江苏省南通市中级人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）通中刑二终字第00048号
原公诉机关海门市人民检察院。
上诉人（原审被告人）施某。2014年8月18日，因涉嫌犯滥用职权罪，经海门市人民检察院决定，同日由南通市公安局崇川分局执行取保候审。
辩护人吴建新，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
海门市人民法院审理海门市人民检察院指控原审被告人施某犯滥用职权罪一案，于2015年3月31日作出��2014）门刑二初字第00229号刑事判决。原审被告人施某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月17日、2016年1月14日公开开庭审理了本案。南通市人民检察院指派代理检察员周杨出庭支持公诉。上诉人施某及其辩护人吴建新到庭参加诉讼。期间，依法延期审理2次。现已审理终结。
海门市人民法院一审判决认定：南通市海洋与渔业局系机关法人。2004年6月，被告人施某任南通市海洋与渔业局渔业处处长，全面负责渔业处的各项工作。渔业处的职责主要负责渔业规划、统计、渔业结构调整、海水养殖、淡水养殖、海洋捕捞、淡水捕捞、水产品加工等渔业管理工作。渔业处对省级高效设施渔业项目根据项目的实施进度情况、采购及招标情况、项目资金到位及使用情况、资金使用报帐制执行情况、项目实施效果等方面进行中期评估；受江苏省海洋与渔业局��下称省海洋与渔业局）的委托，代表南通市海洋与渔业局对省级高效设施渔业项目组织终期验收，终期验收通过现场检查和听取情况汇报、查看资料相结合的方式检查项目有没有达到项目协议书要求的建设情况，保证项目实施的质量，确保财政补助资金发放给做到位的项目实施单位。
2010年至2013年，被告人施某在担任南通市海洋与渔业局渔业处处长全面负责渔业处工作期间，参与对省级高效设施渔业项目进行中期评估和终期验收工作过程中，多次在明知相关省级高效设施渔业项目存在未按项目资金明细表及项目协议书等规定内容进行建设、投入资金不足、虚报建设面积、项目建设不符合享受财政资金补助要求等情况下，违反规定出具与事实不相符的中期评估意见和终期验收意见，给予海安县清馨食品有限公司（以下简称清馨公司）申报的2009年度、2010年度省级高效设施渔业项目即“圣蓝”牌紫菜出口基地建设项目，南通市通州区开沙岛南山渔业养殖专业合作社（下称南山合作社）申报的2009年度省级高效设施渔业项目即长江江滩围栏养殖池塘建设及高效生态规模化养殖项目，南通市通州区一凡水产专业合作社（下称一凡合作社）申报的2010年度省级高效设施渔业项目即小龙虾高效生态养殖基地建设项目，南通市通州区南通绿智健螺旋藻专业合作社（以下简称绿智健合作社）申报的2011年度省级高效设施渔业项目即螺旋藻养殖与加工设施基地建设项目，启东市民发水产养殖专业合作社（下称民发合作社）申报的2011年度省级高效设施渔业项目即海水虾蟹混养基地建设项目验收通过，造成国家财政专项补助资金损失共计430万元。
2014年8月25日，在启东市人民检察院侦办原启东市海洋与渔业局渔业科科长施某甲滥用职权、受贿一案时，民发合作社法定代表人陈某甲退出项目财政补助资金60万元。
2014年7月21日，南通市人民检察院将市海洋与渔业局有关工作人员涉嫌渎职犯罪的线索交海门市人民检察院查办。经海门市人民检察院检察长决定，海门市人民检察院于同日开展初查。次日，经海门市人民检察院检察长决定，对市海洋与渔业局有关工作人员涉嫌玩忽职守罪一案以事立案。施某接受有关组织调查期间，主动、如实供述了本案相关犯罪事实。
原审法院认为：被告人施某身为国家机关工作人员，违反规定，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。被告人施某在一般性排查询问过程中如实供述司法机关尚未掌握的其滥用职权罪行，是自首，可以减轻处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款之规定，判决认定被告人施某犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年六个月。
上诉人施某及其辩护人主要提出如下主要上诉理由、辩护意见：
1.上诉人施某是以南通市水产学会专家的身份，而不是以南通市海洋与渔业局渔业处处长的身份参与江苏省高效设施渔业项目中期评估、最终验收，其行为属于提供技术性劳务，并不是行政管理，故其不属于刑法上滥用职权罪的犯罪主体。主要理由是：（1）南通市海洋与渔业局在案涉项目实施过程中，一是组织专家对项目进行中期评估，二是受省局委托组织专家进行最终验收，并不发表意见，而是由中期评估小组和终期验收小组发表意见，并以专家小组名义而非南通市海洋与渔业处名义上报备案，故检查评估、验收工作不具有行政管理性质，属于技术性服务的劳务性质。（2）在案证据省级项目管理文件、每一份中期评估、终期验收意见均明确载明形成的是专家评估、验收意见。（3）一审判决认定上诉人作为渔业处处长在中期评估和终期验收中起着具体组织、参与等作用，与事实不符。没有证据证明上诉人施某所在的渔业处具有组织、参与省级高效设施渔业项目中期检查评估、终期验收的工作职责。
2.一审判决认定上诉人明知相关省级高效设施渔业项目存在未按项目资金明细表及项目协议书等规定内容进行建设、投入资金不足、虚报建设面积、项目不符合享受财政补助要求等情况与事实不符。事实上，案涉项目实施单位没有明示或者暗示上诉人相关项目中哪些没有做到位，哪个是假的。
3、一审判决认定上诉人造成国家财政专项补助资金损失人民币430万元不当。（1）根据相关规定，案涉项目资金拨付在前，评估、验收在后，案涉项目通过验收不是造成项目资金拨付的直接原因。（2）案涉项目资金至终期验收前，项目资金已经按规定拨付了90%，项目中期评估、终期验收通过或不通过，只有10%财政专项补助资金与上诉人有关联，如果上诉人应担责，亦只能承担财政专项补助资金10%的责任。（3）到目前为止，财政部门发现相关问题后，并没有积极收回资金，相反继续允许海安县清馨公司等申报和实施省级高效设施渔业项目，继续享受相同类型的项目专项补助资金。
辩护人向法庭提交一份海安县海洋与渔业局出具的《证明》，以证明海安县清馨公司实施的“圣蓝”牌紫菜出口基地建设项目所套取的100万元省级财政补助资金至今无任何单位和部门要求收回。
二审出庭检察员发表如下检察意见：一审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，量刑适当���上诉人及其辩护人的上诉理由不能成立，建议二审法院驳回上诉，维持原判。
二审出庭检察员向法庭提交如下证据：
1.证人戚某2015年10月29日证言笔录，证明：江苏省地市级渔业主管部门对省级渔业项目的中期评估、终期验收是一种行政监管措施和职责，目的主要是增加地市级渔业主管部门在渔业项目实施过程中的监管职责。至于苏海计（2010）57号文件中规定有组成专家组进行中期评估、终期验收的要求，是考虑地市级渔业行政主管部门出面邀请专家参与中期评估、终期验收，可以更好地对渔业项目进行评估和监管，便于地市级渔业行政主管部门根据专家组的意见做出正确的行政决策。在中期评估、终期验收实际工作中，这些专家是由项目所在地的地市级渔业行政主管部门出面邀请的。南通市省级渔业项目的中期评估和受省局委托进行终期验收工作，是由渔业处具体牵头负责，施某和陈某丁也参与了南通市省级渔业项目的中期评估工作和受省局委托进行终期验收工作，他们也具有省级渔业项目的行政监管职责，但在这些项目的中期评估和终期验收工作，施某和陈某丁的身份是混同的，他们既是专家，也是负责项目监管的业务处室负责人，所以他们两方面的职责都应该有。如果南通市的省级渔业项目出现了问题，因为他俩人兼有双重身份，所以他俩在两种身份上都是有责任的，在行政职务上因为对渔业项目的监管没有尽到应有的职责应当负有责任，在技术身份上没有认真评估、验收也是有责任的，至于在两种身份上哪个责任更大些，其不好评价。2014年，本省检察系统查办了较多的渔业管理部门的渎职案件后，为了进一步规范对渔业项目的管理，出台了苏海计（2014）27号《关于建立省级渔业产业项目专家库的通知》，其中以文件的形式进一步明确了专家的职责和权利：专家应对出具的评审、论证、咨询、检查或者验收意见等负责，但不承担明确或应该由实施单位与监管单位等负责的其他责任。以前有这样的意思，但没有类似的明文规定。
2.证人顾某的证言，证明：南通市海洋与渔业局渔业处的职责：一是组织编制并监督实施渔业专项发展规划、计划；提出渔业产业结构和布局调整的建议；组织实施渔业养殖证制度等；二是对市本级财政部门预算内的有关渔业项目的管理；三是日常管理，渔业产业化龙头企业的申报、认定等工作。省级高效渔业设施项目是阶段性工作，是省局以文件形式下达到各市、县海洋与渔业局，其中由南通市海洋与渔业局负责的是中期评估和终期验收。当市局接到省局相关省级高效设施渔业项目时，这项工作具体由我局渔业处负责。根据2010年苏海计（2010）57号文件规定，省级项目终期验收时由省局委托市局负责验收，我们南通市海洋与渔业局具体由渔业处负责终期验收。验收的程序是南通市海洋与渔业局接到县局主管部门关于省级渔业项目请求验收的申请，后由我局渔业处转报省局渔业处请求对该项目的验收，我局接到省局渔业处下达委托验收书后，具体由我局的渔业处负责这项工作，我局渔业处按照苏海计（2010）57号文件组织实施验收，然后把验收结束后的相关材料上报省局。根据该文件要求，项目必须要有专家意见。在项目的验收过程中，专家是由渔业处负责邀请，然后由渔业处组织专家到现场验收，形成验收意见。专家意见对项目完成与否有参考作用。
3.证人陆某2015年11月3日证言笔录，证明：其以专家身份被邀请参与南通市区以及本省其他地区的省级高效设施渔业项目的中期���估和终期验收工作，主要是从技术角度去衡量项目是否按照当初的设计要求去实施的；一般验收工作有5个人参与，有财务专家、项目主管专家、项目实施地主管部门的专家以及对项目验收程序熟悉的专家组成。项目验收组的专家一般由负责项目验收的单位确定专家组的人员。南通地区的省级高效设施渔业项目的验收工作是由南通市海洋与渔业局渔业处代表南通市局邀请其参与的，专家组人员一般由实施地的财政部门、渔业部门各1人，加上被邀请的1－2名专家，南通市海洋渔业局渔业处的施某、陈某丁组成。严格来讲，专家组的成员应由除项目实施单位、项目实施地的行政监管部门外的第三方组成，但南通市的实际状况是，专家组的组成人员中除了像其这样的技术研究人员参与外，还有行政管理部门的人员参与其中。地方渔业主管部门的领导和财政部门的财务专家���在项目实施地对项目有监管职责；南通市海洋与渔业局渔业处的施某、陈某丁作为渔业处的领导，对省级渔业项目的实施、验收有监管职责。这样在项目的中期评估、终期验收中，他们这些人既有专家身份，又有行政监管职责，造成两种身份重叠。说实话，我在省级渔业项目的评估、验收中无法严格区分他们这些人的身份或职责。
4.另案处理的犯罪嫌疑人陈某丁2014年8月9日的供述和辩解，证明：南通市海洋与渔业局对省级高效设施渔业项目主要是对省级高效渔业设施项目进行中期评估和终期验收。南通市海洋与渔业局渔业处对市辖区内省级设施渔业项目承担了组织申报和项目资金下达的工作，其他各市县渔业主管部门负责对辖区内省级高效设施渔业项目申报、项目资金下达。我局渔业处应该会同市财政农业处负责全市省级高效设施渔业项目的中期评估，共同组成验收组进行项目中期评估，但是实际操作中，市财政局领导不同意共同组成验收评估小组，而是由县市的财政局农业科有关人员陪同我们一起进行中期评估检查。最终的项目验收工作由省局委托后，我局渔业处组织具体的验收活动，验收组由我们渔业处组织有关人员组成。在对项目的管理中，我们只负责对项目单位使用项目资金和自筹资金完成项目建设内容后的检查以及财政资金使用情况是否合理。当然，财政资金的使用情况是否合理，我局渔业处主要依赖县市组财政人员的工作配合。对省级高效设施渔业项目的监管流程是项目初步完成建设内容后，项目实施单位向当地渔业主管部门提出中期评估要求交当地渔业主管部门报请市渔业局渔业处进行中期评估。通过中期评估后，由项目单位进一步完善项目建设内容，项目整体完成后将审计事务所出具的项目财���审计报告、项目验收申请书等整套验收材料报当地渔业主管局、财政局审核。审核同意后，由渔业主管局递交市渔业主管局，再报省渔业局渔业处。省级渔业处审核完后，向我局发出委托验收函委托我们南通市海洋渔业局对该批项目进行终期验收。省局的委托函是省局渔业处通过传真至我局办公室，由办公室主任交分管局长顾某批阅后，再转给我们渔业处，即我局是布置给我们渔业处具体实施完成的；或省局渔业处直接传真到我局渔业处，因为我们渔业处是直接承担省级高效设施渔业项目验收工作的部门，也就是说，渔业处有渔业项目管理职能，验收工作的职责在渔业处，所以顾某局长不管是办公室接到的委托验收函传真件，还是在听取我们渔业处接到委托验收函传真件的汇报后，都是要求我们渔业处组织该次的委托验收工作的。验收时间确定后，我们渔业处一��会邀请1名省级单位研究员以上的专家，同时邀请项目所在区县渔业主管部门的分管局长、区县财政局农业科科长，以及我们渔业处2名工作人员我和施某组成验收组。真正代表我局履行验收职责的是我和施某两个人，主要代表的是南通市海洋与渔业局履行在省级项目验收工作中的监管职能。项目通过终期验收后，全部的项目补助资金补助给项目承担单位。
5.书证南通市人民政府办公室通政办发（2001）97号、（2010）197号《南通市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明：上诉人施某所在的南通市海洋与渔业局渔业处的主要职责，是负责组织编制并监督实施渔业专项发展规划、计划；提出渔业产业结构和布局调整的政策建议；组织实施渔业养殖证制度、指导渔业捕捞、水产品加工流通；负责组织实施国家、省、市渔业产业化龙头企业的申报、��定工作；配合做好拟订全市产业龙头企业运行监测、统计分析和考核评比工作；协同做好渔业产业化龙头企业宣传培训、信息咨询服务工作等；指导渔业社会化服务体系、合作组织、行业协会和水产品检验检测体系建设；指导渔业标准化生产；实施无公害化水产品产地和产品认证制度等工作。
6.书证扣押决定书、进账单、非税收入一般缴款书、查封、扣押财物清单，证明：2015年5月8日，南通市通州区人民检察院在侦办另案处理的高某涉嫌渎职犯罪一案过程中，从南山合作社申报的长江江滩围栏养殖池塘建设及高效生态规模化养殖项目中追退被骗取的省级财政专项补助资金人民币324988.54元。
7.书证南山合作社申报的长江滩转栏养殖池塘及高效生态规模化养殖项目验收材料中的发票、收据、工程合同，主要印证证人薛某关于南山合作社申报的该省级���业实施项目验收资料中的发票和合同是虚假的证言。
8.书证苏财农（2008）26号、苏农计（2008）18号、苏海计（2008）13号《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》，证明：高效农业项目资金由省财政厅将项目资金指标下达至项目所在地市、县（市）财政局。当地根据项目实施进度进行报账，项目验收前，地方同级财政部门按项目资金的90%实施报账，余下的10%待项目验收合格后拨付。项目合同作为项目报账、检查和验收的主要依据。在项目验收过程中，验收小组由2-3名具有中级职称以上的相关专业技术和管理专家组成，验收小组根据项目合同书内容，听取项目执行情况汇报，审查提交的技术文件，对现场或实物进行抽查核实，写出验收报告和评价意见，并报省级农业行政主管部门备案。
本院调查核证、调阅如下证据：
1.另案处理的犯罪嫌疑人曹某甲的供述和辩解，证明：其是高效设施渔业项目通州区项目管理组成员。南山合作社申报的项目申报材料、实施方案、协议书、项目总结材料是通州区五接镇农业服务中心的张某丁写的，然后张某丁发给其，由其修改后报区海洋与渔业局分管局长高某修改确定的。项目的实施地点实际在许建明自己围的东沙东侧这块地方，后来被恒力集团征收就放到夹槽那里去了。项目验收申请书是其传了空白的格式电子文档给张某丁，张某丁填好并加盖南山合作社的公章，一式几份送给其，其审核后报送给高某，由高某代表区海洋与渔业局签署意见，再报送财政局盖章，最后再上报给上级渔业部门的。
2.另案处理的犯罪嫌疑人曹某丁的供述和辩解，证明：其是高效设施渔业项目通州区项目管理组成员。其知道绿智健合作社、一凡合作社实施的省级高效设施渔业项目规模和投资额不符合要求，并且绿智健合作社申报文本的草稿是朱某做的，由其初审，认为不合格而帮助修改完善制作的；一凡合作社的申报文本其也部分参与了制作。绿智健合作社、一凡合作社在项目实施过程中的养殖产量测算表、项目验收申请书、项目验收工作总结、实施技术总结也是其帮助项目实施单位修改完善的。
3.书证长江滩围栏养殖池塘改造及高效生态规模化养殖项目验收材料中省高效设施渔业项目协议书、南通恒信会计师事务所审计报告、南山合作社关于项目实施的项目工作总结等，证明：南山合作社实施的该项目验收材料手续齐全，在形式上是符合验收通过条件的。其中项目协议书南山合作社法定代表人处“薛某”签名的笔划，明显与薛某本人签名的笔划不符，印证证人薛某关于该项目协议书上南山合作社法定代表人“薛某”的签名也不是其本人所签，实际上是一个“包装”项目，具体的申报资料由五接镇农业办公室去整理并向上申报的证言。
4.书证螺旋藻养殖与加工设施基地项目、小龙虾高效生态养殖基地项目验收材料中的项目验收申请书、项目资金明细表、养殖产量测算表、南通中天会计师事务所有限公司的审计报告、绿智健合作社、一凡合作社关于项目实施的项目工作总结等，证明：绿智健合作社、一凡合作社实施的省级高效设施渔业项目验收材料手续齐全，在形式上是符合验收通过条件的。
5.证人倪某的证言，证明：省级高效渔业专项资金属于一种专项转移支付类扶持性的资金，主要是扶持地方渔业项目建设，完成省级高效渔业部门的项目。拨付的流程是按照省相关文件规定执行。对于在项目实施过程中发现项目实施单位的实际投资额度和实际规模没有达到项目所规定要求的项目，由项目主管部门负责督促，整改到位；如果整改不到位的，验收不能通过，资金不能拨付，那就有可能影响下一年度本地区的名额指标。对于区财政局派人代表财政部门参加省级高效设施渔业项目的中期评估、终期验收活动是应区农委或南通市财政局的电话通知，陪同南通市财政局的人员参加活动的，并且在验收小组专家名单上签字，也是应市项目主管部门的要求确定的。验收专家组成员是由市级部门确定的。
6.证人陈某乙的证言，证明：通州区财政局对省级高效设施渔业项目专项资金管理、拨付的流程，是由省级高效渔业项目由海洋渔业部门负责立项，逐级上报，经过省局批复后，由海洋渔业部门督促项目实施单位组织实施，财政部门依据上级资金的批文，等到省财政专项补助资金拨付到通州区财政局后，结合中期评估预拨60%的项目补助资金给项目实施单位，其余资金等到项目实施结束，经终期验收，凭审计报告、验收结论、项目单位对实施真实性的承诺书再拨付尾款。其参加对案涉实施单位一凡合作社、绿智健合作社等实施项目的中期评估和终期验收活动，是应时任科长倪某的安排代表通州区财政局参加的，主要是对项目实施过程中的资金使用情况从财务角度按照报账制，通过审查发票的方式进行审查。至于项目验收组专家名单中有其签字，是否是在验收现场当场所签已经记不得了。
本院经审理查明：南通市海洋与渔业局系机关法人。2004年6月至2014年8月，上诉人施某任南通市海洋与渔业局渔业处处长，主持渔业处的全面工作。南通市海洋渔业局渔业处的主要职责：负责组织编制并监督实施渔业专项发展规划、计划；提出渔业产业结构和布局调整的政策建议；组织��施渔业养殖证制度、指导渔业捕捞、水产品加工流通；负责组织实施国家、省、市渔业产业化龙头企业的申报、认定工作；配合做好拟订全市产业龙头企业运行监测、统计分析和考核评比工作；协同做好渔业产业化龙头企业宣传培训、信息咨询服务工作等；指导渔业社会化服务体系、合作组织、行业协会和水产品检验检测体系建设；指导渔业标准化生产；实施无公害化水产品产地和产品认证制度等工作。
自2009年以来，江苏省财政厅、江苏省海洋与渔业局联合发文，逐年下达省级高效渔业项目资金的通知，对以合作经济组织和农户为建设主体的新建、扩建的设施渔业项目实行财政扶持资金制度，项目承担单位包括合作经济组织、各乡镇政府、村委会；明确项目所在地县级渔业主管部门作为项目的管理方。南通市海洋与渔业局在此过程中，会同南通市财政局对省级高效设施渔业项目进行中期检查评估；受江苏省海洋与渔业局和江苏省财政厅的委托，对省级高效设施渔业项目进行终期验收。南通市海洋与渔业局将对省级高效设施渔业项目进行中期评估、终期验收工作交由省局渔业处的对口部门即上诉人施某所在的渔业处组织实施。根据《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》的规定：高效农业项目资金由省财政厅将项目资金指标下达至项目所在地市、县（市）财政局。当地根据项目实施进度进行报账，项目验收前，地方同级财政部门按项目资金的90%实施报账，余下的10%待项目验收合格后拨付。项目合同作为项目报账、检查和验收的主要依据。在项目验收过程中，验收小组由2-3名具有中级职称以上的相关专业技术和管理专家组成，验收小组根据项目合同书内容，听取项目执行情况汇报，审查提交的技术文件，对现场或实物进行抽查核实，写出验收报告和评价意见，并报省级农业行政主管部门备案。
2010年至2013年，上诉人施某在担任市海洋与渔业局渔业处处长主持渔业处工作期间，在以渔业处处长的身份组织及专家组成员的双重身份参与对省级高效设施渔业项目进行中期评估和终期验收工作过程中，不认真履行职责，严重不负责任，未按照省级高效设施渔业项目相关文件的规定，逐项核实核对相关项目实施单位与所在地区县级渔业主管部门签订项目协议书及省海洋与渔业局、省财政厅下达项目与资金明细表所载的建设内容，疏于审查案涉相关项目实施单位存在“包装”项目、虚报建设面积、投入资金不足、以往年购置或建设的设备设施冒充新建、改建、扩建的设备设施等不符合享受财政补助资金的条件，不具备验收通过的情形，出具了与事实不相符的中期评估意见和终期验收意见并给予验收通过，致使案涉相关项目实施单位骗取省级高效设施渔业项目财政专项补助资金，造成国家财政专项补助资金损失共计人民币430万元。分述如下：
1.2010年6月至2012年2月期间，上诉人施某在分别组织、参与海安县清馨公司申报的2009年度、2010年度省级高效设施渔业项目“圣蓝”牌紫菜出口基地建设项目中期评估和终期验收过程中，未按照省级高效设施渔业项目相关文件的要求，不认真审查、逐项核实项目实施单位清馨公司与渔业主管部门签订项目协议书及省海洋与渔业局、省财政厅下达项目与资金明细表所载的建设内容，未至海上紫菜栽培现场实地查核，仅听取实施单位清馨公司汇报、查阅资料，疏于审查清馨公司投资不足，套用往年购置或建设的设备冒充新购置或建设的设备进行建设以应付评估、验收等不具备中期评估、终期验收通过的条件，即出具给予中期评估、终期验收通过的意见，致使清馨公司骗取2009年度、2010年度省级高效设施渔业项目财政补助资金合计人民币100万元。
2.2010年6月至2011年3月期间，上诉人在施某组织、参与南通市通州区南山合作社申报的2009年度省级高效设施渔业项目长江江滩围栏养殖池塘建设及高效生态规模化养殖项目中期评估和终期验收过程中，未按照省级高效设施渔业项目相关文件的要求，不认真审查、核对项目实施单位南山合作社公司与渔业主管部门签订项目协议书及省海洋与渔业局、省财政厅下达项目与资金明细表所载的建设内容，仅听取实施单位南山合作社汇报、查看台账资料，疏于审查该项目实施地与实际不符，完全是以虚假合同、虚假发票虚报投资规模、建设面积应付评估、验收，以骗取财政专项补助资金的“包装”项目，不具��中期评估、终期验收通过的条件，即出具给予中期评估、终期验收通过的意见，致使南山合作社骗取省级高效设施渔业项目财政补助资金人民币80万元。
2015年5月8日，南通市通州区人民检察院在侦办另案处理的犯罪嫌疑人高某涉嫌渎职犯罪一案过程中，从南山合作社申报的长江江滩围栏养殖池塘建设及高效生态规模化养殖项目中追回被骗取的省级财政专项补助资金人民币324988.54元。
3.2011年6月至2012年6月期间，上诉人施某在组织、参与南通市通州区一凡水产专业合作社申报的2010年度省级高效设施渔业项目小龙虾高效生态养殖基地建设项目中期评估和终期验收过程中，未按照省级高效设施渔业项目相关文件的要求，不认真审查、核对项目实施单位一凡合作社公司与渔业主管部门签订项目协议书及省海洋与渔业局、省财政厅下达项目与资金明细表所载的建设内容，仅听取实施单位南山合作社汇报、查看台账资料，疏于审查该项目池塘建设面积、投资规模不达标等不具备中期评估、终期验收通过的条件，甚至在验收过程中未到现场查核，而是在区农委会议室听取实施单位汇报，即出具给予中期评估、终期验收通过的意见，致使一凡合作社骗取省级高效设施渔业项目财政补助资金人民币60万元。
4.2012年1月至11月期间，上诉人施某在组织、参与南通市通州区绿智健合作社申报的2011年度省级高效设施渔业项目螺旋藻养殖与加工设施基地建设项目中期评估和终期验收过程中，未按照省级高效设施渔业项目相关文件的要求，不认真审查、核对项目实施单位绿智健合作社与渔业主管部门签订项目协议书及省海洋与渔业局、省财政厅下达项目与资金明细表所载的建设内容，疏于审查该项目养殖池塘建设面积、投资��模不达标等不具备中期评估和终期验收通过的条件，仅听取实施单位汇报、查阅资料，甚至在验收过程中未到现场查核，而是在区农委会议室听取实施单位汇报，即出具给予中期评估和终期验收通过的意见，致使绿智健合作社骗取省级高效设施渔业项目财政补助资金人民币70万元。
5.2012年5月至2013年5月期间，上诉人施某在组织、参与启东市民发合作社申报的2011年度省级高效设施渔业项目海水虾蟹混养基地建设项目中期评估和终期验收过程中，不按照省级高效设施渔业项目相关文件的要求，不认真审查、核对项目实施单位民发合作社与渔业主管部门签订项目协议书及省海洋与渔业局、省财政厅下达项目与资金明细表所载的建设内容，疏于审查该项目虚报新建池塘面积和投资规模等不具备中期评估和终期验收通过的条件，且未至现场检查，仅在启东市吕四港���酒店或启东市海洋与渔业局会议室听取实施单位的汇报，即出具给予中期评估和终期验收通过的意见，致使民发合作社骗取省级高效设施渔业项目财政补助资金人民币120万元。
2014年8月25日，启东市人民检察院在侦办原启东市海洋与渔业局渔业科科长施某甲涉嫌滥用职权、受贿一案时，民发合作社退出了项目财政补助资金人民币60万元。
另查明：2014年7月21日，南通市人民检察院将南通市海洋与渔业局有关工作人员涉嫌渎职犯罪的线索交海门市人民检察院查办。经海门市人民检察院检察长决定，海门市人民检察院于同日开展初查。次日，经海门市人民检察院检察长决定，对南通市海洋与渔业局有关工作人员涉嫌玩忽职守罪一案以事立案。上诉人施某在接受有关组织调查期间，主动、如实供述了本案相关涉案事实。
上述事实，有经一、二���法庭举证、质证的书证南通市海洋与渔业局《关于施某等同志职务任免的通知》、公务员年度考核登记表、干部履历表、南通市人民政府办公室通政办发（2001）97号、（2010）197号《南通市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定》、苏海计（2010）57号《关于进一步加强省级现代农业专项-
高效设施渔业项目管理的通知》、《江苏省省级财政专项资金管理办法》、苏财农（2008）26号、苏农计（2008）18号、苏海计（2008）13号《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》、省财政厅、省海洋与渔业局《关于下达2009年省级高效设施渔业项目资金的通知》、《关于下达2009年地方政府债券追加高效设施渔业项目资金的通知》、《关于下达2010年度省级现代农业专项-
高效设施渔业项目资金的通知》、《关于下达2011年度省级高效设施渔业项目资金的通知》、省海洋与渔业���2009年度至2012年度省级高效设施渔业项目委托验收函、案涉项目实施单位与地方海洋与地方政府海洋与渔业局签订的江苏省高效设施渔业项目协议书、案涉实施项目验收材料中的中期评估、终期验收专家意见、专家组名单、发票、收据、工程合同、承包土地出租协议书、审计报告、项目工作总结、项目技术总结、财政局拨付项目补助资金支付凭证、扣押决定书、进账单、非税收入一般缴款书、查封、扣押财物清单等；上诉人施某的供述和辩解笔录；另案处理的犯罪嫌疑人陈某丁、王某丁、施某甲、曹某丁、曹某甲的供述和辩解笔录；未到庭证人顾某、戚某、陆某、王某、余某甲、贲某、薛某、陶某、余某乙、卞某、高某、朱某、陈某甲等人的证言笔录；侦查机关出具的发破案经过情况说明及其附件立案决定书、中共南通市纪律检查委员会对施某的谈话笔录、施某自书的检查材料等证据证实。
上述证据来源合法，互为印证，均具有证明效力，本院予以认证。
本案争议焦点有三：（一）从工作性质讲，上诉人施某参加省级高效设施渔业项目中期评估、终期验收，是以南通市水产学会专家的身份提供技术性服务，还是以南通市海洋与渔业局渔业处处长的身份履行行政管理职责，并由此能否判定上诉人的主体身份是否符合刑法规定渎职犯罪所具备的国家机关工作人员的要件；（二）在主观罪过形式上上诉人施某是否出于明知案涉项目不符合评估、验收通过的条件而故意在评估、验收意见中签字通过；（三）在客观要件上上诉人施某是否应对全案430万元省级财政专项补助资金被骗取的危害结果承担全责。
关于争议焦点（一），经查，上诉人施某身为南通市海洋与渔业局渔业处处长，在本案中具备渎职犯���国家机关工作人员的主体要件。根据相关文件规定、证人戚某、顾某、陆某等人的证言以及另案处理的犯罪嫌疑人陈某丁包括上诉人施某本人的供述和辩解等证据，均能证明南通市海洋与渔业局对省级高效设施渔业项目进行中期评估、终期验收的职能部门具体是交由上诉人施某所在的渔业处履职，为此而依规成立了评估、验收组，亦即评估、验收组的评估、验收活动系该处组织实施。行政机关的组织行为当然属于行政管理活动。行政管理活动包括常务性管理工作与临时性管理工作。上诉人施某所在的渔业处所组织实施的对省级高效设施渔业项目进行中期评估、终期验收工作，即属临时性行政管理工作。上诉人施某作为主持国家机关南通市海洋与渔业局渔业处工作的处长，当然并且实际履行了组织职责。也就是说，评估、验收组的评估、验收活动是在组织者的组织��下展开工作，其工作成果当然需对其组织者负责，所产生的法律后果、责任亦及于组织者。在实际工作中，上诉人施某还以南通市水产学会技术专家的身份参与评估、验收活动，因此，上诉人是以渔业处处长和专家的双重身份组织、参与案涉项目的评估、验收活动的。一审判决回避上诉人在此中的专家身份并不客观，本院予以澄清。但对案涉项目进行评估、验收活动的重点方向在于真实性审查，真实性审查是任何工作的起码要求。然而，上诉人无论是作为渔业处处长的身份还是作为专家的身份，在真实性审查方面均没有认真履职、尽职，可以说上诉人在其所具有的双重身份上均有失职行为，可见，上诉人在本案中其专家身份的技术特长并没有发挥作用。故上诉人及其辩护人主张上诉人在本案中仅是以专家身份提供技术服务，而不是以渔业处处长的身份履行行政管理职责的意见，与查明的事实不符，本院不予采纳。
关于争议焦点（二），经查，一审认定上诉人施某明知案涉项目存在不符合享受省级财政专项补助资金的条件而违规出具与事实不相符的中期评估、终期验收意见的证据不足。事实上，案涉项目不具备验收通过的条件，固然存在项目实施单位虚假申报、虚假实施的原因，但一些区县（市）级的少数基层项目管理人员亦参与其中，帮助项目实施单位制作、修改申报文本、养殖产量测算表、项目验收申请和验收工作总结与技术总结等假材料，上诉人对这些情况并不知晓。上诉人施某及其辩护人辩称项目实施单位或者项目管理方的相关人员没有向上诉人明示或者暗示案涉项目存在投入资金不足、虚报建设面积等不符合享受财政补助要求等情况的辩解理由成立，本院予以采纳。根据相关文件规定，对案涉项目验收��主要方式，除了要求验收人员听取项目执行情况汇报，审查提交的技术文件外，还要对现场或实物进行抽查核实。但上诉人施某在组织、参与评估、验收过程中，仅仅听取项目实施单位的工作汇报，查阅提交的项目实施资料，甚至没有至项目实施现场、核实实物，而是采取在区县（市）级海洋与渔业局、区农委甚或是在酒店内的会议室听取项目实施单位的汇报、查阅资料的验收方式签字同意案涉项目验收通过，其行为属于不认真履行监督管理职责，严重不负责任，应当承担玩忽职守、监督过失的法律责任。因此，上诉人施某的主观罪过形式属于过失。
关于争议焦点（三），经查，上诉人施某应当对全案案涉五家实施单位6个实施项目所骗取的430万元财政专项补助资金承担全责。上诉人施某组织、参与的对案涉项目进行终期验收活动属于法律行为，对省级财政专项补助资金的拨付具有终局效应，即验收行为业经通过，所对应的430万元财政专项补助资金全额拨付到位。因此，本案430万元财政专项补助资金被骗取，是基于基层渔业管理部门的少数工作人员违规审核的滥用职权行为和上诉人施某等人不尽监督审核职责的玩忽职守行为等多种原因，与430万元财政专项补助资金被骗取的危害结果之间具有刑法上的因果关系，属于多因一果。尽管相关文件规定，案涉项目在验收通过之前90%的财政专项补助资金已经拨付到位，其余10%的资金待验收通过后再予拨付，但根据《江苏省省级财政专项资金管理办法》，明确规定“对不符合奖补条件的，由财政部门收回资金”、“以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金的由省级财政部门……追回有关财政资金……”。也是说，案涉430万元财政专项补助资金经不当验收通过致全额拨付到位之后被骗取的危害结果即已呈既遂形态，并且是一个整体，除法律特别规定在司法机关立案侦查之前被追回的数额可不计入损失外，其余数额均为损失数额。尽管案涉项目专项补助资金在项目实施过程中曾经分阶段地拨付，但只要发现此中存在虚报、冒领、伪造等手段骗取的，均应当由财政部门追回。至于辩护人向法庭提交海安县海洋与渔业局的说明，说有关财政部门对案涉被骗取的部分财政专项补助资金至今尚未启动收回程序，但该程序是否启动，并不影响本案渎职行为已造成的危害结果即损失430万元数额的认定。故上诉人及其辩护人主张上诉人仅对430万元损失承担10%责任的上诉理由、辩护意见亦不能成立，本院不予采纳。
本院认为：上诉人施某身为国家机关工作人员，在履行组织、参与对省级高效设施渔业项目进行中期评估、终期验收过程中，严重不负责任，不认真履行监督检查之职，玩忽职守，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，且情节特别严重。一审判决认定上诉人施某犯有渎职行为，并且导致430万元省级财政专项资金被骗的危害结果，构成渎职犯罪的事实清楚，证据确实、充分，量刑适当，本院予以支持；但认定上诉人施某的罪过形式是“明知而故犯”并以滥用职权定罪不当，本院予以更正。出庭检察员提出一审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，量刑适当的意见本院予以采纳；但鉴于原判定罪不当，检察员建议本院驳回上诉，维持原判的意见，本院碍难采纳。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（二）项、《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三���和《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销海门市人民法院（2014）门刑二初字第00229号刑事判决主文中的定罪部分，即：“被告人施某犯滥用职权罪”；
二、维持海门市人民法院（2014）门刑二初字第00229号刑事判决主文中的量刑部分，即：“判处有期徒刑二年，缓刑二年六个月”；
三、上诉人施某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年六个月。
（缓刑考验期，从判决确定之日起计算）
本判决为终审判决。
审判长 曹翠萍
审判员 郭庆茂
审判员 何忠林
二〇一六年一月十四日
书记员 王 静
附本案适用的相关法律规定：
一、《中华人民共和国刑事诉讼��》
第二百二十五条第二审人民法院对不服第一审判决的上诉、抗诉案件，经过审理后，应当按照下列情形分别处理：
（一）原判决认定事实和适用法律正确、量刑适当的，应当裁定驳回上诉或者抗诉，维持原判；
（二）原判决认定事实没有错误，但适用法律有错误，或者量刑不当的，应当改判；
（三）原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。
原审人民法院对于依照前款第三项规定发回重新审判的案件作出判决后，被告人提出上诉或者人民检察院提出抗诉的，第二审人民法院应当依法作出判决或者裁定，不得再发回原审人民法院重新审判。
二、《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者���忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
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