浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙0482行初33号
原告王志根，男，1957年9月23日出生，汉族，住平湖市。
委托代理人李守满，浙江德名律师事务所律师。
被告平湖市综合行政执法局，住所地平湖市东湖大道650号。统一社会信用代码：113304827309114551。
法定代表人戴忠伟，局长。
出庭负责人沈卫民，副局长。
委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。
被告平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。
法定代表人刘中华，市长。
委托代理人欧洋，法制办行政复议科副科长。
委托代理人王林妹，浙江金品律师事务所律师。
原告王志根不服被告平湖市综合行政执法局的行政处罚决定，于2017年6月16日向本院提起行政诉讼，6月23日补正材料完毕。本院于2017年6月30日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月29日公开开庭审理了本案。原告王志根的委托代理人李守满到庭参加诉讼。被告平湖市综合行政执法局副局长沈卫民、委托代理人侯平，被告平湖市人民政府的委托代理人欧洋、王林妹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平湖市综合行政执法局于2017年1月3日作出平城执字〔2014〕202号行政处罚决定书，对原告违建现浇钢筋混凝土结构共计60.98平方米和阳光房面积35.3平方米的行为，作出拆除面积35.3平方米阳光房，没收不能拆除的60.98平方米建筑物的违法收入588518元，并处建筑工程造价102870元百分之六的罚款6172.2元的行政处罚。被告平湖市人民政府于2017年5月26日作出平政复字〔2017〕4号行政复议决定，维持了被告平湖市综合行政执法局的上述行政处罚决定。
原告王志根诉称，被告平湖市综合行政执法局作出的行政处罚决定是错误的，明显失当，应予撤销，理由如下：被告平湖市综合行政执法局委托的房地产评估机构评估，原告违章建筑的比准单价一楼二楼均为15750元，扣地价调整系数和成新率后的单价为9651元，但对锦绣庄园28号别墅的评估，一楼比准单价为14000元，二楼比准单价为8400元，锦绣庄园28号别墅二楼扣地价调整系数和成新率后的单价为4708.85元，差距甚大；原告同一小区业主查红君委托的和诚房地产评估有限公司(以下简称和诚公司)对东湖半岛16号违章建筑的评估价格为4344.63元/平方米，与被告平湖市综合行政执法局委托的房地产评估机构对锦绣庄园28号二楼违章建筑评估价格4708.85元/平方米相近，两小区相距不到一公里，且锦绣庄园的地理位置更佳，被告平湖市综合行政执法局作出的处罚决定时间也很接近，这两年的房价在当地也没有明显变化，因此，和诚公司的评估更为合理，应当以和诚公司的价格为依据进行处罚，而原告与查红君的别墅在同一小区，户型相似，理应按同一标准计算。原告的违章建筑并未危及建筑物安全，也未影响东湖半岛小区的整体设计和风格，未对周边邻居造成任何不良影响，被告平湖市综合行政执法局应做出更合理的处罚决定，如违章建筑按照超容积率计算，按平湖地王御龙湾楼盘，折合到楼板价2701元/平方米，套用至东湖半岛的容积率计算，应当以不高于2701元/平方米的价格计算违章建筑的违法收入。原告不服被告平湖市综合行政执法局的行政处罚，依法向被告平湖市人民政府提起行政复议，被告平湖市人民政府的行政复议决定维持了该行政处罚。综上，原告认为，二被告作出的两决定认定的事实与实际不符，被告平湖市综合行政执法局应当以和诚公司的评估价格4344.63元平方米进行处罚，二被告的行政行为严重侵害原告的合法权益，请求：1、撤销被告平湖市综合行政执法局平城执字〔2014〕202号行政处罚决定；2、撤销被告平湖市人民政府平政复字〔2017〕4号行政复议决定书；3、根据事实和法律，正确裁决。
被告平湖市综合行政执法局辩称，被告平湖市综合行政执法局作出的处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，量罚适当。原告的观点缺乏事实以及法律依据，根据相关规定，原告60.98平方米的违法建筑评估价588518元系对应时间点可实现的房地产市场价值，被告平湖市综合行政执法局委托作出的估价报告是客观公正的结论，本估价是根据估价对象的实际情况采用了市场比较法进行评估，不同的时点，不同的估价方法，对同一估价对象会产生不同的估价结果，故原告以案外人不同的时点，不同的估价方法，不同的估价对象形成的估价结论作比较是不可取的。请求维持被告平湖市综合行政执法局的处罚决定。
被告平湖市人民政府辩称：被告平湖市人民政府作出行政复议决定的程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，合法合理。请求驳回原告的诉讼请求。
被告平湖市综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：
1、立案审批表1份，证明原告涉嫌违法建设，被告于2014年8月19日决定立案查处。
2、告知书、短信通知各1份，证明被告于2014年8月25日通知原告选择确定工程造价评估、质量鉴定及监测单位，逾期不选则由被告抽签决定。
3、现场勘查笔录、勘查现场示意图、现场照片各1份，证明被告于2014年9月5日开始对违法现场进行勘查，固定原告违法证据。
4、询问笔录1份，证明原告在未取得建设工程规划许可证的情况下对东湖半岛23号进行违法建设。
5、《测绘报告结果告知书》、《房屋建筑面积测绘成果告知书》、送达回证，证明原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，对东湖半岛23号进行违法建设，违建阳光房面积为35.3平方米、现浇钢筋混凝土结构面积为60.98平方米。
6、《检测评估报告》、《检测评估报告结果告知书》、《责令限期改正通知书》、不能拆除认定的公示、送达回证各1份，证明原告三层的钢筋混凝土结构违法建筑不建议拆除，二层、三层阳光房可以拆除。并通知原告7日内自行拆除可以拆除部分。对不能拆除部分进行公示。
7、调查取证表1份，证明东湖半岛23幢新增面积96.28平方米未取得建设工程规划许可证。
8、平城执（2014）102号《不能实施拆除的报告》、平政发（2014）238号《同意部分违法建筑不予拆除的批复》证明经市人民政府同意，对原告不能拆除部分的违法建筑不实施拆除。
9、（2015）浙平证字第1001号公证书1份，证明2015年7月8日被告向原告公证送达《执法主体更名告知书》，2015年7月10日被告向原告公证送达《房地产估价报告结果告知书》、《工程造价咨询报告结果告知书》，原告违法建筑市场价值为102870元，不能拆除部分的市场价值为588518元。
10、行政处罚告知书、送达回证各1份，证明被告决定对原告作出行政处罚，并于2016年11月24日向原告送达《行政处罚告知书》。
11、听证申请书、授权委托书、听证通知书、延期听证申请书、延期听证通知书、送达回证各1份，证明原告于2016年6月11日提出听证申请，2016年7月4日向原告送达听证通知书。
12、听证笔录、听证报告各1份，证明被告于2016年12月27日举行听证会并决定对原告作出行政处罚。
13、（2017）浙平证字第3502号公证书1份，证明2017年1月3日向原告公证送达《行政处罚决定书》。
14、户籍信息证明、房屋所有权登记证明、平湖市城市总体规划图各1份，证明原告及家庭成员户籍信息，原告系东湖半岛23幢所有权人，产权登记面积为336.37平方米，该房屋位于平湖市城市总体规划区内。
15、平政发（2012）9号、平政发（2014）252号文件、统一社会信用代码证各1份，证明被告系适格处罚主体。
16、罚没财物专用票据1份，证明原告于2016年8月30日主动履行行政处罚第3项，缴纳罚款6888.42元。
17、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十九条第一款、第二款、第四款《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、第十二条第一款《平湖市人民政府关于城市管理相对集中行政处罚权划转和部分行政许可职能调整的通告》和《平湖市人民政府关于综合行政执法行政处罚权事项调整和划转的公告》。
原告对被告平湖市综合行政执法局提供的证据质证认为：证据2，没有告知原告评估的规则。其他证据，没有异议。
被告平湖市人民政府对被告平湖市综合行政执法局提供的证据质证认为：三性均没有异议。
被告平湖市人民政府提交了以下证据、依据：
1、行政复议申请书、身份证复印件各1份，证明被告收到原告行政复议申请的事实。
2、行政处罚决定书1份,证明原告申请行政复议时提交的证据情况。
3、行政复议案件受理通知书及送达回证、行政复议案件答复通知书及送达回证各1份，证明被告依法受理并送达当事人的事实。
4、行政复议答复书1份，证明被告综合行政执法局依法答复的事实。
5、1、告知书附短信通知；2、现场勘查笔录、勘查现场示意图附照片；3、建设工程测绘报告结果告知书附房屋建筑面积测绘成果告知书及送达回证；4、责令限期改正通知书及送达回证；5、询问（调查）笔录；6、建设工程检测评估报告结果告知书附检测评估报告及送达回证；7、调查取证表；8、关于对东湖半岛23号部分违法建筑不能实施拆除认定的公示及公示照片、关于对东湖半岛23号部分违法建筑不能实施拆除的报告、平湖市人民政府关于同意对东湖半岛15号等别墅部分违法建筑不予拆除的批复；9、公证书、执法人员变更告知书、房地产估价报告结果告知书附房地产报告书、工程造价咨询报告结果告知书附工程造价咨询报告书；10、行政处罚告知书及送达回证附送达照片；11、行政处罚告知书、公证书；12、听证申请书、听证通知书及送达回证、申请人委托律师授权委托书、延期听证申请书、听证延期举行通知书及送达回证、听证笔录；13、公证书、行政处罚决定书；14、户籍信息证明、村委会证明、房屋所有权登记证明、中心城区居住用地规划、市域交通综合规划、中心城区公告设施规划；15、浙江省政府非税收收入汇总缴款书（回单）；16、《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》《浙江省违法建筑处置规定》《平湖市人民政府关于城市管理相对集中行政处罚权划转和部分行政许可职能调整的通告》和《平湖市人民政府关于综合行政执法行政处罚权事项调整和划转的公告》，证明被告平湖市综合行政执法局对原告作出的处罚决定依据的法律依据和事实依据。
6、行政复议通知书及送达回证各2份，行政复议听证笔录1份，证明被告依法组织听证的事实。
7、延期通知书及送达回证各2份，证明被告依法延期并把通知书送达各方当事人的事实。
8、行政复议决定书及送达回证各1份，证明被告依法作出行政复议决定并送达给当事人的事实。
原告质证意见：证据1-8，真实性无异议。证据5，没有对评估报告的违法性作出认定。
被告平湖市综合行政执法局质证意见：三性均没有异议。
原告向法庭提供的证据及需要证明的内容如下：
1、平湖市综合行政执法局行政处罚决定书1份，证明2017年1月3日，被告平湖市综合行政执法局对原告作出了行政处罚。
2、平湖市人民政府行政复议决定书1份，证明2017年5月26日，被告平湖市人民政府对原告作出行政复议决定。
3、浙江和诚房地产估价有限公司房地产估价报告1份，证明浙江和诚房地产估价有限公司对平湖市东湖半岛16号自建房屋作出市场价咨询估价报告。
4、平湖市城市管理行政执法局房地产估价报告告知书1份，证明被告平湖市综合行政执法局委托平湖市佳诚房地产评估事务所对平湖市锦绣庄园紫园28号住宅作出房屋作价评估报告。
被告平湖市综合行政执法局对原告提供的证据质证认为：证据1、2，三性没有异议。证据3，真实性没有异议，关联性有异议，不足以证明原告的主张，由东湖半岛的另一个业主查红君自行委托做了评估，采用的是不完全成本价值，是对违法建筑的造价成本进行了评估，是不符合城乡条例的规定，并不是市场比较法；对于违法建筑的价值确认是市场销售价。证据4，真实性没有异议，与本案没有关联性。原告提供证据的主要目的是为了证明地段相近，但评估价格差距甚大；其一楼和二楼的结构不一样，所以价格也是有差距的，不能证明原告的主张。
被告平湖市人民政府对原告提供的证据质证认为：证据1、2，三性没有异议。证据3、4，关联性有异议，真实性和合法性不予质证。
本院对上述证据认证如下：
对被告平湖市综合行政执法局提供的证据，证据2，原告认为被告应当告知原告评估规则，本院认为，评估依据的规则是评估机构基于获得一定评估目的而对评估方法予以自主选择的结果，不属于被告平湖市综合行政执法局应当告知的职责范围，故对该证据予以认定。对其他证据，原告对真实性等均未提出异议，予以认定。
对被告平湖市人民政府提供的证据，原告及被告平湖市综合行政执法局对真实性均无异议，予以认定。
对原告提供的证据，证据1、2，予以认定；证据3、4，与本案无关联性，不予认定。
经审理查明，原告在未取得建设工程规划许可的情况下，对东湖半岛23号进行建设，违建现浇钢筋混凝土结构面积60.98平方米和阳光房面积35.3平方米；2015年4月20日被告平湖市综合行政执法局委托的平湖市佳诚房地产评估事务所对原告的不能拆除的违建钢筋混凝土结构面积60.98平方米的房屋进行估价，确定在2015年3月12日可实现的房地产市场价值为588518元；2017年1月3日被告平湖市综合行政执法局作出平城执字〔2014〕202号行政处罚决定书，对原告的行为，作出拆除面积35.3平方米的阳光房，没收不能拆除的60.98平方米建筑物的违法收入588518元，并处建筑工程造价102870元百分之六的罚款6172.2元的行政处罚。原告不服该行政处罚，向被告平湖市人民政府提起行政复议，被告平湖市人民政府于2017年5月26日作出平政复字〔2017〕4号行政复议决定，维持了被告平湖市综合行政执法局的行政处罚决定。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被告平湖市综合行政执法局委托对违建面积60.98平方米房屋的评估价格是否合理。2、被告平湖市综合行政执法局的行政处罚是否适当。第一个问题，原告提出异议的主要依据，一为被告平湖市综合行政执法局委托的对锦绣庄园28号违建房屋的估价报告，二为原告所在小区业主查红君自行委托的对东湖半岛16号的估价报告；这两者与原告的房屋估价报告并无实质性联系。锦绣庄园28号估价报告，因估价对象所处的小区不同，建筑的方法不同，估价时点也不同，故与本案的房屋评估不可等同，不能以其作为参考标准，得出对原告房屋的评估不合理这一结论，而从两者地理位置相近、房屋类型相同等因素来看，锦绣庄园28号一楼比准价格为14000多元，与原告房屋一楼比准价格15000多元相比，价格差距并不悬殊，关于锦绣庄园28号二楼的比准价格较低，评估机构也作了合理解释；东湖半岛16号的估价报告，系查红君自行委托和诚公司对其自己的房屋进行的评估，结论有明显差距，该估价采用的是成本法结合比较法，被告平湖市综合行政执法局委托的机构所用的估价方法为市场比较法，两个估价采用了不同的时点，不同的估价方法，针对不同的估价对象。本院认为，评估方法的选择是估价机构为获得一定的评估目的，依据估价对象的具体情况选择的，要得出房屋对应时间点的市场价值，采用市场比较法，并未违反法律的强制性规定；对于估价时间点，原告的违建的发现时间为2014年8月，之后进行了调查、测绘、鉴定、公示等等多个法定程序，其中评估报告作出时间为2015年4月20日，价值时间点取在2015年3月12日，是合理合法的。原告在庭审中提出应当以违建发生的时间作为估价时间点，以此计算违法收入的主张，不符合本案行政处罚的原理。违建不论从何时建成，均是持续存在的违法行为，被告平湖市综合行政执法局处罚之时原告的违法行为已存续多年，处罚的是原告持续的违法状态，且该违法状态至今仍然存在，并未得到纠正，而不是所谓处罚的必须是建设当年的违法所得这一说法。本案处罚的就是违法建筑，合法建筑是不存在处罚问题的。关于处罚是否得当的问题，根据省城乡规划条例第五十九条第四款的规定，违法收入按照建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定，因原告不是开发商，故不可能使用销售单价来计算，故以市场评估单价来确定是符合规定的。关于对原告所处的罚款，被告平湖市综合行政执法局处罚的依据正确，按照鉴定的建设工程造价的百分之六处罚，符合省城乡规划条例第五十九条第一款的规定。被告平湖市人民政府接受原告的行政复议申请后，按法定程序进行了复议，认为被告平湖市综合行政执法局认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当，对行政处罚决定予以维持。综上，被告平湖市综合行政执法局作出的行政处罚决定及被告平湖市人民政府作出的行政复议决定证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王志根的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王志根负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 陈志芳
审 判 员 张 娜
人民陪审员 孙永良
二〇一七年九月五日
书 记 员 周丹妮