湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘04行初8号
原告：耒阳市五里牌街道办事处上岭村第一村民小组。
负责人：伍尤生，男，1963年5月20日出生，汉族，住湖南省耒阳市，该组组长。
委托诉讼代理人：唐军华，湖南业达律师事务所律师。
被告：耒阳市人民政府，住所地：耒阳市金阳路1号。
法定代表人：李向阳，该市市长。
委托诉讼代理人：匡利元，男，1980年2月26日出生，汉族，住耒阳市，该市国土资源局干部。
委托诉讼代理人：曾海霞，湖南丹阳律师事务所律师。
被告：衡阳市人民政府，住所地：湖南省解放大道16号。
法定代表人：郑建新，该市市长。
委托诉讼代理人：刘冬生，男，1970年11年14日出生，汉族，住湖南省衡阳市蒸湘区，该市法制办副科长。
第三人：耒阳市蔡子池街道办事处，住所地：耒阳市蔡子池巷**号。
法定代表人：张海清，该街道办事处主任。
委托诉讼代理人：刘平，男，1966年12月7日出生，汉族，住耒阳市，该街道经信所所长。
委托诉讼代理人：许妙正，男，1971年9月24日出生，汉族，住耒阳市，该街道工作人员。
原告耒阳市五里牌街道办事处上岭村第一村民小组（以下简称上岭村一组）诉被告耒阳市人民政府、衡阳市人民政府土地确权一案，本院于2017年2月20日立案后，依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭审理了本案。原告上岭村一组的负责人伍尤生及委托诉讼代理人唐军华，被告耒阳市人民政府的委托诉讼代理人匡利元、曾海霞，被告衡阳市人民政府的委托诉讼代理人刘冬生，第三人耒阳市蔡子池街道办事处（以下简称蔡子池街道）的委托诉讼代理人刘平、许妙正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上岭村一组诉称，“三架渔场”坐落在本组范围内，属集体土地，为其所有。2015年2月1日，蔡子池街道向耒阳市政府申请对“三架渔场”进行土地确权。2016年8月12日，耒阳市政府作出耒府土决字（2016）1号《土���权属争议行政处理决定书》，错将“三架渔场”34.56亩土地确认为国有土地，错将不具备申请确权主体资格的蔡子池街道确认为该土地使用权人。原告不服该决定向衡阳市人民政府申请行政复议，衡阳市人民政府于2017年1月22日作出衡府复决字（2016）第50号《行政复议决定书》，维持被告耒阳市人民政府作出的耒府土决字（2016）第1号《土地权属争议行政处理决定书》。原告认为两被告作出的行政决定书均认定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求：1、依法撤销被告耒阳市人民政府作出的耒政林决字（2016）第1号《土地权属争议行政处理决定书》和被告衡阳市人民政府作出衡府复决字（2016）第50号《行政复议决定书》；2、依法确认本案争议地“三架渔场”的土地性质为集体土地，并判归给原告所有；3、本案诉��费由被告承担。
原告上岭村一组为支持其诉讼请求，提供了如下证据：
1、耒阳市人民政府作出的（2016）第1号《土地权属争议行政处理决定书》，拟证明该决定认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误；2、衡阳市人民政府作出的（2016）第50号《行政复议决定书》，拟证明该决定认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误；3、原告组民谢振梓、刘振益土地房产登记证，拟证明争议地及周边田土为原告所有；4、原告八十年代底本组土地承包方案，拟证明争议地及周边田土为原告管理和使用；5、律师调查笔录及证人李某、谢某的证言，拟证明争议地一直是原告在管理和使用；6、“三架渔场”家庭承包分配方案、鱼塘承包款收款凭证，拟证明争议地一直是原告在管理和收益；7、本案争议山“三架渔场”现场测绘图及现场照片，拟证明争议地的实际面积为31亩左右；8、关于请求制止非法征收上岭村一组鱼塘的报告；9、谢检古、谢光金、李华利、李付华等个人建房用地申请审批表，拟证明第三人给原告造成经济损失及生活不便。
被告耒阳市人民政府辩称，其作出的（2016）第1号《土地权属争议行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。
被告耒阳市人民政府在法律规定的期限内，向本院提交了以下证据和法律依据：
1、关于请求裁定原三贺渔场土地权属问题的报告，拟证明第三人提出了土地权属的确认申请；2、证明材料，拟证明诉争渔场不属于原告所有，争议渔场未划入农民集体土地范围内；3、渔场承包合同书及收承包费的单据，拟证明诉争的渔场是由原三架企业办后由第三人行使管理权；4、2000年农业税整册表，拟证明原告农业税缴纳情况，不包括渔场的土地；5、土地利用图，拟证明诉争土地位置；6、处办企业固定资产登记表、97年企业办收益情况，拟证明第三人一直行使管理权；7、第三人下达的通知和公告，拟证明第三人一直行政管理权；8、三架渔场土地权属争议调查调解会签到表，拟证明在行政决定之前土地已进行调查调解；9耒阳市人民政府土地权属争议行政处理决定书，拟证明耒阳市人民政府已对该宗土地进行确权；10、衡阳市行政复议决定书，拟证明衡阳市人民政府已维持耒阳市人民政府处理决定书；11、送达回证，拟证明上诉决定已合法送达。
法律依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《确立土地所有权和使用权的若干规定》；3、《土地权属争议调查处理办法》。
被告衡阳市人民政府辩称，其作出的（2016）第50号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。
被告衡阳市人民政府在法律规定的期限内，向本院提交了以下证据：
1、立案呈报表、延期通知书及相关送达回证，拟证明其行政复议程序合法；2、调查笔录、李华利等人建设申请表等，拟证明①证人证言不能作为本案权属争议的确权证明，②建房申请表不具证据合法有效性；3、三架渔场资产移交表、承包合同、国土局调查统计表等，拟证明①三架渔场作为原三架乡资产移交给第三人所有，此后由第三人行使管理处分权，②三架渔场国土部门未登记归原告所有；4、三架渔场资产移交表、承包合同、国土局调查统计表、确权申请等，拟证明①三架渔场作为原三架乡资产移交给第三人所有，此后由第三人行使管理处分权，②三架渔场国土部门未登记归原告所有，③第三人具有对该争议地申请确权的主体资格；5、复议决定书，拟证明其根据各方提供的证据材料，维持耒阳市政府的行政决定，事实清楚，证据确凿，依据充分。
第三人蔡子池街道述称，1、认为两被告作出的行政决定属事实清楚，适用法律正确；2、本案从2007年就已发生争议，第三人与原告已多次调解，在这种情况下，其申请政府确权是符合法律规定；3、其是机关法人单位，有权依法土地管理法第4条、第9条规定申请确权，其有主体资格；5、同意两被告的答辩意见。
第三人蔡子池街道提供了如下证据：
1、00629467-9组织机构代码证，拟证明第三人是机关法人，主体资格适格；2、蔡子池街道办事处国土资源分局2007年7月9日对原告村民伍尤根的调查记录，拟证明从2007年起三架渔场就产生了纠纷，证明第三人一直对三架渔场进行管理；3、第三人请求耒阳市人民政府裁定原三架渔场土地权属问题的报告、土地权属争议案件受理通知书、土地权属争议调查调解通知书，拟证明出现纠纷后，第三人依法依规请求政府确权，政府已受理，并进行了调解，没有违法行为；4、三架公社革命委员会关于上山下乡知识青年安置工作情况的报告、上岭村委会证明材料，拟证明三架鱼塘在1974年之前为无主的淤积荒芜的栗塘，三架鱼塘系三架公社组织六个大队两千多人开发的23口渔池及蓄水池等，当时面积约50亩，还开垦了8亩水田等，建成后由三架公社管理、使用，与原告无任何关系，后三架公社变为三架乡并入第三人，三架渔场也由第三人接受，由第三人管理、使用；5、蔡子池财税所农业税整册表，证明三架渔场的农林特产税一直由第三人缴纳，拟进一步证明三架渔场与原告无关；6、处办企业固定资产登记表，拟证明三架渔场由第三人接管；7、三架乡渔场承包合同书、鱼塘承包合同书、承包款收入记账凭证、96年三架片企业财产管理责任状，拟证明三架渔场一直由第三人管理、使用。
经庭审质证，被告耒阳市人民政府、衡阳市人民政府、第三人对原告提供的证据1、2、3、7、8的真实性无异议，但认为均不能达到原���的证明目的；认为证据4、9不符合证据的形式，与本案无关；对证据5、6的真实性有异议，认为证人与的原告有利害关系，鱼塘与诉争地鱼塘的面积不相符合。
原告对被告耒阳市人民政府提供的证据2、3、4、5、6、7、11的真实性、合法性、关联性有异议，认为均达不到证明目的；对证据8的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据1的真实性无异议，但对该证据的合法性、关联性有异议，认为此证据证明了本案争议地属集体土地而不是国有土地；对证据9、10的真实性无异议，但对该证据的合法性有异议；对证据11的真实性、合法性有异议。
被告衡阳市人民政府及第三人蔡子池街道对耒阳市人民政府提供的证据无异议。
原告对被告衡阳市人民政府提供的证据1、2��真实性、合法性、关联性无异议，但认为证据2不能达到其证明目的；对证据3、4的真实性、合法性、关联性有异议；对证据5的真实性无异议，但对该证据的合法性及证明目的有异议。
被告耒阳市人民政府及第三人蔡子池街道对衡阳市人民政府提供的证据无异议。
原告对第三人蔡子池街道提供的证据1的真实性、合法性无异议，认为该证据证明了第三人没有申请确权的主体资格；对证据2的合法性有异议，认为达不到证明目的；对证据3的的真实性无异议，但对该证据的合法性、关联性有异议，认为此证据证明了本案争议地属集体土地而不是国有土地；对证据4、5、6、7的真实性、合法性、关联性有异议，认为均达不到证明目的。
被告耒阳市人民政府及衡阳市人民���府对第三人蔡子池街道提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、2、3、7、8、的真实性予以确认，可作为认定案件事实的依据。因原告提供的证据4、5、6、9均不能达到其证明的目的，不予采信。被告耒阳市人民政府提供的证据8，因双方对此证据的真实性、合法性、关联性均无异议，依法予以采信。对被告耒阳市人民政府提供的证据1、3、5、6、7、9、10、11的真实性予以确认，可作为认定案件事实的依据。被告耒阳市人民政府提供的证据2、4均不能达到其证明的目的，不予采信。对被告衡阳市人民政府提供的证据1、3、4、5的真实性予以确认，可作为认定案件事实的依据。被告衡阳市人民政府提供的证据2不能达到其证明的目的，不予采信。对第三人蔡子池街道提供的证据1、3、6、7的真实性予以确认，可作���认定案件事实的依据。第三人蔡子池街道提供的证据2、4、5均不能达到其证明的目的，不予采信。
根据当事人提供的上述证据，本院查明以下事实：
本案诉争的三架渔场位于上岭村××国道耒阳往衡阳市方向的右边，其在七十年代初知青下乡之前为荒芜的水塘（栗塘），之后，原三架公社将该水塘改成三架渔场并交给知青管理使用。1978年知青返城后，三架渔场收归原三架公社管理，原三架公社将三架渔场承包给附近村民养鱼、种莲并收取承包款。1995年6月，耒阳市撤区并乡，三架乡（原三架公社）并入蔡子池街道，其人员、固定资产、企业及三架渔场均划归蔡子池街道管理。1996年11月6日，蔡子池街道企业办与李春、黄小毛、伍满城等人签订《渔场承包合同》。1998年，因洪水造成村民承包渔场��鱼被冲走，承包户就再没向蔡子池街道缴纳承包款。此后，渔场周边土地被附近部分村民建房。2013年6月，蔡子池街道拟将三架渔场租赁建水泥搅拌场地，上岭村一组以三架渔场归其所有为由而发生权属争议。鉴于争议双方都无法提交合法、有效证据来证明三架渔场的归属，蔡子池街道于2015年2月1日申请耒阳市人民政府对争议的三架渔场土地进行确权，耒阳市国土部门组织双方进行调解，因双方诉求存在较大分歧而调解未果，2016年8月12日，耒阳市人民政府就三架渔场土地权属做出（2016）1号行政确权决定，上岭村一组不服，向衡阳市人民政府提起行政复议，衡阳市人民政府维持了耒阳市人民政府的行政确权决定。上岭村一组不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2005年，耒阳市人民政府调整行政区划，将上岭村一组划归五里牌街道办事处管辖，但原三架乡政府办公楼及三架渔场等没有移交到五里牌街道办事处。
上述事实，有原、被告及第三人提供的证据及陈述为证，足以认定。
本院认为，农民集体所有权的主体和权利行使的三种形式：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；二是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；三是乡(镇)农民集体所有，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。本案中，蔡子池街道提供的“三架乡渔场承包合同”中明确注明：“乡渔场是全乡人民集体所有制企业，它所属的水面、田土及所有财产均属全乡人民集体所有”。据此，耒阳市人民政府作为权属争议的居中裁决人，在争议双方均无法提供权属凭证的情况下，贸然将争议土地所有权确认为国有，理据不足。故耒阳市人民政府作出（2016）第1号《土地权属争议行政处理决定书》的主要证据不够确实、充分，应予纠正。衡阳市人民政府维持了耒阳市人民政府的行政确权决定，其作出的（2016）第50号《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，亦应予以纠正。上岭村一组提出的要求本院确认争议地“三架渔场”的土地性质为集体土地的主张，因土地确权纠纷属于行政管理范畴，依法应由行政机关处理，对行政处理不服的，可以以处理争议的行政机关为被告提起行政诉讼。故该主张不属于本院的审理范畴，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
一、撤销被告耒阳市人民政府作出的（2016）第1号《土地权属争议行政处理决定书》；
二、撤销被告衡阳市人民政府作出的（2016）第50号《行政复议决定书》；
三、驳回原告耒阳市五里牌街道办事处上岭村第一村民小组的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告耒阳市人民政府及被告衡阳市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 丁枥澎
审判员 关德超
审判员 代利华
二〇一七年十二月三日
书记员 罗素珍