湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂荆门中行终字第00034
上诉人（原审被告）沙洋县林业局，住所地湖北省荆门市沙洋县洪岭大道南13号，组织机构代码01124582-0。
法定代表人文普元，男，局长。
行政机关负责人马明武，该局副局长。
委托代理人况亚龙，湖北新天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘绍海，男，汉族，1965年7月16日出生，沙洋县人，务农。
被上诉人（原审原告）罗海平，男，汉族，1971年3月7日出生，沙洋县人，务农。
二被上诉人的共同委托代理人田勇，湖北汉江律师事务所律师。
原审第三人沙洋县农村信用合作联社，住所地沙洋县荷花路40号，组织机构代码71468954-0。
法定代表人王健强，男，理事长。
委托代理人章俊，该社工作人员。
原审第三人阮艳丽，女，汉族，1974年2月6日出生，荆门市人。
原审原告刘绍海、罗海平诉原审被告沙洋县林业局及原审第三人沙洋县农村信用合作联社、阮艳丽林业行政登记一案，已由沙洋县人民法院于2015年3月18日作出（2015）鄂沙洋县行初字第00002号行政判决书。原审被告沙洋县林业局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人沙洋县林业局的负责人马明武及其委托代理人况亚龙、被上诉人刘绍海、罗海平及二被上诉人的共同委托代理人田勇、原审第三人阮艳丽到庭参加了诉讼。原审第三人沙洋县农村信用合作联社经本院传票合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院认定，阮艳丽与刘绍海、罗海平均不相识。2012年11月间，阮艳丽按其兄阮某进的安排到沙洋县农村信用合作联社马良信用社办理借款手续，在该社提供的借款合同、森林资源他项权证申请书等贷款手续上签名后交给该社工作人员，并提供了其个人身份信息资料。2012年11月12日，阮艳丽再次来到该社，与沙洋县农村信用合作联社签订了借款为60万元的个人借款合同（合同编号为201211120001，借款期限为36个月）。刘绍海、罗海平与沙洋县农村信用合作联社签订了为上述借款担保的抵押合同（合同编号为20121112001）。2012年11月25日，沙洋县农村信用合作联社向沙洋县林业局提交了并非阮艳丽本人签名的森林资源资产抵押贷款申请书、阮艳丽个人身份信息、沙证林证字（2004）第003003号、第003004号、编号为20121112001的抵押合同等资料。同年11月28日，沙洋县林业调查规划设计队出具了沙林调评咨字（2012）039号、040号关于沙洋县马良镇金罗村刘绍海、罗海平林地森立资源资产评估咨询报告书各一份，同日，沙洋县林业局依据上述资料，在阮艳丽、刘绍海、罗海平等均未共同在场的情形下，办理了沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号森林资源资产他项权证，并交由沙洋县农村信用合作社联社收执。另查明，2012年12月6日，阮艳丽再次与沙洋县农村信用合作联社签订了60万元的个人借款合同（合同编号为马良20121205001，借款期限为24个月）。同日，二原告与沙洋县农村信用合作联社为阮艳丽的该笔贷款签订了抵押合同（合同编号为马良20121205002）。沙洋县农村信用合作联社依据2012年12月6日的借款合同和抵押合同向阮艳丽发放了贷款。再查明，原告提交的复印于沙洋县农村信用合作联社沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号号森林资源资产他项权证上载明“此证是我们与借款人和抵押人一起到抵押部门办理的登记，以承贷为第一顺序的抵押权的登记手续，与原件一致，真实有效。”签名人为“马某高、范某儒”，落款时间为“2012年11月28日”。上述森林资源资产他项权证原件上无此标注，该内容为沙洋县农村信用合作社联社马良信用社员工马某高、范某儒标注。
原审法院认为，本案的争议焦点是：1、本案是否适用《行政复议法》第三十条第一款的规定，应当经过行政复议前置程序；2、本案是否超过起诉期限；3、在借款人、抵押人均未共同到登记部门申请办理的情形下，沙洋县林业局对抵押权人提供的办理他项权证的相关材料应否进行实质性审查，即沙洋县林业局对二原告所有的林权设立他项权并发证的行政行为是否合法的问题。关于本案是否必须经过行政复议前置的问题。被告沙洋县林业局提出，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案应经过行政复议程序方能进行行政诉讼，对未经过复议程序直接进入诉讼程序的，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。原审法院认为，最高人民法院以法释（2003）5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》和（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》对《行政复议法》第三十条第一款适用的范围进行了限定，上述应经行政复议前置程序的行政行为仅限于行政机关对土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或使用权的所作出的行政确认行为。该确认是指当事人对上述自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权权属作出的确权行为。本案中被诉办理他项权证的行为属于一种创设权利义务的行政行为，在行为性质上不同于《行政复议法》第三十条第一款所规定的有权部门对自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故二原告针对办理他项权登记行为提起行政诉讼无须受《行政复议法》第三十条第一款规定的起诉条件限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形，所以本案可以由人民法院受理后依法审理。关于本案是否超过起诉期限问题。庭审中，被告沙洋县林业局提出原告当庭承认2014年3月即已知道他项权登记行为存在的事实，却延至2014年7月21日才提起行政诉讼，超过了3个月的行政诉讼法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”经查明，二原告未与借款人、抵押权人共同到被告处办理他项权证登记。被告沙洋县林业局未提交证据证明其依据沙洋县农村信用合作联社提交的资料对二原告所有的林权设定他项权并发证的具体行政行为尽到了明确的告知义务，故对被告沙洋县林业局提出原告起诉超过起诉期限的抗辩意见，原审法院不予支持。关于在借款人、抵押人均未共同到登记部门申请办理的情形下，沙洋县林业局对抵押权人提供的办理他项权证的相关材料应否进行实质性审查，即沙洋县林业局对二原告所有的林权设立他项权并发证的行政行为是否合法的问题。根据《森林资源资产抵押登记办法》第十六条规定，“登记机关在受理登记申请材料后，应当依照国家法律、法规的规定对抵押物进行合规性审核。主要审核以下内容：（一）申请人所提供的文件资料是否齐全、真实、有效；（二）借款合同、抵押贷款合同是否真实、合法；（三）抵押物权是否清楚、有效；（四）抵押物是否重复登记；（五）抵押物是否有属于禁止抵押的内容；（六）抵押期限是否超出有关法规规定的年限。”从上述《登记办法》的条文来看，登记机关应该对申请人提供的文件资料（含借款合同、抵押合同）的真实性、合法性进行实质审查。本案中，被告在办理他项权证时，二原告及第三人阮艳丽并未到场，森林资源资产抵押贷款申请书并非阮艳丽本人亲笔书写，被告也未通过其他途径核实原告用其所有的林权为他人提供担保而设立他项权的真实意思表示，仅对第三人沙洋县农村信用合作联社提交的办证材料是否齐全进行了形式上的审查，而在本案中，存在第三人沙洋县农村信用合作联社依据放款的借款合同、抵押合同和被告办理森林资源他项权登记所需借款合同、抵押合同在签订时间、合同编号、借款期限等均不一致的情形。因此，核实合同真实性、合法性及申请办理他项权证是否为当事人的真实意思表示并非不可办到之难事，且为了保证创设羁束性行为的真实性与安全性，被告负有对办理他项权证所需资料进行实质性审查的义务。否则，权利人的相关权利处于不安全状态。被告沙洋县林业局提出无法也无需核实借款合同、抵押合同真实性的辩解意见，原审法院不予采信。综上，被告沙洋县林业局对二原告所有的林权办理森林资源资产他项权证的行政行为程序不合法，应当依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，经合议庭评议，并报原审法院审判委员会讨论决定，判决撤销被告沙洋县林业局2012年12月28日办理的沙林字（2012）00017号、沙林字（2012）00018号森林资源资产他项权证。案件受理费50元，由被告沙洋县林业局承担。
上诉人沙洋县林业局上诉称：一审判决适用法律错误，本案应当驳回被上诉人的起诉。1、本案应适用行政复议前置的规定，驳回起诉。原审原告认为原审被告的具体行政行为（林业他项权登记）侵犯了其已经依法取得的森林资源所有权及使用权。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，原审原告应当先申请行政复议。2、最高人民法院以法释（2003）5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》和（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》对《行政复议法》第三十条第一款适用的范围作出的答复，不能得出本案可以直接提起行政诉讼的结论。上诉人建议二审法院将本案层报最高人民法院，就“颁发林权证后又进行的他项权登记是否适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定”进行请示。3、本案原审原告的起诉超过了起诉期限，应当驳回原审原告的起诉。原审原告在一审庭审中当庭承认2014年3月即已知道他项权登记行为存在的事实，却延至2014年7月21日才提起行政诉讼，超过了3个月的行政诉讼法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。4、因本案经过一审、上诉、发回重审，事实部分已经查明得十份清楚，上诉人只对一审判决的法律适用存有异议，上诉人请求二审法院实行书面审理，节约审判资源。综上，上诉人请求二审法院依法撤销原审判决，依法裁定驳回被上诉人的起诉。
上诉人沙洋县林业局向原审法院提交的证据有：一、组织机构代码证及法定代表人身份证明，书证，两份三页，拟证明被告的诉讼主体资格。二、颁发沙林字（2012）第00017号、00018号森林资源资产他项权证的依据材料一组，书证，七份53页，拟证明被告作出的具体行政行为合法：1、森林资源资产抵押贷款申请书；2、森林资源资产他项权证沙林字（2012）第00017号、00018号；3、阮艳丽的个人身份信息；4、林权证沙政林证字（2004）第003003号、003004号；5、抵押合同20121112001号；6、个人借款合同201211120001号；7、森林资源资产抵押贷款评估咨询报告沙林调评咨字（2012）039号、040号。三、颁发沙林字（2009）第00036号、00037号森林资源资产他项权证的依据材料一组，书证，六份35页，拟证明两原告从2009年12月8日起就用其林权证为阮氏姐妹借款进行抵押，与阮氏姐妹熟识。1、森林资源资产抵押贷款申请书；2、森林资源资产他项权证沙林字（2009）第00036号、00037号；3、林权证沙政林证字（2004）第003003号、003004号；4、刘绍海的抵押借款合同；5、罗海平的抵押借款合同；6、森林资源资产抵押贷款评估咨询报告沙林调评咨字（2009）041号、042号。四、《森林资源资产抵押登记办法》，书证，一份三页，拟证明作出具体行政行为的法律依据。五、沙洋县林业调查规划设计队的组织机构代码证，书证，一份一页，拟证明林调队作出评估报告不是具体行政行为，林调队与被告是各自独立的法人单位。
被上诉人刘绍海、罗海平向原审法院提交的证据有：一、森林资源资产他项权证【沙林字（2012）第00017号】复印件一份，拟证明登记在刘绍海名下的林权证【沙林字（2004）第003003号】已被贷款方与借款人恶意串通将其抵押登记的事实；二、森林资源资产他项权证【沙林字（2012）第00018号】复印件一份，拟证明登记在罗海平名下的林权证【沙林字（2004）第003004号】已被贷款方与借款人恶意串通将其抵押登记的事实；三、沙洋县马良镇金罗村刘绍海森林资源资产评估咨询报告复印件一份，拟证明沙洋县林业调查规划设计队所违反法定程序作出虚假评估报告，并违法办理他项权证的事实；四、沙洋县马良镇金罗村罗海平森林资源资产评估咨询报告复印件一份，拟证明沙洋县林业调查规划设计队所违反法定程序作出虚假评估报告，并违法办理他项权证的事实；五、抵押合同复印件二份，拟证明沙洋县农村信用合作联社保存的抵押合同与林业部门存档的抵押合同签订的时间和内容均不一致，沙洋县林业调查规划设计队及林业局没有审查其抵押合同的真实性。
原审第三人沙洋县农村信用合作联社、阮艳丽未向原审法院提交任何证据材料。
以上证据均随案移送本院，并经庭审质证。本院对本案证据的认证意见与原审法院的认证意见一致。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院认定事实无异。
本院认为，根据《森林资源资产抵押登记办法》第七条“抵押森林资源资产的登记工作由县级以上地方人民政府林业主管部门的资源管理部门负责初审，资产管理部门负责办理登记或变更登记手续，资产管理部门办理抵押登记或变更登记手续后，资源管理部门要在林权证上予以标注”之规定，上诉人沙洋县林业局负责本辖区内抵押森林资源资产的登记工作。依据《森林资源资产抵押登记办法》第十六条“登记机关在受理登记申请材料后，应当依照国家法律、法规的规定对抵押物进行合规性审核。主要审核以下内容：（一）申请人所提供的文件资料是否齐全、真实、有效；（二）借款合同、抵押贷款合同是否真实、合法……”之规定，上诉人在受理登记申请材料后，应当对申请人提供的文件资料（含借款合同、抵押合同）的真实性、合法性进行实质审查。本案中，上诉人在办理抵押森林资源资产的登记工作时，二被上诉人及原审第三人阮艳丽并未到场，森林资源资产抵押贷款申请书也并非阮艳丽本人亲笔书写，上诉人也未通过其他途径核实二被上诉人用其所有的林权为他人提供担保而设立他项权是否为其真实意思表示，仅对原审第三人沙洋县农村信用合作联社提交的办证材料是否齐全进行了形式上的审查。并且上诉人在办理抵押森林资源资产的登记工作过程中，还存在原审第三人沙洋县农村信用合作联社放款所依据的借款合同（合同编号为马良20121205001，借款期限为24个月）、抵押合同（合同编号为马良20121205002）和上诉人办理抵押森林资源资产的登记工作所依据的借款合同（合同编号201211120001，借款期限为36个月）、抵押合同（合同编号为20121112001）在签订时间、合同编号、借款期限等均不一致的情形。因此，上诉人在办理本案的抵押森林资源资产的登记工作中未尽审慎审查的义务。其于2012年12月28日办理沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号森林资源资产他项权证登记的行为违法，该两森林资源资产他项权证依法应予撤销。
关于本案是否适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，是否应当经过行政复议前置程序的问题。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院作出的法释（2003）5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》中，对“行政机关的具体行政行为”进行了明确，即为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为。且最高人民法院作出的（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中，对“行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为”中的“确认”进一步进行了明确，即为当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。本案中，原审原告诉的是原审被告对其林权证所作出的抵押登记行政行为，该抵押登记行政行为并不属于当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，当然也就不能适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置程序。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于本案原审原告的起诉是否超过了起诉期限，是否应当裁定驳回原审原告的起诉的问题。上诉人称原审原告在一审庭审中当庭承认2014年3月即已知道他项权登记行为存在的事实，却延至2014年7月21日才提起行政诉讼，超过了3个月的行政诉讼法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。本院认为，本案中，原审原告虽然承认2014年3月即已知道他项权登记行为存在的事实，但原审被告在作出该他项权登记行为时，并没有告知原审原告的诉权及起诉期限。依照最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，原审原告的起诉期限应从其知道或者应当知道该他项权登记行为的行为内容之日起最长不得超过2年。原审原告应当知道原审被告作出该他项权登记行为的行为内容的时间是在2014年3月，其起诉的时间是在2014年7月21日，原审原告的起诉没有超过起诉期限。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人沙洋县林业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 缪 锟
审 判 员 鲁琼丽
代理审判员 朱瑞强
二〇一五年八月三日
书 记 员 曾 靖