安徽省滁州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖11行终79号
上诉人（一审被告）明光市石坝镇人民政府，住所地安徽省明光市石坝镇街道，统一社会信用代码1113411820032234377。
法定代表人陈香，该镇镇长。
委托诉讼代理人马玉真，安徽马玉真律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）孙连柒，男，1965年3月4日出生，汉族，住安徽省明光市。
委托诉讼代理人叶志军，安徽俊和律师事务所律师。
上诉人明光市石坝镇人民政府（以下简称石坝镇政府）因与被上诉人孙连柒行政撤销一案，不服安徽省明光市人民法院（2018）皖1182行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院审理查明，2004年1月12日，石坝镇政府与孙连柒就石坝农贸市场摊位经营权租赁事宜达成协议，约定，石坝镇政府将石坝农贸市场内现有的钢架大棚、棚内摊位、露天摊位、交通路及下水道等设施租赁给孙连柒经营使用，租赁期限为拾伍年（从二00四年元月十二日至二0一九年元月十二日止），租赁费用为人民币叁拾叁万伍仟元，并在签订协议时一次性付清全部费用。孙连柒在取得经营权后即可实施对农贸市场的经营管理，在收取摊位费过程中必须遵守公平交易的原则。2017年8月10日，明光市石坝镇召开党委扩大会议，会议记录载明，会议对石坝农贸市场摊位费收费标准进行了研究，经研究一致同意通过，决定固定摊位每户每年收500元。如承包户认为收费过低不合理，可以通过法律程序进行维权。2017年9月7日，上述会议记录复印件加盖石坝镇政府公章并由汪伦签名后，向孙连柒送达。
一审法院认为，行政指导是指行政机关为适应复杂多变的经济和社会管理的需要，在其职责范围内，灵活运用非强制手段，在行政相对方的同意或协助下，依法有效地实现一定的行政目的，但又不直接产生法律效果的行为。行政指导行为是具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为。就本案而言，石坝镇政府召开党委扩大会议，会议记录载明，会议决定固定摊位每户每年收500元，既不是示范和倡导，也不具有咨询、建议等作用，实质是带有强制性的行政命令。该会议记录就特定事项、针对特定对象作出决定，对内、对外均发生了效力，并已产生了影响当事人合法权益的实际后果。且该会议记录复印件在加盖石坝镇政府公章后向孙连柒送达，故石坝镇人民政府决定固定摊位每户每年收500元的行为，属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。石坝镇政府关于其行为属行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，及原告提起行政诉讼，属于滥用诉权的辩解理由不能成立。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。合法的行政行为必须证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案石坝镇政府对已租赁给他人经营且在租赁期内的农贸市场摊位费收取数额作出决定，属超越职权。
综上，石坝镇政府于2017年8月10日会议作出的决定固定摊位每户每年收500元的行政行为超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（四）项之规定，判决：撤销被告明光市石坝镇人民政府于2017年8月10日会议作出的，固定摊位每户每年收500元的决定。案件受理费50元，由被告明光市石坝镇人民政府负担。
上诉人石坝镇政府上诉称，首先，本案所涉的2017年8月10日所谓的“固定摊位每户每年收500元的决定”，不是其作出的具体行政行为，仅是石坝镇党委召开的扩大会议，内容中有一项。鉴于涉案行为是党委扩大研究内容，不属于行政行为，只能属于行政指导；其次，其与孙连柒签订了一份《协议书》约定：其将石坝农贸市场内现有的钢架大棚、棚内摊位、露天摊位、交通路及下水道等设施租赁给孙连柒经营使用，租赁期限为拾伍年，其有权对孙连柒平时贸易管理的全程进行监管；第三，本案行为系党委会议记录，不具有强制力，依法不属于法院受案范围，应驳回孙连柒的起诉；第四，该会议记录复印件加盖其公章，仅证明此会议记录复印件与原件一致，不存在送达问题；第五，“固定摊位每户每年收500元”不是其作出的决定，也不是政府行为。一审法院认定“石坝镇人民政府决定固定摊位每户每年收500元的行为，属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为”及“石坝镇政府对已租赁给他人经营且在租赁期内的农贸市场摊位费收取数额作出决定，属超越职权”是错误的。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回孙连柒的诉讼请求或裁定驳回孙连柒的起诉。
被上诉人孙连柒辩称，石坝镇政府作出的关于固定摊位每户每年收取500元的决定不是行政指导行为，而是可诉的行政行为；且该决定对其合法权益产生了实际影响，属于超越职权。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里的行政机关是指依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关。而党委是党的各级委员会的简称，负责党务，研究决策，制定方针，其作出的行为不具有可诉性。本案中，关于“固定摊位每户每年收取500元的决定”是中共明光市石坝镇党委于2017年8月10日在召开扩大会议中载明的内容。该会议记录复议件中虽然加盖了石坝镇政府的公章，但也不能因此将党委的行为直接转化为政府的行为。根据一审查明事实可以明确本案被诉的行为，即“固定摊位每户每年收取500元的决定”系中共明光市石坝镇党委于2017年8月10日作出的会议记录。孙连柒要求撤销石坝镇党委作出的会议记录，不符合法定的起诉条件，故对于已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院判决认为“石坝镇政府于2017年8月10日会议作出的决定固定摊位每户每年收500元的行政行为超越职权”并予以撤销，属认定事实和法律适用错误，本院依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省明光市人民法院（2018）皖1182行初8号行政判决；
二、驳回孙连柒的起诉。
一审案件受理费50元，退还给孙连柒；二审案件受理费50元，退还给明光市石坝镇人民政府。
本裁定为终审裁定。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一八年十一月二十七日
书记员 周 杨
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调卷或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。