江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏03行终254号
上诉人（原审原告）：朱忠平，男，1955年8月28日生，汉族，住江苏省徐州经济技术开发区。
委托诉讼代理人：何亚娟，江苏盈灿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐州经济技术开发区管理委员会，住所地江苏省徐州经济技术开发区徐海路科技大厦。
法定代表人：邱成，徐州经济技术开发区管理委员会主任。委托诉讼代理人：吕伟，徐州经济技术开发区管理委员会工
作人员。
委托诉讼代理人：陈燕，江苏圣典（徐州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐州经济技术开发区大黄山街道办事处，住所地江苏省徐州经济技术开发区原大黄山镇政府院内。
法定代表人：李军，徐州经济技术开发区大黄山街道办事处主任。
委托诉讼代理人：李修建，江苏茂通律师事务所律师。
原审第三人：江苏省徐州经济技术开发区大黄山街道办事处前王村村民委员会，住所地江苏省徐州经济技术开发区大黄山街道办事处前王村。
法定代表人：戴玉斌，江苏省徐州经济技术开发区大黄山街道办事处前王村村民委员会主任。
委托诉讼代理人：陈洪亮，江苏同瑞律师事务所律师。
上诉人朱忠平与被上诉人徐州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、徐州经济技术开发区大黄山街道办事处（大黄山街道办），原审第三人江苏省徐州经济技术开发区大黄山街道办事处前王村村民委员会（以下简称前王村委会）土地行政征收纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初622号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年3月18日，朱忠平与大黄山前王村委会签订《鱼塘承包协议书》一份，双方约定朱忠平从前王村委会处承包鱼塘5.5亩；承包期限为五年，自2015年3月8日至2020年3月7日，承包价格每亩200元，承包金一年一交。其中承包合同第三条约定，承包方有经营管理权，合同期内不得出租转让或扩大乱占；要服从村组防洪排涝用水需要；管理使用承包鱼塘的收益，除按期完成各项上交款外，承包期满后，自行清理后交给发包方重新发包；要服从村委会的统一规划。第四条约定，承包期内政府有新的统一规划，前王村委会可无条件终止合同，并免去当年承包款。
因江苏协鑫硅材料科技发展有限公司渔光互补光伏电站项目建设需要，大黄山前王村委会向朱忠平提出终止鱼塘承包合同。2015年6月6日，朱忠平与大黄山街道办征迁处就地面青苗和附着物补偿事宜签订《地上地面附着物补偿协议》一份，经原、被告及第三人共同对朱忠平所有的地上地面附着物丈量、清点和确认，大黄山街道办需支付给朱忠平补偿款共计204182元。后大黄山街道办将该笔补偿款向朱忠平支付完毕。
另查明，经徐州市国土资源局开发区分局确认，朱忠平所承包鱼塘及其周边鱼塘所在地块的土地为国有土地。
原审法院经审理认为：一、涉案鱼塘及周边鱼塘所在地块经辖区国土部门确认系国有土地，根据原、被告及第三人所举证据及庭审调查情况，无从证实徐州开发区管委会与大黄山街道办对涉案鱼塘所在地块实施了征收行为，故朱忠平要求确认开发区管委会与大黄山街道办土地征收行为违法并赔偿损失的诉讼主张缺乏相应事实依据。二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《江苏省土地管理条例》第二十七条第一款规定，“土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。”本案中，从朱忠平与大黄山前王村委会签订的《鱼塘承包协议书》内容及实际履行情况来看，涉案鱼塘由大黄山前王村委会集体开挖，朱忠平作为承包人享有的是对涉案鱼塘经营、管理及收益的权利，其需按期向前王村委会交纳鱼塘承包费用，承包期满后需自行清理交还前王村委会重新发包，且在承包经营期间其要服从前王村委会的统一规划，朱忠平不享有涉案鱼塘及涉案鱼塘所在地块的所有权，且在鱼塘承包合同终止后，大黄山街道办已就鱼塘水面及地上附着物与朱忠平达成补偿协议并补偿完毕，故朱忠平作为鱼塘承包人的权利已经得到实现，其要求开发区管委会与大黄山街道办返还鱼塘的诉求于法无据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱忠平的诉讼请求。
上诉人朱忠平向本院提出上诉请求：1、撤销一审判决，依法改判二被上诉人返还鱼塘、赔偿上诉人损失28.2万元。2、诉讼费由二被上诉人承担。上诉理由：上诉人作为鱼塘承包人的权利没有得到全部实现。首先，依照《土地管理法》第五十八条、《江苏省土地管理条例》第二十六条的规定，本案中鱼塘及其所属地块不可分割，系同一整体，上诉人作为承包人即便本案中涉案土地被开发区国土部门确认为国有土地，在依法收回时，也应对土地使用权人即上诉人适当补偿。其次，依照《农村土地承包法》第二条、第十六条的规定，不论是农民集体所有土地还是国有土地，只要是依法由农民集体使用的农业用地，在承包地被依法征用、占用时，承包人均有权获得相应补偿，结合《土地管理法》《江苏省土地管理条例》的相关规定，承包人有权获得其所承包鱼塘的补偿费，该补偿费不与其他地上附着物或鱼苗补偿费相重合或抵扣；再次，依据《城乡规划法》第三十七条第二款、第三十八条第二款、第三十九条的规定，本案中，虽因种种原因导致上诉人对二被上诉人行为性质的认定产生误差，但并不能掩盖二被上诉人违法行政的事实，二被上诉人在建设项目没有取得建设用地规划许可证、没有任何用地批准、没有拆迁决定的情况下，占用上诉人承包的鱼塘，按照法律规定，应退回所占用的土地（鱼塘），并赔偿其所造成的损失。
被上诉人开发区管委会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求撤销原判，赔偿损失，返还鱼塘的主张，没有任何依据，不应得到支持。主要理由为：1、在行政诉讼中只有违法行为才涉及行政赔偿的问题，而在这些案件中不管是被上诉人还是第三人均未实施违法行为，因此上诉人要求被告赔偿损失的诉请不能成立。虽然上诉人在上诉状中引用了很多法律规定试图证明其应当获得补偿。但事实上上诉人也已经就鱼塘等地面附着物的补偿与第三人大黄山街道前王村委会签订协议，且协议已经履行完毕，其应当获得的补偿已经获得。2、上诉人并不享有鱼塘及涉案鱼塘所在地块的所有权，且在鱼塘承包合同终止后，大黄山街道办已就鱼塘水面及地上附着物与上诉人达成补偿协议并补偿完毕，上诉人作为鱼塘承包人的权利已经得到实现，其要求返还鱼塘的诉请没有法律依据，也不应得到支持。上诉人在就鱼塘等地面附着物的补偿达成协议且已经履行完毕后，其对鱼塘所在地块及此后在该地块上进行的建设项目及其用地行为等已经不具有利害关系。此后的用地行为也不可能损害上诉人的实体权利义务，即便此后的用地行为可能存在瑕疵，上诉人以此为由主张权利也没有法律依据。况且，上诉人所承包的鱼塘及鱼塘所在地块在涉案建设项目用地前已为国有土地，不存在征收的问题。此后在鱼塘所在地块进行的建设项目也有政策依据，且经过规划主管部门的规划许可，用地合法。这一点在一审时大黄山街道办事处已经举证予以证明。综上，上诉人起诉的行政行为合法有据，且没有侵害上诉人的实体权利义务，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉维持原判。
被上诉人大黄山街道办答辩称：1、一审判决正确，上诉人的上诉应依法予以驳回。就鱼塘等补偿已经签订了补偿协议，并且已经全部履行完毕，上诉人的相关权益已经实现，其无权再提起本案诉讼。2、涉案鱼塘并不是家庭承包地，而是采取其他方式承包的，上诉人只享有使用权，没有所有权。上诉人完全混淆了土地补偿费和附着物补偿费的概念，同时也完全混淆了家庭承包地和其他方式承包地的概念。3、涉案的鱼塘承包协议已经解除，上诉人无权继续占有使用。因此上诉人要求返还鱼塘及赔偿损失的诉求没有事实和法律依据。如果上诉人认为解除鱼塘承包协议违反约定，其也应当通过民事诉讼处理。4、上诉人一审的起诉已经超过了法定的起诉期限，依法应当予以驳回。综上，上诉人的上诉不能成立。
原审第三人前王村委会的陈述意见同被上诉人开发区管委会、大黄山街道办的答辩意见。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方均未提交新证据。
二审期间，各方当事人对原审法院认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，一、关于上诉人朱忠平诉请确认被上诉人开发区管委会、大黄山街道办土地征收行为违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，行政诉讼所解决的是行政机关在行政管理过程中作为或者不作为而侵犯公民合法权益的问题，亦即行政诉讼所审理的对象在于行政行为。本案中，上诉人朱忠平提起本案诉讼的诉讼请求系要求确认开发区管委会、大黄山街道办征收土地的行为违法，因此，本案审理的焦点之一在于开发区管委会、大黄山街道办是否实施了征收土地的行为。根据已经查明的事实，涉案鱼塘及鱼塘周边的土地系国有土地，目前并没有证据证明开发区管委会、大黄山街道办对涉案鱼塘所在土地实施了征收行为，因此，上诉人朱忠平的该项诉讼请求没有事实根据。
二、关于上诉人朱忠平诉请被上诉人开发区管委会、大黄山街道办返还鱼塘并赔偿损失的问题。首先，上诉人朱忠平享有涉案鱼塘使用权的基础在于其与前王村委会签订的《鱼塘承包协议书》，在该协议书已终止的情况下，其作为鱼塘承包经营权人对涉案鱼塘不再享有使用权，且大黄山街道办已就鱼塘水面及地上附着物与朱忠平达成补偿协议并已经履行完毕，故前王村委会作为发包方有权收回鱼塘，上诉人朱忠平诉请被上诉人开发区管委会、大黄山街道办返还鱼塘无事实和法律依据，本院不予支持。其次，在一审庭审中，上诉人朱忠平明确其所诉请的赔偿系土地补偿费。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”据此，土地补偿费是对征收土地的补偿，因本案并不涉及土地征收行为，故上诉人朱忠平诉请被上诉人开发区管委会、大黄山街道办向其支付土地补偿费亦无事实和法律依据。
综上，上诉人朱忠平的上诉主张不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人朱忠平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 娟
审 判 员 张演亮
审 判 员 赵 涛
二〇一八年六月八日
法官助理 吴一冉
书 记 员 郁梦晨