山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)青行初字第104-1号
原告朱桂英。
委托代理人李宝芹。
委托代理人杨拎弟。
原告李宝翠。
委托代理人李宝芹。
被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人任岩磊，青岛市国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人李婷婷，青岛市国土资源和房屋管理局工作人员。
被告山东省人民政府。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，该政府法制办工作人员。
委托代理人杨鹏，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
第三人青岛联创实业有限公司。
法定代表人纪家民，董事长。
委托代理人李平，山东银河源律师事务所律师。
委托代理人姚坤，山东银河源律师事务所律师。
原告朱桂英、李宝翠不服被告青岛市人民政府颁发的青国用（2000）字第40173号国有土地使用证及被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2015]138号行政复议决定，于2015年7月10日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2015年7月22日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日在第27审判庭进行了证据交换，并于同日在第27审判庭公开开庭审理了本案。原告朱桂英的委托代理人杨拎弟、原告李宝翠及两原告之共同委托代理人李宝芹，被告青岛市人民政府（以下简称“市政府”）的委托代理人任岩磊、李婷婷，被告山东省人民政府（以下简称“省政府”）的委托代理人赵军、杨鹏，第三人青岛联创实业有限公司的委托代理人姚坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱桂英、李宝翠诉称，原告不服被告市政府为第三人颁发的青国用（2000）字第40173号国有土地使用证，依法向被告省政府申请行政复议。2015年7月2日，原告收到了被告省政府作出的鲁政复决字[2015]138号行政复议决定书，该决定维持了被告市政府的颁证行为，没有以历史事实和原告提交的证据为根据，有失公平、公正。一、人民路285号宗地及房地产权的历史事实。经查，人民路285号历史上由两宗地组成：原四方区小阳一路暂编10-1和暂编10-2。其中，10-1宗地的房地产权（公有）于1995年3月18日登记在原青岛国棉二厂名下，持有公有土地执照拨字第164号，面积53.389亩。1963年9月10日该证换发为拨字第1364号拨地证明，面积51.052亩，地上房屋系职工租住房屋。10-2宗地系职工出资以国棉二厂的名义购地建房（自建公助平房），依法由共有人（98人）共同申请登记，原房地产管理局于1957年1月14日为共有人颁发了房地产所有证公字第5175号，土地证租字第4855号。原告持有共有证公共字第4803号，该共有证记载，暂编10-2号公地面积38.265亩平房31幢216间，系权利人李新芳（已故）等98人共有，李新芳占房屋份额2间。二、原告持有的《房屋所有权证》登记内容存在瑕疵。1989年9月22日，被告市政府以产权共有人李新芳的4803号产权共有证换发了青房私自第14232号《房屋所有权证》，只登记了房屋所有权，未登记土地使用权，违背了地随房走、房地一体的原则。根据相关规定，被告市政府应依法履行法定职责，给李新芳的国有土地使用权予以确权登记。三、暂编10-2宗地历史上经过多次变动。经查，10-2宗地初始登记为38.265亩，原青岛市建设局1965年为国棉二厂出具的地证字第0104号为33.878亩，少了4.387亩。1995年国棉二厂持地拨字第1364号划拨用地证明和地证字第0104号合并办理国有土地使用权证青国用（95）字第40032号时，又少了3.954亩，证载土地面积为53983.4平方米。四、与10-2宗地相关联的土地证及证明。第三人持有的青国用（2000）字第40173号国有土地使用证是由原国棉二厂青国用（95）字第40032号国有土地使用证变更而来，后者系由10-1宗地和10-2宗地合并而来，但10-2宗地的地证字第0104号证明没有依法进行变更登记，合并后的青国用（95）字第40032号国有土地使用证程序违法，且土地权属证明与地上附着物权属证明分为两个不同主体，违反法律规定。综上，请撤销第三人青国用（2000）字第40173号国有土地使用证；确认原告（产权继承人）共有国有土地使用权。
预备庭时，原告提交了如下证据：1、共有房产所有证5175号、共有土地证4855号；2、共有人李新芳产权共有证4803号；3、李新芳房屋所有权证；4、青岛市地段图（4-4-8-4）；5、98户住户分配表；6、青岛国棉二厂至青岛市房地产管理局文件；7、国棉二厂164号公有土地执照（53.389亩）、青岛市地段图；8、调查审查意见；9、98户各项费用计算表；10、李新芳房地产缴税证明；11、国土资源分局上访答复意见；12、青岛市国土资源和房屋管理局信息公开答复意见；13、嘉兴路派出所关系证明；14、身份证复印件（3人）；15、山东省政府行政复议决定书；16、委托书。
被告市政府辩称，一、青国用（2000）字第40173号国有土地使用证认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。青岛市人民路285号原系划拨土地，土地使用权人为青岛第二棉纺织厂，持有青国用（95）字第40032号国有土地使用证。2000年7月，第三人持土地登记申请书、营业执照、青岛市人民政府《会议纪要》等材料向土地登记机关申请变更登记；登记机关进行地籍调查并依法审核；2000年10月12日为第三人核发了青国用（2000）字第40173号国有土地使用证，符合相关规定。二、原告与该土地使用权变更登记行为无法律上的利害关系，不具备本案诉讼主体资格。综上，被告市政府核发青国用（2000）字第40173号国有土地使用证正确，请驳回原告诉讼请求。
被告市政府在举证期限内提交青国用（2000）字第40173号国有土地使用权变更登记档案一宗。
被告省政府辩称，2015年4月2日，其收到原告的行政复议申请。经审查，被告省政府于2015年6月30日作出了鲁政复决字[2015]138号行政复议决定，维持了被告市政府为第三人颁发青国用（2000）字第40173号国有土地使用证的登记行为。被告省政府所作复议决定事实清楚、证据确凿、内容适当，程序合法，适用法律正确，请驳回原告诉讼请求。
被告省政府在举证期限内提交鲁政复决字[2015]138号土地行政复议档案一宗。
第三人述称，被告市政府为第三人颁发青国用（2000）字第40173号国有土地使用证正确，请驳回原告诉讼请求。
对于原告提交的1-11号证据，被告市政府认为，即便该11份证据是真实的，但其涉及的权利人是李新芳等人，与本案原告无关；而且该11份证据所记载的时间均为1957年左右，根据规定，这些证据记载的权利已经自然失效。第三人的意见同被告市政府。
经庭审质证，本院认为原告提交的1-11、15号证据形式合法、内容客观，与本案待证事实相关联，本院予以采信；13-14号证据能够证明原告家庭关系，本院予以采信；12号证据与本案待证事实无关，本院不予审查；16号证据系委托书，不作为本案证据使用，但对于该委托代理关系本院予以确认。
经审理查明，涉案土地位于青岛市市北区（原四方区）人民路285号。1995年6月26日，被告市政府将该土地确权给青岛市第二棉纺织厂，并为其颁发了青国用（95）字第40032号国有土地使用证，用途为住宅。1999年10月22日，被告市政府[1999]第61号《关于联大集团有限公司兼并青岛第二棉纺织厂有关问题的会议纪要》载明，联大集团有限公司兼并青岛市第二棉纺织厂过程中，市经贸委、国资局等有关单位要按照相关文件及函件精神实施，保证兼并重组工作顺利完成。1999年12月23日，青岛市第二棉纺织厂重组完成，注册为本案第三人青岛联创实业有限公司。2000年7月20日，第三人申请对涉案地块土地使用权进行变更登记，理由为“因青岛第二棉纺织厂经文件批准，名称变更为青岛联创实业有限公司，因此，申请将原土地证名称变更为青岛联创实业有限公司。”经审查，被告市政府于2000年10月12日为第三人颁发了被诉青国用（2000）字第40173号国有土地使用证。
另查明，原告朱桂英系李新芳之妻，李宝翠系李新芳之女，李新芳现已去世。青岛市市北区人民路285号原地号为小阳一路暂编10号，后分为暂编10-1、暂编10-2。李新芳等98人住房位于暂编10-2,1957年青岛市房地产管理局为98位共有人发放公字第5175号房产所有证，同时给每个共有人发放本证一张，李新芳持有公共字4803号房产所有证。1989年9月，青岛市房产管理局为李新芳换发了青房私自第14232号房屋所有权证。原告得知被告市政府为第三人颁发青国用（2000）字第40173号国有土地使用证后，于2015年3月24日向被告省政府申请行政复议，要求撤销该土地登记。被告省政府于2015年6月30日作出鲁政复决字[2015]138号行政复议决定，维持了被告市政府为第三人颁发青国用（2000）字第40173号国有土地使用证的登记行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与行政行为有利害关系是行政复议机关受理复议申请的一个法定必备条件。《山东省行政复议条例》第十七条亦规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当就申请人是否具有主体资格等内容进行初步审查。根据上述规定，被告省政府履行行政复议职责应当先解决复议申请人的资格问题。被告在未审慎审查复议申请人资格的情况下，直接对青国用（2000）字第40173号国有土地使用证的合法性进行实体审查违反了上述规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（二）项的规定，对于行政复议申请不符合受理条件的，复议机关应当作出不予受理决定，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告省政府在原告不符合复议申请人主体资格的情况下，受理了其复议申请并作出实体处理违反法定程序，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告山东省人民政府于2015年6月30日作出的鲁政复决字[2015]138号行政复议决定；
二、被告山东省人民政府依法重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告山东省人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘桂敏
审 判 员 盛 建
代理审判员 李玉兰
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩