陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕行终413号
上诉人（原审被告）：宝鸡市国土资源局。
法定代表人：赵磊，任该局局长。
委托代理人：曹健，该局干部。
委托代理人：党东风，陕西秦轩律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：宝鸡市城乡建设规划局。
法定代表人：杨锦辉，该局局长。
委托代理人：李泉，该局政策法规科副科长。
委托代理人：陈廷，陕西正泰律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：宝鸡城市管理综合执法局。
法定代表人：董晓岗，任该局局长。
委托代理人：邓元华，该局干部。
委托代理人：汶莉，宝鸡国文律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：岐山县岐星房地产开发有限责任公司。
法定代表人：王德虎，该公司董事长。
委托代理人：高宝峰，该公司职工。
委托代理人：朱红强，陕西永佳律师事务所律师。
上诉人宝鸡市国土资源局（以下简称宝鸡市国土局）、宝鸡市城乡建设规划局（以下简称宝鸡市规划局）、宝鸡市城市管理综合执法局（以下简称宝鸡市执法局）因与被上诉人岐山县岐星房地产开发有限责任公司（以下简称岐星公司）行政决定一案，不服宝鸡市中级人民法院（2016）陕03行初字第115号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于二〇一七年六月二十三日公开开庭审理了本案。上诉人宝鸡市国土局委托代理人曹建、党东风，宝鸡市规划局委托代理人李泉、陈廷，宝鸡市执法局委托代理人邓元华、汶莉，被上诉人岐星公司委托代理人高宝峰、朱红强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：2011年10月23日，宝鸡市人民政府形成第58次专门问题会议纪要，即《关于汉中路停车场、市场建设有关问题的会议纪要》，确定汉中路停车场、市场改造项目为54个旧城提升改造项目之一，由宝鸡市国土局牵头，宝鸡市执法局、宝鸡市规划局、宝鸡市土地收购储备中心参加，组成工作组，进一步细化合同条款。2011年11月7日，三被告与原告签订了《宝鸡市区汉中路停车场、市场项目建设协议》（以下简称项目建设协议），就项目用地范围面积、拆迁补偿安置、项目用地招拍挂、土地成交价款的使用、项目用途、建设监管、工期、优惠政策及环境保障、违约责任等内容进行书面约定。由于宝鸡市政府于2012年2月9日决定对项目规划进行调整变更，2013年8月30日，三被告与原告又签订了《宝鸡市汉中路停车场、市场项目建设补充协议》（以下简称补充协议），对项目规划变更、项目用地范围面积、项目建设经营主体、征收（拆迁）与补偿安置、被拆迁（征收）人返迁安置、建设监管、工期、合同效力等内容进行了补充约定。
2011年11月17日，宝鸡市国土局与原告签订《国有建设用��使用权出证合同》，2012年7月30日，宝鸡市人民政府为原告颁发了宝市国用（2012）第76号《国有土地使用权证》。2013年4月15日，宝鸡市规划局为原告颁发了地字第610302201300001号《建设用地规划许可证》。
2014年12月4日，三被告作出《关于限期恢复项目建设的函》。2014年12月4日，宝鸡市人民政府形成第75次专门问题会议，形成《关于汉中路停车场建设有关问题的会议纪要》，认为原告存在资金问题，致该项目长期停工，工程安全、社会稳定隐患加剧，要求原告于2014年12月15日前将后续资金足额筹措到位，转入指定账户，否则按照有关协议、合同收回项目及用地，由宝鸡市人民政府重新选定项目建设单位。2014年12月31日，三被告作出宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场项目建设权及土地使用权的决定》（以下简称314号行政决定）。原告认为314号行政决定侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。
原审判决认为：本案争议焦点为，本案所诉314号行政决定是行政行为还是民事行为，三被告作出的314号行政决定是否具有职权依据。
（一）本案所诉314号决定是行政行为还是民事行为。本案三被告于2014年12月31日作出的314号决定是针对岐星公司作出的处理意见，其主要内容直接涉及岐星公司的权利义务以及岐星公司如不履行相关义务将承担的法律后果。宝鸡市国土局据此决定注销了岐星公司商业楼的国有土地使用证，并将正在申办的拆迁安置楼国有土地使用权证停止办理。三被告作出的314号行政决定应属于行政行为，符合行政案件受理范围。三被告辩称该行为是解除民事合同行为的理由不能成立。
（二）三被告作出的314号行政决定��否具有职权依据。行政案件的审理应围绕被诉行政行为职权依据、程序依据、事实依据及法律依据进行审查。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”即县级以上人民政府依法享有确认土地使用权的行政职权。本案原告岐星公司持有宝鸡市人民政府颁发的宝市国用（2012）第76号《国有土地使用权证》，本案三被告不具有能够注销或收回该土地证的法定职权，而三被告在314号行政决定中作出“土地证不予办理，土地依法收回”的行政决定已超越其法定职责。故经合议庭评议，院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决：撤销三被告作出的宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》。案件诉讼费50元，由三被告承担。
宝鸡市土地局上诉称：（一）上诉人作出的314号行政处理决定符合合同约定和法律规定，原审判决予以撤销没有法律依据。上诉人和被上诉人签订的项目建设协议及其补充协议，不论以合同性质为行政协议还是民事合同，上诉人作为合同的一方，在对方严重违约的情况下，有权行使合同解除权。314号行政决定实质是解除合同的方式。原审判决撤销该行政决定没有法律依据。（二）上诉人做出的314号行政决定不存在超越职权的情形。上诉人做出的314号行政决定，是因被上诉人违约而做出的解除合同的行为。合同解除权在双方合同中有明确约定，双方约定解除合同的条件是意思自治的表现。同时，合同解除权也是合同双方解除合同的要件。上诉人依据合同约定的权利和义务行使解除权，不存在超越职权的情形。综上，原审判决认定事实有误，适用法律不当。请求依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人宝鸡市规划局上诉称：（一）原审判决认定314号行政决定的性质错误。1.原审判决就314号行政决定性质的认定错误。原审判决认定314号决定的性质为行政行为，是错误的。第一、314号行政决定的做出不是基于行政机关的主体身份，而是基于合同当事人的身份。第二、314号行政决定的内容是对被上诉人在2011年11月7日项目建设协议、2013年8月30日补充协议履行过程中违约情况的描述和处理，属于民事救济的范畴。
2．原审判决就被上诉人是否有权作出314号行政决定认定错误。314号行政决定的做出，系上诉人等作为合同相对人对对方当事人的违约行为依据合同约定行使合同权利，与上诉人是否具有行政机关身份、是否具有相应行政职权没有关系，不存在上诉人超越行政职权的问题。（二）原审判决适用法律错误。原审判决基于以上错误的事实认定，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决撤销314号行政决定，适用法律错误。应当适用该法第四十九条规定，驳回被上诉人诉讼请求。综上，上诉人等做出的314号行政决定，虽然涉及对被上诉人汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的收回，但收回的依据不是相关的行政法规，而是双方的合同约定。因此，对上诉人等收回行为进行司法审查的标准也应该的是双方的合同而不是行政法规。原审判决混淆了行政机关的行政行为与民事行为的界限，用行政法规审查民事行为的合法性。请求依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人宝鸡市执法局上诉称：（一）原审判决确认上诉人作出的314号行政决定是越权行政行为，与本案事实不符。原审判决以本案三上诉人不具有注销或收回土地证的法定职权，从而撤销了314号行政决定。上诉人认为，314号行政决定并非土地证不予办理，土地依法收回的行政决定，也没有实际据此发生“土地证不予办理，土地依法收回”的法律后果。314号行政决定不是越权行政行为，仅仅是解除项目建设协议的通知书，不管该协议是行政协议还是民事合同，均不影响314号行政决定是解除合同通知的性质，其法律后果也仅仅是导致合同解除，而不能导致“土地证不予办理，土地依法收回”的法律后果。原审判决将注销土地证的独立行政行为和314号行政决定相混淆，将被上诉人不缴土地出让金，不履行土地出让合同，土地管理部门解除土地出让合同的行政行为与314号行政决定相混淆，作出上诉人是越权行政行为的认定，与本案事实不符。（二）被上诉人严重违约，上诉人通知解除项目建设协议有事实依据和法律依据，解除通知应当得到支持。314号行政决定来源于上诉人于2011年11月7日与被上诉人签订的项目建设协议及2013年8月30日签订的补充协议，该项目建设协议和补充协议对项目用地、拆迁安置、项目用途、建设资金、建设工期、优惠政策、违约责任等均有明确约定。在履行该合同的过程中，被上诉人屡屡违约，不但擅自改变规划涉及用途，导致拆迁户的安置面积缺失，而且还多次因拖欠施工单位工资造成民工集体上访，阻堵交通事件及多次停工，导致工程严重拖期。上诉人对其严重违约行为，多次催告无效，截止2014年12月31日，被上诉人在限期内仍然没有复工，导致合同目的无法实现，上诉人按照市政府2014年12月4日专题会议纪要，向被上诉人送达了314号行政决定，解除了双方的合作开发合同。该行政决定的性质是通知违约方解除合同的通知函，不管该合同是行政合同还是民事合同，通知解除都不违反法律规定。综上，在被上诉人严重违约的情况下，上诉人有权通知解除合同，314号行政决定是解除合同的告知函，不是越权行政决定。请求依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人岐星公司答辩称：原审判决认定三上诉人宝鸡市国土局、宝鸡市规划局、宝鸡市执法局于2014年12月31日所作出的314号行政决定属于行政行为定性准确。上诉人关于314号决定为解除合同的方式的说法没有事实依据及法律依据。上诉人作出的314号行政决定没有职权依据，该行政决定书关于“一期土地证，将予以注销”，“二期土地证不予办理，土地依法收回”，明显超越了其职权范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院查明：本案涉及的建设项目，截止上诉人宝鸡市国土局、宝鸡市规划局、宝鸡市执法局2014年12月31日作出314号行政决定时，商业综合楼地下停车场三层已建成，综合楼地上建筑已建至三层；拆迁安置住宅楼两栋30层已封顶。
另查明：2015年2月14日，宝鸡市国土局在《宝鸡日报》上发布《国有土地使用权证注销公告》，注销了2012年7月30日宝鸡市人民政府颁发的证号为宝市国用字【2012】第076号《国有土地使用权证》。
二审对原审判决认定的其他事实予以认定。
本院认为：本案争议焦点是，314号行政决定是否具超越行政职权。
《中���人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案审理应围绕被诉行政行为是否有职权依据、程序是否合法、事实是否清楚、有无法律依据等进行审查。314号行政决定主要内容是：依法收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权。岐星公司名下的该项目一期土地证，将予以注销；二期土地招拍挂后，岐星公司未缴纳土地出让金，已经形成严重违约，土地证不予办理，土地依法收回。经查，本案涉及的一期商业综合楼国有建设用地使用权，经过招拍挂，签订有《成交确认书》。2011年11月17日，上诉人宝鸡市国土局与被上诉人岐星公司签订了《国有建设用地使用权出证合同》，2012年7月30日，宝鸡市人民政府为被上诉人岐星公司颁发了宝市国用（2012）第76号《国有土地使用权证》。宝鸡市规划局也为被上诉人岐��公司颁发了《建设用地规划许可证》。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”即县级以上人民政府依法享有确认土地使用权的行政职权。本案中，宝鸡市人民政府为被上诉人岐星公司颁发的宝市国用（2012）第76号《国有土地使用权证》。本案三上诉人作为宝鸡市人民政府工作部门依法不具有能够注销或者收回该国有土地使用权证的法定职权。而三上诉人在314号行政决定中作出“岐星公司名下的该项目一期土地证，将予以注销，二期土地招拍挂一直未缴纳出让金，已经形成严重违约，土地证不予办理，土地依法收回”的行政决定已超越其法定职责，依法应予撤销。三上诉人宝鸡市国土局、宝鸡市规划局、宝鸡市执法局主张注销土地证、不办理土地证、收回土地，是行使合同约定的权利，没有超越法定职权的上诉理由依法不能成立，依法不予支持。被上诉人岐星公司答辩理由成立，依法予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件诉讼费各50元，由宝鸡市国土资源局、宝鸡市城乡建设规划局、宝鸡市城市管理综合行政执法局分别承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年八月十五日
书 记 员 刘婉楠