福建省泉州市鲤城区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)鲤行初字第42号
原告左某，男，1984年5月26日出生，汉族，住福建省宁德市。
原告王某1，男，1985年7月10日出生，汉族，住福建省南安市。
原告吴某，男，1984年12月4日出生，汉族，住福建省南安市。
原告王某2，男，1962年9月8日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。
原告郑某，男，1978年2月26日出生，汉族，住福建省永春县。
原告李某，男，1980年1月2日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
六位原告共同委托代理人陈腾育、吴庆瑞，福建尚品律师事务所律师。
被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局，住所地泉州市丰泽区云鹿路。组织机构代码：79609548－9。
法定代表人黄队强，局长。
委托代理人陈榕、陈宝芬，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
第三人福建省金爵房地产开发有限公司，住所地福建省泉州市丰泽区东海中芸洲。组织机构代码：61187170-2。
法定代表人ＸＸＸ，董事长。
委托代理人罗金圳、刘清洁，福建刺桐律师事务所律师。
原告左某、王某1、吴某、王某2、郑某、李某因认为被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局不履行对第三人福建省金爵房地产开发有限公司进行处罚的法定职责，于2015年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月3日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2015年12月7日公开开庭审理了本案。原告左某及六位原告委托代理人陈腾育到庭参加诉讼；被告行政机关负责人副局长陈劲文及其委托代理人陈榕、陈宝芬到庭参加诉讼；第三人委托代理人罗金圳到庭参加诉讼。
本案现已审理终结。
原告诉称，六位原告系第三人开发的海景国际花园海商街的商户，承租商铺后发现，第三人所出租的商铺并没有按建设规划许可证所规划的内容进行建设，第三人对整条“海商街”进行了大的改造，改变了原规划的建筑结构，将公共区域、走廊、过道、消防通道改造为商铺出租他人牟取暴利，严重影响了商铺的使用功能，危及商铺承租人及公众的生命、财产安全，为此六名原告及同为“海商街”的其他租户、业主等人曾向泉州市规划局进行举报、投诉，泉州市城乡规划局曾派人进行现场踏勘，确认了“海商街”确实存在违反规划建设的事实，但认为城乡规划行政处罚权已移交给被告，规划局无权作出处罚。六原告等其他人为此也多次找被告提出上述要求，但被告却无理推诿，至今仍未对第三人的违法行为作出相应处罚。被告没有对第三人未按照编号为（2006）15号的建设工程规划许可证的规定将公共区域、走廊、过道、消防通道改造为商铺的违法行为进行处罚，为维护合法权益，原告向法院提起行政诉讼，请求：判决被告依法履行对第三人未按照建设规划许可证的规定将公共区域、走廊、过道、消防通道改造为商铺的违法行为进行处罚的职责。
原告向本院提交了下列证据：1、六位原告身份证，证明六位原告的主体资格及基本情况。2、第三人营业执照、机构代码证，证明第三人的主体资格。3、商铺租赁合同书，证明原告系违建商铺的承租业主。4、信访事项答复意见书，证明原告及其他人共同向被告举报、投诉，被告只答复了其中一个人。答复确认了第三人违法的事实。5、情况反映书、网上投诉证明，证明原告向被告多次投诉和反映第三人违法事实，但被告拒不回复处理。6、房屋所有权证，证明第三人违法扩建、改建的事实。
被告辩称，一、原告不具有诉讼主体资格，依法应驳回原告的起诉。《物权法》第七十条规定，“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”《物权法》第七十六条第一款和《物业管理条例》第十一条均规定：“下列事项由业主共同决定：……(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”第八十三条第二款规定:“业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提起诉讼。”依据上述有关规定，业主共有权益受到侵害时应由业主采取诉讼代表人的方式提起诉讼或由业主共同授权业主委员会代为起诉。本案争议建筑为海景国际花园海商街的公共区域，应为业主共有。原告的主张属于全体业主共同决定的事项。因此，原告不具有原告诉讼主体资格，在未经其他业主同意的情况下，以个人名义代替全体业主进行诉讼。二、被告已依法对海景花园海商街局部现状与相关规划审批图件不符的违法行为进行立案前调查，不存在被告不履行法定职责的行为。《福建省行政执法程序规定》第二十一条规定，“行政执法机关对群众举报、控告或者其他机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的违法事项，应进行立案前审查。”根据此条文，行政执法机关对于发现的违法行为，应进行立案前审查。2014年11月20日，被告收到泉州市城乡规划局转来的函(泉规函〔2014〕522号)，明确“海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符”。为此，2014年11月21日，被告着手对海景花园海商街局部现状与相关规划审批图件不符的违法行为进行立案前调查，同日向第三人发出《调查通知书》，要求第三人接受调查，但第三人仅提供其于2008年7月17日经泉州市城乡规划局审批的海景国际商业步行街一层平面图复印件。2014年11月24日，被告工作人员再次前往第三人处，要求其提供完整的相关审批手续原件，但第三人仅提供一份泉州市房地产测绘队于2011年7月21日出具的《泉州市房产测绘报告书(中芸洲海景花园城市步行街一期)》复印件。此后，被告多次约谈第三人相关工作人员，第三人均表示将对堵塞消防通道的店铺进行整改。鉴于海景国际花园海商街已建成多年并投入使用，涉及违法建设的认定需经过专业的测量及图纸比对，且违法建设存在占用共同区域行为。因此，被告需与相关部门联系，以便于对案件进行下一步处理。2015年7月9日，被告与丰泽区消防大队前往海景国际海商街，让原告及其代理律师指认违建现场。2015年7月17日，被告委托泉州市规划勘测研究院对海景国际海商街现状进行测绘。2015年7月24日，被告配合泉州市规划勘测大队到海景国际海商街两侧的建筑进行测绘。2015年9月6日，泉州市规划勘测研究院向被告出具海景国际海商街的现状图。2015年9月23日，被告向泉州市消防支队丰泽大队发出《移送函》，请其“对未经消防审批的违法建筑进行治理并督促整改，排查、认定其对消防安全的影响并函复我局。”2015年10月26日，被告收到泉州市丰泽区公安消防大队《关于海景国际“海商街”存在部分店面堵塞消防通道核查情况的复函》，其确认“测量图所示的网格部分没有占用疏散通道，不会影响安全疏散”。至今被告仍在继续就该事项进行集中调查，并将根据调查的事实依法立案并实施处罚。综上，被告已根据《城乡规划法》、《行政处罚法》、《福建省行政执法程序规定》有关规定，依法对第三人的违法行为进行立案前审查，由于调查未结束，尚未作出行政处罚决定，不存在被告不作为行为。原告主张被告无故推诿显然是没有事实依据的。综上所述，被告已对诉争违法建设进行调查，不存在不作为的行为，原告认为被告的行为已构成行政不作为于法无据，且原告并非被告具体行政行为的行政相对人或利害关系人，不具有行政诉讼原告主体资格。请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告向本院提交了下列证据：
1、《泉州市城乡规划局关于海景花园城商业步行街有关建设事项的函》，证明被告于2014年11月20日收到泉州市城乡规划局的函的事实。2、《调查通知书》、海景花园城商业步行街（一期）一层平面图、海景花园城商业步行街（一期）一层平面布置图，证明被告根据泉州市城乡规划局的函，依法通知第三人接受调查的事实。3、《测绘委托书》、泉州市规划勘测研究院《海景国际“海商街”违建测量》，证明被告依法委托泉州市规划勘测研究院对诉争建筑进行现状测量的事实。4、《移送函》（泉丰执函〔2015〕60号）、《关于海景国际“海商街”存在部分店面堵塞消防通道核查情况的复函》（泉丰公消函〔2015〕9号），证明被告依法向泉州市丰泽区公安消防大队请求排查、认定诉争建筑对消防安全的影响。诉争建筑没有占用疏散通道，不会影响安全疏散。5、2015年11月11日的《调查通知书》、房产证8份、《泉州市城乡规划局建设工程竣工规划核实意见书》、《泉州市公安消防支队建筑工程消防验收意见书》、《泉州市公安消防支队建设工程消防验收意见书》、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证、《泉州市建设工程竣工验收备案证明书》，证明被告于2015年11月11日再次要求第三人接受调查，第三人补充提供相关材料的事实。6、信访事项处理答复意见书和信访局交办函及交办单，证明被告对王某2等的信访答复。
第三人述称，一、依据《物权法》第七十条的规定，本案从第三人提供的证据三可以证明涉诉店面房屋所有权属于第三人独家所有，第三人是涉诉店面的唯一业主，享有涉诉店面的一切权利。原告非涉诉店面的业主，不对涉诉店面享有权利，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条规定的起诉条件，应裁定驳回其起诉。另外需指出本案中原告郑某与被告之间的租赁关系已经解除，其与涉诉店面不存在任何关系，故其更不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉更应予以驳回。二、涉诉店面一小部分共用区域被改造为商铺的行为，其中只有一小部分是第三人实施的，其他都是租户擅自实施的行为。因涉诉店面整栋都是属于第三人独家所有，故涉诉店面的共用区域也是属于被告独家所有。第三人作为所有权人，对其中店面的布局进行个别调整和改造，只要没有堵塞消防通道，就是合法的，并不影响到规划的实施。从被告提供的《关于海景国际“海商街”存在部分店面堵塞消防通道核查情况的复函》可以证明，被告委托泉州市规划勘测研究院出具的海景国际“海商街”违建测量图所示的网格部分没有占用疏散通道，不会影响安全疏散。因此，上面所述的改造商铺的行为，其中属于第三人实施部分的改造行为，是合法的，不应该受到调查。综上所述，原告的起诉应予以驳回，被告应停止对第三人的调查行为。
第三人向本院提交了下列证据：1、（2014）丰民初字第3610号民事判决书及法律文书生效证明，证明生效判决确认了原告郑某与第三人签订的合同编号为（闽）海商街租字第024号的《商铺租赁合同》已经解除。原告郑某与第三人之间已经不存在租赁合同关系。2、编号为（2006）15号的建设工程规划许可证，证明中芸洲海景花园城步行街建设项目取得建设工程规划许可证。3、泉房权证丰泽区（丰）字第XXXXXXXXX号、XXXXXXXXX、XXXXXXXX、XXXXXXXX、XXXXXXX、XXXXXXXX、XXXXXXXX、XXXXXXXX号房屋所有权证，证明丰泽区东海中芸洲海景花园城步行街的店面及其他房屋均属于第三人所有，第三人是唯一产权人，原告所主张的公共区域、走廊、过道、消防通道（疏散通道）均属于第三人独家所有。4、泉公消验字〔2013〕第0005号建设工程消防验收意见书，证明海景花园城步行街（商业街）公共部位的装修工程已经于2013年元月8日通过消防验收合格。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性和关联性无异议，原告投诉到现在已经一年多。对证据2持有异议，无法看出第三人有接受调查。原告投诉后，被告没有给予原告任何反馈消息。对证据3的真实性无异议，但从时间上看是2015年7月委托，9月测量，距离原告投诉时间太久，且是原告起诉被告于丰泽法院后被告提供的。与原告主张没有必然的关联性，原告只要求被告对违建进行处罚，不是要求被告鉴定违建是否占用消防通道。对证据5的质证意见同对证据2和证据4的质证意见，对《核实意见书》没有异议，原告主张的违法事实是在意见书下发之后发生的。对证据6，王某2有收到信访事项处理答复意见书，时间是2015年7月份。
第三人对被告提供的证据质证如下：对证据1的真实性和合法性均有异议，与审批图不符的不都是第三人实施的，第三人实施的改造建设调整只有一小部分，是合法的，不应该受到查处，其他部分是商家自行改造的，与第三人无关。第三人对室内的布局进行局部调整改造合法，不影响到规划实施。《调查通知书》的签字是第三人招商部的工作人员签的，对证据2没有异议。对证据3的《测绘委托书》，是被告未立案前作的委托，对合法性有异议，对泉州市规划勘测研究院《海景国际“海商街”违建测量》的真实性有异议，且只有原告和代理人指认，没有第三人人员的参与，也没有送达给第三人，没有进行质证，测量图中的网格部分不都是第三人实施的，与现状不符，第三人只实施其中的一小部分，其他都是商家租户自行改造，因此测量图对第三人不发生效力，且不具有证据效力。对证据4、5没有异议。
被告对原告的证据质证如下：对证据1的真实性没有异议，但证明对象有异议，原告的身份不能证明具有原告的主体资格，原告举报违建事项，公共区域是业主所有的，不是原告所有的。对证据2没有异议。对证据3，对郑某和李某的商铺租赁合同书的真实性无异议，原告只是承租店面，不具有起诉资格。对证据4、5信访事项答复意见书和情况反映书没有落款时间和抄送单位，真实性不予认可。网上投诉证明是电子证据，应向公证机关申请鉴定证明，但原告没有提供，因此不具有真实性。没有体现出交办被告的信息，被告在接到规划局的《函》后积极履行法定职责。对证据6的真实性无异议，但无法证明违建部门是第三人所为，且证明了原告不具有本案的起诉资格。
第三人对原告的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，但证明对象有异议，原告不具备本案的诉讼主体资格，涉诉店面的唯一产权人是第三人，不是原告。对证据2没有异议。对证据3商铺租赁合同书应以原件为准，证明对象有异议，商铺租赁合同书无法证明原告承租的商铺是违建的。原告和第三人是有发生租赁关系，但郑某与第三人已经解除租赁合同关系。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，只有与规划不符的一小部分是第三人实施的改造调整部分，其他是商家实施的行为，但是对室内的布局改造，并不影响规划实施。第三人没有违法，不应被调查处罚。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，原告陈述不实，原告陈述第三人违法没有法律依据，其主张不能成立。原告提供的证据6房产证的图纸有涂画现象，应以第三人提供的产权证为准，且第三人对证明对象有异议，原告无法证明第三人存在违法扩建改建的事实。
原告对第三人的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，第三人投诉时，郑某和第三人的诉讼仍在进行中。目前，还有两个店面在诉讼中。对证据2没有异议。对证据3的真实性无异议。对证据4的真实性由法庭确定，意见书没有配图纸，意见书的检验内容和本案原告主张违建不一致，与本案没有关联性，在本案中第一次看到，是室内装修工程，和原告主张的违建没有必然关系，意见书的落款时间是2013年元月8日，和原告主张的违法内容有差别。
被告对第三人的证据质证如下：被告对第三人提供的证据的真实性、合法性和关联性没有异议。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1的真实性、合法性和本案的关联性予以确认，可以证明被告已于2014年10月31日后收到泉州市城乡规划局的函，该函指出经现场踏勘及核实，海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符，请被告依法予以查处。对被告提供的证据2和5，第三人承认当事人签名处签名的是其公司人员，对该证据无异议，因此，该证据可以证明被告曾于2014年11月21日、2015年11月11日通知第三人接受调查，第三人提供了一些相关材料。对被告提供的证据3、4、6的真实性予以确认。对原告提供的证据1的真实性予以认定，原告提供的证据2可以达到证明目的。对原告提供的证据3，综合被告和第三人的质证意见及庭审陈述，可以证明原告系海景花园城商业步行街部分商铺的承租人。原告提供的证据4有原件核对，本院对其真实性予以确认。对原告提供的证据5、6与本案的关联性本院予以确认。对第三人提供的证据1－4的真实性本院予以确认。
经审理查明，原告左某、王某1、吴某、王某2、郑某、李某系海景花园城商业步行街部分商铺的承租人，六原告以商铺业主即第三人福建省金爵房地产开发有限公司将海景花园城的商业步行街的公共区域、走廊、过道、消防通道改造为商铺影响商家权益为由向有关部门投诉。泉州市城乡规划局于2014年10月31日向被告出具《泉州市城乡规划局关于海景花园城商业步行街有关建设事项的函》，该函载明：“经现场踏勘及核实，海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符，请你局依法予以查处。”被告于2014年11月21日、2015年11月11日通知第三人接受调查，第三人提供了一些相关材料。2015年7月17日，被告委托泉州市城乡规划勘测大队对海景国际“海商街”建筑进行测绘，标注出违建部分。2015年9月，泉州市规划勘测研究院向被告出具海景国际“海商街”的现状图，其中网格部分标注“审批时为消防通道，现为店面”。2015年9月23日，被告向泉州市消防支队丰泽大队发出《移送函》，请其“对未经消防审批的违法建筑进行治理并督促整改，排查、认定其对消防安全的影响并函复我局。”2015年10月14日，泉州市丰泽区公安消防大队向被告出具《关于海景国际“海商街”存在部分店面堵塞消防通道核查情况的复函》，载明：“测量图所示的网格部分没有占用疏散通道，不会影响安全疏散”。
本院认为，本案的争议焦点是：一是原告的诉讼主体资格是否适格；二是被告是否针对丰泽区海景花园城步行街涉嫌违反城乡规划管理法律法规的违法建设履行了法定职责。一、关于第一个争议焦点，被告和第三人均认为原告非海景花园城步行街的业主，公共区域是业主共有，原告的主张需全体业主共同决定，原告不具有诉讼主体资格。第三人还提出郑某与第三人已经经过诉讼解除租赁关系，郑某更不具有原告诉讼主体资格。本院分析认为，对于涉嫌违反城乡规划管理法律法规的违法建设的行为群众有举报、监督的权利。而且，经庭审调查，第三人和郑某还有租赁合同民事案件尚未经二审审理完毕，六位原告均是海景花园城步行街部分商铺的承租人。因此，关于海景花园城步行街涉及公共区域违建的问题与六位原告有利害关系。另外，被告具有在其辖区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为依法应主动进行处理，其法定职责不是取决于原告提出申请而行使。所以，六位原告的诉讼主体资格适格。二、关于第二个争议焦点，被告自述于2014年11月20日收到《泉州市城乡规划局关于海景花园城商业步行街有关建设事项的函》，该函载明：“经现场踏勘及核实，海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符，请你局依法予以查处。”被告称根据《福建省行政执法程序规定》第二十一条的规定进行立案前审查，被告于2014年11月21日通知第三人接受调查后直至2015年7月才委托泉州市城乡规划勘测大队对海景国际“海商街”建筑进行海景花园城步行街涉嫌违建部分的测绘，虽然后来还向消防部门发函调查以及再次通知第三人接受调查，但到本案诉讼阶段仍称处在立案前审查阶段。本院分析认为，《福建省行政执法程序规定》第二十一条规定：“行政执法机关对群众举报、控告或者其他机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的违法事项，应进行立案前审查，符合立案条件的，应依职责权限予以立案。”立案前审查应是初步审查，除非是在立案前审查中发现有明确的证据证明无违建情况，否则应及时立案，再依照程序详细地调查。被告自收到泉州市城乡规划局发来的函后仍未进入立案后调查阶段，只针对一位原告进行了信访答复，属于未全面履行法定职责。故本院判令被告应在四十五日内针对丰泽区海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符的情况依照《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省行政执法程序规定》作出处理决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局在本判决生效之日起四十五日内针对丰泽区海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符的情况依照《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省行政执法程序规定》作出处理决定。
案件受理费50元，由被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晶
审 判 员 杨 芳
人民陪审员 黄莉莉
二〇一六年四月十八日
书 记 员 陈 曦
附注：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。