海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼02行初546号
原告陈定海，男，1966年2月9日出生，汉族，现住海南省儋州市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
原告陈定海诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因本案与本院同期受理的原告林月春等人分别诉被告三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷等54案的事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该55个案件合并审理。现已审理终结。
原告陈定海诉称，原告于2005年自建的家庭住宅位于三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会），面积198平方米。一家人居于此已十几年。被告三亚市政府声称其已作出三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号征收决定）及三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号补偿安置方案），决定对东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路范围内的国有土地上的所有房屋进行征收，国有土地使用权同时收回。但房屋被强制征收之后，被告没有对原告作出任何补偿。原告认为，被告征收原告房屋的行政行为违法。理由如下：一、被告征收东岸村2940亩集体土地进行商业开发，依法应报经国务院审批而未报。二、被告征收原告房屋时未告知185号征收决定的有关内容及相关救济权利。三、被告未经补偿即强行拆除原告房屋，违反了”先补偿，后搬迁”及须向法院申请强制执行方可拆除房屋的法律规定。四、东岸村绝大多数土地房屋普遍无产权登记的状况，是被告多年不履行土地登记职责的原因造成的，被告历年巡查均未要求报建，且给予了供水、供电及修路等公共服务，已经承认了此类房屋的合法性。五、被告将东岸村2940亩集体土地界定为棚户区改造范围没有决策依据，造成农户失地、失房的社会恶果。六、被告在270号补偿安置方案中以人的身份界定拆迁赔偿标准，违反了我国以产权为基础的补偿、赔偿法律制度，应予撤销。七、被告未经行政程序、司法程序即违法拆除原告房屋，应依周边商品房的市场估价对原告进行赔偿。综上，请求：一、确认被告三亚市政府征收原告陈定海位于东岸村委会土地范围内的家庭住宅的行为违法。二、依法审查被告三亚市政府作出的185号房屋征收决定和270号补偿安置方案的合法性。
被告三亚市政府辩称，一、被告作出的房屋征收行为依据充分，程序合法。东岸村属于三亚市旧城区，居民住房条件差，基础设施落后，存在消防和安全隐患。被告基于公共利益的需要对该片区组织实施旧城区改造，且该改造项目已纳入国家下达给海南省的2015年棚户区改造计划，相关规划经海南省住房和城乡建设厅批准。2015年9月30日，被告依法作出185号征收决定和270号补偿安置方案，并依法进行了公示，故被告的征收行为依据充分，程序合法。二、原告房屋属违法建筑，依法由三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）进行行政处罚。原告房屋与被告的征收行为无关联。三、原告曾起诉要求撤销185号征收决定，现其再次提起诉讼，属于重复起诉，依法应驳回原告起诉。
经审理查明：2015年9月30日，因实施东岸村棚户区改造项目需要，被告三亚市政府作出185号征收决定，决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋。征收范围为：东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路。改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为三亚市吉阳区人民政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号补偿安置方案对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向本院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号补偿安置方案。该方案第四条第（五）项对外来人员房屋的补偿标准部分规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：1.主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；2.在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；3.确定为违法建筑的房屋不予补偿。
2016年4月18日，吉阳区城管局发现原告陈定海未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳区东岸村委会东岸四组089号擅自兴建一栋房屋。该房屋建至一层封顶，占地面积140平方米，建筑面积140平方米，遂立案查处，并于当日向陈定海发出《接受调查询问通知书》，要求陈定海于2016年4月19日9时携带房屋建设业主身份证原件、复印件及建设工程规划许可证等相关报建材料到该局接受询问，逾期未到将采取强制措施。因陈定海未接受询问，吉阳区城管局于2016年4月21日向其作出《责令（限期）改正通知书》，认定陈定海建设上述房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令陈定海于2016年4月23日前自行拆除上述房屋，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。因陈定海逾期未拆除上述违法建筑，2016年5月25日，吉阳区城管局作出三吉城管（二大队）执决字〔2016〕第410号《强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年5月31日对上述违法建筑实施强制拆除，并告知了不服该决定后申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径。同日，吉阳区城管局又作出《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》，通知陈定海及相关住户、用户于2016年5月30日24时前清理、搬运完毕该违法建筑内所有物品，并且人员撤离出该建筑。同时，要求陈定海自行拆除该建筑物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，以减少经济损失。2016年8月3日，吉阳区城管局对上述建筑进行了强制拆除。陈定海不服，于2016年11月21日提起本案诉讼，请求：判决三亚市政府征收其位于东岸村委会土地范围的家庭住宅的行政行为违法，并依法审查三亚市政府作出的185号房屋征收决定和270号补偿安置方案的合法性。
本院认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，270号补偿安置方案第四条第（五）项对外来人员房屋的补偿标准部分亦规定，确定为违法建筑的房屋不予补偿。可见，违法建筑不属于行政征收的范围。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经查，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的《接受调查询问通知书》、《责令（限期）改正通知书》、《强制执行决定书》及《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》等一系列执法文书上署名的行政机关均为吉阳区城管局，实际组织并实施强制拆除行为的行政主体亦是吉阳区城管局。原告对拆除涉案房屋的行政行为不服，根据上述法律规定，应当以吉阳区城管局为被告。最后，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告以三亚市政府为被告提起诉讼，要求确认三亚市政府征收其房屋的行为违法，但现有证据不能证明三亚市政府强制征收并拆除了涉案房屋，因此，原告的起诉不符合法定条件。
综上所述，涉案房屋不属于行政征收的范围，三亚市政府亦不是本案适格被告。对原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：
驳回原告陈定海的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告陈定海已预交的50元受理费退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 张维青
审 判 员 王 娜
审 判 员 吉 红
审 判 员 陈兴科
人民陪审员 王文伟
二〇一七年三月一日
书 记 员 熊冰清
附：适用法律、法规及司法解释条文
国有土地上房屋征收与补偿条例
第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
被告应当依职权主动履行法定职责的；
原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
诉讼费用交纳办法
第八条下列案件不交纳案件受理费：
（一）依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；
（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；
（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；
（四）行政赔偿案件。
第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。
第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。