贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔27行初112号
原告吴钦海，男，1982年7月6日生，苗族，贵州省龙里县人，住龙里县。
委托代理人蔡吉新、赵宽容，均系贵州名恒律师事务所律师。
被告龙里县人民政府，住所地：龙里县冠山街道太平寺。
法定代表人陈曦，该县政府县长；
委托代理人柯熙，系该县政府工作人员；
委托代理人袁鑫，贵州黔坤律师事务所律师。
第三人龙里县国土资源局，住所地：龙里县冠山街道太平寺。
法定代表人尹光祥，该局局长;
委托代理人罗兴萍，系该局政策法规科科长。
第三人龙里县龙山镇人民政府，住所地：龙里县龙山镇坝上村。
法定代表人刘乃云，该镇政府镇长；
出庭应诉负责人袁家平，系该镇政府分管领导。
原告吴钦海诉被告龙里县人民政府（以下简称“龙里县政府”）、第三人龙里县国土资源局、龙里县龙山镇人民政府土地行政征收一案，于2018年3月13日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭进行了审理。原告吴钦海及其委托代理人蔡吉新、赵宽容，被告龙里县政府委托代理人袁鑫、柯熙，第三人龙里县国土资源局委托代理人罗兴萍，第三人龙里县龙山镇人民政府分管土地行政管理工作镇领导袁家平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙里县人民政府于2017年7月18日发布《关于龙里水乡项目建设土地征收的公告》，对龙里县龙山镇莲花村、余下村片区的土地予以征收，原告吴钦海户的承包地在征收范围内，被告因龙里水乡项目建设占用了原告的承包地。
原告吴钦海诉称，其系龙里县龙山镇莲花村村民。2017年7月18日，被告龙里县政府制定并公布《关于龙里水乡项目建设用地土地征收的公告》，该《公告》未载明批准征地机关、批准文号。被告征收莲花村、余下村农用地分别达64公顷、173公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，应当具备国务院审批文件；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，因建设项目征用农用地的，应当先行具备农用地转用审批文件。原告作为土地征收的行政相对人申请了信息公开，得知被告并未具备该系列审批文件。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，该《公告》依法应当具备但未具备批准文号等信息，系被告不全面履行法定职责的违法行为。被告因该系列土地征收行为违法已被国土资源行政机关作出正式文书予以处罚，被告有违法征收的事实。特提起诉讼，请求：1.依法确认被告未依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《征收土地公告办法》第五条的规定履行公布批准文号法定职责的行为违法；2.依法确认被告对原告依法获得承包经营权的位于龙里县龙山镇莲花村懂下桥组的土地未依法定程序征收并已非法占用的行为违法；3.依法责令被告对已破坏的原告的土地予以恢复或采取补救措施；4.本案诉讼费由被告承担。在开庭审理过程中，原告自愿撤回第一项诉讼请求。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据：
1.原告身份证复印件，证明原告的主体资格；
2.黔南国土资呈〔2017〕210号《黔南州国土资源局关于反映龙里水乡项目征用大面积基本农田转为商业用地的调查报告》复印件，证明被告的土地征收行为被黔南州国土资源局处罚后，第三人龙里县龙山镇人民政府并未履行处罚决定的事实；
3.《龙山镇龙里水乡旅游生态城龙溪谷建设项目土地征收补偿公示表》，证明被告征收土地的面积、土地性质基本为水田；
4.《龙里县人民政府关于龙里水乡项目建设土地征收的公告》，证明被告未依法载明公告应当具备的批准手续，征收面积大于国家规定的报批标准；
5.土地承包经营权征，证明原告对被征收土地有合法的承包经营权。
针对上述证据，被告龙里县政府质证意见：对1号证据无异议；认为2号证据是复印件，真实性、关联性不予认可；对3、4号证据的三性无异议，但对其证明目的不予认可；对5号证据无异议。
对原告举示的证据，第三人龙里县国土资源局、龙山镇人民政府的质证意见均同被告龙里县政府一致。
被告龙里县政府辩称，1.征收土地的行为主体适格，征收合法。被告作为县级人民政府，有权对土地进行征收；被告征收原告的土地是用于龙里水乡项目建设，龙里水乡项目集生态环境保护、居住、旅游等多功能为一体，系龙里县经济发展的一个重大项目；水乡项目的建设已经获得发改、住建等相关部门的审批，得到省人民政府的大力支持，该项目的建设符合龙里县经济发展规划的要求。2.被告已对征收范围内的被征收的土地进行了补偿，征收行为已经完成。为加快龙里水乡项目建设，被告在下达征收公告后，相关项目征收工作人员便立即开展对征收范围的土地面积进行测绘并登记造册，相关土地承包人也在登记表上签字确认。完成土地的测绘后，征收实施单位便将土地征收补偿款按现行土地补偿标准发放到各土地承包人的账户上，各土地承包人也签字确认领取了补偿款，土地征收工作已经完成。综上，被告作为县级人民政府，有权对土地进行征收。各被征收土地的承包人已经领取了土地征收补偿款，征收工作已经完成。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告龙里县政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.法人身份证明、法定代表人身份证复印件及统一社会信用代码，证明被告主体资格及法定代表人身份信息；
2.《龙里县人民政府关于龙里水乡项目建设土地征收的公告》，证明被告作出征收行为合法的依据；
3.龙里县城镇建设征（占）用土地勘测登记表、龙里水乡旅游生态城龙溪谷建设项目土地征收补偿兑现表，证明被告依法对被征收土地进行了测量并向被征收人全额发放了土地征收补偿款；
4.黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复（黔南府函〔2015〕235号），证明被告征收土地的标准符合规定且高于规定的标准；
5.龙里县农村商业银行西关坡分理处出具的银行流水明细单，证明支付土地征收款给原告的时间、金额及转款账户。
针对被告举示的上述证据，原告质证意见为：对1号证据无异议；对2号证据的合法性、真实性予以认可，但认为达不到证明目的；对3号证据真实性认可，但认为不能证明被告的征收行为合法；对4号证据不予认可，认为与本案无关；对5号证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案诉请无关。
对被告龙里县政府举示的上述证据，第三人龙里县国土资源局、龙里县龙山镇人民政府的质证意见为：均无异议。
第三人龙里县国土资源局及第三人龙里县龙山镇人民政府陈述意见以及提交的证据与被告龙里县政府一致。
上述原、被告提交的证据，经庭审举证、质证，并经本院审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：原告吴钦海户系龙里县龙山镇莲花村懂下组村民，在该组承包土地3.1亩，土地用途为田。被告龙里县政府因实施“龙里水乡项目建设”，拟征收原告所在的莲花村片区土地，因原告主张权利的涉案土地被列入拟征收范围。被告在土地征收公告发布前，委托贵州智强房地产测绘服务有限公司对原告承包的位于龙里县龙山镇莲花村懂下组的土地进行勘测登记，共征（占）用原告土地四块，面积分别为0.6887亩、1.1403亩、1.3207亩、1.1252亩，共计4.2749亩，地类名称均为水田。补偿标准耕地52728元/亩，其中个人补偿标准耕地48672元/亩，村提留4056元/亩；补偿面积分别为0.6887亩、1.1403亩、1.3207亩、1.1252亩；个人补偿金额分别为33520.41元、55500.68元、64281.11元、54765.73元，共计208067.93元。2017年6月10日，作为征收实施单位的第三人龙里县龙山镇政府通过银行转账方式将被征收土地个人补偿款208067.93元拨付至原告吴钦海银行账户，其后，原告吴钦海在《龙里县龙里水乡旅游生态城龙溪谷建设项目土地征收补偿兑现表》领款人签名栏处签字捺印，对已领取208067.93元土地征收补偿款一事予以确认。
龙里县政府于2017年7月18日发布《关于龙里水乡项目建设土地征收的公告》，对征收土地范围、征收土地用途、征收补偿标准以及相关规定进行了公告。载明:莲花村片区征收范围的征收面积约960亩（以实测面积为准）；征收土地用于龙里水乡项目建设；龙里县人民政府负责本行政区域内土地征收与补偿工作；明确县国土资源局为征收部门，负责土地征收与补偿工作的指导、监督和协调；明确龙里县龙山镇人民政府为征收实施单位，具体负责土地征收与补偿工作的组织实施；土地征收补偿标准严格按照《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）和《龙里县人民政府政府办公室关于龙里县青苗补偿标准的批复》（黔南府函〔2016〕13号）文件规定执行。
另查明，《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）确定龙里县龙山镇莲花村片区范围区片价50700元/亩，其中耕地补偿标准50700元/亩。庭审中，被告龙里县政府认可有关“龙里水乡项目”建设用地及征收手续目前尚在申报审批中。原告认可被征土地的面积以及已领取了相应补偿款。涉案土地目前已被龙里水乡项目建设占用。
本院认为：本案的争议焦点是被告征收并占用涉案土地的行为是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定，我国实行严格的土地征收审批制度；涉及农用地转为建设用地的还应当办理农用地转用审批手续；制定征收土地方案并报经由有权的行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。本案中，原告主张权利的承包土地为集体农用地，被告龙里县政府应当提供证据证明其征收涉案土地行为的合法性。但是在本案诉讼中，被告龙里县政府仅提交了征收补偿兑现表和勘测登记表，并未提交其征收涉案土地行政行为符合法律法规的征地审批文件、征收土地方案、征地补偿及安置方案、公告等证据，以证实原告主张权利的土地在已被依法征收的土地范围内及其组织实施土地征收的法律依据。我国土地管理法律法规明确规定先审批后用地，原告领取征地补偿款并不意味着可以不经征地审批等法定程序、步骤迳行组织实施土地征收。故被告关于土地承包人签字领取征收补偿款，土地征收工作已经完成的答辩意见于法无据、不能成立，本院依法不予采纳。因此，被告龙里县政府对原告吴钦海户承包土地4.2749亩实施的行政征收、占用行为违反法定程序，依法应予以撤销。鉴于庭审中双方皆认可涉案土地已被实际建设使用的事实，被诉行政行为不具有可撤销内容，应依法确认为违法。故原告吴光发诉请确认被告龙里县人民政府征收并占用其承包地的行为违法的诉讼请求，于法有据，依法应予以支持；原告请求对被征收使用的土地恢复原状的诉讼请求，因原告已领取了相应的补偿款，且涉案土地已被实际建设使用，恢复土地原状会给公共利益造成重大损害，故本院不予支持。
另，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，龙里县政府系本案中法定的土地征收主体，履行农转用、征收报批及发布征收土地公告是其法定职责，故其是本案适格被告，相应的法律责任应由其承担，而第三人龙里县国土局、龙山镇政府并非涉诉行政行为的作出者，依法不应承当相应的法律责任。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告龙里县人民政府对原告吴钦海户承包土地（4.2749亩）实施的土地征收、占用行政行为违法；
二、驳回原告吴钦海的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告龙里县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。
审 判 长 林顺军
审 判 员 郑天成
审 判 员 游昌新
二〇一八年八月八日
法官助理 蒲兴余
书 记 员 张迪佳