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行 政 判 决 书
(2016)鲁0783行初62号
原告张振，男，1986年7月6日生，汉族，住山东省临朐县。
委托代理人李宝军，山东众成清泰（济南）律师事务所，律师。
被告寿光市公安消防大队。
法定代表人刘志民，教导员。
委托代理人牟林林，该单位工作人员。
委托代理人张振刚，该单位工作人员。
被告寿光市人民政府，住所地寿光市商务小区2号楼。
法定代表人赵绪春，市长。
委托代理人杨德田，该单位法制办工作人员。
委托代理人王坤，该单位法制办工作人员。
原告张振不服被告寿光市公安消防大队（以下简称市消防大队）作出的行政处罚决定及被告寿光市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2016年10月13日立案后，于2016年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年11月7日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2016年11月11日公开开庭审理了本案，原告张振、委托代理人李宝军、被告市消防大队委托代理人牟林林、张振刚与被告市政府委托代理人王坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市消防大队于2016年3月29日作出寿公（消）行罚决字（2016）0053号行政处罚决定，认定山东华美信息工程有限公司临朐鸿博分公司（以下简称华美临朐分公司）作为消防技术服务机构出具虚假文件，张振作为主要负责人负有直接责任，违反了《中华人民共和国消防法》第三十四条之规定，根据《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款之规定，给予原告罚款人民币10000元的处罚。原告不服，向被告市政府申请行政复议，市政府于2016年8月2日作出寿政复决字（2016）19号行政复议决定，维持了被告市消防大队的行政处罚决定。
原告诉称，请求依法撤销市消防大队寿公（消）行罚决字（2016）0053号行政处罚决定及市政府寿政复决字（2016）19号行政复议决定。事实与理由：一、市消防大队依据《中华人民共和国消防法》第三十四条认定原告行为违法，但该条并未明确规定“日期不一致，签名不符”的维保报告为虚假文件，被告的处罚决定无法定依据，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，行政处罚无效，市政府复议决定对无效处罚行为予以认定于法无据。二、原告违法行为不足以构成出具虚假文件，处罚决定认定错误，复议决定对错误行政处罚行为予以认定于法无据。涉案维保人员具备维保资质，经业主单位证实，原告维保行为具体、合法、真实存在，维保报告真实反映维保过程，无任何虚假报告。被告的处罚决定以“报告出具的时间与实际操作时间不一致，维保签字人员与实际维保人员不符”认定维保报告为虚假文件，属于片面扩大认定程序性瑕疵，惘顾原告依法、按约对业主单位进行消防维保的实质性内容，事实认定错误。经查，报告出具时间与实际操作时间不一致属于笔误，即使不是笔误，二者存在时间差也是管理不规范的问题，不代表未依法、依规进行实际维保。实际维保人员南乐强、张振具备维保人员资格，维保报告上的签名是为了与在支队备案的签名一致，属于按照消防部门要求进行维保操作和申请人内部分工问题，并非逃避维保义务、出具虚假文件。三、涉案行政执法行为以罚代管、执法简单粗暴，程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”，第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”，而案涉行政执法行为没有依法贯彻处罚与教育相结合，动辄罚款1万元，没有给予原告限期改正、纠正错误的机会，以罚代管、执法简单粗暴，案涉违法行为仅仅是日期、签名不一致，属于操作规范管理的问题，不是根本、实质性的不作为或者虚假、非法作为。四、案涉行政处罚与违法行为的性质及后果明显不适应，处罚不适当，案涉违法行为轻微，没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第二十七条的规定，应不予行政处罚，复议决定维持处罚结果明显不当。
原告于听证时向本院提交了以下证据：
1、维保合同。证明事项：合同约定每月定期对消防设施进行维保，涉案维保行为是2016年1月的正常维保行为，具体日期不管是1月25日还是1月27日均不能否定维保行为的真实性。
2、消防维保记录表及甲方负责人签字。证明事项：华美临朐分公司进行了真实的维保行为。
3、南乐强、张振特种行业从业资格证书。证明事项：维保人员具备维保资质。
4、同意开展异地维保服务备案凭证。证明事项：华美临朐分公司具备维保资质。
5、营业执照副本及资质证书。证明事项：华美临朐分公司具备维保资质及资质证书。
原告于庭审中向本院提交了以下证据：
6、山东省消防总队2014年出具的甲级消防企业异地执业的备案规定。证明华美临朐分公司是严格按照备案规定进行的备案，该规定2015年不再执行，但消防部门没有明确给出不再执行的文件，公司为了与备案一致，就签了原先备案人的姓名，但实际维保人员均有相应的资质。
7、南乐强、张振的国家职业资格证书全国联网查询。证明事项：维保人员具备维保资质。
8、关于公布取得消防设施维保检测临时一级资质企业名单的通知及附件。证明事项：山东华美信息工程有限公司具有消防设施维保检测临时一级资质。
9、原告证人申某的当庭证人证言。对于打印条显示的实际维保时间为1月27日而维保报告却于1月25日已经出具的问题，证人述称，1月份实际的维保时间为25日持续至27日，维保报告是在维保完成后的28、29日出具的，报告上的1月25日是后补上去的，但维保报告是真实的。对于维保报告签字人员与实际维保人员不符的问题，证人述称公司来寿光进行维保在消防支队备案的是华锋锋、宣茂论，1月份之前也都是他们来维保，1月份以后换成南乐强了，但维保报告上仍然写的是华锋锋、宣茂论的名字。
被告市消防大队辩称，一、本案事实清楚，证据确实充实，2016年3月16日维坊市政府督查组对全福元进行督察检查，发现该商场负责维保的企业出具的维保报告与现场不符，并责令我大队到场检查处理。当天下午15时，我大队消防监督员牟林林、张振刚对寿光市东城全福元商厦B座进行监督检查，在对消防控制室的维保资料进行检查时发现，华美临朐分公司出具维保报告的时间为2016年1月25日，但报告后附操作打印条显示的操作时间为2016年1月27日，该维保消防技术服务机构涉嫌出具虚假文件。我大队陆续传唤并询问了当事人申某、南乐强、相关证人山东全福元商业集团有限责任公司全福元东城店主任某和保安主管田某，依法制作了询问笔录，从以上四人的笔录中得知报告中维保签字人员与实际维保人员不符，维保报告签字人员华锋锋、宣茂论从未到过全福元东城店进行维保过，现场维保的人为张振和南乐强。2016年3月20日经大队集体议案，一致认定华美临朐分公司出具虚假报告的事实清楚，负责人张振负有直接责任。二、本案处罚程序合法，适用法律准确。我大队在2016年3月16日经检查发现华美临朐分公司涉嫌出具虚假文件，于2016年3月16日立案进行调查，对相关当事人、证人进行了询问制作了询问笔录，于2016年3月20日下发了调取证据通知书，调取了与案件有关的证据：华美临朐分公司营业执照和山东华美信息工程有限公司消防技术服务机构资质证书。2016年3月20日经大队集体议案，认定华美临朐分公司出具虚假文件的事实成立，张振作为主要负责人负有直接责任。处罚决定作出前，被告依法对原告进行了处罚前告知，原告回复承认违法事实，不提出陈述和申辩，不要求听证。被告在综合分析案件事实的基础上，认定原告违反了《中华人民共和国消防法》第三十四条之规定，根据《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款和《社会消防技术服务管理规定》第四十九条第一款之规定，鉴于华美临朐分公司为初次出具虚假报告，没有造成危害后果，故对原告采取了最低的裁量基准，并于2016年3月29日作出处罚决定，于2016年3月31日送达。三、被告对违法行为的性质认定正确，处罚适当。（一）原告主张行政处罚无法定依据，处罚无效，不属实。《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款、《社会消防技术服务管理规定》第四十九条第一款明确规定了对出具虚假文件的消防技术服务机构的直接负责人应承担的法律责任，不存在没有法律依据的问题。（二）华美临朐分公司的违法行为构成了出具虚假文件的行为，原告张振作为负责人，对公司出具的虚假文件负有不可推卸的责任，应当承担法律责任。1、《社会消防技术服务管理规定》第三条“消防技术服务机构及其从业人员开展社会消防技术服务活动应当遵循客观独立、合法公正、诚实信用的原则”，第三十一条“消防技术服务机构出具的书面结论文件应当由技术负责人、项目负责人签名，并加盖消防技术服务机构印章”。消防技术服务机构出具的报告应当客观、真实，并有现场进行维保工作的技术人员进行签字确认。但华美临朐分公司出具的一月份维保报告中维修保养技术人员签字为华锋锋、宣茂论，该两人未到全福元B座进行维保活动，且维保报告时间与测试时间不符，此维保报告违反了“客观独立、合法公正、诚实信用”的原则，符合《建筑消防设施维修保养行政处罚案件办理指导细则》中关于“出具虚假文件”的情形。经向潍坊市公安消防支队了解得知，维修保养人员职业技能资格情况并不需要到潍坊市公安消防支队备案。2、根据《建筑消防设施维修保养行政处罚案件办理指导细则》的要求，“出具虚假文件”是指维保企业故意提供与事实不符的相关证明文件的行为，原告公司出具的维保报告中维修保养技术人员与实际进行维保活动的技术人员不相符，经调查了解，华锋锋、宣茂论不是华美临朐分公司的技术员工，该两人未进行现场维保却在维保报告上签字出具维保报告，且维保报告出具的时间为2016年1月25日，而报告后附的打印条显示操作时间却为2016年1月27日，该行为符合《建筑消防设施维修保养行政处罚案件办理指导细则》规定的“维保企业没有派人去单位维保设施，但出具了维保报告书”的情形，构成了出具虚假文件的违法行为。（三）关于原告诉称的行政执法行为以罚代管、执法简单粗暴、程序违法的问题。根据《社会消防技术服务管理规定》第四十条、四十九条第一款、《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款等规定，被告的处罚不存在程序违法的行为，也不存在以罚代管的问题。（四）关于原告诉称的案涉违法行为轻微，没有造成危害后果，依法应不予行政处罚的问题，《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款、《社会消防技术服务管理规定》第四十九条第一款是针对消防技术服务机构出具虚假文件或失实文件的法律责任的规定，并未体现不予处罚的情节。综上，被告作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，定性准确，原告诉讼请求应予驳回。
被告市消防大队向本院提交了以下证据、依据：
1、受案登记表。
2、调取证据通知书。
3、集体议案记录。
4、行政处罚告知笔录。
5、行政处罚审批表。
6、行政处罚决定书。
7、送达回证。
8、送达回证。
9、田某询问笔录。
10、陈某询问笔录。
11、南乐强询问笔录。
12、申某询问笔录。
13、消防监督检查记录。
14、身份证复印件。
15、委托书。
16、华美临朐分公司营业执照。
17、维保报告书。
18、《消防法》第三十四条、第六十九条。
19、《社会消防技术服务管理规定》第三十一条、第三条、第四十条、第四十九条。
1至8号证据，被告用以证明作出行政处罚决定的程序合法，9至17号证据用以证明处罚决定认定事实清楚、证据充分，18、19号证据证明处罚决定适用法律正确。
被告市政府辩称，一、行政复议决定程序合法，答辩人于2016年5月31日收到原告的行政复议申请，经初步审查，认为符合复议受案范围，遂于2016年6月14日下达《行政复议受理通知书》并向复议双方当事人送达，市消防大队于2016年6月22日向答辩人做出了书面答复意见，并提交了《行政复议答复书》及相关的证据依据。答辩人根据双方提交的材料和证据依据，进行了认真审查，于2016年8月10日作出《行政复议决定书》并向双方当事人送达。二、市消防大队作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持决定，适用法律正确。三、依法由作出原行政行为的机关对被诉具体行政行为的合法性举证。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第二款之规定，被诉具体行政行为的合法性由被告市消防大队承担举证责任，答辩人对复议程序的合法性承担举证责任。综上，答辩人作出的复议决定主体适格，程序合法，适用法律正确，原告诉讼请求应予驳回。
被告市政府向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书。
2、行政复议受理通知书送达回证。
3、行政复议答复书及证据清单。
4、行政复议决定书送达材料。
该四份证据用以证明复议程序合法，适用依据正确。
经庭前交换证据和庭审质证，当事人提出如下质证意见：
对被告市消防大队提交的证据，其中1－8号、13－16号证据，原告无异议。对其他证据，原告认为9、10号证据证明了华美临朐分公司按规定对托保单位进行了维保，并非被告市消防大队所称的没有派人去进行维保而出具了报告；11、12号证据证明了华美临朐分公司技术人员于2016年1月对托保单位消防设施进行了维保。17号证据即维保报告书，并非虚假报告，2016年1月25日华美临朐分公司项目经理申某安排技术人员南乐强、张振对全福元商场进行例行维保，B座的维保时间从1月25日持续至27日完成，技术人员检查完后，将报告交给了申某，申某填写了开始维保的日期1月25日。维保报告分两部分，第一部分是维保单位的建议和管理单位的意见，第二部分是一个机打凭证，说明维保报告是在1月27日机打凭证之后出具的，公司完成例行维保之后出具了维保报告，相隔两天是因为工作的持续，并非虚假。对18、19号证据，原告认为不适用于其违法行为。
对被告市政府提供的证据，原告认为1至4号证据具有真实性，但复议决定的结论不公正。
对原告提供的证据，被告市消防大队认为，6号证据，该规定2015年已不再适用。对1－5、7、8号证据无异议。对证人申某的当庭证言，被告市消防大队提出异议，认为按法律规定应该谁维护谁签字，只有维护完才能出报告，没有维护完就出具报告是不对的。
被告市政府对原告证据的质证意见同被告市消防大队以上意见。
本院对上述证据认证如下：
被告市消防大队提供的1－19号证据，来源合法，内容真实，与本案相关联，对行政处罚的程序事项、事实认定和法律依据有证明效力，确认为有效证据。被告市政府提供的1－4号证据，具有真实性，合法性，与本案相关联，对行政复议的程序事项具有证明效力，确认为有效证据。原告提供的6号证据，不能成为维保报告签名不实具有正当性的依据，不具有证明效力，不予确认。原告提供的申某的证人证言，关于维保报告为何由华锋锋、宣茂论签名等，与其在被告的12号证据询问笔录中的陈述不符，且其为原告公司员工，与原告存有利害关系，其关于维保报告实际签字日期、签名等所作的证言不能成为证明维保报告符合客观事实的有效证据，故不予确认。对原告其他证据，双方无争议，予以确认。
经审理查明，原告系华美临朐分公司的负责人，华美临朐分公司作为消防技术服务机构依据合同约定负责对全福元商厦B座的约定范围内的建筑消防设施进行维修保养，维修保养期限自2015年11月5日至2016年11月4日。本案所涉的维保项目经理为申某，2016年1月份维保技术人员为南乐强、张振。原告出具的2016年1月份的维保报告维修保养技术人员的签名为华锋锋、宣茂论，签字日期为2016年1月25日，后附打印条显示的维保操作时间为2016年1月27日。被告在检查中发现有关问题后，认为华美临朐分公司作为消防技术服务机构涉嫌出具虚假文件，遂于2016年3月16日立案进行调查，对相关当事人申某、南乐强及证人陈某、田某进行了询问并制作了询问笔录，并调取了与案件有关的证据：华美临朐分公司营业执照和山东华美信息工程有限公司消防技术服务机构资质证书。2016年3月20日经集体议案，被告认定华美临朐分公司出具虚假维保报告的事实清楚，张振作为主要负责人负有直接责任。作出行政处罚决定之前，被告履行了处罚告知程序，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和当事人依法享有的权利，并制作了行政处罚告知笔录，项目经理申某作为原告张振的受委托人在笔录上签字，并明确表示不提出陈述和申辩，不要求听证。经审批，2016年3月29日原告作出寿公（消）行罚决字（2016）0053号行政处罚决定书，认定华美临朐分公司负责维保的寿光东城全福元商场B座1月份维保报告书出具时间为2016年1月25日，后附材料显示维保操作时间为2016年1月27日，且报告书中维保签字人员与实际维保人员不符，故判定华美临朐分公司作为消防技术服务机构出具虚假文件，张振作为主要负责人负有直接责任，违反了《中华人民共和国消防法》第三十四条之规定，根据《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款之规定，决定给予原告罚款人民币壹万元的处罚。原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府经审查认为符合复议受案范围，作出并向双方当事人送达了《行政复议受理通知书》，市消防大队向被告市政府作出了书面答复意见，提交了《行政复议答复书》及相关的证据依据。被告市政府经审查认为市消防大队作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2016年8月2日作出寿政复决字（2016）19号行政复议决定，维持了被告市消防大队的行政处罚决定。
本院认为，被告市消防大队作为本区域公安机关消防机构，有对本区域机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查和对违反消防法律、法规的违法行为作出行政处罚的法定职责。本案被告在发现原告负责的公司存在涉嫌出具虚假文件的违法行为后，在对原告作出处罚决定的过程中履行了立案、调查、集体讨论，处罚告知、送达等程序，符合行政处罚的一般程序规定，原告对于被告行政程序方面的证据亦无异议，可以确认被告作出行政处罚决定的程序合法。本案双方争议的焦点在于原告负责的公司出具的维保报告是否为虚假文件。《中华人民共和国消防法》第三十四条规定：“消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格；依照法律、行政法规、国家标准、行业标准和执业准则，接受委托提供消防安全技术服务，并对服务质量负责。”，《社会消防技术服务管理规定》第三条规定：“消防技术服务机构及其从业人员开展社会消防技术服务活动应当遵循客观独立、合法公正、诚实信用的原则。”，根据以上规定，本案原告负责的公司及其执业人员应当对其提供的消防技术服务质量负责，包括对其出具的维保报告的客观真实性负责，而本案在维保报告“维护保养单位意见及建议栏”维修保养技术人员签名处签名的华锋锋与宣茂论，并未到场参与案涉维保项目2016年1月份的维保工作，其在维保报告上以维修保养技术人员身份签名的行为，违反了开展消防技术服务活动应当遵循的客观独立、合法公正、诚实信用的原则；且维保报告“维保单位意见及建议栏”签字日期为2016年1月25日，而打印条显示的实际维保操作时间却为2016年1月27日，应当认定原告负责的公司在维保操作完成之前既已出具了维保单位的意见及建议，维保报告不具备客观真实性，不能确保消防技术服务目的的实现，原告负责的公司出具此不实维保报告的行为具有违法性，原告作为公司的负责人，应当承担相应的法律责任。被告市消防大队根据行政程序中调查的证据认定原告负责的公司构成出具虚假文件的违法行为，原告作为主要负责人负有直接责任，事实清楚，证据确凿，其依据《中华人民共和国消防法》第六十九条第一款“消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务机构出具虚假文件的，责令改正，处五万元以上十万元以下罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；情节严重的，由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。”的规定，对原告作出1万元的行政处罚，量裁适当，适用法律正确。被告寿光市人民政府作出的复议决定，亦程序合法，适用法律和结论正确。原告主张的行政处罚决定无法定依据等申辩理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张振的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 张 勇
审 判 员 程玉章
人民陪审员 董祥丰
二〇一六年十二月一日
书 记 员 郑春英