广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤行终308号
上诉人（原审原告）：广东省供销储运包装有限公司。住所地：广东省广州市荔湾区中山八路石路基**号。
法定代表人：张韩龙，总经理。
委托代理人：崔志杨、徐晓露，均为广东康浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐昌市人民政府。住所地：广东省乐昌市公主上路**号。
法定代表人：沈河民，市长。
被上诉人（原审被告）：乐昌市国土资源局。住所地：广东省乐昌市人民北路。
法定代表人：廖桂英，局长。
上述两被上诉人的共同委托代理人：陈洪鸣，广东务本律师事务所律师。
上述两被上诉人的共同委托代理人：李永湘，乐昌市国土资源局工作人员。
原审第三人：乐昌市供销社储运公司。住所地：广东省乐昌市（城北所）出水岩。
法定代表人：李承敢，经理。
原审第三人：乐昌市供销合作社联合社。住所地：广东省乐昌市人民南路*号。
法定代表人：邱鑑林，主任
上述原审第三人的共同委托代理人：陈洪鸣，广东务本律师事务所律师。
上述原审第三人的共同委托代理人：谢世云，广东务本律师事务所律师。
上诉人广东省供销储运包装有限公司因与被上诉人乐昌市人民政府、乐昌市国土资源局、原审第三人乐昌市供销社储运公司、乐昌市供销合作社联合社土地批准、土地登记行政纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
本院查明，2011年8月30日，乐昌市供销合作社联合社向乐昌市人民政府提交《关于要求落实供销合作社土地政策的请示》，称：“基于历史遗留因素，以致我社目前大部分土地仍未能按文件要求如期落实土地政策，……为切实维护我市供销合作社社有资产权益，……恳请市政府批准，对我市供销合作社的土地进行土地权属登记……”请示附件3为《乐昌市供销合作社联合社基层企业土地使用明细表》，表中包含将乐昌市供销社储运公司列为产权单位的乐城301仓库用地。2011年10月12日，乐昌市人民政府向乐昌市供销合作社联合社作出乐府复[2011]42号《关于落实供销合作社土地权属登记的批复》称：同意对你社符合土地确权法律法规且四至清楚，权属来源合法、无争议的历史用地进行登记。
2012年1月11日，乐昌市供销社储运公司向乐昌市国土资源局提交《要求补办历史用地的报告》，称其使用涉案土地上仓储、住宅已有40多年，根据使用情况属于历史用地，该地原使用单位属商业供销系统。1981年将该宗土地移交给其名下，请求对其使用的历史用地办理土地登记有关手续。
2012年11月20日，乐昌市人民政府、乐昌市国土资源局为乐昌市供销社储运公司颁发座落于乐昌市乐城街道办事处大木丘村（乐昌工业大道63号）土地的乐国用(2012)第028101100011号、乐国用(2012)第028101100012号、乐国用(2012)第028101100013号、乐国用(2012)第028101100014号四份国有土地使用证。在国有土地使用证上均盖有乐昌市人民政府和乐昌市国土资源局土地登记专用章。
广东省供销储运包装有限公司于2016年5月4日向原审法院提起本案诉讼，主张涉案土地上的三0一仓库所有权属于该公司，乐昌市人民政府和乐昌市国土资源局颁发土地使用证时未依照法定程序进行，未征求原土地权利人广东省供销储运包装有限公司的意见，也未依法进行公告，乐昌市人民政府2011年10月12日向乐昌市供销合作社联合社作出的《关于落实供销合作社土地权属登记的批复》是无权处分，乐昌市国土资源局向乐昌市供销储运公司颁发四本国有土地使用权证书的行为不具有合法性，上述行为均应予以撤销，请求：（一）撤销乐昌市人民政府2011年10月12日向乐昌市供销合作社联合社作出的《关于落实供销合作社土地权属登记的批复》(乐府复[2011]42号文)；（二）撤销乐昌市国土资源局向乐昌市供销社储运公司颁发的乐国用(2012)第028101100011号、乐国用(2012)第028101100012号、乐国用(2012)第028101100013号、乐国用(2012)第028101100014号四本国有土地使用权证书；（三）确认上述国有土地使用权证书所涉土地使用权为其所有，并判决乐昌市国土资源局向其颁发相应国有土地使用权证书；（四）本案诉讼费用及其他相关费用由乐昌市人民政府、乐昌市国土资源局承担。
广东省供销储运包装有限公司提交并经一审质证的证据显示：
1、《关于三0一仓库无偿移交给乐昌县社的协议》系原广东省供销合作社储运处与原乐昌县供销社于1981年7月8日签订，该协议第一条写明：“三0一仓库八幢、宿舍、机械设备、运输工具和其它附属设备（包括路面、车库、鱼塘等地段面积），全部无偿移交给乐昌县供销社自用或出租，但不能无偿给地方‘征用’和无偿拨给其他单位。”
2、乐昌县人民政府乐府发（1982）87号文《关于三0一仓库改为县供销仓储公司的通知》载明：经研究同意，将省供销社无偿移交给县供销社的储运公司三0一仓库，改为县供销仓储公司，属县供销社下属股级单位，独立核算；人员、编制由县社内部调整解决。后乐昌县供销仓储公司几经变更为乐昌市供销社储运公司。
3、2001年9月25日，广东省供销储运包装有限公司向乐昌市供销合作社的行文称：你社《关于企业改制需要变更原三0一仓库部分资产的报告》已于2001年9月20日由省供销合作联社收到并转交我司。经研究，根据我司与原乐昌县供销合作社1981年签订的《关于三0一仓库无偿移交给乐昌县社的协议》第一条的规定，我司所移交的仓库、宿舍等无偿交给你社自用或出租，但不能无偿给地方“征用”和无偿拨给其他单位。主要是体现三0一仓库的产权仍属我司所有。因此，你社不能单独以有偿转让方式将部分物业变现。对于你社企业体制改革实施中经济上的困难，可通过协商或其他方式解决。
4、2001年10月11日，乐昌市供销社储运公司向广东省供销合作联社书面请示，请求解决两项问题，一是该单位国有土地使用证和房地产权证一直未办理，为明确产权关系，办证价格约需20万元，其认为“应由产权单位拨付”；二是按省公司原移交给该单位41人，一次性安置职工费用共需45万元；以上两项费用合计65万元整，如不能解决，该单位要求省社收回移交合同，该单位重新归属省社经营管理。
5、广东省供销合作联社于2002年7月15日向广东省供销储运包装有限公司作出粤供财函[2002]99号《关于同意处置三0一仓库的批复》，主要内容为：一、三0一仓库产权归属你公司，由你公司负责办理产权证，乐昌市供销社储运公司提供协助。办理产权证费用由你公司自筹解决……；二、同意将三0一仓库宿舍和饭堂的处置权、收益权交给乐昌市供销社储运公司，但乐昌市供销社储运公司须将转让合同复印件及转让款安置职工情况上报省社……。
6、2002年9月5日，乐昌市供销社储运公司向广东省供销社储运包装公司提交乐供储[2002]03号《关于要求拨款维修龙卷风毁坏仓库设施的报告》，主要内容系报告该司受龙卷风袭击灾情，称：“……乐昌市供销社领导带领办公室、企管股的干部到我公司察看了受灾情况，……并要我们书面向你产权单位报告。受损的库房如不抓紧维修，势必在一年内倒塌。……”
7、有关三0一仓库权属证书更正登记与办理的会议纪要两份，内容显示，2015年2月2日、3月9日，广东省供销储运包装有限公司与乐昌市供销社储运公司、乐昌市供销社就三0一仓库土地使用权证和房地产证更正与办理事务进行协商。会议纪要载明：与会人员对广东省供销合作社储运处（即现广东省供销储运包装有限公司）和乐昌县供销合作社（即现乐昌市供销社）1981年7月8日订立的《关于三0一仓库无偿移交给乐昌县社的协议》与1981年9月4日订立的《补充协议》等事实无异议。乐昌市供销社、乐昌市供销社储运公司提出，当时移交仓库面积为13800平方米，现其所办国有土地使用权证面积不止该数，故对按现状更名登记有异议。乐昌市供销社出席人员发言称：“我们对于三0一仓库产权属于省储运公司没有异议，……。”
8、2015年3月13日，乐昌市供销合作社联合社给乐昌市人民政府的《关于广东省供销储运包装有限公司要求乐昌市供销社储运公司产权更正的情况汇报》，就广东省供销储运包装有限公司2015年2月2日、3月9日前来乐昌市供销社交涉权属证书更正登记事务报告称：“1981年签订的无偿移交给乐昌县供销合作社管理，但产权还是广东省供销储运包装有限公司的……”
2015年5月5日，广东省供销储运包装有限公司就乐昌市人民政府行政批准纠纷一案，向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销乐昌市人民政府向乐昌市供销合作社联合社作出的乐府复[2011]42号《关于落实供销合作社土地权属登记的批复》，该案在审理过程中，广东省供销储运包装公司向该院提交《撤诉申请书》，以考虑到该案应主要通过当事人和解方式解决双方纠纷，且取得初步和谈意向为由，申请撤回起诉，该院于2015年11月2日作出（2015）韶中法行初字第33号行政裁定，准许撤回起诉。2015年5月5日，广东省供销储运包装有限公司就乐昌市国土资源局土地登记行政纠纷一案，向乐昌市人民法院提起行政诉讼，请求撤销乐昌市供销社储运公司持有的乐国用(2012)第028101100011号、乐国用(2012)第028101100012号、乐国用(2012)第028101100013号、乐国用(2012)第028101100014号《国有土地使用权证》，并确认产权归该公司所有。2015年10月30日，广东省供销储运包装有限公司向该院提交《撤诉申请书》，以通过和解方式解决纠纷为由，申请撤诉。该院于2015年11月2日作出（2015）韶乐法行初字第17—1号行政裁定，准许广东省供销储运包装有限公司撤回起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”一、原告广东省供销储运包装有限公司请求撤销被告乐昌市人民政府2011年10月12日向第三人乐昌市供销合作社联合社作出的乐府复[2011]42号文《关于落实供销合作社土地权属登记的批复》理由不充分，“批复”所指向是对符合土地确权法律法规且四至清楚，权属来源合法、无争议的历史用地进行登记，批复的行为并未对原告实际权益造成直接损失。此诉请已提起过行政诉讼，被裁定准许撤诉的内容，在没有正当理由又重复起诉，不予支持。二、请求撤销被告乐昌市国土资源局向第三人乐昌市供销社储运公司颁发的乐国用(2012)第028101100011号、乐国用(2012)第028101100012号、乐国用(2012)第028101100013号、乐国用(2012)第028101100014号四本国有土地使用权证书理由不充分，权属依据是经过合法程序登记取得，如果对权属登记有异议的，应先向人民政府申请对争议土地进行确权，政府确权后对所登记错误的权属可以注销或更正，不属行政诉讼受理范围，不予支持。三、确认被告乐昌市国土资源局向第三人乐昌市供销储运公司颁发的乐国用(2012)第028101100011号、乐国用(2012)第028101100012号、乐国用(2012)第028101100013号、乐国用(2012)第028101100014号四本国有土地使用权证书所涉土地使用权为原告所有，并判决被告向原告颁发相应国有土地使用权证书，证据不足，不予支持。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告广东省供销储运包装有限公司的起诉。
上诉人广东省供销储运包装有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、乐昌市人民政府作出的被诉批复，将上诉人拥有所有权的土地登记至乐昌市供销社储运公司的名下，损害了上诉人的合法权益；二、上诉人有正当理由重新起诉，不构成重复起诉。上诉人于2015年5月向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复，在审理期间，上诉人与原审第三人就三0一仓库权属证书更正登记和办理进行商讨，为避免矛盾激化而撤回起诉，后因原审第三人的原因导致问题无法解决，遂再行起诉，属正当理由；三、乐昌市国土资源局未经合法程序向乐昌市供销社储运公司颁发被诉国有土地使用证，应予以撤销；四、一审裁定认为对权属登记有异议的，应先向人民政府申请确权错误。上诉人曾向乐昌市国土资源局申请撤销国有划拨土地使用权证，该局答复对申请终止处理，以法院最终行政裁决为准。因此，上诉人已申请确权，但政府部门不予先行处理；五、上诉人已提交证据证明我方为三0一仓库的所有权人。综上，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人乐昌市人民政府二审答辩称：一、乐昌市人民政府作出的被诉批复未对上诉人的合法权益产生实际影响；二、本案属于重复起诉，且已超过法定起诉期限；三、上诉人于本案同时起诉两个不同行政级别的行政机关违反法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人乐昌市国土资源局二审答辩称：一、乐昌市国土资源局是县人民政府的职能管理部门，上诉人就该局的发证行为向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，违反级别管辖的规定；二、上诉人已于2015年3月和5月就本案诉讼请求，分别向乐昌市人民法院和韶关市中级人民法院提出，后上诉人申请撤诉并获准许，现上诉人再就相同诉讼请求提起本案诉讼，属重复起诉。三、乐昌市国土资源局的发证行为合法，未损害上诉人的合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人乐昌市供销社储运公司二审答辩称：一、涉案土地是该公司所有的企业财产，土地登记行为符合国家规定。涉案土地自1969年至今一直都由该公司使用、经营和管理，而上诉人没有证据证明其取得涉案财产，并对涉案土地享有经营管理事实。二、上诉人的起诉属重复起诉，且违反级别管辖规定；三、上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。上诉人曾于2015年3月和5月分别向乐昌市人民法院、韶关市中级人民法院提起行政诉讼，已经知道本案被诉批复和土地登记行为，其于2016年5月再次提起行政诉讼，已超过法律规定的六个月的起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人乐昌市供销合作社联合社二审答辩称：一、该联社未接收任何企业的资产或财产；二、涉案土地使用权为乐昌市供销社储运公司所有的企业资产；三、被诉批复不是确认涉案土地使用权的依据。四、上诉人的起诉属于重复起诉。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议的问题是：应否对上诉人广东省供销储运包装有限公司提起的本案诉讼继续审理。广东省供销储运包装有限公司主张涉案颁发四份国有土地使用权证的行为违法，请求撤销该颁证行为。因《关于三0一仓库无偿移交给乐昌县社的协议》系广东省供销储运包装有限公司的前身广东省供销合作社储运处与当时的乐昌县供销合作社所签，协议中表述有“全部无偿移交乐昌县供销社自用或出租，但不能无偿给地方‘征用’和无偿拨给其他单位”，从颁证前原审第三人乐昌市供销社储运公司给广东省供销合作联社的书面请示和2002年9月5日给上诉人广东省供销社储运包装有限公司的乐供储[2002]03号《关于要求拨款维修龙卷风毁坏仓库设施的报告》，以及颁证后三方协商国有土地使用证更正登记事宜的会议纪要和原审第三人乐昌市供销合作社联合社2015年3月13日向被上诉人乐昌市人民政府提交的《关于广东省供销储运包装有限公司要求乐昌市供销社储运公司产权更正的情况汇报》来看，乐昌市供销社储运公司、乐昌市供销社、乐昌市供销合作社联合社在颁发被诉国有土地使用证前后，均有承认根据《关于三0一仓库无偿移交给乐昌县社的协议》将三0一仓库资产交由乐昌县供销社经营管理后，三0一仓库产权仍属广东省供销储运包装有限公司的表述，因此应当认定广东省供销储运包装有限公司与将涉案土地使用证颁发在乐昌市供销社储运公司名下的颁证行为有利害关系。根据被上诉人乐昌市国土资源局提交的证据，乐昌市人民政府乐府复[2011]42号《关于落实供销合作社土地权属登记的批复》是办证依据之一，因此，广东省供销储运包装有限公司与该批复亦有利害关系，具有对该批复及颁证行为提起行政诉讼的原告主体资格。且两行政行为有紧密关联性，涉案国有土地使用证上盖有乐昌市人民政府、乐昌市国土资源局的公章，广东省供销储运包装有限公司将两行政机关在同一案件中起诉并不违反行政诉讼法律规定。
广东省供销储运包装有限公司曾就本案被诉行为提起过行政诉讼，后以与争议方协商解决为由申请撤回起诉获裁定准许，根据广东省供销储运包装有限公司与乐昌市供销社储运公司、乐昌县供销合作社协商权属登记更正事宜的《会议纪要》及乐昌市供销合作社联合社给乐昌市人民政府的《关于广东省供销储运包装有限公司要求乐昌市供销社储运公司产权更正的情况汇报》内容，双方确有协商解决的过程，且在协商过程中争议对方有承认三0一仓库产权属于广东省供销储运包装有限公司，后因协商不成，再次提起本案诉讼，原审判决认定为无正当理由再起诉的依据不足。且没有证据证明再次起诉超过起诉期限，乐昌市人民政府和乐昌市供销社储运公司关于重新起诉超过起诉期限的答辩意见依据不足。
国土资源部《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”广东省供销储运包装有限公司主张涉案颁证行为未进行地籍调查和权属审核，未向其进行权属核实，颁证行为程序不合法。乐昌市供销社储运公司作为乐昌市供销合作社联合社的下属企业，申请将《关于三0一仓库无偿移交给乐昌县社的协议》项下移交的资产占用土地登记在其名下，本案应当审查颁发涉案国有土地使用证的申请审批档案，对乐昌市供销社储运公司是否提交了足以证明其土地权属来源及地上附着物权属的申请资料、颁证行政机关是否尽到法定审核职责进行审查，以认定颁发涉案国有土地使用证是否合法。
确定土地权属依法应先由人民政府进行，不是直接由人民法院作出行政判决的范围。原审裁定驳回广东省供销储运包装有限公司第三项诉讼请求的起诉正确，本院依法予以维持。
原审裁定驳回广东省供销储运包装有限公司第一、第二项诉讼请求的起诉适用法律不当，本院依法予以纠正。广东省供销储运包装有限公司上诉请求撤销一审裁定的理由部分成立，本院对该部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下：
一、维持广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初63号行政裁定驳回广东省供销储运包装有限公司第三项诉讼请求的起诉部分；
二、撤销广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初63号行政裁定驳回广东省供销储运包装有限公司第一、第二项诉讼请求的起诉部分；
三、本案由广东省韶关市中级人民法院对广东省供销储运包装有限公司第一、二项诉讼请求继续审理。
四、驳回广东省供销储运包装有限公司其他上诉请求。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 付庆海
审 判 员 方丽达
二〇一七年六月六日
法官助理 董嫦青
书 记 员 朱钟涛