广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行终字第135号
上诉人（原审原告）：尹翠嫦，女，住址：广东省江门市蓬江区。
上诉人（原审原告）：黄子轩，男，住址：广东省江门市蓬江区。
法定代理人：尹翠嫦，系黄子轩的母亲。
两上诉人的共同委托代理人：吴绍志，广东天环律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区杜阮镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：胡卓英，该镇镇长。
委托代理人：李成业，该镇政府农业管理办公室主任。
委托代理人：朱子豪，该镇政府员工。
原审第三人：江门市蓬江区杜阮镇木朗村民委员会。住所地：广东省江门市蓬江区。
负责人：尹伟培，该村民委员会主任。
委托代理人：梁当利，广东诺千律师事务所律师。
委托代理人：李志姣，广东诺千律师事务所律师。
上诉人尹翠嫦、黄子轩因与被上诉人江门市蓬江区杜阮镇人民政府（以下简称“杜阮镇政府”）、原审第三人江门市蓬江区杜阮镇木朗村民委员会（以下简称“木朗村委会”）镇政府不履行法定职责纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
尹翠嫦、黄子轩向原审法院提起诉讼，请求判令：1、确认杜阮镇政府不作为的行为违法；2、杜阮镇政府应作出责令木朗村委会补发2007年至今分红、分配款71010元给尹翠嫦、黄子轩的行政处理决定；3、杜阮镇政府作出责令木朗村委会恢复尹翠嫦、黄子轩今后正常分红、分配权（资格）和医疗等待遇的行政处理决定；4、本案全部诉讼费由杜阮镇政府承担。主要事实和理由：尹翠嫦是木朗村土生土长的村民，2006年11月与松岭村的黄某某结婚后，于2009年8月生下儿子黄子轩，母子两人户口一直在木朗村委会。从2007年起木朗村委会便取消其分红、分配款，包括儿子黄子轩也没有。2014年9月5日，尹翠嫦、黄子轩依法请求杜阮镇政府作出责令木朗村委会补发自2007年起的分红、分配款的行政处理决定和恢复尹翠嫦、黄子轩正常分红权和医疗待遇等的行政处理决定。杜阮镇政府于2014年9月5日接收文件后，于2015年4月13日作出“答复”：1、村委会拒绝调解。2、建议司法途径解决。尹翠嫦、黄子轩认为，根据《江门市妇女权益保障规定》的规定，农村妇女认为自己合法权益受到农村集体经济组织侵犯时，可以申请镇人民政府或街道办事处作出处理。杜阮镇政府的行为属于不履行、拖延履行、不正当履行，均构成行政违法，故提起本案诉讼。
杜阮镇政府辩称：尹翠嫦于2014年9月5日提交的《行政处理申请书》与诉讼中的描述不一致，尹翠嫦提交的《行政处理申请书》申请的内容如下：“请求被申请人调解申请人与木朗村委会关于土地分红问题的纠纷，要求村委会返还申请人自2007年停发属于申请人应得的土地分红和恢复申请人取得村委会土地分红、农村合作医疗等与其他村民相同的权利，同时恢复申请人儿子黄子轩于该村委会的相应权利”。该申请书仅要求对上述事项进行调解，该调解职能属于杜阮镇政府的职权。由于木朗村委会拒绝配合调解，双方调解不成，杜阮镇政府于2015年4月13日向尹翠嫦出具答复书，告知其相关事实，并建议其通过司法途径解决，杜阮镇政府已尽调解职责，不存在不作为的情况。且杜阮镇政府无权对黄子轩与木朗村委会之间的股权关系及分红作出调整，而黄子轩亦未向杜阮镇政府提出任何申请事项。根据江门市蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办（2009）1号）（以下简称“蓬江委办（2009）1号文件”）规定，杜阮镇政府亦无权对尹翠嫦成员资格确认之日前的股权、分红及相关权利作出调整。
木朗村委会辩称：首先，尹翠嫦要求杜阮镇政府组织与木朗村委会调解，但其要求不符合木朗村委会股份公司的章程，其分红请求没有依据，故无法达成调解协议，尹翠嫦不能以其要求未得到满足而诉于法院认为杜阮镇政府不作为。其次，木朗经济发展股份有限公司（以下简称“木朗发展公司”）是村的经济组织，具有独立法人资格。因此，经济实体所经营取得的收益分红与木朗村委会无关，木朗村委会也无权干预“股份公司”的运作。最后，木朗发展公司是一经济组织，其章程符合法律规定。公司按股份合作制，股东是经联社和各合作社，村民并非公司的直接股东，不可直接要求分红。股权的确认和取消也不是以户籍村民个体为单位平均分配的村民身份股，尹翠嫦已嫁出杜阮镇松岭村，并长期居住之，已不具有公司章程股权分红资格，尹翠嫦没有分红，符合经济组织的规定。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：尹翠嫦与黄子轩户口均在木朗村委会。2014年9月5日，尹翠嫦向杜阮镇政府提交了《行政处理申请书》，载明：“申请的目的和要求：请求被申请人调解申请人与木朗村委会关于土地分红问题的纠纷，要求村委会返还申请人自2007年停发属于申请人应得的土地分红和恢复申请人取得村委会土地分红、农村合作医疗等与其他村民相同的权利，同时恢复申请人儿子黄子轩于该村委会的相应权利……申请的事实和理由：2007年，木朗村委会开始停止向申请人发放村的股份分红并取消申请人的分红股份和农村合作医疗福利等。随申请人户口的儿子也享受不到村里的权利。”同日，杜阮镇政府农业和农村工作办公室出具《回执》证明杜阮镇政府收到尹翠嫦递交的户口薄复印件、身份证复印件和《行政处理申请书》。
2014年12月11日，木朗村委会作出《关于村民尹翠嫦诉求的处理》，载明：“杜阮镇农村集体三资管理办公室：关于村民尹翠嫦向镇政府提出申请，要求木朗村民委员会配置股权及给予发放股份分红。对于尹翠嫦的诉求我村作出如下处理：……故此，对尹翠嫦的诉求，我村严格按照章程的规定，实施股权的确认或取消。”2015年4月13日，杜阮镇政府作出《关于尹翠嫦的被剥夺农村权益投诉的答复》并送达给尹翠嫦，载明：“尹翠嫦：关于你向我办投诉的关于您农村权益被非法剥夺的相关事宜，由于您投诉的对象拒绝配合调解，我办经多方协调后无果。鉴于上述情况，我办建议您通过司法途径解决。”尹翠嫦、黄子轩遂于2015年4月29日向原审法院提起本案行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案系镇政府不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”可见，作为镇一级人民政府，杜阮镇政府对公民私人所有的合法财产、村民的人身权利、民主权利和合法财产权利有依申请进行保护及就侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益依法调解的的法定职责，其在本案中，执法主体适格，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是杜阮镇政府是否依法对尹翠嫦、黄子轩的涉案申请履行了法定职责。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”由此可见，公民申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的，行政机关在接到申请之日起依照该申请的要求于60日内履行或者答复的，该行政机关依法并不构成不履行法定职责。同时，蓬江委办（2009）1号文件规定：“各镇、街施行实施办法后，出嫁女仍有争议的，出嫁女应向镇人民政府、街道办事处申请行政处理，应当提交书面申请。书写申请确有困难的，可以口头提出，由镇人民政府、街道办事处工作人员记入笔录。镇人民政府、街道办事处收到出嫁女申请的……自收申请书之日起60日内作出行政处理决定……”由此可见，江门市蓬江区辖区范围内镇人民政府作出行政处理决定的前提条件之一，是“出嫁女”向镇人民政府提交作出行政处理决定的申请，当“出嫁女”没有提交相应申请的情况下，并无相关法律、法规或其他规范性文件规定镇人民政府应当主动作出行政处理决定。
本案中，杜阮镇政府作出行政处理决定的前提条件之一，是尹翠嫦、黄子轩向杜阮镇政府提交作出行政处理决定的申请，当尹翠嫦、黄子轩没有提交相应申请的情况下，杜阮镇政府依法并不应当主动作出行政处理决定。而尹翠嫦向杜阮镇政府提交的涉案《行政处理申请书》，是请求杜阮镇政府调解其与木朗村委会关于土地分红等问题的纠纷，杜阮镇政府收到该申请书后，应当按当事人提出的调解申请对其请求予以处理。杜阮镇政府根据该申请要求，经调解无果，向尹翠嫦送达《关于尹翠嫦的被剥夺农村权益投诉的答复》，告知其由于被投诉对象拒绝调解，建议其通过司法途径解决。杜阮镇政府对当事人提出的申请予以明确答复和告知救济途径并送达当事人的一系列行为并无不当，杜阮镇政府依法并不构成不履行法定职责。尹翠嫦、黄子轩的诉讼请求，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回尹翠嫦、黄子轩的全部诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由尹翠嫦、黄子轩负担。
当事人二审的意见
尹翠嫦、黄子轩不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、确认杜阮镇政府的不作为行为违法；三、杜阮镇政府应作出责令木朗村委会补发2007年至今分红、分配款71010元给尹翠嫦、黄子轩的行政处理决定。四、杜阮镇政府应作出责令木朗村委会恢复尹翠嫦、黄子轩今后正常分红、分配权（资格）和医疗等待遇的行政处理决定。五、本案全部诉讼费由杜阮镇政府承担。主要事实和理由：（一）尹翠嫦、黄子轩是否提交了《行政处理申请书》给杜阮镇政府。一审认为尹翠嫦、黄子轩没有提交《行政处理申请书》给杜阮镇政府，这明显违背案件事实，且与判决书“查明”部分提交了《行政处理申请书》互相矛盾。另，有镇纪委书记余某某签名收取的《行政处理申请书》，也再次证明杜阮镇政府已经收取尹翠嫦、黄子轩的申请。既然尹翠嫦、黄子轩提交文件的名称就是“行政处理申请书”，那么杜阮镇政府就应当根据法律规定的内容和形式以“行政处理决定书”的形式作出，而非“答复”了事。即杜阮镇政府行政行为的形式也不合法。（二）尹翠嫦、黄子轩是否仅仅请求调解。从申请书内容看，尹翠嫦、黄子轩不仅仅是请求镇政府调解，且申请书的内容，还包括要求主张取得有关款项的意思表示，享有分红、分配的同等权利等待遇的意思表示。（三）杜阮镇政府是否应当依法履行法定职责。杜阮镇政府调解不成，是否视为全部完成法定职责呢如前述，既然杜阮镇政府已经收到《行政处理申请书》，那么，杜阮镇政府应当根据蓬江委办（2009）1号文件的规定在60天内作出行政处理决定而非答复。故，一审判决认定事实错误，适用法律不当，应予纠正。
杜阮镇政府辩称：按照一审的答辩意见。另外，1、一审判决没有自相矛盾，因为尹翠嫦、黄子轩确实向杜阮镇政府提出调解的申请，但是申请中并没有要求作出行政处理决定，申请与行政诉讼的诉讼请求不一致，法院驳回尹翠嫦、黄子轩的诉讼请求合理。2、蓬江委办（2009）1号文件规定，假如申请人提出处理的，行政相对人应该以调解作为前置，在调解不成的情况下出具决定书。该规定是必须以书面提出行政处理决定为前提，而不是以申请调解为前提。尹翠嫦、黄子轩在本案中是以书面的形式提出调解而非行政处理决定，因此该申请应适用《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）。而根据《人民调解法》的规定，调解人提出调解的申请，行政相对人应当依法组织双方调解，调解不成的，应告知双方当事人并作出相应的建议。本案中杜阮镇政府经调解后以书面形式告知双方当事人调解，已履行《人民调解法》的规定，不存在不履行职务的行为。
木朗村委会述称：（一）本案纠纷源于尹翠嫦、黄子轩要求杜阮镇政府满足无理请求为调解条件，以杜阮镇政府未能强制木朗村委会满足其非法目的而认为没有调解与事实不符。法院审理行政案件是紧紧围绕当事人行政请求来作出裁判，本案尹翠嫦、黄子轩的请求实质是两点：一是杜阮镇政府没有调解；二是尹翠嫦、黄子轩调解请求未能满足。然而，调解仅属于一个行为，结果是基于请求的合理性双方协商一致的结果，调解结果显然不属于行政诉讼范围。因此，尹翠嫦、黄子轩的上诉请求没有法律依据，其主张杜阮镇政府不作为也没有事实依据。（二）木朗发展公司或者木朗村经济合作社都是一个经济组织，经济管理章程由经村民股东表决通过，其管理、分红章程具有完全自主的经济权利及分红决定权利。本章程第三条规定，公司是股份合作制，股东是经联社和各合作社，村民并非公司的直接股东不可直接要求分红。根据该章程的订立可知，当时“不论征地先后，价格高低。实行统一，共同享受”，故该经济组织股份并非以村民自有财物出资，不是以户籍村民个体为单位平均分配的村民身份股。再有，行政机关要作出行政行为要有法律依据，这个依据包括两个部分，第一个是实体的权力，第二个是作出的程序必须符合法律规定。蓬江委办（2009）1号文件是没有法律效力的，对于木朗村委会作为自治组织，行政机关对其作出处理是要有法律上规定的权力，即使蓬江区委有权，但是法律没有规定蓬江区委有权委托下面的机关即杜阮镇政府处理。因此，杜阮镇政府对于尹翠嫦、黄子轩提出调解请求和调解内容，杜阮镇政府是没有法律依据作出行政决定，所以一审法院驳回尹翠嫦、黄子轩的诉讼请求合法有理。
尹翠嫦、黄子轩、杜阮镇政府及木朗村委会二审期间均没有新的证据向本院提交。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实基本一致。
本院认为，本案系镇政府不履行法定职责纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是杜阮镇政府对于尹翠嫦、黄子轩2014年9月5日提出的《行政处理申请书》，是否履行了法定职责。
2014年9月5日，尹翠嫦、黄子轩向杜阮镇政府提交《行政处理申请书》，其中载明的申请事项不仅要求杜阮镇政府调解尹翠嫦与木朗村委会关于土地分红问题的纠纷，而且要求木朗村委会返还自2007年停发属于尹翠嫦应得的土地分红和恢复申请人取得木朗村委会土地分红、农村合作医疗等与其他村民相同的权利，同时恢复黄子轩于木朗村委会的相应权利。结合该《行政处理申请书》的事实和理由及本案的其他证据，可以认定尹翠嫦、黄子轩的申请事项已包含了请求杜阮镇政府进行行政处理的内容。原审判决认为尹翠嫦、黄子轩没有提交作出行政处理决定的申请，未能全面、充分理解尹翠嫦、黄子轩的申请的实质内容存在不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，镇级人民政府依法享有对村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职权。本案中，尹翠嫦、黄子轩认为其合法权益受到侵害，向杜阮镇政府申请行政处理。杜阮镇政府应依职责就尹翠嫦、黄子轩的请求进行全面审查，在其法定职权范围内作出相应的行政处理决定。
本案中，杜阮镇政府在收到尹翠嫦提交的涉案《行政处理申请书》后虽进行了相关的调解，但在调解未果后没有进一步全面、实质性地处理，而仅于2015年4月13日向尹翠嫦作出《关于尹翠嫦的被剥夺农村权益投诉的答复》，该答复的内容也只是告知尹翠嫦调解未果的事实及引导尹翠嫦起诉。而对其应履行的职责没有进一步实施，属未完全履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，杜阮镇政府应在一定期限内对尹翠嫦、黄子轩涉案的申请事项依法作出行政处理决定。
综上所述，原审判决认定不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第127号行政判决；
二、责令江门市蓬江区杜阮镇人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内对尹翠嫦、黄子轩于2014年9月5日提交的《行政处理申请书》涉及的申请事项依法作出行政处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人江门市蓬江区杜阮镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一五年十一月六日
书 记 员 黄咏仪