山东省平度市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)平行初字第341号
原告张永俭，男，1967年7月2日生，汉族，住平度市。
委托代理人尹淑波(系原告张永俭之妻，女，1967年5月2日生，汉族，住平度市。
被告平度市农业局。住所地平度市云峡街*号。
法定代表人孙坚，局长。
委托代理人文明涛，平度市农业局工作人员。
委托代理人展文才，平度市农业局工作人员。
原告张永俭因认为被告平度市农业局不履行土地承包确权登记发证法定职责，于2015年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案。原告张永俭及其委托代理人尹淑波，被告平度市农业局的负责人李世双及其委托代理人文明涛、展文才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张永俭诉称，原告系平度市凤台街道办事处大窑村村民。根据中央三中四中全会要求以及国土部《确保2012年底前完成农村集体所有权登记发证的工作要求》等规定，原告的合法权益受保护，被告不执行中央规定，严重侵犯了原告的财产权利，特提起行政诉讼，请求确认平度市农业局未对原告的承包口粮地确权登记发证的行政作为违法，诉讼费由被告承担。
原告张永俭向本院了提交以下证据：1、平度市国土资源局作出的（2015）第1247号《政府信息公开申请答复书》，证明原告的土地没有办理农转用征收手续，属于村集体土地。2、山东省国土资源厅于2014年3月17日作出的《政府信息公开申请答复意见书》，证明原告的土地尚未征收。3、土地承包经营权证，证明原告的土地四至范围明确，原告承包耕地合法。4、大窑村委证明一份，证明原告位于平度市凤台街道办事处小官庄后、何家楼村东、朝阳路南承包地未征收，现仍为平度市凤台街道办事处大窑村集体所有。5、平度市人民政府作出的《关于依法行政申请确权表的答复函》，证明被告农业局有职责对原告的土地进行确权发证。
被告平度市农业局辩称，一、原告诉讼依据错误。
国土资源部《确保2012年底前完成农村集体所有权登记发证的工作要求》针对的是村集体土地所有权的登记发证工作文件，不是针对村民的承包地规定。
二、答辩人已经依法履行了法定职责，不存在不作为行为。
我市农村承包经营权证颁证工作始于1999年二轮土地承包，2009年又开展了一次土地经营权证的换发补发工作。2013年，中发（2013）1号文件要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2013年5月14日，山东省农业厅、省财政局、省国土资源厅、省委农工办、省法制办、省档案局制定了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，要求在搞好试点的基础上，用三年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。根据中央、山东省文件，青岛市农委、市财政局、市国土资源房管局、市政府法制办、市林业局、市档案局联合印发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，规定：2013年4月1日先实行第一批试点，2014年全面开展确权登记颁证工作。答辩人根据上级部门的部署，结合平度实际情况，起草了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，并于2013年10月14日由平度市人民政府印发，答辩人作为平度市政府农业主管部门根据省政府、青岛市政府、平度市政府的要求负责组织协调，各镇（街道）具体实施，负责辖区内村庄的确权登记工作，按照准备阶段、调查摸底阶段、清查核实阶段、权证发放四个阶段开展工作，其中调查摸底和清查核实等关键环节主要由村级组织实施。答辩人多次向市政府申请，并分别提交市政府常务会议和市委常委会研究，并由市财政安排专项资金2780.7万元用于测绘服务机构招标。我市新一轮农村承包土地的确权颁证工作按照先易后难、逐步推进的原则，根据平度市的实际，列入城区规划范围内的村庄和部分村庄土地未均分，村班子不健全、承包关系不明等不符合确权颁证要求的村庄，在2014年6月前暂不开展确权土地的颁证工作。答辩人根据国务院及上级部门的部署，按照规定的程序、步骤积极组织实施开展农村承包土地经营权证确权登记发证工作，多次协调市委、市政府召开镇、处农村土地确权登记颁证工作会议，发放文件资料等，经过两年的工作，除个别暂缓登记颁证的村庄（包括答辩人所在村庄）外，现已经基本完成全市的农村承包土地经营权证确权登记发证工作，答辩人不存在不履行职责的行为。
三、答辩人所在的村因具有暂不开展土地承包经营权确权登记颁证的情形，暂不予确权登记颁证，而不是答辩人不履行职责。
经汇总平度市共有210个村具有暂不开展土地承包经营权确权登记颁证的情形，原告所在的平度市凤台街道办事处大窑村因信访矛盾突出、城中村改造、园区建设等原因暂不确权，待暂不开展的情形消失后，有关部门将根据原告村的申请开展土地承包经营权确权登记颁证工作。因此，原告诉被告不作为没有事实根据。
综上所述，答辩人在农村承包土地确权登记颁证工作中不存在行政不作为问题，原告的诉讼请求不成立，应予以驳回。
被告平度市农业局提交了以下法律依据：1、平度市委办公室、平度市人民政府办公室关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见。2、工作部署材料。3、工作情况通报材料。4、确权备案统计资料。5、山东省农业厅、中共山东省委农村工作领导小组办公室、山东省财政厅、山东省国土资源厅、山东省人民政府法制办公室、山东省档案局关于转发农经发[2015]2号文件认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知。6、从2013年到2016年颁证确权资料档案。以上证据证明被告已经依法履行了职责，并不存在行政不作为。
经庭审质证，原告张永俭对被告平度市农业局提交的证据1-5真实性认可，合法性不认可。证据1、2与其答辩相互矛盾。证据3中被告没有提供各镇筛选的相关材料及申请暂缓确权相关审批文件。证据4中被告没有出示对原告的涉案土地不进行开展土地承包经营权确权登记颁证的村、居进行备案审批的相关证据、审批文件。被告提供的统计表中没有显示原告村庄的名单，原告村庄不在暂不开展确权登记颁证村庄范围内。证据5证明被告没有执行2015（2）号文件，没有认真做好农村土地确权颁证工作。证据6与本案没有关联性。
被告平度市农业局认为原告张永俭提交的证据1、2距今已有4年，其法律时效不予认可，证明内容与本案无关。证据3已经充分证明被告为其颁发经营权证，与这次诉讼理由自相矛盾。证据4真实性有异议，没有原件，证明内容与本案无关。对证据5无异议。
本院对原、被告提交的证据的真实性均予以确认。
经审理查明，被告平度市农业局于2015年5月23日收到原告邮寄的“依法行政申请”，申请依法对平度市凤台街道办事处大窑村张永俭承包耕地进行不动产登记确权发证。2015年6月5日，被告给原告送达《关于依法行政申请的答复函》。原告张永俭不服向平度市人民政府提出行政复议，平度市人民政府撤销了被告平度市农业局的答复。被告平度市农业局于2015年9月10日重新作出《关于依法行政申请的答复函》，答复如下：“2013年10月14日、市委、市政府出台了《平度市农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》平办发[2013]5号，召开了全市农村土地确权登记颁证工作会议，对全市农村土地承包经营权确权颁证工作进行了统一部署，除开发区和凤台街道办事处外其余16个镇（街）全部开展工作。《意见》指出“此次确权颁证工作按照先易后难的原则，根据我市实际，列入城区规划范围内的村庄和部分村庄土地未均分、承包关系不明确等不符合确权颁证要求的村，在2014年6月前暂不开展确权登记颁证工作”。根据各镇（街）申请提报，我市有410个村因人均耕地少于0.3亩、村级班子软弱、土地承包关系混乱等原因申请暂缓确权。经查，你村名列凤台街道办事处申请暂缓确权颁证村庄名单内。2015年2月26日，我局以平度市农村土地确权颁证工作领导小组的名义向各镇人民政府（街道办事处）下发了《关于转发青岛市农村工作领导小组<关于开展农村土地承包经营权“确权确股不确地”试点工作的指导意见>的通知》，同时要求各镇重新对2014年提出的暂缓确权颁证村庄进行梳理，对符合“确地”要求的必须开展确权登记颁证工作。因此，你村的土地确权登记颁证工作将由凤台街道办事处根据村庄情况择机组织开展。”原告张永俭不服该答复，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。故本案被告平度市农业局具有农村土地承包经营权证备案、登记、发放的法定职责。然而，虽然被告平度市农业局具有该法定职责，但新一轮确权登记颁证是一项村委会、镇（街道办事处、开发区）、农业部门等各主体参与的系统工程，根据山东省要求，应坚持先行试点，逐步推开的原则，用3年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，所有村庄不是一个一步到位的过程。本案中，原告张永俭所在的大窑村属暂不开展确权登记颁证村庄范围，原告张永俭向被告平度市农业局提出申请后，被告平度市农业局于2015年9月10日作出了《关于依法行政申请的答复函》，告知原告张永俭所在村属暂缓确权颁证村庄及原因。在尚不具备确权登记颁证条件的情况下，被告平度市农业局作出告知已经依法履行了职责，不存在不作为的情形，为此原告张永俭要求确认被告平度市农业局不履行法定职责的行为违法的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张永俭的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告张永俭负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 潘汝锋
人民陪审员 王田堂
人民陪审员 李振聪
二〇一七年五月二日
书 记 员 刘晓宁