浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)浙行终1177号
上诉人（原审原告）张昌松，男，1959年8月22日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住温州市绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人陈林慧，温州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住温州市龙湾区行政管理中心。
法定代表人周一富，区长。
委托代理人周建，浙江六策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处，住温州市龙湾区瑶溪街道河头西路2号。
法定代表人章文，主任。
委托代理人周丕竹，北京德恒（温州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局（原城市管理与行政执法局），住温州市龙湾区永中街道永昌路466号高新大楼。
法定代表人郑祥迪，局长。
委托代理人薄士坤、陈温柔，北京德恒（温州）律师事务所律师。
张昌松诉温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、龙湾区人民政府瑶溪街道办事处、温州市龙湾区综合行政执法局城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2016年10月18日作出（2016）浙03行初140号行政裁定。张昌松不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月14日立案后依法组成合议庭，于2017年4月14日进行公开开庭审理。上诉人张昌松及其委托代理人王静，被上诉人温州市人民政府委托代理人陈林慧，被上诉人温州市龙湾区人民政府副区长丁建华及其委托代理人周建，被上诉人龙湾区瑶溪街道办事处副主任叶英岳及其委托代理人周丕竹，被上诉人龙湾区综合行政执法局副局长林丽及其委托代理人薄士坤、陈温柔到庭参加诉讼。报经最高人民法院批准，延长本案的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张昌松系温州市龙湾区瑶溪街道底岭下村村民，在该村建有房屋。被告温州市龙湾区城市管理与行政执法局分别于2016年5月21日、5月25日对该涉案房屋作出限期拆除告知书、限期拆除决定书，责令原告自收到决定书之日起三日内自行拆除。原告对上述限期拆除决定书不服，于同年5月26日向温州市龙湾区人民政府提出行政复议申请。据被告温州市龙湾区城市管理与行政执法局陈述，因原告拒不履行限拆决定，该局强制拆除了涉案房屋。2016年6月19日，原告以其享有合法权利的上述房屋于2016年5月27日遭被告温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处、温州市龙湾区城市管理与行政执法局强制拆除为由，提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，被告温州市龙湾区城市管理与行政执法局辩称其针对涉案房屋作出限期拆除决定书后，因原告拒不履行该决定，故实施了被诉强拆行为，其他被告均否认参与该强拆行为。在此情况下，原告主张四被告共同实施被诉强拆行为，应当提供相应的证据材料，但原告提供的现有证据无法证明温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府系被诉强拆行为的行政主体，故原告将温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府列为本案共同被告缺乏事实依据。但经本院释明，原告拒绝变更被告。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”规定，原告提起的本案诉讼应予以驳回。原告可就被诉强拆行为依法向温州市龙湾区人民法院提起行政诉讼。因本案已予驳回起诉，被告温州市龙湾区城市管理与行政执法局提出的管辖异议申请不再进行审查。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告张昌松的起诉。
张昌松上诉称：1、上诉人已依法提供充足的事实依据，证明被上诉人一审主体资格适格。法律赋予温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府征地拆迁法定职责。依据《土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”之规定，土地征收后，被上诉人温州市人民政府应予以公告并组织实施，其负有组织实施征地拆迁上诉人房屋的职责。依据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第二条、第三条的规定，被上诉人温州市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置，龙湾区人民政府受市政府的委托做好辖区内的征收农民集体所有土地的补偿和安置，瑶溪街道办事处为征地实施单位。据此，被上诉人负责和实施对上诉人房屋进行拆迁，其诉讼主体适格。另外，上诉人提交的曹筱琴与供电公司客服通话录音及文字稿以及另案《关于对底岭下村（大埠头）该片区因城中村改造停电函》可以进一步证明，被上诉人区政府作出的《2016龙湾区（高新区）城中村改造攻坚专项行动方案》主导实施了拆除行为，被上诉人瑶溪街道办事处甚至根据该行动方案要求其他单位配合其具体实施强制拆除工作。2、一审法院适用法律错误。上诉人提供的证据已经充分证明被上诉人温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府主体适格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，属于中级人民法院的受案范围。而一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，作出驳回起诉的裁定，属于适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，并依法改判；确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。
温州市人民政府答辩称：1、答辩人未作出被诉拆除行为，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强制拆除行为缺乏事实依据。2、本案不属于中级人民法院管辖的一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”被诉强拆行为不是答辩人和龙湾区人民政府作出的，故不属于中级人民法院管辖的一审行政案件，本案应由作出被诉行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
温州市龙湾区人民政府答辩称：1、一审裁定认定事实清楚，法律适用正确，依法应予维持，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，上诉人将答辩人列为被告，应当举证证明答辩人作出了被诉行政行为，否则将承担举证不能的不利后果。而上诉人在一审中并未提供答辩人作出了被诉行政行为的证据。一审法院释明后，上诉人仍然拒绝变更被告，一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定作出裁定，事实清楚，法律适用正确，依法应予维持。2、上诉人上诉无理，依法应予驳回。上诉人并未提供答辩人是本案适格被告的证据，其关于“上诉人已依法提供充足的事实依据，证明被上诉人一审主体资格适格”的观点不能成立。诉争城建行政强制行为属于政府相关职能部门依法对违法建筑物实施的拆除行为，并未涉及上诉人所称的“征地拆迁”职责。根据一审查明的事实，本案系龙湾区城市管理与行政执法局依法实施的拆除违法建筑物行为，而非上诉人所称的“征地拆迁”行为。上诉人所称的征地拆迁的法律法规并不适用于本案。上诉人诉称“被上诉人负责和实施对上诉人房屋进行拆迁”没有事实依据。本案中，并无任何证据能够证明答辩人负责和实施对上诉人房屋进行拆迁。上诉状中提及的《关于对底岭下村（大埠头）该片区因城中村改造停电函》等材料，与被诉行为不具有关联性，不能证明答辩人对涉案违法建筑进行了拆迁安置，更不能得出答辩人主导涉案拆除行为的结论。并且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑”不需要进行拆迁安置。被上诉人龙湾区城市管理与行政执法局对涉案城建行政强制行为具有法定职权，其拆除违法建筑的行为与答辩人无关。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处未在法定期限内提交答辩状，二审庭审中辩称：被上诉人温州市人民政府、龙湾区人民政府并非本案适格被告，一审认定事实清楚。上诉人未能举证证明温州市人民政府、龙湾区人民政府是本案适格被告，一审裁定对证据认定充分，法律适用正确。涉案房屋虽位于龙湾××城中村改造项目范围内，但本案系违法建筑拆除行为而非征收行为。请求驳回上诉，维持原裁定。
温州市龙湾区综合行政执法局未在法定期限内提交答辩状，二审庭审中辩称：被上诉人温州市人民政府、龙湾区人民政府并非本案适格被告，一审认定事实清楚。上诉人未能举证证明温州市人民政府、龙湾区人民政府系本案适格被告，一审裁定对证据认定充分，法律适用正确。在本案中，上诉人为证实温州市人民政府、龙湾区人民政府是本案的适格被告，向法院提供了被拆现场的录像光盘、录音资料、停电通知函等材料，上诉述材料经当庭质证（证人出庭作证）后均无法证明其主张。上诉人经一审法院释明后拒绝变更被告，一审法院裁定驳回其起诉，适用法律正确。被上诉人仅因本案涉案房屋位于龙湾××城中村改造范围内，涉案房屋系违法建筑被强制拆除行为，上诉人将其混同为“征地拆迁行为”，上诉人在一审阶段提供的相关征收法律依据并不适用本案。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
二审庭审中，本院围绕上诉人张昌松起诉所列的被告是否适格，原审裁定驳回张昌松的起诉适用法律是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明：根据温州市人民政府2015年第204号、第209号《征收土地公告》，上诉人张昌松所在村的相关集体土地被批准征收。上诉人的涉案房屋位于征收土地范围内。
本院认为，被上诉人温州市龙湾区综合行政执法局（原城市管理与行政执法局）对上诉人张昌松户的涉案房屋经立案调查，认为存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，遂对张昌松先后作出了《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，后将该房屋实施了强制拆除。上诉人以被上诉人温州市人民政府、龙湾区人民政府、龙湾区瑶溪街道办事处、温州市龙湾区综合行政执法局为共同被告提起诉讼，诉称四被上诉人共同实施了强制拆除房屋行为。经审查，上诉人提供的征收土地公告、录像光盘等材料，均不能证实四被上诉人共同实施了强制拆除房屋行为。因此，除温州市龙湾区综合行政执法局外，其余被上诉人均不属本案适格被告。上诉人将四被上诉人列为共同被告提起诉讼属于错列被告，经原审法院释明后其拒不变更，原审法院据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诉称“法律赋予温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府征地拆迁法定职责，上诉人已提供充分的事实依据，证明被上诉人一审主体资格适格，原审裁定适用法律错误”等理由，均缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 董跃进
审 判 员 管 征
代理审判员 万成兆
二○一七年四月二十日
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书记员韦若莎