河南省沈丘县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫1624行初2号
原告吕亚伟，男，1983年7月15日出生，汉族，住项城市。
被告项城市秣陵镇人民政府。住所地：项城市秣陵镇项新路；组织机构代码：00593710-X。
法定代表人董明辉，镇长。
委托代理人张恩泽，河南豫龙律师事务所律师。执业证号：141012002105390981。
被告项城市人民政府。住所地：项城市人民路；组织机构代码：00593693-2。
法定代表人任哲，市长。
委托代理人吴娟，项城市人民政府法制办公室科员。
第三人吕志国，男，1931年5月11日出生，汉族，住项城市。
原告吕亚伟诉被告项城市秣陵镇人民政府、项城市人民政府、第三人吕志国不服土地行政管理行政确认纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭进行了审理。原告吕亚伟，被告项城市秣陵镇人民政府委托代理人张恩泽，被告项城市人民政府委托代理人吴娟，第三人吕志国到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2013年8月15日，项城市秣陵镇人民政府作出秣政[2013]13号关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定：“根据事实情况和法律条文规定，镇政府决定被申请人停止侵权，返还侵占申请人的宅基地并让其赔偿经济损失，任何人和单位不得侵占”。吕亚伟向项城市人民政府申请复议。项城市人民政府于2016年12月20日作出项政复决字[2016]15号行政复议决定书，维持了项城市秣陵镇人民政府作出的秣政[2013]13号文件。吕亚伟不服，向本院提起行政诉讼。
原告吕亚伟诉称：一、秣政[2013]13号文件认定“被申请人吕亚伟停止侵权、返还侵占申请人的宅基地并赔偿损失”属于认定事实错误。我祖父吕志东和吕志国系叔伯兄弟，解放前双方的太祖及父辈均在秣陵镇居住。1955年吕志国去石家庄工作，1958年吕志国的父亲吕淑奎下放到七里时村务农，房屋由七里时生产队派人拆除，涉案的土地变成空地。1964-1968年，同为近亲的吕书义（系吕志国、吕志东二伯）搭简易棚居住，后又迁走，简易棚拆除。1971年我祖父吕志东在此建三件草房居住，1986年秣陵镇城镇规划，西大街又一次扩街，我父亲吕长春拆除草房，按照当地政府指定划拨向南后退10米，另建三间临街平房。1988年元月秣陵镇土管所在土地清理登记时，将这片宅基地登记为我祖父吕志东的名字。1994年吕志东去逝，1996年我父亲吕长春去逝，我和母亲刘桂梅还一直在此居住，以上所述都由街坊四邻作证。而1979年吕志国的父亲吕淑奎在下放的七里时村去逝，从2001年吕志国认为该宅基地属于他所有，把原来我家的土地使用证和房产证由政府部门撤销，吕志国诉我侵权，但周口市中级法院秉公处理，没有认定我们侵权，而要求由政府确权。1958年吕志国父亲的房屋就彻底扒了，那时候还没有宅基地的概念，1988年秣陵镇人民政府已确权认定吕志东在此建房居住。吕志国长期在外工作，其父亲吕淑奎一直在七里时自然村生活直至去逝，中间没有任何异议，为什么吕志国退休后要我家的宅基地，政府居然又确权给他？二、秣政[2013]13号文件适用法律错误。吕志国在建国后1955年就已经到石家庄参加工作，其父吕淑奎1958年下放农村，所住房屋也被拆除。根据国家土地管理局1989年7月5日下发的《关于确定土地权属问题的若干意见》第十五条、第十六条、第十八条规定（因房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给现在的实际用地单位或个人；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权）第二十七条等规定都是按照实际使用人来确定土地使用权。1995年颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条规定（土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人），第二十七条规定（土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用或通过依法转让、继承、接收土地建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权）、第二十九条规定（因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者）等规定进一步确认本案涉及的土地就应该确权给我使用。国家下发的这些法律法规及司法解释条文更能说明我家对于现居住的宅基地使用权是合法拥有者。我们可以想象，如果吕志国一事得到政府确权，不用说秣陵镇，由多少家几十年前下放的人要几十年前的宅基地，本是为了维稳，实际上不能维稳！三、秣政[2013]13号文件程序违法。秣陵镇政府明显偏护吕志国一方，在没有证据，而我祖父吕志东1988年就已取得该土地使用权的情况下，没有任何调查就直接确认我侵权，明显违反法律规定。四、有几个问题需要说明：1、吕志国所述其父亲吕淑奎原宅基地与我家现宅基地位置不符，1958年吕志国的父亲吕淑奎下放到农村时，当时老西街不足三米宽，经过这几十年间数次城镇规划扩街，现在西大街是二十多米宽，可以说吕志国所要其父亲吕淑奎原状宅基地处于西大街道上，已被政府征用。事实上，从1962年《六十条》实施后所有未划入农民集体的土地属于国家所有，在历史变迁中，吕志国是没有权利和证据来说明我现居住的宅基地归其使用占有（有街坊老邻居及街道办事处为证）。2、我祖父吕志东建房时属于七十年代初，土地属于国家所有，所建房屋是经过政府划拨指定所建的。当时吕志国的父亲吕淑奎及其妻子一直居住在七里时自然村（国家已分了三亩耕地和宅基地），我父亲吕长春曾多次去七里时村看望吕志国的父亲吕淑奎（吕淑奎是我父亲吕长春的亲三爷），吕淑奎直至1979年去逝时也未提出过异议。我父亲吕长春1986年再次建房时，也是按照政府又规划所建。我父亲吕长春建平房后，1988年元月秣陵镇土地管理部门已将我现居住使用的土地使用权确定给了我祖父吕志东，我一家在此居住已经四十多年（由近亲及1988年元月秣陵镇土管所在土地清理登记档案为证）。3、秣陵镇现有的城镇人中一半以上是解放后及大下放时迁来的，因此，秣陵镇房地产纠纷成百上千件，在上世纪八十年代初国家落实遗留社会主义改造旧房屋政策时，当时秣陵镇就已组织了专门落实办公室，对此类纠纷作出统一处理，“原自住房屋尚在的，应予以退还，已拆除、改建的房屋，一律按拆除补偿发价、拆除、改建补偿费的结算标准，土草结构每间150-200元，砖土木结构每间200-250元，砖木瓦结构的平房，楼房每间250-300元”。因此，秣陵镇历届政府领导对于吕志国的无理要求不予理睬，而现在秣陵镇政府无视吕志国已拆迁走半个多世纪及我家已居住四十多年宅基地房屋及历史变化和法律规定，仅依吕志国自己一言来说明解放前该涉案的土地吕志国使用过，就把该处宅基地确权给吕志国，明显错误。五、秣政[2013]13号文件结果违法，正常的决定应该是把争议土地确权给某人使用，而决定直接确定我侵权，要求我返还吕志国宅基地并赔偿其损失，这完全是以行政代替司法，这种结果完全违背确权决定书的形式要件。我申请复议后，项城市人民政府于2017年1月9日向我送达项政复决字[2016]15号文件，维持秣政[2013]13号这一违法文件，故依据《行政诉讼法》第二十六条规定，我依法提出诉讼，认为项城市人民政府作出的项政复决字[2016]15号决定书和秣政[2013]13号决定书认定事实错误，使用法律错误，程序违法，以行政权力代替司法，请求撤销项政复决字[2016]15号决定书和秣政[2013]13号决定书，维护法律的公平公正。
原告提交的证据有：一、吕志东个人建房用地清查登记表；证明原告祖父于1988年元月11日就已取得该土地的使用权。二、证人证言14份；证明纠纷的经过和原告居住该宅基地的合法使用权。三、文件五份；证明原告从法律上拥有该宅基地使用权的正确性。四、原告祖父的身份证和户口本复印件；证明原告和祖父吕志东的关系。
被告项城市秣陵镇人民政府辩称：一、秣陵镇人民政府作出的秣政[2013]13号确权决定书，是我单位组织司法所、土管所、街道办事处等单位组成联合调查组，调取了多位证人证言，证明该争议土地应当归本案第三人吕志国，并作出了确权决定。该决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。二、秣政[2013]13号确权决定书作出后，本案原告已经领取，目前提起诉讼已超过法定诉讼时效，其起诉应予驳回。
被告项城市秣陵镇人民政府提交的证据有：证人证言十八份；证明涉案土地属第三人吕志国，调查后，我单位作出秣政[2013]13号处理决定，将争议土地确权给第三人吕志国，决定作出后于当日送达给了原告和第三人。
被告项城市人民政府辩称：吕亚伟以项城市秣陵镇政府作出的秣字[2013]13号文件是错误决定，向本机关提出行政复议申请。项城市人民政府依法受理后，经审查，位于秣陵镇西大街69号一处房产（东邻吕志国，西邻蒋保国，南邻大风车幼儿园，北邻大路，东西长10.20米，南北长17.10米），此宅基地原属于吕志国所有，由于吕志国长期在外工作，退休后才得知此宅基地由刘桂梅及其儿子吕亚伟居住，并于1999年办了宅基地使用权证。经过秣陵镇乡政府多年的调查取证，该处宅基地本属于吕志国。因此项城市秣陵镇政府作出的秣字[2013]13号文件认定事实清楚，证据确凿，使用法律依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，项城市人民政府以项政复决字[2016]15号行政复议决定书维持项城市秣陵镇政府作出的秣字[2013]13号文件。项城市人民政府作出的项政复决字[2016]15号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，使用法律正确，程序合法，内容适当，请依法予以维持。
被告项城市人民政府提交的证据有：复议卷宗一册；证明在2013年10月22日曾受理过吕亚伟的复议申请，期间因为诉讼，直至2016年10月25日周口中院判决书下发之后，我们又重新启动了复议程序，对此决定进行了复议，复议程序合法。
第三人吕志国述称：秣陵镇人民政府作出的秣政[2013]13号文件，是经多方调查后证明涉案土地属于第三人吕志国，该决定事实清楚，证据充分。
第三人提交的证据有：一、吕志刚、王素英、时焕清证言；证明该争议宅基地是吕志国的老宅基地。二、项城市人民政府办公室证明、项政土[2002]第04号文件、项房字[2004]07号文件；证明原告申请办理的项土国用（1999）字第4-176号国有土地使用证土地使用权来源不合法，已被注销。
经审理查明，该争议宅基地位于项城市秣陵镇西大街，原属第三人吕志国父亲吕淑奎分家所得并在此居住。1958年吕淑奎被下放到秣陵镇七里时村。之后，该宅基地先后有吕淑义（系吕志国、吕志东二伯父）、吕志东、吕长春及原告吕亚伟在此居住。1988年个人建房用地清查登记时，该地登记在吕志东名下；1999年吕亚伟办理了国有土地使用证。2002年4月25日，项城市人民政府下发决定，以土地使用权来源不清为由，对吕亚伟的国有土地使用证予以注销。第三人吕志国以该宅基地为其所有为由，多年来一直向有关部门反映并要求解决。2013年8月15日，项城市秣陵镇人民政府就吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案作出秣政[2013]13号处理决定：经过秣陵镇政府、司法所、街道办事处组成的联合调查组的详细调查，就是申请人的宅基地。政府认为，申请人和被申请人双方争议宅基地其证号为（1999）第4-176号国有土地使用证已注销。此宅基地原属吕志国父亲分家时所得并长期居住。其先后曾有吕志国的大哥吕志东及其侄吕长春在此建房，但吕志国由于长期在外工作，退休后才得知此处宅基地由刘桂梅及其儿子吕亚伟居住，并于1999年在办证程序违法的情况下取得该宅基地使用权。吕志国一直向有关部门反映并向被告主张权利，但吕亚伟一直不予返还，双方引起纠纷，吕亚伟辩称理由不能成立。依据《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条、第一百三十四条第一款第（一）、（四）项和1982年《土地管理法策》第五章《乡镇市民用地》第三十八条规定（如果原自己的宅基地房产出卖后不予另批宅基地）和第六章第四十六条规定（若其采取欺骗的手段得到的土地属于非法占用土地，责令限期拆除建筑物，并且收回其使用权），根据《宪法》条文房产纠纷以土改时为依据有关落实政策的文件规定，文化大革命期间拆除的房子可以落实宅基地。根据事实情况和法律条文规定镇政府决定被申请人停止侵权，返还侵占申请人的宅基地并赔偿经济损失，任何人和单位不得侵占。吕亚伟不服，向项城市人民政府申请复议。项城市人民政府于2013年10月22日予以受理。直至2016年1月25日吕亚伟向本院提起诉讼时，也未作出复议决定。2015年4月25日，项城市秣陵镇人民政府对该争议宅基地作出秣字[2015]13号处理决定，原告申请复议后，项城市人民政府于2016年1月15日作出行政复议不予受理决定书。原告不服，提起诉讼。本院受理后，于2016年5月30日作出（2016）豫1624行初15号判决书，判决驳回原告吕亚伟对秣政[2013]13号处理决定的起诉、撤销秣字[2015]13号处理决定。原告不服，提起上诉，周口市中级人民法院于2016年8月24日作出（2016）豫16行终91号裁定，撤销沈丘县人民法院（2016）豫1624行初15号判决并驳回吕亚伟的起诉。后吕亚伟以被告项城市人民政府就秣政[2013]13号处理决定复议申请不履行法定职责纠纷一案向周口市中级人民法院提起诉讼，周口市中级人民法院于2016年10月25日作出（2016）豫16行初239号行政判决书，判决被告项城市人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告吕亚伟的复议申请履行法定职责。判决书下发后，项城市人民政府又重新启动了对秣政[2013]13号处理决定的复议程序，于2016年12月20日作出项政复决字[2016]15号行政复议决定书，维持了秣政[2013]13号处理决定。
本院认为，本案诉争的宅基地使用权归属第三人吕志国，应予认定。但秣政[2013]13号处理决定书认定的诉争宅基地面积不祥、四至不明，且赔偿经济损失数额不具体，致使决定书不具有操作性和执行力，属部分事实不清，应予撤销。项城市人民政府接到原告复议后，经复议作出项政复决字[2016]15号行政复议决定书，虽复议程序合法，适用法律正确，但结论不适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销项城市秣陵镇人民政府秣政[2013]13号处理决定书和项城市人民政府项政复决字[2016]15号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告项城市秣陵镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审 判 长 许进举
代理审判员 赵红梅
代理审判员 朱洪华
二〇一七年五月十二日
书 记 员 顾 腾