北京市通州区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京0112行初51号
原告北京苏稻食品工业有限公司，住所地北京市通州区潞城镇武兴北路4号。
法定代表人王亮，总经理。
委托代理人马文佳，北京浩勤律师事务所律师。
委托代理人付光强，北京市康达律师事务所律师。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人雷皓，男，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。
第三人北京市通州区潞城镇全程代办服务中心，住所地北京市通州区潞城镇。
法定代表人武占军，主任。
委托代理人冯巧凤，泰和泰（北京）律师事务所律师。
委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。
第三人北京市通州区潞城镇人民政府，住所地北京市通州区潞城镇胡各庄村。
法定代表人吴孔安，镇长。
委托代理人冯巧凤，泰和泰（北京）律师事务所律师。
委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。
原告北京苏稻食品工业有限公司（以下简称苏稻工业公司）诉被告北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）行政处罚一案，于2018年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月19日立案后，于2018年1月24日向市规土委送达起诉状副本及诉讼通知书。因北京市通州区潞城镇全程代办服务中心（以下简称服务中心）、北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称镇政府）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭审理了本案，苏稻工业公司委托代理人马文佳、付光强，市规土委委托代理人雷皓、秦国栋，服务中心、镇政府委托代理人杜超到庭参加诉讼。在审理过程中，因苏稻工业公司书面申请市规土委负责人出庭应诉，本院依法向市规土委发放了《行政机关负责人应诉通知书》，于2018年5月3日再次公开开庭审理了本案，苏稻工业公司委托代理人马文佳、付光强，市规土委负责人王东鹏、委托代理人雷皓、秦国栋，服务中心、镇政府委托代理人杜超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月29日，市规土委作出京规划国土（通）土罚字[2017]第241号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：苏稻工业公司在北京市通州区潞城镇小豆各庄村（以下简称小豆各庄村）占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。根据《土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令苏稻工业公司退还在小豆各庄村非法占用的61108.62平方米土地，没收其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2.对苏稻工业公司在小豆各庄村非法占用的53789.09平方米耕地处以20元/平方米小计1075781.80元，7319.53平方米非耕地处以10元/平方米小计73195.30元，总计1148977.10元人民币的罚款。苏稻工业公司不服，提起本案诉讼。
苏稻工业公司诉称：2011年2月，北京苏稻食品有限公司（以下简称苏稻公司）与镇政府、北京市通州食品园区管理委员会（以下简称管委会）签订《土地有偿使用协议书》（以下简称《协议书》），约定将位于小豆各村武兴北路北侧、诚宏路西侧，通州食品农民就业产业基地核心区内约90.6亩厂区土地提供给苏稻公司有偿使用，使用期限为30年，自2011年3月1日起至2041年2月28日止。同时，规定镇政府、管委会保证提供的厂区土地性质为集体建设用地，符合有关土地利用总体规划和城镇建设规划，保证土地使用的有效性和合法性。2012年7月5日，苏稻工业公司经工商、税务依法登记成立并正式营业。2012年7月9日，苏稻工业公司建设项目取得北京市通州区农业委员会农业结构调整项目认定。2017年6月29日，市规土委作出《处罚决定书》，认定苏稻工业公司违法占地，责令其退还违法占用的土地并没收地上建筑物和其他设施，并处以罚款。苏稻工业公司认为市规土委作出的《处罚决定书》认定事实不清、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。故起诉至法院，请求依法撤销市规土委作出的《处罚决定书》并承担本案诉讼费用。
苏稻工业公司在举证期限内向本院提交如下证据材料：
1.《处罚决定书》，证明被诉具体行政行为；
2.《协议书》，证明苏稻工业公司依法与管委会签订了《协议书》，明确约定，关于用地合法性的问题应由管委会负责，故苏稻工业公司经营使用涉诉土地具有合法依据；
3.营业执照、机构信用代码证、质量管理体系认证证书、HACCP体系认证证书、道路运输经营许可证、食品生产许可证、开户许可证、食品经营许可证，证明苏稻工业公司在涉诉土地上经营时，并没有因为土地性质，导致工商、税务等行政机关在办理经营手续时受到影响，苏稻工业公司据此有足够理由相信涉诉土地是可以被合法使用的；
4.《公证书》，证明苏稻工业公司作为北京市通州区开发区北区健康食品科技园的重点引进项目，是2011年北京市通州区人民政府重点项目，苏稻工业公司在涉诉土地上建设厂房用于生产经营是经过政府各部门认可和同意的；
5.退卷告知书，证明苏稻工业公司于2017年12月26日到北京市西城区人民法院（以下简称西城法院）提起行政诉讼，后西城法院于2018年1月12日告知苏稻工业公司，本案属于涉不动产案件，应由不动产所在地人民法院管辖，故苏稻工业公司随后到北京市通州区人民法院（以下简称通州法院）提起诉讼，苏稻工业公司的起诉并未超期。
当庭补充证据一份：6.五份营业执照（苏稻公司、苏稻工业公司、北京福稻福香商贸有限公司、稻香村食品集团股份有限公司北京分公司、北京稻香私房食品有限公司），证明市规土委认定违法责任主体错误。
市规土委辩称：经调查，苏稻工业公司在未办理用地手续的情况下占用小豆各庄村土地进行施工建设，违反了《土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定。鉴于苏稻工业公司违法占地案件情况特别复杂，我方依法依规申请了延期。后，在法定期限内按照《土地管理法》第七十六条第一款和《北京市国土资源局行政处罚裁量基准》（2016年版）（以下简称《裁量基准》）的规定对苏稻工业公司作出了处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，处罚幅度适当。此外，苏稻工业公司非法占地建设的项目不属于农业结构调整项目，我方依法查处并无不妥。故请求法院依法驳回苏稻工业公司的诉讼请求。
市规土委在法定举证期限内提交如下证据材料及法律依据，其中程序证据材料为：
1.《立案呈批表》，证明市规土委依法履行立案程序；
2.《国土资源行政处罚决定延期审批单》（以下简称《延期审批单》），证明市规土委依法履行延期程序；
3.《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）及其送达回证、《行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》）及其送达回证，证明市规土委依法履行告知程序和听证告知程序；
4.听证材料，证明市规土委依法举行听证程序；
5.《处罚决定书》及其送达回证，证明市规土委依法履行送达程序；
6.《履行行政处罚决定催告书》及其送达回证，证明市规土委依法履行催告程序。
其中事实证据材料为：
1.《协议书》；
2.苏稻工业公司授权委托人杨国印提供的相关材料；
证据1、2证明苏稻工业公司违法用地事实。
3.《现场勘测笔录》、《土地面积报告书》，证明苏稻工业公司建设占地进行测绘，确定处罚面积的依据；
4.土地利用总体规划图，证明苏稻工业公司建设占地不符合规划；
5.2010年、2012年土地地类现状图，证明苏稻工业公司占地建设前现状地类和建设后现状地类对比，发生了改变；
6.2011年、2017年苏稻工业公司所占地块影像，证明苏稻工业公司占地建设前地块现状，占地建设后现状；
7.现场照片，证明现场状况。
其中法律依据为：
1.《土地管理法》第四十三、四十四、七十六条，证明市规土委具有作出行政处罚决定的法定职责；
2.《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七、三十八、三十九、四十条，证明对苏稻工业公司非法占地行为进行了询问和调查；
3.《国土资源行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）；
4.《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《工作规程》）；
依据3、4证明市规土委查处、送达程序符合法律规定的依据。
5.《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，证明苏稻工业公司建设情况不符合农业项目用地备案标准；
6.《关于贯彻落实国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》，证明现场建设情况农业项目用地不符合备案标准；
7.《裁量基准》，证明市规土委作出的关于罚款的处罚幅度符合相关标准。
镇政府述称：不认可苏稻工业公司的诉讼请求，认可市规土委作出的《处罚决定书》。此外，镇政府在本案中既无法定职责，也没有作出具体的行政行为，同时，也不是《协议书》合同主体，因此不是本案的适格主体。
服务中心述称：首先，我方认可市规土委作出的《处罚决定书》。其次，虽然我方与苏稻工业公司签订了《协议书》，但并不属于本案的审理范围，因为即使苏稻工业公司与我方存在纠纷，亦是平等的民事主体，就合同履行所发生争议与本案无关。
服务中心在举证期限内提交如下证据材料：
1、关于北京市通州食品工业园区管理委员会更名等有关事项的批复，证明管委会已更名为服务中心。
针对苏稻工业公司提交的证据材料，市规土委发表如下质证意见：对证据1认为不应当作为证据提交；对证据2真实性认可，证明目的不予认可，《协议书》中的约定不能替代土地使用手续，不是土地合法来源的依据；对证据3无异议，苏稻工业公司在涉案土地上办理相关手续与我方查处违法占地是两个问题，故认为该证据与本案无关；对证据4真实性认可，证明目的不予认可，其中在《苏州稻香村北京总部落户潞城》的时讯最后一段，当时的副镇长表示派专人进行一条龙服务，从该情况看不认为苏稻工业公司的生产经营得到了镇政府的相关认可，苏稻工业公司仍需办理相关的用地手续；对证据5，本案中我方于2017年6月30日向苏稻工业公司送达《处罚决定书》，告知苏稻工业公司应该在6个月内向通州法院起诉，而苏稻工业公司未按照上述救济途径进行诉讼，自称在2017年12月26日向西城法院起诉，该起诉讼并未经实体审查，故我方认为苏稻工业公司本次起诉的时间应按向通州法院起诉的时间即2018年1月15日为准，已经超过了法定的时效，法院应对此重点审理；证据6超过了举证期限，不应当作为证据提交，如果法院认可可以作为证据提交，我方对真实性无异议，但这仅仅属于苏稻工业公司提供的相关公司在该地注册的信息，不能证明这些公司在该地进行经营，也不能证明违法占地主体实际经营的事实。苏稻工业公司对此辩称：第一，苏稻工业公司使用涉案土地时签订了《协议书》，且根据当时的法律法规规定，不是所有的项目都需要办理农用地转批手续；第二，市规土委作为国土资源行政管理的机关，在进行执法过程中应该主动查询，在收到本案诉讼通知书后我方在网站上查询了该地的经营公司，市规土委不能依据苏稻公司和苏稻工业公司出具的《情况说明》认定违法主体；第三，苏稻工业公司起诉时没有超过法定期限，从西城法院《退卷告知书》可以看出，查处我方违法占地一直是北京市国土资源局通州分局（以下简称通州国土局）在处理，最终市规土委出具的《处罚决定书》；第四，关于管辖问题，我方在西城法院立案时，立案庭当时并未提出意见，并收下了我方的材料，但也告知我方向通州法院提起诉讼。镇政府、服务中心发表如下质证意见：对证据2，《协议书》主体系苏稻公司及服务中心，镇政府仅仅是作为鉴证方盖章，因此镇政府并非合同的任何一方主体，与本案无关；根据我国现行的法律规定，建设占用土地用于非农建设的，应办理转用地手续，即便《协议书》有约定，但是合同的约定无法代替法律规定，占用土地应遵照谁建设谁申请的原则办理相应的手续，以法律的规定及国土部门的审批为准；其它证据同市规土委的质证意见。苏稻工业公司对此辩称：第一，服务中心的地位应当以当时来看，服务中心是镇政府的职能部门；第二，本案苏稻工业公司取得了农调项目，不一定需要办理农用地转批手续，这是市规土委的规范性文件明确规定的，但是市规土委未履行规范性文件的程序属于违法。
针对市规土委提交的证据材料和法律依据材料，苏稻工业公司发表如下质证意见：事实证据部分，对证据1真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，《协议书》签订的乙方是苏稻公司，不是苏稻工业公司，市规土委认定涉案处罚主体错误；根据《土地管理法》第十条规定和《协议书》约定，应由甲方即管委会保证土地性质及规划；苏稻工业公司的生产经营取得了农调项目，是否需要办理农用地转用手续存在不确定性；对证据2，市规土委不能依据《情况说明》来认定我方就是被处罚主体；对证据3真实性、关联性认可，合法性不认可，市规土委的证据中没有相关承办人变更的手续，对苏稻工业公司申请回避等权利也未进行告知，属于调查程序违法；勘测情况及勘测图并未在勘测笔录中予以说明，证据形式不合法；市规土委并未将相关现场勘测及将面积认定报告送达苏稻工业公司，侵犯了苏稻工业公司对勘测情况的陈述申辩权利；对证据4-6，违法用地发生时，涉案土地已经批准转为建设用地，应当按照建设用地判定，市规土委却依然按照原土地利用现状认定地类，明显属于事实认定错误；对其他事实证据均认可。对程序证据整体质证，第一，市规土委未提交《立案呈批表》中上级交办的相关证据，也未根据《工作规程》要求制作《违法线索登记表》；第二，市规土委未提交证明履行对案件线索进行初步核查的职责的相关证据；第三，调查结束后，办案人员应当在证据认定和事实认定的基础上，综合研究提出处理建议，并在调查结束后起草《国土资源违法案件调查报告》；第四，本案作为特别复杂的案件，市规土委应当履行由执法监察工作机构负责人对案件调查报告和证据等相关材料组织会审并提出会审意见，市规土委未提交履行上述职责的相关证据；第五，市规土委作出的《处罚告知书》内容与实际作出处罚决定内容不一致，应当视为未依法履行处罚告知程序，也始终没有将最终地类的认定、处罚标准、幅度明确向苏稻工业公司进行告知，影响了苏稻工业公司陈述申辩权利；第六，本案作为案情特别复杂的案件，未经集体讨论属于程序违法；第七，本案作出处罚已经超过法定期限，且《延期审批单》中也为列明申请延长的具体期限，属程序违法。对法律依据整体质证，第一，苏稻工业公司不存在主观过错，不违反涉案土地总体利用规划，没有造成任何社会危害，积极配合市规土委查处工作，因此，我方认为罚款的处罚决定适用法律错误，处罚幅度过重；第二，苏稻工业公司使用涉案土地是经镇政府和管委会批准的，按时交纳土地使用费，按照合同约定使用土地，不存在欺骗行为，且我方生产经营的项目属于农调项目，不用进行农用地转批手续；
市规土委对此辩称：针对事实证据部分，第一，本案的苏稻工业公司成立时间是2012年7月，根据《协议书》第六条第3款约定和实际情况来看，虽然是苏稻公司签订的《协议书》，但是实际使用人是本案的苏稻工业公司，相关的权利义务转由苏稻工业公司承担，相关建设也是苏稻工业公司投资的；第二，合同约定不能替代我方依照法定程序进行的审查，苏稻工业公司是否是有恶意违法等行为不是我方针对《土地管理法》第七十六条进行认定的要件；第三，苏稻工业公司在涉案土地上进行食品加工，不属于苏稻工业公司强调的农调项目；第四，办案过程中工作人员会主动出示证件，不存在程序违法；第五，证据4-6主要证明苏稻工业公司是符合土地利用总体规划。针对程序证据部分，第一，根据法律规定，苏稻工业公司情况符合立案条件，我方发现案件确实情况复杂，故作出了延期处理，符合法律规定；第二，在调查过程中，向苏稻工业公司送达了《处罚告知书》及《听证告知书》，我方在苏稻工业公司提出听证申请后也组织了听证并说明了相关情况，我方严格按照法律的规定进行的查处程序，不存在违法之处。针对法律依据部分，第一，我方依据《裁量基准》作出《处罚决定书》，针对非耕地的标准是每平方米10元以下，耕地的标准是每平方米20元以下，我方对处罚标准有自由裁量权，故不存在处罚过重的情况；第二，根据《土地管理法》第七十六条规定，我方立案之后苏稻工业公司未向我方提出用地申请，非法占用土地是在未经批准或者骗取批准的情况下才适用的。镇政府、服务中心对市规土委提交的证据材料及法律依据材料均予以认可。
针对服务中心提交的证据材料，苏稻工业公司、市规土委、镇政府均予以认可。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：苏稻工业公司和市规土委提交的《处罚决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；苏稻工业公司提交的《公证书》系苏稻公司对相关网站保全证据的公证，与本案无关；苏稻工业公司和市规土委提交的其他证据、服务中心提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2011年2月15日，苏稻公司与区管委会签订《协议书》，约定苏稻公司租赁通州食品农民就业产业基地核心区内土地约90.6亩，并于本协议签约后1个月内注册公司，由注册公司承担本协议约定的各项权利和义务，镇政府作为鉴证方在《协议书》上盖章；2012年7月5日，苏稻工业公司依法注册成立；2016年11月29日，通州国土局对苏稻工业公司涉嫌违法占地行为进行立案调查；2017年1月10日，通州国土局进行了现场勘测；1月25日，通州国土局作出延期审批；3月21日，通州国土局向苏稻工业公司出具了《听证告知书》、《处罚告知书》；4月24日，市规土委向苏稻工业公司出具了《听证通知书》；4月24日，市规土委发布《听证公告》；5月9日，通州分局举行了行政处罚案件听证会，并于5月18日制作了《听证报告》；6月29日，市规土委作出《处罚决定书》，并于次日送达至苏稻工业公司；12月26日，苏稻工业公司向西城法院提起行政诉讼，请求依法撤销《处罚决定书》；2018年1月12日，西城法院立案庭向苏稻工业公司出具《退卷告知书》，告知其西城法院不具有管辖权，依法应向涉案不动产所在地法院起诉；1月15日，苏稻工业公司就不服《处罚决定书》的行为再次向本院提起行政诉讼。
另查，管委会于2012年4月28日经合法程序更名为服务中心。
本院认为，根据《土地管理法》第五条和第六十六条第一款的规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，市规土委对本市范围内的土地违法行为有进行调查处理的职权。
本案的关键争议焦点在于：一是苏稻工业公司提起本案行政诉讼是否超过法定期限；二是市规土委认定苏稻工业公司违法占地的证据是否充分。
关于苏稻工业公司提起本案行政诉讼是否超过法定期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，苏稻工业公司于2017年6月30日收到《处罚决定书》，按照法律规定，其最迟应于2017年12月29日就此提起行政诉讼。2017年12月26日，苏稻工业公司已就不服《处罚决定书》向西城法院提起了行政诉讼。2018年1月12日，西城法院立案庭作出《退卷告知书》，告知苏稻工业公司应向涉案不动产所在地人民法院提起诉讼。2018年1月15日，苏稻工业公司就本案向本院提起行政诉讼。由此，扣除西城法院审查苏稻工业公司立案情况的期限，苏稻工业公司向本院提起诉讼并未超过法定期限。此外，市规土委认为已在《处罚决定书》中告知苏稻工业公司应向本院提起诉讼，但是苏稻工业公司未按照已告知的救济途径向本院起诉，而是向西城法院起诉，应认定为属于超期起诉。因市规土委上述主张没有法律依据，本院不予支持。因此，苏稻工业公司提起本案行政诉讼未超过法定期限。
关于市规土委认定苏稻工业公司违法占地的证据是否充分问题，《处罚办法》第十七条规定，依法取得并能够证明案件事实情况的书证、物证、视听资料、计算机数据、证人证言、当事人陈述、询问笔录、现场勘测笔录、鉴定结论、认定结论等，作为国土资源行政处罚的证据。本案中，苏稻工业公司违法占地作为案情特别复杂的案件，根据市规土委向本院提交的证据，无法认定《处罚决定书》中的事实。虽然市规土委述称已经对苏稻工业公司委托代理人杨国印进行了询问，但是未向法院提交询问笔录，也未向本院提交责令改正通知书和停止通知书，应承担举证不能的责任，视为未履行询问调查义务。因此，市规土委认定苏稻工业公司违法占地主要证据不足。
根据庭审查明的事实，市规土委未向本院提交其作出行政处罚的全部证据，由此导致市规土委作出行政处罚的事实不清，证据不足，其应该承担举证不能的法律后果，对其作出的行政处罚依法应予撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决如下：
撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会作出的京规划国土（通）土罚字[2017]第241号《行政处罚决定书》。
案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李炎铎
人民陪审员 王四生
人民陪审员 陆 璇
二〇一八年六月八日
法官 助理 魏文风
书 记 员 于 娟