湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)湘03行终87号
上诉人（原审原告）湘潭高新区双马云和砂石场，住所地湘潭市高新区。
经营者易桂华，男，1973年9月3日出生，汉族，湘潭市人，住湖南省湘潭市岳塘区。
委托代理人李云霖，湖南同升律师事务所兼职律师。
被上诉人（原审被告）湘潭市水务局，住所地湘潭市雨湖区车站路259号。
法定代表人刘大平，该局局长。
出庭负责人顾华，湘潭市水务局副局长。
委托代理人宋先彪，湘潭市水务局工作人员。
委托代理人周兴，湖南百舸律师事务所律师。
上诉人湘潭高新区双马云和砂石场与被上诉人湘潭市水务局行政协议纠纷一案，不服湖南省雨湖区人民法院（2015）雨法行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人湘潭高新区双马云和砂石场的经营者易桂华及其委托代理人李云霖，被上诉人湘潭市水务局的出庭负责人顾华、委托代理人宋先彪、周兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2010年12月，湖南省地质调查院出具了《湖南省湘江湘潭段砂石矿资源储量报告》，对湘江湘潭段砂石矿资源储量进行了估算。2010年12月30日，湘潭市国土资源局组织专家对《湖南省湘江湘潭段砂石矿资源储量报告》进行了审查，并出具了《专家审查意见书》。2011年1月31日，湘潭市湘江河道采砂综合整治领导小组发布《湘潭市湘江河道城区段砂石市场运作方案》（潭砂综整字[2011]1号），对湘江河道湘潭城区段河道采砂秩序进行了规范管理，由过去90处，确定为8处，采砂水域确定为7个区域，采砂船由过去的85艘，确定为20艘。明确高新区马家河砂石场为其中一处，具体位置为马家河云河村地段，其中开采区域上游为株洲水域边界，下游至古桑洲尾，采砂船一艘。砂石市场运作坚持砂石采矿权和特许经营权连带出让进行的原则。确定协议收取开采权费和经营权费。由被告湘潭市水务局与新实体签订砂石资源出让协议，由湘潭市国资委、湘潭市国土资源局鉴证，出让采砂水域砂石矿开采权和砂石场特许经营权。2011年3月17日，（受让人）高新区马家河砂石场易桂华（后工商登记名称为湘潭高新区双马云和砂石场），与被告（出让人）湘潭市水务局签订《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》。合同约定：高新区马家河砂石场以受让方式取得湘江湘潭城区第⑦号标段砂石矿开采经营权；采砂水域面积为876.65亩，上游为株洲水域边界，下游至古桑洲尾；砂石矿开采经营权出让年限为三年，从2011年4月1日至2014年3月31日；总出让金为5020000元。合同签订后，易桂华在该区域内进行挖砂作业。2011年6月7日，湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部制定《湘潭市湘江河道城区段砂石市场运作预算编制说明》，收入情况中注明：湘潭市8处砂石场现已协议出让7处砂石场经营权，共收取湘江河道砂石矿开采权费和砂场特许经营权费两项费用，具体收入明细见附表，其中高新区马家河砂石场规费收入，开采权费2380000元，特许权费2640000元。2011年8月30日，湖南省水利厅根据《中华人民共和国铁路运输安全保护条例》（2005年4月1日起施行，2014年1月1日废止）第十六条规定，湘江株洲段武广高速铁路桥梁的河道上游500米、下游3000米范围内任何单位和个人不得采砂。经查实：确认易桂华经营的湘株挖0504采砂船采砂在该区域。向易桂华发出《关于限期将采砂船撤离禁采区的通知》，责令原告撤离禁采区，逾期未撤离的，该厅将立案查处。2012年12月27日，被告湘潭市水务局与原告湘潭高新区双马云和砂石场签订《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后XTCS07<湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同>履行的补充协议》。该协议确认：经测定被告湘潭市水务局出让给原告湘潭高新区双马云和砂石场⑦标段的全部采砂水域为禁采区，给受让人原告湘潭高新区双马云和砂石场履行合同造成了损失。目前，已交纳2940000元，欠款2080000元。为此，被告湘潭市水务局同意减免原告湘潭高新区双马云和砂石场开采经营权价款2080000元。同时禁止原告湘潭高新区双马云和砂石场在⑦标段水域采砂。被告湘潭市水务局向原告湘潭高新区双马云和砂石场收取2940000元，没有区分收费项目。2013年3月29日，被告湘潭市水务局向申请人易桂华颁发了湘潭河字第004号《湖南省河道管理范围生产作业许可证》，生产作业单位为湘潭市高新区双马云和砂石场，该许可证注明：砂石经营的有效期为2011年4月1日至2014年3月31日。2013年4月16日湘潭市工商行政管理局为原告湘潭高新区双马云和砂石场，颁发注册号为430301600032379的《个体工商户营业执照》，经营者为易桂华，该营业执照注明生产作业许可证有效期至2014年3月31日。2014年3月，湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室，以经过2014年第14次湘潭市政府常务会议批准，湘江湘潭城区段全面禁采，在此基础上，对原依法批准的7家砂场业主延长经营期限8个月，并由湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室与原业主签订延期协议书。延长期间的收费采用原合同确定的特许权费标的的标准，实行一次性收取。湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室要求原告湘潭高新区双马云和砂石场缴纳砂场场地占用费586700元。原告湘潭高新区双马云和砂石场分别于2014年4月10日、4月29日、6月13日、8月29日向该指挥部缴纳586700元的砂场场地占用费。
原审认为，本案争议的焦点是：一、原、被告签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》及《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后XTCS07号<湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同>履行的补充协议》是否合法、有效；被告是否应当赔偿原告的损失。《中华人民共和国铁路运输安全保护条例》（2005年4月1日起施行，2014年1月1日废止）第十六条规定：“任何单位和个人不得在铁路桥梁跨越的河道上下游的下列范围内采砂：(一)桥长500米以上的铁路桥梁，河道上游500米，下游3000米；(二)桥长100米以上500米以下的铁路桥梁，河道上游500米，下游2000米；(三)桥长100米以下的铁路桥梁，河道上游500米，下游1000米。”而原、被告签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》涉及原告湘潭高新区双马云和砂石场⑦标段水域采砂位置位于湘江株洲段武广高速铁路桥梁的河道上游500米、下游3000米范围内。故该协议的内容与上述行政法规规定相冲突。事后，原、被告又补充签订了《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后XTCS07号<湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同>履行的补充协议》，该补充协议系双方在平等、自愿的基础上达成，且内容未违反法律、政策的规定。且被告湘潭市水务局同意对原告湘潭高新区双马云和砂石场尚未交纳的2080000元，予以免收，作为对原告损失的补偿，同时原告湘潭高新区双马云和砂石场在签订补充协议时，未向被告湘潭市水务局主张对砂石场进行改建产生投入损失，进行另行补偿的要求。故原告湘潭高新区双马云和砂石场诉讼要求被告湘潭市水务局再赔偿其损失的诉讼请求，法院不予支持。
二、被告是否向原告收取特许经营权费。本案原、被告在签订《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》后又签订了《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后XTCS07号<湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同>履行的补充协议》，原、被告对已经交纳的2940000元并没有区分所交款项的性质，也没有争议，被告并对原告尚未交纳的2080000元，同意予以免收，作为对原告损失的补偿，双方形成了合意。且协议中没有收取特许经营费的条款，被告的抗辩理由成立。因此，原告向法院主张要求被告返还1546400元特许经营费的诉讼请求，法院依法不予支持。
三、原告向湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室交纳的场地占用费是否应当由被告返还。2014年3月湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室，根据湘潭市政府的文件精神，对原告砂场延长经营期限8个月，收取砂场场地占用价款为586700元。而湘潭市湘江河道综合整治工作指挥部，与被告湘潭市水务局分属两个不同的行政主体，故被告依法对该586700元不负有返还的义务。原告湘潭高新区双马云和砂石场要求被告返还586700元的诉讼请求，法院依法不予以支持。综上所述，原告湘潭高新区双马云和砂石场的诉讼请求均不能成立，法院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湘潭高新区双马云和砂石场的诉讼请求。案件受理费，法院决定予以免收。
湘潭高新区双马云和砂石场不服该判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定被上诉人进行了行政赔偿的事实根本不存在。1、一审判决混淆了行政赔偿与行政补偿，适用法律错误；2、一审判决认为《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后XTCS07〈湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同〉履行的补充协议》中已经进行了行政赔偿，既无事实依据，也违反法律规定。二、一审法院没有判决“确认被上诉人向上诉人征收特许经营权费违法”的诉讼请求、没有判决被上诉人返还违法收取的特许经营权费，是错误的。1、证据材料中总共有18处证明被上诉人收取了特许经营权费，事实清楚；2、一审判决认定收取特许经营权费的事实自相矛盾进而违法判决；3、一审判决认为湘潭市湘江河道采矿综合整治工作指挥部办公室收取的费用不应由被上诉人承担责任，认定行政主体存在错误；4、一审判决认为云和砂石场的实际投入与本案没有关联性，是错误的；5、一审判决遗漏“确认被上诉人颁发生产作业许可证行为违法”的诉讼请求。请求二审法院撤销原判决，依法改判。
被上诉人湘潭市水务局辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、因全国生态文明建设的需要，本市为规范湘江湘潭段河道采砂行为，经湘潭市政府统一部署后，发布了《湘潭市湘江河道城区段砂石市场运作方案》，由答辩人与新实体（砂场组合主体）签订砂石资源出让协议，由湘潭市国资委、湘潭市国土资源局鉴证。上诉人于2011年3月17日与答辩人签订编号XTSC07的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同》，因该协议违反已经废止的《中华人民共和国铁路运输安全保护条例》的相关规定，一审仅认为与该行政法规相冲突，对其后上诉人与被上诉人自愿、协商一致签订的补充协议予以认可，认为未违反法律、政策的规定。上诉人上诉理由称“一审判决确认了行政协议违法与无效”明显错误，一审并未确认双方的出让协议违法无效。且上诉人起诉时，该行政法规已经废止，于法于理一审都不得以废止的行政法规确认双方已经履行完毕的合同的效力，更不能以废止的法规确认已过诉讼时效的行政行为违法。因被上诉人在2011年签订履行协议过程中存在过失，双方在2012年签订补充协议，被上诉人对上诉人欠缴的208万元予以免收，一审予以认定双方达成补偿合意并无不当，但并未认定被上诉人应当进行行政赔偿。2、一审并未遗漏上诉人任何诉讼请求，上诉人上诉理由称“一审没有确认被上诉人向上诉人征收特许经营权费违法；一审遗漏确认被上诉人颁发生产作业许可证行为违法的诉讼请求”显然错误。本案并非审理行政许可及征收特许经营权费而是审查行政协议是否合法有效以及被上诉人是否应当行政赔偿。一审经审理，对上诉人提出的诉求未予以支持，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人起诉行政协议无效与要求行政赔偿均已过诉讼时效。1、上诉人与答辩人于2011年3月17日、2012年12月27日签订《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同》及补充协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年”。上诉人于2012年12月27日知道两份行政协议的内容，最迟应在2年内行使诉权，上诉人于2015年11月2日提起行政诉讼，早已超过法定期限。2、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限期人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”可以看出上诉人提起行政赔偿的诉讼时效亦已超过法定期限。综上所述，被上诉人与上诉人签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同》合法有效，一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案一审中，湘潭高新区双马云和砂石场提出的诉讼请求为：1、原、被告签订《湘江湘潭段城区砂石矿开采权出让合同》无效；被告向原告征收特许经营权费违法；被告颁发生产作业许可证行为违约并违法；被告征收586700元的砂场场地占用费违法。2、被告返还原告砂石开采经营权价款2940000元，并按照2940000元赔偿原告损失（按中国人民同期贷款利率计算，从被告收到2940000元之日起至执行终结之日止）；被告返还砂石场场地占用费586700元，并按照586700元赔偿原告损失（按中国人民同期贷款利率计算，从被告收到586700元之日起至执行终结之日止）。3、请求判令被告赔偿原告为改建云和砂石场而投入的15459973.74元；并责令被告按投入额的人民银行同期贷款利息赔偿原告损失（从投入之日至本案执行终结之日）。4、被告负担本案诉讼费。在一审庭审过程中，上诉人就确认被上诉人颁发生产作业许可证的行为违约并违法这一诉讼请求对其中的违约部分明确予以撤回，但并未撤回确认被上诉人颁发生产作业许可证行为违法的请求，而一审法院却未对上诉人颁发生产作业许可证行为的合法性进行审理和判决，程序违法，遗漏了诉讼请求。另外，原审认定事实部分不清、证据不足。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第（三）、（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2015）雨法行初字第66号行政判决；
二、发回湖南省湘潭市雨湖区人民法院重审。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
审 判 员 秦泽湘
二〇一七年十一月二日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十一条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
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（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
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