吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)吉行终14号
上诉人（原审原告）谭国庆，住吉林省舒兰市。
上诉人（原审原告）刘会荣，住吉林省舒兰市。
上诉人（原审原告）王贵山，住吉林省舒兰市。
上诉人（原审原告）秦秀霞，住吉林省舒兰市。
上诉人（原审原告）陈树辉，住吉林省舒兰市。
以上五位上诉人共同委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林省人民政府，住所地吉林省长春市新发路329号。
法定代表人景俊海，省长。
委托代理人马奇，该单位工作人员。
委托代理人朱喜来，该单位工作人员。
上诉人谭国庆、刘会荣、王贵山、秦秀霞、陈树辉（以下简称谭国庆等5人）因诉被上诉人吉林省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告谭国庆等5人于2008年与吉林市法特农场分别签订了协议书，主要内容为：“双方同意按照吉林市人民政府《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》执行，原告同意不再续签土地承包合同，有偿终止土地承包经营权。吉林市法特农场按上述方案规定向原告一次性支付安置补助费，协议签订后法特农场一次性偿还企业内欠。”原告谭国庆等5人先后于2008年至2010年间领取了安置补助费及企业内欠。原告谭国庆等5人于2016年6月12日向吉林市人民政府提出信息公开申请，要求公开《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》文件内容。吉林市农业委员会于2016年8月15日答复：“没有《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》，有《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》”，并向其进行公开。原告谭国庆等5人于2016年10月11日向被告邮寄了行政复议申请书，请求撤销吉林市人民政府批准的《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》。被告于2017年7月7日作出了吉政复地决字（2017）11号行政复议决定，驳回了原告谭国庆等5人的行政复议申请。原告谭国庆等5人不服，提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的行政复议决定，判令其重新作出行政复议决定，本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，（一）关于原告谭国庆等5人的行政复议申请是否超过申请期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”参照《若干解释》上述规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，没有证据证明吉林市人民政府在批准《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》后已告知原告谭国庆等5人申请行政复议的权利和有效期限。据此，原告谭国庆等5人对《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》申请行政复议的有效期限应从其应当知道该方案内容之日起计算，最长不超过2年。《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》的主要内容是终止法特农场原农工土地承包合同涉及的范围、终止合同的方式、安置补助费的标准、发放范围、总费用测算、发放的方式与奖励政策及相关组织领导。原告谭国庆等5人均于2008年与吉林市法特农场签订了协议书，并先后于2008年至2010年间领取了安置补助费及企业内欠，此时即已知道终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的事实，因此，可以推定所有原告谭国庆等5人最迟于2010年应当知道《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》的主要内容，原告谭国庆等5人于2016申请行政复议，已超过申请行政复议的2年有效期限。原告谭国庆等5人主张其于2016年通过信息公开途径才获取《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》，认为申请行政复议未超过有效期限，是对法律规定的错误理解。（二）关于原告谭国庆等5人与吉林市法特农场签订的协议书中提到实施方案与现实存在的实施方案名称不一致是否影响行政复议申请期限的问题。虽然上述两个方案名称不一致，但原告谭国庆等5人在签订协议书及领取安置补助费后即可以通过相关途径获取现实存在的实施方案，其于六年后才通过信息公开的途径获取实施方案，明显怠于行使权利，故上述两个实施方案名称不一致并不影响原告谭国庆等5人针对《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》的申请期限。（三）关于行政复议的受理日期问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”故原告谭国庆等5人主张省政府签收之日即为行政复议申请受理之日的主张没有法律依据。综上，省政府作出的吉政复地决字（2017）11号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谭国庆、刘会荣、王贵山、秦秀霞、陈树辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭国庆、刘会荣、王贵山、秦秀霞、陈树辉负担。
上诉人谭国庆等5人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人在原审中提出的诉讼请求。事实和理由：（一）原审认定的关于复议期限起点错误，应当从2016年8月15日获得政府信息公开答复意见时起算。（二）被上诉人没有证据证明上诉人谭国庆等5人超过行政复议期限。（三）本案复议并未超过法定期限。（四）复议程序严重违法。
被上诉人省政府的答辩意见同一审答辩意见。
二审中双方当事人均未提供新证据。
经审理查明，吉林市法特农场是国有农场，农场土地是国有土地，原有农工通过与农场签订承包合同的方式耕种土地。2008年3月8日，吉林市法特农场国有土地置换工作领导小组制定了《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》，并经过吉林市人民政府批准同意。2008年5月间，上诉人谭国庆等5人分别与吉林市法特农场签订了协议书，主要内容为：双方同意按照吉林市人民政府《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》执行，上诉人同意不再续签土地承包合同，有偿终止土地承包经营权；吉林市法特农场按上述实施方案规定一次性支付安置补助费和偿还企业内欠。2008年至2010年间上诉人先后领取了安置补助费及企业内欠。2016年6月12日，上诉人谭国庆等5人向吉林市人民政府申请公开《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》内容。吉林市农业委员会于2016年8月15日作出答复：没有《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》，有《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》，并已于2008年3月通过会议和现场等方式向有关当事人进行了公开，考虑到申请人的需求决定再次予以公开。
2016年10月11日，上诉人谭国庆等5人向被上诉人邮寄了行政复议申请书，以《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，认定事实不清，程序违法，严重侵害申请人权益为由，请求撤销吉林市人民政府批准的《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》。2016年10月17日，被上诉人受理复议申请后，于当日向吉林市人民政府发出《行政复议答复通知书》。吉林市农业委员会作出《关于法特农场土地置换＜实施方案＞的说明》，认为协议书中提到的《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》不存在，对法特农场原农工补助费发放依据是《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》，原农工按此方案规定均得到了补偿。2016年12月12日，被上诉人以案情复杂为由作出《延期审理通知书》，延期30日。2017年1月11日，被上诉人以案件涉及法律适用问题需要有权机关作出解释或确认为由，作出《中止行政复议通知书》。2017年7月6日，被上诉人作出《恢复审理通知书》。上述法律文书均已送达。2017年7月7日，被上诉人作出吉政复地决字（2017）11号行政复议决定书，驳回了上诉人的行政复议申请。上诉人不服，提起行政诉讼，请求撤销省政府作出的行政复议决定，判令其重新作出行政复议决定，本案诉讼费用由省政府承担。
本院认为，（一）本案存在两个方案名称，一个是上诉人谭国庆等5人与吉林市法特农场签订的协议书中提到的《终止法特农场原农工土地承包经营权实施方案》，一个是上诉人谭国庆等5人通过政府信息公开途径获取的《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》。虽然两个方案名称不一致，但后一方案的制定机关、涉及土地和单位、安置补助标准和计算方式以及由吉林市法特农场与农场原农工签订协议书的执行方式等规定，都与上诉人与吉林市法特农场签订的协议书的内容及履行方式一致。吉林市农业委员会出具的《关于法特农场土地置换<实施方案>的说明》，对该问题进行了解释，该说明与上诉人和吉林市法特农场签订的协议书反映的事实一致，可以认定协议书中提及的方案即是上诉人谭国庆等5人通过政府信息公开获得的方案。
（二）《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据上述法律规定，行政机关未告知诉权或起诉期限的，申请行政复议的期限最长不得超过2年。本案中没有证据证明吉林市人民政府发布《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》时告知上诉人诉权或者起诉期限，本案申请复议期限应从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。上诉人谭国庆等5人与吉林市法特农场协议书的签订日期是2008年5月，该协议书首段明确写明是根据吉林市人民政府出台的案涉方案执行，并且约定了补偿金额、农场不再与其签订土地承包合同等事宜。上诉人谭国庆等5人承认签订协议时就知道收回国有土地使用权和补偿标准，即2008年5月签订协议时，上诉人谭国庆等5人应当知道案涉方案的内容，其申请行政复议期限应从2008年5月签订协议书时起计算最长不超过2年。上诉人谭国庆等5人于2016年10月11日申请行政复议，超过最长2年的复议期限，被上诉人以超期为由驳回复议申请，认定事实和适用法律正确。上诉人谭国庆等5人提出2016年8月才通过政府信息公开获知《关于终止法特农场原农工土地承包合同给予安置补助费的实施方案》内容，没有超过申请复议期限的主张，不符合本案已查明的事实和相关法律规定，该上诉理由不成立。
（三）关于复议程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”被上诉人于2016年10月14日收到复议申请，2016年10月19日向上诉人谭国庆等5人和被申请人吉林市人民政府发出受理通知书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条和第二十三条规定的期限。同日，被上诉人向被申请人吉林市人民政府发出行政复议答复通知书，吉林市农业委员会出具的《关于法特农场土地置换<实施方案>的说明》和补充说明虽然没有注明答复的日期，但不能以此证明被上诉人行政复议程序违法。2016年12月12日被上诉人以案件情况复杂为由作出《延期审理通知书》，2017年1月11日以案件涉及法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认为由作出《中止行政复议通知书》，于2017年7月6日恢复审理，2017年7月7日作出案涉行政复议决定。根据相关法律规定，被上诉人延期审理的理由符合《中华人民共和国行政复议法》第四十一条规定；从作出延期审理通知到作出中止审理通知不超过法定30日期限，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定；被上诉人恢复审理后及时作出了行政复议决定，亦未超过法定期限。省政府按照《中华人民共和国行政复议法》规定的方式、步骤、顺序和时限履行了行政复议程序，虽然没有提供中止审理后向有关机关提请解释或答复法律适用方面的相关证据，属于程序瑕疵，但该瑕疵并不构成违反法定程序，也未侵犯上诉人的实体权益，不能成为撤销案涉行政复议决定的理由。综上，案涉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序并无违法之处。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谭国庆、刘会荣、王贵山、秦秀霞、陈树辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 岩
代理审判员 孔德岩
代理审判员 孙慧源
二〇一八年二月十二日
书 记 员 张 杉