云南省石林彝族自治县人民法院
民 事 判 决 书
(2017)云0126民初1652号
原告：云南中升钢结构有限公司，住所：云南省昆明市五华区人民西路380号熙成大厦13层1319号。
法定代表人：杨爱良，该公司执行董事兼总经理。
委托诉讼代理人：王俊杰、熊诗琪，云南八谦律师事务所律师。特别授权代理。
被告：云南瑞林经贸有限公司。住所：云南省昆明市大观建材木制品市场10区*****号。
法定代表人：杨泽林，该公司董事长。
委托诉讼代理人：葛永坤，云南永天律师事务所律师。特别授权代理。
被告：宜良工业园区管理委员会，住所：宜良县北古城镇工业园区。
负责人：李绍俊，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：颜益明、邓璐瑶，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。
被告：宜良县人民政府，地址：云南省昆明市宜良县匡远镇温泉路公务楼。
法定代表人：李绍俊，该县县长。
委托诉讼代理人：颜益明、邓璐瑶，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。
原告云南中升钢结构有限公司（以下简称“中升公司”）与被告云南瑞林经贸有限公司（以下简称“瑞林公司”）、宜良工业园区管理委员会（以下简称宜良管委会）、宜良县人民政府（以下简称宜良县政府）合同纠纷一案，本院于2017年10月18日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告中升公司的法定代表人杨爱良及委托诉讼代理人王俊杰、熊诗琪，被告瑞林公司委托诉讼代理人葛永坤，被告宜良管委会、宜良县政府的共同委托诉讼代理人颜益明、邓璐瑶到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告中升公司向本院提出诉讼请求：1.判决确认原告中升公司与被告云南瑞林经贸有限公司成立的宜良工业园区木材加工片区招商办公室2011年3月2日签订的《招商合同书》无效；2.判决云南瑞林经贸有限公司、宜良工业园区管理委员会、宜良县人民政府共同返还原告中升公司土地出让金、综合开发费、履约保证金人民币200万元，并从2011年3月9日起按同期银行贷款利率向原告赔偿损失至实际还清款项之日止（其中，暂计算至2017年6月1日止的损失为770350.06元）；3.本案诉讼费用由三被告承担。事实和理由为：2011年3月2日，原告中升公司与宜良工业园区木材加工片区招商办公室（以下简称“招商办”）签订《招商合同书》，约定：招商办于合同签订之日起180天内提供符合规划而且实际使用面积不低于40亩的项目生产用地给原告，土地出让金和综合开发费为10万元/亩，原告在本合同签订之日起7日内支付土地出让金和综合开发费总额的40%（即人民币160万元）、支付履约保证金1万元/亩（即人民币40万元），合计人民币200万元。原告按照招商办的付款通知要求，将土地出让金、综合开发费、履约保证金合计人民币200万元支付至招商办指定的宜良工业园区木材加工片区筹建指挥部（以下简称“筹建指挥部”）账户，筹建指挥部于2011年3月12日出具《收据》给原告。此后，被告瑞林公司、筹建指挥部又将该款项支付至被告宜良管委会。但至今原告未能取得任何土地使用权。经查，招商办经宜良县政府授权，并经宜良管委会批准被告瑞林公司成立，筹建指挥部经昆明市林业局、云南省林业产业协会批准被告瑞林公司成立。招商办、筹建指挥部均不具有独立法人资格。原告与招商办签订的《招商合同书》违背了《中华人民共和国土地法》等相关法律和行政法规的强制性规定，属于无效合同，且被告没有向原告交付土地的可能性，特诉至法院，请支持原告的诉讼请求。
被告瑞林公司答辩认为：第一，原告的起诉对象错误，本案是合同纠纷之诉，而瑞林公司与原告中升公司并无任何合同关系，双方没有签订和履行过任何合同。第二，案涉《招商合同书》属于有效合同，该合同系双方自愿订立，不损害国家、集体或第三人利益，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，且招商办已将所收款项全部转交给了宜良管委会，属于有效合同。综上，原告所诉与事实不符，无法律依据，应予驳回。
被告宜良管委会、宜良县政府共同答辩认为：第一，关于《招商合同书》的效力，因二答辩人均不是合同主体，不了解该合同签订的背景及履行情况，故对合同是否有效不发表意见；第二，对原告要求退款的请求，因二答辩人并未收到过原告支付的款项，不应当承担退款责任；第三，诉讼费用不应当由二答辩人承担。
庭审中，原告围绕诉讼请求提交以下证据：
１.《投资协议书》、《昆明市宜良工业园区管理委员会（批复）》、《昆明市林业局文件》、《云南省林业产业协会文件》各1份。欲证实2010年5月28日，被告瑞林公司与被告宜良县政府签订《投资协议书》，约定宜良县政府向瑞林公司提供约1000亩项目土地，由瑞林公司进行招商新建板材加工项目，并约定了土地出让金支付、国有土地使用权证办理及瑞林公司经宜良县政府批准加挂宜良工业园区木材加工片区招商办牌子等事项；2010年12月8日，被告宜良管委会批复同意瑞林公司成立招商办；2010年12月15日、2011年1月4日，昆明市林业产业协会、昆明市林业局分别批复同意瑞林公司成立筹建指挥部；该《投资协议书》内容实质为国有土地使用权出让合同，违背法律和行政法规的强制性规定，为无效合同；招商办和筹建指挥部均不具有诉讼主体资格，应由各被告承担共同责任。
2.《招商合同书》1份。欲证实2011年3月2日，原告与招商办签订《招商合同书》，约定：招商办于合同签订之日起180天内提供符合规划而且实际使用面积不低于40亩的项目生产用地给原告，在720天内通过公开“招拍挂”方式将项目用地提供给原告，土地出让金和综合开发费为10万元/亩，合计200万元；该《招商合同书》内容实质为国有土地使用权转让合同，违背法律和行政法规的强制性规定，为无效合同。
3.《付款通知》、《中国银行结算业务申请》各1份、《收据》2份。欲证实2011年3月8日，原告按照招商办的付款通知要求将土地出让金、综合开发费、履约保证金合计人民币200万元支付至招商办制定的筹建指挥部账户中，2011年3月12日，筹建指挥部出具《收据》2份给原告，载明收到原告土地开发综合费160万元、土地开发保证金40万元，共计200万元。
4.《银行结算支付凭证》4份、《云南省行政事业单位资金往来结算票据》1份。欲证实筹建指挥部、瑞林公司在收到上述土地出让金、综合开发费、履约保证金200万元后，将该款项以土地出让金名义支付至宜良管委会账户。
经质证，被告瑞林公司对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可原告的证明内容和目的，以上证据证实了《招商合同书》是原告与招商办签订的，瑞林公司并非合同当事人，案涉《招商合同书》同瑞林公司与宜良县政府签订的《投资协议书》无关，不能证实瑞林公司收取了原告的款项。被告宜良管委会、宜良县政府质证认为：对证据1中的《投资协议书》的三性予以认可，但不认可原告的证明目的，对该组的其余证据原告未提交原件核对，无法确认真实性及合法性，而且宜良管委会的批复与招商办及筹建指挥部的成立并无因果关系；对证据2，宜良管委会及宜良县政府并非合同当事人，故对该合同的三性无法确认；对证据3的真实性、合法性予以认可，但收款人是筹建指挥部，经办人是杨栋全，宜良管委会及宜良县政府不了解情况；对证据4的三性及证明内容不予认可。
被告瑞林公司围绕其答辩主张向法庭举证如下：
1.《投资协议书》。欲证实瑞林公司与宜良县政府之间签订投资协议以及约定的授权或委托范围、权限范围内的招商行为。
2.宜工管复【2010】1号批复。欲证实招商办是经宜良工管会批复同意设立。
3.转款凭证。欲证实原告的款项及瑞林公司的款项已经转给了宜良管委会。
4.《招商合同书》。欲证实该合同合法、有效。
经质证，原告对证据1的真实性和关联性无异议，但不认可合法性，认为该投资协议违反有关土地出让的强制性规定；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的；招商办没有独立的主体资格，其行为的法律后果应当由瑞林公司和宜良县人民政府来承担；对证据3的三性及证明目的予以认可；对证据4的真实性、关联性无异议，但不认可合法性，该招商合同违反法律和行政法规的强制性规定，属于无效合同。
被告宜良管委会及宜良县政府质证认为：对证据1的三性予以认可，对证明内容不予认可；对证据2的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明内容不发表意见，该招商办的成立与宜良管委会的批复之间并无因果关系；对证据3认为与本案无关联性；对证据4，宜良管委会及宜良县政府并非合同当事人，故对该合同的三性无法确认，《投资协议书》中虽然约定甲方（宜良县政府）同意乙方（瑞林公司）以授权或委托的方式进行招商，但宜良管委会及宜良县政府并未出具具体的书面授权或委托，招商办和指挥部均不是宜良管委会或宜良县政府的内设机构，与宜良管委会或宜良县政府之间没有法律上的关系。
被告宜良管委会未向法庭提交相关证据。
被告宜良县政府围绕其辩解主张向法庭提交1份《投资协议书》。欲证实宜良县政府与瑞林公司签订了招商意向协议书；其中约定征用、出让土地依照国家法律法规规定的程序，要按照招拍挂的方式来提供土地；宜良县政府授权瑞林公司去签订招商协议实际上是受法律规定的限制、是有条件的，本案原告并不符合该限定条件。
原告方质证后对该证据的真实性、关联性及证明内容无异议，但不认可合法性，认为该投资协议书违反了相关法律的强制性规定，属于无效协议；被告瑞林公司对该证据三性无异议，但对证明目的有异议，认为该协议是瑞林公司与宜良县政府之间的协议，与本案原告无关，二者属于两个法律关系；该协议不属于土地使用权的出让合同，而是一个招商合同或者投资合同，其中已约定涉及的土地要通过招拍挂的方式，并同国土部门签订出让合同的方式来确认，故不违反土地管理法的规定；被告宜良管委会对该证据无异议。
本院经综合认证认为：对各方均无异议的《投资协议书》、《招商合同书》、宜工管复【2010】1号批复、转账凭证、原告户口册的真实性予以确认并在卷佐证。对原告提交的收据及昆明市林业局、云南省林业厅的批复及收据，虽被告宜良管委会及宜良县政府不予认可，但未提交相反证据予以推翻的情况下，本院对真实性予以确认并在卷佐证；原告提交的第4组证据中的转账凭证与被告瑞林公司提交的转款凭证一致，本院予以采信；但原告提交的瑞林公司2010年11月23日汇款100万元到宜良管委会账户的电汇凭证发生在原告与招商办签订《招商合同书》之前，与本案并无关联性，本院不予采信；对上述证据证实的内容本院结合其他证据及案件事实综合认定。
根据当事人陈述和经审理确认的证据，本院认定案件事实如下：2010年5月28日，被告瑞林公司与宜良县政府签订《投资协议书》，约定瑞林公司投资在宜良县古城工业园区板材加工区新建板材加工项目，厂区规划用地面积约1000亩，征用土地依照国家法律、法规按程序以招、拍、挂的方式供地；宜良县政府同意瑞林公司以授权或委托的方式进行招商，所招商项目用地在瑞林公司征用的1000亩土地范围内；瑞林公司经宜良县政府批准加挂“宜良北古城工业园区木材加工片区招商办”牌子。协议签订后，宜良工业园区管委会于2010年12月8日作出宜工管复【2010】1号批复，同意瑞林公司成立宜良工业园区木材加工片区招商办公室（下称“招商办”）；昆明市林业局、云南省林业产业协会分别于2011年1月4日、2010年12月15日批准瑞林公司成立宜良工业园区木材加工片区筹建指挥部（下称“筹建指挥部”）。2011年3月2日，原告中升公司（乙方）与“招商办”（甲方）签订《招商合同书》，约定：乙方同意在宜良工业园区木材加工片区建设“木材加工及钢结构工厂”，甲方于本合同签订之日起180天内，提供符合规划而且实际使用面积不低于40亩的项目生产用地给乙方，具体位置由昆明宜良工业园区划定，四界和实际面积以《国有土地使用权出让合同》为准；供地方式为“招拍挂”方式，由甲方协调国土部门在本合同签订之日起720天内，通过公开“招拍挂”方式提供给乙方，土地出让具体事项由乙方与宜良县国土资源局签订，国有土地使用权出让合同加以确认；双方约定的土地出让金和综合开发费为人民币壹拾万元/亩，包括“三通一平”费用；乙方于本合同签订之日起柒工作日内支付该项目土地出让金和综合开发费总额的百分之四十（40%），交付约定的土地之日起柒工作日内支付该项目土地出让金和综合开发费总额的百分之四十（40%），该项目的《国有土地使用权证》办理完毕之日支付该项目土地出让金和综合开发费总额的百分之二十（20%）；乙方于本合同签订之日起七日内，按照本合同约定的供地面积，每亩支付人民币壹万元（10000.00元）的履约保证金……协议签订后，按招商办要求，原告中升公司于2011年3月8日向招商办指定的筹建指挥部账户汇款200万元。2011年3月12日，筹建指挥部向原告出具收据2张，载明收到中升公司交来的土地开发保证金（每亩壹万元）40万元、土地综合开发费160万元。
另查明，招商办、筹建指挥部均不具备独立的民事主体资格；2011年4月8日、2011年4月12日，筹建指挥部分别向宜良管委会账户汇款800万元、200万元，合计1000万元。
综合诉辩双方主张，本院归纳本案争议焦点为：一、案涉《招商合同书》是否应当认定为无效；二、各被告是否应当向原告退还土地出让金、综合开发费、履约保证金500万元并赔偿原告相关损失。
本院认为，针对案涉《招商合同书》是否有效的问题，原告认为该合同的实质为土地使用权出让合同，且招商办作为合同一方当事人不具备独立民事主体资格，故该合同应当认定无效。本院认为，我国相关法律的确对土地使用权出让的主体作出限制性规定，但该《招商合同书》系招商办与原告之间就招商及投资事宜协商并自愿达成的意向性协议，其中明确约定：“由甲方协调国土部门在本合同签订之日起720天内，通过公开“招拍挂”方式提供给乙方，土地出让具体事项由乙方与宜良县国土资源局签订，国有土地使用权出让合同加以确认”。由此可见，首先，该《招商合同书》并非正式的土地使用权出让合同，招商办是作为招商主体而非国有土地使用权出让主体，招商办的合同义务是协调原告与国土资源局签订国有土地使用权出让合同而非直接出让国有土地使用权，双方签订合同的目的是招商而非国有土地使用权出让，而法律并未明文禁止商事主体的招商行为；其次，参与签订合同的招商办作为瑞林公司的下设机构虽无独立的民事主体资格，其以自己名义从事民事活动的法律后果应由其法人承担；案涉招商办的设立在瑞林公司与宜良县政府所签订的《投资协议书》中有明确约定，作为其设立人的瑞林公司明知招商办与原告签订该招商合同不仅未提出异议，反而协助履行了转款等合同义务，应视为瑞林公司对该《招商合同书》效力的认可。综上，该《招商合同书》系双方真实意思表示，内容不违反法律法规之强制性规定，为有效合同。
针对第二个争议焦点，原告要求各被告退还并赔偿利息损失系基于《招商合同书》无效而提出的主张，庭审中，在法庭释明的情况下，原告方明确表示不愿变更诉讼请求，现因《招商合同书》并不存在无效的情形，对双方仍具有法律约束力，故原告主张被告退还因履行合同而支付的土地出让金、综合开发费及履约保证金无事实及法律依据，本院亦不予支持。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、《中华人民共和国民法总则》第七十四条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十八条规定，判决如下：
驳回原告云南中升钢结构有限公司的全部诉讼请求。
案件受理费28963.00元，由原告云南中升钢结构有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
逾期不上诉的，本判决即发生法律效力。
审判长 ?永宁
审判员 李翠芬
审判员 朱 玲
二〇一七年十二月二十八日
书记员 毕向红