安徽省全椒县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖1124行初29号
原告：全椒县希望驾驶员培训有限公司。
法定代表人：潘洪顺，该公司总经理。
委托代理人：王保安，安徽会峰律师事务所律师。
被告：全椒县公路运输管理所。
法定代表人：夏树，该所所长。
委托代理人：罗刚，该所维修办主任。
委托代理人：马虎，安徽儒林律师事务所律师。
原告全椒县希望驾驶员培训有限公司（以下简称希望驾驶培训公司）不服被告全椒县公路运输管理所（以下简称全椒县运管所）不予交通行政许可一案，于2016年11月17日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2016年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告希望驾驶培训公司的法定代表人潘洪顺及其委托代理人王保安、被告全椒县运管所的委托代理人罗刚、马虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告全椒县运管所于2016年11月11日作出全公运许[2016]第100004号不予交通行政许可决定书，认为：希望驾驶培训公司未经国土部门同意，擅自改变土地性质，违反了全椒县人民政府办公室全政办（2016）66号文件《关于进一步加强全县驾驶员培训机构规范化管理工作的通知》规定的要求，故不予许可。
希望驾驶培训公司诉称：一、原告向被告申请机动车驾驶员培训（三级）的交通行政许可，完全符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律、法规规定，材料齐全，符合法定形式。1、依据《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）取得企业法人营业执照；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。2016年10月17日，原告向被告提交了机动车驾驶员培训（三级）的交通行政许可申请。并提交以下材料：（一）全椒县市场监督管理局颁发的希望驾驶培训公司企业法人营业执照；（二）提供了健全的培训机构和管理制度；（三）严格按照《机动车驾驶员培训机构资格条件（GB/T30340-2013）》、《机动车驾驶员培训教练场技术要求》（GB/T30341-2013）等相关行业标准，完成了驾培机构的各项规范化建设；（四）原告法定代表人潘洪顺与东方希望（全椒）动物营养有限公司签订场地租赁合同。被告出具了交通行政许可受理通知书，（编号：全公运许[2016]100004），交通行政许可申请材料接收凭证。被告审查了原告的申请材料，认为原告的材料齐全，符合法定形式，决定予以受理，并将在15日内作出行政许可决定。二、被告不予交通行政许可决定违反了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国道路运输条例》。1、被告以全政办（2016）66号《关于进一步加强全县驾驶员培训机构规范化管理工作的通知》的规定，作为不予交通行政许可决定的依据，违反了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四项规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。国务院办公厅转发公安部、交通运输部《关于推进机动车驾驶人员培训考试制度改革意见》（国办发[2015]88号）规定：进一步开放驾驶培训市场。严格按照国家相关法律法规实施培训机构准入许可制度。对符合条件的申请人，道路运输管理机构不得以任何理由拖延或禁止准入，不得增设任何额外条件。《改革意见》对放宽搞活驾驶员培训市场提出了新的措施。交通运输部门要按照国家相关法律法规和“先照后证”的规定，实施准入许可。取消法规之外设定的限制进入条件，取消以规划、听证等方式对培训机构数量、类别和规模的控制。凡符合条件的申请者，都必须予以许可，不得以任何理由、任何形式限制符合许可条件的申请者进入驾驶员培训市场。安徽省交通厅皖交运（2011）252号文件规定，只需要有符合规定的场地，没有对土地性质、场地来源予以限制。被告不予交通行政许可决定书明显违反了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》、国办发[2015]88号文件及上级主管部门的规定，属适用法律错误，应依法予以撤销。2、被告延长许可期限违反了《中华人民共和国行政许可法》。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除当场可以作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条规定“县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。”《中华人民共和国道路运输条例》作为特别法，被告应当依照特别法的规定，在15日内作出行政许可决定，被告作出延长行政许可的决定，违反了《中华人民共和国行政许可法》。3、被告告知原告行政救济期限违反了《中华人民共和国行政诉讼法》。被告不予交通行政许可决定书中规定：申请人对本决定不服可以在3个月内直接向人民法院提起诉讼。新修订的行政诉讼法规定的期限为6个月。三、相关判例已就上述类似争议作出了判决。1、安徽省全椒县人民法院判决书（2015）全行初字第00014号及滁州市中级人民法院维持全椒县人民法院的行政判决。2、安徽省无为县人民法院行政判决书（2016）皖0225行初48号。3、江苏省海门市人民法院行政判决书（2015）门行初字00168号。4、湖北省通山县人民法院行政判决书（2015）鄂通山行初字16号。原告的法定代表人作为退役军人，主动放弃本应政府安置的工作，毅然决定选择自主创业，符合各级政府应当扶持创业的特定人群。由于被告的违法行为，导致原告深陷因前期巨额资金投入的债务及心理承受极限，举步维艰。原告向被告申请机动车驾驶员培训（三级）的交通行政许可，材料齐全，符合法定形式，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条，请求人民法院适用简易程序审理此案件，以减轻原告因被告的违法行为导致原告不能正常经营而遭受的巨大损失。综上所述，原告向被告申请机动车驾驶员培训（三级）的交通行政许可，完全符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律、法规规定，材料齐全，符合法定形式，应依法予以行政许可。被告不予交通行政许可决定书违反了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国道路运输条例》、国办发[2015]88号文件及上级主管部门的规定，属适用法律错误，应依法予以撤销。故请求：1、撤销被告作出的全公运许[2016]100004不予交通行政许可决定并责令被告重新作出行政许可行为；2、本案诉讼费由被告承担。
原告希望驾驶培训公司向本院提交的证据、依据是：
1、营业执照，证明原告申请材料齐全，符合法定形式；
2、材料汇编，证明原告申请材料齐全，符合法定形式；
3、受理通知书、材料接收凭证，证明被告审查了原告的申请材料，认为原告的材料齐全，符合法定形式，决定予以受理；
4、不予交通行政许可决定书，证明被告行政行为违法；
5、延期通知书，证明被告行政行为违法；
6、退役证明，证明被告的法定代表人为退役军人。
7、司法判例一组，证明被告行政行为违法。
全椒县运管所辩称：我所作出的全公运许[2016]100004号不予交通行政许可决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉请应当依法予以驳回。理由如下：一、我所作出的不予行政许可决定，程序合法，并不存在原告诉称的存在违法延长期限的情况。1、2016年10月17日，原告向我所递交了机动车驾驶员培训（三级）申请，我所于当日正式受理了原告的申请，并依法出具了受理通知书及申请材料接收凭证。我所按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等规定，对原告提供的申请材料进行了审核。因我所对原告申请材料中的培训学校场地性质存在疑问，也依法进行了核实，并依据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，经负责人批准，延长10日。2016年11月11日我所作出全公运许[2016]100004号不予交通行政许可决定书并送达原告，我所在作出不予行政许可过程中均依照法定程序进行，程序合法。2、原告诉称我所做出不予行政许可的行为超过了《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条中15日的规定，在《中华人民共和国行政许可法》与《中华人民共和国道路运输条例》关于行政机关做出许可决定时间上相冲突的情况下，《中华人民共和国道路运输条例》作为特别法应当优先适用，这种观点是明显错误的。首先，《中华人民共和国行政许可法》是由全国人大常务委员会制定，性质上属于法律。而《中华人民共和国道路运输条例》是由国务院制定，性质上属于行政法规。根据上位法优于下位法的原则，在两者相互冲突的情况下，优先适用上位法，即《中华人民共和国行政许可法》。其次，特别法优于一般法是一条基本原则，但有适用的条件。《中华人民共和国立法法》第八十三条特别使用了“同一机关制定”的字眼，立法本意是要给规则设置一个明确的适用范围，强调规则只适用于“同一机关”制定的法律规范之间，非同一机关制定的法之间即便不一致，也不适用“特别规定优于一般规定”。二、我所作出的不予行政许可，事实清楚。我所在审查原告的申报材料及现场核查时，发现原告申报的驾驶培训所使用的场所为租赁东方希望（全椒）动物营养有限公司场地，该土地使用性质为工业用地。为此我所向全椒县国土部门询问，被告知原告并未经国土部门批准，在此情况下原告使用东方希望（全椒）动物营养有限公司的场地改变了这块土地的使用性质。三、我所作出的不予行政许可，适用法律正确。1、根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。所谓有必要的教学场地，必须是使用合法土地。原告使用东方希望（全椒）动物营养有限公司场地改变了该企业土地使用性质，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞实施办法》的规定。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)，工业用地改变为经营性用地必须实行招拍挂出让，工业用地调整为商业用地，必须经规划部门批准，并由原土地使用者交回国土部门，重新按商业用地依法招拍挂出让。原告未经国土部门批准，私自将工业用地变为商业用地违反了我国的相关土地政策，因此不能认定原告有必要的教学场地。2、安徽省交通厅皖交公运(2011)252号《关于机动车驾驶员培训行政许可有关问题的通知》中，要求不再执行申办驾驶员培训学校土地用途为其他商服用地的规定，但其限定的也是商业用地，而非工业用地，即便其允许适用工业用地也与《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)相冲突。安徽省交通厅皖交公运(2011)252号《关于机动车驾驶员培训行政许可有关问题的通知》，属于地方政府规范性文件，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)属于部门规章，在两者之间发生冲突的情况下，应当适用部门规章。3、全政办《关于进一步加强全县驾驶员培训机构规范化管理工作的通知》，要求全椒县各部门规范管理，严格落实土地政策，严肃查处擅自改变土地使用性质的违法行为。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告全椒县运管所向本院提交了以下证据：全政办（2016）66号文件《关于进一步加强全县驾驶员培训机构规范化管理工作的通知》，证明根据县政府的规定，严格落实土地使用政策，并结合相关规定，我所对原告作出不予行政许可。
经庭审质证，原、被告分别对对方提供的证据真实性均无异议，对证明目的有异议。
本院认证如下：对原、被告所提供的证据的真实性均予以认定，但双方所举证据能否达到各自的证明目的，本院在说理部分予以阐述。
经审理查明：2016年10月17日，原告希望驾驶培训公司向被告全椒县运管所递交了行政许可申请材料，申请开办一所三级机动车驾驶员培训学校。被告于当日受理该申请，2016年10月31日，全椒县运管所作出全公运许[2016]100004交通行政许可延期通知书。在审核过程中，被告发现希望驾驶培训公司未经国土部门同意，擅自改变土地性质，违反了全政办（2016）66号文件《关于进一步加强全县驾驶员培训机构规范化管理工作的通知》的规定，故于2016年11月11日作出全公运字[2016]100004号不予交通行政许可决定书。原告不服，于2016年11月17日向本院提起行政诉讼。
另查明，原告希望驾驶培训公司根据《中华人民共和国道路运输条例》、《机动车驾驶培训机构资格条件》、《机动车驾驶员培训教练场技术要求》的相关规定，已建立了相应的培训机构和管理制度，具有与培训业务相适应的教学人员、管理人员，并购置了必要的教学车辆和其他教学设施、设备。2016年5月20日，原告与东方希望（全椒）动物营养有限公司签订了房屋租赁合同，租赁厂房、办公楼及空地约21700平方米用于开办驾驶员培训学校，符合《机动车驾驶培训机构资格条件》对三级驾校场地面积的规定。2016年8月2日，原告希望驾驶培训公司在全椒县市场监督管理局办理了营业执照等相关手续后，于同年10月17日向被告申请交通行政许可。
本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作；第三十九条规定，申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十六条、第三十七条、第三十八条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。据此，被告全椒县运管所具有作出全公运字[2016]10004号不予交通行政许可决定书的法定职权。《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。本案中，被告在审核原告申请材料时，除了培训场地外，认为其他要件均符合申办三级机动车驾驶员培训学校的要求。
本案的争议焦点是，原告希望驾驶培训公司租赁东方希望（全椒）动物营养有限公司的工业用地，能否用于开办驾驶员培训学校。安徽省交通厅皖交运[2011]252号《关于机动车驾驶员培训业务行政许可有关问题的通知》规定,道路交通运输管理机构审查机动车驾驶员培训业务行政许可申请时，不再执行省交通运输厅皖交[2010]22号《关于进一步规范机动车驾驶员培训行业管理工作的通知》中有关新办驾校土地用途为“其他商服用地”的规定。道路交通运输管理机构办理机动车驾驶员培训业务行政许可时，由申请人依法提供土地使用权证明或产权证明。根据安徽省交通厅皖交[2011]252号《通知》规定，新办驾校土地用途不再限定为“其他商服用地”，并没有对新办驾校的土地性质、场地来源作出限制性规定。原告希望驾驶培训公司租赁东方希望（全椒）动物营养有限公司场地，作为申请开办驾驶员培训学校使用，按照规定提供证明材料。全椒县运管所对希望驾驶培训公司提供的土地使用权证明材料应在其职权范围内进行实质审查，即应对有无土地使用权及真实性进行审查，希望驾驶培训公司使用土地过程中改变土地用途是否属于违法行为不属其职权认定范围，且“必要的场地”没有土地用途的限定条件，因此，希望驾驶培训公司申请开办驾驶员培训学校场地用途不属于其行政许可的审查范围。全椒县运管所认定希望驾驶培训公司申请开办驾校的场地为工业用地，不符合“必要的场地”条件属认定事实错误，据此，其引用的法律条款项错误。此外，本院认为，被告进行行政许可的期限应适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，原告认为被告延长许可期限违反了《中华人民共和国行政许可法》，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告认为被告出具的不予交通行政许可决定书载明，申请人对决定不服在3个月内直接向人民法院提起诉讼，违反了法律规定，因修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的期限为6个月，故对此意见本院予以采纳。综上，被告全椒县运管所于2016年11月11日作出的不予交通行政许可决定书，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原告诉请责令被告重新作出行政行为，符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告全椒县公路运输管理所于2016年11月11日作出的全公运字[2016]100004号不予交通行政许可决定书；
二、责令被告全椒县公路运输管理所于本判决生效之日起二十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告全椒县公路运输管理所承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 张国兵
审 判 员 高朝银
人民陪审员 王 超
二〇一七年三月十三日
书 记 员 张 东
附法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
2、《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：
（一）取得企业法人资格；
（二）有健全的培训机构和管理制度；
（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；
（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。
3、《中华人民共和国行政许可法》第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。