浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙台行初字第8号
原告仙居轿车修理厂。
法定代表人张嫣君。
委托代理人张明。
委托代理人蒋卫明。
被告仙居县人民政府。
法定代表人林虹。
委托代理人吴卫阳。
委托代理人李晓辉。
被告仙居县国土资源局。
法定代表人吴勇卫。
委托代理人蒋立峰。
委托代理人周成海。
被告仙居县城市管理行政执法局。
法定代表人朱建林。
委托代理人周荣中。
被告仙居县人民政府福应街道办事处。
法定代表人曹耀斌。
委托代理人吴卫阳。
委托代理人李晓辉。
原告仙居轿车修理厂（以下简称修理厂）诉被告仙居县人民政府（以下简称县政府）、仙居县国土资源局（以下简称国土局）、仙居县城市管理行政执法局（以下简称执法局）为土地行政强制一案，于2014年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月14日立案受理，经向原告释明并经原告同意，通知仙居县人民政府福应街道办事处（以下简称福应街道）为共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭审理了本案。原告修理厂的委托代理人张明、蒋卫明，被告县政府和福应街道的委托代理人吴卫阳、李晓辉，被告国土局的委托代理人蒋立峰、周成海，被告执法局的法定代表人朱建林及其委托代理人周荣中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月14日，仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室、国土局、执法局、福应街道联合给原告修理厂下发0002202号《通知》，认定修理厂坐落在福应街道东门加油站西侧地方的建筑物（构筑物），已违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等有关法律法规之规定，对土地利用和规划、城乡规划、市容、道路等造成了严重影响，现责令其于2014年2月28日前自行搬迁和拆除违法建筑物（构筑物）。逾期未履行的，将进行强制拆除和清理。
被告县政府在法定的举证期限内向本院提交的证据：第1组证据，证明违法事实清楚、处罚程序合法，有仙土资监罚字（2012）第081号《行政处罚决定书》及送达回证、立案呈批表、询问笔录、营业执照复印件、张嫣君身份证复印件、委托书、张明身份证复印件、责令停止土地违法行为通知书及送达回证、国土资源违法案件现场勘测笔录、宗地界址图、违法现场照片、卫片图斑、土地利用现状图及土地利用总体规划局部图、违法案件汇报表、违法案件调查报告、违法案件处理决定呈报表、仙土资监告字（2012）第081号《行政处罚告知书》及送达回证、罚没款收据、仙土资监催字（2012）081号《行政决定履行催告书》及送达回证。第2组证据，证明县政府不符合被告主体资格条件，编号为0002202号《通知》。第3组法律依据，浙政发（2013）12号文件、仙县委办（2013）20号文件、浙政办发（2013）69号文件、土地管理法、土地管理法实施条例、城乡规划法、浙江省城乡规划条例、台市委办（2013）32号文件。
被告国土局在法定的举证期限内向本院提交的证据与县政府提交的第1组证据相同。在本院庭审中，被告国土局补充提交法律依据《中华人民共和国行政强制法》。
被告执法局在法定的举证期限内向本院提交的证据：浙政发（2013）12号文件、台市委办（2013）32号文件。
被告福应街道在法定的举证期限内向本院提交的证据与县政府提交的证据相同。
原告修理厂起诉称：2012年8月9日，福应街道根据《场地租赁合同》，将其辖区内位于东门加油站西侧的3.16亩场地租赁给原告经营使用，租赁期限为2012年8月9日至2015年8月8日。尔后，原告依约支付租金，并花费了大量的人力和资金，修建了临时厂房、平整停车场地、购置汽车设备，且一直按约守法经营汽车修理业务。2014年2月14日，福应街道会同仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室、被告执法局及国土局以原告上述厂房违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等有关法律、法规的规定，对土地利用和规划、城乡规划、市容、街道等造成严重影响为由，剥夺原告的陈述权、申辩权，作出要求原告限期自行搬迁和拆除上述临时厂房的处罚决定。原告与福应街道签订的《场地租赁合同》合法有效，而上述被告剥夺原告的陈述权和申辩权，作出的处罚决定属程序违法。请求判决撤销被告于2014年2月14日作出的责令原告限期自行搬迁和拆除位于仙居县福应街道东门加油站西侧汽车修理厂房的处罚决定。
原告修理厂向本院提交的证据：1、企业法人营业执照及组织机构代码证、道路运输经营许可证；2、场地租赁合同；3、通知。在本院庭审中，原告修理厂补充提交证明一份。
被告县政府答辩称：1、答辩人县政府不符合行政诉讼被告主体资格。原告起诉的事实依据是2014年2月14日由仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室、国土局、执法局、福应街道等机关作出的《通知》，这些机关都具有独立的执法主体资格，作出具体行政行为的行政机关不是答辩人。2、2012年8月9日，原告与福应街道签订《场地租赁合同》后未经法定部门审批，擅自占用土地建造厂房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等有关法律、法规的规定，对土地利用和规划、城乡规划、市容、街道等造成严重影响。3、2013年2、3月份，浙江省人民政府、台州市委办公室和台州市人民政府、仙居县委办公室和仙居县人民政府办公室分别下发文件，对于违法建筑的处理工作作了部署。4、国土局发现原告未经审批擅自占用土地建造厂房后，先后作出《行政处罚决定书》和催告书等，但原告一直没有自觉履行退还非法占用的土地、自行拆除违法建筑。国土局作出的行政处罚决定的程序合法。5、编号为0002202号的《通知》属联合催告，是多部门联动工作机制的方式之一，此《通知》是结合“三改一拆”工作，对原告未完全履行国土局作出的上述行政处罚决定的一种联合催告方式，并不是行政处罚行为。在国土局作出处罚决定时已经告知原告陈述权、申辩权和听证权，现仍发生法律效力。答辩人认为，县政府不符合行政诉讼被告主体资格，请法院依法驳回原告对答辩人的起诉。
被告国土局答辩称：1、《通知》的内容是通知原告自行搬迁和拆除违章建筑物，不是处罚决定。原告涉嫌非法占地，答辩人于2012年10月31日作出仙土资监罚字（2012）第081号《行政处罚决定书》，并履行了催告程序，但原告对非法占地上的建筑物一直没有拆除，这次结合“三改一拆”工作，再次通知原告，限期自行拆除。2、通知是一种催告行为，并不是新的行政行为，是不可诉的。如果原告对本案处理有什么意见，应当针对《行政处罚决定书》，依法定程序提出，而不是针对《通知》提出诉讼。在原告只履行《处罚决定书》部分内容的情况下，结合“三改一拆”工作，通知原告全面履行《行政处罚决定书》是完全正确的。原告之诉缺乏事实依据和法律依据，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告执法局答辩称：1、答辩人等四部门联合下发给原告的是《通知》，不是处罚决定，是结合“三改一拆”工作，对原告未完全履行国土局作出的行政处罚决定的一种联合催告方式。2、仙居县根据浙政发（2013）12号文件的规定，开展了“三改一拆”工作，在实际工作中采用职能部门联合工作机制。此《通知》是部门联合工作机制的其中一种方式。原告之诉缺乏事实依据和法律依据，要求撤销《通知》于法无据，请求贵院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告福应街道答辩称：1、2012年8月9日，原告与答辩人签订《场地租赁合同》后，未经法定部门审批，擅自占用土地建造厂房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等有关法律、法规的规定，对土地利用和规划、城乡规划、市容、街道等造成严重影响。2、2013年2、3月份，省、市、县分别下发文件，对于违法建筑的处理工作作了部署。3、国土局对原告未经审批擅自占用土地建造厂房，作出《行政处罚决定书》及催告书后，原告一直没有自觉履行。2014年2月14日，答辩人等四机关作出《通知》，要求原告在2014年2月28日前自行搬迁和拆除违法建筑，逾期未履行的将强制拆除和清理。因此，原告诉称剥夺其陈述和申辩权与客观事实不符。4、2012年8月9日，答辩人与案外人张明签订《场地租赁合同》，该合同约定答辩人将位于仙居县福应街道东门加油站西侧场地3.16亩租赁给张明经营，该合同第五条约定张明租赁上述场地后，应自行办理相关合法经营手续。合同签订后，张明没有向有关部门审批要求建造临时建筑而擅自建造，造成违法的后果。答辩人认为《场地租赁合同》的签订不能替代临时建筑的审批，况且答辩人无临时建筑的审批权。本案违法事实清楚，证据确凿充分，处罚程序合法，请法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
法庭调查中，各方针对对方提供的证据发表了质证意见。原告对被告县政府和福应街道的证据质证认为，第1组证据，虽然证明国土局曾经对原告所谓的违法占地作出（2012）第81号行政处罚决定，但并不能证明诸被告于2014年2月14日以形式上的通知作出新的行政处罚决定程序合法性。第2组证据，诸被告于2014年2月14日发出的0002202号通知属于新的处罚决定，表面上属于催告，实际上是处罚。第3组证据，是有关“三改一拆”的政策文件，对真实性没有异议，但不能证明被告的行政行为是依法行政，不能证明四被告发出的通知不是新的处罚决定，而且不能证明是合法的。对被告国土局的证据，原告质证认为，被告的通知是新的处罚决定，因福应街道责令供电局、供水公司对原告停水停电，导致原告的相关权益受到损害。对被告执法局的证据，原告质证认为，四被告提供的这些证据虽然能证明国土局曾对原告违法用地行为作出处罚，但不能证明四被告所发的通知不是新的行政处罚决定，也不能证明其处罚决定是合法的。新的通知符合行政处罚法第39条规定的处罚构成要件，跟第081号处罚决定书是不同的处罚决定。这个通知发布后，对原告的权利义务产生了影响，停水停电。对原告提供的证据，四被告质证认为，对证据的真实性没有异议，但对关联性有异议。
对上述证据，本院作如下认证：被告县政府与福应街道提交的证据相同，包含了被告国土局和执法局的证据，本院只要对县政府的证据进行认证，也就等同于对其他被告的证据一并进行了认证。被告县政府的第1组证据，系被告国土局在发现原告存在违法建设后，履行调查、处罚的职责，所形成的相关证据。该组证据能证明被告国土局作出的仙土资监罚字（2012）第081号行政处罚决定事实清楚，其处罚程序并未违反法定或正当程序规定，该行政处罚决定已发生法律效力，且被告国土局已履行了催告程序。原告对该组证据的真实性并没有提出异议，该处罚决定与本案被诉的通知系针对同一标的物，与本案具有关联性，本院对该组证据的真实性、合法性、关联性予以认定。第2组证据《通知》，与原告提交的相同，系本案被诉对象，有待其他证据予以佐证。第3组证据及被告国土局补充提交的《中华人民共和国行政强制法》系现行有效的法律、法规、规范性文件，本院无需确认。原告提交的证据与本案具有关联性，本院予以认定。
经审理查明：2012年8月9日，原告因生产经营需要，向被告福应街道租赁其辖区内位于东门加油站西侧的3.16亩场地，双方签订《场地租赁合同》，约定：租赁期限为2012年8月9日至2015年8月8日；原告租用后，应用于合法经营，应自行办理相关合法经营手续。尔后，原告在该涉案土地上修建临时厂房，经营汽车修理业务。
2012年8月27日，被告国土局发现原告未经审批，擅自占用土地2300平方米，已建至搭钢架。同日，被告国土局作出仙土监停字（2012）第45号《责令停止土地违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理，如继续抢建，将依法强制拆除，并于当日将该通知书送达给原告。同年10月16日，被告国土局受理此案。同月26日，被告国土局作出仙土资监告字（2012）第081号《行政处罚告知书》，告知拟处罚的事实、理由、依据，同时告知原告有陈述、申辩和听证的权利，并于同日送达。原告在法定的期限内未提出陈述、申辩等书面申请。同月31日，被告国土局作出仙土资监罚字（2012）第081号《行政处罚决定书》。认定：原告因搬迁厂房，于2012年8月向福应街道租用土地，未经批准擅自在租用的地块放样、动工建厂房，目前已建钢棚一处至完工并投入使用。上述建房用地总面积2388平方米，建筑占地面积2388平方米，建筑面积2388平方米，属钢架结构。所占用地块二调地类为建设用地1005平方米，园地746平方米，林地637平方米。经查阅土地利用总体规划图，在规划用途分区中属城镇允许建设用地区1005平方米，符合土地利用总体规划；一般农地区746平方米，林业用地区637平方米，不符合土地利用总体规划。决定：1、责令原告退还非法占用的2388平方米土地；2、限原告在15日内自行拆除在非法占用的1383平方米土地上新建的1383平方米的建筑物；3、没收在非法占用的1005平方米土地上新建的1005平方米建（构）筑物；4、对非法占地行为处以每平方米15元罚款，计人民币3.5820万元。并于同日将上述处罚决定书送达给原告。
2013年1月7日，被告国土局给原告下发《行政决定履行催告书》，催告原告在收到本催告书之日起十日内自觉履行仙土资监罚字（2012）第081号《行政处罚决定书》内容，并告知原告有权进行陈述、申辩，原告未提出陈述、申辩等申请。同年8月14日，原告交纳违法用地（行为处罚）35820元。
2014年2月14日，仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室、国土局、执法局、福应街道联合作出0002202号《通知》。原告不服该通知，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，仙居县“三改一拆”工作领导小组系根据仙居县委办公室仙县委办（2013）20号《关于在全县开展“三改一拆”三年行动的通知》的规定成立，具体负责全县“三改一拆”三年行动组织协调、监督考核等工作，系仙居县人民政府组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构。原告修理厂不服仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室与国土局等部门联合作出的《通知》，以仙居县人民政府与国土局等部门作为共同被告提起诉讼，符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定。仙居县人民政府是本案适格的被告，其辩称不符合本案行政诉讼被告主体资格的理由不成立。
原告未经审批而擅自占用在租用的地块上修建临时厂房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规的规定。2012年10月31日，被告国土局对原告的上述违法行为，作出仙土资监罚字（2012）第081号行政处罚决定。在法定的期限内，原告既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。经被告国土局催告后，原告仅履行了该行政处罚决定的罚款部分，而未自觉履行拆除违法建筑。2014年2月14日，仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室联合国土局、执法局、福应街道共同作出的《通知》，系对原告履行该行政处罚决定的催促，不属于新的行政处罚决定，原告诉称《通知》为新的处罚决定的理由不成立。《通知》并未侵害原告的合法权益，也不违反法律法规的强制性规定，原告请求撤销该《通知》的理由不成立，对其主张本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告仙居轿车修理厂的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告仙居轿车修理厂负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一四年六月十二日
书 记 员 王丽萍