中华人民共和国
福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)闽05行终233号
上诉人（原审第三人）蔡振良，男，1962年3月16日出生，菲律宾国籍，住菲律宾。
上诉人（原审第三人）蔡华良，男，1964年10月11日出生，菲律宾国籍，住菲律宾。
上诉人（原审第三人）蔡国良，男，1968年4月7日出生，菲律宾国籍，住菲律宾。
上诉人（原审第三人）蔡温良，男，1969年4月1日出生，菲律宾国籍，住菲律宾。
上述上诉人的共同委托代理人蔡宣宣，女，1951年11月25日出生，香港公民，住中国香港北角英皇道425号12字E座,
上述上诉人的共同委托代理人洪清真，福建力群律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蔡良啟(启)，男，1942年8月4日出生，香港特别行政区居民，住香港沙田马鞍山。
委托代理人周剑鹏、丁垚郎，福建协志律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审原告）蔡建汀，男，1945年1月3日出生，菲律宾国籍，住菲律宾。
原审被告晋江市人民政府，住所地晋江市罗山街道世纪大道南侧1号。
法定代表人张文贤，市长。
委托代理人林雨杰，晋江市人民政府工作人员。
委托代理人赖勇龙，福建南州律师事务所律师。
原审被告晋江市国土资源局，统一社会信用代码113505827395412783,住所地晋江市青阳街道迎宾路25号。
法定代表人蔡清渠，该局局长。
委托代理人陈芳，晋江市国土资源局工作人员。
委托代理人吴自然，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
上诉人蔡振良、蔡华良、蔡国良、蔡温良因与被上诉人蔡良啟、蔡建汀及原审被告晋江市人民政府、晋江市国土资源局土地行政登记一案，不服晋江市人民法院（2013）晋行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡振良、蔡华良、蔡国良、蔡温良的委托代理人蔡宣宣、洪清真，被上诉人蔡良啟的委托代理人周剑鹏，原审被告晋江市人民政府的委托代理人林雨杰、赖勇龙到庭参加诉讼，原审被告晋江市国土资源局的委托代理人陈芳、吴自然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1992年7月10日，蔡秀铿申请动用位于金井镇××243.75平方米的土地翻建民房，申请人姓名列蔡秀铿，家庭人口成员情况列妻子陈玉琼，子蔡良啟、蔡建汀。1994年7月27日金井镇人民政府批准其动用240平方米土地翻建房屋。1995年7月22日被告受理了申请人为“蔡良啟”的土地登记申请，要求将蔡秀铿原申请的土地和房产登记为蔡良啟、蔡建汀、蔡振良、蔡国良、蔡华良、蔡温良六人共有。1996年4月2日两被告分别进行土地登记和发证，晋江市国土资源局将蔡秀铿名下的土地使用权以分家析产的方式转移登记给蔡良啟、蔡建汀、蔡振良、蔡国良、蔡华良、蔡温良六人，集体土地建设用地使用权登记卡号为晋地金集用（96）字第61409号，并向本案第三人颁发了晋地金集建（96）字第61409号集体土地建设用地使用证（使用权人为蔡良啟等六人共有）。2004年9月蔡良啟以其没有向土地及房管部门提出办证申请，也未授权他人向晋江市人民政府申请办理登记事项，且不知晓办理土地及房产登记的情况，未领取任何相关权利证书为由，向被告等相关职能部门提出申诉，要求注销相关的土地和房产权利证书，经被告及相关职能部门调查，认为原告确未申办土地及房屋登记，也没有委托他人办理，且在登记申请材料中加盖的“蔡良啟”印章亦不能证明为蔡良啟本人所使用，原告也未领取相关权属证书，据此，晋江市人民政府于2005年9月25日作出晋政文【2005】209号《决定》，本案第三人对该《决定》不服，向泉州市人民政府申请行政复议，泉州市人民政府经复议维持了《决定》，本案第三人对《决定》不服，提起行政诉讼，原审法院审理后作出（2010）晋行初字第4号行政判决书，判决驳回本案第三人（该案原告）请求撤销晋政文【2005】209号《决定》的诉讼请求，后第三人又向泉州市中级人民法院提出上诉，泉州市中级人民法院审理后分别作出（2010）泉行终字第188－1号行政裁定书和（2010）泉行终字第188行政判决书，认为晋地金集用(96)字第61409号集体土地建设用地使用权登记卡与本案第三人领取的晋地金集建(96)字第61409号土地使用权证无法确定为同一宗土地使用权项下的权属证书，并裁定驳回了本案第三人在该案中提出的注销晋地金集用(1996)字第61409号集体土地建设用地使用权的起诉，并判决撤销晋政文【2005】209号作出的相关注销房屋所有权证的决定。原告即提起本案诉讼。请求撤销被告作出的晋地金集用(1996)字第61409号集体土地建设用地使用权登记卡及晋地金集建(1996)字第61409号土地使用权证确认的集体土地使用权权属登记及颁证的具体行政行为。
原审法院认为，我国土地管理法规定县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作。集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。本案被告晋江市国土资源局和晋江市人民政府依法享有本案诉争土地登记和核发证书的法定职权。1996年2月施行的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。1989年12月施行的《福建省土地登记发证办法》第七条第一款第（二）项规定，申请土地登记，必须提交土地登记申请者的法人证明、个人身份证明或户籍证明。第十三条规定，委托他人申请土地登记、领取或更换土地证书的，委托代理人必须向土地管理部门提交授权委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。第十六条规定，土地管理部门受理土地登记申请后，负责进行地籍调查，全面审核，审核结果予以公告。本案诉争的土地系以蔡良啟之名提出变更申请，但被告提交的相关证据中没有申请人的身份证明或委托代理人身份证明，被告在办理登记时没有依法要求申请人提供身份证明，在其以后调查中也确认了申请人蔡良啟本人没有提出申请的事实，导致发生争议。因此，被告据以作出的土地登记主要证据不足，而且，被告也没有提供证据证明有对审核结果予以公告，程序违法。综上，被告在登记时未能履行身份审查导致作出的行政登记主要证据不足，没有履行公告，程序违法，作出的晋地金集用(96)字第61409号集体土地建设用地使用权登记卡应予撤销。《土地登记规则》第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者的土地他项权利者持有的法律凭证。晋地金集用(96)字第61409号集体土地建设用地使用权登记卡作为主件予以撤销，作为副本的晋地金集建（96）字第61409号《集体土地建设用地使用证》也理应一并撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案系因不动产提起诉讼的案件，行政行为于1996年4月作出，原告于2013年起诉，没有超过起诉期限，第三人蔡华良提出的原告起诉超过起诉期限的主张，不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、(三)项之规定，判决：一、撤销晋地金集用(96)字第61409号集体土地建设用地使用权登记卡和晋地金集建（96）字第61409号《集体土地建设用地使用证》土地使用权登记的行政行为。二、撤销晋地金集用(96)字第61409号集体土地建设用地使用权登记卡和晋地金集建（96）字第61409号《集体土地建设用地使用证》。本案案件受理费50元，由两被告负担。
原审第三人蔡振良、蔡华良、蔡国良、蔡温良不服上诉称:一、被上诉人没有实事求是尊重原权属人蔡秀铿的意愿。上诉人、被上诉人土地权的取得是根据分家析产形成的，而且在1994年7月27日翻建时获得金井镇人民政府批准并登记在集体土地建设用地使用权登记卡上，双方未发生争议。根据当时审查人许剑青的审查意见亦证实是分家析产的情况并进行公告一个月，原审法院无视公告事实，以晋江市人民政府不提供公告材料程序违法，认定没有公告事实的理由是不充分的。相反，原审被告晋江市人民政府提供的材料能证实依法对该宗土地进行公告，才会在土地登记审批表007体现出来。在无产权异议的情况下确认为共同产权。证人施某当时亦进行过审核为兄弟共同共有，其同事黎水亦复查过六兄弟共同共有的事实，证明人蔡秀潭水的签章亦证实了分家析产事实。故本案产权办理体现了原土地使用权人蔡秀铿的真实意思表示，符合法律规定，发证程序合法。且蔡秀铿于1997年又作了书面意见经中国驻菲律宾大使馆认证，合法性应予认定。如原审法院认为其不合法，完全可以依职权进行调查取证。被上诉人蔡良啟虽有向晋江市人民政府申请翻建，并申请土地及房屋登记，但只是形式上的申请，实际申请人仍为蔡秀铿。而被上诉人蔡建汀并未申请土地及房屋登记，上诉人也没有申请土地房屋登记。原审法院不能因蔡良啟有申请就认定其具有合法申请资格，应享有变更登记的权益，其他权益人的合法权益同样需要合法保护。《分家析产协议》、《辈份推选书》就是体现重新登记变更的新证据。申请人蔡秀铿在办理该土地使用权基于1994年3月20日(农历)进行分家析产，经各兄弟同意办理共同土地使用权，上诉人、被上诉人等人已是作为共同申请人进行登记。从蔡良啟的土地登记申请书的批准文号日期为1994年7月27日，可证实当日在集体土地建设用地使用权登记卡上，已明确登记土地使用权人为蔡良啟、蔡华良等兄弟６人。如被上诉人称他于1992年就申请办理产权登记，那他不会对该宗土地使用权登记情况不关心，直至2004年才得知被侵权。在蔡秀铿在世时为什么没发现侵权？另从晋江市人民政府提供的《使用土地更改户名申请表》中已清楚证实共有使用人是上诉人和被上诉人等六人。晋江市政府不会只凭被上诉人的申请就一定会颁发相应的产权证书给被上诉人。在调查村委会《推选辈分》的情况，《分家析产》真实意思，产权不存在异议的情况下，才会颁发土地使用权证。原审法院只考虑被上诉人一份权益，而无视上诉人的权益。二、本案诉争的事实与理由已被泉州市中级人民法院认定，被上诉人再次提起诉讼于法无据。从2004年9月21日间，被上诉人诉称其作为继承人要求政府给予办理权属登记方知他人已1996年以被上诉人等人名义办理房屋所有权登记，但期间被上诉人并未回国，也未向政府部门提出申请，更没有领取产权原件。因此晋江市人民政府应其申请于2005年9月25日作出晋政文【2005】209号《关于注销以蔡良啟等6人名义申请颁发的土地及房屋权利证书的决定》。因该决定损害上诉人的合法权益导致上诉人为了维权而引起日后一系列诉讼。期间，上诉人本着尊重父亲蔡秀铿意愿息事宁人，愿意以蔡秀铿的遗嘱重新办理产权手续，并向晋江市国土资源局重新申请办理土地手续，但被上诉人拒绝办理，上诉人无奈只好提起诉讼。泉州市中级人民法院作出撤销【2005】209号《关于注销以蔡良啟等6人名义申请颁发的土地及房屋权利证书的决定》的行政判决。现被上诉人再次发同样的理由与事实再次提起诉讼，应当依法驳回。三、晋江市人民政府对上诉人的确权行为合法有效。90年代初期按政府的规定是可以使用印鉴签章的，现原审法院对蔡秀铿印鉴的证明力不予确认，但被上诉人也未能举证证明印鉴存在瑕疵。该印章留存在农业银行金井支行备份一枚，与析产协议书的印章是同一枚。在没有证据证明该印章瑕疵的情况下，应根据证明力原则进行认定。原审法院存在认定事实的盲区，认为被上诉人有合法的土地登记申请，至今未领证，应给其领取机会，但却不顾该宗土地房屋实际产权人是蔡秀铿，而不是蔡良啟兄弟。另从被上诉人2008年拒绝重新办理土地登记行为来看，当时的代理人是蔡宣宣，原审法院不顾该事实认定其不具有合法性是错误的。而且被上诉人自认在2004年已知颁发房产证的行政行为，其起诉已经超过起诉期限。被上诉人请求撤销土地登记是借口，其想长期霸占上诉人等其他四兄弟房产。晋江市人民政府颁发诉争权属证书事实清楚，依法有效，程序合法。请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人蔡良啟、蔡建汀口头答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决得当。上诉人的上诉请求缺乏事实、法律根据，应予驳回。
原审被告晋江市人民政府述称，答辩人的被诉行政行认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。晋江市国土资源局对变更土地登记申请人提交的申请材料进行审查并进行地籍调查，审核程序符合法律法规的规定。本案变更土地登记申请人于1995年7月22日提交了辈分证明、推选书（子女产权表态书）、析产协议、晋房金字第10543号房屋所有权证及晋地金集（90）字第60543号集体土地建设用地使用证等材料，表明蔡秀铿为址于金井镇中兴路18号房屋及土地的所有权人，蔡秀铿自愿将址于金井镇中兴路18号房屋及土地析分给本案上诉人及被上诉人，且上诉人及被上诉人均达成一致意见，愿对此土地进行析产并变更土地登记。晋江市国土资源局对变更登记申请人提交的材料依法进行审查，并进行权属调查和地籍勘丈，经审核认为变更登记申请人提交的材料齐全，符合变更土地登记规定，审核人员在变更土地登记审批表内填写了准予变更土地登记的依据、结果，加盖了审核人员印章和土地管理部门公章，并报答辩人批准后予以注册登记，换发土地证书。因此被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。二、相关申请表格虽然没有蔡良啟签名，但有蔡良啟印章，且析产协议等其他材料上有其本人签名，相关申请材料形式上已经构成表见代理。工作人员考虑蔡良啟等均居住在国外，从方便群众、服务侨胞的角度给予产权办理，主观上无过错。三、产权登记没有损害当事人的权益，不是行政诉讼的受案范围，当事人应当通过民事诉讼解决争议。请求二审法院依法判决。
原审被告晋江市国土资源局述称：一、答辩人依法对变更登记申请人提交的申请材料进行审查并进行地籍调查，审核程序符合法律规定。根据《土地登记条例（１９８９）》第二十八条规定，因赠与或者继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更登记。国有土地管理局《关于变更土地登记的若干规定（１９９３）》第二条规定，变更登记程序分为：１．变更土地登记申请；２．变更地籍调查；３．审核；４．注册登记；5.换发或者变更土地证书，核发他项权利证明书。本案申请人于1995年7月22日提交了辈分证明、推选书（子女产权表态书）、析产协议、晋房金字第10543号房屋所有权证及晋地金集（90）字第60543号集体土地建设用地使用证等材料，表明蔡秀铿为址于金井镇中兴路18号房屋及土地的所有权人，蔡秀铿自愿将址于金井镇中兴路18号房屋及土地析分给本案上诉人及被上诉人，且上诉人及被上诉人均达成一致意见，愿对此土地进行析产并变更土地登记。被告对变更登记申请人提交的材料依法进行审查，并进行权属调查和地籍勘丈，经审核认为变更登记申请人提交的材料齐全，符合变更土地登记规定，审核人员在变更土地登记审批表内填写了准予变更土地登记的依据、结果，加盖了审核人员印章和土地管理部门公章，并报人民政府批准后予以注册登记，换发土地证书。因此被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。二、被上诉人主张其并未提出相关申请，也未在国内，更未领取相关证件。鉴于该土地使用权证于1996年办出至今近20年，具体办证过程已难以查证，具体事实由法院查明。被上诉人主张登记申请材料中加盖蔡良啟的印章并非本人所用，但并未提供证据证明。因此，其主张答辩人未能依法定程序审查核实不能成立。综上，答辩人作出的具体行政行为符合法律规定。
经审理查明，各方当事人对原审法院查明的事实经过没有异议，本院予以确认。各方当事人在二审期间均未提供新的证据。
本院认为，受益性行政行为是行政机关为行政相对人设定权益的行为，要求受益主体在向行政机关提出申请时必须表达真实的意思表示、提供合法有效的申请材料，也要求行政机关对申请人提交的材料进行必要的形式审查。根据1996年2月施行的《土地登记规则》第十条的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。1989年12月施行的《福建省土地登记发证办法》第七条第一款第（二）项及第十三条的规定，申请土地登记，必须提交土地登记申请者的法人证明、个人身份证明或户籍证明。委托他人申请土地登记、领取或更换土地证书的，委托代理人必须向土地管理部门提交授权委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。1995年7月22日原审被告晋江市国土资源局受理了申请人为“蔡良啟”的土地登记申请，要求将蔡秀铿原申请的土地和房产登记为蔡良啟、蔡建汀、蔡振良、蔡国良、蔡华良、蔡温良六人共有。1996年4月2日被告晋江市国土资源局和晋江市人民政府分别根据“蔡良啟”的申请进行土地登记和发证。但登记机关在登记审核时并没有申请人“蔡良啟”个人身份证件或委托代理人身份证明，没有依法查验申请人的身份证明，在其以后调查中也确认了申请人蔡良啟本人没有提出申请的事实。现被上诉人蔡良啟主张其没有向土地行政管理部门提出办证申请，也未授权他人向晋江市人民政府申请办理登记事项，且不知晓办理土地及房产登记的情况，未领取任何相关权利证书为由，要求注销相关的权利证书。在诉讼中，行政机关必须对其作出的行政行为合法性提供证据，原审被告晋江市人民政府、晋江市国土资源局均未能提供证据证明被诉行政行为是基于被上诉人蔡良啟真实意思表示的申请而作出的，对上述争议问题未能提供合法性依据。原审判决认为原审被告据以作出的房屋登记行为主要证据不足，应予撤销适用法律正确，应予维持。上诉人主张把产权登记为6人共有是尊重原权属人蔡秀铿的意愿，根据分家析产形成的，可以提供有效证据另行向主管机关申请登记。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费人民币50元，由上诉人蔡振良、蔡华良、蔡国良、蔡温良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈鹏腾
审 判 员 邱旭锋
代理审判员 何淑婷
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 蔡清秋
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；