安徽省明光市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1182行初6号
公益诉讼人明光市人民检察院，住所地安徽省明光市龙山路东段。
法定代表人张明，该院检察长。
被告明光市国土资源和房产管理局，住所地明光市人防大楼，统一社会信用代码11341182003222792P。
法定代表人曹近，该局局长。
委托代理人：阚玲玲，系国土和房产管理局工作人员。
委托代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。
公益诉讼人明光市人民检察院因认为被告明光市国土资源和房产管理局怠于履行监管职责违法，于2017年4月17日向本院提起行政诉讼，本院立案后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。公益诉讼人明光市人民检察院委派检察员江永跃、吴婷婷，被告明光市国土资源和房产管理局的出庭负责人何万年、委托代理人阚玲玲、冯天浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人明光市人民检察院诉称：明光市仁泽房地产置业有限公司（以下简称仁泽公司）成立于2011年5月19日，经营范围为房地产开发销售、物业管理（凭有效资质经营）。2014年1月27日，该公司交付竞买保证金500万元竞得位于明光市明西街道××郢组××一宗国有建设用地使用权。2014年2月19日，该公司作为受让人与出让人明光市国土资源局（现为明光市国土资源和房产管理局）签订了《国有建设土地使用权出让合同》（明国土合【2014】0007号）。该合同中约定：出让宗地编号为（2013）088号，宗地总面积为28503.30平方米，其中，出让宗地面积为28503.30平方米。出让宗地坐落于明西街道××郢组。出让宗地用途为商业住宅。该宗地的国有建设用地使用权出让价为2230万元，定金500万元，抵作土地出让价款。按照合同约定，仁泽公司分两期向出让人明光市国土资源局支付出让价款，即：于2014年2月25日前支付第一期价款1561万元，于2014年4月25日前支付第二期价款669万元。出让人同意在2014年5月10日前将出让宗地交付受让人。截至2014年4月26日（合同约定的60日延时期限），仁泽公司并未按合同约定付清首期土地出让金。明光市国土资源局分别于2014年4月30日和2015年3月19日下发了《关于催告明光市仁泽房地产置业有限公司缴纳土地出让金价款的函》，但仁泽公司未予缴纳。
2016年9月23日，明光市人民检察院向明光市国土资源和房产管理局发出诉前检察建议，督促该局依法履行征缴义务，确保土地出让金如数尽快上缴国库，或采取其他有力措施，预防国有资产流失，维护国家和社会公共利益。明光市国土资源和房产管理局于同年10月20日以明国土资房[2016]214号函，回复明光市人民检察院。主要内容为：该局已拟定关于解除明光市仁泽房地产置业有限公司土地出让合同的请示并上报土委会，待土委会研究后，依照程序履行解除合同，依法没收500万元定金，同将加强对该宗地监管。2016年11月17日，明光市国有土地资产管理委员会召开第29次主任办公会议，听取了明光市国土资源和房产管理局关于解除明光市仁泽房地产置业有限公司土地出让合同的汇报。会上同意明光市国土资源和房产管理局依法收回明光市仁泽房地产置业有限公司涉案土地。12月15日明光市国有土地资产管理委员会针对会议内容作出了第29期会议纪要。12月22日，明光市国土资源和房产管理局按照会议纪要要求制作了明国土资房[2016]285号《关于终止明光市仁泽房地产置业有限公司<成交确认书>和解除<出让合同>的通知》：终止与仁泽公司签订的《成交确认书》；解除电子监管号3411822014B00129的《出让合同》；仁泽公司缴纳的定金500万元不予退还,并于当日向仁泽公司送达了该通知。
公益诉讼人明光市人民检察院认为：2014年2月19日，案涉土地使用权出让合同签订后，受让人仁泽公司，未按约定在2014年4月25日前缴清土地出让金2230万元（仅支付定金500万元），尚欠1730万元。国土局虽于2016年12月22日向仁泽公司送达了《关于终止仁泽公司<成交确认书>和解除<出让合同>的通知》与仁泽公司解除合同，没收定金，保留赔偿请求权。但是，依据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》等相关规定，被告负有征收土地出让收入、确保将土地出让收入及时足额缴入地方国库的行政管理职责。国土局未采取有效措施及时足额收回土地出让金，明显违反上述法律规定，系怠于履职行为，致使国家和社会公共利益在这两年多的时间里一直处于受侵害的状态。请求法院确认被告怠于履行征收明国土合【2014】0007号合同项下土地出让收入的监管职责违法。
公益诉讼人明光市人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组：1、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定；2、人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法；3、关于《关于拟就明光市国土资源和房产管理局不依法履行职责案一期行政公益诉讼的请示》的批复；4、全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。以上证据拟证明检察机关提起本案公益诉讼是有明确的法律依据，符合起诉条件。
第二组：1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条；2、财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条、第五条、第九条；3、明光市国土资源和房产管理局机构职能主要职责第（十三）项“依法组织土地、矿产资源专项收入的征管”。以上证据拟证明明光市国土资源和房产管理局负有征收土地出让收入，确保将土地出让收入及时足额缴入国库的行政管理职责。
第三组：明光市仁泽放低产置业有限公司与明光市国土资源局（现为明光市国土资源和房产管理局）签订的《国有建设用地使用权出让合同》。该证据拟证明明光市仁泽房地产置业有限公司于2014年2月19日与明光市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定：出让人明光市国土资源局将出让宗地编号为（2013）088号，坐落于明光市××××郢组，宗地面积为28503.3平方米的国有土地使用权出让给受让人，出让价款为2230万元。根据该合同约定，明光市仁泽房地产置业有限公司分两期缴清价款，应当于2014年4月25日前付清全部土地出让价款。
第四组：明光市2014年出让金收取明细表。拟证明截止2016年8月30日明光市仁泽房地产置业有限公司已缴纳土地出让金500万元，尚欠缴土地出让金1730万元，未追缴相关违约金。
第五组：1、检察建议书；2、明光市国土资源和房产管理局明国土资房【2016】214号回复函。拟证明1、检察机关督促明光市国土资源和房产管理局依法履行职责；2、明光市国土资源和房产管理局收到检察院建议后拟采取报土委会研究决定解除合同措施函复检察机关。
第六组：1、关于终止明光市仁泽房地产置业有限公司《成交确认书》和解除《出让合同》的通知；2、法律文书送达回证。拟证明明光市国土资源和房产管理局于2016年12月22日向明光市仁泽房地产置业有限公司送达了上述通知在此期间被告并未采取有效措施，及时足额收取土地出让金，证明了被告前期怠于履职。
被告明光市国土资源和房产管理局辩称：被告在2014年2月与仁泽公司签订协议后，因为仁泽公司和明西街道办事处因为代建拆迁安置房一直信访，出于维稳的因素，被告一直一方面督促仁泽公司缴纳土地出让金，多次以电话约谈的方式，两次出具书面的催告函，公益诉讼人在向被告出具相关司法建议以后，被告及时将仁泽公司案涉土地的情况向土委会及市政府汇报，经土委会批准后，及时的解除了与仁泽公司的出让合同，没收了定金，被告已经依法履行了职责，因此公益诉讼原告人的诉请确认怠于履行监管职责违法的诉请，因被告已经履行了相应职责，而无事实依据。综上，请求驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告明光市国土资源和房产管理局向本院提交了以下证据：
第一组：规划设计条件通知书、出让公告、成交确认书、出让合同、一般缴款书。拟证明书被告依照法定程序对涉案土地进行拍卖，第三人依法竞得涉案土地，第三人缴纳的500万元保证金转化为出让金，被告与仁泽公司签订了土地出让合同。
第二组：2014年4月30日催告函、2015年3月催告函及两份送达回执。拟证明被告在上述时间依法向仁泽公司催要了土地出让金。
第三组：仁泽公司信访材料及相关信访回复。拟证明仁泽公司因与明光市人民政府明西街道办事处有拆迁代建安置房纠纷，多次向滁州市人民政府、滁州市国土资源和房产管理局、安徽省国土厅、明光市人民政府等部门反映涉案土地的相关情况。
第四组：明光市国有土地资产管理委员会会议纪要。拟证明1、涉案土地的出让合同解除，需要经过明光市国有土地资产管理委员会的同意；2、明光市国有土地资产管理委员会在2016年12月15日以会议纪要的形式同意了被告解除涉案土地出让合同。
第五组：明国土资房（2016）285号文件、送达回证及送达的相关图片资料。拟证明被告依法履行了职责，解除了涉案土地的出让合同，没收了500万元定金。
第六组：2016年12月27日明国土资房函（2016）309号。拟证明涉案土地在明西街道办事处，故依法向当地政府出具函件，要求涉案土地所在政府加强对涉案土地进行监管。
经庭审质证，被告明光市国土资源和房产管理局对公益诉讼人明光市人民检察院提交的六组证据均无异议，但对第四组证据公益诉讼人的证明目的有异议。因为被告与仁泽公司签订的出让合同，约定了定金条款，根据最高院关于合同法的司法解释及安徽省高院关于审理合同的指导意见的规定，定金条款和违约金不能同时适用，依据出让合同的约定，被告除了没收定金外，还应当向仁泽公司主张赔偿损失，由于案涉土地现在还未拍卖，因此案涉土地的价款没有确定，如果拍卖后价格低于给仁泽公司的价款，被告将通过法律途径依法向仁泽公司追偿相关损失。对第六组证据公益诉讼人的证明目的其认为，该500万元早在土地拍卖时已经缴纳并上缴国库，没能及时收齐全额土地出让金是客观上的不能，而不是被告怠于履职行为所导致，且被告收到公益诉讼人的建议书后已经履行了职责，因此所谓的违法行为，已经不存在。
公益诉讼人明光市人民检察院对被告明光市国土资源和房产管理局提交的六组证据的真实性均无异议，但认为所有证据均不能证明其积极履职，是在我院提出检察建议后积极履职的表现。经土委会研究决定，解除合同没收定金，历时两三个月时间，被告解决了与该公司的涉案土地问题，履职到位，恰恰说明之前两年多时间内被告存在怠于履职。
对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据，本院认定如下：第一，对公益诉讼人提交的第四组证据材料，其目的是为了证明截止2016年8月30日明光市仁泽房地产置业有限公司已缴纳土地出让金500万元，尚欠缴土地出让金1730万元，未追缴相关违约金。结合被告的质证意见及其他相关证据，本院认为，此组证据能够达到公益诉讼人关于截止2016年8月30日明光市仁泽房地产置业有限公司尚欠缴土地出让金1730万元的证明目的，对此证明目的本院予以确认。第二，对公益诉讼人提交的第六组证据材料，其目的是为了证明被告前期怠于履职，结合被告质证意见及其他相关证据，本院认为，在公益诉讼人向被告发出检察建议前，被告存在怠于履职行为。第三，对被告提交的六组证据材料，目的在于证明其履行了哪些职责，而非是否怠于履职。故对此六组证据，本院予以采纳。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：2014年2月19日，明光市仁泽房地产置业有限公司（以下简称仁泽公司）作为受让人与出让人明光市国土资源局（现为明光市国土资源和房产管理局，以下简称明光市国土局）签订了《国有建设土地使用权出让合同》［明国土合（2014）0007号］。该合同中约定：出让宗地编号为（2013）088号，宗地总面积为28503.30平方米，其中，出让宗地面积为28503.30平方米。出让宗地坐落明西街道××郢组组。出让宗地用途为商业住宅。该宗地的国有建设用地使用权出让价为2230万元，定金500万元，定金抵作土地出让价款。受让人分两期向出让人支付出让价款，即于2014年2月25日前支付第一期价款1561万元，于2014年4月25日前支付第二期价款669万元。出让人同意在2014年5月10日前将出让宗地交付受让人。因受让人仁泽公司未按合同约定支付出让金，明光市国土局于2014年5月4日及2015年3月25日，先后两次分别向仁泽公司送达了明国土〔2014〕144号、明国土函〔2015〕65号《关于催告明光市仁泽房地产置业有限公司缴纳土地出让金价款的函》，要求仁泽公司缴齐出让价款及违约金，并告知逾期将按成交确认书及出让合同约定处理，但仁泽公司未予缴纳。2016年9月28日，明光市人民检察院向明光市国土局发出明检行建〔2016〕1号检察建议书，建议明光市国土局：依法履行征缴义务，确保土地出让金如数尽快上缴国库，或采取其他有力措施，预防国有资产流失，维护国家和社会公共利益。明光市国土局于同年10月20日以明国土资房〔2016〕214号函，回复明光市人民检察院。明光市国土局称，已拟定关于解除明光市仁泽房地产置业有限公司土地出让合同的请示并上报土委会，待土委会研究后，依照程序履行解除合同，依法没收500万元定金，同将加强对该宗地监管。2016年11月17日，明光市国有土地资产管理委员会召开第29次主任办公会议，听取了明光市国土局关于解除仁泽公司土地出让合同的汇报。2016年12月22日，明光市国土局制作了并向仁泽公司送达了明国土资房〔2016〕285号《关于终止明光市仁泽房地产置业有限公司<成交确认书>和解除<出让合同>的通知》，该通知决定：一、终止与你公司签订的《成交确认书》；二、解除电子监管号3411822014B00129的《出让合同》；三、你公司缴纳的定金500万元不予退还,如因你公司违约行为造成我局再次出让该宗地的价款低于原出让价款，我局保留要求赔偿的权利。
根据本案查明的事实，本院认为：2014年2月19日，案涉土地使用权出让合同签订后,明光市国土局负有征收土地出让收入、确保将土地出让收入及时足额缴入地方国库的行政管理职责。在合同约定的付款期限到期后，至2016年9月28日明光市人民检察院发出检察建议前，明光市国土局虽两次催告，但未能完全履行确保将土地出让收入及时足额缴入地方国库的行政管理职责，系怠于履职行为,其怠于履职行为违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
被告明光市国土资源和房产管理局怠于履行征收明国土合（2014）0007号合同项下土地出让收入的行政管理职责行为违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 程 峰
审 判 员 杨 悝
人民陪审员 钱善志
二〇一七年十月十一日
书 记 员 刘莹莹
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。