山西省运城市盐湖区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)运盐行初字第111号
原告运城市华远房地产开发有限公司。
委托代理人杨晓晗，山西河东律师事务所律师。
委托代理人杜瑞琴，山西河东律师事务所律师。
被告运城市规划勘测局。
委托代理人周毅，山西祝融万权（运城）律师事务所律师。
原告运城市华远房地产开发有限公司不服被告运城市规划勘测局行政处罚，于2015年11月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月30日公开开庭审理了本案。原告运城市华远房地产开发有限公司的委托代理人杨晓晗、杜瑞琴，被告运城市规划勘测局的委托代理人周毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告运城市规划勘测局于2015年8月27日作出运规监罚字（2015）第002号行政处罚决定，认定原告运城市华远房地产开发有限公司于2015年7月，在圣惠路西侧，进行开发建设的金玉佳苑小区，建筑面积约35900平方米，未办理《建设工程规划许可证》的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对原告运城市华远房地产开发有限公司处以2154000元的罚款。
原告运城市华远房地产开发有限公司诉称，2014年7月河津市园林古建有限责任公司受运城市圣惠路交通局收费站等几个居民小区数百居民的委托对运城市盐湖区圣惠路西侧部分房屋进行改造，小区名为金玉佳苑。河津市园林古建有限责任公司与原告联合开发该项目。符合国家棚户区改造项目，原告多次向市政府申请办理棚户区项目相关手续，住房保障中心予以受理，但其他部门的手续一直未予受理，办理。因此，该项目未能办理《建设工程规划许可证》。2015年8月27日，被告运城市规划勘测局作出运规监罚字（2015）第002号行政处罚决定，对原告处以2154000元的罚款。第一，被告作出该行政处罚决定认定事实不清，首先，原告是与河津市园林古建有限责任公司、军营路数百居民合作开发的项目，是2014年开始建设的，且目前建筑面积远远没有35900平方米，被告认定原告2015年7月在圣惠路建设35900平方米建筑错误。其次，被告作出行政处罚决定没有工程造价的金额、计算方法，或者工程造价的鉴定意见，仅凭主观判断就作出2154000元罚款没有任何事实依据。最后，被告在处罚决定中对于该项目是否属于“可采取改正措施消除对规划事实的影响的建设行为”未予以认定。综上，被告作出处罚决定认定事实不清。第二，该项目并非完全是由原告开发建设的，而是与河津市园林古建有限公司、数百居民合作开发建设，处罚不应只处罚原告，被告处罚对象错误。第三，被告作出的行政处罚程序违法，1，被告在行政处罚决定书中仅对原告违反的法律和处罚决定作出陈述，并未对依据的相关证据进行载明。2，被告在未要求原告“停止违法建设，限期改正”的情况下，直接作出罚款的决定，违背法律规定。第四，被告作出的行政处罚决定法律依据错误，原告建设该项目的情形并不适用被告在处罚决定书中所引用的法律，法规。第五，该项目属于棚户区改造项目，具有公益性，被告应当予以支持、服务。且法律没有必须罚款的规定，被告对于原告的行为可以责令限期改正，但给予巨额罚款有失合理性。综上，被告作出的行政处罚决定事实不清、程序违法、法律依据错误、处罚不合理，请求人民法院予以撤销。原告运城市华元房地产开发有限公司提供以下证据：1、张涑菊、姚擘、杨凡、王婷娟出具的申请书；2、旧房改造置换协议16份；3、判决书2份；4、运城市住房保障管理中心出具的证明；5、田卫星、张军红、仝粉翠等六人出具声明；6、张涑菊、姚擘出具的承诺书；7、张涑菊、姚擘出具的收条；8、和解协议；以上证据证明该项目是原告与河津市园林古建有限公司及其他居民合作开发，系棚户区改造，并证明原告与该项目西侧居民的相关矛盾已经化解。
被告运城市规划勘测局辩称，根据法律、法规规定被告是运城市规划勘测行政主管部门，负责全市规划勘测工作。被告在发现原告的违法建设行为后按照法定程序进行了询问、调查和现场勘察，调取了原告的建设工程施工合同和施工图，向其下达了停工通知书。并在作出行政处罚前告知了原告有权陈述、申辩和申请听证。在询问、调查和现场勘察过程中，原告多次承认其违法建设行为，确认了违法建设的面积和工程造价。根据原告的陈述、建设工程施工合同和施工图的内容，足以认定原告是违法建设的行为人，违法建设的面积是35900平方米，工程造价单价为每平方米600元，工程造价为21540000元。被告依据法律规定对原告处于2154000元的处罚是适当的。综上，被告作出的行政处罚决定证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告运城市规划勘测局向本院提交了以下证据：1、询问笔录，证明原告是违法建设行为人；2、立案登记表，证明被告依法履行了法定程序；3、停工通知书及送达回证，证明被告要求原告停工的事实；4、调查笔录，证明违法建设行为人及违法建设的面积；5、被告的营业执照、法定代表人身份证及委托书，证明张峰峰为代理人的事实；6、情况说明，证明原告为违法建设行为人；7、现场勘察笔录、施工现场照片及施工图，证明原告的违法建设已建至20层；8、建设工程施工同合，证明工程造价为每平米600元；9、会议纪要；10、陈述、申辩、听证告知书及送达回证；11、行政处罚决定书及送达回证,；证据9
--11，证明被告履行了法定程序。
经庭审质证，对于被告提供的证据，原告认为：证据1询问笔录，真实性无异议，但不能证实原告为唯一的建设方；证据2立案登记表及证据3停工通知书及送达回证无异议；证据4调查笔录，真实性无异议，但被调查人表述的是正在建20层，并未完工，面积是30000平方米，而不是35000平方米，被告处罚时所依据的建设面积是错误的；证据5被告的营业执照、法定代表人身份证及委托书无异议，但授权范围是办理该项目的相关手续；证据6情况说明，正说明该项目原告不是唯一的建设方，证据7现场勘察笔录、施工现场照片及施工图，真实性无异议，但不能说明处罚时，已建设20层；证据8建设工程施工合同无异议；证据9会议纪要，可证明本案存在相邻关系的争议，属于暂时不能处罚的情况，并可证明被告未要求原告“限期改正”就给予罚款，不符合法定程序；证据10陈述、申辩、听证告知书及送达回证及证据11行政处罚决定书及送达回证的质证意见同证据9一致。对于原告提供的证据，被告认为：证据2旧房改造置换协议16份、证据3判决书2份、证据8和解协议与本案无关联性，证据4运城市住房保障管理中心出具的证明真实性无异议，但能证明原告是违法建设行为人。
本院对上述证据认证如下：对被告的证据1询问笔录，结合原告所提供的证据4运城市住房保障管理中心出具的证明及证据3行政判决书2份，可证实诉争的项目由原告开发，故对该证据本院予以采纳；证据2、3、5原告无异议，本院予以采纳；证据4、7、8、9、10、11原告只是对证据的内容有异议但对证据本身无异议，对该证据予以确认；证据6原告也向本院提供，故对该证据予以采纳。原告提供的证据2、证据3、证据8均是围绕本案诉争的项目而发生的，因此与本案具有关联性，本院予以采纳，证据4被告无异议，本院予以采纳。原告庭前提供的其他证据因未在庭审中出示、质证，对该部分证据本院不予认证。
经审理查明，原告运城市华远房地产开发有限公司对运城市盐湖区圣惠路西侧的部分房屋进行改造开发，施工单位是河津市园林古建有限责任公司，小区名为金玉佳苑，该项目列入城市棚户区改造计划。建设期间，该项目的西侧居民向被告运城市勘测规划局举报原告违法建设，并向人民法院提起行政诉讼，运城市中级人民法院于2015年5月28日作出终审判决，维持了盐湖区人民法院的一审判决，即被告运城市规划勘测局对原告运城市华远房地产开发有限公司未取得《建设工程规划许可证》建设的行为进行查处。2015年8月27日被告运城市规划勘测局作出运规监罚字（2015）第002号行政处罚决定，对原告运城市华远房地产开发有限公司罚款2154000元。原告运城市华远房地产开发有限公司不服于2015年11月16日向我院提起诉讼，要求撤销该处罚。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案，被告在处罚决定中对于原告建设的“金玉佳苑”小区是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”未予认定，且被告提供的证明工程造价的证据是现场勘察笔录、施工现场照片及施工图、建设工程施工合同以及对张峰峰的调查笔录，但现场勘察笔录中记录情况为“现在建20层”施工现场照片也是20层在建，对张峰峰的调查笔录中张峰峰的回答是“在建20层，约30000平方米”。这几份证据可证实被告在调查时违法建筑20层尚未完工，被告处罚时却以20层为违法面积计算，证据不能到达确实充分。综上，被告所作的行政处罚决定认定事实不清。原告主张被告处罚主体错误，金玉佳苑系原告与河津市园林古建有限公司和几百户居民共同建设，但原告所提供的运城市住房保障管理中心出具的证明、判决书2份及施工合同均能证明原告为金玉佳苑小区的建设方，故原告此主张与事实不符，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告运城市规划勘测局2015年8月27日所作运规监罚字（2015）第002号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告运城市规划勘测局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山西省运城市中级人民法院。
审 判 长 贾朝波
代理审判员 王 娜
代理审判员 李 姣
二〇一六年三月十一日
书 记 员 王 谦