广东省徐闻县人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤0825民初759号
原告：徐闻县下洋镇海星村南门沟经济合作社。所在地广东省徐闻县下洋镇南门沟村。
法定代表人：郑成旺，主任。
委托代理人：陈赖，男，1948年11月10日出生，汉族，退休干部，住广东省徐闻县。
被告：国营防护林场。所在地广东省徐闻县海安经济开发区。
法定代表人：蔡崖，场长。
委托代理人：莫赳，广东择正律师事务所律师。
委托代理人：李穗，广东梅江律师事务所律师。
被告：徐闻县下洋镇人民政府。所在地广东省徐闻县下洋镇下洋圩。
法定代表人：符从亮，镇长。
被告：徐闻县下洋镇后村村民委员会。所在地广东省徐闻县下洋镇后村。
法定代表人：郑庭林，主任。
原告徐闻县下洋镇海星村南门沟经济合作社（以下简称南门沟经合社）诉与被告国营防护林场（以下简称国营林场）、徐闻县下洋镇人民政府（以下简称下洋镇政府）、徐闻县下洋镇后村村民委员会（以下简称后村村委会）确认合同无效纠纷一案，本院于2016年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月22日公开开庭进行了审理。原告南门沟经合社的法定代表人郑成旺及其委托代理人陈赖，被告国营林场的法定代表人蔡崖的委托代理人莫赳、李穗到庭参加诉讼。被告下洋镇政府的法定代表人符从亮、被告后村村委会的法定代表人郑庭林经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。
原告南门沟经合社起诉称，南门沟经合社也称南门沟村，是一个二村合一的村庄。在上世纪六十年代前，分别是漠东村（原址现公路北，石狗公处）和下埠村（原址现海边虾塘处）。人民公社时，为有利集体化生产，经公社、大队工作，将这二条村庄合并为南门沟村。从此，南门沟村“人多势众”，劳力充足，亦渔亦农。二十多年来，在渔、农生产上给带来了很好的经济效益，呈现渔农生产“双丰收”。随着集体化的不断深入，村中开始出现重渔轻农，部分园田暂时丢荒的现象。因此，靠近被告国营林场的黄塘工区从此对南门沟经合社的土地开始“蚕食”，侵占南门沟经合社的园田进行种树。南门沟经合社发现后，曾多次进行交涉；因故未奏效。1985年5月19日，三被告未经南门沟经合社同意，私下签订一份协议［（第34片，地名流鼻水岭，编号为0034728号），四至为：东至海边，西至林场第32、42号班（斑）块林地，南至界线与双沟村林地，北至黄塘工区住址与林场第17、18、19号班（斑）块林地，将原告原有的部分园田划给被告国营林场种树使用。开始是零星占用，后来是大面积侵占。但南门沟经合社没有灰心，坚持上访反映，至2010年4月15日向徐闻县人民政府提出《土地确权申请书》，2011年4月23日又向徐闻县人民政府提出《要求注销﹤林权证﹥的申请书》。2015年12月31日，徐闻县人民政府终于委托徐闻县调处纠纷办公室作出一份《关于下洋镇南门沟村与国营防护林场林地权属争议信访案的答复》，并指示南门沟经合社“应依法向湛江市中级人民法院和广东省高级人民法院提出诉讼”。因此，依照政府的指示，南门沟经合社于2016年3月向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。湛江中院通知当事人于2016年5月23日交换证据。在被告国营林场提供的证据中，原告发现了上述《协议书》。该协议书所注明的土地四至，已经含盖了南门沟经合社的部分园田，严重侵害了南门沟经合社的集体财产权益。因此，为保护南门沟经合社集体利益，请求依法判决：确认三被告于1985年5月19日签订的协议书（第35片，地名流鼻水岭，编号为0034728号）无效。
原告南门沟经合社为其主张的事实和理由向本院提交如下证据：
1、土地确权申请书复印件一份，证明原告要求徐闻县人民政府对争议地进行确权的事实；
2、要求注销《林权证》申请书复印件一份，证明原告要求徐闻县人民政府注销1985年和1991年给第三人颁发的《林权证》的事实；
3、省巡视组告知书复印件一份，证明省巡视组告知信访件处理的相关情况；
4、信访件答复复印件一份，证明告知原告诉权及证明诉讼时效中断的事实；
5、现场勘查报告复印件一份，证明争议地的位置、面积及现状的事实；
6、园田清册复印件一份，证明争议地原是南门沟村群众耕种的园田的事实；
7、土地房产所有证复印件一份，证明上世纪五十年代初徐闻县人民政府给南门沟村群众颁发的土地证的事实；
8、土地产量分户清册复印件一份，证明争议地历史是南门沟村群众耕种使用的事实；
9、协议书复印件一份，证明于1963年国营防护林场与下洋海星大队签订土地四至范围的事实；
10、照片复印件一份，证明汉东村、白水塘村、下埠村旧址的事实；
11、协议书复印件一份，证明于1963年国营防护林场与下洋海星大队签订地界协定的事实；
12、土地兑换协议书复印件一份，证明其他相关土地兑换在争议地范围的事实；
13、海星大队相关证明复印件一份，证明汉东村说明，南门沟村对争议地一直在诉求的事实；
14、请示报告复印件一份，证明国营防护林场为改变林地开发虾池向市林业局请示的事实；
15、林地处理的有关规定复印件一份，证明要求依法处理争议地的事实；
16、有关证人材料复印件若干份，证明争议地原为南门沟村群众耕种使用的事实；
17、争议地现场勘查材料复印件一份，证明徐闻县林业局对争议地进行勘查的事实；
18、市、县有关领导的批转件复印件一份，证明对争议地南门沟村曾向市、县主要领导反映的事实；
19、调解方案复印件一份，证明徐闻县组织联合调查组对争议地进行调查提出调解处理方案的事实；
20、批复复印件一份，证明国营防护林场对争议地处理请示市林业局、市局作出批复的事实；
21、调查报告复印件一份，证明徐闻县联合调查组对争议地进行调查并作出汇报报告的事实。
被告国营林场答辩称，一、被诉协议是行政行为而非民事行为。中共中央、国务院于1981年3月8日颁发了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。《决定》第一条是稳定山权林权，第（一）项规定“国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变”。此后直至上世纪80年代中期，各级党委和政府，开展山林权登记发证工作，这就是我们现在所说的稳定山林权时期。1985年徐闻县人民政府要给答辩人进行林权登记发证，县政府林权登记发证机关于5月19日召集林地所在地的下洋镇政府（当时称区公所）、后村村委会（当时称后村乡，俗称小乡）及相关村庄代表到现场确认登记发证的林地界址，根据现场确认无争议的界址，以协议方式予以固定。该《协议书》是作为县政府给答辩人颁发№0034728号林权证的附件。县政府林权登记发证机关召集林地相邻单位到现场确认界址，签订该协议，是林权登记发证工作的一个组成部分。该协议并未为协议各方设定任何民事权利与义务，因而签订协议是行政行为，而非民事行为。二、行政行为不属民事诉讼范围，应驳回被答辩人的起诉。被诉协议是政府进行林权林地登记发证的界址确认，属于行政行为不是民事行为，被答辩人提起民事诉讼不符合起诉条件。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定“起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回被答辩人的起诉。三、答辩人土地权属清楚，证据确凿。1963年进行答辩人的土地规划设计，规划设计经徐闻县计划委员会审核批准。在规划时县政府组织答辩人与周边农村签订边界协定书，确定答辩人土地界址。1963年2月，县政府、下洋公社、徐闻县林业局、下洋公社海星大队与答辩人签订了《地界协定书》，确定答辩人的土地界址。被答辩人提出争议的土地是协议书中的第35片，地名叫流鼻水岭。在答辩人的土地规划设计范围内。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（三）项规定：国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本作为调处林权争议的权属来源证据。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的”。答辩人土地权属来源清楚，证据确凿。1985年稳定山林权时，徐闻县人民政府给答辩人颁发了№0034728号《徐闻县林权证》，2004年湛江市人民政府给答辩人颁发了湛林证字（2004）第03860号《中华人民共和国林权证》。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第一款规定“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据”。答辩人土地权属清楚，依据充分。
综上所述，被诉协议是县政府进行林权林地登记发证的界址确认，属于行政行为，不是民事行为，不属民事诉讼范围；答辩人拥有涉案土地，权属来源清楚，证据确凿，权属清楚，依据充分。呈请人民法院驳回被答辩人的起诉。
被告国营林场对其抗辩的事实和理由在举证期限内向本院提交如下证：
1、1963年2月23日林场与海星大队签订的地界协议书复印件一份，证明1963年2月23日在县政府及下洋公社、县林业局的主持下划定林场的土地界线，涉案土地划归防护林场；
2、林场设计任务书复印件一份，证明林场规划设计时，涉案土地划归防护林场；
3、工区民工砍伐验收单复印件一份，证明涉案土地由防护林场黄塘工区种植林木；
4、协议书3份、林地平面图复印件各一份，证明1985年县政府给防护林场进行林权登记发证前，登记发证机关召集下洋镇政府、后村村委会及相关村庄代表到现场确认无争议的登记发证林地界址；
5、1985年林权证复印件一份，证明稳定山林权时期，县人民政府给防护林场颁发了林权证，确认林场的林地权属；
6、林场山林颁布图复印件一份，证明涉案土地在防护林场版图内；
7、1993年林场建设对虾养殖场使用林地的请示、市林业局的批复、合资经营养殖基地合同复印件各一份，证明涉案土地一直由林场使用；
8、2001年4月6日林场与南门沟经济合作社兑换土地协议书复印件一份，证明南门沟村以4亩耕地兑换林场4亩林地作为宅基地；
9、2004年湛江市人民政府给林场颁的林权证复印件一份，证明2004年换发林权证，市政府再次确认涉案土地属林场；
10、林场黄塘工区迁址请示、汇报及领导批示复印件各一份，证明林场黄塘工区迁址事实；
11、租赁合同、会议记录复印件各一份，证明黄塘工区旧址土地一直由防护林场行使权利；
12、采伐证复印件一份，证明涉案土地一直由防护林场使用；
13、中央预算内投资项目作业设计复印件一份，证明涉案土地现是国家生态林项目用地；
14、场地租赁合同复印件一份，证明场地租赁合同；
15、事业单位法人证书、组织机构代码证复印件各一份，证明事业单位法人证书、组织机构代码证。
被告下洋镇政府和后村村委会未提交书面答辩意见，在举证期限内也未提交任何证据。
根据原告南门沟经合社的诉讼主张和提供的证据，被告国营林场的抗辩理由和提供的证据，以及当事人的庭审陈述，本案经审理查明以下事实：
原告南门沟经合社和被告国营林场争议的涉案土地位于徐闻县下洋镇海星村委会东边沿海地段（俗称流鼻水岭），土地面积为886.3亩，四至为，东至沿海防护林带；西至徐闻县下洋镇海星村委会南门沟村（以下简称南门沟村）的水泥村道；徐闻县下洋镇南至双沟村委会沿海防护林；北至徐闻县下洋镇海星村委会沿海防护林。1953年土地改造时，徐闻县人民政府将涉案的部分土地确权给南门沟村集体所有，南门沟村村民在此土地耕种至八十年代初。根据国家的林业发展政策要求，被告国营林场于1985年向徐闻县人民政府申办山林所有权。徐闻县人民政府对林地和山地使用地界址进行实地调查。为了确定林地和山地使用地界址，在所在地的行政管理机关徐闻县下洋区公所（后更名为徐闻县下洋镇人民政府，即本案的其中被告）、林地和山地使用地界址的相邻村本案的被告后村村委会参与的情形下，于1985年5月19日签订了一份《协议书》，协议书的主要内容“为搞好山林权的发证工作，县委、县政府，于八五年五月四日组织工作组驻国营防护林场和下洋区（公所）；经过调查研究组织代表进行实地观察，由工作组主持于八五年五月十八日在后村乡召开国营防护林场、下洋区公所的后村乡黄塘、武家坑村代表会议，共同协定以下林地没有争议应发证给国营防护林场：第34片地名流鼻水岭编号0034728按1982年防护林场森林分布图第25、26、27、33、34、35、36、43、44、45号斑块叁佰捌拾贰亩。四至为东至海边，西至林场第32、42号班（斑）块林地，南至界线与双沟村林地，北至黄塘工区住址与林场第17、18、19号班（斑）块林地”。相关单位和代表人员在该协议上盖章和签名。随后，徐闻县人民政府给被告国营林场颁发了编号为№0034728《徐闻县林权证》。2004年11月18日，湛江市人民政府给被告国营林场颁发编号为湛林证字（2004）第03860号的《中华人民共和国林权证》。被告国营林场持有林权证后，在权属证范围植树或租赁土地给他人使用。原告南门沟经合社认为被告国营林场超范围使用土地损害其权益，双方遂发生纠纷。原告南门沟经合社此后多次向政府部门反映要求解决土地被占用的问题。徐闻县人民政府曾于2011年4月组成工作组对此纠纷协调解决未果。原告南门沟经合社于2016年3月向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销人民政府违法给被告国营林场颁发的林权证。在进行上述行政诉讼交换证据时，原告南门沟经合社发现1985年5月19日协议书的存在，认为该协议书的各被告不但严重损害其集体权益，且协议书内容系在其未参与不知情的情形下所签订，系无效的民事行为，遂于2016年6月23日向本院提出诉讼，请求判令上述诉求。
另查明，被告国营林场系事业型法人，其业务范围为建设生态公益型林场。
本院认为，本案的焦点问题是以人民政府的职能部门行使行政管理职责为内容的涉案土地确权行为形成的协议书，是否属于行政合同还是民事合同关系。所谓行政合同是指行政机关或经行政机关授权的组织为了行使行政职能实现特定行政管理为目标，而与公民、法人或其他组织经协商一致所达成的协议。从涉案协议的签订目的、合同主体、双方权利义务等方面，本案综合评判如下：一，涉案协议的签订是为了确定土地相邻方的界址而达到颁发权属证的目的，是政府行政职能部门依法律法规规定行使确权前的职责行为；二，本案其中被告下洋镇政府与原告南门沟经合社在行政管理职能上是从属关系，双方在民商事诉讼中主体上处于不平等的法律地位，本院若审理本案，违反了民法所规定的基本原则即调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系；三，政府行使颁证前期的相关工作，是政府相关职能部门依行政法律法规规定履行的行政职责行为，政府颁证行为程序是否合法、依据的事实是否清楚、适用的法规规定是否正确，人民法院在民商事审判中无权进行干涉或确定其效力问题。因此，涉案协议具有公权力的因素，实质上属于行政合同范畴。根据《最高人民法院﹤关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释﹥》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”的规定，原、被告对涉案协议的争议，依法应属行政诉讼的受理范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”，以及《最高人民法院﹤关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释﹥》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，本院依法裁定驳回原告南门沟经合社的起诉。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百四十四条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条第三款，《最高人民法院﹤关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释﹥》第十一条的规定，裁定如下：
驳回原告徐闻县下洋镇海星村南门沟经济合作社的起诉。
案件受理费500元（原告已预付），由本院退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 江远臣
审 判 员 邓锋林
人民陪审员 何 冰
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 余伦聪
附本裁定相关法律及司法解释：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：
（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；
（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；
（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；
（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；
（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；
（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第二百零八条第三款立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。