河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫13行初98号
原告邓州市金穰土地整理建设有限责任公司。
统一社会信用代码91411381675353904X。
法定代表人张朝新，任总经理。
委托代理人白德坡，河南鼎新律师事务所律师。
被告邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，任市长。
委托代理人刘魁，邓州市国土资源局工作人员。
被告邓州市城乡规划局局。
法定代表人王强，任局长。
委托代理人周克定、海国语，该局工作人员。
原告邓州市金穰土地整理建设有限责任公司（以下简称邓州金穰公司）诉被告邓州市人民政府、被告邓州市城乡规划局为履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，邓州金穰公司法定代表人张朝新及委托代理人白德坡，被告邓州市人民政府委托代理人刘魁，被告邓州市城乡规划局委托代理人周克定、海国语到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年2月1日，邓州市人民政府下发“邓政土（2013）3号”文件即《邓州市人民政府关于挂牌出让DT(2013)01-12号宗地国有建设用地使用权的通知》，其中将位于邓州市文化路南头原由邓州市地产交易所用于建设办公大楼的DT(2013)12号宗地的国有建设用地使用权收回，将该宗地实施挂牌出让，该宗地上己经建设的原邓州市地产交易所办公楼同时转让。原告依法竞得该DT(2013)12号宗地的国有建设用地使用权并受让该宗地己建设的办公楼，随后原告依法依约缴纳土地出让金并签订《国有建设用地使用权出让合同》，于2016年10月25日获颁邓州市不动产权第0000006号《不动产权证书》。之后原告向被告邓州市城乡规划局申领《建设用地规划许可证》过程中，邓州市城乡规划局于2016年11月24日出具“邓规测字（2016)046号”《邓州市城乡规划局勘测定界任务意见书》，后该局以原告受让办公楼实际占地面积比原告《不动产权证书》面积多出80多平方米为由，拒不为原告办理《建设用地规划许可证》。为此，原告多次找二被告反映交涉，请求二被告尽快为原告办理《建设用地规划许可证》，但二被告一直推诿不办。原告认为，基于涉案办公大楼与出让宗地由原告概括受让，而己建办公大楼属不可分割的建筑物等客观实际，原告愿积极配合完善补缴土地出让金等手续，二被告应从解决问题、地随物走原则出发尽快为原告办理相应土地变更登记，将原告受让的办公大楼多占的80多平方米土地一并登记在原告《不动产权证书》内。而依照《城乡规划法》第三十八条等规定，完成该项土地变更登记须由被告邓州市城乡规划局先行出具规划条件，但其拒不履行该项法定职责，被告邓州市人民政府作为涉案土地出让及办公大楼转让的决策者，面对原告由此遭受的巨大经济损失及涉案实际，未履行督促协调指令被告邓州市城乡规划局及时为原告出具《建设用地规划设计条件》并颁发《建设用地规划许可证》的法定职责，被告规划局又推诿不办，致原告受让涉案办公楼之后无法完善经营手续、经营状况持续恶化。故二被告拒不履行法定职责，依法应及时予以纠正。现请求：判令二被告立即履行为原告受让取得的位于邓州市文化路南头的原邓州市地产交易所办公楼所在地块出具《建设用地规划设计条件》并颁发《建设用地规划许可证》的法定职责。
原告针对其诉请向本院提供如下证据：第一组，原告营业执照复印件、法定代表人证明及身份证复印件各1份;证实原告基本情况及主体适格。第二组，1、邓政土（2013）3号通知；说明收回文化南路东侧国有建设用地使用权。2、邓国土资（2013）3号请示;证实对涉案土地收回挂牌出让。原告作为投资人建设地产交易所。3、《邓州市国有建设用地挂牌出让方案》；证明地上附属物由竞得方自行协商处理。4、《成交确认书》；证明原告竞得涉案土地。5、《不动产权证书》；证实涉案宗地与地上建筑物一并处理，由原告概括受让。第三组，邓规测字（2016)046号；证实被告邓州市规划局收到原告申领规划许可证申请后，对涉案用地进行勘测，发现原告受让办公楼占地面积超过不动产权证书面积80平方米。第四组，1、建筑工程施工许可证；证实地产交易所建筑施工许可获得的时间。2、2011年10月11日规划局证明；证实建设大楼符合规划。3、复工申请书2012年2月20日和复工通知书2012年8月6日；证实涉案工程在建设情况下出现复工。4、工程质量监督表；证明2012年涉案大楼在建设中。5、地图照片2张；证实涉案土地成交时，已经开始建设。6、规划证。
被告邓州市人民政府口头答辩称：原告诉称取得土地经过是事实，但邓州市人民政府不是办理规划手续的主体，市政府不承办业务，故市政府不是适格被告。
被告邓州市人民政府没有向本院提供证据材料。
被告邓州市城乡规划局答辩称：答辩人于2011年3月18日已经为该宗地出具了《邓州市文化南路DZXY2010-3号宗地土地规划设计条件》。现原告要求出具已为多余。因为该宗地已于2011年4月15日由邓州市国土资源局进行了国有建设用地使用权出让。豫（邓州）出让第0075号。邓州市地产交易所于2011年4月21日取得了邓城国用（2011）第172号土地使用权证，答辩人于2012年3月27日依据邓州市城市总体规划，依法依规按程序报请市政府主管领导批准，为地产交易所颁发了《建设工程规划许可证》邓规管字（2011）第2011041号。钢混结构，1幢10层，建筑面积5317.64平方米。依据河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定：《建设工程规划许可证》办理的前提条件之一是使用土地的有关证明文件，及《国有土地使用权证》；而《建设用地规划许可证》又是取得《国有土地使用权证》的前置条件，因此，邓州市地产交易所在已经取得《国有土地使用权证》的情况下，答辩人就不可能违法违规为其补办《建设用地规划许可证》。原告称2013年2月1日通过市政府实施挂牌出让，竞得了该宗地及已建设的办公大楼所有权，2016年10月25日获颁邓州市不动产权第0000006号《不动产权证书》，之后向被告申领《建设用地规划许可证》的过程中，被告拒绝不为其办理《建设用地规划许可证》。被告理由是：1、本局测绘院技术人员实地勘测定界、核实原告受让办公楼实际占地面积比原告《不动产权证书》面积多出80多平方米，说明这部分面积不在原告的《国有建设用地使用权出让合同》之内。因此，无法办理。2、原告受让的办公楼为邓州市主干道-
文化路南段东侧的门面楼，原批准一幢10层现超建6层，共计16层，属于高层建筑。按照邓州市人民政府关于印发《邓州市城市规划区内建筑物（构建物）退让道路红线的有关规定》的通知，邓政文【2013】23号文件之规定：高层建筑主体建筑退让道路红线不少于25米。该大楼退让严重不到位。所以被告现住也无法为原告办理《建设用地规划许可证》。原告受让的地产交易所大楼建筑突出部分超出红线图：西侧最宽部位5.19米、北侧最宽部位4.34米，该红线图在2011年10月17日是经市政府主管市长签批的。证明该大楼为违规建筑。综上所述，原告的诉讼请求不合法也不合规，事实已经造成无法为其出具《建设用地规划设计条件》和颁发《建设用地规划许可证》。故请求南阳市中级人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告邓州市城乡规划局向本院提供如下证据：1、DZXY2010-3号宗地土地规划设计条件；2、出让合同；3、邓城国用2011第172号土地证；4、邓规管字2011第2011041号规划证；5、平面图；6、实地测绘图；7、邓政文（2013）23号通知。证明规划条件出具过，原告建筑超出规划图。
原、被告提供的证据，经庭审质证，被告邓州市人民政府对原告的证据质证意见为：真实性无异议。证明效力有异议。建筑物已经存在无异议，规划局出具的证明是复印件。被告邓州市城乡规划局对原告的证据质证意见为:真实性无异议。但是规划局出具的证明真实性有异议，应出示原件。原告对被告邓州市城乡规划局的证据质证意见为：真实性无异议。1这是为地产交易所办理的规划条件，与原告受让的建筑物实际情况不符。2-3无异议。但不能证明被告主张。不能证明不办规划证正确。4-6为地产交易所办的规划证，原告受让后，被告应当根据实际重新办理。7发生在规划局为地产交易所规划之后，文件本身不能免除被告为原告出具规划条件的义务。总之，建筑物的状况是既定的，我们只受让了一幢，市政府将建筑物和土地一并转让给原告，完善规划手续，是被告应有之义，是合同的附随义务。被告市政府应当督促规划局办理。所有证据不能否认被告的义务。被告邓州市人民政府对被告邓州市城乡规划局的证据无异议。原告在规定时间提交“2011年10月11日规划局证明”原件，经核与复印件相一致。本院对原、被告提供的证据的真实性、关联性及证据效力予以确认。
本院经审理查明：本案所涉土地位于邓州市文化路南段东侧、李贤路南侧。2011年4月21日，邓州市人民政府为邓州市地产交易所颁发邓城国用（2011）第172号国有土地使用证，证载面积1899.16平方米，地类（用途）为公共设施用地。2011年10月11日邓州市规划局出具证明“邓州市国土资源局地产交易所办证大楼工程建设地点符合规划，建筑面积10998.93㎡，手续正在办理中”。2012年3月27日，邓州市城乡规划局为邓州市地产交易所颁发了邓州市建设工程规划许可证，许可建筑10层、建筑总面积5317.64平方米。2012年7月16日，邓州市建设局为邓州市地产交易所颁发了建筑工程施工许可证。邓州市地产交易所将该楼交由原告邓州金穰公司承建，该楼主体建至10层时，2013年1月15日邓州市国土资源局作出邓国土资（2013）3号《关于申请依法处置地产交易所综合楼用地的请示》，时任邓州市人民政府副市长吕志刚在该《请示》上批示“请市规划局依据城市总体规划和该区域规划建设情况，提出该宗地利用变更意见，报市政府”。邓州市国有建设用地挂牌出让方案载明：面积1899.16㎡，用途商业、居住，其他条件：该宗地的建设应当与周边建筑风格相协调，地上附属物由竞得方自行协商处理，容积率1-5.0。2013年2月1日，邓州市人民政府作出邓政土（2013）3号《关于挂牌出让DT（2013）01-12号宗地国有建设用地使用权的通知》，决定：收回位于文化路南路东侧、李贤路南侧的1899.16㎡国有建设用地使用权并实施挂牌出让。2013年3月7日，原告与邓州市国土资源局签订《成交确认书》，原告竞得该土地。2016年10月25日，原告取得邓州市不动产第0000006号不动产权证，证载：面积1899.16㎡，用途其他商服用地、城镇住宅用地。因该处土地使用者改变、所建楼房容积率提高、楼层增加，土地用途改变，需要进行建设用地规划许可，原告请求被告办理建设用地规划许可证，邓州市城乡规划局经勘测定界，认为该楼实际占地面积比原告持有的不动产权证面积多出80多平方米，拒绝为原告办理建设用地规划许可证。双方认可邓州市地产交易所原建设该楼位置不占压道路红线。原告于2017年6月23日，向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案所涉土地原为邓州市地产交易所的公共设施用地，后由邓州市人民政府将该土地收回挂牌出让时，该土地上已建10层高楼房。原告取得该土地后，因单位名称、楼层、建筑面积、容积率、土地用途的改变，需要进行建设用地规划许可变更，原告在办理该变更许可过程中，始知邓州市地产交易所所建的该楼超出了邓州市地产交易所原规划用地设计面积位置。原告是基于对政府的诚信信赖才竞得该土地及土地上所建楼房，对此原告并没有过错。因行政机关在招拍挂该土地时，并没有对该所建楼房的具体坐落位置进行核实，从而出现误差，仍按原规划设计的位置、面积予以挂牌出让，造成房屋与土地不一致，是造成本案纠纷的原因，过错责任在行政机关。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条规定“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外”。根据房屋土地一致原则，邓州市人民政府及职能部门在原告寻求解决该问题时，应当依法积极作为，采取补救措施，保护竞得人的合法权益，维护人民政府的良好形象。因被告没有对原告的请求作出行政行为，现原告提起行政诉讼，本案中，原告请求的建设用地规划设计条件和建设用地规划许可问题，属于被告的职责范围，被告应当对原告的申请予以审查，依法作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
限二被告于本判决生效后60日内对原告的申请进行审查并作出行政行为。
本案诉讼费50元，由二被告负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 尹乐敬
审 判 员 王伟凯
代理审判员 郭 娟
二〇一七年八月十日
书 记 员 李 慧