浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙行终886号
上诉人（原审原告）义乌市城西街道里界村村民委员会，住所地义乌市城西街道里界村。
法定代表人楼洪根，主任。
委托代理人楼其侃，男，1953年7月16日出生，住义乌市，系义乌市村民。
委托代理人楼其尧，男，1946年3月11日出生，住义乌市，系义乌市村民。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。
委托代理人蒋标，义乌市国土资源局地籍科副科长。
被上诉人（原审第三人）义乌市上溪镇贾伯塘村村民委员会，住所地义乌市上溪镇贾伯塘村。
法定代表贾建跃，主任。
义乌市城西街道里界村村民委员会（以下简称里界村委会）诉义乌市人民政府土地行政裁决一案，金华市中级人民法院于2016年7月4日作出（2016）浙07行初16号行政判决。里界村委会不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月16日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人里界村委会法定代表人楼洪根及委托代理人楼其侃、楼其尧，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人赵杨根、蒋标，被上诉人义乌市上溪镇贾伯塘村村民委员会（以下简称贾伯塘村委会）法定代表人贾建跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1951年的《土地房产所有证存根》中记载的位于义乌东河××乡的土地，其中“贾伯塘丹地形”面积为三亩，该证记载户主为“路会”，代管人系楼洪智。2014年12月3日，原告里界村委会向义乌市国土资源局提出了对坐落于义乌市上溪镇贾伯塘村“丹地形”土地权属确权的申请。2014年12月16日，义乌市国土资源局向里界村委会发函要求其补充证据材料并于2015年1月28日作出（2015）001号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了原告的申请。2015年2月2日，义乌市国土资源局向第三人贾伯塘村委会作出《答辩通知书》，并于次日向第三人送达。2015年7月23日，义乌市国土资源局决定对涉案土地行政争议延期一个月作出调查处理意见。2015年8月3日，义乌市国土资源局分别向里界村委会及贾伯塘村委会作出《土地权属争议调解会议通知书》，并分别于同年8月7日及8月5日向两村委会送达，但由于贾伯塘村委会代表未出席，故调解未成。2015年8月28日，义乌市国土资源局向义乌市人民政府提出《关于上报“贾伯塘丹地形”地块土地权属争议案件调查处理意见的请示》[义土资（2015）94号]。义乌市人民政府于2015年12月4日作出义政发（2015）67号《义乌市人民政府关于城西街道里界村与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定》，认为：争议的“丹地形”地块虽在1951年登记给“路会”，但“路会”是否为里界村村民组织已无从考证；1951年的《土地房产所有证存根》中记载的坟墓也已不存在。里界村未能提供1951年至今使用过该土地的证据材料。53户贾伯塘村村民的土地使用权证，证明贾伯塘村村民在一直占有、使用该地块。1991年的土地详查资料及双方提及的杉木市场，也证明了贾伯塘村在上世纪八十年代后占有、使用该地块。里界村从1951年至本次申请前从未向政府提出该地块土地权属争议的调处，故申请人提出的申请依据不足。决定对里界村委会提出的上溪镇贾伯塘村“丹地形”地块为其所有的请求，不予支持。
原审法院认为，被告义乌市人民政府作为县级人民政府，依法有权对其行政区域内两个村之间的土地权属争议案件作出处理决定。义乌市国土资源局作为负责土地权属争议案件的调查、调解部门，其对涉案土地权属争议案件进行了调查，并组织里界村委会、贾伯塘村委会进行调解。由于两村委会未能通过协调达成一致，义乌市国土资源局在审查后，作出了涉案的土地权属争议调查处理意见。根据原告提供的材料以及义乌市国土资源局的调查来看，均不足以证明里界村对涉案“丹地形”地块曾享有所有权，且也不足以证明里界村从1951年以后至此次提出申请前曾向政府提出该地块土地权属争议的调处。被告义乌市人民政府根据义乌市国土局的请示，最终作出义政发（2015）67号《义乌市人民政府关于城西街道里界村与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定》，对里界村委会提出的土地权属争议的请求不予支持，并无不当。综上，原告里界村委会提出的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告义乌市城西街道里界村村民委员会的诉讼请求。
里界村委会上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、根据上诉人持有的义乌市人民政府颁发的《浙江省义乌县东河区杨梅乡里介村人口统计表》记载清晰明了。户主是“路会”，户号是26170号。又根据《土地房产所有证存根》第26030号清楚显示，户主是“路会”，人口栏是代管人楼洪智，楼洪智是里界（介）村人（早年已故），系当时里界村农会主任。1951年土改时“一切权利归农会”。与楼洪智户的《土地房产所有证存根》第26031号，户主是楼洪智相印证。“路会”显属里界村，楼洪智是里界村人。被上诉人认为“路会”归属不清不予认可是错误的，原审法院未查证核实，采纳被上诉人的错误观点。2、被上诉人强调“上世纪60-80年代在该地上有53户农户建筑了房屋，并有集体土地使用登记表格为凭证。被上诉人承认了争议地块是27.5134亩，第三人53户农户均没有《集体土地使用证》，第三人非法侵占上诉人所有的部分地块，原审法院对此认定为“占有、使用合法”错误。3、无任何变更土地的证据。土地改革时期土地私有制过渡到土地公有制集体所有为单位。第三人至今不知“丹地形”地名，其俗称“坟头山”。上诉人与第三人无任何变更土地的事实存在。二、被上诉人适用的依据是无效规章。1、被上诉人、第三人均适用原1995年3月11日国家土地管理局发布[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，该规章在2015年之前就已无效。2、原审法院将该无效的规章规定作为法律依据，明显错误。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都规定任何组织、单位和个人不得侵占土地，不管侵占有多久都是非法的。三、被上诉人明显违反程序，原审法院却认为是程序合法，其本身就是违反法定程序。被上诉人从立案之日至作出处理决定，历时11个月。原审法院在2016年3月29日的第二次开庭，没有书面通知，违反程序规定。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。
义乌市人民政府答辩称：上诉人依据1951年《土地房产所有证存根》来主张讼争宗地的权属，而我国解放后土地所有权经过土地改革、“四固定”、公社化，土地承包责任制第一轮、第二轮等历史变革，土地私有制变革为国家所有与集体所有两种。同时，对于1951年《土地房产所有证存根》中记载的坟地，也因移风移俗平坟扩耕时，该地块成为空闲地，并在二十世纪七十年代办过杉木交易市场，其归属为第三人所有。目前，涉案宗地上二十世纪八十年代开始就有第三人村民建房，现有53户已有做证的事实，且该地块也已划入第三人行政区域范围。因此，原审法院认定事实清楚，答辩人提交证据充分。二、[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》并没有废止与失效。三、原审法院并没有违反程序。答辩人作出行政行为时，依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八规定，有过延长，并不违反程序规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。
贾伯塘村委会未在法定期限提交答辩状，二审庭审中表示其与义乌市人民政府的答辩意见相同。
二审庭审中，本院围绕被诉土地权属争议处理决定认定“争议的‘丹地形’地块1951年登记给‘路会’，但‘路会’是否为里界村村民组织已无从考证”的事实是否清楚，以及被诉处理决定适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，涉案争议的“贾伯塘丹形”地块，根据上诉人里界村委会提供的1951年浙江省义乌县人民政府民字第26170号《土地房产所有证存根》记载，户主为“路会”，代管人为“楼洪智”。根据上诉人提供的《浙江省义乌县东河区杨梅乡里介村人口统计表》记载：“现居户63人、代管户1，土地房产所有证为民字第26064号至第26170号，户号260170号为路会，户号26030号为楼洪智”。上述书证内容相互印证，可以确认“路会”系上诉人所在里界村的组织。被上诉人义乌市人民政府义政发[2015]67号《关于城西街道里界村与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定》中认定“争议的丹地形地块1951年登记给‘路会’，但‘路会’是否为里界村村民组织已无从考证”存在不当，原审法院对此未予指正，亦属不当，本院均予以指正。里界村委会对此提出的上诉理由成立。原国家土地管理局[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年或者虽满二十年，但在二十年期满之前所有者曾向使用者或者向有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。本案中，义乌市人民政府提供的《土地登记卡》及相关调查询问笔录等证据材料，证实贾伯塘村53户村民于上世纪七八十年代就在争议地块建房并已办理土地登记。上诉人所在的里界村自1951年以来并没有实际占有使用涉案争议地块，且上世纪五十年代以来，我国土地制度也已发生了重大变革。上诉人虽称其曾对争议地块主张过权利，但并不能提供相应的证据予以证明。涉案争议地块权属1951年曾登记给上诉人村的“路会”，义乌市人民政府认定“路会是否为里界村村民组织无从考证”存在不当，但其根据现土地使用及登记等实际情况，并根据原国家土地管理局上述规定精神，决定对里界村委会提出涉案争议地块为其所有的请求不予支持并无不妥。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》至今仍然有效，并没有废止或自动失效，上诉人诉称该规章已失效、被诉处理决定适用法律错误的理由不能成立。本案因案情较复杂，义乌市国土资源局因不能在规定期限内提出涉案土地权属争议调查处理意见，已决定延期一个月，并于2015年8月28日向义乌市人民政府报送涉案土地权属争议案件调查处理意见。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由同级人民政府下达处理决定”。法律、法规和规章均未规定同级人民政府作出土地权属争议处理决定的期限。义乌市人民政府于2015年12月4日作出被诉土地权属争议处理决定并不违反相关法律规定。上诉人诉称义乌市人民政府明显违反程序的理由，亦缺乏相应的法律依据，本院不予采纳。原审判决驳回里界村委会的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费计人民币50元，由上诉人义乌市城西街道里界村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 董跃进
审判员 马惟菁
审判员 车勇进
二〇一六年十月二十五日
书记员 韦若莎