广东省汕尾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤15行初6号
原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司。
法定代表人林耀昌，总经理。
委托代理人梁敏男，广东法盛律师事务所律师。
委托代理人林春强，陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司职工。
被告陆丰市住房和城乡规划建设局。
法定代表人余镇军，局长。
委托代理人蔡奇斌，该局副局长。
委托代理人李衍辉，广东陆洲律师事务所律师。
被告陆丰市人民政府。
法定代表人邱晋雄，市长。
委托代理人林寅亮，陆丰市法制局局长。
原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司（下称卡绿达公司）不服被告陆丰市住房和城乡规划建设局（下称陆丰住建局）限期拆除通知，向陆丰市人民法院提起行政诉讼，陆丰市人民法院依法受理。2016年5月24日，原告卡绿达公司向陆丰市人民法院递交《追加被告申请书》，认为陆丰市人民政府（下称陆丰市政府）与本案有直接利害关系，申请追加陆丰市政府为本案被告。陆丰市人民法院于2016年6月6日作出（2016）粤1581行初1-2号行政裁定书，裁定本案移送汕尾市中级人民法院管辖。本院依法受理后组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告卡绿达公司委托代理人梁敏男、林春强，被告陆丰住建局的委托代理人李衍辉、蔡奇斌，被告陆丰市政府的委托代理人林寅亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告卡绿达公司起诉称，关于原告位于陆丰市潭西镇上埔管区陂仔沟沙埔地（广汕公路河西镇湖田村路段南侧）的建筑物“陆丰市卡绿达建材综合市场”（下简称“综合市场”），被告以该综合市场已过临时规划许可证期限为由，要将该综合市场拆除。原告认为被告拆除综合市场的行政行为违法，而且严重损害原告利益、造成社会不稳，特向法院提起诉讼，请求判令被告撤销所作出的《限期拆除临时建筑物的通知》及《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）并停止拆除行为。一、原告综合市场要被拆除，被告对此负有极大过错责任。根据被告作出的《限期拆除临时建筑物的通知》陈述，原告的综合市场临时规划证期满后之所以未有被批准延期，是因为“地块用地性质未变更，项目不予延期”。但对于该项目用地，原告自2012年6月起已经是多次向被告提出变更土地用途的申请，被告也曾经在2013年1月14日给陆丰市政府的《关于陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司申请变更土地用途的请示》（陆住建规字（2013）02号）中明确表态“我局经审查后认为该单位原有土地变更符合城市总体规划的要求，可以给予变更，且变更后用地能符合城市总体规划的布局要求”，但至今为止，三年多时间过去了，被告对原告的变更土地用途申请迟迟未有答复，已严重超过了法定答复期限。被告的不作为是导致原告综合市场项目不能合法延期的主要原因，而且被告应对此负主要责任，原告由此保留追究被告行政不作为法律责任的权利。二、原告的综合市场其实是一个长期发展项目，不应作为临时建筑予以拆除。原告该项目发起于2012年初，当时原告考虑到陆丰市的经济正在迅速发展，但在陆丰市的西片乡镇甚至整个陆丰市都缺少一个大型建材综合市场，原告特选址在广汕公路河西镇湖田村路段南侧，河西镇与潭西镇的交界处，利用林耀忠与袁玉红的土地共29464.7平方米，投资2958万元，准备建设一专门的建材批发、零售市场。该综合市场刚一申报，项目立即受到陆丰市政府、河西镇政府的特别重视。2012年6月8日，陆丰市发展和改革局出具《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见》（陆发改（2012）51号），决定同意原告建设该综合市场，其后河西镇党政机关又马上在2012年6月11日召开联席工作会议，并作出《关于印发河西镇党政联席会议《工作会议纪要》的通知》，对原告的综合市场建设，要求各有关职能部门通力合作、予以大力支持。接下来的陆丰市环境保护局、公安消防大队也纷纷核查通过。因此，该项目是当时市政府的重点建设项目，但考虑到原告所利用土地中林耀忠的土地为养猪场建设用地，袁玉红的土地为仓库、宿舍用地，而且土地用途未能在短时间内改变，而综合市场项目因要尽快上马，最后决定由被告于2012年9月25日先向原告出具《陆丰市临时建设工程规划许可证》（编号：4415812012500001），允许原告开始动工建设，待项目日后条件成熟后再更改为长期项目。因此，原告的综合市场按当时市政府的决定是作为长期项目规划的，作为临时建筑只是权宜之计，陆丰市政府与被告对此都非常清楚。三、被告对原告的综合市场进行拆除，严重损害了原告的合法权益，亦损害了众多中小建材经营商的利益，应该马上停止，并等候原告申请变更土地用途后变更为长期项目。1、按照当初原告与陆丰市政府的合意，综合市场项目将建设成为推动陆丰经济增长、解决西片镇乡群众就业困难、发展第三产业的引擎项目。为此，原告作出将近3000万元的巨额投资，如果项目只有两年的使用期限，想必任何一位理性的投资者都不会下如此重本，冒然的强拆必将导致原告的巨额经济损失，亦将严重损害政府的信用。2、原告的综合市场现有铺位200多间，为了做旺市场，推动当地经济发展，原告至今为止未曾收取小商家分毫租金，而众多的小商家亦因有政府的规划承诺，各自都在铺位中投入巨资经营，甚至有些商家不惜借贷投入。现在综合市场经过两年多的大力发展，已初具规模，无论成交量还是建材吞吐量均居陆丰之首，很好地带动了当地经济的发展。但若该综合市场被拆，众多的小商家如何安置？靠此小本经营养家的小商家如何生存？如果被告不顾后果执意强拆，必定会引发众多商家的激烈抵抗，搞不好还会变成群体事件，影响社会的和平稳定。3、该综合市场无侵犯任何人的合法权益，无侵占农用地，无消防问题、无环境问题、无堵塞交通问题，相反为当地经济带来活力，带来机遇！如此一个当年政府的重点项目，就因为仅仅过了两年的临建期限要强拆？这对当地经济有何益处？对当地百姓有何益处？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。”及《中华人民共和国行政强制法》第三十九条：“有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。”原告认为被告如对综合市场罔顾社会现实执意强拆，必定会给当地经济、店铺小商家、原告造成难以弥补的损失，而停止执行并不会损害国家利益、社会公共利益，因此，原告特向贵院诉求被告马上停止对原告综合市场的拆除。四、被告出具的《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号），将原告综合市场定义为“违法建筑”予以拆除，是定义错误，应予以撤销。原告的综合市场并不是“违法建筑”。所谓违法建筑，是指违反法律、法规在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反工程规划许可证规定建设的建筑或采取欺骗手段骗取批准而新建、扩建和改建的建筑，严重影响城市规划的建筑。一般来说主要包括：1、未申请或申请未获得批准建设规划工程许可证，未取得建设用地规划许可证和建设工程许可证而建成的建筑；2、违反建设工程规划许可证的规定建设的建筑；3、擅自改变了规划使用性质建设的建筑；4、擅自将临时建筑建设为永久性的建筑。而原告该综合市场已经取得了《陆丰市临时建设工程规划许可证》，是一个合法的建筑，就算现在已经过了许可证的期限，但不可否认的是，过期临时建筑也是经过合法审批和有合法建造手续的建筑物。过期临时建筑建造人的建造行为既符合《中华人民共和国土地管理法》关于建设用地使用权的规定，也符合《中华人民共和国城乡规划法》关于规划许可的规定，同时还取得了临时建筑的准建证，因而最多也只能将其定义为“已过期限的临时建筑”，与“违法建筑”有本质上的不同，被告应该对此予以更正。综上，原告认为被告的拆除综合市场行为违背政府初衷，强行拆除将严重损害原告、众多商铺小业主的合法权益，亦将严重损害政府公信力，原告特请求：1、撤销被告作出的《限期拆除临时建筑物的通知》及《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）。2、本案诉讼费用由被告承担。
2016年2月25日，原告卡绿达公司向陆丰市人民法院递交《增加诉讼请求申请书》，增加诉讼请求：一、要求撤销被告陆丰住建局于2016年1月22日作出的《行政强制执行决定书》【陆住建强制决字（2016）第01号】；二、判决被告陆丰住建局于2016年2月4日对申请人的建筑物“陆丰市卡绿达建材综合市场”所进行的拆除行为违法。
原告卡绿达公司提交了如下证据、依据：
1、《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）。
2、《限期拆除临时建筑物的通知》。
证据1-2，证明陆丰住建局决定将原告的陆丰市卡绿达建材综合市场进行拆除。
3、《陆丰市临时建设工程规划许可证》（编号：441582012500001）。证据3，证明陆丰市卡绿达建材综合市场为合法建筑。
4、《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见》（陆发改（2012）51号）。
5、《关于印发河西镇党政联席会议﹤工作会议既要﹥的通知》。
6、《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期项目立项的环保意见》（陆环函（2012）42号）。
7、《报告》及陆丰市公安消防大队批复。
证据4-7，证明陆丰市卡绿达建材综合市场为陆丰市的重点工程项目，并且已经得到陆丰市政府、陆丰市发改委、陆丰市环保局、消防大队的立项同意，因此不应认定为临时建筑。
8、林耀忠土地使用权证（陆府国用（2006）0806599号）。
9、袁玉红土地使用权证（陆府国用（2012）第0712466号）。
10、袁玉红土地使用权证（陆府国用（2012）第0712467号）。
11、《关于请求核定土地用途的请求》（陆国土资（2013）69号）。
12、《关于请求核定土地用途的请示的复函》（汕国土资函（2013）49号）。
13、《改变土地用途申请书》（2012年6月22日）。
14、《改变土地用途申请书》（2014年11月7日）。
15、《关于陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司申请变更土地用途的请示》（陆住建规字（2013）02号）。
证据8-15，证明陆丰市卡绿达建材综合市场所用土地用途正在申请变更，如变更成功即可变为长期项目及永久建筑，被告罔顾现实拆除只会导致原告巨额经济损失及损害众多中小商铺小业主的权益，容易引发群体性事件，请求停止拆除。
被告陆丰住建局提交书面答辩状称，一、原告卡绿达建材市场临时建筑形成的基本情况。原告临建项目的用地由三块土地组成，第一块土地由林耀忠所有，用地性质为养猪场建设用地，面积2400平方米，第二、三块土地由袁玉红所有，面积5464.7平方米，用地性质为仓库、宿舍用地。原告于2012年9月11日对上述土地申请办理临时建设工程规划许可证，得到陆丰住建局的批准，有效期为二年，自2012年9月26日起至2014年9月26日止。二、规划行政强制纠纷发生的原因及过程。2014年6月22日，原告申请延长临时规划许可的期限，陆丰住建局决定不予延期。因临时建筑超期，2015年3月9日，陆丰住建局对原告的临建项目发出“限期拆除建筑物的通知”，要求原告在二个月内自行拆除。2015年5月19日，陆丰住建局就原告临时建筑是否采取强制拆除上报陆丰市政府研究确定。2015年10月9日，广东省住建厅就林键国多次上访要求拆除原告临时建筑做出了终结上访意见并对汕尾市规划局上报的陆丰住建局对原告临建项目的处理程序予以支持肯定。2015年10月23日，陆丰市政府作出了“关于责成依法强制拆除逾期临时建筑的通知”，要求陆丰住建局按《城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》的规定，对原告的临时建筑实施强制拆除。根据陆丰市政府作出了“关于责成依法强制拆除逾期临时建筑的通知”及《行政强制法》的规定，陆丰住建局于2015年12月3日发出了“限期拆除违法建筑物的催告书”（陆建规拆催字（2015）01号），并于2015年12月8日送达原告法定代表人林耀昌。2015年12月10日，陆丰住建局根据《行政强制法》的规定，发布了“限期自行拆除违法建筑物的通告”（陆建规强拆公字（2015）01号）。按《行政强制法》的规定，为完善程序，陆丰住建局又于2016年1月22日作出了《行政强制执行决定书》，并于2016年2月3日直接送达原告法定代表人林耀昌。2016年2月4日的强制拆迁行为合法。原告对陆丰住建局的一系列行政行为不服于2016年1月13日向陆丰市人民法院提起行政诉讼，陆丰市人民法院受理后，并没有裁定暂停执行，因此，陆丰住建局按市政府的总体部署，根据《城乡规划法》第六十六条、第六十八条及《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条等有关规定，于2016年2月4日予以强制执行是合法的。综上，原告的诉讼请求依法不能成立，请求驳回原告的诉讼请求，维持陆丰住建局的行政强制决定及强制拆迁行为。
被告陆丰住建局提交了如下证据、依据：
第一组证据：证明临时建筑项目的报建情况。
证据名称：（1）申请报告。（2）卡绿达公司营业执照。（3）关于印发河西镇党政联席会议《工作会议纪要》的通知。（河委（2012）21号）。（4）关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见。（陆发改（2012）51号）。（5）关于陆丰市卡绿达建材综合市场一期项目立项的环保意见（陆环函（2012）42号）。（6）林耀忠国土证。（7）袁玉红国土证（二宗）。（8）关于同意出让养猪场建设用地的通知（陆国土证字（1999）03号）。（9）关于陆丰市永盛贸易有限公司用地的批复（汕国征（1998）237号）。（10）陆丰市永利贸易总公司国土证。（11）国有土地使用权交易成交证明书（陆土地交易证字（2006）第127号）。（12）关于请求核定土地用途的请示（陆国土资（2013）69号）。（13）关于请求核定土地用途的请示的复函（汕国土资函（2013）49号）。（14）临时建设工程规划许可证（证号：4415812012500001）。
证明目的：1、卡绿达公司临建项目的用地由三块土地组成：第一块土地由林耀忠所有，用地性质为种养（养猪场建设用地）面积24000平方米；第二、三块土地由袁玉红所有，用地性质均为仓库、宿舍用地，面积为5464.7平方米。2、2012年9月11日，卡绿达公司申请办理临时建设工程规划许可证。3、2012年9月25日得到陆丰住建局批准，有效期二年，时间期限为2014年9月26日到期。
第二组证据：证明卡绿达公司申请变更及延期的情况。
证据名称：（1）改变土地用途申请书。（2）关于卡绿达公司申请变更土地用途的请示。（3）关于申请延期《临时建设工程规划许可证》的报告。（4）改变土地用途申请书。
证明目的：1、2012年6月22日，卡绿达公司提出变更土地的申请。2、2013年1月14日，陆丰住建局上报陆丰市政府审批卡绿达公司的变更请求。3、2014年7月28日，卡绿达公司提出延期《临时建设工程规划许可证》的申请。4、2014年11月7日，卡绿达公司再次提出变更土地用途的申请。
第三组证据：证明卡绿达公司临建逾期处理情况。
证据名称：（1）限期拆除临时建筑物的通知；（2）关于拆除卡绿达临时建设的请示（陆建规字（2015）44号）。（3）限期拆除违法建筑物的催告书（陆建规拆催字（2015）01号）。（4）行政处罚文书送达回执。（5）请求对陆丰市卡绿达建材市场暂停拆除申请书。（6）陆丰市人民政府办公室关于对卡绿达公司申请书的复函（陆府办函（2016）9号）。（7）行政强制执行决定书（陆住建强制决字（2016）第01号）。（8）行政强制执行文书送达回执。
证明目的：1、2015年3月9日，陆丰住建局根据《城乡规划法》的规定发出了《限期拆除临时建筑物的通知》。2、2015年5月19日，陆丰住建局向陆丰市政府提出《关于拆除卡绿达临时建筑的请示》。3、2015年10月23日，陆丰市政府根据《城乡规划法》的规定发出了《陆丰市人民政府关于责成依法强制拆除逾期临时建筑的通知》，责成陆丰住建局强制拆除逾期临时建筑。4、2015年12月3日，陆丰住建局根据《行政强制法》的规定发出了《限期拆除违法建筑物催告书》，并于2015年12月8日送达卡绿达公司法定代表人林耀昌。5、2015年12月23日，卡绿达公司对陆丰市政府提出对临时建筑物暂停拆除的申请。6、2016年1月20日，陆丰市政府发出了《陆丰市人民政府办公室关于对市卡绿达农业科技发展有限公司申请书的复函》。7、2016年1月22日，陆丰住建局依据有关法律法规的规定作出了《行政强制执行决定书》，并于2016年2月3日送达卡绿达公司法定代表人林耀昌。
结论性意见：上述三组证据联合证明，从卡绿达建材市场的临时报建及审批、到超期通知自行拆除、限期强制拆除，陆丰住建局均严格依法依规、依法行政。
被告陆丰市政府当庭提交书面答辩状称，一、涉案临时建设工程已超过许可期限。陆丰住建局于2012年9月11日批准本案原告申报建设位于陆丰市潭西镇上埔管区陂仔沟沙埔地（广汕公路河西镇湖田村路段南侧）“卡绿达建材综合市场”的临时建筑工程，使用时间二年，核发了涉案的临时建设工程许可证，证件有效期为2年，至2014年9月11日到期。2014年7月28日卡绿达公司提出对该临时建设工程的延期申请，陆丰住建局审核研究后决定不予批准延期。并于2015年3月9日对卡绿达公司发出“限期拆除临时建筑物的通知”，期满后卡绿达公司仍未落实拆除工作且该公司法定代表人自身未提出亦未委托他人对该项决定提出任何异议。鉴于该临时工程已经超过许可期限，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止拆除或者逾期不拆除的，建设工程所在县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。二、原告卡绿达公司所提申请无法律依据。原告称其向陆丰住建局申请土地用途变更不予批准，认为这是有关部门不作为的表现的观点是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二款及第三款；临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物，临时使用土地期限一般不超过二年。卡绿达公司称陆丰市政府责成陆丰住建局依法拆除逾期临时建筑的行为导致涉案临时建设工程被拆迁，使其利益受损。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款；临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。卡绿达公司须尊重客观事实，涉案综合市场原本就是一项临时建设工程，使用期限届满，经城乡规划主管部门审核不符合延期条件，逾期以及催告均不落实拆除工作，陆丰市政府依法责成相关部门落实工作，合理合法。原告的诉求无法律依据。三、强制拆除决定有法可依。原告卡绿达公司认为有关部门对涉案综合市场的强制拆除决定应予以撤销，结合上文所述，并根据《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；以及第三十七条，经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。陆丰市政府及有关部门所作出行政强制行为符合法律规定。综上，请求：1、依法驳回原告的诉讼请求。2、由原告承担本案诉讼费用
被告陆丰市政府提交了如下证据、依据：
1、2015年12月23日卡绿达公司向陆丰市政府发来《请求对陆丰市卡绿达建材综合市场暂停拆除申请书》。
证明原告向陆丰市政府有申请。
2、2016年1月20日向陆丰市人民政府办公室关于对卡绿达公司申请书的复函。
证明陆丰市政府对卡绿达公司申请书的请求作出了明确答复，要求卡绿达公司严格执行陆丰住建局的通知精神，切实做好搬迁拆除工作。
3、陆丰住建局《关于拆除卡绿达临时建设的请示》（陆建规字（2015）44号）。
证明报告了已按法律程序，但卡绿达公司拒不执行拆除工作。
4、《陆丰市人民政府关于责成依法强制拆除逾期临时建筑的通知》。
证明责成陆丰住建局依照法律程序强制拆除。
5、陆丰住建局《关于陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司临时建筑强制拆除工作的情况报告》。
证明陆丰住建局依照法律程序已经做好强制拆除的工作。
经庭审质证，各方当事人对证据发表如下质证意见：
原告卡绿达公司对被告陆丰住建局、陆丰市政府提交的证据发表质证意见：我们的证据材料与住建局的有重合。对被告提交的证据无异议，关联性有异议，被告的这些证据证明了我方的观点，按《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条的规定，行政机关对行政相对人未履行行政行为，可申请法院强制执行，但是被告在我方向陆丰法院提起诉讼期间强制执行拆除，是违法的。
被告陆丰住建局对原告卡绿达公司提交的证据发表质证意见：对证据的真实性没有异议。对证明目的提出不同意见。现在拆除的市场是临时建筑，在没有改变土地用途的前提下，只能依法拆除。
被告陆丰市政府对原告卡绿达公司提交的证据发表质证意见：对证据的真实性没异议，对关联性有异议性。证据1-3，说明了这个市场是临时建筑物。证据4-7，必须取得土地使用权，变更土地用途，才能建筑市场。但是原告的建筑是临时的，且汕尾市国土局批准的土地的用途是养猪的，不是建材市场。证据8-15，国土局未批准之前，土地的用途没有改变。
经庭审质证，本院对双方当事人无异议的证据予以确认。
本院查明，原告卡绿达公司于2012年初在广汕公路河西镇湖田村路段南侧，河西镇与潭西镇的交界处准备利用林耀忠与袁玉红的约29464平方米土地，建设建材批发、零售市场。2012年6月8日，陆丰市发展和改革局出具《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见》（陆发改（2012）51号），决定同意原告卡绿达公司建设该综合市场。因原告所利用土地中林耀忠的土地为养猪场建设用地，袁玉红的土地为仓库、宿舍用地，而且土地用途未能在短时间内改变，卡绿达公司于2012年9月11日对上述土地向被告陆丰住建局申请办理临时建设工程规划许可证，陆丰住建局于2012年9月25日向卡绿达公司出具《陆丰市临时建设工程规划许可证》（编号：4415812012500001），有效期为二年，自2012年9月26日起至2014年9月26日止。2014年6月22日，原告卡绿达公司向被告陆丰住建局申请延长临时规划许可的期限，未获批准。2015年3月9日，陆丰住建局对原告卡绿达公司的临建项目发出《限期拆除建筑物的通知》，要求卡绿达公司在二个月内自行拆除。2015年5月19日，陆丰住建局就卡绿达公司临时建筑是否采取强制拆除上报被告陆丰市政府。2015年10月23日，陆丰市政府作出了《关于责成依法强制拆除逾期临时建筑的通知》，要求陆丰住建局按《城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》的规定，对原告卡绿达公司的临时建筑实施强制拆除。陆丰住建局于2015年12月3日向卡绿达公司发出了《限期拆除违法建筑物的催告书》（陆建规拆催字（2015）01号），并于2015年12月8日送达卡绿达公司的法定代表人林耀昌。2015年12月10日，陆丰住建局根据《行政强制法》的规定，发布了《限期自行拆除违法建筑物的通告》（陆建规强拆公字（2015）01号）。2016年1月4日，原告卡绿达公司提起诉讼，请求：一、撤销被告作出的《限期拆除临时建筑物的通知》及《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）。二、本案诉讼费用由被告承担。2016年1月22日，陆丰住建局又作出了《行政强制执行决定书》，并于2016年2月3日送达卡绿达公司的法定代表人林耀昌。2016年2月4日，被告陆丰住建局对卡绿达公司的陆丰市卡绿达建材综合市场进行部分拆除。2016年2月25日，原告卡绿达公司递交《增加诉讼请求申请书》，请求增加诉讼请求：一、要求撤销被告于2016年1月22日作出的《行政强制执行决定书》【陆住建强制决字（2016）第01号】；二、判决被告于2016年2月4日对申请人的建筑物“陆丰市卡绿达建材综合市场”所进行的拆除行为违法。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准……临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除……”、第六十六条：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除……（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”及第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，原告卡绿达公司准备在广汕公路河西镇湖田村路段南侧，河西镇与潭西镇的交界处建设建材批发、零售市场，因上述土地用途的原因。原告向被告陆丰住建局申请办理临时建设工程规划许可证，陆丰住建局向卡绿达公司出具《陆丰市临时建设工程规划许可证》，有效期为二年，自2012年9月26日起至2014年9月26日止。在临时用地期限到期后，原告向被告申请延长临时规划许可的期限未获批准。2015年3月9日，陆丰住建局对卡绿达公司的临建项目发出《限期拆除建筑物的通知》，要求卡绿达公司在二个月内自行拆除，卡绿达公司没有在规定的时间内自行拆除。2015年5月19日，陆丰住建局就原告卡绿达公司临时建筑是否采取强制拆除上报陆丰市政府确定。2015年10月23日，陆丰市政府作出了《关于责成依法强制拆除逾期临时建筑的通知》，要求陆丰住建局按《城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》的规定，对原告的临时建筑实施强制拆除。陆丰住建局于2015年12月3日向卡绿达公司发出了《限期拆除违法建筑物的催告书》。2015年12月10日，陆丰住建局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，发布了《限期自行拆除违法建筑物的通告》。2016年1月22日陆丰住建局作出了《行政强制执行决定书》。并于同年2月4日涉案建材综合市场进行部分拆除。经审查，被告陆丰住建局作出的《限期拆除建筑物的通知》、《限期拆除违法建筑物的催告书》、《行政强制执行决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告卡绿达公司以该综合市场将推动当地经济发展及被告陆丰住建局拒不批准使用的土地，不应认定临时用地为由，请求撤销被告陆丰住建局作出的《限期拆除临时建筑物的通知》及《限期拆除违法建筑物催告书》、《行政强制执行决定书》，及请求确认被告陆丰住建局对涉案建材市场进行的拆除行为违法，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五天内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 麦莉美
代理审判员 陈尊民
代理审判员 林逢春
二〇一六年十月××日
书 记 员 卓泽恩
广东省汕尾市中级人民法院
行政判决书
（2016）粤15行初6号
原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司。
法定代表人林耀昌，总经理。
委托代理人梁敏男，广东法盛律师事务所律师。
委托代理人林春强，该司职工。
被告陆丰市住房和城乡规划建设局。
法定代表人余镇军，局长。
委托代理人蔡奇斌，该局副局长。
委托代理人李衍辉，广东陆洲律师事务所律师。
被告陆丰市人民政府。
法定代表人许伟明，市长。
委托代理人林寅亮，陆丰市法制局局长。
原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司（下称卡绿达公司）不服被告陆丰市住房和城乡规划建设局（下称陆丰住建局）限期拆除通知，向陆丰市人民法院提起行政诉讼，陆丰市人民法院依法受理。2016年5月24日，原告卡绿达公司向陆丰市人民法院递交《追加被告申请书》，认为陆丰市人民政府（下称陆丰市政府）与本案有直接利害关系，申请追加陆丰市政府为本案被告。陆丰市人民法院于2016年6月6日作出（2016）粤1581行初1-2号行政裁定书，裁定本案移送汕尾市中级人民法院管辖。本院依法受理后组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告卡绿达公司委托代理人梁敏男、林春强，被告陆丰住建局的委托代理人李衍辉、蔡奇斌，被告陆丰市政府的委托代理人林寅亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告卡绿达公司起诉称，关于原告位于陆丰市潭西镇上埔管区陂仔沟沙埔地（广汕公路河西镇湖田村路段南侧）的建筑物“陆丰市卡绿达建材综合市场”（下简称“综合市场”），被告以该综合市场已过临时规划许可证期限为由，要将该综合市场拆除。原告认为被告拆除综合市场的行政行为违法，而且严重损害原告利益、造成社会不稳，特向法院提起诉讼，请求判令被告撤销所作出的《限期拆除临时建筑物的通知》及《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）并停止拆除行为。一、原告综合市场要被拆除，被告对此负有极大过错责任。根据被告作出的《限期拆除临时建筑物的通知》陈述，原告的综合市场临时规划证期满后之所以未有被批准延期，是因为“地块用地性质未变更，项目不予延期”。但对于该项目用地，原告自2012年6月起已经是多次向被告提出变更土地用途的申请，被告也曾经在2013年1月14日给陆丰市政府的《关于陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司申请变更土地用途的请示》（陆住建规字（2013）02号）中明确表态“我局经审查后认为该单位原有土地变更符合城市总体规划的要求，可以给予变更，且变更后用地能符合城市总体规划的布局要求”，但至今为止，三年多时间过去了，被告对原告的变更土地用途申请迟迟未有答复，已严重超过了法定答复期限。被告的不作为是导致原告综合市场项目不能合法延期的主要原因，而且被告应对此负主要责任，原告由此保留追究被告行政不作为法律责任的权利。二、原告的综合市场其实是一个长期发展项目，不应作为临时建筑予以拆除。原告该项目发起于2012年初，当时原告考虑到陆丰市的经济正在迅速发展，但在陆丰市的西片乡镇甚至整个陆丰市都缺少一个大型建材综合市场，原告特选址在广汕公路河西镇湖田村路段南侧，河西镇与潭西镇的交界处，利用林耀忠与袁玉红的土地共29464.7平方米，投资2958万元，准备建设一专门的建材批发、零售市场。该综合市场刚一申报，项目立即受到陆丰市政府、河西镇政府的特别重视。2012年6月8日，陆丰市发展和改革局出具《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见》（陆发改（2012）51号），决定同意原告建设该综合市场，其后河西镇党政机关又马上在2012年6月11日召开联席工作会议，并作出《关于印发河西镇党政联席会议﹤工作会议纪要﹥的通知》，对原告的综合市场建设，要求各有关职能部门通力合作、予以大力支持。接下来的陆丰市环境保护局、公安消防大队也纷纷核查通过。因此，该项目是当时市政府的重点建设项目，但考虑到原告所利用土地中林耀忠的土地为养猪场建设用地，袁玉红的土地为仓库、宿舍用地，而且土地用途未能在短时间内改变，而综合市场项目因要尽快上马，最后决定由被告于2012年9月25日先向原告出具《陆丰市临时建设工程规划许可证》（编号：4415812012500001），允许原告开始动工建设，待项目日后条件成熟后再更改为长期项目。因此，原告的综合市场按当时市政府的决定是作为长期项目规划的，作为临时建筑只是权宜之计，陆丰市政府与被告对此都非常清楚。三、被告对原告的综合市场进行拆除，严重损害了原告的合法权益，亦损害了众多中小建材经营商的利益，应该马上停止，并等候原告申请变更土地用途后变更为长期项目。1、按照当初原告与陆丰市政府的合意，综合市场项目将建设成为推动陆丰经济增长、解决西片镇乡群众就业困难、发展第三产业的引擎项目。为此，原告作出将近3000万元的巨额投资，如果项目只有两年的使用期限，想必任何一位理性的投资者都不会下如此重本，冒然的强拆必将导致原告的巨额经济损失，亦将严重损害政府的信用。2、原告的综合市场现有铺位200多间，为了做旺市场，推动当地经济发展，原告至今为止未曾收取小商家分毫租金，而众多的小商家亦因有政府的规划承诺，各自都在铺位中投入巨资经营，甚至有些商家不惜借贷投入。现在综合市场经过两年多的大力发展，已初具规模，无论成交量还是建材吞吐量均居陆丰之首，很好地带动了当地经济的发展。但若该综合市场被拆，众多的小商家如何安置？靠此小本经营养家的小商家如何生存？如果被告不顾后果执意强拆，必定会引发众多商家的激烈抵抗，搞不好还会变成群体事件，影响社会的和平稳定。3、该综合市场无侵犯任何人的合法权益，无侵占农用地，无消防问题、无环境问题、无堵塞交通问题，相反为当地经济带来活力，带来机遇！如此一个当年政府的重点项目，就因为仅仅过了两年的临建期限要强拆？这对当地经济有何益处？对当地百姓有何益处？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。”及《中华人民共和国行政强制法》第三十九条：“有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。”原告认为被告如对综合市场罔顾社会现实执意强拆，必定会给当地经济、店铺小商家、原告造成难以弥补的损失，而停止执行并不会损害国家利益、社会公共利益，因此，原告诉求被告马上停止对原告综合市场的拆除。四、被告出具的《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号），将原告综合市场定义为“违法建筑”予以拆除，是定义错误，应予以撤销。原告的综合市场并不是“违法建筑”。所谓违法建筑，是指违反法律、法规在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反工程规划许可证规定建设的建筑或采取欺骗手段骗取批准而新建、扩建和改建的建筑，严重影响城市规划的建筑。一般来说主要包括：1、未申请或申请未获得批准建设规划工程许可证，未取得建设用地规划许可证和建设工程许可证而建成的建筑；2、违反建设工程规划许可证的规定建设的建筑；3、擅自改变了规划使用性质建设的建筑；4、擅自将临时建筑建设为永久性的建筑。而原告该综合市场已经取得了《陆丰市临时建设工程规划许可证》，是一个合法的建筑，就算现在已经过了许可证的期限，但不可否认的是，过期临时建筑也是经过合法审批和有合法建造手续的建筑物。过期临时建筑建造人的建造行为既符合《中华人民共和国土地管理法》关于建设用地使用权的规定，也符合《中华人民共和国城乡规划法》关于规划许可的规定，同时还取得了临时建筑的准建证，因而最多也只能将其定义为“已过期限的临时建筑”，与“违法建筑”有本质上的不同，被告应该对此予以更正。综上，原告认为被告的拆除综合市场行为违背政府初衷，强行拆除将严重损害原告、众多商铺小业主的合法权益，亦将严重损害政府公信力，原告特请求：1、撤销被告作出的《限期拆除临时建筑物的通知》及《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）。2、本案诉讼费用由被告承担。
2016年2月25日，原告卡绿达公司向陆丰市人民法院递交《增加诉讼请求申请书》，增加诉讼请求：一、要求撤销被告陆丰住建局于2016年1月22日作出的《行政强制执行决定书》（陆住建强制决字（2016）第01号）；二、判决被告陆丰住建局于2016年2月4日对申请人的建筑物“陆丰市卡绿达建材综合市场”所进行的拆除行为违法。
原告卡绿达公司提交了如下证据、依据：
1、《限期拆除违法建筑物催告书》（陆建规拆催字（2015）01号）。
2、《限期拆除临时建筑物的通知》。
证据1-2，证明陆丰住建局决定将原告的陆丰市卡绿达建材综合市场进行拆除。
3、《陆丰市临时建设工程规划许可证》（编号：441582012500001）。证据3，证明陆丰市卡绿达建材综合市场为合法建筑。
4、《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见》（陆发改（2012）51号）。
5、《关于印发河西镇党政联席会议﹤工作会议纪要﹥的通知》。
6、《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期项目立项的环保意见》（陆环函（2012）42号）。
7、《报告》及陆丰市公安消防大队批复。
证据4-7，证明陆丰市卡绿达建材综合市场为陆丰市的重点工程项目，并且已经得到陆丰市政府、陆丰市发改委、陆丰市环保局、消防大队的立项同意，因此不应认定为临时建筑。
8、林耀忠土地使用权证（陆府国用（2006）第0806599号）。
9、袁玉红土地使用权证（陆府国用（2012）第0712466号）。
10、袁玉红土地使用权证（陆府国用（2012）第0712467号）。
11、《关于请求核定土地用途的请示》（陆国土资（2013）69号）。
12、《关于请求核定土地用途的请示的复函》（汕国土资函（2013）49号）。
13、《改变土地用途申请书》（2012年6月22日）。
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