湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鄂05行终29号
上诉人（原审原告）孙道仁，男，1952年10月31日出生，汉族，住宜昌市西陵区。
委托诉讼代理人刘玉兰（系孙道仁之妻），1955年12月13日出生，汉族，住所同上。一般授权代理。
委托诉讼代理人王云兵，男，1967年6月3日出生，汉族，住宜昌市西陵区。一般授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区城市管理执法局。统一社会信用代码11420502068428003G。地址：宜昌市西陵区献福路**号。
法定代表人朱晟求，局长。
出庭负责人张耀斌，副局长。
委托诉讼代理人戈晓斌，宜昌市西陵区城市监察大队执法室主任。一般授权代理。
委托诉讼代理人田国进，湖北楚星律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市城市管理综合执法局。地址：宜昌市西陵区西陵后路**号。
法定代表人贾立，局长。
出庭负责人龚万柏，总工程师。
委托诉讼代理人黄雷，湖北诚业律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人孙道仁因诉宜昌市西陵区城市管理执法局（以下简称西陵城管局）、宜昌市城市管理综合执法局（以下简称市城管局）规划行政强制及行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院于2017年10月16日作出的（2017）鄂0502行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月26日立案受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案，上诉人孙道仁及委托诉讼代理人刘玉兰、王云兵，被上诉人西陵城管局的副局长张耀斌及其委托诉讼代理人戈晓斌、田国进，被上诉人市城管局的总工程师龚万柏及其委托诉讼代理人黄雷等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，孙道仁未经相关行政主管部门批准，于2005年对西坝和平路12号旁简易房进行改建，更换房顶材质，改建后房屋为砖木结构，面积为46.81平方米。西陵城管局于2016年12月28日对涉案房屋进行了现场勘验，并调查了涉案房屋违法建设的情况。对孙道仁进行了调查询问。孙道仁陈述，因居住困难，经宜昌船厂同意，于1975年在西坝和平路12号旁搭盖房屋，分别于1983年4月、2005年4月进行翻新。后经西陵城管局查证，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。西陵城管局认为孙道仁的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第二十九条、第三十二条规定。2017年1月3日，西陵城管局根据《城市规划法》第四十条规定作出西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》，责令孙道仁自收到决定书之日起5日内自行拆除所搭建的房屋。孙道仁不服，向市城管局申请行政复议。2017年2月20日，市城管局以西陵城管局认定涉案房屋在2005年重新进行建设的证据不足为由作出宜城复决字[2017]1号《行政复议决定书》，撤销了西陵城管局作出的西城执拆字(2017)第001号《责令限期拆除决定书》。西陵城管局经过调查，认为孙道仁的行为违反《城市规划法》第二十九条、第三十二条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条规定，于2017年4月18日作出西城执拆字(2017)第009号《责令限期拆除决定书》，责令孙道仁自收到决定书之日起5日内自行拆除所搭建的房屋。孙道仁不服，再次向市城管局申请行政复议。西陵城管局以其适用法律错误为由自行撤销了西城执拆字(2017)第009号《责令限期拆除决定书》。2017年5月3日，西陵城管局认为孙道仁搭建房屋的行为违反《城市规划法》第二十九条、第三十二条规定，根据《城市规划法》第四十条的规定，第三次作出西城执拆字(2017)第010号《责令限期拆除决定书》（以下简称10号《责令限期拆除决定书》），责令孙道仁自收到决定书之日起5日内自行拆除所搭建的房屋。孙道仁在规定的期限内未自行拆除。2017年5月8日，西陵城管局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，向孙道仁下发并送达了西城执催（2017）010号《履行行政决定催告书》，催告孙道仁在收到催告书之日起2日内自觉履行行政决定。孙道仁对10号《责令限期拆除决定书》不服，于2017年5月4日向市城管局申请行政复议。市城管局在法定期限内予以受理，并于2017年5月8日向西陵城管局送达了《行政复议申请书》及相关证据、《行政复议答复通知书》。西陵城管局在规定的期限向市城管局提交了相关证据。2017年6月22日，市城管局依据《城市规划法》第三十二条、第四十条、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条等规定作出宜城复决字[2017]2号《行政复议决定书》（以下简称2号《行政复议决定书》），决定维持西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》，并将文书送达当事人。孙道仁不服，于2017年7月6日向原审法院提起行政诉讼。孙道仁起诉称:1、西陵城管局及市城管局认定涉案房屋建于2005年与事实不符。实际上涉案房屋始建于1975年，期间由于漏水等原因对房屋进行过维修、装修，但未改变过房屋主体结构，更没有拆除重建。城乡建设环境保护部[88］城房字第××号《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（1988年2月12日）规定，考虑到《城市规划条例》是国务院1984年颁发，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。宜昌市人民政府办公室关于印发《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的通知（宜府办发[2015]42号）第五条规定，1984年1月5日国务院《城市规划条例》施行前建造的未登记建筑，可按照合法建筑标准予以补偿。因此，对孙道仁搭建的房屋应定性为合法建筑，作为历史遗留问题处理。2、西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》及市城管局作出的2号《行政复议决定书》适用法律错误，西陵城管局、市城管局所依据的《城市规划法》早在2008年1月1日废止，不能再适用。3、《行政复议法》第二十八条第二款明确规定，行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原行政行为相同或者基本相同的行政行为。西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》与其先前作出的西城执拆字（2017）009号《责令限期拆除决定书》大同小异，故西陵城管局作出的行政决定的行政程序违法。4、西陵城管局及市城管局对孙道仁作出的行政行为违反行政法的信赖保护原则。孙道仁于1975年建造涉案房屋后，一直在涉案房屋内居住并经营生意，期间无任何部门指出孙道仁所搭建的房屋是违法建筑，直到该区域涉及拆迁时西陵城管局才下达10号《责令限期拆除决定书》，这一行为严重违反行政法信赖保护原则，侵犯了孙道仁的合法权益，故请求人民法院判令：1、撤销西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》；2、撤销市城管局作出的2号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费、律师代理费由西陵城管局、市城管局承担。
另查明，2016年12月10日，孙道仁书写情况说明：1975年孙道仁在宜昌船厂单身宿舍现西坝和平路12号旁搭建平房两间。中国长江航运集团宜昌船厂资产管理部(涉案房屋所在的土地使用权人)在孙道仁书写的情况说明上签注“情况属实”并加盖公章。孙道仁的邻居刘长寿、黄宜财、丁昌林、秦先文、张开旭出具证言证明孙道仁于1975年搭建涉案房屋的事实。
原判认为，《城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”国法（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作了规定，其中规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。国法（2002）17号文件还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，湖北省人民政府（以下简称省政府）有权批准在本省内设置集中行使行政处罚权的行政机关，作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。宜昌市人民政府根据国法（2002）17号文件的规定，向省政府书面请示，即《宜昌市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示》（宜府文（2002）15号），省政府根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）和国法（2002）17号文件等规定，对宜昌市人民政府作出鄂政函（2003）6号《关于在宜昌市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，批准宜昌市可以开展相对集中的行政处罚权的工作；集中行使行政处罚权的行政机关可以行使的具体职权，包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。从以上可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案西陵城管局就是在宜昌市西陵区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”综上，西陵城管局具有作出10号《责令限期拆除决定书》的法定职责。
本案争议的焦点为：第一，西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》程序是否合法；第二，西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》证据是否充分；第三，西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》适用法律是否正确；第四，市城管局作出2号《行政复议决定书》的复议程序是否合法。
（一）针对西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》程序是否合法的问题。
从本案查明的事实看，西陵城管局于2016年12月28日对孙道仁违法建设房屋行为立案调查，在取得了现场检查记录、现场照片、对相关证人调查笔录、孙道仁提供的证据等证据后，履行了行政审批和告知程序，并听取了孙道仁的陈述与申辩。2017年5月3日，西陵城管局作出10号《责令限期拆除决定书》，责令孙道仁自接到上述决定书之日起五日内自行拆除违法建设房屋，同时告知了孙道仁的行政复议权和起诉权，并于当日送达孙道仁。故西陵城管局作出的被诉行政行为程序合法。
关于孙道仁认为西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》与西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》、西城执拆字（2017）第009号《责令限期拆除决定书》基本相同，违反《行政复议法》规定的问题。《行政复议法》第二十八条第二款的规定，行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原行政行为相同或者基本相同的行政行为。西陵城管局作出的西城执拆字（2017）第009号《责令限期拆除决定书》依据的法律为《城乡规划法》第六十四条，而被诉的10号《责令限期拆除决定书》依据的法律条款为《城市规划法》第四十条，两次行政行为适用法律不尽相同，并不属于《行政复议法》第二十八条第二款规定的“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的情形。另西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》系因证据不足被复议机关撤销，西陵城管局经调查取证后，第三次作出10号《责令限期拆除决定书》，虽决定书载明的内容相同，但依据的事实及证据已与西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》不同，与《行政复议法》第二十八条第二款规定并不相悖。孙道仁认为西陵城管局违反《行政复议法》相关规定的诉称观点不予采信。
（二）关于西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》证据是否充分的问题。孙道仁于2005年对涉案房屋进行改建的行为未取得建设工程规划许可证，已得到孙道仁的自认，并有证人证言、现场勘验笔录、现场照片等为证，证据确凿。无论涉案房屋的砖木结构房屋搭建最早是否发生于1975年，但孙道仁于2005年进行改建的行为得到了孙道仁的自认，且与其他证据能相互印证，而西陵城管局行政决定也正是针对孙道仁2005年的改建行为。《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的……”，上述规定的“建设”应该包括对于建筑物等工程建设的新建、改建、扩建、翻建等等，因此，即使孙道仁涉案的房屋始建于1975年，但在2005年孙道仁对涉案房屋进行了改建。孙道仁在2016年12月28日西陵城管局调查笔录中承认2005年4月进行了翻新。在庭审中表述为更换了房屋的屋顶。另有宜昌市西陵区人民政府西坝街道办事处于2016年12月28日出具的《关于孙道仁在西坝和平路12号旁建设房屋的情况说明》可与之相印证，可以认定孙道仁在2005年确实对房屋进行了改建。同时，孙道仁主张其涉案房屋建于1975年，虽有宜昌船厂资产管理部及部分同事证明，但该房屋的建设自始未经批准，系客观事实。时至2005年，孙道仁对涉案房屋进行部分改建，在改建之前，未得到有关管理部门的许可，也未向相关执法部门申报，属自行改建。西陵城管局按照法律规定，对自行改建进行查处，并依法作出责令拆除的行政决定，与法不悖，证据充分。
（三）关于西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》适用法律是否正确的问题。
孙道仁的改建行为发生在2005年。《城市规划法》于1989年12月26日发布，1990年4月1日实施。《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止。西陵城管局对孙道仁违法建设的房屋进行查处涉及《城市规划法》与《城乡规划法》适用问题。根据新旧法律规范的适用规则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。根据上述规定，本案中行政机关是否有相应职权及处罚程序适用新法。对孙道仁的行为是否违法及相应的处罚内容遵从“从旧兼从轻”原则。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《城市规划法》第四十条规定：“城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《城乡规划法》第六十四条规定：“取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案孙道仁的违法改建房屋行为发生在2005年，即《城乡规划法》施行以前，但至今仍未办理相关手续，违法行为持续到《城乡规划法》实施以后。关于孙道仁认为西陵区城管局所依据的法律已废止，不可适用的问题。从上述规定的内容看，《城乡规划法》施行后《城市规划法》废止，但是《城乡规划法》并未废止《城市规划法》中规定的规划行政许可制度，而是予以继承发扬，分别规定了城镇和乡村规划行政许可制度。孙道仁所建房屋在《城乡规划法》实施后仍然存在，是未经规划行政许可的违法建设。故，无论是根据孙道仁改建涉案房屋时生效的《城市规划法》，还是根据其后实施的《城乡规划法》，孙道仁的行为均属违反规划行政许可的行为，现行有效的《城乡规划法》与已经失效的《城市规划法》这两部新旧法律对孙道仁行为的定性基本相同，从法律责任上看无论是按照旧法还是按照新法，对涉案违法建设的处罚结果一致，均应责令拆除。《城乡规划法》并未减轻或免除未经规划行政许可的违法建设的法律责任，根据“法不溯及既往”及实体问题“从旧兼从轻”的法律规范适用原则，对新法实施后处理旧法实施期间已发生的违法案件应适用旧法，即西陵城管局针对孙道仁的违法行为作出处罚依据《城市规划法》符合新旧法律规范的适用规则，西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》适用法律正确。
（四）关于市城管局作出的2号《行政复议决定书》的复议程序是否合法的问题。
孙道仁于2017年5月5日向市城管局申请行政复议，市城管局于当日予以受理。于2017年5月8日向西陵城管局发送达了《行政复议申请书》及相关证据，[2017]3号《行政复议答复通知书》，西陵城管局于2017年5月12日向复议机关提交了《行政复议答复书》及相关证据。市城管局经审查于2017年6月22日依据《城市规划法》第三十二条、第四十条，《行政复议法》第二十八条等规定，作出2号《行政复议决定书》，决定维持西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》，并于当日向孙道仁及西陵城管局予以送达。市城管局的复议程序符合法律规定。
综上，西陵城管局认定孙道仁2005年未取得建设工程规划许可证擅自进行改建房屋的行为，事实清楚。西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》，证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。市城管局作出的2号《行政复议决定书》程序合法。孙道仁的诉讼理由不能成立，其请求不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回孙道仁的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由孙道仁负担。
上诉人孙道仁不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，上诉人在2005年并没有对涉案房屋进行拆除重建。被上诉人西陵城管局和市城管局认定涉案房屋建于2005年；一审判决认定2005年上诉人对房屋进行了改建与事实不符。实际上，涉案房屋始建于1975年，其间由于漏水等原因，对房屋进行过小型的维护，但从未涉及房屋主体结构的改变，更没有改建。中国长江航运集团宜昌船厂出具的证明、邻里街坊的证言以及上诉人提交的照片均能证明这一事实。被上诉人在作出行政行为时所依据的证据均与事实不符，应不予采纳。被上诉人西陵城管局在一审共提交了12份证据，除6份文书类证据外，剩下6份均为调查笔录，可以分为以下四类：1、“陷阱”类调查笔录1份，即对上诉人孙道仁所做的调查笔录。西陵城管局对上诉人所做的调查笔录，不是上诉人真实意思的表达，存在记录不实或者重大误解，彻头彻尾就是利用上诉人不懂和对政府的信任，精心布置的一个陷阱。鉴于此，上诉人否认该份调查笔录，并要求和参加调查的两名工作人员当庭对质，确认上述过程，澄清事实。2、“策反”类调查笔录2份，即对熊福标、李军所做的调查笔录。上诉人在一审提交的证据中，熊福标、李军原来是为上诉人作证的证人。后来，不知道这两个人承受了什么压力，竟然反过来去为对方作证。因此，对熊福标、李军的调查笔录，证明力低，不能作为证据认定。如果法院采信这2份调查笔录，上诉人要求和熊福标、李军当庭对质，以澄清事实。3、“仇人”类调查笔录2份，即对郑宅友、杨兴萍所做的调查笔录。上诉人与郑宅友、杨兴萍是邻居，因琐事积怨甚深。由于这两个证人与上诉人存在利益冲突，证明力低，不能作为证据认定。如果法院采信这2份调查笔录，上诉人要求和郑宅友、杨兴萍当庭对质，以澄清事实。4、“没有关联”类调查笔录1份，即对西坝街道办事处主任叶怀东所做的调查笔录。西坝街道办事处的设立时间与其证实内容相冲突，而且其出具的证明没有任何事实依据。叶怀东是2016年到西坝街道办事处任职，对2005年发生的事情根本不知，对其证明应不予采纳。如果法院采信这1份调查笔录，上诉人要求和叶怀东当庭对质，以澄清事实。二、一审判决认定涉案房屋属于违法建筑所适用的法律错误。被上诉人西陵城管局和市城管局作出的责令限期拆除决定及行政复议决定适用已经废止的法律错误。西陵城管局与市城管局依据《城市规划法》第三十二条认定涉案房屋属于违法建筑，而在2008年1月1日施行的《城乡规划法》第七十条中明确释明，本法自2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止。因此，在2008年1月1日后，行政机关的行政行为不能再适用已经废止的法律规定。另外，新的《城乡规划法》并没有将改建行为规定在应当办理建设工程规划许可证的范围之内。因此，根据从旧兼从轻原则，对上诉人维修房屋的行为不应适用《城市规划法》进行违法认定。三、涉案房屋建于1975年，根据相关政策应当认定为合法建筑。城乡建设环境保护部《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（[88］城房字第××号）规定，考虑到《城市规划条例》是国务院1984年颁发的，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。根据宜昌市人民政府办公室关于印发《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的通知（宜府办发[2015]42号）第五条规定，1984年1月5日国务院《城市规划条例》施行前建造的未登记建筑，可按照合法建筑标准予以补偿。因此，对该办法实施前建造的未取得登记的房屋的性质应当认定为合法建筑。四、被上诉人西陵城管局和市城管局对上诉人孙道仁作出的行政行为违反了行政法信赖保护原则。上诉人孙道仁于1975年建造涉案房屋后，一直在涉案房屋内居住并做生意，期间，并无任何部门指出其搭建的房屋是违法建筑，直到该区域涉及拆迁时，西陵城管局才下达了《责令限期拆除决定书》，这一行为严重违反了行政法信赖保护原则，严重侵犯了上诉人孙道仁的合法权利。五、上诉人要求对涉案房屋的建筑时间进行逻辑推理或者鉴定。
综上，为维护上诉人的合法权益、维护司法权威，请求二审法院判决：1、撤销宜昌市西陵区人民法院（2017）鄂0502行初38号行政判决；2、撤销西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》以及市城管局作出的2号《行政复议决定书》，依法认定涉案房屋属于合法建筑；3、本案的一审、二审诉讼费用及其他费用由被上诉人承担。
被上诉人西陵城管局辩称：一、西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。位于西坝和平路12号涉案房屋，经西陵城管局调查，系上诉人于2005年将原有的简易棚全部拆除后重新建设。上诉人重建该房时未取得建设工程规划许可证，孙道仁的违法建房事实清楚，证据确凿。上诉人称在2005年没有对涉案房屋进行拆除重建，与本案客观事实不符。二、西陵城管局依据上诉人违法建房时的法律即《城市规划法》第二十九条、第三十二条、第四十条规定，认定上诉人于2005年改建房屋的行为违法，并对上诉人未取得建设工程规划许可证建设的涉案房屋作出限期拆除的决定，适用法律正确。2004年5月18日，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，明确了在行政行为中对新旧法律规范的适用规则，即行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，西陵城管局适用《城市规划法》对上诉人的违章建房行为进行处罚并无不当。上诉人称认定涉案房屋属于违法建筑所适用的法律错误的理由不能成立。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不应支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市城管局辩称：一、上诉人在2005年对涉案房屋进行改建，没有办理规划许可手续，一审判决认定事实清楚。根据一审庭审中被上诉人西陵城管局提交的证据能够形成证据链，可以充分说明上诉人在2005年对本案房屋拆除后进行了重建：一是上诉人的自认。上诉人在一审行政起诉状及复议申请书、西陵城管局对上诉人的调查笔录中均明确承认该房屋建于1975年，2005年对该房屋进行了翻新。二是证人熊福标、郑宅友、杨兴萍、李军等出具的证言，现场照片、勘验笔录，可以相互印证上诉人于2005年对所涉房屋进行了改建。三是涉案房屋一直未办理相关规划许可手续。二、西陵城管局作出的责令限期拆除决定、市城管局作出的行政复议决定及一审判决适用法律正确，涉案房屋属于违法建筑，应予以拆除。本案应适用《城市规划法》而非《城乡规划法》。《城市规划法》于1990年4月1日起实施，《城乡规划法》于2008年1月1日起实施，同日《城市规划法》废止。本案所涉违法行为发生于2005年前，根据新旧法律规范的适用规则，行政相对人的行为发生在新法实施以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题应适用旧法规定，程序问题应适用新法规定，故本案认定涉案房屋为违法建筑适用《城市规划法》正确。三、西陵城管局及市城管局对上诉人作出的行政行为不违反行政信赖保护原则。本案系因上诉人的过错或者故意行为所致，而非西陵城管局和市城管局的过错导致，本案不构成违反行政信赖保护原则。四、一审判决已经通过大量证据认定本案所涉房屋系2005年改建，系违法建筑，上诉人要求对涉案房屋建筑时间进行逻辑推理或鉴定没有事实与法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分，法律适用正确。本案所涉房屋改建于2005年，属于违法建筑，应予拆除。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不应支持，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
在二审期间，上诉人孙道仁向本院提交了如下证据：
证据一：孙蓉于2018年1月23日出具的《证明》。通过照片对比，拟证明涉案房屋一直保持原状，中途从来没有推到重建过。
证据二：黄发珍于2018年1月8日出具的《证明》。拟证明涉案房屋结构于2000年以来没有变化。
证据三：姜淑云于2018年1月9日出具证明并出庭作证。拟证明涉案房屋于2000年以来没有改建过。
证据四：韩庆荣于2018年1月7日出具的《证明》并出庭作证。证明涉案房屋结构于2004年到现在没有改变。
证据五：秦先文出庭证明涉案房屋从1975年以来没有改变过，房屋也没有改建和装修。
被上诉人西陵城管局对上诉人孙道仁提交证据的质证意见：1、三位证人的证言违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，上诉人可以在一审法院提出申请证人出庭并作证，但是，上诉人在一审没有提出，在二审提出，法院应当不予采纳。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，上诉人没有在行政程序中提交证据，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。在对上诉人作出行政决定的程序中，告知了上诉人陈述、申辩的权利，但上诉人在行政程序中未提供该证据，根据以上规定，人民法院对该证据不予采纳。2、三位证人都与上诉人有利害关系，其中姜淑云、韩庆荣是上诉人邻居，秦先文是上诉人的同事，其证言的真实性不可信。3、姜淑云、韩庆荣、秦先文证明涉案房屋一直没有装修、改建与事实不符。三位证人的陈述与上诉人的陈述不一致。上诉人在被上诉人调查时陈述是1975年搭建涉案房屋，分别于1983年4月和2005年4月对房子进行过翻新。上诉人的陈述足以推翻其所提供的三位证人证言，但上诉人在西陵城管局的调查笔录、行政起诉状、复议申请书中均自认在2005年4月翻新过，对屋上的石棉瓦更换过。因此，三位证人证言与上诉人的陈述相互矛盾。基于以上理由，西陵城管局认为三位证人证言不真实，也不属于新证据，二审法院应不予采纳。
被上诉人市城管局对上诉人孙道仁提交证据的质证意见：1、秦先文的证言不是新证据。在一审已经出具过，一审判决已经作出相关认定。2、秦先文的证言不真实，其陈述孙道仁搭建的房屋没有翻新过，与事实不符。其他质证意见与被上诉人西陵城管局相同。
针对上诉人孙道仁在二审中提交的证据，本院认为上诉人孙道仁提交的证据，不属于新证据，本院不予采纳。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判相同。
本院认为，本案被诉行政行为是：1、2017年5月3日，西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》。2、2017年6月22日，市城管局作出的2号《行政复议决定书》。
本案应审查的范围是：1、西陵城管局是否具有作出10号《责令限期拆除决定书》的职权；市城管局是否享有行政复议的职权。2、西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》以及市城管局作出的2号《行政复议决定书》是否合法，即认定事实是否清楚、证据是否充分、法律法规适用是否正确、程序是否合法。
当事人争议的焦点是：1、涉案房屋（位于宜昌市西陵区西坝和平路12号孙道仁搭建的两间平房）是否属于违章建筑，即孙道仁于2005年对该房屋是否进行了改建。2、西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》适用法律是否正确。
第一、关于孙道仁搭建的两间平房是否属于违章建筑的问题。
《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《城市规划法》第四十条：“城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”
改建是指在原有的基础上改造、建设，以适应需要。本案孙道仁于1975年在宜昌市西坝和平路12号旁搭建建筑物，至2005年4月前不间断、持续对建筑物进行了改建、装饰、装修和修缮。孙道仁在宜昌市西坝和平路12号旁搭建、改建建筑物的行为未取得建设工程规划许可证，且未经土地使用权人同意及相关职能部门批准，已得到孙道仁的自认，并有证人证言、现场勘验笔录、现场照片等佐证。西陵城管局认定孙道仁在2005年对宜昌市西坝和平路12号旁搭建建筑物进行了改建，属违法行为并无不当。孙道仁主张其涉案建筑物建于1975年，应根据相关政策认定为合法建筑的理由，本院不予支持。
第二、关于西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》适用法律是否正确的问题。
根据“法不溯及既往”及实体问题“从旧兼从轻”的法律规范的适用原则，以及新法实施后处理旧法实施期间已发生的违法案件应适用旧法的规则。本案中，由于孙道仁违法改建房屋行为发生在2005年，即孙道仁违法改建房屋行为发生在《城乡规划法》施行以前，但孙道仁至今仍未办理相关手续，违法行为持续到《城乡规划法》实施以后，西陵城管局在《城乡规划法》实施后作出10号《责令限期拆除决定书》适用《城市规划法》正确。上诉人孙道仁认为被上诉人西陵城管局作出的10《责令限期拆除决定书》和市城管局作出的2号《行政复议决定书》适用已经废止的《城市规划法》错误的理由不能成立，本院不予支持。同时，针对本案，《城市规划法》、《城乡规划法》的处理条款也并无重大差别。
第三、关于西陵城管局对孙道仁的违法行为是否享有作出行政决定的职权、西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》的程序以及市城管局作出的2号《行政复议决定书》是否合法的问题，原审法院已作详细的论述，本院不再赘述。
综上，西陵城管局作出的10号《责令限期拆除决定书》以及市城管局作出的2号《行政复议决定书》合法。上诉人的上诉理由不予采信，上诉请求不予支持，原审判决结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙道仁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一八年四月二十日
书 记 员 张秋歌