广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终225号
上诉人（原审原告）：吴吉良，男，1955年11月19日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市社会保险基金管理局，住所地广东省中山市东区中山三路26号，统一社会信用代码12442000457266386T。
法定代表人：张锦宁，局长。
委托代理人：钟家彦，该局工作人员。
委托代理人：唐丽斌，广东国融律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人力资源和社会保障局，住所地广东省中山市中山三路26号市政府第二办公区，统一社会信用代码11442000557288830U。
法定代表人：洪焰，局长。
委托代理人：颜成龙，该局工作人员。
委托代理人：唐丽斌，广东国融律师事务所律师。
上诉人吴吉良因不服被上诉人中山市社会保险基金管理局（下称市社保基金局）、中山市人力资源和社会保障局（下称市人力资源社会保障局）社保基金行政行为一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初974号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年10月20日，吴吉良向市社保基金局申请养老保险待遇核定，市社保基金局以1980年2月至1997年3月期间吴吉良不是国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，不符合《广东省社会养老保险条例》第十六条规定的认定为视同缴费年限条件为由，于2015年11月20日作出个人编号为238015**的中山市养老保险待遇核定表，核定吴吉良1993年前视同缴费年限为0年0个月，其养老保险累计缴费年限为15年11个月。吴吉良不服，于2016年2月18日向中山市人民政府行政复议委员会办公室申请行政复议。2017年8月28日，由行政复议机关市人力资源社会保障局作出中府行复[2016]109号行政复议决定书，决定维持市保险基金局作出的上述核定，并分别于2017年8月28日、9月6日将复议决定书送达市社保基金局及吴吉良。吴吉良仍不服，遂诉至原审法院，请求法院判令：1、撤销市社保基金局作出的个人编号为238015**的《中山市养老保险待遇核定表》；2、撤销市人力资源社会保障局作出的中府行复[2016]109号《行政复议决定书》；3、责令市社保基金局确认吴吉良退休前可享受社保的工龄为33年零11个月（机关公务员视同社保缴费年限18年+实际社保缴费工龄15年11个月），并享受与此相对应的养老保险待遇。
原审法院另查明：吴吉良于1980年12月参加工作，经福建省××县人事局同意选拔为国家干部，1980年12月至1982年2月期间在***乡任财政助理员。1982年2月至1984年6月期间在**县**镇任司法助理员。1984年7月调**县司法局任办事员，1995年任科员。1997年3月，经**县人事局批准，吴吉良自愿辞去公职，不再保留国家干部身份。**县人事局作出的浦人（1997）69号批复载明，**县司法局同意其司法局干部吴吉良辞去公职。吴吉良于1980年十二月入伍，连续工龄18年。1997年4月，吴吉良与他人合伙开办****律师事务所。2000年1月至2007年8月吴吉良在福建省××县参加企业职工养老保险；2008年3月，吴吉良的养老保险基金转移至中山市；2007年9月至2015年11月，吴吉良在中山市广东**律师事务所参加企业职工养老保险。
一审庭审中，吴吉良对实际参保缴费年限核定为15年11个月并无异议。市社保基金管理局阐述吴吉良在2008年办理养老保险关系转移接续手续时，**县社会保险经办机构核定吴吉良此前养老保险视同缴费年限为0。对此，吴吉良称上述养老保险关系转移接续手续并非由其本人办理，并不清楚当时视同缴费年限的核定情况，且认为其档案早于2003年转移到中山市司法局政治处，**县社会保险经办机构无法核定其视同缴费年限的情况。此外吴吉良在庭后提交的意见书明确其在国家机关工作的连续工龄为17年零3个月（1980年12月到1997年3月）。
原审法院认为：本案是关于养老保险核定的社保基金行政纠纷。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，市社保基金局作为中山市人民政府的社会保险经办机构，负责本行政区域内的社会保险待遇支付工作。另根据国法函[2008]71号《关于在部分省（直辖市）开展行政复议委员会试点工作的通知》、粤府法[2009]5号《关于在深圳、汕头、中山市开展行政复议委员会试点工作的通知》、中府办[2012]83号《中山市人民政府办公室关于印发中山市人民政府行政复议委员会办理行政复议案件办法的通知》及《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市人力资源社会保障局具有对市社保基金局作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。
本案中，结合双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、本案涉及的视同缴费年限应当由**县社会保险经办机构认定，还是由市社保基金管理局认定？二、吴吉良在国家机关担任公务员的17年3个月是否应视同为缴费年限？
关于焦点一，本案涉及的视同缴费年限应当由**县社会保险经办机构认定，还是由市社保基金管理局认定？根据人社厅函[2013]250号《人力资源社会保障部办公厅关于职工基本养老保险关系转移接续有关问题的函》第二条规定：“对于跨地区流动就业人员达到法定退休年龄后人事档案所在地与养老保险待遇领取地不一致的，应按照属地化管理原则，将其人事档案调转至养老保险待遇领取地，由待遇领取地人力资源社会保障部门负责对其人事档案及视同缴费年限进行核查认定。”和人社部规[2016]5号《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第二条规定：“……转入地应根据转出地提供的缴费时间记录，结合档案记载将相应年度计为视同缴费年限。”本案中，**县社会保险经办机构将吴吉良基本养老关系转移至中山市时，并没有对吴吉良于1980年12月至1997年3月在**县国家机关担任公务人员的连续工龄是否视同为缴费年限进行认定，市社保基金局作为吴吉良养老保险待遇领取地，有权对吴吉良的连续工龄是否视同缴费年限进行认定。
关于焦点二，吴吉良在国家机关担任公务员的17年零3个月是否应视同缴费年限？根据《广东省社会养老保险条例》第十六条：“养老保险缴费年限是指单位和被保险人都按规定标准缴费的年限……国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”的规定，吴吉良1997年辞去公职前是国家机关的工作人员，不属于国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，按照上述规定，其在国家机关担任公务员的17年零3个月的工龄不符合计算为视同缴费年限的条件。根据广东省劳动和社会保障厅等四部门粤劳社[2002]246号《转发劳动和社会保障部等四部门关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》第一条第（三）项规定：“1998年7月1日（不含本日）前调入企业的职工参保企业基本养老保险前按国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限，1998年7月1日后调入企业的从参加工作之日起至1998年6月30日按照国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限”的规定，从机关事业单位到企业工作的人员，必须是调入的，连续工龄才视同缴费年限。本案中，吴吉良于1997年3月21日经批准辞去公职，并于2000年1月始在**县参加企业养老保险，其进入企业的方式并非调入，不符合上述视同缴费年限的规定。另根据粤府[2015]129号《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》第五条第（一）项规定：“符合本办法参保范围且2014年10月1日在职的机关事业单位编制内工作人员（含按合同制管理的原固定工，不含其他合同制工人），其改革前符合国家和省合并计算连续工龄规定的机关事业单位工作的年限视同缴费年限”。2014年10月1日，吴吉良已非在职的机关事业单位编制内工作人员，不符合上述可视同缴费年限的条件。因此，市社保基金局根据上述规定不予认定吴吉良在国家机关担任公务员的17年零3个月为视同缴费年限，并根据吴吉良的参保证明核定其实际参保缴费年限核定为15年11个月，并无不妥。
市人力资源社会保障局受理吴吉良的复议申请后，经审查作出涉案行政复议决定，维持市社保基金局作出的养老保险待遇核定，并依法送达当事人，程序合法，亦无不当。
综上，吴吉良要求撤销市社保基金局作出的个人编号为238015**的《中山市养老保险待遇核定表》和市人力资源社会保障局作出的中府行复[2016]109号《行政复议决定书》并判令市社保基金局重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回吴吉良的诉讼请求。案件受理费50元，由吴吉良负担。
上诉人吴吉良不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人的诉讼请求具有事实和法律依据。在事实依据方面，上诉人辞去公职之前在国家机关连续工龄为17年零3个月，辞职后次月就重新就业从事律师工作，直到《公务员辞去公职规定（试行）》发布6年后退休，加上重新就业后从2001年1月到2015年11月社保实际缴费年限15年零11个月，上诉人要求按33年零2个月享受与此相对应的养老保险待遇具有事实依据。在法律依据方面，2009年7月14日中共中央组织部、人力资源和社会保障部发布的人社部发（2009）69号《关于印发<公务员辞去公职规定（试行）>的通知》第十四条规定，公务员辞去公职后重新就业的，其辞去公职前在机关的工作年限合并计算。上诉人原在福建省××县任公务员，参照福建省人力资源和社会保障厅闽人社函[2009]288号《关于公务员辞去公职或被辞退以后有关养老保险问题的复函》中明文规定：鉴于《公务员辞去公职规定（试行）》是全国统一执行的政策规定，应当自前述文件生效之日起，改按上述文件规定执行，公务员辞职、辞退重新就业，并参加企业职工基本养老保险后，辞职、辞退前原在机关可计算连续工龄的年限，可视同缴费年限，并与实际缴费年限合并计算。由此可见，上诉人的诉请完全符合法律规定。二、原审法院适用法律错误。原审判决适用的《广东省社会养老保险条例》属于调整社会养老保险关系的普通法，《公务员辞去公职规定（试行）》对于公务员辞去公职重新就业后的养老保险问题做了专门性规定，属于养老保险特别法范畴，且只有在国家机关工作的国家干部辞职，才属于公务员辞职，即使是国有或县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工辞职，也不能称之为公务员辞职，原审判决将公务员辞职的社保保险关系与国有或县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工的社保关系混为一谈，是完全错误的。上述养老保险的省条例对于《公务员辞去公职规定（试行）》而言，还属于旧法，后者应优先适用。对于原审判决适用的广东省劳动和社会保障厅等四部门发布的粤劳社[2002]246号《转发劳动和社会保障部等四部门关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，上诉人认为，该通知是针对政府机构改革过程中在职的机关人员分流到企业的社保问题制定的，其调整的对象是在职人员分流后的社保法律关系，它不调整公务员辞职后重新就业享受社会养老保险待遇的法律关系。该通知与本案毫无关联性，不适用于本案。对于原审判决适用的（粤府[2015]129号《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》第五条第（一）项的规定，上诉人认为该规定调整的是在职编制内工作人员的社会养老保险关系，与本案中要解决的公务员辞去公职前在机关的连续工作年限能否视同缴费年限享受社会保险待遇没有任何关联性，而该通知对于《公务员辞去公职规定（试行）》而言属于下位法，下位法的规定不得与上位法相抵触，正是基于上位法正在施行中的原因，该通知没有再作出与《公务员辞去公职规定（试行）》相抵触的规定。三、原审判决不适用上诉人提供的据以主张权利的法律依据，却不说明不适用的理由，判决结果无说服力。四、市社保基金局对同在中山重新就业的本地辞职公务员和外地辞职公务员，在享受养老保险待遇方面实行歧视性标准。实际上市社保基金局对原在中山市国家机关辞职的公务员目前还在执行《公务员辞去公职规定（试行）》，将他们辞去公职前在机关的工作年限视同缴费年限与重新就业后的实际缴费年限合并计算享受养老保险待遇，只是对于外地辞职来中山就业的人员区别对待而已。五、原审判决对国家发布《公务员辞去公职规定（试行）》的立法目的置若罔闻。该规定对于公务员辞去公职后重新就业的，其辞去公职前在机关的工作年限合并计算的规定，目的就是为了保障辞职公务员退休后其辞职前在机关的工作年限可视同社保缴费年限合并计算，享受相应的社保待遇。因为我国自解放以来至国发（2015）2号文颁布之前，国家干部（公务员）是无须缴纳医疗保险费用的，其养老保险是由国家包干的。按照当时的法律不需要缴纳养老保险费，等退休后对其在机关的工龄不给予享受相应待遇，显然有失公平。由此才出台了上述规定。如果辞职公务员在机关的工作年限不能视同社保缴费年限享受相应待遇，那“辞去公职前在机关的工作年限合并计算”就没有意义了。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，撤销市社保基金局作出的个人编号为238015**的《中山市养老保险待遇核定表》；撤销市人力资源社会保障局作出的中府行复[2016]109号《行政复议决定书》；判令市社保基金局对上诉人的养老保险待遇重新作出核定，上诉人可享受社保的工龄为33年零2个月（机关公务员视同社保缴费年限17年零3个月+实际社保缴费工龄15年11个月）。
被上诉人市社保基金局答辩称：一、市社保基金局对吴吉良作出的养老保险待遇核定事实清楚、适用法律正确，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《人力资源社会保障部办公厅关于职工基本养老保险关系转移接续有关问题的函》（人社厅函[2013]250号）第二条的规定，对于跨地区流动就业人员达到法定退休年龄后人事档案所在地与养老保险待遇领取地不一致的，应按属地原则，由待遇领取地人力资源社会保障部门负责对其人事档案及视同缴费年限进行核查认定。因此，应由市社保基金局对吴吉良的视同缴费年限进行认定。经核查，吴吉良1980年2月至1997年3月的连续工龄不符合广东省视同缴费年限规定条件，不能视同缴费年限，具体理由如下：第一，根据《广东省社会养老保险条例》的规定，吴吉良辞去公职前工龄不能视同缴费年限。根据吴吉良个人档案资料，其在1997年3月辞去公职时是福建省××县机关事业单位的工作人员，不属于国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，因此，其辞去公职前在国家机关任公务员的工龄不符合计算为视同缴费年限的条件。第二，根据广东省劳动和社会保障厅等四部门粤劳社[2002]246号文规定，社会养老保险实施后，从机关事业单位到企业工作的人员，必须是调入的，连续工龄才视同缴费年限。吴吉良是经批准辞去公职后再就业参加企业职工养老保险的，其进入企业的方式并非调入，不符合上述规定，不享受连续工龄视同缴费年限的待遇。第三，吴吉良不符合粤府[2015]129号文规定的视同缴费年限条件。该通知规定连续工龄视同缴费年限的是2014年10月1日在职的机关事业单位编制内工作人员，吴吉良已非这类人员，不符合可视同缴费年限的条件。二、关于法律法规适用问题。（一）关于《广东省社会养老保险条例》的适用问题，吴吉良申请的是城镇企业职工养老保险待遇申领，该条例是调整此类情况的地方性法规，市社保基金局适用该条例对其视同缴费年限进行认定适用法律正确。（二）关于吴吉良提出应适用人社部发[2009]69号文为其核定视同缴费年限的问题，首先，吴吉良是1997年3月1日辞去公职不再保留国家干部身份的，而该通知于2009年7月24日施行，根据法不溯及既往的原则，吴吉良不适用该通知，而应当适用1995年施行的《国家公务员辞职辞退暂行规定》，该规定并无关于连续工龄的规定。其次，该通知只是规定了公务员辞去公职后重新就业的，其辞去公职前在机关的工作年限合并计算，并未规定合并计算的工龄可以视同缴费年限。工作年限合并计算与连续工龄视同缴费年限为两个不同的概念，吴吉良的连续工龄是否能视同缴费年限，应根据广东省的政策法规进行核查认定。（三）广东省劳动和社会保障厅等四部门粤劳社[2002]246号文的适用问题，该文第一条第（三）项是对机关事业单位与企业之间流动时连续工龄是否视同缴费年限的规定，《公务员辞去公职规定（试行）》是对辞去公职的机关事业单位人员工龄是否合并计算问题的规定，两部法规规定的为不同的事项，并不存在冲突的问题。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人市人力资源社会保障局答辩称：一、市人力资源社会保障局作出的复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，一审判决认定事实清楚，判决恰当，应予维持。关于吴吉良的连续工龄不符合广东省视同缴费年限的条件的事实和法律依据，与市社保基金局的答辩意见一致。二、市人力资源社会保障局作出的复议决定程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，二审期间，为证明市社保基金局对中山本地辞职公务员重新就业与吴吉良享受养老保险待遇方面的区别对待问题，吴吉良提供了其同所黎某律师的《中山市养老保险待遇核定表》，该表由市社保基金局向黎某律师出具，记载黎某律师参加工作日期为1989年7月1日，开始享受待遇年月为2017年9月，1993年前视同缴费年限为4年6个月，实际缴费年限23年，累计缴费年限27年6个月。黎某律师为在中山辞去公务员职务再就业人员。对于黎某律师的该待遇核定表，市社保基金局二审期间称黎某律师1993年前视同缴费的4年6个月，为其根据《中山市机关事业单位工作人员社会养老保险征付办法》第六条补交之后计算为缴费年限的，该缴费年限在1993年前部分，依据粤[2009]96号文附件3第2条第1项第1点，建立视同缴费年限账户登记为视同缴费年限。由此，黎某律师的情况与吴吉良的情况并不相同。《中山市机关事业单位工作人员社会养老保险征付办法》已经被粤府[2015]129号文《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》取代而失效了，故吴吉良不能在中山按照黎某律师的方式进行补缴。吴吉良在二审中称黎某律师补缴视同缴费年限期间的养老保险费用是事实，但是由中山市司法局为其补缴费用的，补缴黎某律师作为公务员在中山市对外律师事务所期间的养老保险费用，不是其本人补缴的，具体补缴时间不清楚。
本院认为，本案是涉养老保险待遇核定社保基金行政纠纷。根据上诉人及被上诉人的诉辩焦点，审查市社保基金局对吴吉良养老保险待遇核定行为合法性的关键，在于其核定吴吉良1993年前视同缴费年限为0年0个月的适用法律依据是否充分的问题。
本案的法律适用问题涉及吴吉良在1980年12月至1997年3月担任国家公务员期间的连续工龄在核定养老保险待遇时是否视同缴费年限的问题。首先，关于养老保险待遇核定，在国家大法层面，根据《中华人民共和国社会保险法》第十条第三款“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”的规定，2015年1月14日，国务院以国发[2015]2号发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，将机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法。改革前后待遇的衔接政策，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则，“老人”是指改革前已退休的人员，原待遇维持不变，并参加今后的待遇调整；“新人”是指改革后新参加工作的人员，将来退休时，基本养老金为基础养老金与个人账户养老金两部分之和；“中人”是指改革前参加工作、改革后退休的人员，采取“逐步过渡”的政策，对于在改革前的没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”，将来退休时在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金。对于养老保险关系转续，规定参保人在机关事业单位养老保险制度内同一统筹范围转移，只转养老保险关系，不转统筹基金；在同一制度内跨统筹范围转移，或者在机关事业单位和企业之间转移养老保险关系的，要在转移个人账户累计储存额的同时转移部分统筹基金。无论哪种转移方式，工作人员转移前后的缴费年限（含视同缴费年限）连续计算，以维护其合法权益。可见，国务院的该改革决定，并没有对实施机关事业单位养老保险制度改革前已辞职的原国家机关公务员的连续工龄是否视同缴费年限作出规定。由于在实施改革之前，国家机关公务员一般是没有实行个人缴费的，不存在个人账户累计存储额，故对于在改革之前已经辞职的公务员，发生跨统筹地区社会保险转移接续时，统筹基金的转移是否包括辞职之前公务员连续工龄部分的视同缴费年限认定，亦未作出规定。上诉人吴吉良援引的在国务院上述改革决定之前已经出台的人社部发[2009]69号《公务员辞去公职规定（试行）》，亦只是对“公务员辞去公职后重新就业的，其辞去公职前在机关的工作年限合并计算”作出规定，由于当时并没有对公务员实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，《公务员辞去公职规定（试行）》规定辞去公职的公务员“工作年限合并计算”并没有涉及国务院上述改革决定中提及的对公务员没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”问题。因此，对于吴吉良以该规定为据，认为辞去公职的公务员“工作年限合并计算”即意味着工作年限应当“视同缴费年限”，本院不予采纳。鉴于国务院上述改革决定对于改革前已辞职公务员的连续工龄是否视同缴费等问题没有做出规定，各省、直辖市、自治区在贯彻落实国务院的上述改革决定时作出了不同规定，由此本院认为，市社保基金局根据国家有关社会保险制度的大法规定、国务院的上述改革决定及广东省的有关地方性法规、规章，对吴吉良的养老保险待遇进行核定，法律依据上并无不妥。
其次，依据《广东省社会养老保险条例》第十六条、广东省劳动和社会保障厅等四部门粤劳社[2002]246号《转发劳动和社会保障部等四部门关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》第一条第（三）项的规定，广东省对于连续工龄视同缴费年限的，一类是国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，一类是从机关事业单位调入企业工作的人员。这样规定皆因在国务院上述改革决定之前，机关事业单位工作人员与企业职工实行不同的养老保险缴费制度使然，因为上述规定作出时并没有实施国务院的改革决定，上述两规定只解决集体所有制单位原干部和固定职工社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度改革过渡问题，及公务员在机关事业单位与企业之间调动工作的不同养老保险制度衔接问题。但是上述规定并没有规定将辞职后再自行就业的机关公务员的连续工龄一并视同缴费年限。在国务院的改革决定出台后，对于连续工龄视同缴费年限的问题，广东省粤府[2015]129号《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》第五条第（一）项的规定，仅对在职的机关事业单位编制内的工作人员改革前的合并计算连续工龄规定视同缴费年限，而对于已辞职的机关公务员辞职前的连续工龄是否视同缴费年限问题，同样没有做出规定。本院认为，养老保险视同缴费年限认定属于行政确认，是羁束性行政行为，只能严格按照法律规定和技术规范进行运作，非处分性行政行为。因此，在法律法规没有规定在国务院上述改革决定以前已经辞职的国家机关工作人员的连续工龄在核定养老保险待遇时可以认定为视同缴费的情况下，市社保基金局没有确认吴吉良原在福建省的国家机关公务员连续工龄为视同缴费年限，符合职权法定的依法行政原则。
第三，国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度的上述改革决定，是为了解决计划经济体制向市场经济体制转变后，原有的机关事业单位工作人员养老保障制度在制度内部及全社会角度突显的矛盾问题，对机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，从制度和机制上化解“双轨制”的矛盾。在改革过渡过程中，必然涉及一些前后待遇的衔接问题，其中视同缴费年限问题是对原待遇的保留措施，必然涉及各地方在改革后的财政负担问题。由此，在国务院上述改革决定的框架下，各省、各地区对于视同缴费年限的具体规定，只要不违反国务院改革决定的原则性规定，都应当是各省、各地区社会保险行政部门作出社保行政确认的法律依据。故对于上诉人吴吉良提出的几个法律适用问题，其中有关可参照福建省相关规定的问题，由前所述，各省、各地区均可根据各地实际在不违反国务院改革决定的原则性规定的情况下制定符合其实际的具体规定，广东省在有自己的法规规章可循的情况下，参照福建省的规定没有法律依据。有关特别法优于普通法原则的适用，是同一位阶法律之间的法律适用原则，《广东省社会养老保险条例》属于地方性法规，而《公务员辞去公职规定（试行）》属于部门规章，明显前者的法律位阶高于后者，且两者对于公务员辞去公职前在机关的工作年限合并计算的规定亦并不矛盾，故两者不存在特别法优于普通法的法律适用原则适用问题。有关上位法优于下位法的法律适用问题，是有关同一事项之间的法律适用原则，广东省粤府[2015]129号《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》虽然属于地方规范性法律文件，位阶低于作为部门规章的《公务员辞去公职规定（试行）》，但是前者的适用并未与后者关于公务员辞职前工龄连续计算的规定相冲突，只是未认可辞职公务员的连续工龄视同缴费年限而已。由此，对于吴吉良提出的有关法律适用的上诉意见，本院不予采纳。原审判决适用法律准确，本院予以支持。
最后，关于吴吉良提出的市社保基金局对于中山本地辞职公务员养老保险待遇核定与在中山就业的外地辞职公务员区别对待的问题，所谓区别对待造成同等情况的不同处理，肯定是为依法行政的原则所禁止的。是否区别对待，前提在于两相比较的行政相对人情况是否同等的问题，从中山市公务员养老保险缴费情况看，中山市自1998年6月30日颁布《中山市机关事业单位工作人员养老保险征付办法》时起，中山市的机关事业单位工作人员即应从1998年7月1日前个人缴纳部分养老保险费用，即中山市的机关事业单位工作人员实行个人和单位共同缴付养老保险费用制度的时间远早于全省乃至全国地区。而吴吉良举证的黎某律师的养老保险待遇核定情况，其虽然同与吴吉良一样为远在广东省落实国务院改革决定之前就已辞职自行就业的原国家机关工作人员，但是鉴于中山市国家机关工作人员过早实行上述缴费制度的原因，黎某律师1993年前4年6个月的连续工龄视同缴费年限是因中山市1998年7月1日后特殊的养老保险政策，辞职的原国家机关工作人员通过补缴1993年前费用的形式建立养老保险缴费账户而获取连续工龄视同缴费年限的。可见黎某律师获得辞职前的连续工龄视同缴费年限的条件情况与吴吉良之前在福建省的情况并不相同，不同情况的原因在于二人所在的地区对国家机关公务员实施不同的养老保险制度。不具备相同情况，即不能说中山市对于吴吉良这样的外地辞职公务员与黎某这样的本地辞职公务员区别对待，故对于吴吉良的该上诉理由，本院不予采纳。
综上所述，上诉人吴吉良上诉理据不充分，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，判决处理适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由吴吉良负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 薇
审判员 刘满星
审判员 王 昕
二〇一八年八月十五日
书记员 陈 怡