海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终4号
上诉人（原审原告）伍皇骏，男，1992年8月15日出生，汉族，住海南省三亚市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地海南省三亚市榆亚大道19号。
法定代表人孙定仁，该局局长。
委托代理人王钊燕，该局工作人员。
委托代理人吴开诚，海南三和元律师事务所律师。
原审第三人三亚市吉阳区东岸村民委员会，住所地海南省三亚市吉阳区东岸村。
法定代表人林尤兴，该村委会主任。
上诉人伍皇骏因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）及原审第三人三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会）建设规划行政强制纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2016）琼0271行初109号行政判决，向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人郑土等人分别诉被上诉人吉阳区城管局及原审第三人东岸村委会建设规划行政处罚或行政强制纠纷7案的诉讼请求、事实与理由基本类同且相互关联，本院在征得各方当事人同意后将该8个案件合并审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人伍皇骏及其委托代理人陈太真，被上诉人吉阳区城管局委托代理人王钊燕、吴开诚到庭参加诉讼。原审第三人东岸村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年5月3日，吉阳区城管局对伍皇骏作出三吉城管（二大队）执决字[2015]第259号《强制执行决定书》（以下简称259号强执决定），以伍皇骏经吉阳区城管局依法送达《行政处罚决定书》和《强制执行催告书》后，仍然未按要求于2016年4月7日24时前自行拆除其在××村违法建筑物为由，决定于2016年5月5日对伍皇骏前述违法建筑物实施强制拆除。
原审查明，2015年12月14日，吉阳区城管局执法人员经检查，认定伍皇骏在××村框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋占地面积为153平方米，建筑面积为612平方米。吉阳区城管局经绘图拍照后，对伍皇骏作出并送达三吉城管（二大队Ⅱ）询字［2015］第397号《接受调查询问通知书》，通知伍皇骏携带建设工程规划许可证、土地权证、经办人授权委托书、身份证的原件及复印件等相关资料，于2015年12月15日9时到吉阳区城管局二大队办公室接受调查询问。伍皇骏逾期未接受调查询问。2016年1月7日，吉阳区城管局对伍皇骏作出并送达三吉城管（二大队）罚告字［2015］第259号《行政处罚告知书》，告知伍皇骏拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及申辩、陈述和要求听证的权利。2016年3月7日，吉阳区城管局对伍皇骏作出并送达三吉城管（二大队）罚决字［2015］第259号《行政处罚决定书》（以下简称259号处罚决定），认定伍皇骏未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在东岸村委会同心家园13期旁擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令伍皇骏自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2016年3月30日，吉阳区城管局对伍皇骏作出并送达三吉城管（二大队）催告字［2015］第259号《强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告伍皇骏于2016年4月7日24时前履行259号处罚决定确定的义务，自行拆除上述违法建设建筑物，另外于2016年4月6日24时前将该违法建筑内的物品及所有人员搬离、撤离完毕，否则由此造成的一切损失自行承担。同时，吉阳区城管局在催告书中还告知伍皇骏有权进行陈述和申辩。2016年5月3日，吉阳区城管局对伍皇骏作出并送达259号强执决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年5月5日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。伍皇骏不服，遂提起本案诉讼，请求判决撤销吉阳区城管局作出的259号强执决定。2016年5月20日，吉阳区城管局对伍皇骏上述违法建设建筑物强制实施了破坏性拆除。
原审认为，吉阳区城管局为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条”市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。吉阳区城管局对伍皇骏未取得建设工程规划许可证，擅自在东岸村委会同心家园13期旁新建房屋的违法建设行为，作出了限期自行拆除违法建筑物的259号处罚决定。因伍皇骏在该处罚决定确定的履行期限内逾期不履行自动拆除的义务，吉阳区城管局作为具有行政强制执行权的行政机关，对伍皇骏已被认定为违法建筑物的新建房屋作出限期拆除的259号强执决定，认定事实清楚，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定。吉阳区城管局在对伍皇骏作出259号强执决定前，已依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，作出强制执行催告书，告知伍皇骏履行行政处罚决定确定的拆除违法建筑物义务的期限、方式以及享有的陈述和申辩权，行政强制执行决定程序合法。东岸村委会经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理，依法缺席审理。综上，吉阳区城管局对伍皇骏作出的259号强执决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予以支持。伍皇骏的诉讼事由及诉讼请求，没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：驳回伍皇骏的诉讼请求；案件受理费50元由伍皇骏负担。
上诉人伍皇骏上诉称：一审判决查明事实不清，适用法律不当。理由如下：一、吉阳区城管局不具有违法建筑物的认定权及处罚权。（一）根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条的规定，海南省认定及查处违法建筑在市、县一级政府行政区域内必须由市、县一级政府组织、领导各职能部门进行。城市管理综合行政执法机关没有查处违法建筑的专属职能。（二）吉阳区城管局系吉阳区政府行政职能部门之一，并非城市管理综合行政执法机关，不具有海南省人民政府或者三亚市人民政府依法授权的综合行政执法权限。（三）《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》明文规定，违反城乡规划行为由县级以上政府城乡规划主管部门监管，具有责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物等处罚类型。目前没有哪个政府、法律或规范性文件规定将前述行政权力移交给了吉阳区城管局。（四）三亚市规划局从未认定上诉人涉案房屋违反建设规划。二、吉阳区城管局作出的被诉行政行为程序违法。（一）涉案房屋建设于2008年以前，三亚市政府各部门在建设、安居、生活、门牌核发、供水、供电、公路建设甚至经营上，均为该房屋提供了全方位的公共资源。吉阳区城管局于2014年才设立，其对涉案房屋建设的历史情况没有进行过调查。（二）吉阳在2015年撤镇设区之前一直作为村镇建制存在，2013年才有第一份规划编制，在2016年之前没有对东岸村实施过房屋建设规划许可证制度。吉阳区城管局从未就涉案房屋的建设规划向三亚市××村委会作过调查。（三）吉阳区城管局所谓的执法人员唐法智、谢求军并非公务员，不具有执法资格，该局作出的被诉行政行为明显违法。三、吉阳区城管局作出的被诉行政行为适用法律错误。根据法不溯及既往的原则，对涉案房屋建设行为的处罚应适用房屋建设时的法律法规。现吉阳区城管局适用房屋建设之后才颁布施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》作出拆除房屋的处罚决定以及强制拆除决定是错误的。四、三亚市人民政府于2015年9月30日开始征收东岸村棚户区改造项目范围内的房屋，应对上诉人位于该范围内的涉案房屋，根据历史情况合理界定房屋性质，作出征收补偿决定。综上，请求二审法院撤销原审判决和吉阳区城管局作出的259号强执决定。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、被上诉人是吉阳区政府设立的主管全区综合行政执法工作的政府部门，有权对吉阳辖区内的违法建筑做出处理。理由如下：（一）从职权来源上看，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款明确规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权及相应的行政强制权。众所周知，我国行使相对集中行政处罚权及相应行政强制权的机关是城市管理综合行政执法部门，有关机关已不再行使由城市管理综合行政执法部门统一行使的行政处罚权及行政强制权。（二）从职能范围来看，《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)等文件规定，城市管理领域综合行政执法的职能范围包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。2006年，经海南省人民政府批准，三亚市综合行政执法局挂牌成立。2015年三亚市撤镇设区，吉阳区政府成立被上诉人吉阳区城管局，并作出《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员规定的通知》，明确规定被上诉人行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除做出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。因此被上诉人有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、被上诉人在查处涉案违法建筑过程中并未出现程序违法的情形。被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定，在查处涉案违法建筑的每个阶段均制作了相应的法律文书，并予以送达。明确告知了上诉人有申诉、辩解、复议或者诉讼的权利。三、根据涉案房屋的结构及被上诉人向东岸村委会了解的情况，涉案房屋应建设于2008年之后，上诉人的证据无法证明其房屋建设于2008年之前。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人东岸村委会未到庭陈述。
二审中，上诉人伍皇骏以其因对原审法院将本案与其他案件合并审理有异议且原审法院向其送达吉阳区城管局的证据太晚，以至于其无法及时提交证据为由，向本院补充提交了以下证据：1.《协议书》、现金收入单据、《土地转让合同书》、《堂兄姐妹合伙投资建房屋居住协议合同书》、《楼房工程协议合同书》、《附着物补偿登记表》及上诉人房屋照片，证明涉案房屋建于2008年之前，根据法不溯及既往的原则，应适用房屋建设时的法律、法规判断房屋建设的合法性，一审法院查明事实不清，适用法律错误；2.《海南省人民政府关于同意三亚市田独镇更名为吉阳镇的批复》（琼府函〔2010〕151号）、《三亚市人民政府关于印发调整乡镇行政区划实施方案的通知》（三府〔2001〕130号）、《三亚市人民政府关于调整原红沙镇、荔枝沟镇、南海街道办事处部分行政区划的通知》（三府〔2001〕133号），证明吉阳区的前身吉阳镇是农村乡镇建制，直至2016年才经国务院批复为城市规划区，其房屋建设属村镇规划，东岸村的行政建制至今仍为农村集体经济组织，其村域建设属农村房屋建设；3.吉阳区人民政府设立的信息，证明吉阳区政府正式成立于2015年1月2日，吉阳区城管局作为其下属部门设立后承接了原吉阳镇政府部分管理职能，但不具有相应集中的综合执法及行政处罚权；4.《三亚市人民政府关于三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）的批复》（三府函〔2013〕772号）及《三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）》，证明吉阳镇直至2013年才编制历史上第一份村镇规划，此前因无村镇规划可循，东岸村委会的住宅房屋建设不可能存在建设规划许可证制度，故建于2013年之前的涉案房屋，不存在违反建设规划许可证制度的情况；5.《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知》（国办函〔2016〕76号），证明国务院2016年才批准三亚市作为城市规划区；6.关于三亚市综合行政执法局主要职能的信息资料；7.最高人民法院（2013）行监字第134号《通知书》；证据6、7证明相对集中的综合执法行政职能只有三亚市综合行政执法局才具有，吉阳区城管局不具有建设规划之行政处罚权；8.新华网报道”三亚计划2011年基本拆完违法建筑，抢建不赔偿”，证明东岸村2011年才启动所谓的村（居）民建房报建制度；9.三亚市城郊人民法院（2016）琼0271行初73号《行政判决书》，证明原审法院对同类型案件作出的判决确立了以下裁决原则：吉阳区城管局作出涉案行政处罚前应查清东岸村房屋建设的实际年代；依据法不溯及既往的原则，吉阳区城管局应适用房屋实际建设时的法律或其他规范性文件认定房屋的合法性。
经庭审质证，被上诉人吉阳区城管局对上诉人伍皇骏二审提交的证据发表以下质证意见：对证据1的合法性及证明效力有异议，认为该组证据不能证明上诉人涉案房屋建于2008年之前，另因上诉人不是东岸村村民，所建设的房屋也不合法；《土地转让合同书》只能证明上诉人购买土地的时间，而不能证明建房时间；《楼房工程协议合同书》因工程建设方没有到庭而无法确认其真实性，且该建设方是自然人不具有建房资质，其建房协议无效。对上诉人证据2-9的真实性、合法性无异议，对关联性及证明效力有异议，认为这些证据与本案不具有关联性。
上诉人伍皇骏对被上诉人吉阳区城管局在原审提交的证据作了补充质证，认为吉阳区城管局的证据不能证明被诉行政行为合法，理由是：一、吉阳区城管局履行职权的工作人员唐法智、谢求军并非公务员，在执法过程中没有向上诉人出示执法人员的身份证件。二、吉阳区城管局从未向上诉人释明过建设工程规划许可证由哪个部门核发以及具体的要求是什么，也未向东岸村委会调查涉案房屋的建设时间及规划情况。东岸村委会亦没有向上诉人转述吉阳区城管局的调查情况。三、吉阳区在2015年之后才实际施行规划报建制度，而上诉人的涉案房屋建于2008年之前，距今已有十几年，当时三亚市尚未启动村民报建机制，房屋建设符合监管环境，从未因违法建设受到过任何行政机关的处罚。
本院经审查认为，上诉人二审补充提交证据的理由充分，且被上诉人也同意质证，故本院予以接纳。但经审查，上诉人提交的证据1中，虽然有土地转让合同、合伙建房协议及楼房工程协议等证据证明上诉人购买土地及签订房屋工程协议的时间，但没有房屋竣工验收及工程款结算等相关凭据证明上诉人涉案房屋实际建成于2008年之前，故本院对上诉人证据1的证明效力不予采信；上诉人证据2-8虽然形式真实，来源合法，与本案具有关联性，但不能证明被上诉人吉阳区城管局作出的被诉行政行为认定事实错误，超越法定职权；上诉人证据9系原审法院对其他案件作出的行政判决，与本案待证事实不具有关联性，本院依法不予采纳。被上诉人吉阳区城管局在原审提交的证据形式真实，来源合法，与本案具有关联性，原审判决认定其可以作为认定案件事实的依据并无不当。
本院查明，2014年10月30日，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区筹备组向吉阳区机关各部门、区直各单位发出吉阳筹〔2014〕46号《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设置吉阳区城管局为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门，其综合执法职责包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设。2015年1月2日，吉阳区政府正式挂牌成立。三亚市综合行政执法局原在吉阳区的综合行政执法职能由吉阳区城管局行使。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，吉阳区政府设置吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，被上诉人吉阳区城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制执行权。本案中，上诉人伍皇骏未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在××村框架结构房屋，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，被上诉人吉阳区城管局据此作出处罚决定认定其所建房屋为违法建筑并限令其在一定期限内自行拆除并无不当。上诉人逾期未按要求自行拆除涉案违法建筑物，被上诉人在作出强制执行催告和搬离物品公告，告知上诉人陈述、申辩的权利及逾期拆除、搬迁的后果之后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，作出259号强执决定，决定对涉案违法建筑物实施强制拆除，依据充分，程序合法，适用法律正确。
上诉人伍皇骏主张其房屋建设于2008年之前，被上诉人依据2008年以后才开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》作出拆除涉案房屋的259号强执决定属适用法律错误。经查，上诉人所提交的土地转让合同、合伙建房协议及楼房工程协议等证据仅能证明其通过转让方式取得涉案房屋用地后，与他人签订合伙建房协议和楼房工程协议的时间，并不能充分证明涉案房屋实际于何时建设完工，因此，上诉人的证据不能证明其涉案房屋实际建成于2008年之前，其前述主张不能成立。
综上所述，吉阳区城管局作出259号强执决定的行政行为依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决据此驳回伍皇骏的诉讼请求正确，依法应予维持。伍皇骏的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人伍皇骏负担。
本判决为终审判决。
审判长吉红
审判员王娜
审判员张维青
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书记员陈浩
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