连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0706行初96号
原告常州市匍京典当有限公司，住所地常州市延陵中路25号。
法定代表人缪波，该公司总经理。
委托代理人陈荣昌，江苏常元律师事务所律师。
被告灌南县国土资源局，住所地灌南县行政集中办公区。
法定代表人晏久仁，该局局长。
出庭负责人于达静，该局副局长。
委托代理人李岭，江苏苍佑律师事务所律师。
第三人新连置业（连云港）有限公司，住所地连云港市灌南县人民东路7号。
法定代表人周永春，该公司总经理。
原告常州市匍京典当有限公司（以下简称匍京公司）诉被告灌南县国土资源局（以下简称灌南国土局）、第三人新连置业（连云港）有限公司（以下简称新连公司）确认行政行为违法及行政撤销一案，依法向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告匍京公司的法定代表人缪波及其委托代理人陈荣昌，被告灌南国土局的出庭负责人于达静及其委托代理人李岭到庭参加诉讼，第三人新连公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灌南国土局于2015年11月26日作出灌国土资发(2015)178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》，决定为盘活存量土地资产，进一步节约利用土地，加快推进城市建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定，经县政府同意，收回新连公司国有建设用地使用权，收回后由县政府另行安排使用，土地具体情况：1、东至灌南县供电公司西围墙外口、西至徐州南路东侧道路红线处、南至淮河路北侧道路红线处、北至人民中路南侧道路红线处。2、土地使用权面积为1.0640公顷。
原告匍京公司诉称：新连公司于2006年12月依法取得灌南县××人民××路南侧面积为10460平方米的国有土地使用权，灌南县人民政府向其颁发了国有土地使用权证书。2012年5月新连公司以该国有土地使用权为抵押物向原告典当借款700万元，被告灌南国土局明知新连公司对该土地闲置6年的情况下仍然办理了抵押登记手续，原告据此取得了该国有土地使用权的他项权证。由于新连公司未按约还本付息，2014年4月原告向常州市中级人民法院（以下简称常州中院）起诉并申请保全，2014年5月常州中院对该国有土地使用权进行了查封。在原告诉新连公司等借款纠纷一案作出生效判决后原告向常州中院申请强制执行期间，该法院多次向被告进行交流、沟通和函告，被告都没有向常州中院和作为行政相对人的原告说明该土地使用权将被无偿收回的情况。2015年11月26日，灌南县人民政府作出灌政复（2015）66号《县政府关于同意收回新连公司闲置土地的批复》，2015年11月9日和2015年11月26日灌南国土局作出灌国土资函（2015）66号《关于处置新连公司地块土地使用权相关债权的告知函》和灌国土资发(2015)178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》，称经县政府同意决定收回新连公司闲置的案涉土地。期间被告既未向常州中院通知也没有向常州中院送达关于无偿收回案涉土地使用权的相关法律文件，原告原法定代表人在2015年11月27日和2015年12月3日才分别收到上述66号告知函和178号收回土地使用权决定，但是该案涉土地使用权的拍卖已于2015年12月2日以杭州市泛英实业有限公司竞买成交而结束。由于被告的非法行政行为致使原告作为抵押权人对抵押物优先受偿的权益得不到保障。根据相关规定，被告未经人民法院同意擅自违法处置并无偿收回已经被人民法院查封并且原告享有抵押权的国有土地使用权是滥用职权的非法行政行为，严重损害了原告作为行政性对人的合法权益，给原告造成了巨大的经济损失。被告收回涉案土地认定事实不清，证据不足，程序违法，请求法院确认灌南国土局灌国土资发（2015）178号《关于收回新连公司国有建设用地土地使用权的决定》的具体行政行为违法并予以撤销。
原告匍京公司为证明其主张向本院提供的证据如下：
1、国有土地使用权证、他项权证、土地抵押使用权合同，证明新连公司将该案涉土地使用权抵押给原告，抵押合同经过灌南县土地交易中心见证，被告向原告颁发土地他项权证；
2、民事判决书、财产控制情况告知书，证明原告对涉案土地使用权拥有优先受偿权，涉案土地在2014年5月4日被常州中院查封；
3、灌政复（2015）66号县政府《关于同意收回新连公司闲置土地的批复》，证明县政府批复收回新连公司土地使用权，致使原告优先受偿权利得不到实现；
4、灌国土资函（2015）66号《关于处置新连置业地块土地使用权相关债权的告知函》、灌国土资发（2015）178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》，证明灌南县国土资源局收回涉案土地；
5、被告复议申请书和江苏省高级人民法院合议庭成员告知书，证明由于被告违法行政，被常州中院司法处罚，被告向省高院申请复议。
被告灌南国土局辩称：1、新连公司在2006年12月份即取得位于灌南县××人民××路南侧商业用地的国有土地使用权，但一直未对该地块进行开发，根据土地管理法等规定，被告《关于收回新连公司国有建设用地土地使用权的决定》事实清楚；2、被告按规定履行了相关审批手续，依法向行政性相对人新连公司送达了关于处置土地使用权的告知函和收回土地使用权的决定，并按规定向原告抄送了相关法律文书，被告《关于收回新连公司国有建设用地土地使用权的决定》程序合法；3、根据土地管理法和城市房地产管理法的规定，对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。《闲置土地处理办法》规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照土地管理法和城市房地产管理法的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权，闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。被告已经履行了法律法规应尽的义务。司法查封不是不动工建设的法定理由，也并不影响动工建设。闲置土地收回权属于公权力的行使，旨在政府实现国家对自然资源的合理配置，避免资源浪费，维护的公共利益，优先于作为私权的抵押权及基于私权而派生的司法查封权。涉案土地自2006年12月被新连公司取得后到被收回之日已经超过9年，该期限远远超出了约定的开发期限，事实上已经构成了对土地的闲置，被告于2015年11月9日作出收回土地使用权告知书，11日即被新连公司法定代表人签收，在签收时新连公司放弃了要求听证的权利。被告收回土地使用权决定是正确的，不应该办理过户，常州中院不能罚款，如果省高级法院认定罚款正确，实际上也就导致决定书是否要撤销。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告灌南国土局在法定举证期限内向本院提供的证据如下：
1、灌国土资告字（2015）1号《收回土地使用权告知书》；
2、新连置业法定代表人签字的送达回证；
3、灌国土资函（2015）66号《关于处置新连置业地块土地使用权相关债权的告知函》；
4、快递详情单；
5、邮件查询单；
6、灌政复（2015）66号县政府《关于同意收回新连公司闲置土地的批复》；
7、灌国土资发（2015）178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》；
8.快递详情单；
9、邮件查询单。
证据1、2证明因为第三人闲置土地满两年，被告依据现行法律法规规定拟收回涉案地块，此决定已向第三人告知，同时告知其有听证权利；证据3、4、5证明被告依据相关规定，对处置涉案地块已经向涉案地块抵押权人进行了告知，原告已经收到了告知函；证明6证明灌南县人民政府同意被告收回涉案地块；证据7、8、9证明被告依据相关法律法规的规定，经过灌南县人民政府同意，决定收回涉案地块，被告将该决定告知原告，原告收到该决定。
法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、国土资源部《闲置土地处置办法》第二条、第十三条、第十四条。
本院对上述证据认证如下：对原告所举证据，被告对真实性未持异议，本院作为查明相关事实的证据使用；对被告所举证据，原告对证据2送达证是否是新连公司法定代表人周永春本人所签不清楚，但未提供证据予以否定，对其他证据真实性未持异议，本院对被告所举证据也作为查明相关事实的证据使用。
经审理查明：第三人新连公司以出让方式取得灌南县××人民××路南侧面积为10460平方米的国有土地使用权，2006年12月30日，灌南县人民政府向新连公司颁发了国有土地使用权证书，该土地地类（用途）为商业用地、住宅用地。2012年5月30日，第三人新连公司与原告匍京公司签订土地使用权最高额度抵押（借款）合同，新连公司以该国有土地使用权设定抵押向匍京公司抵押借款最高额度借款700万元，同日，双方签订了借款金额为700万元的借款合同。2012年5月31日，双方又签订土地使用权抵押合同，新连公司将其拥有的灌南县××人民××路南侧面积为10460平方米的国有土地使用权作抵押物，为上述借款提供担保并办理了抵押登记，当日，被告灌南国土局向匍京公司颁发了土地他项权利证书。
2014年4月9日，匍京公司以新连公司未按约偿还借款本息，对新连公司及担保人向常州中院提起民事诉讼，该案诉讼中，常州中院于2014年5月4日对新连公司抵押的该国有土地使用权进行了查封，经审理常州中院于2014年7月17日作出（2014）常商初字第109号民事判决书，判决新连公司向匍京公司归还借款本金695.5万元及利息等，如新连公司不履行归还债务，匍京公司有权以新连公司提供的坐落于灌南县××人民××路南侧抵押土地进行折价或以拍卖、变卖所得价款受偿，担保人依法承担相应保证责任。
该民事判决书生效后，新连公司未履行义务，匍京公司向常州中院申请强制执行，执行过程中，常州中院裁定拍卖已被查封的涉案土地使用权，后经变卖由买受人杭州泛英实业有限公司竞得。2016年1月14日，常州中院向灌南国土局送达执行裁定和协助执行通知书，要求灌南国土局协助将新连公司名下坐落于灌南县××人民××路南侧的国有土地使用权过户至杭州泛英实业有限公司名下。灌南国土局以该宗土地使用权已被政府收回，表示无法协助执行过户。同日，常州中院作出罚款决定书，认定灌南国土局拒不协助办理执行过户，决定对其罚款30万元。灌南国土局不服该处罚决定，向江苏省高级人民法院申请复议，本院经核实，江苏省高级人民法院于2016年12月30日作出复议决定书，驳回灌南国土局的复议申请，维持常州中院的罚款决定书。
另在常州法院执行拍卖涉案土地使用权期间，常州中院曾函告灌南县人民政府，告知法院对涉案土地使用权进行了评估拍卖，如对该土地政府有收储意向，在五日内向法院发函确认，如未发函确认，法院将继续依法对该土地使用权进行处置。灌南县人民政府接函后未作出回复。之后，灌南国土局于2015年11月9日向新连公司作出灌国土资告字（2015）1号《收回土地使用权告知书》，函告新连公司由于涉案土地闲置长达九年未开发，依据相关规定，灌南国土局拟无偿收回其国有建设用地使用权，并告知了听证权利及向新连公司法定代表人周永春进行了送达。同日，灌南国土局向匍京公司作出灌国土资函（2015）66号《关于处置新连置业地块土地使用权相关债权的告知函》，函告匍京公司由于新连公司抵押的涉案土地闲置长达九年未开发，依据相关规定，灌南国土局拟无偿收回新连公司的国有建设用地使用权。2015年11月26日，灌南国土局通过邮政特快专递将该文件邮寄给匍京公司原法定代表人赖泽君。2015年11月26日，灌南县人民政府向灌南国土局作出灌政复（2015）66号县政府《关于同意收回新连公司闲置土地的批复》，批复同意灌南国土局收回新连公司闲置土地的国有建设用地使用权。同日，灌南国土局作出灌国土资发（2015）178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》，决定为盘活存量土地资产，进一步节约利用土地，加快推进城市建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，经县政府同意，收回新连公司涉案国有建设用地使用权，收回后由县政府另行安排使用。2015年12月3日，灌南国土局通过邮政特快专递将该文件邮寄给匍京公司原法定代表人赖泽君。
综上所述，本院认为，《土地登记办法》第六十九条规定：对被法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条规定:国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。本案中，涉案国有土地使用权已经设定抵押给原告匍京公司，且在匍京公司与新连公司的债务纠纷民事诉讼中，该涉案国有土地使用权被常州中院依法查封，属于存在权利负担且被限制处分的资产，常州中院在上述债务纠纷案件执行中曾函告灌南县人民政府如对该土地有收储意向在五日内回函法院，灌南县人民政府在未回函常州中院的情况下作出同意灌南国土局收回新连公司闲置土地的批复，导致常州中院继续进行变卖涉案土地使用权且由杭州泛英实业有限公司竞得。之后，在常州中院要求被告灌南国土局协助执行土地使用权过户时，灌南国土局表示涉案土地使用权已经县政府同意收回，无法协助执行过户，由此常州中院对灌南国土局决定罚款30万元，灌南国土局不服该处罚决定，向江苏省高级人民法院申请复议，江苏省高级人民法院维持了常州中院的罚款决定书。被告灌南国土局明知涉案土地使用权存在设定抵押且被常州中院依法查封等上述情况，作出灌国土资发（2015）178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》无偿收回涉案土地使用权，并以此不予协助常州中院对涉案土地使用权执行过户，使得原告的抵押权不能及时实现，侵犯了原告的合法权益，其收回涉案土地使用权决定的行政行为，违反了上述《土地登记办法》等相关行政、司法程序规定，故本院确认被告灌南国土局作出的灌国土资发（2015）178号《关于收回新连公司国有建设用地使用权的决定》违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告灌南县国土资源局于2015年11月26日作出的灌国土资发(2015)178号《关于收回新连置业（连云港）有限公司国有建设用地使用权的决定》。
案件受理费50元，公告费606元，合计656元（原告已预交），由被告负担，于本判决生效之日起十日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：44×××94。
审 判 长 蒋丽萍
人民陪审员 周月平
人民陪审员 郭家民
二〇一七年四月十八日
书 记 员 武怡君
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。