广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）惠中法行初字第67号
原告：四川省建设开发房地产公司。
法定代表人：逢素萍，总经理。
委托代理人：黄艳军，广东兆丰律师事务所律师。
被告：龙门县人民政府。
法定代表人：林洪，县长。
委托代理人：刘彩珠，龙门县国土资源局工作人员。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
被告：龙门县国土资源局。
法定代表人：陈英，局长。
委托代理人：胡桂坚，龙门县土地储备中心工作人员。
委托代理人：叶嘉怡，龙门县国土资源局工作人员。
原告四川省建设开发房地产公司不服经被告龙门县人民政府批准由被告龙门县国土资源局于2013年7月23日作出的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月14日受理后，于2013年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月18日公开开庭审理了本案。原告四川省建设开发房地产公司的委托代理人黄艳军，被告龙门县人民政府的委托代理人刘彩珠、夏平，被告龙门县国土资源局的委托代理人胡桂坚、叶嘉怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙门县国土资源局于2013年7月23日对原告作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，认定：原告于1994年在龙门县龙城街道办城郊村委会刘德昌（土名）取得一宗国有土地，面积17000平方米，证号：龙国用（1994）字第020号，该宗土地一直未开发建设闲置到今。按照《闲置土地处置办法》有关规定，并经法院判决，该宗土地为闲置土地。经龙门县人民政府（龙府函【2013】132号）批准，决定以350万元依法有偿收回原告上述土地使用权。
被告龙门县国土资源局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、惠州市中级人民法院行政判决书（[2012]惠中法行终字第106号）；
2、惠州市中级人民法院行政判决书（[2012]惠中法行终字第105号）；
3、《收回国有土地使用权决定书》（龙国土资[2010]160号文）；
4、《通知》；
5、《授权委托书》；
6、《土地成本价资料》；
7、《关于有偿收回四川省建设开发房地产公司土地补偿的方案》；
8、《听证告知书》；
9、《行政听证申请书》；
10、《听证通知书》（龙国土资函[2013]9号）；
11、听证笔录及听证会材料；
12、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）；
13、《听证综合报告》；
14、《关于请求审批有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地补偿方案的请示》（龙国土资[2013]46号）；
15、《关于同意有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地有关问题的批复》（龙府函[2013]132号）；
16、《关于四川省建设开发房地成公司未开发土地有关处理的复函》（川建函[2008]341号）；
17、《关于四川省建设开发房地产公司闲置土地处置意见的函》（川建法函[2010]416号；
18、《中国中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（中办发[1984]26号）；
19、《中国中央办公厅、国务院关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》（中办发[1992]5号）；
20、《关于建设成都（龙门）汽车销售服务中心项目的批复（龙计字[1993]第16号；
21、建设用地申请报告；
22、建设用地规划许可证、成都汽车销售服务中心平面图、四川省建设开发房地产公司（龙门旅游商住规划）；
23、中华人民共和国城市规划法主席令[1989]第23号令；
24、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条；
25、《惠州市土地储备实施办法》第十二条；
26、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）；
27、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；
28、《关于有偿收回国有土地使用权决定书》；
29、《提出答复通知书》（惠州市国土资）[2013]24号）；
30、《行政复议决定书》（惠市国土资（行复）[2013]25号）；
31、《惠州市闲置土地盘整实施办法》。
原告诉称：被告广东省龙门县国土资源局于2013年7月23日作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》,决定以350万元有偿收回原告于1994年在龙门县龙城街道办城郊村委会刘德昌（土名）取得的一宗面积为17000平方米的国有土地【证号：龙国用（1994）字第020号】。原告四川省建设开发房地产公司依法向惠州市国土资源局提起行政复议，要求撤销被告作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，惠州市国土资源局于2013年10月28日作出惠市国土资（行复）【2013】25号行政复议决定书，决定维持被告作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》。依据《闲置土地处理办法》规定，本案所涉闲置土地的处置应当由国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后方可进行处置，但被告在未与原告协商更未达成一致的情况下，单方面作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》以350万元价格有偿收回该宗土地，已严重违反法律规定，原告认为应依法撤销经被告二批准、被告一作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，具体理由如下：惠州市中级人民法院于2012年12月12日作出的（2012）惠中法行终字第105号和106号行政判决书，认定本案所涉土地为闲置土地，被告对土地闲置存在过错。据此根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条规定，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式处置闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第十三条规定，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，方可拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。但被告却严重违反以上规定，根本就未与原告协商选择处置方式，单方选择了协议有偿收回这一处置方式，更为严重的是，在原告未同意协议有偿收回，也未同意回收且价格根本没有协商一致的情况下，被告单方决定以350万元收回该宗土地。被告该具体行政行为，剥夺了法律上赋予原告的权利，无论是程序上还是实体上明显违反法律规定、损害了原告的权益。为此原告特提起行政诉讼，请求法院撤销被告于2013年7月23日作出的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》。
原告提供的证据有：
1、营业执照；
2、《关于有偿收回国有土地使用权决定书》；
3、《行政复议决定书》；
4、（2012）惠中法行终字第105号《行政判决书》；
5、（2012）惠中法行终字第106号《行政判决书》；
6、龙门县住房和城乡规划建设局受理回执，系当庭提交。
被告广东省龙门县国土资源局辩称：一、原告在起诉状中陈述我局未与其协商收回涉案土地处置方式和补偿价格，与事实不符。（一）我局多次与原告协商收回涉案土地处置方式和补偿价格。2012年惠州市中级人民法院作出（[2012]惠中法行终字第106号）的判决，判决涉案土地为闲置土地。同时惠州市中级人民法院作出了行政判决书（[2012]惠中法行终字第105号）撤销了龙国土资[2010]160号文。2013年1月28日，我局根据惠州市中级人民法院作出（[2012]惠中法行终字第106号）的判决，向原告发出书面《通知》，通知其携带该土地权属和投入情况资料原件到我局协商该土地处置事宜。2013年2月25日原告委派辜超平律师到我局洽商该土地处置事宜。在协商过程中，原告要求以1300万元的补偿金额或者按市场价给予补偿收回涉案土地使用权，但未提供相关土地建设和投入证明材料。我局查清原告取得涉案土地支付的征地补偿费和相关税费等成本共计136万元，原告对该成本未提出异议。由于双方对补偿价格无法达成协议，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定，我局于4月2日作出《关于有偿收回四川省建设开发房地产公司土地的补偿方案》，并书面告知原告。为维护原告的合法权益，根据《国土资源听证规定》第十九条、第二十一条规定，我局于4月7日通过“全球邮政特快专递”告知原告对涉案土地的处置方式及有偿收回涉案土地的补偿方案有要求举行听证的权利。（二）原告对涉案土地的补偿方案及处置方式要求举行听证。2013年4月9日，原告向我局提交《行政听证申请书》，要求对该地块的补偿方案及处置方式申请听证。2013年4月27日我局向原告发出《听证通知书》（龙国土资函[2013]9号），告知其我局将于2013年5月16日依法依程序组织听证。听证会后，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定，我局向龙门县人民政府提交了《听证综合报告》及《关于请求审批有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地补偿方案的请示》（龙国土资[2013]46号）。龙门县人民政府从有效盘活闲置土地、提高土地利用率的角度出发，下发了《关于同意有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地有关问题的批复》（龙府函[2013]132号）同意由县土地储备中心以350万元依法有偿收回原告位于龙城街道办城郊村委会刘德昌（土名）面积为17000平方米的闲置商住用地[国有土地使用证证号为：龙国用（1994）第第020号]。上述事实表明，我局与原告就涉案土地的处置方式和补偿价格经过多次协商后，我局根据《中华人民共和国土地管理法》及《闲置土地处置方法》第十二条第（六）项规定，依法依程序有偿收回涉案土地的使用权。二、收回涉案土地符合本案事实和法律规定。（一）原告处于停止经营状态，经营不善，根本无能力开发涉案土地。众所周知，进行房地产开发需要投入大量的资金、人力、物力，而原告根本无法为此提供经济支撑。因此，原告要求进行开发根本不现实，忽视实际情况勉强采取上述方式只会造成土地继续闲置或引发更多的社会矛盾（涉案土地剩余使用年限仅为50年，不适合进行房地产开发），与《闲置土地处置办法》第一条立法宗旨相背，不能有效处置和充分利用土地，不能促进节约集约用地。（二）原告是四川省住房和城乡建设厅直属主管和出资兴办的国有房地产开发企业，本案土地的《国有土地使用证》在四川省住房和城乡建设厅保存，且原告的实际控制人为四川省住房和城乡建设厅。根据《中共中央办公厅、国务院关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》（中办发[1992]5号）规定，党政机关不得自办或与群众合办企业。在原告停业经营、四川住房和城乡建设厅为答辩人主管单位的情况下，原告在涉案土地进行房地产开发建设已违法法律规定。三、确定收回涉案土地补偿价格的事实和法律依据。（一）政府部门已提供详细规划许可条件不存在过错，土地闲置乃原告自身行为所致。原告提到涉案土地确认为闲置土地，是因为1994年出的让涉案土地时未能提供详细规划及附图等原因造成的，导致原告无法报建、无法开工，认定相关政府部门存在过错。原告的主观认识与事实不符。1993年4月原告与成都汽车拖拉机工业公司惠州分公司曾联合开发利用龙门县龙城镇郊管理区刘德昌（土地）41201平方米土地（该41201平方米土地包括涉案的17000平方米土地）进行“汽车销售服务中心”项目建设，同时提交了建设用地申请报告。经我局档案资料显示，龙门县规划局于1993年12月向成都汽车拖拉机工业公司惠州分公司发放建设用地规划许可证，并且同意了原告（龙门旅游商住规划）平面图，已对该项目具体用地范围，建设项目、工程容积率等控制性指标进行了详细规划。根据1994年适用的《中华人民共和国城市规划法》第二十条第二款可知，当时的城市详细规划仅包括规划地段各项目建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划，并不包括现行法律所规定的容积率、绿化率等控制性指标。综上可知，龙门县相关部门的做法完全符合当时的法律法规，对该土地闲置长达19年无法开发利用不存在过错，土地闲置完全是原告自身行为所致。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的……满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”我局本可以无偿收回该土地，但却决定有偿收回该土地完全是站在为原告考虑的角度，为避免原告陷入债务纠纷或受到国有资产流失监管责任的追究。（二）原告要求按市场价格补偿违法了《惠州市土地储备实施办法》根据该办法第十二条收回土地的补偿原则，以出让方式取得土地使用权的，经市政府确认为闲置的土地，原则上无偿收回，但缴交给政府的有关规费及经有资质的评估机构评估后的土地投入，经政府同意后给予适当补偿。并非如原告所说的按市场价格补偿。（三）原告要求按市场价补偿违反了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖地的通知》（国办发[1999]39号）。该通知明确规定必须规范国有土地交易活动，制止炒卖土地。原告在签订土地出让合同后长达十几年未动工建设涉案土地，现要求按市场价补偿收回土地无异于变相“炒卖”土地。(四)原告要求按市场价格补偿违反《国务院关于促进节约集约用地的通知》。原告要求按市场价格补偿已严重违反《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）第二条第六项规定：“严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应该无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途，等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。”同时该通知还规定：“对闲置土地特别是闲置房产用地要征缴增值地价”。由此可见，土地增值收益应为国家所有，并非任何单位或个人牟利手段，有偿收回原告土地使用权的同时应扣除增值地价，不应该按实际市场价格补偿。（五）补偿350万元给原告合法、合理，完全无损原告权益。该土地闲置是原告自身原因造成，在充分考虑原告的实际情况（土地成本136万元、无经济能力开发、未申请延长动工期限、未申请调整土地用途、规划条件、多次协商无法达成一致）的基础上，并结合其主管单位四川省住建厅的意见（尚有四川地震灾区部分国有企业债务约300余万元），我局拟定350万元作为补偿收回涉案土地符合《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定：市、县国土资源部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。因此，我局拟以350万元价格有偿收回上述土地是完全合法合理的。四、惠州市国土资源局维持我局行政决定，我局作出的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，处理适当，应当予以维持。2013年7月23日，我局通过“全球邮政特快专递”向原告发出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》且告知其具有申请行政复议的权利。2013年9月10日原告向惠州市国土资源局申请行政复议，惠州市国土资源局维持龙门县国土资源局作出的行政决定（惠市国土资（行复）[2013]25号）。
被告龙门县人民政府辩称：根据惠州市中级人民法院作出的（2012）惠中法行终字第106号《行政判决书》，确认原告位于龙门县龙城镇城郊管理区刘德昌（土名）一宗面积为17000平方米的国有建设用地[国有土地使用证号：龙国用（1994）字第020号]为闲置土地。为盘活土地资源，龙门县国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条第六项及《惠州市土地储备实施办法》第十二条第（一）项第1点作出的《关于有偿收回四川省建设开发房地产公司土地的补偿方案》，并根据《国土资源听证规定》第十九条、二十一条规定，2013年5月16日就涉案土地的补偿方案依法依程序组织听证，5月20日制作相应的听证笔录和听证综合报告。龙门县人民政府根据《惠州市土地储备实施办法》第十二条第（一）项第1点、第十三条第（六）规定及龙门县国土资源局提交的听证材料，依法批准龙门县国土资源局作出的《关于请求有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地补偿方案的请示》（龙国土资[2013]46号）。综上所述，龙门县人民政府依法作出的《关于同意有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地有关问题的批复》（龙府函[2013]132号）程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。原告的诉讼请求理由不成立，请法院依法驳回其行政诉讼请求。
被告龙门县人民政府提供的证据有：1、《关于请求有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地补偿方案的请示》（龙国土资[2013]46号）；2、《听证综合报告》；3、《关于同意有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地有关问题的批复》（龙府函[2013]132号）；4、《惠州市土地储备实施办法》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证如下：对证据一，真实性予以认可，这份判决书也认定了被告在闲置土地的问题上是存在过错的。对证据二，真实性认可，证实了被告所行使的收回土地是错误的。对证据三，真实性予以认可，证明内容说明被告收回土地的行为是错误的，也被法院予以撤销了。对证据四，真实性予以认可，就土地闲置问题认定上原告也与被告进行过协商。对证据五，真实性予以认可，就土地闲置的问题原告也与被告沟通过。对证据六，真实性予以认可，证明内容和关联性无法确认，这份证据与原告是没有关联的。对证据七，真实性没有异议，证明内容存在异议，被告的处置方式违反了土地闲置办法的规定，是不符合法律规定的。对证据八，真实性没有异议，证明内容没有异议。对证据九，真实性没有异议，证明的内容是原告就闲置土地的处理方式向被告申请过听证。证据十真实性和证明的内容没有异议。对证据十一，真实性和证明内容不存在异议。对证据十和证据十一中的听证会材料是存在异议的，这个是被告出具的材料，但是没有盖公章。对证据十二，没有异议，对证明的内容存在异议，按照土地处置办法的规定，被告的行为是违法的。对证据十三，真实性没有异议，听证报告是被告作出的，原告也不知情，所以我方认为这份听证报告与原告是没有关联性的。对证据十四和证据十五，真实性予以认可，我方认为被告收回土地的做法是违反法律规定的。对证据十六和证据十七，被告没有提供证据的原件，对其真实性不予认可，对证明内容不予认可，没有办法证明原告没有能力进行开发。对证据十八，真实性没有异议，证明的内容有异议，原告是属于国有企业，是具有房地产开发资质的，进行房地产开发不违反法律的规定。证据十九的质证意见与证据十八一致。对证据二十和证据二十—，真实性没有异议，对关联性性均存在异议。对证据二十，三性均存在异议，建设规划许可证被告没有提供证据的原件，也没有部门的盖章确认，所以这份证据是虚假的，被告在土地出让的时候没有进行详细的规划，被告对土地的闲置存在过错。对证据二十三，真实性予以认可。对证据二十四，真实性没有异议，证明的内容存在异议，本案土地的闲置是被告的原因造成的，所以土地的收回不应该是无偿的。对证据二十五，真实性没有异议，证明的内容有异议，是要经过有资质的评估机构进行评估后才能进行。对证据二十六和证据二十七，真实性没有异议，对证明的内容存在异议。原告不存在炒卖土地的行为。对证据二十八，真实性没有异议。对证据二十九，真实性和证明的内容没有异议。对证据三十，质证意见与证据二十九一致。对证据三十一，真实性没有异议，证明的内容有异议，被告所作的决定不符合相关的法律规定，是违法行为。两被告对原告提供的证据质证如下：对证据一，真实性和合法性有异议，根据房地产开发经营条例的规定，经营房地产需要相应的资质，但是原告没有提供相关的证明，原告的主管单位四川省住建厅出具的材料，原告是改制不成功的，已经停止经营了。对证据二，没有异议。对证据三，证明内容有异议，这份决定书是市国土局维持了被告的具体行政行为，是合法的。对证据四，真实性合法性没有异议。对证据五，真实性合法性没有异议，对证明内容有异议，这份判决书确认了土地是闲置土地。对于原告刚才当庭提交的证据六，我方认为原告已经过了举证期限，我方不予质证，而且这份证据与本案也是没有关联性的。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明：1994年6月，原告通过出让的方式取得了坐落于龙门县龙城街道办城郊村委会刘德昌（土名）取得的一宗面积为17000平方米的土地（以下简称涉案土地），原告于同年领取了涉案土地的《国有土地使用证》，证号为龙国用（1994）字第020号，土地用途为商住。
2010年9月8日，被告龙门县国土资源局向原告作出《土地闲置确认书》（龙国土资[2010]139号）及《收回国有土地使用权决定书》（龙国土资[2010]160号），原告不服，于2011年9月2日向法院提起诉讼，经一审、二审后，本院于2012年12月12日作出（2012）惠中法行终字第105、106号行政判决，其中第106号行政判决维持龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》（龙国土资[2010]139号）的具体行政行为，第105号行政判决撤销龙门县国土资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》（龙国土资[2010]160号）的具体行政行为。
2013年1月28日，被告龙门县国土资源局向原告发出《通知》，通知原告到被告处洽谈收回涉案土地使用权的有关事宜。2013年2月25日原告委托四川开平律师事务所辜超平律师到被告处洽谈涉案土地处置事宜，但双方并未达成一致意见。2013年4月2日被告龙门县国土资源局作出《关于有偿收回四川省建设开发房地产公司土地补偿的方案》，拟以350万元有偿收回涉案土地使用权。2013年4月7日被告龙门县国土资源局作出《听证告知书》，告知原告有权提起听证。2013年4月10日原告向被告龙门县国土资源局提出《行政听证申请书》，2013年5月16日被告龙门县国土资源局举行了听证，2013年5月23被告龙门县国土资源局向龙门县人民政府报送《关于请求审批有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地补偿方案的请示》（龙国土资[2013]46号），向龙门县人民政府请示以350万元有偿收回涉案土地的使用权。2013年7月12日龙门县人民政府作出《关于同意有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地有关问题的批复》（龙府函[2013]132号），同意以350万元有偿收回涉案土地。2013年7月23日被告龙门县国土资源局作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，以350万元有偿收回涉案土地的使用权。2013年9月4日，原告不服该决定书向惠州市国土资源局提出复议，2013年10月28日作出惠市国土资（行复）[2013]25号《行政复议决定书》，维持了被告龙门县国土资源局的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查，被告龙门县国土资源局提供的《建设用地规划许可证》，该《建设用地规划许可证》所载明的用地单位并非原告，而是成都汽车拖拉机工业公司惠州分公司。被告龙门县国土资源局提供的龙门旅游商住规划平面图既无设计单位的印章，亦无其他公章和设计人员的名章。2011年3月25日，原告向龙门县住房和城乡规划建设局申请办理规划条件告知书，龙门县住房和城乡规划建设局受理了该申请，原告称一直未能得到答复。
本院认为，本案的争议焦点为：一、对涉案土地无法开发被告有无过错的问题；二、被告龙门县国土资源局作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》有无法律依据。
关于涉案土地无法开发被告有无过错的问题。本院认为，根据1993年1月1日起施行的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条规定：“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”第六条规定：“规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。附图应当包括：地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。”和第七条规定：“城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。”被告龙门县国土资源局在1994年出让涉案土地时应提供包括地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例等规划设计条件和包括地块区位和现状、地块坐标、标高、道路红线坐标、标高、出入口位置、建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件的附图。在本案中被告龙门县国土资源局提供了《建设用地规划许可证》、《成都汽车销售服务中心平面图》、四川省建设开发房地产公司的龙门旅游商住规划图作为其提供了规划设计条件及附图的证据。但被告龙门县国土资源局提供了《建设用地规划许可证》和《成都汽车销售服务中心平面图》的用地单位为成都汽车拖拉机工业公司惠州分公司而非原告，而标明为四川省建设开发房地产公司的龙门旅游商住规划图在形式上无任何单位的公章和设计人员的名章，在内容上也无《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》所要求地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件等内容。因此被告龙门县国土资源局主张其提供了规划设计条件及附图理由不足，本院不予采纳。由于规划设计条件及附图是土地开发的必要前置条件，因此被告对涉案土地未能开发存在一定过错，本院已生效的（2012）惠中法行终字第105号行政判决书对此也作出了认定。
被告龙门县国土资源局在其答辩时称有偿收回土地的法律依据是《闲置土地处置办法》第十二条第六项规定，而《闲置土地办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……”，适用《闲置土地处置办法》第十二条的前提是政府或政府有关部门存在造成动工开发延迟的过错，被告龙门县国土资源局适用《闲置土地处置办法》第十二条作为有偿收回土地的法律依据，其亦认可其存在过错造成动工开发延迟。
关于被告龙门县国土资源局作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》有无法律依据的问题。根据被告龙门县人民政府及龙门县国土资源局的辩称，其有偿收回土地的法律依据是《闲置土地处置办法》第十二条第六项规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……（六）市、县国土资源部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”本院认为，根据上述规定，市、县国土资源部门有权根据实际情况规定其他处置方式，而该处置方式应在制定后作为处置的依据，但两被告作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》并未向本院提供相关其他处置方式的规定，被告作出有偿收回土地决定的法律依据不足。
对于有偿收回国有建设用地使用权的方式，《闲置土地办法》第十二条第四款规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；……”根据该规定，被告可以该规定进行不同的处理，包括双方可以协议的形式有偿收回国有建设用地使用权。在此情况下，有偿收回国有建设用地使用权的前提是双方达成协议，被告与原告虽然进行了多次的协商，但未对此达成协议。而被告龙门县国土资源局在双方未达成协议的情况下单方有偿收回国有建设用地使用权，违反了该规定，并且被告作出的以350万元的价格收回亦缺乏依据。被告可以依照《闲置土地办法》第十二条的规定进行处理。因此，原告依法请求撤销被告作出的收回国有土地使用权决定，理由充分，对其请求，本院应予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决如下：
撤销被告龙门县国土资源局2013年7月23日作出的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告龙门县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并接对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王瑞南
代理审判员 邱炜炜
代理审判员 覃毅华
二〇一四年六月十一日
书 记 员 郑 瑾
附：相关法律法规条文
《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》
第五条出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。
第六条规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。附图应当包括：地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。
第七条城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。
《闲置土地处置办法》
第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
中华人民共和国行政诉讼法
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤','2018-09-20
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