贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔05行终248号
上诉人（原审原告）刘天菊，女，1978年11月4日出生，汉族，住贵州省大方县。
被上诉人（原审被告）毕节市公安局金海湖分局。
地址：贵州省毕节市金海湖新区职教城。
法定代表人谢品帮，该局局长。
负责人黄晓海，该局副局长。
委托代理人（特别授权）任明高，该局法制办主任。
上诉人刘天菊因治安管理行政处罚一案，不服贵州省大方县人民法院（2017）黔0521行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人刘天菊、被上诉人毕节市公安局金海湖分局负责人黄晓海及其委托代理人任明高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告刘天菊系贵州省毕节农业学校97届毕业生，曾因毕业未分配进行信访。2017年4月12日，聂宗贤、周燕红、吴珊、樊婷、赵海、刘天菊、聂桂榕、靳晓亚、龙建立九人在毕节市七星关区阳山公园旁一餐馆内共同商议后，于当晚包车到重庆，从重庆坐飞机到天津，又从天津坐高铁到北京进行信访。4月14日13时50分，北京市公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边执行勤务时，发现聂宗贤等九人到中南海地区信访，对聂宗贤等九人予以训诫后，将九人送至北京市接济服务中心。毕节市人民政府驻北京联络处接到通知后，于4月15日将聂桂榕、刘天菊、靳晓亚交金海湖区劝返工作组接回。被告毕节市公安局双山新区分局于4月16日立案受理，经调查，被告认为2017年4月14日，金海湖新区靳晓亚、刘天菊、聂桂榕三人伙同七星关区聂宗贤、周燕红等人到北京进行非法上访，在北京市府右街中南海周边时，被北京警方查获，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，分别对聂桂榕、刘天菊，作出毕公双双山新区分局法制室行罚决字（2017）146号、毕公双双山新区分局法制室行罚决字（2017）145号行政处罚决定书，决定对聂桂榕、刘天菊分别处十日行政拘留。刘天菊不服，提起诉讼，请求：1、撤销毕公双双山新区分局法制室行罚决字（2017）145号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为：关于被告对原告实施行政处罚是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，本案并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，不属于上述管辖规定的除外情形，违法行为地公安机关及违法行为人居住地公安机关均有管辖权，原告的居住地在被告管辖的范围内，故被告对该案具有管辖权。而《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”指的是违法行为地公安机关已经立案后，将案件移交给违法行为人居住地公安机关处理的情形，但本案并未经北京公安机关立案受理，故不适用此种情形。
关于被告对原告的处罚是否违反“一事不再罚”原则的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”的规定，训诫不属于行政处罚的方式，仅是一种批评教育及法律宣讲的措施，故被告对原告进行行政处罚并未违反“一事不再罚”的原则。
关于被告作出的行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。原告认为被告作出行政处罚的程序违法，但未提供证据加以证明。而被告系经依法传唤原告，询问调查，汇报审批，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告依法享有陈述、申辩权后，作出处罚决定，原告认为被告行政处罚程序违法的主张，不予支持。对于原告的行为是否扰乱公共场所秩序的认定。本案中，聂宗贤等九人通过共同商议后，为避开政府工作人员的拦截，辗转绕道重庆、天津后到北京信访，聂宗贤作为此次九位信访人的其中一员，在此次信访前已到国家信访局递交过二次信访材料，聂宗贤等九人此次进京信访，应知晓去往北京信访接待部门的路线，反而携带信访材料走到中南海周边，不符合日常经验法则。加之，聂宗贤、吴珊、赵海、龙建立在接受被告询问时陈述，此次进京的目的是到中南海信访，为引起国家领导的重视，以解决信访诉求，故应认定聂宗贤等九人存在到中南海信访的主观故意；其次，根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》证实该所民警在中南海周边执行勤务时，发现九人到中南海地区信访。中南海周边虽属于公共场所，但不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，经公安民警发现聂宗贤等人的信访行为后便予以训诫，又及时将九人送至北京市接济服务中心，足以证实原告实施了到中南海周边信访的违法行为。聂宗贤等人到中南海周边进行走访，具有目的性且人数较多，违反了公共行为准则。原告反映诉求，应通过合法渠道进行，不能采用非正常信访的形式进行，其行为的违法性质和社会危害性均达到了较为严重的程度，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的”的规定，聂宗贤等人到中南海周边信访的行为，符合扰乱公共场所秩序的情形。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，此条共分为二款，其中第一款下分五项分别对五种违法情形进行规定，被告认为原告的行为扰乱了公共场所秩序，适用该条第一款第（二）项的规定予以行政处罚，适用法律并无不当。原告认为被告适用法律错误的主张，是因原告对法条的理解错误，对该主张不予支持。综上，原告存在到中南海周边信访的主观故意，也实施了非正常信访的行为，扰乱了公共场所秩序，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘天菊的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告刘天菊负担。
宣判后，上诉人刘天菊不服，向本院上诉称：一、上访是《中华人民共和国宪法》赋予公民的权利，因地方政府及相关部门不按《信访条例》规定办理上诉人的信访事项导致上诉人被迫进京。上诉人系一九九七年经贵州省农业厅、毕节地区计划局、毕节地区教育局下文件招生入学的学生，因毕业后未得分配，向毕节市信访局反映诉求，而地方政府及相关部门却一直相互推诿，面对这种踢皮球的情形，上诉人无奈和无助，被迫进京上访，上诉人并无过错。二、原审法院认定事实不清，适用法律错误。1、原审法院认为训诫不是一种处罚行为，证明上诉人在北京根本没有违法。且根据《行政强制法》限制人身自由的强制措施必须通过法律来规定，而《信访条例》是国务院制定的行政法规，在位阶上低于法律，因此凭《训诫书》和违反《信访条例》规定采取限制上诉人人身自由的强制措施依法应予以撤销。2、关于北京中南海周边，随时都有行人和车辆路过，既没有任何一部法律的任何一个条款限制和禁止上访人员路过，也没有任何禁止上访人员路过的限制性标志。所以，作为中华人民共和国合法公民，上诉人有权利自由出入任何公共场所，当然也包括中南海周边。上访的目的就是需要得到领导的帮助，向领导反映诉求也没有违反任何法律法规的规定。3、因地方政府相关部门不按政策解决我们的诉求，上访是《宪法》赋予公民的权利，我们确实经常遭到拦截（注：地方政府这一违法拦截行为我们将选择其他方式投诉），正因为政府部门拦截上访，我们才想办法避开拦截。至于上诉人从重庆转经天津到北京××路线问题，与本案没有任何关联，上诉人的目的确实是去北京上访，至于中途经过哪里，乘坐什么交通工具那是上诉人的权利。4、北京公安得知上诉人是到北京反映问题，故将上诉人送至北京久敬庄接济服务中心等待，整个过程上诉人并没有做出任何扰乱公共场所秩序的行为，且本案中被上诉人提供的所有证据，都只能证明上诉人到过北京，而没有提供上诉人实施扰乱北京公共场所秩序违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节轻重的主要证据。被上诉人作出的涉案行政处罚决定没有事实依据。5、我们曾经和北京市公安局西城分局联系（电话：010635××××6），北京公安明确，如有违法行为，会当场发现，当场处置，不会移交地方处罚，关于《训诫书》是指我们违反了《信访条例》的规定，仅能证明我们非正常上访。同时，庭审中，原审法院也出示了我们申请向北京警方调取是否有违法记录的证据，北京警方仅证明我们非访，没有证明我们违法。所以，我们从始至终根本没有违法，被上诉人也未提供违法的证据。综上所述，原审法院存在司法不公、认定事实不清。一、请求撤销原审判决，依法撤销七星关公安分局作出的七星公法行罚决字（2017）1332号《行政处罚决定书》。二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人刘天菊在二审庭审中提交了如下证据并经庭审质证：
1、照片两张，2、人民网：ＸＸＸ总理讲中南海的大门是面向广大群众的，3、河北省献县人民法院行政判决书。证明其去上访没有违法。
被上诉人质证认为：1、照片两张来源不清楚，与本案无关联，不能达到上诉人的证明目的。2、人民网：ＸＸＸ总理讲中南海的大门是面向广大群众的、河北省献县人民法院行政判决书，该两份证据来源不清楚，不能达到上诉人的证明目的。
被上诉人毕节市公安局金海湖分局答辩称：被上诉人对上诉人作出处罚决定事实清楚，证据确实、充分，定性准确，适用法律正确，处罚适当，请法院依法判决维持被上诉人作出的行政处罚决定。
本院对上诉人刘天菊二审提交的证据认证如下：上诉人提交的3份证据一审开庭前已经存在，上诉人在一审时未提交，二审审理期间提交，不属于新证据的范畴，且与本案无关，不予采纳。
二审认定的事实与原审认定的事实一致。各方当事人在一审中提交的证据已随案移送到二审法院。
本院认为：上诉人刘天菊因毕业后未分配工作，于2017年4月13日与他人在北京中南海周边上访，以引起国家领导的重视，解决其信访诉求的事实存在。北京中南海周边虽属于公共场所，但不是信访接待场所，刘天菊等人到中南海周边上访的行为，符合扰乱公共场所秩序的情形，故被上诉人毕节市公安局七星关分局作出的行政处罚决定证据充分，适用法律正确，程序合法，依法予以支持。刘天菊上诉称其不是无理信访，而是依法信访，其并无过错的理由不能成立，不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判；
二审案件受理费50元，由上诉人刘天菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张多周
审 判 员 赵 娟
审 判 员 吴 岚
二〇一七年十二月十五日
法官助理 贾伟茜
书 记 员 汪 进