陕西省南郑县人民法院
行 政 判 决 书
(2014)南行初字第00012号
原告汉中市佶达建材有限公司（住所地：南郑县牟家坝镇高家岭村）。
法定代表人王振祥，曾用名王贵汉，该公司执行董事。
委托代理人符新民，汉台区东关法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。
被告南郑县国土资源局（住所地：南郑县汉山镇南环路3号）。
法定代表人李军，该局局长。
委托代理人孟小强，该局副局长。代理权限为特别授权。
委托代理人乔锦昭，陕西南星律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告汉中市佶达建材有限公司诉被告南郑县国土资源局不服土地行政处罚一案，于2014年12月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月19日公开开庭审理了本案。原告汉中市佶达建材有限公司法定代表人及委托代理人，被告南郑县国土资源局委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告南郑县国土资源局于2014年9月16日对原告汉中市佶达建材有限公司作出南国土资罚字〔2014〕第06号《行政处罚决定书》，“决定：1、责令汉中市佶达建材有限公退还非法占用的2560平方米土地；2、限期拆除在非法占用的2560平方米土地上硬化地面、工棚、围墙和其他设施，恢复原种植条件；3、对该公司非法占用的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款51200元人民币”。
被告南郑县国土资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据。第一组证据：3、企业法人营业执照。4、组织机构代码证。5、税务登记证。6、身份证。7、申请书。8、土地租赁协议。9、现场勘测笔录及图。10、现场勘测说明。11、规划图。12、现场照片。13、询问王振祥笔录1。14、取证照片。15、询问马某某笔录。16、询问殷某某笔录。17、询问孟某某笔录。18、询问陈某笔录（证明目地：原告占用土地的事实是客观存在的，原告占用土地未经任何部门审批，原告占用的是基本农田）。第二组证据：1、立案呈报表。2、巡查报告。19、责令停止违法行为通知书。20、公文送达回证1。21、调查报告。22、案件审理会议记录。23、行政处罚告知书。24、行政处罚听证告知书。25、公文送达回证。26、国内挂号信函收据及查询单。27、行政处罚决定书。28、公文送达回证2。29、王某说明。30、殷某某说明。31、询问王振祥笔录2。32、履行行政处罚决定催告书。33、公文送达回证3（证明目的：证明案件的来源，证明被告方依照法定程序向原告送达了相关手续并告知了其相关权利，案件经过集体讨论决定，处罚程序是合法的）。第三组证据：39、规划图彩印。40、情况说明。41、执法人员执法证（证明目的：原告非法所占地的土地性质、执法人员的执法资格）。同时提交了法律依据，以证实作出被诉具体行政行为的合法性。
原告汉中市佶达建材有限公司诉称，2012年10月，原告按照牟家坝镇高家岭村委会农业治理规划的需求和建议，商定在本村租赁部分河滩地组建一处生产“农业工程需要”的水泥构件的预制场。在拟建场地前，原告请高家岭村党支部书记于同年11月邀请被告下属的牟家坝国土所正、副所长现场勘查，该所领导到现场看后表态“符合规划政策，可以使用”。并当场确定“土地使用费5000元、保证金3000元”。同月原告交纳了以上两种款项。该所领导表示“钱交了，你们放心去干，没人找你们”。原告认为用地合法了，便向牟家坝镇政府呈交了开办预制厂的申请，政府签字批示“拟同意”。随后原告与村委会签订了租地协议。筹措八十余万元，于2014年1月9日注册开办“汉中市佶达建材有限公司”，由于办场使用的是河滩地，又向江河管理站提出申请，得以允许后开始建场生产。期间由于原告坚持向被告南郑县国土资源局下属的牟家坝镇国土所索要收取土地使用费的正规收据，得罪了两位所长，该所赌气给原告出具了一张所谓违反《土地管理法》规定“罚款六千元”的《当场处罚》收据，以此代替正规收费单据。从原告硬化地面到建厂房生产被告从来没有人到现场作出过任何意见和决定，也没有过处罚意向。被告在未作土地调查的情况下于2014年9月16日将《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》交给村委会，而不直接送达给原告，被告的行为剥夺了原告的申辩权。被告的行政处罚行为事实不清，程序违法，适用法律不当。现诉至法院请求依法撤销被告作出的“南国土资罚字〔2014〕第06号《行政处罚决定书》”。
原告汉中市佶达建材有限公司提交的证据：1、身份证复印件。2、残疾证明。3、企业法人证书。4、营业执照。5、组织机构代码证。6、税务登记证（证明目的：证明原告系法人单位以及法定代表人身份）。7、证明。8、对殷吉山调查笔录（证明目的：证明原告占用的土地不是水田，而是河滩地）。9、牟家坝土管所的罚款单据复印件（证明目的：证明被告下属单位违法处罚，超标准处罚，私自收费）。10、向牟家坝镇政府的申请（证明目的：证明用地已经批准）。11、向水利管理站的申请（证明目的：证明用地是得到批准的）。12、场地租赁协议（证明目的：证明用地合法，并且交了费）。
被告南郑县国土资源局辩称，原告未经审批，非法占用基本农田进行建设的事实是客观存在的，我局在充分调查基础上，给原告送达相关法律文书时，由于原告法定代表人不配合，在此情况下，我局通过邮寄送达了相关法律文书，在法定期限内原告未提出申辩和听证申请下，我局依法对原告作出行政处罚决定，并通过邮寄方式由原告法定代表人所在村村干部进行转交，原告已收到上述法律文书客观事实存在。我局对原告送达法律文书方式并无不当。对原告的处罚程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。原告的起诉无事实依据和法律依据，建议人民法院驳回其起诉请求，维持我局作出的“南国土资罚字〔2014〕第06号《行政处罚决定书》”。
双方举证、质证，法庭认证情况：
原告对被告所举证据的质证意见和本院认证：原告对被告提交的证据3、4、5、6、7真实性、合法性无异议，但是认为这些证据同时也证明了原告是依照法定程序申报了的；对证据8无异议，认为此证据证明了原告行为属于农村集体土地合法流转；对证据9、10、11、12真实性有异议，认为这只是个表面现象，并不是使用前的原貌；对证据13真实性、合法性无异议，认为此证据证明了原告用地申报程序合法，用地经批准的事实；对证据15真实性、合法性有异议；对证据16、17、18真实性、合法性无异议，认为可以证明原告用地是依程序审批了的。本院认为原告并没有对其质证观点提出相应的证据，故对被告方提交的第一组证据，本院予以采信，为合法有效证据。原告对被告提交的证据1真实性、合法性无异议；对证据2真实性无异议，合法性有异议，认为巡查报告恰恰证明被告行为违法；对证据19、20的真实性、合法性无异议；对证据21真实性无异议、合法性有异议，认为调查报告是违法的；对证据22真实性无异议，合法性有异议，认为缺乏审查详细记录；对证据23、24真实性无异议，合法性有异议，认为送达不符合法律规定的送达方式，剥夺了原告的申辩权；对被告的其他证据原告无异议。经庭审质证，本院对被告提交的证据作如下确认：对被告提交的证据，原告虽然对其中部分证据有异议，但是没有提交相应的证据证实，故对其质证意见本院不予采信；原告质证认为被告送达方式违法这点，法律规定的送达方式中包括邮寄送达，故对原告的这个质证异议本院不予采信。综上，对被告方提交的以上证据，本院认为合法有效，予以采信。
被告对原告所举证据的质证意见和本院认证：被告对原告提交的证据1真实性无异议，但是认为只能证明原告法定代表人自然人的身份，不能证明原告身份合法；认为证据2与本案无关；对证据3、4、5、6真实性无异议；对证据7有异议，认为村委会不能确定土地性质，同时对该证据的证据形式有异议；对证据8有异议，认为调查人是不是律师不清楚，也没有见到执业证，且调查人是一个人也不符合调查取证的相关规定，并且被调查人殷某某不具有确认土地形式的职权；对证据9认为只是牟家坝土管所的罚款单据复印件，没有原件，票据的真实性无法确认；对证据10、11，认为这个是以原告名义申请的，但是不能证明其用地是经有关部门同意的，况且原告占用的这个地不是水管站同意或不同意，原告就能使用的，因为原告占用的是基本农田；对证据12的真实性无异议，但是认为租赁方是王振祥而不是原告，租赁协议本身是违法的，《土地承包法》第五条规定，土地承包只能是本村的村民，王振祥不是该村的村民，《土地承包法》规定土地流转不得改变土地用途，根据租赁协议内容看，其目的也是违法的；对证据13的真实性无异议，但是认为原告说的是诉讼文书的送达方式，而被告给原告送达的不是诉讼文书，被告是依据《行政处罚法》第四十条的规定送达的。原告说这两份文件是殷某某转达的，证明了农村邮件送达有投递点，殷某某那里就是一个投递点。经庭审质证本院对原告提交的证据作如下确认：原告提交的证据1至6号，符合证据规则要求，真实反映了原告以及法定代表人个人的真实身份，为合法有效证据，本院予以采信。原告提交的7、8号证据，不能证实该证据的真实性、合法性，且不符合证据规则要求，故对原告方的这两份证据不予采信。对原告提交的9至12号证据，该证据与本案无关联性，本院不予采信。原告提交的13号证据为有效证据，本院予以采信。
经审理查明，汉中市佶达建材有限公司于2013年1月4日成立，其法定代表人王振祥，又名王贵汉，于2012年12月9日以其个人名义，向南郑县牟家坝镇政府、高家岭村委会、牟家坝国土所申请在高家岭村二组租用土地3.84亩，兴办汉中市佶达建材有限公司预制厂。2013年1月原告在未经土地行政主管部门审批的情况下，开始对3.84亩基本农田改变土地使用性质，对土地硬化、修围墙、建厂房，进行水泥预制件生产。被告在履职中发现原告的违法行为后，经询问原告法定代表人、证人，调查取证，确定土地使用性质后，于2014年6月18日向原告送达了责令停止违法行为通知书，同年9月11日，又向原告送达了行政处罚事先告知书，告知了对其违法行为拟作出处罚，并告知了相对人的陈述、申辩权、听证权，9月16日被告以南国土资罚字【2014】第06号行政处罚决定书对原告非法占地违法行为做出了处罚决定，并进行了送达，并且在决定书中告知了复议权、起诉权及复议、起诉的期限。复议期满后，被告于2014年11月21日，依照《行政强制法》，向原告送达了履行行政处罚催告书，并在该催告书中告知了权利和义务。为此原告认为被告所做出的处罚决定程序违法，现向本院提起行政诉讼，要求撤销南国土资罚字【2014】第06号行政处罚决定书。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律规定，南郑县国土资源局具有对辖区内土地规划、使用进行监管职责，同时对违反土地管理法规定的违法事实具有查处主体资格。任何个人和组织在使用土地时都应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律规定，依照报批程序，由具有审批权的县级以上土地行政主管部门批准后方可使用。原告汉中市佶达建材有限公司使用土地时也应当按照规定向当地政府报送审核，并经县级以上土地行政主管部门批准后方能占地建厂。而原告仅向南郑县牟家坝镇政府提交申请，镇政府签字“拟同意。请到相部门办理审批手续”，又有租地协议，即认为获得了土地使用权，这种认识是错误的。原告公司在未得到县级以上土地行政主管部门的批准就使用基本农田建厂，是一种违法行为。被告南郑县国土资源局在履职中发现原告的违法行为后，在查清事实的基础上，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出“南国土资罚字【2014】第06号《行政处罚决定书》”，并无不当。被告南郑县国土资源局作出的这一具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚适当，应予维持。原告汉中市佶达建材有限公司认为其所在地镇政府签了字，与村委签订了租地协议，并由当地国土所所长收了钱就是取得了土地的合法使用权，这一辩解理由不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持南郑县国土资源局南国土资罚字【2014】第06号行政处罚决定书；
二、驳回原告要求撤销被告南国土资罚字【2014】第06号行政处罚决定书的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告汉中市佶达建材有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内提起上诉，并按对方当事的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 戚晓军
审 判 员 王汉娉
人民陪审员 陈艾钧
二〇一五年三月二十三日
代理书记员 崔 粟