海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终10号
上诉人（原审原告）林孝连，男，1944年3月15日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）林灼新，男，1934年6月11日出生，汉族，住三亚市。
上诉人共同委托代理人刘剑川，海南云帆律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人王惠，海南云帆律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人孙定仁，局长。
委托代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。
委托代理人钟金平，三亚市吉阳区城市管理局工作人员。
上诉人林孝连、林灼新因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政强制纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2016）琼0271行初249号行政判决，于2016年11月22日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭进行了审理。上诉人林孝连、林灼新委托代理人刘剑川、王惠，被上诉人吉阳区城管局委托代理人吴光维、钟金平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：吉阳区城管局于2016年8月2日对林孝连、林灼新作出三吉城管（二大队）执决字[2016]第60号《强制执行决定书》（以下简称60号决定书），决定对林孝连、林灼新在三亚市××区委会预备役对面擅自兴建的一栋房屋实施强制拆除。
原审法院查明，林灼新与林孝连系叔侄关系，林孝连系侨眷。1985年10月16日，三亚市荔枝沟区公所向林孝连、林灼新颁发土地使用证，将荔枝沟东岸东至林地、西至林地、南至林地、北至铁路共870平方米土地划分给林孝连、林灼新使用。2016年1月18日，经吉阳区城管局执法人员检查，认定林孝连、林灼新在三亚市××区框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋三层局部四层，占地面积290平方米，建筑面积880平方米。吉阳区城管局经绘图拍照后，作出并送达三吉城管（二大队Ⅱ）询字[2016]第31号《接受调查询问通知书》，通知林孝连、林灼新携带房屋建设业主身份证、建设工程规划许可证、土地权证、经办人授权委托书及身份证的原件和复印件等相关资料，于2016年1月21日9时到吉阳区城市管理局二大队办公室接受调查询问。林孝连、林灼新逾期未接受调查询问。2016年2月26日，吉阳区城管局对林孝连、林灼新作出并送达三吉城管（二大队Ⅱ）改字[2016]第31号《责令（限期）改正通知书》，认定林孝连、林灼新的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令林孝连、林灼新于2016年2月29日前改正，自行拆除上述违法建设房屋，逾期不自行拆除的，将依法进行强制拆除。2016年8月2日，吉阳区城管局对林孝连、林灼新作出并送达60号决定书和三吉城管（二大队）拆公字[2016]第60号《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年8月8日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。通知林孝连、林灼新及相关住户、用户于2016年8月7日24时前清理、搬运完毕该违法建筑物内所有物品，并且人员搬离出该建筑。自行拆除该建筑物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，以减少经济损失。逾期不搬迁的，由此造成的一切损失及后果自行承担。林孝连、林灼新不服，提起诉讼，请求判决撤销吉阳区城管局2016年8月2日作出的60号决定书。
原审法院认为，吉阳区城管局为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条”市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。林孝连、林灼新主张建设涉案房屋的时间为1986年，但不能举证证明，没有事实根据，不予采信。吉阳区城管局对林孝连、林灼新未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证建设的房屋作出强制拆除的60号决定书，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款的规定，应在对林孝连、林灼新作出并送达行政处罚决定、履行行政处罚决定确定的义务的催告书、经催告逾期仍未履行行政处罚决定的情形下作出，方为合法。吉阳区城管局在对林孝连、林灼新作出该被诉的强制执行决定书前，未对林孝连、林灼新作出行政处罚决定，也未对林孝连、林灼新作出履行行政处罚决定确定的义务的催告书，未告知林孝连、林灼新履行义务的期限、方式，依法享有的陈述权和申辩权，已违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款的规定。该60号决定书已然程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，属于予以撤销的情形。但该被诉行政行为的违法表现为程序违法，且对林孝连、林灼新的权利义务不产生实际影响，应确认吉阳区城管局作出的60号决定书违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认吉阳区城管局于2016年8月2日作出的60号决定书违法，案件受理费50元由吉阳区城管局负担。
上诉人林孝连、林灼新诉称，一、一审仅认定上诉人取得土地使用权证时间，未认定上诉人建房时间，属遗漏关键事实。1985年10月16日，三亚市荔枝沟区公所向林孝连、林灼新颁发土地使用权证，将涉案土地870平方米分给林孝连、林灼新使用。林孝连、林灼新作为归国华侨，给其划分土地也是我党给予侨眷的特殊政策。林孝连、林灼新取得土地后，经荔枝沟区公所同意，于1987年分别建成一栋3层房屋，上诉人所建房屋合法。二、一审认定”原告主张建设房屋的时间为1986年，但不能举证证明，没有事实根据，不予采信”错误，违反行政诉讼举证责任原则。《行政诉讼法》第34条关于行政诉讼实行举证责任倒置的规定，吉阳区城管局从未提供相应证据证明林孝连、林灼新房屋建成于2008年1月1日以后，一审法院认定林孝连、林灼新房屋建成于2008年1月1日后，违反法律规定，加重了林孝连、林灼新的举证义务。且林孝连、林灼新在一审时提交了《土地使用权证》权属证书，足以证明林孝连、林灼新建房时间远远早于2008年1月1日。三、一审认定”被告对原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证建设的房屋作出......方为合法”错误。《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》（国发[1982]29号）第14条的规定，批准机关发给宅基地使用证明就意味着同时批准建房。上诉人本身作为归国华侨，从申请宅基地到取得土地使用权证，程序及实体均是合法的。四、本案适用《行政诉讼法》第74条第1款第（2）项错误，应适用《行政诉讼法》第70条之规定。一审法院认为被诉行政行为程序违法，而根据《行政诉讼法》第70条的规定，本案被诉行政行为应予撤销。综上，请求撤销（2016）琼0271行初249号行政判决，撤销被上诉人作出的60号决定书。
上诉人林孝连、林灼新在二审提交了如下证据材料：1、三亚市河东区东岸村民委员会证明；2、环球防盗门订单、广州海龙家私城订货合同单及收费收据；3、海南电网三亚供电公司电费发票；以上证据证明涉案房屋建于2008年1月之前，上诉人在2007年6月凭三亚市河东区东岸村民委员会证明向市政府申请办理房屋土地权证，但住建局以上诉人在2001年没有办房屋产权证为由没有同意办理。涉案房屋系1986年建一层，1996年加建成三层，是混合结构。
经庭审质证，本院对上诉人的证据作如下确认：
被上诉人对上诉人出具的东岸村委会证明的其真实性、合法性、证明效力均有异议，认为东岸村委会负责人并未出庭作证，其是否有权力出示此类证明也存异；对防盗门订单、订货合同单、收款收据的真实性、合法性没有异议，但单据署名并非两上诉人，该证据与本案无关联性。对电费发票的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，认为该电费发票上的户名是林良均，并非两上诉人。该发票与涉案建筑无任何关联。本院认为，东岸村委会证明、电费发票可以证实涉案房屋分别为两上诉人建，建造时间在2007年左右，但不能证明其房屋建造在1996年之前。上诉人提供的防盗门订单、订货合同单、收款收据等，因署名并非两上诉人，不能作为本案认定事实的依据。
被上诉人吉阳区城管局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。1、林孝连、林灼新在取得宅基地后建设房屋的行为并未取得相关行政部门的许可，因其建设房屋没有履行任何报建、登记手续，吉阳区城管局无法查明其建房的准确时间，通过走访街坊邻居及村委会了解到该区域框架结构房屋多建于2008年以后，因此吉阳区城管局根据东岸村整个违法建设的实际情况综合考虑，决定适用《城乡规划法》对其进行处理。2、关于建房的时间，林孝连、林灼新也有举证的义务。林孝连、林灼新如果认为其房屋建设完成在2008年之前，应提出切实可信的证据。建房时间并不是决定违法建设事实存在与否的关键，其仅是查处违法建设其中的一个因素，即使查不清建房时间也不能推翻违法建设的事实。林孝连、林灼新认为批准机关发给宅基地使用证明就意味着同时批准建房的说法是完全错误、毫无根据的，生产大队或者公社管理委员会根本不具有审批报建的职权。3、林孝连、林灼新违法建设的事实是清楚的，假使林孝连、林灼新的房屋建设于2008年之前，认为其在城市规划区建设房屋也应当履行相关的报建手续，而林孝连、林灼新在建房时未能取得任何政府部门同意报建的情况下，擅自建设房屋，对城市规划造成了严重的影响。根据《行政处罚法》第二十九条的规定林孝连、林灼新违法建设状态持续至今，以《城乡规划法》的内容作为处罚或行政强制的主文依据并无错误。4、一审法院已认定吉阳区城管局在查处违法建设过程中违反了先行政处罚再行政强制的法定程序。吉阳区城管局认为虽然存在程序违法问题，但不能基于此推翻林孝连、林灼新违法建设的事实，且也并未对林孝连、林灼新的权利义务造成实际影响。请求：驳回上诉，维持一审判决。
二审查明，上诉人林孝连与林良均系父子关系，涉案房屋房屋为三层局部四层，占地面积约330平方米，建筑面积约1153.59平方米，从林孝连家庭水电费交缴及林孝连购买家具情况来看，可以认定林孝连房屋建于2007年。
另查，本案涉案房屋已于2016年11月24日被吉阳区城管局强制拆除。
二审查明的其它事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人林孝连、林灼新称涉案房屋建于1996年之前，其建房符合《国务院关于发布<村镇建房用地管理条例>的通知》（国发[1982]29号）的有关规定，所建房屋程序及实体均合法。本院认为，《国务院关于发布<村镇建房用地管理条例>的通知》（国发[1982]29号）第14条：”农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”上述通知涉及需建房的主体为农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，申请的客体为建房所需要的宅基地，取得了宅基地使用证明与批准建房是两个不同的概念。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：”在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”根据本案查明的事实，上诉人林孝连、林灼新20**年所建房屋城市××区内，林孝连、林灼新在未办理并取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建造房屋，违反了上述法律规定。吉阳区城管局为吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条”市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，具有查处违法建筑的法定职责。其对林孝连、林灼新的房屋作出强制拆除的60号决定书，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款的规定，应在对林孝连、林灼新作出并送达行政处罚决定、履行行政处罚决定确定义务的催告书、经催告逾期仍未履行行政处罚决定的情形下作出方为合法。吉阳区城管局在对林孝连、林灼新作出60号决定书前，未向林孝连、林灼新作出行政处罚决定，也未对林孝连、林灼新作出履行行政处罚决定确定的义务的催告书，未告知林孝连、林灼新履行义务的期限、方式，依法享有的陈述权和申辩权，已违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款和第四十四条的规定，该60号决定书程序违法。因林孝连、林灼新所建房屋为2007年，该60号决定书适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定决定对上诉人林孝连、林灼新建筑物进行强制拆除属认定事实不清、适用法律错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项”行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”明显不当，本院予以纠正。因本案涉案房屋已于2016年11月24日被被上诉人吉阳区城管局强制拆除，故该60号决定书已不具有可撤销内容，上诉人林孝连、林灼新请求撤销该60号决定书，本院依法不予支持。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律虽有不当，但处理结果正确，上诉人林孝连、林灼新的上诉请求和理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费为50元，由上诉人林孝连、林灼新负担。
本判决为终审判决。
审判长王娜
审判员吉红
审判员陈兴科
二〇一七年三月二十一日
书记员崔杨洋
附：相关法律、法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国城市规划法》
第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
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