重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝01行终705号
上诉人（一审原告）程淑荣，女，汉族。
被上诉人（一审被告）重庆市长寿区国土资源和房屋管理局。
法定代表人洪其昌，局长。
被上诉人（一审第三人）重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室。
法定代表人王如雪，该办公室主任。
委托代理人袁泽果，该办工作人员。
上诉人程淑荣因行政协议无效一案，不服重庆市长寿区人民法院作出的（2018）渝0115行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月10日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，程淑荣房屋坐落于渡××××号。2009年3月5日渝府地[2009]205号《重庆市人民政府关于长寿区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》载明：同意重庆市长寿区渡舟镇渡舟村1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、14组集体农用地25.5815公顷、未利用地7.0715公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地17.9257公顷等。2009年3月10日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2009]205号文件批准，征收渡舟镇渡舟村5、7、8、9、10组集体土地36.9797公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。2010年1月18日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2009]205号文件批准，征收渡舟镇渡舟村1、2、3、4、5、6、14组集体土地24.4609公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。
2010年12月7日渝府地[2010]1223号《重庆市人民政府关于新建重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设用地的通知》同意晏家街道、八颗镇、渡舟镇、但渡镇等4个镇（街）13个村50个村民小组和4个村委会的集体农用地、未利用地转为建设用地等共计批准建设用地97.4199公顷。2010年12月20日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2010]1223号文件批准，征收晏家街道、八颗镇、但渡镇等4个街镇13个村50个村民小组和4个村民委员会土地97.4199公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。
《重庆市长寿区国土资源局关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的公告》《重庆市长寿区国土资源局关于实施重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设征地拆迁补偿安置方案的公告》均载明：被拆迁房屋的补偿实行据实清理，按长寿府发[2008]92号文件标准予以补偿，属于重府令[1999]55号第八条中的地上建（构）筑物、青苗不予补偿等。
2015年6月13日重庆市长寿国土资源和房屋管理局（以下简称长寿国土局）委托重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室（以下简称长寿征收办）与程淑荣签订《未经登记建筑拆除补助协议书》，该协议载明：未经登记建筑坐落于渡××××号，建筑面积99.33平方米，乙方未经登记建筑拆除补助金112363元。2015年6月15日程淑荣腾空该房屋移交征收人处置。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。长寿国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有签订《未经登记建筑拆除补助协议书》的法定职责。
程淑荣坐落于渡××××号的房屋，系渝府地[2009]205号《重庆市人民政府关于长寿区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地[2010]1223号《重庆市人民政府关于新建重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设用地的通知》载明的征收范围。程淑荣房屋所占土地使用权性质属于集体，该征收范围的房屋经相关程序公告了执行依据和标准。《重庆市长寿区国土资源局关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的公告》《重庆市长寿区国土资源局关于实施重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设征地拆迁补偿安置方案的公告》均载明：被拆迁房屋的补偿实行据实清理，按长寿府发[2008]92号文件标准予以补偿，属于重府令[1999]55号第八条中的地上建（构）筑物、青苗不予补偿。重庆市人民政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》第8条第（一）项规定：不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物不予补偿。涉案房屋系未经登记建筑，不具有土地使用权属证和农村房屋所有权证，属于上述规定的不予补偿范围，但于2015年6月13日长寿国土局委托重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室与程淑荣签订《未经登记建筑拆除补助协议书》，对涉案房屋进行拆除补助，并无不妥。程淑荣称本案是对房屋进行补偿，不是对土地补偿，其适用法律错误，补偿价格差距大，不公平，其理由不成立。
《未经登记建筑拆除补助协议书》系程淑荣在《未经登记建筑（其它设施）拆除补助费用结算表》《房屋附属设施清理登记表》签字认可基础上签订的，不存在损害国家、集体或者第三人利益，系真实意思表示，无欺诈胁迫，不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，程淑荣申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案也没有该条规定的行政行为无效情形。程淑荣称《未经登记建筑拆除补助协议书》无效，房屋未经评估程序违法，没有对该房屋的附属设施、用途等进行登记，补偿项目缺失，该协议第四条具有胁迫性，该协议第三条约定的先腾空房屋，后支付约定的补助金额，程序违法，其理由一审法院不予支持。
2015年6月13日长寿国土局委托重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室与程淑荣签订《未经登记建筑拆除补助协议书》，虽然具有合同性质，但系行政部门根据政策规定与程淑荣签订，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。长寿国土局称程淑荣诉求不属于行政诉讼受案范围，一审法院不予支持。
综上所述，程淑荣、长寿国土局于2015年6月13日签订的《未经登记建筑拆除补助协议书》合法有效。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程淑荣的诉讼请求。
上诉人程淑荣不服一审判决，向本院提出上诉称，1、本案未经登记建筑拆除协议没有依照相应程序进行办理，明显违法无效；2、一审认定的征地程序与本案具有关联系错误的；3、一审适用重庆市政府第55号令属于适用法律错误；4、本案协议具有欺骗性和强迫性，存在明显不公。请求撤销一审判决，依法重审。
被上诉人长寿国土局、长寿征收办在二审程序中未答辩。
被上诉人长寿国土局在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示的依据、证据如下：
1.渝府地[2009]205号批复；2.2009年3月10日征收土地公告、2009年3月30日征地拆迁补偿安置方案公告；3.2010年1月18日征收土地公告、2010年2月4日征地拆迁补偿安置方案公告；4.渝府地[2010]1223号通知、国土资函[2010]745号批复；5.2010年12月20日征收土地公告；6.2010年12月30日征地拆迁补偿安置方案公告；7.长寿府发[2008]92号通知；8.重庆市人民政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》；9.《未经登记建筑拆除补助协议书》；10.未经登记建筑（成套房屋）拆除补助费用结算表；11.未经登记建筑清理丈量登记表、房屋附属设施清理登记表；12.程淑荣身份证复印件、余某明身份证复印件、结婚证复印件；13.房屋腾空移交凭证（未经登记建筑）；14.《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；15.集体土地建设用地使用证、乡村房屋所有权证。
被上诉人长寿征收办未向一审法院提交证据。
上诉人程淑荣在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示的证据如下：
《未经登记建筑拆除补助协议书》。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：程淑荣提交的证据，具有客观性、关联性、合法性，予以采信。长寿国土局提交的证据1-7、依据8、证据9-13，具有客观性、关联性、合法性，予以采信；证据14、15，与本案没有关联性，不予采信。
各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被上诉人作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有签订《未经登记建筑拆除补助协议书》的法定职责。
本案的争议焦点为：涉案协议是否无效。鉴于行政协议兼具“行政性”和“协议性”之特性，故对其效力进行评判，既需从其行政行为属性的角度予以考虑，即适用《中华人民共和国行政诉讼法》中关于无效行政行为的规定；亦要兼顾合同制度的相关特质，即适用民事法律规范中关于合同无效的规定。
首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。结合一审查明事实及各方当事人举示的相关证据可得：上诉人所有的坐落于渡××××号的房屋，所占土地使用权性质为集体土地，该地块经合法征收后，被上诉人重庆市长寿区国土资源和房屋管理局委托长寿征收办与上诉人签订协议书，就上述房屋约定进行拆除补助。双方当事人具有签约的主体资格。重庆市人民政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》第8条第（一）项规定：不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物不予补偿。涉案房屋系未经登记建筑，不具有土地使用权属证和农村房屋所有权证，属于上述规定的不予补偿范围。正如答辩人在答辩状中所称，考虑到未经登记建筑的建造人对于构成该建筑的建筑材料享有所有权等因素，结合建筑结构和建筑材料的不同类型，按照重置成本价与上诉人在自愿协商的基础上签订未经登记建筑拆除补助协议，并不违背法律的禁止性规定，同时有利于征地工作的开展，促进公共利益的实现。由此，案涉协议并非行政行为无效之情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。在司法审查程序中，上诉人亦未能举示相应证据证明案涉协议具有合同无效条款规定之情形。
上诉人罗列诸多上诉理由，主要在于认为其签订涉案协议存在被欺骗、不公平等情况，但上诉人并未举示证据对其上诉理由予以证明；且结合上诉人签订协议、领取相关款项等一系列行为来看，应当认定签订案涉协议是其真实意思表示，上诉人对此有明确清楚的认知，故其上诉理由依据不足，本院不予支持。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应的判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”一审法院本应向上诉人释明，而一审法院未经释明就进行了判决，属于程序存在一定的瑕疵，但不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（四）项规定的原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的情形。同时，考虑到如果经一审法院释明，上诉人改变诉讼请求，请求撤销涉案的“未经登记建筑拆除补助协议”，由于该协议于2015年6月13日签订，上诉人于2018年3月29日起诉，已经超过起诉期限，也应当被裁定驳回起诉。本案实属没有必要因一审法院未履行释明义务而发回一审法院重审的必要。一审法院遵从上诉人的意愿对涉案“未经登记建筑拆除补助协议”进行审查并依法作出判决，虽然没有履行释明义务，只能属于程序瑕疵，不构成严重程序违法，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（四）项所规定的发回重审的情形。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程淑荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘兴旺
审 判 员 罗 红
审 判 员 李 宜
二〇一八年十一月十三日
法官助理 周 宏
书 记 员 姜 涵