安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖行终180号
上诉人（一审原告）颍上县江口镇晴江社区祠东村民组。
诉讼代表人黄继发，男，1965年3月18日出生，汉族，住安徽省颍上县江口镇。
诉讼代表人桑培国，男，1948年4月8日出生，汉族，住安徽省颍上县江口镇。
上诉人（一审原告）颍上县江口镇晴江社区祠西村民组。
诉讼代表人杨保安，男，1964年12月27日出生，汉族，住安徽省颍上县江口镇。
诉讼代表人郑振宣，男，1966年8月7日出生，汉族，住安徽省颍上县江口镇。
被上诉人（一审被告）颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心。
法定代表人窦灿辉，该县县长。
委托代理人汪筱，该县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所安徽省阜阳市颍州区清河东路539号。
法定代表人孙正东，该市市长。
一审第三人颍上县江口镇人民政府，住所地安徽省颍上县江口镇晴江路１８号。
法定代表人江腾，该镇镇长。
一审第三人颍上县江口镇晴江社区居民委员会。
法定代表人杨超龙，该居委会主任。
颍上县江口镇晴江社区祠东村民组、颍上县江口镇晴江社区祠西村民组（简称祠东、祠西村民组）因诉颍上县人民政府、阜阳市人民政府土地确权及行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
祠东、祠西村民组向一审法院诉称：1963年“四固定”时两原告取得涉案土地，四至为沙河左堤护堤地界沟以东，江口镇中心小学以西，晴江社区办公楼以北，大流沟以南，面积约14亩。该宗土地两原告一直耕种至1974年夏季，同年秋季，上级号召科技种田，当时的江西大队(现改名为晴江社区)将涉案土地无偿地平调给科技队以供科学种田使用。事实上，在涉案土地上并没有搞科技种田，而由时任的大队有关领导在该宗土地上先后打土窑两座(一座烧砖，一座烧瓦)，因就地取土烧窑形成了一个约四至五亩的大塘(现被开发商垫平)。1978年中央发文拨乱反正，两原告于1981年要回了涉案土地，继续耕种至1985年。此后，时任江口镇镇长王振才出面与两原告的时任队长协调，将涉案土地暂交给大队管理使用。直至2008年，江口镇欲在该宗土地上建永久性建筑(派出所、计生服务站、行政服务大厅等)，两原告得知后与江口镇人民政府交涉未果。涉案土地依然由两原告共同种植农���物，因土地脊薄，收成不好，该宗土地再次闲置未耕。2014年，晴江社区擅自将涉案土地约14亩以110万元并以租赁的形式出租给开发商进行小产权房开发(就是这时垫平的大塘)，两原告得知此事先后多次与晴江社区和江口镇相关领导交涉，社区及镇领导均以原颍上县江口区党委文件对涉案土地有行文(该文认定了涉案土地为国有，继续由江西大队管理使用)为由，争议没有得到妥善解决。2015年7月，两原告依法向颍上县人民政府出具书面申请，请求对涉案土地依法予以确权。颍上县人民政府在没有查清案件事实的基础上，于2016年1月30日草率作出颍政(2016)7号土地权属争议处理决定书，认定争议的土地所有权属于国有，并将该宗土地交由江口镇管理使用。对此，两原告不服，于2016年3月13日依法向阜阳市人民政府申请行政复议，市政府于2016年5月12日作出阜复字(2016)18号行政��议决定书，维持了颍上县人民政府作出的土地权属争议处理决定。综上所述，两原告认为，两被告作出的具体行政行为认定事实错误，适用法律错误，且越权行政，作出的处理决定错误。两被告将属于两原告管理使用的涉案土地错误地确权为国有，并决定归颍上县江口镇人民政府管理使用，显然侵犯了两原告的合法权益。为此，特依法提起行政诉讼。请求判决：1、依法撤销颍上县人民政府颍政秘(2016)7号土地权属争议处理决定书；2、依法撤销阜阳市人民政府阜复字(2016)18号行政复议决定书。
一审法院审理查明：2015年6月21日，祠东、祠西村民组向江口镇人民政府递交要回村委会占有土地的申请。江口镇人民政府于同年7月6日作出《关于晴江社区（祠西、祠东组）信访事项的答复意见书》，认定该宗土地性质国有，并继续由晴江社区管理使用。江口镇人民政��于同年8月20日，以行文格式不规范为由，下发《关于撤销<关于晴江社区（祠西、祠东组）信访事项的答复意见书>的通知》，撤销了上述答复意见书。同年10月24日，江口镇人民政府向颍上县人民政府报告，请求解决该土地争议。颍上县人民政府于2016年1月30日作出处理决定，认定争议的土地所有权属于国有，该宗土地由江口镇管理使用。祠东、祠西两村民组不服，于3月15日向阜阳市人民政府申请行政复议，阜阳市人民政府于5月12日作出复议决定，维持了颍上县人民政府的处理决定。
另查明：1983年原颍上县江口区委员会就本案诉争的土地作出处理决定，认定产权属于国有，由原江西大队管理使用。颍上县江口镇晴江社区由原江西大队（村）和商业居委会合并成立。
再查明：颍上县江口镇晴江社区祠东村民组有205人，祠西村民组有225人。
一审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉。本案中，两原告提起诉讼时提供的诉讼代表人推举书后共附有66人的名单，而祠东村民组有205人，祠西村民组有225人，显然未达到过半数村民的要求，不符合上述司法解释的规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回祠东、祠西村民组的起诉。
祠东、祠西村民组上诉称：其对起诉时推选诉讼代表人的程序不清楚，但一审法院未一次性、完整、明确告知不当；虽然村民在诉讼代表人推选书上仅有66人签名，但因多数村民外出打工，签名村民均为一家之主，应是代表家庭所有成员；二审中其已按法律规定过半数村民签名推选诉讼代表人。请求二审法院依法改判支持其一审中的诉讼请求。
颍上县人民政府答辩称：其土地确权行为合法，一审裁定适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
阜阳市人民政府及一审第三人二审中未提交答辩和陈述意见。
本院对一审查明的案件事实予以确认。
本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉。一审中，祠东、祠西村民组村民以集体经济组织名义起诉未达到过半数的法定要求，不符合起诉条件，故一审裁定驳回起诉并无不当。祠东、祠西村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年六月十二日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定��本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。