广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第67号
上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地中山市石岐区。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：冯彬、周天治，中山火炬开发区综合行政执法局工作人员。
被上诉人（原审原告）：吴庆菊，女，1931年5月26日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：朱玉贞，女，1958年8月11日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：朱剑香，女，1963年6月18日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：朱玉玲，女，1965年11月22日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：朱剑梅，女，1968年7月7日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）暨上述五被上诉人的共同委托代理人：朱浩光，男，1961年3月12日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。与五被上诉人为家庭成员关系。
上诉人中山市城市管理行政执法局（下称中山城管执法局）因与被上诉人吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光不履行行政处理法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：朱金源（已死亡）与吴庆菊（曾用名：郑庆菊）育有朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光，其系位于中山市火炬开发区西桠村73.55平方米土地的使用权人，该土地上的房屋与朱伯伟、陈友妹建设的位于中山市火炬开发区＊＊村＊＊街＊＊号的房屋相邻。2008年，吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光向中山城管执法局投诉，以朱伯伟、陈友妹建设的房屋属违法建设、影响其住宅通风采光为由，要求中山城管执法局责令相邻权人朱伯伟、陈友妹停止建设，并查处二人违法建设房屋的行为。同时，中山城管执法局收到原中山市规划局（后更名为中山市城乡规划局）火炬开发区分局（下称市规划局开发区分局）的函，被告知朱伯伟、陈友妹已办理了规划验收手续，但未经验线擅自施工，其建设的房屋已超出建筑红线。2009年4月3日，原中山市规划局出具了DC-（2009）0007号建设项目监督审查意见书（下称0007号意见书），认为上述房屋没有按报建图纸施工，住宅四面均有不同程度超出建筑红线，北面部分建筑在规划路面控制线范围内，西南角超出了用地界线，遂要求朱伯伟、陈友妹进行整改，包括“调整土地、确保建筑物无超用地界线；征得东、南、西三面相邻住户同意并签订协议，村委加具意见；拆除位于北面规划路网控制线范围内的部分建筑物”，完成整改后可按照中规通（2006）1号文件规定的第二种类型“影响城市规划，尚可采取改正措施，责令其停止建设，限期改正并处罚款”处理。随后，朱伯伟、陈友妹仅取得东、南面相邻住户的同意并签订协议。因未完成整改，中山城管执法局火炬开发区分局于2010年10月21日作出《关于朱伯伟、陈友妹住宅责令限期整改的通知》，认为朱伯伟、陈友妹的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令二人于2011年2月28日前进行整改，并告知逾期仍未整改的，将依法处理。朱伯伟、陈友妹至今未进行整改，中山城管执法局对此亦未作出行政处理决定。吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光不服，诉至原审法院，请求判令：1、中山城管执法局强制执行，将＊＊村＊＊街＊＊号的楼房中没有按报建图纸施工，超出建筑红线的南面和北面的建筑拆除；2、由中山城管执法局承担全部诉讼费用。
原审法院另查明：中山城管执法局火炬开发区分局于2011年10月13日向市规划局开发区分局出具中开执函（2011）54号《关于出具﹤建设项目监督审查意见书﹥的函》，认为按照0007号意见书的意见，其须在朱伯伟、陈友妹按要求完成整改后，方能完成案件程序，对其进行处罚，但朱伯伟、陈友妹未能完成整改，遂请求该分局重新出具建设项目监督审查意见书，提出新的意见。同年11月4日，市规划局开发区分局出具中开规函（2011）67号关于西桠村朱伯伟、陈友妹房屋定性的复函，告知对朱伯伟、陈友妹房屋的定性，仍按照0007号意见书处理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项、中府（2007）90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》第三条的规定，中山城管执法局对违反建设工程规划许可证规定进行的违法建设行为负有查处的法定职权与职责。吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光向中山城管执法局投诉，要求中山城管执法局责令相邻权人朱伯伟、陈友妹停止建设房屋，并查处二人违法建设的行为。虽中山城管执法局对上述投诉事项进行了调查，征询了规划部门的意见，在查明朱伯伟、陈友妹存在违法建设行为的基础上，向二人出具了关于朱伯伟、陈友妹住宅责令限期整改的通知，责令二人于2011年2月28日前依据规划部门的意见进行整改。但在朱伯伟、陈友妹迟至2013年8月28日起诉前仍未整改的情况下，中山城管执法局均未就已查明的违法行为作出行政处理决定，属怠于履行法定职责，系行政不作为。对此，原审法院予以纠正。对中山城管执法局是否应当强制拆除朱伯伟、陈友妹建设的涉案房屋中没有按报建图纸施工的部分建筑，应以中山城管执法局作出的行政处理决定为前提，因此，原审法院责令中山城管执法局对吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光提出的投诉事项先行作出行政处理决定。对中山城管执法局主张规划部门出具的意见不明确，当事人一直未完成整改，其难以进行后续执法，无法进行行政处罚的意见，因目前规划部门已出具意见书，在相对人无法完成整改的情况下，中山城管执法局应依法作出处理决定，故对中山城管执法局的上述主张，原审法院不予支持。综上所述，吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光起诉中山城管执法局对其投诉的事项未履行法定职责，理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决：中山城管执法局于本判决生效之日起六十日内对吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光提出的投诉事项作出行政处理决定。案件受理费50元，由中山城管执法局负担。
上诉人中山城管执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院未认识到规划意见书的缺陷，片面强调了其程序上的形式要件，属认定错误。规划意见书是上诉人对违法建筑进行行政处罚的前提要件，有了意见书的明确定性和具体要求，上诉人才能依法对违法建筑的行政相对人进行行政处罚，规划意见书在实质内容上也要求有明确具体的数据，以及可操作性，否则上诉人无法按法定程序进行处罚。本案中，市规划局开发区分局虽然出具了0007号意见书，但该意见书仅具有形式要件，内容除第三项外，其余不具有可操作性，上诉人要作出行政处罚时缺乏明显依据，为此，上诉人与规划部门多次沟通协调均未解决这一问题，这是导致上诉人未作出合适的处罚的原因，综上所述，请求二审法院判令：1、撤销（2013）中一法行初字第214号行政判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案案件受理费由被上诉人负担。
本院查明：原审法院查明事实清楚，本院予以确认。中山城管执法局在二审庭审中确认，其查阅了朱伯伟、陈友妹二人违法建筑的规划红线图，从该图可以得知朱伯伟、陈友妹二人的违法建设超出规划红线图的范围，但是仍需中山市规划局出具详细的规划意见书，并载明需强制拆除的范围。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项、中府（2007）90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》第三条的规定，中山城管执法局对违反建设工程规划许可证的规定进行的违法建设行为负有查处的法定职权与职责。本案中，中山城管执法局对被上诉人投诉朱伯伟、陈友妹存在违法建设的事项进行了调查，并征询了规划部门的意见，在查明朱伯伟、陈友妹存在违法建设的行为后，向朱伯伟、陈友妹二人出具了关于责令限期整改的通知，责令二人于2011年2月28日前依据规划部门的意见进行整改。但在二人未在限期内自行整改的情况下，中山城管执法局应当履行上述法定职责，依法对违法建设行为予以查处。原审判决认为中山城管执法局未依法对违法建设行为作出相应的处理决定构成不履行法定职责正确，本院予以维持。
至于中山城管执法局认为其未作出行政处罚决定的原因在于中山市规划局未提供可供操作的规划意见书，本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，以及第六十四条关于“对于违法建设，县级以上城乡规划主管部门有权作出责令停止建设、限期改正及拆除等行政处罚措施”的规定，虽然中山市将违法违章建设的行政处罚权授权予中山城管执法局，但依据上述法律，中山市规划局对于某项建设行为是否违反规划及应如何整改，仍有出具指引明确的规划意见书交由执法部门执行的职责。如中山城管执法局认为规划部门出具的规划的意见不明确的，可由其敦促规划部门明确意见，或依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款及第六十四条的规定移交规划部门作出处理，但中山城管执法局不能以规划部门的意见不明确作为不履行法定职责的理由。
综上所述，中山城管执法局上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年五月二十九日
书 记 员 林桂清