西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)陕71行初353号
原告张延华，男，汉族，农民。
委托代理人梁开贵，北京京平律师事务所律师。
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。
被告户县人民政府，住所地西安市户县东大街7号。
法定代表人张永潮，县长。
委托代理人王曼，户县国土资源局工作人员。
委托代理人孙海英，户县国土资源局工作人员。
被告西安市人民政府，住所地西安市凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人吕斌，西安市人民政府法制办工作人员。
原告张延华不服被告户县人民政府批准征地补偿安置方案行政行为及西安市人民政府复议决定，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月21日立案后，于2016年11月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人梁开贵、蔡晓仪，被告户县人民政府委托代理人王曼、孙海英，被告西安市人民政府委托代理人吕斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月6日，户县人民政府作出批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案（县国土字〔2016〕27号审批土地件）的行政行为，原告对此不服，向西安市人民政府申请行政复议，2016年10月31日，西安市人民政府作出市政复决字[2016]190号行政复议决定，维持户县人民政府批准的户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目（地块二）《征地补偿安置方案》。
原告张延华诉称：原告在陕西省西安市户县甘亭镇保峪坊村一组拥有房屋,现相关部门在该区域地块上拟进行房屋征收。原告通过政府信息公开程序,于2016年6月22日获知该地块的征地补偿安置方案,从而获知户县人民政府作出了批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案的行政行为。原告认为,户县人民政府作出这一行政行为的程序和实体都违法,且侵害了原告的合法权益,遂将其申请复议到西安市人民政府处;2016年11月3日,原告收到《西安市人民政府行政复议决定书》(市政复决字[2016]90号),西安市人民政府维持了户县人民政府的上述行政行为。原告不服,现特依法向贵院提起行政诉讼,请求：1、依法撤销户县人民政府批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案的行政行为;2、依法撤销《西安市人民政府行政复议决定书》(市政复决字[2016]90号);3、判决被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了下列证据：第一组证据：《信息公开告知书》（[2016]1号）。第二组证据：《户县国土资源局征地补偿安置方案公告》（[2016]（年）9号）。第一、二组证据证明原告通过政府信息公开程序，于2016年6月22日获知户县人民政府作出了批准案涉地块征地补偿安置方案的行政行为。第三组证据：《西安市人民政府行政复议决定书》（市政复决字[2016]190号），第四组证据：《西安市人民政府行政复议决定书》（市政复决字[2016]190号）收件单据，第三、四组证据证明涉案复议决定的内容及原告收到时间。
被告户县人民政府辩称：一、答辩人是批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》的适格主体。户县国土资源局完成《征地补偿安置方案》公告程序后,2016年5月6日，答辩人印发土地审批件《转发省、市人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收(地块一、二)批复的通知》(县国土字〔2016〕27号),同意户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定,答辩人是批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》的适格主体。二、答辩人批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》程序合法。2014年,户县国土资源局拟定了户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收方案,并报请市政府、省政府批准。2014年12月31日,陕西省人民政府印发了《关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批〔2014〕1021号),同意将户县甘亭镇保峪坊村,五竹镇戚家堡村、乔家堡村、崔家堡村等有关村组6.2637公顷集体农用地转为建设用地,连同上述有关村组3.6857公顷建设用地,两项合计9.9494公顷集体土地依法征收为国有,用于城镇建设。2015年11月25日,西安市人民政府印发了《转发省人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的通知》(市国土字〔2015〕第698号),随文转发省人民政府陕政土批〔2014〕1021号土地审批件。2015年11月26日,答辩人印发《关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的公告》(县政告字〔2015〕28号),将批准征地机关、批准文号、建设用地项目名称、征用土地的村组、位置、面积以及征地补偿安置标准、农业人员安置办法、办理征地补偿登记的期限,在被征用土地所在地的镇、村予以公告。户县国土资源局根据省人民政府批准的陕政土批〔2014〕1021号土地审批件,对被征用土地村组补偿登记事项进行了复核,拟定了《征地补偿安置方案》。2016年3月15日,户县国土资源局印发了《户县国土资源局征地补偿安置方案公告》(〔2016(年)〕9号,以下简称《征地补偿安置方案》),对户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征收土地位置、面积、土地补偿费和安置补助费标准、地附补偿金额以及安置办法在村内进行了公告。《征地补偿安置方案》公告期间,村组及村民对《征地补偿安置方案》均无异议。2016年5月6日,答辩人印发了土地审批件《转发省、市人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收(地块一、二)批复的通知》(县国土字〔2016〕27号),即批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》,并由户县国土资源局组织实施。三、答辩人批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》适用法律及依据正确。答辩人从拟定征地方案、省政府作出征地批复、县政府公告征地方案、县国土资源局公告《征地补偿安置方案》、征求村组及村民意见、县政府批准《征地补偿安置方案》、县国土资源局实施《征地补偿安置方案》等过程,符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于征地补偿安置的相关规定。按照《户县人民政府关于征地统一年产值标准的通告》(县政告字〔2010〕25号)规定,县城主城区征地补偿水平为4.8308-7.0343万元/亩(包括征地补偿费和安置补助费),《征地补偿安置方案》中甘亭镇保峪坊村土地补偿费和安置补助费标准为13万元/亩,高于县城主城区征地统一年产值补偿标准,《征地补偿安置方案》载明的保峪坊村征地补偿费和安置补助费标准符合政策规定。综上所述,答辩人批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》的行政行为事实清楚,适用法律和依据正确,程序合法,内容适当,请依法驳回原告的的诉讼请求。
被告户县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《陕西省人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2014]1021号)，《西安市人民政府转发省人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收批复的通知》(市国土字[2015]第698号)，《户县人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收征收土地方案的公告》(县政告字[2015]28号)，关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收征收土地方案的公告(县政告字[2015]28号)，《户县国土资源局征地安置补偿方案公告》([2016（年）]9号)，《户县国土资源局征地安置补偿方案公告》([2016（年）]9号)在村内张贴照片，《户县人民政府转发省、市人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收(地块一、二)批复的通知》(县国土字(〔2016〕27号)，《户县人民政府关于征地统一年产值标准的通告》(县政告字([2010]25号)。证明户县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于征地补偿安置的相关规定,作出的批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征收补偿安置方案的行政行为,主体适格,程序合法。第二组证据：《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于征地补偿安置的相关规定。证明户县人民政府作出的批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案的行政行为,适用法律准确,依法应予以维持。
被告西安市人民政府辩称：答辩人所作《行政复议决定书》程序合法。被答辩人对户县人民政府作出的批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》不服,于2016年8月18日向答辩人提出行政复议申请。答辩人受理后于2016年8月22日将行政复议申请书副本及提出答复通知书送达给户县人民政府,户县人民政府嗣后向答辩人提交了答复书及相关证据材料。经审查,答辩人认为,户县人民政府批准的户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)《征地补偿安置方案》符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于征地补偿安置的相关规定,依法应予维持。答辩人遂于2016年10月31日依法作出市政复决字[2016]190号《行政复议决定书》,并于2016年11月1日邮寄送达给被答辩人。行政复议期间,因案件情况复杂,不能在法定期限内作出行政复议决定,答辩人经报批程序后,于2016年10月18日作出市政复延字[2016]190号《延期审理通知书》，并于2016年10月19日向被答辩人予以送达。综上,答辩人所作市政复决字[2016]190号《行政复议决定书》程序合法,被答辩人诉请撤销理由不能成立。请求贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告西安市人民政府在举证期限内提交了下列证据：第一组证据：行政复议申请书，证明复议是依申请启动的。第二组证据：西安市人民政府行政复议案件登记表，证明2016年8月18日收到原告的复议申请。第三组证据：市政复答字[2016]190号行政复议答复通知书，第四组证据：市政复延字[2016]190号延期审理通知书，第五组证据：行政复议法律文书送达回证，第六组：市政复决字[2016]190号行政复议决定书，第七组：行政复议决定书送达回证。第三、四、五、六、七组证据均用于证明作出的行政复议决定书程序合法。
对于原告提交的证据，被告户县人民政府质证意见为：对第一、二、三、四组证据的真实性，合法性、关联性均予以认可。被告西安市人民政府质证意见为：对第一、二组证据真实性无异议，证明目的有异议，补偿安置方案本身并没有涉及是否经县政府批准，也不能证明原告知道的时间和内容。对第三、四组证据的证明对象和证明目的无异议。
对于被告户县人民政府提交的证据，原告质证意见为：对第一组证据的陕政土批[2014]1021号批复真实性认可，对其内容的合法性不认可，原告已经对该行政批复申请国务院裁决。对(市国土字[2015]第698号)意见同上。对(县政告字[2015]28号)、《户县国土资源局征地安置补偿方案公告》([2016（年）]9号)认为没有在征地范围进行张贴，也没有关于公布的照片以及张贴时间地点的相关证据。《户县国土资源局征地安置补偿方案公告》([2016（年）]9号)对其内容的合法性和证明效力不认可，因为没有在征地公告作出后45内作出征地补偿方案的公告，没有以被征收土地的所有权人为单位拟定方案，内容也不符合法定要求，没有被征收土地的具体范围，没有标明地类、地上附着物，青苗的数量，被安置的农业人口的数量和安置途径，补偿费用没有支付对象和方式，没有核实补偿登记事项，没有告知听证权利。《户县国土资源局征地安置补偿方案公告》([2016（年）]9号)在村内张贴照片，真实性不认可，没有原始载体，无法证明实际拍摄的形成照片的时间；照片中也看不出公告的内容，也无法证明实际张贴的持续时间；原告没有看到过该公告。《户县人民政府转发省、市人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收(地块一、二)批复的通知》(县国土字([2016]27号)，是本案的争议对象，对其内容的合法性和证明效力不认可。因为该证据落款时间是2016年5月6日说明户县政府才把征地批复转发给县国土局，因此户县国土局2016年3月份在拟定的方案时没有以这个文件为依据。集体建设用地，根据被告的证据一6.2217公顷是耕地，建设用地只有3公顷多，批复第二段载明的979号批复是另外一个批次，与43批次的公告是没有关系的。说明被告的公告都不是根据对应的批复来作出的；该证据第2页第3段载明一并批准的房屋补偿方案缺乏公布征求意见的证据。《户县人民政府关于征地统一年产值标准的通告》(县政告字([2010]25号)，证明效力不认可，这个是2010年的标准，根据国土资源部的国土资发（2010）96号，这个标准是不合适，对于被告提交适用的法律依据，被告并没有严格遵守法律程序，还应该适用征收土地公告办法、国土资源听证规定等法律法规。被告西安市人民政府质证意见为：对被告户县人民政府提交的证据均无异议。
经庭审质证，本院对上述证据认定如下：对于被告户县人民政府提交的第一组证据中的张贴照片，经审查，无法认定其真实性，无法证明征地补偿安置方案公告予以张贴公示。对于第一组其他证据及第二组证据，经审查，具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。对于被告西安市人民政府提交的证据，经审查，对其真实性、合法性、关联性本院予以确认。对于原告提交的证据，对其真实性、合法性、关联性，能够证明本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：原告张延华系西安市户县甘亭镇保峪坊村一组村民。2014年12月31日,陕西省人民政府下发了《关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批〔9O14〕1021号),同意将户县甘亭镇保峪坊村、五竹镇戚家堡村、乔家堡村、崔家堡村等有关村组6.2637公顷集体农用地转为建设用地,连同上述有关组3.6857公顷建设用地,两项合计9.9494公顷集体土地依法征收为国有,用于城镇建设。2015年11月25日,西安市人民政府作出《转发省人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的通知》（市国土字[2015]698号）,随文转发陕西省人民政府陕政土批〔2014〕1021号土地审批件,2015年11月26日,被告户县人民政府作出《关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的公告》(县政告字〔2015〕28号)。嗣后,户县国土资源局拟定了《征地补偿安置方案》,并于2016年3月15日作出《户县国土资源局征地补偿安置方案公告》(〔2016(年)〕9号)。2016年5月6日,户县人民政府作出土地审批件《转发省、市人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收顼目(地块一、二)批复的通知》(县国土字〔2016〕27号),同意地块二《征地补偿安置方案》,并由户县国土资源局组织实施。2016年8月18日，原告以户县人民政府为被申请人向西安市人民政府申请行政复议，请求撤销户县人民政府批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案。2016年8月22日，西安市人民政府作出市政复答字[2016]190号行政复议答复通知书并送达户县人民政府。2016年10月18日，西安市人民政府作出延期审理通知并于次日送达原告及户县人民政府，2016年10月31日，西安市人民政府作出市政复决字[2016]190号行政复议决定书，维持户县人民政府批准的户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目（地块二）《征地补偿安置方案》，2016年11月1日，西安市人民政府邮寄送达原告。原告对此不服，遂提起本案行政诉讼。
本案争议的焦点是：户县人民政府批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案（县国土字〔2016〕27号审批土地件）的行政行为及西安市人民政府作出的市政复决字[2016]190号行政复议决定是否合法。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第二款之规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案系复议机关决定维持原行政行为的案件，故应对被告户县人民政府作出的县国土字〔2016〕27号审批土地件的行政行为以及被告西安市人民政府作出的市政复决字[2016]190号行政复议决定是否合法，一并进行审查。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”之规定，被告户县人民政府根据陕西省人民政府下发的批复文件对涉案土地进行了征收，户县政府提交的《陕西省人民政府关于户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2014]1021号)等一系列证据，能够证明被告户县人民政府涉案审批经依法批准后实施；但是其在举证时限内未能提交该征地审批实施中进行了该条例规定的相关张贴公告、听证等程序方面的有效证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”之规定，应认定被诉行政行为没有相应的证据。鉴于此次征地系经依法批准，且涉案土地已经征用，故该涉案审批不能撤销，被告户县人民政府应严格依法行政。
综上，被告户县人民政府作出的批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案（县国土字〔2016〕27号审批土地件）的行政行为缺乏程序方面的主要证据，本院依法确认其违法；被告西安市人民政府作出的市政复决字[2016]190号行政复议决定书对户县人民政府作出的涉案行政行为予以维持不当，本院依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认户县人民政府批准户县2014年度第四十三批次农用地转用和土地征收项目(地块二)征地补偿安置方案（县国土（2016）27号审批土地件）的行政行为违法；
二、撤销西安市人民政府作出的市政复决字[2016]190号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告户县人民政府、西安市人民政府各自负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。
审 判 长 魏国庆
代理审判员 唐 蓓
人民陪审员 高云鄂
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 王 珊