浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙06行初37号
原告吴松茂，男，1952年8月27日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
委托代理人吴益峰，男，1975年11月5日出生，汉族，住嵊州市。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市领带园区五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵红卫，男，该单位工作人员。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
原告吴松茂不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月7日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月27日公开开庭审理了本案。原告吴松茂的委托代理人何妙富、吴益峰，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵红卫、李淑芳到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2017年3月6日。本案现已审理终结。
原告吴松茂起诉称：一、被告逃避征地程序，非法征收农村集体土地，强行拆除原告房屋，安置补偿违法且明显不合理，侵害原告合法权益。二、《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》系违法行政行为。1.被告以实施“城中村”改造名义欺骗村民；2.委托私营企业签约；3.结算单未盖具公章；4.以委托为由主张“不属于行政诉讼受案范围”错误；5.名为三江街道具体实施，实为被告为逃避法律责任。三、被告城中村改造中存在如下问题：1.由私营企业征收，职权依据不明；2.安置补偿资金来源不明；3.委托关系依据不明；4.暴力强拆；5.胁迫村民签订协议；6.公示时间违法；7.征收补偿安置方式违法，强制推行房票；7.“先搬迁，后补偿”违法；8.评估机构选择违法等等。四、本案属于行政诉讼受案范围。五、补偿协议无效，原告要求按照相应规定享受安置补偿权利。请求确认被告对原告的房屋征收行为违法，并请求一并对嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件进行合法性审查。
原告吴松茂向本院提交了以下证据：
1.户口本，证明原告是被征收人；
2.农村私人建房用地呈报表、建设许可证、土地证，证明原告有宅基地并合法建房；
3.分家协议，证明原告户进行分家析产，享有安置权利；
4.货币补偿及房票安置结算清单，证明原告合法权益因以一户安置受损。
被告嵊州市人民政府答辩称：一、被告下属机构嵊州市三江街道办事处（城南新区管委会）作为城中村改造的具体实施单位，相应行政行为符合嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件规定，且充分维护原告合法权益，应当驳回起诉。原告长子吴益峰并非在册人口，最终确定的补偿款已远远超过目前嵊州市同等地段商品房市场价格，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）之规定，应当驳回其起诉。二、被告所作嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件合法有效。上述两文件职权依据合法，符合改革发展方向；内容合法；程序合法。请求驳回原告诉请。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》、村民代表表决单及签到单、《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》及嵊州市人民政府批复（嵊政办批〔2013〕176号），证明本案城中村改造启动程序遵循决策民主原则；
2.《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收一号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收二号公告》、《城南新区（三江街道）桥南社区高家区块城中村改造三号公告》、《高家区块城中村改造第一次公示》、《高家区块城中村改造第二次公示》、《城南新区（三江街道）高家区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》及照片一组，证明涉案城中村改造内容和安置补偿结果经公告及公示的事实；
3.嵊政办批〔2015〕35号《嵊州市人民政府办公室关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》，证明依法及政策指导对涉案房屋进行评估的事实；
4.《房屋拆迁委托协议》、营业执照、税务登记证、组织机构代码证，证明实施单位委托具有相应资质的拆迁服务机构的事实；
5.《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补充协议，证明协议中的补偿项目与标准均符合嵊州市城中村改造政策规定的事实；
6.《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》、评估报告（附房屋、装修、附属物重置价格评估表、测绘图）、土地证、补偿款支付凭证、房票安置购房证明书，证明在册人口及被征收房屋基本情况、评估结果及原告户已按协议领取补偿款的事实。
被告嵊州市人民政府同时明确《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条、嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件、《浙江省人民政府办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》等系其实施行政行为的规范性文件依据。
经庭审质证，被告对于原告提交的证据1、2、4真实性无异议；对证据3真实性、关联性有异议。原告对于被告提交的证据1中《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》真实性有异议，合法性、关联性无异议，对其余证据真实性无异议；对证据2-6真实性无异议，合法性有异议。
本院对上述证据认证如下：被告证据3与本案征收行为审查不具有关联性，对其余证据的真实性予以确认；原告证据3、4涉及补偿安置行为，与征收行为合法性审查不具有关联性，对其余证据真实性予以确认。
经审理查明，原告吴松茂持有嵊集建（92）字第1949号、嵊集建（92）字第1950号《集体土地建设用地使用证》等。2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日作出同意批复。2015年3月12日，被告作出嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政（2015）16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件。3月20日，嵊州市三江街道办事处将城南新区城中村改造项目中房屋和地上建筑物的具体征迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司承办。8月23日，嵊州市城南新区管委会（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收一号公告》，9月7日发布《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收二号公告》，先后明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管理委员会于2015年9月26日起就《嵊州市城南新区（三江街道）高家区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》公示五天；于2015年10月6日起就《高家区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表》公示五天，吴松茂妻子尹华珍户在册人口5人；于2015年12月3日公示《高家区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》。2015年11月2日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）桥南社区高家区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2015年10月11日起，至2015年10月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日其一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。
另查明，2015年10月29日、2015年12月11日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、吴建峰为乙方，先后签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补充协议。涉案房屋已被拆除。
本院认为，原告吴松茂系对被告房屋征收行为不服提起诉讼，则本案的争议焦点主要为被诉房屋征收行为合法性，安置补偿行为是否合法不属于本案审查范围。因原告在房屋征收中被计为在册人口，故被告房屋征收行为与其具有法律上利害关系，本院认可其原告主体资格。现分述如下：
一、原告起诉被告征收行为具有事实根据。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并要求城南新区管委会（三江街道）组织实施。根据查明事实，被告“城中村”改造工作主要方式为签订房屋征收补偿安置协议后拆除房屋，故应认定具有房屋征收的目的。被告派出机构嵊州市城南新区管理委员会在此后“三公告、三公示”等过程中亦明确系实施城中村改造房屋征收。且房屋现已实际拆除，已产生房屋征收的实际结果。而书面征收决定并非认定征收行为存在的必要前提，被征收人是否自愿亦不影响征收行为的定性。本案中，事实上存在的房屋征收行为影响相对人权益，征收决定作出主体应认定为嵊州市人民政府。原告提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，被告关于不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩意见缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
二、关于被诉征收行为的合法性。根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和其他地上构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告嵊州市人民政府在完成涉案土地征收的各项审批手续前，即作出集体土地上房屋征收决定，于法无据。
三、嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》、嵊政〔2015〕16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》的合法性。嵊政〔2015〕15号文件第二条规定，凡城市规划区内列入城中村改造计划且经过市政府批准区域内的城中村房屋及其附属物的征收、补偿、安置等事宜，适用本办法。被告在征收原告房屋时以该规范性文件为依据。本院认为，该规范性文件涉及对集体土地上房屋征收的内容缺乏上位法依据，对其合法性不予认可，具体理由在征收行为合法性部分已作阐述。嵊政〔2015〕16号文件涉及房屋安置补偿方式，与征收行为合法性审查无关，故不予审查。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告相应诉讼请求应当予以支持。鉴于征收行为已经实际实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作桥南社区高家区块集体土地上房屋征收行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 范卓娅
人民陪审员 马雅萍
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 徐海莲