山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)青行初字第34-1号
原告徐兴银。
委托代理人徐增金。
委托代理人徐增旺。
被告青岛市黄岛区人民政府。
法定代表人万建忠，区长。
委托代理人谷宝玉，该政府法制办工作人员。
委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。
被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人李岚，该政府法制办工作人员。
委托代理人林军，该政府法制办工作人员。
第三人青岛金大木业有限公司。
法定代表人汪斌，总经理。
原告徐兴银不服被告青岛市黄岛区人民政府颁发的南国用（2013）第G072203号国有土地使用证及被告青岛市人民政府作出的青政复决字[2015]65号行政复议决定，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2015年5月22日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月25日在第27审判庭进行了证据交换，于2015年7月23日在第27审判庭公开开庭审理了本案。原告徐兴银及其委托代理人徐增金、徐增旺，被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）的委托代理人谷宝玉、张磊，被告青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）的委托代理人李岚、林军，第三人青岛金大木业有限公司的法定代表人汪斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄岛区政府于2013年7月22日为第三人颁发了被诉南国用（2013）第G072203号国有土地使用证。
原告徐兴银诉称，原告父亲徐际林与大花口村村委签订为期30年的农村土地承包合同，合同期自1996年8月30日至2026年8月30日。自承包该土地后，原告一家一直在该承包地上进行农业生产。2015年第三人公司毁坏原告种植的树木，原告在制止第三人的破坏行为时才得知被告黄岛区政府为第三人颁发南国用（2013）第G072203号国有土地使用证，土地使用面积部分与原告使用土地重叠。原告不服，向被告青岛市政府申请行政复议，青岛市政府作出复议决定，维持了该颁证行为。原告认为，1、土地承包合同合法有效。土地发包方并未收回原告承包地，原合同在继续履行中。被告黄岛区政府为第三人颁发南国用（2013）第G072203号国有土地使用证是违法行为。2、被告黄岛区政府无权批准第三人土地使用权。原告承包经营的土地为基本农田，被告无权批准基本农田转为建设用地。3、被告黄岛区政府颁发南国用（2013）第G072203号国有土地使用证未尽到审查义务。被告黄岛区政府颁发土地使用权证书不仅要进行形式审查，更应对实体进行审查。2009年8月20日，大花口村村委会以6142.9平方米集体土地入股正大塑料，正大塑料将该土地转让给第三人，双方进行了变更登记。正大塑料使用的土地四至有围墙与四周隔离，多年来相安无事，现第三人推倒界墙，主张其拥有土地使用权。被告黄岛区政府在原告已经使用的土地上给他人予以颁证，显然未尽到审查义务，存在严重失职行为。综上，被告黄岛区政府颁发南国用（2013）第G072203号国有土地使用证的行为损害了原告的合法权益，是违法行为，请求法院撤销被告黄岛区政府颁发的南国用（2013）第G072203号国有土地使用证。
原告向本院提交了如下证据：1、现场照片，证明第三人在原告承包的土地上施工。
2、青岛市黄岛区滨海街道大花口村民委员会出具的大花口村东金大木业项目占地情况说明，证明在原告所承包的土地没有征收也未赔偿的情况下，被告给第三人办理了土地使用证。
3、案外人黄启勇与大花口村民委员会签订的土地有偿使用合同。
4、土地有偿使用合同解除协议。
5、案外人原青岛正大塑料制品有限公司与大花口村民委员会签订的土地有偿使用协议。
6、大花口村民委员会出具的证明，证明原告承包的土地与原青岛正大塑料制品有限公司土地证上的土地部分重合。
7、大花口村委会出具的证明，证明原登记在原告父亲名下的土地承包合同更名到原告名下。
8、大花口村委会书记出具的证明，证明该村委会无权制止第三人的施工。
9、农村土地承包合同，证明原承包给原告父亲的承包地变更承包给原告。
10、行政复议决定书。
被告黄岛区政府辩称，其颁发南国用（2013）第G072203号国有土地使用证符合法定程序，且已尽到法定审查义务，原告诉求应予驳回。被告黄岛区政府辩称，其颁发南国用（2013）第G072203号国有土地使用证符合法定程序，且已尽到法定审查义务，原告诉求应予驳回。被告在法定举证期限内提交了如下证据：1、土地登记审批表；2、土地登记申请表；3、土地权属证明材料；4、土地登记会审转运书；5、土地转让协议及手续；6、土地登记法人代表证明及委托书；7、宗地图。为进一步说明涉案土地被征收及使用权人的变更情况，被告补充提交了如下证据材料：山东省人民政府作出鲁政土字[2009]1634号《关于胶南市2009年第二十二批次城市建设用地的批复》；国有建设用地使用权出让合同；青岛正大塑料制品有限公司的更名材料。
被告青岛市政府辩称，其所作青政复决字[2015]65号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请依法驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内提交了如下证据：1、行政起诉状；2、行政复议决定书及送达回证；3、行政复议申请书及受理通知书；4、行政复议答复书及提出答复通知书；5、第三人答复意见及第三人参加复议通知书。
第三人青岛金大木业有限公司述称，被诉土地证由政府颁发，第三人根据国家有关法律办理了所有手续，合法取得被诉土地证。原告所说的野蛮施工的问题并不存在，第三人按照文件的要求在土地上进行施工。
证据交换中，原告认为被告黄岛区政府提交的证据都是证明以后的事情，与本案无关；对被告青岛市政府提交的所有证据的真实性均没有异议。被告黄岛区政府、青岛市政府对原告1-9号证据的真实性均有异议，同时认为2号证据不合法，3号证据与本案无关，4-6号证据的证明内容不认可，7号证据形成时间在被诉土地证之后，8号证据的证明内容不认可；对10号证据无异议。
经庭审质证，本院认为被告黄岛区政府、青岛市政府提交的证据形式合法、内容真实，与本案待证事实相关联，本院予以采信。原告提交的6、9、10号证据与本案待证事实相关联，本院予以采用，其他证据与本案待证事实无关，本院不予审查。
经审理查明，涉案土地位于原胶南市滨海办事处大花口村东南，原系该村集体建设用地，面积为6142.9平方米。2009年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2009]1634号《关于胶南市2009年第二十二批次城市建设用地的批复》，将该6142.9平方米集体建设用地征收为国有建设用地，用于胶南市城市建设。2011年10月27日，原胶南市人民政府将涉案土地出让给案外人青岛正大塑料制品有限公司，并为其颁发了南国用（2011）第G122905号国有土地使用证。因青岛正大塑料制品有限公司更名为青岛正大环保科技有限公司，原胶南市人民政府依法将涉案土地使用权人更名为青岛正大环保科技有限公司，并于2012年3月20日为其颁发了南国用（2012）第G03200号国有土地使用证。2013年6月1日，青岛正大环保科技有限公司与第三人签订土地转让协议，将涉案土地使用权有偿转让给第三人；6月18日，双方共同提交了变更申请材料；7月22日，被告黄岛区政府为第三人颁发了被诉南国用（2013）第G072203号国有土地使用证。
原告系大花口村村民，其于2015年3月16日以第三人破坏其承包地上的果树，属于非法侵占为由申请被告青岛市政府行政复议，请求撤销被告黄岛区政府为第三人颁发的南国用（2013）第G072203号国有土地使用证。经审查，被告青岛市政府于2015年4月28日作出青政复决字[2015]65号行政复议决定书，认定：原告作为原承包地的受让人，于2014年12月30日与该村委签订的编号为xx的土地承包合同项下的坐落于北岭的0.42亩土地与涉案土地重叠。但因涉案土地于2009年已征收为国有，并经出让、更名、转让，其使用权才依法登记在第三人名下，故该登记行为正确，遂作出复议决定：维持原胶南市人民政府为第三人颁发的南国用（2013）第G072203号国有土地使用证的行政行为。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，原告未对案外人青岛正大环保科技有限公司及其前身原青岛正大塑料制品有限公司就涉案土地取得的国有土地使用证提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与行政行为有利害关系是行政复议机关受理复议申请的一个法定必备条件。《山东省行政复议条例》第十七条亦规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当就申请人是否具有主体资格等内容进行初步审查。根据上述规定，被告青岛市政府履行行政复议职责应当先解决复议申请人的资格问题。被告在未审慎审查复议申请人资格的情况下，直接对南国用（2013）第G072203号国有土地使用证的合法性进行实体审查违反了上述规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（二）项的规定，对于行政复议申请不符合受理条件的，复议机关应当作出不予受理决定，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告青岛市政府在原告不符合复议申请人主体资格的情况下，受理了其复议申请并作出实体处理违反法定程序，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告青岛市人民政府于2015年4月28日作出的青政复决字[2015]65号行政复议决定；
二、被告青岛市人民政府依法重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告青岛市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一五年十一月九日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩