陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕01行终175号
上诉人（一审原告）王昊。
被上诉人（一审被告）西安市未央区卫生和计划生育局，住所地：西安市未央区龙首北路西段1号。
法定代表人弓春梅，该局局长。
委托代理人张继玲，该局干部。
委托代理人赵平哲，陕西鸿辰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）西安市卫生和计划生育委员会。住所地：西安市凤城八路***号。
法定代表人刘顺智，主任。
委托代理人刘璐，西安市卫生和计划生育委员会法规处处长。
委托代理人王慧，陕西浩公律师事务所律师。
上诉人王昊与被上诉人西安市未央区卫生和计划生育局（以下简称区卫生局）、西安市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）行政处理一案，不服西安市未央区人民法院(2015)未行初字第00263号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年12月31日，陕西省卫生厅、陕西省人力资源和社会保障厅、陕西省财政厅联合下发523号文件，决定对农民身份曾经正式受聘在乡村两级医疗卫生机构工作满三年以上人员，在达到60周岁后发放养老补助。文件明确规定该类人员工作年限审核认定办法：1、原则上以县以上人事劳动、计划、卫生行政主管部门，以及乡镇政府和乡镇卫生院的录用文件作为审核认定人员身份的依据。2、对于没有正式录用文件或找不到录用文件，但确实在乡镇卫生院、村卫生室工作过的农民卫生技术人员，按照实事求是的原则，由县（市、区）卫生、人事劳动、财政行政主管部门会同乡镇人民政府联合成立认定组织机构，通过核查档案、原工作单位多人证明等办法予以核查认定。3、对认定的人员，要张榜公示，无异议的给予确认。后被告认定原告工作年限共计9年。原告不服，多次向被告反映，要求更正其工作年限为33年未果，遂诉至本院，本院作出00108号判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至市中院。该院于2015年3月23日作出00029号判决，撤销00108号判决，责令区卫生局于判决送达之日起六十日内对原告的申请履行调查处理职责。2015年5月27日，区卫生局作出处理意见，认定原告累计工作时间为9年。原告不服，向被告市卫计委申请复议，该委于2015年7月8日受理，并告知原告于五个工作日内补充证据材料。2015年9月6日，市卫计委作出1号复议决定，维持区卫生局作出的处理意见。次日，市卫计委将复议决定邮寄给原告。后原告不服，诉至本院要求撤销处理意见及复议决定。另，2004年，原告将尚胜利及西安市未央区大明宫街道岗家寨村民委员会诉至本院，本院作出231号民事判决，查明：1994年4月，尚胜利将岗家寨村卫生所迁至其家中营业。区卫生局于1994年10月24日批准原告担任岗家寨村卫生所卫生员。2002年7月2日，因原告非法行医，被区卫生局处罚，后停止执业。
一审法院认为，本案的争议焦点为：被告区卫生局认定原告累计工作年限为9年的行为是否合法？被告市卫计委复议程序是否合法？根据523号文件的规定，原则上以县以上人事劳动、计划、卫生行政主管部门，以及乡镇政府和乡镇卫生院的录用文件作为审核认定人员身份的依据。被告区卫生局根据生效判决的要求履行调查处理职责，查明其于1994年10月24日批准同意原告以卫生员身份进入刚家寨村卫生所工作，该批复可视为卫生行政主管部门的录用文件。2002年7月，因原告非法行医被查处后停止执业。被告区卫生局据此认定原告于1994年至2002年间在村卫生所工作并无不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。被告市卫计委于2015年7月8日收到原告的复议申请后，告知其应在五个工作日内补充证据材料，该五个工作日不应计入行政复议审理期限。被告市卫计委于2015年9月6日作出复议决定并邮寄给原告，并未超过法定的复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。故原告称市卫计委未对其听证申请作出回复属程序违法不能成立。综上，原告请求撤销处理意见及复议决定，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王昊的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
宣判后，上诉人王昊不服，上诉称，一审法院不以事实为依据、法律为原则，侵犯上诉人的合法权益，而轻信被上诉人区卫生局的口述。一审认为“2002年7月因原告非法行医被查处后停止执业”，认定时间累计工龄为9年，作出判决，是违反法律、法规的。为了维护上诉人的合法权益，依法追究被上诉人及其工作人员的行为责任，纠正其错误。特依《行政诉讼法》第85条之规定，特向人民法院上诉，请求依法公正的审理此案，撤销原判决，并改判。上诉请求：1、请求依法撤销未央区法院（2015）未行初字第00263号行政判决。2、撤销被上诉人关于王昊申请认定养老补助年限的调查的处理意见。3、请求依法撤销市卫计委市卫计复决字20151号行政复议决定。4、请求人民法院依法确认判令上诉人乡村医生养老补助工龄为27年。本案诉讼费由被告承担。
被上诉人区卫生局答辩称,在答辩人调查处理过程中，所能收集到的有效证据是1994年10月24日答辩人批准王昊以卫生员的身份进岗家寨村卫生所的函。此外再无其他证据，且王昊在批准进入工作后，并未正式开始工作，这点有生效判决为证。因此一审判决事实清楚、证据确凿、适用法律得当，故应依法驳回王昊的上诉请求。
被上诉人市卫计委答辩称，1、被答辩人称答辩人在履行法定职责时程序违法，不符合事实和法律。在2015年7月1日，答辩人告知被答辩人，行政复议请求不明确，且存在矛盾，建议取回此次复议申请，重新提交行政复议申请，被答辩人同意，并写了书面声明，于2015年7月7日在西安市卫生局法监办取回了原行政复议申请书。答辩人于2015年7月8日再次接到被答辩人的行政复议申请书，因缺乏证据材料，告知被答辩人需五个工作日补齐，被答辩人无异议且在询问笔录上签字按印。同时被答辩人提交的行政处理意见申请复议书上的日期为2015年7月8日，根据《行政复议法实施条例》第9条之规定，补充证明材料的期限不计入复议审理期限。根据此规定本行政复议的期限应从2015年7月13日开始计算答辩人在2015年9月6日作出行政复议决定书(市卫计复决字)[2015]1号)，被答辩人所称9月11号收到，是该行政复议决定书实际送达日期，不应计入行政复议审理期限。根据上述事实，答辩人是在法律规定的期限内做出了行政复议决定，无违反法律的行为。2、被答辩人认为答辩人未批准其听证，因而行政复议程序违法无任何法律依据。被答辩人在起诉状中认为答辩人程序违法所依据的《中华人民共和国行政复议法》第17条，该条款内容与听证无任何关系，被答辩人错误的引用了法律，故不能作为答辩人程序违法的法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第22条之规定，《行政复议法实施条例》第33条之规定行政机关在认为有必要时，或者针对重大、复杂案件时，才可以采取听证的方式审理。所以听证程序并不是行政复议审理的必须程序，是否听证也应当由行政复议机构决定。3、被答辩人认为答辩人违反《行政复议法》第27条之规定程序违法无事实与法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第27条规定“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序逐级转送或者直接转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”答辩人在对被申请人作出的《关于王昊申请认定养老补助年限的调查处理意见》进行行政复议审查时，并未发现被申请人做出具体行政行为依据的法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不合法。被答辩人诉状中所称的“不属于行政复议的审查，应向有确认职权的部门申请”，是被答辩人行政复议申请中要求答辩。确认公民服兵役是否计算工龄，军龄技术职称是否保留这一复议请求，而不是行政复议法中第二十七条所指的机关无权处理的情形。被答辩人断章取义，误解了这一法律条款的释义，因而认为答辩人程序违法。事实上根据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，被答辩人的请求不属于行政复议的审查范围，答辩人作出这一行政复议决定符合法律规定，答辩人不存在任何行政复议程序违法的情况。综上所述，答辩人全面履行了其法定职责，作出的市卫计复决字[2015]1号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人所称的程序违法，无任何法律依据，不能成立。故原审认定事实清楚，适应法律准确，恳请贵院依法驳回被答辩人的其上诉请求，维持原判。以维护答辩人的合法权益。
经审理查明，2009年12月31日，陕西省卫生厅、陕西省人力资源和社会保障厅、陕西省财政厅联合下发陕农卫发[2009]523号文件，决定对农民身份曾经正式受聘在乡村两级医疗卫生机构工作满三年以上人员，在达到60周岁后发放养老补助。文件明确规定该类人员工作年限审核认定办法：1、原则上以县以上人事劳动、计划、卫生行政主管部门，以及乡镇政府和乡镇卫生院的录用文件作为审核认定人员身份的依据。2、对于没有正式录用文件或找不到录用文件，但确实在乡镇卫生院、村卫生室工作过的农民卫生技术人员，按照实事求是的原则，由县（市、区）卫生、人事劳动、财政行政主管部门会同乡镇人民政府联合成立认定组织机构，通过核查档案、原工作单位多人证明等办法予以核查认定。3、对认定的人员，要张榜公示，无异议的给予确认。王昊本人签报的累计工龄为22年。2010年12月10日，未央区专项工作领导小组认定王昊累计工龄为11年。王昊对此认定有异议，多次向相关部门反映。2012年12月28日，区卫生局向王昊送达了《关于对上访人王昊反映有关问题复查复核的的情况的答复》，认定王昊累计工龄为9年。2014年6月，王昊向一审法院提起诉讼，请求区卫生局履行职责，认定其享受养老补助累计工龄为27年,一审判决驳回王昊的诉讼请求。王昊不服提起上诉，二审经审理，判决撤销一审判决，责令区卫生局履行调查处理职责。2015年5月27日，区卫生局作出《关于王昊申请认定养老补助年限的调查处理意见》，结论为根据陕农卫发[2009]523号文件精神，故认定王昊累计工作为9年。王昊不服，向市卫计委申请复议，2015年9月6日，市卫计委作出复议决定，维持区卫生局作出的《处理意见》。
本院认为，根据陕西省卫生厅、陕西省人力资源和社会保障厅、陕西省财政厅《关于对曾正式受聘在乡镇卫生院村村卫生室工作过人员发放养老补助有关问题的通知》(陕农卫发[2009]523号)文件第2条“对于没有正式录用文件或找不到录用文件，但确实在乡镇卫生院、村卫生室工作过的农民卫生技术人员，按照实事求是的原则，由县（市、区）卫生、人事劳动、财政行政主管部门会同乡镇人民政府联合成立认定组织机构，通过核查档案、原工作单位多人证明等办法予以核查认定。”的规定，王昊向区卫生局提供了其进入村卫生室工作的时间等证据，区卫生局在作出《处理意见》时，不能证明对王昊提供的证据进行了核查。尤其是对1994年10月区卫生局批准王昊进入村卫生室工作之前，王昊是否已经进入村卫生室工作；何时进入村卫生室等问题核查不清。认定王昊累计工作为9年，证据不足，依法应予撤销。市卫计委作出的复议决定依法应予撤销。王昊诉讼请求理由成立，依法应予支持。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。王昊上诉请求理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销西安市未央区人民法院(2015)未行初字第00263号行政判决。
二、撤销西安市未央区卫生和计划生育局2015年5月27日作出的《关于王昊申请认定养老补助年限的调查处理意见》。
三、撤销西安市卫生和计划生育委员会2015年9月6日作出的行政复议决定。
四、责令西安市未央区卫生和计划生育局于判决送达之日起六十日内重新作出王昊养老补助年限认定。
一、二审案件受理费各50元，由西安市未央区卫生和计划生育局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
代理审判员 姜 华
二〇一六年六月二十一日
书 记 员 师 丹