安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行初9号
原告安徽省金陵塑业有限公司，住所地安徽省安庆市怀宁县工业园。
法定代表人江德胜，该公司执行董事。
委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。
委托代理人吴亚君，安徽文法律师事务所实习律师。
被告怀宁县人民政府，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路128号。
法定代表人余学峰，该县县长。
委托代理人宣勇，怀宁县人民政府法制办工作人员。
委托代理人程杰，安徽晨曦律师事务所律师。
原告安徽省金陵塑业有限公司不服被告怀宁县人民政府房屋征收补偿决定，于2017年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月7日立案后，于2017年2月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。原告安徽省金陵塑业有限公司的委托代理人程广南、吴亚君，被告怀宁县人民政府的委托代理人宣勇、程杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
怀宁县人民政府于2017年1月10日作出政秘〔2017〕8号《房屋征收补偿决定书》，决定对原告位于怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程建设范围内的房屋及附属物依法实施征收并收回国有土地使用权，补偿其土地使用价值、建筑物价值、附属物价值、装潢费用、停产停业损失费和搬迁费共计人民币7393178元。限原告在收到决定书之日起15日内到金拱镇人民政府办理征收补偿手续并完成搬迁。逾期未履行，被告将依法予以拆除。
原告起诉称：因怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程需要，被告于2016年5月20日作出《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收的决定》，并发布了房屋征收决定公告，对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋、构建物及附属物实施征收，收回国有土地使用权。被告未与原告协商，委托评估机构对原告的全部房地产等价值进行评估，评估价值为7393178元，并于2017年1月10日作出了政秘〔2017〕8号房屋征收补偿决定。原告认为，被告发布的《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收决定的公告》确认的征收范围是怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程建设范围内的房屋（具体范围以规划红线图为准），原告位于该征收范围内的仅是部分房屋，而被告作出的房屋征收补偿决定将原告的全部房屋作为征收对象，没有事实和法律依据；被告在确定房地产价格评估机构时未与原告协商选定，程序上违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定；对征收房屋等价值的评估未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定进行，造成评估价值过低。因此，被告作出的政秘〔2017〕8号房屋征收补偿决定认定事实错误，违反法定程序，补偿价值与事实和法律不符，请求依法撤销被告作出的政秘〔2017〕8号房屋征收补偿决定。
原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、原告营业执照、法定代表人身份证明书，证明原告身份信息及主体资格。
2、《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收决定的公告》，证明本案房屋征收范围为怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程建设范围内的房屋（具体范围以规划红线为准）。
3、《征收估价报告》，证明：（1）被告在征收决定作出前单方委托评估机构进行征收评估。（2）该评估报告评估价格待定。（3）该评估机构没有评估依据。
4、怀宁县人民政府政秘〔2017〕8号《房屋征收补偿决定书》，证明该征收决定程序违法，事实不清，征收结果不公。
5、怀宁县金拱镇人民政府《关于金陵塑业公司征收评估有关情况的核查报告》，证明被告决定的征收补偿价值与事实不符。
原告当庭补充提交了涉案厂房拆迁现场照片6张，证明涉案房屋及附属物已于2017年3月27日被强拆。
被告答辩称：被告作出的政秘〔2017〕8号《房屋征收补偿决定书》符合法律规定，依法应予维持。主要理由：一、原告诉称，被告2016年5月20日作出的《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收决定的公告》确定的征收房屋（具体范围以规划红线图为准），仅涉及原告部分房屋，实为误解。因为该处“具体范围以规划红线图为准”中的“规划红线”是指纬六路连接线工程的规划红线，按该规划需要征收原告的全部房屋。二、房屋评估程序合法。根据住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定，协商不成的由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定或者采取摇号、抽签等随机方式确定。因此，房屋征收部门依法确定建筑面积测量机构和评估机构不违反法律规定。被告根据评估结果决定补偿金额并无不妥。综上，被告人征收补偿程序符合法律程序，征收补偿合理合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、被告机构代码证、法定代表人身份证明书；
证明被告的主体身份。
2、《关于同意G206扩宽改造纬六路连接线工程项目建议书的批复》（怀发改许可〔2015〕55号）；
3、《怀宁县征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（怀国土资（告知）〔2017〕11号）;
4、《关于G206扩宽改造纬六路连接线工程建设用地的批复》（皖政地〔2015〕1038号）;
5、社会稳定风险评估报告；
6、征收补偿费专户存储材料证明；
7、《G206扩宽改造纬六路连接线工程征地补偿安置方案公告》（怀国土资（告）〔2016〕第3号）;
8、《关于调整征地补偿及征收土地上青苗和房屋等地上附着物补偿标准的通知》（政秘〔2015〕242号）;
9、《G206扩宽改造纬六路连接线工程征收土地方案公告》（政秘〔2016〕31号）及公告载体；
10、《关于印发怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程房屋征收与补偿实施方案的通知》（政办秘〔2016〕64号）;
11、《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2016〕116号）;
12、《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收决定的公告》（政秘〔2016〕117号）及公告载体；
证据2-12证明该项目所涉土地已经省政府批准,本次征收程序合法。
13、房屋征收评估委托书、征收现场勘查记录表；
14、房地产估价报告（宜恒征估字〔2016〕027号）;
15、送达回证（房地产估价报告）;
证据13-15证明对原告房屋进行评估，且评估实施过程中均有征收方、被征收方以及评估机构签字，反映原告对评估机构的选定无争议，说明被告在选定评估机构时已与原告方协商。
16、《房屋征收补偿决定书》（政秘〔2017〕8号）;
17、送达回证（房屋征收补偿决定书）;
证据16-17证明本案的行政行为。
18、情况说明。
证明原告的起诉理由不能成立。
为查明案件事实，本院要求被告补充提交涉案工程规划红线图，被告未按要求提交，但向本院补充提交了以下两份证据：1、怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程《建设工程规划许可证》；2、《怀宁县城总体规划（2013-2030）》。
被告提交了以下法律法规依据：
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）、（六）项；《国有土地上房屋征收评估办法》第四条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；对证据2真实性无异议，该批复显示道路红线宽度是40米，即被告实际只需征收40米，但原告整个厂区土地的宽度是178米；对证据3真实性无异议，但与本案无关联性，且不具合法性，只有在省政府批复后才能进行告知；对证据4无异议；对证据5真实性无异议，但不具合法性，报告应经过政府常务会议；对证据6真实性无异议，但不能达到证明目的，不能证明征收款在征收公告前已到位；对证据7-12真实性无异议，但是没有对国有土地上的房屋征收方案进行公告，其中证据10仅针对集体土地的补偿，涉及国有土地的按评估价进行货币补偿；证据13，评估委托书的委托方是与本案无关的第三方，委托时间是2016年3月2日，但征收决定是2016年5月20日才作出的，也就是说在征收决定作出之前已经确定了评估机构，在选定评估机构时被告没有与原告进行协商。勘查记录表显示的勘查时间是在征收决定作出前，且没有土地和房屋，仅是附属设施。记录表仅有个人签字，原告并不清楚是哪一家评估公司的工作人员。证据14被告提供的评估报告不全面，该评估报告的作出无依据，应当按照征收补偿方案来评估，送达给原告的评估报告的第19页备注栏中水井评估的价值待定；对证据15无异议；对证据16真实性无异议，但违法应当撤销；对证据17无异议；证据18仅是被告的陈述，不能说明需要全部征收原告的土地，也不能证明选定评估机构时与原告进行协商。同时，该情况说明恰恰证明被告改变了征收决定，扩大了征收范围，被告实际需要征收的仅是原告厂区的小部分。对被告补充提交的证据1不持异议，但证据2红线宽60米与被告提交的怀宁县发改委怀发改许可〔2015〕55号批复矛盾，道路两侧作业平台各10米应属于临时用地，不在征收范围内。
被告对原告提交的证据5，认为该报告仅是金拱镇政府写给评估公司的建议，至于是否采纳应当由评估公司按照评估的相关程序和标准进行；对证据3，原告提交的征收估价报告第19页“水井”后面的备注栏多了“待定”，而被告持有的没有“待定”，其他内容均一致；对原告提交的其他证据均无异议。
本院对原、被告的证据具备证据三性的予以认定。原告提交的证据5不能达到原告的证明目的。被告提交的证据13-15不能达到被告的证明目的；证据18是被告下属部门单方出具的情况说明，不能证明对原告厂区必须实行整体征收，亦不能证明选定评估机构时与原告达成了一致意见，但是能反映被告对原告超范围征收的事实；被告补充提交的证据2与其提交的其他证据相矛盾，本院不予采信。
本院经审理查明：2015年12月23日，安徽省人民政府作出《关于G206扩宽改造项目纬六路连接线工程建设用地的批复》（皖政地〔2015〕1038号），同意划拨15.8135公顷建设用地用于怀宁县G206扩宽改造项目纬六路连接线工程建设。2016年1月6日，怀宁县人民政府印发《G206扩宽改造纬六路连接线工程项目社会稳定风险评估报告》，认为该项目社会稳定风险较小，可以按期实施。2016年1月27日，怀宁县国土资源局发布《G206扩宽改造纬六路连接线工程征地补偿安置方案公告》（怀国土资（告）〔2016〕第3号），同日怀宁县人民政府作出《G206扩宽改造纬六路连接线工程征收土地方案公告》（政秘〔2016〕31号）。2016年5月11日，怀宁县人民政府办公室以政办秘〔2016〕64号文件印发《怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程房屋征收与补偿实施方案》。2016年5月20日，怀宁县人民政府以政秘〔2016〕116号文件作出《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收的决定》，并以政秘〔2016〕117号文件予以公告。原告部分土地、房屋及附属物位于该工程规划红线范围内。经测量，原告房产建筑总面积为6841.27㎡（其中国有土地上建筑面积为5762.9㎡，集体土地上建筑面积为1078.37㎡），土地面积为11975.69㎡（其中国有土地面积6810㎡，集体土地面积5165.69㎡）。2016年3月2日，怀宁县新县城建设指挥部作为委托方，委托安庆市中恒房地产土地评估咨询有限公司对原告厂区的征收价值做出估价结论。2016年12月28日，安庆市中恒房地产土地评估咨询有限公司出具宜恒征估字（2016）027号征收估价报告，该报告载明：以2016年5月20日为评估时点，原告所有的土地使用价值854970元，房屋价值4749257元，装潢、附属、停产停业、搬迁等费用1788951元，合计7393178元。因原告与征迁部门就征收补偿事宜未能达成一致意见，怀宁县人民政府于2017年1月10日作出政秘〔2017〕8号房屋征收补偿决定，原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
本院另查明，本案诉讼中，原告上述厂房于2017年3月27日被整体拆除。
本院认为：征收人应该严格按照征收公告确定的范围依法进行征收，不得随意扩大征收范围。本案中，根据被告提供的《建设工程规划许可证》,G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程道路宽度仅为40米，而被告厂区整体呈矩形，南北长度178.61米，涉案道路建成后将由西向东穿过原告厂区,即从178.61米中占用40米。同时，由于原告厂区内的厂房、办公用房及其他附属物等并非连为一体，而是独立成栋，该工程实际仅需占用原告部分厂区，而在实际征收过程中，被告对原告包括集体土地在内的整个厂区全部予以征收。对于超范围征收的情况，被告在庭审以及出具的情况说明中均予以自认，但辩称超范围征收的原因在于原告厂区无法实行部分征收，且原告主动提出要求整体征收。对此，由于原告当庭予以否认，且被告未提供证据证明原告要求整体征收，亦未提供证据证明原告不在征收范围内的房屋和土地确有征收之必要，故被告上述辩解理由不能成立。另外，根据被告提交的安徽省人民政府皖政地〔2015〕1038号用地批复，经批准用于G206扩宽改造项目纬六路连接线工程建设的国有土地面积仅为0.0312公顷（312㎡），且明确要求不得改变批准用途和用地位置，而本案中被告仅征收原告国有土地面积就已达到6810㎡，故被告对原告整个厂区进行整体征收无事实依据。
《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，被告虽主张在选定评估机构之前，口头征求了原告的意见，但由于原告对此予以否认，且被告亦未提供证据证明其在选定评估机构之前，已经与原告协商一致,或者采用投票、摇号、抽签等其他方式确定。因此，被告单方面委托评估机构进行评估的行为属程序违法。同时，根据查明的事实，2016年3月2日，被告委托评估公司对原告包括国有土地上房屋在内的整个厂区的征收价值进行评估，而直到2016年5月20日，被告才作出《关于对怀宁县G206国道扩宽改造项目纬六路连接线工程国有土地上房屋实施征收的决定》，并于同日对外发布公告。因此，被告在房屋征收决定公告尚未发布前，即委托评估机构对涉案厂区进行勘查评估的行为亦不符合法定程序。
综上所述，怀宁县人民政府作出的政秘〔2017〕8号房屋征收补偿决定，主要证据不足，评估程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销怀宁县人民政府作出的政秘〔2017〕8号房屋征收补偿决定。
案件受理费50元由被告怀宁县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 刘 鑫
人民陪审员 裴立宇
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 王 岚
附本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。