甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)甘行终401号
上诉人（原审被告）兰州市人力资源和社会保障局（以下简称兰州市人社局），住所地：兰州市城关区武都路478号。
法定代表人方书英，该局局长。
委托代理人王晓钰。
委托代理人孙一，甘肃诚域律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）兰州蓝天浮法玻璃股份有限公司（以下简称蓝天浮法公司），住所地：兰州市西固区西固东路177号。
法定代表人刘伟，该公司董事长。
委托代理人宋维成、朱永祥。
原审被告甘肃省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅），住所地：兰州市城关区广场南路51号。
法定代表人贾廷权，该厅厅长。
委托代理人王景通。
被上诉人（原审原告）郭婧。
委托代理人李兴德。
委托代理人郭栋，甘肃天问律师事务所律师。
上诉人兰州市人社局、蓝天浮法公司因郭婧诉其劳动保障行政确认一案，不服兰州铁路运输中级法院(2015)兰铁中行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。兰州市人社局的委托代理人王晓钰、孙一，甘肃省人社厅的委托代理人王景通，蓝天浮法公司的委托代理人宋维成、朱永祥，郭婧及其委托代理人李兴德和郭栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2014年4月14日，原告之父郭惠强在家吃完午饭后，骑自行车上班途经地下通道时，与相向而来的另一自行车相撞，后郭惠强到单位上班，期间摔倒在地，被送至医院。医院诊断为：创伤性特重型颅脑损伤；脑疝；创伤性硬膜外血肿；颅骨骨折；矢状窦破裂；脑挫裂伤；吸入性肺炎。兰州市公安局交警支队西固大队于2014年4月28日作出公交认字[2014]第32号道路交通事故证明，认为该事故成因无法查清，事故责任无法认定。2014年12月3日，原告郭婧向被告兰州市人社局申请认定郭惠强所受伤害为工伤。2014年12月31日，兰州市人社局作出兰人社工伤字〔2014〕1147号兰州市职工工伤认定决定（以下简称被诉工伤认定决定），认为郭惠强事故伤害发生在上班途中，其事故责任公安交警部门无法认定，没有证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故，不予认定郭惠强为工伤。郭惠强不服，向被告甘肃省人社厅申请行政复议。甘肃省人社厅于2015年5月15日作出甘人社复决字[2015]6号行政复议决定，维持兰州市人社局作出的兰人社工伤字〔2014〕1147号工伤认定决定。
一审法院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。兰州市人社局作为负责本行政区域内工伤保险工作的部门，受理工伤认定申请并作出工伤认定是其法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是原告郭婧之父郭惠强是否具有《工伤保险条例》第十四条规定应当认定为工伤的情形。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。该条文从责任划分角度排除了在交通事故中负主要责任的受害人可以享受工伤保险待遇的情形，并未排除在事故责任无法认定情形下受伤害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，第三人蓝天浮法公司提交给被告兰州市人社局的证据除了该公司说明及意见外，只有劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。二被告与第三人均认为郭惠强是在上班途中发生交通事故受伤，但从其提交的道路交通事故证明看，依法有权对交通事故作出认定的公安机关交通管理部门并没有认定郭惠强在交通事故中应负主要责任。被告兰州市人社局并未调查收集到不应认定郭惠强为工伤的有力证据。综上所述，被告兰州市人社局作出不予认定郭惠强为工伤的决定，以及被告甘肃省人社厅作出维持兰州市人社局工伤认定决定的复议决定，主要证据不足。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决:一、撤销被告兰州市人力资源和社会保障局2014年12月31日作出的兰人社工伤字〔2014〕1147号兰州市职工工伤认定决定及被告甘肃省人力资源和社会保障厅2015年5月15日作出的甘人社复决字[2015]6号行政复议决定；二、被告兰州市人力资源和社会保障局在60日内重新作出职工工伤认定决定。
上诉人兰州市人社局不服一审判决,上诉称:一、一审判决认定事实不清。首先，关于郭惠强受伤的事实，被上诉人在工伤认定申请书及行政诉状中，均写明郭惠强系上班途中受到交通事故伤害，但在庭审中变为郭惠强系上班期间摔倒受到伤害，一审法院未对该事实进行查明。其次，一审法院判决认定作出不予工伤认定决定证据不足不当，该案的主要证据是交警大队的道路交通事故证明，虽然该证明对于事故成因无法查清，事故责任无法认定，但是证实了郭惠强发生自行车相撞的事实。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，在认定“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书的结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，因此该道路交通事故证明作为法定机构出具的证据，已具备足够的证明效力，不存在主要证据不足的情况。道路交通事故责任认定的法定机关交警部门都无法判定责任，我局作为社会保险行政部门更加无权也无法查明事故责任，因申请人提供不了责任认定书或责任无法确认时，用人单位又不举证，只能作出不予认定工伤的决定。二、关于举证责任。首先，发生交通事故后，劳动者未及时报警导致无法查清事故责任，职工本人具有过错，用人单位非事故的亲历者不具有任何举证优势，因此其不利后果应当由职工本人承担。其次，职工在工伤认定程序中也有一定的举证责任，职工应当对《工伤认定条例》第十四条、第十五条、第十八条规定事实承担举证责任，本案来说，申请人需提供上下班途中非本人主要责任的交通事故责任认定书，该举证责任不在用人单位，更不在人社部门。三、一审判决适用法律不当。一审判决适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，从责任划分的角度认定受伤害职工可以享受工伤保险待遇的情形，但并未排除事故责任无法认定情形下受伤害职工可以享受工伤保险待遇的权利。郭惠强受伤的原因是交通事故，交通部门的道路交通事故证明并未排除郭惠强负主要责任，甚至全部责任的可能，无法认定责任不等于不负主要责任，所以对该条的理解不能做广义的解释。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人蓝天浮法公司不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实不清。一审法院未查清郭惠强受伤是因交通事故受伤还是上班期间摔倒受伤。二、公安机关出具的道路交通事故责任认定书作为本案的主要证据，一审法院却以本案主要证据不足为由作出判决不妥。三、一审法院未加以审查郭惠强在交通事故中的责任大小，直接判决撤销被诉工伤认定决定和复议决定，亦为不当。四、郭惠强违反企业上下班规定离岗，在地下通道骑自行车与另一骑自行车人相撞受伤。五、一审法院对《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定理解不当，道路交通事故证明并未排除郭惠强负主要责任，甚至全部责任的可能，无法认定责任不等于不负主要责任，所以对该条的理解不能做广义的解释。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人郭婧答辩称：一、一审认定事实清楚。一审认定的事实是郭惠强在地下通道与他人相撞的事实，在工作岗位摔倒的事实，玻璃厂没有证据证明郭惠强的伤不是工伤，社保局没有尽职调查。根据《工伤保险条例》第十九条第二款的规定，职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。可见，被诉工伤认定决定明显违反上述规定，一审法院认定事实清楚。二、一审法院适用法律得当。根据社会保险法的立法精神和最高院《关于审理工伤保险行政案件的若干问题的规定》第四条的规定，在职工受伤后，只要用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的，都应当认定为工伤。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告省人社厅答辩称：该厅作出的甘人社复决字（2015）6号行政复议决定证据确凿充分、适用法律正确、符合法定程序。该厅依据《行政复议法》第六、九、十二条的规定，依法受理后向各方当事人送达了相关法律文书，并对被诉工伤认定决定和其证据材料进行了审查，认为兰州市人社局作出的工伤认定决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确，依法予以维持。综上，请求撤销一审判决、维持复议决定。
二审查明的事实和一审查明的事实一致,本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下，如何适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。
根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。根据该条规定，对非本人主要责任的交通事故应当认定为工伤。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”但是在现实道路交通事故中，也存在道路交通事故成因确实无法查清，责任无法认定的情形，对此，《道路交通事故程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”本案中，兰州市交警支队西固大队依据所调查的事故情况，作出了《道路交通事故证明》已经对交通事故作出了结论，该证明并没有认定郭惠强负事故主要责任。《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项本人主要责任……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书……为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”根据上述规定，社会保险行政部门在工行认定程序中应当结合申请人和用人单位提供的证据进行调查核实。该条例第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，上诉人蓝天浮法公司作为用人单位，认为郭惠强不属于工伤，其在工伤认定程序中提交给兰州市人社局的证据包括劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。上述证据并没有否定郭惠强与其存在的劳动关系，也未否定郭惠强以上班为目的、在合理时间、合理路线的上班途中发生交通事故。上诉人兰州市人社局根据各方提供的证据，未能调查核实出郭惠强负事故主要责任的前提下，作出不予认定工伤决定缺乏事实依据。
《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照法律法规的立法目的，秉持有利于申请人权益保护的原则作出工伤认定。本案中，上诉人兰州市人社局以申请人未提交证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了郭惠强负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。
甘肃省人社厅在未查清上述问题的情况下，作出维持被诉工伤认定决定的复议决定亦应予撤销。
综上，一审法院判处并无不当，二上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由兰州市人力资源和社会保障局和兰州蓝天浮法玻璃股份有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 张云霞
代理审判员 朵利民
二〇一六年十二月九日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律法规和函
1、国务院《工伤保险条例》
第一条为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。
第五条国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。
县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。
社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。
第十四条职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：
（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；
（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；
（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；
（四）患职业病的；
（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；
（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；
（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。
第十五条职工有下列情形之一的，视同工伤：
（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；
（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；
（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。
职工有前款第（一）项、第（二）项情形的，按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇；职工有前款第（三）项情形的，按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。
第十六条职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：
（一）故意犯罪的；
（二）醉酒或者吸毒的；
（三）自残或者自杀的。
第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料：
（一）工伤认定申请表；
（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；
（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。
工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。
工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。
第十九条社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。
职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。
3、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问
题的规定》第一条人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。
前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。