青海省西宁市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
(2018)青01行终40号
上诉人(原审原告)白慧丽，女，回族，1972年1月18日出生，居住地西宁市城东区XXX。公民身份号码：6********。
被上诉人（原审被告）西宁市公安局城东公安分局,住所地西宁市XXX。
法定代表人陈海东，该分局局长。
出庭负责人高文长，该分局副局长。
委托代理人卢品章，该分局法制大队副队长。
委托代理人赵成山，该分局法制大队民警。
上诉人白慧丽因其诉西宁市公安局城东公安分局（以下简称城东公安分局）治安行政处罚一案，不服西宁市城北区人民法院(2017)青0105行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人白慧丽、被上诉人城东公安分局的副局长高文长及委托代理人卢品章、赵成山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告白慧丽以反映西宁市城东区王家庄村拆迁安置补偿的问题为由，自2013年9月起多次到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。被告城东公安分局多次对原告作出予以拘留的行政处罚决定。2017年5月14日，原告再次到中南海周边地区非正常上访，又被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后将其送至北京市接济服务中心。2017年5月16日，西宁市城东区信访局派人将原告劝返接回西宁，并向被告下属的火车站派出所报案。被告受理该案后，传唤原告至火车站派出所接受询问。同日，被告根据查明的上述事实及证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定作出东公（火）决字[2017]第13号《公安行政处罚决定书》，决定对白慧丽予以行政拘留十日的行政处罚。
原判认为，本案争议的焦点为：第一，原告是否实施了到中南海地区非正常上访，扰乱公共秩序的行为？根据《信访条例》第十六条的规定：”信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出......”，原告白慧丽反映问题应当逐级上访，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。被告提交的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书以及相关调查笔录等证据能够证明原告于2017年5月14日到中南海周边非正常上访并被训诫的事实。原告提出其只是到中南海邮局发信，而且提交了北京西城公安分局向其出具《政府信息答复告知书》答复该局未制作、不存在相关信息的证据，证明没有实施扰乱公共秩序的违法行为。经综合分析，该证据仅能证明北京西城公安分局未制作、不存在立案卷宗和移交当地公安处理手续等信息的事实，并不能证明原告没有到中南海周边上访。该《政府信息答复告知书》中明确载明”经查，白慧丽于2017年2月12日、13日、14日、15日、2017年5月14日到北京中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京市接济服务中心，未与当地公安机关进行移交”等内容，能够印证原告到中南海周边非正常上访并被多次训诫的事实。因此对原告提出的抗辩意见不予采纳。第二、被告城东公安分局对本案是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：”行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，原告的居住地为西宁市城东区站北81号，属于被告辖区，被告有权对原告违反治安管理的行为作出行政处罚。原告认为被告城东公安分局无权管辖的主张不能成立。第三、对于原告提出北京公安机关依据《信访条例》对其实施了训诫，而被告又依据《中华人民共和国治安管理处罚法》作出了《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日的处罚，属于一事二罚，违反了法律规定的问题。原审法院认为，《信访条例》第四十七条规定，信访人在信访过程中有非正常上访行为，经劝阻、批评和教育无效，未造成严重后果或影响，尚不够治安处罚的，公安机关应当予以训诫。由于训诫并不会对相对人的权利和义务产生影响，因此训诫不是行政法律行为，应当是行政事实行为。被告作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日，不违反一事不再罚的原则。故对原告的该项意见不予采纳。第四、对原告提出被告违反办案程序，没有给予原告申述、申辩、听证的权利以及被告未能准许原告申请暂缓执行处罚的问题，原审法院认为，被告提交的证据能证明被告依照《公安机关办理行政案件程序规定》办理了对原告行政处罚的案件，被告在对原告作出的行政处罚告知笔录中明确告知了对原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，同时告知了原告的陈述和申辩的权利，不存在没有给予原告申述、申辩权利的情形，被告未准许听证、暂缓行政拘留执行并不违反法律规定。综上所述，原告违反规定到中南海地区非正常上访，多次受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，其行为扰乱了公共秩序。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对原告作出行政拘留的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告白慧丽请求确认西宁市公安局城东公安分局2017年5月16日作出的东公（火）决字[2017]第13号《公安行政处罚决定书》违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告白慧丽承担。
宣判后，原审原告白慧丽不服原判，向本院提起上诉称，一审判决事实不清，证据不足。1.上访是《信访条例》允许的信访形式，上诉人没有扰乱任何地方的单位秩序，不存在违法行为；2.被上诉人城东公安分局对上诉人在北京的信访行为没有管辖权，作出的行政处罚行为定性错误，证据不足；3.被上诉人的办案程序违法。被上诉人传唤上诉人时没有通知上诉人的家属，上诉人提出暂缓执行与复议的请求未被采纳，剥夺上了诉人的权利。4.被上诉人及政府于2017年5月15日至16日将上诉人从北京带回青海，已经限制了上诉人的人身自由，未折抵行政拘留期限。请求：1.依法撤销城北区人民法院（2017）青0105行初62号判决；2.依法确认被上诉人作出的东公（火）决字[2017]第13号《行政处罚决定书》违法；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人城东公安分局答辩称，上诉人为达到自己的信访目的，多次进京并在中南海周边非正常上访，被北京市公安局府右街派出所多次训诫，训诫书中明确提到中南海周边不是信访接待场所。本案中有受案登记表、到案经过、违法行为人陈述笔录、证人证言、青海省信访局关于白慧丽进京非正常上访的情况说明及北京警方训诫书等证据证实，上诉人知道中南海附近并没有接待信访的部门，其就是想通过在中南海附近滞留上访造成影响以达到诉求目的。被上诉人作出的东公（火）决字[2017]第13号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分确凿、适用法律正确、程序合法，请求二审法院判决维持。
在二审期间，被上诉人城东公安分局为进一步证明其办案程序合法，要求补充提交相关视频资料。因该证据已超过举证期限，本院未予准许。
双方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，同意原审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，1.《信访条例》虽然允许公民采用走访的形式向各级人民政府反映情况或者投诉请求，但该条例第十六条规定：”信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，......”；第十八条规定：”信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人白慧丽以反映拆迁安置补偿问题为由多次到北京信访，曾因非正常上访被多次训诫、行政处罚后，仍然到中南海地区非正常上访，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的情形。2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人的居住地为西宁市城东区站北81号，在城东公安分局管辖的范围内，城东公安分局有权对白慧丽的违法行为作出处理决定。3.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条的规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请，但公安机关有权决定是否同意暂缓执行行政拘留。城东公安分局对白慧丽提出的暂缓执行行政拘留的申请予以审查后，认为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，未予准许并无不当。4.2017年5月15日至16日西宁市城东区信访局工作人员将上诉人从北京带回青海，城东公安分局并未限制其人身自由，上诉人要求折抵行政拘留期限的理由亦不能成立。
虽然城东公安分局提交的视频资料证据因超过举证期限未予采纳，致使被上诉人传唤上诉人时是否通知上诉人家属的事实仍存有争议，但城东公安分局在一审期间提交的证据已经能够证明上诉人到中南海地区非正常上访的基本事实及对上诉人进行行政处罚的过程中，履行了受案、传唤、告知、通知、送达等程序。故城东公安分局作出的东公（火）决字[2017]第13号行政处罚决定认定的基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。原审判决认定的基本事实清楚，程序合法，判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人白慧丽负担。
本判决为终审判决。
审判长金爱萍
审判员祁小芹
审判员丁笑曦
二Ｏ一八年五月二十一日
书记员滕岳