广东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤民初61号
原告：清远市佰利房地产投资有限公司，住所地：广东省清远市清城区龙塘镇新庄村委会立宝公司北面宿舍楼一楼。
法定代表人：陈伟康，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李巧毅，广东金轮律师事务所律师。
被告：广东清远高新技术产业开发区管理委员会，住所地：广东省清远市高新区1号区管委会办公大楼。
法定代表人：张帆，该委员会主任。
委托诉讼代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所实习律师。
第三人：谭锐昌，男，1963年3月13日出生，汉族，住广东省佛山市南海区。
第三人：刘天来，男，1971年10月1日出生，汉族，住广东省仁化县。
以上两第三人的共同委托诉讼代理人：陈志辉，广东正念律师事务所律师。
以上两第三人的共同委托诉讼代理人：黄少春，广东正念律师事务所实习律师。
原告清远市佰利房地产投资有限公司（以下简称佰利公司）因与被告广东清远高新技术产业开发区管理委员会（以下简称清远开发区管理委员会）、第三人谭锐昌、刘天来合同纠纷一案，本院于2016年11月2日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告佰利公司的代理人李巧毅、被告清远开发区管理委员会的代理人黄卫国、黎玉莹、第三人谭锐昌、刘天来的代理人陈志辉、黄少春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
佰利公司向本院起诉请求判令：1.清远管理委员会返还佰利公司已经支付的9000万元土地合作开发款项；2.清远管理委员会赔偿佰利公司因合同无效所受到的经济损失(损失的计算办法：按照已付本金×【中国人民银行同期贷款基准利率×(1+30%)+8%】／年的标准，从佰利公司付款之日起计算至清远管理委员会实际返还之日。其中4210万元从2011年9月26日起计，2000万元从2011年10月21日起计，2790万元从2011年10月26日起计）；3.谭锐昌、刘天来对清远管理委员会的上述两项债务承担连带清偿责任；4.本案的诉讼费用由清远管理委员会和谭锐昌、刘天来承担。
事实和理由：本案所涉2011年9月7日《土地合作开发合同书》及2011年9月23日《土地合作开发补充合同》为无效合同，本案应依据《合同法》第五十八条处理，即清远管理委员会应返还9000万元给佰利公司，并赔偿佰利公司因此受到的经济损失。涉案合同签订后，佰利公司直接支付了1000万元履约保证金、1000万元征地拆迁启动资金给清远管理委员会，并支付了7000万元给龙塘镇政府。该7000万元虽然是支付给龙塘镇政府，但佰利公司是根据《土地合作开发补充合同》第二章第四条、第五条的约定支付的，即是清远管理委员会要求佰利公司支付给龙塘镇政府的。根据第四条约定，该7000万元计入佰利公司应付给清远管理委员会的33万元／亩的征地包干价（征地开发费用）中，故应认定为清远管理委员会因涉案合同而取得的佰利公司支付的款项。故涉案的9000万元均应由清远管理委员会负责返还给佰利公司。
关于合同无效的损失赔偿问题，清远管理委员会在主张涉案合同无效的前提下，同时举证清办会函【2013】90号《市政府常务会议决定事项通知》，若涉案合同被认定为无效合同，则佰利公司亦同意按照该通知计赔经济损失。该通知在性质上属于无效合同的结算清理条款，是合同中的独立条款，即使涉案合同无效，也不影响该约定的效力。因此，清远管理委员会除应返还佰利公司已付的9000万元外，还应按照已付本金×【中国人民银行同期贷款基准利率×(1+30%)+8%】／年的标准，从佰利公司付款之日起计算至实际返还之日，赔偿佰利公司因合同无效所遭受的损失。
清远市富源工业小区发展有限公司（以下简称为富源公司）串通清远管理委员会，将无效合同转让给佰利公司，并从佰利公司的付款中获取不当利益，其理应对清远管理委员会的上述债务承担连带清偿责任。在该公司被注销的情况下，谭锐昌、刘天来作为其股东以及转让合同的保证人，则应承担原富源公司的上述连带清偿责任。
清远管理委员会答辩称，一、双方签订的《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》均是无效合同。依照《土地管理法》第46条的规定，龙塘镇政府并非是县级以上人民政府，其无权征用土地及出让土地。依照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，清远管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应认定无效。《土地合作开发合同书》第七条约定对土地出让后资金由甲、乙方进行5：5分成违反法律规定。合同约定出资方不承担风险，收取固定利润，内容违法。且原合同约定的用地规划已作出了调整,不可能按原合同的约定用途履行。二、关于管辖问题，佰利公司提出诉讼请求变更后，没有达到广东省高级人民法院的管辖数额，按照法律规定应移送清远中院审理。三、佰利公司主张我方退还9000万元无法律依据，按照法律规定，合同无效恢复原状，按照佰利公司提供的证据，7000万元是龙潭镇政府收取的，不应由清远管理委员会承担退还义务。佰利公司主张7000万元本金及利息没有法律依据。清办会函【2013】90号《市政府常务会议决定事项通知》是发给土地开发储备局的，没有发到清远管理委员会，且不包括涉案土地开发合同，对清远管理委员会没有约束力。四、对于2000万元及利息，清远管理委员会可以退回本金，合同无效要求利息没有法律依据，如违反金融政策，则要没收。佰利公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，请求法院在查明事实的基础上，作出公正的裁决。
谭锐昌、刘天来辩称，一、2004年12月7日富源公司与龙塘镇政府以及清城区政府签订的《国有土地使用权转让合同》合法有效。该合同上有镇、区两级政府的公章，说明土地使用权转让方实际是清城区政府，不存在合同主体不合格问题。二、2011年7月13日富源公司与广州康悦投资有限公司（以下简称康悦公司）签订的《生态园项目转让协议书》合法有效，该协议独立存在，佰利公司与清远管理委员会所签订的《土地合作开发合同》以及补充合同是否有效与之没有因果关系。1.无论《国有土地使用权转让合同》是否有效，龙塘镇政府要求富源公司退出生态园项目，均负有支付赔偿款的义务。2.富源公司收取的7000万元是龙塘镇政府支付的赔偿款，是康悦公司自愿代为支付的。富源公司收取的是龙塘镇政府的赔偿款。富源公司不存在与清远管理委员会串通，将无效合同转让给佰利公司，获取不当利益的行为。3.富源公司在《生态园项目转让协议书》中进行了充分风险告知，康悦公司明确同意相关风险完全由其自行单独承担。4.康悦公司因《生态园项目转让三方协议》，支付了7000万元后，取得了原归属富源公司的权利，包括如果《国有土地使用权转让合同》无效产生的向龙塘镇政府和清城区政府索赔的权利。三、佰利公司与清远管理委员会签订的《土地合作开发合同》以及补充合同无效的原因是其合同主体和合同内容约定违反相关法律规定和司法解释规定所导致的，与2011年7月13日的《生态园项目转让协议书》和2004年12月7日的《国有土地使用权转让合同》不存在因果关系，且《土地合作开发合同》以及补充合同是否有效与谭锐昌、刘天来无关。综上，请求驳回佰利公司对谭锐昌、刘天来的全部诉讼请求。
各方当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
原告佰利公司在举证期限内提交了以下16份证据：1.核准变更登记通知书,原告原名为清远市佰利房地产开发有限公司。2.《国有土地使用权转让合同》（2004年12月7日）,证明涉案土地原为龙塘镇政府转让给富源公司开发。3.《备忘录》（2011年5月23日）,开发区管委会、龙塘镇政府和康悦公司约定将涉案土地转交康悦公司承接开发。4.《生态园项目转让协议书》（2011年7月13日）。5.《生态园项目转让三方协议》（2011年7月13日）,证据4、5证明富源公司将涉案土地项目转让给康悦公司，富源公司股东谭锐昌、刘天来为富源公司提供履约担保。6.《土地合作开发合同书》（2011年9月7日）。7.《土地合作开发补充合同》（2011年9月23日）,证据6、7证明佰利公司承接康悦公司的权利义务，清远管理委员会达成合作开发涉案土地的约定，但清远管理委员会违反约定，至今未出让土地。8.佰利公司土地开发款明细（表）,证明佰利公司为履行土地合作开发合同及补充合同已支付了9000万元。9.结算业务委托书（2011年9月26日）、广东省行政事业单位资金往来结算票据2张,证明佰利公司支付了履行保证金1000万元。10.结算业务委托书（2011年9月26日）、广东省行政事业单位资金往来结算票据2张,证明佰利公司支付了启动资金1000万元。11.进账单4张、广东省其他非税收入通用票据9张,证明佰利公司支付了土地款7000万元。12.富源公司工商登记资料,证明富源公司已经注销登记，富源公司的债务应由谭锐昌、刘天来承担。13.粤京初评字（2016）第088号《咨询意见书》,证明涉案土地价值约536686130元。14.清远市龙塘镇富源工业区控制性详细规划图，证明双方合作地块的具体位置。15.康悦公司证明，证明康悦公司将其在《备忘录》、《生态园项目转让协议书》、《生态园项目转让三方协议》中的权利义务转让给了佰利公司。16.佰利公司代表廖声中、李长青与清远管理委员会的法定代表人张帆的短信往来记录，证明佰利公司一直催促清远管理委员会履行合同及支付违约金。
清远管理委员会对佰利公司提交的证据质证如下：对证据1真实性没有异议，佰利公司原有房地产开发资格，后变更现已没有该资格，其要求继续履行不合法。对证据2真实性没有异议，但对合法性有异议，龙潭镇政府不是市县一级政府无权力出让土地。对证据3真实性无异议，但对合法性有异议，清远管理委员会也不是市县一级政府，只是派出机构，清远管理委员会不可以出让土地，内容违法。对证据4真实性没有异议，但对合法性有异议，理由同证据3。对证据5真实性没有异议，但对合法性有异议，理由同上。对证据6真实性没有异议，但对合法性有异议，合同的土地开发实际上是属于土地储备一级房地产开发，须经过招投标确定开发主体，但本案未经过招投标，也是无效。国务院规定开发土地收入缴入国家财政，本案分配方式违反国家规定。合同内容实际上是借贷，原告的投资款不论亏损全部返还，该约定属最高人民法院规定的无效合同。对证据7真实性没异议，但对合法性有异议，理由同证据6。证据8，我们只收了2000万元，7000万元是龙潭镇政府收的，对我们收的2000万元没有异议。证据9，对清远管理委员会收的2000万元没有异议，但不是启动资金，是土地转让款。对证据10真实性没有异议，该1000万元属于征地保证金。对证据11无法核实,该7000万元由龙潭镇政府收取。对证据12没有异议。对证据13不予确认，涉案土地没有国有土地使用权证，评估价不符合法律规定。证据14没有原件，对三性不予认可。对证据15不予认可，合同权利转让没有通知义务人，按照法律转让无效。对证据16不予认可。
谭锐昌、刘天来对佰利公司提交的证据质证如下：对证据1、2，三性没有异议。对证据3不清楚。对证据4三性无异议，协议书中转让方对受让方进行了特别风险告知，转让的只是合同权利义务，受让方自愿承担一切风险。对证据5三性无异议。证据6、7、8、9、10、11，与谭锐昌、刘天来无关。对证据12三性没有异议，富源公司在2012年经合法清算程序解散，无论富源公司是否存在债务，谭锐昌、刘天来无需承担责任。证据13与谭锐昌、刘天来无关。对证据14的真实性合法性由法庭认定。证据15、16与谭锐昌、刘天来无关。
清远管理委员会在举证期限内提交了以下9份证据：1.清远市人民政府办公室关于印发清远市土地出让收支和耕地保护情况审计整改方案的通知，证明政府决定停止土地一级合作开发的事实。2.清办会函【2013】90号市政府常务会议决定事项通知,政府对土地合作开发处理的具体补偿措施。3.广东省人民政府关于清远市城市总体规划的批复，证明省政府已决定的规划改变了原争议土地的用地规划。4.企业机读档案登记资料,证明佰利公司现在不具备房地产开发经营资格。5.关于清远市城市总体规划的批复，证明争议涉及的土地已作出了变更的事实。6.会议纪要，证明龙塘镇政府收取佰利公司7000万元。7.富源工业小区征地收付情况，证明龙塘镇政府代支付情况。8.支付款项凭证，证明龙塘镇政府代佰利公司支付有关款项的情况。9.2017年2月28日清远市城乡规划局清城分局向清远管理委员会出具的《关于广东省清远市清城区龙塘镇井安地段（原称富源工业小区）情况说明》，证明涉案土地未纳入城市总体规划，没有规划报建手续，用地性质不符合住宅和商业项目。
佰利公司对清远管理委员会提交的证据质证如下：对证据1的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。证据2由于没有原件，无法对真实性发表意见。证据3和证据5是前后两个规划批复，真实性没有异议，关联性有异议，目前本案土地在政府规划中属于待开发的备用土地。证据4真实性没有异议，证明内容有异议，目前佰利公司不具备房地产开发资质与合同履行没有关系，双方合同是一级土地开发。证据6没有原件真实性不予认可，且会议我方没有参加，内容不予认可。证据7与证据8其实是一套证据，一份表一份凭据，凭据内容不清，无法发表意见，对真实性、关联性不予认可。对证据9的真实性没有异议，但对证明内容有异议。
谭锐昌、刘天来对清远管理委员会提交的证据质证如下：证据1-5与谭锐昌、刘天来无关。对证据6的真实性由法院认定。证据7富源公司的收付情况由法院核实，我们确认收取了7000万元。证据8证明了龙塘镇政府向富源公司支付的补偿款。对证据9的真实性没有异议，但与谭锐昌、刘天来无关。
谭锐昌、刘天来在举证期限内提交了2份证据，与佰利公司提交的证据4和证据5相同。
本院经审理查明：2004年12月7日，清远市清城区龙塘镇人民政府（以下简称龙塘镇政府）作为转让方（甲方）、清远市富源工业小区发展有限公司（以下简称富源公司）作为受让方（乙方）、清远市清城区人民政府作为鉴证方（丙方）签订《国有土地使用权转让合同》约定，甲方转让给乙方的地块位于龙塘镇井安地段的清远市高新技术工业开发区生态工业园。转让的地块面值约1000亩，土地使用权转让年限为50年等等。
2011年5月23日，广东清远经济开发区管理委员会（后更名为广东清远高新技术产业开发区管理委员会，即本案被告，以下简称为清远管理委员会）（甲方）与龙塘镇政府（乙方）、广州康悦投资有限公司（以下简称康悦公司，丙方）签订《备忘录》约定，鉴于丙方欲承接2004年12月7日乙方与富源公司所签订的《国有土地使用权转让合同》中属于富源公司的土地，现甲、乙、丙三方协商一致，达成本备忘录。其中第一条约定“乙方于2004年12月7日与富源公司签订了《国有土地使用权转让合同》，约定乙方转让位于龙塘镇井安地段的清远市经济开发区地块1000亩给富源公司，由于开办和经营工业项目，并已收取富源公司所支付的部分征地款共2210万元。当时乙方的上级行政主管单位为清远市清城区人民政府，现乙方的上级行政主管单位已经变更为甲方。”第五条约定“甲、乙、丙三方一致同意通过采取丙方支付给乙方人民币2210万元，乙方将此2210万元退回给富源公司的方式，从而解除2004年12月7日乙方与富源公司所签订的《国有土地使用权转让合同》。丙方应将土地转让费共2210万元人民币及时支付给乙方，乙方在收到丙方土地转让费三天内，退回已收取富源公司的全部款项共2210万元。富源公司收取2210万元退款后，完全退出《国有土地使用权转让合同》，由丙方取而代之。”等等。
2011年7月13日，富源公司作为转让方（甲方）与康悦公司作为受让方（乙方）签订《生态园项目转让协议书》，其中第二条转让总价约定“乙方自愿以总价款人民币7000万元向甲方受让购买富源公司享有《国有土地使用权转让合同》的全部合同权益以及所应承担的全部合同义务，甲方亦自愿同意按照上述价款进行转让。第七条特别约定“甲方向乙方进行以下特别风险告知：甲方只能向乙方提供富源公司2004年12月7日与龙塘镇政府签订的《国有土地使用权转让合同》的原件以及履行该合同所缴纳款项的收据原件，无法提供其他证明文件，……上述《国有土地使用权转让合同》的法律效力以及据此合同能否取得生态工业园中地块项目的国有土地使用权证以及为取得地块项目的国有土地使用权证尚须支付多少金额什么性质的款项等事宜，均不作任何承诺保证，相关风险由乙方自行单独承担。乙方清楚明白甲方所做的风险告知事项，知晓存在的一切法律风险和商业风险，……知道据此合同是否能够取得生态工业园中地块项目的国有土地使用权证存在不确定性，仍然自愿按照本协议约定承接《国有土地使用权转让合同》中原属于富源公司的合同权利义务，自愿接受本协议的约束。”谭锐昌、刘天来（甲方股东）作为甲方之担保方，陈伟康、曹汉威（乙方股东）作为乙方之担保方在该合同上签名确认。
2011年7月13日，龙塘镇政府（甲方）与富源公司（乙方）、康悦公司（丙方）签订《生态园项目转让三方协议》约定，……《国有土地使用权转让合同》中乙方的所有权利与义务全部转让给丙方，转让后，乙方退出转让合同，乙方将不再享有转让合同中的权利及承担义务。该转让合同作为本协议的附件，丙方享有并承担转让合同中的全部权利及义务等等。
2011年9月7日，清远管理委员会（甲方）与清远市佰利房地产开发有限公司（后更名为清远市佰利房地产投资有限公司，以下简称为佰利公司）（乙方）签订《土地合作开发合同书》，其中总则约定“由乙方拟投资22亿元人民币规划建设集商业、住宅于一体的综合项目。建设用地总面积约677.634亩。”第二章“合作内容和方式”第二条约定“合作开发地块位于龙塘镇井安地段，甲乙双方合作开发，分工负责，甲方负责征地拆迁、办理土地利用规划修编手续、办理用地报批手续、向市有关部门申报项目用地红线及核准规划设计要点、编制控制性详细规划等该土地招、拍、挂的前期工作、协助乙方办理项目开发所需的合法手续；乙方负责投入征地拆迁补偿资金和土地前期开发费用，协助甲方办理规划修编、用地报批手续、以及负责办理该土地招、拍、挂的前期工作所需资金。甲方通过公开招、拍、挂交易的方式出让土地使用权，乙方按规定参与公开招、拍、挂交易。第三条“该地块合作开发包干价初定为33万元／亩，由乙方向甲方按此标准支付征地开发费用。征地开发费用包含但不限于办证费、土地补偿、青苗补偿、果竹木等零星青苗补偿、地上建筑物构筑物拆迁安置补偿、土地清场、街镇村征地协作费、林地植被恢复费及林地设计费、耕地占用税、土地出让金、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、征地管理费、用地报批协办费、征地农民社会保障金、土地测绘费、控制性详细规划编制费、土地评估费、规划信息技术服务费等费用以及该地块公开出让前的相关费用。”第四条“合作开发款项的支付：在签订本合同书后15个工作日内由乙方向甲方支付合同履约保证金人民币1000万元及征地拆迁启动资金人民币1000万元；其余合作开发款项按征地和报批进度支付，甲方根据征地和报批进度向乙方发出书面通知，乙方收到通知后10个工作日内向甲方支付。”第三章“合作开发土地出让”第六条：该地块完成征收审批后，……甲方按有关规定上报市政府批准力争在2012年6月30日前公开招、拍、挂出让”……第七条：该地块公开出让起始价以评估价上报市政府，以市政府审批同意为准。该价格包括合作项目用地征地、调整土地利用总体规划、报批、办证等费用总额。在土地进行招、拍、挂公开出让成交后，对超出经甲乙双方最后确定的合作包干价格部分，扣除上缴市政府20%和按规定提取廉租房保障金后，甲乙双方各按5:5分成，土地按清场后现状（不含“三通一平”）出让。”第九条：该土地公开招、拍、挂交易后，如乙方成功竞得该期土地，乙方必须按时按规定足额缴付至清远市财政局专户。该期土地出让价款确认全额入库后的九十天之内，由甲方按收支两条线规定经清远市财政局批准后返还乙方已支付的土地合作开发包干价款项及乙方应享该期土地超出土地合作开发包干价的分成款到乙方的账户。其中，乙方取得分成后而产生的税费由乙方负责。第四章“双方责任”第十二条：甲方应承担的责任：1.负责取得政府关于该地块的合法用地批准文件及解决项目建设用地指标。2.力争在2012年6月30日前，完成与地块所在村民签订土地征收补偿协议的手续。3.协助取得该地块的规划为居住用地、可兼容商业用地等综合开发用地规划文件。4.负责办理将该地块具备可在土地交易机构公开招、拍、挂交易出让的所有法定文件。5.确保乙方享受清远市人民政府制定的优惠政策。第十三条“乙方应承担的责任：l.负责按约定及时投入征地及开发资金，支付各项费用。2.及时提供相关资料、协助甲方办理相关手续。”合同还约定违约责任等。
2011年9月23日，清远管理委员会（甲方）与佰利公司（乙方）签订《土地合作开发补充合同》，其中第一章第二条约定“乙方是广州康悦投资有限公司为本合同项目所设立的项目公司，广州康悦投资有限公司在《备忘录》、《生态园项目转让三方协议》中的所有权利义务，都由佰利公司承接和负责，……”第二章“合作内容和方式”第四条“征地开发费用除《土地合作开发合同书》第二章第三条所列的内容外，还包含以下费用：1.乙方替龙塘镇政府赔偿项目原开发商富源公司的7000万元；2.该地块公开出让前产生的除“三通一平”以外的各种前期税费。”第五条“乙方替龙塘镇政府赔偿项目原开发商富源公司的7000万元款项由龙塘镇政府出具财政收据来作为入账凭据。该款项由乙方支付给龙塘镇政府，再由龙塘镇政府支付给项目原开发商富源公司。”第六条“甲方按照征地和报批进度通知乙方支付款项时，需开具财政收据。”
上述合同签订后,佰利公司于2011年9月26日向清远管理委员会转账支付2000万元;清远管理委员会向佰利公司出具了广东省行政事业单位资金往来结算票据。2011年9月26日佰利公司向龙塘镇政府转账支付2210万元、2011年10月21日佰利公司向龙塘镇政府转账支付2000万元、2011年10月26日佰利公司向龙塘镇政府转账支付2790万元，合共向龙塘镇政府支付了7000万元。龙塘镇政府出具了广东省其他非税收入通用票据，载明“收到预征地农民补偿款”。本案诉讼中，清远管理委员会确认佰利公司向其支付了2000万元、向龙塘镇政府支付了7000万元的事实，但清远管理委员会认为7000万不是其收取的，不同意由其返还。
本案诉讼中，清远管理委员会提交2017年2月28日清远市城乡规划局清城分局出具的《关于广东省清远市清城区龙塘镇井安地段（原称富源工业小区）情况说明》，载明：2005年富源公司到我局申请将该区域2000亩用地作为工业用地，但由于当时用地不符合城市总体规划，未同意选址；后未再到我局办理任何规划报建手续。根据《清远市城市总体规划（1993-2010）》，项目主要用地性质为工业用地和公园、绿化带用地；根据《清远市城市总体规划（2011-2020）》，该用地性质为发展备用地及公园绿地。
本案诉讼中，清远开发区管理委员会提交清办会函【2013】90号《市政府常务会议决定事项通知》（复印件）,清远市政府于2013年5月31日向市土地开发储备局发出该通知，载明：经市政府常务会议决定，关于历史遗留土地合作开发项目处置工作有关问题，会议决定利息按中国人民银行同期贷款基准利率上浮30%计算，利润回报按年利润率8%计算。
原告佰利公司于2016年11月2日向本院起诉请求判令：1.被告清远管理委员会继续履行2011年9月7日签署的《土地合作开发合同书》和2011年9月23日签署的《土地合作开发补充合同》（涉案土地市场价值约536,686,130.00元）；2.第三人谭锐昌、刘天来配合清远管理委员会履行上述合同义务；3.清远管理委员会支付逾期履行的违约金（违约金的计算办法：以佰利公司已实际支付的9000万元为本金，按照每日万分之五的标准，从2012年7月1日起计算至涉案土地全部挂牌出让之日止，暂计算至起诉之日约为7000万元）；4.本案的诉讼费用由清远管理委员会承担。本院经审理，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，向原告佰利公司进行释明，后佰利公司变更其诉讼请求如前述。佰利公司于2017年4月17日向本院提交变更后的诉状《关于诉讼请求的说明》，本院于同年4月19日向被告及第三人送达，清远管理委员会于4月20日收到。本院于2017年5月9日再次组织各方开庭，清远管理委员会当庭提出管辖权异议，而并未在15天答辩期内提出。
本院认为：综合各方当事人的举证、质证及诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：1.佰利公司与清远管理委员会于2011年9月7日签订的《土地合作开发合同书》及2011年9月23日签订的《土地合作开发补充合同》的效力。2.清远管理委员会是否应返还佰利公司已支付的9000万元款项。3.佰利公司所主张的因涉案合同无效的损失赔偿问题。4.谭锐昌、刘天来是否应对佰利公司的上述两项债务承担连带清偿责任。
关于佰利公司与清远管理委员会于2011年9月7日签订的《土地合作开发合同书》及2011年9月23日签订的《土地合作开发补充合同》的效力问题。从上述合同约定的内容来看，双方约定对位于龙塘镇井安地段地块进行开发，佰利公司拟投资人民币22亿元规划建设集商业住宅综合项目。清远管理委员会负责征地拆迁等工作，佰利公司负责投入征地拆迁补偿资金和土地前期开发费用，清远管理委员会通过公开招、拍、挂交易的方式出让土地使用权，佰利公司按规定参与公开招、拍、挂交易。同时《土地合作开发合同书》第七条、第九条还约定“在土地出让成交后，对超出经合作包干价格部分，扣除上缴市政府的款项后，双方各按5:5分成。”及“土地出让价款入库后的九十天之内，由清远管理委员会经批准后返还佰利公司已支付的土地合作开发包干价款项及佰利公司应享超出土地合作开发包干价的分成款。”根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第四十五条第三款“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”的规定，本案清远管理委员会与佰利公司签订《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》，约定清远管理委员会负责征地拆迁并出让涉案土地使用权；由于清远管理委员会不具备征收土地及土地使用权出让的主体资格，且清远管理委员会土地出让金应上缴政府财政，而不应向佰利公司返还或分成。双方协议约定的主要内容违反法律禁止性规定并损害了国家利益，故涉案《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》应认定为无效合同。
关于清远管理委员会是否应返还佰利公司已支付的9000万元款项的问题。涉案《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》签订后,佰利公司于2011年9月26日向清远管理委员会转账支付2000万元;2011年9月26日至10月26日佰利公司分三笔合共向龙塘镇政府转账支付了7000万元。本案诉讼中，清远管理委员会对佰利公司上述付款事实予以确认，但认为7000万不是其收取的，不同意由其返还。如前所述，涉案《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。根据涉案《土地合作开发补充合同》第四条的约定，佰利公司保证按合同约定向清远管理委员会支付征地开发费用，征地开发费用包含佰利公司替龙塘镇政府赔偿原开发商富源公司的7000万元。因此，该7000万元是佰利公司依据其与清远管理委员会之间的合同所支付的征地开发费用,该7000万元是属于佰利公司应付给清远管理委员会的征地开发费用的一部分。虽然实际收款人是龙塘镇政府，但根据合同的相对性原则，合同无效后，应由清远管理委员会返还佰利公司依据合同约定所支付的9000万元。佰利公司诉请清远管理委员会向其返还9000万元，依据充分，本院予以支持。
关于佰利公司所主张的因涉案合同无效的损失赔偿问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。对涉案《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》的无效,佰利公司与清远管理委员会均有过错，应各自承担相应的责任。佰利公司起诉主张根据清办会函【2013】90号《市政府常务会议决定事项通知》的标准赔偿其损失。经审查，清办会函【2013】90号通知是清远市政府内部会议通知，其内容并未直接体现与佰利公司的主张有关联，该通知并非清远管理委员会与佰利公司之间达成的条款，也不是清远管理委员会对佰利公司的承诺，更不是涉案合同的结算清理条款,佰利公司诉请据此计算损失，依据不足，本院不予支持。本案佰利公司也并未提供证据证明其损失，本院认为，清远管理委员会应向佰利公司返还9000万元款项从付款之日起至还款之日止的法定孳息。利息的计算方法：按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，其中4210万元从2011年9月26日起计，2000万元从2011年10月21日起计；2790万元从2011年10月26日起计，至实际清偿之日止。
关于谭锐昌、刘天来是否应对清远管理委员会的上述两项债务承担连带清偿责任的问题。经查，涉案《土地合作开发合同书》及《土地合作开发补充合同》是清远管理委员会与佰利公司签订的，谭锐昌、刘天来并非该合同的当事人。2011年7月13日富源公司与康悦公司签订《生态园项目转让协议书》时，富源公司已进行了明确的风险告知，佰利公司认为富源公司与清远管理委员会恶意串通，但未提供证据证明，本院对此不予采信。佰利公司诉请谭锐昌、刘天来对清远管理委员会的上述两项债务承担连带清偿责任，依据不足，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条第一款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条，《中华人民共和国合同法》第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款的规定，判决如下：
一、广东清远高新技术产业开发区管理委员会在本判决发生法律效力之日起10日内向清远市佰利房地产投资有限公司返还人民币9000万元及利息（利息计算方法：其中4210万元从2011年9月26日起计，2000万元从2011年10月21日起计；2790万元从2011年10月26日起计，至实际清偿之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；
二、驳回清远市佰利房地产投资有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费人民币918400元，由佰利公司负担人民币277000元，清远开发区管理委员会负担人民币641400元。佰利公司已预交案件受理费人民币3075230.65元，佰利公司多预交的人民币2798230.65元，由本院予以退回。清远开发区管理委员会应在本判决发生法律效力之日起10日内向本院缴纳案件受理费人民币641400元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于最高人民法院。
审判长 刘样发
审判员 张艮开
审判员 贾 密
二〇一七年九月二十日
书记员 肖丽平