湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)湘07行终19号
上诉人(原审原告)桃源县华坤土石方工程有限公司，住所地湖南省桃源县二里岗社区桃花大道诚信家苑。
法定代表人谢建华，该公司总经理。
委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人(原审被告)桃源县城市管理和行政执法局，住所地湖南省桃源县漳江镇渔父南路019号。
法定代表人姚方平，该局局长。
委托代理人佘波，男，1972年9月30日出生，汉族，该局副局长，住湖南省桃源县，代理权限为特别授权代理。
委托代人陈振兴，桃源县宏远法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。
第三人湖南昌恒建设有限公司，住所地湖南省临澧县安福镇安福路社区居委会安福西路。
法定代表人钟昌桂，该公司总经理。
委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
上诉人桃源县华坤土石方工程有限公司(以下简称华坤公司)因与被上诉人桃源县城市管理和行政执法局(以下简称县城管局)及原审第三人湖南昌恒建设有限公司(以下简称昌恒公司)环卫行政处罚一案，不服湖南省桃源县人民法院(2017)湘0725行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：华坤公司于2016年9月7日取得营业执照，确定经营范围为土石方工程施工、机械设备租赁、货物运输。2016年10月24日，取得道路运输经营许可证，许可经营道路普通货物运输。2017年4月30日，华坤公司与昌恒公司签订《桃源县智慧城市(一期)建设项目前期工程土石方工程承包协议》，约定桃源县智慧城市(一期)建设项目工程前期工程的弃土运输由华坤公司负责。2017年7月12日，县城管局在巡查过程中，发现昌恒公司在桃源县智慧城市(一期)建设项目工程前期工程中，未经申报处置建筑垃圾，且将建筑垃圾交给未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置，经立案、现场检查等程序后，于同日向昌恒公司下发了桃城执责字[2017]第4024号《桃源县城市管理执法责令改正通知书》(以下简称《责令改正通知书》)，昌恒公司在收到《责令改正通知书后，向华坤公司递送了《解除协议告知函》，华坤公司认为县城管局向昌恒公司作出的《责令改正通知书》侵犯了其权利，向法院提起诉讼，请求撤销县城管局作出的桃城执责字[2017]第4024号《责令改正通知书》。
另查明，根据2017年1月24日住房城乡建设部《城市管理执法办法》的规定，县城管局可在城市、县人民政府所在地镇建成区内进行执法。2017年10月12日，县城管局对昌恒公司作出的行政处罚决定，昌恒公司不服该处罚决定，已另案向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：华坤公司作为与昌恒公司签订土石方工程协议承包方，在县城管局对昌恒公司作出《责令改正通知书》后，昌恒公司向华坤公司递送了《解除协议告知函》。由此可见，被诉行政行为与华坤公司具有法律上的利害关系，涉及到了华坤公司的权益是否受到侵犯，华坤公司据此向法院提起诉讼，其原告主体适格。对县城管局认为华坤公司主体不适格的理由，不予采信。县城管局依据湖南省人民政府的相关文件授权作为桃源县集中行使行政处罚权工作的部门，有职权对辖区内的城市市容环境卫生事项予以行政处罚，虽部分规范性文件规定桃源县环境卫生管理处(以下简称县环卫处)进行相关管理，但鉴于县环卫处属于县城管局的二级机构，行政处罚应以县城管局的名义作出，故县城管局被告主体适格。针对县城管局执法范围的认定，2006年桃源县人民政府依据当时的县城发展情况，为其划分的执法范围已严重滞后于现今县城的发展。据此，县城管局依据《城市管理执法办法》适用建成区的概念来对本县县城的城市建设进行执法管理，其执法范围有法律的理论依据及实际意义，本案所涉及的工程项目是桃源县的公益基础设施建设，其周边有公安局、人民法院等国家机关，具备成片规划建设的特点，相关基础设施已基本配备到位，可以认定案涉工程地属于城镇的建成区，因此，县城管局依据《城市管理执法办法》对昌恒公司作出的被诉行政行为未超出其执法权限。对本案中所涉及的华坤公司与昌恒公司在从事建筑垃圾运输时均未向市容环境卫生主管部门申请建筑垃圾运输处置资格的违法事实，县城管局依法履行了立案、调查取证等程序，并依据相关的法律法规作出的《责令改正通知书》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故原审法院对华坤公司要求撤销县城管局作出的《责令改正通知书》的诉讼请求不予支持。昌恒公司经原审法院合法传唤，第二次开庭无正当理由拒不到庭，依法应予以缺席审理。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决：驳回华坤公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华坤公司负担。
上诉人华坤公司上诉称：一、原审判决认定县城管局具有作出《责令改正通知书》的职权错误。根据《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款和《桃源县城市建筑垃圾和工程渣土管理暂行规定》第三条的规定，县环卫处为桃源县市容环境卫生管理部门，负责桃源县城区建筑垃圾和工程渣土管理工作，县城管局不具有作出《责令改正通知书》的职权。二、县城管局的行政执法行为超越了规定范围，原审判决认定政府“为其划分的执法范围已严重滞后于现今县城的发展”错误。《桃源县实施城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条规定的适用区域为桃源县城区(东至沿江路、西至外环路、南至沅水大桥、北至北圆盘)与《桃源县城市管理行政执法局执法范围图》所确定的执法范围基本相同。华坤公司的施工场所在外环路以外(南)约900米处，县城管局没有行政执法权。原审判决的认定属于司法权干涉行政权。三、原审判决将华坤公司施工区域认定为“属于城镇的建成区”，与客观事实不符。华坤公司施工区域路不通、水不通、公交车不通、没有路灯，是一个不具备城市功能的工地，不属于“城市建成区”。四、华坤公司施工运输的土石方有专门的用途，不是建筑垃圾，且得到了政府相关部门的认可。华坤公司运输的土石方，属于粘土良壤，用于灾毁农田整治，不进入消纳场，且运输不经过城区，对城区市容与环境卫生不产生影响。且根据桃源县人民政府建设主管部门和桃源县漳江镇人民政府组织协调，华坤公司给予周边村民补偿后，才开始运输该工地土石方，说明华坤公司运输的是土石方而不是建筑垃圾，并且相关部门在协调时认可华坤公司的运输资质。综上理由，原审判决认定事实错误，擅自解释政府文件，无限扩大县城管局的执法范围，应予撤销，遂请求：一、撤销原审判决；二、撤销县城管局作出的桃城执责字(2017)第4024号《责令改正通知书》。
县城管局在规定期限内未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人昌恒公司陈述意见称：一、昌恒公司不存在县城管局在《责令改正通知书》上所确认的运输建筑垃圾的违法事实，昌恒公司运送的是土石方，而非建筑垃圾。二、如果昌恒公司存在违法运送建筑垃圾的违法行为，那么县城管局也不是该违法行为的执法主体，不具有处罚资格，没有相关的法律将城市建筑垃圾的行政处罚权授权给县城管局实施。湖南人民政府湘政函[2005]114号《关于在桃源县开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第(一)项明确界定，对于城市环境卫生管理授权给行政执法局的权利，仅指“强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或设施”，其余职权仍应由县环卫处行使。根据《城市建筑垃圾处理规定》第三条第三款及《桃源县城市建筑垃圾和工程渣土管理暂行规定》第三条的规定，县城管局均不是建筑垃圾运输违法行为的执法主体。三、县城管局超越执法范围。案涉运输土石方地点不在《桃源县实施城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条规定的桃源县县城区范围内，县城管局无权对本案行使管辖权。县城管局将2011-2020年中心城区用地规划图作为扩大执法范围的依据，因无湖南省人民政府的批复，而违反“法无明文授权不可为”的执法原则。据此，请求本院支持上诉人的上诉请求。
当事人原审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院审理查明的事实基本予以认可。
另查明，案涉工程桃源县智慧城市(一期)建设项目工程，位于桃源县漳江镇义丰坊、尧河居委会桃花源大道南段(原政务中心地块)，在2011年修订的桃源县城总体规划(2001-2020)范围内。案涉地块属于行政办公用地，附近新建有桃源县公安局、桃源县人民法院等机关。
本院认为，首先，华坤公司与本案无利害关系，不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，县城管局向昌恒公司作出的《责令改正通知书》，并不直接对华坤公司的合法权益产生实际影响，对华坤公司产生实际影响的是昌恒公司向华坤公司发出《解除协议告知函》这一民事法律行为。昌恒公司在接到县城管局的《责令改正通知书》后，发现其与华坤公司签订的《桃源县智慧城市(一期)建设项目前期工程土石方工程承包协议》违反《城市建设垃圾管理规定》第二十二条第二款的规定，从而单方行使的合同解除权，是否损害华坤公司的合同权利，系两公司之间的合同纠纷，华坤公司完全可以通过民事争议解决机制来维护其合法权益。县城管局向昌恒公司作出的《责令改正通知书》，对华坤公司的权益的确产生了“间接影响”，但此种可以通过其他途径解决争议的“间接影响”，不宜认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“利害关系”，过分扩大原告资格范围。据此，华坤公司既不是《责令改正通知书》的行政相对人，也不是行政相关人，与本案无利害关系，不具有原告资格。一审判决认定华坤公司与本案具有利害关系从而具有原告资格不当，本院予以纠正。
其次，从实体上看，县城管局对案涉违法行为具有行政处罚权。根据《城市管理执法办法》第八条、第九条及第十一条，《湖南省城市综合管理条例》第二条、第三条、第六条第二款，《桃源县实施城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第十五条第(三)项，《桃源县城市建筑垃圾和工程渣土管理暂行办法》第四十四条第(二)款的规定，县城管局在桃源县城市规划区范围内，具有相对集中行使建筑垃圾和工程渣土管理的行政处罚权。根据查明的事实来看，案涉工程地点周边建有其他国家机关，且相关基础设施配备基本到位，属于桃源县城市规划区范围内的建成区。根据《城市管理执法办法》第二条的规定，县城管局在案涉地点开展城市管理执法活动，对昌恒公司作出《责令改正通知书》，并未超出县城管局执法权限范围。
再次，昌恒公司具有将建筑垃圾交给未经核准从事建筑垃圾运输单位处置的违法事实。从昌恒公司(乙方)与华坤公司(甲方)签订的《桃源县智慧城市(一期)建设项目前期工程土石方工程承包协议》中约定的工程内容为“弃土运输均由乙方自行负责”来看，华坤公司承包的是“弃土”运输。根据《城市建筑垃圾管理规定》第二条第二款关于：“本规定所称建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物”的规定来看，案涉项目新建时产生的“弃土”属于建筑垃圾。而华坤公司所提供的证据不能证明其经核准具有从事建筑垃圾运输的资格，昌恒公司将弃土承包给华坤公司运输，具有违反《城市建筑垃圾管理规定》第二十二条第二款规定的事实。
综上所述，本案最适当的做法应当以华坤公司不具有原告资格为由，裁定驳回其起诉。但考虑到原审判决驳回华坤公司的诉讼请求的法律效果与裁定驳回华坤公司的起诉实质上一致，均不直接影响华坤公司的实体权利，撤销原审判决确无必要。上诉人华坤公司的上诉理由因其无原告资格而均不成立，本院不予支持。据此，本院对原审判决的处理结果予以维持，但原审法院在以后的审判工作中应当审慎注意对原告资格的准确把握。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桃源县华坤土石方工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 胡 志 勇
审判员 赵 阳 娟
二〇一八年五月二十五日
书记员 朱逸倩男
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。