安徽省广德县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1822行赔初3号
原告：罗会荣，女，1955年4月9日出生，汉族，居民，住安徽省广德县。
原告：严明，男，1973年4月13日出生，汉族，居民，住安徽省广德县。
原告：严广，男，1975年9月25日出生，汉族，居民，住安徽省广德县。
以上三原告共同委托代理人：郭爱，安徽王良其律师事务所律师。
以上三原告共同委托代理人：申德林，安徽王良其律师事务所律师。
被告：广德县住房和城乡建设委员会。住所地：广德县桃州镇政务新区。组织机构代码56496117-3。
法定代表人：徐锦祥，主任。
委托代理人：许翔，安徽渊源律师事务所律师。
原告罗会荣、严明、严广诉被告广德县住房和城乡建设委员会行政赔偿一案，本院于2016年8月4日立案受理，于2016年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭进行了审理。原告罗会荣、严明、严广委托代理人郭爱、申德林，被告行政负责人王德宏及委托代理人许翔,均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称,2016年6月20日下午18点30分许，原告亲属严来生外出途经广德××××段大木桥桥面时，大桥突然倒塌，严来生不幸落水，经公安、消防人员搜救，直至6月23日上午才将其尸体打捞上岸，确认系溺水死亡。
后经了解，该桥建于上世纪70年代，距今已有40多年，属于水泥砖石结构，设有二个桥墩，三个桥拱。大木桥桥下滚水坝曾在2011年10月18日被当地水务部门挖断，且未予恢复,给大木桥造成较大安全隐患。2015年9月，被告曾委托有关检测机构对该桥梁的安全状况进行了检测，已知悉该桥桥面大面积开裂、桥面砼大面积露骨、栏杆破损严重，墩、台及其基础也存在严重损坏，石砌勾缝脱落严重，护坡出现空洞等严重安全隐患，但被告仍未履行维修、养护、管理等法定职责。2016年6月19日，广德出现强降雨天气，河水上涨，被告亦未采取任何的安全警示措施，使大木桥始终处于正常通行和危险状态，以至于在桥梁倒塌时，桥面上仍有数十人通行，最终导致悲剧的发生。
综上所述，原告认为，被告作为广德城市桥梁的行政管理单位，对其管理的大木桥发现存在安全隐患却不履行法定管理职责，对老大木桥的倒塌造成原告亲属严来生死亡的严重后果应当承担法律责任。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，向贵院提起诉讼，请求判令被告广德住房和城乡建设委员赔偿三原告经济损失1264820元及原告罗会荣（严来生之妻）相应的生活费。
原告为证明自己的主张，向法庭提交以下证据：1、《6月25日县领导接访纪要》1份2页。成立时间：2016年6月25日。证据来源：广德县委群工部、广德县人民政府信访局。证明2016年6月20日，广德老大木桥倒塌并导致严来生、雷建春、岳应彪三人溺水死亡的事实。2、老大木桥倒塌后的现场照片24张,网络照片5张，录像光碟1份。成立时间：2016年7月25日。证据来源：原告提供。（1）、证明大木桥为水泥砖石结构，因年代久远，严重老旧，桥体多处漏筋、断裂、开裂，墩、台及其基础严重损坏，台身渗水，桥墩砂浆勾缝脱落，护坡出现空洞，护栏边上杂草丛生，存在严重安全隐患的事实。（2）、证明被告作为该桥梁的管理单位，对桥梁安全隐患没有重视，疏于管理，未尽到维修、养护、管理责任，未履行法定管理职责的事实。3、《城市道路管理条例》1份6页，《城市桥梁检测和养护维修管理办法》1份6页。成立时间：1996年6月4日，2003年10月10日。证据来源：中华人民共和国国务院、中华人民共和国建设部。证明被告广德住房和城乡建设委员会是广德××××段大木桥的行政管理单位，依法应对该桥梁负有维修、养护、管理等法定职责的事实。4、《公路水运工程试验检测管理信息系统查询单》1份3页。证据来源：安徽省交通建设工程质量监督局官网。证明广德16座城市桥梁的检测机构安徽省环路交通科技有限责任公司注册的检测人员当中没有池泳、李德谋、黄成名三人。5、《资质认定计量认证证书附表》。成立时间：2013年3月20日，证据来源：安徽省质量技术监督局。证明安徽省环路交通科技有限责任公司计量认证的范围不包括城市桥梁，附表中没有城市桥梁的检测项目及参数，“检测标准（方法）名称及编号”中也无《城市桥梁养护技术规范》的技术标准。6、《广德城区16座桥梁定期检测报告》，成立时间：2015年9月。证据来源：安徽环路交通科技有限责任公司出具。证明对象：（1）、根据检测人员拍摄的桥梁照片及检查记录可见，大木桥破损严重。（2）、该检测报告列明了已检查出的病害，并提出了10项养护对策，但被告未执行养护对策，未进行任何维护、维修，亦未采取其他任何措施。（3）、已倒塌的2#桥墩出现墩身砂浆勾缝脱落，桥底第二跨下游桥底铺砌出现长约13米纵向裂缝。7、《城市桥梁养护技术规范》CJJ99-2003，证明对象：（1）、根据《城市桥梁养护技术规范》的规定，城市桥梁评分在50—65，属于不合格状态，应进行中修或大修。（2）、该规范第5.7.2规定，钢-混凝土组合梁桥面板不得有纵向裂缝。当产生纵向裂缝时，应及时采取加固措施。（3）、该规范第4.3.9条规定，结构定期检测应由相应资质的专业单位承担，并应由具有城市桥梁养护、管理、设计、施工经验的人员参加。检测负责人应具有5年以上城市桥梁专业工作经验。8、住房和城乡建设部《关于加强城市桥梁安全管理的通知》（建城[2011]202号）、住房和城乡建设部《关于加快城市道路桥梁建设改造的通知》（建城[2014]90号）、《安徽省住房城乡建设厅转发住房城乡建设部关于加快城市道路桥梁建设改造的通知》（建城函[2014]1042号），证明住建部及住建厅均多次下发文件要求各地城市桥梁的主管部门要严格按照《城市桥梁检测和养护维修管理办法》、《城市桥梁养护技术规范》对城市桥梁进行检测和维护。9、《公路桥涵养护规范》，证明《公路桥涵养护规范》第1.0.2条明确规定，本规范适用于国道、省道、县道的桥涵养护。不适用于城市桥梁。
被告广德住房和城乡建设委员会辩称,被告在日常工作中认真全面地履行了对桥梁的管理职责，桥梁的垮塌和落水人员的死亡是由于不可抗力的自然灾害所致，被告不构成不履行法定职责。原告的诉请没有事实根据和法律依据。请求法院依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：
一、被告认真全面地履行了对无量溪河老大木桥的管理职责，原告诉称被告不履行法定职责依法不能成立。1、被告对市政公用设施的管理职责明确。广德县政府办公室政办（2010）119号文件规定了被告的主要工作职责，其中主要职责：“（一）贯彻执行国家、省、市、县住房和城乡建设工作方针政策和法律法规，拟定有关地方性规定组织实施和监督实施……”“（四）……组织实施城市市政公用设施与管理，具体负责组织实施城市供水、排水、道路、燃气、路灯等市政公用设施建设工作。”2、被告认真全面地履行了对包括老大木桥在内的市政公用设施的管理职责。①广德无量溪河老大木桥于1972年由交通部门投资建设和管理，1985年广（德）祠（山岗）路段改线，另建新桥后此路仍保留使用，桥的上部结构为钢筋混凝土T型梁，共3孔，其中2孔跨径15米，1孔跨径18米，全长51.3米，水泥混凝土桥面。桥的下部结构为料石墩、台浆砌块石基础。核定荷载为汽-13，拖-60，该桥梁结构并非原告所称的水泥砖石结构。②被告通过招投标的方式，组织广德国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司与安徽勤超建筑工程有限公司于2014年11月1日签订《广德市政设施养护维修工程合同》，根据合同约定，在广德城区范围内城市道路、桥梁、公园、广场、排水设施、照明设施等市政设施养护维修工程均由安徽勤超建筑工程有限公司承担，对城区范围的市政设施养护维修全覆盖，全年养护维修费用约800万元（最终由县审计局审计后确定），合同中对维护单位的职责义务做了全面而具体的约定。被告通过组织实施全面履行了管理职责。③被告通过所属公用事业管理局建立市政设施巡查管理制度，确保市政设施的完好和正常使用。做好市政设施管理和正常维修养护工作。对维护单位广德勤超建筑工程有限公司制定的管理制度进行核查落实，并对市政养护维修工程考核情况予以通报，督促维护单位认真履行合同义务，被告通过督促核查认真履行管理职责。④被告通过招投标的方式，组织广德国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司与安徽省环路交通科技有限责任公司于2015年8月8日签订《检测服务合同》，对广德城区16座桥梁进行定期检测，安徽省环路交通科技有限责任公司于2015年10月向被告提交了《广德城区16座桥梁定期检测报告》，该报告依据《公路桥涵养护规范》和《城市桥梁养护规范》，评定老大木桥为二类桥。定期检测报告是被告履行管理职责的体现。同时，定期检测报告排除了原告对老大木桥存在安全隐患的主观臆断，排除了被告不履行管理职责的主观推断。3、被告从未收到原告要求履行职责的申请。被告从未收到包括原告在内的任何单位或个人针对广德无量溪河老大木桥要求履行法定职责保护其人身权和财产权的申请。被告从未收到任何单位或个人向被告举报老大木桥桥下部分被其它单位损坏的报告。定期检测报告也排除了老大木桥桥下部分被人为破坏而影响安全通过的事实存在。
二、桥梁的垮塌和落水人员死亡，是由于不可抗力的自然灾害所致，不当然地构成被告的不作为，被告没有“不履职”、“拖延履职”的情形。原告的主张缺乏事实根据和法律依据。1、从2016年6月19日开始广德及周边地区遭遇了不可抗力的自然灾害。广德气象局提供的资料表明，2016年6月19日20时至20日20时，我县普降大暴雨，城区降水量高达276.6毫米，是我县有气象记录以来日降水量最大值，大雨形成洪水对全县形成灾害，包括我县周边的宣城、郎溪、长兴等多数地区严重受灾。对此中央气象台新闻节目都有过报道。洪水形成的自然灾害对任何桥梁都会构成严重的影响。桥梁的垮塌是由于自然灾害所致，这是客观事实。将桥梁垮塌归责于被告的不作为是没有任何依据的主观臆断。2、被告在广德县人民政府统一指挥下，积极做好防汛抗洪工作。2016年6月17日，广德防洪抗旱农田基本建设指挥部下发广防（2016）47号《关于进一步做好防汛抗洪工作的通知》，根据气象部门预报，统一指挥全县的防汛抗洪工作。2016年6月20日8时起启动《广德防汛抗旱应急预案》IV级应急响应，按照预案统一指挥协调全县的防汛抗洪和抢险工作。广德气象局持续不断地发布暴雨预警。在自然灾害发生时，政府启动应急响应，各职能部门履行职责是按照应急预案服从统一指挥，实施紧急状态下的履职行为。3、不可抗力的自然灾害是排除被告不履行法定职责的事由。当自然灾害来临时，日常的养护、维修等管理工作已无法履行，构成事实上的履行不能，在进入防汛抗洪的应急响应状态下，预警不是针对某一地方或某个人，而是针对全县区域内所有人员的安全警示。县政府相关职能部门和基层乡镇、社区、村委会的工作人员都在统一指挥下奋战在防汛抗洪工作一线。但洪水的冲击最终导致老大木桥的垮塌，这是不可抗力的自然灾害带来的后果。
被告广德住房和城乡建设委员会为了证明自己的主张，在法定期限内向法庭提交以下证据：1、广德县人民政府办公室政办（2010）119号文件，证明2010年7月30日文件发布，确定了广德住房和城乡建设委员会主要职责、内设机构和人员编制，其中主要职责：“（一）贯彻执行国家、省、市、县住房和城乡建设工作方针政策和法律法规，拟定有关地方性规规定组织实施和监督实施……”“（四）……组织实施城市市政公用设施与管理，具体负责组织实施城市供水、排水、道路、燃气、路灯等市政公用设施建设工作……参与城市防洪”。2、广德机构编制委员会广编（2013）5号文件，证明2013年4月9日批复成立县公用事业管理局，为××县住建委所属事业单位，其中主要职责：“负责城市规划区范围内市政公用设施的建设管理与维护”。3、广德市政设施养护维修工程合同（二份），证明：（1）、广德住建委以招投标的方式，组织广德国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司与安徽勤超建筑工程有限公司于2014年11月1日签订《广德市政设施养护维修工程合同》，合同约定工程范围为××县城区范围内城市道路、桥梁、公园、广场、排水系统、照明设施等市政设施养护维修，养护维修费用为每年800万元（最后以广德审计局审计确定），维护单位的义务和职责在合同中做了明确的约定。合同期二年，一年一签。（2）、经考核合格，2015年11月1日广德国有资产投资经营有限公司城市建设分公司与安徽勤超建筑工程有限公司于2015年11月1日继续签订了《广德市政设施养护维修工程合同》，合同的权利义务内容与前一年合同一致。二份合同表明广德住建委通过组织实施履行管理职责。4、安徽勤超建筑工程有限公司市政管养管理制度，证明市政设施维护单位安徽勤超建筑工程有限公司依合同的约定和招投标文件的要求。针对市政管养制定的管理制度，其中包括人员安排和机械设备及车辆安排，养护维修备案标准，巡查管理制度等。确保市政设施的完好和正常使用。5、广德公用事业管理局市政设施巡查管理制度和考核情况通报，证明：（1）、广德住建委所属的广德公用事业管理局为履行市政设施管理职能，督促维护单位做好市政设施养护维修工作，制定市政设施巡查管理制度，建立市政设施巡查项目库。（2）、2015年11月30日广德公用事业管理局根据《广德市政设施养护维修工程合同》的约定，对维护单位2014年—2015年养护维修工程进行考核，并将考核情况和存在的问题向维护单位予以通报。通过巡查和考核有效督促维护单位认真做好市政设施的养护和维修工作。6、投标文件中的申报价清单、投标人基本情况；检测服务合同，证明：（1）、广德住建委通过招投标的方式，组织广德国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司与中标单位安徽省环路交通科技有限责任公司于2015年8月8日签订《检测服务合同》，合同约定对包括老大木桥在内的16座市政桥梁进行检测。（2）、安徽省环路交通科技有限责任公司具有专业的桥梁检测资质。7、《广德城区16座桥梁定期检测报告》（二册），证明：（1）、广德住建委通过对桥梁的定期检测履行对市政设施的管理职责。（2）、检测报告对老大木桥的综合评定为二类桥梁，桥梁总体评价为较好状态，承载能力和桥面通行条件达到设计指标。（3）、检测报告排除了老大木桥处于危险状态的主观推测，排除了桥面大面积开裂、桥面砼大面积露骨、栏杆破损严重、墩台及其基础存在严重破坏，石砌勾缝脱落严重、护坡出现空洞等严重安全隐患的不实之词。排除了老大木桥桥下部分被人为破坏的主观臆断。8、广德气象局气象证明和特大降水预警发布统计，证明：（1）、2016年6月19日20时至20日20时，我县普降大暴雨，城区降水量高达276.6毫米，是我县有气象记录以来日降水量最大值。（2）、广德气象局自2016年6月19日23时05分49秒至2016年6月20日18时29分43秒共发布16次特大降水预警，提示全县范围做好防范。9、广德防洪抗旱农田基本建设指挥部广防（2016）47号《关于进一步做好防汛抗洪工作的通知》、广防（2016）48号《关于启动防汛抗旱应急预案IV级应急响应的通知》，证明：（1）、广德防洪抗旱农田基本建设指挥部6月17日对抗洪做出了前期部署，6月19日24时省防指启动防汛IV级应急响应，我县局部地区发生严重洪涝灾害，县防指从6月20日8时启动《广德防汛抗旱应急预案》IV级响应，统一组织指挥全县的防汛抗洪工作。广德住建委按照县防指的统一指挥参与防汛抗洪工作。（2）、不可抗力的自然灾害对全县造成了严重的受灾，老大木桥的垮塌是自然灾害造成的严重后果。10、补偿和补助款支付凭证一组，证明县民政部门按自然灾害死亡补偿标准补偿遇难者近亲属5000元，桃州镇人民政府对遇难者近亲属给予生活困难补助6.1万元。
经庭审举证、质证，本院对被告的证据认证如下：原告对证据1没有异议，本院予以采信。原告对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为公用事业管理局属于被告申请组建，属于其下属事业单位，但不具有独立承担法律责任的能力，不具有法人资格，被告所设的公共事业管理局未尽管理职责，应由被告承担责任。本院认为，鉴于被告对其下属事业单位不具有法人资格，若公共事业管理局未尽管理职责，应由被告承担法律责任予以认可的事实，本院对证据2予以采信。原告对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。认为（1）、合同主体为××县国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司与安徽勤超建筑工程有限公司，合同主体不是本案的被告。（2）、是否经过招标投标等法定程序，不清楚。（3）、即便该合同真实、合法，但合同约定的工程承包的范围，也不包括桥梁主体的维修、维护、保养，只有“桥梁栏杆”的巡查、养护和维修在该合同范围内，见合同第一部分第二条“工程承包范围”。（4）、《合同》第三部分第2.3条列明了“适用标准、规范”，明确将《城市桥梁养护技术规范》作为工程标准，没有将《公路桥涵养护规范》作为合同标准，该合同第9.2条明确约定“承包人应按照《城镇道路养护技术规范》、《城市道路养护技术规程》、《城市桥梁养护技术规范》要求精心组织养护”，也未提及《公路桥涵养护规范》。该合同第11.1条中明确约定工程质量验收按照《城镇道路养护技术规范》和《城市道路养护技术规程》要求执行。可见，连合同双方也认为对城市桥梁的养护不应适用《公路桥涵养护规范》，“建投公司”在委托“勤超公司”对城市桥梁进行养护时，已经明知对城市桥梁的养护不能适用《公路桥涵养护规范》。（5）、该合同第9.2条和9.3条明确约定，勤超公司应当建立健全日常巡查记录、养护作业记录，做好台账的管理和归档工作以及接受广德公用事业管理局的监督管理，做到所有路段每天巡查1次以上。但被告并未提供该公司每日巡查的记录。（6、）广德公用事业管理局并没有尽到督促核查的管理职责，对老大木桥未进行维修的事实视而不见。（7）、老大木桥根本就不在勤超公司的工程承包范围内，勤超公司不需要对桥梁维修，公用事业管理局也没有将桥梁的维修作为考核内容。故证据3、4、5不能证明被告履行了对大木桥的日常维护、巡查等管理职责。本院认为，原告对该合同的真实性、合法性质疑，并未提供证据予以证明，此异议理由不能成立。关于原告对其关联性和证明对象的异议问题，本院认为，本起诉讼的争议焦点是被告对广德城区的所有桥梁（包括老大木桥）是否履行了管理职责，通过审查该证据达到了被告已经履行管理职责的证明标准，至于承包维修单位安徽勤超建筑工程有限公司是否按合同约定履行管养义务，属另一法律关系，此异议理由不能成立，本院对证据3、4、5予以采信。原告对证据6的真实性和证明目的有异议。认为：（1）、投标文件的内容来看，有虚假成份，根据投标文件第7页“投标人概况”，中级工程师19人，高级工程师27人。而第12页在“说明”中表述，高级职称10人，中级职称19人，初级职称27人。（2）、该投标文件内容不完整，特别是缺少检测人员汇总、主要检测人员简历。（3）、根据《公路水运工程试验检测管理办法》第39条规定，检测人员应当通过公路水运工程试验检测业务考试。虽然安徽省环路交通科技有限责任公司（以下简称“安徽环路公司”）具有“公路工程综合乙级”等级证书，并不能证明参与检测的检测人员具有相关检测资质，检测人员是否具有资质，直接关系到检测结果的真实性和准确性以及检测报告的合法性；（4）、根据《检测服务合同》第4条约定，工程质量需符合中华人民共和国行业标准《城市桥梁养护技术规范》CJJ99-2003标准。根据协议约定，安徽环路公司应当按照《城市桥梁养护技术规范》的技术标准对合同约定的16座城市桥梁进行检测，而不是按照《公路桥涵养护规范》JTGH11-2004的技术标准。本院认为，原告关于安徽省环路交通科技有限责任公司该投标文件内容不完整，特别是缺少检测人员汇总、主要检测人员简历的异议不能成立，因投标文件中已经提交了参与检测的技术人员的资质及工作简历。对此异议理由，本院不予支持。关于原告对检测报告中的“规范”适用问题的异议，本院认为，本起诉讼的争议焦点是被告对广德城区的所有桥梁（包括老大木桥）是否履行了管理职责，至于在该检测报告中适用《公路桥涵养护规范》对桥梁进行评分，只是评分适用技术规范不同，但不能以此否定被告没有履行管理职责，故本院对证据6予以采信。原告对证据7的合法性、真实性和证明目的有异议。认为：（1）、检测人员不具有合法的检测资质。根据《公路水运工程试验检测管理办法》第39条规定，检测人员应当通过公路水运工程试验检测业务考试。该办法第40条规定，试验检测报告应当由试验检测工程师担任。被告没有提供检测报告的批准人姚大春、审核人胡升及检测人员池泳、李德谋、黄成名、王金具有符合法律规定的检测资质证书。根据该办法第43条规定，检测人员不得同时受聘于两家以上检测机构。根据《公路水运工程试验检测人员考试办法》第19条规定，检测人员证书是从事检测工作的岗位证书。没有证据证明池泳、李德谋、黄成名、王金系安徽环路公司注册检测人员，根据《检测服务合同》第2.3.1项约定，检测单位派驻到项目所在地履行检测服务的检测服务人员，必须是按照投标文件所投的人员，且能够适应检测合同规定的施工检测工作。被告没有证据证明以上人员是《检测服务合同》中约定的检测人员。原告代理人也通过安徽省交通建设工程质量监督局查询，已确认李德谋无任何资质证书，池泳、黄成名不属于安徽环路公司的注册检测人员。（2）、检测报告适用的技术标准不符合《检测服务合同》的约定，《检测服务合同》第4条约定以《城市桥梁养护技术规范》为技术标准，而检测报告适用的是《公路桥涵养护规范》。根据《公路桥涵养护规范》（JTGH11-2004）第1.0.2条规定，该规范适用于国道、省道、县道的桥涵养护。根据《城市桥梁养护技术规范》第1.0.2条规定，该规范适用于已竣工验收后交付使用的城市桥梁的养护，不适用于轻轨高架桥梁的养护。根据住房和城乡建设部《关于加强城市桥梁安全管理的通知》（建城[2011]202号）和《关于加快城市道路桥梁建设改造的通知》（建城[2014]90号）规定，要求各省、自治区住建厅严格执行《城市道路管理条例》、《城市桥梁检测和养护管理办法》、《城市桥梁养护技术规范》对城市桥梁及其附属设施的技术状况进行全面检测评估，对建成年代早的桥梁，要重点进行检测评估。无论是按照《检测服务合同》的约定，还是按照住建部的部门规章规定，对城市桥梁的检测均应适用《城市桥梁养护技术规范》。（3）、检测机构不具有城市桥梁的检测能力。安徽省环路公司的《计量认证证书》明确规定“检测能力见证书附表”，但被告未提供该公司的证书附表。原告代理人通过安徽省质量技术监督局查询，取得该公司的《计量认证证书附表》，根据该附表记载，省质监局批准该公司计量认证的范围不包括城市桥梁的检测，“检测项目及参数”中不包括对桥梁基础的检测，“检测标准（方法）名称”中也没有《城市桥梁养护技术规范》。因此，该检测机构不具备对城市桥梁检测的资格和能力。（4）、即便按照安徽环路公司不合法的检测报告，也恰恰证明被告未履行管理职责。根据检测报告《桥梁定期检测记录表》，记载了大木桥存在的安全隐患和质量问题，最主要的问题为：锥坡、护坡存在“0＃台南侧护坡石砌勾缝脱落，空洞；0＃台北侧护坡开裂、空洞、上部房子外墙横向开裂”；桥台及基础部分存在“0＃台身渗水痕迹、台身石砌勾缝局部脱落”；桥墩及基础部分存在“2＃桥墩南侧石条墩身砂浆勾缝脱落，桥梁第二跨游桥底铺砌有一条长约13m纵向裂纹”等。而倒坍的就是2#桥墩。被告在明知大木桥的检测结果有质量问题，但仍未采取维护措施，也未采取其他安全防范措施。（5）、根据检测报告，广德16座城市桥梁中，有14座为二类桥，一座为三类桥（老凤凰桥），一座为四类桥（濯缨桥）。为什么其他二类桥没倒，甚至比大木桥还低的三类、四类桥也没有倒，被告辩称大木桥系不可抗力造成的理由不能成立。本院认为，关于原告对检测机构的参与检测技术人员的资质等异议，因检测机构在投标文件中已经提交了参与检测技术人员的资质，此异议理由与事实不符，本院不予支持。对关于适用何种规范的问题，本院认为，在投标文件中已经明确使用《公路桥涵养护规范》、《城市桥梁养护技术规范》等进行检测，至于检测机构适用《公路桥涵养护规范》对被检测桥梁进行评分和提出养护对策，与被告是否履行管理职责，不属同一法律关系。对此异议理由，本院不予支持。关于原告其它“二类、三类桥梁为什么没有倒”的质疑问题，本院认为，因城区各个河流的洪水流量不尽相同和各个桥梁的防洪能力亦不同等，至今也没有证据证明老大木桥的倒塌是自身质量隐患所致，对此异议理由，本院不予支持，故本院对证据7的证明对象予以确认。原告对证据8的“三性”及证明目的有异议。认为，（1）、两份证据均没有单位负责人签名，也无其他相关人员签名，无法确定内容的真实性。（2）、无法据此推定大木桥的倒塌与暴雨有直接关系。（3）、大木桥的上游并不在气象监测范围内，不能证明大木桥的上游雨量较大。（4）、按照该两份证据，恰恰证明被告存在渎职行为。2016年6月19日至6月20日，广德气象局多次发布暴雨预警（从蓝色预警逐步变更到红色预警），甚至在6月20日8时起启动了《广德防洪抗旱应急预案》Ⅳ级应急响应后，但被告却没有加强对存在安全隐患的大木桥采取安全防范措施。根据《城市桥梁养护技术规范》4.2.4规定，遇到恶劣天气、汛期、雨季等特殊情况，巡检周期宜短，特殊情况可设专人看护。而被告却辩称当自然灾害来临时，日常的养护、维修等管理工作已无法履行，构成事实上的履行不能，这完全是在推卸责任。（5）、即便是广德遇到了百年不遇的暴雨，但对大木桥来说，也不属于不可抗力。不可抗力是指无法预见、无法避免、无法控制的自然灾害，大木桥属于水上桥梁，下面的无量溪河基本功能就是排涝，大木桥属于城市桥梁，基本功能是供车辆、行人通行，倒塌当天，河水并没有漫过桥面，不管是无量溪河还是大木桥，均没有超越其基本功能。本院认为，关于原告对该证据的真实性问题的质疑，被告提供的《广德气象局气象证明》及《广德气象局6.20特大降水预警发布统计》上面虽然没有经办人签名，但并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对此异议理由，本院不予支持。关于老大木桥的倒塌是否是洪水（自然灾害）所致的争议问题，因2016年6月19日20时至6月20日20时，广德城区降水量高达276.6毫米，是广德有气象记录以来日降水量最大值，在没有确凿证据证明该桥梁是由于自身质量问题引起倒塌的情况下，根据行政诉讼证据高度盖然性的原理，应当推定该桥梁的倒塌属洪水侵害所致。关于原告当洪水自然灾害来临的时候，被告应当预见灾害来临和采取必要的防范措施的异议问题，本院认为，此次洪水对该桥梁会造成多大的侵害，尚无证据证明可以预见侵害后果。对此异议，本院不予支持，本院对证据8的证明对象予以采信。原告对证据9的真实性没有异议，对证明目的有异议。认为：（1）、被告未提供四级应急响应的具体内容及是否尽到了四级应级响应的职责的证据。（2）、该证据恰恰证明被告在汛期内对存在安全隐患的大木桥疏于监管，怠于履行职责，其不履行法定职责的行为与三名被害人的死亡存在直接关系。本院认为，当洪水来临的时候，在没有证据表明某一建筑物或某一区域险情特别的情况下，要求当地人民政府及直属部门将抗洪工作的重点放在其上的观点，没有理论根据和法律依据，原告的异议理由不能成立，本院对证据9予以采信。原告对证据10的真实性没有异议，认为与本案没有关联性。本院认为，原告的异议理由成立，对证据10的关联性，本院不予确认。
庭审中经举证、质证，本院对原告提供的上述证据认证如下：被告对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为原告引用书证内容证明的对象表述不完整准确，接访纪要的表述为：“2、岳应彪、雷建春、严来生三人是在6月20日百年不遇的特大暴雨洪水暴发导致大木桥冲毁垮塌时落水身亡的，这一点没有疑问。”因此被告认为该证据的证明对象不完全符合书证的文字内容。本院结合被告提供的有效证据，对岳应彪、雷建春、严来生三人是在6月20日因百年不遇的特大暴雨洪水爆发时，大木桥冲毁垮塌时落水身亡的事实予以确认。被告对证据2中网络照片5张（编号25-29）的真实性没有异议，但对证明对象有异议，认为该组照片只是反映大木桥在垮塌前的某时间点和2016年6月19日、6月20日垮塌前被洪水冲击及垮塌后的状况，不能证明该桥梁存在严重安全隐患、被告疏于管理未尽维修、养护、管理职责等待证事实。被告对证据2中的现场照片24张（编号1-24）和录像光盘一份的真实性和关联性有异议，认为该证据的形成时间是大木桥洪水垮塌一个多月后形成的，此时的桥梁状况与洪水垮塌前的状况已经发生重大的变化，以发生重大变化后的照片、录像来证明在洪水垮塌前被告未履行法定职责的事实，其证明对象不能成立。本院认为，被告的异议理由于事实相符，对证据2的证明对象，本院不予采信。被告对证据3中《城市道路管理条例》、《城市桥梁检测和养护维护管理办法》的真实性、合法性、关联性没有异议，但对原告的证明对象有异议，认为根据《城市道路管理条例》第六条三款、第二十条、第二十一条、第二十二条和《城市桥梁检测和养护维护管理办法》第三条三款的规定，对城市道路的养护和维修不是被告的法定职责，被告的法定职责是城市道路管理，包括对城市桥梁检测和养护维修的管理工作，被告不直接负有对桥梁养护维修的职责。本院认为，被告的异议理由于法相符，对证据3的证明对象，本院不予采信。被告对证据4的真实性有异议，认为原告从网络下载的《公路水运工程试验检测管理信息系统查询单》没有原始载体，认为该信息在对外公布时间节点虽然没有池泳等三人的名单，但并不代表在进行检测工作时，他们就不是该检测机构的工作人员。本院认为，原告没有提供具体的证据证明池泳等三人在为××县提供检测服务时，他们不是该机构工作人员，被告的异议理由成立。对证据4的证明对象，本院不予采信。被告对证据5的真实性及关联性有异议，认为该证据是原告通过网络下载，没有有关机构予以证明。本院认为，安徽省环路交通科技有限责任公司计量认证的范围是否包括城市桥梁，及附表中没有城市桥梁的检测项目及参数等，与被告是否履行法定职责，不属同一法律关系。故对证据5的关联性，本院不予确认。被告对证据6的真实性没有异议，但认为原告引用了被告的证据，自相矛盾。本院认为，原告引用该证据的目的是证明该桥梁存在病害和被告未尽养护职责，通过对该证据的审查，该桥梁的确存在一些病害，因它是一个检测结果，但不能以此证明被告没有尽到对该桥梁的管理职责，故本院根据被告提供的证据综合分析，本院对该证据关于被告未尽管理职责的证明对象不予采信。被告对证据7、8的真实性没有异议。认为被告并没有排除《城市桥梁养护技术规范》，本院认为，广德国有资产投资经营有限公司委托的检测机构对涉案桥梁进行检测，检测机构适用《公路桥涵养护规范》（JTGH11-2004）对大木桥进行检测评分，只是适用的规范不同，同时也依照《城市桥梁养护技术规范》的规定，对该桥梁提出了养护对策，故本院对证据7、8的证明对象不予采信。被告对证据9的“三性”没有异议，但认为《公路桥涵养护规范》并没有规定“不适用城市桥梁”，本院认为，涉案桥梁当初的建设目的亦是“公路桥梁”，检测机构适用《公路桥涵养护规范》对其进行评估，并无不当。故对证据9的证明对象，本院不予采信。
本院根据采信的证据和结合当事人的陈述，确认以下案件事实：广德无量溪河老大木桥于上世纪70年代由交通部门投资建设和管理（属318国道公路桥梁），1985年广（德）祠（山岗）路段改线，另建新桥后，大木桥仍保留使用。近年来，该桥的管理职责依法划给被告。根据上级有关机关的要求，被告欲对广德所有的城市桥梁进行检测评估，遂通过广德国有资产投资经营有限公司与安徽省环路交通科技有限责任公司于2015年8月28日签订了《检测服务合同》，合同约定由安徽省环路交通科技有限责任公司对广德城区的所有桥梁进行定期检测。同年10月份检测机构依照《城市桥梁养护技术规范》、《公路桥涵养护规范》等对广德城区所有的城市桥梁进行了定期检测。依照《公路桥涵养护规范》对老大木桥的检测结果评分为65分（二类），属较好状态。并依据《公路桥涵养护规范》3.5.4条及《城市桥梁养护技术规范》提出养护对策，建议对该桥梁进行小修和下次检测时间为2016年10月。另，被告通过广德国有资产投资经营有限公司于2014年11月11日、2015年11月1日两次与安徽勤超建筑工程有限公司签订了《建设工程施工合同》，合同约定将广德城区范围内的城市道路、桥梁等养护维修工程承包给安徽勤超建筑工程有限公司。2016年6月19日20时至同年6月20日20时，广德普降大暴雨，城区降水量高达276.6毫米，导致城区内各个河流洪水猛涨。2016年6月20日18时30分，老大木桥的一部分桥体因受洪水的冲击突然倒塌，致桥梁上面的行人严来生坠入河中不幸遇难身亡。原告罗会荣、严明、严广于2016年8月4日向本院提起行政赔偿诉讼，要求法院判令被告广德住房和城乡建设委员赔偿三原告经济损失1264820元及原告罗会荣（严来生之妻）相应的生活费。
本院认为，在行政诉讼中，被告对其具有广德老大木桥行政管理职责没有异议，本院予以确认。根据原被告的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：1、被告对涉案桥梁是否履行了行政管理职责。2、大木桥倒塌造成严来生等三人落水遇难身亡的事件的原因是因该桥梁自身存在安全质量隐患所致还是因洪水冲击所致。根据查明的案件事实逐一分析判断如下：首先，根据被告通过广德国有资产投资经营有限公司与安徽省环路交通科技有限责任公司于2015年8月28日签订了《检测服务合同》，委托安徽省环路交通科技有限责任公司于同年10月份依照《城市桥梁养护技术规范》、《公路桥涵养护规范》等对广德城区所有的城市桥梁进行了检测及被告通过广德国有资产投资经营有限公司于2014年11月11日、2015年11月11日与安徽勤超建筑工程有限公司签订了两份《建设工程施工合同》，合同约定将广德城区范围内的城市道路、桥梁等养护维修工程承包给安徽勤超建筑工程有限公司的事实来看，应当认定被告对涉案桥梁已经履行了行政管理职责。再者，根据2016年6月19日20时至同年6月20日20时，广德区域普降大暴雨，城区降水量高达276.6毫米，导致城区内各个河流洪水猛涨的事实来看，涉案桥梁的倒塌应当与洪水冲击具有因果关系，属自然灾害所致，另，该桥梁在倒塌前亦没有出现任何危险征兆，被告对桥梁倒塌的事件应属无法预见。故原告关于涉案桥梁倒塌是桥梁自身质量隐患和被告怠于履行行政管理职责所致的诉讼理由，没有事实根据，对原告的诉讼请求，本院不予支持。案经本院审批委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告罗会荣、严明、严广关于被告广德县住房和城乡建设委员赔偿三原告经济损失1264820元及原告罗会荣（严来生之妻）相应生活费的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 许立安
人民陪审员 徐长林
人民陪审员 陈义琴
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 邓 迎
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”