浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙行终200号
上诉人（原审原告）姜爱明等24人（名单附后）
诉讼代表人姜爱明，男,1968年3月9日出生,汉族,住平湖市。
诉讼代表人姜玉良，男,1962年7月14日出生,汉族，住平湖市。
被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地平湖市胜利路380号。
法定代表人沈中华，市长。
委托代理人沈坚，平湖市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人王林妹，浙江金品律师事务所律师。
姜爱明等24人诉平湖市人民政府政府土地政府信息公开行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年12月19日作出（2016）浙04行初134号行政判决。姜爱明等24人不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月17日立案后，依法组成合议庭，于同年4月5日公开开庭审理了本案。上诉人姜爱明等24人的诉讼代表人姜爱明、姜玉良，被上诉人平湖市人民政府副市长施冬材及委托代理人沈坚、王林妹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年5月4日，姜爱明向平湖市国土资源局（以下简称平湖国土局）提交政府信息公开申请书，申请公开“一、220千伏共建变电所建设用地预审文件：平土预字Y（2003）－190号。二、220千伏共建变电所输电线路塔基用地的审批材料”。平湖国土局于2016年5月23日作出《政府信息公开答复书》称：“一、你申请的具体建设用地预审意见书属内部流程，故不予公开。二、根据浙江省计划经济委员会《浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定》和浙江省人民政府办公厅《浙江省人民政府办公厅关于加快全省电网建设有关问题的通知》规定：鉴于输电线路是项特殊的建设工程，线性用地涉及面广，杆、塔基永久性占地面积小、工程竣工后，塔基中间土地可复垦的特点，输电线路杆、塔基建设采取一次性经济赔偿的方式使用土地，建设后不核发土地使用证。电网建设工程的输电线路走廊不征地。”原告于2016年7月18日向被告提出复议申请，请求：1.要求平湖国土局提供平土预字Y（2003）－190号建设用地预审文件。2.按《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定对浙江省计划经济委员会《浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定》和浙江省人民政府办公厅《浙江省人民政府办公厅关于加快全省电网建设有关问题的通知》的这两个文件进行合法性审查，并撤销这两个文件。被告于2016年7月21日受理，并延期三十日后于2016年10月18日作出《31号决定》。原告对该决定不服，遂提起本案诉讼。
另查明，2016年11月15日，平湖国土局向原告提供了平土预字Y（2003）－190号建设用地预审文件。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，……。平湖国土局对原告申请公开的建设用地预审文件以属于内部流程为由不予公开，对原告申请公开塔基用地材料告知其信息不存在，并说明了不存在的理由。被告经审查，认为政府信息公开应当遵循“以公开为常态，不公开为例外”原则，国土局以建设用地预审文件属于内部流程不予公开的理由依据不足。根据《建设项目用地预审管理办法》第十二条的规定，凡应进行预审的建设项目，未申请预审的，会有相应法律后果。平湖国土局随后向原告提供了建设项目预审意见书，从平湖国土局的行为判断其当时不予公开的理由确有错误，被告据此撤销国土局的答复责令其重作答复，并无不当。平湖国土局在政府信息公开答复中提及的两个文件内容系为向申请人说明信息为什么不存在的原因，并非国土局作出该次政府信息公开答复行为的依据。虽然平湖国土局在政府信息公开答复中未引用相关法律条文，但答复行为确系根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定履行相应的政府信息公开的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……。”由于平湖国土局并非依据前述两个文件规定履行政府信息公开的法定职责，故前述两个文件并非平湖国土局作出政府信息公开答复的依据，被告对原告该项复议请求不审查，且在《31号决定》中进行了释明，并无不当。被告将本次复议期限延长告知了原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于延长复议期限的规定，复议程序符合法律规定，原告认为被告复议延期违法的主张不成立。综上，原告的主张无法律依据，不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告姜爱明等24人的诉讼请求。
姜爱明等24人上诉称：1、上诉人向平湖国土局申请公开的第二部分是输电线路塔基用地的审批材料。[1998]浙计经基第215号和浙政办发[2004]118号文件是平湖国土局作《政府信息公开答复书》第二部分的依据。原审认为平湖国土局只依据《中华人民共和国信息公开条例》是错误的，行政机关是否要作出行政行为，依据的都是法律，而行政行为的具体内容会涉及到有关规定，这些规定才是《行政复议法》第七条所规定可以一并提出审查申请的对象。2、平湖市人民政府把上诉人的第二项复议请求写进了延期通知中，据此可以看出其将上诉人的第二项复议请求向浙江省人民政府移交了，被上诉人收到省政府的处理意见肯定会超出60日的复议期限，所以作出延期决定。3、一审判决不公正。因审判法官之前已作出不公正判决，上诉人要求承办法官回避，但法院没有同意。综上，请求撤销原审判决，判决被上诉人履行《中华人民共和国行政复议法》第三条第四项规定的职责，对上诉人提出的行政复议申请的第二项请求作出处理或转送。
平湖市人民政府答辩称：1、答辩人作出行政复议决定的程序合法。2016年7月19日，答辩人收到姜爱明等24人的行政复议申请，要求答辩人依法责令平湖国土局根据其2016年5月4日的申请公开相关政府信息。答辩人于7月21日依法受理，分别向被答辩人和平湖国土局送达行政复议案件受理通知书和答复通知书。答辩人依法延期30日，于同年10月18日作出行政复议决定，并依法送达当事人。2、答辩人认定事实清楚。答辩人根据已查明的事实，认为平湖国土局作出不予公开答复的理由，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》和《浙江省政府信息公开暂行办法》的有关规定，撤销了其2016年5月23日作出的《政府信息公开答复书》，责令其在法定期限内重新作出答复。关于被答辩人行政复议申请的第二项请求，要求答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，对浙江省计划经济委员会[1998]浙计经基第215号《浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定》和浙江省人民政府办公厅浙政办发[2004]118号《关于加快全省电网建设有关问题的通知》这两个文件的合法性审查，并撤销这两个文件。经本机关审查，因本案是政府信息公开纠纷，平湖国土局在政府信息公开答复中提及的两个文件系向答辩人说明信息为什么不存在的原因，并非平湖国土局作出该次政府信息公开答复行为的依据。所以，该复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的可以一并向复议机关提出审查申请的条件，不属于本案审理范围。3、答辩人所作的行政复议决定适用法律正确，合法合理。为了保障被答辩人的权益，信息公开以姜爱明的名义申请，其余被答辩人认为平湖国土局的信息公开答复行为侵犯了其合法权益，答辩人仍予立案审理。根据查明的事实作出了行政复议决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕平湖市人民政府的被诉行政复议决定未对上诉人姜爱明等24人行政复议申请的第二项请求事项作出处理或转送是否合法的审理重点，进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，被上诉人平湖市人民政府于2016年10月26日将被诉行政复议决定向当事人交邮送达。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”。本案中，上诉人姜爱明向平湖国土局提出政府信息公开申请的第二项请求，是要求公开220千伏共建变电所输电线路塔基用地的审批材料。平湖国土局对此在《政府信息公开答复书》中载明：“根据浙江省计划经济委员会《浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定》和浙江省人民政府办公厅《浙江省人民政府办公厅关于加快全省电网建设有关问题的通知》规定：鉴于输电线路是项特殊的建设工程，线性用地涉及面广，杆、塔基永久性占地面积小，工程竣工后，塔基中间土地可复垦的特点，输电线路杆、塔基建设采取一次性经济赔偿的方式使用土地，建设后不核发土地使用证。电网建设工程的输电线路走廊不征地。”平湖国土局在该政府信息公开答复中引用了浙江省计划经济委员会和浙江省人民政府办公厅的上述文件，系为说明上诉人申请公开的相关土地审批材料之政府信息不存在的原因，该两个文件并不是平湖国土局作出涉案政府信息公开答复行为所依据的规定。因此，上诉人在其行政复议申请的第二项请求中，要求一并对上述两个文件进行合法性审查，并予以撤销的请求事项，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的“可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”之情形。上诉人认为上述两个文件规定“才是《中华人民共和国行政复议法》第七条所规定可以一并提出审查申请的对象”的理由，系对该法条的错误理解。被上诉人平湖市人民政府对上诉人的该项复议请求不予审查或转送，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人姜爱明向平湖国土局提出政府信息公开申请，平湖国土局也是向姜爱明作出政府信息公开答复，因此，姜爱明对此不服有权以自己的名义提出行政复议申请，而其他上诉人对此提出行政复议申请不符合行政复议申请人条件。被上诉人将姜爱明等24人均列为涉案行政复议申请人存在不当。另外，姜爱明于2016年7月19日向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人经办理延期手续后，所作的被诉行政复议决定书的落款时间为2016年10月18日，而交邮送达时间为同年10月26日，已超过法定期限。被上诉人辩称应以行政复议决定书的落款时间作为行政复议决定的作出时间，并据此认为其行政复议没有超过法定期限的理由，不符合法律精神，本院一并予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜爱明等24人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋中东
审 判 员 董跃进
代理审判员 万成兆
二〇一七年四月五日
书 记 员 韦若莎
上诉人（原审原告）姜爱明等24人名单：
姜爱明,男,汉族，1968年3月9日出生，住平湖市广陈镇民主村钱家浜16号。
姜进根,男,汉族，1964年8月22日出生,汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜13号。
姜玉良,男,汉族1962年7月14日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜19号。
姜玉祥,男,汉族，1982年3月23日出生，住平湖市广陈镇池河路40号。
金良超,男,汉族，1983年8月7日出生,汉族,住平湖市广陈镇民主村钱家浜4号。
周新华,男,汉族1965年10月17日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜1号。
侯妹妹,女,汉族，1965年5月23日出生，住平湖市广陈镇民主村钱家浜2号。
侯叶秋,女,汉族，1982年9月15日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜3号。
金勤华,男,汉族，1955年12月22日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜4号。
胡海根,男,汉族1950年2月27日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜5号。
周忠明,男,汉族，1968年8月1日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜8号。
姜其良,男,汉族，1959年11月7日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜10号。
姜亚平,男,汉族，1970年7月21日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜11号。
姜玉奎,男,汉族，1955年3月6日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜12号。
周秀龙,女,汉族，1964年1月5日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜13号。
姜全根,男,汉族，1970年1月9日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜14号。
姜志根,男,汉族，1961年8月13日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜15号。
沈利平,女,汉族，1971年1月9日出生,住平湖市广平湖市广陈镇民主村钱家浜17号。
姜玉其,男,汉族，1953年10月2日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜18号。
姜其生,男,汉族，1954年12月1日出生，住平湖市广陈镇民主村钱家浜20号。
姜小弟,男,汉族，1966年10月11日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜21号。
富秀珍,女,汉族，1970年3月17日出生，住平湖市广陈镇民主村钱家浜22号。
张良华,男,汉族，1957年1月15日出生,住平湖市广陈镇民主村钱家浜23号。
张其华,男,汉族，1961年3月17日出生，住平湖市广陈镇民主村钱家浜24号。