广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤01行终59号
上诉人（原审原告）广州万昌隆食品有限公司，住所地广州市。
法定代表人张超群，该公司经理。
上诉人（原审原告）ＸＸ星，住广州市从化区。
上列上诉人共同委托代理人王汉荣，住广东省从化市，系广州万昌隆食品有限公司的员工。
被上诉人（原审被告）广州市从化区国土资源和规划局，住所地广州市从化区。
法定代表人李名扬，该局局长。
委托代理人江勇，广东映日律师事务所律师。
原审第三人广州御盈房地产有限公司，住所地广州市从化区。
法定代表人廖腾佳，该公司总经理。
委托代理人陈国雄、温晋民，均系该公司职员。
上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星因规划行政许可一案，不服广州市从化区人民法院（2015）穗从法行初字第8号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1994年8月18日，从化市和丰食品综合厂与从化玮思工业厂房建设有限公司在原从化市人民政府、原从化市农业委员会等8个单位的鉴证下签订《道路问题协议》，约定从化市和丰食品综合厂与从化玮思工业厂房建设有限公司关于道路范围的界定，东段由从化玮思工业厂房建设有限公司大门口围墙脚起往东量出10.08米，往北至拐弯处向东量出11.3米；北段从靠道路北边的水沟边缘起往南量出6米，一直往西延伸至从化市和丰食品综合厂门口以及从化玮思工业厂房建设有限公司北面厂区。
1994年11月29日，从化市和丰食品综合厂与香港和丰贸易公司以合资经营方式设立广州万昌隆食品有限公司。
1999年9月7日，广州万昌隆食品有限公司与从化市国营九里步果场签订《承包荒山果园合同书》，约定广州万昌隆食品有限公司承包座落在九里步果场部北面的企山，东至与水底村果园交界，南至原蘑菇厂门口大路为界，西至玮思征地山冚去河边路为界，北至河边及山顶流水分界线为界，所属范围内的荒山、果园、房屋、供水供电设施等，承包期限自1999年9月7日起至2048年8月31日止，共49年。期间，广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星签订《合作协议书》，约定双方在广州万昌隆食品有限公司承包的九里步果场内土地范围内合作建设、经营农庄类酒家。成立的合作酒家，由ＸＸ星负责办理工商登记，并以ＸＸ星名义领取工商营业执照。2012年11月21日，ＸＸ星以个人名义申领广州市从化江埔鸿图酒家的个体工商户营业执照。酒家经营场所在广州市从化江埔街玮思工业路16。
2011年7月10日，原从化市规划局向原从化市城乡更新改造工作办公室出具从规函（2011）773号《关于申请办理建设用地规划条件的复函》，同意该单位办理从化市江埔街九里步（原玮思工业区）地段地块规划条件的申请，并规定在未有新的道路代替现有道路交通功能之前，须保留现有道路交通功能。
2011年10月10日，广州御发电子技术咨询有限公司因通过公开竞价购买从化市江埔街九里步地段一块土地，并与原从化市国土资源和房屋管理局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定地块按现状出让，竞得人在未提供新的道路之前，须保证现有道路顺畅，满足地块周围群众生产生活所需的道路通行需求。
2011年10月20日，原从化市规划局出具从规函（2011）1247号《关于办理建设用地的复函》，同意广州御发电子技术咨询有限公司办理地块的用地手续，并要求该地块的规划建设须满足从规函（2011）773号文（规划条件）的有关要求。同日，原从化市规划局核发从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》给广州御发电子技术咨询有限公司。
2011年12月27日，原从化市规划局出具从规函（2011）1499号《关于变更用地单位名称的复函》，同意前述地块用地单位由广州御发电子技术咨询有限公司更名为广州御盈房地产有限公司，其它内容和要求保持不变。
之后，广州御盈房地产有限公司在该地块上盖建“珠光御景山水花园”，该工程先后取得《建设工程规划验收合格证》及《竣工验收备案表》。现已有部分业主办理收楼手续。
2015年8月4日，一审法院依职权进行了现场勘验。查明广州万昌隆食品有限公司及广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星合作经营的广州市从化江埔鸿图酒家紧邻广州御盈房地产有限公司开发的御景山水城项目。进入广州万昌隆食品有限公司及广州市从化江埔鸿图酒家时须经105国道转入御景山水城小区工地通道，从A入口进入至B入口后，转入本案涉案道路。广州万昌隆食品有限公司及广州市从化江埔鸿图酒家沿涉案道路依次相邻。涉案道路由北往南走，在通过广州市从化江埔鸿图酒家后约100米处可见广州御盈房地产有限公司修建的围墙而无法通行。涉案道路由南往北走，在经过木材公司约5米处可见附近村民所堆黄泥而无法通行（详见现场勘验图）。
一审法院另查明，2013年4月26日，广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星以相邻权纠纷为由向一审法院提起民事诉讼。2014年5月20日，一审法院作出（2013）穗从法民一初字第1141号《民事裁定书》，驳回广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星的起诉。2014年7月2日，广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星以不服规划行政许可为由向一审法院提起行政诉讼。因广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星要求撤销的规划许可证编号有误，故广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星于2014年11月17日提出撤诉申请。同日，一审法院作出（2014）穗从法行初字第27号《行政裁定书》，准许广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星撤诉。
2015年2月2日，广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星以原从化市规划局核发从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》给广州御盈房地产有限公司的行政行为违法，侵害其合法通行权益为由，向一审法院提起本案行政诉讼，请求判令：一、撤销原从化市规划局作出的从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》；二、原从化市规划局重新规划在广州御盈房地产有限公司开发的房地产处开通一条宽度不小于11米、以广州万昌隆食品有限公司门口为起点，经广州市从化江埔鸿图酒家门口直通105国道的道路；三、本案诉讼费由原从化市规划局承担。
一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条以及《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第六条的规定，原从化市规划局作为本市城市规划行政管理部门，依法具有对辖区内符合用地规划条件的申请进行审查并核发《建设用地规划许可证》的法定职权。广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星合作投资开办广州市从化江埔鸿图酒家，广州御盈房地产有限公司建设的御景山水城项目邻近广州市从化江埔鸿图酒家。因此，广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星作为相邻权人与被诉规划行政许可行为之间存在利害关系，具备本案原告的主体资格。广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星在2014年7月2日向一审法院提起行政诉讼后，才得知涉案道路在本案要求撤销的从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》中，广州万昌隆食品有限公司和ＸＸ星又于2015年2月2日重新提起行政诉讼，故本案未过起诉期限。关于从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》是否应当撤销的问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权…”的规定，原从化市规划局根据广州御盈房地产有限公司的相关申请材料，向广州御盈房地产有限公司核发从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》，符合上述法律的规定。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”而《中华人民共和国城乡规划法》并未对取得《建设用地规划许可证》应当进行听证程序作出规定，故原从化市规划局作出涉案许可前未召开听证会并无不当。因此，原从化市规划局核发从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》的具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星的诉讼请求。案件受理费50元，由广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星负担。
上诉人广州万昌隆食品有限公司不服一审法院上述判决，向本院提起上诉称：1999年9月7日，广州万昌隆食品有限公司与从化市国营九里步果场签订《承包荒山果园合同书》，承包该果场场部北面的企山，东至水底村果园交界，南至原蘑菇厂门口大路为界，西至玮思片山冚去河边路为界，北至河边及山顶流水分界线为界，所属范围内的荒山、果园、房屋、供水供电设施等，期限自1999年9月7日起到2048年8月31日止共49年。广州万昌隆食品有限公司于1994年11月由从化市和丰食品综合厂与香港和丰贸易有限公司合资设立，后变更为外商独资企业。从化市和丰食品综合厂和广州万昌隆食品有限公司一直在案涉承包范围内经营。1994年8月18日，经各方调处，从化市政府、从化市委、农业局、国土局、调处土地纠纷办公室、交通局、水电局等鉴证下，从化市和丰食品综合厂与从化玮思工业厂房建设有限公司签订关于道路问题的协议，开通了一条以从化市和丰食品综合厂门口为起点，经过从化玮思工业厂房建设有限公司厂区直接通至105国道的道路，这也是唯一一条通往广州万昌隆食品有限公司及两上诉人合作经营的广州市从化江埔鸿图酒家可以行驶汽车的道路。广州万昌隆食品有限公司及广州市从化江埔鸿图酒家自设立或建设时一直使用该道路。2011年11月，广州御盈房地产有限公司因开发房地产封掉了案涉道路。经两上诉人与广州御盈房地产有限公司协商，广州御盈房地产有限公司另开辟一条临时道路供广州万昌隆食品有限公司及广州市从化江埔鸿图酒家通行汽车。2012年12月，广州御盈房地产有限公司再次封掉了临时道路，导致货运车辆无法进出广州万昌隆食品有限公司厂区，影响原材料及产品出入。同时，广州市从化江埔鸿图酒家生意也一落千丈，月月亏损。两上诉人曾多次找广州御盈房地产有限公司协商要求解决道路问题，但广州御盈房地产有限公司认为其在涉案土地处开发房地产，原从化市规划局核发了从规地证（2011）5号（江埔）建设用地规划许可证。该证并没有预留在广州御盈房地产有限公司开发的房地产处开通一条宽度不小于11米，以广州万昌隆食品有限公司门口为起点，经广州市从化江埔鸿图酒家门口直通105国道的道路给两上诉人通行。原从化市规划局所作出的规划许可违反了上述关于道路问题的协议，也违反了民法通则及物权法中关于相邻权的有关强制性规定，侵害了两上诉人的合法权益，两上诉人多次要求原从化市规划局自行撤销该规划许可证未果。为此，请求二审法院判令：1、撤销一审判决；2、撤销原从化市规划局作出的从规地证（2011）5号（江埔）建设用地规划许可证；3、广州市从化区国土资源和规划局重新规划在广州御盈房地产有限公司开发的房地产处开通一条宽度不小于11米、以广州万昌隆食品有限公司门口为起点，经广州市从化江埔鸿图酒家门口直通105国道的道路；4、本案一、二审案件受理费由广州市从化区国土资源和规划局负担。
上诉人ＸＸ星不服一审法院上述判决，向本院提起上诉，其上诉理由和上诉请求与上诉人广州万昌隆食品有限公司的相同。
被上诉人广州市从化区国土资源和规划局答辩称：一、被上诉人于2011年10月19日核发从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》的行政许可行为，符合法定的行政许可程序及实体审查要求。1、被上诉人是原从化市主管城乡规划的行政部门，依法对原从化市辖区内符合用地规划条件的申请进行审查并决定颁发《建设用地规划许可证》，被上诉人在本案中实施行政许可行为，主体合法。2、广州御盈房地产有限公司通过原从化市土地房产交易登记所，以公开竞价的方式取得涉案国有土地的使用权，并且在满足被上诉人出具的“从规函（2011）774号文”所要求的规划条件情况下，向被上诉人申请核发建设用地规划许可证，其申请符合行政许可法第三十八条、第三十九条、城乡规划法第三十七、三十八条的规定，被上诉人依法应当向第三人颁发《建设用地规划许可证》。被上诉人在受理申请、审核材料及颁发许可证的具体行政行为中，严格按照法定的程序及审查要求实施行政许可，该行政行为合法有效。二、上诉人与广州御盈房地产有限公司的纠纷属于相邻人之间因通行权而产生的侵权矛盾，与被上诉人的行政许可行为无关，被上诉人的具体行政行为没有损害上诉人的合法权益。1、被上诉人在从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》中已经对上诉人及周边土地使用人的通行道路作出规划，并且从规函（2011）774号《关于申请办理建设用地规划条件的复函》第九条中规定：“在未有新的道路代替现有道路功能之前，须保留现有道路交通功能。”同时，原从化市国土资源和房屋管理局在与广州御盈房地产有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》补充条款第4条也约定：“该地块按现状出让，竞得人在未提供新的道路之前，须保证现有道路顺畅，满足周围群众生产、生活所需的道路通行需求”。而被上诉人向广州御盈房地产有限公司颁发的从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》并没有改变上述规划条件，也已考虑到了涉案地块周边群众的通行需求，并对通行权事宜作出了规定。2、1994年8月18日，从化市和丰食品综合厂与从化玮思工业厂房建设有限公司签订的关于道路问题的协议，是两个民事主体之间处理相关民事权利义务的约定，虽有政府多个行政部门参与调解鉴证，但并不影响其民事协议的性质。该协议对被上诉人依据城乡规划法的规定及从化市总体规划的要求颁发建设用地规划许可证的行政行为没有约束力。而且上诉人也没有证据证明广州万昌隆食品有限公司与从化市和丰食品综合厂是同一主体或已依法取得了从化市和丰食品综合厂的合同权利。所以上诉人以该协议的约定为由，要求被上诉人按其要求进行用地规划或赔偿损失没有任何法律依据。为此，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
原审第三人广州御盈房地产有限公司述称：一、原审第三人同意被上诉人的第一点答辩意见，对于被上诉人的第二点意见补充如下，原审第三人在一审中已声明与两上诉人并不具备相邻关系，与从化市国营九里步果场签订承包协议的是“广州市万昌隆食品有限公司”，并非广州万昌隆食品有限公司，该外资承包国有林地协议并未取得国资局的审批。ＸＸ星提起一审行政诉讼之前，广州市从化江埔鸿图酒家临时租赁场所的租赁期限早已到期，其也未续期，其或者ＸＸ星与原审第三人没有任何关系。根据广州市从化江埔鸿图酒家的地址，其与原审第三人也没有任何关系。证明原审第三人与两上诉人不具备相邻关系，因此不产生相关的纠纷，上诉人不应向原审第三人或被上诉人追究权利。二、对一审判决认定的广州万昌隆食品有限公司的通行权是否受侵害，是否由原审第三人侵害的事实有异议。广州万昌隆食品有限公司与原审第三人不相邻，其通行出入情况是良好的，2015年4月原审第三人提交了一份道路通行情况说明，证明上诉人所称的经营地址在当时以及一审起诉时道路是顺畅的，其通行权没有受到侵害，因此无权要求原审第三人赔偿，也无权要求被上诉人撤销相关的规划文件。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
此外，原从化市规划局于2015年10月更名为“广州市从化区规划局”。2015年11月，由原广州市从化区国土资源和房屋管理局和原广州市从化区规划局组建成立广州市从化区国土资源和规划局。广州市从化区国土资源和规划局替代原从化市规划局作为被上诉人（原审被告）参加本案二审诉讼。
本院认为，原从化市规划局系原从化市城市规划行政管理部门，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，其具有对原从化市辖区内符合用地规划条件的申请进行审查并核发建设用地规划许可证的法定职权。上诉人广州万昌隆食品有限公司及上诉人ＸＸ星经营的广州市从化江埔鸿图酒家与原审第三人广州御盈房地产有限公司开发的房地产项目相邻，原从化市规划局就该房地产项目用地所作的本案被诉规划行政许可行为与上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星有利害关系，故上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星有权提起本案诉讼。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”本案中，在原审第三人广州御盈房地产有限公司开发的房地产项目所占有的国有土地使用权出让前，原从化市规划局向原从化市城乡更新改造工作办公室出具从规函（2011）773号《关于申请办理建设用地规划条件的复函》，对涉案出让地块提出了相应的规划条件。在广州御发电子技术咨询有限公司取得涉案出让地块的国有土地使用权后，原从化市规划局受理了广州御发电子技术咨询有限公司提出的办理建设用地规划许可证的申请。在审核了广州御发电子技术咨询有限公司提交的建设项目批准、出让土地规划条件、国有土地使用权出让等文件材料后，原从化市规划局向广州御发电子技术咨询有限公司出具了同意其办理涉案出让地块用地手续的从规函（2011）1247号《关于办理建设用地的复函》，同时还向广州御发电子技术咨询有限公司核发涉案出让地块的从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》。之后，原从化市规划局向原审第三人广州御盈房地产有限公司出具从规函（2011）1499号《关于变更用地单位名称的复函》，同意上述《建设用地规划许可证》的用地单位更名为原审第三人广州御盈房地产有限公司，其它内容和要求保持不变。因此，原从化市规划局核发从规地证（2011）5号（江埔）《建设用地规划许可证》的行政行为，符合上述法律规定。原从化市规划局作出该规划行政许可行为前虽未举行听证，但《中华人民共和国城乡规划法》并未规定核发建设用地规划许可证应当听证，故原从化市规划局核发上述建设用地规划许可证的行政行为并无违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。此外，原从化市规划局在上述从规函（2011）773号《关于申请办理建设用地规划条件的复函》中，已规定涉案出让地块在未有新的道路代替现有道路交通功能之前，须保留现有道路交通功能。原从化市规划局在上述从规函（2011）1247号《关于办理建设用地的复函》中，已要求涉案出让地块的规划建设须满足从规函（2011）773号文（规划条件）的有关要求。因此，原从化市规划局核发上述建设用地规划许可证的行政行为并无侵犯上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星原有的道路通行权益。上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星认为原从化市规划局核发上述建设用地规划许可证的行政行为侵犯其合法权益，依据不足，本院不予采信。一审法院驳回上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星的诉讼请求，并无不当，本院予以支持。
综上所述，上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星的上诉理由不成立，其上诉请求本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人广州万昌隆食品有限公司、ＸＸ星各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞智雄
审 判 员 曲卫东
代理审判员 丘 杰
二〇一六年四月十一日
书 记 员 付金芬