广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂0312行初8号
原告黄桥某，男，1970年12月1日出生，汉族，住广西临桂县。
委托代理人卢盛喜，广西亚卓律师事务所律师。
被告临桂镇建设站，住所地：桂林市临桂区庙岭街。
法定代表人李劼臻，站长。
第三人周某1，男，1979年9月18日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某2，男，1984年6月10日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人黄某3，男，1965年12月15日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某4，男，1970年12月1日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人黄某5，男，1969年10月17日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人黄某6，男，1985年1月3日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人黄某7，男，1978年12月19日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某8，男，1976年10月25日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某9，男，1975年11月29日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某10，男，1968年4月4日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周春桂，男，1968年10月17日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某11，男，1964年3月17日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某12，男，1965年5月23日出生，汉族，住广西临桂县。
第三人周某13，男，1987年12月17日出生，汉族，住广西临桂县。
原告黄桥某请求确认被告临桂镇建设站（以下简称临桂建设站）行政行为无效一案，于2017年1月12日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2017年1月19日向被告临桂镇建设站送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，于2017年2月16日向第三人周某1、周某2、黄某3、周某4、黄某5、黄某6、黄某7、周某8、周某9、周某10、周春桂、周某11、周某12、周某13共14人送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人卢盛喜，被告临桂镇建设站的法定代表人李劼臻，第三人周某2、周某11到庭参加诉讼。除了周某2、周某11以外的12位第三人，经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院缺席审理了本案。原告在起诉时将桂林市临桂区临桂镇人民政府列为被告。庭审过后，经本院释明将桂林市临桂区临桂镇人民政府列为被告主体不适格的理由，原告于2017年6月30日自愿撤回对桂林市临桂区临桂镇人民政府的起诉。本案与（2017）桂0312行初6、7号案件有关联，三个案件的被告均为临桂镇建设站，涉及的行政行为均为被告临桂建设站对临桂镇凤凰村委会白田村房屋建设要求作出的村庄规划即《变更通知》，三案原告和涉及的17名第三人均是临桂镇凤凰村委会白田村村民，经各方当事人同意，三案合并审理，现已审理终结。
被告临桂建设站于2014年6月4日向临桂镇凤凰村委会白田新农村建设村民小组下发《变更通知》，该通知内容为根据周某1（第三人）、周某2（第三人）、黄桥某（原告）、黄某3（第三人）、黄某5（第三人）、黄某6（第三人）、黄某7（第三人）、黄保生、周某4（第三人）、周某8（第三人）、周某9（第三人）、周某10（第三人）、周春桂（第三人）、周某11（第三人）、周某12（第三人）、周某13（第三人）的要求，同意以上十六户新建房屋第三层层高为3.1米，坡屋面高为0.9米，一、二层层高不变，总层高11.4米不变，允许误差±10厘米。
本院发出应诉通知后，被告临桂建设站没有向本院提交作出被诉行政行为的依据、证据。
原告黄桥某诉称，原告在另案中获悉被告于2014年6月4日向原告作出一份《变更通知》，该通知约束原告所建设房屋的总层高，侵害了原告的合法权益。而且，原告在此之前对该通知并不知情；原告也从未如该通知里所述的向被告临桂建设站递交申请提出如《变更通知》的要求；原告从未签收到被告发送的《变更通知》。原告认为，被告临桂建设站在没有任何事实和法律依据的情况下，作出《变更通知》约束原告房屋的高度，侵害了原告的合法权益；被告临桂建设站没有作出该行政行为的主体资格，明显属于滥用职权、严重违法的情形。同时，原告也从未向被告申请对房屋楼层高度进行变更，也从未收到该通知，被告下达该通知程序明显违法。原告特此向法院提起行政诉讼主张被告的行政行为无效。
原告认为其首次知晓《变更通知》是在2016年3月10日的另一民事案件的一审庭审过程中，当时原告认为该通知系造假并当庭提出对该通知进行司法鉴定，但是该案的一审判决认可了该《变更通知》。原告该民事案件的一审判决便向中院上诉同时请求对该通知的真实性进行鉴定。经中院释明维权应走行政诉讼后，原告向中院撤回上诉转到临桂法院提起对该《变更通知》确认行政行为无效的行政诉讼。总之，在原告撤回上诉时，才足以相信该通知真实存在并且真的会影响到原告的合法权益。换言之，原告内心确信即应当知道被告作出该《变更通知》的行政行为的时间是撤回上诉的时间，故本案的起诉期限的起点应是原告撤回上诉的时间即2016年11月14日。那么，本案的起诉未超过起诉期限。
原告的诉讼请求：1、判决依法确认被告于2014年6月4日作出的《变更通知》无效；2、本案诉讼费由被告承担。
原告为其诉请向本院提供了下列证据：
证据1，2014年6月4日的《变更通知》，证明被告对原告下达了行政行为，这个行为影响了原告的合法权益;
证据2，临桂区人民法院（2016）桂0312民初248号民事判决书，证明在该案审理的旁听过程中原告首次看到《变更通知》复印件，原告对该复印件持否定态度当庭要求进行证据真伪的鉴定，但是该案一审法院未予理睬进行了判决的经过；
证据3，《民事上诉状》即原告对（2016）桂0312民初248号一审判决不服提起的上诉，证明原告对《变更通知》真实性一直持不予认可的态度；
证据4，《司法鉴定申请书》，证明原告认为《变更通知》是不真实的，在二审上诉过程中向中院提起对《变更通知》进行司法鉴定；
证据5，桂林市中级人民法院（2016）桂03民终1926号民事裁定书，证明原告直到中院法律释明后才确信《变更通知》真实存在，之后2016年11月14日原告撤回上诉，同日桂林中院裁定准予撤诉，故本案起诉期限应从2016年11月14日起计算。
被告临桂建设站辩称，第一，本案原告起诉已经超过法定期限，依法应当裁定驳回起诉。本案《变更通知》作出时间是2014年6月4日，而原告起诉时间是2016年11月22日，原告起诉的时间距作出《变更通知》的时间有两年五个多月，按照新行政诉讼法六个月起诉期限的规定或者修改前的行政诉讼法的三个月起诉期限的规定，本案原告起诉已经超过法定起诉期限，已经立案的，应当裁定驳回起诉。而且本案的行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。第二，本案原告的起诉依法应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案的《变更通知》时间是2014年6月4日，应该适用修改前的行政诉讼法，而原来的行政诉讼法对《变更通知》这样的行政行为是不予受理的。综上，原告起诉已经超过起诉期限。
第三人周某1、周某2、黄某3、周某4、黄某5、黄某6、黄某7、周某8、周某9、周某10、周春桂、周某11、周某12、周某13共14人均未作答辩。
经庭审质证，当事人对原告提交的证据均无异议，本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认，并将在本案查明的事实中予以认定。被告未提交任何依据、证据，视为没有相应证据。
经审理查明，原告是临桂镇凤凰村委会白田新农村建设村民小组的村民。临桂镇凤凰村委会白田村的27户村民（包含本案原告及第三人）为建设新农村，与案外人秦锐建立了农村建房施工的合同。该工程竣工后，这27户村民发现房屋的实际建设高度与之前的施工合同所约定的高度不符，村民因此不满与案外人秦锐发生民事纠纷。2016年1月13日周二弟（即（2017）桂0312行初6号案件原告）、原告黄桥某就此事分别单独向本院提起民事诉讼，该两起民事案件的案号和案由分别为（2016）桂0312民初247、248号，农村建房施工合同纠纷。案外人秦锐在这两起民事案件中以本案涉及的《变更通知》作为其改变承建房屋高度的证据向一审法院当庭提交。原告对该通知不予认可，认为该通知系伪造并当庭提出对该通知进行司法鉴定。一审判决后，原告不服，提起民事上诉并向桂林市中级人民法院请求对该《变更通知》进行司法鉴定。2016年11月14日，原告撤回上诉转到本院提起对该《变更通知》的行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告未提交任何依据、证据，视为没有相应证据。因此，对于原告关于被告临桂建设站作出《变更通知》没有经过原告申请，没有送达告知原告的诉称，本院予以采信。另依据《城乡规划法》第二十二条的规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批；村庄规划在报送前，应当经村民会议或者村民代表大会同意。本案被告作出《变更通知》的行政行为，既没有证据证明其是授权于乡、镇人民政府，也没有证据证明该《变更通知》的规划内容经过了村民会议或者村民代表大会同意，也没有证据证明报乡、镇的上一级人民政府审批，故被告作出《变更通知》属于没有依据的情形。综上，原告以“被告在没有任何事实、法律依据的情况下作出《变更通知》”为由，诉请确认被告临桂建设站作出的行政行为无效，证据充足，理由充分，本院予以支持。本院确认被告的行政行为无效，无效的行政行为从开始就无效，不因时间的经过而生效，不受起诉期限的限制，而且也不受最长保护期限的限制。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
确认被告临桂镇建设站于2014年6月4日向临桂镇凤凰村委会白田新农村建设村民小组下发《变更通知》的行政行为无效。
案件受理费50元，由被告临桂镇建设站负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××00l416，开户行：农行桂林高新支行)，上诉于桂林市中级人民法院。上诉期满后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 蒙玲燕
人民陪审员 唐良保
人民陪审员 孙红兵
二〇一七年七月四日
书 记 员 周 诚