四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川13行终110号
上诉人（原审被告）西充县国土资源局，住所地：四川省西充县晋城镇天宝路278号。
法定代表人冯国文，局长。
出庭负责人赵荣辉，该局副局长。
委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南充市金天置业有限公司，住所地：四川省西充县晋城镇安汉大道三段滨湖路。
法定代表人刘敏，董事长。
委托代理人彭明英，四川锦官城律师事务所律师。
委托代理人何德成，四川旺川律师事务所律师。
上诉人西充县国土资源局（以下简称西充国土局）因与被上诉人南充市金天置业有限公司（以下简称金天置业）不履行法定职责一案，不服四川省西充县人民法院（2017）川13行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人西充国土局的负责人赵荣辉及委托代理人左国民、被上诉人金天置业的委托代理人彭明英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，金天置业2003年以挂牌方式取得“海韵春天”项目，2006年4月办理了建设工程规划许可证，原批准方案中不包含地下空间，后施工建设中建设了地下空间。
2016年6月28日西充县住房和城乡规划建设局为该项目补办了地下空间的建设工程规划许可证。2016年6月7日西充县市场监督管理局以西市监（2016）67号文件形式向西充县人民政府请示为了市容环境，将“海韵春天”地下室开办农贸市场，西充县人民政府相关领导批示同意地下空间规划为农贸市场。2016年7月18日原告向西充县不动产登记中心申请办理地下空间不动产产权登记，该中心以原告未提供政府批复关于地下空间土地利用相关文件等资料为由无法给原告办理产权登记。2016年7月19日原告向西充国土局以请示的形式要求办理该地下空间的产权登记，该局于2016年8月8日以函的形式回复给原告：“你公司系在原开发宗地上申请增加地下空间，由于现行《物权法》《土地管理法》等法律及相关法规中没有对地下空间产权登记作出明确规定，也未明晰地下空间如何与购买地上建筑物业主之间的物权边界问题。市政府虽出台了地下空间开发利用管理办法，但我县尚未参照制定管理规定，因此暂无法为你公司办理相关手续。”金天置业对此答复不服，认为西充国土局虽然不直接办理不动产登记，但该答复对不动产登记中心是否办理原告提出的地下空间产权登记具有决定作用。被告以无法律依据和我县未制定规定为由不予给原告办理产权登记的行为是不作为，遂提起诉讼要求被告履行法定职责。
一审认为，金天置业在取得了西充县住房和城乡规划建设局办理的地下室建设工程规划许可证后，有权向西充县不动产登记中心提出地下空间产权登记的申请，该中心在接到原告的申请后对其申请作出了说明，要求原告提供政府批复关于地下空间土地利用相关文件等资料。原告再次向被告西充国土局提出申请，被告根据原告的申请作出的西国土资函（2016）194号“西充县国土资源局关于'海韵春天'项目申请办理地下空间产权登记的函”（以下简称回函），被告以现行《物权法》、《土地管理法》等法律及相关法规都没有对地下空间产权登记作出明确规定，也未明晰地下空间如何与购买地上建筑物的业主之间的物权边界问题为由，答复原告暂无法为原告办理相关手续。被告的答复对原告能否办理产权登记起作决定性作用。被告的答复是在行使管理过程中的一种具体行政行为，对原告的权利义务产生影响。被告西充县国土资源局应是本案适格主体，其辩称不是本案适格主体的理由不能成立。
根据《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。”原告在向被告申请前已经取得该地下空间的建设工程规划许可证，表明是经有关城市规划行政主管部门同意。建设部发布《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条已明确规定：“地下工程应本着'谁投资、谁所有、谁受益、谁维护'的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”。原告申请办理的地下空间具有构造上的独立性，能够与地上建筑物明确区分；具有利用上的独立性，可以排他使用；能够登记为特定业主所有权的客体，应当认定为物权法所称的专有部分。被告以法律法规以及我县未制定相关规定为由暂不给原告办理产权登记的行为是一种怠于履行法定职责的行为，其不予办理的理由不能成立。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定判决：责令被告西充县国土资源局在判决生效后三十日内针对原告南充市金天置业有限公司的申请依法履行法定职责。案件受理费50元，由被告西充县国土资源局负担。
宣判后，西充县国土局不服，上诉称，（一）、一审判决事实认定不清：1、被上诉人所开发的“海韵春天”项目国有土地使用权已全部办理了土地登记，其地下空间产权登记的请求因西充县尚不具备出让地下空间国有土地使用权的条件，上诉人在其职权范围内针对被上诉人的请示（不是申请）已经以书面回复的形式依法履行了告知义务，上诉人已经依法履行法定职责。2、被上诉人一审的诉讼请求不是判决撤销上诉人对其的书面答复，而是要求上诉人为其办理地下空间的不动产登记（事实上是要求上诉人出让地下空间土地使用权）。法庭已查明2015年起西充县不动产登记职责已经由西充县不动产登记中心负责，上诉人再无权办理不动产中土地登记手续，房屋产权登记从来就不是上诉人的职责，因此，西充县不动产登记中心才是法定的登记机构，上诉人不是适格的被告。3、《物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地下或地下分别设立，新设定的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。而被上诉人所建地下室对应的房屋投影面积的土地使用权已经被地上有规划指标的房屋全部分摊完，被上诉人要申请地下空间不动产登记的前提条件必须重新在其已经建设的房屋下重新设定地下空间的土地使用权，并由政府依法出让。目前，西充县尚未开展对地下空间土地使用权的出让工作，国家对地下空间土地使用权如何设定和出让也无明确的规定。被上诉人无权要求政府出让地下空间的土地使用权。4、根据《城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。被上诉人在其没有取得地下空间土地使用权的情况下，是无法办理地下空间《建设工程规划许可证》的。如果县规划部门是依据被上诉人该项目的现有（地表）土地使用权（仅有小区公共部分的土地使用权在被上诉人持有的国有土地使用权证书上）为被上诉人补办地下室《建设工程规划许可证》，则因被上诉人要求登记的地下空间并不在被上诉人该项目的现有（地表）土地使用权之内，即地下房屋与其地上土地无法对应，这是无法完成地下空间不动产登记的根本原因。（二）、一审法院适用法律错误：1、被上诉人没有针对上诉人对其请示答复本身提起诉讼，而是在不动产登记主体已经发生变化，要求上诉人为其办理地下空间的不动产登记。一审判决以上诉人的答复对被上诉人能否办理产权登记起决定性作用，是在行使管理过程中的一种具体行政行为，对被上诉人的权利义务产生影响，而认定上诉人主体适格，明显适用法律错误。2、一审适用建筑物区分所有司法解释和建设部发布《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条错误。故请求二审法院依法撤销一审判决；驳回被上诉人的起诉。
被上诉人金天置业辩称，一审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。（一）西充国土局系本案适格被告。上诉人作出的回函不是仅就地下空间产权登记的有关政策情况信息解读和答复，而是对被上诉人提出的办理地下空间产权登记项目作出的暂缓登记决定。上诉人的行为是在行使行政管理的过程中，针对特定公民、法人或其他组织，就具体事项作出的有关权利义务的单方行为。该行为对被上诉人能否办理产权登记具有决定作用，是具体行政行为，不是普通的法律咨询或信访回复。（二）上诉人对被上诉人申请办理地下空间产权作出展缓登记决定的理由不成立。《物权法》第一百三十六条规定，建设用地使用权可以在土地地表、地上或者地下分别设立。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定以及建设部关于城市地下空间开发利用管理规定第二十条均对地下空间作了明确规定，上诉人以没有法律、法规规定而拒绝为被上诉人办理地下空间产权登记的理由不成立。（三）被上诉人投资修建的“海韵春天”小区地下室项目，具有构造上的独立性，能够明确区分；具有利用上的独立性，可以排他使用；能够登记为特定业主所有权的客体，应当认定为物权法所称的专有部分，所有权应当归被上诉人所有。被上诉人申请登记，符合法律规定。上诉人不能因西充县无地下室登记的先例，就作不予登记决定。
二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，关于上诉人主体资格问题。金天置业向上诉人递交的《办理“海韵春天”地下空间产权登记证的请示》实际是要求上诉人批转西充县不动产登记中心办理“海韵春天”地下空间产权登记，上诉人回复暂不予办理登记，该行为系行政行为，对被上诉人的权利义务产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，上诉人系本案适格被告。
关于上诉人是否应履行办理地下空间登记的法定职责。根据国务院《不动产登记暂行条例》第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；”的规定，被上诉人在申请办理地下空间登记时，应当提供地下空间土地来源的相关证明材料，而被上诉人在申请办理登记时未提供该证明材料，上诉人不予对其办理登记的行为符合法律规定。被上诉人的主张，本院不予支持。
综上，一审判决适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”之规定，判决如下：
一、撤销四川省西充县人民法院（2017）川1325行初11号行政判决；
二、驳回原告南充市金天置业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由被上诉人南充市金天置业有限公司负担。一审案件受理费比照二审收取。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 庄 娟
审判员 石 炜
二〇一八年一月十九日
书记员 杨双瑜