江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)徐行初字第00130号
原告袁景全，农民。
原告袁景忠，农民。
原告袁振安，农民。
三原告共同委托代理人张家帮，徐州市离退休法院工作者协会法律工作者。
被告徐州市铜山区人民政府，住所地在徐州市铜山新区行政区。
法定代表人刘广民，区长。
出庭应诉负责人蔡世旺，该区副区长。
委托代理人吴永华，该区政府法制办工作人员。
被告徐州市铜山区国土资源局，住所地在徐州市铜山新区行政区。
法定代表人孟昭芝，局长。
出庭应诉负责人卢爱冬，该局副局长。
委托代理人海洋，该局工作人员。
原告袁景全、袁景忠、袁振安因要求确认被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区国土资源局（以下简称铜山区国土局）征地行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月1日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。原告袁景全、袁景忠、袁振安及其委托代理人张家帮，被告铜山区政府的出庭应诉负责人蔡世旺、委托代理人吴永华，被告铜山区国土局的出庭应诉负责人卢爱冬、委托代理人海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年10月23日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0362号《关于批准铜山县2007年度第5批次城镇建设用地的通知》，告知徐州市人民政府，所呈报的（铜）地呈字[2007]第6号《建设用地项目呈报说明书》及征地方案等业经省人民政府批准，同意铜山县将汉王镇望城村的1.5316公顷集体建设用地、33.1350公顷未利用地征收为国有，以上共计批准建设用地34.6666公顷（征收土地34.6666公顷），按呈报的土地开发利用规划用于城镇建设。要求铜山县人民政府严格按照法定程序做好征地批后实施工作，按批准的征收土地方案及时兑现补偿费用，妥善安排被征地单位和群众的生产生活，并按照国家有关规定向具体建设项目提供用地。有关供地情况请经由徐州市国土资源局报省国土资源厅备案。袁景全、袁景忠、袁振安以铜山区政府、铜山区国土局征地行为违法为由提起本案诉讼。
原告袁景全、袁景忠、袁振安诉称：2007年被告以未利用土地为由，报请江苏省人民政府批准将铜山区汉王镇望城岗村5队、4队农民承包地520亩，变为建设用地。被告将涉案土地卖给徐州康宝房地产开发有限公司、徐州华润房地产开发有限公司用以建别墅。目前两公司正在涉案土地上建别墅。涉案的520亩土地不是未利用土地，而是村民承包的口粮田，属于农田，按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，涉案土地的征用应当经国务院批准，显然被告的行为违法。征地补偿款当时每亩土地仅赔偿给村民1.8万元，农民永远失去了土地，经济上受到很大损失，失去了基本生活保障。综上所述，被告用欺骗上级领导的办法，征用农民承包土地属违法行为，每亩征地补偿款1.8万元实在太少，请求人民法院依法判决被告征地行为违法，恢复被征地原貌；诉讼费由被告承担。案件审理过程中，原告将其诉讼请求明确为：1、被告向省政府报批时称原告的农田地是未利用土地，欺骗了省政府，请求法院确认该行为违法；2、诉讼费由被告承担。
原告袁景全、袁景忠、袁振安共同向本院提供如下证据：
证据一：袁景全的土地使用证原件（颁证时间1990年）、袁景忠的土地使用证原件（颁证时间1984年）、吴金山的土地承包经营权证书复印件、袁振安的农业生产大包干责任制证书（1983－1987）原件，拟证明：涉案被征用土地不是未利用土地，而是村民的承包经营地，而且该地最早在1984年被村民承包经营，至今仍是农田。
证据二：江苏省国土资源厅苏国土资地函[2007]0720号文件，拟证明：被告用虚假的手段骗取省国土资源厅批文，该批文中63.4580公顷未利用土地信息虚假，都是属于农民的承包土地。
证据三：铜山县国土资源局出具的《汉王镇望城村康宝公司等用地情况说明》，拟证明：被告用虚假、欺骗的手段骗取了批文。
证据四：汉王镇人民政府给望城村的函，拟证明：被征用土地属于农民承包地，而不是未利用土地，被告的行为违法。
证据五：江苏土地市场网下载的资料一组，拟证明：被告在江苏土地市场网发布的信息，被征地的地块与事实不符。
以上证据综合拟证明被告利用欺骗的行为获得征地批文，属于违法行为。
被告铜山区政府辩称：一、原告所称的土地已经省政府批准征用为国有土地。铜山区国土局于2007年5月18日向江苏省政府申报建设用地项目《铜山县2007年度第5批次城镇建设用地》，2007年10月23日，该批次建设用地经省政府批准同意将34.6666公顷土地征为国有。涉及征地报批过程行为是不可诉的行为。二、被告的土地征收行为合法且补偿标准及发放上都充分保障了涉案征地农民的利益。在征地批文下发后，被告铜山区政府及铜山区国土局已将土地补偿款拨付到村委会予以下发，大部分村民已领取补偿款，三名原告由于嫌补偿款少没有领取。三、涉案土地已经依法供地。2009年1月22日，铜山区国土局经挂牌出让给铜山县国有资产经营有限责任公司并签订《国有建设用地使用权出让合同》，2009年2月23日办理了铜国用（2009）第251号、第252号土地使用权证书。经徐州产权交易所交易，上述地块转让给华润公司及康宝公司。四、原告的起诉超过诉讼时效。涉及原告的土地征收行为发生在2007年，供地行为发生在2008年底、2009年初，特别是供地行为经过报纸公告。2012年，涉及华润地块开工建设，2013年大部分村民领取补偿款，原告就已知道征地行为的发生，超过诉讼时效。
被告铜山区政府向本院提交了以下证据、依据：
证据一：铜山县汉王镇土地利用总体规划图（2007-2010），拟证明：2007年涉案土地规划已经调整，不再是基本农田和一般农用地。因不是城区规划，不需要县人大批准、报市政府备案，该土地利用规划经过省国土厅批准，如果需要批文可以提供。
证据二：铜山县2007年度第五批次城镇建设用地报批材料、苏国土资地函[2007]0362号通知、徐国土资耕复[2007]22号通知，拟证明：经铜山国土局逐级上报，省政府经审查将涉案地块征为国有，目前该地块的土地性质已成为国有土地。
证据三：征地补偿明细、望城村委会说明、个别村民领取部补偿款的收条，拟证明：除三原告外，涉及该地块的其他村民均已领取补偿款，该地块是根据2011年60号文件的要求予以补偿的，符合法律规定，且已高出原补偿标准。
证据四：铜政土出（2009）005号、006号国有土地出让用地批准通知书及出让合同、铜国土资挂告字（2008）009号挂牌出让公告及报纸、2008年12月26日铜山县国有建设用地使用权成交结果公示，拟证明：1、在经过省政府批准后，涉案地块已经通过挂牌出让的方式出让给铜山县国有资产管理公司，挂牌出让公告及成交结果均在报纸上予以公示，原告的起诉超过诉讼时效。2、该地块供给铜山县国有资产管理公司后，在2009年办理了铜国用2009第251号、252号土地证书。
证据五：地籍管理资料两组，拟证明：2011年涉案地块在徐州产权交易所转让给了华润公司和康宝公司，并办理了土地使用权证书，证书号分别为：铜国用（2011）第1500号、1653号，两公司享有该地块的使用权，原告的起诉超过诉讼时效。华润公司在2012年的时候已经动工建设，华润公司是由超智公司投资设立的，别墅也是住宅。
被告铜山区国土局的答辩意见同被告铜山区政府的答辩意见，所提交证据与铜山区政府所提交证据一致。
经庭审质证，被告铜山区政府对原告所提交证据的质证意见为：证据一土地承包经营权证书的发放日期是1990年和1984年，该地块在2007年时规划已经调整过，该位置已经调整为建设预留地。对证据二、三、四的真实性无异议，但是不能证明原告的观点，因为该地块规划已经调整了。证据五的真实性无法判断，如果网上确实存在予以认可，但该证据证明不了原告的观点，该地块在2007年被征为国有土地后，以商业用地的方式供给了铜山县国有资产管理公司，后转让给康宝公司和华润公司，该证据能够显示土地使用权人原来是铜山县国有资产管理公司。综上，原告的观点不能成立，该地块规划上已经调整过了，地类的性质不是由承包经营权证书决定的，而是由规划决定的。被告铜山区国土局对原告所提交证据的质证意见为：承包经营权证书颁发日期是1984年和1990年，证书颁发后，土地承包经营权又历经了多轮调整，这三个证书所指向的地块不一定就是涉案地块，在2007年的时候，涉案地块已经规划调整为建设用地，土地用途已经调整和变化。对证据二、三、四的质证意见同证据一质证意见，该地块已经于2007年进行了规划调整，用途调整为建设用地。证据五能够说明涉案地块经过了正确程序进行了规划，做到了公平、公开、公正，程序合法。原告对被告铜山区政府所提交证据的质证意见为：证据一是汉王镇的规划图，按照相关规定要报县人大常委会批准，程序不合法，要求被告提供省国土厅的批文；本案焦点是被告的征地行为虚假、违法，故该规划图与本案无关；按照被告的意思该规划图是2007年到2010年，其本身不能改变土地的用途，将村民的承包地规划为未利用土地是违法的，2007年前是农民承包地，农民承包地不是以政府规划为标准。对证据二中铜山县2007年度第五批次呈报建设用地报批材料真实性有异议，被告在向上级呈报建设用地说明书中采用虚假办法，把土地利用现状是村民承包地写成是未利用土地骗取省政府批文，证明原告的观点是正确的；对苏国土资地函[2007]0362号通知、徐国土资耕复[2007]22号通知的真实性无异议。对证据三的真实性无异议，证明被告所征用土地为农民承包地，不是未利用土地。对证据四的真实性无异议，但与本案无关，不能说明涉案土地是合法的，因为从以上证据可以看出被告是以欺骗的办法取得了建设用地的审批权，显然是不合法的。对证据五的真实性无异议，但被告是用虚假的办法骗取批文，文件中写的是住宅用地，但是实际上华润公司、康宝公司建设的都是别墅、洋房，属于违法用地；涉及华润公司的建设用地使用权转让合同不是给华润公司，而是和超智资源有限公司签订的，超智公司和华润公司是什么关系原告不清楚，希望被告提供两公司内在联系的证据，否则说明被告在弄虚作假；涉及康宝公司的证据中出现了长保投资咨询服务有限公司，原告没有看到该公司变更为康宝公司相关的文件。被告铜山区国土局对被告铜山区政府所举证据的真实性、合法性予以认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，经质证两被告未否定其真实性，本院对其真实性予以确认。被告铜山区政府提交的铜山县汉王镇土地利用总体规划（2007-2010）、铜山县2007年度第五批次呈报建设用地报批材料系书证原件，原告虽对其提出异议，但没有足以反驳的相反证据，本院对其证明力予以确认；被告铜山区政府提交的其他证据，经质证原告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
经审理查明：原告袁景全、袁景忠、袁振安均系徐州市铜山区汉王镇望城岗村5队村民。2007年9月，徐州市人民政府向江苏省国土资源厅报送由铜山县国土资源局（现为铜山区国土局）编制的（铜）地呈字[2007]第6号《建设用地项目呈报材料》〔含建设用地项目呈报说明书、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、铜山县2007年度第5批次城镇建设用地征收土地数量及安置农业人口情况汇总表、铜山县2007年度第5批次城镇建设用地土地分类面积汇总表、铜山县二〇〇七年度第五批次城镇建设用地土地权属证明、江苏省建设项目用地土地利用总体规划审查表、土地权属地类面积审核表、关于铜山县2007年度第5批次城镇建设用地听证的说明、送达回证、铜山县财政专户拨款凭证（收帐通知）、关于铜山县2007年度第5批次城镇建设用地预存征地补偿款证明等〕。2007年10月23日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0362号《关于批准铜山县2007年度第5批次城镇建设用地的通知》，主要内容为：徐州市人民政府：你市呈报的（铜）地呈字[2007]第6号《建设用地项目呈报说明书》及征地方案等业经省人民政府批准，现通知如下：一、同意铜山县将汉王镇望城村的1.5316公顷集体建设用地、33.1350公顷未利用地征收为国有。以上共计批准建设用地34.6666公顷（征收土地34.6666公顷），按呈报的土地开发利用规划用于城镇建设。二、铜山县人民政府要严格按照法定程序做好征地批后实施工作，按批准的征收土地方案及时兑现补偿费用，妥善安排被征地单位和群众的生产生活，并按照国家有关规定向具体建设项目提供用地。有关供地情况请经由徐州市国土资源局报省国土资源厅备案。三、徐州市国土资源局要对征收土地方案的实施情况进行跟踪检查，督促当地政府和有关部门、单位做好相关工作。2007年11月29日，徐州市国土资源局将苏国土资地函[2007]0362号通知转发给铜山县人民政府。袁景全、袁景忠、袁振安认为铜山区政府、铜山区国土局在征地报批过程中隐瞒被征土地性质、骗取省政府征地批文，向本院提起本案诉讼，要求确认上述行为违法并恢复被征土地原貌。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”铜山区国土局编制（铜）地呈字[2007]第6号《建设用地项目呈报材料》并逐级报送给江苏省国土资源厅，是征地报批的准备和征地批准过程中的程序性行为，是征地批准过程中的一个环节，只对征地能否得到批准产生一定影响，并不必然产生征地的法律效果，即不直接对被征地农民产生法律上的效果，对被征地农民的权利和义务尚未产生实际影响，其并非成熟、可诉的行政行为。事实上，对被征地农民的权利和义务产生实际影响的是江苏省人民政府的征地批准行为。本案原告认为铜山区政府、铜山区国土局在征地报批过程中隐瞒被征土地性质，将农田地报为未利用土地、欺骗江苏省人民政府获取涉案征地批文，要求确认上述行为违法，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告袁景全、袁景忠、袁振安的起诉。
预交案件受理费50元由本院退还原告。
如不服裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 赵 涛
代理审判员 袁照亮
人民陪审员 许月新
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 张文娟
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；