湖南省浏阳市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘0181行初26号
原告长沙扬帆房地产开发有限公司，住所地浏阳市制造产业基地永阳路管委会旁。
法定代表人于定清，执行董事。
委托代理人蒋仲义，湖南金凯华律师事务所律师。
被告浏阳市国土资源局，住所地浏阳市白沙路27号。
法定代表人王英定，局长。
委托代理人缪莉，女，1981年11月13日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局政策法规科副科长，住浏阳市。
委托代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局法律顾问，住浏阳市。
原告长沙扬帆房地产开发有限公司因认为被告浏阳市国土资源局要求补缴楼面地价行政行为违法，于2016年4月14日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月14日立案后，于2016年4月15日向被告浏阳市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月9日公开开庭进行了审理。原告长沙扬帆房地产开发有限公司的委托代理人蒋仲义，被告浏阳市国土资源局的委托代理人缪莉、周建辉均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
长沙扬帆房地产开发有限公司在永安受让了土地一块后，因其规划容积率、规划用途进行了调整，浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补交楼面地价9351936元。
原告长沙扬帆房地产开发有限公司诉称，位于浏阳市永安镇的“永安花园”项目，是长沙扬帆房地产开发有限公司开发的第一块房地产项目。在长沙扬帆房地产开发有限公司接手开发之前已闲置多年，2006年下半年，浏阳市永安镇人民政府为加快城镇建设步伐，决定将地块经浏阳市国土资源局挂牌出让。长沙扬帆房地产开发有限公司参与竞价，最终以5020000元的价格取得土地使用权。2007年6月28日，浏阳市永安镇人民政府的下属公司浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与长沙扬帆房地产开发有限公司补签了《国有土地使用权转让合同》。合同约定，转让地块面积22768平方米，其中出让用地19008平方米、划拨用地3760平方米。2007年8月21日，浏阳市国土资源局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了浏国用（2007）第5200号土地使用权证。2008年2月21日，浏阳市城乡规划局批准了《浏阳市永安花园规划总平面图》。2008年3月14日，浏阳市城乡规划局核发了永安花园建设项目建设用地许可，规划总建筑面积为49562平方米，容积率为2.61。2011年，永安花园工程全部完工。
工程完工后，长沙扬帆房地产开发有限公司向浏阳市国土资源局申请换发新的土地使用权证并办理分户使用权证。但浏阳市国土资源局以容积率从原来规划的0.86实际调整至2.464，以及土地用途被修改为由，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价。长沙扬帆房地产开发有限公司不同意补缴，并多次向浏阳市国土资源局及有关部门呈递报告，但一直未予解决。2016年初，浏阳市国土资源局再次通知长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价，另还委托长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司重新评估计算金额为：“容积率调整后应补缴的地价款7280064元，用途变更后应补缴的地价款2071872元”的结论。故此，请求确认浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为违法。
原告长沙扬帆房地产开发有限公司向本院提交了以下证据：
1、浏国用（2007）第5200号土地使用权证，证明长沙扬帆房地产开发有限公司是永安花园项目开发人，已于2007年获得了土地使用权证，时间早于浏政函[2008]272号文件；
2、2007年6月28日签订的《国有土地使用权转让合同》，证明地块是从浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司受让而来，合同对容积率没有约定，土地转让款已经付清，合同约定权属变更手续由转让方办理，原甲方浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与浏阳市国土资源局签订合同的权利义务已由长沙扬帆房地产开发有限公司承接；
3、长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司评估结果，证明该公司作出“容积率调整后应补交的地价款7280064元，用途变更后应补交的地价款2071872元”的结论。浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司按这一标准缴纳楼面地价；
4、浏阳市永安镇人民政府向浏阳市人民政府的《关于支持免除永安花园项目地价差的请示》，证明浏阳市永安镇人民政府将土地转让给长沙扬帆房地产开发有限公司，是为了引进开发商进行房地产开发，浏阳市永安镇人民政府建议免除楼面地价，浏阳市永安镇人民政府未及时将文件通知长沙扬帆房地产开发有限公司，导致长沙扬帆房地产开发有限公司未能按期签订国有土地使用权出让合同；
5、湖南浏阳制造产业基地管理委员会向浏阳市人民政府《关于请求解决“永安花园”容积率遗留问题的请示》和《关于请求支持免除“永安花园”项目地价差的请示》，证明永安花园楼面地价问题属于遗留问题，湖南浏阳制造产业基地管理委员会建议免除缴纳楼面地价；
6、浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府《关于制造产业基地管委会请求解决“永安花园”容积率问题的审查意见》，证明浏阳市国土资源局认可长沙扬帆房地产开发有限公司实际土地成本较高，达到35万元每亩，2007年8月办理土地转让手续时沿用了之前的容积率，相关政府部门存在严重过错，浏阳市国土资源局仍要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价；
7、浏阳市城乡规划局向浏阳市人民政府《关于解决“永安花园”容积率遗留问题意见的报告》，证明地块实际成交时间是2006年9月，系经公开拍卖取得，2008年3月14日，浏阳市城乡规划局批准容积率为2.61，永安花园项目符合浏政函[2008]272号文件第二条规定的关于免交楼面地价的三个条件的前两个；
8、浏阳市人民政府向浏阳市国土资源局作出的浏政函[2008]272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》，证明该文件规定如果是如期签订《国有土地使用权出让合同》可作为免交楼面地价的条件，但并不科学，出台时间晚于长沙扬帆房地产开发有限公司获得颁发土地使用权证的时间。该文件规定城区范围内才征缴楼面地价，而乡镇一级的楼盘不在征缴之列。该证据还证明设定免交楼面地价的条件不合理，尤其是第三个条件，缺乏法律依据；
9、浏阳市国土资源局与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司就涉案地块签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，证明土地出让价为275元每平方米，补充协议第三条约定容积率不低于0.86（担心长沙扬帆房地产开发有限公司圈地而不充分开发才如此约定），而对上限未作约定，浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司缴纳楼面地价实际上是违反了补充协议的约定；
10、涉案地块土地登记档案资料，证明长沙扬帆房地产开发有限公司在挂牌之前就竞得地块开发权，挂牌出让是形式。浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司要求进行房地产开发，建设新型商品房，浏阳市国土资源局知道地块用途，容积率未得到与用途相匹配的及时变更，浏阳市国土资源局等行政机关负有责任。浏阳市国土资源局认可与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司的出让合同中权利义务由长沙扬帆房地产开发有限公司承接。当时不是熟地，也未完成拆迁；
11、浏阳市城市总体规划说明书摘要，证明浏阳市城市规划区范围不包括永安镇，长沙扬帆房地产开发有限公司建设的永安花园项目不属于浏政函[2008]272号批复规定的征缴楼面地价的范围；
12、浏阳市土地测绘队收据，证明长沙扬帆房地产开发有限公司在2013年3月18日为住户缴纳了出图费，在此之前就向浏阳市国土资源局申请办理分户的土地使用权证；
13、浏阳市国土资源局与浏阳市宏鑫投资有限公司《国有建设用地使用权出让合同》（迟一年开发的凯旋豪庭项目也在永安镇人民政府），证明该合同13条约定容积率不高于2.1不低于1.0，证据9中的补充协议内“容积率不低于0.86”不是笔误，相对于该合同的价格，浏阳市国土资源局征收楼面地价的行政行为显然不具有合理性。
被告浏阳市国土资源局辩称，浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为事实清楚，符合相关法律法规规定。浏阳市国土资源局于2006年12月2日经浏阳市人民政府批准与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地用途为住宅用地，建筑容积率为0.86。浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与长沙扬帆房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权转让合同》，建筑容积率仍为0.86。长沙扬帆房地产开发有限公司在获得浏阳市城乡规划局的批准时，容积率由0.86变更为2.61。就是否对长沙扬帆房地产开发有限公司征收楼面地价这一问题，浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府作出《关于征收楼面地价等有关问题的请示》，浏阳市人民政府根据长沙市人民政府《关于进一步加强土地管理的通知》（长政发[2007]26号）、长沙市国土资源局《修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则》（长国土资政发[2007]90号）的规定，作出《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》（浏政函[2008]272号），根据该批复长沙扬帆房地产开发有限公司不满足免交楼面地价条件。浏阳市国土资源局于2013年10月21日向浏阳市人民政府呈报了《关于制造产业基地管委会请求解决“永安花园”容积率问题的审查意见》，浏阳市人民政府同意浏阳市财政局意见，即按2006年地价标准计算并补偿地价差，土地出让日期从2006年开始计算。故浏阳市国土资源局按照浏阳市人民政府批复未同意其免交楼面地价的请求。
综上，浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。长沙扬帆房地产开发有限公司的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回长沙扬帆房地产开发有限公司的诉讼请求。
被告浏阳市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
1、土地登记审批表，证明长沙扬帆房地产开发有限公司购买了永安镇的土地的事实，预登记的有效期是从2007年8月14日至2009年8月14日，房屋建成后必须重测地基图认界、换发新证，签订合同、重新换证是有依据的；
2、长沙市人民政府《关于进一步加强土地管理的通知》第三条第三点，
3、长沙市国土资源局《长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则》全面适用，
4、浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》全面适用，
5、《浏阳市城市规划区国有建设用地性质和容积率变更管理办法》的通知，全面适用，
6、浏阳市财政局《关于制造产业基地永安花园补缴地价差的意见》全面适用，
依据及证据2至6均证明长沙扬帆房地产开发有限公司应补交楼面地价差的依据，另证明程序合法、适用法律正确。
经庭审质证，浏阳市国土资源局对长沙扬帆房地产开发有限公司提交证据质证意见是：对证据1有异议，根据要求是在房屋建成之后重新签订出让合同，换发土地使用权证，因为实际容积率只能在房屋建成之后才能测量出来；对证据2的真实性没有异议，对其关联性有异议，浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与浏阳市国土资源局签订的土地出让合同确认了所有的权利义务，且浏阳市国土资源局与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司的土地出让合同的补充协议第十五条已经约定了要求补交土地使用权出让金；对证据3没有异议，因为是长沙扬帆房地产开发有限公司委托评估的，经计算得出了应补交楼面地价的结论；对证据4、5、6、7、8的真实性、合法性均没有异议，对其关联性有异议，此系列证据只能体现对永安花园的实际情况进行了说明和请示，但均不符合免交楼面地价的理由；对证据9的真实性不持异议，对关联性有异议，出让合同第十一条已经确定了容积率是0.86，并不是说没有确定容积率，改变了容积率是通过了规划的审批，出让时、出让后都经过了规划审批。该合同第十七条更加明确了土地容积率调整要经批准，并要调整土地使用权出让金，这个条款也更加明确了要补交楼面地价的合法性；对证据10的真实性没有异议，对其关联性有异议，不能达到免交楼面地价的证明目的；对证据11的真实性不持异议，对其关联性有异议，长沙市国土资源局、长沙市人民政府规定的补交楼面地价的范围是长沙市行政区域内的经营性出让土地使用权范围，不存在只限定在城市规划区内；对证据12、13均不能达到长沙扬帆房地产开发有限公司的证明目的，因不具有关联性。
长沙扬帆房地产开发有限公司对浏阳市国土资源局提交证据、依据质证意见是：对证据1的真实性没有异议，此份证据反而能证明长沙扬帆房地产开发有限公司在2007年8月就取得土地使用权；对依据2没有异议，但是该文件的最后有段话，是要求区县人民政府尽快制订相关的配套措施，针对在浏阳的范围之内，应当优先适用浏阳市人民政府出台的文件；对依据3的真实性没有异议，该文件出台的时候长沙扬帆房地产开发有限公司已取得土地使用权；对依据4有异议，[2008]272号批复并不适用于长沙扬帆房地产开发有限公司的永安花园项目，该文件明确了是城区规划区范围内才需要补交出让金，因长沙扬帆房地产开发有限公司开发的永安花园项目地处永安镇，不在浏阳市的城区规划范围内，因此，不属于该批复的调整范围。其次，该文件是于2008年10月7日制订，此时长沙扬帆房地产开发有限公司已经获得了土地使用权证，容积率调整为2.61也已经完成，根据法不溯及既往的原则，该文件不适用于本案。另外，该文件设定的第二条中的三个关于免交楼面地价的条件其中的第三个条件，也就是在2008年12月31日前签订国有土地使用权出让合同，但这一条件的设定不合理，也没有上位法的依据。对依据5有异议，该份文件出台的时间是2008年4月3日，也就是长沙扬帆房地产开发有限公司开发地块容积率得到调整之后不到一个月时间颁布的，此份文件显然不能对已经调整的容积率事项产生约束力。由于浏阳市国土资源局当庭提出了[2008]6号文件，那么272号文件又是以该份文件为依据，因此，请求对该份文件以及272号批复进行规范性文件审查。由于浏阳市国土资源局是当庭提出该规范性文件的，故长沙扬帆房地产开发有限公司也可以当庭提出对该规范性文件进行审查。[2008]6号文件已经被浏阳市人民政府于2013年6月19日出台的《浏阳市城市规划区国有建设用地性质和容积率修改管理办法》所废止；对证据6有异议，此份文件不应该成为浏阳市国土资源局作为行政行为的依据，因都是依据[2008]272号文件作出的。
本院对上述证据、依据认证如下：
长沙扬帆房地产开发有限公司提交的证据1，证明长沙扬帆房地产开发有限公司开发了“永安花园”的项目，并领取了土地使用权证，予以采信；证据2，是证明浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与长沙扬帆房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》，予以采信；证据3，对长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司对楼面地价作出过评估，予以采信；证据4、5，是浏阳市永安镇人民政府和湖南浏阳制造产业基地管理委员会向浏阳市人民政府的请示，对其证明出具过申请报告及反映情况，予以采信；证据6，证明浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府反映了情况及提出审查意见，予以采信；证据7，证明浏阳市城乡规划局向浏阳市人民政府出具了报告，予以采信；证据8，证明浏阳市人民政府下发了浏政函[2008]272号文件，向浏阳市国土资源局作出了批复，予以采信；证据9，证明浏阳市国土资源局与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，明确了出让价格及容积率，予以采信；证据10，是证明涉案地块土地登记的相关资料，予以采信；证据11，证明城市规划情况，予以采信；证据12、13，与本案无关联，不予采信。
浏阳市国土资源局提交的证据1，能够证明土地登记及审批，以及长沙扬帆房地产开发有限公司取得了土地使用权的情况，予以采信；依据2、3、4、5，是证明浏阳市国土资源局收取楼面地价的相关规定，对其证明目的不予采信；证据6，证明浏阳市财政局向浏阳市人民政府出具过意见，对其证明目的不予采信。
经审理查明，2006年12月，浏阳市国土资源局与浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，随后，又签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》。出让合同及补充协议均明确了容积率为0.86。此后，浏阳市永安镇人民政府为解决闲置土地，加块城镇建设步伐，决定将出让时所取得的土地交由浏阳市国土资源局挂牌转让。长沙扬帆房地产开发有限公司参与竞价，最终以5020000元的价格取得土地使用权。2007年6月28日，浏阳市永安镇人民政府下设的浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司与长沙扬帆房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》。合同约定：转让地块面积为22768平方米，其中出让用地19008平方米、划拨用地3760平方米；土地转让款已全部付清；明确土地使用权转让和权属变更由转让方浏阳市永安镇城市建设投资开发有限责任公司负责办理，受让方长沙扬帆房地产开发有限公司予以配合。2007年8月14日，受让方长沙扬帆房地产开发有限公司取得了《浏阳市人民政府国有土地转让审批单》。2007年8月21日，浏阳市国土资源局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了浏国用（2007）第5200号土地使用权证。2008年2月21日，浏阳市城乡规划局批准了《浏阳市永安花园规划总平面图》。2008年3月24日，浏阳市城乡规划局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了“永安花园”建设项目建设用地许可证，规划总建筑面积为49562平方米，容积率调整为2.61。至此，长沙扬帆房地产开发有限公司取得该地块的土地使用权，并以“永安花园”项目进行房地产开发建设。2011年“永安花园”工程建设全面完工。
工程完工之后，长沙扬帆房地产开发有限公司向浏阳市国土资源局申请换发新的并办理分户的土地使用权证。但浏阳市国土资源局以容积率由原来规划的0.86实际调整至2.464以及土地用途被修改为由，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价，且有浏阳市人民政府向浏阳市国土资源局下发的浏政函[2008]272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》，告知了征收楼面地价的规定及应征收情况。但长沙扬帆房地产开发有限公司不同意补交，并多次向浏阳市国土资源局及相关部门呈递报告。期间浏阳市永安镇人民政府、湖南浏阳制造产业基地管理委员会已向浏阳市人民政府出具了免除或解决的请示。浏阳市国土资源局、浏阳市城乡规划局亦向浏阳市人民政府出具了审查意见和报告。2014年3月21日，浏阳市财政局向浏阳市人民政府提交了《关于制造产业基地永安花园补缴地价差的意见》，明确长沙扬帆房地产开发有限公司应补缴楼面地价及计算开始的时间。2016年3月29日长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司经评估计算，作出了“容积率调整后应补交的地价款7280064元，用途变更后应补交的地价款2071872元”的结论。浏阳市国土资源局据此结论，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补交楼面地价，长沙扬帆房地产开发有限公司不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点是：浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司所建设的“永安花园”项目补交楼面地价的行政行为的依据是否适当。结合本案看，首先，浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府出具的关于制造产业基地管委会请求解决“永安花园”容积率问题的审查意见，以及浏阳市财政局向浏阳市人民政府出具的制造产业基地“永安花园”补缴地价差的意见，均明确了“永安花园”地块变更容积率和用地性质的事实客观存在，同时明确了长沙扬帆房地产开发有限公司不符合浏政函（2008）272号浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》第二条的规定，建议按2006年地价标准计算补缴地价，并告知如不补缴楼面地价，不能办理“永安花园”分户土地使用相关手续。经审查，浏政函（2008）272号批复意见明确的时间为从2008年4月3日起，明确适用范围为浏阳市城区规划范围内国有出让土地修改出让条件补交出让金。根据该批复意见，“永安花园”项目在永安镇，而永安镇按照浏阳市城市总体规划并不属于城市规划区范围。其次，浏政函（2008）272号是浏阳市人民政府针对浏阳市国土资源局《关于征收楼面地价等有关问题的请示》作出的批复，该批复实际已影响了行政行为相对人的权利义务，目前并没有证据证实浏阳市国土资源局将该批复告知了相关的利害关系人，违反了正当程序的要求。
综上，浏阳市国土资源局根据浏政函（2008）272号浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》规定，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为依据不足，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销浏阳市国土资源局根据浏政函（2008）272号浏阳市人民政府《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》的规定，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为。
本案受理费50元，由浏阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 李治平
审 判 员 魏晓玲
人民陪审员 刘 灿
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 黎 萍
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。