江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏07行终33号
上诉人（原审原告）张金萍，女，1969年1月7日出生，汉族，连云港市赣榆区人民医院护士，住连云港市赣榆区。
委托代理人刘良波（系张金萍丈夫），男，1968年10月9日生，汉族，赣榆海洋经济开发区管委会职工，住连云港市赣榆区。
被上诉人（原审被告）连云港市赣榆区卫生和计划生育委员会，住所地在连云港市赣榆区青口镇黄海路。
法定代表人王维锡，该委员会主任。
副职负责人陈宗玲，该委员会党委委员。
委托代理人李勇，该委员会工作人员。
委托代理人卢炜，江苏榆和律师事务所律师。
上诉人张金萍因与被上诉人连云港市赣榆区卫生和计划生育委员会（以下简称赣榆区卫计委）履行法定职责一案，不服连云港市连云区人民法院（2016）苏0703行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年5月2日公开开庭进行了审理，上诉人张金萍的委托代理人刘良波，被上诉人赣榆卫计委的副职负责人陈宗玲及该机关的委托代理人李勇、卢炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张金萍系连云港市赣榆区人民医院的职工。2011年8月22日患者张静在赣榆区人民医院行子宫下段剖宫产、右侧囊肿切除术后，张金萍作为该台手术的巡回护士，没有仔细清点该手术所用器械，致使在张静腹腔遗留纱布。2012年3月23日，张金萍及该手术的手术医生周庚凤代表赣榆区人民医院与患者张静达成协议书。协议约定由医方赔偿张静人民币600000元，患方在收到赔偿款后不得基于上述事实和理由向医方主张权利，或向媒体曝光损害医方及医院的声誉。赣榆区人民医院根据本院工作制度，经院委会讨论决定，600000元赔偿款由张金萍承担120000元，周庚凤承担100000元。张金萍已给付患者张静40000元，余款自2012年4月起每月扣发张金萍工资2000元。同年4月28日，张金萍就其工资被扣发等事项向原赣榆县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，2012年8月8日，该仲裁委以在审限内未能审理终结，申请人要求终止审理为由，决定终止审理。同年11月，张金萍向连云港市赣榆区人民法院（原为江苏省赣榆县人民法院）提起诉讼，要求判令连云港市赣榆区人民医院返还其代垫款40000元及被扣发工资16000元，赣榆区人民法院经审理认为张金萍作为巡回护士，在患者张静手术结束关闭腹腔前后，未仔细清点手术纱布，导致纱布遗留张静腹腔，给赣榆区人民医院造成经济损失，赣榆区人民医院可以按照劳动合同及该医院工资制度的规定，要求张金萍赔偿与因其过错责任相应的经济损失。张金萍认为医疗事故应由赣榆区人民医院承担赔偿责任，不能追究直接责任人，要求返还垫付款及扣发工资的理由不能成立，遂于2013年3月18日作出（2012）赣民初字第1996号民事判决，驳回张金萍的诉讼请求。张金萍不服向连云港市中级人民法院提起上诉，连云港市中级人民法院经审理后认为该案系单位内部管理引起的纠纷，不属于普通民事案件，一审判决驳回张金萍诉讼请求不妥，遂于2013年6月5日作出裁定，驳回张金萍的起诉。张金萍不服向江苏省高级人民法院提起申诉，江苏省高级人民法院经审理后认为该案系单位内部依照规章制度对职工进行经济处罚引起的纠纷，并非平等主体之间的民事侵权赔偿责任追偿纠纷，赣榆区人民医院每月从张金萍工资中扣发2000元实现经济处罚，因此而产生的纠纷也不属于因履行劳动合同产生的劳动报酬纠纷，不属于应当由人民法院受理的劳动争议案件，二审裁定驳回张金萍起诉并无不当。张金萍的再审申请不符合法定情形，遂于2014年3月26日作出民事裁定，裁定驳回张金萍的再审申请。
原审法院另查明，2014年6月11日原赣榆县卫生局（现为赣榆区卫计委）针对刘良波（张金萍配偶）反映县人民医院处理一起医疗纠纷存在问题的投诉向其作出答复意见，答复意见中陈述邀请部分专家对此医疗纠纷进行分析，并责成县人民医院对专家分析意见重新妥善处理。刘良波不服继续向原赣榆县卫生局信访，2014年9月13日赣榆区卫生局针对刘良波的事项作出《关于刘良波信访事项的答复意见书》，该答复书中陈述区人民医院对张金萍作出了新的处理意见：1、经济处罚5万元，依据《赣榆县医疗缺陷追究管理规定》（四）经济责任个人分担部分，每例次个人承担的最高限额为5万元；2、给予行政警告处分，依据《赣榆县医疗缺陷追究管理规定》（七）四级医疗事故：给予当事人警告处分；3、调离原工作岗位。并告知张金萍、刘良波如不服该处理意见，可自收到该处理意见书30日内向上一级行政机关书面提出复查申请，逾期不申请复查，该处理意见即为终结性意见。张金萍、刘良波不同意赣榆区人民医院上述处理意见，赣榆区人民医院仍执行原处理意见。2016年3月9日张金萍再次在网上进行投诉，要求赣榆区××计委作为行政主管部门主持公道，对赣榆区人民医院以执行内部规章制度为由对其作出的累计处罚12万元进行处理。2016年4月20日赣榆区××计委作出《不予受理告知书》，告知张金萍其信访事项依法应当通过仲裁途径解决。根据《信访条例》规定，向赣榆区劳动人事争议仲裁委员会提出。张金萍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。第三十条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以依照国务院《信访条例》的有关规定申请复查、复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，予以终结处理，各级行政机关不再受理。……本案中，张金萍于2014年起对赣榆区人民医院按内部规章制度对其的处罚不服向赣榆区××计委提出多次投诉请求，系信访行为。在赣榆区××计委作出《关于刘良波信访事项的答复意见书》后未按有关规定申请复查、复核。现仍以同一事实和理由提出投诉请求，赣榆区××计委根据上述规定依法作出不予受理决定，并无不当。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，本案张金萍第一项诉讼请求要求判决赣榆区××计委撤销其依据《信访条例》作出的不予受理告知书，依法不属于人民法院的受案范围。
《医疗机构管理条例》第四十条规定,“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚”。《医疗事故处理条例》第三十五条规定，“卫生行政部门应当依照本条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理”。第五十五条规定，“医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。对发生医疗事故的有关医务人员，除依照前款处罚外，卫生行政部门并可以责令暂停６个月以上１年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书。”根据上述规定，赣榆区卫计委对涉案医疗事故可给予赣榆区人民医院及对发生医疗事故的有关医务人员作出行政处理。本案中张金萍是对赣榆区人民医院依据内部管理制度对其实行经济处罚不服，要求赣榆区卫计委责成赣榆区人民医院重新作出公平的处理决定，不属于赣榆区××计委行使的行政管理职权范围，故张金萍主张赣榆区××计委对其投诉事项不作为不能成立，对其要求赣榆区卫计委责成赣榆区人民医院重新作出公平的处理决定依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张金萍的诉讼请求。案件受理费50元，由张金萍承担。
上诉人张金萍不服原审判决，向本院提起上诉称，请求依法撤销原判，改判支持上诉人原审全部诉求，案件诉讼费用全部由被上诉人赣榆区××计委负担。事实和理由：一、原审判决认定事实错误。上诉人并非没有向连云港市卫生局申请复查，而是连云港市卫生局认定上诉人与赣榆区人民医院之间的纠纷属于劳动争议，不予受理复查。被上诉人2014年9月份作出的答复意见书存在重大过错，对于赣榆区人民医院作出的5万元罚款、警告处分和调离原工作岗位的处罚决定没有进行审查。上诉人对于赣榆区人民医院作出的上述处罚决定与其原来作出的决定皆不服，且理由不一致，一审认定上诉人是基于同一理由申诉不正确。二、原审判决适用法律错误。上诉人请求判决被上诉人撤销不予受理告知书，该请求属于人民法院的受案范围。被上诉人的不作为行为违反了《医疗事故处理条例》第一条和第三十五条的规定。被上诉人应当按照《医疗事故处理条例》和其自身制定实施的《赣榆县医疗缺陷责任追究管理规定》对发生医疗差错的医务人员实施经济处罚进行监督和审查，原审判决实质上否定了上述规定精神。
被上诉人赣榆区××计委辩称，原审法院认定事实清楚，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。上诉人对于涉案事项已经多次向被上诉人提出投诉请求，该请求是以信访方式提出，在被上诉人作出答复意见后，上诉人未按照有关规定申请复查复核，现仍以同一事实和理由提出不应得到支持。上诉人提出的事项是其与赣榆区人民医院之间依据单位内部管理规定引起，其要求被上诉人重新作出处理决定不属于被上诉人职权范围，且无法律依据。
原审审理期间，原审被告赣榆区××计委向原审法院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据：
证据1.2016年3月29日信访件基本情况。用以证明张金萍曾在网上投诉信访；证据2.不予受理告知书。用以证明赣榆区××计委对张金萍的网上投诉信访作出不予受理告知；证据3.送达回证。用以证明赣榆区××计委将不予受理告知书送达给张金萍；证据4.信访件基本情况2份。用以证明2016年4月21日及5月1日张金萍又在网上（省信访平台）进行投诉信访；证据5.协议书（复印件）。用以证明涉案有关医患纠纷达成的协议的内容，医方代表其中有张金萍签字。
依据：1.《信访条例》；2.《江苏省信访条例》。
原审原告张金萍向原审法院提供以下证据：
证据1.连云港市中级人民法院（2013）连民终字第0602号民事裁定书、江苏省高级人民法院（2013）苏审二民申字第772号民事裁定书。用以证明张金萍与赣榆区人民医院的纠纷不属于人民法院的受案范围；证据2.赣榆区××计委出具的《不予受理告知书》。用以证明赣榆区××计委作出的不予受理告知书与法律规定相矛盾；证据3.赣榆县卫生局出具的《关于刘良波反映县人民医院处理一起医疗纠纷存在的问题的答复意见书》（复印件）。用以证明赣榆区××计委对张金萍的责任认定刻意回避，属于行政不作为，对两起事故赔偿的数额故意不区分；证据4.赣榆县卫生局出具的《关于刘良波信访事项的答复意见书》（复印件）。用以证明赣榆区卫计委未对赣榆区人民医院的处罚决定进行公平、公正、合理审查；证据5.申诉书（复印件）。用以证明张金萍向赣榆区××计委进行申诉，赣榆区××计委一直未答复，而是按照信访进行了上述答复；证据6.关于张静医疗纠纷处理讨论纪要（复印件）。用以证明赣榆区人民医院对张金萍进行处罚12万元。
二审期间，上诉人张金萍提供连云港市卫生局于2014年11月18日出具的《关于刘良波、张金萍信访复查申请的答复》复印件一份，用以证明2014年其在赣榆区××计委作出答复意见后申请过复查，原审法院在本院认为部分表述其事后没有进行复查错误。被上诉人赣榆区××计委对此质证认为，上诉人在一审期间没有提交该文件，该文件系复印件，且该文件系对2014年张金萍信访事项的答复，与本案审理的2016年其出具的《不予受理告知书》无关。本院认为，该文件虽系复印件，但结合原审查明的相应事实，能够反映2014年张金萍就其与赣榆区人民医院间医疗纠纷信访事项的整个过程，本院对此证明目的予以采信，对原审法院在本院认为中所表述的“在赣榆区××计委作出《关于刘良波信访事项的答复意见书》后未按有关规定申请复查、复核。”部分予以纠正。本案上诉人张金萍提起上诉后，原审法院已将当事人提交的证据移送本院。本院经审查，原审法院对其他证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，本院（2013）连民终字第0602号生效民事裁定认定上诉人张金萍与所在医院之间的纠纷系单位内部管理引起的纠纷，不属于普通民事案件，并裁定驳回张金萍的起诉。嗣后，张金萍通过网上投诉、向被上诉人赣榆区××计委等卫生行政部门递交材料等方式继续展开一系列行为。赣榆区××计委就张金萍及其家人向其所反映的问题，于2014年6月11日作出《关于刘良波反映县人民医院处理一起医疗纠纷存在问题的答复意见》，答复意见中详细载明：“县卫生局召开专题会议，已责成县人民医院结合专家组的分析意见，重新妥善处理。县人民医院接到通知后，给予高度重视，迅速组织相关人员进行研究讨论，讨论结果认为张金萍应承担与医疗平等的民事责任，对多承担部分由相关管理人员承担。院方多次与张金萍沟通协商，张金萍表示不与医院沟通。”2014年9月13日赣榆区××计委再次作出《关于刘良波信访事项的答复意见书》，该答复意见中亦陈述“区卫生局领导高度重视并召开专题会议，责成区人民医院结合专家组的分析意见，重新妥善处理，并将处理结果报区卫生局。期间，区卫生局成立了该案处理工作小组，前往区人民医院督促处理，并形成三条处理意见……区人民医院根据卫生局意见和有关法律法规及相关管理制度，对张金萍作出了新的处理意见……”其后，张金萍对新的处理意见仍旧不服，但张金萍所在医院亦未按照在赣榆区××计委督导下所作出的新处理意见执行。
国务院《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。第四十条规定：县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。江苏省实施《医疗机构管理条例》办法第三十九条规定：人民政府卫生行政部门对医疗机构的执业活动进行监督检查，包括下列内容：……（二）执行医疗机构内部各项规章制度和各级各类人员岗位责任制情况；……（九）医疗差错、事故发生及登记、报告、处理情况；……。赣榆区××计委作为县级地方人民政府的卫生行政部门，对张金萍所反映的医疗机构执业活动中的问题具有监督检查的职权。
针对信访事项办理意见是否可诉的问题，关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征，应主要从主体、内容、结果、所引用的法律依据、相对人信访申请事项等几个方面进行审查。综合本案查明的事实及张金萍的上诉主张，能够判定，张金萍虽然表面上以信访的形式主张权利，但其本质系主观认定赣榆区××计委具有依法纠正案涉医院对其进行不合理经济处罚的职权，并在此基础上谋求赣榆区××计委能够维护其合法权益。同时，赣榆区××计委的上述“意见”虽以信访答复的形式作出，但其中内容却能够反映出赣榆区××计委在收到张金萍所反映的问题后，已责成案涉医院对张金萍重新作出新的处理意见，行为实质亦契合我国法律、法规、规章中对其依法赋予的监督管理职责的要求。2005年，赣榆区××计委的前身原赣榆县卫生局制定出台《赣榆县医疗缺陷责任追究管理规定》（赣卫〔2005〕39号），其中在“医疗缺陷的责任追究及处理”一项中作出如下规定：“经济责任个人分担部分，每例次个人承担的最高限额为5万元，其余部分由医院承担”及“医疗缺陷的报告：对发生重度自查缺陷、中度以上投诉缺陷和医疗事故的要进行登记、上报卫生局医政科，对责任人员的处理，由各单位形成书面材料一周内上报卫生局审批、备案。”由此可见，上述规定中的“最高限额为5万元”、“上报卫生局审批”等内容亦能够反映出赣榆区××计委具有监管医疗机构中医疗缺陷责任追究工作相关事项的职责。
任何权力的行使均有边界，案涉纠纷发生后，对于在赣榆区××计委指导下作出的新的处理意见，张金萍虽然仍有不服，但案涉医院亦不能不顾本地卫生行政部门规定，从而继续执行原有处罚。在案涉医院没有对张金萍变更原有经济处罚的客观情况下，赣榆区××计委仍应担负起作为县级卫生行政部门的法定监管职责。故赣榆区××计委仍将张金萍的投诉事项界定为信访投诉，在人民法院已以张金萍与所在医院之间的纠纷不属于人民法院受案范围为由作出驳回起诉的生效民事裁定情况下，仍以“不服赣榆区人民医院处罚12万元的决定等信访事项依法应当通过仲裁途径解决……请您向赣榆区劳动人事争议仲裁委员会提出”的理由向张金萍作出《不予受理告知书》，其实质系拒绝履行其法定职责。原审法院对此单纯从信访事项的角度进行评判不当，应当予以纠正。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人张金萍的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销连云港市连云区人民法院（2016）苏0703行初150号行政判决；
二、撤销连云港市赣榆区卫生和计划生育委员会于2016年4月20日作出的《不予受理告知书》；
三、连云港市赣榆区卫生和计划生育委员会于本判决生效之日起30日内依法履行对连云港市赣榆区人民医院就张金萍医疗差错责任追究事项的监督检查职责。
二审案件受理费50元，由连云港市赣榆区卫生和计划生育委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 戴立国
审判员 周文元
审判员 李 季
二〇一八年二月十一日
书记员 徐 瑞
法律条文附录
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……