河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终28号
上诉人（原审原告）刘振声。
上诉人（原审被告）沧州市国土资源局，住所地沧州市御河西路54号。
法定代表人王彤，该局局长。
委托代理人刘青，沧州市国土资源局新华分局副局长。
委托代理人巩珍珍，河北福鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。
法定代表人王大虎，市长。
委托代理人左东霞，沧州市人民政府法制办行政复议科工作人员。
上诉人刘振声、沧州市国土资源局（下称市国土局）因土地权属登记认定一案不服沧州市新华区人民法院（下称新华区法院）（2015）新行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘振声，上诉人国土局的委托代理人刘青、巩珍珍，被上诉人沧州市人民政府（下称市政府）的委托代理人左东霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，1987年10月原告刘振声之父刘禄忱进行沧州市非农业占地登记，载明“使用国有土地119.0225㎡”。1988年刘禄忱填写土地登记申请书，在申请书中用地面积和建筑占地面积部分有涂改，其中在用地面积处先填写为119.0225㎡，后涂改为146.26㎡，涂改处无签章。1990年刘禄忱取得了“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证（下称71号土地使用证），登记的土地使用面积为146.26㎡。1993年该土地使用证被原新华土地分局收回审核，一直未返还给原告。2010年原告所住区域被划入拆迁范围。原告向新华土地分局索要土地证未果。因原告未能提交土地证，拆迁补偿时将原告所居住的前后院土地面积按照各自房屋建筑面积进行分摊。原告认为因国土部门未向其出具土地证的认定意见且未及时返还土地证，导致其在土地补偿方面和挑选楼房方面遭受损失，遂向法院提起国家赔偿诉讼。在该案审理期间，2014年8月7日被告市国土局作出《关于“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证合法有效性的审核认定意见》（以下称《认定意见》），内容主要为：“一、71号土地使用证属于登记错误，应予以注销；二、刘禄忱、王朝治、李秀英、朱淑芳、刘振茹等5户居民对该共用院落，分摊所应得的土地使用面积，依法依规确定。”同年8月8日原告收到《认定意见》，于8月15日向被告市政府提出行政复议，请求确认其土地证登记面积为146.26㎡，维持其土地证的合法有效性。同年12月22日市政府作出沧政复决字（2014）069号行政复议决定（下称069号复议决定），维持市国土局作出的《认定意见》的具体行政行为。2015年1月8日原告收到行政复议决定书，同年1月16日向沧州市运河区人民法院（下称运河区法院）起诉，运河区法院认为该案应由新华区法院管辖，裁定对刘振声的起诉不予受理，后刘振声对该裁定书不服，上诉至沧州市中级人民法院，沧州市中级人民法院审理后，认为该案应由新华区法院管辖，故原告起诉至新华区法院。2015年2月10日涉案的国有土地使用证由沧州市国土资源局新华分局（下称新华区国土分局）公告废止。
一审法院认为，被告市国土局认定71号土地使用证登记错误、应予以注销的法律依据是《土地登记办法》第五十八条，根据该条规定，被告市国土局如发现土地登记簿记载的事项确有错误，应当报经市政府批准后进行更正登记。被告市国土局未进行更正登记的程序而直接将71号土地使用证进行注销，属于程序错误。根据《行政诉讼法》第七十条之规定，对于被告市国土局作出的《认定意见》的具体行政行为应予以撤销，并判决重新作出行政行为。被告市政府在《认定意见》程序违法的情况下，经复议予以维持该《认定意见》，违反了《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，故对069号行政复议决定也应同时予以撤销。原告自收到《认定意见》后，在法定期限内向市政府进行了行政复议，2015年1月8日原告收到行政复议决定书，同年1月16日向运河区法院提起行政诉讼，故原告之起诉未超过法律规定的起诉期限。原告请求法院根据1993年全市开展地籍调查工作时所做出的地籍调查结论还原原告家院落权属占地范围及面积，不属于法院司法权限的范围。
一审法院遂判决：一、撤销被告市国土局于2014年8月7日作出的《认定意见》及被告市政府于2014年12月22日作出的069号行政复议决定书；二、责令被告市国土局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
上诉人刘振声的主要上诉理由是，市国土局理应在1995年8、9月份地籍调查结束前后为我家按地籍调查表换发土地证，然而市国土局20年都未履行法定职责；东风路53号早已在2010年底就全部拆除了，在房屋和院落已消失的情况下，市国土局已丧失了做出行政行为的必要条件；在1993年全国开展的最后一次地籍普查工作时，市国土局对我家的权属用地已经做出了明确的结论，现无权任意更改或废止，本案经两次复议和四次开庭已十分清晰，有确凿的证据，再让市国土局重新做出行政行为是没有必要的，也是不公平的，其结果必定是拖延案件的审理时间。上诉人刘振声对新华区法院判决书中第二项“责令被告市国土局于本判决生效之日起60天内重新作出行政行为”不服，请求维持原审判决第一项，并撤销第二项内容。
上诉人市国土局上诉称：一、一审判决认定原告未能提交土地证，拆迁补偿时将原告所居住的前后院土地面积按照各自房屋建筑面积进行分摊，导致其在土地补偿方面和挑选楼房方面遭受损失，属于认定事实错误。将刘振声所居住的前后院土地面积按照各自房屋建筑面积进行分摊，符合《物权法》的相关规定，同时与上诉人刘振声相邻的房地产所有权人对刘振声的土地权属、面积提出重大异议，且上诉人刘振声土地登记事项确有错误，而其未提起土地确权申请，以上事实一审法院应当认定而未予认定属于认定事实错误。二、上诉人刘振声于2015年1月8日就已收到复议决定书，其应当在15日内向有管辖权的法院提起行政诉讼，而其在2015年5月向新华区法院起诉，明确超过了法律规定的起诉期限，而一审判决认定本案未超过起诉期限，属于适用法律错误。三、上诉人已经明确告知刘振声可以通过土地确权程序申请确权，并依据确权结果进行更正登记，但刘振声拒绝申请，上诉人已履行了相应的通知义务。在土地登记事项存在错误的情况下，依据《土地登记办法》第五十条、第五十八条的规定，上诉人有权直接将原土地使用权证直接注销并予以公告，而一审判决认定上诉人注销涉案土地使用权证书必须先进行更正登记，属于对法律和规章的误解。四、因上诉人不存在违反法定程序的问题，一审判决援引《行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销上诉人做出的行政行为并责令限期重新做出行政行为属于适用法律错误。综上，请求依法撤销新华区法院（2015）新行初字第14号行政判决并改判驳回刘振声的诉讼请求。
被上诉人市政府辩称，被上诉人作出《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。经被上诉人审查后查明，在实际使用中本案所涉及的院落中的后院不是封闭院落，其不是单独的宗地，市国土局作出的《认定意见》并无不当。被上诉人于2014年12月22日作出《行政复议决定书》，并依法送达了双方当事人。被上诉人作出《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，1990年，上诉人刘振生之父刘禄忱（又名刘禄臣）取得了位于新华区东风路53号、证号为“沧市国用华字第B（t）-71号”的国有土地使用权证，证载土地使用面积为146.26㎡。1993年因全市地籍调查，该土地证被当时的新华区土地管理部门收回审核，后一直未予换发新证，也未返还。2010年，新华区东风路53号被划入拆迁范围，上诉人刘振声等人同开发商签订了拆迁补偿协议。2010年9月，刘振声以未能发还土地证导致拆迁补偿权益受损为由，向市国土局申请赔偿，2012年5月又向运河区法院提起行政赔偿诉讼。在该案审理期间，市国土局于2014年8月7日作出并向刘振声送达《沧州市国土资源局关于“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证合法有效性的审核认定意见》（加盖沧州市国土资源局公章），主要内容为“2014年7月25日，市国土局收到运河区法院司法建议，要求对刘振声诉讼案件中涉及的71号土地使用证的合法有效性进行认定，市国土局对案件当事人提交的材料和原有的文件材料进行了审查，形成如下意见：一、71号土地使用证属于登记错误，市国土局将按规定办理注销手续，二、刘禄忱等5户居民对该共用院落，分摊所应得的土地使用面积，依法依规确定。如有关当事人对以上认定意见有异议，可在60内提起行政复议，或在3个月内提起行政诉讼。”市国土局于同日还作出《关于认定意见的送达通知》，内容为“刘振声并请转告其他刘禄臣合法继承人：我局经研究，并报经批准，对71号土地使用权证合法有效性做出了认定意见，现送达给你们。请你们接到审核意见后，于15日内到新华区国土局办理71号土地使用权证注销手续，逾期不办理，我局将依据土地登记办法第五十八条的规定报经批准并公告后，将原土地权利证书予以废止。”刘振声对《认定意见》不服，向市政府申请行政复议，2014年12月22日市政府作出069号复议决定，维持市国土局作出《认定意见》的具体行政行为，刘振声于2015年1月8日收到复议决定后，于同年1月16日向运河区法院起诉，运河区法院认为本案属于不动产登记范畴，不属于该院管辖，遂作出（2015）运行不受第1号行政裁定，对刘振声的起诉不予受理；刘振声对该裁定书提起上诉，本院审理后于2015年3月12日作出（2015）沧立行终字第14号行政裁定，认为本案争议的不动产位于沧州市新华区，原审法院裁定正确，驳回了刘振声的上诉。2015年5月6日，刘振声就本案向新华区提起行政诉讼。2015年2月10日新华区国土分局在《沧州日报》刊登公告，公告废止71号土地使用权证。
另查明，一审中，市国土局提交的证据11的是《关于“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证合法有效性的审核认定意见》，该文件加盖的是“沧州市人民政府土地登记专用章”。一审期间，新华区国土分局向新华区法院行政庭出具《关于刘振声案件中〈认定意见〉的说明》，内容为：在刘振声案件诉讼中涉及的《关于“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证合法有效性的审核认定意见》”是市国土局依据《河北省土地登记办法》第三十一条的规定，报请沧州市人民政府批准的文件，而《沧州市国土资源局关于“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证合法有效性的审核认定意见》，是依据政府的批准对刘振声反映的“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用证问题做出的答复。经二审询问，市国土局认为，作出《认定意见》不是《土地登记办法》第五十八条规定的必经程序，但认定登记错误必须报市政府批准，是一种启动程序，是一个具体行政行为。
本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十三条同时规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案中上诉人刘振声2015年1月8日收到069号复议决定后，于同年1月16日便向运河区法院起诉，后因案件管辖问题，至5月6日才被新华区法院依法受理，非上诉人刘振声自身原因所致，因此本案没有超过法律规定的起诉期限，一审认定正确，上诉人市国土局关于超过起诉期限的上诉理由不能成立。二、本案中，上诉人市国土局作出《认定意见》，认定71号土地使用证登记错误，并向刘振声送达，应为一种事先告知行为，已经启动了对71号土地使用证的更正登记程序。《土地登记办法》第五十八条第一款规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。本条规定了国土资源部门进行更正登记的两个条件，一是发现土地登记簿记载的事项确有错误，二是报经人民政府批准。本案中上诉人市国土地局提供的证据中没有市政府的批准文件、手续等材料，虽然新华区国土分局在《关于刘振声案件中〈认定意见〉的说明》中认为加盖“沧州市人民政府土地登记专用章”的《认定意见》是市国土局报请沧州市人民政府批准的文件，但该《认定意见》与送达给刘振声的加盖“沧州市国土资源局”公章的《认定意见》标题、内容、落款时间均一致，没有市政府的批准意见，仍为报批文件，因此不能认定市国土局对71号土地使用证进行更正登记并向刘振声送达《认定意见》之前经过了市政府的批准。据此，市国土地局作出并向刘振声送达《认定意见》的行政行为违反了法定程序，应予撤销，上诉人市国土局驳回刘振声诉讼请求的上诉理由不能成立。一审判决关于“市国土局未进行更正登记的程序而直接将71号土地使用证进行注销，属于程序错误”的认定理由虽不当，但撤销《认定意见》的结果正确。同时，被上诉人市政府作出的069号复议决定维持了《认定意见》，应一并撤销。三、鉴于被上诉人市国土局已经启动涉案土地的更正登记程序，并已经公告废止了71号土地使用证，市国土局作出《认定意见》作为一种告知行为被撤销后，其与当事人的利害关系已被后续更正登记中作出的行政行为所替代，已无再责令市国土局重新作出《认定意见》行政行为的必要。一审判决市国土局重新作出行政行为不当，应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持沧州市新华区人民法院（2015）新行初字第14号行政判决第一项，即：撤销被告沧州市国土资源局于2014年8月7日作出的《关于“沧市国用华字第B（t）-71号”国有土地使用权证合法有效性的审核认定意见》及被告沧州市人民政府于2014年12月22日作出的沧政复决字（2014）069号行政复议决定书；
二、撤销沧州市新华区人民法院（2015）新行初字第14号行政判决第二项，即：责令被告沧州市国土资源局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
二审诉讼费100元，由上诉人沧州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞爱民
审 判 员 张春明
代理审判员 魏 伟
二〇一六年四月五日
书 记 员 兰明慧