江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初407号
原告南京酿造集团有限公司，住所地在南京市秦淮区升州路385号。
法定代表人陆文芳，南京酿造集团有限公司董事长。
委托代理人高允善，南京酿造集团有限公司副总经理。
委托代理人蒋心垠，南京酿造集团有限公司办公室主任。
被告南京市秦淮区人民政府，住所地在南京市太平南路69号。
法定代表人林涛，南京市秦淮区人民政府区长。
委托代理人王蕾，南京市秦淮区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人平青，江苏法德永衡律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人王祺，南京市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人胡婉，南京市人民政府法制办公室工作人员。
原告南京酿造集团有限公司（以下简称酿造集团）因不服被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）作出的宁秦府征字[2016]7号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称7号《征收决定》）及南京市人民政府（以下简称市政府）作出的[2016]宁行复第61号行政复议决定（以下简称61号复议决定），于2016年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年8月12日向被告秦淮区政府及市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。原告酿造集团的委托代理人高允善、蒋心垠，被告秦淮区政府的委托代理人王蕾、平青，被告市政府的委托代理人王祺、胡婉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告秦淮区政府于2016年4月8日作出7号《征收决定》，决定对秦淮区生姜巷2－20号（双号）、徐家巷32－40号（双号）、升州路291－327号（单号）、337－385号（单号）、下浮桥15号、17号、19号、23号、29号、31号、33号所属国有土地上房屋实施征收，该范围内国有土地使用权同时收回。原告不服该征收决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年7月28日作出61号复议决定，维持秦淮区政府作出的上述征收决定。
原告酿造集团诉称，秦淮区政府于2016年4月8日作出的7号《征收决定》，确认对原告位于南京市升州路385号房屋予以征收。原告认为秦淮区政府作出的行政行为违法、错误，应予撤销或变更，向市政府提出行政复议申请。市政府在复议过程中，回避案件事实和证据内容，作出61号复议决定，维持7号《征收决定》，于法无据且显属不公。一、原告房屋系南京市示范创业园，不属于危旧房改造和环境整治范畴，也不符合公共利益需要。秦淮区政府以“升州路地块危旧房改造及环境整治”为由对原告房屋作出征收决定，认定事实不清且证据不足。1、秦淮区政府提交的南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）出具的《征收范围确认书》指出，南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）报送的案涉项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第（五）项规定的情形，即符合“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的情形，而非第（三）项环境和资源保护范畴。按市住建委的批复，原告的房屋不属于危旧房及上述《征补条例》第八条第五项指向的对象，秦淮区政府扩大市住建委《征收范围确认书》的许可范围，将原告房屋纳入征收范围显然于法无据且有滥用职权之嫌。对此重要问题，61号复议决定予以回避，显属不公。2、原告房屋为“秦淮区都市经济园”和“双塘大学生创业园”内的房屋，“双塘大学生创业园”系秦淮区政府“十三五”规划中肯定并确认的“十二五”创新服务体系建设的市级“示范创业园”，在“十三五”规划期初将示范创业园内房屋纳入征收范围，违反了秦淮区政府“十三五”规划和2016年政府工作报告中“关于建设提升楼宇载体，政策引导业主、运营方对老旧楼宇出新改造，提升硬件设施水准”、“探索建立'一区多园'发展格局”的规划要求。3、秦淮区政府“十三五”期间重大项目计划表明确对征收片区拟建商务综合楼，而案涉房屋现状恰为商务综合楼，按规划要求，案涉房屋无被征收必要。4、原告于2011年曾向秦淮区政府递交报告，请求对案涉房屋提升业态给予指导，秦淮区政府予以支持，原告为此聘请东南大学进行了项目设计和规划。现秦淮区政府对案涉房屋征收后的规划，意在剥夺原告建设、经营管理的权利，而改由秦淮区政府所属南京壹城建设集团有限责任公司（以下简称壹城集团）实施，此举违反了《中华人民共和国物权法》，有与民争利的嫌疑。5、原告案涉房屋内有70多家知名企业进驻办公，年纳税额合计约1700余万元，是成熟的稳定园区和载体，结合秦淮区政府对案涉房屋所在园区的肯定和认可，充分说明原告的房屋不属于危旧房改造和环境整治范畴。
二、秦淮区政府作出7号《征收决定》所依据的南京市规划局（以下简称市规划局）《关于秦淮区升州路危旧房改造地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]429号，以下简称429号《规划意见函》）仅为工作往来函，该函不是建设用地规划许可证，也不是具体行政许可行为，且该函明确原告的房屋属于整治改善和改造利用性质，不属于征收范畴，环境整治不能作为征收理由。秦淮区政府据此作出征收决定适用依据错误。市政府无视秦淮区政府未能提供项目规划许可证的事实，作出61号复议决定，再次回避了案件焦点和征收不符合法定程序的问题。1、429号《规划意见函》是市规划局对秦淮区政府和南京景瑞建设投资有限公司（以下简称景瑞公司）的复函，属于工作往来函件，不能证明涉案项目取得了建设用地规划许可。2、429号《规划意见函》指明“拟征收范围符合城市规划要求，现状建筑具体处理方式按照市政府批准的《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》执行”，经查阅《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》，原告的房屋规划要求为“整治改善”和“改造利用”，两者均不属于“建议拆除”规划，这也不能作为征收依据。3、7号《征收决定》依据之一是升州路地块危旧房改造及环境整治工程，经南京市秦淮区发展和改革局（以下简称秦淮区发改局）备案。环境整治属于市容、城管等政府行政执法部门的职能，不属于国家、江苏省及南京市房屋征收法规中所规定的征收依据，以此作为征收决定的依据显然于法无据。
三、秦淮区政府作出的7号《征收决定》多处违反法定程序，61号复议决定同样多次予以回避。1、违反《征补条例》规定，未就征收原告的房屋拟定征收补偿方案，未征求原告关于征收补偿的意见，在7号《征收决定》的公告作出后也未就原告房屋的征收补偿方案予以公告。秦淮区政府提交的所谓征收补偿方案内容，全部为住宅房屋，与原告房屋的办公性质完全不同，也没有明确征收原告房屋应给予何种补偿。用征收212户居民住宅的产权调换房屋作为征收补偿方案的内容，明显将原告及其他24家工企单位排除在补偿方案之外，违反了征收程序，也侵害了原告的合法权益。2、7号《征收决定》未取得发改部门、国土部门、住建部门的许可或论证，不能证明征收行为的作出符合法定程序。秦淮区政府不仅未能提供市发改部门关于案涉项目的批复、许可，而且提供的秦淮区发改局《关于秦淮区升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目重新备案的通知》（秦发改投资字[2015]180号，以下简称180号《备案通知》），仅是案涉项目重新备案的通知而不是原申报的备案文件。此外，上述通知指向对象是景瑞公司，而非秦淮区政府及所属征收办公室。在秦淮区政府未能提供其对景瑞公司授权的情况下，上述报备文件不能证明案涉项目已按程序向发改部门履行了报备手续。秦淮区政府未能提供国土部门关于案涉项目取得的用地许可、审批及论证文件，其所提供的南京市国土资源信息中心（以下简称市国土信息中心）出具的《建设项目用地勘测定界成果报告》不属于行政许可内容，该报告出具的主体不属于项目审批的国土部门，报告指明用地性质是危旧房改造，并不包含环境整治，与项目整个名称不符。因此，不能视为国土部门对案涉项目进行了审批。秦淮区政府提供的《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查情况及论证意见》没有具体的论证内容，且该意见明确载明确认该项目征收范围与建设用地规划许可证附图范围一致，在秦淮区政府未能提供项目建设用地规划许可证的情况下，说明论证意见的条件不成就，形式不完备。此外，该论证意见再次证明了案涉项目是对“危旧房改造项目”进行的论证，而“环境整治”的内容是秦淮区政府自行加入的，是为了将原告的房屋纳入征收范围。3、7号《征收决定》于2016年作出，其依据的备案通知和规划意见函均于2015年作出，而2015年南京市及秦淮区国民经济和社会发展年度计划并未将案涉项目纳入。4、7号《征收决定》依据的180号《备案通知》载明该通知不作为开工的依据，因此，不能以此作为征收决定合法性依据。5、市规划局网站显示，案涉项目仅以秦淮区政府和景瑞公司的名义取得建设项目选址意见书，且该意见书有效期到2014年8月22日截止。因此，秦淮区政府应提供规划部门的建设用地规划许可证、国土部门的用地预审意见及住建部门关于“环境整治”内容的《征收项目确认书》等合法性证明文件。上述文件秦淮区政府均未能提供，充分证明对原告房屋的征收不符合法定程序。6、7号《征收决定》由秦淮区政府作出，决定依据的备案通知书指向对象是景瑞公司，而向原告发放告知函的是壹城集团，项目专项存款缴款通知书的单位又是南京金企辉房屋拆迁有限公司（以下简称金企辉公司），秦淮区政府未能提供其对景瑞公司、壹城集团及金企辉公司的授权，只能说明项目征收、实施主体和程序混乱。7、秦淮区政府提供的《南京市国有土地上房屋征收概算评估委托合同》（以下简称《概算评估委托合同》）的委托方是景瑞公司，《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》（以下简称《资金概算表》）的委托单位是秦淮区征收办，实施单位也是该办。景瑞公司及前述壹城集团、金企辉公司能否等同于秦淮区征收办或者有权与秦淮区征收办共同实施该项目，秦淮区政府未能证明这些主体参与实施案涉项目的合法性。《资金概算表》记载住宅房屋的概算基准单位为17031元/㎡，住宅房屋面积为7597.92㎡，由此居民房屋补偿总额应至少为12938.45万元，而最终该表提出的概算总金额仅为5714.65万元，说明《资金概算表》没有按基本事实进行测算或案涉项目所需资金远远大于申报的资金。8、根据《征补条例》第十二条的规定，秦淮区政府应提供征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明，以此证明征收决定的作出符合法定程序。秦淮区政府提供的金企辉公司专项存款缴纳通知书中的存款仅为500万，涉案项目征收补偿费用明显没有足额到位且没有专户存储。
综上所述，秦淮区政府作出的7号《征收决定》违法、错误，严重侵害了原告的合法权益。市政府作出的61号复议决定回避案件的事实、证据和焦点。现诉请：1、撤销或变更7号《征收决定》，确认南京市升州路385号房屋不属于征收范围；2、撤销61号复议决定；3、两被告承担本案诉讼费用。
原告提交的证据有：
1、南京市升州路385号房屋所有权证及国有土地使用证，证明原告对案涉房屋、土地享有合法权利，是相关权利人；
2、7号《征收决定》，证明原告房屋被纳入征收范围，原告与案涉征收行为具有利害关系；
3、61号复议决定书，证明原告依法提出行政复议申请，市政府经审理作出维持7号《征收决定》的复议决定；
4、市住建委出具的《征收范围确认书》，证明原告的房屋不属于危旧房及《征补条例》第八条第（五）项指向的对象；
5、《秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和2016年政府工作报告节选，证明原告房屋系秦淮区政府“十二五”规划中成功打造的示范园区，也是2016年政府工作报告壮大园区经济和“十三五”规划建设提升的对象，是秦淮区政府肯定的对象，不应纳入征收范围；
6、429号《规划意见函》，证明市规划局对秦淮区政府和景瑞公司的复函，属于工作往来公文，不能证明秦淮区政府就案涉项目取得了建设用地规划许可；
7、《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》，证明原告的房屋规划要求为“整治改善”和“改造利用”，均不属于“建议拆除”，说明对原告房屋的征收未取得规划许可；
8、《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收补偿方案》，证明秦淮区政府公布的征收补偿方案内容全部指向住宅房屋，与原告的办公用房性质完全不同，秦淮区政府没有明确征收原告房屋应作何补偿；
9、180号《备案通知》，证明秦淮区政府提供的案涉项目重新备案的通知不是项目原申报的备案文件，不能作为案涉项目已向发改部门履行了报备手续；
10、《建设项目用地勘测定界成果报告》，证明市国土部门未对涉案项目进行审批；
11、市住建委《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查情况及论证意见》，证明征收项目的条件不成就，形式不完备，“环境整治”的内容是秦淮区政府自行加入；
12、《概算评估委托合同》及《资金概算表》，证明征收实施主体不清，程序混乱；
13、金企辉公司专项存款缴纳通知书，证明案涉项目实施主体混乱，项目征收补偿费用明显没有足额到位且没有专户存储，征收程序违法。
被告秦淮区政府辩称，一、秦淮区政府作出的7号《征收决定》证据确凿。2014年4月29日，案涉项目已纳入2015年秦淮区国民经济和发展计划，并在2016年的年度报告中有所体现。2015年8月26日，秦淮区发改局对案涉项目重新备案。2015年9月30日，市规划局复函认定秦淮区升州路危旧房改造地块征收范围符合城市规划要求。2015年10月15日，南京市秦淮区社会稳定风险评估工作领导小组办公室（以下简称秦淮区稳评办）对案涉项目依法进行了社会稳定风险评估。2015年11月18日，南京市国土资源局针对案涉项目作出《建设项目用地勘测定界成果报告》。2015年11月27日，市住建委经与市规划局、南京市国土资源局及秦淮区发改局等相关部门论证，确认本次征收符合《征补条例》第八条第（五）项的规定，并作出《征收范围确认书》。2016年1月16日，征收方案在征收范围内予以公示，公示期为1月16日至2月16日。2016年3月16日，在听取被征收人意见后，秦淮区政府制作《升州路地块危旧房改造及环境整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《征收补偿实施方案》），并于3月17日公告公示。另外，征收部门为案涉项目开立了专项存款账户，确定了产权调换房源。2016年4月8日，秦淮区政府作出7号《征收决定》并进行公告。二、秦淮区政府作出的7号《征收决定》，适用法律、法规正确，符合法定程序。7号《征收决定》中的征收范围，是根据秦淮区发改局180号《备案通知》的立项批准文件、市规划局429号《规划意见函》、南京市国土资源局《建设项目用地勘测定界成果报告》文件及红线图所确定，纳入2015年秦淮区国民经济和社会发展计划，并经市住建委的批准确认。综上，秦淮区政府作出7号《征收决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。
被告秦淮区政府向本院提交了以下证据：
1、《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》及南京市秦淮区人民代表大会网站截屏，证明涉案项目纳入国民经济和发展计划，符合《征补条例》的规定。
2、秦发改投资字[2013]99号《企业投资项目备案通知书》；
3、180号《备案通知》；
证据2、3共同证明案涉项目经过备案手续；
4、429号《规划意见函》，证明案涉项目经过规划部门批准；
5、《建设项目用地勘测定界成果报告》，证明案涉项目经过市国土信息中心认可；
6、《启动秦淮区升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收程序申请》；
7、《关于秦淮区升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目确认征收范围的情况说明》；
证据6、7共同证明启动征收手续，对征收范围予以明确说明；
8、《征收范围确认书》，证明市住建委已经确定了征收范围；
9、《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查情况及论证意见》，证明征收决定确定的征收范围符合法律规定；
10、征收房屋产权情况表，证明秦淮区政府在征收前期对案涉项目的摸底工作，符合法律规定。
11、申请选定评估机构函；
12、确定概算中签评估机构的通知；
13、《概算评估委托合同》；
14、《资金概算表》；
证据11－14共同证明秦淮区政府按照合法程序选择评估机构，作出项目概算表。
15、金企辉公司的专项存款缴款通知书、《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目征收补偿资金的承诺书》，证明征收补偿资金足额到位，专款专存；
16、《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目征收补偿方案备案申请》，证明补偿方案已经进行了相应的备案，征收程序合法；
17、《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收补偿方案修改情况说明》，证明在公示后被征收人未对补偿方案提出书面修改，将征收实施方案报备案；
18、征收补偿方案回复，证明征收补偿方案得到了市住建委的批复，同意予以公示；
19、《升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收补偿方案》，证明案涉项目依法制定征收补偿方案；
20、房屋征收补偿方案公告；
21、公示征收补偿方案的照片；
证据20、21共同证明秦淮区政府依法对征收补偿方案进行公示；
22、征收补偿实施方案回复；
23、《征收补偿实施方案》；
24、《征收补偿实施方案》的公告；
25、《征收补偿实施方案》的公示照片；
证据22－25共同证明征收补偿方案确定后，秦淮区政府制订了实施方案，也得到了市住建委的批准，并进行了相应的公示；
26、《秦淮区实施社会稳定风险评估项目结论通知书》，证明秦淮区政府依据法律规定，进行项目维稳的评估；
27、7号《征收决定》；
28、《公告》及公示照片；
证据27、28共同证明秦淮区政府作出征收决定，并进行了公告。
被告秦淮区政府提交的法律依据有：
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《征补条例》；
3、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》(以下简称《市征补办法》)。
被告市政府辩称，一、秦淮区升州路地块危旧房改造及环境整治项目已纳入南京市秦淮区2014年经济社会发展目标，经秦淮区发改革局备案，取得了市规划局429号《规划意见函》，并经市住建委与市规划局、国土资源局及秦淮区发改局等相关部门论证，确认了征收符合《征补条例》第八条第（五）项情形，市住建委2015年11月27日作出《征收范围确认书》，该项目进行了社会稳定风险评估，于2016年1月16日将征收补偿方案在征收范围内的多个公示点进行公示，公示期为1月16日至2月16日（30天）。在听取被征收人意见后于3月16日制作《征收补偿实施方案》，于3月17日公告，公示地点为升州路沿街及徐家巷、生姜巷巷内等处。征收部门为案涉项目开设了专项专款账户，确定了产权调换房源。秦淮区政府于2016年4月8日作出7号《征收决定》并进行公告，原告房屋在征收范围内。二、针对原告提出的补偿方案未拟定、未公告的问题。秦淮区征收办于2016年1月7日制作《升州路地块危旧房改造及环境整治项目房屋征收补偿方案》，于1月16日制作征收补偿方案公告。针对原告提出的项目征收、建设主体不明的问题。180号《备案通知》的对象景瑞公司是该项目的建设方，并非征收部门。本项目的征收主体是秦淮区政府，房屋征收部门是秦淮区征收办，不存在原告所称主体不明问题。针对原告提出的项目资金未足额到位、项目未进行社会稳定风险评估的问题。该项目已建立项目征收补偿资金监管制度和设立资金专户，足以保障房屋征收工作与安置补偿工作进行。2015年10月15日，案涉项目进行了社会稳定风险评估。三、行政复议决定符合法律规定，复议决定内容合法。2016年6月1日，复议机关收到原告的行政复议申请并于当天立案受理，书面通知秦淮区政府提出答复。7月28日，复议机关作出行政复议决定书并邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）关于5日内受理和正常情况下2个月内审结的规定。复议机关认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，依法作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求依法维持61号复议决定。
被告市政府向本院提交了以下证据：
1、行政复议受理审批表，证明复议机关依法受理原告的行政复议申请；
2、行政复议决定审批表，证明复议机关受理后两个月内作出行政复议决定，符合法律规定；
3、61号行政复议决定书，证明复议机关已履行行政复议职责，在法定期限内针对原告复议请求作出复议决定；
4、EMS快递回单及网络截图，证明复议机关于2016年7月28日作出复议决定并送达原告。
被告市政府提交的法律依据有：
1、《行政复议法》
2、《征补条例》；
3、《市征补办法》；
4、《中华人民共和国土地管理法》。
本案审理中，本院要求秦淮区政府就是否组织相关部门对征收补偿方案进行论证提供证据，秦淮区政府提交2015年12月2日会议纪要一份，证明秦淮区政府于2015年12月2日组织相关部门对征收补偿方案进行了论证。
经庭审质证，原告对被告秦淮区政府提交证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可。报告所称的项目是升州路危旧房改造项目，并不是本案的危旧房改造和环境整治项目，涉案项目是棚户区改造，不应包括原告的房屋；
对证据2的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可。秦淮区发改局无权就此项目进行备案，备案通知并非发改部门出具的备案文件；
对证据3的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可。秦淮区发改局无权对案涉项目进行备案，证据2的项目备案已超过有效期的，应当报延期，而不能重新备案；
对证据4的真实性没有异议，对合法性及关联性不予认可。该函件并非规划许可文件，按照该文件，原告的房屋应当“整治改善”和“改造利用”，不应纳入征收范围；
对证据5的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可。该报告系国土部门的内部文件，文件的出具主体并非南京市国土资源局，不能作为国土部门的项目批准文件。文件的土地用途一栏，同样表明案涉项目是危旧房改造，并不是环境整治；
对证据6的真实性没有异议，对合法性及关联性不予认可。由于证据4、5都是违法的，故该证据也不合法；
对证据7的真实性没有异议，对合法性及关联性不予认可，质证意见同证据6；
对证据8的真实性没有异议，对合法性及关联性不予认可。市住建委明确表示案涉项目是危旧房改造，并不是环境整治，不应将原告房屋纳入征收范围；
对证据9的真实性没有异议，对合法性及关联性不予认可。该论证意见的论证依据是证据3、4、5，这些依据都不合法，所以该论证意见也不合法。该论证应当由南京市征收管理办公室牵头，市住建委只能是参与部门，而不是牵头部门；
对证据10的真实性无法确认，对合法性、关联性不予认可，该情况表没有如实客观地反映原告房屋的产权情况；
对证据11的真实性、合法性及关联性不予认可，该函件的落款日期是2013年12月5日，此时项目的前置性行政审批条件尚未成就，选定评估机构的程序不合法；
对证据12的真实性、合法性、关联性不予认可，该通知是2013年12月9日作出，而征收补偿范围是2015年才确定，该通知不真实也不合法；
对证据13的真实性、合法性及关联性不予认可。南京市房屋征收管理办公室要求秦淮区征收办签订评估委托合同，因此，景瑞公司不具有签订合同的主体资格。合同签订日期是2014年7月22日，该日期在项目行政审批前置条件成就之前，不符合法律规定；
对证据14的真实性、合法性及关联性不予认可，因为证据13评估委托合同违法，所以该概算表也违法；
证据15中的承诺书系被告当庭提供，超过了举证期限，不能作为证明被告行政行为合法的证据，不予质证。对缴款通知书的真实性、合法性及关联性不予认可，缴款公司是金企辉公司并非征收部门，与秦淮区政府的关系不明，且存款余额为500万元，远低于征收项目所需资金；
对证据16的真实性没有异议，对合法性及关联性不予认可。该备案申请未注明论证的具体内容及参与部门，补偿方案没有包括对办公楼宇的征收置换房源；
对证据17－21的质证意见同证据16，被告未作出客观全面的征收补偿方案，未提供办公楼宇征收调换房源；
对证据22的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可，因为征收补偿资金没有到位，所以该回复也是违法的；
对证据23－25的质证意见同证据22；
对证据26的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可，稳定风险评估应当由秦淮区政府负责实施，稳评办不具有独立的行政职权，没有得到秦淮区政府的授权，也没有全面公正的稳评结果；
对证据27、28的真实性、关联性不持异议，对合法性不予认可；
对本院要求秦淮区政府提交的会议纪要，认为上面没有加盖公章，注明的参会人员没有全部到会，该纪要由征收项目指挥部作出不符合法律规定，会议纪要作出时，《征收补偿实施方案》尚未作出，故无法进行论证，对会议纪要的真实性、合法性及关联性均不予认可。
原告对被告市政府提交证据的质证意见为：
对证据1、2、4的真实性、合法性及关联性没有异议；对证据3的真实性、关联性没有异议，对合法性不予认可。
两被告对原告提交证据的质证意见为：
对证据1－3、6的真实性、合法性及关联性不持异议；
对证据4的真实性没有异议，对证明目的不予认可，该证据证明案涉项目符合《征补条例》第8条第5项的规定；
对证据5内容的真实性予以确认，对其形式的合法性、关联性和证明目的不予认可，规划纲要并非建设项目立项和规划等职能部门对该地块的项目用途所作的正式规划意见，不具有法律效力，不应作为7号《征收决定》不符合公共利益的证据予以采信；
对证据7内容的真实性予以确认，对证明目的与关联性不予认可。原告虽然地处老城南历史城区，但并不意味着不能对其征收。征收只是收回房屋所有权及国有土地使用权，并不代表对房屋拆除或损毁，征收也是最大限度的保留历史人文特征风貌，而是否需要拆除有待后期建设规划进行确认；
对证据8－13的真实性、合法性、关联性均不持异议，对证明目的不予认可。
两被告对对方提交证据的真实性、合法性及关联性均不持异议。
本院对上述证据认证如下：
一、原告提交的证据，两被告对真实性均不持异议，经审核，本院对真实性予以确认。
二、两被告提交的证据，系作出案涉征收决定及行政复议决定过程中收集的证据材料，与本案具有关联性，经审核，本院对真实性、关联性予以确认。
三、本院责令秦淮区政府提交的会议纪要，系秦淮区政府组织相关部门就案涉项目拟定的征收补偿方案论证而形成的会议纪要，本院对真实性、关联性予以确认。
经审理查明，2013年8月14日，秦淮区发改局作出秦发改投资字[2013]99号企业投资项目备案通知书，同意对升州路危旧房改造项目进行备案。2015年8月26日，秦淮区发改局作出180号《备案通知》，对升州路地块危旧房改造及环境整治工程项目予以重新备案。2015年9月30日，市规划局向秦淮区政府、景瑞公司作出429号《规划意见函》，认为案涉征收项目拟征收范围符合城市规划要求，现状建筑具体处理方式按照市政府批准的《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》执行。2015年10月15日，秦淮区稳评办作出秦稳评办[2015]13号《秦淮区实施社会稳定风险评估项目结论通知书》，评估确认案涉项目属于低风险，风险在可控范围内，同意项目实施。2015年11月18日，市国土信息中心就案涉项目作出《建设项目用地勘测定界成果报告》。2015年11月19日，秦淮区征收办向市住建委申请启动案涉项目房屋征收程序。2015年11月20日，南京金汇通房地产评估事务所有限公司受秦淮区征收办的委托，就案涉征收项目作出征收项目补偿资金概算，确定补偿总金额为42194.59万元。2015年11月27日，市住建委作出《征收范围确认书》，明确秦淮区征收办报送的案涉工程项目符合《征补条例》第八条第（五）项情形，征收范围经调查论证已确定。2015年12月2日，秦淮区政府组织相关部门对案涉项目的征收补偿方案进行了论证。2016年1月7日，秦淮区征收办就拟定的征收补偿方案向南京市城乡建设委员会（原市住建委名称变更，以下简称市建委）申请备案。2016年1月14日，市建委回复要求秦淮征收办就拟订的征收补偿方案予以公示，公示期满后如有重大修改及时报请商定。2016年1月16日，征收部门将拟定的征收补偿方案在征收片区公示，征求意见期限为2016年1月16日至2月16日。在公示期内，被征收人未对该方案提出书面修改意见。2016年3月10日，秦淮区征收办将公示后的征收补偿方案报请市建委备案。2016年3月17日，结合被征收人意见对公示的征收补偿方案修改后，《征收补偿实施方案》在征收片区予以公示。该方案明确了征收目的、征收范围、征收范围内房屋基本情况、征收补偿方式、征收补偿资金、产权调换房源等内容，其中征收目的为危旧房改造和环境整治；征收范围为秦淮区生姜巷2－20号（双号）、徐家巷32－40号（双号）、升州路291－327号（单号）、337－385号（单号）、下浮桥15号、17号、19号、23号、29号、31号、33号；征收房屋建筑面积33003.59平方米，土地使用面积23941.4平方米，居民户数212户，工企单位25家；征收补偿方式为被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；征收补偿费用根据项目实施进度足额到位，专户存储、专款专用；产权调换房源有：1、秦淮区四方巷03幢29套期房；2、栖霞区西花岗纳福里03幢25套现房；3、栖霞区东花岗二组团2－02幢46套现房，上述房源数量根据项目实施进度及需要适时增加。2016年1月16日，南京市秦淮区第一届人民代表大会第四次会议批准《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告所附秦淮区2016年重大项目一览表中第59项为升州路地块危旧房改造项目。2016年3月15日，案涉项目征收补偿资金到位500万元，征收部门同时定购位于本市秦淮区四方巷、栖霞区东花岗、栖霞区西花岗等处产权置换房源。2016年3月28日，市建委向秦淮区征收办作出回复，要求按照公示后的《征收补偿实施方案》实施征收工作。2016年4月8日，秦淮区政府作出7号《征收决定》，该决定明确，为进一步加快秦淮区危旧房改造，提升城市环境品质，改善落后的基础设施条件，对《征收补偿实施方案》确定征收范围内的国有土地上房屋实施征收，该范围内的国有土地使用权同时收回。同日，该征收决定在征收片区予以公告，公告期为2016年4月8日至2016年4月27日。
原告所有的位于升州路385号的房屋位于7号《征收决定》的征收范围内，该房屋位于南京老城南历史城区的范围内。原告不服7号《征收决定》，向市政府申请行政复议，要求撤销7号《征收决定》，并确定原告房屋不在征收范围内。市政府于2016年6月1日受理该复议申请，通知秦淮区政府作出答复。同年7月28日，市政府作出61号复议决定，决定维持秦淮区政府作出的7号《征收决定》，后向原告与秦淮区政府送达了复议决定书。
本院认为，《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此，被告秦淮区政府具有作出征收决定的行政职权。
《征补条例》第八条至第十三条、《市征补办法》第八条至第十六条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，本案应当重点审查下列内容：房屋征收决定是否基于公共利益；建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《收补条例》规定，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；是否经过社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定是否依法公告。本院对以上事项认定如下：
第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，7号《征收决定》明确其征收目的系加快城区危旧房改造，提升城市环境品质，改善落后的基础设施条件，该征收目的符合《征补条例》第八条第（五）项规定的基于公共利益需要进行征收的情形。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。因2013年的项目备案已超出有效期，秦淮区发改局于2015年8月26日以“升州路危旧房改造及环境整治”的名义对案涉征收项目重新备案，并不违反法律规定，故案涉征收项目经过了秦淮区发改局的备案。根据429号《规划意见函》，案涉征收项目对现状建筑具体处理方式按照市政府批准的《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》执行。因此，原告的房屋虽然位于南京老城南历史城区的范围，但对原告房屋的处理方式应按照《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》执行，故将原告房屋纳入7号《征收决定》的征收范围与《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》并不矛盾。秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确应对升州路地块进行危旧房改造，因此，原告关于将其房屋纳入征收范围违反了上述规划纲要的观点不能成立。案涉征收项目系秦淮区旧城区改建项目，属于2016年秦淮区国民经济和社会发展计划列明的2016年重大项目之一。429号《规划意见函》亦明确，案涉征收项目符合城市规划要求。市国土信息中心就案涉项目作出了《建设项目用地勘测定界成果报告》，因此，案涉征收项目符合上述要求。
第三，是否经过社会稳定风险评估。在案证据证明，秦淮区稳评办对案涉项目进行了社会稳定风险评估，确认案涉项目属于低风险，风险在可控范围内，同意项目实施。
第四，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并根据征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对征收补偿方案应否进行听证。本案中，秦淮区政府组织相关部门就拟定的征收补偿方案进行了论证，并在征收片区予以公示，公示期达30日。公示期满后，秦淮区政府结合被征收人的修改意见对征收补偿方案修改后报市建委备案，并公布了《征收与补偿实施方案》。因并无证据证明多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》的规定，故秦淮区政府未组织听证并无不当。因此，征收补偿方案的制订、修改及公示程序均符合法律规定。
第五，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。本案的征收项目经概算，案涉征收项目的补偿总金额为42194.59万元。征收决定作出前，征收项目资金已到位500万元，征收部门同时定购位于本市秦淮区四方巷、栖霞区东花岗、栖霞区西花岗等处的产权调换房源，且根据实施进度会适时增加上述房源，应视为征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用。
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