重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00356号
上诉人（一审原告）吴某某农村承包经营户。
诉讼代表人吴某某，男，1947年5月24日出生，汉族，住重庆市×××××××××。
被上诉人（一审被告）石柱土家族自治县人民政府。住所地：重庆市石柱土家族自治县南宾镇玉带河街*号。
法定代表人左军，县长。
一审第三人罗某某农村承包经营户。
诉讼代表人罗某某，男，1963年10月27日出生，汉族，住重庆市××××××××××。
一审第三人石柱土家族自治县王场镇太和居委中联组。
负责人刘先龙，组长。
上诉人吴某某农村承包经营户（简称吴某某户）因诉石柱土家族自治县人民政府（简称石柱县政府）土地行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院（2015）渝四中法行初字第00055号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，吴某某户原为石柱土家族自治县王场乡四民村四联组（简称四联组）农户，现四联组已合并为石柱土家族自治县王场镇太和居委中联组（简称中联组）。吴某某户家庭人口6人，均系该组村民。第一轮农村土地承包时，吴某某户在四联组取得了6个人的承包土地。1995年8月12日，吴某某与同组村民罗某某的妻子秦叙兰签订房屋买卖协议，吴某某将自己在四联组的房屋卖给罗某某。1997年，吴某某户全家搬离四联组，并将其6个人的承包土地交与罗某某耕种。因罗某某农村承包经营户（简称罗某某户）全部耕种存在困难，罗某某将自己3个人的承包土地交给同组的罗小宁农村承包经营户（简称罗小宁户）耕种，将接收的吴某某户6个人的承包土地分出一半交给同组的刘坤明农村承包经营户（简称刘坤明户）耕种。1998年第二轮土地承包时，四联组将其组内的1.99亩承包土地发包给罗某某户，据石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本）记载，罗某某户承包耕地地名和面积分别为：“堡沙汇0.1亩、沙石岩0.3亩、湾丘0.4亩、八丘3亩、陈正冲（正冲）0.2亩、小古坟包0.2亩、土地老爷0.3亩、筛子石0.19亩”。四联组与罗某某户签订了农村土地承包合同后，石柱县政府为罗某某户颁发了石柱土家族自治县农村土地承包经营合同证（简称合同证），该证记载罗某某户承包土地概况与其分户清册一致。2010年，在石柱县开展农村土地承包经营权确权颁证时，吴某某得知其承包地登记给罗某某等人后，不断向中联组、石柱土家族自治县王场镇太和居委（简称太和居委）、石柱土家族自治县王场镇人民政府（简称王场镇政府）和石柱土家族自治县信访办公室（简称石柱县信访办）主张，要求罗某某等人退还其承包地。村组、王场镇政府多次组织双方进行调解未果。2014年8月27日，吴某某向石柱土家族自治县档案馆（简称石柱县档案馆）查询，获知其承包地部分记载在罗某某户合同中，遂提起行政诉讼，请求撤销石柱县政府向罗某某户的颁证行为。
另查明，吴某某户自1997年搬离四联组后，一直没有在该组耕种过土地，在国家取消农业税、提留之前，未缴纳过涉案土地的农业税和提留款。2003年1月10日，吴某某的户口由四联组迁至石柱土家族自治县西沱镇独门嘴村沙湾组，由农业家庭户口转为非农业家庭户口。一审庭审中已向吴某某户和罗某某户释明应先解决与本案相关联的民事争议，双方均表示不主张。
一审法院经审理认为，本案系吴某某户因土地承包经营权纠纷请求撤销石柱县政府1998年为罗某某户颁发的合同证的行政登记案件。石柱县政府为罗某某户颁发的合同证上登记的各宗承包土地的地名、面积、四至界线，来源于罗某某户与四联组签订的农村土地承包合同。该承包合同系罗某某户与四联组于1998年10月1日签订，有发包方组长、承包方户主、填表人签字盖印确认。石柱县政府在为罗某某户颁发合同证时尽到了审慎审查义务，其颁证行为合法。吴某某户第一轮土地承包时承包的土地，在第二轮土地承包时被登记在罗某某户名下，罗某某户对此予以认可，吴某某户与被诉行政行为有利害关系，石柱县政府认为吴某某户与被诉行政行为无利害关系的答辩意见不成立，不予采纳。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二点第（四）项规定：“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”根据上述规定，石柱县政府具有颁发合同证的行政职责，且罗某某户的合同证上加盖有石柱县政府的印章，故石柱县政府是本案适格被告，石柱县政府提出其没有登记职责也没有作出被诉行政行为的答辩意见不成立，不予采纳。吴某某户在2014年8月27日才通过查询档案的方式知道被诉行政行为，其提起行政诉讼未超过法定起诉期限。石柱县政府认为其起诉超过起诉期限的理由不成立，不予采纳。遂判决驳回了吴某某户的诉讼请求。
上诉人吴某某户上诉称，1、一审法院认定事实错误。中联组所举示的承包合同底根中无发包方盖章确认，与存档联、罗某某户所持有的合同文本明显不一致，颁证行为程序违法。2、颁证行为应被撤销。本案争议土地第一轮土地承包时是上诉人承包的，这个事实各方均无异议，1997年上诉人进城务工，将土地交罗某某代耕，双方没有形成书面协议，也未经发包方同意，双方的土地流转只能认定为转包。第二轮土地承包时，四联组召开组民大会，同意按第一轮土地承包方案不变，即吴某某户仍享有土地承包经营权。四联组在未收回吴某某户土地的情况下，将争议土地调整给罗某某户，石柱县政府为其颁证没有尽到审慎审查义务，应被撤销。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人石柱县政府答辩称，1、吴某某认为发包方与承包方签订的承包合同存在瑕疵，颁证行为程序违法的理由不成立。《农村土地承包法》第二十二条规定：”承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。“第二十三条规定：”县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。“根据上述规定，农村土地承包经营权作为一种土地使用权，属于用益物权的一种，该权利不是通过答辩人颁发承包经营权证设立，县级以上地方人民政府向承包方颁发有关权利证书并登记造册只是对承包经营权确认的程序。承包方留存的承包合同无发包方盖章，仅仅是发包方工作疏忽，该集体经济组织没有任何成员对该承包方承包土地提出异议，合同中的瑕疵不影响承包方持有的合同有效，吴某某认为颁证程序违法的理由不能成立。2、吴某某要求法院撤销石柱县政府为第三人颁的承包合同属感情用事的表现。石柱县政府没有向任何人颁发过农村土地承包合同，吴某某一再将曾经存在过但已于1998年9月30日承包期限届满不再享有合同权利的第一轮承包合同以及该合同关系作为本案诉讼理由，难以成立。3、吴某某一审起诉本身是种错误。诉争土地所在的集体经济组织根本没有“吴某某户”这一主体的存在，吴某某自述其早就不属于王场镇太和居委中联组集体经济组织成员，更没有与发包方建立农村土地承包合同关系，吴某某户不享有原告主体资格。2003年3月1日施行的《农村土地承包法》才开始赋予石柱县政府颁发土地承包经营权证的职责。1998年第二轮土地承包关于颁证的规定是“乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”，在该阶段颁证主体是承包土地所在的乡（镇）人民政府，而非石柱县政府。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人罗某某户和中联组未提交书面意见。
一审被告石柱县政府认为其对争议土地在1998年没有实施登记行为，在法定期限内没有提交证据。一审法院为查清案件事实，责令石柱县政府提交了以下证据：
1、王场府发【2011】35号关于王场镇太和居委中联组吴某某请求确认承包土地经营权有效的回复；
2、王场府文【2014】154号关于吴某某信访事项调查处理情况的报告；
证据1、2拟证明吴某某户没有通过承包取得罗某某所在组的农村承包土地，不是争议土地所在组的农村承包经营户，无权作为本案原告，吴某某户自1998年起未取得承包权利的事实清楚，且吴某某户没有异议，2011年2月其已知道本案事实，没有在法定起诉期限内起诉。
3、人民调解协议书，拟证明吴某某户的起诉已超过起诉期限。
一审原告吴某某在法定期限内向一审法院提交的证据有：
1、吴某某的身份证；
2、吴某某的户口本；
证据1、2拟证明吴某某的身份情况。
3、罗某某户的石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本），拟证明石柱县政府将吴某某户的土地登记给罗某某的事实。
4、信访事项实体性受理告知书，拟证明吴某某申请政府解决承包土地纠纷。
5、信访事项处理意见书，拟证明王场镇政府对吴某某承包土地纠纷调解的事实。
6、吴某某的居民身份证，拟证明吴某某以前的居住地。
7、房屋产权证，拟证明吴某某在西沱镇修建房屋的时间。
8、人口信息，拟证明吴某某家庭成员情况。
9、刘先祥的证明；
10、吴忠于的调查笔录；
11、彭家秀的调查笔录；
12、谭宜芬的调查笔录；
13、彭永秀的调查笔录；
14、王文顶的调查笔录；
15、秦叙培的调查笔录；
16、刘治富的调查笔录；
证据9-16拟证明吴某某第一轮土地承包时，其家庭承包了6个人的土地，第二轮土地承包时组里没有收回土地。
17、第二轮土地承包方案申报书，拟证明四联组第二轮土地承包是按照第一轮土地承包发包的。
18、吴某某1985年信用合作社社员证、1984年化肥供应证，拟证明吴某某户原来是四联组集体经济组织成员。
19、吴勇户口，拟证明2008年吴某某户户口仍然在四联组集体经济组织。
一审法院责令吴某某户提交以下证据：
20、王场镇政府证明材料，拟证明吴某某户与罗某某户因土地承包发生纠纷，村组多次进行调解未果，于2011年政府进行调解，只提出了建议，未形成记录。
21、吴某某的自书材料，拟证明罗某某执业吴某某的土地。
一审第三人罗某某户在法定举证期限内提交的证据有：
1、罗某某的身份证复印件、户口页复印件，拟证明罗某某的身份情况。
2、秦叙兰的身份证复印件、户口页复印件，拟证明与罗某某的法律关系。
3、王顺安的调查笔录；
4、王顺长的调查笔录；
证据3、4拟证明罗某某户土地承包经营权的获得方式。
5、王朝华的证明；
6、刘先龙的调查笔录；
证据5、6拟证明罗某某户向国家缴纳农业税。
7、房屋买卖协议，拟证明吴某某户放弃土地承包经营权的原因。
8、罗某某户农村土地承包经营合同证，拟证明其在1998年取得了涉案土地的承包经营权。
一审法院责令罗某某户提交以下证据：
9、王场府发【2011】35号关于王场镇太和居委中联组吴某某请求确认承包土地经营权有效的回复，拟证明吴某某自愿放弃农村土地承包经营权。
一审第三人中联组在法定举证期限内提交的证据有：
罗某某户的石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本），拟证明自刘先龙当中联组组长以来，本案争议土地登记在罗某某户。
一审法院对证据作如下认证：石柱县政府提交的证据1-3、吴某某户提交的证据1-7、10、14、17-21、罗某某户提交的证据1-9、中联组提交的证据与本案有关联性，真实合法，予以采信。吴某某提交的证据8无出处，合法性真实性存疑，不予采信；证据9、16系复印件，无证明人的身份信息，合法性真实性存疑，不予采信；证据11-13、15，因证人与吴某某有亲属关系，证明力偏低。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其据此所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，吴某某户在第一轮土地承包时对争议土地享有土地承包经营权，其与被诉登记行为有法律上利害关系，具有本案原告主体资格。1997年6月24日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二点第（四）项规定：“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”本案被诉登记行为加盖了石柱县政府的印章，石柱县政府是对外作出被诉行政行为的行政机关，是本案的适格被告。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。”根据上述规定，石柱县政府认为吴某某户起诉超过起诉期限，应当对此承担举证责任，但石柱县政府在法定举证期限内未提交证据证明吴某某户的起诉超过起诉期限，一审法院采信的证据只能证明吴某某户自2010年开始多次向中联组、太和居委和王场镇政府反映与罗某某户和刘坤明户的土地承包争议，不能证明吴某某户自2010年已经知道了被诉登记行为，故石柱县政府认为吴某某户起诉超过起诉期限的理由不能成立。
本案被诉行政行为是石柱县政府1998年为罗某某户颁发合同证的行政行为。《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，不应当适用于本案，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》未对颁证行为的程序作出明确的规定，故对本案被诉行政行为的审查应当运用正当程序原则。罗某某户与四联组于1998年10月1日签订了农村土地承包合同，农村土地承包合同的存档联和刘坤明户持有联有发包方组长、承包方户主、填表人签字盖印，承包合同中记载的各宗承包土地地名、面积和四至界线与合同证上的登记完全一致，石柱县政府在承包合同的基础上颁发合同证尽到了审慎的审查义务。中联组举示的承包合同中发包方组长仅有签名而未加盖私章，不影响被诉行政行为的合法性，吴某某户请求撤销的理由不能成立。吴某某户与罗某某户、刘坤明户的土地承包经营权纠纷可以通过民事诉讼解决，对此一审法院已作出明确释明。
综上所述，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，上诉人吴某某户的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人吴某某户负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 王 乐
代理审判员 许 鹏
二〇一六年二月十六日
书 记 员 熊其涛