安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行终11号
上诉人（一审被告）潜山县王河镇人民政府，住所地潜山县王河镇二里半。
法定代表人金飞，该镇镇长。
委托代理人余加球，潜山县王河镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）朱朋久，男，1934年1月14日出生，汉族，农民，住潜山县。
被上诉人（一审原告）朱森林，男，1961年12月7日出生，汉族，农民，住潜山县。
被上诉人（一审原告）朱晓军，男，1963年5月22日出生，汉族，农民，住潜山县。
被上诉人（一审原告）朱晓功，男，1965年7月24日出生，汉族，农民，住潜山县。
被上诉人（一审原告）朱晓峰，男，1968年2月18日出生，汉族，农民，住潜山县。
五被上诉人共同的委托代理人邓访民，安徽安潜律师事务所律师。
上诉人潜山县王河镇人民政府（以下简称王河镇政府）因朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰（以下简称朱朋久等人）诉其土地行政征收补偿协议一案，不服潜山县人民法院（2016）皖0824行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月17日受理后，依法组成合议庭，于2017年2月24日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人余加球，被上诉人朱晓功及委托代理人邓访民，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朱朋久等人一审起诉称：2011年3月7日，王河镇政府为开办王河镇农民工返乡创业园，与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰签订《征地合同》，征收四人土地67.7亩，按每亩约6000元的标准支付土地补偿款41万元，包括青苗补偿费。王河镇政府还违规占用朱朋久林地7亩。王河镇政府征收土地没有组织听证，程序违法。征地补偿标准明显低于《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2009]132号文件）规定的指导价，严重损害朱朋久等人的合法权益，故提起起诉。请求：1.确认朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与王河镇政府2011年3月7日签订的《征地合同》部分条款违法无效；2.判令王河镇政府按规定标准增加征地补偿款60.3207万元；3.判令王河镇政府返还未征用的7亩林地或向朱朋久等人支付征地补偿费13.44万元。
一审法院经审理查明：2011年3月7日，王河镇政府与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰分别签订《征地合同》，征用四人位于王河镇庆丰村境内、县道43南侧享有山林使用权的山地、林地共计67.7亩，用于城镇化建设，开办王河镇农民工返乡创业园，均未取得相关批准手续。王河镇政府向朱森林支付补偿费101000元，向朱晓军支付补偿费102000元，向朱晓功支付补偿费103000元，向朱晓峰支付补偿费104000元。后朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰得知王河镇政府支付的土地补偿标准低于《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2009]132号文件）规定的补偿标准，要求王河镇政府追加补偿款。经多次协商未果，遂起诉至一审法院。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“…征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。…”王河镇政府未依法取得农用地转用审批手续、不是土地行政主管部门，不具有组织实施征地补偿的职权，其所签订的《征地合同》依法应当无效。朱朋久等人要求追加征地补偿款的诉讼请求因《征地合同》无效，依法不应支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”王河镇政府因无效的《征地合同》所取得的土地应当返还，但《征地合同》涉及的林地原貌已经不存在，土地上有大量的建筑，且朱朋久等人没有返还的请求，故本案对该问题不予处理。土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权。王河镇政府与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰签订《征地合同》并支付土地补偿费41万元，故朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰是土地使用权合法使用人，有诉权。朱朋久诉称另有7亩林地被王河镇政府征收，因证据不足，不予采纳。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的山地、林地实际为王河镇政府征收利用，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼，故王河镇政府认为朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与王河镇政府均不具备诉讼主体资格的意见依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，作出判决：一、确认朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与王河镇政府2011年3月7日签订的《征地合同》违法无效。二、驳回朱朋久等人的其他诉讼请求。案件受理费9832元，由朱朋久等人负担4916元，王河镇政府负担4916元。
王河镇政府上诉称：一、一审认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等相关规定，只有在不动产登记簿上记载所有人姓名的人，方能取得包括所有权在内的不动产物权。未经登记，不取得所有权和使用权。被上诉人对涉案土地既无山林权使用证，又无土地承包合同，更谈不上所有权证，不是依法登记的权利人，其权益不受法律保护。而一审仅凭《征地合同》及支付土地补偿费的事实即认定朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰取得涉案土地的使用权，有诉权，不符合法律规定。二、一审适用法律错误。１.被上诉人一审的第一项诉讼请求是确认征地合同部分条款违法，而没有请求确认整个征地合同无效，一审判决超越原告诉讼请求。2.被上诉人就涉案土地无提起行政诉讼的原告主体资格，应依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定裁定驳回起诉。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉，被上诉人承担全部诉讼费。
朱朋久等人答辩称:一、一审认定事实清楚。首先，虽然相关法律规定了依法登记的土地、林地等所有权和使用权受法律保护，并不是说未经依法登记的实际使用人的权利不受法律保护。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，也可以看出没有登记的实际使用人的权利也受法律保护，也具有原告资格。其次，若上诉人明知被上诉人没有合法使用权，为何还与被上诉人签订征地合同。从《征地合同》可以看出，被上诉人是该诉争土地的实际使用人。有权提起诉讼。二、一审适用法律正确。上诉人没有依法取得农用地转用审批手续，也不是土地行政主管部门，不具备组织实施征收补偿的职权，其与被上诉人签订《征地合同》明显违反了法律、法规的强制性规定而无效。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，一审法院确认双方签订的《征地合同》违法无效完全正确。上诉人机械的理解只有原告申请确认行政行为无效的，法院才能确认无效的观点不能成立。其次，被上诉人系诉争土地的合法使用人，具有原告主体资格，上诉人认为应当驳回起诉的理由明显错误。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
朱朋久等人向一审法院提举的证据材料为：
1.朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰身份证及户口本复印件，证明当事人的诉讼主体适格。
2.朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与王河镇政府签订的《征地合同》复印件4份，证明：（1）王河镇政府承认了朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰诉讼主体资格及确认了朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰对诉争土地的物权；（2）征收的土地面积是67.7亩，包括自留山、荒地、林地等；（3）该协议补偿价格明显低于皖政[2009]132号《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》土地征收指导价格；（4）王河镇政府向朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰支付了土地补偿款41万元，即补偿标准每亩约6000元，合同付款义务全部履行。
3.皖政[2009]132号《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》，证明：（1）涉诉土地征地时间在该通知颁布之后；（2）2011年度王河镇政府范围内征地补偿标准应为14910元/亩；（3）征收朱朋久等人土地的补偿标准明显低于文件规定的指导价；（4）该份证据和证据2是朱朋久等人起诉王河镇政府的政策性依据。
4.殷国友（王河镇庆丰村村委会书记）、林金胜（王河镇庆丰村村委会主任）2015年10月30日的《情况说明》，证明：殷国友、林金胜是征地时政府代理人、土地测量人、定界人，朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰发现土地补偿价格低于指导价后多次要求核查土地补偿标准。
5.照片8张，证明王河镇政府未签订合同违规占用朱朋久林地7亩的事实。
6.皖政[2015]24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，证明要求增加补偿60.3207万元是按照2015年度王河镇范围内征地补偿标准19200元/亩计算。
7.朱朋久身份证复印件、朱晓峰的户口簿复印件，证明朱朋久系朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰父亲及朱朋久作为原告的主体资格。
8.照片6张，证明：（1）照片上建筑物系王河镇政府征用朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰67.7亩土地的现状；（2）《征地合同》载明的朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的山林地四界毁灭。
9.朱代洪的屋基隙地情况证明复印件一份和朱朋久自留山使用权证五份复印件，证明朱朋久享有的山林地的来源。
王河镇政府未向一审法院提供证据。
上述证据均已随卷移送本院。
二审开庭审理中，各方当事人的质证意见同一审质证意见。
经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，本案中朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰作为签订《征地合同》的一方主体，起诉要求确认其与王河镇政府签订的《征地合同》部分条款违法无效，具备原告诉讼主体资格。上诉人认为被上诉人的一审诉求不是确认《征地合同》无效，且被上诉人就涉案土地无权提起诉讼的理由不能成立。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中王河镇政府分别与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰签订的《征地合同》约定，由王河镇政府征收朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰土地并给予补偿。但王河镇政府没有提供其征收土地及给付补偿款的职权依据及其他相关证据、规范性文件，故一审判决认定《征地合同》无效并无不当。因合同无效，朱森林等人要求增加征地补偿款60.3207万元的请求不予支持。至于合同无效后双方当事人的权利救济，可依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定另行处理。朱朋久等人另要求王河镇政府返还未征用的7亩林地或支付征地补偿款13.44万元的诉求，因证据不足，一审判决予以驳回正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9832元由上诉人潜山县王河镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐珂可
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一七年三月二十四日
书记员 汪 威
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
三、《中华人民共和国合同法》
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
五、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。