安徽省涡阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）涡行初字第00041号
原告董金良，男，1946年10月8日出生，汉族，小学文化，系涡阳县，现在住涡阳县城西街道办事处，身份证号码是3416211946********。
委托代理人陶晓宇，涡阳县东城法律服务所法律工作者。
被告涡阳县国土资源局，住所地涡阳县城关街道紫光大
道南侧，组织机构代码00317630-0。
法定代表人侯敬志，男，局长。
委托代理人郑成学，男，涡阳县国土资源局工作人员。
委托代理人孙斌，安徽皖杰律师事务所律师。
原告董金良诉被告涡阳县国土资源局土地行政处罚纠纷一案，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于11月18日公开开庭审理了本案，原告董金良及其委托代理人陶晓宇，被告委托代理人郑成学、孙斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告涡阳县国土资源局于2015年5月4日作出国土行罚字（2015）938号行政处罚决定，以原告董金良非法转让土地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条之规定，对其作出没收非法所得15.8万元，并处于非法所得的15.8万元百分之五十以下的罚款，计罚7.5万元的处罚。
原告董金良诉称：我原系花沟兽医站的一名退休职工，1998年8月15日，经花沟村委会张邵书、张保品为中间人，以21.4万元的价格购买了已经搬迁的原花沟兽医站房屋8间，其中包括南北长29米，东西宽30米的地皮归我所有，并达成协议。2003年11月25日，花沟土管所到该地进行了实地勘探测量，并收4000元给我办了土地证（详见发票为证），当时并没有给我讲明该证为何性质的，我也不懂。后来到涡阳县国土资源管理局询问后才知道办该证只需5元手续费，我不明白交这4000元到底为何用。领到证后，我又投资大量资金进行了新建装修（详见修建费用清单），一家老小一直居住到2014年，后因看小孩上学搬到城里居住。2014年2月23日，我将位于花沟集街南头路西，北靠张一山、东至大路、西至河，南北宽14米、共四间房子及地皮转让给姜敏。2014年4月3日，我把位于花沟街南头路西，北靠姜敏、南靠姜继魁，东至大路，西至河，南北宽7米，共两间房屋及地皮转让给张绍书。以上均由房屋地皮转让协议为证，且姜敏和张绍书系本地村民，该宅基地上有房有院墙有树等物品。另外，我国并不禁止同一村民转让宅基地，购买房屋。所以，我不存在非法买卖土地的行为。在2015年5月4日，被告却给我下达了行政处罚决定书，认定我有非法转让土地行为并处罚款。我经过多方咨询，认为该处罚决定既不合情合理，也不合法，更不符合实际。最主要的是我们之间转让不仅只有宅基地，还有房屋、树、院墙、下水道等物品，且我家从花沟兽医站购买到该房地产后，也为此修建装修房屋、修下水道等也投资花费了14.89万元。我并没有从中非法犀利，广大农村中这样的买卖转让房地产行为有很多，那么为什么不处理别人，仅处理我公平吗？再者，被告并没有查清地款是多少，房款等物品价值多少钱。被告更没有证据证明我非法所得多少，且处罚对象也错误，而且有四家土地证，仅处罚我一人。实际上我并没有非法所得，都是合法所得。被告处罚我是错误的，因此，我不服处罚，依法起诉，请求法院依法撤销被告作出的国土行罚字（2015）938号行政处罚决定，诉讼费用由被告承担，以保护我老弱者的合法权益。
原告向本院提供的证据如下：
1、董金良及其子董志刚的身份证复印件各一份；
2、2015年5月4日，涡阳县国土资源局作出的涡国土行罚字（2015）938号行政处罚决定书复印件一份；
3、2015年7月23日，亳州市国土资源局作出亳国土资复（2015）第3号行政复议终止决定书复印件一份；
4、2015年9月21日，涡阳县人民政府作出涡政秘（2015）90号关于董金良等四户集体建设使用证作废的公告文件复印件一份；
5、2015年8月17日，涡阳县国土资源局作出关于董金良信访事项的告知书复印件一份；
6、涡集用（2004）字第342409号集体土地使用证复印件一份；
7、涡集用（2004）字第342410号集体土地使用证复印件一份；
8、涡集用（2004）字第342411号集体土地使用证复印件一份；
9、涡集用（2004）字第342412号集体土地使用证复印件一份；
10、2003年11月25日，花沟财政所收取原告的非农建设用地管理费4000元发票一张；
11、1998年8月15日协议书一份，证明原告购买花沟兽医站房屋8间及院落，南北长29米，东西宽30米，价格2.14万元，房地产归原告所有；
12、修建房装修费花费14.89万元费用的说明；
13、证人申文才的证明；
14、证人张绍龙、张保品、王广成、杨学运的证明，证明兽医站占地是与花沟大队互换的，花沟兽医站另外支付花沟大队人民币3000元；
15、原告在购买花沟兽医站院内所建房屋及栽种的树木照片一组共8张；
16、2014年2月23日，房屋土地转让给姜敏的协议复印件一份；
17、2014年4月3日，房屋土地转让给张绍书的协议复印件一份；
上述证据证明原告是依法取得的土地使用证，不存在非法买卖土地的行为，被告行政处罚错误，依法应予撤销。
被告涡阳县国土资源局辩称：第一、被告行政行为事实清楚，证据确凿。1998年8月15日，原告与原花沟乡畜牧兽医站签订卖约，以2.14万元价格购买原花沟乡畜牧兽医站土地南北长29米，东西长30米，地面有房屋8间，后由原告占有使用。2004年4月，原告分别把购买的8间房屋及土地由4人申请宅基地，通过原花沟中心所分别办理了四本集体土地使用证，该四本土地证分别是：董金良两间140平方米，无证号；董金良妻子张桂芳两间140平方米，证号涡集用（2004）字第342411号；董金良儿子董志祥两间140平方米，证号涡集用（2004）字第342409号；董金良儿子董志刚两间140平方米，证号涡集用（2004）字第342410号。2014年4月3日，原告与花沟村村民张绍书签订《房屋地皮转让协议》，把其购买的北靠姜敏，南靠姜继魁，东至大路，西至河，南北长7米，包括两间房屋以3.6万元价格连同董志刚名下土地证转让给张绍书，签订协议时张绍书支付房地款3.6万元，2015年4月，张绍书在购买的土地上进行房屋基础建设。2014年2月23日，原告妻子张桂芳及原告儿子董志祥与花沟村村民姜敏签订《房屋地皮转让协议》，把其购买的位于花沟老街南头，北靠张一山、东至大路、西靠河，南北宽14米，包括四间房屋以12.2万元价格连同张桂芳和董志祥名下2本土地证转让给姜敏，签订协议时姜敏支付房地款12.2万元，2015年4月，姜敏在购买的土地上进行房屋基础建设。执法人员巡查发现后当时填写了违法线索登记表，并于同日向原告下达了涡国土责停字（2015）938号《责令停止违法行为通知书》，并送达原告。向购地户张绍书下达了涡国土责停字（2015）938-1号《责令停止违法行为通知书》，并送达本人。向购地户姜敏下达了涡国土责停字（2015）938-2号《责令停止违法行为通知书》，并送达本人。根据执法人员的核查，原告已构成涉嫌非法转让土地行为，被告于4月16日对该行为进行立案。同日执法人员进行调查取证，对原告、购买人等进行了询问，并搜集相关证据。经询问，张绍书占地东西长25米，南北长7米，计175平方米；姜敏占地东西长25米，南北长14米，计350平方米；经核对花沟镇土地利用总体规划图（2006-2020）和土地利用现状图（花沟），该地符合土地利用总体规划，现状为建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，对原告作出行政处罚，内容为：1.没收违法所得15.8万元；2.并处于非法所得的15.8万元百分之五十以下的罚款，计罚7.5万元。因此，原告非法转让土地行为事实清楚，证据充分。第二、被告行政行为程序合法。2015年4月16日，被告执法人员在巡查发现张绍书和姜敏非法用地后，分别下达了责令停止违法建设通知书，并分别送达本人。立案后及时进行了调查取证，结合信访反映董金良非法买卖土地的情况，花沟中心所于4月16日，4月20日，4月25日和4月30日向土地所在地花沟镇人民政府报告。4月21日执法人员就原告的违法事实撰写了调查报告，4月24日承办单位对该案件进行了会审，4月28日被告作出涡国土行告字（2015）第938号《行政处罚听证告知书》，告知其陈述、申辩和听证的权利，并与同日进行了送达，在告知书规定的期限内，原告没有进行陈述、申辩和申请听证。5月4日被告作出《违法案件处理决定呈批表》，将行政处罚的内容依法进行审批，同日作出涡国土行罚字（2015）第938号《行政处罚决定书》，并与同日直接送达原告。综上所述，被告行政行为程序合法。第三、被告行政行为适用法律正确。原告违法转让土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他非法形式转让土地。土地使用权可以依法转让”的规定。原告已与购地人张绍书和姜敏签订《房屋地皮转让协议》，购地人张绍书和姜敏已将购地款支付给原告，且购地人已经实际占有使用购买的房地产，并进行违法建设。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，对原告作出处罚，因此，被告行政行为适用法律正确。综上，请贵院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的行政行为。
被告向本院提供的证据如下：
第一组：实体方面的证据，证明行政行为事实清楚。
1、1998年8月15日，董金良与花沟兽医站签订的协议，证明董金良以2.14万元价格购买花沟兽医站购买南北长29米，东西长30米及地面房屋八间的事实；
2、2014年4月3日，董金良与张绍书签订的房屋地皮转让协议及张绍书身份证复印件，证明董金良把位于花沟镇老街南头，北靠姜敏，南靠姜继魁、东至大路、西靠河，南北宽7米土地，包括地上两间房屋以3.6万元价格转让给张绍书；
3、2015年4月16日，被告对张绍书的询问笔录，证明购地者张绍书从董金良手里购买东西长25米，南北长7米地皮，张绍书支付董金良3.6万元，董金良把以儿子董志刚名义办理的土地证交给购买者的事实；
4、2014年2月23日，张桂芳、董志祥与姜敏签订房屋地皮转让协议及姜敏身份证复印件，证明董金良家属和儿子把位于花沟镇老街南头，北靠张一山，东至大路、西靠河，南北宽14米土地，包括地上四间房屋以12.2万元价格转让给姜敏；
5、2015年4月16日，被告对姜敏询问笔录，证明购地者姜敏从董金良手里购买东西长25米，南北长14米地皮，姜敏支付董金良12.2万元，董金良把以妻子张桂芳、儿子董志祥名义办理的土地证交给购买者的事实；
6、现场勘查笔录，证明董金良认可位于花沟镇老街南头东西长25米，南北长28米计八间门面地皮进行施工建房的事实；
7、花沟镇原兽医站现施工现场纵平面示意图，证明董金良把原花沟镇原兽医站沿街东西长25米，南北长28米计8间门面地皮分别转让给张绍书两间，姜继魁两间、姜敏四间的事实；
8、2015年拍摄照片一组，证明购地者已在购买的土地上进行建房施工；
9、花沟镇土地利用总图规划图局部（2006-2020）和花沟镇土地利用现状图，证明张绍书和姜敏在董金良转让的土地建房位置符合土地利用总体规划，现状为建设用地；
10、2014年3月26日，花沟镇纪委对举报人的询问笔录，证明举报人向镇纪委反映董金良代买土地事实；
11、2014年4月1日，花沟镇纪委对姜敏的询问笔录，证明姜敏已承认以15万元价格从董金良手中购买原花沟兽医站地皮四间；
12、2014年4月3日，花沟镇纪委对董金良的询问笔录，证明董金良已承认把花沟兽医站土地卖给姜敏四间，价格12.2万元，卖给姜继魁两间，价格5.8万元事实；
13、2014年7月10日，花沟镇政府关于请求解决信访案件的报告，证明花沟镇政府把董金良转让花沟兽医站土地案件，请求县纪委调查处理；
14、董金良办理的无证号的集体土地使用证，董金良家属张桂芳办理的涡集用（2004）字第342411号集体土地使用证，董金良儿子董志祥办理的涡集用（2004）字第342409号集体土地使用证，董金良儿子董志刚办理的涡集用（2004）字第342410号集体土地使用证，证明董金良把花沟兽医站土地分四等分办到本人、妻子和儿子共四人名下，董金良家人不是花沟镇花沟村人，该地也不是宅基地，不符合办理宅基地规定。
第二组：程序方面的证据，证明行政行为程序合法。
1、2015年4月16日，被告执法动态巡查记录，证明通过巡查发现张绍书、姜敏在董金良转让的土地上建房，发现董金良非法转让土地行为；
2、立案呈批表，证明核查后符合立案条件，及时进行立案呈批；
3、2015年4月16日，被告作出的涡国土停字（2015）938号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明发现非法转让土地后及时制止；
4、2015年4月16日，被告作出的涡国土停字（2015）938-1号、涡国土停字（2015）938-2号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明对张绍书、姜敏在董金良转让的土地上非法建房行为及时制止；
5、涡国土资花字（2015）938号、（2015）938-1号、（2015）938-2号、（2015）938-3号文件，证明在发现董金良非法转让土地及张绍书、姜敏在非法购买的土地上建房及时向当地政府报告；
6、第一组证据调查内容，证明立案后，调查人及时进行了调查取证；
7、调查报告，证明调查人在调查取证及时撰写调查报告；
8、违法案件审理记录，证明案件调查结束后，县国土局及时召开业务会审会，对案件进行了会审；
9、涡国土资听告字（2015）938号《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明按照会审意见，制作《行政处罚听证告知书》，并及时送达当事人；
10、违法案件处理决定呈批表，证明向董金良下达《行政处罚听证告知书》后，董金良没有进行陈述、申辩和申请听证，被告依法进行审批；
11、涡国土资行罚字（2015）938号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告在依法作出行政处罚决定后及时送达董金良。
第三组：法律适用
1、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条、第七十三条；
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条；
3、（1997）法行字第20号《最高法院行政审判庭关于（非法取得土地使用权再转让行为的法律适用）问题的答复》；
4、（1990）国土法规字第43号国家土地管理局关于对违法所得含义的解释。
上述证据证明被告作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。
本案争议焦点是：被告作出的处罚决定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。各方当事人均同意本庭归纳的争议焦点。
经庭审质证，对原告举证的证据，被告的质证意见是：对2-9号证据无异议。对其他证据均有异议，1号证据原告不具有花沟村集体村民资格，户口本已被新的户籍信所代替；10号证据4000元已上缴花沟镇财政所，实际上不是被告收取；11号证据的证明目的有异议，认为是一种非法转让行为；12号证据没有关联性；13-14号证据证人没有出庭，无法核实；15号证据达不到原告的举证目的；16-17号证据证明转让行为违法.
对被告提供三组证据，原告均有异议，对第一组事实部分综合质证意见是：1、原告并没有将自己拥有的集体的土地卖给任何人，被告处罚主体错误。2、被告并没有查清土地、房屋、以及地面附着物各是多少钱，更没有证据证明。3、虽然董金良在2014年与张邵书签订了协议，但是其行为是代理案外人董志刚所签，董志刚是协议中标的物所有人和使用权人，该协议不能作为处罚原告的证据。4、至于张桂芳、董志祥所签订的转让协议是否真实均与原告无关。5、因该案涉及的土地性质是集体土地，现在虽然被县政府注销，但是没有发生法律效力，依据现行法律规定集体土地上的房屋及占地可以转让，只是转让以后不可以再申请宅基地，不能认定原告有非法转让土地的行为。
对第二组程序部分的综合质证意见是：1、被告没有及时立案查处，房屋土地买卖行为发生在2014年的4月3日，立案查处发生在2015年4月16日，不存在及时性，而是超时查处。2、被告没有明确告知原告享有的陈述、申辩、听证的权利，只是送达了书面的东西让原告在上面签了名，达不到告知权利的目的，因此被告处罚程序不合法。3、被告处罚不公证，假如被告认定原告买卖行为违法，应处罚的还有多方人员，不能只处罚一方。
对第三组法律适用部分的质证意见是：对3、4号证据有异议，认为3号证据是最高法行政庭对个案的答复，4号证据是国土局内部的意见，且与现行物权法相违背，所以不能作为处罚的依据。
本院对上述证据认证如下：
对原告提供的1-17号证据，本院认为：1号证据是原告董金良及其子董志刚的身份证复印件，能够证明原告与董志刚均不是花沟镇花沟五队的村民，原告董金良具有诉讼主体资格的证明目的，予以认定；2号证据是被诉行政行为，不能作为证据使用；3号证据是终止复议决定书，只能证明案件经过了复议，不能证明被诉行政行为违法；4号证据效力待定，不能作为证据使用；5号证据能够证明2004年原告申请颁证时，花沟财政所收取原告4000元的非农建设用地管理费，对其真实性予以认定，对其证明被告行政行为违法的证明目的，不予认定；6-9号证据，被告无异议，予以认定；10号证据不能证明已经缴纳了土地出让金，对其真实性予以认定，对其证明被告行政行为违法的证明目的，不予认定；11号证据不能证明被告处罚违法；14号证据证人没有出庭作证，不符合行政诉讼证据规则的规定，不予认定；12、13号证据与本案被诉行政行为不具有关联性，不予认定；15号证据能够证明原告曾经居住的事实，但是不能证明后来土地转让行为合法；16、17号证据能够证明原告未经批准，非法转让集体土地的事实，对15-17号证据证明被告行政行为违法的证明目的，不予认定。
对被告提供的三组证据，本院综合认为：被告提供的第一组事实方面的证据，1、2、4、14号证据与原告提供的11、17、16、6-9号证据相同，前面已经作过分析认定，不在重复；其他证据都够证明原告购买花沟兽医站房屋及院落，办理了集体土地使用证，分别登记在原告本人、张桂芳、董志刚、董志祥名下。张桂芳是原告妻子，董志刚、董志祥是原告的儿子。之后，未经有关部门的批准，原告将登记在妻儿名下的，位于花沟镇花沟村五队的集体划拨土地分别转让给花沟三队、四队的村民张绍书、姜敏，收取转让款并将土地证交给受让人张绍书、姜敏，导致受让人实际进行违法建设的事实。因此，原告的行为属于非法转让土地行为，被告对其处罚主体正确，事实清楚，证据充分。至于原告是否代理签订协议以及转让协议是否有效的问题，均不影响原告违法行为的成立。因此，原告异议理由不能成立，对第一组证据中第3、5-13号证据的真实性及证明目的，予以认定。
第二组程序方面的证据，6号证据系调查的内容，在实体部分已经作为证据举证，在此不能作为证据使用；11号证据是被诉的具体行政行为，不能作为证据使用；其他证据能够证明被告工作人员在巡查过程中，发现违法建设的情况，及时进行立案、调查、并下发相关法律文书，经过告知、审批等程序，作出处罚决定，程序合法。对于原告提出被告违法行为发生在2014年，立案查处发生在2015年，不存在及时性的问题，虽然违法行为发生在前，但是直到受让人进行违建时，被告巡查发现后及时查处，符合法律规定。被告送达给原告行政处罚听证告知书，原告在送达回证上签字，原告虽然是小学文化，但也是工作多年的退休职工，对告知书的内容是明白的，因此，原告提出被告没有告知原告享有陈述、申辩、听证权的异议理由不能成立，对第二组1-5、7-10号证据，予以认定；第三组证据是法律适用，3号证据虽然是最高法行政庭对个案的答复，目前还依然有效，4号是国土资源部的对违法所得的认定意见，实践中均具有参考作用。因此，被告适用法律正确。原告对第三组证据的异议理由不能成立，本院对被告提供的三组证据的证明目的，予以认定。
经审理查明：原告董金良是涡阳县城西街道办事处周王行政村董庄自然村人，退休前系涡阳县花沟兽医站职工。张桂芳是原告妻子，董志刚及董志祥均是原告的儿子。1998年8月15日，原告董金良与原花沟乡畜牧兽医站签订卖约，以2.14万元的价格购买原花沟乡畜牧兽医站8间起脊房屋及院落，占地南北长29米，东西长30米由原告占有使用。2004年4月，原告把购买的土地通过涡阳县国土资源局原花沟中心所办理了四本集体土地使用证，登记在原告本人及妻儿名下，具体是：董金良，地号是212434053325，无证号；张桂芳，地号是212434053328，证号是涡集用（2004）字第342411号；董志祥，地号是212434053327，证号是涡集用（2004）字第342409号；董志刚，地号是212434053326，证号是涡集用（2004）字第342410号。当时花沟财政所收取原告4000元非农建设用地管理费。土地座落均是在涡阳县花沟镇花沟村五队，使用权类型均是划拨，土地使用面积均为140平方米，用途均为住宅。2014年2月23日，原告妻子张桂芳及其儿子董志祥与花沟镇花沟村四村民组村民姜敏签订房屋地皮转让协议，把其购买的位于花沟老街南头，北靠张一山、东至大路、西靠河，南北宽14米的土地，包括地上四间房屋以12.2万元价格转让给姜敏，姜敏支付给原告董金良房地款12.2万元，原告把登记在张桂芳和董志祥名下的两本集体土地使用证交给姜敏。2015年4月，姜敏在受让的土地上进行房屋基础建设。2014年4月3日，原告董金良与花沟镇花沟村三村民组村民张绍书签订房屋地皮转让协议，把登记在儿子董志刚名下的北靠姜敏、南靠姜继魁、东至大路、西至河，南北长7米，包括地上两间房屋，以3.6万元的价格转让给张绍书，张绍书支付给原告董金良房地款3.6万元，原告把登记在董志刚名下的集体土地使用证交给张绍书，2015年4月，张绍书在受让的土地上进行房屋基础建设。
2015年4月16日，被告执法人员巡查中发现张绍书、姜敏的违法建设后，及时填写了违法线索登记表，并于同日向原告下达了涡国土责停字（2015）938号《责令停止违法行为通知书》，并送达原告，向张绍书下达了涡国土责停字（2015）938-1号《责令停止违法行为通知书》，并送达本人。向姜敏下达了涡国土责停字（2015）938-2号《责令停止违法行为通知书》，并送达本人。经调查，张绍书占地东西长25米，南北长7米，计175平方米；姜敏占地东西长25米，南北长14米，计350平方米。根据被告执法人员的核查，被告认为原告已构成涉嫌非法转让土地行为，于4月16日对其进行立案，同日进行调查取证，搜集相关证据。调查中，结合信访反映董金良非法买卖土地的情况，花沟中心所于4月16日，4月20日，4月25日和4月30日向土地所在地花沟镇人民政府报告。4月21日，被告执法人员就原告的违法事实撰写了调查报告，4月24日，被告对案件进行了会审，4月28日，被告作出涡国土行告字（2015）第938号《行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，并于同日送达给原告，在规定的期限内，原告没有进行陈述、申辩和申请听证。5月4日，被告经过审批后作出涡国土行罚字（2015）第938号《行政处罚决定书》，并于同日直接送达给原告。经核对花沟镇土地利用总体规划图（2006-2020）和土地利用现状图（花沟），该地符合土地利用总体规划，现状为建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，对原告作出行政处罚，内容为：1.没收违法所得15.8万元；2.并处于非法所得的15.8万元百分之五十以下的罚款，计罚7.5万元。原告董金良不服被告作出的处罚决定，在法定复议期限内，到亳州市国土资源局申请行政复议，后原告申请撤回复议，亳州市国土资源局于2015年7月23日作出亳国土资复（2015）第3号行政复议终止决定书，终止行政复议。之后，原告仍然认为被告的处罚侵害了自己的合法权益，在法定起诉期限内，又向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的处罚决定，诉讼费由被告承担。
另查明：该案件是涡阳县花沟镇花沟村一、二、三村民组村民代表于2014年4月20日到花沟镇集体信访，反映原告私自把原兽医站办公用地出售，从中获利而引发的，镇纪委对案件进行初查之后，认为兽医站管理权限上划县畜牧局管理，管辖权不在花沟镇，移交县纪委查处，县纪委转交县国土资源局调查处理。
本院认为：《中华人民共和国宪法》第十条规定“宅基地属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖，宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。......”《物权法》第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十五条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。由以上规定可以看出，宅基地使用权的转让必须符合法律规定，因宅基地使用权是使用人基于集体经济组织成员的特定身份而取得的，带有一定的福利性质，只能转让给本集体经济组织的成员。宅基地使用权的转让必须连同房屋同时转让，宅基地使用权转让后，转让人不得再申请宅基地使用权，还应当及时办理变更登记。本案中，原告董金良原系花沟兽医站职工，其及家人均不是花沟镇花沟村五队村民，虽然1998年购买原花沟兽医站房屋及院落并办理了集体划拨性质土地使用证，分别登记在自己及家人名下，但是，在2014年未经相关部门批准，却以不同的价格，将登记在妻子、儿子名下集体土地分别转让给其他村民，收受购地款并交付土地使用证，直接导致受让人违法建设行为的实际发生，原告的转让行为违法。被告发现后依法对其立案查处，经过调查取证、现场勘察、听证、告知、会审、审批等程序，以原告非法转让土地为由，对其作出处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告在庭审中陈述自己与张桂芳、董志刚、董志祥只是普通同事关系，登记在他们名下的土地是他们三人之前买自己的，是口头协议，他们没有给付金钱，本次转让土地不是原告的行为，被告处罚主体错误的主张，因不符合客观事实，本院不予采信。原告认为土地证在被撤销之前，自己有合法的土地使用权，依法可以转让，要求撤销被告作出的处罚决定的理由不能成立，本院也不予支持，故对原告的诉讼请求，依法予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董金良的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董金良负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 周 侠
人民陪审员 张明影
人民陪审员 李 飞
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 宋 颖
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”