广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1508号
上诉人（原审原告）：陈德辉，男，1971年9月22日出生，汉族，住高州市。
上诉人（原审第三人）：陈晓，男，1993年2月27日出生，汉族，住高州市，现役军人。
上诉人（原审原告）：陈德文，男，1963年3月21日出生，汉族，住高州市。同为陈晓的委托代理人。
上诉人（原审原告）：陈朝颖，男，1994年10月9日出生，汉族，住高州市。同为陈晓的委托代理人。
被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。
法定代表人：黄晨光，市长。
委托代理人：刘宇军、彭明勇，均系该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）：高州市住房和城乡建设局。住所地：高州市文明路**号。
法定代表人：余洪志，局长。
委托代理人：周蘖，该单位工作人员。
委托代理人：梁文雄，广东雄兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：高州市国土资源局。
法定代表人：余力强，局长。
委托代理人：陈世筹、张琦，均系该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）：高州市石仔岭街道办事处。住所地：高州市高水公路坡心段。
法定代表人：蓝海强，主任。
委托代理人：曾德忠，广东宇杨律师事务所律师。
委托代理人：张圣飞，该单位工作人员。
上诉人陈德文、陈晓、陈德辉、陈朝颖因诉被上诉人高州市人民政府等行政强制拆除一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的(2015)茂中法行初字第85号行政判决，向本院上提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告陈德文、陈德辉、陈朝颖未经依法批准在高州市××街道石头村辖区内擅自建设房屋。2015年2月12日，高州市人民政府办公室下发《关于在石仔岭开展整治违法用地集中执法大行动的通知》，内容是“各有关单位：根据市政府的工作安排，定于2月12日上午在石仔岭开展整治违法用地集中执法大行动，请以下单位人员于2月12日上午8时30分到石仔岭办集中：1、市国土资源局、住建局、城管局的主要领导、分管领导、执法队伍全体人员；2、请市公安局派一名领导带四名交警、六名巡警参加，并做好备警；3、市交通局负责交通执法大队一至两个中队参加。……”当日，被告高州市政府组织由高州住建局、高州国土局、高州石仔岭办等部门组成的执法队伍强制拆除高州石仔岭办辖区内的多宗违法用地所建的建筑物，其中包括原告建设的房屋。2015年2月16日，原告向高州市人民法院提起行政诉讼称，原告在征收土地建设道路后余留的岭头建设房屋，被告高州石仔岭办的梁领导口头通知原告停工建设，原告当即停止施工。被告于2015年2月12日强制拆除原告已经停止建设且入住的一层半房屋。被告在强制拆除前没有向原告送达任何通知或整改命令，被告强制拆除的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。近年来，高州市茂岭村委会有很多违法建设的房屋，有的违法建屋占用水田进行建设，这些建筑物从未遭到拆除，唯独拆除原告建设在山岭的房屋。原告身为农民建筑房屋已基本耗尽积蓄，为依法维权，特提起行政诉讼称，请求：1、确认被告拆除原告房屋的行为违法。2、要求被告赔偿原告地面以上建筑成本，价值约人民币230000元，施工队未拆除的模板、顶撑等约人民币20000元，房屋地基成本约人民币100000，以上合计人民币350000元。3、要求被告赔偿属于原告的公民财产包括紫荆花风景树、床铺以及屋内水泥、、胶桶、胶管、水管、家具等遭到被告破坏约人民币8000元。4、诉讼费由被告承担。2015年2月16日，高州市人民法院立案受理本案，陈晓于2015年3月27日向高州市人民法院书面申请要求以第三人的诉讼地位参加本案诉讼。2015年7月1日，原告向高州市人民法院书面申请要求追加高州市人民政府为本案被告，高州市人民法院于2015年7月14日作出（2015）茂高法行初字第8号行政裁定书，裁定将本案移送原审法院。
原审法院认为，本案争议的焦点是：1、关于本案被告主体资格的问题。2、关于被告强制拆除原告建筑物的行为是否合法及应否对原告的建筑物和建筑物内的财产进行赔偿并承担相关费用的问题。对此，分析如下：
关于本案被告主体资格的问题，高州住建局、高州国土局以其提交的高州市人民政府办公室下发《关于在石仔岭开展整治违法用地集中执法大行动的通知》的证据材料，否认自己是强制拆除行为的执法主体，只认可派出工作人员到现场参与2015年2月12日的强制拆除行动，但二者在法定期限内没有提交证据证明强制拆除行为是另一执法主体实施的；而高州市政府也否认自己为本案适格被告，同样其也未在法定期限内提交证据予以证明。结合本案证据材料，原审法院认为本次实施强制拆除行为应认定为由高州市人民政府组织，高州住建局、高州国土局和高州石仔岭办参与的联合执法行为，故该行政机关为本案适格的共同被告。
关于被告强制拆除原告建筑物的行为是否合法及应否对原告的建筑物和建筑物内的财产进行赔偿并承担相关费用的问题。一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，无论是在城镇规划区内建设建筑物还是在乡村规划区内进行建筑物、构筑物等建设，均应分别向相应的城乡规划主管部门或乡镇人民政府申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案被告实施强制拆除的原告所建的房屋系原告自行建设，并未向相应的城乡规划主管部门或者乡镇人民政府申请办理规划许可证，违反了上述法律规定，原告所建的房屋系违法建筑物。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。由上述法律规定可见，行政机关对违法建筑的拆除应当由职权部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定。当事人不自觉履行拆除义务的，应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定予以催告，并向社会公告拆除违法建筑事宜，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当作出强制拆除执行决定，确定强制拆除时间，并送达当事人后，由行政机关对违法建筑强制予以拆除。就本案而言，被告在实施强制拆除过程中，没有依据《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序强制拆除原告的建筑物，没有给予原告陈述、申辩的权利，强制拆除程序未能体现行政程序的正当性原则，程序不合法。据此，应确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。二、原告提出被告赔偿原告地面以上建筑成本，模板、顶撑、房屋地基合计人民币350000元的主张，原告的该项主张不符合《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的合法权益赔偿，本院不予支持。原告还提出被告赔偿其8000元的主张，主要分别为紫荆花风景树、床铺以及屋内水泥、胶桶、胶管、水管、家具等，然而原告所提供的证据材料中只有照片显示有被损坏的床铺一张；在法院组织的勘验现场时尚可见到被强制拆除建筑物里有散落的胶桶、胶管，故可以认定原告已初步完成了举证责任，被告没有提交证据予以否认，鉴于被告在实施强制拆除原告房屋前没有进行屋内物品的登记，原告对上述床铺和胶桶、胶管的价格损失没有提交证据予以证明，原审法院依据查明的事实酌情判令被告共同赔偿原告床铺一张、胶桶、胶管等损失3000元。至于原告主张赔偿紫荆花风景树和水泥的损失问题，原告没有提供证据证明被告在强拆原告建筑物时损毁了紫荆花风景树和水泥，因此原告该项主张缺乏事实根据和法律依据，不应支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决：一、确认被告高州住建局、高州国土局、高州石仔岭街道办和高州市政府于2015年2月12日强制拆除原告陈德文、陈德辉、陈朝颖未经批准违法建设的房屋的行政行为违法。二，被告高州住建局、高州国土局、高州石仔岭街道办和高州市政府于本判决生效之日起30日内共同赔偿原告陈德文、陈德辉、陈朝颖的经济损失3000元。三，驳回原告陈德文、陈德辉、陈朝颖的其他诉讼请求。
上诉人陈德辉、陈晓、陈德文、陈朝颖不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人的房屋位于道路控制线以外，也未对市政的城乡规划产生影响，并且不存在安全隐患，应当仅作罚款处理。且上诉人的房屋建设在上诉人拥有土地使用权的宅基地上，未侵害他人权益。涉案建筑物只是欠缺了部分手续，而且可以继续完善，被上诉人未经违章建筑的认定程序，选择性执法仅仅拆除了上诉人房屋，一审判决第一项认定事实不清。二、上诉人房屋附带的各种财产，包括未拆卸的顶撑、风景树、水泥、床铺、胶桶、胶管等财物都因强拆被埋，拆除当日，被上诉人赶离了屋内人员，不允许上诉人清理财产，导致上诉人无法举证。依照《行政诉讼法》第三十八条的规定，由于被上诉人的强拆导致上诉人财产损失无法拍照评估的，应当由被上诉人承担举证责任。被上诉人在一审中对上诉人房屋及屋内的财产清单也未提出反驳意见，只是针对房屋的归属和执法人员提出了异议，一审判决第二项适用法律不当。上诉人发现被上诉人在执法过程中拍摄了视频，这些材料能够证明拆除当日上诉人的财产状况，请求人民法院调取。三、被上诉人执法情节恶劣。拆除上诉人的房屋侵害上诉人的权益，对上诉人屋内外的财产不作处理，在强制拆除过程中未履行任何强制拆除程序且未采取任何补救措施。四、审判程序不当。一审开庭前，一审法院无正当理由接收被上诉人提交的证据材料。第二次开庭时首次出现了被上诉人提交的茂岭地区城乡规划图，被上诉人并不是在举证期间提交的，不具有合法性。一审法院以人民法院有权要求被告补充证据为由接收这些证据，上诉人认为该证据是被上诉人有意制作的，影响合议庭对案件事实的认定。上诉人已经证明上诉人房屋未进入道路控制线和占用水田，一审判决认定被上诉人的强拆行为违法也正是因为被上诉人提交的证据影响了判决结果。五、一审未理清各部门的责任，导致上诉人难以得到赔偿。上诉人的房屋已经入住，不属于因制止违法行为而执法。被上诉人的强拆行为应当被撤销，应当全额赔偿上诉人的损失。上诉请求：一、撤销一审判决第三项；二、改判支持被上诉人共同连带赔偿上诉人的损失共计358000元。三、改判确认被上诉人2015年2月12日的强制拆除上诉人的房屋违法。
被上诉人高州市人民政府答辩称：一、上诉人所建房屋属于违法建筑，不受法律保护，依法不应予以赔偿。上诉人的房屋未经审批占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，一审认定其房屋属于违法建筑，未支持其35000元赔偿请求是正确的。二、一审法院依据查明事实酌情赔偿上诉人损失合情合理。上诉人应当对其主张的财产损失举证，本案中上诉人未能举证证明其损失，一审法院根据现场勘验查明的事实酌情赔偿上诉人3000元并无不妥。二、一审判决程序合法。被上诉人通过邮寄的方式提交了证据，并非逾期举证。
被上诉人高州市住房和城乡建设局答辩称：上诉人被强制拆除的房屋属于违章建筑，不属于国家赔偿的范围。上诉人未能出示建房许可手续，当地政府多次派人劝阻其违章建设，上诉人仍然继续施工，属于非法建筑物，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。一审判决认定上诉人的床铺、胶桶等物品损失酌情认定3000元足额弥补了上诉人的财产损失，其主张其他财产损失没有法律依据。被上诉人接到上级通知派员参与整治违法用地是职责所在，但并未直接参与拆除房屋。
被上诉人高州市国土资源局答辩称：被上诉人的建房行为违法，被依法拆除完全正确。上诉人的建房行为未经批准，经石仔岭办及村建、国土部门多次现场制止，仍继续抢建严重违法，市政府组织各部门集中执法将其违法建筑予以拆除完全正确。二、上诉人的赔偿请求没有法律依据，不应支持。上诉人的违法建筑物不受法律保护，其赔偿请求没有法律依据。三、一审判决依据查明的事实判决说清赔偿上诉人的损失合理合法。
被上诉人高州市石仔岭办事处答辩称：执法行动是由试着让给你付有关执法部门组织的，街道办只是依据通知派员到场，协助拆除。上诉人提出已经入住违法建筑物不是事实被上诉人多次口头责令陈德文、陈德辉停止建设。该地块未经规划，未经报建，属于违法建设，有必要予以拆除。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。……。”本案中上诉人修建的房屋未经建设规划许可，属于违法建筑，高州市人民政府等被上诉人对上诉人修建的房屋实施了强制拆除，但四被上诉人实施涉案强制拆除行为未履行上述法律规定的催告，听取上诉人的陈述申辩意见等法定程序，构成程序违法，一审判决确认涉案强制拆除行为违法并无不当。上诉人主张其修建涉案房屋属于宅基地上合法自建房屋，但其提交的拟主张其对涉案地块有宅基地使用权的材料，只是涉案建筑物被拆除后，由其所属经济合作社盖章的书面材料，该材料亦不足以证明其修建涉案房屋经过了用地许可和建设许可，上诉人的主张缺乏事实和法律依据。上诉人上诉主张，涉案被拆除房屋可补办手续不应当拆除，一审判决认定事实证据不足，适用法律错误等，上诉请求改判，因理据不足，本院不予采纳。
关于上诉人提出四被上诉人应当赔偿其损失358000元的诉讼请求是否应予支持问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”依据上述法律规定，行政赔偿义务机关因违法造成受害人合法权益损失的，应当予以赔偿，赔偿请求人请求赔偿应当承担相应的举证责任。本案中上诉人主张四被上诉人应当赔偿其被拆除的建筑物，以及未及拆卸的顶撑、风景树、水泥、床铺、胶桶、胶管等财物的损失，但上诉人的建筑物属于违法建筑，不属于上述法律规定的合法权益，依法不应予以赔偿。上诉人主张其他物品的损失情况，又未能提交证据证明其具体损失情况，一审法院经现场勘查，对拆除现场的床、胶桶、胶管等物品的损失，酌情责令四被上诉人赔偿其损失3000元亦无不当。上诉人主张涉案建筑物不属于违法建筑，其财产受损应当由四被上诉人举证的理由缺乏法律依据，上诉人上诉主张，四被上诉人应当赔偿其建筑物及其他财产损失358000元，一审法院认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销一审判决第三项，改判支持其全部赔偿请求，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持。两上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈德辉、陈晓、陈德文、陈朝颖共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年一月九日
书记员 刘 丹