重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)渝五中法行终字第00291号
上诉人（一审原告）重庆穗东房地产开发有限责任公司。住所地：重庆渝中区渝州路***号附**号。
法定代表人江辞东，总经理。
委托代理人邓三忠，重庆海力律师事务所律师。
上诉人（一审原告）重庆乾鑫物业发展有限公司。住所地：重庆市江北区港城中路**号。
法定代表人戴世华，总经理。
委托代理人李朴，该公司员工。
上诉人（一审被告）重庆市永川区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市永川区石油路**号。
法定代表人蒋勇，局长。
委托代理人陈丽，重庆索通律师事务所律师。
委托代理人邓健，男，汉族，1985年9月13日出生。
上诉人重庆穗东房地产开发有限责任公司（以下简称穗东公司）、重庆乾鑫物业发展有限公司（以下简称乾鑫公司）、重庆市永川区国土资源和房屋管理局（以下简称永川区国土局）因土地行政补偿一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2013）中区行初字第00268号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案。因案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释，本院于2014年9月28日裁定本案中止诉讼，于2015年12月17日恢复诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2007年3月22日，穗东公司和乾鑫公司与永川区国土局签订了永地（2007）合字（出让）第14号《国有土地使用权出让合同》及永地（2008）合字（变更）第6号《永川区国有土地使用权出让变更合同》，约定由永川区国土局将重庆市永川区荫山路A地块国有经营性建设用地出让给穗东公司和乾鑫公司，土地用途为商业、住宅，其商住比例为1:9。2008年3月10日，穗东公司和乾鑫公司共同取得该地块的永川区房地证2008字第GY02297号《重庆市房地产权证》。此后，穗东公司和乾鑫公司对该地块进行了场地平整，并于2009年5月向重庆市永川区规划局报送了初设方案。但该局告知该宗地因“成渝城际铁路线”可能被占用，暂时不予受理。2013年5月13日，重庆市永川区人民政府向永川区国土局作出永川府﹝2013﹞47号《关于同意收回重庆乾鑫物业发展有限公司、重庆穗东房地产开发有限责任公司国有土地使用权的批复》，同意收回位于永川区荫山路A地块的国有土地使用权。2013年7月27日，永川区国土局发布《重庆市永川区国土资源和房屋管理局收回国有土地使用权公告》，以国家重点基础设施建设项目成渝城际铁路客运专线建设需要为由，拟收回穗东公司和乾鑫公司已经取得的重庆市永川区荫山路A地块的国有土地使用权。2013年10月15日，永川区国土局作出永国土收字﹝2013﹞1号《关于收回国有土地使用权决定书》，决定收回上述地块的国有土地使用权。2012年6月5日，穗东公司和乾鑫公司与永川区国土局签订《委托评估确认书》确认，选定弘力公司进行宗地整体评估。2013年8月8日，弘力公司出具重弘地评（2013）字第003号《土地估价报告》，确定重庆市永川区荫山路A地块的评估土地总地价为16572.13万元。同年8月27日，重庆评审专家委员会经永川区国土局申请，出具渝地房评经协（2013）专鉴字第27号《鉴定意见书》，鉴定结论为弘力公司出具的重弘地评（2013）字第003号《土地估价报告》应予采信。2013年9月21日，永川区国土局（甲方）与穗东公司和乾鑫公司（乙方）签订《关于整体收回永川区荫山路A地块国有土地使用权的补偿框架协议》约定，甲方收回乙方国有土地所有权的补偿方式为整体收回、货币补偿；按照《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》（渝府发﹝2008﹞119号）规定执行；协议签订之日起5个工作日内由甲方向乙方首次支付5000万元；在2013年10月30日前，甲方作出《收回国有土地使用权决定书》，并按照约定的方式计算出补偿款总额，向乙方支付所有剩余补偿款。该协议签订后，永川区国土局按照约定向穗东公司和乾鑫公司支付了首次补偿款5000万元。同年10月29日，永川区国土局向穗东公司和乾鑫公司发出《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》，确定补偿金额为6676.806万元。因两公司对该补偿金额不服，永川区国土局与重庆市永川区成渝城际客运专线永川段建设项目指挥部于同年10月31日又共同向穗东公司和乾鑫公司发出《关于补偿款协商价格的通知》，载明“关于收回你二公司拥有使用权的永川区荫山路A地块国有土地使用权的补偿款，经我局研究同意与你二公司进行协商的协商价为：上限11275.291万元，下限6676.806万元。恳请你二公司积极配合。”嗣后，双方未能就补偿金额达成一致意见。因对永川区国土局作出的《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》不服，穗东公司和乾鑫公司向人民法院提起诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，永川区国土局决定收回穗东公司、乾鑫公司合法享有重庆市永川区荫山路A地块国有经营性建设用地使用权后，依法应当对穗东公司、乾鑫公司给予适当补偿。永川区国土局在《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》中明确了具体的补偿金额，并要求穗东公司、乾鑫公司办理领款手续，系永川区国土局针对穗东公司、乾鑫公司作出的补偿决定，根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，穗东公司、乾鑫公司有权提起行政诉讼。
本案中，双方签订的《关于整体收回永川区荫山路A地块国有土地使用权的补偿框架协议》明确约定，永川区国土局收回穗东公司、乾鑫公司国有土地所有权的补偿方式为整体收回、货币补偿，按照渝府发﹝2008﹞119号《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》规定执行。根据该《实施办法》第三十二条第二款的规定，永川区国土局向穗东公司、乾鑫公司支付的提前收回土地使用权补偿款应当为重庆市永川区荫山路A地块的评估价值减去国家投入该地块的增值收益的差额。弘力公司出具了重弘地评（2013）字第003号《土地估价报告》，确定重庆市永川区荫山路A地块的评估土地总地价为16572.13万元，该《土地估价报告》经过了重庆评审专家委员会的鉴定采信。而国家投入该地块的增值收益经重庆中鼎会计师事务所有限责任公司（以下简称中鼎公司）作出司法鉴定结论为935.41万元，故永川区国土局应当向穗东公司、乾鑫公司支付的提前收回土地使用权补偿款为15636.72万元。因此，永川区国土局作出的《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》主要证据不足，依法应予撤销。由于永川区国土局已经向穗东公司、乾鑫公司支付了补偿款5000万元，故永川区国土局还应当向穗东公司、乾鑫公司支付补偿款10636.72万元。一审法院判决：1、撤销永川区国土局作出的《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》；2、永川区国土局向穗东公司、乾鑫公司支付收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿款15636.72万元。扣除已经支付5000万元，永川区国土局还应当向穗东公司、乾鑫公司支付10636.72万元。案件受理费50元，由永川区国土局负担。司法鉴定费27万元，由穗东公司、乾鑫公司共同负担3万元，由永川区国土局负担24万元。
一审判决作出后，原告穗东公司、乾鑫公司及被告永川区国土局均不服，向本院提起上诉。
上诉人穗东公司、乾鑫公司上诉称，应由永川区国土局支付土地补偿款16572.13万元，扣除已支付的5000万元，还应支付11572.13万元，本案一、二审诉讼费、司法鉴定费用应由永川区国土局承担。主要理由为：1、永川区国土局应当按照评估报告的16572.13万元对两公司进行补偿；2、本案并非房地产转让，而是收回国有土地使用权，根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第八条规定，因国家建设需要依法征用、收回的房地产，免征土地增值税。3、作为国家投入，应当有立项批复、施工图纸、预算报告、招标、施工合同、决算报告、审计报告、财政支付凭证等基本要件和程序。但永川区国土局提交证据证明的所谓国家投入，要么是企业行为，要么不在永川区蚂蝗桥片区，要么缺少作为国家投入所必须的程序性要件。本案中，根本没有国家投入，更谈不上有增值收益。因此，一审法院对中鼎公司出具的司法鉴定意见书不应采信。
上诉人永川区国土局上诉称，应当依法驳回穗东公司、乾鑫公司的诉讼请求，本案一、二审诉讼费、司法鉴定费用应由穗东公司、乾鑫公司承担。主要理由为：1、一审法院适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定错误。该案系民事补偿案件，应当适用《民法通则》、《合同法》等进行调整。2、一审法院的判决项与其引用的《行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项冲突。3、本案的补偿金额属于行政机关合理性范畴的认定范围，人民法院无权径直作出裁判。4、一审判决以违法的重庆中鼎﹝2014﹞会鉴字第001号《司法鉴定意见书》为依据进行判决，程序违法。
上诉人穗东公司、乾鑫公司在法定期限内向一审法院提交的证据有：
A1、永地（2007）合字（出让）第14号《国有土地使用权出让合同》；
A2、永地（2008）合字（变更）第6号《永川区国有土地使用权出让变更合同》；
A3、永川区房地证2008字第GY02297号《重庆市房地产权证》；
证据A1-A3拟证明：穗东公司、乾鑫公司是永川区国土局收回土地的合法使用权人。
A4、重庆市永川区规划局盖章证明属实的《情况说明》；
证据A4拟证明：穗东公司、乾鑫公司在2009年向重庆市永川区规划局报送拟使用该宗地的施工图，但被告知该地块被成渝城际铁路线占用，不能进行房地产开发。
A5、委托评估确认书；
A6、重弘地评（2013）字第003号《土地估价报告》；
A7、渝地房评经协（2013）专鉴字第27号《鉴定意见书》。
证据A5-A7拟证明：永川区荫山路A地块已经由永川区国土局委托评估机构进行了整体评估，并出具了评估报告，且该评估报告通过法定机构鉴定应予采信。
上诉人永川区国土局在法定期限内向一审法院提交的证据有：
B1、永国房文（2013）91号《关于收回重庆乾鑫物业发展有限公司和重庆宇晨房地产开发有限公司国有土地使用权的请示》；
B2、永川府（2013）47号《重庆市永川区人民政府关于同意收回重庆乾鑫物业发展有限公司和重庆穗东房地产开发有限责任公司国有土地使用权的批复》；
B3、《收回国有土地使用权公告》；
B4、永国土收字﹝2013﹞1号《关于收回国有土地使用权决定书》；
证据B1-B4拟证明：永川区国土局有权收回穗东公司、乾鑫公司的国有土地使用权，且收回的程序符合法律规定。
B5、《关于整体收回永川区荫山路A地块国有土地使用权的补偿框架协议》；
B6、《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》、《关于补偿款协商价格的通知》；
证据B5-B6拟证明：双方曾就补偿款问题达成了协议，约定以协商的方式按《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》的规定解决土地补偿款的事宜。永川区国土局向穗东公司、乾鑫公司发送了通知进行协商。
同时，为确定国家投入永川区荫山路A地块的增值收益，永川区国土局提交了以下证据：
C1、永川移动关于F分区F1-F2片区资产投入的情况说明；
C2、渝隆公路永川过境段建设和养护费用说明（渝隆公路永川过境段BOT项目投资建设合同、渝隆公路永川过境段收费公路权益转让协议、审计报告）；
C3、永川区卫生局出具《永川区切块片区基础设施建设投入统计表》（胜利路街道社区卫生服务中心堂皇坝村卫生室）；
C4、小区环境整治工程--
蚂蝗桥竹木市场，投资额367.01万元，文化街区立面改造工程（蚂蝗桥至二院段），投资额1940万元（附有施工合同两份和招标控制价审核报告书一份）；
C5、永川区胜利路街道办事处《关于蚂蝗桥切块片基础设施资金投入说明》；
C6、永川区供电分公司出具《永川区切块片区基础设施建设投入统计表》；
C7、《永川区切块片区基础设施建设投入资金情况说明》；
C8、《永川区切块片区基础设施建设投入资金情况说明》；
C9、《永川区切块片区基础设施建设投入统计表》；
C10、《永川区切块片区基础设施建设的情况说明》；
C11、《关于对蚂蝗桥菜市场补助款的情况说明》；
C12、①一环路景观工程夏标段预算执行情况（工程结算）的审计决定书、审计报告、施工合同），②一环路景观工程春标段预算执行情况（工程结算）的审计决定书，审计报告、施工合同。③环北路、望城北路绿化树种配置工程预算执行情况（工程结算）的审计决定书、审计报告、施工合同及工程验收会议纪要），④一环路景观工程冬标段施工合同一份，合同金额1290.6386万元；⑤一环路景观工程秋标段施工合同；⑥《成渝客运专线永川段昌州大道涉及市政设施赔偿经费测算说明》；
C13、①永川昌州大道支路（植物园至茶山道路）工程（市政段）施工合同及审计报告，②永川昌州大道支路（植物园至茶山道路）工程（交通段）施工合同；
C14、《永川联通关于F分区F1-F2片区资产估值情况说明》；
C15、关于国家重点基础设施建设项目成渝铁路客运专线永川段工程建设投入有关情况说明。
因双方当事人对计算国家投入永川区荫山路A地块的增值收益不能达成一致意见，一审法院委托中鼎公司对此进行司法鉴定。该公司出具的重庆中鼎﹝2014﹞会鉴字第001号《司法鉴定意见书》和重庆中鼎﹝2014﹞会鉴字第001-1号《补充司法鉴定意见书》载明的鉴定结论为：国家投入永川区荫山路A地块的增值收益为935.41万元。
经一审庭审质证，穗东公司、乾鑫公司对永川区国土局提交的证据B1-B6的真实性无异议，但认为其不能达到证明目的；对中鼎公司出具的司法鉴定意见书的真实性无异议，但对该鉴定结论不予认可；永川区国土局对穗东公司、乾鑫公司提交的证据A1-A4的真实性、合法性与关联性无异议，对证据A5-A7的真实性无异议，但认为不能证明应按评估价进行补偿；对中鼎公司出具的司法鉴定意见书的真实性无异议，但对该鉴定结论不予认可。
一审法院对双方当事人提交的证据及中鼎公司出具的司法鉴定意见书作如下确认：认为永川区国土局提供的证据B1-B6真实、合法，与本案有关联，予以采信；认为穗东公司、乾鑫公司提供的证据A1-A7真实、合法，与本案有关联，予以采信；认为中鼎公司出具的司法鉴定意见书内容真实、程序合法，且与本案具有关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。在二审过程中，因上诉人永川区国土局对重弘地评（2013）字第003号《土地估价报告》提出异议，本院通知重庆弘力资产评估房地产估价有限责任公司（以下简称弘力公司）出具土地估价报告的评估师黄敏，重庆市国土资源房屋评估和经纪协会评审专家委员会（以下简称重庆评审专家委员会）出具鉴定意见书的专家罗旭出庭出庭接受询问。上诉人穗东公司的法定代表人江辞东及委托代理人邓三忠，上诉人乾鑫公司的委托代理人李朴，上诉人永川区国土局的负责人曾传彬及委托代理人陈丽、邓健出庭参加了质证。经审查，重弘地评（2013）字第003号《土地估价报告》系穗东公司和乾鑫公司与永川区国土局在诉讼前共同选定进行的评估，永川区国土局作出的《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》也以该评估报告为基础，且双方当事人在一审期间未对该评估报告提出异议；其次，该评估报告经过了重庆评审专家委员会的鉴定，结论为应予采信；第三，双方当事人并未提出有效证据证明该评估报告存在严重弄虚作假行为、评估程序严重违法等问题，故一审法院采信该评估报告并无不当。
对于中鼎公司作出的司法鉴定意见书，在本案一审过程中，一审法院通知鉴定人出庭接受了询问。针对双方当事人提出的异议，鉴定人认为该鉴定报告系严格按照《关于规范出让土地成本管理与财务核算的意见（试行）》（渝财建〔2012〕124号）等技术标准和技术规范作出，并不存在当事人提出的鉴定原则不明确等问题。双方当事人也均未提出有效证据证明该鉴定结论存在鉴定人不具有鉴定资格、鉴定程序严重违法等情形，故一审法院采信该鉴定结论并无不当。
对双方当事人在法定期限内向一审法院提交的其他证据，双方当事人在二审期间未提出新的质证意见。
综上所述，一审法院对证据的分析认定正确，上述证据可以作为本案的定案依据。一审法院根据上述有效证据认定的事实，本院予以确认。
在本案二审期间，上诉人穗东公司、乾鑫公司于2015年12月17日向本院出具了《关于放弃部分补偿的函》，自愿放弃部分补偿要求，接受11000万元的补偿金额。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十二条之规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，而土地等有限自然资源开发利用属于可设定行政许可的范围。本案中，上诉人穗东公司、乾鑫公司通过法定程序取得永川区荫山路A地块国有土地使用权，其实质是取得了该地块的用地行政许可。
根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，上诉人穗东公司、乾鑫公司依法取得永川区荫山路A地块国有土地使用权后，因国家重点基础设施建设项目成渝城际铁路客运专线建设需要，上诉人永川区国土局有权提前收回该地块国有土地使用权，但应当依法给予补偿。同时，根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条之规定，穗东公司、乾鑫公司对永川区国土局作出的补偿决定不服，可以依法提起行政诉讼。因此，上诉人永川区国土局认为该案系民事补偿案件的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权的补偿问题，既是引发行政争议的主因，也是本案争议的主要焦点。本案中，双方签订的《关于整体收回永川区荫山路A地块国有土地使用权的补偿框架协议》明确约定，永川区国土局收回穗东公司、乾鑫公司国有土地所有权的补偿方式为整体收回、货币补偿，按照《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》（渝府发﹝2008﹞119号）【以下简称《实施办法》】规定执行。首先，该协议系双方当事人经协商共同签订，是其真实意思表示；其次，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，规范性文件可以作为变更或者撤回行政许可后确定补偿数额的依据，双方当事人约定适用《实施办法》进行补偿并不违反法律的禁止性规定；第三，按照双方当事人约定的框架协议确定补偿金额，符合诚实信用原则。综上，《实施办法》可以适用于本案。
《实施办法》第三十二条明确规定，在确定补偿金额时，应当对土地使用权进行评估，依据出让合同约定的年限和土地的开发经营等情况，对该地块使用权进行现值评估后，减去国家投入该地块的增值收益，其差额为该地块土地使用权的补偿金额。而永川区国土局作出的《关于收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿总额的通知》中，确定的补偿款金额为6676.806万元，该金额的计算方式为该地块评估价格16572.13万元减去政府增值收益6218.1504万元及政府直接投资3677.1743万元，显然不符合上述规定，故一审法院认为永川区国土局作出的补偿金额主要证据不足，并判决予以撤销，并无不当。
对于永川区荫山路A地块的现值评估，弘力公司作出的《土地估价报告》已确定为16572.13万元；对于国家投入该地块的增值收益，一审法院委托的中鼎公司作出的鉴定结论已确定为935.41万元。基于此，其差额为15636.72万元。故一审法院判决永川区国土局应当向穗东公司、乾鑫公司支付的提前收回土地使用权补偿款为15636.72万元，并无不当。
上诉人永川区国土局提出，一审法院的判决项与其引用的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项冲突。经审查，一审法院作出判决的时间为2014年8月1日，其引用的是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》，该法第五十四条第一款第（一）项针对的是认为具体行政行为正确并判决予以维持的情况，确与判决结果不相符合。结合该判决上下文，此处应引用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目，一审法院引用法律条款出现差错，本院予以纠正。
综上，鉴于上诉人穗东公司、乾鑫公司在二审中自愿放弃部分补偿金额，且该行为系其对自身权利的自由处分，并不损害第三方的合法权益，合法有效，故应对一审判决作部分变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持渝中区人民法院（2013）中区行初字第00268号行政判决中第一项判决；
二、变更渝中区人民法院（2013）中区行初字第00268号行政判决中第二项判决内容为：重庆市永川区国土资源和房屋管理局向重庆穗东房地产开发有限责任公司、重庆乾鑫物业发展有限公司支付收回永川区荫山路A地块国有土地使用权补偿款11000万元。扣除已经支付5000万元，重庆市永川区国土资源和房屋管理局还应当向重庆穗东房地产开发有限责任公司、重庆乾鑫物业发展有限公司支付6000万元。此款，在本判决书生效之日起十个工作日内如数付清。
本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由重庆市永川区国土资源和房屋管理局负担。本案司法鉴定费27万元，由重庆穗东房地产开发有限责任公司、重庆乾鑫物业发展有限公司共同负担3万元，由重庆市永川区国土资源和房屋管理局负担24万元。
本判决为终审判决。
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审 判 长 文林华
审 判 员 封 莎
代理审判员 乐 巍
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 贾罗曼