河北省衡水市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)冀11行终164号
上诉人（原审原告）李宝忠，男，汉族，1965年2月4日出生，现住衡水市桃城区。
委托代理人赵传学、杨强，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）衡水市桃城区何家庄乡人民政府，住所地衡水市桃城区中华南大街669号。
法定代表人孔宪锋，乡长。
委托代理人索宁宁，河北合明律师事务所律师。
委托代理人李振，该乡政府工作人员。
被上诉人（原审被告）衡水市桃城区人民政府，住所地衡水市桃城区人民东路568号。
法定代表人张士民，代区长。
委托代理人耿正改、张一统，该区政府法制办工作人员。
上诉人李宝华因城乡建设行政处罚及复议行政管理一案，不服衡水市桃城区人民法院（2016）冀1102行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李宝忠及其委托代理人杨强，被上诉人衡水市桃城区何家庄乡人民政府（以下简称何庄乡政府）委托代理人索宁宁、李振，被上诉人衡水市桃城区人民政府（以下简称桃城区政府）委托代理人张一统到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，李宝忠系衡水市桃城区何家庄乡孙三村村民，无审批手续自建房屋，何庄乡政府于2015年12月31日对李宝忠作出的何政罚决〔2015〕第023号责令限期拆除违法建筑处罚决定，责令其限期自行拆除违法建筑。李宝忠不服，于2016年3月7日，向桃城区政府提出行政复议，桃城区政府于2016年4月18日作出衡桃区政行复决[2016]7号行政复议决定，维持了何庄乡政府作出的上述处罚决定。
原审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违章建筑的行政主管部门，拥有对违章建筑进行处理的行政执法权，当然也是违章建筑的确认机关。何庄乡政府作为乡镇人民政府，根据城乡规划法的规定，具有对辖区内违反乡村规划的违法建设行为进行查处的法定职权。违章建筑的存在有着深厚的社会背景，与我国人口多、就业岗位少、人均居住面积、经济发展不平衡、有关建筑管理审批不规范等因素有着密切的关系。旧城区系历史形成，它记录着社会、经济发展的轨迹。计划经济时期，国家经济还很薄弱，城市规划和建设处于低层次状态，但人口数量不断膨胀，满足住房需求总体靠居民自行解决，没有取得任何审批许可的建筑物，已经建造且成为居民生活的必须，应当本着尊重历史的原则，认定其物权意义的合法性。只要不属于严重违反城市规划的建筑物，应当给予补偿。何庄乡政府工作人员在发现李宝忠涉嫌违法建筑后，经过立案调查、现场勘验、处罚告知、听证等程序后作出责令限期拆除违法建筑处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且其依照尊重历史的原则并未拒绝补偿。复议机关所作决定程序合法。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，李宝忠无充分的证据证明何庄乡政府的行政行为违反法律规定。故对李宝忠的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李宝忠的诉讼请求。案件受理费50元由李宝忠负担。
李宝忠对上述判决不服，上诉至本院，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。主要事实和理由为：一、原审判决将涉案的处罚决定合法性问题与涉案房屋是否补偿的问题相混淆。本案诉争的焦点是被上诉人何庄乡政府作出的限期拆除处罚决定是否合法的问题，涉及的房屋是否属于违法建筑，是否达到必须拆除的程度，并不涉及房屋补偿问题。二、被上诉人何庄乡政府不具有行政处罚权，无权对上诉人作出处罚决定。从上诉人提供的证材可知，上诉人房屋所在的行政辖区，已被纳入城市规划区范围内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，被上诉人何庄乡政府无处罚的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，不适用城市规划区内未取得建设工程规划许可证的情形。三、上诉人的房屋不属于违章建筑，被上诉人何庄乡政府将其房屋认定为违法建筑于法无据。上诉人没有取得建设工程规划许可证，是由于历史的原因及当地政府职能部门不作为、执法不规范造成的。认定违章建筑应当以建房时适用的法律规范为原则，充分考虑上诉人建房时的历史成因和建房目的、建房时间等因素。上诉人的房屋建于1995年，而《中华人民共和国城乡规划法》在2008年才开始实施，若运用现行的法律去规范过去的行为，简单的以在建房时是否具有规划许可手续为准来认定是否为违章建筑，显属不公。
被上诉人何庄乡政府当庭辩称，一、一审法院判决认定被上诉人作出的责令限期拆除违法建筑处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，且行政机关依照尊重历史的原则并未拒绝补偿。该判决系一审法院对被上诉人在作出涉案处罚决定的执法程序中的人性化执法原则的司法确认，并不矛盾。二、被上诉人何家庄乡政府具有作出涉案责令限期拆除违法建筑处罚决定的法定职权。在执法过程中执法人员均系何庄乡政府的工作人员，根据规定具有执法资格。三、被上诉人何庄乡政府认定上诉人建造的涉案房屋属违法建筑，适用法律法规正确，于法有据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，合法有据，上诉人上诉理由均不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人上诉请求，维持原审判决。
被上诉人桃城区政府当庭辩称，同一审答辩意见，没有新的意见。一审答辩意见为：2016年3月9日，桃城区政府收到李宝忠用特快专递寄来的行政复议申请书，被申请人为何庄乡政府，复议请求为确认被申请人作出何政罚决〔2015〕第023号责令限期拆除违法建筑处罚决定行政行为违法。桃城区政府依法对该行政复议申请进行立案审查。经审查认为，申请人所建房屋未经相关部门批准事实清楚，被申请人对申请人作出的限期拆除违法建筑的行政处罚符合法定程序，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，作出维持何政罚决〔2015〕第023号的复议决定。桃城区政府的行政复议行为完全符合行政复议法规定，请法院依法判决。
经审理查明，李宝忠居住在何家庄乡孙三村的一处房屋，其持有1986年6月衡水市人民政府颁发的登记户主李新喜的宅基证。何庄乡政府于2015年5月27日对李宝忠的违规建设进行立案调查，2015年6月11日，向李宝忠送达何政罚调通字〔2015〕第023号调查违法建筑通知书并张贴，同日，对上述房屋进行了目测、拍照，并完成违法建筑现场检查（勘验）笔录，2015年6月12日完成关于违法建设的调查报告，2015年6月15日，向李宝忠送达何政执罚告字〔2015〕第023号拟行政处罚告知书并张贴。2015年6月17日，李宝忠向何庄乡政府提交听证申请，并提交书面听证意见书、1986年6月宅基证复印件一份。2015年7月24日，何庄乡政府向李宝忠送达何政罚听通字〔2015〕第023号行政处罚听证会通知书，同日发布听证公告并张贴。2015年7月27日，李宝忠向何庄乡政府提交书面回避申请书。2015年7月30日，何庄乡政府书面驳回李宝忠的回避申请。2015年8月3日，何庄乡政府组织召开听证会并制作听证笔录，同日完成听证报告。2015年12月7日，何庄乡政府进行集体讨论形成笔录，同日逐级进行审批。2015年12月31日，何庄乡政府作出何政罚决〔2015〕第023号责令限期拆除违法建筑处罚决定，认定李宝忠于1995年前后在未取得建设工程规划许可证的情况下在何家庄乡孙三村建设房屋1处，砖木结构，建筑面积共计100平方米，现用于居住，该建设至今未取得建设工程规划许可证，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，决定拆除该违法建筑，该决定于2015年12月31日送达李宝忠。李宝忠不服上述处罚决定，于2016年3月7日向桃城区政府提出复议申请。桃城区政府受理后于2016年3月10日向何庄乡政府作出衡桃区政行复通〔2016〕8号行政复议答复通知书，抄送李宝忠。2016年4月18日，桃城区政府作出衡桃区政行复决[2016]7号行政复议决定，决定维持何政罚决〔2015〕第023号责令限期拆除违法建筑处罚决定、何政强决字〔2016〕第023号强制拆除违法建筑处罚决定。李宝忠对上述处罚决定、复议决定均不服诉至法院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》规定乡镇政府是乡村规划的编制主体，由乡镇政府行使受理乡村规划许可申请并查处相关违法行为的职权更有利于乡村规划的实施。本案中，涉案建筑是在集体土地上未经批准进行的建设，且在乡镇政府的辖区内，由乡镇政府执法更有利于查清事实，故被上诉人何庄乡政府具有查处未经规划许可进行建设的行政职权。
《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。……”本案中，何庄乡政府在整个案件调查过程中没有认真核对当事人名称，将上诉人李宝忠书写前后不一致，应予纠正。何庄乡政府在上诉人提交了1986年宅基证的情况下，未对涉案房屋建设时间以及是否违反上述行政法规进行调查，直接认定该建筑为违法建筑并决定拆除应属认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。被上诉人桃城区政府在接到上诉人复议申请后未对申请人的复议期间进行审查予以受理，所作出的复议决定维持了两个行政行为应属程序违法，亦应撤销。原审判决认为何庄乡政府作出的责令限期拆除违法建筑处罚决定，认定事实清楚，证据确凿是错误的。上诉人的上诉理由部分成立，请求撤销原审判决依法改判的主张应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销衡水市桃城区人民法院2016年9月27日作出的(2016）冀1102行初74号行政判决；
二、撤销衡水市桃城区何家庄乡人民政府2015年12月31日作出的何政罚决〔2015〕第023号责令限期拆除违法建筑处罚决定；
三、撤销衡水市桃城区人民政府2016年4月18日作出的衡桃区政行复决[2016]7号行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人何庄乡政府、桃城区政府均担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓燕
审判员 刘俊凯
审判员 房军见
二〇一七年二月三日
书记员 孙 蕊