广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终463号
上诉人（原审原告）：陆志坤，男，1935年1月22日出生，汉族，住广州市黄埔区。
上诉人（原审原告）：潘燕芳，女，1944年6月19日出生，汉族，住广州市黄埔区。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：张琦，该府工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局）。住所地：广州市越秀区豪贤路***号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：吕逸宏，该委工作人员。
委托代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。
原审第三人：广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司。住所地：广州市黄埔区石化路***号。
法定代表人：张广辉。
上诉人陆志坤、潘燕芳因与被上诉人广州市人民政府、广州市国土资源和规划委员会（下称广州市国土规划委）、原审第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司颁发《建设用地批准书》行为行政纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院(2014)穗中法行初字第306号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告陆志坤的房产位于黄埔区××西坊隔涌基公路边4、5、6号，登记字号为[2007集登]字11001694号，原告潘燕芳丈夫陆渭铭名下房产位于黄埔区××××号，登记字号为[黄统]字5873号。根据被告市政府提交的建设用地套图显示，原告陆志坤的房产不在被诉的穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》范围内，原告潘燕芳丈夫的房产在被诉的穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》范围内。庭审中，两原告对其房产在被告建设用地套图上标注的位置予以确认。
2009年6月4日，市“城中村”改造工作领导小组审议，以《市政府会议纪要》(穗府会纪[2009]151号)的形式“原则通过黄埔区文冲村(石化路以西)改造方案”。2009年9月22日，市国土规划委作出《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》(穗国房函[2009]1773号)，同意“位于文冲股份经济联合社用地范围内的279658.3532平方米用地由集体土地转为国有土地(其中86524平方米的土地于2011年4月13日签订440112—201l—000003号《国有建设用地使用权出让合同》)。2009年10月2日，广州市黄埔区人民政府以《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》(埔府函[2009]81号)确定由文冲股份经济联合社注册成立的“广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司”为主体，实施文冲石化路以西城中村改造(含文涌综合整治拆迁安置用房建设)，该项目的规划用地、修建性详细规划方案报批、建筑报建等手续办理及改造实施等事项均由该公司承担。2009年12月31日，被告市政府作出《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)，将“文冲”纳入全市52条全面改造“城中村”名单，并确定“全面改造以所在村的集体经济组织为主体”的原则及改造方式。2010年5月26日，广州市规划局核发了《建设用地规划许可证》(穗规地证[2010]177号)，用地单位为第三人。2011年1月6日，第三人向被告市国土规划委提交《关于申办<建设用地批准书>的函》(埔冲改[2011]5号)，申请文冲村(石化路以西)改造项目地块五用地面积86524.1平方米的《建设用地批准书》。随后，该公司提交《关于文冲(石化路以西)城中村改造补偿安置情况意见书》，承诺后续因改造项目内国有土地房屋部分补偿安置产生的问题一律由该公司自行解决。黄埔区文冲股份经济联合社、文冲街道办事处及黄埔区城市更新改造工作办公室对该意见书盖章确认。2011年5月27日，广州市黄埔区人民政府作出《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府[2011]9号），载明：文冲石化路以西城中村改造范围内同意《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》的居民数已超过改造范围内总户数的80%。被告市国土规划委经被告市政府批准后，于2012年6月29日核发穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》，用地单位为第三人。
另查明，根据穗府[2009]56号文的规定，市“三旧”改造办公室作为市“三旧”改造工作领导小组日常性工作机构，统筹全市“三旧”改造工作，集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项。
再查明，2011年9月24日，广州市规划局注销穗规地证[2010]177号《建设用地规划许可证》，重新核发穗规地证字[2011]228号《建设用地规划许可证》，地块为村镇建设用地，用地面积调整为365657平方米。2012年1月31日，广州市规划局作出《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》(穗规批[2012]18号)，对穗规批[2010]51号文的有关内容进行了调整，并随文注销穗规批[2010]51号文及附图。
又查明，2014年9月26日，广东省人民政府作出粤府行复[2014]273号《行政复议决定书》，决定维持被申请人广州市人民政府批准原广州市国土资源和房屋管理局作出的《建设用地批准书》（穗国土建用字[2012]161号）。
原告陆志坤、潘燕芳向原审法院提起诉讼，请求确认被告广州市人民政府及广州市国土规划委2012年6月29日作出的穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》的具体行政行为违法。
又查明，在本案审理期间，因机构职能调整，原广州市国土资源和房屋管理局的相关职能归入广州市国土资源和规划委员会。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”市国土规划委是被诉穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》的作出机关，原审法院依法追加其为本案共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司是被诉穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》核发的用地单位，与被诉《建设用地批准书》有利害关系，原审法院依法追加该公司为本案第三人。
2015年10月16日开庭过程中，两原告当庭提出请求，要求法院对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)一并进行审查。2015年10月26日，两原告向原审法院提出书面申请，要求在本案中一并对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)及其附件《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》及《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》进行审查。
原审法院认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案起诉状副本在开庭前已送达被告，两原告在开庭期间以及开庭之后提出对规范性文件进行审查的请求，依据上述司法解释的规定，原审法院不予准许。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告陆志坤的房产并不在被告市国土规划委经被告市政府批准向第三人核发的穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》的用地范围内，原告陆志坤与被告市国土规划委经被告市政府批准核发涉案《建设用地批准书》的行为没有利害关系，其不具备对涉案《建设用地批准书》提起行政诉讼的原告诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对原告陆志坤的起诉，予以驳回。
《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》(2008修正)第二十九条规定：“市、县人民政府在审批建设用地时应当按以下规定办理：……（三）具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。……”《广州市申请使用建设用地规则》第四条规定：“集体建设用地办理程序……（二）乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业用地的办理程序。……7.申领建设用地批准书。由项目单位持用地批复意见、规划许可文件、有关税费缴纳凭证，向国土房管部门申领建设用地批准书。”本案中，第三人作为原广州市黄埔区文冲村撤村改制后权利义务的承接者，其根据广州市人民政府《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）的规定，承担改造工作，是旧村改造的主体。其申请的用地是用于文冲村旧村改造复建安置，属于公益性质，其提出的改造方案已获批准，建设项目亦取得备案手续，且建设地块也已经取得了《建设用地规划许可证》，故该公司向市国土规划委提交相关材料，申领《建设用地批准书》。被告市政府在审查相关材料后，作出的批准行为符合上述规定，予以支持；被告市国土规划委经被告市政府批准后作出穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》，亦符合上述规定，亦予以支持。原告潘燕芳要求撤销上述《建设用地批准书》，理据不足，不予支持。
关于原告潘燕芳认为两被告作出的行为使其房屋面临拆迁，致使其无法行使房屋使用权及所有权，侵害了其权益的主张。复建安置地块属于集体所有土地，原告潘燕芳因拆迁补偿与第三人之间的纠纷不属于国有土地上房屋拆迁补偿纠纷，而是属于集体经济组织内部纠纷，且第三人已经承诺自行解决改造项目内集体土地房屋补偿安置产生的问题。故原告潘燕芳认为两被告的行为侵害其权益的主张不成立，不予支持。
关于被告市政府认为其并非本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”原《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”鉴于广东省人民政府作出的粤府行复[2014]273号《行政复议决定书》维持了被申请人市政府批准原广州市国土资源和房屋管理局作出的涉案《建设用地批准书》，那么原告以市政府为被告提起本案诉讼并无不当，被告市政府认为其并非本案适格被告，不予支持。
综上所述，被告市政府批准被告市国土规划委作出涉案《建设用地批准书》的行为符合法律规定，并无不当。原告潘燕芳的诉讼请求及理由均不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告潘燕芳的诉讼请求。
上诉人陆志坤、潘燕芳不服一审判决，提起上诉称：一、上诉人房产属于城中村改造范围，只是因为文冲城中村改造地块的人为划分及改造建设方案调整，导致上诉人陆志坤房产不在涉案穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》范围内。但被上诉人作出上述《建设用地批准书》的行为致使上诉人的房屋面临拆迁，上诉人陆志坤与涉案行为存在利害关系，应当具有原告诉讼主体资格，一审裁定驳回陆志坤的起诉错误。二、一审认定上诉人潘燕芳房屋纠纷属于集体经济组织内部纠纷，缺乏法律依据，属于认定事实错误。三、涉案集体土地直接登记为国有土地违法，未经有权机关批准实施文冲旧城改造违法。规划许可未经村集体经济80%以上成员同意，涉案宗地未经国务院或省人民政府批准，违反土地管理法第29条规定。原审判决适用法律错误，发回重审或依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人广州市人民政府二审答辩称：一、上诉人陆志坤与涉案行为没有利害关系，其主体不适格。原审裁定驳回上诉人陆志坤的起诉正确。二、我府批准核发《建设用地批准书》符合法律规定，事实清楚，程序合法。三、集体土地转为国有土地、规划许可等问题不属于本案的审查范围。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人广州市国土规划委二审答辩称：一、上诉人陆志坤与涉案《建设用地批准书》没有法律上的利害关系，不具备起诉资格，一审法院驳回其起诉符合法律规定。二、我方核发的《建设用地批准书》符合法律规定，一审判决适用法律错误。三、关于集体土地转为国有土地、规划等问题，与本案争议的《建设用地批准书》的颁发是不同的行政行为，不属于本案的审查范围。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司二审期间未提交书面答辩意见。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案起诉状副本在开庭前已送达被上诉人，上诉人陆志坤、潘燕芳在一审开庭期间以及开庭之后提出新的诉讼请求，要求对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)及其附件《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》及《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》等规范性文件进行审查，原审法院依据上述司法解释的规定，不予准许正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人陆志坤的房产并不在被上诉人广州市国土规划委经广州市人民政府批准向原审第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司核发的穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》的用地范围内，上诉人陆志坤与广州市国土规划委核发穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》的行为之间没有利害关系，其依法不具备对涉案《建设用地批准书》提起诉讼的原告诉讼主体资格。原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，裁定驳回陆志坤的起诉正确，本院依法应予以维持。
《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》(2008修正)第二十九条规定：“市、县人民政府在审批建设用地时应当按以下规定办理：……（三）具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。……”《广州市申请使用建设用地规则》第四条规定：“集体建设用地办理程序……（二）乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业用地的办理程序。……7.申领建设用地批准书。由项目单位持用地批复意见、规划许可文件、有关税费缴纳凭证，向国土房管部门申领建设用地批准书。”本案中，原审第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司根据广州市人民政府穗府[2009]56号《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》的规定，承担文冲旧村改造工作。其提出的改造方案已获广州市人民政府穗府会纪[2009]151号《市政府工作会议纪要》批准，建设项目取得备案手续，建设地块也已经取得广州市规划局核发的穗规地证[2011]228号《建设用地规划许可证》，故原审第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司向被上诉人广州市国土规划委提交相关申请材料，经被上诉人广州市人民政府审查批准后，由广州市国土规划委核发穗国土建用字[2012]161号《建设用地批准书》的行为，符合上述规定，原审判决驳回潘燕芳的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。涉案集体土地转为国有土地、规划许可是否合法等问题不属于本案的审查范围，上诉人潘燕芳上诉请求撤销涉案《建设用地批准书》的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，原审判决正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由潘燕芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年六月十七日
书 记 员 朱璐明