甘肃省平凉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘08行初3号
原告：周新平，男，汉族，生于1951年9月21日，城镇居民。
被告：庆阳市西峰区人民政府。
法定代表人：王驰，该区区长。
委托代理人：刘海龙，该区法制办公室干部。
委托代理人：刘福东，甘肃泰丰律师事务所律师。
被告：庆阳市规划局。
法定代表人：曹维祥，该局局长。
行政负责人：胡雪涛，该局副局长。
委托代理人：周耀锋，该局监察科科长。
委托代理人：刘吉颖，甘肃拓原律师事务所律师。
第三人：庆阳市西峰区北街街道办事处。
法定代表人：徐君位，该办事处主任。
委托代理人：胡晓刚，该办事处武装部部长。
委托代理人：范世宁，甘肃泰丰律师事务所律师。
第三人：庆阳市区违法占地违法工程依法集中拆除战役指挥部。
法定代表人：胡晓刚，该指挥部副主任。
委托代理人：慕正军，该指挥部干部。
第三人：高旗，男，汉族，生于1962年8月1日，西峰美达建筑装饰工程有限公司法定代表人。
委托代理人：高紫东（系高旗之子），男，汉族，生于1991年1月11日，个体户。
原告周新平诉庆阳市西峰区人民政府（以下简称西峰区政府）、庆阳市规划局不履行法定职责一案，本院于2015年10月13日作出（2015）平中行初字第29号行政裁定，驳回周新平的起诉。周新平不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。甘肃省高级人民法院审理后，以原裁定认定基本事实不清，证据不足为由，于2015年12月28日作出（2015）甘行终字第269号行政裁定，撤销本院（2015）平中行初字第29号行政裁定，将案件发回本院重审。本案重审期间，周新平变更起诉状，增加庆阳市西峰区北街街道办事处（以下北街办）、庆阳市区违法占地违法工程依法集中拆除战役指挥部（以下简称“两违”拆除指挥部）为本案第三人；本院依法追加高旗为本案第三人，并另行组成合议庭2016年8月19日公开开庭进行了审理。原告周新平，被告西峰区政府的委托代理人刘海龙、刘东福，庆阳市规划局的行政负责人胡雪涛、委托代理人周耀锋、刘吉颖，第三人北街办的委托代理人胡晓刚、范世宁，“两违”拆除指挥部的委托代理人慕正军，高旗的委托代理人高紫东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
周新平向本院提出诉讼请求：1.依法判令二被告履行法定职责，依法拆除高旗违法修建的四层建筑；2.依法核查中共西峰区委党的群众路线教育实践活动领导小组办公室下发的《关于周新平反映的问题的复函》是否真实存在；3.判令被告赔偿原告因其不作为给原告造成的各种经济损失2万元。事实与理由：2013年，位于西峰区东大街126号房主高旗，在未经任何部门批准的情况下，利用伪造的工程规划许可证、土地使用证在原告等居民居住的糖酒公司家属院化粪池地基上修建了四层违法建筑，对周围居民的财产安全构成威胁。经原告及周围居民联合上访反映，庆阳市规划局作出规划管理违法案件行政处罚决定告知书，要求高旗立即拆除违法建筑。但高旗未进行拆除，后经西峰区区长审批后，由北街办牵头组织，“两违”拆除指挥部协调公安、卫生等部门实施共同强拆，并作出了强拆预案。然而至今被告等有关部门怠于履行职责，因各种理由未对高旗的违法建筑进行强拆。
周新平起诉时提供的证据为，信访事项程序性受理告知书及违法建筑申诉处理一份，用以证明周围居民反映高旗违法建筑并要求拆除之事已于2015年11月9日转北街办处理。周新平当庭提供的证据有：1.征用土地用途证明和征地交费进账单、发票及税金发票复印件各一份；2.北街办《关于周新平上访问题的回复》，用以证明北街办是西峰区委、区政府的派出机构，按照《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》等有关法律规定，不具备牵头实施强制拆除的主体资格，其工作人员也无行政执法权，仅限于配合相关职能部门开展拆除工作。
西峰区政府辩称，庆阳市西峰区东大街126号居民高旗在美达宾馆以北修建的四层楼房被庆阳市规划局认定为违法建筑，在2014年8月28日第一次作出立即拆除的行政处罚决定后，庆阳市及西峰区两级人民政府成立的“两违”拆除指挥部就责成违法建筑所在地北街办负责拆除，北街办于2014年9月3日制定了《依法强制拆除东大街126号高旗违法建筑工作预案》（以下简称《强制拆除违法建筑预案》），组建了专门的拆除行动工作组。该方案经原西峰区人民政府区长解平9月5日批示同意，并要求北街办牵头，“两违”拆除指挥部配合，公安派警力30名，全力做好拆迁工作。故答辩人作为县级人民政府已履行了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的“责成”职责，不存在行政不作为的情况。至于被责成单位未完成拆除违法建筑的主要原因有二：一是2014年9月份，正值西峰区东大街全段地下人防工程施工，道路封闭，拆除违法建筑的机械无法到场，此情形一直持续到2015年5月份；二是在多次督促高旗自行拆除过程中，高旗先后拿出国有土地使用证复印件、建设工程规划许可证复印件和房屋产权证复印件，以证明其所建四层楼房系合法建筑，北街办履行了核实、调查工作，并与行政处罚机关进行了多次衔接，并决定继续加大拆除力度，依法定程序尽快拆除高旗的违法建筑。综上，在拆除违法行为人高旗违法建筑的行政行为中，答辩人已履行了“责成”之责，且有关单位正在拆除之中，故请求依法驳回周新平的诉讼请求。
西峰区政府提供的证据为，《关于上报<依法强制拆除东大街126号高旗违法建筑工作预案>的报告》（以下简称《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》一份（北办发[2014]98号），上面还有区长的批示，用以证明区政府已履行了法定职责。
庆阳市规划局辩称，2013年，答辩人得知高旗违法建筑的情况后，即派人前去调查了解。查明高旗在东大街126号美达宾馆后院内修建的加工工程（二、三、四层）钢结构未办理工程规划许可证，私自建设260平方米的建筑属违章建筑，即依法给其送达了行政处罚告知书，但在告知期限内，高旗并未申请听证等。答辩人便于2014年8月对高旗作出了正式的行政处罚决定。同年9月15日，答辩人发现高旗所修建的一层平房也未办理规划许可证，同样属于违章建筑，答辩人即对其下发了行政处罚告知书，督促其立即拆除，但高旗既不到场，也明确表示不拆除、不申请听证，答辩人即对其作出了行政处罚决定。以上两份行政处罚决定生效期满前，高旗既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，行政处罚正式生效。但到后期高旗并未主动履行处罚义务，答辩人即将行政处罚决定生效情况告知西峰区政府，西峰区政府当即责成其职能部门北街办负责强制拆除。基于以上事实，答辩人的行为完全、彻底，正确、合法，不存在行政不作为的问题。周新平起诉的是对于行政处罚强制执行的落实问题，此事应由政府部门责成有关部门执行，不是行政处罚机关的责任和义务。答辩人作为行政处罚机关，不能既做裁判员，又当运动员，故周新平的诉讼请求与答辩人无关，依法应驳回其对答辩人的诉讼请求。
庆阳市规划局提供的证据有两组。第一组为：1.（2013）庆规告字第006号庆阳市规划局立案审批表；2.（2013）庆规告字第127号规划管理违法案件行政处罚告知书；3.庆阳市规划局现场笔录；4.（2014）庆规罚字第030号庆阳市规划局行政处罚决定书；5.2014年9月15日庆阳市规划局规划监察科工作日志；6.（2014）庆规告字第132号规划管理违法案件行政处罚告知书；7.（2014）庆规罚字第052号庆阳市规划局行政处罚决定书。以上证据证明庆阳市规划局已对高旗的违法行为进行了行政处罚，且均已生效。第二组为关于周新平反映问题的复函及上访问题的回复，证明庆阳市规划局已将行政处罚生效情况告知西峰区政府，西峰区政府已责成其职能部门北街办牵头组织，“两违”指挥部协调公安、卫生等部门配合，共同实施强制拆除。
北街办述称，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，街道办事处系县级人民政府的派出机构，并非一级行政组织，其受县级政府领导，并行使县级政府授予的相关职权。本案中，北街办在处置“高旗违法建筑拆除”事件中严格依法行使职权，履行了相关职责。1.从2013年7月份开始，北街办工作人员发现高旗的违建行为后，即与“两违”拆除指挥部20余次前往现场阻止施工，但高旗不听劝阻，继续施工，并将主体建成。北街办于2014年9月3日向西峰区政府上报了《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》，该报告经解平区长批示，确定由北街办牵头全力做好拆除工作。但由于实施强拆时正值西峰区东大街地下人防工程施工，致使大型机械无法进入，不具备强制拆除条件，强拆工作被迫暂时中止。2.在实施强拆过程中，高旗向工作组提供了国有土地使用权证、房屋产权证、简易建筑物建设工程规划许可证复印件及其办理有关手续所缴纳的票据若干，后经联合工作组核查，高旗提供的简易建筑物建设工程规划许可证复印件系伪造，国有土地使用证为无效证书，两份房屋产权证登记的房产面积差异甚大，且原件办理了贷款抵押登记。按照物权法的规定，土地及房产证属证明物权的最基本公示形式，在登记机关未撤销之前应为有效。因此，北街办在未明确认定高旗提供的证件真伪的情况下不得作出倾向性的行政行为。3.在整个“高旗违法建筑拆除”事件中，由于情况复杂，必然会导致拆除周期增加，北街办严格依法、依规办事，尽职尽责，必须在充分查清事实的基础上才能做出相应的行政行为，故北街办既不存在周新平诉状所称相互推诿以及行政不作为的行为，也未违反相关法律规定和行政程序。
北街办提供的举证有：1.北街办“两违”巡查记录表，用以证明北街办在“高旗违建拆除”事件中积极、全面履行职责的事实；2.北街办关于高旗违法建筑有关情况的报告两份，用以证明北街办在处置“高旗违建拆除”事件中及时向上级领导部门请示汇报工作进展情况，积极履行有关职责的相关事实和情况；3.北街办关于高旗违建拆除法律程序咨询的函，用以证明北街办向庆阳市规划局咨询相关工作程序；4.高旗提供的国有土地使用证、房屋产权证、简易建筑物建设工程规划许可证等材料复印件，用以证明在处置“高旗违建拆除”事件中，高旗向工作组提供相关权利证书进行抗辩，为确定相关权利证书等材料的真实性，北街办向有关部门积极查证、核实的情况；5.庆阳市土地登记发证中心、庆阳市房地产交易与权属登记管理中心及庆阳市规划局出具的证明，用以证明北街办就高旗提供的相关材料向有关部门核实后的回复情况及事实；6.西峰区纪委转办甘肃省委巡视组的信访件，从侧面印证了北街办积极履行工作职责，不存在行政不作为的行为。
“两违”拆除指挥部述称，“两违”拆除指挥部成立于2010年7月，是临时机构，接待回复“两违”工程方面的群众来信来访、各种举报，组织协调各行政辖区对“两违”实施强制拆除是其主要工作职责。自2013年7月接到群众举报，反映高旗在糖酒公司家属院内化粪池地基上修建四层违法建筑后，庆阳市规划局联合“两违”拆除指挥部工作人员先后十多次到达现场制止，下达规划管理违法案件行政处罚告知书。特别是2013年9月19日中秋节晚上11点左右接到群众举报后，“两违”拆除指挥部工作人员连夜赶赴现场，反复进行政策宣传，扣留施工工具，直至次日凌晨违章建筑得到阻止，其后又多次上门勒令停工，督促当事人自拆。2014年8月25日接西峰区党的群众路线教育实践活动办公室转办函件，周新平反映高旗在原址修建违章建筑。“两违”拆除指挥部及时与庆阳市规划局工作人员进行现场勘查，确认高旗确实存在违建事实，即配合规划局作出行政处罚决定，要求立即停工、拆除。并于同年9月5日将《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》呈送时任西峰区区长解平批示，同意拆除。随后“两违”拆除指挥部督促要求北街办尽快落实批示，组织实施强拆，但由于各种原因致该违法建筑强行拆除没有及时付诸实施。据此，“两违”拆除指挥部自始至终严格按照政府赋予的管理权限，依法依规履行相关职能，不存在越位、缺位行为，具体行政行为符合政策规定。
“两违”拆除指挥部提供的证据有：1.指挥部发[2014]22号抽调干部的说明1份；2.规划管理违法案件行政处罚告知书2份；3.行政处罚决定书2份；4.高旗在场的现场笔录1份；5.《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》1份。上述证据用以证明“两违”拆除指挥部已经履行了职责，没有不作为的行为。
高旗述称，1997年10月17日，我开办的原西峰市美达建筑装饰工程有限责任公司（乙方）与原庆阳地区危旧房屋改造开发公司（甲方）签订了《房地产买卖协议书》，约定甲方将坐落在西峰市东大街原地区管理站试验房、地产（占地1000.50平方米）一次性卖给乙方，双方同意于1997年10月31日办清有关经济手续和书面手续后正式交给乙方所有。2000年8月11日，原西峰市地方税务局向美达公司签发了税务登记证，2001年7月16日，我向原西峰市财政局缴纳了契税9800元，同日又向原西峰市房产管理局缴纳了房屋买卖手续费1400元，2001年8月3日向原西峰市土地管理局缴纳国有土地使用权出让金8280元，同年8月17日，该局签发了国用（2001）字第1523号土地证；2001年9月7日，原西峰市规划局给我办理了简易建筑建设工程规划许可证，同月10日，我又向原西峰市规划局缴纳勘测费1900元，向原西峰地方税务局缴纳工程税款4万元。随后我便开工建设，由于经费不足等原因，直到2014年才按规划完成了工程。现要求庆阳市规划局撤回未经调查出具的一切错误证明和通知、通告，承认历史，承认原西峰市规划局给我出具的证明正确。据此，我的建筑不是违法建筑，是合法建筑。周新平诉被告不作为的行为是不存在的，应驳回其诉讼请求。
高旗提供的证据有：1.房地产买卖协议书复印件1份；2.西峰市美达建筑装饰工程有限责任公司营业执照复印件1份；3.完税证、规划勘测费收费票据、国有土地使用权出让金清算单复印件各1份；4.简易建筑物建设工程规划许可证复印件1份；5.高旗与原西峰市规划局局长2015年11月13日的谈话记录（根据录音整理）1份。以上证据用以证明其取得土地使用证、房屋产权证及规划许可证都是合法的。
经过庭审质证，各方当事人对庆阳市规划局和西峰区政府提供的证据的真实性均无异议，周兴平认为根据被告提供的证据证明其已履行了法定职责，但实际并未落实，违法建筑到现在也未拆除；高旗对被告提供证据的内容有异议，认为其所建四层房屋不是违法建筑。对北街办和“两违”拆除指挥部提供的证据，各方当事人均无异议，但周新平认为北街办的证据不能达到其证明目的。对高旗提供的证据，庆阳市规划局认为简易建筑物建设工程规划许可证复印件经其与原件核对是伪造的，许可证原件中批准的建筑物不是涉案的违法建筑，对收费票据予以认可，其他证据与本案无关联性；其余当事人均同意庆阳市规划局的上述质证意见。对周新平提供的证据的真实性，各方当事人均无异议，但均认为与本案无关。据此，庆阳市规划局、西峰区西峰政府、北街办、“两违”拆除指挥部及周新平提供的证据客观真实、合法有效，本院予以认定。对高旗提供证据，本院不予认定。
依据双方无异议的证据，本院确认如下事实：
2013年7月，位于庆阳市西峰区东大街126号房主高旗，在其经营的美达宾馆后面原有一层房屋屋顶上加盖二、三、四层钢架房屋。北街办于同年8月4日向西峰区政府上报了《关于高旗违法建筑有关情况的报告》，于同月27日向庆阳市规划局发出《关于高旗违建拆除法律程序咨询的函》。庆阳市规划局于2013年8月9日向高旗发出了[2013]庆规告字第127号《规划管理违法案件行政处罚决定告知书》，于2014年8月28日发出了[2014]庆规罚字第30号《行政处罚决定书》，同年9月15日又向高旗发出[2014]庆规告字第132号《规划管理违法案件行政处罚告知书》和[2014]庆规罚字第052号《行政处罚决定书》，要求高旗立即停工，立即拆除违法建筑。但高旗未自行拆除，建成钢架结构房屋260平方米。2014年9月3日，北街办向“两违”拆除指挥部报送了《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》，经西峰区政府批示，由北街办牵头组织，“两违”拆除指挥部配合，协调公安派警力30名，全力做好拆迁工作。但该违法建筑至今仍未拆除。
另查明，周新平在本案初审时向本院提供的中共西峰区委党的群众路线教育实践活动领导小组办公室西群组办函[2014]224号《关于周新平反映问题的复函》复印件与庆阳市规划局本次诉讼中从庆阳市档案馆复印的同一文号的《关于周新平反映问题的复函》完全一致，该复函附件中有《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》，且庭审质证时周新平亦对庆阳市规划局提供的该复函的真实性无异议。据此证明，周新平主张的西群组办函[2014]224号《关于周新平反映问题的复函》是真实存在的。
本院认为，本案争议的焦点问题是，西峰区政府和庆阳市规划局对高旗的违法建筑是否履行了法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡建设规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法第六十八条又规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，庆阳市规划局在发现高旗的违法建筑后，从2013年8月9日至2014年9月15日期间，共向高旗送达了两份行政处罚告知书和两份行政处罚决定书。其中2013年8月9日的行政处罚告知书和2014年8月28日的行政处罚决定书均责令高旗立即停工，立即拆除；2014年9月15日的行政处罚告知书和行政处罚决定书均责令高旗立即拆除。且两份行政处罚决定书明确告知了高旗申请行政复议和提起行政诉讼的期限，以及逾期不履行处罚决定将责成有关部门强制执行的法律后果。据此，庆阳市规划局已经依照上述法律规定对高旗的违法建筑履行了行政处罚的法定职责。由于高旗在接到上述行政处罚告知书和决定书后，既不停工，也不拆除，而是坚持继续施工，直至将违法建筑全部完成。而西峰区政府在接到北街办向“两违”拆除指挥部上报的《关于<强制拆除违法建筑预案>的报告》后，时任区长即于2014年9月5日作出批示，责令由北街办牵头组织，“两违”拆除指挥部配合，协调公安派警力30名，全力做好拆迁工作。据此，西峰区政府也已按照上述法律规定履行了对高旗违法建筑责成有关部门强制拆除的法定职责。至于该违法建筑至今仍未拆除，是由于北街办与“两违”拆除指挥部在配合、协调相关部门实施强拆过程中遇到多种原因造成的，但并不能因此而否认西峰区政府和庆阳市规划局已经履行法定职责的行为，故周新平要求西峰区政府和庆阳市规划局履行拆除高旗违法建筑的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。对于周新平要求西峰区政府和庆阳市规划局赔偿其因不作为造成其经济损失2万元的诉讼请求，因其未提供证据证实，亦不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告周新平的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 蒋军平
审 判 员 曹海荣
代理审判员 李 艳
二〇一六年九月二日
书 记 员 晁 超