河北省吴桥县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）冀0928刑初33号
公诉机关吴桥县人民检察院。
被告人马孝勇马某某，男，1963年10月21日出生，汉族，大学本科，吴桥县住房和城乡建设局副局长兼城市管理行政执法局局长，户籍所在地河北省沧州市吴桥县，住吴桥县。2015年6月23日因涉嫌玩忽职守罪被吴桥县人民检察院刑事拘留；由吴桥县公安局执行。2015年6月26日被吴桥县人民检察院取保候审。
辩护人刘新杰，河北衡泰律师事务所律师。
吴桥县人民检察院以吴检刑诉（2016）34号起诉书指控被告人马孝勇马某某犯玩忽职守罪，于2016年4月11日向本院提起公诉。本院依法由审判员白晋宇、人民陪审员周志军、李万霞组成合议庭，适用普通程序简化审，公开开庭审理了本案。吴桥县人民检察院指派检察员王欣出庭支持公诉，被告人马孝勇马某某及其辩护人刘新杰到庭参加了诉讼。现已审理终结。
吴桥县人民检察院指控，被告人马孝勇马某某是吴桥县住房和城乡建设局副局长兼吴桥县城市管理行政执法局（以下简称吴桥县城管局）局长。2013年6月，吴桥县城管局监察大队巡查时发现原桑园镇敬老院正在违法施工建设，经调查发现，该工程所有人丁某既没有建设规划许可证又没有建设施工许可证。于是该城管执法人员向被告人马孝勇马某某汇报。经马孝勇马某某同意后对丁某的违法施工进行了停工，但丁某仅停工几天就继续施工建设，直至2013年中秋节左右完工，期间被告人马孝勇马某某未依法采取任何措施。2013年9月16日，马孝勇马某某发现丁某的违法建筑主体已经竣工，遂与吴桥县住建局副主任科员刘某1商议后将该情况上报到吴桥县住房和城市建设局。经住建局党组会议讨论决定对丁某处以建设工程总造价10%的罚款，合计人民币30万元，并责令违建工程所有人丁某按照国土局相关规定取得国有土地使用权后到住建局补办规划建设相关手续，并补交相关规费”。2014年8月18日丁某向县住建局缴纳30万元罚款。被告人马孝勇马某某安排刘某1及法制股的执法人员金某伪造了关于对丁某违法建住房的行政处罚卷宗，对该案作了结案处理。经查该地块系原吴桥县桑园镇敬老院，属于国有划拨的仓储用地。2010年8月丁某与桑园镇政府及王守忠（1996年吴桥县桑园镇政府以23万元的价格转让给王守忠，后因双方未能完全履约，王守忠一直未开发此地）三方签订《关于桑园镇敬老院的转让协议》，丁某以33万余元的价格获得该地块的转让权。之后丁某没有到相关部门依法办理土地变更手续，亦未经相关部门批准建私人住宅。2013年3月丁某私自将原桑园镇敬老院拆除，在该宗土地上建4栋8户私人住宅，占地面积1995.3平方米。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《河北省城乡规划条例》第七十九条规定，马孝勇马某某在责令丁某等人的违法建筑停工后，在违法相对人没有停止施工的情况下，马孝勇马某某应向吴桥县人民政府报告而没有报告，致使县政府没有责成有关部门对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等措施，从而使丁某等人违法建筑得以竣工，使该块国有土地使用权受到侵害，造成国家对该块国有土地的使用出让金人民币1169465元没有收缴，给国家造成了重大经济损失。案发后，违法相对人丁某等人已向吴桥县财政局缴纳人民币584752元。公诉机关认为，被告人马孝勇马某某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
公诉机关为支持指控的犯罪事实当庭提供了如下证据：
（一）被告人的供述
被告人马孝勇马某某于2015年6月23日的供述，主要内容证实：①马孝勇马某某的工作职责。马孝勇马某某主持吴桥县城市管理行政执法局全面工作。严格查处各类违规、违章建筑，制止乱搭乱建、乱堆乱放等行政违法违章行为。②吴桥县城市管理行政执法局查处城市违法建筑的工作程序。吴桥县城市管理行政执法局接到举报或执法大队巡查发现违法建筑后汇报给马孝勇马某某，马孝勇马某某责成刘某1具体办理相关事宜。刘某1再具体交待给执法股、监察执法大队到现场勘验调查。之后由执法人员将勘验调查结果向马孝勇马某某汇报。若属于比较重大的违法行为，马孝勇马某某和刘某1商量并提请住房与城市建设局党组会议讨论。然后将讨论结果由刘某1交代给执法大队和执法股具体负责行政违法案件的处理和卷宗的制作。事实上在处理具体行政违法行为和程序时，都是由马孝勇马某某决定，再交给刘某1具体操作的。③城市管理行政执法股的职责。为进一步加强城市执法工作，吴桥县住建局增设城市管理执法股，执法股主要承担城市执法的指导、监管职责。执法股工作人员归城管执法局管理，成员4人，其中股长朱某、副股长梁晓磊和一名工作人员占用城管执法局编制，另外一名工作人员孟某占用住建局环卫队的编制，由城市管理行政执法局副局长刘某1分管。④该局对金沙江路南敬老院对面的违法建筑的的处理情况。2013年5、6月份，马孝勇马某某刚刚担任吴桥县城市管理行政执法局局长，城市管理行政执法局监察大队的巡查队员（具体是谁我记不清楚了）向其汇报说在原桑园镇金沙江路南敬老院对面正在建设住宅楼，随即其便安排监察一大队队长吴某带人到现场去查看处理，并让吴某先责令建设方停工。吴某回来后向马孝勇马某某汇报说已经向当事人丁某下达了停工通知书，并安排丁某带着相关手续到城市管理行政执法局备查。没过两天丁某便带着土地证到了城市管理行政执法局，但其没有办理城市建设规划许可证、建设施工许可证。马孝勇马某某当时跟丁某说你只有土地证（属桑园镇政府）不行，必须还要有城市建设规划许可证、建设施工许可证，等办完了之后再建。在对丁某下达停工通知书后的十多天里，巡查队员又向其汇报说丁某的违章建筑还在陆续施工。这样，马孝勇马某某又安排一大队队长吴某去给丁某下达了限期15天自行拆除拆除的通知书，给丁某下达拆除通知书之后，巡查队员向其汇报说丁某的违章建筑那里确实停工了，施工的工具也全都没有了，停工之后马孝勇马某某和巡查队员也放松了警惕，巡查队员也没有再向其汇报丁某违建的事情，马孝勇马某某也没有再过问这件事。向丁某下达限期15天自行拆除拆除通知书后，丁某的违章建筑没有自行拆除。这种情况下，应该启动相应的程序和措施。但是马孝勇马某某他们发现丁某停工之后都放松了，也没有再管拆除的事，更没有启动相应的程序和措施。他们向丁某下达拆除通知书的依据是《城乡规划法》的规定，丁某的违章建筑已经无法采取改正措施消除影响了，所以他们城管局对丁某违章建筑做出了限期拆除的决定。2013年9月初，河北省的领导和县领导去桑园镇养老院视察，马孝勇马某某当时陪同着一起去，当时发现丁某的违章建筑主体结构已经完工了。在惊慌失措的情况下，马孝勇马某某便马上向住建局王代起局长做了汇报。王代起局长说这件事不是小事，上班子会研究讨论。在上住建局班子会研究之前，马孝勇马某某安排执法股的朱拥军和孟某去丁某违章建筑测量数据，并询问丁某违章建筑的造价，然后就违章建筑的基本情况、造价、处罚依据等向局党组做了汇报。住建局经党组会议研究决定，“根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，对其处建设工程总造价10%的罚款，合计人民币30万元，处罚完毕后，责令工程建设人丁某按照国土局相关规定取得国有土地使用权后到住建局补办规划建设相关手续，并补交相关规费。”当时马孝勇马某某没有向住建局党组汇报城管局已经向丁某下达了拆除通知书这件事，忘记汇报了。丁某的违法建筑造价是依据城管局执法股的朱拥军和孟某对丁某违章建筑进行测量，根据测量的建筑面积执法股向马孝勇马某某提供了违章建筑的工程总造价。马孝勇马某某根据执法股向其提供的违章建筑的基本情况向住建局党组做了汇报。其不知道执法股是否找评估机构对丁某的违章建筑进行评估。由于马孝勇马某某他们的工作疏忽，在对丁某进行罚款并补办相关手续的情况下，没有将停工的决定执行到位，使丁某的违章建筑继续建了起来。2013年9月16日吴桥县住建局就丁某违章建筑作出处理决定之后，马孝勇马某某本人只是多次向丁某催交罚款，除了向丁某追缴罚款之外，城管局对丁某的违章建筑未做任何工作。马孝勇马某某不知道丁某后来是否向城管局补交相关手续，但丁某应该是没有向城管局补交相关手续。在丁某未补办相关手续的前提下，他们城管局根据《行政处罚决定书》规定，首先应当根据《中华人民共和国行政强制法》对丁某在下达限期15日内自行拆除的决定之前对其进行催告，15日之后应当对其违法建筑进行检查、勘验，若其尚未拆除就应该在三个月之内申请人民法院或县政府强令拆除或者依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第三款之规定，对于无法采取强制措施消除影响的，限期拆除不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。马孝勇马某某觉得对丁某罚款30万元之后就结案了，没有必要再做其他工作了，所以也没有启动相关程序。
（二）证人证言
1、证人刘某1（吴桥县住房和城乡建设局吴桥县住房和城市建设局党组成员、副主任科员）2015年6月19日的证言，主要证实九个方面的内容：①刘某1的职责：分管吴桥县城市管理行政执法局执法股、协助吴桥县城市管理行政执法局马孝勇马某某局长做城管执法局工作，侧重环卫管理工作。②执法股的工作职责：监督检查住建系统各执法部门的执法情况，审查执法部门的案卷，对全系统执法证年检、注销、新增情况进行具体的办理，组织执法人员考试，包括市里新增执法证的培训，进行通知和登记。除了以上的职责外，我安排执法股协助城管执法大队制定行政执法文书，组装行政执法卷宗。③执法股协助城管执法大队制定行政执法文书的依据：按照行政执法规定行政执法文书应当由执法大队人员制作，但是由于大部分执法人员的文化层次不高，为了使行政执法文书更加规范，刘某1安排执法股协助城管执法大队制定行政执法文书。④刘某1对吴桥县金沙江路南敬老院对面的违法建筑的行政执法处理情况：2013年下半年执法人员发现吴桥县金沙江路南敬老院对面违法建筑，2013年9月16日住建局针对该违法建筑召开党组会议，并形成了会议纪要。参加会议的都是党组成员，其中包括吴桥县城市管理行政执法局马孝勇马某某局长和我。谁汇报的我记不清楚。通过党组会议讨论决定对丁某违法建筑一案依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条之规定，对其处以建设工程总造价10%的罚款，合计罚款人民币30万元，并责令工程建设人丁某按照国土局相关规定取的国有土地使用权后到住建局补办规划建设的相关手续，并补缴相关规费。会议召开之后，我口头交代过让朱某和孟某督促丁某尽快落实。我让执法股告诉执法大队让他们给丁某下达了停工令（停工令现在没有找到），处罚丁某30万元的罚金于2014年8月1日已经全部缴纳。罚款缴纳之后我安排执法股孟某制作丁某违法建筑案件卷宗材料。我告诉朱某，丁某已经交来了这30万元的罚款，然后让孟某到局财务股复印了交罚金的发票，我让孟某补写丁某违法建筑案件的卷宗材料，组成执法卷宗。其目的是为了说明30万元罚款的出处，再就是为了使卷宗更加规范。⑤刘某1解释补作的卷宗材料中，《行政处罚决定》中有两项处罚决定与住建局党组会议的决定不一致的原因：在此期间内，丁某没有按住建局党组会议的决定办理土地权使用证和规划证，因此在丁某没有办理土地使用权证和规划证的情况下，做出了限期15日拆除，罚款30万元的《行政处罚决定》。⑥刘某1解释执法程序：首先我们应当根据《中华人民共和国行政强制法》对丁某在下达限期15日内自行拆除的决定之前对其进行催告，15日之后我们应当对其违法建筑进行检查、勘验，若其尚未拆除就应当在三个月之内申请人民法院或县政府强令拆除或者依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条第三款之规定，对于无法采取强制措施消除影响的，限期拆除不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。⑦后续执法情况：2014年7月29日下达《行政处罚决定书》之后，我们没有再做限期拆除不能拆除的，没收实物或违法收入和申请人民法院或县政府强令拆除的工作。我们没有后续执法是，后来我把后续执法的事情忘了，没有向领导汇报过、也没有督促执法人员后续执法。⑧《履行行政决定催告书》制作的具体情况：以前没有给丁某送达《履行行政决定催告书》，2015年6月16日我在我办公室制定打印的，并由我签了丁某的名字、摁的手印，日期提前到2014年9月24日。⑨刘某1对本案的认识：一方面对于此案我只侧重于案卷规范的标准，在具体执法实践上做的还不够。对于案件督导上做的不到位，在编写、组装卷宗材料也存在问题，当事人丁某的签名不实，是我让我单位的金某代签的，材料上丁某的手印印象不太深可能也是我让金某摁的，身份证件不是丁某本人的身份证，是我找了别人身份证通过电脑改成丁某的名字，再复印的；另一方面对于丁某违章建筑执法不到位，只进行了罚款，没有进行后续执法，这是违反法律法规的，今后认真吸取教训，依法严格执法，依法办案。
2、证人朱某（吴桥县住房和城乡建设局法制股股长）于2015年6月25日的证言，主要证实六个方面的内容：①吴桥县住房和城乡建设局法制股的工作职责：（与刘某1证言证实内容一致）除法律规定的职责外，法制股协助执法大队填写执法案卷文书，负责组成行政审批的执法卷宗，但文书中的“执法人员签名”一栏都由具体行政执法人员本人亲自签名。由于执法大队执法人员的文化层次不高，不会填写，当时刘某1分管法制股，同时他协助吴桥县城市管理行政执法局副局长协助马孝勇马某某局长管理执法大队的工作，所以他安排我们法制股协助执法大队制作案卷文书。②朱某对吴桥县金沙江路南敬老院对面丁某的违法建筑案件的行政执法工作证实情况：2014年8月，因吴桥县金沙路南原敬老院对面丁某的违法建筑被监察一大队查处，组卷过程中我们需要对违法建筑物进行拍照、测量，我和孟某去了现场，对四栋（八户）底上三层的违法建筑进行了拍照、并对违章建筑物的地上面积进行测量，大约三千多平米。当时我们去现场拍照时，丁某在外地没有到现场。我们制作了《建设行政执法调查通知书》、《建设行政执法现场检查笔录》、违法建筑物的照片、绘制了现场示意图、《建设行政违法案件立案审批表》、《调查讯问笔录》、《建设行政违法案件调查报告》、《责令改正通知书》、《建设行政处罚事先告知书》、《建设行政处罚听证告知书》、《建设行政违法案件处罚审批表》、《本案自由裁量说明》、《行政处罚决定书》、《送达回证》等，这些文书里面的执法人员都是由本人亲自签名，我们只负责填写内容。③对丁某违法建筑制作上述卷宗材料的依据是：我们听刘某1局长的安排制作案卷文书。刘某1让我们按照30万元的罚款票据制作案卷文书，并告诉我丁某已经交来了30万元的罚款。然后我让孟某到局财务股复印了交罚款的发票，我们是看到发票以后制作的《行政处罚决定书》。《调查讯问笔录》里面的违法建筑的投资额420万元，是见到交罚款的30万元发票后补做的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的对违章建筑10%以下的罚款然后做出的违法建筑物的投资额，我们并没有对违法建筑进行评估。④执法股制作《行政处罚决定书》的依据：我们根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行了处罚，做出限期十五日内自行拆除，罚款30万元的处罚决定。⑤丁某违法建筑执法案件正确执法的做法：我们应当依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对于无法采取强制措施消除影响的，限期拆除不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。但我们认为罚款之后就没事了，没有再进行后续的执法监督。⑥朱某对本案的认识：我们应当严格按照执法程序进行行政处罚，不能根据罚款票据再制作法律文书。没有向领导提出意见，也没有对丁某行政违法案件进行执法监督，认为只要进行了罚款就没事了，没有进行后续执法。这是违反法律法规的，今后我一定认真吸取教训，依法严格执法，依法办案。
3、证人孟某（执法股科员）于2015年6月26日证言，主要证实五个方面的内容：①执法股的工作职责（与刘某1、朱某证言证实内容一致）。②孟某在丁某的违法建筑案件中，所做的行政执法（现场测量拍照）工作及制作执法案件卷宗情况，其证实内容与朱某证实一致。③当时卷中没有丁某的身份证复印件，我不知道被调查人的签字是怎么回事。④卷宗中对于行政处罚处理意见和处罚决定根据：我们根据刘某1局长的意见和交款30万元的票据制作的。丁某的调查询问笔录中记载的房屋面积和投资额都不准确，都是根据刘某1局长的意见填写的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行了处罚，做出限期十五日内自行拆除，罚款30万元的处罚决定。这些法律文书上的盖章都是找马孝勇马某某局长盖得，都是在空白表上提前盖好的。⑤对制作丁某违章建筑执法案卷的认识：其证实内容与朱某证实一致。
4、证人吴某（吴桥县住房和城市建设局行政执法局监察大队一大队大队长）于2015年6月25日的证言，主要证实六个方面的内容：①行政执法局监察大队的工作职责：严格查处各类违规、违章建筑，纸质乱搭乱建、乱堆乱放；规范整治沿街乱设摊位、乱摆店牌等行政违法行为。②一大队下设三个中队的中队长及所管辖区：一中队张培新负责嘉陵江路以北；二中中队常某负责长江路路以南，三中队刁连兴负责长江路以北，嘉陵江路以南。三个中队虽然有辖区分工，但实践工作中并不是很严格，遇有具体情况由我具体调配。③监察大队对于违法建筑案件执法程序：我们监察大队每天都进行巡查工作，发现有违法建筑行为时，我们就立即向马孝勇马某某局长汇报，由马孝勇马某某局长决定应当如何处理。马孝勇马某某局长让我们怎么办，我们就怎么办。让我下达停工通知书我们就下达停工通知书；让我们下达拆除，我们就下达拆除；让我们罚款，我们就罚款，具体的罚款数额都是有马孝勇马某某局长决定。我们的执法工作都听从马孝勇马某某局长安排。④监察一大队对吴桥县金沙江路南敬老院对面丁某违章建筑案件的执法情况：2013年6、7月，我带人在巡察时发现金沙江路南敬老院对面有塔吊施工建设，到达施工现场后，发现有四栋别墅，已经建设到地下车库以上第一层，当时吴桥县建筑公司项目经理李凤岗正带人建设，我询问李凤岗该施工工地是否办理了相应手续，李凤岗回答不知道是否有手续，也不说该建筑物是谁的。当时我口头让李凤岗停止施工，然后回来向马孝勇马某某局长汇报。马孝勇马某某让我找李凤岗到吴桥县城市管理行政执法局和其见面。第二天我吩咐常某带领执法人员找李凤岗，常某回来后和我说李凤岗既不在停工通知书上签字，也不到吴桥县城市管理行政执法局见面。随后我给李凤岗打了电话他才过来和马孝勇马某某局长见面，他们怎么谈得我就不清楚了。后来马孝勇马某某局长告诉我让李凤岗边补办着手续，边干着。过了一段时间，马局长突然吩咐我去工地上给丁某下达停工通知书，让丁某来见面，我才知道这个工地是丁某的。我安排常某等执法队员配合着执法股孟某去给丁某的建筑工地下达停工通知书。常某回来说工地上工人看见我们都跑了，楼房已经建到地下车库以上二层了，停工通知书没有找到人，也没有下达成。随后马孝勇马某某局长和刘某1局长多次催促我给丁某打电话催促他到吴桥县城市管理行政执法局见面，在我的催促下丁某终于来和马局长见面了。我领着丁某和马孝勇马某某局长见得面。他们在办公室谈的什么我不清楚。之后马局长和刘某1局长没有再让我们找丁某，我认为他们已经谈妥了，不用我们执法大队再执法了。后来对丁某的违法建筑没有再执法。2014年7、8月，孟某拿着丁某违法建筑的执法案卷让我和刁某、常某在上面签字，我们也没有再多问就签字了，这时我才知道对丁某的处罚是罚款30万元，限期15日内拆除。因执法大队办案人员对案件材料和案卷制作不了，由刘某1局长协调执法股协助执法大队制作执法文书和执法案卷。⑤关于对丁某下达《行政处罚决定书》的情况：在马孝勇马某某局长的吩咐下，我曾在电话里口头对丁某说过让丁某自行拆除违法建筑，没下达过书面的《行政处罚决定书》。⑥马孝勇马某某要求执法人员对行政执法案件负责到底的情况：马孝勇马某某以前没有说过，但检察机关介入丁某违法建筑案件后，2015年6月23日，马孝勇马某某局长紧急召集执法人员开会，让我们把辖区责任段落实到人，对执法案卷负责到底。
5、证人常某（吴桥县城市管理行政执法局一大队一中队队长）于2015年6月25日的证言，主要证实五个方面内容：①行政执法局监察大队的工作职责、监察大队下设中队及所管辖区、监察大队对于违法建筑案件执法程序：与吴某证言证实内容一致。②监察一大队对吴桥县金沙江路南敬老院对面丁某违章建筑案件的执法情况：2013年6、7月，大队长吴某安排我和张培新、刁某和队里的队员开着两辆执法车去的。吴某让我们去调查其是否有相关施工手续，当时没有找到具体负责人，我就口头给小包工头下达了停工通知书，让他们停止施工。随后他们就停止了施工。过了几天，大队长吴某又让我们去给该违法建筑下达停工通知书，当时承建商李凤岗在场，但他没有在停工通知书上签字。当时由执法股孟某对违法建筑拍了照。我们让他们停止了施工，并向大队长吴某作了汇报。之后大队长吴某跟李凤岗通了电话，随后吴某就让我们回去了。到了2014年7、8月，执法股的孟某拿着丁某违法建筑的执法案卷让吴某、刁某和我在上面签字。我们也没有再多问就签字了。对于丁某的违法建筑案件是怎么处理的，我也不清楚。③丁某违法建筑的执法程序：按规定丁某没有取得规划许可证和施工许可证，我们先下达停工通知书，在多少日内进行拆除，消除影响。对于无法拆除的，应当向法院或者人民政府申请强制拆除。但在对丁某违法建筑执法过程中，我只听领导安排，我们两个大队仅仅在执法人员处签署名字，至于处理意见和法律依据都是由执法股提出出后由领导审批的。我们局里处理违章建筑行政执法案件都是这样的程序。执法股让我们签名，我们就签名；让我们干什么，我们就干什么。至今丁某违法案件的处理结果我们都不清楚。④常某对本案的认识：按照法律规定，我们应该有责任，但现实情况我们都是听领导的安排进行执法的。作为执法人员我也没有向大队长和局领导进行汇报和反映。在丁某违章建筑上，我们存在巡查不到位和工作失职行为，对于丁某的建章建筑没有拆除问题上，由于法律知识欠缺，我没有严格按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的正常程序执行。⑤马孝勇马某某要求执法人员对行政执法案件负责到底的情况：与吴某证实内容一致。
6、证人刁某（吴桥县城市管理行政执法局一大队三中队队长）于2015年6月25日的证言，证实内容与常某证言证实内容一致。
7、证人刘某2（吴桥县城市管理行政执法局二大队队长）于2015年6月26日的证言，主要内容证实吴桥县城市管理行政执法局执法情况：一是巡查出来的执法法问题都要向马孝勇马某某局长汇报，然后听从马局长的意见去进行下一步的执法；再是有的时候马局长自行发现的需要执法的情况，直接指派执法大队去办理。执法队对辖工内发现的问题，如果是小事能现场解决的，当场解决并对执法案件依法办理，但遇到重大的执法案件，他们首先向马孝勇马某某局长汇报，然后按照马局长的安排再进行下一步的执法。各执法队的执法结果要随时向马孝勇马某某局长汇报。2013年6月23日马孝勇马某某局长在全体会上要求各执法辖区责任到人，以前没有这样说过。
8、证人杨某（吴桥县城市管理行政执法局二大队副大队长）于2015年6月26日的证言，主要内容证实：吴桥县城市管理行政执法局的工作职责及2013年6月23日马孝勇马某某局长在全体会上要求各执法辖区责任落实到人，对行政执法案件负责到底，但马局长以前没有这样说过。
9、证人陈某（吴桥县城市管理行政执法局二大队中队长）于2015年6月26日的证言，证实内容与刘某2证言内容一致。
10、证人张某（吴桥县城市管理行政执法局二大队中队长）于2015年6月26日的证言，证实：行政执法局监察大队的工作职责及马孝勇马某某要求执法人员对行政执法案件负责到底的情况：与吴某证言证实一致。
11、证人金某（吴桥县城市管理行政执法局办公室科员）于2015年6月26日的证言，主要内容证实：丁某违法建筑案卷中“丁某”的名字都是我假冒丁某签的。当时文书的内容都已经填写好了，我就在上面签了“丁某”的名字。第1页《建设行政执法调查通知书》、第3页《建设行政执法现场检查笔录》、第7页《调查询问笔录》、第九页《责令改正通知书》、第10页《建设行政处罚事先告知书》、第11页《建设行政处罚听证告知书》、第15页《送达回证》以上文书中的“丁某”都是我签的。2014年刘某1局长把我叫到单位二楼的执法办公室，刘某1局长让我在执法文书上签“丁某”的签名。当时领导吩咐让我签“丁某”的签名，也没多想就签上了。我印象“丁某”签名上的手印不是我捺的。我签署“丁某”的签名，没有征得丁某的同意。
12、证人丁某于2015年6月26日的证言，主要内容证实：①丁某获取该土地的来源。该别墅原来是桑园镇的老敬老院，由于桑园镇政府与桑园镇前戚村的王守忠有债权债务关系，桑园镇政府就把这块地抵押给了王守忠。2010年我出资20多万元从桑园镇政府与王守忠手中购买了上述土地，并签署了三方协议，该块土地的土地证上是桑园镇敬老院的户名，现在土地证在我手里，我没有办理过户手续。该块土地大约有3亩左右，土地证上面有详细记载。②丁某在该块土地上建别墅情况。2013年五一左右开始建设的，2013年中秋左右别墅主体建筑（四栋八套）已经竣工了，但是还没有装修。八栋别墅总计建筑面积3907.2平方米，投资额350万元左右，只有土地证，别的证件、手续都没有，也没有取得房产证。2013年年初我与建筑公司的赵玺玉、宋门工业园干化工生意的刘某、吴桥县北环做汽车贷款的李志全、在北京开配货站的杨秀亮、吴桥县开发区减速机厂刘占祥一起吃饭，期间我们商议在我购买的桑园镇老敬老院土地上集资建房，大家都表示同意。我们打算建设八套别墅，他们五人每人一套，我要三套。赵玺玉、李志全、杨秀亮、刘占祥每人给了我7万元土地款，做化工生意的刘某由于参与的较晚，他给了我10万元土地款。他们五人共计给了我38万元人民币土地款。另外他们按照每套30万元人民币交给我建设费，由我与施工队接洽，上述五人共计给我150万元左右施工费。每平米预算建设成本900元，每套别墅300多平米，每套别墅造价成本20多万，不到30万。③别墅承建期间，执法部门的执法检查情况。吴桥县城市管理行政执法局的执法人员在找过我两趟，都是让我停工，补办相关手续等待处理。2013年6、7月，城管局执法人员到达施工现场后，发现有四栋别墅，已经建设到地下车库以上第一层让我们停工，他们走了之后我就又开始施工。过了一段时间城管局执法人员又到施工现场让我停工，他们走了之后我就又开始施工了。因为这八套别墅没有取得建设工程规划许可证，也没有施工许可证等证件，所以吴桥县城市管理行政执法局找我，是城管局马孝勇马某某局长手下的人找过我好几次，当时有谁去的我记不清楚了，我不认识他们。第一次是吴某带我去的，之后我找过马孝勇马某某好几次谈罚款的事。马孝勇马某某让我自己提供金沙江南路的违法建筑的估价，我向马孝勇马某某提出100万元的估价，马孝勇马某某不满意我提供的估价。之后马孝勇马某某对我说我在金沙江南路的违法建筑已经报到吴桥县住房和城市建设局党组会议，让我停止施工等待处罚。后吴桥县城管局对我进行了罚款30万元，并让我限期十五日内拆除。2013年9月份，马孝勇马某某对我说我所建设的别墅已经进行了审计，并通过住房和城市建设局党组会议讨论决定并根据审计结果评估价格420万元。吴桥县城市管理行政执法局对我罚款30万元，并限期十五日拆除。我当时提出了异议，认为罚款30万元太多了。我后来没有提出行政复议，也没再找过马孝勇马某某。罚款一直拖着也没有缴纳。这期间马孝勇马某某经常打电话催促我，另外城管局的工作人员也一直打电话催促我。2014年8月我才把30万元交上。我没有自行拆除八套别墅，吴桥县吴桥县城市管理行政执法局对我的别墅也没有再进行采取过任何执法措施。吴桥县城管局的工作人员（不知道是谁）在罚款之后半个月左右给我打过一次电话，让我完善手续，之后城管局再也没有人找过我。由于李志全、杨秀亮还没有给我交齐施工款，另外我通过打听，上述别墅建设的手续也办不下来，我也没有再完善上述别墅的建设手续。
13、李凤岗于2015年6月22日的证言，主要内容证实：①李凤岗承建丁某别墅的情况：2013年5月1日左右开始，我承建丁某在吴桥县金沙江路南敬老院对面的别墅，大概在2013年11月底竣工。丁某建设的别墅共四栋八户，面积是2684平方米，工程造价每平米980元。总造价是263.6032万元，加上附属设施（道路和围墙）共计310万元左右。我们建设只包括主体、道路和围墙，不包括水电暖、装修等费用。②施工建设期间，吴桥县城市管理行政执法局对该建筑的执法情况：第一次是丁某别墅建设到标准一层（地下室以上一层）时，城市管理行政执法局一大队大队长吴某带人到建筑工地找的我，给我下了停工通知书，我在上面签了字。随后我将该通知书交给了丁某。吴某下达了停工通知书后，大概停了20天左右。丁某告诉我手续正在办理，让我们继续施工。第二次是丁某别墅建设到标准二层（地下室以上两层）时，好像是城市管理行政执法局二大队大队长杨某带人去的施工现场。杨某又给我下达了停工通知书，我在上面签了字，随后也交给了丁某。然后停了工。过了一段时间，丁某告诉我其他的事你不用管，接着施工吧，我就又继续施工了，直到2013年11月左右将整个工程完成。③李凤岗没有见到城市管理行政执法局给丁某的违法别墅下达的《行政处罚决定书》。
（三）书证
1、丁某提交的《中华人民共和国国有土地使用证》复印件一份，证实丁某所获取的该地块的土地性质。
2、丁某提交的“关于桑园镇敬老院的转让协议”复印件、王守忠收到条复印件、王守忠签字的关于转让桑园镇敬老院的证明复印件各一份，综合证实丁某获取该地块的来源。转让协议主要内容：桑园镇居民王守忠1996年与桑园镇政府签订合同，桑园镇政府将桑园敬老院（地处金沙江路南，县老年公寓西侧）出售给王守忠，出售价格为230000元。由桑园镇政府承担此交易所产生的交易税款及负责办理土地局、城建局的相关手续和缴纳手续费。双方签订合同后，王守忠于1996年10月26日缴纳定金两万元。期间桑园镇政府建设前戚小学时欠王守忠工程款80815.32元，建设林庄乡增压器厂时镇政府欠王守忠45527.07元和已经缴纳2万元定金总计146378.39元，属王守忠实际缴纳此地交易费用。因镇政府未能履行给王守忠办理相关手续，所以王守忠未缴纳剩余款项，导致王守忠未能及时开发此地，现因王守忠体弱多病在身，无力改造与修缮及管理，经与丁某协商，王守忠愿意把敬老院的债权债务转让给丁某。王守忠与丁某已签订完转让协议，丁某已付给王守忠转让费，从此以后王守忠与桑园镇政府无任何经济纠纷，原桑园镇敬老院归丁某所有，王守忠欠镇政府的敬老院的转让费由丁某负责（计83621.61元）。桑园镇政府也不欠王守忠的任何工程款，然后由桑园镇政府出面协助丁某尽快办理土地变更等相关手续，费用全部由丁某承担。甲方吴桥县桑园镇人民政府，乙方王守忠，丙方丁某，签订日期为2010年8月13日。
3、吴桥县住房和城乡建设局文件（吴建（2014）56号）、2014年5月26日关于局领导班子成员调整分工的通知，证实马孝勇马某某的主体身份，系国家机关工作人员，符合玩忽职守罪的主体特征。马孝勇马某某，副局长（执法局局长），主持城管执法局全面工作。刘某1，党组成员（城管执法局副局长），分管执法股、协助马孝勇马某某抓好城管执法局工作，侧重环卫管理工作。
4、吴桥县人民政府作出的吴政字（2013）3号关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定，证实：由吴桥县城市管理行政执法局行使城市管理相对集中行政处罚权工作。具体职责：（一）至（八）项，其中第（四）规定，行使城市规划区内有关城市规划管理方面法律、法规规定的对未经规划批准违法行为的行政处罚权。
5、吴桥县人民政府办公室作出的吴政办发（2010）93号关于印发吴桥县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，主要内容证实该单位的主要职责，第十项：负责城市规划管理方面法律、法规、规章规定的未经规划批准违法行为的行政处罚权。
6、吴桥县机构编制委员会作出的吴机编（2012）29号关于开展相对集中行政处罚权工作有关机构编制事宜的通知，主要内容证实：一是机构设置：在住房和城乡建设局（以下简称住建局）增挂城市管理行政执法局牌子，编制数及领导职数按要求不作调整；在住建局增设城市管理执法股，从规划股调剂1中编制，核定1中股级领导干部职数。二是具体运行：执法股主要承担城市执法的指导、监管职责，具体工作主要由住建局下属城市管理监察大队、环卫队等相关事业单位执行。
7、吴桥县住房和城乡建设局（2013）3号会议纪要，证实会议议题为研究原桑园镇敬老院地块违规建设二层住宅楼相关事宜。议定事项：近日我局在日常巡查中发现原桑园镇敬老院地块存在违法建设行为，违章建筑为二层住宅楼，共八户，建设方为丁某，投资300万元，建筑面积2000平方米，该工程未办理任何城建相关手续，属违法建筑，我局当即对该工程建设人丁某下达工程停工通知书，经局党组会议研究决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，对其处于建设工程总造价10%的罚款，合计人民币30万元，处罚完毕后，责令工程建设人丁某按照国土局相关规定取得国有土地使用权后到住建局补办规划建设相关手续，并补交相关规费。
8、韩传通（住建局办公室主任）笔记本复印件一张，证实：2013年9月6日班子全体关于敬老院西侧别墅问题，按照面积接受罚款30万元，再办相关手续。
9、吴桥县机构编制委员会办公室作出的吴机编办字（2008）93号关于重新核定吴桥县城镇管理监察大队机构编制的通知，证实：吴桥县城镇管理监察大队为县建设局所属相当股级规格的事业单位。主要职责：严格查处各类违规、违章建筑，制止乱搭乱建、乱堆乱放；规范整顿沿街乱设摊位、乱摆店牌、乱停车辆，依法对规划、建设、房地产、市政设施、园林绿化、市容市貌、自来水、环境卫生、液化气等进行安全生产管理监察。
10、2014年9月25日吴桥县城市管理行政执法局出具的《履行行政决定催告书》，编号为（吴城执）强催（2014）第1号，证实：本机关于2014年7月向你送达《行政处罚决定书》，你在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行本机关作出的行政决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定，现依法向你催告，请你自收到本催告书之日起二十日内履行下列义务：自行拆除违章建筑。逾期仍未履行义务的，本机关将依法申请人民法院或者县政府组织强制执行。你在收到催告书后有权进行陈述和申辩。请你在收到本催告书次日起三日内是出陈述和申辩，逾期不陈述、申辩的视为放弃陈述和申辩的权利。
11、吴桥县城市管理行政执法局制作的关于丁某违法建筑的行政执法卷宗复印件，证实：该局在收取丁某违法建筑的行政罚款后而而制作的行政处罚卷宗。（该卷宗中丁某的签名系该局执法人员金某所代签，丁某身份证复印件系刘某1伪制并在丁某不知情的情况下，在代签的签名处摁手印。）
12、丁某的身份证复印件、缴款凭证，证实丁某等人已缴纳土地出让金584752元。
13、吴桥县住房和城乡建设局出具的情况说明和证明各一份、吴桥县城总体规划图两张，证实本案所涉地块（原桑园镇敬老院）用地性质为二类居住用地。
（四）鉴定意见
1、沧州市宝宇房地产评估有限公司对吴桥县桑园镇原敬老院处所盖四栋别墅房产价值评估报告书，证实：估价对象（别墅总建筑面积2797.92平方米）在价值点时（2015年8月7日）的价值为人民币4529606元。（该估价报告一年内有效，即2015年8月20日至2016年8月19日。）
2、沧州市方圆不动产评估有限公司出具的《土地估价报告》二份。
（1）沧州市方圆不动产评估有限公司出具的《土地估价报告》【沧州方圆（2015）吴估字第43号】，地价定义为住宅用地，估价基准日为2015年8月5日。证实：吴桥县国土资源局委托沧州市方圆不动产评估有限公司对丁某在吴桥县金沙江路南侧一宗住宅用地出让土地使用权进行评估，得出总地价193.9853万元。
（2）沧州市方圆不动产评估有限公司出具的《土地估价报告》【沧州方圆（2015）吴估字第43-1号】，地价定义为敬老院用地，估价基准日为2015年8月5日。证实：吴桥县国土资源局委托沧州市方圆不动产评估有限公司对丁某在吴桥县金沙江路南侧一宗敬老院用地出让土地使用权进行评估，得出总地价77.0388万元。
以上二份评估报告证实：吴桥县国土资源局委托沧州市方圆不动产评估有限公司对丁某在吴桥县金沙江路南侧一宗用地出让土地使用权进行评估，得出总地价分别是193.9853万元、77.0388万元。（土地出让金：1939853-770388=1169465元）
3、沧州市方圆不动产评估有限公司出具的《土地估价报告》【沧州方圆（2016）吴估字第01号】，地价定义为住宅用地，估价基准日为2010年8月13日。证实：沧州市新华区人民检察院委托沧州市方圆不动产评估有限公司对吴桥县金沙江路南侧一宗住宅用地（敬老院用地）出让土地使用权（划拨土地使用权）价格进行评估，得出敬老院用地总地价46.0473万元，住宅用地总地价98.4298万元，差价为52.3825万元。
（五）视听资料、电子数据
讯问马孝勇马某某同步录像光盘3张，证实马孝勇马某某的供述是侦查人员依法取得，系真实客观合法有效的证据。
被告人马孝勇马某某对吴桥人民检察院指控的罪名和犯罪事实没有异议，自愿认罪。
辩护人认为公诉机关指控被告人马孝勇马某某构成玩忽职守罪无异议，但其情节显著轻微，应免予刑事处罚或不认为是犯罪。
理由如下：（一）被告人没有拆除和没收丁某所建违法建筑的权力和职责。（二）本案尚无损害结果发生。（三）依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。在本案中住建局有过错之处。（四）本案发生系多方混合原因所致。首先政府将划拨土地直接转让是违法的，土地部门应当及时处理，该案违法行为的本质是土地违法行为。（五）土地使用人已补缴了土地出让金。（六）被告人马孝勇马某某认罪态度诚恳，能如实供述自己的犯罪事实，系初犯、偶犯。综上辩护人认为被告人马孝勇马某某虽构成犯罪，但情节显著轻微，应免于处罚或不认为是犯罪。
经审理查明，被告人马孝勇马某某系吴桥县住房和城乡建设局副局长兼吴桥县城市管理行政执法局（以下简称吴桥县城管局）局长。2013年6月，吴桥县城管局监察大队在吴桥县城区巡查时发现原吴桥县桑园镇敬老院正在违法施工建设。经调查发现该工程（系丁某进行施工建设）既无建设规划许可证又无建设施工许可证，于是执法人员向被告人马孝勇马某某进行了汇报。经马孝勇马某某同意后对该违法施工进行了停工，但丁某仅停工几天就继续施工建设，直至2013年中秋节左右竣工。该期间被告人马孝勇马某某未依法采取任何措施。2013年9月16日，马孝勇马某某发现丁某的违法建筑主体已经竣工，遂与吴桥县住建局副主任科员刘某1商议后将该情况上报到吴桥县住房和城市建设局。经住建局党组会议讨论决定对丁某处以该建设工程总造价10%的罚款，合计人民币30万元，并责令违建工程所有人丁某按照国土局相关规定取得国有土地使用权后到住建局补办规划建设相关手续，并补交相关规费。2014年8月18日丁某向吴桥县住房和城乡建设局缴纳30万元罚款。被告人马孝勇马某某安排刘某1及法制股的执法人员金某伪造了关于对丁某违法建住房的行政处罚卷宗，对该案作了结案处理。
经查该地块系原吴桥县桑园镇敬老院，属于国有划拨的仓储用地。2010年8月丁某与吴桥县桑园镇政府及王守忠（1996年吴桥县桑园镇政府以23万元的价格转让给王守忠，后因双方未能完全履约，王守忠一直未开发此地）三方签订《关于桑园镇敬老院的转让协议》，丁某以33万余元的价格获得该地块的转让权。之后丁某没有到相关部门依法办理土地变更手续，亦未经相关部门批准建私人住宅。2013年3月丁某私自将原桑园镇敬老院拆除，在该宗土地上建4栋8户私人住宅，占地面积1995.3平方米。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《河北省城乡规划条例》第七十九条规定，马孝勇马某某在责令丁某等人的违法建筑停工后，在违法相对人没有停止施工的情况下，马孝勇马某某应向吴桥县人民政府报告而没有报告，致使县政府没有责成有关部门对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等措施，从而使丁某等人违法建筑得以竣工，使该块国有土地使用权受到侵害。
2015年8月4日吴桥县国土资源局委托沧州市方圆不动产评估有限公司对吴桥县金沙江路南侧一宗用地出让土地使用权价格进行评估，估价基准日为2015年8月5日，地价定义为住宅用地，则其总地价为193.9853万元；地价定义为敬老院用地，则其总地价为77.0388万元，两则用地差价为193.9853万元-77.0388万元=116.9465万元。2016年4月29日沧州市新华区人民检察院委托沧州市方圆不动产评估有限公司对吴桥县金沙江路南侧一宗用地出让土地使用权价格进行评估，估价基准日为2010年8月13日，地价定义为住宅用地，则其总地价为98.4298万元；地价定义为敬老院用地，则其总地价为46.0473万元，两则用地差价为98.4298万元-46.0473万元=52.3825万元。案发后，被告人马孝勇马某某造成的经济损失已挽回人民币584752元。
上述事实，由公诉机关提供的证据予以证实，且证据经当庭质证，合法有效，予以确认。上述证据能形成完整的证据体系，足以证明被告人玩忽职守的犯罪事实。
本院认为，被告人马孝勇马某某系国家机关工作人员（吴桥县住房和城乡建设局副局长兼吴桥县城市管理行政执法局局长），主持城市管理行政执法局全面工作，城市管理行政执法局的具体职责包括严格查处各类违规、违章建筑，行使城市规划区内有关城市规划管理方面法律、法规规定的对未经规划批准违法行为的行政处罚权。本案中被告人马孝勇马某某对其监督管理辖区的违法施工建设，没有按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定及《河北省城乡规划条例》第七十九条规定，向吴桥县人民政府报告，工作中严重不负责任，没有正确履行职责，致使吴桥县人民政府没有责成有关部门对违法建设采取查封施工现场等措施，从而使丁某等人违法建筑得以峻工，使该块国有土地使用权受到侵害，给国家造成了重大经济损失；其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的罪名成立，依法应追究其刑事责任。辩护人认为公诉机关指控被告人为国家造成经济损失116.9465万元所依据的沧州方圆（2015）吴估字第43号及43-1号土地估价报告，估价基准日不合理，应当以沧州方圆（2016）吴估字第01号土地估价报告结论为准，应认定被告人为国家造成的经济损失数额为52.3825万元。本院认为本案2015年6月23日即进入侦查阶段，公诉机关将吴桥县国土资源局2015年8月4日自行委托鉴定机构对本案所涉土地价格进行评估的结论作为本案定罪证据明显不妥，故不予采纳。沧州方圆（2016）吴估字第01号土地估价报告结论鉴定程序合法且估价基准日合理，本院予以采纳。鉴于被告人马孝勇马某某在本案中的犯罪情节较轻微，且为国家造成的经济损失已挽回，同时考虑到被告人马孝勇马某某当庭认罪态度较好，有悔罪表现，本着挽救和教育的原则，对其依法可免','2018-09-27
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