北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京02行终647号
上诉人（一审原告）孙晓丽，女，1970年9月3日出生，住北京市朝阳区。
委托代理人刘健康，北京名归律师事务所律师。
上诉人（一审原告）王长林，男，1965年11月6日出生，住北京市朝阳区。
上诉人（一审原告）刘洪海，男，1965年8月13日出生，住北京市朝阳区。
上诉人（一审原告）王春荣，女，1963年7月4日出生，住北京市朝阳区。
上诉人（一审原告）秦德利，男，1960年10月30日出生，住北京市朝阳区。
上述五上诉人之共同委托代理人陈孟君，北京市国联律师事务所律师。
上诉人（一审被告）北京市文物局，住所地北京市东城区府学胡同36号。
法定代表人舒小峰，局长。
委托代理人李响，北京市文物局干部。
委托代理人李清华，北京市��略律师事务所律师。
上诉人孙晓丽、王长林、刘洪海、王春荣、秦德利诉上诉人北京市文物局（以下简称市文物局）所作不予受理行政复议申请决定书一案中，双方当事人均不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0101行初916号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
2016年8月24日，市文物局作出京文物复字[2016]01号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称01号不予受理决定），主要内容为：申请人孙晓丽、王长林、刘洪海、王春荣、秦德利因不服被申请人北京市朝阳区文化委员会（以下简称朝阳区文委）“不履行职责的行政行为”，于2016年8月11日向市文物局提出行政复议申请。市文物局于2016年8月15日收到《行政复议申请书》，8月18日向申请人寄发了《北京市文物局行政复议申请材料补正通知书》，8月22日收到申请人《关于京文物复字[2016]01号要求补正材料说明》。经对材料进行审查，市文物局认为：申请人提出的该行政复议不存在《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的情形，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条“（二）申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。
孙晓丽、王长林、刘洪海、王春荣、秦德利（以下简称孙晓丽等五人）一审诉称，其房屋所处地块位于朝阳区三间房乡D区土地一级开发建设项目用地范围内。孙晓丽等五人认为在三间房乡土地上存在没有文物迁移手续就将文物迁移的违法行为，因此要求查处。（2016）京0101行初339号行政裁定书（以下简称339号裁定）已经明确，对该行为的查处职责属于朝阳区文委。市文物局于2016年4月18日作出《北京市文物局文物安全与执法案件督察通知》（以下简称《督查通知》），要求朝阳区文委行使查处职责。由于朝阳区文委一直没有采取任何措施，孙晓丽等五人遂向市文物局提出行政复议申请，并应市文物局的要求提交补正说明。孙晓丽等五人认为市文物局的复议决定存在以下违法之处：一、其所提复议申请事项符合《行政复议法》第六条第（十一）项之规定；二、孙晓丽等五人生活在三间房乡，这里的文物被非法迁移与其有利益关系，朝阳区文委不予处理文物被非法迁移的行政行为与孙晓丽等五人有利害关系。综上，孙晓丽等五人诉至法院，请求依法确认市文物局所作01号不予受理决定违法并予以撤销，责令市文物局对孙晓丽等五人提出的行政复议申请重新作出复议决定。
市文物局一审辩称，一、我��所作01号不予受理决定对孙晓丽等五人的合法权益明显不产生实际影响，属于对其权利义务不产生实际影响的行为；二、孙晓丽等五人的复议申请事项为确认朝阳区文委不履行职责的行政行为违法，但其并未提交曾申请朝阳区文委履行法定职责的证据，我局虽通知补正，但其仍未提交该证据，故孙晓丽等五人提出的行政复议不符合《行政复议法》第六条的规定，不属于行政复议范围；三、孙晓丽等五人与其所提行政复议的具体行政行为没有利害关系。我局已通知其补正，但孙晓丽等五人仍未提交证据证明其与朝阳区文委“不履行职责”的行政行为有利害关系，且无论朝阳区文委是否执法、查处，均不会对孙晓丽等五人的合法权益产生实际影响。综上，请求法院驳回孙晓丽等五人的起诉或诉讼请求。
2017年3月13日，一审法院作出（2016）京0101行初916号行政判��认为：《中华人民共和国文物保护法》第八条第三款规定，县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第三条规定，市和区、县人民政府文物行政部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。根据京编办发[2005]5号《关于组建区县文化市场综合执法机构加强文化领域行政执法工作的通知》的规定，本市调整了市、区县两级文化行政执法权限。区、县文化委员会执法队对外以区县文化委员会的名义行使行政执法权。市文物局对区文化委员会行使文物保护职责的行政行为，具有行政复议的职责。
《实施条例》第二十一条规定，“有下列情形之一的，申请人应当提供证据材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。”第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议决定之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”据此，孙晓丽等五人是否曾向朝阳区文委提出要求履行职责的申请，成为本案审查的重点。孙晓丽等五人主张，市文物局于2016年4月18日向朝阳区文委发送《督察通知》，已将孙晓丽等五人向市文物局提出的履责申请转送朝阳区文委核实查处，应视为已向朝阳区文委提出了履责申请，朝阳区文委自此即受理了孙晓丽等五人的履责申请。市文物局对此不予认可，认为孙晓丽等五人在提交行政复议申请书及补正环节均未提供曾经要求朝阳区文委履行法定职责的证明材料。一审法院认为，市文物局作出的��督察通知》没有提及履责申请人及履责申请事项，而是就涉嫌文物违法线索进行告知并要求核实查处，故不能仅凭该通知就认定市文物局已向朝阳区文委转送了孙晓丽等五人的履责申请。孙晓丽等五人申请行政复议时就负有提供曾经要求朝阳区文委履行法定职责证明材料的义务。孙晓丽等五人在提交行政复议申请书时未提供，在补正环节也仅提交说明而没有补正材料。根据前引规定，应当视为孙晓丽等五人放弃复议申请。市文物局本应依据前引规处理，但其却在朝阳区文委尚未收到履责申请的情况下，以复议申请不存在《行政复议法》第六条规定的情形，也不符合《实施条例》第二十八条第（二）项的规定，根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理的行为，属于主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。鉴于孙晓丽等五人尚未向朝阳区文委提出履行法定职责申请，不予判决市文物局对孙晓丽等五人提出的行政复议申请重新作出复议决定。可待孙晓丽等五人向朝阳区文委提出履责申请后再行依法处理。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销市文物局作出的京文物复字[2016]01号《不予受理行政复议申请决定书》。
孙晓丽等五人不服一审判决，上诉认为：一、其曾向市文物局提出过履责申请，市文物局也向朝阳区文委发送了《督查通知》，朝阳区文委应依法履行其职责；二、一审法院认为孙晓丽等五人未补充材料等同于放弃行政复议申请，属适用法律错误；三、市文物局提出上诉的时间已经超过法定期限。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
市文物局不服一审判��，上诉认为市文物局与朝阳区文委是业务指导关系，市文物局所作《督查通知》仅是市区两级文物执法部门之间的线索移交方式，不能得出朝阳区文委有义务向孙晓丽等五人进行反馈这一结论，且朝阳区文委是否进行执法以及是否反馈均与孙晓丽等五人无利害关系。孙晓丽等五人所提行政复议申请不符合《行政复议法》的相关规定，不属于行政复议范围。被诉01号不予受理决定并无不当，应予维持。此外，在接到市文物局作出的补正材料通知后，孙晓丽等五人按时提交了书面说明，对其已提交的复议申请、复议请求及证据材料进行了充分的说明和解释，对补正材料通知作出了实质性回应，不能认定是无正当理由逾期不补正之情形，不宜视为孙晓丽等五人放弃行政复议申请。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回孙晓丽等五人全部诉讼请求。
在一审诉讼期间，孙晓丽等五人在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、2015（京文物信息公开）第1号-告（新）政府信息公开告知书，证明孙晓丽等五人曾向市文物局提出公开“关于涉及朝阳区三间房D区土地一级开发项目不可移动文物相关的批准文件”的政府信息，市文物局答复该局没有相关信息。
2、下载自网络的谷歌地图，证明文物迁移的事实存在。
3、（2016）京0101行初339号行政案件中市文物局提交的证据清单，证明市文物局向朝阳区文委发出过《督察通知》。
4、《督察通知》，证明市文物局于2016年4月18日向朝阳文委发出《督察通知》，要求朝阳区文委尽快予以核实查处，市文物局已将孙晓丽等五人向市文物局提交的履责申请以《督察通知》的方式发送给朝阳区文委，不认可市文���局关于孙晓丽等五人没有向朝阳区文委提出履责申请的意见。
5、（2016）京0101行初339号行政裁定书，证明法院经审理认为，孙晓丽等五人申请要求市文物局履行“对朝阳区石道碑违法迁移的行为”的查处职责，该事项依法属于区、县文化委员会应当查处的权限范围。
6、行政复议申请书，证明由于朝阳区文委不作为，孙晓丽等五人依据《行政复议法》第六条第（十一）项之规定，向市文物局申请行政复议。
7、01号不予受理决定，证明被诉行政行为违法。
在一审诉讼期间，市文物局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、01号不予受理决定、EMS快递单据，证明市文物局依法作出了不予受理决定并予以送达；
2、行政复议申请书及证据材料，证明孙晓丽等五人向市文物局提出行政复议申请；
3、行政复议材料补正通知书、EMS快递单据、《关于京文物复字（2016）01号要求补正材料说明》，证明:（1）市文物局向孙晓丽等五人邮寄补正通知；（2）孙晓丽等五人就补正要求出具书面说明。
孙晓丽等五人对市文物局提交的证据1当中的01号不予受理决定不予质证，对EMS快递单据没有异议；对证据2没有异议；对证据3的真实性没有异议。
市文物局对孙晓丽等五人提交的证据1的真实性虽无异议，但认为其并未在复议程序中提交，不予认可；对证据2不予认可；对证据3、5、7没有异议；对证据4的真实性无异议，但不认可其证明目的，市文物局从未收到过孙晓丽等五人提出的履责申请，市文物局系因在（2016）京0101行初339号行政案件中收到法院送达的起诉书等材料后方知晓孙晓丽等五人要求查处文物非法迁移一事，向朝阳区文委发送《督察通知��也仅是向其告知相关线索；对证据6的真实性无异议，但不认可其证明目的。
一审法院对上述证据作如下确认：孙晓丽等五人提交的证据1与本案不具有关联性，证据2的真实性无法核实且与本案不具有关联性，不予接纳。孙晓丽等五人提交的证据3-7及市文物局提交的全部证据真实、合法，与本案具有关联性，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2016年8月8日，一审法院就孙晓丽等五人要求市文物局履行法定职责一案作出339号行政裁定。孙晓丽等五人在该案中诉称，其房屋位于朝阳区三间房D区土地一级开发建设项��范围内。经调查核实，在没有取得迁移和拆除文物相关批准手续的情况下，开始迁移工作。2016年1月26日其以邮寄方式向市文物局递交了《履行法定职责申请书》，要求市文物局责令举报人停止违法行为，并要求实体处罚，但市文物局未履行法定职责。市文物局在该案中辩称，一、孙晓丽等五人要求市文物局予以行政处罚的相关行为与其无关，不会影响或涉及孙晓丽等五人的权益；二、市文物局不是作出行政处罚的主体；三、市文物局没有收到履责申请，在收到法院送达的起诉书后，已将孙晓丽等五人反映的事项向朝阳区文委发出《督察通知》，要求予以调查核实。法院认为，孙晓丽等五人申请要求市文物局履行“对朝阳区石道碑违法迁移的行为”的查处职责，因“朝阳区石道碑”属于尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，故该职责属于区、县文化委员会��当查处的权限范围，不宜由市文物局直接进行处罚，裁定驳回孙晓丽等五人的起诉。339号裁定已经发生法律效力。
2016年8月11日，孙晓丽等五人向市文物局提交行政复议申请书及材料（同孙晓丽等五人提交的证据3、4），申请确认朝阳区文委不履行职责的行政行为违法，责令朝阳区文委作出最终处理决定并依法对行政主管部门的工作人员不依照法律规定不作为的行为予以查处。市文物局于8月15日收到孙晓丽等五人的复议申请，于8月18日作出《行政复议申请材料补正通知书》，认为孙晓丽等五人的行政复议请求不明确、事实与理由表述不清，需要补正以下材料：明确行政复议请求和相应具体行政行为事实、理由、时间及证明材料。孙晓丽等五人收到后，于8月19日作出《要求补正材料说明》，认为其提交的行政复议申请书有明确的行政复议被申请人，复议请求���事实与理由部分书写格式及内容描述符合行政复议申请法定要求，证据是市文物局在（2016）京0101行初339号行政案件庭审中提交的《督察通知》。孙晓丽等五人未向市文物局提交其他补正材料。2016年8月24日，市文物局作出01号不予受理决定，次日向孙晓丽等五人邮寄送达。孙晓丽等五人不服01号不予受理决定，向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国文物保护法》第八条第三款规定，县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。另据《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第三条规定，市和区、县人民政府文物行政部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。根据京编办发[2005]5号《关于组建区县文化市场综合执法机构加强文化领域行政执法工作的通知》的规定，本市调整了市、区县两级文���行政执法权限。区、县文化委员会执法队对外以区县文化委员会的名义行使行政执法权。本案中，市文物局对区级文化委员会行使文物保护职责的行政行为，具有依照《中华人民共和国行政复议法》行使行政复议职责的法定职权。
本案中，孙晓丽等五人向市文物局所提复议请求为依法确认朝阳区文委不履行职责的行政行为违法，责令朝阳区文委作出最终处理决定并依法对行政主管部门的工作人员不依照法律规定不作为的行为予以查处。依据《实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。2016年8月18日，市文物局作出《行政复议申请材料补正通知书》。孙晓丽等五人收到补正通知后，于8月19日作出《要求补正材料说明》，认为其提交的行政复议申请书有明确的行政复议被申请人，复议请求、事实与理由部分书写格式及内容描述符合行政复议申请法定要求，证据是市文物局在（2016）京0101行初339号行政案件庭审中提交的《督察通知》。孙晓丽等五人未向市文物局提交其他补正材料。
本案审理焦点有二：一是能否认定孙晓丽等五人接到市文物局作出的补正材料通知后提交书面说明的行为属于无正当理由逾期不补正之情形，进而可作视为放弃复议申请处理；二是市文物局所作被诉01号不予受理决定是否符合法律规定。
关于审理焦点一，在复议机关书面通知申请人，要求其进行补正，在申请人书面回复认为不需要提供时，即申请人与复议机��对此存有争议的情况下，能否认定申请人属于无正当理由逾期不补正之情形，进而可作视为放弃复议申请处理，本院与一审法院持不同观点。
本院认为，当是否需补正存有争议时，行政复议机关不能作视为放弃行政复议申请处理。从《行政复议法》和《实施条例》的立法目的看，复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，尽可能地化解行政争议，对此行政复议机关理应承担更大的责任。在申请人认为不需要提供的情形下，可以依职权查明相关情况，从而作出不予受理的决定或进入实体审查。申请人回复认为不需要提供补正材料应当视为一种正当理由，从而阻却了“视为放弃行政复议申请”这一法律后果的发生，此时复议申请人与行政复议审查受理的机构就是否符合行政复议受理条件构成争端，根据正当程序的要求，行政复议机关应当凭职���依照《行政复议法》及《实施条例》的规定进行审查判断，作出不予受理或进入实体审查的决定，对作出不予受理决定的，应当说明理由。
本案中，在接到市文物局作出的补正材料通知后，孙晓丽等五人按时提交了书面说明，对其已提交的复议申请、复议请求及证据材料进行了充分的说明和解释，对补正材料通知作出了实质性回应，不能认定是无正当理由逾期不补正之情形，即不能视为孙晓丽等五人放弃行政复议申请。因此，一审法院认为市文物局应按照视为孙晓丽等五人放弃行政复议申请进行处理，进而不予判决市文物局对孙晓丽等五人所提复议申请重新作出复议决定是错误的，应予纠正。
关于审理焦点二，本院认为，首先要查清孙晓丽等五人是否在事实上向朝阳区文委提出过履责申请，或者是否可以视为其曾向朝阳区文委提出过要求履责���申请。本案中，孙晓丽等五人明确否认其曾单独向朝阳区文委提出过履责申请。据现有证据可知，市文物局在（2016）京0101行初339号案件审理过程中否认收到过孙晓丽等五人提交的《履行法定职责申请书》，本案中，亦无证据证明市文物局收到过该申请书。即使如孙晓丽等五人所称市文物局收到了该申请书，但根据孙晓丽等五人所述之情况，（2016）京0101行初339号案件中所涉《履行法定职责申请书》是以朝阳区文委等单位为举报人，要求市文物局对朝阳区文委等单位进行查处，并无要求朝阳区文委履行涉案查处职责的相关内容。此外，市文物局在所作《督查通知》中，亦未体现出其要求朝阳区文委应孙晓丽等五人之申请进行履责之意。因此，本院认为，孙晓丽等五人并未通过适当的途径和方式向朝阳区文委提出过相关履责申请，而履责申请是依申请履责类复议案件���基础事实依据。其次，经由本案现有证据材料可知，市文物局在01号不予受理决定中认为孙晓丽等五人所提行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第（二）项之“申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，并无不当。综合本案情况，本院认为，市文物局所作01号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应予支持。
关于孙晓丽等五人所提市文物局上诉超过法定期限的意见。本案中，结合一审判决的送达情况、文物局所提上诉状落款日期以及一审法院通过司法专邮方式向孙晓丽等五人进行邮寄的时间，不能认定市文物局存在上诉超期之情形，孙晓丽等五人关于市文物局上诉超过法定期限的上诉意见，缺乏相应的事实及法律依据，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。市文物局在法定期限内提出上诉，其上诉请求具有事实和法律依据，本院予以支持，孙晓丽等五人所提上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销北京市东城区人民法院所作（2016）京0101行初916号行政判决；
二、驳回孙晓丽、王长林、刘洪海、王春荣、秦德利的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由孙晓丽、王长林、刘洪海、王春荣、秦德利共同负担（已交纳）
本判决为终审判决。
审判长 李 丹
审判员 严 勇
审判员 李智涛
二〇一七年八月二十四日
书记员 方浩然