吉林省舒兰市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)吉0283行初5号
公益诉讼人：吉林省舒兰市人民检察院，住所地吉林省舒兰市滨河大街****号。
法定代表人：侯长富，检察长。
委托代理人：赵洪伟，检察员，副检察长。
委托代理人：周勖，检察员。
被告：舒兰市平安镇人民政府，住所地吉林省舒兰市平安镇街内。
法定代表人：王伟，镇长。
委托代理人：张晓强，吉林众达律师事务所律师。
公益诉讼人吉林省舒兰市人民检察院诉被告舒兰市平安镇人民政府确认行政行为违法一案，本院于2017年2月27日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于4月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼人吉林省舒兰市人民检察院检察员、检察长侯长富及委托代理人赵洪伟、周勖，被告舒兰市平安镇人民政府法定代表人王伟及委托代理人张晓强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告舒兰市平安镇人民政府2010年将临时垃圾场设置在辖区内永平村占地7729.6平方米的国有林地上，占地未履行审批、征地等手续。
公益诉讼人吉林省舒兰市人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称：本院根据群众举报，发现舒兰市平安镇人民政府存在违法堆放垃圾的问题。经调查查明，自90年代初，舒兰市平安镇人民政府未经任何部门审批，将未经任何处理的生活垃圾随意倾倒在平安镇永平村的国有林地上。2016年9月28日，舒兰市林业局勘查，现侵占林地面积已达7729.6平方米。2016年10月27日，经舒兰市环保局监测，垃圾堆存场没有建设防渗设施和渗滤液处理设施，垃圾堆存场产生的气味和渗滤液，极易对周边环境造成污染。由于堆放的垃圾逐年增多，且未经任何处理，平日散发出刺鼻气味，给周边村民的生产、生活造成严重影响。2016年9月4日，本院向平安镇人民政府发出检察建议，督促其立即采取有效措施，对垃圾场进行全面的清理整治。2016年9月28日，平安镇人民政府回复称，将于10月8日开始对该垃圾场进行处理和整治。但本院于11月4日，再次到现场进行勘查，发现该垃圾场已清运了部分垃圾，地面用黄土部分覆盖，但仍有大量垃圾堆放在原处。挖开表层覆盖黄土层后，发现下面仍存在大量垃圾。依据《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第二款：“县级以上地方人民政府其他有关部门以及建制镇人民政府、街道办事处，应当在各自的职责范围内依法做好与城市市容和环境卫生管理有关的工作”及建设部《城市生活垃圾管理办法》第二十三条：“城市生活垃圾应当在城市生活垃圾转运站、处理厂处置。任何单位和个人不得任意处置城市生活垃圾。”之规定，平安镇人民政府负有对辖区内市容和环境卫生进行管理的法定职责。但平安镇政府未经任何部门审批，擅自将生活垃圾随意堆放在国有林地上，不仅造成森林资源的严重破坏，也污染了周边环境。检察机关发现此问题后，依法向舒兰市平安镇人民政府发出检察建议，经多次整改，仍有部分残留。生态环境被破坏的事实仍处于持续状态，周边群众反映强烈。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法判令：一、确认被告舒兰市平安镇人民政府将生活垃圾堆放在国有林地的行为违法；二、判令被告舒兰市平安镇人民政府依法履行职责，及时清理非法堆放的垃圾场，恢复被侵占的林地原状。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：
1、吉林省人大常委会发布的《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》、中华人民共和国建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》、中华人民共和国环境保护部发布的《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）法律法规各一份，证明被告垃圾场设置违反了上述法律法规和标准规定；
2、2016年8月3日舒兰市公安局出具的现场勘查报告一份，证明垃圾存放点的位置、四至以及堆放垃圾的情况；
3、2016年10月27日检察机关在舒兰市国土资源局调取的平安镇垃圾存放点航拍图，证明垃圾存放点的位置、四至以及垃圾堆放情况；
4、2016年9月28日舒兰市林业局出具的平安镇东岗垃圾场林分类型以及权属认定说明一份，证明垃圾存放点位于平安镇东岗，坐落在平安林场1984年林相图56林班3小班、6小班和57林班17小班，实测面积7729.6平方米；
5、舒兰市市容管理局副局长李铁军出具的情况说明、询问笔录各一份，证明乡镇垃圾的处理由各乡镇自行负责，被告并未依法履行其管理的职责；
6、舒兰市检察院检察建议书及舒兰市平安镇人民政府关于检察建议的回函各一份，证明舒兰市人民检察院2016年8月17日向市容环境管理局发出过检察建议，其回复称乡镇政府所在地的卫生环境应由当地政府负责；
7、2016年10月27日舒兰市环境保护局出具的情况说明一份，证明被告未采取适当措施处理垃圾，极易对周边环境造成污染；
8、检察机关拍摄的现场照片四组（分别拍摄于2016年2月29日、5月31日、10月12日），证明被告将垃圾堆放在林地的事实一直持续存在，该垃圾点紧邻公路对乡镇形象造成恶劣影响，其中第四张照片还证明被告正在倾倒垃圾；
9、2016年9月4日舒兰市检察院向平安镇人民政府发出的检察建议书以及送达回证各一份，证明舒兰市检察院已经履行公益诉讼前置程序；
10、2016年9月28日平安镇人民政府发出的回函一份，证明被告承认存在垃圾随意堆放的行为并承诺进行整治；
11、检察机关对平安镇林业站王海龙的询问笔录一份，证明被告收到检察建议后，虽进行了治理，但其将大部分垃圾就地填埋，并未恢复林地原有面貌；
12、检察机关拍摄的现场照片四张（拍摄于2016年11月4日），证明被告收到检察建议后用黄土将垃圾覆盖，黄土层下面仍然是就地掩埋的垃圾。
被告舒兰市平安镇人民政府辩称：一、本案所涉及的垃圾场是平安镇居民当年倾倒垃圾的数个场所之一，这个垃圾场完全是因居民倾倒垃圾的习惯形成的垃圾场。2010年，答辩人为了解决居民垃圾随意倾倒的问题，经过研究，决定将本案所涉及的垃圾场设为镇中唯一的垃圾场，以便于管理。二、鉴于居民倾倒垃圾的随意性，垃圾场占地面积有扩大的趋势，2013年和2014年答辩人分两次为垃圾场设立围挡，以避免垃圾场面积扩大。2015年，答辩人又对垃圾场垃圾进行了填埋处理，改善了垃圾场垃圾越积越多，环境越来越差的问题。三、2016年9月4日，答辩人接到公益诉讼人的检察建议书，并于2016年9月28日进行了回复，认识到问题的严重性和紧迫性。在答辩人财力难以负担的情况下，答辩人向市政府请示，市政府对解决此问题大力支持，拨付了费用。答辩人立即组织人员和车辆对垃圾进行清运，集中运输至舒兰市进行无害化处理。在清理完毕后，对垃圾场地表进行了土壤覆盖，填土厚度80厘米，现已部分恢复了土地原状，接下来答辩人还将继续履行相关职责，彻底恢复林地用途。综上所述，答辩人已经部分履行职责，部分恢复了垃圾场所占用土地的原状，并将在今后的工作中，对此垃圾场进行进一步整顿，实现恢复国有林地原状的目的。
被告向本院提交以下证据材料：
1、垃圾场围栏发包合同书，证明被告在接到公益诉讼人检察建议之前，为了防止垃圾场面积扩大，于2014年4月20日与刘成福签订合同，为垃圾场设立围栏；
2、吉林省国家税务局通用机打发票，证明垃圾场围栏发包合同已经履行；
3、照片，证明垃圾场围栏发包合同已经履行，照片中的影像即为设立围档后的垃圾场；
4、垃圾转运协议书，证明被告在接到公益诉讼人的检察建议后，采取积极措施，决定将垃圾场的全部垃圾清运至舒兰市垃圾场进行处理，为此签订了垃圾转运协议；
5、吉林增值税普通发票，证明垃圾转运协议已经履行；
6、照片，证明垃圾转运协议已经履行，照片中的影像即是正在清运垃圾时的影像；
7、施工协议书二份，证明为保证垃圾场全部垃圾清运完毕后，土地恢复原状，被告采取了新建铁丝围档、场地平整、回填土壤等措施，为此签订两份施工协议；
8、吉林增值税普通发票二份，证明两份施工协议已经履行；
9、照片，证明两份施工协议已经履行。照片中的影像即为组织清运垃圾和土壤覆盖后垃圾场。可以证明被告已经部分履行了相关职责，对垃圾场占用的土地进行整理，并已部分恢复了土地原状。
庭审中诉讼双方出示的证据，与本案具有关联性，来源合法，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明，舒兰市平安镇永平村存在一处历史形成、群众自发堆放生活垃圾的垃圾点。2010年，被告舒兰市平安镇人民政府为规范管理生活垃圾，在同一地点设置临时垃圾场，并建立围栏，但未履行相应审批或征地程序。该临时垃圾场经舒兰市环保局监测，没有建设防渗设施和渗滤液处理设施。经群众举报，2016年9月公益诉讼人舒兰市人民检察院向被告发出吉舒检行建【2016】2-1号检察建议书，建议被告：“一、依法履行职责，限期整治，停止继续堆放垃圾、污染环境的行为；二、加强日常工作管理力度，避免发生类似污染环境的行为，确保整顿结果”。2016年9月28日被告作出平政函【2016】4号平安镇人民政府关于检察建议书的复函，说明被告已经采取了建立围挡、投资填埋、日产日清等措施整治临时垃圾场。2016年11月4日公益诉讼人现场勘查，发现临时垃圾场表面黄土下仍残存垃圾，未达到整治目标，遂向本院提起行政公益诉讼。另查明，该临时垃圾场位于舒兰市平安镇永平村东岗实测面积为7729.6平方米的国有林地上（平安林场1984年林相图56林班3小班、6小班和57林班17小班）。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》等规定，被告对其辖区内市容环境卫生具有监督管理职责，其未经相应程序擅自设立临时垃圾场的行为违法。公益诉讼人发出检察建议后，被告虽然采取了设立围挡、清运垃圾、日产日清的整治措施，但由于垃圾堆放时间较长，被告未能清运全部垃圾，仍有部分垃圾用黄土掩埋于地下，极易对周边环境造成污染。综上，被告擅自设立临时垃圾场的行为违法。公益诉讼人请求确认被告行为违法并清理整治临时垃圾场的诉讼请求应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告舒兰市平安镇人民政府将生活垃圾堆放在舒兰市平安镇东岗（永平村）实测面积7729.6平方米的国有林地（平安林场1984年林相图56林班3小班、6小班和57林班17小班）上的行为违法；
二、责令被告舒兰市平安镇人民政府继续履行法定职责，完成判决第一项所指国有林地上垃圾的清理和整改。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审判长 陈 刚
审判员 付玉波
审判员 王亚明
二〇一七年四月二十六日
书记员 王 丹