广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终1737号
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社，住所地:广州市增城区永宁街公安村公安二合作社。
负责人：黄松茂，该社主任。
委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地:广州市天河区体育东路160号。
法定代表人：陈光荣，该厅厅长。
上诉人广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社（以下简称公安二经济合作社）因诉被上诉人广东省国土资源厅确认行政行为无效一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1439号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。
原审法院查明，1999年12月10日，原广东省国土厅作出粤国土（地产）字〔1999〕179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》。2001年7月9日，被告广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，批复如下：一、原则同意穗国土地报字〔2000〕19号所报《土地违法项目补办手续申报表》中序号为第2至第36号违法用地项目补办用地手续；二、对上述原则同意按有关规定给予补办用地手续的宗地，在实施过程中必须从严掌握，不能认为省厅已批复同意补办手续就放松把关，应逐宗踏勘和核准违法用地的面积、界线、时间、原有地类以及征地补偿兑现情况，并把握以下原则：（一）对宗地中仍有部分土地未填土、具备种养条件的，应做好各方面工作，将其退还给农村集体经济落实耕种；（二）对经核实用地不符合土地利用总体规划、城市规划或用地报批条件，报批材料弄虚作假的，不得予以补办用地手续；（三）高尔夫球场项目用地中原已支付完征地补偿尚未破坏耕作条件的11.85公顷耕地，应退回给原有村集体，已支付的征地补偿若无法退回的，可按相等面积调整补办征用该集体的其他非耕地；（四）对符合条件可予以补办手续的，应先落实处罚并追缴有关税费。对填土后不能复耕而项目又未落实的，经处理后，先补办建设用地审批手续，土地由政府掌握，暂不办理土地使用权出让或划拨手续；（五）对经核实属于1999年1月1日前发生的违法用地项目，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续；（六）占用耕地的，增城市国土局应按照占补平衡原则，负责落实开垦等质等量的新耕地，并向用地单位追缴耕地开垦费或土地垦复金；三、违法用地处理既要对事、也要对人，并将处理结果报省国土资源厅备案确认后才能实施补办用地手续；四、补办用地手续的实施结果应报我厅备案。
诉讼中，原告述称粤办明电〔1999〕138号文件即广东省人民政府办公厅于1999年8月3日发出的《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》；原告于2016年8月通过申请政府信息公开途径获悉粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》。原告认为被告作出的粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》违法应确认其无效，遂成诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。”本案中，被告广东省国土资源厅于2001年7月9日作出粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，根据上述批复的内容显示其仅原则同意相关违法用地项目补办用地手续，相关土地最终能否补办用地手续需具体审批，即该批复并非具体用地批准文件，对原告的合法权益明显不产生实际影响；此外，原告于2017年3月7日提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对原告提出的请求确认粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》无效的起诉，原审法院应予以驳回。对于原告提出的对粤办明电〔1999〕138号文件和粤国土（地产）字〔1999〕179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》的合法性进行审查的请求，原审法院不予处理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项的规定，裁定驳回原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的起诉。
上诉人公安二经济合作社上诉称：（一）本案的基本事实。2003年增城市新塘镇政府为引进广东东凌集团开发金地荔湖城房地产项目，一次性强行征用公安、叶岭等村农业用地4000多亩，其中包括我社土地250余亩，2009年，新塘镇政府第二次扩征土地2000多亩，其中包括上诉人土地170多亩，由于新塘镇政府没有依法将非农业建设留用地返还上诉人形成纠纷。广州市政府根据广东省国土资源厅粤国土（地产）字〔1999〕179号、粤国土资（建）函〔2001〕10号文件精神，同意增城市政府为永荔公司补办征用公安、简村等村委土地178.727公顷。广东省人民政府办公厅粤办明电〔1999〕138号文件是广东省国土资源厅作出179号文件和10号批复的依据。广东省人民政府在新土地管理法实施之后的1999年8月3日，以粤办明电〔1999〕138号文件授权市、县人民政府和省国土厅按照1988年修订的旧土地管理法和1997年非农用地大清理有关政策，为违法建设项目补办用地审批手续，没有法律法规依据，违背土地管理法第78条的规定，属无效行政行为。包括上诉人土地在内的金地荔湖城房地产开发项目是新塘镇政府2003年和2009年违法征用，永荔公司申报和补办用地手续的永和镇5个工业项目全为虚假、无一真实。广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）函〔2001〕10号批复不仅属无效行政行为，更涉嫌造假。（二）上诉人将广东省人民政府列为被告事实清楚，证据确实充分，依法有据。新土地管理法实施后，广东省人民政府办公厅以粤办明电〔1999〕138号文件授权市县政府和省国土资源厅按照1988年土地管理法审批土地没有法律依据。根据最高法院法释〔2000〕8号司法解释第21条、《行政诉讼法》第26条第5款的规定，上诉人将广东省人民政府列为被告并无不妥。本院未经依法裁定直接通知广东省人民政府退出诉讼，并将本案移送原审法院审理，审判程序违法。本案原审法院未经开庭即裁定驳回起诉也属于程序违法。（三）原审裁定驳回起诉的理由不能成立。原裁定认定省国土资源厅粤国土资（建）函〔2001〕10号批复并非具体用地批准文件、对原告的合法权益明显不产生实际影响，与本案客观事实不符。该批复与广州市政府的批准补办征地手续之间存在直接因果关系；原裁定认定本案起诉超过法定期限，与事实不符。上诉人于2017年2月下旬经向省政府申请信息公开从省档案馆获得粤办明电〔1999〕138号文，于2017年3月7日起诉，即使本案适用《行政诉讼法》第46条有关6个月的起诉期限，上诉人起诉也在法定期限之内。（四）上诉人请求确认行政行为无效的起诉期限不受限制。广东省国土资源厅和省政府在1999年1月1日之后没有将土地审批权下移的行政主体资格，省政府以138号文授权市县政府和省国土厅适用旧土地管理法审批土地没有法律依据，属重大明显的违法行为，依法应确认无效，“行政行为无效的后果是行政行为自始不发生法律效力，也永远不发生法律效力”。因此本案起诉不存在超过起诉期限问题。一审法院对上诉人关于对规范性文件粤办明电〔1999〕138号、粤国土（地产）字〔1999〕179号进行合法性审查的诉讼请求不予处理属程序违法，对上诉人关于调取粤国土资（建）函〔2001〕10号等文件原件进行司法鉴定的申请不组织鉴定，侵犯了上诉人的诉讼权利，亦属程序违法，应予以纠正。综上所述，原审裁定应当依法撤销，由本院恢复对（2016）粤71行初252号案件的审理。
被上诉人广东省国土资源厅答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用依据正确。（一）被诉粤国土资（建）函〔2001〕10号函件的性质。被上诉人作出的粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，只是原则同意广州市国土局将有关土地按照相关规定补办手续，并要求根据实地踏勘和核查结果进行分类处理，不符合有关条件的不得补办手续，特定情形下还需将土地退回原农村集体经济组织，因此该函件性质上属于行政指导行为，并非具体用地批准文件，对上诉人的权利义务不产生实际影响。依照相关法律规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。（二）根据我国《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，起诉期限与当事人起诉的具体诉讼请求无关。被上诉人认为确认行政行为无效的案件可不受起诉期限的限制，没有法律依据。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用依据正确，审判程序合法，二审应依法予以维持。
经审查，原审裁定认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院另查明，上诉人于2017年3月7日向本院提起本案诉讼，本院于2017年4月5日作出（2017）粤71行初252号行政裁定，认为广东省人民政府不是本案的适格被告，依法通知其退出本案诉讼，裁定将本案移送广州铁路运输第一法院审理。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”本案中，被上诉人广东省国土资源厅于2001年7月9日作出被诉粤国土资（建）函〔2001〕10号批复，但上诉人直至2017年3月7日才提起本案诉讼，已超过法定的最长五年起诉期限，其本次起诉依法应予驳回。上诉人关于确认行政行为无效之诉没有起诉期限限制的主张没有法律依据，本院不予采纳。同时，本案被诉粤国土资（建）函〔2001〕10号批复并非具体用地批准文件，案涉相关土地最终能否补办用地手续需另履行上报审批程序，该批复对上诉人合法权益明显不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，上诉人的本次起诉亦应予以驳回。关于上诉人提出的对粤办明电〔1999〕138号和粤国土（地产）字〔1999〕179号文件的合法性进行审查的请求，因本案并未进入实体审理，原审法院对上诉人的此项请求不予处理符合法律规定。关于上诉人认为本院在（2017）粤71行初252号案件审理中直接通知广东省人民政府退出该案诉讼并裁定该案移送原审法院审理违反法定程序，请求恢复对该案审理的上诉主张，本院（2017）粤71行初252号裁定已发生法律效力，上诉人的此项上诉请求不属于本案二审范围，本院对此不予处理。上诉人还提出原审法院未依据其申请调取被诉粤国土资（建）函〔2001〕10号批复及穗国土地报字〔2000〕19号文件原件进行鉴定以证实其客观真实性，因本案尚不涉及上述批复及文件的实体审查，原审法院对上诉人该项申请未予准许并无不当，上诉人此项上诉意见本院亦不予采纳。
综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
定为终审裁定。
审判长 邓 军
审判员 谭建军
审判员 陈作斌
二〇一七年十月二十五日
书记员 李梦瑶