浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)浙行终891号
上诉人（原审原告）金锦红等75人（名单附后）。
诉讼代表人金锦红，男，1962年5月5日出生,汉族，住浙江省东阳市。
诉讼代表人金彬仁，男，1948年12月19日出生，汉族，住浙江省东阳市。
诉讼代表人金国良，男,1956年8月8日出生,汉族，住浙江省东阳市。
诉讼代表人金正良，男,1961年3月27日出生,汉族，住浙江省东阳市。
诉讼代表人金最红，男，1968年4月1日出生，汉族，住浙江省东阳市。
共同委托代理人胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地东阳市行政中心。
法定代表人李宝春，常务副市长。
委托代理人詹向红，东阳市规划局副局长。
委托代理人许洪钟，浙江良济律师事务所律师。
金锦红等75人诉东阳市人民政府规划行政批准一案，金华市中级人民法院于2016年7月20日作出（2016）浙07行初66号行政判决。金锦红等75人不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月16日立案受理后依法组成合议庭，于同年10月24日进行了公开开庭审理。上诉人金锦红等75人的诉讼代表人金锦红、金彬仁、金国良、金正良、金最红及共同委托代理人胡棕瀚，被上诉人东阳市人民政府的委托代理人詹向红、许洪钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年1月20日上蒋村后庄自然村向东阳市规划局、歌山镇政府递交了《申请报告》，以十多年来没有审批建房、规划也没有合理的调整，为加快旧村改造和新农村建设为由，自然村代表研究决定对建设用地规划进行调整。上蒋村村委加盖了公章，歌山镇政府签署同意并上报审批的意见。2015年1月28日东阳市规划建筑设计院出具了上蒋村(后庄)局部调整后规划，同日，上蒋村后庄自然村通过局部调整规划，东阳市城乡规划管理处发出《关于歌山镇上蒋村(后庄)局部调整的公示》，载明：对上蒋村(后庄)规划调整方案由东阳市规划设计院修改完成，现按规定程序将此规划调整方案进行公示，如无异议，规划将按法定程序予以审批。若对本规划有异议或不同意见，请在30日内以书面形式向镇政府或规划局反馈。2015年3月2日，歌山镇政府向东阳市城乡规划管理处出具《公示证明》，载明：上蒋村（后庄）规划自2015年1月28日至2015年3月2日在后庄祠堂处张贴公示，公示到期后对本规划无异议。此情况属实。《村镇规划局部调整审批表》中村民（或村民代表）会议讨论意见一栏中载明：参加对象人数4，实际应参加人数3，会议时间2015年1月28日，讨论结果同意3人，二委干部及村民代表许芳珍、金光洪、金康松、金桂法签字，并加盖了上蒋村支部委员会和村民委员会的公章。2015年3月4日，东阳市人民政府向歌山镇上蒋村后庄自然村村委会作出村镇规划批复，认为该村修编后的规划基本符合要求，规划年限近期至2018年，同意按此规划实施。2016年4月18日，周朝福、楼明华、蒋有玲和金兴洪出具《证明》，载明：2015年1月，上蒋村后庄自然村村民代表金兴洪、金最红多次与上蒋村湶头自然村干部负责人周朝福双方商量调整规划土地调换一事。双方一致同意湶头溪滩地调整规划为住宅用地，调整规划后，将湶头溪潍地（后庄村前）1360平方米调给后庄自然村，后庄自然村将生姜地1360平方米调给湶头自然村，情况属实。后庄自然村的村民代表金兴洪、金最红和湶头自然村相关人员在调换的草图上签字。2015年3月21日，后庄自然村的村民代表金兴洪、金最红、俞锡莲、村民金康松等21人和湶头自然村签订关于调换田块的《协议书》，上蒋村党支部委员会盖章确认。金兴洪、卢海龙、周朝福、金浩良、金成良、周珏锋、蒋黄慧、金兴忠、华孝英出具的证明，证明村规划调整公示资料在祠堂张贴达一个月之久。
原审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条、第四十八条之规定，被告东阳市人民政府具有作出涉案村镇规划调整审批的法定职权。2015年1月20日，上蒋村后庄自然村向东阳市规划局、歌山镇政府提出申请，要求调整规划。歌山镇政府在组织编制村庄规划调整前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《村镇规划局部调整审批表》中村民（或村民代表）会议讨论意见一栏中，村民代表的签字人虽非该上蒋村后庄自然村的村民代表，但结合本案的其他证据，上蒋村后庄自然村于2015年1月就与湶头自然村商议调整规划土地调换一事，在2014年3月21日双方也签订关于调换土地《协议书》，上蒋村后庄自然村的三位村民代表金兴洪、金最红和俞锡莲均在该《协议书》上签名，且本案所涉的规划调整是基于后庄自然村的申请才进行调整的，故可以确认后庄自然村村民代表同意涉案的土地调整规划，本次规划调整是上蒋村后庄自然村的真实意思表示。应指出的是，《村镇规划局部调整审批表》上村民代表的签名存在明显瑕疵，希被告在今后的审核工作应当予以纠正。之后，东阳市城乡规划管理处发出《关于歌山镇上蒋村(后庄)局部调整的公示》，歌山镇政府出具的《公示证明》和上蒋村村民的证明，可以证实规划调整依法进行公示。综上，被告据此作出的涉案规划调整批复符合法律规定。被告在第一次庭审后，申请追加歌山镇人民政府为本案第三人参加诉讼，其申请不符合法律规定，本院不予准许。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金锦红等75人的诉讼请求。
金锦红等75人上诉称：一、原审认定事实错误，案涉被调整的村庄规划系歌山镇上蒋村村庄规划，而非后庄自然村的村庄规划，有权申请被诉行政行为的主体应为上蒋村民委员会。原审认定被诉行政行为系“东阳市人民政府向歌山镇上蒋村后庄自然村村委会作出的村镇规划批复”，存在严重错误。本案中上蒋村委会是我国法律规定的最基层自治组织，只有上蒋村才设村民委员会能够召开村民大会及村民代表会议进行集体决策。而后庄自然村是一个自然村，其法律地位上是上蒋村的一个村民小组，其除了通过村民小组会议讨论决定属于集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理外，无权决策和处理属于行政村应该决策处理的事务。本案中调整的规划不仅仅涉及后庄村民小组所有的集体土地，还涉及到另一村民小组的集体土地，所以本案有权提起被诉规划变更的主体应为上蒋村村民委员会，而非后庄自然村。本案被诉变更行为申请的主体不符合法律规定，行政程序本不应该被启动，因被上诉人对该申请审查不严导致被诉变更行为违法，理应被撤销。二、原审对《城乡规划法》第二十二条、第四十八的解释错误，导致对案涉规划调整是否经村民集体讨论同意的认定错误。《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”该法第四十八条规定修改村庄规划应当依照村庄规划制定的审批程序报批。其目的即为了保证在村镇规划制定修改过程中，村民的参与权和自主决定权。本案中，被上诉人提交的案涉《村镇规划局部调整审批表》“村民（或村民代表）会议讨论意见”一栏中只有四位身份不明的村民签名，而上蒋村村民代表共有52人，村民更是近千人，故案涉村庄规划调整的申请提出前显然未经上蒋村村民会议或村民代表会议讨论通过。原审判决试图通过将上蒋村及后庄自然村进行混同，并通过明显超越理性的法律解释方法对《城乡规划法》第二十二条、第四十八条进行解释，以得到规划调整只要得到后庄自然村大多数村民的同意即不违法的结论，这显然系对法律的曲解，应予纠正。三、被上诉人在原审中提交的部分证据违反《行政诉讼法》及《证据规则》相关规定，原审法院对这些证据进行了认定，导致认定事实严重错误。本案中被上诉人在答辩期内提交了公示证明和公示照片作为证明其进行了公示的证据。但原审在第一次庭审中上诉人对其真实性提出了合理的怀疑，并且上诉人方也提供了未见公示的材料说明。第一次庭审结束后被上诉人向法院提交了9份新的村民证言，用以证明公示的事实，但该9份证言中有多份系本案利害关系人及其亲属所做，明显不具备证明效力，但原审法院对此给出了“本院认为被告提供的证据证明力大于原告提供证据的证明力”的认证结论，并对被上诉人逾期提交的证据进行了认定。本案无论从原审双方提交的证据还是通过情理分析均可知被上诉人没有依法进行公示。四、被诉行政行为程序严重违法，且明显不具合理性，依法应予撤销。被诉规划调整行为未经法定的村民集体决策程序，未经公告，违反法定程序，且作出该行政行为导致了上蒋村规划宅基地的减少，故对上蒋村全体村民均产生不利的结果，被上诉人应当听取当事人的意见并给予陈述申辩的权利，同时还应依法征求专家和公众的意见，而被上诉人未能履行这一程序，有违正当程序原则。另外，本案调整后的宅基地位于另一自然村土地内，为此原后庄村原村干部还炮制了土地调换协议，将后庄自然村的耕地调换给相邻自然村等，明显有违常理，损害了上蒋村村民特别是后庄自然村村民的根本利益。本案被诉规划调整行为未建立在正当考虑的基础上，缺乏正当的动机且内容不合情理，有违行政法治原则。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人东阳市人民政府于2015年3月4日对上蒋村村庄规划作出的调整。
东阳市人民政府答辩称：1、原判认定事实清楚。后庄自然村系上蒋村下属的一个村庄，上蒋村下属的自然村其人、财、物均未融合，因此需要村民代表会议决定的事项皆由该自然村村民代表会议作出，案涉被调整的村庄规划系后庄自然村村规划的局部调整，申请主体应为后庄自然村。2、原判适用法律正确。被诉规划变更行为按规定进行公示，因上诉人在庭审中对公示证明和公示照片的真实性提出怀疑，被上诉人对上诉人方新提出的怀疑内容提供证据，符合行政诉讼法的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕上蒋村（后庄）规划局部调整的申请主体是否正确、被诉村镇规划调整行政批准行为程序是否合法等问题进行了质证辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人金锦红等75人所在的上蒋村后庄自然村在与××自然村签订互换相关土地协议后，向歌山镇人民政府、东阳市规划局提出村庄规划局部调整申请，上蒋村村民委员会、中共上蒋村支部委员会均在该申请报告以及《村镇规划局部调整审批表》上加盖印章予以同意，经东阳市歌山镇人民政府、东阳市规划局审核后，被上诉人东阳市人民政府于2015年3月4日作出“经审查，你村修编后的规划基本符合要求、同意按此规划实施”的批复。由于该村庄规划局部调整的主要内容是对上诉人所在自然村与相邻自然村互换的土地以及相关用地功能性质作了修编，对各上诉人的权利义务并没有产生实际影响，上诉人对被上诉人的被诉村庄规划局部调整审批行为提起诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。原审法院对此予以受理并作出实体判决，属于适用法律错误，依法应予纠正。至于上诉人对被诉规划局部调整审批行为合法性提出的异议，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2016）浙07行初66号行政判决；
二、驳回上诉人金锦红等75人的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 董跃进
审判员 马惟菁
审判员 车勇进
二〇一六年十一月十日
书记员 韦若莎
附：上诉人（原审原告）金锦红等75人名单
上诉人（原审原告）金锦红,男，1962年5月5日出生,汉族，身份证号码330724196205051411,住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-26号。
上诉人（原审原告）金彬仁,男，1948年12月19日出生，汉族，身份证号码330724194812191417,住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-28号。
上诉人（原审原告）金最红,男，1968年4月1日出生，汉族，身份证号码330724196804011411,住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-37号。
上诉人（原审原告）金正良,男,1961年3月27日出生,汉族，身份证号码330724196103271413,住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-5号。
上诉人（原审原告）金国良,男,1956年8月8日出生,汉族，身份证号码330724195608081418,住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-31号。
上诉人（原审原告）金洋，男，1991年10月16日出生，汉族，身份证号码330724199110161339，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-37号。
上诉人（原审原告）金国群，男，1981年6月16日出生，汉族，身份证号码330724198106161331，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-27号。
上诉人（原审原告）杜兰凤，女，1960年6月13日出生，汉族，身份证号码330724196006131427，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-5号。
上诉人（原审原告）金园，女，1987年9月11日出生，汉族，身份证号码330724198709111325，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-5号。
上诉人（原审原告）王桂珠，女，1935年4月14日出生，汉族，身份证号码330724193504141421，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-39号。
上诉人（原审原告）金根荣，男，1964年11月23日出生，汉族，身份证号码330724196411231413，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-35号。
上诉人（原审原告）吴满花，女，1964年9月18日出生，汉族，身份证号码330724196409181429，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-12号。
上诉人（原审原告）金忠良，男，1967年8月22日出生，汉族，身份证号码330724196708221451，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-39号。
上诉人（原审原告）蒋榴芳，女，1969年2月21日出生，汉族，身份证号码330724196902211441，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-39号。
上诉人（原审原告）蒋利平，女，1967年9月28日出生，汉族，身份证号码330724196709281421，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-38号。
上诉人（原审原告）金世良，男，1963年5月3日出生，汉族，身份证号码330724196305031434，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-33号。
上诉人（原审原告）吴锡芳，女，1970年11月24日出生，汉族，身份证号码330724197011241422，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-22号。
上诉人（原审原告）何金仙，女，1952年4月26日出生，汉族，身份证号码330724195204261420，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-27号。
上诉人（原审原告）金佳佳，女，1987年8月30日出生，汉族，身份证号码33072419870830132X，住浙江省丽水市莲都区金桥头3号。
上诉人（原审原告）钟锡芳，女，1967年8月22日出生，汉族，身份证号码360122196708226922，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-35号。
上诉人（原审原告）金超，男，1988年11月17日出生，汉族，身份证号码330724198811171316，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-35号。
上诉人（原审原告）金美忠，男，1958年5月17日出生，汉族，身份证号码330724195805171412，住浙江省杭州市西湖区莫干山路513号1幢1单元201室。
上诉人（原审原告）金秋生，男，1964年4月1日出生，汉族，身份证号码330724196404011412，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-12号。
上诉人（原审原告）金美荣，男，1955年5月20日出生，汉族，身份证号码330724195505201413，住浙江省杭州市西湖区莫干山路513号2幢1单元101室。
上诉人（原审原告）吴林莹，女，1989年12月11日出生，汉族，身份证号码33072419891211162X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-12号。
上诉人（原审原告）章华珍，女，1954年4月14日出生，汉族，身份证号码330724195404141423，住浙江省富阳市富春街道清幽弄8号403室。
上诉人（原审原告）金赛赛，女，1996年5月9日出生，汉族，身份证号码330724199605091328，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-22号。
上诉人（原审原告）金航东，男，1988年12月8日出生，汉族，身份证号码330724198812081312，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-12号。
上诉人（原审原告）金国芳，女，1965年4月1日出生，汉族，身份证号码330724196504011428，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-19号。
上诉人（原审原告）金甜甜，女，1992年4月16日出生，汉族，身份证号码330724199204161321，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-38号。
上诉人（原审原告）金永仁，男，1954年6月23日出生，汉族，身份证号码330123195406230017，住浙江省富阳市富春街道清幽弄8号403室。
上诉人（原审原告）吴再新，女，1968年7月17日出生，汉族，身份证号码330724196807172122，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-37号。
上诉人（原审原告）金翔，男，1994年7月21日出生，汉族，身份证号码330724199407211317，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-5号。
上诉人（原审原告）金柏雨，男，1948年11月3日出生，汉族，身份证号码330724194811031411，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-24号。
上诉人（原审原告）金贤芳，女，1959年3月13日出生，汉族，身份证号码330724195903131422，住杭州市拱墅区锦昌文华苑21幢3单元701室。
上诉人（原审原告）金柏云，男，1937年1月30日出生，汉族，身份证号码330724193701301412，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-36号。
上诉人（原审原告）楼茂光，女，1936年8月19日出生，汉族，身份证号码330724193608191423，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-30号。
上诉人（原审原告）蒋月花，女，1941年7月5日出生，汉族，身份证号码330724194107051427，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-21号。
上诉人（原审原告）金惠生，男，1968年10月15日出生，汉族，身份证号码330724196810151410，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-22号。
上诉人（原审原告）金惠强，男，1973年11月9日出生，汉族，身份证号码330724197311091411，住浙江省临安市锦城街道道临天路210号。
上诉人（原审原告）金成荣，男，1979年3月16日出生，汉族，身份证号码33072419790316133X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-28号。
上诉人（原审原告）金惠忠，男，1968年3月6日出生，汉族，身份证号码330724196803061433，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-40号。
上诉人（原审原告）胡彩花，女，1951年11月23日出生，汉族，身份证号码330724195111231425，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-28号。
上诉人（原审原告）虞玉珍，女，1974年4月3日出生，汉族，身份证号码33072419740403132X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-292号。
上诉人（原审原告）金超凡，男，2000年2月28日出生，汉族，系虞玉珍之子，身份证号码330724200002281312，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-292号。
上诉人（原审原告）徐国英，女，1963年12月31日出生，汉族，身份证号码330724196312311426，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-33号。
上诉人（原审原告）吴玉光，女，1929年7月24日出生，汉族，身份证号码330724192907241422，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-25号。
上诉人（原审原告）金英豪，男，1997年10月6日出生，汉族，身份证号码330724199710061315，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-20。
上诉人（原审原告）金国斌，男，1989年4月2日出生，汉族，身份证号码330724198904021317，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-10号。
上诉人（原审原告）金福仁，男，1934年7月27日出生，汉族，身份证号码330724193407271419，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-11号。
上诉人（原审原告）吴红彩，女，1966年9月13日出生，汉族，身份证号码330724196609131127，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-10号。
上诉人（原审原告）金桂洪，男，1965年7月16日出生，汉族，身份证号码330724196507161413，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-20号。
上诉人（原审原告）金东欣，女，1995年11月29日出生，汉族，身份证号码330724199511291329，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-25号。
上诉人（原审原告）周美仙，女，1960年2月19日出生，汉族，身份证号码330724196002191326，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-16号。
上诉人（原审原告）金世洪，男，1972年4月6日出生，汉族，身份证号码33072419720406141X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-25号。
上诉人（原审原告）李瑶龙，男，1960年11月21日出生，汉族，身份证号码330724196011211413，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-39号。
上诉人（原审原告）金珍莲，女，1964年10月21日出生，汉族，身份证号码330724196410211445，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-13号。
上诉人（原审原告）金叶峰，男，1986年10月7日出生，汉族，身份证号码330724198610071319，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-13号。
上诉人（原审原告）潘云仙，女，1958年3月13日出生，汉族，身份证号码330724195803131441，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-31号。
上诉人（原审原告）金富仁，男，1958年4月21日出生，汉族，身份证号码330724195804211419，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-16号。
上诉人（原审原告）金珊龙，男，1987年8月1日出生，汉族，身份证号码330724198708011314，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-32号。
上诉人（原审原告）金美良，男，1967年4月20日出生，汉族，身份证号码330724196704201437，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-38号。
上诉人（原审原告）孙占芝，女，1971年10月28日出生，蒙古族，身份证号码152321197110287247，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-25号。
上诉人（原审原告）金满荣，男，1967年7月28日出生，汉族，身份证号码33072419670728141X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-10号。
上诉人（原审原告）胡梅芳，女，1963年1月29日出生，汉族，身份证号码330724196301291327，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-26号。
上诉人（原审原告）金芸芸，女，1986年3月9日出生，汉族，身份证号码33072419860309132X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-26号。
上诉人（原审原告）金楠鑫，男，1992年11月3日出生，汉族，身份证号码330724199211031314，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-26号。
上诉人（原审原告）金莲姣，女，1951年4月19日出生，汉族，身份证号码330724195104191429，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-24号。
上诉人（原审原告）王桂娥，女，1932年1月8日出生，汉族，身份证号码330724193201081425，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-23号。
上诉人（原审原告）金俊杰，男，1997年8月21日出生，汉族，身份证号码330724199708211310，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-30号。
上诉人（原审原告）金丰锋，男，1985年10月19日出生，汉族，身份证号码330724198510191313，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-16号。
上诉人（原审原告）金轶，男，1992年10月26日出生，汉族，身份证号码330724199210261310，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-40号。
上诉人（原审原告）俞锡莲，女，1971年8月4日出生，汉族，身份证号码330724197108041427，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-40号。
上诉人（原审原告）倪巧兰，女，1962年11月5日出生，汉族，身份证号码33072419621105132X，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-602号。
上诉人（原审原告）王爱珍，女，1970年6月20日出生，汉族，身份证号码330724197006201629，住浙江省东阳市歌山镇上蒋村1-20号。