河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）许行初字第12号
原告韩校庄，男，汉族。
委托代理人韩新庄，男，汉族，系原告之兄。
委托代理人曹克忠，河南赵庆利律师事务所律师。
被告郑州市人民政府。
法定代表人马懿，该市市长。
委托代理人杨治均，郑州市政府法制办工作人员
第三人中牟县人民政府。
法定代表人潘开名，任该县县长。
委托代理人王建霞，河南赵庆利律师事务所律师。
第三人李栓记，男，汉族。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
原告韩校庄诉被告郑州市人民政府行政复议决定一案，于
2014年4月24日韩校庄向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，该院当日受理后，报请河南省高级人民法院指定管辖。河南省高级人民法院作出（2014）豫法行指字第028号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院受理后，于2014年8月20日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。在审理过程中，因中牟县人民政府和李栓记与本案被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。原告韩校庄的委托代理人韩新庄、曹克忠，被告郑州市人民政府的委托代理人杨治均，第三人中牟县人民政府的委托代理人王建霞，第三人李栓记及其委托代理人李卫富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：被告郑州市人民政府于2014年3月21日作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用权证违法。原告韩校庄不服，诉至本院。
被告郑州市人民政府在法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据和依据。
第一组证据：
1、复议申请书一份；
2、牟国用（2006）第249号土地使用证一份；
3、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证一份；
4、（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证一份；
5、小潘庄村委会2007年5月29日证明一份；
6、小潘庄村委会2010年7月9日证明一份；
7、李栓记1998年3月14日购地交款收据一份；
8、河南省郑州市服务业统一发票发票联（城乡建设管理委员会建设队2007年2月11日，金额800元）；
9、2010年5月30日韩校庄诉李栓记民事诉状一份。
该组证据证明李拴记与争议土地有法律上的利害关系，争议土地的使用权归属影响其实际利益
第二组证据：
1、行政复议答辩书一份；
2、土地登记卡二份；
3、地籍调查法人代表身份证明书一份；
4、2006年9月12日土地登记审批表一份；
5、建设用地审批表一份；
6、河南省国有土地资金缴款单一份（2006.09.04）；
7、韩校庄定界图一份；
8、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证附件［1］一份；
9、韩校庄用地定位图一份；
10、韩校庄用地红线图一份；
11、申请征地书一份；
12、征地协议一份；
13、土地估价结果一览表一份；
14、韩校庄身份证复印件一份；
15、韩校庄缴款收款收据一份（1999.8.10）；
16、建设用地补偿安置审核表一份；
17、地籍调查表一份；
18、国有土地使用权出让合同一份；
19、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证一份。
该组证据证明涉案土地原属集体所有的农用地，中牟县人民政府在行政复议法定期限内未能提交涉案农用地转用及土地征收审批手续等，且没有提供充分证据证明李拴记申请行政复议超过法定期限
第三组证据：
1、行政复议答辩书一份；
2、王让海证明一份。
该组证据证明李拴记实际管理使用涉案土地。
第四组证据：
行政复议案件调查笔录二份。
该组证据证明涉案土地原为集体所有的农用地。
第五组证据：
郑州市人民政府延期审理行政复议通知书。
该组证据证明郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定系延期作出。
第六组证据：
郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书。
该组证据证明行政复议机关在合法期限内作出郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书。
第七组证据：
郑州市中级人民法院行政判决书。
该组证据证明郑州中院一审判决维持郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定。
第八组证据：
河南省高级人民法院行政判决书。
该组证据证明终审判决撤销郑州市中级人民法院一审判决，撤销郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定，并责令郑州市人民政府重新作出行政行为。
第九组证据：
郑州市人民政府重新审理该案的相关证据：
1.郑州市人民政府关于李栓记不服牟国用（2006）第249号国有土地使用证行政复议一案有关问题的通知（2012.11.16）；
2.中牟县人民政府法制办公室关于《郑州市人民政府关于李栓记不服牟国用户（2006）第249号国有土地使用证行政复议一案有关问题的通知》的情况说明（含附件一、附件二1号材料（2010年）牟建停字第2039号责令停止违法行为通知书（存根）；2号材料用地红线定位图一份；3号材料（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证一份；4号材料是违法建筑物附图；附件三）。
该组证据证明行政复议重新审理期间，中牟县人民政府仍未能提交涉案农用地转用及土地征收审批手续、仍未能提供充分证据证明李拴记申请行政复议超过法定期限等；且涉案土地证已被注销。
第十组证据：
（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书。
该组证据证明李拴记的再审申请被驳回。
第十一组证据：
中牟县东风路街道办事处关于小潘庄李拴记反映有关问题的调查情况及处理意见。
该组证据证明韩校庄提交的票号为0081256票据不实。
第十二组证据：
李拴记中止行政复议审理申请书及郑政（复中通）字（2010）328-1号行政复议中止通知书。
该组证据证明行政复议案件重新审理依法中止。
第十三组证据：
李拴记、中牟县人民政府、韩校庄身份证明及相关委托材料。
该组证据证明李拴记、中牟县人民政府、韩校庄及委托代理人身份证明。
第十四组证据：
郑政行复办（复恢通）（2014）20号行政复议恢复审理通知书。
该组证据证明依法对行政复议案件恢复审理。
第十五组证据：
郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书、郑政（行复决补）（2014）20-1号行政复议决定补正书及送达回证。
该组证据证明行政复议机关依法作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定并依法送达。
以上证据证明答辩人作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。
第十六组证据：
通话记录及录音光盘。
该组证据证明郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书“决定于2013年3月10日恢复对该案的重新审理”中的“2013年”系文字上的笔误，应为“2014年”。电话通知第三人的代理人王让海，该案于2014年3月10日恢复审理。
第十七组证据：
《中华人民共和国土地管理法》第2、44、45、46条；《中华人民共和国行政复议法》第28条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第41条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂行条例》第10条；《土地登记规则》第10、15条；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第1条。
该组证据证明作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书的法律依据。
原告韩校庄诉称，一、郑州市人民政府受理李拴记的复议申请违法。理由如下：1、李拴记不是本案利害关系人，不具备行政复议主体资格。首先，李拴记是中牟县城关镇小潘庄村第三村民组村民，其向郑州市人民政府提交的征地协议书是李拴记与小潘庄三组所签，且该征地协议书没有签订日期，收款收据也是小潘庄村三组出具的，这些东西都是李拴记事后伪造的。退一步讲，即便是真实的，李拴记所征用的土地仅是小潘庄三组的土地。韩校庄是与小潘庄二组签订的征地协议，收据也是小潘庄二组出具的，中牟县人民政府出让给韩校庄的土地是小潘庄村第二村民组的土地，与李拴记所主张的土地是分属两个村民组的土地，是两块不同的土地，更不存在小潘庄村三组与小潘庄村二组互换土地的情形。其次，李拴记所持有的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证中记载的基建用地为227.96平方米，原告的牟国用（2006）第249号国有土地使用证中记载的使用权面积为228.019平方米，面积不同，显然是两块不同的土地。最后，李拴记所持有的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证早已失效，且经查询该证系套证，实际的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证所确定的土地使用人是张瑞杰，而不是李拴记，土地的位置在中牟县爱乡路，而不是在中牟县东风路。2、李拴记申请复议早已超过了法定期限。首先，李栓记自1988年3月份到2007年2月份获得所谓的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证后，前往土地管理部门办理土地使用证，时间长达九年之久，土地管理部门拒绝为李拴记办理土地使用证，并告知其不予办理土地使用证的原因是已为原告颁发了牟国用（2006）第249号国有土地使用证。其次，李栓记在如此长的时间里对土地管理部门的行政不作为行为，既未提起行政复议，也未提起行政诉讼，故其对中牟县人民政府已向原告颁发了牟国用（2006）第249号国有土地使用证是应知的。最后，原告土地使用证颁发下来以后，原告在该土地上进行建设，遭到李拴记的阻挠，原告就曾告知李拴记，原告持有该块土地的土地使用权证。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，李拴记在2010年7月12日提起行政复议申请，早已超过了法定期限。二、被告复议程序违法。2011年12月21日被告郑州市人民政府收到河南省高级人民法院（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，并对该案重新进行审理，在审理期间，被告仅凭李拴记提出的“正在和被申请人协商”以及“正在申请再审”就决定中止对该案的重新审理，随意性极强，且河南省高级人民法院于2012年11月30日以（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书，驳回了李拴记的再审请求，直到2013年3月10日被告才恢复对本案的重新审理，在重新审理过程中未组织当事人召开听证会，直到2014年4月2日才通知原告，要求原告将郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书领走，严重超期，复议程序严重违法。三、被告认定涉案土地属于农用地，认定事实错误，该土地已被征用属于国有土地，2006年6月27日中牟县建设局为原告颁发了（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证，中牟县人民政府根据原告的申请，于2006年11月11日为原告颁发了的牟国用（2006）第249号国有土地使用证合法。综上所述，李拴记不是本案利害关系人，不具备行政复议主体资格；李拴记申请行政复议早已超过了行政复议申请期限，被告违法受理李拴记的申请。被告受理后，违反行政复议期限，自2011年12月21日被告对该案重新进行审理，到2014年4月2日作出复议决定，时间长达两年零三个月之久，严重超期，程序违法，且行政复议决定认定事实错误，故被告作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书是错误的、违法的，请人民法院依法予以撤销。
诉讼中，原告提供了以下证据：
第一组证据：
1、2011年9月14日王让海与曹小记谈话录音一份；
2、2011年6月24日刘文湘出具的证明一份；
3、2011年9月14日曹纪才（又名曹小记）出具的证明一份；
4、2011年6月刘文秀出具的证明一份。
该组证据证明曹小记在1998年东风路开发带出售商业住宅时任小潘庄联队会计，刘文秀任出纳，刘文湘任小潘庄支部书记，李小正任二组组长，出售商业住宅的发票大部分由曹小记开具；东风路（原尼桑路）李国安住宅以西，高压线以东的土地在转为国有土地前、中牟县土地管理局将该国有土地使用权出让给韩校庄前是小潘庄二组的土地。
第二组证据：
1、2011年9月23日王让海与李国安电话录音一份；
2、2010年7月份王让海出具的证明一份。
该组证据证明经李国安的手给韩校庄购买宅基地的情况。
第三组证据：
1、2010年7月12日袁老章出具的证明一份；
2、2011年元月张西坤出具的证明一份。
该组证据证明2006年下半年李拴记阻挠韩校庄在尼桑路（东风路）西段南侧自己的宅基地上施工的情况，并证明李拴记阻挠施工的原因是李国安欠李拴记家六万块钱，李国安承诺给李拴记家建一所小潘庄最好的房没有兑现，所以经李国安介绍给韩校庄买的宅基地不给韩校庄，李拴记并没有主张对韩校庄的宅基地具有所有权或者使用权。
第四组证据：
1、1998年12月30日李国安现金收入单一份；
2、老贾现金收入单一份；
3、1998年9月8日曹西明现金收入单一份。
该组证据证明同时期东风路宅基地收款主管为李小正，会计为曹小记，出纳为刘文秀，同时证明李拴记持有的标明日期为1998年3月14日、金额为32000元的现金收入单是虚假的。
第五组证据：
1、1999年5月8日李国安出具的收条一份；
2、1999年8月10日韩校庄收款收据一份。
该组证据证明韩校庄交纳了宅基地款。
第六组证据：
1、1999年8月10日小潘庄二组与韩校庄签订的《征地协议》一份；
2、1999年8月10日收款收据（13500元）一份；
3、地籍调查表一份；
4、建设用地补偿安置审核表一份；
5、中牟县国土资源局与韩校庄签订的《国有土地使用权出让合同》一份；
6、2006年9月5日韩校庄缴纳土地出让金票据一份；
7、建设用地审批表一份；
8、郑州市人民政府批准中牟县城市建设总体规划图（红色为建设用地）；
9、土地登记审批表一份；
10、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证附件［1］一份及韩校庄用地定位图一份。
该组证据证明中牟县人民政府按照法律规定办理了农用地转为建设用地手续、土地征收手续、土地出让手续、土地登记手续及为韩校庄颁发249号国有土地使用证合法。
第七组证据：
1、（牟政纪（1992）4号）中牟县关于解决开发官渡区大街西段征用土地问题会议纪要一份；
2、中牟县人民政府牟政文（1993）62号关于申请批准《中牟县城总体规划调整意见》的报告一份；
3、郑州市人民政府郑政文（1995）163号文件一份。
该组证据证明中牟县人民政府为韩校庄颁发249号国有土地使用证合法且符合政策规定。
第八组证据：
1、牟国用（2006）第249号土地证一份；
2、韩校庄宗地图一份；
3、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证及韩校庄用地红线图各一份。
该组证据证明韩校庄对本案所涉土地拥有合法的使用权。
第九组证据：
1、中牟县城镇规划建设监察队出具的《李拴记违法建设情况》一份；
2、中牟县城乡建设管理局对李拴记的（2012）牟建罚字第154号行政处罚决定书一份；
3、牟国土资罚决字（2013）476号中牟县国土资源局行政处罚决定书。
该组证据分别证明2010年5月26日、2012年6月份李拴记在涉案土地上违法施工、建简易房的情况，证明李拴记对涉案土地不具有合法的使用权。
以上九组证据证明中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号土地使用证合法，韩校庄对本案所涉土地享有合法的使用权，同时证明李拴记与本案所涉土地没有任何关系，李拴记不具备行政复议主体资格。
第十组证据：
1、郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书；
2、（2011）郑行初字第1号行政判决书；
3、（2011）豫法行终字第00284号行政判决书；
4、（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书；
5、郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书。
该组证据证明郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书已被撤销。
被告郑州市人民政府辩称，一、被告作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。理由如下：李拴记不服中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证，于2010年7月12日申请行政复议，被告依法受理后并经审理，于2010年10月8日作出郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，撤销了牟国用（2006）第249号国有土地使用证。2011年12月14日，河南省高级人民法院作出（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，判决撤销郑州市中级人民法院一审判决，撤销郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，并责令被告重新作出行政行为。2011年12月21日，被告收到（2011）豫法行终字第00284号行政判决书后，遂依法对该案重新审理。根据重新审理所查明的事实，可以认定中牟县人民政府在向韩校庄颁发牟国用（2006）第249号国有土地使用证中，农用地转为建设用地、土地征收、土地使用权出让程序、土地登记程序等方面存在违法，故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证违法，事实清楚，证据充分，适用依据正确。二、关于韩校庄认为郑州市人民政府受理李拴记的行政复议申请违法的问题。河南省高级人民法院作出的（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，已认定李拴记与争议土地有法律上的利害关系，李拴记提起本案行政复议符合法律规定。在被告重新审理本案期间，韩校庄仍没有提供充分证据证明李拴记申请行政复议超过法定期限。故被告受理李栓记行政复议申请合法。三、本案所涉行政复议程序合法。针对原告起诉状所列事由，理由如下：1、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，2012年1月16日，李拴记以“正在和被申请人协商”以及“正在申请再审”为由，向被告申请中止对该案的重新审理。经审查，被告认为李拴记申请中止对该案的重新审理符合上述法律规定，据此，被告于2012年1月17日作出的中止该案行政复议的决定，程序合法。2、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，李拴记未提出采取听证的方式审理本行政复议，且被告在审理过程中也认为没必要采取听证的方式审理本行政复议，故其并未违反程序。3、2012年11月30日，河南省高级人民法院作出（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书，驳回了申请人要求再审的请求，且本案处于重新审理中止阶段，行政复议办案人员多次组织当事人进行调解，也均未果，结合本案实际情况，被告于2014年3月10日恢复对该案的重新审理。4、郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书中“决定于2013年3月10日恢复对该案的重新审理”中的“2013年”系文字上的笔误，应为“2014年”，被告于2014年5月8日作出的郑政（行复决补）（2014）20-1号行政复议决定补正书，对该笔误已予补正。行政复议中止及恢复审理是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务并不产生实际影响、四、关于原告认为被告认定涉案土地属于农用地是事实认定错误的问题。涉案争议土地原为集体所有的农用地，被告在郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书中已调查认定。根据我国土地管理法及实施条例等相关法律法规规定，涉案土地的所有权性质变更，必须依法办理农用地转用和土地征收等审批手续。本案中，中牟县人民政府不能提供涉案土地所有权性质变更的农用地转用和土地征收等审批手续，故涉案土地转为国有土地是违法的。综上，郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。请求法院依法予以维持。
第三人中牟县人民政府述称，一、李栓记与中牟县人民政府为韩校庄颁发牟国用（2006）第249号国有土地使用证这一具体行政行为没有利害关系，没有侵害李栓记的合法权益。郑州市人民政府受理李栓记的复议申请违法。理由如下：1、李栓记提起行政复议主体不适格，李栓记是小潘庄三组村民，而韩校庄是与小潘庄二组签订的征地协议，收据也是小潘庄原二组组长李小正出具的。中牟县人民政府出让给韩校庄的土地是征收的小潘庄第二村民组的土地，与李栓记没有任何关系。2、李栓记持有的（2007）年建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证系伪造，根据2010年1月24日中牟县城镇规划建设监察队出具证明，李栓记未依法取得《建设工程规划许可证》。并且李栓记持有的建设用地规划许可证所记载的基建用地为227.96平方米，韩校庄的牟国用（2006）第249号国有土地使用证中记载的使用权面积为228.019平方米，面积不同，且分属于三组和二组的土地。3、李栓记的申请复议超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。2006年韩校庄的土地使用证颁发，韩校庄在该土地上进行建设，遭李栓记阻挠，韩校庄明确告知李栓记有土地使用证。李栓记在复议申请中述称“1998年以来多次到土地管理部门申请办理土地使用证，但不知何原因没有办理。”原因很清楚，就是政府已给韩校庄办理了国有土地使用证。二、郑州市人民政府复议程序违法。从2011年12月21日郑州市人民政府收到河南省高级人民法院（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，到2014年4月份，郑政（行复决）（2014）20号复议决定书下发，审理期限两年零4个月，严重超过审理期限；并且该案案情复杂，郑州市人民政府在审理过程中，应组织当事人召开听证会，听取各方当事人意见。而郑州市人民政府没有按照法律规定召开听证会，程序违法。三、郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书认定事实错误。郑州市人民政府认定涉案土地属于农用地，属认定事实错误，该土地已被征用为国有土地，有中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证为证。四、郑政（行复决）（2014）20号行政行政复议决定书认定事实不清。该决定书认定申请人系小潘庄村三组村民，1998年3月14日向小潘庄村民委员会缴纳32000元款项后，实际管理使用涉案土地。李栓记是小潘庄三组村民，而中牟县人民政府为韩校庄颁证的是二组土地。该宗土地到底是三组的，还是二组的，李栓记符合不符合审批宅基地的条件，复议机关均未查清。同时，申请宅基地是不需要签订征地协议和收取款项的，而李栓记向复议机关提交的是征地协议书及收款收据。李栓记申请的是宅基地，还是商业用地，李栓记管理使用该宗土地是合法还是非法，复议机关并未查清。综上，郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实不清，程序违法，请求法院依法予以撤销。
诉讼中，第三人中牟县人民政府提供了以下证据：
第一组证据：
1、土地登记卡一份；
2、土地登记卡一份；
3、土地登记审批表一份；
4、建设用地审批表一份；
5、国有土地资金缴款单一份；
6、韩校庄定界图一份；
7、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证附件［1］一份；
8、韩校庄用地定位图一份；
9、韩校庄用地红线图一份；
10、申请征地书一份；
11、征地协议一份；
12、土地估价结果一览表一份；
13、韩校庄身份证复印件一份；
14、收款收据一份；
15、建设用地补偿安置审核表一份；
16、韩校庄宗地图一份；
17、地籍调查表一份；
18、国有土地使用权出让合同一份；
19、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证一份；
20、地籍调查法人代表身份证明书一份；
21、土地登记卡一份；
该组证据证明中牟县人民政府为原告办理土地使用证的程序合法。
第二组证据：
1、（牟土告字（2010）19号）关于牟国用（2006）第249号土地使用证作废的公告；
2、（牟国土资文（2010）469号）中牟县国土资源局关于注销“牟国用（2006）第249号”土地使用证的请示；
3、关于牟国用（2006）第249号土地使用证作废的公告（照片打印件）；
4、（牟政土（2010）284号）关于注销牟国用（2006）第249号土地使用证的批复。
该组证据证明中牟县国土资源局作出的公告、批复等是在郑州市人民政府下发郑政（2010）328号行政复议决定书后作出的。
第三组证据：
郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书。
该组证据证明被告作出了本案所涉行政复议决定书。
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