北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终1405号
上诉人（一审原告）北京桑杰电子科技有限公司，住所地北京市海淀区温泉乡杨家庄村。
法定代表人毕春生。
委托代理人毕缩启，北京桑杰电子科技有限公司总经理。
委托代理人徐伟，北京桑杰电子科技有限公司财务总监。
上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人戴彬彬，区长。
委托代理人杨亮，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。
委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。
上诉人北京桑杰电子科技有限公司、上诉人北京市海淀区人民政府因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（2017）京04行初1014号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年9月6日，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出海政复决字[2017]210号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：确认北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）拆除北京桑杰电子科技有限公司（以下简称桑杰公司）建筑的行为违法，对申请人的赔偿请求不予支持。桑杰公司不服，诉至北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉复议决定。
一审法院经审理查明，2015年7月28日，海淀区政府收到桑杰公司的行政复议申请及相关材料，桑杰公司的复议请求为：确认温泉镇政府2015年6月1日拆除其设施农业建设的具体行政行为违法，责令温泉镇政府赔偿其损失。
2015年10月26日，海淀区政府作出海政复决字（2015）246号《行政复议决定书》（以下简称246号复议决定），并于2015年10月30日向桑杰公司送达。桑杰公司不服上述决定，向一审法院提起诉讼。一审法院于2015年12月29日作出（2015）四中行初字第1091号《行政判决书》（以下简称1091号行政判决），判决撤销246号复议决定，责令海淀区政府重新作出处理。2016年4月14日，海淀区政府作出海政复决字（2016）15号《行政复议决定书》（以下简称15号复议决定），桑杰公司仍不服，诉至一审法院。一审法院于2016年12月8日作出（2016）京04行初661号《行政判决书》，判决撤销15号复议决定，责令海淀区政府重新作出处理。海淀区政府不服，向本院提出上诉，本院于2017年6月6日作出（2017）京行终1297号行政判决书（以下简称1297号行政判决），驳回上诉，维持一审判决。2017年8月1日，海淀区政府作出海政复延字[2017]210号《延期审理通知书》，决定延期30日审理，于2017年8月5日送达桑杰公司。2017年9月6日，海淀区政府作出被诉复议决定，桑杰公司不服，诉至一审法院。
一审法院判决认定，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，桑杰公司认为温泉镇政府强制拆除行为违法，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府作为温泉镇政府的上一级地方人民政府，具有对桑杰公司行政复议申请进行审查处理的法定职责。
已经生效的1297号行政判决认为15号复议决定“仅以依法应当获得区政府审批而未获得审批为由，直接认定涉案建设未经依法审批，不属于合法的农业设施，并据此认为对被拆除的设施不予赔偿，显得有些简单、武断。这是因为，一方面，桑杰公司开展的设施农业项目已取得了相关主管部门的审核同意，也经过了设施农用地卫片执法检查，其合规性已经在一定程度上予以了确认，桑杰公司对此享有一定的信赖利益；另一方面，海淀区政府在履行复议职责过程中，应当遵循违法行为性质与处理结果相均衡、教育与查处相结合的原则，考虑该项目推进的实际情况，以及通过责令补办手续等方式弥补该项目审批缺陷的可能性，综合判断温泉镇政府违法拆除行为是否给桑杰公司造成了实际损害，以及是否需要温泉镇政府承担行政赔偿责任。对于桑杰公司主张的屋内物品及建筑残值的赔偿请求，海淀区政府在履行复议职责时，并未注意到温泉镇政府违法强制拆除涉案建筑导致桑杰公司无法有效行使举证权利的事实，直接认定并不能证明该部分损失存在，故不予赔偿，缺乏事实和法律依据。因此，海淀区政府主张不论本案如何定性，桑杰公司都无权获得赔偿的主张，不能成立，本院不予支持”。海淀区政府应当按照上述生效内容，在调查分析的基础上，逐一解决问题，作出正确的判断桑杰公司是否应获得相应的赔偿。本案中，虽然海淀区政府对温泉镇政府拆除行为的事实、法律适用和法律后果进行了论述，但只是认定了“被申请人在对申请人作出《限期整改通知书》和《告知书》后对申请人的涉案房屋实施拆除系超越职权的行为，本机关应当确认该拆除行为违法”，仍旧对桑杰公司的赔偿请求不予支持。被诉复议决定依旧没有对温泉镇政府拆除行为的性质如何界定、桑杰公司涉案建设是否属于合法的农业设施、桑杰公司是否存在擅自改变农业设施用途的行为、对该行为应如何定性、有权对桑杰公司相应行为进行处理的是哪个机关、有权处理机关依法应对桑杰公司相应行为作出何种处理这一系列关键问题作出准确、全面的判断，并据此厘清桑杰公司是否应获得相应的赔偿，故仍构成认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。桑杰公司的诉讼请求符合法律规定，予以支持。
关于被拆除的建设是否属于桑杰公司合法权益，温泉镇政府应否承担行政赔偿责任的问题。根据行政复议法第一条的规定，行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议法第四条还规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。本案中，海淀区政府作为行政复议机关，在处理桑杰公司与温泉镇政府的行政争议过程中，理当依法履行职责，对温泉镇政府的行政行为合法性审查到位、监督到位，对桑杰公司的合法权益提供及时、有效的保障。故海淀区政府应在进一步查明事实的基础上，通过重新作出行政复议决定予以确定。
综上，海淀区政府作出被诉复议决定的行为事实不清、主要证据不足，应予撤销，海淀区政府应对桑杰公司的行政复议申请重新作出行政复议决定。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销了被诉复议决定，并责令海淀区政府于该判决生效之日起的法定期限内，针对桑杰公司的行政复议申请重新作出决定。
桑杰公司不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，其对一审判决结果无异议，但一审判决的引导方向不明确，未对温泉镇政府超越职权应承担何种法律后果进行明确，也没有对上诉人提出的每项赔偿请求逐一评价、逐一说明是否应该以及如何进行赔偿，仅笼统的说被诉复议决定认定事实不清、证据不足，有可能继续造成循环诉讼。其二，桑杰公司提供了充分的证据证明室内物品、被埋物品以及建筑成本等财产损失，理应获得赔偿，一审法院对于桑杰公司提出的残值损失亦未予以回应。其三，被诉复议决定适用的国土资发[2010]155号文件（以下简称155号文）已经废止，根据国土资发[2014]127号文（以下简称127号文）的规定，农业设施用地已经不再需要区政府的审批，一审法院对155号文的有效性未做审查错误。其四，桑杰公司提出的已交租金退还问题，并非已使用土地租金的退还，而是因为是否存在地上物对农用地的租金会有较大影响，桑杰公司当时承租涉案农用地是按照有地上物承租的，该地上物被拆除后，应该由出租人的上级单位温泉镇政府退还相应租金。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
海淀区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，一审判决对本案复议决定的审查边界认定错误，被诉复议决定已经认定了温泉镇政府超越职权，不存在是否改变农业设施用途的审查内容，由哪个机关对上诉人进行处理，也非本案审查内容。其二，根据155号文，当时农业设施的建设与用地需要经过区政府的审批，但桑杰公司并未获得相应审批，相关农业设施不属于合法的农业设施，连同室内物品均不应该予以赔偿。其三，上诉人虽然主张青苗损失，但并未证明温泉镇政府对其地上青苗违法进行了毁损，也无法证明地上青苗存在，停产停业损失也非直接损失，故均不应予以赔偿。其四，一审判决的引导方向不明确，没有对上诉人提出的每项赔偿请求逐一评价、逐一说明是否应该以及如何进行赔偿。故请求二审法院撤销一审判决，驳回桑杰公司的诉讼请求。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。另，桑杰公司提供的证据11可以证明北京市国土资源局海淀分局曾经出具过京国土海[2015]130号《北京市国土资源局海淀分局关于北京桑杰电子科技有限公司非法占地案的调查报告》（以下简称调查报告）；桑杰公司提供的证据24可以初步证明桑杰公司主张的青苗损失的情况，证据26、35可以初步证明桑杰公司主张的存放在涉案农业设施内的机器设备及农用地上房屋建筑物、构筑物的价值情况，证据28、29、30、31、34可以初步证明桑杰公司主张的拆除现场桑杰公司被埋被毁物品情况。对上述证据，本院予以认证。
根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院对一审法院查明的事实予以确认。
另查明，行政复议程序中，桑杰公司明确的赔偿请求为赔偿建筑物损失或恢复建筑物原状，赔偿室内财产损失、青苗损失及停业损失，并退还土地使用费。
本院认为，两上诉人对于海淀区政府具有作出被诉复议决定的法定职权无异议，经审查，本院确认一审法院的相关认定正确。两上诉人同时对被诉复议决定认定温泉镇政府拆除桑杰公司建筑物系超越法定职权、并确认该行为违法，亦无异议，经审查，被诉复议决定的上述认定与本院已经作出的1297号行政判决一致，本院对该认定予以确认。
本案两上诉人的争议焦点，实际在于温泉镇政府是否应当对桑杰公司主张的损失承担赔偿责任。
1、关于海淀区政府的判断权。本院注意到，本院1297号行政判决基于促进海淀区政府实质解决行政争议、发挥行政争议化解主渠道作用的考量，将温泉镇政府拆除行为的定性以及桑杰公司是否应当获得赔偿的问题，均重新交由海淀区政府审查认定和处理，对海淀区政府处理本案行政争议上的判断权给予了足够的尊重。同时，1297号行政判决在桑杰公司农业设施的合规性、桑杰公司的信赖利益、责令补办手续程序的适用可能性、桑杰公司对室内物品损失举证能力等问题上，提供了必要的裁判指引，意在敦促海淀区政府在重新认定桑杰公司是否应当获得赔偿问题时，充分考量上述因素。但被诉复议决定依旧得出了不予支持桑杰公司赔偿请求的结论，并未充分理解、有效执行1297号行政判决的上述裁判意旨，致使本案行政争议再次进入了司法程序。故在桑杰公司是否应当获得赔偿的问题上，海淀区政府已行使了必要之判断，其再次作出行政复议决定时的裁量空间理应被适当限缩，以避免本行政争议出现两上诉人担心的循环诉讼问题。
2、关于桑杰公司主张的建筑物损失是否应该赔偿的问题。该问题涉及到桑杰公司被拆除的农业设施的合法性。综合本案的实际情况，温泉镇政府理应赔偿桑杰公司被拆除建筑物、构筑物等农业设施的损失，赔偿金数额应由海淀区政府根据桑杰公司的举证情况，结合本案现有其他证据确定。理由在于：
首先，虽然根据当时有效的155号文，农业设施的建设与用地由经营者提出申请、乡镇政府申报，县级政府审核同意。本案中，桑杰公司并未提交证据证明，涉案的设施农业项目在建设前已经取得了海淀区政府的审核同意。但如本院1297号行政判决所述，桑杰公司开展的设施农业项目已取得了镇政府及区农业部门的审核同意，也经过了设施农用地卫片执法检查，其合规性已经在一定程度上予以了确认，桑杰公司对此享有一定的信赖利益。因此，桑杰公司被拆除的农业设施不同于单纯的违法建设，而是具有一定的合规性，桑杰公司对该农业设施的合规性也具有值得保护的信赖利益。
其次，根据本院1297号行政判决的裁判意旨，在确定桑杰公司被拆除农业设施合法性时，应结合该项目推进的实际情况，考虑通过责令补办手续等方式弥补该项目审批缺陷的可能性。根据目前有效的127号文的规定，农业设施的建设和用地已经不再需要县级政府审核同意，仅需向国土和农业部门履行备案程序即可。国土和农业部门发现备案信息不符合规定的，应告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。相较155号文，127号文对设施农业用地项目设置了更低的合法性条件，对桑杰公司显然更为有利。按照法律溯及力的一般原则，在127号文设置的合法性条件低于155号文、对桑杰公司更为有利的情形下，不能仅以涉案设施农业用地项目未经海淀区政府批准就直接认定相关农业设施不受法律保护，否则有违1297号行政判决确定的违法行为性质与处理结果相均衡、教育与查处相结合的原则。
再次，根据127号文的规定，擅自扩大附属设施用地规模或者擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期改正。已经废止的155号文也规定，对于擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，将设施用于其他经营的，应予及时制止、责令限期纠正和整改，逾期未纠正和整改的，方可进行行政处罚、恢复土地原状。从温泉镇政府所发的《限期整改通知书》内容看，其系认定桑杰公司存在擅自利用设施农用地及地下空间从事电子元件生产的行为，但如本院1297号行政判决所述，温泉镇政府责令“拆除违法建设”和“将设施农用地用于非农建设的行为”之间存在一定程度的错位，前者并非后者的当然结果。也就是说，即使桑杰公司的确存在将设施农用地用于非农建设的行为，也不必然导致拆除相关农业设施的法律后果。温泉镇政府实施的拆除行为不仅超越职权，且存在适用法律错误以及违反法定程序的情形，应合理赔偿对桑杰公司被拆除建筑物的损失。
复次，关于赔偿数额的确定。由于恢复被拆除的农业设施已不可能，故温泉镇政府应给付桑杰公司赔偿金。行政复议程序及本案诉讼过程中，桑杰公司均提交了大量的证据初步证明了其主张的被拆除建筑物、构筑物的损失情况，包括评估报告、损失构成清单等，海淀区政府理应在重新作出的行政复议决定中，结合桑杰公司的举证情况以及在案的其他证据，确定合理的赔偿金数额。
3、关于桑杰公司主张的室内财产的损失问题。应该指出，桑杰公司主张的室内机器设备等室内财产，独立于涉案的农业设施，其合法性不依附于涉案农业设施的合法性。因此无论涉案农业设施是否为违法建设，桑杰公司对机器设备设施等室内财产依旧拥有所有权，均应受法律保护。温泉镇政府在实施拆除行为时，亦负有对涉案农业设施内是否存在机器设备等财产以及财产的具体情况，履行证据固定义务，如制作物品清单、现场录像、公证等，并妥善保管，否则应承担不利之法律后果。本案中，桑杰公司在举证能力有限的情形下提供了评估报告、采购合同、照片等大量必要证据证明其主张的机器设备等室内财产的损失情况。由于温泉镇政府实施拆除行为时，并未依法履行室内财产的证据固定义务，无法证明拆除时不存在室内财产，亦无法证明其尽到了妥善保管义务，故桑杰公司提供的上述证据已可初步证明涉案农业设施被强拆时其室内财产的情况，温泉镇政府对此应承担相应的赔偿责任。由于返还原物已经不可能，故应由海淀区政府在重新作出的行政复议决定中，根据桑杰公司提供的证据情况以及在案的其他证据具体确定温泉镇政府应给付的赔偿金数额。
4、关于桑杰公司主张的青苗损失问题。应该指出，如桑杰公司主张的室内机器设备等室内财产一样，桑杰公司主张的种植物等青苗损失亦独立于涉案的农业设施，其合法性不依附于涉案农业设施的合法性。因此无论涉案农业设施是否为违法建设，桑杰公司对涉案农用地上的种植物依旧拥有所有权，应受法律保护。温泉镇政府在实施拆除行为时，亦负有对涉案农业设施内是否存在种植物以及种植物的具体情况，履行证据固定义务，如制作物品清单、现场录像、公证等，并妥善处置，否则应承担不利之法律后果。由于温泉镇政府实施拆除行为时，并未依法履行种植物的证据固定义务，亦无法证明拆除时不存在种植物，因此考虑到涉案项目为农业设施项目，有大棚、温室等设施，结合桑杰公司的经营范围以及其提交的照片等证据，可以初步证明温泉镇政府实施拆除时涉案农业设施内存在种植物。由于无证据证明温泉镇政府履行了对种植物的证据固定及妥善处置义务，考虑到拆除农业设施行为必然带来地上种植物之毁损，温泉镇政府理应在无法恢复原状或返还的情形下给付桑杰公司一定数额的赔偿金。具体的赔偿金数额，应由海淀区政府在重新作出行政复议决定时，根据桑杰公司提供的证据情况以及在案的其他证据具体确定。
5、关于桑杰公司主张的停业损失问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，桑杰公司主张的停业损失属于可期待利益，不属于直接损失之范围。海淀区政府决定不予赔偿，具有法律根据。
6、关于桑杰公司主张的土地使用费的退还问题。由于涉案农业设施被拆除后可能产生的涉案农用地价值的降低问题，与该农业设施被温泉镇政府违法强拆后引发的行政赔偿问题，并非同一法律关系，故不应在本行政复议案件中解决。对桑杰公司的该项赔偿主张，本院不予评价。
综上，海淀区政府虽然以温泉镇政府超越职权为由确认拆除行为违法，但对于桑杰公司的合理赔偿请求未予支持，缺乏事实及法律依据。一审判决撤销被诉复议决定，并责令海淀区政府限期重作并无不妥，本院应予维持。为实质性化解本行政争议，避免出现循环诉讼的情形，考虑到海淀区政府在行政赔偿问题上裁量权的限缩情况，海淀区政府在重新作出行政复议决定中，理应在确认温泉镇政府拆除行为违法的前提下，决定温泉镇政府赔偿桑杰公司因违法强拆行为导致的建筑物损失、室内财物损失及青苗损失。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及第七十条的规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持一审判决；
二、北京市海淀区人民政府重新作出的行政复议决定，应当决定北京市海淀区温泉镇人民政府赔偿北京桑杰电子科技有限公司建筑物损失、室内财物损失及青苗损失，并确定相应赔偿金数额。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 刘井玉
审判员 支小龙
审判员 刘天毅
二〇一八年六月十九日
书记员 张 曼