广东省汕头市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤05行终8号之二
上诉人（原审原告）广州市坚持咨询服务有限公司，所在地广州市越秀区豪贤路182号豪贤商务大楼后座四层3A06室。
法定代表人袁艳，总经理。
委托代理人林逵，广东盈信律师事务所律师。
委托代理人林坚，广东实德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南澳县国土资源局，所在地南澳县后宅镇中兴路。
法定代表人赖文雄，局长。
委托代理人黄永和，南澳县公职律师事务所律师。
上诉人广州市坚持咨询服务有限公司（下称广州坚持公司）因诉被上诉人南澳县国土资源局（下称南澳国土局）收回土地使用权决定纠纷一案，不服广东省汕头市南澳县人民法院（2015）汕澳法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。因本案涉讼土地使用权的处理需要以民事案件的执行结果为依据，本院于2016年3月29日作出（2016）粤05行终8号行政裁定，裁定本案中止诉讼，于2016年10月10日恢复本案审理。本院于2016年11月3日公开开庭进行了审理。上诉人广州坚持公司的委托代理人林逵、林坚，被上诉人南澳国土局的副局长ＸＸ福、委托代理人黄永和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年10月30日，南澳国土局依照中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》和广东省人民政府粤府[1998]72号《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》的规定,作出南国土资闲通[2013]36号《闲置土地调查通知书》，并于同年11月13日以刊登公告方式向汕头经济特区鸿业开发公司（下称汕头鸿业公司）送达，通知汕头鸿业公司：经查，你司于2000年3月份取得位于南澳县钱澳国公山地段10.03亩国有土地使用权（土地证号列：南府国用[2000]字第特261号），但你司没有按土地法律法规规定期限进行开发建设，已造成土地闲置，限你司在接到本《通知书》之日起三十日内向南澳国土局提交宗地相关材料并书面陈述土地闲置情况，逾期，南澳国土局将按规程进行处置。因汕头鸿业公司在限定时间内没有按该通知要求向南澳国土局提交宗地相关材料并书面陈述土地闲置情况。南澳国土局于2014年3月22日在汕头日报刊登通告，告知汕头鸿业公司：你司在南澳受让的土地，证号列：南府国用[2000]字第特261号所属土地，闲置时间已超过二年，根据《土地管理法》和《闲置土地处置办法》的有关规定，南澳国土局已界定上述土地为闲置土地，拟决定收回土地使用权。本通告自登报之日起60日视为送达，产权人如逾期未提出的，视为放弃听证的权利。南澳国土局将依法收回上述土地使用权，注销相应土地使用权证。2014年7月1日，南澳国土局向南澳县人民政府报送南国土资[2014]56号《关于收回闲置土地使用权的请示》，请求批准其收回汕头鸿业公司上述已取得的土地。同年8月14日，南澳县人民政府作出南府办批件[2014]58号批复：请南澳国土局与南澳县法制局进一步协调，在法规许可的情况下采取行动。2014年8月20日，南澳国土局对汕头鸿业公司作出南国土资[2014]99号《收回国有土地使用权决定书》，内容为：你司于2000年3月份取得位于南澳县钱澳国公山地段10.03亩国有土地使用权（土地证号列：南府国用[2000]字第特261号），但你司取得土地使用权后没有按土地法律法规规定期限进行动工并完成该宗用地项目的建设，至今闲置时间已超过二年，根据广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府[1998]72号）和《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）的规定，南澳国土局决定收回土地证号列：南府国用[2000]字第特261号的国有土地使用权，注销相应土地使用权证，限你司在接到本决定书之日起10天内持土地使用权证原件到南澳国土局办理注销登记手续。你司如不服本决定，可在接到本决定书之日起60天内向南澳县人民政府或汕头市国土资源局申请复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内直接向南澳县人民法院起诉。2014年10月17日，南澳国土局在汕头日报刊登《南澳县国土资源局公告》，将其上述所作出的决定内容予以公告。2014年12月26日，广州坚持公司针对上述收回土地决定，向南澳国土局邮寄《异议函》，提出异议，但南澳国土局未予答复。广州坚持公司遂于2015年3月13日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销南澳国土局上述收回土地决定。原审法院立案审查认为，广州坚持公司不是该行政行为的相对人，其诉讼主体不适格，遂作出（2015）汕澳法立行字第1号行政裁定，不予受理。广州坚持公司不服该裁定向汕头中院提起上诉，汕头中院受理后，作出裁定，撤销（2015）汕澳法立行字第1号行政裁定，并指令本案由南澳县人民法院立案受理。
原审法院另查明：汕头鸿业公司已取得位于南澳县钱××地段××别墅用地6684㎡（约10亩）使用权，使用期限70年（自2000年3月25日至2070年3月15日止），该用地的《国有土地使用权证》证号为：南府国用（2000）字第特261号。2001年9月3日汕头中院作出（2001）汕中法经一初字第163号之一民事裁定，查封汕头鸿业公司所有的位于南澳县钱××地段××别墅用地6684㎡（约10亩）使用权（国有土地使用权证号为南府国用[2000]字第特261号）。2001年9月5日汕头中院向南澳国土局送达（2001）汕中法执保字第83号《协助执行通知书》，请协助办理上述查封土地的手续。2001年10月25日，汕头中院作出（2001）汕中法经一初字第163号民事判决，判令汕头鸿业公司承担拖欠建行汕头金砂支行的债务；2002年10月9日，汕头中院又作出（2002）汕中法执字第92号之一民事裁定，裁定汕头鸿业公司所有的位于南澳县钱澳国公山地段面积6684㎡的土地使用权（证号：南府国用[2000]字第特261号）折价259680元交付给申请执行人建行汕头金砂支行，抵偿本案债务。此后，汕头中院没有将其作出的（2002）汕中法执字第92号之一《民事裁定书》送达南澳国土局，也未要求其协助执行该裁定。广州坚持公司自汕头中院作出（2002）汕中法执字第92号之一“以物抵债”民事裁定后至现在没有向南澳国土局申请土地权属的变更登记，南澳国土局也没有受理任何个人或单位申请办理南府国用[2000]字第特261号土地权属变更登记手续。
原审法院认为，广州坚持公司根据汕头中院作出的民事裁定受让南府国用[2000]字第特261号土地的使用权，与南澳国土局关于收回南府国用[2000]字第特261号的土地使用权，并注销该土地使用权证的决定有法律上的利害关系，其有权利就南澳国土局2014年10月17日刊登的公告提起行政诉讼，诉讼主体适格。南澳国土局是负责本行政区域内土地资源管理的主管行政部门，其有职责在管理区域内进行闲置土地的调查、认定和处置。在作出南国土资[2014]99号《收回国有土地使用权决定书》之前，其依据国土资源部53号令《闲置土地处置办法》和广东省人民政府粤府[98]72号《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》的规定，按照闲置土地调查、认定、收回国有土地使用权听证告知，最后作出收回国有土地使用权决定的程序依法实施，并将上述的实施情况以公告、通告方式告知行政相对人，据此，可以认定南澳国土局作出的上述土地闲置收回决定并不违反法律规定，原审法院予以维持。关于广州坚持公司在该起行政诉讼中涉及的土地使用权问题。原审法院认为，汕头鸿业公司取得的位于南澳县钱××地段××别墅用地6684㎡（约10亩）使用权，虽然汕头中院作出的（2001）汕中法执第92号之一民事裁定已处理，由汕头鸿业公司抵偿拖欠建行汕头金砂支行的债务，后又由广州坚持公司向建行广东省分行受让该抵债土地使用权，但是广州坚持公司受让后至今，尚未依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条和《中华人民共和国土地管理法实施条利》第六条的规定，向该土地的行政管理部门南澳国土局提出土地权属变更登记申请，即未经其审查确认，故广州坚持公司尚不是真正法律意义上的土地权属人，显然，广州坚持公司提起该行政诉讼缺乏充分的理据支持。还应指出，广州坚持公司提出，即使涉案土地最终被认定为闲置土地需要依法收回的，也不应当是无偿收回，应当通过补偿、置换等价土地等方式处理的诉求，不是本案审查的范围，与原审法院正在审理的该起行政诉讼无关，故原审法院不予处理。综上所述，南澳国土局作出的收回闲置土地决定的行政行为并不违反法律规定，可予维持；广州坚持公司请求撤销该决定，缺乏充分理据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市坚持咨询服务有限公司要求撤销被告南澳县国土资源局关于收回南府国用[2000]字第特261号的土地使用权、注销土地使用权证的决定的诉讼请求。本案受理费人民币100元由原告承担。
上诉人广州坚持公司上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误，严重损害广州坚持公司合法权益。理由：一、涉案土地不属于闲置土地，南澳国土局关于该土地为闲置土地的认定错误，其行政行为内容不合法，原审法院未依法作出审查，导致认定事实错误。《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”但涉案土地并未签署有偿使用合同约定动工开发日期，因此不应当被认定为属于闲置土地。依据广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》第二条的规定，界定闲置土地的条件是：“土地平整或三通一平工程完成后，中止建设满1年。”而涉案土地并未达到“三通一平”的条件，不具备开发施工条件，涉案土地不满足该条件，不应视为闲置土地予以收回。涉案土地是根据人民法院裁定抵债取得，是金融机构的抵债土地。根据《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》，处置金融机构抵债土地应当遵循以下指导思想：要在严格遵守国家法律规定和市场经济规律的前提下，尊重历史，照顾现实，以市场方式为主导，以土地调换、市县土地储备机构收购、托管方式等为辅助，多种途径处置和盘活金融机构抵债土地，切实保护和盘活金融机构信贷资产，防范金融风险，有效促进土地资源的合理利用。处置金融机构抵债土地应当坚持实事求是原则，对由于历史的原因造成的遗留问题要尊重历史，面对现实，实事求是地解决；对本意见下发前形成的闲置土地，考虑到其形成的历史原因较为复杂，暂不作闲置土地处理。根据上述规定，涉案土地均不应当被认定为闲置土地，然而，南澳国土局不尊重历史客观事实，未实事求是解决问题，错误地将涉案土地认定为闲置土地，其行政行为内容不合法，而原审法院在认为南澳国土局有职责认定闲置土地之时，却未对该土地能否被认定为闲置土地作实质审查，导致认定事实错误。二、涉案土地被法院查封，南澳国土局不应当作出收回土地的决定。《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)在2012年作了修订后，国土资源部政策法规司副司长魏莉华针对一些地方在实施该办法中遇到的突出问题，从立法的角度进行答疑释惑，其指出“如果被认定的闲置土地已被人民法院查封的，国土资源主管部门不得作出收回国有建设使用权的决定”，由于涉案土地在建设银行与汕头鸿业公司案件纠纷时已被法院查封，根据该释疑，南澳国土局对该查封的土地不得作出收回土地的决定。三、所有文件均未送达真正的行政相对人，南澳国土局作出具体行政行为的程序存在重大瑕疵，该行政行为依法应予撤销，原审法院认定事实错误。广州坚持公司才是本案具体行政行为的真正行政相对人，但南澳国土局却将相关文书发给汕头鸿业公司，且也无法证明全部文书均已有效送达汕头鸿业公司，其作出行政行为的程序存在重大瑕疵，完全剥夺了广州坚持公司作为行政相对人及时知悉、申诉、答辩、听证等权利。退一步讲，南澳国土局至少也应当将行政行为的相关文书送达给建设银行，因为根据汕头市中级人民法院的（2002）汕中法执字第92号之一《民事裁定书》，裁定本案涉案土地使用权由汕头鸿业公司以物抵债给建设银行，依据《物权法》第二十八条：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定，涉案土地使用权自汕头中院该以物抵债裁定书生效之日即发生物权变化的效力，建设银行取得涉案土地的物权，但南澳国土局从未有效地向建设银行送达该行政行为的法律文书。且近期法院已向国土房管部门送达了上述以物抵债裁定书，国土房管部门正在办理涉案土地的过户手续，被上诉履行闲置土地调查、认定、决定等职责时，也应将相关文书送达给建设银行。因此，由于所有行政行为的相关文件均未送达真正的行政相对人，南澳国土局作出具体行政行为的程序存在重大瑕疵，该行政行为依法应予撤销，但原审法院却忽视该情况，草率地认为其程序合法，这完全与事实不符，原审法院认定事实错误。南澳国土局作出的具体行政行为内容不合法，程序不合法，该行政决定应予撤销，而广州坚持公司合法受让涉案土地，其权益应当得到法律的保护，原审法院对本案具体情况未作详细查明，未作谨慎处理，相反，其草率认定事实，导致认定事实严重错误。综上，请求法院依法判决：1.驳回原审判决，改判“撤销汕头市南澳县国土资源局关于收回南府国用【2000】字第特261号的土地使用权、注销土地使用权证的决定”；2.改判本案全部诉讼费由南澳国土局承担。
被上诉人南澳国土局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果合法，应予维持。理由：一、原审判决认定：“南澳国土局作出的上述土地闲置收回决定并不违反法律规定，本院予以维持”所依据的事实充分。南澳国土局认定汕头鸿业公司名下的地块（土地证号列：南府国用[2000]字第特261号）为闲置土地事实清楚。南澳国土局公告决定收回汕头鸿业公司（土地证号列：南府国用[200]字第特261号）土地使用权，注销相应土地使用权证所适用的法律正确、程序合法，依法应予维持。二、涉案土地已自然解封，并无广州坚持公司诉称的处于法院查封的事由。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》人民法院对土地使用权、房屋查封期限不得超过二年。期限届满可续封一次，续封的期限不得超过一年。查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。而从南澳国土局于2001年9月5日接到（2001）汕中法执保字第83号《协助执行通知书》后，南澳国土局再无接到法院关于上述地块的协助办理查封土地的手续，因而，该地块已是自然解封，并无广州坚持公司诉称的该地块处于法院查封期间不能作闲置收回的事由。三、原审判决认定广州坚持公司尚不是真正法律意义上的土地权属人符合法律规定，广州坚持公司诉称其才是真正的行政相对人缺乏事实和依据。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第三十一条规定：“依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。”《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”而南澳国土局公告决定收回汕头鸿业公司（土地证号列：南府国用[200]字第特261号）土地使用权，注销相应的土地使用权证一直登记在汕头鸿业公司名下，从汕头鸿业公司取得土地登记至南澳国土局收回闲置土地决定作出期间，没有任何单位或个人就该地块向南澳国土局申办过变更土地登记申请，因而，即使广州坚持公司基于何途径取得的所谓汕头鸿业公司名下土地资产，也与南澳国土局依法作出的收回闲置土地决定不具牵连，这也正是南澳国土局在原审法院主张广州坚持公司诉讼主体不适格的根本原因。
本院经审理查明，2013年10月30日，南澳国土局作出南国土资闲通[2013]36号《闲置土地调查通知书》，并于同年11月13日以刊登公告方式向汕头鸿业公司送达，通知汕头鸿业公司：经查，你司于2000年3月份取得位于南澳县钱澳国公山地段10.03亩国有土地使用权（土地证号列：南府国用[2000]字第特261号），但你司没有按土地法律法规规定期限进行开发建设，已造成土地闲置，限你司在接到本《通知书》之日起三十日内向南澳国土局提交宗地相关材料并书面陈述土地闲置情况，逾期，南澳国土局将按规程进行处置。南澳国土局于2014年3月22日在汕头日报刊登通告，告知汕头鸿业公司：其在南澳受让的土地，证号列：南府国用[2000]字第特261号所属土地，闲置时间已超过二年，根据《土地管理法》和《闲置土地处置办法》的有关规定，南澳国土局已界定上述土地为闲置土地，拟决定收回土地使用权。本通告自登报之日起60日视为送达，产权人如逾期未提出的，视为放弃听证的权利。南澳国土局将依法收回上述土地使用权，注销相应土地使用权证。2014年7月1日，南澳国土局向南澳县人民政府报送南国土资[2014]56号《关于收回闲置土地使用权的请示》，请求批准其收回汕头鸿业公司上述已取得的土地。同年8月14日，南澳县人民政府作出南府办批件[2014]58号批复：请南澳国土局与南澳县法制局进一步协调，在法规许可的情况下采取行动。2014年8月20日，南澳国土局对汕头鸿业公司作出南国土资[2014]99号《收回国有土地使用权决定书》，内容为：你司于2000年3月份取得位于南澳县钱澳国公山地段10.03亩国有土地使用权（土地证号列：南府国用[2000]字第特261号），但你司取得土地使用权后没有按土地法律法规规定期限进行动工并完成该宗用地项目的建设，至今闲置时间已超过二年，根据广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府[1998]72号）和《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）的规定，南澳国土局决定收回土地证号列：南府国用[2000]字第特261号的国有土地使用权，注销相应土地使用权证，限你司在接到本决定书之日起10天内持土地使用权证原件到南澳国土局办理注销登记手续。你司如不服本决定，可在接到本决定书之日起60天内向南澳县人民政府或汕头市国土资源局申请复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内直接向南澳县人民法院起诉。2014年10月17日，南澳国土局在汕头日报刊登《南澳县国土资源局公告》，将其上述所作出的决定内容予以公告。2014年12月26日，广州坚持公司针对上述收回土地决定，向南澳国土局邮寄《异议函》，提出异议，但南澳国土局未予答复。广州坚持公司遂于2015年3月13日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销南澳国土局上述收回土地决定。原审法院立案审查认为，广州坚持公司不是该行政行为的相对人，其诉讼主体不适格，遂作出裁定，不予受理。广州坚持公司不服向本院提起上诉，本院受理后，作出裁定，撤销南澳县人民法院不予受理的行政裁定，指令本案由南澳县人民法院立案受理。
另查明，汕头鸿业公司已取得位于南澳县钱××地段××别墅用地6684㎡（约10亩）使用权，使用期限70年（自2000年3月25日至2070年3月15日止），该用地的《国有土地使用权证》证号为：南府国用（2000）字第特261号。2001年9月3日本院作出（2001）汕中法经一初字第163号之一民事裁定，查封汕头鸿业公司所有的位于南澳县钱××地段××别墅用地6684㎡（约10亩）使用权（国有土地使用权证号为南府国用[2000]字第特261号）。2001年9月5日本院向南澳国土局送达（2001）汕中法执保字第83号《协助执行通知书》，请协助办理上述查封土地的手续。2001年10月25日，本院作出（2001）汕中法经一初字第163号民事判决，判令汕头鸿业公司承担拖欠建行汕头金砂支行的债务；2002年10月9日，本院又作出（2002）汕中法执字第92号之一民事裁定，裁定汕头鸿业公司所有的位于南澳县钱澳国公山地段面积6684㎡的土地使用权（证号：南府国用[2000]字第特261号）折价259680元交付给申请执行人建行汕头金砂支行，抵偿本案债务。
上述事实，有当事人提交并经开庭质证的证据材料为证，足资认定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”在本案中，广州坚持公司认为南澳国土局于2014年8月20日作出南国土资[2014]99号《收回国有土地使用权决定书》，侵犯其已经依法取得位于南澳县钱澳国公山地段10.03亩国有土地使用权，于2014年12月26日向南澳国土局邮寄《异议函》，提出异议，在南澳国土局未予答复的情况下，迳直向原审法院提起诉讼。广州坚持公司起诉请求的“撤销汕头市南澳县国土资源局关于收回南府国用[2000]字第特261号的土地使用权、注销土地使用权决定”事项属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的应当先申请行政复议”的情形。广州坚持公司虽曾就汕头市南澳县国土资源局作出的南国土资[2014]99号收回国有土地使用权决定向南澳国土局提出异议，但并未先申请行政复议，迳直提起行政诉讼，不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；”对于广州坚持公司提起的行政诉讼，应当裁定驳回起诉；原审判决适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省汕头市南澳县人民法院（2015）汕澳法行初字第11号行政判决；
二、驳回广州市坚持咨询服务有限公司的起诉。
一、二审案件受理费，免予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈舜川
审判员 谢及凯
审判员 马希云
二〇一六年十一月二十日
书记员 郭丹虹