重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝行终731号
上诉人（一审原告）文代华农村土地承包经营户。
诉讼代表人文代华，男，汉族，1964年12月9日出生。住址：重庆市綦江县。
委托代理人文成国，重庆市綦江区三江法律服务所法律工作者。
委托代理人李剑，重庆市綦江区三江法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府。住所地：重庆市綦江区古南街道中山路*号。
法定代表人姜天波，区长。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人张国清，市长。
一审第三人柯世昌农村土地承包经营户。
诉讼代表人柯世昌，男，汉族，1953年9月1日出生。住址：重庆市綦江区。
文代华农村土地承包经营户（简称文代华户）因诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）土地行政处理决定及重庆市人民政府复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，柯世昌农村土地承包经营户（简称柯世昌户）原为瀛溪村四组的村民，在瀛溪村四组有农村房屋。1995年12月30日，柯世昌户在瀛溪村四组承包了3.96亩土地〔古南镇集农用（95）字第0108280号集体土地农业用地使用证〕。文代华户原为綦江区石角镇千秋村第五村民小组的村民。2002年8月中旬至9月中旬，柯世昌、郭均学与文代华、曹长会（文代华之妻）达成房屋买卖协议，柯世昌、郭均学将位于瀛溪村四组綦乡产字第0132501号乡村房屋所有权证上的砖混结构房屋〔建筑面积64.85平方米，该砖混房屋对应的集体土地建设用地使用证为綦登集建（1991）第0219号，用地面积为73平方米〕及附属设施出售给文代华、曹长会。同年9月16日，文代华、曹长会在购买的瀛溪村四组房屋处举办酒席，宴请柯世昌、郭均学、村支书杜国银、村会计王太友和组长吴顺悦等村民时，王太友按照双方达成的内容而执笔草拟了《购房协议》。第二天，草拟的《购房协议》打印，以文代华户为甲方、柯世昌户为乙方，具体内容为：“经瀛溪村村民委员会研究，瀛溪村4社全体社员同意，甲方迁入本社，因乙方家人在外务工，自愿将原住房卖给甲方，并将原有承包地长期转包给甲方，且甲方乐意接受。经双方协商议定，达成以下协议：……三、乙方将原承包地长期转包给甲方使用，面积为3.96亩（其中田3.00亩，土0.96亩），无论政策怎样变化，甲方不得找理由将土地退回乙方。其中乙方百年归世后，甲方应将适当土供乙方使用，土地转包后，涉及土地费用由甲方负担，若因户口所发生费用由甲、乙各自负担……”双方达成协议后，柯世昌户将房屋、承包地及相关权证交予文代华户，文代华户即耕种、管理柯世昌户承包的土地。2002年9月10日，原重庆市綦江县公安局出具了渝准字00068476号准予迁入证明，即批准同意文代华户4人的户籍从原綦江县石角镇千秋村五组迁移到原綦江县古南镇瀛溪村4组入户。同年9月26日，文代华户4人的户籍迁移到原綦江县古南镇瀛溪村4组入户，系农业户口转农业户口。2004年7月19日，柯世昌户家庭4人的户籍从原綦江县古南镇瀛溪村4组迁移到原重庆市綦江县古南镇新山村居民委员会的新山村14-8号入户，由农村居民户口转为城镇居民户口。
2004年12月26日，瀛溪村四组与柯世昌户签订了土地承包合同（农村土地二轮承包），柯世昌户取得了农村土地承包经营权证〔綦江府农地承包权证（2004）第01160290号〕，承包期限为1993年10月1日至2023年9月30日。2004年的农村土地承包经营权证由柯世昌户收到后交由文代华户保管，且自文代华户接手承包地后，承包地的费用由文代华户交纳，承包地的植补款存入文代华的银行存折中。此后，柯世昌户并未向瀛溪村村民四组交回土地，瀛溪村村民四组亦未收回柯世昌户承包的土地。2010年11月30日完善农村土地二轮承包时，文代华户与瀛溪村村民四组就柯世昌户承包的土地签订了土地承包合同，文代华户取得了农村土地承包经营权证〔綦江县人民政府农地承包权（2010）第CQ190212040009号〕，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日。
2012年，因柯世昌户获悉政府将对瀛溪村四组的土地进行征地拆迁，柯世昌户与文代华户两家就房屋买卖发生分歧进而产生了诉讼，重庆市第五中级人民法院以（2014）渝五中法民终字第01537号民事调解书调解处理了两家的农村房屋买卖合同纠纷。因一块地同时有两个承包合同，2012年7月18日，綦江区政府根据柯世昌户的申请作出綦江府处[2012]6号《关于注销綦江府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号和綦江府农地承包权证（2004）第01180290号农村土地承包权证的决定》（简称6号《处理决定书》），决定：一、注销柯世昌户持有的綦江府农地承包权证（2004）第01180290号（含编号）。二、注销文代华持有的綦江县人民政府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号（含编号）。三、在本处理决定生效后，由文龙街道瀛溪村4社依法对该地块重新确立土地承包关系，签订农村土地承包合同，填写农村土地承包经营权证登记簿，向綦江区文龙街道农村土地承包管理委员会申请，报綦江区农业委员会审核登记后，由区人民政府审批发证。四、本处理决定书送达后五日内由綦江区政府在綦江区文龙街道、瀛溪村4社予以公告。文代华户对该决定不服，申请行政复议。重庆市人民政府复议后维持了綦江区政府的处理决定。文代华户遂向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。重庆市第五中级人民法院审理后以（2013）渝五中法行初字第00012号行政判决书，判决：一、撤销重庆市綦江区政府于2012年7月18日作出的綦江府处〔2012〕6号行政处理决定。二、责令綦江区政府在本判决生效后两个月内对柯世昌户的申请重新作出处理决定。该判决现已生效。
2014年，柯世昌户以文代华户和瀛溪村村民四组为被告，提起土地承包经营权纠纷一案，诉至綦江区人民法院，请求确认文代华户与瀛溪村村民四组于2010年11月30日所签订的《綦江县农村土地承包合同》（合同编号QJ021204009）无效。2014年12月29日，綦江区人民法院判决确认文代华户与瀛溪村村民四组于2010年11月30日签订的农村土地承包合同无效。文代华户不服上诉至重庆市第五中级人民法院，该院于2015年5月7日作出生效民事判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决现已生效。2015年7月22日，重庆市高级人民法院受理文代华户提出的民事再审申请后，于2015年10月19日作出（2015）渝高法民申字第01251号《民事裁定书》，裁定驳回文代华户的再审申请。
2015年5月26日，柯世昌户向綦江区政府提出申请，要求注销文代华户持有的原綦江县人民政府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号农村土地承包经营权证。因文代华户一直未交回农村土地承包经营权证，綦江区政府于2015年8月18日作出本案綦江府处[2015]4号《关于注销綦江府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号的决定》（简称《注销决定》），于2015年8月21日公告，并于2015年8月26日邮寄送达文代华户。文代华户不服注销决定，向重庆市人民政府寄送《行政复议申请书》，重庆市人民政府于2015年10月19日收到该申请并受理，并于2015年10月20日分别向綦江区政府和柯世昌户送达了渝府复[2015]1041号《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。2015年12月15日，重庆市人民政府作出渝府复[2015]1041号《延期审理通知书》，告知文代华户行政复议延期30日作出。2015年12月30，重庆市人民政府作出渝府复[2015]1041号《行政复议决定书》，决定维持綦江区政府作出的《注销决定》，并送达文代华户。在复议期间，綦江区政府于2015年12月10日对字号和日期出现的笔误作出《更正通知》，内容：“凡綦江府处【2015】4号行政处理决定书中有（2010）第CQ1902212040009号处均更正为（2010）第CQ190212040009号”，并邮寄送达文代华户。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“县级以上地方人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权”和第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”之规定，綦江区政府作为原发证机关，具有注销其颁发的农村土地承包经营权证的法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作为原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”之规定，重庆市人民政府具有作出行政复议的法定职权，并应作为本案的共同被告参加诉讼。
农业部令第33号《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”可见，合法有效的农村土地承包合同是国家依法确认土地承包经营权的前提和依据。本案中，文代华户与集体经济组织签订的承包经营权合同已经生效民事判决确认无效，且至今未主动向綦江区政府交回承包经营权证。綦江区政府依据柯世昌户的申请，在查明诉争土地上存在一地两证，且文代华户的承包经营权合同无效的事实基础上，注销了文代华户持有的农村土地经营权证，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款之规定，人民法院审理行政案件，参照规章。《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》系农业部制定的部门规章，该规章第二十条第（四）项“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（四）其他收回土地承包经营权证的情形”、第二十一条：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”但綦江区政府未能举示其履行了向文代华户送达《重庆市綦江区人民政府收回农村土地承包经营权证通知书》（简称《收回通知书》）的有效证据，未履行告知文代华户收回农村土地承包经营权证的法定程序。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案綦江区政府在2015年5月26日收到柯世昌户提交的申请后，于2015年8月18日作出《注销决定》，超过了履行注销职责的法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为程序轻微违法，但对权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”之规定，綦江区政府所作《注销决定》程序轻微违法，但对权利不产生实际影响，应予确认违法。
重庆市人民政府收到文代华户提起的行政复议申请后，在法定期限内作出《行政复议申请决定书》，并依法进行了邮寄送达，程序合法。但綦江区政府作出的《注销决定》已被确认违法，故其复议决定应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决确认綦江区政府于2015年8月18日作出的綦江府处[2015]4号《注销决定》程序违法；撤销重庆市人民政府作出的渝府复[2015]1041号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由綦江区政府负担。
文代华户上诉称：2002年，柯世昌户与文代华户之间进行了承包地和宅基地及地上构附着物的转让；2010年，农村土地二轮承包时，文代华户与瀛溪村四组就柯世昌户转让的土地签订了土地承包合同，文代华户取得了农村土地承包经营权证；柯世昌户已于2004年农转非，现户口已经迁移至綦江区古南街道，柯世昌户的承包地、宅基地应当被收回。綦江区政府作出的《注销决定》不仅程序违法，而且实体上撤销了文代华户赖以生存的土地承包权证，对文代华户的合法权益造成严重损害，应当被依法确认违法。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销綦江区政府作出的《注销决定》，将本案依法改判。
被上诉人綦江区政府未向本院提交答辩意见。
綦江区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
证据1、柯世昌户提交的请求注销文代华户农地承包权证的《申请书》。
证据2、柯世昌的身份证复印件。
证据3、重庆市綦江区人民法院（2014）綦法民初字第04991号《民事判决书》。
证据4、重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法民终字第01739号民事判决书。
证据3－4拟证明文代华户的土地承包合同无效。
证据5、2010年綦江县农村土地承包合同（文代华）。
证据6、编号：CQ190212040009号《重庆市綦江县农村土地承包经营权证登记簿》（文代华）。
证据7、2012年6月26日，綦江区文龙街道瀛溪村村民委员会作出的关于柯世昌户与文代华户的土地承包权证记载承包面积和承包地块一样的《证明》。
证据5－7拟证明2010年文代华户签订了承包合同并持有承包权证。
证据8、綦江区政府作出的《收回农村土地承包经营权证通知书》及送达回证。
证据9、《注销决定》及送达回证。
证据10、《更正通知》及送达回执。
证据8－9拟证明綦江区政府作出《注销决定》事实清楚、程序合法。
綦江区政府提供的法律依据：《农村土地承包经营权证管理办法》第20条第4款、第21条。
重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
证据1、行政复议申请书。拟证明受理时间是2015年10月19日。
证据2、《民事再审申请书》、《重庆市高级人民法院民事申请再审案件受理通知书》（2015）渝高法民申字第01251号、《重庆市高级人民法院民事裁定书》（2015）渝高法民申字第01251号）。
证据3、行政复议答复通知书、柯世昌户参加行政复议通知书、延期审理通知书及送达回证。
证据4、行政复议决定书及其送达回证和邮寄凭证。
证据1－4拟证明重庆市人民政府作出驳回行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。
文代华户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
证据1、重庆市人民政府渝府复[2015]1041号《行政复议决定书》。
证据2、重庆市人民政府法制办公室邮寄文代华户的信函信封（邮戳时间2016年1月6日）。
证据3、綦江区政府綦江府处[2015]4号《注销决定》。
证据4、EMS全球邮政特快专递，单号：1097062328013。
证据5、邮件全程跟踪查询结果。
证据1－5拟证明文代华户经复议后起诉的起诉期限。
证据6、2010年12月30日，綦江县人民政府农地承包权（2010）第CQ190212040009号《农村土地承包经营权证》，载有：承包方代表姓名文代华，承包合同编号QJ0212040009，共有4人，承包地确认面积6.015亩，地块总数13块。
证据7、綦江区政府作出的綦江府[2013]79号《关于同意环城大道登瀛段土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》。
证据8、2013年7月15日，重庆市綦江区东部新城管理委员会和重庆市綦江区文龙街道办事处作出的《征收土地通告》。
证据6－8拟证明文代华户所持有的土地权证已于2013年7月15日被政府征收，土地承包经营权证应该由行政主管部门公告注销，綦江区政府没有注销职权。
证据9、重庆市人民检察院第五分院作出的渝检五分民监（受）[2016]10号《受理通知书》。
证据10、2016年4月27日，綦江区石角镇农村土地承包管理委员会出具《证明》，称无文代华或曹长会登记备案记录；2004年、2010年石角镇千秋村五社全社农村土地承包登记档案。
证据11、2013年10月4日，綦江区石角镇千秋村村委会出具的《证明》。
证据12、《申请》，载有：柯世昌户因全家在外经商务工，无精力耕种承包地，将住房出卖给文代华户，含承包地转让，并有社员签名同意。
证据13、柯世昌户《同意迁入证明》、柯世昌户出具的《申请》、柯世昌户工作单位出具的《证明》。
证据14、2015年3月19日，重庆市綦江区文龙街道瀛溪村村民委员会出具的《关于柯世昌经营户与文代华户转让农村土地及办证情况的说明》，证明2002年8月，经社大多数农户同意、村社同意和公安机关批准，文代华户全家迁入该社。2010年统一换发二轮承包证时，将柯世昌户农村土地承包合同关系变更登记为文代华户。
证据15、柯世昌户的《迁出注销证明》。
证据16、2015年6月11日，重庆市綦江区社会保险局退管理科出具的《证明》，证明柯世昌户享有了养老保险待遇。
证据9－16拟证明民事判决结果并非确定，且文代华户系依法转让承包，綦江区政府以生效判决来注销文代华户的证号不正确。
证据17、6号《处理决定书》，该决定同时注销了文代华户和柯世昌户的农地承包权证，由集体经济组织重新确立土地承包关系，重新发证。
证据18、2013年4月7日，（2013）渝五中法行初字第00012号《行政判决书》。
证据19、2013年6月26日，綦江区政府作出的綦江府处[2013]8号《关于注销綦江府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号农村土地承包权证的决定》(简称8号《处理决定书》），该决定注销了文代华户持有的农地承包权证。
证据20、2013年10月22日，綦江区政府作出的《关于撤销<关于注销綦江府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号农村土地承包权证的决定>的决定》（简称《撤销8号处理决定书的决定》）。
证据21、2014年6月17日，綦江区政府作出的《更正通知书》，变更《撤销8号处理决定书的决定》文号为綦江府处[2013]8-1号。
证据22、2013年10月23日，（2013）綦法行初字第00092号《行政裁定书》，裁定文代华户撤回起诉。
证据17－22拟证明綦江区政府对同一事实做出多次处理决定。
柯世昌户在法定举证期限内未向一审法院提交证据、依据。
经一审庭审质证，文代华户认为綦江区政府举示的证据1真实性无异议，但与本案无关，证据2无异议，证据3-4真实性无异议，但两份判决认定事实不清，适用法律不当，且已进入抗诉程序，不能作为行政撤销的依据，证据5-7无异议，证据8不予认可，未收到《收回通知书》，证据9无异议。文代华户认为重庆市人民政府举示的证据1-3无异议，证据4、5真实性无异议，关联性有异议。
綦江区政府认为文代华户举示的证据1-5无异议，证据6-8不能达到文代华户的证明目的，证据9-22与本案无关；重庆市人民政府认为文代华户举示的证据9-16能够证明綦江区政府作出的注销决定正确，其余质证意见与綦江区政府一致；一审第三人柯世昌户的质证意见与綦江区政府和重庆市人民政府一致。
经审查，一审法院认为文代华户举示的证据1-5真实、合法、有关联，予以采信，能够证明其起诉在法定起诉期限之内；证据6真实、合法、有关联，予以采信；证据7、8与本案无关，不予采信且不能达到证明诉争土地被依法予以征收的证明目的；证据9-16与本案无关，不予采信，且不能达到生效民事判决认定事实错误的证明目的；证据17-22真实、合法、有关联，予以采信，但不能达到证明綦江区政府的注销决定违法的证明目的。綦江区政府举示的证据1-4真实、合法、有关联，予以采信，能够证明文代华户的土地承包合同已经司法确认无效的证明目的；证据5-7、9真实、合法、有关联，予以采信；证据8文代华户否认收到《收回通知书》，且认为没有当事人签字，邮票与本案无关，该证据存在瑕疵，不能达到证明向文代华户送达了《收回通知书》的证明目的。重庆市人民政府举示的证据均真实、合法、有关联，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，《中华人民共和国物权法》（下称物权法）第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自合同生效时取得土地承包经营权。农业部令第33号《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”可见，合法有效的农村土地承包合同是国家依法确认土地承包经营权的前提和依据。本案中，文代华户与瀛溪村村民四组于2010年11月30日所签订的《綦江县农村土地承包合同》（合同编号QJ021204009）已被重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法民终字第01739号民事判决确认无效。文代华就该生效民事判决向重庆市高级人民法院申请再审亦被驳回。綦江区政府依据文代华户的承包经营权合同无效的事实基础上，注销文代华户持有的农村土地经营权证的事实是清楚的。
按照《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。由此，綦江区政府应遵循正当程序原则及上述法律规定，告知文代华其所有的原綦江县人民政府农地承包权证（2010）第CQ190212040009号农村土地承包经营权证因符合《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定，应当依法收回；若文代华拒绝交回该证，作为发证机关的綦江区政府才能行使注销职责。本案中，綦江区政府并未举示相关证据证明其已向文代华履行告知义务，亦未能证明文代华无正当理由拒绝交回农村土地承包经营证，故其径直撤销该证之行为程序违法。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为程序轻微违法，但对权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”之规定，判决确认綦江区政府所作《注销决定》程序违法并无不当。文代华的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人文代华负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴永铭
审判员 许 勇
审判员 谭秋勤
二〇一七年六月十三日
书记员 陈晓岑