湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中法行终字第00935号
上诉人（原审原告）长沙大千建材有限公司，住所地:长沙市望城区大泽湖街道南塘村。
法定代表人张经文，总经理。
委托代理人周道明，湖南联合创业律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府,住所地：长沙市望城区雷锋北大道1688号。
法定代表人孔玉成,区长。
委托代理人尹伟博，该单位工作人员。
委托代理人陈海波，北京德恒（长沙）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区政务服务中心，住所地:长沙市望城区高塘岭街道望府路***号。
法定代表人黄定，主任。
委托代理人吴国良，该单位工作人员。
上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地:长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人刘勇军，局长。
委托代理人夏德军，该单位工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市城乡规划局望城区分局，住所地：长沙市望城区雷锋北大道1688号。
法定代表人舒志清，局长。
委托代理人戴友芳，湖南天地人律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区城乡建设局，住所地：长沙市望城区宝粮中路79号。
法定代表人舒勇，局长。
委托代理人舒适，北京市长安律师事务所长沙分所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区水务局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋东路29号。
法定代表人朱起志，局长。
委托代理人张钦格，长沙市正浩法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）长沙市工商行政管理局望城分局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮路458号。
法定代表人朱飞跃，局长。
委托代理人胡桂华，该单位工作人员。
上诉人（原审被告）长沙市望城区工业和信息化局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路34号。
法定代表人陈建国，局长。
委托代理人聂治伟，湖南湘军律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区商务局，住所地：长沙市望城区郭亮北路532号。
法定代表人谢洪波，局长。
委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区白沙洲街道办事处，住所地:长沙市望城区白沙洲街道。
法定代表人谢孟，主任。
委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区月亮岛街道办事处，住所地:长沙市望城区月亮岛街道。
法定代表人张妹辉，主任。
委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市望城区大泽湖街道办事处，住所地:长沙市望城区大泽湖街道。
法定代表人谭志龙，主任。
委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。
长沙大千建材有限公司（以下简称大千公司）诉长沙市望城区政务服务中心、星城镇人民政府、水利局、规划管理局、建设局、工商行政管理局、国土资源局、工业经济局、招商合作局等9被告联合招商项目协调会议决议及行政赔偿一案，长沙市望城区人民法院（以下简称望城区法院）于2010年5月27日作出（2010）望行初字第1-1号行政裁定，认为被诉行政行为属行政指导行为，驳回大千公司的起诉，大千公司不服上诉，本院于2010年9月20日作出（2010）长中行终字第0069号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，大千公司向湖南省高级人民法院申诉，湖南省高级人民法院于2014年11月18日作出（2014）湘高法行监字第98号行政裁定，认为被诉行政行为属行政允诺，撤销原审一、二审裁定，指令长沙市望城区法院继续审理本案。2011年，原望城县撤县改区，被诉行政机关名称相应变化，2012年，原星城镇人民政府拆分为白沙洲、大泽湖、月亮岛3个街道办事处，同时，继续审理过程中，大千公司向望城区法院申请追加了望城区人民政府（以下简称望城区政府）为被告，因此，本案被告由原来的9个变更为现在的12个。2015年10月19日，望城区法院经继续审理，就本案作出（2015）望行初字第00021号行政判决，大千公司方及望城区政府方均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月27日公开开庭对本案进行了审理，大千公司的法定代表人张经文及委托代理人周道明、望城区政府等12个被诉行政机关的委托代理人尹伟博、陈海波、吴国良、夏德军、谢兆佳、戴友芳、舒适、张钦格、胡桂华、聂志伟、贺志伟到庭参加了诉讼。庭审后，经各方同意协调，本院中止本案审理并进行了协调，因协调无果，遂恢复审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2005年6月16日，张经文与原望城县星城镇南塘村村民委员会签订《土地租赁合同》，主要内容为：张经文为创办实业和生产需要，租赁南塘村巴围子（摞荒）稻田面积约36.5亩（实际面积以乙方围墙面积为准），经营新型多孔砼砖。租期为10年。张经文自行办理用地、电力及各项相关手续。原星城镇镇长李雄壮作为见证方在合同上签字。合同签订当月张经文随即开始建厂。2005年11月18日，张经文以大千公司名义递交《望城县临时用地申请表、审批表》，星城镇南塘村委会、星城镇国土所、星城镇人民政府在该表上均签署了同意办理临时用地意见。2006年5月18日，受原望城县人民政府委托，原望城县政务服务中心组织原望城县星城镇人民政府、国土资源局、规划管理局、水务局、建设局、工商行政管理局、工业经济局、招商局等部门召开协调会。大千公司诉讼中提交了“锦绣生态农庄酒店会议签到册”以及落款时间为“2006年5月18日”但无签名或盖章的“望城县招商项目协调会会议记录”。会议记录内容为：“招商项目：长沙大千高新科技建材有限公司。主持单位：望城县政务中心、星城镇人民政府。地点：锦绣生态农庄酒店。参加单位：望城县政务中心、望城县规划局、望城县工商局、望城县招商局、望城县水务局、望城县建设局、望城县国土资源局、望城县工业经济局、星城镇企业办、星城镇南塘村委会。会议议题：研讨是否同意长沙大千高新科技建材有限公司为县招商项目，考虑防洪确认选址、工厂平面布置是否合理，以及办理相关手续。会议决定：确认长沙大千高科技建材有限公司为望城县招商项目（享受望城县招商引资优惠政策）；地点：星城镇南塘村，临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩。平面布置：全体与会人员经现场勘查一致同意按星城镇联合垸管委会、星城镇人民政府核实的为准。并请各相关部门在最短时间内协调办理相关手续。”2006年6月14日，原望城县工商行政管理局向大千公司颁发企业法人营业执照，载明企业名称：长沙大千建材有限公司；住所：望城县星城镇南塘村；法定代表人姓名：张经文；公司类型：有限责任公司（自然人独资）；经营范围：建筑材料的生产销售。
2009年6月25日，原望城县国土资源局以大千公司“非法占用耕地”为由，作出望国土资罚[2009]11号《国土资源行政处罚决定书》，要求大千公司“自行拆除在非法占用土地上的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原状”。大千公司不服，向原望城县人民政府申请行政复议。2009年9月2日，原望城县人民政府作出望府案复字[2009]7号《行政复议决定书》，该决定书经审查查明部分写明：“2006年5月18日，县政务中心、星城镇人民政府主持县规划、国土等部门参加县招商项目协调会议，同意大千公司享受招商引资优惠政策和临时（十年）租地35亩。”复议决定书写明，大千公司提交了“县招商项目协调会议记录”作为证据并被采信。决定书认为“大千公司虽经有关部门同意作为招商引资项目，办理了企业相关登记手续，其临时用地申请虽经星城镇人民政府、星城镇国土所及星城镇南塘村村民委员会同意，但县国土局是临时用地的法定审批机关。大千公司向县国土局呈交临时用地申报材料，只能视为行政许可的申请与受理，不能作为合法用地的批准手续。”决定：维持县国土资源局于2009年6月25日作出的《国土资源行政处罚决定书》。大千公司不服该复议决定书，向望城区法院提起行政诉讼，望城区法院于2009年9月23日作出一审判决，该判决书“经审理查明”部分写明：“2006年5月18日，望城县人民政府政务中心、星城镇人民政府主持县规划、国土局等部门参加的招商项目协调会，确认原告享受招商引资优惠政策和临时（十年）租赁荒地35亩”，并认为大千公司提供的“2006年5月18日望城县招商项目协调会会议记录”“证据合法有效，可以作为认定案件事实的依据”。认为“原告属于望城县招商引资项目，享受招商引资政策。虽经招商引资协调会同意原告临时租赁荒地35亩，但被告是临时用地的法定审批机关，因原告不符合临时用地条件，被告未予审批。”“原告未经土地行政主管部门批准擅自承租南塘村30.87亩耕地开办建材公司，属于非法占用耕地并改作他用的违法行为。”判决：维持望城县国土资源局于2009年6月25日做出的望国土资罚（2009）11号国土资源行政处罚决定书。大千公司不服该判决，向长沙市中级人民法院提起上诉。2009年11月3日长沙市中级人民法院作出终审判决，认为：被上诉人根据2008年土地利用现状图认定上诉人违法占用耕地，定性正确。判决：驳回上诉，维持原判。
2009年11月4日，原望城县国土资源局向一审法院申请强制执行。2009年11月6日，大千公司同意自行拆除。
另查明，2009年7月7日，原望城县人民政府发布“关于潇湘大道北延线项目建设用地征用土地的公告”。大千公司用地在征地范围内。2009年4月26日，经县国土资源局、县征地办调查核实，认定大千公司房屋面积6027.33平方；棚屋面积2209.85平方。2009年8月16日，望城县人民政府征地拆迁安置办公室对潇湘大道手续不完备企业搬迁补助进行三榜公示。长沙大千公司用地面积36.5亩，补助金额840042元[用地面积共36.5亩；计算公式：50亩*15元/平方米=500000元；15亩*20元/平方米=200000元；（500000+200000）*20%=140000元]。2011年1月30日，经第二次政策调整，补偿金额增加至2044028元[政策规定：在现行基础上，增加房屋，按砖木成本价（300元/平方米）的60%；棚屋按照生产用房（120元/平方米）的60%；总用地在15亩以内（含15亩）的工业企业，按每平方米50元补助；15亩至30亩（含30亩）部分按每平方米30元，超过30亩以上部分不予补助。计算公式：房屋6027.33平方米*180元/平方米=1084919元；棚屋2209.85平方米*72元/平方米=159109元）]。第二次政策调整核实后，部分厂房调整为砖木房屋[政策规定：部分厂房调整为砖木房屋增加金额168572.28元（政策规定：部分厂房调整为按照砖木成本价（300元/平方米）的60%进行计算；计算公式:1216.41平方米*108元/平方米=131372.28元；40平方米*180元/平方米=7200元；停产停业补助费:10000元；按期拆迁腾地奖:20000元）]。以上共计补偿2212600.28元。该补偿费用均由张经文领取。
2009年5月，大千公司因违法用地而停产。
还查明，2009年12月8日，望城区法院受理大千公司诉望城县政务服务中心、国土资源局、工商行政管理局、工业经济局、城乡规划管理局、建设局、招商局、水务局、星城镇人民政府行政机关联合招商项目协调会议决议及行政赔偿一案。大千公司认为：大千公司在所租用土地上进行巨额投资，是基于对作为政府部门的被告的信任才作出的投资决策。但大千公司的合法用地行为被认定为非法占用耕地，且面临被强制腾地的遭遇，是望城县政务服务中心等被告于2006年5月18日作出的决议造成的，请求：（一）确认望城县政务服务中心等9家被告于2006年5月18日共同作出的会议决议违法；（二）判令望城县政务服务中心等9家被告连带赔偿原告经济损失2.2亿元。望城区法院于2010年5月27日作出（2010）望行初字第1-1号行政裁定书，认为被诉行政行为是不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告的起诉。大千公司不服，向长沙市中级人民法院上诉，长沙市中级人民法院于2010年9月20日作出（2010）长中行终字第0069号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。大千公司不服，向湖南省高级人民法院申诉，湖南省高级人民法院于2014年11月18日作出（2014）湘高法行监字第98号行政裁定书，认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。本案中，受望城县人民政府委托，望城县政务服务中心、星城镇人民政府2006年5月18日主持召开大千公司招商项目协调会议，研究是否同意长沙大千公司为县招商项目，考虑防洪确认选址、厂区平面布置是否合理以及如何办理相关手续等问题。此次招商项目协调会上形成的“大千公司享受招商引资优惠政策和临时（十年）租地35亩”等决议，属于行政允诺行为。正是基于对该决议的信任，大千公司投资建厂，该允诺行为对大千公司的权利义务产生了实质影响。如果大千公司认为该决议不合法或者不履行该决议侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，大千公司有权提起行政诉讼。因此，大千公司的诉讼请求属于行政审判范围，人民法院应当依法受理，对招商项目协调会议的合法性及不履行该决议是否侵犯大千公司的合法权益、是否需要行政赔偿进行审理，并根据事实和法律公正裁判。原审法院认为招商项目协调会决议是对大千公司不具有强制执行力的行政指导行为，不属于人民法院受案范围，并裁定驳回大千公司的起诉不当，依法应予纠正。裁定：1、撤销长沙市望城区法院（2010）望行初字第1-1号行政裁定和长沙市中级人民法院（2010）长中行终字第0069号行政裁定；2、指定长沙市望城区法院继续审理本案。
再查明，2011年5月，经国务院批准撤销望城县，设立长沙市望城区。相关职能部门名称依次有变更。2012年7月2日，长沙市人民政府下达长政函[2012]95号《关于望城区高塘岭镇星城镇丁字镇黄金镇撤销乡镇建制设立街道办事处的通知》，撤销星城镇设立星城街道。同年8月，星城街道办事处又拆分为白沙洲、大泽湖、月亮岛3个街道办事处。
2015年2月27日，望城区法院受理该案并继续审理。本案在审理期间，根据大千公司的申请，望城区法院追加长沙市望城区政府、望城区白沙洲街道办事处、望城区大泽湖街道办事处、望城区月亮岛街道办事处为本案被告。
一审法院认为：第一、关于《望城县招商项目协调会会议记录》的真实性问题。原、被告对2006年5月18日就长沙大千建材有限公司问题召开协调会一事没有争议。主要争议为2006年5月18日的《望城县招商项目协调会会议记录》的真实性。被告主要理由为：1、《会议记录》来源于原告大千公司，而不是各被告。2、与会人员证明会议未形成决议。会后，各被告也未制作过该份《会议记录》。3、《会议记录》形式不符合常理，存在多处矛盾。一审认为，该会议记录由大千公司提供，且没有与会人员的签名，从形式上存在诸多疑点。但该会议记录在2009年9月2日，原望城县人民政府作出望府案复字[2009]7号《行政复议决定书》中，大千公司提交了“县招商项目协调会会议记录”作为证据并被采信。该决定书“经审查查明”部分写明：“2006年5月18日，县政务中心、星城镇人民政府主持县规划、国土等部门参加县招商项目协调会议，同意大千公司享受招商引资优惠政策和临时（十年）租地35亩。”大千公司不服该复议决定书，提起行政诉讼。望城区法院于2009年9月23日作出一审判决。该判决书“经审理查明”部分写明：“2006年5月18日，望城县人民政府政务中心、星城镇人民政府主持县规划、国土局等部门参加的招商项目协调会，确认原告享受招商引资优惠政策和临时（十年）租赁荒地35亩。”，并认为大千公司提供的“2006年5月18日望城县招商项目协调会会议记录”“证据合法有效，可以作为认定案件事实的依据”。该判决经长沙市中级人民法院二审判决维持。作为已被当时的复议机关即本案被告望城区人民政府复议决定认可，并为人民法院生效裁判文书确认的事实，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁判文书确定的事实，可以作为定案依据”的规定，依法应当予以认可。即使裁判文书认定的事实有重大问题，也应通过法定程序予以纠正。根据目前审查情况，被告主要是以参与协调会议人员的证言来否定会议记录的存在。在被告没有举出相反、充足证据足以推翻，且未经法定程序予以纠正该事实的情况下，应予认定会议记录的存在。
第二、关于《会议记录》内容的合法性问题。如何认定《会议记录》中“确认长沙大千高新科技建材有限公司为望城县招商项目（享受望城县招商引资优惠政策）”与“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”内容的合法性。根据望城区政府于2001年7月1日制定的《望城县人民政府关于加强招商引资工作鼓励外商投资的决定》（望政发[2001]28号）文件，其中给予外商投资者（县外境内投资，根据其固定资产投资额和经济社会效益，比照外商投资企业实行优惠）的优惠政策主要是：第一、土地优惠政策，租赁行政划拨土地或闲置土地投资兴办生产型企业，一定期限内免缴土地使用费；第二，税收优惠政策；第三，行政事业规费等优惠；第四，财政奖励政策等。与本案相关的优惠政策为第一条。该条主要针对的是对租赁行政划拨土地或闲置土地免缴土地使用费的规定。本案大千公司租赁的并非行政划拨土地或闲置土地。该文件就招商引资土地优惠政策的规定符合法律规定，但与本案争议事实无关。《会议记录》对“确认长沙大千高新科技建材有限公司为望城县招商项目（享受望城县招商引资优惠政策）”内容合法，双方没有争议。关于“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”的内容。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条：建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的批准权限：（三）临时使用其他土地的，由设区的市、县人民政府土地行政主管部门批准。《湖南省临时用地管理办法》第二条：县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内临时用地的管理工作。第七条：需要临时使用土地的，应当向有批准权的人民政府土地行政主管部门提出书面申请。根据上述规定,需要临时使用国有土地或农民集体所有的土地的，需经土地行政主管部门批准，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。本案《会议记录》中关于“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”的内容，非完整合法的行政行为。临时使用土地必须由当事人申请并经土地行政主管部门批准方合法有效。对于大千公司项目未经国土部门批准，系违法用地的事实，已经（2009）望行初字第12号行政判决书，以及（2009）长中行终字第0106号行政判决书确认。故该“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”的内容不具合法性。
第三、关于协调会会议是否损害了大千公司的合法权益的问题。大千公司负责人张经文于2005年6月16日与原望城县星城镇南塘村村民委员会签订《土地租赁合同》，合同明确“租赁南塘村巴围子（摞荒）稻田面积约36.5亩”。合同签订当月张经文随即开始建厂。2005年11月18日，张经文以大千公司名义递交《望城县临时用地申请表、审批表》，但一直未取得原望城县国土资源局批准。直至大千公司租地范围土地因潇湘大道北延线被征收。2009年6月25日，原望城县国土资源局以大千公司“非法占用耕地”，作出望国土资罚[2009]11号《国土资源行政处罚决定书》，要求大千公司“自行拆除在非法占用土地上的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原状”。因此，大千公司被要求拆除建筑物、构筑物及其他设施，系其未经土地行政主管部门批准“非法占用耕地”行为。即使协调会会议存在关于“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”决定内容，亦并未直接损害大千公司的合法权益。
第四、关于大千公司损失承担的责任主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，大千公司应当在建厂投产之前办理相关用地手续，申请临时用地需取得土地行政主管部门批准后方可动工建设。但大千公司未办理合法用地手续即动工建设并投入生产，且其开工建设投产在协调会之前。虽然有受相关政府部门招商引资政策引导的因素，但张经文作为大千公司前期筹备人，是完全民事行为能力人，对临时使用土地必须由当事人申请并经土地行政主管部门批准方合法，协调会议不能代替行政机关的行政审批职能应当是明知的。协调会议之前施工建设投产是其自主作出行为；在协调会议召开后，大千公司也未完善土地利用、规划建设等方面的行政审批手续。综上，大千公司对其损失应当承担责任。
第五、被告对大千公司的损失已进行了合理补偿。2009年4月26日，经原望城县国土资源局、望城县征地办调查核实，认定大千公司房屋面积6027.33平方；棚屋面积2209.85平方。2009年8月6日，望城县人民政府征地拆迁安置办公室主任办公会议纪要拟定《关于给予法定手续不完备企业按期腾地搬迁补助费的暂行规定》。依照该规定，2009年8月16日，望城县人民政府征地拆迁安置办公室对潇湘大道手续不完备企业搬迁补助进行三榜公示。长沙大千建材有限公司用地面积36.5亩，补助金额840042元。2011年1月30日，经第二次政策调整，补偿金额增加至2044028元，并最终核算为2212600.28元。该补偿费用均由张经文领取。大千公司向一审法院提交的损失证据主要包括：1、望城县国家建设征用拆迁农村房屋调查表；2、大千公司自列的损失明细。违法建设不受法律保护。《长沙市征地补偿实施办法》对违法建筑如何补偿没有规定补偿标准。望城区政府根据客观事实，以及大千公司的实际损失，予以大千公司一定补偿，其补偿行为并无不当。
第六、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。一审法院认为，协调会议时间为2006年5月18日，大千公司于2009年12月8日向法院提起行政诉讼，从时间上确实超过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条关于最长不得超过2年的起诉期限的规定。但被告对大千公司作出的是授益性的行政行为，在行政机关未对大千公司作出行政处罚前大千公司不可能提起诉讼。故大千公司起诉期限应当从原望城县国土资源局对其作出行政处罚决定的2009年6月25日算起。大千公司于2009年12月8日向法院提起行政诉讼，不应认定起诉超过了法定期限。
综上所述，望城区政府等十二被告招商项目协调会议关于“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”的行政行为不具合法性。但该行政行为并未侵犯大千公司的合法权益，与大千公司的损失没有关联性，故不应承担行政赔偿责任。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认长沙市望城区人民政府、长沙市望城区政务服务中心、长沙市望城区国土资源局、长沙市城乡规划局望城区分局、长沙市望城区城乡建设局、长沙市望城区水务局、长沙市工商行政管理局望城分局、长沙市望城区工业和信息化局、长沙市望城区商务局、长沙市望城区白沙洲街道办事处、长沙市望城区大泽湖街道办事处、长沙市望城区月亮岛街道办事处于2006年5月18日作出的关于长沙大千建材有限公司“临时（十年）租地该村沿湘江大堤下荒土35亩”的会议内容违法；二、驳回长沙大千建材有限公司的其他诉讼请求。
上诉人大千公司上诉称：一、一审认定会议决议违法与上诉人的损失没有关联性错误。在当时各被上诉人已到现场查看的特定情形下，各被上诉人不要求上诉人停止建设、生产的行为，就是对之前的投资建设的确认并同意继续投资建设的行为。被上诉人的行政允诺行为向上诉人传达了这样的信息：已经批准上诉人用地，在正式颁发土地许可证等之前可以直接开发建设，并且手续补办。事实依据是：一方面，建设过程中，国土部门明确表态项目可以先搞，手续补办，上诉人作为一个外地商人，没有被上诉人的同意是不“敢”用地的；另一方面，各被上诉人会议当天看了现场，均明知未办理规划、建设、国土等手续，但还是确认其用地、建设行为，并承诺办好手续，不就是向上诉人作出了未获许可之前可以开发建设、手续可以事后补办吗？事后几年一直未予查处，上诉人一直正常生产，更可以证实这一点。上诉人在会议后加大投资力度，修建厂房、办公房间，增添生产线，均是基于信赖这个允诺，认为被上诉人会把手续补办好，上诉人的信赖利益应依法予以保护。二、一审认为上诉人损失应自行负责没有依据。上诉人在用地等许可证照下发之前“敢”用地的根本原因是由于行政允诺的存在，没有允诺，上诉人是不可能盲目投资的。此外，一审认定被上诉人已对上诉人的损失给予了合理补偿，上诉人认为这是赔偿而不是补偿，且远远不能弥补被上诉人给上诉人造成的损失。请求撤销一审判决的第二项，改判被上诉人连带赔偿上诉人经济损失2.2亿元。
上诉人望城区政府上诉称：会议记录并不存在，望城区政府提交的证据足以否定生效判决确认会议记录存在的认定，会议记录依法可以不作为定案依据。本案已超过起诉期限。请求撤销一审判决第一项，改判确认望城区政府未形成相关的会议决议和制作《望城县招商项目协调会会议记录》，维持其他项。
上诉人望城区政务服务中心、望城区国土资源局、望城区水务局、长沙市工商行政管理局望城分局、望城区经济和信息化局的上诉请求和上诉理由与望城区政府一致。
上诉人长沙市城乡规划局望城区分局上诉称：会议记录是大千公司单方提供的，并不存在，且不是行政行为，规划局也未同意，一审据此认定一个并不存在的决议违法是错误的。本案证据足以否定生效判决认定的会议记录存在的事实。请求撤销一审判决第一项。
上诉人长沙市望城区住房和城乡建设局上诉称：本案证据足以否定会议决议的存在，依法应当中止诉讼，通过法定程序纠正后恢复诉讼。请求撤销一审判决第一项，依法改判确认协调会未形成相关的会议决议，驳回大千公司的其他诉讼请求。
上诉人望城区商务局上诉称：会议记录不存在，本案证据也足以证明，一审仍沿用进入再审范围裁决文书认定的事实错误。请求撤销一审判决第一项。
上诉人长沙市望城区白沙洲、月亮岛、大泽湖街道办事处的上诉请求和上诉理由与望城区商务局一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于被诉行政行为的合法性问题。1.关于“同意大千公司享受招商引资优惠政策和临时（十年）租地35亩”的会议决议（以下简称会议决议）是否存在的问题，望城区政府在望府案复字（2009）7号行政复议决定书中已认定存在，本院（2009）长中行终字第0106号行政判决书对此进行了确认，湖南省高级人民法院在将本案发回继续审理的（2014）湘高法行监字第98号行政裁定书中对此亦予以确认。望城区政府现以大千公司提交的会议记录不存在为由，主张会议决议也不存在，与其自身之前的认定不一致，与生效裁判认定的事实也不符，不予支持。2.关于会议决议的性质问题，湖南省高级人民法院（2014）湘高法行监字第98号行政裁定对此已明确为可诉的行政允诺，本案应予实体审理。望城区政府方认为不属行政允诺，大千公司认为会议决议实际是对其之前的建设行为予以确认和同意继续建设，即属对之前的建设的事后批准及对之后建设的事实批准，均与该裁定的认定不符，不予支持。3.关于会议决议是否合法的问题，一审判决对此已有充分阐述，经审查，本院予以确认。
二、关于赔偿问题。根据大千公司的起诉状，本案赔偿请求包括两部分，一部分是预期利益2亿元；一部分是用于建设厂房、购置生产设备等方面的直接投资近2000万元，本案审理过程中，大千公司主张这部分损失应按《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准予以赔偿。1.关于预期利益2亿元的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。预期利益属于风险利益，具有不确定性，不属于直接损失，不应赔偿，该项赔偿请求无法律依据，不予支持。2.关于厂房、生产设备等建厂投入的赔偿问题。根据国家赔偿法第二条第一款、第四条第（四）项、第五条第（二）项的规定，因合法权益被违法行政行为侵犯而受到损害的，系行为人自身原因所致的，应由行为人负责，系违法的行政行为所致的，应承担相应的国家赔偿责任。大千公司的建厂投入本属合法财产，因无法继续生产而存在损失，如系会议决议前投入，因投入在前，会议决议在后，不可能系基于对会议决议的信赖而投入，不能认定为系会议决议所致，不应赔偿；如系会议决议后投入，因如无会议决议作出允诺，按常理及本案具体情况，大千公司不会擅自进行建设投入，应认定为与会议决议具有因果关系，应承担相应的国家赔偿责任。但是，对于大千公司的建厂投入哪些属会议决议前投入、哪些属会议决议后投入的问题，大千公司方和望城区政府方主张不一。望城区政府方主张协调会召开前大千公司业已建设完毕，之后并无建设，并提交了相关证据材料；大千公司则于起诉时称其与当地村委会签订租地合同后即投资建厂，后办理用地手续受阻而请求召开协调会，起诉状对于协调会后是否另有投入并不明确，本案审理过程中，大千公司主张部分系协调会前投入，部分系协调会后投入。因在会议决议后存在投入的主张方是大千公司，对投入时间及投入数额客观上只有大千公司才有证明能力，同时，相关建筑和生产设备系由大千公司自己拆除和处理，并无因行政机关的原因导致大千公司无法举证的事由，故会议决议后存在投入以及损失的事实，根据国家赔偿法第十五条第一款的规定，应由主张方即大千公司负举证责任。但大千公司在本案中并未提交证据证明其在协调会后确有投入，也未提交证据证明相应损失的存在，故其要求赔偿，没有事实根据，不予支持。关于大千公司在本案审理中提出的对其投入应按《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准应予赔偿的问题，因本案系提起行政诉讼时一并提出行政赔偿的情形，要求赔偿的损失应与被诉行政行为有关，但其要求对明显与会议决议无关的协调会前投入也予以赔偿，不予支持，同时，对会议后是否存在投入及损失，其应举证而未举证予以证明，要求赔偿没有事实根据，不予支持，此外，《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准系合法补偿的标准，但根据望城县国土资源局望国土资罚（2009）11号行政处罚决定和本院（2009）长中行终字第0106号行政判决，其厂房属违法用地，不属合法建筑，其主张应按合法补偿标准予以赔偿，实质系主张对其厂房应按合法建筑来对待和处理，属对生效法律文书的异议，不予支持，因此，大千公司要求按会议前及会议前所建全部厂房的合法补偿标准计算投入损失，没有事实根据和法律依据，不予支持。
综观本案，大千公司起诉会议决议违法并认为基于会议决议的信赖而投资建厂的损失应予赔偿故而一并提出赔偿请求，但其请求赔偿的损失却不限于基于因信赖会议决议而形成的损失，而是整个企业，不仅包括协调会前形成的还包括协调会后形成的，不仅包括直接损失还包括预期利益，其逻辑和真实诉求是认为望城区政府及国土等相关部门在招商引资过程中即已准其先办厂再办手续，并在拆迁前一直认可其合法性，这可由望城区政府及相关部门明知大千公司占地但拆迁前多年一直未制止、未查处予以佐证，也可由会议决议予以佐证，故其投资建厂属事实上已获批准，最终未取得相关手续，不是其自身原因而是行政机关不作为造成，同时，拆迁中对其他相同情况的企业的厂房也未按违法建筑处理，故将其厂房作违法建筑处理不合法不公平，应按合法建筑进行补偿，即使违法，责任也在行政机关而不在于其自身，违法后果不应由其承担，对其企业应按合法补偿标准予以赔偿。对于其主张的招商引资中望城区政府及相关部门准其先办厂后办手续的行为是否存在，不是本案所诉行为，不属本案审查范围；对其据此主张其厂房建前已获事实上批准且其他相同情况也未作违法建筑处理，故不应作违法建筑处理而应作合法建筑补偿或赔偿的问题，属对人民法院生效判决的异议，应通过审判监督程序进行，不属本案审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人长沙大千建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周永
审 判 员 柳明
代理审判员 黄姝
二〇一六年十一月二日
书 记 员 唐慧
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的','2018-09-20
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