江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终122号
上诉人（原审原告）丁仁明，男，1956年9月17日生，汉族，住南京市建邺区。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号2栋A座。
法定代表人张超英，南京市建邺区城市管理行政执法局局长。
委托代理人司兴国，南京市建邺区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市城市管理行政执法局，住所地南京市鼓楼区湛江路65号。
法定代表人许卫宁，南京市城市管理行政执法局局长。
委托代理人万祖勇，南京市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人袁强，江苏丰亚律师事务所律师。
上诉人丁仁明因诉被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区城管执法局）、南京市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）城建行政强制及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初397号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人丁仁明及其委托代理人李春禹，被上诉人建邺区城管执法局的委托代理人司兴国、张艳峰，被上诉人市城管执法局的委托代理人万祖勇、袁强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，丁仁明居住于南京市建邺区江心洲长河二队84号。2015年8月31日，建邺区城管执法局两名执法人员发现涉案建筑，进行了现场调查及勘察。经勘察，涉案建筑位于南京市建邺区江心洲长河二队84号，屋主是丁仁明；初步认定建筑物的面积为580.05平方米，包括砖混、砖木、简易结构、披房等。建邺区城管执法局同时制作了“现场勘察示意图”，并因丁仁明现场无法提供规划建设部门的审批手续而向丁仁明送达了《核查通知书》，要求丁仁明于2015年9月1日上午携带规划（建设）部门相关手续等到南京市建邺区雨润大街99号3号楼东11层接受审查。丁仁明未能在指定期限内到指定地点提交涉案建筑的规划建设部门的审批手续。
2015年9月3日，建邺区城管执法局认为丁仁明建设涉案建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，故依据城乡规划法第六十四条的规定，进行了立案审批。2015年12月2日，建邺区城管执法局制作了《违法建设审核认定表》，请求建邺区承担规划职责的建邺区住房和建设局（以下简称建邺区住建局）认定涉案建筑是否合法。2015年12月4日，建邺区住建局在该表的“规划（建设）部门审核意见”栏处写明“该当事人未在我局办理过建设工程规划许可证”，并加盖单位公章。
2016年3月16日，建邺区城管执法局作出宁城执建限告字（2016）第13758号《限期拆除告知书》，认定丁仁明所建涉案建筑未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令丁仁明在收到通知书之日起四日内自行拆除。同日，该告知书由建邺区城管执法局两名执法人员在两名公证人员的见证下进行了留置送达。
2016年3月21日，建邺区城管执法局两名执法人员对丁仁明有无在限期内将涉案建筑自行拆除进行了核查。经核查，认定丁仁明未在限期内自行拆除涉案建筑，涉案建筑仍然存在，建议下发限期拆除决定书。2016年3月23日，建邺区城管执法局制作了宁城执建限拆字（2016）第003号《限期拆除决定书》（以下简称3号限拆决定书），认定丁仁明未按《限期拆除告知书》的要求自行拆除涉案建筑，且无正当理由，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令丁仁明于2016年3月30日之前自行拆除涉案建筑，同时交待了相关复议与诉讼权利。同日，该决定书由建邺区城管执法局两名执法人员在两名公证人员的见证下进行了留置送达。
丁仁明收到3号限拆决定书后不服，于2016年5月2日向市城管执法局提出行政复议申请。市城管执法局于2016年5月4日立案受理该复议申请，于5月5日向建邺区城管执法局送达了《行政复议提出答复通知书》，并将该通知书通过邮寄方式抄送丁仁明。2016年5月13日，建邺区城管执法局向市城管执法局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。市城管执法局收到《行政复议答复书》及相关证据材料后，通过邮寄方式向丁仁明进行了送达。2016年5月24日，市城管执法局作出宁城法复字（2016）第03号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定书），认定涉案建筑属违法建设，违法行为一直持续，应予追究，建邺区城管执法局对丁仁明作出的3号限拆决定书符合法律规定，程序合法，决定予以维持。丁仁明不服，诉至原审法院。另查明，2011年10月9日制作的《住宅房屋拆迁调查情况确认表》显示，本市建邺区江心洲长河二队84号共有建筑面积748.45平方米，其中砖混207.48平方米，砖木237.03平方米，简易结构187.35平方米，披房187.35平方米。土地使用证载面积为84.2平方米。丁仁明、建邺区城管执法局工作人员周宁及相关拆迁组、街道、中介机构和监管督察组人员均在上面签字确认。2012年12月26日，南京市国土资源局作出宁征拆裁字[2012]52号《南京市征地房屋拆迁裁决决定书》，认定丁仁明户在长河二队84号有证面积为168.4平方米。
原审法院认为，本案的主要争议焦点系建邺区城管执法局作出3号限拆决定书是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确，涉案建筑是否仍应予以处罚。一、建邺区城管执法局是否具有作出3号限拆决定书的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，建邺区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责建邺区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于本市建邺区江心洲长河二队，处于南京市建邺区行政区划内，属建邺区城管执法局的管理、调查处理范围，建邺区城管执法局具有作出相应决定的法定职权。二、建邺区城管执法局作出的3号限拆决定书认定事实是否清楚。本案中，建邺区城管执法局执法人员针对涉案建筑进行了调查勘察并制作了相关示意图，丁仁明在现场未能提供相关规划（建设）许可审批手续，在接到核查通知书后亦未能在指定期限内提交相关规划（建设）许可手续，无法证明涉案建筑的合法性。建邺区城管执法局经向辖区建设规划部门征询，确认该涉案建筑未办理相关规划许可手续后，认定其违反了城乡规划法第四十一条第一款的规定，系违法建筑，事实清楚，定性并无不当。同时，因涉案建筑所在地点即本市建邺区江心洲长河二队84号处共计建有748.45平方米，其中有168.4平方米因具有相关证件而被认定为系合法建筑，故建邺区城管执法局将涉案建筑面积认定为580.05平方米，亦无不当。三、建邺区城管执法局在本案中适用法律是否正确、是否仍应予以处罚。本案中，虽涉案建筑建造具体年代丁仁明、建邺区城管执法局均未能明确，但涉案建筑位于南京市城市规划区范围之内，建造时未取得相关规划（建设）审批手续的事实存在，至涉案建筑被查处时即城乡规划法实施以后，其仍未依法取得或补办相关规划（建设）审批手续，故建邺区城管执法局在查处时依据现行有效的城乡规划法第四十一条第一款的规定，认定涉案建筑为违法建筑，适用法律并无不当。同时，因涉案建筑一直未依法取得相关规划（建设）审批手续，至被查处时其违法行为一直处于继续状态，故丁仁明所称依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第一款的规定不应再给予行政处罚的理由不能成立。
市城管执法局收到丁仁明的行政复议申请后，依法进行了立案受理，并依法通知建邺区城管执法局提出答复，且在收到答复书与证据材料后向丁仁明进行了送达，后在法定期限内作出复议决定且送达丁仁明，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法，并无不当。
综上，建邺区城管执法局向丁仁明作出的3号限拆决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市城管执法局作出的3号复议决定书办理程序合法。丁仁明要求确认建邺区城管执法局作出3号限拆决定书的行政行为违法、要求撤销市城管执法局作出的3号复议决定书等诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁仁明的诉讼请求。案件受理费50元，由丁仁明承担。
上诉人丁仁明上诉称:一、一审判决适用法律错误。建邺区城管执法局对涉案房产强制拆除的法律依据是2008年实施的城乡规划法，上诉人的房屋建成时间在2008年之前，根据法无溯及力原则，不能依据城乡规划法要求在其实施之前建设完成的房屋必须取得规划许可证。建邺区城管执法局对上诉人房产作出的处罚行为已经超出了行政处罚法第二十九条规定的处罚期限，不应予以处罚。处罚的应该是违法建设行为，而不是违法建筑。一审判决将建筑物的存在视为建设行为的继续或连续状态是对法律的误读，有违立法本意。二、一审判决对主要事实认定错误。上诉人的房产是否位于南京市城市规划区内，直接关系到其建设行为审批机关、监管机关以及查处依据的不同，建邺区城管执法局在一审中并未提交能够证明上诉人房产属于城市规划区的相关证据，一审法院未经查明对此即作出确认导致本案事实不清。被上诉人应对涉案房产位于城市规划区负有举证责任，如果举证不能应承担不利后果。三、建邺区城管执法局对于上诉人建设行为查处的依据应当是相关部门作出其建设行为违法的确认文书且已生效，但本案一审过程中相关部门只是出具一份未取得规划许可证的证明，并未作出上诉人建设行为违法的行政确认。因此，被上诉人对于上诉人的查处行为缺少必要的前置生效文书。建邺区城管执法局作出的限期拆除告知书及限期拆除决定书均不是上诉人本人或同住的成年家属签收，前述两份文件送达程序违法。四、市城管执法局在上诉人提起行政复议后对于前述问题未能予以查明即作出行政复议决定书错误的维持了建邺区城管执法局的限期拆除决定，侵害了上诉人的合法权益，应当予以撤销。综上，请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人建邺区城管执法局辩称：一、南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区，虽然本案所涉房屋坐落在江心洲集体土地上，但位于南京市城市规划区范围之内，在建设之前应按照有关城市规划的规定，办理相关建设工程规划许可审批手续。上诉人在未办理建设工程规划审批手续的情况下，就建设相关房屋，违反了相关法律规定，被上诉人对其进行查处并不违反法律规定。二、本案所涉房屋在建成后至查处前，一直未办理建设工程规划许可证，违法行为一直存续，未得到纠正。被上诉人在违法行为存续期间，依据城乡规划法的有关规定对案涉建筑进行查处，并不违反法律规定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市城管执法局辩称，涉案建筑为违法建筑，事实清楚、证据充分，建邺区城管执法局具有查处辖区内违法建筑的法定职责，且查处程序合法。市城管执法局的行政复议程序合法，依据充分。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人丁仁明向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条以及第十五条规定，市城管执法局负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。市、区城市管理行政执法机构受执法局的委托，在委托的范围内依法实施行政处罚和采取行政强制措施。市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照城乡规划法等法律法规规定查处。根据上述规定，建邺区城管执法局负责建邺区划范围内的相对集中行政处罚权工作，具有对辖区内的违法建筑依法进行查处的法定职责。《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”涉案建筑位于南京市建邺区行政区域内，应由建邺区城管执法局依法进行查处。
城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人丁仁明在建邺区城管执法局对涉案建筑进行现场勘查时未能提供规划建设审批手续，其在收到《核查通知书》后，亦未能在指定期限内提交涉案建筑的规划建设审批手续，不能证明涉案建筑的合法性。建邺区城管执法局经向建邺区住建局核实，确认涉案建筑未办理过建设工程规划许可证，认定其违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，系违法建筑，认定事实清楚。在上诉人未按《限期拆除告知书》的要求自行拆除涉案建筑的情况下，建邺区城管执法局作出3号限拆决定书，责令上诉人于2016年3月30日前自行拆除涉案建筑符合上述法律规定。
关于上诉人提出建邺区城管执法局对上诉人涉案建筑作出的处罚行为已经超过处罚期限，不应予以处罚的上诉意见，经审查，根据全国人大法工委办公室法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。涉案建筑虽然建成，但其建设者并未办理建设工程规划许可证，涉案建筑为违法建设的状态一直处于持续状态，违法行为并未终了，建邺区城管执法局据此作出3号限拆决定书并无不当，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。
市城管执法局作为建邺区城管执法局的上一级主管部门，具有对建邺区城管执法局所作行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，市城管执法局收到丁仁明的行政复议申请后，依法进行了立案受理，通知建邺区城管执法局提出答复，并在法定期限内作出复议决定且送达丁仁明，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。
综上，上诉人丁仁明的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人丁仁明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年五月八日
书 记 员 孙 皓