江苏省徐州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)苏03民终6217号
上诉人（原审原告）：江苏省徐州市三环路公路管理站，住所地徐州市三环路华祖庙***号。
法定代表人：王新明，该站站长。
委托诉讼代理人：李晓丹，江苏义行律师事务所律师。
委托诉讼代理人：尹成，江苏义行律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐州城置有限公司，住所地徐州经济技术开发区一号路以东，徐海路以北。
法定代表人：孔德辉，该公司经理。
委托诉讼代理人：王鑫，江苏同凯律师事务所律师。
上诉人江苏省徐州市三环路公路管理站（以下简称三环公路管理站）因与被上诉人徐州城置有限公司（以下简称城置公���）合同纠纷一案，不服徐州经济技术开发区人民法院（2015）开民初字第1412号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人三环公路管理站的委托诉讼代理人李晓丹、尹成，被上诉人城置公司的委托诉讼代理人王鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人三环公路管理站上诉请求：撤销一审判决，依法改判。事实和理由：1、占用公路用地缴纳补偿费用是法定义务，免收占用费的约定违背法律约定，损害了社会公共利益，应属无效。2、即使免除条件约定有效，一审判决对免除交纳道口占用费条件认定偏离主题，避重就轻，免除道口占用费的前提是“用于公益性市政道路”，一审判决仅就公益性予以论述，却对该路段是否为市政道路避而不谈，认定事实错误。3、该道路为城置公司一期和二期之间的道路，服务对象局���于小区居民，也未真正贯通，不具有公益性，且政府的意见政策不是法院审理案件的依据。
被上诉人城置公司辩称，上诉人关于免收占用费的约定无效的主张违背了诚信原则，法律对于公益性市政道路并没有明确的界定，原审关于涉案道路性质的认定正确适当且上诉人也按照市民的要求就涉案道路安装了交通信号灯，该道路的道口具有公益性。涉案道路已经成为城市交通管网一部分，且该道路也是对社会公众开放的，其针对的主体并非单纯是被上诉人开发小区的居民、原审判决正确适当，请求二审驳回上诉，维持原判。
三环公司管理站向一审法院起诉请求：请求判令城置公司支付公路财产损失道口占用费283500元。
一审法院认定事实：三环公路管理站是G104公路徐州段的养护和管理机关，业务范围包括公路行政执法、路产路权维护等。���置公司系徐州城置国际花园城小区的开发商，徐州城置国际花园城小区位于徐州经济技术开发区G104公路与G206公路交叉处东北侧。为便于该小区居民出行，城置公司决定修建一条贯穿小区的L型道路，该道路西端与G104公路搭接，需增设交叉道口。2011年5月18日，城置公司与三环公路管理站签订《公路路产损失赔（补）偿方案》，该方案载明城置公司为城置国际花园城二期建设需要，请求在G104公路733K+700M左侧与快车道搭接增设平面交叉道口；双方约定城置公司增设道口宽度为35米，施工日期为自2011年8月25日至2011年9月25日；城置公司应向三环路公路管理站交纳路产损失赔（补）偿费269500元，此道口如果用于公益性市政道路，则免收每年道口占用费，否则应于2011年以后每年十二月份之前主动向三环公路管理站交纳当年公路道口占用费94500元。当日，城置公司缴纳了道��搭接费175000元及一年的道口（公路用地）占用费94500元，合计269500元。
合同签订后，城置公司根据徐州市交通运输局许可批准后，按照约定在G104公路733K+700M东侧增设了平面交叉道口，修建了L型道路。该L型道路宽约35米，沥青路面，双向四车道通行，中间设有隔离防护栏，道路两侧设有人行道，其西端与G104公路搭接，形成的涉案道口现已安装红绿灯，东端延长后与广德路搭接，南端延长后与G206公路搭接。L型道路建成后，一直由城置公司负责维护、保养，城置公司未对L型道路设置卡口管制，该道路成为小区及周边居民出行G104、G206公路、广德路的通道之一。
另查明，2013年9月，三环公路管理站曾向城置公司催要期间道口占用费。2015年7月28日，三环公路管理站向城置公司送达了《交费通知书》，要求其缴纳2013年度至2015年度道口占用费283500元。
一审法院认为，一、关于本案是否是民事纠纷。对于案件是否属于民事诉讼，人民法院应当主动审查。根据法律规定，人民法院受理民事诉讼的范围为公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系产生的纠纷。本案中，虽然三环公路管理站系路政管理机关，其在行政执法时与原告具有身份上的不平等性，但三环公路管理站与城置公司就占用公路用地签订的《公路路产损失赔（补）偿方案》却并非行政执法行为。《中华人民共和国公路法》第四十四条第二款规定：“……占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有技术标准予以修复、改建或者给付相应的经济补偿”。《中华人民共和国公路法》第八十五条第一款又规定:“违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任”。本案中���双方签订的《公路路产损失赔（补）偿方案》系根据《中华人民共和国公路法》第四十四条第二款的规定确定的经济补偿协议，而根据《中华人民共和国公路法》第八十五条的规定，签订经济补偿协议的行为是确定具体民事责任的民事行为，并非行政执法行为。因此，双方因履行补偿协议发生的纠纷系民事纠纷，应属于人民法院受理民事诉讼的范围。
二、关于涉案道口是否用于公益性市政道路。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务。本案双方作为平等的主体，对收取道口公路用地占用费的条件达成协议，这是双方的真实意思表示，合法有效，双方应当按照约定履行自己的义务。根据约定，如果涉案道口是用于公益性市政道路，则城置公司不应交纳道口占用费，反之应交纳道口占用费。1、城置公司修建的L型道���的具有公益性。所谓公益，是指个人或组织自愿提供给社会公众的公共产品。公益行为的出发点是否具有自利追求与公益性没有必然关系，公益行为的价值判断主体是社会公众，只要行动的结果是向非特定的社会成员提供公共利益就应当认定行为具有公益性。本案中，城置公司修建L型道路，当然是为开发楼盘的经营需要，具有自利的一面，但是，其内部交通公共化的行为结果使得G104公路、G206公路、广德路获得了新的连接通道，密集了交通路网，提高了道路的通达性，方便了周边及不特定群众的出行，是一种利他利己的公益行为。所以，本案L型道路具有公益性。2、涉案道口系用于公益性市政道路。由于涉案道口与L型道路连接后，L型道路与G104公路、G206公路、广德路连通，共同组成了区域城市交通路网，服务于不特定车辆和行人的出行需要，徐州城置公司这一内部道路公共化的公益性行为，使得涉案道口具备了服务于公益性市政道路的功能和特性。3、将涉案道口认定为用于公益性市政道路符合国家政策要求。为解决交通路网布局问题，中共中央、国务院于2016年2月6日发布实施了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），该意见提出，要优化街区路网结构，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成小区和单位要逐步打开，实现内部道路公共化，要打通各类“断头路”，形成完整路网、提高道路通达性。该《意见》系指引我国城市规划建设的一项基本政策，各级行政机关应当采取切实措施，落实上述国家政策。作为司法机关，人民法院也应当监督行政机关依法履职，保障国家政策的贯彻落实。城置公司出资修建的小区道路，打通了“断头路”，实现了内部道路公共化，提高了道路的通达性，契合了国家政策的要求，应当予以鼓励和支持。在当前情势下，将涉案小区道路认定为公益性市政道路，既符合法律规定，也符合国家政策要求。
综上，因涉案道口在功能上系用于公益性市政道路，认定为用于公益性市政道路也符合国家政策要求，故认定涉案道口系用于公益性市政道路。根据双方合同约定，城置公司不应向三环公路管理站支付道口占用费。
三、三环公路管理站的诉讼请求是否超过诉讼时效。如上所述，已认定被告徐州城置公司不应支付道口占用费，故不再有赘述是否超过诉讼时效的必要。
综上，遂判决：驳回原告江苏省徐州市三环路公路管理站的诉讼请求。
二审中，三环公路管理站提交了如下证据：
1、徐州经济开发区控制性详细规划规划图一张，由徐州��经济开发区规划局在徐州市规划信息网上公示。根据《城市道路管理条例》第七条以及《城市规划编制管理办法》第四十三条规定，城市道路由规划部门等部门统一规划并制定控制性详细规划，从该份证据可以看出涉案道路所在区域为住宅区，不存在任何城市道路。
经质证城置公司对该证据的真实性无法确认，认为该证据只能证明城市道路的规划状况，且该图主要是土地利用规划图，主要是对土地功能进行规划，而并非对道路规划。
2、《申请书》、《在公路上增设平面交叉道口许可申请表》各一份(由城置公司向徐州市交通局提供)，徐州城置国际花园城二期总平面图一份，证明涉案L型大道为小区内部道路，涉案道路是城置公司为建设小区出入口而建设的。从平面图上可以看出涉案道路承载了城置国际花园城小区一期、二期所有的出入口。
经质证，城置公司对两份申请表的真实性没有异议，认为该证据只是在道路建设的初期的申请，并不能依此认定道路建成后是否存在公益性，同时申请书也明确载明城置公司只愿意赔偿导致公路损坏的费用，并不认可缴纳任何道路的占有费；小区规划平面图仅能显示该小区开发的局部情形，涉案道路并非是小区内的道路，上诉人的证明目的不能成立，该道路不仅承载了一期、二期的所有出入口，而且也承载了G104国道和G206国道以及广德路的出入口
3、2012、2013年城置国际花园城所在区域实景图两张，证明在2012年以及2013年，该L型大道并未如城置公司所称实现贯通，仅用于小区内部。经质证，城置公司对于该份证据真实性不予认可，认为该图片无法证明拍摄时间是2012年和2013年。
对于三环公路管理站提交的上述证据，结合当事人质证意见，本院���证如下：双方当事人对证据2真实性无异议，本院对其真实性予以确认，可以作为认定本案事实的依据；对于证据1徐州经济开发区控制性详细规划规划图，系徐州经济开发区土地利用规划图，仅凭该证据不足以认定三环公路管理站的证明目的成立；对证据3，城置公司不予认可，结合该份证据来源，本院不予采纳。
二审查明：2011年4月18日，城置公司向徐州市交通运输局提交《申请书》一份，内容为：“我单位（徐州城置有限公司），根据徐州市政府、徐州市规划局、徐州建设局批准的小区建设方案，再建设花园城时小区内一条L型景观大道需要与G104公路773k+700米处左侧道路平交，小区内道路宽度为25米，与G104公路平交处根据徐州经济开发区规划，路口的最宽处为35米。预计开工日期为2011年4月30日，工期30天。施工完成后，如造成公路损坏，我单位（徐州城置有限公司）将按《江苏省公路赔（补）偿收费标准》赔偿。”同日，城置公司向徐州市交通运输局提交《在公路上增设平面交叉道口许可申请表》一份，申请理由为：“根据城置国际花园城二期方案设计要求，我公司建设的花园城二期项目，有一条小区道路L型景观大道需要与G104公路连接，特申请增设平交道口。”
二审认定的其他事实与一审认定事实一致。
本院认为，一、关于涉案《公路路产损失赔（补）偿方案》的效力问题。城置公司与三环公路管理站签订的《公路路产损失赔（补）偿方案》中的约定：此道口如果用于公益性市政道路，则免收每年道口占用费。三环公路管理站虽主张上述约定违反法律规定，应属无效约定。但三环公路管理站在一审中陈述：“因为我们当时也是考虑城市道路是具有公益性的，为市民服务，所以具有非营利���，有约定这一条。”（原审卷82页）结合三环公路管理站的上述陈述以及合同的签订主体、行为性质，涉案《公路路产损失赔（补）偿方案》是双方当事人自愿协商签订，且约定的内容清晰、明确，并不违反法律、法规的强制性规定，属有效约定，故对于三环公路管理站关于免收道口占用费无效的上诉主张，本院不予采纳。
二、关于涉案道口是否具备收免收道口占用费的问题。因双方当事人签订《公路路产损失赔（补）偿方案》中明确约定免收道口占用费的前提是该道口用于公益性市政道路。我国法律、法规尚未对公益性市政道路作出明确界定，从法律解释方法上分析，公益性市政道路应符合公共利益的需要，即在受益人的范围上具有不特定性。综合全案证据分析：首先，从城置公司小区平面规划图来看，城置公司在对涉案土地规划时已经规划了涉案道���，且该L型道路并非建立在封闭的小区之内，道口连接的系35米宽的双方四车道道路，且为提高道路安全性，道路中间设有隔离防护栏。其次，从涉案道口连接道路的使用现状分析，该道路在连接城置国际花园城小区部分出入口的同时，连接了周边的城市道路（现已于G104公路、G206公路、广德路连通），优化了街区路网结构，提高了城市道路的通达性。再次，从涉案道口的受益主体范围上分析，涉案道口及其连通的道路属于开放式街区，建成后并未限定由特定人群使用，道口及其道路建成后面向的是不特定的广大市民。综上，本院认定涉案道口的修建符合公共利益的需要。涉案道口连接道路的建造工程在城置公司提出申请后，徐州市交通运输局、三环公路管理站均同意了设计方案，虽然城置公司规划建设时以及申请增设涉案道口，是基于开发经营涉案土地需要，但涉案道口的增设、涉案L型道路的修建使道路更加平坦，给周边及过往公众带来方便，且道路的改造带动经济的发展，原审法院据此结合当前国家基本政策以及案件实际情况，认定该道口已满足双方签订的《公路路产损失赔（补）偿方案》中免收道口占用费的条件，并无不当。
综上，三环公路管理站的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5552元，由上诉人江苏省徐州市三环路公路管理站负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 裴 运 栋
代理审判员 孙守明代理审判员汤孙宁
二〇一七年六月十九日
书���员王俞卜