安徽省宁国市人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)宁行初字第00009号
原告：李改凤，女，1965年9月6日出生，汉族，住安徽省宁国市西津办事处潘村后林组**号，公民身份号码3425241965********。
原告：项群，女，1985年8月21日出生，汉族，住安徽省宁国市西津办事处潘村后林组**号，公民身份号码3425021985********。
原告：张革平，男，1967年9月19日出生，汉族，住安徽省宁国市西津办事处潘村后林组**号，公民身份号码3425241967********。
以上三原告共同委托代理人：王静，北京楹庭律师事务所律师。
被告：宁国市发展和改革委员会，住所地宁国市人民路2号财政综合大楼9楼，组织机构代码00325626-3。
法定代理人：梅骏国，局长。
委托代理人：张树林，宁国市发展和改革委员会副主任。
委托代理人：雷绪琴，安徽向群律师事务所律师。
第三人：宁国市国有资产投资运营有限公司，住所地安徽省宁国市人民政府大院，组织机构代码75296276-3。
法定代表人：王普，总经理。
委托代理人：钟霞，安徽西津律师事务所律师。
原告李改凤、项群、张革平不服宁国市发展和改革委员会（以下简称发改委）项目管理行政审批一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告发改委送达了起诉状副本和应诉通知书，被告发改委于2015年2月6日收到后，于2015年2月11日向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告李改凤、项群、张革平的委托代理人王静，被告发改委的委托代理人张树林、雷绪琴，第三人宁国市国有资产投资运营有限公司（以下简称国投公司）的委托代理人钟霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年6月11日，发改委应国投公司的申请作出发改投资字〔2007〕101号《关于下达金桥路等四条城市道路基建计划的通知》，内容为：“宁国市国有资产投资运营有限公司：你司宁投字〔2007〕32‘关于要求下达金桥路等四条道路基建计划的报告’收悉。为加快城北新区基础设施建设，经研究同意你司投资建设金桥路等四条道路项目，总建筑面积为223720平方米，其中金桥路（1555M×40M）、汪溪路（1940M×32M）、凤凰路（1950M×32M）、慈安路（1160M×32M），总投资概算10220万元（含拆迁和土地征用费），资金来源为申请银行贷款6000万元，自筹4220万元，列入年度投资计划，请收文后据此办理相关手续及招标事宜（该项目核准为公开招标项目），并按规划、设计要求建设。二00七年六月十一日（宁国市发展和改革委员会印章）”。
李改凤、项群、张革平诉称：2013年7月22日，其通过申请政府信息公开得知：发改委于2007年6月11日作出了发改投资字〔2007〕101号《通知》的具体行政行为。该批复批准建设项目建设规模用地范围内包括其享有使用权的宅基地和享有所有权的房屋，故与其存在法律上的利害关系。其不服，特向宣城市发展和改革委员会申请行政复议，宣城市发展和改革委员会于2013年10月30日作出了行政复议决定书（发改复议字〔2013〕546号）予以维持。发改委在欠缺法定报批材料且违反法定审批程序的情况下作出该具体行政行为错误、违法，应当予以撤销。复议机关没有认真审核案件事实，作出的复议决定错误、违法。
一、发改委在没有项目申请报告的情况下作出发改投资字〔2007〕101号《通知》的具体行政行为，应当予以撤销。根据《企业投资项目核准暂行办法(2004年)》第五条“项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资格的机构编制。”第六条“项目申请报告应主要包括以下内容：（一）项目申报单位情况。（二）拟建项目情况。（三）建设用地与相关规划。（四）资源利用和能源耗用分析。（五）生态环境影响分析。（六）经济和社会效果分析”。
二、发改委未依法审核城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见及其他相关文件，即作出发改投资字〔2007〕101号《通知》的具体行政行为，实属严重违法行为。根据《企业投资项目核准暂行办法(2004年)》第八条“项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件”。
三、发改委作出的发改投资字〔2007〕101号《通知》的具体行政行为违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，行政机关在作出行政许可之前，应当保障其及利害关系人的陈述、申辩和听证的权利。而发改委在作出该具体行政行为之前，既没有听取其及广大利害关系人的意见，也没有告知申请听证的权利。
综上，发改委作出涉案具体行政行为严重错误、违法。现提起诉讼，请求撤销发改委作出的发改投资字〔2007〕101号《关于下达金桥路等四条城市道路基建计划的通知》。
发改委辩称：一、其向国投公司作出的发改投资字〔2007〕101号《通知》，是根据《国务院关于投资体制改革的决定》向项目单位下发投资资金计划，是答辩人加强对政府投资项目的管理，对投资资金计划的安排，目的是增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制，是一种内部管理行为，不符合具体行政行为“外部性处理”的特征，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不具备可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。二、即使《通知》是其作出的具体行政行为，也仅涉及国投公司的利益，没有侵犯原告的人身权、财产权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，李改凤、项群、张革平不具备原告诉讼主体资格，应裁定驳回起诉。三、李改凤、项群、张革平在收到宣城市发展和改革委员会作出的复议决定后，应当在法定期限内起诉，现提起诉讼超过法定期限，应裁定驳回起诉。四、发改投资字〔2007〕101号《通知》，是建立在已审批的项目建议书和可行性研究报告的基础上，作出的内部管理行为，不是具体行政行为，即便是具体行政行为，该具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告提供证据证明其在收到复议决定后，在法定期限内向本院邮寄了起诉状，原告的起诉没有超过起诉期限。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》第二条第（一）项“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制”，第三条第（五）项“规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划”的规定，及《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》第七类关于政府出资的投资项目审批的规定，发改委具有负责本行政区域内政府出资的投资项目审批及对项目建设进度下达投资资金计划的法定职责。
根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》中关于“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。”的规定，发改委对国投公司报送的项目建议书、选址意见书、用地预审复函、环评情况说明、《可行性研究报告》、道路基建计划的报告予以审查批复后，下达金桥路等四条城市道路基建计划的通知，只是项目实施过程中的一个环节，是政府的内部管理事项，对李改凤、项群、张革平的权利义务没有产生实际影响。关于原告所称，该《通知》致使道路的建设占用了其土地，造成其房屋被拆的意见，本院审理认为，原告的土地使用权是否被依法征收、房屋是否被依法拆除，系由土地征收及房屋拆除相关法律法规予以规范，即使土地被征收或房屋被拆除，也系征收或拆除行为所致，与本案具体行政行为没有关联性。综上，发改投资字〔2007〕101号《通知》，系对国投公司进行金桥路等四条道路建设所需投资资金的安排，并未对李改凤、项群、张革平的权利义务产生实际影响，李改凤、项群、张革平与发改投资字〔2007〕101号《通知》的行政行为不具有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。据此，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告李改凤、项群、张革平的起诉。
本案受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审判长 郑在斌
审判员 胡李霞
审判员 施 璟
二〇一五年四月八日
书记员 胡 静
附：本案所使用法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；