广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行终字第480号
上诉人（原审原告）：广州市电子商务技工学校，住所地广东省广州市南沙区。
法定代表人：杨志煌，职务:董事长。
委托代理人：张豫侃，广东广悦鸿鼎律师事务所律师。
委托代理人：程鹏，广东广悦鸿鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区环境保护局，住所地广东省广州市南沙区。
法定代表人：林少礼，职务:局长。
委托代理人：陈凤贞，该局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东珠江律师事务所律师。
上诉人广州市电子商务技工学校（以下简称市技工学校）因诉被上诉人广州市南沙区环境保护局（以下简称南沙区环保局）环保行政处罚决定纠纷一案，不服广州市南沙区人民法院(2014)穗南法行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：市技工学校是一所全日制中级技工教育民办学校。该校原名称为广州市南方理工技工学校，2013年5月，经广州市人力资源和社会保障局批复同意变更为现名。2009年2月23日，该校与家某公司签署《租赁合同》，约定由该校向某公司整体承租涉案场地，租赁期限为20年。涉案场地的使用功能为工业用地。同年，该校在涉案场地建成学校建设项目并投入使用，主要从事教学活动。该项目占地面积约3.3万平方米，建筑面积约2.5万平方米，投资额为100万人民币。
2014年4月24日，南沙区环保局的执法人员在现场检查时发现，市技工学校的上述项目正在使用，约有学生1300人，设有两栋学生宿舍楼，两栋教学楼，每栋各五层，并设置有饭堂一座。其中，宿舍楼和教学楼生活废水配套三级化粪池处理，饭堂废水配套三级隔油隔渣池处理，上述生活废水及饭堂废水经管道排入校外农田排灌河；学校饭堂使用液化石油气作燃料，所产生的油烟废气没有配套相应的治理设施，油烟经管道高空排放。市技工学校未有办理上述建设项目需要配套建设的环境保护设施的竣工验收手续。南沙区环保局的执法人员制作了现场检查笔录和调查询问笔录。在调查询问笔录中，执法人员询问市技工学校是否已按该局于2013年11月27日下达的《环境违法行为限期改正通知书》（南环限改立[2013]0172号），完成学校建设项目环保手续的办理并配套完善污染物治理设施，该校则表示至今未有完成整改。
2014年6月4日，南沙区环保局对市技工学校进行立案查处，并于次日向市技工学校送达南环听告字[2014]019号《行政处罚听证告知书》，告知该局拟对其作出责令停止学校建设项目的使用及罚款20000元的行政处罚，以及拟作出处罚的相关事实、理由和依据，并同时告知了申请听证和陈述、申辩的权利。2014年6月25日，市技工学校向南沙区环保局书面提出听证申请。2014年7月10日，南沙区环保局召开了听证会，听取了市技工学校的申辩意见。2014年8月21日，南沙区环保局经审议后作出被诉行政处罚决定，并于同月29日向市技工学校送达了行政处罚决定书。市技工学校对此不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款的规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。南沙区环保局作为南沙区的环境保护行政主管部门，在辖区内对违反环保法律规定的行为具有作出相应行政处罚的法定职权。《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”市技工学校在涉案场地所建成的学校项目，在未依法办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下，于2009年投入使用，已违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款、第二十三条的规定，南沙区环保局根据该条例第二十八条的规定，决定对市技工学校作出责令停止学校建设项目的使用，并综合该校环境违法的具体情节、原因和环境危害后果等因素，在法定范围内决定并处罚款20000元，该行政处罚合法、适当。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”其中，学校属于《建设项目环境保护分类管理名录》中V1的项目类别。市技工学校虽然并非涉案场地建筑物的建设单位，但其向某公司租赁场地后，将涉案场地用作办学用途，并以自己的名义进行使用，已经属于一个新建的项目，故应由其依法负责办理需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续。市技工学校认为其仅是涉案场地的租赁和使用人而非涉案场地的建设单位，不应当成为本案处罚对象的意见，是对法律、法规的错误理解，其据此要求撤销被诉行政处罚决定的主张，原审法院不予支持。南沙区环保局在处罚过程中，依法进行了调查、履行了告知当事人相关权利义务的法定程序，同时应市技工学校的申请进行了听证，处罚程序合法。市技工学校认为南沙区环保局执法程序违法的意见，没有事实依据，原审法院不予采纳。本案被诉行政处罚决定是南沙区环保局针对市技工学校未办理学校建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续即投入生产这一违法行为而作出的，市技工学校却以其在使用涉案场地时并无破坏和污染环境的情形作为抗辩理由，该理由显然不能成立。市技工学校认为南沙区环保局在作出被诉行政处罚时，没有考虑其办学的公益性和停止学校项目使用所带来的社会隐患问题，但上述问题并不属于对本案行政裁量行为合理性的评判因素，而且对于市技工学校未依法办理学校项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续便投入使用的情形，法律、法规已明确作出了应当责令停止项目使用的规定，不存在可以进行合理性裁量的余地。故市技工学校以此主张被诉行政处罚决定缺乏合理性并显失公平，缺乏依据，原审法院不予支持。至于市技工学校提出若执行处罚停止其学校项目的使用，势必损害学生利益，进而影响社会稳定的说法，并不能成为该校逃避法律责任并可以继续实施违法行为的借口。相反，学校作为公众师表，更应以身作则，成为遵纪守法的表率。因此，市技工学校理应尽快履行相应的法律义务，依法完善其学校建设项目的相关环保手续，为学生提供一个安定且符合环保标准的学习、生活环境，以承担起其所应当承担的法律责任和社会责任。
综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决：驳回市技工学校的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由市技工学校负担。
上诉人市电技工学校不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误，导致实体判决错误。
1.南沙区环保局在本案行政处罚听证阶段认可了市技工学校提供的全部证据，并无异议，应视为接受了市技工学校的申辩理由。2014年7月10日，应市技工学校申请，南沙区环保局就处罚市技工学校一案召开听证会。在听证会上，南沙区环保局的听证代理人对市技工学校提交的证据发表质证意见称：没有异议（见行政处罚听证会笔录）。南沙区环保局在行政处罚听证阶段对市技工学校提交的证据发表的质证意见，应视为南沙区环保局认可市技工学校的申辩理由，南沙区环保局的行政处罚没有依据，应依法予以撤销。
2.一审法院忽视市技工学校作为场地承租人，并无替出租人履行完成建设项目环境影响评价及环境保护实施竣工验收的法定义务，作出了错误的认定。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第三项、第十条、第二十条规定，本案涉案场地的建设单位是家某公司，其应向环境保护行政主管部门履行申报环境影响登记表及申请环境保护实施竣工验收的义务。市技工学校作为承租人，并无法定义务替代出租人履行上述义务，更无须替代其承担可能存在的行政责任。本案中，市技工学校承租后并无对涉案场地进行建设，只是将涉案场地用于办学用途，全体师生在涉案场地交付使用后即入住，亦没有进行装修，市技工学校只是涉案场地的承租人和实际使用人，并不属于上述法规规定的建设单位范畴，一审判决对此理解错误，请求二审法院予以纠正。
3.市技工学校属于公益办学范畴，南沙区环保局不顾市技工学校的实际情况作出明显违法的行政处罚，违反了行政行为合理性的原则，二审法院理应考虑社会稳定因素，纠正一审错误判决。市技工学校原名称为“广州市南方理工技工学校”，隶属于广州市人力资源和社会保障局，在2013年5月变更为市技工学校。自建校以来，市技工学校在各级领导的支持和关怀下，经全体教职员工的不断努力，形成了以电子商务为特色，机电、汽修、经贸、建筑服装并重的办学格局，为社会各界输送了大量优秀的专业技术人才，得到了政府部门、企业、社会的认可与好评。办学过程中，市技工学校为适应广州市技工人才需要，采取了收取低廉学费，扶持贫困生办学的原则，不计成本投入了大量的办学经费，导致目前学校仍然处于亏损经营状态。市技工学校一直认为：学校的发展需要稳定。如因此案责令市技工学校停止学校建设项目的使用，势必引起师生浮动，家长人心惶惶，严重影响社会稳定，特别是在2014级新生入学之际，南沙区环保局完全不顾及市技工学校新生入学的实际情况作出如此重罚，实属不合理，亦不合法。此外，一审判决不考虑学生、家长的利益，不考虑社会稳定因素，作出错误的判决，实在打击市技工学校的办学信心，影响了市技工学校数千名师生的正常教学生活。
综上所述：如二审法院继续支持南沙区环保局不当的行政处罚决定，必然会影响到数千名莘莘学子的生活学习及社会稳定。请二审法院综合考虑以上情况，从广州市技工人才生存与发展的大局出发，撤销南沙区环保局对市技工学校作出的不当行政处罚决定，支持学校的公益教育事业继续向前发展。市技工学校为维护自身合法权益，根据《行政诉讼法》的有关规定向二审法院提出上诉，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，撤销南沙区环保局作出的南环罚字[2014]115号行政处罚决定书；2.本案一、二审诉讼费用由南沙区环保局承担。
被上诉人南沙区环保局二审答辩称：1.南沙区环保局作出的行政处罚事实清楚，程序合法，内容适当。2014年4月24日，经南沙区环保局执法人员现场检查发现，市技工学校在广州市南沙区广珠东线29号建成学校建设项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中V1项），主要从事教学活动，于2009年建成并投入使用，检查时正在使用。该项目占地面积约3.3万平方米，建筑面积约2.5万平方米，投资额为100万人民币，检查时有学生约1300人设有两栋学生宿舍楼，两栋教学楼，每栋各五层，设置有饭堂一座。经检查，两栋教学楼，两栋学生宿舍楼生活废水配套三级化粪池处理，饭堂废水配套三级隔渣池处理，学校饭堂使用液化石油气作燃料，饭堂产生的油烟废气没有配套相应的治理设施，油烟经管道高空排放。上述生活废水同饭堂废水经管道排入校外农田排灌河。市技工学校未办理学校建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续。以上事实，有《现场勘查笔录》《询问笔录》《听证笔录》《中华人民共和国民办学校办学许可证》和《民办非企业单位登记证书》及组织机构代码证等证据为证。南沙区环保局于2014年4月24日对市技工学校进行了调查取证，6月23日，向市技工学校送达了《行政处罚听证告知书》（南环听告字[2014]019号），同月25日，市技工学校向南沙区环保局递交了书面听证申请，并与同月30日向南沙区环保局递交了书面陈述申辩材料。同年7月10日，南沙区环保局依法组织召开了听证会。经审议南沙区环保局依法于8月21日作出南环罚字[2014]115号《行政处罚决定书》，并于同月29日向市技工学校送达了上述《行政处罚决定书》，南沙区环保局作出的具体行政行为事实清楚，程序合法。
2.南沙区环保局作出的行政处罚适用法律正确，市技工学校请求撤销南沙区环保局南环罚字[2014]115号行政处罚的理由不成立。根据《建设项目环境保护管理条例》第六条、第七条、第二十条、第二十三条、第二十八条的规定，本案中，市技工学校租赁场地办学是属于建设项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中V1项），需要配套建设的环境保护设施未经验收，项目正式投入运行使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款的规定，南沙区环保局依据《建设项目关系环境保护管理条例》第二十八条的规定经裁量后对市技工学校作出南环罚字[2014]115号行政处罚决定，责令其停止项目的使用并处罚款20000元，事实清楚，适用法律正确。市技工学校以南沙区环保局听证代理人在听证会上的质证意见视为南沙区环保局对其申辩理由的事实认可无法律依据，听证程序目的为保障和监督各级行政机关依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，市技工学校的申辩意见和听证笔录等经质证的证据材料是南沙区环保局作出行政处罚决定的依据。本案南沙区环保局已在充分听取市技工学校申辩意见基础上经裁量后对市技工学校作出南环罚字[2014]115号行政处罚决定。市技工学校以与广州家某物业管理有限公司的《租赁合同》为由，认为应由该公司履行该案法定义务没有事实和法律依据。理由为：第一，《民法通则》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规已明确市技工学校为依法享有民事权利和承担民事义务的组织，应当遵守宪法、法律、法规和国家政策（包括环保法律法规和政策），其作为行政相对人主体适格，且本案其作为学校的实际使用人，明确为该建设项目的主体。第二，市技工学校与广州家某物业管理有限公司的《租赁合同》为民事法律关系，《租赁合同》也未能有足够证据证明由广州家某物业管理有限公司负责办理环保相关手续，故市技工学校以此来推卸自己应负的责任完全没有事实和法律依据。至于市技工学校所称公益办学，南沙区环保局认为：市技工学校更应率先垂范，守法办学，为学校师生提供安全环保的学校环境。
综上所述，南沙区环保局认为原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求二审法院驳回市技工学校的诉讼请求，依法维持原审判决。
经审理查明，原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”市技工学校将未办理环保手续的项目投入使用，并在南沙区环保局指定的整改期限内未完成整改，南沙区环保局对市技工学校作出的涉案行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”南沙区环保局在作出涉案行政处罚决定前，向市技工学校告知了拟作出处罚的相关事实、理由和依据，以及市技工学校依法享有的权利，并举行了听证，听取了市技工学校的申辩意见，因此南沙区环保局作出的行政处罚决定符合法定程序。市技工学校上诉认为南沙区环保局认可其证据即视为接受了申辩理由，对此本院认为，涉案行政处罚针对的是市技工学校将未办理环保手续的项目投入使用的行为，市技工学校提供的证据并不能证明涉案项目已经办理环保手续，故南沙区环保局对该部分证据的认可并不代表接受了市技工学校的申辩意见。市技工学校认为其是承租人，无法替出租人完成相关手续，对此本院认为，市技工学校在承租涉案项目时应审查相应的环保手续是否完善，其在明知涉案项目未完善环保手续的情况下仍然投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，南沙区环保局对此作出涉案行政处罚并无不妥。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。市技工学校的上诉理由依据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市电子商务技工学校负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 琦
代理审判员 刘 欢
代理审判员 石 佳
二〇一六年七月七日
书 记 员 林冠扬