中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
(2016)最高法民终729号
上诉人（原审被告）：淮南市国土资源局。
法定代表人：孙跃山，该局局长。
委托诉讼代理人：王永香，安徽志同律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：淮南禹洲房地产开发有限公司。
法定代表人：郭英兰，该公司董事长。
委托诉讼代理人：韦文津，安徽华人律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马侃，安徽华人律师事务所律师。
上诉人淮南市国土资源局（以下简称淮南国土局）因与被上诉人淮南禹洲房地产开发有限公司（以下简称禹洲房产公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2014）皖民四初字第00027号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月7日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人的委托诉讼代理人王永香，被上诉人的委托诉讼代理人韦文津、马侃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
淮南国土局上诉请求：依法撤销一审判决,驳回禹洲房产公司的各项诉讼请求或者依法将本案移送淮南仲裁委员会审理；一、二审诉讼费用由禹洲房产公司负担。
事实和理由：（一）一审法院以“建设用地使用权出让合同纠纷”立案并审理，缺乏事实和法律依据。淮南国土局与禹洲房产公司没有签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方的行为仅滞留于缔结《国有建设用地使用权出让合同》的要约阶段，产生的纠纷系拍卖过程中产生的争议，不属于国有建设用地使用权出让合同纠纷。
（二）一审法院受理和审理程序违法。1.淮南国土局在一审答辩期内提出管辖权异议，认为本案应根据《拍卖须知》的规定提交淮南仲裁委员会进行仲裁。但一审法院未对淮南国土局的管辖异议进行审理并作出裁定。2.一审庭审结束后，淮南国土局向法庭提交了禹洲房产公司不享有10959万元土地成交价款权利及其应偿还农民工工资的相关证据资料，但一审法院既没有组织质证也没有采纳该证据。
（三）本案不属于民事合同纠纷，一审法院按照民事诉讼程序审理本案并从《成交确认书》的形成过程、内容、本案当事人争议的内容三方面分析认定本案属于民事诉讼，违反相关法律规定，也缺乏证据证明。即便一审法院有管辖权，也应通过行政审理程序、按照相关行政法律法规审理本案。
（四）一审判决认定前后矛盾，禹洲房产公司应按照约定和法定的义务履行与淮南国土局签订的《成交确认书》确定的义务。
（五）禹洲房产公司多处构成违约行为，依法应承担违约责任，其无权请求返还10959万元土地拍卖价款。
（六）禹洲房产公司不是涉案地块10959万元土地拍卖价款的权利人，其依法应承担返还4500万元农民工工资义务。
禹洲房产公司辩称，（一）本案应由法院管辖，不应受仲裁条款的约束。本案双方当事人之间争议产生的原因是基于禹洲房产公司竞得案涉土地并交纳了部分土地款后，淮南国土局既不与禹洲房产公司签订土地出让合同，也无法交付土地，又不予退还土地款，争议所产生的时间节点是在成交确认书签订后、缔结或履行出让合同的过程中，成交确认书的签订表明拍卖程序的结束，双方并未就拍卖过程产生任何争议，同时禹洲房产公司也是以国有土地使用权受让人的身份提起本次诉讼的，而非拍卖环节中的竞买人身份。
（二）本案属于民事纠纷，应由人民法院的民事审判庭进行审理。本案并不属于行政诉讼的范畴，双方是平等的民事主体，就特定地块的国有土地使用权这一用益物权的内容进行约定，而非行政主管机关行使行政职权的行为。
（三）一审法院审理程序合法、公正，并无程序违法的情形。1.淮南国土局在一审答辩期间并未向法院提交书面的管辖权异议申请，而仅仅在答辩状中提到了该主张，且其主张相互矛盾，既认为应由仲裁管辖又认为应属行政诉讼，这本身就不符合法律规定的请求明确、理由充分的要求。且本案是在2014年由一审法院受理的，并不适用2015年2月实施的新的民事诉讼法司法解释的规定。2.关于淮南国土局所称一审法院未组织对其所提交的新证据进行质证的问题。淮南国土局在上诉状中也承认其是在庭审结束后向一审法院提交了部分材料，该时间已远远超过举证期限。淮南国土局所提交材料的形成时间均系2014年，甚至部分材料系其自身留存的，并非属于庭审结束后新发现的证据，也不属于无法在举证期限内提供的证据。
（四）案涉10959万元土地款系禹洲房产公司支付，收款人淮南市财政局的账号作为收款账户也是淮南国土局指定的。一审判决事实认定清楚，适用法律正确，裁判合法公正。
禹洲房产公司向一审法院起诉请求：1.撤销禹洲房产公司与淮南国土局于2013年5月30日签订的编号为HGTP13020-HGTP13024号的五份《成交确认书》；2.淮南国土局退还禹洲房产公司交纳的定金、土地款等费用合计10959万元，并支付利息6484075元（利息自2013年6月15日起暂算至2014年6月10日，后续利息按同期银行贷款利率支付至上述款项全部退还之日止），总计116074075元；3.本案诉讼费用由淮南国土局承担。2014年12月26日，禹洲房产公司申请撤回第1项诉讼请求。
一审法院认定事实：2013年5月，经淮南市人民政府批准，淮南国土局以拍卖方式公开出让山南新区南经七路东侧、南纬一路南侧（编号为HGTP13020号）地块，山南新区南纬一路南侧、南经八路西侧（编号为HGTP13021）地块，山南新区南纬二路北侧、南经七路东侧（编号为HGTP13022）地块，山南新区南纬二路南侧、南经七路东侧（编号为HGTP13023），山南新区南纬二路南侧、南纬三路北侧、南经八路西侧（编号为HGTP13024）等五宗地块的国有建设用地使用权。该五宗地块的拍卖出让文件中《竞买人须知》第十条规定“对本地块、淮南市招投标交易服务中心、淮南市地产市场管理处不组织地块踏勘，但有意者应持本拍卖出让文件自行踏勘地块，并需仔细阅读拍卖出让文件；如对文件或地块现状有疑异的，竞买人可在提交书面申请文件前到淮南市招投标服务中心、淮南市地产市场管理处咨询……竞买人一旦提交书面申请文件，即视为对拍卖出让文件和土地现状及其他说明无异议，全面接受，并对有关承诺承担法律责任”;第二十条规定“拍卖成交价为本次拍卖出让地块的土地使用权成交价款（含土地出让金、不含契税、佣金及办证等相关费用）”；第二十二条规定：拍卖成交后，竞得人须按照成交结果与出让人签订《成交确认书》。自成交确认书签订之日起10个工作日内，竞得人应与淮南国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》；第二十五条规定“竞得人有下列情形之一的，淮南市招投标交易服务中心、淮南市地产市场管理处可依法取消其竞买资格，并不予退还其所交纳的竞买保证金。如另行组织本拍卖地块出让的成交价款低于本次成交价款且差价金额超过竞买保证金金额的，该被取消竞买资格的竞买人还应对超过竞买保证金金额的差价部分予以赔偿：1.竞得人未按时签订《成交确认书》的；2.竞得人逾期交纳土地成交价款或逾期、拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的；3.竞得人在拍卖过程中提供虚假文件、隐瞒事实的；4.竞得人发生其他违约情况的”;第二十六条规定“如竞得人在本次拍卖过程中产生的争议，应通过协商处理。如协商不成的，应提交淮南仲裁委员会仲裁”;第二十七条规定“拍卖公告的内容与本拍卖出让文件的内容不一致的，以拍卖出让文件的内容为准”。
2013年5月28日，禹洲房产公司分五笔向淮南市财政局支付482万元、752万元、3367万元、1778万元、2580万元竞买保证金。2013年6月5日，禹洲房产公司另行向淮南市财政局支付2000万元。
2013年5月30日，禹洲房产公司竞得编号为HGTP13020-13024等五宗地块的国有建设用地使用权，并与淮南国土局分别签订五份《成交确认书》。五份《成交确认书》均载明：竞得人交纳的竞买保证金，成交后自动转作受让地块的定金。竞得人应于5个工作日内按规定交纳相应的佣金，10个工作日内持本《成交确认书》与淮南国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》和交清土地价款的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。其中HGTP13020地块成交单价为每亩208.3万元，共119.07亩，总价为248022810元；HGTP13021地块成交单价为每亩200万元，共82.08亩，总价为16416万元；HGTP13022地块成交单价为每亩200万元，共34.68亩，总价为6936万元；HGTP13023地块成交单价为每亩217.4万元，共20.50亩，总价为4456.7万元；HGTP13024地块成交单价为每亩205万元，共145.2亩，总价为29766万元。HGTP13020-HGTP13023等四宗地块的土地用途为二类居住用地，HGTP13024地块的土地用途为二类居住用地、防护绿地、道路用地。该五宗土地的出让年限均为70年。禹洲房产公司与淮南国土局签署《成交确认书》后，双方因故未能签订《国有建设用地使用权出让合同》。
2014年4月10日，禹洲房产公司致函淮南市人民政府，主张案涉地块现状无法满足国土部门对土地使用权净地出让要求，请求淮南市人民政府撤销《成交确认书》并予以退还禹洲房产公司已交的土地款（含竞买保证金）。
2014年4月16日，禹洲房产公司委托衡兴明业律师事务所分别向淮南市人民政府、淮南国土局致函，称案涉五宗地块拍卖成交至今，地上仍有大量建筑物未拆迁完成，不符合国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第四条中关于“不得毛地出让”的规定，并称国家土地督察南京局已要求淮南国土局终止上述土地交易，导致双方无法按《成交确认书》签订《国有建设用地使用权出让合同》，故要求淮南国土局在收到本函件之日起五日内返还全部土地款（含竞买保证金）共计10959万元。
2014年4月29日，禹洲房产公司致函安徽省国土资源厅，认为淮南国土局违规出让土地侵害禹洲房产公司的合法权益，禹洲房产公司已多次要求淮南国土局撤销土地成交确认书，退还已交纳的全部土地款未果，请求安徽省国土资源厅支持并督促淮南市人民政府、淮南国土局撤销《成交确认书》，退还禹洲房产公司已交纳的土地款（含竞买保证金）。
2014年6月30日，禹洲房产公司向淮南市正诚公证处申请对案涉地块上的现状进行取证并对取证过程和内容进行证据保全公证。《现场工作记录》载明：“一、第一宗地块位于淮南市山南新区（编号为HGTP13021）。四界为：东至南经八路，南至舜耕村，西至舜耕村，北至南纬一路。该地块上有部分建筑物和农作物，地块南侧有一条流经舜耕村的水渠。二、第二宗地块位于淮南市山南新区（编号为HGTP13020）。四界为：东至舜耕村，南至舜耕村，西至南经七路，北至南纬一路。该地块上有部分建筑物和农作物。三、第三宗地块位于淮南市山南新区（编号为HGTP13022）。四界为东至舜耕村，南至南纬二路，西至南经七路，北至舜耕村。该地块上有大量建筑物和农作物，地块东侧有一条流经舜耕村的水渠。四、第四宗地块位于淮南市山南新区（编号为HGTP13023）。四界为东至舜耕村，南至舜耕村，西至南经七路，北至南纬二路。该地块上有大量建筑物和农作物，地块东侧有一条流经舜耕村的水渠。五、第五宗地块位于淮南市山南新区（编号为HGTP13024）。四界为东至南经八路，南至南纬三路，西至舜耕村，北至南纬二路。该地块上有大量建筑物和农作物”。2014年7月7日，安徽省淮南市正诚公证处出具（2014）皖淮正公证字第7725号公证书载明“根据《中华人民共和国公证法》和《公证程序规则》的规定，公证员李祯、王容峰及申请人淮南禹洲房地产开发有限公司的委托代理人陈小伟、马侃于二〇一四年六月三十日下午，来到淮南市山南新区，在现场，陈小伟、马侃对编号为HGTP13021、HGTP13020、HGTP13022、HGTP13023、HGTP13024五宗地块的四界进行了确认并对上述地块上的现状进行了观测，王容峰对整个过程进行了摄像，后根据现场摄像资料制作了VCD光碟；公证员制作了《现场工作记录》一份”。
一审法院认为，根据当事人双方举证、质证及诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案是否属于民事合同纠纷案件，是否可通过民事诉讼程序解决；2.淮南国土局是否系本案的适格被告；3.禹洲房产公司请求淮南国土局退还其缴纳的定金、土地款等费用10959万元并支付自2013年6月15日起的同期银行贷款利息，是否有事实和法律依据。
（一）关于本案是否属于民事合同纠纷、能否通过民事诉讼程序解决的问题。
1.国有土地使用权是特殊的商品，其交易受国家监管。淮南国土局虽然是受委托对国家土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。民事法律行为是民事主体实施的以意思表示为核心，以产生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。本案中，淮南国土局与禹洲房产公司进行国有土地使用权交易的行为，应属于民事法律行为，而非行使行政职权的具体行政行为。理由如下：首先，从《成交确认书》的形成过程来看，淮南国土局发布公告，拍卖国有土地使用权，禹洲房产公司通过公开竞买的方式与淮南国土局缔结法律关系，双方的法律地位平等。在确定竞得人时，淮南国土局虽然行使了相应的行政管理职权，但其与禹洲房产公司签订《成交确认书》的行为，同时符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特点。其次，从《成交确认书》的内容来看：一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方在未来某一时间签订正式的《国有土地使用权出让合同》，是为淮南国土局与禹洲房产公司订立《国有建设用地使用权出让合同》的前置程序和预备行为，符合预约合同的法律规定，对当事人双方产生法律约束力。再次，从本案当事人争议的内容来看，双方争议的是《成交确认书》能否履行，未能履行的责任如何承担，并非对淮南国土局的具体行政行为是否合法提出异议。
2.淮南国土局辩称按照《竞买人须知》的约定，本案应提交淮南仲裁委员会仲裁，不应通过诉讼解决。经查，《竞买人须知》第二十六条规定“竞得人在本次拍卖过程中产生的争议，应通过协议处理，如协商不成的，应提交淮南仲裁委员会仲裁”。拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，是建立买卖合同关系的特殊方式，双方签订《成交确认书》后，拍卖即行结束。本案中，禹洲房产公司通过公开竞价的方式竞得签订案涉五宗建设用地使用权出让合同的资格，并于当日与淮南国土局签订《成交确认书》，此时，拍卖行为已经终结。本案双方争议的是《成交确认书》签署之后的履行行为，不属于拍卖过程中产生的争议，淮南国土局关于本案应提交仲裁的答辩理由，依据不足，一审法院不予支持。
（二）关于淮南国土局是否是本案的适格被告问题。
《中华人民共和国合同法》第六十四条规定“当事人约定债务人向第三人履行债务的，债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定，应当向债权人承担违约责任”，可见，民事合同可以约定一方当事人向第三人履行，但债权债务仍属于合同的当事人。本案中，禹洲房产公司按照淮南国土局发布的出让公告要求，向指定账户交付竞买保证金，拍卖成交后，禹洲房产公司又与淮南国土局签订《成交确认书》，双方成立民事权利义务关系，淮南国土局是本案的适格主体。淮南国土局辩称禹洲房产公司并未将案涉款项支付给淮南国土局，其并非本案适格被告的理由，没有法律依据，不予支持。
（三）关于禹洲房产公司请求淮南国土局退还其交纳的定金、土地款等费用10959万元并支付自2013年6月15日起的同期银行贷款利息，是否有事实和法律依据的问题。
2013年5月30日，禹洲房产公司与淮南国土局签订五份《成交确认书》，均载明：竞得人交纳的竞买保证金，成交后自动转作受让地块的定金。竞得人应于5个工作日内按规定交纳相应的佣金，10个工作日内持本《成交确认书》与淮南国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》和交清土地价款的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。据此，禹洲房产公司在2013年5月28日交纳的8959万元竞买保证金已转作定金。签订《成交确认书》后，双方未签订书面出让合同，但对于未能签订书面出让合同的原因，双方各执一词。禹洲房产公司称其多次要求与淮南国土局签订出让合同未果，而且案涉土地存在不能交付的情形。淮南国土局称土地不存在不能交付的情形仅是禹洲房产公司不愿签订书面出让合同，淮南国土局有权不予退还竞买保证金等。一审法院认为，一方面，从当事人双方履行行为看，禹洲房产公司在签订《成交确认书》之后于2013年6月5日仍向淮南国土局支付了2000万元土地出让金，该行为表明禹洲房产公司在积极履行，促进合同目的的实现。庭审中，一审法院要求淮南国土局明确目前状态下能否与禹洲房产公司签订合同，继续交易，淮南国土局至今未能回复。《中华人民共和国合同法》第六条规定“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”。第六十条规定“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。据此，淮南国土局作为行政主管部门及民事行为的相对方，有义务及时告知禹洲房产公司案涉土地出让合同能否签订和履行，而淮南国土局在《成交确认书》签订后长达三年的时间内始终未明确表示。即便按照淮南国土局辩称由于禹洲房产公司未按照《成交确认书》约定签订出让合同，禹洲房产公司交纳的保证金可以不予返还。作为行政机关，淮南国土局应当本着诚实信用的原则，依法作出不予退还定金、土地出让金的决定或其他处理结果，并通知或告知禹洲房产公司。但从双方签订《成交确认书》至本案诉讼前，淮南国土局都未作出任何意思表示。因此禹洲房产公司主张淮南国土局不愿签订书面土地出让合同，可以采信。
另一方面，国有土地的开发、建设使用受到严格的行政监管，履行中审批事项多，履行周期长，相关内容需要在合同中进一步明确。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同”。本案禹洲房产公司虽开始实质性履行合同义务，但双方未能签订书面出让合同，作为要式合同，未实现预约向本约的转化。由于淮南国土局与禹洲房产公司始终未能签订正式书面合同，就出让合同的履行作出明确约定，禹洲房产公司取得国有建设用地使用权进行开发的合同目的已难以实现，其可以主张解除双方之间的权利义务关系。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。2014年4月，禹洲房产公司委托衡兴明业律师事务所致函淮南国土局要求撤销《成交确认书》，退还定金、土地出让金。2014年7月23日提起诉讼，即是明确主张解除双方的合同关系，禹洲房产公司与淮南国土局之间的民事法律关系依法应予解除。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”，淮南国土局应自禹洲房产公司提起诉讼之日，即2014年7月23日返还禹洲房产公司定金、土地出让金10959万元，逾期不返还的，应按照中国人民银行发布的同期基准利率向禹洲房产公司承担利息损失。对于禹洲房产公司主张的其他利息损失，不予支持。
综上，禹洲房产公司主张淮南国土局退还定金和土地出让金，应当予以支持；其主张的利息损失，应当部分支持。据此，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第九十六条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百四十八条之规定，判决如下：
（一）淮南国土局于判决生效之日起三十日内退还禹洲房产公司交纳的定金、土地款等合计10959万元;（二）淮南国土局于判决生效之日起三十日内向禹洲房产公司给付相应利息，利息以10959万元为基数，自2014年7月23日起按中国人民银行发布的同期贷款基准利率计算至款清之日止；（三）驳回禹洲房产公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费622170.38元，由禹洲房产公司负担124434.38元，由淮南国土局负担497736元。
本院二审期间，淮南国土局当庭提交了以下六组证据,证明禹洲房产公司不是本案的权利请求人,其应当承担偿还4500余万元农民工工资的法律责任。
第一组：关于对淮南神州欢乐园置业有限公司、江东廷和禹洲房产公司案件事实征求意见的复函。
禹洲房产公司质证认为，淮南市公安局这种复函从法律规定上来说是违法的，案件基本信息不能对外泄露。该复函不符合证据的真实性、合法性和关联性，不予认可。
第二组：关于退还土地竞买保证金及土地款的申请报告及支付农民工工资的有关材料。
第三组：福建省厦门市中级人民法院协助执行通知书等查封资料。
第四组：关于受让龙岩志高投资管理有限公司股权的情况说明。
第五组：厦门仲裁委员会调解书、合作协议书、补充协议书、备忘录等材料。
第六组：淮南国土局给一审法院的情况说明。
禹洲房产公司对上述第二组至第六组证据质证认为，这些都不属于新证据，与本案毫无关联。
本院审查认为，淮南国土局二审提交的上述六组证据与本案无直接关系。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据淮南国土局的上诉请求及理由，本案双方当事人争议的焦点问题是：（一）本案应否提交淮南仲裁委员会进行仲裁；（二）本案是否属于民事合同纠纷；（三）一审法院在审理本案中是否存在程序违法的问题；（四）一审判决淮南国土局退还禹洲房产公司缴纳的定金、土地款等10959万元并支付相应利息是否适当。
（一）关于本案应否提交淮南仲裁委员会进行仲裁的问题。
案涉地块的拍卖出让文件《竞买人须知》第二十六条规定“竞得人在本次拍卖过程中产生的争议，应通过协议处理，如协商不成的，应提交淮南仲裁委员会仲裁”，也就是说，关键是如何界定“拍卖过程中产生的争议”。本案的实际情况是，禹洲房产公司通过公开竞价的方式竞得签订案涉五宗建设用地使用权出让合同的资格，并于当日与淮南国土局签订《成交确认书》，双方在拍卖过程中并没有产生争议，拍卖行为已经完成。《成交确认书》中明确约定“竞得人缴纳的竞买保证金，成交后自动转作受让地块的定金”，本案双方争议的是签订《成交确认书》之后的履行行为，不属于拍卖过程中产生的争议，淮南国土局关于本案应提交淮南仲裁委员会进行仲裁的主张不能成立。
（二）关于本案是否属于民事合同纠纷的问题。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及民事审判实践制定该解释，解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。
从本案《成交确认书》的内容来看，一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方随后签订正式的国有土地使用权出让合同。从本案双方当事人争议的焦点来看，双方争议的是《成交确认书》能否履行、未能履行的责任如何承担等问题，并非对淮南国土局的具体行政行为是否合法提出异议。双方签订《成交确认书》的行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特征，一审法院认定本案属于民事合同纠纷是适当的。
（三）关于一审法院在审理本案中是否存在程序违法的问题。
淮南国土局上诉主张一审法院受理和审理程序违法。本院认为，第一，淮南国土局在一审答辩期内提出本案不应通过民事诉讼程序解决，而应由淮南仲裁委员会依照仲裁程序和仲裁规则解决该起纠纷。淮南国土局的主张并非管辖权异议，而是本案是否属于人民法院主管的问题。一审判决在“本院认为”部分对此问题进行了论述，不存在程序违法之处；第二，一审庭审结束后，淮南国土局向法庭提交了禹洲房产公司不享有10959万元土地成交价款权利及其应偿还农民工工资的相关证据资料，淮南国土局认为一审法院没有组织质证程序违法。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条“当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外”的规定，淮南国土局在一审庭审结束后才提交有关证据资料，显然超过了举证期限，且所举证据与本案并无直接关系，一审法院没有组织质证不属于程序违法的情形。
（四）关于一审判决淮南国土局退还禹洲房产公司缴纳的定金、土地款等10959万元并支付相应利息是否适当的问题。
按照《成交确认书》所载明的内容，禹洲房产公司在2013年5月28日交纳的8959万元竞买保证金已转作受让地块的定金。2013年6月5日，禹洲房产公司又向淮南国土局支付2000万元土地出让金，但双方未能签订书面的土地出让合同。一审法院要求淮南国土局明确能否与禹洲房产公司签订出让合同、继续交易，淮南国土局一直没有回复。有鉴于此，禹洲房产公司取得国有建设用地使用权进行开发的合同目的已难以实现，其有权主张解除双方之间的权利义务关系。一审判令淮南国土局退还禹洲房产公司交纳的定金、土地款等10959万元并支付相应利息具有事实和法律依据，应当予以维持。
淮南国土局主张禹洲房产公司不是涉案地块10959万元土地拍卖价款的权利人。本院认为，与淮南国土局签订五份《成交确认书》的主体是禹洲房产公司，银行进账单载明禹洲房产公司分五笔于2013年5月28日向淮南国土局指定的账户支付482万元、752万元、3367万元、1778万元、2580万元竞买保证金，并于同年6月5日支付2000万元。淮南国土局主张禹洲房产公司不是涉案地块10959万元土地拍卖价款的权利人理据不足，本院不予采信。
淮南国土局主张禹洲房产公司依法应承担返还4500万元农民工工资义务。本院认为，农民工工资问题与本案属于完全不同的法律关系，不应在本案中一并处理。淮南国土局的该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，淮南国土局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费622170元，由淮南市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张颖新
审 判 员 吴晓芳
代理审判员 方 芳
二〇一七年一月十九日
书 记 员 张莉莉