山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鲁行终11号
上诉人（原审原告）崔金成等21人（名单附后）。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人崔金成，男，1978年12月25日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街*号楼。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李亭，男，1977年3月19日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街*号楼。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李廷超，男，1973年9月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街*号楼。
被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。
法定代表人齐家滨，代市长。
委托代理人郭强，日照市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李兴民，日照市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人崔金成等21人因诉被上诉人日照市人民政府（以下简称市政府）土地行政批复一案，不服日照市中级人民法院于2016年9月9日作出的（2016）鲁11行初58号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年2月13日，日照市东港区人民政府（以下简称“东港区政府”）作出《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》（东政征字[2012]1号），东港区政府对海曲路以北，山东路以南，营子河以西，区级机关办公大院、太阳城市场、原食品厂以东区域范围内的房屋进行征收，原告的房屋位于日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼，在上述征收范围内。
2013年11月7日，日照市国土资源局、日照市住房和城乡规划建设委员会向市政府呈报《关于〈日照市2013A-79号国有建设用地使用权拍卖出让方案〉的请示》（日国土资发[2013]262号）。2013年11月27日，市政府作出日政土字[2013]156号《日照市人民政府关于日照市2013A－79号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》（以下简称《156号拍卖出让方案批复》），同意收回位于望海路以北、西海路以南、东关北路以东，面积为55448.5平方米的国有建设用地；按照城市规划，将其中的41967.4平方米国有建设用地使用权以拍卖方式公开出让，其余13481.1平方米为城市道路用地。原告房屋在上述《156号拍卖出让方案批复》涉及的土地范围内。2013年12月，山东荣安集团有限公司（以下简称荣安集团公司）拍卖竞得批复所涉土地。
2015年10月29日，日照市国土资源局向市政府呈报《关于国有建设用地使用权收回方案的请示》（日国土资呈[2015]150号），并附《国有建设用地使用权收回方案》。2015年12月13日，市政府作出日政土字[2015]158号《关于国有建设用地使用权收回方案的批复》（以下简称《158号土地使用权收回批复》），批复内容为：因拆迁遗留问题，同意收回位于望海路以北，西海路以南，东关北路以东，原荣安集团公司使用的5659.8平方米国有建设用地使用权，其中净用地面积3260.6平方米，规划道路用地面积为2399.2平方米。上述土地使用权收回后仍由原沿街楼居民使用，待拆迁完成后根据城市规划重新出让，原告房屋在《158号土地使用权收回批复》涉及的土地范围内。
另查明，市政府于2013年11月27日作出《156号拍卖出让方案批复》前，东港区政府征收部门未与原告达成补偿协议，也未对原告的房屋作出补偿决定。市政府于2013年11月27日作出《156号拍卖出让方案批复》后至今，原告的房屋未被拆除。
原审法院认为：首先，关于涉案《156号拍卖出让方案批复》是否可诉的问题。内部行政行为一般不具有可诉性，但当内部行政行为被依职权外化后，对行政相对人的权利义务即产生实质性影响，该内部行政行为即具有可诉性。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定，国土资源行政主管部门会同城市规划等部门拟定的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，须经市、县人民政府批准。本案拍卖出让方案批复在经市政府批复后经过公告被实质性外化，从而对行政相对人以及其他利害关系人的权利义务产生实质性影响，即涉案《156号拍卖出让方案批复》具有可诉性。其次，关于原告与涉案《156号拍卖出让方案批复》是否具有利害关系的问题。所谓行政诉讼中的利害关系，首先是行政行为侵害其合法权益，其次是行政行为与其合法权益受损之间具有因果关系。本案原告的房屋被征收，在房屋征收部门未与原告达成补偿协议，也未对原告的房屋作出补偿决定的情况下，市政府收回了原告房屋所在土地使用权，其行为有违法律规定。但在原告提起涉案行政复议前，市政府作出了《158号土地使用权收回批复》，将《156号拍卖出让方案批复》中涉及原告房屋所在土地使用权交还原告。市政府作出《158号土地使用权收回批复》后，《156号拍卖出让方案批复》中收回的土地范围已不包括原告房屋所在的土地，至此，原告与《156号拍卖出让方案批复》已没有利害关系，原告虽提交荣安集团公司关于涉案土地的项目认购书及宣传广告证实其与涉案《156号拍卖出让方案批复》具有利害关系，但上述项目仅系宣传，并未付诸实施，涉案房屋并未拆除，涉案土地仍由原告实际使用，涉案《156号拍卖出让方案批复》对于原告的实体权利义务并未产生实质影响，并未侵害原告的合法权益。原告虽提交了照片11张用以证明其所受到的损害，但从照片内容无法证明涉案损害系因被告的涉案《156号拍卖出让方案批复》给其合法权益造成了损害。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告崔金成等21人的起诉。
崔金成等21人不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定，并对本案依法审理；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、原审法院裁定认定事实不清。本案被上诉人将涉案土地收回后进行土地拍卖并再次收回，其没有告知上诉人已将土地返还，因此在行政机关没有作出新的决定前涉案土地仍归被上诉人，上诉人与被上诉人收回土地的行为仍然具有法律上的利害关系。且被上诉人收回涉案土地后注销了上诉人的土地使用权证，至今没有恢复或重新办理土地使用权证，上诉人的合法权益已经遭受到了影响，因此上诉人与《156号拍卖出让方案批复》具有利害关系。另外，原审法院既认定上诉人与收回行为有利害关系，又裁定上诉人与该行政行为没有利害关系，自相矛盾。2、原审法院审理程序违法。上诉人对被诉行为首先提起了行政复议，山东省人民政府维持了被上诉人的行政行为，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，应当将山东省人民政府列为被告。原审法院遗漏诉讼当事人，属于程序违法。3、原审法院裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，被上诉人重新从开发商处收回涉案土地，并由上诉人继续使用的行为是对原行政行为的变更和补救，但并不影响上诉人对前行为的诉讼，上诉人也不会因之后的变更行为而丧失利害关系。另外依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，被上诉人重新从开发商处搜集到的证据，均是在收回上诉人土地后的证据，并不是作出行政行为的证据。因此原审法院依据行政行为作出后的证据认定上诉人与本案没有利害关系属于适用法律错误。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见，其在向本院寄回的二审行政案件诉讼要素表中明确表示对原审法院裁定认定事实和裁判结果均无异议。
双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院裁定查明的案件事实。
本院另查明，崔金成等21人因不服市政府作出的《156号拍卖出让方案批复》，向山东省人民政府提出行政复议申请。山东省人民政府受理后，于2016年2月24日作出鲁政复驳字[2015]636号驳回行政复议申请书，主要内容为：《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，申请人的房屋涉及被征收，在房屋征收部门未与申请人达成补偿协议，也未对申请人的房屋作出补偿决定的情况下，被申请人收回了申请人房屋所在土地使用权，该行为违反了上述规定。但在申请人对被申请人作出的《156号拍卖出让方案批复》不服提起行政复议前，被申请人作出了《158号土地使用权收回批复》将《156号拍卖出让方案批复》中涉及收回的申请人房屋所在土地使用权交还申请人，涉案土地仍由申请人使用。至此，被申请人作出的《156号拍卖出让方案批复》已被变更，现行有效的《156号拍卖出让方案批复》涉及收回土地的范围已不包括申请人房屋所在的土地，申请人与该批复没有法律上的利害关系。且在此期间，申请人一直在其房屋内居住，即一直在实际使用涉案土地。鉴于以上情况，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
本院认为：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款之规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。上诉人主张本案先行经过行政复议应当追加复议机关为共同被告，并在原审中提交了山东省人民政府作出的鲁政复驳字[2015]636号驳回行政复议申请决定书，但该决定书以申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系”的规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，即“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，驳回申请人的行政复议申请。因此，根据上述规定，山东省人民政府不是本案适格被告，原审法院未追加其为共同被告并无不当。
本案中，被上诉人市政府于2013年11月27日作出的《156号拍卖出让方案批复》虽然包含上诉人房屋涉及的土地，但之后2015年12月13日，被上诉人作出了《158号土地使用权收回批复》，将《156号拍卖出让方案批复》中涉及上诉人房屋所在土地使用权交还上诉人使用。因此，至上诉人提起本案诉讼时，有效的《156号拍卖出让方案批复》收回的土地范围已不包括上诉人房屋所在的土地，上诉人与《156号拍卖出让方案批复》已没有利害关系。虽然上诉人主张其合法权益因《156号拍卖出让方案批复》受到侵害，并在原审中提交了照片11张，但从照片内容无法证明涉案损害系因《156号拍卖出让方案批复》给其造成。因此，原审法院以上诉人与被诉《156号拍卖出让方案批复》无利害关系为由，裁定驳回其起诉，并无不当。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。建议根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一七年四月十九日
书 记 员 李 倩
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）崔金成，男，1978年12月25日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）李亭，男，1977年3月19日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）李廷超，男，1973年9月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）尹世辉，男，1958年9月13日出生，汉族，个体工商户，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）李见兰，女，1980年11月10日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）唐晓和，男，1988年2月22日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）郑宾，男，1981年4月20日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）山婷婷，女，1986年8月21日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）朱炳焕，女，1961年11月5日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）夏艳秋，女，1970年8月13日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）朱丙连，女，1961年8月20日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）寇中华，男，1981年9月21日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）孙玉太，男，1985年12月30日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）席家福，男，1988年11月18日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）王兴军，男，1977年12月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）韩啸，男，1969年3月28日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）刘利珍，女，1982年4月10日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）张永山，男，1973年3月9日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）丘培衍，男，1981年4月29日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）袁伦英，女，1947年7月5日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。
上诉人（原审原告）王宜刚，男，1964年8月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼。