湖南省浏阳市人民法院
行 政 判 决 书
(2018)湘0181行初3号
原告浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组。
负责人罗荣秋，组长。
委托代理人张湘华，湖南众议律师事务所律师。
被告浏阳市古港镇人民政府，住所地浏阳市古港镇桐坑路。
法定代表人陈建，镇长。
委托代理人卢彦仁，湖南纬地律师事务所律师。
委托代理人胡步活，湖南纬地律师事务所律师。
第三人浏阳市古港镇沔江村民委员会民主村民小组。
负责人刘德坤，组长。
原告浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组（以下简称新屋村民小组）因要求确认被告浏阳市古港镇人民政府签订的征地协议无效、侵占土地行为违法及行政赔偿一案，于2018年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年1月12日向被告浏阳市古港镇人民政府送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。于2018年4月16日依法追加浏阳市古港镇沔江村民委员会民主村民小组（以下简称民主村民小组）为本案第三人，并送达了起诉状副本、举证通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2018年3月13日、4月27日两次公开开庭进行了审理。原告新屋村民小组的负责人罗荣秋及其委托代理人张湘华，被告浏阳市古港镇人民政府的副镇长徐伟星，委托代理人卢彦仁、胡步活，第三人民主村民小组的负责人刘德坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年8月3日,浏阳市古港镇人民政府与新屋村民小组、民主村民小组签订《征地协议书》，协议约定浏阳市古港镇人民政府选址在新屋村民小组、民主村民小组境内征地折合16.204亩，并根据浏阳市人民政府浏政发［1999］57号《关于浏东高等级公路征地补偿安置办法》规定的标准进行了补偿。
原告新屋村民小组诉称，位于浏阳市古港镇××村民小组境内××东至××路，南至车湾路一、二组水田，西至农业园围墙界，北至农业园主干道土地系新屋村民小组所有。2003年7月16日，罗明发、罗明森作为浏东公路六标段的项目方与新屋村民小组签订土地租赁协议书，协议书约定甲方罗明发、罗明森租赁该土地用于修浏东公路基础土石方倒土之用，租赁价格按每亩1500元计算，由甲方罗明发、罗明森付给乙方。协议书最后第8条还写明，因时间关系暂未立正式租赁协议，但本协议具有同等法律效力。但此后，新屋村民小组并未与罗明发、罗明森签订所谓的正式租赁协议。新屋村民小组对上述租赁的事实是知晓的，也确实从罗明发、罗明森手里收到了土地租赁费。由于新屋村民小组系集体经济组织，因此也就没有在意正规的书面形式。2017年7月，浏阳市古港镇人民政府在没有与新屋村民小组协商情况下，突然对外招商建食品厂，发布迁坟公告，并于9月22日强行进场，声称该地块镇政府已经征收。浏阳市古港镇人民政府没有经过新屋村民小组成员法定多数同意，隐瞒事实真相，在已有租地协议的前提下，以签订正式土地租赁协议为名，违背村民意志签订的《征地协议书》违法，且浏阳市古港镇人民政府根本没有签订《征地协议书》的权利和资格，也未经政府批准，该协议书无效。同时，浏阳市古港镇人民政府在没有取得国有土地所有权和使用权的情况下，强行侵占新屋村民小组所有的土地进行商业开发的行为违法。
综上，请求人民法院确认浏阳市古港镇人民政府于2003年8月3日签订的《征地协议书》无效；浏阳市古港镇人民政府于2017年9月22日开始的强行侵占新屋村民小组土地进行商业开发的行为违法；责令浏阳市古港镇人民政府采取补救措施停止上述侵权行为；责令浏阳市古港镇人民政府将土地恢复原状后返还给新屋村民小组。
原告新屋村民小组向本院提交了以下证据：
1、《协议书》，证明新屋村民小组与罗明发兄弟之间在2003年7月16日签订了租赁协议，该协议书的内容具体明确。
2、《征地协议书》，证明浏阳市古港镇人民政府无权与村民小组签订征地协议，且该征地协议没有经过新屋村民小组三分之二以上村民的同意，浏阳市古港镇人民政府单方面非法将新屋村民小组与罗明发之间的租赁协议作为附件，以罗明发的名义把土地非法征收。
3、照片12张，2017年9月22日拍摄，证明浏阳市古港镇人民政府违法征收土地，并对土地进行了破坏。
4、《请求依法制止古港镇政府擅自侵占我集体土地的行为》、《来访事项受理告知单》、《关于罗荣秋信访事项的答复意见》、《政府信息公开申请书》、《复查申请书》、联名信、法制办告知函，证明新屋村民小组在发现浏阳市古港镇人民政府的侵权行为之后，请求有关部门出面予以制止、解决。
5、民主村民小组出具的证明，证明征收协议内的16亩多地是新屋组的，与民主村民小组无关。
被告浏阳市古港镇人民政府辩称：
一、为响应2003年浏阳市市委、市政府启动浏东公路建设的号召，在市政府的统一部署下开展征地拆迁和项目协调工作。当时，因浏东公路建设需要，浏东公路六标段项目部的罗明发等人与新屋村民小组签订了关于土地租赁的《协议书》，考虑到罗明发等人并不是新屋村民小组所属的集体经济组织成员，其与新屋村民小组签订的土地流转协议属无效，于是浏阳市古港镇人民政府依照法定程序与新屋村民小组签订《征地协议书》。《征地协议书》第四条第一项约定，该土地所有征收补偿款由浏东公路六标项目经理罗明发支付；第五项约定，2003年7月16日草签协议书及简易图附后。《征地协议书》签订后，罗明发向新屋村民小组支付了所有的款项，新屋村民小组在起诉状中已确认收到了罗明发支付的款项。根据上述约定及新屋村民小组的陈述可知，新屋村民小组与罗明发等人于2003年7月16日签订的《协议书》系《征地协议书》的附件内容，并不是两份单独的协议，新屋村民小组从罗明发手中领取的款项系征收补偿款，而不是土地租赁费。
二、浏阳市古港镇人民政府依据浏阳市人民政府于1999年11月11日颁布的浏政发［1999］57号《关于印发〈浏东高等级公路征地补偿安置办法〉的通知》的规定，对新屋村民小组所有的土地进行征收。《通知》系浏阳市人民政府根据法律、法规的规定而制定的，合法有效，浏阳市古港镇人民政府按照《通知》的规定对新屋村民小组的土地进行征收，符合法律法规的规定。
三、在确定征收新屋村民小组的土地时，经过新屋村民小组组员一致同意的情况下，其组员一致推选罗超群、罗会霞为代表与浏阳市古港镇人民政府签订《征地协议书》，并加盖小组的公章，因此，《征地协议书》是双方当事人的真实意思表示，已经发生法律效力。
综上，请求人民法院依法驳回新屋村民小组的诉讼请求。
被告浏阳市古港镇人民政府向本院提交了以下证据：
1、《征地协议书》，证明浏阳市古港镇人民政府为解决浏东公路的集土问题而向新屋村民小组征收土地，协议书对被征收土地的坐落地点、四至范围、面积、补偿费用等均作出了明确约定，约定了土地补偿费由浏东公路六标项目部罗明发支付，同时约定2003年7月16日新屋村民小组与罗明发等人签订的协议书及简易图为《征地协议书》的附件。
2、《浏东高等级公路征地补偿安置办法》第三条、第七条、第八条，证明浏阳市古港镇人民政府作出的征收行为是依据浏政发［1999］57号《关于印发<浏东高等级公路征地补偿安置办法>的通知》，系受浏阳市人民政府的委托对新屋村民小组的土地进行征收。
3、浏阳市人民政府浏政函［2016］98号《关于同意实施古港镇镇区总体规划（2006-2020年）（2015年修改）的批复》及规划图纸、浏政函［2017］88号《古港镇两型产业片区控制性详细规划的批复》及规划图纸，证明浏阳市古港镇人民政府签订行政合同主体合法，征收的土地已经纳入了城镇规划，浏阳市古港镇人民政府对本案争议的土地管理、利用行为符合国家政策，是维护公共利益的要求。
第三人民主村民小组述称，签订征地协议时，因当时组长不是刘德坤，对此事不清楚。民主村民小组当时签订协议时签字的罗会霞出具了一份陈述材料，征收土地中有罗会霞的流转承包山林1.2亩，但没有办理林权证，以1500元每亩的价格征收，罗会霞领取了征收款。
第三人民主村民小组未向本院提交证据。
经庭审质证，新屋村民小组对浏阳市古港镇人民政府提交的证据质证意见是：对证据1有异议，该征地协议书是在新屋村民小组不知情，且没有征求新屋村民小组三分之二以上村民会议决议的情况下签订的，当时只与罗明发兄弟签订了一份协议，在租赁协议没有作废的情况下不可能再去签订征地协议，不能把征地的行政行为与租赁的民事行为混同在一起。且浏阳市古港镇人民政府无权与村民小组签订征地协议；对证据2有异议，没有看到补偿安置办法相关的原件，这个补偿安置办法根本就不能适用于新屋村民小组与罗明发之间的租赁关系，且浏阳市古港镇人民政府不是法律规定的征收主体；对证据3的真实性没有异议，对其证明目的及关联性有异议，政府的文件分别是2016年、2017年，不能溯及以往的事实，并不代表土地的性质变为了国有性质，土地变为国有必须要依照法律的规定，由有关部门合法征收。同时要改变土地的用途要经过相关部门的批准。
民主村民小组对浏阳市古港镇人民政府提交的证据均无异议。
浏阳市古港镇人民政府对新屋村民小组提交的证据质证意见是：对证据1有异议，租赁协议不是永久的，按照民法的规定最长的也不能超过20年。从该协议呈现的内容来看，没有任何相对方的签字，也没有合同是否履行的相关依据；对证据2证明目的有异议，该征地协议没有违法，这份协议属于行政合同，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定以及地方的法律法规，湖南省重大项目开发了浏东公路，依法与新屋村民小组按照补偿标准签订了征地协议，签订协议的主体合法。新屋村民小组组长签了字，盖了村民小组的公章，并报国土部门备了案。是全体村民的真实意思表示，每家每户均收到了征收款。从内容来看，完全符合法律标准，没有损害村民的利益，反而提升了补偿标准，充分的保证了村民的利益；对证据3有异议，不能证明浏阳市古港镇人民政府违法侵占土地，对本案的争议土地进行开发利用，是依法行政。作为两型产业园规划利用类的土地，浏阳市古港镇人民政府是配合两型农业现代园的工作。并且争议的土地符合用地规划；对证据4中的《来访事项受理告知单》、《关于罗荣秋信访事项的答复意见》、法制办告知函的真实性没有异议，对其他几份材料的真实性、关联性均有异议；对证据5有异议，该证明与事实不符，事实上16.204亩有1.2亩是民主村民小组罗会霞的，新屋村民小组也认可该事实，罗会霞领取了征地款。
民主村民小组对新屋村民小组提交的证据质证意见是：对证据均有异议，征收的土地包含了民主村民小组的土地。
本院对上述证据认证如下：
对新屋村民小组提交的证据1、2不予采信，只能证明签订《征地协议书》的事实及内容；对证据3证明目的不予采信；对证据4信访、信息公开的事实予以采信；对证据5不予采信，与本院查明的事实不符。
对浏阳市古港镇人民政府提交的证据1不予采信，只能证明签订《征地协议书》的事实及内容；对证据2予以采信，证明征收的依据；对证据3予以采信，证明古港镇两型产业园规划。
经审理查明，2003年7月16日，罗明发、罗明森（甲方）与新屋村民小组（乙方）签订协议书，约定：选址在新屋村民小组靠农业××主干道屋端低洼及荒山坟地作罗明发、罗明森倒土用；荒山价格按每亩1500元计算；管理权和使用权永远归罗明发、罗明森所有。协议还对其他事宜进行了约定，但没有明确用地面积，协议签订后，古港镇人民政府又于2003年8月3日与新屋村民小组、民主村民小组重新签订《征地协议书》，并将2003年7月16日协议书及简易图附后。协议约定，为了解决浏东公路六标工程集土问题，浏阳市古港镇人民政府选址在新屋村民小组、民主村民小组境内征地，被征地范围为不规则形，折合16.204亩。根据浏阳市人民政府浏政发［1999］57号《浏东高等级公路征地补偿安置办法》规定的标准，浏阳市古港镇人民政府对“征用”新屋村民小组、民主村民小组土地按每亩1500元已补偿给新屋村民小组、民主村民小组。协议同时还对“征用”土地坐落地点、四至范围、双方权利义务等事项进行了约定。因本次“征用”范围内包含新屋村民小组土地，新屋村民小组认为征地违法，向本院提起行政诉讼。
另查明，“征用”的土地先期用于浏东公路建设堆土，后根据浏阳市人民政府浏政函［2016］98号《关于同意实施古港镇镇区总体规划（2006-2020年）（2015年修改）的批复》、浏阳市人民政府浏政函［2017］88号关于《古港镇两型产业片区控制性详细规划》的批复，将浏阳市两型产业园纳入镇区建设用地范围，该地块功能定位为长沙东部经济增长新引擎，浏阳东区产城融合建设样板区，以健康食品为主导产业，集居住、休闲与公共服务功能为一体的两型产业生态园区。所“征用”的新屋村民小组、民主村民小组土地均系浏阳市两型产业园规划用地范围。
本院认为，本案争执焦点是：一、新屋村民小组请求《征地协议书》行政协议的效力问题。因浏东公路堆土及浏阳市两型产业园建设，浏阳市古港镇人民政府作为“征地单位”与“被征地单位”新屋村民小组签订《征地协议书》，作为征地单位的浏阳市古港镇人民政府不具备“征用”土地职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及《中华人民共和国合同法》第五十条、第五十二条第（五）项的规定，该《征地协议书》应为无效协议，新屋村民小组请求《征地协议书》为无效协议的诉讼请求，本院予以支持。由于“征地”已经完毕，且土地已经实际用于浏阳市两型产业园建设，且浏阳市古港镇人民政府已按照浏阳市人民政府浏政发［1999］57号《浏东高等级公路征地补偿安置办法》规定的标准进行了补偿，新屋村民小组亦领取了补偿款，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，虽然该行政协议无效，但在不能返还“征用”土地情况下，已经进行了补偿，故不存在恢复原状；二、新屋村民小组请求“征用”土地的行为违法问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，浏阳市古港镇人民政府在涉案项目没有办理农用地转用审批手续情况下，就与新屋村民小组签订《征地协议书》，其用地行为违反了上述规定，新屋村民小组请求确认浏阳市古港镇人民政府“征用”新屋村民小组土地的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。虽然用地违法，但浏阳市古港镇人民政府已按照规定进行了补偿，故不存在再进行赔偿。因该地块功能定位为长沙东部经济增长新引擎，浏阳东区产城融合建设样板区，它的建设可以为区域农业产业升级和区域经济发展起到示范和带动作用。因此，并不能因其用地行为违法而予以撤销，否则将会给国家利益，社会公共利益造成重大损害。三、新屋村民小组请求停止侵占土地行为问题，在违法用地行为未得到有效控制的情况下，浏阳市古港镇人民政府对涉案项目的用地依法应予以完善补办手续。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决如下：
一、确认浏阳市古港镇人民政府与浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组签订的《征地协议书》无效；
二、确认浏阳市古港镇人民政府“征用”浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组土地的用地行为违法；
三、驳回浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告浏阳市古港镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 魏晓玲
审 判 员 黄卫国
人民陪审员 杨 金
二〇一八年五月十八日
书 记 员 黎 萍
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
2、《中华人民共和国合同法》第五十二条
有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。