湖南省江永县人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)江永法行初字第24号
原告钟荣胜，个体户。
委托代理人钟晓燕，、，特别授权代理。
委托代理人张小宁，湖南舜源泽律师事务所律师，一般授权代理。
被告江永县人民政府，住所地江永县潇浦镇千家峒路027号。
法定代表人唐德荣，该县县长。
委托代理人何杰顺，江永县国土资源局法规股股长，一般授权代理。
委托代理人义建强，系江永县国土资源局法律顾问。一般授权代理。
第三人胡社生，农民。
委托代理人刘桂英，农民，特别授权代理。
原告钟荣胜诉被告江永县人民政府（以下简称县政府）土地行政确认一案，于2015年12月2日向本院提起诉讼。本院立案受理后，于2015年12月7日向被告县政府送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成由审判员周祥洛担任审判长，审判员眭建国、人民陪审员朱文君参加的合议庭，于2016年3月11日公开开庭进行了审理。原告钟荣胜及委托代理人钟晓燕、张小宁，被告的委托代理人义建强，第三人胡社生及委托代理人刘桂英到庭参加诉讼。被告县政府法定代表人唐德荣及委托代理人何杰顺未到庭。本案现已审理终结。
被告县政府于2014年8月1日为第三人胡社生颁发了永建批农字（2014）第442号《建设用地批准书》，用地位置为桃川镇下圩村8组，批准用途为建房，批准类型及面积为空坪125㎡。
被告县政府在法定期限内向本院提供了据以作出被诉行政行为的全部证据和依据如下：
1、第三人胡社生建房报告，拟证明：第三人的申请是依照程序进行的。
2、胡社生身份证复印件，拟证明：第三人的户籍及户口都在下圩村八组，符合村里申请修建住房的条件。
3、常住人口登记卡复印件，拟证明：第三人家庭人口状况，符合住房困难的条件。
4、《农村宅基地批前公示》，拟证明：根据批地的程序已经进行了公示。
5、现住房照片，拟证明：第三人的住房子已达到了危房的程度需要新建。
6、用地现状及平面图，拟证明：土地登记机关对土地进行了调查，其调查结果是属于可作为宅基地使用的范畴。
7、建设用地规划审批意见，拟证明：地块经审批符合城镇规划的要求。
8、《永州市江永县村民建房用地申请审批表》，拟证明：第三人进行土地登记是经过同村村民同意的。
9、《建设用地批准书》，拟证明：按照程序走完后，国土部门代表县政府给第三人办理了用地的有效证据。
原告钟荣胜诉称，1982年2月，原告来桃川镇定居后，其岳父于1986年将自留地赠予原告用于建房，原告于1987年将房子建成。县政府进行土地清查后，于1993年10月10日为原告办理了集体土地建设用地使用证，明确原告用地面积364㎡，其中建筑占地148㎡。2014年，第三人夫妇（原告妻子的胞姐夫妇）未经原告同意，强占原告宅基地私自挖基础建房，原告一再反对，并多次要求被告停止施工恢复原状，第三人却置之不理。2015年11月11日开庭时，第三人出示永建批农字（2014）第442号建设用地批准书，原告始知道该地块已由被告批给第三人建房。被告将原告拥有使用权的土地给第三人颁发建设用地批准书，既没有事实依据，也没有法律依据，侵犯了原告宅基地使用权。为保护原告的宅基地使用权，故提起诉讼，请求①撤销被告颁发的永建批农字（2014）第442号建设用地批准书；②案件受理费由被告承担。
原告钟荣胜为支持诉讼主张，在法定期限内向本院提供证据如下：
1、《集体土地建房使用证》，拟证明：第三人现在建房占用的土地是原告依法取得合法使用权的宅基地。
2、现场照片，拟证明：第三人侵占原告宅基地的事实。
3、《建设用地批准书》，证明：被告将原告拥有使用权的土地违法批准第三人建房使用的事实。
4、询问笔录及土地变更报告，拟证明：第三人及村民都知道“永建批农字（2014）第442号”建设用地批准书对应的土地早在1993年就已经确权由原告使用，该土地审批手续是第三人采取欺骗手段取得的。
5、（2015）江永法行初字第10号裁定书，拟证明：被告于1993年10月已将“永建批农字（2014）第442号”建设用地批准书对应的土地发证给原告，“永建批农字（2014）第442号”建设用地批准书属于被告将同一地块重复发证，明显违法。
6、录音光盘（被告工作人员李健、下圩村原村长周维义谈话录音），拟证明：被告办理“永建批农字（2014）第442号”建设用地批准书时，对申请资料的真实性并没有核实；当时也不知道该地已经给原告发了建设用地使用证。被告办理“永建批农字（2014）第442号”建设用地批准书所依据的“建房报告”上村长的签名是冒名签的，手印是冒名盖的；“建房报告”上村里的公章不是下圩村里盖的。
7、建房报告，拟证明：被告所依据的“建房报告”上村长的签名是冒名签的，手印是冒名盖的；“建房报告”上村里的公章不是下圩村里盖的。
被告县政府辩称，一、钟荣胜所持有的集体土地建设用地使用证，确有错误，依法应当废止。首先，发证违反法定程序。根据《土地登记规则》第七条的规定，初始登记程序为：1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。发证必须经过地籍调查这一阶段。原告未提供任何时间段地籍调查资料，也提不出已经进行了地籍调查的证据。发证时，未经过地籍调查，违反了法定程序。其次，发证的事实不清。1、面积违反法规的规定，每户面积最多不能超过210平方米，可是发证面积为364平方米。2、未到场指界和签字认可。3、无注册登记资料。第三，审查不严。钟荣胜为广西村民，根据法律规定，不能取得该集体性质的宅基地的土地使用权，为其办理了土地使用权证书，属审查不严。基于发证存在程序和事实上审查上的严重错误，因此钟荣胜持有的土地使用证书，应当废止。二、宅基地使用权纠纷，应当由人民政府处理。根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。根据《民事诉讼法》第一百零八条第四项的规定，原告在程序意义上没有诉权，所以应驳回原告起诉。三、依据宅基地具有的特点：所有权归农民集体；使用主体为本集体经济组织成员；宅基地使用权以建设住宅为目的；宅基地使用具有“一户一宅”的福利性；宅基地原则上不得出卖、转让或抵押。只有本集体经济组织的成员，才可以享受本集体经济组织的宅基地使用权，钟荣胜是广西籍人士，不应享有所涉土地使用权。四、被告为第三人（胡社生）办理的建设用地批准书[永建批农字（2014）第442号]合法有效。2014年，第三人携带相关资料到国土所和县政务中心办理批准书，经工作人员仔细审核，且办理了规划许可证，认为第三人提供的资料齐全，受理了申请人的登记申请，又经权属核实，核准了申请登记，为申请人颁发了批准书，申请人提供的资料真实有效，被告没有理由不办理。综上所述，原告与本案所涉土地，不存在法律上的利害关系，原告的请求没有法律依据，被告为第三人办理的批准书，土地权属清楚，用地类型合法，所需材料齐全。审核准确，程序合法，应予维持。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人胡社生陈述，原来是与大姐刘雾香一起去办土地使用证，因为刘雾香的户口已经不在下圩村八组了，所以才不准办。之后，第三人经过村民和村委会的同意，逐级批准办出来了，是合法的，第三人是在取得使用证后两三个月才开始建房的，而原告是在第三人建房的时候才提出其有土地使用证的，办证过程中没有提出。
第三人胡社生在法定期限内没有向法院提供证据。
在庭审质证中，原告钟荣胜及委托代理人对被告县政府提供的证据发表质证意见如下：
对证据2、3无异议。对证据1,“三性”均有异议，认为建房报告有更改的地方，改动的地方没有盖手印确认；村长没有签名和盖手印，系伪造的；公章看不出来，不能证明是村委会盖的。对证据4，认为没有公示与张贴，原告从来没有看到过，上面所盖的章是“挑川镇下圩村村民委员会”的章，不是“桃川镇下圩村村民委员会”的章，没有负责人签名，程序不合法。对证据5，认为与本案没有关联，此照片并不是涉案地块的照片，也不是拆旧建新的住房。对证据6，平面图与公示里所写的地点不一致，证明被告办理管理手续混乱。对证据7的真实性、合法性有异议，审批的建设单位是刘桂英，但是地却批给胡社生，被告程序违法；审批盖章处没有签名，只盖了“挑川镇下圩村村民委员会”的章。对证据8，“三性”均有异议，审批意见里审批对象是刘桂英，审批的结果却是胡社生的，村委会意见栏没有签同意的意见是空白的，其中签名“ＸＸ盛”本人没有签名，原告方向他作了调查笔录。对证据9，有异议，审批报告和审批意见表是刘桂英的，用地批准书却是胡社生的，程序不合法。
第三人对被告提供的证据均无异议。
被告县政府委托代理人对原告提供的证据的质证意见如下：对证据3，“三性”均无异议。对证据1，真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为原告的户口是属于广西的，广西人在湖南办理集体土地使用证是无效的。对证据2、5、6，真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性。对证据4，无原件供核对，证据有瑕疵，询问笔录与本案无关联。对证据7，真实性，合法性无异议，但不能证明原告的证明目的。
第三人胡社生及委托代理人对原告提供的证据的质证意见是：对证据1，真实性、合法性有异议，集体土地使用证上有涂改，除了使用证本之外并没有其他相关资料，不合法。对证据2、3、7无异议。对证据4，土地变更报告是李国忠签的，并盖的章，张羊（阳）盛不知道，对张羊（阳）盛的陈述认可。对证据5，当时第三人并不知道有年限规定，既然超期了，就没有去上诉了。对证据7，对录音的事不知道，请求法庭予以核实。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告县政府提供的证据2、3原告无异议，确认为有效证据。对证据1，该证据确实存在文字上的瑕疵，①如将“刘桂英”改为“胡社生”后，就形成了文字逻辑上的不通畅，但整个意思表达是明确的就是刘桂英、胡社生夫妇生育4个儿女，住房老旧窄小，想申请在自留地上建房；②村长“周维义”的签名不是周维义本人所签，但是，八组的村民签字是事实，时任村文书按八组村民的意见签字同意并盖村委会的章，亦是事实，另该件系从江永县国土资源局土地登记档案复印而来，因此，结合其他证据，本院认定，该证据与本案有关联性，来源合法、主要内容真实，确认为有效证据。对证据4，该证据与本案有直接关联；被告没有提供其他证据证实该“公文”进行了张贴，张贴于何处，但原告亦未提供证据证明该“公文”没有张贴，且原告现住所距离涉案地所在位置近2公里远，每天忙着自己的生意，原告“从来没有看到过”，并不能确认“公示”张贴与否；另外，结合其他证据证实“挑川镇下圩村村民委员会”的章确实是下圩村村委会当时正在使用的公章，从公文格式来说，一般情况下单位盖章、签字即表示同意，且并不需要负责人签名。本院认为，该证据来源合法，虽然有瑕疵，不能完全达到被告的证明目的，但客观真实，确认为有效证据。对证据5，该证据客观反映了当时第三人的住房老旧情况，是是否准予第三人另行新建房屋的一个前提条件，也是引起本案诉讼的直接原因之一，与本案具有关联性，符合证据“三性”要求，本院确认为有效证据。对证据6、7，与本案有关联，证据来源合法，客观反映了办理的程序及手续，本院确认为有效证据。对证据8，与本案有关联性，来源于土地登记档案且经与原件核对，来源合法；村委会意见栏的签名确系支书ＸＸ(羊）盛本人所为。且ＸＸ(羊）盛强调，土地是八组集体所有，只要组里同意，村里会尊重组民的意见；证据内容客观反映了当时办理的情况，本院确认为有效证据。对证据9，能够证实被告已经于2014年8月1日为第三人颁证的事实，亦是本次的诉讼指向对象，本院确认为有效证据。
原告提供的证据1，与本案有关联性，虽然“使用证”存在如“集建（)字第91号”填写不完整，“土地使用者”栏有涂改的瑕疵，但其他主要信息是完整的，且政府亦承认于1993年10月为原告颁证的事实，本院确认为有效证据。对证据2，虽然没有拍摄人等作为影像资料证据的必要形式，是第三人建房现场的客观反映，与本案有关联，且证据的取得并不违反法律规定，本院确认为有效证据。对证据3，原、被告均作为证据使用，只是证明目的有区别，本院确认为有效证据。对证据4，经向村支书ＸＸ(羊）盛核实，其陈述内容经本人核对记录真实；“土地变更报告”被告亦是作证据使用，仅是双方证明目的有不同，对证据本身双方皆认可，该组证据本院确认为有效证据。对证据5，系生效的法院裁判文书，所认定的事实，可以作为定案依据，裁定书确认了被告于1993年10月发给原告《集体土地建设用地使用证》的事实，本院确认为有效证据。对证据6，被告对真实性、合法性无异议，关联性有异议。本院认为，该录音资料所陈述的内容与被诉行政行为有一定关联，且提供了原始载体，注明了制作时间、制作人和证明对象，故本院确认为有效证据。对证据7，被告亦将此作为证据使用，原被告双方对证据“三性”无异议，只是证明的目的不同，本院确认为有效证据。
经审理，本院确认案件事实如下：
1986年原告钟荣胜与下圩村八组村民刘雾香结婚。婚后，一起在外家下圩村八组生活，但原告并未将户口迁入下圩村八组。至今，原告的户口仍在户籍地广西富川瑶族自治县新华乡路溪老村。1987年原告夫妇在现涉案地旁建房一幢。1993年政府在进行土地清查中发现，原告所建房屋没有办理土地使用手续，遂于1993年10月为原告办理了“集建（)字第91号”《集体土地建设使用证》，用地面积为364㎡，建筑面积为148㎡；用途为住宅。1994年原告与刘雾香离婚。2012年7月第三人胡社生、刘桂英夫妇以家庭人口多，住房困难为由向下圩村村委会提出建房申请，拟在自家门前的自留地上新建住宅，该申请得到了土地所有人下圩村八组村民的签名同意。后经下圩村村委会、桃川镇政府签出意见后报县国土局进行土地调查，又经江永县住房和城乡规划建设局规划许可，县政府核准，于2014年8月1日向第三人胡社生颁发了永建批（农）字（2014）第442号建设用地批准书。用地位置为桃川镇下圩村八组，批准用途为建房，批准类型及面积为空坪125㎡。2015年12月2日，原告以2015年11月11日始知被告为第三人颁发永建批农字（2014）第442号建设用地批准书，该批准书确定的使用地块系在原告的《集体土地建设用地使用证》范围内，侵犯了原告宅基地使用权为由提起诉讼。
本院认为，被告县政府于1993年10月为原告颁发“集建（)字第91号”《集体土地建设用地使用证》的行为，是依法履行法定职责的行政行为，非经法定程序不影响既定效力，即只要未经必要程序否定被告1993年10月为原告颁证的行为，原告在涉案地处有364㎡的土地使用权，第三人胡社生系下圩村八组的村民，是下圩村八组所有的土地的权利人之一，享有使用属八组村民所有的空坪地建房的权利，但须依程序经过批准。第三人为建房拟使用涉案宗地，取得了土地所有人八组村民的同意，按土地登记程序，履行了手续。被告县政府经核准于2014年8月为第三人颁发永建批农字（2014）第442号《建设用地批准书》的行为是履行法定职责的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”本案中，原告已于1993年10月依法取得涉案宗地的使用权，原告认为被告2014年8月为第三人颁证的行为侵犯了其对涉案宗地使用权，应当先申请行政复议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定如下：
驳回原告钟荣胜的起诉。
本案案件受理费50元，由原告钟荣胜负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 周祥洛
审 判 员 眭建国
人民陪审员 朱文君
二〇一六年五月二十日
书 记 员 陈 晔
附相关法律条文：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
《中华人民共和国行政复议法》
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。