广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终467号
上诉人（原审原告）：东莞市塘厦新利达模具厂，地址：东莞市塘厦镇林村新亚洲工业城。
经营者:杨晓英，女，1972年8月1日出生，身份证住址:广东省深圳市宝安区。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市鸿福路99号。
法定代表人:袁宝成，市长。
委托代理人:杜灼尧，东莞市法制局工作人员。
委托代理人:叶树彭，东莞市“三旧”改造领导小组办公室工作人员。
原审第三人:东莞新亚洲工业城开发有限公司，住所地：东莞市塘厦镇林村社区新亚洲工业城A1-01厂房。
法定代表人:陈城州，董事长。
委托代理人:吴建武、陈浩鹏，广东闻彰律师事务所律师。
原审第三人:东莞市华雅装饰有限公司，住所地：广东省东莞市塘厦镇诸佛岭168工业区智富路34号。
法定代表人:涂如兵，总经理。
原审第三人:钟凌云，男，1968年9月10日出生，汉族，身份证住址:广东省惠州市惠城区。
上诉人东莞市塘厦新利达模具厂（以下简称“新利达厂”）不服东莞市人民政府设立的东莞市“三旧”改造领导小组办公室（以下简称“东莞市三旧办”）于2013年12月26日发出的《关于<塘厦镇新亚洲工业城“三旧”改造方案>的批复》（东三旧办[2013]209号）（以下简称“《批复》”）一案，不服东莞市中级人民法院（2015）东中法行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：东莞新亚洲工业城开发有限公司(以下简称“新亚洲公司”)为东府国用（1993）字第特233号、东府国用（1993）字第特234号项下土地使用权人。2013年9月9日，新亚洲公司申请自行改造上述土地证项下土地并提交《改造方案》。经东莞市人民政府批准，东莞市人民政府设立的东莞市三旧办于2013年12月26日发出《批复》，同意实施新亚洲公司《改造方案》。具体要素主要包括：土地总面积15.1575公顷均为国���建设用地，不存在没有合法手续且已使用的土地，土地现用途为工业，符合土地利用总体规划和城市总体规划以及“三旧”改造专项规划、已编制控制性详细规划、纳入年度实施计划。原土地使用权人新亚洲公司自行改造，土地规划用途为商业金融、二类居住、道路、绿化，通过协议出让供地等。
新亚洲公司与东莞市华雅装饰有限公司（以下简称“华雅公司”）于2004年6月10日签订《租地合同》，新亚洲公司将《改造方案》涉及的土地其中1980平方米的土地出租给华雅公司使用。华雅公司承租土地后，建造房屋，并将之转租给钟凌云。钟凌云受让房屋后，其配偶杨晓英用于新利达厂生产经营。2006年1月6日，新亚洲公司与黄成军、钟凌云签订《租地合同》，新亚洲公司将《改造方案》涉及的其中800平方米土地出租给黄成军、钟凌云使用，黄成军、钟凌云建设���房用于经营东莞市凌成机械有限公司，该公司的法定代表人为黄成军。2012年6月1日，东莞市凌成机械有限公司解散，包括厂房及土地使用权在内的全部资产转让给股东钟凌云所在的新利达厂。2014年，新利达厂曾向新亚洲公司缴纳租金及电费。2014年6月22日，新亚洲公司发函华雅公司，提出因双方于2004年签订《租地合同》涉及的土地纳入“三旧”改造范围，希望双方就终止租地合同关系，所建厂房提供相关报建手续及拆迁补偿事宜进行协商。由于协商未成，2014年，新亚洲公司提起诉讼，在被告为华雅公司、杨晓英、钟凌云的案件中，要求解除该公司与华雅公司签订的租地合同，确认华雅公司与杨晓英、钟凌云的转让合同无效，华雅公司、杨晓英、钟凌云返还土地及地上建筑物。在被告为黄成军、钟凌云、杨晓英的案件中，要求解除该公司与黄成军、钟凌云签订的《���地合同》，确认黄成军、钟凌云与杨晓英的转让合同无效，黄成军、钟凌云、杨晓英返还土地及地上建筑物。上述案件，均未审理终结。原审原告以新亚洲公司在申报《塘厦镇新亚洲工业城“三旧”改造方案》（以下简称《改造方案》）时，隐瞒新利达厂是真正使用权人及未对新利达厂作出补偿的事实，所获《批复》违法。提起本案诉讼，请求：1.撤销东莞市三旧办作出的《批复》;2.本案诉讼费由东莞市人民政府承担。
原审法院认为，本案审查的焦点在于新利达厂起诉东莞市人民政府作出《批复》的行为，是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《批复》仅是同意对工业用地进行改造的决定，不涉及对地上建筑物的���体补偿问题。新亚洲公司为《批复》涉及土地的使用权人。新利达厂只是其中部分土地的承租人，并不拥有作为物权的国有土地使用权，因此与《批复》无利害关系，不具备起诉案涉《批复》行为的原告主体资格。原审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回新利达厂的起诉。
新利达厂不服一审裁定向本院提起上诉称：上诉人虽然不是被诉批复的行政相对人，但属于行政许可法规定的与该批复改造范围内有契约关系的利害关系人。虽然新亚洲公司是涉案土地的使用权人，但土地所有权归国家，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》只有对该土地原存在的使用人进行搬迁后，才能再次协议出让。涉案批复导致上诉人租用厂房合同无法履行，可见上诉人与该行政行为具有法律上的利害关系。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人东莞市人民政府二审辩称：涉案批复仅是同意对工业用地进行改造的决定，不涉及对地上建筑物的具体补偿问题。上诉人只是部分涉案土地的承租人，并非拥有作为物权的国有土地使用权，与批复无利害关系。同时，“三旧”改造是以自愿为原则，涉案批复只是确认涉案土地符合“三旧”改造条件，可由土地使用权人新亚洲公司按相关政策办理手续，并不具有强制性。该批复并不对上诉人的权利义务产生任何影响。我府作出涉案批复依据充分，事实清楚，程序合法，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。
原审第三人东莞新亚洲工业城开发有限公司二审辩称：早在2014年12月之前，我公司与华雅公司、及上诉人、钟凌云曾就合同解除事宜进行协商，其称收到东莞三院传票后才知晓改造之事并非事实。上诉人以承租厂房为由主张其为物权法意义上的土地使用权人，不符合物权登记确权的法律规定，且涉案厂房并未进行任何的报建手续，未取得建筑工程规划许可证、房产证等权属证明，属于违法建筑，不应获得补偿。上诉人与我公司存在的争议应通过民事法律规范进行调整，而非通过行政诉讼途径。一审裁定认定上诉人与涉案批复没有利害关系，不具有原告主体资格，属认定事实清楚适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人东莞市华雅装饰有限公司、钟凌云二审未提出书面答辩意见。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议焦点为上诉人新利达厂起诉东莞市人民政府作出涉���《批复》的行为，是否具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案土地性质为国有建设用地，并且登记在新亚洲公司名下，新亚洲公司作为土地使用权人，申请自行改造土地并向被上诉人东莞市人民政府提交《改造方案》，东莞市人民政府经批准并作出涉案《批复》，同意新亚洲公司的《改造方案》。上诉人新利达厂只是部分涉案土地的承租人，只对其承租土地上建设的厂房等建筑物拥有权利，而涉案《批复》只是同意土地使用权人就土地规划用途进行改造，并不涉及对地上建筑物补偿等具体问题。因此，上诉人新利达厂与被诉行政批复行为不存在法律上的利害关系，其不具备起诉涉案《批复》的原告主体资格。原审裁定驳回新利达厂的起诉，并无不当，本院予以维持。
综上，上诉人新利达厂的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一六年六月十二日
书 记 员 朱璐明