湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)楼行初字第28号
原告佘**，男，1969年5月20日出生，汉族，身份证号码43061119690520****，住湖南省岳阳市岳阳楼区郭镇乡郭镇村大屋组。
委托代理人廖**，男，湖南天朋律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告岳阳市********分局，组织机构代码证号00636246-7，住所地湖南省岳阳市南湖大道215号。
法定代表人古**，该局局长。
委托代理王**，男，岳阳市求真法律服务所法律工作者，代理权限：一般代理。
委托代理人杜*男，该局工作人员，代理权限：一般代理。
原告佘**不服被告岳阳市********分局（以下简称*****分局）作出的岳楼国土资罚字（2015）第1号行政处罚决定书一案，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭进行了审理，原告佘**的委托代理人廖**，被告*****分局的委托代理人王**、杜刚到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告*****分局于2015年2月4日对原告佘**作出岳楼国土资罚字（2015）第1号行政处罚决定书，认为原告佘**未经批准擅自占用农民集体所有土地建设驾校的行为违法《中华人民共和国土地管理法》的规定，对原告非法占地行为作出以下两项处罚：一、责令退还非法占用土地，恢复土地原状；二、处以罚款131125元。在应诉答辩期内，被告向本院提供了下列证据：1、岳楼国土资罚字（2015）第1号行政处罚决定书。2、行政处罚决定书送达回证。3、岳楼国土资告字（2015）第1号行政处罚事项告知书。4、行政处罚告知书送达回证。被告拟用以上证据证明其行政程序合法。5、岳阳楼区人民检察院《不起诉决定书》。6、岳政复决字（2014）第3号《行政复议决定书》。7、原告毁林并硬化土地的现场照片。8、岳阳楼区检察院《检察意见书》。9、2013年12月27日岳阳市国土资源规划勘测中心《土地勘测定界技术报告书》。10、2013年11月29日《湖南省非税收入一般缴款书》。被告拟用以上证据证明其处罚行为合法。
原告佘**诉称，被告*****分局以原告非法占用农用地为由给予行政处罚后，又以原告行为涉嫌刑事犯罪将案件移送相关机关。案件复议以后岳阳市人民政府以被告认定的占用林地面积事实不清为由，撤销了被告作出的行政处罚。同时岳阳楼区检察院也以毁林造路情节显著轻微为由作出不起诉决定。此后被告舍弃刑事案件定案的司法鉴定结论，再次委托第一次行政处罚鉴定机关作出的新勘测结论，并据此作出第二次行政处罚决定，对原告罚款131125元。该处罚决定认定原告全部改变土地用途不当，土地平整总面积及分项面积亦不准确，且行政复议决定书要求退还的罚款被告亦未履行，被告非行政处罚适格主体，被告行为侵害原告合法权益，请求法院撤销被告作出的行政处罚决定。
原告在举证期限内向本院提供了下列证据：1、岳阳楼区国土局（2015）第1号《行政处罚决定书》及《处罚事项告知书》。2、2013年11月7日岳阳楼区国土局（2013）第13号《行政处罚决定书》。3、2013年11月29日湖南省非税收收入一般缴款书。4、*****分局《涉嫌犯罪案件移送书》、岳阳楼公安分局《立案决定书》、《起诉意见书》、湖南正宏司法鉴定中心《关于佘**在非法占用农用地案涉及的特种用途林地损毁面积及损毁程度的鉴定意见书》、岳阳楼区检察院《不起诉决定书》。5、《土地租赁协议》、《土地经营权授权委托书》。6、岳阳市人民政府《行政复议决定书》。
被告岳阳楼国土局辩称，原告破坏原有山地的植被，作为驾校的练习场使用，该违法事实清楚，被告针对原告改变农用地用途的行为给予行政处罚，合法有据。岳阳楼区检察院并未否定原告的犯罪行为，只是认定其犯罪情节轻微；仅仅因为第一次行政处罚认定的林地面积与刑事案件司法鉴定结论不一致，复议机关岳阳市人民政府才作出林地面积事实认定不清，应当撤销并重作的意见。被告据此重新勘测并作出处理行为并无不当，尽管行政处罚期间其处罚标准有所调整，但根据新法无朔及力的原则，被告按原标准予以处罚，不违反法律的规定，据此请求驳回原告的诉讼请求。
原、被告对对方提供证据的真实性不持有异议，本院将其作为认定案件的相关事实。
经审理查明，2011年9月原告与岳阳楼区郭镇乡郭镇村大屋组签订《土地租赁协议》，租赁其荒山、荒地作为苗木园林基地使用。2012年10月原告在未经林业部门批准的情况下，违法开垦特种用途林地2400平方米，因违反《中华人民共和国森林法》，2012年11月29日被岳阳市林业局处以24000元行政处罚，并责令在五个月内恢复被开垦林地的原状。原告缴纳罚款后没有履行恢复原状义务，继续硬化土地建设驾校训练场。2013年11月7日被告岳阳楼区国土分局经勘测后认为原告未经批准平整土地面积141456平方米、实际硬化面积8918平方米（其中耕地2121平方米、林地及草地6797平方米）的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，据此被告作出岳楼国土资罚字（2013）第13号《行政处罚决定书》，对原告处以188980元罚款。此后2013年12月11日被告又以原告行为涉嫌犯罪为由将其移送公安机关立案侦查。2014年10月11日岳阳楼区检察院根据刑事侦查期间的司法鉴定意见（损毁特种用途林面积4171平方米，另损毁并硬化特种用途林3064平方米），认定犯罪行为人犯罪情节显著轻微，作出不起诉决定。此间2013年12月23日岳阳市人民政府受理了原告就被告行政处罚行为申请的行政复议，2014年12月25日岳阳市人民政府作出岳政复决字（2014）第3号《行政复议决定书》。复议决定书认为司法鉴定推翻行政处罚认定事实，故行政处罚机关违法事实认定不清，撤销《行政处罚决定书》的同时岳阳市人民政府要求行政机关退还原告缴纳的罚款130000元。该行政复议决定书并没有将岳阳楼区国土分局作为行政处罚主体，而是将岳阳市国土资源局作为行政复议的被申请人，该行政复议决定亦要求岳阳市国土资源局就此事实重新作出具体行政行为。2015年2月4日被告*****分局再次通过勘测认定原告违法平整土地141456平方米（分项目相对第一次处罚时有所调整），作出岳楼国土资罚字（2015）第1号《行政处罚决定书》，对原告处以131125元的行政处罚。原告对此不服，于2015年5月12日具状向本院起诉，请求撤销被告作出的岳楼国土资罚字（2015）第1号行政处罚决定书。
本院认为，就原告违法占用的土地事实，复议机关岳阳市人民政府做出的生效决定撤销被告作出的岳楼国土资罚字（2013）第13号《行政处罚决定书》，并责令岳阳市国土资源局重新作出具体行政行为。此后被告*****分局重新作出岳楼国土资罚字（2015）第1号行政处罚决定的行为，不仅违反了上级行政机关岳阳市人民政府的复议决定，同时也违反了《中华人民共和国行政处罚法》有关“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”之规定，故作为岳阳市国土资源局派出机关的被告超越其行政执法权限作出的处罚决定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告岳阳市国土资源局岳阳楼区分局作出的岳楼国土资罚字（2015）第1号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告岳阳市********分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或湖南省岳阳市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 鲁长斌
审 判 员 谢东波
人民陪审员 彭旭芳
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 黄 源