徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)苏8601行初264号
原告刘某某，男，1955年1月4日生，汉族，住徐州市泉山区。
委托代理人魏国庆，江苏金合律师事务所律师。
被告徐州市铜山区住房和城乡建设局，住所地徐州市铜山区彭祖路10号人防大厦。
法定代表人杨志华，该局局长。
委托代理人吴永华，徐州市铜山区政府法制办公室工作人员。
委托代理人蔡宜华，该局工作人员。
被告徐州市铜山区铜山街道办事处，住所地徐州市铜山区华山路凤凰山安置小区B区服务综合楼。
法定代表人卢传雪，该办事处主任。
委托代理人宋洪成，该办事处法律顾问。
第三人徐州市铜山区某某小区业主委员会，住所地某某小区。
负责人于某，该委员会主任。
原告刘某某不服被告徐州市铜山区住房和城乡建设局（以下简称铜山住建局）、被告徐州市铜山区铜山街道办事处（以下简称铜山街道办）于2015年7月27日对第三人徐州市铜山区某某小区业主委员会（以下简称某某业委会）作出的备案行为，于2017年3月22日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2017年3月23日向被告铜山住建局、被告铜山街道办送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。因某某业委会与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人魏国庆，被告铜山住建局出庭应诉负责人孟庆强及委托代理人吴永华、蔡宜华，被告铜山街道办出庭应诉负责人曹靖及委托代理人宋洪成，第三人某某业委会负责人于某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告铜山住建局、被告铜山街道办于2015年7月27日对第三人某某业委会作出备案。
原告刘某某诉称：被告铜山住建局及被告铜山街道办对第三人作出的备案行为违法。一、第三人的成立未经业主大会选举。二、某某业委会7名成员中，有2名不具有业主身份，另有2名常年拒交物业管理费。三、业主委员会的报备材料在当事人签字及会议记录等方面，均存在弄虚作假的情况。因此，请求法院依法撤销被告于2015年7月27日作出的某某业委会备案行为。
原告刘某某向本院提交了以下证据：
1．《关于对某某小区业主委员会材料存在质疑的处理意见》，拟证明因被诉备案行为存在假冒业主、弄虚作假等问题，被告铜山住建局、被告铜山街道办及玉泉河社区、物业公司等单位开会决定停止第三人某某业委会的一切工作，第三人上交公章并接受调查；
2．《证明》，拟证明证据1由徐州某物业管理有限公司提供；
3.2015年6月14日选举计票结果，拟证明参加第三人某某业委会成员选举的是44名业主，仅占第三人备案书上所载的总人数的2%；
4.所有权人为原告刘某某的房产证及原告的身份证，拟证明原告具有本案的诉讼主体资格。
被告铜山住建局辩称：2015年3月30日，某某小区在某社区居委会的主导下成立了某某业委会选举筹备小组，按照法定程序选举出了业委会，并于2015年7月27日提出备案申请。同日，根据《江苏省物业管理条例》，铜山住建局对第三人提交的《业主委员会备案书》、业主委员会议事规则、管理规约及业主大会会议记录等材料进行审查后，认为符合法律规定，予以备案。备案时仅作形式审查，对于备案申请材料中的会议记录，虽然内容简单且无任何签名，但因相关法律对会议记录形式并未明确，只要有会议记录即符合审查标准。对于备案书中某某小区户数问题，该小区房屋数被告铜山住建局是了解的，住宅用户和商业用户都属于该物业管理区，备案书中记载的户数约1677户，居民住宅户数1677户，商业物业户数约400户，应该是不规范的，但与备案关联性不大。对于《业主大会议事规则》及《业主管理公约》，只需要有文件即可，对内容是否符合实质性要件不作审查。
在法定举证期限内，被告铜山住建局向本院提交了其据以作出被诉行政行为的下列证据：
1.业主委员会备案书；
2．2015年6月14日会议记录；
3．《业主管理公约》；
4．《业主大会议事规则》。
以上证据拟证明第三人向被告铜山住建局提交的上述材料符合《江苏省物业管理条例》的规定，备案行为合法。
被告铜山住建局另向本院提交了其作出被诉行政行为的法律依据如下：
1．《江苏省物业管理条例》第二十二条；
2．《关于印发<业主委员会成立的指导意见>的通知》[徐房发（2008）27号]。
被告铜山街道办辩称：原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。一、某某小区召开业主大会是合法的。二、根据《江苏省物业管理条例》第二十二条的规定，被告铜山街道办履行了对第三人某某业委会予以备案登记的职责，并无过错。三、原告作为某某小区的个别业主，并不能代表广大业主的利益。在召开业主大会时，街道办有人员参加，因此对选举过程都是了解的，街道办对备案材料审查后认为，形式与内容均合法，遂予备案。街道办先行审查盖章，铜山住建局再行审查。其他答辩意见同被告铜山住建局答辩意见。
被告铜山街道办在法定期限内向本院提交的证据和法律依据与铜山住建局相同，用以证明备案行为合法。
第三人某某业委会述称：某某小区于2004年上房，根据上级要求及业主的意愿，第三人某某业委会成立。后，因发现有两名业委会成员不是业主，经玉泉河社区开会研究，对该二人劝离辞职，并对业委会成员进行了增补。
第三人某某业委会向本院提交了以下证据，均用以证明备案行为合法有效：
1.2015年7月27日的《业主委员会备案书》；
2．《关于成立某某小区业主委员会选举的通知》；
3．《业主大会议事规则》的公示照片；
4．2015年6月21日的《公示》；
5．2015年3月26日公示选举票数的照片；
6．2015年4月15日的《候选人基本情况公示》；
7．2015年6月2日公示楼长基本情况的照片；
8．某某业主大会会议表决票45份；
9．2015年6月14日某某业主大会的会议记录；
10．2015年6月14日第三人某某业委会成员的选举计票结果；
11．第三人某某业委会印章持章证；
12．筹备及选举过程中的照片13张。
经庭审质证，结合各方当事人的质证意见，本院对以上证据认证如下：原告提交的证据1、2，能够反映铜山区房产与住房保障中心物业管理科、铜山街道办等相关单位人员曾就某某小区业主联名举报该小区业主委员会成员身份等问题召开会议进行研究处理，与本案具有关联性，本院予以采纳；对证据3，能够反映第三人委员选举时的计票结果，具有形式真实性，且与本案具有关联性，本院予以采纳。对证据4，内容真实，来源合法，且与本案有关联性，能够证明原告系某某小区业主，具备本案原告主体资格，本院予以采纳。对被告铜山住建局、被告铜山街道办提交的证据1-4，能够证明二被告作出备案行为所依据的材料内容，且与本案具有关联性，本院予以采纳。对第三人某某业委会提交的证据1，系被诉行政行为的载体，本院予以采纳；对证据2-12，均系第三人某某业委会选举成立过程中制作或取得的材料，具有形式真实性，且与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明：某某小区位于徐州市××街道办某社区。2015年7月27日，徐州市某某业委会以该小区已于2015年6月14日依法召开业主大会并选举成立业主委员会为由，向铜山住建局××××街道办提出业主委员会备案申请，并提交了业主委员会备案书、某某业主大会会议记录、《业主管理公约》、《业主大会议事规则》。其中，业主委员会备案书载明物业名称、类型、居民住宅户数1677、商业物业户数约400、总户数1677、各种住宅的建筑面积和总建筑面积以及七名业主委员会委员的姓名、工作单位、职务及联系电话。某某业主大会会议记录记载全部内容如下：“时间：2015年6月14日上午十点。地点：小区广场。内容：召开业主代表大会，选举业主委员会委员。参加人员：铜山办事处周主任，铜山房管局蔡科长、傅科长，玉泉河社区张主任，铜山派出所民警及业主代表。大会第一项，有（由）于某介绍各位（委）员的基本情况；第二项，社区领导讲话；第三项，有（由）办事处领导讲话；第四次，房管局领导讲话并宣布选举开始；第五项，收回选票并有记录人、监票人、唱票人共同对发出的选票进行清点，并当场验票数；第六项，上级领导对本次选举进行宣布（张主任）本次某某小区业主委员会选举合法有效”。《业主管理公约》对业主的权利义务进行约定，其中第四条第4项记载“进行室内装饰装修时，遵守建设部《住宅室内装饰装修管理办法》和《成都市城市房屋装修结构安全管理规定》的规定”，第四条第9项记载“业主委员会的成立和活动，遵循《物业管理条例》和《成都市物业管理业主大会规程》的规定”。《业主大会议事规则》对业主投票权、业委会的情况、业主大会的议事方式及表决程序等内容作出规定，其中第一条记载“根据《物业管理条例》《业主大会规程》及《业主大会章程》制定本业主大会议事规则”，第三十二条记载“本业主大会议事规则由业主大会筹备组成员2/3投票权的业主通过即产生法律效力”。同日，铜山住建局××××街道办对上述材料审查后对某某业委会予以备案。
本院认为：根据《江苏省物业管理条例》第二十二条的规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持业主委员会备案申请书等材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处备案。被告铜山住建局作为物业管理行政主管部门，与被告铜山街道办具有依据其辖区内业主委员会的申请对业主委员会进行备案的法定职权和职责。
根据《江苏省物业管理条例》第二十二条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：（一）业主委员会备案申请书；（二）业主委员会委员名单：（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。本案中，二被告作为备案机关，在审查备案申请时应对业主委员会所提交的材料是否符合法律规定进行审查，审查内容应当包括：备案申请是否符合时限要求、备案材料是否齐全、是否符合法定要求、备案材料所载内容是否符合法律规定。
首先，关于提出备案申请的时间是否符合相关时限要求的问题，第三人主张某某小区于2015年6月14日召开业主大会并选举成立业主委员会，但其向二被告申请备案的时间为2015年7月27日，明显超出《江苏省物业管理条例》第二十二条规定的“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内”申请备案登记的时限要求。
其次，关于被告作出备案行为所依据的材料是否齐全的问题。本案二被告作出备案行为依据的是第三人提交的已填写相关内容的业主委员会备案书、2015年6月14日的会议记录、《业主管理公约》、《业主大会议事规则》作为其作出备案所依据的材料。根据《江苏省物业管理条例》第二十一条的规定，业主委员会委员应当由业主担任，但在第三人提交的业主委员会备案书中，虽对7名委员的姓名、工作单位、职务及联系电话进行记载，但据此无从判断该7名委员是否具有业主身份，第三人在申请备案时亦未提交其他必要材料辅助证明该事实，无法判断该7名委员身份在形式上的合法性，二被告作出被诉备案行为所依据的材料不齐全。
再次，关于被告作出备案行为所依据的材料是否符合法定要求的问题。第一，本案二被告作出备案行为所依据的2015年6月14日的会议记录未对该会议的参会人数、业主代表数、参会人员中的业主比例、大会发出选票数、大会收回选票数、有效票数及各业委会委员通过票数、比例等情况进行记录，无任何参会人员签字，记录人等内容亦有缺失，该会议记录在形式上不符合法定要求；第二，根据《江苏省物业管理条例》第十一条、第十九条的规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。本案中，二被告及第三人均认可某某小区的居民住宅及商业住宅同属一个物业管理区，该两类住宅用户应成立一个业主大会，选举出一个业主委员会，但业主委员会备案书中显示：居民住宅户数1677，商业住宅户数约400，总户数1677，内容相互矛盾，二被告亦认可该记录不规范，但未能对此作出合理解释，故被告作出备案行为所依据的材料不符合法定要求。
另，关于备案材料所载内容是否符合法律规定的问题。本案二被告作出被诉备案行为所依据的《业主管理公约》中载明多项内容系根据成都市的规范性文件制定；《业主大会议事规则》的内容系根据已于2009年12月1日废止的《业主大会规程》制定。此外，该议事规则第三十二条规定“本业主大会议事规则由业主大会筹备组成员2/3投票权的业主通过即产生法律效力”，但根据《物业管理条例》第十一条、第十二条第三款的规定，制定和修改业主大会议事规则的，由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《江苏省物业管理条例》第二十三条第二款规定，业主大会议事规则自业主大会审议通过之日起生效。议事规则第三十二条的内容违反了上述法律规定。
综上，被告铜山住建局、被告铜山街道办于2015年7月27日对第三人作出的备案行为所依据的备案材料不齐全，备案材料在形式上不符合法定要求、备案材料本身所反映的内容不符合法律规定，依法应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告徐州市铜山区住房和城乡建设局、被告徐州市铜山区铜山街道办事处于2015年7月27日作出的徐州市铜山区某某小区业主委员会备案行为。
案件受理费50元，由徐州市铜山区住房和城乡建设局、被告徐州市铜山区铜山街道办事处共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 杜月秋
审 判 员 王小曼
代理审判员 姜 川
法官 助理 王 静
二〇一七年八月十四日
书 记 员 郝纹敬
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《物业管理条例》
第十一条下列事项由业主共同决定：
（一）制定和修改业主大会议事规则；
（二）制定和修改管理规约；
（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；
（四）选聘和解聘物业服务企业；
（五）筹集和使用专项维修资金；
（六）改建、重建建筑物及其附属设施；
（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
第十二条业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。
业主可以委托代理人参加业主大会会议。
业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。
业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。
业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。
《江苏省物业管理条例》
第十一条一个物业管理区域成立一个业主大会。
业主大会由物业管理区域内全体业主组成。物业管理区域内业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会的职责。
第十九条召开业主大会会议，应当于会议召开十五日前通知全体业主。召开住宅小区的业主大会会议，应当同时告知社区居（村）民委员会。业主委员会应当做好业主大会会议记录，并妥善保存。
第二十一条业主委员会由业主大会会议选举产生。业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主有损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌、擅自改变物业使用性质、无故欠交物业服务费或者专项维修资金、违法出租房屋等违反法律、法规和管理规约的情形且未改正的，不得担任业主委员会委员；担任业主委员会委员后出现上述情形的，应当按照业主大会确定的规则予以罢免。
业主委员会由五至十一人的单数委员组成，每届任期三至五年，委员可以连选连任，具体人数、任期由业主大会议事规则确定。业主委员会主任、副主任在业主委员会委员中推选产生。
业主委员会是否实行差额选举以及实行差额选举的差额比例由业主大会议事规则确定。
业主委员会实行差额选举的，未当选业主委员会委员且得票数达到法定票数的候选人，可以按照得票顺序当选业主委员会候补委员，并在业主委员会委员出缺时依次递补。候补委员人数由业主大会议事规则确定，但最多不得超过业主委员会委员总数的百分之五十。候补委员可以列席业主委员会会议，不具有表决权。
第二十二条业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：
（一）业主委员会备案申请书；
（二）业主委员会委员名单；
（三）业主大会议事规则和管理规约；
（四）业主大会会议记录；
（五）其他应当提供的材料。
第二十三条依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期。
业主大会议事规则和管理规约自业主大会审议通过之日起生效。