四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川20行终21号
上诉人（原审原告）：王金玲，女，1981年9月28日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
委托代理人：章赛艳，系北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：资阳市公安局雁江区分局，住所地四川省资阳市雁江区沱东新区正兴街。
法定代表人：卢高峰，职务局长。
委托代理人：陈静雯，系资阳市公安局雁江区分局法制大队大队长。
委托代理人：冉东元，系资阳市公安局雁江区分局松涛派出所教导员。
上诉人王金玲因诉被上诉人资阳市公安局雁江区分局（以下简称雁江区分局）公安行政处罚纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2017）川2002行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王金玲及其委托代理人章赛艳，被上诉人雁江区分局副局长刘植钢及其委托代理人陈静雯、冉东元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人王金玲原审起诉认为，上诉人是四川省资阳市雁江区松涛镇红岩村五组的村民，因近期上诉人的房屋及所属集体土地面临征收，征收方给出的补偿标准严重低于合理水平，故双方未能就补偿问题协商一致。而相关单位在没有施工许可证以及与上诉人没有达成协议的前提下，在上诉人房屋所在地块强行施工，上诉人为了维护自己的财产安全，出面予以阻止，但是被上诉人雁江区分局却对上诉人下达了《行政处罚决定书》，将上诉人处以5日行政拘留，对上诉人的权利产生了严重的侵害。上诉人认为被上诉人有滥用职权之嫌，其作出的具体行政行为程序和实体均严重违法，故起诉至法院，请求判令撤销被上诉人作出的资公雁（松）行罚决字【2017】1138号《行政处罚决定书》。
原审查明，2017年11月5日9时30分许，被上诉人雁江区分局松涛派出所接到110指挥中心指令，称在资阳市雁江区松涛镇红岩村成渝高速公路延长线施工工地，有人阻拦施工，致施工受阻。接警后，被上诉人所属民警迅速赶到现场。经查，王金玲等人因对所属房屋及集体土地征收补偿有异议，在红岩村5组高速路施工工地上，采取以站在施工的推土机前方，坐在推土机履带上等行为阻拦施工，致使施工单位无法工作。雁江区分局民警当即对王金玲进行了劝解，并告知其行为已涉嫌扰乱单位秩序，要求其尽快离开，以便恢复正常施工秩序。王金玲不听劝阻。同日，雁江区分局松涛派出所于10时40分将王金玲传唤到被上诉人集中办案区接受调查，向上诉人作出了行政处罚告知笔录，告知上诉人有陈述、申辩的权利，上诉人当即表示不提出陈述和申辩。经审批后，当日被上诉人作出了资公雁（松）行罚决字【2017】1138号《行政处罚决定书》，该决定书中载明：王金玲在红岩村5组高速路施工地以站在推土机前方，坐在推土机履带上等违法行为阻挡施工，上述违法行为阻挡施工，影响较大、造成严重后果，经传唤，王金玲对其扰乱单位秩序的违法事实供认不讳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对王金玲行政拘留五日。同日，被上诉人对上诉人执行了该行政拘留决定，其行政拘留于2017年11月10日执行完毕。
另查明：被上诉人在对上诉人进行询问调查时告知上诉人，根据有关法律规定公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知其家属。上诉人表示不想通知家属，并拒绝提供家属的联系方式。
原审判决认为，该案的争议焦点是被上诉人作出的行政处罚是否合法？《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。被上诉人雁江区分局作为本行政区域内的治安管理部门，依法享有对该行政区域内治安管理的法定职能。1、程序方面。本案被上诉人接警后即去现场处置。通过立案、调查、取证、询问，在查明上诉人的违法事实后，在通过行政处罚告知程序已告知其处罚的事实、法律依据以及享有的权利。作出行政处罚的程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中的相关程序规定。2、事实方面。对上诉人的违法事实认定，除现场调查、现场录像和上诉人陈述外，且有在场人彭XX证明：“王金玲在挖挖机前面挡住不准施工”；唐XX证明：“今天现场阻拦施工的有王金玲”；陈XX证明：“王金玲在我和挖机师傅解释的时候爬上挖机，一直到公安来的时候”。上述证据间形成了锁链，被上诉人认定上诉人违法事实清楚、证据充分。3、适用法律、法规方面。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。被上诉人给予上诉人行政拘留五日的处罚适用法律正确。被上诉人在规定的期限内未提交其在卷宗目录中已列明的王金玲的行政拘留执行回执，属工作失误，该失误未能影响利害关系人的权利和对上诉人作出的行政处罚决定，希望在以后的工作中予以改进。综上，被上诉人雁江区分局作出的资公雁（松）行罚决字【2017】1138号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。上诉人王金玲要求撤销被上诉人雁江区分局作出的资公雁（松）行罚决字【2017】1138号《行政处罚决定书》的主张，依法不予支持。上诉人关于征收补偿有异议，应当通过合法的途径予以解决。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了上诉人王金玲的诉讼请求。
上诉人王金玲不服原审判决，向本院提起上诉认为，一、该行政处罚认定事实不清、证据不足，违反行政处罚法第30条。1、案件起因。本案非因被上诉人所称对占用土地未达到满意赔偿而引起，系因征收部门未公布征收100多亩土地的四至范围，200亩土地流转范围不明确，上诉人等村民对此要求施工方暂停施工，待明确了征收范围后再进行施工；2、处罚决定书认定上诉人站在推土机前方、坐在推土机履带上等违法行为阻挡施工没有事实依据。被上诉人提交两段视频可以看出上诉人未站在推土机前方、未坐在推土机履带上，只是站在铲车边沿处听村民和警察交谈；刘X、杜XX、陈XX陈述相互矛盾，笔录中提到有阻工，但阻工的方式没有明确，不应作为认定案件事实的依据；3、该处罚决定书认定上诉人的行为影响较大且造成严重后果，这一认定没有事实和法律依据。上诉人表示当天只有一台机器停止施工，其他机器仍然在施工，被上诉人未提交证据证明上诉人的行为所造成的影响及严重后果。依据行政处罚法第30条，违法事实不清的，不应当给予行政处罚。二、案涉处罚决定书程序严重违法。1、违反《公安机关办理行政案件程序规定》第53条，欠缺公安部门、县级以上公安机关办案部门的批准，欠缺传唤证，也未出示工作证件传唤而违法；2、违反治安管理处罚法第91条、《公安机关办理行政案件程序规定》第43条，行政处罚法第38条第2款的规定，未经公安机关负责人批准、未经集体讨论决定而作出处罚决定而违法；3、被上诉人对上诉人实施人身检查程序违法，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第68条，被上诉人提交的证据中欠缺检查证，且应当由女性工作人员对上诉人进行检查，当时在场全是男性工作人员；4、案涉处罚决定作出前未履行告知义务而违法。违反《公安机关办理行政案件程序规定》第143条，行政处罚告知笔录作出时间是2017年11月5日16时43分，处罚决定作出时间是2017年11月5日，没有证据证明处罚决定作出前履行了告知义务；5、欠缺上诉人涉案处罚决定书执行回执，无法证明向执行单位（资阳市拘留所）送达涉案处罚决定书，且上诉人得知被上诉人在开庭前一周向法院提交行政拘留执行回执，明显超过法定举证期限，不能证明其行政行为合法性；6、无法证明被上诉人向上诉人家属邮寄处罚决定书。三、施工方存在违法施工。施工方仅具备开工通知书，证明其未取得施工许可证而进行施工违法。四、即便上诉人有阻工行为，其行为也不构成行政拘留的条件。上诉人参与时间短，过去时已停工，施工方的停工并非由上诉人造成。其只是站在挖机的横档上，施工方未停止施工，没有给施工方造成损失。从被上诉人提交的视频资料来看，上诉人站在已经停工的铲车横档上听老百姓与民警沟通。行政处罚只有达到情节较重具备六种情形之一的，才予以行政拘留。上诉人不属于这六种情形之一。综上，被上诉人对上诉人作出的涉案处罚决定存在事实不清、证据不足、程序严重违法，上诉人行为不构成扰乱单位秩序。即使有扰乱单位秩序的行为，因未达到严重后果，可以对其予以警告处罚，而不应实施行政拘留。请求二审人民法院撤销原审行政判决，撤销被上诉人作出案涉《行政处罚决定书》。
被上诉人雁江区分局二审答辩认为，一、上诉人认为《公安行政处罚决定书》中认定的违法事实“对占用土地未达到满意赔偿”与事实不符，故认为事实不清。实际上，上诉人等人阻碍施工的行为确实源于土地征收等问题，上诉人所称是对违法征收有异议，而不是对赔偿不满意。被上诉人认为，即使是按照上诉人所说是对土地流转有异议，其实也涉及到这些土地的赔偿问题。且也不能凭上诉人一人的陈述来认定行为实施的原因，通过对其他违法人的询问也能印证上诉人等人的行为与土地赔偿有关。再者，实施扰乱单位秩序行为的原因，并不影响行为违法的认定。二、上诉人认为其行为并没有阻碍施工，也没有造成严重后果，案涉行政处罚决定书认定没有事实支撑。而实际上，被上诉人所作《公安行政处罚决定书》中载明的违法事实明确指出“站在推土机前方、坐在推土机履带上等行为”，即不限于以上行为，其他证据也能证实上诉人客观上存在阻碍了推土机运行工作等行为表现，且经公安机关反复劝阻，违法行为仍然持续时间长达一个半小时以上，已经造成生产无法正常进行。属于情节较重的情形。三、被上诉人不存在上诉人所称程序严重违法的情形。1.对现场违法嫌疑人经出示工作证件可以口头传唤，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十三条之规定“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄”，可看出警察在着制式警服处警时，警服就代表了证件，不需要再出示证件。《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第六条也有规定“着制式警服执行职务的，可以不出示执法证件”。故，被上诉人之人民警察着制式警服，即代表了工作证件，不存在程序违法。2.公安机关负责人包括正职、副职负责人。被上诉人作出的行政处罚是经吴某某副局长，也就是副职负责人批准的，且上诉人的违法行为不属于情节复杂或重大违法行为，也无需集体讨论，故不存在程序违法。3.对上诉人的人身检查是在办案区人身安全检查室进行的人身安全检查。该检查由女性民警张某、刘某进行，且有上诉人与见证人签字确认。综上，被上诉人对王金玲作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。
本院认为，从上诉人等相关人员陈述，其阻碍施工的原因系上诉人所在集体组织所有的集体土地被征收或流转过程中其权益被侵害。不管是土地征收还是土地流转，亦或是在此过程中上诉人等权益是否受到侵害，均应通过合法渠道和程序，如协调、提起行政诉讼等方式主张自己的权利，但不能以不正当甚至违法的方式和途径。因此，不管基于土地征收还是流转以及上诉人所主张的阻碍施工原因均不能否定上诉人阻碍施工的违法事实。对上诉人称被上诉人对阻碍施工的原因认定错误的主张依法不予支持；上诉人阻碍施工的违法行为客观存在，该事实有彭XX、唐XX、陈XX等在场人的陈述予以证实，并有被上诉人处置该事件所制作的现场录像予以佐证，同时，上诉人在向被上诉人进行调查询问时也自认了该事实。上诉人等相关人员不管采取站在推土机前方或是坐在推土机履带上等阻碍施工的行为，客观上已扰乱了施工方正常的生产，应受到行政处罚。因此，对上诉人称案涉行政处罚事实不清的主张依法不予支持；从在案证据材料（行政处罚告知笔录）所载明的事实可见，被上诉人在对上诉人作出行政处罚前，对案涉行政处罚的事实、理由、依据及上诉人享有的陈述申辩权等事项向上诉人予以了告知，被上诉人的该告知行为符合《中华人民共和国行政处罚法》三十一条的规定。同时，一审庭审笔录中记载上诉人陈述其11月5日晚上8、9点钟送至拘留所，行政处罚告知笔录中上诉人自行书写的时间为“2017年11月5日16时43分”。从上述行政处罚告知及上诉人被执行拘留的时间先后顺序可见，被上诉人应在作出行政处罚前向上诉人告知了案涉行政处罚的事实、理由、依据及上诉人享有的陈述申辩权等事项。且，上诉人并没有证据证明行政处罚告知在后，案涉行政处罚在前。因此，对上诉人称被上诉人在作出处罚决定前未履行告知义务而违法的主张依法不予支持；从在案证据材料（人身检查笔录）记载的事实可见，在对上诉人进行人身检查时，系两位女民警进行，并有在场人在笔录上签字予以佐证。因此，对上诉人称被上诉人对上诉人所做的人身检查不符合《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定的主张依法不予支持；《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第六条规定“着制式警服执行职务的，可以不出示执法证件”，从在卷现场录像视频可见当时处置该事件的人民警察着制式警服，即使如上诉人所称被上诉人之民警未出示执法证件也不违反法律法规规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤。因此，即使被上诉人未对上诉人制作传唤证也不违反法律规定。对上诉人称现场处置的人民警察未出示工作证件、未有传唤证而进行传唤的行为违法的主张依法不予支持；从在卷证据《送达回执》及国内挂号信函收据可见，被上诉人通过邮寄案涉行政处罚决定书的形式履行了向上诉人家属告知上诉人被行政处罚的情况。因此，对上诉人称被上诉人未向上诉人家属邮寄处罚决定书的主张依法不予支持；上诉人确已由被上诉人交资阳市拘留所执行了案涉行政处罚，虽被上诉人在举证期限后提交行政拘留执行回执的作法不符合法律规定，但并不影响对案涉行政处罚合法性的认定，因为，执行回执仅代表对行政处罚是否予以执行，行政处罚执行与否不能决定行政处罚的合法性。因此，对上诉人认为因欠缺上诉人被执行行政处罚的执行回执，案涉行政处罚不符合法定程序的主张依法不予支持；从在案证据材料《呈请公安行政处罚审批报告》载明的事实可见，案涉行政处罚已经办案单位呈报、被上诉人主管法制的机构审核、被上诉人负责人之一的副局长审批。其程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。因此案事实清楚，且上诉人的违法行为也并非重大，故该行政处罚案未经集体讨论并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。对上诉人称案涉行政处罚未经负责人审批及集体讨论属程序违法的主张依法不予支持；经到场警察劝阻，上诉人王金玲等人并未主动终止阻碍施工的行为，致施工单位较长时间不能正常施工，其情形符合《四川省公安机关治安管理处罚裁量标准》中对情节较重的认定，即“经公安机关制止，不听劝阻的”。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，扰乱单位秩序而受到拘留的行政处罚不以造成严重损失为前提。因此，对上诉人称其行为未达到较重情节，且未造成损失，不应受到拘留的行政处罚的主张依法不予支持。
综上，被上诉人对上诉人作出的案涉行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，一审由此判决驳回上诉人要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求的处理结果正确，且一审审理程序合法，故本院对一审判决予以维持。上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律法规作支撑，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王金玲负担。
本判决为终审判决
审 判 长 阳 勇
审 判 员 黄 海
审 判 员 戴劲松
二〇一八年四月八日
法官助理 杨卉卉
书 记 员 凌 英