浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1251号
上诉人（原审原告）李卫强，男，1970年1月22日出生，汉族，住浙江省平湖市。
被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地浙江省平湖市当湖街道胜利路380号。
法定代表人刘中华，市长。
委托代理人张冯跃，平湖市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）平湖市国土资源局，住所地浙江省平湖市当湖街道胜利路380号市行政中心2号楼。
法定代表人陶跃中，局长。
委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。
李卫强诉平湖市人民政府、平湖市国土资源局不履行建筑物补偿安置方案公告法定职责一案，嘉兴市中级人民法院于2016年9月26日作出（2016）浙04行初98号行政裁定。李卫强不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月22日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定载明，上诉人李卫强起诉称：上诉人经营房屋所在区域正面临被征收，因未与拆迁部门达成安置补偿协议，2015年9月23日，上诉人收到平湖市国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》，该决定书载明“原告房屋及所属土地已于2012年1月依法批准征收为国有，且平湖市人民政府于2012年2月对征地补偿安置方案进行了公告。”上诉人通过查阅平政发[2012]13-9号文件发现，该文件第5条第4项载明“建筑物补偿另行公告”，但至今两被上诉人未履行该文件中约定的义务。另，被上诉人不履行公告义务依据的规范性文件是2001年10月嘉兴市国土资源局作出的《嘉兴市征地制度改革试点方案》，上诉人认为该文件违背了《土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》的相关规定。请求：确认两被上诉人不作出征收原告房屋所属土地区域中建筑物补偿公告的行政行为违法并责令采取补救措施；对嘉兴市国土资源局2001年10月作出的《嘉兴市征地制度改革试点方案》进行司法审查。
原审法院认为：原告李卫强以被告平湖市人民政府、平湖市国土资源局不作出征收其房屋所属土地区域中建筑物补偿公告违法为由提起本案诉讼。但根据生效判决，原告房屋所在区块的集体土地被依法批准征收后，涉及该区块土地上的房屋等建筑物的安置补偿适用平政发[2010]55号《平湖市独山港区农村房屋搬迁补偿和安置办法（试行）》（以下简称《补偿安置办法》），该《补偿安置办法》系经平湖市人民政府第25次常务会议讨论通过，于2010年3月29日以平政发[2010]55号通知形式发布，要求其下级机关、部门贯彻执行。李卫强认为平湖市人民政府制定该《补偿安置办法》的行为侵犯其合法权益，于2014年6月24日向嘉兴市人民政府提起行政复议。嘉兴市人民政府以申请人不能单独就抽象行政行为的审查提起行政复议申请为由，作出行政复议不予受理决定。李卫强不服，向本院提起行政诉讼，其在起诉状中提出“原告所在地房屋征收均是按照《补偿安置办法》中确定的标准进行补偿，该标准明显低于市场行情，损害被征收人权益……”。案经审理，本院和浙江省高级人民法院分别作出（2014）浙嘉行初字第12号和（2014）浙行终字第234号行政判决，驳回李卫强的诉讼和上诉请求。2015年4月20日，李卫强不服平湖市国土资源局对其作出的《集体土地征用安置补偿决定》，向平湖市人民法院提起行政诉讼，要求确认该安置补偿决定违法并判决撤销，其在起诉状中称“因房屋安置补偿标准过低，不足以赔偿原告的损失，故一直未与拆迁部门达成安置补偿协议……”。平湖市人民法院和本院经审理，分别作出（2015）嘉平行初字第8号和（2015）浙嘉行终字第75号行政判决，对被诉安置补偿决定的合法性予以确认，判决驳回了李卫强的诉讼和上诉请求。李卫强提起上述行政复议、诉讼，虽针对不同的行政行为，但均围绕着《补偿安置办法》，其对于平湖市人民政府已发布《补偿安置办法》及其房屋因土地被征收后的安置补偿执行《补偿安置办法》确定的补偿标准是明知的，但认为该补偿标准太低，不能达到其内心希望的补偿价位。因此，李卫强提起本案诉讼，虽变更了诉讼请求及理由，但实质仍是针对《补偿安置办法》，明显属于重复起诉，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（六）项、第二款之规定，裁定驳回原告李卫强的起诉。
李卫强上诉称：一、原审法院认定事实错误。（一）原审法院认定上诉人提起行政复议、诉讼，虽针对不同的行政行为，但均围绕《补偿安置办法》，属于认定事实错误。上诉人房屋所在区域面临行政征收，为核实征收行为合法性，上诉人向平湖市国土资源局申请政府信息公开，获知了平湖市人民政府于2010年3月29日作出《补偿安置办法》，随即向嘉兴市人民政府提起行政复议，嘉兴市人民政府以抽象行政行为不能复议为由不予受理，上诉人不服，提起诉讼，经两级人民法院审理，均驳回了上诉人的诉讼请求。后平湖市国土资源局先后对上诉人作出《集体土地征用安置补偿决定》、《责令限期交出土地决定书》。上诉人均依法通过相应法律程序进行救济，但均未得到支持。以上情况显示：上诉人曾就《补偿安置办法》的行政复议不予受理决定、《集体土地征用安置补偿决定》、《责令限期交出土地决定书》等行为提起诉讼，并非均围绕《补偿安置办法》。首先，上述行为均单独具备提起行政诉讼的法定条件，属于不同阶段对上诉人不同权利产生影响的行为，作出的主体、法律适用、程序等均不相同；其次，《补偿安置办法》的制定只是行政机关征地拆迁过程中某一环节应当履行的法定义务，该义务是否履行并不影响行政机关作出后续的行政行为。实践中，未制定具体补偿方案而先实施行政征收的情况并不少见。在具体行政行为未经司法审查前，不能得出被上诉人已经制作《补偿安置办法》，从而推定其作出其他行政行为合法的结论。最后，按照原审法院的错误逻辑，所有涉及行政征收的案件中，只要审查《补偿安置办法》就可以了，而不用再对其他行政行为进行审查，这显然与法律规定背道而驰。（二）原审法院认定“上诉人虽变更了诉讼请求及理由，但实质仍是针对《补偿安置办法》，明显属于重复起诉，依法应予驳回”，属于认定事实错误。原审法院已经认定上诉人的诉讼请求和事实理由有变更，却仍认定本案是上诉人针对《补偿安置办法》的重复起诉，缺乏事实和法律依据。“建筑物补偿另行公告”是平湖市人民政府2012年2月24日在《征用土地方案公告》第5条第4项载明的。根据法律规定，在征地过程中，“建筑物补偿公告”行为和《补偿安置办法》并不能等同一致，两者无论是制作机关、制作程序、行为后果均有显著区别。即便没有所谓的《补偿安置办法》，建筑物补偿公告的行为也应该独立存在。且上诉人的诉讼请求还包括对规范性文件的司法审查。原审法院混淆了“建筑物补偿公告”和《补偿安置办法》的行为性质。上诉人从未针对《补偿安置办法》本身提起过诉讼，即便上诉人对《补偿安置办法》提起过诉讼，也不影响上诉人就“建筑物补偿公告”的行为要求司法机关予以审查。二、原审法院驳回上诉人的起诉，不仅规避了对行政机关违法行为的审查，更是对行政机关违法行为的保护，严重违背法律规定，不仅损害上诉人的合法权益，更是在纵容违法行政。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院立即受理上诉人的起诉或由二审法院依法提审。
平湖市人民政府、平湖市国土资源局在法定期限内均未提交书面答辩意见。
本院认为，因平湖市独山港区2011-13地块建设需要，经浙江省人民政府批准，上诉人户坐落于平湖市××镇虎啸桥村××母子××号的房屋被列入征收范围。为规范平湖市独山港区征收土地过程中农村房屋及其附属设施的搬迁、补偿、安置问题，平湖市人民政府在2010年3月即已发布《补偿安置办法》，涉案区块的房屋在实际组织实施征收过程中也系按该办法规定的标准进行补偿、安置，上诉人对此亦明知。故被上诉人平湖市人民政府和平湖市国土资源局并不存在上诉人诉称的以涉案地块《征用土地方案公告》中“建筑物补偿另行公告”的内容为据，再行制定涉案区块建筑物补偿、安置方案并进行公告的法定职责。故本案不符合不履行法定职责案件的受理条件，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结论正确，本院应予维持。但本案被诉行为是不履行上诉人诉称的建筑物补偿、安置方案公告法定职责的行为，而本院（2014）浙行终字第234号行政案件和嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行终字第75号行政案件的被诉行政行为分别为嘉兴市人民政府作出的嘉政复字[2014]30号行政复议不予受理决定和平湖市国土资源局作出的《集体土地征用安置补偿决定》，三者属于不同的行政行为，不存在重复起诉的问题。故原审法院驳回起诉的理由不当，本院予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，人民法院在行政案件中对规范性文件予以审查以具体行政行为的存在为前提，本案系不履行法定职责的案件，不具备对规范性文件进行审查的前提条件。故原审法院对嘉兴市国土资源局2001年10月作出的《嘉兴市征地制度改革试点方案》不予审查，并无不当。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
（此页无正文）
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年二月十七日
书 记 员 韦若莎