广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)粤01民终17496号
上诉人(原审被告)：广东广深沿江高速公路有限公司，住所地广东省广州市广州保税区。
法定代表人：陈春江，董事长。
委托诉讼代理人：蔡飞、邓珊，广州金鹏律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：广州市萝岗区东区街笔岗社区经济联合社，住所地广州市萝岗区。
负责人：朱振威，社长。
委托诉讼代理人：陈新雄、姚灿明，广东南方福瑞德律师事务所律师。
上诉人广东广深沿江高速公路有限公司（以下简称沿江高速公司）因与被上诉人广州市萝岗区东区街笔岗社区经济联合社（以下简称笔岗经济社）拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广东省广州市黄埔区人民法院（2015）穗萝法民三初字第259号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
沿江高速公司上诉请求：一、撤销原审判决第一项；二、判令沿江高速公司无需向笔岗经济社支付留用地指标回购款7343388元；三、判令一、二审全部诉讼费由笔岗经济社承担。事实与理由：本案最大争议焦点在于留用地补偿标准，但原审判决对于补偿标准的确定，无视客观事实，违反法律规定，显失公平。原审判决回避如下客观事实：一、2016年6月7日复函违反权限，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局无确定补偿款权限。根据《广州市人民政府办公厅关于贯彻实施的通知》（穗府办[2012]7号），已明确规定关于补偿款的折算标准，具体标准可由各区（县级市）根据本辖区实际情况制定，但上述复函违反[2012]7号文规定，在没有制定标准的情况下，作为区一级政府部门并无权限擅自确定标准，更不能无故突破法定标准。如确实无法确定的情况下，相应标准应由市级政府部门确定。二、2014年4月14日穗开黄国规[2016]826号文某，明确了穗萝国房函[2015]255号函中所复内容为，广东广深沿江高速公路有限公司可参照刘村社区留用地货币补偿196万/亩标准进行回购笔岗社区留用地。但后来的复函穗开黄国规[2016]1335号函中又改称“其中‘回购’是指按开发区留用地指标装让市场价格对留用地指标进行折算货币补偿，而非购买留用地”，认定是对留用地指标进行补偿。三、关于留用地指标转让市场价格并不存在。留用地指标不属于可转让的标的物，既非可流转标的，当然没有市场价格。穗开黄国规[2016]1335号复函明显违背客观事实。四、原审判决参照《刘村经济发展用地补偿合同》（简称：“刘村补偿合同”）确定补偿价格，但刘某补偿合同与本案根本无关联性。（一）刘某补偿合同是关于土地使用权权属转让补偿的合同，本案根本不涉及土地使用权转移。（二）不论两者性质区别，刘某补偿方案是期限长达50年的分期付款，已充分考虑相应的可期待的资金收益。扣除资金收益部分，刘某留用地实际标准远低于196万元/亩。如沿江高速公司需参照刘某补偿标准，也是按50年分期付款。五、关于留用地补偿的正确计算方式。根据广州市人民政府办公厅《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》第五点第三项之二规定可知，广州市政府就留用地补偿价格的指导价为广州国有土地基准地价中工业用地级别价的1.5倍。根据广州市国土资源和房屋管理局及物价局2011年12月31日发布的《关于公布广州市国有土地使用权基准地价的通告》（穗国房字[2011]1318号），沿江高速公司使用土地范围属于广州市五级工业用地，2010年7月1日的基准价格为449元/平方米，因此即使按照2011年的标准1.5倍计算，最高也只能以673.5元/平方米计算补偿，每亩最高地价则为449002.245元，根据原审判决认定的留用地面积计算，所涉留用地补偿为1683076.5元。上述款项应扣除转产培训费995624元及相应的被征地扶持经济发展基金两部分款项后才能向笔岗经济社支付。六、本案征地单位为萝岗区人民政府，而非沿江高速公司，将沿江高速公司列为被告，主体错误。七、本案争议所涉留用地的位置、面积、四至均无法明确，更无法明确所涉土地权属，属于土地使用权的争议，不属于法院受理范围。
笔岗经济社辩称：不同意沿江高速公司的上诉请求，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请驳回沿江高速公司上诉请求，维持原判。一、根据广州市国土资源和房屋管理局萝岗分局复函以及广州市开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局复函，均予明确沿江高速公司应以196万元/亩的标准向笔岗经济社支付留用地指标折算货币补偿款。二、该标准应视为广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局根据本辖区实际情况明确的关于留用地指标折算货币补偿的标准，具有强制性，该标准应直接适用于笔岗经济社所主张的留用地指标折算货币补偿款的计算。因为：（一）根据《广州市人民政府办公厅关于贯彻实施的通知》（穗府办[2012]7号）规定，留用地指标折算货币补偿“具体标准可由各区（县级市）根据本辖区实际情况制定”，而广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局是代表广州市萝岗区人民政府行使土地管理职能主管部门，明确本辖区范围内留用地指标折算货币补偿款是其权责范围内。其三次复函均明确本案可直接适用该标准。该三次复函的作出主体以及复函有关内容都符合穗府办[2012]7号文件的规定和要求，沿江高速公司关于广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局“无权擅自确定标准，更不能无故突破法定标准”的上诉理由显然不能成立。（二）广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局委托其下属部门广州开发区土地储备交易中心与广州市萝岗区东区街刘村社区经济联社签订刘村经济发展用地补偿合同，因此广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局是同意以196万元/亩的标准向刘村社区支付留用地折算货币补偿款，同时也非常清楚该补偿协议的内容与笔岗经济社所主张的留用地指标折算货币补偿款的性质一致。在此基础上，广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局才三次复函均明确可适用196万元/亩的标准支付留用地指标折算货币补偿。（三）笔岗经济社与刘某属不同社区，但广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局三次回函均明确笔岗经济社也可适用刘村的留用地折算货币补偿标准，充分证明该标准具有普遍适用性，萝岗区辖下的每个社区均可适用该标准，可视为萝岗区根据辖区情况明确的标准而直接适用于本案。三、广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局在三次复函均明确196万元/亩的标准是留用地指标折算货币补偿标准，即对留用地指标无法落实的补偿，而不是沿江高速公司所辩称的土地使用权转让价。因为：（一）广州开发区土地储备交易中心与广州市萝岗区东区街刘村社区经济联社签订刘村经济发展用地补偿合同实质是留用地指标折算货币补偿的协议，根本不涉及土地使用权转让。（二）广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局在两次回函中表述“回购你社区留用地”，综合该局回函所做出的背景及缘由（即笔岗经济社的请示内容及法院的调查的内容）、以及回函所引用的刘村社区留用地折算货币补偿标准可确定，该局是明确知悉其回函的内容是：1、解决笔岗经济社留用地指标相对应的土地使用权无法落实，笔岗经济社向沿江高速公司主张留用地指标折算货币补偿所适用的标准问题，而并不涉及土地使用权转让的问题。2、明确当时刘某社区留用地指标折算货币补偿与笔岗经济社现主张沿江高速公司支付留用地指标折算货币补偿，两者性质一致，亦即选择折算货币补偿，放弃留用地安置，因此该局同意两个不同社区适用同一补偿标准。正基于此，当原审法院征询该局“回购”一词具体所指。广州市开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局穗开黄国规[2016]1335号复函明确“回购”是指按照开发区留用地指标转让市场价格对留用地指标进行折算货币补偿，而非购买留用地。四、如沿江高速公司认为笔岗经济社主张的补偿标准过高，沿江高速公司应提供证据予以反证，否则沿江高速公司应承担举证不利的后果。本案中，沿江高速公司主张的留用地折算货币补偿标准的依据是广州市人民政府办公厅《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函[2009]118号），而根据该文件第三条规定：解决范围自1992年至2007年期间由政府主导的征地项目，经审核后应留未留的农村留用地。具体包括1992年1月1日至2005年3月21日期间已实施征地但未核定留用地指标的项目、2005年3月22日至2007年12月31日期间已核定留用地指标但未兑现留用地的项目。本案中，沿江高速公司与笔岗经济社签订征地补偿协议的日期分别为2006年8月7日及2009年4月24日，而留用地指标核定日期为2012年2月23日。也就是说，该项目征地实施及留用地指标核定日期，均不符合穗府办函[2009]118号文件规定，本案征地项目的留用地折算货币补偿事项不能适用穗府办函[2009]118号文件。五、需强调的是：（一）根据《广州市人民政府办公厅关于贯彻实施的通知》（穗府办[2012]7号）第二条第（三）项规定，留用地包括集中留地和分散留地。如果留用地集中安排在本区或街工业聚集区，笔岗经济社是可以多出一块土地，因此安排留用地并不是仅仅指沿江高速公司所抗辩的用地性质的变更。（二）笔岗经济社现主张的补偿标准如与留用地落实后所产生的长远收益相比而言，该补偿标准给笔岗经济社所带来的经济收益是极其有限的。以该角度考虑，笔岗经济社所主张的补偿标准与落实留用地所产生的经济效益相差甚远。（三）笔岗经济社所主张的留用地指标折算货币补偿款涉及笔岗经济社全体村民的合法利益，即使按原审法院所支持的货币补偿标准均分给村民，每位村民所能分配的补偿款也是非常少的。
笔岗经济社向原审法院起诉请求判令：一、沿江高速公司立即向笔岗经济社支付留用地折算货币补偿款8302560元（留用地指标面积按征用土地范围内可建设用地面积的10%，参照萝岗区对广州市萝岗区东区街刘村经济联合社留用地货币补偿标准计算）。二、沿江高速公司立即向笔岗经济社支付留用地折算货币补偿款逾期付款违约1651033.25元（参照中国人民银行同期同类银行贷款利率计算利息和罚息，自2013年3月18日起暂计至2015年5月10日，直至付清全部款项之日止）。三、沿江高速公司承担本案诉讼费。
诉讼中，笔岗经济社撤回第二项诉讼请求，原审法院口头裁定予以准许，并记入笔录。
原审法院认定事实：2005年10月31日，广东省发展和改革委员会向广东省交通厅发出“粤发改交[2005]854号”《关于广州黄埔至东莞麻涌高速公路项目申请报告的核准意见》，同意建设广州黄埔至东莞麻涌高速公路项目。
2006年2月15日，沿江高速公司取得“穗规地证[2006]58号”《建设用地规划许可证》，用地单位为沿江高速公司，用地项目名称“高速公路用地（T21）”，用地位置“黄埔区”，用地面积663783平方米。
2006年5月22日，广州开发区国土资源与房屋管理局发出“穗开国土征预字[2006]6号”《征收土地预公告》，拟征收土地37.491亩，规划用途为高速公路用地。
2006年8月7日，笔岗经济社(乙方)与沿江高速公司（甲方）签订《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（笔岗社区）征地补偿协议》（广深沿江合[2006]22号，以下简称“22号协议”），约定：因广州黄埔至东莞麻涌高速公路建设，依据《建设用地规划许可证》(穗规地证[2006]58号)、《征地预公告》(穗开国土征预字[2006]6号)、《关于广州黄埔至东莞麻涌高速公路项目申请报告的核准意见》(粤发改交[2005]854号)、《印发土地市场治理整顿期间广东省第一批重点急需建设项目确认意见的通知》(发改办投资[2004]1804号)、（5）《关于广深沿江高速公路(广州段)项目用地的预审意见的复函》(粤国土资函[2006]33号)等相关文件，甲方需征用乙方所属集体土地，面积约24994平方米（折合37.491亩），最后确定面积以《土地勘测定界技术报告书》为准；征地补偿费价格16万/亩，共计599.856万元；征地补偿费包括土地补偿费、征地安置补助费和被征地扶持经济发展金，青苗补偿（含长生果树）另计等。同日，双方签订《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（笔岗社区）征地补偿补充协议》（以下称22号补充协议），约定：甲方除向乙方支付征地补偿费外，还需向乙方支付转产培训费2.8万元/亩，除长生果树以外的青苗不再补偿。
2007年7月26日，广东省国土资源厅向广州市国土资源局发出“粤国土资（预）函[2007]126号”《关于广东广深沿江高速公路有限公司官田、夏港、南岗三收费站项目用地的预审意见》，同意通过广东广深沿江高速公路有限公司官田、夏港、南岗三收费站选址广州市黄埔区，拟用地1.199公顷，要求按规定办理建设用地报批手续。
2007年9月5日，沿江高速公司取得“穗规地证[2007]1124号”《建设用地规划许可证》，用地单位为沿江高速公司，用地项目名称“高速公路用地（T21）”，用地位置“黄埔区”，用地面积11990平方米。
2009年4月24日，笔岗经济社（乙方）与沿江高速公司（甲方）签订《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》，约定：一、关于22号协议及22号补充协议，甲方拟征用乙方土地37.491亩，根据合同甲方已向乙方支付补偿总额71048308元，实际征地35.558亩，乙方应退回甲方总额363404元。二、由于工程需要，根据《建设用地规划许可证》(穗规地证[2007]1124号)、《征地预公告》(穗开国土征预字[2006]6号)、《关于广州黄埔至东莞麻涌高速公路项目申请报告的核准意见》(粤发改交[2005]854号)、《关于广东广深沿江高速公路有限公司官田、夏港、南岗三收费站项目用地的预审意见》(粤国土资(预)函[2007]126号等相关文件，甲方需征收乙方土地3248.48平方米（折合4.8727亩）作为夏港收费站房建设，征地补偿费为16万元/亩，转产培训费为2.8万元/亩等，乙方同意甲方在支付本协议的征地补偿款是扣减前述多支付的征地款项。该协议第五条约定：“1、根据省、市及开发区留用地的有关政策，参照乙方与广州开发区土地储备交易中心签订的《笔岗社区自留经济发展用地协议》相关内容，甲方按征用乙方土地范围内可建设用地面积10%的比例为乙方办理留用地指标（具体数量以开发区国土部门审批为准），同时协助乙方将此指标落实到乙方辖区内符合规划的地块。2、本协议签订之日起一年内，如甲方未办理留用地指标给乙方，甲方将参照开发区留用地指标转让市场价格给乙方予以补偿……。”
上述协议签订后，案涉土地办理了相关征收手续。
2012年2月23日，广州市国土资源和房屋管理局向笔岗经济社及沿江高速公司作出“穗国房留函[2012]36号”《关于核定农村集体经济发展留用地指标的复函》，载明：“根据《关于切实做好土地调控工作的通知》……《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》……和《市政府工作会议纪要》……的有关精神，为切实解决被征地农民的生产生活出路，可按征地面积的10%-15%比例划出给被征地单位作为经济发展留用地。广东广深高速公路有限公司……拟征收萝岗区东区街笔岗社区经济联合社集体土地24994平方米，鉴于本次征地不集中安排居住安置区用地，现同意按照拟征收集体土地总面积的10%核定经济发展利用地指标为2499平方米……。”该函后附《农村集体经济发展留用地指标核定书》上载明：农村集体组织名称“广州市萝岗区东区街笔岗社区经济联合社”，农村经济发展留用地指标核定数“2499”，用地单位“广东广深高速公路有限公司”，拟征集体土地面积“24994”，农村经济发展留用地指标“2499”。
2012年5月4日，广州市萝岗区东区街笔岗社区居民委员会向区规划与国土局发出《关于落实广深沿江高速项目征地返还自留地请示》（笔居发[2012]015号），向该局申请返还并落实上述2499平方米的自留地。
2013年3月13日，广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局向笔岗经济社作出“穗萝国房函[2013]226号“《关于办理笔岗社区沿江高速征地返还用地选址意见的复函》，载明：“一、来文选址地块不符合土地利用总体规划，请你社区另行选址留用地范围，并向区规划部门申请办理规划选址意见书。二、根据市国土局《关于核定农村集体经济发展留用地指标的复函》……由于征占你社区单位为广东广深高速公路有限公司，你社区应积极协调由该单位来我局申报用地指标，我局将全力配合留用地指标申报工作。三、如该公司不予办理，你社区应参照我区范围留用地处置方式向广东广深高速公路有限公司申请货币补偿。”
2013年3月18日，笔岗经济社召开其成某代表会，对案涉土地镇守留用地折算货币补偿进行表决，全体代表一致同意选择折算货币补偿，放弃留用地安置。
2014年7月10日，笔岗经济社向沿江高速公司发出《关于将笔岗社区留用地指标折算为货币补偿的函》（笔经发[2014]006号），载明：“……贵司有义务按征地面积的10%为我社办理留用地指标并协助我方将指标落实到符合规划的地块……2013年3月，我社将留用地的选址方案上报广州市萝岗区国土分局，萝岗区国土分局复函我社表示选址地块不符合土地利用总体规划，要求我社另行选址或向贵司申请将留用地指标折算为货币补偿……由于我社所述范围内没有符合土地利用总体规划的土地可供另行选址，为此，请贵司按照征地补偿协议的约定……按照3000元/平方米的标准对我社的留用地进行货币补偿。”
2014年9月3日，笔岗经济社向沿江高速公司发出催款函，要求沿江高速公司按照3000元/平方米的标准对留用地进行货币补偿。
2015年4月2日，笔岗经济社向广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局发出《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地指标折算货币补偿标准的请示》（笔居发[2015]003号），请示该局关于案涉被征收土地留用地折算货币补偿参照开发区于2010年征用刘村农村集体土地对留用地指标折算补偿的标准进行货币补偿是否妥当。
2015年4月22日，广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局向笔岗经济社作出“穗萝国房函[2015]255号”《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地折算货币补偿有关问题的复函》，载明：“来文《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地指标折算货币补偿标准的请示》（笔居发[2015]003号）收悉，经核，我区刘村社区留用地货币补偿标准为196万元/亩，该司可参照此标准回购你社区留用地”。
为查明案件事实，原审法院于2016年3月31日发函广州开发区规划和国土资源管理局，请该单位协助查明以下情况：一、随函所附“笔经发[2015]003号”《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区留用地指标折算货币补偿标准的请示》复印件是否与笔岗社区经济联合社向原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局递交的请示一致；二、随函所附“穗萝国房函[2015]255号”《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地折算货币补偿有关问题的复函》的复印件是否真实；三、上述“穗萝国房函[2015]255号”函件中所载“……该司可参照此标准回购你社区留用地”，是否指广东广深沿江高速公路有限公司应按196万元/亩的标准向笔岗社区经济联合社回购社区留用地。
2016年4月14日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向原审法院作出“穗开黄国规[2016]826号”《关于黄埔区人民法院调查函的复函》，载明意见如下：“一、我局已调取笔岗社区经济联合社向我局递交的请示件……详见附件：穗萝国房函{2015}255号相关档案材料。二、穗萝国房函[2015]255号函中所复内容为，广东广深沿江高速公路有限公司可参照刘村社区留用地货币补偿196万/亩标准进行回购笔岗社区留用地……。”经核实，该局随函所附“穗萝国房函[2015]255号”《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地折算货币补偿有关问题的复函》、《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地指标折算货币补偿标准的请示》（笔居发[2015]003号）等材料与笔岗经济社提交的相应证据材料内容一致。
对上述“穗开黄国规[2016]826号”《关于黄埔区人民法院调查函的复函》，笔岗经济社发表意见称：一、确认该复函三性，该复函已明确可参照的是刘某留用地货币补偿的标准，并不是沿江高速公司答辩所主张的标准。二、从刘某签订合同也一直使用留用地折算货币补偿的概念并没有用回购的概念，此处的196万每亩的标准是折算货币的补偿标准，而非回购标准。三、由于当时与刘某签订的合同属于土地应用储备中心，而该中心是房管局管辖的部门，因此当时货币补偿的标准应经过萝岗区房管局研究决定的，对于该合同中的补偿标准及相应条款是非常清楚的，在此基础上房管局依旧复函笔岗经济社及法院可以参照该标准进行货币补偿是具有关联性、类比性，是可以直接适用于本案，否则如果没有关联性或者补偿标准过高也不会回复此函。沿江高速公司发表意见称：一、对真实性、合法性无异议。二、对关联性有三点意见：（一）该复函证明“笔经发[2015]003号”《关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区留用地指标折算货币补偿标准的请示》的内容与本案土地处置方式无关，根据刘某经济发展用地补偿合同约定，政府在自付该款项后土地归政府所有，本案所涉的事项留用地安置补偿价格两者无任何关联性；二、穗萝国房函[2015]255号复函不能适用于本案，首先该复函所指的价格应该是回购价格而非留用地补偿价格，其次该函是可参照而非应参照，属参考意见不具有强制力，不是政府规范性规定，再次刘某补偿合同与本案所涉留用地最终权属主体不同，根据补偿合同和该函的本意在广州开发区土地储备交易中心支付了196万元每亩的补偿款后，该留用地的使用权归土地储备交易中心。本案中所涉留用地使用权与沿江高速公司无关，前者建立的是土地转让关系而后者只是对笔岗社区未获得可转为建设用地的留用地而作的补偿，不管沿江高速公司支付多少补偿款，沿江高速公司都无法获得留用地使用权，不管笔岗经济社获得多少的补偿款都不会失去拟转为留用地的土地使用权，本案中沿江高速公司土地无法转为留用地指标，但其土地以后在符合一定条件下仍有转为留用地的可能性，具有完全的支配权。三、该复函明确说明是回购“留用地”而不是回购“留用地指标”，根据本函的本意，笔岗经济社除非提供相应的土地给沿江高速公司且经双方协商达成土地使用权转让合意，沿江高速公司获得该土地使用权后才需按196万元每亩的标准进行支付，而本案中笔岗经济社根本没有相应土地可以以196万元每亩的价格出售给沿江高速公司。
为进一步查明相关事实，原审法院就笔岗经济社、沿江高速公司双方对“穗开黄国规[2016]826号”《关于黄埔区人民法院调查函的复函》的不同意见，于2016年5月26日发函广州开发区规划和国土资源管理局，请该单位协助明确“穗萝国房函[2015]255号”及“穗开黄国规[2016]826号”复函中“回购”一词具体所指。
2016年6月7日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向原审法院作出“穗开黄国规[2016]1335号”《关于黄埔区人民法院调查函的复函》，载明意见如下：“……复文《关于黄埔区人民法院调查函的复函》（穗开黄国规〔2016〕826号）内容“广东广深沿江高速公路有限公司可参照刘村社区留用地货币补偿196万/亩标准进行回购笔岗社区留用地”，其中“回购”是指按照开发区留用地指标转让市场价格对留用地指标进行折算货币补偿，而非指购买留用地。”
对上述“穗开黄国规[2016]1335号”《关于黄埔区人民法院调查函的复函》，笔岗经济社发表意见称：一、该复函已明确196万元/亩的标准等同于开发区留用地指标转让市场价，二笔岗经济社与沿江高速公司签订的《征地补偿协议》第五条第二款约定沿江高速公司将参照开发区留用地指标转让市场价格给笔岗经济社补偿，因此本案适用该标准完全符合原沿江高速公司双方的合同约定。二、该复函已明确该标准是对留用地指标进行折算货币补偿的标准，不是购买留用地的标准。沿江高速公司发表意见称：一、该复函改变了原来的本意，属违法行为。原函明确是回购“留用地”，而不是回购“留用地指标”，但在本复函中却认为属于留用地指标的市场价格，不适当干预民事主体的合法经营行为且前后不一致，严重违法，不具有合法性。二、该复函违反权限，滥用职权，无法律效力。关于贯彻实施《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》的通知二（三）1规定“留用地指标可以折算为货币补偿款，留用地折算货币补偿额按照不低于发布征地预公告时留用地指标面积与被征收土地所在区域工业用地基准地价级别价乘积的150%计算，具体标准可由各区（县级市）根据本辖区实际情况制定”，本案中复函在没有制定标准的情况下，作为基层的政府部门并无权限擅自确定标准，在当地政府没有制定具体标准时，应参照前述规定按照被征收土地所在区域工业用地基准地价级别价乘积的150%计算。三、该复函不具有合理性，案涉地块的基准价格为449元/平方米，即使按上述规定以1.5倍计算，最高也只能以673.5元/平方米计算补偿，每亩最高地价为449002.245元。四、该复函仅为处理我司与笔岗经济社就留用地问题而作的一个参考意见，不具有强制力，我司从来不承认该参考意见。五、广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局对于相应的留用地价格并无定价权力。
以上事实，有广州黄埔至东莞麻涌高速公路(笔岗社区)征地补偿协议（合同编号：广深沿江合[2006]22号）、广州黄埔至东莞麻涌高速公路(笔岗社区)征地补偿补充协议、广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议（编号：广深沿江合[2009]35号）、关于核定农村集体经济发展留用地指标的复函（穗国房留函[2012]36号）、农村集体经济发展留用地指标核定书、关于落实广深沿江高速项目征地返还自留用地请示（笔居发[2012]015号）、关于办理笔岗社区沿江高速征地返还用地选址意见的复函、成员代表会议决议、关于广深沿江高速公路项目土地征收笔岗社区留用地指标折算货币补偿标准的请示（笔经发[2015]003号）、关于广深沿江高速公路项目征收笔岗社区土地应返还留用地折算货币补偿有关问题的复函、刘村经济发展用地补偿合同（穗开土征[2010]20041122400900002号）、广州市人民政府征收土地公告、关于尽快落实我社区沿江高速征地返还用地的函、关于将笔岗社区留用地指标折算为货币补偿的函（笔经发[2014]006号）、催款函、文件签收目录、建设用地规划许可证、关于广州黄埔至东莞麻涌高速公路项目申请报告的核准意见、印发土地市场治理整顿期间广东省第一批重点急需建设项目确认意见的通知、关于广深沿江高速公路(广州段)项目用地的预审意见的复函(粤国土资函[2006]33号、关于广东广深沿江高速公路有限公司官田、夏港、南岗三收费站项目用地的预审意见、关于黄埔区人民法院调查函的复函两份及当事人陈述等证据予以证实。以上证据经过庭审质证，原审法院予以采信。
原审法院认为，本案是征地补偿协议纠纷。笔岗经济社、沿江高速公司双方根据相关政府主管部门发布的印发土地市场治理整顿期间广东省第一批重点急需建设项目确认意见的通知、关于广州黄埔至东莞麻涌高速公路项目申请报告的核准意见、关于广东广深沿江高速公路有限公司官田、夏港、南岗三收费站项目用地的预审意见、征地预公告、关于广深沿江高速公路(广州段)项目用地的预审意见的复函等相关文件，在沿江高速公司已取得案涉土地《建设用地规划许可证》的情况下签订《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（笔岗社区）征地补偿协议》（广深沿江合[2006]22号）及该协议的补充协议、《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》是双方当事人真实的意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，双方应恪守履行。
由于本案是因征地补偿协议履行过程中发生争议引起的诉讼，并非征地本身引发的诉讼，因此虽然沿江高速公司不是案涉土地的征地单位，但其作为案涉土地的用地单位在相关政府主管部门许可用地的情况下与笔岗经济社签订前述补偿协议及补充协议，在履行前述协议过程中发生纠纷时作为本案当事人，主体适格，原审法院对其关于主体不适格的答辩意见不予采纳。同时，本案并不涉及案涉土地的权属争议，因此沿江高速公司根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，认为应由人民政府处理而非法院处理的答辩理由不成立，原审法院不予采纳。
笔岗经济社、沿江高速公司双方在《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》第五条中明确约定：“……甲方按征用乙方土地范围内可建设用地面积10%的比例为乙方办理留用地指标（具体数量以开发区国土部门审批为准），同时协助乙方将此指标落实到乙方辖区内符合规划的地块。2、本协议签订之日起一年内，如甲方未办理留用地指标给乙方，甲方将参照开发区留用地指标转让市场价格给乙方予以补偿……”，现沿江高速公司在协议签订之日起一年内至今未按照约定办理留用地指标给笔岗经济社，笔岗经济社有权根据该约定要求沿江高速公司参照开发区留用地指标转让市场价格给乙方予以补偿。沿江高速公司在诉讼中对应当给予补偿并无异议，但对补偿的计算提出面积及计算标准两方面的异议，笔岗经济社对沿江高速公司提出的异议不予认可，故本案的争议焦点在于：一、留用地指标面积的认定；二、留用地指标转让市场价格的认定。
关于争议焦点一，留用地指标面积的认定。根据笔岗经济社、沿江高速公司双方在《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》第五条中的约定，沿江高速公司应按征用笔岗经济社土地范围内可建设用地面积10%的比例为笔岗经济社办理留用地指标，但具体数量以开发区国土部门审批为准。虽然双方在前述协议第一条及第二条中确定，笔岗经济社实际被征用的土地面积为40.4307亩（35.558亩+4.8727亩），但截止至本案辩论终结之日，笔岗经济社被征用的土地经广州市国土资源和房屋管理局以《关于核定农村集体经济发展留用地指标的复函》及《农村集体经济发展留用地指标核定书》确定的农村经济发展留用地指标为2499平方米。因此，根据前述协议第五条的约定，应以开发区国土部门的上级单位，即广州市国土资源和房屋管理局在《农村集体经济发展留用地指标核定书》确定的2499平方米认定本案的留用地面积。
关于争议焦点二，留用地指标转让市场价格的认定。笔岗经济社在广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局函告其选址地块不符合土地利用总体规划，要求另行选址或向贵司申请将留用地指标折算为货币补偿后，由于没有符合土地利用总体规划的土地可供另行选址，于2015年4月2日向广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局发函请示：案涉被征收土地留用地折算货币补偿参照开发区于2010年征用刘村农村集体土地对留用地指标折算补偿的标准进行货币补偿是否妥当。该局于2015年4月22日向笔岗经济社复函明确：笔岗经济社可要求沿江高速公司参照刘村社区留用地196万元/亩的货币补偿标准回购笔岗经济社留用地。因此笔岗经济社要求按照196万元/亩的标准计算留用地回购价格，符合双方的约定，原审法院予以支持。至于是否可参照刘村社区留用地回购标准确定案涉征收土地留用地回购标准及相关土地是否在折算补偿后收归政府所有，属于相关行政主管部门依法认定的职能范围，且相关行政主管部门已明确可要求沿江高速公司参照刘某社区留用地对笔岗经济社进行货币补偿标准，因此沿江高速公司关于刘村经济发展用地补偿合同是相关土地应在政府支付留用地回购款项后归政府所有，与本案处理不同而不能参照适用的相关答辩，缺乏理据，原审法院不予采纳。
另外，沿江高速公司认为前述复函中明确的是回购留用地而不是回购留用地指标，进而主张须在沿江高速公司获得该土地使用权后才按196万元/亩的标准支付相关款项。对此，根据广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局于2016年6月7日向原审法院作出的复函可知，沿江高速公司参照刘某社区留用地货币补偿196万元/亩标准进行回购笔岗社区留用地中“回购”，是指按照开发区留用地指标转让市场价格对留用地指标进行折算货币补偿，而非指购买留用地。因此沿江高速公司该项抗辩缺乏依据，原审法院不予采纳。
最后，沿江高速公司依据上述协议及补充协议支付的转产培训费及自行支付的被征地扶持经济发展基金，与本案争议的自留地回购款属不同性质的款项，沿江高速公司要求在应支付的自留地回购款中直接扣减缺乏合同基础的法律依据，原审法院不予支持。
综上，原审法院确认沿江高速公司应向笔岗经济社支付案涉土地的留用地指标回购款项为7343388元（2499平方米÷667平方米/亩×1960000元/亩）。由于笔岗经济社在诉讼中已撤回其第二项诉讼请求，原审法院在本案中对其第二项诉讼请求不予处理。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，原审法院于2016年10月18日作出判决：一、被告广东广深沿江高速公路有限公司于本判决生效之日起十日内向原告广州市萝岗区东区街笔岗社区经济联合社支付留用地指标回购款项为7343388元；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费69918元，由原告广州市萝岗区东区街笔岗社区经济联合社负担8077元，被告广东广深沿江高速公路有限公司负担61841元。管辖权异议费100元，全部由被告广东广深沿江高速公路有限公司负担。
经查，原审判决查明事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案系因征地补偿协议履行中发生争议引起的诉讼，争议的是沿江高速公司未能依照《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》的约定为笔岗经济社办理留用地指标而应当予以补偿的问题，并不涉及土地使用权的权属争议，沿江高速公司上诉主张本案不属人民法院受理范围，理据不足，本院不予支持。
关于被告主体问题。笔岗经济社依据其与沿江高速公司签订《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》向沿江高速公司主张留用地指标补偿，沿江高速公司作为合同相对人，被告主体适格。
关于留用地指标补偿标准。笔岗经济社与沿江高速公司签订《广州黄埔至东莞麻涌高速公路（夏港收费站房）征地补偿协议》约定“本协议签订之日起一年内，如甲方未办理留用地指标给乙方，甲方将参照开发区留用地指标转让市场价格给乙方予以补偿”。根据广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局复函，笔岗经济社可要求沿江高速公司参照刘某社区留用地196万元/亩的货币补偿标准回购留用地。根据广州开发区、广州市黄埔区国土资源和规划局复函，沿江高速公司参照刘某社区留用地货币补偿196万元/亩标准进行回购笔岗社区留用地中“回购”，是指按照开发区留用地指标转让市场价格对留用地指标进行折算货币补偿，而非指购买留用地。广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局和广州开发区、广州市黄埔区国土资源和规划局均为区一级国土资源行政管理部门，沿江高速公司上诉主张其无权作出有关留用地指标补偿标准的答复，理据不足。广州市人民政府办公厅《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》并不适用于本案情形。原审法院根据上述国土资源行政管理部门复函，对于笔岗经济社主张按照196万元/亩的标准补偿留用地指标予以支持，并无不当。
沿江高速公司向笔岗经济社支付的转产培训费及被征地扶持经济发展基金，与本案争议的自留地回购款分属不同性质款项，沿江高速公司上诉主张在自留地回购款中予以扣减，理据不足，原审法院不予支持，亦无不当。
综上所述，沿江高速公司的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费63204元，由上诉人广东广深沿江高速公路有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张燕宁
审判员 万力平
审判员 郑怀勇
二〇一七年二月二十四日
书记员 杨仁义
黄妙丽