长春市南关区人民法院
民 事 判 决 书
(2016)吉0102民初590号
原告：吉林省众诚汽车服务连锁有限公司，住所长春市东荣大路东荣大桥东。
法定代表人：赵金岷，总经理。
委托代理人：田英，吉林兢诚律师事务所律师。
被告：吉林省高速公路实业总公司，住所长春市人民大街11855号。
法定代表人：崔凤阁，总经理。
委托代理人：许可红，吉林金可律师事务所律师。
委托代理人：康海燕，吉林金可律师事务所律师。
被告：吉林省高速公路管理局，住所长春市人民大街11855号。
法定代表人：张业岩，局长。
委托代理人：许可红，吉林金可律师事务所律师。
委托代理人：康海燕，吉林金可律师事务所律师。
原告吉林省众诚汽车服务连锁有限公司与被告吉林省高速公路实业总公司、吉林省高速公路管理局合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告吉林省众诚汽车服务连锁有限公司的委托代理人田英，被告吉林省高速公路实业总公司、吉林省高速公路管理局共同委托代理人许可红、康海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吉林省众诚汽车服务连锁有限公司诉称：原告于2005年11月1日与被告吉林省高速公路实业总公司签订了《石头口门服务区租赁经营合同书》（以下简称《合同书》），经营期限为2005年11月1日起至2015年11月1日止，现《合同书》已经履行完毕。在合同履行过程中，原告除完全履行了合同义务外，还按二被告要求，对服务区进行了新的投入。合同终结时，二被告对原告的投入拒不结算，并且对其违反合同约定，给原告造成损失拒不赔偿，具体如下：1、《合同书》第五条第7项约定，被告吉林省高速公路管理局对各服务区有行业行政管理及监督权，并按照规定组织“星级服务区”评比活动。2015年，在合同即将到期前，二被告要求原告除正常履行了合同约定的“星级服务区”评比活动之外，还要再为创建“全国示范服务区”评比检查工作另行投入经费，原告按要求为二被告垫付了创建经费177.8万元，大大提升了服务区的形象和服务水评，为此原告在新一轮招投标，中标价由原来的价格100万元提升到840万元。二被告收益后却在合同终结时以种种借口，拒不偿还垫付款项。2、《合同书》第五条9项约定，被告向原告提供免费通行卡12张，该卡用于原告在经营服务区期间往来通行车辆的费用，但被告于2014年7月1日违反合同约定，单方收回该卡，由此给原告运营方面造成了12万元的经济损失。3、原告与被告签订合同时，长吉高速公路只有石头口门一家服务区。2012年2月，在距离石头口门服务区29公里处，经二被告审批新建了桦皮厂服务区。按照交通运输部2011年5月26日发布的《交通运输“十二五”发展规划》，高速管理服务区应以50公里为标准间距设置。由于桦皮厂服务区的设立，短短29公里的路段由一家服务区变成两家，对原告经营造成严重的经济损失，日均营业额下降了20%，累计影响销售造成损失252万元。对于上述损失，原告本着解决问题的诚意，与二被告多次反复协商，但二被告无视基本事实与合同约定，拒不履行其应承担的义务，故诉至法院，请求判令二被告支付原告2015年国检创建全国示范服务区投入经费177.8万元，2014年7月1日二被告收回免费通行卡赔偿损失11.53万元，2012年2月新建桦皮厂服务区给原告造成损失252万元；判令被告吉林省高速公路实业总公司立即返还履约保证金60万元；判令被告吉林省高速公路实业总公司立即返还石头口门服务区新增厂区、公厕结算金5万元。总计赔偿506.8万元。诉讼费用由二被告承担。
吉林省高速公路实业总公司辩称：1、原告主张二被告支付2015年国检创建全国示范服务区投入经费177.8万元缺乏事实及法律依据。石头口门服务区参加本次全国等级评定工作（既原告所称的“国检”）是依据《交通运输部关于印发全国高速公路服务区服务质量等级评定办法》，属于全国性的行业评比活动，全国所有开通运营一年以上的高速公路服务区都参加评比，并非原告所述是被告实业公司在合同约定之外强加给原告的义务；被告实业公司从未要求原告为等级评定工作投入经费，更未向原告承诺由其“垫付经费”。原告不能提供证据证明被告实业公司要求其为评定工作投入经费，并做出过承诺；从常理上讲，如此大的经费投入，被告与原告双方应订立书面协议或作书面备忘，但本案中原告不能提供任何相关证据，因此原告称二被告要求其投入经费并垫付费用一说，缺乏真实性及合理性。原告对服务区房屋及设施有保养、维护与维修的义务，且原告对不动产部分的投入，无偿归被告实业公司所有，因此不应向被告实业公司主张赔偿。2、原告主张因2014年7月1日收回免费通行卡而产生的12万元损失缺乏事实依据。被告实业公司与原告关于12张免费通行卡的约定违反了中华人民共和国第417号国务院令《收费公路管理条例》第七条第二款的规定，该条明确规定：仅法律法规授权的车辆允许免费通行，但原告的经营性车辆显然不属于免收通行费的范围，该约定属无效条款，不应受到法律保护。3、原告主张2012年2月新建桦皮厂服务区给其造成损失252万元缺乏事实及法律依据。在原告与被告实业公司签订的《合同书》中，从未约定在石头口门服务区附近区间内不允许设立服务区；原告称：“2012年2月，在距离石头口门服务区29公里处，经二被告审批新建了桦皮厂服务区”。事实上，被告实业公司不具备行政审批职能，若原告对其他行政机关的行政行为不服，可另案提起行政诉讼。被告实业公司认为：原、被告在《合同书》中未就在邻近区间不能设立服务区进行约定，并且桦皮厂服务区的设立主体和审批主体并非被告实业公司；利润的变化属于原告自身应承担的商业风险，原告所提出的赔偿数据也缺乏真实性，计算方法不具科学性，因此其赔偿252万元的主张不应得到支持。4、原告主张被告实业公司返还履约保证金60万元的主张不应得到支持。《合同书》第四条2款约定：履约保证金......合同有效期满后在乙方（原告）无违约行为时一次性返还。但原告在经营期间及合同终止后存在诸多违约行为。《合同书》第六条11款注明：加油站执照由甲方（被告实业公司）提供。因此在合同期满后，原告应将相关执照返还被告实业公司，或履行配合更名的义务，但2016年2月2日原告撤出服务区经营后，并未返还成品油零售准许证、成品油经营许可危化证、工商营业执照、税务登记证，被告实业公司多次协商原告返还证照或配合更名，原告均拒绝履行义务。该行为致使被告实业公司无法与新的中标单位签订合同，被告实业公司因此产生重大的经济损失，原告违约在先，被告实业公司保留追诉的权利，因此履约保证金尚不能予以返还；依据双方于2015年10月30日签订的《关于石头口门服务区承包合同的补充协议》约定：因国检道路维修，服务区整体封闭56天，经甲乙双方协商一致，将合同期限顺延56日，其他内容遵守原合同，原合同及补充协议至2015年12月27日终止。依据该《补充协议》及被告实业公司于2015年12月24日向原告发送的《告知函》，原告应于2015年12月27日合同终止后的7个自然日内履行交接义务，撤离服务区，但原告拒不履行约定义务，直至2016年2月2日才正式撤离服务区，导致被告实业公司产生重大经济损失。被告实业公司保留追诉的权利，履约保证金尚不能返还；《合同书》第六条6款注明：在合同有效期内，乙方不得转给第三方经营，也不得擅自与第三方合作；第八条2款注明：乙方擅自将服务区转租给第三方经营，甲方有权解除合同，并追究违约责任，同时没收其全部履约保证金，对于乙方与第三方签订的任何合同，甲方不予承认。原告石头口门服务区的经营权作为一个整体，由加油站、汽修厂、餐厅等经营活动共同组成。原告在2011年投标时，以其自己的名义而非联合体的名义投标，应遵守招标文件及合同书的约定，不得转租或擅自与第三方合作。但原告提交的《石服赔偿数据说明》第二项中，在说明计算方法的时候，原告承认将汽修厂和餐厅外包（原文：包括外包单位即汽修和餐厅），属于其自认的内容，证明原告已违反合同约定，因此被告实业公司有权没收其全部履约保证金。5、对原告主张被告实业公司返还交接补偿款5万元，被告实业公司同意给付。
吉林省高速公路管理局辩称：1、被告高管局不是本案的适格主体，不应承担民事赔偿责任。从本案的案由来看，原告提起的诉是民事诉讼中的合同之诉，而其提交的合同文本中合同主体并没有被告高管局。因此被告高管局不应成为本案被告；《吉林省高速公路服务区管理办法（试行）的通知》第三条规定：吉林省高速公路管理局为行业监督和管理的主管部门，对全线各服务区的经营活动进行指导、监督和管理工作。被告高管局作为行业主管单位，是高速公路服务区的行政管理部门，与原告并非平等主体关系，原告将其列为民事合同纠纷的被告，不符合《民法通则》关于平等主体的相关规定，因此高管局不是本案的适格被告。2、原告的赔偿请求不应得到法院支持。从原告的诉请来看，其主张的是赔偿，赔偿包括民事赔偿或行政赔偿，而民事赔偿的产生是基于合同之债或侵权之债；而行政赔偿是基于国家行政机关或其工作人员侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成侵害的应承担赔偿责任。故原告主张的既不是合同之债产生的赔偿，更不是侵权之债产生的赔偿。如果是因行政行为导致的侵权则不应在本案中解决。原告主张二被告支付177.8万的请求不应得到支持。依据原告与被告实业公司签订的《合同书》第五条7款约定：吉林省高速公路管理局对各服务区有行业行政管理及监督权。被告高管局组织全省各服务区参加质量等级评定工作，是接受上级指令、履行行政职能的行为；石头口门服务区参加本次全国等级评定工作（既被告高管局所称的“国检”）是依据《交通运输部关于印发全国高速公路服务区服务质量等级评定办法（试行）的通知》，属于全国性的行业评比活动，全国所有开通运营一年以上的高速公路服务区都参加评比，并非原告所述是被告高管局强加给原告的义务；被告高管局从未强令原告为等级评定工作投入经费，更未承诺费用由原告先行垫付，原告的这一说法缺乏事实依据。原告没有任何证据证明：被告高管局要求原告为评定工作投入经费并做出过相关承诺；根据《交通运输部关于印发全国高速公路服务区服务质量等级评定办法（试行）的通知》、《关于中国高速公路服务区服务质量等级评定工作有关问题说明的函》、《吉林省高管局关于下发全省高速公路服务区服务质量等级评定工作实施方案的通知》、《吉林省高速公路服务区整改通知书》等文件，其评比标准主要分为硬件服务设施的要求及服务软环境的要求。其中关于硬件设施的要求，已由被告高管局及被告实业公司投入巨资，对该服务区公厕、超市、场区路面等进行了新建、维修和改建工作，对于服务软环境的要求，通过对《高速公路服务区服务质量等级评定计分标准》与《吉林省高速公路“星级服务区”评比标准》四星级标准进行对比，质量等级评定标准并未提高或超出原四星级的标准，因此在质量等级评定工作中，被告高管局并未提高标准，或额外要求原告投入经费；原告所列赔偿项目与《全国高速公路服务区服务质量等级评定测评表》的要求毫无关联，均为日常维修养护项目或为日常经营所进行的必要投入。3、原告主张被告高管局赔偿12万元损失不应得到支持。首先，被告实业公司与原告关于12张免费通行卡的约定违反了中华人民共和国第417号国务院令《收费公路管理条例》第七条第二款的规定，该条明确规定：仅法律法规授权的车辆允许免费通行，但原告的经营性车辆显然不属于免收通行费的范围，该约定属无效条款，不应受到法律保护。其次，原告基于与被告实业公司订立的《合同书》主张因收回通行卡产生的损失，但被告高管局并非合同主体，因此不应承担合同义务。4、原告主张因新建桦皮厂服务区给原告造成损失252万元不应得到支持。桦皮厂服务区的设立及审批主体并非被告高管局，原告如有异议，应向其他行政机关提起行政诉讼，原告向被告高管局主张民事赔偿缺乏事实及法律依据。被告高管局其他答辩意见与被告实业公司相同，此处不再赘述。综合上述理由及被告实业公司的答辩意见，被告高管局并非原告众诚公司与被告实业公司之间签订合同的主体，同时也不负有赔偿义务。恳请受诉法院驳回原告的诉讼请求。
经本院审理查明：原告（乙方）与被告吉林省高速公路实业总公司（甲方）于2005年11月1日签订《合同书》一份，合同约定：“合同标的：合同所包括公主岭服务区、石头口门服务区、长春东加油站的经营权；经营年限：经营年限为壹拾年（2005年11月1日至2015年11月1日）；履约保证金为人民币陆拾万元整；履约保证金在接到中标通知书7日内，合同书签订之前，乙方一次性向甲方交齐。合同有效期满后在乙方无违约行为时一次性返还；吉林省高速公路管理局对各服务区有行业行政管理及监督权，并按照规定组织‘星级服务区’评比活动；甲方有向乙方提供免费通行卡12张的义务，乙方持有通行卡的车辆必须用于本服务区的经营活动，否则将没收全部通行卡；在合同有效期内，乙方必须按期缴纳合同价款，不得转给第三方经营。也不得擅自与第三方合作经营；乙方在合同有效期内，除正常损耗外，要保证对房屋（含防水）内外设施、场区地面、上下排水（污）及经营设备的正常保养维护与维修，并承担全部费用，未经甲方书面同意，不得改变设施的结构；违约责任：乙方不按规定交付合同价款，甲方有权单方解除合同，并追究违约责任，没收其全部履约保证金；乙方擅自将服务区转租给第三方经营，甲方有权解除合同，并追究违约责任，同时没收其全部履约保证金，对于乙方与第三方签订的任何合同，甲方不予承认”。2010年10月30日，原告（乙方）与被告吉林省高速公路实业总公司（甲方）签订《关于公主岭、石头口门服务区、长春东加油站承包合同补充协议书》，该补充协议约定：“1、根据吉林省高速公路实业总公司与吉林省众诚汽车服务连锁有限公司在2005年11月1日签订的公主岭、石头口门服务区、长春东加油站承包合同书，年承包费为叁佰叁拾万元，经营期限至2015年11月1日。根据合同约定，该项属于政策性调整造成的终止合同，我公司考虑到乙方在2010年国检活动中，投入了肆拾玖万陆仟元人民币，对加油站固定资产进行了大规模的维修改造，还没有产生经济效益即被拆除的实际情况，经双方研究决定在总合同中免年承包费壹拾柒万元。2、总合同包的每年总价由叁佰叁拾万元整调整为叁佰壹拾叁万元整。3、减免日期为2010年11月1日至2015年11月1日。4、其他合同款项遵守原合同”。同日，原告（乙方）与被告吉林省高速公路实业总公司（甲方）又签订《关于石头口门服务区承包合同的补充协议》一份，协议约定：“甲、乙双方于2005年11月1日签订公主岭服务区、石头口门服务区经营权承包合同，双方又于2010年10月30日、2013年6月18日订立补充协议，约定石头口门服务区年承包费为每年壹佰万元人民币（100万元人民币），该合同期限至2015年11月1日止。现因国检道路维修，服务区整体封闭56天，经甲乙双方协商一致，将合同期限延长56日，至2015年12月27日止，在此期间甲方不再另行收取乙方承包费。其他内容遵守原合同，原合同及补充协议至2015年12月27日终止”。另查，2016年2月1日，原告与被告吉林省高速公路实业总公司签订《石头口门服务区资产交接表》一份，被告吉林省高速公路实业总公司支付原告结算金额6万元，冲抵原告应支付低值易耗品残值1万元，被告应向原告支付人民币5万元。再查，按原告与被告吉林省高速公路实业总公司签订的《合同书》及《关于公主岭、石头口门服务区、长春东加油站承包合同补充协议书》、《关于石头口门服务区承包合同的补充协议》，约定该合同应于2015年12月27日届满，原告于2016年2月2日撤离。庭审中，经原、被告核实确认被告吉林省高速公路实业总公司收回免费通行卡给原告造成损失数额为11.53万元。
本院认为，原告（乙方）与被告吉林省高速公路实业总公司（甲方）签订《合同书》及《关于公主岭、石头口门服务区、长春东加油站承包合同补充协议书》、《关于石头口门服务区承包合同的补充协议》系双方的真实意思表示，合法有效，但《合同》第五条第9款约定：“甲方有向乙方提供免费通行卡12张的义务，乙方持有通行卡的车辆必须用于本服务区的经营活动，否则将没收全部通行卡”违反中华人民共和国第417号国务院令《收费公路管理条例》第七条第二款：“军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费”的规定，该条款应认定为无效条款。鉴于造成该条款无效的原因，双方均有一定责任，应以各自承担50%为宜。故原告要求二被告承担2014年7月1日二被告收回免费通行卡赔偿损失11.53元的请求，被告吉林省高速公路实业总公司应承担5.77万元。关于原告要求二被告支付原告2015年国检创建全国示范服务区投入经费177.8万元、2012年2月新建桦皮厂服务区给原告造成损失252万元的请求，因无充分证据证明，故本院不予支持。关于原告要求被告吉林省高速公路实业总公司立即返还履约保证金60万元及立即返还石头口门服务区新增厂区、公厕结算金5万元一节。因双方签订的《合同》及《关于公主岭、石头口门服务区、长春东加油站承包合同补充协议书》、《关于石头口门服务区承包合同的补充协议》双方已履行完毕，并对石头口门服务区新增厂区、公厕进行了结算，故原告的该项诉讼请求，本院予以支持。虽然被告抗辩称：原告在履行《合同》期间违约，履约保证金不予返还。但被告未提供充分证据加以证明，故被告的抗辩理由不能成立。石头口门服务区新增厂区、公厕结算金5万元，被告吉林省高速公路实业总公司同意支付，应准予。因二被告系独立的法人单位，根据合同相对性原则，被告吉林省高速公路管理局不应承担民事责任。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条第（五）项、第六十条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下
一、被告吉林省高速公路实业总公司于本判决生效后立即支付2014年7月1日收回免费通行卡给原告吉林省众诚汽车服务连锁有限公司造成损失人民币5.77万元；
二、被告吉林省高速公路实业总公司于本判决生效后立即返还原告吉林省众诚汽车服务连锁有限公司履约保证金人民币60万元；
三、被告吉林省高速公路实业总公司于本判决生效后立即返还原告吉林省众诚汽车服务连锁有限公司石头口门服务区新增厂区、公厕结算金人民币5万元；
四、驳回原告吉林省众诚汽车服务连锁有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费47276元，原告承担36976元，被告吉林省高速公路实业总公司承担10300元（原告已垫付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 王 复
代理审判员 李德保
人民陪审员 孙晓晶
二〇一六年八月八日
书 记 员 丁文怡