重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝02行初145号
原告何登元，男，汉族，1948年11月21日出生，住重庆市奉节县。
委托代理人孟雷，北京京师律师事务所律师。
委托代理人朱晓彬，北京京师律师事务所律师。
被告奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县县政路88号。
法定代表人朱茂，县长。
委托代理人朱宏丹，奉节县国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。
被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人蒲嘉，重庆市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人文偲昱，重庆市人民政府法制办公室工作人员。
原告何登元不服奉节县人民政府土地性质确认通知一案，于2016年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理。并于2016年3月18日向当事各方送达了举证通知书等庭前法律文书。由于工作原因，本案合议庭组成人员发生变更，本院另行组成合议庭于2016年5月25日公开开庭审理了本案。原告何登元及其委托代理人孟雷，被告奉节县人民政府（简称县政府）法定代表人朱茂的委托代理人朱宏丹、冯书国，被告重庆市人民政府(简称市政府)法定代表人黄奇帆的委托代理人文偲昱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
县政府于2015年5月18日作出奉节府裁【2015】14号《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》，认定何登元在原奉节县万胜乡魏家村2社（现西部新区管委会魏家社区1社）建房所使用的土地性质为农民集体所有。市政府于2015年11月2日作出渝府复【2015】921号行政复议决定，维持奉节府裁【2015】14号《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》。
原告何登元诉称：根据重庆市国土资源和房屋管理局向原告颁发的奉节房地证2006字第01167号房地产权证，原告建房的使用的土地性质为划拨用地，从行政行为的确定力看，由于原告建房占用的土地已经被确定为国有土地，行政机关应当遵守并受约束。市政府认定原告占用土地时在2011年4月27日后被收为国有土地缺乏事实和法律依据。县政府做出的通知认定事实不清，程序违法，超越职权，请求撤销县政府做出的奉节府裁【2015】14号《关于确定魏家村组何登元建房用地性质的通知》及市政府渝府复【2015】921号号行政复议决定。
为证明自己的主张，原告方向本院提交如下证据：1、奉节府裁【2015】14号《关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》，证明被诉行政行为的内容；2、奉节房地证2006字第01167号房地产权证，证明原告建房所占土地为国有土地；3、渝府复【2015】921号行政复议决定，证明原告针对被诉行为依法提起行政复议；4、向重庆市第五中级人民法院提起诉讼邮件单复印件；5、向五中院起诉邮寄被退回的材料，证据4、5证明原告收到行政复议后15日内提起行政诉讼。
被告县政府辩称：何登元建房使用的土地是2002年6月12日经县政府颁发《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》（NO.4194）许可其使用的原奉节县万胜乡魏家小城（集）镇规划区的集体土地。何登元在建房时未办理农用地转用和土地征收审批手续，县政府也未对该宗地进行征收。直至2011年4月27日，市政府以渝府地【2011】374号批复批准后，原告建房占用的土地才纳入征收范围。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，本案所涉土地应由市政府批准征收。未经市政府批准，县政府无权批准何登元征用集体土地用于经营项目建房。县政府依法作出被诉的奉节府裁【2015】14号《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回何登元的诉讼请求。
为证明行为合法，被告县政府在法定期限内向本院提交如下证据材料：1、户口证明，证明何登元的身份情况；2、奉节县小城（集）镇建设用地许可证存根（NO4194），证明何登元建房用地许可、批准情况；3、《重庆市人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和征收土地批复》【渝府地（2011）374号】、奉节县实施城市规划（西部新城一期）用地项目勘界红线图，证明何登元
建房使用的集体土地于2011年4月27日被批准征收；4、《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》【奉节府裁（2015）14号】、公文送达回证，证明县政府对原告建房用地性质依法作出确认;5、渝府复【2015】921号行政复议决定书，证明县政府的确认行为被市政府维持；6、（2014）渝二中法行初字第00020号行政判决、（2015）渝高法行终字第00067号行政判决，证明何登元的诉讼请求不应得到支持；7、位置结合图，证明何登元的房屋具体位置在征地红线范围内。
市政府答辩称市政府所作复议决定事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
针对复议决定，市政府除认同县政府所提交的证据外，向本院提交如下证据：1、行政复议答复通知书【渝府复（2015）921号】及送达回证；2、行政复议决定书【渝府复（2015）921号】及送达回证。市政府以上述证据证明市政府复议决定认定事实清楚、程序合法。
经庭审举证质证，对于原告何登元提交的证据材料，被告县政府认为对第1、3、5号证据无异议；第2、4号证据的真实性无异议，但达不到证明目的。被告市政府同意县政府的质证意见。
对于县政府提交的证据，市政府无异议。何登元认为对1、2号证据无异议。证据3中的通知无异议但不能达到证明目的，不能证明原告的房屋在征地范围内及房屋所占土地为集体土地；对红线图保留意见，对其证明内容不认可。证据4是本案所诉对象，不具有合法性；送达回执无原告的签字确认，不具有真实性。证据5因已提起诉讼，不发生法律效力，不具有合法性。证据6与本案无关联性，不予认可。证据7超过举证期限，与本案无关联性，不予认可。
对于市政府提交的证据，县政府无异议，何登元无异议。
本院认为：除县政府提交的7号证据超过举证期限，不予采信外，各方当事人提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，可以证明本案相关事实，本院予以采信。
根据以上采信证据，本院认定事实如下：2002年6月12日，被告县政府应原告何登元的建房用地申请，颁发奉节县小城（集）镇建设用地许可证（NO.4194），同意何登元使（征）用万胜乡魏家小城（集）镇规划区的集体土地135平方米（耕地135平方米）作为经营项目建设用地。用地地址在原魏家村2社（现奉节县西部新区管委会魏家社区1社）。2006年5月24日，何登元获颁奉节房地证2006子弟01167号房地产权证，该证对土地状况记载为土地用途为住宅用地，使用权类型为划拨。但是，何登元在获颁小城镇建设用地许可证后，并未办理农用地转用审批手续以完成农村集体土地征收出让程序，县政府在批准用地许可时也未对何登元建房占用的土地实施征收。
2011年4月29日，市政府以《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和征收土地批复》【渝府地（2011）374号】批准对魏家社区1社等集体经济组织的部分集体所有土地实施征收，何登元建房占用的土地在土地征收范围内。为依法妥善实施土地征收补偿安置行为，县政府于2015年5月18日作出《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》【奉节府裁（2015）14号】，确认何登元在原奉节县万胜乡魏家村2社（现西部新区管委会魏家社区1社）建房所使用的土地性质为农民集体所有。何登元不服，申请市政府进行行政复议，市政府以渝府复【2015】921号行政复议决定书维持县政府的奉节府裁【2015】14号通知。何登元仍不服，诉至法院。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第十一条第一款规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。……”及《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，被告县政府具有对土地所有权性质作出确认的法定职权。何登元认为县政府作出的土地权属确认通知侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定向本院提起行政诉讼，其行为符合法律规定，具有本案原告的主体资格。县政府是适格的被告。市政府作为复议机关维持了县政府的土地权属确认通知，应作为共同被告参与诉讼。原告提起诉讼在法定期限内，对本案争议本院应做实体审查。
我国土地权属分国家全民所有及农民集体所有两种类型。建设占用农用地的，应依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。并且，1998年修改实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征用下列土地的，由国务院批准:……征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”，对集体土地实施征用应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，县政府无权批准何登元征用集体土地建房。同时，何登元在建房占地时虽然办理了小城（集）镇建设用地许可证等手续，但并未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质并未发生变化，仍是农民集体所有的土地。县政府依法确认建房占用的土地为农民集体所有并无不当。
原告主张县政府确认行为程序违法，本院认为在土地所有权性质发生争议时，我国相关法律法规对土地权属确认行为的程序并未作出明确规定。本案中县政府在实施征地补偿过程中对其进行调查，核实档案后作出被诉的通知行为，同时告知其申请复议、提起行政诉讼的权利并及时送达，符合正当程序的要求。原告的主张本院不予支持。
原告主张自己已获颁房地产权证，可以证明土地性质早已变为国有土地。本院认为该证虽然是土地主管部门办理的土地权属的证明文件，但该证只是行政机关对土地权属确认行为的载体，载明的内容仍要依据行政机关的权属确认行为依法填写，如有错误仍应更正。在有充足的事实依据及法律依据的情况下，对其仍可不予采信。本院已查明何登元在建房占地时虽然办理了小城（集）镇建设用地许可证等手续，但该许可上明确显示占用的土地为耕地，何登元至今仍未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质在被征收前并未发生变化，仍是农民集体所有的土地。县政府根据核实情况不予采信房地产权证而重新确认土地权属的行为并无不当。
市政府于2015年9月6日收到何江的复议申请后予以受理，向区政府送达行政复议答复通知书，告知区政府举证义务。经审查于2015年11月2日作出渝府复【2015】921号行政复议决定，其认定事实清楚，程序合法，复议结果正确。
综上，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回何登元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告何登元负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日之内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，交纳上诉费用后上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 晋 松
审 判 员 程鸿声
人民陪审员 杨继萍
二〇一六年八月三十日
书 记 员 韦 玮