海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)琼行终49号
上诉人（原审原告）唐光平。
上诉人（原审原告）唐光辉。
上诉人（原审原告）唐昌隆。
上诉人（原审原告）李忠文。
四上诉人的共同委托代理人付鸿，海南昌宇律师事务所律师；
四上诉人的共同委托代理人宋霜，海南昌宇律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江黎族自治县石碌镇昌江大道。
法定代表人林安，县长。
委托代理人吴世温，该县政府法制办干部。
委托代理人符海坚，该县海洋与渔业局干部。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号。
法定代表人刘赐贵，省长。
委托代理人高冰雁，省政府法制办工作人员。
原审第三人海南核电有限公司，住所地海南省海口市滨贸路1号信恒大厦19-28层。
法定代表人孙云根，总经理。
委托代理人邵浩圣，该公司工作人员。
上诉人唐光平、唐光辉、唐昌隆、李忠文（以下简称唐光平等四人）因其诉被上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）、被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人海南核电有限公司海域使用权一案，不服海口海事法院(2015)琼海法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月8日立案受理，依法组成合议庭，于2016年1月20日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人唐光平等四人的共同委托代理人付鸿、宋霜，被上诉人昌江县政府的委托代理人吴世温，被上诉人海南省政府的委托代理人高冰雁，原审第三人海南核电有限公司的委托代理人邵浩圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：2014年9月10日，昌江县政府作出昌府函[2014]310号《昌江黎族自治县人民政府关于变更唐光平等五人海域使用年限的批复》（以下简称310号批复），决定撤销2002年5月17日昌府函[2002]17号《昌江黎族自治县人民政府关于唐光平等五位农户延长海域使用年限发展麒麟菜养殖的批复》（以下简称17号批复），变更唐光平等四人《海域使用权证书》使用年限为15年，从2000年12月13日至2015年12月13日止。
原审查明，2000年12月，唐光平、唐光辉、唐昌隆、李治文、唐德祥经昌江县政府批准，分别取得《海域使用权证书》，该证记载的使用期限均为2000年12月至2005年12月。同年11月至12月，唐光平等四人向昌江县海洋局缴纳了5年海域使用金。2002年5月6日，唐光平等四人以拟开办海藻加工为由向昌江县政府提交《关于延长海域租用期限的申请书》，该府批转由昌江县海洋局提出拟办意见。5月15日，该局就续期事项以昌海渔[2002]11号文《关于唐光平等五位同志延长海域使用年限发展麒麟菜养殖的请示》向昌江县政府请示。5月17日，昌江县政府作出17号批复，同意“唐光平、李治文、唐光辉、唐昌隆、唐德祥五位农民继续在三联塘兴村南面原养殖海域发展麒麟菜养殖……海域使用年限延长到2025年，延长年限为20年，即从2005年12月7日延长至2025年12月7日止。5月20日，唐光平等四人分别一次性向昌江县海洋局缴纳了20年海域使用金。该局工作人员在唐光平等五人原《海域使用权证书》“批准使用期限”相应栏目处原填写的“2000年12月13日至2005年12月13日”或“2005年12月7日至2025年12月7日”下方，用笔增填了“2005年12月13日至2025年12月7日”或“2005年12月7日至2025年12月7日”一行内容。2003年全省开展旧证换新证工作，昌江县政府将上述五本《海域使用权证书》予以换发，现唐光平等四人持有的五本《海域使用权证书》证号分别为国海证024600297、024600298、024600299、024600300、024600301号，证载用海类型均为养殖。其中，国海证024600297、024600298号的批准使用终止日期为2000年12月13日至2025年12月7日，国海证024600299、024600300、024600301号的批准使用终止日期为2000年12月7日至2025年12月7日。2014年3月3日，唐光平等四人以海南核电公司为被告提起民事诉讼。同年8月12日，海南核电公司向昌江县海洋局报送《关于提起注销<海域使用证>、收回海域的函》，以唐德祥主体身份不详，唐光平等四人的《海域使用权证书》明显违反法律规定，属于越权审批等为由，提请确认有关批准文件无效，注销唐光平等四人的《海域使用权证书》。昌江县海洋局经核实，于8月15日向昌江县政府提交41号《请示》。9月10日，昌江县政府以17号批复及昌江县海洋局据此核发给唐光平等四人的《海域使用权证书》不符合《海域使用管理法》第二十五条养殖用海最高期限15年的规定为由，并根据《海域使用管理法》第四十三条之规定作出310号批复，决定撤销17号批复，变更唐光平等四人《海域使用权证书》使用年限为15年，从2000年12月13日至2015年12月13日止。唐光平等四人不服，于2014年10月11日向海南省政府申请行政复议，请求撤销310号批复。海南省政府于2015年3月26日作出197-200号《行政复议决定书》，决定维持310号批复。
原审另查明，2002年5月6日，唐光平等四人以拟开办海藻加工厂为由申请延长海域使用权期限，但海藻加工厂至今尚未建设。昌江县海洋局在收到310号批复后，至今未依照批复办理有关变更手续。2015年10月22日，昌江黎族自治县公安局新港边防派出所出具《证明》，证明李治文为李忠文的曾用名。
原审认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第九条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为的同时，一并审查复议程序的合法性。（一）310号批复的合法性问题。昌江县政府经审查、核实，发现17号批复违反了法律的相关规定，依法作出310号批复，撤销17号批复，属于自我纠错行为，并无不当。《海域使用管理法》规定，养殖用海最高期限是十五年。海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。至于批准延长多少年，属于行政机关自由裁量的范畴，只要不超过法律规定的用海最高期限即可。310号批复在文字表述上虽然确有不妥之处，但并未违反法律规定。在程序上，行政批复属于行政机关之间的内部公文，无需履行告知及听取当事人的申辩、陈述等程序，也无需向当事人送达。（二）关于行政复议程序的合法性问题。本案中，海南省政府作为行政复议机关，在受理唐光平等四人的行政复议申请后，依法向昌江县政府送达了《行政复议答复通知书》，要求其就唐光平等人申请复议事项提出书面答复，并组织听证听取了相关当事人的申辩和陈述，依法作出197-200号《行政复议决定书》，送达各方当事人，程序上并无不当。（三）关于本案的可诉性问题。行政机关作出的批复，是行政机关之间的内部公文，批复的内容对行政相对人不公开，故对行政相对人不直接发生法律效力，通常情况下不具有可诉性。本案中，昌江县海洋局尚未依据310号批复作出相应的行政行为，310号批复也非行政机关主动公开，而是因海南核电公司在另案诉讼中将该批复的复件作为证据材料提供，从而使该批复被动公开。唐光平等四人因此向海南省政府提起行政复议要求撤销该批复，海南省政府作出的行政复议决定中亦告知了唐光平等四人诉权。因此，唐光平等四人有权以310号批复侵犯其已取得的海域使用权为由提起行政诉讼。海南核电公司主张本案属于行政复议法第三十条第二款规定的情形，海南省政府作出的197-200号《行政复议决定书》应为最终裁决，唐光平等四人不能就本案提起行政诉讼的意见，是对法律的曲解。（四）关于本案是否应追加海南省政府作为共同被告参加诉讼的问题。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……。《适用解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。因此，原审法院追加海南省政府作为共同被告参加诉讼，并无不当。经审查，唐光平等四人均于2015年3月30日收到197-200号《行政复议决定书》，于2015年4月13日提起行政诉讼，因此，唐光平等四人的起诉并未超过法定起诉期限。综上，昌江县政府、海南省政府作出的行政行为，认定事实基本清楚，适用法律正确，且未违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐光平、唐光辉、唐昌隆、李忠文的诉讼请求。案件受理费100元，由唐光平、唐光辉、唐昌隆、李忠文负担。
上诉人唐光平等四人上诉称，一、310号批复涉及唐光平等四人的重大利益，昌江县政府在作出310号批复之前没有依法告知唐光平等四人申辩和听证的权利，没有向其送达，程序严重违法。原判关于310号批复系行政机关内部公文，无需履行听取当事人申辩意见等程序的认定是错误的。二、原判认定事实不清。（一）原判遗漏了唐光平等四人申请过两次海域使用权证，昌江县政府作出两次批复分别批准了5年、20年海域使用期限，唐光平等四人根据批复分别缴纳了两次海域使用金的重要事实。本案的争议焦点之一是经变更的15年海域使用期限的起算点，昌江县政府故意将两份批复混为一体，从2000年起算明显不符合事实。（二）原判遗漏了昌江县政府与海南核电公司配合民事诉讼作出涉诉行政行为的重要事实。三、原判认定310号批复仅在文字表述上有不妥之处，并未违反法律规定，系认定事实错误。四、310号批复违背了行政法基本原则中的公平正义原则。昌江县政府超越权限批准二十年的海域使用期限是其本身过错造成的，为纠正自身过错，没有听取唐光平等四人的申辩意见，直接变更唐光平等四人的海域使用期限，将不利后果完全转嫁给唐光平等四人承担，明显不符合公平正义原则。综上，请求：一、撤销海口海事法院(2015)琼海法行初字第8号行政判决；二、撤销昌江县政府310号批复；三、撤销海南省政府197-200号《行政复议决定书》。
被上诉人昌江县政府答辩称，一、原判认定事实清楚，法律适用正确。310号批复是行政机关的内部公文，并非行政许可变更行为，依法无需告知申辩、听证等事项。唐光平等四人于2000年12月取得涉案海域使用权，如需继续使用，应在2005年10月提出申请，其于2002年5月提前申请延长，是在第一次申请基础上的延续，应从2000年12月起算。二、唐光平等四人关于昌江县政府配合海南核电公司的主张缺乏事实依据。唐光平等四人自2002年开始从未办理海域使用权年审，直至唐光平等四人与海南核电公司民事诉讼期间，昌江县政府发现错误，但考虑到最大限度保护唐光平等四人的利益，按最高期限确定其海域使用期限，并不存在昌江县政府配合海南核电公司作出行政行为损害唐光平等四人的利益的情况。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人海南核电公司述称，一、关于事实认定。原审认定涉案海域使用权自2000年12月起算，符合法律规定。昌江县政府本应收回涉案海域使用权，仅是缩短使用年限，对唐光平等四人有利。唐光平等四人背离诚信原则，希冀通过滥用诉权获得不当利益。唐光平等四人所谓昌江县政府配合海南核电公司诉讼的说法，与事实不符。二、关于诉讼程序。原审法院对本案没有管辖权。海口海事法院作为专门法院，依法不审理行政案件。唐光平等四人主体不适格。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，虽然唐光平等四人在民事诉讼中知晓了310号批复的内容，但310号批复是昌江县政府针对县海洋局的请示所作的内部行政行为，而县海洋局并没有按照310号批复的内容收回或撤销唐光平等四人所持有的海域使用权证书，也没有将涉案海域使用年限变更为15年，唐光平等四人所持有的海域使用权证书合法有效，该证所登记的权利并未丧失，故不足以认定310号批复已对唐光平等四人的合法权益造成了实际影响，因而310号批复尚未外化，不具有可诉性。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海口海事法院(2015)琼海法行初字第8号行政判决二、驳回唐光平、唐光辉、唐昌隆、李治文的起诉。
唐光平、唐光辉、唐昌隆、李治文预交的一、二审案件受理费200元予以退还。
本裁定为终审裁定。
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案件唯一码
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审 判 长 聂海波
审 判 员 王 华
审 判 员 李 贝
二○一六年三月二十八日
书 记 员 李励云
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附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。