湖北省来凤县人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)鄂2827行初18号
原告贾运堂，男，生于1953年6月8日，苗族，湖北省来凤县人，住来凤县，农民。
委托代理人（特别授权）贾红万，男，生于1957年9月30日，汉族，湖北省来凤县人，住来凤县，系原告贾运堂侄子。
被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会，住所地：来凤县翔凤镇沿山坝村三组。
法定代表人翟显让，村委会主任。
被告来凤县翔凤镇人民政府，住所地：来凤县翔凤镇接龙桥路8号。
法定代表人田征西，镇长。
委托代理人（特别授权）向启仲，湖北雄震律师事务所律师。
原告贾运堂诉被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会、被告来凤县翔凤镇人民政府土地征收补偿及收回承包土地经营权协议一案，于2018年7月16日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，分别于2018年7月17日、18日向被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会、来凤县翔凤镇人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月15日公开开庭审理了本案。原告贾运堂及委托代理人贾红万，被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会村委会主任翟显让，被告来凤县翔凤镇人民政府党委委员、组织委员张宇超及委托代理人向启仲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月15日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会作为甲方与贾运堂作为乙方签订了一份《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，协议书约定：因电站建设征地的需要，乙方承包经营的责任地在本次征地范围之内，需收回承包经营权，解除承包经营权合同。甲方收回乙方土地共8.91亩，其中耕地为6.6亩、林地1.61亩、荒草地0.7亩。土地补偿标准为：耕地42000元每亩，林地29400元每亩，荒草地12600元每亩。甲方需支付乙方征收土地补偿费共计333354元。本协议经甲乙双方签字后，甲方如不能调整质量和数量相当的土地给乙方继续承包经营，甲方即将土地补偿资金全额分配给乙方；土地补偿费和安置补助费全额分配给乙方后，甲方不再有统一安置乙方的义务，乙方应自谋职业；符合失地农民养老保险条件的由建设业主出资给乙方购买失地农民社会养老保险。乙方领取上述费用后，应无条件将土地交由甲方处置，甲方在按有关法律规定程序交给国土资源部门确定的土地使用者使用该土地时，乙方不得以任何理由阻挠用地单位用地。土地收回后，乙方从本协议签署之日起，本协议所涉及的土地承包经营合同自行解除，乙方的生产、生活由乙方自行负责。乙方承包土地被依法征收，必须报请《农村土地承包经营权证》发证机关办理相应地块、面积的注销、变更手续，并在《农村土地承包经营权证》登记薄上记载。该协议一式五份，甲乙双方、财政、县移民局、县司法局公证处各一份。
原告贾运堂诉称：2017年6月15日原告与村委会签订《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，村委会收回原告承包地8.91亩，依法给原告补偿333354元（叁拾叁万叁仟叁佰伍拾肆元整），并经县公证处公证。经查询查实，土地补偿款已全部转入来凤县移民局，来凤县移民局已将此款全部转入来凤县翔凤镇人民政府财政所账户，若要领取土地补偿款，必须经翔凤镇政府副镇长田昌林同意才能支付，目前给原告支付了200000元，余下133354元原告找村委会和翔凤镇副镇长田昌林多次，都未支付。因此，原告为维护自身合法权益，特诉至法院，请求依法判决来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会履行职责和来凤县翔凤镇人民政府履行行政职责，两被告支付原告土地补偿款133354元，并判令被告承担本案诉讼费用。
针对上述主张和请求，原告向本院提供了以下证据：
1、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与贾运堂2017年6月15日签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》复印件1份。证明目的：二被告不履行职责，违背了合同约定。
2、贾运堂持有的来府农地承包权（2005）第22622号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》复印件1份。证明目的：原告的农村土地承包经营权证上的土地确实是4亩，但这个4亩是大约4亩，是估计的，没有实际丈量。
3、贾运堂的身份证复印件1份。证明目的：原告是分田的户主。
被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会辩称：一、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会不是行政诉讼的主体。原告起诉来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会属于滥用诉权，人民法院应依法驳回原告对来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会的起诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。由此可见，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会不是依法设立的行政机关，而是基层群众性自助组织，依法不是行政诉讼的诉讼主体。二、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与原告签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》不是行政管理和被管理的协议，而是民事协议。因此，原告以支付协议约定价款为由提起行政诉讼，不符合行政诉讼法的立法宗旨。三、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与原告签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》所填写的征收面积错误，属于可撤销的民事法律行为。2005年5月20日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与承包方代表贾运堂签订《农村土地承包合同》，合同约定：以贾运堂为代表的家庭，共承包该村水田、旱地4亩，另外承包自留地0.3亩。县人民政府为贾运堂及其家庭颁发了《农村土地经营合同》。2017年6月15日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会又与贾运堂签订《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，该协议约定：征收的面积为耕地6.6亩，林地1.61亩，荒草地0.7亩，共计8.91亩。其征收的面积比实际承包面积多4.91亩，而多余的面积是在未经村委会发包的情况下原告侵占的村集体土地。因此，该协议的部分内容侵害了沿山坝村集体的利益，属于可撤销的民事法律行为或无效民事法律行为。来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会已经向人民法院提起民事诉讼，请求人民法院撤销该协议第二条、第四条的内容，并请求法院确认原告实际应该获得的补偿款为实际承包面积4亩×每亩土地征收标准42000元=168000元。原告已经领取了20万元征地补偿款，多领取了32000元，应当依法返还。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会的法定代表人身份证明书1份及法定代表人身份证复印件1份。证明目的：被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会的身份。
2、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与贾运堂2005年5月20日签订的《农村土地承包合同》复印件1份，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与贾运堂2017年6月15日签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》复印件1份。证明目的：原告家庭实际承包土地为4亩，根据《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》第四条约定的补偿标准42000元/亩，原告只应获得土地补偿款168000元，而《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》约定的征收面积为8.91亩，比实际承包土地面积多4.91亩，约定的补偿款项为333354元，比实际应获得的补偿款多出165354元。
被告来凤县翔凤镇人民政府答辩称：一、2017年6月15日，原告与来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会签订《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，约定：收回原告承包土地8.91亩。其中耕地6.6亩，林地1.61亩，荒草地0.7亩，共计应给原告补偿333354元。来凤县翔凤镇人民政府受来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会委托已经向原告支付了200000元补偿款，剩余133354元由于原告被征收的土地有一部分是村集体的公地，该村拟定向人民法院提起民事诉讼，请求人民法院对上述协议予以撤销。因此，该村没有委托来凤县翔凤镇人民政府将剩余的133354元支付给原告。来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与原告之间签订的《落永洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》是一种典型的民事合同，属于民事法律关系，而不属于行政法律关系。来凤县翔凤镇人民政府接受来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会的委托，向原告支付土地补偿款，也是一种民事法律关系。双方的关系是一种代理与被代理的关系。根据《民法通则》第六十三条的规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。依照法律规定或者按照双方当事人约定，应当由本人实施的民事法律行为，不得代理”。由此可见，来凤县翔凤镇人民政府与原告之间在本案中不存在行政管理的法律关系，来凤县翔凤镇人民政府与来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会在本案中只是委托与被委托的关系。因此，来凤县翔凤镇人民政府不是本案的行政诉讼的适格主体，人民法院应当依法驳回原告对来凤县翔凤镇人民政府的起诉。二、原告与来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》所填写的征收面积错误，属于可撤销的民事法律行为或无效民事法律行为。2005年5月20日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与承包方代表贾运堂签订《农村土地承包合同》，合同约定：以贾运堂为代表的家庭，共承包该村水田、旱地4亩，另外承包自留地0.3亩。县人民政府为贾运堂及其家庭颁发了《农村土地经营合同》。2017年6月15日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会又与贾运堂签订《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，该协议约定：征收的面积为耕地6.6亩，林地1.61亩，荒草地0.7亩，共计8.91亩。其征收的面积比实际承包面积多4.91亩，而多余的面积是在未经村委会发包的情况下原告侵占的村集体公地。该协议的部分内容侵害了沿山坝村集体的利益，属于可撤销的民事法律行为，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会拟定通过民事诉讼撤销该协议。故原告要求来凤县翔凤镇人民政府与来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会支付133354元土地补偿款，没有法律依据。请求法院依法驳回原告的起诉。
被告来凤县翔凤镇人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、来凤县翔凤镇人民政府的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证复印件各1份，法定代表人身份证明书1份。证明目的：被告来凤县翔凤镇人民政府的身份。
2、来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与贾运堂2005年5月20日签订的《农村土地承包合同》复印件1份，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与贾运堂2017年6月15日签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》复印件1份。证明目的：原告家庭承包土地的面积只有4亩，而《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》约定收回土地面积8.91亩，比实际承包土地面积多4.91亩，该协议内容侵害了村民集体的合法权利，属于可撤销的民事法律行为或无效民事法律行为。
经庭审质证，对原告提交的第1、2、3组证据，二被告对其真实性无异议，但认为《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》中的面积有误，协议上面的面积大于原告经营权证上的面积，多余的部分是公地，且该协议从性质上来看属于民事合同，原告以本协议提起行政诉讼不符合行政诉讼法的立案条件。对被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会提交的1、2组证据，原告对其真实性无异议，但认为第2组证据有关土地面积的误差是因为原告的土地靠近河边，当时分不下去，2亩地才算1亩地，田坎下跟田走，协议中的面积是被告给原告填的这么多，就应支付，涉及民事的，另行起诉，与本案无关。被告来凤县翔凤镇人民政府对被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会提交的证据均无异议。对被告来凤县翔凤镇人民政府提交的1、2组证据，原告及被告来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会对其真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告及二被告提供的证据，原、被告方对其证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以采信，对其证明目的将结合本案案情按照证据规则综合判断。
经审理查明，原告贾运堂系来凤县翔凤镇沿山坝村村民。因落水洞电站建设征地的需要，原告贾运堂的承包地在其征收范围之内。2017年6月15日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会作为甲方与贾运堂作为乙方签订了一份《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，该协议书对征地面积、类型、补偿标准及金额等作了约定。湖北省来凤县公证处在该协议书上盖了公章，土地补偿款已打入来凤县翔凤镇人民政府财政所账户。2018年1月，原告贾运堂领取200000元土地补偿款。后因来凤县翔凤镇沿山坝村二组村民反映贾运堂被征收的8.91亩土地中有一部分属于村集体公地，故剩余土地补偿款133354元需经征地部门对土地面积核实后，再确定是否给付。原告遂向本院提起行政诉讼，要求本院支持其诉讼请求。
另查明，2005年5月20日，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会与贾运堂签订《农村土地承包合同》，合同约定：以贾运堂为代表的家庭，共承包该村水田、旱地4亩，另外承包自留地0.3亩。来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会对贾运堂提起民事诉讼，要求撤销2017年6月15日双方签订的《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》第二条、第四条的约定，本院已于2018年8月8日受理。
本院认为，本案的争议焦点为原告贾运堂的起诉是否符合法定条件,被告是否应当支付原告剩余土地补偿款133354元。原告贾运堂诉请本院要求被告履行《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，支付其土地补偿款133354元，被告不履行的理由是对征地补偿的标准面积有误，来凤县翔凤镇沿山坝村村民委员会已经通过民事诉讼要求撤销该协议书部分条款。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，原、被告对征地面积、补偿标准有异议，应当先申请行政机关裁决，其未申请行政机关裁决而直接向人民法院提起诉讼，法院应当不予受理。综上，原告要求被告履行《落水洞电站土地征收补偿及收回承包土地经营权协议书》，支付土地补偿款133354元的诉求不能成立，对原告的起诉，应当予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告贾运堂的起诉。
案件受理费50元，原告贾运堂已缴纳，应退回原告贾运堂。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 梁东华
审 判 员 谭 瑛
人民陪审员 陈龙福
二〇一八年十月十二日
书 记 员 向卉珍