广东省惠州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）惠中法民一终字第952号
上诉人（原审原告）：李海龙。
委托代理人：冯计明，广东衡仁律师事务所律师。
委托代理人：邝艳霞。
上诉人（原审被告）：惠州市小金口镇房地产开发公司（下称小金口镇房产开发公司）。
法定代表人：刘春江。
上诉人（原审被告）：惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处（下称小金口街道办事处）。住所地：惠州市惠城区。
法定代表人：陈冬云。
上列两上诉人共同委托代理人：吴丹，广东卓凡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郭汉潘。
委托代理人：刘子华、李志凯，均系广东冠法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：杨宝辉。
原审第三人：惠州市宝发实业发展有限公司（下称宝发公司）。
法定代表人：李楚发。
原审第三人：李楚发。
原审第三人：马秀芝。
上诉人李海龙、惠州市小金口镇房地产开发公司、惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处因建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2014）惠城法民一初字第448号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
当事人原审的意见
李海龙向原审法院提起诉讼，请求判令：一、四被告连带向原告支付土地使用权赔偿款计2000万元整。二、本案诉讼费、保全费由四被告承担。
主要事实和理由：惠州市小金××镇土地开发公司（甲方，下称土地开发公司)与第一被告和第二被告（乙方）于1990年6月3日签订《土地协议书》，约定：甲方将权属管辖的地点桥头岭面积8083平方米的土地（以下称“涉案土地”）给乙方经营使用，四至：东旧广汕路、西空地、南20M道路，北河拦土墙；地皮金额646640元作两次补偿给甲方，乙方第一期付款30%，用地手续办完后一次性付清；如因土地发生纠纷，由甲方负责处理解决。同日，第一被告和第二被告与惠州市小金口镇乌石青塘村签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》，就上述土地征用补偿达成协议。第四被告作为见证机关进行见证。第一被告和第二被告分别于1991年6月27日支付人民币50000元、1991年9月29日支付人民币300000元、1991年10月14日支付人民币170000元给惠州市小金××镇土地开发公司。1991年9月8日，第一被告和第二被告向第三人出具了《委托书》，委托第三人办理有关用地手续。第一被告和第二被告与第三人于1992年12月31日签到了一份《合同书》，约定：第一被告和第二被告将其于1990年6月3日向惠州市小金××镇土地开发公司受让的地皮（位于小金××镇桥头岭，面积共8083平方米）以人民币2626975元的价格转让给第三人；第一被告和第二被告在签订合同时将有关手续原件（征用土地协议书、承让土地协议书、国土所给的红线图、收款单据）向第三人交付了。合同签订后，第三人的法定代表人李楚发多次向第四被告要求交付土地，但第四被告至今未向第三人交付协议约定的土地。此外，第四被告分别于2010年9月15日和11月5日向第三人的股东马秀芝退还了两笔桥头岭土地款，第一笔为200000元，第二笔为150000元，合计人民币350000元。第三人的股东马秀芝曾以股东名义代表第三人向贵院提起诉讼，要求四被告返还土地款。贵院于2011年5月13日作出(2011)惠城法民一初字第240号《民事裁定书》，以马秀芝为主体不适格为由裁定驳回起诉。2013年7月15日，经公证，第三人的股东李楚发、马秀芝与原告协商一致，由原告代为处理涉案土地的纠纷事宜，并将该土地的所有赔偿款及股权转让归原告所有。第三人曾到贵院提起诉讼，贵院作出（2011)惠城法民一初字第1522号《民事判决书》，判决第三、四被告连带赔偿第三人所支付的本息，经被告上诉，惠州市中级人民法院作出裁定，将该案发回重审，贵院于2014年1月17日作出（2012)惠城法民一初字第3776号《民事裁定书》,因第三人将合同权益转让给原告，法院驳回第三人的诉讼。惠州市小金口区土地开发公司的主管部门是惠州市小金口镇人民政府（现为第四被告），该公司于1989年9月3日申请将企业名称变更登记为小金××镇房地产开发公司，1991年12月30日被注销。第三被告由惠州市小金口镇人民政府申请开办，成立于19X年2月17日，系集体所有制企业，行政上隶属于惠州市小金口镇人民政府。在筹建第三被告的过程之中，原惠州市小金口镇国土所在惠小国土函(X)号文件上盖章确认：由原小金口镇土地开发公司产权转为小金口镇房地产开发公司产权；原惠州市小金口镇规划建设管理办公室在（89)小规建字68号建设许可证上盖章确认：原小金××镇土地开发公司产权，现转为小金××镇房地产开发公司产权。第三被告和惠州市国土局于19X年3月16日签署了一份国有土地使用权出让合同，由惠州市国土局将位于惠州市区江北72号小区(青塘村）的一块面积为26220平方米的土地出让给第三被告。19X年3月31日，惠州市国土局作出批复，同意第三被告将该土地作为青塘农贸综合市场的用地。19X年5月18日，第三被告取得该块土地的国有土地使用证[证号惠府国用X字第X号]。2008年1月18日，惠州市规划局主管的惠州市规划设计研究院编写了一份规划设计条件告知书，载明：上述地块位于惠州市小金口中心区79号小区，规划用地面积25630平方米(国土证征地面积2640平方米)，国有土地使用证编号为惠府国用X字第X号，土地使用者为第三被告，土地周边东侧为规划24米道路，南侧为金石七路，西侧为空旷地，北侧为小晶块排洪渠。2008年5月14日，惠州市国土资源局作出批复，同意第三被告位于惠州市小金口中心区79号小区面积为26191平方米的农贸综合市场土地使用权[证号：惠府国用X字第X号]按新的规划，变更为商住用地，并于同日和第三被告订立国有土地使用权出让合同。之后，第三被告缴纳了土地出让金和有关税费。第三人的全部股东李楚发、马秀芝于2013年7月15日出具《声明书》，称：“鉴于惠州市宝发实业发展有限公司于一九九二年十二月与揭西县凤江建筑第二施工队购买位于惠州市小金口桥头岭8083平方米土地使用权，但该地块已被小金口政府黄书记转卖给他人。经我们（李楚发、马秀芝）双方协商一致同意，现郑重声明，由李海龙代为处理惠州市该土地的纠纷事宜，该土地的所有赔偿款及股权归李海龙所有。”该《声明书》经惠州市惠城区公证处公证。原告及第三人于2013年9月12日向四被告邮寄送达《合同权利转让通知书》，告知各被告《合同书》、《土地协议书》中的权益由原告享有的事实。故原告已经承继了上述合同的所有权益。第一被告与第二被告和第三被告土地开发公司订立的《土地协议书》应当是合法有效的，该协议系各方当事人的真实意思表示，且约定内容也不违反我国当时法律法规的强制性规范。此外，第一被告、第二被告已经在订立《土地协议书》时和惠州市小金口镇乌石青塘村签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，就涉案土地征用的补偿问题达成协议，而第四被告作为鉴证机关在征地协议上进行了签字盖章，表明其认可土地开发公司将涉案土地转让给第一被告、第二被告的事实。需要说明的是，在惠府国用（X)字第X号国有土地使用证上所登记的土地与涉案土地均位于小金口桥头岭，且惠州市国土局在测量小金镇政府用地图时，也已经确认涉案土地为第一被告郭汉潘用地。第一被告、第二被告与第三人在1992年12月21日签订的《合同书》，在形式和内容也都符合一般合同的生效条款，且实质上并不是建设用地使用权的转让,而是合同权利义务的概括转让，由第一被告、第二被告将其在《土地协议书》中的所有权利义务一并转让给了第三人，第三人又将涉案土的所有赔偿款及股权转让归原告所有，由原告代为处理涉案土地的纠纷事宜。因此，原告作为受让方，取代了第一被告、第二被告而成为了《土地协议书》的一方当事人，有权向土地开发公司请求交付涉案土地的权利。土地开发公司1991年12月30日被注销，第三被告则成立于1992年2月17日，二者的主管部门都是第四被告，且第三被告在成立过程中还被安排接收了土地开发公司注销后留下的相关资产，第三被告实际上是土地开发公司一切权利义务的继承者。而不管是第三被告还是土地开发公司，其实际上都是由第四被告空管的，且第四被告也实质参与到了涉案土地的交易中。综上，第三被告拒不履行合同约定的义务，导致第三人无法实现合同的目的，原告无法实现合同的权益，其行为已构成根本违约。故第三被告应对原告的损失应当承担违约责任；第四被告作为第三被告的控制机关，在未经第三人及原告同意的情况下，非法转让涉案土地，对原告的损失应当由第三被告承担连带责任。第一被告、第二被告作为合同的相对人，应当对原告的损失承担违约责任。
郭汉潘辩称，第一、原告在诉状中对第一被告提起的诉讼请求和陈述的理由是相背离的，原告也承认第一、二被告和本案的原土地惠州市土地开发公司，惠州市小金口镇房地产开发公司作为土地开发公司的承受者1990年所签订的土地协议书是合法有效的，同时也认可本案的第一、二被告和第三人在1992年12月21日签订的合同书是概括性权利义务转让，在合同转让后，作为第一、或第二被告并没有任何违反合同的行为存在，而且取得土地协议书相应权利合同的宝发公司已经行使了相应的权利，向小金口镇政府主张相应的权利，在这种情况下没有事实和法律依据足以支持原告，对第一被告所提出的诉讼主张，也就是说原告对第一被告的诉讼主张缺乏事实和法律依据支持，而且其诉讼主张和其陈述的起诉理由相背离；第二、我方根据第三、第四被告提供的证据和答辩状，我方注意到2012年3776号裁定书下达后，该案的原告宝发公司提起了上诉，虽然第一被告现在没有收到该上诉状，从第三、第四被告提供的证据和答辩内容，确认了宝发公司对该案提起上诉的事实，既然本案的第三人提出上诉，而原告针对3776号案件在本案提出诉讼，是依据该裁定书确认的事实，在该裁定书没有发生法律效力的情况下，原告是否有权提出本案诉讼，我方认为这是个值得质疑的事情，对原告的诉讼资格进行审查，基于以上的理由，无论是本案的原告和第三人宝发公司和马秀芝，在2012年开始将第一被告列为无辜的当事人提出诉讼，是对我方的合法权益人的损害，请求法庭查清本案事实，依法驳回原告对第一被告的诉讼请求，同时我方保留因几千平方米因为本案的诉讼查封而造成损失，要求原告和宝发公司予以赔偿。
杨宝辉未到庭参加诉讼，亦未答辩。
惠州市小金口镇房地产开发公司和第四被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处辩称，一、被答辩人作为本案原告提起诉讼，主体不适格，依法应当驳回原告的起诉。理由如下：原告以第三人惠州市宝发实业发展有限公司（以下简称“宝发公司”）的两股东即李楚发、马秀芝于2013年7月15日出具《声明》为依据，认为其承继了涉案的《合同书》、《土地协议书》中产生的权益，并据此提起了本案诉讼。事实上，该份《声明》实质为宝发公司的两股东将其享有的股东权利义务转让给被答辩人李海龙，且尚未未办理股权变更登记手续。宝发公司作为独立的法人主体，作为对外独立承担权利义务的主体不受公司股东权利义务转让的影响。因此，答辩人认为，被答辩人以该《声明》为依据提起本案诉讼，不是适格的原告主体，依法应驳回起诉。另外，宝发公司因同一事由己向惠州市中级人民法院提起上诉主张权利，李海龙此时以原告身份因同一事由提起诉讼，明显程序不合法。二、两被答辩人与本案没有直接的合同法律关系，不是适格的被告主体，依法应驳回答辩人对被答辩人主张的诉讼请求。理由如下:
(一）答辩人一与本案没有法律关系，依法不应成为本案的被告。1、涉案的《土地协议书》为本案被告一、被告二及揭西县凤江建筑第二施工队与惠州市小金口土地开发公司签订，向被告一、二收取土地款的也是小金口土地开发公司。小金口土地开发公司为1985年5月6日登记注册的独立核算的集体企业，答辩人一为1991年10月30日经工商登记注册的集体企业。依据《城镇集体所有制企业条例》第六条“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。”的规定，小金口土地开发公司及答辩人一互为两个独立的企业法人主体，应各自独立承担法律责任。2、被答辩人依据小金口国土所和规划办的两个文件要求答辩人一承担责任，无事实及法律依据。被答辩人诉称，在筹建答辩人一的过程中，原小金口国土所在惠小国土函（X)号文件盖章确认，原小金××镇规划建设管理办公室在1991年11月在（X)小规建字X号建设许可证上盖章确认：原小金××镇土地开发公司产权，现转为小金××镇房地产开发公司的产权，并据此主张答辩人一为小金口土地开发公司权利义务的承继者。事实上，上述国土批文及建设许可证中所记载的“原小金××镇土地开发公司产权，现转为小金××镇房地产开发公司的产权”仅是国土所和规划办针对办公楼单个产权项目转移所做的批复意见，并非针对小金口土地开发公司整体产权转移。且上述两个文件也仅能证明1989年12月份小金口土地开发公司取得了建设一栋办公楼的国土及规划的许可，1991年11月份因土地开发公司己经在申请注销的原因，国土所和规划办批准将建设办公楼的许可指标转移给答辩人一。实际上，这栋办公楼从始自终并未投入建设，并未建成。因此，答辩人认为，答辩人一并未承继从小金口土地开发公司处承继任何产权，并非小金口土地开发公司权利义务的承继者，依法不应成为本案的被告。
(二）答辩人二与本案没有法律关系，不应成为本案的被告。1、被答辩人以答辩人二为小金口开发公司和答辩人一的主管部门为由，要求答辩人二承担责任，无任何法律依据。如前所述，无论是小金口土地开发公司或是答辩人一都是独立的法人主体，以其全部财产独立承担民事责任。小金口土地开发公司具备自有资金，独立核算，应独立承担民事责任。根据《城镇集体所有制企业条例》第五十一条规定“国务院城镇集体经济的主管机构，负责全国城镇集体经济的宏观指导和管理，其主要职责是：拟订城镇集体经济的发展政策和法律法规，协调全国城镇集体经济发展中的重大问题，组织有关方面监督、检查集体企业政策、法规的执行情况。”上述规定了主管部门只履行行政管理监督职能，并未规定主管部门应对集体企业的对外应承担的责任承担连带责任。因此，答辩人二与本案没有直接的法律关系，依法不应成为本案的被告。2、被答辩人以答辩人二实质参与涉案交易为由，要求答辩人二承担责任，无任何事实及法律依据。答辩人二给付予第三人马秀芝35万元，是因为第三人马秀芝因与被告一、二发生争议后，并非循正常的法律途径解决，而是反复上访，给答辩人二的上级政府造成压力。在维稳压倒一切的压力下，为了不给上级政府添加麻烦和压力，答辩人二出于平息上访的角度出发，被迫向马秀芝给付了35万元。该款项的给付与本案没有任何关联性，揭西县凤江建筑第二施工队、被告一、被告二对宝发公司应承担的合同义务并不因此转移给答辩人，并不因此造成宝发公司与答辩人形成任何法律关系。事实上，在当时信访维稳的前提下，类似政府机关出于维稳的目的的从维稳费用中支出费用的情况很多，但如果据此就认定政府机关参与实质交易并需承担责任，是没有任何事实及法律依据的。
三、被答辩人主张《土地协议书》及《合同书》有效，要求答辩人连带支付土地使用权赔偿款人民币2000万元，无事实及法律依据,依法应予驳回。理由如下：
(一）退一万步讲，即使答辩人一为小金口土地开发公司权利义务的承继者，答辩人一与被答辩人或是第三人宝发公司不存在直接的法律关系，被答辩人主张答辩人一承担赔偿责任无事实及法律依据。
1、小金口土地开发公司与揭西县凤江建筑第二施工队及被告一、被告二所签订的《土地协议书》，征用土地没有依法进行统一征用、办理报批手续，主体及程序不合法，为无效合同。《土地协议书》约定小金口土地开发公司将其权属管辖的地点桥头岭8083平方米土地（以下称涉案土地）给揭西县凤江建筑第二施工队及被告一、被告二使用。地皮金额为646640元，应分两期支付。同日，揭西县凤江建筑第二施工队与小金口乌石青塘村签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，约定揭西县凤江建筑第二施工队作为用地单位向青塘村征用山地12.1亩用作建设服装厂。上述两份协议显示，小金口土地开发公司同意转给揭西县凤江建筑第二施工队被告一、二的涉案土地为青塘村集体所有的山地，且用途为建设用地(工业用地)。《土地管理法》第44条第1款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”以及第45条第3款“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”以及《广东省土地管理实施办法》第二十六条规定“建设占用土地，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内为实施城市规划占用土地的，市、县人民政府应当实行统一征用、统一按项目供地，涉及农用地转为建设用地的，统一办理农用地转用报批手续。农用地转用和征地报批时，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，经同级人民政府审核同意后，按《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序和要求，分批次向上一级人民政府土地行政主管部门提出申请。由上一级人民政府土地行政主管部门审查后，按批准权限逐级上报有批准权的人民政府批准。”根据上述规定，要征用农村集体用地用作建设用地，市县国土部门应为合法的征地主体，且应依法办理农用地转建设用地及合法的征地审批手续。小金口开发公司将青塘村的集体用地转给揭西县凤江建筑第二施工队及被告一、二使用并签订《土地协议书》主体不合法，也未依法办理农转用及合法的征地审批手续，该协议无效。揭西县凤江建筑第二施工队作为用地单位与被征地单位青塘村所签订的《国家建设征用（划拨）土地协议书》，主体及程序不符合法律规定，也为无效合同。
2、协议签订后就涉案土地的转让并没有补办土地征用、审批、出让手续，被答辩人称19X至1995年期间答辩人一为取得26220平方米土地所办理的一系列手续为涉案土地所补办的手续是错误的。《最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第6条规定“国有土地使用权的转让合同，转让的土地使用权未依法办理出让审批手续的，一般应当认定合同无效，但在一审诉讼期间，对于转让集体土地使用权，经有关主管部门批准补办了征用手续转为国有土地，并依法办理了出让手续的，或者转让未经依法批准的国有土地使用权依法补办了审批、登记手续的，可认定合同有效。”但就涉案的土地，并没有依法补办任何手续。19X年答辩人一为解决青塘村农贸市场用地的需求申请建设用地，从惠州市国土局作为征地主体签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》，到惠州市国土局与答辩人一签订《国有土地出让合同》将位于江北X号小区面积为26220平方米土地出让给答辩人一，直至1995年5月18日，答辩人一取得上述地块的土地使用权证，所依法办理的一切手续，均是答辩人一为申请青塘村农贸市场用地所办理的手续。且根据19X年3月31日惠州市国土局向答辩人一出具的惠市国土征【X】1X号批复，该土地只能用于兴建青塘农贸综合市场用地，未经批准不得改变用途，未按出让合同期限投入开发建设土地使用权不得转让。该土地与涉案土地无论是使用权主体、用途均不同，因该土地所办理的手续并非是为履行《土地协议书》给被告一、二用作建设服装厂所补办的手续。
(二）第三人宝发公司与揭西县凤江建筑第二施工队、被告一、被告二签订的《合同书》不构成被答辩人所称的合同权利义务的概括转让，而是建设用地使用权的转让，为无效合同。《合同法》第八十八条规定“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。”根据该规定，合同权利义务概括转让应满足以下条件：第一，须以合法有效的合同存在为前提。第二，必须经对方同意。本案中，首先，如前所述，原合同《土地协议书》为无效合同；其次，转让未征得合同对方当事人即小金口土地开发公司（××）的同意。再次，原合同当事人一方小金口土地开发公司（××）与宝发公司未就合同权利义务的概括转让达成协议。综上，《合同书》并不具备揭西县凤江建筑第二施工队、被告一、被告二将其在《土地协议书》中的权利义务概括转移给第三人宝发公司的法律效力。该《合同书》的内容，实质为建设用地使用权的转让合同。根据《最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第7条“转让合同的转让方，应当是依法办理了土地使用权登记或变更登记手续，取得土地使用证的土地使用者。”的规定，本案中，《合同书》转让方并未取得土地使用权，因此，该《合同书》为无效合同。根据上述观点，答辩人认为，《土地协议书》及《合同书》均为无效合同，根据《合同法》第五十八条的规定以及合同相对性原则，本案中，小金口土地开发公司（××）应向合同相对方揭西县凤江建筑第二施工队、被告一、被告二返还己收的土地款52万元，而宝发公司应向揭西县凤江建筑第二施工队、被告一、被告二主张返还己付的土地款200万元。被答辩人直接向答辩人主张违约赔偿无事实及法律依据，依法应予驳回。
综上，被答辩人作为本案原告提起诉讼主体不适格，依法应驳回被答辩人的起诉；答辩人不应成为本案的被告，依法应驳回对答辩人的起诉；被答辩人主张《土地协议书》及《合同书》有效，且《合同书》构成了《土地协议书》中被告一、二合同权利义务的概括转让给宝发公司的法律后果，并据此要求答辩人与被告一、二连带赔偿违约损失2000万元无任何事实及法律依据，依法应予驳回。
惠州市宝发实业发展有限公司及李楚发辩称，在法律允许合法的情况下，我同意李海龙依照法律主张权利，如果在不合法的情况下，我公司会向四被告继续主张权利，我公司已经向中院上诉了。
马秀芝辩称，我同意李海龙主张权利。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明，惠州市小金××镇土地开发公司（甲方，下称土地开发公司）与第一被告和第二被告（乙方）于1990年6月3日签订《土地协议书》，约定：甲方将权属管辖的地点桥头岭面积8083平方米的土地（下称涉案土地）给乙方经营使用，四至：东旧广汕路、西空地、南20M道路，北河挡土墙；地皮金额646640元作两次补偿给甲方，乙方第一期付款30%，用地手续办完后一次性付清；如因土地发生纠纷，由甲方负责处理解决。同日，第一被告和第二被告与惠州市小金口镇乌石青塘村签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》，就上述土地征用补偿达成协议。第四被告作为鉴证机关进行鉴证。第一被告和第二被告分别于1991年6月27日支付人民币50000元、1991年9月29日支付人民币300000元、1991年10月14日支付人民币170000元给土地开发公司。1991年9月8日，第一被告和第二被告向原告出具了《委托书》，委托原告办理有关用地手续。第一被告和第二被告与原告于1992年12月21日签订了一份《合同书》，约定：第一被告和第二被告将其于1990年6月3日向土地开发公司承让的地皮（位于小金××镇桥头岭，面积共8083平方米）以人民币2626975元的价格转让给第三人惠州市宝发实业发展有限公司；第一被告和第二被告在签订合同时将有关手续原件（征用土地协议书、承让土地协议书、国土所给的红线图、收款单据）交付给第三人惠州市宝发实业发展有限公司。合同签订后，第三人惠州市宝发实业发展有限公司向第一被告和第二被告支付了地皮款人民币2000000元；第一被告和第二被告向第三人惠州市宝发实业发展有限公司交付了有关手续的原件。第三人惠州市宝发实业发展有限公司法定代表人李楚发多次向第四被告要求交付土地，但第四被告至今仍未向第三人惠州市宝发实业发展有限公司交付协议约定的土地。此外，第四被告分别于2010年9月15日和11月5日向第三人马秀芝退还了两笔桥头岭土地款，第一笔为200000元，第二笔为150000元，合计人民币350000元。
另查一，惠州市小金口镇土地开发公司的主管部门是惠州市小金口镇人民政府（现为第四被告），该公司于1989年9月3日申请将企业名称变更登记为小金××镇土地开发公司，1991年12月30日被注销。第三被告由惠州市小金口镇人民政府申请开办，成立于1992年2月17日，系集体所有制企业，行政上隶属于惠州市小金口镇人民政府。在筹建第三被告的过程中，原惠州市小金口镇国土所在惠小国土函（X）号文件上盖章确认：由原小金口镇土地开发公司产权转为小金口镇房地产开发公司产权；原惠州市小金口镇规划建设管理办公室在（X）小规建字X号建设许可证上盖章确认：原小金××镇土地开发公司产权，现转为小金××镇房地产开发公司产权。
另查二，第三被告和惠州市国土局于19X年3月16日签订了一份国有土地使用权出让合同，由惠州市国土局将位于惠州市区江北72号小区（青塘村）的一块面积为26220平方米的土地出让给第三被告。19X年3月31日，惠州市国土局作出批复同意第三被告将该地作为青塘农贸综合市场的用地。19X年5月18日，第三被告取得该块土地的国有土地使用证[证号：惠府国用（X）字第X号]。2008年1月18日，惠州市规划局主管的惠州市规划设计研究院编写了一份规划设计条件告知书，载明：上述地块位于惠州市小金口中心区79号小区，规划用地面积25630平方米（国土证征地面积26400平方米），国有土地使用证编号为惠府国用（X）字第X号，土地使用者为第三被告，土地周边东侧为规划24米道路，南侧为金石七路，西侧为空旷地，北侧为小金口排洪渠。2008年5月14日，惠州市国土资源局作出批复，同意第三被告将位于惠州市小金口中心区79号小区面积为26191平方米的农贸综合市场土地使用权[证号：惠府国用（X）字第X号]按新的规划，变更为商住用地，并于同日和第三被告订立的国有土地使用权出让合同。之后，第三被告缴纳了土地出让金和有关税费。
另查三，经第三人惠州市宝发实业发展有限公司申请，本院于2011年6月15日作出（2011）惠城法民一初字第1522-1号民事裁定书，查封了被告杨宝辉所有的位于揭阳市揭西县棉湖镇花园居委桂竹苑X栋X号房（房产证号：15××53号，建筑面积57.90平方米）的房地产权（查封期限为二年）；查封了被告郭汉潘所有的位于揭阳市揭西县棉湖镇（房产证号：C4××00号，建筑面积1023.50平方米）的房地产权（查封期限为二年）；查封了被告郭汉潘所有的位于揭阳市揭西县棉湖镇花园居委槐茗苑X栋X号（房产证号：15××24号，建筑面积141.30平方米）的房地产权（查封期限为二年）；四、查封了被告郭汉潘所有的位于揭阳市揭西县棉湖镇花园路（房产证号：C4××01号，建筑面积878.20平方米）的房地产权（查封期限为二年）；查封了马秀芝为本案保全提供担保的位于惠州市河南岸南岸路8号（房地产权证号：粤房地权证惠州字第××号，建筑面积621.33平方米）的房地产权。2013年6月17日，本院作出（2012）惠城法民一初字第3776-1号民事裁定书，裁定继续查封上述财产。
另查四，第三人李楚发与第三人马秀芝原为夫妻关系，生育儿子原告李海龙，两人共同投资成立第三人惠州市宝发实业发展有限公司，第三人惠州市宝发实业发展有限公司的法定代表人为李楚发。第三人惠州市宝发实业发展有限公司已于2013年7月15日出具声明书并办理了公证，将《合同书》、《土地协议书》中的权益转让给原告李海龙并向本案各被告发出《合同权利转让通知书》。就本案相同的事实与理由，本院曾受理以第三人惠州市宝发实业发展有限公司为原告的（2012）惠城法民一初字第3776号案件，原告李海龙曾于2013年9月25日向本院提出参与（2012）惠城法民一初字第3776号案件的诉讼申请，本院经审理后认为原告李海龙为实体权利的继承者，有权就涉案纠纷向各被告主张权利，第三人惠州市宝发实业发展有限公司作为原告的主体已不适格；作出（2012）惠城法民一初字第3776号《民事裁定书》裁定：驳回第三人惠州市宝发实业发展有限公司的起诉。第三人不服该裁定提起上诉，上诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于2014年8月11日作出（2014）惠中法民一终字第637号《民事裁定书》裁定：驳回上诉，维持原裁定。
另查五，因第三人惠州市宝发实业发展有限公司提起的诉讼与原告李海龙提起诉讼是基于同一事实与理由，本案在审理过程中，原告李海龙于2014年5月13日向本院申请中止审理，本院经审查后于2014年6月17日作出（2014）惠城法民一初字第448-1号《民事裁定书》裁定：本案中止诉讼。后上述原因消除后本院恢复了审理。
原审判决理由和结果
原审法院认为，根据已经生效的（2014）惠中法民一终字第637号《民事裁定书》确认，本案属于建设用地使用权转让合同纠纷，第三人惠州市宝发实业发展有限公司将合同的权利义务转让给原告李海龙并已经通知到了相对方，依法产生法律效力。原告李海龙是本案的适格主体。
关于合同效力问题。对于第一被告、第二被告和土地开发公司订立的《土地协议书》系各方当事人的真实意思表示，约定的内容并没有违反我国当时法律法规的强制性规范，具备合同生效的基本要件。另一方面，第一被告、第二被告已经在订立《土地协议书》时和惠州市小金口镇乌石青塘村签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，就涉案土地征用补偿问题达成协议；第四被告作为鉴证机关在征地协议上也进行了签字盖章，表明其认可土地开发公司将涉案土地转让给第一被告、第二被告的事实；且由国土部门出具了标明有郭汉潘用地的红线图，该《土地协议书》应当是合法有效的。对于第三人惠州市宝发实业发展有限公司和第一被告、第二被告在1992年12月21日签订的《合同书》，在形式上和内容上都符合一般合同的生效条件，应为有效合同。而且，从该份合同的内容来看，实质上并不是建设用地使用权的转让，而是合同权利义务的概括转让，由第一被告、第二被告将其在《土地协议书》中的所有权利义务一并转让给原告。原告作为受让方，便取代了第一被告、第二被告而成为《土地协议书》的一方当事人，除了享有向土地开发公司请求交付涉案土地的权利外，还须承担相关的合同义务，比如支付剩余的土地款。而第一被告、第二被告则不再是《土地协议书》的当事人，既不享有权利，也不承担义务。第三被告、第四被告以合同相对方为第一被告、第二被告，其不与原告发生法律关系的答辩意见，本院不予采纳。
关于第三被告、第四被告是否是适格主体的问题。土地开发公司1991年12月30日被注销，第三被告则成立于1992年2月17日，二者的主管部门都是第四被告，而且第三被告在成立的过程中还被安排接收了土地开发公司注销后留下的相关资产，这说明第三被告实际上是土地开发公司一切权利义务的承继者，包括土地开发公司在《土地协议书》享有的权利和承担的义务。此外，不管是土地开发公司还是第三被告，虽然均为独立的企业法人，独立结算，自负盈亏，但是基于二者的集体企业性质，事实上都由第四被告控管，而第四被告也实质参与到涉案土地的转让交易中，比如鉴证涉案土地的征用协议的签订、退还原告涉案土地的土地款，也印证其系涉案土地转让的实际权利义务人。故，第三被告和第四被告辩称其不是本案适格主体，与事实不符，不予采纳。
关于违约责任的问题。第三被告拒不履行合同约定的义务，导致原告无法实现其合同目的，其行为已经构成根本违约，应当赔偿原告因此而遭受的损失。本案中，原告是在1992年获得涉案土地的权利义务，涉案土地在19X年为青塘农贸综合市场的用地，2008年5月14日变更为商住用地，原告诉请按照现状对涉案土地使用权价值进行评估，要求被告赔偿土地使用权赔偿款计2000万元依据不足，本案的赔偿范围应为原告已经支付的款项200万元及利息。因第四被告分别于2010年9月15日和11月5日向第三人马秀芝退还了桥头岭土地款人民币20万元和15万元，这部分款项可从原告应获得的赔偿款项中予以扣除。对于原告的损失，第四被告需承担连带赔偿责任。而第一被告和第二被告与涉案土地的转让已无事实上的关联，不需要承担责任。第二被告杨宝辉经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。依照《民法通则》第一百四十条，《合同法》第六十条第一款、第八十八条、第八十九条、第一百零七条、《民事诉讼法》第一百四十四条的规定，经本院审判委员会讨论，缺席判决：
一、第三被告惠州市小金口镇房地产开发公司应于本判决发生法律效力之日起十五日内向原告李海龙赔偿损失人民币165万元及利息（利息分三个阶段计算：自1992年12月21日至2010年9月14日，以人民币200万元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算；自2010年9月15日至2010年11月4日，以人民币180万元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算；自2010年11月5日至款项付清之日，以人民币165万元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）。
二、第四被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处对第三被告惠州市小金口镇房地产开发公司须支付给原告李海龙的上述款项承担连带赔偿责任。
三、驳回原告李海龙的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费46800元（缓交），由第三被告惠州市小金口镇房地产开发公司、第四被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处负担。
当事人二审的意见
上诉人李海龙不服原审判决上诉称，请求：1.撤销原审判决第一、三判项判；2.四被上诉人向上诉人连带赔偿损失计2000万元整（以评估价为准）。3.一、二审诉讼费等由四被上诉人承担。
主要事实与理由：一、一审法院认定被上诉人拒不履行合同义务致使无法实现合同目的给上诉人造成的损失按照银行贷款利率计算利息加本金,违反公平原则，按照土地使用权的现值评估作价赔偿才能填平上诉人的损失，二审法院依法应当予以纠正。
如果被上诉人诚实守信接照合同交付土地使用权，该块土地必然不会被惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处、惠州市小金田镇房地产开发公司处分,而会被开发利用。在土地使用权和房地产业腾飞且货币不断贬值的二十余年期间,原告的损失包括货币贬值、开发利润等。即使按照土地现状评估作价对上诉人也不公平,因为失去开发利用盈利的机会。上诉人按照土地现状作价赔偿的要求是假定上诉人在二十余年不利用或者不对外转让该宗土地固化状态下,也是上诉人最低的损失,依法应当得到支持。
在一审审理期间,上诉人书面请求人民法院要求惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处、惠州市小金口镇房地产开发公司提供处分所得到的资金总额及资金流向,该两单位并没有提供。据上诉人了解,该两单位处分该宗土地所得款项超过1000元，且,至今已经超过五年。按照本金加同期贷款利率支持上诉人的损失与违约人获利不相当,且差距巨大。
从二十余年人民币不断贬值的客观条件分析，在20余年前200万元的价值远远超过现在的2000万元,一审法院以利率方式认定上诉人的损失，其支持的赔偿金远远低于上诉人受到的损失，明显不公平。针对违约致使合同无法履行的赔偿标准没有具体的法律规则，在没有具体的法律规则可以适用的情形下，需要适用法律原则。在惠州市小金口镇房地产开发公司违约的情况下，不可以适用损益相抵原则，但一审判决结果，其赔偿金低于违约方获得的收益，让违约方从法院的判决中获利，其处理与不能从违约中获利的法律适用原则不相符合，综上，一审法院在处理赔偿损失适用法律含法律原则有误，二审应当予以纠正，上诉人的上诉人请求基本能填平其损失，无论对合同任何一方均基本公平，依法应当予以支持。
二、惠城区人民政府小金口街道办事处在一审答辩中明确，其向第三人马秀芝支付了35万元是为了不给上级政府麻烦和压力，与本案没有关联。一审法院在处理该案损害赔偿时，错误将该35万元的赠与款项抵扣损失赔偿，二审应当予以纠正。
惠城区人民政府小金口街道办事处在向人民法院提交的答辩状中明确其向第三人马秀芝支付35万元是为了维护社会稳定。上诉人暂且不评价在法治社会的今天，小金口街道为什么不深入了解并处理实际纠纷，为了向上级政府掩盖问题，而向上访人员支付取之于民的国有资金。按照小金口街道在一审的答辩状对该35万元作出的说明，从法律上分析，该35万元是小金口街道无偿赠送给第三人马秀芝。在小金口街道没有对该35万元提出任何请求的前提下，一审法院对其进行了处理，二审依法应当予以纠正。
综上，一审法院认定本案的事实清楚，但在处理本案时存在不当。上诉人在一审中提出的诉讼请求于法有据，请求二审法院判如所请。
上诉人惠州市小金口镇房地产开发公司、惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处不服原审判决，向本院上诉请求：1、撤销原审判决;2、改判驳回被上诉人对上诉人的起诉；3、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
主要事实与理由：
一、一审法院以上诉人一接收了小金口土地开发公司注销后留下的相关资产,是土地开发公司一切权利义务的承继者为由,认定上诉人一是本案适格的主体,属认定事实不清,依法应予纠正。
(一)涉案的《土地协议书》为原审被告一、被告二与惠州市小金口土地开发公司签订,向被告一、二收取土地款的也是小金口土地开发公司。小金口土地开发公司作为独立核算的集体企业;依据《城镇集体所有制企业条例》第六条“集体企业依法取得法人资格,以其全部财产独立承担民事责任”的规定,应独立承担法律责任。
(二)一审法院查明原小金口国土所在惠小国土函(X)号文件盖章确认,原小金××镇规划建设管理办公室在1991年11月在（X)小规建字68号建设许可证上盖章确认:原小金××镇土地开发公司产权,现转为小金××镇房地产开发公司的产权。事实上,上述国土批文及建设许可证中所记载的“原小金××镇土地开发公司产权,现转为小金××镇房地产开发公司的产权”仅是国土所和规划办针对办公楼单个产权项目转移所做的批复意见,并非针对土地开发公司整体产权转移。且上述两个文件也仅能证明1989年12月份土地开发公司取得了建设一栋办公楼的国土及规划的许可,1991年11月份因土地开发公司己经在申请注销的原因,国土所和规划办批准将建设办公楼的许可指标转移给答辩人一。实际上,这栋办公楼从始自终并未投入建设,并未建成。
因此,上诉人一并未从小金口土地开发公司处承继任何产权,并非土地开发公司权利义务的承继者,依法不应成为本案的被告,依法应驳回对上诉人一的起诉。
二、一审法院以上诉人二实质参与涉案交易为由,认定上诉人二为适格被告主体,属认定事实错误,依法应予纠正。
上诉人二给付予第三人马秀芝35万元,是因为第三人马秀芝因与原审被告一、二发生争议后,并非循正常的法律途径解决,而是反复上访。在维稳压倒一切的压力下,为了不给上级政府添加麻烦和压力,上诉人二出于平息上访的角度出发,被迫向马秀芝给付了35万元。该款项的给付与本案没有任何关联性,原审被告、被告二对第三人宝发公司应承担的合同义务并不因此转移给上诉人,并不因此造成宝发公司与上诉人形成任何法律关系。事实上，在当时信访维稳的前提下,类似政府机关出于维稳的目的的从维稳费用中支出费用的情况很多,但一审法院据此就认定上诉人二参与实质交易并需承担责任,是没有任何事实及法律依据的。依法应驳回对上诉人三的起诉。
三、一审法院认定土地开发公司与原审被告一、被告二签订的《土地协议书》合法有效,属认定事实错误,适用法律错误,依法应予纠正。理由如下:
1、小金口土地开发公司与原审被告一、被告二所签订的《土地协议书》及原审被告一、被告二与被征地单位青塘村签订的《国家建设征用(划拨)土地协议书》两份协议显示,小金口土地开发公司同意转给原审被告一、二的涉案土地为青塘村集体所有的山地,用途为建设服装厂。1986年开始实施的《土地管理法》第44条第1款规定“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”以及第45条第3款“征收农用地的,应当依照本怯第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”以及《广东省土地管理实施办法》第二十六条规定“建设占用土地,应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。在土地利用总体规划确定的城市建设用地坝模范自内为实施城市规划占用土地的,市、县人民政府应当实行统一征用、统一按项目供地,涉尽农用地转为建设用地的,统一办理农用地转用报批手续。水用地转用和征地报批时,由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案,经同级人民政府审核同意后,按《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序和要求,分批次向上一级人民政府土地行政主管部门提出申请。由上级人民政府土地行政主管部门审查后，按批准权限逐级上报有批准权的人民政府批准。”根据上述规定,要征用农村集体用地用作建设用地,市县国土部门应为合法的征地主体?且应依法办理农用地转建设用地及合法的征地审批手续。小金口土地开发公司将青塘村的集体用地转给原审被告一、二使用并签订《土地协议书》主体不合法,也未依法办理农转用及合法的征地审批手续,该协议无效。揭西县凤江建筑第二施工队作为用地单位与被征地单位青塘村所签订的《国家建设征用(划拨)土地协议书》,主体及程序也不符合法律规定,也应为无效合同。一审法院以小金××镇国土所出具了标明的有郭汉潘用地的红线图认定《土地协议书》有效是没有任何法律依据的。
2、协议签订后就涉案土地的转让并没有补办土地征用、审批、出让手续。19X至1995年期间上诉人一为解决青塘村农贸市场用地的需求申请26220平方米土地所办理的一系列手续无论是使用权主体、用途均不同,并非是为履行《土地协议书》给被告一、二用作建设服装厂所补办的手续。
四、一审法院认定宝发公司与原审第一、第二被告签订的《合同书》性质上属于合同权利义务的概括转让,并据此判决原审第一、第二被告不再是《土地协议书》的当事人,无需承担责任,属认定事实不清、适用法律错误,依法应予纠正。
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