四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)川行终字第331号
上诉人（原审原告）杨某某，女，汉族，1972年7月15日出生，现住四川省宜宾市。
委托代理人李蓉，四川省宜宾市翠屏区第一法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）宜宾市翠屏区人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区人民路**号。
法定代表人李强，区长。
委托代理人戴某某，宜宾市翠屏区征地征收办公室副主任。
委托代理人吴某某，宜宾市翠屏区司法局工作人员。
上诉人杨某某因诉宜宾市翠屏区人民政府（以下简称翠屏区政府）土地行政征收违法一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2015）宜行初字第24号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审裁定载明：原告杨某某诉称，2015年3月，被告翠屏区政府征收杨某某所在的生产组田、土未张贴相关征地信息，未足额支付其青苗、果木、附着物等补偿费，杨某某一直要求翠屏区政府出具征地批文、征收公告、补偿标准等信息，翠屏区政府一直拖延、拒绝。2014年6月25日，在其他诉讼中其取得2005年征收批文等信息资料复印件。杨某某认为翠屏区政府2015年土地征收行为违法，理由有以下三点，1.翠屏区政府从2005年至2008年对杨某某所在组土地的几次批文属分拆报批行为，违反了四川省土地管理实施办法第三章第十六条第三款第（二）项“一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零……”之规定，且2005年第八批次的批文先于2005年第四批次的批文作出；2.2005年省政府的三个批次征地批文，翠屏区政府于2009年实施征地行为，违反土地管理法第三十七条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……”之规定；3.翠屏区政府2009年以14号公告征收本组土地至今5年未利用该组土地；4.杨某某的田、土在2009年被翠屏区政府部分征收，剩余土地一直由杨某某耕种至2015年，翠屏区政府于2015年3月无批文征收原告土地的行为确属违法。请求确认翠屏区政府2015年3月土地征收程序违法，毁坏原告杨某某农作物的行为违法，要求返还其田、土，赔偿损失。
被告翠屏区政府答辩称,1.原告杨某某提起该行政诉讼主体不合法。杨某某虽系原赵场街道长江狮子岩社社员，但该社于2010年全征后解体，杨某某已于2010年6月按政策规定农转非为城镇居民。城镇居民不是征地行为行政诉讼主体。2.2015年3月翠屏区政府未实施涉及杨某某和其原集体经济组织的土地征收行为。3.杨某某原所在的集体经济组织宜宾市翠屏区赵场街道长江村狮子岩已全征解体。4.2010年5月2日，翠屏区政府与原长江村狮子岩社签订《房屋拆迁货币补偿安置协议》，且双方已全面履行协议。综上所述，杨某某的诉讼请求，没有事实和法律依据，应当予以驳回。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属于乡、（镇）农民集体所有的，由乡、（镇）农民集体经济组织经营、管理。”、《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……”之规定，集体经济组织或者村民小组代表集体行使集体土地所有权，是提起集体土地征收有关诉讼的适格主体。根据《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”之规定，因原告杨某某所在的宜宾市翠屏区赵场街道长江村狮子岩社已于2010年全部征收后解体，该社成员全部转为城镇居民，故杨某某以个人名义提起该行政诉讼不具有主体资格，杨某某不是本案的适格原告，其起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定驳回原告杨某某的起诉。
上诉人杨某某上诉称，1.翠屏区政府从2005年至2008年对杨某某所在组土地的几次批文属分拆报批行为，违反了四川省土地管理实施办法第三章第十六条（三）款二项的规定，且2005年第八批次的批文先于2005年第四批次的批文作出；省政府2005年的三个批次征地批文到翠屏区政府于2009年实施征地行为，已超过两年，违反了土地管理法第37条的规定；翠屏区政府2009年以14号公告征收本组土地至今5年未利用该组土地，违反了土地管理法第48条第（四）款的规定；杨某某的田、土虽在2009年被翠屏区政府部分征收，剩余土地一直由杨某某耕种至2015年，翠屏区政府于2015年3月无批文征收土地的行为确属违法。一审法院未查明该事实，枉下定论错误。2.一审法院适用《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定错误，而该规定第一条规定“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，适用人民法院行政诉讼的受案范围”，该规定第四条还规定“土地权利人或者实际使用人对行政机关作出涉及使用或实际使用静态土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提出诉讼”，一审法院适用有利于翠屏区政府的法律法规，没有维护法律的公平。请求确认翠屏区政府2015年3月的土地征收程序违法，毁坏杨某某农作物的行为违法，返还杨某某的田、土，赔偿损失。
被上诉人翠屏区政府二审答辩称,1.杨某某提起该行政诉讼主体不合法。杨某某虽系原赵场街道长江狮子岩社社员，但该社于2010年全征后解体，杨某某已于2010年6月按政策规定农转非为城镇居民。城镇居民不是征地行为行政诉讼主体。2.2015年3月翠屏区政府未实施涉及杨某某和其原集体经济组织的土地征收行为。3.杨某某原所在的集体经济组织宜宾市翠屏区赵场街道长江村狮子岩已全征解体。4.2010年5月2日，翠屏区政府与原长江村狮子岩社签订《房屋拆迁货币补偿安置协议》，且双方已全面履行协议。综上所述，杨某某的诉讼理由没有事实和法律依据，应当予以驳回。
上诉人杨某某、被上诉人翠屏区政府为证明各自的主张，向一审法院提交了下列证据材料（均为复印件）:拆迁照片；承包土地登记表；户籍证明；四川省人民政府关于宜宾市2005年第四批、第七批、第八批，2007年第三批，2008年第一批城市建设用地的批复；宜宾市国土局征地任务书；翠屏区政府征地及补偿方案公告；关于发放赵场街道长江村狮子岩社青苗及附着物等补偿款的两次公告；征地补偿安置协议；杨某某与翠屏区征地拆迁服务中心签订的房屋拆迁货币补偿安置协议。二审中，一审法院将上列证据材料随案移送本院。
本院认为，关于杨某某称其不服翠屏区政府于2015年3月的土地征收决定，该决定程序不合法的诉求。经审查一审法院移送的证据材料，翠屏区政府于2015年3月并未作出土地征收决定，杨某某的起诉无具体的诉讼请求和事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的提起行政诉讼的条件。关于杨某某诉称翠屏区政府毁坏其农作物的行为违法的诉求。经审查一审法院移送的证据材料，翠屏区政府2015年3月未实施涉及杨某某所诉土地的征收行为。另根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”和《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”及《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，杨某某以个人名义提起行政诉讼不具有主体资格，不是本案的适格原告，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的提起行政诉讼的条件。再根据《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，即使杨某某是本案适格原告、翠屏区政府是所诉土地征收行为的行为人，杨某某提出返还的田、土，赔偿损失的诉求，人民法院不予受理，杨某某应当先申请行政机关裁决。
综上所述，杨某某在二审中请求确认翠屏区政府2015年3月的土地征收程序违法，毁坏杨某某农作物的行为违法，返还杨某某的田、土，赔偿损失的上诉理由，不能成立。因本案系杨某某诉翠屏区政府土地征收行为违法，且杨某某不是本案适格原告，故本案不适用《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，原裁定适用该规定的第三条并无不当，杨某某提出一审法院适用法律错误的上诉理由，不能成立。一审裁定结果正确，但适用法律不全面、理由不充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁咏蜀
代理审判员 葛 庆
代理审判员 王晓东
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 李 凡