福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽01行初166号
原告暨诉讼代表人廖永华,男,汉族,1973年9月7日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖中村湖中*号。身份证号码:3501111973********。
原告暨诉讼代表人汤俩伟,男,汉族,1982年9月20日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖山村罗汉**号。身份证号码:3501111982********。
原告暨诉讼代表人袁国金,男,汉族,1962年3月21日,住福州市晋安区宦溪镇垅头村桂湖新村**号。身份证号码:3501111962********。
原告暨诉讼代表人陈传佺,男,汉族,1954年12月11日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖中村湖中**号。身份证号码:3501111954********。
原告暨诉讼代表人池增国,男,汉族,1955年2月8日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖山村大洋*号。身份证号码:3501111955********。
原告邱爱东,男,汉族,1969年6月5日出生,住福州市晋安区。
原告汤景华,男,汉族,1957年7月18日出生,住福州市晋安区。
原告陈建国,男,汉族,1963年4月19日出生,住福州市晋安区。
原告陈春俤,男,汉族,1960年6月24日出生,住福州市晋安区。
原告陈善佃,男,汉族,1952年1月1日出生。
原告张建兵,男,汉族,1962年1月22日出生,住福州市晋安区。
原告吕咸文,男,汉族,1970年6月9日出生。
原告陈红光,男,汉族,1974年1月5日出生,住福州市晋安区。
原告吕优福,男,汉族,1975年7月22日出生,住福州市晋安区。
原告郑振武,男,汉族,1963年3月30日出生,住福州市晋安区。
原告汤文豪,男,汉族,1967年3月12日出生,住福州市晋安区。
被告晋安区人民政府，住所地福州市福新中路128号。
法定代表人张定峰，代区长。
委托代理人翁溯伟、林同兰，晋安区人民政府工作人员。
原告汤俩伟等人诉被告晋安区人民政府驳回行政复议申请一案，于2016年6月16日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年8月23日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人陈传佺、汤俩伟，被告晋安区人民政府（下称晋安区政府）的委托代理人翁溯伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告晋安区政府于2016年5月18日作出的榕晋政行复〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告等人的行政复议申请，其主要理由为：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条还进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。但是，任何公民在享有获取政府信息权利的同时，也必须按照法律规定的方式和程序行使。汤俩伟等人混淆了申请政府信息公开与咨询、提问的概念不同。如在信息公开申请中要求公开涉及征迁法律法规、各级人民政府及相关部门关于基本农田转变的法律依据、各级政府关于基本农田补偿标准的法律法规等等类似的信息公开申请事项，在行政机关予以明确告知非政府信息的答复后，仍提起复议、诉讼。由此可知，汤俩伟等人凭个人主观意愿，大量提出政府信息公开申请的做法，其真实目的并非为了获取和了解所申请公开的政府信息，而是借此表达不满，将政府信息公开申请作为向政府及其相关职能部门施加压力的手段，以期获得个人利益，该行为显然已经构成了政府信息知情权的滥用。
二、行政复议权是一项请求救济的程序性权利，是为了保障请求人的实体权利因受行政机关行政行为侵害而由申请人启动的程序，其行使的必要性和正当性是正当程序原则的基本要求，因而行政复议程序本身排斥申请人反复提起随意的、相同的或者类似的复议请求。就汤俩伟等人所提起的大量行政复议申请而言，需要从是否具有复议申请的正当利益、复议目的是否正当、是否有悖诚实信用原则几个方面进行审查。
1、汤俩伟等人提起的行政复议申请不具有正当利益。行政复议的启动是申请人真实存在权利救济的客观需要，即当事人的请求是否足以通过行政复议制度加以解决。申请人提起复议申请目的应是为了维护被行政行为侵犯的合法权益，如果明显不存在申请人主张的所谓合法权益，申请人当然无权提起复议申请。本机关通过复议与诉讼程序与汤俩伟等人的接触中了解，汤俩伟等人提起的行政复议申请仅仅是为了通过复议发泄情绪、增加行政机关工作量为目的，并将行政复议作为向有关政府及职能部门施加压力、谋求在征迁过程中私利最大化的手段。汤俩伟等人明显已经掌握了相关政府信息，仍然对没有保存该信息的行政机关提起复议；对明知非相关行政机关的职责仍提起履行职责的请求而后提起复议等情形，其行使复议权失去存在的基础和必要，在客观上不具有复议程序所值得保护的合法性及现实权益，因此没对此类行政复议申请没必要予以启动。
2、汤俩伟等人提起的行政复议申请不具有正当性。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”及第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政复议程序的设置是为纠正行政机关违法和不当的行政行为，保障公民、法人或者其他组织的权利在受到行政机关不当侵害时有权利救济的途径。但汤俩伟等人通过大量提起行政复议申请，其真实目的是为了增加复议机关的工作压力，希望通过诉累的方式，使行政机关与之妥协，明显与立法意旨不符，构成了行政复议申请的滥用。
3、汤俩伟等人提起的行政复议申请有悖诚实信用原则。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”的规定，表明诚实信用原则作为我国程序法律体系的基本原则。参照这一立法精神，在行政复议程序中，诚实信用原则也是规范复议申请人复议行为的正当性，防止和规制复议权滥用的基础原则。诚实信用原则要求复议申请人在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。然而，汤俩伟等人提起的行政复议申请理由高度雷同；同样的请求要求多个部门履行职责；已获取申请的政府信息或答复后仍坚持提起复议及诉讼等行为，加大了行政机关工作量，浪费行政及司法资源。对这种为发泄不满情绪而提起复议或诉讼等情形，应认定为违背诚实信用原则。就本案而言，汤俩伟等人就本次的请求事项也向本机关寄送该申请，请求本机关指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。本机关已于2015年12月9日明确告知汤俩伟等人，村民委员会是否出具《公民代理推荐函》，其自主权利在于村民委员会。村民委员会如认为村民符合推荐的条件，则可以推荐。如不符合，则可以不推荐，行政机关无职权干预。并且，被申请人也已经作出了信访答复，不存在行政不作为的情形。再者，宦溪镇司法所不是独立的法人机构，仅是被申请人的派出机构。但汤俩伟等人仍以此类诉求，对被申请人、宦溪镇政府提起复议，严重违背了诚实信用的原则。
综上，本机关根据政府信息公开制度以及行政复议制度的应有之义，结合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规的立法精神，认定汤俩伟等人于2016年3月24日起至今单独或者团体提起的行政复议申请构成行政复议申请权的滥用，本机关对本案等12个行政复议申请将不作实体审查。为维护行政机关的正常秩序，有效利用公共资源以保障行政相对人的合法权益，本行政复议决定依法作出并生效之后，汤俩伟等人所提起的行政复议申请，本机关将严格依据《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定审查其正当性、合法性，对于汤俩伟等人今后随意、不具有正当利益且违背诚实信用原则所提起的行政复议申请，将由汤俩伟等人承担行政复议程序不能依法启动的不利后果。
综上，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第十三条、《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条、第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，并参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告邱爱东等16人诉称，2015年11月26日，原告通过中国邮政EMS快递的形式分别向晋安区司法局、宦溪镇司法所同时递交内容相同的《请求司法部门指导、督促村民委员会出具<公民代理推荐函>的申请》。2015年12月16日，原告收到区司法局于2015年12月11日作出的榕晋司信办函〔2015〕3号，该答复函告知原告：一、根据《民事诉讼法》第五十八条第三项规定，公民代理由所在社区、单位及有关社会团体推荐。该条法律没有直接规定村民委员会的推荐权，社区有无包含村民委员会？如果有包含，村民委员会有推荐权，如果没有包含，则村民委员会无推荐权。行政诉讼关于公民代理的要求与民事诉讼法的要求一致。我局建议尊重受理案件法院的意见。二、对于你们请求对当地三个村民委员会进行普法，我局将立即部署属地司法所开展《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的专题普法工作。时至今日，村委会从未告知原告可以出具《公民代理推荐函》，从不肯给原告出具一份的《公民代理推荐函》，原告启动的所有司法程序都没有办法委托其他村民进行诉讼。2016年3月16日，原告向被告递交《行政复议申请书》，复议请求：依法确认被申请人不履行指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》的行政不作为行为违法，责令其依法指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。2016年5月25日，原告收到被告于2016年5月18日作出的榕晋政行复〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》，原告等人合法的行政复议权利被被告冠以滥用行政复议权的不良称号，并且实际上损害了原告的声誉权及各种合法权益。一、本案不存在滥用行政复议权的情形。1、区司法局及宦溪镇司法所根本未进行相应的普法等行为，存在行政不作为的嫌疑明显。区司法局对相关的专业知识不了解，敢在答复函中认为村民委员会不是社区，故意把社区是否包含村民委员会的说法让原告自己定夺，从实际上推脱答复该事项，如果社区不包含村民委员会，或者，就算社区不包含村民委员会，那么，根据区司法局的说法，全国的村民委员会都不能出具《公民代理推荐函》，作为区级的司法部门，连村民委员会能否出具《公民代理推荐函》这么简单的事项都不清楚。2、区司法局认为：“我局建议尊重受理案件法院的意见”。既然区司法局尊重法院的意见，那么，就应该在答复函中明确的告知原告：村民委员会可以出具《公民代理推荐函》。如果，区司法局不认同原告的说法：“法院认为村民委员会可以出具《公民代理推荐函》”。区司法局也应当咨询相关的法院进行了解该事项，或者向相关的部门了解该事项，或者提供相应的法律依据来反驳原告的观点，但是，区司法局的不确定告知方式，让原告的请求事项无从下手。3、区司法局认为已经向宦溪镇司法所进行部署开展普法，但是，原告至今未听到任何的风吹草动，村民委员会对能否出具《公民代理推荐函》还是无动于衷，也不会给原告等村民出具《公民代理推荐函》，依法治国在当地村民委员会存在笑谈的嫌疑。4、区司法局把书面答复当做履责，根本不在乎原告等村民是否能够从村民委员会那里开出相应的《公民代理推荐函》，存在典型的官僚主义、形式主义作风。5、原告已经多次与村民委员会交流《公民代理推荐函》相关情况，请求出具推荐函，都被直接拒绝，原告向区司法局、宦溪镇司法所请求督促或者指导村民委员会出具《公民代理推荐函》，何错之有。6、区司法局官网上的职能：…3、管理、指导和监督全区基层司法行政和基层法律服务工作。…7、负责全区社会法律服务机构的综合管理。8、指导乡、镇、街司法行政工作和全区司法行政系统的干部队伍建设和思想政治工作，负责乡、镇、街司法干部的管理。9、负责有关法律咨询活动和开展法律援助工作。其中，对村民委员会实施的普法行为属于“基层法律服务工作”当中的一种，村主任关于司法方面的事项也需要区司法局进行相应的指导、监督、管理。二、就复议决定书部分内容反驳被告的荒谬说法：原告提供（2015）晋行初字第27号行政裁定书和（2015）榕行初字第47号行政裁定书证明原告在得到相应的政府信息《征地协议书》之后提起了撤诉申请。原告提供榕晋政行复〔2015〕28号《行政复议决定书》证明宦溪镇人民政府至今未提供17份《征地协议书》封面和“桂湖温泉小镇环路工程”《征地协议书》（含封面）的信息，被告诬陷原告滥用行政复议权。2、关于桂湖环路工程，原告从2013年就开始进行信访程序、司法程序，遗憾的是，该项目仍然无视原告等村民的合法权益，从无证施工到原告越告越进行批文审批的荒唐境界。原告提供闽政行复延〔2016〕79号省政府通知书和相应的《行政复议申请书》来证明原告坚持依法维权（复议申请书当中表述清晰），被告等政府部门坚持违法损害原告的合法权益。关于拆分批地的情形更加诡异，明明原告当地的12个征地批文都在不超过3乘以3平方公里的范围内，并且都是相邻的集体土地，涉及4100多亩的集体土地，其中生态林1200多亩，基本农田1500多亩，城镇村及工矿用地180多亩，分别是晋安区2011年度第三至七批次、2012年度第一至七批次等，属于拆分、连续报批的情形，连5个项目的立项都是在同一天。原告提供“桂湖森林温泉小镇（山溪片区）控制性详细规划”来证明这些征地批文就是拆分造成的。结合彩图和征地批文进行调查核实，看看是原告滥用复议权，还是相关部门知法犯法、故意逃避被追责才诬陷原告是滥用复议权，妄想通过行政强制来禁止原告的合法复议权利。关于重复信访事项和复议区国土局不作为的说法，区国土局明知征收原告承包地的行为是违法的（未按照法定程序进行告知、确认土地征收的相关情况），在不能提供证人、证物、证词的情况下，千篇一律的告知原告：土地征收合法。关于“汤俩伟等人共向福州市国土资源局晋安分局提起信息公开申请5件，均提起行政复议”的说法，原告提供区国土局作出的（2015）第004号《非本机关政府信息告知书》来证明该信息并未提起相应的复议程序，足以证明区国土局的表述存在明显的恶意针对性，目的也是妄想通过行政强制手段禁止原告的合法权益。关于“2015年，福州市国土资源局晋安分局作为被告出庭应诉的汤俩伟等人提起的行政诉讼案件有16件”，原告提供（2015）台行初字第75号受理通知书、相应的起诉状、行政裁定书证明区国土局作为信息公开的主体部门，连公开的信息都不符合法定要求，最后区国土局虽然作出相应的告知书，但这样的结果，被告和区国土局还认为原告属于滥用复议权。3、区政府认为“…2015年5月29日，陈建国等人便因不服福州市土地发展中心与晋安区宦溪镇人民政府签订的17份《征地协议书》向福州市人民政府申请行政复议17件；2015年6月26日，陈建国等8人要求宦溪镇人民政府继续履行未到期的土地承包合同，每人单独向本机关提起行政复议申请8件。”原告认为，关于17份《征地协议书》，这些协议书的签订是村民委员会瞒着村民偷偷的签订的，违法的嫌疑明显，协议书的约定根本是假的，按照协议书的内容，原告当地的承包地在2011年就已经完成拆迁、补偿、交地任务，可是事实上原告当地从2012年才开始拆迁，大部分土地至今未交地等，政府和法院不止认为征收土地不需要告知原告、不需要与原告确认土地征收的相关情况、不需要召开村民大会、不需要组织听证，连“毛地”征收、侵占、出让、交付等程序与原告都无关，导致原告还未签订补偿协议，房屋下的宅基地和承包地已经名花有主了。关于承包地的复议案件，原告的承包地被征收是违法的行政行为，原告失去所有的承包土地以后，生存手段被强制剥夺，生活无以为继。这些承包地被用于开发商的别墅、会馆、娱乐场所等建设，每亩仅30万出让，还免费赠送一倍的土地给开发商进行道路、绿化等设施的建设，政府存在劫富济贫的嫌疑。4、关于申请查处违规建设的情况，原告就桂湖当地存在的违法建设提起的查处事项如下：违法建设市政环路项目、违法建设罗汉溪改造项目、建设别墅无证施工、违法建设安置房、违法建设过渡房、违法建设商品房、违法建设公交总站等等，这么多的违法建设项目，涉及如此之大的面积，被告等相关部门至今为止都是采取督促开发商、项目业主补齐相应手续便作罢，或者再以个别项目处以一点点的小额罚款作为意思一下，这种行为导致项目业主更加不把法律法规放在眼里，原告等村民们受到更加严重的侵害，村民们长久居住的房屋却被违章建筑的名义强制拆除，大部分原告的房屋都有被违法强拆。关于认定小组信息的申请情况，原告虽然向这么多的部门申请公开该类信息，但是，至今为止，这些部门均未从信息公开渠道公开相关的信息。后来，原告又启动请求答复的形式向相关部门请求答复，才在信访答复中了解到该类信息的部分内容。这些文件的制作单位都是晋安区政府、区委，但是，被告没有对这些信息进行公开，反倒诬陷原告滥用复议权等。原告为什么提起该类信息的申请公开，原因在于，一方面，象汤文豪等“龙王”受灾户都被晋安区市容管理局冠以违章建筑的名义进行强拆，汤文豪的房屋被强拆3次以上，而配合拆迁的无证房屋都被认定为合法的房屋，在这种情况下，原告难道没有必要公开相关的信息。另一方面，大部分的原告都有被强拆的情形，执法不公、采取行政手段报复性的执法是申请信息公开的主要目的，从信访答复的会议纪要中可以看出，原告当地大部分的房屋都是无证的房屋，并且大部分都可以认定成为合法建筑，这对于政府的违法行为无异于打脸。因申请的部分信息仍未公开，原告关于该类案件大部分已经息诉，小部分仍然在司法程序、信访程序中。至今为止，相关的房屋征收补偿信息，包括无产权房屋的认定、公示等信息仍然未公开，即使原告复议、诉讼了这么多的程序，仍然不公开。曾经，被告和法院都认为晋安区房屋征收工程处不属于信息公开的责任主体，但是，福州市住房保障和房产管理局在（2015）仓行初字第341号上诉状中明确告知原告：上诉人认为，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”的规定，福州市晋安区房屋拆迁工程处作为受委托实施征收补偿的单位，属于《政府信息公开条例》第三十七条规定的“公共企事业单位”和信息公开机关，被上诉人申请公开的第一项信息即11个征地批文中每个村每户村民房屋的调查工作系由福州市晋安区房屋拆迁工程处负责，调查结果由其保存，依法应由其公开。另外，原告向福州市土地发展中心申请信息公开，而后起诉土发中心不公开信息，土发中心认为其非行政机关，不能履行信息公开的职责，该案也被福州市中级法院驳回上诉。后来，福州市土地发展中心在2015年以来公开了数份的政府信息公开告知书，如榕地中函〔2015〕1902号《关于汤俩伟同志要求信息公开的函》、榕地中馈〔2016〕28号2016年6号《政府信息公开申请办理告知书》，这种情况算原告滥诉吗。原告认为，并非所有的信息公开申请都进行相应的复议程序，并非所有的复议案件都进行行政诉讼，并非所有的行政案件都有立案，并非所有的一审案件都有进行上诉，并非所有的二审案件都有进行申请再审，当原告的诉求达到时，原告已经作出相应的息访息诉程序，原告也提起了部分案件的撤诉申请、撤销复议申请等等，原告并不存在滥用复议权以及诉讼。三、被告认为原告的复议申请：不具有正当利益，发泄情绪，增加行政机关工作量，不具有正当性，希望通过讼累形式让行政机关妥协；有悖诚实信用原则；认定行政复议申请权的滥用。原告认为，仅凭借相应的信息公开程序、复议程序、诉讼程序的数据来断定原告属于滥用复议权，这是主观的看法，原告认为应该结合案件的本身进行剖析、解说才能客观的反映原告的这些程序是否属于滥用复议权。四、关于不予审查的复议案件情况，原告逐件分析这些案件的情况：1、吕优福复议区公安局、宦溪镇派出所不查处破坏墓地的行为，该墓地系吕优福的母亲陈木菊墓地。复议请求：依法确认被申请人不依法履行查处违法破坏墓地的行为，责令其承担保护墓地的职责，尽快将违法犯罪分子绳之以法，并将处理结果书面答复给申请人。该案的提起是基于：墓地的落成早于土地征收，并且，违法产生的征地批文闽政地〔2011〕283号正在国务院进行裁决。2、陈建国复议区公安局、宦溪镇派出所不查处破坏墓地的行为，该墓地系陈建国哥哥陈传春墓地。复议请求：依法确认被申请人不依法履行查处违法破坏墓地的行为，责令其承担保护墓地的职责，尽快将违法犯罪分子绳之以法，并将处理结果书面答复给申请人。该案的提起是基于：墓地的落成早于土地征收，并且，违法产生的征地批文闽政地〔2011〕283号正在国务院进行裁决，当下，墓地周围已经遭到人为破坏，却没有部门愿意保护。3、原告等人复议晋安区司法局不指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。复议请求：依法确认被申请人不履行指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》的行政不作为行为违法，责令其依法指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。该案的提起是基于：原告的行政案件已经启动很多，但是，村民委员会始终不肯给原告出具《公民代理推荐函》，妄想通过这种方式阻拦原告进行司法维权，达到保护违法征收土地、破坏土地、侵害原告等村民合法权益的行为。连区司法局都不知道村民委员会能不能出具《公民代理推荐函》。4、原告等人复议宦溪镇人民政府不指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。复议请求：依法确认被申请人不履行指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》的行政不作为行为违法，责令其依法指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》，并书面答复申请人的请求事项。该案的提起是基于：原告的行政案件已经启动很多，但是，村民委员会始终不肯给原告出具《公民代理推荐函》，妄想通过这种方式阻拦原告进行司法维权，达到保护违法征收土地、破坏土地、侵害原告等村民合法权益的行为。镇政府收到原告的请求书以后，至今未联系原告进行交流、调查、处理等。5、复议区公安局不履行查处违法买卖土地的行为。复议请求：依法撤销被申请人作出的榕晋公〔2016〕不受字001号《不受理信访事项告知书》，责令被申请人依法受理申请人递交的请求事项，并依法作出实际处理和书面答复。该案的提起是基于：区公安局多次收到原告递交的材料，均不启动立案调查的程序，原告的合法权益被懒政怠政所侵害，被告认为原告该如何维权，告了这么多部门，推诿扯皮的多，解决实际问题的少。6、复议区建设局不公开“龙王”受灾户关于重建规划、进度、批复的信息。复议请求：依法撤销被申请人作出的榕晋建公开〔2016〕1号《政府信息公开申请办理告知单》，责令被申请人依法书面公开申请人申请的信息内容。该案的提起是基于：汤文豪等“龙王”受灾户的房屋被认定成为违章建筑，但是，区建设局、镇政府等部门均没有关于受灾户房屋重建规划、进度、批复的信息，如果没有这些信息，说明政府在重建过程中没有发挥应有的作用，如果有这些信息，说明受灾户的房屋存在审批不健全的情形。7、复议区国土局的土地征收安置公告。复议请求：依法撤销被申请人作出的榕国土征公告〔2016〕4-1号《征地补偿安置方案公告》的具体行政行为，附带审查申报闽政地〔2015〕881号征地批文批复的合法性，并责令被申请人依照法定程序履行出台该《征地补偿安置方案公告》前的程序，保障申请人合法的知情权、话语权、参与权、表决权等。该案的提起是基于：公告行为与原告的合法权益息息相关，在原告不停的司法程序、信访程序情况下，市政环路项目仍然被征收成功，相关的公告闻所未闻、见所未见。8、复议镇政府不公开基本农田补偿标准。复议请求：依法确认被申请人不履行信息公开法定职责的行政不作为行为违法，责令被申请人公开申请人申请的信息内容。该案的提起是基于：镇政府在土地规划中关于基本农田的补偿与一般农田的补偿存在差异性，原告的三个村被征收土地超过4100多亩，基本农田超过1500多亩，如果镇政府连土地规划中作出的表述都不能自圆其说，镇政府未免太随意的作出土地规划，并且，镇政府没有履行信息公开的职责，原告提起复议程序，并无过错。9、袁国金复议区国土局不作为。复议请求：依法确认被申请人不依法履行查处法定职责的行政乱作为行为违法，责令被申请人履行查处职责，维护申请人合法的权益。该案的提起是基于：原告的自留山从未被告知征收，从未领取土地补偿款，在这种情况下，区国土局认为征收合法，原告如果没有提起复议程序，原告的合法权益靠谁保障。10、复议撤销镇政府2016年2号告知书。复议请求：依法撤销被申请人于2016年3月28日作出的2016年2号《申请办理告知书》，责令被申请人对申请人申请的信息重新作出书面答复。该案的提起是基于：原告没有收到镇政府作出的相应告知书，镇政府还辩称已经作出相应的告知书，17份《征地协议书》的封面也是原告用于维权的主要证据，与原告息息相关，市政环路项目的《征地协议书》及封面也与原告息息相关，原告提起复议，被告不受理，这是什么逻辑。11、复议镇政府2016年1号《政府信息公开申请办理告知书》。复议请求：依法撤销被申请人作出的2016年1号《政府信息公开申请办理告知书》，责令被申请人公开申请人申请的信息。该案的提起是基于：原告申请公开1997-2010年晋安区宦溪镇的土地利用规划，镇政府告知向区国土局咨询（后来向区国土局申请公开，区国土局没有公开），原告认为，镇政府的规划如果自己都没有，那么，镇政府怎么依靠规划来行政。12、复议镇政府不履行退还市政环路、安置房项目违法占用的土地。复议请求：依法确认被申请人不依法履行（或督促履行）退还市政环路、安置房项目违法侵占的土地的行政不作为行为违法，责令被申请人实质上的处理申请人提出的请求事项。该案的提起是基于：原告的土地在镇政府的管辖范围内，原告的土地被违法侵占，请求退还该土地，何错之有。五、如果原告合法的权益不能通过信访程序、司法程序进行维权，反而被认定为非法复议、诉讼，原告会通过自己的努力为自己正名。请求：1、依法撤销被告作出的榕晋政行复〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令被告依法对原告2016年3月16日起递交的12个行政复议申请作出受理、实体审查、复议决定，并继续受理原告后续递交的复议申请材料。3、就被告认为原告提起的复议程序不具有正当利益、正当性、有悖诚实信用原则等无中生有诬陷的说法在人民日报上给原告登报道歉。4、本案的诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交以下证据材料：A1、《请求司法部门指导、督促村民委员会出具<公民代理推荐函>的申请》，证明原告向区司法局递交请求事项的材料。A2、榕晋司信办函〔2015〕3号、快递单，证明区司法局作出相应的答复。A3、《行政复议申请书》、快递单复印件各一份，证明被告作出相应的复议决定书。A4、榕晋政行复〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》、快递单复印件各一份，证明被告作出相应的复议决定书。A5、（2015）晋行初字第27号行政裁定书，A6、（2015）晋行初字第27号行政裁定书，A5-A6证明原告并非讼累，部分案件有撤诉。A7、榕晋政行复〔2015〕28号《行政复议决定书》复印件一份；A8、闽政行复延〔2016〕79号延期审理通知书、相应的《行政复议申请书》、快递单复印件各一份，A9、“桂湖森林温泉小镇（山溪片区）控制性详细规划”彩图一份，A7-A9证明相关部门不履行法定职责、不作为、逃避被追责，被告还诬陷原告滥用行政复议权。A10、区国土局作出的（2015）第004号《非本机关政府信息告知书》复印件一份，证明并非所有信息公开告知书都提起复议程序。A11、（2015）台行初字第75号受理通知书、相应的起诉状、行政裁定书复印件各一份，证明区国土局愿意就信息公开案件进行协调，原告申请撤销起诉。A12（2015）榕行初字第350号行政判决书复印件一份；A13、（2015）仓行初字第341号福州市住房保障和房产管理局的上诉状复印件一份；A12-A13证明房屋拆迁工程处是否属于信息公开主体，市住房保障和房产管理局意见与法院判决不同。A14、榕行终字第74号行政裁定书复印件一份；A15、榕地中函〔2015〕1902号《关于汤俩伟同志要求信息公开的函》复印件一份；A16、榕地中馈〔2016〕28号2016年6号《政府信息公开申请办理告知书》复印件一份，证明土发中心没有公开信息，原告起诉不公开被驳回，后来，土发中心公开了较多的信息公开告知。A17、吕优福、陈建国分别复议区公安局不履行查处破坏墓地的申请书两式、快递单一式复印件各一份；A18、复议区司法局、镇政府不履行指导村民委员会出具《公民代理推荐函》的申请书两式、快递单一式复印件各一份；A19、复议区公安局不履行查处违法买卖土地行为的复议申请书、快递单复印件各一份；A20、复议区建设局不公开“龙王”受灾户关于重建规划、进度、批复信息的复议申请书、快递单复印件各一份；A21、复议区国土局的土地征收安置公告的复议申请书、快递单复印件各一份；A22、复议镇政府不公开基本农田补偿标准的复议申请书、快递单复印件各一份；A23、袁国金复议区国土局不作为的复议申请书、快递单复印件各一份；A24、复议撤销镇政府2016年2号告知书的复议申请书、快递单复印件各一份；A25、复议镇政府2016年1号《政府信息公开申请办理告知书》的复议申请书、快递单复印件各一份；A26、复议镇政府不履行退还市政环路、安置房项目违法占用的土地的复议申请书、快递单复印件各一份；A17-A26证明就案论案，每一个案件提起复议申请都是事出有因，都是为了保障原告合法权益，不存在滥用复议权的情形。
被告晋安区政府提交书面答辩意见辩称，第一、原告邱爱东等人人为晋安区司法局行政不作为，于2016年3月24日向答辩人递交行政复议申请。当日，答辩人依法受理。2016年3月25日，答辩人依法作出榕晋政行复答〔2016〕12号《行政复议答复通知书》，要求晋安区司法局对原告复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据等。2016年3月30日，晋安区司法局提交了《行政复议答复书》及相关材料对该行政复议案件予以答复。经审理，答辩人认为晋安区司法局针对原告的申请，作出关于榕晋司信办〔2015〕3号《请求司法部门指导、督促村民委员会出具<公民代理推荐函>》的答复函，不存在行政不作为的情形。第二、关于诉讼请求的第二项，与本案不具有关联性。综上，答辩人作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正切。请求法院依法驳回原告汤俩伟等人的诉讼请求。
被告晋安区政府在举证期限内向本院提交以下证据材料：B1、行政复议申请书，证明被告作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。B2、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。B3、行政复议答复书及材料，证明被告作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。B4、行政复议决定书及送达材料，证明被告作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。
经过庭审举证、质证，原告对被告提交的证据B1、B2的真实性均无异议。对证据B3、B4的合法性有异议，原告坚持认为晋安区政府应该支持原告的复议请求。被告对原告提交的证据A1、A2、A3、A4无异议，证据A5-A16真实性无法确定，证明对象有异议，原告提供的证据不能推翻其存在滥诉的行为，其余证据证明对象均有异议，晋安区政府不做实体审查，也告知了原告不做实体审查的原由。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据A4以及被告提供的证据B4系本案被诉具体行政行为，合法性待法院审查，原告提交的证据A1-A3真实性予以确认，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。证据A5-A16与本案不具关联性，不作为证据采信。证据A17-A26系原告提出的复议申请书，可以作为认定本案事实的依据。
根据本案有效证据，本院确认如下事实：2015年11月26日，原告等人通过EMS快递的形式向福州市晋安区司法局递交了《请求司法部门指导、督促村民委员会出具<公民代理推荐函>的申请》。2015年11月27日，福州市晋安区司法局收悉。2015年12月11日，福州市晋安区司法局作出答复函（榕晋司信办函[2015]3号），对原告等人的申请予以答复。2015年12月16日，原告等人收到福州市晋安区司法局作出的答复函。原告等人不服，于2016年3月24日以福州市晋安区司法局为被申请人向晋安区政府申请行政复议，请求：1、依法确认被申请人不履行指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》的行为违法；2、责令被申请人依法指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。晋安区政府受理后，作出榕政行复驳〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》，以原告等人构成行政复议申请权的滥用为由，对包括本案等12个行政复议申请将不作实体审查，据此驳回了原告等人的复议申请。原告对该复议决定不服，向本院提起诉讼。
本院认为，虽然目前我国法律尚未对何为滥用行政复议申请及滥用行政复议申请后的法律后果进行专门规范，但任何权利都有其边界，权利人行使权利应受到法律的规范。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的复议申请，或者明知无正当理由而反复提起行政复议，行政机关从节约公共资源、保障社会公益的角度可以对其复议申请权予以一定的限制。是否构成权利滥用应当从以下方面考量：
(一)、申请人的目的性标准。该标准主要是判断申请人对滥用行政复议申请权是否有主观上的恶意。若申请人申请行政复议的目的不在于解决被复议的问题本身，那么就可以初步判断申请人申请行政复议不具有正当性。原告提起众多行政复议盖由不服桂湖片区征收土地及房屋相关程序而起，若原告为解决征收补偿问题而依法行使其复议权利应予支持。但是从原告提起的复议可以看出，许多复议内容与与解决其实质诉求并无直接关系。如原告复议及提起诉讼的“不服晋安区政府不履行保障申请人长远生计的义务”、“依法确认晋安区政府不履行保护申请人民主权利的行政不作为行为违法”、“请求确认晋安区人民政府不履行为人民服务职责违法”等等。该些内容与原告获取合法、合理的补偿安置之间没有直接的法律关系，原告提起复议的目的系通过这些案件向政府部门施压，以实现其自身目的，因此原告的复议目的不具有正当性。
(二)、申请人客观行为标准。该标准主要是通过对申请人客观上申请行为进行审查以判断其是否滥用了行政复议申请权。从被告查明的情况看，原告等人提起复议存在以下一些突出特征：(1)、复议申请的事项由不服桂湖片区征收土地及房屋相关程序而提起行政复议，逐步到不服各级政府及政府职能部门作出的信息公开答复提起行政复议，再到向各级政府及政府职能部门邮寄名目繁多的请求书，而后再以各级政府及政府职能部门不处理请求书中的请求事项构成行政不作为为由申请行政复议。2015年5月29日，陈建国等人便因不服福州市土地发展中心与晋安区宦溪镇人民政府签订的17份《征地协议书》向福州市人民政府申请行政复议17件；2015年6月26日，陈建国等8人要求宦溪镇人民政府继续履行未到期的土地承包合同，每人单独向晋安区提起行政复议申请8件。(2)、同一个请求事项或同一个信息公开申请向各级政府及职能部门同时提起。就本案而言，汤俩伟等人就本次的请求事项向福州市晋安区司法局提出申请，同时向晋安区宦溪镇人民政府、晋安区政府、福州市人民政府、福建省人民政府寄送该申请，请求上述部门指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。对于上述部门作出的答复不服，又分别以该部门作为被申请人向各级复议机关提起行政复议。2015年，汤文豪等人认为桂湖片区存在违规建设的情形，便向福州市国土资源局晋安分局、晋安区建设局、福州市晋安区市容管提出申请，请求上述三家单位查处违规建设的单位及个人，随后以上述三家单位未履行相应职责，提起行政复议申请；又如，“1、晋安区成立的专门认定小组是什么部门，其单位名称、单位性质、地址、联系电话、法人代表等信息；2、无产权房屋的认定依据或者现行拆迁政策是指什么政策；3、无产权房屋的认定明细情况，含三个村每户无产权房屋的面积、位置认定情况，及每户无产权房屋的认定公示情况、每户无产权房屋确认被认定的面积情况（即实际面积是多少，认定的合法面积是多少等）”这一信息公开申请，汤文豪等人于2015年7月6日分别向福州市晋安区政府、福州市国土资源局、福州市住房保障和房产管理局、宦溪镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局、福州市晋安区住房保障和房产管理局等政府或职能部门同时提起政府信息公开申请，而后再因不服相应信息公开告知书向各级复议机关申请行政复议，复议后又提起行政诉讼。3、汤俩伟等人提起的政府信息公开申请或者请求答复、保障或查处的事项带有随意、轻率以及含混的特征。如以晋安区政府为复议对象的请求事项就有“不服晋安区政府不履行保障申请人长远生计的义务”、“依法确认晋安区政府不履行保护申请人民主权利的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复《关于答复房屋征收问题的请求书》的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复申请人递交的《晋安区宦溪镇桂湖温泉生态城项目过渡房质量问题谁承担》行政不作为违法”等，并且就上述的同样事项，汤俩伟等人以宦溪镇人民政府为复议被申请人向晋安区提起行政复议。原告汤俩伟等人经过“请求-
答复-复议-
诉讼”这一循环不断的程序，向行政机关及司法机关施加压力。4、汤俩伟等人对信息公开告知达不到要求，必提起行政复议申请，而不论信息公开机关是否客观上履行了信息公开的法定职责；对于请求各级政府或其职能部门履行的事项，不论各级政府或其职能部门如何答复，皆以未履行法定职责为由申请行政复议；行政机关作出行政复议决定后，汤俩伟等人皆不服相关行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼；在诉讼程序中，第一审人民法院作出行政判决后，汤俩伟等人又不服第一审判决、裁定提出上诉。通过“政府信息公开或请求事项-
答复-行政复议-行政诉讼一审-行政诉讼二审”这样一个流程，循环往复。从被告查明的情况看，原告等人客观上存在滥用行政复议申请权的行为。
(三)、申请行为后果标准。该标准主要审查申请人的复议申请是否不当的加重了复议机关的负担。具体来说，复议机关因申请人的复议申请导致复议案件大幅度增加、申请人的复议案件数量在复议机关受理的案件中所占比例较大、除申请人以外复议案件大量积压等都可以作为判断申请人不当加重复议机关负担的依据。根据被告的调查，自2014年以来，宦溪镇人民政府收到邱爱东等人政府信息公开申请22件，申请履行职权案件16件，行政复议案件达22件，作为第三人的行政复议案件19件。并且桂湖各行政村收到邱爱东的履行职权、信息公开案件也多达数十件。福州市中级人民法院、晋安区法院、台江区法院受理邱爱东等人诉镇、村的案件达30多件。2014年以来，福州市国土资源局晋安分局共受理汤俩伟等人就桂湖环路工程、桂湖温泉生态项目及拆分批地等信访事项58件，其中重复信访事项36件。2015年，汤俩伟等人以福州市国土资源局晋安分局作为被申请人，向福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局共提起行政复议申请21件，上述行政复议申请均因认为福州市国土资源局晋安分局行政不作为而提起的行政复议申请。2015年，汤俩伟等人共向福州市国土资源局晋安分局提起政府信息公开申请5件，均提起行政复议。2015年，福州市国土资源晋安分局作为被告出庭应诉的汤俩伟等人提起的行政诉讼案件有16件。截止2016年5月16日，晋安区政府作为行政复议机关共收到汤俩伟等人单独、分批或共同提起的行政复议申请计件；其中2014年11件，占2014年全年收到的行政复议申请件数的14%，2015年48件，占2015年全年收到的行政复议申请件数的77%；2016年20件，占2016年（截止2016年5月16日）收到的行政复议申请件数的80%。汤俩伟等人向晋安区政府提起行政复议的被申请人涵盖了宦溪镇人民政府、区房管局、区民政局、区农林水局、区建设局、区市容局、福州市国土局晋安分局、福州市公安局晋安分局等多个部门。上述数据可以充分说明原告等人的行政复议申请不当加重了行政机关及人民法院的工作负担，浪费了公共资源。
综上，被告认定原告等人构成滥用行政复议申请权的理由可以成立，被告为了维护行政复议的严肃性、有效利用公共资源，对原告所作的榕政行复驳〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》合法恰当，应予支持。但是应当指出，行政复议是解决行政争议的重要救济途径，保障公民、法人或者其他组织依法提起行政复议的权利是行政复议机关的一项法定职责。若原告等人今后再次向行政机关申请行政复议，应严格依据《中华人民共和国行政复议法》及相关法律规范进行审查，切实保障原告等人的合法复议权利。综上，原告等人的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告汤俩伟、汤景华、汤文豪、邱爱东、陈建国、陈春俤、陈善佃、袁国金、吕咸文、陈传佺、廖永华、郑振武、池增国、吕优福、陈红光、张建兵的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告汤景华等16人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 王小倩
审 判 员 郑 鋆
代理审判员 杨 以
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 唐梦超
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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