河南省郑州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)豫01行赔初191号
原告河南龙祥实业有限公司，住所地新密市嵩山大道128号。
法定代表人郭文祥，董事长。
委托代理人于庚辛，河南良仁律师事务所律师。
被告新密市人民政府，住所地新密市清屏大街86号。
法定代表人张红伟，市长。
委托代理人张栋磊，新密市政府法制办工作人员。
委托代理人高建伟，河南京原律师事务所律师。
被告新密市环境保护局，住所地新密市嵩山大道西段128号。
法定代表人周建凯，局长。
委托代理人蒋更须，新密市环境保护局法制科科长。
委托代理人王培，河南京原律师事务所律师。
被告新密市污水处理运营管理处，住所地新密市嵩山大道西段***号。
法定代表人刘晓燕，主任。
委托代理人张伟锋，新密市污水处理运营管理处工作人员。
委托代理人李乡，河南京原律师事务所律师。
原告河南龙祥实业有限公司（以下简称龙祥公司）诉新密市人民政府、新密市环境保护局、新密市污水处理运营管理处行政赔偿一案，龙祥公司于2017年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月20日受理后，向新密市人民政府、新密市环境保护局、新密市污水处理运营管理处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。龙祥公司的法定代表人郭文祥及其委托代理人于庚辛，新密市人民政府的委托代理人张栋磊、高建伟，新密市环境保护局的委托代理人蒋更须、王培，新密市污水处理运营管理处的委托代理人李乡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2005年以来，龙祥公司依据《2005年—2007年淮河流域重点工业废水治理工程规划》，经国家发改委、河南省发改委、河南省环保局、河南省国土资源厅批准，自筹资金19570万元在新密市大隗镇兴建了日处理15万吨污水的新密市造纸群工业污水处理厂（简称污水处理厂），其中龙祥公司申请并得到中央预算内专项资金3380万元、中央环保专项资金800万元，龙祥公司向被告借款6288万元。龙祥公司依法缴纳了占用的土地税和补偿款，2009年6月污水处理厂建成，开始试运行,2009年10月3日龙祥公司申请竣工验收，2009年10月16日郑州市环境保护局经验收确认“总投资19570万元”,“验收合格”。可是，2009年6月污水处理厂刚建成运行，新密市政府成立的新密市造纸群工业污水处理厂项目领导小组却抢占了该厂进行经营,并决定由环保局代管污水处理厂，新密市环境保护局指定由新成立的新密市污水处理运营管理处具体运营管理。于是龙祥公司的污水处理厂在龙祥公司未接到被告的任何通知即被被告非法抢占、经营至今，拒不退还，更不赔偿经济损失。被告为达到永久霸占龙祥公司的污水处理厂,从污水处理厂建成时起就开始对龙祥公司法定代表人郭文祥罗织罪名,以虚假注册资本罪于2010年12月17日将郭刑拘,于2012年6月19日将郭文祥逮捕，新密市人民法院一审以虚报注册资本罪判决郭文祥1年有期徒刑并罚款30万元，郭文祥不服提出上诉，郑州中院以事实不清为由发回重审，新密市人民法院以抽逃出资罪判决郭文祥1年有期徒刑并罚款40万元，郭文祥又上诉，新密市检察院抗诉，郑州中院再次发回重审，2014年8月4日郭文祥被免予刑事处罚释放，给郭文祥造成严重的人身和心理伤害，同时给龙祥公司造成巨大损失。2015年7月28日河南省建设集团有限公司诉龙祥公司、被告拖欠其工程款开庭审理，龙祥公司从河南省建设集团有限公司提供的证据中得知了被告侵占、经营龙祥公司的污水处理厂的行政侵权行为的文件证据和经营证据，2016年12月30日该案终审判决，被告承认污水处理厂是龙祥公司的财产。2016年8月10日，龙祥公司代理律师到污水处理厂调查取证，取得了该厂的所有权、经营权、财务、人事权由被告掌控的视屏录音证据和现场照片。2016年8月23日龙祥公司对被告提起行政诉讼，由于河南省建设集团有限公司诉龙祥公司、被告拖欠其工程款一案为本案的审理提供了新的重要证据，省高院于2016年12月30日对该案做出终审判决，河南省建设集团有限公司提供的证据得到确认，且本案被告行为是持续违法，龙祥公司不超起诉期限。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项、第十五条第一项的规定，重新提起诉讼，请求依法判令：1.被告停止名为代管实为侵占、经营龙祥公司投资建设的新密市造纸群工业污水处理厂;2.把新密市造纸群工业污水处理厂(包括该厂的经营权和收益权)返还给龙祥公司；3.赔偿龙祥公司经济损失182244560元；4.本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1.新密市造纸群污水处理厂生产承包服务协议，证明新密市污水处理运营管理处将原告资产委托给格威特公司运营，该协议的第一页明确新密市造纸群污水处理厂是新密市人民政府下属的新密市污水处理运营管理处的资产。协议第五条显示由环保局足额支付运营费用，由环保局通知财政局向运营公司执行服务费的划拨。2.《新密市人民政府关于调整新密市造纸群工业污水处理厂建设协调领导小组成员的通知》（新密政文[2008]37号），证明新密市人民政府成立了污水处理厂建设协调领导小组，时任市长赵新中任协调小组组长。3.污水处理厂协调小组办公室开出的收货单16份，证明涉案污水处理厂实际是由新密市人民政府在经营。4.《关于解决新密市工业污水处理厂管网工程遗留问题的请示》（新密环字[2010]28号），该文件显示涉案污水处理厂项目一直由污水管理处在运营。5.2011年12月30日和2013年12月31日新密市人民政府关于新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款问题有关情况的复函两份，两份证据均显示涉案污水处理厂由新密市环境保护局、新密市污水处理运营管理处管理。6.2016年8月10日的视频资料，该资料显示马金超称目前涉案污水处理厂是环保局的张林涛负责，财务、人员安置都是新密市环保局负责，生产所需原料都在当地购买。7.涉案污水处理厂的厂房设施照片，证明该厂现在仍由被告侵占。8.郑环验表[2009]108号验收合格意见。证明污水处理厂建成验收合格。（以下是关于赔偿的证据）9.证据目录中第四组证据4-1、4-2、4-3还款协议书6288万元，每年签一份协议，2017年3月份又签了一份还款协议，证明这个钱是借款，是债务关系，不是投资。厂被强占后利息我们无法偿还，这是由被告违法侵权行为造成的。2009年10月16日至2017年4月15日之间的利息共计37350720元（月利率6厘6）。10.补充证据中证据一，一共是15个个人借款8335296元的利息共2141万元（月利率3分），利率依据是审计报告，因为被告侵占经营权和收益权，所以我们没有收益就无法还钱。11.补充证据中证据二，拖欠工程款的利息和诉讼费，现在是13起诉讼，补充（2010）新密民二初字第118号民事判决书（设备款），因为没有经营所以没法还款，判决工程款滞纳金至今是1000万元，诉讼费200万。12.固定资产折旧费共计87820511元，计算依据是龙祥公司工业污水处理项目资产负债表、固定资产决算表及可行性研究报告。13.应得利润2700万，每月按30万元计算，共90个月。以上赔偿损失共计182244560元，以诉状为准，其余放弃。
被告新密市人民政府答辩称：一、新密市政府没有强行占有、经营龙祥公司投资建设的新密市造纸群工业污水处理厂，没有侵犯污水处理厂的所有权、经营权和收益权。新密市人民政府没有作出决定由新密市环境保护局代管龙祥公司的污水处理厂。1.龙祥公司法定代表人郭文祥涉嫌抽逃资金罪，已经法院判决，属于刑事诉讼，与本案无关。2.新密政府于2011年12月30日作出的《关于新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款问题有关情况的复函》（下称《复函》），不属于可诉的行政行为。该《复函》是新密政府根据河南省清理拖欠工程款领导小组办公室于2011年10月10日发出的《关于对新密市政府的新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款案第二次督办的督办函》（豫清办督字【2011】17号），直接向省清欠办的复函，属于政府公文往来，不是针对龙祥公司作出的，也不送达给龙祥公司，没有设定污水处理厂的所有权、经营权，对龙祥公司的权利义务不产生实际影响，不构成具体行政行为的对象要素。二、龙祥公司的起诉已经超过法定的提起诉讼期限。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。龙祥公司诉称自2009年6月其污水处理厂被抢占、经营至今，因此，龙祥公司提起的诉讼已经超过了法定的提起诉讼期限。三、龙祥公司的起诉属于重复诉讼，应当裁定驳回起诉。2016年8月23日，龙祥公司对新密政府、环保局、污水运管处向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。后龙祥公司申请撤回起诉，法院裁定准许其撤回起诉。本次诉讼是龙祥公司基于同一事实、同一证据和同一理由提起的诉讼，属于重复诉讼，依法应当裁定驳回起诉。四、龙祥公司所称的182244560元的经济损失不能成立。1.借款和利息均属于龙祥公司的借款，与新密市政府无关。且龙祥公司没有偿还，故损害结果不能成立。2.诉讼费与新密政府无关。诉讼费龙祥公司没有支付，且属于行政事业性收费。3.污水处理厂固定资产折旧费87820511元不能成立。《污水处理厂可行性研究报告》和《工业污水处理项目固定资产决算表》不能作为计算损失的依据，龙祥公司的计算方法没有事实和法律依据，依法不能成立。4.利润没有事实和法律依据，依法不能成立，且属于间接经济损失。综上所述，请求依法裁定驳回起诉或者判决驳回诉请。
被告新密市人民政府在举证期内提交证据如下：1.2011年10月10日，河南省清理拖欠工程款领导小组办公室《关于对新密市政府的新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款案第二次督办的督办函》（豫清办督字【2011】17号）。证明：2011年10月10日，河南省清理拖欠工程款领导小组办公室向新密政府发函，要求新密政府就河南省建设集团有限公司上访、投诉龙祥公司拖欠其工程款一事进行督办。2.2011年12月30日，《关于新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款问题有关情况的复函》（下称《复函》）。证明：《复函》是新密人民政府的政府公文，是针对河南省清理拖欠工程款领导小组办公室，不是行政决定，不对外也不针对龙祥公司。《复函》不构成具体行政行为的对象要素、成立要素、内容要素，因此，《复函》不是可诉具体行政行为。3.2015年11月20日郑州中级法院（2015）郑民二初字第69号民事判决书，以及2016年12月30日河南省高院（2016）豫民终307号民事判决书。证明：龙祥公司自认知晓并诉称其2009年6月其污水处理厂被新密市污水运营管理处抢占、经营至今。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因此，龙祥公司提起的诉讼已经超过了法定的提起诉讼期限。4.2016年8月23日河南龙祥实业有限公司的行政诉讼状，及2017年1月11日郑州市中级人民法院（2016）豫01行初514号行政裁定书。证明：2016年8月23日，龙祥公司对市政府、环保局、污水运管处向郑州中级法院提起行政诉讼。本次诉讼是龙祥公司基于同一事实、同一证据和同一理由提起的诉讼，属于重复诉讼，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条之规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。
被告新密市环境保护局答辩称：一、新密市环境保护局从未强行占有、经营龙祥公司的新密市造纸群污水处理厂。1.该厂自始至终都是龙祥公司的资产。在河南省建设集团有限公司诉龙祥公司、新密市人民政府、市环保局、新密市污水处理运营管理处建筑工程施工合同纠纷一案中，龙祥公司法定代表人郭文祥曾多次认可，且已经生效的（2015）郑民二初字第69号民事判决书确认，龙祥公司的《资产负债表》中记载的固定资产191350347.25元显示在该公司名下。2.污水处理属于城镇公用事业，相关监管部门不仅对污水处理厂的运行有权实施监督管理，而且在一定情形下，可以终止运营单位的经营，并临时接管。本案中，污水处理厂建成后，因龙祥公司技术缺乏，导致处理后的水质不符合国家规定标准，且龙祥公司资金短缺，致使经营困难。为维持污水处理厂的正常运转，新密市污水处理运营管理处作为全市生活污水处理厂、造纸群工业污水处理厂的监督管理部门，对污水处理厂的日常运营进行监管。而具体运营污水处理厂的管理人员或者技术人员等均是龙祥公司的员工。因此，新密市环境保护局没有经营。3.龙祥公司称被告为达到霸占污水处理厂之目的，以虚假注册资本罪将龙祥公司的法定代表人郭文祥刑事拘留不是事实，且与本案无关。二、龙祥公司的起诉已经超过法定的起诉期限。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。龙祥公司诉称自2009年6月其污水处理厂被抢占、经营至今，因此，龙祥公司提起的诉讼已经超过了法定的提起诉讼期限。三、龙祥公司的起诉属于重复诉讼，应当裁定驳回起诉。龙祥公司曾于2016年8月15日对本案三被告提起了行政诉讼，其诉讼请求与此次诉讼请求在本质上是一致的，后龙祥公司以有新证据为由自行撤回了起诉。其所谓的新证据是河南省建设集团有限公司诉龙祥公司、市环保局、新密市人民政府、新密市污水处理运营管理处建设工程施工合同纠纷案的二审新证据。由于该案二审在2016年7月28日已开庭审理，各方证据在开庭期间均已提交法庭，当时龙祥公司作为被告已经知晓并获得了这些证据，2016年12月30日河南省高院对该案作出判决。原告第一次起诉是在2016年8月15日，申请撤诉时间是2017年1月11日，当时省高院的二审判决已作出。因此，原告以有新证据为由撤诉，并以有新证据为由重新起诉的理由不成立。故依法应当裁定驳回起诉。四、龙祥公司起诉要求被告赔偿其经济损失182244560元无事实根据。1.被告没有侵占污水处理厂的资产及经营。因此，其是否存在经济损失，与被告无关，不应由被告承担。2.龙祥公司主张经济损失182244560元，及所附损失计算依据，无事实根据，不能成立。污水处理厂一直处于亏损状态，没有任何利润，因污水处理系公用事业，即使亏损也不能停产，由财政资金补贴维持运营。综上所述，龙祥公司诉称新密市环境保护局强行占有、经营其污水处理厂，并造成其经济损失182244560元，无事实根据和法律依据，不能成立。同时龙祥公司撤诉后无正当理由再行起诉。因此，请求法院依法裁定驳回龙祥公司的起诉。
被告新密市环境保护局在举证期内提交证据如下：第一组：1.郑州市中级人民法院（2015）郑民二初字第69号民事判决书；2.河南省高级人民法院（2016）豫民终307号民事判决书。证明：龙祥公司的固定资产191350347.25元一直都在该公司名下，任何人没有侵占。第二组：1.2016年龙祥公司的行政起诉状；2.（2016）豫01行初514号行政裁定书。证明：龙祥公司曾在2016年8月15日提起诉讼，撤诉后提起本次诉讼系重复起诉。
新密市污水处理运营管理处的答辩意见同新密市环境保护局一致。
被告新密市污水处理运营管理处在举证期内提交证据如下：证据1.《新密市机构编制委员会关于成立新密市污水处理运营管理处的批复》（新密编[2009]21号）；证据2.新密市污水处理运营管理处的事业单位法人证书。证明：新密市污水处理运营管理处为依法成立的事业单位法人，履行对新密市全市生活污水处理厂、造纸群工业污水处理厂及乡镇生活污水处理的协调、监督、管理等职责。证据3.龙祥公司的固定资产明细账。证明：龙祥公司的1.913亿元固定资产仍在龙祥公司名下，新密市污水处理运营管理处等单位均没有接受龙祥公司的资产。证据4.2015年11月20日郑州中级法院（2015）郑民二初字第69号民事判决书；证据5.2016年12月30日河南省高院（2016）豫民终307号民事判决书。证明：龙祥公司自认知晓并诉称其2009年6月其污水处理厂被新密市污水运营管理处抢占、经营至今。龙祥公司提起的诉讼已经超过了法定的提起诉讼期限。证据6.2016年8月23日龙祥公司的行政起诉状；证据7.2017年01月11日郑州市中级人民法院（2016）豫01行初514号行政裁定书。证明：2016年8月23日，龙祥公司对市政府、环保局、污水运管处向郑州中级法院提起行政诉讼。本次诉讼是龙祥公司基于同一事实、同一证据和同一理由提起的诉讼，属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的重复诉讼。新密市污水处理运营管理处向本院提交以下法律依据：《河南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》第二十八条。
经庭审质证，各方均对证据发表了质证意见。
对新密市人民政府提交的四份证据，龙祥公司质证意见如下：对证据1、2，龙祥公司认为本次诉讼中复函仅是作为证据出示，且复函中有“代管”两个字，构成了对龙祥公司的侵权。对证据3，龙祥公司认为被告的违法侵权行为处于持续状态，不应从2009年开始计算起诉期限，因此该证据不能证明龙祥公司起诉超期。龙祥公司对证据4真实性无异议，但认为其本次诉讼与上次诉讼在事实、证据和诉讼请求方面均不一致，且被告侵权行为至今持续，侵权的事实和造成的后果一直在变化，故两次诉讼不构成重复起诉。新密市环境保护局和新密市污水处理运营管理处对新密市人民政府提交的四份证据予以认可。
对新密市环境保护局提交的四份证据，龙祥公司质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，但对证明目的有异议，正因为1.9亿元的资产在龙祥公司名下，三被告的行为才构成行政侵权，资产在龙祥公司名下不等于龙祥公司可以占有、使用和收益。对证据3、4的真实性无异议，但认为其本次诉讼与上次诉讼在事实、证据和诉讼请求方面均不一致，且被告侵权行为至今持续，侵权的事实和造成的后果一直在变化，故两次诉讼不构成重复起诉。新密市人民政府和新密市污水处理运营管理处对新密市环境保护局提交的证据予以认可。
对新密市污水处理运营管理处提交的七份证据，龙祥公司质证意见如下：对证据1、2，龙祥公司认为新密市污水处理运营管理处虽称其不是运营，只是接管，但实际从2009年涉案污水处理厂验收合格之后龙祥公司一直没有经营，也没有出现被告所说的管理不善、经营亏损或污水处理不达标等问题，且龙祥公司没有授权代管的任何手续。对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，正因为1.9亿元的资产在龙祥公司名下，被告的行为才构成行政侵权，资产在龙祥公司名下不等于龙祥公司可以占有、使用和收益。对证据4、5的真实性无异议，但对证明目的有异议，龙祥公司认为被告的违法侵权行为处于持续状态，不适用从2009年开始计算起诉期限，因此该证据不能证明龙祥公司起诉超期。对证据6、7的真实性无异议，但认为其本次诉讼与上次诉讼在事实、证据和诉讼请求方面均不一致，且被告侵权行为至今持续，侵权的事实和造成的后果一直在变化，故两次诉讼不构成重复起诉。新密市人民政府和新密市环境保护局对新密市污水处理运营管理处提交的证据予以认可。
对龙祥公司提供的证据，新密市污水处理运营管理处质证意见如下：对证据1，该协议中显示涉案污水处理厂属于新密市污水处理运营管理处的资产是表述上的错误，且该协议只履行了三个月。对证据2的真实性无异议，但下发该文件的目的是为了更有利于污水处理厂的建设，便于处理厂群关系。对证据3，虽然该16份单据上加盖有领导小组办公室的印章，但还是以涉案污水处理厂的名义经营的。对证据4的真实性无异议，但是该请示内容只有八个字“决算审计，清产核资”。对证据5的真实性无异议，但被告只是临时接管。对证据6，被告认为其来源不合法，未经被录音人员的同意。对证据7的证明目的有异议，新密市污水处理运营管理处对涉案污水处理厂只是接管而不是侵占。对证据8真实性无异议，但认为只能证明污水处理厂建成时硬件合格，不能证明在实际操作中其污水处理达标。新密市人民政府和新密市环境保护局同意新密市污水处理运营管理处的质证意见。新密市环境保护局补充以下质证意见：对证据1，该协议中新密市环境保护局只督促污水处理运营管理处付款，对该协议的履行仅起到协调作用。对证据6，因未见到视频资料的原始载体，故对其真实性有异议。新密市人民政府对证据9-11的真实性均无异议。但龙祥公司主张的诉讼费不属于国家赔偿法第三十六条规定的赔偿范围，不应当予以赔偿。只有当被告对龙祥公司处以罚款、罚金或者追缴、没收龙祥公司的金钱、冻结龙祥公司的存款时，被告才应赔偿龙祥公司的利息损失，因此龙祥公司提供的证据与其主张的行政赔偿没有任何的因果关系和关联性。对证据12龙祥公司要求赔偿其固定资产折旧损失，根据国家赔偿法规定，只有当固定资产损坏或者灭失，被告才应根据损坏程度或灭失情况给付相应的赔偿金，因此龙祥公司的证据12不能证明其行政赔偿请求。根据国家赔偿法第三十六条第三项、第四项规定，龙祥公司的赔偿请求不在法定赔偿范围。对证据13龙祥公司的利润损失不具有真实性，没有鉴定机构对其经营损失进行鉴定，因此该证据不具有合法性，根据国家赔偿法第三十六条1-8项，利润损失不属于行政赔偿的赔偿范围。新密市环境保护局同意以上质证意见，同时补充质证称：对证据9-11的真实性没有异议，对证明目的有异议，龙祥公司称因被告侵占其污水处理厂导致其不能及时还款而产生了相应的利息，这个理由是不能成立的。无论被告是否侵占污水处理厂，污水处理厂生产经营以后能否获取利润，与获取利润能否及时偿还龙祥公司的借款两者不具有必然性和直接因果关系。证据12可行性研究报告不能证明龙祥公司的证明目的，其只是基于报告出具单位的理论研究分析作出的结论，不能代表污水处理厂真实的经营状况是亏损还是盈利。折旧费属于相关资产的自然损失，不属于赔偿法规定的赔偿范围。证据13（应得利润2700万元），没有事实和法律依据，污水处理厂无论是由谁经营，能否获利并不确定，因此龙祥公司主张每月30万元利润毫无根据。事实上污水处理厂处于亏损状态，因为污水处理属于公用事业，想关停又不能关停，没有办法每月由财政资金给予补贴运营。新密市污水处理运营管理处同意以上质证意见，同时补充质证称：证据9-12不能作为认定经济损失的证据，经济损失应当是经营期间的净利润；龙祥公司是否有经济损失，其在法定举证期间没有申请司法鉴定，其主张的1.822亿元的损失证据明显不足。
本院对上述证据认证如下：新密市人民政府提交的证据1、2，各方对其真实性均无异议，该两份证据能够印证新密市人民政府决定由新密市环境保护局代管涉案污水处理厂的事实，本院予以确认。新密市人民政府提交的证据3、新密市环境保护局提供的证据1、2和新密市污水处理运营管理处提供的证据4、5同为郑州市中级人民法院（2015）郑民二初字第69号民事判决书和河南省高级人民法院（2016）豫民终307号民事判决书，本院予以确认。新密市人民政府提交的证据4、新密市环境保护局提供的证据3、4和新密市污水处理运营管理处提供的证据6、7同为龙祥公司第一次提起行政诉讼的起诉状及郑州市中级人民法院（2016）豫01行初514号行政裁定书，能够证明龙祥公司第一次起诉及法院裁定准许撤诉的事实，本院予以确认。新密市污水处理运营管理处提交的证据1、2证明了其单位性质及职责，本院予以确认。新密市污水处理运营管理处提交的证据3各方无异议，能够证明龙祥公司的资产状况，本院予以确认。新密市污水处理运营管理处提交的法律依据《河南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》颁布于2011年，而本案中，被告决定代管涉案污水处理厂的时间是2009年，所以该法律依据不适用于本案。
龙祥公司提交的证据1为新密市污水处理运营管理处与河南格威特环保发展有限公司签订的生产承包服务协议，该协议具备真实性、合法性，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。证据2为新密政文[2008]37号文件，该文件能够印证新密市人民政府成立新密市造纸群工业污水处理厂建设协调领导小组的事实，本院予以确认。证据3为收货单16份，收货单上加盖有新密市造纸群工业污水处理厂项目领导小组办公室的印章，能够证明龙祥公司没有实际经营涉案污水处理厂的事实，本院予以确认。证据4为新密环字[2010]28号文件，该文件显示有新密市造纸群工业污水处理厂“建成投运后一直由新密市污水运营管理处运营管理”的内容，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。证据5，三被告对其真实性未提出异议，本院予以确认。证据6与其余证据能够互相印证形成证据链，本院予以确认。证据7为一组照片，该组照片仅显示污水处理厂厂房现状，与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。证据8为涉案污水处理厂竣工验收申请报告，本院予以确认。证据9-11、13涉及龙祥公司请求赔偿其向新密市财政信用资金管理中心借款的利息37350720元、自行借款的利息2241万元、被起诉的13起案件的诉讼费200万元及判决工程款的滞纳金1000万元、应得最低利润2700万元，由于上述赔偿项目不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，且利润数额无证据相印证，因此本院对证据9-11的合法性不予认可，对证据13的真实性不予认可。对证据12计算的依据资产负债表、固定资产决算表及可行性研究报告的真实性被告不持异议，其证明效力在本院论述部分予以确认。
经审理查明，龙祥公司于2003年12月1日经工商行政管理部门登记注册成立，法定代表人郭文祥，注册资本2300万元，经营范围是化工产品（不含易燃易爆化学危险品）、电子产品、农副产品、建筑装饰材料、矿产品的销售；污水处理。2005年12月龙祥公司准备在新密市大隗镇建设成立日处理15万吨污水处理及回用的新密市造纸群工业污水处理厂，并经中国中轻国际工程有限公司对新密市造纸群工业污水处理厂项目进行了可行性研究，同时向河南省政府投资主管部门进行企业投资项目备案。国家批准该项目总投资16910万元，其中包括中央预算内专项资金3380万元、工行贷款7650万元、企业自有5880万元，同时龙祥公司争取到中央环保专项资金800万元，又向新密市财政信用资金管理中心借款6288万元。2007年12月30日龙祥公司取得57815.1平方米的工业用地用以建设新密市造纸群工业污水处理厂。2009年6月8日新密市造纸群工业污水处理厂建设项目投入试运营。2009年10月10日龙祥公司向新密市环境保护局提出建设项目竣工环境保护验收申请，经新密市环境保护局同意该项目通过阶段性环境保护验收并上报郑州市环境保护局验收合格。
2010年1月新密市污水处理运营管理处与河南格威特环保发展有限公司签订新密市造纸群工业污水处理厂《生产承包服务协议》，明确新密市造纸群工业污水处理厂是新密市人民政府下属的新密市污水处理运营管理处的资产，首次委托运营合同的期限是一年。经查，新密市污水处理运营管理处是2009年6月29日经新密市机构编制委员会批准成立的事业单位，隶属新密市环境保护局。新密市污水处理运营管理处的主要职责是：（1）贯彻落实有关法律法规和政策；（2）负责对全市生活污水处理厂、造纸群工业污水处理厂、纳入范围内的排水企业及乡镇生活污水处理厂的协调和管理，确保运营质量和处理后水质达标；（3）核算污水处理项目运营成本，编制运营成本报表，协调政府相关部门制定污水处理收费标准和管理办法；（4）负责污水处理费的征收、使用和管理工作；（5）负责组织编制全市污水处理发展规划，协调污水处理项目招商引资活动，对全市新建污水处理项目法人建设进行监督和管理。新密市污水处理运营管理处于2016年3月4日办理了相关事业法人登记。龙祥公司认为被告名为代管实为强占、经营涉案污水处理厂的行政行为违法，诉至本院，要求被告停止名为代管实为侵占、经营龙祥公司投资建设的新密市造纸群工业污水处理厂，返还新密市造纸群工业污水处理厂（包括该厂的经营权和收益权），并赔偿经济损失。
另查明，新密市人民政府为加大环保投资力度，加快造纸群工业污水处理项目建设，于2006年4月17日成立新密市造纸群工业污水处理厂建设协调领导小组，下设办公室。在涉案污水处理厂2009年5月至11月的收货单上加盖有该办公室的公章。新密市环境保护局于2010年4月28日作出的《关于解决新密市工业污水处理厂管网工程遗留问题的请示》（新密环字【2010】28号文件），向新密市人民政府请示对新密市工业污水处理厂各项工程进行竣工决算审计、清产核资。同时该文件显示，新密市工业污水处理厂于2009年6月投入试运行，9月底通过省环保厅验收后正式运行，该项目建成投运后一直由污水运营管理处运营管理。河南省清理拖欠工程款领导小组办公室于2011年10月10日向新密市人民政府下发《关于对新密市政府的新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款案第二次督办的督办函》（豫清办督字【2011】17号），要求新密市人民政府就涉案污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司的工程款严格按照有关清欠政策，尽快解决拖欠款项，确保社会稳定。新密市人民政府于2011年12月30日向河南省清理拖欠工程款领导小组办公室《复函》，明确：“在项目建设过程中，由于建设单位龙祥公司资金出现短缺，致使工程进展较为缓慢。为加快推进项目建设，确保工程按时交付使用，我市于2009年5月投入资金6000万元，决定由环保局代管工业污水处理厂，委派专人负责，同时成立工作组，对项目建设进行了清产核算，拟定以新密市洧源造纸群工业污水处理有限公司的名称重新注册公司。目前，新公司名称已核准，工商法人营业执照正在办理，待新公司注册成立后，我们将立即筹措资金，优先解决拖欠河南省建设集团有限公司的工程款，争取在2012年春节前支付部分工程款项。”新密市人民政府又于2013年12月31日向河南省清理拖欠工程款领导小组办公室《复函》，明确：“新密市造纸群工业污水处理厂项目是国家《2005-2007年淮河流域重点工业废水治理工程规划》项目，由龙祥公司承建。……在项目建设过程中，由于建设单位龙祥公司资金出现短缺，致使工程进展较为缓慢。为保证国家“十一五”淮河流域重点工业废水治理工程规划项目建设推进，我市于2009年5月投入6288万元资金支持工程建设。同时决定暂由环保局负责运营管理，并成立工作组对项目进行清产核算。……建设单位龙祥公司按照项目中标合同已支付河南省建设集团有限公司和华煤建设有限责任公司大部分工程款，支付比例符合国家有关规定，不存在拖欠农民工工程款现象。……同时立即组织审计、财政、国资、发改、环保等相关部门对该项目进行工程竣工决算审计，并筹措资金，依据项目工程竣工决算审计报告处理解决工程款问题。”
2016年8月23日龙祥公司向本院提起行政诉讼，诉新密市人民政府、新密市环境保护局、新密市污水处理运营管理处行政复函及行政赔偿一案，龙祥公司以有新证据需要重新诉讼为由申请撤回起诉。本院于2017年1月11日下发（2016）豫01行初514号行政裁定书，裁定准许龙祥公司撤回起诉。
龙祥公司于2017年1月20日起诉至本院，请求被告赔偿龙祥公司经济损失182244560元，其中包括：1.新密市财政信用资金管理中心借款6288万元，按月息6厘6计算月利息415008元，90个月利息共计37350720元；2.龙祥公司用于涉案污水处理厂工程的借款830万元，按月息3分计算月利息249000元，90个月利息共计2241万元；3.龙祥公司被起诉的13起案件的诉讼费200万元，依据判决计算（工程款）利息1000万元，合计1200万元；4.依据【污水处理厂可行性研究报告】房屋建筑物30年，折旧率3.17%，机器设备10年，折旧率9.50%，其它固定资产10年，折旧率9.50%，同时依据【工业污水处理项目固定资产决算表】总投资合计191350347.26元，其中污水处理管网55780431.66元，预处理设施12711298.46元，电器仪表变电设备10826822.21元，办公自动化设备300201.98元，交通工具347094元，房屋建筑111384498.75元，涉案污水处理厂固定资产折旧费共计83483840元（诉请是87820511元）；5.龙祥公司应得最低利润按每月30万元计算，90个月共计2700万元。
本院认为：一、关于龙祥公司起诉是否超过起诉期限的问题。各被告辩称，龙祥公司称自2009年6月起涉案污水处理厂被被告占有、经营至今，故应从2009年6月起计算6个月的起诉期限。因该运营管理行为一直处于持续状态，故对龙祥公司起诉期限的把握，不应从2009年6月起计算6个月，且涉案污水处理厂项目涉及土地、厂房等不动产，因此对龙祥公司的起诉期限，应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，以二十年为宜，故龙祥公司2017年1月向法院提起诉讼不超过法定起诉期限。各被告关于龙祥公司起诉超过6个月起诉期限的答辩理由不能成立，本院不予支持。
二、关于龙祥公司起诉是否构成重复起诉的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。龙祥公司曾于2016年8月向本院提起行政诉讼，请求撤销新密市人民政府《关于新密市造纸群工业污水处理厂项目拖欠河南省建设集团有限公司工程款问题有关情况的复函》中“决定由环保局代管工业污水处理厂”和“拟定以‘新密市洧源造纸群工业污水处理有限公司’的名称重新注册公司”的行政决定，该起诉是基于新密市人民政府决定“由环保局代管工业污水处理厂”的事实。而本次起诉是要求确认各被告名为代管、实为强占、经营涉案污水处理厂的行为违法，该起诉是基于各被告代管涉案污水处理厂的行政事实行为。前后两次诉讼并非基于同一事实和理由，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定重复起诉的情形，故各被告辩称龙祥公司属于重复起诉的理由不能成立，本院不予支持。
三、关于新密市污水处理运营管理处是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。根据上述规定，对污水处理的监督管理属于环境保护主管部门的职责。新密市污水处理运营管理处系隶属于新密市环境保护局的事业单位，在没有法律、法规或者规章规定的情况下，将污水处理的监督管理职能交由新密市污水处理运营管理处行使，应当视为委托。新密市污水处理运营管理处即使对涉案污水处理厂有“代管”行为，该行为也应视为基于新密市环境保护局的委托作出，龙祥公司如认为其“代管”行为违法，应当以新密市环境保护局为被告，新密市污水处理运营管理处不是本案适格被告。故针对龙祥公司对新密市污水处理运营管理处的起诉，应当依法予以驳回。
四、关于新密市人民政府及新密市环境保护局是否存在代管涉案污水处理厂的行为的问题。龙祥公司提供的证据1-5相互印证、能够证明新密市人民政府成立了新密市造纸群工业污水处理厂建设协调领导小组、决定由新密市环境保护局代管涉案污水处理厂、并由环保局下属单位——新密市污水处理运营管理处具体负责运营管理的事实。此外，河南省高级人民法院（2016）豫民终307号民事判决书也认定新密市污水处理运营管理处对涉案污水处理厂存在代管行为。
五、关于新密市人民政府及新密市环境保护局对涉案污水处理厂的代管行为是否违法的问题。由于龙祥公司同时向本院提起要求确认新密市人民政府、新密市环境保护局、新密市污水处理运营管理处行政行为违法诉讼，本院已于2017年7月17日作出（2017）豫01行初222号行政判决，确认新密市人民政府、新密市环境保护局代管新密市造纸群工业污水处理厂的行为违法。因此应作为处理本案的前提。
六、关于新密市人民政府及新密市环境保护局对涉案污水处理厂的违法代管是否给龙祥公司造成损失，损失数额如何认定，新密市人民政府及新密市环境保护局是否应承担返还及赔偿损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损害的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给予相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”由于新密市污水处理运营管理处对涉案污水处理厂非法运营管理至今，新密市人民政府及新密市环境保护局对涉案污水处理厂的代管行为侵犯了龙祥公司的财产权、经营权和收益权，因此龙祥公司请求返还涉案污水处理厂，包括该厂的经营权和收益权，合法有据，本院应予支持。如果该代管行为给龙祥公司造成直接经济损失，新密市人民政府及新密市环境保护局应依法承担赔偿责任。但是龙祥公司请求赔偿其向新密市财政信用资金管理中心借款的利息37350720元、自行借款的利息2241万元、被起诉的13起案件的诉讼费200万元及判决的利息1000万元、应得的最低利润2700万元。由于该赔偿请求中的赔偿项目不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，因此对龙祥公司的该赔偿请求不予支持。
本案争议最大的是固定资产折旧费是否属于赔偿范围，是否应予支持的问题。龙祥公司请求赔偿涉案污水处理厂固定资产折旧费87820511元，结合该厂被违法侵占经营的事实，同时参照【污水处理厂可行性研究报告】、【工业污水处理项目固定资产决算表】确定的固定资产使用年限及折旧率，总投资中污水处理管网55780431.66元，预处理设施12711298.46元，电器仪表变电设备10826822.21元，办公自动化设备300201.98元，交通工具347094元，房屋建筑111384498.75元，计算折旧费共计83483840元（诉请是87820511元）。虽然该厂被违法代管，但考虑该厂是具有社会公益性质的企业，且经营期间主要聘用的还是原厂员工，经营费用一部分用于发放员工工资及企业正常运转。同时，固定资产折旧费不属于企业必要的经常性费用开支，不属于国家赔偿范围。所以依据法律规定并综合本案案情，龙祥公司要求对该厂固定资产的折旧费予以赔偿的请求不予支持。另龙祥公司也未提供证据证明涉案污水处理厂的财产存在损坏、灭失或者造成直接损失的情况，因此对其赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
一、新密市人民政府及新密市环境保护局停止代管河南龙祥实业有限公司投资建设的新密市造纸群工业污水处理厂;
二、新密市人民政府及新密市环境保护局于本判决生效后三十日内将新密市造纸群工业污水处理厂(包括该厂的经营权和收益权)返还给河南龙祥实业有限公司；
三、驳回河南龙祥实业有限公司的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 吕家祥
审判员 崔航微
审判员 王 冰
二〇一七年十一月十五日
书记员 邵志强