湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)湘高法行终字第523号
上诉人（原审原告)：攸县坪阳庙乡双松村双联组。
代表人：曾志坚，该组组长。
委托代理人：谭金林，湖南华硕律师事务所律师。
委托代理人：陈李慧，湖南华硕律师事务所实习律师
被上诉人（原审被告）：攸县人民政府。住所地：攸县联星街道办事处文化路。
法定代表人：龚红果，该县县长。
委托代理人：李叶，该县人民政府办公室工作人员。
委托代理人：黄基望，湖南华安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：攸县水利局。住所地：攸县东城新区发展中心*楼。
法定代表人：张秋良，该局局长。
委托代理人：皮建武，该局工作人员。
委托代理人：谢文仔，该局工作人员
上诉人攸县坪阳庙乡双松村双联组因与被上诉人攸县人民政府、攸县水利局其他行政管理一案,不服株洲市中级人民法院(2015)株中法行初字第50号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
株洲市中级人民法院经审理查明：2011年9月，攸县水利局、发展和改革局、财政局、卫生局联合制定《攸县农村安全饮水工程“十二五”实施规划报告》，该实施报告将“双雅水库”作为攸县坪阳庙乡自来水厂新建工程水源地。2011年11月1日，攸县人民政府对有攸县利局作出攸政函（2011）100号《关于同意〈攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告〉的批复》，该批复的内容为“一、原则同意《攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告》；二、请你局加强与发改、财政、卫生等部门的衔接，积极组织上报，争取尽早列入国家承建计划。”2012年3月，株洲市水利水电勘测设计院作出《株洲市攸县坪阳庙乡自来水厂初步设计报告》。2012年6月5日，湖南省水利厅根据株洲市水务局《关于呈报株洲市攸县坪阳庙乡农村饮水安全供水工程初步设计报告书的请示》，对株洲市水务局作出湘水工管（2012）75号《关于攸县坪阳庙乡农村饮水安全供水工程初步设计批复》，同意选用双雅水库水和坪阳沙江水作为攸县坪阳庙乡农村饮水安全供水工程的水源。2012年6月18日，湖南省发展和改革委员会、湖南省水利局联合作出湘发改农（2012）741号《关于转发下达湖南省农村饮水安全工程2012年中央预算内投资计划和省配套投资计划的通知》，该通知附件《株洲市农村饮水安全工程2012年中央预算内投资计划和省配套投资计划表》中，明确载明攸县农村饮水安全工程共五项，其中坪阳庙乡集镇供水工程（新建）项目新建日供水1700吨，供水范围为双松、龙中、双凡等12个村及坪阳庙集镇、中学、实小等单位，解决农村饮水不安全人数12659人，中央、省、市、县等共计投资576.02万元。攸县坪阳庙饮水工程开工建设。2014年10月9日，攸县坪阳庙乡双松村双联组对攸县水利局将坪阳庙乡新建水厂取水点设在“双雅水库”的行为不服，向株洲市水利局申请复议。2014年10月13日，株洲市水利局作出株水复告（2014）第01号《行政复水告知书》，该告知书认为：“攸县水利局将坪阳庙乡新建水厂取水点设在“双雅水库”的行为是依据湖南省水利厅《关于攸县坪阳庙乡农村饮水安全供水工程初步设计批复》进行的，不属于我局管辖。请你（单位）接到本告知书后，通过其他途径依法解决。”2014年12月，攸县坪阳庙乡双松村双联组对湖南省水利厅向湖南省长沙市雨花区人民法院提起诉讼，请求判决：1.确认湖南省水利厅以湘水管（2012）75号文件批准同意将攸县坪阳庙乡自来水厂取水点设在双雅水库的行为违法；2.撤销湘水管（2012）75号文件中关于在双雅水库设置的取水决定或意见。”2014年12月23日，长沙市雨花区人民法院作为（2015）雨行立字第00001号行政裁定书，该裁定以“湖南省水利厅的湘水管（2012）75号《批复》，系株洲市水务局《关于呈报株洲市攸县坪阳庙乡农村饮水安全供水工程初步设计报告书的请示》的批复，而非对起诉人作出的行政行为，故该批复并未对起诉人的权利义务产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”为由，裁定对攸县坪阳庙乡双松村双联组的起诉不予受理。2015年5月，攸县坪阳庙乡双松村双联组对攸县人民政府、攸县水利局向本院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销攸县人民政府作出的攸政函（2011）100号关于同意《攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告的批复》中关于将攸县坪阳庙乡自来水厂取水点设在双雅水库的决定；2.被告停止在双雅水库修建取水设施，并拆除已建设在双雅水库的取水设施。
原审法院认为：被告攸县人民政府于2011年11月1日作出的攸政函（2011）100号《关于同意〈攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告〉的批复》，系对攸县水利局、攸县发展和改革局、攸县财政局、攸县卫生局共同作的《攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告》的批复，而不是对原告坪阳庙乡双松村双联组作出的行政行为，该批复对原告的合法权益明显不产生实际影响。攸县坪阳庙乡自来水厂取水点设在双雅水库系《攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告》制定者、实施者的行为。攸县水利局系攸县人民政府的组成部门，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，原告对攸县水利局的行政行为提起的行政诉讼不属本院一审行政案件管辖范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（八）项之规定，裁定驳回原告攸县坪阳庙乡双松村双联组的起诉。
攸县坪阳庙乡双松村双联组不服，向本院提出上诉称：一、2011年9月，攸县水利局等行政机关联合制定的《攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告》，将“双雅水库”作为攸县坪阳庙乡自来水厂新建工程水源地，2011年11月1日，攸县人民政府作出（2011）100号文件对该规划报告批复同意，才最终确定将取水点设在双雅水库。攸县人民政府是这一行政行为的决定主体。二、将取水点设置在双雅水库的行为，直接分流了原本用于灌溉上诉人集体农田的水源，严重影响对上诉人集体农田的灌溉用水，侵害上诉人的合法权益。一审法院认为攸县人民政府不是将取水点设置在双雅水库的主体，其作出的批复文件不是对上诉人作出的行政行为，对上诉人的合法权利不产生实际影响明显是错误的。请求二审撤销一审裁定，指令株洲市中级人民法院依法审理本案，并作出判决。
被上诉人攸县人民政府答辩称：被上诉人作出的攸政函（2011）100号批复，不是对上诉人作出的行政行为，没有对上诉人的合法权益产生实际影响。攸县人民政府通过实施坪阳庙乡农村饮水安全供水工程，险水库实施了除险加固工程，现在水库已经蓄水运行，而且一直在泄洪，完全可以满足库区灌溉和饮水工程的取水量要求，该项目是民生工程，有利于当地老百姓的饮水安全和农田灌溉。一审裁定驳回原告起诉符合法律规定和法定程序，请求二审驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人攸县水利局答辩称：攸县水利局是攸县人民政府的组成部门，上诉人对攸县水利局提起的行政诉讼不属于一审法院管辖；两被上诉人通过实施攸县坪阳庙乡农村饮水安全供水工程，将原来渗漏严重，险水库实施了除险加固工程，现在水库已经蓄水运行，而且一直在泄洪，正常情况下，完全可以满足库区灌溉和饮水工程的取水量要求。该项目是民生工程，对当地老百姓的权益没有任何实质性损害，更有利于当地老百姓的饮水安全和农田灌溉。综上，一审裁定驳回原告起诉符合法律规定和法定程序，请求二审驳回上诉人的上诉请求。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为:本案争议的焦点是攸县人民政府的批复行为是否具有可诉性，攸县人民政府是否是本案适格的被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示。批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力。对行政相对人权利义务产生直接影响及发生法律效力的行为是下级行政机关作出的具体行政行为，而非批复行为。行政相对人只能以作出具体行政行为的机关为被告，诉该具体行政行为。作出批复的机关不是适格被告，批复行为亦不属于行政诉讼受案范围。故本案中，作出攸政函（2011）100号《关于同意〈攸县农村饮水安全工程“十二五”实施规划报告〉的批复》的攸县人民政府不是适格的被告。本案中将攸县坪阳庙乡自来水厂取水点设在双雅水库的具体行政行为的实施者是攸县水利局，株洲市中级人民法院认为上诉人对攸县水利局的行政行为提起的诉讼不属于该院一审行政案件管辖范围，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，并不无当。综上，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，对其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 江 华
代理审判员 张少波
代理审判员 向黎丽
二〇一六年三月二十八日
代理书记员 刘海涛
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。