吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)吉行终13号
上诉人（原审原告）朱国华，住吉林省长春市宽城区。
委托代理人高胜，吉林久弘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林省人民政府，住所地吉林省长春市宽城区新发路329号。
法定代表人景俊海，省长。
委托代理人朱喜来，该单位工作人员。
委托代理人张朝会，该单位工作人员。
上诉人朱国华因诉被上诉人吉林省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初172号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2012年6月12日四平市人民政府的工作人员针对影发大厦烂尾工程问题召开会议，并制作《关于完善影发大厦烂尾工程的有关问题》的会议纪要（以下简称会议纪要）。2016年1月16日原四平华泽公司（以下简称华泽公司）向被告省政府申请行政复议，要求撤销会议纪要并恢复华泽公司名下的关于影发大厦的“五证”。同年8月23日华泽公司申请变更行政复议申请人为其法定代表人朱国华。2017年6月13日省政府作出吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》，该决定认为四平市人民政府研究影发大厦的后续建设问题与朱国华及华泽公司不存在利害关系；会议纪要的指导意见是政府内部的拟处理意见，并未侵害朱国华及华泽公司的权益；四平市国土资源局将研究影发大厦后续建设问题的会议纪要列入四平市鸿发房地产开发有限公司（以下简称鸿发公司）《土地登记审批表》是对影发大厦基本建设情况进行的描述，有无该描述对登记行为是否合法不产生影响，与会议纪要的合法性无关。据此，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项、第（五）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回朱国华的行政复议申请。2017年6月26日原告朱国华向四平市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销四平市人民政府作出的会议纪要及省政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》。同年8月18日四平市中级人民法院作出（2017）吉03行初34号行政裁定，该裁定认为“四平市人民政府2012年6月12日召开专题会议形成的会议纪要是内部行为，未直接对原告朱国华的合法权益产生实际影响，故该会议纪要不是行政诉讼的受案范围。”同时四平市中级人民法院认为被告省政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》不属于其管辖范围，据此，裁定驳回朱国华的起诉。该裁定生效后，2017年9月19日原告朱国华提起行政诉讼，要求撤销省政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，对复议机关作出的不予受理行政复议申请行为不服的，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，这有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济途径，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请行为，但撤销该行为则必然导致复议机关同样要对原行政行为合法性作出认定和处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”由此可见，当事人对属于人民法院受案范围的行政行为不服，可以先行申请行政复议，此后再提起行政诉讼，但不可以在行政诉讼之后，向复议机关申请行政复议，这是由于司法终局原则的限制。司法权具有最终性，经原告起诉后，人民法院则对涉案的行政争议具有最终的裁判权，此后不能再对该行政争议申请行政复议。本案中，省政府以行政复议申请不符合受理条件为由，作出驳回朱国华行政复议申请决定后，原告朱国华可以选择对四平市人民政府作出的会议纪要提起行政诉讼，或者对省政府作出的驳回行政复议申请决定提起行政诉讼，但两种救济途径不能同时进行，亦不能在对四平市人民政府作出的会议纪要提起行政诉讼之后，再要求人民法院撤销省政府作出的驳回行政复议申请决定，否则即违反了司法终局原则。综上，原告朱国华的起诉不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告朱国华的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后返还给原告朱国华。
上诉人朱国华不服一审判决，向本院提起上诉称，请求撤销原审裁定，裁定原审法院审理本案。事实和理由：原审裁定认定事实和适用法律错误。（一）事实上上诉人曾向原审法院提出行政诉讼，要求依法撤销案涉行政复议决定，原审法院口头不予立案。（二）上诉人向四平市中级人民法院起诉的诉讼请求针对的是四平市人民政府将影发大厦的“五证”改发给鸿发公司的行政行为和依法撤销案涉行政复议决定。因管辖权问题才向原审法院起诉，诉讼请求针对的是案涉复议决定，并非是原审裁定中认为的“在行政诉讼之后向复议机关申请行政复议”，上诉人并未违背司法终局原则。
省政府答辩意见同一审答辩意见。
二审中双方当事人均未提供新证据。
经审理查明，朱国华是原华泽公司法定代表人。2001年7月8日，华泽公司与四平电影公司（以下简称电影公司）签订《合作建房协议书》，由华泽公司建设四平市电影发行放映中心（即影发大厦），双方在协议中约定：华泽公司尽力保证在2002年10月竣工；华泽公司报建手续办妥后，三个月内不能进行施工，或者施工期间停工时间超过六个月，视为自动放弃开发权，电影公司有权履行终止本开发协议，另行招揽开发企业等。2002年7月24日，华泽公司与安阳市城乡建设总公司四平公司（以下简称安阳公司）签订影发大厦建设工程施工协议书，约定开工日期为2002年7月25日。在影发大厦建设过程中，华泽公司因工程款与安阳公司发生纠纷，并导致影发大厦在2004年6月14日前停工。2005年12月29日，华泽公司被吊销企业法人营业执照。2011年5月12日，电影公司向华泽公司发出了《解除合同通知》，朱国华于2011年5月18日在该通知上签字。
2011年9月至2012年，鸿发公司通过签订产权转让协议、司法拍卖执行、签订调解协议等方式取得影发大厦在建房屋共计16909平方米及地下室所有面积。2012年6月12日，四平市人民政府召开会议，研究影发大厦烂尾工程问题，会议形成了案涉会议纪要，主要内容为给予烂尾工程一定的政策支持，包括：免税；将原发给华泽公司的售楼许可证改发给鸿发公司；简化并办理国土、住建、人防、消防、自来水、电业、供热、供气等手续；解决7个案外人问题。之后，鸿发公司在履行一系列手续并缴纳相关费用后，取得了影发大厦的“五证”。
2016年1月16日，华泽公司向省政府申请行政复议，请求四平市人民政府对影发大厦开发项目“五证”变更决议的合法合规性进行说明；依法确认四平市人民政府关于影发大厦烂尾工程专题会议决议无效，撤销据以执行的会议纪要，恢复华泽公司名下的影发大厦的“五证”。同年8月23日，华泽公司申请变更行政复议申请人为其法定代表人朱国华。2017年6月13日，省政府作出吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》，该决定认为四平市人民政府研究影发大厦的后续建设问题与朱国华及原华泽公司不存在利害关系；会议纪要的指导意见是政府内部的拟处理意见，并未侵害朱国华及原华泽公司的权益；四平市国土资源局将研究影发大厦后续建设问题的会议纪要列入四平鸿发公司《土地登记审批表》是对影发大厦基本建设情况进行的描述，有无该描述对登记行为是否合法不产生影响，与会议纪要的合法性无关。据此，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项、第（五）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回朱国华的行政复议申请。
2017年6月26日，朱国华以四平市人民政府和省政府为被告，向吉林省四平市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认会议纪要和给鸿发公司颁发“五证”的行为无效并予以撤销，判令四平市人民政府恢复华泽公司的“五证”，撤销省政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》，并由二被告承担诉讼费用。2017年8月18日，吉林省四平市中级人民法院作出（2017）吉03行初34号行政裁定，该裁定认为：会议纪要是内部行为，未直接对朱国华的合法权益产生实际影响，故该会议纪要不是行政诉讼的受案范围；朱国华未提供证据证明向鸿发公司颁发“五证”的行为实际存在并对其合法权益产生实际影响，请求撤销鸿发公司“五证”的诉请没有事实根据；省政府作出的吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》不属于其管辖范围。据此，裁定驳回朱国华的起诉。该裁定生效后，2017年9月19日，朱国华提起本案之诉，请求撤销吉政复地决字[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》；责令省政府受理行政复议申请并审理本案；诉讼费用由省政府承担。
本院认为，案涉行政复议决定是以不属于行政复议受理条件为由驳回朱国华的复议申请。省政府作出该复议决定后，朱国华向吉林省四平市中级人民法院起诉原行政行为和复议决定，吉林省四平市中级人民法院作出（2017）吉03行初34号行政裁定，以原行政行为不属于法院受案范围和省政府作出的复议决定不属于其管辖范围为由，裁定驳回朱国华的起诉，即已对原行政行为作出了生效裁判。朱国华又向吉林省长春市中级人民法院提起本案之诉，请求撤销案涉行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”复议机关不作为既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也包括复议机关明确作出不予受理复议申请的积极不作为，案涉行政复议决定属于后一种情况。在这种情况下，朱国华可以选择两种救济途径，直接起诉原行政行为或是起诉复议机关不作为，但这两种救济途径却不可以同时进行，而应当择一而行。因为，直接起诉原行政行为目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销复议决定，但撤销的效果必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。本案中，朱国华先起诉原行政行为，在吉林省四平市中级人民法院对原行政行为作出生效裁判之后，又起诉撤销案涉行政复议决定，目的是通过撤销行政复议决定使复议机关重新审理原行政行为。行政复议虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。朱国华在原行政行为已受生效裁判羁束的情况下，又起诉行政复议决定，违反司法最终原则，不应受理。原审驳回朱国华起诉认定事实和适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 岩
代理审判员 孔德岩
代理审判员 孙慧源
二〇一八年二月十二日
书 记 员 张 杉