浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终6号
上诉人（原审被告）义乌市人民政府江东街道办事处，住所地义乌市义东中路2号。
法定代表人毛建华，主任。
委托代理人章剑生，浙江泽大律师事务所律师。
委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）傅文荣。
原审被告义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，代市长。
委托代理人何晶，义乌市人民政府市府办工作人员。
委托代理人方琪，义乌市人民政府市府办工作人员。
上诉人义乌市人民政府江东街道办事处因政府信息公开一案，不服义乌市人民法院（2015）金义行初字第158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人义乌市人民政府江东街道办事处的出庭负责人张守法及委托代理人章剑生、毛洪辉，被上诉人傅文荣，原审被告义乌市人民政府的委托代理人何晶、方琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年10月17日，傅文荣向被告义乌市人民政府江东街道办事处邮寄了一份信息公开申请表，以了解下傅村拆迁房屋即旧房改造情况为由，要求义乌市人民政府江东街道办事处公开：1、江东街道下傅村2000年整建工作组对下傅村违建房基罚款的依据及江边绿廊房基的罚款依据；2、全村每户的房基报批表的依据。2013年11月12日，傅文荣以被告义乌市人民政府江东街道办事处未对其提交的信息公开申请作出答复为由向被告义乌市人民政府申请行政复议。被告义乌市人民政府经审查认为傅文荣提供的行政复议申请材料不齐全，于2013年11月19日作出义府法补正（2013）5号补正行政复议申请通知书，要求其在10日内补正申请材料。傅文荣补正材料后，被告于2013年11月22日作出义政复立字（2013）53号行政复议案件受理通知书，受理了原告提出的行政复议申请。2014年1月21日，被告以情况复杂为由，作出义政复字（2013）第53-1号行政复议延长审理期限通知书，决定延长复议审理期限30日。2014年2月19日，被告作出义政复决字（2014）第11号行政复议决定书，决定驳回傅文荣的行政复议申请。傅文荣对该决定不服，起诉至金华市中级人民法院。金华市中级人民法院经审理于2014年5月28日作出（2014）浙金行初字第33号行政判决书，一、撤销被告义乌市人民政府于2014年2月19日作出的义政复决字[2014]第11号行政复议决定书；二、责令被告义乌市人民政府于本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。该判决于2014年6月3日发生法律效力。另，义乌市人民政府江东街道办事处于2013年12月6日向傅文荣作出关于傅文荣申请信息公开的答复，认为傅文荣申请的事项发生于2000年，《信息公开条例》自2008年5月1日起施行，傅文荣的申请缺乏法律依据，该答复于2013年12月12日送达给傅文荣。被告义乌市人民政府于2014年11月25日重新作出了义政复决字[2014]第71号行政复议决定书，一、确认义乌市人民政府江东街道办事处未在法定期限内依法作出答复违法；二、撤销义乌市人民政府江东街道办事处2013年12月6日作出的答复，责令于本决定生效后60日内重新作出具体行政行为。2015年3月2日，被告义乌市人民政府江东街道办事处重新作出了政府信息公开答复，答复傅文荣要求获取的信息，不是客观存在的，需要经过本机关实质性的主观分析和加工处理后才能形成的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。傅文荣对该答复不服，申请行政复议。被告义乌市人民政府于2015年5月4日作出义政复决字[2015]第31号行政复议决定书，一、确认义乌市人民政府江东街道办事处未在法定期限内作出答复违法；二、撤销义乌市人民政府江东街道办事处2015年3月2日作出的答复，责令在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的期限内重新作出具体行政行为。
2015年5月20日，被告义乌市人民政府江东街道办事处作出政府信息公开补正申请告知书，答复如下：“经审查，本机关无法按照你（傅文荣）对申请获取信息的内容描述确定相应的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定请你在收到本告知书15日之内补正相关申请内容。逾期未补正的，视为放弃申请。”同日，原告傅文荣填写政府信息公开申请补正表一份，所需信息的内容描述1、公开江东街道下傅村2000年整建工作组对下傅村违建房基罚款的票据及江边绿廊房基的罚款票据；2、公开全村每户的房基报批表。所需信息用途为，履行下傅村村民代表的监督权力。庭审中原告明确其申请公开的信息形式为纸面、邮寄快递。2015年5月26日被告义乌市人民政府江东街道办事处作出信息公开延期答复告知书，告知因情况复杂，决定延长信息公开答复期限15个工作日。2015年6月4日，被告义乌市人民政府江东街道办事处作出政府信息公开申请答复书（编号：20150020号），答复内容为：经审查，你要获取的第一项“公开江东街道下傅村2000年整建工作组对下傅村违建房基罚款的票据及江边绿廊房基的罚款票据”的相关信息，你已经在本机关查阅了相关资料。你要获取的第二项“公开全村每户的房基报批表”政府信息，你描述的应当指公开下傅村每户的农村住宅用地审批表。审批表是建房户定点放样、申请土地使用权登记的凭证。审批表与一般民众的生存、生计、工作、从事创造社会财富的活动和过程、科学研究等特殊需要无关，不属于主动公开的范围。因此根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（五）项规定，对你要获取的该信息不予公开。至今，下傅村获批住宅用地已达上千户。如你需要某户审批住宅用地面积的信息，你可到本机关查阅相关资料（联系人：陈晓兰，电话135××××6190，地址：街道办事处六楼）。原告收到上述答复书不服后，向被告义乌市人民政府申请行政复议。被告义乌市人民政府于2015年7月6日受理，于2015年7月27日进行听证，2015年8月31日作出延长复议审理期限30日的决定，于2015年9月20日作出义政复决字[2015]第77号行政复议决定书，维持被告义乌市人民政府江东街道办事处作出的政府信息公开答复（编号20150020号）。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，首先，原告向被告义乌市人民政府江东街道办事处申请公开的第一项信息，原告已在被告处查阅了相关资料且进行了拍照，故原告认为被告拒不公开，与事实不符，但被告通过安排原告查阅相关资料的方式向原告提供相关信息，不符合原告要求获取信息的方式，被告的行为存在瑕疵，依法予以指正。其次，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告向被告义乌市人民政府江东街道办事处申请公开的第二项信息“全村每户的房基报批表”，属于被告在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。另根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，被告义乌市人民政府江东街道办事处以“审批表与一般民众的生存、生计、工作、从事创造社会财富的活动和过程、科学研究等特殊需要无关，不属于主动公开的范围”为由答复不予公开，属于适用法律法规错误，依法应予撤销。第三，被告义乌市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律、法规错误。综上，对原告傅文荣的合法诉讼请求予以支持。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告义乌市人民政府江东街道办事处于2015年6月4日作出的20150020号政府信息公开申请答复书中第二项关于原告傅文荣申请公开下傅村每户的房基报批表的答复内容、被告义乌市人民政府于2015年9月20日作出的义政复决字[2015]第77号行政复议决定书。二、责令被告义乌市人民政府江东街道办事处于本判决生效后十五个工作日内对原告傅文荣提出的“公开下傅村每户的房基报批表”政府信息公开申请重新作出答复。三、驳回原告傅文荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告义乌市人民政府江东街道办事处、义乌市人民政府负担。义乌市人民政府江东街道办事处不服，向本院提起上诉。
上诉人义乌市人民政府江东街道办事处上诉称：一、上诉人拒绝向被上诉人公开“全村每户的房基报批表”的理由恰当，说理充分，判断正确，原审法院认定上诉人适用法律错误的观点缺乏说理与论证，不能成立。上诉人拒绝公开下傅村每户的房基报批表的理由是下傅村近千户的农村住宅用地审批表与被上诉人傅文荣的生产、生活、科研没有特殊关系，且上述农村住宅用地审批表不属于法定需要上诉人主动公开的政府信息。上诉人作出的答复书已明确适用法律依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（五）项。下傅村获批住宅用地至今已达上千户，且被批准的时间跨度达十余年，故基于理性的判断，难以得出上述千户的农村住宅用地审批表均与傅文荣的生产生活或科研需有关。傅文荣在申请中主张其系基于行使作为村民代表监督权的需要申请上述信息，上诉人认为，傅文荣作为村民其享有对村事务的监督管理和参与权，其参与和监督的途径已明确规定于《中华人民共和国村民委员会组织法》，其可以通过要求村民委员会实行村务公开制度获取其需要获知的相关信息，而不是通过申请政府信息公开的方式。故上诉人认为下傅村每户的房基报批表与被上诉人的生产、生活、科研需要无关从而拒绝公开该信息适用的法律法规是正确无误的，也符合国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第（十四）项的专门规定。原审法院在没有进行充分的阐述和说理的情况下作出了认为上诉人适用法律法规错误的认定显然不当。二、原审法院对本案的审查方式不符合相关司法解释和审判指导意见的规定导致裁判结果错误，被上诉人的诉请应予驳回。本案被诉答复书中上诉人已经明确表明对于被上诉人的第二项申请拒绝公开的理由是因为该信息与被上诉人的生产、生活和科研需求无关，并对此进行了论证和说理。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款的规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。根据《浙江省高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》（浙高法行一【2014】4号）问题17的解答第一项，人民法院在审理以不具备“三需要”为由拒绝公开的案件时应要求原告合理说明其与申请公开的政府信息之间存在“三需要”，并审查被申请的信息是否是被告应主动公开的信息。本案在一审中并未要求被上诉人说明其与被申请的信息之间存在“三需要”，也未审查被申请的信息是否是被告应主动公开的信息便径直作出判决系明显的适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六款“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：…（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的。”另则，被上诉人已经获取了下傅村每户的宅基地审核情况。故人民法院应该依法判决驳回被上诉人的诉请。综上，上诉人认为被上诉人申请的下傅村每户的房基报批表与其生产生活科研需要无关，上诉人据此拒绝公开该信息依据的法律法规正确，理由充分，判断正确，程序合法。一审法院对本案的审查方式错误，说理论证不清，适用法律错误。故请求依法撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的一审诉请。
被上诉人傅文荣答辩称：一、一审法院适用法律正确。审批表本来就是行政机关在履行职责过程中制作并保存的信息。审批表是下傅村报批房基土地，被上诉人是下傅村的村民。在整个审批过程中，依照土地管理法和其他相关法律的规定，报批房基是由村民委员会以及村代表会议通过，张榜公布报乡镇人民政府审核，再报市县人民政府审批，审批好后张榜公告。法律规定是主动公开的，所以上诉人说审批表不是主动公开范围明显违法。被上诉人申请的信息符合《政府信息公开条例》第十条第（七）项、第十二条第（三）项重点公开的范围，所以上诉人称与被上诉人生产生活科研无关，农村住宅用地审批表不属于法定需要上诉人主动公开的政府信息违法，也违反了《浙江省土地管理办法》第三十六条。二、上诉人适用的法律错误，应当适用《政府信息公开条例》第二条、第十一条、第十二条、第十七条、第三十五条，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二条第二款、第三十四条第一款。上诉人有权监督下傅村农村建设用地审批表。依据《政府信息公开条例》规定，上诉人必须公开涉案信息。三、从上诉人申请到多次复议及判决，上诉人都没有证据证明申请的涉案信息与被上诉人的“三需要”无关，但是依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，上诉人必须提供证据证明与被上诉人的“三需要”无关。综上，上诉人拒不提供被上诉人申请的信息违法，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告义乌市人民政府述称：农村住宅用地审批表中一大部分是行政机关内部审查程序，主要体现的是内部程序信息，不属于行政机关公开的政府信息范畴。农村住宅用地审批表最终由义乌市人民政府签发，与《政府信息公开条例》第十二条规定的审核情况是不同的法律概念。原审被告一审中向法庭提交了听证笔录，其中笔录上记载有宅基地审核情况已经向傅文荣公开，傅文荣没有否认，因此原审被告认为一审判决说理不充分，适用法律法规错误。请求法院依法撤销一审判决，驳回傅文荣的一审诉讼请求。
各方当事人在二审中均未提供新的证据。经审查，本院对原审判决所认定的事实予以确认。
本院认为，傅文荣以“履行下傅村村民代表的监督权力”为由申请公开涉案的政府信息，并没有说明该政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。上诉人义乌市人民政府江东街道办事处在被诉《政府信息公开申请答复书》中明确傅文荣申请公开的信息与其生存、生计、工作、从事创造社会财富的活动和过程、科学研究等特殊需要无关，对其申请的信息不予公开，并不违反相关法律法规的规定。根据《最高人民法院＜关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定＞》第十二条第（六）项规定，申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，被告据此不予提供，且已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。故傅文荣的诉讼请求于法无据。上诉人的上诉主张理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销义乌市人民法院（2015）金义行初字第158号行政判决；
二、驳回傅文荣的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人傅文荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 徐菁婧
二〇一六年三月二十八日
代书 记员 厉凯静
【附注】
（2016）浙07行终6号判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。