江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行初271号
原告陈功，男，1973年5月10日生，汉族，住江苏省泗阳县。
委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路68号。
法定代表人吴政隆，江苏省人民政府代省长。
委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府工作人员。
原告陈功诉被告江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月29日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月5日公开开庭审理了本案。原告陈功及其委托代理人王大伟，被告省政府的委托代理人谢婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月23日，省政府作出苏政复〔2017〕9号《省政府关于洪泽湖（泗阳县）退圩还湖专项规划的批复》（以下简称9号批复），批复洪泽湖泗阳县蓄水范围线以内的所有圈圩进行退圩还湖。2017年3月9日，陈功向省政府申请行政复议，要求依法撤销9号批复。2017年3月16日，省政府作出[2017]苏行复不字第85号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称不予受理决定书），决定不予受理。陈功不服该决定，向本院提起行政诉讼。
原告陈功诉称，原告近期得知省政府作出的9号批复，批复洪泽湖泗阳县蓄水范围线以内的所有圈圩进行退圩还湖。原告在泗阳县从事养殖多年，9号批复严重侵害了原告的合法权益。故原告于2017年3月7日（邮寄日期）向被告申请复议，请求撤销9号批复的行政行为。被告作出了不予受理的决定。原告认为被告作出的不予受理决定书错误，认定事实不清，适用法律错误。请求本院：1.撤销被告作出的不予受理决定书；2.责令被告依法受理复议申请并在实体上作出决定；3.诉讼费用由被告承担。
原告陈功向本院提交如下证据：
1.被告作出的9号批复复印件一份,证明原告认为省政府作出的批复侵害了原告的合法权益，向被告对该批复提起复议，该批复中明确载明对泗阳县境内洪泽湖蓄水范围内所有的圈圩进行退圩还湖，而原告的养殖场所均在该泗阳县蓄水范围内。因为省政府的批复导致原告的养殖场所面临被清除。该批复也属于行政复议的受案范围。
2.江苏省洪泽湖渔业管理委员会办公室2015年7月6日作出的证明复印件一份,证明原告在泗阳县洪泽湖高渡水域从事渔业养殖的事实。
3.行政复议申请书及邮寄凭证复印件一份,证明原告于2017年3月7日通过邮寄方式对省政府作出的批复提起行政复议的事实。
4.不予受理决定书复印件一份,证明被诉的行政行为的存在。
被告省政府答辩称，一、不予受理决定认定事实清楚。本案中，原告对省政府作出的9号批复不服，于2017年3月9日向被告申请行政复议。经审查，9号批复系省政府对宿迁市人民政府作出的审批意见，属于行政内部行为，该批复本身，并不直接设定发生法律效力的权利和义务。设定可供实施的具体权利义务，方可对行政相对人产生实际影响。因此，原告的复议事项不符合行政复议的受理范围，被告作出的不予受理决定，认定事实清楚。二、不予受理决定程序合法。被告于2017年3月9日收到原告的行政复议申请，于2017年3月16日作出不予受理决定并于当日邮寄送达原告，程序合法。符合《行政复议法》第十七条的规定。综上，被告已依法履行行政复议职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告省政府向本院提交如下证据：
1.行政复议申请书及邮寄凭证。
2.不予受理决定书及邮寄凭证。
证据1、2证明被告作出的不予受理决定认定事实清楚，程序合法。
3.省政府作出的9号批复，证明该批复是对宿迁市政府的请示作出的审批意见，是行政内部行为，并不对原告产生实际影响。
被告省政府提交的法律依据有：
《中华人民共和国行政复议法》第十七条。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可。2017年9号批复并不直接设定法律效力的权利和义务，并没有侵害原告的权益。对证据2
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4真实性、合法性、关联性、证明目的没有异议。原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2形式上的真实性、关联性没有异议，对合法性不予认可。认为省政府作出的9号批复是属于行政复议受案范围，不予受理决定错误。对证据3真实性、关联性没有异议，对形式上的合法性没有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的所有证据均来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定本案事实的证据，本院予以采纳。
经审理查明，2017年1月23日，省政府作出9号批复，批复同意对洪泽湖泗阳县蓄水范围线以内的所有圈圩进行退圩还湖。原告陈功经营的养殖场位于泗阳县蓄水范围内。2017年3月9日，原告陈功向被告省政府申请行政复议，要求依法撤销9号批复。被告省政府于2017年3月16日作出不予受理的复议决定，并于同日向陈功邮寄送达。陈功不服该决定，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼。
本院认为，提出行政复议申请应当属于《行政复议法》规定的复议范围。根据《行政复议法》第一条、第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。根据《行政复议法》第六条的规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，被告省政府作出的9号批复系对宿迁市人民政府《关于洪泽湖（泗阳县）退圩还湖专项规划的请示》（宿政发〔2016〕76号）作出的审批意见，其内容为原则上同意宿迁市人民政府组织编制的《洪泽湖（泗阳县）退圩还湖专项规划》。被告的函复行为属于内部行政行为，批复本身并不直接设定发生法律效力的权利和义务。该批复所涉专项规划尚需有权机关作出相应行政行为，设定可供实施的具体权利义务，方可对行政相对人的权利义务产生实际影响。因此，9号批复对原告的权利义务不产生实际影响。原告陈功对9号批复提出的行政复议申请不属于复议范围，不符合受理条件。根据《行政复议法》第十七条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，被告收到原告行政复议申请后，认为不符合受理条件，于2017年3月16日作出不予受理决定并于当日邮寄送达原告，符合上述规定。
综上，被告省政府作出的（２０１７）苏行复不第８５号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告陈功要求撤销不予受理决定书并责令被告依法受理复议申请并作出实体决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈功的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈功负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 曹 洁