广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤1203行初167号
原告何立荣，男，汉族，1975年10月16日出生，住广东省肇庆市端州区，
委托代理人陈运鸿，广东端庆律师事务所律师。
委托代理人陈玲英，广东端庆律师事务所律师。
被告肇庆市高要区环境保护局。住所地广东省肇庆市高要区南岸湖西一路**号。
法定代表人陈永明，该局局长。
委托代理人单建国，该局工作人员。
委托代理人胡作明，广东刚钲律师事务所律师。
原告何立荣诉被告肇庆市高要区环境保护局撤销行政行为纠纷一案，于2017年9月19日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭审理了本案，原告何立荣的委托代理人陈运鸿律师，被告肇庆市高要区环境保护局负责人单建国副局长、委托代理人胡作明律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肇庆市高要区环境保护局于2017年3月20日作出高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》，认为原告何立荣经营的养殖场存在在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的环境违法行为，违反了《广东省环境保护条例》的有关规定，责令原告何立荣于2017年3月25日前停止在养殖场进行畜禽养殖，并完成场内生猪、鸡清运工作，同时载明相应不予履行的法律后果。
原告诉称，2005年10月28日，原告与高要市大湾镇高熊经济联合社、高要市大湾镇民委员会签订《蕨菜果场承包合同》，于2012年5月30日签订《蕨菜果场承包合同补充协议》，约定由原告依法承包经营蕨菜果场（包括山地、果场、水塘），面积约90亩，东至西江河边，南至草地岭坡脊上由水深至上50米，西至坑口，北至苛屎坑山脚，承包期限自2006年1月1日至2046年1月1日止。根据果场的实际情况，原告有效利用山地、果场、水塘的综合优势，科学养殖了猪、鸡，取得比较好的效益，走出了一条生态与经济效益的共同发展可持续道路。原告在承包经营果场期间，当地政府及村委会也一直鼓励发展养殖业，但是，2017年3月20日，被告向原告做出了高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》，责令原告停止禽畜养殖，并完成场内生猪、鸡清运工作。原告收到该决定书后，认为该决定书没有事实和法律依据，没有证据显示原告承包的果场属于禽畜禁养区范围内，而且被告也没有区分养殖禽畜的多少和养殖的周期，粗暴地要求原告停止养殖和清运禽畜，对原告的合法权利造成极大的损害，这行为是不合法的、不合理的。据此请求：1.判令依法撤销被告作出的高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》；2.被告承担本案全部诉讼费。
原告提交了下列证据：
1.居民身份证、组织机构代码证。证明原、被告的诉讼主体资格的事实。
2.责令改正违法行为决定书。证明被告责令原告停止禽畜养殖，并完成场内生猪、鸡清运工作的事实。
3.见证书、蕨菜果场承包合同、蕨菜果场承包合同补充协议、鉴证书。证明原告合法经营蕨菜果场的事实。
被告辩称，我局作出的高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。理由如下：首先，根据《环境行政处罚办法》第十二条：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案我局作出的《责令改正违法行为决定书》依法属于行政命令，不适用行政处罚程序的规定。其次，根据2012年高要市人民政府颁布《高要市畜禽养殖管理暂行办法》第五条规定，西江河、新兴江、大迳河、宋隆河、双金河、西围涌干流陆域纵深400米范围内属于禁养区。2017年3月22日，我局执法人员会同大湾镇人民政府工作人员到原告的位于西江河边的养殖场进行检查，发现原告在养殖场内养殖生猪和鸡。该事实有《肇庆市高要区环境保护局现场检查笔录》以及现场照片予以证实。经核查，原告的养殖场距离西江河干流陆域不足400米，在法定的禁养区范围内，执法人员根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，当场向原告送达了《责令改正违法行为决定书》。可见，我局作出《责令改正违法行为决定书》，证据确凿充分，适用法律正确。再者，根据《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”以及《高要市畜禽养殖管理暂行办法》第五条第（三）款“畜禽养殖禁养区内严禁新建、改建、扩建各类畜禽养殖场，现有各类畜禽养殖场必须实施关停搬迁，并落实好各类污染物的妥善处理工作”规定，原告的养殖场在畜禽养殖禁养内，依法不得从事畜禽养殖业，不得新建、改建、扩建各类畜禽养殖场。不存在原告所谓的区分养殖禽畜的多少和养殖的周期的规定，原告的主张明显缺乏法律支持。综上所述，我局作出的行政命令认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依据充分，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”，恳请法院对我局作出的行政命令依法予以维持。
被告提交如下证据及依据：
肇庆市高要区环境保护局现场检查笔录。
照片。
3.卫星测绘图。
4.责令改正违法行为决定书、送达回执。
证据1-4证明被告作出本案行政命令认定事实清楚，证据确实充分。
5.《广东省环境保护条例》、《高要市畜禽养殖管理暂行办法》。证明被告作出本案行政命令符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，但认为该现场检查笔录证据里面查明的事实存在不全面；对证据2无异议；对证据3不予认可，认为该卫星测量图是网上打印，没经第三方客观作出，其准确性存疑；对证据4的认定的事实不予认可；对证据5，认为被告适用依据不正确。被告对原告的证据质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3的关联性有异议，原告签订承包合同书只是约定用于经营果场，不能证明原告可以在果场进行禽畜养殖。
本院对上述证据认证如下：对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据，结合双方的质证意见，双方提交的证据均可作为查明案情的依据。
经审理查明，原告与肇庆市高要区(原高要市)大湾镇委会经济联合社于2005年10月28日签订《蕨菜果场承包合同》，合同约定原告承包蕨菜果场，范围：东至西江河边，南至草地岭坡脊上由水深至上50米，西至坑口，北至苛屎坑山脚，面积约90亩，承包期限为40年，自2006年1月1日起至2046年1月1日。原告取得上述果场承包权后，开始在果场开展生产经营活动，并从事禽畜养殖活动。2017年3月22日，被告委托该区大湾镇人民政府工作人员到何立荣经营的案涉养殖场检查，并作了现场检查笔录，检查记录记载原告养殖场位于大湾镇，距离西江河400米，属于高要区畜禽养殖禁养区范围，该养殖场建有养殖栏舍8栋大约1600平方米，现场饲养生猪约227头。原告在该现场检查笔录上签名。被告对原告的环境违法行为作出高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》，认为何立荣经营的养殖场在《高要市畜禽养殖管理暂行办法》规定的禽畜禁养区范围内，其在该养殖场从事畜禽养殖业行为违反了《广东省环境保护条例》的规定，责令原告在2017年3月25日前停止在养殖场进行畜禽养殖，并完成场内生猪、鸡清运工作；并于2017年3月22日送达该决定书给原告。
另查明，被告作出的高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》落款时间显示为2017年3月20日，而现场检查的时间为2017年3月22日。被告反映上述决定书的落款时间存在笔误。
再查明，《高要市畜禽养殖管理暂行办法》由肇庆市高要区（原高要市）经十六届4次市政府常务会议审议通过，并于2013年2月1日开始施行。
本院认为，根据《广东省环境保护条例》第四条第二款“县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，肇庆市高要区环境保护局作为辖区内环境保护主管部门，对辖区内的环境保护工作负有进行监督管理的职责，有权制止管理范围内的环境违法行为，其对原告涉嫌的环境违法行为有权作出案涉《责令改正违法行为决定书》，为本案适格被告。
案主要审查的重点是被告作出案涉《责令改正违法行为决定书》是否合法、应否予以撤销。本案中，被告作出案涉《责令改正违法行为决定书》虽未对原告采取强制措施或进行罚款，但该决定书已对原告的行为作出违法的认定，并责令原告停止养殖及自行清场，该决定书明显对原告的权益造成影响或增加其义务。根据《广东省行政执法责任制条例》第十五条“执法主体作出影响行政管理相对人、利害关系人权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知行政执法决定的事实、理由和依据，并且给予其陈述、申辩的机会；。”的规定，被告作出案涉《责令改正违法行为决定书》前并未履行上述规定的程序的做法明显违法。被告抗辩称，依据《环境行政处罚办法》规定，案涉《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，不适用行政处罚程序规定，其作出的上述决定书不存在程序违法的主张。因《环境行政处罚办法》属于部门规章，而《广东省行政执法责任制条例》属于地方性法规，根据上位法优于下位法的规则，本案应适用《广东省行政执法责任制条例》的规定。故被告的上述主张，没有依据，本院不予支持。另外，被告确认是由肇庆市高要区大湾镇人民政府工作人员及畜牧兽医站人员对原告的养殖场进行现场检查，且被告在诉讼过程中并无提供证据证实现场检查人员具有行政执法资格。被告的现场检查行为明显违反《环境行政处罚办法》对于调查取证中关于受托主体应为其他环境主管部门及需要两名以上具有执法资格的调查人员的相关规定，应认定其现场调查取证所形成的现场检查笔录违法，不应采用为本案执法证据。被告主要依据上述违法取得的现场检查笔录认定原告案涉的违法事实的处理明显错误，据此作出的案涉《责令改正违法行为决定书》属于主要证据不足。
综上所述，被告作出案涉《责令改正违法行为决定书》的程序违法、主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告肇庆市高要区环境保护局作出的高环违改字[2017]29号《责令改正违法行为决定书》。
案件受理费50元，由被告肇庆市高要区环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 李 广
代理审判员 陈卓杰
人民陪审员 张燕萍
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 李雅筠