乌海市乌达区人民法院
民 事 判 决 书
(2016)内0304民初602号
原告乌海市乌达区土地收购储备中心。住所地，内蒙古自治区乌海市乌达区。
法定代表人武永胜，系该中心主任。
委托代理人张红梅，系该中心工作人员。
委托代理人李虹，系内蒙古振昊律师事务所律师。
被告乌海市新裕房地产开发有限责任公司。住所地，内蒙古自治区乌海市海勃湾区。
法定代表人赵建平，系该公司董事长。
委托代理人刘祥，系爱德律师事务所律师。
原告乌海市乌达区土地收购储备中心（以下简称乌达土储中心）与被告乌海市新裕房地产开发有限责任公司（以下简称新裕房地产公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2016年5月11日立案后，依法适用普通程序组成合议庭并公开开庭进行了审理。原告乌达土储中心的委托代理人张红梅、李虹，被告新裕房地产公司的委托代理人刘祥，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告乌达土储中心诉称，原告系乌达区政府派出的负责国有土地征收和国有土地上房屋征收拆迁的专门机构。2010年6月开始，原告根据《房屋拆迁许可证》（乌拆许字〔2010〕59号）和《乌海市建设委员会关于乌达区人民广场南侧土地收储项目的拆迁公告》（乌建委拆字〔2010〕47号），启动了乌达区人民广场南侧的土地房屋征收征拆项目。原告完成了该项目全部217户的征拆任务，并与被征拆户约定2012年6月前回迁。2010年12月7日，被告新裕房地产公司以土地出让金43078292元认购取得了该宗土地的开发权，依法成为该项目的开发商。2012年4月25日，原告与被告签订了《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》，按照协议约定，原告在2012年6月12日和2013年2月1日向被告支付了35000000元，购买了被告开发的楼房296套，用于安置回迁户，但被告没有按照约定全面交付原告所购房屋，已延期交房33个月。2014年10月起，原告作为安置主体，经乌达区政府同意后，在该项目之外的“富强佳苑”和“益民佳苑”小区安置了部分回迁户，支出房款1273758元。同时，截至2016年3月，原告已连续支付回迁户延期安置费13865400元，支付产权调换差价（含拆迁奖励）2211336元。以上原告支付和支出的各种款项合计52350494元，减去被告认购土地时确定的土地出让金43078292元，原告多支出了9272202元，加上原告请求的利息损失11277.8元，合计9283479.8元。按照原、被告的协议约定，原告多支出的上述款项和利息损失，应当由被告承担，故请求：1、依法判令被告新裕房地产公司返还原告乌达土储中心超出合同约定的产权调换差价（包括拆迁奖励）、延期安置费7998444元，异地安置购楼款1273758元，合计9283479.80元，同时请求承担利息11277.80元；2、依法判令被告新裕房地产公司支付至上述款项清偿完毕之前所产生的利息；3、案件受理费由被告新裕房地产公司负担。
被告新裕房地产公司辩称，根据相关法律法规的规定，拆迁安置补偿费用属于应当由政府承担的行政费用，原、被告所签订的《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》中第五条关于行政费用的约定，违背行政法律法规的强制性规定和公平原则，侵犯了被告的合法权益。因此，原告无权请求被告承担相关的拆迁安置补偿费用。况且，原告先期未能全部完成涉案土地上的房屋拆迁工作，未能全面履行土地交付义务，直接导致被告无法全面开工，进而导致回迁房屋未能按期交付。之外，该项目的规划设计方案前后多次变动，配套设计方案直到2014年3月27日才确定并公示，还有至今没有确定和公示的相关方案，导致涉案项目未能全面开工。因此，应当由原告自行承担相应责任。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。
原告乌达土储中心为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一、《房屋拆迁许可证》（乌拆许字〔2010〕59号）。用以证明原告对乌达区人民广场南侧土地、房屋的征拆事宜，具有相应资格。
证据二、《乌海市建设委员会关于乌达区人民广场南侧土地收储项目的拆迁公告》（乌建委拆字〔2010〕47号）。用以证明原告对乌达区人民广场南侧土地、房屋实施的征拆行为，具有相应依据。
证据三、《乌海市国土资源局乌达分局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（乌达国土资挂告字〔2010〕008号）。用以证明涉案土地的使用权是以挂牌方式对外进行的出让。
证据四和证据五、《成交确认书》各一份（乌海国土资挂字〔2010〕57号、58号）。用以证明被告新裕房地产公司竞得了编号为2010GB-08-016和2010GB-08-017土地即人民广场南侧土地的使用权。
证据六、《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》。用以证明被告违约，应当承担违约责任，返还原告多支出去的费用并承担利息损失。
证据七、证据八、收据两份。用以证明被告2012年6月12日收到原告转付的征收补偿款30000000元，2013年2月5日收到原告转付的征收补偿款5000000元，两次合计35000000元。
证据九、涉案土地上217户被征拆户的补偿安置协议、拆迁奖励凭据、延期安置费发放收据等。用以证明原告按照补偿安置协议向被征拆户支出产权调换差价、奖励金、延期安置费等计7998444元。
证据十、与韩二娃等5户回迁户签订的的产权调换协议。用以证明原告超出合同约定支出异地安置楼房的购房款1273758元。
针对原告乌达土储中心的上述举证，被告新裕房地产公司质证认为：对证据一至证据八的真实性均不持异议，但证明不了原告的诉讼请求成立。一方面，原告至今没有将该项目区内的应拆迁房屋全部拆迁完毕，严重影响了被告的建设施工；另一方面，支出的相关费用本身就是原告作为政府机构应当承担和支出的行政性质的费用，与被告公司无关；之外，原告无视被告的多次书面请示，在规划设计等基础资料的调整、变更上不积极作为，导致被告不能按期正常开工。对证据九和证据十的真实性、关联性、合法性均不认可，异地安置和支付延期安置费等相关行为都是原告的单方行为，被告既不知情也不认同，不应当作为证据用来支持其诉讼请求。
被告新裕房地产公司围绕其答辩意见和质证意见，向本院提交了以下证据材料：
证据一、《成交确认书》（乌海国土资挂字〔2010〕57号、58号）和《国有建设用地使用权出让合同》。用以证明被告于2010年12月7日分别以17326622元和25751670元的成交价，竞得编号为2010GB-08-016和2010GB-08-017的建设用地使用权，并于同年12月15日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。但原告作为该宗土地上的房屋拆迁人未能按期完成拆迁进而直接影响项目的开工建设。
证据二、《乌达区城市规划建设项目设计方案评审委员会2011年第四次评审会议议定事项》、《乌达区城市规划建设项目设计方案评审委员会2011年第八次评审会议议定事项》、《乌达区城市规划建设项目设计方案评审委员会2014年第一次评审会议议定事项》、《乌海市乌达区人民政府专题会议纪要》等。用以证明2011年12月2日被告的第一套设计方案获得通过后，因各种原告和政府方面的原因，多次变更项目设计方案，其中商住A区住宅楼、外网及小区配套设计方案直到2014年3月27日才最终确定并公示，商住B区规划设计方案至今未能公示，导致项目迟迟不能正常建设。
证据三、《致乌达区土地收储中心的报告（2012.3.6）》、《关于土地收储中心通知的回复（2012.3.13）》、《关于解决广场南侧项目延期安置费及开工建设回迁安置楼的函的回复（2015.4.3）》、《关于广场南侧项目相关事宜函的回复（2015.5.20）》等。用以证明该项目的土地出让人没有完全履行土地出让合同约定的土地交付义务，原告作为房屋征收实施主体，拆迁工作滞后影响开工建设；用以证明设计方案的频繁变动也是不能按期开工建设的重要原因。
证据四、《关于新裕裕锦园商住区项目现状的报告（2012.7.13）》、《乌达区土储中心致新裕公司的函（2012.9.21）》、《关于尽快报送广场南侧多层回迁安置楼规划设计变更方案通知的回复（2013.3.21）》等。用以证明回迁安置户阻挠施工的情形和设计方案任意多次变更对施工建设的影响。
针对被告新裕房地产公司的上述举证，被告乌达土储中心质证认为：对相关证据的真实性均不持异议，但这些证据不能证明被告建设施工不正常的原因在原告方。被告以规划设计的变更为由抗辩原告的诉讼请求，于法无据，也与事实不符，因为与原告无关。
本院根据双方当事人的陈述、答辩以及举证、质证的情况，确认本案的基本案件事实如下：
按照乌达区城市建设规划的总体安排，乌达区人民广场南侧的地块被规划为商住区，并获批挂牌出让。2010年12月7日，被告新裕房地产公司分别以17326622元和25751670元的成交价，合计43078292元，竞得了该项目项下编号为2010GB-08-016和2010GB-08-017的建设用地使用权，并于同年12月15日与乌海市国土资源局乌达分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定的开工时间为2011年5月1日前，竣工时间为2013年5月1日前。
2010年6月起，原告乌达土储中心根据“乌拆许字〔2010〕59号”《房屋拆迁许可证》和乌海市建设委员会“乌建委拆字〔2010〕47号”《关于乌达区人民广场南侧土地收储项目的拆迁公告》，在该片区开始动迁。作为该宗土地上的房屋拆迁安置主体，原告乌达土储中心在与全部217户被拆迁户分别达成《房屋拆迁补偿安置协议（产权调换）》后，又于2012年4月25日与被告新裕房地产公司签订了《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》。该协议约定，按照不取不予的原则，由被告新裕房地产公司负责相关被拆迁户的回迁安置楼的建设，原告乌达土储中心作为《房屋拆迁补偿安置协议（产权调换）》的回迁安置义务主体，按照工程进度分批向被告新裕房地产公司支付工程款，即：回迁楼基础完成，支付安置楼总投资的50%，回迁楼盖至规划层一半时，支付安置楼总投资的40%，回迁楼封顶，支付安置楼总投资的10%。同时约定，在安置回迁居民过程中，超出土地出让金部分所产生的所有费用，全部由被告新裕房地产公司承担，原告乌达土储中心概不负责。项目区内涉及到的巴音赛东街北侧四栋居民楼及广场南侧国税局住宅楼的拆迁安置，按照区政府规划安排，双方另行协商。
原告乌达土储中心按照《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》的约定，于2012年6月12日向被告新裕房地产公司支付了30000000元，又于2013年2月5日向被告新裕房地产公司支付了5000000元。原告乌达土储中心还按照《房屋拆迁补偿安置协议（产权调换）》的约定，给被拆迁户支付产权调换差价（含拆迁奖励）2211336元，约定两年的回迁安置期届满后，因不能按期回迁安置，原告依约向被拆迁户连续支付延期安置费13865400元。后期，因该片区上应回迁居民得不到回迁安置，原告作为安置主体，经乌达区政府同意后，在该项目之外的“富强佳苑”和“益民佳苑”小区异地安置了部分回迁户，支出房款1273758元。截至2016年3月，原告因拆迁安置合计支出各项费用52350494元。
另查明，被告新裕房地产公司未能按照《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》的约定，全面完成回迁安置楼的建设。诉讼中，被告以原告未能按期完成拆迁、政府多次要求变更规划设计方案严重影响项目的开工建设为由，解释说明之所以没有完成回迁安置楼建设的原因，并提出原告支付给被告的相关款项的性质是行政费用，本身应当由政府承担，不应当由开发商承担。同时提供了与原告等单位交互形成的“函”、“通知”、“回复”、“报告”和“会议文件”、“会议纪要”等用来支持其答辩意见，但除《成交确认书》（乌海国土资挂字〔2010〕57号、58号）和《国有建设用地使用权出让合同》外，再没有提供其他相应的合同类的证据。
本院所确认的上述事实，有双方当事人提交的证据材料，以及举证和质证意见、陈述答辩意见及庭审笔录等在案为凭，经双方当事人的对质和本院的审查，可以采信。
本院认为，对照原告的诉讼请求和被告的抗辩理由，本案的争议焦点可以归纳为两点。第一，原、被告所签订的《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》的性质和效力问题；第二，被告应否返还原告多支付的相关费用。
关于争议焦点一。
合同，又称为契约、协议，是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同作为一种民事法律行为，是当事人协商一致的产物，是两个以上的意思表示相一致的协议。只要平等主体下的当事人所做出的意思表示合法，合同即具有法律约束力。依法成立的合同从成立之日起生效，即具有法律效力，受法律保护。原告乌达土储中心虽然是政府派出机构，其征拆房屋的行为具有行政行为性质，但原告乌达土储中心基于与被拆迁户之间所达成的《房屋拆迁补偿安置协议（产权调换）》，向项目开发商购买回迁安置房屋用于安置被拆迁户的行为，显然又是具有民事性质的履约行为。原、被告之间所签订的《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》，是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，既是双方当事人真实意思的表示，又不损害第三人利益，也没有违反国家法律的禁止性规定，应当认定为有效成立的合同，对双方当事人都具有约束力，当事人各方均应严格按照协议的约定履行各自的义务。
关于争议焦点二。
原告乌达土储中心按照“不取不予”的原则，先后向被告新裕房地产公司支付35000000元，是履行《人民广场南侧地块回迁安置楼购买协议》之约定的行为；同时，原告乌达土储中心给被拆迁户已支付的产权调换差价（含拆迁奖励）2211336元、延期安置费13865400元、异地安置房款1273758元，按照该协议的约定也应当由被告新裕房地产公司承担。被告新裕房地产公司以设计方案频繁变更、拆迁工作滞后等影响开工建设为由，并以原告支付给被告的款项属于行政费用应当由政府承担为由，拒绝承担或者向原告返还多支付的相关款项，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。一方面，设计方案的变更与否与原告不具有关联性，也不是双方协议中约定的事项因素，且原告不具有审核变更设计方案的职责和权利；另一方面，原告作为拆迁人与被拆迁户签订有独立的回迁安置补偿协议，之所以又与被告签订“安置楼购买协议”就是为了解决被拆迁户的回迁问题，被告不能在合理期间内向原告交付安置楼的直接后果是原告不能按期安置回迁户但又要支付相关费用，有违合同目的和交易习惯；第三，被告既然认为其所接收的相关款项系行政费用，就不应当接收并用于建设施工方面，而应当留给原告等政府机构直接用于安置回迁户，被告不能既接收相关款项又不承担任何责任，于法无据；第四，合同具有相对性，被告是“安置楼购买协议”的相对人，应当严格按照协议的约定履行义务承担责任，不得以协议之外的其他事由扩大解释或者做出对自己有利的解释；第五，关于原告是否全面完成项目区内的拆迁工作，是否影响到被告按期开工建设的问题，被告并没有举证证明，且项目区内“国税局住宅楼”的拆迁事宜双方不在本协议中约定，据此提出抗辩，本院不予采信。关于原告主张的利息损失，于法无据，本院不予支持。
综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条的规定，判决如下：
一、由被告乌海市新裕房地产开发有限责任公司向原告乌海市乌达区土地收购储备中心返还多支出的相关费用9272202元（52350494元－43078292元），于本判决生效后10日内付清。
二、驳回原告乌海市乌达区土地收购储备中心的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费76784元，由被告乌海市新裕房地产开发有限责任公司负担76684元，原告乌海市乌达区土地收购储备中心负担100元（原告缓交76784元）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于乌海市中级人民法院。
审 判 长 刘晓东
审 判 员 王璟贤
人民陪审员 池美霞
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 张 燕
附件：本案适用法律的条款索引
《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。