湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行初46���
原告陈树英，女，苗族，1939年9月9日出生，湖南省凤凰县人，住凤凰县沱江镇孟公井2号。
原告麻胜祥，男，苗族，1975年7月18日出生，住凤凰县沱江镇白羊岭横巷2号。
共同委托代理人吴建华，湖南延群律师事务所律师。
被告凤凰县人民政府，住所地：凤凰县沱江镇南华路14号。
法定代表人赵海峰，该县县长。
委托代理人张前龙，男，凤凰县人民政府工作人员。
委托代理人段文桦，湖南民生律师事务所律师。
原告陈树英、麻胜祥不服被告凤凰县人民政府凤政公[2015]14号《凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目中心片区（含古城片区）房屋征收决定公告》，于2016年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月24日立案后，于2016年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告麻胜祥及陈树英、麻胜祥的委托代理人吴建华，被告凤凰县人民政府负责人杨平利及委托代理人张前龙、段文桦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凤凰县人民政府于2015年11月23日作出凤政公[2015]14号房屋征收决定，该决定根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》有关规定，以改善交通状况，加快城市建设，提升城市品位，保护凤凰古城，优化旅游品质，改善居住环境，提高居民生活质量为目的，对该县沱江镇棚户区改造项目中心片区、古城片区范围内的房屋予以征收。原告陈树英、麻胜祥的房屋位于沱江镇新市场内，属于征收范围。
原告陈树英、麻胜祥诉称，原告位于新市场的房屋建筑面积为513平方米，使用��积302平方米，房屋用于商业经营，新市场的房屋位于凤凰县的黄金商业地段，商业价值高。凤凰县人民政府于2015年11月23日对原告位于新市场的房屋做出了棚户区改造项目中心片区房屋征收的决定。2015年11月23日凤凰县人民政府未经原告的同意，自行委托张家界泰业房地产评估咨询有限公司对原告的房屋进行了资产评估，价值合计7404235元，原告认为此鉴定价格远远低于原告房屋的实际价值，且凤凰县人民政府的此征收决定应予以撤销，理由如下：一、依据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发[2013]25号；《湖南省人民政府关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》湘政发[2013]41号；湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省棚户区（危旧房）文件改造规划（20132017年）》的通知湘政办法[2014]97号文件；《湘西自治州人民政府办公室关于加快棚户区改造工作的实��意见》州政办发[2015]4号等文件的要求共同明确规定了我国棚户区改造的目的是有效改善困难群众住房条件作为出发点和落脚点的，不是指商业门面，改造原则为“以人为本，依法征收”；改造范围：明确界定了棚户区改造范围是指建筑密度大，简易结构房屋较多，使用年限久远（二十年以上房屋质量评定为C或D级）使用功能不能完善、配套不健全的房屋才属于棚户改造征收对象。被告的错误行政决定已与省政府文件41号第二条第三款：“简称改造、改善、整治相结合，科学界定棚户区改造范围”的要求相违背。二、《国家土地上房屋征收和补偿条例》第五条规定：“对旧城区改建应符合公共利益，不得以营利和私利为目的……”，而县政府此次征收并非是建保障性住房，完全是商业开发。“棚户区”是一个特定意义的概念，并不是所有拆迁都可以随意戴上“棚户区”改造的帽子进行拆迁改造。此次凤凰县人民政府对原告房屋的征收行为完全不符合公共利益的需求，故原告的房屋不需要因公共利益需求而被征地拆迁。综上所述，有充分的事实和理由能够证明原告的房屋不应属于“棚户区”的改造范畴，更不是危房，依据凤凰县人民政府目前规划所将修建的建筑物证明（棚改指挥部对中心片区改造服务鸟瞰图），政府的征收行为也不是为公共利益，而是以商业开发谋利为最终目的。请求依法撤销被告于2015年11月23日作出的凤政公[2015]14号征收决定公告。
原告在诉讼期间向本院提交以下证据、依据：1.房屋所有权证，拟证明原告陈树英系房屋所有权人及房屋建筑面积为513平方。2.国有土地使用证，拟证明原告国土使用面积为302平方米。3.原告被征收房屋价格评估表，拟证明原告被征收房屋评估的价值及委托方进行评做未经���原告同意，系被告单方委托指定评估机构进行评估。4.原告承租户9人室内装修价值评估表，拟证明原告房屋系商业门面房屋，房屋价值高。5.原告的房屋相片，拟证明原告处于凤凰县沱江镇中心位置，人员流动量大，商业价值高。6.户口注销及证明，拟证明原告陈树英房屋共有权人麻观林因死亡被注销户口，原告陈树英与麻观林为夫妻关系。7.户口登记卡，拟证明原告麻胜祥系原告陈树英及麻观林儿子，系麻观林房屋法定继承人。
被告凤凰县人民政府辩称，一、被诉房屋征收决定所涉建设项目依法立项。凤凰县棚户区改造项目经过可行性研究论证，建设用地规划审核发证，发改局审批立项等程序，是经过合法审批确定的建设工程项目。二、被诉房屋征收决定所涉建设项目出于公共利益的需要，符合相关规划、计划。凤凰县人民政府组织实施的项目是立足于“改善县城居民住房条件和人居环境，提高居民生活质量，推行新型城镇化建设”的出发点，是以促进公共利益为目的，而不是以原告在诉状中所称的开发牟利为目的。三、凤凰县人民政府作出凤政公[2015]14号房屋征收决定主体、程序合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定出于公共利益需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，所以，凤凰县人民政府对本辖区内的房屋征收事项作出房屋征收决定，主体合法。凤凰县人民政府严格遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》的规定，在作出凤政公[2015]14号房屋征收决定前，依法制定并公告征收补偿安置方案，进行了社会稳定风险评估并基于评估报告制定社会稳定风险因素的防范、化解和处置预案，对征收范围内���屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，对征收范围内未经登记的建筑进行了调查、认定和处理，征收补偿资金足额筹措到位、专户存储、专款专用，征收决定经过凤凰县人民政府常务会议讨论决定，征收决定作出后依法进行了公告。所以，凤凰县人民政府房屋征收决定程序合法。四、凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定内容、形式合法。凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定，征收主体、征收范围、征收部门、征收实施单位明确。公告征收决定时载明了征收补偿方案和相对人的行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，凤凰县人民政府房屋征收项目属于已经依法立项的政府主导的保障性安居工程，符合房屋征收的公共利益前提，也符合相关规划、计划，征收主体、程序、内容、形式合法。因此，凤凰县人民政府作出的凤���公[2015]14号房屋征收决定，依法应予维持。
被告凤凰县人民政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.关于批准凤凰县人民政府棚户区改造计划报告的决议，拟证明凤凰县棚户区改造项目经凤凰县人大常委会批准通过。2.凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告，拟证明凤凰县棚户区改造项目经可行性论证。3.凤凰县发展和改革局关于凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目可行性研究报告经凤凰县发展和改革局批复同意实施。4.凤凰县发展和改革局关于凤凰县棚户区改造项目立项的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目经凤凰县发展和改革局立项。5.凤凰县国土资源局关于《凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告》的审查意见，拟证明凤凰县棚户区改造项目经国土部门用地预审。6.凤凰县环境保护局关于凤凰县2015年棚户区改造一期项目环境影响报告书的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目环境影响评价报告经环保局审查通过。7.凤凰县2015年棚户区改造一期中心市场片区建设用地规划许可证(地字第凤规1508020)。8.凤凰县城中心片区棚户区改造规划范围图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造中心市场片区项目用地规划经规划部门通过。9.凤凰县2015年棚户区改造一期项目古城片区建设用地规划许可证(地字第凤规1508019)。10.凤凰县古城片区棚户区改造征收范围红线图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造古城片区项目用地规划经规划部门通过。11.凤凰县发展和改革局证明。12.凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。13.凤凰��城乡规划管理局证明。14.凤凰县城总体规划(20092020)2013修改土地利用规划图。15.凤凰历史文化名城保护规划。以上三份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《凤凰县城总体规划(20092020)2013修改》、《凤凰县历史文化名城保护规划》。16.凤凰县发展和改革局证明。17.关于凤凰县2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告。18.凤凰县人大通过前述报告的决议。以上三份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《2015年国民经济和社会发展计划》。19.凤凰县人民政府关于棚户区改造项目（中心片区Sl，S2，S3号地块）房屋征收范围的公告（凤政公[2015]2号）。20.凤凰县城中心片区棚户区改造拟划范围图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目中心片区需征收的房屋范围确定，且经过公告程序。21.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目（古城片区）房���征收范围通告（凤政通[2015]7号）。22.凤凰县古城片区棚户区改造征收范围红线图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目古城片区需征收的房屋范围确定，且经过公告程序。23.暂停办理相关房屋手续通知（16份），拟证明房屋征收指挥部通知相关部门暂停办理相关手续。24.古城片区被征收房屋基本情况公示，拟证明征收人对征收范围内房屋调查及结果公示。25.中心片区被征收房屋基本情况公示，拟证明征收人对征收范围内房屋调查及结果公示。26.凤凰县房屋征收办公室报告，拟证明房屋征收部门拟定征收补偿方案并报县人民政府。27.凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案（征求意见稿），拟证明房屋征收部门拟定征收补偿方案并报县人民政府。28.论证《征收补偿安置方案》会议记录，拟证明县政府组织相关部门讨论征收补偿方案。29.征收补偿方案公告征求公众意见的照片，拟证明征收补偿方案依法公布征求公众意见。30.征收补偿方案收集的公众意见情况反馈会议记录，拟证明征收部门对征收补偿方案公示期的公众意见、建议进行整理汇总。31.凤凰县棚户区改造古城片区房屋征收补偿安置方案意见建议的答复。32.凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收补偿安置方案意见建议征集情况汇总。以上两份证据拟证明房屋征收部门对收集的公众意见汇总成文并对相关问题书面答复。33.关于《凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收补偿安置方案（意见征求稿）》征求意见的收集及修改情况的公告，拟证明房屋征收部门根据公众意见修改征收补偿方案并公告。34.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案的批复，拟证明凤凰县棚户区改造房屋征收补偿安置方案经凤凰县人民政府批复。35.凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案，拟证明征收补偿方案依法定程序制定。36.凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收社会稳定风险评估报告，拟证明征收决定作出前征收人对征收行为可能引起的社会风险进行评估。37.凤凰县人民政府常务会议纪要，拟证明房屋征收决定经凤凰县人民政府常务会议通过。38.资金专户存储证明，拟证明房屋征收补偿资金足额到位，专户存储，专款专用。39.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目中心片区（含古城片区）房屋征收决定公告（凤政公[2015]14号），拟证明凤凰县人民政府作出征收决定，并依法进行公告。
经庭前交换证据及庭审质证，各方当事人质证意见如下：
对被告凤凰县人民政府的证据。
原告的质证意见为：被告举证的真实性合法性没有异议��但是关联性有异议，因为滕树英、麻胜祥的房屋不是棚户区改造的范围，被告不能举证证明原告的房屋属于棚户区改造的范围。
（二）对原告陈树英、麻胜祥的证据。
被告质证意见为：对原告的证据证明其产权和主体资格的证据没有异议，但是其提交的证明被征收房屋的评估价格的证明因本案是对行政征收决定提起的诉讼，而不是对补偿提起的诉讼，因此该类证据与本案没有关联性。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
对被告凤凰县人民政府证明其行政行为合法性的证据：被告所举证据共计39份，均系被告在作出征收决定过程中形成，内容真实，来源合法，且与本案具有关联性，予以采信。
（二）对原告所举证据：原告所举证据共7份。其中证据1、2、5��6、7是可以证明原告房屋产权的依据，因与本案具有关联性，予以采信。其余证据，因与本案不具有关联性，不予采信。
本院经审理查明，2015年3月7日，凤凰县人大常委会批准凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造计划的报告，决定在凤凰县城中心片区、古城片区实施棚户区改造第一期项目。该项目总用地面积156.56亩，总建筑面积180701.4平方米。其中：拆除总面积为83205.1平方米，住宅安置及商铺安置97496.3平方米。拆除内容包括：拆除总用地面积149.37亩，拆除住宅775户、面积71455.6平方米；住宅连带商铺336间、面积11749.5平方米。综合整治包括：765户，雨污水管及强弱电线整治约24.58千米。安置工程包括：住宅安置775户，总建筑面积93971平方米（其中新建安置房154户，面积18794.3平方米；购买安置房544户，面积65780平方米；货币补偿77户，面积9397.1平方米）；商��采用还建及货币补偿两种方式补偿（其中还建商铺面积8224.7平方米，货币补偿面积3524.9平方米）。该项目作为保障性安居工程建设，立项纳入了凤凰县十二五规划、国民经济和社会发展年度计划。被告凤凰县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见和修改情况予以公布。被告对房屋征收进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定。2015年11月23日，被告作出凤政公[2015]14号房屋征收决定，对该县沱江镇棚户区改造项目中心片区、古城片区范围内的房屋予以征收。原告陈树英、麻胜祥的房屋位于沱江镇新市场，属于征收范围。原告认为其房屋不应当被列为棚户区改造对象，征收决定侵害了其合法权益，遂以征收决定违法为由向本院提起诉讼。
本院认为，综合全案进行分析，本案的争议焦点主要有二：一是被告作出征收决定的事实依据是否充分；二是征收决定的程序是否合法。
关于争议焦点一，事实依据。首先，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）明确规定，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，故被告实施的棚户区改造一期项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项所规定的情形，应认定为具有公共利益的需要。其次，凤凰县棚户区改造工程依法立项，其实施过程符合法律规定。《湘西自治州人民政府办公室关于加快棚户区改造工作的实施意见》明确凤凰县沱江片区为湘西州城市集中成片棚户区改造范围，被告对棚户区改造依法委托专业机构进行可行性论证，并报请有权机关逐级逐项审核批准，应认定为立项依据充分。再次，棚户区界定范围的确定，必须符合社会国民经济和社会发展总体规划。基于城市总体规划，在改善区域范围内城市基础设施条件和人民生活条件的情况下，整体利益可能会触犯局部利益。从凤凰县人民政府制定的补偿安置方案看，为被征收人提供了就地安置、异地安置、货币补偿等多种方案，保障了被征收人的合法权益。最后，被告征收决定作出后，棚户区改造实征740户，签约713户，签约率达96.4％。该数据表明棚户区改造范围内绝大多数被征收人同意征收决定，棚户区改造项目符合区内公共利益、达到“改善住房条件和人居环境”的改造总体目标。综上，应认定凤凰县人民政府作出的房屋征收决定事实依据充分。
关于争议焦点二，征收程序。被告作出征收决定，符合凤凰县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入2015年凤凰县国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，已报凤凰县人民政府。县人民政府组织有关部门对征收方案进行论证且予以公布，征求公众意见，并将征求意见和根据公众意见修改的情况予以公布。在征收决定作出前，凤凰县人民政府进行了社会稳定评估，并经政府常务会议讨论决定。征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。在作出征收决定后，及时公告。公告载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被告凤凰县人民政府的房屋征收决定行为，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，程序合法。综上所述，被告凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定事实依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告关于撤销房屋征收决定的诉讼请求，事实及法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告陈树英、麻胜祥的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告陈树英、麻胜祥负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二〇一六年十月二十一日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。