陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)陕行终212号
上诉人（原审原告）：王红侠，女，汉族。
委托代理人：王月仙，女，汉族。
被上诉人（原审被告）：韩城市人民政府。
法定代表人：褚锦锋，该市市长。
委托代理人：ＸＸ成，韩城市国土资源局工作人员。
委托代理人：段韩妮，韩城市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）：韩城市不动产登记管理局。
法定代表人：李峰，该局局长。
上诉人王红侠因诉被上诉人韩城市人民政府颁发国有土地使用证一案，不服渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00077号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审经审理查明，王红侠主张的土地在三门峡水库设计的淹没、浸没影响区。1962年因国家修建三门峡水库，韩城市人民政府组织对村民进行了搬迁。1997年10月韩城市人民政府为第三人颁发了韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》（以下简称220号土地证），面积为228429亩。该土地证所确定的使用范围包括了王红侠主张的土地。1998年案外人薛志坚与韩城市黄河滩地开发管理领导小组办公室签订了黄河滩地承包合同，承包了该土地证使用范围内的部分黄河滩地。2013年新林皋村委会曾以韩城市人民民政府颁发的220号土地证侵犯了该村对土地的所有权为由，诉讼要求撤销。韩城市人民法院经审理，作出（2013）韩行初字第00005号行政判决（以下简称5号判决），确定黄河流域韩城段的黄河滩地属国家所有，驳回新林皋村委会要求撤销220号土地证的诉讼请求。新林皋村委会不服提起上诉，该院经审理以（2013）渭中行终字第00032号行政判决（以下简称32号判决）维持了5号判决，驳回上诉，维持原判。王红侠当庭陈述认可其于2008年已知道韩城市人民政府颁发220号土地证的具体内容。
渭南市中级人民法院一审认为，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。王红侠于2008年已知道220号土地证的具体内容，其于2015年10月15日提起诉讼，已明显超过了行政诉讼法规定的起诉期限。且王红侠诉讼的220号土地证的合法性已被韩城市人民法院生效的5号判决所确定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条第一款（九）项规定，“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当不予受理，已经受理的裁定驳回”。故应依法驳回其要求撤销220号土地证的起诉。就其提出要求赔偿其17年的经济损失之诉，因争议的土地属国家所有，第三人1997年10月取得了该宗地的国有土地使用证，王红侠未取得争议土地的合法使用权，其和该宗土地无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。故其无权就该宗地主张权利。遂依照《适用解释》第三条第一款第（一）、（二）、（九）项之规定，裁定驳回王红侠的起诉。案件受理费50元，予以退回。
王红侠上诉称：（一）一审程序违法。一审被告负责人不出庭应诉违法，应依法公告；被告未向法庭出示颁发220号土地证的相关证据，行政行为不合法，驳回起诉违法。（二）一审裁定依据不合法、无关联、未经质证的证据认定事实不当。一审认定本案事实的依据是5号判决，该判决未生效，且未在庭审中质证，被上诉人也未主张，一审依此作为认定事实依据，违反了“未经庭审质证的证据，不能作为定案依据”的规定。（三）一审适用法律错误。本案起诉期限应适用修改后的《行政诉讼法》第四十六条、《适用解释》第二十六条、《执行解释》第四十二条规定的20年的起诉期限，一审法院适用2年起诉期限错误。（四）《关于开发利用黄河滩地的决定》（以下简称《开发决定》）违法，请求一并审查。请求撤销一审裁定及被上诉人颁发的220号土地证，由被上诉人赔偿上诉人32亩土地使用权4年经济损失214000元，并承担本案诉讼费用。
经审理查明，1997年10月，韩城市人民政府为第三人韩城市河道管理站颁发了220号土地证。2015年9月29日上诉人王红侠提起本案诉讼。当事人亦认可上述事实，本院予以确认。
另查明，2016年4月28日，韩城市河道管理站出具情况说明称，2015年12月1日，依据《韩城市机构编制委员会关于组建韩城市不动产登记机构的通知》和《韩城市机构编制委员会关于市综合执法局第二批人员编制划转的通知》，原属韩城市河道管理站行使的黄河滩涂地管理职能划转至韩城市不动产登记管理局，原第三人河道管理站已无参加诉讼资格。黄河滩涂地管理职权划转一事，案件主审人通过电话告知了王红侠。
本院认为，本案争议焦点可以归纳为实体审理、规范性文件审查及起诉是否符合法律规定等问题。
（一）关于案件实体审理问题。《适用解释》第三条规定：当事人起诉有该条规定的十种情形之一，已经立案的，裁定驳回起诉。本案涉及的行政行为合法性以及赔偿损失等实体问题，只有在案件决定受理之后才能审理。因此，对本案行政行为合法性、赔偿损失问题，本院不予审理。
（二）关于对《开发决定》的审查问题。《适用解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”王红侠在本案上诉审理中提出审查请求，不符合上述司法解释规定，本院不予审查。
（三）关于起诉期限问题。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用一般原则，以及《适用解释》第二十六条的规定，本案起诉期限适用法律关键在于确定：1997年作出的行政行为，按照修改前的行政诉讼法及司法解释规定于2015年5月1日前起诉期限是否届满，如果尚未届满，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。修改前的行政诉讼法第三十九条规定，起诉“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”《执行解释》第四十一条规定：未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年；第四十二条规定：不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案行政行为作出于1997年，上诉人王红侠认可其于2008年已经知道220号土地证的具体内容，其应于2008年知道时起2年内起诉。故本案起诉期限已于2015年5月1日前届满，因而本案起诉期限不适用修改后的行政诉讼法及《适用解释》的规定，王红侠2015年10月提起诉讼，已经超过了起诉期限。同时，20年起诉期限的适用前提是当事人不知道行政行为的具体内容的情形，因此，本案不适用20年起诉期限的规定。
（四）关于利害关系问题。修改后的行政诉讼法第二十五条、第四十九条均规定起诉必须有利害关系的要求，《执行解释》第二十七条规定了利害关系的举证责任。王红侠提供的贾世俊（上诉人丈夫的爷爷）1953至1957年土地农业费分户清册等六份材料，不能证明220号土地证与其有利害关系。
关于韩城市人民政府负责人一审开庭未出庭之事，市政府出具了情况说明，符合法律规定，不存在程序违法问题。王红侠上诉称5号判决未生效问题，因二审32号判决维持了一审判决后，一审5号判决即发生法律效力，故5号判决为生效判决。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，王红侠上诉认为其与本案行政行为有利害关系、本案适用20年的起诉期限、请求赔偿损失、一并审查《开发决定》、一审程序违法、5号判决未生效等上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李建军
代理审判员 王 鑫
代理审判员 杨成会
二〇一六年五月六日
书 记 员 魏莉欣