湖南��汨罗市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘0681行初3号
原告杨林，男，1964年7月17日出生，汉族，经商，住湖南省岳阳市。
委托代理人何平波，男，湖南祈安律师事务所律师，一般代理。
被告汨罗市国土资源局（以下简称汨罗市国土局），机构代码：00639466-1，住所地湖南省汨罗市汨新路。
法定代表人李石芳，男，该局局长。
委托代理人喻婷，女，该局工作人员，一般代理。
委托代理人王宇，男，湖南大义律师事务所律师，一般代理。
原告杨林因要求撤销被告汨罗市国土资源局于2016年2月22日作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书及赔偿因被告2013年对原告罚款15000元的违法行为导致原告扩大损失一案，于2016年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月29日立案后，于2016年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月16日公开开庭审理了本案。原告杨林的委托代理人何平波，被告汨罗市国土局的委托代理人喻婷、王宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告汨罗市国土局于2016年2月22日作出行政处罚决定书认定：2007年3月28日杨林与汨罗市八景乡人民政府签订土地租赁协议书，租赁土地一宗，面积为60亩，用于种植树木和建设本户住宅。同年4月12日，杨林在租赁来的土地范围内申请办理了个人建房用地许可证，批准用地面积为180平方米，批准建筑占地面积为160平方米。2009年9月，杨林��整了部分土地，并于2013年9月16日正式开始动工建设，该户建筑物前面部分已建一层后面部分已建两层，经被告实地测量该户建筑物实际建筑占地面积971平方米，其中811平方米建筑占地超出批准范围，未办理相关用地审批手续。2016年2月22日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书：一、责令退还非法占用的811平方米林地，限在接到本决定书之日起15日内自行拆除在非法占用811平方米林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、罚款人民币：壹万陆仟贰佰贰拾元整（￥16220.00元）。
原告杨林诉称：1、原告建房占地未超过许可使用面积。依据汨政土管（2007）18-38号汨罗市个人建房用地许可证，原告经许可个人建房占地面积为160平方米；依据八政林地用字(景)第叁号使用林地许可证，原告经许可修路建房使用林地面积为1500平方米。原告在此二许可规定上建设的房屋，并非全部为个人私房，而是部分为生产经营需要建房，并未超过国家规定的建设占地面积。2007年3月28日，原告杨林与八景乡人民政府签订土地租赁协议，约定：土地租赁期限为50年，面积为60亩，租金84000元，由原告进行项目建设与运营。而并非被告所述仅用于种植树木和建设本户住宅。原告建房是与项目名称建设相关的，即便是种植树木，也需要仓库安放树苗、农具、机具，也需要建工人住房，这些都与项目相关。原告现建房占地971平方米，并未超过使用林地1500平方米修路建房的许可面积。不存在超出批准范围的用地不符合土地利用总体规划的问题，原告的所有建房占地均已经办理了相关用地审批手续。原告的��为并未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。综上所述，被告作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书违法，依法应当予以撤销。2、被告2013年对原告罚款15000元的行政行为违法，因此导致原告扩大的损失，应当由被告承担赔偿责任。经汨罗市人民法院（2015）汨行初字第8号行政判决书确认，被告2013年对原告杨林罚款15000元的行为违法。原告确信被告该行政行为，并支付了罚款，原告并未收到其他处罚决定。而因被告的上述违法行为，原告确信可以继续建房，为此继续投入了建房资金800万元。如被告要求原告拆除已经建设的超过个人建房的占地面积的其他建筑，由此导致原告扩大部分的损失，被告应当承担赔偿责任，并由被告承担本案诉讼费。
为证明其主张，原告杨林向本院提交了以下证据：证据1、汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书，拟证明被告作出的行政行为侵害了原告的合法权益的事实；证据2、（2015）汨行初字第8号行政判决书，拟证明被告2013年对原告罚款15000元的行为违法；证据3、罚款15000元缴款凭证，拟证明原告已经按照被告要求于2013年缴纳罚款15000元事实；证据4、个人建房用地许可证和使用林地许可证，拟证明原告经许可批准个人建房用地占地面积160平方米，经许可修路建房用地面积1500平方米。原告现建房用地面积971平方米，未超出规划许可面积，现建房占地均已经办理了审批手续；证据5、土地租赁协议书，拟证明原告与八景乡人民政府签订土地租赁协议书的目的是为开发八景洞风景区旅游资源，作为旅游景区的配套服务进行项目建设。租赁期限为50年，面积为60亩，租金84000元。
被告汨罗市国土局辩称：1，汨���市国土局作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定（下称行政处罚决定）执法主体合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。任何使用土地的单位和个人必须严格按照法律法规的规定依法使用，违法使用土地应承担相应的法律责任。本案原告杨林在涉案集体土地上进行超面积建设行为，未取得汨罗市国土局的用地审批手续，违反法律规定，构成非法占用土地的违法事实。汨罗市国土局作出处罚决定之前收集固定的一系列证据足以证实原告杨林的上述违法事实。原告在起诉状中陈述称获得了林地使用许可（1500平方米），其所建房屋部分为生产经营用房，建房未超过许可使用面积。此种说法完全缺乏事实和法律依据，与汨罗市国土局作出行政处罚前所调查认定的事实完全不符。从事实认定方面看，邹国良、原告杨林本人接受汨罗市国土局的询问时陈述，��林本人申请个人建房的申请书，杨林本人在行政诉讼庭审过程中向法庭所作称述，林业局向杨林颁发的《使用林地许可证》上所加盖“限村民建房”章，均足以证实汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书认定事实是清楚的。行政处罚决定书适用法律正确，原告认为得到了使用林地的许可就是建房合法完全是对法律的误解。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请适用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在所使用的土地有林地的情况下，取得林业主管部门使用林地许可不能等同于土地主管部门的审批，两者不存在替代关系。取得使用林地许可证只是土地主管部门审批占用土地进行建设行为的前置程序。没有办理土地主管部门的占用土地审批手续，或者是实际建设面积超过了批准面积，即是非法占地违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。汨罗市国土局作为辖区土地行政主管部门，对杨林非法占用土地一案具有管辖权。行政处罚决定书作出程序合法、裁量适当。在杨林此前诉汨罗市国土局的行政诉讼案件中，汨罗市国土局之前对杨林的两次处罚已经被人民法院确认违法，汨罗市国土局已���按照法院裁判依程序撤销了此前的两次处罚决定，此次汨国土资执法[2016]14号行政处罚决定书是在撤销前两次处罚决定的情况下做出的，并不涉及到重复处罚的问题。作出[2016]14行政号处罚决定前已经依法收集固定了相关证据，依法询问了当事人、证人，对当事人杨林提出的认为对其有利的证据也依法收集调取，认真进行了分析，在综合全案证据的基础上依法告知杨林拟作出行政处罚决定的事实与理由，告知了其有陈述和申辩，申请听证的权利，在杨林申请听证后也依法定程序组织进行了听证，并对杨林及其代理人提出的问题、意见采纳情况进行了书面说明，充分保证了杨林在此次行政处罚过程中享有的合法权益。考虑到杨林非法占地违法事实的实际情况，汨罗市国土局在作出罚款处罚决定时也是完全按照比例原则，没有超出《中华人民共和国土地管理法实施条例���第四十二条规定的上限;2、原告要求汨罗市国土局予以行政赔偿缺乏事实和法律依据，且程序不合法。由于原告超面积建设的房屋系违反土地管理法律法规的违法建筑，属于非法利益，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定保护的公民合法财产的范畴，也不属于行政赔偿范围。即使是汨罗市国土局第一次作出的罚款行政处罚程序违法，但是其法律后果只是被确认违法和依法撤销的问题，并不存在成为原告进行土地行政违法的批准文件依据，况且汨罗市国土局从未就原告超面积的违法行为进行过任何形式的批准。原告不遵守土地管理的法律法规已是不对，汨罗市国土局2013年对其罚款时，就是对其土地违法行为的惩戒，原告在得到惩戒后不但不主动停止违法行为，反而继续进行后续的土地违法，更是不为法律所容忍。原告的超面积建成违法建筑是其违法行为的结果，作为一名完全民事行为能力人，一切后果只能由其自行承担。而且，依《国家赔偿法》第9条之规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。2013年的罚款行为，与汨罗市国土局作出汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书不是同一个行政行为。故原告在该起行政诉讼中提起赔偿其因2013年罚款行为导致的损失的诉讼请求，不符合法定程序，应当予以驳回。综上所述，原告杨林非法占用土地事实清楚，其违反《中华人民共和国土地管理法》的行为应当依法受到处罚。汨罗市国土局作出的行政处罚决定并无不当，原告的损失系其自己的违法所造成。其诉求缺乏事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回其不当诉求。
被告汨罗市国土局为证明行政行为的合法性，向本院提交了作出��政行为的事实证据及法律法规依据：证据1、组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告具有适格的诉讼主体资格和行政主体资格以及法定代表人的身份情况；证据2、立案呈批表，拟证明被告经请示批准，对该宗土地立案查处的事实；证据3、调查笔录、现场照片、测绘图纸、证据材料，责令停止国土资源违法行为通知书、一般缴费书、送达回证，拟证明被告依照国土资源违法行为查处工作规程对本案所涉的相关情况进行了详尽调查，查处该宗违法土地；证据4、听证资料，拟证明原告曾经申请听证，在听证会上提出过有关诉求，因缺乏事实和法律依据，没有被采纳；证据5、汨国土资执罚[2015]46号行政处罚决定书，汨罗市人民法院应诉通知书、举证通知书及2015年5月原告杨林的行政起诉状、被告答辩状、（2015）汨行初字第8号行政判决书、汨罗市国土局汨国土���撤罚（2015）01号和02号撤销行政处罚决定书、退款通知书，汨国土资执罚[2016]14号汨罗市国土资源局行政处罚决定书，拟证明原告曾经起诉过汨罗市国土局，汨罗市国土局根据法院判决撤销了之前的处罚决定，重新作出了行政处罚决定；证据6、听证资料（2015年），拟证明原告申请听证，在听证会上提出过有关诉求，因缺乏事实和法律依据，没有被采纳。其中部分诉求与此次诉讼活动原告提供的证据要表达的证明目的相同；证据7、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规部分条文，拟证明汨罗市国土局作出的处罚决定书所依据的法律法规。
经庭审质证，原告对被告出示的证据1和证据2无异议；对证据3至证据6的真实性无异议，对关联性有异议；对证据7有异议，认为杨林所使用的林地并未改变性质，设施也是用于林业改造，不需要被��的审批，只需要林业部门的审批。被告对原告出示的证据2和证据3无异议；对证据1和证据4的真实性无异议，对关联性有异议；对证据5认为与本案无关。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、2、3、4、5号证据，本院予以采纳。对被告提供的证据1至证据7予以采纳。
经审理查明：2007年3月28日，原告杨林与汨罗市八景乡人民政府签订《土地租赁协议书》，租赁地为八景乡枫泥岭嘴，租赁期限为50年，租金为84000元。同年4月10日原告在租赁地内办理八政林土用字（景）第叁号《使用林地许可证》，面积为1500平方米，用途修路建房，使用期限为50年。同年4月12日，原告在租赁地内申请办理汨政土管第（2007）18-38号个人建房用地许可证，批准用地面积为180平方米，批准建筑占地面积为160平方米。2013年9月��原告正式动工建房，实际占地建筑面积971平方米，其中811平方米超出批准范围。同年11月25日，被告下属智峰乡国土所工作人员找到邹国良（系原告亲属，负责杨林房屋施工建设）询问情况，当即向邹国良送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，并处罚款15000元，该罚款由原告杨林交给邹国良后，由邹国良经手交给了智峰乡国土所。2014年3月20日，智峰乡国土所巡查发现已下达责令停止违建通知的杨林超批准面积建房处仍在建设施工中，将杨林违建情况上报汨罗市国土局执法监察大队。2014年3月28日，被告汨罗市国土局执法监察大队向邹国良调查情况，要求立即停止建设，向邹国良送达汨国土资执责停[2014]124号《责令停止国土资源违法行为通知书》，同日，邹国良向被告提供了《土地租赁协议书》、《个人建房用地许可证》、《使用林地许可证》和交罚款15000元��收据复印件。2014年5月5日，汨罗市国土局执法监察大队向原告杨林作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并直接送达给了原告杨林。同年5月13日，被告汨罗市国土资源局执法监察大队发现该违法建筑仍在继续施工，再次作出并送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。同时向原告杨林作出并送达了《责令限期拆除通知书》。7月23日被告对原告杨林非法占地立案查处，8月1日向原告送达《汨罗市国土资源局行政处罚听证告知书》，8月5日原告提出听证申请，8月13日被告汨罗市国土资源局举行听证，原告杨林及委托代理人石金辉参加了听证。8月19日被告向原告送达《关于听证结果的通知书》。2014年9月6日，被告以原告超出批准范围违法建筑具体位置认定等相关情况需向上级部门请示汇报，中止了对此案的调查。2015年5月7日被告汨罗市国土局向原告杨林作出并��达汨国土资执罚[2015]46号《汨罗市国土资源行政处罚决定书》。2015年5月29日，原告杨林向法院起诉，要求确认汨罗市国土局汨国土资执罚[2015]46号行政处罚决定书无效以及2013年罚款15000元行为无效。同年10月8日法院判决确认被告对原告2013年作出罚款15000元的处罚行为违反行政处罚程序规定，系程序违法，应予撤销；确认被告汨国土资执罚[2015]46号行政处罚书违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，系程序违法，应予撤销，并重新作出行政处罚决定。2015年10月13日，被告汨罗市国土局作出汨国土资撤罚[2015]01号和02号撤销行政处罚决定书，撤销了2013年汨罗市国土局作出的罚款15000元行政处罚和汨国土执罚[2015]45号行政处罚决定，并于同年10月20日送达给原告杨林。同年11月30日汨罗市国土局作出���款通知书。同年12月11日，被告向原告送达汨国土资执行告[2015]103号行政处罚听证告知书，次日原告杨林提出听证申请书，同年12月29日被告组织听证，原告杨林及其委托代理人石金辉参加了听证，同年12月31日，汨罗市国土局作出汨国土资通[2015]2号关于听证结果的通知。2016年2月22日汨罗市国土局作出汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书，并于同年3月8日送达给原告杨林，3月29日原告杨林向法院起诉要求撤销被告作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书及赔偿因被告2013年对原告罚款15000元的违法行为导致原告扩大的损失。
本院认为，任何单位和个人必须严格按照法律法规相关的规定依法使用土地，违法使用土地应承担相应的法律责任。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中原告杨林的涉案集体土地系林地，依照《湖南省林业条例》第九条规定，农村居民建房应当不占或者少占林地，确需占用林地的，应当依所在地县级人民政府林业主管部门审批同意后，依法办理用地审批手续。故使用林地许可证是个人建房用地许可证的前置程序，不能代替建房用地许可证，且仓库和工人住房都是用地建房，都要办理用地审批手续。原告杨林超面积建房的行为未取得土地主管部门的用地审批和手续，违反了法律的相关规定，构成非法占用土地的违法事实。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管��门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。据此，县级以上人民政府土地管理部门对本行政区域内发生的土地违法案件有管辖权。本案中，汨罗市国土局作为辖区土地行政主管部门对杨林非法占用土地一案具有管辖权。原告杨林非法占用土地事实清楚，其违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的行为应当依法受到处罚。被告依法撤销原行政处罚，经过立案、调查取证、现场勘测、听证、送达行政处罚决定书，告知受处罚人诉权等法定程序，对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用���律正确，程序合法。原告要求撤销被告作出的汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书的诉求本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。汨罗市国土局汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书与2013年对原告的罚款行为不是同一行政行为。依上述第九条的规定，原告杨林应该在2015年5月21日起诉要求确认“2013年的罚款行为无效”时，一并提出赔偿请求或在本院确定该笔罚款行政行为违法后单独先行向被告提出申请，对被申请人作出的决定不服的再向人民法院提起国家赔偿诉讼。故原告的该诉求不属于本案的受理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和���行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨林要求撤销被告汨罗市国土资源局汨国土资执罚[2016]14号行政处罚决定书的请求；
案件受理费50元，由原告杨林负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 何琪琳
审 判 员 马 雁
人民陪审员 苏 俊
二〇一六年九月六日
书 记 员 吴 晶