贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔27行初992号
原告吴永刚，男，水族，1948年4月15日生，住贵州省三都水族自治县，
委托代理人杨高州，北京京润律师事务所律师。
被告三都水族自治县人民政府，住所地：贵州省三都水族自治县县府路行政中心；
法定代表人潘仕进，该县政府县长；
委托代理人冯明恩，该县政府法制办公室工作人员；
委托代理人周伟健，贵州法治时代律师事务所律师；
委托代理人刘镨，贵州法治时代律师事务所实习律师。
原告吴永刚诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）房屋征收补偿一案，于2017年11月22日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭,于2018年1月24日公开开庭对本案进行了审理。原告吴永刚及其委托代理人杨高州，被告三都县政府委托代理人冯明恩、周伟健、刘镨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月3日，三都县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》，就吴永刚户位于XX社区XX寨的3层房屋作出《关于猴场片区房屋征收补偿决定书》。
原告诉称，系三都县三合镇（三合街道办事处）猴场村村民。2017年6月3日，被告针对原告的房屋作出《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》。被告作出的该《补偿决定书》既没有法律依据，也没有事实依据，违反法律规定，应当依法予以撤销。为了维护其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特起诉请求：1.撤销被告作出的《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。
为证明其主张，原告吴永刚在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据：
1.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》，拟证明被告就涉案房屋作出征收补偿决定。
2.黔南府行复决字〔2017〕69号行政复议决定书，拟证明同区域内被告所作补偿决定已经行政复议被撤销，该复议决定已发生法律效力。
被告三都县政府辩称，（一）作出的征收补偿决定依据合法、正当、有效。为完善城市功能、改善人居环境、提升城市品位，为公共利益需要，依法征收猴场片区棚户区改造项目范围内房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的相关规定，办理了征地、用地审批手续，并依法进行公告。（二）作出的征收补偿决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序。2016年2月18日，发布《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（三府发〔2016〕6号），此后按该通知中《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）文件规定的相应标准，制定了《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》，并于2016年11月30日将该方案征求意见稿进行公告，公示期内未收到书面反馈信息。2017年2月12日，作出《三都水族自治县人民政府关于猴场片区棚户区改造项目房屋征收的决定》，并于次日作出《三都水族自治县人民政府关于印发三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号），要求原告在2017年2月13日至2017年3月13日自行完成房屋拆除工作，并对拆迁补偿安置标准等进行了规定。通知下发后，经征收工作人员多次到原告家上门走访，宣传解释，但均被原告回绝，且拒绝配合对其房屋的测绘和评估，导致双方无法达成补偿协议，严重影响了项目建设进度。2017年5月16日，经贵州鑫长利建设工程有限公司申请，三都县住建局作出《行政裁决书》并送达原告，要求配合完成征收评估工作，但原告不予配合。故，三都县住建局分别于2017年5月25日、2017年5月30日依法委托具有相关资质的机构对原告的房屋进行测绘和评估，并于2017年6月3日向原告送达了《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》。因此，被告对原告作出的上述《房屋征收补偿决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求，本案诉讼费用由原告承担。
被告三都县政府在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据：
第一组：共14份证据，拟证明：1.为进行公益性项目建设征收原告房屋；2.已按照《土地管理法》等相关法律、法规的规定办理征地、用地审批手续；3.征收行为依据充分，适用法律正确，法律程序正当、合法、有效。
1.黔府用地函〔2014〕338号《省人民政府关于三都水族自治县2014年度第二批次城镇建设使用土地的批复》；
2.三府函〔2015〕211号《关于三都水族自治县猴场片区控制性详细规划的批复》；
3.黔府用地函〔2015〕113号《省人民政府关于三都水族自治县2014年度第五批次城镇救灾项目建设使用土地的批复》；
4.三发改批复〔2015〕503号《关于三都县2016年猴场片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；
5.选字第520000200910701号《建设项目选址意见书》；
6.建字第520000200919337号《建设工程规划许可证》
7.地字第520000200818438号《建设用地规划许可证》；
8.地字第520000200818443号《建设用地规划许可证》；
9.三国土资规函〔2016〕49号《关于三都县2016年猴场片区城市棚户区改造项目用地预审的意见》；
10.三环审〔2016〕44号《关于<三都县2016年猴场片区棚户区改造项目环境影响报告表>的批复》；
11.三林资占地审〔2016〕03号《关于报送三都县2016年猴场片区棚户区改造项目初步审查意见的报告》；
12.《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；
13.三府函〔2017〕172号《关于三合街道猴场新区公共设施用地的批复》；
14.黔南府函〔2010〕6号《黔南州人民政府关于三都水族自治县县城总体规划的批复》。
第二组：共22份证据，拟证明：1.系按照黔南州政府补偿标准作出《三都水族自治县人民政府关于印发三都自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号）；2.在公告及法定期限内，原告均未提出异议或向有关部门申请处理；3.多次与原告进行沟通谈判，但原告均不配合；4.作出征收补偿决定前，依法进行了测绘和评估；5.作出征收补偿决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序。
15.三府发〔2015〕10号《关于印发三都水族自治县各区（镇、街道）规划区房屋征收和安置实施意见的通知》；
16.三府发〔2016〕6号《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》；
17.《黔南州2016年住房保障工作目标责任书》；
18.征求意见结果《公示》；
19.三府纪〔2016〕24号三都县人民政府县长办公会议纪要；
20.《三都县2016年住房保障项目信息公开》；
21.《三都水族自治县人民政府关于三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）征求意见公告》（附件：《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》）及公示现场照片；
22.三都水族自治县住房和城乡建设局《征求公众反馈意见书》及公示现场照片；
23.三府县纪〔2016〕27号三都县人民政府县长办公会议纪要；
24.《三都水族自治县人民政府关于猴场新区部分棚户区改造项目房屋征收范围的公告》公示照片；
25.三府发〔2017〕2号《关于印发三都水族自治县县城老城区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知》；
26.《三都水族自治县县城老城区棚户区改造项目房屋征收决定公告》；
27.《三都水族自治县人民政府关于三都水族自治县三合街道猴场片区改造项目房地产价格评估单位选定告知书》；
28.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区改造项目房屋征收的决定》；
29.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区改造项目房屋征收的决定公告》及公示现场照片；
30.《关于印发三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号）及公示现场照片；
31.《关于申请房屋征收行政裁决的报告》；
32.三住建行〔2017〕20号《行政裁决书》及送达回证、送达现场照片；
33.《贵州伟元房屋测绘有限公司房屋测绘报告》；
34.黔博誉（2017）房评报字第6-5号《房地产估价报告》；
35.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》及送达回证、送达现场照片；
36.《三都县猴场棚户区改造房屋征收入户工作记录》及现场照片。
经双方当事人质证，原告对被告举示证据质证意见如下：对1号、2号、3号、4、号、11号、12号、13号、14号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告房屋宅基地是建设用地，而用地批复是将集体农用地转为农用地，2号证据违反城乡规划法，不认可12号、14号证据的证明目的；对5号、6号、7号、10号证据的合法性、关联性、证明目的均有异议，5、6、7号证据相关文件应有时间上的先后顺序，但是三份文件为同一天作出；对8号证据的关联性、合法性有异议，认为与原告并无关联；对9号证据合法性、证明目的有异议；对15号、16号、18号、19号、20号、21号22号、23号、24号、25号、26号、30号、31号、32号、33号、36号证据的真实性、合法性、关联性有异议，不认可第16号、18号、21号、22号、23号、25号、36号证据的证明目的，认为县城乡建设局并非实施单位，征收补偿安置方案征求意见稿公示照片无具体位置和时间，无法证明已持续公告30日，无证据证明被告履行合法评估单位选定程序，鑫长利公司不是征收部门或单位无权申请裁决，且27号、31号证据载明的被征收户数量不一致，33号证据测绘表未经原告签字，33号证据评估违反法律规定，估值时点为2017年1月11日，早于公告发布之时，评估标准亦不合法，36号证据没有被征收人签字，工作人员签字笔迹不一致；对17号证据真实性、合法性、证明目的有异议；对27号、28号证据的合法性和证明目的有异议；对29号证据合法性、关联性及证明目的有异议，没有证据证明补偿方案合法，补偿安置方案公示照片无法确定张贴范围和时间；对34号证据认为不能作为证据使用；对35号证据认为征收决定内容印证了评估机构不具合法性，评估报告作出时间早于补偿决定时间，送达回证也互相矛盾。
被告三都县政府对原告吴永刚举示证据的质证意见为：对1号证据无异议；对2号证据的关联性有异议，认为复议申请杨秀辉并非本案当事人，复议与诉讼是不同的程序，并不具有必然联系，且该复议决定未经生效裁判确认不能认可。
对经庭审举证、质证的原、被告双方举示证据，本院确认如下：原告举示的2号证据系对他人房屋征收补偿决定的复议决定，与本案并无关联，本院依法不予确认。被告举示的17号系行政机关内部目标任务安排，25号、26号证据系针对三都县老城区棚户区改造项目所作，与本案并无关联，本院依法不予确认。原告、被告举示其他证据，经审查客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院依法予以确认。
经审理查明，被告三都县政府因猴场片区棚户区改造项目，于2017年2月12日作出《三都水族自治县人民政府关于猴场片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称“房屋征收决定”）。原告吴永刚户房屋位于三都县××社区××村麻××），属于前述项目征收范围。2017年2月13日被告作出《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》（以下简称“房屋征收和安置实施方案”），明确房屋征收部门为三都县住房和城乡建设局（以下简称“三都县住建局”），征收签约期限为2017年2月13日至2017年3月13日，并规定了征收补偿范围及安置补偿标准等。因未能与原告就涉案房屋征收补偿达成一致，三都县住建局委托贵州伟元房屋测绘有限公司、贵州博誉房地产评估有限责任公司对涉案房屋进行测绘、估价。被告三都县政府于2017年6月3日作出《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》（以下简称“征收补偿决定书”）。原告吴永刚不服，以征收补偿决定没有法律和事实依据，违反法律规定，损害其合法权益，向本院提起诉讼，诉如前述。
另查明，被告三都县政府于2017年6月13日组织强制拆除了涉案房屋。原告吴永刚就该房屋行政强制于2017年7月17日向本院提起行政诉讼，本院已作出（2017）黔27行初637号行政判决，确认被告三都县政府、三都县住建局强制拆除房屋行政行为违法。
本院认为，本案争议焦点是案涉房屋征收补偿决定的合法性。
关于本案被告是否具备行政行为职权的问题。被告三都县政府实施猴场片区棚户区改造项目，将本案原告吴永刚房屋纳入征收范围。涉案房屋位于三合街道办事处××社区××村××组，被告虽主张项目用地已获审批，但未能提供证据证明黔府用地函〔2014〕113号、338号用地批复作出后，已组织实施完成土地征收工作，故涉案房屋地块性质仍属集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条之规定，县级以上地方政府具有组织实施土地征收的法定职权，征地补偿包括了地上附着物。据此，本案三都县政府有权就集体土地上房屋作出征收补偿决定。
关于涉案征收补偿决定合法性问题。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）明确“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”本案被告三都县政府作为土地管理法规定的土地征收组织实施主体，在未能与吴永刚户达成补偿协议的情况下，参照国有土地上房屋征收程序，经测绘、评估并作出征收补偿决定于法有据且无不当。鉴于我国现行法律、法规对农村集体土地上房屋征收程序未作明确规定，但涉案房屋征收补偿决定作为行政机关作出的行政行为，应遵循依法行政的基本原则及基本要求。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第三部分“关于依法行政的基本原则和基本要求”中明确依法行政的基本要求为：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。其中关于程序正当的规定明确为：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”庭审中，被告三都县政府举示了三住建行裁〔2017〕25号行政裁决书及相关送达材料。裁决书限期原告吴永刚户七日内与征收部门协商或自行委托有资质的评估机构对该户房屋及附属设施完成评估，但是被告举示的裁决书送达回执不足以证明裁决书确已送达原告吴永刚；亦无证据证明分别于2017年5月25日、5月30日作出的房屋测绘报告、房屋价值评估报告已送达原告。故本案原告吴永刚房屋征收补偿过程中对评估机构选择、测绘及评估报告应享有的知情权、参与权和救济权均未得到充分有效保障。在此情形下，被告三都县政府径行作出房屋征收补偿决定违反了程序正当之原则，无法保障原告在行政程序中的参与权及陈述申辩权，属于重大程序违法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销三都水族自治县人民政府于2017年6月3日作出的《关于猴场片区房屋征收补偿决定书》。
一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。
审 判 长 罗 艳
审 判 员 周 刚
代理审判员 夏 永
二〇一八年二月十一日
书 记 员 叶继莎