河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫08行终184号
上诉人（原审被告）修武县郇封镇人民政府。住所地：修武县郇封镇大街。
法定代表人王华，镇长。
委托代理人柴明军，男，汉族，1985年4月9日出生，住修武县。系修武县郇封镇人民政府党委委员、副镇长。
委托代理人黄小方，河南豫方律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）刘小凤，女，汉族，1968年9月15日出生，住修武县。
上诉人（一审第三人）ＸＸ，男，汉族，1991年11月13日出生，住修武县。
上诉人（一审第三人）杨斌，男，汉族，1977年7月18日出生，住修武县。
被上诉人（原审原告）杨长勤，男，汉族，1953年5月26日出生，住修武县。
被上诉人（原审原告）杨金成，男，汉族，1959年12月30日出生，住修武县。
被上诉人（原审原告）杨银成，男，汉族，1963年3月22日出生，住修武县。
被上诉人（原审原告）杨全成，男，汉族，1968年2月10日出生，住修武县。
以上四位被上诉人共同的委托代理人成保清，修武县为民法律服务所法律工作者。
上诉人修武县郇封镇人民政府、刘小凤、ＸＸ、杨斌因撤销集体土地建设用地使用证一案，不服马村区人民法院（2016）豫0804行初6号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人修武县郇封镇人民政府的委托代理人柴明军、黄小方，上诉人刘小凤、ＸＸ、杨斌，被上诉人杨长勤、杨金成、杨银成、杨全成及其共同委托代理人成保清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，杨德音在位于修武县官司村村中心大街、村委会斜对面有老宅基院落一处，该宅基地范围包括原葛庄乡土地所于1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证所占用的土地，杨德音的老宅基院落中除南屋外的土地与修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证所占用的土地重合。杨德音有二子，长子杨体庆，系四原告之父，次子杨体太，系第三人ＸＸ、杨斌祖父。1964年，杨德音将其上述老宅基院落分给杨体庆与杨体太，该老宅基院落中的北屋、东屋分给杨体庆，南屋及西屋空白地皮（未盖西屋）分给杨体太。另查明，原葛庄乡土地所于1997年10月10日颁发给杨松山修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证一份，该证填发机关一栏盖有葛庄乡土地所的公章，但未盖修武县人民政府的土地专用章。1997年时葛庄乡土地所属于葛庄乡人民政府的下属机构。2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入郇封镇人民政府。
原审认为，根据1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会修改过的《河南省〈土地管理法〉实施办法》，经批准使用的宅基地，按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》，由乡（镇）人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后，经验收，符合建设规划定点要求和用地规划的，凭用地许可证向乡（镇）人民政府土地管理所申报土地登记，由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。集体土地建设用地使用证应当经县以上人民政府和填发机关（政府土地管理部门）共同盖章生效。本案中，葛庄乡土地所作为葛庄乡人民政府的下属机构，其明显没有颁发集体土地建设用地使用证的职权，而原葛庄乡土地所仍于1997年10月10日颁发给杨松山修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证，其颁证行为明显违反程序，超越职权，原葛庄乡土地所于1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证应当予以撤销。故对四原告要求依法撤销原葛庄乡土地所1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证的请求，予以支持。关于被告提出四原告主体不适格及四原告起诉被告主体错误的辩解，因修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证占用的土地中有四原告的老宅基地，四原告是利害关系人，四原告是适格的主体，由于1997年时葛庄乡土地所属于葛庄乡人民政府的下属机构，2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入郇封镇人民政府，四原告起诉被告主体并不错，被告的辩解不能成立。关于被告辩解四原告起诉超过行政诉讼时效六个月的问题，因四原告在2016年3月才知道修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证，本案四原告提起的诉讼并未超过行政诉讼法规定的起诉期限，被告的该辩解不成立。关于被告提出四原告没有经过行政复议程序，直接起诉是程序错误的辩解，因本案不是土地使用权确权，行政机关颁发集体土地建设用地使用证的行为属于行政许可性质，不属于复议前置的情形，被告的辩解不能成立。被告提出辩解称原葛庄乡土地所颁证程序合法，事实清楚，有明确的法律依据，因其未能提供有效证据证明其辩解成立，且原葛庄乡土地所没有颁发集体土地建设用地使用证的职权，故对其辩解不予支持。原审判决：撤销原葛庄乡土地所1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证。诉讼费50元，由被告修武县郇封镇人民政府承担。
修武县郇封镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销马村区人民法院（2016）豫0804行初6号行政判决书，并驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：1、原审判决引用1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会修改过的《河南省〈土地管理法〉实施办法》，属于适用法律错误。本案原葛庄乡土地所颁证的时间是1997年10月10日，1997年5月23日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了修改河南省第七届人民代表大会常务委员会1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会修改过的《河南省〈土地管理法〉实施办法》，1991年8月21日的《河南省〈土地管理法〉实施办法》是已经废止和失效的地方性法规，不适用本案。2、原审判决认定被上诉人起诉没有超过起诉期间违背事实。上诉人原审当庭所举修武县人民法院（2005）行初字第6号卷中材料（2004年4月16日、2004年10月20日官司村村委会证明、被上诉人的起诉状）显示，被上诉人于2004年之前就已经知道本案第三人持有《集体土地建设用地使用证》，被上诉人早已超过行政诉讼法规定的六个月起诉期间。3、原审认为“因本案不是土地使用权确认，行政机关颁发集体土地建设用地使用证的行为属于行政许可性质，不属于复议前置的情形”错误。本案中，原葛庄乡土地所所颁发给第三人杨松山集体土地建设用地使用证的行为是行政确认行为，而不是行政许可行为。4、上诉人认为被上诉人没有经过行政复议程序，原审法院直接受理和判决属于程序错误。被上诉人认为原葛庄乡土地所办证的确权行为侵犯了其农村集体土地使用权，没有经过行政复议的程序，直接向法院起诉属于程序错误。5、原审法院依据行政诉讼法第26条第6款判决撤销并让上诉人承担责任适用法律错误。2003年至2004年期间，修武县葛庄乡土地所已经变更为修武县葛庄乡国土资源所，按照中央政策已经脱离了葛庄乡政府管理，其人事、职能属于县土地资源局管理，实行垂直领导管理体制。2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销合并，原葛庄乡国土资源所的职能并未归上诉人管理，原审法院在没有查清事实的基础上，主观认为上诉人行驶了原葛庄乡土地所的职能错误。6、上诉人不是本案适格主体。上诉人没有撤销原葛庄乡土地所的职能，更没有撤销原葛庄乡人民政府的职能，被上诉人认为原葛庄乡土地所的职能合并归上诉人管辖是错误的。按照现行的土地法规定和土地行政系统实行省内垂直管理体制，上诉人作为乡一级人民政府并无颁发《集体土地建设用地使用证》的职责，修武县郇封镇国土资源所归修武县国土局管理。7、被上诉人不具备诉讼主体资格。被上诉人向法庭提交的杨全成的划宅基地申请书不能证明其他被上诉人享有本案争议宅基地的使用权，四名被上诉人并没有向原审法院提交其享有本案争议宅基地使用权的证据。其提交的2004年10月23日、2016年3月10日的官司村委会的证明是无效的。8、原审认定上诉人的证据与本案没有关联性，不予采信是错误的。上诉人原审所举全部证据均证明了原葛庄乡土地所颁证程序合法，事实清楚，有明确的法律依据，原葛庄乡土地所具有颁证的职责范围。
上诉人刘小凤、ＸＸ、杨斌不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销马村区人民法院（2016）豫0804行初6号行政判决书；2、确认修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》为合法有效证；3、被上诉人杨长勤、杨金成、杨银成、杨全成承担本案诉讼费用。主要理由如下：1、四名被上诉人杨长勤、杨金成、杨银成、杨全成并不享有本案争议宅基地的使用权。根据1995年12月2日杨松山与官司村委会签订的调整庄基地协议书可以看出村委已于1995年将该宅基地划给杨松山，2004年4月23日和2016年3月10日官司村委会出具给四上诉人的证明是虚假的。四名被上诉人在1995年以前已在官司村划有新宅基地，土地管理法规定划新丢旧，而四被上诉人并未丢旧，致使杨松山一直不能建房，而杨松山一直在老宅住到2006年，官司村委会1996年出具的将该宅院划给杨全成使用是虚假的。2、1997年10月10日颁发《集体建设土地使用证》距今已近20年，早已超过行政诉讼法规定的六个月起诉期间。3、依据1988年土地管理法第三条的规定，葛庄乡土地所颁发的宅基地使用证并未超过法律的职能授权，修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》合法有效证。4、原审法院采信被上诉人提供的虚假证明和1964年11月13日的老分单错误。
被上诉人杨长勤、杨金成、杨银成、杨全成辩称，修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》与四被上诉人老宅院重合，侵犯了四被上诉人权利，作为利害关系人，被上诉人主体适格。2、葛庄乡土地所属于葛庄乡人民政府的内设机构，该所行为应由乡政府承担。葛庄乡人民政府被并入郇封镇人民政府后，郇封镇人民政府作为本案被告主体适格。3、根据1988年土地管理法，葛庄乡土地所无权颁证。4、被上诉人直到2016年3月份才知道有修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》，四被上诉人起诉并未超过起诉期间。5、本案不是确权争议，不属于复议前置程序。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
二审诉讼中，上诉人修武县郇封镇人民政府提交两份证据：1、2005年11月3日焦作市人民政府关于沁阳市等县市区乡镇街道办事处行政区划调整的批复复印件一份；2、2005年12月19日修武县机构编制委员会关于成立乡镇国土资源管理说的批复一份。以上证据证明葛庄乡人民政府被撤销后郇封镇人民政府仅对原葛庄乡人民政府的地域进行接收，葛庄乡土地所的职能被修武县国土资源局接收，被上诉人起诉主体错误。
经质证，上诉人刘小凤、ＸＸ、杨斌称，对证据无异议。被上诉人杨长勤、杨金成、杨银成、杨全成称，对证据真实性无异议，证明指向有异议，葛庄乡土地所是葛庄乡政府的下属单位，该所作出的行政行为应当由乡政府承担。
本院认为，由于上诉人刘小凤、ＸＸ、杨斌以及四名被上诉人均对上述证据真实性不持异议，故本院对上述证据真实性予以确认。
上诉人刘小凤、ＸＸ、杨斌提交三份证据：1、2004年2月10日葛庄乡土地管理所出具的证明复印件一份；2、2003年4月8日修武县葛庄乡官司村委会王天全出具的证明复印件一份；3、2005年4月22日修武县国土资源局修国土（2005）罚字第10号土地违法案件行政处罚决定书复印件一份。以上证据证明老宅基地被重新规划，上诉人规划了新宅基地后，应当将老宅基地留给集体，1995年集体又将该宅基地给了杨松山。
经质证，四被上诉人称，上诉人应当提供原件，证据来源有异议，请求法庭不予采信。上诉人修武县郇封镇人民政府称，上述证据是真实的，系修武县人民法院（2005）行初字第6号卷中证据材料。
本院认为，上述证据均系复印件，且四名被上诉人持有异议，故本院对上述证据不予采信。
本院经审理查明的事实除2005年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入修武县郇封镇人民政府外，其他案件与原审认定的案件事实相一致。
本院认为，本案系撤销集体土地建设用地使用证案件。在该起纠纷中，首先，四被上诉人具备原告资格。修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》有四被上诉人老宅基地，四被上诉人作为与具体行政行为的利害关系人，具备原告主体资格。二上诉人称四被上诉人不具备原告主体资格的上诉理由不能成立，本院不予采纳。其次，四被上诉人的起诉未过起诉期限。二上诉人称四被上诉人2004年已经知道修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》的上诉理由缺乏证据证明，本院不予支持。因此，四被上诉人在2016年3月知道该集体土地建设用地使用证，并于2016年4月1日诉至法院要求撤销该证并未超过起诉期限。第三，被上诉人修武县郇封镇人民政府系本案被告。葛庄乡土地所作为修武县葛庄乡人民政府的下属机构，其行为应当由修武县葛庄乡人民政府承担。由于2005年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入修武县郇封镇人民政府，故被上诉人修武县郇封镇人民政府应为本案被告。修武县郇封镇人民政府此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。第四，本案不需要复议前置。本案系撤销集体土地建设用地使用证案件，并不是土地确权纠纷，无须复议前置。二上诉人认为本案应当复议前置的上诉理由不能成立，本院不予采纳。最后，关于本案法律适用问题。1997年5月23日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了关于修改《河南省〈土地管理法〉实施办法》，并于1997年7月1日起施行。而本案争执的修集建（97）字第08-08号《集体土地建设用地使用证》颁发于1997年10月10日，故本案应当适用1997年5月23日《河南省〈土地管理法〉实施办法》的相关规定。1997年5月23日《河南省〈土地管理法〉实施办法》第十条规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》和《集体土地建设用地使用证》，确认土地所有权和使用权。同时，《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十七条规定，经批准使用的宅基地，按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》，由乡（镇）人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后，经验收，符合建设规划定点要求和用地规定的，凭用地许可证向乡（镇）人民政府土地管理所申报土地登记，由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。葛庄乡土地所作为修武县葛庄乡人民政府的下属机构，其并没有核发《集体土地建设用地使用证》的职权，故葛庄乡土地所的颁证行为明显超越职权，依法应予撤销。原审判决适用已经废止的法律条文，属于适用法律错误，依法应予纠正，但判决结果并无不当之处，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人刘小凤、ＸＸ、杨斌，上诉人修武县郇封镇人民政府各承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 年 颖
审判员 乔洪立
审判员 毕 蕾
二○二○一六年八月二十九日
书记员 杨 颖