云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)云05行初27号
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组。
负责人屈生杨，组长。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十一村民小组。
负责人屈永华，组长。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十二村民小组。
负责人屈在济，组长。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十三村民小组。
负责人屈在全，组长。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十四村民小组。
负责人屈绍先，组长。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十七村民小组。
负责人屈永文，组长。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十八村民小组。
负责人屈在益，组长。
上述原告共同委托代理人徐玉连，云南腾越律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人屈在能，男，汉族，1957年11月出生，住腾冲市，村民。代理权限：特别授权代理。
被告（原行政机关）腾冲市人民政府。
住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**号。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人杨善荣，腾冲市林业局林权中心主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨名维，腾冲市林业局林权中心副主任。代理权限：特别授权代理。
被告（复议机关）保山市人民政府。
住所地：保山市隆阳区同仁街**号。
法定代表人：杨军，市长。
委托代理人赵永生，保山市人民政府法制办公室行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第五村民小组。
负责人屈生佐，组长。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第六村民小组。
负责人李顶强，组长。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第七村民小组。
负责人杜广厚，组长。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第八村民小组。
负责人闫生武，组长。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第九村民小组。
负责人罗发云，组长。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第十六村民小组。
负责人闫顺春，组长。
上述第三人共同委托代理人杜德庄，云南正旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人闫然春，男，汉族。1954年1月10日出生，住腾冲市，村民。代理权限：特别授权代理。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组、第十一村民小组、第十二村民小组、第十三村民小组、第十四村民小组、第十七村民小组、第十八村民小组不服被告腾冲市人民政府、保山市人民政府林业行政确认及行政复议一案，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2016年11月18日和23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭审理了本案。原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组负责人屈生杨、第十二村民小组负责人屈在济、第十四村民小组负责人屈绍先、第十八村民小组负责人屈在益及其共同委托代理人徐玉连、屈在能，被告腾冲市人民政府委托代理人杨善荣、杨名维，被告保山市人民政府委托代理人赵永生，第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第五村民小组负责人闫生佐、第六村民小组负责人李顶强、第七村民小组负责人杜广厚、第八村民小组负责人闫生武、第九村民小组负责人罗发云、第十六村民小组负责人闫顺春及其共同委托代理人杜德庄、闫然春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告腾冲市人民政府于2016年5月28日作出腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》，认为原告与第三人争议的位于腾冲市中和镇打云山大横路上的林地，在四固定时确权给第三人所有，林业三定时期颁发给闫家冲大队十八个生产队的312号山林所有证将闫家冲大队的全部山林（含争议林地）记载在内，张家坝联队、屈家联队各生产队均持有山林所有证，有各自管理的山林，且界线明确，没有争议。闫家联队五、六、七、八、九、十六生产队因与牧场界线发生争议，没有颁发山林所有证。打云山大横路上（含争议范围）虽然在七、八十年代作为牧场使用，林业三定曾重申为牧场，但有关部门从未进行过管理，在九十年代后已作为林地使用，全部进行造林，因此，打云山大横路上（含争议范围）应不能再强调作牧场管理，应作为林地进行确权。由于林业三定时期，确权未完善，该争议应当按“谁造林谁所有、权属归谁”的原则进行处理。当事人屈家营联队持有证据1虽对争议范围有记载，但土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期、人民公社，将农业合作社集体所有；四固定时，屈家营大队对大横路上没有记载，用其主张权属归其所有，不予支持。证据2是闫家冲18个生产队山林权属凭证，虽然将争议范围记载在内，但屈家营各生产队的山林所有证未记载争议范围，用其主张权属归其所有，不予支持。证据3虽然记载打横路上为国有牧场，该《意见》将打云山大横路上（含争议范围）记载为牧场，《意见》下发后，对方当事人曾向人民法院提起诉讼，但没有证据表明有过定论。有关部门没有对牧场范围进行载桩定界，也没有进行有效管理，不予采信。证据4、5、6不是权属凭证。对方当事人的证据1不能作为权属凭证；证据2闫家大队的555号《临时山林所有证》把争议范围全部记载在内，且与实际管理相符，用其主张争议范围全部归其所有，予以支持；证据3与争议无关；证据4证明横路上闫家寨的山林与民振村接界，予以采信；证据5证明打鹰山横路上的部分林地闫家联队分到农户管理，但没有经过确权机关确认，不予采信；证据6证明1990年闫家寨有过主张，但没有证据表明有过定论，不予采信；证据7说明对方当事人在打云山造过林，予以采信；证据8国有牧场与闫家界线未确定，屈家营的山林界四至也没有将争议范围记载在内，予以采信；证据9证明打鹰山横路上有闫家联队农户的耕地，予以采信。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条之规定，决定：一、打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归闫家寨联队所有。二、双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，以本决定为准。原告不服该决定，向被告保山市人民政府提起行政复议。保山市人民政府于2016年10月11日作出保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》，认为原告与第三人的林地林木权属争议，最早始于“林业三定”时期，当时的腾冲县林业三定工作领导小组办公室、中和公社管理委员会于1983年4月2日作出的《调处意见》明确了“争议地”权属归国有牧场，否定了第三人持有的555号《临时山林所有证》有关“争议林木林地”的确权，这一否定存在着一是腾冲县林业三定工作领导小组办公室、中和公社管理委员会职权是否合法的问题，二是这一否定之后未明确国有牧场的管理主体，三是这种否定缺乏当时的政策依据支持，四是这种否定最终没有按当时的法律、政策规定，由腾冲县人民政府确认等问题。第三人在《调处意见》作出之后即表示不服，1984年8月将争议林地分到各社，1985年10月各社又分到户，1987年8月17日至22日按《闫家寨村民委员会关于并打鹰山社有林为村有山的议案书》将打鹰山（南坡横路上下的山林）全部社有林并为村有林，随后进行了有效的管理和植树造林。申请人在《行政复议申请书》中强调的1982年两包到户后，申请人方屈占芬、屈绍鸾、屈在朋、屈在安、屈生全、胡应广等人也到“牧场”即：争议林地种植林木，为此曾发生打斗事件，但未能提交任何证据证明造林具体时间、地点、面积，相反却证明了申请人的这一行为受到第三人的阻止；《调处意见》同时证明申请人不是“调处行为”的当事人方，当事人是国有牧场和本案第三人。申请人提交的证据（6）及对其说明，不仅不能证明申请人对争议林地有所有权、使用权，相反证明申请人不是“处理决定”的当事人。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持腾冲市人民政府于2016年5月28日作出的腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》。
原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组、第十一村民小组、第十二村民小组、第十三村民小组、第十四村民小组、第十七村民小组、第十八村民小组（以下简称原告）诉称，原告与第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第五、六、七、八、九、十六村民小组因地名为打鹰山大横路以北（打横路上）的林木林地权属产生争议。经原告申请，被告腾冲市人民政府于2016年5月28日作出腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》，原告不服，向保山市人民政府申请复议，原告于2016年10月17日收到保山市人民政府保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》。原告认为被告腾冲市人民政府作出的《行政处理决定》和被告保山市人民政府作出的《行政复议决定》，存在采信证据错误、查明事实不清、适用法律不准确、客观全面的情况，理由是：1《处理决定》在采信证据方面存在错误。第三人提供的闫家大队555号《临时山林所有证》、1982年7月23日县林业三定办作出的《关于民政与闫家冲的山林调处方案》、1983年3月1日县林业三定办作出的《中和公社闫家冲大队山林权属复查认定意见》及1984年至1985年闫彩春等25户的《承包土地使用证》同1983年4月2日县林业三定办作出的《关于打鹰山国有牧场与中和公社闫家冲大队闫家寨界限的调处意见》相互矛盾，不能作为定案的证据。第三人提供的7份造林凭证不能证明本案争议地块上的林木是第三人单独种植的。2、《处理决定》查明事实不清。决定认为“该幅争议林地，四固定时期打云山大横路上（含争议范围）作为林地确权给对方当事人所有”的主张缺乏相应证据予以印证，不顾原县林业三定办在1983年对争议地块是如何得来并定性为国有牧场的前提，以及该牧场事实上提供给什么人使用受益角度考虑，盲目定论处置的做法不符合法律的规定。3、《处理决定》适用法律不准确、不全面。还应该适用《林木林地权属争议处理办法》第七条、第十条的规定及国家的其他相关法律规定。被告保山市人民政府作出的《行政复议决定》查明事实不清、适用法律不当。请求撤销被告腾冲市人民政府于2016年5月28日作出腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》和被告保山市人民政府保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》；判令被告腾冲市人民政府对原告与第三人之间争议的林木林地重新进行确权，本案诉讼费由二被告承担。
原告为证明自己的主张提交了下列证据材料：
第一组：A1、保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》复印件1份；Ａ2、腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》复印件1份。欲证明被诉具体行政行为认定事实不清，适用法律不当。
第二组：A3、原腾冲县中和乡作出的《中和乡人民政府关于打鹰山、大横路以上“国有牧场”林木林地权属有关问题的通知》复印件1份；Ａ4、原腾冲县中和公社管理委员会及原腾冲县林业三定工作领导小组办公室共同出具的《关于打鹰山国有牧场与中和公社闫家冲大队闫家寨界线的调处意见》复印件1份。欲证明林改期间，闫家联队将争议林地登记为集体林地属第三人自己填写的，555号临时山林所有权证与调处意见存在矛盾，认定争议山林属第三人所有的证据不足。
第三组：A5、照片两张。欲证明老虎沟属原告管理，555号临时山林所有证中记载的小米坡不属于第三人管理的范围。
第四组：Ａ6、书证材料5份。欲证明打鹰山大横路山的林地1983年就被划归国有牧场。
第五组：A7、造林合同1份。欲证明原告也在争议林地范围内进行过植树造林。
被告腾冲市人民政府辩称，原告与第三人争议的山林位于打云山，其四至范围为：东至花沟，南至大横路，西至民振村界，北至打鹰山顶，面积约1200亩。经被告召集双方当事人进行调解，根据双方当事人提交的证据认定：该幅争议林地，四固定时期打云山大横路上（含争议范围）作为林地确权给当事人闫家联队（第三人）所有，林业三定时期颁发给闫家冲大队十八个生产队的312号山林所有证将闫家冲大队的全部山林（含争议林地）记载在内，张家坝联队、屈家联队各生产队均持有山林所有证，有各自管理的山林，且界线明确，没有争议。闫家联队因与牧场界线发生争议，没有颁发山林所有证，打云山横路上（含争议范围）虽然在七、八十年代作为牧场使用，林业三定曾重申为牧场，但有关部门从未进行过管理，在九十年代后已作为林地使用，全部进行造林，因此，打云山横路上（含争议范围）应不能再强调作牧场管理，应作为林地进行确权。由于林业三定时期，确权未完善，该争议应当按“谁造林谁所有、权属归谁”的原则进行处理。第三人提交的《临时山林所有证》把争议范围全部记载在内，且与实际管理相符，《关于民政与闫家冲的山林调处方案》，证明横路上闫家寨的山林与民振村接界，而且还提交证据证明第三人一方曾在打云山造过林。故作出打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地归第三人所有，双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，以本决定为准的处理决定。请求维持该处理决定，驳回原告的诉讼请求。
被告腾冲市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的下列证据及所适用的法律法规依据：
第一组：Ｂ1、原告提交的《申请书》复印件1份。B2、腾冲市人民政府组织的《现场勘查笔录》复印件1份。Ｂ3、《纠纷调解笔录》复印件1份。欲证明被告所作的具体行政行为是依原告的申请作出，并且组织当事双方对争议范围进行了指认和调解。
第二组：B4、腾证字第12099号《土地房产所有证》复印件1份。B5、312号《山林所有证》。B6、原腾冲县中和公社管理委员会及原腾冲县林业三定工作领导小组办公室共同出具的《关于打鹰山国有牧场与中和公社闫家冲大队闫家寨界线的调处意见》复印件1份。Ｂ7、原腾冲县中和乡人民政府作出的《中和乡人民政府关于打鹰山、大横路以上“国有牧场”林木林地权属有关问题的通知》复印件1份。Ｂ8、证人张某出具的《证实》复印件1份。Ｂ9、云财票印（2007）第018号《收据》复印件1份。该组证据为被告作出行政行为过程中原告向被告提交的证据，被告欲证明原告提交的证据不能证明对争议林地享有权属关系。
第三组：Ｂ10、《闫家冲康熙十二年山照碑文》1份。Ｂ11、林权字第555号《云南省德宏傣族景颇族自治州临时山林所有证（存根）》复印件1份。B12、（75）中法民字第8号《腾冲县中和人民法庭民事调解书》复印件1份。B13、《关于民政与闫家冲的林调处方案》复印件1份。B14、《闫家寨村民委员会关于六二年三定时各社界的分山簿》复印件1份。B15、《起诉书》复印件1份。B16、编号[89]第1号、[1992]第14号《基地造林有偿扶持合同书》复印件各1份；编号第3号、第4号、第127号《造林育苗合同》复印件各1份；编号88年5号、8号《造林育苗合同书》复印件各1份。Ｂ17、《中和公社闫家冲大队山林权属复查认定意见》复印件1份。Ｂ18、《承包土地使用证》复印件25份。该组证据为被告作出行政行为过程中第三人向被告提交的证据，欲证明555号临时山林所有证记载了争议林地为第三人所有，之后多次调处但未形成结论，第三人一直在主张权利，并在争议林地进行过植树，被告据此作出处理决定。
第四组：Ｂ19.编号303、304、305、306、308、309、310的《山林所有证存根》及《山林权属复查方案》复印件各1份。该组证据材料欲证明屈家营各生产队的山林四至没有将争议范围记载在内。Ｂ20、《行政调查笔录》复印件3份，欲证明调查情况。B21、林权字第577号《云南省德宏傣族景颇族自治州临时山林所有证（存根）》复印件1份，欲证明原告的山林证没有将争议范围记载在内。
第五组：《森林法》及林业部《林木林地权属争议处理办法》。欲证明被告作出处理决定的法律依据。
被告保山市人民政府辩称，原告的诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，腾冲市人民政府在查明事实的基础上，根据《中华人民共和国森林法》第十七条和《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条之规定，作出的《处理决定》是法定职权的行政行为，并无违法或不当。被告保山市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理适当，请求驳回原告的诉讼请求。
被告保山市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的下列证据：
第一组：C1、《行政复议申请书》复印件1份；C2、《关于对方当事人被采信证据的说明》复印件1份；C3、《行政复议收件回执》复印件1份；C4《行政复议申请受理通知书》复印件1份；C5、《行政复议答复通知书》复印件1份；C6、《第三人参加行政复议告知书》复印件1份。该组证据材料欲证明复议机关受理行政复议案件来源及复议程序符合法律规定。
第二组：C7、《行政答复书》复印件1份，欲证明腾冲市人民政府依法作出行政复议答复。
第三组证据共21份，为被告腾冲市人民政府作出行政行为所依据的证据，与腾冲市人民政府提交的证据相同。
第四组：C8.《基地林检查验收单》复印件1份；C9.《1991年度基地林验收付款凭证》复印件1份；C10.提取规划费《发票》复印件1份；C11.基地造林贷款《借条》复印件1份；C12.基地造林信汇凭证（回单）复印件1份。C13、《闫家寨村民委员会关于并打鹰山社有林为村有山的议案书》复印件1份。该组证据为被告在复议过程中收集和补充的证据，欲证明第三人在争议林地造过林，并进行管理。
第五组：C14、腾证字第11826号、第11828号、第11829号《土地房产所有证》复印件各1份。该组证据为被告在复议过程中收集和补充的证据，欲证明与555号《临时山林所有证》中有老虎沟、小米坡、狐狸洞的地名记载相同。
第三人腾冲市中和镇闫家冲社区第五村民小组、第六村民小组、第七村民小组、第八村民小组、第九村民小组、第十六村民小组（以下简称第三人）共同述称，腾冲市人民政府作出的腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》和保山市人民政府保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》的具体行政行为，属于依法履行职权并不违反法律程序，且认定事实清楚、适用法律法规正确，所作行政行为证据充分，是合法有效的行政行为，请求依法驳回原告的诉讼请求，维持两被告依法作出的行政处理决定。
第三人为证明自己的主张，提交了下列证据：
第一组：D1、第555号及第557号临时山林所有权证存根；欲证明争议林地是登记在第三人名下，而不是登记在原告名下。
第二组：D2、闫彩春等人持有的《承包土地使用证》25份。该组证据与被告腾冲市人民政府提交的证据18相同。
第三组：D3、《闫家寨村民委员会关于并打鹰山社有林为村有林的议案书》1份。欲证明第三人对争议林地进行了管理。
第四组：D4、原告于1982年7月17日所写的申请书1份。欲证明原告自1962年起就已经放弃了对争议林地的管理，说明原告对争议林地无所有权。
经庭审质证，原告提交的证据A1、A２为被诉具体行政行为。对证据Ａ３、Ａ４，被告腾冲市人民政府对证据的真实性不持异议，不认可原告的证明目的。认为《通知》只是证明不能发证的事实，《调处意见》只能证明调处的过程，而且并不是被告作出。被告保山市人民政府与腾冲市人民政府的质证观点相同。第三人对证据的真实性不持异议，不认可原告的证明目的，认为调处意见仅是一种建议，当事人并没有达成一致，而且作为调处主持人的中和乡人民政府无权决定将林地收归国有。对证据Ａ５，被告腾冲市人民政府对证据来源有异议，不认可原告的证明目的。被告保山市人民政府与腾冲市人民政府的质证观点相同。第三人不认可证据的三性，认为与本案无关。对证据Ａ６，被告认为不符合证人证言的形式要求，不认可其真实性。第三人的质证意见与被告相同。对证据Ａ７，被告认可证据的真实性，但认为不能证明合同中所记载的地名是否是争议林地，与本案无关。第三人认为合同项目名称存在涂改，内容形式不符，不认可该证据的真实性。对被告腾冲市人民政府提交的证据B1、B2、Ｂ３经原告质证，对证据的真实性不持异议，但认为勘查笔录记录不完整，没有看过调解笔录的内容，不认可笔录所记载内容。被告保山市人民政府和第三人对证据的真实性和证明目的不持异议。对证据Ｂ４
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Ｂ９，经原告质证，原告对证据的真实性不持异议，但不认可被告的证明目的。被告保山市人民政府及第三人对证据的真实性及证明目的均不持异议。对证据B10原告不认可，不发表质证意见。对证据B11，原告认可其真实性，但认为该证所记载范围包括了原告的山林面积，并且与证据B13矛盾；对证据B12原告无异议。对证据B13、B14原告对其真实性无异议，但不认可证明目的。对证据B15，原告认为因无法院受理案件的相关证据印证，对其真实性、合法性和证明目的均不认可。对证据B16原告认为是复印件，无法看清内容，不发表质证意见。对证据B17认为所记录内容与证据B11矛盾。对证据B18原告认为所填写的内容与当时的历史要求不符，不予认可。对证据B19、B21原告对其真实性不持异议，但认为应以复查认定意见为准，不认可被告的证明目的。对证据B20，认为调查笔录的形式不合法。被告保山市人民政府和第三人对上述证据的真实性及证明目的均无异议。对被告保山市人民政府提交的证据Ｃ１
--Ｃ７，经原告、被告腾冲市人民政府及第三人质证，各方当事人对证据的真实性及证明目的均无异议。对证据C8--
Ｃ１4，原告不认可该组证据的真实性和合法性。被告腾冲市人民政府及第三人对该组证据的真实性及证明目的不持异议。对第三人提交的证据D１、D2，与被告腾冲市人民政府提交的证据Ｂ11、Ｂ21、Ｂ１８相同，各方当事人质证意见相同。证据Ｄ３与被告保山市人民政府提交的证据C13相同，各方当事人的质证意见相同。对证据D4，原告认可证据的真实性，但不认可其证明目的，认为该证据反而证明了双方就该林地发生过争执，所以才有后面的解决过程。被告认可其真实性，但认为该证据不能证明争议林地的权属和归属。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据材料A1、A2系被诉行政行为，不应作为证据进行审查。证据A3、A4能够证实有关部门对争议林地的调处过程，及林地存在争议的事实，对其真实性、关联性予以采信。证据A5证据来源不清，对其真实性、合法性、关联性不予采信。证据A6为5份证人证言，其中1份为对原告各村民小组组长身份的证明，予以采信。其余4份走访记录和证实材料，因无证人身份情况和记录人、调查人具体情况，不符合证人证言的形式要求，不予采信。被告腾冲市人民政府提交的证据B1
--B3能够证明被告根据原告申请，曾经组织原告和第三人进行过现场勘查和调解,予以采信。证据B4--
B9为原告在行政处理过程中向被告提交的证据材料，对该组证据的真实性、合法性，当事人不持异议，予以采信。其中证据B4证明原告曾经在大横路上有500亩牧场。但因该林地权属存在争议，且与其他证据存在矛盾，故对原告的证明目的不予采信。证据B5记载了包括争议林地在内的山林归当时的闫家冲大队18个生产队所有，但不能证明原告和第三人各自的山林权属关系。证据B6认定1962年“四固定”填发的山林证是根据当事人自己填写的情况发的证，1982年林业三定时延续了原来的错误，应该纠正。并重申恢复国有牧场，不能以在国有牧场种有轮耕地和造林作为占有牧场权属的依据。对该证据形成的过程及所记载的事实予以采信。证据B7内容为大横路以上的土地属国有牧场，该林地林木有集体造林和自然林。第三人将该片土地登记为集体林地属错登。通知暂停审批该区域林木的采伐手续。对该证据的真实性予以采信。证据B8为证人证明对争议地界进行制图的说明。对其真实性予以采信。证据B9为收费收据。原告用于证明有村民在大横路上采伐林木被罚款。因无证据来源情况证明材料佐证，对其证明目的不予采信。证据B10为解放前的山照石碑拓印件，不能作为权属证明，对其合法性不予采信。证据B11为权属证明，能够证明打鹰山林地当时登记在第三人名下，但与证据B6、B7存在冲突，对其真实性、合法性和证明目的不予采信。证据B12为法庭调解书，能够证明纠纷经过法庭调解，但对争议林地未形成调解意见，对其真实性、合法性，予以采信，对第三人的证明目的不予采信。证据B13能够证明在地、县、公社三定工作组的主持下，于1982年7月与民政大队的山林界限进行了调处，对其真实性、合法性予以采信，但不能作为林地权属依据。证据B14为第三人自制关于六二年三定时各社界的分山簿，但不能作为权属依据，对其合法性和证明目的不予采信。证据B15为第三人的起诉书复印件，因无其他证据佐证，对其真实性、合法性和证明目的不予采信。证据B16能够证明第三人在争议林地进行过植树造林，对其真实性、合法性及证明目的，予以采信。证据B17在明确闫家冲大队闫家寨、屈家营、张家坝三个生产队山林四至界线的同时，对闫家寨的四至界线中注明“北至以打云山牧场接界（待打云山牧场界线确定后的点线为准）”。对该证据的真实性、合法性予以采信，该证据证明确实有牧场存在，而且与第三人的山林接界。证据B18经庭审中与原件进行核对，对其真实性、合法性予以采信。原告虽然提出所填写内容与当时的要求不符，但没有提交相应的证据佐证，对其质证意见不予采纳。证据B19证明争议林地未登记在原告名下，对证据的真实性、合法性，予以采信。证据B20为调查笔录，证人为民政村3名村干部，证明大横路上与第三人林地接界。原告认为调查笔录无调查人签名，形式不符合要求，对该证据不予采信。证据B21为原告的临时山林所有证存根，第三人欲证明所有证对争议林地没有记载。该证据与证据B6存在矛盾，对该证据的真实性及第三人的证明目的不予采信。对被告保山市人民政府提交的证据C1
--C7，该组证据证明被告行政复议行为的过程，对其真实性、合法性予以采信。证据C8--
C14为被告在行政复议过程中收集的证据，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十一条第二款“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”的规定，该组证据不作为本案证据使用。对第三人提交的证据D1、D2与被告腾冲市人民政府提交的证据B11、B21、B18相同，认证意见同上。证据D3证明第三人对争议林地进行管理的事实，对其真实性予以采信。证据D4证明在争议林地当事人之间存在纠纷，对真实性予以采信，但对第三人的证明目的不予采信。
经审理查明，原告与第三人争议的林地位于腾冲市中和镇打鹰山（打云山）大横路上，面积约1200亩。在1962年“四固定”时颁发给第三人的林权字第555号《云南省德宏傣族景颇族自治州临时山林所有证（存根）》，将争议林地范围记载在内。后在1982年“林业三定”时，原腾冲县人民政府向闫家冲大队颁发了312号山林所有证，将包括争议林地的山林登记为包括原告在内的闫家冲大队十八个生产队所有。1982年7月，在原地县“三定”工作组的主持下，第三人与邻村民政村达成《关于民政与闫家冲的山林调处方案》，方案记载“从横岭干上到双坡，直对大哑口上。大线以东南为闫家冲所有”。同月17日，原告提出《关于要求上级帮助解决打鹰山牧场的请示报告》，认为打鹰山大横路上为共同牧场，现被第三人耕种和植树，要求将原告原来耕种管理的范围划归原告管理。1983年3月1日，原腾冲县中和公社管理委员会、腾冲县林业三定工作领导小组办公室、闫家冲大队共同作出《中和公社闫家冲大队山林权属复查认定意见》，意见载明“闫家联队靠近打云山牧场暂时不定线，以牧场划定后的界线为准”。1983年4月2日，原腾冲县中和公社管理委员会及腾冲县林业三定工作领导小组办公室共同作出了《关于打鹰山国有牧场与中和公社闫家冲大队闫家寨界线的调处意见》，调处意见认为1962年“四固定”时期填发的山林证依据的是单方意见，不顾国有牧场的权属情况，1982年林业三定时延续了原来的错误，应该纠正。并重申恢复国有牧场，不能以在国有牧场种有轮耕地和造林作为占有牧场权属的依据。同时，明确不同意调处意见的，可以在十天内向司法机关起诉。2007年11月12日，原腾冲县中和乡人民政府作出《中和乡人民政府关于打鹰山、大横路以上“国有牧场”林木林地权属有关问题的通知》，内容为大横路以上的土地属国有牧场，该林地林木有集体造林和自然林。第三人将该片土地登记为集体林地属错登。暂停审批该区域林木的采伐手续。
经查，打鹰山大横路上虽然在七、八十年代作为牧场使用，“林业三定”时期曾重申为牧场，但有关部门从未进行过管理，也未确定具体界线及办理相关权属登记手续。2015年8月6日原告向腾冲市人民政府提出申请，要求1、对第三人在打鹰山大横路上的林权证，给予作废处理；2、对打鹰山大横路上临闫家冲面子这片约5000亩面积，确权给原告三分之一的面积；3、对打鹰山横路上闫家寨砍伐林木按相关法律法规给予处罚。腾冲市人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条之规定，于2016年5月28日作出腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》。决定：一、打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归闫家寨联队所有。二、双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，以本决定为准。原告不服该决定，向被告保山市人民政府提起行政复议。保山市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2016年10月11日作出保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》，决定维持腾冲市人民政府作出的腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》。原告不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、中华人民共和国行政复议法》第五条、第六条第（四）项、第十三条第一款的规定，被告腾冲市人民政府作为本案争议林地的处理机关，被告保山市人民政府作为腾冲市人民政府的上一级人民政府，是本案适格的被告。被告腾冲市人民政府、保山市人民政府分别向本院提交了22份和35证据，原告提交了7份证据，第三人提交了4份证据，除证明作出行政行为、行政复议的过程和法律依据外，能够证明争议权属有关的证据仅为555号《云南省德宏傣族景颇族自治州临时山林所有证（存根）》和312号《山林所有证》，其他证据证明了第三人在争议林地范围内进行植树造林以及林地存在争议的事实，但不能作为林地权属的证明依据。被告保山市人民政府在行政复议过程中，调取了6份证据，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第31条第2款的规定“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”该6份证据不作为本案证据使用。被告腾冲市人民政府作出的腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》的主要依据是《中华人民共和国森林法》第十七条和原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条的规定，认为第三人持有的555号《临时山林所有证》把争议范围全部记载在内，且与实际管理相符；并且有证据能够证明第三人在打鹰山进行归植树造林。在《行政处理决定》中明确表述“由于林业三定时期，确权未完善，该争议应当按'谁造林谁所有、权属归谁'的原则进行处理。”而《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定“土地改革后营造的林木，按照谁造林、谁管护、权属归谁所有的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”，该规定应当只适用于对林木权属的确权，而不能作为林地权属的确权依据。而且该林地尚存在争议没有解决。故该行政处理决定的处理原则和适用法律不当。被告认可第三人持有的555号《临时山林所有证》，并作为确权依据。对原告提交的原腾冲县中和公社管理委员会及腾冲县林业三定工作领导小组办公室于1983年4月共同作出的《关于打鹰山国有牧场与中和公社闫家冲大队闫家寨界线的调处意见》，被告腾冲市人民政府认为该意见因第三人曾提起诉讼，但没有证据表明有过定论，有关部门没有对牧场范围进行栽桩定界，也没有有效管理，而不予采信。被告保山市人民政府认为《调处意见》存在主体职责是否合法、未明确国有牧场的管理主体，缺乏政策依据，没有按法律、政策规定由政府发证确认等问题，并且强调原告不是《调处意见》的当事方。本院认为该《调处意见》虽然不是由县级以上人民政府作出的规范的具有法律效力的行政处理决定，但作为书证该证据证明了职能部门对争议山林权属问题的调查和调处情况，即证明了该林地权属存在争议，1962年“四固定”时填发的555号《临时山林所有证》是以土改后期第三人一方在自己保管的空白土地证上所填写的四至界限为依据，1982年“林业三定”时延续了原来的错误。对《调处意见》所反映的这一事实不应该以不符合现行的行政行为要求而否定。因此被告以存在疑问的555号《临时山林所有证》来作为确定权属的依据，证据不足。另外，《行政处理决定》决定“打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归对方当事人闫家寨联队所有”，但未明确具体的四至界线和面积，属认定事实不清。故对被告腾冲市人民政府作出的行政处理决定应予撤销。被告保山市人民政府作出的维持该行政处理决定的复议决定亦属不当，应一并撤销。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告腾冲市人民政府作出的腾政行决字（2016）8号《腾冲市人民政府行政处理决定》和保山市人民政府作出的保政行复决[2016]第13号《保山市人民政府行政复议决定》。
二、责令被告腾冲市人民政府在本判决生效后六个月内重新作出行政行为。
本案征收诉讼费50元，由被告腾冲市人民政府和保山市人民政府的共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 李术尤
审判员 何延武
审判员 李海斌
二〇一七年二月七日
书记员 谢霄宵
附：本判决适用的相关法律依据。
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）、主要证据不足的；
（二）、适用法律、法规错误的；
……
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。
2.《中华人民共和国森林法》第十七条第一款单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
3.《中华人民共和国行政复议法》第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:
……
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
……
第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。”
4.原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。
第十二条土地改革后营造的林木，按照谁造林、谁管护、权属归谁所有的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。