山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行初字第217号
原告程某甲。
委托代理人姚某乙。
委托代理人姚某甲。
被告泗水县人民政府。
法定代表人刘某乙。
委托代理人孙某。
被告泗水县城市管理行政执法局。
法定代表人韩某。
委托代理人王某。
以上二被告共同委托代理人李某甲。
被告泗水县公安局。
法定代表人李某乙。
委托代理人刘某甲。
原告程某甲因要求确认被告泗水县人民政府、被告泗水县城市管理行政执法局、被告泗水县公安局于2015年4月16日作出的强制拆除行为违法一案，于2015年5月12日向本院提起诉讼。本院于2015年5月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。原告程某甲及其委托代理人姚某乙、姚某甲，被告泗水县人民政府的委托代理人孙某，被告泗水县城市管理行政执法局的委托代理人王某及上述二被告的共同委托代理人李某甲，被告泗水县公安局的委托代理人刘某甲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告程某甲诉称，原告为泗水县济河街道办事处高家庄村村民，1986年高家庄村村委会划给原告及原告父亲程贻华相邻宅基两处，原告与父亲共同在宅基上建造了房屋两处，后原告父母将其建造的房屋院落赠与给原告。2015年4月，被告泗水县人民政府欲征收原告的房屋，派工作组口头通知了原告，因原告对征收补偿标准有异议，故双方未能达成协议。2015年4月9日，被告泗水县城市管理行政执法局向原告下达了《城市管理行政执法责令改正通知书》，以原告房屋系违法建筑为由，要求原告立即拆除房屋。2015年4月16日，被告泗水县人民政府与被告泗水县城市管理行政执法局、被告泗水县公安局城关第三派出所等单位人员约100余人，在未向原告下达强拆决定，未听取原告申辩的情况下，违法将原告房屋强行拆除。拆除行为由被告泗水县人民政府副县长程国栋、济河街道办事处包某等人现场指挥，由被告泗水县城市管理行政执法局指挥机械拆除，被告泗水县公安局的民警将原告家人强行带离现场。原告的宅基系村委会多年之前划给原告的，且被拆房屋已建造多年，不应属于违法建筑。原告只是不满意政府征收补偿标准，才导致被告采取报复式的拆迁方式拆除原告房屋。即使原告的房屋系违法建筑，根据相关规定，也应当按照法定程序向原告下达催告书、拟处罚决定、处罚决定、强制执行决定等文书，并保障原告应当享有的知情、陈述申辩等权利。综上，三被告违法拆除原告房屋的行为超越职权，违反法定程序，侵害了原告的财产权。请求法院确认三被告征收拆除原告房屋的行为违法。
原告向本院提交以下证据证明其主张：证据1、原告的委托代理人向姚某丙、王丽所作调查笔录，证明被告泗水县人民政府的副县长程国栋、济河街道办事处包某，现场指挥拆迁；证据2、照片一宗，证明被告泗水县公安局工作人员参与拆迁，同时证明被拆房屋不是主体完工的毛坯房，而是建造完毕且居住多年的房屋；证据3、视频光盘一份，证明有穿公安制服的人参与拆迁；证据4、证人姚某丁出庭作证，证明三被告共同实施拆迁；证据5、泗水县泗水镇高家庄村委会1986年5月出具的两份证明，证明原告建设房屋经村委允许，原告取得宅基符合当时政策；证据6、地上附着物调查登记表一份，证明涉案房屋已列入征收范围，因原告对征收补偿标准不满才没有签订补偿协议；证据7、泗水县城市管理行政执法局在孟召青案中下达的调查通知书、责令改正通知书、催告书、行政强制执行决定书，证明被告泗水县城市管理行政执法局违反法定程序拆除原告房屋；证据8、曲阜市人民法院（2013）曲行初字第234号行政判决书，证明只要建房时间早且列入拆迁范围，就不能再以未办理建设工程规划许可证为由作出拆除决定；证据9、照片一张，证明与原告同一片区的一家住户（刘某丙）也没有建设工程规划许可证，但得到合理补偿，被告同样情况不同等对待，显失公平。
被告泗水县人民政府答辩称，答辩人不是适格被告。答辩人未组织或参与原告涉案房屋的拆除，更无相应的赔偿义务。收到本案起诉状后，答辩人才知晓原告房屋被拆除的情况。经答辩人调查了解，原告涉案房屋位于泗水县济河街道办事处高家庄村，未办理建设规划许可、房屋所有权登记和集体土地使用权登记等手续。自2014年，泗水县城市管理行政执法局依职权对原告涉案房屋的性质进行立案调查，因原告未在涉案房屋居住，经多次勘验未见到原告。2015年4月9日，泗水县城市管理行政执法局向原告下达《城市管理行政执法责令改正通知书》。原告诉状中所述泗水县人民政府程某丙县长在拆迁现场与事实不符。综上，答辩人并非违法建筑查处主体，也未组织、参与原告涉案房屋的拆除行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告泗水县人民政府未向本院提交证据。
被告泗水县城市管理行政执法局答辩称，答辩人下达《城市管理行政执法责令改正通知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。答辩人接举报后调查发现，原告在济河街道办事处光明路南段路东、旭升驾校北在建房屋一处，所建房屋未办理建设工程规划许可证。答辩人依法立案后，经现场勘验、调查，认定原告所建房屋未办理建设工程规划许可证，属违章建筑，向原告下达了《城市管理行政执法责令改正通知书》，并制作了《城管行政执法案件调查终结报告》，后答辩人依职权对该在建房屋予以强制拆除，并制作了拆除笔录。综上，原告的主张不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告泗水县城市管理行政执法局向本院提交以下证据证明其主张：证据1、鲁府法发（2005）64号、鲁政字（2005）291号、泗政字（2009）127号、泗政办发（2011）12号、泗编（2007）18号文件；证据2、城管行政执法立案审批表；证据3、城管行政执法现场勘验笔录；证据4、城管行政执法现场勘验图；证据5-8、城管行政执法询问调查笔录；证据9、泗水县济河街道办事处高家庄社区居民委员会出具的证明；证据10、泗水县济河街道办事处出具的证明；证据11、泗水县住房和城乡规划建设局出具的证明；证据12、泗执改字（2015）040003号城市管理行政执法责令改正通知书；证据13、城管行政执法案件调查终结报告；证据14、城管行政执法案件处理审批表；证据15、城管执法案件审批意见会签表；证据16、城管行政执法现场强制拆除笔录。上述证据证明被告泗水县城市管理行政执法局有权查处违章建筑，经调查认定原告所建房屋属于违章建筑，经法定程序，依法强制拆除原告房屋合法。证据17、2012年、2013年卫星遥感监测图片，证明原告房屋建设于2012年至2013年之间，并非原告所述旧房翻建。
被告泗水县公安局答辩称，2015年4月16日，答辩人接报警称，在旭升驾校北，有一女子在自家屋顶朝自家院子泼洒汽油，阻碍泗水县城管执法大队对违章建筑实施拆除工作。接警后，答辩人迅速出警赶到现场，为查明案情，答辩人依法传唤了涉案人员姚某乙（系原告之妻）。经查，该日泗水县城管执法大队依法对姚某乙家的违章建筑实施拆除时，因姚某乙对拆除决定不服，遂采取泼洒汽油等方式阻碍执法。答辩人对姚某乙传唤完毕后，将其送回家中。综上，答辩人仅是履行了法定职责，没有参与涉案房屋拆除行为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告泗水县公安局向本院提供了公安卷宗一本，证明被告依法履行了相应职责。
经庭审质证，被告泗水县人民政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、4的真实性有异议；对证据2、3的真实性无异议，认为上述证据没有显示程某丙在拆除现场，不能证明三被告共同实施拆除行为；对证据5的真实性有异议，认为该证据明显先盖章后写字，该证据不影响原告房屋系违章建筑的认定；对证据6的真实性有异议，不具备书证的形式要件；认为证据7、8、9与本案不具有关联性。
被告泗水县城市管理行政执法局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、4的真实性有异议；对证据2、3的真实性无异议，认为上述证据不能证明三被告共同实施拆除行为；对证据5的真实性有异议，认为该证据与事实不符，在2012年前涉案土地上无建筑；对证据6的真实性有异议，认为原告房屋为违法建筑不应得到补偿；认为证据7、8、9与本案不具有关联性。
被告泗水县公安局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、4的真实性有异议；对证据2、3的真实性无异议，但认为上述证据虽有穿制服的人，但不是警服，不能证明系被告的工作人员，不能证明被告在现场实施拆迁。对证据5-9，认为上述证据不涉及被告，不发表意见。
原告对被告泗水县城市管理行政执法局提供的证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，认为上述文件与法律规定不符已自动失效；对证据2认为是事后补作，内容不真实；对证据3、4的真实性有异议，勘验笔录时间有改动，责令改正通知书的制作时间与勘验笔录相矛盾，且勘验笔录没有当事人签字；对证据5，认为证人是现任村干部，不了解1986年的情况；对证据6的真实性有异议，调查时间为2015年4月8日，但调查笔录显示询问的问题是“2015年4月9日，怎么找到当事人下达责令改正通知的”，明显事后补作；对证据7没有异议；对证据8的真实性有异议，同证据6一样均为虚假证据；对证据9、10、11，认为相关部门不了解情况，开具证明时没有向原告调查核实；对证据12的内容有异议，内容为立即拆除，没有告知原告权利救济的途径；对证据13-15，认为上述材料为事后补作；对证据16，认为该笔录与实际情况不符；对证据17的真实性、合法性有异议，认为该证据不是被告作出被诉行政行为的依据，不应被采信。对被告泗水县公安局提供的证据的质证意见为：认为卷宗材料系收到起诉状后制作，不具有真实性。
被告泗水县人民政府对被告泗水县城市管理行政执法局、被告泗水县公安局提交的证据没有异议。
被告泗水县城市管理行政执法局对被告泗水县公安局提供的证据没有异议。
被告泗水县公安局对被告泗水县城市管理行政执法局提交的证据，认为与其无关，不发表意见。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1效力较低，且无其他证据相佐证，本院对该证据不予采信；证据2、3能够显示原告所建建筑被拆除前的状况，虽然证据中显示有穿制服的人员在现场，但拆除原告房屋时被告泗水县公安局工作人员曾出警处理原告之妻姚某乙相关案件，故上述证据不能证明原告关于被告泗水县公安局参与强拆的主张；证据4证人与原告具有亲属关系且该证言无其他证据相佐证，不能证明原告关于三被告共同实施强拆的主张；证据5可以明显看出盖章在前书写在后，且原告并未提供集体土地使用权证等其他证据证明其对涉案土地具有使用权，该证据不能证明原告所建房屋为合法建筑；证据6系复印件，被告对其真实性不予认可，该证据不符合证据的形式要件，对该证据本院不予采信，不能证明原告关于涉案房屋纳入征收范围的主张；证据7、8、9与本案不具有关联性，本院对上述证据不予采信。被告泗水县城市管理行政执法局提供的证据1能够证明被告泗水县城市管理行政执法局具有对辖区内未取得建设工程规划许可证的违法建筑具有相关职权，对该证据本院予以采信；证据2、12-16能够反映被告泗水县城市管理行政执法局作出被诉行为的相关程序，与本案具有关联性，本院对上述证据予以采信；证据3、6、8的内容明显与上述笔录的形成时间相互矛盾，上述证据不符合证据的真实性、合法性要求，对上述证据本院不予采信；证据4、5、7、9、10、11符合证据形式要件，与本案具有关联性，能够证明原告所建房屋未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，本院对上述证据予以采信；证据17不是被告泗水县城市管理行政执法局作出被诉行政行为的证据，本院对其不予采信。被告泗水县公安局提供的卷宗材料能够证明2015年4月16日，因原告之妻姚某乙对被告泗水县城市管理行政执法局强制拆除其房屋的行为不满，在其所建房屋屋顶泼洒汽油，被被告泗水县公安局依法传唤询问的事实，本院对该证据予以采信。
经审理查明：原告程某甲系泗水县济河街道办事处高家庄村村民，原告在未办理建设工程规划许可证的情况下，在泗水县光明路南端路东、旭升驾校北邻建设房屋一处。被告泗水县城市管理行政执法局发现后于2015年4月7日立案，立案后向泗水县济河街道办事处高家庄社区居民委员会党支部书记许某、主任程某丁进行了调查，并由泗水县济河街道办事处高家庄社区居民委员会、泗水县济河街道办事处、泗水县住房和城乡规划建设局出具证明，认定原告所建房屋为违法建筑。2015年4月9日，被告泗水县城市管理行政执法局向原告下达泗执改字（2015）第040003号城市管理行政执法责令改正通知书，责令原告立即拆除所建房屋。2015年4月16日，被告泗水县城市管理行政执法局将原告所建房屋强制拆除。2015年5月12日，原告诉至本院，要求确认被告泗水县人民政府、被告泗水县城市管理行政执法局、泗水县公安局共同拆除原告房屋的行政行为违法。
本院认为，本案双方争议的焦点问题是：一、被告泗水县人民政府、被告泗水县城市管理行政执法局、被告泗水县公安局是否共同实施了拆除原告程某甲所建房屋的行政行为；二、被告泗水县城市管理行政执法局强制拆除原告程某甲所建房屋的行为是否合法。关于第一个焦点问题，原告主张被告泗水县人民政府、被告泗水县城市管理行政执法局、被告泗水县公安局共同实施了对原告所建房屋的强制拆除行为，原告应对该主张提供相应的证据。原告提供的证据不能证实三被告共同实施了被诉强制拆除行为，根据被告泗水县城市管理行政执法局提供的证据显示原告所建房屋系被告泗水县城市管理行政执法局在行政执法程序中强制拆除，故原告要求确认被告泗水县人民政府、被告泗水县公安局拆除原告房屋的行为违法的主张，本院不予支持。关于第二个焦点问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条及参照被告泗水县城市管理行政执法局提供的相关授权文件，被告泗水县城市管理行政执法局是依法授权的具有行政强制执行权的行政单位，有权对辖区内的违法建筑进行查处。原告关于被告泗水县城市管理行政执法局对辖区内违法建筑不具有查处权的主张，本院不予支持。原告所建房屋位于城市规划区内，原告建设该房屋时未取得建设工程规划许可证，被告泗水县城市管理行政执法局有权对原告所建房屋进行调查处理。但被告泗水县城市管理行政执法局在对原告所建房屋的合法性进行调查时，存在调查时间与调查内容相互矛盾，明显后补笔录等程序违法行为。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，被告泗水县城市管理行政执法局在强制拆除原告所建房屋前，应当进行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定并送达、公告等程序，但被告泗水县城市管理行政执法局在本案执法过程中并未实施上述程序，在向原告送达责令改正通知书后，直接拆除原告所建房屋，该行为严重违反了法定程序，本应予以撤销，但因该拆除行为不具有可撤销内容，本院依法确认该行为违法。被告泗水县城市管理行政执法局关于涉案房屋系在建房屋故可直接强制拆除的辩解，与事实情况不符且无法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告泗水县城市管理行政执法局于2015年4月16日强制拆除原告程某甲所建涉案房屋的行为违法。
二、驳回原告程某甲要求确认泗水县人民政府、泗水县公安局强制拆除其房屋违法的诉讼请求。
案件受理费50元，被告泗水县城市管理行政执法局负担50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李 彤
代理审判员 惠 慧
人民陪审员 郑 凯
二〇一五年十一月九日
书 记 员 张静雅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
《中华人民共和国行政强制法》
第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。