陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕01行终385号
上诉人（原审原告）马喜荣，新乡市树脂厂退休工人。
委托代理人翟桂芝。
被上诉人（原审被告）西安市公安局新城分局，住所地西安市新城区后宰门51号。
法定代表人鲁鸣，该分局局长。
委托代理人秦倩，该分局法制科民警。
上诉人马喜荣因与被上诉人西安市公安局新城分局（以下简称公安新城分局）治安行政处罚一案，不服西安市新城区人民法院（2016）陕0102行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。
原审经审理查明，马喜荣与何连奎系夫妻关系，2013年9月25日，其在西安市新城区南张村29号租房，并办理了西安市暂住证。马喜荣与何连奎于2013年11月3日赴京，参加定于11月4日最高人民法院立案一庭的接谈。11月8日中午11时许，马喜荣在北京市长安街中南海门口被北京市公安机关查获并予以训诫。11月9日马喜荣被信访工作人员送至公安新城分局胡家庙派出所接受调查。同日，公安新城分局受理此案，向马喜荣送达了《公安行政案件权利义务告知书》，并制作了谈话笔录及《行政处罚告知笔录》，告知对其进行行政处罚的事实、理由及依据，以及其具有提出书面陈述和申辩的权利。2013年11月10日公安新城分局作出新公（胡）行罚决字[2013]1553号行政处罚决定书，决定对马喜荣行政拘留七日,执行期限为2014年11月10日到2014年11月17日。当日马喜荣即被送往西安市拘留所予以执行。马喜荣对该行政处罚不服，提起行政诉讼。上述事实，有受案登记表、传唤证、行政案件权利义务告知书、公安行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、到案经过、暂住证、行政拘留执行回执、询问笔录、北京市公安局西城分局训诫书及庭审笔录在卷佐证。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。马喜荣与何连奎于2013年9月在西安市新城区南张村29号租房，并办理了西安市暂住证，故公安新城分局作为马喜荣实施违法行为时居住地的公安机关，具有对马喜荣违反治安管理行为进行处罚的行政职权。我国《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第一款规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。上访是法律赋予公民的权利，但该权利的行使必须遵守法定的形式和程序。马喜荣明知中南海是中央委员会、国务院的办公地点，其周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，却于2013年11月8日在中南海周边进行非正常上访，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，依法应予处罚。公安新城分局在作出处罚决定前依法进行了调查取证,履行了处罚前告知义务，其作出的新公（胡）行罚决字[2013]1553号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。对于马喜荣所诉要求赔偿损失一节，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告马喜荣的诉讼请求。案件受理费50元,由原告马喜荣承担。
宣判后，上诉人马喜荣不服原审判决，向本院提起上诉称，一、程序违法。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人不是违法行为地公安机关，也不是户籍地管辖机关，且2013年11月9日被上诉人在网上注销了上诉人的暂住证，后又没收了上诉人的暂住证原件。上诉人实际与被上诉人已没有任何管辖关系，被上诉人越权管辖北京市中南海地区的行政治安案件，不符合程序规定。上诉人实际被限制人身自由从2013年11月8日到2013年11月18日共计11天，被上诉人没有按复核程序给予上诉人回复，其提供的《行政处罚告知笔录》是一份违反程序的造假笔录。二、认定事实、适用法律错误。上诉人向法庭提交了西公（2014）第1787号-不存《政府信息不存在告知书》证明上诉人在2013年11月8日11时许不存在“在中南海门口非法上访”的事实，不存在被查获、被移交被上诉人联合办案的事实。被上诉人提供的北京市公安局西城分局《训诫书》，并不能证明上诉人有违反《训诫内容》的行为，原审法院在没有证据证明上诉人有违法行为的情况下，认定上诉人违反了《中华人共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，是严重的适用法律错误。综上，请求二审法院：撤销原判；撤销被上诉人作出的新公（胡）行罚决字[2013]1553号行政处罚决定书；返还上诉人的暂住证；赔偿上诉人经济、精神损失共2万元，退回非法收费120元。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人公安新城分局辩称，一、上诉人扰乱公共场所秩序的违法事实清楚、证据确实充分。上诉人马喜荣曾于2013年先后三次在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2013年11月8日中午11时许，上诉人与何连奎在北京市长安街中南海门口被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫。2013年11月9日，上诉人被信访工作人员送至被上诉人下属胡家庙派出所接受调查。经查，上诉人虽对其在北京中南海周边非正常上访的行为拒绝承认，但府右街派出所出具的训诫书证实上诉人曾于2013年11月8日在中南海周边非信访接待场所上访，且训诫书内容已通过广播、展板等形式向上诉人宣读且无异议。二、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。被上诉人受案后，依法履行了传唤、权利义务告知、询问、调取证据、处罚前告知等程序，并充分保障了上诉人的陈述和申辩的权利。关于上诉人马喜荣提出的管辖权问题，2013年9月25日，上诉人与何连奎在西安市新城区南张村29号租房，并办理了西安市暂住证，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人作为上诉人实施违法行为时居住地的公安机关，具有对上诉人违反治安管理行为进行处罚的行政职权。三、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确。上访是法律赋予公民的权利，但该权利的行使必须遵守法定的形式和程序。上诉人于2013年11月8日在中南海周边进行非正常上访，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，依法应予以处罚，故被上诉人对上诉人作出的行政拘留七日的行政处罚决定适用法律正确。四、上诉人实际被执行拘留的时间与执行回执所载一致，上诉人实际被执行拘留的时间从2013年11月10日起至2013年11月17日止，期间为7天，有执行回执为证，其认为被限制人身自由11天的主张与事实不符。五、上诉人因违反治安管理处罚法被吊销《西安市暂住证》，其要求返还暂住证的诉求于法无据。要求赔偿其经济、精神损失2万元的诉求亦于法无据。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，公安新城分局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。马喜荣于2013年9月在西安市新城区南张村29号租房，并办理了西安市暂住证，故公安新城分局作为马喜荣实施违法行为时居住地的公安机关，有权对马喜荣的违法行为予以处理。
2013年11月8日，马喜荣与其夫何连奎在北京中南海周边非访区非正常上访的事实，有公安新城公安局提供的北京市公安局西城分局府右街派出所《训诫书》等予以佐证，公安新城分局作出被诉行政处罚决定所依据的事实清楚。根据公安新城分局提供的《马喜荣的询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚决定书》，虽告知书、决定书马喜荣未签名，但已注明马喜荣拒绝签字且有民警的签字为证，证明公安新城分局在作出处罚决定前依法进行了调查取证，履行了处罚前告知义务，符合法律规定的程序。鉴于马喜荣之行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，公安新城分局据此对马喜荣作出被诉行政处罚决定适用法律正确。
马喜荣诉称拘留所非法收取其120元管理费请求予以退回，以及主张返还其《西安暂住证》之诉请，与要求撤销被诉行政处罚决定之诉请属不同法律关系，本案对此不予处理。原审法院对马喜荣请求退回非法收费之诉请实体处理不当，本院予以纠正。此外，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”。本案审理中，应当就当事人提起的行政诉讼和行政赔偿诉讼分别立案，可以合并审理。原审未予分案处理不妥，但考虑到马喜荣主张公安新城分局赔偿其经济、精神损失之请求不能成立，原审判决驳回马喜荣的赔偿请求处理结果正确，为减少当事人诉累，本院对此予以维持。
综上，上诉人马喜荣的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马喜荣承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 峰
审判员 张 静
审判员 赵 兆
二〇一六年九月二十一日
书记员 黄艳玉