江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏12行终81号
上诉人（原审原告）杨阳。
委托代理人蒋茂杰，江苏碧泓律师事务所律师。
委托代理人沙兆华，江苏碧泓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兴化市人力资源和社会保障局，住所地兴化市楚水路43号。
法定代表人刘秀武，该局局长。
参与诉讼负责人苏登山，该局副局长。
委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。
原审第三人江苏兴达钢帘线股份有限公司，住所地兴化市戴南镇人民西路88号。
法定代表人刘锦兰，该公司董事长。
委托代理人颜纯军（该公司职工）。
委托代理人陈志坚，江苏四牌楼律师事务所律师。
上诉人杨阳因劳动和社会保障行政确认一案，不服兴化市人民法院(2015)泰兴行初字第00114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：
杨阳与第三人江苏兴达钢帘线股份有限公司（以下简称兴达公司）之间存在劳动关系，杨阳的工种为车工。2013年5月24日0时50分许，杨阳驾驶苏M×××××普通二轮摩托沿229省道由北向南行驶至省道83KM+670M处与相同方向行驶的一重型半挂牵引车发生事故。2013年8月16日，姜堰区公安局交通警察大队作出道路交通事故认定书，认定杨阳负事故主要责任。2013年5月24日至10月14日，杨阳在泰州市第二人民医院住院治疗。2013年10月14日至10月29日，杨阳在泰州市人民医院住院治疗，出院诊断为左颞部颅骨缺损。2014年2月24日杨阳向泰州市姜堰区人民法院提起机动车交通事故责任纠纷之诉，并于同日申请司法鉴定，于2014年5月7日申请补充鉴定，后于2014年5月12日撤诉。后于2014年11月12日再次提起民事诉讼，姜堰区人民法院于2015年5月8日作出裁判，认为杨阳负事故同等责任，该裁判于2015年6月4日生效。2015年7月20日，杨阳提起工伤认定申请，2015年8月3日，兴化市人力资源和社会保障局（以下简称兴化人社局）受理杨阳的工伤认定申请，并于2015年8月6日向第三人发出限期举证通知书（兴人社工通字[2015]第97号），第三人主张杨阳提出的工伤认定申请超过法律规定的时限，认为法律不支持超出时限等待司法机关结论后再受理工伤认定申请，没有任何法定的理由在时限届满后再受理杨阳的工伤认定申请，请求依法终止对杨阳的工伤认定。2015年9月7日，兴化人社局依法对申请人杨阳及其当时的委托代理人姜本财进行了调查，调查中杨阳方对其2014年2月24日向姜堰区人民法院进行民事诉讼的诉状中“对本起事故的责任待调卷后再阐述”解释为“提起诉讼就是对交通事故的责任有异议”，并陈述在法定期间不提起工伤认定申请的原因是“交通事故的主要责任，对主要责任在工伤认定中是不好认定的，所以就很自然不申请了”。2015年10月8日，兴化人社局根据《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十七条第（一）项的规定，作出兴人社工终字[2015]第558号工伤认定终止通知书。杨阳不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销兴化人社局作出的上述工伤认定终止通知书。
原审法院认为，本案的主要争议焦点是：杨阳超过法定期限申请工伤认定的情形是否符合法律规定的不计算在工伤认定申请期限内的情形。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”；《工伤保险条例》第五条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。据此，兴化人社局负责本行政区域内的工伤保险工作，具有进行工伤认定的行政职权。
《工伤保险条例》第十七条第二款规定，工伤职工在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《工伤认定办法》第五条规定，受伤害职工在事故伤害发生之日起1年内，可以直接按照本办法第四条规定提出工伤认定申请。《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十二条规定，受伤害职工可以自事故伤害发生之日起1年内，直接向用人单位所在地设区的市人民政府确定的社会保险行政部门提出工伤认定申请。根据上述规定，在第三人作为用人单位没有依法向兴化人社局提出工伤认定申请的情况下，杨阳作为受伤害职工可以在事故伤害发生之日起1年内直接向兴化人社局提出工伤认定申请。
《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交的材料包括工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证明材料、医疗诊断证明。《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系、人事关系的其他证明材料以及医疗机构出具的受伤后诊断证明书。根据上述规定，交通事故责任认定并不在上述规定的申请材料中，交警部门作出的交通事故责任认定结果对杨阳提出工伤认定申请并无影响。
《工伤保险条例》第二十条第三款规定作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。《工伤认定办法》第二十条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十六条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，需要以司法机关、劳动人事争议仲裁委员会、有关行政主管部门或者相关机构的结论为依据，而司法机关、劳动人事争议仲裁委员会、有关行政主管部门或者相关机构尚未作出结论的，可以中止工伤认定。根据上述规定，在社会保险行政部门受理工伤认定申请后，如果需要以交通事故责任认定结论为依据的，可以中止工伤认定，故杨阳以交通事故责任认定其负主要责任为由，不在规定期限内提出工伤认定申请，缺乏法律依据。
关于超过规定时限申请工伤认定的法定理由，主要是《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条的规定，根据该规定，“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。”该规定的第一款强调了不计算在工伤认定申请期限的条件是不属于职工或者其近亲属自身原因，第二款列举了不属于职工或者其近亲属自身原因的全部五种情形，没有兜底条款。杨阳以“重新确定交通事故责任之诉”与上述第（五）项规定性质相同为由，对法律条文进行类推解释，要求扣除其向泰州市姜堰区人民法院提起机动车交通事故责任之诉的全部时间，无法律依据。
杨阳事故伤害发生在2013年5月24日，根据前述规定，在没有法定事由的情形下，杨阳应当在2014年5月24日前提起工伤认定申请。杨阳方在兴化人社局进行调查的过程中陈述其2014年2月24日提起民事诉讼就是对交通事故的责任有异议，故杨阳方完全有条件在法定期限内先行向兴化人社局提出工伤认定申请，其是基于认为交通事故主要责任在工伤认定中不好认定，故而没有向兴化人社局提起工伤认定申请。即其是基于主观认为杨阳的事故伤害不能被认定为工伤而没有在法定期限内提起工伤认定申请，而不是任何客观原因造成的不能。交通事故责任认定结果并不阻却杨阳提出工伤认定申请，故杨阳于2015年7月20日提出工伤认定申请，明显超过规定时限。根据《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十三条第（二）项及第十七条第一款第（一）项的规定，工伤认定申请超过规定时限且无法定理由的，社会保险行政部门应当不予受理工伤认定申请。社会保险行政部门受理工伤认定申请后，不符合受理条件的，应当终止工伤认定。故兴化人社局对杨阳的工伤认定申请，经审查不符合受理条件后作出终止，并无不当。据此，该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杨阳的诉讼请求。案件受理费50元，由杨阳负担。
杨阳不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：一、根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条的规定，并没有限定只有其第二款规定的五种情形才属于应当扣除期限的理由，实践中应当根据具体情况予以具体认定。二、上诉人没有在1年内申请工伤认定，有客观原因。上诉人是在等待交通事故责任认定的最终有效证据材料。三、申请工伤认定时限设置的目的是促使劳动者及时行使申报权利，其惩罚的是怠于行使权利者。上诉人虽然在1年期间内未提起工伤认定申请，但上诉人在1年内积极提起交通事故责任之诉，以求重新确定交通事故责任，为工伤认定扫除障碍，上诉人主观上并没有消极怠于申请工伤认定。基于此，仍然以超过时限为由不予认定上诉人工伤，违背了工伤认定申报时限设置的目的，有违实质正义。综上，为维护上诉人合法权益，请求二审法院依法撤销一审判决及被上诉人作出的《工伤认定终止通知书》，判令被上诉人重新作出工伤认定决定。
兴化人社局答辩称：一、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第二款明确列举了可以认定为不属于职工或者其近亲属自身原因耽误工伤申请时间的五种情形，并没有设定概括性的兜底条款，在有权机关对此有新的规定之前，上诉人主张对该条作扩大解释，明显缺乏依据。二、现有法律及规范性文件只规定了在提起工伤认定申请后，有关部门尚未作出道路交通事故责任认定的，应当中止工伤认定程序，并未将道路交通事故责任认定作为受理工伤认定的条件。因此，上诉人通过民事诉讼途径确定事故责任的努力不能成为其不在规定期限内申请工伤认定的合法理由。三、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。
原审第三人陈述称：一、上诉人对《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条作扩大解释，没有依据。二、《工伤认定办法》及《江苏省实施<工伤保险条例>办法》都规定了在一定期限内先申请、受理，再等待的工伤认定程序，而不是先等待最终司法结论再提出工伤认定申请。三、上诉人在交通事故发生后，主观上具有申请工伤认定的意愿，客观上完全能够申报工伤，其拖延至超过申请期限后再提出工伤认定申请，责任完全在上诉人一方。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉、辩称及陈述意见，本案的争议焦点是上诉人提起本案所涉民事诉讼的期间，是否应当从法定的1年申请期限中扣除。
《工伤保险条例》第十七条第一、二款规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。根据上述条例的规定，用人单位申请工伤认定的期限为30日，但遇有特殊情况的，可以报经社会保险行政部门同意，予以适当延长申请时限。工伤职工或者其近亲属申请工伤认定的期限为1年，但是否可以延长，条例没有明确规定。2014年6月18日最高人民法院公布的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。据此，可以认定，《工伤保险条例》规定的工伤职工或者其近亲属1年的工伤认定申请期限是有条件的可以延长的。再从国务院法制办（国法秘函[2005]39号）《对<关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示>的复函》明确“申请工伤认定时限应扣除因不可抗力耽误的时间”的答复来看，申请工伤认定的时限也是可以依法延长的，但应当有正当理由。何谓“正当理由”，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条将延长的正当理由明确为“不属于职工或者其近亲属自身原因”，即“不属于职工或者其近亲属自身原因”的特殊情况，是可以依法延长申请期限的。本案中，上诉人发生交通事故后，因当地交通警察部门认定其负事故的主要责任，其依法提起民事诉讼，希冀在民事诉讼中，人民法院能依法改变交通警察部门的事故责任认定（认定其不承担该起事故的主要责任），本案所经过的民事诉讼期间能否成为上述“正当理由”呢？现具体分析评判如下：
第一，受伤害职工在交通事故中承担同等责任或次要责任，是认定受伤害职工为工伤的必要前提条件之一。本案中，因交通事故发生后，交通警察部门出具的道路交通事故认定书认定上诉人负事故的主要责任，而交通警察部门作为交通事故责任认定的法定专业部门，其作出的事故责任认定非经法定程序撤销，具有较高的证明力、法律效力，应当作为有效证据予以采纳。在行政审判的司法实践中，人民法院鲜有直接改变交通警察部门的事故责任认定的。因此，本案中即使上诉人在规定的期限内提出工伤认定申请，其申请也很难得到社会保险行政部门的采纳，反而可能浪费有限的行政资源，甚至宝贵的司法资源。在此情形下，上诉人没有再坚持提起工伤认定申请，而是理性维权，通过提起民事赔偿之诉，寄希望于在民事诉讼过程中，人民法院能够依法重新对交通事故的责任作出认定（符合工伤认定条件）后，再行提起工伤认定申请，上诉人的该行为正是需要倡导的社会善良风俗，符合社会主义的诚信价值观。
第二，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第二款具体列举了五种不属于职工或者其近亲属自身的原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保障行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。上述五种情形确实没有涵盖本案上诉人所称的情形，但从本条规定的前后顺序看，第二款应是第一款规定内容的具体列举，第一款作为原则性的规定，应当包括但不限于第二款的规定，因为受起草司法解释时种种因素的制约，起草者不可能预见到今后可能会发生的所有情形。从《工伤保险条例》及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的立法目的看，都是为了督促权利人尽快行使权利，保护受伤害职工的合法权益，使因工作遭受事故伤害的职工获得必要的医疗救济和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，同时也是为了维护行政管理秩序的稳定。因此，凡是不属于职工或者其近亲属自身原因导致的工伤延期申请，被耽误的时间都不应当计算在工伤认定的申请期限内。
第三，公正的司法裁判，有助于形成惩恶扬善、是非分明的价值观，推动社会和谐稳定。人民法院的判决具有对社会大众进行感化、教育和引导、规范人们行为的功能。本案中，上诉人在明知自己承担交通事故的主要责任，社会保险行政部门基本不可能作出认定其构成工伤的情况下，选择通过民事诉讼的合法途径寻求救济，该行为理应得到人民法院的支持。其在民事诉讼中经过的期间应当不计算在工伤认定申请的期限内。
但是，上述“正当理由”根据我国行政诉讼法及其司法解释的规定，均应当发生在申请工伤认定的1年期限内，超过1年期限后发生的任何事件均不能视为“正当理由”。本案中，上诉人发生交通事故的时间为2013年5月24日，其最迟应当在2014年5月24日前申请工伤认定，如其在2014年5月24日前依法提起本案所涉民事诉讼，则该诉讼所经过的期间应当不计算在工伤认定申请的期限内。但上诉人直至2014年11月12日才提起本案所涉民事诉讼，该民事诉讼的裁判结果虽然改变了交通警察部门的事故责任认定，认定上诉人在本案所涉事故中承担同等责任，但因其是在《工伤保险条例》所规定的1年期外才提起的诉讼，故不能视为是“正当理由”，不能在法定的1年期限内扣除。
此外，经查，上诉人虽也曾在2014年2月24日向泰州市姜堰区人民法院提起过机动车交通事故责任纠纷之诉，但因其已于2014年5月12日撤回起诉，该诉讼未能改变交通警察部门的事故责任认定，故该起诉讼所经过的期间不能视为“正当理由”，也不应从1年的工伤认定期限内扣除。即使将该诉讼期间扣除，上诉人也至迟应于2014年8月12日之前提出工伤认定申请，或在该日期之前向人民法院提起本案所涉民事诉讼。上诉人至2014年11月12日才提起本案所涉民事诉讼，至2015年7月20日才提出工伤认定申请，显已超过了法定的1年申请期限。
综上，因上诉人未能在法定的1年工伤认定期限内提起本案所涉民事诉讼，该民事诉讼的裁判结果虽然改变了交通事故责任认定，但不能认定为《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》所规定的正当理由，不应从法定的1年工伤认定期限内扣除。上诉人杨阳的上诉理由因此不能成立，本院不予采纳。兴化人社局作出的兴人社工终字[2015]第558号《工伤认定终止通知书》及一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨阳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾金才
审 判 员 苏媛媛
代理审判员 蔡 鹏
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。