浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙06行初173号
原告贾亚东，男，1963年1月18日出生，汉族，住新昌县。
委托代理人贾迈远（原告之子），男，1989年5月31日出生，汉族，住杭州市下城区。
委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。
被告新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。
法定代表人李宁，县长。
委托代理人ＸＸ先，浙江新时代律师事务所律师。
委托代理人王小春，男，新昌县七星新区建设管理委员会副主任。
被告新昌县七星街道办事处，住所地新昌县七星街道梅园新村。
法定代表人汤红俊，主任。
委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。
原告贾亚东因诉被告新昌县人民政府、新昌县七星街道办事处其他行政管理行政强制一案，于2017年5月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。原告贾亚东及其委托代理人贾迈远、肖卫红，被告新昌县人民政府的委托代理人王小春、ＸＸ先，被告新昌县七星街道办事处副主任陈志勇及该单位委托代理人吕凯利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告贾亚东诉称，原告在新昌县××街道××家庄工业小区拥有合法房屋，因工业小区改造建设项目需要，地方人民政府对原告房屋实施征收，因给予的补偿标准不合理，原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议，相关政府部门也没有履行征收的法定程序。2017年4月1日，被告有关领导组织工作人员，在没有通知原告的情况下，对原告房屋实施强制强制停电、停水。原告在发现上述情况后，多次与被告交涉，被告称因原告房屋没有办理建设工程规划许可证而实施上述行为，却拒绝出示任何执法手续。原告认为，停电、停水行为严重影响原告的正常生活，违反法律规定，属于滥用行政职权，侵犯原告合法权益的行为。请求确认被告对原告实施的停电、停水行为违法，责令被告对原告房屋恢复供水供电。本案诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时向本院提交下列证据：
1.国有土地使用证，证明原告对涉案土地有合法使用权。
2.照片，证明被告实施停电、停水的事实。
3.电话录音资料及举报平台回复，证明两被告适格。
被告新昌县人民政府答辩称：1.新昌县住房和城乡建设局明确，涉案建筑未办理建设工程规划许可证，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条第（二）项、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款的规定，属于违法建筑。2.新昌县无违建创建工作领导小组办公室对原告违法建筑出具停水、停电联系单符合法律规定且程序合法。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第五条第（五）项、《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条规定，新昌县无违建创建工作领导小组办公室于2017年4月1日向有关部门发出工作联系单，书面告知处理决定，该行为符合法律规定且程序合法。请求驳回原告诉讼请求。
被告新昌县七星街道办事处答辩称，1.原告房屋未办理建设规划许可证，属于违法建筑。2.被告新昌县七星街道办事处并未作出任何行政行为，原告起诉中所诉称的停电、停水行为，是在对违法建筑采取相应处置措施前的准备工作，具体由新昌县无违建创建工作领导小组办公室发出书面通知，对原告房屋采取停电、停水措施。本被告不是适格被告。
被告新昌县人民政府和新昌县七新街道办事处在法定期限内向本院提交下列证据：
1.新昌县住房和城乡建设局的函，证明原告房屋没有经过规划许可审批。
2.工作联系单。证明街道根据指令和供电供税务部门到现场具体实施停电停水。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
两被告对原告证据1真实性，但对合法性、关联性有异议，认为在该土地使用权证中载明“本次为预登记，时效两年”，所以该土地登记已经失效，且涉案房屋未办理规划许可，土地登记情况与本案无关联。对原告证据2，被告无异议。对原告证据3，录音资料的真实性有异议，对投诉平台回复真实性无异议，对该两份证据的证明目的有异议，认为不能证明停电停水系街道实施的。对被告证据，原告对真实性合法性均有异议。本院认为，原告证据1、2符合证据三性要求，本院予以确认，证据3中的录音资料真实性无法核实，本院不予确认，投诉举报平台的答复真实性本院予以确认。对于被告证据，符合三性要求，本院予以确认。
经审理查明，2017年3月29日，新昌县住房和城乡建设局出具给新昌县城市管理行政执法局《关于贾亚东张家庄村前门畈地块建设情况的函》，载明：经查询，贾亚东张家庄村前门畈地块未在该局办理建设工程规划许可证。2017年4月1日，新昌县无违建创建工作领导小组办公室向新昌县水务集团及新昌县供电局等单位制发工作联系单，该联系单中告知上述单位：“原告户建设未办理建设工程规划许可证。4月1日下午14时30分，七星街道牵头，城管、供电、水务等部门联合执法。”当日，相关单位对涉案房屋实施了拆除水表、电表等强制停电、停水的行为。原告对此不服，遂诉至本院。
本院认为，首先，两被告是否适格。从庭审查明情况看，被告新昌县人民政府自认新昌县无违建创建工作领导小组办公室系被告新昌县人民政府设立的临时机构，该机构作出的行为由被告新昌县人民政府承担法律后果。从被告提交的工作联系单分析，2017年4月1日，该机构将涉案建筑物为办理建设工程规划许可证的情况告知新昌县水务集团、新昌县供电局，同时抄送七星街道和七星新区。在该工作联系单中同时注明，当日下午14时30分，“七星街道牵头，城管、供电、水务等部门联合执法。”被告新昌县人民政府承认，被告新昌县七星街道办事处是根据新昌县无违建创建工作领导小组办公室指令和相关单位一起到现场，对原告房屋实施强制停水、停电。故被告新昌县七星街道办事处可以视为因被告新昌县人民政府委托实施上述行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故本案适格被告应当是新昌县人民政府。原告将新昌县七星街道办事处列为被告不当，本院应予指正。
其次，被告新昌县人民政府对原告房屋实施的强制停水停电行为是否合法。本院认为，被告作出上述行为，明显不利于原告的权益，根据正当程序的要求，行政机关在作出使他人遭到不利影响的行政决定前，应当听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。本案中，并无证据证明被告在行政行为程序中作出上述行为，在正式实施停电、停水行为前，也无证据证明被告对原告已经尽到合理的通知义务。故被告实施上述行为程序违法。因被诉行政行为已经实际实施，不具有可撤销内容，故应确认被告的上述行为违法，对原告的该项诉讼请求本院予以支持。
此外，根据《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条第二款规定，单位或者个人就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，供电、供水、供气等单位不得办理。原告虽然提供了2000年的国有土地使用证，但该证载明，本次登记为预登记，时效仅为两年。原告也无其他证据证明涉案房屋已经办理过相应规划审批手续。故原告提出的要求责令被告恢复供水供电的诉讼请求无法律依据，该请求本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告贾亚东对被告新昌县七星街道办事处的起诉。
二、确认被告新昌县人民政府于2017年4月1日对原告贾亚东房屋强制停水停电的行政行为违法。
三、驳回原告贾亚东的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告新昌县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 毕金刚
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年十一月十三日
书 记 员 陈梦娜