湖南省常德市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)湘07民终1116号
上诉人(原审被告)：蒋宗竹，男，1949年9月1日出生，汉族，住湖南省临澧县。
委托诉讼代理人：ＸＸ秀(蒋宗竹之妻),住湖南省临澧县。
委托诉讼代理人：ＸＸ泉，男，住湖南省临澧县，系临澧县安福镇安福路社区居委会推荐。
被上诉人(原审原告)：辛晓华，女，1964年10月17日出生，汉族，住湖南省临澧县。
委托诉讼代理人：吴恒山，湖南朝阳律师事务所执业律师。
上诉人蒋宗竹因与被上诉人辛晓华宅基地使用权纠纷一案，不服湖南省临澧县人民法院(2016)湘0724民初538号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月1日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人蒋宗竹的委托诉讼代理人ＸＸ秀、ＸＸ泉，被上诉人辛晓华的委托诉讼代理人吴恒山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
蒋宗竹的上诉请求：撤销原判，驳回辛晓华的诉讼请求。
事实与理由：1.一审法院认定事实和适用法律错误。当事人之间的转让协议是否有效，应以现行法律法规为依据，而现行的法律法规对宅基地使用权转让没有明确的禁止性规定。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》属行政规章，不能作为认定合同无效的法律依据。辛晓华与蒋宗竹签订宅基地使用权转让的《协议书》是双方当事人的真实意思表示，并没有违反法律行政法规的强制性规定，应认定为有效。2.辛晓华的起诉已超过法定诉讼时效期限，已经丧失了胜诉权。无效合同应受诉讼时效制度的限制，无效合同自始无效。辛晓华在2012年8月29日签订《协议书》时，就应当知道其权利受到侵害，其应于2014年8月29日前提起返还财产的请求权。辛晓华2016年5月向法院提起返还之诉，已超过了两年的诉讼时效。
辛晓华辩称，1.《土地管理法》和国家政策明文规定宅基地使用权属于农村村民所有，不得向城镇居民转让。辛晓华与蒋宗竹签订宅基地使用权转让的《协议书》明显违反了法律行政法规的强制性规定，应认定为无效。2.无效合同的诉讼时效起算点应从法院确认之日起计算，本案并没有超过诉讼时效。综上，原判适用法律正确，实体处理得当，蒋宗竹的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
辛晓华向一审法院起诉请求：请求判令蒋宗竹返还土地转让款5万元。
一审法院认定事实：辛晓华系城镇居民，在临澧县××四季红社区置业居住。原为临澧县城关镇龙溪村高二组村民蒋宗竹系临澧县安福镇安福路居委会高二组的世居户，妻子ＸＸ秀有集体分配的宅基地一块，该土地为集体所有，蒋宗竹未取得该块土地的集体土地使用权证书。2012年8月29日蒋宗竹作为出让人将自己的房屋地基一间转让给辛晓华，双方签订《协议书》，内容如下：“甲方龙溪村高二组房屋地基主蒋宗竹将自己的房屋地基一间转让给乙方辛晓华，转让期限为长期。后期办理房产证，以甲方名义办理，办理房产证费用和过户费用由乙方承担。房屋界址：东抵孙加胜围墙边，南边为通往商品房公路，西抵商品房下水道，北抵现有花池，乙方付甲方一定报酬。乙方用此地基盖房，作为住房使用，如有纠纷，甲方负责解决，如遇国土、城建等政府职能部门查处，甲方协助处理善后事宜。房屋水电手续可以甲方名义办理，费用由乙方承担。此协议一式两份，签字生效。”蒋宗竹、辛晓华均在《协议书》上签名捺印。协议签订后，辛晓华向蒋宗竹之妻ＸＸ秀交付了5万元现金，蒋宗竹出具收条一份，并备注以后修房组里、村里不再收取其他费用。现涉案土地仍空置，未修建房屋。
一审法院认为，本案争议的焦点为辛晓华、蒋宗竹之间签订的转让协议是否有效；辛晓华起诉是否已过诉讼时效。
关于焦点一，判断辛晓华、蒋宗竹之间的转让协议是否有效，应以现行法律法规为依据。蒋宗竹辩称其转让的土地系集体为其分配的宅基地。《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度；宅基地属于农民集体所有；农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。由此可见，宅基地是农村集体经济组织基于特定身份关系对其组织成员提供的基本居住保障，宅基地使用权只能由该集体经济组织成员享有，非本集体经济组织成员无权取得。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)明确指出，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得购买宅基地。由于辛晓华系城镇居民，而转让协议涉及的土地系集体所有，因此，该转让协议明显违反了法律法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应当认定为无效。蒋宗竹关于双方签订的转让协议有效的辩解主张，于法不符，不予支持。关于焦点二。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条之规定，诉讼时效抗辩仅能针对债权请求权提出，请求确认合同无效属于形成权行使范畴，并不适用诉讼时效的规定。虽然因合同无效导致的返还财产请求权可适用诉讼规定，但是，该返还财产请求权是以合同被确认无效为基础。确认合同无效之时，才是返还财产请求权产生之时。而合同无效依法只能由法院或者仲裁机构予以确认。因此，在合同被确认无效之前，当事人的返还财产请求权尚未产生，不存在被侵害的事实，诉讼时效期间无从起算。本案中，辛晓华在主张协议无效的同时即提出返还已付转让款的请求，显然未超出二年的普通诉讼时效期间。蒋宗竹关于辛晓华起诉已过诉讼时效期间的抗辩主张，于法无据，不予支持。辛晓华与蒋宗竹签订的转让宅基地协议因违反法律法规强制性规定而无效，无效的协议自始没有法律约束力，蒋宗竹因无效协议取得的由辛晓华交5万元转让款应当予以返还。对辛晓华要求蒋宗竹返还宅基地转让款5万元的诉讼请求，予以支持。协议被确认无效后，双方无需履行，亦无需承担违约责任，蒋宗竹的其他辩解主张，对本案处理不产生影响，不予述评。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百五十三条，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第八条第二款、第六十二条第一款和第四款、第六十三条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条之规定，判决：蒋宗竹于本判决生效后十日内返还辛晓华宅基地转让款5万元。案件受理费1050元，减半收取525元，由蒋宗竹负担。
本院二审期间，蒋宗竹向本院提交了临澧县安福镇安福路社区居委会出具的两份证明，拟证明辛晓华购买蒋宗竹的土地属于宅基地，蒋宗竹与辛晓华均属于四季红社区居民，双方所签订的宅基地使用权转让《协议书》有效。本院组织当事人进行了质证。本院认为，上述两份证明所证实的内容已为一审法院所确认，对其真实性本院予以确认；但因上述证据不能证明《协议书》的效力，与待证事实缺乏关联性，对其证明目的本院不予采信。
本院查明事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点为蒋宗竹与辛晓华签订的宅基地使用权转让合同是否有效；辛晓华的起诉是否超过诉讼时效期间。
关于焦点一，宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。《中华人民共和国土地管理法》规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据以上规定可知，宅基地所有权与使用权是相分离的，宅基地的所有权归集体，宅基地使用权具有社会保障性质，是基于“村民”的特定身份而无偿取得，具有排他性。特定的宅基地仅限于本集体经济组织特定的成员享有使用权，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》也强调“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次强调，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地。辛晓华系城镇居民，蒋宗竹将宅基地使用权转让给辛晓华的行为违反了法律和国家政策的规定，所订立的合同应认定为无效。蒋宗竹认为双方订立的合同合法有效的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于焦点二，债权请求权是请求债务为或不为这一行为的权利。而请求确认合同无效的权利则是使合同权利义务归于消灭的权利。因此，请求确认合同无效的权利属于形成权，不应适用诉讼时效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同被确认无效后，当事人享有请求返还财产、赔偿损失的权利。而请求返还财产、赔偿损失的权利则是基于合同无效而产生的新的债权请求权，应当适用诉讼时效的规定，即当事人应当在知道或应当知道合同被确认无效之日起两年内行使权利。本案中，蒋宗竹与辛晓华签订的《协议书》被人民法院确认无效后，因合同无效所产生的返还请求权的诉讼时效期间的起算事由才出现，一审法院对辛晓华在确认合同无效时提起返还之诉并没有超过法定诉讼时效期间的认定并无不当。蒋宗竹关于本案超过诉讼时效的上诉理由不能成立，本院亦不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1050元，由蒋宗竹负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋晓玲
审判员 刘爱华
审判员 盛 辉
二〇一六年十月二十日
书记员 余 芳
附法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；