湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘04行初37号
原告衡阳市远洋航运置业有限公司。住所地：衡阳市石鼓区湘江北路19号。
法定代表人谭志林，董事长。
被告衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。
法定代表人周海兵，市长。
委托代理人刘丽丽，女，1981年4月15日出生，汉族，衡阳市人民政府法制办工作人员，住衡阳市蒸湘区。
委托代理人谭天祥，男，1979年6月20日出生，汉族，衡阳市人民政府法制办工作人员，住衡南县。
被告衡阳市国土资源局。住所地：衡阳市华新开发区芙蓉路1号。
法定代表人邹高帆，局长。
委托代理人雷华，女，1978年11月5日出生，汉族，衡阳市国土资源局地籍科副科长，住衡阳市石鼓区。
委托代理人李立春，男，1978年1月18日出生，汉族，衡阳市国土资源局政策法规科副科长，住衡阳市石鼓区。
原告衡阳市远洋航运置业有限公司（以下简称“远洋公司”）因要求被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）、衡阳市国土资源局（以下简称“市国土局”）土地行政颁证一案，于2016年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年5月10日向被告市政府、市国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月27日公开开庭审理了本案。原告远洋公司法定代表人谭志林，被告市政府委托代理人刘丽丽、谭天祥，被告市国土局委托代理人雷华、李立春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告远洋公司诉称：2010年7月31日，市政府因修建湘江西岸风光带需要，其临时机构石鼓区湘江西岸风光带工程建设协调领导小组与原告签订拆迁协议，拆除了原告位于石鼓区××北路××商××房5029.94㎡的客运楼和178.94㎡的钢构棚加油站。拆除前，时任市长张自银口头指示：拆除的两处资产不评估，按改制成本加租赁户装修费用予以补偿；加油站搬迁用地按照搬迁安置处理。并委托时任市政府副秘书长陈添喜召开会议，形成衡府阅【2011】8号会议纪要。原告搬迁位于雁峰区金龙××××村已营业的加油站所使用的4998㎡土地，是市政府赔偿给原告的拆迁安置补偿用地。衡阳市国土资【2013】157号中明确该宗地为“异地置换”,当时主管国土的朱玉萍副市长，原市国土局周骥和现任局长邹高帆都分别在原告给市政府的报告中批示，同意确权颁证。(2016)政国土字第458号已批准加油站用地。2016年4月15日，市国土局《关于确权颁发我司加油站国土使用证的回复》中明确“不能办理登记发证手续”，这有悖拆迁安置之常规和衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要(2015年第1次，总第13次)《关于规范城区国有建设用地置换事项的决定》第二条(Ⅰ)项之规定。市国土局出尔反尔，违反市政府的行政决定。综上所述，衡府阅【2011】8号会议纪要第三条是对双方签订协议前口头承诺“弥补损失”的具体体现，构成“拆迁协议”的补充条款，市政府应予以履行。政府分管领导在原告呈给市政府请求解决具体事项报告中的批示是政府的具体行政行为，代表政府的行政决定，市国土局应遵照执行。市政府不履行会议纪要议定事项，市国土局不执行市政府行政决定，致使原告遭受重大损失。故请求人民法院撤销市国土局2016年4月15日的行政决定；责令市国土局为原告白沙洲加油站用地颁发出让商服国有土地使用权证书；判令被告承担本案诉讼费用。
原告远洋公司为支持其主张，向本院提交了如下证据：
证据1、被告市政府下设的临时机构与原告签订的拆迁协议，证明该协议补偿价没有评估依据，显失公平且是以口头承诺为前提签订的，被拆除的资产应重新评估；
证据2、衡阳市房产管理局颁发的房屋所有权证，证明原告被拆除的房屋和加油站产权合法；
证据3、被告市政府的专题会议纪要，证明该证据第三条是拆迁协议的补充约定；
证据4、衡阳市规划局的规划意见，证明被告市国土局不执行会议纪要第三条的行政决定，给原告造成重大经济损失；
证据5、根据会议纪要第二条（三）项，原告与白沙洲工业园区征地拆迁安置领导小组签订的加油站安置合同，证明加油站用地是安置用地，无需原告竞拍；
证据6、被告市国土局公文处理单等，证明加油站用地是异地置换，无需原告竞拍；
证据7、8，原告呈给被告市政府的报告，证明被告市政府的分管领导在原告报告中的批示，是政府的行政决定；
证据9、被告市国土局回复，证明被告市国土局不执行被告市政府行政决定，致使原告加油站证照不全影响加气经营业务；
证据10、衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要，证明被告市国土局应该为原告的加油站用地颁发土地使用证；
证据11、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2016）政国土字第458号，证明原告加油站使用位于金龙××××村的农用土地已转用并被批准，被告市国土局应颁证。
被告市政府答辩称：一、原告主体资格不适格。本机关查阅原告提供的10份证据材料发现，其中涉及政府层面参与的有证据3、7、8，证据3显示衡阳市畅顺航运有限公司（以下简称“畅顺公司”）参加了处理湘江西岸风光带建设事项协调会议，证据7、8显示时任分管城建副市长对远洋公司的请示作出了批示。与原告相关的只有证据7、8，证据7、8上反映时任分管城建副市长就该事项批示的主送对象是市国土局，很明显，远洋公司并不是行政管理相对人，也就不具有原告资格。二、会议纪要不具有行政法意义上的对外效力，不是可诉的行政行为。原告公司与畅顺公司之间没有法律上的权利义务承接关系。《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》（衡府阅[2011]8号），不是行政诉讼的受案范围，原告也无权对政府会议议定事项的落实提起行政诉讼。《行政诉讼法》第十二条没有明确将会议纪要纳入受案范围。政府会议纪要是就政府内部事务进行研究部署而形成的文字记录，并不具有对外效力；从内容上看，记录的内容主要是政府内部工作的协调、分工，其中虽原则性的表述市政府及相关工作部门要对畅顺公司予以支持，但没有对畅顺公司的实体权利义务产生影响。综上所述，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内，没有提交证据。
被告市国土局答辩称：一、被答辩人称市国土局违反市政府的决定，不符合事实。根据衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要（2015年第1次，总第13次）《关于规范城区国有建设用地置换事项的决定》第二条第1项说明了原则上要办理到位，在第2项中则说明了要通过委托挂牌方式公开出让，依规竞得。市国土局在2016年4月15日中回复“你司因'异地置换'的加油站新址应按照政策规定以委托挂牌方式公开出让，依规竞得。在未依法办理土地置换手续前，我局不能办理登记发证手续”并无不妥。二、原告的诉讼请求超出了人民法院的审理范围。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，并非人民法院在行政案件中直接判令行政机关作出某一具体行政行为，不能在判决中直接指明具体行政行为的内容、程序，以及条件等应由行政法律法规规定的事项。因此，原告关于为其颁发出让商服国有土地使用权证书的请求，不属于人民法院行政案件审理范围。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局在法定期限内，向本院提交了如下证据：
证据1、关于确权颁发我司加油站国土使用权证的请示，证据2、关于确权颁发我司加油站国土使用证的回复，证明市国土局土地储备与经营管理委员会2015年第1次总第13次会议纪要按程序办理。
经庭审质证，针对原告远洋公司提交的证据，被告市政府对证据3、7、8的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议；对证据1的真实性有异议，认为来源不清，没有相关部门盖章印证；对其他证据认为与其没有关联，不发表质证意见。被告市国土局对证据1的真实性认为由法院审定，对其关联性和证明目的有异议；对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的有异议；对证据5的真实性、合法性认为由法院审定，对关联性和证明目的有异议；对证据7、8的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据9的真实性、合法性认为由法院审定；对证据10的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的有异议；对证据11的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。
针对被告市国土局提交的证据，原告远洋公司对证据1、2的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为其白沙洲加油站是在2015年1月之前就已经建成，不能适用衡阳市土地储备与经营管理委员会（2015第1次，总第13次）会议纪要中《关于规范城区国有建设用地置换事项的决定》第二条第2项的规定，应当适用该条第1项之规定。被告市政府无异议。
经审查，本院对上列证据认证如下：原告远洋公司提交的证据3第三条及证据4涉及的是综合楼改造内容，与本案无关联，不予采信；其他证据客观、真实、来源合法，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。被告市国土局提交证据1、2客观、真实，来源合法，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2010年7月31日，市政府因修建湘江西岸风光带需要，其临时机构石鼓区湘江西岸风光带工程建设协调领导小组与畅顺公司及衡阳市交通局签订了《拆迁协议》，约定对畅顺公司位于石鼓区××北路××航运大楼、水陆加油站及以上两处所有的构筑物、附着物予以拆除。2011年4月16日，市政府召开专题会议，并形成衡府阅〔2011〕8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》，其中第二条对畅顺公司水陆加油站的拆除，新加油站选址白沙洲工业园区等相关事项进行了明确。尔后，畅顺公司所有的前述航运大楼、水陆加油站被予以拆除。2011年12月27日，衡阳市白沙洲工业园区征地拆迁安置领导小组（甲方）与畅顺公司（乙方）签订《衡阳市白沙洲加油站项目建设征地拆迁安置委托协议书》，约定：甲方向乙方供地7亩，乙方支付甲方宗地征用土地补偿每亩55000元；住房安置费、村民附属设施及青苗补偿费、工作经费及不可预见费，均由乙方负责；供地位置蒸湘南路以东，外环线以北，湘桂铁路以南区域。2012年1月13日，畅顺公司支付征地款400000元。2012年3月2日，畅顺公司经衡阳市工商行政管理局变更登记为远洋公司。2012年3月5日，衡阳市发展和改革委员会以衡白发改备案〔2014〕24号文件，对远洋公司白沙洲加油站项目准予备案，并下发通知。2012年8月10日，衡阳市城乡规划局为远洋公司颁发衡白工字第〔2012〕16号《建设工程规划许可证》。2012年10月4日，湖南省商务厅同意申报。2012年10月8日，远洋公司向衡阳市住建局递交《关于我司加油站搬迁新址开工的报告》，同年10月18日批复同意。2012年10月18日，远洋公司开工建设，2014年10月完工。2015年5月11日，衡阳市公安消防支队出具衡公消验字〔2015〕第0057号《建设工程消防验收意见书》，结论：验收合格。白沙洲加油站开工建设期间，远洋公司多次向市政府、市国土局出具报告，请求对该加油站土地确权发证，虽经相关领导批示同意办理，但市国土局认为该征用地为农民集体所有土地，尚未办理农用地转用报批手续，不符合土地确权的条件和规定，故未予办理。2015年1月20日，市政府召开衡阳市土地储备与经营管理委员会会议，并形成（2015年第1次，总第13次）会议纪要，其中《关于规范城区国有建设用地置换事项的决定》作为附件七。2016年4月15日，市国土局依该纪要的决定规定向远洋公司出具《关于确权颁发我司加油站国土使用证的回复》，认为“你司因'异地置换'的加油站新址应按政策规定以委托挂牌方式公开出让，依规竞得。在未依法办理土地置换手续前，我局不能办理登记发证手续”。远洋公司对此不服，故提起本案行政诉讼。
另查明，湖南省人民政府以〔2016〕政国土字第458号对包括远洋公司白沙洲加油站在内的用地下发农用地转用、土地征收审批单。
本院认为，本案的争议焦点主要为远洋公司是否本案适格的诉讼主体，其起诉是否超过了人民法院行政诉讼的审理范围；远洋公司诉请颁证是否以市政府的会议纪要为依据，该会议纪要是否具有行政法意义上的对外效力，是否系可诉的行政行为；市国土局于2016年4月15日对远洋公司的回复是否属于行政决定，是否具有可诉性；市政府是否应当对远洋公司的加油站新址颁发国有土地使用证。据此，评析如下：
一、关于远洋公司是否本案适格的诉讼主体，其起诉是否超过了人民法院行政诉讼审理范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据远洋公司提交的证据3显示，对位于衡阳市蒸湘北路18号的航运大楼、水陆加油站及以上两处所有构筑物、附着物的拆除，签订拆迁协议的主体虽为畅顺公司，但该公司已于2012年3月2日变更为远洋公司，其是畅顺公司权利义务的继受人。从远洋公司提交的证据7、8显示，其作为该行政行为的相对人，于2013年1月22日、9月22日，分别向市政府递交报告，请求对其在蒸湘南路与南外环交汇处，东北角建筑的加油站，面积为4998㎡的土地确权办证，时任分管城建副市长就该事项进行了批示。因此，远洋公司与诉争的颁证行为有利害关系，根据前述法律的规定，其有权提起行政诉讼。市政府提出远洋公司原告主体不适格的理由与客观事实不符，于法无据，本院不予采纳。本案中，远洋公司请求市政府对其建设的加油站面积为4998㎡商业用地进行确权发证，市国土局作为市政府的土地行政管理部门，认为该“异地置换”的加油站新址，未以委托挂牌方式公开出让，依规竞得，在未依法办理土地置换手续前，不能办理登记发证手续。远洋公司对此不服，提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，市国土局提出远洋公司的诉讼请求超出了人民法院审理范围于法不符，本院不予采纳。
二、关于远洋公司诉请颁证是否以市政府的会议纪要为依据，该会议纪要是否具有行政法意义上的对外效力，是否系可诉的行政行为的问题。本案中，根据远洋公司提交的证据3显示，市政府分别于2011年4月16日、2013年6月24日就关于湘江西岸风光带涉及远洋公司有关问题召开专题会议，并形成衡府阅〔2011〕8号、〔2013〕第45次会议纪要。从该内容看，市政府以会议纪要的形式确定了行政相对人权利义务，对行政相对人产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项之规定，远洋公司依此提起行政诉讼，属于人民法院的行政诉讼受案范围。因此，市政府提出关于会议纪要不具有行政法意义上的对外效力，是不可诉的行政行为的理由于法不符，本院不予采纳。
三、关于市国土局于2016年4月15日对远洋公司的回复是否属于行政决定，是否具有可诉性的问题。本案中，根据远洋公司提交的证据9显示，2016年4月15日，市国土局对远洋公司出具《关于确权颁发我司加油站国土使用证的回复》，内容为：依据衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要（2015年第1次，总第13次）《关于规范城区国有建设用地置换事项的决定》，被占用出让土地使用权人经规划、国土部门批准的新址地块，以委托挂牌方式公开出让，依规竞得。因此你司因“异地置换”的加油站新址应按照政策规定以委托挂牌方式公开出让，依规竞得。在未依法办理土地置换手续前，我局不能办理登记发证手续。据此，该回复行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生了影响，应当属于可诉的准行政决定。故市国土局提出前述回复不属于行政决定，具有不可诉的理由于法不符，本院不予采纳。
四、关于市政府是否应当对远洋公司的加油站新址颁发国有土地使用证的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用证。据此，远洋公司请求对加油站新址颁发国有土地使用证的机关为市政府。本案中，市政府的临时机构石鼓区湘江西岸风光带工程建设协调领导小组与畅顺公司、衡阳市交通局签订的《拆迁协议》中，对远洋公司向市政府及有关部门争取加油站新址报批手续进行了约定。尔后，市政府以衡府阅〔2011〕8号、〔2013〕第45次会议纪要对远洋公司在白沙洲工业园新加油站的选址，办理相关手续等予以确定，应当是市政府作出的一种具有自我约束的、必须履行义务的行政法上的保证，即行政允诺。2011年12月27日，畅顺公司与衡阳市白沙洲工业园区征地拆迁安置领导小组签订了《衡阳市白沙加油站项目建设征地拆迁安置委托协议书》，并支付了征地款；2012年3月5日，衡阳市发展和改革委员会以衡白发改备〔2012〕24号文批复立项；2012年8月10日，取得《建设工程规划许可证》；2012年10月4日，湖南省商务厅同意申报；2012年10月8日，衡阳市住建局批准开工；2015年1月完工；2015年5月11日，经衡阳市公安局消防支队验收合格；2016年，湖南省人民政府以（2016）政国土字第458号文下发《农用地转用、土地征收审批单》。市国土局2013年11月12日以〔2013〕157号文向市政府呈报的《关于白沙洲加油站申请土地确权发证有关事项的请示》及2016年4月15日向远洋公司出具的《关于确权颁发我司加油站国土使用证的回复》中显示，涉案加油站用地为异地置换。根据衡阳市土地储备与经营管理委员会（2015年第1次总第13次）会议纪要附件七《关于规范城区国有建设用地置换事项的决定》第二条第1项，已经市政府批准且建设项目已经动工或建成的土地置换事项，原则上要办理到位。故远洋公司白沙洲加油站已获得市政府批准，且在该会议纪要前已经建成，其请求给予确权并颁国有土地使用证的理由成立，本院予以支持。涉案加油站建设前后，远洋公司多次请求市政府、市国土局给予确权并颁发国有土地使用证，期间，市政府时任分管城建的副市长、市国土局局长等领导均予以批示给予办理，但未果，应当视为市政府、市国土局迟延履行法定责职。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告衡阳市国土资源局于2016年4月15作出的《关于确权颁发我司加油站国土使用证的回复》；
二、责令被告衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局于本判决生效之日起六十日内为原告衡阳市远洋航运置业有限公司白沙洲加油站请求登记发证依法作出行政行为。
案件受理费50元，由被告衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 何利国
审 判 员 丁枥澎
人民陪审员 王艳华
二〇一六年七月十三日
书 记 员 邓 薇
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附相关法律条文:
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。