山东省邹平县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁1626行初36号
原告山东龙盛啤酒有限公司，住所地邹平县。
法定代表人邢传星，董事长。
委托代理人李希宝，山东中强律师事务所律师。
被告邹平县明集镇人民政府，住所地邹平县。
法定代表人李华伟，镇长。
委托代理人王东，男，山东励志律师事务所律师。
原告山东龙盛啤酒有限公司(以下简称龙盛公司)要求确认被告邹平县明集镇人民政府(以下简称明集镇府)行政强制措施违法并行政赔偿一案，本院于2015年6月12日受理，经审理，于2015年11月30日作出（2015）邹行初字第28号行政判决，宣判后，原告不服提起上诉。2016年8月24日，滨州市中级人民法院作出（2016）鲁16行终20号行政裁定，以一审判决认定事实不清，适用法律错误，可能影响到案件的正确判决为由，裁定撤销判决，发回重审。2016年9月14日，本院另行组成合议庭立案审理，于2016年11月25日公开开庭审理了本案。原告龙盛公司法定代表人邢传星及委托代理人李希宝，被告明集镇府委托代理人王东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月2日下午，被告明集镇府因原告龙盛公司生产设备存在安全隐患、污水排放不达标、拖欠土地有偿使用费等问题，以强制停电的方式责令原告停止生产，全面整改。
原告龙盛公司诉称，2014年7月2日16：30时，由被告明集镇府副镇长董刚带领被告、明集镇派出所、明集镇供电所等单位人员约60余人到原告处，在原告依法用电的情况下强行切断用电。当时原告各车间正在正常生产，原告有关负责人和董刚等人随即进行交涉，但董刚等人不听劝阻并声明是在执行明集镇镇长李美的命令。他们把原告配电室保险拆除并把配电室门锁换掉，造成原告断电停产的局面。截止到2014年7月22日，断电达20天之久，给公司造成直接经济损失如下：（1）由于长期断电造成无法正常给发酵罐供冷，使发酵液质量出现严重问题，现已无法使用，现存发酵液5100吨，每吨成本1500元，合计765万元；（2）清酒罐现有80吨清酒，每吨成本2200元，合计176000元；（3）正在生产包装线上的瓶酒40000瓶，每瓶成本1.5元，合计60000元。以上三项合计损失7886000元。间接损失远远大于此，具体损失以会计师事务所评估值为准。请求法院判令：1、确认被告停电行为违法，责令被告立即为原告恢复供电。2、请求判令被告赔偿原告经济损失7886000元（原告保留扩大损失的诉讼权利）。
原告向法庭提交如下证据：1、明集镇府给镇供电所的函复印件；2、邢传星与王彬通话录音书面材料一份、光盘一张；3、邢传星与胡安科通话录音书面材料一份；4、鲁网《龙盛啤酒遭强制断电、邹平县明集镇政府越权执法遭质疑》、《强制断电致企业损失惨重、邹平明集镇供电所违规断电为哪般》下载书面材料各一份；5、证明明细表；6、齐鲁电视台新闻报道视频光盘一份；证据7、邢传星与张杰的通话录音光盘一张。
被告明集镇府辩称：一、答辩人的停电行为合法。答辩人为原告强行断电主要有三方面的原因：1、该公司在生产过程中存在重大安全事故隐患。该公司长期安全生产投入不足，安全生产主体责任未落实到位，47台压力容器和290米压力管道未办理使用登记手续违规使用，严重影响企业生产安全和人民群众生命财产安全。2012年8月2日曾被邹平县人民政府安全生产委员会（以下简称县安委会）挂牌督办，期间明集镇人民政府安全生产委员会（以下简称镇安委会）多次督促，该公司一直以生产不正常，管理人员变动等原因不予办理登记手续。2、该公司污水排放不达标。2014年6月19日，邹平县环境保护局（以下简称县环保局）和明集镇府环保所（以下简称镇环保所）对该公司污水处理设施进行检查，发现污水处理设施未正常运转，污水存在稀释排放现象。6月24日，县环保局对该公司下达环境违法改正通知书，随后环保部门多次对该公司污水排放进行抽样检查，该公司不仅没有停产整改且排放严重超标，严重影响了沿途村庄生活和群众的身体健康。3、截止2013年年底该公司恶意拖欠镇政府土地有偿使用费685537元。为此镇府安排专人通过直接到公司、法庭诉讼等方式催缴，但该公司通过转移财产、资金等方式恶意逃避，引发群众多次到镇上访，严重影响了社会稳定。答辩人基于原告的上述违法情况，曾多次通知该公司，要求其立即停产整改。答辩人在该公司多次拒不停产整改情况下，联合各执法部门依据鲁政办发（2008）22号文件（《落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定》）第六十八条之规定，依法于2014年7月2日对该公司采取断电措施，要求该企业全面整改。二、原告是在违法经营，其要求赔偿的诉讼请求无合法依据。1、从《国家赔偿法》第二条规定可以看出，行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任，如果侵犯的不是相对人的合法权益，则不能构成行政赔偿；如果剥夺的是相对人的非法利益，也不能构成行政赔偿。原告明知是在停产整顿，不得使用未注册设备，不得投入生产的情况下而违法进行生产和经营，依据《国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，答辩人是在依法行政，不存在违法行为，不应当承担任何的民事赔偿责任。2、原告对造成的损害的发生负有过错。
政府及有关部门已经给原告下达了相应的停止使用未注册设备，不得投入生产的决定，原告是在明知不得生产的情况下违法进行生产，损害的发生是由原告自己造成的，本身原告就对损害的造成负有过错。3、原告负有义务，积极采取补救措施，减少损害的发生和损失的扩大。原告是在违法生产，在答辩人依法采取停电措施后，原告就应当采取相应的措施和办法，尽量减少损害的进一步发生和损失的扩大，但原告却对其损失听之任之，不管不问，很显然，被告的放任行为是造成其损失的原因，原告对此理应承担责任。
综上所述，答辩人认为停电行为合法，而原告是在违法生产和经营，答辩人理应不承担任何赔偿责任。
被告向本院提供如下证据、依据：证据1-1、县质量技术监督局证明一份；1-2、县安委会重大安全隐患整改督办书一份；1-3、隐患设备明细一份；1-4、重大安全隐患整改情况汇报一份；2-1、县环保局环境违法改正通知书一份；2-2、送达回证一份；3、联合执法通知一份；4-1、原告经济损失报告一份；4-2、被告情况说明一份；5、鲁政办发（2008）22号等文件；6、原告的国税、地税纳税情况说明各一份及附表共计15页。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下，原告对被告证据1-1的异议是不真实，对证据1-2、1-3、1-4真实性认可。2012年因管道不合格停产，后我公司从邹平金光焦化有限公司接通新管道，所有压力容器全部更新，整改完毕后进行生产，被告证据1-1至1-4都是2012年期间的相关材料，以此为由给原告断电不符合常理。对证据2-1、2-2的异议是不真实，认为被告是环保先进单位，而且停电后电视台记者问过县环保局，得到答复是停电与其无关。对证据3的真实性有异议，认为通知是虚假的，与原告提供的不一致。对证据4-1无异议，对证据4-2的异议理由是不真实，不能证明被告的证明目的。证据5本身无异议，但对证明内容有异议，被告的停电行为是基于向原告催收土地使用费，安全生产无关，而且断电行为是行政强制措施，违反行政强制法的实施要求。原告对被告证据6的真实性无异议，但认为与本案无关，不能证明被告的证明目的。本院认为被告的证据4-1系原告自己单方面书写的材料，因此不予确认；证据6与本案没有关联性，本院不予确认。对被告提供的其他证据材料客观真实、来源合法、与本案有关联，因此予以认定。被告对原告证据1的异议是系复印件，不应作为证据使用；被告联合执法，给原告停电的原因是多方面的。对证据2、3的异议是，证人没有出庭作证；录音内容是片面的，并没有把停电的实际全部原因讲明；原告片面诱导性发问，故意回避原告存在重大安全事故隐患、污水排放不达标等突出问题，明知不允许生产经营而违法违规生产而导致停电的事实。被告对原告证据4网页报道的异议是，内容系原告委托单方调查，具有片面性且内容不真实；该材料来源于鲁网，无记者姓名，只是个人的意见和看法。被告对原告证据5的异议是，其系原告单方书写和计算，不具有任何的法律效力。证据6的异议是第一段是单方调查，内容片面，没有讲明针对停电的实际原因，内容不属实，第二段证实停电原因是因为原告存在重大安全事故隐患、污水排放不达标、拖欠土地租赁费三方面原因，并不是原告所说只欠土地租赁费。证据7的异议是录音时间无法确定，录音是证人证言，内容与本案无关。本院认为原告的证据1系复印件，证据2、3、7证人未出庭作证，因此不予确认。因证据4、6主要是媒体根据原告单方面的陈述进行的报道，因此只对材料反映的被告为原告采取断电措施的内容予以确认，对其他内容不予认定。对原告的证据5因系原告自己书写，且无其他相关证据材料予以佐证，因此不予认定。
经审理查明，原告龙盛公司系被告明集镇府辖区内一家从事啤酒生产销售的有限责任公司。2012年8月2日，县安委会给被告明集镇府下达邹安督办字(2012)第012号《重大安全隐患整改督办书》指出：龙盛啤酒公司47台压力容器和290米压力管道未办理使用登记手续等问题，存在重大安全隐患，严重影响企业生产安全和人民群众生命财产安全。上述问题列为县安委会挂牌督办的重大安全隐患，按照“属地管理”的原则，责令你单位切实加强领导，督促企业制定严密细致的隐患整改措施，主动联系配合县质监部门按照法律法规的规定和质监部门的要求办理特种设备登记使用手续，并严格落实各项安全防控措施，预防事故发生。此后镇安委会多次督促，原告于2012年10月25日向县安委会作出承诺，保证在恢复生产前向质监部门进行相关设备的注册登记，但直至2014年7月2日，原告仍未办理使用登记手续，并擅自投入生产。2014年6月份，县环保局和镇环保所对原告污水处理设施进行检查，发现污水处理设施未正常运转，污水存在稀释排放现象。2014年6月19日，县环保局给原告下达邹环违改字（2014）444号《环境违法行为改正通知书》，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条之规定，责令该公司立即改正水污染处理设施不正常使用的违法行为，在污染设施正常运行前不得投入生产。随后环保部门多次对该企业污水排放进行抽样检查，该企业未停产整改。另查明，截止2013年年底原告拖欠被告土地有偿使用费685537元。2014年7月2日下午，被告明集镇府联合镇供电所、镇环保所等单位，以断电的方式责令原告停止生产，消除安全隐患，全面整改。原告于2015年6月12日诉来本院要求确认被告的行为违法、责令被告立即为原告恢复供电、赔偿经济损失788.6万元。
本院认为，本案主要争议焦点有二个：一是被告采取的强制断电措施是否违法；二是被告是否承担赔偿责任。关于第一个问题，首先，山东省人民政府《落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定》［鲁政办法(2008)22号文件］第三条规定，生产经营单位是安全生产的责任主体，政府及其有关部门是监督生产经营单位安全生产的管理主体，承担本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作的监督管理责任。第六条规定，政府的主要责任：(四)监督检查责任：3.依法组织关闭不符合安全生产条件的生产经营单位。第七条规定，各级人民政府应当按照以上规定，对本行政区域内每一个生产经营单位明确政府监督管理主体单位。第六十八条规定，建立重大安全隐患整改指令督办制度。对生产事故及安全生产督查、检查中发现的生产安全事故隐患，各级人民政府安委会应当根据有关规定向本级政府有关部门和下级政府下达《整改指令书》。……重大安全隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂停产停业或者停止使用；未排除的，依法责令停产停业，供电、供水单位停止供电、供水。滨州市人民政府《落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的实施办法》［滨政办发(2008)61号文件］第六条规定、政府的主要责任(四)监督检查责任:3.依法组织关闭不符合安全生产条件的生产经营单位。第七条第一款第(三)项规定，县属及以下和其他所有制企业的安全生产监督管理,由县(区)人民政府确定。邹平县人民政府《邹平县落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定》第六十一条规定：县政府安委会负责下达《重大安全隐患整改指令书》，镇人民政府、办事处、开发区管委会和县政府有关部门负责落实整改。重大安全隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；……，未排除的，依法责令停产停业，供电、供水单位停止供电、供水。参照上述文件规定，原告是被告辖区内安全生产的责任主体，被告系辖区内负有安全生产监督管理职责的部门。原告的生产经营存在重大安全事故隐患，原告也承诺整改，但自2012年8月2日县安委会下达《重大安全隐患整改督办书》至2014年7月2日前再次生产经营，在长达近2年的时间仍未改正，在重大安全隐患尚未排除的情况下擅自投入生产，被告作为辖区内安全生产监督管理部门，落实整改意见，消除重大生产安全隐患，符合上述文件规定。但被告在落实整改意见时没有按照《中华人民共和国安全生产法》（2002年）的规定督促、配合有关部门履行安全生产监督管理职责，同时县安委会《重大安全隐患整改督办书》中明确指出“责令你单位切实加强领导，督促企业制定严密细致的隐患整改措施，主动联系配合县质监部门按照法律法规的规定和质监部门的要求办理特种设备登记使用手续，并严格落实各项安全防控措施，预防事故发生。”，而是在联合执法中采取强制断电措施，且在切断电源前，未向原告送达责令停止生产的相关文书，没有告知采取断电的理由以及依法享有的权利、救济途径，也未提前书面通知原告，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告强制断电行政强制措施违反法定程序。其次，原告污水处理设施未正常运转，污水稀释排放问题，应有环保部门进行处罚，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，被告无法定职权采取强制措施。再次，原告拖欠土地有偿使用费的问题，应通过协商或诉讼的方式处理，而不应采取行政强制措施予以解决。综上所述，被告强制断电行政强制措施违法。
关于第二个问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据…”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”的规定，原告龙盛啤酒公司应当对被告明集镇府断电行为造成的损害提供证据。本案中，原告龙盛啤酒公司要求被告明集镇府赔偿经济损失788.6万元，但原告提供的证据仅是自己打印的一份统计证明，没有其他相关证据予以佐证，无法得出直接财产损害具体数额。此后，原告龙盛啤酒公司申请对造成的直接和间接经济损失进行评估。2017年12月6日，山东华盛资产评估有限公司出具退回委托函，以未提供鉴定所需书面材料无法进行评估并出具评估结果为由，退回委托。至此，原告龙盛啤酒公司要求被告明集镇府赔偿经济损失788.6万元缺乏证据支持，本院在本案中不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告邹平县明集镇人民政府对原告山东龙盛啤酒有限公司断电行政强制措施违法；
二、驳回原告山东龙盛啤酒有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告邹平县明集镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审 判 长 王延涛
审 判 员 颜文芳
人民陪审员 李凤禹
二〇一七年十二月八日
书 记 员 郑珊珊