吉林省蛟河市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)吉0281行初13号
行政判决书
公益诉讼人蛟河市人民检察院，住所地蛟河市河北街红叶大街***号。
法定代表人吴尽，检察长。
委托代理人刘贵祥，检察员、副检察长。
委托代理人赵宪明，检察员。
被告蛟河市林业局，住所地蛟河市河北街道北京路15号。
法定代表人崔子臣，局长。
委托代理人孙作明，该局副局长。
委托代理人王士才，该局法制办主任。
公益诉讼人蛟河市人民检察院诉被告蛟河市林业局不履行法定职责一案，本院于2017年2月27日受理后，于2017年3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人蛟河市人民检察院的委托代理人刘贵祥、赵宪明，被告蛟河市林业局的委托代理人孙作明、王士才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人蛟河市人民检察院诉称：蛟河市人民检察院在办理蛟河市前进乡北沟村北沟屯村民潘辉非法占用农用地刑事案件中，发现蛟河市林业局辖区存在非法占用国有林地，改变林地用途、未经审批种植人参等违法现象。经调查查明，2011至2013年，蛟河市前进乡北沟村北沟屯村民潘辉，在前进乡北沟村非法开垦林地种参，共计侵占国有林地50892平方米，现潘辉已恢复44806平方米，未恢复林地共计6086平方米（位于北沟屯西山拖拉机地和北沟屯西山西大沟东山坡）。2014年11月13日，蛟河市人民法院（2014）蛟行初字第180号刑事判决书以潘辉构成非法占用农用地罪、滥伐林木罪，判处其有期徒刑七年六个月，并处罚金人民币五十六万元。2015年4月14日，蛟河市林业局对潘辉下发蛟林罚决字（2015）第9号《林业行政处罚决定书》，责令其限期恢复植被。蛟河市人民检察院于2016年2月19日向蛟河市林业局发出了行政公益诉讼检察建议，建议该局应切实从保护公益角度出发，认真依法履行职责，依法对未经审批违法种植人参毁坏国有林地的涉案人员，责令其停止违法行为，限期恢复原状。2016年3月14日，蛟河市林业局回复称，该局认真履责，对未经审批种植人参毁坏国有林地的涉案人员，依法按照程序责令其停止违法行为，限期恢复原状。2016年5月3日，蛟河市林业局向蛟河市人民法院申请强制执行。2016年5月9日，蛟河市人民法院（2016）吉0281行审5号行政裁定书认为，蛟林罚决字（2015）第9号《林业行政处罚决定书》未向被执行人潘辉送达，程序严重违法，不准予强制执行。经蛟河市人民检察院现场勘查，截至目前，被毁坏林地仍未得到恢复，森林资源被破坏的事实仍处于持续状态。《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实施管理和监督。”《中华人民共和国森林法》第四十四条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动、致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上、三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上、五倍以下的罚款。”《森林法实施条例》第四十一条二款规定：“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”《森林法事实条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”根据上述法律规定，蛟河市林业局作为政府林业主管部门应当对蛟河市森林资源的保护、利用、更新，负有管理和监督的法定义务，其应对潘辉违法毁林种参行为及时进行行政处罚。蛟河市林业局对潘辉等违法行为进行了调查。于2015年4月14日作出了《林业行政处罚决定书》，在蛟河市人民检察院向蛟河市林业局发出检察建议后，被告蛟河市林业局虽然向蛟河市人民法院申请强制执行，但又因其在送达《林业行政处罚决定书》过程中程序严重违法，被蛟河市人民法院裁定不准予强制执行。
蛟河市人民检察院认为，潘辉违法占地毁林种参，破坏国有林地50892平方米，至今仍有6068平方米林地未得到恢复，被告蛟河市林业局作为行政主管部门，虽然对违法行为人作出了行政处罚，但在送达《林业行政处罚决定书》过程中程序严重违法，被人民法院裁定不准予强制执行之后，被告未再采取任何有效措施，致使被非法改变用途的林地至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于被侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向蛟河市人民法院提起公益诉讼，请求判令：一、确认蛟河市林业局对潘辉毁林种参、破坏国有林地的行为未及时依法履行监管职责违法；二、判令被告蛟河市林业局对潘辉毁林种参、破坏国有林地的行为依法履行职责，限期恢复森林植被。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：
第一组证据：1、蛟河市人民法院（2014）蛟刑初字第180号刑事判决书一份：2、蛟河市人民检察院对潘辉的询问笔录一份。此组证据证明：潘辉未经林业主管部门审批，毁林种参达50892平方米，致使国家森林资源遭到严重破坏。及潘辉违法占地情况和蛟河市林业局作出《行政处罚决定书》送达情况。
第二组证据：1、蛟河市人民检察院蛟检行公建（2016）1号检察建议书一份：2、蛟河市林业局对检察建议的回复一份。
此组证据证明：蛟河市人民检察院针对潘辉毁林种参于2016年2月19日向蛟河市林业局发出检察建议，要求蛟河市林业局应切实从保护公益的角度出发，责令其停止违法行为，限期恢复原状。及蛟河市林业局为落实检察建议准备向蛟河市人民法院申请强制执行。
第三组证据：1、蛟河市人民法院行政审批卷宗一册：2、蛟河市人民法院行政裁定书一份。此组证据证明：蛟河市林业局向蛟河市人民法院申请行政强制执行，但因蛟河市林业局《行政处罚决定书》送达程序违法，被蛟河市人民法院裁定不予强制执行。国家森林资源仍处于受侵害状态，蛟河市林业局未完全履行法定职责。
第四组证据：1、蛟河市林业局出具的整改卷宗一份：2、蛟河市人民检察院询问林业稽查大队队长询问笔录一份。此组证据证明：潘辉违法侵占林地位置、面积。潘辉毁林种参50892平方米，至今仍有6086平方米林地未得到恢复，违法侵占林地的状态仍在持续，蛟河市林业局至今未完全履行相应法律职责。
被告蛟河市林业局辩称：2017年3月15日，蛟河市林业局接到蛟河市人民检察院行政公益诉讼起诉书。2011年至2013年间，蛟河市前进乡北沟村北沟屯村民潘辉，在前进乡北沟村非法开垦林地种参，共计侵占国有林地50892平方米，现已恢复44806平方米，未恢复林地共计6086平方米（位于北沟屯西山拖拉机地和北沟屯西山西大沟东山坡）。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，事实管理和监督。根据《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，蛟河市林业局作为政府林业主管部门应当对蛟河市森林资源的保护、利用、更新，负有管理和监督的法定义务，应对潘辉违法毁林种参行为及时进行行政处罚。
2016年2月19日，蛟河市林业局接到蛟河市人民检察院蛟检公建（2016）1号检察建议书之后，局党委立即召开紧急会议，崔子臣局长亲自组织行政执法人员对潘辉非法侵占国有林地种植人参一案进行调查处理。经调查，潘辉将非法占有的国有林地承包给敦化市黄泥河镇威虎岭村刘洪三等8人栽植人参。蛟河市林业局派专人亲自与太阳稽察中队稽察人员一起到起参林地现场对起参和栽植树苗进行现场监督，期间局领导多次组织机关部门单位研究林地恢复情况及现场处理相关问题，多次告知一定要在2016年进入冬季之前将人参全部起出，恢复林地原状栽植上树苗，并对起参给予现场监督。截止到2016年秋，刘洪三等8人已将栽植的人参起走44806平方米并恢复林地原状，由于2016年下雪较早，虽将树苗栽植完成，但提前进入冬季结冻期，致使剩余6086平方米参地的人参无法起出。2017年2月至3月，经蛟河市林业局责成森林公安机关对承包人刘洪三等8人进行传唤，并对没起出的人参现场进行指认，2017年3月16日蛟河市林业稽察大队对承包人刘洪三等8人进行询问，并下达了限期恢复林地原状决定书、告知书，刘洪三等8人保证在2017年5月1日前将所栽植的人参移除并恢复林地原状。
通过检查机关提起本次公益诉讼，再次引起了林业局的高度重视，蛟河市林业局在以后的工作中一定要做到严格按照国家法律、法规及规范性文件执行，严禁一切损害国家森林资源、私自改变林地用途等行为发生，维护国家利益，蛟河市林业局的领导及各部门都要做到尽职尽责，依法履行监管职责，避免本类事件及类似事件的发生。
被告蛟河市林业局未向本院提交证据材料。
庭审中诉讼双方出示的证据，与本案有关联性，来源合法，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明：2011年至2013年，蛟河市前进乡北沟村北沟屯村民潘辉未经批准，在前进乡北沟村非法开垦林地种参，共计侵占国有林地50892平方米，现已恢复44806平方米，未恢复林地6086平方米（位于北沟屯西山拖拉机地和北沟屯西山西大沟东山坡）。2015年4月14日，蛟河市林业局对潘辉作出蛟林罚决字（2015）第9号《林业行政处罚决定书》，责令其限期恢复植被。2016年2月19日，蛟河市人民检察院向蛟河市林业局送达检察建议，督促被告履行职责，被告于2016年5月3日向本院申请强制执行，本院以程序严重违法为由裁定不准予强制执行，现被毁坏林地仍未完全得到恢复。现公益诉讼人蛟河市人民检察院以被告蛟河市林业局未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内的森林资源具有保护和监管职责。本案中，被告对潘辉违法侵占林地行为虽作出行政处罚并申请执行，但因程序严重违法，被本院裁定不予强制执行，之后被告未能采取有效措施，使被毁林地得到完全恢复，其怠于履行法定职责的违法事实存在。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
确认被告蛟河市林业局对潘辉违法侵占林地行为未依法履行监督、管理职责的行为违法。
责令被告蛟河市林业局依法继续履行监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向吉林省吉林市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院
审判长 盖昕宇
审判员 任奇培
审判员 杨 峰
书记员 郑 坤