江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏03行终16号
上诉人（原审原告）：王敦伍，男，1958年9月20日生，汉族，住睢宁县。
委托代理人：张元江，北京市尚和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：睢宁县国土资源局，住所地睢宁县睢城街道元府西路262号。
法定代表人：张敏，该局局长。
委托代理人：王维，该局政策法规科副科长。
委托代理人：陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
上诉人王敦伍因土地行政征收一案，不服新沂市人民法院（2016）苏0381行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月9日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王敦伍的委托代理人张元江，被上诉人睢宁县国土资源局出庭负责人戴雷，委托代理人王维、陈向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年7月28日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出苏政地（2014）4073号关于睢宁县城乡建设用地增减挂钩建新区2014年第1批（13挂）建设用地的批复，同意将睢宁县永安路北侧、濉河路东侧、北外环南侧、花径西侧范围内集体建设用地征为国有。2014年8月13日，睢宁县人民政府将批准征用土地的有关事项进行了通告，同年8月21日，被告睢宁县国土资源局将征地补偿方案公告。原告王敦伍的住宅位于征地红线范围内，该住宅系集体土地上的房屋。2015年6月16日，睢宁县规划局公示新增违建面积认定表，认定王敦伍有37.13㎡属于违法建筑面积。2015年7月7日，被告进行拆迁公告，并对房屋拆迁补偿安置方案进行公示。2015年7月16日，江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司出具分户评估报告单，王敦伍房地产补偿509792元，附属物及装潢补偿为32976元。原告因有部分房屋被认定为违章建筑，故拒绝签订房屋补偿安置协议。2015年12月，被告向原告送达评估结果告知书，告知原告如有异议可在10日内申请复核，也可以另行委托有资质的评估机构评估，另行委托评估的，应在告知后10日内向被告提交估价报告，逾期不申请复核或在规定的时间内不提交评估报告的，被告将依据江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司出具的评估报告结果作出强制决定。原告在规定的期限内既未申请复核，也未另行委托估价机构重新评估，也没有向被告提交任何证据。同月，被告向原告送达催告通知书，通知原告10日内签订补偿安置协议、领取补偿款，逾期既不申请陈述、申辩又不履行搬迁义务的，被告将作出强制执行决定。在规定期限内，原告未签订补偿安置协议也未搬迁。2016年5月6日，被告作出睢国土拆决字[2016]020号责令交出土地决定并向原告送达。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，被告作为该行政区域内的土地行政管理部门，具有对辖区内违反土地管理法律规定，阻挠建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。本案中，原告王敦伍住宅所占用的土地已经江苏省人民政府依法批准征用，睢宁县人民政府在组织实施过程中，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、办理征地补偿的期限等，在原告所在的村镇进行了公告。睢宁县睢城镇人民政府根据经批准的征用土地方案，于2015年7月7日制订了《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》，并在原告所在村镇进行了公告。原告王敦伍对补偿标准有异议，应依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，通过合法途径解决相关争议。同时根据上述规定，在实施征地方案的过程中，是否达成补偿、安置协议不是责令交出土地的必经程序，没有达成补偿安置协议，土地行政主管部门仍然可以责令被征用土地农户交出土地。被告睢宁县国土资源局在原告既不签订补偿安置协议又不搬迁的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出责令交出土地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于原告提出的部分房屋未予作价，附属物评估有漏项的问题，不属本案审查范围。原告认为被诉行政行为程序违法，无法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王敦伍的诉讼请求。
上诉人王敦伍向本院提出上诉请求：1、依法撤销新沂市人民法院作出的（2016）苏0381行初19号行政判决书；2、依法确认被上诉人作出的睢国土拆决字（2015）0020号责令交出土地决定书违法并撤销。上诉理由：1、被上诉人已经作出睢国土资发（2016）18号《睢宁县国土资源局关于撤销‘睢国土拆字（2015）4号’睢宁县国土资源局拆迁公告的决定》，被上诉人对上诉人土地进行征收没有法律依据。2、本案被诉的责令交出土地决定所依据的房屋拆迁补偿安置方案是由睢宁县睢城镇城市建设办公室拟定后，报睢宁县国土资源局审核批准的，该房屋拆迁补偿安置方案违反《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条、第八条的规定，违反法定程序。3、徐州市规划局徐规复决字（2015）第9号《行政复议决定书》上诉人37.7平方米违法建筑已经不存在，被上诉人责令交出没有补偿的房屋坐落的土地没有实施根据和法律依据。4、被上诉人没有支付各种补偿即进行征地，《社会风险评估》由睢宁县房屋拆迁办公室制定，补偿价格过低，征地程序不合法。
被上诉人睢宁县国土资源局（以下简称睢宁县国土局）答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，被上诉人作为该行政区域内的土地行政管理部门，具有对辖区内违反土地管理法律规定，阻挠建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。王敦伍住宅所占用的土地已经江苏省人民政府依法批准征用，睢宁县人民政府在组织实施过程中，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、办理征地补偿的期限等，在王敦伍所在的村镇进行了公告。睢宁县睢城镇人民政府根据经批准的征用土地方案，于2014年9月22日制订了《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》，并在上诉人所在村镇进行了公告。王敦伍对补偿标准有异议，应依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，通过合法途径解决相关争议。同时根据上述规定，在实施征地方案的过程中，是否达成补偿、安置协议不是责令交出土地的必经程序，没有达成补偿安置协议，土地行政主管部门仍然可以责令被征用土地农户交出土地。被告睢宁县国土资源局在原告既不签订补偿安置协议又不搬迁的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出责令交出土地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
各方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，上诉人王敦伍向本院提交如下证据:
证据1、睢宁县国土局关于撤销睢国土拆字（2015）004号《睢宁县国土局拆迁公告的决定》及新沂市人民法院（2016）苏0381行初21号行政判决书。证明：本次拆迁已经没有法律依据；
证据2、2016年5月16日睢宁县国土局给上诉人的信息公开申请答复书，证明：关于睢宁县永安路北侧、濉河路东侧、北外环南侧、花径西侧范围内的地块征收为国有土地的征收决定书信息不存在，从而证明征收行为本身不存在。
被上诉人睢宁县国土局对上诉人王敦伍二审中提交的上述证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但一审开庭前撤销决定已经作出，不属于二审新证据。且此撤销决定不影响征收的其他事项进行，不能证明上诉人提出的观点；
对证据2的真实性无异议，但国土局2016年5月16日作出的，一审是在2016年7月19日开庭的，上诉人可以在一审中提出，对于二审而言已不属于新证据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对证据1，经查阅新沂市人民法院（2016）苏0381行初21号卷宗，虽然睢宁县国土局于2016年6月7日向新沂市人民法院提交了睢宁县国土局关于撤销睢国土拆字（2015）004号《睢宁县国土局拆迁公告的决定》及说明,但是并未提交对该决定公告或者向上诉人王敦伍送达、告知的证据，且新沂市人民法院于2016年12月16日才审结（2016）苏0381行初21号案件并向上诉人王敦伍送达，无法证明上诉人王敦伍在本案一审举证期限届满前就已经知晓该撤销决定，故依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第一款第（三）项的规定，可被认定为二审新证据，被上诉人对该证据的真实性不持异议，故该证据可作为认定案件事实的依据。
对证据2，该答复书于2016年5月16日作出，上诉人于2016年5月19日即收到，但是其无正当理由在一审诉讼举证期限内未提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第一款第（三）项的规定，不能认定为二审新证据，故对该证据本院不予认可。
依据上诉人王敦伍的举证及庭审质证，二审另查明以下事实：2016年5月23日新沂市人民法院依法受理了原告熊建生、王敦伍诉被告睢宁县国土资源局土地行政管理一案，案号为（2016）苏0381行初21号，诉讼请求：确认被告睢宁县国土局作出的睢国土拆字［2015］004号睢宁县国土局拆迁公告违法并予以撤销。在审理过程中，被告睢宁县国土局作出关于撤销“睢国土拆字［2015］004号《睢宁县国土资源局拆迁公告》”的决定，新沂市人民法院于2016年12月15日作出行政判决，确认被告睢宁县国土局作出的睢国土拆字［2015］004号睢宁县国土局拆迁公告违法。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点，1、原审法院是否存在程序违法；2、诉争责令交出土地决定书是否存在违法，是否应予撤销进行了辩论。
上诉人王敦伍的辩论意见为，限期责令交出土地决定本身包含了三条：责令交出土地、补偿调换房屋、自行拆迁告知权利义务，缺少了任何一条都不完整，如果维持一审判决会对上诉人造成损失，对安置补偿的单价也有异议。
被上诉人睢宁县国土局的辩论意见为，坚持答辩意见、质证意见，另补充：被上诉人对涉案土地征收涉及到邱洼地区总共有3块土地，第一块为王敦伍、熊建生所在土地，第二块土地在潘彩霞所在土地，另外还有一块土地在中山路路西，都有相应征地图，具体见省政府2014年21号批文，对此上诉人提出的四至、面积不清是未经过审查的。征收后政府及时通告也发布了补偿安置方案，97%以上户主是达成了协议，只有本案上诉人三户未达成协议，因此有些建设无法进行，故整体城建工作迟延，征收补偿的分歧不能影响到征收拆迁工作、土地使用，可以通过协商、行政处理解决，但不能拒不交出土地。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。从本案一、二审上诉人的诉请和理由来看，其与被上诉人之间的争议并非针对涉案土地补偿安置方案所确定的补偿安置标准。睢宁县国土资源局于2016年1月5日作出的睢国土拆决字[2016]003号《责令交出土地决定书》除了要求上诉人熊建生交出位于睢城镇邱洼社区的宅基地外，在第二项同时对房屋安置补偿的方式和产权调换的具体方案作出决定，上诉人对该决定中的房屋价格等具体事项不服向原审法院起诉。原审判决在未对《责令交出土地决定书》中房屋安置补偿合法性进行实体审查的情况下即未针对上诉人的诉请进行全面审查的情况下，就对该决定书的合法性进行确认，属于未对案件事实全面审查。原审法院关于上诉人提出的部分房屋未予作价，附属物评估有漏项的问题不属本案审查范围的认定不当。
综上，一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省徐州市新沂市人民法院（2016）苏0381行初19号行政判决；
二、本案发回重审。
审判长 李 娟
审判员 李 飞
审判员 杜 林
二〇一七年九月十三日
书记员 杜心舒