广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）肇中法行初字第16号
原告梁月彩，女，汉族，1970年9月出生，住肇庆市端州区。
委托代理人朱利，北京德恒（广州）律师事务所律师。
委托代理人肖宴明，北京德恒（广州）律师事务所实习律师。
原告吴庆成，男，汉族，1962年10月出生，住肇庆市端州区。
委托代理人朱利，北京德恒（广州）律师事务所律师。
委托代理人冯曦，北京德恒（广州）律师事务所实习律师。
被告肇庆市人民政府。地址：肇庆市城中路**号。
法定代表人赖泽华，市长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人陈淑欢，广东勤思进律师事务所律师。
被告肇庆市城市信用合作社资产追收处置办公室。
委托代理人崔耀千，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人李炳球，广东勤思进律师事务所律师。
被告肇庆市国土资源局。地址：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人陈建中，局长。
委托代理人欧阳海春，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所实习律师。
第三人肇庆市鼎湖房地产集团肇庆开发公司。地址：肇庆市前进路鼎湖新村。
法定代表人谭锦伦，经理。
委托代理人廖海涛，广东网际律师事务所律师。
委托代理人黎少艳，广东网际律师事务所实习律师。
第三人肇庆市鼎湖房地产集团公司。地址：肇庆市鼎湖区新城。
法定代表人李向荣，副总经理。
委托代理人程永森，该公司留守人员。
委托代理人廖海涛，广东网际律师事务所律师。
第三人肇庆市直城市信���社清算组。
第三人肇庆市城市信用合作社联合社清算组。
第三人肇庆市鼎湖区城市信用合作社清算组。
第三人肇庆市广银城市信用合作社清算组。
第三人梁宝群，系肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部业主。
第三人肇庆天海工业发展有限公司。地址：肇庆市翠星路*号第*栋12-21卡。
法定代表人何万德。
第三人肇庆凯信房地产发展有限公司。地址：肇庆市端州区四路**号雅图商业城写字楼*座第*层。
法定代表人梁宝群。
原告梁月彩、吴庆成因与被告肇庆市人民政府（以下简称市政府）、肇庆市城市信用合作社资产追收处置办公室（以下简称市城信社处置办）、肇庆市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人肇庆市鼎湖房地产集团肇庆开发公司（以下简称肇庆开发公司）、肇庆市鼎湖房地产集团公司（以下简称鼎湖房地产集团）、肇庆市直城市信用社清算组（以下简称市直城信社清算组）、肇庆市城市信用合作社联合社清算组（以下简称市城信联社清算组）、肇庆市鼎湖区城市信用合作社清算组（以下简称鼎湖城信社清算组）、肇庆市广银城市信用合作社清算组（以下简称广银城信社清算组）、梁宝群、肇庆天海工业发展有限公司（以下简称天海公司）、肇庆凯信房地产发展有限公司（以下简称凯信公司）不服土地处置及登记确权行政纠纷一案，本院依法组成合议庭，于2013年4月25日进行了庭前证据交换并于同年5月26日公开开庭审理了本案。原告梁月彩的委托代理人朱利、肖宴明、原告吴庆成及其委托代理人朱利、冯曦、被告市政府的委托代理人张少英、陈淑欢、被告市城信社处置办的委托代理人崔耀千、李炳球、被告市国土局的委托代理人欧阳海春、第三人鼎湖房地产集团的委托代理人程永森到庭参加诉讼。第三人肇庆开发公司、市直城信社清算组、市城信联社清算组、鼎湖城信社清算组、广银城信社清算组经本院两次合法传唤没有到庭参加诉讼。因第三人梁宝群去向不明、天海公司及凯信公司人员去向不明，经本院依法公告送达起诉状、答辩状及两次公告送达开庭传票，没有到庭参加诉讼，不影响案件的审理。案经协调，未能达成和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
原告梁月彩、吴庆成诉称：一、原告梁月彩、吴庆成与第三人肇庆开发公司系承包关系，梁月彩、吴庆成是原配件厂土地的实际权属人，吴庆成为原果酱厂土地的实际权属人。（一）原告梁月彩、吴庆成与第三人肇庆开发公司系承包关系，梁月彩、吴庆成是原配件厂土地的实际权属人。1994年12月21日，第三人肇庆开发公司与肇庆配件厂签订《合作开发榄帽塘和厂前区东部的合同书》，合作开发综合商住区（以下简称配件厂开发项目）。1995年1月1日，肇庆开发公司开发部与肇庆开发公司签订《项目承包经营合同书》，肇庆开发公司将配件厂开发项目发包给肇庆开发公司开发部。肇庆开发公司开发部自主经营、自负盈亏，并定期上缴承包费。同时应负责全面履行肇庆开发公司在《合作开发榄帽塘和厂前区东部的合同书》的各项义务。1995年5月18日，肇庆开发公司与吴庆成签订《独立经营承包合同》，肇庆开发公司将“肇庆开发公司项目部”的经营管理权承包给吴庆成独立经营，自负盈亏。1995年11月20日，肇庆开发公司与肇庆开发公司开发部吴小洪签订《合同变更及补充协议书》，由吴小洪履行《合作开发榄帽塘和厂前区东部的合同书》的各项义务，调整承包费用以及重新���出利润分配。1995年11月23日，肇庆开发公司开发部吴小洪因任职回避，将原承包经营配件厂开发项目转让给肇庆开发公司开发部梁月彩以及梁敬新，并签订《协议书》。2012年6月，梁敬新、梁月彩、吴庆成达成《变更＜独立经营承包合同>当事人协议书》，在1995年5月18日签订的《独立经营承包合同》、1995年11月20日签订的《合同变更及补充协议书》以及1995年11月23日签订的《协议书》各项权利义务前提下，梁敬新将其承包经营权益转让给吴庆成，由梁月彩与吴庆成作为原配件厂的共同承包经营权人。1995年7月25日，第三人鼎湖房地产集团取得原配件厂土地使用证（总编号000356，分编号：12010100763，地址：端州区××号东北侧，用地总面积：4568.8平方米。（二）原告吴庆成与第三人肇庆开发公司系承包关系，吴庆成是原果酱厂土地的实际权属人。1995年4月1日，第三人肇庆开发公司与肇庆市粤丰食品总厂签订《土地使用权转让合同书》，由肇庆市粤丰食品总厂将位于阅江路117号厂区范围的土地（即原果酱厂土地）使用权开发经营权转让给肇庆开发公司。1995年5月18日，第三人肇庆开发公司与吴庆成签订《独立经营承包合同》，肇庆开发公司将“肇庆开发公司项目部”的经营管理权承包给吴庆成独立经营，自负盈亏。1995年9月5日，肇庆开发公司就肇庆市阅江路原果酱厂连片旧城改造项目承包建设经营事宜与吴庆成达成《承包合同》,由肇庆开发公司项目部吴庆成负责该旧城改造项目，自主建设经营、自筹资金、自负盈亏；由吴庆成负责全面履行肇庆开发公司于1995年4月l日与肇庆市粤丰食品总厂签订的《土地使用权转让合同书》及承担该合同书所规定的权利义务及责任；吴庆成向肇庆开发公司缴纳固定承包金。1996年11月1日，第三人���庆开发公司取得原果酱厂土地肇府国用(1996)字第00542号（12010100768）国有土地使用证，地址：肇庆市××州区××江路××号，用地面积：12285平方米。根据上述承包合同的约定，第三人肇庆开发公司只是原果酱厂土地的名义权利人，其签订合同的目的是通过承包经营的方式将该土地的使用权开发经营权转让给承包人即原告，而且依据合同的实际履行情况看，自1995年1月17日至2001年2月28日，原告已支付原配件厂土地的购地款以及相应的项目投资为26341182.28元。而自1995年4月26日至2002年8月8日，原告已支付原果酱厂土地转让款及相应的项目投资为14541722.54元。以上原果酱厂及原配件厂项目工程建设及经营亦由原告独立负责，即原告实际出资购买并开发经营该土地，故，原告实质上是原配件厂土地、原果酱厂土地的实际权属人。在1996年至1997年期间，第三人肇庆开发公司向鼎湖��信社、广银城信社贷款,并以原配件厂土地、原果酱厂土地作为贷款抵押物向上述城信社提供担保。涉诉的借款抵押物原配件厂、原果酱厂土地自始至终未用于抵偿相应借款。二、被告市政府以维稳为由，以颁发“市政府工作会议纪要”方式不当处理原配件厂、原果酱厂土地，被告市城信社处置办串通被告市国土局，偷换概念，恶意将原本应置换登记到第三人肇庆开发公司、鼎湖房地产集团名下的117区土地，擅自登记在第三人肇庆市城市信用合作社联合社（以下简称市城信联社）名下。由于肇庆市景铭房地产开发有限公司（以下简称景铭公司）承接的天宁南路“天福广场”旧城改造项目资金不足面临烂尾，被告市政府为维护稳定出面协调解决该项目的资金短缺问题。市政府王岩副秘书长受陈端副市长的委托，于2003年6月21日下午在市府办公室主持召开会议，研究原配���厂、原果酱厂两商住用地拍卖后的处理问题。于2003年7月25日作出市政府工作会议纪要三十一号文，决定拍卖鼎湖房地产集团及肇庆开发公司名下的原配件厂、原果酱厂两块土地，并将拍卖所得资金投入景铭公司的“天福广场”的建设；鉴于鼎湖房地产集团及肇庆开发公司借贷了广银城信社、鼎湖城信社的巨额资金，为避免广银城信社、鼎湖城信社因两块地拍卖受到损失，决定从肇庆市房地产开发总公司(以下简称市房地产开发总公司)拥有的土地中划拨一块与拍卖价等值的土地给广银城信社、鼎湖城信社，划拨土地价格的评估委托市国土局承办；对拍卖土地投入“天福广场”的资金由肇庆市城区天宁路整治建设指挥部办公室（以下简称指挥部办公室）监控使用，并由该指挥部办公室收回资金；市房地产开发总公司置换给广银城信社、鼎湖城信社质押的土地办理确权手续时，在市政府事权范围内减免相关规费。2003年11月28日，市政府黄仲楷副秘书长受陈端副市长的委托，在市政府会议室主持召开会议，研究落实原配件厂、原果酱厂两块商住用地拍卖后的土地转换、解封和办理土地使用权证问题，并于2003年12月1日作出市政府工作会议纪要五十一号文，决定由市城信社处置办负责向市房地产开发总公司和市国土局发文明确置换后的土地归属者及名称；由市房地产开发总公司负责提供已办好农民征地手续且估值为1835万元的土地置换原配件厂、原果酱厂两块土地，土地位置选定在肇庆大道旁117区内、市工业学校后面。根据三十一号及五十一号“市政府工作会议纪要”，市政府强行通过行政干预方式，以“以地易地”的模式，与肇庆开发公司做了交易，按理，其应将市房地产开发总公司拥有的储备土地中划拨一块价值相当的土地登记至肇庆开发公司名下，但通过对上述《市政府工作会议纪要》的阅读理解，被告市政府显然是授意将置换的117区土地登记至市城信社处置办指定的主体名下。2003年9月22日，被告市城信社处置办向市房地产开发总公司发出《关于置换土地有关事宜的函》，要求将估值为1970万元的土地确权到市城信联社名下，各城信社各自所得份额由市城信联社与各有关城信社另行签订协议确认。2003年12月14日，市城信联社向被告市国土局提出《用地申请》，以市政府2003年7月25日和2003年12月1日两份《市政府工作会议纪要》为由，要求将位于肇庆大道旁117区内市工业学校背后18350.5平方米的商住用地的土地使用权过户至其名下。市房地产开发总公司还在该《用地申请》上批注“根据《市政府工作会议纪要》的精神，同意安排117区内18350.5平方米用地给肇庆市城市信用社联合社”。2003年12月22日，被告市国土局作出肇国城区（建）字[2003]40号《关于肇庆市城市信用合作社联合社建设用地的批复》,同意将位于肇庆大道东侧（117区）地段的鱼塘18350平方米折合27.53亩土地使用权给市城信联社作商业用地。2003年12月30日，市城信联社取得12278平方米的肇国用（2003）第01179号／1202030003372《国有土地使用证》以及9249平方米的肇国用（2003）第01180号／1202030003373《国有土地使用证》，原配件厂、原果酱厂两块土地经被告市政府同意，由被告市国土局委托肇庆市地产交易中心进行拍卖，上述地块已于2003年6月24日由他人竞得。同时，部分拍卖所得款已投入景铭公司“天福广场”项目的建设。但是，上述拍卖所得全部资金由市政府授权指挥部办公室监控使用。指挥部办公室与景铭公司签订《“天福广场”续建借款合同》，约定指挥部办公室以借款的形式，将上述两块土地部分���卖所得款“借给”景铭公司。尔后，指挥部办公室通过诉讼的方式，强制执行景铭公司的财产，以“抵偿”其借给景铭公司的款项。可见，原配件厂、原果酱厂土地的部分拍卖所得款已用于景铭公司“天福广场”建设，指挥部办公室亦已代表被告市政府收回相应款项，原配件厂、原果酱厂的名义所有人（第三人肇庆开发公司、鼎湖房地产集团）以及实际所有人（原告吴庆成、梁月彩）均未收取原配件厂、原果酱厂的拍卖所得款。综上，在市政府的不当行政干预及市城信社处置办与市国土局的恶意串通下，市城信联社从原配件厂土地的抵押权人摇身一变成为置换的117区土地的使用权人，而原告作为原配件厂、原果酱厂土地的实际权属人却得不到任何说法。三、被告市城信社处置办恶意与中介机构、梁宝群（系肇庆市端州区兴源税务信息咨询部经营者）、天海公司串��，低价转让侵占了117区土地，意图转移财产，中饱私囊。2006年9月30日，受市城信联社的委托，肇庆国源地产评估有限公司对肇庆大道东侧117区土地（肇国用（2003)和01179号/1202030003372）、（肇国用（2003）第01180号／1202030003373）进行土地估价，估价结果分别为331.51万元、249.72万元，备注为建议拍卖价格。2006年11月27日，被告市城信社处置办作出肇城信办复[2006]20号《关于同意按评估价处置117区土地的批复》，同意市城信联社以评估价581.23万元作为起拍价对端州区117区肇庆大道东侧2宗面积共34019平方米的土地进行公开拍卖。2006年12月1日，肇庆市邦民拍卖行有限公司在《广州日报》上刊登拍卖公告，标的指向不明。2006年12月15日，肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部、天海公司分别以起拍价331.51万元和249.72万元购得土地。2007年4月24日，被告市国土局作出肇国城区转字[2007]25号《关于肇庆市城市信用合作社联合社申请将国有土地使用权转让给肇庆市端州区兴源税务信息咨询部的批复》,同意市城信联社将其通过出让方式取得的位于端州区117区肇庆大道东侧12278平方米国有土地转让给肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部作商业用地。2007年4月27日，肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部取得肇国用（2007）第00561号／1202030003372《国有土地使用证》。2006年12月18日，天海公司向陈端副市长请示《关于要求办理肇庆天海工业发展有限公司用地转户的请示》，2006年12月19日，陈市长批注：请市国土、规划部门研办。2007年4月27日，肇庆天海工业发展有限公司取得《国有土地使用证》。被告市城信社处置办的上述拍卖行为严重违反法律及法定程序。根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》（广东省政府第79号令），国有企业土地使用权转让必须���过市、县土地交易机构公开进行，并由土地交易机构组织实施土地使用权交易公开招标，拍卖以及公开挂牌和上网竞价，违反上述规定土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记。被告市城信社处置办既没有依法评估，也没有将拍卖事宜通知原告、第三人肇庆开发公司、鼎湖集团公司或与诉争土地相关借款纠纷的审理法院肇庆市中级人民法院，却将117区土地的拍卖所得款全部收归其所有。依据2006年肇庆市人民政府颁发的肇府〔2006〕59号《肇庆端州区土地基准地价和等级的通知》，117区土地基准地价为4167元／㎡（折合280万元／亩）。被告市城信社处置办却串通肇庆国源地产评估有限公司以270元／㎡（折合18万元／亩）的评估价低价进行所谓的“公开”拍卖。被告市城信社处置办非常清楚置换土地的原始价值、市场价及置换价，却恶意操作，串通肇庆市邦民拍卖行���肇庆国源地产评估有限公司，将市值逾14000万元的117区土地违法低价评估、贱卖。综上所述，被告的行为，严重侵犯了第三人肇庆开发公司、鼎湖集团公司对原果酱厂、原配件厂土地享有的建设用地使用权，致使第三人肇庆开发公司无法履行其与原告签订的承包合同，进而导致原告对诉争土地的开发经营权无法实现，原告为此遭受重大损失。四、三被告的行为事实认定错误，行政处理不当，程序违法，实体违法，严重侵害原告对原配件厂、原果酱厂土地的合法权益，属越权行政、违法行政。首先，被告市政府作出的《会议纪要》中要求用价值1850万元的土地与原果酱厂、原配件厂两块土地进行抵押物置换给城信社，但其在三十一号会议纪要与五十一号会议纪要中将本是“对市城信社抵押权标的进行置换”的实际情况，认定为“将土地划拨给广银城信社、鼎湖城信社”或者“由市城信社处置办负责向市房地产开发总公司和市国土资源局发文明确置换后的土地归属者及名称”等。由于被告一市政府认定客观事实错误，作出的具体行政行为不当，这给实际执行部门被告二市城信社处置办、被告三市国土局以可乘之机，直接导致用于置换原果酱厂、原配件厂的土地被侵占。此外，“天福广场”竣工后，指挥部办公室已代表市政府全部收回已投入天宁路旧城改造项目的拍卖款。需要说明的是，根据2003年12月1日被告一市政府作出的《市政府工作会议纪要》五十一号文“由市房地产开发总公司负责提供已办好农民征地手续且估值为1835万元的土地置换‘配件厂’、‘果酱厂’两块土地，土地位置选定在肇庆大道旁117区内、市工业学校后面。”因此，原果酱厂、原配件厂两块土地应当与用于置换的117区土地等值，2003年12月20日前的价值至少应为1835万元，且不论原原配件厂、原果酱厂两块土地当时的真实价值，但被告一市政府未经评估程序径直将117区两块土地用于置换原果酱厂、原配件厂土地。其次，被告二市城信社处置办故意违背事实，明知市城信社对原果酱厂、原配件厂土地享有的是抵押权，却偷换概念，于2003年12月14日向被告三市国土局提出《用地申请》，要求被告三市国土局为其办理原果酱厂、原配件厂土地的土地使用权证；尔后，串通被告三市国土局于2003年12月30日将用于抵押置换的本应登记在第三人肇庆开发公司名下的117区两块土地，擅自变更登记在市城信联社名下，使市城信联社由抵押权人变为土地使用权人，致使原告作为土地实际权属人无法对原果酱厂、原配件厂土地行使权利。第三，被告三市国土局在原配件厂、原果酱厂土地使用权权属变更过程中，严重渎职，非但未尽到应尽的审��义务，反而与市城信联社相串通，将本应是抵押权人的市城信联社确认为土地使用权人。当被告二市城信社处置办提出《用地申请》要求被告三市国土局为其办理原配件厂、原果酱厂土地的土地使用权证时，被告三便在极短时间内作出《关于肇庆市城市信用合作社联合社建设用地的批复》肇国城区（建）字第〔2003〕40号，同意被告二市城信社处置办的用地申请并故意违背《市政府工作会议纪要》的真实意涵，严重违背事实。因此，被告三市国土局的行为严重违反了其作为登记审查机构的谨慎登记审查的职责。五、依据《物权法》，肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部、天海公司以及凯信公司均不能够善意取得117区土地。首先，肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部、天海公司取得117区土地的价格并非合理的市场价格，而是显著低于市场价格，也明显低于置换价格。依据2006年《肇庆端州区土地基准地价和等级的通知》（肇庆市人民政府文件肇府〔2006〕59号），117区土地基准地价为4167元/㎡（折合280万元／亩），土地的市值超过14000万元；但肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部以及天海公司却分别以331.51万元、249.72万元的底价竞得。其次，受让人主观上并非善意。据工商登记查询，受让人均为拍卖之前新成立的主体。肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部成立于2006年4月9日，而肇庆天海工业发展有限公司成立于2006年7月11日,两者于2006年12月15日拍卖成交的行为涉嫌与被告相串通。最后，肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部取得肇国用（2007)第00561号／1202030003372《国有土地使用证》后，将该地转让给凯信公司，而根据肇国资利用收[2012]35号批文，该土地使用权证已被收回并注销。根据工商登记信息，凯信公司与肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部均为同一法定代表人第三人梁宝群，二者之间存在转移财产的嫌疑，因此，均不可善意取得117区相应土地。综上所述，三被告在城信社退市之时，对原配件厂、原果酱厂土地以及117区两块土地的一系列操作违反法律的规定，与事实不符，严重侵犯了原告的土地财产权，使原告遭受巨大的经济损失。请求人民法院以事实为依据，查明事实真相，支持原告的诉讼请求，撤销被告的违法行为，确认117区相应地块的土地使用权归原告所有。请求：一、确认被告一市政府以行政手段决定将用于抵押置换的117区两块土地使用权确权给市城信联社的行为违法；撤销被告一市政府作出的将用于抵押置换的117区两块土地使用权确权给市城信联社名下的行为；二、撤销被告二市城信社处置办作出的《关于置换土地有关事宜的函》（肇城信办复[2003]5号）、《关于同意按评估价处置117区土地的批复》（肇城信办复[2006]20号）；三、撤销被告三市国土局作出的将117区两块土地使用权错误过户登记在肇庆市城市信用合作社联合社名下的行为；撤销被告三市国土局作出的《关于肇庆市城市信用合作社联合社申请将国有土地使用权转让给肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部的批复》（肇国城区转字[2007］25号）；撤销被告三市国土局将117区两块土地使用权错误过户登记在第三人肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部、肇庆天海工业发展有限公司以及肇庆凯信房地产发展有限公司名下的行为。四、确认117区相应地块的土地使用权为原告所有并重新过户登记到原告名下。五、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：
1.1-1《合作开发榄帽塘和厂前区东部的合同书》。1-2《项目承包经营合同书》。1-3《独立经���承包合同》。1-4《合同变更及补充协议书》。1-5《协议书》。1-6《变更<独立经营承包合同>当事人协议书》。1-7原配件厂土地款收据及投资凭证。1-8《土地使用权转让合同书》。1-9《承包合同》。1-10承包费收款收据。1-11原果酱厂土地款收款收据及投资凭证。证明原告吴庆成、梁月彩与第三人肇庆开发公司系承包关系，吴庆成、梁月彩是原配件厂土地的实际权属人；原告吴庆成与第三人肇庆开发公司系承包关系，吴庆成是原果酱厂土地的实际权属人。
2.2-1肇府国用(1996)字第00542号（12010100768）国有土地使用证。2-2肇中法经一初字第35号民事判决书。2-3肇中执字第437号民事裁定书。2-4土地使用权证（总编号000356，分编号12010100763）。2-5肇中法经一初字第46号民事判决书。2-6肇中执字第424号民事裁定书。证明原果酱厂、原配件厂土地的名义所有��人分别为第三人肇庆开发公司与鼎湖房地产集团；广银城信社、鼎湖城信社系原果酱厂、原配件厂土地的抵押权人；原果酱厂、原配件厂土地未用于抵偿相应债务。
3.3-1《市政府工作会议纪要》（三十一）。3-2《市政府工作会议纪要》（五十一）。证明被告一市政府不当处理原果酱厂、原配件厂土地；被告一市政府决定拍卖原果酱厂、原配件厂土地，将拍卖所得款用于“天福广场”项目建设，并指示指挥部办公室收回相应款项；被告一市政府决定划拨与原果酱厂、原配件厂土地拍卖价等值的土地给广银城信社、鼎湖城信社；被告一市政府决定由被告二市城信社处置办负责发文明确117区土地归属者。
4.4-1《关于置换土地有关事宜的函》(肇城信社处置办〔2003〕5号)。4-2《用地申请》。4-3《关于肇庆市城市信用合作社联合社建设用地的批复》肇国城区（建）字〔2003〕40号。4-4肇国用（2003）第01180号1202030003373《国有土地使用权证》以及肇国用（2003）第01179号1202030003372《国有土地使用权证》。证明被告二市城信社处置办按照被告一市政府“会议纪要”的要求，串通被告三市国土局将本应用于抵押置换的117区两块土地，擅自变更登记在肇庆市城市信用合作社联合社名下。
5.5-1《肇庆市国有土地使用权拍卖文件》（阅江路北侧地块）及拍卖成交确认书（肇地产拍字〔2003〕02号）。5-2《肇庆市国有土地使用权拍卖文件》（建设三路南侧地块）。5-3（2004）肇中民商初字第87号民事判决书。5-4（2005）粤高法民二终字第110号民事判决书。5-4（2005）肇中法执字第194号民事裁定书。证明原果酱厂、原配件厂土地的部分拍卖所得款已用于“天福广场”项目建设，指挥部办公室亦已代表被告一市政府收回相应款项；原果酱��、原配件厂的名义所有人（第三人肇庆开发公司、鼎湖房地产集团）以及实际所有人（原告吴庆成、梁月彩）均未收取原果酱厂、原配件厂的拍卖所得款。
6.6-1《土地估价报告》。6-2《关于同意按评估价处置117区土地的批复》（肇城信办复[2006]20号）。6-3《广州日报》拍卖公告。6-4《委托拍卖书》。6-5《拍卖成交确认书》。6-7收款收据。6-8《关于肇庆市城市信用合作社联合社申请将国有土地使用权转让给肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部的批复》(肇国城区转字[2007]25号)。6-92007年4月27日肇庆市国土资源局作出的肇国用（2007）00561号1202030003372国有土地使用权证。6-10关于要求办理肇庆天海工业发展有限公司用地转户的请示。6-11《肇庆市地籍查询结果答复书》。6-12《印发肇庆市端州区城区土地基准地价和等级的通知》（肇府〔2006〕59号）。证明被告二市城信社处置办恶意与中介机构、第三人梁宝群（肇庆市端州区兴源税务信息咨询部经营者）、第三人肇庆天海工业发展有限公司串通，低价转让侵占的117区土地。
7.（2006）端民商初字第479号民事判决书。证明原果酱厂项目75户购房者无楼可收，导致原告遭受重大经济损失。
8.8-1肇庆天海工业发展有限公司工商登记资料。8-2肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部工商登记资料。8-3《肇庆市地籍档案查询结果答复函》。8-4《申领组织机构代码证基本信息登记表》。证明肇庆市端州区兴源税务信息咨询服务部、第三人肇庆天海工业发展有限公司以及第三人肇庆凯信房地产发展有限公司均不能够善意取得117区土地。
被告市政府答辩称，一、我府应有关当事人的要求，就“天福广场”项目纠纷进行的调解，实为行政调解行为。各民事主体参与调解并真实自主地实施相关行为。上述行为均不属于行政诉讼受案范围。（一）原告提供的我府的（2003）31号和51号《市政府工作会议纪要》，实质上是我府对各相关工作部门、组织进行工作协调和提出调解意愿的内部指导文件，并非是对行政管理相对人作出具体行政行为的法律文书，不具有具体行政行为的法律属性。因此，我府制作的两份《市政府工作会议纪要》行为，仅属于行政机关的内部协调指导行为，不具有可诉性。（二）第三人一、第三人二委托拍卖出让因欠债已抵押的原配件厂、原果酱厂两块土地［土地使用权证号为总编号000356（分编号为12010100763）和肇府国用(1996)字第00542号（12010100768），以下简称两块涉诉旧地］，是其为履行开发合同，应被拆迁人和购房者的要求，经征得同意，以委托拍卖出让抵押物还债，再行借款投入“天福广场”续建工程而自主完成��行为。第三人一、第三人二，系旧城改造项目“天福广场”的开发商，也是城信社（含肇庆市鼎湖城市信用合作社、肇庆城市信用合作社联合社和肇庆市广银城市信用合作社）的债务人、抵押人，抵押物为两块涉诉旧地。“天福广场”建设期间，项目转由景铭公司承包建设。因资金严重短缺和与合作商的矛盾，导致“天福广场”停建，严重损害了被拆迁人和购房户的合法权益，并引发多起集体上访事件，造成了较为严重的社会稳定问题。为解决因“天福广场”项目停建引发的重大民事纠纷，保障广大群众的合法权益，维护社会稳定，应被拆迁人和购房户的强烈要求，通过我府的调解，市城信联社与第三人一、第三人二达成一致。2003年6月20日，第三人一、第三人二分别向市国土局提交《委托书》，称：“本公司委托贵局对该土地进行依法公开拍卖”。而借资用于“��福广场”建设，其借款的“具体回收由肇庆市景铭公司另行承诺”。2003年7月31日，几方债权人与债务人签订《协议书》加以确认。拍卖两块涉诉旧地的价款，则暂借给景铭公司用于“天福广场”的续建。（三）市城信联社为固化抵押物价款权益转而取得117区两块土地的使用权，是其确保自身财产权益而作出的决定。处于清算退市阶段的城信社，作为第三人一、第三人二的债权人、抵押权人，理应获得第三人一、第三人二委托市国土局拍卖其名下已作抵押的两块涉诉旧地用以抵债的价款。为固化抵押物价款权益，2003年12月14日，市城信联社向市国土局提出《用地申请》，称“我社向贵局提出肇庆大道旁117区内，市工业学校后背18350.5平方米商住用地申请，并为我社办理上述地块的土地使用证”。通过与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，以与其债权等值的价��权益取得117区两块土地使用权。第三人一、第三人二委托拍卖转让已作抵押的两块涉诉旧地抵偿债务，市城信联社为支持市政府维护社会稳定，把拍卖所得款项交由市政府借资用于投入“天福广场”的续建，以及市城信联社为实现抵押物价款权益转而取得117区两块土地的使用权，是民事主体接受我府调解意见协商一致的自主行为。我府在其中并无作出法律意义上的具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、我府对117区两块土地的登记确权属履行法定职责，是对民事主体合法行为的确认，与两原告没有利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，117区两块土地是市城信联社为固化实现抵押物价款权益而通过受让取得并依法申请登记发证，我府通过市国土局依法受理、审查、予以登记是依法行政的表现。经过法定程序，2003年12月30日，向市城信联社颁发了国用（2003）第01180号和国用(2003)第01179号国土使用证。两原告与我府的行为没有法律上的利害关系，其要求认定我府行为违法并予撤销的请求，没有事实根据和法律依据。三、两块涉诉旧地权属清晰，抵押成立，出让依法，已为人民法院生效判决所确认，原告不具有本案诉讼的主体资格。（一）两原告不是两块涉诉旧地土地使用权证上记载的权属人，也不存在有他项权利。根据我国《物权法》第十七条，以及《土地登记规则》（1989年）第二十二条第二款和《土地登记办法》第十六条的规定，土地权属证书是土地权利人享有土地权利的证明。本案两原告提供的证据材料显示，两块涉诉旧地权证上记载的权属人，分别为第三人一和第三人二。两原告没有合法的证据证明其为两块涉诉旧地的权属人以及拥有权利。（二）两原告与第三人一和第三人二的关系与我府无关。涉诉旧地的委托拍卖出让、抵偿债务，是第三人一、第三人二的自主行为，当上述行为实现并依法办理相关手续后，第三人一和第三人二对两块涉诉旧地的权利依法已不再存在。现原告一、原告二以其与第三人一、第三人二所谓的《项目承包经营合同》、《协议书》等，自认为是两块涉诉旧地的实际权属人，这与我府并没有关系，更与我府对117区两块土地的登记确权行为无关。如原告一、原告二因上述合同、协议书等与第三人一、第三人二产生纠纷，理应另循民事途径解决。值得指出的是，据原告所称，原告一、原告二与案外人梁敬新是在2012年6月15日签订的《变更〈独立经营承包合同〉》。该合同的标的（配件厂项目）早已随着第三人二土地权利的委托拍卖出让而归于消灭，现两原告以此来主张其根本不存在的所谓权益，没有任何事实根据和法律依据。第三人一、第三人二对两块涉诉旧地的委托拍卖出让、抵偿债务和另行借款进行“天福广场”续建的事实，已为广东省高级人民法院（2005）粤高民法民终字第110号民事判决（以下简称省高院第110号民事判决）查明并予认定。（三）原告并非我府行政调解行为的相对人，与117区两块土地登记确权行为也没有利害关系。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。而我府分别于2003年7月25日和2003年12月2日印发的两份《市政府工作会议纪要》，其内容只涉及两块涉诉旧地的权属人和债权人等，并不涉及任何的个人。同时，我府对117区两块土地的登记确权行为，也不涉及两原告的利益。两原告既不是两块涉诉旧地的权属人，与我府���117区两块土地的登记确权行为也没有任何关系，根本不具有本案原告的主体资格。根据《解释》第四十四条第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。四、原告诉讼请求已超过诉讼时效，依法应予驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《解释》第四十一条的规定，起诉具体行政行为的诉讼时效应自当事人知道具体行政行为之日起计算三个月。即使按照行政机关未告知诉权的情形，也应当从知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。我府对117区两块土地的登记确权行为发生在2003年期间。两原告当时是景铭公司的股东，而景铭公司正是“天福广场”的承建商，对第三人一、第三人二为履行开发合同，委托拍卖出让两块涉诉旧地抵偿债务后再另行借款进行“天福广场”续建一事，应该是清楚知道的。而市城信联社为固化抵押物价款权益转而申请出让取得117区两块土地的使用权，两原告也应该是知道的。如果两原告认为其不知道我府对117区两块土地的行为，是没有事实根据的。据原告方提供的肇庆市中级人民法院（2004）肇中民商初字第87号民事判决书，以及省高院第110号民事判决书，原告一、原告二最迟也应在这宗诉讼案中清楚知道了我府的上述行为。综上可见，两原告早已知道我府行为的发生，也早已知道或应当知道该行为的结果，没有任何理由到2013年才提起行政诉讼，已超过了行政诉讼的时效。根据《解释》第四十四条第（六）项的规定，此种情形，法院应当裁定驳回起诉。五、原告要求确认117区土地使用权为原告享有并重新过户登记到原告名下的请求，没有事实根据和法律依据。（一）根据《解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但原告在本案请求确认117区两块土地的权属人为原告的诉求，涉及土地出让、转让和拍卖等系列行为，以及第三人权益，应属于民事诉讼的受案范围。因此，原告的该项请求不属于上述法律所规定的行政诉讼范围。（二）省高院第110号民事判决书就本案原告等提出的对前述两块涉诉旧地拍卖款的权利主张，认为“如果梁月彩等三人确有证据证实本案土地拍卖款1800万元属其三人所有，可另依法律途径主张权利”。这既表明了原告的请求属于民事诉讼范畴，也明确了原告诉讼时效的起始时间。本案原告的起诉及诉讼请求应受此羁束。综上所述，我府对117区两块国有土地为信用联社拥有使用权予以登记确认，是法律赋予的职责。我府召集相关民事主体对重大民事纠纷进行调解的行为，不属于行政诉讼受案范围。两原告与我府的行政行为均无利害关系，相关的法律事实和法律责任已为法院生效判决所确认。因此，请求法院依法驳回原告起诉。
被告市政府向本院提供了以下证据：
第一组、1.2003年1月16日《市政府工作会议纪要》。2.2003年6月20日向市国土局提交的《委托书》。3.2003年7月21日《协议书》。4.2004年肇庆中院的87号《民事判决书》、（2005）粤高法民二终字第110号《民事判决书》。证明：1.市政府的涉诉行为属于行政调解行为。2.涉诉旧地的拍卖和117区土地的权属登记均为相关当事人履行有关调解方案和协议的结果。
第二组、1.《用地申请》、《国有土地使用权出让合同》、《地籍调查土地登记审批表》。2.《土地管理法》第十一条。证明市政府根据申请人的申请，经有关行政部门依法审查，并对有关申请人核发土地使用证书是合法有效的。
第三组、1.涉诉旧地的土地使用权证。2.《项目承包经营合同》、《协议书》、《承包合同》。3.2004年肇庆中院的87号《民事判决书》、（2005）粤高法民二终字第110号《民事判决书》。证明：1.原告方并非涉诉旧地的权属人。2.原告方与第三人一属于内部隶属的承包责任制关系，且内部承包关系早已于1998年到期，原告方并非涉诉旧地的实际权属人。3.原告方与涉诉旧地和117区土地均无关联性，与市政府涉诉行为也无关联性，不具备原告主体资格。
第四组、2004年肇庆中院的87号《民事判决书》、（2005）粤高法民二终字第110号《民事判决书》。证明原告方早已在该案的诉讼时就已经知道117区两块土地已登记在市城信联社名下。原告方提起行政诉讼的时效已过，依法应予以驳回起诉。
被告市城信社处置办答辩称：一、本案的历史背景及相关事实经过。（一）市城信联社、广银城信社、鼎湖城信社与肇庆市鼎成房地产开发有限公司、肇庆开发公司、鼎湖房地产集团（以下简称鼎成等公司）债权债务、土地查封、抵押情况。城信社与鼎成等公司存在借贷关系，其中原果酱厂（位于肇庆市××州区××江路××号，用地面积：12285平方米）项下的土地使用权作为借款担保物已抵押给了城信社，因鼎成等公司拖欠巨额贷款逾期未还，被城信社诉至肇庆中院[见（2000）肇中法经一初字第35号判决和（2000）肇中法经一初字第46号判决]，根据城信社的申请，肇庆中院查封了原配件厂（位于端州区××号东北侧，用地面积：4568.8平方米）、原果酱厂项下的两块土地。肇庆中院于2001年12月依法裁定以“鼎湖花园”部分房产抵债给城信社后，截止至2003年12月1日，鼎成等公司尚欠城信社贷款26560895.83元及利息4088518.7元，根据调解协议，鼎成等公司对欠款本息承担连带清偿责任。（二）肇庆大道东侧117区土地置换抵债情况。由于涉诉的原配件厂和原果酱厂土地属于查封抵押物，其拍卖款应当优先偿还城信社的债务，但市政府出于民生、维稳的大局出发，将该拍卖款用于“天福广场”建设。作为拍卖款的补偿，市政府通过协调，并经鼎湖房地产集团和肇庆开发公司同意，让市房地产开发总公司提供位于肇庆大道东侧117区等值土地作为补偿款的对价。事实上，以肇庆大道东侧117区土地抵偿债务并登记到城信社名下，并非抵押物的置换行为，而是一种以地抵债行为。在此过程中，肇庆开发公司、鼎湖房地产集团是明知并同意、而且积极配合将肇庆大道东侧117区土地登记到城信社名下。总之，市城信联社取得肇庆大道东侧117区土地的使用权是合法的。（三）各城信社工商登记的状态。经过到工商局查询上���三家城信社的机读资料显示，市城信联社已经在2009年12月25日注销，注销原因为根据省、市政府及银监会决定撤销，被依法责令关闭。广银城信社已经在2009年12月25日注销，注销原因为根据省、市政府及银监会相关决定撤销，依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销。鼎湖城信社已经在2009年12月28日注销，注销原因为根据中国银行业监督委员会肇庆监管分局《关于撤销肇庆市鼎湖区城市信用合作社的决定》，被隶属企业于2006年12月30日依法撤销。二、我办不属于行政机关，不具有行政诉讼被告的主体资格，所发出的函及批复亦非具体行政行为，不具备可撤销性。2001年5月16日，肇庆市地方中小金融机构和农金会风险处置工作协调小组向各县（市）区人民政府、市府直属各单位下发《关于调整和加强我市地方中小金融机构和农金会资产追收处置工作机构和职能的通知��（肇协调小组〔2001〕5号），该通知规定，为了加强肇庆市地方中小金融机构和农金会资产的追收处置工作，根据《关于加大力度追收和处置地方中小金融机构和农金会资产的通知》（肇府办〔2001〕13号）文精神，并根据工作重心的转变，把原来的城信社停业整顿办公室更名为肇庆市城市信用合作社资产追收处置办公室。处置办的主要职责有全面负责贯彻落实市协调小组决定；协调和督促各县（市）区处置办和各系统追收办开展工作；制订资产追收处置行动方案以及相关措施；督促和指导清算组开展工作；做好各项统计工作等。根据肇协调小组〔2001〕5号文的规定，我办的前身是城信社停业整顿办公室，而城信社停业整顿办公室只是一个内设的办公机构，其并不属于行政机关。行政机关是依法成立的行使国家行政职权的行政组织，包括政府以及有关职能部门。行政��关行使行政职权，管理行政事务，并能够为自己所作出的行政行为独立承担责任。行政机关行使职权具有主动性、经常性和不间断性。而且作为行政机关，其具有法定的行政编制和独立的行政经费，并通过公开的方式宣告成立。但是在本案中，我办只是一个内设的办公机构，设立的目的是为了加强肇庆市地方中小金融机构和农金会资产的追收处置工作。作为一个内设的办公机构，我办行使职权不具有经常性，而且其没有法定的行政编制和独立的行政经费，不能为自己所作出的行为独立承担责任，其也没有获得法律、行政法规的特别授权。因此，我办不是行政主体，也不具有行政执法权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的第二条以及第二十五条的规定，只有当行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯行政相对人的合法权益时，相对人才可以向人民法院提起诉讼。在本案中，由于我办不是行政主体，不属于适格的被告，因此原告不能对我办提起行政诉讼。原告在起诉状的第二条诉讼请求中提出，请求撤销我办作出的《关于置换土地有关事宜的函》（肇城信社处置办[2003]5号）和《关于同意按评估价处置117区土地的批复》（肇城信办复[2006]20号）。我办认为，由于我办不是行政机关，所发出的函及批复亦非针对原告一和原告二，而且本案中我办所作出的函及批复并不属于具体行政行为，在本案的行政诉讼中不具备可撤销性。故原告提出的上述诉讼请求没有法律依据，请人民法院依法驳回其起诉。三、原告的主体资格不适格，依法应当驳回其起诉。我办认为，原告的原告主体资格不适格。具体理由如下：（一）原告并非涉诉行政行为的行政相对人。行政相对人是指行政管理关系中与行政主体相对应的另一方当事人。而我���作出《关于置换土地有关事宜的函》（肇城信社处置办函[2003]5号）和《关于同意按评估价处置117区土地的批复》（肇城信办复[2006]20号）的有关内容均只涉及到土地的权属人。根据《物权法》和《土地登记办法》等相关法律的规定，无论是原果酱厂、原配件厂的土地还是117区的土地，原告一和原告二均不是土地的实际权属人，因此原告一和原告二并非该行政行为的相对人。（二）原告并非涉诉行政行为的利害关系人。根据《行政诉讼法》的相关规定，如果原告与涉诉行政行为在法律上存在利害关系，那么其也可以提起行政诉讼。但是在本案中，原告一和原告二均不属于利害关系人。据原告提交的起诉状材料显示，1995年7月25日，第三人鼎湖房地产集团取得原配件厂的土地使用权权证，原告一和原告二实际上是作为原配件厂的内部承包经营权人，并不是土地的实际权���人。另外，在1995年9月5日，肇庆开发公司与原告二就原果酱厂承包经营建设事宜达成《承包合同》，由原告二负责该旧城改造项目，自主建设经营，这也是一种内部承包关系。而且在1996年11月1日，肇庆开发公司已经取得原果酱厂的国有土地使用权证。虽然原告主张，其已经支付原配件厂和原果酱厂土地使用权的购地款以及相应的项目投资，但是实际上这种支付行为属于代第三人肇庆开发公司和鼎湖房地产集团履行债务，这种代履行债务行为并不属于土地使用权转让。换言之，如果原告确实代土地的实际权属人支付相关土地购地款以及项目投资，在两个原告和土地实际权属人之间形成的是债权债务关系，如果原告有异议，其只能通过民事诉讼向第三人追偿其已付款项，而不能提起行政诉讼。总而言之，原告一和原告二均不是我办涉诉行政行为的相对人，其与涉诉行���行为也不存在利害关系，因此其根本不具备原告的主体资格。我办请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法解释》第四十四条的规定，依法予以驳回其起诉。四、原告主张权利已经超过了诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。2003年6月20日，鼎湖房地产集团和肇庆开发公司向国土部门申请拍卖涉诉旧地，并将有关拍卖公告刊登在当日的《西江日报》上，此时两个原告应该知道上述涉诉行为，况且这时原告一此时正担任肇庆市景铭房地产开发有限公司的总经理。如果原告认','2018-09-30
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第二百零七条
借款人未按照约定的期限返还借款的，应当按照约定或者国家有关规定支付逾期利息。
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