山东省济宁市任城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017)鲁0811刑初197号
公诉机关济宁市任城区人民检察院。
被告人接某。因涉嫌犯滥用职权罪，经济宁市任城区人民检察院决定，于2014年12月8日被刑事拘留，2014年12月15日被取保候审，2015年12月9日被解除取保候审。因涉嫌犯滥用职权罪，经本院决定，于2017年3月24日被取保候审。现在家。
辩护人张恒，山东佳仕特律师事务所律师。
被告人廉某。因涉嫌犯滥用职权罪，经济宁市任城区人民检察院决定，于2014年12月9日被取保候审，2015年12月9日被解除取保候审。因涉嫌犯滥用职权罪，经本院决定，于2017年3月24日被取保候审。现在家。
辩护人张继峰，山东中昊律师事务所律师。
济宁市任城区人民检察院以济任检诉刑诉〔2017〕160号起诉书指控被告人接某、廉某犯滥用职权罪，于2017年3月22日向本院提起公诉，本院于当日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年5月31日、11月7日公开开庭审理了本案。案件审理过程中，于2017年6月20日、9月30日公诉机关以本案需要补充证据为由，向本院申请延期审理两次。庭审中，济宁市任城区人民检察院指派检察员徐丽出庭支持公诉,被告人接某、廉某及其辩护人张恒、张继峰到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控：
2007年底，被告人接某、廉某，作为国家机关工作人员超越职权，在信本林（另案处理）提交材料不符合办理村镇房屋产权属证条件的情况下，违规为其办理两份村镇房屋权属证，致使在2008年济宁市任城区城北片区征地拆迁过程中，济宁市任城区城北片区拆迁建设指挥部按照小产权套房对12户购买信本林所建房屋的被拆迁户进行补偿，造成国家损失215.3842万元。
对于上述事实，公诉机关提供了如下证据：1、书证：户籍证明、任职文件、济宁市人民政府办公室文件（济政办发【1999】73号）、山东省人民政府（鲁政字【1998】262号）、（鲁政字【2006】58号）、《城北片区拆迁建设指挥部关于小产权房补偿安置意见》等；2、证人证言；3、被告人接某、廉某等人的供述与辩解等。公诉机关认为，被告人接某、廉某作为国家机关工作人员超越职权，为他人办理村镇房屋权证，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，二被告人行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应当以滥用职权罪追究两被告人刑事责任。两人系共同犯罪，在犯罪中均起主要作用，均系主犯，适用《中华人民共和国刑法》第二十五条、第二十六条第一款、第四款之规定。提起公诉，要求依法判处。
被告人接某、廉某对公诉机关指控其二人违规办理房屋权属证的事实无异议，其二人辩称，违规办证与造成国家200万余元的损失无因果关系，其二人不构成犯罪。被告人接某另辩称，当时廉某具体负责相关工作，正常业务办理不需要向其汇报，只是面积大的向其汇报，2007年底信本林称卖房子想办证，其开始没有同意，后来其告诉廉某，能给信本林办的话就办；廉某把信本林的材料拿走后，至于谁办的、具体怎么办的其不清楚；其本人不是故意犯错，涉案房产证其经手了，但是其没有看，没有故意把面积夸大。被告人接某的辩护人张恒提出的辩护意见是：信本林找接某办理的两份房产证并没有给国家造成经济损失，没有损害结果的发生，原因系小产权房（包括小产权房套房）没有严格按照文件规定的条件来认定，徐成美等12户购买小产权房套房，没有明确的认定条件和补偿标准的文件规定，但是补偿都得到了指挥部领导的认可，即使没有房产证也可以按照小产权房套房的标准进行补偿；1999年以后到2008年，为城市规划区范围内集体土地上的房屋办证并不违法，也是一直延续下来的惯例；认定接某为信本林违规办理两份房产证事实不清，证据不足。
被告人廉某另辩称，其办证是按照接某的要求去办理，其提出去现场实际测量，接某不要求去，当时提交的选址意见书是否真假其分不清楚；其在房产证上盖了确认权属章，后把证交给接某。被告人廉某的辩护人张继峰提出的辩护意见是：公诉机关指控被告人廉某犯滥用职权罪证据不足，廉某没有滥用职权的行为，其办理乡镇房屋权属证书属于职权内的合法行为，其办理的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例（1993）》，廉某适用经上级批准的内部规则和工作惯例办理村镇房屋权属证书，没有滥用职权；办证行为与本案所谓拆迁补偿损失没有因果关系，廉某办证行为没有造成损失，仅有房产证无法被认定为小产权房，无法获得补偿；购买小产权房套房的12户拆迁档案均无房产证，只需要“土地证丢失证明”、“住房转让协议”等既可以得到补偿；被告人廉某为王某、信本森办理房产证，但是二人未获得任何拆迁补偿，涉案权属证在补偿中不起任何作用；十二户购房户得到补偿原因系指挥部个别工作人员滥用职权，非因王某、信本森的房产证；廉某的身份地位，决定了其不可能在工作中起到决定或重要作用，其只是按照上级的指示工作；本案的办证行为如果有瑕疵，也是行政机关管理瑕疵造成的。
经审理查明：
济宁市任城区住房和城乡建设局村镇建设科是根据《村庄和集镇建设管理条例》的相关规定办理村镇房屋权属证，在2000年至2003年期间按照济宁市的一些要求，还有其他地区的经验做法，摸索形成了一套固定的程序和严格的条件要求：申请人先领取申请房屋确权的相关表格《济宁市村镇房屋权属证明登记表》、《房屋产权保证书》、《房屋确权申请表》，并且申请人提供选址意见书、土地使用证（即宅基地证）、身份证的原件和复印件；申请人填写好申请确权的表格，并提交选址意见书、土地使用证和身份证原件、复印件之后，村镇建设科的工作人员到现场进行丈量，并绘制草图；现场丈量结束之后，工作人员按照现场丈量的情况和申请人提供的材料制作权属证；最后向申请人发放权属证并做好相关材料的归档。
2005年，信本林（另案判决）的哥哥信本森除其自己在姜楼村宅基地上所建房屋之外，另在姜楼村西北角购买了该村村民李连宝、吴振环的土地。后在无合法建设手续的情况下，由信本林委托徐成东在该处承建了上下各三层的两个单元楼房，共计12间。房屋建成后，信本林将西边单元的6户房转让给徐成东折抵工程款用，并向徐成东承诺其负责办理房产证等证件。
2006年、2007年，徐成东相继将该上下6间房分别以10万元左右的价格出售给徐成美、张友春、袁爱红、姜天峰、王冰、渠玉萍，共得售房款63.5万元。直至将上述楼房出售后，信本林仍未将相关的房权证、土地建设规划许可证、土地使用证等相关权属证明办理完成。
2008年5月，济宁市任城区区委、区政府决定对城北片区进行旧村改造，抽调区属部门部分人员成立了城北片区拆迁建设指挥部。济宁市任城区城北片区拆迁建设指挥部于2008年5月6日对拆迁补偿范围作出规定：凡具有《集体土地建设用地使用证》、《私有房屋所有权证》、《选址意见书》，并在该证书界定范围内建造房屋的村民为房屋所有权人，房屋拆迁只对房屋所有权人进行补偿安置。对于被拆迁人所有的上述证件或其他手续，须经城北片区拆迁建设指挥部逐一审查，确认为合法宅基地后方为有效证件；违章建筑不予补偿，由被拆迁人在拆迁公告期限内自行拆除，否则由行政执法部门予以强制拆除。其中对主房的补偿规定：主房是二层楼的，上下各三间的补偿160平方米，上下各四间的补偿200平方米，上下各五间补偿240平方米，上下各五间以上的，多余部分按照房屋重置价进行补偿。2008年5月24日、5月28日、6月9日济宁市任城区城北片区拆迁建设指挥部对小产权房的拆迁补偿作出如下规定：非集体经济组织成员在村里购买宅基地后自建的房屋及非集体经济组织成员在村里购买的村民在自己宅基地上建的房屋（需村两委同意出售），具备相关房屋证明文件的，才能视为小产权房；小产权房的认定须经村两委召开群众代表会议通过，报指挥部审查同意后，张榜公示，最后由指挥部予以认定。关于小产权房的补偿标准：小产权房补偿安置的面积最高不超过160平方米，超出部分按重置价予以补偿，主房是二层楼上下各三间的补偿120平方米，上下各四间的补偿160平方米（即同等面积的房子小产房的安置补偿面积比老户居民少40平方米），被拆迁人的房屋（含正房、偏房和楼房）按以上标准计算出的面积时，其大于部分按房屋重置价予以补偿（砖混结构430元/平方米、砖木结构350元/平方米）。并要求小产权房被拆迁人于2008年6月19日至6月22日需携带身份证、户口簿、土地证、规划证、房产证、购房及购地发票的原件及复印件到城北片区拆迁建设指挥部（曹西村村委二楼）进行登记，过期不办理登记手续的，按无证户对待。本村民在村内宅基地上建造房屋后，又分户出售给其他人的房屋系小产权房套房。小产权套房每套补偿60平方米，补偿需要的证明资料同小产房。
于2008年姜楼村拆迁开始时，信本林找到徐成东后拿出一份事先拟好的住房转让协议让徐成东比照抄写，分别与上述6户购房户补签购房协议，落款时间均为2005年5月4日，且转让人署名为王某，信本林加盖了姜楼村村委公章。信本林于2007年相继将涉案楼房东单元的6间房分别以10万元左右的价格出售给王秋荣、王川、ＸＸ松、甄西峰、房秀芹、田苹等6户，共得售楼款68.5万元。在出售房子的过程，信本林向房秀芹、甄西峰、王川等购房户承诺能够办理房产证。在拆迁过程中，因购房户房秀芹、姜天峰等人没有房产证，担心不能够获得拆迁补偿，便找到信本林让其以姜楼村村委的名义向上述人员出具了房产证丢失证明。2008年5月，姜楼村进行拆迁时，信本林利用职务之便以姜楼村村委的名义出具王某、信本森名下的涉案楼房土地证丢失证明，补签甄西峰、王川、田苹、姜天峰等人的购房协议及违规出具的其他房产证申请资料，后找到时任济宁市任城区建设局副局长的被告人接某，让被告人接某帮助办理王某、信本森名下的房产证。
被告人接某将为信本林办理房屋权属证的房屋确权申请书、济宁市村镇房屋权属证明登记表、房屋确权申请表、房屋产权保证书、济宁市村镇房屋地形平面图、村镇规划选址意见书复印件及两份盖有村镇建设科公章的空白《村镇房屋权属证》交给被告人廉某进行办理。后被告人廉某加盖由其所保管的房屋确权公章并代时某在审核人位置签上时某的名字，并将该证件落款时间向前提至2005年12月31日等，违规办理了户名为王某、信本森名下的两件《村镇房屋权属证》（编号为济任字第005474号、005475号）。证件办好后，由被告人接某交付给信本林。在2008年济宁市任城区城北片区征地拆迁过程中，济宁市任城区城北片区拆迁建设指挥部按照小产权房套房对涉案12户被拆迁户进行补偿，造成国家损失215.3842万元。
另查明，经调查济宁市拆迁办保管的姜楼村拆迁档案，发现姜楼村小产权房拆迁档案118套（不含涉案小产权房套房12套）。该118套小产权房拆迁档案所含材料，对据以认定为小产权房的证件依据统计如下：姜楼村小产权房（不含涉案小产权套房12套）依据村委出具的土地证丢失证明获得补偿的小产权房19套；依据土地使用证获得补偿的29套；根据选址意见书获得补偿的15套；根据土地使用证、选址意见书获得补偿的37套；土地使用证、选址意见书、产权（房屋所有权）证三证齐全获得补偿的13套；仅有房屋所有权证即可获得补偿的5套，共计118套。再查明，刘某、信本林等人因滥用职权致使不符合拆迁补偿条件的涉案12户被拆迁户获得补偿，给国家造成经济损失2153842元，于2016年10月8日以犯滥用职权罪分别被本院判处三年以上有期徒刑。
上述被告人接某、廉某的犯罪事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
1、书证：（1）1998年10月28日鲁政字【1998】262号山东省人民政府关于济宁市城市总体规划的批复、1999年9月7日济政办发【1999】73号济宁市人民政府办公室关于《村镇房屋权属证》有关问题的通知、2006年2月24日鲁政字【2006】58号山东省人民政府关于济宁市总体规划（2004-2020）的批复，证实任城区政府建设行政主管部门对房屋确权相关情况的规定。（2）复印于济宁市任城区住房和城乡建设局权属证档案，证实在2003年，济宁市任城区住房和城乡建设局对进入济宁市区划范围的房屋还在办理房屋权属证。（3）《加快城北片区发展共建和谐美好家园》宣传资料、城北片区拆迁指挥部关于小产权房补偿安置的意见、小产权房安置补偿办法、城北片区拆迁建设指挥部关于对城北片区小产权房进行登记的通告、关于小产权房安置面积比老户居民少40平方米的说明、小产权房登记说明、济宁市新业房屋拆迁有限公司文件济新拆字[2008]3号城北片区姜楼村旧村改造拆迁补偿安置实施方案、城北片区拆迁指挥部关于小产权房补偿安置意见、安置办法、登记通告，证实姜楼村拆迁补偿的标准、办法、及所提交的相应资料。其中资料规定，凡在村两委同意出售的宅基地上建造的房屋视为小产权房，认定须经群众代表会议通过，报指挥部审查同意，张榜公示；小产权房安置面积最高不超过160平方米，超出部分按重置价补偿；小产权房登记须具有身份证、户口簿、土地证、规划证、房产证、购房及购地发票等。（4）徐成美、渠玉萍、袁爱红、张友春、姜天峰、王冰和王秋荣、王川、ＸＸ松、甄西峰、房秀芹、田苹12户拆迁档案复印件，证实涉案拆迁档案中均有周方出具的评估报告、姜楼村出具的土地证丢失证明、住房转让协议、王某和信本森的房屋权属证；按照每户60平方、每平方按照补偿价2397元计算，包括多余面积重置价值、临时安置费、搬迁费、附属物补偿费等，政府共计对12户补偿2153842元。（5）提取于济宁市拆迁办公室的小产权（套房）的档案资料295号、299-1至299-5号、张正美与蔡清明签订的协议书，证实张培志、张正美等人名下房产权属证办证时间及按小产权房安置补偿的事实；其中2007年6月10日张正美与蔡清明约定，张正美作为甲方将在姜楼村宅基地上自建楼房转让给乙方蔡清明，原房产证由乙方保管。（6）办案说明，证实济宁市任城区人民检察院反贪局办案人员经翻阅济宁市拆迁办保管的姜楼村拆迁档案，共发现姜楼村小产权房拆迁档案118套（不含涉案小产权套房12套），据以认定为小产权房的证件依据统计如下：姜楼村小产权房（除涉案12套）补偿档案统计情况表中蔡明依据村委证明获得补偿的19套；依据土地证获得补偿的29套；依据选址意见书获得补偿的15套；依据土地证、选址意见书获得补偿的37套；依据土地证、选址意见书、产权证三证齐全获得补偿的13套；仅依据产权证获得补偿的5套，共计118套。（7）济任建字（2006）40号济宁市任城区建设局关于公布局领导分管工作调整的通知、（济任建字（2011）42号济宁市任城区住房和城乡建设局文件关于公布局党组成员分工的通知、济宁市任城区住房和城乡建设局证明、本地常住人口查询结果，证实任城区建设局2006年11月6日调整领导分工，接某分管城乡规划建设；廉某1995年10月至2008年12月在该局村镇规划科工作，期间2007年12月至2008年12月主持科室工作，2008年12月后分别任科技教育科科长和施工科科长；二被告人作案时均已达到完全刑事责任年龄。（8）济宁市任城区人民政府办公室文件济任政办（2002）46号关于印发济宁市任城区建设局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知，该通知规定了任城区建设局的内设机构及各机构的职能，其中含村镇建设科，具体负责村镇房地产产权产籍管理及适用技术的推广应用等工作。（9）李营镇政府申请刻章介绍信、任城公安局特种营业刻章证明信，证实济宁市任城区李营镇村镇建设专用章系2003年11月所刻，而王某、信本森名下的选址意见书中落款时间是2002年7月12日，且系复印件，所以该选址意见书系伪造。（10）山东省济宁市任城区人民法院（2015）任刑初字第220号刑事判决书，证实涉案房屋权属证名下的土地系村民李连宝、吴振环种农作物的土地；刘某、信本林等人因滥用职权致使不符合拆迁补偿条件的被拆迁户获得补偿，给国家造成经济损失2153842元，刘某、信本林等人犯滥用职权罪于2016年10月8日分别被本院判处三年以上有期徒刑。
2、证人证言：（1）证人时某(任城区住房和城乡建设局重点工程管理局综合科科长)证言，证实村镇建设科是根据《村庄和集镇建设管理条例》以及省政府（或省建设厅）下发的《关于村镇房屋确权的文件》来办理村镇房屋权属证，在程序上和条件上要求申请人提供《土地证》、《选址意见书》、村镇房屋确权申请书以及申请人身份证复印件，到村镇建设科进行申请，申请人提供的村镇房屋确权申请书需要所在村委同意并加盖村委的公章，村镇建设科收到以上资料后，需要两人以上进行现场查看，回来之后向分管领导进行汇报，领导同意后，由申请人填写房屋确权申请表、村镇房屋权属证明登记表、房屋产权保证书共三个表格，这三张表格上需要加盖所在村委会的公章，填完这三张表格后，申请人再提供确权房屋平面图，之后村镇建设科就为申请人制作村镇房屋权属证，办理大约需要一周的时间；2005年2月至2007年底任任城区建设局村镇建设科科长工作期间，保管过村镇建设科的公章，2007年11月份把村镇建设科的公章交给被告人接某；关于出示的编号为济任字第005474号和济任字第005475号信本森、王某名下的房屋权属档案材料不符合办理村镇房屋权属证的条件一是缺少申请人的身份证复印件，二是村镇规划选址意见书中显示的“建筑规模（M2）”是300平方米，而申请书显示的申请建筑面积677.25M2，办理的村镇房屋权属证的存根中显示建筑面积也是677.25M2，面积不符，是违规的，三是村镇房屋权属证存根中“绘图”、“审核”两栏必须得经村镇建设科工作人员签字，而该涉案存根没有签字，四是没有集体土地所有证；在接受检察机关调查期间被告人接某要求其与廉某都承担一些责任以及与被告人廉某一起商议如何统一口径应对调查的事实；按照工作流程，廉某自己不能办出来村镇房屋权属证，因为廉某只有一个确权办公室的章子，权属证上不仅要有确权办公室的公章，还要有村镇建设科的公章才可以。上述证实的主要内容同被告人廉某的供述相印证。（2）证人李某1（任城区住房和城乡建设局村镇建设科科员）的证言，证实村镇建设科有两个章子，一个是村镇建设科的公章，另一个是村镇房屋确权办公室的公章，其从2008年1月份开始按照被告人廉某的要求保管村镇建设科的公章，直到任城区住房建设局统一将各科室的公章收回，时某什么时间把村镇建设科的公章交给接某的不清楚；按照正常的程序办理村镇房屋权属证和发放村镇房屋权属证都是分管领导先安排，需要向分管领导汇报，但是分管领导不用签字，极少有申请人直接去科室递交材料办理的；从信本森、王某办理村镇房屋权属证所依据的申请材料来看均存在申请确权的面积与选址意见书的面积不符的问题，不符合办证条件，因为申请确权的面积677.28平方与选址意见书上显示的建筑面积300平方不符，相差很大，除非申请办证的人能够对多出来的面积提供出选址意见书，否则按照正常的程序是不能办理权属证的；在调查期间被告人接某、廉某等人商议如何应对调查的情况。证实的内容同证人时某的证言、被告人廉某的供述证实的内容相印证。（3）证人路某（1992年12月至2000年7月在任城区住房和城乡建设局担任副局长，期间分管村镇建设科），证实《济宁市人民政府办公室关于<村镇房屋权属证>有关问题的通知》济政办发【1999】73号文件，当时专门召开各镇房办主任会议，传到贯彻该文件要求，停止对城市规划区范围内的村镇房屋确权。（4）证人李某2（2008年2月至2012年9月，在任城区住房保障和城乡建设局工作，任局长、党组书记），证实2008年2月到2012年8月担任任城区住房和城乡建设管理局局长，到任之后任城区住房和城乡建设局对外应该是没有房屋确权的职权，对其到任之前的情况不了解。（5）证人陈某（1999年7月至2008年元月任任城区建设局局长），证实任城区建设局村镇建设科负责城市规划区外的村镇房屋的确权工作，济宁市房屋管理局负责城市规划区内的城区房屋的确权工作。任职期间，任城区建设局村镇建设科也存在对一部分城市规划区内的集体土地上的房屋进行确权。（6）证人梁某（1990年至2001年在济宁市任城区建委工作，1995年担任村镇建设科科长），证实工作期间一直按照济宁市建委下发的文件对辖区内的村镇房屋进行确权，但后期听说市里下发了一个文件，让城市规划区内的村镇房屋停止办理村镇房屋确权证。（7）证人倪某（2000年底2001年初接任梁峰担任村镇建设科科长）证言，证实在其接任村镇建设科科长之前，就听说因为房屋确权工作，济宁市政府也下达过文件要求任城区停止对进入规划区范围内的房屋进行确权，对此任城区政府与济宁市政府存在一定的争议，相互之间也多次座谈、协调过，但没有形成一致的意见。最终，任城区政府从避免审批程序繁琐，促进民营经济发展的角度出发，并没有执行市政府下发的文件，仍然对任城区辖区内包括进入城市规划区的集体土地所建房屋的确权工作；在进行确权过程中，对于确权的面积有限定因为申请确权的时候，要求申请人提供村委证明、选址意见书和土地证，所以确权的面积与选址意见书载明的面积基本一致，如果有超出的话，一般也不会太多。（8）证人翟某（2003年6月至2004年7月任村镇规划建设科科长，分管领导是副局长被告人接某）证言，证实办理产权证的程序及条件，同证人时某、被告人廉某等人证实的程序基本一致。另证实关于济宁市城市规划调整，对进入济宁市城市规划区的房屋，任城区住建局不再进行房屋确权，相关文件之前没有见过，未传达过，任城区住建局村镇规划科对任城区辖区的房屋进行确权一直在进行，确权行为是单位行为。（9）证人赵某（济宁市任城区南张街道办事处党委书记）证言，证实2008年城北片区拆迁工作情况、拆迁补偿标准；非集体经济组织成员在村里购买的本村村民在本村范围内违规建造的房屋是否可以视为小产权房，关键看是否具备土地证、房产证、购房购地发票等证件，如果有，就认定为小产权房，如果没有证件，就不能认定为小产权房；小产权套房的认定，需要提供每一户的分户房权证（没有分户房权证就不符合小产权套房的认定标准）和购房合同，以及身份证等证件（原件和复印件）；如果村集体经济组织成员建设了房屋后出售给非本村村集体经济组织成员，这属于小产权房，提供了我们指挥部要求的房屋证明文件后，就按照小产权房标准补偿。（10）证人范某（2008年5月，担任任城城北片区拆迁指挥部副指挥长）证言，证实2008年5月，参加了城北片区的拆迁补偿工作，对小产权房的界定，主要把握三点，一是房屋的产权人非被拆迁村集体经济组织成员（即非老户人家）；二是购房人有相应的购房协议或购房发票，能够证明购房人对被拆迁房屋有明确的产权；三是房屋有相应的证件，例如土地证或规划证或村镇房屋权属证或选址意见书，能够证明所购房屋是经政府部门同意建设，有相应的手续。（11）证人苏某证言，证实小产权房最高补偿安置160平方米，面积比老户居民少40平方米，多余的面积按重置价补偿安置；指挥部最终认定小产权房的标准是非集体经济组织成员在村里购买宅基地后自建的房屋及非集体经济组织成员在村里购买的村民在自己宅基地上建的房屋，具备相关房屋证明文件的，才能认定为小产权房，才可以得到补偿；在姜楼村拆迁后期，出现了第三种情况即小产权房套房的补偿，刘某在指挥部工作队队长会议上汇报称，在姜楼村的西北角盖有三、四栋三层一梯两户的楼房，均系本村村民在村内建造房屋后，又分户出售给其他人，这样就形成了小产权房套房，后经会议研究决定，小产权套房每套补偿60平方米，另关于小产权房套房的认定则依据小产权房的认定标准，即《城北片区拆迁建设指挥部关于对城北片区小产权房进行登记的通告》中要求的身份证、户口簿、土地证、购房购地发票等关键证件不能缺少，否则按照违章建筑予以拆除；拆迁时，文件规定小产权房应当具备身份证、户口簿、土地证、规划证、房产证、购房购地发票；在实际执行过程中，城北片区拆迁指挥部下派的各村的工作队都有反映，很少有达到这一条件要求的，指挥部在工作队队长会议上也进行了研究，最终确定下来拆迁户能够提供土地证、规划证、房产证、购房购地发票这些手续中同时具备两项以上的，就可以认定为小产权房；对于这样认定小产权房，城北片区拆迁建设指挥部也向孔维民书记、赵东升区长进行了汇报，二人也同意按照这一标准进行认定，认定标准没有会议记录，小产权房的认定的具体工作由各工作队汇同村两委及李营镇派驻到各工作队的工作人员完成的，所以从指挥部的层面上来讲的话，对工作队上报的认定情况，就不再做实质性条件审查；指挥部的审核组审查是否计算有误、各工作队需要签字的人员是否签字等；审核组签字后，再由其本人签字，并加盖指挥部公章，由唐某上报到财政局；小产权套房认定也是有工作队负责认定的，小产权套房指挥部没有出台文件，但是必要首先要满足小产权房的条件。（12）证人李某2（2008年2月至2012年9月，在任城区住房保障和城乡建设局工作，任局长、党组书记）证言，证实在城北片区拆迁工作过程中，发现了不少问题，最突出的就是小产权房的问题，只要在村两委同意出售的宅基地上建设的房屋就是小产权房，这只是指挥部最初认定的小产权房的概念，在拆迁过程中，指挥部还对小产权房的认定条件进行了细化，2008年6月19日《城北片区拆迁建设指挥部关于对城北片区小产权房进行登记的通告》规定小产权房必须具备下列条件：申请人的身份证或户籍信息、宅基地使用证、选址意见书或规划许可证、权属证等，具体以当时指挥部下发的文件为准；申请人建设房屋必须办理权属证，这是认定小产权房的前置条件，没有权属证就说明申请人建设的房是违章建筑，不仅不能补偿，还应当强制拆除。（13）证人张某1（2008年5月至2008年7月被抽调到任城区城北指挥部工作，主要负责姜楼村的拆迁工作）证言，证实内容同姜楼村拆迁补偿规定同证人李某2证言证实内容基本一致，另证实：王秋荣等12户的拆迁补偿是按照小产权套房补偿的，村镇房屋权属证和村委出具的土地丢失证明在认定上述十二户为小产权套房方面起到关键作用，没有这两样，就没有办法认定房屋是合法的，也没办法认定房屋是谁的，就不能补偿。（14）证人李某3、邵某（二人在任城区城北片区拆迁指挥部负责被拆迁户补偿金额的审核）、唐某（2008年5月份从物价局抽调到济宁市任城区城北片区拆迁建设指挥部工作，具体负责指挥部的材料、档案收集整理、拆迁补偿资金的申请发放和指挥部工作经费的申请）证言，证实对于在城北片区姜楼村拆迁补偿过程中，小产权房的相关证件各有不同，并且与指挥部下发小产权房认定标准文件，有较大的差异的情况，因为关于房屋认定的工作是工作组和拆迁指挥部进行的，其和李某3并没参与过房屋性质认定的工作，具体什么情况不清楚。（15）证人张某2（2008年5月至2009年12月份抽调到任城区城北片区指挥部工作）证言，证实小产权房的认定标准是房屋的所有人是外来户，且有宅基证或选址意见书等能够证明房屋合法的有效证件，就可以认定为小产权房；在姜楼村拆迁过程中，是否严格按照登记、通告等文件的要求执行小产权房的相关规定其不清楚。（16）证人李某4（2008年5月初，在城北片区拆迁指挥部姜楼工作组工作）证言，证实指挥部制定并下达了关于小产权房的补偿安置文件，在实际对姜楼村小产权房拆迁补偿过程中，补偿标准没有变化；不清楚对小产权房的实际补偿过程中，是否存在改变补偿标准的情况；关于12套小产权房的问题开过一次会，但这12套房子是不是本案涉及的王川等12户房屋不确定；这12套房子没有任何的手续及证件，但每户确实都花了十几万元，如果拆迁不补偿，肯定会出现上访事件。经过研究商议，刘某、李某5决定由村委出具证明，按程序补偿，但补偿的标准不能与姜楼村民一样，应少于姜楼村民的补偿标准，具体的补偿标准其记不清了。（17）证人刘某（另案处理，已判决）证言，证实在姜楼村拆迁的后期，围绕小产权房的补偿又出现了一种新的情况——在姜楼村的西北角包括信本林的房屋在内有三、四栋三层的楼房，并且有一部分已经分户转让出售，就形成了小产权房套房，其将该情况在一次指挥部召开的队长会议上（当时参加会议的有苏某、赵某、李某2，另外还有几个参加会议的人）提出研究，确定按照已形成的小产权房补偿意见，由拆迁户提供房权证、购房协议购房合同等证件的原件和复印件，每套套房最多以60平方米的标准进行补偿安置，多余部分按重置价格进行补偿；编号分别为301号王秋荣、303号房秀芹、304号田苹、305号甄西峰、306号王川、307号ＸＸ松、308号姜天峰、309号王冰、310号张友春、311号袁爱红、312号徐成美、313号渠玉萍的12份拆迁档案（显示的补偿标准是按照小产权房套房，每套安置60平方的标准进行补偿的），按照当时形成的小产权房套房的补偿意见，王秋荣等6户不能按照小产权房套房进行补偿，原因在于该6份拆迁档案中所附房产证都分别属同一个房产证，并没有分户的房产证，不符合当时认定的小产权房套房意见的补偿要求，按照当时的补偿意见，应该是整体按照一套小产权房进行补偿，最多补偿安置160平方，多余部分按照重置价格对房产证上的产权人进行补偿；如果上述档案中所附的《村镇房屋权属证》不是真实的，也就意味着没有房产证。对于这种情况的处理，考虑到推进拆迁的实际情况，又分为两种情况：一种情况是如果产权人王某是姜楼村本村年龄不超过60岁的村民，并且已经在村中有一套房产进行了安置补偿，那么这栋楼就整体都按重置价进行补偿；如果产权人不是姜楼村本村村民，那么整栋楼也会按照小产权房进行补偿，最多补偿160平方，多余部分按照重置价进行补偿。（18）证人杨某（城北片区拆迁指挥部姜楼工作队成员）、李某5证言，证实对小产权房的认定标准是如何进行调整不知情，当时对于小产权房的认定标准，在实际执行过程中，并没有严格地按照文件规定的执行；当时城北片区开发，城市周边普遍存在有房无证的情况，对于这种房子不补偿又不现实，即便是没有村镇房屋权属证，也会按照小产权房套房进行补偿。（19）证人邵中华证言（1999年年底至2002年2月任李营镇房办主任，2002年2月至2010年2月任李营镇民政办主任），证实担任李营镇房办主任期间，李营镇房办的主要职能是办理镇辖区内村庄的村镇规划选址意见书；村镇规划选址意见书是由村委开具介绍信，办理的村镇规划选址意见书加盖李营镇政府村镇建设办公室的公章；村民办理完村镇选址规划意见书之后，证明选址符合规划，就可以到镇土管所办理宅基地使用证；应该是2000年左右的时候，任城区建设局规划科的梁峰召开过一次会议，当时是各镇的房办主任参加，会议传达市里要求包括李营镇在内的范围，属于市里的城市规划范围内，对于建设要严格控制，镇里和区里都没有权力再办理相关的宅基证等手续，要办证需要市规划部门办，会议精神其已经向镇民房办的工作人员传达。（20）证人李某6（曾在李营镇房办工作）、汤某、夏某，证实信本森、王某的选址意见书不是其三人办理的。（21）证人信本林供述及辩解，证实王某、信本森的村镇房屋权属证是其通过时某办理的，房屋权属证档案资料中的选址意见书是按正常程序办理的（其未能如实供述，与被告人接某、廉某的供述及时某等证人证言相矛盾）。（22）证人信本森、王某证言，证实2008年拆迁前，信本森花4万元在村西北买了两处宅基地，后来委托徐成东建了两栋三层楼，委托信本林卖给了12户外来户，卖房协议是信本林代签的，建房的权属证也不是自己办的，12户如何办理的拆迁补偿手续不清楚，但是委托信本林办理过12户房屋拆迁补偿手续。（23）证人姜某证言，证实2003年通过任城国税局李营分局的张某1在姜楼村西北角购买了一块地皮，建了一栋三层六户总面积600多个平方的楼房，由蔡清眀、吴庆银、李应设、张全胜、陈卫华居住，没有产权手续，2008拆迁时每套房按60平方进行补偿，档案中的证明信不知怎么开的，档案中所显示的“张正美”是张某1的亲属。（24）证人吴某（姜楼村会计）证言，证实信本森购买包括张正美等人名下33处宅基地的事实。（25）证人张某3证言，证实姜某委托其在姜楼村购买宅基地的事实经过，与证人姜某的证言证实的内容相印证，另证实在房屋建成后，其又委托信本林补办的相关权属手续。
3、被告人供述及辩解：（1）被告人接某供述及辩解，证实在2003年至2008年担任济宁市任城区建设局副局长期间，分管党建、宣传、村镇建设工作；2007年下半年，信本林找其办理过一次权属证，当时信本林说是将建好的楼房卖给了别人，这些购买房子的人担心以后拆迁时得不到补偿，亟须办理房屋权属证，其则告诉信本林本村村民可以办理，但是卖出去的房子不能办理权属证；根据工作程序，选址意见书是办理村镇房屋权属证的必须出具的证件，有了选址意见书后，其余的材料都可以由村里或者个人提供就可以了；其告诉信本林必须有选址意见书，并且是本村村民；信本林说有选址意见书，就安排给了村镇科的廉某办这个事，并让信本林带着相关手续去找廉某；廉某看过申请材料后，没有对申请材料提出异议；当时其只是看了看被告人信本林提供的选址意见书，选址意见书上的建筑面积是300平方米，而确权的建筑面积分别是677.25平方米、677.28平方米，两者差距较大不符合办证要求，但后来还是将被告人信本林的材料交给廉某办理了两个房产证，且落款的时间系2005年12月31日，具体为什么落款为2015年12月31日其不清楚，时某说落款的时间一般是办理权属证的时间，但有时也将落款时间早于办证时间；当时廉某没有告诉其信本林提供的手续不符合办理村镇房屋权属证的条件，需要信本林把缺少的手续补齐才能办理村镇房屋权属证；至于廉某有没有给信本林发放村镇房屋权属证其不清楚；其没有管理或经手过“村镇建设科”的公章，当时由时某管理；在其办公室搜查出的济宁市人民政府办公室文件济政办发【1999】73号济宁市人民政府办公室关于《村镇房屋权属证》有关问题的通知（济宁市人民政府办公室1999年9月7日印发），该文件是办理信本林案件的时候才拿到手的，其在分管村镇建设科工作期间，并不知道这个文件，也不知道这个文件的精神；按照这份文件的要求任城区住建局对不在济宁市城市规划区范围内的，任城区行政区域内的村镇房屋有权进行确权，但对在济宁市城市规划区内的范围村镇房屋无权进行确权；文件名为《山东省人民政府关于济宁市总体规划（2004—2020年）的批复》鲁政字【2006】58号颁发之后，整个任城区都在济宁市城市规划区范围内，该文件其之前未见过，其分管领导期间，村镇建设科的工作就继续延续了赵玉春、廉某工作的做法（后其又供述称“2006年我省下发文件，明确将任城区划归济宁市城市规划区我是知道的，当时我认为2006年省文件是针对城市规划制定的，不影响住建局为村民办理权属证，任何领导都没有说过我们建设局不能为村民办理权属证”）；廉某将做好的两个村镇房屋权属证交给其之后，其没有打开看，直接打电话联系信本林来拿证。（2）被告人廉某供述及辩解，证实其按接某的要求，违规办理了王某、信本森的两份村镇房屋权属证（编号为济任字第005474号、第005475号）：2007年接某让其帮助被告人信本林办理两个房产证，但是所给材料中没有身份证、土地使用证、选址意见书的原件且确权的面积比选址意见书上的面积大许多，不符合办理房产证的规定，但最后仍然按照接某的要求办理了王某、信本森名下的两个房产证，落款时间为2005年12月31日，并按照接某的要求在审核人的位置代替时某签署了名字（但是其没有在存根上签），加盖了由其保管的房屋确权公章；接某安排其将制证的时间填写到2005年底，按照正常的程序，权属证上的内容包括房屋建成年代，所以做证的时间应该是按照申请人实际申请的时间进行填写，当时接某只是给其说信本林的房屋早就已经建好了，至于是不是还有其他原因其就不清楚了；其本人及代替时某签完字之后，对接某说：“还是把材料补齐全，到现场看完再发证”；从接某安排其为信本林办理权属证，到其做好权属证，再到将权属证交给接某，这所有的事，都是在同一天办完的，中间没有太长的间隔，过了没多长时间，接某把签完领证人“信本林”字样的存根交给其存档；其所工作的村镇建设科是根据《村庄和集镇建设管理条例》的相关规定办理村镇房屋权属证，并摸索形成了一套固定的程序和严格的条件要求，具体的程序要求是：申请人先领取申请房屋确权的相关表格《济宁市村镇房屋权属证明登记表》、《房屋产权保证书》、《房屋确权申请表》，并且工作人员会告知申请人提供选址意见书、土地使用证（即宅基地证）、身份证的原件和复印件，申请人填写好申请确权的表格，并提交选址意见书、土地使用证和身份证原件、复印件之后，村镇建设科的工作人员就会到现场进行丈量，并绘制草图，现场丈量结束之后，工作人员按照现场丈量的情况和申请人提供的材料显示的情况制作权属证，最后是向申请人发放权属证并做好相关材料的归档；村镇建设科在办理村镇房屋权属证时，必须经过领导同意，向领导进行汇报都是村镇建设科的科长去汇报的；其按照接某的要求为信本林办理的两份产权证不符合其所说的条件要求，当时其并没有见到申请人的身份证原件和复印件，也没有见到相关的土地使用证（即宅基证）和选址意见书的原件，当时其向接某提出，接某说她看过了，此外申请确权的面积670多平方，远远超过了选址意见书上所载明的准建面积300平方米，尽管工作人员在确权时，有时候确权的面积会比选址意见书上准建的面积大些，但是超出的面积肯定不会是这么大（“选址意见书上之所以除列明用地面积之外，还列明建筑面积，就是起到了对建筑规模的限定，所以我们在确权的时候也应当尊重这个基本的事实，因此超出面积过大是不符合办证条件的”），所以其在接某安排其办证的时候，其也提出了需要增补选址意见书；当时就是因为接某要求其办，尽管其也提出了异议，但是接某还是坚持让其先办证，所以其才按照接某的要求办理为信本林办理了产权证；涉案两份权属证和对应的存根联上填证机关“济宁市任城区建设局村镇建设科”的公章，都是接某给其材料时已经盖好的，其不知道接某是怎么盖的章，其只是按照接某提供的材料和接某要求的内容填写的权属证上的内容，并在签发机关处加盖了“济宁市任城区村镇房屋确权办公室”的公章；在接受检察院调查过程中被告人接某曾做其工作，让其自己将责任承担下来，接某对其说：“那再想想吧，反正现在也没找到档案，你也没承认，这个事现在也不能轻易承认，信本林的案子不小，可不能卷进去。咱俩也就只能赌一把了”；2007年12月接某把村镇建设科的公章交给了李某1；根据《济宁市人民政府办公室关于<村镇房屋权属证>有关问题的通知（济政办发[1999]73号）》、《山东省人民政府关于济宁市城市总体规划的批复（鲁政字[1998]262号）》、《山东省人民政府关于济宁市城市总体规划（2004-2020年）的批复（鲁政字[2006]58号）》三份文件，从2006年2月开始，任城区住建局是没有权利为任城区行政区域内的房屋办理村镇房屋权属证。
上述证据，能够相互印证，足以认定，本院予以确认。
本院认为，被告人接某、廉某作为国家机关工作人员，无视他人提供的材料不符合办理村镇房屋权属证的条件要求，滥用权利为他人办理村镇房屋权属证，该行为成为使不符合补偿条件的拆迁户获得补偿的条件之一，造成恶劣社会影响，二被告人之行为构成滥用职权罪，公诉机关指控二被告人的罪名及主要犯罪事实成立，本院予以支持。公诉机关指控二被告人犯罪情节特别严重，本院认为，综合本案审理查明的事实，在拆迁补偿实际操作过程中，具体负责拆迁补偿工作的相关国家工作人员未严格按照城北片区拆迁指挥部制定的补偿条件执行补偿，对补偿条件的选择具有随意性，使房屋权属证成为获得补偿的条件（或依据）之一，且从拆迁补偿的实际情形看，多数拆迁房屋（含小产权房套房）的补偿不必然要求具有房产证，可见二被告人犯罪情节较轻，故公诉机关指控二被告人犯罪情节特别严重的公诉意见不成立，本院不予采纳。二被告人系共同犯罪，在共同犯罪中，均积极参与，起主要作用，均系主犯。被告人廉某能够如实供述其主要的滥用职权办证行为，对其依法可以从轻处罚。关于二被告人及其辩护人提出二被告人违规办证行为与造成国家损失之间无因果关系的辩解、辩护意见，不成立，不予采纳；关于提出的在拆迁补偿过程中相关工作人员没有严格按照文件规定的条件来认定小产权房（包括小产权房套房）的辩护意见成立，本院予以采纳；关于被告人接某、廉某及其各自辩护人提出的其他辩解、辩护意见，与本院审理查明的事实不符，与本院采用的相关书证、证人证言等证实的内容相矛盾，且未提供相照应的证据予以证明，故不予采纳。据此，根据本案被告人接某、廉某的犯罪事实、性质、情节和对于社会的危害程度，经审判委员会研究并决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条第一款、第二十五条第一款、第二十六条第一款、第四款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人接某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、被告人廉某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省济宁市中级人民法院提出上诉。书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审判长 孙伯领
审判员 赵效敏
审判员 刘来双
二〇一七年十一月七日
书记员 陈 波