北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终2843号
上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。
法定代表人王少峰，区长。
委托代理人葛寅秋，北京市西城区人民政府工作人员。
委托代理人白海磊，北京市西城区房屋土地经营管理中心工作人员。
上诉人（一审第三人）李某某（智力残疾），女，1986年6月19日出生，汉族，住北京市西城区。
法定监护人李明臣（李某某之父），1961年1月30日出生，汉族，住北京市西城区。
委托代理人李秀珍，女，1957年6月27日出生，汉族，住北京市西城区。
委托代理人王津，北京市西城区新街口法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（一审被告）边敬红，女，1968年9月8日出生，汉族，住北京市西城区。
委托代理人章敏，北京声驰律师事务所律师。
上诉人北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）、李某某因公房承租变更一案，不服北京市第四中级人民法院(2016)京04行初2737号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人西城区政府的委托代理人葛寅秋、白海磊，上诉人李某某的法定代理人李明臣及委托代理人李秀珍，被上诉人边敬红及其委托代理人章敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年2月18日，西城区政府下属北京市西城区房屋土地经营管理中心新街口管理所（以下简称新街口管理所）与李某某就位于北京市西城区赵登禹路66号房号为1－2的房屋（以下简称涉案公房）签订《北京市公有住宅租赁合同》，涉案公房承租人由刘志林变更为李某某。边敬红不服该公房承租变更行为，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销西城区政府作出的将涉案公房的承租人刘志林变更为李某某的具体行政行为。
一审法院经审理认为，新街口管理所是被授权经营、管理直管公房的事业单位所属房屋管理分部，因其不具备行政诉讼被告的主体资格，对事业单位所属房屋管理分部的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由设立该机构的西城区政府为被告。
《北京市公有住宅租赁合同》第七条载明：租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。现涉案公房原承租人刘志林死亡，西城区政府依据申请将承租人变更为李某某，应对刘志林同一户籍的其他家庭成员是否符合承租人条件进行审核。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，西城区政府对作出的具体行政行为负有举证责任，则西城区政府应对刘志林同一户籍的家庭成员边敬红的审核情况进行举证，现其仅以边敬红户口迁入涉案公房未满两年，主张边敬红不满足承租人条件，因该证据无法证实边敬红是否与原承租人共同居住两年以上的事实，且西城区政府无法提供作出有效审核的其他证据，故一审法院对此抗辩不予采信。
综上，西城区政府作出的变更涉案公房承租人的行政行为主要证据不足，应予撤销。西城区政府应在调查核实的情况下，对李某某的申请重新作出决定。依据《中华人民共和国诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决撤销西城区政府与李某某就涉案公房签订《公有住宅租赁合同》的行为，同时责令西城区政府在该判决生效后的60日内针对李某某变更涉案公房承租人的申请重新作出行政行为。
西城区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审法院认定事实不清。2015年6月，原承租人刘志林死亡，而边敬红的户籍是在2014年4月迁至涉案公房处。并且没有任何证明材料证明边敬红与原承租人（原承租人去世前两年）形成了共同居住的事实。边敬红已经结婚，从日常生活常识来看其不可能与原承租人共同居住；第二，一审法院在一审判决中的相关表述是对合同条款的扩大解释，将不是管理单位的职权或责任强加给了管理单位。综上，请求撤销一审判决，发回重审。
李某某不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审法院认定事实不清，判决错误，同意西城区政府的一审答辩意见。边敬红户籍迁入涉案公房处起至更名行为发生时未满两年，且未与原承租人共同居住，不具备成为新承租人的资格。一审法院对该事实却不予认定，因为没有证据证实边敬红在涉案公房居住的事实，边敬红居住地是与其丈夫孔繁辉在北京市大兴区居住生活，而非居住于涉案公房处；第二，一审法院执法不公正公平，歪曲事实。根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，上诉人李某某完全符合该规定的变更条件，而边敬红户籍迁入未满两年，又系空挂户，一审法院对此认定事实不清。综上，请求二审法院撤销一审判决。
边敬红在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审时陈述其认可一审判决，不同意二上诉人的上诉请求。西城区政府所作涉案公房承租人变更行为没有充分的证据材料支撑，没有事实依据，应当被撤销。边敬红作为与原承租人唯一亲属，是该公租房唯一承租人，请求维持一审判决。
一审法院审理期间，西城区政府提交了以下证据：1、《公有住宅租赁合同》，证明涉案公房原承租人为刘志林；2、李某某提交的《申请书》、身份证复印件、公安机关出具的《证明信》、育德社区居委会出具的长期居住证明材料、新街口街道住房保障科出具的情况说明、西城区新街口法律服务所出具的情况调查报告等申请变更材料,证明李某某提出更名申请并提交相关材料；3、法律意见函,证明新街口管理所向律师事务所咨询本案变更情况，律师事务所出具的法律意见；4、变更承租人审核表,证明新街口管理所经审核，同意变更承租人；5、租金变更通知单及李某某公房租赁合同,证明变更后的承租关系。
边敬红向一审法院提交了以下证据：1、变更前的《北京市公有住房租赁合同》,证明刘志林是涉案公房原承租人；2、暂住证、户口本，证明边敬红是承租人刘志林的外孙女，与其在同一户籍，且长期共同居于涉案公房；3、变更后的《北京市公有住房租赁合同》，证明被诉变更行为错误；4.证明三份，证明申请变更材料中多名邻居出具的证明伪造，西城区政府据此作出的变更行为是错误的；5.邻居蒋万珍的出庭证言，证明边敬红与外祖父刘志林共同居住在涉案公房中，李明臣从未在此居住过，而李某某一直居住在旁边的自建房屋中，非涉案公房；6.亲属关系证明和人口普查登记表，证明边敬红和原承租人是亲属关系；7.医疗记录和住院材料、刘志林身份证复印件、社保卡等，证明原承租人去世前边敬红始终与原承租人共同居住，进行照顾；8、新街口街道住房保障科出具的《情况说明》及X京房权证兴字第XX**号房屋所有权证（以下简称176757号所有权证），证明边敬红名下没有房屋；9、北京市西城区人民法院的（2016）京0102民初12317号民事裁定书，证明李某某及其监护人与新街口法律服务所系单方委托关系，其所出具的调查报告，因利害关系不具有真实客观性，同时证明该裁定书认定李某某不是原承租人的法定继承人，被诉变更违法；10、涉案公房照片，证明李某某居住在涉案公房边的自建房中，而不是涉案公房中。
李某某未向一审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院，本院认证意见如下：1、西城区政府提交的证据2中新街口法律服务所出具的情况调查报告系申请人单方委托制作，无其他证据佐证，证明效力低，故本院对该证据的内容不予采信。西城区政府提交的其他证据形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，能够证明新街口管理所依职权履行变更涉案公房承租人的情况，本院予以采纳；2、对于边敬红所提交的证据，证据1和证据3能够证明涉案公房承租人的变更情况，本院予以采纳。证据2暂住证、户口本和证据6亲属关系证明和人口普查登记表能够证明边敬红与原承租人刘志林的亲属关系，但不具有证明边敬红在涉案公房处与刘志林长期共同居住的效力，对边敬红的证明目的本院不予采信。证据4的三份证明与西城政府所提交的材料一致，但没有证据证明上述证明系伪造，故对边敬红的证明目的本院不予采信。对边敬红所提交的其他证据，本院同意一审法院的认证意见。
另，李某某在本案二审期间提交了由新街口街道育德社区出具的说明材料，出具日期为2017年4月17日，内容为李某某与刘志林长期在涉案公房处居住，无他人在此居住，刘志林去世后，李某某及李明臣在此居住。本院经审查，上述证据系被诉公房承租人变更后由社区所出具，与被诉公房承租人变更行为不具有直接关联性，本院不予采纳；边敬红在本案庭审中当庭出示了北京市大兴区金荣园二期小区（以下简称金荣园小区）业主委员会出具的《证明》，以证明金荣园小区15号楼4单元203号房屋（以下简称203号房屋）业主是案外人孔庆居，15号楼4单元201号房屋业主是案外人董礼。经审查，本院认为，上述证据与176757号所有权证的内容能够相互印证，本院对该证据的内容予以确认。
结合上述合法有效的证据及各方当事人当庭陈述，本院查明以下案件事实：
李树芬与刘志林系再婚夫妻，李明臣为李树芬之子，李某某为李明臣之女。边敬红为刘志林之外孙女。
涉案公房系北京市西城区房屋土地经营管理中心直管公房，公有住宅租赁合同记载总使用面积为12平方米，原系李树芬承租。李树芬死亡后，2000年4月25日，刘志林与福绥境管理所签订《公有住宅租赁合同》。边敬红、第三人李某某的户籍均登记在涉案公房内。2015年6月15日，刘志林死亡。2016年1月26日，李某某、李明臣向新街口管理所申请变更涉案公房承租人为李某某，并提交了申请书、长期居住证明等申请材料。同年2月18日，新街口管理所与李某某签订《公有住宅租赁合同》，将涉案公房承租人由刘志林变更为李某某。
另查，176757号所有权证记载，203号房屋所有权人为孔庆居，共有权人为王淑琴。边敬红称与二人系公婆关系。
再查，边敬红在一审庭审中陈述，1995年结婚后，与丈夫孔繁辉共同居住。后因刘志林身体不好，需要照顾，边敬红就两边居住，即涉案公房和203号房屋，203号房屋系一家三口与公婆共同居住。另，边敬红于2016年12月19日向一审法院所提交的家庭情况说明材料中自述，姥爷（刘志林）身体每况愈下，边敬红经常是早上来，晚上伺候完姥爷睡下才走，有时就住下。李某某法定监护人李明臣及委托代理人李秀珍在一、二审庭审中表示边敬红的陈述与事实不符，二人称刘志林一直由李某某之姑母李秀珍照顾，边敬红未照顾过刘志林。
又查，西城区政府及李某某均在一审中答辩主张边敬红未与原承租人共同居住，不具备成为新公房承租人的资格。
本院认为,根据《北京市公有住宅租赁合同》（2000年版）第七条的规定，在租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。上述规定是公房管理部门审核办理公房承租人变更的依据，申请办理公房承租人变更及应征询意见的家庭成员均应满足前述规定的同一户籍、共同居住两年又无其他住房的条件。本案中，对于边敬红的户籍情况，户籍迁入不满两年并不能证明边敬红未与原承租人共同居住满两年的事实，一审对此认定正确，但本案中边敬红并未提交充分证据证明其在刘志林去世前两年与刘志林共同居住，且涉案公房面积窄小，边敬红亦自述其在203号房屋及涉案公房处两边居住的事实，故边敬红不满足前述规定中与原承租人共同居住两年的条件，其不具有成为公房承租变更申请人的条件，因此边敬红要求撤销涉案公房承租人变更行为缺乏事实依据，对其诉讼请求本院不予支持。西城区政府及李某某在一审中均主张边敬红与原承租人刘志林没有共同居住，一审法院对上述主张未进行充分审查，即判决撤销涉案公房承租人变更行为并责令西城区政府对李某某的申请重新作出行政行为属认定事实不清，应予撤销。西城区政府、李某某关于边敬红不满足与原承租人共同居住满两年的上诉主张具有事实依据，其请求撤销一审判决的上诉请求本院应予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销北京市第四中级人民法院（2016）京04行初2737号行政判决；
二、驳回边敬红请求撤销北京市西城区人民政府作出的将北京市西城区赵登禹路66号房号为1－2房屋的承租人刘志林变更为李某某的具体行政行为的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人边敬红负担（于本判决生效后7日内交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 娄宇红
代理审判员 哈胜男
代理审判员 周凯贺
二〇一七年九月十五日
书 记 员 秦静羽