江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏01行终162号
上诉人（原审原告）朱飚，男，1949年9月2日生，汉族。
委托代理人张萍，南京市法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区民政局，住所地南京市山西路84号。
法定代表人吴更新，南京市鼓楼区民政局局长。
委托代理人曹迎春，江苏兆邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市民政局，住所地南京市建邺区江东中路259号新城大厦E座26层。
法定代表人陈学荣，南��市民政局局长。
委托代理人潘建武，江苏刘洪律师事务所律师。
上诉人朱飚因民政行政救助、行政复议一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱飚及其委托代理人张萍，被上诉人南京市鼓楼区民政局（以下简称鼓楼民政局）的负责人许银虎、委托代理人曹迎春，被上诉人南京市民政局（以下简称市民政局）的负责人王军、委托代理人潘建武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明：2014年2月8日，朱飚向南京市鼓楼区挹江门街道社会求助服务中心提出享受最低生活保障的申请，并提交了最低生活保障申请表、家庭经济状况诚信申报承诺书、户口本和身份证、水电气缴费收据、房屋所有权证、离婚证及离婚协议、房屋买卖合同、2014年1月12日周良如出具的说明、2013年12月19日打印的中国农业银行金穗借记卡明细对帐单、2013年11月7日交通银行本票、2013年11月8日中国农业银行结算业务单、2013年8月28日开具的朱亮亮所得税评估通知书等证据材料。2014年2月18日，挹江门街道戴家巷社区居委会出具的调查报告称：朱飚无工作，其子朱亮亮在斐济生活，无法核实收入情况；朱飚于2013年10月21日将自己名下四维新村25号101室商品房卖出，根据卖房合同，房款为21万，朱飚本人陈述此款用于还债；该户于2014年2月12日至17日已在其居住地附近进行公示。2014年2月18日，南京市鼓楼区人民政府挹江门街道办事处（以下简称挹江门办事处）出具的街道办事处审核意见称：该家庭提供的材料基本齐全、形式合格；居委会对该户的调查报告内容属实，所收集的申请人材料基本齐全，因申请人儿子朱亮亮（赡养义务人）定���海外，申请人无法提供其子家庭的相关收入证明材料，有无赡养能力无法核实；综合考虑申请人烈士子女身份及其诉求等现实情况，拟上报民政局审批；保障金额660元。2014年2月18日，挹江门办事处将朱飚申请材料、街道审核材料上报鼓楼民政局。2014年2月25日，鼓楼民政局将朱飚的最低生活保障申报书面通知挹江门办事处称：朱飚审批未通过，理由：1、未提供赡养人无赡养能力的有效证明；2、有房屋出售收入；根据相关规定，不符合保障条件，不予批准。该书面通知要求挹江门办事处根据本通知书书面通知申请人，并说明理由。2014年7月，挹江门办事处民政科工作人员以没有签章的书面情况说明告知了朱飚最低生活保障申请未批准的事实。2015年6月，朱飚向原审法院起诉，在诉讼中，朱飚得到鼓楼民政局举证的不予批准的通知书。原审法院于2015年8月裁定驳回朱飚���诉后，朱飚于2015年8月19日向市民政局提出行政复议申请，市民政局受理后于8月25日向鼓楼民政局发出答复通知书，鼓楼民政局于9月7日向复议机关提供了行政复议答复书及证据，市民政局于9月23日作出[2015]宁民行复字1号行政复议决定书，维持了鼓楼民政局于2014年2月25日作出的不予核准低保申请的具体行政行为。该行政复议决定书于10月9日送达当事人。朱飚仍不服，向原审法院起诉，请求判令鼓楼民政局、市民政局未按照《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》的规定批准其享受最低生活保障待遇的行为违法。一审庭审中，朱飚提出请求，要求法院判决鼓楼民政局批准朱飚享受低保待遇。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之���起六十日内提出行政复议申请。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。鼓楼民政局对朱飚低保申请作出不予批准的决定，挹江门办事处在2014年7月才告知朱飚行政行为的内容，没有证据证明鼓楼民政局或挹江门办事处告知了朱飚诉权及起诉的期限，故朱飚于2015年8月19日向市民政局申请行政复议及在收到行政复议决定书之日���十五日内向原审法院起诉，朱飚的起诉符合法律规定。鼓楼民政局辩称朱飚起诉超过起诉期限的主张，不予支持。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，朱飚提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。朱飚朱飚起诉状的诉讼请求为“请求法院依法判令鼓楼民政局未按照《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》（以下简称《实施细则》）的规定批准朱飚享受最低生活保障待遇的行为违法”，法院向鼓楼民政局、市民政局送达起诉状副本后，朱飚又在庭审法庭辩论中变更诉讼请求为“要求鼓楼民政局批准朱飚享受低保待遇”。因确认鼓楼民政局行政行为违法与撤销鼓楼民政局的行政行为相关联，且是否给予朱飚享受低保待遇及低保待遇多少，行政机关尚有裁量的余地，在法院向朱飚释明变更诉讼请求仅可以要求撤销鼓楼民政局行政行为后，朱飚仍然坚持原则要求变更诉讼请求为要求鼓楼民政局批准朱飚享受低保待遇，故法院对其变更的诉讼请求不予准许。
根据《南京市城乡居民最低生活保障条例》（以下简称《市最低生活保障条例》）第五条第二款、《实施细则》第二条第一款、《江苏省居民最低生活保障工作规程》（以下简称《省工作规程》）第三条、第四条的规定，县级人民政府民政部门是审批最低生活保障的责任主体，乡镇人民政府（街道办事处）是受理、审核最低生活保障申请的责任主体，村（居）民委员会受乡镇人民政府（街道办事处）的委托，可以承担相应的居民最低生活保障日常服务工作。鼓楼民政局是辖区审批最低生活保障的责任主体，具有辖区内最低生活保障审批的法定职责。
本案争议的焦点为朱飚是否提供了赡养人无赡养能力的有效证明？朱飚有房屋收入是否影响其享受最低生活保障待遇？
根据《市最低生活保障条例》第十七条第一款的规定，申请最低生活保障待遇，申请人应向受理单位提出书面申请，并提交申请人本人的身份证明、户籍证明、收入证明等有关材料。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条第一款的规定，当事人向人民法院提供的在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续，该证据规定虽然规定的行政诉讼中提供证据的要求，但基于行政机关的行政行为可能涉及行政诉讼，故行政机关在行政程序中亦应遵循该规定的要求。本��朱飚在申请最低生活保障待遇时提供的赡养义务人朱亮亮的收入证明不符合上述规定，鼓楼民政局认为朱飚未提供赡养人无赡养能力的有效证明符合上述规定。
《市最低生活保障条例》第十八条规定，社区居民委员会受理申请后，对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实，提出调查意见。《实施细则》第十条第（一）项规定，出租、转让或变卖家庭财产所得计入家庭收入。《实施细则》第十二条第（十三）项规定，财产租赁、转让所得，按照租赁、转让协议计算。《市最低生活保障条例》第十三条及《实施细则》第十一条均没有规定出租、转让或变卖家庭财产的收入可以从家庭收入中抵押。根据《市最低生活保障条例》第二条、《实施细则》第三条的规定，持有本市常住户口的城乡居民家庭，凡共同生活的家庭成员人均收入低于户籍地低保标准，且家庭财产状况符合《实施细则》有关规定的，可以申请低保。根据南京市有关文件规定，南京市主城区2013年7月起的低保标准为600元/月。朱飚2013年10月有转让家庭财产收入21万元，其家庭收入高于户籍地低保标准，鼓楼民政局认为朱飚有出售房屋收入不符合最低生活保障条件符合法律规定。
按照《市最低生活保障条例》、《实施细则》、《省工作规程》的规定，社区居民委员会受理了朱飚的低保申请，进行了调查核实、公示，挹江门街道办事处进行了审核和审前公示，向鼓楼民政局报送审批，鼓楼民政局在规定的期限内作出是否批准的决定，并要求街道办事处书面通知不予批准的申请人，其程序基本符合法规的规定。但其审批程序中也存在受理单位不出具书面受理通知书、审批机关批前未公示、审批决定没有书面通知申请人、没有告知行政复议和诉讼的权利和期限等问题，但这些问题并没有影响到朱飚的实质权利，鼓楼民政局及相关单位应在今后工作中予以改正。
市民政局2015年8月19日受理朱飚行政复议申请后，向鼓楼民政局发出了行政复议答复书，在收到鼓楼民政局提交的答复书及证据和依据后于2015年9月23日作出行政复议决定，并将行政复议决定书送达当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
由本案可以看出，关于低保申请人提供的申请材料有可能形成于国外，也有可能低保申请人有到期债务要清偿，如何处理社会发展中出现的新问题，在依法的同时，给予低保申请人更为符合其能力的服务是行政机关需要考虑的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者朱飚申请被告��行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案鼓楼民政局对朱飚的低保申请作出不予批准的决定和市民政局作出的行政复议决定均符合法规规定，朱飚的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条第一款、第六十九条的规定，原审法院判决：驳回朱飚的诉讼请求。案件受理费50元，由朱飚负担。
朱飚上诉称：一、上诉人是烈士遗孤，1984年下海经商，后因体弱多病及经营不善导致亏损，自2003年歇业至今，因此上诉人没有退休工资，还欠了大笔债务，2003年后上诉人一直靠烈属优抚补助和房屋租金生活，2013年由于债权人催债，上诉人迫于无奈将出租的门面房出卖，清偿了债务，但上诉人却因失去了租金收入，生活陷入困境。为此，上诉人才向被上诉人鼓楼民政局提出了最低���活保障的申请，并根据要求提交了所有材料，且经社区和街道公开公示，但一审法院明知上诉人儿子久居斐济国，已入斐济国籍，且斐济国不是《海牙公约》的成员国，上诉人儿子与上诉人的关系不好，多年没有联系，却以诉讼证据规则来要求上诉人提供儿子的收入证明的做法没有法律依据。
二、一审法院明知上诉人的卖房款在卖房当时就通过银行转账给了债权人，上诉人也提供了债权人的证明材料和银行的转账凭证，却依然认定上诉人有转让家庭财产收入，不符合低保申请条件，认定鼓楼民政局作出不予批准的决定和市民政局作出的行政复议决定均符合法律规定，驳回上诉人的诉讼请求是错误的。
三、即使上诉人申请到了低保待遇，上诉人作为烈士遗孤，生活也达不到《军人抚恤优待条例》规定的不低于当地平均生活水平的标准。一审法院���顾上诉人孤苦一人无生活来源，体弱多病，生活困难的事实，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。
综上，上诉人请求二审法院：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人鼓楼民政局答辩称：一、一审法院认定上诉人没有尽到举证的义务正确。根据《实施细则》的有关规定，对上诉人的赡养义务人是否有赡养义务必须要有法院的生效判决或者调解文书，如果没有类似文书，必须证明赡养义务人的家庭收入低于本地低保标准的两倍。上诉人一审没有提交赡养义务人没有赡养能力的法定文书，也没有提交符合诉讼证据形式的书面证据。同时，上诉人在一审提交了其赡养义务人2012年在斐济的经营收入折合人民币高达17万元，如果按月计算，该收入标准远远高于《实施细则》所确定的赡养义务人不具备赡养能力的标准。所以即使认定���诉人一审提交的赡养义务人的赡养能力的证据有效，也只能证明上诉人不具备申请低保的条件。
二、关于上诉人在申请低保前有转让房产收入的问题。上诉人在被上诉人作出行政行为之后虽然提交了证据以证明21万元房款用于偿还了债务，但是该清偿债务从情理上不符合常理，同时也没有其他的书面证据予以证明。
三、关于上诉人作为烈士遗孤的问题。上诉人在核实以及核定上诉人家庭收入的时候，并未计算烈士遗孤享受的抚恤金，所以该上诉理由与本案无关。
综上，一审判决事实认定清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市民政局答辩称：一、上诉人有义务配合民政部门核实家庭收入情况。根据《市最低生活保障条例》、《实施细则》、《省工作规程》等规定，申请最低生活保障���，以家庭人均收入作为判断依据，赡养费应当计入家庭收入，而上诉人有义务配合民政部门核查家庭收入，上诉人的子女定居斐济，其子女有赡养上诉人的义务，因上诉人提供的材料形成于国外，民政部门要求上诉人提供证据来源并经所在国公证机关公证，并经大使馆认证，属于核查上诉人家庭收入的行为，上诉人有义务配合提供证据，因上诉人自身不配合导致无法核实的，也无法确定其子女是否履行赡养义务，民政部门可以不予批准低保。
二、上诉人确有21万元转让财产所得。2013年10月21日，朱飚将其名下的南京市鼓楼区四维新村25号101室17.57平方米的商业用房以合同价21万元转让，根据《市最低生活保障条例》第三条、《实施细则》第十条第（三）项、第（五）项规定，《省工作规程》规定，财产租赁、转让或者变卖所得，应当计入家庭收入，因此，��楼民政局将其房产转让收入21万元计入家庭收入，符合《省工作规程》规定。
综上所述，上诉人朱飚的上诉理由不能成立，一审法院适用法律法规正确，请求依法判决驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《市最低生活保障条例》第五条第二款、《实施细则》第二条第一款、《省工作规程》第三条、第四条的规定，鼓楼民政局作为县级人民政府民政部门具有对上诉人朱飚最低生活保障申请进行审批的法定职责。
《实施细则》第三条规定：持有本市常住户口的城乡居民家庭，凡共同生活的家庭成员人均收入低于户籍地低保标准，且家庭财产状况符合本细则有关规定的，可以申请低保。第十条规定：下列货币收入和实物收入，计入家庭收入：……（三）法定赡养人、扶养人、抚养人应当给付的赡养费、扶养费、抚养费；……（五）出租、转让或变卖家庭财产所得；……。第十二条规定：家庭收入的计算按照下列规定进行：（一）家庭月收入按照其提出低保申请之日前不少于6个月收入的平均值计算。……（十）具有赡养、扶养或抚养关系的家庭成员不在一起共同生活，义务人应给付的赡养费、扶养费或抚养费，按照具有法律效力的协议书、调解书、判决书等文书确定的数额计算。没有法律文书的，义务人家庭月人均收入低于当地低保标准2倍的，视为无赡养、扶养或抚养能力；义务人家庭月人均收入高于当地低保标准2倍，应将高出部分的50%，平均分摊到每名被赡养人、被扶养人或被抚养人，计入其家庭收入。……（十三）财产租赁、转让所得，按照租赁、转让协议计算；个人不能提供租赁、转让协议的，或租赁、转让协议价��明显低于市场价格的，按照当地同类、同期市场租赁、转让价格计算。第十五条第二款规定：申请低保需提供以下材料：……（二）收入证明、房产证明，农村居民应提供土地承包经营证明；……（六）其他特殊证明材料。根据上述规定，朱飚申请最低生活保障应当提供资料以证明其家庭成员人均收入低于户籍地低保标准且家庭财产状况符合该细则的有关规定。因上诉人儿子系其法定赡养人，上诉人提供了自称是斐济国税务机关出具的其儿子所得税证明以证明其儿子收入较低，但被上诉人认为上诉人提供的斐济国税务机关出具的其儿子朱亮亮所得税评估通知书系在中华人民共和国领域外形成，未经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续，对该所得税评估通知书不予认可。最低生活保障办理工作规程虽未规定申请最低保障待遇提供证据的要求，但被上诉人参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条第一款规定的要求，审查上诉人提交的证明材料，并认定上诉人未提供赡养人无赡养能力的有效证明并无不当。另上诉人在申请最低生活保障前6个月有转让房产收入21万元，按照上述规定应当计入其家庭收入，上诉人称该转让房产收入已用于还债不应计入其家庭收入，但上诉人该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。因此，鼓楼民政局以上诉人未提供赡养人无赡养能力的有效证明且有出售房屋收入为由认定上诉人不符合最低生活保障条件，符合法律规定。
根据《省工作规程》、《市最低生活保障条例》、《实施细则》的规定，上诉人所在社区居民委员会负责受理朱飚的低保申请，调查核实、公示，上诉人所��的挹江门办事处负责审核和审前公示，向鼓楼民政局报送审批，鼓楼民政局在规定的期限内作出是否批准的决定，并由挹江门办事处书面通知上诉人。鼓楼民政局在规定期限内作出不予批准的决定，被上诉人行政程序符合法规的规定。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，朱飚对鼓楼民政局作出的不予批准其最低生活保障待遇的行政行为不服，向被上诉人市民政局申请行政复议，市民政局作为鼓楼民政局的上一级主管部门，负有进行行政复议的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查��对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市民政局于2015年8月19日受理朱飚行政复议申请后，向鼓楼民政局发出了行政复议答复书，在收到鼓楼民政局提交的答复书及证据和依据后于2015年9月23日作出行政复议决定，并于同年10月9日送达当事人，市民政局的行政复议程序符合法律的规定。
综上，原审判决认定事实��楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人朱飚的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱飚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年六月六日
书 记 员 赵和玉