广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1228号
上诉人（原审原告）：广州市宏佳伟业发展有限公司。住所地：广州市天河区天河北路。
法定代表人：梁维雄，该公司总经理。
委托代理人：张经中，广东君厚律师事务所律师。
委托代理人：谢金岐，广东君厚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路。
法定代表人：温国辉，该市市长。
委托代理人：邢翔，广州市人民政府工作人员。
委托代理人：丘岚艳，广州市人民政府工作人员。
上诉人广州市宏佳伟业发展有限公司（以下简称宏佳伟业公司）因诉广州市人民政府（以下简称广州市政府）政府信息公开纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的(2017)粤71行初416号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人宏佳伟业公司委托代理人张经中、谢金岐；被上诉人广州市政府副秘书长、出庭负责人高裕跃，委托代理人邢翔、丘岚艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2017年4月17日，原告宏佳伟业公司向被告广州市政府提交《政府信息公开申请书》，请求公开：办文编号为交通[2014]37号的《广州市人民政府办公厅文件呈批表》（以下简称《文件呈批表》）和《广州市人民政府办公厅文件处理表》（以下简称《文件处理表》）。2017年4月27日，广州市政府作出穗依申请公开[2017]第83号《关于政府信息公开申请的答复书》，告知本案涉及的市政府办公厅《文件呈批表》和《文件处理表》属于行政机关内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款的规定，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。宏佳伟业公司不服该答复意见，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销穗依申请公开[2017]第83号《关于政府信息公开申请的答复书》；2.判令广州市政府公开有关《文件呈批表》和《文件处理表》；3.本案诉讼费由广州市政府承担。
原审法院认为，宏佳伟业公司申请广州市政府公开的有关《文件呈批表》和《文件处理表》，是广州市政府办公厅将广州市交通委员会的工作请示报送市政府批示并将批示意见告知来文单位的内部管理信息，依照《中华人民共和国政府政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，不属于应当公开的政府信息。广州市政府经审查在法定期限内作出的答复意见符合法律规定。宏佳伟业公司请求广州市政府重新作出答复意见理据不足，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决，驳回该公司诉讼请求。
宏佳伟业公司不服原审判决，向本院提起上诉。主要理由是1.原审法院认定过程性信息不属于应当公开的信息为适用法律错误。政府信息公开应以公开为原则，不公开为例外，关于过程性信息不予公开的有关规定是对不公开信息的扩张解释。2.原审法院未对该公司申请公开信息进行审查，就认定申请公开的信息属于过程性信息不妥。广州市政府办公厅的有关《文件呈批表》和《文件处理表》，记载了关于处理广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜的解决意见，包括市政府主要领导的审批意见，对宏佳伟业公司权利义务产生了实际影响，不属于过程性信息。广州市政府拒绝公开该内容，就应对拒绝理由履行告知和说明义务。请求：撤销广州市政府于2017年4月27日作出的答复意见；支持该公司关于广州市政府公开有关政府信息的申请。
广州市政府答辩称：广州市政府作出答复意见的程序和内容均符合法律规定；上诉人的请求于法无据，应依法驳回。
经审查，本院对原审法院查明的宏佳伟业公司提请广州市政府公开有关政府信息和广州市政府依法定程序办理答复意见的事实予以确认。
另查明，2015年9月21日，广州市一汽巴士有限公司、宏佳伟业公司和广州市交通委员会因广州市一汽巴士有限公司《关于离退休职工安置费用的股东会决议》效力确认纠纷产生民事争议诉至广州市越秀区人民法院。在该案一审期间，宏佳伟业公司提交了广州市政府办公厅有关《文件呈批表》和《文件处理表》复印件，以证明广州市政府曾批复同意了广州市交通委员会就解决广州市一汽巴士有限公司的改制未尽事宜的请示，但因广州市交通委员会表示异议未获认定。越秀区人民法院一审判决确认广州市一汽巴士有限公司2012年12月2日作出的《关于离退休职工安置费用的股东会决议》无效。宏佳伟业公司不服该判决向广州市中级人民法院提起上诉，广州市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。宏佳伟业公司仍表示不服，已向本院申请再审，该申请再审本院正在审查中。本案中，宏佳伟业公司以广州市政府办公厅有关《文件呈批表》和《文件处理表》对上述民事纠纷认定有直接关联为由，申请广州市政府公开该政府信息。
本院认为，本案属于政府信息公开纠纷。根据当事人双方的诉辩意见，本案二审争议焦点为：1.涉案《文件呈批表》和《文件处理表》的性质认定；2.广州市政府不公开涉案《文件呈批表》和《文件处理表》的法律依据。
一、关于涉案《文件呈批表》和《文件处理表》性质认定问题
政府信息公开，是提高政府工作的透明度，促进依法行政的一项重要制度。根据《中华人民共和国信息公开条例》的规定，政府信息公开分两类，第一类是政府应当主动公开的信息，主要为涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者需要社会公众广泛知晓的，或者反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的，或者其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第二类是公民、法人和其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取的相关政府信息。行政机关对公开政府信息的申请，应对是否符合法律规定进行审查并作出是否公开的决定。
本案中，广州市一汽巴士有限公司《关于离退休职工安置费用的股东会决议》效力问题，属于企业组织经营管理权限的范畴，应由公司法等法律调整。上诉人宏佳伟业公司向被上诉人广州市政府申请公开的《文件呈批表》和《文件处理表》，均属于广州市政府办公厅内部记录各类文件处理情况的通用表格，记载了广州市政府及办公厅等部门在2014年初办理广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制有关事宜内部请示的具体报送情况。该工作请示的性质属于行政机关内部研究的建议意见，有关《文件呈批表》和《文件处理表》记录的处理情况，不能说明该工作请示中的相关建议已形成为广州市政府的行政决定。广州市政府工作人员在法庭调查时说明，广州市一汽巴士有限公司有关股东会决议效力问题，应依法律程序予以认定，而不应由广州市政府依行政程序认定；广州市政府收到广州市交通委员会的工作请示后，并没有对广州市一汽巴士有限公司有关股东会决议效力问题作出行政决定，与宏佳伟业公司之后提起的民事诉讼也没有法律上的关系。宏佳伟业公司委托代理人在法庭调查中出示的广州市政府有关《文件呈批表》和《文件处理表》复印件和本案查明的情况，无法证明宏佳伟业公司的诉讼主张；广州市政府关于《文件呈批表》和《文件处理表》应为行政机关内部行政管理信息，与宏佳伟业公司权利义务不产生实际影响的意见并无不当。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，行政机关应当遵循公正、公平、便民原则，及时、准确地公开政府信息，避免出现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息。本案涉及的广州市政府办公厅有关《文件呈批表》和《文件处理表》，均应认定为行政机关记录公文报送过程中的内部管理信息，不能准确反映广州市政府对广州市交通委员会有关请示问题的实际情况，不符合政府信息公开应具备的完整性要求，并有可能造成公众不必要误解。广州市政府经审查决定有关《文件呈批表》和《文件处理表》不属于政府信息公开的范围，有充分的法律和事实依据。
二、关于广州市政府不公开涉案《文件呈批表》和《文件处理表》的法律依据问题
行政机关作出行政决定应有相应的法律依据。行政决定的法律依据，除法律、法规和国家的有关规定外，还可包括行政主管部门依法律和法规制定的有关规章及规范性文件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释［2018］1号）第一百条第二款规定，人民法院可以在裁判文书中引用规章以及其他合法有效的规范性文件。
本案中，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第二款规定，国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。据此，国务院办公厅具有主管全国政府信息公开工作的法定职权。原审法院采纳了广州市政府的意见，以《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》有关规定为依据，认为“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开信息”，与《中华人民共和国政府信息公开条例》中关于行政机关在公开政府信息时应注意避免不完整信息影响和可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的规定相一致，应认定为合法有效的法律依据。
本院认为，国务院办公厅依法定职权制定的关于政府信息公开工作的规范性文件，对地方行政机关做好政府信息公开工作具有规范性效力。人民法院在行政审判中，对经审查认定是合法有效的规范性文件，可以在判决中予以引用。原审法院以《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》有关规定为依据，认定宏佳伟业公司申请公开的信息不属于应予公开的政府信息范围，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》关于政府信息公开范围的规定。宏佳伟业公司上诉称《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不具有合法效力、不能作为司法审查依据的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，广州市政府对宏佳伟业公司作出的《关于政府信息公开申请的答复书》事实理由充分，适用法律正确，原审判决驳回宏佳伟业公司的诉讼请求并无不当，本院予以维持。宏佳伟业公司上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由广州市宏佳伟业发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 龚稼立
审判员 林俊盛
审判员 窦家应
二〇一八年七月十五日
书记员 刘 丹