中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申2807号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：青海省门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村牧民委员会。住所地：青海省门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村。
负责人：麻叶旦，该村牧民委员会主任。
委托诉讼代理人：程劲云，青海夏都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李万玛，青海夏都律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：青海省门源回族自治县苏吉滩乡药草梁村牧民委员会。住所地：青海省门源回族自治县苏吉滩乡药草梁村。
负责人：索南多杰，该村牧民委员会主任。
委托诉讼代理人：程劲云，青海夏都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李万玛，青海夏都律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：青海省门源回族自治县苏吉滩乡燕麦图呼村牧民委员会。住所地：青海省门源回族自治县苏吉滩乡燕麦图呼村。
负责人：蔡多杰，该村牧民委员会主任。
委托诉讼代理人：程劲云，青海夏都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李万玛，青海夏都律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：青海省门源回族自治县苏吉滩乡察汉达吾村牧民委员会。住所地：青海省门源回族自治县苏吉滩乡察汉达吾村。
负责人：甘仁欠，该村牧民委员会党支部书记。
委托诉讼代理人：程劲云，青海夏都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李万玛，青海夏都律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：青海省门源回族自治县人民政府。住所地：青海省门源回族自治县浩门镇东大街**号。
法定代表人：黄继成，该县人民政府县长。
原审第三人：麻某某，男，蒙古族，1953年2月8日出生，系青海省门源回族自治县村民，住青海省门源回族自治县。
原审第三人：青海省门源回族自治县苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会。住所地：青海省门源回族自治县苏吉滩乡扎麻图村。
负责人：杨公保，该村牧民委员会主任。
再审申请人青海省门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村牧民委员会、青海省门源回族自治县苏吉滩乡药草梁村牧民委员会、青海省门源回族自治县苏吉滩乡燕麦图呼村牧民委员会、青海省门源回族自治县苏吉滩乡察汉达吾村牧民委员会等四村牧民委员会（以下简称察汉达吾等四村牧委会）因诉青海省门源回族自治县人民政府（以下简称门源县政府）草原行政登记一案，不服青海省高级人民法院（2016）青行终50号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。
一、二审法院查明，1984年11月29日青海省人民政府办公厅以青政办(1984)232号《转批省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产生活问题的报告通知》，将原属于青海省门源种马场的牛场沟草场划归至门源××自治县（以下简称门源县）苏吉滩乡，在当时的分配中，又将该草场分配给了苏吉滩乡扎麻图村（以下简称扎麻图村）。之后，因门源县青石嘴镇德庆营村（以下简称德庆营村）村民在该草场非法强行放牧，造成草场植被破坏、扎麻图村部分村民受伤、财物损坏。为此，门源县政府于1986年9月15日对青石嘴镇及德庆营村进行了通报，1986年9月15日门源县公安局作出德庆营村村民对扎麻图村村民予以相应赔偿的处理决定，并重申了该草场归扎麻图村。为减少纠纷，1988年8月26日苏吉滩乡与青石嘴镇达成解决牛场沟草原纠纷问题的协议，约定苏吉滩乡将属于扎麻图村的部分牛场沟草场借给德庆营村使用，并给扎麻图村出具了借据。门源县政府于1988年9月3日向苏吉滩乡、青石嘴镇政府下发了第100号《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》。1991年9月7日，苏吉滩乡党委政府召开会议研究决定，牛场沟草场为全乡冬季草场，该草场的七户村民分散安排在苏吉滩乡河南的三个村（即察汉达吾村、燕麦图呼村和扎麻图村）。1995年3月13日，苏吉滩乡党委政府再次召开会议研究决定该草场由河北的两个村（即药草梁村和苏吉湾村）经营使用。1998-1999年苏吉滩乡在门源县进行夏秋草场承包时，根据省、州有关夏秋草场承包文件精神及夏秋草场承包实施方案，按照草场承包确权到户的原则，扎麻图村于1999年5月25日、27日召开县、乡相关领导及县公证处人员参加的夏秋草场承包群众大会，会议研究决定牛场沟草场由扎麻图村三社愿意承包的群众承包。苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社包括第三人麻某某在内的21户村民签订了《夏秋草场承包经营合同书》，承包过程聘请了省测绘专家对草场进行了测量上图，并登记造册，经省州联合检查验收组检查验收通过，并经门源县公证处公证，将牛场沟草场承包给了该社第三人麻某某等21户村民。而后门源县政府依法定程序给该21户村民颁发的《草原使用证》中，增加了牛场沟草场为夏秋草场部分。2012年8月1日根据青海省农牧厅文件要求，第三人麻某某与扎麻图村牧民委员会重新签订了《草原承包经营合同书》，门源县政府据此依法给第三人麻某某核发了《草原承包经营权证》。
另查明，1995年9月25日，门源县政府颁发给麻某某的编号为30-02-167号《草原使用证》记载，冬春草场地点为“社长湾”，面积为844亩；夏季草场地点为“三岔尕掌”，折标准草场面积为1389亩（面积3552亩）；秋季草场地点为“牛场沟”，折标准草场面积为340亩（面积为413亩）。其中，夏秋草场内容系1999年夏秋草场承包完成后填写。1999年5月29日，苏吉滩乡人民政府与麻某某签订的《夏秋草场承包经营合同书》中记载，麻某某应承包的草场面积为3552亩，折合标准亩为1389亩。该合同中记载的草场面积与麻某某持有《草原使用证》中记载的位于“三岔尕掌”的草场面积一致。该合同中并未载入位于“牛场沟”的草场413亩。2012年换证后，麻某某持有的《草原承包经营权证》记载，承包草原总面积为4809亩，其中承包的夏季草场地点为“三岔尕掌”，面积为3552亩，秋季草场地点为“牛场沟”，面积为413亩。承包期限为1995年3月25日至2045年3月24日止。2012年麻某某与扎麻图村牧委会签订的《草原承包经营合同书》记载的承包草原总面积、承包期限与其持有的《草原承包经营权证》中记载的一致。
一审法院认为，本案中牛场沟草场为青海省人民政府办公厅将原属于青海省门源种马场的牛场沟草场划归至苏吉滩乡，后经内部分配给扎麻图村，以上事实有门源县政府《关于青石嘴镇德庆营村违反草原法的通报》、门源县公安局《关于对青石嘴镇德庆营村与苏吉滩乡扎麻图村发生草原纠纷的处理决定》、门源县政府《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》、解决牛场沟草场纠纷的协议及牛场沟草场借据等证据相互印证，应予以认定。该草场后虽经苏吉滩乡、村二级干部会议及乡党委、政府会议分别研究决定牛场沟草场由“全乡吃冬草”和归察汉达吾村、燕麦图呼村、扎麻图村、药草梁村和苏吉湾村部分村民经营使用。但在之后的门源县夏秋草场承包时，根据夏秋草场承包到户的原则，苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社包括第三人麻某某在内的21户村民签订了《夏秋草场承包经营合同书》，依法对草场进行测量上图、登记造册，经省州联合检查验收组检查验收通过，并经门源县公证处公证，将牛场沟草场承包给了该社麻某某等21户村民。门源县政府根据《中华人民共和国草原法》及《青海省草原承包办法》等相关法律法规，依法给该21户村民颁发的《草原使用证》中增加部分牛场沟草场为夏秋草场，给予了确权。后根据青海省农牧厅文件要求，第三人麻某某与苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会重新签订了《草原承包经营合同书》，门源县政府据此给麻某某核发了《草原承包经营权证》。其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规准确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，青海省海北藏族自治州中级人民法院作出（2015）北行初字第2号判决，驳回察汉达吾等四村牧委会的诉讼请求。
二审法院认为，本案被诉的行政行为发生在1999年，故应当适用当时有效的法律。1985年10月1日实施的《中华人民共和国草原法》第四条第二款规定：“全民所有的草原可以固定给集体长期使用。全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。”《青海省实施<中华人民共和国草原法>细则》第五条规定：“全民所有制单位使用的草原，依据原划定的界限及有关协议，按隶属关系由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有制单位长期固定使用的全民所有的草原和集体所有的草原、草山和草坡，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权…”《青海省草原承包办法》第九条规定：“承包经营草原，发包方必须与承包方签订承包经营合同。承包合同受国家法律保护，任何一方不得擅自变更或撤销。”根据上述规定，承包方承包经营草原，须与发包方签订承包经营合同。承包经营合同生效后，国家确认承包方享有承包经营权，向承包方颁发草原承包经营权证。草原承包经营权证的内容应与承包经营合同的内容一致。本案中，根据门源县政府提供的1999年5月25日、27日扎麻图村夏秋草场承包会议记录、扎麻图村三社牧户四至界限表、苏吉滩乡夏秋草场承包验收意见书等证据，能够证实本案中争议的“牛场沟”草场已经由麻某某等户承包，存在承包的事实。虽然基于当时“牛场沟”草场被德庆营村借用，承包户无法实际使用，为避免承包户缴纳相关税费等原因，发包方没有将“牛场沟”草场写入承包经营合同中具有合理性，但其仍应严格按照上述规定，将草场实际承包情况在承包合同中予以体现。门源县政府在苏吉滩乡人民政府与麻某某签订的《夏秋草场承包经营合同书》中不包括“牛场沟”草场，为麻某某30-02-167号《草原使用证》中填写“牛场沟”草场部分，不符合法律规定。但是考虑到2012年换证后，麻某某持有的《草原承包经营权证》及《草原承包经营合同书》均对麻某某承包“牛场沟”草场的事实及取得的承包经营权予以确认，且编号为30-02-167号的《草原使用证》也已作废，现察汉达吾等四村牧委会要求撤销30-02-167号的《草原使用证》中关于牛场沟草场部分内容已无实际意义。故原审判决驳回察汉达吾等四村牧委会的诉讼请求并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，青海省高级人民法院作出（2016）青行终50号行政判决，驳回上诉，维持原判。
察汉达吾等四村牧委会申请再审称，1.牛场沟草场属于苏吉滩乡全乡公共草场，门源县政府1999年擅自将该部分草场确定给第三人麻某某，并为其发放草原使用证，违反草原法的规定；2.一审法院查明，1999年草场承包中，因牛场沟草场被借用原因，未载入第三人麻某某在内的21户村民的《夏秋草场承包经营合同书》中，又认定苏吉滩乡人民政府将牛场沟草场承包给了第三人麻某某等21户村民，认定事实矛盾不清；3.青海省高级人民法院查明1999年苏吉滩乡人民政府与麻某某签订的夏秋草场承包经营合同中不包括草原使用证中位于牛场沟草场的413亩草场。而且认定门源县政府为麻某某30-02-167号《草原使用证》中填写“牛场沟”草场部分，不符合法律规定，就应当确认门源县政府的行政行为违法或者发回重审；4.青海省高级人民法院对发包方将牛场沟草场未列入承包合同进行合理性的认定超出行政诉讼合法性审查范围，不应对行政合理性审查。请求：1.撤销青海省高级人民法院（2016）青行终50号行政判决书；撤销青海省海北藏族自治州人民法院（2015）北行初字第2号行政判决书。2.撤销门源县政府颁发给麻某某编号为30-02-167号《草原使用证》中增加的牛场沟草场部分的内容。
门源县政府答辩称，1.牛场沟草场属于麻某某所在的扎麻图村，1984年该草场划给苏吉滩乡后，由扎麻图村的村民使用，后被德庆营村借用。第一轮草原承包时，冬草场承包到户，夏秋草场未承包前，属于村或社共用草场。2.1998年苏吉滩乡草场承包方案是统一、同步实施的，全乡草场承包到户，察汉达吾等四村牧委会对牛场沟草场的承包事实是知晓的。3.麻某某等牧民按承包方案，对承包草场签字确认，四至界线清楚，是其取得草原证的合法依据。4.对于1998年承包合同中未填写牛场沟草场，是因当时该草场被他乡借用，在麻某某不能实际经营该草场，未填写该草场面积是为减轻其牧业税负担的特殊处理；5.2012年完善草原承包经营权时，对麻某某承包的牛场沟草场进行了明确，完善了承包经营权，符合法律规定。
本院认为，《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》第四条第二款规定：“全民所有的草原，可以依法固定给全民所有制单位或集体所有制单位长期使用。全民所有制单位使用的固定草场固定到场；集体所有制单位使用的草原，夏秋草场可以固定到村（牧）民委员会，冬春草场可以固定到牧业合作社。可以由联户或个人承包从事畜牧业生产。”第五条规定：“全民所有制单位使用的草原，依据原划定的界线及有关协议，按隶属关系由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有制单位长期固定使用的全民所有的草原和集体所有的草原、草山、草坡，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”牛场沟草场原属青海省门源种马场，1984年青海省人民政府将该草场划归至苏吉滩乡。划归之初由扎麻图村牧民使用，后因使用该草场的牧民与德庆营村村民因草场使用问题产生纠纷，该草场借由德庆营村使用，该草场使用权因此原因而一直未确认到具体牧委会。1999年6月门源县苏吉滩乡在夏秋草场承包中，将该草场按《青海省草原承包办法》规定的程序确定由扎麻图村包括第三人麻某某在内的21户牧民固定使用，每户草场划定面积四至界限清楚，符合联户或个人承包经营草场的规定。《青海省草原承包办法》第九条规定,承包经营草原，发包方必须与承包方签订承包经营合同。第十四条规定,草原承包要按（一）踏查现场；（二）综合人口、牲畜数量和草场等级等因素交村（牧）民委员会讨论通过；（三）现场划定界线、丈测面积；（四）登记造册等程序进行。因牛场沟草场在1999年已出借德庆营村使用未收回，在承包中虽根据草原承包程序划定了麻某某使用牛场沟草场的四至界线，但因麻某某在当时因客观原因并未实际经营使用该草场，故承包经营合同中未写入该草场面积符合当时草场使用现状。基于门源县苏吉滩乡向扎麻图村牧民承包牛场沟草场且承包到户的草场四至界限划定清楚的事实，门源县政府为第三人麻某某核发的被诉草原证上填写牛场沟草场部分符合草原使用权承包经营确权到户的规定。另外麻某某1999年草原使用证（证号30-02-167）已被2012年的新的草原证替换，门源县政府在2012年为麻某某换证时，根据明确的四至界线，将该草场纳入了新签订的草原经营合同中，并与所核发的草原证的面积一致，符合法律规定。故察汉达吾等四村牧委会认为麻某某与苏吉滩乡签订的草场经营合同中不包括争议的牛场沟草场部分，要求撤销1999年草原证中牛场沟草场部分面积的理由不能成立。
综上，察汉达吾等四村牧委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回察汉达吾等四村牧委会的再审申请。
审判长 李 涛
审判员 汪国献
审判员 王云飞
二〇一七年八月三十一日
书记员 赵 贝