山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第55号
原告张建新。
委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。
被告庆云县人民政府，所在地址山东省庆云县光明路63号。
法定代表人许健，该县县长。
委托代理人田兴，系庆云县住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人梁彬，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。
被告德州市人民政府，所在地址德州市东风东路1566号综合楼。
法定代表人陈飞，该市市长。
委托代理人李玉梅，系德州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘丽丽，山东古平律师事务所律师。
原告张建新不服被告庆云县人民政府房屋征收补偿决定及被告德州市人民政府维持的行政复议决定，于2015年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月6日立案后，于2015年9月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告张建新及其委托代理人陈海峰，被告庆云县人民政府委托代理人田兴、梁彬，被告德州市人民政府委托代理人李玉梅、刘丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告庆云县人民政府于2015年4月21日作出庆政征补（2015）1号房屋征收补偿决定书，决定：一、对被征收人张建新坐落于新兴路北侧7280号房屋实施征收，按照《庆云县职业中专南片区房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，根据山东正诚土地房地产评估有限公司对房屋及附属设施评估结果和《庆云县职业中专南片区房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、房屋及室内配套、装修、附属设施补偿费为人民币230117元。2、一次性补偿搬迁费人民币471.36元。3、临时安置补助费人民币2121.12元（按正房面积每平方米36元一次性给予补助）。上述三项合计为人民币232709.48元，全部存储于庆云县农村商业银行。三、如被征收人选择房屋产权调换，按《庆云县职业中专南片区房屋征收补偿方案》确定的安置地点（原帽厂片区）和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额及被征收人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费等按照《庆云县职业中专南片区房屋征收补偿方案》结算。具体补偿为：1、无偿置换安置楼面积64.60平方米。2、货币补偿合计人民币66319.8元。其中：①院内地上房屋及室内配套、装修、附属设施补偿费为人民币61606.2元。②搬迁费人民币471.36元（一次性补偿）。③临时安置补助费人民币4242.24元（按正房面积6元／平方米／月计算，暂付一年，以后据实结算，多退少补）。四、限被征收人张建新自本房屋征收补偿决定书送达之日起五日内到庆云县拆迁项目推进指挥部办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将其房屋腾空交付。原告张建新不服，向被告德州市人民政府申请行政复议，被告德州市人民政府于2015年8月13日作出德政复决字（2015）114号行政复议决定书，决定：维持被申请人作出《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书》（庆政征补（2015）1号）的具体行政行为。
原告张建新诉称，2014年4月底，被告庆云县政府以棚户区改造为名将原告位于庆云县新兴路北侧体委院内人行家属院房屋划入征收范围。因原告认为此次房屋征收补偿不合理、征收程序违法，未与房屋征收部门签订补偿协议。2014年10月17日，被告庆云县政府作出庆政征补（2014）3号《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书》，要求被告自该补偿决定送达之日起五日内与庆云县拆迁项目推进指挥部办理房屋征收补偿安置和移交手续，并腾空房屋。原告不服该补偿决定书，依法提起行政复议。在复议过程中，被告主动撤销了前述补偿决定。德州市政府认为评估程序违法，于2015年1月28日作出确认补偿决定违法的行政复议决定。2015年4月21日，被告针对原告重新作出了庆政征补（2015）1号《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书》，原告不服此补偿决定，依法申请行政复议，2015年8月15日原告收到被告德州市人民政府作出的行政复议决定书，该行政复议决定书维持庆云县人民政府作出的补偿决定。原告认为，被告决定程序违法，主要事实不清、证据不足，应依法予以撤销。理由为：一、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出补偿决定的先决条件为房屋征收决定程序合法。本案中，（一）被告作出的房屋征收决定名为棚户区改造实为商业开发，不符合公共利益的要求。被告声称“该片区改造符合法律规定的公共利益范畴”，但是并没有提供证据证明；（二）被告声称“原告被征收房屋处于县城西北部基础设施落后地段”，而现实情况是原告房屋所在区域处于县城较为繁华地段，房屋质量好，出行便利，公用配套设施完善，房屋西400米有庆云县第二中学，南边紧邻为渤海中学，东面不足1千米为实验幼儿园，幼儿园前面为实验小学，西南不足1千米为庆云县第二人民医院。这完全不属棚户区（旧城区），被告以土地财政为根本目的所实施的房屋征收违反条例规定；（三）被告声称“未签订补偿协议仅有3户，其余各户对于本次拆迁项目及征收方案是完全认可的”，但被告并未提供拆迁项目及拆迁补偿方案的全部征求意见的调查问卷，且被告所称的“被征收人完全认可的补偿方案”，如果选择货币补偿，那么在庆云县类似区域根本买不起类似面积、质量的商品房，这是违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定的。如果选择房屋置换，原告房屋建筑面积98.2平方米，院落面积143.55平方米，根据“被征收人完全认可的补偿方案”只能转换为60平米的楼房，已经远远的降低了原告原有的生活水平；（四）被告声称“本次征收决定依据相关前置程序作出并不违法”，而本案中，拆迁及补偿方案征集信息后并没有进行公示，评估公司非被拆迁人选定，说是民意代表参加选举，民意代表是谁，是谁代表被征收户，原告没有推选过民意代表，也不认识政府所提供的民意代表为何人；（五）被告实施的房屋征收不符合庆云县土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、专项规划。依法不应作出房屋征收决定。二、补偿决定作出的主要证据不足。（一）房地产价格评估机构的选定程序不合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。被告声称“房地产价格评估机构的选定合法”，进行了公告，且是由“该片区的部分被征收人对评估进行了公开选择”，“对评估机构的选择机构进行了公告”，而在本案中：1、评估公司非被拆迁人选定，原告没有推选过民意代表，也没有任何单位告知原告推选民意代表，也不认识政府所提供的民意代表为何人；2、被告声称“部分被征收人”是谁，该“部分”是如何产生的，该“部分”为什么有权代表全部被征收人，这完全是被告根据自己的意愿的指定。该“部分”不能代表被征收人，更不能代表原告。被告对评估机构选择前未进行公示及告知拆迁户选择权，原告事后也没有见到公示选举结果，不符合法律规定。本案中的房地产价格评估机构是由被告及房屋征收部门单方指定，并未采取法定的协商、摇号、抽签等随机方式确定。违法选定的评估机构所出具的评估报告不能作为补偿决定的作出依据。而且，被告在房屋征收决定作出之前即以确定房地产价格评估机构，即先确定房屋价值评估机构，后发布房屋征收公告，违反法定程序。（二）房屋评估报告的作出及送达违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第十七条第一款规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。据此，原告认为，房屋价值评估报告系补偿决定作出的主要依据之一。本案中，房地产价格评估机构山东正诚土地房地产评估有限公司出具的落款为2014年4月24日的《15-张建新被征收房屋地上附着物补偿评估价值表》显示：估价时点为2014年4月24日。而补偿决定显示的房屋征收公告是在2014年4月30日，房地产价格评估机构确定的估价时点错误。在房屋征收公告尚未发布时即作出评估结果，明显违法。即使被告又向原告重新下发了评估报告，该评估报告依然不能作为补偿决定的作出依据。既然评估程序不合法，被告就应组织被征收人重新选定评估机构，依照法定程序予以评估。而不是简单的由同一评估机构作出结论几乎一致的评估报告。并且，评估报告的落款日期为2014年05月03日，这明显是违规出具，评估报告最早也应在被告主动撤销前一份补偿决定书之后重新作出。这种纯粹走过场式的行为没有任何意义，也与行政机关要敢于依法纠错的行为理念不相符。评估报告的有效期只有一年，自2014年05月03日至2015年05月02日，现在已失去法律效力，不应再适用。被告在复议决定书中声称“撤销了第一次征收补偿决定后，房地产评估机构将评估报告形式予以完善和补正”，根据《行政复议法》第二十四条在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。被告在对庆政征补（2014）3号征收补偿决定的复议决定书未作出前，自行完善和补正评估报告，完全是违法的行为。该份评估报告应视为无效。此外，房屋征收部门也并未将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，程序违法。评估报告体现的房屋价值不完整，不包含土地使用权的价值，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格，依法确定评估结果。三、补偿决定的作出主要事实不清。原告房屋建筑面积98.2平方米，院落面积143.55平方米。补偿决定所确定的货币补偿方式中，只将原告房屋全部建筑面积的部分面积参照同区域新建商品房市场价评估计算，这种计算方式没有法律依据。原告的全部房屋都是生活功能必须空间，没有轻重之分，并未区分所谓的正房、偏房，而且，所有房屋面积均在房屋所有权证中有所体现。山东省人民政府办公厅关于贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题的通知（鲁政办发201125号）指出，住宅房屋价值补偿标准要继续按照《山东省城市房屋拆迁管理条例》确定的标准进行补偿，继续执行最低货币补偿标准和最低套型面积标准。即征收住宅房屋实行货币补偿的，货币补偿金额按照征收决定公告之日被征收住宅房屋所处区位新建普通商品房市场价格评估确定。通知也并未区分正房、偏房。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条也对此作出明确规定。原告认为，应以房屋所有权证所记载的面积计算补偿款，否则就失去了产权证的应有作用。补偿决定确定的货币补偿数额严重违法，不符合公平、公正的补偿原则。补偿决定所确定的产权调换方式不合理。原告院落面积为143.55平方米，补偿决定只按院落占地面积的45%无偿置换安置楼房，剩余面积不予置换，这种方案缺乏法律依据，极不合理。事实上，原告如选择安置房，只能获得60余平米的房屋，这与原房屋使用面积相比少了80多平方米，而且房屋容积率提高，居住舒适度严重下降。况且，补偿决定中关于安置房的表述中，没有具体的安置房位置、房源号等基本内容，不符合法律规定。可见，产权调换方案并没有充分考虑被征收人的切身利益，只站在政府角度以较少代价换取最高利益，不符合公正、合理的补偿原则。四、补偿安置方案没有依法征求被征收人意见，不得作为补偿决定的作出依据。补偿方案适用德州市政府2007作出的规范性文件作为方案确定的依据，不符合公平、公正的补偿原则，德政发（2007）10号文已严重滞后，相关补偿标准已脱离社会发展，不应再适用。五、被告德州市政府所作行政复议决定，认定事实不清，未就当事人争议核心问题依法审理，未起到行政复议应有作用，应予撤销。综上，原告张建新请求：1、撤销被告庆云县人民政府作出的庆政征补（2015）1号《房屋征收补偿决定书》；2、撤销被告德州市人民政府作出的德政复决字（2015）114号行政复议决定书。
原告张建新向本院提供了5组证据材料：1、鲁庆字第××号房屋所有权证及买卖证明，用于证明申请人具有合法房屋所有权，具有申请人主体资格；2、庆云县城区棚户区改造平房征收补偿安置明白纸，用于证明补偿安置方案未征求被征收人意见，庆云县拆迁项目推进指挥部无权制定补偿安置方案，补偿方案不合理；3、被征收房屋地上附着物补偿评估价值表，用于证明评估程序违法，评估报告不合法；4、庆政征补（2015）1号房屋征收补偿决定书，用于证明补偿决定系违法作出，应予撤销；5、德政复决字（2015）114号行政复议决定书，用于证明本案经过复议程序，复议程序不合法。
被告庆云县人民政府及被告德州市人民政府辩称，一、原告认为被告未履行法定征收程序，征收决定程序违法，不能成立。首先，被告作出的本次征收行为，是为了提升城区整体形象及城镇居民的工作生活居住环境，对县城基础设施落后地段进行的旧城区改造，符合公共利益。其次，被告作出征收决定时已经存在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及庆云县国民经济和社会发展年度计划。上述规划经过法定程序由专门机关作出，并经过具有广泛民意代表的权力机关人民代表大会审议通过，或者经过上级行政机关批准实施，上述规划的制定程序合法，被告作出本次征收决定之前，经过规划制定的相关主管部门汇报说明符合上述规划后才作出征收决定，被告对该片区房屋征收依据上述文件作出。因此，本次征收决定并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关程序规定。二、本次征收活动评估程序合法，确定的补偿价格公平合理。1、本次征收补偿是由具有相应资质的专业评估机构经过客观公正的评估作出，房地产价格评估机构的选定程序合法，并非答辩人及房屋征收部门单方指定。答辩人在该片区进行房屋预征收公告的同时，对《关于“庆云县职专南片区”房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》进行了公告，由该片区的部分被征收人对评估机构进行了公开选择，选择之后，又对评估机构的选择结果进行了公告，评估机构选择程序合法。2、评估机构在遵循估价原则，结合估价经验，按照法定程序，经过入户查勘、测量、公示初评结果、现场解释、复核、出具正式评估报告等步骤做出评估结果，评估程序合法。3、根据评估机构的评估报告显示，评估机构对被征收人房屋评估时所采用的依据有《中华人民共和国房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《房地产评估规范》GB／T50291-1999、《房地产估价基本术语标准》GB／T50899-2013、住房和建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（建房（2011）77号）、山东省人民政府办公厅关于贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题的通知（鲁政办发（2011）25号）、德州市人民政府关于实施《山东省城市房屋拆迁管理条例》的意见（德政发（2007）10号）等法律法规，评估法律依据充分。4、被告所依据的补偿价格系根据选定的评估机构的评估报告作出。该评估机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，结合估价经验，在现场查勘、综合分析影响该房地产价格因素的基础上，依据相关法律规定，选用的市场估价方法，对被征收房屋的补偿价格进行了认真的估算和判定，确定了征收决定时该区域的新建普通商品住宅的市场价格为3600元／㎡。被告也是依据该价格作出补偿决定。5、房屋征收部门在评估机构作出初步评估结果后，将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人进行了公示听取了被征收人的意见，最终评估机构依法作出评估报告后，向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门依法向被征收人转交了分户评估报告。6、被告于2014年3月份对该片区的改造公开征求意见，片区内广大群众改造要求非常迫切。3月17日，被告对《庆云县城区棚户区改造平房征收补偿安置方案征求意见稿》张贴，公开征求意见，根据反馈意见，应广大被征收人要求，于2014年3月31日发布了预征收公告并对评估机构的选择通知进行了公示，4月5日，答辩人将被征收人对评估机构的选择结果又进行了公示，保障了被征收人的知情权和参与权。评估机构选择符合应有程序。7、房屋征收部门向原告送达的《张建新被征收房屋地上附着物补偿评估价值表》只具备了评估目的所需要的主要要素，不符合评估报告的法律形式，原告第一次申请复议后，被告撤销了征收补偿决定，评估机构出具正式评估报告后，被告于2015年1月28日，依法将正式评估报告向原告送达，原告收到后并未在规定期限内对评估结果提出异议。8、评估报告有效期一年的理解应当是在评估有效期内使用该评估报告。针对原告房屋的评估报告作出后，房屋征收部门在有效期内向原告送达，被告在2015年4月21日作出了征收补偿决定，4月23日将征收补偿决定直接送达原告。在有效期内使用了评估报告，原告主张评估已经失效存在理解偏差。三、原告主张作出补偿决定的事实不清，不能成立。众所周知，普通百姓在建房过程中将房屋区分成正房和偏房，之所以这样区分其使用功能显然是不一样的，评估过程中，评估公司对于被征收人土地证内不同功能房产采用不同评估定价方式是客观公平的，对被征收人土地证内的正房按照该区域的新建普通商品住宅的市场价格评估计算，对于使用功能比正房较弱的偏房按照不同于正房的价格评估计算，是公平合理的，也是符合事实的。原告院落面积143.55㎡，正房面积58.92㎡，根据评估结果，如原告选择产权置换方式，则置换楼房面积64.60㎡，同时地上附属物补偿66319.8元；如原告选择货币补偿，则补偿金额232709.48元。该结果不低于庆云县城区同类房地产市场交易价格，符合山东省有关法律规定要求。而且，以上补偿还不包括原告在规定期限内签订协议所得到的奖励。因此，原告主张补偿决定事实不清是错误的。四、房屋征收部门在评估报告作出后，向原告送达了评估报告，征求了其意见。房屋征收部门将正式的评估报告送达给了原告，原告收到后未提出异议，且未能在规定期限内达成征收补偿协议，被告方才作出征收补偿决定。对于原告的房屋评估并未按2007年德州市人民政府作出的德政发（2007）10号文，在评估时存在住宅商用的才参照上文进行评估，而原告的房屋不存在住宅商用的情形，因此，对原告的被征收房屋评估时并未参照德州市人民政府的上述规范性文件，原告认为对其房屋评估时参照了该标准属于理解偏差。五、德州市人民政府的德政复决字（2015）114号《行政复议决定书》适用依据正确，程序合法。原告对庆云县人民政府于2015年4月21日作出的《房屋征收补偿决定书》（庆政征补（2015）1号）具体行政行为不服，向德州市人民政府提起行政复议，德州市人民政府于2015年6月17日依法予以受理。在法定时间内，作出德政复决字（2015）114号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持庆云县人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》（庆政征补（2015）1号），并依法向复议当事人送达。该决定书的作出适用依据正确，程序合法。综上，被告庆云县人民政府及被告德州市人民政府请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告庆云县人民政府在法定举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下22组证据：1、庆云县编委关于住建局部分职能编制规定一份；2、实施单位相关材料庆办发（2013）23号文一份；3、征收实施委托书一份；以上1-3组证据，证明本次征收依法成立了征收部门并授权了合法的实施单位。4、《庆云县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011-2015）摘录及人大批准该规划的决议一份；5、庆云县土地利用总体规划（2006-2020年）、庆云县国土资源局《关于县职专南片区旧城改造项目土地利用总体规划情况汇报》、职业中专南片区项目土地规划图（局部）、山东省人民政府《关于庆云县土地利用总体规划》（2006-2020年）的批复一份；6、庆云县规划局《关于县职专南片区旧城改造项目规划汇报》、职专南片区新一轮城市总体规划修编示意图、庆云县城市总体规划评审委员会签名薄、《庆云县城市总体规划评审意见》、庆云人大庆人发（2003）14号决议、庆云政府庆政发（2003）50号请示文件、德州市政府德政字（2003）123号批复、庆云城市总体规划图、庆云县规划局说明一份；7、庆云县发展和改革局《关于庆云县职业中专南片区改造项目国民经济和社会发展规划情况汇报》一份；8、《关于庆云县2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划（草案）的报告》及人大对该报告批准的决议；9、专项规划一份；以上4-9组证据，证明涉案房屋征收项目是在已存在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并且纳入了庆云县国民经济和社会发展年度计划的前提下做出的，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关前置程序，并且前置程序合法。10、庆云县城区棚户区改造平房征收补偿安置方案（征求意见稿）一份；11、关于“庆云县职专南片区”房屋征收协商选择地产评估机构的通知、住户评估选择表、评估机构选择结果公告一份；12、庆云县人民政府房屋预征收公告一份；13、社会稳定风险评估报告、庆云县人民政府常务会议纪要（第8次）一份；14、庆云县职专南片区房屋征收补偿安置方案、拆迁指挥部会议纪要、关于《庆云县职专南片区房屋征收补偿方案》征求意见及修改的情况公示；15、征收补偿资金凭证两份；16、庆政（2014）6号《庆云县人民政府关于县职专南片区房屋征收的决定》一份；17、庆云县人民政府网站公示的信息网页一份；18、征收文件公示张贴照片一组，照片光盘一张；以上10-18组证据，证明本次征收严格履行了相关程序，并对征收程序相关文件进行了及时公示告知。19、《房地产评估报告》及公证书（第234号）一份；证明经过评估机构对涉案房屋客观公正作出评估，并向原告送达《房地产评估报告》；20、第（2014）3号征收补偿决定书及公证书（第163号）一份，证明已向原告送达第（2014）3号征收补偿决定书；21、公证书（第9号）一份，证明已向原告送达撤销通知（含庆云县人民政府关于撤销庆政征收补偿决定书的通知一份，证明在原告申请复议后，庆云人民政府撤销（2014）3号补偿决定书）；22、庆云县人民政府房屋征收补偿决定书及送达回执一份，证明庆云县人民政府于2015年重新作出补偿决定［（2015）1号］，并向原告送达了新的补偿决定书。
被告德州市人民政府在法定举证期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下43组证据、依据：1、行政复议申请书；2、复议申请人的身份证复印件；3、授权委托书、律师事务所函及律师证复印件；4、房屋买卖证明；5、房权证鲁庆字第××号；6、庆云县城区棚户区改造平房征收补偿安置明白纸；7、张建新地上附着物补偿评估价值表；8、《房屋征收补偿决定书》（庆政征补（2015）1号）；9、邮寄申请材料快递回执单。以上1-9组证据为行政复议程序中申请人提交的材料，证明作出行政复议决定书（德政复决字（2015）114号），事实清楚，证据确凿。10、行政复议答复书；11、复议被申请人的法定代表人身份证明书；12、复议被申请人委托代理人的授权委托书；13、庆云县编委关于住建局部分职能编制规定；14、实施单位相关材料庆办发（2013）23号；15、征收实施委托书；16、庆云县规划局《关于县职专南片区旧城改造项目规划汇报》、职专南片区新一轮城市总体规划修编示意图、庆云县城市总体规划评审委员会签名薄、《庆云县城市总体规划评审意见》；17、庆云人大庆人发（2003）14号决议、庆云县政府庆政发（2003）50号请示文件、德州市政府德政字（2003）123号批复、庆云城市总体规划图（2002-2015）、庆云县规划局说明；18、庆云县住房建设规划（2013-2015）和年度计划；19、庆云县发展和改革局《关于庆云县职业中专南片区改造项目国民经济和社会发展规划情况汇报》；20、《关于庆云县2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划（草案）的报告》、人大对该报告批准的决议；21、《庆云县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011-2015）摘录、人大批准该规划的决议；22、庆云县国土资源局《关于县职专南片区旧城改造项目土地利用总体规划情况汇报》、职业中专南片区项目土地规划图（局部）；23、庆云县土地利用总体规划（2006-2020年）部分；24、专项规划；25、征收补偿资金凭证；26、庆政发（2014）6号《庆云县人民政府关于县职专南片区房屋征收的决定》；27、庆云县城区棚户区改造平房征收补偿安置方案（征求意见稿）；28、庆云县人民政府房屋预征收公告；29、庆云县职专南片区房屋征收补偿安置方案；30、社会稳定风险评估报告；31、庆云县人民政府常务会议纪要（第8次）、拆迁指挥部会议纪要；32、关于《庆云县职专南片区房屋征收补偿方案》征求意见及修改的情况公示；33、关于“庆云县职专南片区”房屋征收协商选择地产评估机构的通知、住户评估选择表（四份）、评估机构选择结果公告；34、庆云县人民政府关于撤销庆政征（2014）3号房屋征收补偿决定书的通知；35、庆云县人民政府房屋征收补偿决定书（庆政征补（2015）1号）及送达回证；36、（2014）庆证民字第234号《公证书》；37、（2014）庆证民字第163号《公证书》；以上10-37组证据为行政复议程序中被申请人提交的证据材料，证明作出行政复议决定书（德政复决字（2015）114号），事实清楚，证据确凿。38、《行政复议受理通知书》（德政复办受字（2015）114号）送达回证；39、《行政复议答复通知书》（德政复办答字（2015）114号）送达回证；40、《行政复议决定书》（德政复决字（2015）114号）送达回证；以上38-40组证据为行政复议机关的证据材料，证明作出行政复议决定书（德政复决字（2015）114号），程序合法。41、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条；42、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三、十九、二十、二十六条；43、《国有土地上房屋征收评估办法》第十七、二十条。以上41-43组证据为行政复议机关的法律依据，证明作出行政复议决定书（德政复决字（2015）114号）适用依据正确。
对原告张建新提供的证据，证据1，两被告对房产证的真实性合法性无异议，对关联性有异议；对买卖证明的真实性、合法性和关联性均有异议，认为不动产应以登记为准。认为该组证据不能充分证实原告是房屋的所有人。证据2、3，两被告对其真实性、合法性和关联性均无异议。证据4、5，被告庆云县人民政府对其真实性、合法性和关联性均无异议；被告德州市人民政府对其真实性无异议，但对原告要证明的内容有异议。
经庭审质证和合议庭评议，本院对原告提交的证据做如下认定：证据1，房产证登记房屋所有权人为吕洪昌，原告张建新虽提供了其与吕洪昌关于该房屋的买卖证明，但不动产物权的转让须经登记方能生效，未经登记的，不发生效力。因此，本组证据不能证明原告张建新具有涉案房屋的合法所有权。证据2、3、4、5，两被告对其真实性均无异议，可以作为认定案件事实的依据。
对被告庆云县人民政府提供的证据，证据1、2、3，原告对其真实性、合法性和关联性均无异议；证据4、5、6，原告对其真实性、合法性无异议，但不认可其证明目的；证据7，原告对其真实性无异议，但对合法性不认可，认为仅凭该证据不能证明房屋征收纳入到了2014年国民经济和社会发展规划；证据8，原告对其真实性无异议，对合法性、关联性不认可，认为其不能反映出涉案的房屋征收已经纳入到了2014年的国民经济和社会发展年度计划；证据9，原告对其真实性无异议，对合法性、关联性不认可，认为其不能证明涉案的房屋征收符合相关的规划要求；证据10，原告对其真实性、合法性均不认可，认为庆云县拆迁项目推进指挥部没有权力拟定征收补偿安置方案；证据11，原告对该组证据真实性、合法性和关联性均不认可；证据12、13、14、18，原告对其真实性、合法性不认可；证据15、16、17、19、20、21、22，原告对其真实性认可，对合法性不认可。被告德州市人民政府对上述22组证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
经庭审质证和合议庭评议，本院对被告庆云县人民政府提交的证据做如下认定：证据1-9系被告庆云县人民政府用来证明征收部门经过依法授权且征收行为合法，与本案被诉房屋征收补偿行为系各自独立的行政行为，与本案不具有关联性，不作为认定本案事实的依据。证据10-22具有真实性，且与本案被诉行政行为具有关联性，可以作为认定案件事实的根据。
对德州市人民政府提供的证据，证据1-9，原告对其真实性、合法性和关联性均无异议；证据10，原告对其真实性认可，对合法性不认可；证据11、12原告对其真实性、合法性认可；证据13-17、19-37，原告质证意见同对被告庆云县人民政府相应证据的质证意见；证据18，原告对其真实性、合法性和关联性均不认可；证据38、39，原告对其真实性、合法性和关联性均认可；证据40，原告对其真实性认可，对其合法性不认可；证据41-43，原告对其真实性、合法性和关联性均无异议。被告庆云县人民政府除对证据4、5中房产证的关联性及买卖证明的真实性、合法性和关联性有异议外，其他证据均无异议。
经庭审质证和合议庭评议，本院对被告德州市人民政府提交的证据做如下认定：证据1-3、9-12、38-40，能够证实原告提起行政复议的过程，可以作为认定案件事实的根据；证据4、5，房屋虽经买卖但未依法登记，不能用来证实原告对于该处房屋具有所有权；证据6-8、25-37，具有真实性，且与本案被诉行政行为具有关联性，可以作为认定本案事实的根据。证据13-24，主要用来证明房屋征收行为的合法性，与本案被诉房屋征收补偿行为系各自独立的行政行为，与本案不具有关联性，不作为认定本案事实的根据；证据41-43，系被告德州市人民政府作出行政复议决定所依据的法律规范，可以作为认定案件事实的根据。
根据上述能够认定案件事实的证据，本院审理查明：2014年3月17日，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室公布《庆云县城区棚户区改造平房征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2014年3月31日，被告庆云县人民政府发布《庆云县人民政府房屋预征收公告》，其中确定的范围为“人行以东、职专以南、青年街以西、新兴路以北”。2014年3月31日、4月5日，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室先后公布《关于“庆云县职专南片区”房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》和《关于选定“庆云县职专南片区”房屋征收评估机构结果的公告》。2014年4月19日，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室形成《庆云县职专南团块房屋征收社会稳定风险评估报告》。2014年4月25日，被告庆云县人民政府公布《关于﹤庆云县职业中专南片区房屋征收补偿方案﹥征求意见及修改的情况公示》，主要修改情况为“将原方案中最低安置户型60平方米／套修改为75平方米／套”。2014年4月30日，被告庆云县人民政府作出《庆云县人民政府关于县职专南片区房屋征收的决定》（庆政发（2014）6号）并公布《庆云县职专南片区房屋征收补偿安置方案》，决定对“第二中学操场以东、职业中专以南、青年街以西、新兴路以北范围内国有土地上房屋及其附属物”进行征收。登记所有权人为吕洪昌的房屋坐落于征收范围内，原告张建新购买了该房屋，但未依法办理登记手续。2014年10月17日被告庆云县人民政府对原告张建新作出《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书（庆政征补（2014）3号）》。2014年12月26日被告庆云县人民政府向原告张建新邮寄《庆云县人民政府关于撤销庆政征补（2014）3号房屋征收补偿决定书的通知》。2014年12月26日，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室工作人员通过特快专递方式向本案原告张建新邮寄《庆云县职专南片区改造项目国有土地上房屋征收涉及的吕洪昌所属房地产及附属物估价报告》并进行了公证。2015年4月21日，被告庆云县人民政府作出《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书（庆政征补（2015）1号）》，并于2015年4月23日送达给原告张建新。原告张建新不服，于2015年6月15日向被告德州市人民政府申请行政复议。2015年8月13日，被告德州市人民政府作出《德州市人民政府行政复议决定书（德政复决字（2015）114号）》，维持了被告庆云县人民政府作出《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书（庆政征补（2015）1号）》的具体行政行为。原告张建新仍然不服，于2015年9月2日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据双方当事人主张，本案争议焦点为：一、原告张建新的起诉是否符合法定条件？二、被告庆云县人民政府作出《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书（庆政征补（2015）1号）》的行政行为是否合法？三、被告德州市人民政府作出《德州市人民政府行政复议决定书（德政复决字（2015）114号）》的程序是否合法？鉴于被告庆云县人民政府作出的房屋征收决定与本案被诉房屋征收补偿决定系针对不同相对人作出的各自独立的行政行为，对当事人而言，具有不同的诉的利益，对此，当事人可以另行提起诉讼，本案对房屋征收决定是否合法这一问题不进行审理。
关于第一个焦点问题，虽然原告张建新提供了房权证鲁庆字第××号房屋所有权证（记载的房屋所有权人为：吕洪昌）及其与吕洪昌关于该房屋的买卖证明，但根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款之规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”据此，张建新与吕洪昌之间关于房屋所有权的转让并未发生法律效力，张建新尚不能以房屋所有权人的身份来主张相应的合法权益。然而，由于被告庆云县人民政府作出的征收补偿决定及被告德州市人民政府作出的行政复议决定，针对的相对人均是本案原告张建新，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，张建新作为行政行为相对人提起本案诉讼则具备了原告主体资格，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条等法定条件，本院予以确认。
关于第二个焦点问题，首先，在评估机构的选择程序上，2014年3月31日及2014年4月5日，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室先后公布《关于“庆云县职专南片区”房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》和《关于选定“庆云县职专南片区”房屋征收评估机构结果的公告》，但直到2014年4月30日被告庆云县人民政府才发布《庆云县人民政府关于县职专南片区房屋征收的决定》（庆政发（2014）6号），即先发布房屋征收评估机构选择公告和选定结果公告，后作出房屋征收决定，在尚未正式确定被征收人范围的前提下选定了评估机构。虽然被告庆云县人民政府曾于2014年3月31日发布《庆云县人民政府房屋预征收公告》，但该行为并非法定程序，且彼时其尚未满足作出房屋征收决定的法定要求，其法律意义不能与房屋征收决定相等同。同时，被告庆云县人民政府主张大多数被征收人表示选择哪个评估机构无所谓，所以根据崔秀明、秦景森、王荣河、王吉增等四户的选择结果确定了房屋评估机构，但其并未提供相应证据来证实这一主张。据此，依据本案现有证据，前述行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法省、自治区、直辖市制定”之规定，程序违法。其次，在对原告张建新作为被征收人的认定上，该房屋所有权证登记的房屋所有权人为吕洪昌，虽然张建新持有与吕洪昌签署的买卖证明，但从法律意义上讲，该房屋所有权转让的效力并未产生，且庭审中被告庆云县人民政府主张在整个协商过程中，其对房屋所有权人是否张建新并不确定，据此，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”之规定，被告庆云县人民政府直接把原告张建新作为被征收人的认定存在错误。再次，在房屋征收补偿决定的公告程序上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”被告庆云县人民政府庭审中称作出补偿决定后公告了，但又说明在提交的证据里没有证据能够支持，程序上也存在违法之处。因此，依据前述几项内容，被告庆云县人民政府作出涉案房屋征收补偿决定，违反法定程序，依法应予撤销。
关于第三个焦点问题，被告德州市人民政府在行政复议过程中履行了受理、审查、在法定期限内作出决定并送达申请人和被申请人等法定手续，程序合法。但由于原行政行为程序违法、应予撤销，维持原行政行为的复议决定将失去所依据的事实基础，因此，对被告德州市人民政府基于原行政行为作出的维持复议决定也应当依法一并撤销。
综上，原告张建新的起诉理由成立，对其诉讼请求本院依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告庆云县人民政府作出的《庆云县人民政府房屋征收补偿决定书（庆政征补（2015）1号）》；
二、撤销被告德州市人民政府作出的《德州市人民政府行政复议决定书（德政复决字（2015）114号）》。
案件受理费50元，由被告庆云县人民政府与被告德州市人民政府共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
人民陪审员 刘静莉
二〇一六年三月一日
书 记 员 周晓萌
附：本判决适用的相关法律依据
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。
……
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
……
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
3、《中华人民共和国物权法》
第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；','2018-10-06
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