苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0508行初109号
原告苏州海奕盛精密机械有限公司，住所地苏州工业园区四方路1号。
法定代表人苏奕，总经理。
委托代理人魏学琴，江苏德瀚律师事务所律师。
委托代理人葛晓霞，江苏德瀚律师事务所律师。
被告苏州市虎丘区环境保护局，住所地苏州市高新区科普路58号。
法定代表人徐军，局长。
委托代理人袁献虎，该局副局长。
委托代理人周俊，江苏新开利律师事务所律师。
被告苏州市环境保护局，住所地苏州市道前街170号。
法定代表人毛元龙，局长。
委托代理人归浩，该局法规处处长。
委托代理人朱谦，江苏新天伦律师事务所律师。
原告苏州海奕盛精密机械有限公司（以下简称海奕盛公司）不服被告苏州市虎丘区环境保护局（以下简称虎丘区环保局）苏(虎)环行罚字(2015)第028号行政处罚决定及被告苏州市环境保护局（以下简称市环保局）[2016]苏环复(决)字第2号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月3日受理后，次日向两被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月15日公开开庭审理了本案，原告海奕盛公司的委托代理人魏学琴、葛晓霞，被告虎丘区环保局出庭负责人暨委托代理人袁献虎及委托代理人周俊，被告市环保局出庭负责人王承武及委托代理人归浩、朱谦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月20日，被告虎丘区环保局作出苏(虎)环行罚字(2015)第028号行政处罚决定，查明：原告自2014年11月在苏州高新区浒关分区东金芝路58号投入生产，至今未办理环保审批手续；危险废弃物露天堆放，未建设贮存设施。上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》（以上简称环保法）第六十一条、《建设项目环境保护管理条例》(以下简称建设项目环保条例)第九条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称固废防治法)第三十三条的规定，依据建设项目环保条例第二十五条、第二十八条、《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)第三十一条第一款、固废防治法第六十八条第一款第(二)项的规定，综合作出：一、责令停止生产；二、责令停止违法行为，限期改正；三、罚款人民币90648元。原告不服，向被告市环保局申请行政复议。
被告市环保局于2016年1月28日作出[2016]苏环复(决)字第2号行政复议决定，认为：一、对于原告自2014年11月起投入生产至今未办理环保审批手续的违法行为，虎丘区环保局在《整改通知书》中要求原告立即补办手续，原告并未履行，虎丘区环保局依据《环评法》第三十一条第一款和建设项目环保条例第二十五条、第二十八条的规定，责令原告停止生产并处以罚款，合法、适当；二、虎丘区环保局在案件审查、决定过程中遵循了“分别裁量、合并处罚”的原则，法律、法规、规章对于在行政处罚决定书中如何表述并无明确规定，原告认为行政处罚决定书中未“分别裁量、合并处罚”存在程序违法，缺乏理据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持虎丘区环保局作出的行政处罚决定。
原告海奕盛公司诉称：被告虎丘区环保局认定原告的违法行为是“未报批”行为，当依据建设项目环保条例第二十四条处理，而被告适用建设项目环保条例第二十五条、第二十八条针对擅自投产项目“未验收”行为的罚则属适用法律错误。被告虎丘区环保局适用环评法第三十一条正确，但并未按照该法条的规定给予原告限期整改的机会。涉案行政处罚决定书并未对所认定的两项违法行为分别裁量，而是笼统决定合并处罚的内容。原告请求本院判决撤销被告虎丘区环保局作出苏(虎)环行罚字(2015)第028号行政处罚决定。
原告向本院提供以下证据（均系复印件）：1、苏(虎)环行罚字(2015)第028号行政处罚决定书，证明被告虎丘区环保局对原告作出处罚决定；2、[2016]苏环复(决)字第2号行政复议决定书及送达凭证，证明被告市环保局维持原行政行为，原告在法定时间内提出行政诉讼；3、整改通知书，证明被告虎丘区环保局在整改通知书中仅要求原告补办环评手续，但并未明确具体期限，并要求原告将整改形成文字报告于2015年7月17日之前报批，易使原告误认为只需提交整改方案；4、环保整改方案，证明原告已按照整改通知书要求提交有关方案，并着手进行相应整改；5、《解除融资租赁合同暨回购协议书》一份、《购机协议》二份、《厂房租赁协议》一份、工商登记信息一份，证明原告已按照提交的整改方案的计划，停止生产，且搬离原住所；6、《工商登记注册要件材料》、建设项目环保条例，证明环评手续作为工商登记注册的前置条件，而原告在办理工商登记并领取执照时无任何人员要求原告办理环评手续，原告有理由相信，不需办理环评手续。
被告虎丘区环保局辩称：一、行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。2015年7月6日，我局在对原告公司执法检查时发现，原告在未申办环评审批手续的情况下，自2014年11月起即开始金属精密加工的生产活动，对生产过程中产生的铝屑、废切削液、含油抹布等废弃物露天堆放，未采取地面防渗漏措施，也未与有资质的危险废弃物处置单位签订委托处置协议。我局经调查取证、评议后，拟对原告在未申办环评审批手续的情况下擅自投产的违法行为作出责令停止生产、补办环保审批手续的行政决定和罚款人民币8万元的行政处罚；对原告在生产过程中产生的废弃物随意堆放，未按规定建设贮存设施、场所，未采取无害化处置措施的违法行为作出责令停止违法行为，限期改正的行政决定和罚款人民币10648元的行政处罚。我局听取原告的陈述和申辩后，最终作出行政处罚决定并送达原告，原告也缴纳了罚款。二、行政处罚决定适用法律、法规正确，处罚适当。原告的建设项目已建成并投入生产使用，不存在停止建设并补办手续的情形，并不适用建设项目环保条例第二十四条的规定，应按照环评法第三十一条和建设项目环保条例第二十八条的规定分别进行处罚。我局对原告违反环境影响评价制度的行为，按照环保法第六十一条和环评法第三十一条规定作出罚款8万元的处罚并无不当。对于原告将危险废弃物露天堆放，未建设贮存设施的行为，我局依照固废防治法第六十八条第一款第(二)项的规定，综合考虑原告行为的情节、危害程度，并根据《高新区行政处罚自由裁量权基准适用办法》(以下简称《适用办法》)的相关规定，作出罚款10648元也无不妥。我局在处罚过程中遵循了“分别裁量、合并处罚”的原则，对原告的两个违法行为分别适用不同的法律、法规，考虑了两个违法行为的情节和危害程度依法作出了处罚，列入同一行政处罚决定书，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告虎丘区环保局于2016年3月18日向本院提供了以下证据及依据（均系复印件）：1、环境监察现场笔录，证明2015年7月6日在对原告进行监察时发现存在相关违法行为，原告对违法事实无异议；2、违法案件调查（询问）笔录，证明2015年7月14日立案后所作询问笔录，原告对于违法行为是确认的；3、取证照片，证明原告对危险废弃物随意堆放，无相关保管措施；4、整改通知书，证明要求原告进行相关整改；5、立案登记表，证明依法办理了立案手续；6、行政处罚意见书，证明办案人员提出处罚意见；7、行政处罚意见审查表，证明被告对处罚意见进行审查；8、行政处罚事先告知书，证明被告依法向原告进行处罚前告知；9、行政处罚事先告知书送达回证，证明告知书送达给原告；10、陈述申辩回执，证明原告提出申辩意见；11、行政处罚案件审阅单，证明被告对于处罚事实及法律进行审核的情况；12、行政处罚决定书签发，证明处罚决定经领导会签；13、行政处罚决定书，证明处罚情况；14、送达回证，证明决定书送达给原告；15、罚没款催款通知单，证明被告要求原告履行相关义务；16、江苏省代收罚没款专用收据，证明原告已缴纳罚款；17、法人营业执照，证明原告的主体资格。
被告虎丘区环保局提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)、《环境行政处罚办法》、环保法、环评法、固废防治法、建设项目环保条例、《关于<环境保护法>（2014年修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函[2016]6号）（以下简称《复函》）、全国人大常委会法工委《建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复[2007]2号）（以下简称《答复》）、《适用办法》。
被告市环保局辩称：一、对于原告未依法提交建设项目环境影响评价文件并已建成投产的违法行为，虎丘区环保局分别依照环评法第三十一条和建设项目环保条例第二十八条的规定，作出责令停止生产的行政命令合法；二、环评法实施后，针对原告未批先建、投入生产的行为，不再适用建设项目环保条例第二十四条，只能适用环评法第三十一条；三、新的环保法第六十一条已取消责令限期补办手续的规定，根据新法优于旧法的适用规则，对于未批先建行为，不再适用环评法第三十一条“限期补正手续”的规定；四、虎丘区环保局在行政处罚决定书中“分别裁量、合并处罚”并不存在程序违法。我局请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告市环保局于2016年3月18日向本院提供了以下证据及依据（均系复印件）：1、环境监察现场笔录，2、取证照片，证据1-2证明原告实施了违法行为；3、行政处罚立案登记表，证明虎丘区环保局依法履行监管职责；4、违法案件调查（询问）笔录，证明原告实施了违法行为；5、整改通知书，证明向原告下达整改通知；6、环保整改方案（2015年7月16日），证明原告承诺停产、补办环保手续、纠正违法行为；7、行政处罚意见书，8、行政处罚意见审查表，9、行政处罚听证告知书，10、送达回证，证据7-10证明虎丘区环保局依法履行监管职责，并且原告签收听证告知书；11、陈述申辩意见回执，证明原告提出陈述申辩意见；12、行政处罚案件审阅单，13、行政处罚发文稿纸，14、行政处罚决定书、催款通知单，15、送达回证，证据12-15证明虎丘区环保局依法履行监管职责，并且原告签收行政处罚决定书；16、江苏省代收罚没款专用收据，证明原告依法履行了法律责任；17、行政复议答复书（2015年12月15日），证明虎丘区环保局针对原告的复议申请作出答复；18、[2016]苏环复（决）字第2号行政复议决定书，证明市环保局针对原告提出的行政复议申请及虎丘区环保局的答复最终作出的复议决定。
被告市环保局提供的法律法规依据有：1、环保法；2、行政处罚法；3、环评法；4、固废防治法；5、《管理条例》；6、《环境行政处罚办法》；7、《答复》；8、《复函》；9、《适用办法》。
经庭审质证，对于被告虎丘区环保局所举证据，原告对证据1、5、8-12、15-17无异议；认为证据2中原告临时堆放危险废弃物是准备出售，之前一直存放在仓库；对证据3的真实性不予认可；认为证据4既然要求原告进行整改，原告也于限期内将整改方案提交被告，被告未进行确认或评价，直接作出行政处罚决定，程序违法；对证据6、7、13、14的合法性不予认可，其中证据13行政处罚决定书中并不能看出对于认定原告的两项违法行为，被告分别作出了何种处罚。被告市环保局对被告虎丘区环保局所举证据无异议。对于被告市环保局所举证据，原告对证据1-16的质证意见与对被告虎丘区环保局所举证据的质证意见一致；对证据17无异议；对证据18合法性有异议，被告市环保局适用法律错误。被告虎丘区环保局对被告市环保局所举证据无异议。对于原告所举证据，两被告对证据1、2原告的证明目的不予认可；对证据3、4无异议；证据5与本案无关联性，真实性无法确认。
本院对以上证据作如下认定：被告虎丘区环保局所举证据系其作出行政处罚决定所收集的证据，真实、合法，且与本案具有关联性，对此均予以认定。被告市环保局所举证据能够证明行政复议所经程序，真实、合法，均予以认定。原告所举证据1-4与两被告所举相应证据相一致，也予以认定；证据5表明原告对资产一些处置行为，与本案欠缺关联性，不予认定；对证据6原告的证明目的不予认可。
经审理查明，2015年7月6日，被告虎丘区环保局执法人员在对原告公司进行执法检查时发现，原告未取得环保审批，擅自投入生产；危废露天堆放，不符合危废贮存相关规定；无法提供危废委托处置协议。同年7月10日，被告虎丘区环保局对原告进行立案处理，并于7月14日向原告下达整改通知书，要求原告立即停止生产，并补办环保审批手续，对危废贮存采取相应的防范措施。要求将整改报告于7月17日前报苏州高新区环境监察大队。同年8月10日，被告虎丘区环保局作出行政处罚听证告知书并送达原告，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。同年8月12日，原告提交陈述申辩意见，认为原告已作出整改报告并正在执行中，铝屑等废弃物检查当天系从存放仓库搬出准备出售，原告不应受处罚。被告虎丘区环保局在内部审批过程中对原告的两项违法行为分别裁量，合并处罚后，于同年8月20日作出行政处罚决定并送达原告。原告不服，向市环保局申请行政复议，复议机关于2016年1月28日作出的[2016]苏环复(决)字第2号行政复议决定，维持原行政行为。原告仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为，环保法第六十一条规定，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”，固废防治法第十条第二款规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”，被告虎丘区环保局作为辖区内环境保护行政主管部门，有权对违反环境影响评价制度及固体废物污染环境防治制度的违法行为作出行政处罚，系本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。被告市环保局作为被告虎丘区环保局的上一级行政机关，作出维持原行政行为的复议决定，系本案共同被告。
根据被告虎丘区环保局对原告公司的执法检查现场笔录、调查(询问)笔录、现场照片，被告虎丘区环保局在行政处罚决定中认定原告存在自2014年11月在苏州高新区浒关分区东金芝路58号投入生产，至今未办理环保审批手续；危险废弃物露天堆放，未建设贮存设施的违法行为，该认定事实清楚，证据确凿。原告认为检查当日其危险废弃物是从仓库搬出准备出售的辩解意见，无事实依据，本院不予采信。
被告虎丘环保局虽提供了内部审批时对上述违法行为进行了分别裁量、合并处罚的相关证据，但在行政处罚决定书中未体现上述过程，而在罗列法律法规依据后直接作出最终处罚结果。行政处罚决定书是对外产生法律效力的法律文书，法院审查行政行为的合法性也是针对生效法律文件展开的，行政处罚决定未体现被告虎丘环保局对各违法行为分别进行处理的法律适用、处罚幅度，属于适用法律错误。故原告认为行政处罚决定违反分别裁量、合并处罚的理由，本院予以支持。
被告市环保局认为被告虎丘区环保局在案件审查、决定过程中遵循了“分别裁量、合并处罚”的原则，而法律、法规、规章对于在行政处罚决定书中如何表述并无明确规定，对此，本院不予认可。
综上，被告虎丘区环保局作出的苏(虎)环行罚字(2015)第028号行政处罚决定，因未对各项违法行为进行分别裁量后合并处罚，属于法律适用错误，依法应予撤销。原告的诉讼请求本院予以支持。被告市环保局作出的[2016]苏环复(决)字第2号行政复议决定，其认为被告虎丘区环保局未违反“分别裁量、合并处罚”的原则而予以维持，同样不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销被告苏州市虎丘区环境保护局于2015年8月20日作出的苏(虎)环行罚字(2015)第028号行政处罚决定。
二、撤销被告苏州市环境保护局于2016年1月28日作出的[2016]苏环复(决)字第2号行政复议决定。
案件受理费人民币50元，由两被告共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。
审 判 长 陈 勇
代理审判员 李丽鲜
人民陪审员 谢建国
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 马 林