广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行再8号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：朱美珍，女，1957年12月27日出生，汉族，住广州市。
委托代理人：易琼，广东经国律师事务所律师。
再审申请人(一审被告、二审上诉人)：广州市越秀区社会保险基金管理中心，地址：广州市德政中路龙腾里10号3楼。
法定代表人：林玲，该中心主任。
委托代理人：李劼、陈智康，该单位工作人员。
再审申请人朱美珍诉广州市越秀区社会保险基金管理中心社会保险待遇核定纠纷一案，广东省广州市中级人民法院于2016年4月26日作出（2016）粤01行终字第31号行政判决。再审申请人朱美珍、广州市越秀区社会保险基金管理中心均不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2016年11月24日作出(2016)粤行申825号行政裁定，由本院对本案进行提审。本案现已审理终结。
广州市越秀区人民法院一审查明：原告朱美珍在2007年12月申办退休，从2008年1月起领取养老金。2009年9月23日广州市劳动和社会保障局、广州市财政局联合发布穗劳社养[2009]8号《关于提高本市企业退休人员养老保险待遇水平的通知》，调整已纳入广州市城镇企业职工基本养老保险统筹并按规定申领基本养老保险待遇人员的养老保险待遇。区社保中心依据该文核定原告每月增发养老金225元，并从2009年10月起执行。2012年1月20日，广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅联合发布粤人社发[2012]22号《关于解决省直企业部分退休人员养老保险待遇有关问题的通知》，以加发基本养老金的方式调整2006年7月1日至2012年6月30日期间首次领取基本养老金的省直企业退休人员待遇，并要求各市可参照省直办法出台符合本地实际的解决方案，报省人力资源社会保障厅审核通过后由各市政府批准执行。2014年11月14日，广州市人力资源和社会保障局、广州市财政局发布穗人社发[2014]50号《关于解决广州市企业部分退休人员基本养老金倒挂问题的通知》，调整广州市2006年7月1日至2013年6月30日达到法定退休年龄并申领基本养老金的企业退休人员养老金待遇，其中加发办法：“将按本通知计算加发的养老金与穗劳社养[2009]8号文原加发的待遇进行对比，穗劳社养[2009]8号文待遇低于本通知标准的，按本通知标准补齐，高于本通知标准的，按本通知标准发放，高出部分（即穗劳社养[2009]8号文待遇高于本办法待遇的金额）转为地方保留津贴予以固化，不纳入今后的基本养老金年度调整基数，并在2年内结合国家和省的养老金调整逐步冲销。穗劳社养[2009]8号文实施至2015年6月30日，不再与本通知加发的养老金进行对比。”被告广州市越秀区社会保险基金管理中心依据上述穗人社发[2014]50号文计算的增发待遇在2014年11月将原告首次领取退休金时起（2008年1月）至2009年9月止共应补发的3857.97元发放至原告账户，而之后则将穗人社发[2014]50号文与穗劳社养[2009]8号文对比后结果为月补发额-36.15元，转为地方保留津贴。
广州市越秀区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”的规定，被告具有向原告核算发放养老保险待遇的职责。广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅发布的粤人社发[2012]22号《关于解决省直企业部分退休人员养老保险待遇有关问题的通知》以加发基本养老金的方式调整2006年7月1日至2012年6月30日期间首次领取基本养老金的省直企业退休人员待遇，并要求各市可参照省直办法出台符合本地实际的解决方案，报省人力资源社会保障厅审核通过后由各市政府批准执行。广州市人力资源和社会保障局、广州市财政局根据上述粤人社发[2012]22号通知要求，结合广州市的情况，经广东省人力资源和社会保障厅审核同意，报市人民政府批准，制定穗人社发[2014]50号《关于解决广州市企业部分退休人员基本养老金倒挂问题的通知》，调整广州市2006年7月1日至2013年6月30日达到法定退休年龄并申领基本养老金的企业退休人员养老金待遇，其中对于加发待遇的计算方法基本参照粤人社发[2012]22号通知内容，其核算方法并无不当。至于每月补发额-36.15元作为地方保留津贴的问题，由于该部分是按照当时的文件要求计发，且已发放至原告个人账户，参照法不溯及既往的原则，被告将其转为地方保留津贴应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市越秀区社会保险基金管理中心在2014年11月补发原告朱美珍养老保险待遇中每月将36.15元转为地方保留津贴的行政行为。二、自本判决发生法律效力之日起三十日内，被告广州市越秀区社会保险基金管理中心重新核定原告朱美珍的养老保险待遇。
朱美珍、广州市越秀区社会保险基金管理中心均不服一审判决，向广州市中级人民法院提起上诉。该院二审查明，一审查明的事实清楚，予以确认。
广州市中级人民法院二审认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，朱美珍的上诉理由不能成立，予以驳回，一审判决正确，应予维持，二审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，维持一审判决。
朱美珍和广州市越秀区社会保险基金管理中心均不服二审判决，向本院申请再审，本院经审查，裁定本案由本院提审。
朱美珍申请再审称：原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、原两审法院对每月倒扣部分作为地方保留津贴的行为认定应当参照法不溯及既往，但对作为整体的冲销行为也应当适用法不溯及既往进行纠正。原审被告依据2009年10月1日市8号文已经于2009年10月加发申请人的养老金待遇，又依据2014年11月出台的市50号文计算申请人的应加发部分。原审被告将二者对比后自市50号文实施时起，倒扣冲销申请人依据市8号文已经到账的加发部分，且从2015年7月份起再次冲销申请人部分养老金。需要说明的是对于2006年6月份之前的退休人员依据8号文享有的待遇并没有冲销和扣减。市8号文对比市50号文高出的部分转为地方保留津贴固化的时间应是2014年11月份，2014年11月至2015年6月30日之间高出的部分才转为地方保留津贴，不能将2009年10月之前已经发放的再扣减回来作为地方保留津贴。原审被告未扣减2006年6月之前退休人员的待遇，目的就是事后通过50号文剥夺了该期间退休人员享受市8号文的待遇。从市8号文和50号文的内容来看，市50号文仅规定比较市8号文低的部分补齐，高出的部分并未规定可以扣减。从两份文件出台的目的看，市50号文出台的目的在于解决同等条件下2006年7月起申领基本养老保险的退休人员的待遇不低于2006年6月之前的退休人员的退休待遇，而不是降低该部分人的待遇。原审被告冲销扣减申请人依据8号文调整增加的全部待遇的行为明显违法，应予纠正。二、原两级法院对市50号文是否解决了申请人的基本养老保险的倒挂问题未作出认定明显错误。原审被告反复强调市50号文的目的在于解决广州市企业部分退休人员基本养老金倒挂问题，事实上包括申请人在内的2006年7月1日至2013年6月30日首次领取退休金的退休人员的养老金明显低于同等条件下2006年6月30日之前的退休人员的养老金待遇。三、原两级法院认为市50号文对于加发待遇的计算方法参照省22号文计算并无不当，进而认定市50号文的核算方法并无不当错误。省22号文的加发养老金的方法并没有要求冲销的规定，更没有将已经发放的加发部分予以减除的规定。市50号文自行增加对申请人在内的退休人员明显不利的条款，超出了省22号文的内容，导致广州市企业退休人员养老金倒挂人员问题不但没得到解决反而不断扩大。综上所述，申请人认为原两审法院在认定事实、适用法律上均存在错误，申请请求：一、撤销二审判决；二、撤销一审判决第一、二项；三、确认原审被告冲销市8号文已经加发的给申请人的基本养老金待遇的行为违法，判令原审被告重新核发申请人的养老待遇并发还被扣减部分。
申请人广州市越秀区社会保险基金管理中心申请再审称：一、申请人对原审原告的养老待遇核定和加发无误，符合政策规定。申请人依据原审原告的退休时间，按照市8号文核定了原审原告应加发的养老金待遇。再按照市50号文核定的总待遇和市8号文进行对比，将高出部分转为地方保留津贴继续发放，市8号文实施之前按照市50号文确定的标准予以补发。申请人作为社会保险经办机构，依照现行法律法规和政策核定原审原告应加发的养老保险待遇合法有效。二、原一、二审认定事实错误，依据不足。原一、二审判决认为原审原告养老保险待遇中的地方保留津贴部分已经按照当时文件发放，且已经发放至原审原告个人账户，申请人将其转为地方保留津贴应予纠正。申请人将市8号文核定的高于市50号文的待遇部分转为地方保留津贴不损害当事人的既得利益，不存在溯及既往的情形。市50号文是依据省22号文的要求制定实施，该文件规定了退休人员的养老金先按照市50号文的规定进行核算，再和市8号文进行对比，对低的部分进行核算，高的部分也予以保留，只是在未来年度增长时，依照广东省的要求再调增养老金，保证养老金绝对额有所增长的基础上予以逐步冲销，确保退休人员已有养老金水平不降低，符合解决养老金倒挂问题的政策。市50号文的事实充分尊重了市8号文已经增加原审原告待遇的事实，对市50号文之前依据市8号文已经发放的部分不予追溯，没有扣减，只是在市50号文实施之后将高出部分转为地方保留津贴并继续发放。市50号文实施时发放给原审原告的养老金待遇并未发生变化，只是养老金待遇的结构发生了变化，这一调整并未损害原审原告的合法权益。申请人按照市8号文和50号文分别调整原审原告的养老保险待遇是两个独立、合法的行政行为。市8号文的发布和实施，属于行政机关主动依职权对部分特殊群体作出的授益性行政行为，是在省22号文之前先行先试。市50号文属于行政机关执行政策适用的问题。省22号文发布后，相应部门根据其法定职权和程序，再次制定调整的文件属于依法履行职权，两份文件分别调整原审原告的社会保险待遇合法有效。三、原一、二审判决结论前后矛盾。原一、二审认定市50号文经合法程序制定，认为该文件制定的核算办法并无不当，但又认为将高出部分转为地方保留津贴不当前后矛盾。四、执行原一、二审判决将会引发新的矛盾。本案原一、二审撤销申请人作出的核定行为，质疑将高出部分转为地方保留津贴的做法不妥，未考虑到广州市的客观情况，会带来新的不公平。综上所述，申请请求：一、撤销原一、二审判决；二、维持申请人作出的对原审原告养老保险待遇的核定补发行为。
经本院再审审查，广州市越秀区人民法院一审判决中查明的事实有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”第十八条规定：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。”依据上述法律规定，本案中广州市人力资源和社会保障局有权联合其他部门制定8号文，以及依据广东省人力资源和社会保障厅等部门发布的22号文制定50号文对社会保险工作实施管理。广州市人力资源和社会保障局制定50号文的目的在于执行广东省人力资源和社会保障厅制定的22号文，其主要目的在于重新确定8号文所载明的，部分企业退休人员养老金待遇加发的计算方法。50号文与8号文在内容上为前后承继关系，不能同时适用。申请人广州市越秀区社会保险基金管理中心依照广州市人力资源和社会保障局制定的50号文，对一审原告朱美珍的养老待遇进行核算于法有据，原一、二审判决认为广州市越秀区社会保险基金管理中心的核算方法并无不当，本院予以确认。
关于按照50号文核算朱美珍的养老待遇，将其高出8号文的部分待遇转为地方保留津贴是否违反法律规定的问题。根据广东省人力资源和社会保障厅发布的22号文的要求，广州市人力资源和社会保障局制定的50号文为现行确定涉案退休人员养老待遇的依据。50号文针对2006年7月1日至2013年6月30日达到退休年龄并申领退休金人员的养老金加发核算方法，应首先依照50号文确定的核算方法计算每位退休人员加发的数额，将该数额与每位退休人员已按照8号文享有的加发数额进行对比，不足部分按照50号文应享有的待遇补齐，高出的部分转为地方保留津贴，在后续过渡期内的核算中将转为地方保留津贴的部分待遇逐步扣减，最终达到50号文规定的统一核算方法。广州市人力资源和社会保障局发布50号文确定的这种过渡性核算方法，既考虑了50号文实施时，涉案退休人员按照8号文享有的，高出50号文的部分不会因立即较大幅度扣减导致阶梯差的因素，又考虑了贯彻落实22号文统一要求的因素，并不违反22号文规定的核算方法。对于转为地方保留津贴的部分，依据50号文确定的过渡性核算方法，只是在50号文实施之后的年度调整时不再纳入调整基数，即在2014年11月14日50号文实施后，核定朱美珍基本养老保险待遇时逐步扣减转为地方保留津贴的部分，以达到完全符合50号文核算方法的要求。广州市越秀区社会保险基金管理中心执行50号文，对朱美珍于2014年11月14日50号文实施之前高出8号文的待遇部分转为地方保留津贴并无不当，原一、二审法院认定广州市越秀区社会保险基金管理中心对朱美珍已依8号文确定的核算方法，对其已发放至其个人账户的部分转为地方保留津贴不当，据此判决撤销广州市越秀区社会保险基金管理中心对朱美珍养老保险待遇进行补发时，将其待遇中每月2.28元转为地方保留津贴的行为，并责令该中心重新核定，属认定事实不清，主要证据不足，本院依法予以纠正。朱美珍申请再审主张，原一、二审判决认定广州市越秀区社会保险基金管理中心依据50号文确定的加发待遇核算方法应予纠正，应当发还其被冲销扣减的养老保险待遇部分等，请求撤销原一、二审判决，因理据不足，本院不予采纳。广州市越秀区社会保险基金管理中心申请再审主张，原一、二审判决认定事实错误，依据不足等，请求撤销原一、二审判决，理由成立，本院予以采纳。
综上所述，原一、二审判决不当，本院予以纠正。一审原告朱美珍起诉请求确认被诉补发养老金的行为违法，撤销涉案养老金计发明细表，由广州市越秀区社会保险基金管理中心重新核算并计发其养老金待遇，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销广州市越秀区人民法院(2015)穗越法行初字第302号行政判决及广州市中级人民法院(2016)粤01行终字第31号行政判决；
二、驳回一审原告朱美珍的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由一审原告朱美珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年八月二十二日
书记员 刘 丹