重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝05行初391号
原告代廷生，男，1955年6月21日出生，汉族。住址：重庆市綦江区。
委托代理人罗江启，重庆展图律师事务所律师。
委托代理人任志刚，重庆展图律师事务所律师。
被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人王弦，该单位工作人员。
第三人重庆市綦江区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆綦江区古南街道南门路*号。
法定代表人陈晓军，局长。
委托代理人王华，该单位工作人员。
委托代理人张力，该单位工作人员。
第三人重庆市綦江区人民政府。住所地：重庆綦江区古南街道中山路*号。
法定代表人姜天波，代理区长。
委托代理人邬循武，该单位工作人员。
原告代廷生不服被告重庆市人民政府（以下简称市政府）土地行政裁决一案，起诉来院。本院于2016年10月13日受理后，依法向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称綦江区国土房管局）与本案存在利害关系，本院依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。因被告市政府作出的本案被诉裁决将重庆市綦江区人民政府（以下简称綦江区政府）列为第三人，本院亦依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月23日公开开庭进行了审理。原告代廷生及其委托代理人罗江启，被告市政府的委托代理人王弦，第三人綦江区国土房管局的委托代理人王华、张力，第三人綦江区政府的委托代理人邬循武，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2016年7月13日对原告代廷生作出渝府地裁【2016】60号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（以下简称渝府地裁【2016】60号《裁决书》），裁决对原告提出“綦江区国土房管局对原告征地拆迁范围内的房屋按照（或参照）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿安置”的请求不予支持；对原告提出的“具体请求事项：1、被拆迁房屋按照补偿同面积同区域底层商业用房置换或等价货币安置；2、因拆迁房屋造成的搬迁、临时安置补偿；3、因拆迁房屋造成的停产停业补偿；4、给予征地拆迁补偿和奖励”，裁决綦江区国土房管局按照綦江县人民政府《关于古南镇实施桥河小城镇规划建设征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府【2004】63号）标准进行补偿安置。
原告代廷生诉称，原綦江县国土房管局2003年10月23日发布《綦江县国土资源和房屋管理局关于古南镇实施桥河小城镇规划建设征地农房拆迁公告》，原告的合法房屋属于拆迁范围。公告发布十多年了，第三人一直未对原告履行安置补偿职责。该房屋已经被破坏，无法使用。2014年3月，原告向重庆市巴南区人民法院提起行政诉讼，请求法院判决第三人履行征地补偿安置的法定职责。重庆市巴南人民法院作出（2014）巴法行初字第00038号行政判决，支持了原告的诉讼请求。后经原告向法院申请强制执行，第三人才于2015年11月25日向原告下达《通知》，说明应该按照綦江府【2004】63号文件对原告进行房屋拆迁补偿安置；向原告送达的评估表载明，原告房屋评估价为198元/平方米，价格为21550.32元。原告不服，经第三人綦江区政府协调不成后，向被告申请行政裁决。被告市政府作出渝府地裁【2016】60号《裁决书》，对原告请求不予支持。原告认为，1、裁决认定事实不实：原告房屋至今未拆迁，属于征地批复下达后因政府怠于履行法定职责、超过5年未对征地批文范围内房屋实施拆迁补偿安置的情形，并非裁决认定的2004年就依法实施了征地、完成了补偿；2、原告请求按照（或参照）《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对原告进行补偿安置的裁决应得到支持：原告房屋登记备注为非住宅（底层营业房），土地登记为商业用地，原告取得房屋后也办理营业执照、税务登记等从事相关商业行为；原告2000年从法院拍卖取得该房屋的价款为1200元/平方米，价格112240.8元，是按商业用房价格予以处置的；巴南法院2014年作出判决，第三人綦江区国土房管局于2015年却将2004年的补偿安置方案送达给原告，该方案明显不能适用；且原告房屋在拆迁公告前就属于集市城镇范围，早已纳入城市规划区，与城镇房屋等同。综上，请求判决撤销渝府地裁【2016】60号《裁决书》，并判决被告市政府按照或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿安置标准对原告重新作出行政裁决。
原告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据：
1、《房屋所有权证》（綦县字第XXXXXX号），拟证明原告拥有房屋的产权，房屋性质是非住宅。
2、《集体土地建设用地使用证》（綦集建【2001】字第71号），拟证明原告房屋所在土地用途是商业用途。
3、《綦江县价格事务所物品估价、鉴定书》（綦价事估【2000】12号）；
4、綦江区国土房管局档案材料；
证据3-4拟证明原告通过司法拍卖的方式，以约18万元的价款买得该房屋，取得房屋所有权。
5、结婚登记申请书（代廷生与王太书）；
6、个体工商户营业执照（王太书）；
7、重庆市工商行政管理局綦江区分局档案材料；
8、个体工商户营业执照（代廷生）；
9、税务登记证；
证据5-9拟证明原告取得该房屋后用于商业经营。
10、（2014）巴法行初字第00038号《行政判决书》，拟证明在2014年前第三人綦江区国土房管局对原告未履行征地安置补偿的法定职责。
11、2014年10月8日《通知书》；
12、2015年4月3日《通知》；
证据11-12拟证明判决生效后在对原告房屋未进行清理丈量的情况下通知原告完善房屋拆迁补偿协议等，但并未确定补偿具体金额。
13、2015年10月22日《通知》及附件，拟证明2015年10月22日才对原告房屋进行现场勘测丈量，对原告房屋108.84平方米才通知领款共计61902.6元。
被告市政府辩称，1、被告具有征地补偿安置争议裁决的主体资格、权限和职责；2、被告作出裁决事实依据合法、充分。綦江区国土房管局2004年发布了房屋拆迁补偿安置方案，通告原告在内的45户拆迁户办理相关房屋拆迁补偿安置手续和领取相关费用，原告因对房屋拆迁安置标准有异议未能签订安置协议，而方案中涉及的80%以上房屋均已拆迁补偿安置完毕。2015年，綦江区国土房管局再次通知原告办理手续和领取费用，但原告对补偿安置标准有异议，仍未达成协议，原告房屋至今未拆迁。故綦江区国土房管局2004年已依法实施了征地、补偿，不属于征地批复下达后怠于履行法定职责超过五年未对征地房屋实施补偿安置的情形。未达成拆迁补偿安置协议的主要原因是原告一直要求过高；3、被告依法对安置补偿争议作出裁决，程序合法。2016年4月12日，原告提出行政裁决申请并附具行政协调意见书等资料。4月14日被告收到该申请后依法受理，并于同年7月13日作出渝府地裁【2016】60号《裁决书》后送达原告，原告于2016年7月21日予以签收。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据、法律依据：
第一组：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条，拟证明被告市政府具有对安置补偿争议作出裁决的法定职权。
第二组：1、渝府地【2002】91号《重庆市人民政府关于綦江县古南镇实施桥河小城镇规划建设工程征用土地的批复》（以下简称渝府地【2002】91号《征地批复》）；
2、綦江府发【2002】65号《綦江县人民政府批转县国土资源和房屋管理局关于古南镇实施桥河小城镇规划建设工程征用春光村一、二社土地补偿安置及房屋拆迁补偿安置方案的通知》（以下简称綦江府发【2002】65号《补偿安置方案的通知》）；
3、綦国土房管【2002】79号《綦江县国土资源和房屋管理局关于古南镇实施桥河小城镇规划建设工程征用春光村一、二社土地补偿、安置及房屋拆迁补偿、安置方案的请示》（以下简称綦国土房管【2002】79号《补偿、安置方案的请示》）；
4、綦江府【2004】63号《綦江县人民政府关于古南镇实施桥河小城镇规划建设征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称綦江府【2004】63号《征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》）；
5、綦府发【1999】121号《綦江县人民政府关于印发綦江县征用土地补偿标准的通知》（以下简称綦府发【1999】121号《綦江县征用土地补偿标准的通知》）；
该组证据拟证明征地程序合法。
第三组：1、2015年10月22日《綦江区征地农房拆迁现场勘丈登记表》、评估表册、《房屋所有权证》（綦县字第XXXXXX号）、《集体土地建设用地使用证》（綦集建【2001】字第71号）、身份证、户口页；
2、通知原告领取补偿费的《通知》及送达回执（2015年4月3日、2015年11月25日）；
3、《綦江县国有土地房地产登记申请及审批表》、《綦江县全额集资建房申报审批表》，拟证明原告代廷生在綦江县农委工作期间购买有集资房屋；
4、本案所涉代廷生户房屋及周边地块照片；
该组证据拟证明綦江县政府多次按照征地拆迁安置补偿相关政策对代廷生户房屋实施补偿安置程序，履行了相关职责；代廷生为城镇人员并在城市拥有单位全额集资住房；除原告代廷生等8户（3栋）外，其他（土地补偿和人员安置补助费、青苗费、构筑物补偿费、37户房屋【17栋】拆迁补偿安置费等）均实施了征地拆迁补偿安置，并交付使用，现已建成为农产品批发市场；原告房屋未拆迁补偿安置是因其要求过高。
第四组：1、《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置行政协调意见书》（以下简称《行政协调意见书》）；
2、《行政裁决申请》；
3、渝府地裁【2016】60号《裁决书》；
4、邮政特快专递。
该组证据拟证明被告作出裁决程序合法。
第三人綦江区国土房管局述称，同意被告的答辩意见。
第三人綦江区国土房管局未向本院举示证据。
第三人綦江区政府述称，同意被告的答辩意见。
第三人綦江区政府未向本院举示证据。
经庭审质证，原告对被告举示的证据第一组无异议；对证据第二组真实性无异议，但认为不能达到被告证明目的，没有发布征地公告，且从未给原告下达限期拆除房屋交出土地的责令书也可推定第三人綦江区国土房管局从未发布过征地补偿安置方案公告；对证据第三组中证据1、2真实性无异议，但认为均是2014年生效行政判决要求第三人綦江区国土房管局履行补偿安置法定职责、并在法院对该判决强制执行过程中才作出的行为；对证据第三组中证据3、4，认为与本案无关联；对证据第四组中证据1、2、4无异议，对证据3有异议，认为不合法。
被告对原告举示证据1-4无异议；对证据5-9真实性无异议，但认为根据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款的规定，村民的住房改作其他用途的，仍按住房补偿；对证据10真实性无异议，但认为该证据只能证明第三人綦江区国土房管局未向原告发领款通知、拟定补偿安置协议等，不能证明被告未拟定补偿安置方案并具体实施征地补偿安置行为，且补偿安置方案附表中载明了原告补偿金额；对证据11-13真实性无异议。
第三人綦江区国土房管局、綦江区政府对被告举示证据无异议；对原告举示证据同意被告的质证意见。
本院对上述证据认证如下：被告举示的证据第一组至第四组，以及原告举示的证据1-13，均真实、合法、与本案具有关联，依法予以采信。
经审理查明，原告代廷生系城镇人员，在单位有集资房。2001年，原告通过司法处置方式，取得包括本案裁决所涉集体土地上的房屋在内共三层房屋所有权，并申请办理第一层房屋的权属证书。2001年3月22日，原告取得本案所涉房屋的《房屋所有权证》（綦县字第XXXXXX号），载明：所有权人代廷生；所有权性质私有；房屋坐落綦江县古南镇桥河春光村二社；建筑结构混合；层数第一层；建筑面积108.94平方米；备注为非住宅。之后，原告取得《集体土地建设用地使用证》（綦集建【2001】字第71号），用途登记校对为商业。
2002年2月10日，被告市政府作出渝府地【2002】91号《征地批复》，批准征用綦江县古南镇春光村一、二社部分集体土地用于实施桥河小城镇规划建设工程。2002年6月17日，綦江县国土资源和房屋管理局作出綦国土房管【2002】79号《补偿、安置方案的请示》，对征用土地补偿、安置以及房屋拆迁补偿和住房安置拟定方案，上报綦江县人民政府批准。同月21日，綦江县人民政府作出綦江府发【2002】65号《补偿安置方案的通知》，同意綦江县国土资源和房屋管理局的方案。2004年7月5日，綦江县人民政府针对县国土房管局《关于古南镇实施桥河小城镇规划建设征地房屋拆迁补偿安置方案的请示》（綦国土房管【2004】122号），作出綦江府【2004】63号《征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》，同意上报的房屋拆迁补偿安置方案。而在该方案上，载明被拆迁户应当在2004年8月20日前签订协议，否则，綦江县国土资源和房屋管理局将发布限期拆除行政责令书；附具的《古南镇春光村二社房屋拆迁评估补偿花名册》上，对被拆迁房屋的户主、房屋结构、面积、评估金额以及装饰补偿金额、附构着物补偿金额等予以载明，其中，原告代庭生户砖混结构房屋326.24平方米；共计补偿金额76681.82元。
本案裁决所涉房屋原告以其家人或自己的名义办理有个体工商户营业执照。该房屋至今未拆除。2014年，原告以本案第三人綦江区国土房管局为被告，起诉认为2003年10月23日该局发布《綦江区国土资源和房屋管理局关于古南镇实施桥河小城镇规划建设征用农房拆迁公告》，征用了包括原告在内的40余户农房予以拆迁，但至今未对原告进行拆迁及补偿安置为由，请求人民法院判决綦江区国土房管局履行法定职责，对其进行征地补偿安置。重庆市巴南区人民法院于2014年7月18日作出（2014）巴法行初字第00038号《行政判决书》，判决綦江区国土房管局于判决生效后60日内依法对原告代廷生进行征地补偿安置。该判决生效后，2014年10月8日，第三人綦江区国土房管局书面通知原告按綦江府【2004】63号《征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》进行补偿安置，在收到通知后7日内办理相关补偿安置手续；若不同意前述方案，则待今后根据建设规划需要拆迁原告房屋时，再进行拆迁补偿安置。之后原告对前述生效行政判决书向人民法院申请强制执行，第三人綦江区国土房管局于2015年4月3日再次向原告书面通知10日内完善房屋拆迁补偿协议。2015年10月22日，第三人綦江区国土房管局工作人员对原告本案所涉房屋进行现场勘丈。勘丈出原告房屋面积为108.84平方米，另有地坝、动力电等附构着物，原告在该《綦江区征地农房拆迁现场勘丈登记表》上签字认可。第三人綦江区国土房管局据此计算出原告房屋补偿、水电气、货币安置、搬家费、构筑物等补偿共计61902.6元。
原告不服，向第三人綦江区政府申请协调。2016年3月28日，綦江区政府作出《行政协调意见书》，告知协调未能达成一致意见，原告可依法申请裁决。2016年4月12日，原告向被告市政府提交《行政裁决申请》，要求綦江区国土房管局对原告征地拆迁范围内的房屋按照（或参照）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿安置，并提出以下具体请求事项：1、被拆迁房屋按照补偿同面积同区域底层商业用房置换或等价货币安置；2、因拆迁房屋造成的搬迁、临时安置补偿；3、因拆迁房屋造成的停产停业补偿；4、给予征地拆迁补偿和奖励。被告于4月14日收到后予以受理，并于2016年7月13日作出渝府地裁【2016】60号《裁决书》，对原告提出按照（或参照）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿安置的请求不予支持；对原告提出的前述“具体请求事项”，裁决按照綦江府【2004】63号《征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》标准进行补偿安置。原告收到被告邮寄的该《裁决书》不服，起诉来院。庭审中，被告市政府及第三人綦江区国土房管局均陈述本案所涉征地共涉及45户，除包括原告在内的8户（3栋房屋）外，其余37户均已补偿安置完毕，且征用土地所建的农贸市场早已建成并投入使用；原告对此未提出异议。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，被告市政府具有对原告提出的申请进行裁决的职权和职责。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第（三）项的规定，批准征用土地的人民政府受理并做出行政裁决的前提条件是被征地单位和个人对补偿标准或者补偿安置方案有异议且经过了政府的协调程序。本案中，经协调程序后，被告依申请作出本案被诉裁决，符合前述法律规定。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定，被告市政府应当在收到裁决申请之日起两个月内作出行政裁决。而本案中，被告于2016年4月14日收到原告裁决申请并予以受理，同年7月13日作出本案被诉渝府地裁【2016】60号《裁决书》，超过法定期限，对此既无证据证明有法定扣除期限情形，也未作出合理解释和说明，故程序违法。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，被告市政府于2002年下达《征地批复》，第三人拟定了征地房屋拆迁补偿安置方案经綦江县人民政府作出綦江府【2004】63号《征地房屋拆迁补偿安置方案的批复》后，即对征地范围内房屋实施具体的拆迁补偿安置，征地范围内大部分房屋也已拆迁补偿安置并建成农贸市场。但是，对于本案原告而言，补偿安置方案附表中虽然列明了其补偿金额，而第三人并未提供证据证明其对原告房屋清理丈量、发出领取补偿款通知、拟订补偿安置协议等征地补偿的实施行为，重庆市巴南区人民法院据此作出（2014）巴法行初字第00038号行政判决，判决第三人限期依法对原告进行征地补偿安置。据此，可以认定第三人从2004年起对原告怠于履行征地补偿法定职责至今十余年。被告作出本案被诉渝府地裁【2016】60号《裁决书》，认为第三人“在2004年就已依法实施了征地、完成了补偿，不属于征地批复下达后因政府怠于履行法定职责、超过五年时间未对征地批文范围内的房屋实施拆迁补偿安置的情形”，裁决对原告要求对其拆迁范围内的房屋按照（或参照）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿安置等请求不予支持，显属认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销，并审查是否符合其他法定条件，重新作出行政行为。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告重庆市人民政府2016年7月13日对原告代廷生作出的渝府地裁【2016】60号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；
二、限被告重庆市人民政府于本判决生效后60日内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告重庆市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 曾 平
审 判 员 封 莎
人民陪审员 张 燕
二〇一七年二月十日
书 记 员 王俞环