西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)陕71行初218号
原告邱土改，男，汉族。
被告西安市���民政府。住所地陕西省西安市未央区凤城八路***号。
法定代表人上官吉庆，职务市长。
委托代理人潘琪，西安市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱俊丽，西安市国土资源局法律顾问。
被告西安市灞桥区人民政府。住所地陕西省西安市灞桥区纺一路***号。
法定代表人苗志忠，职务区长。
委托代理人范峥，西安市灞桥区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张保玉，陕西丰采律师事务所律师。
原告邱土改因认为被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）未按照《西安市人民政府关于印发〈建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见〉的通知》（市政发﹝2005﹞45号，以下简称市政发﹝2005﹞45号文件）要求执行，行政行为违法，并要求两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实其养老保险、医疗保险，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭审理了本案。原告邱土改、被告西安市人民政府委托代理人潘琪、朱俊丽、被告灞桥区政府委托代理人范峥、张保玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邱土改诉称，原告是西安市郊区的菜农，人均菜地不足0.3亩。2006年原告的土地被全部征收（包括宅基地被占、房屋被强拆），原告成为完全的失地农民。十年来原告的长远生计、社会保障制度未得到落实。2016年7月，原告得知落实失地农民的长远生计、社会保障制度的文件是市政发﹝2005﹞45号文件，该文件于2005年7月1日实施，原告请人在网上查询并打印的该文件。市政发﹝2005﹞45文件第二条保障的范围和对象，“经有批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地不足0.3亩的，符合撤村转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内‘城中村’改造过程中符合条件转为城镇居民的农业人员适用本规定。”原告所在村的土地经西安市人民政府批准，2006年被西安市国土资源管理部门统一征收后，并由西安市国土资源局于2006年8月30日在西安晚报和华商报上发布挂牌拍卖后，原告已经成为完全失地农民。原告的情况符合市政发﹝2005﹞45号文件第二条保障范围和对象的规定。市政发﹝2005﹞45号文件第九条组织领导和保障措施规定，被征地农民就业和社会保障工作由市、区人民政府及各开发区管委会共同负责。原告的土地被征收后，已经成为完全的失地农民，已经断绝了生活来源。为了生存和老有所养，无奈之下原告根据该文件第九条规定将西安市人民政府作为第一被告、灞桥区政府作为第二被告诉至法院，请求：一、请求法院判令两被告没有按市政发﹝2005﹞45号文件要求执行，行政行为违法；二、请求法院判令两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实原告的养老保险、医疗保险。
原告邱土改向本院提交了以下证据：
1、《西安市人民政府征用土地方案公告》（﹝2004﹞第54-1号），证明征收我们的土地是经有批准权的西安市人民政府批准；
2、《西安市国有土地使用权挂牌出让公告》（国土挂﹝2006﹞07号），证明我们的土地是经西安国土资源部门统一征收后进行挂牌出让，且证明拍卖公告的内容和图纸是我村原来征收前的集体土地；
3、《西安市人民政府关于印发〈建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见〉的通知》（市政发﹝2005﹞45号）文件，该文件是农民失地后安置的文件，证明我们失地后两被告并没有执行该文件的规定；
4、《户口本》复印件，证明原告失地十年仍为农业户口；
5、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发﹝2006﹞29号）文件，证明被征地农民的就业培训和社会保障是国家政府，该文件强调的是贯彻执行国务院﹝2004﹞28号文件的精神，市政发﹝2005﹞45号文件是对国家政策落实的具体化；
6、《致梁家街村民的一封公开信》，证明西安市灞��区人民政府在我村实施具体的征地行为，为2006年9月5日；
7、陕西省土地勘测规划设计院《西安市2002年度第九批次农用地转用土地征用和收回国有土地勘测定界技术报告书》，证明我们的土地全部征收，已整村搬迁，图纸中的征用3是我村原来的宅基地和部分菜地，征用2为原来的菜地；
8、未政办发﹝2006﹞37号《张家堡广场东侧土地储备项目征地拆迁安置工作实施方案细则》，证明西安市未央区为西安市政府的北迁工程，该区的工程的实施是2006年7月，同是市政发﹝2005﹞45号文件规定的城市规划区，该文件第六条证明市政发﹝2005﹞45号文件已经于2006年7月在该区实施（我们同未央区为市政府文件定为五类地区），而我们征地拆迁的时间比未央还迟两月，为什么不对我们实施市政发﹝2005﹞45号文件；
9、灞政发﹝2005﹞37号《西安市灞桥区人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的实施细则的通知》及实施细则，证明该文件是根据市政发﹝2005﹞45号文件，关于在灞桥区被征地农民就业培训和社会保障实施的文件（但土地征收人为西安市人民政府，将我们土地征收后储备拍卖）。
被告西安市人民政府辩称，一、市政发（2005）45号文件已经废止。根据《陕西省规范性文件监督管理办法》第十六条规定：“规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外。”市政发﹝2005﹞45号文件自2005年7月1日起实施，在2010年7月1日已废止。2014年4月2日，西安市人民政府下发市政发﹝2014﹞11号文件，其中第一项规定：“2008年7月1日前发布的市政发规范性文件，除程序性规定、技术性规范和实���法律、法规、规章的规定外，原则上一律废止，确需继续执行的，按规范性文件制定程序重新制定发布。”市政发﹝2005﹞45号文件在此废止范围内。二、原告起诉早已超过法定起诉期限。邱土改所提土地征用及安置补偿行政行为发生于2004年6-7月份，至2005年元月已基本办理完毕。陕西省人民政府《陕政土批（2004）87号审批土地件》2004年6月7日下达；《西安市人民政府（2004）第54—1号征用土地方案公告》2004年6月29日发布；《西安市国土资源和房屋管理局（2004）第54-2号征地补偿安置方案公告》2004年7月16日发布；与此同时，灞桥区政府席王街办分别与邱土改所在村、组签署征地协议；至2005年元月该征地款（含安置补助费）已陆续拨付到所在村组；剩余部分宅基地房屋补偿费在拆迁完后陆续付清。根据《行政诉讼法》第46条和最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问���的解释》第41条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权和起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”涉案土地征用及安置补偿早在2004年就是包括原告在内的梁家街村组成员众所周知的事情，并陆续获得了征收土地的土地补偿费、安置补助费等补偿费用。邱土改都予以参与，且当时未对安置补偿提出任何异议，说明其早已知道被诉行政行为内容，2016年7月26日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，显然超过了起诉期限，应予驳回其起诉。三、市政发﹝2005﹞45号文件不能成为行政机关违法和实现其诉讼目的的合法正当理由。1、就时间效力而言，涉案土地征用行政行为发生于2004年，而“市政发﹝2005﹞45号《西安市人���政府关于印发〈建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见〉的通知》发布于2005年4月27日，于2005年7月1日起实施。根据行政文件不溯及既往原则，该通知不适用于邱土改所诉2004年发生的征用土地行政行为。2、就适用范围和对象而言，该文件第二条明确指出适用范围和对象为“实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员。城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件转为城镇居民的农业人员适用本规定”，而邱土改至今未转为城镇居民，其所在村组也未实施“城中村”改造。所以，邱土改不属于该文件规定的适用对象和范围。综上，市政发﹝2005﹞45号文件已经废止，邱土改请求执行此文件于法无据，恳请依照《行政诉讼法》和相关司法解释规定，驳回起诉，维护法律之尊严。
被��西安市人民政府向本院提交了以下证据：
1、《西安市人民政府关于规范性文件清理结果的决定》；
2、西安铁路运输法院(2016)陕7102行初488号行政裁定书；
3、《西安市人民政府关于印发〈建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见〉的通知》（市政发﹝2005﹞45号）；
4、《西安市人民政府征用土地方案公告》﹝2004﹞第54-1号；
5、《西安市国土资源和房屋管理局征地补偿安置方案公告》﹝2004﹞第54-2号；
6、《征地协议》两份；
7、《证明》；
8、收款收据。
以上证据证明原告起诉的规范性文件市政发﹝2005﹞45号文件已经废止，原告已经依法取得征地补偿款，其起诉已经超过起诉期限。
被告灞桥区政府辩称，被答辩人依据市政发﹝2005﹞45号文件规定，认为答辩人不履行职责，并要求确认答辩人行政行为违法。这完全是被答辩人对﹝2005﹞45号文件的理解出现错误，该文第8条第3款“已征地农民参加养老保险所需费用由村集体经济组织和个人合理分担”之规定，被答辩人向社保部门交了多少费用，是否履行了缴费义务，同样的规定﹝2005﹞45号文件还有，被答辩人应当好好看看，不能断章取义。另外为了配合﹝2005﹞45号文件的实施，配套的程序性的规范性文件，对如何办理被征地农民就业和社会保障制度的程序，也作出规定，被答辩人不按程序和﹝2005﹞45号文件规定的条件依法办理相关社保，也就不可能享受社保。综上，被答辩人由于自身原因，不按法定程序和义务办理社保，提请���院驳回原告诉讼请求。
被告灞桥区政府向本院提交了以下证据：
1、市政办发﹝2005﹞170号《西安市人民政府办公厅转发市劳动保障局等五部门关于实施西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的操作规程的通知》；
2、西安市国土资源局、西安市劳动和社会保障局关于印发《西安市被征地农民养老保险实施办法（施行）》的通知。
以上证据证明原告所要求的养老、医疗保险，应由村委会讨论后，向相关部门申请，层层报批，原告才可以享受。
庭审中，对于被告西安市人民政府提供的证据，原告邱土改对证据1真实性和证明目的均有异议，认为废止的文件应该有目录，市政发﹝2005﹞45号文件层级级别是陕西省政府，市政府无权废��该文件，市政发﹝2008﹞84号文件指出2007年12月31日前，社会保障按照市政发﹝2005﹞45号文件执行，对证据2-8真实性均无异议，但对证明目的均有异议，被告灞桥区政府对被告西安市人民政府提供的证据的真实性及证明目的均无异议；对于被告灞桥区政府提供的证据，原告邱土改对证据1-2的真实性无异议，证明目的有异议，认为两份文件没有说明哪一份是给村委会的，哪一份是给村民的，只有被告通知了村委会后，才可以按照程序进行，被告西安市人民政府对被告灞桥区政府提供的证据的真实性及证明目的均无异议；对于原告邱土改提供的证据，被告西安市人民政府对证据1-2、4的真实性与证明目的均无异议，对证据3真实性认可，证明目的不认可，认为市政发﹝2005﹞45号文件已经失效，对证据5的真实性与证明目的认可，但认为该文件已经失效，对证据6的真实性认可，证明目的不认可，认为征地是在2004-2005年，对证据7真实性及证明目的均不认可，认为没有原件，对证据8真实性认可，但认为该文件已经失效，对证据9真实性认可，证明目的不认可，认为与本案无关，被告灞桥区政府对原告证据1-4的真实性均无异议，对证据5、证据8-9认为真实性待核实，且证据8与本案无关，对证据6-7认为无原件，真实性不认可。
本院对上述证据认证如下：对原告证据1-4，因被告对真实性均无异议，本院对真实性予以确认，对证据1-2、4的证明目的，被告西安市人民政府无异议，本院亦予以确认，对证据5、9的真实性予以确认，对证据6-7因原告未提供原件，本院对真实性与证明目的均不予确认，对证据8的真实性认可，但与本案无关；对被告西安市人民政府证据1的真实性予以确认，对证据2-8，因原告对真实性无异议，故本院对��实性均予以确认；对被告灞桥区政府的证据1-2，原告对真实性无异议，本院对真实性予以确认，对证明目的亦予以确认。
经审理查明，2004年6月7日，陕西省人民政府以陕政土批﹝2004﹞87号审批土地文件，同意将灞桥区十里铺、席王两个街道办事处米家崖等7个村集体土地共计162.7105公顷征为国有。原告所在的梁家街村在被征收的7个村子之一。2004年，原告所在的梁家街村村委会代表村民与其所在的席王街道办事处签订了征地协议。协议签订后，席王街道办事处按照协议约定的征地款支付方式，向原告所在的梁家街村村委会支付了征地款。原告和其家人于2006年年底，获得被征收土地的土地补偿费、安置补助费等征地补偿款，并整村异地安置。现原告认为其土地被征收后，十年来的长远生计、社会保障未得到落实，遂诉至本院，提出如上诉请。
另查明，2005年4月27日西安市人民政府制定市政发﹝2005﹞45号文件并于2005年7月1日起实施，该文件二保障范围和对象规定：“本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政辖区内，以及高新技术产业开发区（含长安工业园）、经济技术开发区（含泾河工业园）和曲江新区规划范围内，经有批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员。城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件转为城镇居民的农业人员适用本规定”。2005年8月5日西安市人民政府制定市政办发﹝2005﹞170号《西安市人民政府办公厅转发市劳动保障局等五部门关于实施西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的操作规程的通知》（以下简称《操作规程���）并实施，该《操作规程》规定“根据《西安市人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的通知》（市政发﹝2005﹞45号）精神，本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政辖区内，以及高新技术产业开发区（含长安工业园）、经济技术开发区（含泾河工业园）和曲江新区规划范围内，经由批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩，符合撤村转户条件并转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。为便于各部门工作，明确操作规程，为保障对象及时办理撤村后有关保障工作，特提出以下工作规程：一、被征地（包括已征地和新征地）村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请。二、街道办事处收到申请后，分别报请公安分局核定常驻人口数量，报区国土局核定剩余土地面积并计算人均土地面积。三、街道办事处根据区公安分局、国土局核准的意见，对符合保障条件的村(组)，制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。”
本院认为，本案系原告邱土改请求法院判令两被告没有按市政发﹝2005﹞45号文件要求执行，行政行为违法，并请求法院判令两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实原告的养老保险、医疗保险而提起的诉讼，其含有请求法院确认行政行为违法和要求行政机关履行职责两项诉求，其中要求两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实其养老及医疗保险，应为其启动本案诉讼的主要目的。关于被告西安市人民政府提出的市政发﹝2005﹞45号文件已经在2010年7月1日废止，原告起诉早已超过了法定起诉期限的抗辩意见，本院认为该文件现在废止与否，不影响当时文件的有效执行，被告西安市人民政府制定的市政发﹝2005﹞45号文件于2005年7月1日起实施，原告邱土改及家人于2006年年底获得被征收土地的土地补偿费、安置补助费等征地补偿款并整村异地安置，但当时并未涉及医疗、养老保险等社会保障问题，市政发﹝2005﹞45号文件是行政机关内部下发的规范性文件，原告邱土改称其2016年7月才得知该文件并从网上查询打印，符合实际，且原告主要诉求为要求两被告履行职责，落实其养老、医疗保险，其启动本案诉讼并未超过起诉期限，故本院对被告西安市人民政府的上述抗辩意见不予支持。关于邱土改诉请判令两被告没有按市政���﹝2005﹞45号文件要求执行，行政行为违法，并请求判令两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实其养老、医疗保险，根据市政发﹝2005﹞45号文件规定，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。而原告尚未转为城镇居民，与市政发﹝2005﹞45号文件保障范围和对象不符，且《操作规程》规定，办理社会保障的程序是被征地村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请，街道办事处收到申请后，分别报请区公安分局、区国土局核准，对符合保障条件的村(组)，制���相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。由此可知，原告请求两被告按市政发﹝2005﹞45号文件落实其养老、医疗保险的诉求，其办理程序必须是其所在村（组）应符合被征地农民社会保障条件，并经村委会讨论通过后，由其所在村委会统一向街道办事处申请，由街道办事处报灞桥区公安分局、区国土局核准，并由灞桥区政府审批后上报西安市人民政府备案，原告才能享有养老、医疗保险，因此，原告的这一诉求是属于依申请由政府履行职责的行政行为，原告要获得养老、医疗保险，必须由其所在村委会统一向行政机关申请并经审核报批实现，原告未经其所在村委会统一申请，直接诉求两被告为其落实养老、医疗保险，不符合《操作规程》规定的办理程序，本院不予支持，被告灞桥区政府认为原告未按程序和市政发﹝2005﹞45号文件规定的条件依法办理��能享受社保的答辩意见，本院予以认可。综上，原告邱土改的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邱土改的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邱土改负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 胡 雁
代理审判员 张 鹏
人民陪审员 高云鄂
二〇一六年九月八日
书 记 员 王玉荣