山东省日照市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2013)日民一终字第1059号
上诉人（原审原告）：日照市东港区涛雒镇栈子一村村民委员会，住所地日照市东港区涛雒镇。
法定代表人：付冠强，村主任。
上诉人（原审原告）：日照市东港区涛雒镇海员村村民委员会，住所地日照市东港区涛雒镇。
法定代表人：叶庆顺，村主任。
上诉人（原审原告）：日照市东港区涛雒镇栈子三村村民委员会，住所地：日照市东港区涛雒镇。
法定代表人：郭长东，村主任。
上列三上诉人的委托代理人：万国栋，山东海洋律师事务所律师。
上列三上诉人的委托代理人：孙绪平，山东海洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郭常伟，男。
被上诉人（原审被告）：日照市涛雒阜鑫渔港服务中心，住所地日照市东港区涛雒镇栈子三村。
诉讼代表人：郭常伟，经理。
上列两被上诉人的委托代理人：焦瑞云，山东东方太阳律师事务所律师。
上诉人日照市东港区涛雒镇栈子一村村民委员会（以下简称栈子一村）、日照市东港区涛雒镇海员村村民委员会（以下简称海员村）、日照市东港区涛雒镇栈子三村村民委员会（以下简称栈子三村）因与被上诉人郭常伟、日照市涛雒阜鑫渔港服务中心（以下简称阜鑫渔港）确认合同无效纠纷一案，不服日照市东港区人民法院（2012）东民一初字第1505号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人栈子一村、海员村、栈子三村的委托代理人万国栋、孙绪平，被上诉人郭常伟及阜鑫渔港的委托代理人焦瑞云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1999年1月26日，栈子一村、海员村、栈子三村作为甲方与阜鑫渔港作为乙方签订土地使用合同，合同约定：一、使用土地依据：根据东计投字[1998]第228号《关于下达涛雒阜鑫渔港扩建建设投资计划的通知》的文件，甲方同意将现有的沙滩和部分虾池承包给乙方阜鑫渔港码头。二、使用土地方位：栈子村境内沿海路以东，西至沿海路边，北至栈子三村大闸南阡，南至海员大闸北阡，东至海边。三、使用土地面积及期限：乙方使用甲方土地（包括虾池、排水沟、道路、虾池阡等）面积为396000㎡，计600亩，使用期限为50年，自一九九九年二月一日至二○四九年二月一日。四、土地使用方式：甲方根据东计投字[1998]228号文件的规定，栈子一村82亩，三村218亩，海员300亩，计600亩土地承包给乙方有偿使用，乙方根据甲方提供的土地面积，每年每亩向甲方上缴150元土地承包费，上缴时间定为每年度五月一日，考虑到物价上涨等因素，承包土地价格每十年调整一次，上调幅度为在基础价格向上涨10%，第二次调整在第一次调整后的价格再上涨10%，以此类推。合同签订后阜鑫渔港即在涉案土地上进行经营。
栈子一村、栈子三村、海员村起诉主张合同无效系认为栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港签订合同时违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第五项的规定，签订合同时三个村的公章均由党委收回，由党委主持盖章，该三个村中一村村主任未参与，其他两个村也是按照涛雒镇党委的意见盖的公章。
阜鑫渔港认为法律规定的村民委员会的民主议定原则是对发包方提出要求，是村民委员会经济组织内部自己适用，不能约束承包方。何况本合同签订时三个村的书记、村主任及镇政府的干部以及司法所的工作人员均在现场。合同亦加盖了三个村的公章。阜鑫渔港为证实自己的主张，提交以下证据证实：证据1，1999年1月26日栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港双方签订的土地使用合同，证实双方签订合同栈子一村、栈子三村、海员村三个村均在合同上盖章；证据2，日照市东港区计划委员会同意投资扩建渔港的东计投字（1998）第228号文件——东港区计划委员会1998年12月16日发，建设内容有渔港扩建、供水工程、供冰库建设等，证实栈子一村、栈子三村、海员村发包给阜鑫渔港土地使用，不但是其村民同意，也是经过政府部门同意并批准，是合法的；证据3，1999年3月24日颁发的投资许可证，证实阜鑫渔港投资建设渔港是经过政府批准并颁发了投资许可证；证据4，2000年1月颁发的土地使用权证书，证实承包土地经过依法登记，符合《农村土地承包法》的规定；证据5，2000年6月25日颁发的海域使用权出让合同，使用时间2000年至2030年；证实阜鑫渔港通过出让方式取得海域使用权，用途是码头、港池，阜鑫渔港在受让海域范围内进行开发、利用和经营，其合法权益受法律保护；2000年6月12日批准的国家海域使用许可证，证实国海证990401315号证记载的海域使用者是阜鑫渔港，使用坐标及四至见附图，用途是码头、港池，使用时间是2000年至2030年；证据6，照片三张，拍摄于2007年3月2日，证实国家海域范围内在没有建设码头前的海岸线（高潮线）情况，证明阜鑫渔港承包区域内东侧为海岸线；证据7，航拍图片一份，证实阜鑫渔港承包区域内的土地具体方位，东、西、南、北的四至情况，北至栈子三村大闸南阡、南至海员大闸北阡，东至海边，由此可以看出两个村的闸之间的水平线上就是海岸线，阜鑫渔港使用的四至还是栈子一村、栈子三村、海员村交付时的四至情况，未多占用栈子一村、栈子三村、海员村的土地；证据8，航拍图片两份，时间是2011年8月14日和2010年12月9日，证实阜鑫渔港建设的是渔港码头，从事的是渔业生产，每年休渔期、年关等时间，渔港停满船只，阜鑫渔港在承包土地上并未运输石头，没有改变码头的使用性质；证据9，涛雒镇人民政府文件，证实建设阜鑫渔港是镇政府牵头鼓励沿海渔民投资建设的项目，扩建渔港是广大渔民以及涛雒经济发展的迫切要求，目的是促进涛雒沿海经济发展，栈子一村、栈子三村、海员村所诉签订合同未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条和《中华人民共和国农村土地承包法》第48条的规定程序办理没有依据；证据10，关于在日照市东港区涛雒镇沿海滩涂建设渔港意向书，证实郭常伟回乡投资是栈子一村、栈子三村、海员村村干部请涛雒政府干部一起并多次邀请郭常伟的结果。
对阜鑫渔港提交的上述证据，栈子一村、栈子三村、海员村对证据1无异议，证据2是同意由渔港采用股份合作制方式扩建，指由阜鑫渔港及栈子一村、栈子三村、海员村三个村共同投资，证据3、4、5与本案无关，且进一步反映了阜鑫渔港海域使用合同以西的沙滩海滩及占用部分均属于栈子一村、栈子三村、海员村海员一村所有。对于航拍图与阜鑫渔港的理解栈子一村、栈子三村、海员村不予认可。证据9证实承包土地只能从事渔业相关的生产和经营，实践中阜鑫渔港扩建了港，从事商业石头运输，给渔民渔船的生产带来极大的不便，也违背了设立渔港为渔民服务的初衷。证据10与本案无关联。
栈子一村、栈子三村、海员村主张阜鑫渔港多占用栈子一村、栈子三村、海员村的土地，申请对合同中约定土地的面积进行测量，日照市城乡建设勘察测绘院有限公司于2012年12月6日根据栈子一村、栈子三村、海员村指界，利用GPS卫星定位系统进行逐点采集坐标数据，内业利用南方测绘软件、按界址坐标值计算得出阜鑫渔港占地总面积为471051.30平方米（合706.58亩）。其中包含：沿海路路面面积16649.67（合24.97亩），路西侧绿化面积11804.82平方米（合17.71亩），路东侧绿化面积5507.10平方米（合8.26亩）。对该次测量，阜鑫渔港提出异议，认为城乡测绘院不具备测绘鉴定人资格，其作出的《阜鑫渔港面积测算说明》不是鉴定书，不能单独作为认定本案事实的依据。城乡测绘院进行测量时未通知阜鑫渔港到场，而是由栈子一村、栈子三村、海员村单独到现场指界，阜鑫渔港对此不清楚。同时《阜鑫渔港面积测算说明》测算的面积706.58亩中有一部分不是栈子一村、栈子三村、海员村发包给阜鑫渔港的土地，包括如下部分：1、图示J9至J18直线和J10至J17直线之间的部分，有海岸线与国家海域之间阜鑫渔港后来填海修筑防潮堤形成的防潮堤约45亩，有水域53亩，所有权是国家的，不是栈子一村、栈子三村、海员村的。2、图示J1和J23之间的直线是老沿海公路，按照国家及市政府关于公路管理的有关规定，公路边沟外缘需预留一部分土地不准使用，且阜鑫渔港承包栈子一村、栈子三村、海员村土地交付时，栈子一村、栈子三村、海员村将老沿海公路东边预留了部分土地用于沿海公路拓宽，该部分不能属于栈子一村、栈子三村、海员村发包的土地。3、新沿海路2005年拓宽占用了阜鑫渔港阜鑫渔港的场地，红线以内100米宽，约120亩土地，现在栈子一村、栈子三村、海员村重新丈量了发包土地，应将该部分土地扣除，自2005年以后不应再收取栈子一村、栈子三村、海员村的承包费用。4、J1至J2线南边，阜鑫渔港西北角有老营房用地，现为栈子一村、栈子三村、海员村三村的育苗场用地约25亩，栈子一村、栈子三村、海员村未发包给阜鑫渔港使用。以上国家海域、沿海公路占用及栈子一村、栈子三村、海员村栈子三村育苗场用地共计243亩，不是阜鑫渔港承包的栈子一村、栈子三村、海员村的土地，故根据本次测算，栈子一村、栈子三村、海员村发包给阜鑫渔港的土地面积没有达到承包合同约定的600亩土地，对此阜鑫渔港保留追索的权利。
栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港双方均认可当初约定的使用土地南、北、西界限没有异议，仅仅对东至海边具体到什么位置发生争议，栈子一村、栈子三村、海员村认为东至海边是栈子一村、栈子三村、海员村作为村集体可以发包给阜鑫渔港使用的部分，也就是说应该排除国家海洋管理部门以国家所有的名义为阜鑫渔港颁发使用许可的部分，本案中应该是到阜鑫渔港修建的防潮堤。阜鑫渔港认为中华人民共和国海域使用管理法有明确规定，东至海边就是到海岸线，海岸线以下是国家的海域，不是栈子一村、栈子三村、海员村集体的土地。
栈子一村、栈子三村、海员村主张双方所签合同未依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，违背了《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》（一）第四条、解释（二）第十四条之规定，违反了效力强制性规范的合同是当然无效的合同，而不存在其他部门的参与或其他村集体之外的参与而使合同成立有效。故要求确认双方签订的合同无效并返还土地600亩。经测量，阜鑫渔港现使用栈子一村、栈子三村、海员村的土地为706.58亩，多占用的106.58亩亦要求阜鑫渔港返还。
原审认定上述事实的证据有栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港陈述、土地使用合同、东港区计划委员会文件、投资许可证、土地使用权证书、海域使用权出让合同、国家海域使用许可证、涛雒镇人民政府文件、阜鑫渔港地界面积测算示意图、阜鑫渔港面积测算说明等证据在案佐证。
原审法院认为：依法成立的合同受法律保护，当事人均应当按照合同约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。自1998年始，栈子一村、栈子三村、海员村村委及镇政府、区政府有关部门即积极协调涉案区域的承包投资事宜。1999年1月26日，栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港阜鑫渔港在平等自愿的基础上签订了土地使用合同，后阜鑫渔港阜鑫渔港即在涉案区域投资经营，至今已达十余年，该合同系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，原审法院予以确认。栈子一村、栈子三村、海员村主张双方在签订合同时栈子一村、栈子三村、海员村村委法定代表人未在场，当初公章由党委收回并由党委主持盖章，未提交证据予以证实，对其该主张原审法院不予采纳。对栈子一村、栈子三村、海员村主张双方所签合同未依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，合同应为无效的请求，原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条和《中华人民共和国农村土地承包法》第48条的规定，是管理性规范，是约束村集体作为发包方对外发包土地时村集体内部所需进行的程序，不能对抗合同相对人，对第三方不具有约束力。该规定不是效力性强制性规范，不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的“法律、行政法规的强制性规定”范畴，不能作为评判合同效力的法律依据。栈子一村、栈子三村、海员村均在双方签订的土地使用合同上加盖公章，能够证明当初签订合同系其真实意思表示，至于当时栈子一村、栈子三村、海员村村集体内部是否召开村民大会或村民代表大会对此事作出决定，对阜鑫渔港不具有约束力。故栈子一村、栈子三村、海员村请求确认栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港签订的土地使用合同为无效合同并返还虾池600亩的诉讼请求，无事实及法律依据，原审法院不予支持。
栈子一村、栈子三村、海员村要求阜鑫渔港返还多占用的土地的请求，系双方在履行土地使用合同过程中发生的纠纷，与本案栈子一村、栈子三村、海员村主张的要求确认合同无效的诉讼请求非同一法律关系，故对栈子一村、栈子三村、海员村要求阜鑫渔港返还多占用的土地106.58亩的诉讼请求，本案不予处理。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条之规定，原审判决：驳回栈子一村、海员村、栈子三村要求确认栈子一村、栈子三村、海员村与阜鑫渔港签订的土地使用合同无效并返还土地600亩的诉讼请求。案件受理费9950元，由栈子一村、栈子三村、海员村负担。
上诉人栈子一村、海员村、栈子三村不服原审判决上诉称：原审判决书中已明确上诉人在一审中已变更诉讼请求为要求被上诉人返还多占用的土地106.58亩，却判决驳回“原被告签订的土地合同无效并返还土地600亩的诉讼请求”，这是上诉人已申请撤回的诉讼请求，原审判决不是针对上诉人的诉讼请求，超越了审查及审理范围，漏掉了上诉人真正的诉讼请求。另，法院委托作出的测绘报告，一审未对该报告的合法真实性作出相应认定，上诉人已预交了15000元的鉴定费，一审没有处理不当。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法予以改判，并判决被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人郭常伟、阜鑫渔港答辩称：上诉人在一审中的诉讼请求有三个，一是确认合同无效并返还虾池，二是请求返还多占的土地，三是诉讼费由被上诉人承担。上诉人在一审中没有撤回确认合同无效并返还土地的诉讼请求，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。另，被上诉人对一审委托作出的测绘报告进行了质证，认为该报告没有权威性，不能单独作为认定本案事实的依据，且按照该测绘报告计算，上诉人发包给被上诉人的土地面积没有达到承包合同约定的600亩土地。因此上诉人认为该测绘报告直接证明上诉人变更后的诉讼请求是没有根据的。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
经审理查明：上诉人在二审中提交证据一：收款收据一份，内容为收到虾池补偿款290500元，时间为2005年8月4日，收款人郭常伟、阜鑫渔港，证据来源为涛雒镇财政所，用于证明虾池补偿款由被上诉人支取；证据二：收款收据一份，内容为收到补偿款74712.77元，时间为2005年8月4日，收款人郭常伟、阜鑫渔港，证据来源为涛雒镇财政所，用于证明补偿款由被上诉人支取；证据三：南沿海公路改建阜鑫渔港房屋补偿表。是证据二的明细列表；证据四：农村信用社转账支票存根一份，内容为支款金额365212.77元，时间为2005年8月4日，支款人为郭常伟，证据来源为涛雒镇财政所，用于进一步证明证据一、证据二的补偿款由被上诉人支取；证据五：结算收据和支票存根一份，内容为收到沿海公路赔偿款80000元，时间为2006年6月30日，支款人郭常伟、阜鑫渔港。上述五份证据综合证明南沿海公路改建占用涉案承包地的赔偿款全部给付了郭常伟、阜鑫渔港；证据六：日照市城乡建设勘察测绘院出具的发票一份，内容为收取勘察测绘费15000元，证明上诉人已缴纳测绘费。被上诉人对上诉人提交的证据均予以认可，但认为从上述证据可以看出补偿仅是对虾池和房屋的补偿，与本案土地承包经营权纠纷无关。
二审查明的其他事实和证据与原审查明的相同。
本院认为:上诉人主张其在一审中已申请撤回要求确认其与被上诉人之间的土地承包合同无效的诉讼请求，但原审庭审笔录中及卷宗中均没有上诉人撤回确认合同无效的申请，原审根据双方签订及履行合同的情况，认定双方之间的土地承包合同系有效合同并无不当，本院予以维持，上诉人关于其已撤回确认合同无效的诉讼请求的主张不能成立，本院不予支持。
因本案系确认合同无效纠纷，日照市城乡建设勘察测绘院的测绘报告与本案没有直接关联性，原审未予认定并无不当。上诉人所预交的测绘费可在主张被上诉人返还土地的过程中另行处理，本案不予处理，上诉人关于原审对测绘报告未予认定、测绘费未予处理不当的主张均不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款（一）项、第一百七十五条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9950元，由上诉人日照市东港区涛雒镇栈子一村村民委员会、日照市东港区涛雒镇海员村村民委员会、日照市东港区涛雒镇栈子三村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 卜雪雁
代理审判员 王林林
代理审判员 李 云
二〇一四年二月十四日
书 记 员 魏 娜