北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终3227号
上诉人（一审被告）中华人民共和国交通运输部，住所地北京市东城区建国门内大街11号。
法定代表人杨传堂，部长。
委托代理人吕立秋，北京观韬律师事务所律师。
委托代理人郑红，中华人民共和国交通运输部法制司干部。
被上诉人（一审原告）穆冬梅，女，1975年5月19日出生。
上诉人中华人民共和国交通运输部（以下简称交通运输部）因交通运输行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（2015）二中行初字第1780号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人交通运输部的委托代理人郑红、吕立秋，被上诉人穆冬梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月14日，交通运输部对穆冬梅作出交复决字[2015]9号《交通运输行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。主要内容为：在审理过程中，交通运输部发现申请人穆冬梅向本机关提交的所有证据均未能证明被申请人江苏省交通运输厅作出的《关于核查南通粮食物流项目码头建设项目相关事宜的答复意见》（以下简称《答复意见》）侵害了申请人穆冬梅的合法权益。申请人穆冬梅提供的证据未能证明其享有对码头用地的使用权。申请人始终未能提供以其为使用户名的码头用地的土地使用权证书这一关键证据，申请人提供的所有证据均无法证明其享有对码头用地的土地使用权，自然也就未能证明《答复意见》侵害其合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，以及第二十八条第一款第（二）项的规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”，考虑到申请人向本机关提交的所有证据均未能证明被申请人作出的《答复意见》侵害了申请人的合法权益，申请人与被申请人作出的《答复意见》没有利害关系，本机关决定：驳回申请人穆冬梅的行政复议申请。穆冬梅不服被诉复议决定，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，判令交通运输部受理穆冬梅的行政复议申请。
一审法院经审理查明，2014年2月14日，如皋市港口管理局向南通市地方粮食储备库作出《关于南通市地方粮食储备库申请使用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定》（皋港发[2014]19号），同意在如海河薛窑大桥南岸东侧使用319米岸线、在横港河使用120米岸线新建300吨级散货码头。
2015年2月10日，穆冬梅向江苏省交通运输厅提交《依法行政申请书》，请求对“南通粮食局储备库粮食物流项目码头工程为降低审批权限、提供虚假材料，申请获取了300吨码头规模许可，但实际施工规模千吨级的违法行为”立案查处。2015年4月10日，江苏省交通运输厅向穆冬梅作出《答复意见》，告知穆冬梅：一、南通粮食局储备库粮食物流项目码头工程地处如皋市境内如海河与横港河交界处，所处航道等级为六级航道，按照《江苏省港口条例》第十三条第四款规定，该项目岸线使用审批权限在县级港口管理部门，不存在降低审批权限的情况。二、该工程实际施工规模是300吨级码头，并非1000吨级码头。三、对于你3月30日当面反映的南通地方粮食储备库存在两个公章和工程与大桥安全距离的问题，我局已责成如皋市港口管理局进行核查，核查情况也向你书面进行了回复。四、就该码头后续的建设和经营情况，我局已进一步要求南通市内河港口管理处、如皋市港口管理局加强监管，依法履行建设程序，建成后严格按照规范进行作业。
2015年5月29日，交通运输部认为穆冬梅提供的复议申请材料对《答复意见》侵害了其哪些合法权益表述不清楚，故书面通知穆冬梅补正复议申请材料。穆冬梅针对交通运输部的补正通知，于2015年6月8日，穆冬梅向交通运输部提交相关补正材料，证明其举报的码头用地在申请人穆冬梅的个人独资企业如皋市大力屠宰场上。其中包括如皋县食品公司薛窑种禽坊和九华食品站的《土地使用证》及平面图；如皋市食品公司与穆冬梅《企业产权转让合同》。
2015年6月12日，交通运输部认为穆冬梅提交的补正材料仍然对江苏省交通运输厅《答复意见》侵犯其哪些合法权益表述不清楚，要求穆冬梅再次补正。6月24日穆冬梅提交了[2015年]港依复第2号《政府信息公开申请答复书》及南通市地方粮食储备库红线图，证明码头工程没有取得施工许可，为非法工程。码头用地超过了红线图，有一部分占用了穆冬梅拥有的如皋市大力屠宰场的合法用地。
2015年7月2日，交通运输部向被申请人江苏省交通运输厅发出受理通知书，要求其提供书面答复和证据依据等有关材料。交通运输部于2015年7月17日收到被申请人江苏省交通运输厅提出的答复材料及相关材料。2015年8月14日，交通运输部对穆冬梅作出被诉复议决定，并将该被诉复议决定向穆冬梅邮寄送达，穆冬梅于2015年8月20日签收。穆冬梅不服，提起行政诉讼。
一审法院判决认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，穆冬梅对江苏省交通运输厅所做《答复意见》不服，向交通运输部申请行政复议，交通运输部具有作出相应行政复议决定的法定职权。
《实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。《实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据上述法律规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系系行政复议机关受理行政复议申请应当具备的前提条件之一。本案中，江苏省交通运输厅作出《答复意见》的起因为穆冬梅向该厅邮寄了《依法履职申请》，要求其履行对南通粮食物流项目码头工程立案查处法定职责，《答复意见》为江苏省交通运输厅调查核实后向穆冬梅作出的书面回复。从《答复意见》形式上看，该《答复意见》直接针对的相对人是穆冬梅，穆冬梅对该《答复意见》不服申请行政复议，形式上符合要求。
从交通运输部针对穆冬梅所作被诉复议决定的内容上看，被诉复议决定以穆冬梅与《答复意见》之间没有利害关系为由驳回了穆冬梅的行政复议申请。从现有证据及查明的事实来看，穆冬梅在行政复议过程中两次提供补正材料，包括《土地使用证》及平面图、《企业产权转让合同》、南通市地方粮食储备库红线图等，主张其举报的码头用地在其个人独资企业如皋市大力屠宰场地块上，举报的码头用地超过了规划红线图范围，有一部分工程用地占用了穆冬梅拥有的如皋市大力屠宰场的用地。因此，作为行政复议申请人，穆冬梅已就相关利害关系进行了举证，而被申请人江苏省交通运输厅在行政复议程序提交的书面答辩中，只是表示，“南通粮食物流项目中的其他项目占用了该争议土地”，但并未就此举证证明该争议地块是否与穆冬梅存在利害关系。因此被申请人江苏省交通运输厅应就涉案项目与穆冬梅无事实上的关联及法律上的利害关系负有举证责任；进一步说，涉案项目与穆冬梅无法律上的利害关系的举证责任主要应由被申请人江苏省交通运输厅承担。现交通运输部以穆冬梅不能证明其与被诉复议决定存在利害关系为由驳回其复议申请，显系举证责任分配倒置，以致相关事实无法查清，其应就此承担相应法律责任。
综上，交通运输部所作被诉复议决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被诉复议决定；交通运输部针对穆冬梅的行政复议申请于法定期限内重新作出处理。
交通运输部不服一审判决，向本院提起上诉。主要理由如下：一、涉案行政许可决定对穆冬梅有关土地和房屋的权利义务没有影响和处分，行政许可决定明确的港口岸线范围与穆冬梅的土地和建筑范围不可能存在交叉，两者法律关系上也不可能交叉。穆冬梅提出履责申请，其实质是对行政许可的合法性的质疑和举报，举报人是否符合复议申请人的资格，还需要按照规定审查其是否具有自身的利害关系。一审法院将举报人作为符合条件的利害关系人，缺乏法律依据，且与行政复议的自益救济的原理明显相悖。二、根据《行政复议法》和《实施条例》的规定，证明复议申请人具备条件的举证责任始终在申请人一方，一审判决将举证责任赋予被申请人缺乏法律依据。三、在复议程序中，相关证据证明穆冬梅与具体行政行为没有利害关系。一审法院错误分配举证责任，且未能按照有关证据和法律规定作出判断，请求二审法院撤销一审判决，驳回穆冬梅的诉讼请求。
穆冬梅同意一审判决，请求二审法院驳回上诉,维持一审判决。
在一审法院审理期间，交通运输部提交了下列证据：1、行政复议申请材料、邮件跟踪查询结果；2、《交通行政复议申请材料补正通知书》（交复字[2015]8号）、挂号信登记簿及邮件跟踪查询结果；3、穆冬梅《补正说明》、附件材料、邮单及邮件跟踪查询结果；4、《交通行政复议申请材料补正通知书》（交复字[2015]12号）、挂号信登记簿及邮件跟踪查询结果；5、穆冬梅《二次补正说明》、附件材料及邮单、邮件跟踪查询结果；6、行政复议申请受理通知书（交复字[2015]12号）；7、被申请人江苏省交通运输厅答复材料、邮单、邮件跟踪查询结果，其中包括：“答复书附件10：南通市发改委《关于南通粮食物流中心项目建议书的批复》（通发改行审[2013]16号）；答复书附件16：南通市发改委《关于南通粮食物流中心项目可行性研究报告的批复》（通发改行审[2013]77号）；答复书附件19：如皋市港口管理局《关于南通市地方粮食储备库申请使用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定》（皋港发[2014]19号）；答复书附件23、24：江苏省如皋市人民法院（2013）皋民初字第2510号《民事判决书》、江苏省南通市中级人民法院（2014）通中民终字第0617号《民事判决书》；答复书附件25：江苏省如皋市人民政府《关于注销土地登记吊销权属证书的决定》(皋府法[2014]16号)；答复书附件26：如皋市住房和城乡建设局《关于撤销房屋登记的决定》（[2014]皋住建撤证1号）；答复书附件27：江苏省交通运输厅《关于大力屠宰场有关情况的说明》”；8、被诉复议决定送达回证、邮件登记表及邮件跟踪查询结果。
在一审法院审理期间，穆冬梅提交了下列证据：1、被诉复议决定；2、《答复意见》；3、《交通行政复议申请材料补正通知书》（交复字[2015]8号）及2015年6月3日穆冬梅提交的《补正说明》；《交通行政复议申请材料补正通知书》（交复字[2015]12号）及2015年6月19日穆冬梅提交的《补正说明》以及南通市地方粮食储备库红线图；4、（2014）安行初字第00068号《行政判决书》。
一审法院经审查认为，穆冬梅提交的证据1系被诉行政行为，不作为证据评价；穆冬梅提交的证据2、3具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明穆冬梅针对江苏省交通运输厅的《答复意见》向交通运输部提起行政复议，在交通运输部要求下提交两次补正材料等相关情况，予以采纳；穆冬梅提交的证据4江苏省海安县人民法院作出的（2014）安行初字第00068号《行政判决书》，能够证明穆冬梅是涉案地块的相关权利人，予以采信。交通运输部提交的证据具备证据真实性、合法性及与本案的关联性，但不能达到其证明目的，不足以证明复议申请人穆冬梅与《答复意见》没有利害关系。
上述证据均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。本院审理期间，交通运输部提交了如皋市九华镇人民政府情况说明、如皋市国土资源局情况说明及《国有建设用地划拨决定书》，用以证明涉案码头工程未占用穆冬梅的土地。穆冬梅向本院提交了江苏省高级人民法院（2015）苏审二民申字第00307号《民事裁定书》，用以证明江苏省高级人民法院对穆冬梅与如皋市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案裁定提审；江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00116号《行政判决书》，用以证明穆冬梅与如皋市港口管理局对南通市粮食物流中心码头配套工程进行施工图设计审批作出的行政许可决定具有利害关系。本院认为，交通运输部提交的证据，在行政复议程序中没有提交，不是交通运输部作出被诉复议决定的依据，本院不予采纳。穆冬梅提交的证据，与本案审查的对象不具有关联性，本院不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点系被诉复议决定认定《答复意见》与穆冬梅没有利害关系是否正确。
《实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。行政复议申请人与具体行政行为有利害关系系行政复议机关受理行政复议申请应当具备的前提条件之一。本案中，被诉复议决定认定《答复意见》与穆冬梅没有利害关系是基于穆冬梅提供的所有证据不能证明《答复意见》侵害其合法权益。举证责任的分担，应考虑行政复议双方在行政程序的地位，根据其举证能力合理、公平的分配举证责任。交通运输部在行政复议程序中两次要求穆冬梅就《答复意见》侵害其合法权益补正复议申请材料，穆冬梅提供了补充材料，主张其举报的码头用地超过了规划红线图范围，有一部分工程用地占用了穆冬梅拥有的如皋市大力屠宰场的用地。穆冬梅所提供的证据能够证明南通粮食物流中心项目占用了涉案土地，穆冬梅已就其主张完成了初步举证责任。江苏省交通运输厅在行政复议程序中仅提交了由该厅政策法规处出具的《关于大力屠宰场有关情况的说明》，其中载明：“南通粮食物流项目中的其他项目占用了该争议土地”。江苏省交通运输厅相较于穆冬梅对南通粮食物流中心项目的码头工程项目是否占用涉案土地更具备举证的客观能力的情况下，在行政复议程序中提出这一主张却未能提供证据予以支持，应由其承担相应的不利后果。且复议申请人是否具有利害关系在于行政行为是否对其合法权益产生了或必将产生实际影响，合法权益并不限于权属证书登记的权利人的权益。交通运输部以穆冬梅始终未能提供以其为使用户名的码头用地的土地使用权证书这一证据为由，认为穆冬梅提供的所有证据均无法证明其享有对码头用地的土地使用权，据此认定穆冬梅与《答复意见》没有利害关系，驳回其行政复议申请，主要证据不足，认定事实不清，应予撤销。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。交通运输部的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人中华人民共和国交通运输部负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
代理审判员 刘英飞
代理审判员 孙 建
二〇一六年九月十四日
书 记 员 张宏晶