四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1102行初245号
原告：乐山市前沿油气设备制造有限公司。住所地：四川省乐山市五通桥区牛华镇群众村。
法定代表人：张颐，该公司总经理。
委托代理人：袁彬，四川创实律师事务所律师。
被告：乐山市国土资源局五通桥区分局。住所地：四川省乐山市五通桥区竹根镇中心路***号。
法定代表人：吴智敏，该局局长。
委托代理人：杨野平，四川追求律师事务所律师。
委托代理人：曹莉，四川追求律师事务所律师。
原告乐山市前沿油气设备制造有限公司（简称前沿设备公司）诉被告乐山市国土资源局五通桥区分局（简称五通桥区国土分局）土地行政处罚一案，于2016年11月16日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年2月27日公开开庭审理了本案。原告前沿设备公司的法定代表人张颐及其委托代理人袁彬，被告五通桥区国土分局负责人季容副局长及该局的委托代理人杨野平到庭参加诉讼。诉讼中，本院准予双方庭外协调三个月未果。本案现已审理终结。
2016年5月18日，被告作出的乐五国土资罚决〔2016〕12号《行政处罚决定书》（简称《行政处罚决定书》）认定，原告未经批准新建的办公楼用地属于乐山市五通桥区牛华镇群众村2组集体所有，不具备合法用地手续。该办公楼于2015年3月开始动工修建，现已基本竣工。经测量，该新建办公楼占地面积524.42平方米，该用地不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条的规定，原告的行为属于违法占用土地行为。依据《土地管理法》第七十六条的规定，决定对原告作出行政处罚：1.责令原告退还非法占用的土地524.42平方米；2.自收到决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的构筑物。如果不服处罚决定，可以在接到处罚决定书之日起60日内向乐山市国土资源局或五通桥区人民政府申请行政复议，或者在接到处罚决定书之日起6个月内直接向人民法院提起诉讼。
原告前沿设备公司诉称：原告系合法成立的公司，原厂址位于乐山市五通桥区牛华镇新建街。2014年底响应乐山市五通桥区人民政府〔2014〕10号文件精神实施搬迁，并在牛华镇政府协调下与利群机砖厂达成《协议》，受让该砖厂国有土地和集体土地。此后，原告就受让土地建设办公楼等设施向乐山市五通桥区经济和信息化局申请立项并被同意立项备案。五通桥环保局在环评中亦同意使用土地事宜并备案。为减轻企业搬迁损失，原告采取边办手续边建设方式多次向牛华镇政府提出办理土地登记手续。该镇于2015年1月22日以书面说明形式，明确答复建设用地的手续已在办理中。原告在得到上述回复后才在集体土地上占用524.42平方米修建办公楼。原告认为，其建设行为系基于对政府部门的信赖利益基础上进行的，没有过错。被告认定原告系违法占用土地建设于法无据。为此起诉到法院，请求判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》，并由被告负担案件受理费。
被告五通桥区国土分局辩称：从原告起诉状来看该公司是通过五通桥区人民政府棚户区改造项目，从牛华镇新建街搬迁到牛华镇群众村。虽然原告取得了经信局和环保局的相关手续，但修建的办公用房所占用的土地属于集体土地，未取得任何合法的用地手续。因此，被告作出的《行政处罚决定书》于法有据。故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：从2015年3月起，原告前沿设备公司（2015年12月28日由乐山市前沿科技开发有限公司更名而来）未经批准，在土地利用总体规划为林业用地区和一般农地区的乐山市五通桥区牛华镇群众村2组占用524.42平方米集体土地修建办公楼且已基本建成。2016年4月22日，被告向原告送达《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法修建行为，听候处理。同年3月25日，被告就此立案调查。同年4月1日，被告对该案进行了集体讨论。同年4月22日，被告向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩以及听证的权利。同年5月18日，原告收到被告送达的《行政处罚决定书》。
另查明，2014年12月18日，乐山市五通桥区经济和信息化局作出的五经信技备〔2014〕13号《关于乐山市前沿科技开发有限公司整体搬迁异地扩能技改项目的备案通知书》载明包括同意对原告的“整体搬迁异地扩能技改项目”备案；项目实施地点在五通桥区牛华镇等内容。2015年4月28日，五通桥区环境保护局作出的五环审批〔2015〕5号《关于乐山市前沿科技开发有限公司整体搬迁异地扩能技改项目环境影响报告表的审批意见》载明包括该项目符合国家产业政策，取得国土资源部门的《国有土地使用权证》（五国用〔2014〕第＃号）；同意《报告表》的评价意见和建议等内容。2015年1月22日，五通桥区牛华镇人民政府出具的《关于乐山市前沿科技开发有限公司动迁建厂房的说明》载明包括根据区政府2014年10号文件精神，经镇政府反复做阀门厂工作，提前实施搬迁。厂方同意新厂址选在群众村2组，用地面积9310.96平方米，其中国有土地5364.08平方米，集体建设用地3946.88平方米，该手续正在办理中等内容。
认定上述事实有被告提交的《违法线索登记表》《责令停止违法行为通知书》《立案呈批表》《地块实地全景照片》《地块土地利用总体规划截图》《地块土地利用现状截图》，对原告和村委会主任余海全的《询问笔录》《现场勘测笔录》《调查报告》《会审记录》《案件会审表》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《送达回证》；原告提交的五经信技备〔2014〕13号文件、五环审批〔2015〕5号文件、《关于乐山市前沿科技开发有限公司动迁建厂房的说明》《准予变更登记通知书》以及当事人法庭陈述等证据。此外，被告还提交了《土地管理法》相关条文。
本院认为，根据《土地管理法》第七十六条关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”的规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门享有对其辖区内非法占用土地进行建设的行为予以行政处罚的职权。
原告违反土地利用总体规划，未依照《土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，经有权机关批准，占用乐山市五通桥区牛华镇群众村2组524.42平方米农用地，修建办公楼，被告根据《土地管理法》第七十六条的规定，对其作出的《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确。
对于原告提出建设项目已经经信部门、环保部门以及镇政府批准或正在报批的主张，本院认为，五通桥区经信部门、环保部门的相关批准文件并非是有权批准建设用地机关批准原告使用集体土地的文件；在案证据不能证实镇政府向有权机关报批原告使用的集体土地并已经获得批准。因此，不能认定原告属于依法使用集体土地建设办公楼。故，对原告的该主张不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《土地管理法》第八十三条关于“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；…….”的规定，对于本案被告作出责令原告自收到决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的构筑物，《行政处罚决定书》中告知原告起诉的期限为在接到处罚决定书之日起6个月内直接向人民法院提起诉讼。该告知不符合上述法律规定，属于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响情形，应当确认违法，但保持《行政处罚决定书》的效力。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，判决如下：
确认被告乐山市国土资源局五通桥区分局作出的乐五国土资罚决〔2016〕12号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费50元，由被告乐山市国土资源局五通桥区分局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 章祈伦
人民陪审员 邹代华
二〇一七年三月十三日
书 记 员 张 柳
附：本案适用的法律
《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。