四川省剑阁县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川0823行初1号
原告：姚俊，男，生于1964年3月18日，汉族，大专文化，四川省苍溪县地方税务局干部，住四川省广元市苍溪县。
原告：杜翠华（系原告姚俊妻子），女，生于1970年2月19日，汉族，大专文化，苍溪县人民医院药剂师，住四川省广元市苍溪县。
被告:苍溪县城市行政执法局，住所地苍溪县陵江镇江南干道二段120号。
法定代表人：王琦，该局局长。
委托诉讼代理人：张海清，苍溪县城市行政执法局干部（特别授权）。
委托诉讼代理人：杜显，四川鉴平律师事务所律师（特别授权）。
被告：苍溪县人民政府，住所地苍溪县城解放路同心广场。
法定代表人：杨祖斌，该县县长。
委托诉讼代理人：张尧，苍溪县人民政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人：曾鑫，苍溪县人民政府法制办公室行政复议股股长。
原告姚俊、杜翠华不服被告苍溪县城市行政执法局（以下简称苍溪县城市执法局）于2016年6月24日作出的苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定书及被告苍溪县人民政府于2016年7月26日作出的苍府复决字【2016】第10号行政复议决定书，于2016年8月12日向苍溪县人民法院提起行政诉讼，2016年9月6日四川省广元市中级人民法院指定本院管辖，本院于2017年1月5日受理该案后，于2017年1月10日向被告苍溪县城市执法局、苍溪县人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年2月14日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告姚俊、杜翠华、被告苍溪县城市执法局的委托诉讼代理人张海清、杜显、被告苍溪县人民政府的委托诉讼代理人张尧、曾鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
苍溪县城市执法局于2016年6月24日作出的苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定书认定：姚俊、杜翠华从2012年8月开始将其购买的苍溪县滨江路按照《建设工程规划许可证》的规定设计并建成的车库，改建成包间、厨房、卡座，作为餐店使用的行为，违反了《四川省城乡规划条例》第五十七条第二款的规定，根据苍溪县城乡规划建设和住房保障局（以下简称苍溪县住建局）于2016年5月24日出具的《关于滨江首座多层部分临滨江路底层车库规划核实意见的函》，依据《四川省城乡规划条例》第八十二条第一款的规定，对姚俊、杜翠华作出如下行政处罚决定：收到本处罚决定书之日起15日内拆除车库内不符合工程规划许可的建设内容。姚俊、杜翠华不服，向苍溪县人民政府申请行政复议，该府于2016年7月26日作出的苍府复决字【2016】第10号行政复议决定书：维持被申请人苍溪县城市执法局于2016年6月24日作出的苍城执罚字【2016】7号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
姚俊、杜翠华向本院提出诉讼请求：1.撤销被告苍溪县城市执法局于2016年6月24日作出的苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定书及被告苍溪县人民政府于2016年7月26日作出的苍府复决字【2016】第10号行政复议决定书；2.由被告承担本案诉讼费。事实和理由：一、按照苍溪县委办公室、苍溪县人民政府办公室以苍委办【2015】14号文件规定，撤消了苍溪县城市执法局，其职责并入苍溪县住建局，苍溪县住建局加挂苍溪县城市执法局的牌子，自此苍溪县城市执法局不是苍溪县人民政府的一个工作部门，也丧失了行政执法主体资格，因此对违反规划法规的行为更不具有行政处罚职权；二、原规划设计为车库，但经司法鉴定不能停车，存在严重的安全隐患，造成此重大的建设工程质量事故的原因是苍溪县住建局与其未脱钩的设计单位未依据国家强制标准和规范审批、设计所致，原告作为车库的所有权人为了达到物尽其用的目的，改变原规划用途并不是城乡规划法规界定的违法行为，原告并无违法事实，也不是违法主体，行政执法机关无权介入查处，苍溪县住建局和苍溪县人民政府唯一符合法律规定的作法是查处建设工程质量事故，按照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条“确需修改规划”的规定许可原告修改规划的申请；三、按照国务院法制办公室2000年12月1日国法秘函【2000】134号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为”的规定，苍溪县城市执法局作出的苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定书载明“责令限期拆除”的行政处罚决定事项不符合法律规定，因此自始不具有法律效力，苍溪县人民政府作出的维持该处罚决定的行政复议决定书也是违法的；四、被告苍溪县城市执法局的办案程序严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》、建设部《建设行政处罚程序暂行规定》等法律、法规、规章中有关程序、时效、期限的规定，其实施的行政处罚属于严重滥用职权的行为。综上，被告的行政行为属严重违法，请求法院支持原告诉请。
原告姚俊、杜翠华为证明自己的诉称观点，向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：1、四川省人民政府川府函【2009】190号《关于在苍溪县城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》、四川省人民政府川府发【2003】第3号《贯彻实施国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定的通知》、国务院国发【2002】17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、中共苍溪县委机构编制委员会办公室苍编办信处【2016】1号《信访事项处理意见书》，证明苍溪县城市执法局在苍溪县住建局加挂牌子不具有执法主体资格；2、苍府复决字【2016】第5号行政复议决定书及其附件，证明苍溪县城市执法局认定原告违法一案已在2012年12月前处理终结，2016年1月重新启动属违反法定程序的行为，该行政复议决定书以事实不清撤消了苍城执罚字（规划）【2016】1号行政处罚决定书；3、苍溪县人民政府办公室苍府办发【2016】20号《关于加快处理涉建领域历史遗留问题的实施意见》，证明该文件规定2013年前建成的违法建筑应维持原状，免予行政处罚，原告将案涉车库改成商业用房于2012装修完工，故原告不应受到行政处罚；4、2102年9月28日南充通正司法鉴定中心南通司鉴中心【2012】质鉴字第2440号建筑工程质量司法鉴定书，证明案涉车库不满足国家强制规范，停不进去车，存在重大安全隐患；5、案涉车库设计图，证明案涉车库设计不合格；6、案涉车库竣工图，证明车库竣工图对车库设计图有重大改变，进一步证明车库不合格；7、建成车库尺寸与国家标准差距对照表，证明案涉车库在8个方面违反了国家标准，存在严重安全隐患；8、苍溪县住建局苍规建住【2014】129号《关于车库改变为商业用房等有关问题政策咨询的请示》，证明苍溪县住建局欺骗四川省住房和城乡建设厅，将2010年建造的苍溪县“滨江首座”项目提前到2006年，从而得到了四川省住房和城乡建设厅2008年“5.12”特大地震房屋不进行司法鉴定的咨询回复；9、四川省勘察设计审查中心《关于对滨江首座（陵江苑A区商住楼）负一层车库设计使用功能的咨询意见》，证明苍溪县住建局将与案涉车库竣工图有重大差异的建施图送交四川省勘察设计审查中心咨询，造成该咨询意见的依据虚假，显然无效；10、2016年6月29日对广元市委、市人民政府主办的《阳光问政》揭露案涉车库设计单位苍溪县勘测设计所与苍溪县住建局不脱钩的报道，证明案涉车库不合格是苍溪县住建局违反规划、建筑法律法规的行为所致，苍溪县住建局以加挂牌子苍溪县城市执法局的名义对原告进行行政处罚，属苍溪县住建局推卸掩盖质量事故责任；11、苍溪县瑞鑫源商务有限公司2017年2月10日证明，证明原告不是案涉车库的装修主体，原告不是本案适格的行政处罚对象。
苍溪县城市执法局辩称，一、我局为适格的规划执法行政机关。根据四川省人民政府川府函【2009】190号文件的规定，我局集中行使苍溪县城规划区规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2015年在机构改革中，县委、县府将我局与苍溪县住建局的职责整合，包括人员编制共用，苍溪县住建局加挂我局的牌子，至今川府函【2009】190号文件未被修改或废止，因此我局仍具有规划执法主体资格。截止目前苍溪县人民政府未出台文件废止《苍溪县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施办法（试行）》（苍溪县人民政府3号令），该文件继续有效，无原告所称的自动失效之说；二、我局认定的原告将购买的开发商四川国荣房地产开发有限公司出售的按规划许可修建的滨江首座负一层车库擅自改成商业用房使用、违反《四川省城乡规划条例》第五十七条第二款规定的事实清楚，证据充分；三、“责令限期拆除”性质上属于一种行政处罚。1、《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类共七项，其中第（七）项为法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》属全国人大常委会制定的法律，具有设定各种行政处罚的权限，因此其规定的“责令限期拆除”可以成为“法律规定的其他行政处罚”；2、从立法层面上讲，“责令限期拆除”应为行政处罚。责令限期拆除是《中华人民共和国土地管理法》规定的一种行政处罚种类，而国务院法制办公室对四川省法制办的答复意见仅是其对法律的理解，不能作为法律适用的依据。从效力位阶上看，国务院法制办公室的答复意见显然低于《中华人民共和国土地管理法》的效力，该答复意见的发布于2000年，答复的对象为已经废止的《中华人民共和国城市规划法》，而《中华人民共和国土地管理法》于2004年修订，其关于限期拆除的内容和2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》规定一致。因此，无论从法律效力，还是立法目的上看，“责令限期拆除”均应当认定为行政处罚；3、《中华人民共和国城乡规划法》进一步确认限期拆除是一种行政处罚，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条将“责令限期拆除”和罚款一并规定，既然罚款可以作为并处的处罚种类，那么从文理解释和逻辑解释的角度，“责令限期拆除”应解释为行政处罚。四、我局对原告进行处罚的程序合法。我局于2012年9月就原告将滨江首座负一层车库改作商业违反规划的行为进行立案调查，于2016年2月4日作出行政处罚，后经行政复议撤销并责令我局重新作出具体行政行为，我局于2016年5月12日对该案重新进行立案调查，严格按法定程序对其作出本案诉争行政处罚，不存在程序违法的问题；五、关于原告称其诉苍溪县住建局不予变更车库规划的行政诉讼案件期间我局不能作出诉争行政处罚的问题。本案是我局基于原告改变车库使用用途违反规划而作出的行政处罚，与其此前不服苍溪县住建局对其作出的不同意改规的《回复》而提起的行政诉讼案件无关，其基于理由是其认为涉案车库不合格，而该案经剑阁县、广元市两级法院审理，法院判决支持苍溪县住建局对其作出的《回复》，驳回其诉讼请求。因此对其诉争的行政处罚一案来讲车库是否合格与本案无关。只要未修改规划之前，原告将车库改成商业门面开设餐饮店使用就属未规划许可进行建设的违法行为，被告就应当对其作出行政处罚。另外，我局欢迎原告向相关部门举报所谓的我局与苍溪县住建局存在的监管渎职问题，我局敢于承担法律责任。如果我局不对原告违反规划的行为进行处罚才是失职、渎职。综上，我局作出的行政处罚证据确凿、事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告苍溪县城市执法局为证明行政行为合法，2017年1月17日向本院提交以下证据、依据（复印件）：第一组证据：1、四川省人民政府川府函【2009】190号《关于在苍溪县城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》；2、中共苍溪县委机构编制委员会办公室苍编办发【2015】6号《关于印发苍溪县城乡规划建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3、中共苍溪县委办公室、苍溪县人民政府办公室苍委办【2015】14号《关于印发〈苍溪县人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》；4、苍溪县住建局统一社会信用代码证书；5、苍溪县人民政府苍府复决字【2016】第5号行政复议决定书、苍府复决字【2016】第10号行政复议决定书。该组证据证明苍溪县城市执法局具有规划管理的执法主体资格。第二组证据：6、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条；7、国土资源部国土资发【2014】117号《国土资源违法行为查处工作规程》12.1第（4）项。该组证据证明“限期拆除”是法律规定的一种行政处罚。第三组证据：8、滨江首座负一层车库设计平面图；9、苍溪县苍规建字（2009）字第99号建设工程规划许可证附件；10、商品房买卖合同；11、四川国荣房地产开发有限公司国荣房产（2012）函字第012号《关于给姚俊、姚喻舒等六同志的函》；12、现场检查（勘验）记录及照片；13、对姚俊、杜翠华、何辉、卢尚烈、奉猛的询问笔录及身份证明；14、四川省勘察设计审查中心2016年5月19日《关于对滨江首座（原陵江苑A区商住楼）负一层车库设计使用功能的咨询意见》；15、苍溪县住建局2016年5月20日《关于滨江首座多层部分临滨江路底层车库规划核实意见的函》。该组证据证明姚俊、杜翠华将车库改作商业用途使用违反规划的事实存在。第四组证据：16、案件来源登记表、立案呈批表、行政处罚案件调查终结报告、姚俊、杜翠华听证申请、姚俊未参加听证会说明及姚俊发往王琦局长的手机短信、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书两份、苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定书及执法文书送达回执、行政处罚案件审批表、苍城执罚字（规划）【2016】1号行政处罚决定书。该组证据证明办案程序合法。第五组证据：17、四川省剑阁县人民法院（2016）川0823行初10号行政判决书、四川省广元市中级人民法院（2016）川08行终73号行政判决书。该组证据证明姚俊、杜翠华申请变更车库规划用途为商业用途不成立，其诉讼请求法院予以驳回。
被告苍溪县人民政府辩称，一、苍溪县城市执法局在处理该案时认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，苍溪县人民政府维持其处罚决定于法有据；二、被告苍溪县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》在法定期限内依法作出行政复议决定，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告苍溪县人民政府为证明行政行为合法，2017年1月19向本院提交以下证据、依据（复印件）：第一组证据：1、行政复议申请书、2、行政复议立案审批表。该组证据证明姚俊、杜翠华于2016年7月11日提交行政复议申请后，苍溪县人民政府依法立案；第二组证据：3、被申请人答复通知书及送达回证；4、被申请人苍溪县城市执法局《行政复议答复书》。该组证据证明苍溪县政府受理姚俊、杜翠华行政复议申请后，立即发送副本、通知要求苍溪县城市执法局在法定期限内提交证据、依据；第三组证据：5、行政复议案件决定审批表；6、行政复议决定书及送达回证。该组证据证明苍溪县人民政府按照规定60日内作出行政复议决定书，后送达了苍溪县城市执法局及原告。
经庭审质证，原告对被告苍溪县城市执法局提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性没有异议，但可以证明苍溪县城市执法局已合并到苍溪县住建局，不是苍溪县人民政府的一个工作部门，不符合四川省人民政府川府函【2009】190号文件规定的机构设置要求，因此苍溪县城市执法局不具有城市规划管理的行政执法主体资格；对第二组证据的真实性没有异议，但根据国务院办公室2012年12月19日国法秘研函【2012】665号对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属行政处罚行为的请示》的复函认为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为；证据8可以证明是苍溪县住建局及其下属设计机构不尽职责，造成案涉车库不合格；证据9可以证明苍溪县住建局严重失职渎职；证据10、11、12、13证明其没有违反规划法规；证据14、15、16属非法证据；证据17内容真实，与本案没有关联。原告对苍溪县人民政府提交的证据的真实性、关联性没有异议。被告苍溪县城市执法局、苍溪县人民政府对原告提供的证据的质证意见为：证据1苍溪县城市执法局虽无单独编制但不能证明原告的观点其没有行政执法权；证据3真实性无异，但原告的车库虽属2013年前改建成商业用房但没有列入历史遗留问题处理范畴故应当依法予以行政处罚；证据2、5、6、8、9、10是真实的，但与本案没有关联，其中证据4鉴定机构不具备鉴定资质；证据7涉及专业知识，应由专门机构鉴定；证据11是虚假的，与我局对原告询问时其所做的车库是其装修的陈述不一致。被告苍溪县城市执法局对被告苍溪县人民政府提交的证据没有异议。被告苍溪县人民政府对被告苍溪县城市执法局提交的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：除原告提供的证据4、5、6、7、8、9、10、11本院不予采信外，原告、被告提供的其他证据与本案的待证事实有直接和间接的关系，并且是由有关部门提供的已经形成的书面材料，也符合证据的法定形式，具备行政诉讼证据的关联性、真实性和合法性，因此本院予以采信。
综合上述证据的分析认定及当事人的庭审陈述，可以确认以下案件事实：2008年9月11日四川国荣房地产开发有限公司取得了滨江路“陵江苑”旧城改造项目的开发权，在修建过程中该公司按照《建设工程规划许可证》的规定将苍溪县滨江路“滨江首座”多层部分A幢负一层建成车库。2010年10月8日，原告姚俊、杜翠华等6人与四川国荣房地产开发有限公司签订商品房买卖合同购买了该房屋，合同约定该房屋仅作车库使用。2011年5月30日该房屋交付后，原告等人认为该房屋无法满足停车要求，欲将该房屋改为商业用房并实施装修。从2012年8月开始，经苍溪县城市执法局立案调查多次责令其停止装修，但其仍将该车库改建成包间、厨房、卡座，并于2013年春节期间投资开办了“渔人码头”餐饮店。
2015年12月21日、12月31日姚俊、杜翠华向苍溪县住建局提出变更该车库规划用途为商业用途的申请，经苍溪县住建局审查于2016年1月6日对姚俊、杜翠华作出的不同意改规的《回复》，姚俊、杜翠华对此行政行为不服向苍溪县人民政府申请行政复议，2016年3月4日，苍溪县人民政府作出维持苍溪县住建局对姚俊、杜翠华作出的《回复》的苍府复决字【2016】第2号行政复议决定书。姚俊、杜翠华不服，向苍溪县人民法院提起请求撤销该《回复》及苍溪县人民政府作出的行政复议决定并责令其依法按现状变更车库规划用途的行政诉讼，经四川省广元市中级人民法院指定由剑阁县人民法院审理，2016年9月18日剑阁县人民法院作出（2016）川0823行初10号行政判决：驳回原告姚俊、杜翠华的诉讼请求，姚俊、杜翠华不服提起上诉，四川省广元市中级人民法院于2016年12月26日作出（2016）川08行终73号行政判决：驳回上诉，维持原判。
苍溪县城市执法局组织听证后于2016年2月4日对姚俊、杜翠华因未按照《建设工程规划许可证》的规定将“滨江首座”多层部分A幢负一层车库改建成商业用房使用的行为作出苍城执罚字（规划）【2016】1号行政处罚决定书：限姚俊、杜翠华收到本处罚决定书之日起15日内拆除车库内不符合车库规划审批的建设内容。姚俊、杜翠华对此不服向苍溪县人民政府申请行政复议请求撤销该行政处罚决定。2016年5月5日苍溪县人民政府以该行政处罚决定的主要事实不清为由作出苍府复决字【2016】第5号行政复议决定书：一、撤销被申请人苍溪县城市执法局于2016年2月4日作出的苍城执罚字（规划）【2016】1号行政处罚决定书；二、责令被申请人苍溪县城市执法局于收到本复议决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。2016年5月12日，苍溪县城市执法局以姚俊、杜翠华涉嫌违反规划建设的行为再次立案调查，2016年5月20日，苍溪县住建局向苍溪县城市执法局出具《关于滨江首座多层部分临滨江路底层车库规划核实意见的函》“根据《城乡规划法》、住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的相关规定，滨江首座多层部分临滨江路底层北侧车库擅自改变为商业用房的行为属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。2016年5月23日该案调查终结。2016年5月24日，苍溪县城市执法局向姚俊、杜翠华同时送达了苍城执罚告【2016】第51号行政处罚事先告知书和苍城执听告【2016】第51号行政处罚听证告知书：告知其拟给予行政处罚的事实、理由和依据，其依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，如有异议或者要求听证，应当在收到本通知书之日起3日内向我局进行陈述和申辩或者提出听证申请，逾期提出，视为放弃陈述、申辩、听证的权利。我局将依法作出行政处罚决定。2016年5月26日，姚俊、杜翠华向苍溪县城市执法局提出听证申请，2016年6月6日、6月12日苍溪县城市执法局先后向姚俊、杜翠华邮寄送达了苍城执听通【2016】第7号、苍城执听通【2016】第8号行政处罚听证通知书，姚俊、杜翠华以事务太忙为由，未到听证会场。经苍溪县城市执法局有关人员讨论决定，于2016年6月24日向姚俊、杜翠华邮寄送达了该局作出的苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定书，在处罚决定书中，告知姚俊、杜翠华如不服本处罚决定，可在60日内向苍溪县人民政府申请行政复议或者在6个月内向苍溪县人民法院提起行政诉讼。姚俊、杜翠华不服，于2016年7月11日，向苍溪县人民政府申请行政复议，苍溪县人民政府立案后，于7月12日向苍溪县城市执法局送达了行政复议申请书副本和被申请人答复通知书，并告知其在收到申请书副本之日起10日内提交当初作出具体行政行为的证据、依据。2016年7月26日苍溪县人民政府作出苍府复决字【2016】第10号行政复议决定书：维持被申请人苍溪县城市执法局于2016年6月24日作出的苍城执罚字【2016】7号《行政处罚决定书》的具体行政行为。2016年7月27日、8月1日，苍溪县人民政府分别向苍溪县城市执法局、姚俊、杜翠华送达了该行政复议决定书。
本院认为，一、苍溪县城市执法局是否具有行使城市管理行政处罚权的主体资格。根据四川省人民政府于2009年8月17日向广元市人民政府作出的川府函【2009】190号《关于在苍溪县城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》“省政府同意在苍溪县城区规划范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，苍溪县人民政府集中行使城市管理行政处罚权的行政机关为苍溪县城市行政执法局。”及中共苍溪县委办公室、苍溪县人民政府办公室2015年2月4日苍委办【2015】14号《关于印发〈苍溪县人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》“二、积极推进职责整合和机构调整。（五）将县城市行政执法局的职责划入县城乡规划建设和住房保障局。县城乡规划建设和住房保障局加挂县城市行政执法局牌子。不再保留县城市行政执法局”以及中共苍溪县委机构编制委员会办公室2015年12月1日苍编办发【2015】6号《关于印发苍溪县城乡规划建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》“根据苍委办【2015】14号文件的规定，设立苍溪县城乡规划建设和住房保障局为县政府工作部门。苍溪县城乡规划建设和住房保障局挂苍溪县城市行政执法局的牌子。将原县城乡规划建设和住房保障局、原县城市行政执法局的职责整合，重新组建县城乡规划建设和住房保障局”之规定，苍溪县城市执法局是四川省人民政府授权其在苍溪县城区规划范围内行使城市管理相对集中行政处罚权的机关，从2015年2月起苍溪县人民政府将原苍溪县住建局、苍溪县城市执法局的职责整合重新组建苍溪县住建局，加挂苍溪县城市执法局牌子，苍溪县城市执法局具有的城市管理的行政处罚职权并未废止或者变更，仍然具备城市规划管理的执法主体资格。故原告认为苍溪县城市执法局不具备城市管理的行政处罚主体资格的理由不能成立。二、被告苍溪县城市执法局对原告实施行政处罚的事实认定、适用法律是否正确。被告苍溪县城市执法局在作出苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定时所收集的苍溪县苍规建字（2009）字第99号建设工程规划许可证附件、滨江首座负一层设计图纸、商品房买卖合同、现场检查（勘验）记录及照片、对姚俊、杜翠华、何辉、卢尚烈的询问笔录等证据相互印证，形成了一条证据链，能够证明姚俊、杜翠华未经规划管理部门许可将购买的四川国荣房地产开发有限公司出售的按规划许可建成的滨江首座负一层车库擅自改成商业用房使用的事实，被告苍溪县城市执法局认定原告的上述行为违反了《四川省城乡规划条例》第五十七条第二款的规定，且属苍溪县住建局认定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故依据《四川省城乡规划条例》第八十二条第一款的规定，对原告作出“收到本处罚决定书之日起15日内拆除车库内不符合工程规划许可的建设内容”的行政处罚。原告诉称“责令限期拆除”不属法律规定的一种行政处罚，故被告苍溪县城市执法局作出的行政处罚决定自始无效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类共七项，其中第（七）项为法律、行政法规规定的其他行政处罚，本案被告苍溪县城市执法局所依据的《中华人民共和国城乡规划法》，系全国人大常委会制定的法律，该法具有设定各种行政处罚的权限，因此其规定的“责令限期拆除”属“法律规定的其他行政处罚”，国务院法制办公室对四川省法制办作出的国法秘函【2000】134号“《城市规划法》四十条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为”的答复意见仅是其对法律的理解，不能作为法律适用的依据，其效力显然低于《中华人民共和国城乡规划法》的效力，因此，“责令限期拆除”性质上属一种行政处罚，被告苍溪县城市执法局对原告违反规划的车库改建行为作出责令限期拆除的行政处罚决定并无不当。三、被告苍溪县城市执法局、苍溪县人民政府的行政行为程序是否合法。被告苍溪县城市执法局对原告案涉车库的改建行为进行查处时，经过立案、调查，处罚前的告知以及听证通知、核审等程序，在违法事实清楚、证据充分的基础上作出行政处罚决定，被告苍溪县城市执法局的行政处罚行为符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，其行政处罚程序合法。苍溪县人民政府对此争议的行政复议程序已无不当。原告诉称被告作出的行政行为程序违法的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，被告苍溪县城市执法局作出的苍城执罚字【2016】7号行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序，被告苍溪县政府作出的维持该决定的苍府复决字【2016】第10号行政复议决定合法。另外，原告在本次行政诉讼中，将苍溪县住建局作为第三人起诉于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第六十九条、第二十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告姚俊、杜翠华的诉讼请求。
本案受理费50.00元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 何东升
审 判 员 何成通
人民陪审员 赵国民
二〇一七年五月三日
书 记 员 王 蓉