广西壮族自治区鹿寨县人民法院
刑 事 判 决 书
(2015)鹿刑初字第157号
公诉机关广西壮族自治区鹿寨县人民检察院。
被告人罗祖元，男，1973年12月30日生于广西鹿寨县，壮族，原为鹿寨县国土资源局执法监察大队大队长，家住鹿寨县。因涉嫌犯玩忽职守罪，2014年11月24日由鹿寨县人民检察院予以取保侯审，2015年5月20日由本院予以取保候审，2016年2月19日经本院决定逮捕，同月23日被逮捕，现羁押于鹿寨县看守所。
辩护人郭林，广西柳晟律师事务所实习律师。
广西壮族自治区鹿寨县人民检察院以鹿检公诉刑诉（2015）123号起诉书指控被告人罗祖元犯玩忽职守罪，于2015年5月11日向本院提起诉讼。同年8月7日、10月31日鹿寨县人民检察院分别提出延期审理、补充侦查，同年9月7日、11月30日恢复法庭审理。本院依法组成合议庭，于同年12月8日、2016年2月1日、2月8日公开开庭审理了本案。鹿寨县人民检察院检察员王峰出庭支持公诉，被告人罗祖元及其辩护人郭林到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公诉机关指控：
1、被告人罗祖元在担任广西鹿寨县国土资源局执法监察大队大队长职务期间，不正确履行监察巡视职责，导致鹿寨县响水矿山采矿许可证到期后无证开采情况长期存在，最终致使王某雇请的民工罗某于2013年12月23日上午在采矿时被垮塌的矿石砸伤头部致当场死亡。
2、被告人罗祖元在担任鹿寨县国土资源局执法监察大队大队长职务期间，不正确履行监察巡视职责，致使肖某、吴鸾玉夫妇经营的鹿寨县鹿寨镇长兴采石场以采矿许可证到期后，仍组织民工长期对鹿寨镇新胜村大岭山及长岭山非法开采白云石；另外唐某组织民工长期非法对鹿寨镇新胜村大岭山及长岭山非法开采白云石。经过鉴定，吴鸾玉夫妇和唐某在长岭山非法开采白云石矿造成的矿产资源破坏价值为人民币170.14万元。
公诉机关在庭审时当庭撤销了对罗祖元第2起事实的指控。
公诉机关认为，被告人罗祖元作为国家机关工作人员，不正确履行自己的工作职责，致使一人死亡，其行为应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，提请法院依法判处。
被告人罗祖元在第一次至第三次庭审时对公诉机关指控的事实和罪名均有异议，其认为响水矿山是在进行恢复治理工程，不属于其的职责，而且响水矿山也不是巡查的范围，其应是无罪的。被告人罗祖元在第四次庭审时认为其对响水矿山矿难存在监管责任，其表示自愿认罪。
辩护人郭林对公诉机关指控的事实和罪名均有异议，其认为：从县政府关于罗祖元所在执法大队的职责情况及县局所做的2013年巡查实施方案来看，罗祖元并不是响水矿山的巡查责任人，响水矿山不属于罗祖元的执法监察大队而应当属于乡镇管理所巡查的范围；恢复治理工程是合法的工程，恢复治理方案里面也包括有挖采残留矿的内容，对于王某在恢复治理过程中的超范围作业的定性也没有被认定为非法采矿，再根据矿管股的矿产资源开发监督检察笔录，上面写发现有非法开采的行为要求到矿管股接受调查处理，说明县国土局矿管股也依法履行完了自己的发现制止的责任，县政府关于事故结案的批复也明确了国土局不承担责任，因此，指控罗祖元应承担玩忽职守的责任没有事实和法律依据，请法庭宣告罗祖元无罪。
经审理查明:
广西鹿寨县响水铸造有限公司（以下简称响水公司）在中渡响水矿山的采矿许可证的有效期限为2005年3月至2012年3月，到期后不再延续。2010年广西地矿建设工程有限公司开展了该矿山地质环境综合治理项目可行性研究工作，并于2010年10月获得了区国土资源厅的批准。2012年1月13日广西区国土厅对《广西鹿寨县响水铁矿矿山地质环境治理工程施工图设计》进行批复。同年12月10日，响水公司向鹿寨县国土资源局递交闭坑申请，同月25日鹿寨县国土资源局同意响水公司的闭坑申请，要求该公司及时提交闭坑所需的有关材料报国土资源厅审批，在未获得矿山闭坑、办理采矿权注销手续前，请维护好矿山秩序，严禁乱采滥挖行为。
从2012年开始，响水公司允许王某对该公司响水铁矿山进行环境恢复治理，在2013年8月26日该公司与王某签订了《响水矿山地质环境恢复治理承包协议》。2012年9月王某聘请了附近的村民到响水公司矿山采挖残矿，然后按重量回收，期间没有制定安全管理制度对村民进行安全培训。在2013年12月23日上午9时许，中渡响水矿山发生了采矿的民工罗某在废弃矿坑下挖取矿石、被坑中石头落下压住头部死亡的事故。至案发时，响水公司未取得主管部门的回收开采残留矿体批文。经鹿寨县响水铸造有限公司“12•23”事故调查组调查认为，响水公司未对地质环境恢复治理进行有效管理，从而使王某组织工人进行地质环境恢复治理时，未按施工图设计方案进行施工，采挖残矿超出了施工设计方案的内容等原因，从而造成死亡一人的严重后果。
从2009年2月至2014年2月被告人罗祖元任鹿寨县国土资源局执法监察股股长（兼执法监察大队大队长）职务，执法监察股的主要工作职责为：组织对全县范围内单位和个人执行、遵守国家土地资源、矿产资源、地质环境和地质灾害防治等法律法规进行监督检查；组织查处或会同有关部门查处全县范围内的国土资源违法案件和土地权属纠纷案件，纠正违法行为；负责信访工作，受理对土地、矿产违法行为的检举、控告、申诉；检查督促下级对土地、矿产违法案件的查处；协助上级及有关部门查处全县范围内重大国土资源违法案件；组织开展国土资源执法监察动态巡查工作；检查指导派出机构的执法监察工作。鹿寨县国土资源局执法监察大队属于鹿寨县国土资源局二层机构，其主要工作职责为：负责开展国土资源执法监察动态巡查，对国土资源违法行为采取行政强制措施；具体实施对重大或认为确需亲自查办的国土资源违法案件的行政处罚工作；协助办理国土资源行政处罚决定或行政处理决定的强制执行事宜；受理对国土资源违法行为的检举、控告和申诉；协助有关部门调查处理与国土资源有关的其他案件；指导下级国土资源执法监察队伍开展工作。罗祖元作为鹿寨县国土资源局执法监察股股长兼执法监察大队大队长，在2012年3月至2013年12月23日期间，其长期没有认真对响水公司的中渡响水矿山进行巡查检查，亦未要求中渡国土所制定月工作计划，亦未要求中渡国土所每周向其报告工作，其仅在2013年4月份与矿管股股长魏某到响水矿山查看，其在响水矿山看见有洗矿设备和工人在洗矿，但罗祖元自认为中渡响水矿山属于闭坑恢复治理阶段，不属于其管理处罚范围，因此对中渡响水矿山长期有大量民工非法挖采矿石，存在重大安全隐患行为没有组织查处，亦未检查督促中渡国土所对响水矿山开展国土资源动态巡查、责令停止正在进行的国土资源违法行为，致使在中渡响水矿山发生死亡一人的重大事故。
本院另查明，2014年1月16日鹿寨县人民检察院反渎职侵权局电话通知罗祖元到该院了解中渡响水矿山矿难事故案件情况，当天罗祖元到检察院接受调查，主动承认其自认为响水矿山的采矿证已过期，不属于执法监察大队的巡查管理范围的情况。同年3月7日鹿寨县人民检察院反渎职侵权局再次电话通知罗祖元到该院了解鹿寨镇新胜大岭山采石场、长兴采石场有关情况，罗祖元到该局后主动配合该局进行调查。同年4月24日鹿寨县人民检察院对罗祖元涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查。
认定以上事实的证据有：
1、立案决定书，证实鹿寨县人民检察院已依法对本案进行立案侦查。
2、户籍证明，证实罗祖元的身份情况。
3、任职证明、任职文件，证实罗祖元2009年2月至2014年2月任鹿寨县国土资源局执法监察大队大队长职务。
4、鹿政办发（2011）25号文《鹿寨县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，证实：执法监察股的职责为：组织对全县范围内单位和个人执行、遵守国家土地资源、矿产资源、地质环境和地质灾害防治等法律法规进行监督检查；组织查处或会同有关部门查处全县范围内的国土资源违法案件和土地权属纠纷案件，纠正违法行为；负责信访工作，受理对土地、矿产违法行为的检举、控告、申诉；检查督促下级对土地、矿产违法案件的查处；协助上级及有关部门查处全县范围内重大国土资源违法案件；组织开展国土资源执法监察动态巡查工作；检查指导派出机构的执法监察工作。
5、鹿政办发（2005）93号文《鹿寨县国土资源局派出机构、下属二层机构主要职责和人员编制规定》，证实：乡（镇）国土资源村镇建设管理所职责为：（二）负责受理群众对国土资源违法行为的检举、控告；对自查发现、群众举报和上级交办的国土资源违法案件进行调查取证，制作询问笔录，收集与案件有关的证据材料；开展国土资源动态巡查，责令停止正在进行的国土资源违法行为；协助送送各种执法监察文书，协助办理国土资源行政处罚决定或行政处理决定的强制执行事宜；接受所在辖区国土资源执法监察大队的业务指导。县国土资源执法监察大队职责为：负责开展国土资源执法监察动态巡查，对国土资源违法行为采取行政强制措施；具体实施对重大或认为确需亲自查办的国土资源违法案件的行政处罚工作；协助办理国土资源行政处罚决定或行政处理决定的强制执行事宜；受理对国土资源违法行为的检举、控告和申诉；协助有关部门调查处理与国土资源有关的其他案件；指导下级国土资源执法监察队伍开展工作。
6、鹿国土字（2013）16号文《鹿寨县2013年国土资源执法监察巡查工作实施方案》，主要内容：职责分工：（一）县国土资源执法监察大队负责组织实施本辖区巡查工作，制定季度工作计划，报市国土资源局（执法监察大队）备案。季度工作计划应当明确巡查区域、巡查实施具体部门、巡查基本频率等；对本辖区巡查工作情况进行监督检查；及时向县人民政府和市国土资源局（执法监察支队）报告发现的重大违法用地、采矿情况……（三）国土资源管理所负责实施本辖区巡查区域巡查工作，制定月工作计划，报县局执法监察大队备案。月工作计划应当明确巡查责任区域、巡查责任人员、巡查路线、巡查时段、巡查频率等；对巡查人员日常巡查工作情况进行监督、检查和考核；每周向县局执法监察大队报告巡查工作开展情况。
7、鹿寨县国土局2013年1-4季度巡查工作计划，证实中渡镇辖区巡查实施单位为中渡镇国土资源所。
8、《广西鹿寨县响水铁矿闭坑申请》、2012年12月25日《鹿寨县国土局关于同意鹿寨县响水铁矿闭坑申请的批复》，证实鹿寨县国土局对响水铁矿的闭坑申请进行，批复的内容是：原则同意响水公司提出的闭坑申请。请响水公司及时提交闭坑所需的有关材料报国土资源厅审批；在未获得矿山闭坑、办理采矿权注销手续前，请维护好矿山秩序，严禁乱采滥挖行为。
9、2013年4月18日《广西鹿寨县响水矿区铁矿闭坑地质报告》，证实对剩余资源/储量的处理建议为：如在闭坑治理过程中发现有残留的铁矿资源，应按管理部门的要求和建议进行处理。
10、2013年3月7日至5月6日《矿产资源开发监督检查记录表》，证实鹿寨县国土局检查发现响水矿区未取得采矿许可证擅自采矿，要求响水公司停工。
11、《鹿寨县响水铸造有限公司“12.23”坍塌死亡事故调查报告》、《鹿寨县人民政府关于同意鹿寨县响水铸造有限公司“12.23”坍塌死亡事故结案的批复》，证实：经事故调查组调查，鹿寨县响水铸造有限公司“12.23”坍塌死亡事故的直接原因是：环境不安全、死者的不安全行为，事故的间接原因是：1、未按设计治理，响水公司在《广西鹿寨县响水铁矿矿山地质环境治理工程施工图设计》通过广西区国土资源厅批准后，把矿山地质环境恢复治理工程承包给王某进行地质环境恢复治理，未对该地质环境恢复治理进行有效管理，从而使王某组织工人进行地质环境恢复治理时，未按施工图设计方案进行施工，采挖残矿超出了施工设计方案的内容；2、安全教育缺失；3、安全管理制度不完善及落实不到位。
12、（2014）鹿刑初字第198号刑事判决书，证实2014年8月20日王某因重大责任事故罪被判处有期徒刑六个月，缓刑一年。
13、归案经过，证实罗祖元归案的过程。
14、证人袁某的证言，主要内容为：其是鹿寨县国土局副局长，在2012、2013年分管国土执法大队，在2012、2013年执法大队没有去巡查和查处响水矿山。
15、证人赵某的证言，主要内容是：其从2008年任鹿寨县国土局副局长时分管执法大队至2011年1月份，由于2011年后其不分管矿管股和执法大队了，因此对响水矿山的事情其不了解。
16、证人莫某的证言，主要内容是：其2013年到执法大队工作后，其没有到中渡响水矿山巡查和执法过。
17、证人魏某的证言，主要内容是：其从2012年3月至今任鹿寨县国土局矿产管理股股长。响水矿山的采矿证在2012年5、6月份到期，按照规定到期后他们申请闭坑报告，但自治区国土厅还没有通过闭坑报告。其在2012、2013年与执法大队一起去过响水矿山，要求响水矿山不能开采，并下发停止开采通知书。
18、证人饶某的证言，主要内容是：其从2012年2月至2015年2月任地质环境股股长，地质环境股在2010年开展的响水矿山环境恢复治理项目不包括响水公司与一个王某的老板签订的采挖铁矿石的项目。
19、证人王某的证言，主要内容是：响水矿山采矿许可证到期后，其与鹿寨响水公司签订了矿山地质环境恢复治理的承包协议，按协议其每个月付给响水公司50000元和支付3个矿山管理人员共4500元工资。从2012年9月份其进响水矿山做恢复治理，平时有30到40人左右在填土和采挖残留矿体，每天回收约10吨矿石，鹿寨县国土局去检查过，但不与其联系等情况。
20、证人苏某的证言，主要内容是：其是鹿寨县中渡镇国土资源管理所的工作人员，所里在2012年、2013年对响水矿山进行过巡查，上报过县国土局监察大队，同时在2012、2013年与县国土局的魏某、罗祖元去看过响水矿山2、3次，监察大队未要求中渡国土所对响水矿山提出意见和要求。
21、证人郭某的证言，主要内容是：其在2012年2月至2014年1月任鹿寨县中渡镇国土资源管理所的所长，国土所在巡查过程中发现有问题就上报给监察大队，如果没发现有问题就不用上报。响水矿山的采矿证到期后其与县国土局矿管股长魏某汇报过，其在2012、2013年陪同魏某、罗祖元到响水矿山查看过，其认为县国土局监察大队、矿管股都知道情况，所以其没有作报告了。
22、被告人罗祖元的供述，主要内容为：其于2009年3月份至今任鹿寨县国土局执法大队大队长职务，职责是查处违反土地管理法的行为。其在2012、2013年两年间没有去响水矿山巡查过，其未见中渡国土所制定有月工作计划，中渡国土所未按月向其报告工作，中渡国土所未向其报告过王某在响水矿山采矿的事情。在2013年4月份其与矿管股股长魏某到响水矿山看了一下，魏某告诉其响水矿山未办理闭坑手续，其在响水矿山看见有洗矿设备，有几个人在洗矿，其对响水矿山下发了停工通知书。但其认为响水矿山采矿证到期后没有注销，应属于闭坑恢复治理阶段，属于国土矿管股和地质环境股管，不属于执法大队的管理处罚范围，因此事后其未进行过问等情况。
上述证据经庭审举证、质证，证据来源合法，客观真实，本院予以确认。
本院认为，被告人罗祖元作为鹿寨县国土资源局执法监察股股长兼执法监察大队大队长，在任职期间，对中渡响水矿山有民工非法挖采矿石、存在重大安全隐患的行为没有组织查处，亦未检查督促中渡国土所对响水矿山开展国土资源动态巡查、责令停止正在进行的国土资源违法行为，致使发生一起死亡一人的重大事故，罗祖元构成玩忽职守罪，公诉机关的指控成立。
关于被告人罗祖元的辩护人提出被告人不构成犯罪的相关意见，经本院审查认为，响水公司的中渡响水矿山的采矿证在2012年3月份已到期，虽然《广西鹿寨县响水铁矿矿山地质环境治理工程施工图设计》已通过，王某与响水公司签订恢复环境治理工程协议，但王某聘请附近的村民到响水公司矿山采挖残矿，然后按重量回收，王某聘请民工采挖残矿的行为已超出了施工设计方案的内容，且挖矿并未获得相关部门的批准，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条中“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得控矿权、采矿权，并办理登记”，因此是违法开采。鹿寨县国土资源局执法监察大队、执法监察股的职责有组织查处全县范围内的国土资源违法案件、组织开展国土资源执法监察动态巡查工作、检查指导派出机构的执法监察工作等职责，被告人罗祖元作为鹿寨县国土资源局执法监察大队大队长、执法监察股股长，其应对上述职责履职，但罗祖元自认为中渡响水矿山不属于其管理处罚范围，因此对中渡响水矿山长期有大量民工非法挖采矿石，存在重大安全隐患行为没有组织查处，亦未检查督促中渡国土所对响水矿山开展国土资源动态巡查、责令停止正在进行的国土资源违法行为，导致最终发生死亡一人的重大事故，本案符合玩忽职守罪的构成要件。因此，辩护人提出被告人不构成犯罪的意见与查明的事实及法律规定不符，本院不予采纳。
罗祖元在接到检察院反渎职侵权局电话通知后均自行到检察院接受询问，且在一审宣判前能如实供述自己在响水矿山矿难中存在的责任，符合自首的构成条件，因此构成自首，考虑到其犯罪情节较轻，可免予刑事处罚。综上所述，根据被告人罗祖元犯罪的事实、性质、情节，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款和《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，判决如下：
被告人罗祖元犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向柳州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审 判 长 唐 皓
人民陪审员 蒙世军
人民陪审员 邱禄兴
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 黄 露