海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)海南二中行初字第16号
原告张月梅，女，汉族。
原告符正平，男，汉族，系张月梅的长子。
原告符贵养，男，汉族，系张月梅的次子。
原告符吉雄，男，汉族。
原告符吉翔，男，汉族。
以上五位原告的委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
被告儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人林发达，儋州市农业委员会法规科工作人员。
第三人符正义，男，汉族。
委托代理人刘忠维，海南林源律师事务所律师。
第三人儋州市和庆镇罗便村委会美灵村小组。
负责人符茂心，组长。
原告张月梅、符正平、符贵养、符吉雄、符吉翔（以下简称原告张月梅等人）因其诉被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、第三人符正义、第三人儋州市和庆镇罗便村委会美灵村小组（以下简称美灵村小组）林业行政登记一案，于2014年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月10日立案后，于2014年12月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭审理了本案。原告张月梅、符正平、符贵养及其共同委托代理人符定福，儋州市政府的委托代理人何发亮、林发达，第三人符正义及其委托代理人刘忠维，第三人美灵村小组的负责人符茂心到庭参加了诉讼。第三人美灵村小组的负责人符茂心未经法庭许可中途退庭，依法对其缺席审理。因本案需向海南省高级人民法院进行请示与协调，本院于2015年2月16日中止本案的审理，并将中止裁定书送达给各方当事人，现中止事由已消除，本院于2015年11月19日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
被告儋州市政府于2010年7月8日给第三人符正义颁发儋府林证字（2010）第040554号《林权证》（以下简称040554号《林权证》）。
原告张月梅等人诉称：原告原属美灵村小组的村民，1979年农村体制改革时，美灵村小组将“兰糖”、“群大”、“木棉头”、“木棉头菜”四块坡地及“榕树田”一块水田等土地发包给原告家经营耕作，至今没有改变。之后，因原告家1986年陆续搬上那大镇生活，原告家就将所承包的土地借给同村的符学书等人耕作。2004年期间，符大经（原告符正平、符贵养的叔叔）称子女多经济困难，请求原告家将承包地借其耕作，考虑到符大经系其叔叔，原告家于是收回承包地借给符大经一家耕作，符大经后将其中的一块“木棉头”坡地转给其长子第三人符正义使用。2005年在农村土地登记发证期间，第三人符正义谎称原告家已将“木棉头”承包土地给了他，欺骗被告于2005年9月30日将“木棉头”坡地给第三人符正义颁发了儋州市农地承包权（和庆）第0310487号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310487号承包经营权证），后经原告提起行政诉讼，海南省第二中级人民法院于2011年4月25日分别作出（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》，判决撤销被告违法颁发给第三人符正义的《农村土地承包经营权证》。2012年8月30日，美灵村小组重新与原告完善承包合同，被告并于2012年9月26日给原告颁发儋州市（县）农地承包权（和庆）第0310672号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310672号承包经营权证）。因多次协商未果，第三人符正义拒不返还原告家“木棉头”承包地，原告被迫向儋州市人民法院提起民事诉讼，要求第三人符正义返还原告土地。2014年7月8日，儋州市人民法院作出(2014)儋民初字第761号《民事判决书》，判令第三人符正义停止侵占原告“木棉头”承包地，自行清理地上附着物，将“木棉头”土地返还给原告。第三人符正义不服，提起上诉。期间，第三人符正义向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告颁发给原告的0310672号承包经营权证，从该行政诉讼中，原告才得知了被告2010年7月8日错误将原告的“木棉头”承包地改名称为“兰糖”，变更了四至，给第三人符正义颁发了040554号《林权证》。原告认为，被告将原告的“木棉头”承包地给第三人符正义颁发040554号《林权证》，认定事实错误，该行政行为依法应予撤销。因此，原告请求人民法院依法撤销被告给第三人符正义颁发的040554号《林权证》。
原告张月梅等人向本院提交以下证据：1.040554号《林权证》，证明2010年7月8日，儋州市政府将张月梅等人的“木棉头”承包地改名为“兰糖”给第三人符正义颁发《林权证》；2.（2010）儋行初字第76号《行政判决书》；3.（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》；证据2、3证明符正义侵占张月梅等人的“木棉头”承包地，并办理了农村土地承包经营权证，后被法院判决撤销的事实；4.儋府[2012]54号《儋州市人民政府关于注销农村土地承包经营权证决定》，证明2012年7月11日，儋州市政府注销2005年9月30日颁发给第三人符正义的《农村土地承包经营权证》；5.0310672号承包经营权证，证明2012年9月26日，儋州市政府给张月梅等人颁发《农村土地承包经营权证》，“兰糖”、“群大”、“木棉头”、“木棉头菜”及“榕树田”五块承包地由张月梅等人承包、使用；6.户口薄、身份证，证明张月梅等人的身份。
被告儋州市政府辩称：一、040554号《林权证》的颁发符合国家明令政策，颁证符合相关法规规定。该证的颁发是在全省林权制度改革时期，由儋州市林业改革办公室（以下简称儋州市林改办）组织，由儋州市和庆镇人民政府（以下简称和庆镇政府）派员对美灵村小组规划林根据实际耕作使用情况进行勘界测量，美灵村小组根据勘测结果依据《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》的相关规定出台林地承包方案，并进行召开村民代表大会进行表决、公示。美灵村小组提出的承包方案经表决通过后，其将该涉案小地名为“兰塘”的3.23亩林地发包给符正义，并与符正义签订了集体林地家庭承包合同，同时该承包合同得到了和庆镇政府和儋州市农业委员会（以下简称儋州市农委）的鉴证。符正义取得该案涉林地承包经营权后向儋州市林业主管部门提出《林权证》登记颁证的申请，儋州市农委审查符正义申请材料合格序后报被告进行审查颁证，被告核查材料后依法规给第三人符正义颁发了040554号《林权证》，所以被诉颁证行为符合相关法律规定，程序合法有效。二、040554号《林权证》颁发符合《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和《林木和林地权属登记管理办法》的有关规定，颁证认定事实清楚，颁证程序合法有效。在2009年全市林权制度改革时期，儋州市林改办组织和庆镇政府于2009年12月8日派员采用GPS手持定位仪，对案涉林地进行勘界测量，该勘界行为是村小组组长与相邻四至人现场指界完成的，同时制作符正防林权地界核定图。根据第三人符正义的申请，由被告制作林权登记申请表进行申报审批，并于2010年6月6日进行张榜公告征询异议，经公告未有利害关系人提出异议，该事项得到了美灵村小组的证实。被告给第三人符正义颁发040554号《林权证》项下记载的3.23亩“兰塘”林地与原告提交证据5项下记载的“群大”土地面积、四至是不一致的，不属同一地块，与本案涉案林地无关联。被告依据《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和《林木和林地权属登记管理办法》的有关规定，向第三人符正义颁发040554号《林权证》，认定事实清楚，证据充分，颁证程序合法有效。恳求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告儋州市政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.宗地（小班）权属勘界登记表（符正义），证明涉案的“兰糖”林地，经四至相邻人指界测量，并得到了村小组的确认的事实；2.海南省集体林地家庭承包合同（符正义），证明符正义依法取得了“兰糖”2.23亩林地承包经营权，被告颁证的主要依据是符合林权登记办法的事实；3.申请书（符正义），证明被告是根据第三人的申请，依法向其颁发040554号《林权证》的事实；4.林权登记申请表（符正义），证明被告对第三人的申请依法受理并进行事项记载，并依法审核后同意核发040554号《林权证》的事实；5.公告（儋农委公字[2010]第695号），证明被告依法对040554号《林权证》颁证前进行了异议征询公告；6.林权登记审核结果公告文书送达回证，证明被告将公告附表记载涉案林地登记明细表送达给美灵村小组，并已进行公告张贴；7.相片（复件），证明被告对涉案林地颁证前进行了张贴公告，并对其拍照进行存档的事实；8.证明，证明被告于2010年6月6日将涉案林地登记情况在美灵村小组进行张贴公告的事实。
第三人符正义述称:一、被告给第三人颁发的林权证，事实清楚，程序合法，符合法律规定，应予以维持。二、（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》不能作为撤销林权证的依据，不能作为本案土地承包经营权归属的依据。（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》只是撤销了第三人的承包经营权证，作为行政诉讼案件，撤销的仅是政府的颁证行为，至于本案土地承包经营权或使用权的归属，（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》是不能无权认定的。根据《土地管理法》和《森林法》的规定，土地使用权、林木权和林地使用权纠纷由政府处理。《森林法》第十七条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》虽然已经撤销了第三人的土地承包证，但是，第三人原先与村小组签订的承包合同和《海南省集体林地家庭承包合同书》及政府颁发的《林权证》尚未解除和撤销。实际上，（2011）海南二中行终字第7号《行政判决书》“关于本案争议地土地承包经营权归属”的认定所适用的法律是错误的。《农村土地承包法》虽然规定，户口迁入“小城镇”可以继续承包农村土地。但是，海南省农村土地承包法实施办法规定，户口迁入县、市所在地城镇同时转为非农业户口的，不能继续承包农村集体土地。三、关于被告给原告颁发的0310672号土地承包经营权证，第三人已经向法院提起行政诉讼，法院尚未作出终审判决。综上所述，根据《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十八条规定：“承包期内，承包方全家户口迁入设区的市、不设区的地级市城区和其他市、县、自治县人民政府所在地的城镇，转为非农业户口的，其以家庭承包方式承包的耕地应当交同发包方，同时解除承包合同，注销土地承包经营权证或者林木所有权证。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地。”原告全家户口已经迁入儋州市政府所在地的城镇那大镇，并同时转为非农业户口，不能继续承包农村集体土地。被告给第三人颁发的林权证符合法律规定，应予维持。为此，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
第三人符正义未向本院提交证据。
第三人美灵村小组的负责人符茂心到庭后未经法庭许可中途退庭，其未作答辩、未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
关于原告张月梅等人提交的证据。被告儋州市政府质证称，证据1是本案被诉具体行政行为，不予质证；证据2、3是法院的生效裁判文书，对其真实性无异议，其证明内容有待法庭认定；对证据4无异议；证据5是2012年儋州市政府给原告颁发的土地承包经营权证，对其真实性无异议，其证明内容有待二审法院认定；对证据6无异议，但原告已经落户在城镇，海南省结合省情对农村土地承包法进行完善，说明具有县市城镇户口人口的承包地也要收回，故原告身份证明恰好证明其不具有取得农村承包土地的资格。第三人符正义对原告的6份证据的质证意见与被告的质证意见一致，但第三人符正义对该判决不服已经向海南省高院申诉。本院认为，原告提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，可证明原告对争议地享有承包经营权，本院对其证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
关于被告儋州市政府提交的证据。原告质证称，对证据1的真实性无异议，对其合法性有异议；对证据2的真实性无异议，对其合法性有异议，该证据从时间上看和原告提交的承包合同相矛盾；对证据3的真实性无异议，对其合法性和证明内容有异议；对证据4的真实性无异议，对其合法性和证明内容有异议；对证据5的真实性无异议，原告大部分时间不住在村里，不了解公告的情况，其公告事实颁证内容不合法，公告也不合法；对证据6的真实性无异议，对其合法性有异议；对证据7的真实性无异议，对其合法性有异议；对证据8的真实性无异议，对其合法性有异议。第三人符正义对被告提供的证据无异议。本院认为，被告儋州市政府提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对其证据的真实性、关联性予以确认，但本院的生效判决已将第三人符正义的《农村土地承包经营权证》予以撤销，被告提供的证据并不足以证明第三人对争议地享有土地承包经营权或林地使用权、林木权属，故对其证据的合法性和证明内容不予确认。
经审理查明，本案争议地是040554号《林权证》项下土地与0310672号承包经营权证项下土地相重合的部分土地。原告张月梅等人原属美灵村小组的村民，符大经是原告符正平、符贵养的亲叔叔，符大经是第三人符正义的父亲。上个世纪70年代，美灵村小组将争议地分给原告张月梅等人的家庭耕作、使用，当时美灵村小组所有的家庭承包农户均只是口头发包、未签订书面承包合同。1986年，原告张月梅等人全家搬到儋州市那大镇居住后，其将本案争议地陆续交由符大经家庭代为耕作、使用。1994年左右，原告张月梅等人落户于那大镇并转为非农业户口，但其承包地一直未交回村集体且村集体也未收回承包地。2005年9月30日，儋州市政府给符正义颁发0310487号承包经营权证。2010年7月8日，儋州市政府给符正义颁发040554号《林权证》。原告张月梅等人向儋州市人民法院提起行政诉讼，要求撤销儋州市政府给第三人符正义颁发的0310487号承包经营权证，儋州市人民法院于2010年10月22日作出(2010)儋行初字第76号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上述行政判决后提起上诉，本院于2011年4月25日作出（2011）海南二中行终字第7号行政判决，判决撤销儋州市人民法院(2010)儋行初字第76号行政判决，并撤销儋州市政府给第三人符正义颁发的0310487号承包经营权证，责令儋州市政府重新作出具体行政行为。2012年7月11日，儋州市政府注销了第三人符正义的0310487号承包经营权证。2012年8月，美灵村小组经过民主议定程序通过了《土地发包方案》，同意将本案争议地继续发包给张月梅等人，并与其重新签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，且美灵村小组通过的《土地发包方案》已报和庆镇政府批准、同意，美灵村小组与张月梅等人签订的《海南省家庭承包耕地合同书》已交由和庆镇农业服务中心进行鉴证。2012年8月底，和庆镇政府在履行调查、审核、鉴证等程序后为张月梅等人制作了《家庭承包方式农村土地承包管理信息表》，并向被告报送要求给张月梅等人办理土地承包经营权证的相关材料。被告对上述相关材料进行依法审核后，于2012年9月26日给原告张月梅等人颁发0310672号承包经营权证。本案的争议地位于0310672号承包经营权证项下土地范围之内,040554号《林权证》项下部分土地与0310672号承包经营权证项下部分土地相重合。
另查明，原告坚持要求撤销040554号《林权证》的全部登记内容。
本院认为：本案的争议焦点及审查重点有：一、第三人符正义对争议地是否享有林地使用权；二、原告张月梅等人对争议地是否享有承包经营权；三、被诉颁证行为是否应当被撤销。
一、关于第三人符正义对争议地是否享有林地使用权的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条第一款规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”本院于2011年4月25日作出（2011）海南二中行终字第7号行政判决，判决撤销儋州市政府给第三人符正义颁发的0310487号承包经营权证，该生效判决否定了第三人符正义对争议地享有承包经营权。第三人符正义未能提供任何有效证据证实其对争议地享有承包经营权或林地使用权，故第三人符正义对其诉讼主张应承担举证不能的法律后果。
二、关于原告张月梅等人对争议地是否享有承包经营权的问题。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”之规定，原告张月梅等人原为美灵村小组的村民，虽然张月梅等人早已搬到儋州市那大镇居住，并落户于该小城镇，转为非农业人口，但该小城镇不属于设区的市。据此，张月梅等人全家进入小城镇落户并转为非农业人口后，美灵村小组依法应当按照张月梅等人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。2012年，美灵村小组与原告就争议地签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，被告也向原告颁发0310672号承包经营权证确认张月梅等人对本案的争议地享有承包经营权。（2011）海南二中行终字第7、8号行政判决已确认原告张月梅等人对争议地享有承包经营权，该生效判决具有既判力。原告对争议地享有承包经营权具有溯及力，自始有效。
三、关于被诉颁证行为是否应当被撤销的问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”在第三人符正义申请颁证时未向被告提供土地和林木权属证明文件的情况下，被告未要求第三人符正义补充提供申请材料或证明文件，被告给第三人符正义颁证时也未征询原告的意见并未经原告同意，被告未经地籍调查、权属审核等程序径行给第三人符正义颁发040554号《林权证》，属于土地权属来源不清，主要证据不足，违反法定程序，且该颁证行为已侵害到原告的合法权益，故被诉颁证行为依法应予撤销。另外，经本院向原告进行法律释明，原告认为其对040554号《林权证》项下的林地权属和林木权属的登记内容均存在异议，美灵村小组无土地权属证书证明其对争议地享有所有权，符正义与符大经等人早已分家居住、生活，无法确定被告于2010年颁证时争议上的林木权属，且原告保证撤销被诉林权证后不私自砍伐争议地上的橡胶树并让第三人符正义继续使用争议地，故原告坚持要求撤销040554号《林权证》的全部登记内容，原告的上述诉讼主张有理，本院予以支持。
综上，被告作出被诉颁证行为主要证据不足，违反法定程序，且已侵害到原告的合法权益，依法应予撤销。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决如下：
撤销被告儋州市人民政府于2010年7月8日给第三人符正义颁发的儋府林证字（2010）第040554号《林权证》。
案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 贾希闯
审判员 曹荣刚
审判员 文魁兴
二〇一五年十一月十九日
书记员 买歌豪