安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)皖行再4号
再审申请人（原审第三人、原审被上诉人）王怡嵘，男，1967年2月5日出生，汉族，住安徽省合肥市。
委托代理人朱家祥，男，汉族，1964年3月10日出生，住安徽省六安市金安区。
委托代理人涂德宇，男，汉族，1973年2月2日出生，住安徽省金寨县梅山镇。
被申请人（原审原告、原审上诉人）安徽省农垦建筑工程有限公司，住所地安徽省合肥市瑶海区长江东路524号，组织机构代码14894131-7。
法定代表人徐世园，该公司董事长。
委托代理人鲁长松，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）合肥市房地产管理局，住所地安徽省合肥市宿州路252号，组织机构代码00299047-4。
法定代表人汪菊喜，该局局长。
委托代理人储湛，安徽众城高昕律师事务所律师。
委托代理人任翔，安徽众城高昕律师事务所律师。
安徽省农垦建筑工程有限公司（以下简称农垦建筑公司）诉合肥市房地产管理局（以下简称合肥市房产局）不履行法定职责一案，安徽省合肥市中级人民法院作出（2012）合行终字第00160号行政判决，王怡嵘不服向本院申请再审。本院作出（2013）皖行监字第00022号行政裁定，指令合肥市中级人民法院再审。合肥市中级人民法院于2014年2月28日作出（2014）合行再终字第00001号行政判决。王怡嵘仍不服，再次向本院申请再审。本院于2015年9月28日作出（2014）皖行监字第00021号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭,于2016年8月18日公开开庭审理了本案。农垦建筑公司的委托代理人鲁长松，王怡嵘的委托代理人朱家祥、涂德宇，合肥市房产局的委托代理人储湛、任翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2000年12月25日，农垦建筑公司与王怡嵘共同委托该建筑公司职工严华向合肥市房产局申请办理合肥市定远路45号房屋转移登记，同时提交了《合肥市城镇房屋交易合同书》、《转让房地产合同》、原房屋所有权证、原告主管部门安徽省农垦集团有限公司批准文件、付款凭证、评估报告等材料，合肥市房产局向王怡嵘颁发了094999号《房产证》。由于房屋所占用的土地为国有划拨土地，该宗土地转让一直未获得政府批准。2009年6月3日，农垦建筑公司向合肥市仲裁委员会申请仲裁，请求确认农垦建筑公司与王怡嵘、民生电子城于2000年9月6日签订的《转让房地产合同》及补充协议无效。合肥市仲裁委员会于2010年6月8日作出（2009）合仲字第235号裁决书，确认农垦建筑公司与王怡嵘、民生电子城于2000年9月6日签订的《转让房地产合同》和《转让房地产补充协议》无效。2010年7月15日，农垦建筑公司向合肥市房产局提出申请，请求撤销094999号《房产证》，合肥市房产局未予撤销。农垦建筑公司遂提起行政诉讼，请求人民法院判令合肥市房产局履行撤销该房产证的法定职责。
一审法院认为，根据《房屋登记办法》第八十一条规定“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况，提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，……。”本案中，合肥市仲裁委员会作出的（2009）合仲字第235号生效裁定所确认的无效合同，并非094999号《房产证》登记的权属依据，且农垦建筑公司未向法院提供有效证据证明当事人有“以隐瞒真实情况，提交虚假材料等非法手段获取房屋登记”的情形，故农垦建筑公司申请市房产局履行撤销094999号《房产证》的法定职责理由不能成立。农垦建筑公司在2010年6月8日仲裁裁决作出后，于同年7月15日向合肥市房产局提出撤销房产证申请，合肥市房产局不予撤销，农垦建筑公司的起诉并未超过法定起诉期限，王怡嵘的答辩理由亦不能成立。综上，案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回农垦建筑公司的诉讼请求。
农垦建筑公司不服一审判决，向合肥市中级人民法院提起上诉。
二审法院除对一审法院查明的事实予以确认外，另查明，农垦建筑公司与王怡嵘向合肥市房产局申请办理房屋转移登记时，还提交了房屋所占用土地的合国用（籍）字第2018号国有土地使用证，该证注明土地使用者为农垦建筑公司，地址为原合肥市东市区定远路45号，用���为工业1/2、住宅1/2等。
二审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。涉案房屋所使用的土地为国有划拨土地，从房屋开始转让至本案审理终结，始终没有取得有批准权的人民政府批准准予转让并办理土地使用权出让手续。农垦建筑公司与王怡嵘之间的房屋买卖协议，因违反法律规定，为无效协议。合肥市仲裁委员会生效的（2009）合仲字第235号裁决，认为农垦建筑公司与王怡嵘、民生电子城于2000���9月6日签订的转让房地产合同和补充协议未获得有权机关批准，违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，确认为无效。王怡嵘在合肥市房产局办理房屋过户登记时提交的2000年12月1日签订的转让房地产合同虽然与被仲裁裁决确认为无效的合同、补充协议在土地面积、房屋面积、转让价格等内容表述上存有不同，但合同指向的标的物实际相同，合同中房屋所使用的土地为国有划拨土地的事实没有改变。因合同无效，涉案房屋的登记行为主要证据不足。《房屋登记办法》第八条规定，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。虽然涉案的房屋登记并非当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段所获取，合肥市房产局在进行登记时也履行了审慎审查义务，但涉案的房屋所有��和房屋占用范围内的土地使用权权利主体明显不一的问题在农垦建筑公司起诉时仍然存在，且土地使用权权利主体因无法取得批准而发生改变。对房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体不一的问题，合肥市房产局亦负有予以纠正的职责。综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，判决驳回农垦建筑公司的诉讼请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）项、第六十一条第（二）项之规定，判决，一、撤销合肥市瑶海区人民法院（2012）瑶行初字第00010号行政判决；二、合肥市房地产管理局自判决生效之日起30日内履行撤销合肥市房权证产字第0949**号房产登记的法定职责。
王怡嵘不服二审判决，向本院申请再审。本院指令合肥中院再审。
合肥市中级人民法院再审查明的案件事实与二审查明的事实无异。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决维持该院作出的（2012）合行终字第00160号行政判决，理由与上述二审判决无异。
王怡嵘不服该再审判决向本院申请再审称，农垦建筑公司对自己同一幢闲置厂房分别于2000年9月6日和2000年12月1日实施了两次转让行为。虽然第一次转让行为经仲裁裁决无效，但第二次转让合同的当事人、标的物、价格均不同，该转让合同并未经仲裁裁决或人民法院生效判决确认无效，基于该转让行为产生的房屋登记行为应当有效。房屋转让合同属于民事合同，民事合同是否有效，依法应通过仲裁或民事诉讼解决，原二审及再审行政判决以第一次转让无效便直接推断出第二次转让行为无效，超越行政审判权限，没有���律依据。请求人民法院撤销原审判决，依法改判。
农垦建筑公司答辩称，合肥市仲裁委已经确认2000年9月6日的房产转让合同无效，王怡嵘办理房屋转移登记时提交的2000年12月1日的房产转让合同虽与2000年9月6日的合同在买卖双方、土地面积、转让价格等内容表述上存有不同。但上述两个合同所涉房屋使用的土地为国有划拨土地，且转让行为始终没有获得相关人民政府的批准并办理土地使用权出让手续。故农垦建筑公司与王怡嵘的2000年12月1日的房屋买卖协议亦为无效协议，基于该无效协议所产生的房屋登记行为，合肥市房产局负有予以纠正的职责。请求人民法院维持合肥市中级人民法院的再审判决。
一审被告合肥市房产局向一审法院提举的主要证据材料为：1、房地产业务受理收件清单。2、房屋所有权登记转让申请（审批）书，证明登记申请、审批情况。3、合肥市城镇房屋交易合同书、转让房地产合同、批复文件、发票，证明房屋买卖事实，同时证明农垦公司提交仲裁书上确认无效的合同与申请登记的合同不是同一份合同。4、原房屋所有权证、土地证，证明房屋原权属情况。5、评估结果单，证明房屋评估情况。6、营业执照、身份证、委托书，证明当事人主体情况。7、收款通知书、契税申请表、完税证，证明登记税费。8、房屋平面图，证明房屋平面结构。合肥市房产局同时提供了《城市房屋权属登记管理办法》作为颁发房产证的依据；《房屋登记办法》第八十一条系撤销房产证的依据。
一审原告农垦建筑公司向一审法院提举的主要证据材料为：1、合国用（籍）字第2018号国有土地使用权证，证明农垦建筑公司具有诉讼主体资格，涉案房屋占有土地是国有划拨土地。2、关于要求立即撤销合肥市��权证产字第0949**号房产证的函，证明合肥市房产局不作为，农垦建筑公司的起诉未超过法定起诉期限。3、合肥市仲裁委员会（2009）合仲字第235号裁决书，证明农垦建筑公司与王怡嵘、民生电子城于2000年9月6日签订的转让房地产合同和转让房地产补充协议无效；合肥市房产局颁发合肥市房权证产字第0949**号房产证的行政行为不具备事实基础及办证依据。4、《转让房地产合同》、《转让房地产补充协议》证明农垦建筑公司与王怡嵘、民生电子城签订房地产转让合同，约定转让涉案土地及地上房产的事实。5、王怡嵘仲裁答辩状，证明王怡嵘认可2000年9月6日签订的转让房地产合同和转让房地产补充协议已履行完毕，并领取了合肥市房权证产字第094999房产证；合肥市房产局举证的2000年12月1日签订的合同并非双方实际履行的合同。6、2007年11月6日民生电子城函告一份，证明��生电子城认可农垦建筑公司已履行了房产过户的义务，过户行为是履行2000年9月6日签订的转让房地产合同的项下义务。7、企业基本信息表。8、民生电子城、王怡嵘、民生电器公司付款凭证一组，证明2000年12月11日的房产过户行为实际履行的是2000年9月6日签订的转让房地产合同和转让房地产补充协议。
一审第三人王怡嵘向一审法院提供的主要证据材料：农垦建筑公司的仲裁申请书，证明农垦建筑公司以同样理由、证据于2008年7月4日申请仲裁，后自行撤回申请，进而证明2000年9月6日的合同与2000年12月1日的合同是两份不同的合同。
上述证据均已随案移送本院。本院对原审法院查明的案件事实予以确认。
本院另查明，2000年9月6日，农垦建筑公司为甲方，与乙方合肥新站开发区民生电子城签订转让房地产合同。双方约定，农垦建筑公司将其一���三层闲置厂房（占地面积约4600平方米，建筑面积2600平方米）以208万元的价格转让给民生电子城。该合同乙方落款处加盖有民生电子城印章和王怡嵘签字。同日，双方签订补充协议，约定乙方首期付款之后三个月内办理完房屋、土地过户手续。同年12月1日，农垦建筑公司与王怡嵘个人签订转让房地产合同。双方约定，农垦建筑公司将上述同一闲置厂房及其周边土地（土地面积3亩，约1998平方，作价60万元；厂房面积2584.3平方，作价51.6860万元、其他费用12万元）合计123.6860万元转让给王怡嵘。同年12月25日，农垦建筑公司与王怡嵘向合肥市房产局申请房产转移登记，申请时提交了双方2000年12月1日签订的合同，同时签署了合肥市房产局制式房屋交易合同（转让仓库建筑面积2584.3平方米，成交价51.6860元，评估价1447208元）。合肥市房产局审核后，于2001年1月6日向王怡嵘颁发��该2584.3平方米仓库的合政权证0949**号《房产证》。
本院认为，为督促公民、法人和其他组织尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定，行政诉讼法规定了起诉期限制度。公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不应受理。否则，有违立法本意，致使法律规定的起诉期限制度失去意义。当然，法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。本案中，合肥市房产局作出涉案房产登记颁证行为的时间为2001年1月，农垦建筑公司申请撤销涉案房产证的时间为2010年7月，距涉案房产登记颁证行为作出已近10年，此时农垦建筑公司对涉案登记颁证行为提起诉讼的法定期限早已届满。虽然农垦建筑公司申请撤销涉案房产���的理由是合肥市仲裁委员会已裁决其与王怡嵘、民生电子城于2000年9月6日签订的房地产转让合同及其补充协议无效，但合肥市房产局涉案登记颁证行为依据的并非是该合同及其补充协议，而是农垦建筑公司与王怡嵘个人于2000年12月1日签订的房地产转让合同，此合同与前述2000年9月6日的合同及其补充协议在签订主体、内容等方面均有不同，后者并未被依法撤销或者确认无效。当事人如认为行政行为依据的民事合同无效或应当撤销的，依法应当通过仲裁或者民事诉讼等解决，在当事人未申请一并解决相关民事争议的情况下，人民法院在行政审判中不应直接认定民事合同的效力。
综上，农垦建筑公司对涉案房产登记颁证行为的起诉期限届满后，在该登记颁证行为所依据的房产转让合同未被依法撤销或者确认无效，亦无其他法定事由的情况下，申请合肥市房产局自行撤销涉该登记颁证行为，又以合肥市房产局拒绝撤销为由，起诉该局不履行法定职责，其起诉不符合受理条件。原审法院受理农垦建筑公司的起诉，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2014）合行再终字第00001号行政判决；
二、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2012）合行终字第00160号行政判决；
三、撤销合肥市瑶海区人民法院（2012）瑶行初字第00010号行政判决；
四、驳回安徽省农垦建筑工程有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 昂永华
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用相关法律：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；……