贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔方行初字第号43号
原告欧起纯，男。
原告章正嫦，女。
委托代理人（特别授权）刘斌。
委托代理人刘启军。
被告大方县城乡规划局。住所地：贵州省毕节市大方县奢香大道中段。
法定代表人胡杨兵，大方县城乡规划局局长。
委托代理人熊星照、龙雨。
原告欧起纯、章正嫦等不服被告大方县城乡规划局2014年4月23日作出的行政处罚决定，请求确认被告拆除原告房屋行为违法，向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭进行了合并审理。原告欧起纯，章正嫦及委托代理人刘斌、刘启军，被告大方县城乡规划局委托代理人熊星照、龙雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告一家5人仅居住在父辈遗留的各12平方米的房屋内，2013年原告向当地村民委员会申请建房，获准在本组锈水湾的宅基地建房。2014年1月，二原告修建了建筑面积110余平方米的住房。2014年7月，被告趁原告不在家时，强行将二原告的房屋拆除。被告的行政处罚行为没有告知原告享有的陈述、申辩权利，又未组织听证，其程序违法。且原告建房处不属于规划区，就算是规划区，被告也无权作出处罚决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，也应由乡镇人民政府处理，故请求人民法院确认被告拆除原告房屋的行为违法，案件诉讼费由被告负担。
被告辩称：1、根据贵州省人民政府黔府函（2011）79号《关于毕节--
大方城市总体规划的批复》该城市规划区范围涉及毕节市21个乡、镇办事处和大方县13个乡镇。大方县的包括了大方镇、双山、六龙、响水、安乐、东关、小屯等乡镇，面积1072.5平方千米。原告所在地原属东关乡岩下村，经调整后，东关乡岩下村属大方县顺德街道办事处管辖。不适用原告所诉的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。”之规定，而应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”。及第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”。之规定。原告未取得建设工程规划许可证，属违法建设，被告有权对原告的违法建设行为进行查处，具有作出行政处罚决定的主体资格。2、2014年3月10日，被告对原告下达了《责令停止违法建设通知书》、《行政处罚事先告知书》，二原告因回避不在，被告根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定，将该《责令停止违法建设通知书》、《行政处罚事先告知书》留置送达张贴于原告的违法建筑物外墙上。但原告并没有在规定的时间内提出陈述、申辩、听证的要求，逾期，被告作出行政处罚决定，并按民事诉讼法第第八十六条之规定，将该《行政处罚决定书》留置送达张贴于原告的违法建筑物外墙上。因此被告的行政程序合法有效。3、根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，村民委员会无法律依据批准任何单位或个人进行建房，故原告提出其向村委会申请建房，获准在本村本组锈水湾建房的理由没有法律根据。请求人民法院驳回原告的诉讼请求，案件诉讼费由原告负担。
为支持其诉讼主张，原告、被告均向本院递交了诉讼证据。被告递交的证据有：1、《贵州省人民政府关于毕节--
大方城市总体规划的批复》（黔府函（2011）79号）、《贵州省人民政府关于同意撤销大方县大方增设置慕俄格古城等3个街道办事处的批复》（黔府函（2013）97号），中共大方县委、大方县人民政府《关于成立城市规划区拆除违法建设领导小组的通知》。用以证明原告进行违法建设行为的位置位于顺德街道办事处岩下村周寨组，该位置属于《毕节
--大方城市总体规划》中规划区范围，周寨组的管辖属于大方县城乡规划局的管辖范围。东关乡岩下村属顺德街道办事处管辖，不属于东关乡人民政府管辖。
经庭审质证，原告代理人认为，文件中是将东关乡岩下村设为城市规划的范围，但岩下村范围比较宽泛，是否包含周寨组不清楚；1、省政府的批复中第二大点的第五小点，已经明确居住的面积，本案中原告一家居住的是10余平方米，被告作出行政行为时是明显违反该批复规定的，其行为具有违法性；2、根据批复的第三大点中规定，乡政府并未对岩下村进行规划和管理，不能套用省政府的批复认可岩下村属于行政规划区。
2、大方县城乡规划局行政执法《巡查记录》、《立案审批表》、《检查（勘验）笔录》、《调查笔录》、《责令停止违法建设通知书》、《行政处罚事先告知书》（方规告字（2014）117号）、《送达回证》及《送达图片》。用以证明被告作出具体行政行为的程序合法。
经庭审质证，原告欧起纯及其代理人认为：因原告不在家，被告的送达行为违法，其作出的具体行政行为违法。
3、《会议纪要》、方规罚字（2014）061号《行政处罚决定书》及其《送达回证》和图片、方规强催（行）字（2014）第017号《履行行政决定催告书》及其《送达回证》和图片、方规公（2014）05号《关于强制拆除违法建筑的公告》、《会议纪要》、方规强执（2014）012号《强制执行决定书》、《送达回证》及图片、《结案报告》。用以证明被告具体行政行为合法。
经庭审质证，原告代理人对被告送达相关文书的方式有异议，认为被告的送达方式不属于民事诉讼法规定的任何一种送达方式。因《行政处罚决定书》的送达方式不合法，对履行行政决定催告书之后的送达程序也违法，所以对被诉具体行政行为的合法性及客观性有异议。
原告向本院递交的证据有：1、原告《身份证》复印件。用以证明原告的身份情况以及诉讼主体适格。
经庭审质证，被告对该证据不持异议。
2、岩下村委会《证明》、顺德街道办事处《证明》、《证明人名单》。用以证明原告全家4口人仅居住在10余平方米的住房内，属无房户的事实。
经庭审质证，被告代理人认为该组证据与本案无关联，村民委员会无权批准建房。
4、照片（复印件）。用以证明原告新修建的房屋被被告违法拆除的事实及原来的老房子面积狭小，已成危房的事实。
经庭审质证，被告代理人认为该证据与本案无关联。
上述原告、被告的证据，经审核，本院确认，原告递交的证据中《证明人名单》没有证明内容，不具证据要素，本院不予采证。其余证据的形成真实可信，其证明内容与本案的待证事实关联，取得程序符合法律规定，本院依法予以采证。
根据认证的有效证据，本院查明的事实如下：
二原告系大方县顺德街道办事处岩下村周寨组村民，因原居住条件差，于2013年12月在该组地名锈水湾新建房屋，2014年1月原告建筑了86.6平方米砖混结构的房屋。2014年3月10日，被告工作人员对原告新建的房屋进行了勘验，立案、调查，并向原告发出了《责令停止违法建设行为通知书》和《行政处罚事先告知书》，但原告欧起纯夫妇均不在现场，被告将《责令停止违法建设行为通知书》和《行政处罚事先告知书》张贴在欧起纯夫妇修建的房屋外墙上，2014年4月23日，被告作出方规罚字（2014）第061号《行政处罚决定书》，认定原告章正嫦未取得《建设工程规划许可证》擅自建房，属于违法建设。适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限原告在收到该《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除违法建筑，逾期将进行强制拆除的行政处罚。因二原告均不在家，被告工作人员将《行政处罚决定书》张贴在原告修建的房屋外墙上。2014年6月3日，被告作出方规强催（行）字（2014）017号《履行行政决定催告书》，张贴在原告修建的房屋外墙上。2014年6月12日，被告公告了原告等大方县顺德街道办事处辖区内的违法建筑名单，限期自行拆除，逾期，被告将强制拆除。2014年7月1日，被告作出方规强执字（2014）第012号《强制执行决定书》，决定强制拆除原告新建房屋。并将决定书贴在原告房屋墙上。之后，被告对该幢建筑物予以拆除。
本院认为：原告在未办理相关建筑手续的情形下即建住宅，属违法建筑，依法当受处罚。综合原告被告诉辩理由，本案争议的焦点应是被告作为规划行政主管部门，是否具有对未依法取得乡村建设规划许可证建设房屋的行为作出行政处罚的主体资格，被告作出的行政处罚决定是否合法。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告是法律授权主管城乡规划的行政机关，具有对违反规划行政管理行为作出行政处罚的主体资格。原告居住的岩下村周寨组，原属大方县东关乡人民政府辖区，2011年4月28日，已由毕节市人民政府报请贵州省人民政府批准为毕节
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大方的城市规划区域。2013年5月9日，毕节市人民政府又报请贵州省人民政府批复以原大方镇新铺村、小屯乡石墙村、东关乡岩下村等10个村地域为大方县顺德街道办事处行政区域。二原告居住的岩下村周寨组已不属于东关乡人民政府管辖。原告诉称其“建房处不属于规划区，就算是规划区，被告也不具备作出行政处罚决定的主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，也应由乡镇人民政府处理，”的理由本院不予采纳。被告在作出（2014）第061号《行政处罚决定书》之前，向原告发出了《行政处罚事先告知书》，告诉了作出行政处罚的事实、理由及依据和当事人依法享有的权利。但原告在规定的时间内没有向被告提出任何意见。故原告诉称“被告的行政处罚行为没有告知原告享有的陈述、申辩权利，又未组织听证，其程序违法，”的理由本院亦不予支持。被告在送达《行政处罚决定书》等相关文书时，采用了留置送达的方式，虽然存在瑕疵，但在原告不与被告工作人员见面，而被告工作人员又不认识原告的情形下，被告工作人员邀请有关基层组织的代表到场见证，将《行政处罚决定书》等相关文书张贴在原告的房屋墙上并拍照记录送达的方式视为送达也在情理之中。被告送达《行政处罚决定书》等相关文书方式的瑕疵并不影响其对原告在规划区内违法建设事实的认定。故原告的诉讼请求本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决如下：
驳回原告请求确认被告拆房行为违法的诉讼请求。
案件诉讼费50.00元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起，十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 黄家前
审 判 员 兰绍友
人民陪审员 范春艳
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 罗 单