河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新中行终字第90号
上诉人（原审第三人）获嘉县棉麻公司太山轧花厂。
法定代表人郭兴田，厂长。
委托代理人汪梅霞，河南博苑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）获嘉县太山乡南马庄村民委员会。
法定代表人马振移，该村民委员会主任。
委托代理人周念林，该村民委员会党支部书记。
委托代理人聂占营，获嘉县中和镇法律服务所法律工作者。
原审被告获嘉县人民政府。
法定代表人王永记，县长。
委托代理人胡封斌，河南博苑律师事务所律师。
上诉人获嘉县棉麻公司太山轧花厂（以下简称太山轧花厂）因与被上诉人获嘉县太山乡南马庄村民委员会（以下简称南马庄村委会）及原审被告获嘉县人民政府（以下简称获嘉县政府）土地行政管理一案，不服河南省辉县市人民法院作出的（2014）辉行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明：1997年3月30日，太山轧花厂以建有机肥料厂为名与南马庄村委会签订了征用土地协议书，协议约定：南马庄村委会将位于太山轧花厂南墙外一块土地，东西长110米，南北向东头宽26米，西头宽20米，东至共产主义渠界桩，西至马庄生产路，南至排水河边的2530平方米，折3.8亩农用地归太山轧花厂所有，征地费双方协商每亩5500元，外加对农户的赔偿费、林木费共计29800元，由太山轧花厂一次性付清，双方履行了协议后，太山轧花厂利用该块土地作为有机肥料厂进行生产经营；1998年，获嘉县政府在非农业建设用地大清查中，查出新乡市泰山有机复合肥厂未经依法批准，私自占用土地，并根据相关政策对该厂进行了处理，1998年9月15日获嘉县政府下发获政土字（1998）74号批复，同意泰山有机复合肥厂使用该土地作为经营用地，1998年12月25日太山轧花厂在办理土地使用证时将该处土地登记为两个土地使用证，获集建（企）字第980156号土地使用者为新乡市泰山有机复合肥厂，使用面积为550平方米，获集建（企）字第980157号土地使用者为获嘉县棉麻公司太山轧花厂，使用面积为1980平方米，用途均为经营；后因两本土地证遗失，太山轧花厂要求补发土地证，在太山轧花厂办理了相关手续并交纳了有关费用后，2011年7月获嘉县人民政府进行了土地登记审批并给太山轧花厂颁发了获集建（企）字第120423号和获集建（企）字第120424号集体土地使用证，南马庄村委会得知该证后不服依法提起行政诉讼，经辉县市人民法院及新乡中院两审，因获集用（企）字第120424号集体土地使用证系太山轧花厂原持有的获集建（企）字第980157号土地使用证遗失而申请补发的，该证没有改变原登记内容，未对获嘉县太山乡南马庄村民委员会产生实际影响，二审驳回了获嘉县太山乡南马庄村民委员会的起诉。南马庄村委会以此为由于2013年12月10日向河南省新乡市中级人民法院提起诉讼，要求撤销遗失的获集建（企）字笫980157号集体土地建设用地使用证。
原审认为：获嘉县政府享有本行政区域内对土地进行登记并颁发证书的法定职权；获嘉县政府在庭审中的补充答辩意见，因没有在法定期限内提出，不符合“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状”的相关规定，故对其主张不予支持；获嘉县政府提供的获政土字（1998）74号文件及河南省罚没款统一收据，与南马庄村委会提供的新中行终字第85号行政裁定书及太山轧花厂提供的征地协议书相互印证，获嘉县政府颁证事实清楚，但获嘉县政府没有提供证据证明其颁证行为是按照《土地登记规则》的程序进行，颁证程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决：一、撤销获嘉县人民政府于1998年12月为获嘉县棉麻公司太山轧花厂颁发的获集建（企）字第980157号集体土地建设用地使用证；二、责令获嘉县人民政府在本判决生效之日起三个月内重新为获嘉县棉麻公司太山轧花厂颁发集体土地使用证。案件受理费50元由获嘉县人民政府承担。
上诉人太山轧花厂不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误，应依法驳回被上诉人的起诉。本案是被上诉人对上诉人持有的土地使用证提起行政诉讼，根据《行政复议法﹥）第三十条第一款的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流……等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼“。因此本案中被上诉人应当对第980157号集体土地建设用地使用证先申请行政复议，对行政复议决定不服，才能提起行政诉讼。但本案中被上诉人未申请行政复议而径行提起行政诉讼，不符合人民法院受理程序，因此一审法院应依法驳回其起诉。二、被上诉人的起诉已超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十一条的规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但最长不能超过2年”。本案中，被上诉人1997年3月份与上诉人签订协议书时，就已经知道该块土地使用权已转让，1998年获嘉县人民政府在非农业建设用土大清查中，被上诉人对该块土地的使用情况更加明知，也应当知道上诉人在依法清查中办证情况。退一步讲，假设其不知道上诉人是否办有土地使用证，但该证在2011年3月23日在新乡日报刊登了遗失声明，该遗失声明具有公示性质，可以推定被上诉人应当知道该证的存在。获嘉县土地局在补办该证时，于2011年6月30日对该宗土地进行了公告。因此至迟应认定2011年6月30日被上诉人已经知道该证的存在。但其在2013年12月份才提起行政诉讼，很明显已超过诉讼时效。综上所述，一审判决适用法律错误，应依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人南马庄村委会答辩称，上诉人上诉状中的理由没有事实依据和法律依据；本案不存在先复议和超过诉讼时效的问题。原审适用法律正确，应予维持。
原审被告获嘉县政府述称，原审被告同意上诉人的上诉理由。
本院经审理查明：1、2011年7月获嘉县人民政府进行了土地登记审批并给太山轧花厂颁发了获集用（企）字第120423号和获集用（企）字第120424号集体土地使用证；2、2012年5月8日南马庄村委会对1997年3月30日其与太山轧花厂签订的征用土地协议书提起民事诉讼，要求确认合同无效并返还3.8亩土地，现该案一审尚未审结。其它事实与一审查明的一致。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。《》规定：根据《》第第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……。根据上述法律条文和批复的规定，公民、法人或者其他组织因不服地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理行为而提起行政诉讼的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案南马庄村委会因不服获嘉县政府颁发集体土地建设用地使用权证而提起行政诉讼，在行为性质上不同于《》第第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故南马庄村委会针对发证行为提起行政诉讼无须受《》第第一款规定的起诉条件限制，太山轧花厂主张一审适用法律错误，应驳回南马庄村委会起诉的理由不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，虽然被上诉人与上诉人于1997年就案涉土地签订了协议，但太山轧花厂未提供有效证据证明南马庄村委会何时知道被诉具体行政行为内容，且获嘉县政府作出该具体行政行为距南马庄村委会起诉并未超过20年，故本院对太山轧花厂主张南马庄村委会起诉超过起诉期限的理由不予支持。本案诉讼过程中，获嘉县政府未提供据以作出被诉具体行政行为全部证据，视为被诉具体行政行为没有相应证据，原审据此撤销被诉土地权利证书并无不当。因南马庄村委会诉太山轧花厂确认合同无效纠纷一案尚未审结，即基础的民事法律关系未处理完毕的情况下，原审责令获嘉县人民政府在本判决生效之日起三个月内重新为获嘉县棉麻公司太山轧花厂颁发集体土地使用证欠妥，本院对此予以纠正。综上，原审认定事实部分不清，适用法律错误，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持河南省辉县市人民法院（2014）辉行初字第9号行政判决第一项及诉讼费负担部分；
二、撤销河南省辉县市人民法院（2014）辉行初字第9号行政判决第二项。
二审案件受理费50元，由上诉人获嘉县棉麻公司太山轧花厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 夏智勇
审判员 徐 莉
审判员 张彩霞
二〇一四年九月二日
书记员 陶 荧