福建省三明市梅列区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽0402行初35号之一
原告：福建省联友家居开发有限公司。
法定代表人：陈浩唯，执行董事兼总经理。
委托诉讼代理人：林少杰，广东翔宇律师事务所律师。
被告：三明市国土资源局。
法定代表人：林建星，局长。
委托诉讼代理人：廖爱清，福建如贤律师事务所律师。
委托诉讼代理人：庄建萍，福建如贤律师事务所律师。
第三人：三明市人民政府。
法定代表人：余红胜，市长。
委托诉讼代理人：林凤冠，男，汉族，1981年1月8日出生。
第三人：泓和有限公司。
法定代表人：陈浩唯，董事长。
原告福建省联友家居开发有限公司诉被告三明市国土资源局、第三人三明市人民政府、泓和有限公司确认请示行为违法纠纷一案，原告向本院提起行政诉讼。2016年11月18日，本院受理后，依法向被告三明市国土资源局、第三人三明市人民政府、泓和有限公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭审理了本案。原告福建省联友家居开发有限公司法定代表人陈浩唯，原告福建省联友家居开发有限公司委托诉讼代理人林少杰，被告三明市国土资源局的委托诉讼代理人廖爱清、庄建萍，第三人三明市人民政府委托诉讼代理人林凤冠，第三人泓和有限公司法定代表人陈浩唯到庭参加诉讼，本案现已依法审理终结。
原告福建省联友家居开发有限公司诉称，2007年4月5日，原告与三明市国土局签订国有土地使用权出让合同，取得联友家居广场项目用地，根据土地出让合同其中第13条、第20条规定，双方已经对联友公司办理联友家居广场土地变更功能为商住用地，作出约定。但是，三明市政府关于梅列提请市里帮助协调解决问题的落实情况反馈文件，其中第三条涉及联友公司的联友家居广场土地必须先收储，再通过招拍挂方式公开出让，才能变更土地功能为商住用地的特定行政事项规定。可见，三明市政府情况反馈文件明显系影响联友公司权利义务的行政规范性文件。2014年5月12日，联友公司向三明市国土局提交关于申请对三明联友家居广场项目用地变更土地功能并按规定进行土地收储、挂牌出让为商住用地的报告，按照三明市政府情况反馈文件的规定，申请对联友家居广场土地，先收储再通过招拍挂方式公开出让，变更土地功能为商住用地。但基于联友公司向三明市国土局提交变更土地功能报告而签订的相关联友家居广场土地房屋收购合同行政协议，出现争议，联友公司向南平中院对三明市政府、三明市国土局、三明土地收储中心、三明资产管理中心提起行政诉讼，案号：【（2015）南行初字第52号】，该行政案件还在审理中，没有最终结果。2016年9月29日，联友公司在福建省高级人民法院对案号：【（2016）闽行终679号】行政案件阅卷中发现，2014年8月24日，三明市国土局向三明市政府提交的三明市国土局收购请示中，虚构收购事实，把联友公司提交变更土地功能报告的申请内容，变成三明市国土局“我局拟收购联友家居广场土地及建构筑物”，蒙骗三明市政府行政会议通过。2014年8月26日，三明政府对三明国土局《三明国土局收购请示》作出【明政地（2014）49号】《三明市人民政府关于三明联友家居广场土地及建构筑物收购问题的批复》规范性文件，批复同意由三明土地收储中心收购联友家居广场土地及建构筑物，收购补偿费人民币23100万元整。显而易见，三明市国土局系蒙骗联友公司，在向三明市政府提交的《三明市国土局收购请示》虚构收购事实，违法行政，蒙骗三明市政府行政会议通过；致使三明市政府作出三明市政府收购批复的行政行为违法；亦导致联友公司按照三明市政府情况反馈文件规定，向三明市国土局提交变更土地功能报告而签订的相关收储合同行政协议违法，出现争议。联友公司现针对三明市国土局作出三明市国土局收购请示的行政行为，向法院提起行政诉讼，请求法院判决确认三明市国土局的行政行为违法。联友公司投资开发联友家居广场项目的经过。2006年8月27日，联友公司与三明梅列区政府签订用地协议书，约定联友家居广场项目工业仓储用地22852.46平方米（34.28亩），土地出让价格总包干费用按每亩13.6万元计算（总价466.48万元）。用地协议书约定，如果联友公司以后申请用地性质改变为商住，遇到政策性问题或有人提出异议，致使用地性质无法变更为商住用地，该协议不能履行时，三明梅列区政府承诺由三明市政府出面收储后，把联友家居广场用地性质变更为商住用地，进行挂牌出让。三明梅列区政府用地协议书还约定，三明市政府应按挂牌出让最终成交价，在扣除该宗用地出让协议价每亩13.6万元（总价466.48万元），以及在扣除联友家居广场上盖建筑物，按中介机构评估的收储价后，超出溢价部分，按50%分成给联友公司。2007年4月5日，三明市政府作出【明政地（2007）54号】文件《关于要求办理联友家居广场项目用地的请示》作出批复：土地出让用途为工业仓储用地，应严格按照市城乡规划局确定的土地用途使用土地，土地使用权出让年限为50年…你公司（联友公司）须与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》并按规定执行。可见，根据三明市政府行政文件批复，同意联友公司与三明市国土局签订土地出让合同，双方按签订的土地出让合同约定执行。2007年4月5日，联友公司与三明市国土局签订土地出让合同，其中第13条约定：受让人如需改变本合同第四条约定的用途，…应事先经规划主管部门和出让人同意，并按出让人重新核定的数额补交土地使用权出让金；第20条约定：“需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。显而易见，联友公司和三明市国土局双方在签订的《土地出让合同》中，已经对联友家居广场项目办理改变土地功能为商住用地，作出约定，只需要相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。2007年6月，三明市城建规划局下发建设工程规划许可证，批准同意联友家居广场规划建筑16层，面积79190平方米，其中商场30182.5平方米、公寓39500平方米、地下停车场10401.5平方米。2012年8月7日，联友家居广场已经获得工程质量合格，竣工验收。现今三明市城建规划局已经对包括联友家居广场土地在内，整体规划为商住用地，但是联友家居广场仍然无法变更土地功能，仍旧是仓储用地。三明市政府情况反馈文件第三条规定，联友家居广场土地应按照先收储再通过招拍挂方式公开出让，才能变更土地功能为商住用地。2010年8月3日，三明市政府在情况反馈文件中，其中第三条涉及联友家居广场用地性质变更为商住用地特定行政事项，明确规定该地块原则上应保留原定规划功能，涉及用地性质变更为商住用地问题，应按照有关土地政策，先收储再通过招拍挂方式公开出让。2011年1月13日，三明市国土局在专函回复三明市政府关于梅列区政府要求将三明联友家居广场项目用地进行土地收储并挂牌出让为商住用地的处理意见中称：1、根据市政府办2010年8月3日《关于梅列提请市里帮助协调解决问题的落实情况反馈》第三条“关于要求变更联友家居广场建设用地性质的落实情况，该地块原则上应保留原定规划功能，涉及用地性质变更为商住用地问题，应按照有关土地政策，先收储再通过招拍挂方式公开出让”的精神，在规划允许的情况下，同意改变为商住用地，并按规定进行收储，收储完成后，地价经评估后组织进行挂牌出让。2、由市土地收购储备中心按照有关规定，综合考虑本次收储前该地块土地使用权和工程建设投资金额及其它相关费用，经市财政、国土部门审核后确定收储价格，与原土地使用权单位签订土地及地面物收储协议并支付补偿费。显而易见，三明市国土局已经作出行政决定，不再履行《土地出让合同》相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记的约定，改为按照三明市政府情况反馈文件的规定办事。即由三明土地收储中心与原土地使用权单位（联友公司）签订收储协议并支付补偿费，对联友家居广场土地进行先收储，再通过招拍挂方式公开出让，办理变更土地为商住用地的手续。根据三明市国土局在行政诉讼案号【（2015）南行初字第52号】案件《答辩状》中的陈述：原告（联友公司）通过出让方式取得的梅列碧湖22852.46平方米土地，用地性质属工业仓储用地。如将用途改变为商住用地，必须按国家有关规定办理。由于土地的出让方只能是国土资源局，而本案中的土地已经作为工业用地出让给了原告，要重新进行招拍挂，只能由政府先将土地收购回来，经批准改变用途后，再由国土部门招拍挂出让。这是法律、法规的要求，也是将工业用地改变为商住用地的必经程序。以上足以证明，情况反馈文件规定的事实行为，已造成后果，对联友公司的权利和义务已产生实际性影响，严重侵犯联友公司的合法权益。联友公司系按照三明市政府《情况反馈》文件的规定，向三明市国土局提交《变更土地功能报告》，申请对联友家居广场土地先收储，再通过招拍挂方式公开出让，变更土地功能为商住用地。2014年5月12日，联友公司按照情况反馈文件的规定，向三明市国土局提交《变更土地功能报告》中称：区政府（三明梅列区政府）与福建省联友家居开发有限公司在2006年8月27日签订的协议书第八条约定，以及市政府办在2010年8月3日《关于梅列提请市里帮助协调解决问题的落实情况反馈》第三条“关于要求变更联友家居广场建设用地性质的落实情况，涉及用地性质变更为商住问题，应按照有关土地政策，先收储再通过招拍挂方式公开出让”。为此，特申请将三明联友家居广场项目用地变更土地功能，并按规定进行土地收储、挂牌出让为商住用地。2014年5月12日，联友公司向三明市国土局提交《变更土地功能报告》的申请内容，足以说明事实，联友公司只系申请对联友家居广场土地，先收储再通过招拍挂方式公开出让，变更土地功能为商住用地，联友公司并没有向三明市国土局申请收购联友家居广场土地，以及已经竣工验收的建构筑物。陈文华、林延晶蒙骗联友公司，在《三明市国土局收购请示》中，虚构收购事实，蒙骗三明市政府行政通过，收购联友家居广场土地、房屋。虽然泓和公司、联友公司曾经对2014年8月26日签订收储合同行政协议的标题为何系收购合同，抱有怀疑态度。但三明市国土局前局长陈文华解释说，政府收储联友家居广场土地，系由其作为法人代表的三明土地收储中心负责。陈文华还说，《收储合同》行政协议已明确写明为保障甲、乙、丙三方合法权益及收储工作顺利开展，显然系政府收储而签订的合同。陈文华并承诺联友公司在签订《收储合同》行政协议之后，三明市国土局会按照三明市政府《情况反馈》文件的规定，先收储，再通过招拍挂方式将联友家居广场土地挂牌出让，变更土地功能为商住用地。2016年9月29日，联友公司在福建省高级人民法院对相关【（2015）南行初字第52号】行政案件阅卷中发现，事情并非如联友公司想得那么简单，泓和公司、联友公司已经中了三明市国土局前局长陈文华、经办人林延晶早就安排、布置好的蒙、坑、骗圈套，还被蒙在鼓里，毫不知情。事情由2014年8月6日开始，三明土地收储中心经办人林延晶在给市房屋权属登记中心《关于请求出具联友家居项目在建工程抵押情况的函》中，违法行政、虚构收购事实称“我中心拟收购联友家居广场土地房屋”，而不是按照联友公司向三明市国土局提交《变更土地功能报告》的申请内容，对联友家居广场土地，按照《情况反馈》文件的规定，先收储再通过招拍挂方式公开出让，改变土地功能为商住用地。2014年8月13日，三明土地收储中心林延晶在给市国土资源局梅列分局《关于请求出具联友家居项目土地抵押、查封情况的函》中，同样违法行政、虚构收购事实称“我中心拟收购位于梅列碧湖联友家居广场土地房屋”。而不是按照联友公司向三明市国土局提交《变更土地功能报告》的申请内容，对联友家居广场土地，按照《情况反馈》文件的规定，先收储再通过招拍挂方式公开出让，改变土地功能为商住用地。2014年8月24日，三明市国土局前局长陈文华、经办人林延晶在给三明市政府《三明市国土局收购请示》中，同样违法行政、虚构收购事实称：一、收购范围：拟收购福建省联友家居开发有限公司位处梅列碧湖工业仓储用地及建构筑物，土地面积22852.46平方米（约34.3亩），宗地号：M05-01-20，土地使用权证：明国用（2007）第4726号（具体用地范围见土地使用证宗地图），建筑面积80867平方米（含地下室10087m²）及绿地、广场等附属设施（具体面积以竣工测量报告及房产证为准）。二、收购补偿费：按照土地实际取得费用、建构筑物评估结果和各方协商情况，核定收购价格23100万元。陈文华、林延晶蒙骗三明市政府，明明白白联友公司提交的《变更土地功能报告》中，并没有向三明市国土局申请收购联友家居广场土地，以及已经竣工验收的建构筑物。但是，三明市国土局却在提交的《三明市国土局收购请示》中，违法行政，虚构收购事实称“我局拟收购联友家居广场土地及建构筑物”。而不是按照联友公司提交《变更土地功能报告》的申请内容，对联友家居广场土地，按照《情况反馈》文件的规定，先收储再通过招拍挂方式公开出让，改变土地功能为商住用地。同时，陈文华、林延晶除在《三明市国土局收购请示》中，除了把联友家居广场收储补偿款23100万元，变成“核定收购价格23100万元”外。还刻意隐瞒联友家居广场土地已登记抵押给银行14000万元；在建工程已登记抵押18500万元的事实。显而易见，陈文华、林延晶系有意蒙骗三明市政府行政通过，对联友家居广场土地、房屋进行收购（收储）。根据市国土资源局梅列分局复函显示，联友家居广场土地已登记抵押给银行14000万元（未算利息）；根据市房屋权属登记中心复函显示，在押工程已经登记抵押18500万元；另外《收储合同》行政协议约定，需支付给新力源小额贷款公司2460万元、支付给闽商融资担保公司2855.25万元；又根据福建省高级人民法院已经生效判决需要执行的工程款，尚有3000多万元；目前联友公司尚在诉讼中余下的债务已超过1亿元。显而易见，联友公司的联友家居广场全部债务远超出收储补偿款23100万元。2014年8月6-7日，即在签订收储合同行政协议之前，新力源小额贷款公司、闽商融资担保公司已经向三明市国土局作出承诺书。可见，三明市国土局前局长陈文华、经办人林延晶早在2014年8月26日签订收储合同行政协议之前，已经对联友家居广场的债务情况全面进行摸底，清楚知道联友家居广场的全部债务，远超出收储补偿款23100万元。如果《三明市国土局收购请示》如实告知三明市政府联友家居广场的全部债务，远超出收储补偿款23100万元，相信三明市政府行政是通不过的。三明土地收储中心、三明资产管理中心系依据三明市国土局收购请示、三明市政府收购批复的行政行为，签订相关收储合同行政协议。而实际上签订收储合同行政协议，系三明市政府的行政行为。2014年8月26日，三明市政府作出《三明市政府收购批复》批复如下：同意由市土地收购储备中心收购福建省联友家居开发有限公司位处梅列碧湖工业仓储用地22852.46平方米（34.28亩）及建构筑物80867平方米。收购补偿费人民币贰亿叁仟壹佰万元整（￥23100万元）。由市土地收储中心根据收购合同向市财政局申请收购资金，按合同约定分期支付。经联友公司全资股东泓和公司决议同意后，2014年8月26日，三明市政府研究决定，作出三明市政府收购批复，由三明市国土局直属行政单位三明土地收储中心作为甲方、收储方；联友公司作为乙方、被收储方；三明市政府直属行政单位三明资产管理中心作为丙方、资产接收方，联友公司与三明土地收储中心、三明资产管理中心签订相关收储合同行政协议。可见，相关收储合同行政协议虽然名义上系由三明土地收储中心、三明资产管理中心与联友公司签订，但实际上系三明市政府决策的行政行为。陈文华、林延晶无权决定、变更收储补偿款的付款方式，更不得以任何理由、借口将收储补偿款汇入其它银行账号，否则，系涉嫌渎职犯罪。联友公司（包括泓和公司）认为，收储合同行政协议系先经过泓和公司书面决议同意，再经过三明市政府行政会议研究决定，作出三明市政府收购批复，才产生三明土地收储中心、三明资产管理中心与联友公司签订相关收储合同行政协议之果。三明市国土局、三明土地收储中心、三明资产管理中心对签订收储合同行政协议，并无决策权，其行政职权只系相关收储合同行政协议的执行者，行使三明政府部分行政职能。相关收储合同行政协议系依据三明市国土局三明市国土局收购请示，以及三明市政府作出三明市政府收购批复，与联友公司签订的。明显收储合同系行政协议，并非一般民事经济合同。既然收储合同系行政协议，系国家机关的行政行为，就应当受我国行政法律、法规的约束，其约定必需按法定行政程序才能进行修改、变更。三明市国土局、三明土地收储中心、三明资产管理中心只系收储合同行政协议的执行者，无权私自变更、修改收储合同行政协议约定。可见，陈文华、林延晶任何修改、变更收储合同行政协议的约定，必须先得到泓和公司书面决议同意，再经过三明市政府行政会议研究决定，并作出规范性文件批复，才可以变更、修改收储合同行政协议的约定。因此，对于收储合同行政协议的约定，联友公司（包括前法人代表陈盛宝）；三明市国土局（包括前局长陈文华）、三明土地收储中心（包括法人代表陈文华、经办人林延晶）；三明资产管理中心（包括经办人法人代表徐景明）都无权私自超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项。即是说，陈文华、林延晶、徐景明、陈盛宝等人必须严格按照收储合同行政协议的约定执行，无权变更、修改收储合同行政协议的约定。至于收储补偿款问题，三明市政府收购批复已经明确规定：按合同约定分期支付。陈文华、林延晶系无权决定、变更政府收储补偿款的付款方式，更不得以任何理由、借口将收储补偿款汇入其它银行账号，只能够按照相关《收储合同》行政协议的约定执行。否则，系违法渎职犯罪。三明市政府不履行职责，没有依法监督政府的收储补偿款，按照收储合同行政协议约定，汇入联友公司三明农商银行监管帐号，已造成后果。收储合同行政协议约定，除需支付给新力源小额贷款公司2460万元、支付给闽商融资担保公司2855.25万元外，余下收储补偿款17784.75万元，必须由指定的三明建设银行账号，汇入联友公司三明农商银行监管帐号。经查联友公司三明农商银行监管帐号，发现余下收储补偿款17784.75万元，一分钱都没有按收储合同行政协议约定，由指定的三明资产管理中心三明建设银行账号，汇入联友公司三明农商银行监管帐号。三明市政府不履行职责，没有依法监督政府的收储补偿款，按照收储合同行政协议约定，汇入联友公司三明农商银行监管帐号，已造成后果。由于收储补偿款没有按收储合同行政协议约定，汇入联友公司三明农商银行监管帐号，陈文华、林延晶明显存在私自决定把余下收储补偿款17784.75万元以其它付款方式支付，汇入其它银行账号，涉嫌违法渎职犯罪，造成现今政府不敢公开支付收储补偿款明细表，收储补偿款去向不明。2015年11月6日，联友公司向三明市政府，三明市国土局、三明土地收储中心、三明资产管理中心发出请求依法公开支付2.31亿元收储款明细去向申请书，请求对收储补偿款23100万元的明细去向，予以公开。但都不予答复，致使联友公司无法知道政府收储补偿款真实去向。2016年8月22日，三明土地收储中心林延晶明确告知联友公司法定代表人陈浩唯，不会公开支付收储补偿款23100万元的明细表、以及其去向。2016年8月24日，联友公司向三明市政府、三明市国土局、三明土地收储中心、三明资产管理中心发出催款通知书，要求按收储合同行政协议约定，将收储补偿款23100万元，如数经由指定的三明建设银行账号，汇入联友公司三明农商银行的监管账号。否则，将承担违约责任。至今，联友公司未收到任何答复，无法知道政府收储补偿款的真实去向。联友公司请求法院对情况反馈文件的合法性进行附带性审查，作为认定三明市政府、三明市相关行政机关是否合法行政的依据。三明市政府情况反馈文件其中第三条，针对联友家居广场用地性质，作出涉及用地性质变更为商住用地问题，应按照有关土地政策，先收储再通过招拍挂方式公开出让的规定，该规定涉及联友家居广场用地性质的变更特定行政事项，系与联友公司发生权利义务关系的规范性文件。根据《行政诉讼法》第53条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查的规定。根据《行政诉讼法》第64条：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议的规定，联友公司请求法院对三明市政府情况反馈文件的合法性进行附带性审查，目的系法院不能以该规范性文件，作为认定三明市政府、相关行政机关合法行政的依据。三明市政府在相关行政诉讼案件，还没有终审结果之前，强权公开决定将三明市行政服务中心整体搬迁到联友家居广场办公，并强行进场对联友家居广场进行装修，实属无理、违法行政。遗憾的是，现阶段在收储合同行政协议约定的收储补偿款23100万元去向不明，还没有最终结算清楚；三明市国土局还没有依照联友公司提交变更土地功能报告的申请要求，通过招拍挂方式将联友家居广场土地挂牌出让，变更土地功能为商住用地；联友公司向相关法院提起的行政诉讼案件，还没有终审结果之前，三明市政府个别领导已经急不可待，不讲法、违法滥用国家行政机关公权力，强权公开宣布决定将三明市行政服务中心整体搬迁到联友家居广场，并在2016年10月25日强行进场对联友家居广场进行装修，实属无理。由于政府收储补偿款的有关土地、建筑成本的评估价，只系按成本支出核算，其中联友家居广场项目土地系按照2007年原来的征地款466.20万元计算。单系联友公司需要用收储补偿款偿还银行土地登记抵押14000万元的债务，联友公司已经亏损13533.80万元（未计算利息1000多万元）。假设收储合同行政协议真的系政府收购联友家居广场土地、房屋的话，除去掉清还土地登记抵押14000万元的债务（连利息15000多万元）外，收储补偿款23100万元只余下不到7000多万元，难道说已经竣工验收的联友家居广场建筑16层，其中商场30182.5平方米、公寓39500平方米、地下停车场10401.5平方米，面积79190平方米房屋，收购价只值7000多万元。显然三明市国土局系蒙、坑、骗，利用收储变成收购，政府不当得利。综上所述，2014年5月12日，联友公司按照三明市政府情况反馈文件规定，向三明市国土局提交变更土地功能报告，申请对联友家居广场土地先收储，再通过招拍挂方式挂牌出让，变更土地功能为商住用地。但是，2014年8月24日，三明市国土局前局长陈文华、三明土地收储中心经办人林延晶在向三明市政府作出三明市国土局收购请示中，违法行政，刻意虚构收购事实，把联友公司提交变更土地功能报告的申请内容，变成三明市国土局“我局拟收购联友家居广场土地及建构筑物”，蒙骗三明市政府作出三明市政府收购批复，收购联友家居广场土地、房屋。如果联友公司不是被陈文华、林廷晶蒙、坑、骗的情况下；如果联友公司知道收储补偿款23100万元系真实收购联友家居广场土地及房屋，根本不会签订如此显失公平、政府显然系不当得利的收储合同行政协议。三明市国土局三明市国土局收购请示虚构收购事实，系违法行政；因三明市国土局收购请示违法行政，致使三明市政府三明市政府收购批复同样违法；亦导致三明土地收储中心、三明资产管理中心与联友公司签订相关收储合同行政协议一起违法；三明市政府情况反馈文件，其中第三条涉及联友家居广场用地变更功能为商住用地特定行政事项规定，严重影响联友公司权利义务的行政规范性文件，应当对其合法性进行审查。由于泓和公司为联友公司在国内投资的全资股东，有权决定联友公司经营上的重大事项，与联友公司存在共同利益；而三明市政府、三明梅列区政府、三明土地收储中心、三明资产管理中心的相关行政行为与本案存在法律关系、有关联性，应当作为第三人参加本案诉讼。根据【最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南（一）的通知》】《法办（2014）17号》规定，行政机关内部会议纪要文件涉及对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为；《行政审判办案指南（一）的通知》还规定，行政机关发布的规范性文件包含具体行政行为内容的，该部分内容具有可诉性。根据我国《行政诉讼法》第2条规定认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，都可以依法向法院提起行政诉讼。原告请求法院判决确认三明国土局依据联友公司2014年5月12日提交变更土地功能报告的申请内容，在2014年8月24日向三明政府作出三明国土局收购请示的行政行为违法，以法律监督三明国土局依法行政，排除三明国土局违法滥用行政权力，维护港澳台商人在福建省投资的合法权益。现原告诉至法院请求：依法判决确认三明市国土局在2014年8月24日向三明市政府作出明国土资（2014）177号三明市国土局关于三明联友家居广场土地及建构筑物收购有关问题的请示的行政行为违法。
被告三明市国土资源局辩称，原告已就同一诉讼请求向南平市中级人民法院起诉，且南平市中级人民法院已经受理，案件至今未审结。原告再次向梅列区法院起诉，属于重复起诉。原告的起诉不符合受理条件，应当驳回原告的起诉。2015年12月16日，原告以三明市政府、三明市国土资源局、三明市土地收购储备中心、三明市市直行政事业资产管理营运中心为被告，向南平市中级人民法院起诉，提出多项诉讼请求，其中第4项请求是，要求确认收储三明联友家居广场土地及建筑物的行为违法。南平市中级人民法院受理后，经审理，于2016年7月分别下达两份行政裁定书，其中，（2015）南行初字第52号行政裁定书认为，原告对三明市政府、三明市国土资源局的起诉没有事实根据，不符合受理条件，驳回原告的起诉。（2015）南行初字第52号之一行政裁定书认为，原告对土地收储中心、三明市直行政事业资产管理营运中心的起诉，不符合跨行政区域管辖，将案件移送梅列区法院管辖。原告不服南平市中级人民法院的裁定，向福建省高级人民法院提出上诉，要求指令南平市中级人民法院继续审理。福建省高级人民法院于2016年11月16日就原告的上诉进行了开庭调查，但至今没有审结，还没有收到结案的法律文书。然而，原告却在原来诉讼尚未审结的情况下，于2016年11月12日再次向南平市中级人民法院起诉，南平市中级人民法院也已经受理。同时，又向梅列区法院提出本案诉讼。上述事实表明，原告已就同一诉求向法院提出过起诉，且案件尚未审结。现原告又再次向梅列区法院起诉，明显属于重复起诉。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条规定，对重复起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人三明市人民政府述称，三明市人民政府的答辩意见与被告的以上意见相同，这是一个不可诉的行政行为，没有对外产生效力。收购只是民事行为，就算政府通过也是民事行为不是行政诉讼，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人泓和有限公司述称，(?javascript:void(7)”\\\o”修改当事人?)原告是泓和有限公司投资的，利益是一致的。政府说收储以后才能变更，没有法律依据，请求法院支持原告的诉讼请求。
本院认为，被告三明市国土资源局于2014年8月24日向第三人三明市人民政府作出明国土资〔2014〕177号三明市国土资源局关于三明联友家居广场土地及建构筑物收购有关问题的请示。该请示系被告三明市国土资源局将拟收购三明联友家居广场土地及建构筑物的有关事项向第三人三明市人民政府作出请示，该请示属于行政机关上下级之间的内部行政行为，对原告不产生直接影响，没有侵犯原告的财产权益。原告要求确认三明市国土局在2014年8月24日向三明市政府作出明国土资（2014）177号三明市国土局关于三明联友家居广场土地及建构筑物收购有关问题的请示的行政行为违法，依法不属于行政诉讼受案范围，依法不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原告还要求对《关于梅列提请市里帮助协调解决问题的落实情况反馈》文件合法性进行附带审查，经查，原告已在（2015）南行初字第52号案件中提出过相同的诉讼请求。原告就同一诉讼请求再次提起诉讼，属于重复诉讼，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（六）项规定，裁定如下：
驳回原告福建省联友家居开发有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告福建省联友家居开发有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审 判 长 朱国建
人民陪审员 郑秀兰
人民陪审员 方惠玲
二〇一七年十一月二十二日
书 记 员 谢 静
附：本裁定所依据的相关法律及司法解释条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。