安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖01行终490号
上诉人（原审原告）徐本贵，男，1947年2月28日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，
委托代理人王东，安徽中天恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区城市管理行政执法局，住所地安徽省合肥市合作化南路24号，统一社会信用代码11340104557828235R。
法定代表人赵宏军，局长。
委托代理人范烔，该局工作人员。
委托代理人周干，安徽原声律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地安徽省合肥市梅山路107号，统一社会信用代码113401040029910982。
法定代表人葛斌，区长。
委托代理人褚玉梅，政府法制办工作人员
委托代理人周干，安徽原声律师事务所律师。
上诉人徐本贵因诉合肥市蜀山区城市管理行政执法局（以下简称蜀山执法局）限期拆除决定及合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）行政复议决定一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2016）皖0104行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院审理查明，原告原系原合肥日化纸箱厂职工，其在本市雀翔路38号1栋东侧自建砖墙石棉瓦房一层和简易棚一间，建筑面积分别约为74平方米和18平方米。2016年4月19日，被告蜀山执法局对原告上述房屋予以立案查处，并对该房屋进行了现场检查，制作了现场检查（勘验）笔录等。2016年5月4日，被告蜀山执法局就原告上述房屋的合法性，依法对该辖区荷叶地街道金荷社区的王爱华和荷叶地街道的张恩廷进行了调查询问，并制作了询问调查笔录。该笔录内容反映原告上述所建房屋涉嫌违法。次日，被告蜀山执法局以合蜀城管函【2016】10号《关于提请对荷叶地街道雀翔路徐本贵所建房屋合法性予以界定的函》，提请合肥市规划局对原告上述房屋的合法性进行界定。合肥市规划局经审核于2016年5月27日以编号为【2016】第（10）号《违法建设界定情况登记表》，函告被告蜀山执法局“徐本贵在雀翔路38号1栋东侧所建房屋未在我局办理规划许可手续，属违法建设，应依法予以查处”。2016年5月30日，被告蜀山执法局对原告作出合（蜀）城管（规划）罚【2016】34421258号行政处罚事先告知书和编号为№：3443090行政处罚听证告知书，并予以送达。告知原告在雀翔路38号1栋东侧所建房屋未取得建设工程规划许可证的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定和《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》，拟对原告作出责令限期拆除该处房屋的决定；告知原告如有异议，有陈述、申辩和要求举行听证的权利。原告未在规定期限内提出陈述申辩和要求举行听证，被告蜀山执法局于2016年6月3日作出编号为№：3446031号限期拆除决定，并向原告进行了送达。原告不服被告蜀山执法局的上述限期拆除决定于2016年6月7日向被告蜀山区政府申请行政复议。被告蜀山区政府立案审查后，于2016年7月27日作出蜀复决【2016】5号行政复议决定，对被告蜀山执法局作出编号为№：3446031号限期拆除决定，予以维持。
一审法院审理后认为，依照《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条、第四条、第七条第（二）项之规定，被告蜀山执法局具有对辖区范围内未取得建设工程规划许可证所建房屋依法予以查处的法定职权。其在对原告徐本贵自建房屋进行查处时，已依法进行了立案和调查，其调查收集的相关证据能够证实原告在本市雀翔路38号1栋东侧自建房屋系违法所建，故被告蜀山执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出限期拆除决定，符合法律规定。关于原告所诉“其自建房应与厂集资房同等待遇，与其他44户无证无照同等给予安置。”对此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故原告违法所建房屋拆除后，能否实现其上述所诉“同等待遇、同等给予安置”事项，不属本案审查范畴。关于原告庭审阐述“被告作出限期拆除决定所依据《中华人民共和国城乡规划法》是在涉案房屋建设之后颁布施行，不能作为本案限期拆除决定的法律依据。”的意见，对此，依据《中华人民共和国立法法》第九十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第七十条规定，《中华人民共和国城乡规划法》应不溯及既往，但被告蜀山执法局查处时，原告所建房屋一直处于违法状态，故原告上述阐述意见与事实法律不合，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐本贵的诉讼请求。案件受理费50元由原告徐本贵承担。
徐本贵上诉称，一、上诉人现居住于合肥市××路东侧、××路××号自建房，事实上相当于、等同于合肥日化纸箱厂（集体企业）的集资房，也完全符合合肥日化纸箱厂政策即关于职工集资建房、分房的规定：既有历史时代遗留社会原因，也有当时厂里为解决困难职工住房实际需求；既符合当时建房相关程序，也更符合合肥日化纸箱厂关于自建房程序要求。上诉人申请自建房，具体有如下历史客观事由：上诉人原系合肥日化纸箱厂职工，因经常上夜班、离家远，于1988年9月向合肥日化纸箱厂申请自费自建住房一间。经厂部研究同意，由当时厂长陈某审批上诉人的自建房申请。1991年合肥日化纸箱厂开始集资建房、盖宿舍，上诉人按规定向合肥日化纸箱厂交了6000元集资款。在1992年分集资房时，合肥日化纸箱厂考虑“人多房少”的情形，故当时厂长便做上诉人工作（因上诉人已经有了一间自建房），希望上诉人放弃集资建房，不再参加分集资房。为支持厂里工作，上诉人才同意保留自建房、不再参加集资分房，合肥日化纸箱厂便退还了6000元集资款。上诉人高风亮节的集体精神得到厂领导高度赞扬。从上诉人申请自建房的历史时代社会背景来看，既符合当时计划集体福利分房社会现状，也符合历史上单位（集体）根据客观情况有权作出集体内关于职工建房、分房等决定情形。从上诉人申请自建房的过程来看，上诉人申请符合当时厂里关于自建房法定程序，且经厂里研究批准，也符合上诉人作为困难职工急需住房的刚性需求。二、上诉人自建房于1988年9月向合肥日化纸箱厂申请、获批准，而一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）、合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法（自2005年10月31日起施行）、合肥市城市管理条例（自2015年1月1日起施行）作为本案裁判依据，严重违反“法律不溯及既往”原则：既不尊重历史遗留原因，也不考虑现实的法律事实。根据合肥市人民政府1998年4月1日土地登记审批表记载：“合肥日化纸箱厂单位性质集体、使用的土地性质为国有、土地权属来源于调配、用地类别为工业用地，地上物权属为本单位”。因此，合肥日化纸箱厂性质系一个集体企业。合肥日化纸箱厂作为一个集体性质生产企业，在其集体内部完全可根据实际情况和需要，对集体范围内的土地合理使用，包括作出有关集体内成员关于福利分房、自建房等决策，这完全符合集体企业内部自主决策的范畴，既：有权合理使用集体范围内的土地、解决本单位内部困难职工实际需求。《中华人民共和国城乡规划法》是从2008年1月1日施行。从《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条来看，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。也即：城市、镇和村庄的建设和发展需要，必须实行规划控制区域。而上诉人的自建房发生在1988年9月，那时《中华人民共和国城乡规划法》还没颁布，合肥市也更无对合肥日化纸箱厂这一个集体企业内所占土地作出何种城市区域规划。既然当时无相关规划法律法规可依，更无合肥市对合肥日化纸箱厂集体范围内作出城市区域规划。则1988年9月上诉人向合肥日化纸箱厂申请自建房、并且又获得该厂集体批准。那么，上诉人申请自建房的行为也即不存在违反任何规划法律法规的情形，也不违反合肥市区域规划。因此，上诉人申请自建房的行为完全符合当时集体企业的要求和国家政策规定。另外，2005年8月开始，合肥市在市委市政府统一组织领导下，对全市范围内违章建筑予以拆除。然而，均未对合肥日化纸箱厂集体范围内土地上建筑物包括上诉人的自建房作出违法认定、拆除。特别是《中华人民共和国城乡规划法》（从2008年1月1日）、合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法（自2005年10月31日起施行）、合肥市城市管理条例（自2015年1月1日起施行）施行以来，合肥市规划、执法等部门从未对上诉人的自建房是否合法作出任何法律意见告知书。令人费解的是，与上诉人情形完全相同其他44户合肥日化纸箱厂居民自建房（而且其中一部住户还是未经合肥日化纸箱厂批准的自建房），均未被被上诉人蜀山执法局认定违章建筑，而偏偏上诉人的却被认定违章建筑，该被上诉人的执法明显违反应当全面、客观、公正地调查、取证原则。而且，上诉人青春是在一个计划经济时代、集体观念至上的社会时代度过，思想永远把集体组织利益作为最高境界，认为只要有集体组织批准，即行为合法的思想根深蒂固。上诉人现作为一个年过古稀、文化水平属于半文盲的老人，也不具备、更不清楚认知有关规划法律法规的条件和水平。因此，一审法院认为“…被上诉人（合肥市蜀山区城市管理行政执法局）查处时，原告（上诉人）所建房屋一直处于违法状态，…”的结论，既不尊重历史遗留事实，也不符合当前法律规定，更严重违反“法律不溯及既往”原则。三、被上诉人合肥市蜀山区城市管理行政执法局作出编号为No：3446031限期拆迁决定书处罚时，拒绝上诉人要求听证请求，更加剥夺上诉人陈述和申辩权利，处罚程序严重违法。根据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十五条规定，“…执法局在依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以1000元以上罚款、对法人或者其他组织处以10000元以上罚款等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，执法局应当组织听证。”上诉人知晓前述处罚事实时，于2016年6月4日便去蜀山执法局，要求听证，但当时赵宏军局长不在，副局长张宗成和几位领导又让我们去找执法队强拆办，该办的李队长即叫我们回家等候。然而，直至今日，上诉人也未接到蜀山执法局听证通知。综上，被上诉人蜀山执法局，在本案执法过程中严重滥用执法权，违反全面、客观、公正执法原则，忽视历史遗留问题，剥夺上诉人听证、申辩权利，处罚程序违法。在当前时期，房屋住宅是作为一个普通群众百姓家庭最基本赖以生存的保障，也是广大群众生活刚性需求和生命之本。司法权作为人民群众与违法行为抗争的最后一道法律救济途径。作为人民群众生命之本的房屋住宅受到行政执法侵害时，如果人民司法不对人民群众的赖以生存的财产加以保护，势必引发上诉人将通过非正常程序维权的可能，以致增加社会不稳定因素，与“服判息诉”、“化解社会矛盾”司法审判目标越来越远。上诉人上诉请求：依法撤销一审判决；依法撤销蜀山执法局编号为No：3446031限期拆除决定书和合肥市蜀山区人民政府蜀复决〔2016〕5号行政复议决定书；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人蜀山执法局答辩意见同一审，另补充辩称，关于听证问题，限期拆除违法建筑的行政行为本身不是法律强制的听证的范围，执法局已经向上诉人发出听证的告知书，但是上诉人没有要求听证，我们有行政处罚听证告知书，有送达的照片，现场送达，他拒签了，当时找了居委会的人在场。
被上诉人蜀山区政府辩称，蜀山区政府对上诉人行政复议申请依法受理，依法作出复议决定，请求驳回上诉。
被上诉人蜀山执法局向一审法院提交如下证据、依据：1、限期拆除决定书（№:3446031）；2、行政执法现场检查（勘验）笔录；3、现场示意图和照片；4、行政执法询问调查笔录、被调查人身份证复印件；5、合蜀城管函【2016】10号《关于提请对荷叶地街道雀翔路徐本贵所建房屋合法性予以界定的函》；6、编号为【2016】第（10）号《违法建设界定情况登记表》；7、合（蜀）城管（规划）罚【2016】34421258号行政处罚事先告知书及送达回执；8、行政处罚听证告知书（№：3443090）及送达回执；9、《合肥市蜀山区城市管理行政处罚立案审批表》、《合肥市蜀山区城市管理行政处罚案件调查终结审批表》和行政处罚案件集体审议记录；10、限期拆除决定书（№：3446031）的送达回执；11、法律法规：《合肥市城市管理条例》、《合肥市城市管理行政处罚自裁量权参照执行标准》、《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。
被上诉人蜀山区政府向本院提交了以下证据：1、原告的复议申请及提交的相关资料；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、蜀山执法局的行政复议答复书及作出原行政行为的证据；5、行政复议决定书及送达回证。
上诉人徐本贵向一审法院提交如下证据：1、身份证复印件；2、蜀复决【2016】5号行政复议决定书；3、土地登记审批表（编号：Ｗ16001）;4、限期拆除决定书（№:3446031）；5、合肥市不动产登记中心出具的徐本贵无住房登记信息证明；6、陈某的书面证明。另外，原告申请证人陈某、刘某出庭作证，证明其经单位同意在厂内自建涉案房屋应与其他44户无证、无照户同样安置。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。
根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。另，本案上诉人对合肥市规划局在《违法建设界定情况登记表》中对案涉房屋违法建设的界定提起诉讼，请求撤销该合肥市规划局对违法建设的界定。蜀山区法院另案判决驳回其诉讼请求，该案经本院二审审理后判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《合肥市城市管理条例》第八条第一款、第四十三条第一款及《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条、第四条、第七条之规定，被上诉人具有查处违法建设的法定职权。被上诉人经现场勘查、调查取证和询问，且经合肥市规划局认定，上诉人案涉自建房系未取得建设工程规划许可的违法建设。且该违法建设至被上诉人蜀山执法局作出限期拆除决定时一直处于继续状态，据此，一审法院认为被上诉人蜀山执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对上诉人作出限期拆除决定符合法律规定，并无不当。被上诉人蜀山执法局作出限期拆除决定之前，进行了立案、调查并经集体讨论决定，相关告知书及决定书在上诉人拒签的情况下予以留置送达，符合法律规定。蜀山区政府作出的复议决定程序合法。至于上诉人认为与其情况相同的其他自建房均未被认定为违法建筑的上诉理由，不属于本案审理范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 琦
代理审判员 张 俊
代理审判员 潘 攀
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 丁亚敏
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……