湖北省嘉鱼县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1221行初11号
公益诉讼人嘉鱼县人民检察院。
被告嘉鱼县城市规划和管理执法局(以下简称规划执法局)。
住所地：嘉鱼县鱼岳镇樱花大道*号。
法定代表人雷申会，该局局长。
委托代理人赵振华，该局批后管理中队队长。代理权限：一般代理。
委托代理人郑厚勇，湖北平合律师事务所律师。代理权限：一般代理。
公益诉讼人嘉鱼县人民检察院诉被告规划执法局未依法履行监督和管理职责一案，本院于2017年7月11日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。公益诉讼人嘉鱼县人民检察院指派检察员万滋胜、书记员余奕出庭，被告规划执法局法定代表人雷申会及委托代理人赵振华、郑厚勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：被告负有本县行政区域内城乡规划的监督管理职责。被告在对嘉鱼县田野集团股份有限公司（以下简称田野公司）世纪花园项目、湖北鑫昌置业有限公司（以下简称鑫昌公司）山湖壹号项目和湖北嘉华房地产有限公司（以下简称嘉华公司）嘉文小区行政执法中，存在怠于履职的违法行为，主要表现为：一、上述三项目在建设中，存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法情形，被告发现后，虽然对以上项目的项目部发出了《停工通知书》、《限期改正通知书》和《限期拆除通知书》，但在上述项目部不停止建设或逾期不改正或逾期不拆除的情况下，被告未依法采取进一步措施督促其整改到位，以消除违法建设对规划实施的影响；二、在对田野公司世纪花园项目和嘉华公司嘉文小区项目的处理中，被告未依法作出行政处罚决定。田野公司世纪花园项目部依据被告作出的《行政处罚事先告知书》中确定的罚款数额，仅实际缴纳罚款289573.7元。且被告擅自以房屋基准重置价格650元/㎡代替工程造价计算罚款数额，违反了《城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条的规定，导致世纪花园项目部缴纳的罚款低于其应当承担的数额。而嘉华公司嘉文小区项目部则一直未受到行政处罚。被告的不依法履职造成了国有资产的流失；三、截留田野公司世纪花园项目的行政罚款，扰乱公共财政收支秩序。被告在收取田野公司世纪花园项目规费235122元后，将其余未缴的218050元用于抵付其租赁田野公司世纪花园项目部两辆小轿车的五年租金218000元。该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条第二款规定。被告虽在2014年5月，将上述二辆车辆拍卖所得113500元上缴财政非税收入账户，但仍造成104500元财政收入的流失；四、被告对鑫昌公司山湖壹号项目违建面积368.71㎡应处罚而未处罚，且未依法督促鑫昌公司缴纳所处罚款和规费。
2016年7月14日，公益诉讼人发出检察建议后，被告虽回复称已采取措施，但仍构成不完全履职。一是被告虽然重新作出了《行政处罚决定》，但并未依法对田野公司世纪花园项目、鑫昌公司山湖壹号项目、嘉华公司嘉文小区项目的违法建筑物、构筑物进行强制拆除或没收实物或没收违法所得；二是对田野公司世纪花园项目作出的嘉规执罚字〔2016〕第5号《行政处罚决定书》，处罚数额有误。三是对鑫昌公司山湖壹号项目作出的嘉规执罚字〔2016〕第4号《行政处罚决定书》属于重复处罚，被告仍未对鑫昌公司山湖壹号项目违建面积368.71㎡作出处罚。四是嘉华公司嘉文小区项目部逾期仍未履行嘉规执罚字〔2016〕第3号和第10号《行政处罚决定书》确定的义务，未缴纳罚款和规费，被告对此违法行为未依法继续处理。嘉鱼县规划局未依法履职，致使应当收缴的罚款未收缴到位，国有资产遭受损失。
综上所述，为督促被告依法履行职责、促进行政机关依法行政，保护国有资产、维护国家利益，向法院提起行政公益诉讼，请依法裁判。
公益诉讼人向本院提交的证据有：
（一）被告对世纪花园项目超规划许可建设的违法行为未依法履行职责的证据：
1、建设用地规划许可证，证明世纪花园项目于2010年10月14日取得用地许可证，用地面积29.46亩。
2、世纪花园小区一期和二期建设工程规划许可证，证明世纪花园项目于2010年10月14日取得一期建设工程许可证，建筑规模26124㎡，2011年1月7日取得二期建设工程许可证，建筑规模31836㎡，合计建筑规模57960㎡。
3、被告在2011年3月至2014年3月期间作出的执法现场检查笔录、停工通知书、责令停工整改通知书、执法调查通知书、执法案件调查询问笔录、限期拆除通知书等。证明被告多次对世纪花园项目部进行了执法监督。
4、田野集团股份有限公司营业执照、税务登记证。
5、嘉鱼县房屋产权面积实测报告书三份。内容为：世纪花园商住小区1、2、3、4、9栋（共5栋），5栋房屋合计建筑面积为31518.74㎡，其中：1、2、3、4、9栋-1F物业车库面积4146.65㎡，1、2、3、4栋14F物业用房570.82㎡；2、世纪花园商住小区5、6、7、8、10、11栋，6栋房屋合计建筑面积为32571.81㎡，其中：8、10、11栋-1F物业车库面积815.79㎡；3、世纪花园小区13栋，经测算该栋房屋面积为4370.88㎡。
6、嘉规执告字〔2012〕第50号《行政处罚事先告知书》及其《听证（权利）告知书》、嘉规执告字〔2014〕第50号《行政处罚事先告知书》及其《听证（权利）告知书》。证明被告拟对世纪花园超规划建筑面积作出行政处罚。
7、被告裁量工作会议纪要〔2012〕1号。涉及世纪花园项目的内容是：经核查，世纪花园存在建筑物最南侧与相邻建筑物之间6米间距，违建称门面房以及超层建设的问题。根据《湖北省住房和城乡建设行政处罚裁量基准（试行）》有关规定，对该项目按违规建设部分工程全部造价的7%予以处罚，并按每平方米49.3元的标准补缴规费。
8、被告裁量工作会议纪要〔2012〕2号。涉及世纪花园项目的内容是：世纪花园项目违规建设部分处罚标准由7%调整为5%予以处罚。
9、被告裁量工作会议纪要〔2014〕8号。证明被告裁量工作会议决定对世纪花园项目4454.98㎡超规划建设的处理意见是按照违规建设部分10%予以处罚，并按标准补缴规费。
10、行政处罚罚款收据、规费收据。证明2012年5月28日世纪花园项目部补缴配套费82000元、城市生活垃圾处理费23122元和规划设计费30000元；2012年7月17日补缴规划设计费55000元和城市生活垃圾处理费45000元；2014年10月29日补缴配套费133649.4元；2014年10月31日补缴规划设计及工程测量费48559.28元、城市生活垃圾处理费26729.88元和城市道路占用挖掘费10691.95元，并缴纳罚款289573.7元；2015年3月12日世纪花园项目部缴纳配套费84200元。
11、证人郑某（男，被告行政许可股副股长）于2016年12月8日的证言。证实建设工程规划许可证上的建设规模即建设工程的建筑面积，主要是计容建筑面积，若有不计容面积，需在许可证上另加注明。世纪花园项目建设工程规划许可证许可的57960㎡都是计容面积。嘉鱼县规划局对超规划建筑面积的测算以县房管局房屋面积实测报告书中认定的面积为依据。对申请建设单位收缴的规费包括城市基础设施配套费、规划设计及工程测量费、城市道路占用挖掘费、城市生活垃圾处理费（含道路污染清扫费和建筑垃圾处置费）。世纪花园项目应补缴的规费已缴完。
12、证人周某（男，被告执法大队副队长）于2016年6月28日的证言。证实被告的工作职责是按照《城乡规划法》的规定履行职责。下属部门城管执法大队的主要职责是对违反城市规划建设的行为进行执法管理和行政处罚。世纪花园项目超规划建筑面积9900多平方米。嘉鱼县规划局发现问题后，提出了限期整改、停工、限期拆除等通知，但该项目没有拆除，最后局里对项目作出处罚意见。分两次处罚，第一次是对超规划面积5500多平方米处罚金180050元，另通知补缴配套费166200元和局属规费106922元，但并未作出处罚决定。第二次是对超规划面积4450平方米处罚金289573.7元。超面积补缴的城市配套费直接由县财政征收，规费包括城市垃圾处置费、绿化费、设计勘测服务费。
13、证人赵振华（男，被告项目建设管理办公室负责人）于2016年12月12日的证言。证实：被告以房屋面积实测报告书中实测面积为依据来认定世纪花园超建筑面积。该项目的12号楼未建，其面积按13号楼的实测面积计算。计算公式是房屋实测面积72832.31㎡减去规划建筑面积57960㎡再减去不计容面积4877.33㎡。第一次处罚5540㎡与执法笔录中5660㎡相差120㎡，但处罚面积总数是9994.98㎡，在第二次处罚面积4454.98平方米中包含120㎡。
以上证据证实，被告认定世纪花园项目超规划许可建设面积9994.98㎡。被告自2011年至2014年期间，多次对世纪花园项目部下达停工通知书、限期整改通知书等，但世纪花园项目部并未按要求进行停工整改。嘉鱼县规划局于2012年5月22日对其中5540㎡拟作出180050元处罚和补缴273122元规费的决定，2014年10月29日对剩余的4454.98㎡拟作出289573.7元处罚和补缴219630.5元规费的决定，但并未下达《行政处罚决定书》。世纪花园项目部在2012年、2014年共计缴纳了规费454752.5元、罚款289573.7元。
（二）被告对山湖壹号项目超规划建设的违法行为未依法履行职责的证据：
1、山湖壹号项目用地规划许可证。证明山湖壹号项目于2012年7月2日取得用地许可证，用地面积6446㎡。
2、山湖壹号项目建设工程许可证。证明山湖壹号项目于2012年7月2日取得建设工程许可证，建筑规模33519㎡。
3、被告调查通知书、停工通知书、责令限期改正通知书、执法案件调查询问笔录、执法现场检查笔录。证明2012年7月至2014年3月期间，被告对山湖壹号项目违反规划建设情况作出的执法监督情况。
4、嘉鱼县房屋产权面积实测报告书。证实山湖壹号项目主体楼总建筑面积40269.59㎡，其中车库面积3706.03㎡，消防面积388.98㎡，物业面积126.49㎡，商业面积9611.97㎡，住宅面积26436.12㎡。
5、湖北鑫昌置业有限公司营业执照、税务登记证。
6、被告执法裁量工作会议纪要〔2015〕6号。证明嘉鱼县规划局对山湖壹号超规划建筑面积2911.91㎡的处理意见是补缴配套费87357.3元、规划服务费等56199.8元；违建建筑382.82㎡罚款24883.3元，主体楼违建2529.09㎡罚款303490.8元。
7、被告嘉规执告字〔2015〕第85号《行政处罚事先告知书》、嘉规执听字〔2015〕第85号《听证（权利）告知书》。证明被告拟对山湖壹号超规划建设行为进行行政处罚。
8、被告嘉规执罚字〔2015〕第4号《行政处罚决定书》及送达回证。证明被告对山湖壹号项目超规划建筑面积2911.91㎡处罚款328374.1元，并依法送达。
9、证人周某（男，被告执法大队副队长）于2016年6月28日的证言。证实山湖壹号超规划建筑面积2911㎡，2015年局里作出处罚决定，处罚金328374元，另补缴配套费87357.3元和规费56199元。处罚决定书送达后，山湖壹号项目部至今未缴纳相关款项。超面积补缴的城市配套费直接由县财政征收，规费包括城市垃圾处置费、绿化费、设计勘测服务费等。
10、证人赵振华（男，被告规划项目建设管理办公室负责人）于2016年12月8日的证言。证实山湖壹号项目现状计容建筑面积36430.91㎡，是房屋产权实测面积报告书中的总建筑面积40269.59㎡，减去车库面积3706.03㎡，减去消防面积388.98㎡，减去物业面积126.49㎡，再加上一处规划外建设的违规三层建筑面积382.82㎡得出的。山湖壹号项目部至今未缴纳罚款和规费。
11、证人赵振华（男，被告规划项目建设管理办公室负责人）于2016年12月12日的证言。证实山湖壹号项目违规建设的门卫房65.88㎡没有作出处罚，三层设施楼处理了382㎡，有一部分是配电房、物业办公室和中央空调面积，我局只按其中一块302.82㎡加上三楼的办公室80㎡给予了行政处罚。
12、嘉鱼县人民法院于2016年12月12日出具的证明。证实山湖壹号项目部未就被告嘉规执罚字〔2015〕第4号行政处罚决定书提起行政诉讼，被告也未就此处罚决定书申请行政非诉执行。
以上证据证实，被告认定山湖壹号项目超规划许可建设面积2911㎡，并作出嘉规执罚字〔2015〕第4号行政处罚决定书，对该项目超规划建筑面积处罚款328374元，另补缴配套费87357.3元和规费56199元。处罚决定书送达后，山湖壹号项目部逾期未缴纳相关款项。
（三）被告对嘉文小区项目超规划建设的违法行为未依法履行职责的证据：
1、嘉文小区项目用地规划许可证，证明嘉华公司于2014年3月19日取得嘉文小区项目用地许可证，用地面积3638.45平方米。
2、嘉文小区项目建设工程许可证，证明嘉华公司于2014年3月19日取得嘉文小区项目建设工程许可证，建筑规模9307.2平方米。
3、2013年8月20日行政执法现场检查笔录、调查通知书、停工通知书；2013年8月23日责令限期改正通知书、执法案件立案登记表、执法案件调查询问笔录；2014年3月25日执法现场检查笔录，同月26日调查通知书、停工通知书、行政违法案件调查报告、责令限期改正通知书、责令限期拆除通知书。
证明2013年8月至2014年5月期间，被告工作人员在巡查时发现嘉文小区项目在未取得规划许可建设的情况下擅自开工建设，存在1号楼超规划建筑层数1层、2号楼超规划建筑层数4层，及民兵应急训练中心在未取得规划许可和放线手续的情况下擅自建设至第四层的违法情况。被告先后向项目建设单位下达了停工通知书、责令限期改正通知书、责令限期拆除通知书。
4、湖北嘉华房地产开发有限公司营业执照、税务登记证。
5、被告行政处罚裁量工作会议纪要〔2015〕11号。证明嘉鱼县规划局拟对嘉文小区项目外立面及色彩异于规划，处罚款999.74×87.23×25%=21801.83元；超规划许可建筑面积3120.04㎡，处罚款3120.04×1200×5%=187202.4元；擅自增加地下建筑占地面积500㎡，处罚款500×1200×5%=30000元，补缴规费3620.04×46.3=167607.85元。合计406612.08元。
6、证人周某（男，被告执法大队副队长）于2016年6月28日的证言。证实嘉文小区超规划建筑面积3120㎡，被告按执法程序提出了整改，但该项目单位未整改，2015年局里提出处罚决定，拟处罚金217202.4元，另补缴配套费和规费167607元。但未作出处罚决定书，嘉文小区项目部未缴纳这笔款项。超面积补缴的城市配套费直接由县财政征收，规费包括城市垃圾处置费、绿化费、设计勘测服务费等。
以上证据证实，嘉文小区项目超规划许可建设面积3120.04㎡，擅自增加地下建筑占地面积500㎡，及其建筑外立面及色彩异于规划。被告拟对该项目违法情形，作出处罚和补缴相应规费的决定，但一直未作出行政处罚决定，嘉文小区项目部未缴纳相关款项。
（四）公益诉讼人督促被告依法履职的证据：
1、嘉检公行建〔2016〕03号检察建议书。
2、2016年7月14日，公益诉讼人向被告送达嘉检公行建〔2016〕03号检察建议书送达回证。送达回证的签收人为孙琳枝，系该局办公室工作人员。
以上证据证实：针对被告未依法履行法定职责的行为，公益诉讼人于2016年7月14日向被告发出检察建议书。
（五）被告经督促后仍未依法履职的证据：
1、被告于2016年8月22日作出的书面回复。
2、被告嘉规执罚字〔2016〕第5号《行政处罚决定书》。
3、被告于2016年12月13日作出的《关于世纪花园各项规费及罚款收取情况的说明》。
4、车辆租赁协议2份。证明被告分别于2012年4月25日和7月15日与世纪花园项目部签订车辆租赁协议。
5、拍卖成交确认书3份、非税收入一般缴款书1份。证明用以抵付世纪花园项目罚款的两辆车辆已拍卖，拍卖所得已收缴国库。
6、嘉鱼县审计局嘉审发〔2015〕第17号《关于何晓山同志任县规划执法局局长2013年至2015年7月期间经济责任审计结果的报告》。
7、被告嘉规执〔2015〕第13号《县规划执法局2013年至2015年7月局长经济责任审计中发现问题的整改报告》。
8、被告嘉规执罚字〔2016〕第3号《行政处罚决定书》。
9、被告嘉规执罚字〔2016〕第4号《行政处罚决定书》。
10、被告组织机构代码证。
11、鄂财函（2003）252号《湖北省财政厅、省物价局关于同意咸宁市及所属县市设立城市基础设施配套费收费项目的通知》。
12、鄂价房服（2003）271号《湖北省物价局、省财政厅关于咸宁市及所属县市城市基础设施配套费收费标准的批复》。
13、嘉鱼县物价局、嘉鱼县房地产管理局嘉价工〔2012〕13号《县物价局、县房地产管理局关于房屋基准重置价格及有关问题的通知》。
14、世纪花园小区1#2#、3#4#、8#、9#、10#楼工程结算审核报告。证实：世纪花园1#2#楼单方造价915.05元/㎡，3#4#楼单方造价938.12元/㎡，8#楼单方造价849.11元/㎡，9#楼单方造价833.12元/㎡，10#楼单方造价860.65元/㎡。
15、世纪花园小区5#、6#、7#、11#楼工程结算审核报告。证实：世纪花园5#楼单方造价1048.91元/㎡，6#楼单方造价1101.77元/㎡，7#楼单方造价1048.91元/㎡，11#楼单方造价872.33元/㎡。
16、山湖壹号项目工程结算表、施工协议书。证实：山湖壹号项目工程实际结算价为1310元/㎡。
17、现场照片。拍摄时间：2016年12月9日，拍摄地点：嘉鱼县鱼岳镇世纪花园小区、山湖壹号小区、嘉文小区，拍摄人：ＸＸＸ、余奕、李志强。
18、证人郑某（男，被告行政许可股副股长）于2016年12月13日的证言。证实世纪花园超规划建设面积分两个阶段处理。第一次是2012年一期工程超规划面积5540㎡，应补缴各项规费5540㎡×49.3元/㎡=273122元，罚款5540㎡×650元/㎡×5%=180050元，合计453172元。世纪花园在2012年与嘉鱼县规划局签订了两份车辆租赁协议，以两台车辆的5年租赁费抵扣世纪花园需缴纳的款项。5年租赁费加上世纪花园已缴纳的规费合计是453122元，与453172元相差50元。第二期工程中，世纪花园项目超规划面积4454.98㎡，应补缴各项规费4454.98㎡×49.3元/㎡=219630.51元，世纪花园已全部缴纳。49.3元/㎡的规费收取标准是嘉鱼县物价局核定的。
19、证人何某（男，被告副局长）于2016年12月5日的证言。证明被告对嘉文小区项目、山湖壹号小区项目行政处罚款，规费仍未收缴。山湖壹号小区项目行政处罚款在法定期限内未申请法院强制执行。
20、证人赵振华（男，被告规划项目建设管理办公室负责人）
2016年12月13日证言，证实：1、被告于2012年8月9日作出嘉规执告字〔2012〕第50号《行政处罚事先告知书》，处罚款275250元及补缴规费273122元有错误，后重新制作行政处罚事先告知书处罚款180050元；2、被告对世纪花园超面积建设5540㎡和4454.98㎡全部工程造价标准，都是按照嘉鱼县房屋重置价格表中砖混结构房屋五类为标准计算的，每平方米650元。
2017年4月26日证言，证实：山湖壹号项目部于2016年12月20日缴纳了嘉规执罚字〔2016〕第4号处罚决定书中规定的罚款328374.1元，同日缴纳了规费143557.1元。嘉文小区项目部至今未履行嘉规执罚字〔2016〕第3号处罚决定书中规定的义务，进行过多次催告。下一步若不能落实到位，将申请法院强制执行。世纪花园项目部的二证已下发。
2017年6月27日证言，证实：截止6月27日，嘉华房地产开发有限公司尚未缴纳罚款和规费，该公司也未申请复议、提起诉讼，被告在法定期限内未申请强制执行。
以上证据证实：在公益诉讼人发出行政公益诉讼诉前检察建议后，被告对嘉文小区项目应缴纳的罚款和规费仍未追缴到位，对世纪花园项目和山湖壹号项目存在少缴罚款、规费的违法情形，造成国有资产的严重流失。
被告规划执法局辩称：一、本案不属于行政公益诉讼的范围。（一）被答辩人依据《全国人民代表大会常务委员会关于最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（下称《试点决定》）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《试点办法》）对答辩人提起行政公益诉讼，其法律依据已经失效。只能依据行政诉讼法提起行政公益诉讼和审理本案。（二）根据行政诉讼法规定，答辩人不能成为行政公益诉讼的被告。行政公益诉讼的被告是行政机关。根据嘉政办发【2010】108号文件，答辩人不是行政机关；是县政府直属事业单位，机构代码证上标明的机构类型是事业法人。（三）答辩人不具有在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让等领域的监督管理职责。根据嘉政办发【2010】108号文件，答辩人职责是城乡规划和城市管理执法。（四）被答辩人起诉书列举的答辩人“不完全履职行为”，不属于在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域履行监督管理职责中的违法行使职权行为或者不作为。因此，被答辩人提出的公益诉讼请求，不属于行政公益诉讼的受案范围。
二、对被答辩人起诉书列举的答辩人“不完全履职行为”的说明。
（一）世纪花园项目、山湖1号项目、嘉文小区项目的违法建筑物、构筑物未进行强制拆除的问题
以上三个项目发生的超规划建筑面积的建筑行为，都在其土地使用权范围内，没有造成国家和社会公共利益的实际损害，且在事后补交了规费，并接受了行政处罚。
（二）对世纪花园项目处罚决定的处罚数额有误的问题
答辩人是根据嘉价工【2012】13号文件规定的房屋基准重置价格评估的，具有文件依据。另外，按工程造价计算罚款数额，由于房屋未竣工，无法确定具体工程造价，故根据重置价格计算罚款数额，相对合理。
（三）对山湖1号项目重复处罚的问题
虽然有重复处罚之嫌，但以前的行政处罚决定没有执行，只执行了【2016】4号行政处罚决定。另外，关于重复处罚的问题，与相对人有直接利害关系，相对人可以申请行政复议或行政诉讼，有法律救济途径，不属于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条规定的受案范围。
（四）对山湖1号项目368.71平方米的违法建筑未予处罚问题
山湖1号项目建设中，配电房、地下车库入口通道及门卫、消防站等公共服务设施面积368.7平方米，对以上超面积部分位于未予处罚，法律依据是《咸宁市城乡规划管理技术规定》第57条“公共服务设施面积不纳入容积率计算”，不属于不履职的违法行为。
（五）对嘉文小区项目的行政处罚决定未申请强制执行的问题
答辩人对该项目未依法申请强制执行，是因为被处罚人经济困难，暂时无力缴纳罚款，并且被处罚人提供两套房屋作为今后缴纳罚款的担保。答辩人未申请强制执行，并不能表明处罚款项不能收缴到位，也不能证明造成国有资产损失。
（六）对世纪花园项目的罚款未上交国库的问题
2012年7月，经局党总支研究决定，报分管县领导同意，用世纪花园项目的罚款（218050元）租用（其实为购买）两辆工作用车（5年），并最终取得车辆所有权。后将车辆拍卖，拍卖款113500元已上缴财政。由于使用近5年，车辆自然磨损和贬值是正常的。拍卖款与当初的租车款相差104500元，并不能说明造成财政收入流失，这是工作车辆使用的合理损耗。
综上所述，请求驳回被答辩人的诉讼请求。
被告规划执法局向本院提交了以下证据：
1、被告组织机构代码、法定代表人身份、嘉政办发[2010]108号文件，证明被告不是行政机关，是县政府直属事业单位，不具备行政公益诉讼被告的主体资格。
2、嘉规执罚字[2016]第5号行政处罚决定书，证明被告履行了行政处罚职责（罚款469623.7元）；
3、代收罚没收入票据（2013）08867990（289573.7元），证明被告对田野集团已罚款；
4、车辆租赁协议两份（总计租金218950元），其中以租车费的形式收取罚款180050元（用于公务）；
以上证据证明被告实际收取罚款469623.7元；
5、嘉规执罚字[2016]第4号行政处罚决定书，证明被告履行了行政处罚职责（罚款328374.1元）；
6、代收罚没收入票据（2014）0058890174（328374.1元），证明被告对湖北鑫昌置业有限公司山湖壹号已罚款；
7、嘉规执罚字[2016]第3号行政处罚决定（罚款217202.4）和嘉规执罚字[2016]第10号行政处罚决定（罚款21801.83元），证明被告履行了对湖北嘉华房地产开发有限公司嘉文小区的行政处罚职责；
8、强制执行申请书（两份），证明被告在法定期限内履行申请强制执行的职责，并没有不依法履行职责；是因为被处罚人经济困难，暂时无力缴纳罚款，并且被处罚人提供两套房屋作为今后缴纳罚款的担保。
9、以重置价格计算罚款数额的说明，根据物价局嘉价工[2012]13号文件，另外，按工程造价计算罚款数额，由于房屋未竣工，无法确定具体工程造价，故根据重置价格计算罚款数额。
10、租车费抵交罚款说明，附有当时的会议记录，正是嘉鱼县“两创”的关键时期，经局党总支研究决定，报分管县领导同意，用世纪花园项目的罚款（218050元）租用（其实为购买）两辆工作用车（5年），并最终取得车辆所有权。“两创”活动结束后，将车辆拍卖，拍卖款113500元已上缴财政。
11、山湖壹号项目余下368.7平方米违规建筑未做处罚说明。经实测，368.7平方米为配电房、食堂、物业管理房面积、地下车库入口等公共服务设施，根据《咸宁市城乡规划管理技术规定》第五十七条：公共服务设施建筑面积不纳入容积率。
公益诉讼人和被告提供的证据材料均为复印件。
经庭审质证，公益诉讼人、被告对对方提交证据的真实性、合法性无异议，本院依法对其中与本案相关联的证据予以采信。
经审理查明:田野公司于2010年10月14日、2011年1月7日分别取得世纪花园项目建设用地规划许可证和一期、二期建设工程规划许可证。该项目规划总建设规模（即总建筑面积）为57960㎡，全部为计容建筑面积。2011年3月14日，被告发现该项目有违规建设的行为，于当日下达了嘉规执停字〔2011〕第027号《停工通知书》。同年4月18日，被告进行现场检查时，发现该项目1-2号联建楼超出规划长度1.3米。4月30日，被告又下达嘉规执责改字〔2011〕第027号《责令停工整改通知书》。2011年10月9日，被告再次下达嘉规执停字〔2011〕第009号《停工通知书》。11月8日，嘉鱼县规划局以10月9日的违法行为作出嘉规执责改字〔2011〕第009号《责令限期改正通知书》。2012年3月26日，被告发现该项目存在以下违法行为：（1）1-2号13层的联建楼旁违规建设一幢二层门面房，超规划建筑面积220㎡；（2）8号、9号、10号楼审批为6层，现状为各超规划建设1层，总计超规划建筑面积1000㎡；（3）1号、2号、3号、4号、12号、13号楼沿街商铺的阁楼违规变更为二楼商铺，超规划建筑面积3323㎡；（4）5号、7号楼审批为18层，现状为各超规划建设1层，总计超规划建筑面积2640㎡；（5）6号楼审批为24层，现状29层在建，超规划建设5层，超规划建筑面积1800㎡。被告遂于当日下达嘉规执停字〔2012〕第50号《停工通知书》。3月28日，被告作出嘉规执责改字〔2012〕第50号《责令限期改正通知书》。3月31日，被告又作出嘉规执责改字〔2012〕第50号《责令限期拆除通知书》。2012年5月16日，被告发现该项目违规在1-2号楼与3-4号楼之间新建一处18㎡门楼，当日下达嘉规执停字〔2012〕第50号《停工通知书》。5月22日，被告就该处违建门楼作出嘉规执责改字〔2012〕第50号《责令限期改正通知书》。2012年4月19日，被告第二次执法裁量工作会议决定，田野公司世纪花园项目存在违建门面房以及超层建设的问题，共超建建筑面积5540㎡，对该项目按违规建设部分工程全部造价的7%予以处罚，并按每平方米49.3元的标准补缴规费。2012年5月22日，被告对田野公司世纪花园项目部作出并送达嘉规执告字〔2012〕第50号《行政处罚事先告知书》。2012年7月13日，将田野公司世纪花园项目违规建设部分处罚标准由7%调整为5%。被告遂于2012年8月9日重新作出嘉规执告字〔2012〕第50号《行政处罚事先告知书》，作出补缴规费273122元（5540㎡×49.3元/㎡），及处工程造价5%的罚款275250元（5540㎡×工程造价×5%）的行政处罚，作出按违规建设部分全部工程造价5%合计180050元的行政处罚。之后，被告未作出行政处罚决定。2012年5月28日、7月17日，田野公司共向被告缴纳规费235122元。
2014年3月10日，被告发现田野公司世纪花园项目存在乱搭乱建的行为，于次日下达了停字[规划]第311号《停工通知书》，同时下达了责改字[拆]第311号《责令拆除通知书》。2014年3月18日，被告向田野公司世纪花园项目部发出《责令限期拆除催告书》。
截止2014年9月，田野公司世纪花园项目除第12栋商品楼外，其余建设全部完工。经核定，该项目现状计容建筑面积67954.98㎡，超规划计容建筑面积9994.98㎡。2014年9月11日，被告行政处罚裁量工作会议决定，对田野公司世纪花园项目未处理的4454.98㎡超规划建筑面积进行处理，处理意见为：给予违规建设部分10%的行政处罚，按标准补缴规费。2014年10月29日，被告作出嘉规执告字〔2014〕第50号《行政处罚事先告知书》，内容为：拟对超规划建筑面积4454.98㎡的违法建设，按违规建设部分全部工程造价10%计289573.7元进行行政处罚。被告对此未作出行政处罚决定书。田野公司于2014年10月29日、31日分次缴纳了规费219630.5元、罚款289573.7元。
2012年7月2日，鑫昌公司取得山湖壹号项目建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，项目规划建设规模33519㎡，全部为计容建筑面积，规划一栋29层建筑。2012年7月4日，被告发现鑫昌公司山湖壹号项目存在超建筑红线进行建设的行为，于当日下达了嘉规执停字〔2012〕第68号《停工通知书》。2013年8月27日，被告发现鑫昌公司山湖壹号项目A、B楼地下车库入口上违规建设一排建筑，于当日下达了嘉规执停字〔2013〕第68号《停工通知书》和嘉规执责改字〔2013〕第68号《责令限期改正通知书》。2014年1月20日，被告发现鑫昌公司山湖壹号项目在主体楼之外违规建设一栋面积约65.88㎡的门卫室和一栋面积约为685.65㎡的三层配套设施楼。2014年3月，鑫昌公司山湖壹号项目主体楼建成封顶。经嘉鱼县房地产交易所测绘队测量，该项目主体楼总建筑面积40269.59㎡，其中车库面积3706.03㎡，消防面积388.98㎡，物业面积126.49㎡，商业面积9611.97㎡，住宅面积26436.12㎡。
2015年7月21日，被告行政处罚裁量工作会议认定山湖壹号项目超规划建筑面积2911.91㎡。处理意见为：（1）项目补缴配套费为2911.91㎡×30元/㎡=87357.3元；（2）项目补缴规划服务费等为2911.91㎡×19.3元/㎡=56199.8元；（3）项目接受行政处罚违建建筑为382.82㎡×650元/㎡×10%=24883.3元，主体楼违建为2529.09㎡×1200元/㎡×10%=303490.8元。2015年7月27日，被告作出嘉规执告字〔2015〕第85号《行政处罚事先告知书》。2015年7月31日，被告作出并送达嘉规执罚字〔2015〕第4号《行政处罚决定书》，决定给予山湖壹号项目超规划建设2911.91㎡部分全部工程造价10%的行政处罚，共计罚款328374.1元。鑫昌公司逾期未缴纳罚款。被告未采取任何措施督促鑫昌公司履行行政义务。
2014年3月19日，嘉华公司取得嘉文小区项目建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。嘉华公司嘉文小区项目规划建设规模（即总建筑面积）9307.2㎡，其中计容建筑面积8420.8平方米。2013年8月20日，被告发现嘉华公司嘉文小区项目在未取得任何规划许可的情况下擅自开工建设，于当日下达嘉规执停字〔2013〕第85号《停工通知书》。8月23日，被告针对上述违法行为作出嘉规执责改字〔2013〕第85号《责令限期改正通知书》。嘉华公司嘉文小区项目部未按《停工通知书》和《责令限期改正通知书》的要求依法进行整改。2014年3月25日，被告到嘉华公司嘉文小区进行规划放线，发现该项目1、2号楼及民兵应急训练中心在未取得规划放线的情况下，擅自开工建设。建设现状为1、2号楼14层（属造型层）在建，民兵应急训练中心4层在建。经对比规划审批规定，该项目1号楼超规划建筑层数2层，2号楼超规划建筑层数5层，民兵训练应急中心未取得规划建设许可。3月26日，被告作出嘉规执停字〔2014〕第85号《停工通知书》。2014年3月该项目主体工程完工。2015年12月22日，被告行政处罚裁量工作会议决定对嘉华公司嘉文小区项目规划管理情况进行处理：1、建筑外立面色彩和形态与规划不一致，处以违规部分外立面工程造价25%罚款，罚款金额为21801.83元；2、擅自增加建筑层数。1、2号楼现状层数均为1+12层住宅楼，1号楼超规划许可1层，2号楼超规划许可4层。擅自增加建筑面积，项目现状总建筑面积为12543.44㎡，其中计容建筑面积为11540.84㎡，超规划计容建筑面积3120.04㎡，按超规划部分工程造价的5%处罚款187202.4元；3、擅自增加地下建筑。地下建筑面积及建筑占地面积500㎡，处该地下建筑违规部分工程造价5%罚款，计30000元；4、补缴超规划许可计容建筑面积3120.04㎡以及地下建筑500㎡部分的规费，计167607.85元。以上金额共计406612.08元。被告对此未下达行政处罚决定书，嘉华公司亦未缴纳罚款和规费。
公益诉讼人于2016年7月13日作出嘉检公行建〔2016〕03号检察建议书，建议被告依法履行法定职责。2016年8月12日，被告作出书面回复称：（一）田野公司世纪花园项目的整改情况。1、对田野公司世纪花园项目超规划建筑面积9994.98㎡的违法行为下达处罚决定书；2、田野公司世纪花园项目的罚款已缴纳到位。2012年4月25日、7月15日，被告与田野公司世纪花园项目部签订两份车辆租赁协议，协议约定嘉鱼县规划局向田野公司世纪花园项目部租赁牌照号为鄂Ａ×××××和鄂Ｌ×××××车辆两台，租赁期5年，鄂Ａ×××××车辆每年租赁费27600元，鄂Ｌ×××××每年租赁费16000元，两台车辆5年租赁费合计218000元。被告一次性付清两台车辆5年租赁费后，车辆所有权归于被告。被告将田野公司世纪花园项目部需缴纳的180050元罚款和剩余规费38000元（共计218050元）用以抵付两台车辆5年租赁费。2015年12月，因公车改革，被告将该两台车辆的拍卖款11.35万元缴入财政非税收入账户。（二）鑫昌公司山湖壹号项目的整改情况。于2016年8月4日重新作出嘉规执罚字〔2016〕第4号《行政处罚决定书》。（三）嘉华公司嘉文小区项目的整改情况。于2016年8月4日作出嘉规执罚字〔2016〕第3号《行政处罚决定书》。
另查明，被告对田野公司世纪花园项目作出的行政处罚决定，以砖混结构房屋第五类房屋基准重置价格代替工程造价来计算罚款数额，具体为：5540㎡×650元/㎡×5%=180050元，4454.98㎡×650元/㎡×10%=289573.1元。
鑫昌公司山湖壹号项目除一栋29层主体楼外，无其他规划建筑，规划建筑面积33519㎡。经测算，该栋房屋实际总建筑面积40269.59㎡，在规划建筑之外，鑫昌公司山湖壹号项目另建有751.53㎡（=65.88㎡+685.65㎡）无规划许可的违建建筑。对751.53㎡违建建筑，被告仅对其中382.82㎡进行了处罚，具体为：382.82㎡×650元/㎡×10%=24883.3元。对剩余的368.71㎡违建建筑不仅未作出行政处罚，亦未按规定要求补缴规费。鑫昌公司于2016年12月20日缴纳罚款328374.1元，缴纳规费143557.15元。
2016年8月26日，被告对嘉华公司嘉文小区项目外立面及色彩异于规划的违法行为作出了嘉规执罚字〔2016〕第10号《行政处罚决定书》并于当日送达，截止2017年6月27日，嘉华公司嘉文小区项目部仍未履行行政处罚决定确定的义务，未缴纳罚款和规费，被告对其不履行行政处罚的违法行为未申请法院强制执行。
本院认为，被告系本区域内城市管理中负责综合执法的部门，能以自己的名义行使职权，属于法律、法规、规章授权的能行使行政职权的组织，其虽系事业单位，但具有行政执法职能，是本案适格主体。公益诉讼人在诉状中依据《全国人民代表大会常务委员会关于最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对被告提起行政公益诉讼，因程序法溯及既往不影响法的稳定性，并有助于新法迅速妥当的适用，本案属于修改后《行政诉讼法》调整范围，公益诉讼人2017年7月11日向本院提起公益诉讼，可适用《行政诉讼法》的相关规定。公益诉讼人以被告在执法中少缴罚没款、罚没款未收缴入国库等造成国家和社会公共利益受损，提起行政公益诉讼，亦属于行政公益诉讼的受案范围。本案中，被告发现田野公司世纪花园项目、鑫昌公司山湖壹号项目和嘉华公司嘉文小区项目违反规划行为后，采取措施积极作为，为挽回国家损失作了大量的工作，但在上述项目部不停止建设或逾期不改正或逾期不拆除的情况下，被告未依法采取进一步措施督促其整改到位，以消除违法建设对规划实施的影响，致使应当收缴的罚款未收缴到位，国有资产遭受损失，已经构成怠于履行行政监管职责的不作为行为，被告的不作为行为违法，公益诉讼人请求确认被告未依法全面履行监督和管理职责行为违法，本院依法予以支持。被告作为本区域内城市管理中负责综合执法的行政主管部门，当然承担城市规划建设工作的监督、管理义务，被告应当继续履行法定职责，通过持续有效的监管，保障城市规划建设合法有序发展，保障国有资产不流失，维护国家和社会公共利益，对于公益诉讼人请','2018-09-29
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