安徽省和县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖0523行初25号
原告安徽和诚之宝轿车维修有限公司，住所地安徽省马鞍山市和县，统一社会信用代码913405233280870155（1-1）。
法定代表人赵太圣，总经理。
委托代理人鲁军，北京德和衡（南京）律师事务所律师。被告和县公共资源交易监督管理局，统一社会信用代码12340523675872114F。
法定代表人安景然，局长。
委托代理人王伏成，该局副局长。
委托代理人徐俊。
第三人和县通达汽车租赁有限公司，住所地安徽省马鞍山市和县，统一社会信用代码91340523MA2MRXMLXT（1-1）。
法定代表人王圣琴，总经理。
原告安徽和诚之宝轿车维修有限公司（以下简称和诚之宝公司）不服被告和县公共资源交易监督管理局（以下简称和县公管局）于2016年4月22日作出的《政府采购投诉调查结果》，于2016年6月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年6月24日向被告和县公管局送达了起诉状副本和应诉通知书。因和县通达汽车租赁有限公司（以下简称和县通达公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年8月2日依法公开开庭进行了审理。原告和诚之宝公司的法定代表人赵太圣及其委托代理人鲁军、被告和县公管局局长安景然及其委托代理人王伏成、徐俊到庭参加诉讼。第三人和县通达公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告于2016年4月22日作出的《政府采购投诉调查结果》内容如下：投诉人和诚之宝公司参与马鞍山市双赢招标中心有限公司（以下简称双赢公司）代理的“和县社会化服务用车租赁”项目公开招标过程中，对双赢公司做出的质疑答复不满意，向我局提出投诉。经调查，该项目采用公开招标方式于2016年3月18日上午9:00开标，共有3家投标人参与投标。开评标结束后，和诚之宝公司就中标结果向双赢公司、县机关事务管理局提出质疑，双赢公司在规定时间内进行了质疑答复。和诚之宝公司不满意质疑答复，于3月29日向我局提出投诉。我局根据《和县公共资源交易监督管理办法》接受投诉，按规定向被投诉人双赢公司、县机关事务管理局和与投诉事项有关的供应商发出调查通知并转送投诉书复印件副本，被投诉人就投诉事项做了相关说明，并提交了相关材料。4月6日和诚之宝公司再次向我局提出投诉，投诉县机关事务管理局未在规定时间内回复投诉人的质疑。我局积极调查，根据各方提供的相关证明材料，结合本项目招标文件、投标文件、评标报告及复核意见等，现形成以下调查结果：一、被投诉人县机关事务管理局未按期回复投诉人的质疑函违反《政府采购法》的规定。4月7日，县法制办牵头县财政局、机关事务管理局、物价局、公管局，共同研究处理投诉事项。根据《政府采购法》及《政府采购法实施条例》相关规定，会议研究由县财政局对县机关事务管理局发出限期改正通知书，责令其限期对投诉人质疑作出答复。二、投标人和县通达汽车租赁有限公司以低于成本价格竞标违反了招投标法的规定。该项目开评标及复核中，评委会一致认为和县通达汽车租赁有限公司报价无不合理情况，不存在低价恶意中标行为，未构成不正当竞争和有降低服务质量的可能。同时我局具函县物价局，请求对和县通达汽车租赁有限公司投标报价是否低于成本进行价格认证鉴定，县物价局函复我局：根据《价格认定规定》、《安徽省涉案财产价格鉴定条例》的相关规定，社会化服务用车租赁价格不属于价格认证中心的工作范围，对该项目个别成本不能作出鉴定。综上，根据评委会复核意见及物价部门函复意见，我局认为和县社会化服务用车租赁项目招投标过程依法合规，评委会严格按照招标文件规定的评标办法进行评审，未发现评委会有违法违规行为，评审结果合法有效。
被告和县公管局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.和县政府采购项目申报表，证明和县社会化服务用车租赁属于政府采购项目；2.2016年3月18日的质疑函，证明和诚之宝公司就中标结果向马鞍山市双赢招标投标中心有限责任公司、和县县直机关事务管理局提出质疑；3.关于“和县社会化服务用车租赁（第二次）”项目质疑的回复函，证明双赢公司在规定的时间内进行了质疑答复；4.关于对北京德和衡（南京）律师事务所律师函的回复，证明和县县直机关事务管理局对投诉人质疑未作出答复；5.两份投诉函，证明和诚之宝公司分别于2016年3月29日和3月4日向和县公管局提出了投诉；6.2016年4月1日和县公管局给和县通达公司的函，证明和县公管局向和县通达公司转送投诉书复印件；7.承诺书，证明和县通达公司于2016年4月1日作出做出承诺，严格按照招标文件中的要求履行服务承诺，确保服务质量；8.招标文件（部分），证明招标文件的主要内容；9.投标文件（部分），证明投标文件的主要内容；10.评标报告，证明评标的主要内容；11.五份复核意见，证明专家评审组的意见，不存在恶意竞标和价格不合理情况；12.关于请求给予项目拟中标成本价格认证鉴定的函，证明被告具函物价局请求对和县通达公司投标报价是否低于成本进行价格认证鉴定；13.《关于请求给予项目拟中标成本价格认证鉴定的函》的回复，证明和县物价局函复被告社会化用车租赁价格不属于价格认证中心的工作。
被告提供的法律法规有《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》
原告和诚之宝公司称，2016年2月采购人和县机关事务管理局委托采购代理马鞍山市双赢招投标中心有限责任公司就和县社会化服务用车租赁（第二次）招标发布招标公告。本项目评审采取综合评分法评审，评审因素为商务标和技术标，其中商务标中价格为唯一因素，设定为30分。原告按照招标公告要求报名参加招标活动。在招标过程中，投标人系和县通达公司的报价为基准价的42%，远远低于其他投标人的报价，并因此成为中标人之一。原告作为专业从事汽车租赁、维修的专业企业，通过最基本的人员工资、油耗、税、费等成本测算就可知道和县通达公司的报价明显低于成本，开标当场就提出异议，未被采纳。原告依法向采购人及其采购代理进行质疑。采购人在规定时间内未予以答复。原告于2016年3月30日依法向招标文件中列示的招标监督管理机构即被告投诉，被告于2016年4月22日作出《政府采购投诉调查结果》，以评标委员会认为和县通达公司不存在低价恶意中标行为，未构成不正当竞争等理由答复原告此次招标活动依法合规，未发现评委会有违法违规行为，认定此次招标活动合法有效。原告认为，依据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条规定，此次招标中评标委员会在投标人出现需要作出书面说明并提供相关证明材料的情况下，未履行相应的程序规定，该程序的缺失已违反了法律规定，且和县通达公司的商务标报价按照最低的成本测算也低于成本价，违反了《中华人民共和国招标投标法》的强制性规定。原告认为被告的行为侵害了原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，诉请法院，请求依法判决：1、撤销被告于2016年4月22日作出的《政府采购投诉调查结果》，并判令被告重新作出投诉处理决定；2、撤销和县通达汽车租赁有限公司的中标资格。
和诚之宝公司向本院提供了如下的证据：1.营业执照，证明其诉讼主体资格；2.《和县社会化服务用车租赁（第二次）招标文件》，证明采购人是和县县直机关事务管理局，在招标公告中明确表明招标监督机构为本案被告，文件中对采购的内容和评估办法都有相应的规定；3.网上转账汇款电子回单，证明原告依照招标文件要求参加招标，是本次招标活动的投标人；4.《和县社会化服务用车租赁（第二次）中标公告》，证明本次招标确定的中标人，其中和县通达公司以41%综合费率中标，严重低于成本价，同时公告载明此次的监督机构为本案被告；5.《质疑函》，证明原告口头提出异议未被采纳后，就和县通达公司低价恶意竞标提出质疑，并就汽车租赁的成本价进行基本分析，证明通达公司以综合费率41%报价低于成本；6.《关于“和县社会化服务用车租赁（第二次）”项目质疑的回复函》，证明招标代理机构在未经过采购人授权的情况下私自对原告的质疑作出回复，对原告的质疑未予采纳；7.《关于对北京德和衡（南京）律师事务所律师函的函复》，证明采购人明确否认其授权招标代理机构作出回复，截止到今天开庭为止，原告没有收到其质疑的任何回复，严重违反政府采购法和招标投标法规定的行为；8.投诉函，证明原告依据招标投标法等法律规定提出投诉，原告依法向被告反映其参与的招标活动存在问题；9.《政府采购投诉调查结果》，证明被告作出的行政行为的存在，此次招标活动存在投标人恶意低价竞标，评标委员会违反了《评标委员会和评标方法暂行规定》，但被告在采购人违法未进行答复的情况下，依然明确表示招标过程依法合规，并确认评审结果合法有效，被告的行政行为对原告的合法权益造成影响。依据招投标法等法律规定，被告的答复文本样式也是错误的，应当作出的是投诉处理决定。
同时，原告提供的规范性文件有和政（2015）4号《和县人民政府关于印发和县公共资源交易监督管理办法的通知》，证明被告是对全县公共资源交易活动进行监督。
被告和县公管局辩称，1.我局于2016年4月22日作出的政府采购投诉调查结果是书面告知行为，不是政府采购投诉处理决定，原告诉请判决撤销该调查结果，并判令其重新作出投诉处理决定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国政府采购法》规定的起诉条件。（1）从法律规定来看，我局作出的政府采购投诉调查结果，不是政府采购投诉处理决定。本案和县社会化服务用车租赁项目招投标应适用《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》等规定。和县社会化服务用车租赁项目属于政府采购项目，《中华人民共和国政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，《中华人民共和国招投标法实施条例》第八十四条规定，政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。依据以上规定，该项目的招标投标应适用《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》等规定。（2）《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府购活动的监督管理职责。第五十八条规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十八条规定，财政部门对投诉事项作出处理决定。根据以上规定，政府采购投诉处理决定，是财政部门依据《中华人民共和国政府采购法》以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，对政府采购供应商的投诉所作的行政处理决定。我局在接到和诚之宝公司的投诉后，已注意到《中华人民共和国政府采购法》以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，故没有作出投诉处理决定。2.从政府采购投诉调查结果的内容来看，该调查结果没有作出调查处理决定，只是将两项调查结果以及我局所持的观点书面告知当事人。其中，第一项是告知4月7日参加会议的单位和会议研究的内容。第二项告知了以下主要内容：（1）项目开评标及复核中，评委会对和县通达公司报价所持的观点；（2）我局具函县物价局，请求对和县通达公司投标报价是否低于成本进行价格认证鉴定；（3）县物价局函复我局。综述部分告知了我局所持的观点。2.原告诉请判决撤销和县通达公司的中标资格，明显不属于行政审判权限范围。3.我局所作的调查结果是不可诉的，即使该投诉调查结果可诉，原告诉请也无法律依据。因为我局没有作出投诉处理决定，只是将投诉调查结果书面告知投诉人，无需也无法引用法条；我局告知的调查结果具有事实依据；我局将调查结果书面告知投诉人的过程中，没有违法法定程序；我局受理了投诉，并给投诉人书面告知意见，没有超越职权。综上，原告提起行政诉讼，不符合起诉条件，请求驳回原告的起诉。
第三人和县通达公司未作答辩，也未向法庭举证。
对和县公管局的证据，和诚之宝公司的质证意见是：证据1、2的真实性无异议，证明原告在法律规定的时间内依据法律规定启动质疑程序；证据3的真实性无异议，证明双赢公司在法律规定的时间内作出了回复，但采购人县直机关事务管理局在未依据法律规定按期答复的情况下，被告仍然在调查结果中称招标过程依法合规；证据4的真实性无异议，说明采购人县直机关事务管理局未授权招标代理机构双赢公司做出回复；证据5说明原告依据招标投标法的规定进行投诉，投诉第三人低于成本价，违反招标法的强制性规定，招标人未依法对异议质疑进行答复；证据6真实性无法确认，被告没有按照相关的法律法规进行处理；证据7真实性无法确认，被告要求第三人提供书面说明及相应证明材料，但第三人却提交了一份自己证明自己清白的承诺书；证据8真实性无异议，说明招标法上有明确规定，低价是有限度的，不能低于成本价，不反对第三人低价竞标，而是反对第三人以低于成本价低价竞标，这次的招标是不成功的，合同根本无法履行；证据9真实性予以认可；证据10真实性予以认可，依据《评标委员会和评标方法暂行规定》第21条规定，在评标中评标人发现投标人的报价明显低于其他人报价，应当要求投标人作出书面说明和评标报告，很显然，评标委员会在投标人大幅低于其他投标人的情况下，没有作出这一程序性的要求；证据11和第三人作出的承诺书是同一性质，在评标委员会作出错误行为的情况下继续要求他们出具说明，是不合理的，把评判权限交给评判专家是错误的行政行为；证据12-13系复印件，真实性无法确认，我们认为是物价局的价格认证范围。
对和诚之宝公司提供的证据，和县公管局的质证意见是：证据1无异议；证据2招标文件第二章第二项投标人所报的综合费率大于100%的为无效投标文件，而和县通达公司投标的没有大于100%，不能认为无效，原告所举证据达不到证明目的；证据3真实性无异议，不能达到原告的证明目的；证据4真实性无异议，只能证明中标单位，不能证明原告的诉求；证据5不能证明第三人低价中标，原告要求修改招标结果无事实及法律依据；证据6-8证明代理机构已经履行了回复义务，且对质疑人的异议进行了一一答复，虽然县直机关事务管理局给北京德和衡（南京）律师事务所函复，但不能否认该回复函的真实性、合法性以及与本案的关联性；证据9被告已经按照相关规定对该投诉进行了调查，并予以答复，该调查结果只是被告将其调查的情况对原告予以答复，不是处理决定。
经庭审质证，本院对和县公管局的证据作如下确认：证据1-5，和诚之宝公司无异议，本院予以认定；证据6具有真实性、合法性、关联性，应予认定；证据7具有真实性、合法性、关联性，应予认定，但对其证明目的不予认定；证据8-10，和诚之宝公司无异议，本院予以认定；证据11-12具有真实性、合法性、关联性，应予认定。
经庭审质证，本院对和诚之宝公司的证据作如下确认：证据1-9具有真实性、合法性、关联性，本院应予认定。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定事实如下：
2016年3月18日上午，马鞍山市双赢招标投标中心有限责任公司受和县县直机关事务管理局的委托，在和县公共资源交易中心，对和县社会化服务用车租赁（第二次）进行公开招标，和诚之宝公司、和县通达公司以及和县众大汽车销售服务有限公司三家公司参与投标。当日，经评标委员会评定，和县县直机关事务管理局和马鞍山市双赢招标投标中心有限责任公司发布中标公告，和县通达公司以综合费率41%、和县众大汽车销售服务有限公司以综合费率65%成为中标候选人，该中标公告第十一项载明的政府采购监督管理部门为和县公管局。开评标结束后，和诚之宝公司就中标结果向双赢公司、县直机关事务管理局提出质疑，双赢公司于3月28日给和诚之宝公司作出了《关于“和县社会化服务用车租赁（第二次）”项目质疑的回复函》，该回复函落款单位为“和县县直机关事务管理局以及双赢公司”二家单位，和诚之宝公司不满意质疑答复，于3月29日向被告和县公管局提出投诉，投诉的主要内容为：和县通达公司以低于成本价竞标违反了招投标法的规定、双赢公司对投诉人指出的非法竞标行为未依法回应。和县公管局接受了投诉，按规定向被投诉人双赢公司、县直机关事务管理局以及和县通达公司发出调查通知并转送投诉书复制件副本。3月31日，和县县直机关事务管理局给北京德和衡（南京）律师事务所函的函复，答复如下：我局未曾授权招标代理机构做出《关于“和县社会化服务用车租赁（第二次）”项目质疑的回复函》，该回复函系招标代理机构独立作出。4月1日，和县通达公司作出承诺书一份，承诺内容为：和县通达汽车服务有限公司再次承诺，严格按照招标文件中的要求履行服务承诺，确保服务质量，优先服务租用单位，圆满完成车辆租赁服务工作。4月6日，和诚之宝公司再次向和县公管局提出投诉，投诉内容为：双赢公司对投诉人质疑函的回复与县直机关事务管理局的函互相矛盾、县直机关事务管理局未按期回复投诉人的质疑函违反法律规定。和县公管局于4月6日向和县物价局发出《关于请求给予项目拟中标成本价格认证鉴定的函》，同日，和县物价局作出“不属于价格认证中心的工作范围，建议委托有相关资质的社会中介进行成本核算”的回复。2016年4月22日，和县公管局向和诚之宝公司作出《政府采购投诉调查结果》。
本案在审理过程中，经本院释明，原告和诚之宝公司自愿放弃第二项诉讼请求。
另查明，2015年5月7日，和县机构编制委员会作出和编字﹝2015﹞2号《关于县招标采购监督管理局、县招标采购交易中心更名的批复》，和县招标采购监督管理局更名为县公共资源交易监督管理局。
本院认为，本案的争议焦点为：1.和县公管局是否享有招标投标活动的监督管理权；2.案涉《政府采购投诉调查结果》是否具有可诉性；3.和县公管局作出案涉调查结果是否事实清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款的规定和《和县公共资源交易监督管理办法》第五条第二款第（三）项规定，和县公管局对本辖区招标投标活动具有实施监督职责。本案被诉的《调查结果》是和县公管局对外发出的具有法律效力的行政文书，该《调查结果》是和县公管局依职权受理投诉后进行调查取证处理所做的结论性答复，该调查结果是针对特定的原告作出的，对原告的权利义务产生影响，故和县公管局作出的《政府采购投诉调查结果》系可诉的行政行为。和诚之宝公司作为投标人之一，在招标公示期间向和县公管局递交有明确请求的投诉，并提供了相关的证明材料，该投诉符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条的规定，和县公管局受理投诉后，应当依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条、第六十二条的规定进行调查和作出处理。本案和县公管局向本院提供的证据材料，不足以证明该局在受理和诚之宝公司的投诉后，其调查组对和诚之宝公司投诉提供的证明材料进行了全面的调查核实，在采购人县直机关事务管理局未作出质疑答复以及物价部门未给出价格认证的情况下，作出结论性的《政府采购投诉调查结果》，因此，被诉行政行为认定事实的依据不足，且未引用法律依据，依法应予撤销。对原告要求放弃第二项诉讼请求的申请，因不损害国家利益、公共利益和他人的合法权益，符合法律规定，依法予以确认。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销和县公共资源交易监督管理局于2016年4月
22日对安徽和诚之宝轿车维修有限公司作出的《政府采购投诉调查结果》；
责令和县公共资源交易监督管理局对安徽和诚之宝轿车维修有限公司的投诉于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由和县公共资源交易监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 沈万莲
审 判 员 戴仙梅
人民陪审员 李 萍
二〇一六年九月一日
书 记 员 施 婧
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；