浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)浙01民终4662号
上诉人（原审原告）：何全林，男，1957年1月7日出生，汉族，住临安市。
被上诉人（原审被告）：临安市玲珑街道宏渡村村民委员会，住所地：临安市玲珑街道宏渡村。
法定代表人：马永杰，该村民委员会主任。
被上诉人（原审被告）：临安市玲珑街道宏渡村经济合作社，住所地：临安市玲珑街道宏渡村。
法定代表人：王亚群，该经济合作社主任。
二被上诉人共同委托诉讼代理人：章炯，浙江浙临律师事务所律师。
上诉人何全林因与被上诉人临安市玲珑街道宏渡村村民委员会（以下简称宏渡村委会）、临安市玲珑街道宏渡村经济合作社（以下简称宏渡村经济合作社）土地承包经营权出租合同纠纷一案，不服浙江省临安市人民法院（2016）浙0185民初5431号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定：2011年5月20日，何全林（乙方）与宏渡村委会（甲方）签订协议1份，载明：“为建设本村‘绿色家园、富丽山村’精品村，甲方需租用乙方农田0.5亩，每年每亩租金为500元，共计金额贰佰伍拾元整（￥250元），直至本村农田被征用为止（或本村农田再次分配），甲乙双方不得反悔。……”2013年10月18日，经浙江省人民政府审批，同意临安玲珑街道宏渡村地块018500020（2013）0034农用地转用面积0.9603公顷，具体坐落以红线图为准（其中含何全林户的承包地0.049亩）。2016年9月28日，何全林诉至一审法院，请求判令：1.确认何全林与宏渡村委会签订的土地租赁协议无效；2.宏渡村委会、宏渡村经济合作社立即返还租赁的土地并恢复原状。
一审法院认为，《农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。何全林主张本案何全林与宏渡村委会于2011年5月20日签订的合同无效的理由是该土地租赁合同违反了《农村土地承包法》第三十三条第（二）项关于土地承包经营权流转不得改变土地的农业用途的强制性规定以及《基本农田保护条例》第17条关于禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房等或者进行其他破坏基本农田的活动的强制性规定，本院认为，首先，在何全林与宏渡村委会签订的土地租赁合同系双方在平等、自愿、有偿的前提下签订，自2011年5月20日双方签订合同之日起至2013年10月18日浙江省人民政府批复同意农转用期间，宏渡村委会并未将案涉土地用于非农建设，即在此期间，并无改变土地农业用途的行为和事实。其次，在省政府批复同意案涉土地农转用后，土地使用权性质发生了变化，由农用地转为建设用地，在批准的建设用地范围内进行施工建设并未违反法律强制性规定，故何全林以案涉合同违反法律、行政法规强制性规定为由主张合同无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但土地承包经营权系公民的合法权益，依法受法律保护，宏渡村委会应当妥善处理好何全林的承包经营权益。何全林主张农转用审批程序中存在违法行为，不属于本案民事诉讼审理范围，本案中不予审查。据此，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十八条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回何全林的诉讼请求。案件受理费80元，由何全林负担。
宣判后，何全林不服，向本院提起上诉称：一、何全林与宏渡村村委会签订的农田租赁《协议》的合同无效。1.协议内容违法。协议中直接写明宏渡村村委会租用何全林的农田是用于建设本村“绿色家园、富丽山村”精品村，在尚未取得浙江省人民政府同意农转用的情况下，该内容明显违反了《农村土地承包法》关于土地租赁不得改变农田性质的规定。2.《协议》的程序违法。第一，作为涉案土地的承包人，在征用该土地时应当经过承包权人即何全林的同意，第二，该《协议》实质上是以租代征，违反了《土地管理法》第63条关于地方政府、有关部门和个人不能通过受让、租用等方式违法占用农民集体土地用于各类非农业建设的规定，同时也违背了《国土资发[2005]166号文》关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知的相关规定。第三，在一审中，宏渡村村委会、宏渡村经济合作社提供的审批意见表、九份建房审批表均是复印件，对该审批的合法性与真实性均无法确认，也无法真实反映出审批的对象是涉案土地。退一万步讲，即使是真实合法有效的，也无法改变双方农田租赁《协议》无效的事实。
二、涉案土地农用地转用的批准文件已失效，该涉案土地仍是农用地。一审法院认定涉案土地于2013年10月18日经浙江省人民政府批复同意农转用，但现该批复文件早已于2015年10月18日失效，涉案土地的性质仍是农用地。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第19条的规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”及土地管理法第37条关于“连续两年未使用无偿收回耕种”的规定，在本案中，宏渡村村委会、宏渡村经济合作社在2013年10月18日浙江省人民政府批复同意农转用后的二年内，涉案土地处于抛荒状态，直到2016年7月才开始动工建设，而宏渡村村委会、宏渡村经济合作社也未积极主动与何全林协商土地补偿款事宜。宏渡村村委会、宏渡村经济合作社认为租赁协议的租金即补偿款，不能成立。租金与补偿款两个是不同的法律关系的概念，宏渡村村委会、宏渡村经济合作社因此而拒绝进行征地补偿，明显属不公平。因此，本案中，宏渡村村委会、宏渡村经济合作社并未在浙江省人民政府批复同意之日起两年内使用或进行征用补偿，涉案土地仍为农用地。综上，请求判令：1.撤销一审判决；2.改判何全林与宏渡村村委会于2011年6月2日签订的农田租赁《协议》无效；宏渡村村委会、宏渡村经济合作社立即退还租赁的土地并恢复原状。3.一审和二审诉讼费由宏渡村村委会、宏渡村经济合作社承担。
被上诉人宏渡村委会、宏渡村经济合作社答辩称：一、何全林认为案涉协议无效的理由没有法律依据。首先，该协议的内容并不违反法律规定，体现依法、自愿、有偿的原则。在浙江省人民政府A[2013]-0316号批准同意该地块农转用期间，双方均一直按协议履行，宏渡村委会向何全林支付租金，也未改变农业用地的土地性质。其次，该协议的内容及履行也不符合“以租代征”的特征，在取得省政府的审批意见书后，该地块的规划条件已调整为居住用地，且项目范围也没有超出审批的建设用地范围，在建房得到审批后，进行建设施工，符合《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，且未违反《农村土地承包法》。至于何全林提出的审批表，一审判决对该组政府认定符合法律规定，该证据亦经质证，均由只能部门的公章，真实性和合法性不容置疑。
二、案涉土地农转用批准文件是否失效的问题。临安市国土资源局规划耕保科2013年11月1日出具的建设用地报批结果告知函，临安市规划建设局2015年2月4日的城乡规划项目公示，临安市农民建房用地审批表均说明建设项目审批及供地的事实，因此，本案不存在批准文件失效的情形。且案涉地块根据《临安市南区控制详细规划》，该地块用地性质为一类工业用地。
三、本案不涉及征地补偿，根据建设用地审批意见书和建设用地报批结果告知函，该地块并不涉及征收集体土地。从一审证据看，经宏渡村两委讨论并决定，提供相应的解决方案，或置换土地，或支付租金等，以保障租户的合法利益，处除涉诉案件外，其他农户均达成一致。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，案涉《协议》系宏渡村委会与何全林真实意思表示，签订协议后至2013年10月18日浙江省人民政府批复同意农转用期间，宏渡村委会未将案涉土地用于非农建设，未改变土地用途。浙江省人民政府批复同意农转用之后，因土地性质已经发生变化，转为建设用地，故在经批准范围内进行施工未违反国家法律、行政法规强制规定。何全林认为浙江省人民政府的批准文件已经失效，并无证据证实，本院不予采信。双方签订协议也不存在何全林所称以租代征等情形。故本案所涉《协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形。综上所述，何全林的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由何全林负担。
本判决为终审判决。
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审判长 胡 宇
审判员 张一文
审判员 盛 峰
二〇一七年十二月二十五日
书记员 赖雪珂