江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏01行终558号
上诉人（原审原告）聂世钊，男，1947年11月5日生，汉族。
上诉人黄佩君，女，1930年8月6日生，汉族。
两上诉人委托代理人高成干、陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市栖霞区房屋征收管理办公室，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路*号***幢综合楼。
法定代表人龚立才，南京市栖霞区房屋征收管理办公室主任。
委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。
上诉人聂世钊、黄佩君因拆迁行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初202号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
上诉人聂世钊、黄佩君原审诉称：黄佩君是聂某之妻，聂世钰是聂某长子，聂世钊是聂某次子。聂某于1989年因病去世。聂某是南京市栖霞区和燕路329号某幢某单元203室公房（以下简称203室房屋）的承租人。2007年，203室房屋被列入拆迁范围。2015年12月，聂世钊、黄佩君得知，南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）与聂世钰单独签订了203室房屋的《南京市城市房屋拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》），聂世钊、黄佩君作为聂某的法定继承人未有任何补偿。栖霞区征收办作为征收部门，在履行征收职能时应尽到必要审查义务。故诉至法院，请求依法确认栖霞区征收办与聂世钰签订的《拆迁补偿协议》无效并责令栖霞区征收办对聂世钊、黄佩君进行补偿。
被上诉人栖霞区征收办原审辩称：一、聂世钊、黄佩君要求确认无效的《拆迁补偿协议》是基于平等民事主体之间权利义务关系自愿达成的协议，非行政合同，不属于人民法院行政案件的受案范围。二、203室产权人为南京大地建设集团有限公司，经该公司确认203室房屋承租人为聂世钰。原承租人聂某享有的公房承租权并不属于法律规定的公民可继承财产的范围，《拆迁补偿协议》合法有效。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院审理行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”因此，并非所有与行政协议有关的案件一律属于行政诉讼受案范围，只有存在行政机关的行为符合上述条款中明确列举的“不依法履行、未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形时，才属于行政诉讼受案范围。究其原因，只有在上述情形中，行政机关才发动了其优越的意思力，才体现了行政协议区别于民事协议的特点，才需要通过行政诉讼程序进行特别保护。本案中，聂世钊、黄佩君认为栖霞区征收办与聂世钰签订的协议损害了自己的利益，请求确认该协议无效并要求栖霞区征收办予以补偿。上述请求事项，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的情形，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。聂世钊、黄佩君认为自己对203室房屋享有的权利受到侵害的，应当通过其他途径寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，原审法院裁定：驳回聂世钊、黄佩君的起诉。
上诉人聂世钊、黄佩君上诉称，根据行政诉讼法及最高人民法院相关司法解释的规定，案涉《拆迁补偿协议》属行政协议。审查行政协议的履行或解除问题必须首先审查协议的效力，一审裁定违反了基本法律原理及最高人民法院有关司法解释的规定。请求二审法院依法撤销原审裁定，指令其继续审理本案。
经审理查明，聂某（又名聂汉卿）与聂世钊、聂世钰系父子关系，黄佩君系聂某配偶。203室房屋原产权单位为南京市混凝土构件一厂，聂某为该公房承租人。因企业改制兼并，203室房屋至被拆迁时产权单位为南京大地建设集团有限责任公司（以下简称大地公司）。后该房被拆迁，2015年9月18日，大地公司出具《租赁证明》：“聂世钰符合承租本单位公房条件，其实际租住的栖霞区晓庄四幢203室的房屋由我单位分配租赁给其居住。”同日，聂世钰与栖霞区拆迁办签订《拆迁补偿协议》，聂世钰选择房屋安置，申购了栖霞区华银路20号17幢1单元2703室房屋，另取得了搬家过渡特别补助等其他拆迁补偿款。
聂世钊、黄佩君认为其对于203室房屋享有公房被拆迁后安置权益的继承权。故以聂世钰为被告向南京市栖霞区人民法院提起民事诉讼，请求法院判决：1、确认拆迁置换的位于南京市栖霞区华银路20号17幢1单元2703室房屋（对应的房屋补偿款及附属物补助251543元）及其他拆迁补偿款（包括搬家过渡特别补助及迁出奖励等），由聂世钊、黄佩君、聂世钰三人共同继承，每人各继承三分之一份额。南京市栖霞区人民法院经审理，于2016年1月27日作出（2015）栖民初字第3810号民事判决，该判决认为：聂某死亡后，大地公司将203室房屋承租人确定为聂世钰，聂世钰与拆迁部门签订了《拆迁补偿协议》，该拆迁补偿是对公房承租人进行的补偿，而此时聂某早已死亡，已非公房承租人，拆迁利益已与其无关，故聂世钊、黄佩君诉争的拆迁利益并非聂某遗产，聂世钊、黄佩君要求继承该财产的诉请没有事实和法律依据，故驳回聂世钊、黄佩君的诉讼请求。该判决现已生效。
二审中，聂世钊、黄佩君提交《说明》复印件一份，其主要内容为：203室房屋原系南京市混凝土构件一厂分配给其职工聂某的单位公房，后该厂被大地公司兼并，该房屋成为大地公司的公房。××死亡后，203室房屋一直由其长子聂世钰居住，并向原产权单位缴纳房租，后继续向大地公司缴纳房租。期间，聂世钰还与自来水公司、有线电视台、煤气公司等单位签订了供水、有线电视、用气等合同。因此，聂某死亡后虽未进行租赁证变更，但聂世钰与大地公司之间形成了事实租赁关系。该《说明》上加盖有“南京大地建设集团有限责任公司”字样的印章。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条的规定，行政协议的效力问题并非不属于行政诉讼案件的审理范围。但提起行政诉讼，还应当符合行政诉讼法规定的其他条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该规定，提起行政诉讼的原告必须与被诉行政行为具有利害关系。本案中，被诉的行政行为系《拆迁补偿协议》，该协议确定了基于对203室房屋拆迁可获得的拆迁补偿利益。而根据南京市栖霞区人民法院（2015）栖民初字第3810号民事判决，《拆迁补偿协议》确定的拆迁补偿利益并非聂某的遗产，聂世钊、黄佩君的诉讼请求没有事实和法律依据。聂世钊、黄佩君虽在二审中提交了《说明》，但该《说明》不足以否定（2015）栖民初字第3810号民事判决。据此，应认定聂世钊、黄佩君不具有行政诉讼法第二十五条第一款规定提起本案行政诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因聂世钊、黄佩君不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应驳回其起诉。
综上，上诉人聂世钊、黄佩君的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。原审裁定结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 路 兴
审判员 黄 飞
审判员 李丹丹
二〇一六年九月二十九日
书记员 赵和玉