广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1203行初34号
公益诉讼人：肇庆市高要区人民检察院。
被告：肇庆市国土资源局高要分局。住所地：肇庆市国高要区南岸城区府前大街*号。
法定代表人：黄伟尧，局长。
委托代理人：陈川、张圆月，该局职员。
公益诉讼人肇庆市高要区人民检察院因认为被告肇庆市国土资源局高要分局怠于履行法定职责，于2017年2月22日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年2月23日立案后，于2017年3月7日向被告肇庆市国土资源局高要分局送达了起诉书副本及应诉通知书，被告肇庆市国土资源局高要分局于2017年3月7日书面表示放弃举证和答辩期限。本院依法组成合议庭，于2017年3月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人肇庆市高要区人民检察院指派检察员周长青、陈梓冰到庭参加诉讼，被告肇庆市国土资源局高要分局的委托代理人陈川、张圆月亦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人肇庆市高要区人民检察院诉称：公益诉讼人在履行职责过程中发现，黄国富与肇庆市高要区白诸镇湾头村委会七队于2011年4月12日签订三年租地合同，承包土名为“庙门前、杨树头、坭塘”的基本农田约38亩。2011年5月开始，在未经相关行政主管部门许可，并且肇庆市国土资源局高要分局多次下达责令停止违法行为通知书、改正违法行为决定书的情况下，黄国富仍擅自聘请工人及钩机在承包地内挖取轻木和花泥，将轻木现场加工成保温瓶水壶塞，将花泥打碎、晒干后进行销售获利。后经高要广新测绘有限公司测量和肇庆市国土资源局、肇庆市农业局鉴定，黄国富以挖取花泥、轻木的形式，造成承包土地（基本农田）大面积毁坏达34亩，现场已挖4米多深的深坑，原耕作层肥土已外卖，造成耕地耕作层完全破坏。2016年12月26日，公益诉讼人派出办案人员到肇庆市高要区白诸镇湾头村委会七队土名为“庙门前、杨树头、坭塘”的被破坏基本农田现场拍摄照片，发现被破坏的基本农田成鱼塘，没有恢复农田。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条的规定，肇庆市国土资源局高要分局作为县级人民政府土地行政主管部门，对辖区内违反土地管理法律法规的行为，应进行监督管理。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”；《基本农田保护条例》第三十三条规定：“占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；《土地复垦条例》第十八条规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”肇庆市国土资源局高要分局对黄国富非法毁坏基本农田的行为，虽多次发出了责令停止违法行为通知书，但没有落实执行措施，黄国富的破坏行为一直持续到2013年5月，时间长达2年，以致被破坏基本农田的面积不断扩大，最后达到了34亩。被告虽然于2013年7月2日作出了责令改正违法行为决定书，同时以黄国富涉嫌犯罪为由将该案移送肇庆市公安局高要分局侦查，但被破坏的基本农田没有恢复。2015年2月10日，肇庆市国土资源局高要分局派员到现场核查，拍摄照片，认为黄国富已经整改好现场，对其进行了行政撤案处理。但从被告提供的现场照片来看，被破坏的基本农田已经变成了鱼塘，根本没有整改到位。综上，肇庆市国土资源局高要分局违反《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《基本农田保护条例》第三十三条、《土地复垦条例》第十八条的规定，未履行好土地监管职责，致使基本农田遭到破坏。黄国富没有对被破坏的基本农田进行复垦恢复，肇庆市国土资源局高要分局也未代为组织复垦。被毁坏的基本农田变为鱼塘，肇庆市国土资源局高要分局却以此作为行政撤案处理的依据，明显怠于履职。肇庆市国土资源局高要分局在收到检察建议书后超过一个月未回复本院，也未积极履职，致使被毁坏的基本农田至今尚未恢复，社会公共利益仍处于受侵害状态。为此，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请求判决：1、确认肇庆市国土资源局高要分局对黄国富非法占有农用地行为怠于履行监管职责的行政不作为违法；2、判令肇庆市国土资源局高要分局依法履职，对黄国富非法破坏基本农田的行为进行处理，恢复基本农田原种植条件。
公益诉讼人提交了下列证据：
1、（2015）肇要法刑初字第39号刑事判决书、执行通知书。证明法院审查认定黄国富破坏基本农田34亩的事实，并对其判处相应刑事处罚。
2、肇国土资规保函[2013]148号鉴定书。证明黄国富大面积毁坏农田达34亩，现场已挖4米多深的深坑，原耕作层肥土已外卖，造成耕地耕作层和养殖条件完全破坏，不再具备种植条件，难以恢复。
3、高要白诸镇土地利用总体规划图（局部）、黄国富占用土地利用现状图、测量鉴定结论。证明黄国富违法占地面积22705.3平方米（34.06亩）。
4、撤销立案决定呈批表、整改后现场照片。证明被毁坏的基本农田变为鱼塘，肇庆市国土资源局高要分局以此作为行政撤案处理依据。
5、现场拍摄照片。证明从公安人员于2014年5月15日拍摄的现场照片，可见水田表层被破坏，未见恢复原状；公益诉讼人办案人员于2016年12月26日拍摄的现场照片，可见被破坏的水田已经变成鱼塘；公益诉讼人办案人员于2017年2月8日再次去到上述被破坏耕地现场进行勘验，发现被破坏的基本农田仍然是鱼塘，没有整改恢复。
6、送达回证、检察建议书。证明公益诉讼人已经履行完行政公益诉讼诉前程序。
7、黄国富询问笔录。证明黄国富在被判处刑罚后没有对被破坏的基本农田进行恢复，行政机关也没有要求其进行恢复整改。
8、承包开采轻木合同。证明白诸镇湾头村七队与黄国富签订承包开采轻木合同的情况。
被告肇庆市国土资源局高要分局辩称：一、被告在办理黄国富破坏基本农田案件中，对其不履行复垦义务采取了相应的措施。被告基本认可检察机关在起诉书中提到的案件情况，案涉基本农田复垦情况确未达到法律规定的复垦要求。但被告并非完全没有履行相关复垦法定职责。被告曾向黄国富下达《责令停止违法行为通知书》，并于2013年7月2日向黄国富下达《责令改正违法行为决定书》（高国土资（土地）[2013]29号），还多次电话及口头督促其将破坏的基本农田恢复原状。在黄国富未履行复垦义务时，被告根据《土地复垦条例》第十八条规定，已要求黄国富将复垦费转给白诸镇人民政府，并由其代理被告代为组织复垦事宜，期间国家专项审计工作人员也曾到实地检查，未提出异议。二、基于涉案集体土地现实情况，复垦成为耕地确有难度。涉案土地“庙门前”、“杨树仔”、“坭塘”为白诸镇湾头村湾头七队所有，由于上述地块多年荒废，无人耕种。村民为提高村集体收入，强烈希望将这些地块变更成鱼塘。虽被告一直致力于发现并整改上诉违法变更基本农田用途的行为，但由于村民意志，实现难度较大，且整改效果时有反复。综上所述，被告有依法履行要求黄国富停止破坏基本农田并进行复垦和代为组织复垦的法定职务，但复垦效果确实因受限于涉案土地所有人希望通过开挖鱼塘获得创收的现实情况，未达到法律规定的复垦要求。
被告肇庆市国土资源局高要分局没有提供证据。
经庭审质证，被告肇庆市国土资源局高要分局对公益诉讼人肇庆市高要区人民检察院提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。经审查，被告对公益诉讼人提供的证据，本院予以确认。
经审理查明：2011年4月12日，黄国富与肇庆市高要区白诸镇湾头村委会七队签订承包开采轻木合同，承包土名为“庙门前、坭塘、杨树仔”的水田约38亩，承包期间三年。黄国富在土地承包期间，未经相关行政主管部门许可，在被告肇庆市国土资源局高要分局（原称高要市国土局）多次下达责令停止违法行为通知书和改正违法行为决定书的情况下，黄国富仍擅自聘请工人及钩机在承包地内挖取轻木和花泥，将轻木现场加工成保温瓶水壶塞，将花泥打碎、晒干后进行销售获利。经高要广新测绘有限公司测量和肇庆市国土资源局、肇庆市农业局鉴定，黄国富以挖取花泥、轻木的形式，造成承包土地（基本农田）大面积毁坏达34亩，现场已挖4米多深的深坑，原耕作层肥土已外卖，造成耕地耕作层完全破坏。因涉嫌犯非法占用农用地罪，黄国富于2014年5月27日被抓获并刑事拘留。黄国富犯非法占用农用地罪，被判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金三万元。这些事实，有高要市人民法院于2015年1月12日作出的（2015）肇要法刑初字第39号刑事判决书认定事实为据，该判决书已经生效。2016年12月27日，公益诉讼人派出办案人员到现场拍摄照片，发现被破坏的基本农田成了鱼塘，没有恢复农田。2016年12月30日，公益诉讼人作出肇要检民行行建[2017]4号检察建议书，建议被告积极作为，依法对黄国富非法破坏基本农田的行为进行处理，使受损的耕地得到恢复，同时要求被告在一个月内将办理情况书面回复公益诉讼人。2017年2月8日，公益诉讼人再次派出办案人员到上述被破坏耕地现场进行勘验，发现被破坏的基本农田仍然是鱼塘，依然没有整改恢复。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”和《土地复垦条例》第五条“……县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”的规定，被告肇庆市国土资源局高要分局是肇庆市高要区人民政府土地行政主管部门，对肇庆市高要区行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和对土地复垦负责监督管理是其法定职责，是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；”该法第七十五条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；”《土地复垦条例》第十八条规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”《土地复垦条例实施办法》第三十七条规定：“土地复垦工程经阶段验收或者总体验收合格的，负责验收的国土资源主管部门应当依照条例第二十九条规定出具阶段或者总体验收合格确认书。”因此，对黄国富擅自在肇庆市高要区白诸镇湾头村委会七队名为“庙门前、坭塘、杨树仔”的水田以工人及钩机挖取轻木和花泥销售获利，破坏耕地的违法行为，应当及时作出相应的行政行为，即采取有效措施予以制止并处以罚款，同时责令限期改正，迅速进行治理，使这些土地恢复原种植条件。黄国富逾期未改正或者治理，恢复原种植条件，被告应责令其缴纳复垦费，代为组织复垦，并在复垦后进行土地复垦验收。但是被告未能依照上述法律、法规的规定完全履行职责。经公益诉讼人提出检察建议后，被告仍未履行法定职责，社会公共利益处于受侵害状态。因此，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院起讼，要求确认被告怠于履行监管职责违法及责令其履行法定职责，事实和法律依据充分，本院予以支持。被告应对黄国富违反土地管理法律、法规的行为及时作出具体行政行为，通过最终复垦验收确认案涉被破坏的土地恢复原种植条件。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
确认被告肇庆市国土资源局高要分局对黄国富非法占用基本农田行为怠于履行法定职责违法。
二、被告肇庆市国土资源局高要分局应于本判决发生法律效力之日起六十日内履行法定职责，作出具体行政行为，并使被黄国富破坏的土地恢复基本农田原种植条件。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 黄杰初
审 判 员 谢凤兰
人民陪审员 张燕萍
二〇一七年三月十六日
书 记 员 李雅筠