广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终612号
上诉人（原审原告）：佛山市三水区乐平镇源潭村民委员会上边村民小组（以下简称上边村民小组）。住所地：佛山市三水区乐平镇保安村委会上边村。
负责人：范务英，组长。
上诉人（原审原告）：佛山市三水区乐平镇源潭村民委员会隔坑村民小组（以下简称隔坑村民小组）。住所地：佛山市三水区乐平镇保安村委会隔坑村。
负责人：冯景洪，组长。
上述上诉人的委托代理人：邓国盛，广东圣禾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）。住所地：佛山市三水区西南街道人民三路***号。
法定代表人：陈英文，区长。
委托代理人：杨晓辉，佛山市三水区国土城建水务局工作人员。
委托代理人：邓永昆，广东骏和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）。住所地：佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：朱伟，市长。
委托代理人：涂水冰，佛山市法制局工作人员。
原审第三人：佛山市三水区乐平镇源潭村民委员会（以下简称源潭村民委员会）。住所地：佛山市三水区乐平镇源潭圩。
负责人：禤广二，主任。
委托代理人：俞璇，广东华生律师事务所律师。
上诉人上边、隔坑村民小组因诉佛山市三水区人民政府、佛山市人民政府土地确权行政纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2015）佛中法行初字第52号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年5月21日，第三人源潭村委会向被告三水区政府提交了土地权属争议申请及相关证据材料，要求将原隔坑小学27.51亩土地确认给第三人所有。同月29日，被告三水区政府作出三调处办字[2013]10号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了第三人的土地权属争议申请，同时三水区政府向土地权属争议案件的被申请人即本案两原告隔坑村、上边村公告送达了答辩通知。在收到两原告的答辩意见及相关证据材料后，被告三水区政府于2014年9月5日将该土地权属争议案件的内容在争议双方当事人所在地予以公告，同时对争议各方当事人和第三方知情人进行了调查询问，并向相关部门开展了调查咨询并收集了反馈意见。2014年12月24日，被告三水区政府组织土地权属争议双方当事人进行调解，未能达成一致意见。2015年3月30日，被告三水区政府作出三府[2015]9号《处理决定》，该处理决定主要认定了以下事实：一、争议土地东至源潭村委会康乐村鱼塘、原隔坑小学足球场，西至村道，南至源潭村委会洲头村，北至原隔坑小学芒果园。争议土地面积27.51亩，现地类为村庄。二、争议地上分别建有原隔坑小学教学楼、原隔坑村委会办公楼、卫生站、治安队办公楼以及承包人所建的厂房。三、争议土地在1964年筹建隔坑小学之前的原始权属为隔坑村、上边村农民集体所有。四、1964年在原隔坑大队主导下，利用隔坑村、上边村土地筹建了隔坑小学，办学至1998年撤销。五、隔坑小学撤销后争议土地由隔坑村委会接管，并以隔坑村委会（隔坑股份合作社）、源潭村委会名义对外发包至今。六、从2012年开始，原告村民通过信访、围堵争议地上工厂等方式主张争议土地的权属。七、现在的源潭村委会前身为隔坑村委会，先后设立过隔坑大队、隔坑管理区，2004年隔坑村委会被撤销，合并设立源潭村委会。被告三水区政府基于上述事实，依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条和《中华人民共和国土地管理法》第十条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条的规定，决定争议的27.51亩土地属于农民集体所有土地，土地所有权属于第三人源潭村委会农民集体所有，争议土地由第三人源潭村委会经营、管理。
原告隔坑村、上边村不服三水区政府作出的上述处理决定，于2015年5月28日向佛山市政府申请行政复议。该府于同日受理后依法向被申请人三水区政府发出了答复通知，并通知了利害关系人源潭村委会作为第三人参加复议。2015年7月28日，佛山市政府作出了延长复议审查期限的通知并送达复议各方当事人。2015年8月25日，佛山市政府经审查后作出佛府行复案[2015]123号《行政复议决定书》，维持了三水区政府作出的三府[2015]9号《处理决定》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对于单位之间的土地权属争议由县级以上人民政府处理。被告三水区政府作出本案被诉之土地权属争议处理决定的执法主体适格。另外，被告三水区政府受理第三人源潭村委会的土地权属争议申请后，经过调查、调解等程序并在法定期限内作出处理决定，符合《土地权属争议调处处理办法》的程序规定，且诉讼各方当事人对被告三水区政府作出处理决定的职权依据及行为程序并无异议，本院予以确认。本案中，原告隔坑村、上边村对被告三水区政府作出处理决定的合法性异议主要在事实认定与法律适用两个方面。首先，关于处理决定的事实认定问题。从被告三水区政府向各方知情人所作的调查笔录、争议双方提交的书面材料以及相关部门的回复意见可以证实，本案争议土地在1964年筹建隔坑小学之前的原始权属为隔坑村和上边村农民集体所有；1964年在原隔坑大队主导下，争议土地用于筹办隔坑小学，办学至1998年撤销；隔坑小学撤销后，争议土地及地上建筑物由隔坑村委会接管，并以隔坑村委会（隔坑股份合作社）、源潭村委会名义对外发包至今；对于本案处理决定所认定的上述事实，原告并无异议，但原告对处理决定认定其从2012年才开始对的争议土地通过信访等方式主张权属有异议。经查，原告在诉讼中提交的三水区信访局来访登记表可以证实原告的村民曾在2007年向信访部门反映过争议土地的权属问题，对于该事实本院予以确认。另外，原告认为争议土地属于借用关系，故处理决定认定争议土地自1964年起脱离原告管理使用超过五十年，第三人连续管理使用达十五年是错误的。如前所述，1964年在原隔坑大队的主导下，使用两原告的土地筹建了隔坑小学并办学至1998年，此后争议土地及地上建筑物由隔坑村委会及其承继者源潭村委会经营使用至今。鉴于当年特定的历史时期，虽然使用两原告的土地兴建隔坑小学没有相关法律手续，但原告主张该用地属于借用性质并无事实依据，也不符合当时社情和政策，而且原告的对该用地性质的主张并不能改变争议土地脱离原告管理使用超过五十年，第三人连续管理使用达十五年的事实状态，故原审法院对原告该事实认定的异议不予支持。其次，关于处理决定的法律适用问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，被告三水区政府确定本案争议土地属于农民集体所有的土地，对此各方当事人并无异议，予以确认。同时根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”基于第三人源潭村委会连续使用争议土地虽不满二十年但结合本案具体情况，被告三水区政府将上述争议土地确认给第三人源潭村委会农民集体所有符合上述法律规定。原告认为本案情形不符合上述条文规定的主张，不予支持。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条的规定，第三人源潭村委会依法具有经营、管理农村集体土地的主体资格，在确认争议土地为源潭村委会农民集体所有的前提下，被告三水区政府依据上述规定确认争议土地由源潭村委会经营、管理并无不当。原告认为三水区政府以源潭村委会对集体土地具有经营管理权为由而确认争议土地为源潭村委所有属于法律适用的逻辑错误。如前所述，被告三水区政府的处理决定首先适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定确定争议土地为源潭村委会农民集体所有，然后适用《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条的规定确定争议土地由源潭村委会经营、管理。原告的主张存在对该处理决定法律适用的错误理解，不予支持。综上，被告三水区政府作出的三府[2015]9号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，行为程序合法，予以确认。另外，被告佛山市政府作出的佛府行复案[2015]123号《行政复议决定书》维持了上述处理决定，且原告和第三人对复议决定的主体资格与行为程序的合法性并无异议，故原告要求撤销三府[2015]9号《处理决定》以及佛府行复案[2015]123号《行政复议决定书》的诉请，不予支持。至于原告要求判决涉案争议土地归其所有的诉请，应一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告佛山市三水区乐平镇源潭村民委员会隔坑村民小组、佛山市三水区乐平镇源潭村民委员会上边村民小组的诉讼请求。
上诉人上边、隔坑村民小组不服，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求或发回重审。主要理由是：1964年在原隔坑大队主导下利用上诉人的土地筹办隔坑小学，办学至1998年撤销，原隔坑小学撤销后所属的土地及建筑物都应物归原主，由上诉人管理及使用，并享有所有权；原隔坑村委会私下擅自接管的行为没有法律依据，原审判决支持两被上诉人的行政行为错误，没有尊重本案讼争土地的历史事实等。
被上诉人三水区政府答辩称，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决正确，依法应予以维持；上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。
被上诉人佛山市政府答辩称，市政府作出的被诉行政复议决定事实清楚，适用法律正确，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人源潭村民委员会答辩称，两上诉人的上诉请求没有事实根据，无法提供证据证明其享有争议地的权属；村委会对争议土地有连续使用和管理的事实，请求法院依法驳回上诉。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于被诉处理决定将本案争议的27.51亩土地确权归源潭村委会农民集体所有是否合法的问题。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案争议土地虽原属隔坑村、上边村农民集体所有，但自1964年起由原隔坑大队（即原隔坑村委会之前身）用于筹办隔坑小学，办学至1998年撤销；隔坑小学撤销后，争议土地及地上建筑物由原隔坑村委会接管，争议土地上分别建有原隔坑小学教学楼、原隔坑村委会办公楼、卫生站、治安队办公楼以及承包人所建的厂房。根据上述规定和管理使用事实，争议土地的权属依法已属于原隔坑村委会农民集体所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；……”2004年，根据《关于同意乐平镇村级规模调整的批复》（三府复【2004】163号）的要求，原隔坑村委会并入源潭村委会。本案争议土地的权利义务由源潭村委会承继，并以源潭村委会的名义继续经营管理至今。本案被上诉人三水区政府应申请作出被诉的处理决定，确认争议土地为源潭村委会农民集体所有，由源潭村委会经营、管理，符合《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条和《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十、二十一条等规定。被上诉人佛山市政府经审查作出被诉行政复议决定，维持三水区政府作出的被诉处理决定，并无不当。原审法院判决驳回两上诉人关于撤销被诉处理决定和被诉行政复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上边、隔坑村民小组上诉主张，1998年原隔坑小学撤销后所属的土地及建筑物都应物归原主，由上诉人管理及使用，并享有所有权；原隔坑村委会私下擅自接管的行为没有法律依据，原审判决支持两被上诉人的行政行为错误等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求或发回重审，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上边、隔坑村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 刘桂宜