贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔26行初25号
原告：熊万德，住施秉县。
委托代理人：万鹤，贵州洲联合律师事务所律师。
被告：施秉县人民政府
法定代表人：张双红，县长。
委托代理人：雷勇，施秉县人民政府办公室工作人员。
第三人：施秉县监察局
法定代表人：廖忠平，局长。
委托代理人：宋红光，施秉县中心法律服务所法律工作者。
原告熊万德不服被告施秉县人民政府行政处罚决定，于2015年9月24日向本院提起诉讼。本院受理后，于2016年3月18日作出（2015）黔东行初字第211号行政裁定，驳回原告熊万德的起诉。原告不服，上诉到贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2016年11月2日作出（2016）黔行终633号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告熊万德及其代理人万鹤，被告委托代理人雷勇，第三人法定代表人廖忠平及其委托代理人宋红光到庭参加诉讼，被告施秉县人民政府行政机关负责人经本院书面通知，未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：原告与妻子胡德秀于2010购得位于施秉××××镇自来水厂前面的两块宗地，2013年至2014年初自行修建一幢房屋供子女读书居住，2014年1月22日原告修建的基脚、砖墙被被告组建的施秉县综合执法局的工作人员强拆，同年1月25日，施秉县综合执法局工作人员打电话通知原告到其单位拿银行账号缴纳罚款。原告到达后，综合执法局告知原告罚款89582元。原告按该银行账号于2014年1月27日将89582元通过银行转帐到第三人账户。2015年5月6日，原告以第三人为被告向镇远县人民法院提起行政诉讼，该院于2015年9月10日以诉讼主体不适格为由，驳回原告的起诉。综上，原告认为被告组建的施秉县综合执法局和第三人施秉县监察局对原告罚款89582元的行政行为不合法，请求人民法院判决支持原告的诉讼请求，案件受理费50元由被告承担。
原告向本院提交下列证据：1、原告身价证，拟证明原告主体适格；2、非税收入通用收据，拟证明被告收到原告交纳的罚款89582元；3、关于设立施秉县综合行政执法局的通知，拟证明施秉县综合行政执法局是由被告组建的事实。
被告辩称：原告熊万德夫妇于2010年3月10日从施秉××××镇文化街的村民姚能云手中非法购买375.6平方米稻田，并在没有办理任何相关合法手续的情况下实施违法建房活动，施秉县国土资源局城关镇国土所于2013年对原告下达过《责令停止国土资源违法行为通知书》，但原告不理，仍然强行施工，根据相关法律规定，原告非法买卖土地、违法修建房屋的行为，应当受到法律追究。第三人施秉县监察局向原告出具加盖自己公章的收据，仅能证实原告已经缴纳相关款项，其行为属于行政事实行为，不属于第三人作出的行政处罚行为，且第三人已将该款项转交相关职能部门。原告在诉状中要求撤销施秉县人民政府对原告的行政处罚，因本府从未对原告进行过行政处罚，而作出行政行为的单位，目前并未撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，本府不是适格被告，人民法院应该驳回原告的起诉。
被告向本院提交下列证据：1、责令停止国土资源违法行为通知书、现场勘测笔录、询问笔录、送达回证，拟证明原告违法建房的事实；2、罚款收据、土地补偿价款收据，拟证明第三人已将原告缴纳的罚款和土地补偿价款转交给相关职能部门，原告缴纳的资金是由相关职能部门收取；3、镇远县人民法院（2015）镇行初字第00011号行政裁定书，拟证明原告的违法事实，被告没有对原告进行过行政处罚。
第三人施秉县监察局述称：第三人施秉县监察局未作任何行政处罚决定，原告熊万德向人民法院主张的2014年1月27日的NO022342977号《贵州省政府非税收入通用收据（手工）》违规资金收据是我局代为开出的，因为在“两违”清理工作中，“两违”清理办公室属于临时机构，没有对公账户，所涉及的案款物无处存放，于是受“两违”办公室和施秉县国土资源局以及施、秉县住房和城乡建设局的委托暂为存放涉案款物，而原告的违规资金实际上已由执法部门收取并办证，第三人认为本局代为收款，是依职责进行的监察行为，没有违反法律规定，请人民法院判决驳回原告的起诉。
第三人向本院提交下列证据：1、机构代码证、法人证明，拟证明第三人诉讼身份；2、委托书及收据，拟证明第三人收款系代收行为；3、综合执法局材料，拟证明原告违法建房的事实及自愿接受处罚的事实；4、施秉县清理“两违”有关文件，拟证明“两违”清理依据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认证：
关于原告提交的证据：1号证据属个人有效身份证明凭证且各方当事人无异议，可以采信；2号证据与省法院生效裁判文书即（2016）黔行终633号行政裁定书认定的事实一致，可以采信；3号证据被告无异议且属于行政公文，可以采信。
关于被告提交的证据：1号证据违反证据合法性要求，不予采信；2号证据虽满足真实性、关联性要求，但证明目的不能成立；3号证据是人民法院生效的裁判文书，其满足真实性、合法性要求，但证明目的不能成立。
关于第三人提交的证据：1号证据客观真实且原告无异议，可以采信；2号证据虽然满足真实性、关联性要求，但不能证明其委托行为合法；3号证据材料是施秉县综合执法局材料，与第三人无关联性，未能满足其证明目的；4号证据是施秉县相关文件，与本案无关联性，未能满足其证明目的。
经审理查明：原告熊万德夫妇于2010年3月10日购得位于施秉××××镇自来水厂前面的土地二块，2013年至2014年初，在未取得相关建房审批许可的情况下，自行修建房屋。施秉县综合行政执法局以原告违法占地和违法建设为由，于2014年1月22日拆除了原告修建的房屋基脚、围墙。在没有作出任何行政处罚决定的情况下，施秉县综合行政执法局要求原告将89582元罚款汇入第三人施秉县监察局廉政账户。原告汇款后，第三人施秉县监察局于2014年1月27日向原告熊万德出具了一张加盖施秉县监察局单位公章的贵州省政府非税收入通用收据，收入项目为违规资金，金额为89582元。原告认为第三人施秉县监察局收取原告交纳的罚款89582元的行政行为不符合法律规定，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告施秉县人民政府对原告的处罚。
另查明：2013年11月7日，施秉县机构编制委员会印发《关于设立施秉县综合行政执法局的通知》（施编发（2013）57号），明确施秉县综合行政执法局是集中行使行政处罚权的县政府直属财政全额预算管理正乡级事业机构，该机构未取得贵州省人民政府批复。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款”行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，通常而言，作出被诉行政行为的行政机关为行政诉讼案件的被告，但若行政机关组建了不具有法律责任能力的机构，并赋予其行政管理职能，公民、法人或者其他就该机构作出的行政行为提起行政诉讼的，组建该机构的行政机关为被告。本案中，施秉县综合行政执法局以上诉人熊万德违法占地和违法建设为由，在没有作出任何书面行政处罚决定的情况下，要求熊万德将89582元罚款汇入第三人施秉县监察局廉政账户，上诉人虽缴纳了罚款但不服该处罚行为，诉请撤销该处罚行为。虽然上诉人缴纳的罚款由施秉县监察局收取，但实质作出涉诉罚款行政处罚行为的主体乃是施秉县综合行政执法局。由于施秉县综合行政执法局由被告组建且未取得省人民政府批复，故原告起诉施秉县人民政府作为被告是适格的。纵观该具体行政行为，由于执法主体无权执法、也未向当事人送达行政处罚决定书，显属行政主体无权执法且程序违法，原告诉请撤销行政处罚，但由于被告未送达行政处罚决定书给原告，不具备撤销对象，故应确认该具体行政行为无效。被告辩称从未对原告进行过行政处罚与查明的事实及法律规定不符，本院不予支持。第三人辩称代收罚款是依职责进行的监察行为与法律规定不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
确认被告施秉县人民政府对原告作出罚款89582元的行政行为无效。
案件受理费50元，由被告施秉县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 杨通烈
审判员 罗安武
审判员 王家良
二〇一七年三月二十三日
书记员 杨玉阳