湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行终65号
上诉人（原审被告）张家界市房地产管理局，住所地张家界市永定区紫舞路499号。
法定代表人李步群，局长。
委托代理人符帆，女，1988年9月11日出生，住湖南省张家界市永定区，系张家界市房地产管理局工作人员。
委托代理人蒋训民，湖南新川律师事务所律师。
上诉人（原审被告）张家界市人民政府，住所地张家界市永定区南庄路2号。
法定代表人王志刚，市长。
委托代理人于铁建，男，1974年10月30日出生，住慈利县，系张家界市人民政府法制办工作人员。
委托代理人杨毕成，湖南澧滨律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨远康，男，1978年12月10日出生，住张家界市永定区。
委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师。
被上诉人杨远康与上诉人张家界市房地产管理局（以下简称市房管局）、张家界市人民政府（以下简称市政府）房屋登记行政管理纠纷一案，上诉人市房管局、市政府不服张家界市永定区人民法院（2016）湘0802行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市房管局的委托代理人符帆、蒋训民，上诉人市政府的委托代理人于铁建、杨毕成，被上诉人杨远康及其委托代理人李奇国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年2月23日，被告市房管局经原告杨远康的申请，对座落于张家界市区天门路田坪巷104号的房屋所有权作了初始登记，并颁发了《房屋所有权证》。2011年9月28日，被告市房管局作出张房发[2011]22号《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》，认为原告杨远康在办理上述房屋所有权初始登记过程中提交错误、虚假材料，违反了《房屋登记办法》的有关规定，决定撤销颁发给杨远康的《房屋所有权证》。嗣后，被告市房管局发布《关于撤销张房证字第“”号、第“”号房屋所有权证的公告》，向社会予以公示。杨远康不服被告市房管局的上述行政行为，于2011年11月4日向被告市政府申请行政复议。声称其申请初始登记的房屋为其父杨祚华生前所建，且从未申请过房屋初始登记。所谓市房管局于2000年7月即已对上述房屋进行初始登记，是他人假冒其父亲名义所为，杨祚华本人及其家人并不知情。原告作为合法继承人，向被告申请房屋初始登记，所提交的材料均真实、合法，且经过了严格的审查。市房管局作出的《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》严重损害了原告的合法权益，请求被告市政府予以撤销。2011年12月6日，市政府向杨远康发出《中止行政复议通知书》，称行政复议期间，市房管局已将杨远康在办理房屋所有权证时可能涉嫌造假的相关材料移交公安机关，公安机关已经刑事立案。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款（七）项规定，决定自2011年12月6日起中止该行政复议案件的审理。2015年2月6日，张家界市公安局永定分局作出张定公（治）撤案字[2015]0002号《撤销案件决定书》，决定撤销该局办理的杨远康伪造国家机关证件罪一案。2015年2月6日，被告市政府经原告杨远康申请恢复行政复议审理；3月27日，被告市政府作出张政复决字[2015]7号《行政复议决定书》，对被告市房管局作出的张房发[2011]22号《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》予以维持。
原审认为，程序正当是当代行政法的主要原则之一。它要求行政机关实施具体行政行为时依照法定程序进行，不得违反，以保护公民的合法权益。行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时,必须遵遁正当法律程序,包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款明确规定，“行政机关在做出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”这充分表明，程序合法作为行政行为合法的一个重要因素，应当得到重视，程序违法,同样可能导致行政行为违法。程序正当原则应当贯穿整个行政行为的始终。具体到本案，被告市房管局在作出撤销原告杨远康房屋所有权证决定的行政过程中，未能严格遵循正当法律程序，违反了《湖南省行政程序规定》确定的“行政机关在做出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩”的法定程序。在作出《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》这一足以影响行政相对人杨远康权益的行政行为之前，没有履行告知义务，违反法定程序，导致其行政行为违法，应当依法予以撤销；被告市政府作为行政复议机关，在行政复议案件审理过程中，对被告市房管局明显违反程序正当原则的行政行为予以维持，没有起到行政复议制度应有的有效监督与救济作用，构成行政违法，应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告张家界市房地产管理局于2011年9月28日作出的张房发[2011]22号《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》的行政行为；二、责令被告张家界市房地产管理局于本判决生效后的六十日内重新作出行政行为；三、撤销被告张家界市人民政府于2015年3月27日作出的张政复决字[2015]7号《行政复议决定书》的行政行为。
上诉人市房管局上诉称：一、原审判决认定的事实与判决结果自相矛盾。2011年2月23日，上诉人依被上诉人的申请，对座落在永定区天门路天坪巷104号德房屋申请初始登记，上诉人为其办理了房屋初始登记。之后，上诉人发现被上诉人申请初始登记的房屋与其提交的规划证明材料记载不一致，对此，张家界市规划管理局出具了《关于杨祚华建设工程规划许可证调查认定的意见》，该意见证实，被上诉人提交的第9808216、9808217号《建设工程规划许可证》系非正常程序取得，不具备法律效力。上诉人依据《房屋登记办法》第八十一条的规定，撤销其房屋登记。在一审中，上诉人提供了两组证据证明上述事实。一审法院对上诉人提供的证据均予以采信，认为上诉人提交的证据系“被告在作出被诉行政行为过程中所形成的真实记载其行政行为内容的材料，与被诉的行政行为具有关联性、真实性及形式上和程序上的合法性，能够作为认定本案事实的证据，本院予以采信”。上诉人提交的证据即证明行政行为事实清楚、理由正当，也证明其程序合法。一审法院在采信证据的同时也强调这些证据在形式上和程序上的合法性。但同时又认为，上诉人在作出《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》之前，没有履行告知义务，违反法定程序，应当予以撤销。其判决结果与认定事实明显矛盾。二、原审判决适用法律错误。本案中，被上诉人申请初始登记的房屋系其父亲杨祚华及母亲冯福英修建，该房屋已于2000年7月转让给黄章文等10人，被上诉人对此是明知的，而且被上诉人也曾经向法院提起诉讼，要求法院确认上诉人将该房屋登记在黄章文等10人名下的行为违法.法院已驳回其诉讼请求。既然生效判决对争议房屋登记在黄章文等10人名下这一基本事实已经确认，被上诉人就对该房屋不享有任何权益。如果撤销上诉人作出的决定，将导致诸多法律关系处于不确定状态，造成对社会公共利益的重大损害。一审法院判决撤销上诉人所作的决定，并责令上诉人重新作出行政行为，只是要求上诉人重新做一遍行政行为，结果不会改变，且上诉人只能再以同一事实和理由重新作出，反而违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。所以，即使上诉人的行政行为程序轻微违法或者其行政行为依法应当撤销，也只能依据《行政诉讼法》的规定，确认违法，不能撤销。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实和判决结果矛盾，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。
上诉人市政府上诉称：一、张家界市房地产管理局作出撤销登记决定，事实清楚，证据充分。1、基本事实。2011年2月，依杨远康申请，市房管局对涉案房屋办理房屋初始登记。后张家界市规划管理局行文《关于杨祚华建设工程规划许可证调查认定的意见》，证实：杨远康提交的第9808216、9808217号《建设工程规划许可证》，系非正常程序取得，不具备法律效力。为此，2011年9月，市房管局依据《房屋登记办法》第八十一条的规定，决定撤销房屋登记。2011年11月4日，杨远康申请行政复议。2015年3月27日，张家界市人民政府作出张政复决字（2015）7号《行政复议决定书》，决定维持撤销决定。2、基本证据。一审市房管局提供了两组证据，证明行政行为事实清楚、理由正当，程序合法。一审判决予以采信并认为，市房管局提交的证据系“被告在作出被诉行政行为过程中所形成的真实记载其行政行为内容的材料，与被诉的行政行为具有关联性、真实性及形式上和程序上的合法性，能够作为认定本案事实的证据，本院予以采信”。可见，市房管局作出撤销登记决定，事实清楚，证据充分。二、原审判决适用法律错误，并致实体判决不当。1、一审判决的实质思路是，在认定杨远康申请房屋登记时提交虚假材料理应撤销的前提下，认为行政行为程序轻微违法，依据《行政诉讼法》第七十条的规定，将市房管局作出的《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》予以撤销。2、实体判决不当。杨远康对争议房屋根本不享有物权。杨远康申请初始登记的房屋，系其父亲杨祚华和母亲冯福英修建，该房屋已于2000年7月转让给黄章文等10人。杨远康曾向法院提起诉讼，请求法院确认将该房屋登记在黄章文等10人名下的行为违法。法院已经判决驳回其诉讼请求，杨远康对争议房屋根本不享有物权。因此，市房管局在作出《关于撤销杨远康房屋所有权证的决定》之前，“没有履行告知义务”，只是属于违反法定程序的行政程序轻微违法，对杨远康的实体权利根本不产生实际影响。根据《行政诉讼法》第七十四条的规定，法院可以判决确认违法，但不能撤销行政行为。三、复议决定依法已生效，依法不能对生效的复议决定提起行政诉讼，市政府不是共同被告。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人杨远康答辩称：一、上诉人陈述的事实和理由与客观事实不符。1、原审判决并没有认定市房管局作出撤销决定的认定事实是合法的。2、被上诉人所提到的上诉人不享有物权与原生效判决审理查明的事实不符。3、（2012）张定行初重字第27号行政判决书和二审判决已经认定了市房管局作出的行政行为有瑕疵，实际上是严重违法、违规进行登记，致使杨远康的物权受到侵害。二、上诉人在本案中程序严重违法，直接影响了被上诉人权利的行使，导致被上诉人巨额财产损失。1、上诉人以被上诉人提交虚假材料而撤销房屋所有权证，涉及到被上诉人所持有的由张家界市规划管理局颁发的建设规划许可证的真实性、合法性和效力问题。2、被上诉人对张家界市规划管理局的行政行为同样有提起行政复议和行政诉讼的权利，而市房管局和张家界市规划管理局都没有将此行政文书告知被上诉人，直接导致被上诉人的财产损失。3、被上诉人在原审提交了张家界市规划管理局行政罚款、人民法院强制执行之后，由张家界市规划管理局颁发的建设规划许可证。原审判决书认为杨远康提交的证据3、证据5和证据6与本案无关是错误的，但是这些证据经过了大量的查询后得出，尽管原审判决这一认定不当，但最终作出了正确的判决。三、原审判决适用法律正确，上诉人市政府认为自己不是本案被告是错误的，是否适格主体，已经有生效裁定确认。在原来的案件审理中，被上诉人向原审法院提交了起诉的相关证据，历经两次生效裁定确认，市政府是本案适格被告。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，市房管局因杨远康在办理房屋登记过程中提交错误、虚假材料，以其违反《房屋登记办法》有关规定为由，作出撤销杨远康房屋所有权证的决定，证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，市房管局作出该决定是在发现杨远康提交错误、虚假材料后的自纠行为，故该行政行为具有正当性和合理性，市房管局在作出时虽未告知杨远康，但该决定告知了杨远康享有行政诉讼或者行政复议的权利，因此并不违背法律强制性规定，该决定程序存在瑕疵，属程序上的轻微违法，且从全案来看，撤证行政行为符合正当性原则，撤证行为也没有对杨远康的合法权益产生实际影响，也符合合理性原则，该行政行为可不予撤销。市政府作出维持该决定的行政复议决定正确，且程序合法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应当予以撤销。对上诉人市房管局和市政府的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销张家界市永定区人民法院（2016）湘0802行初30号行政判决；
二、驳回被上诉人杨远康的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人杨远康负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 王 峰
代理审判员 陈建琳
二〇一七年一月三日
书 记 员 王 晶
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。