浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)浙行终字第155号
上诉人（原审原告）王安。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人金维中、童跃军。
王安诉杭州市人民政府城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年4月16日作出(2015)浙杭行初字第18号行政判决。王安不服，向本院提出上诉。本院2015年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月18日进行了公开开庭审理。上诉人王安，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人童跃军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2014年6月19日至23日五次向市城管委电话投诉，反映案涉《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目》违法施工问题，并对下城区城管执法局朝晖中队的处理表示不满，要求市城管委尽快处理并尽快回复，还提出督察组督查的要求。市城管委将投诉事项转交下城区城管执法局办理。下城区城管执法局就原告投诉问题进行调查并作了回复。2014年11月17日，原告以市城管委为被申请人向被告提出行政复议申请，请求“确认被申请人市城管委在朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目实施中行政不作为违法，并请求对杭政函[2014]139号《市政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行规范性文件审查”。2015年1月8日，被告作出杭政复[2014]409号行政复议决定书认为，一、本案中，申请人向被申请人投诉反映并要求督查等事项系信访投诉事项，被申请人就此作出的相关处理行为系对信访事项的处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。二、申请人同时提出对杭政函[2014]139号《市政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行合法性审查的请求。因申请人提出的行政复议申请不符合受理条件，故对申请人提出的合法性审查申请亦不予审查。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。原告收到该决定书后不服，提起诉讼，请求判决撤销杭政复[2014]409号行政复议决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……结合本案原告投诉、复议及诉讼中的相关表述，原告之所以向市城管委投诉要求查处案涉项目，是因为其认为案涉项目未经审批即违法施工，通过破坏绿化和人行道来增加停车泊位，使原告居住小区的环境遭到破坏，居民出行安全得不到保障。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项中规定的“利害关系”应指法律上的直接利害关系。根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，对于建筑区划内属于业主共有的道路、绿地，业主在行使共有和共同管理权利时，相关事项应由业主共同决定。据此，如单个小区业主认为案涉项目损害小区业主的共同利益从而影响到其合法权益的，因其与案涉项目之间不存在法律上的直接利害关系，故该单个业主不具有直接提起行政复议、行政诉讼的主体资格。被告在案涉复议决定书中认定本案原告向市城管委投诉事项系信访投诉事项，市城管委就此作出的相关处理行为系对信访事项的处理行为，不属于行政复议范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请正确。同时，因本案原告提出的行政复议申请不符合受理条件，故被告对其要求对相关规范性文件进行合法性审查的申请不予审查，亦无不当。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王安的诉讼请求。
王安上诉称：一、一审判决缺乏事实和法律依据。1、涉案项目侵犯了上诉人共有和共同管理的权利，损害了上诉人的合法利益。涉案项目未得到业主的授权，上诉人和其他业主不存在利益冲突，而是形成了事实上的利益共同体，涉案项目和上诉人存在直接利害关系。《中华人民共和国物权法》第三十二条规定物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。由于涉案项目是行政行为，对涉案项目进行查处也是行政行为，因此，上诉人对涉案项目的组织实施者及对涉案项目依法查处的行政部门提出行政复议和行政诉讼，其主体地位适格。2、本案并不存在一审法院认为的“如单个小区业主认为案涉项目损害小区业主的共同利益从而影响到其合法权益的”这样的情形。涉案项目破坏绿地和人行道，改变了现状。该现状是全体业主共同意志的体现，是长期来形成的共同利益，涉案项目损害了包括上诉人在内的全体业主的利益。一审法院的上述观点混淆了本案的诉讼关系，误导了诉讼方向。涉案项目改变了体现小区业主共同利益的现状，这种情形下作为业主的上诉人诉涉案项目侵权，就意味着涉案项目侵害了小区业主的共同利益。脱离业主个体的利益谈论业主的共同利益是毫无意义的，无视个体的利益就不会有共同的利益。3、上诉人所在的小区还没有业主委员会，上诉人无法通过业主委员会来维护权利。一审法院剥夺上诉人起诉的主体资格其实质是使上诉人维权无路。4、本案无论是从形式上还是内容上都不是信访投诉事项。一审法院对“本案是信访投诉事项”观点的支持是缺乏事实和法律依据的。5、上诉人向被上诉人提出行政复议申请的请求是“确认被申请人市城管委在朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目实施中行政不作为违法”，而不是要求确认被申请人在信访答复处理中的某一具体行政行为违法，该请求与信访无关。上诉人提出的行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请”的要求，和信访无关。二、市城管委认定涉案项目合法而不予查处，其主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反了法律、法规及地方性规范文件的规定。综上，请求撤销原审判决，并依法改判。
杭州市人民政府答辩称：上诉人的上诉理由不能成立。答辩人收到上诉人提出的行政复议申请后，经审理查明：1、朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目主要包括出入口设置、区内交通组织、支路改造等内容，不涉及业主个人财产。2、上诉人于2014年6月19日至23日前后五次向杭州市城市管理委员会电话投诉，反映案涉项目违法施工问题，并对下城区城管执法局朝晖中队的处理表示不满，要求市城管委尽快处理并尽快回复，还提出督察组督查的要求。答辩人认为，上诉人的电话投诉属于信访投诉事项，市城管委就上诉人投诉作出的相关处理行为系对信访事项的处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，上诉人提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。上诉人同时提出对杭政函[2014]139号《关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行合法性审查的请求，因上诉人提出的行政复议申请不符合受理条件，对其合法性审查申请亦不予审查。原审判决事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕被上诉人杭州市人民政府杭政复[2014]409号行政复议决定认定事实及适用法律是否正确等审理重点进行审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人王安因认为杭州市下城区人民政府实施《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目》建设存在违法施工问题而多次电话投诉，杭州市城市管理委员会接到其投诉后未予查处，遂向被上诉人杭州市人民政府提出行政复议申请，请求确认杭州城市管理委员会行政不作为违法。由于涉案社区交通整治项目涉及社区广大业主的利益，单个业主或少数业主对实施该项目建设有意见可向有关部门进行投诉反映，但对此提出行政复议申请或提起行政诉讼，不符合行政复议申请人的主体资格和行政诉讼原告主体资格条件。上诉人作为相关社区的业主，以杭州市城市管理委员会对涉案社区交通整治项目建设未进行查处为由提出行政复议申请，不符合行政复议的受理条件，被上诉人作出驳回其行政复议申请决定的结论正确。王安诉称其符合行政复议申请条件等理由均不能成立，本院不予采纳。至于被申请人是否存在不履职行为，不属于本案审理范围。本案上诉人因要求确认被申请人行政不作为违法而申请行政复议，并不是对被申请人的信访投诉事项处理行为不服申请复议，因此，被上诉人以被申请人的信访处理行为不属于行政复议范围作出驳回行政复议申请的理由不当，原审法院对此未予审查指正，亦属不当，本院一并予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年六月十九日
书 记 员 韦若莎