广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行初字第688号
原告：廖毅文，住广东省广州市从化区。
原告：杨清霞，住广东省广州市从化区。
上述两原告共同委托代理人：石淼，北京大成（广州）律师事务所律师。
被告：广州市从化区人民政府（原从化市人民政府），住所地广东省广州市从化区。
法定代表人：蔡澍，职务：区长。
委托代理人：黄锦新，系该府工作人员。
委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。
被告：广州市从化区国土资源和房屋管理局（原从化市国土资源和房屋管理局），住所地广东省广州市从化区。
法定代表人：李名扬，职务：局长。
委托代理人：黄锦新，系该局工作人员。
委托代理人：方跃光，广东建友律师事务所律师。
原告廖毅文、杨清霞不服被告广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局行政强制拆除行为及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月12日公开开庭审理了本案。原告廖毅文、杨清霞的共同委托代理人石淼，被告广州市从化区人民政府的委托代理人黄锦新、胡海源，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局的委托代理人黄锦新、方跃光等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告廖毅文、杨清霞诉称：两原告是从化市太平镇井岗村中和二队的村民，其拥有合法产权的宅基地以及上盖楼房及其他地上附着物。后因大广高速公路建设，被告拟征用原告的土地，但由于双方因拆迁补偿标准未达成一致，导致双方至今尚未签署拆迁补偿协议。但被告在双方尚未就拆迁事项达成一致的情形下，便于2015年10月14日下午组织相关单位与人员强行拆除了原告的部分房屋。被告的上述拆迁行为严重违法，已经给原告的房屋造成实质损害并且无法恢复原状，理应承担相应的赔偿责任。具体理由如下：1.被告实施拆迁行为前未予公告。被告于2012年已出台从国房字[2012]67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，但在2014年6月6日才对外公告从府[2014]第15号《从化市人民政府征收土地公告》。由此可见，被告发出征收土地的公告在房屋征收补偿安置标准出台之后，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。2.被告制定拆迁安置方案未履行告知与听证程序，违反《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第六条、第七条规定。3.被告的拆迁行为未履行法定程序。被告既未依法作出行政决定书，也未申请法院执行，迳行对原告的房产进行强拆，违反《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第十三条规定，属于严重的行政违法行为。4.被告制定的补偿标准显失公平。原告房屋位于太平镇，按照从府[2010]51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》的规定，太平镇全区土地被定级为二类地区第一等级，城郊街道涉及的征地范围属于一类地区第二等级，上述两个等级土地的“土地综合价标准”是相同的。然而，被告于2013年11月15日又出台从府函[2013]197号《从化市人民政府关于同意大广高速公路粤境城郊街段房屋征收补偿安置方案的批复》，单方面提高对城郊街道的补偿标准，导致二类地区第一等级比一类地区第二等级的土地补偿标准明显降低，不能体现行政执法的公平原则。综上所述，被告作出的拆迁行为在程序上和实体上均违法，严重损害原告的合法权益，理应按照公平合理的拆迁标准赔偿原告的经济损失。为此，请求法院依法判决：1.确认两被告对原告实施的房屋拆迁具体行政行为违法；2.两被告赔偿因违法强拆原告房屋而给原告造成的财产损失共计3144200元。
被告广州市从化区人民政府答辩称：1.本案土地征收是用于交通基础设施用地和公益事业用地，补偿标准符合相关法律的规定。根据发改基础[2011]3263号《国家发展改革委员会关于广东省连平(赣粤界)至从化公路项目核准的批复》，对大广高速项目进行立项。我府办公室于2012年6月15日出具从府办批[2012]170号《批复》给从化市国土资源和房屋管理局，同意该局提出的大广高速广东省连平(赣粤界)至从化公路项目(从化段)征地补偿工作实施方案，由该局指导各镇街组织实施。该补偿方案规定，集体土地房屋拆迁补偿按照从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》以及从化市现行的有关规定执行。据此，从化市国土资源和房屋管理局发出从国土征预字[2012]21号《征收土地预公告》。2012年7月30日，从化市国土资源和房屋管理局、从化市重点工程征收拆迁领导小组办公室和从化市太平镇人民政府签订《委托太平镇预征地调查协议书》[广东省连平(赣粤界)至从化公路项目(从化段)]，经我府同意，由从化市国土资源和房屋管理局委托从化市重点工程征地拆迁领导小组办公室负责组织协调相关征地事宜，用地经依法批准后，再由从化市太平镇人民政府进行征地补偿等批后实施工作。2012年8月30日，从化市国土资源和房屋管理局发文要求从化市太平镇人民政府按从府[2011]5号文的标准进行征地补偿。大广高速从化段建设用地经国务院批准后，我府发出从府[2014]15号《从化市人民政府征收土地公告》，明确征收范围及补偿标准。因此，从化市太平镇人民政府在征收土地、房屋及地上附着物的过程中，适用上述文件规定的补偿类别和补偿标准，并无不妥。2.两原告分别与从化市太平镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议书》，同意对涉案房屋进行征收，按照《房屋征收补偿安置协议书》约定，原告杨清霞已足额收取混楼房补偿款192386元、促迁奖励及临时安置费补助6个月130120元、回迁费及搬迁奖励25000元，合共347506元；原告廖毅文已足额收取楼房补偿款408383元、促迁奖励及临时安置费补助6个月210200元、回迁费及搬迁奖励35000元，合共653583元。同时根据《房屋征收补偿安置协议书》第三条第一点约定：“本协议涉及乙方（原告，下同）的房间建筑物及附属设施应于2014年2月1日前由乙方自行拆除，逾期不拆除，甲方有权拆除”。上述补偿标准已远高于从化区征收集体建设用地从府[2010]5l、52号文的规定，且原告已实际收取款项，但原告却无理拒不搬迁。我府下属太平镇人民政府多次与原告开会及到原告住所就征地、拆迁问题进行协商，但原告仍未自行拆除该建筑物及附属设施，且多次阻拦太平镇人民政府进行拆除。3.原告房屋所在地位于从化市太平镇井岗村中和二队，属于我府太平镇人民政府的辖区范围内。原告提出按照从化市城郊街道办事处的征地标准进行补偿，缺乏事实和法律依据。4.参照(2007)民立他字第54号文《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》，在本案中原告隐瞒了与当地政府签订了《房屋征收补偿安置协议书》且已实际足额收款的事实，本案应作为民事案件处理。综上所述，我府在征地、拆迁过程中并无不妥，应驳回原告的诉讼请求。
被告广州市从化区国土资源和房屋管理局答辩称：同意被告广州市从化区人民政府的答辩意见。
经审理查明：原告廖毅文和原告杨清霞原系夫妻，2006年5月10日经原广东省从化市人民法院调解离婚，均系广州市从化区太平镇井岗村中和二队的村民。原告廖毅文的父亲廖鑑辉于1992年11月5日取得原从化县人民政府核法的从集建（1992）字第012214180XXXX号《集体土地建设用地使用证》，该证记载：土地使用者为廖鑑辉；土地地址位于原从化县神岗镇井岗村中和二队；土地类别为水田、宅基地；用地面积161平方米，其中建筑占地161平方米；用途为住宅。
2012年6月15日，广州市从化区人民政府办公室向被告广州市从化区国土资源和房屋管理局作出从府办批[2012]170号《批复》，同意该局提出的大广高速广东省连平(赣粤界)至从化公路项目(从化段)征地补偿工作实施方案，并由该局指导各镇街组织实施。该补偿方案规定，集体土地房屋拆迁补偿按从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》以及从化市现行的有关规定执行。2012年7月16日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国土征预字[2012]21号《征收土地预公告》，拟征收包括从化区太平镇井岗村在内的533.5267公顷土地，用于建设高速公路。2012年7月30日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局与原从化市重点工程征地拆迁领导小组办公室以及太平镇人民政府签订《委托太平镇预征地调查协议书》[广东省连平(赣粤界)至从化公路项目(从化段)]，协议约定：经广州市从化区人民政府同意，广州市从化区国土资源和房屋管理局委托太平镇人民政府负责拟征地范围内涉及太平镇井岗村的土地征收调查工作以及用地经依法批准后的征地补偿实施工作，并负责征地范围内地上附着物等的清理工作。2012年8月30日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国房字[2012]67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，要求太平镇人民政府等单位负责大广高速公路从化段的房屋征收安置工作，本项目征收土地补偿按照[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》的有关规定，房屋征收安置补偿按照从府[2010]52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》和从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》等文件的规定执行。该安置方案第三条规定的房屋和附着物征收补偿标准与[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的征收补偿标准相同。
2013年7月12日，国土资源部向广东省人民政府作出国土资函[2013]500号《国土资源部关于连平(赣粤界)至从化公路从化段工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意征收从化区农民集体所有的土地483.4661公顷以及国有土地48.7281公顷，共计批准建设用地532.1942公顷，作为连平（粤赣界）至从化公路从化段工程建设用地。2014年5月26日，被告广州市从化区人民政府发出从府[2014]15号《从化市人民政府征收土地公告》，公告国土资源部以国土资函[2013]500号文批复同意征收从化区城郊街、太平镇等28个村属下的农民集体土地483.4661公顷，同时将依法批准的《征收土地方案》以及经该府批准的《征地补偿安置方案》予以公告。2014年7月30日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局发出《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》，要求太平镇井岗村征地范围内尚未办理征地补偿登记的权益人于公告发布之日起七日内向太平镇人民政府办理补偿登记手续，对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记。两原告分别与从化区太平镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议书》，同意对涉案房屋进行征收。根据《房屋征收补偿安置协议书》的约定，原告杨清霞已领取混合楼房补偿款192386元、促迁奖励及临时安置费补助费130120元、回迁费及搬迁奖励25000元，合计347506元；原告廖毅文已领取混合楼房及围墙内水田等补偿款408383元、促迁奖励及临时安置费补助费210200元、回迁费及搬迁奖励35000元，合计653583元。2015年10月14日，原告的涉案房屋被强行拆除。
另查：广州市从化区人民政府于2011年4月18日印发的从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》的附件1《房屋拆迁等级分类补偿标准》规定：混合结构三等房屋补偿标准为每平方米750元。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》的附件1《从化市土地分类表》规定，太平镇所有地区属于二类地区第一等级。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府[2010]52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》的附件2《从化市宅基地所有权区位补偿单价》规定，从化区太平镇的宅基地所有权区位补偿单价为每平方米350元。
诉讼期间，广州市行政区划经国务院批准，原县级从化市被撤销，设立广州市从化区。
以上事实，有《集体土地建设用地使用证》、从府办批[2012]170号《批复》、从国土征预字[2012]21号《征收土地预公告》、《委托太平镇预征地调查协议书》、从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》、从府[2010]52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》、从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》、从国房字[2012]67号《大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案》、粤国土资(建)函[2013]24号《广东省国土资源厅关于转发〈国土资源部关于连平(赣粤界)至从化市公路从化段工程建设用地的批复〉的函》、国土资函[2013]500号《国土资源部关于连平(赣粤界)至从化公路从化段工程建设用地的批复》、从府[2014]15号《从化市人民政府征收土地公告》、《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》、《大广高速太平镇井岗段拆迁情况统计表》、《房屋征收补偿安置协议书》及收款凭证、民事调解书、拆迁现场照片及视频光盘，以及当事人的陈述等证据予以证明。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，广州市从化区太平镇井岗村的部分集体土地于2013年7月经国务院批准，被征收为大广高速公路建设用地。两原告房屋属于上述被征收范围，于2015年10月14日被强制拆除。被告广州市从化区人民政府作为县级人民政府，依据上述规定负有组织实施集体土地征收工作的职责，且被告广州市从化区人民政府在井岗村集体土地经国务院批准征收前，已批准同意被告广州市从化区国土资源和房屋管理局委托从化区太平镇人民政府负责征地范围内地上附着物等的清理工作，故两原告主张被告广州市从化区人民政府是强制拆除其房屋的组织实施者具有事实根据，本院予以采信。两原告主张广州市从化区国土资源和房屋管理局是强制拆除其房屋的实施者，并无充分证据予以证实，本院不予采信。因此，广州市从化区国土资源和房屋管理局并非本案适格被告，本院依法驳回两原告对广州市从化区国土资源和房屋管理局提起的诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋必须由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，由于两原告对征地补偿标准有异议，在领取征收补偿款后仍拒绝搬迁，被告广州市从化区人民政府在土地行政主管部门并未作出责令交出土地决定书，也未向法院申请强制执行的情况下，于2015年10月14日组织人员对两原告的房屋直接予以拆除，不符合上述法规的规定，程序违法。鉴于被告广州市从化区人民政府的强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”两原告因其房屋被被告广州市从化区人民政府违法拆除导致的经济损失，依据上述规定有权向被告广州市从化区人民政府主张赔偿。由于两原告房屋位于太平镇井岗村，虽然与城郊街同属于被征收范围，但分属不同地段，且被告广州市从化区人民政府已依据从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》以及从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的补偿标准全额支付两原告的房屋补偿款、促迁奖励及临时安置费补助、回迁费及搬迁奖励，现两原告主张按照城郊街地段房屋的补偿标准赔偿其房屋损失，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告广州市从化区人民政府强制拆除原告廖毅文、杨清霞位于从化市太平镇井岗村中和二队的涉案房屋的行为违法。
二、驳回原告廖毅文、杨清霞的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告广州市从化区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄文劲
审 判 员 苗玉红
人民陪审员 曹广明
二〇一六年三月十四日
书 记 员 刘 琦
黄蔚