江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏行终969号
上诉人（原审原告）扬州市广陵区大桥水泥制品厂，住所地扬州市广陵经济开发区宦桥村唐*组。
负责人祝子高，扬州市广陵区大桥水泥制品厂投资人。
委托代理人祝士渠（系祝子高儿子），男，1972年1月4日生，汉族，住扬州市邗江区。
被上诉人（原审被告）扬州市广陵区人民政府，住所地扬州市文昌中路548号。
法定代表人徐长金，该区区长。
委托代理人杨万文，江苏扬州广陵经济开发区管理委员会党工委副书记、纪工委书记。
委托代理人钱强生，江苏朱玉明律师事务所律师。
原审第三人扬州鼎迅实业有限公司，住所地扬州市广陵产业园内。
法定代表人张德林，该公司董事长。
原审第三人江苏扬州广陵经济开发区宦桥村民委员会，住所地扬州市广陵经济开发区宦桥村民委员会。
法定代表人肖玉波，该村民委员会主任。
委托代理人李显，江苏朱玉明律师事务所律师。
委托代理人周峰，江苏朱玉明律师事务所律师。
上诉人扬州市广陵区大桥水泥制品厂（以下简称大桥水泥厂）因诉扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）房屋等拆除行政强制一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（以下简称扬州中院）（2015）扬行初字第00054号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年6月7日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人大桥水泥厂的委托代理人祝士渠，被上诉人广陵区政府的委托代理人杨万文、钱强生，原审第三人江苏扬州广陵经济开发区宦桥村民委员会（以下简称宦桥村委会）的委托代理人李显到庭参加诉讼。原审第三人扬州鼎迅实业有限公司（以下简称鼎迅公司）经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，该公司未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，1986年4月1日，原汤汪乡束庄村因成立原束庄预制厂需要，在该村唐二组申请建场地3248平方米，并于1986年7月15日申请成立了原大桥水泥制品厂，祝子高为该厂厂长，后由祝子高承包该厂。1998年5月20日，原大桥水泥制品厂申请注销，后于1998年6月5日经核准注销。2002年4月15日，祝子高作为投资人在原大桥水泥制品厂原址申请设立大桥水泥厂，并于2002年5月17日取得《个人独资企业营业执照》，企业性质为个人独资企业，投资人为祝子高。2002年至2008年间，大桥水泥厂继续租赁原大桥水泥制品厂所使用的上述唐二组土地，并向唐二组缴纳土地使用费。期间，大桥水泥厂在未经办理相关审批手续的情况下搭建、翻建了部分房屋。在（2012）扬广民初字第0035号案件中，宦桥村委会认可上述大桥水泥厂搭建、翻建的房屋包括厂区西北角翻建4间、厂区大门南侧搭建1间、北侧搭建1间。2005年，大桥水泥厂所在土地被征收为国有。2006年12月31日，鼎迅公司与扬州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定该公司受让位于京××大运河东、扬霍路东北164863平方米国有土地使用权。后该公司分别于2007年1月30日和12月13日取得了扬国用（2007）第039号《国有土地使用权证》和扬国用（2007）第0886号《国有土地使用权证》，取得了包括大桥水泥厂所在地在内的301地块合计155970.9平方米国有土地使用权。2008年9月27日，鼎迅公司取得301地块房地产开发项目《建设用地规划许可证》，规划用地面积151863平方米。2009年2月26日，鼎迅公司制定《301地块拆迁安置工作计划及方案》，明确该地块拆迁涉及住宅114户，非住宅2户，共计29414.71平方米。同日，鼎迅公司与原扬州广陵拆迁有限公司签订《委托拆迁安置协议书》，将上述拆迁事项委托原扬州广陵拆迁有限公司实施，并向原房产管理局申请领取《房屋拆迁许可证》。2009年5月20日，原房产管理局向鼎迅公司颁发扬房拆许字（2009）第9号《房屋拆迁许可证》，载明拆迁建筑面积29414.71平方米，占地面积164863平方米，拆迁实施单位为原扬州广陵拆迁有限公司，拆迁期限自2009年5月20日至2009年6月20日，并于同日发布《拆迁通告》，对位于七里河南侧、银焰路北侧、安林路西侧“扬州鼎迅颐景苑”一期商品房开发项目规划红线范围内的房屋及其附属物实施拆迁，拆迁人为鼎迅公司，拆迁实施单位为原扬州广陵拆迁有限公司,拆迁责任单位为扬州经济开发区广陵产业园管理委员会。大桥水泥厂在上述《拆迁通告》涉及的拆迁范围内。2011年12月22日，原扬州市广陵产业园宦桥村村民委员会向扬州市广陵区人民法院提起民事诉讼，要求解除与大桥水泥厂之间的事实租赁关系，判令该厂将284.49平方米房屋及5.22亩场地交该村民委员会执管，给付拖欠的租金并返还相关机械设备。2012年9月18日，扬州市广陵区人民法院作出（2012）扬广民初字第0035号《民事判决书》，判决大桥水泥厂将其承租的原大桥水泥制品厂的场地及该场地上的所有建筑物交原广陵产业园宦桥村村民委员会执管，并由该村民委员会补偿该厂30万元。后大桥水泥厂不服，提出上诉。2012年12月6日，扬州中院作出（2012）扬民终字第0805号《民事裁定书》，在对原审判决认定事实予以确认的同时，依据原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称原《拆迁管理条例》）第十三条第二款规定，裁定撤销（2012）扬广民初字第0035号《民事判决书》，改判驳回原广陵产业园宦桥村村民委员会的起诉。2013年2月1日，原扬州广陵拆迁有限公司与宦桥村委会签订《扬州市房屋拆迁补偿安置协议书》，对宦桥村预制厂予以补偿732311.22元。2013年8月23日，投资人祝子高向扬州市公安局广陵分局运东派出所报警称该厂建于1986年的285平方米房屋及70平方米左右院墙被强制拆除。2014年12月29日，大桥水泥厂以广陵开发区管委会为被告针对上述强制拆除行为向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，后于2015年4月21日撤回了该案起诉。
原审法院认为：
首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，大桥水泥厂与宦桥村委会针对该厂范围内房屋及场地的权属争议曾经过民事诉讼且人民法院业已作出相应裁判。扬州中院（2012）扬民终字第0805号《民事裁定书》虽然以原《拆迁管理条例》第十三条第二款规定为依据，裁定撤销（2012）扬广民初字第0035号《民事判决书》，并改判驳回了该案中原广陵产业园宦桥村村民委员会的起诉，但同时对（2012）扬广民初字第0035号《民事判决书》中经审理查明的事实予以了确认。根据后者查明的事实，大桥水泥厂在继续租赁使用原大桥水泥制品厂所使用的唐二组土地期间，曾在未经办理相关审批手续的情况下搭建、翻建了部分房屋，且宦桥村委会在该案中对上述情节亦予以认可。因此，从目前查明的事实来看，可以认定涉案被强制拆除的房屋及混凝土场地确有部分归大桥水泥厂所有，大桥水泥厂与其起诉的强制拆除行为之间存在法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，第一，大桥水泥厂认为其提交的证据可以证明其诉称的房屋及混凝土场地系广陵区政府强制拆除，但上述证据既均无相关单位对大桥水泥厂主张的上述情节予以确认的相应内容，亦无广陵区政府或其派出机构、下属部门对大桥水泥厂主张的上述情节予以认可的相应表述。第二，2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的原《拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。本案中，一方面，虽然鼎迅公司取得的扬房拆许字（2009）第9号《房屋拆迁许可证》载明拆迁期限自2009年5月20日至2009年6月20日，但至今该《房屋拆迁许可证》并未经法定程序被确认违法或无效，依照《征收与补偿条例》的上述规定，对大桥水泥厂实施拆迁，应继续沿用原有的规定办理。另一方面，原《拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。该条例第十七条第一款规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。本案中，大桥水泥厂未能与拆迁人鼎迅公司就补偿安置事项达成协议，但无论大桥水泥厂提交的全部证据以及法院依职权调取的全部证据均不足以证明涉案房屋及混凝土场地由无广陵区政府责成有关部门拆除。第三，根据本案已经查明的事实，包括大桥水泥厂所在地在内的唐二组集体土地于2005年被征收为国有，后鼎迅公司以出让方式取得了本案所涉301地块的国有土地使用权，并与原扬州广陵拆迁有限公司签订《委托拆迁安置协议书》，将上述301地块的拆迁事项委托原扬州广陵拆迁有限公司实施。后原房产管理局向鼎迅公司颁发扬房拆许字（2009）第9号《房屋拆迁许可证》，并于同日发布相应《拆迁通告》，明确拆迁人为鼎迅公司，拆迁责任单位为扬州经济开发区广陵产业园管理委员会，拆迁实施单位为原扬州广陵拆迁有限公司。因此，可以认定涉案房屋及混凝土场地被拆除，系在原《拆迁管理条例》所规定的城市房屋拆迁与补偿模式下，由拆迁人即鼎迅公司依据原房产管理局向其颁发的《房屋拆迁许可证》而委托原扬州广陵拆迁有限公司实施。因此，大桥水泥厂主张涉案房屋及混凝土场地系由广陵区政府强制拆除，缺乏相应的事实根据。
综上所述，大桥水泥厂提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。原审法院经审判委员会研究，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回大桥水泥厂的起诉。
上诉人大桥水泥厂上诉称：1、涉案土地系国有土地，根据《征收与补偿条例》的规定，应当由市、县级政府对涉案土地上的房屋进行征收与补偿，故应当认定涉案房屋系广陵区政府组织人员拆除。2、原审法院依照原《拆迁管理条例》作出裁判，属适用法律错误。3、原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人广陵区政府答辩称：1、广陵区政府未组织人员强制拆除涉案房屋及混凝土场地。2、涉案房屋及混凝土场地系拆迁人鼎迅公司委托原扬州广陵拆迁有限公司拆除。3、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人宦桥村委会未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中同意广陵区政府的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)、第(三)项的规定，提起诉讼不仅要有明确的被告，还要有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人大桥水泥厂以被上诉人广陵区政府为被告提起诉讼，请求法院确认广陵区政府强制拆除涉案房屋及混凝土场地违法，原审法院以广陵区政府未实施被诉强制拆除行为为由，裁定驳回大桥水泥厂的起诉，故本案争议焦点是涉案房屋及混凝土场地是否系广陵区政府拆除。
大桥水泥厂以广陵区政府为被告提起本案诉讼，应当提供证据证明涉案房屋及混凝土场地系广陵区政府强制拆除。但在庭审中大桥水泥厂自认涉案房屋系原扬州广陵拆迁有限公司拆除，且大桥水泥厂未提供证据证明广陵区政府委托原扬州广陵拆迁有限公司拆除。涉案地块上的房屋拆迁发生在原《拆迁管理条例》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》过渡时期。原房产管理局向鼎迅公司颁发的9号《房屋拆迁许可证》虽已失效，但事实上鼎迅公司继续依据9号《房屋拆迁许可证》进行拆迁。本案一审庭审中，原扬州广陵拆迁有限公司经理出庭作证，该公司是依据其与鼎迅公司签订的委托拆迁协议对涉案房屋及混凝土场地进行拆除，拆除费用与鼎迅公司结算。涉案《301地块拆迁安置工作计划及方案》由鼎迅公司制定，涉案土地上房屋拆迁补偿安置资金均由拆迁人鼎迅公司支付，涉案房屋及混凝土场地拆除前，鼎迅公司已与宦桥村委会签订补偿安置协议。大桥水泥厂在庭审中主张，涉案土地系国有土地，根据《征收与补偿条例》的规定，国有土地上的房屋应当由市、县级政府征收与补偿，故应当认定涉案房屋及混凝土场地系广陵区政府强制拆除。关于大桥水泥厂的上述主张，本院认为，涉案房屋及混凝土场地拆除前，没有行政机关作出强制执行决定书，该拆除行为系行政事实行为。涉案土地虽系国有土地，但广陵区政府亦未针对该地块上的房屋作出房屋征收决定，大桥水泥厂以涉案土地系国有土地，9号《房屋拆迁许可证》已失效，应当推定广陵区政府拆除涉案房屋及混凝土场地等理由依法不能成立。
综上，9号《房屋拆迁许可证》并非广陵区政府颁发，原扬州广陵拆迁有限公司并非受广陵区政府委托拆除涉案房屋及混凝土场地，涉案土地上房屋拆迁补偿安置的主体亦非广陵区政府，广陵区政府与涉案房屋及混凝土场地的拆除无关，大桥水泥厂以广陵区政府为被告提起本案诉讼无事实根据，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回大桥水泥厂的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一七年七月三十一日
书记员 吁 璇
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(二)有明确的被告;
(三)有具体的诉讼请求和事实根据;
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原裁定、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，裁定或者裁定驳回上诉，维持原裁定、裁定；