四川省米易县人民法院
行 政 判 决 书
(2016）川0421行初3号
原告王方贵，男，1963年2月4日出生，汉族，小学文化，农民，住四川省米易县。
委托代理人王富波（系原告王方贵之子），男，1987年6月5日出生，汉族，小学文化，农民，住四川省米易县。
被告米易县白坡彝族乡人民政府。住所地：四川省米易县白坡彝族乡张门扎集镇。
法定代表人付洪昌，系该乡乡长。
委托代理人倪兴兵，男，1978年12月22日出生，汉族，大学文化，系米易县白坡彝族乡副乡长，住四川省米易县。
原告王方贵诉被告米易县白坡彝族乡人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，本院于2016年2月23日受理后，于同年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭审理了本案。原告王方贵及其委托代理人王富波，被告米易县白坡彝族乡人民政府的委托代理人倪兴兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王方贵诉称，1987年，黑箐社修伐木路，原告位于马邦林家门口的承包田0.4亩被占用0.2亩。当时，南坝村两委给原告出具了在上缴公购中减除粮食，从1988年起减提留人平24元的协议书。南坝村违背协议，年年照收照扣。2000年11月第二轮土地承包，原告承包位于梳子田湾土地0.604亩后，按承包四址边界线把被洪水冲毁的耕地恢复时，雇请刘兴华的挖掘机，花了工价8030元，将土地0.604亩开垦成农地约4亩，边界四周培栽起林木。2010年，黑箐社农民田尚春越界毁林开荒，越界侵占原告0.2亩土地。原告向白坡彝族乡人民政府举报后，白坡彝族乡人民政府没有按照《森林法》追究责任，返还侵占原告土地。2012年，黑箐社农民张成富侵占原告梳子田湾土地0.4亩。纠纷发生后，原告向白坡彝族乡人民政府反映，白坡彝族乡人民政府没有做到实事求是调查分析，偏见采信王成发伪证官僚主义作风，施用行政手段，采取A、B方式，强行将原告土地划给张成富0.2亩，损害原告利益，显示公正。原告不服，上访有关部门，白坡彝族乡人民政府对原告信访函复欺上瞒下，限制和剥夺原告依法承包土地经营权。2015年7月，白坡彝族乡人民政府按照土地承包面积兑现粮食直补款，原告家承包土地面积7.685亩，白坡彝族乡人民政府直补给原告5.85亩面积，被克扣1.835亩面积。白坡彝族乡人民政府不作为、胡作为、乱作为，造成原告承包土地经营权无法保护，造成的经济损失白坡彝族乡人民政府不承担。为此，王方贵诉至法院，1、请求白坡彝族乡人民政府依法保护原告承包土地经营权。2、原告承包土地被他人侵占，白坡彝族乡人民政府司法行政不公，造成原告经营经济收入损失18万元，应依法承担责任。
被告米易县白坡彝族乡人民政府辩称，首先，1987年南坝一社修社道路共占9家人的耕地，最多的有1亩多，王方贵家最少，面积为0.2亩。土地征用后，南坝一社按100元／亩的标准，以现金方式支付给了王方贵，对王方贵的0.2亩土地进行了经济补偿，同时扣除了公粮、提留等。1998年至1999年第二轮土地承包时，将另外0.2亩土地划给了王方贵，作为1987年南坝一社修社道路时的占地补偿。其次，早些年，田尚春在王方贵梳子田湾的承包地周边开了0.2亩四荒地，并种植了花椒树，已经产生经济效益，王方贵称田尚春侵占了他的土地，要求田尚春把土地还给他，没有证据支撑。所以，王方贵反应白坡乡政府没有按《森林法》追究田尚春毁林开荒责任，侵占其0.2亩土地不属实。第三，王方贵二轮土地承包经营证在梳子田湾只有0.604亩，经过多年开荒，现王方贵在梳子田湾的田、地有4亩左右。王方贵反映的张成富侵占其0.2亩土地是张成富的父亲张清富一轮承包地，并非王方贵的开荒地。前些年，两家关系较好，王方贵与张成富协商后，张成富将此地交由王方贵种植，后两家关系恶化，张成富要求王方贵归还此地块。2012年，两家发生土地纠纷，经白坡派出所、南坝村两委现场调解后达成口头协议：为便于耕种，将王方贵与张成富家开荒地接壤处的0.2亩开荒地调给张成富种植，原地块还是由王方贵种植，双方交换种植了一年。2013年底，王方贵反悔，不同意该口头协议，认为两处土地（合计0.4亩）均属于王方贵所有。在听取了双方当事人、村社干部及老支部书记王发成的陈述后，结合现场察看情况，乡政府做出调解意见，张成富、王方贵各自耕种自己原有的土地。白坡乡政府做出的只是调解意见，并不是行政决定，并非具体行政行为，故王方贵的起诉不属于行政诉讼的受案范围。第四，根据米府办发[2015]46号文件之规定，从2015年起，将在全县开展农业补贴制度改革，将原来的“种粮农民直接补贴”、“农作物良种补贴”、“农资综合补贴”合并为“农业支持保护补贴”，补贴的目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。“耕地地力保护补贴”与耕地面积挂钩。耕地面积核定以耕地承包权面积（计税耕地面积）为基础。也就是说，补贴是按王方贵以前所交公粮、提留款等计税面积来核算其应享受的“耕地地力保护补贴”，并不是按其二轮承包证上的面积来发放补贴的。所以，王方贵反映2015年粮食直补问题上，不作为、乱作为，克扣其1.835亩直补款不属实。最后，王方贵要求白坡乡政府赔偿其经济损失180000元，于法无据。因为王方贵既未提供证据证明其损失的存在，也未提供证据证明损失与白坡乡政府有关联性。综上所述，白坡彝族乡人民政府并没有行政违法，原告王方贵的起诉缺乏依据，依法不能成立。故请求法院裁定驳回原告王方贵的起诉。
原告王方贵向本院提供了如下证据：
1．王方贵身份证复印件，证明其身份情况；
2．1987年10月31日，占用王联合的承包土地协议，证明1987年修公路占用王方贵家土地0.2亩；
3．2000年3月9日，南坝村村委会出具的收条，证明南坝村村委会收到王方贵提留款130元、滞纳金52元；
4．2012年12月11日，刘兴华出具的收条，证明2012年王方贵开荒时，租用刘兴华的挖掘机，给付刘兴华租赁费8030元；
5．2013年1月24日，米易县档案局出具的票据，证明王方贵到米易县档案局查档案，给付查档费220元；
6．2000年3月10日，南坝乡农经站出具的证明，证明1991年至1999年王方贵家缴纳提留情况；
7．2013年4月15日，中共米易县委群众工作局信访事项转送单，证明中共米易县委群众工作局将王方贵反映的1987年修路占土地的信访事项转交白坡彝族乡人民政府处理；
8．2013年10月22日，白坡彝族乡人民政府《关于王方贵反映土地相关问题的答复意见书》，证明白坡彝族乡人民政府针对王方贵的土地信访问题作出的答复情况；
9．2014年3月17日，白坡彝族乡人民政府《关于王方贵反映土地相关问题的报告》，证明王方贵反映的土地问题，白坡彝族乡人民政府向县人大信访办公室作了汇报；
10．2014年5月26日，白坡彝族乡人民政府《关于王方贵与张成富土地纠纷调查情况说明》，证明白坡乡政府组织乡综治办、国土办、南坝包村组及南坝村两委对王方贵与张成富的土地纠纷进行调查后，乡政府的处理意见是：争议土地A处0.2亩归张成富，争议土地B处0.2亩归王方贵；
11．2014年7月2日，白坡彝族乡人民政府《关于王方贵信访问题调解意见书》两份（两份的内容一致，落款不一致，一份落款为白坡彝族乡人民政府，另一份落款为南坝村村民委员会和白坡彝族乡人民政府），证明白坡彝族乡人民政府对王方贵与张成富之间的土地纠纷作出了调解意见，其意见为：争议土地A处0.2亩归王方贵，争议土地B处0.2亩归张成富；
12．王方贵粮食直补存折，证明王方贵的粮食直补款2010年是490元、2011年是475元、2012年是475元、2013年是672元、2014年是672元、2015年是631元；
13．照片，证明王方贵梳子田湾的林地被毁坏的情况。
被告米易县白坡彝族乡人民政府向本院提供了白坡彝族乡人民政府2010年至2015年度粮食、综合直补资金发放花名册，证明2010年至2015年王方贵的粮食、综合直补资金发放情况。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：被告白坡彝族乡人民政府对原告王方贵提交的证据的真实性无异议，但对证据的证明内容及证明目的有异议。原告王方贵对被告白坡彝族乡人民政府提交的证据不认可。对原、被告提供的证据，本院结合查明的事实，对上述证据的真实性、合法性及关联性综合予以认定。
经审理查明，2013年以来，原告王方贵因土地问题，先后向中共米易县委群众工作局、米易县人大信访办公室反映。白坡彝族乡人民政府针对王方贵反映的问题向中共米易县委群众工作局、米易县人大信访办公室进行了回复。2014年7月2日，白坡彝族乡人民政府出具了《关于王方贵信访问题调解意见书》，对王方贵反映的“南坝村黑箐社（原南坝村一社）修路占用土地一事”作出了答复，对王方贵与张成富之间争议的土地纠纷进行了调解，出具了调解意见书，但王方贵不同意调解意见。
另查明，原告王方贵的第一项诉讼请求，即“请求白坡彝族乡人民政府依法保护原告承包土地经营权”，其具体请求是：1.要求解决王方贵与田尚春争议的0.2亩土地的权属问题；2.要求解决王方贵与张成富争议的0.4亩土地的权属问题；3、要求解决王方贵与南坝村黑箐社之间的0.2亩承包田和0.4亩承包地纠纷。原告王方贵的第二项诉讼请求是要求被告米易县白坡彝族乡人民政府赔偿因要求解决自己与他人的土地纠纷问题而上访多年产生的路费、支出的吃住费用等损失共计180000元。
本院认为，在土地承包中，承包土地的大小、四址均由政府颁发的土地承包经营权证书确定，若需改变土地承包关系的，应逐级报请发包方、村民委员会、乡镇人民政府、县级人民政府审核批准，解除原来的土地承包合同，由发包方与新的承包人分别签订新的土地承包合同，颁发新的土地承包经营权证。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。可见，个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，应当由人民政府处理。被告米易县白坡彝族乡人民政府出具的调解意见书未经双方当事人签名认可，不具有法律约束力。米易县白坡彝族乡人民政府的调解行为不属于履行行政处理法定职责的行为。因此，原告王方贵要求被告米易县白坡彝族乡人民政府解决自己与田尚春、张成富以及南坝村黑箐社之间的土地使用权纠纷的诉讼请求，应当予以支持。原告王方贵要求被告米易县白坡彝族乡人民政府赔偿因要求解决土地问题而上访多年的路费、支出的吃住费用等损失的诉讼请求，既无法律依据，也未提供确实充分的证据证明，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条以及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、责令被告米易县白坡彝族乡人民政府在本判决生效之日起六十日内，对原告王方贵与田尚春、张成富以及与南坝村黑箐社之间争议的土地使用纠纷履行行政处理的法定职责。
二、驳回原告王方贵要求被告米易县白坡彝族乡人民政府赔偿损失180000元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王方贵负担25元、被告米易县白坡彝族乡人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。
审 判 长 王锡怀
审 判 员 周 莉
人民陪审员 谭和国
二〇一六年七月十三日
书 记 员 金 燕