重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终278号
上诉人（原审原告）谢祖明，男，汉族，1944年9月1日出生，住重庆市开州区。
被上诉人（原审被告）重庆市开州区公安局,组织机构代码008646285-2，住所地重庆市开州区开州大道（东）1333号。
法定代表人戴晓煜，局长。
委托代理人邹志，该局民警。
委托代理人王华，该局民警。
上诉人谢祖明因治安行政处罚一案，不服重庆市原开县人民法院（2016）渝0234行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，陈克亚等人因土地复垦补偿资金事宜于2015年9月中旬在北京市中南海周边上访，被北京市公安机关查获并进行了训诫。2015年11月13日，开县公安局（简称县公安局）以扰乱公共秩序为由，对陈克亚等人分别作出行政拘留的处罚。谢祖明等人认为县公安局作出的上述行政处罚违法，在未向公安机关申请的情况下，于同月21日9时许在开县长沙镇街道组织人员游行。游行前，谢祖明对参与游行人员讲话、确定路线、安排分工。游行时，谢祖明走在游行队伍旁边，负责指挥；陈克亚等人戴着大红花走在游行队伍前面；但汉友在队伍中举着习总书记和ＸＸＸ总理的画像；程永友、刘运堂拉着“热烈欢迎反腐英雄归来”的红色横幅沿路边走；李宗才用音箱沿途播放谢祖明的录音，内容涉及反腐以及陈克亚等人是反腐英雄。县公安局长沙派出所接到群众反映后，即派民警前往处理，要求谢祖明等人停止游行，但游行人员对民警的口头警告、劝解、法律宣传不予理会。为避免发生群体性事件，民警在劝解的同时用执法记录仪、手机拍摄了现场视频，至游行结束。该次游行路程2公里多，持续时间约1个小时，造成上百名群众围观，导致车辆通行缓慢。后，县公安局对上述事件立案调查。县公安局以谢祖明涉嫌扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第八十二条之规定，于2015年12月2日11时2分传唤谢祖明。谢祖明拒绝通知家属，但县公安局还是予以了通知。因案情复杂，县公安局根据《治安管理处罚法》第八十三条第一款、《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第八条第二款之规定，将询问查证谢祖明的时间延长至24小时。2015年12月3日上午10：47，谢祖明离开县公安局询问室。随即，县公安局就拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等向谢祖明进行了告知，并告知陈述申辩权。谢祖明在该告知笔录上明确表示不承认县公安局认定的事实，其组织的活动不是游行。同月11日，县公安局对谢祖明的申辩作出复核意见，认为申辩理由不成立。通过调查取证，县公安局查明因不满公安机关对陈克亚等人的行政处罚，未向公安机关申请，谢祖明于2015年11月21日组织、指挥李宗才、但汉友、刘运堂等人在开县长沙镇街道游行，整个游行持续时间长约1个小时，造成上百名群众围观、交通受阻的事实，根据《中华人民共和国集会游行示威法》（简称《集会游行示威法》）第二十八条第二款第（一）项、公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十条第（三）项规定，于2015年12月11日作出开公（治）决字〔2015〕第89号行政处罚决定，决定给予谢祖明行政拘留12日的处罚，拘留法定不执行。同日，该决定书送达谢祖明。谢祖明不服，起诉至法院请求确认县公安局对其作出的传唤以及行政处罚决定违法。
原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条、第八十二条的规定，县公安局具有处理开县行政辖区内治安管理案件以及对违反治安管理行为人进行传唤询问和处理的职权，是本案适格被告。本案争议焦点为：谢祖明组织参与的活动是非法游行还是民间风俗活动？县公安局对谢祖明作出的传唤行为是否合法？县公安局对谢祖明作出的行政处罚决定是否合法？
就第1个争议焦点，《集会游行示威法》第七条中规定，举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可；第二十八条第二款第（一）项规定，未依照本法规定申请或者申请未获许可的游行，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者15日以下拘留。本案中，谢祖明等人在未向公安机关提出申请的情况下，由陈克亚等人戴着大红花走在游行队伍的前面，程永友、刘运堂拉着“热烈欢迎反腐英雄归来”的红色横幅在长沙镇街道上列队行进，表达对公安机关拘留陈克亚等人的抗议及其“反腐”意愿。根据前述规定，该行为构成非法游行。谢祖明称其组织的活动属民间风俗的主张不成立。众所周知，民间风俗活动是一个民族或社会群体在长期的生产实践和社会生活中逐渐形成并世代相传、较为稳定的文化活动，具有传承性、广泛性、稳定性，目的大多为消灾祈福或者纪念具有特别意义的事件，并不包含政治诉求。谢祖明组织的上述活动不具有传承性、稳定性、广泛性，主要目的不是为消灾祈福或纪念，而是表达其“反腐”的政治诉求，亦表达对公安机关行政拘留陈克亚等人的不满和抗议，该活动内容、目的已超出民间风俗活动的范围，故谢祖明组织的活动不属《集会游行示威法》第二条第五款中规定的传统民间习俗活动的范围。
就第2个争议焦点，《治安管理处罚法》第五十五条规定，煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处10日以上15日以下拘留。《治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，适用传唤证传唤；第八十三条规定，情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证时间不得超过24小时。本案中，谢祖明组织游行未申请且不听劝阻，根据前述规定，区公安局可以对其适用行政拘留处罚。因此，区公安局以谢祖明涉嫌扰乱公共场所秩序为由进行传唤，且对其的询问查证时间未超过24小时，该传唤行为不违法。谢祖明提出县公安局在询问期间虐待以及超时间限制其人身自由违法的主张不成立。理由为，一是从县公安局提交的询问笔录可佐证民警在询问过程中保障了被询问人的正常休息和饮食；二是从县公安局提交的谢祖明签名的传唤证、询问笔录可佐证民警对谢祖明询问查证时间未超过24小时；三是根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十七条第三款“在询问查证的间隙期间，可以将违法嫌疑人送入侯问室，并按侯问室的管理规定执行”的规定，在询问间隙，民警让谢祖明在询问室内休息并不违法。对于谢祖明要求县公安局出示询问其的全程录音、录像资料问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第三款“询问时，可以全程录音、录像、并保持录音、录像资料的完整性”的规定，公安机关在询问时录音录像并非法律强制性规定，故对谢祖明的主张，不予支持。
就第3个争议焦点，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十条第（三）项规定，对七十周岁以上的违法行为人，依法应当给予行政拘留处罚的，应当作出处罚决定，但不送拘留所执行。本案中，谢祖明已年满70周岁，县公安局依据查明事实，在充分听取和审核谢祖明申辩意见基础上，对谢祖明作出行政拘留12日但不执行的处罚决定并送达，该处理行为符合《集会游行示威法》第二十八条第二款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十条第（三）项、《治安管理处罚法》第九十七条第一款的规定。谢祖明提出县公安局传唤其后多日才送达处罚决定书的行为违法的主张于法无据，不予支持。
综上，县公安局对谢祖明的传唤及作出处罚决定程序合法、内容合法、适用法律法规正确。判决驳回谢祖明的诉讼请求。
谢祖明上诉称，其未组织实施游行活动，组织的游走活动属民间习俗，且县公安局关对其调查询问结束后还限制其自由，故传唤超期。而原审法院与县公安局官官相护，致作出错误判决，请求二审法院依法改判并判令县公安局赔偿其误工及经济损失。
重庆市开州区公安局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理合法，请求二审法院驳回上诉维持原判。
县公安局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、受案登记表；2、被传唤人员家属通知记录；3、传唤审批表；4、延长询问查证时间审批表；5、传唤证；6、被传唤人家属通知书及邮寄回执；7、公安行政处罚告知笔录；8、公安行政处罚审批表；9、行政处罚决定书；10、送达回执；11、复核意见书；12、公安机关权利义务告知书；13、谢祖明户籍情况；14、法制员审核意见表；15、对谢祖明的询问笔录2份；16、对程永友的询问笔录；17、对李宗才的询问笔录；18、对刘运堂的询问笔录；19、对何贤权的询问笔录；20、对万端义的询问笔录；21、对陈克亚的询问笔录；22、对向大兵的询问笔录；23、对但汉友的询问笔录；24、对蒋克兵的询问笔录；25、对李云产的询问笔录；26、对杨中元的询问笔录；27、对张卫星的询问笔录；28、对姜兰的询问笔录；29、对刘明祥的询问笔录；30、对黎远志的询问笔录；31、对杨绍云的询问笔录；32、对刘杨的询问笔录；33、对万仲江的询问笔录；34、对张振方的询问笔录；35、对谢王富的询问笔录；36、对赵福珍的询问笔录；37、对罗兵的询问笔录；38、对张兴寿的询问笔录；39、对张兴林的询问笔录；40、对冉启碧的询问笔录；41、对廖小红的询问笔录；42、对袁智鼎的询问笔录；43、对冉启成的询问笔录；44、对刘兴术的询问笔录；45、对段超的询问笔录；46、对张国的询问笔录；47、对李贤勇的询问笔录；48、对张伟的询问笔录；49、对徐军的询问笔录；50、对张旭的询问笔录；51、对冉锐敏的询问笔录；52、对魏大刚的询问笔录；53、对黎方兰的询问笔录；54、对邬诗洪的询问笔录；55、对张善明的询问笔录；56、对罗成军的询问笔录；57、对谢王安的询问笔录；58、视频截图；59、扣押清单；60、长沙派出所出具的《关于2015年11月21日谢祖明等人在长沙镇游行出警处置的情况说明》；61、警卫处出具的《关于长沙镇居民谢祖明未经许可组织他人非法游行的情况》。
谢祖明原审庭审中举示如下证据：1、答辩词及答县公安局违反治安管理处罚法证据证言；2、接谈单；3、信访办公室转送单；4、限制人身自由时间表；5、关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见；6、谢祖明案卷材料中被调查人员情况；7、但汉友出具的证明及身份证复印件；8、杨德云出具的证明及身份证复印件；9、万仲江出具的证明及身份证复印件；10、张远国、莫善国、曾正万、桂大学出具的证明；11、《治安管理处罚法》、《拘留所条例》、《中华人民共和国警察法》、《中共政法委关于处理上访人员的要求规定》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》；12．《集会游行示威法》；13、案件相关时间的记录；14、政法大学法学院教授谈上访的文章、ＸＸＸ总理的承诺；15、2015年11月21日长沙镇街上游走照片；16、传唤证。
谢祖明申请的证人但汉友出庭作证称，陈克亚等人因上访被拘留出来后，长沙镇群众2015年11月21日上午给4位被拘留人戴大红花在长沙镇街上走了半小时，现场播放了录音，共有20多人参与，没有阻碍交通；其也参与了该次活动；公安机关对其调查询问时，其是据实陈述。
谢祖明申请的证人桂大学出庭作证称，2015年11月21日，在长沙镇街上进行的游走活动其有参与，主要负责维持游走秩序，游走了大约半小时。在此过程中，播放了录音，内容涉及何贤权等4人是反腐英雄，受老百姓欢迎、拥戴等内容。
原审法院对上述证据认证认为，县公安局举示的26、40号证据与本案无关，不予采信；县公安局举示的其他证据，具有真实性、合法性、关联性，予以采信。谢祖明举示的1、4、6、13号证据系其自己陈述观点的记载，不作本案证据使用；3、5、14号证据与本案无关，不予采信；7-12、15与本案有关联性，可作为本案证据使用；2、16号证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。本院对证人但汉友、桂大学出庭所作证言补充认证认为，可以作为本案证据使用。本院审理查明事实与原审法院查明事实无异。
二审补充查明，谢祖明二审中提出赔偿误工及经济损失的请求，经调解双方未能达成一致，已告知谢祖明另行起诉。
因行政建制调整，重庆市开县已变为重庆市开州区，县公安局变为重庆市开州区公安局（简称区公安局）。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，区公安局作为开州区人民政府公安机关具有负责开州区行政区域内治安管理工作，对违反治安管理行为作出治安管理行政处罚的法定职责。
原县公安局通过对谢祖明、程永友等人的调查、拍摄的视频资料等，查明因不满公安机关对陈克亚等人的行政拘留，2015年11月21日，谢祖明组织指挥人员打着“热烈欢迎反腐英雄归来”的横幅、高举国家领导人的画像、播放涉及“反腐”内容的录音，在长沙镇街道列队行进的事实。原县公安局认为，谢祖明等人为表达共同意愿，在公共道路上列队行进，即为游行。谢祖明组织举行该游行时，未依照法律规定向公安机关提出申请，且已年满70周岁，故依据《集会游行示威法》第二十八条第二款“举行集会、游行、示威，有下列情形之一的，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者十五日以下拘留：（一）未依照本法规定申请或者申请未获许可；……”、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十条“违法行为人具有下列情形之一，依法应当给予行政拘留处罚的，应当作出处罚决定，但不送拘留所执行：……（三）七十周岁以上的；……”的规定，决定对谢祖明作出行政拘留12日的处罚，但不送拘留所执行。原县公安局作出的该行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律等正确。
从原县公安局立案受理治安行政案件、传唤当事人、延长询问查证时间的审批、告知权利义务、调查询问当事人、作出行政处罚决定前的陈述申辩权告知、对陈述申辩意见的复核，至作出行政处罚决定并宣告，以及通知被拘留人家属，均遵循了公安机关关于办理行政案件的程序规定。因此，原县公安局对谢祖明作出行政处罚决定的程序合法。
谢祖明称当地有为被关押释放人员放鞭炮迎接的习俗，故其组织实施的是游走活动，属民间习俗，不是游行。对此认为，民间习俗为一个民族或社会群体长期代代相传的人文观念，多为表达祝愿、消灾祈福或纪念具有特别意义的事件，如正月拜年、立春祭农、端午龙舟等，不包含政治诉求。本案中，谢祖明等人表达的是对公安机关行政拘留陈克亚等人的不满，以及涉及“反腐”意愿，这显不属民间风俗活动。谢祖明的此点理由不成立，本院不予支持。
谢祖明称原县公安局对其调查询问结束后还限制其自由，故传唤超期。对此认为，就谢祖明组织的游行活动，原县公安局接到群众举报后作为治安案件立案受理。为查清案情，原县公安局以谢祖明涉嫌扰乱公共场所秩序为由，依据《治安管理处罚法》第八十二条的规定，使用传唤证于2015年12月2日11时2分将谢祖明传唤至该局接受调查。因情况复杂，办案民警依据《治安管理处罚法》第八十三条规定，经审批将对谢祖明的询问查证时间延长至24小时。之后，谢祖明于同月3日上午10：47离开询问室。随即，原县公安局向谢祖明履行了拟行政处罚前的告知义务。从上述过程的相关证据知，原县公安局对谢祖明的传唤并未超期。谢祖明亦未举示出证明原县公安局传唤超期的事实证据。对谢祖明的此点理由，不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。谢祖明的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢祖明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈克梅
审 判 员 刘红霞
代理审判员 吴 丹
二〇一六年九月二日
书 记 员 谭宁波