宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙0212行初77号
原告王益青，男，1963年4月30日出生，汉族，住浙江省宁海县。
委托代理人李德昭，浙江红邦律师事务所律师。
被告宁海县规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道环南东路9号。
法定代表人叶良晓，局长。
出庭应诉负责人徐伟忠，副局长。
委托代理人葛威勇，浙江法校（宁波）律师事务所律师。
原告王益青不服被告宁海县规划局于2014年5月27日作出编号为095的《责令停止违法行为通知书》的行政行为，于2016年6月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案，原告王益青及其委托代理人李德昭，被告宁海县规划局的出庭应诉负责人徐伟忠及其委托代理人葛威勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月27日，被告针对原告王益青作出《责令停止违法行为通知书》，内容为：经查，你单位（户）于2014年5月27日在上山尤村进行了未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划法》第三十六条、《宁波市城乡规划法》第三十二条的规定。现责令立即停止违法行为，听候处理。
原告王益青起诉称，2011年，根据宁海县城总体规划和环保城工程建设需要，原告所有的坐落在上山尤的房屋列入拆迁范围，原告积极响应政府的号召，于2011年1月9日签订《拆迁协议》，协议约定原告在房屋腾空后，按照国家规定享受拆迁补偿，其中被拆迁房屋补偿费187107元，临时安置补助费8860元，拆迁奖励费42803元。协议签订后，原告按照约定腾空房屋，并按照村里统一规划选址造房。2012年9月，原告开始挖地基，但被告授意有关人员阻扰原告施工，致使房屋无法建造。2014年初原告又组织人员进行房屋建造，被告在2014年5月27日出具《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止建造，并将原告所建造的房屋主体毁坏，给原告造成严重损失。其后，原告数次到被告处，也到桃源街道反映问题，有关部门也相当重视，但迟迟不能解决。2014年11月下旬，原告也通过律师到被告处商谈，但被告一直拒绝为原告办理复工手续，致使原告至今停工，导致原告的房屋无法按期建设，给原告造成巨大损失，原告至今靠租住房屋度日。综上，被告在没有任何法律依据以及原告并不存在违法的情况下，违法行政，致使原告利益受损。为维护原告的合法权益，故向法院提起诉讼，请求依法撤销被告宁海县规划局作出的《责令停止违法行为通知书》。
原告向本院提供了以下证据材料：
1.《拆迁协议》（复印件）1份，用以证明原告原有的房屋因被拆迁而被统一安排至现建设地点建房的事实；
2.《宁波市农村宅基地管理办法》第十八条，用以证明原告系在农村宅基地上建造房屋，故在建房前无需申领建设工程规划许可证；
3.房屋照片2张，用以证明原告现建造的房屋系由上山尤村统一规划建造，故不需要办理建设工程规划许可证。
被告宁海县规划局答辩称，2014年5月27日，被告收到宁海县城市管理局转接的群众举报，称宁海县桃源街道尤家村上山尤王益青户违章建房。被告随即决定对该举报进行调查核实，指派工作人员前往涉案现场勘查并拍摄了现场照片。经查明，宁海县桃源街道尤家村上山尤（位于城市规划区内）王益青户存在未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，故被告于2014年5月27日作出《责令停止违法行为通知书》，并直接向原告送达。因此，被告作出《责令停止违法行为通知书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销该《责令停止违法行为通知书》缺乏事实和法律依据，理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁海县规划局在举证期限内向本院提交了下列用以证明被诉行政行为合法的证据和依据：
1.宁海县城总体规划图（2007-2020），用以证明原告建房所在地宁海县桃源街道尤家村上山尤属城市规划区范围的事实；
2.《违法建设现场照片》1份，用以证明原告存在未取得建设工程规划许可证在宁海县桃源街道尤家村上山尤进行违法建设行为的事实；
3.《责令停止违法行为通知书》及其送达回证各1份，用以证明被告作出被诉行政行为的程序合法；
4.《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、第六十四条；《浙江省城乡规划条例》第七条、第三十六条；《宁波市城乡规划条例》第三十二条、第五十二条第一款，用以证明被告具有作出被诉《责令停止违法行为通知书》的法定职权以及被告作出该行政行为所适用的法律正确。
对原、被告提供的上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：
对原告提供的证据材料1，被告对其真实性、合法性和关联性均有异议。本院认为，结合原告当庭补充提交的《上山尤整体搬迁地基安排方案》及相关民事判决书，可证明原告现建房的地点系由上山尤村统一安排，故对该事实予以认定。对原告提供的证据材料2，被告认为该法条无法证明在农村建房不需要办理建设工程规划许可证，本院认为，《宁波市农村宅基地管理办法》的立法目的主要在于规范和加强农村宅基地管理，而《中华人民共和国城乡规划法》系为规范城乡规划管理而制定的法律，两者均系原告在利用农村宅基地建房时需遵守的法律规范，而非排斥关系，因此，被告的质证意见成立，本院对该份证据材料不予认定。对原告提供的证据材料3，被告对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。本院对该份证据材料的真实性予以认定。
对被告提供的证据材料1，原告对其直实性、合法性均有异议，本院认为，结合被告庭后补充提供的规划文本，足以证明其待证事实，故对该份证据材料予以认定。对被告提供的证据材料2，原告对其真实性、合法性均有异议，且认为被告未提供工作人员的工作证件、未调查原告周边所建造房屋的情况、未邀请基层组织相关人员到场见证。本院认为，原告的该质证意见缺乏法律依据，被告指派2名工作人员到现场拍摄照片，该程序合法，其形成的照片资料具有证据效力，故对该份证据材料予以认定。对被告提供的证据材料3和4，原告无异议，本院予以认定。
经审理查明，2011年1月19日，原告与宁海县桃源街道山水社区上山尤经济合作社（以下简称上山尤经济合作社）签订《拆迁协议》1份，约定原告座落在上山尤村的房屋被列入拆迁范围，被拆房屋建筑面积147.66平方米，占地面积215.49平方米。上山尤经济合作社按原告被拆迁用地面积，在上山尤小区安置原告建房用地245.12平方米（四间）。协议同时约定：原告安置房屋的建设必须服从统一规划和要求，服从统一管理，交缴有关规费。房屋建好后，原告凭《私人建房土地呈报表》、《建设用地规划许可证》、《建筑工程规划许可证》向县办证中心申报办理房屋土地产权证。如不按规划要求建房者，上山尤经济合作社不负责办理有关手续。2014年起，原告在上山尤经济合作社统一安排的安置房地块上建造房屋，但在建造前未办理相应的《建设工程规划许可证》。2014年5月27日，被告对原告正在建造的房屋进行了现场勘查，并于同日作出《责令停止违法行为通知书》，并向原告进行了送达。原告收到后对此不服，现诉至本院。
另查明，根据宁海县域总体规划（2007-2020），原告现建房所在地宁海县桃源街道龙家村上山尤属于城市规划区范围。
本院认为，《中华人民共和国城市规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，据此，被告具有作出被诉《责令停止违法行为通知书》的法定职权。而从性质上来说，被告作出《责令停止违法行为通知书》的目的在于对行政相对人的违法行为予以制止并防止危害后果进一步扩大，其本身不具有制裁性，不属于行政处罚行为，而具有行政命令的属性。结合本案来看，被告在作出《责令停止违法行为通知书》后至今未再进一步作出相应的处罚决定，故该通知行为并非过程性行政行为，而是对相对人的权利义务产生直接影响的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告建造房屋所在地属城市规划区范围内，该房屋所占用的土地虽系由上山尤村统一安排，但其在房屋建造前应依法申请办理并取得建设工程规划许可证。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下即于2014年开工建设的行为违反了上述法律规定，对此，被告根据《中华人民共和国城市规划法》第六十四条规定对原告作出《责令停止违法行为通知书》并无不当。但需要指出的是，被告在被诉《责令停止违法行为通知书》中，分别将《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划条例》错写为“《浙江省城乡规划法》”和“《宁波市城乡规划法》”，本院对此予以指正，望在今后的工作中予以注意。而在程序方面，被告经现场勘查且核实原告未办理建设工程规划许可证后，于当日作出《责令停止违法行为通知书》并向原告进行送达，执法程序并无不妥。
综上，被告作出的《责令停止书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王益青的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王益青负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 徐小娟
人民陪审员 孙象伟
人民陪审员 应丽春
二〇一六年九月十八日
本件与原本核对无
书 记 员 朱璐琰
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。