广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终337号
上诉人（原审原告）：深圳广盛源地产发展有限公司。住所地:广东省深圳市福田区中心区益田路与福华路交汇处卓越时代广场4502。
法定代表人：范怡新，总经理。
委托代理人:钱红骥、王兴博，均为北京大成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：王芃，厅长。
委托代理人：黎志成，该厅干部。
上诉人深圳广盛源地产发展有限公司（以下简称广盛源公司）因与被上诉人广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的(2015)穗中法行初字第254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年7月27日，深圳市国土资源和房产管理局宝安分局依深圳市华昊投资发展有限公司（后变更为深圳市广盛源地产发展有限公司现名）、深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会来文，作出深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》，其中内容为：来文收悉。经研究，同意你们合作开发深国房宝[2005]261号文（即由深圳市国土资源和房产管理局宝安分局于2005年7月15日作出的深国房宝[2005]261号《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地批复》）的用地范围，用地功能按规划实施。该地至今未办妥土地出让手续。
2014年12月17日，深圳市规划和国土资源委员会作出深规土[2014]683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》，其中载明：经调查，2005年7月8日，深圳市樟坑径股份合作公司(下称“樟坑径公司”)的前身原樟坑径居委会(下称“樟坑径居委会”)向原深圳市国土资源和房产管理局宝安分局(下称“宝安分局”)申请落实返还用地11万平方米。同年7月15日，原宝安分局向其核发《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地的批复》(深国房宝[2005]261号)，安排位于龙华民治的101837.9平方米用地作为樟坑径村征地返还用地，用地按规划实施。2005年7月25日，深圳广盛源地产发展有限公司(下称“广盛源公司”)的前身深圳市华昊投资发展有限公司(下称“华昊公司”)与原樟坑径居委会持《征地返还地开发合作合同》(2005年7月22日签订，下称“合作开发合同”)向原宝安分局申请办理深国房宝[2005]261号批复用地的合作建房手续。合作开发合同约定：合作方式采取一方提供土地，另一方出资建设，项目建成后对物业进行分配的形式，并约定了物业分成比例。原宝安分局经审查后认为上述合作形式符合有关政策，并于2005年7月27日作出深国房函第BA0500493号复函，同意双方合作开发深国房宝[2005]261号文用地。另经调查，原华昊公司与原樟坑径居委会已于2005年7月8日签订了另一份《关于开发预留土地的合作协议书》(下称“指标转让协议”)，甲方为深圳市观澜街道樟坑径社区居委会，乙方为深圳市华昊投资发展有限公司，该“指标转让协议”约定：“甲方将上述预留土地指标中的11万平方米转让给乙方，转让价格为人民币壹佰伍拾元／平方米，总价款为人民币壹仟陆佰伍拾万元”；“在转让指标项目中，甲方仅拥有指标权益，其他权益均归乙方所有。甲方将指标转让给乙方后，甲方除转让费用外不再拥有转让指标项目的任何权益”。此后，樟坑径公司分别于2005年7月8日、2006年8月28日、2007年12月12日和2008年12月22日先后4次收到广盛源公司及其关联公司支付的“华昊公司合作款”，金额总计人民币壹仟陆佰伍拾万元整，“指标转让协议”约定的乙方给付义务已全部履行。……另查明你两单位公司变更过程：深圳广盛源地产发展有限公司在使用现名称前曾数次更名：2005年4月30日，深圳市金华投资管理有限公司更名为深圳市华昊投资发展有限公司；2005年8月1日，华昊公司变更为深圳市华承投资发展有限公司；2006年10月13日，变更为现名。深圳市樟坑径股份合作公司是由原深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会改制而来，包括原农村集体经济组织土地权益在内的全部原集体资产已悉数作价入股至其继受单位即樟坑径公司。由此认定原华昊公司及樟坑径居委会相应的权利义务及责任应分别由现广盛源公司及樟坑径公司继承。……我委认为，你两单位先后签订了指标转让协议及合作开发合同等两份合作协议，实际履行的是于2005年7月8日签订的指标转让协议，即约定广盛源公司以1650万元总价购买樟坑径公司11万平方米预留用地指标；但在向原宝安分局申报合作建房时未提供上述真实的、完整的合作协议，仅提供了不能反映双方真实意愿的合作开发合同。上述行为已构成以隐瞒重大事实、提供虚假材料的方式骗取合作建房批准文件的事实。根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十九条第一款第一项的规定，我委决定：撤销原宝安分局核发的深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》。并告知当事人：如不服本决定，可自收到本《决定》之日起60日内向深圳市人民政府行政复议工作机构申请复议，或在3个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
广盛源公司不服上述深规土[2014]683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》，于2015年2月6日向广东省住建厅广东省住房和城乡建设厅提出行政复议申请。广东省住建厅经审查，于2015年4月23日作出粤建复决[2015]21号《驳回行政复议决定书》，认为：一、申请人（本案广盛源公司）和第三人（案外人深圳市樟坑径股份合作公司）取得《关于〈合作建房申请〉的复函》（深国房函第BA0500493号）后，未向被申请人（深圳市规划和国土资源委员会）申请办理该项目的后续用地手续，《撤销决定》属于被申请人审核用地问题时作出的处理决定，根据《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（粤府办[2009]87号），本案不属于我厅职责范围。二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案被申请人作出的《撤销决定》不属于我厅行政复议审查的职责范围，依法应予驳回。广东省住建厅遂决定驳回广盛源公司的行政复议申请。
另查，《撤销决定》文中的“指标转让协议”以及广东省住建厅作出的粤建复决[2015]21号《驳回行政复议决定书》文中的“《土地合作协议》”，均指落款时间为2005年7月8日，由深圳市华昊投资发展有限公司与案外人深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会签订的《关于开发预留土地的合作协议书》。《撤销决定》文中的“合作开发合同”以及广东省住建厅作出的粤建复决[2015]21号《驳回行政复议决定书》文中的“《用地开发合同》”，均指落款时间为2005年7月22日，由深圳市华昊投资发展有限公司与案外人深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会签订的《征地返还用地开发合作合同》。
又查，2015年2月13日，广东省国土资源厅就广盛源公司另行向其提出的行政复议申请，作出粤国土行复[2015]22号《行政复议告知书》，其中内容为：深圳市规划和国土资源委员会是负责全市房地产行政管理的主管部门。“合作建房”审批监督属于建设行政主管部门规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场的职权范围。我厅不是建设行政主管部门，依法不具有上述职权。你司不服深圳市规划和国土资源委员会作出的《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》（深规土[2014]683号）提出的行政复议申请，依法应向深圳市人民政府或广东省住房和城乡建设厅提出。
再查，根据粤府办[2009]87号《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，并无规定广东省住房和城乡建设厅系深圳市土地管理部门履行本市土地管理职责对应的上一级行政主管部门。
广盛源公司向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销广东省住建厅作出的粤建复决[2015]21号《驳回行政复议申请决定书》，判令广东省住建厅依法受理广盛源公司针对深圳市规划国土委《关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》提起的行政复议。
原审认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《深圳经济特区土地使用权出让条例》(2011年修正)第三条第一款规定：“深圳市土地管理部门（以下简称土地管理部门）是特区土地使用权出让的主管部门，统一对土地使用权进行出让，对出让的土地进行管理。其他单位不得出让土地使用权。”第四条规定：“本条例适用于特区内国有土地使用权的出让。地下自然资源及其他埋藏物属国家所有，不在土地使用权出让范围之内。集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方能依本条例出让其使用权。”第五十九条规定：“土地使用者在申请用地、签订或者履行出让合同中有下列情形之一的，土地管理部门可以处以警告、撤销用地批准文件、暂扣有关许可证件或者收回土地使用权的处罚：（一）隐瞒重大事实，提供虚假资料或者伪造文件的；（二）违反本条例第十五条第二款的规定，擅自处分土地使用权的。”根据上述规定，广盛源公司不服的原行政行为，系由深圳市规划和国土资源委员会作为深圳市土地管理部门依据《深圳经济特区土地使用权出让条例》的规定对广盛源公司等作出的深规土[2014]683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》；而广东省住建××××深圳市规划和国土资源委员会履行上述土地管理职责对应的上一级主管部门，其决定驳回广盛源公司提出的行政复议申请并无不当。虽然2005年原深圳市国土资源和房产管理局作出的深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》标题中有“合作建房”的字眼，但结合其内容，并非审查合作双方的开发资质，仍是该市土地管理部门在用地审批管理阶段对此种本市特别用地方式的批准意见。故对广盛源公司认为应当撤销广东省住建厅作出的驳回行政复议申请并由广东省住建厅受理其行政复议申请的意见，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广盛源公司的诉讼请求。一审案件受理费50元由广盛源公司负担。
上诉人广盛源公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。本案广盛源公司不服的原行政行为是深规土[2014]683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》，但该行为并非深圳市规划国土委作出深圳市土地管理部门在履行土地管理职责时作出的，且该撤销决定的对象深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》亦非深圳市国土资源和房产管理局宝安分局在履行土地管理职责时作出的。合作建房复函是房管部门同意双方合作开发261号批复项下征地返还用地，并将在房屋建成后按照双方约定为双方办理房产初始登记。这明显属于房管部门对房地产市场秩序的监管行为，而非国土部门的审核用地问题职责。合作建房复函的取得属于房地产市场中的行为，合作建房的实施是房地产转让行为。因此，深圳市规划国土委无权适用《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十九条第一款第一项的规定作出深规土[2014]683号撤销决定，该撤销决定明显属于房地产市场秩序的监管行为，由此引发的行政复议的受理机关应当是广东省住房和城乡建设厅。二、一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广盛源公司的诉讼请求，属于适用法律错误。三、深圳市人民政府或者深圳市规土委的上级主管部门只有广东省住建厅和广东省国土资源厅。广东省国土资源厅已经明确不属于其职责范围的情况下，一审法院的判决明显剥夺了广盛源公司对复议机关的选择权。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销原审判决；2、撤销广东省住房和城乡建设厅作出的粤建复决[2015]21号《驳回行政复议决定书》，改判广东省住房和城乡建设厅依法受理广盛源公司针对深圳市规划国土委《关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》提起的行政复议。
被上诉人广东省住建厅于二审时书面答辩称：广东省住房和城乡建设厅作出的粤建复决[2015]21号《驳回行政复议决定书》事实清楚，依据充分，程序合法。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案需审查的行政行为是广东省住建厅因广盛源公司针对深圳市规划国土委《关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》提起的行政复议申请，而作出的粤建复决[2015]21号《驳回行政复议申请决定书》。
《深圳经济特区土地使用权出让条例》(2011年修正)第三条第一款规定：“深圳市土地管理部门（以下简称土地管理部门）是特区土地使用权出让的主管部门，统一对土地使用权进行出让，对出让的土地进行管理。其他单位不得出让土地使用权。”第四条规定：“本条例适用于特区内国有土地使用权的出让。地下自然资源及其他埋藏物属国家所有，不在土地使用权出让范围之内。集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方能依本条例出让其使用权。”第五十九条规定：“土地使用者在申请用地、签订或者履行出让合同中有下列情形之一的，土地管理部门可以处以警告、撤销用地批准文件、暂扣有关许可证件或者收回土地使用权的处罚：（一）隐瞒重大事实，提供虚假资料或者伪造文件的；（二）违反本条例第十五条第二款的规定，擅自处分土地使用权的。”深圳市规划和国土资源委员会作为深圳市土地管理部门依据上述规定对广盛源公司等作出深规土[2014]683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》。广盛源公司不服该决定，向广东省住建厅申请行政复议。虽然2005年原深圳市国土资源和房产管理局作出的深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》标题中有“合作建房”的字眼，但结合其内容，并非审查合作双方的开发资质，而是深圳市土地管理部门在用地审批管理阶段对此种本市特别用地方式的批准意见。因此，鉴于广东省住建××××深圳市规划和国土资源委员会履行土地管理职责对应的上一级主管部门，广东省住建厅根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款的规定，决定驳回广盛源公司提出的行政复议申请，认定事实清楚，程序合法。原审法院据此判决驳回广盛源公司的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。广盛源公司上诉请求撤销原审判决及被诉驳回行政复议申请决定，广东省住建厅受理其行政复议申请等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。广盛源公司对涉案合作建房用地审批行为不服，可向有关土地管理部门寻求救济。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广盛源公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 方丽达
审判员 付庆海
审判员 窦家应
二〇一六年十二月十八日
书记员 温 瑜