湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂1182行初113号
原告：黄梅县绿叶服饰贸易有限公司。住所地：黄梅镇西池天下二号1301-1302。统一社会信用代码：914211275597111107。
法定代表人：周雄，董事长。
委托代理人：洪文峰，湖北恩祺律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告：黄梅县公安局。住所地：黄梅县南二环**号。组织机构代码：01129127-X。
法定代表人：陈永胜，局长。
委托代理人：王剑飞，黄梅县公安局法制大队执法监督科科长。代理权限为特别授权。
委托代理人：袁乾，湖北威斯力律师事务所律师。代理权限为一般代理。
第三人：余伟星，男，1966年9月12日出生，汉族，湖北省黄梅县人，住湖北省黄梅县。
第三人：王英，女，1975年12月16日出生，汉族，湖北省黄梅县人，住湖北省黄梅县。
第三人：张卫东，男，1967年7月20日出生，汉族，湖北省黄梅县人，住湖北省黄梅县。
第三人：陈惠娟，女，1971年2月25日出生，汉族，湖北省黄梅县人，住湖北省黄梅县。
共同委托代理人：刘建武，湖北楚吴律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告黄梅县绿叶服饰贸易有限公司（以下简称“绿叶公司”）诉被告黄梅县公安局不履行法定职责一案，于2016年10月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告黄梅县公安局送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告绿叶公司委托代理人洪文峰，被告黄梅县公安局党组成员朱朝辉及委托代理人王剑飞和袁乾，第三人余伟星、王英、张卫东、陈惠娟共同委托代理人刘建武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告绿叶公司诉称，黄梅县黄梅镇古塔西路42号（原黄梅县老百货大楼）房屋所有权系张卫东、陈惠娟、王英、余伟星共同共有。2008年9月8日，张卫东将该房屋出租给项秀玲，2010年11月13日项秀玲将该房屋转租给绿叶公司，期限从2010年11月13日至2018年9月28日止，合同签订后，绿叶公司对租赁的门面投资3920719.40元进行装修，经营黄梅县印象服饰广场。使用至2015年9月份，张卫东、陈惠娟、王英、余伟星要求绿叶公司搬出租赁房屋，遭到拒绝。2015年10月8日上午10时许，张卫东、陈惠娟、王英、余伟星等人将印象服饰广场的门关闭、损坏经营设施，停业至今，损失巨大。该公司法定代表人周雄向黄梅县公安局报案，黄梅县公安局干警到达现场后，出警民警在现场依法简单了解后仅对张卫东等人进行口头劝诫后即离开。事后，周雄要求黄梅县公安局履行职责，立案侦破，黄梅县公安局以当事人之间存在民事争议为由，不予立案查处。故诉至法院，请求：1、依法判决被告黄梅县公安局对原告黄梅县绿叶服饰贸易有限公司财产损失的报案未依法履行职责的行为违法；2、责令黄梅县公安局在三十日内对原告黄梅县绿叶服饰贸易有限公司的报案依法作出处理决定；3、依法判决黄梅县公安局承担本案的诉讼费用。原告绿叶公司为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1、黄梅县绿叶服饰贸易有限公司统一社会信用代码，拟证明主体资格。2、余伟星、王英户籍证明，拟证明主体资格。3、张卫东户籍证明，拟证明主体资格。4、陈惠娟户籍证明，拟证明主体资格。5、门面租赁合同，拟证明绿叶公司通过合同的形式取得了张卫东、陈惠娟、王英、余伟星房屋的承租权。6、张卫东关闭黄梅县绿叶公司开办的黄梅县印象服饰广场的照片一组，拟证明张卫东、陈惠娟、王英、余伟星违法关闭印象服饰广场的事实。7、绿叶公司开办的印象服饰广场遭受损失的照片一组，拟证明绿叶公司遭受巨大损失的事实。8、绿叶公司装修印象服饰广场的合同、图纸，拟证明印象服饰广场投入600万元的事实。9、黄梅县公安局110警车出警照片、录音材料，拟证明黄梅县公安局出警不处理，不作为的事实。10、证人证言，拟证明报警事实及张卫东、陈惠娟、王英、余伟星违法事实。11、黄梅县人民法院民事判决书、黄冈市中级人民法院裁定书，拟证明张卫东、陈惠娟、王英、余伟星是房屋所有人；租赁合同合法有效已经人民法院判决确认；该案为涉嫌刑事犯罪，发回重审。
被告黄梅县公安局辩称，绿叶公司与张卫东、陈惠娟、王英、余伟星之间纠纷发生的行为，其性质属于物权人的私立救济行为，未违反《治安管理处罚法》及《刑法》，不属于公安机关的管辖范围。双方从始至终仅发生口角未发生打架和故意毁财等行为，该事实双方多次报警，公安机关出警记录可以反映，且民警多次调解并告知双方纠纷不属于公安机关管理，双方均接受、采纳。绿叶公司的诉称与客观事实不符，属恶意诉讼。绿叶公司承租的是项秀玲的转租物，张卫东、陈惠娟、王英、余伟星提前解除了与项秀玲之间的租赁合同关系，绿叶公司的经营行为属于侵占行为，本案必须等待项秀玲与绿叶公司租赁纠纷二审判决结果，应中止审理。被告黄梅县公安局未在法定期限内向本院提供证据，庭审时提供了以下证据：1、10月8日出警处置登记表；10月9日接处警登记表；10月10日接处警登记表；10月17日接处警登记表；10月18日接处警登记表，拟证明每次报警均依法出警，依法调解，且未发现存在违法行为。2、2016年10月14日张卫东询问笔录，拟证明纠纷起因及现场情况，未发生打架、毁财等行为。3、项秀玲承诺书，拟证明项秀玲与张卫东租赁关系于2015年7月31日已解除。4、房屋所有权人王英、陈惠娟通知书、送达照片复印件，拟证明房屋所有人要求周雄搬离房屋。5、房屋租赁合同、黄梅县人民法院判决书、民事上诉状，拟证明项秀玲与绿叶公司租赁纠纷已经法院，绿叶公司未在法院主张任何民事权利。
第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星述称，承租房屋是四人按份共有，第三人将房屋出租给项秀玲，期限是2008年9月28日至2018年9月27日。项秀玲于2010年11月13日同绿叶公司签订了转租合同，双方约定期限是2010年11月13日至2018年9月28日，租金的支付方式是头年支付来年的租金，租金如果发生拖欠10日，出租人有权解除合同。绿叶公司在2013年11月13至2014年11月10日租赁期限内租金至今没有支付。据此，项秀玲向人民法院提起诉讼，依照双方的租赁合同要求解除租赁关系，并支付拖欠的租金。黄梅县人民法院判决解除租赁合同，同时判令绿叶公司支付拖欠租金50余万元。2015年7月31日，第三人通过协商的方式同项秀玲解除了房屋租赁关系。在此情况下，第三人于2015年10月4日书面向绿叶公司送达搬迁通知。第三人与绿叶公司不存在任何租赁关系，故要求绿叶公司将存放于房屋内的物品自行搬离，逾期将在见证机关的见证下，自行搬离，物品相应的损坏责任由绿叶公司自行承担。通知在黄梅镇法律服务所石成、张理的见证下完成。绿叶公司逾期后，在2015年10月8日，本案的第三人组织人员进行搬离。在搬离的过程中，绿叶公司向公安机关报警，公安机关依法出警，经调查了解，第三人的行为属于民法上的自助行为，是合法行为，且第三人不存在违反治安处罚法相关规定，更不涉嫌犯罪，且在搬离过程中并没有损坏物品，也没有殴打他人，不属于公安机关管辖范围，但公安机关进行了劝解。绿叶公司是一种侵犯物权的行为，第三人采用自助的方式采取搬离是合法的，公安机关应保护的是合法的权益。本案的审理不需要以民事审判结果为依据，不应中止审理。第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星向本院提供了以下证据：1、张卫东代表第三人与项秀玲签订的租赁合同、项秀玲与绿叶公司签订的转租合同、承诺书，拟证明出租房屋是项秀玲，与福麟祥珠宝没有任何关系。2、产权证，拟证明房屋是第三人按份共有。3、照片三张，拟证明2015年10月4日，第三人书面通知绿叶公司搬离物品，由黄梅镇法律服务所两名工作人员送达。4、黄冈中院裁定书，拟证明发回重审的原因是表述不清。
庭审质证时，被告黄梅县公安局对原告绿叶公司提供的证据1-4无异议；对证据5有异议，认为与事实不符，绿叶公司并未取得房屋所有权人同意，且违反了合同的约定；对证据6认为只可以看到经营门面被锁死，但不能说明第三人的行为违反了法律规定；对证据7认为照片中并未反映发生财物毁损，货物并未损坏；对证据8认为与本案没有关联性；对证据9认为黄梅县公安局已履行了出警的法定职责，并进行了调解；对证据10证人证言认为缺乏客观性；对证据11的证明目的有异议，认为中院裁定发回重审的原因不是涉嫌犯罪。第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星对原告绿叶公司提供的证据同意被告黄梅县公安局的质证意见，但认为照片没有注明拍摄时间及地点，且认为证人与绿叶公司有利害关系，不能作为认定案件的事实证据。
原告绿叶公司对被告黄梅县公安局提供的证据1的真实性无异议，但认为五次出警并无后续处理；对证据2的真实性无异议，但认为锁门、拆空调本身就是一种毁财行为；对证据3有异议，认为项秀玲的个人承诺与公司无关；对证据4认为与本案无关联性，也不能作为黄梅县公安局履行了法定职责的依据；对证据5的真实性无异议，但认为加盖的是福麟公司的印章，与黄梅县公安局行政不作为无关联性。第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星对被告黄梅县公安局提供的五组证据无异议。
原告绿叶公司对第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星提供的证据2无异议；对其余三份证据的质证意见因与被告黄梅县公安局提供的证据重复，故不重新发表质证意见。被告黄梅县公安局对第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告绿叶公司提供的证据5、6、7、8、9、10、11，被告黄梅县公安局虽然提出了不同的看法，但对上述系列证据的真实性并未提出异议，且该系列证据与本案的报警起因有直接的关联性，故该系列证据应予采纳。对被告黄梅县公安局提供的五组证据，虽然原告绿叶公司对其证明目的和关联性提出了不同的看法，但该系列证据客观反映了被告黄梅县公安局接处警和收集相关证据的情况，本院予以采信。对第三人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星提供的证据1、3、4，虽然原告绿叶公司提出了异议，但证据1、4均证实了门面所有人与原告绿叶公司之间的租赁关系及租赁合同纠纷由黄冈市中级人民法院发回重审的客观情况，应予采纳；对证据3与原告绿叶公司提供的证据6、7基本一致，只是证明目的有异，故应予采信。
对上述无异议的证据，本院予以采信。
经审理查明，2010年11月13日，项秀玲将其承租的位于黄梅县古塔西路42号（原百货大楼）卖场一楼650M2（除去楼梯过道、楼梯间及由北方第三间电梯间）、二楼1100M2及副二楼全部房间与三楼三间房间，全部转租给绿叶公司自主经营，租赁期限从2010年11月13日至2018年9月28日止，双方签订了《房屋租赁合同》并约定了租金及退场条件，该合同原出租方房屋共有人张卫东、陈惠娟、王英、余伟星书面同意。黄梅县绿叶公司遂对承租的卖场进行了内外装修，从事服装批发，零售经营业务。
2015年3月，因绿叶公司拖欠项秀玲租金，项秀玲向黄梅县人民法院提起解除租赁合同之诉。同年8月13日，黄梅县人民法院判决解除租赁合同，绿叶公司不服判决，遂提起上诉。
2015年7月31日，项秀玲出具承诺书“因市场原因，经与出租人协商，本人自愿自2015年7月31日解除与张卫东签订的关于黄梅县黄梅镇古塔西路42号（原黄梅县百货大楼）房屋租赁合同；合同解除后，合同的结算由本人与张卫东另行已结清。自2015年8月1日起，本人将承担的房屋交还给出租人张卫东。”张卫东和项秀玲签名确认。
2015年9月29日经黄梅县黄梅镇法律服务所盖章证明，王英、陈惠娟向周雄发出通知书“周雄先生：你存放于黄梅县黄梅镇古塔西路42号（原黄梅县百货公司）一、二层的物品，因该房屋所有权人为王英、陈惠娟，而你与该房屋的所有权人无任何合同关系，且该房屋所有权人与项秀玲的租赁合同关系已经解除；鉴于上述事实，你无权占有、使用黄梅县黄梅镇古塔西路42号的房屋，你的行为已构成对房屋所有权人合法权利的侵害；现房屋所有权人为维护自己的合法权益，特郑重通知如下：请你收到本通知之日起三日内搬出存放于黄梅县黄梅镇古塔西路42号（原黄梅县百货公司）一、二层的物品，逾期则房屋所有权人将在公证或见证机关的公证、见证下，对你存放于上述房屋内的物品搬离，搬迁及公（见）证、仓储费用将由你承担，并由你自行承担物品毁损、灭失的风险。”
2015年10月8日9时53分，黄梅县公安局接他人报警称福麟祥隔壁有人闹事，该局巡逻大队随后出警，经口头询问张卫东、周雄，认为双方属债务纠纷，出勤民警叫里面将门锁上的人把门打开并告知双方向法院起诉后离开。
2015年10月9日11时，黄梅县公安局接他人报警称：“在绿叶服饰有人发生纠纷。”该局随后出警，经口头询问，双方因租赁合同纠纷，法院判决一方败诉，张卫东让败诉方搬出，处警人告之所有当事人按法院（后为空白）。
2015年10月10日9时23分，该局巡逻大队出警，10时52分110接警员去电回访，报警人讲民警已出警处理。巡逻队回复：“是昨天已就报过了警，昨天我们就已移交黄梅镇派出所处理，今天到现场后，我们还是移交黄梅镇派出所处理。”
2015年10月17日9时05分，黄梅县公安局接处警情况：“双方因租赁合同再次发生纠纷，之前已上（起）诉法院，经判决房东胜诉，房东让租方搬离，而租方不愿意搬，告之双方当事（人）按法院判决执行，如有疑问可继续向法院提起上诉。”
2015年10月18日8时20分，黄梅县公安局接处警情况：“双方因合同纠纷扯皮，已告知双方合同纠纷到法院起诉。”至此，绿叶公司原承租的古塔西路42号卖场的商品和设施被张卫东等人清空并转至他处存放，卖场转租给他人装修经营。
2016年10月10日，黄冈市中级人民法院作出（2016）鄂11民终320号民事裁定书，以“原判决认定事实不清，程序违法”为由，裁定“一、撤销湖北省黄梅县人民法院（2015）鄂黄梅民初字第01073号判决。二、本案发回湖北省黄梅县人民法院重审。”
2016年10月14日，黄梅县公安局黄梅派出所对张卫东制作了一份询问笔录，了解了一下纠纷的来龙去脉。
2016年10月8日，绿叶公司向法院提起行政诉讼。
本院认为，一、根据《中华人民共和国人民警察法》第六条（一）、（二）项规定，预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安的行为，系人民警察应当履行的职责。第二十一条第一款规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即求助，对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助，对公民的报警案件，应当及时查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。原告绿叶公司与他人之间的民事争议正处于上诉阶段，原一审判决并未生效，在此期间，一方强行侵占房产的行为，在原告绿叶公司数次报警求助后，出警人员仅进行口头劝告，未对他人锁门、清场行为进行有效制止，不能视为被告黄梅县公安局已经履行了法定职责。
二、公民以私力强占方式来实施自我救济行为，为法律所禁止。放任、允许任何人以存在民事纷争为由，不经法定程序即可强行占据他人卖场，对租赁使用权人的使用、收益的权利造成损害，将会导致原本租赁关系处于不稳定的状态，且民事争议正处于二审阶段，法院未对原告绿叶公司与他人的房屋租赁合同作出终审裁决，对已经存在的租赁关系并未解除，故被告黄梅县公安局依法制止查处他人的私力救济行为，系维护正常社会治安秩序的职责要求，并不属于违法介入民事争议的处理。
三、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七、七十八、九十五条规定，公安机关对于公民报警的案件，应当及时受理并进行登记，受理报案后，应当进行调查，并视案件不同情况作出相应处理决定。本案中，原告绿叶公司经合同约定的卖场，被他人强行搬走、清空，合法的经营场所受到侵害，即使原告绿叶公司与他人之间的民事争议需要及时解决，亦应通过诉讼保全、先予执行等合法途径解决。在原告绿叶公司数次报警要求处理后，被告黄梅县公安局却在2016年10月14日仅对张卫东制作了一份询问笔录，未对他人私力救济行为作出任何处理属行政不作为。
综上所述，被告黄梅县公安局的行政不作为违反法律规定，现原告绿叶公司的报案仍未被立案处理，原告绿叶公司依合同约定的卖场不能经营，被告黄梅县公安局应当依法履行其法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：…（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决如下：
一、确认被告黄梅县公安局未依法履行职责行为违法。
二、责令被告黄梅县公安局在本判决生效后三十日内对黄梅县绿叶服饰有限公司的报案行为履行查处的法定职责。
本案受理费50元，由被告黄梅县公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 杨建农
审 判 员 宋文涛
人民陪审员 陈科澜
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 蒋 励