中华人民共和国
辽宁省沈阳市和平区人民法院
行 政 判 决 书
[2015]沈和行初字第00067号
原告：李纯华，男，1952年12月19日出生，汉族，农民，住辽宁省大洼县。
委托代理人：李静，女，1987年3月8日出生，汉族，农民，住辽宁省大洼县。与关系。
被告：辽宁省国土资源厅。
住所：辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街**号。
组织机构代码：00109974-3。
法定代表人：季风岚，厅���。
委托代理人：王楠，辽宁华轩律师事务所律师。
委托代理人：耿良国，该单位办公室工作人员。
被告：中华人民共和国国土资源部。
住所：北京市西城区阜成门内大街**号。
法定代表人：姜大明，部长。
委托代理人：王夕，国土资源部不动产登记中心工作人员。
原告李纯华诉被告辽宁省国土资源厅、被告中华人民共和国国土资源部政府信息公开决定一案，向本院提起行政诉讼。本院2015年6月9日受理，向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员赵明静担任审判长，审判员徐一凡主审此案，审判员张君参加评议。本院于2015年9月11日公开开庭审理了本案，原告李纯华及其委托代理人李静，被告辽宁省国土资源厅的委托代理人王楠、耿良国，被告中华人民共和国国土资源部的委托代理人王夕到庭参加了诉讼。被告辽宁省国土资源厅、被告中华人民共和国国土资源部向本院提交书面说明，说明其负责人因故未能出庭应诉。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告李纯华诉称，原告位于辽宁省盘锦市大洼县田家镇大堡子村的15亩承包田因为盘锦市公路网中的“中华路”建设工程项目已被征收为国有，而具体的相关征地批文原告并未看到。原告为了得知承包田集体土地被征为国有的批准文件的具体内容，于2015年1月9日，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，以特快专递方式向被告辽宁省国土资源厅邮寄政府信息公开申请表，被告辽宁省国土资源厅直至2015年3月18日才作出《依申请公开政府信息告知书》（编号2015033）。告知原告该地块原为国有土地，不存在集体土地转为国有的审批文件，原告申请的信息不存在���原告认为其作出的信息公开答复内容错误，原告并不了解自己的土地是集体土地还是国有土地，只是想了解该地块改变土地性质后的审批手续，被告辽宁省国土资源厅应有责任告知原告该地块为国有土地及由农用地转为建设用地的审批手续，且被告辽宁省国土资源厅超期答复，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定。原告申请行政复议，国土资源部作出的国土资复议[2015]356号行政复议决定没有公正处理，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，提起诉讼。请求：1、判决撤销被告辽宁省国土资源厅于2015年3月18日作出《依申请公开政府信息告知书》的行政行为；2、判决被告辽宁省国土资源厅继续依法履行申请公开的政府信息。
原告向本院提交如下证据：1、李纯华持有的职工承包经��合同手册，用以证明原告承包涉案土地的期限为30年，政府征收时仍在土地承包期限内；2、涉案地块所在位置示意图及近期照片四张，用以证明该土地现已改变土地性质和用途，改为建设用地修建道路；3、政府信息公开申请书及邮寄单，用以证明原告向被告辽宁省国土资源厅邮寄申请的时间；4、被告辽宁省国土资源厅作出的2015033号《依申请公开政府信息告知书》，用以证明被告超期答复；5、被告国土资源部作出的行政复议决定书及快递单，用以证明行政复议决定已经确认国土资源厅的行政行为违法。
被告辽宁省国土资源厅于2015年6月25日向本院递交答辩状及证据材料，并在庭审时辩称，我厅2015年1月11日收到李纯华信息公开申请，申请公开的内容为“申请人位于盘锦市大洼县田家镇大堡子村的承包地（盘锦市公路网中的“中华路”建设工程项目）所在地���的集体土地征收为国有的批准文件”，我厅通过厅内网“建设用地”系统和档案室进行查阅，未找到涉及的征地批复。为了尽量满足申请人的公开需求，我厅于2015年3月13日向盘锦市国土资源局下达协办函，要求查找相关征地批复，盘锦市国土资源局2015年3月16日的反馈结果是：涉及的承包土地属于大洼县田家镇大堡子分场，1970年1月改为国营前进农场，并于2006年由大洼县国土局向前进农场下发了国有土地使用证，编号大国用[2005]第105389号，不存在集体土地，土地所有权为国有，国有土地办理用地手续时，直接办理农用地转为建设用地手续，不需再办理征收手续。申请人提到的集体土地征收为国有土地的批文不存在。根据盘锦市国土资源局的反馈结果，我厅依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，于2015年3月18日向李纯华出具《依申请公开政府信息告知书》，告知李纯华其申请公开的集体土地征收为国有的征收土地批复不存在。我厅作出的行政行为适用法律正确，认定事实清楚、准确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告辽宁省国土资源厅向本院提交如下证据：1、2006年1月18日大洼县人民政府颁发给国营前进农场大堡子分场的大国用（2005）第105389号国有土地使用权证，用以证明原告申请公开地块的性质是国有土地；2、2015年3月16日盘锦市国土资源局出具的“关于省厅2015008号公开政府信息协办函的情况说明”，用以证明原告申请公开的政府信息不存在。
被告中华人民共和国国土资源部于2015年9月9日向本院递交答辩状及证据材料，并在庭审时辩称，答辩人不应被列为共同被告。答辩人作出的行政复议决定，确认��宁省国土资源厅超期作出《依申请公开政府信息告知书》的行为违法，并非维持原行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，答辩人不应被列为共同被告。答辩人已经依法履行了行政复议职责。答辩人对原告的行政复议申请，经审查决定受理，发出受理通知书和行政复议答复通知书，经查证后，作出行政复议决定，并邮寄送达给原告和被申请人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条关于复议程序和时限的规定。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，被申请人收到原告的政府信息公开申请后，超期作出答复，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，认定被申请人辽宁省国土资源厅超期作出《依申请公开政府信息告知书》的行为违法。
被告中华人民共和国国土资源部向本院提交了作出行政复议决定程序性证据如下：《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定书》、送达特快专递单复印件。
在本庭审查时，原告对被告辽宁省国土资源厅提供的证据有异议，认为涉案的国有土地使用权证是2006年颁发的，不能证明2011年该地块被征收时的土地性质，该国有土地使用权证没有按期进行年检，证件已经过期，盘锦市国土资源局并没有提供涉案地块2011年被征收时的土地使用权证。原告对被告中华人民共和国国土资源部提供的证据没有异议。被告辽宁省国土资源厅对原告提供的证据1、2承包经济合同和涉案地块位置图及照片有异议，认为涉案地块进行中华路建设项目已经建设完毕，证据不能���明涉案地块的土地性质；对原告提供的其他证据没有异议。被告辽宁省国土资源厅对被告中华人民共和国国土资源部提供的证据没有异议。被告中华人民共和国国土资源部对原告李纯华和被告辽宁省国土资源厅提供的证据均无异议。
经本庭质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据，能够初步证明原告承包的土地位置及该地块被征用建设公路这一事实，被告的异议观点没有证据支持，本院对原告提供的证据依法予以采信。对被告辽宁省国土资源厅提供的证据，虽然其中的国有土地使用权证未显示年检记录，但是通过土地登记机关的盘锦市国土资源局出具的说明中，能够证明该国有土地使用权证的真实性，故本院对被告辽宁省国土资源厅提供的证据依法予以采信。对被告中华人民共和国国土资源部提供的证据，用于证明其行政复议程序合法，原告及被告辽宁省国土资源厅没有异议，本院依法予以采信。
经审理查明，1995年8月，李纯华与辽宁省大洼县田家镇国营前进农场大堡子分场签订承包经济合同，承包该农场部分水田。现该地已被建设为道路（中华路）。2015年1月9日，李纯华向辽宁省国土资源厅递交政府信息公开申请书，申请公开的内容表述为：申请人位于盘锦市大洼县田家镇大堡子村的承包地（盘锦市公路网中的“中华路”建设工程项目）所在地块的集体土地征收为国有的批准文件。申请公开信息的理由表述为：申请人位于盘锦市大洼县田家镇大堡子村的15亩承包地因为盘锦市公路网中的“中华路”建设工程项目已被征为国有，而具体的相关征地批文申请人均未看到。辽宁省国土资源厅于2015年1月11日收到李纯华的申请，并于当日受理。2015年3月13日辽宁省国土资源厅向盘锦市国土资源局下达《��申请公开政府信息协办函》，要求盘锦市国土资源局按照李纯华提供的信息查找相关征收土地批复。2015年3月16日盘锦市国土资源局向辽宁省国土资源厅出具了《关于省厅2015008号公开政府信息协办函的情况说明》，调查结果为：申请人李纯华所述的承包土地隶属于大洼县田家镇（国营前进农场）大堡子分场。于2006年由大洼县国土局向前进农场下发了国有土地使用权证，不存在集体土地，土地所有权为国有。国有土地在办理用地手续时，直接办理农用地转为建设用地手续，不需再办理征收手续。因此，李纯华提到的集体土地征收为国有土地的批文不存在。2015年3月18日，辽宁省国土资源厅依据盘锦市国土资源局出具的材料，对李纯华作出《依申请公开政府信息告知书》，告知李纯华：你申请公开的集体土地征收为国有的征收土地批复不存在。李纯华于2015年3月20日收到���告知书。在此期间，在辽宁省国土资源厅下达《依申请公开政府信息告知书》之前，李纯华于2015年3月3日向中华人民共和国国土资源部申请行政复议，2015年3月11日中华人民共和国国土资源部予以受理，要求辽宁省国土资源厅提出书面答复。2015年3月20日辽宁省国土资源厅作出行政复议答复，称其已作出《依申请公开政府信息告知书》，履行了信息公开职责。2015年4月28日，中华人民共和国国土资源部作出国土资复议[2015]356号行政复议决定，认为：被申请人于2015年1月11日收到申请人的政府信息公开申请，应当于15个工作日即2015年1月30日内回复，直到2015年3月18日才向申请人作出信息公开答复，属于答复超期。决定：确认被申请人（辽宁省国土资源厅）超期作出《依申请公开政府信息告知书》的行为违法。
本院认为，被告辽宁省国土资源厅对原告李纯华作出的���依申请公开政府信息告知书》，已经被被告中华人民共和国国土资源部经复议确认为违法，行政复议决定确认信息公开机关行为违法的理由是超过法定期限作出答复，即程序违法，但是行政复议机关并未对信息公开机关答复的具体内容进行实质性审查，即并未对“信息不存在”这一实体处理决定进行表态和认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果，本案中，中华人民共和国国土资源部作为行政复议机关，对原行政行为以违反法定程序为由确认原行政行为违法，不属于改变原行政行为的处理结果，原告以作出原行政行为的机关辽宁省国土资源厅为被告，要求法院对原行政行为予以审查，本院依法将中华人民共和国国土资源部列为共同被告，符合法律规定。本院依法在审查原行政行为的合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，原告李纯华因所承包的土地被征用，作为建设用地建设道路，其出于个人生活需要，向被告辽宁省国土资源厅申请公开涉案土地被改建为道路的批准文件，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定。原告提出信息公开申请的基本理由就是希望了解及得到因盘锦市公路网中的“中华路”建设项目而导致自身承包土地被改建为道路的批准文件，这一理由记载于信息公开申请书中。被告辽宁省国土资源厅未能全面理解和了解信息公开申请书的内容，仅依据李纯华表述的“集体土地征收为国有的批准文件”，忽略了“盘锦市公路网中‘中华路’建设项目”占用李纯华承包地这一中心涵���，并依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，作出李纯华申请公开的信息不存在的答复，未能尽到政府信息公开机关的法定职责，也给申请人增加了额外的负担，属于适用法律错误，应予撤销。被告中华人民共和国国土资源部作出的行政复议决定，经本院审查，程序合法，但行政复议决定未作实体处理，仅以程序违法确认原行政行为违法，不利于行政争议的实质性化解，因原行政行为违法应予撤销，行政复议决定本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告辽宁省国土资源厅于2015年3月18日对原告李纯华作出的《依申请公开政府信息告知书》（编号：2015033）；
二、撤销被告中华人民共和国国土资源部于2015年4月28日作出的国土资复议[2015]356号行政复议决定；
三、被告辽宁省国土资源厅于本判决发生法律效力之日起15个工作日内对原告李纯华的政府信息公开申请作出行政行为。
案件受理费50元由被告辽宁省国土资源厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审判长 赵明静
审判员 徐一凡
审判员 张 君
二〇一五年九月十四日
书记员 赵彤彤
本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(二)适用法律、法规错误的；
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条规定：复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款规定：人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行���行为的行政机关重新作出行政行为。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：行政机关不能当场答复的，应当自收到��请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政��议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越或者滥用职权的；
5．具体行政行为明显不当的。