北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京02行终911号
上诉人(一审被告)北京市大兴区食品药品监督管理局，住所地北京市大兴区黄村西大街26号。
法定代表人刘忠兴，局长。
委托代理人国超阳，北京市大兴区食品药品监督管理局干部。
委托代理人任新伟，北京市东易律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）阳昔杨，男，1975年10月8日出生，汉族，住北京市朝阳区。
一审被告北京市食品药品监督管理局，住所地北京市西城区枣林前街70号。
法定代表人丛骆骆，局长。
委托代理人李学研，北京市食品药品监督管理局干部。
委托代理人汪艳，北京市炜衡律师事务所律师。
上诉人北京市大兴区食品药品监督管理局（以下简称大兴区食药局）因食品药品行政答复、行政复议一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0115行初342号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年7月15日，大兴区食药局对阳昔杨2015年10月26日举报事项所涉案件作出撤案决定。2016年11月25日，北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）对阳昔杨作出京食药监复决字[2016]167号行政复议决定书（以下简称《复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持大兴区食药局所作行政行为。
阳昔杨向一审法院诉称，我于2015年10月26日向大兴区食药局举报北京丽家丽婴婴童用品有限公司（以下简称丽家公司）销售涉嫌不符合食品安全标准的可瑞佳婴幼儿奶粉违法行为。大兴区食药局于2015年11月4日书面告知我决定立案。2016年7月15日，大兴区食药局作出撤案决定。我不服上述决定提出行政复议申请，2016年11月25日，市食药局作出《复议决定书》。我认为:一、大兴区食药局所作行政行为事实认定不清、证据不足。第一，大兴区食药局未调查核实“金枪鱼油和花生四烯酸油脂”复合配料中带入的抗坏血酸钠、混合天然生育酚在终产品中是否起工艺作用，该局认为不需要标示的证据不足。第二，抗坏血酸棕榈酸酯虽然既属于抗氧化剂又属于营养强化剂维生素C的化合物来源，但外文标签配料表标示的“维生素(C)”与中文标签配料表标示的“抗氧化剂(抗坏血酸棕榈酸酯)”具有使用目的上的本质区别，二者不具有事实和法律标准意义上的对应，若抗坏血酸棕榈酸酯作为营养强化剂维生素C的化合物来源使用，在标签配料表中标示为“抗氧化剂(抗坏血酸棕榈酸酯)”，显然会造成消费者的误解，也不符合国家标准的规定。况且，大兴区食药局并无证据证实被举报食品所使用的“维生素(C)”化合物来源即为抗坏血酸棕榈酸酯，亦未调查核实该抗坏血酸棕榈酸酯到底是作为抗氧化剂使用还是作为营养强化剂维生素C的化合物来源使用。同理，柠檬酸钠虽然既属于抗氧化剂又属于营养强化剂钠的化合物来源，但外文标签配料表标示的“矿物质(钠)”与中文标签配料表标示的“酸度调节剂(柠檬酸钠)”具有使用目的上的本质区别，二者不具有事实和法律标准意义上的对应，若柠檬酸钠作为营养强化剂钠的化合物来源使用，在标签配料表中标示为“酸度调节剂(柠檬酸钠)”，显然会造成消费者的误解，也不符合国家标准关于营养强化剂在食品标签配料表中的标示规定。况且，大兴区食药局并无证据证实被举报食品所使用的“矿物质(钠)”化合物来源即为柠檬酸钠，亦未调查核实该柠檬酸钠到底是作为酸度调节剂使用还是作为营养强化剂钠的化合物来源使用。第三，大兴区食药局依据被举报食品肌醇含量的检测值与根据文献资料计算的肌醇本底含量，认定被举报产品未添加肌醇，其逻辑推理是或然的，结论并不严谨。并且，我举报的问题是被举报产品外文配料表中的肌醇在中文配料表中没有对应的内容，不符合我国食品安全标准，大兴区食药局对此避而不谈，耗时费力去求证被举报食品是否添加肌醇，显系南辕北辙。第四，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条规定，大兴区食药局不加甄别地单独采纳上海出入境检验检疫局（以下简称上海检验检疫局）举报处理决定告知书，而不对案件事实进行调查取证，显然与法律规定相悖。首先，上述告知书并非上海检验检疫局依法定职权所作，并非合法有效的行政文书。其次，上海检验检疫局与被举报食品是否违法具有法律上的利害关系，其作出相关认定的证据效力不应单独采信。再次，上海检验检疫局对被举报食品是否合法的认定已多次被复议机关撤销；二、大兴区食药局所作行政行为适用法律错误。《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十二条是案件承办人撰写案件调查终结报告的规定，而非撤案处理的法律依据；三、大兴区食药局所作行政行为程序违法。《食品药品投诉举报管理办法》、《北京市食品药品投诉举报管理办法》均规定，投诉举报承办部门应自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。情况复杂的，在60日期限届满前经投诉举报承办部门负责人批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人案件正在办理。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。而大兴区食药局并未按上述规定及时办结案件，亦未履行延长办理期限告知义务；四、《复议决定书》所作决定逻辑混乱。我诉请一审法院判决撤销大兴区食药局对我举报案件作出撤案处理决定，责令大兴区食药局重新作出处理，并撤销《复议决定书》。
2017年4月28日，一审法院查明认定，2015年10月26日，阳昔杨在12331网站举报丽家公司销售的原产国为新西兰的可瑞佳金装婴儿配方奶粉1段（商品条码：9418783000222，净含量900克）、可瑞佳金装较大婴儿和幼儿配方奶粉2段（商品条码：9418783001144，净含量900克）未如实标示配料（外文配料表的部分内容在中文配料表中没有对应内容），不符合食品安全标准：1、可瑞佳金装婴儿配方奶粉1段中文配料表未标示外文配料表中的矿物质“钠(sodium)”、抗氧化剂“抗坏血酸钠（sodiumascorbate）”和“混合天然生育酚(mixednaturaltocopherols)”，外文配料表中的酸度调节剂“柠檬酸（citricacid）在中文配料表中错误标示为酸度调节剂“柠檬酸钠”;2、可瑞佳金装较大婴儿和幼儿配方奶粉2段中文配料表未标示外文配料表中的矿物质“钠(sodium)”、“肌醇（inositol）”、抗氧化剂“抗坏血酸钠（sodiumascorbate）”和“混合天然生育酚(mixednaturaltocopherols)”，中文配料表虚假标示了外文配料表中不存在的酸度调节剂“柠檬酸钠”;3、可瑞佳金装较大婴儿和幼儿配方奶粉2段使用了营养强化剂“肌醇”，但未在营养成分表中标示肌醇的含量。市食药局投诉举报中心于2015年10月27日受理。大兴区食药局在接到12331转来举报登记表（编号:[网]S2015100226）后，于2015年10月29日向丽家公司进行现场检查。大兴区食药局于2015年11月2日立案，于当日向阳昔杨作出举报告知书并于2015年11月4日向阳昔杨邮寄送达。大兴区食药局于2016年1月26日将办理期限延期30个工作日，于2016年3月18日延期90个工作日。2016年7月15日，大兴区食药局作出案件办理告知书（以下简称《告知书》）。《告知书》载明，“2015年10月27日我局接到12331派单，经初步核查，丽家公司经营的‘可瑞佳金装婴儿配方奶粉1段（商品条码:9418783000222，净含量:900克）、可瑞佳金装较大婴儿和幼儿配方奶粉2段（商品条码:9418783001144，净含量:900克）’产品，根据你提出的新证据，涉嫌关于柠檬酸钠的标注部分、关于抗坏血酸棕榈酸酯的标注部分以及关于肌醇未标注的说明内容前后矛盾，不符合食品安全标准对于进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有对应内容的相关规定。我局于2015年11月2日立案调查。经查，丽家公司经营的可瑞佳金装婴儿配方奶粉1段、可瑞佳金装较大婴儿和幼儿配方奶粉2段的供货商为北京东华盛商贸有限责任公司，进口商为上海优壹电子商务有限公司，生产商:NutriciaAustraliaPtyLtd，原产国新西兰，经上海检验检疫局进入国内。提供了‘可瑞佳金装婴儿配方奶粉1段、可瑞佳金装较大婴儿和幼儿配方奶粉2段’合法进口手续。两款奶粉外文标签中的‘抗氧化剂(抗坏血酸钠，抗坏血酸棕榈酸酯，混合天然生育酚)’在中文标签中标注为‘抗氧化剂(抗坏血酸棕榈酸酯)’。根据上海检验检疫局举报处理决定告知书，‘抗坏血酸钠、混合天然生育酚’均由该食品中复合配料driedomega3&omcga6LCPoils;(金枪鱼油和花生四烯酸油脂)带入，且该复合配料的加入量小于2%。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-20114.1.3.1.4规定，符合带入原则且在最终产品中不起工艺作用的食品添加剂不需要标示，因此两款奶粉中文标签中未标示抗坏血酸钠和混合天然生育酚，未违反食品安全标准。根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2011和《食品营养强化剂使用标准》GB14880-2012，抗坏血酸棕榈酸酯在婴儿配方奶粉中即作为抗氧化剂，也可作为维生素C的化合物来源，中文标签标注在抗氧化剂项下，外文标签为维生素项下的维生素C(外文标签标注为“Vitamins（C)”),符合食品安全国家标准对于进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料中对应内容的相关规定要求。根据GB2760-2011《食品添加剂使用标准》，柠檬酸钠可以作为酸度调节剂用于婴幼儿配方奶粉;根据GB14880-2012《食品营养强化剂使用标准》，柠檬酸钠可以作为营养强化剂钠的化合物来源用于婴幼儿配方乳粉中。本品使用了柠檬酸钠，即外文标签中的矿物质钠(外文标签标注为“sodium”)。中文标签标注了酸度调节剂柠檬酸钠，并在营养成分表中标注了钠的含量，使用和标示均符合要求，符合食品安全国家标准对于进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有对应内容的相关规定要求。该批产品进口时，以加贴形式标注中文标签。企业在实际生产过程中未添加肌醇，故中文标签未标注。依据《食品安全法》(2009版)第六十二条第二款和第六十六条的规定，依据《行政处罚法》第三十八条第一款第三项的规定，依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十二条第一款第二项的规定，对此案予以撤案，不予行政处罚。”2016年7月21日，大兴区食药局向阳昔杨邮寄送达《告知书》。阳昔杨不服，于2016年8月29日向市食药局申请行政复议。市食药局于同日作出行政复议受理通知书，并于2016年8月31日通过电子邮箱直接送达给大兴区食药局。2016年9月9日，大兴区食药局递交行政复议答辩书及相关证据、依据材料。2016年10月26日，市食药局经负责人批准延长了复议审理期限，并于2016年10月28日将行政复议延期通知书向阳昔杨邮寄送达。2016年11月25日，市食药局作出《复议决定书》，并于2016年11月28日向阳昔杨送达。
一审法院认为,大兴区食药局作为本行政区域内食品药品监督管理部门，负有对本辖区内流通环节的食品安全进行监督管理的法定职责。《行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”本案争议焦点在于大兴区食药局认定阳昔杨举报的涉案产品标签违法事实不成立的依据是否充分。本案中，阳昔杨举报事项为涉案产品外文配料表中包括肌醇在内的部分内容在中文配料表中没有对应内容。大兴区食药局以《告知书》告知阳昔杨对其举报案件撤案。但《告知书》仅认定涉案产品中未添加肌醇，未对涉案产品外文标签中标注的肌醇在中文标注中未有对应性标注是否符合《预包装食品标签通则(GB7718-2011)》等规定予以认定。故大兴区食药局认定阳昔杨举报的违法事实不成立属于认定事实不清。对阳昔杨所提诉讼请求，予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条第一款之规定，判决：一、撤销大兴区食药局于2016年7月15日针对阳昔杨2015年10月26日举报事项所涉行政处罚案作出的撤案决定；二、撤销《复议决定书》；三、责令大兴区食药局按照规定期限对阳昔杨2015年10月26日举报事项所涉行政处罚案重新处理。
大兴区食药局不服上述判决，上诉至本院，请求撤销该判决，将本案发回一审法院重新审理或者查清事实后判决驳回阳昔杨的全部诉讼请求。大兴区食药局认为：一审法院判决认定事实不清，适用法律错误；大兴区食药局对涉案产品中关于“中文标签配料表中未标注肌醇”的调查，认定事实清楚。进出口预包装食品标签的检验问题由国家及设在各地的出入境检验检疫机构负责检验监督管理。本案所涉产品标签标注已经上海检验检疫局认定符合我国食品安全国家标准的要求。上海检验检疫局在举报处理决定告知书中也明确中文标签配料表中未标注肌醇符合我国食品安全国家标准要求。大兴区食药局作出撤案处理，不存在认定事实不清问题。
阳昔杨同意一审法院判决，请求予以维持。市食药局未对一审法院所作判决提起上诉。
在一审法院庭审期间，大兴区食药局提交了以下证据材料，用以证明被诉行政行为合法：1、举报登记表、举报内容、食物照片、购物发票、（国）质检复决字[2015]116号行政复议决定书；2、邮件封皮、受理告知书；3、案件来源登记表；4、现场检查笔录；5、丽家公司情况说明；6、立案审批表；7、询问调查笔录；8、举报告知书、邮件单、邮件流程单；9、丽家公司资质复印件（营业执照、食品流通许可证）；10、授权委托书；11、上海优壹电子商务有限公司企业资质复印件（营业执照、食品流通许可证、上海地区进口食品收货人备案回执、对外贸易经营者备案登记表、进口食品标签咨询报告）；12、海关进口货物报关单及入境货物检验检疫证明；13、丽家宝贝总部大仓采购、配送、退货数据；14、询问调查笔录；15、上海检验检疫局举报处理决定告知书；16、北京东华盛商贸有限责任公司资质、供货合同复印件（营业执照、食品流通许可证）；17、协查函及邮件单；18、延长办案期限审批表；19、授权委托书；20、北京市朝阳区食品药品监督管理局回函内容（文件签收登记表、邮件回执单、上海检验检疫局法制处函、入境货物检验检疫证明、企业法人营业执照及相关文件）；21、延长办案期限审批表；22、丽家公司情况说明；23、询问调查笔录；24、丽家公司提供的回函、民事判决书等材料；25、北京市第三中级人民法院民事判决书网站截图；26、案件调查终结报告；27、案件合议记录；28、撤案审批表；29、《告知书》、快递留存单。
在一审法院庭审期间，市食药局提交了以下证据材料，用以证明《复议决定书》合法：1、行政复议申请书、信封；2、行政复议受理通知书、邮件发送截屏；3、行政复议延期通知书、EMS邮寄单；4、行政复议答复书；5、《复议决定书》EMS邮寄单。
在一审法院庭审期间，阳昔杨提交了《告知书》、《复议决定书》，用以证明本案被诉行政行为内容。
本院结合各方当事人在一审法院庭审中发表的质证意见，对上述证据材料作如下确认：大兴区食药局所提证据29中的《告知书》及阳昔杨所提证据涉及本案被诉行政行为，本院在此不予评论；大兴区食药局所提其他证据及市食药局所提证据具有真实性、合法性及与本案案件事实的关联性，但不能充分证明被诉行政行为的合法性。
根据上述被认定合法有效的证据及各方当事人均无异议的当庭陈述，本院认定一审法院审理查明的事实成立。
本院认为,根据《食品安全法》、《北京市食品安全条例》及北京市人民政府关于对北京市食品药品监督管理相关文件的规定，大兴区食药局具有接收阳昔杨所提举报，并根据具体情况作出行政行为的法定职责。依照《行政复议法》第三条、第十二条第一款关于行政复议机关及其职责的规定，市食药局具有受理阳昔杨所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，行政机关在行使职权作出行政行为时，应当确保行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当对作出的行政行为负举证责任，提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，阳昔杨举报涉案食品外文配料表的部分内容在中文配料表中没有对应内容，属于未如实标示配料，不符合食品安全标准。对此，大兴区食药局作出《告知书》，告知阳昔杨对其举报案件决定撤案。依照上述法律规定，大兴区食药局应当对相应事实的认定承担举证责任，但大兴区食药局提交的在案证据，尚不能对该事实予以充分必要的证明。一审法院判决认为《告知书》仅认定涉案产品中未添加肌醇，未对涉案产品外文标签中标注的肌醇在中文标注中未有对应性标注是否符合《预包装食品标签通则(GB7718-2011)》等规定予以认定，故大兴区食药局认定阳昔杨举报的违法事实不成立属于认定事实不清、证据不足并无不当，且一并对《复议决定书》作出相应判决亦属正确。大兴区食药局需继续作为，对相关问题进一步核实、取证，并在法定期限内依法对涉案举报所涉案件重新作出行政行为。大兴区食药局上诉认为应撤销一审法院判决等主张，理由不能成立，本院对大兴区食药局的上诉请求不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市大兴区食品药品监督管理局、北京市食品药品监督管理局负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由北京市大兴区食品药品监督管理局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 严 勇
审判员 李 丹
审判员 李智涛
二〇一七年九月十五日
书记员 王 正