江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宁行终字第540号
上诉人（原审原告）杨贤芳，女，汉族，1970年6月26日生。
上诉人（原审原告）孙军民，男，汉族，1968年8月16日生。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府淳化街道办事处，住所地南京市江宁区淳化街道土桥集镇。
法定代表人端俊，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处主任。
委托代理人魏荣，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处工作人员。
委托代理人胡宗保,江苏汇丰锦律师事务所律师。
上诉人杨贤芳、孙军民因诉被上诉人南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）《关于骆家渡被征收房屋合法产权建筑面积认定办法公告》（以下简称《认定办法》）行政确认违法一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月3日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人杨贤芳、孙军民，被上诉人淳化街道办委托代理人魏荣、胡宗保均已到庭参加了诉讼。本案经江苏省高级法院人民法院批准，依法延长审理期限三个月。现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案的杨家圩片区骆家渡宗地于2004年10月19日经南京市人民政府批准收归国有。2013年3月25日，江宁区政府作出江宁政发[2013]104号《江宁区2013年城乡建设行动计划》，涉案骆家渡宗地被纳入征收范围。2013年3月22日、6月1日，淳化街道办与南京江宁高新技术产业园管理委员会（以下简称江宁区高新园管委会）共同向骆家渡村民发出公告和公开信，说明骆家渡村征收拆迁情况，要求村民配合在一定期限内提供房屋产权证明，以办理房屋产权证件的收集登记工作。2013年6月18日，江宁区征收办与淳化街道办签订了《杨家圩片区基础设施建设项目房屋征收委托协议》，由江宁区征收办委托淳化街道办为骆家渡村所有房屋征收工作的具体实施单位，并要求淳化街道办做好调查结果和补偿结果公示工作。2013年6月19日，江宁区政府办公室、江宁区政府法制办、江宁区征收办、江宁区高新园管委会及淳化街道办等部门就被征收人在规定时间内未能提供房屋产权证明的情况下，如何确定征收房屋合法产权建筑面积的认定标准进行研究，并作出《会议纪要》，确定由淳化街道办发布公告。2013年6月21日，淳化街道办根据《会议纪要》精神，作出《认定办法》并予以公告。2013年6月28日，江宁区政府作出江宁府政字（2013）第4号房屋征收决定，载明征收范围为骆家渡村；征收实施单位为淳化街道办。审理中，杨贤芳、孙军民认为其不清楚《认定办法》制定颁布日期，应适用涉及不动产行政诉讼的起诉期限20年，故其提起的行政诉讼未超过法定起诉期限。
另查明，杨贤芳与孙军民系夫妻关系。杨贤芳在骆家渡村有房屋一幢，面积为775.87平方米，杨贤芳在建设骆家渡村的房屋时，未取得相关部门的城乡建设许可证，也未取得房屋权属证明。
原审法院认为，根据江宁区政府房屋征收决定，骆家渡村宗地被纳入征收范围，淳化街道办受江宁区政府委托作为征收实施单位，并根据《会议纪要》作出《认定办法》，该《认定办法》是对骆家渡村被征收房屋认定合法面积及产权户的依据，对杨贤芳、孙军民的权利义务具有利害关系，故对淳化街道办提出该《认定办法》系征收实施单位的内部操作指引，不属于法院受案范围及原告作为本案诉讼主体不适格的辩称意见，不予采纳。两原告具备本案诉讼主体资格，其提起的行政诉请，属于人民法院行政诉讼受案范围。因淳化街道办作出《认定办法》的行政行为涉及不动产，两原告对该《认定办法》的制定颁布并不知情，淳化街道办也无证据证明两原告知道或应当知道其作出的该行政行为，应适用“不超过20年”的法定起诉期限，故对淳化街道办提出的本案已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉的辩称意见不予采纳，两原告的起诉并未超过法定起诉期限。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定：“区房屋征收部门可以委托街道、园区及相关行政事业单位作为房屋征收实施单位承担征收与补偿的具体事务”，第十二条规定：“作出房屋征收决定前，区政府应当组织相关部门对房屋征收范围内未经登记或改变用途、结构的房屋，进行调查、认定和处理”。本案中，淳化街道办依法受江宁区政府委托作为“杨家圩片区基础设施建设项目”征收实施单位。根据相关规定，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，并承担征收与补偿的具体事务，在经公告后，对部分村民在规定时间未提供房屋产权证明的情况下，参与区政府组织相关部门就有关被征收房屋合法产权建筑面积确定认定标准进行研究，并根据《会议纪要》的精神，作出涉案《认定办法》并予公布的行政行为符合相关规定，程序合法。根据《江苏省土地管理条例》第二十四条规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十，每户宅基地不得超过140平方米”。《南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法》第十一条规定，“对分户出来的被拆迁人的合法建筑面积的认定：一人居最多不超过80平方米，两人居最多不超过140平方米，三人居以上（含）最多不超过180平方米”。涉案《认定办法》规定：“关于合法面积的认定，1、产权户被征收房屋面积小于240平方米（含240平方米），合法建筑面积按实际丈量结果认定（必须提供权属），2、产权户被征收房屋面积大于240平方米，合法建筑可认定为240平方米；对人口多、可分户的产权户按照下列办法认定：一人居最多不超过80平方米，两人居最多不超过140平方米，三人居最多不超过180平方米”。该认定标准并未违反上位法，合法有效。同时《认定办法》还规定：“关于产权户的认定：1、有产权登记证，以登记的户主为准；2、产权户内人口认定（以征收决定发布之日为准）：（1）户籍在骆家渡，且为产权户的直系亲属，（2）原籍在骆家渡，因学迁在读、入伍（现役士兵）、入狱、劳教、小城镇户口、代劳、顶职、转正等发生户籍变更的，（3）分户认定：产权户户主父母、已婚子女可自然分户；由法院判决离婚且分割到产权的，可享受分户”。该项规定既符合实际情况，又对相关人员、家庭关系人员作出合情合理的安排，不违反相关规定。且淳化街道办在江宁区政府作出房屋征收决定前，根据授权依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查，并根据《会议纪要》作出《认定办法》并予公告，符合相关规定。故对杨贤芳、孙军民提出的涉案《认定办法》违反规定，程序违法的主张不予支持。综上，淳化街道办事处作出的《认定办法》程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条、第六十九条之规定，判决驳回杨贤芳、孙军民的诉讼请求。
上诉人杨贤芳、孙军民上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当。理由是：1、被上诉人作为骆家渡自然村房屋征收补偿的实施单位，没有制定征收补偿方案的行政职权，因此被上诉人越权行为无效。2、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》第十条、第四十三条、第六十二条、《中华人民共和国物权法》第一百五十二条至一百五十五条、《中华人民共和国民法通则》等相关法律法规条文，在房屋所建的时代，根据当地的习惯法，农村村民自建住宅只要得到村民委员会批准即为合法。3、骆家渡自然村房屋征收合法面积的认定工作于2013年已经完成，相关法律法规已经确定，征收补偿资金已经到账，征收补偿标准已经制定完善。淳化街道办只要根据相关规定履行职责即可。原审法院认可《认定办法》的合法性，就是否定了南京市中级人民法院（2013）宁行初字第105号行政判决书，江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第56号行政判决书。4、原审法院在被上诉人证据不足的情况下，仍然认定《认定办法》合法是错误的。5、《认定办法》中认定面积以外的房屋面积的合法性是此次征收补偿核心问题，在征收补偿过程中存在补偿款分配不均的问题。6、淳化街道办在征收补偿实施过程中，存在不公开不透明的情况，严重违反法律法规规定。请求二审法院：1、依法撤销南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第54号行政判决；2、依法确认被上诉人淳化街道办作出的《认定办法》违法，并予以撤销；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人当庭答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。理由是：1、被上诉人提供的《会议纪要》，由江宁区政府组织多个部门共同商讨制定，并非由被上诉人单方确定，而且被上诉人将认定的标准进行公告，也是按照《会议纪要》的要求，履行作为征收实施单位负责具体事务的行政职责。2、上诉人诉称2013年6月20日已经履行了房屋的面积认定，与事实不符。根据2013年《会议纪要》的内容，该次会议仅仅针对涉案征收项目是否属于公共利益范畴进行论证，并不涉及被征收房屋面积合法认定，而且会议通过的拟定征收补偿方案虽然注明了征收房屋的建筑面积约为35000平方米，但同时也明确表示，对于无正规手续的房屋或者房屋界定有争议的，由房屋征收部门会同相关部门进行认定。而本案公告所制定的背景正是因为涉案地块房屋界定争议较多，因此区政府才召集被上诉人在内的多个部门确定合法面积的初步认定标准。由此，涉案公告的制定和征收补偿实施方案并不存在矛盾和对立之处。2、本案不符合法定起诉条件，不属于法院受案范围。本案诉争行为是公告的作出及发布行为，该行为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响。公告本身只是针对涉案征收范围内未经登记的房屋合法面积如何认定，确定一个较为明确的参考标准。从公告的性质和内容来看，公告本身只是一个告知行为，公告所确定的内容也仅仅只是征收实施单位的操作指引。故依据公告所作出的初步认定，只是尚未完成的一个过程性行政行为，涉案公告并不能直接对任何人的合法权益产生实质影响。两上诉人与诉争行为没有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。本案上诉人杨贤芳房屋的违建认定并非由被上诉人依据公告确定，而是由案外人江宁区规划局依法进行认定，因此，涉案公告撤销与否不会也不能改变杨贤芳所有的面积为775.87平米的涉案房屋属于违法建筑这一客观事实。请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。
二审庭审中，上诉人对原审判决认定的事实部分第二段“另查明，……未取得房屋权属证明”存在异议。其认为虽然涉案房屋没有相关权威部门颁发房屋所有权证，但57.04平米的房屋所有权人应当是上诉人本人。对上诉人提出的事实异议，因无相关证据支撑，本院不予确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据江宁区政府的房屋征收决定，骆家渡村宗地被纳入征收范围，被上诉人淳化街道办受江宁区政府委托作为征收实施单位，并根据《会议纪要》作出《认定办法》，该《认定办法》是对骆家渡村被征收房屋认定合法面积及产权户的依据，与上诉人杨贤芳、孙军民的权利义务具有利害关系。因淳化街道办作出《认定办法》的行政行为涉及不动产，淳化街道办也无证据证明两上诉人知道或应当知道其作出的该行政行为，应适用“不超过20年”的法定起诉期限，故两上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定：“区房屋征收部门可以委托街道、园区及相关行政事业单位作为房屋征收实施单位承担征收与补偿的具体事务”，第十二条规定：“作出房屋征收决定前，区政府应当组织相关部门对房屋征收范围内未经登记或改变用途、结构的房屋，进行调查、认定和处理”。本案中，淳化街道办依法受江宁区政府委托作为“杨家圩片区基础设施建设项目”征收实施单位，上诉人主张被上诉人淳化街道办不具有相应行政职权的意见本院不予采纳。根据相关规定，被上诉人对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，并承担征收与补偿的具体事务，在经公告后，对部分村民在规定时间未提供房屋产权证明的情况下，参与区政府组织相关部门就有关被征收房屋合法产权建筑面积确定认定标准进行研究，并根据《会议纪要》的精神，作出涉案《认定办法》并予公布的行政行为符合相关规定。根据《江苏省土地管理条例》第二十四条规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十，每户宅基地不得超过140平方米”。《南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法》第十一条规定，“对分户出来的被拆迁人的合法建筑面积的认定：一人居最多不超过80平方米，两人居最多不超过140平方米，三人居以上（含）最多不超过180平方米”。涉案《认定办法》规定：“关于合法面积的认定，1、产权户被征收房屋面积小于240平方米（含240平方米），合法建筑面积按实际丈量结果认定（必须提供权属），2、产权户被征收房屋面积大于240平方米，合法建筑可认定为240平方米；对人口多、可分户的产权户按照下列办法认定：一人居最多不超过80平方米，两人居最多不超过140平方米，三人居最多不超过180平方米”。该认定标准并未违反上位法的相关规定，因此合法有效。同时《认定办法》还规定：“关于产权户的认定：1、有产权登记证，以登记的户主为准；2、产权户内人口认定（以征收决定发布之日为准）：（1）户籍在骆家渡，且为产权户的直系亲属，（2）原籍在骆家渡，因学迁在读、入伍（现役士兵）、入狱、劳教、小城镇户口、代劳、顶职、转正等发生户籍变更的，（3）分户认定：产权户户主父母、已婚子女可自然分户；由法院判决离婚且分割到产权的，可享受分户”。该项规定既符合实际情况，又对相关人员、家庭关系人员作出合情合理的安排，不违反相关规定。且淳化街道办在江宁区政府作出房屋征收决定前，根据授权依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查，并根据《会议纪要》作出《认定办法》且予以公告，符合相关规定。故上诉人要求确认被上诉人作出的《认定办法》违法的上诉请求，无事实及法律依据，本院不予支持。对于上诉人提出的“征收补偿过程中存在补偿款分配不均”以及“淳化街道办在征收补偿实施过程中，存在不公开不透明的情况”等问题，因不属于本案审理范围，本院不予理涉。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人杨贤芳、孙军民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 仲新建
代理审判员 熊文超
代理审判员 张 辉
二〇一六年五月十二日
书 记 员 孙 皓