四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）成民初字第2372号
原告：双流县金湾农业发展有限公司。住所地：成都市双流县。
法定代表人：崔炳富，董事长。
委托代理人：苏发均、莫春梅，四川发现律师事务所律师。
被告：双流县彭镇人民政府。住所地：成都市双流县。
负责人：宋晓东，镇长。
委托代理人：陈江，四川蜀航律师事务所律师。
原告双流县金湾农业发展有限公司（以下简称金湾公司）与被告双流县彭镇人民政府（以下简称彭镇政府）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告金湾公司的法定代表人崔炳富及其委托代理人苏发均、莫春梅，被告彭镇政府的委托代理人陈江到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2008年9月25日，原告与被告签订了《关于投资建设乡村旅游观光主题公园协议书》（以下简称《投资协议》），约定：原告在彭镇金湾、木樨、兴福、福田、柑梓等村连片租用土地约10000亩，投资建设现代农业休闲观光园，园区经营管理用房的比例为项目占地总面积的3%，计划总投资20.8亿；土地租赁时间至2027年12月31日，本轮承包期满后如国家政策允许再延长30年，土地租金由被告代收代发；被告积极帮助原告争取该项目投资全额享受国家和地方的一切优惠和扶持政策。同日，双方签订《补充协议》，约定：金湾村1000亩、柑梓村5400亩（减去现有场镇约1000亩）为第一期项目用地；原告生产管理用房占总面积的比例在《投资协议》约定的3%的基础上再增加2%；原告向被告预付土地流转金150万元，正式启动项目之时自动转为当年的土地租金。
合同签订后，原告于2008年10月6日向被告转账150万元土地流转金，同时开始编制项目总体规划，做好启动项目的准备工作。2009年5月，被告告知原告金湾村的拆院并院指标已被双流县提走，无法再在金湾村实施项目。2010年初，根据被告安排，原告将项目转移到柑梓村，并对柑梓村600亩土地编制详细计划。2010年9月25日，双流县规委会召开了第11次会议，同意率先启动柑梓村村庄规划方案。双流县委、县政府于2010年11月9日召集县农发局、国土局、规划局与被告进行专题研究，决定由原告出资尽早启动项目建设，通过拆院并院的方式安置农民后节余的集体建设用地指标留给该项目使用。项目选址及规划先后获得了县发改局、规划局等相关部门的批准。
为履行合同，原告投入大量资金进行建设，除预付土地流转金、规划设计费外，还支付土地租金、苗木补偿费、生产管理用房建设费、银行贷款利息、担保费，项目管理费等。由于被告在合同中承诺的项目总面积5%的建设用地均为农用地，不能建设生产经营管理用房，导致原告建设的接待中心被拆除，故该项目已经不能继续实施，合同无法继续履行，致使原告投入该项目的巨额资金付诸东流，根据双流县相关文件规定原告应获得的优惠扶持资金也未兑现。请求法院判令：一、确认原、被告签订的《投资协议》《补充协议》无效；二、退还预付土地流转金150万元；三、赔偿经济损失15299394.71元，并支付利息（前600万元损失的利息，从2011年3月10日起按银行同期贷款利率支付至款项付清之日止；余下10799394.71元从2015年3月18日起按银行同期贷款利率的四倍支付至款项付清之日止）；四、赔偿原告应获得的优惠政策扶持资金1598500元。本院审理过程中，经向原告释明，原告变更第一项诉讼请求为：解除原、被告签订的《投资协议》《补充协议》。
被告辩称，1.同意解除《投资协议》《补充协议》。协议签订后，被告按约向有关部门请示、汇报，于2009年1月13日获得了双流县农村发展局关于“金湾国际农业创新产业园”项目的立项批复，县规划委于2010年9月25日同意该项目率先启动柑梓村规划，县政府于同年11月9日召集相关部门进行专题研究，建议以拆院并院方式解决建设用地指标，被告于2011年3月17日制定了《关于“柑梓新型社区”农民集中居住区建设的实施方案》并得到了县政府批复，上述证据足以证明被告按约履行了合同约定义务，不存在违约行为；
2.合同未能全面履行均由原告自身原因造成。（1）从原告工商注册登记情况看，原告的注册资金仅有600万元，而该项目拟投入资金达20.8亿元，且约定应在3年零5个月内完成，因原告资金实力严重不足，不能完成拆院并院工作，无法获得建设用地指标，影响合同的全面履行；（2）原告在未取得建设用地指标的情况下，未按规定履行报建手续，私自建设接待中心，被拆除后的损失应由原告自行承担；
3.原告预付的150万元土地流转金，按协议约定正式启动项目之时该土地流转金自动转为当年土地租金，合同签订后，项目即正式实施，被告已将上述150万元土地流转金转支给金湾村村民作为土地租金，原告无权要求退还；
4.原告主张的优惠扶持资金需申报验收审核后由政府发放，原告并未达到相关文件规定的条件，也未履行申报验收手续，故其要求给付优惠扶持资金无法律依据，且即使应支付，也应由原告向双流县人民政府申请审核后获得，而不应由被告直接给付。
经审理查明，2008年9月25日，被告与原告签订《投资协议》，第一条：1.原告在彭镇金湾、木樨、兴福、福田、柑梓等村连片租用土地约10000亩，投资建设“国际现代农业观光休闲园”项目，计划总投资20.8亿人民币；2.一期建设面积：金湾村1000亩、柑梓村5400亩投资约10亿元，2010年12月30日前完成建设；二期开发约6000亩，投资10亿元人民币，2012年3月20日前完成建设；第二条：园区经营管理用房，其建设用地面积占园区用地面积的3%，涉及集体建设用地的生产、经营、管理用房按双委发【2008】9号文件第3条第8款执行。园区经营用房建设不超出本园区拆院并院的节余指标；第三条：1.土地租赁实行先交付租金后使用的方式，租金由被告代收代发；2.土地租赁时间从签订正式协议之日起计算至2027年12月31日；3.原被告在签定签订本协议后60日内，原告完成该项目的具体实施方案，并开始进场施工；第四条：1.被告积极帮助原告争取该项目投资全额享受国家和地方关于农业和旅游投资的一切优惠和扶持政策；2.原告提交给被告任何需要办理的资料及文件，被告应协调有关部门对原告予以协助；3.原告自身在园区建设的基础设施、房屋及土地再次流转、租赁、转让等所涉及的各种税费作为政府对原告整体项目投入的补偿，按正规程序申报予以免收；第五条约定：原告通过拆院并院节余建设用地均归原告使用，拆院并院工作由被告按双流县出台的补偿政策负责实施，农民拆迁安置费用由原告负责，房屋及其附着物的数量由原、被告共同确认。
同日，原、被告签订《补充协议》约定：1.金湾村内1000亩，柑梓村5400亩（减去现有场镇约1000亩）为投资协议的第一期项目用地。待该项目第一期完成后，经双方验收基本满足投资协议的条款后，再启动本协议的第二期项目用地；2.金湾村作为彭镇的农业、旅游项目，原告可在原彭镇的规划基础上作出调整，经被告同意后即可启动本项目，原告所作的柑梓村的规划方案经双流规委通过后正式实施；3.被告同意原告在园区内的生产管理用房除按双委发【2008】9号文件第3条第8款执行外再增加2%的指标（如金湾村园区内的建设用地指标不够的部分可用柑梓村拆院并院的节余指标调剂至金湾村园区内使用）；4.柑梓村的拆院并院工作由被告委托给原告负责实施的方式进行；5.双方签订该协议时，原告将预付土地流转金150万元给被告，正式启动项目时，原告的预付土地流转金自动转为当年的土地租金部分。
合同签订后，原告于2008年10月6日向被告转账150万元土地流转金，并着手制定在金湾村首期开发建设的规划方案。原告称2009年5月，被告通知原告，因金湾村的拆院并院指标已被双流县提走，不能再在金湾村实施规划方案。2010年初，根据被告的安排，将柑梓村作为首期项目建设，原告遂重新对柑梓村的现状进行勘察并制定规划方案。
2010年9月25日，双流县规划委员会召开会议，听取彭镇柑梓村村庄规划方案的汇报，议定：1.彭镇应与投资商谈清楚，可压缩集体建设用地规模，集中布局文化产业和商业，项目规划方案须符合控制性详细规划和分区规划，并按城市化水平建设，但由于天府新区道路骨架尚未确定，需暂缓推进工作，若今后城市建设需要须拆除时应无条件拆除；2.暂不开展农民拆迁工作，待下一步深化方案完成后兼顾近期和远期两方面情况再议。
2010年11月5日，被告向双流县委请示对“金湾国际农业创新产业园”项目在柑梓村全面推动，并先期推进600亩进行示范建设。2010年11月9日，双流县人民政府召集县农发局、国土局、规划局及金湾公司进行专题研究，达成如下共识：1.由原告出资对彭镇柑梓村进行士土地综合整治，尽早启动农民安置区建设，安置农民后节余的集体建设用地指标留给该项目使用；2.该项目拟选址位于天府新区范围内，但不在新区规划的建设区内，县规划局建议按照2010年9月25日第11次县规委会通过的柑梓村村庄规划启动示范建设；3.由于柑梓村未曾实施土地整理挂钩项目，县国土局建议通过小拆院并院方式解决其建设用地指标。
2011年3月17日，被告发文《关于“柑梓新型社区”农民集中居住区建设的实施方案》，载明：“柑梓新型社区”位置规划在柑梓村，建设用地约180亩，建筑面积180000平方米（含公共设施配套建筑），涉及安置柑梓村拆迁农户1094户，2941人。小区拟于2011年10月开工建设，于2012年12月竣工，2013年1月安置入住。”
2012年3月20日，成都市国土资源局作出成国土资函（2012）95号《关于成都市双流县彭镇柑梓社区农民集中建房整理项目实施规划的批复》，同意双流县彭镇柑梓社区农民集中建房整理项目的实施规划……农民集中区规划建设方案要按照彭镇城乡建设规划和农村集中居住区“四性”原则编制，并报市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室审查备案后方可动工建设”。
2012年5月8日，双流县推进城乡一体化工作领导小组办公室作出《关于同意彭镇建设柑梓农村新型社区的批复》，同意被告因柑梓社区土地综合整治项目拆迁安置的需要，建设柑梓农村新型社区。
为履行合同，原告分别于2011年2月23日、2012年12月18日与彭镇柑梓社区居民委员会（以下简称柑梓居委会）签订《成都市农村土地承包经营权流转合同》，并自2011年3月开始陆续支付土地租金，并在租赁土地上种植花草树木。2011年11月18日，原告向被告提交《关于在柑梓社区建临时用房的申请报告》，载明：“彭镇政府：我公司在租赁的土地上根据产业规划现已种植各类植物。由于种植业已具有相当规模，根据生产需要对植物园进行管理，我公司计划在柑梓社区6组建占地约600平方米一层钢架结构，玻璃幕墙的临时生产管护房，农民集中安置拆迁接待中心用房……特此申请并报县国土局监察大队备案。李加涛于2011年11月23日签字：“属实，同意上报，请上级部门审批。”原告称李加涛系柑梓村村主任，被告则主张未收到该申请。原告于2011年10月25日与杨小春签订《协议书》，委托其修建村民安置接待中心（临建）工程。
2013年1月11日，柑梓居委会通知原告，称其建成的接待中心因未经相关部门审批且用地属于基本农田，属于违法建设，依据相关法律规定，责令原告于2013年1月15日前自行拆除并复耕。2013年1月15日，接待中心被强制拆除。此后，原告于2014年12月7日向被告发函要求解决问题未果，遂诉至本院。
另查明，1.原告于2008年9月24日注册成立，注册资本600万元，经营范围为农业投资，以及其他无需许可或审批的合法项目；
2.原告分别与深圳华纳国际建筑设计有限公司、四川旗帜文化传播有限责任公司等签订合同，委托进行项目前期策划、项目规划设计及建设设计等，原告于2008年9月20日至2012年7月25日期间共计支付规划设计费4281360元；
3.柑梓居委会以原告自2014年9月30日起未支付土地流转费为由诉至双流县人民法院，后经协商，双方达成调解协议：解除双方签订的《成都农村土地承包经营权流转合同》，原告在承租土地上种植的全部林木的所有权归柑梓居委会所有，用于抵偿租金；
4.被告申请证人宋某、马某出庭作证。证人陈述，其分别系金湾社区2组、1组组长，大约2007年，有政府工作人员来金湾村协调腾地，告知博客公司、金湾公司要租用金湾村土地，后好几年未见公司进场，2009年又通知复耕。
本院认为，原、被告签订的《投资协议》《补充协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，合法有效，双方均应按约全面履行合同义务。原告诉请解除《投资协议》《补充协议》，被告不持异议，故对原告的该项请求予以支持。合同解除后，原告主张的损失应否得到支持是本案争议焦点。
一、双方在履约过程中是否存在违约行为。
（一）原告存在以下违约行为：根据查明的事实，被告向双流县委请示在柑梓村先期推进600亩进行示范建设，并取得了多个部门批复同意，2011年3月17日，被告制定《关于“柑梓新型社区”农民集中居住区建设的实施方案》，将“柑梓新型社区”位置规划在柑梓场镇（柑梓村三、四组），建设用地约180亩，建筑面积180000平方米（含公共设施配套建筑），涉及安置柑梓村拆迁农户1094户、2941人。按照协议约定，原告应通过拆院并院节余建设用地修建园区经营用房，拆院并院工作由被告委托给原告负责实施，农民拆迁安置费用由原告负责。故原告修建园区经营用房等所需建设用地只能经过拆院并院方式取得节余建设用地指标后方能实施，而做好拆院并院工作也系合同得以继续履行的基础。但原告于2011年10月25日与杨小春签订《协议书》，约定由杨小春负责修建村民安置接待中心（临建）工程，后因该工程属违法建筑被拆除。至今，原告未完成农民拆迁安置工作。故原告在柑梓村项目实施中存在违约行为。
（二）被告存在以下违约行为：2008年10月6日，原告向被告转账150万元作为预付土地流转金，被告于2008年10月27日、2009年5月31日分别转支783507.79元、710085.15元给金湾村村民委员会。原告称2009年5月因被告告知金湾村拆院并院指标已被双流县提走，不能再在金湾村实施项目而转移到柑梓村，被告存在违约行为。被告辩称金湾村项目未实施系原告自身资金不足造成，其不存在违约行为。本院认为，从双方《补充协议》约定内容看，金湾村作为首期建设的项目地，协议签订后即可正式实施。原告陈述系因被告的原因未在金湾村继续实施项目，被告虽对此予以否认，但从其于2010年11月5日向双流县委请示对“金湾国际农业创新园”项目在柑梓村全面推动，并先期推进600亩进行示范建设，以及证人宋某、马某陈述政府要求2009年复耕的事实，结合项目转移柑梓村后原告仍在积极策划并实际投入资金实施项目的事实，能够证实原告所述事实真实，故原告未能在金湾村实施项目非因其自身原因，被告对此存在违约行为。
二、关于预付的土地流转金150万元应否退还。原告主张退还预付金湾村的土地流转金150万元。被告则辩称根据协议约定，协议签订后项目即启动，150万元土地流转金自动转为当年土地租金，且已实际发放给金湾村村民，不应退还。本院认为，如前所述，金湾村项目未继续实施的原因系被告违约所致，故原告主张退还150万元土地流转金，本院予以支持。
三、关于原告主张的损失应否得到支持。原告主张的损失构成为：1.规划设计费4281360元；2.种植费1589428.9元；3.苗木补偿费32345元；4.土地租赁费3169596.81元；5.工资、办公、交通、生活费等3620940元；6.建筑费2605724元。
（一）关于规划设计费4281360元。本院认为，为履行协议，原告委托深圳华纳国际建筑设计有限公司等进行项目规划设计，并实际支付4281360元设计费。如前所述，在合同履行过程中，原、被告均存在违约行为，故双方均应承担相应的违约责任。因规划设计费的产生系原告委托对整体项目包括前期策划、项目规划、建筑设计、园林设计等进行规划设计，故根据合同实际履行情况及双方的过错程度，本院酌情认定原告承担60%、被告承担40%的责任，故被告应赔偿原告规划设计费1712544（4281360×40%）元。原告主张就所有损失自2011年3月10日起按银行同期贷款利率支付利息，因最后一笔规划设计费发生时间为2012年7月25，故本院支持自2012年7月25日起按银行同期贷款利率支付利息。
（二）关于4791370.71元种植费、苗木补偿费、土地租赁费。因该部分费用均发生在原告实施柑梓村项目期间，虽然原告为履行协议完成了部分工作，亦为完成该部分工作实际支出了一定的费用。但其所完成该部分工作远未达到双方合同约定其应当完成的义务。柑梓村项目未继续履行系因原告未完成拆院并院工作所致，故原告自身违约所造成损失部分应由其自行承担，对其诉请彭镇政府被告赔偿该部分损失，本院不予支持；
（三）关于3620940元工资及办公、交通、生活费。原告称其系为履行与被告所签协议而成立的公司，其因成立公司及在履行协议过程中产生的经营成本，其中包括工人工资1374230元，办公费83552元，生活费411156.81元，交通费203501.19元，均应由被告承担。本院认为，在商业活动中，当事人为获取相应的合同利益，在履行合同时必然会产生一定开支，包括员工工资、办公费用等，该部分费用均应视为公司的正常经营成本。但本案原告于2008年9月24日登记成立，注册范围为投资农业，确为履行与被告签订的协议而专门成立的公司，因在履行协议过程中双方均存在违约行为，故本院酌情认定被告应承担原告主张的工人工资1374230元及办公经费83552元20%的责任，即被告应赔偿291556.4【（1374230+83552）x20%】元，并自最后一笔款项发生之日即2014年10月4日起按银行同期贷款利率支付利息。对原告要求被告承担生活费、交通费的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
（四）关于建筑费2605724元。原告主张因接待中心被拆除的损失应由被告承担。本院认为，双方协议明确约定集体建设用地指标需拆院并院取得，原告在未完成拆院并院工作取得集体建设用地指标的情况下，未经报请相关部门批准同意，私自建设接待中心既不符合合同约定，也违反相关法律规定。原告主张曾于2011年11月18日向被告申请修建临时用房，但修建临时用房并非协议约定内容，是否批准及上报并非被告约定义务。故接待中心被强拆后的损失应由其自行承担。对原告主张被告赔偿该部分损失，本院不予支持。
四、关于优惠扶持资金1598500元应否得到支持。本院认为，原告主张的优惠扶持资金系政策性规定，需履行相应的申报验收程序方能获得。《投资协议》第4条约定，被告积极帮助原告争取该项目投资全额享受国家和地方关于农业和旅游投资的一切优惠和扶持政策，原告提交给被告任何需要办理的资料及文件，被告应协调有关部门予以协助，故被告的主要义务系积极协助原告取得优惠扶持资金，而非直接向原告发放，且原告也未举证证明被告怠于行使协助义务，故原告主张被告支付优惠扶持金无事实及法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十三条、第九十七条、第一百零七条之规定，判决如下：
一、解除双流县金湾农业发展有限公司与双流县彭镇人民政府签订的《关于投资建设乡村旅游观光主题公园协议书》《补充协议》；
二、双流县彭镇人民政府于本判决生效之日起十日内向双流县金湾农业发展有限公司退还土地流转金150万元；
三、双流县彭镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿双流县金湾农业发展有限公司赔偿损失2004100.4元，并支付利息（其中1712544元的利息从2012年7月25日起，291556.4元的利息从2014年10月4日起，均按银行同期贷款利率计算至清偿之日止）；
四、驳回双流县金湾农业发展有限公司其他的诉讼请求。
本案案件受理费192201元，由双流县金湾农业发展有限公司负担134541元，双流县彭镇人民政府负担57660元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 王长军
代理审判员 龙小丽
人民陪审员 张志凯
二〇一六年八月八日
书 记 员 杜俊衡