海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第47号
上诉人（原审原告）：沈文祖，男，1966年7月7日出生，是该队的职工。
上诉人（原审原告）：古英明，男，1971年5月29日出生，是四区十一队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：赵永富，男，1968年4月9日出生，是四区七队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：沈文卫，男，1962年10月30日出生，是该队的职工。
上诉人（原审原告）：钟家海，男，1969年11月25日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：高玉强，女，1958年6月20日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：陈智雄，男，1969年4月12日出生，是四区七队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：黄世爵，男，1938年4月15日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：黄秀香，女，1959年10月20日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：莫瑞强，男，1952年1月7日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：陈成育，男，1946年11月16日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：李英，女，1931年5月12日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：庄有珍，女，1944年9月10日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：王业娥，女，1957年8月23日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：张金莲，女，1934年7月20日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：陆明，男，1965年12月7日出生，是该队的职工。
上诉人（原审原告）：林丽仙，女，1933年10月12日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：彭海梅，女，1961年1月10日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：蔡建定，男，1983年11月8日出生，是该队的职工。
上诉人（原审原告）：张德焕，女，1954年8月10日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：李芳，男，1945年6月7日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：钟进生，男，1931年6月15日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：赖连英，女，1948年8月20日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：黄林琨，女，1948年6月21日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：陈汉成，男，1938年8月12日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：钟丽芳，女，1940年9月19日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：孙耀盛，男，1949年7月26日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：叶华英，女，1952年8月20日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：陈雨象，男，1945年6月10日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：何永兴，男，1936年6月12日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：林海强，男，1963年11月13日出生，是四区七队的退休职工。
上诉人（原审原告）：雷德琴，男，1965年11月8日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：何海成，男，1962年10月13日出生，是该车队的职工。
上诉人（原审原告）：陈锋，男，1928年12月17日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：张锦南，男，1971年8月13日出生，是该队的职工。
上诉人（原审原告）：钟广瑞，男，1948年6月12日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：邱统南，男，1974年5月24日出生，是该队的职工。
上诉人（原审原告）：邝茂英，女，1936年5月8日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：钟琼芳，女，1962年10月5日出生，是该队的退休职工。
上诉人（原审原告）：黄志辉，男，1966年9月19日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：沈红芬，女，1964年3月25日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：林德青，男，1935年12月30日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：钟贤英，女，1969年7月14日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：农恒高，男，1966年5月5日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：李德良，男，1965年8月22日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：陈红，男，1970年3月9日出生，是四区七队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：文录燕，男，1957年6月20日出生，是四区七队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：刘爱肖，女，1963年11月14日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：庄春廷，男，1970年8月18日出生，是四区七队该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：毛祥龙，男，1964年6月12日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：刘建忠，男，1970年4月18日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：庄春玲，女，1963年12月5日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：农生锋，男，1975年3月11日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：罗洪梅，男，1957年4月5日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：苏利卿，男，1966年7月30日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：赵明志，男，1965年8月1日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：李飞虎，男，1978年3月24日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：孙瑞斌，男，1980年3月15日出生，是四区十一队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：陈芸，女，1978年9月23日出生，是四区十一队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：吉仁兴，男，1961年7月9日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：黄海文，男，1970年2月15日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：吉仁芳，男，1967年10月10日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：吉明芳，男，1958年3月10日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：董运洪，男，1962年6月12日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：陈卫东，男，1971年1月27日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：罗伯兰，男，1957年2月17日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：吉仁英，男，1957年11月20日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：何进坤，男，1963年7月2日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：曾培娟，女，1961年7月27日出生，是该队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：戚爱保，男，1956年7月20日出生，是四区十队的土地承包者。
上诉人（原审原告）：钟利全，男，1967年10月31日出生，是该队的土地承包者。
以上71位上诉人的诉讼代表人：沈文祖、古英明、赵永富、沈文卫、钟家海。
以上71位上诉人的委托代理人：邢小娟、刘亚萌，海南大弘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：保亭黎族苗族自治县人民政府。
法定代表人：彭家典，该县县长。
委托代理人：刘瑟荣，海南智睿律师事务所律师。
原审第三人：海南农垦中南投资集团有限公司。
法定代表人：黄少儒，该公司董事长。
委托代理人：李星，该公司办公室副主任。
委托代理人公正，海南智睿律师事务所律师。
原审第三人：海南省国营三道农场。
法定代表人：陈泽忠，该场场长。
委托代理人：符勇，该场场长助理。
委托代理人：钟有柏，该场开发办干事。
原审原告：刘志南，男，1963年2月3日出生，是四区十一队的土地承包者。
原审原告：李永财，男，1958年5月4日出生，是该队的土地承包者。
原审原告：汤有祥，男，1960年9月21日出生，是四区七队的土地承包者。
原审原告：张增营，男，1966年10月30日出生，是四区七队的土地承包者。
上诉人沈文祖等71人（以下简称沈文祖等人）因其诉被上诉人保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）、原审第三人海南农垦中南投资集团有限公司（以下简称中南公司）、海南省国营三道农场（以下简称三道农场）及原审原告刘志南、李永财、汤有祥、张增营颁发国有土地使用权证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第67号行政判决，于2013年6月26日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2014年2月26日立案受理后，同年2月27日依法组成合议庭，因本案的开庭传票、告知合议庭组成人员通知书和权利义务通知书在送达过程中，由于原审原告的原因，直至2014年5月15日才依法送达。并于2014年5月20日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人沈文祖等人的诉讼代表人沈文祖、共同委托代理人邢小娟，被上诉人保亭县政府的委托代理人刘瑟荣、原审第三人中南公司的委托代理人公正，原审第三人三道农场的委托代理人钟有柏到庭参加诉讼。原审原告刘志南、李永财、汤有祥、张增营经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是保亭县政府根据海南省农垦总局的批准文件以及中南公司的申请，于2010年9月2日给中南公司颁发了保国用（2010）第27号《国有土地使用权证》（以下简称第27号《国土证》），将三道农场的3500亩国有土地使用权过户到中南公司名下。
原审判决查明：为贯彻落实国务院［国函（2008）59号］《国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》的精神，深化海南农垦管理体制改革。2010年8月期间，中共海南省委、海南省人民政府相继下发［琼发（2010）8号］《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》、［琼办发（2010）36号］《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》等文件，规定：实行海南农垦政企职能分开，海南省农垦总局作为海南省人民政府的直属企业，在2010年10月前完成海南省农垦总局和海南省农垦总公司政企分开。实行农场和农场投资股份有限公司分离，剥离海南农垦的社会职能，做好农场移交市县工作。海南农垦政企分离后，海南省农垦总局和农场的定员、定编、定岗方案由省机构编制研究制订，报省委、省政府批准后实施。合理划分海南农垦现存资产，根据发展需要，可以将农场部分经营性土地的使用权划入海南农垦各产业集团公司和投资股份有限公司。按照合理划分原则，将有利于产业机构调整的土地资源，划入省农垦总公司及所属集团公司和投资公司，其余土地使用权仍归农场。随农场部分项目划入农场投资公司的土地上原附属人员按”人随地走”的原则划入省农垦总公司。文件下达之后，海南省农垦总局、海南省农垦总公司相继出台了《政企分开机构人员划分办法》、《政企分开资产实施办法》、《政企分开土地资源划分实施办法》等文件。2009年12月22日，海南省农垦总公司作出［琼垦企字（2009）87号］《关于设立海南农垦中南投资有限公司的批复》，同意设立中南公司，海南农垦总公司占55％股份，新星农场占15％股份，三道农场占15％股份，公司于2009年12月29日注册成立。2012年之后，新星农场以及三道农场所占有的股份已经被海南省农垦总公司全部收回，新星农场以及三道农场现在不占有中南公司的任何股份。中南公司成立之后，2010年2月5日，三道农场向海南省农垦总局发出［三场字（2010）8号］《关于划转3500亩土地至海南农垦中南投资有限公司的请示》，请求将三道农场七队、十队、十一队、十九队、什根队范围内3500亩土地使用权无偿划转给中南公司。2010年2月10日，海南省农垦总局作出［琼垦局字（2010）61号］《关于划转三道农场3500亩国有土地使用权给海南农垦中南投资有限公司的批复》，同意将上述土地无偿划转给中南公司作为旅游项目开发用地，该批复中明确规定：划转地块涉及的职工安置由中南公司统筹安排；具体的人员、数量由三道农场和中南公司协商确定；三道农场积极配合中南公司向地方政府办理土地过户手续；批复中还规定中南公司必须在依法取得政府用地批准文件，并足额补偿地上青苗及附属物后方可进行开发建设。同年4月8日，中南公司向保亭县政府申请办理该土地过户手续。同年7月5日，保亭县政府下达［保府办函（2010）59号］复函，同意将该土地使用权过户到中南公司名下，土地性质和用途没有改变，仍属国有划拨农用地。同年9月2日，保亭县政府给中南公司颁发了第27号《国土证》。中南公司取得该土地使用权后，至今没有开发，也没有对涉案土地上的职工作出安置方案。中南公司对沈文祖等人与三道农场原来签订的土地承包合同的效力仍予以承认，并未干预沈文祖等人的正常生产和生活。沈文祖等人当中，有个别人因违章建房而受到保亭县政府下属的有关职能部门的处罚。
另查明，沈文祖等人当中，有3人（雷德琴、李德良、农生锋）是外来临时工，其户口不在三道农场。余下72人中，退休职工有28人，其余的为农场职工或职工子弟。与涉案土地有关的人，其中有49位承包涉案土地，26位没有承包涉案土地（分别为24位退休人员及2位职工子弟）。75人当中，钟贤英、钟琼芳为残疾人员，分别由其法定监护人张仲飞、陈宝增代为出庭参加诉讼。75人中，由他人代为签名提起诉讼的18人均出具了追认书。
原审法院认为：一、关于沈文祖等75位原告主体资格问题。因沈文祖等75在涉案土地上已经生活、居住多年，在涉案土地上建有房屋，部分人在涉案土地上还有承包地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。保亭县政府给中南公司颁发国土证牵涉到沈文祖等75人的权益，发证行为与其有法律上的利害关系，因此，沈文祖等75人具有主体资格。二、从本案查明的事实看，该土地的划拨与一般的土地划拨情况不同，并非由保亭县政府根据法律、法规以及相关规定审批划拨国有土地使用权给中南公司，而是由海南省农垦总局根据国务院、中共海南省委、海南省人民政府在海南农垦管理体制改革过程中下发的相关文件精神，为便于农垦企业今后的发展而将其下属的三道农场的土地3500亩无偿划拨给中南公司，是属于海南省农垦总局内部资产的划转。该土地的划拨一不改变划拨土地性质，二不改变土地用途，也没有侵害到沈文祖等75人的合法权益。该土地在划拨之前，其土地使用权人是三道农场，三道农场和中南公司同属于海南省农垦总局管理。保亭县政府作为地方县级人民政府，对海南省农垦内部资产的划拨行为只是根据国务院、中共海南省委、海南省人民政府及海南省农垦总局的文件精神办理过户登记手续，并不具有审查批准的权限。三、保亭县政府将该土地过户给中南公司并颁发土地使用权证的行政行为并没有侵犯沈文祖等75人的合法权益。中南公司取得该土地使用权后，认可沈文祖等75人与三道农场签订的承包合同继续有效，并没有干预沈文祖等75人的正常生产、生活。保亭县政府作为地方人民政府，对海南省农垦的土地划拨实质上无审批权和决定权，它应当服从农垦管理体制改革的大局，办理划拨土地的相关过户登记手续。此外，保亭县政府颁发土地使用权证的行为并不影响职工或承包人对土地享有的权益。至于涉案土地上职工的安置问题，由于中南公司取得该土地使用权后，并没有对该土地进行开发建设，尚未涉及到需要征用土地上的房屋、承包地等，尚未对沈文祖等75人的土地使用权、房屋居住权、土地承包经营权造成实际影响。而且海南省类似这种土地划拨涉及职工安置的问题，海南省农垦总局、海南省农垦总公司均没有出台相关的安置方案，需等待中共海南省委、海南省人民政府、海南省农垦总局作出安置方案。沈文祖等75人要求保亭县政府在办理中南公司土地使用权过户登记的过程中必须审查职工安置方案的诉求没有事实根据和法律依据。四、保亭县政府发证行为的程序并不违法。该土地属于海南省农垦总局内部资产，其划拨的审批权由海南省农垦总局自行审批，无须经海南省国资委审批。土地划拨的四至范围也是由海南省农垦总局自行勘测好后交由保亭县政府办理过户手续，保亭县政府作为地方县级人民政府对海南省农垦内部资产的划转没有审批和决定权。其仅履行了办理土地过户和颁发国土证的义务。该义务的履行有合法的依据，没有违反土地管理法和相关法规文件规定。五、沈文祖等75人当中，有个别人因为违章建筑而受到保亭县政府下属的有关职能部门的处罚，此属于另外的法律关系，与保亭县政府给中南公司颁发土地证的行为没有因果关系。沈文祖等75人由此认为其生产和生活因发证行为而受到实际影响的理由不能成立，不予支持。综上，沈文祖等75人认为保亭县政府颁发土地使用权证的行政行为侵犯其合法权益、所作出的具体行政行为存在滥用职权、程序违法无事实根据和法律依据。保亭县政府给中南公司颁发土地使用权证的行政行为合法，对沈文祖等75人的合法权益未造成实际损害。其诉请撤销保亭县政府颁发给中南公司的第27号《国土证》的请求不予支持。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回沈文祖等75人要求撤销保亭县政府于2010年9月2日给中南公司颁发的第27号《国土证》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由沈文祖等75位人共同负担。
沈文祖等人不服原判上诉称：一、原审判决认定事实明显错误。1、原判对沈文祖等人所提出的涉案3500亩土地不属于无偿划转范畴的事实不加任何的说明和认定，属于明显的错误。原审中，沈文祖等人一再强调，涉案的3500亩土地不属于海南省委、省政府对于进行农垦系统改革文件精神及具体的改革实施方案中所确定的无偿划转范畴、中南公司不属于无偿划转载入单位，而原审法院对沈文祖等人针对以上事实的质疑，没有作任何的认定和说明，而涉案的3500亩土地是否属于无偿划转的范围和中南公司是否属于无偿划转载入单位的事实认定，对于认定保亭县政府的颁证行为是否合法有着至关重要的作用。因此原审法院对以上两个事实不予以认定，属明显错误，应予以纠正。2、原审法院认定保亭县政府对涉案土地办理过户登记手续只是根据省委、省政府及省农垦总局的文件精神办理，不具有审查批准的权限的事实认定是错误的。保亭县政府作为国家的权力机构，法律赋予其权力，同时也赋予它合法行使权力的义务，即在作出任何具体行政行为之前都必须审查其是否有事实依据和法律依据。本案中，中南公司是以无偿划转的方式申请办理土地过户登记手续，保亭县政府就应该审查相关文件，确认是否真正符合无偿划转的条件，才能确定做出具体行政行为，不审查是否存在事实依据和法律依据而进行的颁证行为，属保亭县政府在缺乏证据前提下滥用职权而做出的行政行为。3、原审法院认定保亭县政府将土地过户给中南公司的行政行为并未侵犯到沈文祖等人的合法权益的事实认定错误。原判认定，中南公司取得土地使用权后，认可沈文祖与三道农场签订的承包合同继续有效，中南公司尚未对土地进行开发，未对沈文祖等人的土地使用权、房屋居住权、土地承包权造成实际影响。而实际上，沈文祖等人作为农场职工、退休职工现在所居住的房屋几乎都是一些简易平房，有些甚至是一家几口人就住在十几个平方的平房里，没有退休的职工，三道农场没有给他们发放一分钱的生活费，这些职工的生活来源全靠农场分配的每人5亩基本生活保障用地的耕种得以维持。根据海南省农垦总局”关于划转三道农场3500亩国有土地使用权给中南公司的批复”第四条，中南公司在取得政府用地批准后，补足地上青苗费和附着物款后即可开发建设，根据该规定，退休职工在拿到了一间简易房的补偿款后甚至买不起几平米的房屋，土地被无偿划转，使用权已不再属于三道农场，剥夺了作为农场职工应当享受的土地权益，没有退休的职工在每人5亩基本生活保障用地被无偿划走后，生活来源被完全切断，土地被无偿划转，这些职工应当享用的生活保障用地就被剥夺，作为农场土地的承包者，享有土地承包权有20-30年，而中南公司开发在即，保亭县政府不能保证沈文祖等人继续享有20-30年的土地承包经营权。可见保亭县政府在没有任何安置的前提下即将土地过户给中南公司的行政行为，严重侵犯到沈文祖等人的合法权益。4、原审法院认定保亭县政府的颁证行为程序并不违法的事实认定错误。（1）保亭县政府没有审查所办理过户的3500亩土地是否属于无偿划转范围的土地即进行无偿划转颁证，侵犯了包括沈文祖等人在内的农场职工对土地流转的决定权。（2）对属无偿划转土地的过户办证，所依据的法律是《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》，该办法详细规定了土地无偿划转的办证程序，其中无偿划转之前须经职工代表大会审议通过职工安置方案和必须经当地的国资委审批，是决定土地是否可以进行无偿划转过户办证的必经程序，而保亭县政府所做出的颁证行为，在没有职工代表大会审议通过的职工安置方案和当地的国资委审批文件的前提下，即行办证，程序明显违法。二、原审法院认定事实错误，导致了适用法律错误。根据沈文祖等人的上述上诉意见，保亭县政府所做出的办证行为属滥用职权、证据不足和严重违反法定程序，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（一）、（三）和（五）项的规定，撤销保亭县政府所做出的颁证行为，而原审法院因为认定事实错误，导致错误适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六项第四款之规定，判决驳回沈文祖等人的诉讼请求，显然错误。
综上，原判认定事实和适用法律均有错误，保亭县政府的办证行为属滥用职权、证据不足，严重违反法定程序，请求二审法院依法撤销原判，支持沈文祖等人原审的诉讼请求。
保亭县政府答辩称：一、沈文祖等人主体不适格，保亭县政府配合农垦办理土地过户手续，并未侵犯沈文祖等人的合法权益，且职工安置问题非法院受案范围，其无权提起诉讼，请法院驳回沈文祖等人的起诉。首先，本案不存在沈文祖等人所称因土地变更登记导致其无法正常生活或影响其合法权益的情况。根据《行政诉讼法》第四十一条规定，提起行政诉讼首要条件是行政机关作出的具体行政行为侵犯了公民的合法权益。而在海南农垦管理体制改革过程中，农垦系统的人员、机构、土地进行了重新划分，对土地划分过程中涉及到的土地承包人和从事种植业的职工，继续在原有土地上从事种植业。目前，签订承包合同的职工和承包人，仍履行原承包合同，在划转地范围内种植农作物，生产、生活与划转前没有任何变化。所以，机构和土地虽然划转，但该划转丝毫不影响职工或承包人对土地享有的权益。同样，保亭县政府配合办理过户手续，也没有侵犯和影响到划转地范围职工及承包人对土地的权益。因此，沈文祖等人的合法权益没有受损，其无权提起诉讼。其次，本案为土地行政登记纠纷，划转土地原登记在三道农场名下，原土地权利人为三道农场，沈文祖等人对该土地没有任何权属。如认为变更登记违法，也应由行政相对人对三道农场提起诉讼，不应沈文祖等人提起。根据农场与职工签订的《经营性土地承包合同书》约定，因国家、地方政府或甲方建设需要收回承包土地时，乙方必须服从建设需要，同意甲方收回土地或调整承包地，在接到甲方通知之日起，20天内搬迁，清理土地附着物和农作物，但有权要求按照省政府《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》给予相应的青苗及附着物补偿。所以甲方农垦内部因建设需要收回该地，乙方必须是无条件配合的，何况仅仅是内部划转，且不影响乙方承包经营权的情况下，乙方更是无权提出异议。最后，沈文祖等人提出划转过程中涉及的职工安置问题，既非保亭县政府在变更登记时的审查范围，也非保亭县政府在农垦体制改革中应解决的问题。在本案中，所划转土地上的职工按”人随地走”的原则处理，目前还不存在分流安置的情况。何况关于农垦职工的分流安置方案只能由海南省委组织部、省人力资源和社会保障厅制定，报省委、省政府批准。任何人无权干预。因此沈文祖等人以此理由要求撤销国土证于法无据。二、本案3500亩土地无偿划转属农垦管理体制改革内容之一，符合海南省委、省政府《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》精神，海南农垦主管部门
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海南省农垦总局审核批准无偿划转土地事宜符合法律规定。琼（2010）8号《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》、琼办发（2010）36号《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》决定：2010年10月前完成海南省农垦总局与海南省农垦总公司政企分开，明确海南省农垦总公司作为海南省政府的直属企业，管理海南农垦的经营性资产，对资产享有经营自主权；海南省农垦总局作为海南省政府直属的特设机构，代表海南省政府履行农垦系统的行政和社会管理职能，并对海南省农垦总公司履行出资人义务；海南省农垦总局与海南省农垦总公司在改革中按职能定位，对人财物进行成建制划分，具体包括机构、人员、资产、土地资源的划分。根据省委、省政府深化改革决定的精神，24个农场仍保留行政建制，归属海南省农垦总局管理，但是对土地仅规定了划分原则，没有具体的划分细则，其规定”根据发展需要，可以将农场部分经营性土地的使用权划入海南农垦各产业集团公司和投资股份有限公司，海南农垦其余土地使用权仍归农场”，资产划入投资公司的原则是：一是投资公司的办公场地；二是海南省农垦总局（海南省农垦总公司）已批准的合法开发项目、各农场投资公司签订合作开发协议或意向所涉及的土地。就保亭县而言，所涉及的农垦土地总面积为464234亩，留给农场的土地面积为210064亩，划入产业集团公司用地和农场投资公司用地将近7万余亩。所以说并不是农场的土地一定留在农场，而是根据发展需要最终由出资人海南农垦总局进行划分，本案3500亩土地无偿划转给中南公司符合法律规定，符合省委、省政府的决定精神。在农垦管理体制改革过程中，海南农垦总公司于海南农垦总局下属的新星农场、金江农场、三道农场共同出资成立了中南公司，作为推进农场公司化改造试点。公司成立后，为筹划保亭县垦区旅游发展规划建设，经公司股东向海南省农垦总局申请，将农场范围内的部分土地使用权无偿划转至中南公司名下，以便日后旅游开发项目的建设。根据海南省委、海南省委办公厅文件及《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第15条规定：企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。因该划转属海南农垦系统内部划转，且海南省农垦总局对海南省农垦总公司履行出资人义务，同时也是三道农场的主管部门，按规定由海南省农垦总局审批无偿划转事宜即可。2010年2月10日，经海南省农垦总局审查研究划转土地事宜后，作出琼垦局字（2010）61号文件，批准将三道农场七队、十队、十一队、十九队、什根队范围内3500亩土地使用权划转给中南公司。三、在农垦内部土地无偿划转过程中，保亭县政府所起的作用仅为备案登记，对划转并无任何审批权，保亭县政府只依照省委、省政府文件及农垦总局的批复协助办理土地变更手续，在办理土地使用权证过程中并无违反实体及程序的行为。此次大规模划入海南农垦总公司及其所属的农场投资公司土地为393.7885万亩，到目前为止，已划转完毕237万亩。在土地划转过程中，海南省委出台了一系列扶持政策，如在办理土地变更登记过程中，各农场划入海南省农垦总公司及其所属的农场投资公司的土地，由税务部门按照不属土地交易行为出具有关免税证明后，各市县土地管理部门直接办理土地使用权变更登记手续。在不改变划拨土地性质，不改变土地用途的情况下，对明确划入海南省农垦总公司系列的土地资源经海南省农垦总局履行资产划转审批手续后，各市县作为专项工作，集中高效办理土地使用权变更登记手续，除变更登记工本费、数据库更新以外的费用给予免收。根据《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》要求，在限定的时间内，经海南省农垦总局的批准对外流转的土地，对符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，由各市县依法办理过户手续，涉及农用地转为建设用地的，应在符合土地利用整体规划、城乡规划和产业政策的前提下，依法办理农用地转用审批手续后办理过户手续。对目前不符合土地利用总体规划、城乡规划的宗地，能调整的给予调整，并办理农用地转用审批和过户手续。在工作职责及时间安排上，《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》要求，土地资源划分工作由省国土环境资源厅具体牵头，省农垦总局、省农垦总公司给予配合，集中时间办理土地使用权变更登记手续。在政策、时间和效率上都要求地方政府配合、协助。三道农场3500亩土地的划转属企业国有产权在出资企业内部的无偿划转，同时也是海南农垦管理体制改革的重要内容，对企业国有产权无偿划转事项材料的审查、事项的批准，由出资人及主管部门海南省农垦总局审查批准即可进行划转。划转土地事项批准后，中南公司向保亭县政府所需做的只是根据海南省农垦总局批复划转文件及省委、省政府关于农垦管理体制文件精神配合办理土地过户手续即可，保亭县政府没有权利及义务审查批准该职工分流安置方案等划转文件。因此，沈文祖等人所称保亭县政府未审查职工分流安置方案属违反程序的理由不成立。综上，保亭县政府非企业国有产权无偿划转审批机关，对划转无审查批准的权利及义务，在配合办理土地变更手续中未出现违反实体和程序的情况。请求法院依法驳回沈文祖等人的请求。
原审第三人中南公司述称：一、本案3500亩土地划转是根据国务院、海南省委、海南省政府的相关文件进行的，属海南农垦内部改革内容之一，中南公司作为海南农垦总公司下属投资公司被确定为农垦土地资源划入载体，证明上述事实的证据确凿充分。2008年6月18日，国务院常务会议通过了《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，确定海南农垦改革方向。2009年海南省农垦总公司与新星农场、金江农场和三道农场作为股东设立了中南公司。2010年8月，海南省委、省政府办公厅相继下发琼发（2010）8号《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》，琼办发（2010）36号《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》，明确在2010年10月前必须完成农垦体制改革实现政企分开，改革后海南省农垦总局成为省政府特设机构，省政府授权海南省农垦总局代其履行出资人职责，海南省农垦总公司为省政府直属企业，有权对海南农垦的机构、人员、土地进行整合划分。而中南公司作为农垦总公司的下属农场投资公司被确定为海南农垦土地资源划入的载体之一。在划转土地过程中，三道农场、新星农场和金江农场分别向农垦总局提出申请，在未改变划拨土地性质及用途的情况下，将农场3500亩土地划入中南公司名下，该划转也属于农垦体制改革内容之一。二、本案3500亩土地由海南省农垦总局审核批准即可划转，保亭县政府在土地划转中只负责协助办理土地登记备案手续，且保亭县政府在办理土地过户登记时已审核3500亩土地划转批准文件，不存在沈文祖等人所称审查划转条件及程序违法的情况。海南农垦系统改革过程中，海南省委、省政府办公厅专门出台一系列农垦土地划转的扶持政策，要求在规定时间内完成。三道农场土地属农垦内部资产，划入海南省农垦总局管理，中南公司为海南省农垦总公司下属投资公司，符合海南省委办公厅、省政府办公厅《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》中：”对不改变划拨土地性质，不改变土地用途的情况下，明确划入省农垦总公司系列的土地资源，经省农垦总局履行资产划转审批手续后，由各市县土地管理部门直接办理土地使用权变更登记手续”的规定。2010年2月5日，三道农场向海南省农垦总局提出将涉案3500亩土地使用权无偿划转给中南公司的申请。2010年2月10日，海南省农垦总局以省政府特设机构及省农垦总公司出资人的身份，作出琼垦局字（2010）61号《关于划转三道农场3500亩国有土地使用权给海南农垦中南投资有限公司的批复》，审核通过了将三道农场土地转入中南公司名下的审批手续。同年7月，保亭县政府根据省委、省政府政策、海南省农垦总局批复及中南公司申请，审查了3500亩土地划转审批文件，配合办理了土地使用权变更登记，在办理变更登记的过程中，不具备批准决定权，而且办理土地使用权证的程序都符合本次改革方案的政策文件和改革大局。因此，沈文祖等人以办证程序违法为由要求撤销土地使用权证无事实依据。三、原审法院对本案3500亩土地划转未侵害沈文祖等人合法权益的认定正确。按海南省农垦系统改革内容及方案，土地划转后中南公司仍认可划转土地上承包合同的效力，承包土地的收益仍归原承包人或职工享有，三道农场3500亩土地中涉及的从事种植业的职工在划转后，还在原土地上从事种植业，职工生产，生活与划转前没有任何变化，这就是”人随地走”的改革内容。而且本案划转土地尚未建设开发，土地目前还维持现状。即使今后出现土地开发建设的情况，也会及时足额的给开发地块上的职工进行补偿，不会影响到职工的生活、养老，更不会让退休职工没有生活保障。因此，本案土地划转未影响到沈文祖等人任何合法权益，原审法院对该事实认定正确。另外，关于本案诉讼的起因，实际是在沈文祖等人中存在未经规划报建擅自使用农场土地违章建筑房屋，中南公司在制止时双方发生纠纷而引起的，在此情况下，沈文祖等人认为农垦体制改革，土地被划转至中南公司名下管理后，影响其违章建设房屋的行为，并非其所称的侵害了其合法权益。
综上，原审法院认定事实和适用法律正确，不存在沈文祖等人所称的事实认定错误而导致法律适用错误的情况。请二审法院查明事实后，驳回沈文祖等人的上诉请求。
原审第三人三道农场述称：本案是因改革引起的土地划转问题，三道农场是根据国务院、省委、省政府规定的精神进行申请的，是按规定划转的和合法的。土地划转后人随地走，这项工作因种种原因滞后，出现职工是三道农场的，土地归公司，职工认为侵占了他们的利益，其实并没有。
经审理查明：根据琼发（2010）8号《中共海南省委、海南省人民政府关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》（以下简称省委、省政府8号决定）确定，海南省农垦总局是省政府直属的特设机构，在过渡期内，继续履行农垦的行政和社会管理职能，代表省政府对海南省农垦总公司履行出资人职责等职能，负责贯彻落实国家和省委、省政府有关农垦工作的方针政策……。海南省农垦总公司是省政府直属企业，按照现代企业制度要求，建立健全公司法人治理结构，对农垦经营性资产依法享有经营自主权。原判认定海南省农垦总局作为海南省人民政府的直属企业有误，本院予以纠正。2010年9月2日，海南省农垦总局以琼垦局字（2010）851号《海南省农垦总局、海南省农垦总公司关于政企分开机构划分的通知》，明确将中南公司成建制整体划入海南省农垦总公司。此外，原判还认定”2012年之后，新星农场以及三道农场所占有股份已经被海南省农垦总公司全部收回，新星农场以及三道农场现在不占有中南公司的任何股份”，该事实与本案被诉的颁证行为并无关联，本院不予确认；原判将原审第三人”海南省国营三道农场”错列为”保亭黎族苗族自治县国营三道农场”，本院一并予以纠正。
除上述事实之外，二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点在于：涉案土地是否属于无偿划转的范围以及中南公司能否作为该涉案土地无偿划转的承受单位；保亭县政府就涉案土地进行颁证时的审查范围；涉案土地的颁证行为是否侵犯到沈文祖等人的合法权益。本院认为，一、涉案土地是否属于无偿划转的范围以及中南公司能否作为该涉案土地无偿划转的承受单位的问题。涉案土地使用权的划转，是根据国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复精神之下进行的行为之一，海南省委、省人民政府［琼发（2010）8号］《中共海南省委、海南省人民政府关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》已明确规定，根据发展需要，可以将农场部分经营性土地的使用权划入海南农垦各产业集团公司和投资股份有限公司。按照合理划分原则，将有利于产业机构调整的土地资源，划入省农垦总公司及所属集团公司和投资公司，其余土地使用权仍归农场。根据海南省农垦总局琼垦局字（2010）851号《海南省农垦总局、海南省农垦总公司关于政企分开机构划分的通知》，中南公司成建制整体划入海南省农垦总公司。就本案查明事实，涉案土地所有权为国有，四至、面积以及三道农场是该涉案土地原使用权的权利人，各方对此均无争议。即三道农场、中南公司均属海南农垦体系内单位，对于涉案3500亩土地使用权的划转，代表省政府对海南省农垦总公司履行出资人职责等职能的海南省农垦总局已于2010年2月10日以琼垦局字（2010）61号批复同意，涉案土地使用权的划转依照相关海南省农垦管理体制改革的精神，不须经国资委审批。故涉案土地使用权作为农垦系统财产进行内部划转并无不当，中南公司作','2018-09-18
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