江苏省无锡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏02行终247号
上诉人（原审原告）朱惠康。
被上诉人（原审被告）江阴市住房和城乡建设局，住所地江阴市大桥南路8号。
法定代表人童金良，该局局长。
委托代理人谢小龙，该局工作人员。
委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。
原审第三人无锡市恒生富通置业有限公司，住所地江阴市长泾镇人民路52号。
诉讼代表人金炎，该公司管理人负责人。
上诉人朱惠康因与江阴市住房和城乡建设局（以下简称江阴住建局）、原审第三人无锡市恒生富通置业有限公司（以下简称恒生公司）不履行法定职责上诉一案，不服江阴市人民法院（2015）澄行初字第51号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年8月9日立案受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审裁定认定事实如下：2011年8月26日，江阴住建局向恒生公司颁发（2011）预销准字043号商品房预（销）售许可证，许可销售的商品房屋名称：恒生福邸，上市预（销）售建筑面积：19847.75平方米。2011年9月30日，江阴住建局向恒生公司颁发（2011）预销准字053号商品房预（销）售许可证，许可销售的商品房屋名称：恒生福邸4，6-9号楼，商品房屋使用性质：住宅，上市预（销）售建筑面积：15781.16平方米。
2012年2月7日，恒生公司与朱惠康签订三份商品房买卖合同，约定恒生公司将其开发的恒生福邸12单元201号，5单元1层101号、102号出售给朱惠康，并于同日将该三份合同在网上备案系统进行备案登记，上述三份合同上均明确朱惠康购买的商品房为预售商品房，预售商品房批准机关为江阴住建局，商品房预售许可证号为澄房预销准字第（2011）053号。
2012年2月9日，朱惠康与恒生公司签订借款协议，约定由恒生公司向朱惠康借款100万元，并约定双方以签订上述三套房屋的商品房买卖合同的方式作为抵押。同日，朱惠康将面额为100万元的本票交付恒生公司，恒生公司向朱惠康出具了收款收据，收款事由注明是购房款。2012年7月11日，恒生公司出具承诺书，承诺于2012年7月31日前支付朱惠康等五人的借款利息，若未支付利息，抵押物按借款合同所约定的条款执行。
2013年10月18日，朱惠康与恒生公司签订协议书，确定恒生公司向朱惠康借款利息支付至2012年5月9日，恒生公司已无力归还上述借款本息，截止2013年10月9日，恒生公司确认结欠朱惠康借款本息1267200元。该协议书还约定将上述借款本息转为购房款，用于购买恒生公司网签给朱惠康的上述三套商品房，核算单价为每平方米2371.61元，并约定借款本息转为购房款后，借款利息不再继续计算，双方不再存在债权债务关系，恒生公司应积极配合并及时向朱惠康交付该三套商品房，积极协助办理相关交房、颁证等服务交付手续。
另查明：2014年9月15日，江阴法院裁定受理夏明芳对恒生公司的破产申请。2015年1月23日，恒生公司管理人出具该公司破产清算案第一次债权人会议材料，确定商品房买卖合同消费性购房类债权为法定优先受偿的债权。2015年7月3日，恒生公司管理人出具债权审查结论通知书，对朱惠康的债权审查结论为：朱惠康对恒生公司享有的债权为借款本息1583342.47元，属无财产担保的普通债权。
朱惠康不服，于本案审理期间（2015年8月）向原审法院提起民事诉讼，要求确认上述商品房买卖合同有效，并确认其对特定物享有优先权。原审法院一审民事判决驳回了朱惠康诉讼请求。朱惠康不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月13日作出（2016）苏02民终244号民事判决，认为朱惠康与恒生公司实际是用之前签订的三份商品房买卖合同为之后的借款协议提供担保，在借款协议到期后，恒生公司无力偿还借款本息的情况下又与朱惠康签订协议书，约定不再履行借款协议，将借款本息转为购房款，从连续性上分析，上述2013年10月18日协议本质上是朱惠康与恒生公司之间在借款协议到期后达成的以物抵债协议，该协议书及商品房买卖合同，均不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条中“其他与行政行为有利害关系”是指原告与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。本案中，朱惠康与恒生公司于2012年2月7日签订商品房买卖合同，但其与恒生公司之间当时并未实际发生商品房买卖关系，双方只是用签订的商品房买卖合同为之后签订的借款协议提供担保，故朱惠康2012年2月9日支付给恒生公司的100万元，收款收据上虽注明是购房款，但实际为借款，双方之间系民间借贷关系。江阴住建局对恒生公司借款并无监管的法定职责。朱惠康与恒生公司于2013年10月18日签订协议后，双方用以物抵债的方式，将原来的民间借贷关系转化为房屋买卖合同关系，上述借款及相应利息转为购房款。因此，朱惠康与江阴住建局对商品房预售款的监管行为并无直接利害关系，其作为本案原告主体不适格，不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下驳回原审原告朱惠康的起诉。
上诉人朱惠康上诉称，（2016）苏02民终244号民事判决确认上诉人备案的三套商品房买卖合同合法有效，该合同合法有效的前提是出售方持有被上诉人颁发的预售许可证，签订合同的行为人必然与被上诉人的行政行为有利害关系。上诉人对被上诉人在颁发了预售许可证后未履行对预售款进行监管的法定职责的行政不作为行为违法的起诉，具备起诉资格。只要法律法规明确规定行政机关应当积极作为去保护的权利，行政机关不作为的，公民、法人或者其他组织都可以提起诉讼。原审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人江阴住建局答辩称，虽然《城市商品房预售管理办法》第十一条中要求房地产管理部门制定具体的商品房预售款监管办法，但答辩人监管商品房预售款的具体措施缺乏上位法支持。即便如此，答辩人依然要求恒生公司在申请商品房预售许可证时出具预售款使用承诺，保证其所收预售房款全部用于工程开发建设。答辩人在缺乏上位法指导的情况下，就预售款监管已经尽到了相应的职责。此外，从上诉人提供的商品房买卖合同看，双方约定的房价大多在2000元/平左右，远远低于江阴市长泾镇在2012年当时的市场价。上诉人未提供恒生公司挪用预售款的证据，也从未向答辩人投诉恒生公司违规使用房屋预售款。因此，答辩人不存在监管缺失的违法行为。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人恒生公司未发表陈述意见。
原审原告向原审法院提交了以下证据：1、备案号为201202070018、201202070019、201202070020的商品房买卖合同、2012年2月9日收据、出票日期为2012年2月9日的本票、2013年10月18日与恒生公司签订的协议书、本院（2016）苏02民终244号民事判决书；2、第三人恒生公司营业执照副本、江阴住建局颁发给恒生公司的（2011）预销准字第43号、第53号商品房预售许可证、恒生公司建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、国有土地使用权证及原审原告起诉后向江阴住建局相关工作人员了解情况进行录音的录音资料。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证。本院据此确认的案件事实与原审无异。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，上诉人朱惠康在2012年2月与恒生公司签订商品房买卖合同时，系以签订买卖合同的方式为其借款作为抵押担保。相关款项系作为借款而非商品房预售款进行交付。因此，无论被上诉人当时是否对恒生公司的商品房预售款采取相关监管措施，均对上诉人的借款不产实际影响。故原审裁定认为上诉人与被上诉人对商品房预售款的监管行为并无利害关系，原告主体不适格，不符合起诉条件，并无不当。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张学雁
审 判 员 马 云
代理审判员 卢文兵
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 陈胜利