广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终356号
上诉人（原审原告）：广州优柏乐鞋业有限公司，住所地广州市荔湾区环市西路37号1808房。
法定代表人：林育进，该公司监事。
委托代理人：杨高峰，广东环球经纬律师事务所律师。
委托代理人：凌华，广东环球经纬律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广东省安全生产监督管理局，住所地广州市越秀区建设大马路19号。
法定代表人：黄晗，该局局长。
委托代理人：谢义茂，该局工作人员。
上诉人广州优柏乐鞋业有限公司因诉广东省安全生产监督管理局行政复议纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年12月13日，原告广州优柏乐鞋业有限公司与广州市西郊增宝大厦签订《租用增宝仓库合同》，约定：原告向广州市西郊增宝大厦租赁位于同德西××××号后座增宝仓库901-914仓；用于存放衣服、鞋子等，不得存放易燃易爆物品、违禁品和假冒伪劣商品；租用的仓库只能由原告自行使用，不得转租，分租；租赁期限从2013年1月1日起至2013年12月31日止等。2012年12月21日，原告与范祖敏签订《租用增宝仓库合同》，约定：范祖敏向原告租赁位于同德西××××号后座增宝仓库903-907仓；用于存放鞋服；范祖敏是用电安全的责任人，不得存放易燃易爆物品和违禁品；租赁期限由2013年1月1日起至2013年12月31日止等。2013年9月10日，增宝仓库发生爆炸事故，9月11日，广州市人民政府成立了广州市白云区“9.10”较大爆炸事故调查组，该事故调查组经调查形成了《广州市白云区“9.10”较大爆炸事故调查报告》，并经广州市人民政府批复同意结案。该调查报告认定：2013年9月10日11时50分，位于增宝仓库907号仓库前，一批被谎称是成品鞋的“8发塑料圆盘击发帽”在搬运装车过程中发生爆炸，事故造成8人死亡，36人受伤，直接经济损失约2190万元。关于事故原因和性质认定中，认定原告等广州的货物仓储经营者未严格履行安全生产管理责任。原告等主体作为增宝仓库907号货仓的经营者和管理者，违反了《易燃易爆性商品储藏养护技术条件》（GB17914-1999）3.2.1.1和《中华人民共和国安全生产法》第三十二条、第四十一条的规定，未建立专门的安全管理制度，未采取可靠的安全措��，且出租人和承租人之间均未签订专门的安全生产管理协议或在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，导致该批“击发帽”爆炸物非法储存在907号货仓内。在907号货仓管理责任方面，原告虽然不是907号货仓的直接经营者，但超出《工商营业执照》的经营范围，擅自将907号货仓转租他人牟利，且未尽到督促范祖敏安全使用的责任，存在重大过失行为，其责任小于范祖敏，应承担次要责任，并建议给予原告行政处罚。
2014年7月21日，广州市安监局作出（穗）安监管罚告[2014]012号《行政处罚告知书》、《听证告知书》，拟对原告作出行政处罚。广州市安监局称2014年8月18日向原告企业法人营业执照登记的住所送达上述文书时，因原告住所大门紧闭，内部无人办公，但并非下落不明，遂在当地的环市西苑社区居委会工作人员和天力物业公司工作人员的见证下，将上述两份文书张贴在原告住所留置送达并拍照留证，同时见证人在送达回执上签名确认。但广州市安监局的送达回执备注栏内对留置送达的说明文字中并未见到相关送达人员和见证人于2014年8月18日签名确认的字样。2014年9月4日，广州市安监局作出（穗）安监管罚[2014]012号《行政处罚决定书》，认定：原告向增宝仓库承租了907号货仓，负责该货仓仓储业务的经营管理工作，是该货仓仓储经营业务的安全生产责任主体，但原告违反了与增宝仓库出租方共同签定的“不得转租”的合同约定，擅自将907号货仓转租给了范祖敏。虽然原告在与范祖敏的租赁合同中约定了该货仓用于存放“鞋服”，不得存放易燃易爆物品和违禁品，不得转租、分租他人。但原告未有在租赁合同中明确约定各自的安全生产管理责任，也没有与范祖敏签订专门的安全生产管理协议，当范祖敏利用租来的907号货仓进行非法经营牟利时，原告对907号货仓放任不管，未尽安全生产管理职责，除了督促范祖敏按时缴交租金外，一般不与范祖敏联系，日常安全生产监督检查缺乏，导致该货仓储存了大批“击发帽”爆炸物，从而造成了较大生产安全事故的发生，对事故发生负有管理责任；同时，原告在法定期限内没有进行陈述申辩或申请听证，视为放弃上述权利。遂决定对原告处以罚款人民币43万元整的行政处罚。2014年9月5日，广州市安监局以同样方式向原告留置送达《行政处罚决定书》和《广州市非税收入缴款通知书》，相关送达人员和见证人在送达人栏和备注栏签名确认。
原告不服该处罚决定，于2014年11月4日向被告申请行政复议，被告2014年11月6日作出（粤）安监行复受理[2014]1号《行政复议受理通知书》，决定受理原告的行政复议申请。2015年1月5日，被告作出（粤）安监行复决字[2015]1号《行政复议决定书》认为：1、本案事实认定清楚、证据确凿。原告违反了《中华人民共和国安全生产法》（2002）第四十一条第二款规定和《广州市安全生产管理规定（试行）》（广州市人民政府令第57号）第十七条规定，对事故的发生负有管理责任，广州市安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十七条、《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法[2010]137号）中的《生产安全事故报告和调查处理条例》第（二）项相关规定实施标准之（十五）第2项第（6）目之规定，做出对原告处以罚款人民币43万元整的行政处罚决定，适用法律正确，内容适当。2、根据《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局第15号令）第三十条第（六）项规定“当事人或者他的同住成年家属拒绝接收的，送达人应���邀请有关基层组织的代表或者有关人员到场，注明情况，在行政处罚决定书送达回执上注明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，将文书留在当事人的收发部门或者住所，即视为送达。”，广州市安监局根据送达过程的情况采用留置送达方式，但在留置送达（穗）安监管罚告[2014]012号《行政处罚告知书》、（穗）安监管听告[2014]012号《听证告知书》、（穗）安监管罚[2014]012号《行政处罚决定书》过程中，（穗）安监管罚告[2014]012号《行政处罚告知书》、（穗）安监管听告[2014]012号《听证告知书》未履行见证程序，（穗）安监管罚[2014]012号《行政处罚决定书》的见证人不符合法律规定，留置送达程序不合法。遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销广州市安监局作出的（穗）安监管罚[2014]012号《行政处罚��定书》，并责令其在法律、法规、规章规定的期限内重新作出行政处罚决定。原告不服提起本案诉讼，请求：l.撤销被告作出的(粤)安监行复决字[2015]l号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告作为广州市安监局的上一级主管部门，有权对当事人不服广州市安监局的行政行为提起的行政复议进行审查并作出行政复议决定。
《中华人民共和国安全生产法》（2002）第四十一条第二款规定：“生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”《广州市安全生产管理规定（试行）》（广州市人民政府令第57号）第十七条规定：“生产经营单位对同一生产经营项目、场所的一个或者多个承包方、承租方的安全生产工作，应当履行下列安全生产责任：（一）签订专门的安全生产管理协议，或者在承包、租赁合同中约定和明确各自的安全生产责任；（二）查验承包方或者承租方的生产经营范围和有关资质，并将查验情况建档备存；（三）向承包方、承租方书面告知发包项目、出租场所或者设备的基本情况及安全生产要求；（四）督促、协调和解决一个或者多个承包方、承租方提出的安全生产问题；（五）发现承包方、承租方有安全生产违法行为的，应当及时劝阻，��向负有安全生产监督管理职责的部门报告。”《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法[2010]137号）中的《生产安全事故报告和调查处理条例》第（二）项相关规定实施标准之（十五）第2项第（6）目规定：“……造成8人死亡，或者40人以上45人以下重伤（包括急性工业中毒），或者4000万元以上4500万元以下直接经济损失的，处40万元以上45万元以下的罚款；……”本案中，广州市白云���“9.10”较大爆炸事故造成8人死亡，36人受伤，直接经济损失约2190万元。广州市安监局认定原告在该次事故中违反了“不得转租”的合同约定、对事故发生负有管理责任并依据《中华人民共和国安全生产法》（2002）第四十一条第二款、《广州市安全生产管理规定（试行）》（广州市人民政府令第57号）第十七条、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十七条、《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法[2010]137号）中的《生产安全事故报告和调查处理条例》第（二）项相关规定实施标准之（十五）第2项第（6）目的规定，对原告作出处以罚款43万元的行政处罚，具有相应的事实和法律依据。被告认定广州市安监局作出的（穗）安监管罚[2014]012号《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，依法有据，本院予以支持。《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局第15号令）第三十条第（六）项规定：“当事人或者他的同住成年家属拒绝接收的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者有关人员到场，注明情况，在行政处罚决定书送达回执上注明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，将文书留在当事人的收发部门或者住所，即视为送达。”根据查明事实可知，广州市安监局在向原告留置送达（穗）安监管罚告[2014]012号《行政处罚告知书》、（穗）安监管听告[2014]012号《听证告知书》过程中，未提供证据证明已其履行见证程序，因此，被告认定广州市安监局留置送达程序不合法，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按��下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”的规定，决定撤销广州市安监局作出的(穗)安监管罚[2014]012号《行政处罚决定书》并责令广州市安监局在法律、法规、规章规定的期限内重新作出行政处罚的决定，认定事实清楚，适用法律正确，本院亦予以支持。同时，被告2014年11月6日受理原告提出的涉案行政复议申请后，经审查于2015年1月5日作出(粤)安监行政复决字[2015]1号《行政复议决定书》，并邮寄送达给原告,程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第��十九条之规定，判决：驳回原告广州优柏乐鞋业有限公司的诉讼请求。
广州优柏乐鞋业有限公司不服一审判决提起上诉称：1、上诉人对肇事仓库的转租行为不违法也不违约，在仓库原出租人默许转租的情况下，仓库的安全生产管理职责应当由原出租人承担；2、上诉人的转租行为与事故发生没有直接因果关系，上诉人缴纳的巨额管理费也表明厂库房应当承担安全生产管理责任；3、复议决定课以上诉人不可能履行的管理义务，上诉人不可能打开仓库检查；4、上诉人承担的是次要责任，不存在严重过错，发生事故后上诉人积极参与救援，事后又主动向公安机关提供信息，应当减轻处罚，对上诉人直接处以法定处罚幅度中档以上的处罚是明显不合理的。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人广东省安全生产监督管理局二审辩称：上诉人���出出租方，以出租方式经营事故发生场所，应当与承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在租赁合同中明确约定各方的安全生产管理责任。但上诉人没有尽到上述义务，也没有履行日常安全管理义务，对事故发生负有责任。增宝仓库的物业管理责任不能免除上诉人的责任。本案事故造成造成8人死亡，36人受伤，直接经济损失约2190万元。上诉人不存在主动消除或减轻安全生产的违法行为，对上诉人处以43万元的行政处罚合法合理，量罚适当。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案为安全生产监督管理行政处罚复议决定纠纷。二审争议焦点为广东省安全生产监督管理局作出的(粤)安监行复决字[2015]l号《行政复议决定书》是否���法。
本案中，被上诉人以留置送达程序不合法为由，作出复议决定撤销了广州市安全生产监督管理局对上诉人作出的行政处罚决定，对此各方当事人均无异议。主要争议焦点在于被上诉人作出的复议决定中认定上诉人存在违法行为，以及同意广州市安全生产监督管理局对上诉人作出的罚款数额，是否成立。《中华人民共和国安全生产法》（2002）第四十一条第二款规定：“生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”《广州市安全生产管理规定（试行）》（广州市人民政府令第57号）第十七条规定：“生产经营单位对同一生产经营项目、场所的一个或者多个承包方、承租方的安全生产工作，应当履行下列安全生产责任：（一）签订专门的安全生产管理协议，或者在承包、租赁合同中约定和明确各自的安全生产责任；（二）查验承包方或者承租方的生产经营范围和有关资质，并将查验情况建档备存；（三）向承包方、承租方书面告知发包项目、出租场所或者设备的基本情况及安全生产要求；（四）督促、协调和解决一个或者多个承包方、承租方提出的安全生产问题；（五）发现承包方、承租方有安全生产违法行为的，应当及时劝阻，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。”上诉人与增宝大厦签订的租用仓库合同中明确约定，上诉人不得转租和分租他人，否则增宝大厦有权收回仓库。但上诉人未经增宝大厦同意，擅自将仓库转租给范祖敏。根据上述规定，上诉人将仓库转租给范祖敏，就应当承担起作为���租人的安全生产管理责任。但上诉人没有与范祖敏签订专门的安全生产管理协议，也未在租赁合同中明确约定各方的安全生产管理责任，同时亦未对其转租后范祖敏的仓库使用情况进行跟踪检查，甚至不作任何了解，对范祖敏在仓库内搬运和存储的货物种类毫不知情。显然，上诉人的上述不作为行为违反了安全生产管理法律的法定义务，对安全事故的发生，应当承担法律责任。
涉案《广州市白云区“9.10”较大爆炸事故调查报告》系由广州市人民政府批准成立的广州市白云区“9.10”较大爆炸事故调查组经调查后形成的书面报告，应当作为确定本案事故责任的依据。本案事故共造成8人死亡，36人受伤，直接经济损失约2190万元，属于较大安全生产事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十七条有关“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”的规定，以及《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法[2010]137号）中的《生产安全事故报告和调查处理条例》第（二）项相关规定实施标准之（十五）第2项第（6）目规定：“……造成8人死亡，或者40人以上45人以下重伤（包括急性工业中毒），或者4000万元以上4500万元以下直接经济损失的，处40万元以上45万元以下的罚款；……”广州市安全生产监督管理局对上诉人处以43万元的行政处罚并未违反法律规定，量罚幅度亦无不妥。据此，被上诉人作出的复议决定中认定上诉人存在违反安全生产法律规定的行为，同时亦认可广州市安全生产监督管理局对上诉人作出的罚款数额，具有事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。
综上，上诉人广州优柏乐鞋业有限公司的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人广州优柏乐鞋业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一六年六月十五日
书 记 员 朱璐明