江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏07行初57号
原告徐培法,男,1942年3月26日出生,汉族,住江苏省灌南县。
原告秦素珍，女，1940年9月17日出生，汉族，住江苏省灌南县。
上述两原告共同委托代理人时培军，涟水县岔庙法律服务所法律工作者。
被告灌南县人民政府,住所地江苏省灌南县新安镇人民中路1号。
法定代表人商振江，该县政府县长。
委托代理人张吉、林令云，该县政府法制办公室工作人员。
原告徐培法、秦素珍因认为被告灌南县人民政府不履行土地承包经营权行政确认法定职责，于2016年12月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月27日公开开庭审理了本案。原告徐培法、秦素珍的委托代理人时培军、被告灌南县人民政府的委托代理人张吉、林令云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐培法、秦素珍于2017年5月18日向被告灌南县人民政府提出请求依法确认灌南县新安镇鹏程路南侧、苏州路西侧、吴红军家东侧1.3亩土地的承包经营权属于徐培法、秦素珍。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告徐培法、秦素珍诉称，两原告系夫妻关系，1976年刘梅芳搬家后，其将位于灌南县新安镇鹏程路南侧、苏州路西侧、吴红军家东侧的宅基地和自留地1.3亩给原告家耕种，原告修整该地块后一直在其上耕种水稻和小麦。1998年土地二轮承包后，原告继续延包该地块。2016年5月12日，因灌南县棚户区改造需要，该地块被征用，政府工作人员将该地登记在他人名下。为此，原告于2016年5月17日向被告邮寄一份《关于农村土地承包经营权确权申请书》，被告于5月18日收到申请书，5月20日转批灌南县新安镇人民政府处理，新安镇政府亦指派了相关工作人员处理此事。后原告代理人多次与新安镇政府工作人员联系，未达成意愿。被告对原告的申请久拖不决，系行政不作为。请求法院判令被告履行法定职责，对原告于2016年5月17日提出的《关于农村土地承包经营权确权申请书》限期作出处理。
原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据、依据：
证据1.《关于农村土地承包经营权确权申请书》一份；
证据2.编号为1023589242817的邮政特快专递回执一份；
证据3.编号为1023589242817的邮政特快专递查询单一份；
以上三份证据用以证明原告向被告提出了土地承包经营权的确权申请，被告收到后在法定期限内没有对原告的申请作出处理，没有履行法定职责。
依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定。
被告灌南县人民政府辩称，原告所诉没有法律依据和事实依据。根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，对于农村土地承包经营权纠纷的处理方式显然不应是政府确权，被告没有受理土地承包经营权确权申请的法定职责，但为了妥善处理纠纷，被告将其申请作为信访件移交灌南县新安镇人民政府处理，新安镇政府已经于2016年11月29日作出《信访事项处理意见书》，并按信访处理程序进行了送达。请求法院依法驳回原告的起诉。
被告灌南县人民政府向本院提交了以下证据、依据：
证据1.《信访事项处理意见书》（信访复字〔2016〕63号）
证据2.《送达回证》
以上两份证据证明，被告已对原告提出的确权申请作为信访案件处理，且处理结果已送达给原告。
依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定。
经庭审质证，被告对原告提供的三份证据真实性、合法行予以认可，关联性不予认可，被告认为其对原告的确权申请无法定职责。原告对被告提供的两份证据的真实性、合法行、关联性均不认可，原告认为该两份证据原告没有见过，且原告从没有向被告或者灌南县新安镇人民政府提出过信访诉求，新安镇出具的意见书没有事实依据。
本院对上述证据认证如下：对于原告提出的三份证据，被告对其真实性、合法性无异议，本院对此予以采信。对于被告提供的两份证据，因其内容齐全、形式规范，且能够与原告自述被告接到确权申请后转交灌南新安镇人民政府处理的有关事实相印证，本院对此亦予以采信。
经审理查明，2016年5月17日，徐培法、秦素珍作为申请人向灌南县人民政府提交《关于农村土地承包经营权确权申请书》一份，申请事项为：请求依法确认鹏程路南侧、苏州路西侧、吴红军家东侧1.3亩土地的承包经营权属于申请人。申请书所载明的被申请人为：“徐培松、季克美、施培兰”，申请的事实和理由为：“1976年刘梅芳搬家，搬家后，刘梅芳家将位于鹏程路南侧、鹏程路南侧、苏州路西侧、吴红军家东侧的宅基地和自留地1.3亩给申请人耕种，由于该地块凹凸不平，申请人夫妻从他处取土平整该地块，在该地块上耕种小麦和水稻。1998年二轮承包后，申请人继续延包该地块，直至今天。由于该地块原是宅基地和自留地，因此该地块没有承担公差劳役和费税，2016年5月12日因棚户区改造需要征收涉案土地，政府工作人员将涉案的1.3亩地登记在三被申请人名下，申请人多次与征地人员交涉此事未果，故申请县政府确认涉案的1.3亩土地承包经营权属于申请人。”灌南县人民政府工作人员于2016年5月18日接收该确权申请后，认为该申请内容并非其法定职权范围，遂将该申请作为信访案件转交灌南县新安镇人民政府处理，灌南县新安镇人民政府于2016年11月29日作出《信访事项处理意见书》（信访复字〔2016〕63号），但该处理意见书未送达至徐培法、秦素珍本人。灌南县新安镇人民政府对本案诉争地块的调查情况及处理意见主要为：案涉地块系“拾边地”，性质属于老惠庄八组的集体土地。村民小组为便利取土，当时将该地块分给徐培法父亲、季克美、施培兰三家共同使用。1981年左右，徐培法父亲将该地块修整后作“大场”使用，后在该地块上种植庄稼，徐培法父亲去世后，该地块一直由徐培法耕种。2016年5月，该地块因棚户区改造被征用，补偿费用应归徐培法父亲、季克美、施培兰三家共同所有，徐培法父亲应得部分应归徐培法及其弟徐培松共同所有。
本院另查明，原告徐培法、秦素珍无案涉地块的土地承包经营权合同、土地承包经营权证。
本院认为，本案原告徐培法、秦素珍要求被告灌南县人民政府确认灌南县新安镇鹏程路南侧、苏州路西侧、吴红军家东侧1.3亩土地的承包经营权属于原告所有，被告未对原告的申请作出处理意见，案件的主要争议焦点是：被告是否具有本案农村土地承包经营权行政确认的法定职责。
首先，对于土地承包经营权的性质界定及纠纷解决问题。土地承包经营权属于用益物权，是农户或经济组织在集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地上依照土地承包合同的约定进行农业经营活动的权利，自土地承包经营权合同生效时设立。1987年施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。2003年施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条对此亦进一步明确规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”但是，该法第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”。2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”鉴于此，关于农村土地承包经营权的相关争议解决，当事人发生争议后一般通过协商、调解、仲裁或提起民事诉讼解决。
其次，通过上文分析，原告徐培法、秦素珍如依法签订了案涉土地承包经营权合同，那么该合同生效时即取得土地承包经营权，相关争议问题应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定解决。本案经审查，原告自始未签订案涉土地承包经营权合同，对于该类情形下原告土地承包权利的保护问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门解决”。由此，源于土地承包经营权有关方面的争议，原告即便未实际签订案涉土地承包经营权合同，仍有权向有关行政主管部门主张权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门（以下简称农村土地承包主管部门）和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。”根据上述规定，具有解决原告徐培法、秦素珍提出的农村土地承包及承包合同管理相关争议的法定职责主体应是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，而非本案被告灌南县人民政府，原告坚持主张应当依照上述1987年施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，由被告对其享有的农村土地承包经营权进行确权，系法律理解偏差，本院对此不予支持。希望原告能够服判息诉，正当行使自身权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告徐培法、秦素珍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐培法、秦素珍负担（已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。
审 判 长 谢善娟
审 判 员 宋建霞
代理审判员 李 季
二〇一七年九月一日
书 记 员 徐 瑞
法律条文附录及上诉须知
一、法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。
收款人：江苏省高级人民法院
账号：10×××75
开户行：中国农业银行南京分行山西路支行