安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖08行终36号
上诉人（一审被告）怀宁县国土资源局，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路22号，统一社会信用代码11340822744891694F。
法定代表人查胜，局长。
委托代理人石光明，怀宁县国土资源局工作人员。
委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）安徽洋洪集团建设有限公司，住所地安徽省合肥经济技术开发区莲花新村中心路南19号，统一社会信用代码91340100750954890Q(1-3)。
法定代表人操清华，总经理。
委托代理人张方、汪庆生，安徽中天恒律师事务所律师。
上诉人怀宁县国土资源局（以下简称怀宁国土局）因安徽洋洪集团建设有限公司（以下简称安徽洋洪公司）诉其土地管理行政出让一案，不服安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月27日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案，上诉人怀宁国土局的委托代理人石光明、程广南，被上诉人安徽洋洪公司的委托代理人张方、汪庆生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安徽洋洪公司一审起诉称：2010年12月9日，被告向社会公告拍卖位于怀宁县××区一宗国有建设用地使用权（地号：2010-21-2）。2011年1月7日，原告缴纳1250万元保证金参与竞买。2011年1月12日，原告竞买成功，与被告签订了《成交确认书》。中标后，原告发现该地块土地利用与地块规划设计条件明显不成比例，按国家建筑设计法律法规进行建设，无法达到土地价值及房地产价值。该宗地块作为商住用途出让年限为50年，不符合相关政策及法律（商业40年、住宅70年）的规定，也达���到商业开发条件。原告认为，被告发布的规划条件自相矛盾无法实现，有严重的隐瞒事实等重大违约行为，且被告将宗地的用途由安徽省政府批准的商服、公共建筑改为商住，属严重违法。请求：1.依法确认2011年1月12日被告怀宁县国土资源局与原告安徽洋洪集团建设有限公司签订的《成交确认书》无效；2.判决被告立即返还原告土地竞买保证金1250万元，赔偿利息损失5095833.33元（自2011年1月7日至2017年9月18日止，按照年6%共计5095833.33元），及以后产生的利息（以1250万元为基数，按年利率6%的标准计算至本息还清时止）。
一审法院认定：2005年被告在上报农用地转用的申报材料《建设用地项目呈报材料》中将怀宁县××区的开发用途申报为商服、公共建筑等。2006年9月6日安徽省政府予以批准。2010年11月18日，被告以怀国土资函〔2010〕92号请示文件，要求��怀宁县××区以商住用途进行拍卖出让。怀宁县政府以政秘〔2010〕167号批复文件予以批准。2010年12月7日，被告向社会公告拍卖新县城A-4区国有建设用地使用权（地号：2010-21-2），并发布出让须知、规划条件、宗地图等出让文件。公告确认该宗地块面积13904.69㎡、土地用途商住（其中商业面积占20%）、容积率≤3.0、限高21m、出让年限50年。须知规定，竞得人逾期或拒绝签订出让合同的，竞买保证金不予退还。2011年1月7日，原告缴纳1250万元保证金参与竞买。2011年1月12日，原告以9100万元的价格竞买成功，与被告签订了《成交确认书》。中标后，原告认为该地块土地利用与地块规划设计条件明显不成比例，无法达到土地价值及房地产价值。商住用途出让年限为50年，不符合相关政策及法律的规定，也达不到商业开发条件。原告要求被告委托专家对“该宗地拍卖出让时承���的规划条件能否达到”进行评审。被告予以拒绝。原告没有签订土地出让合同，没有缴土地出让金。被告调整规划条件将土地重新拍卖给他人，对原告缴纳的保证金不予退还。原告遂要求被告退还保证金并赔偿原告损失。被告置之不理。
一审法院认为：《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该条款规定适用无效判决必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。2005年被告编制的建设用地呈报材料“一书一方案”中，将涉案的新县城A-4区呈报为商业、公共建筑用地，安徽省人民政府业已批准。“一书一方案”所申报的土地用途应当与土地年度利用计划完全保持一致。依据《土地管理法》第二十四条规定，“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行”。被告在该土地批准用途未经合法修改情况下，将该涉案地块以“商住”用地进行拍卖出让，显属违反《土地管理法》的规定，系超越职权重大且明显的违法行为。依法应当确认为无效行为。本案原告所诉成交确认书性质上属于双方就国有土地使用权的出让达成合意的证明，属于行政协议。该确认书所确认的国有土地使用权出让行为无效，该确认书当然归属于无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因该合同取得的财产应当返还。故对原告要求被告返还土地竞买保证金1250万元应予支持。该条还规定，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，被告将涉案地块按商住出让违反安徽省政府批准的用途，应当承担全部责任。故对原告主张被告赔偿其土地竞买保证金1250万元的利息损失，也应予以支持。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效的行政行为必然会产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。故原告之诉不受起诉期限的限制。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条和《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，判决：一、确认2011年1月12日被告怀宁县国土资源局与原告安徽洋洪集团建设有限公司签订的成交确认书无效；二、被告怀宁县国土资源局返还原告安徽洋洪集团建设有限公司土地竞买保证金1250万元，并赔偿占用该保证金的利息损失（自2011年1月12日起至清偿之日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算），限于本判决生效后十日内付清。本案诉讼费96800元，由被告怀宁县国土资源局负担。
怀宁国土局上诉称：一、被上诉人的起诉已超过法律规定的起诉期限，原审认为确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制，违反法律规定。二、2011年1月12日上诉人以拍卖方式出让位于怀宁县××区××号地块国有建设用地使用权,12个竞买人参加了拍卖活动，被上诉人以9100万元竞得该国有建设用地使用权，并于当日与上诉人签订《成交确认书》。上诉人的行政行为符合法律规定，程序合法。三、原审认定事实错误，适用法律不当。（1）原审没有理解土地用途、“一书一方案”和土地利用年度计划的法律慨念。土地用途是由县人民政府批准决定，并且还可以经县人民政府批准改变土地用途,不是省政府批准。“一书一方案”是建设用地征用报批材料的其中一种材料，不是土地利用年度计划；（2）涉案地块业经安徽省政府批准用于城镇建设，怀宁县政府批准该地块用于商住用途的城镇建设，完全符合规定；（3）“一书一方案”申报的土地拟开发用途涉及建设用地的具体用途，没有法律规定要与土地利用年度计划完全保持一致；（4）上诉人上报给安徽省政府建设用地材料中的A-4地块拟开发用途为商服、公共建筑等，“等”中包括了住宅用地19680.9平方米；（5）即使农用地征收转用拟申报用途与出让前规划主管部门确定用途不一致时，依据《安徽省国土资源厅关于农地征收转用拟申报用途与出让前规划主管部门确定用途不一致时的复函》的答复意见，涉案地块的土地用途可以由县土地管理部门会同城市规划、建设、房地产管理部门共同拟定方案，报县政府批准后，由土地管理部��实施；（6）原审认定上诉人在该土地批准用途未经合法修改情况下，将该涉案地块以“商住”用途进行拍卖出让没有法律依据。四、原审程序违法。涉案土地使用权出让时的土地用途为“商住”是经怀宁县人民政府依法批准，上诉人是按经批准的土地用途进行拍卖出让，该行政行为的主体是怀宁县人民政府。五、原审判决上诉人拍卖出让国有土地使用权的行为无效，没有法律依据。即使农用地征收转用时“一书一方案”中拟申报用途与出让前规划主管部门确定用途不一致，也只能是存在极小的瑕疵，商住用途仍属于建设用地，没有达到不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的严重程度，不足以判决确认无效，且该宗国有土地使用权的再次拍卖出让并由竞买人开发成功的事实证明上诉人的行为合法有效。六、原审确认2011年1月12日上诉人与被上诉人���订的成交确认书无效，没有事实和法律依据。七、原审判决上诉人返还被上诉人土地竞买保证金1250万元并赔偿该保证金的利息损失，没有事实和法律依据。综上，请求撤销潜山县人民法院（2017）皖0824行初42号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或裁定驳回被上诉人的起诉。
安徽洋洪公司答辩称：一、本案系确认行政行为无效之诉，不受起诉期限的限制。二、原审法院认定事实正确，适用法律准确。1、上诉人上报的“一书一方案”和安徽省政府审批核准开发的土地用途均为商服、建筑，而上诉人出具的《拍卖出让文件》中土地开发用途为商住，违反了土地管理法第21条第4款的强制性规定；2、上诉人称涉案地块A-04拟开发用途为商服、公共建筑等，“等”包括了住宅用地19680.9平方米实属错误。首先，土地用途的规划应当是确定且唯一的，其次，“一书一方案”中明确涉及的19680.9平方米住宅用地是用于金星村拆迁安置户用地，而非本案所涉的2010-21-2号地块；3、《安徽省国土资源厅关于农地征收转用拟申报用途与出让前规划主管部门确定用途不一致时的复函》对本案无任何参考借鉴价值。①农用地征收申报用途是向省政府申报，批准机关也是省政府，如出现农用地征收转用拟申报用途与出让前规划主管部门确认用途不一致的情况，也应向原批准机关请示，由省政府进行答复出具修改意见；②该复函时间是2016年，对之前发生类似情形无溯及力；③土地用途的修改必须按照土地管理法的相关规定实行。四、原审程序合法。上诉人是涉案土地出让拍卖的实施者，是本案适格被告。五、上诉人在未经合法程序前提下，仅依据建设部门、县政府文件，将涉案地块以“商住”用地进行拍卖出让，显属违反法律、法规，超越职���重大且明显的违法行为。六、成交确认书所确认的出让国有建设用地的内容违反土地管理法的强制性规定，依据《合同法》规定，应当认定确认无效。七、依据法律规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。综上，请求驳回上诉，维持原判。
怀宁国土局在法定期限内向一审法院提供了以下证据、依据：
1、被告统一社会信用代码证，证明被告具有主体资格；
2、安徽省政府建设用地批复，证明涉案地块已经批准用于城镇建设；
3、怀宁县住建局A-04部分地块规划条件、宗地图、被告怀国土资函〔2010〕92号请示文件、怀宁县政府政秘〔2010〕167号批复文件，证明涉案地块出让已经合法批准；
4、拍卖出让公告，证明被告公开拍卖；
5、拍卖出让文件，包括：⑴拍卖出让公告，⑵拍卖出让须知，⑶A-04部分地块规划条件，⑷宗地图，⑸竞买申请书样本，⑹竞买资格确认书样本，⑺成交确认书样本，⑻出让合同样本。证明被告已公开了涉案地块的基本情况，介绍了拍卖规则并提醒可以咨询、踏勘，明确了竞得人的权利义务，出示了宗地图和规划条件和出让合同文本；
6、2010-21-2地块拍卖报名表，证明有12家企业和个人参加竞买；
7、原告的竞买申请书及附件，证明原告按要求取得竞买资格；
8、其他竞买人的申请书、身份证明、保证金收据，证明共有12位合法竞买人，拍卖合法有效；
9、成交确认书，证明原告以9100万元竞买成功，并约定原告应于2011年3月11日前缴纳出让金，签订土地出让合同，否则竞买保证金转为罚款；
10、《安徽省国土资源厅关于农地征收转用拟申报用途与出让前规划主管部门确定用途��一致时的复函》、岳西县政府请示，证明农用地征收申报用途与出让用途不一致时，出让用途由县土地部门会同城市规划、建设、房地产部门拟定方案报县政府批准；
11、建设用地项目呈报材料，证明涉案地块的征收转用依法报批。
安徽洋洪公司向一审法院提供了以下证据：
1、原告营业执照、被告统一社会信用代码，证明原、被告主体资格；
2、怀国土告字（2010）第21-2号《拍卖出让文件》，证明地号为2010-21-2的拍卖土地位置东至经二路、南临农民安置用地、西靠农民安置用地和天发路、北至孔雀路，土地面积13904.69平方米（其中商业建筑面积占20%），用途为商住，容积率≤3.0、限高21米，出让起始价2487万元；
3、安徽省非税收入一般缴款书，证明原告缴纳保证金1250元；
4、成交确认书，证明原告与被��签订《成交确认书》；
5、怀国土告字（2012）第13-1-2号《拍卖出让文件》，证明：⑴在涉案的同一地块减少9081.16平方米的情况下，规划条件、出让起始价存在自相矛盾；⑵容积率修改为1.0＜X≤2.4、不限高；⑶出让年限修改为商业40年、住宅70年；⑷第一次的规划条件自相矛盾，客观上无法实现；
6、安徽省政府关于补办怀宁县2005年第八批次城镇建设用地的批复、建设用地项目呈报材料“一书一方案”、《建设用地呈报说明书》，证明怀宁县县城A-10区地块的开发用途为商服、公共建筑；
7、A-4地块建设用地明细表，证明：⑴A-10区块中商服用地共计21668.1㎡（32.50亩），公共建筑用地地129985.5㎡（194.98亩），住宅用地19680.9㎡（29.52亩），交通运输用地15016.0㎡（22.52亩）；⑵该区块内现有金星村拆迁安置户地块与“A-4地块建设用地明细表”中显示的住宅用地1、2地块（29.52亩）位置相符，但现有金星村拆迁安置户用地远超安徽省政府批准的用地面积；⑶涉案地块向省政府上报时的报批性质应为商服用地、公共建筑用地。
上述证据均已随卷移送本院。
本院于2018年3月21日公开开庭审理本案时，上诉人、被上诉人均不要求对对方向一审法院提交的证据进行复核。但上诉人在庭审中提出2018年2月8日颁布实施的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条已明确规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案拍卖行为发生在2015年5月1日之前，应当驳回起诉。被上诉人认为2017年12月12日一审法院就本案作出一审判决，而最高人民法院的解释是2018年2月8日实施，即在2018年2月8日以后人民法院不予立案。该解释不适用本案，因司法解释没有溯及力。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案争议焦点：即2018年2月8日颁布实施的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条是否适用于本案；上诉人于2011年1月12日与被上诉人签订的出让位于怀宁县××区（地号：2010-21-2）国有建设用地使用权的成交确认书是否属于无效行为、上诉人是否应当返还被上诉人的土地竞买保证金问题。
本院认为：一审法院就本案在2017年12月12日作出一审判决，依据溯及力原则，本案不适用最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条的规定。
依据《土地管理法》第二十四条规定，“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行”。农用地转用的申报材料《建设用地项目呈报材料》(“一书一方案”)属于土地利用年度计划。上诉人在2005年编制的建设用地呈报材料“一书一方案”中，将涉案的新县城A-4区呈报为商业、公共建筑用地，且安徽省人民政府已批复的情况下，未经合法修改程序，将该涉案批准用途为“商业、公共建筑”用地地块以“商住”用地进行拍卖出让，显属违反上述法律规定，系超越职权重大且明显的违法行为。因本案位于怀宁县××区（地号：2010-21-2）国有建设用地使用权出让行为已被依法确认无效，故上诉人于2011年1月12日与被上诉人签订的出让位于怀宁县××区（地号：2010-21-2）国有建设用地使用权的成交确认书当然归属于无效。依据《合同法》第五十八条规定，合同无效���因该合同取得的财产应当返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故一审判决上诉人返还被上诉人土地竞买保证金，并赔偿占用该保证金的利息损失正确。综上，一审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费96800元，由上诉人怀宁县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年四月二十七日
书记员 王 岚
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下���情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；