广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终2389号
上诉人（原审原告):邱建平，男，汉族，1970年2月6日出生，住广东省大埔县，
上诉人（原审原告）：丘晖饶，男，1989年4月25日出生，汉族，住广州市黄埔区，
上诉人（原审原告）：欧阳丽萍，女，1986年9月9日出生，汉族，住广州市海珠区，
上诉人（原审原告）：曹辅民，男，1972年8月2日出生，汉族，住广州市番禺区，
被上诉人（原审被告)：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
原审原告：杨荣周，男，汉族，1992年3月10日出生，住广东省高州市，
原审原告：李寨容，女，汉族，1976年8月1日出生，住广东省广州市番禺区，
原审原告：赵其恒，男，汉族，1973年10月2日出生，住广东省雷州市，
原审原告：李徐贵，男，汉族，1980年1月8日出生，住湖南省双峰县，
原审第三人：广州市番禺加富房地产有限公司。住所地：广东省广州市番禺区石基镇商业中心区。
法定代表人：伍均培。
上诉人邱建平、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）及原审原告杨荣周、李寨容、赵其恒、李徐贵、原审第三人广州市番禺加富房地产有限公司（以下简称加富公司）规划行政许可一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初800号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：1995年6月批准的修建性详细规划方案及附件，具体函复如下：一、本地块为1992年12月原番禺市建委核发的《建设用地规划许可证》（1992-10971）所指用地，用地性质为商住用地，总用地面积44098.6平方米，其中可建设用地面积44098.6平方米。二、同意该规划的如下主要技术经济指标。（一）容积率1.67（以44098.6平方米用地面积计算）。…（五）总建筑面积90921平方米。包括：计算容积率建筑面积73545平方米（住宅建筑面积69309平方米，其中新建住宅建筑面积31722平方米，已建保留住宅建筑面积41823平方米；配套公建建筑面积4000平方米，非配套公建建筑面积236平方米）；不计入容积率建筑面积17376平方米（地下车库和地下设备用房建筑面积11772平方米，架空层建筑面积5604平方米）。…三、同意总平面规划的建筑及空间布局。…四、同意配套公建的规划布局。…十三、本修建性详细规划自批准之日起三年内未予以实施建设的自行失效。附件：１、总平面与绿地系统图（带地形），２、总平面与绿地系统图，３、道路交通系统与竖向图。另，原广州市规划局发出的修建性详细规划申请调整批前公示图与涉案批复及附图在建筑层数、是否保留西南侧4层已建会所等地方存在不一致，其中批前公示显示建筑层数为33层，涉案批复建筑层数为34层，但建筑高度不变；批前公示取消了西南侧4层已建会所，涉案批复保留了西南侧4层已建会所；批前公示显示规划容积率为1.75，涉案批复规划容积率为1.67。邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵以涉案批复程序及内容违法为由，诉至法院。
另查明，据1995年6月7日原番禺市建委批出的《加富花园小区规划图》显示，加富花园小区规划总建筑面积为89448.23平方米，规划容积率为2.03，规划中不存在网球场。1997年9月5日，原番禺市规划局规划管理科作出番规审字〔1997〕59号《关于送审规划方案的批复》，对加富公司报送的《加富花园二期》规划批复如下：一、同意该（红线范围内）规划方案；……；七、取消原番禺市建委于1995年6月7日批出加富花园规划中相应小区的规划；八、本规划方案有效实施期限至1999年底止。据1997年9月9日原番禺市规划局规划管理科批出的《加富花园二期（Ｔ型住宅）规划总平面》显示，规划中标示有两个“原网球场”。2004年12月17日，原广州市城市规划局番禺区分局作出穗规番审字〔2004〕第0395号《关于规划送审方案的批复》，对加富公司报送的《加富花园二期调整规划》批复如下：一、同意该规划调整方案，同时取消我局于1997.9.9日批出的关于该项目规划方案的批复及附图。……十二、本批复及附件自批出之日起一年内有效，过期则自动失效。2006年9月13日，原广州市城市规划局作出穗规函〔2006〕6550号《关于修建性详细规划的函》，要求加富公司按规定程序申请加富花园二期的规划设计条件后，再办理该地块修建性详细规划的审批手续。2006年3月27日，广州市人民政府作出穗府复字〔2006〕第34号《广州市人民政府行政复议决定书》，决定：一、撤销原广州市城市规划局番禺分局于2004年12月17日作出的穗规番审字〔2004〕第0395号《关于规划送审方案的批复》；二、责令原广州市城市规划局自接到决定书之日60日内对加富公司关于修改加富花园二期修建性详细规划方案的申请作出处理。2007年8月2日，原广州市城市规划局作出穗规函〔2007〕6495号《关于修建性详细规划的复函》，要求加富公司对规划存在的若干问题进行补充完善后再送审。2010年，原广州市规划局曾规划公示加富花园小区《修建性详细规划申请调整批前公示》，但最终未审批同意。
再查，邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵均为加富花园小区第一期业主，其中邱建平、李寨容、赵其恒、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵在涉案批复作出前取得加富花园小区房产的房产证，丘晖饶、杨荣周在涉案批复作出后才取得加富花园小区房产的房产证。加富公司于1996年11月未经报建在加富花园小区自行修建了两个网球场供业主使用，后加富公司于2004年拆除了上述两个网球场。原广州市城市规划局曾于2008年5月5日作出穗规信〔2008〕94号《关于加富花园信访投诉问题的复函》，函告投诉人关于加富花园小区网球场被毁的投诉，该局要求原审批单位（番禺区规划分局）与建设单位进行协调，期间，番禺区规划分局对建设单位提出的规划调整方案组织了多次论证，并明确必须在按原位置布置网球场。
又查，因机构调整，原广州市规划局的行政职责现由广州市国规委行使。
诉讼中，邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵主张其与小区其他业主向广州市番禺区国土资源和规划局进行信访，广州市番禺区国土资源和规划局于2016年9月1日作出穗番国规信〔2016〕24号《关于番禺区加富花园业主若干信访问题的复函》，在复函中邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵才得知涉案批复。被告陈述在批前公示期间收到利害关系人的反馈意见，原广州市规划局对业主的合理意见如对业主反对的拆除西南侧4层会所的意见予以充分采纳后作出涉案批复。
原审法院认为：关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，广州市国规委作出的涉案批复是对加富花园小区修建性详细规划调整方案作出的审批，邱建平、李寨容、赵其恒、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵作为加富花园小区一期房产业主在涉案批复作出前取得加富花园小区房产的房产证，与涉案批复有利害关系，为适格原告；丘晖饶、杨荣周虽是加富花园小区一期房产业主，但其取得房产证在涉案批复作出后，且无证据证明其取得房产在涉案批复作出前，故丘晖饶、杨荣周不具备适格的主体资格，法院对丘晖饶、杨荣周的起诉予以驳回。
关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……。”本案中，邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵主张其在2016年9月1日广州市番禺区国土资源和规划局作出的穗番国规信〔2016〕24号《关于番禺区加富花园业主若干信访问题的复函》中才得知涉案批复，广州市国规委及加富公司虽抗辩邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵提起本案诉讼已超过起诉期限，但广州市国规委及加富公司并不能提供充分的证据证实该主张，故法院对广州市国规委及加富公司的上述抗辩意见不予采纳，邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵提起本案诉讼未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广州市城乡规划程序规定》第四十五条第一款规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图经审定后应当公示，不得随意修改。有下列情形之一的，应当报经原审批的城乡规划主管部门批准，城乡规划主管部门批准前应当采取批前公示、座谈会或者听证等形式，听取利害关系人的意见：（一）修改强制性指标的。（二）修改道路系统、建筑和绿地布局、竖向设计、建筑物的使用功能、层数、高度、退让距离和建筑间距的。（三）修改其他直接涉及利害关系人重大利益关系的内容的。”据此，原广州市规划局作为城乡规划主管部门，对加富花园小区的修建性详细规划方案调整具有审批的职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广州市城乡规划条例》第四十四条规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图经审定后应当公示，不得擅自修改。确需修改的，建设单位应当按照规划技术规范的要求拟定修改方案并向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门受理后应当采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见，并按照下列规定办理：（一）涉及控制性详细规划修改的，应当先行修改控制性详细规划；（二）涉及基础设施、公共服务设施和公共安全设施修改的，在批准前，城乡规划主管部门应当征求相关行政管理部门的意见；（三）经审定的商品房项目修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分的，应当依照相关法律、法规的规定取得相关产权人的同意。”关于原告认为被告未经听证就作出涉案批复程序违法的问题，根据上述规定，听取利害关系人的意见包括批前公示、座谈会和听证会等形式，听证会并非听取意见的唯一方式。涉案批复在批前公示中已告知涉及的利害关系人有权进行陈述申辩，且广州市国规委在批前公示期间收到了部分业主的反馈意见，对业主反对的拆除西南侧4层会所的意见予以采纳，故广州市国规委采取批前公示的方式听取反馈意见程序合法。关于邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵认为涉案批复批前公示和批后公布的内容存在不一致的问题。批前公示调整的内容为：１.调整东北侧高层住宅建筑单体方案，建筑层数由28层调整为33层，２.拆除西南侧4层会所，建设1栋14层住宅、4层公配楼，３.本次报审方案容积率1.75，小于1995年原批出规划方案2.03的容积率；而涉案批复的建筑层数虽有微调，但建筑高度并无变化，而规划容积率为1.67，小于批前公示的规划容积率，并保留了西南侧4层会所，以上调整对利害关系人的权益亦不产生不利影响。关于原告提出的涉案批复在1995年6月批准的修建性详细规划方案基础上作出调整违法的意见，法院认为，原番禺市规划局规划管理科虽于1997年9月作出番规审字〔1997〕59号《关于送审规划方案的批复》及批出《加富花园二期（Ｔ型住宅）规划总平面》，但并无证据证实该批复已实施，因此该批复到1999年底已失效，故涉案批复在1995年6月批准的修建性详细规划方案基础上作出调整并无不当。至于邱建平、杨荣周、李寨容、赵其恒、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵主张应“按原位置布置网球场”的意见，本院认为，原广州市规划局虽在相关的信访复函中明确应按原位置布置网球场，但该信访复函并非具体行政审批行为。本案中，加富公司向原广州市规划局提出申请石基镇加富花园修建性详细规划调整；原广州市规划局于2012年11月15日作出穗规函〔2012〕5725号《关于要求进行修建性详细规划批前公示的函》，要求加富公司在规划地块公共场所就该规划调整方案进行规划公示；加富公司于2013年1月5日至1月14日在加富花园门口公告栏对《修建性详细规划申请调整批前公示》进行公示征询利害关系人的意见，并对公示现场进行公证；后原广州市规划局根据加富公司的申请于2013年4月18日作出涉案批复，原则同意现编制的修建性详细规划方案，同时取消该项目1995年6月批准的修建性详细规划方案及附件，符合上述规定，程序合法。综上，邱建平、李寨容、赵其恒、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵要求撤销涉案复函于法无据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邱建平、李寨容、赵其恒、欧阳丽萍、曹辅民、李徐贵的诉讼请求。
上诉人邱建平、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。被上诉人及原审第三人均不能出具完整有效的《关于送审修详规的报告》，而一审判决第十页第二自然段第一句却错误地认为存在送审事实。原审判决认定2013年3月，加富公司向原广州市规划局提交《立案申请表》，但事实上其落款时间却是2005年12月，根本就不能反映原审第三人存在客观的立案申请事实。1995年6月《修建性详细规划方案》与97年规划之间存在的最大区别是，95规划是不分一期和二期的说法，直至97年规划出现才有一期、二期的说法，因为97年规划与95年规划相比，主要不同之处在于97年规划仅对二期即加富花园东北角部分进行调整，故97年规划实则为加富花园的二期规划。原审第三人承认其在2013年是对加富花园二期的规划进行修改，很明显，该二期的规划指的就是97年规划。一审判决认定97年规划已失效，明显不当。关于批前公示内容与批后公示内容不一致的问题，原审判决提到建筑层数稍有微调，却未提到加建地下三层的问题，亦错误认为批后的容积率只要不高于批前的容积率，上诉人的利益就未受到损害，不管批前或批后均已超过了97年规划的容积率。原审判决提及广州市城市规划局及番禺区规划局于2008年作出的信访复函，虽要求原位置布置网球场，但该复函并非具体行政审批行为，却没有论证为何该复函不属于行政审批行为，轻描淡写，明显不当。二、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条和《广州市城乡规划程序规定》第二十条的规定，上诉人有要求听证的权利，一审法院却未适用前述规定。虽然根据《广州市城乡规划条例》的规定，听证会并非听取利害关系人意见的唯一形式，但结合本案，被上诉人作出批前公示的时候，有超过半数的业主联名反对，且批后公示内容与批前公示内容不一致的情况下，作为听取利害关系意见的法定形式—批前公示，显得毫无意义。被上诉人及原审第三人对业主的意见仅仅是“听而未取”，完全违背了批前公示的立法初衷。故一审法院应结合实际情况，综合《中华人民共和国行政许可法》及《广州市城乡规划程序规定》的规定评价这一问题，至少被上诉人或原审第三人应告知上诉人有要求听证的权利，让上诉人有选择召开听证会或是批前公示的权利。一审法院并未考虑本案的社会影响性问题，涉案纠纷具有广泛的社会影响性，加富花园小区业主曾就此事接受媒体采访，新闻频道、网上均能搜索到关于此事件的报道。该案的判决结果或直接影响到加富花园几百名业主的切身利益，如不妥解决，会造成极为不良的社会影响，放任地产开发商一味追本逐利而罔顾老百姓利益，社会主义法治理念的精神、守护公平正义的精神无从体现。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，被上诉人作出的2013年85号文明显不当，应予以撤销。三、上诉人丘晖饶虽然是在2013年85号文作出后才取得房产证，但求晖饶购买加富花园的房屋，受让的不仅仅是房屋的所有权，也包括了与房产有关的损害赔偿请求权，况且涉案行政行为违法性具有持续性，故丘晖饶主体是否适格，不应以其购买房产的时间为准。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，即撤销被上诉人作出穗规批〔2013〕85号《加富花园调整修建性详细规划》。
被上诉人广州市国规委在二审期间未提交答辩意见。
原审原告杨荣周、李寨容、赵其恒、李徐贵以及原审第三人加富公司在二审期间均未陈述意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，广州市国规委作出的涉案批复是对加富花园小区修建性详细规划调整方案作出的审批，上诉人丘晖饶、原审原告杨荣周虽是加富花园小区一期房产业主，但其取得房产证在涉案批复作出后，且无证据证明其取得房产在涉案批复作出前，故原审法院认定上诉人丘晖饶、原审原告杨荣周不具备原告主体资格，对其起诉予以驳回并无不当。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第五十条第二款之规定，原广州市规划局作为城乡规划主管部门，对加富花园小区的修建性详细规划方案调整具有审批的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广州市城乡规划条例》第四十四条规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图经审定后应当公示，不得擅自修改。确需修改的，建设单位应当按照规划技术规范的要求拟定修改方案并向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门受理后应当采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见，并按照下列规定办理：（一）涉及控制性详细规划修改的，应当先行修改控制性详细规划；（二）涉及基础设施、公共服务设施和公共安全设施修改的，在批准前，城乡规划主管部门应当征求相关行政管理部门的意见；（三）经审定的商品房项目修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分的，应当依照相关法律、法规的规定取得相关产权人的同意。”原审第三人向原广州市规划局提出申请加富花园修建性详细规划调整；原广州市规划局于2012年11月15日作出穗规函〔2012〕5725号《关于要求进行修建性详细规划批前公示的函》，要求加富公司在规划地块公共场所就该规划调整方案进行规划公示；加富公司于2013年1月5日至1月14日在加富花园门口公告栏对《修建性详细规划申请调整批前公示》进行公示征询利害关系人的意见，并对公示现场进行公证；后原广州市规划局根据加富公司的申请于2013年4月18日作出涉案批复，原则同意现编制的修建性详细规划方案，同时取消该项目1995年6月批准的修建性详细规划方案及附件，符合上述规定，程序合法。
关于上诉人认为被上诉人未经听证就作出涉案批复程序违法的问题，涉案批复在批前公示中已告知涉及的利害关系人有权进行陈述申辩，且被上诉人在批前公示期间收到了部分业主的反馈意见，对业主反对的拆除西南侧4层会所的意见予以采纳，故被上诉人采取批前公示的方式听取反馈意见程序合法。关于上诉人认为涉案批复批前公示和批后公布的内容存在不一致的问题。批前公示调整的内容为：１.调整东北侧高层住宅建筑单体方案，建筑层数由28层调整为33层，２.拆除西南侧4层会所，建设1栋14层住宅、4层公配楼，３.本次报审方案容积率1.75，小于1995年原批出规划方案2.03的容积率；而涉案批复的建筑层数虽有微调，但建筑高度并无变化，而规划容积率为1.67，小于批前公示的规划容积率，并保留了西南侧4层会所，以上调整对利害关系人的权益亦不产生不利影响。关于上诉人提出的涉案批复在1995年6月批准的修建性详细规划方案基础上作出调整违法，并主张应“按原位置布置网球场”的意见。原番禺市规划局规划管理科虽于1997年9月作出番规审字〔1997〕59号《关于送审规划方案的批复》及批出《加富花园二期（Ｔ型住宅）规划总平面》，但并无证据证实该批复已实施，因此该批复到1999年底已失效，故涉案批复在1995年6月批准的修建性详细规划方案基础上作出调整并无不当。原广州市规划局虽在相关的信访复函中明确应按原位置布置网球场，但该信访复函并非具体行政审批行为。
综上，上诉人起诉请求撤销涉案复函于法无据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人邱建平、丘晖饶、欧阳丽萍、曹辅民负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一八年二月二十七日
此件与原本核对无异
法官 助理 马 淼
书 记 员 马可茗