中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2017）最高法民终194号
上诉人（一审原告）：香港大横沥国际度假村投资管理公司，住所地：香港特别行政区香港湾仔骆克道315-321号骆基中心23楼C室。
法定代表人：郑国川，该公司董事长。
委托诉讼代理人：刁红，北京竞天公诚（成都）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张烨炜，四川央济华律师事务所律师。
上诉人（一审原告）：绵阳市新南湖乐园有限公司，住所地：四川省绵阳市经济技术开发区。
法定代表人：郑国川，该公司董事长。
委托诉讼代理人：黄治纲，该公司总经理。
委托诉讼代理人：刁红，北京竞天公诚（成都）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：绵阳经济技术开发区管理委员会，住所地：四川省绵阳市三江大道39号。
法定代表人：赵明君，该委员会主任。
委托诉讼代理人：冯钢，四川联衡律师事务所律师。
委托诉讼代理人：康健康，四川联衡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：绵阳市人民政府，住所地：四川省绵阳市高新区绵兴东路98号火炬大厦。
法定代表人：刘超，该市市长。
委托诉讼代理人：赵开年，该市政府法制办公室主任。
委托诉讼代理人：陈忠敏，四川天府风律师事务所律师。
上诉人香港大横沥国际度假村投资管理公司（以下简称大横沥公司）、绵阳市新南湖乐园有限公司（以下简称新南湖公司）、绵阳经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）因与被上诉人绵阳市人民政府（以下简称绵阳市政府）土地出让合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2013）川民初40号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月28日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人大横沥公司、新南湖公司、经开区管委会与被上诉人绵阳市政府均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
大横沥公司、新南湖公司共同提出上诉请求：（一）撤销一审判决第二项，判令被上诉人经开区管委会、绵阳市政府继续履行《香港大横沥投资公司在绵阳××技术开发区投资购买土地协议书》。（二）一、二审诉讼费用由被上诉人经开区管委会、绵阳市政府承担。事实和理由：（一）一审法院仅认定履行《土地使用权出让协议书》（以下简称《土地出让协议》），属于事实认定错误和显失公平，案涉《香港大横沥投资公司在绵阳××技术开发区投资购买土地协议书》（以下简称《购买土地协议》）合法有效，应当继续履行。1、一审法院认定《购买土地协议》是各方当事人真实意思表示，该协议不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应认定有效。既然合同有效，则应当全面继续履行《购买土地协议》，而不是仅仅履行《购买土地协议》项下的《土地出让协议》。2、被上诉人经开区管委会、绵阳市政府有义务继续履行《购买土地协议》，被上诉人未举证证明履行了合同义务，也未举证证明其客观上不能履行，应当判决被上诉人继续履行《购买土地协议》。（二）本案《购买土地协议》能够实际全面履行。1、经开区管委会、绵阳市政府出让土地未违反相关法律的强制性规定，能够依法依规履行。2、《购买土地协议》的履行无法律障碍，未违反当时相关法律的强制性规定，能够依法履行。（三）一审法院关于上诉人大横沥公司、新南湖公司应按照实际用途市场价格补缴差价的表述错误。1、《购买土地协议》就项目内容、土地供给、投资金额、优惠政策等事项作了明确约定，协议内容具有可操作性和可执行性。在经开区管委会和绵阳市政府的组织、安排、协调下，政府各部门配合，完全能够将协议内容落到实处，即使存在部分约定不明确的内容，也可以按照法律规定切实履行。2、大横沥公司和新南湖公司已经配合经开区管委会、绵阳市政府做了大量因政策调整而进行的修编工作。3、协议出让的价格符合法律和政策规定，具可操作性，应严格执行。（1）土地使用权出让价格高于当时绵阳市政府规定的最低限价，符合同时期有效法律、法规、政策和地方政府之规定，且有建设开发公园、体育等公益性事业分摊，价格约定合法合理，且不违背政策。（2）即便上诉人组织委托的土地评估机构作出的2002年2月协议书签订时同类土地市场评估价10.33万元/每亩，2.5万元/亩也未低于20%，协议价格不低于政府规定的最低限价，应当严格履行。（3）本案合同价格包含自行土地平整、配套建设道路等负担、包含公园、体育运动等公益性项目开发分摊，与稍后同期交易条件成熟、没有任何自建场平道路负担和公益项目开发分摊，且均处于平地、与市政干道直通甚至有临江环境的市场交易价格相比，处于荒坡的台商南湖开发合同价格没有任何比较优势，这是不能回避的历史事实。（4）土地的增值正是上诉人蒙受的损失，不能用10多年后的价格作为交易参照，应基于当时的历史条件和当时的法规政策解决历史遗留问题。造成协议未履行的责任为被上诉人不作为及懈怠履约，被上诉人应对超出价格承担责任。（四）一审判决部分履行《购买土地协议》损害了上诉人利益。1、上诉人已经建设投资的土地应当继续持有和经营。2、中央政府一贯支持台商在内地的投资，并对遗留问题采取实事求解决的态度。3、被上诉人不诚信的违约行为，造成上诉人巨大损失。
经开区管委会辩称，（一）大横沥公司和新南湖公司认为《购买土地协议》合法有效应当继续履行的观点错误。（二）《购买土地协议》违反了相关法律的强制性规定，自始无效无法履行。1、从主体上讲，经开区管委会根本无权签订土地使用权出让合同，而大横沥公司系香港注册成立的公司，未在内地取得营业执照，根据《外国（地区）企业在中国境内从事生产经营活动登记管理办法》的规定，其也没有权利在内地从事经营活动，签订合同。2、从内容上讲，《购买土地协议》涉及的1500余亩集体土地依法不得出让，国有土地使用权经开区管委会无权处分，《购买土地协议》中无规划条件违反了法律法规强制性规定应属无效。3、从土地出让程序上讲，本案土地使用权出让未经过招、拍、挂的法定程序，国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》不适用于本案。（三）无论是《购买土地协议》还是《土地出让协议》，继续履行都存在法律障碍。（四）《土地出让协议》无效且不能继续履行，大横沥公司和新南湖公司称其已经建设投资的土地应当继续持有和经营的观点不能成立。（五）绵阳市政府未对协议进行追认，案涉土地出让必须在依法征收后，严格按照招、拍、挂程序，按照现行市场价进行。（六）经开区管委会秉持实事求是解决问题的态度，坚持依法处理涉台遗留问题。
绵阳市政府辩称，（一）大横沥公司和新南湖公司关于《购买土地协议》合法有效应当继续履行的上诉理由不能成立。1、大横沥公司签订《购买土地协议》的主体不合法。2、《购买土地协议》是基于当时一定历史条件和背景政府招商引资的意向性、预约性协议，不具有强制约束力。3、《购买土地协议》不仅违反了《绵阳市土地利用总体规划（1997-2010）》、《绵阳市城市总体规划（1997-2010）》，也严重违反了《土地管理法》、《房地产管理法》等法律、法规和最高人民法院有关司法解释，内容明显违法。（二）《购买土地协议》无法履行，也不应履行。（三）大横沥公司和新南湖公司要求绵阳市政府履行《购买土地协议》不能成立。1、绵阳市政府不是本案的适格被告，一审认为绵阳市政府是本案适格主体明显错误。2、绵阳市政府在本案土地管理、规划管理中是依法履行的行政管理职能，而不是本案民事法律关系的主体，不应承担任何民事责任。
经开区管委会上诉请求：（一）撤销一审判决第一项、第二项；（二）判决驳回大横沥公司、新南湖公司所有诉讼请求；（三）一、二审的诉讼费用均由被上诉人大横沥公司、新南湖公司承担。事实和理由：（一）一审法院判决结果并非原告诉讼请求，超越了审判权限，而且由此直接剥夺了原、被告针对诉讼请求的举证权利。1、一审判决结果超越了原告的诉讼请求，违法审理了不应审理的诉讼请求。2、判决结果超越诉讼请求是严重违法行为。3、一审判决超越诉讼请求是故意违法的渎职行为。4、审理对象并非诉讼请求，由此实质剥夺了当事人对于支持或者反驳诉讼请求依法享有的举证权。5、审理对象为其他法院已经立案管辖案件的诉讼请求，一审法院侵犯了其他法院的管辖权。（二）一审判决引用《房地产管理法》法条时故意或者重大过失遗漏关键字，违法确立了“出让土地合同签订在前，国家征收程序在后”的裁判规则。1、一审判决引用法条与法条原文存在重大且关键差异。2、一审判决确立了“出让土地合同签订在前，国家征收程序在后”的裁判规则。3、集体土地的出让无论在《房地产管理法》施行前后都是被明确禁止的。（三）一审判决抛开本案为土地使用权出让合同纠纷这一案由而跳到招商引资这一似乎其他案由上去解读土地使用权出让和规划条件等之间的关系，违法确立了“土地使用权出让协议的效力在于受让人的信赖，以及不符合规划的协议可以通过上报审批和调整协议项目以适应规划”的裁判规则，直接严重违反了《城乡规划法》与《房地产管理法》等的强制性规定。1、一审判决的论证结果是只要受让人相信土地使用权出让符合土地利用总体规划和城市规划，那么就是有效的，而且即使出让协议不符合规划，也可以通过上报审批和调整项目等以适应规划。2、土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，是《房地产管理法》等法律的强制性规定，而无论当事人在内心是否信赖，且无规划条件的土地使用权出让合同是《城乡规划法》等法律明确规定无效的。3、《购买土地协议》约定的所谓出让地块不符合当时的绵阳市土地利用总体规划和绵阳市城市总体规划，且无规划条件，该协议完全具备法定无效情形。（四）一审判决错误适用《合同法》的法律条款，违法确立了“判决理由和判决结果可以自相矛盾，合同不能履行和合同继续履行可以同时成立”的裁判规则，严重违反了《合同法》确立的合同自由或者意思自治原则。1、一审判决的判决理由和判决结果是自相矛盾的，判决理由是继续履行和不能履行并行，判决结果是继续履行。2、一审判决引用法律条文是不能履行，而判决结果是继续履行。3、即使按照一审判决理由变更合同，但是《购买土地协议》不具备国土资源部关于变更合同的前提条件以及无法办理变更登记程序。（五）一审判决适用《民法通则》第一百一十条法律责任重合的规定，上诉人完全不能理解该法律适用的正确性与必要性，唯一的猜测就是法官实际上内心确信一审原告应当被追究行政责任甚至刑事责任。（六）一审判决错误设置了一审被告的举证责任，违法确立了“人民法院调查收集证据，却由当事人承担举证责任，以及人民法院调解过程中当事人承担举证责任”的裁判规则，严重违反了《民事诉讼法》以及司法解释中关于证据制度以及举证责任的设定。1、一审法院在一审被告方明确书面拒绝调解后仍适用最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条第（一）项这一关于审理阶段调查收集证据的解释，属于适用法律严重错误及程序违法。2、（2013）川民初字第40号《举证通知书》适用人民法院调查收集证据条款，却要求当事人举证，二者自相矛盾。3、即使（2013）川民初字第40号《举证通知书》行使的是人民法院调查收集证据权利，但是其调查收集方式严重违反法律规定。（七）对于如此非常简单的合同纠纷，一审审理期限长达两年半以上，超过法定最长审限一倍，严重违反了《民事诉讼法》等有关审限的法律规定，建议按照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》追究主审法官审判责任。（八）一审判决关于诉讼费用的负担违反了《诉讼费用交纳办法》等规定，应当由一审原告承担全部诉讼费用。
大横沥公司、新南湖公司共同辩称，（一）一审判决属于大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求，没有超越民事诉讼法规定的审判权限，符合民事诉讼法的相关规定。1、大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求是诉请继续履行《购买土地协议》中约定的义务，《购买土地协议》是整体性协议，《土地出让协议》属于《购买土地协议》项下分步实施的具体落实和履行，是《购买土地协议》组成部分，大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求当然包括《土地出让协议》的履行，一审判决结果属于大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求范围。2、一审没有剥夺经开区管委会提交证据的权利。3、一审法院没有违反管辖权的规定。（二）一审判决对房地产管理法的理解适用正确，引用房地产管理法条款的一个字的遗漏仅属于笔误，对法律事实没有任何实质影响。1、一审判决引用房地产管理法的条文遗漏一个“方”字属于笔误，不能成为上诉理由。2、应正确理解《房地产管理法》的规定。（三）一审判决没有违反城乡规划法与房地产管理法等强制性规定。（四）一审判决理由和判决结果并未自相矛盾，合同应当继续履行；没有违反合同法确立的合同自由或意思自治原则。1、判决结果符合《合同法》的规定。2、土地规划可以调整，土地登记可以变更，本案《购买土地协议》能够实际并全面履行。（五）一审判决诉讼费的负担符合规定。（六）经开区管委会上诉理由中存在的诸如一审法院渎职、行政责任、纪律处分网上公开等非本案涉及的问题，与一审判决无关。
大横沥公司和新南湖公司向一审法院起诉请求：（一）绵阳市政府、经开区管委会继续履行其在《购买土地协议》中所约定的义务；（二）由绵阳市政府、经开区管委会赔偿资金占用损失7000万元。审理期间，大横沥公司和新南湖公司向一审法院申请撤销其关于“由绵阳市政府、经开区管委会赔偿资金占用损失7000万元”的第二项诉讼请求。一审法院予以准许。
一审法院认定事实：2000年8月4日，中共绵阳市委、绵阳市政府作出绵委发[2000]19号关于建立绵阳市经济技术开发区的决定，载明：经开区管委会是绵阳市政府的派出机构，按绵阳市政府授权范围独立负责区域内的经济开发建设和管理。
2002年2月23日，经开区管委会与大横沥公司签订《购买土地协议》，约定：一、大横沥公司在绵阳市注册公司用于建设南湖乐园（含国际高尔夫球场、练习场、滑草场、台商会所、国际酒店、配套别墅区、南湖公园开发）等项目；占地面积约2000亩，项目投资3亿元；土地性质为出让，用地性质为商业用地，使用期限50年，争取70年；土地出让包干价每亩2.5万元，共计5000万元；项目分三阶段进行开发建设，争取3年时间完成建设；项目选址位于南湖公园周边山坡地。建设高尔夫球练习场，并配套建设一个滑草场，占地面积约200亩，定于2002年2月24日启动建设，争取2002年6月底之前投入使用；协议签订之日起七日内付土地款100万元，项目建成后再付土地款100万元，经开区管委会交付国有土地使用证予大横沥公司后，大横沥公司再支付余款300万元；启动建设国际标准高尔夫球场，投资金额6000万元；动工建设与高尔夫球场配套的别墅区，投资约3000万元；其他配套项目建设根据前期项目建设周期，再予以分期实施。二、经开区管委会为大横沥公司用地配套的水、电、气、通讯、道路等基础设施及道路两边绿化。三、南湖乐园内主干道建设由经开区管委会负责完成。四、经开区管委会向大横沥公司出让南湖乐园以北、鸿南路以西土地200亩；五、经开区管委会在大横沥公司进场之前，协助大横沥公司做好注册公司进区项目立项、工商注册登记、城建报批等服务工作；六、大横沥公司在经开区内注册公司，享受绵阳科技城有关优惠政策。协议还约定以大横沥公司选定土地规划位置图为附件。
《购买土地协议》签订后，大横沥公司在绵阳成立了项目公司新南湖公司。2002年3月，新南湖公司向经开区管委会缴纳土地出让金200万元。
由于《购买土地协议》中约定的部分土地在绵阳市涪城区范围内，绵阳市国土局为解决项目用地问题，于2002年3月13日和2002年11月，将南湖项目范围内绵阳市南湖公园管理处名下的划拨国有土地使用权从绵阳市涪城区转让至经开区管委会直属投资公司——绵阳三江开发建设投资有限责任公司（以下简称三江公司），确定暂由三江公司将土地出租给新南湖公司使用，待条件成熟后再办理征用手续并过户给新南湖公司。为此，绵阳市南湖公园管理处和三江公司签订了《关于南湖水库转让的协议》及其《补充协议》，约定将原属涪翁埝管理所的土地使用权转让给三江公司，并于2007年办理了绵城国用（2007）第089××号《国有土地使用权证》，持证人为三江公司。2002年12月，新南湖公司与三江公司签订《南湖公园承包经营合同》，约定：为推动新南湖乐园项目早日建成营运，为台商提供尽可能的配套服务和支持，经开区管委会同意南湖公园实行对外承包经营；承包范围是南湖公园辖区水面、陆地、自有设施、设备、房屋，共计579.84亩，承包经营时间30年。
2002年7月26日，经开区管委会向绵阳市政府呈送《绵阳市经济技术开发区管理委员会关于协调解决南湖乐园土地征用问题的请示》（绵经区发【2002】59号），就南湖乐园土地征用问题，向绵阳市政府请示报批。该请示载明：经开区2002年2月引进大横沥公司投资3亿元，用于南湖乐园项目开发建设，目前部分项目已开工建设，急需完善用地手续；南湖乐园一期规划范围内土地总面积为2148.5亩，其中，国有土地625.84亩，集体土地1523.75亩，该范围内的部分土地规划为基本农田；为了加大经开区招商引资力度，促进绵阳科技城建设，为近区企业提供良好的投资环境和用地保障，现将有关问题请示如下：（1）因征用土地涉及绵阳机场管理公司、涪城区石塘镇，请市政府主持协调会，理顺与有关部门的关系；（2）该范围的征地拆迁安置补偿标准按四川省人民政府川府函（2001）57号文执行；（3）征地拆迁安置补偿由经开区具体实施，涪城区石塘镇负责辖区的组织协调配合工作；（4）修订土地利用总体规划。
2002年5月，四川省城乡规划设计院设计制作了《绵阳市南湖乐园总体规划》和《绵阳市南湖乐园排水工程规划图》。同年8月29日，绵阳市政府召开有市国土局、市规划局、市建委、市法制办和经开区管委会参加的第22次常务会议，主要议定：原则同意《南湖公园总体规划》；规划中沿湖的带状别墅区作适当调整，其建筑规划、设计风格要与园区的林木和人文景观保持一致；经开区、市建委、市国土局、市规划局、涪城区政府、绵阳民航管理局等单位要支持南湖公园的规划建设工作；规划范围内绵阳民航管理局所征79.88亩土地，按原征地价格转让给经开区，涉及到涪城区的土地，由经开区或开发商与涪城区政府协商。
2002年9月9日，绵阳市建委第31次局业务会同意将约400亩土地规划给新南湖公司，作为公园、体育、居住用地，修建新南湖乐园，出具《建设项目选址意见书》（绵阳市建委【2002】第140号）。同日，绵阳市建委颁发《建设用地规划许可证》（绵阳市建委【2002】第140号），载明新南湖公司用地面积为338.1亩。同年12月2日，经开区管委会（甲方）与新南湖公司（乙方）签订了《土地使用权出让协议》，约定：为响应西部大开发，加快绵阳科技城建设和经开区开发步伐，乙方决定在经开区投资购地修建大型体育健身营业设施和配套设施，依照2002年2月23日大横沥公司与甲方达成的《购买土地协议》，甲、乙双方经友好协商，依照《中华人民共和国合同法》达成本土地使用权出让协议书，双方诚信遵守。一、甲方出让给乙方的地块位于经开区××、××、××、十一社，土地面积338.1亩，地块四至范围以所附地籍图为准；二、土地出让成交价为包干2万元人民币/亩，总价值676.2万元。1.该宗土地由甲方负责拆迁、补偿及解决一切地上权属纠纷；2.该宗土地做到五通（水、电、气、通讯、道路）；三、付款方式：1.签订本协议之前，乙方向甲方支付土地出让金100万元人民币；2.滑草场建成后乙方向甲方支付土地出让金100万元人民币；3.乙方于2003年1月30日付土地出让金200万元。余款276.2万元待土地交付使用时一次性付清。付清所有土地出让金后甲方及时将土地使用权证交给乙方。甲方承诺2003年4月30日土地交付使用；四、甲、乙双方的权利和义务：1.甲方按照协议完成基础设施建设；2.乙方取得该幅土地使用权用于滑草场、高尔夫训练场及配套用房；3.办证：乙方按要求付款，甲方负责按正常程序办理土地使用权证；4.乙方严格按照规划要求建设，未经批准擅自建设的责任自负，损失自理。市规划局制作南湖一期338.1亩土地范围图，并在附图空白处载明：经研究同意将绿线范围内的土地规划给新南湖公司作为公园、体育、居住建设用地，此绿线用地面积338.1亩。
2004年7月6日，经开区管委会、城建、国土、规划等部门召开专题协调会议，形成《关于新南湖乐园建设的协调会议纪要》（绵经管纪要【2004】36号）。会议议定：（1）新南湖乐园是重要的招商引资项目，已建成部分项目，正式营业以来，产生了良好的经济效益和社会效益，对南湖体育公园的开发有成绩、有贡献，应予肯定；（2）因国家政策调整等因素的影响，过去通过会议纪要与新南湖公司协商确定而未能完全落实的部分项目，以本次会议精神为准，经开区管委会将继续大力支持新南湖公司对南湖体育公园的开发，各部门要继续全力支持该项目建设；（3）根据绵阳市政府会议精神，南湖体育公园是一个定位于休闲、娱乐的公益场所，既可开发休闲服务项目，也可开发地产等经营性项目，新南湖公司要继续坚定投资信心，建设好南湖体育公园；（4）用于公益事业项目开发的土地证一律办证在三江公司头上，土地由三江公司出租给投资商经营；凡是于商业地产项目开发的土地，由投资商以项目报批，土地证直接办给投资商。同年，为推动《购买土地协议》的履行，新南湖公司配合政府对南湖项目再次进行测绘，并制作了《南湖体育公园测绘范围图》。
2005年4月7日，经开区管委会负责人主持召开研究解决新南湖公司发展有关问题的现场办公会，形成《关于解决新南湖乐园有限公司发展中有关问题办公会会议纪要》（绵经管纪要【2005】8号），议定：（1）关于土地证问题，首期51亩土地先办理划拨手续，再根据城市规划办理土地转让手续，土地证手续办理由市国土二分局负责，5月底前办理完毕；涉及到的拆迁工作由城南街道拆迁办负责，拆迁资金向经开区管委会专题报告。（2）奶牛场和农户的搬迁，由城南街道拆迁办负责落实，所需资金向经开区管委会专题报告等。
2010年3月，因政策变化，绵阳市政府委托新南湖公司负责南湖体育公园城市综合体概念性总体规划修编工作。同年3月15日，新南湖公司与恩高鑫亚太建筑设计规划有限公司签订《建筑规划设计合同》，编制《2010年规划修编总平面图》、《2010年规划修编设计图（鸟瞰图）》。同年7月9日，经开区管委会向市规划局报送《新南湖国际生态旅游体育公园概念规划设计方案）》（绵经管函【2010】85号）。同年9月1日，市规划局以《绵阳市城市规划管理局关于新南湖国际生态旅游体育公园规划意见的复函》（绵城规函【2010】334号）回复：（1）设计方案主题不明确，功能定位不清晰。设计不符合规划要求；（2）根据绵阳市城市总体规划，南湖面积33.6公顷，为体育公园，是绵阳市重要的体育健身和度假休闲公园，在城市总体规划确定的范围内不得建设开发项目，确保公园主题明确；在总规确定的南湖公园范围外、原经开区（经立发【2002】21号）批复的2200亩用地内，可适当开发但应与南湖公园整体景观协调，体现生态优先的理念；（3）目前南湖公园周边多为集体土地，请在做南湖公园规划时积极与国土部门衔接，确保南湖公园规划与国土规划相衔接。
2010年4月21日，经开区财政局为缓解资金紧张、促进新南湖项目拆迁工作，与新南湖公司签订了借款1000万元的《借款协议》，新南湖公司向经开区财政局划款1000万元。
2010年11月9日，中共绵阳市委财经领导小组召开第14次会议。会议纪要载明：就新南湖乐园项目建设问题，按照依法办事、科学规划、合情合理、实事求是、尊重历史的原则来处理遗留问题；着重抓好规划和土地问题，规划由市规划局负责，对南湖公园的规划作全面梳理；对纳入公园的公共用地，按公共用地处理；对2004年以来台商一直使用的土地，要在符合规划的前提下完善手续。
2011年4月，市规划局根据绵阳市委财经领导小组2010年14次会议要求，对规划进行修改完善，将《绵阳市南湖、机场片区控制性详细规划方案》对外公示，要求按此方案进行修改。为此，新南湖公司于同年12月1日与北京建工建筑设计研究院成都分院签订了《建筑规划设计合同》，委托设计公司对南湖项目方案进行总承包设计。
2011年7月，规划修编大宋绵州文化旅游城暨拟建国家级文化产业示范基地，新南湖公司完成《大宋绵州文化旅游城暨拟建国家级文化产业示范基地平面布局示意图、概念设计方案（修编方案）》。2012年7月，规划修编欧阳修故里名胜景区，制作2012年《欧阳修故里名胜景区海峡国际新城总规平面图》（修编），根据政府要求修编并相应对功能地形局部进行调整，制作《南湖地形施工局部调整说明图》、《修编图》、《功能分区布置图》。
2013年3月10日，中国（绵阳）科技城管委会负责人主持召开了完善南湖公园规划工作会议，市规划局、经开区管委会有关人员参加会议。会议议定：委托新南湖公司负责南湖体育公园城市综合体概念性总体规划修编工作。
《购买土地协议》签订以来，大横沥公司、新南湖公司对项目进行投资，建成了高尔夫球练习场、滑草场等，对部分道路、绿化、园林和体育等及平整土地等基础设施进行了建设。2002年9月3日，大横沥公司、新南湖公司与四川省德阳市地方建筑总公司道桥分公司签订了南湖乐园项目《建设工程施工合同》。据大横沥公司提供的发票显示，在2003年至2005年期间，其先后支付工程款共9115万元。2010年3月至2012年5月，因多次对南湖项目规划进行修改完善修编，新南湖公司提供发票证明支付设计修编等费用556.2万元。2010年12月25日，新南湖公司因建设南湖乐园购买银杏树、桂树、菩提树等，支付购树款480万元。2012年11月6日，新南湖公司缴纳土地使用税1588926元。2013年7月30日，恩高鑫亚太建筑设计规划有限公司向新南湖公司发出《南湖乐园项目规划修改编制设计方案提交成果及设计费往来确认》函，载明：根据已完成的设计修编工作，新南湖公司尚应支付设计费、咨询费和服务费合计620万元。2013年9月30日，新南湖公司与四川海峡建设有限公司对“大宋绵州文化旅游城”工程进行竣工结算，双方确认工程结算价为14011891元。2013年9月，新南湖公司与四川轩皓建筑劳务有限公司对“南湖六一山庄”工程进行竣工结算，双方确认工程结算价为15171322元。
2013年7月29日，经开区管委会以新南湖公司为被告，向四川省绵阳市涪城区人民法院提起诉讼，请求确认双方所签《土地使用权出让协议书》无效。
在一审法院组织的调解过程中，原告提出其借款1000万元拆迁费用给经开区后，由经开区组织的拆迁安置工作已经完成，相关土地已经具备出让条件。绵阳市政府和经开区管委会认为《土地使用权出让协议》所涉338.1亩土地虽从基本农田变更为一般农田，但仍不具备出让条件。为此，一审法院向二被告发出《证据收集通知书》，要求被告对本案所涉土地性质、用途等相关内容举证。该二被告拒绝对此提交证据。
一审法院认为，原告大横沥公司系台商在香港特别行政区注册的公司，在内地进行的诉讼活动按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的涉外民事诉讼程序进行。根据最高人民法院《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》的规定，本案诉讼争议发生在四川省，故一审法院对本案有管辖权。本案中，原告基于协议有效向一审法院提起诉讼，请求继续履行相关协议，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国涉外民事法律适用法》的相关规定，应适用中华人民共和国法律。
根据本案各方当事人的诉辩主张及理由，本案争议的焦点问题，一是新南湖公司和绵阳市政府的诉讼主体资格是否适格，二是相关协议的效力及其是否应继续履行。
（一）关于新南湖公司和绵阳市政府的诉讼主体资格是否适格的问题。
1.关于原告新南湖公司是否适格
经开区管委会认为：《购买土地协议》的签订主体为经开区管委会和大横沥公司，新南湖公司与大横沥公司是不同的企业法人，不是《购买土地协议》的签约主体，因此，在本案纠纷中，新南湖公司不是适格的原告。对此，一审法院认为：新南湖公司虽然不是《购买土地协议》的签约主体，但其是依据该协议约定而设立的项目公司，承接了大横沥公司在协议书中的权利义务，是实际的履约主体。依据《购买土地协议》所签《土地出让协议》，也是由新南湖公司与经开区管委会签订的，新南湖公司是该出让协议的一方当事人，并且在十余年的履约过程中，二被告多次以批复、会议纪要等方式确认了新南湖公司作为协议相对方的主体资格。据此，新南湖公司具有本案原告主体资格。
2.关于被告绵阳市政府是否适格
绵阳市政府认为：绵阳市政府不是《购买土地协议》的签约当事人，不应在本案中承担任何责任。一审法院认为：《购买土地协议》虽然由经开区管委会与大横沥公司签订，但在2002年2月23日签约时，经开区管委会系绵阳市政府派出机构，根据相关文件，其行政职能是代表绵阳市政府开展招商引资工作，并在授权范围内签订相关协议。同时，绵阳市政府在实际履约过程中，不但对案涉土地出让相关协议进行研究和决定，而且实际组织相关职能部门落实协议的履行，故其本身也是实际的履约主体，是本案适格被告。
（二）关于本案协议效力及是否应继续履行
1.关于《购买土地协议》的效力
本案《购买土地协议》是经绵阳市政府招商引资，由其所属职能部门经开区管委会与大横沥公司签订的。该协议内容既包含项目规划、投资规模及选址，也包括供土数量、方式、价格和供地范围、项目实施方式、优惠政策等内容，具备了一定时期常见的政府招商引资及与此相关的土地出让、政策优惠等基本条款，是新南湖项目招商引资的总体性协议。该协议对双方的权利义务进行了框架性约定，是双方当事人的真实意思表示。但是，《购买土地协议》除总体规划招商引资和土地出让等内容，对协议所涉及的出让土地性质的调整、如何达成符合城市规划及土地出让的具体条件、出让土地范围和具体时间等均未明确，这就决定其难以只就该协议单独进行全面实际履行。因此，《购买土地协议》对项目的构架进行的约定，为双方当事人以后订立具体的履行合同确立了基础。本案中，当事人也正是通过《土地出让协议》和《南湖公园承包经营合同》的方式，使该框架性协议得以部分落实，即单独履行《购买土地协议》不具备的条件，通过后续合同予以调整、完善并得以实际履行。
原告大横沥公司和新南湖公司认为《购买土地协议》及根据该协议签订的《土地出让协议》、《南湖公园承包经营合同》均属有效，应予继续履行。被告绵阳市政府和经开区管委会则认为《购买土地协议》因违反法律规定而无效，且与现行政策相抵触，应属无效，也不能实际履行。
本案现有证据显示，《购买土地协议》于2002年2月签订后，当事人双方在十余年时间内，为推动协议履行，开展了大量工作。签约初期，绵阳市政府和经开区管委会为落实协议对南湖乐园项目进行开发，多次会议研究并作出文件，积极以合同一方当事人的身份和从行政职能上支持南湖乐园项目建设，并通过后续签订《土地出让协议》、《南湖公园承包经营合同》等，实际将相应部分土地交付给大横沥公司、新南湖公司使用、开发。大横沥公司、新南湖公司也对南湖乐园项目投入大量资金，完成了部分项目建设和一些基础设施建设，可见，各方当事人不仅有签订《购买土地协议》的真实意思表示，而且进行了部分履行。
本案中，经开区管委会为一方签约主体。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第2条第2款规定：“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”。这里的追认除书面形式外，也应包括以能被认可和信赖的其他方式进行的追认。前述协议履行过程以及绵阳市政府【2002】第22次常务会议纪要、绵经管纪要【20004】36号协调会议纪要、绵经管纪要【2005】8号《关于解决新南湖乐园有限公司发展中有关问题办公会会议纪要》等证据均表明，市国土局及其下属单位绵阳市国土二分局多次参与绵阳市政府和经开区管委会组织召开的关于推进南湖项目建设的会议，并按照会议安排进行了相应的协调处理，以其行为表明在事实上已认可了相关协议，并在当地统一协调下推动协议落地，足以形成大横沥公司、新南湖公司对于有关政府机关行为的信赖。
案涉《购买土地协议》能否对出让问题进行约定及是否按法定程序办理了国家建设用地审批手续，涉及的分别是合同的效力问题和实际履行问题。该协议为经开区管委会设定了供地2000亩的义务，同时对大横沥公司设定了支付5000万元土地出让金的义务，双方的意思表示真实。为履行协议，经开区管委会需要按法定程序办理建设用地的一应手续，并依约提供符合规定且适宜履行的土地。能否获得批准，属于经开区管委会和绵阳市政府对自己履约能力及合法性的判断问题，如因未能获得批准而导致协议履行受阻，其应对不能履行协议承担责任，而不影响协议关于出让2000亩土地的约定本身的效力。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅土地的使用权可有偿出让”。此规定的立法本意是强调集体所有的土地未经依法征用转为国有，不能进行事实上的出让或产生出让的结果。《购买土地协议》约定的是出让土地，这种出让土地表现为未来经政府征收后转为国有的土地，对此，法律并未禁止。南湖公园及周边土地中的部分国有土地，其使用权分属绵阳民航管理局和三江公司，在本案履行中，绵阳市政府和经开区管委会多次召开会议对相关土地进行协调、研究，并形成文件推进履行。第三方企业已取得使用权的土地，政府有权按新的城市建设规划进行协调处理，并按协议重新出让给开发企业。合同订立后，出让方不能按时完成土地征收等达成出让条件的，则构成迟延，应承担迟延责任；若最终无法达成条件，则构成合同履行不能，出让方应当对受让方承担违约责任。本案中，2002年绵阳市政府批准项目总体规划方案，未及时实施履行，后因政策调整又多次调整规划，本案项目调整后的规划未能获得批准。《购买土地协议》约定的项目用地是否符合经四川省人民政府批准的绵阳市城市总体规划和绵阳市土地利用总体规划，应由作为招商引资项目土地出让方的经开区管委会和绵阳市政府决定，而作为投资方的大横沥公司和新南湖公司并不能掌握该地块是否符合经四川省人民政府批准的绵阳市城市总体规划和绵阳市土地利用总体规划，大横沥公司基于对政府的信赖，有理由相信项目用地符合城市总体规划和土地利用总体规划。即使事实上不符合规划，也可由政府及相关部门通过上报审批和调整协议项目以适应规划的方式解决。案涉开发项目已有政府的立项批复，尤其是《土地出让协议》确定的338.1亩土地有《建设用地规化许可证》，不存在土地完全无规划条件的问题。国家出台限制高尔夫球场和别墅用地政策，虽涉及开发项目的部分土地，但可通过调整项目规划予以解决，不应因此否定整个协议的效力。
根据当时的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》的有关规定，对于商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地的出让，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式；采取双方协议的方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。可见，当时的法律法规允许在特定情况下通过协议方式出让商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地。至于本案协议中约定的土地应否采取拍卖、招标方式，应由作为出让方的政府决定。国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》（国地发365号）第三条规定：“对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施前遗留的问题，要认真清理、摸清底数。在此基础上，各市、县政府应当本着有利于政府宏观调控土地市场和公平、公正、公开的原则，确定历史遗留问题截止时间，但不得超过2002年7月1日。在截止日期前，市、县政府已经进行了前置审批，或者市、县政府已经与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地，作为历史遗留问题，可以继续以协议方式出让”。案涉协议于2002年2月23日签署，早于2002年7月1日，属于该意见规定的历史遗留问题，可以继续以协议方式出让的范畴。同时，对出让土地依法进行评估是本案被告应当履行的职责，《购买土地协议》签订后十余年中，经开区管委会、绵阳市政府未提出评估的问题，应由其举证证明协议确定的土地出让金低于当时国家规定所确定的最低价。《购买土地协议》的项目除约定建设国际高尔夫球场、配套别墅区之外，还约定建设滑草场、台商会所、酒店和进行南湖公园开发等项目。事实上，在高尔夫球场和商住别墅类房地产项目于2004年《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国发办[2004]1号）等文件下发后，双方提交市规划局的规划修改的项目中，均没有国际高尔夫球场、配套别墅区，即原协议约定的项目已实际作了规划调整。经开区管委会、绵阳市政府据此提出协议无效的主张，与本案实际不符，一审法院不予采纳。同时，本案《购买土地协议》签署时约定的土地状况有基本农田，系集体所有土地状态等问题，均涉及绵阳市政府和经开区管委会的义务，包括土地性质变更、报建、审批等，绵阳市政府和经开区管委会可以通过报批或者报规，履行清理合同标的物上权利瑕疵的义务；如果不能达成合同目的，应当认定违约。在合同签订后，对于这种能够通过努力履行合同而怠于履行的情形，不影响合同效力，应当认定合同有效；合同不能全面履行的，应基于违约追究其责任。
《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”，其体现了物权变动的区分原则，即物权变动的债权合同是有效合同时，物权变动有可能是无效行为或者无法履行的行为。本案当事人订立的《购买土地协议》是双方当事人真实意思表示，协议不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应认定为有效合同。
2.关于认定协议有效后的履行问题
从本案的现状看，《购买土地协议》原约定的投资项目有高尔夫球场和别墅，如继续履行，是与现行的国家政策相违背的。事实上，该协议推进履行过程中，双方当事人也已调整修改协议中确定的规划项目以对应政策要求，继续履行原有的《购买土地协议》的全部内容，也与当事人的意愿和履约行为不相符合。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十条第一款（一）项关于“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或事实上不能履行”的规定，《购买土地协议书》这一框架性协议虽然有效，但因所涉部分土地使用权的物权变动在法律上或事实上的不能履行，并基于其框架性协议的性质，不应笼统地要求当事人继续履行该协议。大横沥公司、新南湖公司要求继续履行案涉《购买土地协议》的诉请，事实及法律依据不足，难以得到支持。
如前所述，经开区管委会与新南湖公司所签出让338.1亩土地的《土地出让协议》和三江公司与新南湖公司所签《南湖公园承包经营合同》，均系依据《购买土地协议书》签订，是《购买土地协议书》在调整、变动基础上的具体、分步实施协议，为有效协议。《土地出让协议》签订后，绵阳市规划局制作南湖一期338.1亩土地范围图，向新南湖公司发出《建设用地规划许可证》，将绿线范围内的338.1亩土地规划给新南湖公司作为建设用地。新南湖公司依约支付了土地使用税，并在该土地上投入大量资金进行开发。原告认为其借款1000万元拆迁费用给经开区后，由经开区组织的拆迁安置工作已经完成，现土地已具备出让条件。绵阳市政府和经开区管委会认为该土地虽从基本农田变更为一般农田，但仍不具备出让条件。经一审法院向被告发出《证据收集通知书》，要求被告对案涉土地性质等相关内容举证，二被告拒绝对此提交证据，故应由二被告承担举证不能的后果。根据国土资源部（国土资发[2008]23号）《关于加强涉台土地问题投诉调处工作的指导意见》关于“台商与市、县政府签订的国有土地使用权出让合同，签订时符合国家法律、法规规定，合同有效的，应当严格履行；地方履行不到位，应承担合同约定的违约责任，给台商造成损失，应给予相应赔偿，台商使用的土地改变为经营用途时，如原合同和地方性法规均未规定应收回，且符合城市规划的，台商可继续使用，但需办理土地用途变更手续，按批准时新用途的土地使用权市场价格与原用途的土地使用权市场价格的差额补交土地出让金，进行土地变更登记”的文件精神，一方面，该《土地出让协议》具备履行的条件和可能，应当继续履行；另一方面，因绵阳市规划局对《土地出让协议》所确定的土地用途为公园、体育、居住用地，原《购买土地协议》约定拟建的高尔夫球场和别墅等项目已因此作实际变更，故在双方履行中，应根据新的土地用途的市场价格计算土地出让金，并由新南湖公司支付。本案原告大横沥公司、新南湖公司提交的诉状中表述的诉请虽然为“由绵阳市政府、经开区管委会继续履行其在《购买土地协议》中所约定的义务”，但在本案诉讼中，其对于该《购买土地协议》项下之《土地出让协议》，也明确表达了要求继续履行的主张，该主张依法应予以支持。
至于案涉《南湖公园承包经营合同》，虽由三江公司签订，但实质仍是具体落实本案《购买土地协议》的合同之一，也是双方对《购买土地协议》原有履行方式的调整和变更，即将原来约定的出让方式变更为先行承包经营方式，这也是双方的真实意思表示。鉴于该合同的一方当事人三江公司不是本案当事人，现合同双方亦未因该合同发生争议形成诉讼，故一审法院在本案中不予处理。
综上所述，原、被告双方争议的涉及绵阳市政府招商引资及2000亩土地使用权出让的《购买土地协议》，应系双方真实意思表示，为有效协议，并在实际履行过程中，通过签订《土地出让协议》和《南湖公园承包经营合同》得以部分调整落实，《土地出让协议》亦应确定为有效并应继续履行。新南湖公司应按批准时新用途的土地使用权市场价格与原用途的土地使用权市场价格的差额补交土地出让金。
判决：（一）经开区管委会、新南湖公司继续履行《土地出让协议》；（二）驳回大横沥公司、新南湖公司的其他诉讼请求。案件受理费641800元，由被告经开区管委会和绵阳市政府共同承担513440元，原告大横沥公司和新南湖公司共同承担128360元。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：各方当事人对一审查明的事实不持异议。大横沥公司和新南湖公司另主张，应补充查明案涉板桥村338.1亩土地的征用情况；经开区管委会主张案涉板桥村338.1亩土地系集体土地，并未征用，其对一审法院发出的《证据收集通知书》实为无法提供证据证明，并非拒绝对此提交证据。经开区管委会另主张，一审查明的事实中，大横沥公司和新南湖公司为开发南湖游乐园项目与其他公司签订的工程施工、设计修编、劳务服务等合同均为大横沥公司和新南湖公司单方提供，真实性无法核实。
本院认为，本案二审的争议焦点是','2018-10-03 12:55:22',0,'web',NULL);