重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝行终81号
上诉人（一审被告）重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝北区义学路32号。
法定代表人唐川，区长。
委托代理人赵杨，重庆市渝北区人民政府工作人员。
委托代理人朱林，重庆海力律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）聂本金，男，1963年4月2日出生，汉族，居民身份证住址重庆市渝北区。
被上诉人（一审原告）刘伦菊，女，1966年1月20日出生，汉族，居民身份证住址重庆市渝北区。
被上诉人（一审原告）聂世军，男，1987年5月5日出生，汉族，居民身份证住址重庆市南岸区。
聂本金、刘伦菊、聂世军（简称聂本金等3人）诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）请求确认强拆房屋行为违法一案，渝北区政府不服重庆市第一中级人民法院(2017)渝01行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年6月26日，2013年7月1日，2013年7月10日，2013年7月12日，重庆市人民政府先后作出渝府地[2013]769号《关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地[2013]779号《关于渝北区土地征收的批复》、渝府地[2013]796号《关于渝北区实施城市规划征收土地的批复》、渝府地[2013]798号《关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准征收了包括聂本金等3人农房所在的渝北区XXXX村第2村民小组在内多个村民小组的集体土地。渝北区政府于2013年10月10日作出渝北府征公[2013]35号《关于征收龙兴镇高洞村4个村民小组集体土地的公告》、渝北府征公[2013]38号《关于征收龙兴镇高洞村4个村民小组集体土地的公告》、渝北府征公[2013]46号《关于征收龙兴镇河堰村石溪村等9个村24个村民小组集体土地的公告》、渝北府征公[2013]47号《关于征收龙兴镇同乐村高洞村等2个村5个村民小组集体土地的公告》。2013年10月11日，重庆市渝北区国土资源管理分局（简称渝北区国土局）作出渝北国土征补公[2013]41号《关于征收龙兴镇高洞村第2村民小组集体土地补偿安置方案的公告》。2013年10月29日，渝北区政府作出渝北府地[2013]233号《关于同意征收龙兴镇高洞村第2村民小组全部集体土地补偿安置方案的批复》。
聂本金与刘伦菊系夫妻，聂世军系二人之子。聂本金等3人持有的《江北县农村房屋产权证》记载，地址龙兴区舒家乡XX村二组，户主聂本金，宅基面积62.1平方米，房屋结构土木，间数2间，房屋面积52平方米，附属建筑物晒场20.8平方米，丈量时间“88.1.22”，颁证时间1988年6月17日，颁证机关江北县人民政府。聂本金等3人持有的《集体土地建设用地使用证》记载，土地使用者聂本金，地址江北区舒家乡XX村二社，用地面积62.1平方米，其中建筑占地62.1平方米，颁证时间1991年12月，颁证机关江北县人民政府。2013年，聂本金等3人上述农房占地在内的渝北区XXXX村2组的集体土地被征收。2014年11月20日，重庆市渝北区人民政府征地办公室（简称渝北区征地办）对上述农房进行了清理登记，其制作的《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》记载：龙兴镇高洞村2组，产权人聂本金，土墙（甲）即土墙、瓦盖结构，实际丈量面积136.75平方米，简易（乙）即简易棚房结构，实际丈量面积14.5平方米。渝北区征地办2014年12月1日制作《渝北区人民政府征地办公室征地费用发放表（农房补偿及残值回购费）》记载，补偿执行文件渝北府发[2013]60号，户主聂本金，土墙结构136.75平方米，房屋补偿费49230元，残值回购费1367.5元，简易结构14.5平方米，房屋补偿费1450元，残值回购费145元，合计52192.5元。同日，该笔款项存入了以聂本金为户名的交通银行存单，存款单号NO.24509809，至本案开庭时，聂本金等3人未实际领取该款。2015年7月，上述农房被拆除。
另查明，2015年5月8日，渝北区征地办向渝北区国土局提交了《关于启动对聂本金户征地不交地案件立案调查的函》。2015年5月13日，渝北区国土局对聂本金进行了调查。因相关材料需要补充，渝北区国土局于2015年8月4日将材料退回渝北区龙兴镇政府征地协调办公室。2015年8月10日，渝北区龙兴镇政府征地协调办公室给渝北区国土局提交了《渝北区龙兴镇征地协调办关于原高洞村2社聂本金户房屋拆除情况说明》，称由该局经办的渝北区XXXX村2社聂本金户的征地不交地案件，该户的房屋已于2015年7月拆除。
2016年9月13日，聂本金等3人向一审法院提起行政诉讼，请求判如所请。
一审法院经审理认为，从查明的事实看，聂本金等3人诉称的位于渝北区XXXX村第2村民小组的农房于2015年7月被拆除。本案的争议焦点是谁实施了该拆除行为，谁是本案的适格被告，以及如果被告实施了该拆除行为，该行为是否合法。首先，本案中，渝北区政府举示的征地批复、征地公告等证据，能够证明包括聂本金等3人农房占地在内的渝北区XXXX村2组的集体土地被征收，再综合聂本金等3人举示的渝北区征地办2016年5月5日作出的《关于聂本金等3人反映有关问题的回复》以及《征地拆迁通知》、《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》等证据证明的事实，聂本金等3人将渝北区政府列为本案被告并无不当。聂本金等3人已尽到了谁是本案被告的初步证明责任。渝北区政府称其未实施聂本金等3人诉称的拆除行为，不是本案的适格被告，但在庭审中未举示充分有效的证据证明其主张，对渝北区政府提出的该答辩意见，一审法院不予支持。根据行政诉讼举证责任的分配原则，一审法院依法认定渝北区政府2015年7月实施了拆除聂本金等3人诉称的农房的行为，是本案的适格被告。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻绕国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，渝北区政府不享有拆除聂本金等3人诉称的农房的法定职权，其拆除行为违法。又因该拆除行为不具有可撤销的内容，故依法应当判决确认该行为违法。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认渝北区政府2015年7月拆除聂本金等3人诉称的位于渝北区XXXX村第2村民小组农房的行政行为违法；案件受理费50元，由渝北区政府承担。
渝北区政府上诉称：1、聂本金等3人没有直接的证据证明本案的拆除行为系由上诉人实施或委托相关单位实施；2、上诉人在履行征地职责过程中形成的《关于聂本金等3人反映有关问题的回复》、《征地拆迁通知》、《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》等材料不能作为证明上诉人实施拆除行为的证据，上诉人并没有实施涉诉的强制拆除行为；3、实施房屋强制拆除的主体才是本案的适格被告，应当由聂本金等3人举证证明谁才是实施强制拆除的主体，上诉人无法对自己没有实施的行为举证，一审法院举证责任分配错误。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人聂本金等3人未向本院提交答辩意见。
渝北区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1、重庆市人民政府渝府地[2013]769号《关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》。
2、重庆市人民政府渝府地[2013]779号《关于渝北区土地征收的批复》。
3、重庆市人民政府渝府地[2013]796号《关于渝北区实施城市规划征收土地的批复》。
4、重庆市人民政府渝府地[2013]798号《关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》。
5、渝北区政府渝北府征公[2013]35号《关于征收龙兴镇高洞村4个村民小组集体土地的公告》、渝北区政府渝北府征公[2013]38号《关于征收龙兴镇高洞村4个村民小组集体土地的公告》、渝北区政府渝北府征公[2013]46号《关于征收龙兴镇河堰村石溪村等9个村24个村民小组集体土地的公告》、渝北区政府渝北府征公[2013]47号《关于征收龙兴镇同乐村高洞村等2个村5个村民小组集体土地的公告》。
证据1-5拟证明：渝北区龙兴镇高洞村2组的全部集体土地经重庆市人民政府批准征收，渝北区政府依法发布了征地公告。
6、渝北国土征补公[2013]41号《关于征收龙兴镇高洞村第2村民小组集体土地补偿安置方案的公告》及张贴照片1张。
7、渝北区政府渝北府地[2013]233号《关于同意征收龙兴镇高洞村第2村民小组全部集体土地补偿安置方案的批复》。
证据6、7拟证明：渝北区国土局依法制定了安置补偿方案并经渝北区政府批复同意。
8、《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》（编号：0010966）、农房清理调查情况公示、农房清理调查情况公示表及张贴照片一张、《渝北区人民政府征地办公室征地费用发放表（农房补偿及残值回购费）》、交通银行存单（编号：24509809）。
证据8拟证明：已依法对聂本金房屋进行了丈量和公示，已经把补偿款存入聂本金实名账户。
9、《关于启动对聂本金户征地不交地案件立案调查的函》。
10、渝北区国土局《违法案件立案呈批表》、违法案件调查报告、对聂本金作的调查笔录一份（2015年5月13日）。
11、《渝北区龙兴镇征地协调办关于原高洞村2社聂本金户房屋拆除情况说明》（2015年8月10日）、《情况说明》（2017年7月19日）、《征地不交地案件资料退件情况一览表》。
证据9-11拟证明：由区政府已将聂本金户征地不交地一案交渝北区国土局处理。后来龙兴镇政府向渝北区国土局去函说明该房屋已经拆除，渝北区国土局又将案件材料退回给渝北区征地办。因此，渝北区政府没有理由再实施拆除聂本金房屋的行为。
12、《情况说明》（2017年5月24日）、询问笔录十一份。
证据12拟证明：渝北区政府没有实施拆除聂本金等3人房屋的行为。
渝北区政府举示上述证据拟综合证明：本案中，渝北区政府不享有拆除聂本金等3人房屋的行政职权，仅具备发布征地公告和批准安置补偿方案的法定职责，渝北区政府不是本案的适格被告。
经一审庭审质证，聂本金等3人对上述证据发表以下质证意见：
对证据1-7的真实性无异议，但内容聂本金等3人以前不清楚，对证明目的有异议。对证据8-12的真实性认可、合法性无异议，对证明目的有异议。第一、证据8-12反映了聂本金等3人不同意政府拆除房屋，与聂本金等3人的信访材料一致；第二、丈量聂本金等3人房屋时，聂本金等3人没有在场，本人没有签字；第三、对聂本金的调查笔录是真实的；第四、农房款、安置款、过渡费打到聂本金等3人实名账户，系渝北区政府单方行为，聂本金等3人至今没有领取；第五、证据12系渝北区政府单方作的笔录，渝北区政府应申请村民出庭作证，否则无法达到证明目的。
聂本金等3人在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
第一组：
1、龙兴镇政府2014年7月4日作出的《龙兴镇人民政府关于聂本金请求落实土地租用费用标准或征收补偿标准、金额及支付费用时间的答复》。
2、渝北区征地办2015年4月23日作出的《信访事项处理意见书》。
3、渝北区政府2016年5月6日作出的《关于聂本金等3人反映有关问题的回复》。
4、龙兴镇政府征地协调办公室2015年5月13日作出的《征地补偿费用领取通知》。
5-13、渝北区征地办作出的渝北征地信访告字[2015]52号、54号、56号、62号、63号、64号、82号以及渝北征地信访告字[2016]2号《信访事项不予受理告知书》、龙兴镇政府作出的龙兴信访告字[2015]68号《信访事项不予受理告知书》。
14、《信访事项程序性受理告知书》一份及《信访事项告知书》九份。
15、重庆市公安局渝北区分局作出的渝北公（信）不受字[2015]212号《不受理信访事项告知书》。
16、龙兴派出所2015年10月15日出具的《说明》。
17、渝北区征地办2015年12月28日作出的《关于聂本金反映问题的回复》。
18、聂本金2015年10月2日写的《龙兴政府毁灭公民私有住房情况》。
19、聂本金等3人向渝北区征地办提出的七份《行政赔偿申请书》。
20、全国邮政特快专递单七份、查询回执单四页。
21、渝北区征地办2016年5月5日作出的《关于聂本金等3人反映有关问题的回复》。
22、照片三页共23张（2016年11月23日庭审笔录记载编号22）。
23、《无房证明》（2016年11月23日庭审笔录记载编号23）。
24、《江北县农村房屋产权证》及《集体土地建设用地使用证》（2016年11月23日庭审笔录记载编号24）。
证据1-24拟证明：渝北区政府在回复中称聂本金等3人的房屋在征收范围，且将补偿款打到了聂本金的银行帐户，足以证明渝北区政府实施了拆除聂本金等3人房屋的行为。
25、光盘内的视频资料。
拟证明：聂本金等3人的房屋不是自行拆除的，渝北区政府用推土机拆除了聂本金等3人的房屋，现场有履带的痕迹。
26、《征地拆迁通知》。
27、《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》。
证据25、26拟证明：1、渝北区征地办2015年1月15日作出《征地拆迁通知》时就应该通知聂本金等3人，但聂本金等3人是在房屋被拆后才知道，渝北区政府程序违法。2、聂本金等3人房屋被拆除之前，渝北区征地办工作人员对聂本金等3人房屋进行了丈量，没有通知聂本金等3人。3、聂本金等3人与渝北区征地办没有达成协议，渝北区征地办就拆除了聂本金等3人的房屋，程序违法。
28、证人聂某、魏某、张某出庭所作的证人证言。
证据28拟证明：1、三证人的房屋是与渝北区征地办达成了协议后自行拆除的。2、聂本金等3人房屋是龙兴镇政府组织拆迁的。聂本金等3人和其他村民的房屋都是被推土机推的，聂本金等3人房屋被拆现场有履带的痕迹。3、聂本金等3人房屋内有农具、生活用具、家用电器等财产。
经一审庭审质证，渝北区政府对上述证据发表以下质证意见：
对证据18的真实性有异议，渝北区政府不是受理机关，无法核实其真实性。对证据22的真实性无法确认，对证明目的有异议。对证据23有异议，与本案无关。对证据24的真实性无异议，对证明目的有异议。对聂本金等3人举示的证据1至24中的其他证据的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据25中拍摄的地点是否是聂本金等3人被拆除的房屋所在地有异议，对证明目的有异议。对证据26的真实性无异议，证明目的有异议，因为该通知内容是让聂本金等3人主动拆除，该通知没有说逾期拆除，政府要拆除房屋，该通知聂本金等3人2015年就已知道，渝北区政府有证据证明。对证据27的真实性无异议，证明目的有异议。证据26、27不能证明渝北区政府实施了拆除聂本金等3人房屋的行为，也不能证明渝北区政府程序违法。对证据28的证明目的有异议，因为，三证人均当庭称，不清楚且没有亲眼见到聂本金等3人房屋被拆除的情况；三证人与聂本金等3人的来往也终止于2013年年底之前，故三证人不能证明在聂本金等3人诉称的2015年房屋被拆时其房屋内还有物品；三证人也当庭称，签了协议后三证人的房屋是被龙兴镇政府拆除的，至于其他没有签订协议的，证人也称不清楚。
经审查，一审法院对证据认定如下：渝北区政府举示的证据与本案有关联，来源合法且客观真实，本院予以采信。聂本金等3人举示的证据18，系聂本金本人所写，与本案无关联，依法不予采信。证据22，与本案无关联，依法不予采信。聂本金等3人举示的其他证据与本案有关联，来源合法且客观真实，本院予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。所谓“作出行政行为的行政机关”是指实际作出被诉的对当事人权利义务发生实际影响行政行为的行政机关，只是接受委托转达或组织实施被诉行政行为、没有行使自己行政职权进行决策活动的行政机关，不是作出被诉行政行为的行政机关。本案中，被诉行政行为是拆除聂本金等3人农村房屋的行为，渝北区政府举示的征地批复、征地公告等证据，能够证明包括聂本金等3人农房占地在内的渝北区XXXX村2组的集体土地被征收，再综合聂本金等3人举示的渝北区征地办2016年5月5日作出的《关于聂本金等3人反映有关问题的回复》以及《征地拆迁通知》、《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》等证据足以证明该行政行为的实际决策人和作出主体是渝北区政府。本案中，没有渝北区政府的决策行为，渝北区政府的相关部门不会拆除聂本金等3人的农村房屋。因此，渝北区政府是被诉行政行为的作出主体，是本案的适格被告。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，若聂本金等3人拒绝交出土地，渝北区政府土地行政主管部门可以作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行，而不具有自行强制拆除的法定职权。渝北区政府在未能证明土地行政主管部门已向聂本金等3人作出责令交出土地的通知或决定、亦未向人民法院申请强制执行的情况下，对聂本金等3人的房屋迳行强制拆除的行为违法。
综上，渝北区政府拆除聂本金等3人房屋的行为违法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。渝北区政府的上诉理由亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市渝北区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭秋勤
审判员 乐 敏
审判员 王 乐
二〇一八年四月十日
书记员 李小燕