广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1532号
上诉人（原审原告）：卢惠玲，女，汉族，住广东省广州市花都区。
上诉人（原审原告）：陈芷姗，女，汉族，住址同上。
法定代理人：卢惠玲，系陈芷姗之母亲。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府。住所地：广东省广州市花都区迎宾大道。
法定代表人：叶志良，区长。
委托代理人：湛晓莹，该政府工作人员。
委托代理人：刘成坚，广东誉理律师事务所律师。
上诉人卢惠玲、陈芷姗因与被上诉人广州市花都区人民政府确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，卢惠玲、陈芷姗的户籍地位于广州���花都区罗仙二社6巷2号，户主是卢光英（卢惠玲之父）。因花都区中轴线项目建设，广州市花都区狮岭镇罗仙村第二经济合作社的部分土地包括卢惠玲、陈芷姗户籍所在地被征收。2013年12月18日，广州市花都区狮岭镇人民政府（甲方）与卢光英（乙方）、狮岭镇罗仙村民委员会（丙方）、狮岭镇罗仙村第二经济社（丁方）签订《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》，约定乙方计户信息包括卢惠玲、陈芷姗在内共计五人，安置面积为357.7平方米。2014年3月26日，花都区中轴线征地拆迁指挥部作出《石岗罗仙村无房户和住房困难户救济情况公示》以及《关于无房户和住房困难户的终榜公示说明》（下称《终榜公示说明》），卢惠玲、陈芷姗未被列入救济名单范围。《关于无房户和住房困难户的终榜公示说明》的主要内容为：一、救济对象。（一）属于中轴线征地拆迁范围内���本村农业人口，还原到计户前的原始户，人均安置补偿面积大于零但不足65平方米；（二）属于中轴线征地拆迁范围内的本村农业人口，不管是原始户还是计户后，因无合法合理住宅（宅基地）被征拆，其安置补偿面积均为零；（三）依照村规民约，外嫁女（纯女户除外）和改嫁到本村外的妇女不享受本村村民同等待遇，本次救济对象不包括户口在本村或户口已迁出的外嫁女（纯女户除外）和户口在本村但已改嫁到本村外的妇女；（四）离婚户有房产的不属于上述第2款规定的无房户。二、救济标准。（一）对上述第一种情况：安置指标按人均面积（建筑面积）补足65平方米；回购价格1000元／平方米。（二）对上述第二种情况：每户安排一套65平方米的安置指标；回购价格1000元／平方米。三、申请流程。（一）村民已签约或同意签约（无房户），计算出实际安置补��面积；（二）根据计算结果，符合救济条件的村民提出书面申请，说明申请理由；（三）村社出具审核同意意见；（四）一榜公示无异议；（五）中轴线征地拆迁指挥部审核通过，终榜公示无异议，安排救济安置指标，重新整合安置面积选择安置房。另，2013年11月6日，广州市花都区人民政府作出[2013]8号通知，印发了《花都中轴线征地拆迁补偿安置方案》。2014年4月25日，广州市花都区人民政府作出[2014]10号通知，印发了《花都中轴线征地拆迁补偿安置方案》补充意见（二），其中第三部分住房困难户救济办法与《关于无房户和住房困难户的终榜公示说明》内容一致。
卢惠玲、陈芷姗随后向原审法院提起行政诉讼，其一审诉讼请求为：1.广州市花都区人民政府在实施征地时制定的关于无房户和住房困难户的救济房补助政策，属违法实施征地的行政行为之一；2.确认卢惠玲、陈芷姗具有获得政府救济房补助的资格；3.广州市花都区人民政府需对卢惠玲、陈芷姗实行每人给予65平方米的救济房补助；4.广州市花都区人民政府支付卢惠玲、陈芷姗精神损害抚慰金，每人5万元；5.本案的诉讼费、卢惠玲、陈芷姗因此造成的必需的支出（复印费、交通费、邮寄费用等）以及误工费，由广州市花都区人民政府承担。一审期间，原审法院向卢惠玲、陈芷姗作出释明，其第1项诉讼请求为确认行政行为违法，第2、3项诉讼请求系起诉不作为，其只能选择起诉其中的一个法律关系和行政行为，并告知了相应的法律后果。卢惠玲、陈芷姗仍明确表示坚持全部诉讼请求，一审法院依职权确定本案审查的是卢惠玲、陈芷姗诉讼请求中的第1、4、5项。
原审法院认为，关于被告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中卢惠玲、陈芷姗对花都区中轴线征地拆迁指挥部作出的《关于无房户和住房困难户的终榜公示说明》提起诉讼，应以组建该机构的广州市花都区人民政府为被告。
关于本案是否符合起诉与受理的条件。卢惠玲、陈芷姗户籍地属于上述征地拆迁范围，2014年3月26日广州市花都区人民政府作出《石岗罗仙村无房户和住房困难户救济情况公示》和《终榜公示说明》，未将卢惠玲、陈芷姗列入救济名单范围。其中《终榜公示说明》第一条第（三）项明确规定外嫁女和改嫁到本村外的妇女不属于救济对象，直接剥夺了卢惠玲、陈芷姗依照第一���第（一）（二）项规定申请救济补助的机会，对卢惠玲、陈芷姗的权利义务产生实际影响，故卢惠玲、陈芷姗有提起本案诉讼的权利。广州市花都区人民政府辩称上述《终榜公示说明》与《花都中轴线征地拆迁补偿安置方案》补充意见（二）中的第三部分住房困难户救济办法内容一致，故本案属于卢惠玲、陈芷姗对补偿安置方案提起诉讼，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，应当先由批准征收土地的人民政府裁决。故卢惠玲、陈芷姗直接起诉的，应当裁定驳回起诉。经查，2014年4月25日广州市花都区人民政府作出[2014]10号关于印发《花都中轴线征地拆迁补偿安置方案》补充意见（二）（以下称：《补充意见（二）》）的通知，并注明业经区政府常务会议同意。而花都区中轴线拆迁指挥部作出《终榜公示说明》的时间为2014年3月26日���早于上述《花都中轴线征地拆迁补偿安置方案》补充意见（二），故不应视为补偿安置方案的组成部分。故广州市花都区人民政府主张本案属于卢惠玲、陈芷姗直接起诉补偿安置方案，请求裁定驳回起诉，理据不足，法院不予采纳。
关于《终榜公示说明》第一条第（三）项是否违法的问题。《中华人民共和国妇女权益保障法（2005修正）》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《终榜公示说明》第一条第（三）项规定本次救济对象不包括户口在本村或户口已迁出的外嫁女（纯女户除外）和户口在本村但已改嫁到本村外的妇女，违反了上述法律规定的男女平等原则，卢惠玲、陈芷姗主张该项决定违法，于法有据，法院予以支持。
关于卢惠玲、陈芷姗提出的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”卢惠玲、陈芷姗要求广州市花都区人民政府进行赔偿，但并未举证证明其损失状况，亦不能证明其损失与广州市花都区人民政府的违法行为之间具有因果关系。故对卢惠玲、陈芷姗的赔偿请求，原审法院不予支持。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、广州市花都区人民政府于2014年3月26日作出的《关于无房户和住房困难户的终榜公示说明》第一条第（三）项之规定违法；二、驳回卢惠玲、陈芷姗的其他诉讼请求。一审案件受理费50元由广州市花都区人民政府负担。
卢惠玲、陈芷姗不服一审判决，向本院提起上诉，其主要理由是：一、上诉人在诉讼请求中第2、3项都是因为被诉的行政行为所造成的损失，应当是本案审查的范围，一审却不予审查。二、上诉人第1项诉讼请求的是确认整份关于无房户和住房困难户的救济房补助政策违法，但一审法院只是判决《终榜公示说明》第一条第（三）项之规定违法，上诉人认为还应当判决《补充意见（二）》中的第三点住房困难户救济违法。被上诉人未取得批准已先实施征地，属于程序违法，且其不具备实施征地的资格，其实施的所有征地的行为均属于违法。根据政府大��的法律规定，保障性住房的救济标准都是以人均计算，并不是以户计算，故本案被诉行为第二条救济表中的第2小点规定的“每户安排一套65平方米的安置指标”的以“户”为计算没有法律依据，应判决违法并撤销。三、被上诉人的违法行为不但侵犯了上诉人的财产权，更是对其二人人格的侮辱和歧视，剥夺了人身权财产权，而且数额巨大，应支付精神损害抚慰金。上诉人还因这一违法行为花费了大量时间无法工作，还有各种打印费、复印费、邮寄费、交通费等损失，这些都是事实。综上所述，上诉人请求改判支持其一审时提出的全部诉讼请求，其中精神抚慰金为每人5万元，必要的打印费、复印费、误工费等共计4000元。
被上诉人广州市花都区人民政府二审答辩称：上诉人诉讼请求的第1项与第3、4项相互矛盾，若补助政策违法，上诉人又如何主张依据补助��策分房？对于一审判决的“本院认为”的认定说理以及判决结果的第一项均没有意见。但上诉人对本案的起诉已经超期，涉案终榜通知是2014年3月26日制定并在上诉人所在村委会张贴公告。《补充意见（二）》内容也涵盖了该《终榜公示说明》。上诉人对《补充意见（二）》以及《终榜公示说明》不服的，应当在6个月内起诉，但上诉人是在2016年3月17日才向法院提起诉讼，已超过起诉期限，请求本院驳回上诉人的起诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“有具体的诉讼请求”是提起行政诉讼的法定起诉条件之一。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称执行司法解释）第四十五条进一步规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”因此人民法院审查行政诉讼原告诉讼请求的范围是以一审时提交的起诉状上所载的诉讼请求为准。本案上诉人在二审阶段提出的要求确认被上诉人组织实施征地的各环节所有行为均违法等请求，本院不予审查。
综合本案上诉人的上诉意见以及被上诉人的答辩意见，双方均对一审判决确认《终榜公示说明》第一条第（三）项违法无意见。本院经审查认为，上述认定事实清楚、适用法律正确，阐述说理充分，本院持相同意见，在此不再赘述。本案二审的争议焦点为：一、本案是否已超过法定起诉期限？二、上诉人要求以人均而不以户为标准直接确定其获得救济房补助资格并给予每人65平方米的救济房补助是否应予支持？三、上诉人要求的精神抚慰金以及其他经济损失是否应予支持？
关于问题一，根据执行司法解释第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限是从知道或者应当知道具体行政行为之日起计算但最长不得超过2年，本案被诉的《终榜公示说明》并未告知有关诉权或起诉期限，应当适用起诉期限为2年的上述期限规定。《终榜公示说明》的作出时间是2014年3月26日，本案一审起诉的时间是2016年3月17日，并未超出2年的法定起诉期限。对于被上诉人关于上诉人的起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。
关于问题二，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定以及第四十七条第一款关于“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”之规定，农村宅基地是按户为单位安排，故被诉《终榜公示说明》的救济标准以“户”为单位确定补偿安置指标并无不妥，上诉人要求确认未以人为标准确定安置指标违法并撤销的主张没有法律依据，本院不予支持。
关于是否应当在确认被诉行政行为违法的同时直接确定上诉人具备涉案被救济资格的问题，在《终榜公示说明》第一条第（三）项被依法确认为违法后，涉案相关的补偿安置方案中与上述条款内容相同的部分亦当然违法，该条款不能再作为被上诉人认定补偿对象是否属于可予以救济的无房户和住房困难户的判断依据。鉴于被上诉人已对符合《终榜公示说明》的救助对象进行了公��，若不责令其另行对上诉人是否亦属于救济对象重新进行认定，不利于保护上诉人之合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确定违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”之规定，原审法院在确认《终榜公示说明》第一条第（三）项内容违法后未责令其采取补救措施不妥，本院予以纠正。
关于问题三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，上诉人应就其主张的赔偿事项以及该损失与行政行为之间的因果关系承担举证义务，但其未向法庭提供相关证据，对其主张，本院不予支持。
综上所述，上诉人的上诉请求部分有理，对该部分请求，本院予以支持；对其他请求，本院予以驳回。原审判决事实认定清楚，适用法律基本正确，但遗漏相关判项，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持广东省广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初162号行政判决；
二、责令广州市花都区人民政府在本判决送达之日起15个工作日内对卢惠玲、陈芷姗是否属于其所组织实施的中轴线征地拆迁补偿中可作为无房户和住房困难户予以救济的对象重新作出行政行为。
本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人广州市花都区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年三月二十七日
书记员 张 铭