河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)冀08行终84号
上诉人（原审原告）闫树青，男，1960年8月8日出生，住承德市双滦区。
上诉人（原审第三人）承德阜泰工贸有限公司，住所地承德市双滦区西地满族乡八里庄村，统一社会信用代码：91130803752443322R。
法定代表人王智凡，职务经理。
委托代理人刘英，男，河北蓝岛律师事务所律师，执业证号：11308199210484713。
被上诉人（原审被告）承德市双滦区西地满族乡人民政府，地址承德市双滦区西地乡滦河镇滦河村，统一社会信用代码：11130803000962699Y。
法定代表人郭利，职务乡长。
委托代理人杜松泰，男，河北承天律师事务所律师，职业证号：11308001710790239。
原审第三人双滦区西地满族乡八里庄村委会，住所地承德市双滦区西地满族乡八里庄村。
负责人任相生，村主任。
上诉人闫树青诉被上诉人承德市双滦区西地满族乡人民政府（以下简称西地乡政府）行政协议及赔偿纠纷一案，闫树青、承德阜泰工贸有限公司不服承德市双滦区人民法院（2018）冀0803行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人闫树青，上诉人承德阜泰工贸有限公司的委托代理人刘英，被上诉人西地乡政府的委托代理人杜松泰，原审第三人双滦区西地满族乡八里庄村委会的负责人任相生到庭参加了诉讼。被上诉人西地乡政府的行政机关负责人及工作人员未出庭。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实：2002年9月19日，滦平县人民政府制定并发布《关于在西地规划区内加快工业项目建设的决定》（滦政[2002]57号），决定加快西地规划区工业项目建设。为落实滦平县人民政府政策要求，被告西地乡政府（乙方）和第三人八里庄村委会（甲方）签订《征地协议书》，约定：一、甲方同意乙方征用土地300亩；四、乙方征用甲方土地补偿费为承包地650元/亩；六、付款时间为每年10月31日前；七、乙方如不按时付款，甲方有权终止合同，并可每拖延一日追加5%的滞纳金；十二、此协议自甲、乙双方签字之日起生效。此协议一式五份，甲乙双方各执一份，小区管委会一份，居民组一份，土地承包户一份。2003年9月13日，滦平县公证处对《征地协议书》进行了公证。原告闫树青亦持有《征地协议书》一份，其位于八里庄村小窝沟的承包地中有0.429亩被征用。后被告西地乡政府将土地补偿费调至每亩800元，第三人八里庄村委会在收到被告西地乡政府拨付的土地补偿款后列表发放给原告和其他农户。2011年8月9日，第三人承德阜泰工贸公司与第三人八庄村委会签订协议书，约定：“2011年租地费由原来的每亩租金850元增加至每亩3000元，由于乡政府与阜泰公司现尚未达成租用费协议，所以阜泰公司答应10月31日之前如未与区政府和乡政府达成协议，阜泰公司先行垫付八里庄村民租地款每亩3000元，按乡与村核对后实际亩数付差价款（土地共计五十四亩）”。此后土地补偿费按每年每亩3000元标准支付，其中：由被告西地乡政府每亩支付800元，第三人阜泰公司每亩支付2200元，2015年以前土地补偿费已全额支付给原告，2015年度土地补偿费343.2元被告未按期支付，后延期24天才由第三人八里庄村委会向原告发放，原告以逾期发放为由未领取。2016年、2017年土地补偿费中由被告支付的部分均已按时发放。2015年、2016年、2017年度由第三人支付的土地补偿费计2831.4元（每年943.8元）未按期支付原告。后原告于2017年7月向本院提起民事诉讼，要求解除征地协议书，将原告的承包地恢复原状并返还给原告，并要求西地乡政府和八里庄村委会支付拖欠的土地使用费和滞纳金，赔偿交通费、误工费等损失。本院于2017年12月22日作出民事裁定，认为《征地协议书》不属于民事合同，而属于行政协议范畴，原告的起诉不属于民事诉讼受案范围，裁定驳回了原告的起诉。后原告又向本院提起行政诉讼。
又查明，原告的承包地被征用后被修建成道路，第三人阜泰公司使用该道路通行，八里庄村一组村民则通过西侧另一条道路通行。2013年，因高速公路的修建，八里庄村一组通行原有道路被占用，现八里庄村一组村民和第三人阜泰公司均使用原告承包地被征用后修建的道路通行，进出八里庄村大小窝沟只能通过该道路通行。
一审判决认为：原告闫树青是被征用土地的承包经营权人，与被告西地乡政府征用土地的行政行为有利害关系，其具备原告的诉讼主体资格，故被告西地乡政府辩解原告不具备诉讼主体资格的理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，县级以上地方人民政府才有权实施土地征收行为，被告西地乡政府不具有征收土地的法定职权，其实施的签订征地协议等行政行为属于超越职权。同时，征地协议亦违反《中华人民共和国土地管理法》关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的强制性规定。被告西地乡政府和第三人签订的《征地协议书》虽然存在上述应认定无效的情形，但因原告被征用的土地已经形成道路，在高速公路建设后成为进出八里庄村大小窝沟的唯一通道，撤销征地行政行为或认定协议无效势必影响此道路的通行，给社会公共利益造成重大损害，因此，被告签订征地协议行政行为不予以撤销或认定无效，但应当认定违法。征地协议已履行十多年，应由被告支付的土地补偿费除2015年原告未领取外，其余均已履行完毕，期间，原告从未就征地协议的效力主张过权利，综合上述原因，故本院对原告提出的要求认定征地协议无效，并返还承包地的诉讼请求不予支持。被告西地乡政府违法实施的征地行为给原告造成了经济损失，故可参照征地协议中土地补偿标准赔偿原告损失。第三人之间签订协议书是对土地补偿款进行适当调整，是对征地协议的补充，因此，除第三人应按照协议约定支付原告土地使用费外，被告应当对该款项承担连带责任。原告要求赔偿人工费、交通费（车费）、文稿费、律师费的诉讼请求，无合法有效证据证实，本院不予支持。原告要求支付滞纳金的诉讼请求，无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、被告承德市双滦区西地满族乡人民政府实施征地行政行为违法；二、被告承德市双滦区西地乡人民政府赔付原告闫树青20**年土地补偿费损失人民币343.2元；三、第三人承德阜泰工贸有限公司支付原告闫树青20**年、2016年、2017年土地补偿费人民币2831.4元。被告承德市双滦区西地乡人民政府对该款项承担连带责任；上述各款项于本判决生效之日起十日内付清。四、驳回原告闫树青其他诉讼请求。
上诉人闫树青上诉称：请求撤销承德市双滦区人民法院(2018)冀0803行初5号行政判决，并依法改判，支持上诉人的全部诉讼请求。上诉的事实与理由：一、一审法院认定事实错误。（一）被上诉人拖欠原告2015年、2016年土地使用费1887.6元，2017年土地使用费943.8元，并应按日5%支付滞纳金。一审法院认定除2015年原告未领取外，其余均已履行完毕与事实不符。（二）征地补偿协议无效，协议无效后被征收土地应当恢复原状，恢复土地所花人工费和机械费是原告可预见的合理损失，应当得到赔偿，一审法院不予支持赔偿错误。（三）误工费、饭费和律师费是原告为维护权利所花费的合理费用，本诉讼是由于被告及第三人的过错引起，所以，被告及第三人应当向原告支付误工费、饭费和律师费等合理费用。一审法院不予支持错误。征地协议约定被告不按时支付土地使用费的，应按日5%支付滞纳金。所以，一审法院认为支付滞纳金无法律依据，亦无合法有效证据证实属于认定事实错误。二、一审适用法律错误。如前所述，上诉人的诉请有事实依据和法律依据，且上诉人也提供了相关证据证明造成的损失，一审法院应当依据相关法律法规支持上诉人的全部诉讼请求。故一审法院判决驳回上诉人的其他诉讼请求属于适用法律错误，应予撤销。恳请贵院依法支持上诉人的上诉请求。
上诉人承德阜泰工贸有限公司上诉称：撤销承德市双滦区人民法院(2018)冀0803行初5号行政判决，改判上诉人不承担责任或发回重审。事实和理由：上诉人是滦平县招商引资企业，由被上诉人承德市双滦区西地满族乡人民政府无偿提供土地，被上诉人闫长顺等人的土地，由西地满族乡人民政府提供给上诉人做通往厂区的便道（土路）使用，2012年承赤高速修建高速公路，将通往八里庄村一组的道路占用，由承赤高速公路管理处将我公司原来通行的便道，重新修建为水泥路，作为通往八里庄村一组（大小窝沟）的唯一道路，上诉人闫长顺等人的土地原来虽作为我公司的便道使用，但修建高速公路后，将通往八里庄村一组的道路占用，八里庄村一组无法通行，由承赤高速公路管理处重新修建了一条新路，占用了我公司的便道，自此，我公司己不是该地的实际使用人，我公司不应再支付该地的占地资金，应由承赤高速公路管理处来承担占用该地的责任。本案遗漏了诉讼主体承赤高速公路管理处，应追加承赤高速公路管理处为本案的被告，我公司不应承担责任。为此，特提出上诉，请依法支持我公司的上诉请求。
被上诉人西地乡政府答辩称：同意一审法院判决，认定事实清楚，适用法律正确，责任认定符合现实情况，请求驳回诉讼请求。
原审第三人双滦区西地满族乡八里庄村委会发表参诉意见：给村民能补点就补点，当时确实花钱了。机械费花的都是真实的，能让政府给解决点就解决点。
各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。
经开庭审理，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。
本院经开庭审理，认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，县级以上地方人民政府才有权实施土地征收行为。本案中，被上诉人西地乡政府不具有征收土地的法定职权，其实施的签订征地协议等行政行为属于超越职权。同时，征地协议亦违反《中华人民共和国土地管理法》关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的强制性规定。被上诉人西地乡政府和原审第三人八里庄村委会签订的《征地协议书》虽然存在应认定无效的情形，但因上诉人闫树青被征用的土地已经形成道路，在高速公路建设后成为进出八里庄村大小窝沟的唯一通道，撤销征地行政行为或认定协议无效势必影响此道路的通行，给社会公共利益造成重大损害，因此，被上诉人签订征地协议行政行为不予以撤销或认定无效，应当确认违法。
征地协议已履行十余年，应由被上诉人支付的土地补偿费除2015年原告未领取外，其余均已履行完毕，期间，原告从未就征地协议的效力主张过权利，被上诉人西地乡政府违法实施的征地行为给上诉人造成了经济损失，可参照征地协议中约定的土地补偿标准赔偿其损失。上诉人承德阜泰工贸有限公司与原审第三人之间签订的协议书是对土地补偿款进行适当调整，是对征地协议的补充，因此，上诉人承德阜泰工贸有限公司应按照协议约定支付原告土地使用费。上诉人主张由承赤高速公路管理处支付补偿款的上诉主张证据不足，本院不予支持。上诉人要求赔偿人工费、交通费（车费）、文稿费、律师费及支付滞纳金的诉讼请求，无法律依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费100元由二上诉人各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 彬
审 判 员 刘松平
代理审判员 祁春梅
二〇一八年四月二十五日
书 记 员 张 博