中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2016)最高法民终628号
上诉人(原审原告)：王化作，男，汉族，1963年7月14日出生,住山西省万荣县王显乡王村笫一组。
上诉人(原审原告)：彭永录，男，汉族，1964年11月5日出生，住青海省西宁市彭家寨安置小区10号楼2单元6楼。
上诉人(原审原告)：金秉承，男，汉族，1951年2月8日出生，住青海省西宁市城中区七一路336号8号楼342室。
委托诉讼代理人：雷振华，方圆第一法律事务所法律工作者。
委托诉讼代理人：何发邦，方圆第一法律事务所法律工作者。
上诉人(原审被告)：久治县人民政府。住所地：青海省久治县知青松多镇黄河路166号。
法定代表人：旦巴，该县县长。
委托诉讼代理人：冯路钧，河北百盛律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张朝阳，河北百盛律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：久治县发展改革和经济商务局。住所地：青海省久治县智青松多镇黄河路166号。
法定代表人：施成刚，该局局长。
委托诉讼代理人：樊文军，河北百盛律师事务所律师。
上诉人王某、彭永录、金秉承（以下简称王某等三人）因与上诉人久治县人民政府（以下简称久治县政府）、久治县发展改革和经济商务局（以下简称久治县发改局）其他合同纠纷一案，均不服青海省高级人民法院（2015）青民一初字第46号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月12日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人王某等三人委托诉讼代理人雷振华、何发邦，上诉人久治县政府委托诉讼代理人冯路钧、张朝阳，久治县发改局委托诉讼代理人樊文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王某等三人上诉请求：（一）解除双方签订的《久治县年宝煤矿经营权承包合同书》（以下简称《承包合同》）；（二）判令久治县政府、久治县发改局赔偿王某等三人经济损失35879324元，可得利益30411810元，共计66291134元。（三）撤销一审判决第三项关于驳回王某等三人其他诉讼请求的判项。事实和理由：（一）《承包合同》应为有效。1.2004年6月30日，人民日报海外版第七版专版《招商引资项目》中将久治县年宝煤矿（以下简称年宝煤矿）列为资产重组项目（ZC－13久治县年宝煤矿产权转让项目），2006年又将年宝煤矿列为青海省招商洽谈会（以下简称“青洽会”）上的招商引资项目。2.2006年7月10日，在果洛州政府主要领导和有关部门负责人均出席签字仪式的情况下，彭勇录与久治县政府吴永育副县长签订的《果洛州久治县年宝煤矿开发项目合作意向书》（以下简称《合作意向书》）。3.王某等三人基于政府公信力签订合同，没有审查合同的义务，不存在过错，《承包合同》应为有效。（二）久治县政府、久治县发改局应当承担王某等三人的全部损失。久治县政府在明知年宝煤矿位于自然保护区的情况下，还在人民网、青洽会上大力招商引资、签订合同。王某等三人依约投入巨额资金，即将产生经济效益时，久治县政府、久治县发改局设置障碍，企业被迫停产。此后王某等三人多次书面、口头请求恢复生产，被一再推诿，并以协商解决为由故意拖延至2014年，才告知通过司法程序解决，致使王某等三人的利益遭受严重损害。因此，久治县政府、久治县发改局应当承担王某等三人全部损失的赔偿责任，一审判决王某等三人自行承担50%的责任，有失公正。
久治县政府辩称：（一）久治县政府和王某、金秉承不是本案适格诉讼主体。王某、彭勇录与金秉承三人合伙协议系内部约定。在久治县政府与彭勇录签订《合作意向书》时，彭勇录所代表的乙方人员中没有王某、金秉承的名字。《合作意向书》只有久治县副县长吴勇育的签字，并没有加盖久治县政府的印章。（二）彭勇录违法开采年宝煤矿的非法投入不应得到支持。自2002年底开始，彭永录便以承包为名进入年宝煤矿，获取企业公章和营业执照并实际经营企业。2003年初，彭永录在久治县年宝煤矿企业采矿许可证已经过期，且无安全生产许可证等情况下非法开采。2005年7月，久治县经济贸易委员会（后改称为久治县发改局）拟成立“青海年宝煤矿”，企业重获采矿许可证。2006年7月，久治县政府对彭永录意向招商，2006年8月对彭永录正式招商，彭永录没有按照招商约定办理营业执照、煤矿基建手续和开采手续，在不具备开采条件的情况下，以增资入股等各种方式变相承包、非法开采，且未按照合同确定的开采范围和开采方案进行开采，对环境资源造成破坏。2007年9月28日，年宝煤矿被依法责令停工整顿，2008年7月18日采矿许可证到期，2008年12月22日被责令关闭。因此，久治县政府、久治县发改局不应承担赔偿王某等三人违法开工开采的损失。（三）久治县政府各行政主管部门履行行政管理职责，符合国家政策和青海省政府文件要求，不应承担责任。自2002年4月4日起，久治县发改局成为年宝煤矿的法定管理机关。在采矿许可证过期、没有安全生产许可证等情况下，久治县发改局依法申请注销该企业，久治县工商机关依法注销该企业，合法有效。2007年9月28日，久治县安全生产监督管理局、久治县国土资源和环境保护水务局依法做出责令停工整顿的决定。2008年12月22日，久治县农牧和林业局、久治县国土资源和环境保护水务局、久治县发改局联合作出关闭年宝煤矿的决定。（四）王某等三人主张的投入数额不明。王某等三人以企业被盗为名，声称账目一并丢失不符合事实。久治县人民法院刑事判决载明，年宝煤矿被盗财产价值仅数千元，并不是其称数百万元，也没有发生企业账册被盗的情形。采矿许可证显示采煤规模每年仅1.5万吨，该规模无需投入3千万元的巨大数额；双方合同约定投资数额最多为669万元。另，彭永录无证无照经营、擅自采矿，即便有预期利益，也属于违法所得应予没收，该违法所得法律不应保护。一审判决认定事实有误，适用法律错误。
久治县发改局答辩理由与久治县政府相同。
久治县政府上诉请求：（一）依法撤销一审判决；（二）驳回王某等三人的一审诉讼请求。事实和理由：（一）一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.没有证据证明年宝煤矿企业财物账本单据灭失。2.王某等三人向一审法院提交的并非书证原件的复制品，而是事后所做的调查笔录和手写单据，不能证明损失是否实际发生。（二）一审判决确认王某等三人实际损失达28245624元，认定事实错误。1.坑木、竹夹板、五十铃双排汽车等损失不能成立。王某等三人提交的调查笔录、手写购销协议、入库凭证、结算单，形成时间无法确定，亦没有相应的购货发票、资金支付凭证等可以印证。并且，年宝煤矿被责令关停后现场仍遗留大量坑木等，仍有使用和变现价值；一审判决没有辨别五十铃双排汽车是否为王某等三人所有，是否因管理不善长期闲置导致车辆损坏，就将该车辆损失计入赔偿范围之内与事实不符。2.投资煤矿所需设备用品损失不能成立。《商品销货单》上没有销货时间、采购方名称，亦没有与之对应的购货发票、资金支付凭证等客观证据可以印证，真实性存疑。煤矿被关停后现场仍留有大量设备，尚有利用价值，王某等三人未对上述设备妥善保管、处理，由此造成的损失应当由其自行承担。3.修建道路等维修人员工资不能成立。年宝煤矿自2002年关停，距王某等三人承包经营仅隔数年，原有道路不存在年久失修的问题。另外，即使存在修复道路的事实，修复所耗费的人力、物力不能以新修道路衡量。4.掘井费用不能成立。一审判决在证人证言与王某等三人自认金额不一致的情况下认定掘井损失，没有依据。5.工人工资、保险费等损失不能成立。年宝煤矿为员工交纳工伤保险金或以意外伤害保险作为基本保障，是煤矿企业的法定义务，保险费不应当作为实际损失。《保险合同》及相关附件仅能证实以年宝煤矿名义为赵成周等购买了意外伤害保险，而并不能以此认定其属于年宝煤矿管理人员，更不能以被保险人名单中的部分人员提交的证人证言，证明工资支出。6.工作用房、炸药库房等费用不能成立。青海省果洛藏族自治州人民政府（以下简称果洛州政府）、久治县政府等相关行政主管部门做出年宝煤矿关停通知近两年后，王某等三人还继续购置炸药库房等，该笔投入并非在整改期间发生，即使该笔投入是事实，亦应当由其自行承担。（三）一审判决对煤矿财产被盗损失等予以确认错误。财产被盗也与双方签订合同无效没有因果关系，该部分损失不应当计入实际损失范围。
久治县发改局上诉请求、事实和理由与久治县政府的上诉请求、事实和理由相同。
王某等三人辩称：（一）久治县政府、久治县发改局在一审中主张合同无效，上诉请求主张撤销一审判决，诉讼请求前后不一致，自相矛盾。（二）一审判决考虑到本案的特殊性，适用相关法律正确，并无不当。1.2008年青海果洛地区发生打、砸、抢、烧“3·14”事件，年宝煤矿同样也因此遭受损失，王某等三人提交的包括保险柜等物品被毁损的现场照片，能够证明其财产及相关票据灭失的事实。久治县政府等亲历和处理了“3·14”事件，是明知证据灭失的，应当如实陈述相关事实。久治县政府有责任调查和统计“3·14”事件造成的损失，在久治县政府不出示调查结果和统计结果的情况下，一审判决认定为不可抗力，就现有证据互相印证认定事实，符合法律规定。2.《合作意向书》第五条第1项明确约定，合作期间由久治县政府、久治县发改局为王某等三人提供正常的生产秩序。由于久治县政府对社会治安管理存在漏洞，致使年宝煤矿损失，久治县政府等没有尽到保障正常生产秩序的义务，应当由其承担相应的责任。3.本案时间跨度大，证人处在不同省份和地区，因年宝煤矿处于偏远地区，交通环境恶劣，少量、分批、多次购买、运输，很难常规交易和出具票据。在久治县发改局法定代表人当庭认可王某等三人在年宝煤矿开掘井九处，修建房屋、道路，购置矿井设施的情况下，一审判决从投资建设煤矿的实际出发，将各证据与案件事实的联系详加分析，并无不当。（三）王某等三人与久治县政府磋商一致后，基于对政府的信任投入年宝煤矿建设，并无过错。久治县政府违反合同约定，应当承担赔偿责任。
王某等三人向一审法院起诉请求：（一）依法判令解除王某等三人与久治县政府、久治县发改局签订的《承包合同》；2.判令久治县政府、久治县发改局赔偿王某等三人投入年宝煤矿的经济损失35879324元，可得利益30411810元，共计66291134元；3.案件受理费由久治县政府、久治县发改局承担。
一审法院认定事实：自2004年开始，彭永录等人开始与政府洽谈承包年宝煤矿事宜，并开始前期投入。2006年4月26日，彭永录、王某、金秉承签订《合伙协议书》，约定三方合伙经营年宝煤矿开采，预计投资3000万元，彭永录投资900万元，占30%，王某投资1800万元，占60%，金秉承投资300万元，占10%；合伙经营为十年。2006年6月29日，久治县发改局向果洛藏族自治州经济贸易委员会（以下简称果洛州经贸委）上报《关于久治县年宝煤矿煤炭资源年生产能力审定的请示》，建议在煤矿改建中按照年生产6万吨标准进行建设。
2006年7月10日，久治县政府为甲方与彭永录为乙方签订《合作意向书》约定，在果洛州经贸委和果洛州发改局的安排部署下，甲、乙双方共同合作将久治县境内的年宝煤矿承包给乙方经营。一、乙方投资总额：200万元。二、投资时间：2006年7月开始至2014年7月。2006年8月23日，久治县政府召开“评审久治县年宝煤矿经营权承包合同”的会议，并形成会议纪要。纪要中，久治县县长托巴介绍：“8月初省经贸委、省国土资源厅、省环保局、省安全生产监督管理局四家就果洛地区小煤矿开采一事召开了专题会议，认为果洛地区做为边远不发达地区，又处于三江源生态保护区，该地区有大武煤矿、玛多红土坡煤矿、年宝煤矿，要给予政策上的倾斜，要鼓励这些地区开矿……”“目前，久治县年宝煤矿尚属改建阶段，要先建设（建井），购置必要设备，待建井、安全生产标准等各项工作完成后，由省经贸委和安全生产监管局组成专家验收组进行验收，待年宝煤矿验收合格，各项标准达标后，才可办理安全生产许可证和营业执照等手续，待各种证件手续齐全，并验收合格后方可生产原煤”。
2006年8月24日，久治县发改局为甲方与久治县年宝煤矿为乙方签订《承包合同》，约定甲方将年宝煤矿承包给乙方，甲方有权从宏观上指导、监督乙方，有权对乙方的生产经营、安全防范以及各项制度的执行情况进行检查；乙方负责年宝煤矿的全部资金投入,包括各项许可证照的手续费、矿井建设费、道路建设费、住房建设费、国土资源费、环境评估费等669万元；另外支付甲方承包费、草原补偿费、原煤矿职工补偿费等；承包期为10年，自2006年8月23日至2016年8月23日，承包期间内乙方“自主经营，自负盈亏”等。彭永录代表投资方签字。同日，久治县发展计划委员会、久治县发改局、久治县国土资源和环境保护水务局向青海省经贸委、青海省国土资源厅、青海省煤监局、青海省环保局出具《函》，请求将彭永录变更为年宝煤矿的法定代表人。
同日，久治县发改局、久治县发展计划委员会向年宝煤矿下达了久经贸字（2006）04号《关于对久治县年宝煤矿开工申请报告的批复》，同意年宝煤矿开工建设，严格按照设计要求和标准在规定范围进行矿井及住房、道路等建设；严格履行经营权承包合同中规定的各项条款；及时汇报建设情况、进度，保障煤矿的安全运营，不得乱采、乱挖、不得转分包煤矿经营权；积极办理各项证件手续，严格按照国家矿产资源开采程序施工建设；前期各项建设工作完成后，及时组织省、州专家进行验收，验收合格后方可生产原煤。
2006年9月21日，年宝煤矿向青海省国土资源厅缴纳采矿权价款44万元。2006年11月5日，青海省九〇六工程勘察设计院出具《年宝煤矿水资源论证报告书》。2007年1月25日，青海省水土保持局向年宝煤矿出具青水保（2007）16号《关于久治县年宝煤矿工程水土保持方案的批复》，同意年宝煤矿委托甘肃省定西市水土保持科学研究所出具的年宝煤矿工程水土保持方案报告书的结论，并严格按“三同时”制度组织实施定期汇报，接受监督。2007年4月18日，年宝煤矿出具的《矿产资源开发利用年度报告书》，在“矿产开发利用情况”一栏中称“该矿从2005年7月取得采矿权后一直处于建设阶段，未生产出煤，从2007年9月准备进行验收，等验收合格后，开始生产出煤”。果洛州国土资源局、久治县国土资源和环境保护水务局盖章，同意年检。2007年7月16日，青海煤炭设计研究院出具《青海省久治县年宝煤矿初步设计安全专篇》。2007年9月4日，青海省国土资源厅出具《关于探矿权采矿权价款收入分成的通知》称，年宝煤矿于2007年8月缴纳探矿权采矿权价款40480元；给果洛州国土资源局分成8096元。
2007年9月24日，久治县安全生产监督管理局向年宝煤矿下达《整改通知》称，7月17日果洛州经贸委副主任张永新等一行9人进行检查，提出了主井风洞30米处及接近出煤点支护搭设密度不够、在场矿工无工伤保险、入井人员签字手续不全等11项整改意见。2007年9月27日，果洛州经贸委、果洛州发展和改革委员会、果洛州环境保护和水务局向久治县政府下发了果经贸（2007）86号《关于久治县年宝煤矿基建项目停工整顿的函》：1.该矿在开工前未经省级资质部门编制可行性研究和审查，工程初步设计未报请省级主管部门批准，违反了基本建设相关程序，县经贸委和发展计划部门2006年8月24日久经贸字（2006）04号对该矿开工的批复属无效批复；2.该矿处于三江源国家保护区核心区，按照保护区的相关规定区内禁止任何生产设施建设；3.该矿在开工前未经省环保部门的环境影响评价和批复，环评手续不完备；4.该矿不符合有关基建矿建建设程序；5.该矿未进行安全专篇的审查，擅自开工，边设计、边基建、边报批；6.该矿施工单位不具备相应资质，施工无监理；7.该矿从未在州、县安监部门办理开工备案手续；8.该矿未经公安部门批准，私自存储过期炸药1272公斤，炸药库简陋，不符合相关要求，而且没有任何移交手续和管理制度；9.该矿未执行煤矿建设项目“三同时”制度；10.该矿未对从业人员进行安全培训及参加工伤保险；11.该矿施工用电不规范，用电隐患较多；12.该矿随意改变矿洞位置，平洞多处支护不规范存在重大安全隐患。建议县政府9月30日前对该矿下达停工整顿通知。2007年9月29日，久治县安全生产监管局向年宝煤矿下达了久安监管令（2007）第2号《整改指令书》，因年宝煤矿存在炸药管理隐患、未执行煤矿建设项目“三同时”制度、未对从业人员进行安全培训及参加工伤保险等，责令年宝煤矿于2007年10月25日前将以上提出的问题逐项进行整改，逾期不解决，按国家有关规定予以经济处罚；由此酿成事故的，依法追究有关负责人的责任。2007年10月3日、10月23日，年宝煤矿向久治县安全生产监管局出具《久治县年宝煤矿整改方案》、《关于县年宝煤矿整改工作的情况汇报》，对提出的问题逐项进行了整改，并要求进行复查。2007年11月27日，久治县安全生产监管局向年宝煤矿下达《停工通知》称，鉴于你矿（场）：1.根据果安监管第（2007）32号和久安监管（2007）第01号文件，要求你矿停工整顿；2.你矿在停工整顿期间未按文件和整顿通知要求进行整改；3.整顿情况未及时向州、县安监部门汇报，并且还在进行施工建设；4.整顿内容不全面，同时未经州、县安监部门进行验收；5.至今手续尚不健全，施工单位和监理单位不详。现特责令你矿（场）从即日起停工。2008年6月16日，青海省煤炭学会出具《果洛州久治县年宝煤矿现场检查暨资产评估情况》称，由于时间仓促，加上缺乏必要的资料以及详细的账目，本次评估仅对现场实有资产（未包括库存材料和设备）进行评估，仅供参考。其中：井巷工程59.99万元、设备74.06万元、土建工程16.17万元、地面供电和通讯线路4万元，合计154.2万元。并附有明细表。
2008年11月17日，久治县发展计划委员会向彭永录等三人退还安全生产风险抵押金60万元。2008年12月18日，果洛州政府出具《关于对久治县年宝煤矿关闭的决定》称，久治县年宝煤矿是我州于2006年8月份在青洽会上引进的项目，2007年投资建设，2007年9月通知停产，2008年7月关闭。原因为：一是2008年7月久治县年宝地区被国家评为国家级地质公园，明确规定在该区域不得开采矿产资源；二是果洛等地被确定为三江源生态保护区，年宝地区为核心保护区。为做好关闭后的相关后续工作，2008年6月14日，青海省煤炭学会受州经贸委委托，对该矿建设投资情况进行了评估，根据评估，该矿总投资为158万元，建井期间挖出煤约560吨，销售所得20万元，该矿在建井期间对矿区生态环境造成了一定破坏，据初步估算，需要投入资金40余万元进行恢复治理，现经州政府研究决定：从总投资中核减矿方销售所得20万元并恢复生态所需资金40万元后，由果洛州赔偿矿方98万元，其中：州承担20万元，其余78万元由久治县承担。2008年12月22日，久治县农牧和林业局、久治县国土资源和环境保护水务局、久治县发展和改革局向年宝煤矿下达《关于对县年宝煤矿关闭的通知》，决定关闭年宝煤矿，并做好年宝煤矿植被恢复工作。
2010年5月6日，年宝煤矿投资人向果洛州政府上报《关于请求指示年宝煤矿下一步工作如何进行的请示报告》，主要阐述了投资人已投入1450万元及停工30多个月中，资产被盗620余万元的事实。2010年6月7日，年宝煤矿投资人向久治县发展和改革委员会递交《关于请求年宝煤矿重新整改的报告》，主要阐述了投资人已投入1400万元及停工30多个月中，资产被盗620余万元的事实。2010年，青海省经贸委向果洛州经贸委下发了青经综（2010）241号《关于果洛州年宝煤矿要求落实招商引资政策的函》，要求果洛州经贸委妥善处理《报告》所提出的履行年宝煤矿经营承包权和整改验收等相关问题。
2011年1月26日，青海省三江源国家级自然保护区管理局向年宝煤矿出具了青三江函（2011）01号《关于久治县年宝煤矿请求确认在三江源地区位置的复函》，确认年宝煤矿位于三江源国家级自然保护区年宝玉则保护分区的实验区内。
2014年1月18日，年宝煤矿向果洛州经贸委、果洛州发展和改革委员会、果洛州环境保护和水务局上报《久治县年宝煤矿关于请求复工的申请报告》，申请复工。2014年4月8日，年宝煤矿向煤矿占地牧委会出具《年宝煤矿投资户向煤矿占地牧委会承诺》：1.草原补偿费由原来每年5万元，增加到每年15万元；2.补交停工期间草原补偿费6年，计30万元；3.每年煤矿赞助占地牧委会贫困户20万元；4.煤矿每年给占地牧委会的牧民，每人无偿提供取暖煤1吨（大约1000人）；5.煤矿每年用3至5万元赞助贫困学生；6.有婚、丧、嫁、娶，由牧委会出示证明，煤矿赠送2吨煤。2014年4月20日，彭永录等三人向果洛州委、州政府、久治县委、县政府上报《久治县年宝煤矿要求恢复生产恳求书》，阐述因年宝煤矿停工，导致投资人损失6000余万元，请求恢复生产。对此，5月14日，果洛州委办公室向久治县委、县政府、州经商委下发《督办通知》，要求对彭永录等三人反映的事宜进行妥善解决。
一审另查明，1994年12月6日，青海省重工业厅出具（1994）青重煤字第401号《关于对青海省果洛州久治县年宝煤矿初步设计的批复》，核定为煤炭工业小型煤矿，年生产能力为1.5万吨。2003年5月12日，青海省经济贸易委员会向青海省人民政府出具《申请保留大武等煤矿的意见》，意见同意继续保留年宝煤矿，并经整改后对企业进行验收合格。2005年5月底，久治年宝煤矿注册成立，注册资本金200万元，企业性质为国有。7月18日，青海省国土资源厅向年宝煤矿颁发《采矿许可证》，生产规模年产1.5万吨，有效期为2005年7月至2008年7月。2013年9月6日，久治县发展和改革局在招商网站发布《年宝煤矿转让、租赁、承包项目招商引资》称，年宝煤矿一直处于停产状态，为加快久治县矿产资源开发步伐，变资源优势为经济优势，促进地区经济的发展，现将该矿采矿权对外转让、租赁、承包。
一审法院认为，王某等三人根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百一十三条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”的规定，向法庭提交了2015年1月30日青海天衡价格评估有限公司出具的青天衡价评估字（2015）01号《关于年宝煤矿承包期间年收益价格评估结论书》，诉求可得利益33790900元。鉴于案涉合同因违反法律法规强制性规定而无效，无效的合同自始没有法律约束力，故彭永录等三人提出久治县政府、久治县发改局赔偿可得利益的主张无合同依据和法律依据，对其诉求应予驳回。根据《合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”；第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，作为久治县政府、久治县发改局在招商引资中，明知年宝煤矿地处三江源自然生态保护区范围之内，且在年宝煤矿关闭期间对外招商引资，与彭永录等三人签订案涉承包合同，因违反法律法规强制性效力性规定，案涉合同无效，久治县政府、久治县发改局存在过错；作为彭永录等三人在签订合同时，未尽审查义务，致使合同无效，彭永录等三人亦存在过错。基于彭永录等三人、久治县政府、久治县发改局对合同无效都存在过错，双方应当各自承担相应责任，对彭永录等三人主张的经济损失28245624元双方各自承担50%的责任，久治县政府、久治县发改局应向彭永录等三人赔偿经济损失14122812元。根据《合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第七十条、第七十三条第二项、第一百一十八条、第一百二十八条、第一百三十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十一条第一款第一项、第二款的规定，判决：（一）王某等三人与久治县政府、久治县发改局（原久治县经济贸易委员会）签订的《承包合同》无效；（二）久治县政府、久治县发改局于判决生效后三十日内赔偿王某等三人直接经济损失14122812元；（三）驳回王某等三人的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费373256元，由久治县政府、久治县发改局承担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：二审中，王某等三人将从“人民网”下载的《招商引资项目》作为新证据提交，载明“久治县年宝煤矿产权转让项目”，拟证明年宝煤矿在2004年6月30日已经开始招商引资。
久治县政府质证认为，对于王某等三人逾期提交没有异议。但是，首先，对于证据真实性无法确认，认为网上下载的文件应该有公证机关公证；其次，对证据合法性有异议，不能证明来源是网上下载的；最后，对证据关联性也有异议，案涉项目是2006年7月份招商，与案涉招商引资时间不一致。
久治发改局质证意见同久治县政府。
久治县政府就其诉请在二审提交下列新证据。第一组新证据：年宝煤矿股份分配，拟证明王某、金秉承不是本案适格主体。王某等三人对年宝煤矿股份分配的真实性没有异议，认为能够证明王某、彭勇录、金秉承是实际合伙人。
第二组新证据：贾长军关于久治县年宝煤矿招商引资及承包经营情况的说明，拟证明彭永录私自采矿长达十年，不服从监管。久治县政府在关闭煤矿之后做了大量善后工作，考虑到社会稳定问题，也考虑到三江源实验区问题，曾经力争向上级机关申请延续办理采矿许可证，但是王某等三人不断追加其索赔数额直到6000余万元。久治县发改局签订《承包合同》，是以自己独立的法人机关身份从事民事行为，与久治县政府没有关系。王某等三人质证认为，《合作意向书》是由久治县副县长与彭勇录签订，久治县政府是合同当事人，王某等三人基于对政府的信赖，才对煤矿投入资金建设，并非不合法的开采和投入。
第三组新证据：关于久治县年宝煤矿煤炭资源年生产能力审定的请示，关于对久治县年宝煤矿煤炭资源增升年生产能力的立项申请报告，王学军情况说明，拟证明2006年招商前后青海省、果洛州、久治县等三级政府均认为年宝煤矿可以恢复开采。关于年宝煤矿申请重新恢复生产和办理采矿许可证的报告，采矿权申请登记书，关于对久治县年宝煤矿重新办理采矿许可证的审查意见，拟证明久治年宝煤矿采矿许可证在2003年1月到期以后，久治县发改局采取了一系列措施申请办理新的采矿许可证，已经具备招商所需要的基本条件。2006年国有企业改制目标考核责任书，拟证明省、州政府在政策上支持年宝煤矿开工。上述证据证明招商前后国家政策支持年宝煤矿招商行为，故久治县政府、久治县发改局没有过错。王某等三人质证认为，合同无效是因为矿山位于三江源，久治县政府、久治县发改局在明知国家已经批准设立三江源的情况下，仍然招商引资，应当对全部损失承担赔偿责任。
第四组新证据：关于切实加强煤矿安全生产工作的紧急通知，关于整顿和关闭不具备安全生产条件及非法煤矿的紧急通知，青海省人民政府关于贯彻国务院全面整顿和规范矿产资源开发秩序通知的实施意见，青海煤矿安全监察局关于提高煤矿主要负责人和安全生产管理人员安全资格准入标准的通知，青海省安全生产监督管理局、青海煤矿安全监察局、青海省经济委员会关于贯彻落实全国煤矿瓦斯治理现场会精神进一步做好煤矿瓦斯治理工作的实施意见，拟证明行政机关作出的关停年宝煤矿等一系列行政行为是符合国家政策要求的合法行为，没有过错。久治县人民法院（2010）久刑初字第7号刑事判决，拟证明年宝煤矿被盗财产价值并非其称数百万元而仅数千元；也证明没有发生王某等称企业账册被盗情形。王某等三人质证认为，在一审提交的证据已经能够证明修建房屋、道路、炸药房、开挖矿井等事实，一审判决合理认定事实和适用法律正确；在市场前景乐观的情况下，只要王某等三人能够正常进行生产经营，可得利益必然发生，久治县政府长期推诿导致王某等三人未能正常生产经营，应当赔偿可得利益的损失。
本院对王某等三人出示的新证据认证如下：对“人民网”下载的《招商引资项目》，久治县政府、久治县发改局虽对其真实性、客观性存有异议，但未提供充分证据予以反驳，对其异议不予采信。该证据与年宝煤矿重新恢复生产和办理采矿许可证申请等证据相互印证，证明久治县政府2004年6月对外招商引资的事实成立。
对久治县政府、久治县发改局出示的新证据认证如下：对第一组证据,年宝煤矿股份分配已经载明了王某、金秉承均在分配股东名单之列，与《合伙协议书》能够相互印证，久治县政府、久治县发改局关于王某、金秉承并非合伙人的主张不能成立。对第二组证据，贾长军关于久治县年宝煤矿招商引资及承包经营情况的说明，载明彭勇录与时任久治县副县长吴勇育受久治县政府委托，与彭勇录签订合作意向书。彭勇录按照《承包合同》要求开始办理开发年宝煤矿的各项手续和道路房屋建设，后经久治县政府等通知关停年宝煤矿。久治县政府所举该证据并不能证明王某等三人私自开采年宝煤矿，不服从监管；亦不能证明久治县政府并非本案适格当事人。对第三组证据，青海省、果洛州、久治县等三级政府认可年宝煤矿可以恢复开采，进行招商引资，并不能否认久治县政府、久治县发改局对于明知年宝煤矿处于三江源不能开采，而招商引资、与他人签订开采承包合同的过错，王某等三人辩解理由成立，应予采信。对第四组证据，久治县政府及相关行政主管部门等采取措施关停年宝煤矿，系其履行行政管理职责行为的事实成立，王某等三人关于该行政行为系推诿不履行合同的理由不能成立。（2010）久刑初字第7号刑事判决书仅能反映年宝煤矿被盗部分财产的事实，不足以推翻一审判决关于该煤矿被盗的全部损失的认定。
本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，二审争议的焦点问题是：（一）久治县政府，以及王某、金秉承是否为本案适格主体；（二）案涉《承包合同》是否有效；（三）王某等三人的损失大小以及损失如何分担。
（一）关于久治县政府，以及王某、金秉承是否为本案适格主体的问题
经查，吴勇育与彭勇录签订《合作意向书》时，系久治县副县长，应视为其代表久治县政府签订合同，合同自签署之时成立并生效。合同签订后，久治县政府召开会议评审年宝煤矿经营权承包合同相关内容、形成会议纪要，明确该合同经评审一致通过，由久治县政府责成久治县发改局为甲方、彭勇录为乙方，正式签订合同，随即久治县发改局受久治县政府委托与彭勇录等签订《承包合同》。因此，一审判决认定久治县政府为合同一方当事人具有事实和法律依据，并无不当。另，王某、金秉承与彭勇录签订《合伙协议书》在先，且均在年宝煤矿股份分配股东名单之列，对于合伙债权依法享有共同追偿的诉讼权利，也是本案的适格当事人。
（二）关于案涉《承包合同》是否有效的问题
基于本案已经查明的事实，2000年5月，青海省人民政府批准建立三江源省级自然保护区；2003年1月，国务院批准三江源晋升为国家级自然保护区。2011年1月26日，青海省三江源国家级自然保护区管理局向年宝煤矿出具的青三江函（2011）01号《关于久治县年宝煤矿请求确认在三江源地区位置的复函》，确认年宝煤矿位于三江源国家级自然保护区年宝玉则保护分区的实验区内。该自然保护区设立在先，《合作意向书》《承包合同》约定在后，双方当事人均知道或者应当知道在自然保护区内不允许进行矿产资源的勘探和开发。
《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动……”；第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但法律、行政法规另有规定的除外”。本院认为，开采的年宝煤矿位于三江源国家级自然保护区的实验区内，双方签订的《合作意向书》《承包合同》违反了《中华人民共和国自然保护区条例》禁止性规定，如果认定该协议有效并继续履行，将对自然环境和生态造成严重破坏，损害环境公共利益。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条关于“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效”的规定，《合作意向书》《承包合同》当属无效。王某等三人诉请解除合同之主张不予支持。一审判决认定合同无效，具有事实和法律依据，应予确认。
（三）关于王某等三人的损失大小以及损失如何分担的问题
《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。关于久治县政府、久治县发改局明知年宝煤矿位于三江源国家级自然保护区的实验区内，却以招商引资的形式与王某等三人签订《承包合同》，允许年宝煤矿开采原煤，具有明显过错，一审法院据此判令久治县政府、久治县发改局赔偿王某等三人由此遭受的相应损失，符合上述法律规定，应予确认；王某等三人在签订合同之时，对年宝煤矿位于三江源内不能从事煤炭资源的开采未尽审查义务，对于合同无效亦存在过错，对损失亦应当承担相应责任。
关于王某等三人损失大小问题。由于2008年果洛地区发生“3.14”事件，而年宝煤矿存放炸药等危险品，政府派公安人员及时销毁炸药，留守人员紧急撤离矿区，一审判决结合客观实际，对王某等三人在一审期间提交的其向果洛州、久治县政府出具的申请、报告，现场照片及证人证言等证据，认定存放在矿区的部分财物被盗抢，财务账本、单据灭失，并无不当。一审判决基于本案所涉事实时间跨度大，证人又处于不同的省份和地区，无法一一出庭作证，矿区处于偏远山区，购买物品很难提供常规票据及煤矿前期投资难以估价的特殊情况，根据王某等三人委托代理人走访当时的证人及购货单位，提交的大量证人证言，以及相关设备材料单据、煤矿被盗后的现场照片等证据材料，结合久治县发改局提交的青海省煤炭学会对年宝煤矿资产现场检查及资产评估报告，逐一甄别认定王某等三人的各项损失合计为28245624元，符合公平原则，也无明显不当。久治县政府、久治县发改局虽对多项损失持有异议，但在二审期间并未提供充分证据证明一审判决确认的损失不能成立，对其异议不予采信。王某等三人主张损失35879324元并未在二审期间提供新证据证明其主张，对其请求不予支持。王某等三人主张可得利益损失，因本案系合同无效后的返还，其主张不符合法律规定，对王某等三人此项请求不予支持。一审法院综合双方提交的证据材料，基于本案实际情况，判决认定合同双方各自承担王某等三人案涉损失28245624元的50%，系自由裁量权的正当行使，并无明显不当，王某等三人主张全部损失由久治县政府、久治县发改局承担，以及久治县政府、久治县发改局主张全部损失由王某等三人承担的请求均不予支持。
综上所述，王某等三人，久治县政府、久治县发改局的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费373256元由久治县人民政府、久治县发展改革和经济商务局承担186628元，王化作、彭勇录、金秉承承担186628元。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾清林
代理审判员 孙 茜
代理审判员 叶 阳
二〇一七年十二月八日
书 记 员 李 逸