湖南省常德市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘07行初89号
原告贺大信，男，1938年11月26日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。
委托代理人黎斌，常德市新星法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。
被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州南路。
法定代表人周德睿，市长。
委托代理人刘科，湖南凌星律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
委托代理人刘尹安，常德市西洞庭管理区管理委员会司法局副局长，代理权限为特别授权代理。
第三人常德市西洞庭管理区管理委员会，
法定代表人周胜，主任。
委托代理人凌星，湖南凌星律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告贺大信诉常德市人民政府(以下简称市政府)、第三人常德市西洞庭管理区管理委员会（以下简称西洞庭管委会）土地行政征收案，原告贺大信于2016年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在11月8日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月10日公开开庭审理了本案。原告贺大信及其委托代理人黎斌，被告市政府的委托代理人刘科、刘尹安、第三人西洞庭管委会的委托代理人凌星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告贺大信诉称：为加快常德市西洞庭管理区祝丰镇发展步伐，做大祝丰镇规模，第三人以自己名义，作出了征收和拆迁其辖区祝丰镇东路地块上的部分土地和房屋的决定，其中包括原告使用的土地和所有的房屋。2010年3月29日，第三人利用行政职权，安排西洞庭征地拆迁事务所，要求与原告在其提供的一份不完全性的格式条款协议上签字，原告当即提出其征收土地和房屋的依据不明、标准过低及征收程序不合法等异议，但第三人最终威胁我签下了协议，原告不愿意搬迁，第三人便组织社会人士进行暴力强拆，让原告造成严重财产损失。第三人属于被告派出机构，没有权利作出土地、房屋征收决定，第三人工作部门即常德市西洞庭管理区国土资源局更无资格与原告签订房屋征收补偿协议，故第三人违法作出的拆迁征收行政行为应由被告承担责任。请求依法确认被告拆迁行政行为无效或违法；请求判令被告依法、依规、合理、公平履行与原告重新订立房屋征收补偿协议的职责；承担本案诉讼费用。
为证明其主张，原告贺大信向本院提交了如下三组证据材料：
第一组二份，中共常德市委办公室常办通（2002）48号文件、湖南省机构编制委员会办公室湘编办（2000）18号文件。拟证明该文件设定职权违反宪法，请求法院附带进行审查。
第二组五份，常国土资告字（2014）7号常德市国土资源局政府信息公开告知书、常（京）稳函（2015）17号“关于王胜云信访事项的交办函及其他关于到相关职能部门信访的函件。拟证明原告一直进行上访维权的资料。
第三组六份，常德市西洞庭管理区征地拆迁事务所与贺用先、王胜云、徐谷昌、贺大信、毛秀珍、任细元签订的《房屋拆迁补偿协议书》。拟证明六原告与本案第三人签订的协议不合法，第三人不具备签订该协议的资格。
被告市政府辩称：一、根据中共湖南省委、省政府湘发（2000）4号文件和常德市委机构编制委员会常编发（2001）2号文件的精神，第三人西洞庭管委会是比照县市区一级、享有县级政府职能职权的机构，第三人单位所属国土局是具有行政管理权的一级行政机关，原告以第三人西洞庭管委会无权做出土地、房屋征收决定为由，请求重新订立房屋征收补偿协议，因市政府不是做出具体行政行为的机关，故原告起诉市政府属于错列被告。二、开庭时口头答辩称，原告提起的诉讼超过六个月的起诉期限，起诉不符合行政诉讼法第四十六条的规定。请求裁定驳回原告起诉。
市政府为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了如下证据材料和法律依据：1、中共湖南省委、湖南省人民政府湘发（2000）4号文件；拟证明第三人西洞庭管委会是比照县市区一级、享有县级政府职能职权的机构。
2、常德市委机构编制委员会常编发（2001）2号文件、常德市西洞庭管理区国土资源局组织机构代码证。拟证明西洞庭国土局也具有行政职能的管理机构。
第三人西洞庭管委会陈述称，一、对原告选择法律途径解决纠纷表示赞赏。二、第三人是省政府授权的比照县级政府的职权管理西洞庭管理区各项事务的机关，所以原告将市政府列为被告是不适当的。三、原告起诉超过诉讼时效。四、西洞庭国土局是独立的机关法人，具有实施被诉行政行为的资格。该单位的行为不等于是第三人的行为。五、拆迁补偿协议是双方真实意思的表示，且已经履行完毕。原告现在不认可该协议违反了诚信原则。综上，请求法院向原告释明要求变更诉讼主体或驳回原告起诉。
西洞庭管委会提交了如下证据材料：
第一组：1、中共湖南省委、湖南省人民政府湘发（2000）4号文件。拟证明第三人西洞庭管委会是比照县市区一级、享有县级政府职能职权的机构。2、常德市委机构编制委员会常编发（2001）2号文件。
第二组：常德市西洞庭管理区国土资源局组织机构代码，拟证明西洞庭国土局也具有行政职能的管理机构。
第三组：拆迁补偿协议和领款凭证。拟证明协议签订是合法自愿的，也已经履行。
对于原告贺大信提交的证据，被告市政府发表了如下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，对原告证明目的有异议。签订协议在2009年，对方第二组证据资料中反映原告反映问题最早在2011年，大部分集中在2014-2015年，所以原告起诉远远超过起诉期限。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，只能证明协议是双方自愿签订且履行完毕。
第三人西洞庭管委会发表如下质证意见：1、对三组证据的真实性不持异议。2、对第一组证据的证明目的有异议，文件对职权是授权不是设置。3、6个月内没有起诉就是超过起诉期限。4、第三组证据证明拆迁补偿协议是公平的，是真实意思表示，且已经履行。
对市政府提交的证据材料，原告贺大信发表如下质证意见：对证据的合法性、真实性、关联性具有异议。上述文件是2000年制定的，与现行法律相冲突；市政府对第三人是委托不是授权，第三人不得以自己的名义作出行政行为。
第三人对市政府提交的证据材料，发表如下质证意见：无异议。
对第三人西洞庭管委会提交的证据材料，原告贺大信发表如下质证意见：第三人无权签订拆迁补偿协议。
市政府发表如下质证意见：无异议。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据材料作如下认定：
原告提交的证据材料，本院认为上述证据内容真实，来源合法，且与本案有关联，应予认可。
被告市政府提交的证据材料，本院予以认可。
第三人西洞庭管委会提交的证据材料的真实性本院予以认可，对其合法性、关联性及证明的目的不予认可。
经审理查明，2009年4月1日，湖南省人民政府以（2009）政国土字第283号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收常德市武陵区的5个行政村、鼎城区的16行政村、西洞庭的6个行政村、安乡县的15个行政村的部分集体土地用于岳阳至常德高速公路常德段的建设。其备注一栏中载明：经国土资源部国土资函（2009）425号文批准，征地年产值标准要按湖南省人民政府办公厅《关于发布湖南省年产值标准的通知》（湘政办发〔2005〕47号）文执行。原告的房屋在该项目用地红线范围内。
2009年8月7日，常德市西洞庭管理区国土资源局发布“岳常高速公路西洞庭段征地拆迁公告”，公告了征地位置、面积、征地补偿标准及拆迁范围、拆迁时间及相关要求等事项。2010年8月16日，贺用先与常德市西洞庭管理区征地拆迁事务所签订了《房屋拆迁补偿协议书》。之后，原告因补偿不到位及补偿过低等问题向相关部门一直反映其诉求。
2016年9月20日才向常德市鼎城区人民法院提起行政诉讼，要求确认西洞庭管委会于2010年8月16日与其签订的房屋拆迁补偿协议的行政行为违法等事项。常德市鼎城区人民法院认为起诉人应以常德市人民政府为被告，该院无管辖权为由，对原告的起诉不予立案。
常德市西洞庭管理区管理委员会根据湖南省委、湖南省人民政府和湖南省机构编制委员会办公室的相关文件于2001年设立，系常德市人民政府的派出机构。对于本案涉案土地的权属性质问题，我国目前国有农场在经营方式上有如下三种情形，农场自主经营，员工为职工，统一由农场发放工资；村民个人承包，农场与个人签订承包合同；农村集体组织承包经营，由村民与村集体签订承包合同。2001年国土资源部和农业部联合下发《关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》规定，确需占用国有农场土地搞建设的，应依法办理审批手续，并依法给予补偿和安置，不得随意强行划转国有农场土地。2008年国土资源部与农业部再次联合下发《关于加强国有农场土地使用管理的意见》〔国土资发（2008）202号〕规定：因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。收回的国有农场土地使用权，按照国有土地使用权供应的规定，办理供地手续。
2009年4月1日，湖南省人民政府以（2009）政国土字第283号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收常德市武陵区的5个行政村、鼎城区的16行政村、西洞庭的6个行政村、安乡县的15个行政村的部分集体土地用于岳阳至常德高速公路常德段的建设。
本院认为，本案争议的焦点有如下两个：
一、关于本案行政行为主体问题。
中共湖南省委文件及常德市委机构编制委员会文件中均明确“管理区设管理委员会，作为上一级人民政府的派出机构，比照县级政府赋予职能职权，全面负责管理区域内的经济社会事务。”根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故市政府是本案的适格被告。市政府辩称原告起诉市政府属于错列被告的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于本案起诉期限问题。
2010年3月29日，贺大信先与常德市西洞庭管理区征地拆迁事务所签订了《房屋拆迁补偿协议书》。协议签订之后，认为系被迫签订了转用土地补偿协议、房屋拆迁补偿协议，土地及房屋补偿标准过低、安置资格给予不到位等向相关部门进行申请信访，直至2016年9月20日才向常德市鼎城区人民法院提起行政诉讼。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。当事人起诉行政机关单方变更、解除或者强制执行行政协议行为的，有效起诉期限为从其知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起六个月；起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为的，起诉期限应当从法律规定或者协议约定的履行期限届满之日起六个月；存在行政诉讼法第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”，被耽误的期间应当予以扣除。而根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定的关于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者是基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是因为当事人单方面向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于第四十三条规定应扣除的期间。因此，原告主张其起诉未超过起诉期限的理由不能成立。被告市政府与第三人西洞庭管委会辩称原告起诉超过六个月的起诉期限的理由成立，本院予以支持。
据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款(二)项的规定，裁定如下：
驳回原告贺大信的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 杨名夏
审 判 员 赵阳娟
代理审判员 胡 林
二〇一七年三月十四日
书 记 员 黄 莺
附：本裁定适用的相关法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼第四十九条的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的；
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。