广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终1529号
上诉人（原审原告）：陈杰红，女，1967年9月1日出生，汉族，住广州市越秀区，
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
上诉人（原审第三人）：广州市番禺碧桂园物业发展有限公司。住所地：广州市番禺区洛浦街南浦广州碧桂园会所*楼。
法定代表人：杨镇球。
委托代理人：邓赶生、郭晓颖，广东国鼎律师事务所律师。
原审第三人：佛山市顺德区恒安投资有限公司。住所地：广东省佛山市顺德区北滘镇骏业东路*号。
法定代表人：朱秀婵。
委托代理人：邓赶生，广东国鼎律师事务所律师。
委托代理人：彭雅怡，广东国鼎律师事务所实习律师。
上诉人陈杰红、广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市番禺碧桂园物业发展有限公司（以下简称番禺碧桂园公司）以及原审第三人佛山市顺德区恒安投资有限公司（以下简称恒安公司）因规划复函纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原番禺区规划局分别于1995年6月13日和1999年5月14日向番禺市碧桂园物业发展有限公司核发了《建设用地规划许可证》（编号：032024）和《建设用地规划许可证》（编号：番规地证字[1999]第00229号），用地面积分别为266667平方米和66578.33平方米，用地位置为大石镇东乡村、桔树村。
1999年8月16日，原番禺市规划局作出番规审字[1999]259号《关于送审规划方案的批复》，同意修改规划方案等，批复附总平面图、道路系统图、绿化系统图等。
1999年10月12日，原番禺市人民政府向番禺市碧桂园物业发展有限公司核发了番府国用（99）字第04-004948、04-001478号《国有土地使用证》，注明土地座落大石镇南××乡村、桔树村“大兴围”，总面积333254平方米等。
2006年11月，恒安公司向番禺碧桂园公司购买了位于广州市番禺区大石镇南浦岛碧桂园大门侧的3层非居住房屋并取得粤房地证字第××号《房地产权证》（即碧桂园会所）。
2016年1月25日，广州市番禺区教育局作出番教财基函[2016]2号《关于广州碧桂园小区配套幼儿园规划和单体方案的审核意见》，答复番禺碧桂园公司：贵司2016年1月报送广州碧桂园小区配套幼儿园总平面、单体规划设计图纸收悉，经审核，我局原则上同意该设计方案并已在设计图纸上加盖公章，请贵司按照该设计方案办理报建手续。
2016年2月3日，番禺碧桂园公司向被告提交申请函等资料，申请调整修建性详细规划审定，建设项目名称为广州碧桂园一期地块（新建高层区），建设项目地址为广州市番禺区大石镇南浦东乡村桔树村大兴围。其中申请函注明：我司广州碧桂园一期内余两块地未开发，关于2012年9月进行修建性规划调整的批复。我司按照贵局的审批意见（穗规函[2012]4591号）对规划进一步的调整，落实贵局的要求，现将修改后的修建性规划及相关资料送贵局审批。
被告受理番禺碧桂园公司申请后，于2016年3月17日至2016年3月26日期间对涉案广州碧桂园一期地块修建性详细规划（番规审字[1999]259号）申请调整进行批前公示，项目立案号为20160800001156，主要调整内容为：1、拟将原会所拆除，原址新建一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园；2、拟将原规划的综合楼取消建设；3、拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅；4、拟在地块东南角新建一所电房；5、拟在地块西北角新建一所垃圾收集站；6、地块中部远期规划60米宽规划路；7、按现状落实地面机动车停车位。公示期间，相关利益人员向被告反馈了意见。在听取了部分意见之后，被告于2016年8月17日至2016年8月26日期间再次对上述涉案广州碧桂园一期地块修建性详细规划申请调整进行批前公示，项目立案号为20160800001156，主要调整内容为：1、拟将原会所升级改造为一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园；2、拟将原规划的综合楼取消建设；3、拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅；4、拟在地块东南角新建一所电房；5、地块中部远期规划60米宽规划路（现状为30米宽道路）；6、按现状落实地面机动车停车位。附注：……6、本案涉及的利害关系人，依法享有听证权。如需要求听证的，应于本案公示反馈期内向广州市番禺区国土资源和规划局提出申请。……。
2016年9月29日，被告经审核后作出穗国土规划批[2016]35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》（以下简称涉案35号批复），答复第三人番禺碧桂园公司、恒安公司：送来位于广州市番禺区大石镇南××乡村、桔树村“大兴围”地段的《广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划》及有关资料收悉（立案号：20160800008024）。经研究，原则同意编制的修建性详细规划调整方案，随文注销该用地原批准修建性详细规划番规审字[1999]259号文及附图，具体函复如下：……三、原则同意总平面规划的建筑及空间布局。……（二）新建建筑物退让北侧、中部宽60米规划路道路红线、南侧、东侧宽30米规划路道路红线的距离应按照《广州市城乡规划技术规定》执行。……。后被告对上述批复进行了批后公示。原告对上述批复不服，诉至原审法院。
另查明，原告陈杰红为广州市番禺区洛浦街南浦岛广州碧桂园秀苑20座G02房屋业主，原告该房屋在涉案碧桂园一期项目范围内且位于涉案35号批复注明的中部宽60米规划路道路红线内。
再查明，据《广州市番禺区人民政府办公室关于印发广州市番禺区国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（番府办[2015]74号）载明，广州市番禺区国土资源和规划局系被告广州市国土资源和规划委员会的派出机构。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广州市城乡规划条例》第四十四条规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图经审定后应当公示，不得擅自修改。确需修改的，建设单位应当按照规划技术规范的要求拟定修改方案并向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门受理后应当采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见，并按照下列规定办理：（一）涉及控制性详细规划修改的，应当先行修改控制性详细规划；（二）涉及基础设施、公共服务设施和公共安全设施修改的，在批准前，城乡规划主管部门应当征求相关行政管理部门的意见；（三）经审定的商品房项目修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分的，应当依照相关法律、法规的规定取得相关产权人的同意。”
被告作为本市城乡规划主管部门，对已经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面进行修改具有审批的职权。关于原告认为被告未经听证就作出涉案35号批复程序违法的问题，根据上述规定，听取利害关系人的意见包括批前公示、座谈会和听证会等形式，听证会并非听取意见的唯一方式。涉案35号批复在批前公示中已告知涉及的利害关系人如需要求听证的，应提出申请。原告未能举证证明在批前公示反馈期间曾提出过听证申请，故被告采取批前公示的方式听取反馈意见程序合法。至于原告认为涉案35号批复批前公示和批后公布的审批机关不一致的问题。广州市番禺区国土资源和规划局系被告广州市国土资源和规划委员会的派出机构，对涉案修建性详细规划调整申请具有审批权的是被告，经被告审核同意之后，继而由被告的派出机构广州市番禺区国土资源和规划局负责具体实施及批准后的公开，即批后公示，并无不当。
关于本案中被告将原告所有的房屋纳入到涉案35号批复范围的合法性问题。由于被告在未取得原告同意的情况下作出涉案35号批复，将不属于两第三人所有的广州碧桂园秀苑20座G02房屋纳入总平面规划的建筑及空间布局所包含中部宽60米规划路道路红线内，并同意两第三人修建性详细规划调整，违反了上述有关规定，因此被告核发涉案35号批复的证据不足。本案中，原告提出的诉讼请求是撤销被告于2016年9月29日核发的涉案35号批复，经审查，原告所有的广州市番禺区洛浦街南浦岛广州碧桂园秀苑20座G02房屋仅是该35号批复中纳入修建性详细规划调整范围的其中一套房屋，鉴于涉案35号批复包含配套公建、道路系统规划等，撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认被告核发涉案35号批复将原告所有的广州市番禺区洛浦街南浦岛广州碧桂园秀苑20座G02房屋纳入修建性详细规划调整批复范围内的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认被告市国规委2016年9月29日作出的穗国土规划批[2016]35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》将广州市番禺区洛浦街南浦岛广州碧桂园秀苑20座G02房屋纳入修建性详细规划调整批复范围的行为违法。二、驳回原告陈杰红的其他诉讼请求。
上诉人陈杰红不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院遗漏重大事实，导致判决错误。（一）市国规委在公示方案期间，超过半数小区业主反对拆除小区的会所及将小区30米道路变为60米规划路。小区道路属于全体业主共有，会所本身属于小区规划的公建配套，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，改建均应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，但市国规委未征得碧桂园小区法定的“双过半”人数同意，且无任何补偿方案，该方案严重侵犯全体业主的利益，属于违法方案。（二）市国规委两次受理原审第三人提出的涉案修建性详细规划调整申请后，分别于2016年2月和8月进行了批前公示，但市国规委于同年9月6日第三次受理原审第三人的调整申请后，并没有经过批前公示等任何形式听取利害关系人的意见，直接于2017年9月29日通过，并于同年10月17日进行批后公示，严重违法，剥夺了业主的知情权。二、原审法院适用法律错误，导致判决错误。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，认为涉案35号批复包含配套公建、道路系统规划等，撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，属于适用法律错误。（一）原规划本来已经有小区的配套公建、幼儿园、道路等设施，但是建设单位开发至今将近20年一直怠于履行建设配套设施的义务，其他规划变更（道路除外）均属于原审第三人私人商业利益的变更，跟国家利益、社会公共利益毫无关系。（二）方案中的道路属于远期规划，且需征得全体业主同意，即使通过也应该提供补偿方案，维持原状对国家和社会公共利益影响不大，不存在任何造成重大损害问题，反而是方案通过了，给全体业主利益造成重大损害。综上所述，市国规委批准的调整方案，是假借实现公共利益之虚假目的，增加原审第三人的私利。方案通过调高小区的建设容积率，直接增加建设单位的私有产权面积，影响整个小区建设高度格局，影响业主周边相邻住宅的通风、采光等合法权利，侵犯了全体业主的合法利益，故上诉请求：1.请求撤销原审判决第一项，改判撤销市国规委作出的涉案35号批复;2.诉讼费由被上诉人承担。
上诉人市国规委不服原审判决，向本院提起上诉称：一、“规划道路红线”属于控制性规划编制内容。根据《城市规划编制办法》第四十一条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十一条、《广州市城乡规划技术规定》第七条规定可知，规划路道路红线属于城市控制性详细规划编制内容。二、涉案35号批复涉及的“中部宽60米规划路道路红线”，实际是广州市人民政府穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划(全覆盖)的批复》批准的控制性详细规划确定的规划路道路红线，是控制性详细规划对修建性详细规划的具体控制要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条、《广东省城乡规划条例》第十九条的规定，修建性详细规划的编制依据就是控制性详细规划，修建性详细规划内容必须体现控制性详细规划的控制要求。广州市人民政府穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》批准的控制性详细规划中已确定碧桂园小区内中部道路规划红线控制为60米宽。涉案35号批复及相应图纸必须体现出该60米宽规划路道路红线的相应控制要求，这是市政府批准的控制性详细规划路网线位在修建性详细规划中的表述，但不属于本次修建性详细规划调整范围。三、原审法院认为涉案35号批复将陈杰红的房屋纳入到总平面规划的建筑及空间布局所包含中部宽60米规划路红线内，是对该批复相关表述的误解。（一）申请单位没有申请将30米宽现状路调整为60米宽规划道路。实际上，申请单位依据调整后的修建性详细规划所要进一步取得的建设工程规划许可证也仅是指新建建筑物，不包括“中部60米宽规划路”。（二）涉案35号批复相关表述的真实意思是对申请单位新建建筑物的退让距离作出规定，要求建设单位在建筑物空间布局时，对新建建筑物的退让距离应满足60米宽规划路道路红线的控制性详细规划控制要求，仅是修建性详细规划阐述控制性详细规划的控制要求，不是指中部道路的建设要求。申请单位本次的施工建设范围也仅是新建建筑物，没有中部道路的建设内容。原审法院错误理解涉案35号批复所表达的真实含义。（三）本次修建性详细规划的调整对陈杰红的房屋现状和权属不产生实际影响。控制性详细规划确定的“中部宽60米规划路道路红线”是远期规划，不是本次修建性详细规划调整内容和具体实施内容。涉案35号批复的实施，既不会改变目前中部30米道路的现状，也不会改变陈杰红的房屋现状，更不会改变其房屋的任何专有和共有权属，对其房屋不产生实际影响。综上所述，涉案35号批复涉及到的碧桂园小区中部60米宽规划路道路红线只是控制性详细规划的控制要求，不是对原修建性详细规划内容的修改，并没有将陈杰红的房屋纳入到本次修建性详细规划调整范围，不存在涉及产权人专有部分或者共有部分的情形，故而不能适用《广州市城乡规划条例》第四十四条第三项的规定。原审判决错误，故上诉请求：1.撤销原审判决第一项，改判驳回陈杰红的诉讼请求；2.一二审案件受理费由陈杰红承担。
上诉人番禺碧桂园公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、将30米宽现状路调整为60米宽规划路并非番禺碧桂园公司调整修建性详细规划的申请内容，也不是涉案35号批复的内容。番禺碧桂园公司提交的修规方案中没有将30米宽现状路申请调整为60米宽规划道路的内容，市国规委在涉案35号批复中对此问题并没有进行单独批复。实际上，番禺碧桂园公司需要后续取得的建设工程规划许可证也仅是指新建建筑物，不包括建设60米宽规划路。因此，市国规委不可能对番禺碧桂园公司未申请的调整内容进行批复。二、涉案35号批复关于60米宽规划道路的描述，是市国规委履行法定审批职责，依法要求修规方案必须符合控规要求。涉案35号批复关于退让60米宽规划道路的描述，是因为60米宽规划路道路红线是市政府批准的控制性详细规划路网线位的具体要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条以及《广东省城乡规划条例》第十九条的规定，修建性详细规划必须符合控制性详细规划要求。由于存在市政府的控规要求，市国规委在作出35号批复时必须提醒或者要求建设单位编制的修规方案要满足控规要求，不能与控规要求相冲突。四、涉案35号批复未将陈杰红的房屋纳入总平面规划的建筑及空间布局中，原审法院对此存在误解。涉案35号批复虽然提到了60米规划路问题，但这是控制性详细规划路网线位的具体控制要求，是市国规委履行审批职责的需要，是修规方案必须符合的控规要求。实际上，涉案35号批复并没有作出要求将陈杰红的房屋纳入到总平面规划的建筑及空间布局中的内容，也没有同意将30米宽现状路调整为60米宽规划道路的批复内容，申请人也未申请道路调整的内容，日后也不存在道路建设的内容。因此，原审法院的认定是对涉案35号批复的误解。五、涉案35号批复对陈杰红的合法权利不产生实际影响。60米规划路是远期规划，不是本次修建性详细规划调整内容和具体实施内容。番禺碧桂园公司也未申请调整，不存在道路建设的内容。涉案35号批复的实施不会改变道路现状，也不会拆除陈杰红的房屋，对其权利没有实际影响。原审判决没有查清相关事实，适用法律错误，影响建设单位依法及时取得建设工程规划许可证，故上诉请求：撤销原审判决第一项，驳回陈杰红的诉讼请求。
原审第三人恒安公司二审未提交诉讼意见。
经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
本院另查明：2011年7月22日，广州市人民政府作出穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》。根据市国规委提交的广州市控制性详细规划截图显示，涉案35号批复涉及的广州碧桂园小区中部道路的规划宽度为60米。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广州市城乡规划条例》第四十四条规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图经审定后应当公示，不得擅自修改。确需修改的，建设单位应当按照规划技术规范的要求拟定修改方案并向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门受理后应当采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见，并按照下列规定办理：（一）涉及控制性详细规划修改的，应当先行修改控制性详细规划；（二）涉及基础设施、公共服务设施和公共安全设施修改的，在批准前，城乡规划主管部门应当征求相关行政管理部门的意见；（三）经审定的商品房项目修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分的，应当依照相关法律、法规的规定取得相关产权人的同意。”本案中,番禺碧桂园公司向市国规委申请对广州碧桂园小区一期未开发地块的修建性详细规划进行调整，市国规委受理后采取批前公示的形式听取小区业主的反馈意见，经审核申请调整的修规方案符合广州市城乡规划技术规范要求，且配套公共服务设施已取得相关主管行政部门的审核意见，于2016年9月29日作出涉案35号批复，批准同意番禺碧桂园公司提交送审的修建性详细规划调整方案，符合上述法律、法规的规定，并无不当。
关于上诉人市国规委将上诉人陈杰红的房屋纳入涉案35号批复范围的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”《广东省城乡规划条例》第十九条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府应当组织编制重要地块的修建性详细规划，也可以根据规划管理的需要要求建设单位依据控制性详细规划或者规划条件编制修建性详细规划。”依据上述规定，修建性详细规划应当符合控制性详细规划的控制要求。涉案35号复函关于“新建建筑物退让北侧、中部宽60米规划路道路红线、南侧、东侧宽30米规划路道路红线的距离应按照《广州市城乡规划技术规定》执行”的表述，是指新建建筑物对规划道路红线的退让距离要求，也是对广州市控制性详细规划的控制要求的反映，该规划道路并非市国规委批准调整的内容，也不是涉案修建性详细规划方案的实施内容。涉案修建性详细规划方案虽然将位于同一用地范围的小区业主的房屋纳入总平面规划，但尚未涉及该部分业主的房屋所在地块的规划调整，该部分业主的房屋并不因涉案修建性详细规划对新建建筑物的退让距离要求而受到实际影响。因此，涉案35号批复根据广州市控制性详细规划对涉案小区道路的控制要求，对新建建筑物退让规划道路红线的距离作出规定，符合上述法律、法规的规定。原审法院以涉案35号批复将上诉人陈杰红的房屋纳入总平面规划违反法律规定为由，从而确认涉案35号批复违法，属于适用法律错误，本院予以纠正。上诉人市国规委、番禺碧桂园公司的上诉理由具有事实和法律依据，本院予以采纳。上诉人陈杰红认为市国规委批准将小区道路由30米宽调整为60米宽涉及业主共有部分，未取得小区“双过半”人数同意，侵犯全体业主利益的上诉理由于法无据，本院不予采纳。
关于上诉人陈杰红认为市国规委批准对小区会所地块的规划调整涉及业主专有和共有部分，未取得小区“双过半”人数同意，侵犯全体业主利益的上诉理由。广州碧桂园小区会所的产权属于原审第三人恒安公司，番禺碧桂园公司申请对小区会所地块的规划调整，并不涉及小区业主的专有和共有部分，不属于《中华人民共和国物权法》第七十六条规定的应当取得小区业主“双过半”人数同意的情形。故上诉人的该上诉理由于法无据，本院不予采纳。
关于上诉人陈杰红认为市国规委第三次受理建设单位的规划调整申请后,没有经过批前公示等形式听取利害关系人的意见就直接审核批准，严重违法的上诉理由。经查，市国规委对涉案修建性详细规划方案的调整内容均以批前公示的形式征求利害关系人的意见，并不存在第三次受理申请后未经批前公示程序直接作出涉案35号批复的情形。故上诉人的该上诉理由缺乏事实根据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，处理不当，本院依法予以撤销。上诉人市国规委、番禺碧桂园公司的上诉意见于法有据，其上诉请求本院予以支持。上诉人陈杰红的上诉意见缺乏理据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项及第三款的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初222号行政判决；
二、驳回上诉人陈杰红的诉讼请求。
一二审案件受理费各50元，均由上诉人陈杰红承担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一七年十一月二十二日
法官 助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳