浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行初43号
原告徐美仙等313人（名单附后）。
诉讼代表人徐小群。
诉讼代表人杨德海。
诉讼代表人张娟。
诉讼代表人应真华。
委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
原告钟建华的委托代理人徐惠敏。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府工作人员。
委托代理人李金芳，杭州市商务委员会工作人员。
原告徐美仙等313人不服浙江省人民政府浙政复（2016）8号行政复议告知书，于2016年1月28日向本院提起诉讼，本院于2016年2月5日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。原告徐美仙等313人的诉讼代表人徐小群及313位原告的委托代理人徐利平、原告钟建华的委托代理人徐惠敏，被告浙江省人民政府的委托代理人白植强、李金芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
浙江省人民政府针对徐美仙等313人请求确认杭州市人民政府和杭州市江干区人民政府没有全面组织实施2008年《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》（简称《五年规划》）的行为违法，并责令其对杭州四季青服装大市场商户采取补救措施的行政复议申请，于2016年1月13日作出浙政复（2016）8号行政复议告知书，以杭州市人民政府批准及指导实施《五年规划》的行为，属于行政决策和行政指导行为，没有对行政相对人的权利义务产生实际影响。杭州市人民政府履行指导《五年规划》的职责，不属于行政法意义上的履行法定职责行为，申请人的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围；申请人以杭州市江干区人民政府为被申请人向浙江省人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定为由，认为申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
原告徐美仙等313人起诉称，其系“中国四季青服装交易中心”杭州四季青服装大市场等市场的租赁经营商户，2008年响应市场和政府的号召，到位于杭州九堡的四季青新市场投资经营。当年市区两级政府直接进行布局和推动，官方的电视台和报纸进行了大量的报道和宣传。广大商户相信政府的文件和宣传，以为老四季青的服装批发功能不日将转移到九堡新市场，也相信政府将会在现有的新市场的基础上，进行更大规模的四季青二期市场的开发，商业前景值得期待。基于上述信赖，广大商户全力投资该市场。但是，此后政府有关部门没有贯彻落实有关市场规划，新市场生意萧条。原先规划好准备为四季青市场二期开发的千余亩土地也被政府另作他用。老四季青市场还在不断扩建。新市场不景气，和老市场批发功能不调整有关。2008年3月28日经杭州市人民政府批准的《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》，该规划提出要打造“国内最清洁城市”，确定“三心、五带、多场”的专业市场总体布局，其中位于九堡的“中国四季青服装交易中心”是其中的“一心”。2008年杭州市人民政府杭府纪要（2008）128号《关于四季青服装交易中心开业准备工作的专题会议纪要》提出新旧四季青市场功能转换等内容，称坚决将老市场的批发功能转移到九堡四季青交易中心。打造“中国四季青服装交易中心”的关键是将老四季青等市中心区的服装批发功能剥离，引向新中心。但2008年以来，杭州市人民政府和江干区人民政府等有关部门，对此无所作为，根本没有采取什么措施实施规划。不仅如此，老四季青区块还新开了不少批发市场，明显和五年规划对着干。原告认为，《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》是杭州市人民政府经法定程序批准的，必须得到执行。但2008年以来，该规划涉及老四季青服装批发功能的转移和九堡中国四季青服装交易中心一二期市场持续建设上，完全没有措施落实。作为规划的主要组织实施机关，杭州市人民政府和江干区人民政府显然没有履行好职责，构成行政不作为，应当确认违法。浙江省人民政府认为上述职责是指导意义上的职责，定性错误。为此，请求判决撤销浙政复（2016）8号行政复议告知，判令浙江省人民政府受理原告的行政复议申请。
原告向本院提交的证据有：1、313位原告的身份证及浙江省高级人民法院（2014）浙行终字第125号《行政判决书》、杭州市中级人民法院（2015）浙杭行终字第202号《行政裁定书》，拟证明原告的身份情况和313位原告是九堡四季青市场商户的事实；2、浙政复（2016）8号《行政复议告知书》及其送达回证，拟证明被告作出被诉行政行为的事实；3、杭州市人民政府杭政函（2008）77号《关于杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划的批复》、杭州市人民政府杭府纪要（2008）128号《关于四季青服装交易中心一期项目开业准备工作有关问题的专题会议纪要》，拟证明杭州市人民政府对新老四季青服装市场的规划和功能定位的基本情况以及杭州市人民政府提出坚决将老市场的批发功能转移到九堡四季青交易中心的事实；4、杭州市江干区人民政府官网“政府信息公开”板块中“中国四季青服装交易中心项目介绍”，拟证明案涉项目规划用地5227亩，但目前绝大部分土地都不能落实；5、《杭州日报》2008年7月7日关于《中国四季青服装交易中心下月“起航”》的报道，拟证明该报道的副标题为《老市场的批发物流功能将转移到这里》，杭州市人民政府有义务落实市场规划；6、九堡四季青市场商户的自书材料——《折戟的航母，破碎的民心》、《信访函》，拟证明杭州市人民政府、江干区人民政府在项目推介中做了大量的宣传和承诺的事实；7、工商市字3301021096《市场名称登记证》和老四季青市场现场照片五张，拟证明老四季青市场还在扩建批发市场的事实。上述证据均系复印件。
被告浙江省人民政府答辩称，针对313位行政复议申请人的行政复议申请，我府查明，为落实《杭州市城市总体规划（2001－2020）》和《杭州市商贸物流业发展规划纲要（2006－2020）》等城市发展规划提出的专业市场规划要求和杭州市人民政府关于杭州市区商品专业市场整合改造提升的工作要求，杭州市规划局、杭州市贸易局依据原《中华人民共和国城市规划法》和《城市规划编制办法》等规定，于2007年11月编制《杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划》。2008年3月5日，杭州市规划局、杭州市贸易局起草《关于〈杭州市区商品专业市场整合改造提升五年规划〉编制说明》，对规划实施中可能存在的问题，主要是部分市场改造还可能存在不确定性、部分项目改造实施时间还可能会因具体情况变化作适当调整、不少搬迁市场的去所还难以确定等一并作出了说明。2008年3月13日，杭州市规划局、杭州市贸易局将上述规划文本及起草说明报送杭州市人民政府审批。2008年3月28日，杭州市人民政府作出《关于杭州市区商','2018-09-21
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