地承包经营权。本案中，仝山林虽主张滑县人民政府于2013年12月31日向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》中有其部分承包土地，并提交有仝山林家庭《滑县农村土地承包合同书》和《土地承包经营权证书》，但各方当事人提交的《留地安置协议书》及张庄村委会提交的安阳市国土资源局向滑县人民政府发出的《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》等证据材料能够证明，本案被诉批复中的土地，在2013年12月31日作出前，已经过河南省人民政府批准转用并征用为建设用地，其中包括了仝山林部分承包土地。虽然该地在被征用后，2005年4月18日，滑县国土资源局（甲方）与张庄村委会（乙方）签订《留地安置协议书》，就留地安置等问题达成了协议，确定留地位置在批准转用并征用地的范围内，但由于留地后权利人是集体，至于该地如何安置使用，应当由集体决定。且滑县人民政府作出的被诉批复是根据张庄村委会申请、《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》、《滑县发展和改革委员会关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》等材料作出的城关镇张庄社区项目建设，并未改变河南省人民政府批准转用土地为建设用地的性质，且该批复是对具体建设项目的批复。在此情况下，仝山林仍主张其对诉称的土地享有承包经营权，认为被诉批复行为侵犯其土地承包经营权的理由不能成立，其要求判决撤销滑县人民政府于2013年12月31日向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告仝山林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告仝山林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 蔡 梅
二〇一六年二月十九日
书记员 张艳娇