广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤2071行初465号
原告：陈华寿，男，汉族，1972年1月9日生，住广东省广州市海珠区，
委托代理人：龙劲韬、陈结怡，广东大钧律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：陈婉仪，该局工作人员。
委托代理人：魏昊，广东保信律师事务所律师。
第三人：中山市东升镇坦背村第七经济合作社，住所地广东省中山市东升镇坦背村七队，组织机构代码76382338-X。
负责人：林带根，社长。
原告陈华寿因不服土地行政处罚决定，以中山市人民政府、中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）、中山市城市管理行政执法局东升分局为被告诉至中山市中级人民法院。经中山市中级人民法院释明后，原告陈华寿仅起诉市国土资源局，不再将中山市人民政府、中山市城市管理行政执法局东升分局作为本案被告。中山市中级人民法院于2017年3月15日裁定本案移送本院管辖。本院立案后，依法向被告市国土资源局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山市东升镇坦背村第七经济合作社（以下简称坦背第七经济社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。原告陈华寿的委托代理人龙劲韬、陈结怡，被告市国土资源局的委托代理人陈婉怡、魏昊，第三人坦背第七经济社的负责人林带根到庭参加诉讼。因案情复杂，各方当事人同意协调，本案扣除审限2个月。本案现已审理终结。
市国土资源局于2016年3月23日作出中土执法决字[2016]243号行政处罚决定，认定第三人坦背第七经济社未经依法批准，非法占用位于中山市××镇××村××小组土××“××字××”地段××1299.6平方米土地实施建设，遂决定对其处以责令退还非法占用的1299.6平方米土地；限期于15日内自行拆除非法占用的1299.6平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对非法占用的1299.6平方米耕地处以每平方米30元的罚款，共罚款38988元的行政处罚。
原告陈华寿诉称：1.被告作出的中土执法决字[2016]243号行政处罚决定书，无视中山市东升镇坦背村“七字湾”土地已于2012年5月7日批复变更规划为一类工业用地的事实，认定事实及依据错误，应依法予以撤销。首先，被告认定“七字湾”土地规划为“耕地（可调整坑塘水面）”，但根据中山市城乡规划局于2016年7月15日向第三人出具的《关于政府信息公开的答复》提供的附件图样中，明确显示“七字湾”土地为“村经济发展用地”；于2016年10月18日出具的《关于政府信息公开的答复》明确答复，“七字湾”土地“在《中山市东升镇为民路沿线工业用地控制性详细规划》B6-01地块中规划为一类工业用地”。其次，由于征地的历史原因导致第三人可供村小组集体开发利用的土地不多，为保证集体经济发展，第三人早于2007年10月17日向中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）请示将10亩集体土地（即“七字湾”土地）留转工业用地，并请求费用扶助，东升镇政府已于同年10月31日批复同意。第三人已向东升镇政府申请维修扩建“七字湾”土地上原有建筑，原告在其上建设钢厂房符合用地规划。即便被告认为不能直接依据《中山市东升镇为民路沿线工业用地控制性详细规划》确认“七字湾”土地的规划用途，该土地亦属于规划有争议，被告应依职权进行充分调查或向相关部门确认，充分了解并尊重土地的历史状况及规划变更状况，向有利害关系人进行明晰、听取意见，指导、协助利害关系人补办相关规划报建手续等，而非径行作出行政处罚。2.我系具有利害关系的合法行政相对人，被告作出的中土执法决字[2016]243号行政处罚决定书处罚对象错误，未向我告知行政处罚的事实、理由和依据等，剥夺我陈述、申辩等合法权利。2015年1月1日，“七字湾”土地原承租人叶辉向第三人申请转让《租用土地使用权协议书》全部权利义务给我，经第三人的负责人林带根及村民代表等人签字同意。我按时向第三人交纳押金、租金，并经第三人同意后聘请施工人员对“七字湾”土地的地上建筑物进代维修扩建。第三人亦于2016年5月30日出具《证明》承认我为“七字湾”土地的实际承租人及使用人。我基于与第三人的租赁关系及实际建设使用“七字湾”土地上建筑物的事实，与涉案行政处罚决定有重大利害关系，应认定为行政行为的相对人，依法享有相应权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条等法律法规规定，未依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，行政处罚决定不能成立。3.被告作出中土执法决字[2016]243号行政处罚决定书程序严重违法，并未进行全面、客观、公正的调查取证。被告在立案查处后并未依职权展开充分的调查，仅于2015年10月14日当日派出调查人员到现场简单询问第三人的负责人林带根并制作笔录，未向林带根本人进一步核实情况，未对村民小组成员及仓库实际管理使用人等相关人员调查询问，亦未要求该村小组提供涉及“七字湾”土地的相关村民决议等资料，更未在其权限范围内调取核查相关的主体资格、权属证明或请求中山市城乡规划局等相关部门予以协助调查。为维护我的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求撤销被告市国土资源局作出的中土执法决字[2016]243号行政处罚决定书并判令由被告市国土资源局承担本案的诉讼费用。
被告市国土资源局辩称:1、原告并非涉案行政处罚决定书的行政相对人，与本案无利害关系，对其起诉应予驳回。我局在2015年10月14日发现涉案违法行为后进行调查，并对第三人的负责人林带根进行询问。林带根在笔录中承认，正在建设的锌铁棚是经村民大会同意后，由第三人雇请施工队进行建设，用作仓库之用。我局作出涉案行政处罚后，第三人未对该处罚行为提出任何申辩理由和听证要求，亦已履行了涉案行政处罚决定书的罚款38988元的义务。原告主张其为涉案建筑的建设者，但其提供与第三人签订的《土地使用权协议》约定的土地使用期限自2019年1月1日生效，并不能证明其为涉案建筑的建设者。2.我局具有作出涉案行政处罚决定的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为具有行政处罚的职权。3.我局作出涉案行政处罚决定书认定违法事实清楚、执法程序合法，符合法律法规的规定，应予维持。2015年10月14日，我局在巡查中发现第三人擅自占用该社名下土名为“七字湾”的土地实施建设，作出了责令停止国土资源违法行为通知，责令其立即停止违法建设行为并听候处理。我局就该违法行为对第三人的负责人林带根进行了调查询问并制作了询问笔录，林带根在笔录中确认，涉案地块属该村集体所有，该村集体在没有办理相关用地审批手续的情况下于2015年9月请施工队实施建设用作村物业使用。随后，我局对该违法用地进行了现场勘测，制作了现场勘测笔录。涉案地块现状为已建成一座锌铁棚（作仓储用途），经实测，违法用地面积为1299.6平方米（折合1.9494亩，见D09DDc20150328实地测量图），土地利用现状地类为耕地，根据《中山市东升镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该宗用地不符合规划。我局根据《国土资源行政处罚办法》第二十六条、第二十七条的规定，于2015年12月16日作出行政处罚告知书并送达第三人，告知其享有陈述、申辩和听证的权利。第三人在规定期限内并未提出申辩或听证要求，我局于2016年3月23日作出了涉案行政处罚决定书，并于2016年3月25日送达第三人。4.原告提出撤销涉案行政处罚决定书无事实及法律上的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，我局在进行土地行政处罚过程中，比对涉案土地是否符合规划的依据为土地利用总体规划，而并不是原告提及的《中山市东升镇为民路沿线工业用地控制性详细规划》，原告据此要求撤销行政处罚决定书，无事实及法律上的依据。综上所述，我局作出的涉案行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告陈华寿的全诉讼请求。
第三人坦背第七经济社述称：我社对被告作出的涉案行政处罚决定没有意见，七字湾10亩土地是属于我社集体所有，我社将该土地出租给原告使用，在涉案土地建设涉案建筑物确实没有报建，被告作出涉案行政处罚决定后，我社已经履行了缴纳罚款的义务。
经审理查明：市国土资源局于2015年10月14日在日常巡查中发现中山市东升镇坦背村七小组土名“七字湾”土地上违法建设建筑物的行为，遂对违法建设现场进行拍照取证，并对坦背第七经济社的负责人林带根进行调查并制作了询问笔录。林带根在询问笔录中称：“七字湾”土地的所有权属于该社，原地貌是空地；由该社聘请施工队于2015年9月开始实施建设，也是由该社支付相关的施工费用；建设的建筑物是用作仓库使用，经过村民代表同意建设的，是为了增加村民收入；涉案建筑物占地1200平方米，建筑面积约1200平方米，以实测为准；该社建设涉案建筑物没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用权证。林带根在该询问笔录中签名确认，并加盖坦背第七经济社的公章。经初步调查后，同日，市国土资源局向坦背第七经济社发出责令停止国土资源违法行为通知书，告知该社擅自占用“七字湾”地段约1200平方米的空地实施建设星棚仓库的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，责令该社立即停止上述违法行为。2015年10月19日，市国土资源局到现场进行勘测并制作现场勘测笔录。现场勘测笔录载明用地现状是已建成一座锌铁棚，仓储用途，用地面积是1299.6平方米（折合1.9494亩），并附编号D09DDc20150328实地测量图。林带根在该现场勘测笔录上签名确认，并加盖坦背第七经济社的公章。市国土资源局核实在“七字湾”土地上建设涉案建筑物是未获依法批准，且经核对《中山市东升镇土地利用总体规划（2010-2020年）》发现，涉案1299.6平方米土地属于可调整坑塘水面和水田，是耕地，在涉案土地上建设建筑物不符合土地利用总体规划。2015年12月16日，市国土资源局作出中土执法告字[2015]2120号行政处罚告知书，告知坦背第七经济社其违法事实、拟将作出的行政处罚、法律依据以及陈述、申辩和听证的权利，并于2016年1月5日将该告知书送达坦背第七经济社。坦背第七经济社在规定的期限内未提出陈述、申辩和申请听证。2016年3月23日，市国土资源局作出中土执法决字[2016]243号行政处罚决定，认定坦背第七经济社未经依法批准，非法占用位于“七字湾”地段的1299.6平方米土地实施建设，遂决定对其处以责令退还非法占用的1299.6平方米土地；限期于15日内自行拆除非法占用的1299.6平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对非法占用的1299.6平方米耕地处以每平方米30元的罚款，共罚款38988元的行政处罚。市国土资源局于同年3月25日将该行政处罚决定书送达坦背第七经济社，坦背第七经济社当日即履行了行政处罚决定中缴纳罚款38988元的义务。陈华寿对涉案行政处罚决定不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明：2011年12月29日，坦背第七经济社与案外人叶辉签订了《租用土地使用权协议书》，约定坦背第七经济社将该社位于中山市东升镇坦背村七队七字湾鱼塘和土地约10亩出租给叶辉使用，租赁期限是2012年1月1日至2018年12月31日。坦背第七经济社的代表人林带根与四名村民代表在该协议书上签名，同时加盖了坦背第七经济社的公章。上述出租涉案10亩土地的事宜已获该社三分之二以上村民代表同意。2015年1月1日，叶辉向坦背第七经济社提交《申请书》，申请将其租赁的10亩土地转让给陈华寿，由陈华寿承租。坦背第七经济社的代表人林带根以及四名村民代表在该《申请书》上签名，但没有加盖坦背第七经济社的公章。随后，陈华寿雇请施工队在涉案土地上搭建锌铁棚建筑物，用作仓库使用。
中山农村商业银行业务凭证显示，陈华寿于2015年12月31日向坦背第七经济社账号转入158000元。林带根在该银行业务凭证上注明此款是交“七字湾”鱼塘和土地的租金，加盖了坦背第七经济社的公章。
坦背第七经济社于2016年5月30日出具一份《证明》，称该社于2015年1月1日将位于“七字湾”10亩鱼塘和土地租赁给陈华寿，由陈华寿在该租赁部分土地上搭建两间钢构厂房，陈华寿对两间厂房享有占用、使用、收益权。
庭审中，坦背第七经济社明确确认涉案行政处罚决定中在“七字湾”土地上建设的涉案建筑物系陈华寿从叶辉处转租该土地后自行出资建设，由陈华寿找施工队实施施工建设的，使用者也是陈华寿，并不是由该社出资和实施建设的；同时也承认其在接受市国土资源局调查询问时隐瞒了涉案土地出租的情形，并未如实向市国土资源局告知涉案建筑的实际建设者、使用者。
又查明：就在“七字湾”土地上建设涉案建筑物，陈华寿既未取得用地审批、建设工程规划许可，也未领取任何合法的权属证书。
再查明：陈华寿在“七字湾”土地上建设的涉案建筑物已于2016年5月26日被强制拆除完毕。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，市国土资源局对未经批准，非法占用土地的行为具有查处的法定职权和职责。
本案中，陈华寿是涉案建筑物的实际建设者和使用者，其与涉案行政处罚决定有法律上的利害关系。市国土资源局发现非法占用土地进行建设的违法事实后，现场拍照取证，进行调查询问、现场勘测，并对涉案土地是否已获用地审批、是否符合土地利用总体规划等进行核实，已尽审慎的调查义务。坦背第七经济社在接受调查时虚假陈述该社实施建设涉案建筑物并对该建筑物享有使用权，故意隐瞒了涉案建筑物的实际建设使用者，致使市国土资源局在对涉案建筑物的建设使用者进行认定时作出错误的认定，从而导致涉案行政处罚决定的处罚对象错误。涉案行政处罚决定的处罚对象错误，处罚明显不当，本院依法予以撤销。
综上，陈华寿要求撤销市国土资源局作出的涉案行政处罚决定的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
撤销被告中山市国土资源局作出的中土执法决字[2016]243号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告中山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘香霞
人民陪审员 邓杏妹
人民陪审员 陈晓莹
二〇一七年十一月二日
书 记 员 司柄翔
李凯琳