安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖行终657号
上诉人（一审被告）利辛县城关镇人民政府，住所地安徽省利辛县城关镇。
法定代表人李子全，该镇镇长。
委托代理人武玉石，该镇党委委员。
委托代理人武永超，安徽文州律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）徐显涛，男，1954年10月6日出生，汉族，住安徽省阜阳市。
委托代理人李利，安徽李利律师事务所律师。
一审被告利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县城关镇前进中路。
法定代表人吴斌，该县代县长。
委托代理人解洪，该县人民政府法律顾问。
徐显涛诉利辛县人民政府、利辛县城关镇人民政府（简称城关镇政府）不履行拆迁安置补偿协议一案，安徽省亳州市中级人民法院于2016年12月23日作出（2016）皖16行初28号行政判决。城关镇政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人城关镇政府的委托代理人武玉石、武永超，被上诉人徐显涛及委托代理人李利，一审被告利辛县人民政府的委托代理人解洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
徐显涛向一审法院起诉称，其房屋在利辛县城北农副产品综合大市场房屋拆迁项目范围内。由于其与城关镇政府没有达成拆迁协议，利辛县住房和城乡建设委员会（简称利辛县住建委）于2011年1月12日作出（利建）行决字[2011]第002号行政拆除决定，限其接到该决定之日起七日内自行拆除建筑面积562㎡的违法房屋，逾期不拆除的，依法强制拆除。其不服该强制拆除决定，向法院提起诉讼。2012年3月14日，在法院审理期间，其作为一名在职公安干警，与城关镇政府委托的利辛县房屋拆迁安置事务所签订《城市房屋拆迁安置补偿协议书》，约定安置补偿方式为产权调换，就地一比一还原。另协议书第五项“双方约定的其他条款”中第3项约定“该户经建委认定的违建面积为562㎡及附属物为52476元已进入司法程序，拆迁人依据最终的审判结果，如胜诉依法进行补偿”。2012年12月10日，亳州市中级人民法院作出（2012）亳行终字第00012号行政判决，认定利辛县住建委提供的证据不能证明其当时房屋的现状及违法建设的面积，认定其违法建筑面积562㎡，属事实不清、证据不足，且作出处罚决定严重违反法定程序，遂判决撤销利辛县住建委于2011年1月12日作出的（利建）行决字[2011]第002号行政拆除决定。后其要求城关镇政府依法履行拆迁安置补偿协议，对尚未安置补偿的562㎡的房屋依法予以安置补偿，城关镇政府无视双方协议约定及生效判决，以种种理由拒不补偿，严重损害了其合法权益。请求：1、判令城关镇政府履行拆迁安置补偿协议，并承担违约责任；2、判决城关镇政府补偿其损失5582600元，并承担违约责任。
一审法院审理查明，2010年10月18日，城关镇政府公布《利辛县城北农副产品综合大市场房屋拆迁征收补偿安置方案》，并向利辛县房地产管理局申请办理拆迁许可证。同年11月3日，利辛县房地产管理局给城关镇政府颁发了拆迁许可证，同日发布利房拆除字（2010）13号《利辛县城北农副产品综合大市场房屋拆迁公告》，徐显涛的房屋在利辛县城北农副产品综合大市场房屋拆迁项目范围内。
2011年1月12日,利辛县住建委作出（利建）行决字[2011]第002号行政拆除决定，限徐显涛接到该决定之日起七日内自行拆除建筑面积562㎡的违法房屋，逾期不拆除的，依法强制拆除。徐显涛不服该强制拆除决定向法院提起行政诉讼。在法院审理期间，2012年3月14日，徐显涛与城关镇政府委托的利辛县房屋拆迁安置事务所签订《城市房屋拆迁安置补偿协议书》，约定安置补偿方式为产权调换，就地一比一还原。另外，协议书第五项“双方约定的其他条款”中第3项约定“该户经建委认定的违建面积为562㎡及附属物为52476元已进入司法程序，拆迁人依据最终的审判结果，如胜诉依法进行补偿”。
2012年12月10日，亳州市中级人民法院作出（2012）亳行终字第00012号行政判决，对徐显涛诉利辛县住建委强制拆除决定一案作出终审判决，认定：“利辛住建委提供的证据不能证明徐显涛当时房屋的现状及违法建设的面积，利辛住建委认定徐显涛违法建筑面积562㎡，属事实不清、证据不足；利辛住建委作出的处罚决定严重违反法定程序”，遂撤销利辛住建委于2011年1月12日作出的（利建）行决字[2011]第002号行政拆除决定。此后，徐显涛要求城关镇政府依法履行拆迁安置补偿协议，对尚未安置补偿的562㎡的房屋依法予以安置补偿，城关镇政府一直未予补偿。
一审法院另查明，城关镇本次拆迁以2008年的航拍图为准，即2008年以前建筑的房屋按合法房屋进行安置补偿。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”徐显涛是本案拆迁安置补偿协议的一方当事人，依法有权提起诉讼。
由于本次拆迁人是城关镇政府，拆迁安置补偿协议是城关镇政府委托利辛县房屋拆迁安置事务所与徐显涛签订的，城关镇政府作为合同一方当事人，是适格的被告。利辛县人民政府不是拆迁人，也不是合同一方当事人，因此，不是本案适格的被告。
本案争议的焦点是利辛县住建委处罚的562㎡房屋应不应按合法建筑进行安置补偿。由于利辛县住建委认定徐显涛562㎡房屋是2009年新建的，没有办理相关规划审批手续，认定违法建筑的证据不符合证据的形式要件，法院生效行政判决否定了该部分证据，因此，城关镇政府提供的证据不能证明徐显涛的562㎡房屋是2008年以后建的，即不能证明本案争议的房屋不符合安置补偿的条件，故城关镇政府作为拆迁人，应按照双方签订的拆迁安置补偿协议的约定，履行该部分房屋的安置补偿。
徐显涛提出其损失5582600元，但没有提供充分的证据证明该部分损失，因此，徐显涛要求补偿该部分损失的诉讼请求无事实依据，依法应予驳回。经审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、城关镇政府于判决生效之日起三十日内履行2012年3月14日城关镇政府委托利辛县房屋拆迁安置事务所与徐显涛签订的《城市房屋拆迁安置补偿协议书》中关于562㎡房屋的安置补偿；二、驳回徐显涛的其他诉讼请求。案件受理费50元，由城关镇政府负担。
城关镇政府上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、2008年航拍图是有权国家机关制作，具有界定地上建筑物建筑时间，从而确定该建筑物是否违建的效力，一审未予采纳属于认定事实不清。徐显涛的房屋没有办理相关的规划审批手续，也没有办理相应的国有土地使用权证书，属于违建。2、征地拆迁补偿协议不能简单地等同于民事合同，其主体为有权国家机关及公民、法人或者其他组织。根据法律规定，市县级人民政府系一级拆迁主体，其不是拆迁法律主体，一审判决适用法律错误。3、本案双方已达成拆迁补偿协议，根据最高人民法院的批复，本案应作为民事案件受理。4、拆迁补偿协议是对合法部分进行补偿，且已经履行，对于562㎡非法部分，只能是合同一部分，且该条款无效。请求撤销一审判决，依法改判驳回徐显涛的一审诉讼请求或发回重审。
徐显涛答辩称，1、城关镇政府及利辛县住建委认定其房屋为违法建筑的卷宗包括航拍图均系造假，且航拍图无法界定建房时间，不能证明建筑的违法性。其是在已经规划许可的利辛县公安局春店派出所办公及家属院内建设房屋，无需重复办理规划许可证手续。在建房后，其办理了相关的国有土地使用证。2、城关镇政府承担了利辛县人民政府所授予的拆迁权利，且城关镇政府与其直接签订了拆迁补偿协议，故城关镇政府与利辛县人民政府均是共同赔偿主体。3、从之前的行政处罚及诉讼，到现在的赔偿及诉讼，均系城关镇政府拖延时间。请求驳回上诉，维持原判。
利辛县人民政府述称，1、对城关镇政府的第一项上诉理由不持异议。2、城关镇政府认为其不是拆迁法律主体，与本案客观事实不符，其该项上诉理由不能成立。3、一审法院将本案作为行政案件审理违反法律规定。本案的拆迁许可证发放时间是2010年11月3日，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，本案不适用该条例规定。根据最高人民法院法复〔1996〕12号、法释〔2005〕9号、〔2007〕民立他字第54号等司法解释的规定，对拆迁安置协议履行发生争议的，人民法院作为民事案件受理；未达成协议的，人民法院不予受理。综上，请求依法撤销一审判决。
城关镇政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省利辛县人民法院（2011）利辛初字第25号行政判决书、皖北45号《利辛县城市房屋拆迁安置补偿协议书》、房屋拆迁货币补偿估价单、实地勘测记录表、中共利辛县纪律检查委员会对徐显涛的谈话笔录、航拍图、调查笔录、拆许字（2010）第13号《房屋拆迁许可证》，证明徐显涛的房屋中有562㎡是违法建筑。2、棉麻公司地段房屋安置协议及房屋征收补偿领款凭证，证明城关镇政府已经履行拆迁安置补偿协议。
城关镇政府在一审中向法庭提交了以下依据：利辛县人民政府[2006]24号《关于严禁在城市规划区内违法建设房屋的通告》、〔2008〕80号《关于集中整治违法用地违法建设违法开发的通告》、亳纪发〔2005〕15号《亳州市查处违法建设责任追究暂行办法》、《中华人民共和国城市规划法》及《安徽省高级人民法院关于审理合同纠纷案件违约金适用问题的指导意见》。
徐显涛在一审中向法庭提供的证据有：1、身份证复印件，证明其主体资格。2、皖北45号《利辛县城市房屋拆迁安置补偿协议书》，证明城关镇政府违反协议内容。3、房屋征收补偿旅馆室内、辅助设施、营业性损失明细表，证明本案依法补偿的数额依据。4、国有土地使用证，证明按当时的规定已依法办理土地使用权证。5、房产证，证明其房屋合法。6、个体工商户营业执照、税务登记证及完税发票，证明住改营手续是经工商行政部门及国家税务机关依法批准的。7、房屋及住改营旅馆室内照片，证明三层沿人民路房产及住改营室内实木宾馆标配设施。8、亳州市中级人民法院（2012）亳行终字第00012号行政判决书，证明利辛县住建委的卷宗造假，行政处罚决定已依法被撤销，其不存在任何违建行为，562㎡房屋应依法予以安置补偿。9、利辛县城北农副产品大市场建设房屋拆迁初评统计表，证明其没有在该评估表上签字，实为违法评估；且评估为398778元而实际补偿只有285008元。10、城北农副产品综合大市场房屋拆迁征收补偿安置方案，证明城关镇政府改变土地性质，农副产品大市场建成国际购物广场；该方案中无航拍图内容；按方案规定，其持有两证，应获得补偿。11、利房拆字（2010）13号《利辛县城北农副产品综合大市场房屋拆迁公告》、拆迁申请、拆许字（2010）第13号《房屋拆迁许可证》，证明农副产品大市场建成国际购物广场，补偿应按商业开发补偿。12、信访及诉求反映、媒体曝光部分材料，证明其所有诉求时间均不超过时效。13、国有建设用地使用权出让合同，证明征收补偿依据。
利辛县人民政府一审中未向法庭提交证据。
上述证据均随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，徐显涛的房屋在利辛县城北农副产品综合大市场房屋拆迁项目范围内，城关镇政府作为拆迁人领取了拆迁许可证，并由其委托的利辛县房屋拆迁安置事务所与徐显涛签订拆迁安置补偿协议书，故城关镇政府是本案适格的被告。根据法复（1996）12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。即在拆迁法律关系中，拆迁人与被拆迁人两个平等主体之间达成的安置补偿协议，属于民事合同范畴，不属于行政诉讼的受案范围。故徐显涛起诉要求城关镇政府履行拆迁安置补偿协议，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。
另，从徐显涛与利辛县房屋拆迁安置事务所签订的拆迁安置补偿协议内容来看，双方仅约定“该户经建委认定的违建面积为562㎡及附属物为52476元已进入司法程序，拆迁人依据最终的审判结果，如胜诉依法进行补偿”，并未明确约定明确的补偿方式和补偿金额等，应视为就争议的562㎡及附属物部分，双方并未达成拆迁补偿安置协议。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。故徐显涛要求对案涉房屋进行拆迁安置，应向房屋拆迁管理部门裁决，其未经裁决，直接提起行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件。
综上，一审法院立案并作出实体判决，属适用法律不当，依法应予撤销。城关镇政府的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初28号行政判决；
二、驳回徐显涛的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年四月二十八日
书记员 刘 琳
附：相关法律及司法解释条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。