福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽01行终342号
上诉人(一审原告）厦门万厦天成房地产开发有限公司，住所地福建省厦门市思明区海岸街59号477室。
法定代表人梁林伟，董事长。
委托代理人褚中喜,北京市万博律师事务所律师。
委托代理人陈月辉，福建首嘉律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福建省国土资源厅，住所地福建省福州市金泉路38号。
法定代表人叶敏，厅长。
委托代理人郑裕璋，该厅工作人员。
委托代理人黄新文，福建融成律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）厦门市国土资源与房产管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人郭俊胜，局长。
委托代理人胡仕汉，该局工作人员。
委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。
上诉人厦门万厦天成房地产开发有限公司（下称厦门万夏天成房地产公司）因诉被上诉人福建省国土资源厅（下称省国土厅）、厦门市国土资源与房产管理局（下称厦门市国土房产局）行政复议决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，第三人厦门市国土房产局于2017年2月10日对原告厦门万夏天成房地产公司作出厦国土房[2017]36号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》,决定原告应补缴帝景苑项目用地置换产生的土地出让金46642817元、增容地价差78209002.7元（合计124851819.7元）。原告不服该决定，于2017年4月8日向被告省国土厅提出行政复议申请。被告受理后，于2017年4月11日对被申请人厦门市国土房产局作出闽国土资复[2017]第35号《行政复议答复通知书》。2017年6月8日，被告作出闽国土资复延[2017]7号《行政复议延期审理通知书》,延长行政复议期限30日，并于2017年7月7日作出闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》，驳回了原告对厦门市国土房产局作出的补缴置换用地地价差46642817元行政行为的复议申请；确认厦门市国土房产局作出补缴增容地价78209002.7元的程序违法，并责令厦门市国土房产局60日内依法重新作出决定。原告不服，向一审法院提起行政诉讼；另查明，原告已于2017年7月20日以厦门市人民政府为被申请人就补缴置换用地地价差46642817元行政行为向福建省人民政府提起了行政复议申请，福建省人民政府亦已受理，并于2017年7月25日向厦门市人民政府发出闽政行复答[2017]167号《行政复议答复通知书》。
一审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第十二条规定：“协议出让国有土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。”根据上述规定，协议出让国有土地方案和底价的批准权属于人民政府。无论是修改前还是修改后的《厦门市地价征收管理若干规定》，均规定市人民政府委托市国土房产部门审批建设项目涉及地价事项。故本案第三人系受厦门市人民政府委托审批建设项目所涉地价的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，帝景苑项目补缴地价决定中补缴土地出让金的决定，虽由第三人作出，但法律后果应由厦门市人民政府承担。故被告认定原告应以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议，并无不当。且事实上原告也已于2017年7月20日以厦门市人民政府为被申请人就补缴置换用地地价差46642817元行政行为向福建省人民政府提起了行政复议申请，福建省人民政府亦已受理。
《厦门市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（厦府办[2006]166号）第四点“工作程序和要求”规定“（四）市国土房产局根据市规划局函告，研究提出项目增容地价方案。（五）市规划局汇总申请项目清单、规划审核意见、增容地价方案提交市土地管理委员会审议。（六）市土地管理委员会审议通过后，由市土地房产局向社会公示。”根据该规定，第三人厦门市国土资源与房产管理局作出补缴增容地价的决定前，应当经市规划局汇总后提交市土地管理委员会审议，市土地管理委员会审议通过后，再由第三人厦门市国土房产局向社会公示等程序。因第三人未向被告提交已经规定程序的证据，故被告认定第三人作出补缴增容地价78209002.7元的决定程序违法，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为亦无不当。被告省国土厅受理原告的行政复议申请后，按规定向行政复议被申请人发出了答辩通知书，延长审理期限后在法定期限内作出闽国土资复决字[2017]第27号《行政复议决定书》，复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告厦门万厦天城房地产开发有限公司的诉讼请求。
上诉人厦门万厦天城房地产公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误，举证责任分配违法，导致作出的判决明显不公，依法应当予以撤销。1.一审认定厦门市国土房产局对上诉人作出的补缴地价行政决定是受厦门市人民政府委托，其法律后果由厦门市人民政府承担。该认定不仅违反事实，且违反法律的规定。2、一审适用《行政诉讼法》第二十六条第五款、《中华人民共和国城镇土地使用权出让和暂行条例》第九条及国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第十二条作为判决的法律依据是错误的。二、一审错误的认定省国土厅行政复议程序合法。1、一审错误认定行政复议受理时间为2017年4月11日，上诉人实际于2017年4月7日向省国土厅负责行政复议工作的法规处提出行政复议申请，当天省国土厅收件。2、即使国土厅延期30日合法，也应在2017年7月6日前作出行政复议决定，省国土厅却是在2017年7月11日才向上诉人送达决定书，足以证明存在超期。3、复议决定欠缺集体讨论或者负责人批准的证据。4、复议程序中将同一事项分割为两部分处理违法无据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，对省国土厅复议程序违法视而不见。请求：一、撤销一审判决。二、改判支持上诉人在一审中的诉讼请求。三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福建省国土资源厅在法庭调查中辩称：一、厦门市国土房产局的夏国土房[2017]36号《厦门市国土资源与房产管理局关于帝景苑项目补缴地价的决定》，系根据国家审计署整改意见作出的纠正过去地价计算错误的行为，其决定适用当时的《厦门市人民政府关于印发厦门市地价征收管理若干问题的通知》（夏府[2005]80号）并没有错误。二、根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条以及《协议出让国有土地使用权规定》第十二条之规定，协议出让国有土地方案和底价的批准权属于人民政府，其法律后果应由政府承担。三、厦门市国土资源和房产管理局对置换用地补缴地价的决定，系受厦门市政府的委托，法律等对委托的对象和形式并没有限制性要求。四、批准出让方案和出让底价是市政府的行政行为，签订出让合同是行政协议行为，两者存在区别，本案中置换用地补缴地价属于协议出让土地中的政府行为。五、本案中置换用地协议出让补缴地价和协议出让后因容积率改变补缴增容地价，系性质不同的两种行为，适用的法律、法规等规范性文件也不同，理应区分处理。六、行政复议的主要程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人厦门市国土资源与房产管理局同意被上诉人福建省国土资源厅的意见。请求驳回上诉，维持原判。
一审中双方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查该些证据均经原审庭审质证。本院经审理查明，上诉人系于2017年4月7日向被上诉人福建省国土资源厅提出复议申请，于2017年7月7日作出闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》。原判关于上诉人于2017年4月8日向被上诉人福建省国土资源厅提出复议申请的事实认定有误，本院予以指正。一审判决认定的其他事实与本院查明的事实一致。本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”2016年3月1日起实施的《厦门市地价征收管理若干规定》第七条规定：“市人民政府委托市国土房产部门审批建设项目涉及地价事项。”本案一审第三人厦门市国土房产局作出的补缴地价的决定，系依照上述规定受厦门市人民政府委托所作的行政行为，该行为虽以一审第三人厦门市国土房产局名义作出，但法律后果应由厦门市人民政府承担。故本案中，被上诉人认定上诉人应以厦门市人民政府为被申请人提起行政复议，并无不当。
依照《厦门市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（厦府办[2006]166号）第四点之规定，一审第三人厦门市国土房产局作出补缴增容地价的决定前，应当经过市土地管理委员会审议、社会公示等程序。厦门市国土房产局未向被上诉人提交相关证据证实其作出补缴增容地价的决定前已经历经上述程序，故被上诉人认定被申请人厦门市国土房产局作出补缴增容地价78209002.7元决定的程序违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，亦无不当。
上诉人于2017年4月7日向被上诉人提出复议申请，被上诉人受理后向行政复议被申请人发出了答辩通知书，延长审理期限后，于2017年7月7日作出闽国土资复决[2017]27号《行政复议决定书》，超出审理期限1天作出该行政复议决定，程序虽有瑕疵，但对本案的实体处理结果并不产生实际影响，上诉人关于被上诉人复议程序违法的主张，本院不予采纳。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人厦门万厦天成房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
审 判 员 曾 莹
审 判 员 张厚磊
二〇一八年七月十四日
法官助理 林 妍
书 记 员 李金土
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。