河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行初78号
原告郭玉乾，男，1962年4月24日出生，汉族，住河南省许昌县。
委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。
被告许昌市建安区人民政府。住所地许昌市建安区新元大道创业大楼。
法定代表人马浩，任该区区长。
委托代理人陆彦龙，该区工作人员。
委托代理人张棣，河南卓通律师事务所律师。
被告许昌市建安区尚集镇人民政府。住所地尚集镇东街。
法定代表人葛跃磊，任该镇镇长。
委托代理人辛相民，该镇政府工作人员。
委托代理人李绍晖，河南中豫律师事务所律师。
原告郭玉乾诉被告许昌市建安区人民政府（以下简称“建安区人民政府”）撤销行政复议决定纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，原告申请追加许昌市建安区尚集镇人民政府（以下简称“尚集镇人民政府”）为被告，本院经审查后予以准许。本院依法向许昌市建安区人民政府、许昌市建安区尚集镇人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭审理了本案。原告郭玉乾及其委托代理人甘立权，被告许昌市建安区人民政府的委托代理人陆彦龙、张棣，被告许昌市建安区尚集镇人民政府的委托代理人辛相民、李绍晖到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年8月7日，许昌市建安区人民政府作出（建安政复决字[2017]19号）《建安区人民政府行政复议决定书》，决定：撤销被申请人于2017年4月21日作出的尚政罚决[2017]010号责令限期拆除违法建筑处罚决定书，同时责令被申请人在收到本决定书之日起按照法定程序重新作出处理决定。
原告郭玉乾诉称，一、复议决定书认定事实错误。原告的位于尚集镇郭甄社区一组的房屋是无证房，建于08年之前，2008年《城乡规划法》才开始施行，该房屋属于相关法律法规完善之前已存在的历史性建筑，根据法不溯及既往的原则，不能用后来的法律追究法律实施以前的行为。因此被告将原告的房屋认定为违章建筑是错误的。二、《村庄和集镇规划建设管理条例》对没有取得规划许可是违章建筑的认定，根本就没有规定。《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条：在村庄、集镇规划区内，未按照规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的。由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。根据此规定，对此类无证房，应依据现行法律法规补办手续，而不是认定为违章建筑。本案中，原告在建房时没有取得规划许可，是因为当时农村没有颁发规划许可，属于历史遗留问题。三、《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知的规定》中规定：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”原告房屋不具备规划许可证，是地方政府执法不规范造成的，应依据现行有关法律法规补办手续，而不应当认定违章建筑。该房实际面积与复议决定书认定的面积不符，与事实不符，属于认定事实不清，主要证据不足，在原告所在村的村民都没有办理建筑工程规划，其他村民是合法建筑，唯独原告是违章建筑，原告未与尚集镇人民政府达成协议，就以违章建筑名义，责令原告限期拆除，这与公平、正当、合理性行政原则相悖。综上，该复议决定书认定事实错误。请求：撤销许昌市建安区人民政府作出的建安政复决字[2017]19号《建安区人民政府行政复议决定书》。
诉讼中，为支持自己的主张原告提交了下列证据材料。
1．身份证复印件一份，证明:原告是郭甄村的村民。2.集体土地建设用地使用证。证明原告房屋合法。3.风险提示一份，证明：原告房屋面临拆迁，原告未与尚集镇人民政府达成协议，被告就以违章建筑名义，责令原告限期拆除，达到拆除的目的。4.[2017]010号责令限期拆除违法建筑处罚决定书一份。5.[2017]010号强制拆除违法建筑决定书一份。6.建安区人民政府建安政复决字[2017]19号行政复议决定书复印件一份。7．行政复议申请书一份。8.房屋拆迁与补偿手册一份。上述证据证明：因本案行政复议决定书涉及到，故作为证据提交。
被告许昌市建安区人民政府辩称，一、原告的现有房屋系于1996年在原有宅基地上进行建设，其建筑面积共计218.4平方米，建筑面积有“尚集镇人民政府违法建筑现场检查（勘验）笔录等相关证据予以证明，因行政复议采取的是书面审查原则，故被告依据以上证据将原告的建设时间认定为1996年，将其建筑面积认定为218.4平方米是合法有据的，即被告认定事实正确。二、《村庄和集镇规划建设管理条例》系1993年10月1日起施行，而原告的建设时间和续建时间均发生在该条例实施之后，自然应受该条例的规范。《中华人民共和国城乡规划法》系于2008年1月1日起施行，但原告的违章建筑一直持续存在，根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第14条：“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施”的规定，原告的房屋自1996年建设至今一直处于存续期，自然也应受《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对其予以处罚。三、原告的建设和续建时间发生在《村庄和集镇规划建设管理条例》之后，而其违法建筑的存续期也延续至《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，均有现行法律予以规范，不应认定为历史遗留问题，故不适用《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知的规定》中：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续”的规定。四、《中华人民共和国城乡规划法》第41条第2款规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”。《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第14条第2款规定：“村民建住宅，应当向村委会提出建房申请。对符合用地条件，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，经村民委员会征求村民意见并讨论同意后，由乡级政府根据村镇规划审查批准”。《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划建设许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，原告于1996年左右在原宅基地上进行房屋建设，未按照《中华人民共和国城乡规划法》及《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》的规定办理规划审批手续，尚集镇人民政府作为乡级政府有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定予以处罚，且根据对尚集镇人民政府提交的证据进行审查来看，其作出的处罚程序形式合法，法律手续齐全，故建安区人民政府对尚集镇人民政府将原告未依法履行规划手续进行建设的建筑物认定为违法建筑予以强制拆除的决定予以支持。五、建安区人民政府作为行政复议的受理机关，对复议案件的审理采取的是书面审查原则，是根据申请人（原告）和被申请人（尚集镇政府）提交的书面证据依法作出的复议决定，申请人（原告）和被申请人（尚集镇政府）应对其自身提交证据的真实性及合法性承担责任，被告建安区人民政府在处理原告所提起的行政复议一案中根据原告及尚集镇人民政府提交的证据作出的建安政复决字[2017]19号行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分，依法履行了法定职责，至于原告和尚集镇人民政府之间因拆迁发生的其他纠纷不在本行政复议审查范围之内。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告许昌市建安区人民政府在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据和依据。
1.尚集镇人民政府违法建筑现场调查询问笔录复印件及尚集镇郭甄社区居委会证明各一份。证明：原告现有房屋建于1996年,建安区人民政府在建安政复决[2017]19号行政复议决定书中对原告的建设时间认定有理有据的事实。2．《尚集镇政府违法建筑现场勘验检查笔录》一份。证明：原告的建筑面积共计218.4平方米，建安区政府在建安政复决[2017]19号行政复议决定书中对原告的建设时间认定有理有据的事实。3.《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》一份。证明：尚集镇政府可以根据《中华人民共和国城乡规划法》对原告予以行政处罚的事实。4.《中华人民共和国城乡规划法》复印件及《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》法条摘要各一份。证明：建安区政府支持尚集镇政府因原告未履行规划手续而将其建筑物认定为违章建筑予以强拆有据的事实。
被告许昌市建安区尚集镇人民政府辩称，一、答辩人作出的尚政罚决[2017]010号决定书和尚政强决字[2017]010号决定书认定事实清楚，适用法律正确，主体适格。根据1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条和《城乡规划法》第65条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。故尚集镇人民政府认定申请人的房屋为违法建筑的事实清楚，适用法律正确，并有权作出责令限期拆除房屋的处罚决定。原告提出自己的房屋是合法建筑，要求撤销行政处罚决定，既无事实依据，也无法律依据。二、答辩人做出的尚政罚决[2017]010号决定书和尚政强决字[2017]010号决定书处理适当。答辩人在认定被答辩人房屋为违法建筑，存在违反城乡规划的事实之后，答辩人依法作出责令限期拆除的处罚决定，继而进行公告送达，履行了告知义务并给被答辩人陈述和申辩的权利，故答辩人作出该处罚决定书的程序合法、合理。被答辩人陈述住宅建造虽已久，但并不因此就否定违法建设的事实，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第11条的精神，属于违法行为的持续，主管机关依据《中华人民共和国城乡规划法》可依法拆除，答辩人是在履行了合法的程序并考虑到被答辩人实际情况进而做出的责令限期拆除的处罚决定的，并进行了催告，但其仍未履行，答辩人根据《中华人民共和国行政强制法》第37条和《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定，依法作出强制拆除的决定，因此，答辩人作出该行政行为合法适当。三、案涉被诉行政行为对原告合法权益不产生实际影响。答辩人在作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》时，已明确告知当事人，“本着尊重历史，考虑居民实际生活情况，仍可按照《许昌市城乡一体化示范区郭甄社区拆迁改造补偿安置方案》对你进行补偿”，换言之，《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》中，答辩人虽对原告建房行为的性质做出了认定，并要求原告对违法建筑自行拆除，但仍对原告所建违法建筑按照合法建筑予以公平合理的补偿，虽要求原告承担强制拆除的费用，但也未在补偿款中予以扣除。未对原告的财产造成损失，所以依法应予以驳回原告的请求。四、原告在起诉建安区人民政府要求撤销建安区人民政府行政复议决定书时追加我府为被告实属错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告，本案中，建安区人民政府行政复议决定书是撤销了我府的行政行为，因此我府不是被告，请依法予以驳回。综上，答辩人作出的尚政罚决[2017]010号决定书和尚政强字[2017]010号决定书，认定事实清楚，适用法律正确，主体适格，作出决定客观适当，涉案被诉行政行为对原告合法权益不产生实际影响，原告起诉建安区政府要求撤销建安区人民政府复议决定书时追加我府为被告实属错误，起诉应予以驳回。
被告许昌市建安区尚集镇人民政府在法定期限内向本院提供了其作出本案所涉行政行为的证据和依据。1.尚集镇人民政府违法建筑案件立案审批表一份。证明：案件来源及立案手续。2.尚集镇人民政府调查违法建筑通知书、尚集镇人民政府执法文书送达回证、尚集镇人民政府违法建筑现场检查（勘验）笔录、询问笔录、郭甄社区居委会证明、违规建设调查报告各一份。上述证据证明：立案后调查取证、认定原告房屋是违法建筑。3.《拟行政处罚告知书》及送达回证各一份。证明：保障了原告的陈述、申辩、听证权。4.责令限期拆除违法建筑处罚决定书及送达回证各一份。证明：作出处罚及送达程序。5.责令限期拆除处罚催告通知书及送达回证一份。证明：保障了原告的陈述、申辩等权利。6.强制拆除违法建筑决定书及送达回证一份。证明：作出处罚及送达程序。7.强制拆除违法建筑公告及送达回证一份。证明：告知了原告将强制拆除违法建筑物。8.拆迁进展情况证明一份。9.执法人员身份证明。证明其具有执法资格。上述证据总体证明：尚集镇政府作出处罚有理有据，符合法定程序，适用法律正确，作出的处罚决定有法可循。
为查明案件事实，本院依职权调取涉案行政复议卷宗一份，用于查明原告及尚集镇人民政府所提供相关证据的情况。
经审理，本院查明以下案件事实：原告郭玉乾因不服尚集镇人民政府作出的（2017）010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》评估结果及房屋拆迁与补偿方案，于2017年6月1日，向被告建安区人民政府申请行政复议，请求事项为“1.依法撤销尚集镇人民政府（2017）010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》；2.查证结果不属实，做出的处罚决定不合法，没有事实依据和法律依据，责令重新作出处理决定和拆迁补偿方案；3.责令被申请人（尚集镇人民政府）公布征地批文及拆迁许可证明”。经过材料补正，2017年6月9日，建安区人民政府受理该复议申请。经过审查，建安区人民政府查明的事实是：申请人郭玉乾是原许昌县尚集镇郭甄社区居民，在该社区辖区内拥有宅基地，后1996年在该宅基地上进行建设，但建设时未办理规划审批手续，至尚集镇人民政府进行违法建筑调查时亦未补办规划审批手续。尚集镇人民政府遂于2017年4月12日对该案立案受理，2017年4月13日做出调查违法建筑通知书，2017年4月14日对违法建筑现场进行现场勘验并向申请人进行了询问，2017年4月17日做出拟处罚告知书，2017年4月21日作出责令限期拆除违法建筑处罚决定书，要求原告郭玉乾在2017年4月24日前即3日内将218.4平方米的违法建筑物拆除。2017年4月25日做出责令限期拆除处罚催告通知书，2017年5月2日做出强制拆除违法建筑决定书，决定对原告在尚集镇郭甄社区集体土地上建设的违法建筑予以强制拆除。以上法律文书均采用留置送达方式进行送达。
2017年8月7日，建安区人民政府作出建安政复决字[2017]19号《建安区人民政府行政复议决定书》，以涉案行政处罚决定违反“合理性”原则及其他复议请求，不属于尚集镇人民政府作出的涉案处罚决定书等相关法律文书所涉及的事项，不属于本次行政复议受理范围，建安区人民政府不予处理为由，决定：撤销尚集镇人民政府于2017年4月21日作出的尚政罚决[2017]010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，同时责令尚集镇人民政府在收到本决定书之日起按照法定程序重新作出处理决定。同日，该复议决定送达原告郭玉乾。原告郭玉乾不服，遂提起本案诉讼。
另查明，原告持有集体土地建设用地使用证。庭审中，原告认可尚集镇人民政府作出的涉案处罚决定书即是违章建筑评估结果。复议程序中，原告未提交《郭甄社区棚户区改造项目房屋拆迁与补偿手册》。原告及尚集镇人民政府均认可被告建安区人民政府复议程序合法。一审庭审前，涉案房屋未被拆除。
上述事实，有原被告当庭陈述、提交的相关证据及本院调取的证据在案为凭，经当庭质证，可以采信。
本院认为：一、关于撤销涉案行政处罚决定是否适当的问题。行政机关在作出行政行为时应当考量行政行为的合法性与合理性。本案中，2017年4月21日，尚集镇人民政府作出涉案责令限期拆除违法建筑处罚决定，要求原告郭玉乾在2017年4月24日即3日内将218.4平方米的违法建筑物拆除，且该处罚决定是采用留置送达的方式送达，作为行政相对人的郭玉乾即便对违法建筑进行自行拆除，也需要一定的合理期限。故该处罚决定，违反行政行为“合理性”原则，应予撤销。且复议机关也予以了撤销。
二、关于原告第二项复议请求即“查证结果不属实，做出的处罚决定不合法，没有事实依据和法律依据，责令重新作出处理决定和拆迁补偿方案”和第三项复议请求即“责令被申请人（尚集镇人民政府）公布征地批文及拆迁许可证明”的问题。因该两项请求中“重新作出拆迁方案、公布征地批文及拆迁许可证明”与本案所复议的处罚决定不属同一法律关系。因此，复议机关建安区人民政府认为其不属于本次行政复议受理范围，不予处理的意见，并无不当。
三、关于涉案建筑是否系违法建筑的问题。原告认为涉案建筑不是违法建筑的诉称，因原告未提交有效证据予以佐证，故可待尚集镇人民政府重新作出处理决定时，提交相关证据，重新认定。
综上，被告建安区人民政府作出的涉案复议决定依法履行了受理、审查、决定等程序事项，复议决定结果并无不当，应予维持。原告起诉理由，不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郭玉乾的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郭玉乾负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。
审 判 长 刘 婷
审 判 员 袁 野
代理审判员 段明明
二〇一八年二月六日
书 记 员 宋美涛
附：本判决所适用的法律依据：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。