北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京03行终121号
上诉人（一审原告）杨福利，男，1952年11月3日出生。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区东高村镇人民政府，住所地北京市平谷区东高村镇东高村兴业路55号。
法定代表人孙学新，镇长。
委托代理人崔春辉，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人崔文辉，男，北京市平谷区东高村镇人民政府工作人员。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人姜帆，区长。
委托代理人宋立华，女，北京市平谷区人民政府法制办科员。
委托代理人刘学立，女，北京市平谷区人民政府法制办行政复议科工作人员。
被上诉人（一审第三人）杨甫旺，男，1965年12月13日出生。
被上诉人（一审第三人）北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会，住所地北京市平谷区东高村镇东高村南。
负责人赵金生，主任。
委托代理人周海军，男，北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会治保主任。
上诉人杨福利因诉被上诉人北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）土地行政确认及被上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2015）平行初字第169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人杨福利，被上诉人东高村镇政府委托代理人崔春辉、崔文辉，被上诉人平谷区政府委托代理人刘学立到庭参加诉讼。被上诉人北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会（以下简称东高村村委会）及被上诉人杨甫旺经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
东高村镇政府于2015年6月5日作出京平东政土争决字（2015）第1号土地使用权争议处理决定书（以下简称被诉处理决定书）。该决定书主要内容为：经查，申请人杨福利宅基地为祖遗，门牌号为东高村老刘家胡同××号。杨福利宅基地西侧为杨甫旺宅基地，双方通行由杨福利宅基地南侧过道向东通行。八十年代杨福利、杨甫旺宅基地进行了调整，原为四家的宅院调整成两家（杨××、杨×1搬出）。之后，杨福利在老南院墙外建设有小矮墙，在老南院墙与小矮墙之间地方堆放杂物及种菜。2013年6月，杨福利拆除老南院墙在小矮墙处新建，西邻居杨甫旺进行阻止。杨甫旺认为：依据民国14年分家单该过道应为一丈一尺，杨福利侵占了东高村集体过道，造成杨福利宅基地与东高村村委会过道之间界线不清。故此，申请人申请东高村镇政府确认其宅基地与东高村集体过道之间界线。经现场勘查：所争议过道南至赵××（赵×1之子）宅基地后院墙（东西长8.4米），西至杨甫旺宅基地东院墙及大门，北至杨福利宅基地，东至刘××（刘×1之孙）宅基地西院墙。杨福利老南院墙（已拆除）东西长10.55米；赵××后院墙东北角向西8.4米处向北距离杨福利老南院墙3.87米。东高村镇政府作出处理决定如下：以杨福利前邻居赵××后院墙东北角向西量8.4米处再向北量3.87米处为A点，以杨福利前邻居赵××后院墙东北角向北量3.87米处为B点，A、B两点连线向东延长至东邻居刘××西院墙磉基石处。此线为杨福利宅基地与东高村村委会过道之间界线。杨福利不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2015年8月11日作出京平政复字（2015）22号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定书），维持东高村镇政府于2015年6月5日作出的被诉处理决定书。
一审法院经审理查明，杨福利宅基地为祖遗，门牌号为东高村老刘家胡同××号。杨福利宅基地西侧为杨甫旺宅基地，双方通行由杨福利宅基地南侧过道向东通行。八十年代杨福利、杨甫旺宅基地进行了调整，原为四家的宅院调整成两家（杨××、杨×1搬出）。之后，杨福利在老南院墙外建小矮墙，在老南院墙与小矮墙之间堆放杂物及种菜。2013年6月，杨福利拆除老南院墙在小矮墙处新建砖墙，西邻居杨甫旺进行阻止。杨甫旺主张该过道应为一丈一尺，杨福利侵占了东高村集体过道，造成杨福利宅基地与东高村村委会过道之间界线不清。2014年3月28日，杨福利向东高村镇政府提交书面确权申请，被申请人为东高村村委会，申请事由是确认赵×1墙基北七尺外属于杨×6家宅基地。东高村镇政府于2014年3月31日受理后，向东高村村委会送达土地确权申请受理通知书。2014年4月2日，东高村镇政府工作人员对杨甫旺进行了询问，2014年4月28日，对杨福利进行了询问。2014年4月29日，东高村镇政府工作人员进行了现场测量。2014年5月6日，对赵××进行了询问。2014年5月7日，对周×进行了询问。2014年6月9日对杨福利再次进行询问。2014年6月13日，东高村镇政府作出京平东政土争决字（2014）第2号土地使用权争议处理决定书。杨甫旺不服，于2014年10月21日向平谷区政府申请行政复议。2014年12月9日，东高村镇政府作出撤销决定，撤销了京平东政土争决字（2014）第2号土地使用权争议处理决定书。2015年5月22日，东高村镇政府工作人员进行了现场测量、拍照。东高村镇政府现场勘查情况如下：所争议过道南至赵××（赵×1之子）宅基地后院墙（东西长8.4米），西至杨甫旺宅基地东院墙及大门，北至杨福利宅基地，东至刘××（刘×1之孙）宅基地西院墙。杨福利老南院墙（已拆除）东西长10.55米。赵××后院墙东北角向西8.4米处向北距离杨福利老南院墙3.87米。2015年5月26日，东高村镇政府工作人员再次对杨福利进行询问。2015年6月2日、2015年6月3日，对赵××再次进行了询问。2015年6月5日，东高村镇政府作出被诉处理决定书。杨福利不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2015年8月11日作出被诉行政复议决定书，维持东高村镇政府于2015年6月5日作出的被诉处理决定书。
一审法院经审理认为，根据《土地管理法》第十六条第二款之规定，东高村镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府有权受理申请人提交的行政复议申请。
本案中，东高村镇政府在收到申请人提交的申请后，根据祖遗宅源历史演变和现实情况，基于各方均无确凿充分的证据证明村委会调整情况的基础上，本着尊重历史、面对现实的原则，作出被诉处理决定书并无不妥。平谷区政府受理行政复议申请并作出行政复议决定程序合法。
杨福利主张被诉处理决定书应予撤销，主要理由如下：第一，中华民国十四年的分家单上写的是内官过道南北一丈一尺，东西四丈四尺，1980年左右，当杨××、杨×1搬出祖遗宅院后，村干部进行了调整，一丈一尺的过道调整为七尺，周×的证明和东高村村委会的意见都能证明调整情况；第二，杨福利之父杨×6曾于1979年调整后在南墙外留出1米宅基地，栽种四棵榆树，杨福利于2001年建成小矮墙，已形成多年，且有多年形成的老树根，杨福利南墙外1米属于杨福利宅基地使用范围；第三，东高村镇政府包庇杨甫旺，按照老分家单，内官过道长应为四丈四尺，现杨甫旺建门楼导致内官过道不足上述尺寸，东高村镇政府未处理杨甫旺的违法行为；第四，杨福利与杨甫旺互为利害关系人，依照《行政诉讼法》第二十五条之规定，东高村镇政府应将杨甫旺列为第三人，东高村镇政府遗漏当事人，程序违法；第五，东高村镇政府确定东高村村委会为被申请人错误。如果认可周×的证明以及过道由一丈一尺调整为七尺的事实，主体为东高村村委会是正确的，如果推翻上述事实，不承认过道调整为七尺，而是按照分家单记载的一丈一尺，则被申请人为东高村村委会是错误的。
一审法院认为：第一，关于分家单的真实性各方并无异议，东高村镇政府、杨甫旺亦认可祖遗宅院由四家变为两家时村干部曾调整的情况，但对于调整的具体内容杨福利并无确凿充分的证据予以证明，周×自身否定了给杨福利出具证明的证明效力，村委会意见系按照周×的意见作出的，东高村镇政府在确权过程中未支持杨福利的主张并无不当；第二，杨福利未提交确凿充分的证据证明小矮墙建设时间以及老树根形成情况，且该证据无法证明其南墙外有1米土地使用权归属情况；第三，关于杨甫旺是否侵占街道并非本案审查范围，双方之间民事纠纷亦非本案审查范围；第四，在杨福利提交的确权申请书中将被申请人列为东高村村委会，请求事项并非其与杨甫旺的土地使用界线，东高村镇政府依据杨福利申请在处理杨福利与东高村村委会土地使用界线的过程中，向杨甫旺进行了调查，杨福利关于东高村镇政府在行政确权过程中应当适用《行政诉讼法》追加第三人的主张没有法律依据；第五，杨福利以不同的处理结果反向推导被申请人确定的合法性没有事实根据，理由不能成立。
杨福利主张被诉行政复议决定书应予撤销，主要理由如下：第一，平谷区政府直接将杨甫旺追加为第三人，属于程序违法；第二，平谷区政府在处理杨甫旺提起行政复议过程中，未允许杨福利查看对周×的询问笔录，东高村镇政府未向平谷区政府提交东高村村委会的证明。一审法院认为：第一，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”。本案中，平谷区政府在行政复议过程中，通知第三人杨甫旺参加行政复议并不违反上述规定；第二，本案审查对象是被诉处理决定书以及杨福利申请行政复议后平谷区政府作出的行政复议决定书，并非杨甫旺提起的行政复议。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条第二款之规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。本案中，东高村镇政府在法定期限内提交了作出被诉行政处理决定的证据，平谷区政府仅提交行政复议程序方面的证据并不违法。
综上，杨福利所持异议不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回杨福利的诉讼请求。
杨福利不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由为：一审判决书基本事实认定不清，证据采信适用双重标准，最终导致本案一审事实不清，实体判决错误。一、东高村镇政府所作被诉处理决定书及平谷区政府所作被诉行政复议决定书程序违法，一审判决书不予认定，导致一审判决事实认定不清。其一，东高村镇政府所作被诉处理决定书遗漏主体事实客观存在。就本案所涉祖遗过道使用权争议，上诉人与一审第三人杨甫旺互为利害关系人，这一事实东高村镇政府明知的。因为2014年6月13日东高村镇政府作出京平东政土争决字（2014）第2号土地使用权争议处理决定书后，杨甫旺于同年10月6日以利害关系人的身份向平谷区政府申请复议，平谷区政府受理后依据杨甫旺提交的周×录音证据，责令东高村镇政府于2014年12月9日撤销了京平东政土争决字（2014）第2号土地使用权争议处理决定书。此后东高村镇政府于2015年6月5日重新作出被诉处理决定书。而该决定书应当将杨甫旺追加为第三人而没有追加，以致平谷区政府在行政复议时再次追加杨甫旺为第三人，上述事实说明，东高村镇政府所作被诉处理决定书遗漏主体事实客观存在，一审判决书对此所作说明理由不成立。其二，东高村镇政府在平谷区政府行政复议期间未全面提交证据，故意隐瞒部分证据不报，属于程序违法。东高村镇政府作出被诉处理决定书期间，拒不向上诉人出示2014年3月26日东高村村委会作出的会议意见。而且在本案上诉人向平谷区政府申请复议后，东高村镇政府隐瞒该证据不报，东高村镇政府行为实属程序违法。其三，平谷区政府在本案两次复议期间拒不向上诉人出示周×录音视频证据，导致上诉人答辩权及知情权被剥夺，平谷区政府所作被诉行政复议决定书复议程序违法事实客观存在。二、本案一审判决书证据的采信存在双重标准，由此导致本案一审事实不清。关于本案过道由原来宽1丈1尺调整为7尺的历史变革过程事实，有上诉人分别向东高村镇政府及平谷区政府递交了分家单、现场照片、原任村干部周×两次书证、东高村村委会调解证明、东高村村委会会议意见以及其他多份证人证言及东高村镇政府与周×的询问笔录可证，上述证据能够互相印证，证明涉案过道由原来宽1丈1尺调整为7尺事实客观存在。而本案一审仅依据杨甫旺提交的周×录音视频材料1份证据，就全面否定上诉人提供的大量证据的真实性毫无道理。因此，本案一审在证据采信上存在双重标准事实存在，并最终导致本案一审判决错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
东高村镇政府同意一审判决，不同意上诉人的上诉请求。
平谷区政府同意一审判决，坚持一审时对复议程序的答辩意见。
杨福利在证据交换时向一审法院提交了下列证据：1.陈述状，证明被诉处理决定书确定的界线是错误的，没有东西尺寸，分家单记载宽一丈一尺，长四丈四尺；2.照片三张，照片（一）中水泥建筑是2001年5月垒建的小矮墙，红砖是新建东侧南院墙，证明杨甫旺陈述与实际不符；照片（二）证明过道是七尺；照片（三）是树根，证明1980年杨福利之父在外面甩出1米，用于堆粪，杨福利之父种的树被杨甫旺之父拔了，证明种树过程是真实的，这1米地方是杨福利土地使用范围；3.分家单，证明宽是一丈一尺，长是四丈四尺，杨甫旺不能走东门，应走正门，应从东门往西退九尺六寸；4.2013年6月30日周×出具的证明；5.2013年12月9日周×出具的证明；证据4、5证明东高村村委会对两家土地调整的事实，官过道从一丈一尺变为七尺；6.2015年10月23日杨×3（杨福利之姐）陈述事实，证明栽放树过程，杨甫旺陈述不符合事实；7.2013年7月20日张××出具的证明，证明杨福利所建的墙是0.6米高，与杨甫旺陈述的0.2米不符，小矮墙以内属于杨福利土地使用范围；8.2014年12月22日刘××（垒墙的帮工）出具的证明，证明小矮墙是2001年5月垒建的；9.2015年10月24日杨×6、倪××（杨福利之父母）陈述，证明七尺宽过道的真实情况，经周×等调整过道由一丈一尺变为七尺，杨福利南墙外有1米土地使用范围；10.2013年7月3日村委会出具的调解证明，证明周×证言的真实性、小矮墙和烂树根情况以及杨福利南墙外有1米土地使用范围；11.2014年12月9日东高村镇政府作出的撤销决定，证明该决定是错误的，与事实不符，没有相关事实依据；12.东高村村委会关于杨甫旺、杨福利两家宅基地纠纷会议意见，证明村委会尊重老干部意见，将官过道调整为七尺的事实；13.2015年9月16日王××出具的证明，证明被诉处理决定书与事实不符，东高村镇政府未尊重分家单；14.2015年3月26日杨福利信件，证明杨福利宅院房屋的历史和现实情况，杨福利要求东高村镇党委书记到现场办公；15.2013年12月13日村委会出具的证明，证明周×的陈述有效，南墙外1米属于杨福利土地使用范围；16.行政复议申请书，证明被诉处理决定书未将杨甫旺列为第三人，处理程序违法；17.旧格局原貌示意图及调整后格局示意图，证明七尺官过道调整情况，及从小墙外0.2米往北1米属于杨福利宅基地使用范围。
东高村镇政府在法定期限内向一审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组证据：确权申请材料，包括：1.确权申请书；2.申请人杨福利的身份证明。该组证据证明杨福利向东高村镇政府提交了确权申请。
第二组证据：案件受理材料，包括：3.受理通知书及送达回证；4.被申请人东高村村委会组织机构代码证、法定代表人身份证明；5.授权委托书以及受托人赵××、周海军的身份证明。该组证据证明东高村镇政府立案后向被申请人进行了告知，被申请人委托了代理人。
第三组证据：延长处理决定期限的材料，包括：6.京平东政土争决字（2014）第2号土地使用权争议处理决定书；7.撤销决定；8.（2015）平行初字第33号北京市平谷区人民法院行政判决书。该组证据证明东高村镇政府对于申请人所提出的确权申请曾作出过处理决定，后于2014年12月9日自行撤销，处理期限重新起算。
第四组证据：调查取证材料，包括：9.2014年4月29日现场勘验示意图；10.2015年5月22日现场勘验示意图；11.现场照片2张；12.2014年4月2日对杨甫旺的询问笔录；13.2014年4月28日对杨福利的询问笔录；14.2014年5月6日对赵××的询问笔录；15.2014年5月7日对周×的询问笔录；16.2014年6月9日对杨福利的询问笔录；17.2015年5月26日对杨福利的询问笔录两份；18.2015年6月2日对赵××的询问笔录；19.2015年6月3日对赵××的询问笔录；20.杨×4的土地房产所有证存根；21.杨××的土地房产所有证存根；22.赵×3的土地房产所有证存根。该组证据证明东高村镇政府调查处理情况。
第五组证据：确权决定材料，包括：23.被诉处理决定书；24.送达回证两份。该组证据证明东高村镇政府作出被诉处理决定书，并向双方当事人送达。
《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》系东高村镇政府提交的法律依据。
平谷区政府在法定期限内向一审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
第一组证据：复议受理环节相关材料，包括：1.行政复议申请书、委托手续、行政复议接待室接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据证明杨福利曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法受理。
第二组证据：案件审理环节相关材料，包括：1.行政复议答复通知书及送达回证；2.东高村镇政府提交的行政复议答复书及委托手续；3.行政复议决定书及送达回证。该组证据证明平谷区政府及时发送了行政复议通知书，东高村镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据材料，平谷区政府依照法定程序作出了行政复议决定书，并及时进行了送达。《行政复议法》系平谷区政府主张适用的法律依据。
杨甫旺提交了以下证据：1.杨×5出具的证明、王×3出具的证明、杨×5出具的证明，证明以下内容：杨×1家于1972年搬出，杨××家于1981年搬出；1972年，杨×1搬家走后，村里给杨甫旺、杨福利两家调整过宅基地和外官过道，但内官过道一直未调整，杨甫旺、杨福利家内官过道一直是一丈一尺宽；1980年，东高村村委会未给杨甫旺和杨福利家调整过宅基地和官过道，仅于1972年调整过一次；杨甫旺、杨福利、杨×1、杨××四家房产均系祖遗，内官过道有史以来即为一丈一尺，从未变动过，这是历史形成并一直延续至今的现状；一丈一尺官过道的南面是赵×4家0.4米滴水；2.录音，证明证人周×的证言不是其真实意思表示，周×根本记不清具体时间和当时情况，亦不能确定当时是否到场参与给杨甫旺、杨福利两家调整宅基地，周×明确表示其出具的证明内容是杨福利自己写好后，周×按照杨福利的要求在杨福利写的纸上按了手印，周×对宅基地调整情况记不太清，且当时刚出院，精神状态不好；3.东高村村委会出具的证明，证明杨福利家两段小墙根是2007年所建；4.分家单，证明杨甫旺、杨福利两家房屋系祖遗，内官过道有史以来即为一丈一尺宽；5.现场图和照片，证明内官过道情况，2013年5月，村里打水泥官过道时一直打到杨福利家门口及一丈一尺宽的地方（扣除赵×4家0.4米滴水）。2013年杨福利违法将南墙向外扩建出1米，并与杨甫旺门垛对齐，影响杨甫旺出行，杨甫旺与杨福利发生纠纷，新建南墙被推倒。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：东高村镇政府提交的证据真实，能够证明东高村镇政府立案受理及调查处理情况，平谷区政府提交的证据能够证明行政复议程序情况，各方对其真实性无异议，一审法院予以采纳，杨福利所持异议不成立，理由详见一审判决理由部分。
杨福利提交的证据1系杨福利陈述，并非证据，对其证明目的一审法院不予采纳；证据2、6、7、8无其他证据佐证，证明目的不成立；证据3真实，证明目的不成立；证据4、5无其他证据佐证，不能证明内容是出具人真实意思表示，证明目的不成立，一审法院不予采纳；证据9系杨福利父母单方陈述，证明目的不成立；证据10仅能证明东高村村委会调解情况，其他证明目的不成立；证据11真实，但不能证明自身违法，证明目的不成立；证据12能够证明东高村村委会曾调解的事实，但不能证明土地使用界线的具体位置，东高村村委会已表示请求镇政府依法裁定，对其证明目的一审法院不予采纳；证据13、14证明目的与本案无直接关联，一审法院不予采纳；证据15与东高村镇政府调查情况不符，对其证明目的一审法院不予采纳；证据16与本案无直接关联，一审法院不予采纳；证据17系杨福利单方绘制，对其证明目的一审法院不予采纳。
杨甫旺提交的证据1无其他证据佐证，一审法院不予采纳；证据2与其它证据能够相互印证，对其证明目的一审法院予以采纳；证据3不能反映出东高村村委会的意见，对其证明目的一审法院不予采纳；证据4能够证明历史情况，对其他证明目的一审法院不予采纳；证据5能够证明现状，对其他证明目的一审法院不予采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款以及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款之规定，东高村镇政府有权对杨福利与东高村村委会之间的土地权属争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府有权对杨福利提交的行政复议申请作出复议决定。
本案中，东高村镇政府收到杨福利的书面确权申请后，依法立案调查，进行现场测量，根据已经查明的情况，本着尊重历史、面对现实的原则，作出被诉处理决定并无不当。平谷区政府受理行政复议申请并作出行政复议决定程序合法。
关于杨福利认为南墙外1米土地使用权应属于其宅基地范围的主张，杨福利提供的证据不足以证明其宅基地调整的具体内容，也没有确凿证据显示南墙外1米土地属于其宅基地范围。杨福利的上述主张缺乏事实依据，故本院对杨福利的该主张不予支持。关于杨福利认为被诉处理决定书及被诉行政复议决定书应予撤销的其他主张，本院同意一审法院的意见。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人杨福利负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡英伟
代理审判员 王琪璟
代理审判员 伍爱军
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 高 原