江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏12行终48号
上诉人（原审原告）陆继尧，男，1939年8月11日生，汉族，住泰兴市。
委托代理人（一般代理）王宇、杨琴，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰兴市国土资源局，住所地江苏省泰兴市文昌东路6号。
法定代表人孙红东，该局局长。
委托代理人（特别授权）丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。
委托代理人（一般代理）吴朝阳，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）泰州市国土资源局，住所地江苏省泰州市海陵区凤凰东路51号。
法定代表人李兴国，该局局长。
委托代理人（特别授权）冯彦彦，江苏众成信律师事务所律师。
上诉人陆继尧因与被上诉人泰兴市国土资源局（以下简称泰兴市国土局）、泰州市国土资源局（以下简称泰州市国土局）责令交出土地行政决定一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，陆继尧户在泰兴市济川街道南郊村张堡二组41号享有集体土地使用权及地上房屋一处。2014年1月24日，江苏省人民政府作出苏政地[2014]4007号《关于批准泰兴市城乡建设用地增减挂钩2014第1批次（13挂）建设用地的批复》，同意泰兴市人民政府将济川街道办事处南郊村、三营社区，新街镇霍庄村、杨芮村，姚王镇官沟村、十里甸村，张桥镇汤庄村等34.3612公顷集体土地用于实施城乡建设用地增减挂钩规划，征收为国有。勘测定界图反映陆继尧户在该批次城市建设用地范围内。泰兴市人民政府于2014年2月21日发布[2014]第8号征收土地公告，泰兴市国土局于2014年4月18日作出[2014]第12号征地补偿安置方案公告，两公告均在南郊村村务公示栏张贴告示。泰兴市国土局作出泰兴市羌溪路西侧、兴南路周边地块房屋动迁补偿方案，并予以公告张贴，泰兴市人民政府于2014年4月14日作出同意该方案的批复。2014年5月7日，泰兴市国土局委托泰兴市济川街道办事处（以下简称济川街道办）对羌溪路西侧、兴南路周边地块集体土地上房屋被动迁户进行政策宣传，签订动迁补偿协议等工作。2014年5月15日，泰兴市国土局依据征地补偿安置方案向济川街道南郊村张堡二组支付了征地补偿款。2014年5月16日，济川街道办对陆继尧陆继尧户送达房屋动迁通知书、被动迁人须知。2014年5月22日，泰兴市国土局委托的具有房地产估价机构三级资质的宏宇评估公司作出泰兴市羌溪路西侧、兴南路周边地块土地整理项目范围内房屋动迁独门院落、成套住宅、非成套住宅标准样本房基准价格评估报告，估价依据包括《国有土地上房屋征收评估办法》、《泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》等，评估结果确定泰兴市羌溪路西侧、兴南路周边地块土地整理项目范围内被动迁房屋的标准样本住宅房屋基准价格为：独门院落6380元/平方米，成套住宅5910元/平方米，非成套住宅5792元/平方米。2014年5月16日至2016年2月18日，江苏宏宇土地房地产评估测绘造价咨询有限公司（以下简称宏宇公司）对陆继尧户房屋进行评估，评估期间，济川街道办派员就动迁补偿问题多次与陆继尧户进行沟通协商，未能达成一致意见。2016年1月28日，济川街道办出具关于陆继尧户阻挠征地及拒绝接受安置补偿方案的情况说明：陆继尧户现有房屋三间七架梁，建筑面积87.97平方米，辅房一间，建筑面积21.46平方米，根据动迁补偿方案以及宏宇公司对该户评估结果，房屋补偿价格为647279元、政策性补偿为13776元，装潢附着物为13544元，绿化补偿52100元，合计726699元，济川街道办根据该补偿安置方案多次上门动员协商，陆继尧户始终坚持要求以古建筑来评估，拒不接受补偿安置协议，影响城市建设。泰兴市国土局于2016年1月29日作出限期交地催告书，并于2016年2月1日向陆继尧户送达，催告陆继尧户：1、在接到催告后履行搬迁交地义务；2、在2016年2月5日前选择补偿安置方案，逾期不选择，则按照货币补偿方式进行补偿安置；3、在收到催告之日起3日内向泰兴市国土局进行陈述、申辩。2016年2月18日，宏宇公司作出房屋动迁补偿分户评估报告，估价对象为陆继尧户独门院落自建三间一层房屋，建筑面积109.43平方米（其中确权面积102平方米，未鉴证面积7.43平方米），估价依据包括《国有土地上房屋征收评估办法》、《泰兴市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》等，参照国有土地房屋征收标准得出估价结果为房屋评估价格647279元（含占用范围内土地使用权）、装饰附属物评估价格13544元。同日，济川街道办向陆继尧户送达房屋动迁补偿分户评估报告。2016年2月29日，泰兴市国土局作出陆继尧户动迁补偿安置方案并送达陆继尧户：对陆继尧户采取货币补偿，被动迁房屋补偿647279元，装饰装潢及附属物补偿13544元，搬迁费1020元，临时安置费12240元，电话等移机费516元、绿化补偿52100元，合计726699元。2016年3月15日，泰兴市国土局作出涉案责令交地决定书，并于2016年3月17日送达陆继尧户。陆继尧不服，向泰州市国土局申请行政复议，要求撤销涉案责令交地决定。泰州市国土局于2016年3月26日收到复议申请，于2016年3月30日通知陆继尧受理申请，并通知泰兴市国土局提交答复意见并举证。泰州市国土局于2016年5月19日作出复议决定，维持涉案责令交地决定，并于次日邮寄送达陆继尧及泰兴市国土局。
原审另查明，对陆继尧户按货币补偿方式进行补偿安置的款项726699元已提存于专用账户。
原审法院认为，本案讼争的是泰兴市国土局作出的涉案责令交地决定及泰州市国土局作出的复议决定的合法性。
一、关于涉案责令交地决定的合法性
1.泰兴市国土局系泰兴市土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，在泰兴市辖区内依法具有责令交出土地的法定职权。
2.江苏省人民政府作出苏政地[2014]4007号关于批准泰兴市城乡建设用地增减挂钩2014第1批次（13挂）建设用地的批复，批准建设用地34.3612公顷并同意征收为国有，且陆继尧张堡二组房屋所占用土地在征收范围内，故对涉案土地之征收为国有，具有合法的依据，陆继尧亦未提出异议，本院予以认定。
3.泰兴市人民政府作出征收土地方案，泰兴市国土局作出征地补偿安置方案、房屋动迁补偿方案，均进行了公告，明确了补偿标准，涉案地块的土地补偿费除对附着物的补偿外已全部支付到位。陆继尧户房屋经评估机构评估作出房屋动迁补偿分户评估报告，泰兴市国土局作出了陆继尧户动迁补偿安置方案，且均已送达陆继尧户。用于陆继尧户房屋的补偿款已提存于专用账户，涉案土地的地上附着物足以得到补偿。
陆继尧对泰兴市人民政府征收土地方案采取公告形式持有异议，认为相关征地情况应当书面告知陆继尧。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，泰兴市人民政府对征地方案采取公告方式符合法律规定，故对陆继尧的该主张不予采纳。
陆继尧对房屋动迁补偿分户评估报告持有异议，认为评估机构资质不符合规定，存在对其房屋古建筑材料的漏评、压价，评估金额过低，需要重新评估或专家鉴定。首先，宏宇公司具有房地产估价机构三级资质，符合三级以上之资质要求。其次，涉案分户评估报告的补偿标准系参照国有土地上房屋补偿标准，装饰装潢补偿评估亦附有清单，足以保障陆继尧得到充分补偿。陆继尧虽称存在漏评但未举证证明漏评项目，其所提交古建筑材料化验报告和一级资质评估机构评估报告，欠缺制作主体、方法等相关证明，无法确认其真实性、关联性。因此，陆继尧关于补偿过低，要求重新评估或专家鉴定之观点，不予支持。
陆继尧对2016年2月18日评估报告的送达持有异议，该文件系留置送达至陆继尧户，有送达照片为证。陆继尧认可照片所摄内容确为其住所，其虽认为照片为虚假拼接，但并无证据予以证明，故对该意见不予采纳。
4.泰兴市国土局在作出涉案责令交地决定之前，涉案征收土地方案、征地补偿安置方案、房屋动迁补偿方案均已作出并进行公告，而陆继尧土地上房屋及附着物业经评估并已作出动迁安置补偿方案，补偿款已提存于专用账户，征地、动迁程序及补偿标准系参照国有土地上房屋征收之规定执行，足以保障陆继尧得到充分、合理的补偿。泰兴市国土局还向陆继尧户送达了限期交地催告书告知选择安置补偿方案，要求陆继尧户主动履行交地义务，但陆继尧户仍拒绝搬迁交地，已经影响了城市建设，故泰兴市国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定作出涉案责令交地决定，认定事实清楚，行政程序正当，适用法律正确。
陆继尧认为限期交地催告书系在送达分户评估报告之前作出，程序不合法。从行政合理性角度，征地主体宜在作出行政决定前对行政相对人予以书面催告，告知陈述、申辩权。本案中，结合泰兴市国土局提交的动迁工作协商记录、济川街道办情况说明，能够证明在泰兴市国土局作出书面催告时，已将陆继尧户评估情况、可选安置补偿方案主要内容及所享有陈述、申辩权向陆继尧作出了告知。泰兴市国土局在书面催告中限期要求陆继尧户选择安置补偿方案，逾期不选择则按照货币补偿方式进行补偿安置；陆继尧未在限期内进行选择，泰兴市国土局按货币补偿方式作出安置补偿方案并无不当。无论陆继尧在收到书面催告时，对最终以货币补偿方式作出的安置补偿方案是否知情，其在受领催告之后知晓或应当知晓所享有的陈述、申辩权。而实际上，除坚持以泰兴市国土局拒绝重新评估或开展专家鉴定为由拒绝交出土地外，陆继尧自始未作其他陈述、申辩，故泰兴市国土局送达催告书、分户评估报告等材料的顺序虽有轻微不当，但并未剥夺陆继尧程序权利。因此，泰兴市国土局作出行政决定程序并无不当。
综上，陆继尧要求撤销泰兴市国土局所作涉案责令交地决定的理由于法无据，不予支持。
二、关于行政复议决定的合法性
涉案责令交地决定并无违法之处，根据《行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，泰州市国土局作出的涉案复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。陆继尧主张复议机关应当进行调解，没有法律依据，不予采纳。
原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陆继尧要求撤销泰兴市国土资源局作出的泰国土资交决字[2016]第2号责令交出土地行政决定及泰州市国土资源局作出的泰国土资复[2016]4号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由陆继尧负担。
陆继尧不服，向本院提起上诉称：1、泰兴市国土局作出的《责令限期交出土地决定书》程序违法。《房屋动迁补偿分户评估报告》的评估日期为2014年5月16日至2016年2月18日，而被上诉人于2016年2月1日就向上诉人送达了《限期交地催告书》，在上诉人的房屋还未完成评估的情况下，被上诉人就要求上诉人履行搬迁交地义务，严重违反法定程序。另，被上诉人确定的征收补偿费用标准过低，且没有突出宅基地的补偿，评估机构对上诉人房屋的评估缺乏客观、真实的评估态度，压低价格，故意漏失评估大批附着物、装饰物等，且未对现场进行勘察、记录，上诉人提出申请要求重新委托评估机构评估，被上诉人未书面答复，却伪造了复核意见的送达回执；2、原审法院认定事实错误。原审法院否认上诉人的举证照片，在被上诉人当庭无正当理由不提供评估报告送达照片原件的情况下，对被上诉人的送达照片予以认可，认定事实错误；评估机构前后出具多份评估报告，且评估报告是作为上诉人动迁房屋拆迁补偿的重要参考依据，原审判决确认为上诉人举证的多份评估报告不是安置补偿方案的依据，并对多份评估报告予以认定；评估机构系被上诉人单方委托，上诉人作为产权人有权对评估机构的选定发表意见，期间也多次向被上诉人口头及书面申请复核和重新评估，被上诉人在未书面答复的情况下还伪造了复核的送达回执，严重侵犯了上诉人的合法权益，原审法院以评估机构具备相应资质、保障上诉人得到充分补偿为由，不支持上诉人要求重新评估或专家鉴定的请求，缺乏事实和法律依据；《限期交地催告书》与多份评估报告的送达日期足以反映被上诉人存在严重违反法定程序的情形，没有充分保障相对人的陈述、申辩权，同时《限期交地催告书》第一点明确要求上诉人在接到催告书后履行搬迁交地义务，原审法院回避该要求，认为“送达催告书、分户评估报告等材料的顺序虽有轻微不当，但并未剥夺原告程序权利”，认定事实错误。综上，被上诉人作出的《责令限期交出土地决定书》程序违法，原审法院认定事实错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人泰兴市国土局答辩称：1、限期交地催告书只是告知当事人的合法权益，仅起提醒作用，真正对上诉人实体权益产生影响的是交地决定书，最终的房屋动迁补偿分户报告虽然形成于限期交地催告书之后，但在责令交地决定书之前已经形成，且根据被上诉人提交的动迁协商记录、济川街道办的情况说明，足以证明被上诉人在催告之前已经告知了上诉人补偿方案，上诉人的合法权益并没有收到侵害；2、对于集体土地上房屋动迁，法律并未规定由双方当事人共同选择评估机构，被上诉人委托的评估机构具有资质，其评估程序、结果合法有效。评估报告中赋予了被动迁人申请复核的权利，最终的评估报告形成于2016年2月18日，说明评估机构已经充分注意了上诉人的意见；3、2016年2月29日，上诉人签字的送达回证中载明该方案及类似评估报告本人提出异议，由此可以证明上诉人已经收到了评估报告。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的决定书程序及实体均合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人泰州市国土局答辩称：1、本案虽存在催告在先、评估报告在后，但上诉人的程序权利已得到保障，泰兴市国土局行政行为不构成程序违法。本案上诉人和安置方就安置补偿存在多轮协商，此间形成的动迁工作协商记录及济川街道办的情况说明都能证明泰兴市国土局作出书面催告时已将上诉人户的评估情况、可选安置补偿方案主要内容及所享有的陈述、申辩权向其进行了告知。因此，无论上诉人在收到书面催告时对最终以货币补偿方式进行安置是否知情，其在受领催告后都已经知晓或者应当知晓对于安置补偿方式享有的陈述、申辩权。上诉人在补偿安置协商决定过程中，除坚持以泰兴市国土局拒绝重新评估或开展专家鉴定外，未作任何其他陈述和申辩；2、上诉人关于原审判决事实认定错误的观点不成立。上诉人提供照片显示内容与证明目的之间不能排除合理怀疑，两被上诉人共同提供的照片内容与送达回执等书证能够相互印证；上诉人所举评估报告制作主体和来源不明，不符合证据形式要件；安置方提供的评估报告作出主体资质符合法律、法规等规范的要求，并经上诉人申请，作出了复核决定并送达。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人提出宏宇公司出具的《房屋动迁补偿分户评估报告》载明的估价日期为2014年5月16日至2016年2月18日，而宏宇公司的房地产估价机构资质证书载明的有效期限为2011年12月30日至2016年1月8日，故宏宇公司不具备房屋评估资质。被上诉人泰兴市国土局针对上诉人提出的上述问题补充提交了宏宇公司的房地产估价机构资质证书，该资质证书载明有效期限2015年12月24日至2019年1月8日，并出具情况说明宏宇公司资质证书在2016年1月至2月期间正在办理续期年审。上诉人质证认为从泰兴市国土局提供的资质证书载明时间看其在出具评估报告时，该资质证书已核发，但其当时未作为证据提交，无其他正当理由，不属于新证据，不予认可。
本院认为，因上诉人在二审中才提出评估机构的评估资质问题，泰兴市国土局针对上诉人提出的问题补充提交了新的房地产评估机构资质证书，并说明评估机构的资质证书在2016年1月至2月期间正在办理续期年审，该理由正当合法，本院予以认可。
本院经审理查明的事实与原审查明事实一致，本院予以认定。
本院认为，本案的争议焦点为泰兴市国土局作出的责令限期交出土地决定及泰州市国土局作出的行政复议决定是否合法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”。被上诉人泰兴市国土局作为泰兴市人民政府土地行政主管部门，具有作出交出土地的行政处理决定的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。本案中，江苏省人民政府批准并下发了《关于泰兴市城乡建设用地增减挂钩建新区2014第1批次（13挂）建设用地的批复》，《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》均在村公示栏张贴告示，《泰兴市羌溪路西侧、兴南路周边地块房屋动迁补偿方案》业经公告，并经泰兴市人民政府批准同意，征地补偿款也已经足额到位，涉案地块的土地征收、补偿程序具有合法性。泰兴市国土局在作出被诉责令限期交出土地决定的过程中，于2016年1月29日对上诉人作出限期交地催告书，而上诉人户的房屋动迁补偿分户评估报告的形成时间为2016年2月18日，鉴于泰兴市国土局作出责令限期交出土地决定前，已对上诉人户房屋及附着物进行了评估并作出动迁补偿安置方案，且用于上诉人户的补偿款也已提存于专门账户，故泰兴市国土局虽存在送达催告书在前、分户评估报告及动迁补偿安置方案在后的情形，属于程序轻微违法，对上诉人的权利不产生实际影响，应确认泰兴市国土局作出的责令限期交出土地决定程序违法。泰州市国土局作出的被诉行政复议决定维持被诉责令限期交出土地决定，亦应一并确认违法。
对于上诉人提出的泰兴市国土局确定的征收补偿标准过低的问题，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，故对补偿标准有异议而产生的争议，属于另一法律关系，应另行依法寻求救济；且涉案分户评估报告的补偿标准系参照国有土地上房屋征收补偿标准进行评估，已充分保障了上诉人的合法权益，对上诉人的上述主张，本院不予采信。
综上，原审判决认定泰兴市国土局作出的责令限期交出土地决定及泰州市国土局作出的行政复议决定合法不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初140号行政判决；
二、确认泰兴市国土资源局作出的泰国土资交决字[2016]第2号《责令限期交出土地行政决定书》及泰州市国土资源局作出的泰国土资复[2016]4号《行政复议决定书》违法。
一审案件受理费50元；二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人泰兴市国土资源局、泰州市国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曹海霞
代理审判员 蔡 鹏
代理审判员 徐文兰
二〇一七年五月十一日
书 记 员 王振宇
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……