安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖12行终114号
上诉人(一审原告)黄培喜，男，1967年11月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。
委托代理人孙自荣，安徽仲天律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市城市管理行政执法局，住所地阜阳市颍河西路181号，统一社会信用代码113412007509644663。
法定代表人朱贺明，该局局长。
委托代理人刘斌，该局工作人员。
委托代理人韩宪生，该局法律顾问。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。
法定代表人孙正东，该市市长。
委托代理人张鹏飞，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人王双锋，安徽志豪律师事务所律师。
上诉人黄培喜因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服阜阳市颍州区人民法院（2016）皖1202行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
黄培喜向一审法院诉称，其家庭因生活需要，使用京九办事处陈庄社区后马庄宅基地建房，后其及家人对房屋进行维修翻建，形成现在的规模。2016年上半年，其房屋被列入征收区域，因征收补偿安置未达成协议，阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳市城管局”）便以其所建房屋未办理《建设工程规划许可证》违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，作出﹙2016﹚城管罚决字第6025号行政处罚决定。其不服该处罚决定，经复议阜阳市人民政府予以维持。其认为，阜阳市城管局的行政行为违法，其理由:1、阜阳市城管局作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足。认定其所谓违法建设面积2248.2平方米，是其及家人所建，仅对其个人处罚，明显事实不清。且其房屋大部分在1997年前建设，认定系1998年至2008年期间所建与事实不符。2、阜阳市城管局作出的行政处罚决定适用法律错误。其房屋系在原房屋基础上维修翻建形成，翻建房屋时所在土地并不属于城市规划区，其建房行为在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，阜阳市城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》对其处罚，属适用法律错误。3、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，无法采取改正措施消除影响的，才可以责令限期拆除。阜阳市城管局没有告知其采取改正措施消除影响，也没有证据证明其房屋对规划实施存在影响，就责令其限期拆除，属适用法律错误。4、阜阳市人民政府未尽到行政监督义务，在阜阳市城管局违法行政的情况下，作出维持的复议决定，属违法行政。综上，两单位的行政行为事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误。请求法院撤销阜阳市城管局作出的(2016)城管罚决字第6025号行政处罚决定及阜阳市人民政府作出的阜复字〔2016〕98号行政复议决定。
一审法院审理查明，2016年6月13日，阜阳市城管局对黄培喜在京九办事处陈庄社区后马庄涉嫌违法建房进行立案查处。经陈庄社区居民委员会及社区书记证实，黄培喜建房时间在1998年至2008年期间。经现场实地勘查，认定黄培喜在原有房屋处扩建房屋，砖混及简易结构，建筑面积2248.2平方米。2016年7月7日，阜阳市城乡规划局认定其该房屋属违法建设。2016年7月21日，阜阳市城管局向黄培喜送达了行政处罚事先告知书。2016年7月22日，黄培喜向阜阳市城管局递交了陈述申辩书。阜阳市城管局对黄培喜的申辩意见进行复核后，于2016年7月29日作出(2016)城管罚决字第6025号行政处罚决定，认定黄培喜建房未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，决定限黄培喜三日内自行拆除房屋。黄培喜不服，向阜阳市人民政府申请复议，该政府于2016年9月26日受理后，于9月28日向阜阳市城管局送达了行政复议申请书及行政复议答复通知书。阜阳市人民政府对阜阳市城管局在法定期限内提交的证据、依据审查后，于2016年11月18日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出阜复字〔2016〕98号行政复议决定，维持阜阳市城管局作出的(2016)城管罚决字第6025号行政处罚决定。
一审法院认为，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》《中共阜阳市委、阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》等规定，阜阳市城管局具有对其辖区内违法建设作出处罚的法定职权。该案涉案房屋的区域在黄培喜扩建房屋时已纳入阜阳市城市规划区，并已向社会公布。黄培喜建房未办理《建设工程规划许可证》，已影响城市规划实施，属于无法采取改正措施消除影响的情形，经阜阳市城乡规划局认定属违法建设。违法建筑在被拆除前，应视为违法行为的继续状态。《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》法律承接，关于城市规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中已有规定。因此,阜阳市城管局在履行了立案、调查、勘验、查询、行政处罚事先告知等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对黄培喜的违法建筑作出限期自行拆除的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。阜阳市人民政府受理黄培喜的复议申请后，依照法定程序，在对阜阳市城管局作出的行政行为进行审查后，作出的复议决定符合行政复议法的规定，依法应予支持。故，黄培喜的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄培喜的诉讼请求。
黄培喜上诉称，阜阳市城管局作出的行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序。阜阳市人民政府作为阜阳市城管局的上级机关，未尽到行政监督义务，在阜阳市城管局严重违法行政的情况下，维持了阜阳市城管局的行政处罚决定，实属违法行政。请求1、撤销一审判决；2、撤销阜阳市城管局作出的行政处罚决定及阜阳市人民政府作出的行政复议决定；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
阜阳市人民政府答辩称，阜阳市人民政府受理黄培喜对阜阳市城管局作出的行政处罚决定提出的行政复议申请，符合法律规定，并依法进行了审查。阜阳市人民政府作出的行政复议决定，程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
阜阳市城管局向一审法院提交的证据、依据有：1、阜阳市城管局的统一社会信用代码证书、李海洋及王永生的行政执法证。证明其执法主体合法。2、现场勘验检查笔录。3、京九路街道办事处陈庄社区居民委员会出具的证明。4、阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局对陈庄社区书记刘建的询问笔录。5、现场照片。6、阜阳市城市总体规划图﹙1995-2010﹚。7、阜阳市1997、2006、2011年航拍图。8、现场勘查情况说明。9、阜开城管法〔2016〕19号《关于申请认定京九办事处陈庄社区居民黄培喜房屋是否属违法建设的函》。10、阜阳市城乡规划局阜规函〔2016〕323号回复函。11、阜开城管法〔2016〕16号协助调查函及复函。证据2-11证明阜阳市城管局作出的处罚决定认定事实清楚。12、黄培喜涉嫌违法建设的移送函、立案审批表、案件调查接谈通知书送达回执及情况说明、行政处罚事先告知书及送达回执、黄培喜的陈述和申辩书、对黄培喜申辩的复核意见、陈述申辩情况处理审批表、案件处理呈批表、行政处罚决定书及送达回执。证明其处罚程序合法。13、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定。证明其适用法律正确。
阜阳市人民政府向一审法院提交的证据、依据有：1、统一社会信用代码证书、黄培喜的身份证及行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证。证明其复议程序合法。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。证明其适用法律正确。
黄培喜向一审法院提交的证据、依据有：1、身份证、行政处罚决定书、行政复议决定书。证明其诉讼主体资格。2、阜阳市房屋安全鉴定报告(编号020)。证明2008年1月28日其房屋就属于D级危险房屋，可以依法进行翻修。
黄培喜二审中又提交证据村建工字（1995）第099号安徽省村镇建设工程规划许可证复印件，证明阜阳市城管局作出的行政处罚认定事实不清。
本院经审查，一审对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。黄培喜在二审中提交的证据，不属于最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定新证据的范畴，依据该规定第七条第二款，不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据全国人大法工委办公室对《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》法工办发〔2012〕20号，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。本案涉案房屋所在的区域在上诉人黄培喜扩建房屋时已纳入阜阳市城市规划区，并已向社会公布。且黄培喜的建房，已经阜阳市城乡规划局认定属违法建设。因此，阜阳市城管执法局在履行了立案、调查、勘验、查询、行政处罚事先告知等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对黄培喜的违法建筑作出限期自行拆除的处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人阜阳市人民政府受理黄培喜的复议申请后，依照法定程序，作出的复议决定符合法律规定，依法应予支持。综上，上诉人黄培喜的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄培喜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
审 判 员 周海龙
审 判 员 冯小涛
二〇一八年五月十六日
法官助理 韩 笑
书 记 员 荣晓倩
附：适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；