广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤71行初680号
原告:孙洪，男，汉族，1954年4月20日出生，住广州市荔湾区。
被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：黄舜尧，该府工作人员。
委托代理人：蔡俊敏，广州市公职律师事务所律师。
被告：广东省人民政府。住所地：广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：黄海文、黄允鑫，均系该府工作人员。
原告孙洪不服被告广州市人民政府（以下简称广州市政府）、广东省人民政府（以下简称广东省政府）信息公开答复及行政复议决定一案，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。
原告孙洪向本院起诉称：2016年7月28日，原告向被告广州市政府提出政府信息公开申请。被告广州市政府于7月29日收到原告提出的《政府信息公开申请书》后，于8月22日以“广州市政务公开办公室”名义作出穗依申请〔2016〕第142号《关于政府信息公开申请的答复书》。原告不服，向被告广东省政府申请行政复议。10月31日，被告广东省政府作出被诉行政复议决定书，原告于11月4日予以签收。原告认为，被告广州市政府不履行法定职责，未在法定期限内作出答复，依法应确认违法并责令其限期内履行职责。被告广东省政府作出的行政复议决定没有事实依据和法律依据，应依法撤销，主要理由如下：一、被告广州市政府于7月29日收到原告的《政府信息公开申请书》，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，被告广州市政府应在8月19日前对原告申请内容作出答复，其系在8月22日作出涉案答复，明显违反上述法律规定，被告广东省政府却认定被告广州市政府作出的涉案答复程序合法，明显缺乏法律依据。二、行政复议程序中，被告广州市政府未能提交充足证据证明原告已于9月28日收到涉案答复书，被告广东省政府以收发室代收当作原告签收，认为被告广州市政府已履行了法定职责，明显缺乏事实依据。综上，请求法院：1.依法撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复〔2016〕387号《驳回行政复议申请决定书》；2.依法确认被告广州市人民政府未在法定期限内履行法定职责的行政行为违法并在限期内对原告提出的政府信息公开申请重新作出答复；3.本案诉讼费用由两被告承担。
被告广州市政府答辩称：一、被告广州市政府在法定期限内作出答复，程序合法。被告广州市政府于2016年8月3日收到原告寄送的《政府信息公开申请表》，于8月22日作出穗依申请公开〔2016〕第142号《关于政府信息公开申请的答复书》，并于同日邮寄送达给原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。二、被告广州市政府依法依规履行送达义务。被告广州市政府已按照原告在《广州市人民政府办公厅政府信息公开申请表（公民）》通信地址一栏中填写的地址向其寄送了《关于政府信息公开申请的答复书》。经向邮政查询，邮政挂号信（编号：XA96443314544）于2016年8月23日09时37分经由广州市解放北路邮政局收寄，于8月24日到达紫园投递部，并显示正在投递，投递员李金发（185××××9412），同日转达广州市邮政局署前路支局，邮局反馈已向原告发出领取邮件通知单，但其一直未领取。后被告广州市政府先后通过电话和短信方式联系原告，告知其已邮寄答复书，并告知其邮件编号、邮局地址以及邮局联系方式，请其前去邮局领取。因原告一直未领取，邮件9月28日退回被告广州市政府处。综上所述，被告广州市政府在法定期限内作出被诉答复，程序合法，内容适当，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告广东省政府答辩称：一、被告广东省政府的行政复议受理程序合法。原告不服被告广州市政府未依法履行政府信息公开职责，于2016年8月29日向被告广东省政府申请行政复议，被告广东省政府经审查于2016年8月31日决定受理行政复议申请，并向原告邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向被告广州市政府发出《提出行政复议答复通知书》。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的相关规定。二、被告广东省政府的行政审查程序合法。被告广州市政府于2016年9月1日收到《提出行政复议答复通知书》，并于2016年9月9日向被告广东省政府提交《行政复议答复书》及相关材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条、第二十三条的规定。经审查被告广州市政府提交的相关证据、依据和其他有关材料后，被告广东省政府查明：涉案答复中已告知原告获取该政府信息的方式和途径，被告广州市政府已履行政府信息公开告知义务并在法定期限内作出的涉案答复，其行为符合相关法律规定。三、被告广东省政府作出复议决定程序合法。因案情复杂，被告广东省政府于2016年10月24日延长审查期限，并向原告和被告广州市政府送达《延长行政复议审查期限通知书》，于2016年10月31日作出复议决定，驳回原告提出的行政复议申请，并于2016年11月3日邮寄送达给原告和被告广州市政府，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，被告广东省政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担全部诉讼费用。
经审理查明：2016年7月28日，原告以邮寄方式向被告广州市政府提交《政府信息公开申请书》，请求被告广州市政府公开下列信息：“1、被申请人未将本市退伍军人作为法定优抚对象的法律依据；2、被申请人未依法履行法定职责和义务，将保障本市退伍军人生活不低于当地的平均生活水平的工作情况，列入2014年、2015年、2016年《政府工作报告》并向本届人民代表大会报告的法律依据；3、被申请人关于保障退伍军人生活不低于当地的平均生活水平款物的管理、使用和分配情况。”被告广州市政府收到上述申请后，于8月22日以广州市政府公开工作办公室的名义作出穗依申请公开〔2016〕第142号《关于政府信息公开申请的答复书》，主要内容为：“一、关于你申请公开的第一条信息。我市严格依照《军人抚恤优待条例》有关规定对优抚对象开展抚恤优待工作，如你认为我市未将本市退伍军人作为法定优抚对象，请提供有关证据，以便有关部门调查处理。二、关于你申请公开的第二条信息。我市历来高度重视拥军优属相关工作，在历年《政府工作报告》对拥军优属、双拥、优抚、安置工作均提出要求。至于保障退伍军人生活不低于当地平均生活水平的工作情况，《军人抚恤优待条例》并未规定必须列入《政府工作报告》中，建议你向广州市民政局咨询了解（电话：8317×××3，地址：广州市西湖路99号14楼）。三、关于你申请公开的第三条信息。我市严格按照抚恤补助资金使用管理办法，将各级抚恤补助经费主要用于民政部门服务管理的优抚对象生活和医疗方面，并建立专门账户，专款专用，接受财政和审计部门监督；在分配使用优抚补助经费时，按各类优抚对象人数和标准发放到优抚对象银行账户。具体的关于保障退伍军人生活不低于当地平均生活水平款物的管理、使用和分配情况，建议你向广州市民政局咨询了解。”同日，被告广州市政府将上述答复书邮寄送达给原告。
原告不服上述答复书，于8月29日向被告广东省政府提出行政复议申请。被告广东省政府于8月31日向原告和被告广州市政府分别发出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。被告广州市政府9月1日收到《提出复议答复通知书》后，于9月9日向被告广东省政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，被告广东省政府于10月24日延长审查期限，并向原告和被告广州市政府送达《延长行政复议审查期限通知书》。10月31日，被告广东省政府作出粤府行复〔2016〕387号《驳回行政复议申请决定书》，维持被告广州市政府作出的穗依申请〔2016〕第142号《关于政府信息公开申请的答复书》，并告知原告“申请人如不服本决定，可以在收到《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉”。被告广东省政府11月3日邮寄给原告和被告广州市政府。原告于11月4日收到上述《驳回行政复议申请决定书》后不服，遂诉至本院。
本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；……”依据上述规定，公民、法人或者其他组织申请公开政府信息，首先应当以相关政府信息已客观存在为前提条件，接受申请的行政机关仅负有依法公开或者不公开相关政府信息的职责，而不负有对该信息进行加工（例如释疑、汇总等）的职责。如果公民、法人或者其他组织申请行政机关对相关政府信息进行加工后答复，或者申请公开并不存在的政府信息，或者直接要求行政机关对并不存在的政府信息作出解释，那么其申请虽以政府信息公开名义提出，但实质上并不属于政府信息公开申请。收到申请的行政机关依照《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定告知申请人有关情况即可，而不应依处理政府信息公开申请的一般程序对其进行处理，例如作出答复和行政复议等。
本案中，原告通过第一和第二项申请事项向被告广州市人民政府申请公开该府未履行法定职责的法律依据。本院认为，“未履行法定职责”仅为消极不作为的行政行为，并非一个符合《政府信息公开条例》第二条规定要件，客观存在并以一定形式记录、保存的政府信息，所谓该不作为行为的法律依据就更加不是这样一个符合法定要件的，客观存在并已经以一定形式记录和保存的政府信息。原告的申请虽以政府信息公开名义提出，但只是要求广州市政府答复其行政不作为行为的法律依据，本质上属法律咨询行为，不属申请政府信息公开行为，相关行政机关仅需告知申请人依正确路径主张权利即可，而不应依《政府信息公开条例》之规定给予答复和进行复议。但被告广州市政府并未正确认定原告所申请公开的内容是否为政府信息，即依照《政府信息公开条例》的规定作出答复，被告广东省政府亦未作出正确的分析和认定，即随之受理了原告的复议申请，并且作出复议决定。复议决定不仅维持被告广州市政府本不应作出的政府信息公开答复，还告知原告有权向人民法院提起行政诉讼，以上程序均属错误，本院予以指出，两被告今后应对相关工作加以纠正。
关于原告的第三项申请事项，被告广州市政府既然认定具体的关于保障退伍军人生活不低于当地平均生活水平款物的管理、使用和分配情况由广州市民政局负责，并建议原告向广州市民政局咨询了解，说明广州市人民政府认为，其并不是相关申请信息的制作机关，故其依法也不是法定的公开机关。对于此种情形，广州市人民政府仅需告知申请人向负有信息公开义务的机关提出申请即可，同样不应依《政府信息公开条例》之规定给予答复和进行复议。两被告先后作出信息公开答复和行政复议决定亦属错误，本院予以指出。
综上所述，原告孙洪提出的政府信息公开申请，或者所申请公开的信息不属《政府信息公开条例》所定义之政府信息，或者所选择的被申请机关错误，故两被告对申请人依法仅负释明或告知责任，而不应分别受理其政府信息公开申请和复议申请，人民法院也不应受理其起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项及第二款的规定，裁定如下：
驳回原告孙洪的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 马可茗