湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘行终1056号
上诉人（原审原告）：邵阳市双清区爱莲街道办事处第十三村民小组（原邵阳市双清区云水铺乡宝笼村第二村民小组）。
负责人：宋庆云，该组组长。
委托代理人：宋金正，湖南刚正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：邵阳市双清区人民政府。住所地：邵阳市双清区宝庆东路。
法定代表人：肖平，该区政府区长。
委托代理人：欧阳山城，邵阳市双清区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：曾备战，邵阳市双清区安全生产监督管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）：邵阳市双清区爱莲街道办事处（原双清区云水铺乡已根据区划调整并入该街道）。住所地：邵阳市双清区爱莲街道。
法定代表人：李杰，该办事处主任。
委托代理人：欧阳山城，邵阳市双清区人民政府法制办工作人员。
上诉人邵阳市双清区爱莲街道办事处第十三村民小组（以下简称爱莲十三组）因诉邵阳市双清区人民政府（以下简称双清区政府）、邵阳市双清区爱莲街道办事处（以下简称爱莲街道办）不履行行政职责及行政赔偿一案，不服邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：上世纪七十年代，邵阳市双清区云水铺乡宝笼村（以下简称宝笼村）所在的公社红星煤矿（现为振兴煤矿）占用宝笼大队一、二、三生产队的田、土、山、塘开矿采煤。1999年7月，宝笼村一、二、三组与双清区政府、邵阳市双清区云水铺乡人民政府（以下简称云水铺乡政府）达成民事调解协议（[1999]双法民初字第136号），确认振兴煤矿所使用的土地所有权属于宝笼村一、二、三组，明确振兴煤矿如因其他原因中断开采、停产满三个月以上的，土地补偿费按每年十二个月三万元的标准计算，免交停产期的补偿费。2009年6月26日，以振兴煤矿为甲方，云水铺乡宝笼村一、二、三组为乙方，重新签订了《土地租赁与装卸补偿合同》，约定甲方煤矿长期租赁乙方土地，每年补偿原告94090元，不含土地恢复费用。2014年1月，双清区政府作出《关于关闭双清区振兴煤矿的决定》。2014年12月2日，以双清区政府为甲方，振兴煤矿为乙方，云水铺乡政府为丙方，签订了《双清区振兴煤矿政策性关闭协议》及补充协议，协议中提出了“恢复地表植被或复垦”等六条关闭标准。协议约定甲方负责督促丙方支付给乙方关闭煤矿的相关费用，负责收缴乙方的相关证件，负责组织职能部门做好煤矿关闭退出的相关工作；乙方自觉接受甲方、丙方及上级有关部门的监督管理，配合做好相关工作，依法依规申请领回所缴采矿权价款、环境治理备用金等；丙方组织实施关闭工作，协助处理周边矛盾等。振兴煤矿于2013年底全面停产，该矿支付原告土地租金至2014年。原告认为两被告已将振兴煤矿关闭所应获得的相关费用全部支付，原告土地无法复垦或恢复地表植被，故起诉两被告履行复垦职责并赔偿损失。
原审判决认为，本案争议焦点是原告提出的要求两被告将振兴煤矿租赁的土地恢复地表植被或复垦及由两被告赔偿原告2014年、2015年土地租赁损失188180元（2015年以后的损失另计）的诉讼请求应否得到支持。根据国务院颁发的《土地复垦条例》第三条规定，土地复垦义务人是生产建设单位，被告双清区政府、云水铺乡政府均不是生产建设单位，也就不是土地复垦义务人，原告起诉要求两被告履行复垦职责，没有法律依据。此外，振兴煤矿使用原告土地，原告通过土地租赁协议收取租金，系民事法律关系，不属本案审查范围。原告要求双清区政府、云水铺乡政府赔偿土地租赁损失，既无事实依据，也无法律依据。原告起诉要求被告复垦或恢复地表植被，赔偿土地租赁损失的理由均不成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宝笼村第二村民小组的全部诉讼请求。受理费50元，由原告宝笼村第二村民小组承担。
爱莲十三组上诉称：一审判决适用《土地复垦条例》认定两被上诉人不是土地复垦义务人，是基于适用法律错误而导致事实认定错误。《土地复垦条例》适用于正常的土地复垦行为，而本案的权利义务关系是在特定情形之下形成的，生产建设单位的义务因特定原因已转移至两被上诉人；两被上诉人违反政策及与邵阳市双清区振兴煤矿签订的协议和补充协议，未在原宝笼村发布公告、未履行做好宣传发动工作和验收工作的职责；在关闭煤矿过程中弄虚作假；在土地未复垦和恢复原状的情况下将土地租赁补偿款2780000元支付给煤矿；未尽审查义务，在没有煤矿合伙人授权的情况下与曾光汉、罗云凯和朱建峰三人签订协议并交付补偿款，导致上诉人土地至今无法复垦。请求：1、撤销邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第142号行政判决；2、判决两被上诉人将原邵阳市双清区振兴煤矿租赁上诉人的土地恢复地表植被或复垦；3、判决两被上诉人赔偿上诉人2014年至2015年土地租赁损失188180元（2015年底未完成复垦，则延长时间部分损失另计）；4、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人双清区政府答辩称：1、本案争议的土地复垦、土地租赁补偿费均系上诉人与振兴煤矿之间的民事争议，不属于行政诉讼受案范围；2、本案中的土地复垦和土地租赁补偿费，均是民事义务，双清区政府作为行政主体，是根据上级指令关闭了振兴煤矿，法律并未赋予此等义务，上诉人错列主体，应予驳回；3、上诉人主张的民事权利土地补偿费，或已支付，或已达成了新的民事协议，或原有中断开采不需支付的约定，即使上诉人起诉振兴煤矿，也说明其诚信缺失。故：请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人爱莲街道办未提交书面答辩意见，口头辩称：双清区政府是根据国务院的要求关闭煤矿的，原云水铺乡政府是按照区政府的要求进行的。关闭煤矿与土地复垦是完全不同的法律关系，土地复垦系国土部门进行管理的，与双清区政府没有关系。复垦的基本原则是谁破坏谁负责，区级政府和街道办均不应承担责任。宋庆云不是上诉村民小组的组长，也未得到村民授权，土地租赁补偿款不是补偿到村民小组的。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人爱莲十三组在二审中提交了振兴煤矿的股东会议决定及振兴煤矿在国家企业信用信息公示系统中的信息（网页打印），拟证明曾光汉、罗云凯不是振兴煤矿的合伙人。上述证据属于一审程序中未提供的证据，无正当延期事由，且与本案无关联性，本院不予采信。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，原审判决采信的证据材料，经审查，可以作为本案事实认定的依据。本院对原审查明的事实予以确认。
本院另查明：2016年6月6日，邵阳市双清区云水铺乡根据区划调整并入邵阳市双清区爱莲街道办事处，其中宝龙村与砂塘村合并，组建砂塘村，原宝龙村第二村民小组改为砂塘村第十三村民小组。宝龙村的名称在实际生活中有时写为宝笼村，其规范写法应为宝龙村。
还查明：2013年12月31日，邵阳市人民政府办公室印发了《邵阳市小煤矿关闭退出工作方案》，明确县市区人民政府是小煤矿关闭退出工作的责任主体，要与关闭煤矿签订关闭协议，发放奖补资金，并将确定关闭的矿井按“六条标准“依法关闭到位。2014年12月2日，以双清区政府为甲方，振兴煤矿为乙方，云水铺乡政府为丙方签订的《双清区振兴煤矿政策性关闭协议》中，也明确云水铺乡政府”按规定时限负责实施煤矿关闭工作,达到关闭矿井六条标准，并负责支付给乙方关闭煤矿的相关费用。
本院认为，本案上诉人所诉实质为双清区政府、爱莲街道办不履行对土地复垦进行监管的职责，并应由此而赔偿给上诉人所造成的损失。根据《土地复垦条例》第三条的规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。《土地复垦条例》第五条、第十九条也规定：县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。《中华人民共和国土地管理法》第七十五条也明确规定：拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门查处。虽然两被上诉人根据上级政府的指令和要求，组织实施了对振兴煤矿的关闭工作，但根据上述法律法规的规定，本案所涉土地复垦义务人系振兴煤矿，双清区政府、爱莲街道办既不是振兴煤矿所损毁土地的生产建设单位，不是土地复垦义务人，也均不具备土地复垦的法定监管职责，上诉人认为两被上诉人不履行职责，要求其将土地复垦理由不能成立；上诉人以两被上诉人在土地未复垦和恢复原状的情况下向振兴煤矿支付土地租赁补偿款，在交付补偿款时未尽审查义务及未履行相关行政职责等为由要求赔偿土地租赁损失，也缺乏法律依据。另外，上诉人之前曾通过诉讼达成调解协议、签订土地租赁协议等，将自己的土地租赁给振兴煤矿收取租金，因此而产生的纠纷，属于民事法律关系，不属本案审查范围。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定的主要事实清楚，适用法律虽然不够全面，但处理结果正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邵阳市双清区爱莲街道办事处第十三村民小组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 戴朝玲
审 判 员 周志刚
审 判 员 李隽明
二〇一七年七月六日
法官助理 骆 莎
书 记 员 龙邦宁