湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宁行初字第00203号
原告林碧兰，女，1936年1月6日出生，住湖南省宁乡县。
委托代理人邓建文（原告之子），男，1966年4月17日出生，住湖南省宁乡县。
委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。
被告宁乡县国土资源局，所在地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，局长。
委托代理人姜志乾，男，1965年8月7日出生，宁乡县国土资源局回龙铺管理所所长。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
被告长沙市国土资源局，住所地长沙市雨花区劳动东路238号。法定代表人汪泽秋，局长。
委托代理人陈庆，女，1990年11月5日出生，长沙市国土资源局政策法规处干部。
委托代理人曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
原告林碧兰不服被告宁乡县国土资源局的答复和被告长沙市国土资源局的行政复议决定一案，本院于2015年11月6日立案受理后，于同年11月9日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告林碧兰委托代理人邓建文、何建国，被告宁乡县国土资源局委托代理人姜志乾、杨泽辉，被告长沙市国土资源局委托代理人陈庆、曹湘京均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告宁乡县国土资源局派出机构回龙铺管理所对原告作出《关于对林碧兰建房申请用地的答复》，回复原告：鉴于你申请建房位置属金玉乡镇工业集中区规划控制范围，你所提交的建房申请材料中缺少规划部门审批资料，不符合建房审批资料受理条件，暂不予受理。原告不服向被告长沙市国土资源局申请行政复议，该局复议认为被告宁乡县国土资源局派出机构回龙铺管理所的回复符合法律规定，本局予以认可，并作出《行政复议决定书》长国土资复决字[2015]63号，驳回原告行政复议申请。
原告林碧兰诉称，原告位于宁乡县回龙铺镇华田村十三组的合法住宅，因年代久远、部分墙已倒塌，已成危房。2015年6月25日，原告向被告宁乡县国土资源局回龙铺管理所提交危房改建用地申请报告，该所以不符合建房审批资料受理条件为由，不予受理原告申请，并给原告《答复》函。原告对此不服，依法向被告长沙市国土资源局提起行政复议，而该局未依法调查核实原告住房现状情况下，于2015年10月23日，作出《行政复议决定书》长国土资复决字[2015]63号，驳回原告行政复议申请。原告认为自己在原住宅上改建房屋是公民正常生活所需，生存所需。两被告的行为既违背基本人性常理，也不符合国家法律规定，为防止住宅危房发生重大安全事故。故诉至贵院请求：一、判决确认被告宁乡县国土资源局不予受理原告危房改建申请用地的行为违法，并判决撤销其《答复》函；二、判决确认被告长沙市国土资源局行政复议维持被告宁乡县国土资源局《答复》函的行为违法，并判决撤销被告长沙市国土资源局的《行政复议决定书》长国土资复决字[2015]63号；三、判令被告宁乡县国土资源局在十日内受理原告危房改建申请用地的申请，并作出行政许可(审批)决定；四、判令被告长沙市国土资源局在十日内督促被告宁乡县国土资源局受理原告危房改建申请用地的申请，并责令其作出行政许可(审批)决定；五、判决两被告承担本案诉讼费用。诉讼中，一并提出对下列规范性文件进行审查，一、宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》(宁发[2013]6号)文件中第三条第一项、第四项所设定的区管委会职权进行合法性审查，第四条所设定的区管委会职权、宁乡县工业发展投资有限公司职权进行合法性审查；二、宁乡县人民政府关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复(宁政函[2013]80号)文件进行合法性审查；三、长沙市国土资源局发布的《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见(试行)》(长国资政发[2014]112号)文件中第十八条进行合法性审查。
原告林碧兰为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、林碧兰《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》，拟证明林碧兰向宁乡县回龙铺镇国土所申请批准历史危房改建的事实；2、林碧兰危房改建所处的位置的地形图，拟证明林碧兰危房改建所处位置在自己原老房子宅基地的位置上的事实；3、邓祝桥（林碧兰丈夫）《集体土地建设用地使用证》，拟证明⑴、林碧兰老房子（危房）宅基地由宁乡县政府颁发了宅基地使用权证的事实，⑵、林碧兰申请危房改建所处位置在自己原老房子宅基地的位置上的事实；4、林碧兰申请危房改建的危房的全貌现状照片，拟证明⑴、林碧兰申请危房改建的危房全貌的事实，⑵、林碧兰申请危房改建的危房已部分倒塌，已不能正常居住的事实，⑶、宁乡县回龙铺镇国土所工作人员到现场实地勘察了危房现状的事实；5、宁乡县国土资源局回龙铺管理所的《关于对林碧兰建房用地的答复》，拟证明⑴、回龙铺国土管理所不予批准林碧兰申请危房改建的事实，⑵、回龙铺国土管理所不予批准林碧兰危房改建申请的理由和依据违法的事实，⑶、回龙铺国土管理所不予批准林碧兰的危房改建申请，没有依法一次性告知林碧兰的事实；6、林碧兰的《行政复议申请书》，拟证明林碧兰对回龙铺国土管理所不予批准危房改建申请的答复不服，依法向长沙市国土资源局申请了行政复议的事实；7、长沙市国土资源局的《行政复议决定书》（长国土资复决字[2015]63号），拟证明⑴、长沙市国土资源局对林碧兰的申请行政复议的答复的依据和理由不符合法律的有关规定，⑵、长沙市国土资源局的答复不是依法履行法定职责。
被告宁乡县国土资源局辩称，一、我局回龙铺镇管理所向原告作出的《关于对林碧兰建房申请用地的答复》符合法律规定，原告要求判决撤销并要求确认我局不予受理其建房用地申请的行为违法的诉讼请求不能成立。我局回龙铺管理所于2015年6月25日收到原告提交的《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》后，即于6月26日上午派员进行了实地查看，虽然原告报告内容基本属实，但因其申请改建房屋的位置位于金玉新型城镇示范区启动区控制性规划范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第四十条以及《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》第十八条的规定，原告在规划控制范围内的建设活动应当符合规划要求，在申请建房前应当先期向规划部门申请办理《乡村建设规划许可证》。鉴于原告申请建房的资料中缺少《乡村建设规划许可证》这一必不可少的资料，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项、《湖南省行政程序规定》第六十五条第一款第（三）项等法律规定，我局回龙铺管理所于2015年6月29日向原告作出了《关于林碧兰建房申请用地的答复》，告知其所提交的申请资料因缺少规划部门审批资料，不符合建房审批资料受理条件，暂不予受理，如需办理请在完善相关资料后再行申请。我局认为，针对原告行政许可申请资料不齐的情况，我局回龙铺管理所按照法律规定在五日内书面告知了原告应当补充的资料及依法说明了暂不予受理的理由，也告知了原告完善相关资料后再行申请的程序，据此向其作出的《答复》完全符合前述法律规定，不具有应当撤销的法定情形；在原告补充相关资料前，我局暂不予受理原告的建房用地申请亦符合行政许可的相关法律规定，不存在应当确认违法的问题。故原告的该项诉讼请求不能成立。二、原告关于判令我局“在十日内受理原告的危房改建申请用地的申请并作出行政许可（审批）的决定”的诉讼请求不能成立。如前所述，在原告未按要求补充相关资料前，我局暂不予受理原告建房用地申请的行政行为合法有据。在原告的申请不符合法定受理条件前，原告要求法院判令我局受理并批准其用地申请的诉讼请求，属于强人所难，于法无据，不能成立。综上所述，我局回龙铺管理所对原告所作出的《答复》合法有效，暂不予受理原告建房用地申请的行政行为并无不当。原告针对我局所提诉讼请求不能成立，请求人民法院予以驳回。
被告宁乡县国土资源局为支持其答辩意见，在收到起诉状副本之日起15日内向本院提交了如下证据：1、“宁乡县人民政府关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复”，拟证明原告所申请的建房用地位于规划控制范围；2、《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》；3、《关于对林碧兰建房申请用地的答复》；证据2-3拟证明宁乡县国土资源局回龙铺管理所对原告的建房用地申请依法在法定期限内进行了告知和说明，依法履行了法定职责。
被告长沙市国土资源局辩称，2013年6月28日，宁乡县人民政府通过《宁乡县人民政府关于<金玉新型城镇示范区启动区控制性规划>批复》（宁政函[2013]80号），批准将宁乡县回龙铺镇黄山村和华田村部分范围纳入金玉新型城镇示范区范围。2015年6月25日，被答复人向宁乡县回龙铺镇国土所递交了《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》，报告中写明了被答辩人户房屋的基本情况以及亟需解决的实际困难，并由回龙铺镇华田村加盖了村民建房用地报批专用章。2015年6月29日，宁乡县国土资源局回龙铺镇土地管理所作出《关于对林碧兰建房申请用地的答复》告知被答辩人：1、被答辩人所提交的建房申请材料中，缺少规划部门的审批资料，不符合建房审批资料受理条件，宁乡县国土资源局回龙铺镇土地管理所暂不予受理；2、如需申请办理建房手续，请在完善相关资料后向宁乡县国土资源局回龙铺镇土地管理所申请。2015年8月22日，被答辩人不服宁乡县国土资源局未履行审批建房申请的法定职责向答辩人提出行政复议申请。答辩人受理该行政复议申请后，于2015年8月28日依法向宁乡县国土资源局送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，宁乡县国土资源局于2015年9月8日向答辩人提交了书面行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。答辩人经书面审查后认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》第十八条的规定“城镇（含城市、县城、建制镇）规划范围内的村民申请宅基地的，应先期向所在地规划管理部门申请办理《乡村建设规划许可证》，村民同时持有两证方可进行房屋建设”。宁乡县国土资源局回龙铺土地管理所给予被答辩人“因其提交的建房申请材料中缺少规划部门审批资料，不符合建房审批受理条件，暂不予受理，请其完善相关资料后再向宁乡县国土资源局回龙铺土地管理所申请”的答复，符合法律法规的规定，因此，于2015年10月21日作出长沙市国土资源局《行政复议决定书》（长国土资决字[2015]63号），决定驳回被答辩人行政复议申请。综上所述，答辩人认为，答辩人作为行政复议机关，已依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，全面履行了自已的法定义务，所作出的长沙市国土资源局《行政复议决定书》（长国土资复决字[2015]63号）这一具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，因此，请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回被答辩人的诉讼请求。
被告长沙市国土资源局为支持其答辩意见，在收到起诉状副本之日起15日内向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书；
2、行政复议案件立案呈报表；3、行政复议答复通知书（长国土资复答字[2015]63号）；4、长沙市国土资源局行政复议决定书（长国土资复决字[2015]63号）；证据1-4拟证明答辩人依法作出涉案具体行政行为的事实依据。
本院组织原、被告进行质证时，被告宁乡县国土资源局对原告林碧兰提交的证据发表了如下质证意见：证据1-4无异议；证据5证明目的有异议，该答复不存在违法问题；证据6无异议；证据7有异议，决定书合法有效。被告长沙市国土资源局对原告林碧兰提交的证据发表了如下质证意见：证据1-4无异议；证据5的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，宁乡县国土资源局回龙铺管理所的答复符合行政许可法的相关规定，所引用的相关文件，在未撤销之前，不存在错误；证据6无异议；证据7合法性无异议，关联性，证明目的有异议，原告证明目的没有依据。原告林碧兰对被告宁乡县国土资源局提交的证据发表了如下质证意见：证据1合法性有异议，违背了行政许可法第5条第2款之规定，被告作出行政许可的依据应当公开但未公开，行政许可不能依据规范性文件作出，行政许可法第5条、第14条、第15条、第17条作出了明确规定，故对该证据提出合法性审查；证据2无异议；证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议，未考虑百姓利益，仅考虑了金玉乡镇工业园的利益，且该工业乡镇集中区是违法单位，至今未找到其组织机构代码。答复引用的有关规范性文件违法，答复的结论和内容违法。原告林碧兰对被告长沙市国土资源局提交的证据发表了如下质证意见：证据1无异议；证据2有异议，1、内部部门审批的客观真实、合法性无法验证，故该证据属于自证；证据3不予认可，属于上下机关的内部交流，是否存在该行为无法验证；证据4真实性、关联性无异议，合法性有异议，1、该决定书对被告1不履行职责的事实、依据合法性未进行审查，2、该答复函引用的规范性文件不合法，3、行政复议决定书内容违法。两被告对彼此的证据互没异议。
本院经组织庭审质证，对原、被告双方提交的证据认证如下：原告林碧兰提交的证据，能够证明案件部分相关事实，本院对其真实性、合法性、关联性予以采信，但对其证明目的应结合本案相关证据和事实予以部分采信；两被告提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定,内容客观真实、来源合法、与本案相关联,能证明本案案件事实,本院予以采信。
根据上述采信的证据及庭审调查,本院确认以下案件事实：2013年6月28日，宁乡县人民政府通过《宁乡县人民政府关于<金玉新型城镇示范区启动区控制性规划>批复》（宁政函[2013]80号），批准将宁乡县回龙铺镇原告所在的华田村部分范围纳入金玉新型城镇规划区范围。原告申请改建房屋用地的位置也被纳入该规划区范围之内。2015年6月25日，原告向被告宁乡县国土资源局派出机构回龙铺管理所递交了《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》，报告中写明了房屋的基本情况以及亟需解决的实际困难，并由回龙铺镇华田村加盖了村民建房用地报批专用章，并签署“情况属实”。2015年6月29日，被告宁乡县国土资源局回龙铺管理所作出《关于对林碧兰建房申请用地的答复》，答复中认为原告申请建房位置属金玉乡镇工业集中区规划控制范围，根据宁乡县人民政府宁发(2013)6号《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》，宁乡县人民政府宁政函(2013)80号关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复，答复原告：1、你所提交的建房申请材料中，缺少规划部门的审批资料，不符合建房审批资料受理条件，宁乡县国土资源局回龙铺管理所暂不予受理；2、如需申请办理建房手续，请在完善相关资料后再向宁乡县国土资源局回龙铺管理所申请。原告不服该答复，于2015年8月22日，向被告长沙市国土资源局提出行政复议申请，该局经书面审查后认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第三条“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”和《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》第十八条“城镇（含城市、县城、建制镇）规划范围内的村民申请宅基地的，应先期向所在地规划管理部门申请办理《乡村建设规划许可证》，村民同时持有两证方可进行房屋建设”的规定，原告在建房前应当到规划部门办理相关手续，故认定被告宁乡县国土资源局回龙铺土地管理所给予原告的答复，符合法律法规的规定，遂于2015年10月21日作出《行政复议决定书》长国土资决字[2015]63号，驳回原告的行政复议申请。原告对该决定书不服，认为复议机关未依法调查核实原告住房现状情况，于2015年11月3日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定：“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”。规划要求包括用地和建设等规划要求，即在城市、镇规划区内的建设活动首先应有规划部门的用地许可，原告申请改建的房屋位于金玉新型城镇规划区范围之内，但向被告宁乡县国土资源局回龙铺管理所申请房屋改建时没有提交规划部门的该审批文件。被告宁乡县国土资源局收到原告的申请材料后，在法定期限内对原告作出书面答复，并将答复送达给了原告，其答复符合上述规定。被告长沙市国土资源局的复议决定程序合法，实体处理适当。综上所述两被告对原告的答复和决定程序和实体处理并无不妥，原告的诉讼请求于法无据。关于原告在本案开庭前一并提起的对相关规划性文件进行审查问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告的申请合法，其请求对宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》(宁发[2013]6号)文件中第三条、第四条和宁乡县人民政府关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复(宁政函[2013]80号)文件进行合法性审查，因被告宁乡县国土资源局回龙铺管理所在答复中并未直接引用上述条款作为答复结论的依据，答复中虽然体现了两个规划性文件，但并非作为据以作出结论的依据，对答复结论没有实际影响，因此该请求并不符合上述法律规定中应当审查的条件，本院不予审查。长沙市国土资源局发布的《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见(试行)》(长国资政发[2014]112号)规范性文件第十八条的制定并未超越制定的权限，制定程序合法，且不与上位法相抵触，该条款是合法有效的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林碧兰的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告林碧兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 尹谷良
人民陪审员 丁碧辉
人民陪审员 曾朝阳
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 刘奕辰
附相关法律条文：
《<中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。