浙江省岱山县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙0921行初20号
原告周贤达，男，1942年9月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。
委托代理人（特别授权）张荷花，女，1945年6月24日出生，汉族，住址同上，系原告妻子。
委托代理人（特别授权）李雄凯，浙江长路律师事务所律师。
被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会，住所地舟山市普陀区朱家尖慈航路55路。
法定代表人蒋志伟，主任。
委托代理人（特别授权）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）王曾，浙江震舟律师事务所律师。
原告周贤达诉被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会房屋腾退行政决定一案，普陀区人民法院于2016年7月15日立案受理后，舟山市中级人民法院于同年8月4日作出（2016）浙09行辖5号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于同年8月9日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月30日公开开庭审理了本案，原告委托代理人张荷花、李雄凯、被告负责人乐添及委托代理人邵汉军、王曾到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。
被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会于2016年1月11日作出普管委决（2016）1号限期腾退决定，该决定查明：因普陀山老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患，2014年3月3日，浙江省消防安全委员会办公室发布《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，函告舟山市人民政府限期整改；同年3月5日，舟山市人民政府办公室发布《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》，决定加快实施普陀山老庵堂腾退，并明确了腾退范围及政策；后被告发布《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作实施细则的通知》、《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》，并于2015年8月12日对老庵堂腾退事项组织了听证。经调查，原告户所租住的直管公房属腾退范围，依据规定，核准补偿原告户如下费用：房屋室内装修材料（附属物）补偿费按评估价格计算，搬迁费800元，自来水开户费640元，用电开户费300元，并安置普陀山龙沙新村三区公租房60户型1套，月租金按每平方米1.60元收取。同年4月29日，普陀山社会事业服务中心向原告送达《解除合同腾退公有房屋通知书》，要求其于同年6月30日前到普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室办理相关手续，并于同年8月31日前腾退房屋，因原告未履行，故决定责令原告收到决定书之日起10日内腾退所租住的房屋，并搬迁至龙沙新村三区核准户型公租房。
原告周贤达诉称，一、决定书认定涉案房屋系直管公房的事实错误。原告现居住的普陀山茅草疗房屋系原告的祖传房屋，在1943年由原告父亲出资购买，1945年在原屋基础翻修，面积为130平米。此后几代人一直居住至今。1993年因房屋面临倒塌风险，经原普陀山房产管理所审批，予以翻建。后2004年、2010年经审批予以装修。七十余年来原告从未被告知该房屋已被政府没收，也未与公房管理部门签订过租房合同或交付租金，房屋维修、翻建费用也均自行负担。尽管在申请翻建、装修时，原告被迫按照房管所要求作出涉案房屋系直管公房的有关说明，但这不能改变该房屋系私房的事实，事实上房管所也未将房屋登记在自己名下；二、被告责令原告限期腾退房屋，无法律依据。涉案房屋系原告私产，如被告因涉及危房改造或公共利益需征收，必须履行相关法定程序，并对原告予以充分补偿方可征收。退一步讲，即便涉案房屋系直管公房，被告也只能按租赁合同关系通过诉讼要求原告腾退房屋，通过行政行为无法律依据。综上，请求法院撤销被告作出的普管委决（2016）1号限期腾退决定。
原告周贤达向本院提交了以下证据：对证人王某、章某、舒某、方某所作的调查笔录四份，证明原告及其家人一直居住在涉案房屋内，期间对房屋进行了翻修。
被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会辩称，一、被告作出的决定证据确凿。经调查核实，根据建国后《关于寺庙房产处理的意见》等相关政策文件的规定，涉案房屋系直管公房，产权属于普陀山社会事业服务中心所有，1993年原告出具的《要求修造小屋的报告》、《房屋登记清册》等证据可证明该房屋系系直管公房；二、被告作出的决定主体适格，程序合法。《浙江省普陀山风景名胜区条例》规定被告依法负责该区域规划、保护、利用和统一管理工作。《普陀山风景名胜区总体规划》明确对老庵堂进行腾退，逐步迁出居住居民。2014年3月，浙江省消防安全委员会认为普陀山老庵堂存在重大安全隐患，作出整改意见函，要求全部腾退搬迁，并由被告制定相应计划和措施。舟山市人民政府发文明确涉案房屋属于腾退范围，由被告落实腾退工作。后被告制定相关腾退工作具体规定并进行公示，进行了腾退工作听证会。期间，普陀山社会事业服务中心通知原告要求收回直管公房，按期腾退。但原告未腾退，为保障公共安全，被告作出腾退决定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会向本院提交了以下证据：
1、组织机构代码证，证明被告主体身份情况；
2、原告出具的《要求修造小屋的报告》；
3、原普陀山房产管理所《关于周贤达旧房修理加层报告的批复》；
4、原告出具的《情况说明》；
5、1959—1986年普陀山庙院登记清册；
6、《普陀山老庵堂移交佛协管理使用情况》；
7、涉案房屋分层分户平面图；
2-7证明涉案房屋系直管公房，产权属于普陀山社会事业服务中心，及房屋面积情况；
8、听证公告、听证告知书及听证笔录，证明被告就腾退工作履行了听证程序；
9、《限期腾退决定书》送达回证，证明被告就腾退内容告知原告。
被告向本院提供的依据有：
1、《关于寺庙房产处理的意见》；
2、《浙江省舟山市专员公署关于你县普陀山寺庙房产管理问题的通知》；
3、《关于禁止将房管部门统一经营管理的非住宅用房划拨给使用单位自管的通知》（（87）城住字第30号）；
4、《浙江省普陀山风景名胜区条例》；
5、《普陀山风景名胜区总体规划》；
6、《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》（浙消安委办（2014）4号）；
7、《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》（舟政办函（2014）6号）；
8、《关于成立普陀山老庵堂腾退工作领导小组的通知》（普管委党办（2014）15号）；
9、《普陀山老庵堂住户腾退工作实施细则》（普管委办（2014）38号）、《普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定》（普管委办（2015）24号）
本院依法调取了以下证据：
1、对证人蔡某、王某、章某、舒某、方某五人所作的询问笔录，证明原告提供的调查笔录的真实性、原告及其家人长期居住在涉案房屋内，曾经进行翻建维修；
2、向舟山市档案局调取的（1994）12号舟山市人民政府专题会议纪要及寺院移交协议书，证明普陀山地区包括茅草疗在内的寺院移交普陀山佛教协会使用；
3、向定海区人民法院调取的原告与舟山市综合行政执法局行政诉讼一案中的2010年原告房屋维修时原普陀山房地产管理处工作人员绘制的房屋草图，证明2010年维修时原房管处工作人员为涉案房屋状况画过草图；
4、向定海区人民法院调取的普陀山房产管理中心向该院出具的关于草图的情况说明，证明当时绘制草图的背景情况；
5、向上述草图的绘制人员原房管处工作人员卓某某所作的询问笔录，证明上述草图绘制的背景情况及当时房屋状况；
6、向普陀山房产管理中心调取的2010年原告房屋维修时由原房管处罗某某出具的证明、为核实该证明内容本院向罗某某所作的询问笔录，证明涉案房屋的性质及当时房屋状况。
经质证，双方当事人对证据质证意见如下：
原告提供的证据：被告对关联性有异议，认为该些证人对涉案房屋性质不清楚，不能说明涉案房屋的产权归属。
被告提供的证据：证据1，原告无异议；证据2，对关联性有异议，认为系原告为维修房屋被迫出具的，不能以此认定产权归属；证据3，对真实性、关联性有异议，认为原告之前未收到该批复，直到房屋要拆迁时才收到，被告也不能依据自身文件说明产权归属；证据4，对关联性有异议，认为系原告为翻建房屋被迫出具的，不能以此认定产权归属；证据5，对真实性、关联性有异议，认为登记清册是否包含涉案房屋无法确定；证据6，对真实性、关联性有异议，认为移交清单是否包含涉案房屋无法确定，即使包括该房屋产权也属于佛教协会；证据7，原告对被告认定的违法建筑不认可，另有北面一处房屋也应为合法建筑；证据8、9，原告无异议。
本院调取的证据：证据1，原告无异议，被告对关联性有异议；证据2，原告对关联性有异议，被告无异议；证据3，原告无异议，被告对关联性有异议，认为图纸上未有相关盖章和签字，不可作为认定合法建筑依据；证据4，原告对所述的“房管所工作人员根据原告陈述所绘”有异议，认为系工作人员自身绘制，被告无异议；证据5，原告对部分内容真实性有异议，被告无异议；对证据6，原告对真实性、合法性无异议，但对其所述的产权归属问题有异议，被告对真实性有异议，认为其与原告有利害关系。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据及本院调取的证据1、2、4、5均真实合法，与本案有关联，符合有效证据的要件，予以采信；本院调取的证据3，该草图上所绘面积为两幢两层房屋约80平方米，即南、北面各一幢两层，其中南面幢有阁楼但不计算面积，本院认为，该草图系对2010年房屋当时状况的记录，北面幢房屋未有相关建造审批文件，该草图不作为涉案房屋合法面积的依据，故不予采信；本院调取的证据6，罗某某对涉案房屋面积的表述亦无相关依据，故不予采信。
经审理查明，原告周贤达系舟山市普陀山人，其与家人居住在普陀山药师殿弄茅草疗的一处房屋内，该房屋系直管公房，原始建筑面积约为23平方米。原告于1993年向原普陀山房产管理所申请修造房屋，该所同意其翻建房屋地基保持在长6.70米、宽4.20米，并同意加层，底层高度为2.70米，二层高度为2.60米，房屋修理费用由原告承担，产权归房管所。后原告在此基础上建造了二层房屋及阁楼，并在周围未经审批擅自另建了其他房屋。2010年，原告向原普陀山房地产管理处(现已撤销，其职责划入普陀山社会事业服务中心)申请维修房屋。2014年3月3日，浙江省消防安全委员会办公室发布《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，认为普陀山老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患，函告舟山市人民政府限期整改。同年3月5日，舟山市人民政府办公室发布《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》，明确了腾退范围，具体安置政策由被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会制定。同年7月8日，被告成立了普陀山老庵堂腾退工作领导小组。后被告发布了《普陀山老庵堂住户腾退工作实施细则》、《普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定》，并于2015年8月12日对老庵堂腾退事项组织了听证，原告经通知未到场。2016年1月11日，被告作出普管委决（2016）1号限期腾退决定，决定上落款为“普陀山风景名胜区管理委员会”，盖章为“普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室”，并于同日送达原告。原告不服，向普陀区人民法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》第五条第一款之规定，被告普陀山风景名胜区管理委员会在舟山市人民政府的领导下，依法负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理工作。
根据双方当事人的诉辩意见及质证意见，本院对本案的主要争议焦点归纳及评析如下：
一、关于涉案房屋的所有权归属。原告认为，该房屋系其祖传房屋应属私产，被告主张该房屋为直管公房，但双方未曾签订过租赁合同及交付租金。被告认为，该房屋系直管公房，所有权属于普陀山社会事业服务中心，且原告在翻建和维修时承认对房屋只有使用权而没有所有权。对此本院认为，原中央人民政府内务部《关于寺庙房产处理的意见》规定“1、一切寺庙的所有权属于人民公有。2、现有僧道管理使用的寺庙房产，不论其自住、出租或作生产福利事业之用，经当地人民政府之审查，仍准维持原状，并负责保管与修缮责任。……其余多余房屋或僧道生活上不需用之房屋，而为公共事业所需要时，当地政府得按一般公有房产调整使用之。3、无人管理或非僧非道所把持使用之寺庙，由当地政府适当处理……”，原城乡建设环境保护部《关于禁止将房管部门统一经营管理的非住宅用房划拨给使用单位自管的通知》规定“五、在无偿划拨期间，除一些擅自拆除、转租、转卖的要按房屋管理政策规定处理外，一般不另作经济结算。对个别房屋进行翻建投资较多的，可以租金逐步抵冲，产权仍归国有，由房管部门经营管理”，涉案房屋虽尚无相关土地及房屋权属证书，但根据上述相关规定及结合被告提供的普陀山庙院房屋登记清册、老庵堂移交佛协管理情况等证据，可证明该房屋系公有性质，且原告自身在期间房屋翻建、维修时也未对产权事宜提出异议，故原告认为该房屋系私产的主张无法律和事实依据。
二、关于涉案房屋的合法建筑。原告认为，其合法建筑应为南北面各一幢两层，即两幢两层，其中南面幢有阁楼。被告认为，该房屋的合法建筑部分应为南面幢两层加阁楼，即原始房屋所在的楼层。对此本院认为，涉案房屋起初为南面一间小屋，1993年原普陀山房管所审批同意其翻建加层为二层，而实际上原告所建造的房屋不仅仅是经审批的二层房屋，另搭建了阁楼及其他房屋。关于阁楼部分，因1992年原普陀山管理局曾下发《批转普陀山房管所关于直管房处理意见的通知》，规定“利用屋顶改建阁楼的产权无偿归公，但使用面积免收房租”，故被告认可该阁楼的合法性，对此本院亦予以认可。对于其另搭建的其他房屋因未经相关部门批准，属擅自建造，故对该些建筑不予认可。
三、关于被告作出腾退决定的职权依据。原告认为，腾退决定属行政强制行为，行政强制行为应由法律、法规设定，被告作出该决定无法律依据。被告认为，《浙江省普陀山风景名胜区条例》赋予被告对该区域的总体管理职能，同时根据《普陀山风景名胜区总体规划》及省、市二级政府对普陀山老庵堂腾退工作的相关工作意见和要求，被告具有法定职权。对此本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十条“……尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”之规定，《浙江省普陀山风景名胜区条例》属于地方性法规，其不得设定除查封场所、设施或者财物及扣押财物以外行政强制措施。该条例第五条赋予被告对该区域的规划、保护、利用和统一管理职责，第六条也明确了被告依法行使该区域的规划建设、环境保护、旅游、安全生产等管理职权及舟山市人民政府依法授予的和有关行政管理部门依法委托的其他管理职权，作出腾退决定系其在管理过程中出现的行为，虽具有合理性，但尚缺乏相关明确的法律依据。
四、关于作出被诉腾退决定的主体。原告认为，本案被诉的腾退决定中落款为“普陀山风景名胜区管理委员会”，而盖章却系“普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室”，该领导小组办公室系临时机构，无权作出被诉行政行为。被告认为，该领导小组由被告授权成立，代替被告具体处理腾退事宜，被告认可其对外所作的行为。对此本院认为，该领导小组系被告为开展老庵堂腾退工作所设立的临时机构，并不具备对外作出行政行为的主体资格，虽被告对该机构所作的行为予以认可，但本案被诉行为理应以被告名义作出，故以该领导小组办公室名义作出的腾退决定不符合法定形式。
综上，被告作出腾退决定认定事实基本清楚，程序基本合法，但其作出该决定尚缺乏相关明确的法律依据，以内设的临时机构名义作出腾退决定亦不符合法定形式，应予以撤销。因普陀山老庵堂腾退工作系市重点工作，老庵堂地区消防隐患突出，为改善人居环境、消除安全隐患、确保群众生命及财产安全而开展的此项工作，符合社会公共利益的目的。该项腾退工作涉及面广，被腾退户较多，该些被腾退户已基本完成安置工作，原告系仅剩未安置户，本案被诉行政行为若被撤销，不利于该项工作的顺利推进，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定：
确认被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会作出的普管委决（2016）1号限期腾退决定违法。
本案受理费50元，由被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 郑力奋
代理审判员 余金津
人民陪审员 虞惠儿
二〇一七年三月六日
代书 记员 周盈琪