四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川1102行初235号
原告：林琪杰，男，1998年7月10日出生，汉族，住四川省井研县。
委托代理人：林玉春（林琪杰之父），1965年1月26日出生，汉族，住四川省井研县。
委托代理人：林玉成，重庆公孝律师事务所律师。
被告：井研县民政局。住所地：四川省井研县研城镇东门新村**号。
法定代表人：何力东，该局局长。
出庭负责人：吴凌，该局副局长。
委托代理人：程志芳，该局工作人员。
委托代理人：尹晏军，四川武阳律师事务所律师。
被告：乐山市民政局。住所地：四川省乐山市市中区郑坝街**号。
法定代表人：兰波，该局局长。
委托代理人：戴川，该局工作人员。
委托代理人：张凌捷，四川嘉诚泰律师事务所律师。
原告林琪杰诉被告井研县民政局民政行政给付及被告乐山市民政局行政复议一案，于2018年2月23日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同年5月11日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告林琪杰及其委托代理人林玉春、林玉成,被告井研县民政局的负责人吴凌副局长及该局委托代理人程志芳、尹晏军，被告乐山市民政局的委托代理人戴川、张凌捷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月17日，被告井研县民政局就原告申请的城市居民最低生活保障待遇（简称城市低保待遇）作出《关于对马踏镇林琪杰申请低保事宜的回复》（简称《回复》）认为：1.依据民政部《关于印发<最低生活保障审核审批办法（试行）的通知>》关于“持有当地常住户口的居民、凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保”的规定，井研县城市居民最低生活保障标准为每人每月440元，原告家庭人均收入2177元，故不符合申请城市低保待遇条件。2.依据四川省民政厅、四川省财政厅、四川省残疾人联合会《关于做好困难成年重度残疾人最低生活保障工作的通知（川民发〔2015〕37号》（简称川民发〔2015〕37号文件）以及《中华人民共和国婚姻法》的相关规定，未成年或不能独立生活的子女，有要求父母给付扶养费的权利。原告父母年收入132760元，共同生活的家庭成员月人均收入亦超过城市低保标准，故原告亦不属于困难成年重度残疾人，也不符合困难成年重度残疾人以个人名义单独申请低保的条件。
被告乐山市民政局于2018年1月17日作出的《行政复议答复书》（简称《复议答复》）认为：依据川民发〔2015〕37号文件以及《中华人民共和国婚姻法》等相关法律、法规规定，井研县民政局作出的《回复》符合相关法律法规规定。原告提出的异议理由均于法无据。故对井研县民政局作出的《回复》予以维持。
原告林琪杰诉称：原告系先天性视力残疾人，家庭为原告看病就医、就学、参加培训花费了大量的时间、精力和金钱。为此原告向被告井研县民政局申请城市低保待遇。但井研县民政局却作出《回复》,认为原告不符合申请条件。原告认为被告井研县民政局作出的《回复》以及乐山市民政局作出的《复议答复》于法无据，且程序违法。为此起诉至人民法院请求判决：1.撤销《回复》；2.撤销《复议答复》；3.责令被告井研县民政局重新作出给予原告城市低保待遇的行政行为。
被告井研县民政局辩称：1.原告向井研县民政局直接提交给予其享受城市低保待遇的申请，不符合申请的相关程序规定。2.井研县民政局作出的《回复》属于行政指导或指引行为，不具有可诉性。故请求法院驳回原告的起诉。
被告乐山市民政局辩称：1.井研县民政局向原告出具的《回复》不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。2.乐山市民政局向原告出具的《复议答复》属于政策性咨询性回复，并非行政复议决定，不属于行政案件受案范围。
经审理查明：原告系井研县城镇居民，属视力一级残疾人。2017年4月28日，原告的委托代理人向被告井研县民政局邮寄《申请书》，申请城市低保待遇。同日，该局收到《申请书》。同年5月17日，该局向原告作出《回复》。原告在收到《回复》后对此不服，于同年6月向被告乐山市民政局申请行政复议。同月中旬，被告乐山市民政局收到原告提交的《行政复议申请书》。2018年1月17日，乐山市民政局作出《复议答复》。同年2月12日，原告之父到该局领取了《复议答复》。
认定上述事实有被告井研县民政局在举证期限内提交的：《申请书》《户口本》《残疾人证》《工资表》。被告乐山市民政局提交的《行政复议申请书》以及原被告当事人陈述等证据予以证实。
本院认为，根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第一、二款关于“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。”的规定，被告井研县民政局具有对井研县行政区域内城市居民最低生活保障的具体管理及审批职责。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告乐山市民政局对本案具有复议职权。
综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点有：1.被告井研县民政局作出的《回复》是否属于行政诉讼的受案范围；2.被告井研县民政局作出的《回复》是否合法；3.被告乐山市民政局作出的《复议答复》是否合法；4.被告井研县民政局是否应当直接给予原告城市低保待遇。
（一）关于井研县民政局作出的《回复》是否属于行政诉讼的受案范围问题
本院认为，被告井研县民政局作为城市低保待遇的审批机关，对原告申请的城市低保待遇，在作出的《回复》中，明确其不符合给予城市低保待遇的申请条件，这实际就是拒绝给予原告城市低保待遇的行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项关于“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；”的规定，原告对该《回复》行为提起诉讼，属于行政诉讼案件的受案范围。井研县民政局作出的《回复》，并不属于对原告权利义务不产生实际影响的行政指导行为。故，对被告井研县民政局提出《回复》行为系行政指导行为，不可诉的主张不予支持。
（二）关于被告井研县民政局作出的《回复》是否合法问题
本院认为，该《回复》不合法，理由如下：首先，根据《城市居民最低生活保障条例》第七条关于“申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。”“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。”的规定，并参照民政部颁布的《最低生活保障审核审批办法（试行）》的规定，对于申请城市低保待遇符合条件的，申请人应当向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处(简称镇政府、街道办)提出申请，由镇政府、街道办对申请人提供的申请材料进行初审，并负责对申请人的家庭经济情况进行入户调查、民主评议、审核公示后再报县级民政部门审批。县级民政部门收到镇政府、街道办的初审材料后，还需进行入户抽查、公示审批等程序方可决定是否给予申请人城市低保待遇。本案中，原告系直接向被告井研县民政局提出申请，并未向所在的镇政府提出申请。井研县民政局对原告的申请也没有履行正确的指引告知义务，告知其向所在镇政府提出申请，且在没有证据证明其履行了上述规范性文件规定的调查、审批程序的前提下，径行对原告的申请作出不符合申请城市低保标准的结论性《回复》。同时该《回复》还未告知原告复议及行政诉讼权利，违反了上述法定程序且适用法律法规错误。
其次，被告井研县民政局在《回复》中认定了原告的家庭月人均收入已超过城市低保标准，故原告不符合申请城市低保待遇条件的事实。但被告井研县民政局对该认定的事实，却没有提交充足的证据予以证明，属于认定事实的证据不足。据此，其作出的《回复》依法应当予以撤销。
（三）关于被告乐山市民政局作出的《复议答复》是否合法问题
本院认为，该《复议答复》违法，理由如下：首先，依据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第六条第一款第十项关于“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；”的规定，井研县民政局作出的《回复》属于行政复议范围。
其次，乐山市民政局作出的《复议答复》属于复议决定。依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，本案中，乐山市民政局作出的《复议答复》，对属于行政复议范围的《回复》，明确予以维持。因此，依据上述法律规定，该《复议答复》属于行政复议决定。故，对乐山市民政局提出其作出的《复议答复》的行为不是行政复议行为的主张，不予支持。
第三，乐山市民政局作出的《复议答复》严重违反复议程序规定。根据《行政复议法》第十七条关于“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”以及第三十一条第一款关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”的规定，复议机关收到行政复议申请后，应当在规定的期限内进行审查，对不符合受理条件的，应当书面告知申请人，对符合受理条件的亦应当在法定的期限内作出复议决定。本案中，原告依法向被告乐山市民政局提交的行政复议申请事项清楚、明确，复议事项属于行政复议范围，并非咨询类申请或其他信访行为。乐山市民政局收到该复议申请后，应当严格依据上述法律规定办理复议案件。但被告乐山市民政局在举证期限内并没有提交证据证明对原告的复议申请，已经履行了受理、调查、报批等行政复议程序，就径行作出了该《复议答复》，严重违反上述法律规定的复议程序。同时，《复议答复》未载明适用的法律依据，属于适用法律错误。
第四，依据前述法律规定，复议机关应当在收到复议申请后六十日的期限内作出复议决定，情况复杂不能在办结的经批准最多可延长三十日作出复议决定。本案中，被告乐山市民政局自2017年6月中旬收到原告的复议申请后，直到次年1月17日才作出《复议答复》已超过了上述法定复议期限，并且在《复议答复》未载明原告享有的诉权和起诉期限，违反了法定程序。
再则，鉴于作为原行政行为《回复》的证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序应当予以撤销，乐山市民政局作出维持原行政行为《复议答复》的程序也明显错误，亦应当一并予以撤销。
（四）关于被告井研县民政局是否应当直接给予原告城市低保待遇问题
本院认为，如前述法律、法规及规范性文件规定，县级以上民政部门和镇政府、街道办共同负责城市低保待遇的具体管理审批工作。即低保待遇的管理审批需镇政府、街道办和民政部门共同完成，其中镇政府、街道办具有对城市低保待遇进行受理、初审以及报批的职权。申请人申请城市低保待遇应当依法向镇政府、街道办提出申请，而非直接向民政部门申请。本案原告直接向民政部门提出申请，不符合前述规定。被告井研县民政局在未经镇政府初审、报批的前提下，也不能直接决定是否给予原告城市低保待遇。而对于原告是否享受城市低保待遇，镇政府及民政部门等相关职能部门尚有调查和裁量的余地，本院亦不能直接判决原告是否享受该城市低保待遇，故对原告要求判决被告井研县民政局直接给予其城市低保待遇的诉讼请求，本院依法予以驳回。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款关于“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”的规定，判决如下：
一、撤销被告井研县民政局于2017年5月17日对原告林琪杰作出的《关于对马踏镇林琪杰申请低保事宜的回复》；
二、撤销被告乐山市民政局于2018年1月17日对原告林琪杰作出的《行政复议答复书》；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告井研县民政局、被告乐山市民政局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 章祈伦
人民陪审员 陈一华
二〇一八年五月三十一日
书 记 员 田 萌