辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
[2016]辽01行终336号
上诉人（原审原告）：宋会兰，女，1953年6月1日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。
委托代理人：战硕芳，女，系辽宁金正律师事务所律师。
委托代理人：杨俊，男，系辽宁金正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，地址沈阳市浑南区。
法定代表人：王铁兵，男，系该办事处主任。
委托代理人：苏毅，男，系该单位工作人员。
委托代理人：孙晓菊，女，系辽宁国奥律师事务所律师。
上诉人宋会兰与被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔街道办事处）履行房屋拆迁补偿安置协议一案，不服沈阳市大东区人民法院（2015）大东行初字第115号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋会兰及其委托代理人战硕芳、杨俊，被上诉人白塔街道办事处的委托代理人苏毅、孙晓菊到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，原告张金泉与宋会兰原系夫妻关系，二人于2006年9月12日协议离婚，协议约定，有证房170.3平方米归男方（张金泉）所有，另一处无证房134平方米归女方（宋会兰）所有。张金泉、宋会兰均系沈阳市东陵区白塔镇苏家岗子村村民，户籍所在地为沈阳市东陵区白塔镇苏家岗子村304号。该地区因大浑南开发建设项目于2011年被征地拆迁。2011年4月24日，沈阳市东陵区白塔街道苏家岗子社区居民委员会召开村民代表大会，会议决议内容为：经村民代表大会讨论决定，同意给张金泉、宋会兰分配宅基地。后沈阳市东陵区白塔街道苏家岗子社区居民委员会、沈阳市东陵区白塔街道拆迁管理办公室、沈阳市东陵区白塔街道办事处、东陵区白塔街道公安派出所、沈阳市规划和国土资源局东陵分局联合出具对张金泉、宋会兰的分户、土地认证单。确认张金泉系苏家岗子村村民，全家2代3口人，经现场勘查认证，确定该宅基地证使用权面积2**平方米，实占面积263平方米，认证地号为0712100009。确认宋会兰系苏家岗子村村民，全家1代，经现场勘查认证，确定该宅基地证使用权面积2**平方米，实占面积253平方米，认证地号为0712100010。2011年5月5日被告对张金泉及宋会兰制作了被拆迁户登记表。张金泉的编号为苏0**号，确认其认证地号为0712100009号，宅基地认定面积为263平方米。宋会兰的编号为苏0**号，确认其认证地号为0712100010号，宅基地认定面积为253平方米。后张金泉及宋会兰分别与被告签订拆迁补偿安置协议。协议签订后，被告未向二人提供协议原件及复印件。2013年3月24日沈阳市东陵区白塔街道苏家岗子社区居民委员会及张金泉共同向回迁安置指挥部出具申请书一份，确认张金泉系苏家岗子村村民，因大浑南开发建设项目被征地拆迁，宅基地面积263平方米，协议编号为苏0**，产权置换协议可回迁总面积为131.5平方米。由于回迁安置工作时间紧、任务重，宅基地确认书按程序下发已滞后于回迁选房工作，故此，此次申请书作为村民张金泉复核协议、领取选房顺序号的凭证。申请人持此凭证于2013年3月24日-25日到火石桥安置现场复核协议、领取选房单。如此人出现其他未尽事宜，苏家岗子村村民委员会愿负责处理所有事情。当日，浑南新城回迁安置领导小组向张金泉出具选房单一份，确定张金泉被征收村屯为苏家岗子，协议号为060，选房顺序号为60、637，约定选房数量（套）2。一、协议约定面积为70平方米，选定楼号为36号，选定房间号为1-17-3号，选定面积为95.83平方米。二、协议约定面积为95平方米，选定楼号为36号，选定房间号为1-17-2号，选定面积为45.04平方米。同日，沈阳市东陵区白塔街道苏家岗子社区居民委员会及宋会兰亦共同向回迁安置指挥部出具申请书一份，确认宋会兰系苏家岗子村村民，因大浑南开发建设项目被征地拆迁，宅基地面积253平方米，协议编号为苏0**，产权置换协议可回迁总面积为126.5平方米。其他申请事项同张金泉申请书。3月27日浑南新城回迁安置领导小组亦向宋会兰出具选房单一份，确定宋会兰被征收村屯为苏家岗子，协议号为061，选房顺序号为61、638，约定选房数量（套）2。一、协议约定面积为70平方米，选定楼号为36号，选定房间号为1-17-1号，选定面积为94平方米。二、协议约定面积为78平方米，选定楼号为36号，选定房间号为2-17-2号，选定面积为45.04平方米。2013年3月27日辽宁省沈阳市东陵公证处分别作出（2013）沈东证民字第9661、10235号公证书，认为宋会兰在火石桥回迁地点选定上述房源的行为真实、有效。
庭审中，1、张金泉与宋会兰均自述二人在离婚时对宅基地进行了分割，原宅基地面积为526平方米，双方各263平方米。2、被告对原告陈述其已与被告签订拆迁安置补偿协议的事实不否认，但被告认为双方签订的安置补偿协议系双方达成的意向协议，该意向协议并未生效，并确认双方应均持有该意向协议，并经审计公司审核，将协议报区财政批准后，由区财政向白塔街道办事处拆迁资金专用账户汇入拆迁补偿款，我方将拆迁协议原件交付被拆迁人，被拆迁人持有身份证原件、拆迁协议原件到银行领取拆迁补偿款，并到相关部门办理产权调换手续后意向协议方可生效。3、被告陈述其向法庭提供的分户、土地认证单形成于双方签订意向协议时，并认为分户、土地认证单应附卷进行复核报批，分户认定复核后应有时间确认，本案中的分户土地认证单没有时间确认，说明没有复核报批下来。被告提供的拆迁户登记表亦形成于此时。4、被告陈述其向法庭提供的村民代表大会会议记录，会议决议同意给张金泉、宋会兰分配宅基地，该决议形成的背景为：该地区征地补偿标准依照一号文件规定，如果宅基地面积的一半大于房屋所有权面积，以宅基地面积的一半确定产权置换房屋的面积，签订产权置换协议。因该村村民大部分不持有宅基地使用权证，故按照文件规定，以村民代表大会表决决议的形式，确定产权调换的宅基地使用权面积，所以在此种情况下形成了村民代表大会决议，如果经审核符合“一户一宅”的原则，就进行回迁安置。本案中张金泉、宋会兰不符合农村关于“一户一宅”的规定，所以未安置。
2010年6月28日沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府印发沈东陵（浑南）政发（2010）1号，《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上物拆迁补偿办法（暂行）的通知》，该通知规定，选择产权置换进行回迁安置，如果房证面积大于宅基地面积的一半，以房证面积进行产权置换。如果房证面积小于宅基地面积的一半，以宅基地面积的一半进行产权置换。
2012年3月12日沈阳市东陵区（浑南新城）人民政府办公室印发沈东陵（浑南）政办发（2012）12号，《关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知》第二条，宅基地及房屋的补偿标准规定，以宅基地证所示使用权面积的**%作为房屋补偿标准，对宅基地证所示使用面积**%以外的面积，实行综合补偿，有房屋所有权证的合法房屋，所有权证所示面积大于其宅基地证所示使用权面积的**%的，可按房屋所有权证所示面积给予补偿。对于本村村民，其所住房屋位于本村宅基地范围内，并符合颁发宅基地证的条件，但未对其发放宅基地证的，经村“两委”同意、村民代表大会通过，且公示无异议的，经街道办事处审核，并由土地规划部门按规定出具宅基地认证单后，可根据宅基地认证单所示使用面积给予补偿。综合考虑征收的实际情况以及历史原因，浑南新城范围内村屯宅基地认证按照每户不大于300平方米确认（原有的宅基地证以及变更、更正了的宅基地证，可按已经批准的宅基地使用权面积认证）。第三条，宅基地按照“一户一宅”的规定办理，可利用宅基地证所示使用权面积以外的实际超占面积依规分户。分户需经村“两委”、村民代表大会、当地公安机关（派出所）、街道办事处、土地规划部门共同认定。分户需要同时具备的条件包括：1、本村本户村民宅基地上有实际超占面积（50平方米以上）；2、新分户人员在政府发布征收公告之日年满18周岁且在本村无宅基地；3、新分户人员为宅基地使用权人的直系亲属；4、新分户人员系本村村民或拥有本村土地承包权人。
2013年6月9日中共东陵区（浑南新区）区委常委（党工委）常委会讨论通过了《关于影响浑南新城回迁安置有关问题的处理意见》，其中第一条第六项确定了离婚村民要求分别按独立自然户参与补偿的政策界定办法，离婚村民要求分别按独立自然户参与补偿的，宅基地认证按每户不大于该村原一户审批面积的50%执行。离婚前夫妻双方财产分割有约定的，按照约定执行，但二人补偿的总面积不能超过该村一户的审批面积。
案在审理过程中，原审法院于2015年11月13日向被告出具要求其提供与张金泉、宋会兰签订的拆迁补偿安置协议书的函，被告在规定期限内作出情况说明，认为其与张金泉、宋会兰签订的意向协议因违反《浑南新城征收安置有关问题处理意见》，属于需要整改的协议，无法向本院提供。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1、本案是否属于行政案件受案范围。2、原、被告在拆迁之初签订的《房屋拆迁补偿安置协议》是否违反了农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”的原则。3、被告向法庭提供的分户、土地认证单、被拆迁户登记表以及村民代表大会决议中确认的对原告进行分配宅基地及宅基地面积，是否符合征地拆迁政策及补偿标准。4、原、被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议》是否合法有效。
关于本案的争议焦点1，原告房屋所在地在征地拆迁范围内，原告自述在拆迁之初原、被告签订了回迁安置补偿协议书，但该协议书并未交付原告。对原告的该部分陈述，被告予以认可。可见，原、被告在拆迁之初确为签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。但被告认为现原告并不持有协议书原件，原、被告并没有可供履行的补偿安置协议存在，认为本案不属于行政补偿协议的起诉范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案中，原告手中现虽未持有《房屋拆迁补偿安置协议》，但原告依据苏家岗子村委会向回迁安置指挥部出具的申请书及其本人在选房大会上对回迁房屋进行选定后进而确定回迁房源的选房单，要求被告按照约定履行协议内容，对其进行回迁安置，且被告认可其曾在拆迁之初与原告签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，应可确定原、被告双方签订《房屋拆迁补偿安置协议》行为的真实性，不能简单的以原告手中不持有协议原件来判定原、被告双方没有可供履行的补偿安置协议存在。既然该协议存在，且原告手中持有选房单，原告依此要求被告履行协议内容，对其进行回迁安置，应属行政受案范围。
关于本案的争议焦点2，张金泉与宋会兰自述离婚前夫妻共同拥有宅基地526平方米，二人于2006年9月12日协议离婚，离婚时对宅基地进行了分割，各263平方米。该地区征地拆迁时，张金泉以拥有宅基地263平方米做基础，与被告签订了编号为苏0**号的房屋拆迁补偿安置协议书，依据前述的拆迁补偿标准，确定回迁房屋总面积为131.5平方米。宋会兰以拥有宅基地253平方米做基础，与被告签订了编号为苏0**号的房屋拆迁补偿安置协议书，依据前述的拆迁补偿标准，确定回迁房屋总面积为126.5平方米。至此，张金泉、宋会兰共获得回迁房屋总面积258平方米。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一户宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法，第三十一条规定，农村村民建住宅，宅基地的用地标准按下列规定执行：（一）人均耕地1300平方米以上的村，每户不准超过400平方米；（二）人均耕地667平方米以上的，1300平方米以下的，每户不准超过300平方米；（三）人均耕地667平方米以下的（含本数）的村，每户不准超过200平方米。在前款规定的限额内，市、县人民政府可以根据当地实际，具体规定本行政区域内的宅基地标准。沈东陵（浑南）政办发（2012）12号文件对涉案地块的宅基地认证标准作出规定，按照每户不大于300平方米确认。另沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府印发沈东陵（浑南）政发（2010）1号文件规定了选择产权置换进行回迁安置，回迁安置房屋面积确定的标准。由此可见，被拆迁人如选择产权置换的方式进行回迁安置，可以宅基地面积的一半作为标准确定回迁房屋面积。依据前述“一户一宅”、“农村村民建住宅，宅基地的用地标准”及“涉案地块每户宅基地认定标准不大于300平方米”的规定，本案中涉案地块被拆迁人每户最大的房屋回迁面积为150平方米。另前述中共东陵区（浑南新区）委派驻浑南新城征收安置工作组作出的《关于影响浑南新城回迁工作安置有关问题的处理意见》已对离婚村民要求分别按独立自然户参与补偿的标准作出规定，即每户不大于该村原一户审批面积的50%，二人补偿的总面积不能超过该村一户的审批面积。该村原一户审批面积为最多150平方米。即张金泉、宋会兰分别按独立的自然户参与补偿，每户不大于原一户审批面积的50%，75平方米，二人补偿的总面积不能超过150平方米。现张金泉、宋会兰依据协议的约定，总补偿面积已达258平方米，不符合法律、法规及拆迁政策的规定，违反了农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”的原则。
关于本案的争议焦点3，辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法，第三十二条规定，符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的；（三）回乡落户的复退军人和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅基地的；（四）宅基地影响村镇建设规划被收回的。前述的沈阳市东陵区（浑南新城）人民政府办公室印发沈东陵（浑南）政办发（2012）12号文件亦对“分户”的条件作了详细规定。庭审中，被告对召开村民代表大会的背景及原因作出了详细说明，且原告在涉案拆迁地区拥有宅基地，自身情况亦不符合申请宅基地的法定因由，故村民代表大会对张金泉、宋会兰作出分配宅基地的决议，违反相关法律规定，不能成立。继而依据村民代表大会决议作出的分户、土地认证单不符合征地拆迁政策及补偿标准，亦无效。
关于本案的争议焦点4，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。合同依法成立是合同生效的必备条件。“依法成立”的标准是：1、合同主体要合法；2、行为人订立合同时的意思表示要真实；3、合同内容不违反法律和社会公共利益。这里的“不违反法律”是指合同内容不得违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原、被告在涉案地块征地拆迁之初签订了《房屋征收安置补偿协议》，被告认为该协议为双方意向协议，故签订后并未交付原告。庭审中，被告向法庭陈述了意向协议需审核，审批的程序要求，结合本案争议焦点2的阐述，原、被告在拆迁之初签订的《房屋拆迁补偿安置协议》违反了农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”的原则，该协议内容违反了法律、行政法规的强制性规定，故原、被告签订的该协议未依法成立，亦未生效。
综上，原告要求被告依据双方签订的《房屋征收安置补偿协议》对其进行回迁安置，办理入住手续的诉讼请求，原审法院无法支持。案经审判委员会讨论提供，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告宋会兰的诉讼请求。案件受理费7033元由原告承担。
上诉人宋会兰上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，其与被上诉人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》合法有效，应予履行。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人白塔街道办事处辩称，一、上诉人所主张的办理入住手续及办理回迁手续因违反国家法律强制性规定应认定为无效；二、上诉人的诉讼请求违反拆迁政策，应认定为无效。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
原审被告白塔街道办事处向原审法院提供的证据材料有：1、身份证、户口簿，证明张金泉与宋会兰户籍仍为苏家岗子村304号。2、分户认证单二份、拆迁户登记表二份、村民代表大会记录二份，证明拆迁时本案是对苏家岗子村集体土地重新进行的审批申请签订的。3、航拍图二份，证明张金泉与宋会兰实际上是同一处宅基地。4、离婚协议，证明是夫妻关系，享有一户一宅。离婚以后应以一处宅基地进行安置，不应两处。
原审原告宋会兰向原审法院提供的证据材料有：1、沈东陵（浑南）政发〔2010〕1号文件，证明依照此文件签订的拆迁安置补偿协议，协议合法有效。沈东陵（浑南）政办发〔2012〕12号文件，证明协议合法有效。沈阳市城市房屋折迁管理办法（沈阳市人民政府令31号），依据该文件第52条的规定，原告可以分户。关于影响浑南新城回迁安置有关问题的处理意见，证明此文件违法，没有公章。2、户口簿，证明原告是被拆迁地村区村民，2009年已离婚分户。3、离婚证，证明原告与张金泉于2006年已离婚。4、离婚协议，证明2006年离婚时房屋已分割。5、选房单、公证书，证明原告选定的房屋来源合法，被告应履行职责，对原告进行回迁安置。6、申请书，证明被告应向原告交付房屋。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院对原审被告提供的证据的真实性予以确认；对原审原告提供的1-4号证据，原审法院予以采信，5、6号证据，原审法院对其真实性予以确认，但不能证明其证明目的。
经审查，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院一致。
本院认为，本案的争议焦点为：1、上诉人宋会兰不持有拆迁补偿安置协议原件，是否应认定该协议客观存在并有效；2、该《房屋拆迁补偿安置协议》是否合法有效。
关于本案争议焦点1，本院认为，行政协议不同于民事协议，行政协议一般是格式协议，行政机关拟定协议应视为邀约，被征收人签订协议的行为应视为承诺，只要被征收人将协议中必要的部分填写完毕且在协议上签名，即视为协议成立。本案中，因上诉人宋会兰已在《房屋拆迁补偿安置协议》上签字，且将该格式协议中必要事项填写完毕，虽然宋会兰不持有该协议的原件（仅提供复印件），因被上诉人未能提供有效证据否定该协议的真实性，故应认定该协议客观存在。
关于本案争议焦点2，依据辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十二条：符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且己有宅基地低于分户标准的；（三）回乡落户的复退军人和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅基地的；（四）宅基地影响村镇建设规划被收回的，及《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准的强制性规定，涉案《房屋拆迁补偿安置协议》违反了“一户一宅”及申请宅基地的法律强制性规定应认定为无效，故上诉人要求被上诉人履行涉案《房屋拆迁补偿安置协议》的请求本院无法支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7033元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继东
审 判 员 张振岭
代理审判员 刘雨婷
二〇一六年九月二十一日
书 记 员 张 舒
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；