山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017）鲁01行终500号
上诉人(原审原告)冯德玉，男，1941年6月1日出生，汉族，住平阴县。
委托代理人冯旭东（系冯德玉之子），男，1971年12月1日出生，汉族，住平阴县。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平阴县住房和城乡建设管理委员会，住所地平阴县。
法定代表人李吉宏，主任。
委托代理人尹梅，该委员会工作人员。
委托代理人张新颖，山东文楷律师事务所律师。
上诉人冯德玉不服山东省平阴县人民法院（2017）鲁0124行初10号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告在平阴县城五岭路中段路西有自建住宅一处，1997年，因县城修路，需拆除原告的房屋。1997年3月3日，原平阴县拆迁办公室与原告签订了《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》，并于1997年3月15日由原告的妻子王承明领取了拆迁补偿款。2017年3月2日，原告认为1997年拆迁行为及签订的《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》违法，遂诉至法院要求判如所请。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告于1997年3月3日与原平阴县拆迁办公室签订了《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》，并于1997年3月15日领取了拆迁补偿款，原告应于1997年3月3日即知道了房屋被拆迁并签订拆迁补偿协议的事实。1989年4月4日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”因此，原告于2017年3月2日提起行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限。原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第（六）项之规定裁定：驳回原告冯德玉的起诉。案件受理费50元，由原告冯德玉负担。
上诉人冯德玉不服原审裁定上诉称：一、上诉人的起诉不受起诉期限的限制。上诉人要求确认征收拆迁协议无效，属于确认之诉，并不属于债权请求权，因此确认该协议无效不适用起诉期限的规定。最高人民法院的公报案例（2005）民一终字第104号民事判决中认为：“合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制，而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，应当适用法律关于诉讼时效的规定。”同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，行政诉讼法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。因此，上诉人要求确认征收拆迁协议无效不适用诉讼时效期间的规定。二、上诉人第一项诉求确认拆迁违法，主要指被上诉人行政不作为违法。不作为违法确认之诉求不存在超过法定起诉期限之说。《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》已明确1997年拆迁的法律依据——即“国务院及省、市现行拆迁法规”。根据上述规定，拆迁人必须办理《房屋拆迁许可证》，必须书面征求上诉人对补偿方式的选择意见。被上诉人必须依据《城市房屋拆迁管理条例》第35条之规定对拆迁人无证拆迁、擅自降低补偿标准等违法行为予以处罚。但拆迁人、被上诉人均未依法行事，构成行政不作为。依职权应为而不为的行为根本无法确定起诉期限的起点，要求确认其违法、无效不存在超过法定起诉期限。三、《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》落款日期虽为1997年3月3日，但该协议至今未生效、未送达。该协议第五条“本协议自双方签订盖章后生效”为附生效条件的约定，拆迁人未盖章即不生效。这份未生效的补偿协议至今未送达给上诉人，上诉人根本无从得知协议具体内容及另一方签约主体，无法起诉。四、该拆迁补偿协议主体不适格，纯属无效，自其成立时其就没有法律约束力，法院应依法确认。平阴县县城建设指挥部、平阴县拆迁办、平阴县镇政府都不具有拆迁人资格，无权签订拆迁补偿协议。特别是协议中列明的“拆迁人”——平阴县县城建设指挥部根本不是依法成立的单位。平阴县拆迁办即被上诉人既当主管部门又当拆迁人，属于违法。上诉请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人平阴县住房和城乡建设管理委员会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。上诉人起诉要求确认被告1997年实施房屋拆迁违反拆迁管理规定及确认1997年3月3日《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》无效，早已超过法律规定的起诉期限。《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》是1997年3月3日签订的，该协议书中有上诉人的签字及捺印，且协议书第五条载明：本协议自双方签字盖章后生效。更为重要的是上诉人已于签订协议书的当日领取了相应的拆迁补偿款。这足以证实上诉人对房屋被拆迁及签订拆迁补偿协议的行为是确切知晓的。上诉人称拆迁补偿协议未送达、未生效与事实不符。1989年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”据此，上诉人在1997年3月3日就已经知道了房屋拆迁及拆迁补偿这一具体行政行为的内容，而上诉人直至2017年3月2日才提起行政诉讼，已明显超过了法律规定的起诉期限。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，涉案《平阴县县城建设工程拆迁补偿协议书》于1997年3月3日签订，并于1997年3月15日由上诉人之妻领取拆迁补偿款，即便协议书中签字并非上诉人本人所签，原审法院认定上诉人此时已对房屋被拆迁的事实知悉亦无不当。1989年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”被上诉人征收上诉人房屋的行为属于具体行政行为，上诉人应当于上述法定期限内向法院提起诉讼。上诉人的起诉已超过起诉期限，一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定，本院予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”可见，在行政诉讼过程中，只有行政诉讼法未作规定的事项，方可适用民事诉讼法的相关规定。本案的补偿协议书系行政协议，应当首先适用行政诉讼法的相关规定确定当事人之间的权利义务关系。本案争议的起诉期限问题在行政诉讼法中有明确规定，自然应当优先适用。上诉人主张本案系确认合同无效之诉，不适用起诉期限规定的理由，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一七年八月十日
书记员 韩琳琳