北京市海淀区人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)京0108刑初355号
公诉机关北京市海淀区人民检察院。
被告人房某，女，1965年11月16日出生于北京市，汉族，大学文化，原北京市海淀区西北旺镇农业经济合作经营管理站站长，户籍地北京市海淀区。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年6月24日被取保候审。
辩护人张薇，北京市百瑞律师事务所律师。
北京市海淀区人民检察院以京海检公诉刑诉〔2016〕208号起诉书指控被告人房某犯玩忽职守罪，于2016年2月3日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市海淀区人民检察院指派代理检察员李珊出庭支持公诉，被告人房某及其辩护人张薇到庭参加了诉讼。现已审理终结。
北京市海淀区人民检察院起诉书指控，北京市海淀区西北旺镇农业经济合作经营管理站（以下简称西北旺镇农经站），系依据《北京市农村集体经济审计条例》、《海淀区农村集体经济审计若干规定》等行使对行政区域内农村集体经济审计工作等职权的事业单位。2005年至2012年7月间，被告人房某作为西北旺镇农经站站长，未依照北京市海淀区人民政府《关于加强农村集体土地征占收入管理使用的意见》（海政发〔2005〕9号，以下简称海政发〔2005〕9号文件）等文件规定履行审计职责，对农村集体土地征占收入监管不力，致使北京市海淀区西北旺镇皇后店村土地征占款被陈某、牛某（均已判决）陆续挪用人民币1.19亿余元，后被李某（已判决）骗取人民币1.15亿余元，最终导致人民币9430余万元的公共财产重大损失。2015年6月24日，经北京市海淀区人民检察院电话通知，房某主动到检察院接受调查，到案后如实供述了上述犯罪事实。
针对上述指控，公诉机关向本院提供了相关的证据材料，认为被告人房某身为依法行使国家行政管理职权的事业单位工作人员，在行使行政管理职权时玩忽职守，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，提请本院对其依法惩处。公诉机关同时认为，房某具有自首情节，依法可以从轻或者减轻处罚。
被告人房某对检察院指控的事实和罪名没有提出异议，其辩护人发表辩护意见认为，如果土地征占收入是从专户中挪走的，那银行负有不可推卸的责任，如果没有进入专户，则不在监管的范围，不属于房某的职责范围；农村征地补偿款的审计具有特殊性，相关政策没有规定每年都审计，房某只是没有及时发现问题，并没有违反法律法规，事后已经收到严重的行政处分；房某具有自首情节、认罪态度良好，且系初犯、偶犯，没有对社会造成重大的财产损失，建议法院对房某减轻或者免除处罚。
经审理查明，西北旺镇农经站系依据《北京市农村集体经济审计条例》、《海淀区农村集体经济审计若干规定》等行使对辖区内农村集体经济审计工作等职权的全额拨款事业单位。2004年8月至2014年7月，被告人房某担任西北旺镇农经站站长期间，未依照海淀区政府发布的海政发〔2005〕9号文件等规定履行对农村集体土地征占收入的审计职责、未按规定交银行托管、监管不力，致使西北旺镇皇后店村土地征占款被陈某、牛某陆续挪用人民币1.19亿余元，后被李某骗取人民币1.15亿余元，最终导致人民币9430余万元的公共财产重大损失。2015年6月24日，经海淀区检察院电话通知，房某主动到检察院接受调查。
针对上述事实，公诉人当庭宣读、出示了侦查机关依法收集和调取的下列证据材料：
1.被告人房某的供述和辩解证明：西北旺镇农经站是全额拨款的事业单位，主要负责对农村集体土地征占收入管理、指导、监督、审计，根据《北京市农村集体资产管理条例》对农村集体资产管理进行指导、监督，对集体经济组织和村合作经济组织的财务会计工作进行指导、监督。其自2003年8月任西北旺镇农经站副站长，2004年8月至2014年7月任西北旺镇农经站站长。其在担任站长期间，负责农经站的全面工作，对村财务的监督管理措施包括：要求各村建立民主理财小组审核村里每笔支出，要求各村每年至少两次财务公开，农经站设专人审核村里各项支出，每年检查会计工作是否规范等。村级财务的日常监督包括双审和托管两种方式，皇后店村之前采取双审方式，即村里每一项支出都经过村里民主理财小组进行审核，通过后由农经站对支出进行审核，主要审核支出是否经过村民主理财小组通过、发票是否合规、手续是否齐全；托管是由农经站聘用托管会计，村里设出纳，托管会计审核所有票据和附件，审核通过后入账。2004年区里文件要求村里所有账目实行托管，2005年3月，西北旺镇政府和农经站曾向区政府、区农经提出实施托管存在困难，未收到回复，后皇后店村一直实行双审。西北旺镇农经站具体负责落实海政发〔2005〕9号文件、监督审计皇后店村的集体土地征占收入，但该村的财务没有托管，只跟银行签过协议，让银行协助监管，其认为这样就万无一失了，农经站没有对土地征占款进行审计，只有专人对村里每笔支出进行检查，农经站也没有审查银行对账单，没有发现未按银行规定预留法人的人名章。挪用资金事情发生后，其询问银行，银行答复称按照银行的制度无法监管。如果实行村账托管或对征占款进行专项审计或审查银行对账单，就能发现和避免挪用资金问题，其作为站长负有监督不到位责任。2008年，曾对皇后店村做过一次财务审计，叫“关于北京皇后店农工商企业中心财务状况的审计报告（草）”，其未按照审计要求对“其他应收账款”项目中的几千万元认真核对，如果认真核对就能发现挪用资金的问题。《关于加强海淀区农村集体经济审计工作管理的意见》要求对集体土地征占收入管理使用情况每年至少审计一次，但其在任农经站站长期间没有对土地征占款做过专门审计。审计应查看各村所有会计凭证、原始票据、银行对账单等，其有内部审计证书，没有人阻碍其审计工作。
2.证人刘某的证言证明：西北旺镇农经站是西北旺镇政府下属的全额拨款事业单位，负责监督各村征占地款银行专户款项用途。其自2014年7月到农经站任书记。使用征占地专用款须经村民代表大会同意，由村财务专管员填写审批单，报农经站聘用的托管会计审核签字，再报农经站审批，由农经站专员复核签字，其将审批单和原始凭单找镇政府领导签字，钱才可使用，100万元以上的款项须经镇长签字。其不清楚任职之前皇后店村的钱款管理方式。
3.证人王某的证言证明：其自2003年在西北旺镇农经站工作，2012年任副站长，农经站主要负责监管农村资金。2003至2012年间，皇后店村采取双审制度，村理财小组对收支和票据进行审查，再由农经站审核并加盖双审印章。双审主要审核签字是否齐全、核对支出是否经过村民代表大会等，村里没有提供过银行对账单，农经站也没有审核。其任副站长之前没有对集体土地征占地款和征地补偿费使用进行专项审计，2008年的审计报告上没有提到土地征占款，农经站应该对报告中的几千万应收款进行监管。
4.证人张某的证言证明：其自2002年在西北旺镇农经站工作，2008年其根据皇后店村提供的财务资料出具《皇后店农工商企业中心财务状况的审计报告》，王某负责审查票据，最后交给房某。审计报告应包括征占地款，且应提供银行对账单，但其都没有看过，对报告中的“其他应收款”也没有专项审计。
5.证人陈某的证言证明：牛某让其借钱给李某周转资金、投资，这些钱都是土地征占款，借的钱大部分没有做账。其给银行预留了自己的人名章，农经站没有管过。零几年的时候农经站对村里审计过一次，借给李某的钱没有审计出来。
6.证人牛某的证言证明：村里预留给银行的人名章是陈某的，应该留其自己的，农经站负责管理村里财务，按规定应对村里财务进行审计，农经站做过审计，但是没有提出问题。镇里开会说过托管的事情，但是一直没落实。要动用村里的征占地款需要村党支部会议、村委会、党员大会、村民代表大会四个会议通过之后，其和村民代表签字、主管农业的副镇长、镇长签字后才能使用。挪用资金的问题主要因监管不力造成的。
7.证人李某的证言证明：2002年，其通过牛某借皇后店村约1.19亿元用于周转资金，其听牛某和陈某说西北旺镇农经站做过审计，审计的时候其已经借了几千万，其认为西北旺镇政府应该知道其借款的事情。
8.证人田某1的证言证明：其自2003年8月至2011年任西北旺镇副镇长，主管农经站等部门。农经站负责监管农村财务，对挪用资金问题负有监管不到位的责任。海政发〔2005〕9号文件中规定镇（乡）农经管理部门对集体土地征占收入管理使用情况进行审计，农经管理部门就是农经站，其和镇领导决定两年把西北旺镇的十六个村审计一次，各村的审计工作由农经站负责。农经站如果严格按照制度执行应该能发现问题。其曾和房某等人给区政府和区农经站写过报告，说明实行托管有困难，暂时还实行双审，报告未得到回复也未追究，因此包括皇后店村在内的永丰各村都实行双审。双审就是农经站代表镇里对村里一切收支审核之后才可入账，实行托管则需要从农经站的托管会计处拿支票。
9.证人吕某的证言证明:其自2002年5月在海淀区农村合作经济经营管理站工作，历任财务副科长、科长，财务科主要负责完善村财务制度、村账托管等，2013年西北旺镇才全面实行村账托管。村账托管就是将村里的账目委托给镇农经站下设的托管班管理，村账双审就是收支票据由村理财小组审核完报镇农经站审核，至少一个月一次，主要审查票据有无签字。《关于进一步推广和完善村账托管的意见》中没有要求限期实行村账托管，村民代表会不同意实行村账托管则不能强制实行。西北旺镇关于实行村账托管的困难曾经给其发过报告，未给答复，是否实行托管需要依据文件，是否答复不影响村账托管。
10.证人田某2的证言证明：其自1997年到海淀区农村合作经济经营管理站审计科工作，2012年任合同科科长。审计科依据《北京市农村集体经济审计条例》指导和培训乡镇农经站、农村集体审计人员的审计工作。其任职期间西北旺镇没有就皇后店村的审计提出过申请，故没有介入审计，该村的审计由西北旺镇农经站负责。根据海政发〔2005〕9号文件，区农经站定期组织镇（乡）农经站对集体土地征占收入进行审计、培训，每年要求各乡镇对三分之一的下属单位进行财务审计，没有制定具体时间表，最低要求三年轮一次，审计中包括土地征占收入专项审计，乡镇农经站负责落实文件具体内容。全区的农经站工作人员都经培训并具有内部审计资格。
11.证人聂某的证言证明：2010年，牛某要支配皇后店村在银行的一笔6000万存款的利息，其告知牛某皇后店村在本行的存款不多，并给牛某打印了一份对账单。此后，牛某并未要求对资金严格审核，仍同以前一样。
12.西北旺镇人事科出具的证明、干部任免审批表、干部履历表、西北旺镇人大主席团出具的镇人大代表任职证明等证明：被告人房某自2004年8月任西北旺镇农经站站长，2011年12月，农经站性质由全额拨款事业单位变更为纳入工资规范管理事业单位，房某继续任站长。2011年11月8日至2016年11月8日，房某担任西北旺镇人大代表。
13.事业单位法人证书、组织机构代码证证明：西北旺镇农经站全称为北京市海淀区西北旺镇农业经济合作经营管理站，举办单位是北京市海淀区西北旺镇人民政府，性质为全额拨款的事业单位，法定代表人房某。
14.西北旺镇农经站的证明一份证明：海淀区西北旺镇农经站根据《北京市农村集体资产管理条例》、《北京市农村集体经济审计条例》、《海淀区农村集体经济审计若干规定》、北京市海淀区人民政府《关于加强农村集体土地征占收入管理使用的意见》、北京市海淀区人民政府《关于进一步规范农村集体经济组织征地补偿费使用管理的指导意见》、北京市海淀区农林委员会《关于加强海淀区农村集体经济审计工作管理的意见》等规定，行使行政管理职责。
15.《北京市农村集体资产管理条例》证明：各级人民政府农村合作经济管理部门负责农村集体资产管理工作的指导，对本条例的实施进行监督。
16.《北京市农村集体经济审计条例》证明：本行政区域内同级农村合作经济管理部门负责区域内农村集体经济审计日常工作，农村集体经济组织设立的审计机构独立行使审计监督权，并向本级集体经济组织社员大会、职工大会或者其代表大会报告工作；合作社应当设立审计机构，审计机构对合作社的包括土地征用补偿费在内的情况进行审计；审计机构应该编制年度审计计划，组成不少于二人的审计组。
17.《海淀区农村集体经济审计若干规定》证明：区政府农村工作主管部门是区农村集体经济审计工作的主管机关，日常工作由区农村合作经济经营管理站负责；各乡镇合作社的审计机构的主要任务包括审计土地征用补偿费在内的收支情况。
18.北京市海淀区人民政府《关于加强农村集体土地征占收入管理使用的意见》证明：各乡镇要指定专门机构（如集体资产管理办公室、乡镇农经站等）对农村土地征占收入进行监管；农村集体经济组织所有的土地征占收入资金，要存入由乡镇统一组织各村在银行开设的农村集体土地征占收入专户，严格按规定的范围和程序使用；集体土地征占收入，采用专户存储、专款专用的方法，集体经济组织在“银行存款”科目下设置“XX银行（土地征占收入存款）”明细科目，单独核算其收入、支出和结算情况，定期与银行对账单核对；应建立辅助账薄，详细记录集体土地征占收入的使用情况;集体经济组织，除按银行进账单等收款凭证作为土地征占收入的入账依据外，还应附有区土地行政管理部门核定的有关土地征占收入权属、性质的明细单复印件；集体经济组织取得的土地征占收入，按照规定进行会计核算，不得以其他应付款形式反映为债务；区农经站定期组织镇（乡）农经管理部门对集体土地征占收入管理使用情况进行审计，镇（乡）农经管理部门对集体土地征占收入管理使用情况进行审计，并及时将审计结果向镇乡政府报告，同时向本集体经济组织成员公布。
19.北京市海淀区人民政府《关于进一步规范农村集体经济组织征地补偿费使用管理的指导意见》证明：征地补偿费要专户存储、专账管理，月末与银行对账单核对；农村集体经济审计机构要对征地补偿费用使用情况开展专项审计；乡政府要指定专门机构对集体征地补偿费进行监管，指导集体经济组织建立健全各项规章制度，每年至少组织一次专项监督检查，确保征地补偿费按照规定使用管理。
20.北京市海淀区农林委员会《关于加强海淀区农村集体经济审计工作管理的意见》证明：开展经常性的定期审计，对集体土地征占收入管理使用情况每年至少审计一次，以乡镇审计机构为主，区农经管理部门抽查；实施阶段的工作包括进驻被审计单位，盘点现金、银行存款等，审查原始凭证、记账凭证、账薄、报表等。
21.《关于加强农村土地征占款专户管理工作的通知》证明：2005年7月，西北旺镇人民政府下发文件要求各村土地征占收入存入专户，并严格按照海政发〔2005〕9号文件规定的使用范围和使用程序执行，实行专户管理、专款专用，建立土地征占收入、支出台账，并于每季度末将土地征战款收支情况报镇农经站备案。
22.海淀农林委员会《关于进一步推广和完善村账托管的意见》证明：文件要求北部地区各村应全部实行村账托管，实行村账双审的村，应尽快完成向村账托管的过渡。
23.海淀区加强农村集体土地征占收入管理实施方案证明：为落实海政发〔2005〕9号文件的精神，海淀区政府于2015年2月下发了相关工作方案，对农村集体土地征占收入的管理工作进行了详细部署。
24.关于北京皇后店农工商企业中心财务状况的审计报告（草）证明：西北旺镇农经站于2008年8月对皇后店村2007年的财务状况进行了账面审计，审计2007年年底其他应收款为3149万元，但未对应收账款做延伸审计，也未发现皇后店村挪用征占地款的情况。
25.海淀区西北旺镇农经站出具的证明一份证明：房某、王某、张某、果某、殷某、李某2005年-2012年持有中国内部审计协会颁发的《内部审计人员岗位资格证书》。
26.北京市第一中级人民法院刑事判决书一份证明：皇后店村挪用征地补偿款一案中，陈某和牛某以挪用资金罪分别被判处有期徒刑十年、有期徒刑四年，李某以诈骗罪被判处无期徒刑、剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
27.西北旺镇政府出具的关于皇后店村集体土地征占地补偿费的情况说明、关于皇后店村外借资金的情况说明、关于牛某向西北旺镇党委、政府反映皇后店村资金外借的情况说明等证明：皇后店村支付给李某及其公司的资金为该村的集体土地征占补偿费，资金的所有权、使用权、增值收益权归农村集体经济组织；根据海淀区相关文件，征地补偿款应优先用于集体经济组织成员的社会保障，也可用于扩大再生产、购买政府债券等；2012年7月，牛某向镇领导汇报陈某私自将村集体资金借给他人，7月23日，镇领导与牛某沟通后向海淀区公安分局报案。
28.西北旺镇农经站出具的追回赃款物的证明一份证明：现皇后店村财务账目由西北旺农经站监管，李某诈骗皇后店村土地征占款案经司法机关处理后，现共追回赃款物价值人民币20698380.58元。
29.《海淀区乡镇党政机关和事业单位机构改革实施意见》证明：在2001年的乡镇事业单位改革中，海淀区保留了农村经济经营管理站和其他事业单位。
30.西北旺镇（西北旺地区办事处）党政机关主要职责内设机构和人员编制规定证明：西北旺镇农经站的事业编制6名，全额拨款。
31.到案经过证明：本案由海淀区检察院职务犯罪预防处在开展工作中发现，2014年6月4日由海淀区检察院举报中心移送线索。案件受理后经电话通知，房某于2015年6月24日到海淀区检察院接受调查，到案后对其犯罪事实供认不讳。
32.身份信息证明被告人房某的户籍情况。
经当庭质证，被告人房某及其辩护人对上述证据均未提出实质性异议，公诉机关提交的证据形式及来源合法，内容客观、真实，对其证明效力，本院予以确认。
庭审中，被告人房某的辩护人向法庭提交了委托协议书、金融服务协议、信托合同等，证明2007年西北旺镇农经站与北京农村商业银行海淀新区支行签订协议，委托银行对各行政村土地征占收入专户资金支出、转出实施监督，银行负责审核“土地征占款专户资金支出申请表”项目是否填齐，经镇长和主管镇长同意签字后，方可将资金支出、转出；2016年2月北京皇后店农工商企业中心、北京农村商业银行海淀新区支行、北京市海淀区西北旺镇人民政府、北京海国鑫泰投资控股中心共同签订专属金融服务协议，北京农村商业银行海淀新区支行、北京市海淀区西北旺镇人民政府、北京海国鑫泰投资控股中心共同协助北京皇后店农工商企业中心以自有资金进行项目投资，以投资收益弥补损失。经当庭质证，被告人房某对辩护人当庭提交的证据没有提出异议，公诉人发表质证意见为银行的监管职责不影响房某责任承担。对于上述证据的证明效力，本院将综合全案事实和证据一并予以评判。
本院认为，被告人房某身为在依法行使国家行政管理职权的事业单位中从事公务的人员，在工作中严重不负责任，未按照有关规定正确履行对农村土地征占款的监管职责，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应予惩处。北京市海淀区人民检察院指控被告人房某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。
关于辩护人提出的房某没有及时发现问题并未违反法律法规，根据委托协议银行也具有监管责任的辩护意见，经查，首先，《北京市农村集体资产管理条例》、《北京市农村集体经济审计条例》等文件均证实，西北旺镇农经站负责本镇农村集体资产管理指导工作、农村集体经济审计工作，属于依据法律法规规定行使国家行政管理职权的组织，房某任西北旺镇农经站站长，负责包括村财务监督在内的农经站的全面工作，符合国家机关工作人员的主体资格。其次，房某在担任西北旺镇农经站站长期间严重不负责任，在海淀区政府发布海政发〔2005〕9号文件等要求对集体土地征占款严格审计的情况下，没有按照要求履行审计职责；2008年所做的审计报告并未对集体土地征占款专项审计，对查出的巨额应收账款未做延伸审计；未按规定要求实行村账托管，未采取积极有效措施解决托管中存在的问题，在托管报告未得答复情况下默许村账双审模式；对皇后店村未按规定给银行预留法定代表人人名章、未按规定对集体土地征占收入管理使用情况进行审计等情况，没有严格审核、没有进行有效监督。第三，房某的供述及多名证人证言均能证实，如果西北旺镇农经站按照要求对集体土地征占款进行专项审计或实施托管，均能避免土地征占款被挪用的严重后果，皇后店村因土地征占款被挪用而遭受的重大损失与房某的失职行为具有直接的因果关系；银行虽然在委托协议中承诺负责审核“土地征占款专户资金支出申请表”项目填写是否完整、是否有相关领导签字，但从本质上说，银行承担的只是一般的形式审查责任，不具有监管权或支配权，更不能豁免房某应当履行的监管职责。因此，对于辩护人的上述辩护意见，本院不予采纳。
鉴于被告人房某犯罪以后自动投案，并如实供述自己的罪行，具有自首情节；当庭认罪态度较好，悔罪态度诚恳且系初犯、偶犯，本院综合考虑上述情节对房某依法减轻处罚，并宣告缓刑。辩护人的相关辩护意见本院酌予采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第九十一条，第六十七条第一款，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
被告人房某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年。
（缓刑考验期限从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向北京市第一中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 徐 进
人民陪审员 陈萍芳
人民陪审员 杨海杰
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 高曼洁