贵州省铜仁市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)黔06民初19号
原告：贵州高云金碧房地产开发有限公司，住所地贵州省思南县中山街1幢1—3号。
法定代表人：谢元高，董事长。
委托诉讼代理人：倪明学，贵州献才律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄前德，贵州献才律师事务所律师。
被告：贵州省思南县青杠坡镇人民政府，住所地贵州省思南县青杠坡镇大唐社区。
法定代表人：田景军，镇长。
委托诉讼代理人：刘明，贵州驰铭律师事务所律师。
原告贵州高云金碧房地产开发有限公司（以下简称高云公司）与被告贵州省思南县青杠坡镇人民政府（以下简称青杠坡镇政府）房地开发经营合同纠纷一案，本院于2017年2月8日立案受理后，依法适用普通程序，于2017年6月7日公开开庭进行审理。因被告当庭提起反诉，原告需另行指定举证时间，本案延期审理。后被告撤回反诉。本院于2017年7月21日继续公开开庭进行审理，原告法定代表人谢元高以及委托诉讼代理人倪明学、被告委托诉讼代理人刘明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高云公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告支付原告土地返还款80万元、计生站建设费用30万元、派出所活动场所超面积费用20万元以及计生站、派出所占地补助费15万元，合计145万元；2.判令被告自2012年7月21日起按原告投入总价(450万元）每天1‰向原告支付违约金至实际履行完毕止（截至2017年1月21日违约金738万元）；3.原告未付思南县国土局土地出让款145万元产生的滞纳金由被告承担，自2012年12月12日起按未付款145万元每日1‰计算至实际履行完毕止（截至2017年1月12日违约金216.05万元);4.本案诉讼费由被告承担。事实及理由：2011年1月10日，原告与被告就被告原政府办公区和粮管所两块土地开发利用签订《思南县青杠坡镇万福新村二期开发项目建设意向性协议》（以下简称《协议》）。2012年4月27日，双方又签订《思南县青杠坡镇万福新村二期开发建设项目补充协议》（以下简称《补充协议》）》，约定该地块出让价以县国土局挂牌出让地价为准（熟地价450万元），在被告竞拍取得使用权后，被告返还原告先期交缴的原镇政府和粮站房屋价款（拆迁）、派出所和计生站异地安置以及该宗地的开挖、挡土墙和出让地公共部分基础设施建设等工程款260万元，被告在款项到账三个工作日内按时返还。还约定如双方违约，按投入总价的1‰每日付给对方违约金。协议签订后，原告向被告支付了《意向性协议》以及《补充协议》中约定的款项，共计147.67万元。2012年6月12日，原告通过竞拍方式取得了国有建设用地使用权，与思南县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了第一期土地出让金270万元和第二期土地出让金中的35万元。原告依约修建了派出所、计生站并对“万福新村”进行开发建设。思南县财政局巳于2012年7月18日将本案宗地出让金中的270万元工作款返还给被告。被告未按照《补充协议》第八条和被告（2013)2号《会议纪要》履行支付145万元的义务。同时，隐瞒在出让宗地中位于原计生站旁水池处约20平方米争议土地，致使原告在取得宗地使用权后与案外人唐明富发生权属争议，产生了不必要的损失；另外，本案《补充协议》约定本案出让地为熟地，但原告实际取得的是裸地。综上所述，被告政府的违约行为致使原告投资开发的青杠坡镇政府“万福新村二期开发建设项目”举步维艰，无法正常工作，特诉至法院。
被告青杠坡镇政府答辩称，一、原告违约在先，被告暂不付款是行使不安抗辩权，不构成违约。按约定和承诺，原告应向被告提供《青杠坡镇万福新村二期开发项目修建性详细规划》规划效果图和施工图，完成青杠坡镇万福新村二期开发项目修建性详细规划中的道路工程、供排水工程、人行消防道工程、绿化亮化工程，以及竣工验收合格后交付使用青杠坡镇计生服务站办公房，还有取得国有土地使用权证后才能出售地基（门面），但前述约定义务，原告均未履行。二、原告诉请给付土地返还款80万元，承担欠付款145万元及投入资金450万元每日1‰的违约金，无事实和法律依据。1、补充协议约定被告返还原告260万元中返还土地出让金为190万元，因此被告尚欠原告土地返款为10万，另70万元是拆迁安置和基础设施建设款，原告诉请给付80万元土地返还款无事实依据。原告未完成协议和补充协议约定义务，其诉讼支付145万元及违约金于法无据；2、原告向思南县国土局交纳土地出让金305万元中包含被告返还的180万元，原告实际投入资金仅125万元，原告诉请按投入总价450万元支付违约金无事实和法律依据。三、原告将自己违约未支付给思南县国土局土地出让金145万元及滞纳金的责任强加给被告承担，缺乏事实根据和法律依据：1、被告2013年10月9日《中共青杠坡镇委员会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）属于被告党委班子议事的内部文件；2、根据中共思南县委县干字（2013)37号文件，2013年9月18日黄国胜已经被免去中共青杠坡镇委员会书记、委员职务，黄国胜无权再召开党委会议；3、黄国胜违纪召开的会议所形成的《会议纪要》，没有得到时任法定代表人镇长赵建涛的追认或认可；4、原告欠付的土地出让金与被告需支付给原告的款项不是同一法律关系。四、原告未取得《国有土地使用权证》私自出售150余间门面土地，获取非法利益2000余万元，恳请依法移送到相关部门追究原告法律责任。请求驳回原告的诉讼请求。
本院组织双方当事人对相关证据进行了举证和质证。
经双方当事人确认，本院对双方当事人以下没有争议的证据依法予以确认：原被告的营业执照、信用代码证、房地产开发企业暂定资质证书、组织机构代码证、法人代表证明及身份，思南县青杠坡万福新村二期开发项目建设意向协议，思南县青杠坡万福新村二期开发项目建设补充协议，承诺书，收据，思南县财政局拨款凭证，青杠坡镇政府证明，国有建设用地使用权出让合同，人民调解协议，思南县法院（2016）黔0624民初1334号民事判决书，中共思南县委干字（2013）37号文件，照片4张。对双方有争议的证据：1、原告提交的邓散木的调查笔录，因该证据属证人证言，证人未出庭作证，对该证据本院不予采信；2、原告提交的《中共青杠坡镇委员会会议纪要》，被告对证据本身的真实性和合法性并无异议，仅是对证据内容所要证明的案件事实的合法性有异议，本院认为该证据符合证三性原则，可以作为证据使用。
本院查明：2011年1月10日，被告为甲方，原告为乙方签订《思南县青杠坡镇万福新村二期开发项目建设意向性协议》，约定：“为加快青杠坡集镇建设步伐，甲方决定对原政府办公区和粮管所两块土地进行开发利用，拟釆取招商引资方式进行万福新区二期开发；宗地位于楠木王村街上组；宗地开发的用途为商用，宗地利用按照青杠坡镇集镇控制性规划设计方案建设（新建主街道、人行道、供排水、路灯、绿化等工程）；宗地建设内容必须按通过的修建性详细规划设计方案实施。甲方派人协助乙方到县发改部门办理相关手续，组织申报该宗地的资产处置批复和土地招牌挂手续，所产生的费用由乙方负责。甲方原则同意乙方搬迁青杠坡镇计划生育技术服务指导站、派出所的要求；甲方负责成立万福新区二期开发领导小组，对项目工程进行协调、管理和服务；乙方负责支付拆迁过渡安置补助搬家费5万元，甲方自行过渡安置搬家办公；乙方负责制定该宗地《青杠坡镇万福新村二期开发项目修建性详细规划》，乙方所交相关费用获得返还部分，甲方如数返还给乙方；乙方负责按照《青杠坡镇万福新区二期开发项目修建性详细规划》中的道路工程、供排水工程、人行消防通道工程、绿化亮化工程等建设费用。”2011年5月20日，原告向被告书面承诺：“一、我公司保证在该项目场坪工程开工后，尽快向贵单位提供该宗地的修建性详规、规划效果图和施工图；二、关于镇计划生育技术服务站和派出所搬迁一事，我公司决定与该项目同时开工建设，保证在300个工作日内竣工，经各级验收合格后，正式搬迁两个单位。同时，我公司保证在施工过程中，不影响两个单位在原址的正常办公；三、在该宗地进入招拍挂程序后，我公司保证积极参与竞标摘牌，合法取得该宗地的开发权；四、关于该宗地售地一事，我公司保证在取得该宗地的《国有土地使用权证》之前，不出售土地，贵单位可以向社会发出限制售地公告，予以监督。在取得该宗地的《国有土地使用权证》后，我公司必须先征得贵单位书面同意并发出售地公告后，才开始正式售地。如违背以上承诺，我公司将自愿放弃前期在贵镇的所有投入，所造成的经济损失或相关法律责任由我公司自行承担。”2011年6月14日，原告与被告签订《青杠坡镇计生服务站办公楼异地搬迁项目建设协议书》，约定“青杠坡镇计生站办公楼建设和室内外装修，水电安装所有的建设费用（以2004年定额与市场结合价结算）各承担50%。”同日，双方还签订《青杠坡镇派出所办公楼异地搬迁项目建设协议书》，约定“青杠坡镇派出所办公楼建设和室内外装修、水电安装所有的建设费用全部由乙方负责；建设期限为6个月，从2011年6月至2011年12月。”2012年4月27日，原告与被告又签订《思南县青杠坡镇万福新村二期开发建设项目补充协议》，约定：“一、原意向性协议第一条中“宗地基本情况”以县规划建设部规划的《思南县青杠坡镇原政府办公区改造规划红线图》为准，总面积12668.79平方米；二、该地块出让价以县囯土局挂牌出让地价为准（熟地450万元），在乙方竞拍取得使用权后，甲方返还乙方先期交缴的原镇政府和粮站房屋价款（拆迁)、派出所和计生站异地安置以该宗地的开挖、挡阻墙和出让地中公共部分的基础设施建设等工程款共计2600000.00元包干，乙方认可190万元为土地出让金；三、原镇政府及粮站职工搬迁工作由甲方负责，本项目所需过渡安置费10万元由乙方包干负责；四、由乙方再解决甲方本项目工作经费人民币壹拾万元；五、派出所、计生站异地安置由乙方按照同等面积（包括占地面积和建筑面积）建成后交付甲方使用，甲方在按照本补充协议第二款返还260万元的基础上，再补助乙方修建计生站工程款30万元；七、甲方负责在乙方向国土部门交款确认揭牌之日起，一个月内负责完成该宗地内原住户的搬迁工作；八、甲方返还给乙方的260万元，甲方在款项到账三个工作日内按时返还；九、甲、乙双方违约，按投入总价的1‰每天付给对方违约金。”2012年6月12日，高云公司与思南县国土资源局签订《国有建设用地使用出让合同》，约定：“出让宗地坐落于青杠坡镇原政府办公区及粮站地块，面积为12668.79平方米；出让价款为450万元；第一期付款270万元，付款时间为合同签订之日起1个月内，第二期付款180万元，付款时间合同签订之日起6个月内；受让人不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。”合同签订后，高云公司缴纳土地出让款合计305万元。2012年7月19日，思南县财政局拨付思南县青杠坡镇财政所其他补助（返回经费）270万元。2012年7月20日，高云公司法定代表人谢元高收到被告返还的土地出让金180万元。2013年10月9日，中共青杠坡镇党委书记黄国胜主持召开集镇二期开发建设专题会议，并形成中共青杠坡镇委员会议纪要。会议纪要载明：“会议认为，为加快集镇建设步伐，2011年镇人民政府与贵州高云金碧房地产开发有限公司签订了《思南县青杠坡镇万福新村二期开发项目建设意向协议》，2012年4月又签订了《思南县青杠坡镇万福新村二期开发建设项目补充协议》对原政府办公区、粮站进行连片开发。但由于两个《协议》都未明确修建派出所、计生站的占地问题，以及派出所超面积部分等问题,开发商对此提出了要求。经双方到县国土局咨询，并共同协商，通过镇党委会研究，达成以下一致意见：按照补充协议，镇政府补助贵州高云金碧房地产开发有限公司30万元作为计生站的建设费用；二、按照之前协商意见，镇人民政府补助贵州高云金碧房地产开发有限公司20万元，作为派出所活动场所超面积费用。同时，镇人民政府争取“一事一议”项目对二期开发7米宽、500米的街面进行硬化，以作适当补助。其中边沟、人行道以及街面大渣、细沙部分由贵州高云金碧房地产开发有限公司负责；三、镇人民政府补助贵州高云金碧房地产开发有限公司15万元，作为派出所、计生站的占地补助；鉴于镇人民政府还欠贵州高云金碧房地产开发有限公司土地返还款80万元（已付180万元）及以上款项共计145万元,导致该公司未能及时上交土地出让金（共450万元，巳交270万元，尚差180万元）。贵州高云金碧房地产开发有限公司在镇人民政府付完所欠款项（共计145万元）后10个工作日内到县国土局交纳尚欠（180万元）土地出让金，如该公司不按时上交土地出让金，其所造成的滞纳金自行负责。由于镇人民政府所欠该公司款项未支付前所造成的滞纳金由镇人民政府负责。
还查明：2016年7月19日，思南县国土资源局向思南县法院起诉请求判决高云公司支付国有建设用地使用权出让地价款145万元并承担利息和违约金。该院于2016年11月30日作出（2016）黔0624民初1334号民事判决，判决：“高云公司于判决生效之日起十日内一次性给付思南县国土资源局建设用地使用权出让金145万元；高云公司于本判决生效之日起十日内，按照中国人民银行2012年6月12日公布的贷款利率，从2012年6月12日起至本判决生效确定的履行期届满之日止给付思南县国土资源局土地出让金145万元的利息；高云公司于判决生效之日起十日内，从2012年12月12日起至判决生效确定的履行期限届满之日止，每日按迟延应付款145万元的1‰计算违约金给付思南县国土资源局。”
另查明：青杠坡计生服务站房屋至今未竣工验收交付。高云公司至今未制定该宗地《青杠坡镇万福新村二期开发项目修建性详细规划》，已部分转让受让土地，未完成受让地公共部分的基础设施建设。
本院认为，本案争议焦点为：（一）关于达成的《思南县青杠坡镇万福新村二期开发项目建设意向性协议》，以及在此协议基础上补充签订的补充协议、承诺等是否有效；（二）原告是否违约在先，被告暂不支付理由能否成立，原告诉请450万元的违约金应否支持；（三）原告诉请支付145万元以及滞纳金应否支持；
本院认为，（一）关于双方达成的协议、补充协议、承诺和会议纪要是否有效的问题，《思南县青杠坡镇万福新村二期开发项目建设意向性协议》，以及在此协议基础上签订的补充协议、承诺等，是原、被告真实意思表示，内容未违反法律法规的强制性规定，且原告有房地产开发企业暂定资质证书，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条第一款规定“合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效”，本案所涉协议及补充协议应认定合法有效。《青杠坡镇党委会议纪要》是青杠坡镇党委书记黄国胜主持召开会议，参会人员包括党委与政府领导，原告法定代表人谢元高也列席了会议，该会议纪要为双方设定了权利义务内容，且双方对会议记录的内容达成一致，是参会双方的真实意思表示，内容未违反法律法规的强制性规定，会议纪要对原被告双方具有约束力。被告辩称会议纪要系内部文件，未得到镇长追认的理由，不能成立，不予采信。对被告辩称党委会议召开不合法的理由，因其仅提交了黄国胜的免职文件，未举证证明黄国胜及参会人员会议前已收到文件，即黄国胜及参会的党委政府等人明知免职事实，仍然召集和参与会议并与原告达成协议。故对其辩称不合法的理由，亦不予采信。
（二）关于原告是否违约在先，被告抗辩理由是否成立的问题，原被双方的补充协议第二条约定“该地块出让价以县囯土局挂牌出让地价为准（熟地450万元），在乙方竞拍取得使用权后，甲方返还乙方先期交缴的原镇政府和粮站房屋价款（拆迁)、派出所和计生站异地安置以该宗地的开挖、挡阻墙和出让地中公共部分的基础设施建设等工程款共计2600000.00元包干。”经查明，被告的260万元已于2012年7月19日到账，并于2012年7月20日支付原告180万元，尚欠原告80万元。被告辩称原告未按约完成“出让地中公共部分的基础设施建设，交付计生站异地安置房”，被告不履行付款义务是行使不安抗辩权，不构成违约。庭审中，原告认可出让地中公共部分的基础设施尚未建设，计生站未交付被告，原告尚未取得土地使用权证即转让土地。本院认为，双方前述协议第二条表达的含义为协议履行有先后顺序，原告完成约定义务，甲方才付款。根据《中华人民共和国合同法》第六十七条“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”的规定，原告至今未完成协议第二条中“计生站的异地安置，出让地中公共部分的基础设施建设”的义务，被告未付款的行为不构成违约，被告辩称原告的行为构成违约，且违约在先的理由成立，本院予以支持。关于原告诉请450万元的违约金应否支持的问题。
原告诉请450万元违约金的依据是双方签订的补充协议第九条，该条约定“甲、乙双方违约，按投入总价的1‰每天付给对方违约金。”根据该条约定，被告违约，原告有权主张违约金，但前已述及，被告在履行补充协议中并无违约行为，故原告据该条约定要求被告承担违约责任与事实不符，本院不予支持。
（三）关于原告诉请支付145万元及145万元的滞纳金应否支持的问题，原告诉请判决被告支付145万元，其依据是青杠坡镇党委会议纪要，该纪要的效力前已述及，对原被告双方有约束力。根据该纪要的内容表明，双方已重新约定由青杠坡镇政府直接向原告支付80万元土地出让款，计生站建设费用30万元，派出所活动场所超面积费用20万元，派出所和计生站占地补助15万元，合计145万元。并约定在被告支付145万元前，导致原告未能及时上交土地出让金而产生的滞纳金由被告负责。故对原告诉请被告支付145万元，并承担因未给付145万元导致原告支付土地出让金困难而产生的滞纳金损失的诉讼请求，本院予以支持。
综上，原告请求被告支付土地返还款80万元、计生站建设费用30万元、派出所活动场所超面积费用20万元以及计生站、派出所占地补助费15万元，合计145万元，以及被告负担因原告未付思南县国土局土地出让款145万元产生的滞纳金，事实清楚，于法有据，应予支持；诉请450万元投入总价违约金无事实依据，不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十七条、第七十七条《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：
一、被告贵州省思南县青杠坡镇人民政府在本判决生效后十日内支付原告贵州高云金碧房地产开发有限公司土地返还款80万元、计生站建设费用30万元、派出所活动场所超面积费用20万元以及计生站、派出所占地补助费15万元，合计145万元。
二、原告贵州高云金碧房地产开发有限公司未付思南县国土局土地出让款145万元，所产生的从2012年12月12日起至被告贵州省思南县青杠坡镇人民政府支付145万元之日止的滞纳金，由被告贵州省思南县青杠坡镇人民政府负担。
三、驳回原告贵州高云金碧房地产开发有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费87,740.00元，由原告贵州高云金碧房地产开发有限公司负担58,740.00元，被告贵州省思南县青杠坡镇人民政府负担29,000.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 张 全
审判员 田 芳
审判员 熊亚飞
二〇一七年八月三日
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书记员 王奕民