广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终203号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：王理，该委工作人员。
委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：区淑清，女，汉族，住广州市白云区。
委托代理人：王剑宇、刘汉斌，广东合拓律师事务所律师。
上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州国土规划委）因与被上诉人区淑清履行法定职责一案，不服广东省广州市白云区人民法院(2015)穗云法行初字第381号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：区淑清于1966年7月22日出生，系区煜焕与黄丽萍（均已去世）的女儿。涉案房产坐落于广州市白云区广园路景泰西三巷26号303房，权属人为区煜焕与区淑清共同共有，该房产办有粤房地产证字第号《房地产权证》。2010年3月19日，区煜焕立下遗嘱：去世后，将涉案房产我占有的产权份额以及其他属我所有的一切动产、不动产全部交由区淑清一人继承。该遗嘱广东省广州市南方公证处以〔2010〕南公证内字第10791号《遗嘱公证书》予以公证，后区淑清及区煜焕并未申办继承权公证。2013年9月18日，区煜焕去世。2015年6月30日，区淑清持其身份证原件、粤房地产证字第号《房地产权证》、粤房地产共证字第C023号《房地产权公有证》、〔2010〕南公证内字第10791号《遗嘱公证书》等资料向广州国土规划委申请房屋产权继承转移登记。广州国土规划委经审查，认为区淑清欠缺广州市房地产登记申请书、身份证明复印件、继承公证书、测绘附图材料，遂依据《广州市城镇房地产登记办法》第十五条及《广州市城镇房地产登记技术规范》第七十六条的规定，出具穗房交登（业务）函〔2015〕03415号《补正申请材料通知书》，告知区淑清因欠缺上述材料，对区淑清的申请作不予受理处理，区淑清将尚缺的材料补齐后再另行申请登记，并告知其对该通知不服，可申请行政复议或提起行政诉讼。区淑清对广州国土规划委不予受理行为不服，诉至原审法院。
原审法院另查，1963年5月，区煜焕与黄丽萍收养了一女区淑玲。1986年4月21日，区煜焕、黄丽萍与养女区淑玲到广东省广州市公证处办理了解除养父母和养子女的权利义务关系的公证。2005年1月，黄丽萍去世。
原审法院再查，《广州市城镇房地产登记技术规范》（2014年修订）第七十六条规定申请房地产继承登记，应当证明房地产权属发生转移的文件是提交下列材料包括继承公证书或人民法院判决书、裁定书。
原审法院认为:依据《广东省城镇房地产权登记条例》第三条规定：“县以上人民政府房地产管理部门负责房地产权登记管理工作，受本级人民政府的委托，对申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权属，核发房地产权证。”广州国土规划委作为本市房地产管理部门，对本市房地产登记负有审查、确认以及核发房地产权证的职权。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”因区淑清向广州国土规划委申请办理房产继承转移登记，而广州国土规划委要求区淑清补正资料及不予受理处理的行为明显对区淑清的权利义务关系产生影响，且广州国土规划委作出的《补正申请材料通知书》中已告知区淑清不服有申请行政复议或行政诉讼的权利，因此，区淑清认为广州国土规划委行政行为侵犯其合法权益是有权向人民法院提起行政诉讼的，故广州国土规划委认为其行为不对区淑清的合法权益产生实际影响，应当驳回区淑清诉讼请求的意见，原审法院不予支持。
《中华人民共和国物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《中华人民共和国继承法》第十六条第三款规定：“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”第二十五条规定：“继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。”《广州市城镇房地产登记办法》第三十条第一款规定：“经登记的房地产有下列情形之一的，由当事人在有关法律文件生效或者事实发生后申请转移登记：（一）买卖；（二）交换；（三）赠与；（四）继承、遗赠；（五）其他应当办理房地产权属转移登记的情形。”第三十一条第一款规定：“申请房地产转移登记，应当提交下列材料：（一）申请书；（二）身份证明；（三）房地产权证书；（四）证明房地产权属发生转移的文件；（五）房地产测绘附图；（六）缴纳有关税费的证明。”《广州市城镇房地产登记办法》并无规定，要求遗嘱受益人须持公证机关出具的继承公证书才能办理房屋转移登记。本案中，《广州市城镇房地产登记技术规范》是原广州市国土资源和房屋管理局制定的地方规范性文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章的范畴，其规范的内容不得与《物权法》、《继承法》、《广州市城镇房地产登记办法》等法律法规相抵触。行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，其不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利。行政机构以此为由
干涉行政相对人的合法权利，要求其履行非依法赋予的责任义务，法院不予支持。故，在区淑清已办理涉案房产遗嘱公证的情况下，广州国土规划委依据《广州市城镇房地产登记技术规范》的规定要求区淑清必须出示继承公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触。
《房产测绘管理办法》第六条规定：“有下列情形之一的，房屋权利申请人、房屋权利人或者其他利害关系人应当委托房产测绘单位进行房产测绘：（一）申请产权初始登记的房屋；（二）自然状况发生变化的房屋；（三）房屋权利人或者利害关系人要求测绘的房屋。房产管理中需要的房产测绘，由房地产行政主管部门委托房产测绘单位进行。”本案中，区淑清申请办理继承登记时，向广州国土规划委提供了涉案房产的粤房地产证字第号《房地产权证》，该证附有广州市房产测绘所绘制的房地产平面附图，在没有证据证明该房屋自然状况发生变化以及利害关系人要求测绘的情况下办理房产转移登记无需再另行进行测绘。因此，区淑清已经向广州国土规划委提供了测绘附图，广州国土规划委再要求区淑清提供测绘附图理据不足，原审法院不予支持。综上所述，广州国土规划委要求区淑清必须出示继承公证书以及测绘附图才能办理房屋转移登记的行为不符合法律法规及规章的规定，其作出穗房交登（业务）函〔2015〕03415号《补正申请材料通知书》对原告的申请不予受理的决定应予以撤销。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，作出如下判决：一、撤销广州国土规划委于2015年6月30日作出穗房交登（业务）函〔2015〕03415号《补正申请资料通知书》的不予受理决定；二、广州国土规划委在该判决发生法律效力之日起三十日内对区淑清申请办理位于广州市白云区广园路景泰西三巷26号303房房屋产权转移登记重新予以处理。案件受理费50元，由广州国土规划委负担。
上诉人广州国土规划委不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定主体资格错误。区淑清申请办理房屋继承登记所提交的材料不符合法定条件，广州国土规划委作出《补正资料通知书》合法，该行政行为没有侵犯区淑清的合法权益，应当驳回其起诉。二、《广州市城镇房地产登记技术规范》系根据《广州市城镇房地产登记办法》第六十条的规定，依法制定并报广州市人民政府批准实施，该技术规定并不与现行法律、法规和规章相抵触。原审法院不顾上述技术规范形成的实际情况和得到政府批准的事实，偏面认为技术规范与现行的法律、法规和规章相抵触，明显违背事实和法律。三、原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定作出判决，属于适用法律错误。广州国土规划委在行政行为中，尽到了合理审慎的职责，作出《补正资料通知书》和《不予受理决定》事实清楚，程序合法。根据本案查明的事实及区淑清的诉求，法院应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回区淑清的诉讼请求。综上所述，请求二审法院判令：1.撤销（2015）穗云法行初字第381号行政判决；2.本案一、二审诉讼费用由区淑清负担。
被上诉人区淑清答辩称，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回广州国土规划委的上诉请求。
经审理查明，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”本案中，区淑清向广州国土规划委申请办理房产继承转移登记，广州国土规划委要求其补正资料，并作出不予受理处理，区淑清与广州国土规划委的该行政行为有利害关系。同时，广州国土规划委亦在被诉《补正申请材料通知书》中告知区淑清不服该行政行为可提起行政诉讼。故原审法院认定区淑清具有诉讼主体资格并无不当，本院予以维持。广州国土规划委认为区淑清不具备诉讼主体资格的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国继承法》第十六条第三款规定：“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”《中华人民共和国物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《广州市城镇房地产登记办法》第三十条第一款规定：“经登记的房地产有下列情形之一的，由当事人在有关法律文件生效或者事实发生后申请转移登记：（一）买卖；（二）交换；（三）赠与；（四）继承、遗赠；（五）其他应当办理房地产权属转移登记的情形。”第三十一条第一款规定：“申请房地产转移登记，应当提交下列材料：（一）申请书；（二）身份证明；（三）房地产权证书；（四）证明房地产权属发生转移的文件；（五）房地产测绘附图；（六）缴纳有关税费的证明。”本案中，《广州市城镇房地产登记技术规范》是由原广州市资源和房屋管理局制定的地方性规范文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章的范畴，其规范的内容不得与上述法律法规相抵触。行政机关行使职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，其不能在有关法律法规规定之外创设新的权利来限制或者剥夺行政相对人的合法权利。故原审法院认定广州国土规划委依据《广州市城镇房地产登记技术规范》的规定要求区淑清必须出示继承公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触，并判决撤销被诉《补正申请资料通知书》的不予受理决定并无不当，本院予以维持。广州国土规划委认为《广州市城镇房地产登记技术规范》不与现行法律法规及规章相抵触的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈作斌
审 判 员 彭铁文
代理审判员 石晓利
二〇一六年五月十七日
书 记 员 陈洁雅