西安铁路运输法院
行 政 裁 定 书
(2017)陕7102行初1567号
原告万彩云,女,汉族,住西安市莲湖区。
被告陕西省国土资源厅，
法定代表人杨忠武，厅长。
委托代理人陶虎生，陕西省国土资源监察局负责人。
委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
原告万彩云因认为被告陕西省国土资源厅不履行法定职责一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年9月14日向被告陕西省国土资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原告万彩云诉称，原告万彩云居住在西安市莲湖区工农村社区一组，因该组组长违法在可耕地上建设，原告万彩云于2012年1月16日向西安市国土资源局举报后，西安市国土资源局作出市国土发（2012）2-5-1号土地行政处罚决定书，后原告万彩云查询得知，西安市国土资源局向西安市莲湖区人民法院递交了市国土发（2012）2-5-1号土地行政处罚强制执行申请书，但西安市莲湖区人民法院并未执行。西安万盈置业有限公司与莲湖区工农村十五社第一村民小组负责人胡小平、工农村委会及党支部、西安坊城置业有限公司、土门地区城中村改造办公室、莲湖区土门街道办事处于2014年12月25日在长安区东大镇秦龙温泉酒店签订了一份协议书。该协议书中的土地与市国土发（2012）2-5-1号土地行政处罚决定书中的土地为同一块土地，该土地未经市城改批准，属于违法用地行为，原告万彩云为了保护自己村小组土地的权利，于2017年4月6日向被告陕西省国土资源厅邮寄了申请书，被告陕西省国土资源厅于2017年4月7日收到了原告万彩云的申请书，但被告陕西省国土资源厅至今未给原告万彩云出具书面监督性处理决定书，也未给答复。现诉请：1.要求被告陕西省国土资源厅履行法定职责，按原告万彩云20**年4月6日用国内挂号信寄交申请书请求作出具体行政行为；2.诉讼费由被告陕西省国土资源厅承担。
被告陕西省国土资源厅辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。理由：1.原告万彩云提交《申请书》的内容属于信访事项，被告陕西省国土资源厅依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对原告万彩云不具有强制力，对原告万彩云的实体权利义务不产生实质影响。被告陕西省国土资源厅对原告万彩云依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，依法不属于行政诉讼受案范围；2.申请书第一项请求即“要求省国土资源厅对西安市国土资源局2012年1月16日作出市国土发（2012）2-5-1号土地行政处罚决定书作出监督性处理决定书，并书面告知申请人。”系要求被告陕西省国土资源厅作出行政内部监督行为，不影响原告万彩云的实际权利义务，依法不属于行政诉讼受案范围。理由：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第五十一条和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条等规定，该处罚决定的执行，应当由处罚机关西安市国土资源局向有管辖权的人民法院提出，被告陕西省国土资源厅无权代其实施。原告万彩云以“西安市国土资源局至今未按处罚决定书履行（处罚）义务”为由，向被告陕西省国土资源厅提交《申请书》，要求被告陕西省国土资源厅对西安市国土资源局作出监督性处理决定。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第12条的规定，原告万彩云请求被告陕西省国土资源厅监督西安市国土资源局履行处罚决定的内容，依法属于行政机关内部监督行为。该行为不代替、不改变、不撤销西安市国土资源局的行政行为，也没有给原告万彩云设定新的权利义务，依法不属于行政诉讼受案范围；3.《申请书》中第二项请求即“要求对土门街办、西安大兴新区管理委员会等6个单位2014年12月25日作出《西安市莲湖区工农村城中村改造项目合作合同书》补充协议作出监督性处理决定书。”违反“一事不再理”原则，依法应当不予受理。理由：原告万彩云因西安市莲湖区工农村城中村改造项目，多次向各级行政机关提出与该请求内容一致的申请。2016年，西安市莲湖区土门街道办事处向原告万彩云作出了《关于万彩云信访材料的答复》（详见陕西省高级人民法院（2016）陕行终441号行政判决书查明认定的事实）。2016年2月15日，原告万彩云再次向西安市国土资源局提出申请，要求对西安市莲湖区土门街道办事处、西安市大兴新区综合改造管理委员会、西安市莲湖区土门街道办工农社区居委会、西安市莲湖区土门街道办工农村党支部、西安万盈置业有限公司、西安坊城置业有限公司签订的《西安市莲湖区工农村城中村改造项目合作合同书》补充协议作出行政处罚决定或确认该补充协议无效。2016年4月21日，西安市国土资源局作出了《关于工农村一组土地违法问题的复函》，再次将处理意见告知了原告万彩云【详见（2017）最高法行申3094号、（2017）陕行申135号行政裁定书查明认定的事实及理由】。《复函》系西安市国土资源局对原告万彩云反映土地违法问题的信访答复，原告万彩云如不服，可以根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定的方式寻求救济。根据法发〔2017〕25号第二条第10目的规定，原告万彩云违反“一事不再理”原则，依法不属于行政诉讼受案范围；4.西安市国土资源局作出的处罚决定书中的被处罚人为西安市莲湖区工农村第一村民小组，《西安市莲湖区工农村城中村改造项目合作合同书》补充协议的签订主体也并非原告万彩云，原告万彩云与上述处罚决定和协议均无利害关系，其反映的事项与自身没有利害关系，并非本案适格原告；二、被告陕西省国土资源厅已经依法履行监督和信访转送职责，原告万彩云认为被告陕西省国土资源厅不履行监督职责的理由，依法不能成立。理由：2017年4月6日，被告陕西省国土资源厅收到了原告万彩云的《申请书》。2017年4月17日，被告陕西省国土资源厅根据《信访条例》第二十一条第一款第（三）项、《国土资源信访规定》第二十二条第一款第（一）项的规定，对原告万彩云的《申请书》进行了信访登记，并于2017年4月26日作出陕国土资信交字〔2017〕第23号《国土资源信访事项交办书》，将该《申请书》转送西安市国土资源局处理，并要求其在收到该交办书的30天内向被告陕西省国土资源厅提交《国土资源信访事项办结报告》，反馈信访事项的办理结果。2017年5月12日，西安市国土资源局向被告陕西省国土资源厅提交了《关于万彩云信访问题情况的报告》承诺，其将继续落实该处罚决定。可见，被告陕西省国土资源厅已经履行了信访转送和监督职责；三、原告万彩云滥用诉讼权利。原告万彩云系西安市莲湖区十五社村民，因西安市莲湖区工农村城中村改造项目，多年来缠访缠诉，甚至因无正当理由多次进京在中南海周边非正常上访，被北京市公安局有关派出所和西安市公安局莲湖分局训诫和行政处罚，同时在西安市莲湖区土门街道办事处和西安市国土资源局已经向原告万彩云作出处理意见的情况下，原告万彩云不依照法律法规规定的途径，依法行使权利承担义务，而是反复以同一事实和理由，向各级行政、司法部门提出缺乏正当利益信访投诉和行政诉讼，显然不是出于维护自身合法权益的目的，有悖于《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的立法目的，严重浪费了司法和行政资源，显然属于滥诉行为，应当根据法发〔2017〕25号意见第二条的规定予以严格规制。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，且被告陕西省国土资源厅已经履行了信访转送和监督职责，原告万彩云明显属于滥用诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）、（四）、（六）、（八）项的规定，请求法院依法裁定驳回原告万彩云的起诉。
经审理查明，原告万彩云于2017年4月6日向陕西省国土资源厅邮寄了申请书，申请书内容为“1.要求陕西省国土资源厅对西安市国土资源局2012年1月16日作出的市国土发（2012）2-5-1号土地行政处罚决定书作出监督性处理决定书并书面告知原告万彩云；2.要求陕西省国土资源厅对土门街办、西安大兴新区管理委员会等6个单位2014年12月25日作出《西安市莲湖区工农村城中村改造项目合作合同书》补充协议作出监督性处理决定书；3.作出受理不受理决定书并书面告知原告万彩云。”。2017年4月7日，被告陕西省国土资源厅收到了原告万彩云邮寄的《申请书》。2017年4月17日，被告陕西省国土资源厅对原告万彩云的申请进行了信访登记，被告陕西省国土资源厅于2017年4月26日作出陕国土资信交字〔2017〕第23号《国土资源信访事项交办书》，内容为“西安市国土资源局：我厅于2017年4月6日收到万彩云反映的申请作出监督性处理决定的申请信访事项，经研究，上述事项属于需要反馈办理结果的信访事项，根据《信访条例》有关规定，现交由你局办理，请在30天内，向我厅提交《国土资源信访事项办结报告》，反馈信访事项的办理结果（并附承办人姓名及联系方式）。有关材料一并转去，请查收。”。西安市国土资源局于2017年5月12日向被告陕西省国土资源厅提交了《西安市国土资源局关于万彩云信访问题情况的报告》。
另查，西安市国土资源局于2012年1月16日向西安市莲湖区工农村第一村民小组作出市国土发[2012]2－5－1号《土地行政处罚决定书》。内容为：一、责令你组退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。二、处罚款217800元（每平方米30元）。西安市莲湖区工农村第一村民小组在收到《土地行政处罚决定书》后，既未申请行政复议，又未向人民法院起诉。西安市国土资源局于2012年4月18日对工农村一组做出市国土莲催告字【2012】第5-1号《督促履行催告书》，督促其依法履行处罚决定。西安市国土资源局于2012年8月2日以挂号信的方式向西安市莲湖区人民法院邮寄《土地行政处罚强制执行申请书》，申请法院强制执行市国土发[2012]2－5－1号《土地行政处罚决定书》。西安市国土资源局于2013年3月22日向西安市莲湖区土门街道办事处作出了《土地违法行为处分建议书》，建议内容为：建议给予莲湖区工农村第一村民小组相关负责人政纪、党纪处分。
本院认为，本案争议的核心焦点为原告万彩云的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”及第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，原告万彩云向被告陕西省国土资源厅提出“1.要求被告陕西省国土资源厅对西安市国土资源局2012年1月16日作出的市国土发（2012）2-5-1号土地行政处罚决定书作出监督性处理决定书并书面告知原告万彩云；2.要求被告陕西省国土资源厅对土门街办、西安大兴新区管理委员会等6个单位2014年12月25日作出《西安市莲湖区工农村城中村改造项目合作合同书》补充协议作出监督性处理决定书；3.作出受理不受理决定书，并书面告知原告万彩云。”的申请内容，属于公民要求上级土地行政机关启动对下级行政机关进行内部监督管理的行为，因上级行政机关对下级行政机关是否需要进行监督、如何监督、监督是否适当的行为属于行政机关的内部管理，不属于上述法律规定的行政诉讼受案范围。故本案中，原告万彩云提起被告陕西省国土资源厅不履行法定职责之诉，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回原告万彩云的起诉。 案件受理费50元，退还原告万彩云。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 冯 悦
代理审判员 薛科平
人民陪审员 曹文华
二〇一七年十一月九日
书 记 员 郭 晗
附法律条文：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。