广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终321号
上诉人（原审原告）：许锦连，男，汉族，1948年12月30日生，住湛江市霞山区。
上诉人（原审原告）：王碧珍，女，汉族，1954年7月8日生，住湛江市霞山区。
上诉人（原审原告）：吴雪金，女，汉族，1970年2月22日生，住湛江市市辖区。
上诉人（原审原告）：何海，男，汉族，1960年4月28日生，住湛江市霞山区。
上诉人（原审原告）：吴汉文，男，汉族，1954年1月27日生，住湛江市市辖区。
上诉人（原审原告）：吴凌，女，汉族，1980年10月24日生，住广州市越秀区。
上诉人（原审原告）：陈耀坤，男，汉族，1966年11月10日生，住湛江市霞山区。
上诉人（原审原告）：吴祝严，男，汉族，1975年11月6日生，住湛江市市辖区。
上诉人（原审原告）：叶那清，男，汉族，1959年9月20日生，住湛江市霞山区。
上述上诉人共同委托代理人：王卫，上海鼎力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：罗卓琴，该单位工作人员。
原审第三人：湛江经济技术开发区管理委员会。住所地：湛江经济技术开发区东海岛中线公路*号东海大厦。
法定代表人：王再华，主任。
委托代理人：彭亚峰，该单位工作人员。
委托代理人：吴海英，广东国邦律师事务所律师。
原审第三人：国营东海林场。住所地：湛江市东海岛经济试验区东山镇。
法定代表人：吴海建，场长。
委托代理人：叶林昌，该单位工作人员。
原审第三人：湛江市东海岛经济开发试验区东简镇东南村委会南坑村民小组。
法定代表人：吴信均，该村民小组组长。
原审原告：杨庆达，男，汉族，1949年6月26日生，住湛江市霞山区。
原审原告：杨庆民，男，汉族，1954年8月8日生，住湛江市霞山区。
上诉人许锦连等9人因诉被上诉人湛江市人民政府、湛江经济技术开发区管理委员会行政复议决定一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的(2015)湛中法行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：位于湛江市东海岛东简镇东南码头公路西边住宅小区是经原湛江市郊区人民政府批准，由东海林场提供土地，与东简镇人民政府自1992年起共同开发的。小区四至为：东起吴权兴宅、西至12米宽规划路中线、南起市对虾公司东南虾苗场北边的15米宽规划路中线，北至20米宽规划路中线以上32.5米处，面积69.27亩。原告杨庆达、杨庆民、许锦连、王碧珍、吴雪金、何海、吴汉文、吴凌、陈耀坤、吴祝严、叶那清等人向东海林场购买了住宅小区宅基地用地，并经原湛江市郊区人民政府、国土局、建委等部门核准并审批办理了建房用地手续。近年来，原告杨庆达等人要求国土部门测绘标明住宅小区宅基地用地位置并陆续建房时，遭到第三人南坑村阻挠。第三人南坑村认为宅基地用地是属于南坑村的，不是东海林场的。原告杨庆达等11人认为由于政府有关职能部门的不作为，导致他们购买的宅基地一直得不到使用，遂于2014年11月向开发区调处办提出确认土地使用权申请，请求：1、对东海林场与南坑村在东简镇东南码头公路西边住宅小区用地西边地段的土地权属界线作出确认；2、确认并解决杨庆达等11人在东南码头西边住宅小区的宅基地。开发区调处办于2014年12月10日作出《不予受理通知书》，认为杨庆达等11人所购买的东简镇东南码头公路西边住宅小区用地与该地块权属界线纠纷没有直接利害关系，决定不予受理立案，同时建议该案由东海林场或者南坑村向开发区调处办提出申请。杨庆达等11人对该《不予受理通知书》不服，向湛江市人民政府申请复议。湛江市人民政府认为行政复议是上级机关对下级机关实行层级监督的手段，开发区调处办是湛江经济技术开发区的下设部门，杨庆达等人对开发区调处办的行政行为不服，应向开发区管委会申请复议。杨庆达等人向湛江市人民政府申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，于2015年4月3日作出湛府行复〔2015〕7号驳回行政复议申请决定，驳回杨庆达等11人的行政复议申请。杨庆达等11人不服该复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查明：经中共湛江市委、湛江市人民政府批准的《湛江经济技术开发区管理委员会、东海岛经济开发试验区管理委员会整合方案》明确，开发区管委会为湛江市人民政府的派出机构，开发区党委和开发区管委会设置16个机构（均为副处级），其中包括政法委员会（挂综治维稳办、信访局、司法局、调处办、禁毒办、610办牌子）。湛江市人民政府调处纠纷办公室经请示湛江市人民政府同意并授权，于2014年4月6日作出湛调通〔2014〕4号《关于湛江经济技术开发区管委会南三岛滨海旅游示范区管委会山林土地滩涂权属纠纷管辖权的通知》，该通知的主要内容为：湛江经济技术开发区（东海岛经济开发区）向南三岛滨海旅游示范区内的山林土地滩涂权属纠纷的调解工作分别由两区管委会负责，协调不成提出处理意见直接报市政府作出处理决定。即由所在地管委会负责受理立案、调查取证、提出初步方案并协商，协商不成的草拟处理决定书直接报市政府审批。
再查明：杨庆达等11人向湛江市人民政府提交的复议申请书并无涂改之处，其所列的被申请人为开发区管委会。
原审法院认为：本案系土地行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：1、原告对开发区调处办作出的《不予受理通知书》不服，应向开发区管委会申请复议还是向湛江市人民政府申请复议；2、被告湛江市人民政府所作出的湛府行复〔2015〕7号驳回行政复议申请决定是否违反法定程序。
关于原告对开发区调处办作出的《不予受理通知书》不服，应向开发区管委会申请复议还是向湛江市人民政府申请复议的问题。《湛江经济技术开发区条例》第三条规定：“开发区设立管理委员会，代表市政府对开发区实行统一领导和管理，协调开发区内各部门和各单位（含中央、省属单位）有关开发区的工作。”《湛江经济技术开发区条例实施细则》第三条第一款规定：“开发区管理委会员代表市政府行使市一级管理权限，对开发区实行统一领导和管理，协调开发区内各部门和各单位（含中央、省属单位）有关开发区的工作。”《湛江经济技术开发区管理委员会、东海岛经济开发试验区管理委员会整合方案》已明确开发区调处办并不是一个内设机构，而是一个独立对外的主体。开发管委会作为开发区调处办的直接上级机关，并且其经授权代表湛江市人民政府对开发区实行统一领导和管理，有权对开发区调处办的行政行为进行监督纠正，其可以作为行政复议机关。
关于被告湛江市人民政府所作出的湛府行复〔2015〕7号驳回行政复议申请决定是否违反法定程序的问题。原告认为被告没有将原告的行政复议申请转送有关行政复议机关，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二款关于“有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理”以及第十八条关于“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理”的规定，但是，上述规定是针对还没有立案受理的行政复议申请而言的，在被告对原告的复议申请已经立案受理后，发现不属于其受理范围的，其按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的规定，驳回原告的复议申请并无不当。原告认为被告未告知原告变更被申请人就驳回其行政复议申请，违反法定程序。从原告向被告提交的复议申请书显示，原告申请复议时是以开发区管委会作为被申请人的。原告认为最初向被告的行政复议机构提交的复议申请书是以开发区调处办作为被申请人的，但被告的行政复议机构告知其将开发区调处办变更为开发区管委会的主张，缺乏理据，不予支持。被告在立案受理该复议申请后，发现该案不属于其受理范围的，也只能按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项进行处理。况且，被告在作出的湛府行复〔2015〕7号驳回行政复议申请决定中，已明确指出原告应当直接向开发区管委会申请复议。因此，原告认为被告在行政复议过程中违反法定程序的主张，缺乏理据，不予支持。综上，原告的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告杨庆达、杨庆民、许锦连、王碧珍、吴雪金、何海、吴汉文、吴凌、陈耀坤、吴祝严、叶那清的诉讼请求。
上诉人许锦连等9人不服原审判决，向本院上诉称：一、原审认定涉案复议被申请人是开发区调处办认定事实错误，适用法律错误。开发区调处办只是开发区管委会设立的办事机构，不应当作为被申请人。由于开发区管委会并不是县级以上人民政府，由其设立的调处办也不是县级以上政府工作部门，不能依照《行政复议法》第12条的规定确定其被申请人资格，更不能适用《行政复议法》第13、14条规定来确定其被申请人的资格。开发区调处办也不是县级以上政府部门设立的派出机关，也不是派出机构，更不是法律法规授权的组织，不能依据《行政复议法》第15条的规定确定其申请人的资格。开发区调处办作为开发区管委会的内设机构，在无法律法规授权的情况下以自己的名义作出涉案行为，不能作为行政复议的被申请人。开发区管委会根据《湛江经济技术开发区条例》设立，管委会只是市政府的派出机构而不是派出机关，依据上述条例的规定，管委会设立的只是办事机构，不属于政府的工作部门。被上诉人提供的证据表明开发区调处办的设立是由开发区本级机构编制管理机关审批的，根据《广东省行政机构和编制管理规定》第十八条的规定，只有行政机构内设机构的设立可经本级机构的编制管理机关审批即可。另外，根据《行政复议法实施条例》第14条规定，开发区调处办作为内设机构，未经法律法规的授权，其以自己名义作出涉案不予受理决定，不符合《土地管理法》第十六条，以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条的规定，土地权属争议的调处，只能由人民政府处理。根据《行政复议法实施条例》以及《广东省行政复议工作规定》第十二条的规定，以开发区管理机关为申请人提起行政复议的，应当向其上一级人民政府申请复议。本案被上诉人直接管理开发区管委会，应当受理上诉人的复议申请。二、原审认定开发区管委会可以作为复议机关管辖本案适用法律错误。根据职权法定的原则，《行政复议法》第十二条至第十四条规定了4种行政复议案件的管辖情况，《广东省行政复议工作规定》对此无规定，结合上述规定，开发区管委会作为派出机构无权管辖本案行政复议。因《开发区条例》以及《开发区实施细则》并未明确开发区管委会享有复议管辖权，其应当是被申请人，不可能是复议机关。原审判决依据《开发区条例》的规定认定其有权管辖行政复议违法。三、被上诉人未经告知上诉人变更被申请人即驳回上诉人复议申请违背法定程序，原审认定其程序合法于法无据。《行政复议法实施条例》第二十二条规定，复议机构如果认为错列被申请人的，应当告知上诉人变更被申请人为开发区调处办，但被上诉人未履行这一法定程序，未查明开发区管委会是否有权管辖行政复议的情况下，以被申请人不适格驳回上诉人的复议申请程序不合法。综上所述，上诉请求：撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人湛江市人民政府辩称：一、上诉人认为开发区调处办不能作为复议被申请人的主张不能成立。根据湛江市机构编制委员会文件《湛江经济技术开发区管理委员会东海岛经济开发区试验区管理委员会整合方案》(湛机编〔2010〕l号)、湛江经济技术开发区机构编制委员会文件《中共湛江经济技术开发区政法委员会主要职责内设机构和人员编制规定》(湛开机编〔2010〕4号)，开发区政法委员会挂调处办的牌子，也就是说开发区调处办也是一个独立对外的主体，并不是一个内设机构。上诉人认为开发区调处办无权作出不予受理决定，因此不能作为被申请人的观点是错误的。法律、法规有无授权该办对土地确权申请进行处理，涉及对该办的行政行为有无超越职权等问题的实体审查，并不影响其作为一个适格的被申请人。依照原告的观点，开发区调处办无权作出不予受理决定不能作为被申请人，不予受理决定应由市人民政府作出，那么对该办的行政行为承担法律责任的应是市人民政府，而不是开发区管委会，那么被申请人应该是市人民政府，但原告却向我府申请复议，明显自相矛盾，不能自圆其说。二、上诉人认为开发区管委会无权作为行政复议机关的观点不符合《中华人民共和国行政复议法》的立法精神，也不符合开发区复议工作的实际情况。开发区管委会作为开发区调处办的上级机关，有权对开发区调处办的行政行为进行监督纠正。而在实践中，开发区管委会也设立了复议机构(法制局)，已开展行政复议工作。开发区管委会下设有很多部门，都可以独立作出具体行政行为，如果不赋予管委会行政复议权，而是将大量的基层行政纠纷上交到市人民政府，架空了开发区管委会，不符合级别管辖原则，也不利于基层矛盾纠纷的解决。目前，开发区管委会的法律地位尚没有法律条文规定，行政复议法关于复议管辖的规定没有将开发区管委会写入，不等于其没有行政复议权。三、上诉人认为被上诉人未告知其变更复议申请人违法的理由不能成立。被上诉人受理了上诉人的复议申请后，为化解该行政纠纷，做了大量工作，不但与开发区管委会法制机构和开发区调处办开会协调，还多次与上诉人代表人沟通并指出解决问题的方法，并建议其按开发区管委会法制机构的意见进行处理或直接向开发区管委会申请复议，但上诉人不予采纳，被上诉人只能依照法律规定驳回行政复议申请。综上所述，被上诉人作出的驳回行政复议申请决定，符合法律规定，并无不当。上诉人提出的诉讼请求缺乏事实和法律根据，不应支持，请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人湛江经济技术开发区管理委员会答辩同意被上诉人的意见。
原审第三人国营东海林场、湛江市东海岛经济开发试验区东简镇东南村委会南坑村民小组，原审原告杨庆达、杨庆民未发表答辩意见。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”本案中上诉人向被上诉人提出行政复议申请，因其所列被申请人为湛江经济技术开发区管理委员会，被上诉人收到上诉人的申请后，依据行政复议法的规定进行了审查，认定上诉人请求复议的行为为开发区管委会调处办作出的《不予受理通知书》，依据上述法律规定，上诉人应当以开发区管委会调处办为被申请人，向开发区管委会提出复议申请。被上诉人据此作出涉案行政复议决定，驳回了上诉人的复议申请并无不当。上诉人诉讼主张被上诉人认定复议被申请人不适格错误，诉讼请求撤销涉案行政复议决定的理由不能成立，原审法院依法驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。至于上诉人主张涉案开发区管委会应当为涉案行政复议被申请人的问题。根据《湛江经济技术开发区条例》第三条“开发区设立管理委员会，代表市政府对开发区实行统一领导和管理……”的规定，以及《湛江经济技术开发区管理委员会、东海岛经济开发试验区管理委员会整合方案》的规定，开发区调处办作为开发区管委会的办事机构，其有权独立作出涉案《不予受理通知书》，上诉人对该《不予受理通知书》不服提起复议，应当向开发区调处办的上级机关即开发区管委会提出复议申请，上诉人直接向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人经审查驳回其复议申请理由充分，本院予以确认。
关于上诉人主张被上诉人作出涉案行政复议决定前未告知其变更被申请人程序违法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：……。有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”依据上述法律规定，复议申请人可针对不同类型的行政机关作出的行政行为向相应的行政复议机关提起复议申请，亦可同时向行为发生地的县级以上人民政府提起复议申请，由接受申请的人民政府予以转送，该条款规定的目的在于解决特殊情形下行政复议机关如何确定，以及方便复议申请人提起行政复议。但本案中上诉人提出复议申请时，即主张开发区管委会应当为复议被申请人，在本案诉讼阶段亦坚持认为涉案行政复议应当以开发区管委会为被申请人，故上诉人的涉案行政复议申请并不属于上述法律规定中存在如何确定复议机关的问题，而是错列复议被申请人。被上诉人针对其复议申请作出涉案复议决定并无不当，且在复议决定中亦告知了上诉人就申请复议事项可向开发区管委会提出申请。上诉人据此主张被上诉人应当告知其变更被申请人于法无据，其诉讼认为被上诉人作出涉案行政复议违反法定程序的主张不能成立，原审法院未采纳其该项理由正确，本院予以确认。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人许锦连、王碧珍、吴雪金、何海、吴汉文、吴凌、陈耀坤、吴祝严、叶那清共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 方丽达
代理审判员 付庆海
二〇一六年六月十三日
书 记 员 刘 丹