广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终1466号
上诉人（原审原告）：清远市清城区飞来峡镇禾仓村民委员会移民新村村民小组。
负责人：潘伙炎，该村民小组长。
委托代理人：郭峰，北京德恒律师事务所律师。
委托代理人：陈志荣，广东权科律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
被上诉人(原审被告)：清远市国土资源局。住所地：广东省清远市人民路。
法定代表人：杨蔚宁，局长。
两被上诉人共同委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
两被上诉人共同委托代理人：丘雪娟，清远市国土资源局清城分局干部。
上诉人清远市清城区飞来峡镇禾仓村民委员会移民新村村民小组(以下简称移民新村村民小组)因诉被上诉人清远市人民政府、清远市国土资源局征地补偿行政纠纷一案，不服清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第123号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为，2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十四条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理。”本案中，原告移民新村村民小组曾以本案的诉求向被告清远市人民政府申请行政复议，被告清远市人民政府受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，于2015年4月27日，根据《行政复议法实施条例》第四十一条规定，作出清府复中［2015］11号《中止行政复议审查通知书》。该通知是中止行政复议的审查，中止原因消除后，行政复议恢复进行，该通知并未终结行政复议审查程序，因此，原告在行政复议期间又以同一诉求向原审法院提起诉讼，按照上述法规规定，不予受理。现已受理，故应裁定驳回原告的起诉。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告移民新村村民小组的起诉。一审案件已收取的受理费50元，原审法院予以退回。
上诉人移民新村村民小组不服，向本院提起上诉称:一、原审判决书内容完全是程序性的内容，裁判文书应是行政裁定书，而不是行政判决书。二、原审法院驳回上诉人起诉，缺乏事实和法律依据。1、申请行政复议的被申请人是清城区人民政府和清城区国土管理局，申请复议的具体行政行为是清城区人民政府和清城区国土管理局的征地实施行为。实际上，清城区人民政府和清城区国土管理局依法不是征地实施机关，二者并没有实施征地行为，对二者的行政复议申请是法律认知错误。2、两被上诉人是法定的征地实施机关，上诉人从未对两者提起行政复议，将上诉人对清城区人民政府和清城区国土管理局提起的行政复议，视同对两被上诉人提起的行政复议，缺乏事实和法律依据。因此，原审法院不应驳回上诉人的起诉，请求撤销原审裁定，发还原审法院进行实体处理。
被上诉人清远市人民政府答辩称：一、上诉人的诉讼主体资格不成立。由于没有超过半数村民同意以上诉人名义提起本案诉讼，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，上诉人的诉讼主体资格不成立，应驳回其起诉为宜。二、即使上诉人的诉讼主体资格成立，因涉案土地的征收行为合法且答辩人已按土地征收协议付清了土地补偿款给上诉人，上诉人要求补足征地补偿款差额的请求不应支持。如上诉人对补偿标准有争议，不属法院审理的范围，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。综上所述，上诉人的诉讼主体不成立，即使成立，其诉讼请求也应予驳回。
被上诉人清远市国土资源局未提交书面答辩意见。
本院经审理查明：移民新村村民小组以清远市人民政府和清远市国土资源局为被告向原审法院起诉称：禾一至禾六村民小组、移民新村村民小组集体土地约240亩，分属于七村民小组集体所有，其中除约10亩是山地外，其余全部是基本农田，原告所有的土地约有12亩。约在2010年，政府发出征地公告，征收该幅土地190多亩，租用46亩，用于建广乐高速。2010年年底，政府强行接收涉案土地，2011年春节后开始施工。现工程己完工，所租用的46亩土地尚未归还。在征地实施过程中，政府未依法进行征地补偿标准及补偿方案公告、未告知村民听证权利，未经过民主程序签订征地合同，征地补偿标准与土地等级评定违法；违反承包农户意愿，强行接收土地。征地补偿款的支付情况：直到2013年下半年，原告收到的补偿款是：耕地每亩15600元，另加青苗补偿款每亩600元；山地每亩6000元；对于部分土地使用者，政府根据种植情况，给予数额不同的青苗补偿款。清远市清城区人民政府和清远市清城区国土资源局清城分局未支付集体发展留用地的货币补偿款；未依法给失地农民购买社保。为保护农民及集体经济组织的合法权益，2015年1月16日，原告就清远市清城区人民政府和清城区国土资源局清城分局在征地过程中的违法行为向清远市人民政府提起行政复议，清远市人民政府受理后已逾六个月，至今仍未作出行政复议决定。请求法院判决：l、依法确认被告未依法进行征地补偿方案公告、未告知听证权利、未按征地补偿标准支付征地补偿款的行为违法；2、依法责令被告补足征地补偿款差额（暂计96万元）；3、诉讼费由被告承担。
两被上诉人在一审诉讼期间向原审法院提交了一份由清远市公安局江口派出所向飞来峡镇国土资源所出具的证明，其内容是：“经查询我所户籍登记信息，共有禾仓村委会以下村民小组18周岁以上村民情况如下：禾一村71人、禾二村126人、禾三村113人、禾四村94人、禾五村124人、禾六村150人、移民新村336人。此数据未包括18周岁以下村民、无户口人员，与实际人员数可能存在细微差异，谨供参考。”经查，上诉人向原审法院提交了一份《同意书》，载明授权温木伙进行本案诉讼、上诉及聘请律师、签署法律文书等事项，上诉人的81名村民在该《同意书》上签名确认，签名人数未超过上诉人村集体成年村民的一半人数。
另查：2009年6月11日，清远市清城区人民政府办公室向各街道办事处、镇人民政府、区直有关单位作出城区府办函[2009]41号《关于成立清远市清城区重点交通公路建设项目征地拆迁指挥部的通知》，其内容是：“广清高速公路（扩建）工程、广乐高速公路工程、广清城际轻轨工程等3个交通公路建设项目是2009年省、市交通基础设施重点建设项目。为配合做好上述3个项目的征地拆迁工作，按时提供建设用地，确保工程建设的顺利上进行，根据市重点项目建设协调工作领导小组办公室的要求，经区政府研究，决定成立清远市清城区重点交通公路建设项目征地拆迁指挥部，负责具体对接市重点项目建设协调工作领导小组办公室的相关工作，协调指导我区开展征地拆迁工作。……”2009年12月14日，清远市清城区人民政府作出城区府办发[2009]72号《关于印发广乐高速公路清城区飞来峡段征地拆迁补偿方案的通知》，规定了广乐高速公路清城区飞来峡镇征地的土地补偿、青苗补偿及安置补助标准，以及上述地段被拆迁房屋补偿安置办法和其他补偿标准。清远市清城区广乐高速公路清城段征地拆迁办公室与移民新村村民小组签订了《广乐高速公路清远段征地拆迁指挥部征收土地协议书》，约定了征收上诉人集体土地以及被征土地的补偿结果。
移民新村等七个村民小组在提起本案诉讼之前，以清远市清城区人民政府、清远市国土资源局清城分局为被申请人，以上述两行政机关未依法进行征地补偿方案公告、未告知听证权利、未按征地补偿标准支付征地补偿款等为由，分别向清远市人民政府申请行政复议，请求确认被申请人未依法进行征地补偿方案公告、未告知听证权利、未按征地补偿标准支付征地补偿款的行为违法，依法责令被申请人补足征地补偿款差额。清远市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，根据《行政复议法实施条例》第四十一条之规定，于2015年4月27日分别作出清府复中［2015］5-11号《中止行政复议审查通知书》，决定中止该七案的复议审查，行政复议恢复审查时间将另行通知。
另外，原审法院发现其向当事人送达的(2015)清中法行初字第117-123号行政裁判文书存在笔误，于2016年6月21日作出（2015）清中法行初字第117-123号行政裁定，将上述文书中第一页“广东省清远市中级人民法院行政判决书”更正为“广东省清远市中级人民法院行政裁定书”；将“被告清远市国土资源局”更正为应另起一行。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上诉人认为当地政府在实施征收其村集体土地建设广乐高速公路过程中，未依法进行征地补偿标准及补偿方案公告、未告知村民听证权利，未经过民主程序签订征地合同、征地补偿标准与土地等级评定违法等，以清远市人民政府及清远市国土资源局为被告向原审法院提起诉讼，请求：l、依法确认被告未依法进行征地补偿方案公告、未告知听证权利、未按征地补偿标准支付征地补偿款的行为违法；2、依法责令被告补足征地补偿款差额。经查，2009年12月14日，清远市清城区人民政府作出城区府办发[2009]72号《关于印发广乐高速公路清城区飞来峡段征地拆迁补偿方案的通知》，规定了广乐高速公路清城区飞来峡段的征地补偿、青苗补偿及安置补助等标准。此外，经清城区人民政府组建成立的清远市清城区广乐高速公路清城段征地拆迁办公室与上诉人签订了《广乐高速公路清远段征地拆迁指挥部征收土地协议书》，约定了征收上诉人集体土地以及被征土地的补偿结果。以上事实反映，广乐高速公路清城区地段具体负责实施征地补偿的机关是清城区人民政府及其职能部门，而非清远市人民政府及清远市国土资源局。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼＞若干问题的解释》第三十四条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理。”上诉人在提起本案诉讼前，曾以本案基本相同的请求内容，以清远市清城区人民政府及清城区国土资源局为被申请人，向清远市人民政府申请行政复议，该案清远市人民政府尚未作出行政复议决定。上诉人在该行政复议程序尚未终结的情况下提起本案诉讼，原审法院认定，上诉人在行政复议期间又以同一诉求向人民法院提起诉讼，根据上述司法解释的规定，应不予受理，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。
另外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”根据清远市公安局江口派出所向飞来峡镇国土资源所出具的证明内容，上诉人向原审法院起诉时提交的部分村民签名同意起诉的《同意书》，并不足以证明上诉人的经部分村民以村集体名义提起本案诉讼已经获得过半数村民的同意，即不足以证明本案起诉符合上述司法解释规定的起诉条件。
因此，本案原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，清远市清城区人民政府等不是征地实施机关，原审裁定驳回其起诉缺乏事实根据和法律依据，上诉请求撤销原审裁定，将本案发回原审法院进行实体审理，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年四月十日
书记员 许选鸣