浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2010)浙嘉行终字第17号
上诉人（原审原告）戴炜琴。
委托代理人于森、刘宏国，北京京华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市城乡规划建设管理委员会，住所地嘉兴市中环南路花园路口616号。
法定代表人陶金根，主任。
委托代理人胡建淼，浙江泽大律师事务所律师。
委托代理人姚武强，浙江子城律师事务所律师。
原审第三人嘉兴兴城置业有限公司，住所地嘉兴市东升西路2588号。
法定代表人沈伊行，董事长。
委托代理人马正良、吴涛，浙江国傲律师事务所律师。
戴炜琴因诉嘉兴市城乡规划建设管理委员会建设工程验收备案一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2010年1月19日作出的(2009)嘉南行初字第83号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2010年4月2日受理后，依法组成合议庭，于2010年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人戴炜琴的委托代理人于森，刘宏国，被上诉人嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴建委）的委托代理人胡建淼、姚武强，原审第三人嘉兴兴城置业有限公司（以下简称兴城公司）的委托代理人马正良、吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认为，根据国务院《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者有关部门备案。由此可见，建设工程竣工验收备案这一具体行政行为的行政相对人为建设单位。本案中，兴城公司作为建设单位，其与嘉兴建委之间因备案而形成行政法律关系。戴炜琴与兴城公司签订商品房买卖合同，双方系民事合同关系。作为买卖合同一方的购房者，是否具有行政诉讼主体资格，取决于其与该备案行为是否具有法律上的利害关系。首先，戴炜琴与兴城公司在《商品房买卖合同》中约定，房屋交付的条件为“该商品房经验收合格”，并未将工程竣工验收备案作为合同的履约条件。备案这一具体行政行为虽在民事合同法律关系之后，但与民事合同履行没有直接的关联。其次，工程竣工验收备案文件作为房屋产权登记的依据之一，实践中，经备案机关签署的《竣工验收备案表》通常是该工程办理房屋产权登记的必备文件。这里的房屋产权登记，是指房地产开发企业对建造的房屋申请房屋所有权的初始登记。本案中，戴炜琴与兴城公司基于合同的约定取得房屋所有权登记为转移登记，即房屋产权从兴城公司名下转移登记至戴炜琴。因此，即便备案是房屋产权登记的前置程序，与其发生法律上利害关系的主体也只是兴城公司。最后，在建设工程竣工验收备案管理中，行政管理人员并不直接参加商品房的检查验收，只是对工程竣工验收报告以及相关部门的认可文件或准许使用文件进行登记、收讫，不会对当事人的权利义务形成确认，故备案行为本身未侵害戴炜琴的合法权益。综上，嘉兴建委的备案行为与戴炜琴不具有法律上的利害关系，戴炜琴无诉讼主体资格。原审据此依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回戴炜琴的起诉。
上诉人戴炜琴上诉称，1、嘉兴建委于2008年9月27日作出的竣工验收备案行政行为违法，应当予以撤销。2、一审认定“嘉兴建委的备案行为与戴炜琴不具有法律上的利害关系，戴炜琴无诉讼主体资格”，属于认定事实错误。首先，戴炜琴与兴城公司在《商品房买卖合同》中约定，房屋交付的条件即合同第八条第一款“该商品房经验收合格”，其含义包括了兴城公司在嘉兴建委办理工程竣工验收备案手续的内容。其次，工程竣工验收文件是房屋产权登记的依据之一，《竣工验收备案表》是工程办理产权登记的必备文件，无论是产权原始登记还是转移登记均受工程竣工验收备案直接影响。再次，按照国家现行规定，公安消防部门的验收合格意见书、城乡规划部门的建设工程竣工验收规划确认等是建设工程验收备案的前置条件，故验收备案是确认性、认可性的具体行政行为，而非告知性行政行为。该行政行为直接关系到戴炜琴的利益。故戴炜琴与本案竣工验收备案行为有着直接利害关系，原审认定戴炜琴无原告诉讼主体资格不当。请求撤销原审裁定，依法改判。
被上诉人嘉兴建委辩称，1、嘉兴建委的竣工验收备案行为与戴炜琴无法律上的利害关系，戴炜琴无原告诉讼主体资格。首先，根据戴炜琴与兴城公司签订的商品房买卖合同，只要兴城公司的建设工程通过竣工验收即可交付房屋，无需等待之后环节的竣工验收备案，故嘉兴建委的备案行为并不影响兴城公司对戴炜琴的交房。其次，备案行为发生时，戴炜琴所购房屋尚未办理产权登记，未依法取得物权。戴炜琴依据合同而非物权提起的诉讼，按合同关系的单一性，其权利只能通过民事诉讼程序进行维权。2、关于“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收”的行政审批已于2003年2月为国务院发文取消，并明确改为“告知性备案”，其属于不可诉的事实行为。3、嘉兴建委对兴城公司建设工程竣工验收备案行为既符合实体条件又符合程序条件。请求驳回戴炜琴的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人兴城公司在法定期限内未提供书面答辩状，庭审中辩称，嘉兴建委作出的建设工程竣工验收备案行为合法；戴炜琴与该备案行为无法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格，请求二审驳回上诉，维持原审裁定。
经审理查明，戴炜琴于2007年8月21日与兴城公司签订《商品房买卖合同》一份，约定购买兴城公司开发建造的丽池庄园12幢2号房一套。2008年9月27日，经兴城公司申请并提供相关资料，嘉兴建委对该房所在的建设工程进行了分期竣工验收备案。
本院认为，2002年11月1日国务院发布的《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323号取消了《城市房地产开发经营管理条例》规定的政府房地产主管部门对“房地产开发项目竣工验收”的审批权；2003年2月27日国务院发布的《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76号取消了政府建设行政主管部门对“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”，改之为“告知性的备案”。就此，我国取消了由政府建设行政主管部门对房地产建设项目组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关单位或者机关进行综合验收的方式，采用建设、勘察、设计、施工、监理五单位对建设工程竣工验收，相关机关认可、准许的分项验收制度。建设工程竣工后的备案行为是国家对建设工程质量竣工验收设置监管措施，在监管中发现有质量问题则责令相关部门重新验收，故该行为不再具有确认、认可的性质。根据国务院上述决定，各地区分别出台了行政审批项目取消后的后续监管和衔接措施，嘉兴市现行的《嘉兴市房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则（暂行）》（2006年11月2日嘉兴市规划与建设局发布）第十四条规定基本照搬了2000年10月1日实施的《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则（暂行）》（2000年9月19日浙江省建设厅发布）第十五条规定，即为“《竣工备案表》一式三份，建设单位、备案机关和房屋产权登记部门各执一份，经备案机关签署的《竣工备案表》是该工程办理城市房屋产权登记的必备文件。根据各方主体需要，备案机关可出具备案证明”。由于在该项建设工程进行房产登记时设置了备案的条件，行政机关不予备案、拖延备案等行为势必造成建设单位权利的损害，对建设单位产生实际影响，故从这一角度建设单位对该行为具有可诉性。
国务院令第279号《建设工程质量管理条例》第三条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责”；《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则（暂行）》第八条第二款“工程竣工验收日期是指建设单位签署工程竣工验收报告的日期”。上述行政法规、规章明确建设工程质量的承担方及工程竣工验收日期。实务中，虽将建筑工程竣工验收备案作为办理房产证的前置条件，但并不因此改变其仍属于一种国家事后监管措施的性质，并不意味着就此建设行政主管部门应对建设工程质量的负责。因而，上述备案行为的可诉性是有明显局限的。在主体上仅表现为备案行为的相对人，即在建设工程初始登记过程中的建设单位，原由也仅仅是因行政机关不予备案、拖延备案等行为造成建设单位权利的损害，并非其他泛泛之权利。本案中，建设单位兴城公司在办理房产证初始登记中其权益并未因备案而遭到侵害。戴炜琴从建设单位购买商品房后，依据《房屋登记办法》第三十二条规定进行的产权转移登记，不仅法律规定未将备案作为登记的条件，事实上受备案条件影响的原始登记已经完成，其转移登记与备案行为已不存在法律上的利害关系。
戴炜琴通过与兴城公司（建设单位）签订商品房买卖合同，而受让了本案建设工程中的房产。没有证据表明在嘉兴建委为该项建设工程竣工验收备案时，戴炜琴已取得了房产证。根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”的规定，我国房屋产权的认定以登记发证为准，戴炜琴仅取得所购房屋的合同权益，尚未取得该房产的物权，故其在本案中主张的是一种依据合同取得的权利。合同约定的“商品房经验收合格”交付条件，是签约双方合意的内容，根据合同主体的相对性、内容的相对性、责任的相对性的特点，上述条款只对合同双方当事人具有约束力，守约方据此可以追究违约方的合同责任，却不能因合同对方在交付标的物前曾存在一个行政管理行为，而替代对方、越逾合同，径自对行政机关的管理行为提起诉讼。
综上，上诉人戴炜琴与本案建设竣工验收备案行为无法律上的利害关系，故其不具备一审原告的诉讼主体资格。同时，戴炜琴在上诉中提出的嘉兴建委建设工程竣工备案行为违法的问题，涉及行政行为的实体内容，不属本案审理范围。戴炜琴的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审裁定适用法律正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇一〇年五月十八日
书记员 张琳嫣