贵州省毕节市七星关区人民法院
行 政 判 决 书
（2018)黔0502行初20号
公益诉讼起诉人纳雍县人民检察院。
法定代表人邓斌，检察长。
委托代理人周志雄，副检察长。
委托代理人麦黔，民事行政检察科科长。
被告贵州省纳雍县林业局。住所地：纳雍县雍熙街道办事处农贸街。
法定代表人王玮，该局局长。
委托代理人张科，该局副局长。
委托代理人刘奎，贵州雍盛律师事务所律师。
公益诉讼起诉人纳雍县人民检察院因被告贵州省纳雍县林业局怠于履行法定职责，于2018年3月6日向本院提起行政公益诉讼。本院于2018年3月6日立案后，于2018年3月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人纳雍县人民检察院民事行政检察科科长麦黔，被告贵州省纳雍县林业局副局长张科、委托代理人刘奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人纳雍县人民检察院诉称，2015年公益诉讼起诉人在行政履职监督中发现贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司存在非法占用林地进行采砂行为，公益诉讼起诉人分别于2015年11月2日、2015年11月17日向贵州省纳雍县林业局发出检察建议书，建议贵州省纳雍县林业局依法履行监管职责，但经公益诉讼起诉人后续监督发现，贵州省纳雍县林业局未进行有效行政监管，造成林地损毁，存在重大安全隐患。根据贵州省纳雍县林业局提供的林地林木鉴定意见书认定，贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司在龙场镇大营岩风口处毁坏林地面积为17.8亩。2016年11月2日，公益诉讼起诉人再次向贵州省纳雍县林业局发出检察建议书，要求贵州省纳雍县林业局在一个月内进行查处并回复。2016年11月2日纳雍县公安局因认为贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司的违法行为涉嫌刑事犯罪予以立案侦查，2017年8月26日纳雍县公安局以贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司涉嫌非法占用林地刑事犯罪事实、证据不足为由作出撤案决定，并将案件移交纳雍县林业局作为行政违法案件查处，但贵州省纳雍县林业局未对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为进行查处，仍未履行监管职责。2017年9月18日，公益诉讼起诉人向贵州省纳雍县林业局发出检察建议书，建议该局及时履行法定职责，但至今贵州省纳雍县林业局既未向公益诉讼起诉人进行回复，也未履行对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地进行查处或对破坏植被进行修复的法定职责，生态环境资源及社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，针对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为，公益诉讼起诉人先后四次向贵州省纳雍县林业局发出检察建议，要求该局依法履行监管职责，但贵州省纳雍县林业局仍怠于履行法定职责。为保护生态环境资源，维护社会公共利益，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定提起行政公益诉讼，请求依法判决：1、确认被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为未依法履行法定职责的行为违法；2、判令被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为依法履行法定职责。
公益诉讼起诉人纳雍县人民检察院向本院提交了如下证据：
第一组证据：纳检民行公立[2016]03号立案决定书、纳检民（行）行政违监[2015]52242600128号、52242600242检察建议书，纳检民行建[2016]03号、纳检民行行建[2017]017号检察建议书，送达回证及回复函、黔检发民[2017]137号关于《关于提请批准纳雍县人民检察院拟对纳雍县林业局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复，证明公益诉讼起诉人依法履行了诉前程序；
第二组证据：贵州省纳雍县林业局《统一社会信用代码证书》、纳雍县2016年森林保护“六个严禁”未查结非公益性刑事案件责任清单，证明被告主体适格；
第三组证据：纳府函[2016]55号《纳雍县人民政府关于设置纳雍县寨乐乡综合建材厂采矿权的函》、贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司情况说明、大营村采石场办证的情况说明、采矿权许可证、安全生产许可证、营业执照、黔发改工业[2009]2093号《关于纳雍县建设投资有限责任公司3200t/d熟料新型干法水泥生产线建设项目核准的批复》、贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司办理林业许可申请、贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司股权转让协议、贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司石灰石矿山承包合同、林权无纠纷证明，证明贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司在纳雍县××村岩风口占用林地采砂的基本情况；
第四组证据：非法占用林地通知和签收单、关于贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司改变林地用途调查情况说明、纳森公（刑）鉴聘字[2016]16号鉴定聘请书、纳雍县隆庆乌江水泥有限公司大营矿山改变林地用途《鉴定报告书》、纳检民（行）行政违监[2016]52242600165号委托勘检书、勘验检查笔录、调查笔录、纳公（刑）立字[2016]1482号立案决定书、纳公龙撤案字[2017]3号撤销案件决定书、贵州省纳雍县林业局关于贵州纳雍隆庆乌江水泥厂案件办理情况汇报，证明贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为未依法履行法定职责。
被告贵州省纳雍县林业局辩称，贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司自成立后，取得各种经营许可进行生产至今，对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司的违法占用林地行为贵州省纳雍县林业局在公益诉讼起诉人作出第一、二次检察建议前后，立即执法并积极向公益诉讼起诉人进行回复，虽未得到贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司的响应，但贵州省纳雍县林业局系履行了法定职责。公益诉讼起诉人作出第三次检察建议时，因贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司的违法占用林地行为可能涉嫌刑事犯罪，故移送纳雍县公安局侦查，至2017年8月26日纳雍县公安局认为不存在犯罪后，才将案件移送贵州省纳雍县林业局进行处罚。公益诉讼起诉人于2017年9月18日作出第四次检察建议后，因要做到合法执法，处罚工作完善尚需时间，故在公益诉讼起诉人起诉时未作出处罚。综上所述，贵州省纳雍县林业局在完善执法程序后即作出相应处罚，且在本案中不存在未履行职责的行为，故请求人民法院驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。
被告贵州省纳雍县林业局向本院提交了以下证据：
第一组证据：纳森公（刑）鉴聘字[2016]16号鉴定聘请书、纳雍县隆庆乌江水泥有限公司大营矿山改变林地用途《鉴定报告书》、证明、纳雍县公安局龙场派出所询问笔录、协议书，证明贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司非法占用林地涉嫌刑事犯罪的侦查情况；
第二组证据：非法占用林地通知下达签收单、限期办理使用林地手续通知、证明贵州省纳雍县林业局不存在未履行职责的情况；
第三组证据：贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司黄沙矿办证的情况说明、纳府函[2016]55号《纳雍县人民政府关于设置纳雍县寨乐乡综合建材厂采矿权的函》、新立采矿权主管部门会审表、贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司办理林业有关手续的申请、发票、纳雍县林业局林地清理通知书签收单、停止违法行为通知、采矿许可证、安全生产许可证、营业执照、身份证复印件、纳雍县隆庆乌江水泥有限公司使用林地现场查验协议书、贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司大营村采石场办证的情况说明、证明、黔发改工业[2009]2093号《关于纳雍县建设投资有限责任公司3200t/d熟料新型干法水泥生产线建设项目核准的批复》，证明贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司设立砂石厂的情况；
第四组证据：法定代表人身份证明书及身份证复印件、委托手续、律师事务所函、律师执业证复印件，证明贵州省纳雍县林业局委托代理情况。
经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议，但认为公益诉讼起诉人在作出第1-3次检察建议书后，被告已经履行法定职责，在公益诉讼起诉人作出第4次检察建议书后被告确实存在履职怠慢的情况。公益诉讼起诉人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司非法占用林地的行为，多年来处于登记未查处状态，致使贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司的违法行为一直持续的事实清楚，不能达到被告已履职的证明目的。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人向本院提交的证据具备证据的真实性、合法性、关联性原则，能达到公益诉讼起诉人的证明目的，本院对公益诉讼起诉人提交的证据予以确认并采信。被告贵州省纳雍县林业局提交的证据虽客观真实，但不能证明被告已履行法定职责，本院对上述证据的真实性予以采信，对被告欲证明的内容部分采信。
经审理查明，2009年9月27日刘光鹏、蔡春红、海讯集团有限公司、四川省旺苍县金旗水泥实业有限公司、诸暨市悦鑫纺织有限公司等合资成立贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司，并以贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司名义在龙场镇大营岩风口采石场非法占用林地进行采石、采砂作业。2012年12月1日刘光鹏、蔡春红、海讯集团有限公司、四川省旺苍县金旗水泥实业有限公司、诸暨市悦鑫纺织有限公司将其在贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司持有的全部股份转让给西南水泥有限公司，并在龙场镇大营岩风口采石场继续进行采石、采砂作业。2013年，被告贵州省纳雍县林业局向贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司发出《通知》，通知要求贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司在限期内到被告处办理相关使用林地手续。2013年5月10日贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司向被告贵州省纳雍县林业局提出申请，申请办理使用林地的相关手续，在未取得许可情况下，贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司仍在龙场镇大营岩风口采石场继续非法占用林地进行采石、采砂作业。2015年10月，公益诉讼起诉人在对砂石企业林业违法行为进行专项排查中发现贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司存在非法占用林地进行采石、采砂行为，公益诉讼起诉人于2015年11月2日作出纳检民（行）行政违监[2015]52242600128号检察建议书，建议被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法行为作出处罚，被告贵州省纳雍县林业局于2015年11月3日向公益诉讼起诉人进行函复，回复称对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司未申办相关林地使用手续，擅自非法占用林地毁林开采砂石的行为已责令其停止开采。2015年11月17日，公益诉讼起诉人作出纳检民（行）行政违监[2015]52242600242号检察建议书，建议被告贵州省纳雍县林业局依照法律规定对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司非法占用、毁坏林地行为作出进行赔偿、补种等处理，被告贵州省纳雍县林业局于2015年11月18日向公益诉讼起诉人作出回复，其回复称已责令贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司作出相应补植复绿措施。2016年，被告纳雍县林业局作出《通知》并于2016年4月25日送达贵州纳雍隆庆水泥有限公司大营矿山，通知要求立即停止违法行为并自收到通知之日起20日内到林业局接受处罚或按程序办理相关使用林地手续。2016年10月31日公益诉讼起诉人对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地进行调查，查明贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司仍在龙场镇大营岩风口非法占用林地进行采石、采砂后，对被告贵州省纳雍县林业局不履行法定职责一案予以立案，并于2016年10月31日作出纳检民行建[2016]03号检察建议书，建议贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司在纳雍县××村岩风口非法占用林地进行采石、采砂、毁坏林地的行为依法履行监管职责，及时作出相应处理。2016年11月2日，因贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司林业违法行为涉嫌刑事犯罪，纳雍县公安局作出纳公（刑）立字[2016]1482号立案决定书予以立案侦查。2017年8月26日纳雍县公安局经调查后，认为林业部门不能提供前后两个单位所侵占破坏林地的面积为由作出纳公龙撤案字[2017]3号撤销案件决定书撤销了案件。2017年9月18日公益诉讼起诉人作出纳检民行行建[2017]017号检察建议书，再次督促被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司的违法占用林地行为履行监管职责，被告贵州省纳雍县林业局自2017年9月18日收到该检察建议书后，未向公益诉讼起诉人进行回复也未履行法定职责。2018年3月6日，公益诉讼起诉人以被告贵州省纳雍县林业局未履行法定职责为由，向本院提出前述诉讼请求。
另查明，2016年12月16日经贵州聚贤林业规划设计有限公司鉴定，贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司在纳雍县××村岩风口改变林地用途面积为17.8亩。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”的规定，贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司在进行采石、采砂生产过程中占用林地未按前述规定办理使用林地的相关手续，违反了该法律规定。依据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”和第四十四条“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏树木价值一倍以上五倍以下的罚款。”的规定，本案中，被告贵州省纳雍县林业局对纳雍县其辖区内的森林资源具有保护和监管职责，在2013年知晓贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司未经办理相关使用林地手续非法占用林地进行采石、采砂行为后，被告贵州省纳雍县林业局虽作出了要求贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司办理手续通知及停止违法行为通知，但贵州省纳雍县林业局并未进行后续监督及处理，致使贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司仍在未取得使用林地手续的情况下继续非法占用林地采石、采砂。在公益诉讼起诉人于2017年9月18日发出检察建议书后，至公益诉讼起诉人提起公益诉讼时，被告贵州省纳雍县林业局也未履行其保护和监管的法定职责，被告贵州省纳雍县林业局在纳雍县××村岩风口林地被毁坏及后续恢复中未履行监督管理的违法事实属实，故公益诉讼起诉人请求确认被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地未依法履职的事实清楚，证据确凿，本院予以确认。因涉诉林地仍未得到恢复，生态环境处于受侵害状态，被告贵州省纳雍县林业局仍需履行其法定职责，故对公益诉讼起诉人主张判令被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为依法履行法定职责，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告贵州省纳雍县林业局对贵州纳雍隆庆乌江水泥有限公司违法占用林地行为未依法履职的行为违法；
二、责令被告贵州省纳雍县林业局在二个月内依法履行法定职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 王建新
人民陪审员 谢忠红
人民陪审员 周良惠
二〇一八年五月三十日
书 记 员 尹志祥