河北省保定市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)冀06行终17号
上诉人（原审原告）马永三，男，汉族，1948年9月13日出生，住保定市涞水县，，
委托代理人周跃平，河北福衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）涞水县东文山乡人民政府，住所地涞水县东文山乡。
法定代表人张国义，该乡乡长。
委托代理人崔凤祥，该乡副乡长。
委托代理人冯学朝，河北精伟律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）涞水县东文山乡下车亭村民委员会。
法定代表人牛宝龙，该村村民委员会主任。
委托代理人卢建坡，河北精伟律师事务所律师。
上诉人马永三因被上诉人涞水县东文山乡人民政府行政管理一案，不服河北省涿州市人民法院(2016)冀0681行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院经审理认为，被告下发的《关于不承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》属于行政行为。该通知内容为：东文山乡人民政府、下车亭村民委员会关于不承认马永三承包一队南坨山地合同的通知：“下车亭村一队村民：1999年8月23日你村村民马永三与时任你村治保主任祖士坡签订一承包你村一队南坨山地合同。经查，此合同签订时你村主要领导及广大一队村民均不知情。现一队村民集体强烈反对，故对此合同不予承认”。该合同有被告和第三人印章。可见该通知内容，对原告的承包权利、对合同效力、履行产生了影响，应属于具体行政行为。但被告提交原告2014年8月4日向涞水县政府的复议申请书，证明原告已超过起诉期限，该抗辩成立。《中华人民共和国行政复议法》第十九条：法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼；第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。综上原告起诉已超期限。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（二）项的规定，裁定驳回原告马永三的起诉。
上诉人马永三上诉称，上诉人与本村村委会于1999年8月23日签订了承包合同书。合同约定，由上诉人承包本村荒山一片(南至大坑，北至大道边，东至马振明地界，西至道边)，承包土地面积约50亩，土地性质为荒山，承包期限60年(自1999年8月23日至2059年底)，承包费为600元(已交清)。自签订土地承包合同之日起，村委会向上诉人交付了该土地。上诉人自收到土地之日对该土地进行了使用和经营。由于该地属于荒山，上诉人先后投入了大量人力、物力和财力，一直经营使用至2012年3月，时间长达13年之久。2012年3月30日，在上诉人不知情的情况下，被上诉人与本村村委会联合下发了《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》并将该通知下发到本村一队村民手中，致使一队村民对上诉人的承包地进行了哄抢和破坏，给上诉人造成了巨大的经济损失。事发后，上诉人多次找到村委会、乡政府和县政府反应此事，直至起诉之日，始终没有得到答复和处理。上诉人认为：一、作为本村集体成员，上诉人有权利与代表村集体的村委会签订土地承包合同；二、上诉人与村委会签订的《承包合同书》是在双方平等、自愿的基础上签订，没有任何欺诈、胁迫的行为，因而是真实、合法、有效的；三、签订的合同是有偿的，上诉人没有侵害村集体的任何利益；四、被上诉人下发的《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》对上诉人的权益造成了实质的影响和侵害，属于具体的行政行为。但被上诉人做出此行为属于超越法定职权。合同是否有效、是否应该撤销或解除，以上问题属于法院的受案范围，被上诉人没有处理该类问题的法定职权，但该通知已严重侵害了上诉人的合法权益。为维护自身合法权益，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，请求法院判决撤销被上诉人于2012年3月30日作出的《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》并判令被上诉人承担国家赔偿有事实依据和法律依据。一审法院以超过诉讼时效为由驳回上诉人的起诉属于事实认定错误。自权利被侵害之日起，上诉人始终在找政府以及上级政府反映此事，从未间断过。被上诉人也出具了证据证明上诉人维护权利的事实。因此，一审法院的裁定属于事实认定错误。请求二审法院撤销一审裁定并依法改判。
被上诉人涞水县东文山乡人民政府答辩称，一、一审法院裁定驳回上诉人马永三的起诉认定事实清楚、适用法律、法规正确。一审中我方提交了2014年8月4日马永三向涞水县人民政府行政复议申请书，证明马永三于2014年8月1日得知该通知内容，起诉己超出法定起诉期限，且属自身原因无耽误起诉期间的法定事由，该证据的真实性马永三当庭承认。从被答辩人起诉及上诉中称其“自权利被侵害之日起，上诉人始终在找政府及上级政府反映此事”，可知被答辩人怠于行使诉讼权利而耽误起诉期限。本案是因土地承包经营权引发，按《行政诉讼法》第十一条(七)项的规定可直接提起行政诉讼，按法律规定自马永三知道其权利受到侵害六个月内就应提起行政诉讼。行政复议不是本案前置程序，被答辩人以所谓从未间断找政府的说法不属于不可抗力或者其他不属于自身的原因而耽误起诉期限的规定，应计算在起诉期限内。找政府的行为不构成、不适用行政诉讼耽误起诉期间的法定理由。二、上诉人《承包合同》的效力问题不属行政诉讼审查范围，应通过其它渠道主张权利。请二审法院维持一审裁定。
被上诉人涞水县东文山乡下车亭村村民委员会答辩称，2012年3月30日村民委员会和乡政府向一队村民发出的通知产生背景是：2012年春，因开发商准备开发我村土地，上诉人到我村南坨山挖树坑植树，我村第一生产队村民100余人进行交涉，当时双方情绪激动，极有可能发生械斗，我村委会和乡政府介入调处该矛盾，后第一生产队村民多次到县乡政府信访。上诉人主张其于1999年8月23日与我村委会签订了南坨山承包合同，时任村治保委员祖士坡和沈术英(任职不祥)在合同上签字。经调查了解，合同签订时我村没有党支部书记，时任村主任祖文华并不知晓该合同的签订。我村共有六个生产队，土地家庭联产承包中并未打破生产队界线，南坨山归第一生产队所有。上诉人与村委会签有承包合同之事除在合同上签字的人员外，包括第一生产队村民在内的全体村民并不知情，上诉人在2012年前并未绿化南坨山，也未实际控制南坨山。我村委会为稳定第一生产队村民激愤情绪，避免恶性案件的发生，根据以上调查事实，起草了2012年3月30日通知，并请求乡政府加盖了公章。至此，第一生产队村民情绪稍有稳定，涞水县政府、东文山乡政府及我村委会对该群体事件一直高度关注。上诉人与村委会于1999年8月23日签订的承包合同书无效。该承包合同的签订未经任何民主程序，系个别村干部隐瞒村集体私自签订，合同签订后至2012年，长达12余年原告未控制南坨山，未到南坨山栽植一草一木，至今南坨山仍是荒山。更为重要的是，南坨山系第一生产队集体所有，至2012年前，除上诉人外第一生产队村民没有一人知晓该合同，未经财产所有人同意，村委会无权发包该荒山，该合同属无效合同。一审裁定以上诉人起诉已超过诉讼时效期间为由驳回其起诉正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告应在知道行政行为起六个月内起诉，根据上诉人2014年8月4日的行政复议申请书，其至迟在2014年8月1日已得知该《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》的内容，其起诉已超过诉讼时效期间。通知并未限制上诉人权利、并未给上诉人设定义务，因其从未在南坨山进行投入，并未对其权利有任何实质影响。本案涉及合同效力及上诉人主张的侵权等民事法律关系，上诉人可以通过民事诉讼解决，一审裁定也并不影响上诉人的民事权利。综上，答辩人认为一审裁定正确，请求驳回其上诉，维持原裁定。
本院经审理查明,2012年3月30日，涞水县东文山乡人民政府与下车亭村委会联合下发了《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》，2012年4月当时下车亭村委会主任将此通知交给马永三本人，2014年8月4日马永三向涞水县人民政府提交行政复议申请书，涞水县人民政府未答复。2016年8月23日，马永三向涿州市人民法院提起行政诉讼，请求撤销2012年3月30日，涞水县东文山乡人民政府与下车亭村委会联合下发的《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》；判令涞水县东文山乡人民政府承担国家赔偿。以上事实有涞水县东文山乡人民政府提供的证据和本次开庭笔录证实。
本院认为,根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2014年8月4日，上诉人马永三向涞水县人民政府递交行政复议申请书，该行政复议申请书载明“申请人于2014年8月1日得知该通知内容，现提出复议。”该申请复议书证明上诉人马永三最晚知道涞水县东文山乡人民政府与下车亭村委会联合下发的《关于不予承认马永三承包一队南坨山地合同的通知》是2014年8月1日。上诉人马永三于2016年8月23日向涿州市人民法院提起行政诉讼超过了法律规定的起诉期限。一审法院裁定驳回上诉人马永三的起诉正确，应予维持，上诉人的上诉理由理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 解建国
代理审判员 别道齐
代理审判员 宋晓红
二〇一七年三月六日
书 记 员 李 宁