四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)川01民初2573号
原告：成都中财科技教育产业发展有限公司。住所地：四川省成都市郫都区安德镇两路口市场路*号。
法定代表人：李晓函，董事长。
委托诉讼代理人：滕晶，四川五牛律师事务所律师。
原告：四川知更鸟电脑艺术有限责任公司。住所地：四川省成都市青羊区大庆路***号*幢*单元*楼**号。
法定代表人：李晓函，董事长。
委托诉讼代理人：滕晶，四川五牛律师事务所律师。
被告：郫都区安德镇人民政府。住所地：四川省成都市郫都区安德镇政府路*号。
法定代表人：林明西，镇长。
委托诉讼代理人：夏恩静，四川诺瑞特律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李三贵，四川诺瑞特律师事务所律师。
原告成都中财科技教育产业发展有限公司（以下简称中财公司）、四川知更鸟电脑艺术有限责任公司（以下简称知更鸟公司）与被告郫都区安德镇人民政府（以下简称安德镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2017年8月1日依法受理后，组成合议庭于2017年10月25日、2018年1月17日公开开庭进行了审理。原告中财公司、知更鸟公司共同委托诉讼代理人滕晶，被告安德镇政府委托诉讼代理人夏恩静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
：2004年原告中财公司、知更鸟公司经郫县（现郫都区）政府招商引资，得以筹建在两路口社区的西华大学动画艺术学院项目，该项目由安德镇政府代办征地、报建等一切手续。
2004年7月10日，因中财公司在签订协议时尚未完成工商注册，所以由中财的股东知更鸟公司代中财公司与安德镇政府签订《协议书》。双方在该协议书中约定：安德镇政府应在2005年办理完出让土地61亩（最后实测为67.65亩）的征地手续；原告按照140000元/亩的土地出让价格，支付土地出让金；若一方违约，违约方应赔偿守约方的一切损失。同年10月，安德镇政府出具《承
事实和理由为：2004年原告中财公司、知更鸟公司经郫县（现郫都区）政府招商引资，得以筹建在安德镇两路口社区的西华大学动画艺术学院项目，该项目由安德镇政府代办征地、报建等一切手续。
2004年7月10日，因中财公司在签订协议时尚未完成工商注册，所以由中财的股东知更鸟公司代中财公司与安德镇政府签订《协议书》。双方在该协议书中约定：安德镇政府应在2005年办理完出让土地61亩（最后实测为67.65亩）的征地手续；原告按照140000元/亩的土地出让价格，支付土地出让金；若一方违约，违约方应赔偿守约方的一切损失。同年10月，安德镇政府出具《承诺书》，保证在2004年11月底前办理完土地出让手续。但被告在协议签订后，没有办理土地收储和转让的手续并截止于2006年8月从原告处共收取土地款等各项费用6261400元。
府的答辩意见为：一、协议无效；二、收取的相关款项已经用于拆迁安置和报建。协议无效也不完全是被告的责任，因此造成的损失应当双方共同承担；三、土地价款不是由被告来确认的，所以造成所谓的土地价款损失也不应当由被告承担。
原告中财公司、知更鸟公司提交了以下证据。
一、郫县两路口镇人民政府与知更鸟公司签订的《协议书》、安德镇政府的《承诺书》；
二、预付款明细。
土地款5250000元。
1、2004年8月21日支付100000元；
2、2004年8月27日支付400000元；
3、2004年9月6日支付1350000元；
被告安德镇政府的答辩意见为：一、协议无效；二、收取的相关款项已经用于拆迁安置和报建。协议无效也不完全是被告的责任，因此造成的损失应当双方共同承担；三、土地价款不是由被告来确认的，所以造成所谓的土地价款损失也不应当由被告承担。
原告中财公司、知更鸟公司提交了以下证据，
一、郫县两路口镇人民政府与知更鸟公司签订的《协议书》、安德镇政府的《承诺书》；
二、预付款明细。
土地款5250000元。
1、2004年8月21日支付100000元；
2、2004年8月27日支付400000元；
3、2004年9月6日支付1350000元；
4、2004年12月22日支付500000元；
5、2005年1月28日支付400000元；
6、2005年3月9日支付1000000元；
7、2005年9月28日支付500000元；
8、2004年10月10日支付1000000元；
报建费1411400元。
1、2004年12月2日支付30000元；
2、2004年12月22日支付1000000元；
3、2005年2月1日支付377900元；
4、2004年12月6日支付3542元；
安德镇政府已退还1400000元。
1、2004年12月22日退还1000000元；
2、2006年6月5日退还200000元；
3、2006年7月25日退还200000元；
三、郫县国土资源局与中财公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》、土地出让价款付款凭证。
四、《郫县人民政府关于同意办理西华大学动画艺术学院项目协议出让手续相关事宜的批复》。
被告安德镇政府提交以下证据，
1、2006年5月31日安德镇政府出具的收据一份及转账支票存根（200000元）。
2、2006年7月7日安德镇政府出具的收据一份及转账支票存根（200000元）。
3、成都市人民政府关于成都市2012年第1批（郫县）城镇建设用地实施方案的批复（成府土2012第554号）。
4、2004年12月22日银行进账单（1000000元）；
经审理，查明以下案件事实：
2004年7月10日，郫县两路口镇人民政府（甲方）与知更鸟公司（乙方）签订《协议书》，主要载明以下内容：为了加快经济建设，促进教育事业的迅速发展，经双方协商，一致同意乙方在两路口镇永兴村1社征用土地修建西华大学动画艺术学院，特签订协议如下：一、土地的征用。1、土地征用的面积和位置：永兴村1社征用土地61亩（以国土部门实际丈量为准）；2、征用的价格：按每亩140000元计算（含土地出让金以及办理土地证所涉费用，如按文件规定双方共同承担的由双方分担）；3、征用土地中涉及到的搬迁费和安置费由乙方支付：其中搬迁费1510000元，安置费300000元，青苗补偿费40000元，合计1850000元；4、土地征用手续的办理：根据国家法律法规的规定，政府于2005年办理相关土地征用手续；5、在土地征用手续未办理完之前，甲方将土地采用租用的形式给乙方使用，乙方在租用期内，每年每亩交租用费1200斤大米，村社协调管理费每年每亩200斤大米，大米价格以市场中等质量大米价格计算；6、乙方保证拆迁户每户至少1人在符合乙方用工的条件下常年在乙方务工；7、征地付款方式：在签订该协议后二个月内乙方支付甲方征地预付金500000元；8、拆迁补偿安置费付款：协议签定之日，乙方向甲方付款500000元，余款1350000元在9月10日前一次性付清。二、甲方责任。1、甲方保证乙方2004年11月15日按时进场施工；2、甲方保证乙方进场施工等方面工作的正常进行，若乙方进场后因当地村民的原因而造成不能按计划进行修建和竣工后不能正常开展工作，由甲方负责协调解决；3、甲方负责为乙方在水电及天然气管道安装方面提供方便和协助。三、乙方责任。1、乙方保证按本协议规定要求按时支付甲方的征用和租用等费用；2、在同等条件下优先招收当地农民务工；3、乙方保证重视安全，确保修建工程的顺利进行；四、本协议未尽事宜，双方另行协商。五、本协议一式六份，甲乙双方各持两份，报上级相关部门两份。六、本协议书一经甲乙双方签字生效，任何一方不得单方违约，否则，由违约方向守约方赔偿一切经济损失。
2004年10月8日，安德镇政府向西华大学动画艺术学院出具《承诺书》，载明：“由于郫县安德镇与两路口镇合并建新镇，原两路口镇的行政事务及有关合同约定由安德镇人民政府负责。贵院于2004年7月10日与两路口镇人民政府签订的《协议书》我镇承诺将按约履行。并在2004年11月底前办理完拆迁地块的国土出让手续。其它未尽事宜我们将与贵院共同商定。”
另查明，一、中财公司、知更鸟公司共向安德镇政府支付了土地款5250000元（1、2004年8月21日支付100000元；2、2004年8月27日支付400000元；3、2004年9月6日支付1350000元；4、2004年12月22日支付500000元；5、2005年1月28日支付400000元；6、2005年3月9日支付1000000元；7、2005年9月28日支付500000元；8、2004年10月10日支付1000000元）；报建费1411400元（1、2004年12月2日支付30000元；2、2004年12月22日支付1000000元；3、2005年2月1日支付377900元；4、2004年12月6日支付3542元）。
二、安德镇政府已退还1400000元。具体为：1、2004年12月22日退还1000000元；2、2006年6月5日退还200000元；3、2006年7月25日退还200000元。
以上事实有双方陈述、《协议书》、《承诺书》、支付凭证等证据在案予以证实。
本院认为，按照2004年7月10日，郫县两路口镇人民政府与知更鸟公司签订的《协议书》及《承诺书》的内容，其性质应为建设用地使用权出让合同，根据该协议的约定内容，知更鸟公司取得案涉土地后将用于学校的建设，镇政府保证办理土地出让手续。且庭审中，安德镇政府亦认为协议无效。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”的规定，能作为实施国有土地出让的主体应为市、县人民政府土地管理部门。本案所涉协议系镇政府与知更鸟公司签订，故该协议违反法律禁止性规定，应为无效。
按照《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，原告缴纳的土地款及报建费共计5261400元应予以返还。同时应从实际支付之次日起计算利息，具体为：
1、以100000元为基数，从2004年8月22日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
2、以400000元为基数，从2004年8月28日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
3、以1350000元为基数，从2004年9月7日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
4、以1000000元为基数，从2004年10月11日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
5、以30000元为基数，从2004年12月3日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
6、以3542元为基数，从2004年12月7日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
7、以500000元为基数，从2004年12月23日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
8、以400000元为基数，从2005年1月29日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
9、以377900元为基数，从2005年2月2日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
10、以1000000元为基数，从2005年3月10日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
11、以500000元为基数，从2005年9月29日起计算至2006年6月4日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
12、以300000元为基数，从2006年6月5日起计算至2006年7月24日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；
13、以100000元为基数，从2006年7月25日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算。
都区人民政府向成都中财科技教育产业发展有限公司、四川知更鸟电脑艺术有限责任公司返还5261400元；
三、本判决生效之日起十日内，郫都区安综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条、第六十四条、第一百四十二条、第一百四十八条、第一百六十四条之规定，判决如下：
一、2004年7月10日，郫县两路口镇人民政府与四川知更鸟电脑艺术有限责任公司签订的《协议书》无效；
二、本判决生效之日起十日内，郫都区安德镇人民政府向成都中财科技教育产业发展有限公司、四川知更鸟电脑艺术有限责任公司返还5261400元；
三、本判决生效之日起十日内，郫都区安德镇人民政府向成都中财科技教育产业发展有限公司、四川知更鸟电脑艺术有限责任公司支付资金占用利息（1、以100000元为基数，从2004年8月22日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；2、以400000元为基数，从2004年8月28日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；3、以1350000元为基数，从2004年9月7日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；4、以1000000元为基数，从2004年10月11日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；5、以30000元为基数，从2004年12月3日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；6、以3542元为基数，从2004年12月7日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；7、以500000元为基数，从2004年12月23日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；8、以400000元为基数，从2005年1月29日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；9、以377900元为基数，从2005年2月2日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；10、以1000000元为基数，从2005年3月10日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；11、以500000元为基数，从2005年9月29日起计算至2006年6月4日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；12、以300000元为基数，从2006年6月5日起计算至2006年7月24日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算；13、以100000元为基数，从2006年7月25日起计算至本判决确定之日止，按中国人民银行同期同类贷款利息为标准计算。若未按本判决确定的给付之日给付本金，上列1至10项及13项利息计算至本金付清之日止。）
四、驳回成都中财科技教育产业发展有限公司、四川知更鸟电脑艺术有限责任公司的其他诉讼请求。
若未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
案件受理费114800元，由郫都区安德镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 唐 骥
审 判 员 夏 伟
人民陪审员 冯达彬
二〇一八年二月二日
书 记 员 刘 杨