重庆市石柱土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0240行初104号
原告：陈亚玲，女，1964年10月18日出生，土家族，住重庆市石柱土家族自治县。
委托诉讼代理人：谭登福，重庆星兴律师事务所律师，特别代理。
被告：石柱土家族自治县人力资源和社会保障局，住址重庆市石柱土家族自治县南宾镇玉带南街15号，组织机构代码：00913496-1。
法定代表人：谭家文，该局局长。
委托诉讼代理人：李江渝，该局政策法规科科长。
委托诉讼代理人：秦见，该局社会保险科干部。
原告陈亚玲诉被告石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（简称石柱县人社局）连续工龄行政处理决定一案，于2016年10月27日向本院提起诉讼，本院同日受理后，于同年11月11日向被告石柱县人社局依法送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票，依法组成合议庭于同年12月1日公开开庭进行了审理。原告陈亚玲及其委托代理人谭登福、被告石柱县人社局的委托代理人李江渝、秦见到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告石柱县人社局于2016年9月12日作出《关于陈亚玲同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（石人社行处字[2016]第41号），认定原告属于重庆市企业职工基本养老保险参保退休人员，从1993年3月起缴费至2014年10月，1993年前缴费年限2个月（属原征地农转非“4050”人员补建），缴费年限共计21年10个月，2014年11月退休并开始计发基本养老待遇，目前月领取养老金1379.92元。原告在申请材料中未提供其个人工作档案，也未在补正告知期内提供有效材料。被告启动了调查程序，但未查到有效资料，无法核实其准确工作经历。原告于2007年4月补建了《集体企业职工登记表》记载了其工作经历。被告认为原告1986年5月至1992年3月在原南宾镇红卫服务社商店工作，其本人未能提供该期间被劳动部门或其他有权机关招（录）为正式工人的招工依据，被告也未查询到其招工档案。根据《重庆市人民政府关于印发<重庆市企业职工基本养老保险实施办法>的通知》（渝府办发【2000】48号）、《重庆市劳动局关于印发<重庆市企业职工基本养老保险实施办法若干政策问题的处理意见>的通知》（渝劳办发【2000】261号）和《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发【2006】206号）的第一条规定，原告从1986年5月至1992年3月在原南宾镇红卫服务社商店工作时间，未经劳动部门或其他有关有权机关批准招收为企业劳动合同工人或固定工，所以原告在重庆市实行养老保险个人缴费前的工作时间不符合连续工龄认定政策，不能计算为视同缴费年限。被告处理决定为对原告1993年3月以前的工作时间（1986年5月至1992年3月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限。
原告陈亚玲诉称，原告系城镇集体企业正式职工，被告石柱县人社局给原告补建《集体企业职工登记表》既是补建招工手续，也是职工档案。被告以1993年3月前原告在相关企业工作期间，未经劳动部门或者其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工，对其1993年3月前的工作时间，不予计算连续工龄，不计算视为缴费年限的理由错误，导致被告作出的处理决定适用法律错误。请求人民法院依法撤销被告作出的处理决定。
原告向本院提交了以下证据：
1、身份证。拟证明原告基本身份情况。
2、处理决定书。拟证明被告对原告1993年前的工龄计算请求已经作出不予计算的处理决定。
3、集体企业职工登记表。拟证明原告在集体企业工作简历属实；同时拟证明被告为原告补办了招工手续，补建了职工档案。
4、南宾府文（2007）226号文件。拟证明原告属原南宾镇集体企业正式职工。
5、渝府发（2005）121号文件。
6、石劳社文(2006)115号文件。
以上证据5-6拟证明《集体企业职工登记表》是被告依法为原告补建招工手续、补建的职工档案。同时拟证明被告称原告没有招工手续不实。
7、(2016)渝04行终25号行政判决书。拟证明被告不计算原告1993年3月前连续工龄缺乏法律（上位法）依据。
8、其他材料。拟证明原告在原南宾集体企业的工作简历属实。
9、《关于原南宾镇集体所有制企业职工补交社会养老保险后连续上访强烈要求计算连续工龄的函》（南宾街道函【2016】431号）。
被告石柱县人社局辩称：一、被告不予认定原告1993年3月以前连续工龄符合政策规定且程序合法。根据《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发【2006】206号）文件第一条和第二条规定，原告未能提供劳动部门或其他有权机关的正式招录手续，同时被告也向石柱县档案馆、南宾街道办事处和石柱县人社局档案信息中心查询原告的相关档案，均未查询到原告的相关招工档案。故不能认定其1993年3月以前的连续工龄和视为缴费年限。二、《集体企业职工登记表》不是招工手续。补建该档案是基于参加人员作为参保依据，使大部分人员最早可以从1993年开始补缴城镇企业职工基本养老保险。且该登记表上原县劳动和社会保障局签注的意见为“根据市政府（2005）121号文件精神，同意补建档案。”渝府发（2005）121号文件是关于未参保集体企业人员发放生活补贴的相关文件精神，并非对集体企业人员招工的规定。且正常招录程序应是由单位或者企业主管部门签注意见最后经劳动部门签注“同意招工”意见。补建职工档案是对原告的工作经历进行确认，而不是正式的招工手续。综上，被告作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
第一组证据（证据材料）：
1、《集体企业职工登记表》及申请书。拟证明《集体企业职工登记表》上劳动部门批准意见为：根据市政府【2005】121号文件精神同意补建职工档案。只是用于参保，并补缴养老保险。
2《招工推荐表》、《招收职工审批表》、《招工合同制工人审批表》。拟证明被告历年招工手续，没有一个是采用的《集体企业职工登记表》。
3、申请认定连续工龄事项的处理决定书。拟证明被告向原告作出的行政行为属实，程序合法。
4、连续工龄认定补证告知书送达回执。拟证明程序合法。
5、申请认定连续工龄事项的处理决定送达回执。拟证明程序合法。
6、石柱土家族自治县人民政府南宾街道办事处关于秦廷会等72人集体企业职工档案查询结果的复函。拟证明南宾街道办事处无原告的招工档案的依据。
7、石柱县档案馆的证明。拟证明石柱县档案馆无原告的招工档案的依据。
8、石柱县人社局档案管理信息中心证明。拟证明石柱县人社局档案管理信息中心无原告招工档案的依据。
第二组证据：
1、《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发（2006）206号）。拟证明被告不予认定原告1993年3月以前连续工龄的政策依据。
2、《重庆市人民政府关于印发重庆市对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员实施生活补贴暂行办法的通知》（渝府发（2005）121号）。拟证明原告不属于渝府发（2005）121号文件规定的生活补贴实施对象，而应根据当时的参保政策参加城镇企业职工养老保险，并未提及任何有关招收正式职工的问题。
3、《重庆市劳动和社会保障局重庆市地方税务局重庆市财政局关于印发<重庆市个人参加基本养老保险暂行办法>的通知》（渝劳社发（2003）47号）。拟证明2006年当时养老保险参保政策；最早可以从2003年7月开始，以个人身份参加城镇企业职工养老保险；达到法定退休年龄，且参保缴费满15年才能领取养老待遇。
4、《重庆市人民政府关于印发<重庆市企业职工基本养老保险实施办法>的通知》（渝府办发（2000）48号）。拟证明企业职工缴费年限包含实际缴费年限和视同缴费年限的依据。
5、《重庆市劳动局关于印发<重庆市企业职工基本养老保险实施办法若干政策问题的处理意见>的通知》（渝劳办发（2000）261号）。拟证明企业职工缴费年限包含实际缴费年限和视同缴费年限的依据。
6、《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻渝府发（2005）121号文件有关问题的紧急通知》（渝劳社办发（2006）63号）。拟证明当时招录正式工人的权限机关。
补充证据：1、四川省人事厅、四川省劳动厅《关于在乡镇自办企业劳动时间不应计算连续工龄的复函》（川人福（1992）1号）。拟证明在乡镇自办企业劳动时间不应计算连续工龄。
2、四川省人事厅《关于国家机关、党派、团体和全民事业单位工作人员连续工龄计算几个问题的通知》（川人工【1988】4号）。拟证明当时招录正式工人的权限机关。
经庭前交换证据，被告对原告举示的证据质证意见如下：对证据1-2三性无异议；对证据3三性无异议，但是不能达到原告的证明目的，被告未给原告补建招工手续，而只是补建职工档案；对证据4有异议，被告提供的渝劳社办发（2006）63号文件也能证明南宾镇不具有招工的权限。对证据5真实性、合法性无异议，但是不能达到原告的证明目的，被告只是给原告补建职工档案，而不是补建招工手续。对证据6的合法性、真实性无异议，但与本案不具关联性。对证据7真实性、合法性无异议，但是与本案无关联性，且四中院并没有判决工龄问题。对证据8真实性无异议，但不具关联性。对证据9真实性、合法性无异议，但与认定工龄无关联性。
原告对被告举示的第一组证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但并非只是参保，补交养老保险，同时也是根据渝府发（2005）121号精神和石劳社文（2006）115号文件第三项规定对没有原始招工手续的职工补办招工手续，重新补建的职工档案。对证据2与本案不具有关联性，但是《集体企业职工登记表》同属被告印制的，与被告提供的三张表格具有同等效力。对证据3真实性无异议，但是不具有合法性，被告不计算连续工龄认定事实错误，适用法律错误。对证据4不具有合法性，送达方式不正确。对证据5真实性无异议，但是不能证明被告作出的处理决定合法。对证据6不具有真实性，其与南宾街道函【2016】431号和南宾府文【2007】226号文件相抵触。对证据7-8真实性无异议，但是不能否认《集体企业职工登记表》和南宾府文（2007）226号的真实性。第二组证据质证意见如下：对证据1三性无异议，但此文件第二项恰好证明集体企业的正式工，其1993年3月前符合国家规定计算连续工龄的工作时间视为缴费年限。对证据2三性无异议，但被告处理决定未适用该文件，且其根据该文件规定精神给原告补建招工手续，补建职工档案。对证据3-5真实性、合法性无异议，但是该文件并未规定集体企业职工1993年前的工作时间不计算连续工龄，不视为缴费年限。对证据6真实性、合法性无异议，但被告处理决定没有适用该文件，原告认为《集体企业职工登记表》是原石柱县劳动局补办的招工手续，补建的职工档案，与该文件规定并不矛盾。对被告补充的证据质证意见如下：对证据1真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联性，被告作出处理决定时没有适用该文件；四川省的文件在重庆实施没有效力；原告属于集体企业的正式职工，不存在后来正式成为国家机关、党派、团体、全民事业单位所有制员工。对证据2真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联性；被告作出处理决定没有适用该文件；四川省和重庆市是同级的，该文件不能在重庆适用；被告方补办招工手续和职工档案，应当视为县级劳动部门招收录用。
本院对上述证据认证如下：
原告举示的证据1被告对其真实性、合法性和关联性无异议，予以确认；证据2是被诉的行政行为，对其真实性予以认定，合法性将在判决理由中予以评述；证据3被告对其真实性、合法性和关联性无异议，予以确认；证据4系南宾镇政府发函证明原告属于镇属企业职工，该事实与本案具有关联性，予以确认；证据5、6属于规范性文件，予以确认；证据7真实性、合法性无异议，但该判决是针对被告已经撤销的行政行为作出的裁判，该裁判结果对本案不具有既判力，不予确认；证据8证明原告的工作经历，与本案具有关联性，予以确认；证据9真实性、合法性无异议，与本案具有关联性，予以确认。
被告举示的第一组证据中证据1原告对其真实性、合法性、关联性无异议，予以确认；证据2与本案不具有关联性，不予确认；证据3与原告举示的证据2一致，不再重复认证。证据4、5真实性、合法性、关联性无异议，予以确认。证据6真实性、合法性无异议，与本案具有关联性，予以确认。证据7、8是被告作出行政处理过程中收集的证据，对其真实性、合法性和关联性予以确认。第二组证据中证据1-6均系规范性文件，予以确认。被告补充证据中证据1、2也系规范性文件，但该文件系四川省下发的文件，且被告作出处理决定时并未引用，与本案缺乏关联性，不予确认。
经审理查明，被告石柱县人社局根据渝府办（2005）121号文件的相关内容，决定对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员在2005年12月31日前男年满60周岁、女年满50周岁的发放生活补贴，对2005年12月31日男未满60周岁、女未满50周岁的按现行政策规定参加养老保险。2007年4月，原告填写了《集体企业职工登记表》，该表载明了职工姓名、企业名称，工作履历等基本信息，原石柱县南宾镇人民政府在该表签署的意见是：申报属实，同意申报。石柱县社会保险局签署的意见是：招工报劳动局审批。原石柱县劳动和社会保障局签署的意见是：根据市政府（2005）121号文件精神，同意补建职工档案。后原告凭《集体企业职工登记表》到社会保险局办理养老保险手续并补缴了1993年3月之后的养老保险费。
2016年8月8日，原告向被告提交《连续工龄计算申请书》，要求被告认定其在《集体企业职工登记表》中填写的1993年之前的工作时间：1986年5月至1992年3月在镇属企业工作时间应当计算为连续工龄，视为缴费年限。被告受理之后，于2016年8月25日向原告送达补正告知书。被告启动调查程序，查询相关工作档案后于2016年9月12日作出处理决定，认定原告未经劳动部门或其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工，其申请的工作时间不符合连续工龄认定政策，决定：“对申请人1993年3月以前的工作时间（1986年5月至1992年3月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限。”原告收到被告作出的处理决定之后，不服该处理决定，于2016年10月27日提起诉讼，要求撤销被告作出的处理决定。诉讼中，被告认可原告陈亚玲从1986年5月至1992年3月在原南宾镇红卫服务社商店（镇属集体企业）的工作事实。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，石柱县人社局有对连续工龄认定的法定职权。本案的争议焦点一是《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？二是被告作出的处理决定适用的规范性文件是否正确？现分别评判如下：
一、《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？
关于《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是正式招工手续的问题。根据国务院关于《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发【1986】77号）第二条、第四条的规定，参照《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅（2002）232号）和《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发（2006）206号）的规定，可见，计划经济时代下的企业招工，需要有计划招工指标，且必须经劳动主管部门审批录用并办理录用手续。1995年1月1日《中华人民共和国劳动法》（简称劳动法）颁布实施后，我国打破计划用工模式，全面实行劳动合同制。此后，劳动行政部门不再为用人单位办理招录用的相关手续，但企业录用职工后，要按照相关规定，到当地劳动行政部门登记备案、办理社会保险等手续。结合我国劳动法实施与用工制度改革背景，原告提交的《集体企业职工登记表》应当理解为劳动法实施后，劳动主管部门为确认双方劳动关系，完善用工备案手续，方便职工参加社会保险所作。虽然被告石柱县人社局于2007年为原告陈亚玲补建《集体企业职工登记表》，但并非劳动部门或其他有权机关批准招收劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。因此，《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案。
二、被告作出的处理决定适用的规范性文件是否正确？
关于被告石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确的问题。工作年限与视同缴费年限的连续工龄是两个不同的概念，工作年限是职工参加工作的实际工作年限，用于衡量职工劳动时间的长短。缴费年限是单位和职工同时按规定缴纳养老保险费的累计年限，用于衡量职工缴费时间长短，是计发养老待遇的依据之一。在实行养老保险个人缴费前的工作年限是否可以计算为视同缴费年限的连续工龄属于行政机关的政策性规定，而根据《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发【2006】206号）第一条的规定：“企业按照有关规定招用临时工，在本企业连续工作期间，经劳动部门或其他有权机关批准招收为本企业劳动合同制工人或固定工的，其最后一次在本企业连续从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人或固定工后的工作时间可以合并计算为连续工龄。”本案中，《集体企业职工登记表》不是原告被劳动部门批准招收为劳动合同制工人或固定工的招工审批手续，原告也无证据证明其已被有权机关批准招收为劳动合同制工人或固定工，陈亚玲认为其在镇属集体企业的工作时间应当认定为连续工龄的理由，缺乏法律依据。被告依据渝劳社办发【2006】206号文件作出处理决定，适用规范性文件正确。
综上所述，被告于2016年9月12日作出《关于陈亚玲同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（石人社行处字[2016]第41号）的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告陈亚玲的诉讼请求。
本案受理费50.00元，由原告陈亚玲负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 陈 静
代理审判员 吴 平
人民陪审员 马小兰
二〇一六年十二月二十五日
书 记 员 马陈晨