江苏省无锡市中级人民法院
执 行 裁 定 书
(2017)苏02执异20号
异议人：无锡市国土资源局，住所地无锡市滨湖区观山路199号。
负责人：吴春林，该局局长。
委托诉讼代理人：张铸梁，该局员工。
委托诉讼代理人：费文滔，江苏英特东华律师事务所律师。
申请执行人：江苏靖江农村商业银行股份有限公司江阴园区支行，住所地靖江市沿江高等级公路21号（江苏长阳金属材料有限公司内）。
负责人：高焱，该支行行长。
委托诉讼代理人：汪梅东，江苏昶兴律师事务所律师。
被执行人：无锡市盛珠米业有限公司，住所地无锡市南长区扬名高新技术产业园B区芦中路8号。
法定代表人：张瑜，该公司董事长。
被执行人：江苏中佰置业有限公司，住所地无锡市高新技术产业开发区龙山路4号。
法定代表人：潘辉球，该公司董事长。
被执行人：无锡市东润房地产开发有限公司，住所地无锡市南长区五爱路78号德源大厦22楼AB座。
法定代表人：潘建伟，该公司董事长。
被执行人：江苏柯信投资有限公司，住所地无锡市锡山区东亭街道友谊南路10-20号。
法定代表人：潘建伟，该公司董事长。
被执行人：潘建伟，男，1966年9月8日生，，汉族，住无锡市滨湖区。
被执行人：穆兰，女，1969年10月19日生，，汉族，住无锡市滨湖区。
被执行人：张瑜，女，1980年9月3日生，，汉族，住徐州市泉山区。
在本院执行申请执行人江苏靖江农村商业银行股份有限公司江阴园区支行（以下简称靖江农商行）与被执行人无锡市盛珠米业有限公司（以下简称盛珠公司）、江苏中佰置业有限公司（以下简称中佰公司）、无锡市东润房地产开发有限公司（以下简称东润公司）、江苏柯信投资有限公司（以下简称柯信公司）、潘建伟、穆兰、张瑜金融借款合同纠纷一案中，异议人无锡市国土资源局（以下简称市国土局）对本院（2016）苏02执32号通知书不服，提出书面异议。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，并于2017年3月20日进行公开听证，异议人市国土局的委托诉讼代理人张铸梁、费文滔，申请执行人靖江农商行的委托诉讼代理人汪梅东到庭参加听证，本案现已审查终结。
市国土局异议称：土地闲置费不同于普通民事债权，有强制性，不能免除或缩减，当国土局作出闲置土地认定及征缴通知，在没有相反意见下，具有法定性。不征缴到位将无法办理后续手续，新的土地使用权人的权益也无法得到保障；土地管理闲置费的征缴顺序法律上没有明确规定，既然法院认定由中佰公司承担那么在土地拍卖款中应当预先征缴扣留，异议人认为土地闲置费相对民事债权具有优先性，故其对（2016）苏02执32号通知书有异议。另拍卖公告中的表述对于征收土地闲置费的可能性做了很大的限制，土地闲置费应当在公告中告知买受人、由买受人承担，建议法院在拍卖时将闲置费问题如实披露。
靖江农商行称：1、根据《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发[2008]178号）规定，土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认定为闲置土地。所以案涉土地虽然可以认定为闲置土地，但处置时应按政府原因造成土地闲置的情形进行处理，不应当征收土地闲置费。2、土地闲置费作为一种公法债权在执行款分配上应当后于民事债权，更不得对抗申请执行人的抵押权，在公法债权中，仅有税收优先于民事债权，其他行政处罚和行政收费与民事债权相比均无优先性，这也是现代法治的基本原则。
本院查明：原告靖江农商行诉被告盛珠公司、中佰公司、东润公司、柯信公司、潘建伟、穆兰、张瑜金融借款合同纠纷一案，本院于2015年9月30日作出的(2015)锡商初字第0114号民事判决书已发生法律效力，该判决判令：一、盛珠公司应于本判决生效之日起10日内向靖江农商行归还贷款本金6000万元并支付期内欠息、逾期罚息、期内欠息之复利，并赔偿律师代理费损失142万元。二、中佰公司、东润公司、潘建伟、穆兰、张瑜应对盛珠公司上述第一项债务承担连带清偿责任。三、对盛珠公司上述第一项债务，靖江农商行有权以锡新他项（2014）第1067号土地他项权证项下中佰公司提供抵押的土地使用权折价或者以拍卖、变卖前述土地使用权的价款在6000万元的范围内优先受偿。四、对盛珠公司上述第一项债务，靖江农商行有权以(02130023)公司股权出质设立登记[2014]第03030001号公司股权出质准予设立登记通知书项下柯信公司所持中佰公司1900万元股权、(02130023)公司股权出质设立登记[2014]第12250001号公司股权出质准予设立登记通知书项下柯信公司所持中佰公司8100万元股权、(02130023)公司股权出质设立登记[2014]第03030002号公司股权出质准予设立登记通知书项下穆兰所持中佰公司100万元股权折价或者以拍卖、变卖前述股权的价款优先受偿。
因被告未履行生效法律文书确定的付款义务，靖江农商行向本院申请执行，本院于2016年1月18日立案执行。执行过程中，本院依法委托江苏苏地行土地房产评估有限公司对中佰公司名下位于无锡市新吴区高浪路南侧、机场路东侧的国有土地使用权[国有土地使用证编号：锡新国用（2013）第029号]进行评估，并通过淘宝网司法拍卖网络平台对该国有土地使用权进行公开拍卖。2016年8月16日，无锡融创投资有限公司以161140000元的最高价竞得。
另查明，2013年6月3日，市国土局与柯信公司签订国有建设用地使用权出让合同，合同号为3202032013CR0027。2013年11月15日，经市国土局、柯信公司、中佰公司三方协商同意，将原出让合同受让人柯信公司调整为中佰公司，中佰公司于2013年12月10日取得编号为锡新国用（2013）第029号的国有土地使用权证。2014年2月27日，该宗地设定抵押，他项权利证书为锡新他项（2014）第1067号。2014年7月29日，市国土局与中佰公司签订补充合同，将开工时间调整为2015年2月1日。2015年3月17日，该土地使用权由本院首封。
2016年7月11日，市国土局向本院发出闲置土地情况告知书，告知案涉土地未按照合同约定的开工时间动工建设，涉嫌闲置土地，现市国土局按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）正在调查处理。2016年8月11日，市国土局作出闲置土地认定书，告知中佰公司其认定案涉土地为闲置土地，闲置原因为中佰公司自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
2016年9月2日，市国土局向本院发出关于请求协助闲置土地处置的函，请法院在处置拍卖所得款项时将拍卖所得款项暂留法院，待市政府批复明确后予以分配。2016年9月11日，本院向市国土局发函，告知该地块已由市国土局认定为闲置土地，因本院在拍卖公告中明确上述土地依法产生的土地闲置费应由中佰公司承担，与买受人无锡融创投资有限公司无关。对此本院将在分配执行款时依据市国土局最终的行政处理决定预留相应款项，并且对土地闲置费的性质、与民事债权的偿付顺序等问题进行审查认定。
2016年9月19日，市国土局作出锡新国土资闲征[2016]3号征缴土地闲置费决定书，告知中佰公司经报请无锡市人民政府批准，对案涉土地征缴土地闲置费2180万元。不服的可以自收到本决定书之日起60日内向江苏省人民政府申请行政复议，或者6个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间本决定不停止执行。2016年9月29日，市国土局对该决定书进行公告送达。
2016年9月29日，市国土局向本院递交执行申请书，申请将拍卖所得款执行至市国土局账户。本院于2016年12月1日作出（2016）苏02执32号通知书，告知市国土局：土地闲置费较之普通民事债权能否优先受偿，现行法律法规并无明确规定。为最大限度维护普通债权人的合法权益，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五百一十六条的规定，我院将根据对案涉土地的财产保全及执行中查封、扣押、冻结的先后顺序对各项债权予以清偿。若市国土局对此有异议并主张优先权，可在收到本通知书之日起七日内向本院提交书面异议。
上述事实，有民事判决书、函、通知书、听证笔录、土地估价报告、市国土局相关材料等在卷佐证。
本案争议焦点为：土地闲置费相较民事债权能否优先受偿。
本院认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费。根据《关于公布行政事业性收费和政府性基金目录清单的公告》（中华人民共和国财政部公告2014年第80号）的规定，土地闲置费属于行政事业性收费。本案中，市国土局作出锡新国土资闲征[2016]3号征缴土地闲置费决定书，并以此向本院主张在锡新国用（2013）第029号土地使用权拍卖款中预先征缴，但目前并无相关法律规定土地闲置费或行政事业性收费应当优先于民事债权受偿，故市国土局的主张于法无据。本院作出（2016）苏02执32号通知书告知市国土局法院将根据对案涉土地的财产保全及执行中查封、扣押、冻结的先后顺序对各项债权予以清偿并无不当。关于靖江农商行认为案涉土地不应当征收土地闲置费的观点，不属于执行异议的审查范围。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十七条第一项规定，裁定如下：
驳回无锡市国土资源局的异议请求。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向江苏省高级人民法院申请复议。
审 判 长 孙晓敏
审 判 员 俞 彤
代理审判员 杨 曦
二〇一七年五月二日
书 记 员 张 萍
本案援引法律条款
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百二十五条当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。
《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》
第十七条人民法院对执行行为异议，应当按照下列情形，分别处理：
（一）异议不成立的，裁定驳回异议；
（二）异议成立的，裁定撤销相关执行行为；
（三）异议部分成立的，裁定变更相关执行行为；
（四）异议成立或者部分成立，但执行行为无撤销、变更内容的，裁定异议成立或者相应部分异议成立。