青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)青行终6号
上诉人（原审原告）青海鼓楼特种水泥有限公司。住所地：青海省互助县。
法定代表人张守金，该公司董事长。
上诉人（原审原告）张守金，男，汉族，出生于1953年2月2日，青海省互助县人，住青海省西宁市。
委托代理人陆继龙，青海同光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。住所地：青海省互助县威远镇北大街*号。
法定代表人安永辉，该县县长。
委托代理人陈玉录，系互助县政府法制办主任，一般代理。
委托代理人哈成堂，青海海源律师事务所律师，一般代理
上诉人青海鼓楼特种水泥有限公司(以下简称鼓楼公司)、张守金因互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）行政不作为一案，不服海东市中级人民法院（2016）青02行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鼓楼公司、张守金的委托代理人陆继龙，被上诉人互助县政府的委托代理人哈成堂、陈玉录到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审法院经审理查明，原青海省特种水泥厂属国有企业，2003年10月因遭受山体滑坡地质灾害，遭受重大经济损失，导致资不抵债，无法开展正常的生产经营活动。为减轻企业债务压力和减灾自救，厂里职工通过采取原企业投资、职工集资方式，成立青海鼓楼特种水泥有限公司。2003年12月20日，原青海省特种水泥厂和原青海省特种水泥厂工会制定了青海鼓楼特种水泥有限公司章程。章程规定，该公司的股东为青海特种水泥厂和青海特种水泥厂职工持股会，其注册资本金为490万元，其中原青海省特种水泥厂以建筑物、设备等出资460万元，职工持股会以人民币出资30万元，于2004年1月17日登记成立了青海鼓楼特种水泥有限公司。2004年9月16日，原青海省特种水泥厂因资不抵债被互助土族自治县人民法院依法宣告破产，并依法指定成立破产清算组开展破产清算工作。2004年10月21日，青海省海东地区中级人民法院作出（2004）东经终字第8号民事裁定书，裁定书中认为原青海省特种水泥厂投入到青海鼓楼特种水泥有限公司的460万元资产属企业擅自对外投入，应当将该资产收回后纳入原青海省特种水泥厂破产资产一并清算。该厂破产清算组委托青海金槌拍卖有限公司将该厂的破产资产公开进行拍卖。2005年7月6日，原告张守金以1800万元拍得该厂破产资产（不包括流动资产和土地），但其未在约定的期限足额支付拍卖价款。2005年10月9日，原告张守金书面同意将拍得破产资产转让给青海华融集团公司（青海华融投资发展有限责任公司），并在当日青海金槌拍卖有限公司与青海华融投资发展有限责任公司签订了2005-10-9号《拍卖成交确认书》。2006年8月21日，互助土族自治县人民法院根据青海金槌拍卖有限公司拍卖成交确认书和原青海省特种水泥厂破产清算组申请，作出（2004）互民破字1069-4号民事裁定书，裁定青海华融投资发展有限责任公司为原青海省特种水泥厂破产资产买受人，原青海省特种水泥厂的破产资产（房屋建筑物及附着物、机器设备）即属青海华融投资发展有限责任公司。而原告张守金所称的公司股东大会同意其出资460万元增补注册资本金的决议是在2006年8月31日，即原青海省特种水泥厂已进入破产程序之后。2006年10月17日，互助土族自治县人民法院将原青海省特种水泥厂破产资产买受人裁定补正为青海华融集团（青海华融投资发展有限责任公司）。截至目前，青海华融集团尚未缴纳的破产资产拍卖款有3271651.43元，致使原青海省特种水泥厂破产清算组工作无法按正常程序进行，该厂破产程序至今无法终结。
另查明，2015年4月16日，原告青海鼓楼特种水泥有限公司以国内挂号信函的方式向被告呈递了《关于确认青海鼓楼特种水泥有限公司不具有国有资产的请示报告》，请求被告解决张守金系青海鼓楼特种水泥有限公司的股东，确认青海鼓楼特种水泥有限公司注册资本金中不具有国有投资或国有资产，也不享有国有股权。因被告至今未向二原告作出过任何答复，后起诉至法院。
原审法院认为，本案二原告以被告互助县人民政府未确认青海鼓楼特种水泥有限公司中现已不存在国有资产为由，请求法院判令被告即可作出原青海省特种水泥厂所持有青海鼓楼特种水泥有限公司460万股权转让给张守金后，青海鼓楼特种水泥有限公司注册资本金490万元中现已不存在国有资产的具体行政行为，因该诉讼请求涉及到青海鼓楼特种水泥有限公司内部股东间的股权权利义务关系，属民事法律调整的范围。原告方以行政不作为起诉被告互助县人民政府，程序不当。综上，本案不属于行政案件的受案范围。原告青海鼓楼特种水泥有限公司、张守金主张的诉讼请求不当，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定驳回二原告的起诉。
鼓楼公司、张守金不服裁定，向本院提起上诉称：相关证据和事实充分证明，鼓楼公司股东变化、股权结构的调整与原青海特种水泥厂的破产程序之间无事实和法律上的关联关系。一审判决将破产程序终结与否纳入本案事实认定，对本案诉争的国有股权和国有资产的处置不予裁定系认定事实不清；《企业国有资产监督管理暂行条例》第21条和23条明确规定”国有资产监督管理机构决定其所出资的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或部分国有股权致使国家不再有控股地位的，报本级人民政府批准”。据此，鉴于青海特种水泥厂原持有的国有股权已经全部转让给了张守金，作为互助县人民政府就应当依法履行行政审批权，对二上诉人下发确认原青海特种水泥厂持有的鼓楼公司国有股权转让给上诉人张守金、鼓楼公司的注册资本中已经不具有国有资产的批准性文件。一审法院无视事实和法律，将被上诉人应当依法作出行政审批权的事由认定为民事法律关系，裁定错误。请求依法撤销原审裁定，支持上诉人在一审的全部诉讼请求。
互助县政府辩称，上诉人请求被上诉人确认其公司股权的事宜，事关民事权益的处分，本案不属于行政争议。原审裁定认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原裁定。
双方当事人对于原审查明的事实不持异议，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于，上诉人向互助县政府提出确认鼓楼公司不具有国有股权的书面报告、互助县政府未对此作出批复，互助县政府的行为是否构成行政不作为？根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条”国有资产监督管理机构决定其所出资的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或部分国有股权致使国家不再有控股地位的，报本级人民政府批准”的规定，企业国有资产的转让，应当经国有资产监督管理机构审核并报本级人民政府批准。可见，国有资产监督管理机构和本级人民政府在国有资产转让的审核及批准上各自负有相应的职责，条例中并无本级人民政府对相关企业就国有股权的确认行使行政审批的内容或规定。涉及本案，鼓楼公司资产中原由青海省特种水泥厂投入的460万元国有股权的转让，应当经互助县国有资产管理机构即互助县财政局审核后报互助县政府批准，但互助县财政局未就该企业国有股权转让事宜呈报互助县政府审批，互助县政府亦不具有依据鼓楼公司的申请作出国有股权确认批复的法定职责。鉴于此，鼓楼公司要求互助县政府对其资产中不存在国有股权给予批复的上诉主张无事实和法律依据，本院不予支持。原审法院关于本案不属于行政案件受案范围的认定不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初20号行政裁定；
二、驳回青海鼓楼特种水泥有限公司、张守金的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由青海鼓楼特种水泥有限公司、张守金负担。
本判决为终审判决。
审判长 班玛吉
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年五月四日
书记员 周晓武