北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京02行终986号
上诉人（一审被告）广东省工商行政管理局，住所地广东省广州市天河区体育西路57号。
法定代表人凌锋，局长。
委托代理人张伟，广东省工商行政管理局干部。
被上诉人（一审原告）王瑜，女，1949年2月17日出生，原深圳甘肃农副土特产工贸公司总经理，住广东省深圳市罗湖区。
委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。
委托代理人房蓉晖，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。
一审被告中华人民共和国国家工商行政管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。
法定代表人张茅，局长。
委托代理人董洁，中华人民共和国国家工商管理总局干部。
上诉人广东省工商行政管理局（以下简称广东省工商局）因王瑜诉广东省工商局未依法履行法定职责、中华人民共和国国家工商行政管理总局（以下简称国家工商总局）于2016年10月21日作出的工商复字【2016】575号《行政复议决定书》（以下简称复议决定）一案,不服北京市西城区人民法院(2016)京0102行初1341号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
广东省工商局于2016年9月28日作出《告知书》内容为：“王瑜：我局于2016年6月27日收到你寄来的《撤销改制变更登记行政行为申请书》。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等有关规定，我局已于2016年7月5日将你的来信材料转给深圳市市场和质量监督管理委员会（原深圳市市场监督管理局）处理，请直接与该单位联系。”王瑜以广东省工商局未履行法定职责为由向国家工商总局申请行政复议，国家工商总局于2016年10月21日作出复议决定，内容为：“……2011年3月31日，深圳市市场监督管理局依据职权对深圳甘肃农副土特产工贸公司作出（【2011】第3438504号）改制变更登记行政行为，将企业类型由全民（内联-
独资）变更为有限责任公司，股东由甘肃省人民政府驻深圳办事处变更为王瑜，名称由深圳甘肃农副土特产工贸公司变更为深圳市华特城建设发展有限公司。2011年8月，王瑜通过调取深圳甘肃农副土特产工贸公司的工商档案发现深圳市市场监督管理局作出的上述【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的变更登记行为所依据的文件中，三份‘甘肃省供销合作社’文件、‘兰州市国信公证处’公证书及一份‘甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会’的文件涉嫌伪造。2011年9月1日，王瑜向深圳甘肃农副土特产工贸公司的主管部门甘肃省供销合作社报告，甘肃省供销合作社于2011年9月5日向兰州市公安局报案，经兰州市公安局侦查确认，申请改制变更登记中有五份文件所盖‘甘肃省供销合作社’、‘兰州市国信公证处’、‘甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会’的印章为伪造……随后甘肃省供销合作社及代理律师多次向深圳市市场监督管理局发函及提交法律意见书，要求深圳市市场监督管理局撤销对深圳甘肃农副土特产工贸公司作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更行政登记，但深圳市市场监督管理局在明知其作出改制变更行政登记的依据是伪造文件的情况下仍拒不撤销改制变更登记行政行为。均未作出撤销【2011】第3438504号《变更（备案）通知书)》的改制变更登记行为，王瑜认为深圳市市场监督管理局对深圳甘肃农副土特产工贸公司作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行政行为明显违法，应当依法撤销……”。
2016年6月23日，王瑜依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《企业登记程序规定》第十七条规定：“上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。”向广东省工商局申请撤销深圳市市场监督管理局作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为。王瑜认为，广东省工商局收到撤销申请书至今既没有撤销深圳市市场监督管理局作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》改制变更登记行为，也没有向王瑜作出任何书面答复。后王瑜于2016年8月26日向国家工商总局申请行政复议，国家工商总局于2016年10月21日作出工商复字【2016】575号复议决定，内容为：“……2016年6月27日，广东省工商局于2016年6月27日收到王瑜寄来的《撤销改制变更登记行政行为申请书》，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条，广东工商局于7月5日将该申请书转至深圳市市场和质量监督管理委员会，要求其对王瑜反映的情况进行书面说明并提出办理建议。并根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条于9月28日向王瑜发出了《告知书》……王瑜认为广东省工商局未依法履行法定职责，向本局申请行政复议……本局认为：《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定：‘行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。’第六条规定：‘县（区）、市（地、州）工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。’广东省工商局在收到王瑜的申请后，依照管辖原则将该申请转至深圳市市场和质量监督管理委员会，广东省工商局已经履行了法定职责。关于王瑜在行政复议申请中针对深圳市市场监督管理局作出的行政行为不服提出的复议申请，依照《行政复议法》第十二条的规定，王瑜应当向深圳市市场和质量监督管理委员会的本级人民政府申请行政复议，也可以向其上一级主管部门申请行政复议。根据《行政复议法实施条例》第四十八条的规定，本局决定驳回申请人的全部行政复议申请……”。
王瑜在一审中诉称，2016年6月23日，王瑜向广东省工商局申请要求撤销深圳市市场监督管理局作出【2011】第3438504号《变更（备案）通知书)》的改制变更登记行为，由于广东省工商局超过法定期限不处理王瑜的申请，王瑜于2016年8月26日向国家工商总局申请行政复议，国家工商总局于2016年10月21日作出工商复字【2016】575号复议决定驳回王瑜的复议申请，王瑜不服，向法院提起行政诉讼。要求，1、判令撤销国家工商总局复议决定。2、判令广东省工商局撤销深圳市市场监督管理局对深圳甘肃农副土特产工贸公司作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为。3、本案诉讼费用由广东省工商局、国家工商总局承担。
广东省工商局在一审中辩称，我局于2016年6月27日收到王瑜寄来的《撤销改制变更登记行政行为申请书》，其称深圳甘肃农副土特产工贸公司涉嫌提交虚假材料取得公司登记，2011年3月31日深圳市市场监督管理局经审查决定对该公司作出【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的变更登记行为，其登记机关为深圳市市场监督管理局，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定的属地管辖原则，我局于2016年7月5日将该申请书转深圳市市场监督管理局处理，并根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条的规定，于2016年9月28日向王瑜发出了《告知书》告知其转办结果，并通过邮寄送达，王瑜拒绝领取，因此，我局已履行法定职责。现王瑜申请撤销深圳市市场监督管理局作出【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为已由广东省深圳市中级人民法院作出（2013）深中法行终字第620号《行政裁定书》，以超过起诉期限2年驳回起诉，后王瑜对裁定不服,申请再审，广东省深圳市中级人民法院作出（2014）深中法审监行申字第18号《驳回再审申请通知书》。综上所述，我局在处理王瑜投诉事项的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。恳请法院依法予以维持。
国家工商总局在一审中辩称，2016年8月26日，我局收到王瑜认为广东省工商局未依法履行法定职责提出的行政复议申请，经审查，我局认为该行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定予以受理。2016年9月29日，广东省工商局向我局提交了《行政复议答复书》及其作出具体行政行为的相关证据材料。2016年10月21日，我局作出工商复字（2016）第575号复议决定，并通过邮政挂号信的方式送达王瑜。我局认为，2016年6月23日，王瑜向广东省工商局申请撤销深圳市市场监督管理局作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为，广东省工商局已于2016年7月5日将该申请书转至深圳市市场和质量监督管理委员会，要求其对王瑜反映的情况进行书面说明并提出办理意见，并于2016年9月28日向王瑜发出了《告知书》。我局认为，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”第六条规定：“县（区）、市（地、州）工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。”广东省工商局在收到王瑜的申请后，依照管辖原则将该申请转至深圳市市场和质量监督管理委员会，广东省工商局已经履行了法定职责。关于王瑜在行政复议申请中针对深圳市市场监督管理局作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书)》的改制变更登记行为不服提出的复议申请，依照《行政复议法》第十二条的规定，王瑜应当向深圳市市场监督管理局的本级人民政府申请行政复议，也可以向其上一级主管部门申请行政复议。综上所述我局作出的复议决定是根据相关法律和事实，在法定期限内依法作出。我局请求法院依法驳回王瑜的诉讼请求。
一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《企业登记程序规定》第十七条规定：“上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。”本案中王瑜向广东省工商局申请的撤销深圳市市场监督管理局作出【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为的申请，应确认为向广东省工商局提出的撤销行政许可行为，广东省工商局不应当以投诉、举报的事项处理。广东省工商局应对王瑜提出撤销【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为，应予以支持。广东省工商局在作出《告知书》的送达程序中，应适用《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条规定，受送达人或者他的同住成年人家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在送达人的住处，即视为送达。但广东省工商局依据快递公司回单上注明的“拒绝接收”就认定送达了《告知书》，应确认送达程序不符合法律规定。国家工商总局在作出复议决定时没有尽到审查义务确认了广东省工商局作出的《告知书》的合法性，广东省工商局对王瑜提出的撤销【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为，应确认为向广东省工商局提出的撤销行政许可行为，作出的复议决定明显适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条、第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条、第七十二条、第七十九条判决如下：一、判决撤销广东省工商局于2016年9月28日作出的《告知书》。二、责令广东省工商局于本判决生效后六十日内，对王瑜申请的撤销【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行为重新作出处理决定。三、撤销国家工商总局作出的工商复字【2016】575号《行政复议决定书》。四、案件受理费五十元由广东省工商局负担。
广东省工商局不服一审判决，以一审法院认定事实不清，理解适用法律错误，广东省工商局已经依法处理被上诉人提出的申请事项，广东省工商局已将被上诉人提出的申请事项转交有权处理机关办理，属已履行法定职责等理由提起上诉，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
王瑜同意一审判决，请求予以维持。
国家工商总局同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，广东省工商局提交并在庭审中出示了下列证据：
1、撤销改制变更登记行政行为申请书，证明王瑜提出申请的时间。
2、《告知书》及快递单，证明向王瑜发出了《告知书》。
3、深圳市中级人民法院作出的《行政裁定书》（2013）深中法行终字第620号，证明王瑜的第二点诉讼请求早已被深圳市中院终审裁定。
4、深圳市中级人民法院作出的《驳回再审申请通知书》（2014）深中法审监行申字第18号，证明深圳市中院驳回了王瑜的再审申请。
在一审诉讼期间，国家工商总局提交并在庭审中出示了下列证据：
1、第一组证据：申请人来件信封及材料，证明申请事项。
2、第二组证据：广东省工商局《被申请人答复书》及其作出具体行政行为的相关证据材料，证明广东省工商局履行职责情况。
3、第三组证据：送达复议决定挂号信扫描件，证明送达情况。
在一审诉讼期间，王瑜提交并在庭审中出示了下列证据：
1、复议决定书、挂号信信封，证明国家工商总局驳回王瑜行政复议申请和送达情况。
2、伪造的“甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会至深圳市工商行政管理局的信函”，证明余文翔等人申请变更登记造假情况。
3、伪造的“甘肃省供销合作社致深圳市市场监督管理局的信函”，（标注时间为2011年3月16日，内容为：申请变更改制），证明余文翔等人申请变更登记造假情况。
4、伪造的“《公证书》”（甘肃省兰州市国信公证处出具的(2011)兰国信内字第1304号）,证明余文翔等人申请变更登记造假情况。
5、报案材料，证明甘肃省供销合作社（系深圳甘肃农副土特产工贸公司的上级主管单位）请求侦办违法、犯罪行为。
6、兰州市公安局治安管理支队向甘肃省供销合作社出具的《关于办理伪造国家机关公文、企事业单位印章的情况说明》，证明上述申请办理深圳甘肃农副土特产工贸公司改制变更登记材料为伪造的事实已经公安机关侦查确认。
7、兰州市公安局出具的《立案决定书》【兰公（治）立字【2015】1427号】，证明企业变更资料为故意伪造的事实十分清楚，涉嫌伪造改制变更登记材料的犯罪嫌疑人已被检察机关批准逮捕。
8、关于案件查办情况的答复，证明企业变更资料为故意伪造的事实十分清楚，涉嫌伪造改制变更登记材料的犯罪嫌疑人已被检察机关批准逮捕。
9、《关于撤销深圳甘肃农副土特产工贸公司变更登记的请求》(2011年9月27日)，证明甘肃省供销合作社要求撤销深圳甘肃农副土特产工贸公司的变更登记情况。
10、《关于敦促撤销深圳甘肃农副土特产工贸公司变更登记的请求》（2012年2月7日），证明甘肃省供销合作社再次要求撤销深圳甘肃农副土特产工贸公司的变更登记。
11、甘肃省人民政府驻深圳办事处致深圳市市场监督管理局的信函（2012年4月23日），证明甘肃省人民政府驻深圳办事处（系深圳甘肃农副土特产工贸公司的独资开办人）向深圳市市场监督管理局申请重新审核改制变更登记手续的函件。
12、甘肃省供销合作社《关于再次请求撤销深圳甘肃农副土他产工贸公司变更登记的函》2012年8月23日，证明甘肃省供销合作社多次强烈要求撤销深圳甘肃农副土特产工贸公司的变更登记。
13、关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要（最高人民法院2012年5月22日），证明最高人民法院关于审理行政案件的指导意见。
14、关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复（2012）行他字第15号，证明最高人民法院指导案例答复。
15、广东省高级人民法院发布2015年第一季度行政诉讼十大典型案例（案例5），证明王瑜有事实依据、法律依据的证据。
经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：广东省工商局、国家工商总局、王瑜所提交证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实合法与本案存在关联性，予以确认。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对各方当事人在一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。
本院根据合法有效的证据，审理查明，深圳甘肃农副土特产工贸公司成立于1987年3月23日，企业性质为全民所有制。2011年3月31日，深圳甘肃农副土特产工贸公司向深圳市市场监督管理局申请改制（变更为有限责任公司），深圳市市场监督管理局作出【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记，将企业类型由全民（内联-
独资）变更为有限责任公司，股东由甘肃省人民政府驻深圳办事处变更为王瑜，名称由深圳甘肃农副土特产工贸公司变为深圳市华特城建设发展有限公司。2011年8月王瑜通过调取深圳甘肃农副土特产工贸公司的工商档案时发现在变更登记时所依据的文件中有“甘肃省供销合作社”文件、“兰州市国信公证处”公证书、“甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会”的文件涉嫌伪造。王瑜遂向甘肃省供销合作社汇报，甘肃省供销合作社于2011年9月5日向兰州市公安局报案，经兰州市公安局侦查确认，申请改制变更登记中有五份文件均属伪造。“甘肃省供销合作社”、“兰州市国信公证处”、“甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会”的印章系伪造。甘肃省供销合作社及代理律师向深圳市市场监督管理局多次发函，要求深圳市市场监督管理局撤销对深圳甘肃农副土特产工贸公司的改制变更行政登记。2012年12月14日深圳市市场监督管理局罗湖分局作出深市监罗罚字【2012】668号《行政处罚决定书》认定改制后的深圳市华特城建设发展有限公司在2011年3月31日的变更登记中向注册登记部门提交了5份虚假材料，分别是：甘肃省供销合作社于2011年3月16日发给深圳市市场监督管理局的文、甘肃省兰州市国信公证处(2011)兰国信公内字第1304号公证书、甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会甘国资产权[2011]32号文件、甘肃省供销合作社2011年3月16日的《申请报告》，甘肃省供销合作社2011年3月8日的《关于深圳甘肃农副土特产工贸公司有关情况的说明》，该公司的上述行为违反了《中华人民共和国公司法》第198条所指的提交材料取得公司登记的违法行为，决定对该公司做出责令30日予以改正，并处以罚款30万元。深圳市华特城建设发展有限公司收到上述《行政处罚决定》后，于2012年12月18日向深圳市市场监督管理局缴纳了罚款，并于2013年1月5日向深圳市市场质量监督管理局提交了四份改正材料，(1)2008年4月16日甘肃省供销社《关于深圳甘肃农副土特产工贸公司变更为民营企业的意见》甘供销[2008]50号，(2)2011年2月甘肃省供销社《关于深圳甘肃农副土特产工贸公司有关情况的说明》，(3)2008年4月16日甘肃省人民政府办公厅《关于深圳甘肃农副土特产工贸公司变更为民营企业的函》甘政办函[2008]34号，(4)2008年6月25日甘肃省人民政府驻深办事处致深圳市工商行政管理局注册分局的函。深圳市华特城建设发展有限公司提交的整改函件均在原工商登记档案中存在，其未出示新的整改方案。王瑜因不服深圳市市场监督管理局所作变更登记行为向广东省深圳市福田区人民法院提起行政诉讼，广东省深圳市福田区人民法院作出（2013）深福法行初字第702号判决书，判决撤销深圳市市场监督管理局于2011年4月1日对深圳甘肃农副土特产工贸公司作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的具体行政作为。深圳市市场监督管理局不服判决上诉于广东省深圳市中级人民法院，广东省深圳市中级人民法院作出（2013）深中法行终字第620号行政裁定书，裁定撤销广东省深圳市福田区人民法院做出的（2013）深福法行初字第702号行政判决，认定为已超过法定起诉期限二年，驳回王瑜的起诉。王瑜不服向广东省深圳市中级人民法院申请再审，广东省深圳市中级人民法院作出（2014）深中法审监行申字第18号《驳回再审申请通知书》，驳回了王瑜的再审申请。
另查，2016年6月23日，王瑜向广东省工商局申请撤销深圳市市场监督管理局于2011年4月1日对深圳甘肃农副土特产工贸公司作出的【2011】第3438504号《变更（备案）通知书》的改制变更登记行政行为。2016年6月27日，广东省工商局根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条，于2016年9月28日向王瑜发出了《告知书》，并通过顺丰快递送达，快递单显示拒绝签字，王瑜称至今尚未收到告知书，且认为广东省工商局不符合送达程序。王瑜认为广东省工商局未依法履行法定职责，向国家工商总局申请行政复议，国家工商总局于2016年10月21日作出工商复字【2016】575号复议决定，驳回了王瑜全部行政复议申请。
本院认为，本案争议的焦点问题在于:一、广东省工商局是否具有撤销相关企业登记的法定职责;二、广东省工商局依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，以行政处罚的程序规定转办相关申请是否适宜。关于焦点问题一，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《企业登记程序规定》第十七条规定：“上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。”依照上述规定，广东省工商局作为广东省主管企业登记业务的上级机关，具有依申请或依职权对广东省包括深圳市范围内非法取得的企业登记行政许可予以撤销的法定职责。
关于焦点问题二，本案中，王瑜发现涉案申请变更企业登记的相关材料存在伪造情况，后向广东省工商局申请撤销上述企业变更登记，此种情况下的撤销企业登记，不单是以制裁涉案企业为内容，更包含有申请行政机关发挥自我纠错及保障相对人合法权益功能的内容。广东省工商局仅强调撤销企业登记对于涉案企业的惩戒性，未区分审查申请撤销企业登记的具体情形，片面的将撤销企业登记全部归属于行政处罚，有失偏颇，故广东省工商局选择适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》处理涉案申请并不适宜。同时，鉴于王瑜曾以深圳市市场监督管理局为被告就相关企业变更登记进行过行政诉讼，上述诉讼均因超过起诉期限裁定驳回王瑜的起诉，广东省工商局再次将其有职权处理的撤销企业登记事项转交深圳市市场监督管理局处理，该转办行为实质上将导致相关行政争议无法解决，并将导致王瑜就相关申请失去救济途径，从实质化解行政争议及保障行政相对人合法权益角度来看，亦应对该转办行为予以否定评价。
综上，广东省工商局在具有相应法定职责的前提下，未结合本案实际情况，错误适用法律，将应由其处理的行政申请，转交其他机关处理，据此作出的《告知书》应予撤销。因《告知书》被撤销，国家工商总局作出的维持该《告知书》的行政复议决定，亦应予以撤销。故一审法院判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。广东省工商局的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由广东省工商行政管理局负担（于本判决生效之日起七日内缴纳）；二审案件受理费50元，由广东省工商行政管理局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 王 元
审判员 刘明研
审判员 王 琪
二〇一七年八月十一日
书记员 贯志然
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