广东省茂名市中级人民人民法院
民 事 裁 定 书
(2018）粤09民终158号
上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇甘底村葱地第一经济合作社，住所地：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村。
诉讼代表人：杨新，该社社长。
上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇甘底村葱地第二经济合作社，住所地：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村。
诉讼代表人：杨德，该社社长。
上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇甘底村葱地第三经济合作社，住所地：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村。
诉讼代表人：杨昌海，该社社长。
上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇甘底村葱地第四经济合作社，住所地：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村。
诉讼代表人：杨昌武，该社社长。
上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇甘底村葱地第五经济合作社，住所地：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村。
诉讼代表人：杨献凡，该社社长。
上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇甘底村葱地第六经济合作社，住所地：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村。
诉讼代表人：杨欣凡，该社社长。
上列上诉人共同委托诉讼代理人：周红军、周怀志，均是广东诚挚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市海洋与渔业技术推广中心，住所地：茂名市茂南开发区永福南二街**号。
法定代表人：林清友，该中心主任。
上诉人茂南区公馆镇甘底村葱地第一经济合作社及第二经济合作社、第三经济合作社、第四经济合作社、第五经济合作社、第六经济合作社等因与被上诉人茂名市海洋与渔业技术推广中心土地租赁合同纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2016）粤0902民初1100号之一民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
上诉人茂南区公馆镇甘底村葱地第一经济合作社及第二经济合作社、第三经济合作社、第四经济合作社、第五经济合作社、第六经济合作社上诉请求：1、撤销一审（2016）粤0902民初1100号之一民事裁定；2、确认1992年7月6日签订的《关于租用坡地建设市水产科研基地的补充合同》无效；3、判决被上诉人即时向上诉人归还涉案土地62.24亩；3、判决被上诉人向上诉人支付租金155600.78元（租金暂计从2012年7月5至2013年12月31日，按2.5元／（㎡.年）计算，以后每年租金按实际评估计至被上诉人交付土地时止）；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、一审裁定认为行政主管部门即茂南区人民政府未对涉案土地及地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理的情况下便提起诉讼，是认定事实错误。事实上上诉人已按生效判决指引请求茂南区人民政府作出处理，2015年12月22日，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出《关于葱地村农村集体土地出租用于非农建设的处理申请书的答复》，确认被上诉人没有依法向国土资源行政主管部门申请办理征地报批手续，其未取得该地块合法的国有土地使用权，建议通过法律途径解决。茂南区人民政府已确认60亩涉案土地为上诉人所有的集体农用地，本案争议属于履行租用合同后的财产纠纷，应对60亩涉案农用土地和其他涉案土地上建筑物分开处理。2014年4月28日，茂名市茂南区公馆镇人民政府作出《关于公馆镇葱地村农村集体土地出租用于非农建设处理申请一事的答复》，确认涉案土地中建筑用地为2.2亩，其余60亩仍为农用地。茂南区国土管理部门已确认涉案土地为集体所有，为上诉人所有，其中60亩涉案土地未用于非农建设。上诉人认为对于60亩农用土地不适宜按《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（下称“广东高院指导意见”）指导本案判决。本案中60亩涉案农用地和其他涉案土地上的建筑物是可分的，法庭应对60亩涉案农用地依法作出判决。二、上诉人基于政府土地管理部门重新确认涉案土地是集体农用地的事实提起新的诉讼，不属于重复起诉。生效的（2009）茂中法民一终字第129号民事裁定书未对涉案土地的法律关系作出具体处理，指引上诉人向土地管理部门申请处理后再起诉。上诉人据此向茂南区公馆镇人民政府和茂南区国土环境和城乡建设局申请对涉案土地作出处理，并得到回复：涉案土地为农用地，未被征收，仍为集体土地。另外，上诉人基于土地租用合同期满，被上诉人应返还租用土地的事实而起诉要求被上诉人返还租用土地，法院应当受理，本案不属于重复诉讼。三、一审裁定适用法律错误。60亩涉案土地仍为农用地用于农业建设，而不是非农建设。因而不适用“广东高院指导意见”指引判决。四、上诉人与被上诉人在《关于租用坡地建设市水产科研基地的补充合同》中约定“以租代征”，属于恶意串通损害了国家和集体利益，还违反土地管理法强制性规定，是无效合同。五、合同法规定，租赁不动产最长期限不得超过20年。1992年7月6日双方签订的《租用坡地建设水产科研基地合同书》中有关“被上诉人长期租用上诉人土地”的约定属约定不明，按合同法的规定，被上诉人租用土地有效租赁最长不超过20年，即2012年7月5日期限届满。上诉人要求返还租用土地于法有据。六、被上诉人拒绝返还并侵占土地，造成上诉人租金损失，上诉人要求被上诉人支付租金的事实清楚。综上所述，一审认定事实错误，请求撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人茂名市海洋与渔业技术推广中心没有提交答辩。
一审法院审理查明：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村民小组与茂名市水产科学研究所双方因土地租赁合同发生纠纷，2008年，茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村民小组向本院提起诉讼，请求判决确认与被告茂名市水产科学研究所签订的《租用坡地建设市水产科研基地合同》和《关于租用坡地建设市水产科研基地的补充合同》为无效合同；判决被告返还占用的土地共62.22亩给原告。2009年1月5日，本院作出（2008）茂南法民初字第524号民事判决，判决原告公馆镇葱地村民小组与被告茂名市水产科学研究所签订的《补充合同》为无效合同；原告公馆镇葱地村民小组与被告茂名市水产科学研究所签订的《租用合同》中约定的“长期租用”，其中超过三十年期限的部分无效，合同期限调整为三十年。被告茂名市水产科学研究所应在《租用合同》的期限满三十年（至2022年7月6日止）后一个月内返还占用的土地62.22亩给原告公馆镇葱地村民小组。双方均不服该判决，向茂名市中级人民法院提起上诉。茂名市中级人民法院审理后于2009年5月27日作出（2009）茂中法民一终字第129号民事裁定，该院认为茂名市水产科学研究所与茂名市茂南区公馆甘底村委会葱地村民小组签订的《租用坡地建设市水产科研基地租用合同书》和《关于租用坡地建设市水产科研基地补充合同》，以上两份合同约定的名为土地使用权租用实际是集体土地所有权转让。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，集体土地所有权的转让须由政府土地管理部门经过法定程序审核批准。而本案的当事人并未向土地管理部门提出征用土地的申请，而是私下签订了名为租用土地实为土地所有权转让合同，该土地补偿款已支付了56万多元且实际使用了土地18年之久，并且用于非农业建设。根据广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第1条：“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有被批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。”的规定，当事人对本案的争议应向土地行政管理部门申请处理。原审判决适用法律及判决错误，应予撤销。裁定：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2008）茂南法民初字第524号民事判决；二、驳回茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村民小组的起诉。
另查明：原告根据茂名市中级人民法院（2009）茂中法民一终字第129号民事裁定书的指引，向茂名市茂南区国土环境和规划建设局递交《关于公馆镇葱地村农村集体土地出租用于非农建设的处理申请书》，该局将原告申请书转交茂名市茂南区公馆镇人民政府处理。2014年4月28日，公馆镇人民政府作出《关于公馆镇葱地农村集体土地出租用于非农建设处理申请一事的答复》，在答复中仅对原告的诉求提出建议，建议违章建筑拆除等问题提交县级职能部门处理，未对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行实质处理。2015年12月22日，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出《关于葱地农村集体土地出租用于非农建设的处理申请书的答复》，在答复中对原告的诉求建议通过法律途径解决，仍未对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行实质处理。
又查明：2013年1月9日，茂名市机构编制委员会办公室印发《印发茂名市海洋与渔业局所属事业单位分类改革方案的通知》（茂机编办[2013]4号），该通知显示：……（二）整合茂名市水产技术推广中心站（茂名市水产养殖病害防治中心、茂名市水生动物防疫检疫站）和茂名市水产科学研究所，组建茂名市海洋与渔业技术推广中心（茂名市水产科学研究所、茂名市水产养殖病害防治中心、茂名市水生动物防疫检疫站），正科级，公益一类。
2016年6月16日，茂名市茂南区公馆镇甘底村民委员会出具证明证实：2009年9月20日，茂名市茂南区公馆镇甘底村委会葱地村村民小组分立为六个合作社，分别是茂南区公馆镇甘底村委会葱地村第一、二、三、四、五、六个经济合作社，特此证明。
一审法院认为：本案原告葱地第一经济合作社、葱地第二经济合作社、葱地第三经济合作社、葱地第四经济合作社、葱地第五经济合作社、葱地第六经济合作社虽与《关于租用坡地建设市水产科研基地的补充合同》乙方茂南区公馆镇甘底管理区葱地村名称不一致，但从茂名市茂南区公馆镇甘底村民委员会出具的证明可以看出，茂南区公馆镇甘底管理区葱地村民小组于2009年9月20日分立为茂南区公馆镇甘底村葱地第一、二、三、四、五、六经济合作社。依照民诉法相关规定，茂南区公馆镇甘底管理区葱地村因分立前的民事活动发生的纠纷，以分立后的经济合作社为共同诉讼人，故本案原告诉讼主体适格。被告辩称原告的诉讼主体不适格，本院不予采纳。对于原告提出的确认《关于租用坡地建设市水产科研基地的补充合同》无效以及被告需返还其租用的62.24亩土地的诉讼请求，依据广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》的第1条规定，本案争议土地属于在起诉前没有被批准为建设用地或补办了征用手续转为国有土地仍属于农用地且已进行了非农建设的情形，故应由行政主管部门处理，而不应由人民法院作出处理。并且在本院（2008）茂南法民初字第524号案中，原告已提出该两项诉请，故属于重复起诉。因此，对于原告的上述两项诉讼请求，不属于人民法院本案中的民事审理范围。对于原告的第三项诉讼请求，该项请求是涉及履行合同而发生的财产纠纷，依据广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第1条：“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有被批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。”的规定，原告本应在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后才能向人民法院提起诉讼。但原告在行政主管部门未对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理的情况下便提起诉讼，明显违反了上述规定。综上，原告的本次起诉，不符合广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第1条的规定，依法应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条规定，裁定：驳回原告茂南区公馆镇甘底村葱地第一经济合作社、茂南区公馆镇甘底村葱地第二经济合作社、茂南区公馆镇甘底村葱地第三经济合作社、茂南区公馆镇甘底村葱地第四经济合作社、茂南区公馆镇甘底村葱地第五经济合作社、茂南区公馆镇甘底村葱地第六经济合作社的起诉。上述六原告向本院预交的案件受理费3412元，本院予以退还。
上诉人茂南区公馆镇甘底村葱地第一经济合作社及第二经济合作社、第三经济合作社、第四经济合作社、第五经济合作社、第六经济合作社等不服上述一审裁定，提出上诉如上。
对于一审法院审理查明的事实，经本院审查，予以确认。
本院认为，上诉人茂南区公馆镇甘底村葱地第一经济合作社及第二经济合作社、第三经济合作社、第四经济合作社、第五经济合作社、第六经济合作社等与被上诉人茂名市海洋与渔业技术推广中心因《租用坡地建设市水产科研基地合同书》和《关于租用坡地建设市水产科研基地的补充合同》发生纠纷，上述租用合同约定本案涉案土地由被上诉人“长期租用”，补充合同则约定“名为长期租用，实为甲方（被上诉人）征用乙方（上诉人）的土地，土地所有权属甲方所有”等等，但双方至今未按法律规定的程序办理征地审批手续，本案涉案土地性质仍然属于集体土地。被上诉人将该项土地部分已用于非农业建设，在该土地上建设了建筑物、构筑物和其他设施。参照《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第1条：“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有被批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼”的规定，上诉人应首先向行政主管部门申请处理。本院亦曾指引上诉人依此办理，上诉人事后向有关行政主管部门提出申请处理，有关行政主管部门虽然作出答复，但并未对涉案土地作出具体处理。在有关行政主管部门尚未对涉案土地依法作出处理的前提下，上诉人基于相同的事实理由再次提起民事诉讼，不符合上述有关规定，且部分属于重复诉讼，对上诉人的起诉依法应予驳回。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，处理正确，应予维持；上诉无理，不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人已预交的上诉案件受理费3412元，由本院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 吕文坚
审判员 李 杰
审判员 冯宏升
二〇一八年二月七日
书记员 谭宇胜