北京市第四中级人民法院
行政判决书
(2016)京04行初514号
原告包国燕，女。
委托代理人侯贵锁，北京盈方律师事务所律师。
委托代理人葛磊，北京盈方律师事务所实习律师。
被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人李先忠，男，区长。
委托代理人徐立钋，男，北京市国土资源局东城分局干部。
委托代理人李跃进，北京市东方律师事务所律师。
被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，男，市长。
委托代理人王仰东，男，北京市人民政府干部。
委托代理人任佳慧，北京市才良律师事务所律师。
第三人陈菁，女。
委托代理人刘俊明（第三人之夫）。
原告包国燕不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出的土地权属争议案件决定及被告北京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月11日受理后，于2016年4月12日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月12日公开开庭审理了本案。原告包国燕及其委托代理人侯贵锁、葛磊，被告东城区政府的委托代理人徐立钋、李跃进，被告市政府的委托代理人王仰东、任佳慧，第三人陈菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月27日，东城区政府作出东政字[2015]3号《北京市东城区人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：争议双方对自己提出的主张有责任提供证据加以证明，没有证据或证据不足以证明主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。因争议双方补充提交的证据材料仍然不能有效证明其各自主张，未尽最大限度的还原历史，公平、公正地解决本争议案件，且调查机关考虑到土地测绘费用数额通常较大，为避免双方因测绘费用问题造成举证不足的情况，提出资助双方对各自主张实施测绘，以达到各自的举证义务。经询问，包国燕同意测绘，但其向委托的测绘单位提出测绘任务后，测绘单位认为施测点在某号院内，需要某号权利人配合；陈菁不同意重新测绘，其认可北京市测绘院测绘的F3'、F7点的测量成果。由于争议双方依然不能有效证明其各自主张，调查机关不能依据现有证据确认申请人所描述的土地边界变化情况。另外包国燕在收到《土地权属争议处理决定书》之后取得的由房屋管理机关颁发的房产证，应属于对现实状况的确认。其房产证附图中房产边界应作为土地权属边界予以确认。且通过分析包国燕补充提交的新房产证附图，与调查机关之前作出的土地界限对比二者并不冲突。因此，按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土[籍]字第26号）第二十七条“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权”的规定，按照申请人房产证附图状况可确定申请人包国燕国有土地使用权。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，并依据北京市东城区人民法院（2010）东民初字第05771号民事判决书、北京市第二中级人民法院（2013）二中行初字第1165号行政判决书、北京市高级人民法院（2015）高行终字第713号行政判决书，本着尊重和最大限度地还原历史，公平、公正地处理争议的原则，现决定：申请人包国燕房产证附图某号房的房屋边界为申请人包国燕所申请的东城区石雀胡同xx号院（以下简称xx号院）与石雀胡同xx号院（以下简称xx号院）相邻宗地划界的宗地界线。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2016年3月25日作出京政复字[2016]14号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉决定。
原告诉称：被诉决定认定事实不清、证据不足、适用依据错误、滥用职权、明显不当。原告始终要求东城区政府对第三人房屋翻建前的宗地界线进行还原划界测量并重新作出处理决定，而东城区政府多次作出的处理决定都是依据现状作出的。北京市高级人民法院生效判决明确要求按照xx号院翻建前的原始坐标确定点位，对争议宗地进行划界，而被诉决定还是依据现状作出。房产证附图中房产边界与土地权属边界是不同性质的两个概念，房屋仅是坐落在土地上的一部分，房屋加上院落才是全部土地。东城区政府进行划界测量是其作出土地权属争议决定的前提，不能以第三人不同意测绘为由而不进行还原测绘，第三人不同意还原测绘应由其承担不利后果。综上，被诉决定再次侵犯原告合法权益，应予撤销，市政府作出的行政复议决定亦应相应撤销，故诉请：1、撤销被诉复议决定；2、撤销被诉决定，并由东城区政府重新作出处理决定。
原告向本院提交了下列证据：1、被诉决定，证明原告不服东城区政府该项土地权属争议案件决定书；2、被诉复议决定，证明原告不服市政府该项复议决定；3、北京市高级人民法院（2015）高行终字第713号《行政判决书》，证明高院判决书第12页明确支持原告的主张，原告要求按照xx号院翻建前的原始坐标点确定点位，对争议宗地进行划界，而东城区政府重新作出的决定违反了高院的判决意见；4、开庭笔录，证明第三人在与原告的民事案件笔录中已承认双方有50公分的共同墙体。第三人翻建房屋过程中将共用的50公分墙体拆除，故产生争议；5、询问笔录2份，证明原告与第三人曾于2013年3月达成同意委托测绘的一致意见，原告认为没有必要再重新达成一致意见；6、宗地界址点坐标成果表，证明2007年5月16日测绘结果才是xx号院翻建前各方认可的客观数据，原告要求现场还原测绘；7、房屋安全鉴定报告，证明原告家房屋的损坏程度；8、普通测量委托书，证明东城区国土局已同意原告进行现场还原测绘；9、建设工程测绘合同，证明东城区国土局已同意原告进行现场还原测绘；10、照片，证明xx号院翻建前的房屋状况；11、照片，证明翻建后房屋现状并与证据10照片进行对比；12、（2010）东民初字第05771号《民事判决书》和（2012）二中民终字第08736号《民事判决书》，证明第三人持有该国有土地使用证对房屋进行翻建，拆除双方之间共同的墙体，侵害原告的合法权益。在该诉讼过程中，原告提起行政诉讼，第三人的国有土地使用证有涂改，该国有土地使用证被撤销。
被告东城区政府辩称，被诉答复认定事实清楚、证据确实充分、依据正确、程序合法，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
东城区政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、高院判决书快递单，证明判决接收时间；2、北京市高级人民法院（2015）高行终字第713号《行政判决书》，证明重新作出行政行为的依据；3、要求原告补充材料告知书，证明依职权重新开展土地权属争议调处工作，向申请人再次收集相关证据；4、第三人补充材料告知书，证明依职权重新开展土地权属争议调处工作，向被申请人再次收集相关证据；5、原告土地权属争议案件收件登记单，证明申请人补充提交证据材料目录；6、房屋产权证（X京房权证东字第XXXX号）及房产证附图，证明申请人补充提交证据材料。产权人申请权属转移，经产权登记机关登记生效，依法变更产权人权属，证明相应房产权属清晰无争议，才可通过相关产权登记机关登记；7、宗地号为xxxxx的宗地界址点坐标成果表，证明申请人补充提交证据材料，此证据为已撤销的土地证测绘，不予认可；8、产权人变更说明，证明申请人补充提交证据材料，土地权属争议申请人为原告；9、第三人土地权属争议案件收件登记单，证明被申请人补充提交证据材料目录；10、北京市规划委员会建筑审批附图，证明被申请人补充提交证据材料；11、对原告的询问笔录，证明调查机关再次开展调解工作；12、对第三人的询问笔录，证明调查机关再次开展调解工作，第三人不接受调解；13、调解结束说明，证明调解结束进入后续处理程序的时间；14、对原告的询问笔录，证明调查机关与申请人提出测绘委托的相关要求；15、对第三人的询问笔录，证明第三人不同意再次测绘；16、对第三人的询问笔录，证明自2015年7月29日至同年9月9日间调查机构数次协调第三人，第三人仍不同意重新测绘；17、原告提交的测绘情况说明，证明测绘单位无法测绘的原因；18、被诉决定，19、送达回证，证明作出及送达被诉决定的时间。
被告市政府辩称，市政府办理行政复议案件程序合法，被诉复议决定事实清楚、证据确凿、依据正确，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
市政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：行政复议申请书，2、接待笔录，证明市政府收到原告的行政复议申请；3、行政复议答复通知及送达回证，证明市政府通知被申请人答复；4、行政复议答复书及证据清单，证明被申请人答复情况；5、第三人接待笔录及第三人意见，6、第三人阅卷送达回证，证明第三人参加行政复议的情况；7、行政复议延期通知书及送达回证，证明市政府依法延长审理期限并送达当事人；8、行政复议决定书及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向当事人送达。
第三人同意被诉决定及被诉复议决定，请求驳回原告诉讼请求，第三人未向本院提交证据材料。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提供的证据均具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。
经审理查明：原告之父包鸿誉在本市东城区石雀胡同xx号院内原有东房两间，与石雀胡同xx号院第三人的西房相邻，相邻长度为5.63米。该房屋于2015年1月30日转让登记于原告名下。2010年5月，第三人翻建xx号院，双方就房屋相邻土地权属边界产生争议。
2013年2月7日，北京市国土资源局东城分局（以下简称东城国土分局）受理包鸿誉提出请求确认xx号院内的房屋与第三人位于xx号院内的房屋相邻土地权属边界的申请。2013年6月5日，东城区政府作出包鸿誉与第三人位于xx号、xx号相邻宗地争议边界暂无法确认的《土地权属争议案件决定书》。包鸿誉不服该决定，遂诉至北京市第二中级人民法院。2014年6月19日，北京市第二中级人民法院作出（2014）二中行初字第1165号《行政判决书》，判决：一、撤销东城区政府于2013年6月5日作出的《土地权属争议案件决定书》；二、东城区政府于判决生效之日起60日内针对包鸿誉提出的申请重新作出具体行政行为。宣判后，双方当事人均未提出上诉。
2014年7月，东城国土分局针对xx号、xx号院涉案房屋相邻土地权属边界进行调查。在征得包鸿誉、第三人双方同意后，东城国土分局委托具有测绘资质的北京市测绘设计研究院专业测绘二院承担“石雀胡同xx号、xx号界址测量”，该测绘机构根据东城国土分局所确定的，即F3'点位于31号院现状房屋2东北角、F7点位于xx号院北房西南角，将F3'、F7两点相连，于同年8月1日作出《普通测量成果报告书》。其后，东城国土分局对包鸿誉与第三人间的土地权属争议案件拟定了处理意见，并上报给东城区政府。2014年8月11日，东城区政府作出东政字[2014]1号《土地权属争议案件决定书》，并于同年8月15日送达包鸿誉、第三人。包鸿誉不服，遂向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。北京市第二中级人民法院经审理作出（2014）二中行初字第1085号行政判决，驳回了包鸿誉的诉讼请求。包鸿誉不服，提出上诉。2015年5月21日，北京市高级人民法院作出（2015）高行终字第713号行政判决，撤销（2014）二中行初字第1085号行政判决书及东政字[2014]1号《土地权属争议案件决定书》，并判令东城区政府于判决生效之日起60日内针对原告、第三人的土地权属争议重新作出处理决定。东城区政府于2015年6月2日收到法院终审判决后，东城国土分局于同年6月16日向原告及第三人送达《补充材料告知书》，要求土地权属争议双方当事人补充相关证据材料。原告补充提交了房屋产权证（X京房权证东字第XXXX号）、宗地号为xxxxxxxx的宗地界址点坐标成果表以及产权人变更说明；第三人补充提交了北京市规划委员会建筑审批附图。2015年7月9日、10日，东城国土分局分别征询原告和第三人的调解意愿，第三人不接受调解。随后，东城国土分局提出测绘方案，原告同意委托测绘单位进行测绘，第三人不同意测绘，亦不配合测绘单位进行测绘。2015年10月27日，东城区政府作出被诉决定，并于2015年11月12日向原告送达。原告不服，于2016年1月11日向市政府申请行政复议。市政府受理后，于同年1月13日向东城区政府发送《行政复议答复通知书》，东城区政府于2016年1月26日作出《行政复议答复书》，并提交了相关证据材料。2016年3月2日，第三人要求参加行政复议案件，市政府向其送达《行政复议答复通知书》及答复材料。2016年3月8日，市政府作出《行政复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日，并送达各方当事人。2016年3月25日，市政府作出被诉复议决定，并送达原告。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此，东城区政府具有作出被诉决定的法定职责。
《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，被诉决定认定原告在收到《土地权属争议处理决定书》之后取得的由房屋管理机关颁发的房产证属于对现实状况的确认，房产证附图中房屋边界应作为土地权属边界予以确认，理由并不充分。该认定仅依据现状作出，且原告房产证的取得是基于对包鸿誉原产权证的变更登记，土地权属争议并不因房产证附图中房产边界的存在而消失，颁发房产证的行为亦不代表原告对争议土地权属边界的认可。被诉决定以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条规定作为按照原告房产证附图状况可以确定争议土地权属边界的依据，适用法律亦有不当。此外，被诉决定仅表明以原告房产证附图房屋边界作为争议宗地界线，并未进一步明确具体的坐标点及宗地界线，属于行政行为内容不明确。
原告要求按照xx号院翻建前的原始坐标确定点位，对争议宗地进行划界，符合对土地权属争议的处理应当客观、公正、公平的要求。根据《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十八条的规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门可以调查取证，可以进行实地调查，当事人有协助义务。据此，不履行协助义务导致相关事实无法查清的，土地权属争议调查处理机关可以依据相关证据规则进行判断、处理，但调查处理机关并未对此作出相应的判断、处理。
综上，被诉决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应予撤销；原告关于撤销被诉决定的诉讼请求本院应予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，因被诉决定依法应予撤销，故被诉复议决定亦应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市东城区人民政府作出的东政字[2015]3号《北京市东城区人民政府土地权属争议案件决定书》；
二、被告北京市东城区人民政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告包国燕、第三人陈菁的土地权属争议重新作出处理决定；
三、撤销被告北京市人民政府作出的京政复字[2016]14号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告北京市东城区人民政府和被告北京市人民政府共同负担（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 霍振宇
人 民 陪 审 员 孔 勤
人 民 陪 审 员 郭 羽
二○一六年十月九日
法 官 助 理 胡 荣
书 记 员 张媛媛