安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖18行终15号
上诉人（原审原告）王之力，男，1964年3月8日出生，汉族，住安徽省泾县。
委托代理人胡厚毅，安徽桃潭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泾县云岭镇人民政府，住所地安徽省泾县云岭镇街道，统一社会信用代码11341729003258445L。
法定代表人束剑，该镇镇长。
委托代理人高珊，该镇副镇长。
委托代理人曹静，安徽泾川律师事务所律师。
原审第三人泾县云岭镇郭峰村村民委员会，住所地安徽省泾县云岭镇郭峰村。
负责人王豹东，主任。
上诉人王之力因与被上诉人泾县云岭镇人民政府行政协议一案，不服安徽省泾县人民法院（2016）皖1823行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭进行了审理。上诉人王之力及其委托代理人胡厚毅，被上诉人泾县云岭镇人民政府的委托代理人高珊、曹静，原审第三人泾县云岭镇郭峰村村民委员会负责人王豹东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年10月16日，郭峰村委会向泾县云岭镇人民政府提交了《关于郭峰村申请对郭庄路郭峰桥危桥改建的报告》，称，郭峰村位于云岭镇西南部，是全镇大理石矿重要产地之一，近年来随着社会经济的发展，郭峰村郭庄路上的老桥年久失修，大型车辆无法通过，存在较大安全隐患，严重影响了当地群众出行和生产生活，恳请镇政府对郭峰村郭庄路老桥实施农村公路危桥改建项目。2013年4月12日，泾县云岭镇人民政府成立了云岭镇危桥改造工程建设领导组和云岭镇2013年危桥改造工程质量监督领导小组，安排部署危桥改建项目。2013年4月16日，泾县云岭镇人民政府（甲方）先后与王之力（乙方）签订《土地征用协议》2份，内容为：因泾县云岭镇人民政府对云岭镇郭庄路上的郭峰桥进行改建、新建等需要，拟征用王之力的土地及附属构筑物，第一份约定“一、征用土地位置：东至：本中村河边；南至：郭峰桥南边起20米；西至：枇籽树树边起2米；北至：郭庄路边；二、征用土地面积：0.47亩水田。三、土地补偿费：陆仟伍佰元整（6500.00元）。四、付款方式及交付办法：本协议签订后生效，甲方一次性付清乙方全部补偿款项。五、本协议签订后，乙方不得干涉甲方在所征地上的正常施工，否则将依据有关法律、法规处理。”。第二份约定“一、征用土地位置：东至：郭峰河边；南至：本责任田埂；西至：北头郭峰河向西24米、南头郭峰河向西14米止；北至：郭庄路边。二、征用土地面积：0.93亩水田。三、土地补偿费：壹万贰仟元整（12000.00元）。四、付款方式及交付办法：本协议签订后生效，甲方一次性付清乙方全部补偿款项。五、本协议签订后，乙方不得干涉甲方在所征地上的正常施工，否则将依据有关法律、法规处理（若施工结束后，甲方多余土地仍归乙方使用。）”。同年4月17日，泾县云岭镇人民政府发布郭峰桥施工公告，“郭峰桥新建工程即将开始，桥梁工程施工期限：2013年4月24日至10月底。”2014年4月17日，泾县云岭镇人民政府又与王之力签订了《征地拆迁补偿协议书》1份，约定：“一、四址位置：东至：郭峰老桥路边；南至：郭峰河边；西至：与王之林田埂交接；北至：章德田田后坎。二、土地面积：1.5亩；青苗种类及数量：水稻、油菜等。三、补偿费合计：贰万叁仟元（23000.00）。其中：土地补偿费18000元、青苗补偿费3000元、郭峰至上海车旅费补贴2000元。四、付款方式：甲方在本协议签订之日，一次性付清乙方全部补偿款。五、交付方式：本协议签订之日起5日内，乙方须完成地上构筑物及青苗的清理工作，将土地交付给甲方。逾期未交付土地，甲方有权自行处置土地及其地上构筑物和青苗，乙方不得以任何理由进行阻挠，否则甲方将依据有关法律、法规进行处置。”同时约定危桥改建工程完成后，道路两侧剩余的土地仍为王之力使用，任何人无权干涉。上述协议签订后，王之力将其承包经营的2.9亩水田（承包经营权证记载水田2.6亩）交付给云岭镇政府使用，泾县云岭镇人民政府按约支付款项共计41500元。泾县云岭镇人民政府在老桥的旁边重新建造了一座新桥，2014年7月23日，施工单位提交验收申请表，要求业主单位对桥梁、墩柱、桥台、路基、路面、安全设施等进行验收，目前桥梁两端连桥线路尚未修建。案件审理过程中，经法院释明，王之力不同意变更诉讼请求。
原审法院认为,行政机关在行政管理过程中，应依法行使行政管理职权。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，云岭镇政府在组织实施辖区内郭峰村危桥改造工程中需使用土地，未依法办理相应审批手续，而与王之力签订《土地征用协议》和《征地拆迁补偿协议书》使用、占用王之力承包经营的水田，该行政行为违法。王之力要求云岭镇政府严格履行《土地征用协议》和《征地拆迁补偿协议书》，立即归还征用王之力的2.9亩土地，不符合法律规定，经法院释明，其不同意变更诉讼请求，依法应驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回王之力的诉讼请求。案件受理费50元，由王之力负担。
王之力不服上述判决，向本院上诉称，原审法院确认案涉行政行为违法，但又认为王之力要求泾县云岭镇人民政府严格履行三份协议书不符合法律规定，继而驳回上诉人的诉请，系认定事实及适用法律错误。本案中，案涉协议的目的是泾县云岭镇人民政府征用王之力的水田对郭峰村危桥进行原址改造，改造完毕后，应当归还水田。现该政府擅自违背协议约定，在水田里新建桥梁和桥梁连接道路，非法改变了水田性质和土地用途。基于此，王之力诉请泾县云岭镇人民政府严格按照协议利用土地，并在使用后归还土地，符合法律规定。另外，泾县云岭镇人民政府在水田里新建桥梁和桥梁连接道路的违法行为与双方订立的三份协议没有必然联系，即泾县云岭镇人民政府违法占用水田新建桥梁和道路的行为并不必然导致三份协议无效。被上诉人在上诉人的水田里新建桥梁，也可以在签订用地协议后再办理相关用地批准手续。双方协议合法有效，泾县云岭镇人民政府应当按照协议使用土地。综上，原审法院认定事实及适用法律错误，导致错误的判决，损害了王之力的合法权益。请求二审法院：1、撤销原判，支持王之力的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由泾县云岭镇人民政府负担。
泾县云岭镇人民政府辩称，1、泾县云岭镇人民政府虽对原审判决确认案涉协议违法有异议，但基于判决结果是驳回王之力的诉请，故未提出上诉。2、王之力在上诉状中认为案涉协议合法有效，要求泾县云岭镇人民政府按协议履行。该诉请与原审法院确认的观点并不一致，故原审法院在向王之力释明后驳回其诉请符合法定程序。3、根据案涉协议约定，郭峰村桥梁占用土地以外的部分已经返还给王之力。经泾县云岭镇人民政府工作人员测量，案涉桥梁及桥梁连接道路实际占用王之力（含其兄弟王四六）土地约0.7亩，具体面积以实际测量为准。4、目前由于当地基层群众性自治组织及村民对案涉桥梁的建成通车反响强烈，故案涉桥梁及桥梁连接道路均已修建完毕并启用。综上，请求二审法院依法驳回王之力的上诉，维持原判。
泾县云岭镇郭峰村村民委员会述称，同意泾县云岭镇人民政府的答辩意见，村里老百姓也希望修桥修路。
泾县云岭镇人民政府向原审法院提交了以下证据、依据：
1、泾县云岭镇人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明各1份，证明泾县云岭镇人民政府的诉讼主体资格以及法定代表人身份信息。
2、《关于郭峰村申请对郭庄路郭峰桥危桥改建的报告》1份（复印件），证明泾县云岭镇郭峰村村民委员会基于群众生产、生活便利的考虑，申请泾县云岭镇人民政府对危桥进行改建的事实。
3、《土地征用协议》2份、《征地拆迁补偿协议》1份（复印件），证明经王之力与泾县云岭镇人民政府协商，就郭峰桥改建工程需占用王之力水田事宜，双方对补偿款项进行了确认。由于对该土地的使用并不改变土地性质，实质上是农村建设占用土地的补偿协议。
4、王之力承包经营权证（副本）及证明各1份，证明王之力登记水田为2.6亩。
5、《关于成立云岭镇危桥改造工程建设领导组的通知》1份（复印件），证明泾县云岭镇人民政府就该镇内危桥改造工程建设成立领导组的事实。
6、《关于成立云岭镇2013年危桥改建工程质量监督领导小组的通知》1份（复印件），证明泾县云岭镇人民政府就该镇内危险桥改造工程成立质量监督领导小组的事实。
7、《郭峰桥施工公告》1份（复印件），证明泾县云岭镇人民政府就郭峰桥改造工程相关事项进行公告的事实。
8、《公路工程交工验收申请表》1份（复印件），证明郭峰桥改建工程具备验收条件，申请验收的事实。
9、省国土资源厅《关于泾县陈先生政风行风热线反映问题的答复函》1份（复印件），证明对乡村道路等建设占用土地，在不改变农村集体土地所有权的前提下，因不涉及到土地征用，由使用方与土地承包人协商补偿，说明本案涉及的土地征用协议实质上是对农村道路的使用和占用。
10、《记账凭证》1份、《进账单》2份、《泾县乡镇财政管理中心统管单位转账报告单》、《领款证明单》、王之力居民身份证及中国农业银行卡各1份（复印件），证明泾县云岭镇人民政府先后向王之力支付6500元、23000元、12000元三笔补偿款总计41500元的事实。
11、国土资源部2007年发布的《土地利用现状分类标准》第104项（复印件），证明协议中的土地虽名为征用，但不改变土地所有权性质，仍为集体所有的农村土地。
12、国土资源部办公厅2013年国土资源部发布的通知（复印件），证明该土地使用并没有改变土地性质，不需要办理土地使用审批手续。
王之力向原审法院提交了如下证据：
1、王之力身份证1份（复印件），证明王之力的基本身份情况。
2、《土地征用协议》2份、《征地拆迁补偿协议》1份（复印件），证明王之力与泾县云岭镇人民政府签订土地征用协议，协议目的是对危桥进行改建，施工结束后应当返还王之力土地的事实。
3、照片4张（第一张照片是桥梁建设前立的告示牌，后三张照片是老桥和新桥的照片），证明老桥仍然可以使用且在使用，泾县云岭镇人民政府应该进行危桥改建，而不是占用土地新建一座桥。且桥梁的管理单位表明该桥的性质已经改变，应当按照建设用地办理审批手续。
泾县云岭镇郭峰村村民委员会未向原审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院二审查明的事实与原审法院查明事实无异，对原审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十一条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理相关审批手续。本案中，泾县云岭镇人民政府在未办理相关审批手续的前提下，与王之力签订了案涉三份协议，并在王之力承包经营的水田上修建桥梁及桥梁连接道路的行为，违反了上述法律强制性规定。虽泾县云岭镇人民政府称，因农村道路桥梁占用农用地时，不需要办理相关审批手续，但其并未提交充分证据予以证实，本院不予采信。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：……违反法律、行政法规的强制性规定。”据此，因案涉三份协议均违反了《中华人民共和国土地管理法》中的强制性规定，应被依法确认无效。
在行政审判中，对行政行为的合法性审查应当坚持全面审查的原则，而不局限于当事人的主张或诉求。原审法院以王之力未变更诉求为由，驳回其诉讼请求，系适用法律错误，本院依法予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决如下：
一、撤销泾县人民法院作出的（2016）皖1823行初11号行政判决；
二、确认泾县云岭镇人民政府与王之力签订的《土地征用协议》、《征地拆迁补偿协议》无效。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人泾县云岭镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 彬
审 判 员 满先进
代理审判员 郭 威
二〇一七年四月二十一日
书 记 员 程 佩
附：相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。