陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017)陕01行终49号
上诉人（原审原告）屈海鹏，男，1973年4月16日出生，汉族，农民，住户县蒋村镇北元村*组。
被上诉人（原审被告）户县房地产管理局，住所地陕西省西安市户县南大街66号。
法定代表人朱永红，系该所所长。
委托代理人辛成立，男，该所副所长。
委托代理人刘顺会，陕西沣京律师事务所律师。
上诉人因不服陕西省户县人民法院(2016)陕0125行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对案件进行了公开开庭审理。上诉人屈海鹏、被上诉人户县房地产管理所委托代理人刘顺会，辛成会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定的事实为，当事人围绕诉讼请求提交了证据，在庭审中，原审法院组织当事人进行了证据交换和质证，原审被告提交的证据有：1、中共户县县委办公室户办字（2012）60号通知，决定成立水晶郦城房地产项目遗留问题协调处理工作领导小组。原审原告质证意见是该证据与其无关。2、2013年1月24日陕西广商双安房地产开发有限公司出具的注销商品房买卖合同备案登记申请书，申请注销商品房买卖合同备案登记，其中包含买受人是原审原告屈海鹏，房号是26-1-602，合同编号：SJ0370，备案登记号是户水晶字第（0362）号。原审原告质证意见是其与双安公司的合同是真实的，且已履行完毕。3、2013年1月28日原审被告向户县公安局出具的查询函，请该局将调查情况复函告知，其中有原审原告屈海鹏与陕西广商双安房地产开发有限公司签订的合同号为SJ0370号合同。原审原告认为该证据不属实，称其2009年给罗超付款290万余元，购买42套房。4、2013年1月29日户县公安局向户县房地产管理所出具的函，载明：我局办理“陕西广商双安房地产开发有限公司法定代表人罗小超非法吸收公众存款案”时，罗小超供述，从放贷人屈海鹏处高息借款时，为保证该借款的如约归还，放贷人以自己及屈洋、张海燕、高灵侠、屈志学、高遵霞、唐海明等人的名义与广商双安公司签订了关于户县水晶郦城项目的合同，双方共签订28份形式为商品房买卖、实为借贷担保的《商品房买卖合同》，且广商双安公司在合同买受人没有支付购房款的情况下，向放贷人出具了合同对应的虚假的房款收据，屈海鹏等人员及陕西中财担保有限公司在协助我局调查期间，对上述《商品房买卖合同》及房款收据的办理情况分别作出了与罗小超的供述一致的情况说明，广商双安公司与放贷人屈海鹏、陕西中财担保有限公司等自然人及法人向贵所隐瞒了以上事实，持上述合同在贵所办理了《商品房买卖合同》备案登记手续，建议贵所依据事实及相关法律规定，对上述合同作出相应的处理”。原审原告质证意见是罗超集资与其无关。5、2013年1月30日户县房地产管理所房屋备案登记注销公告，包含房号是26-1-602、编号是SJ0370、备案登记号是户水晶字第（0362）号之房屋。原审原告认为双安公司没有权利申请注销该房。6、《中华人民共和国城市房地产管理法》，《城市商品房预售管理办法》，西安市国土资源局《关于加强商品房预售管理有关问题的通知》。原审原告质证意见是该证据不能证明其购房合同是虚假的，认为原审被告适用法律不当。原审法院对原审被告提供的上述书证的真实性予以确认。原审原告屈海鹏提交的证据有：1、2009年11月6日原审原告屈海鹏与陕西广商双安房地产开发有限公司签订的商品房买卖合同，该合同的编号是SJ0370，陕西广商双安房地产开发有限公司以67611元将水晶郦城26-1-602号房屋出卖给屈海鹏，户县房地产管理所对该合同进行了预售登记，登记号是户水晶字第0362号；2、面积补差收款收据，2011年12月27日屈海鹏向陕西广商双安房地产开发有限公司交纳26-1-602号房屋面积补差款51元；3、代收办理房产证费用及有限电视费用收据，2011年12月27日屈海鹏向陕西广商双安房地产开发有限公司交纳办理房产证的费用及有线电视费用共计5654元；4、交接通知单，编号是SJ0455，2011年12月27日陕西广商双安房地产开发有限公司向西安飞龙物业管理有限公司通知，内容是：水晶郦城业主屈海鹏购买26号楼1单元602号房在我公司的一切手续已清，请你公司按规定收取有关费用并及时办理交房手续；5、五套购房款收据1份，2009年11月6日屈海鹏以现金向陕西广商双安房地产开发有限公司交纳五套房屋购买款334421元，包括26-1-602号房屋的价款。原审被告户县房地产管理所对原审原告屈海鹏的证据均无异议。原审法院对原审原告提供的上述书证的真实性予以确认。庭审中，原审被告户县房地产管理所陈述房屋备案登记，需审查购房者的身份证及购房合同，对购房合同进行书面审查，不进行实质审查，并称备案登记与注销登记程序一样，其注销的法律依据是《城市商品房预售管理办法》第十条，该条款的内容是：商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同，开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案，商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理，委托代理人办理的，应当有书面委托书。
原审法院认为，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。登记行为是行政确认主要形式之一。《城市商品房预售管理办法》第十条规定，开发企业应当向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，该法规是关于商品房预售合同登记的强制性规定，依据该法规，商品房预售合同登记行为属于具体的行政行为。原审被告户县房地产管理所对原审原告屈海鹏与陕西广商双安房地产开发有限公司于2009年11月6日签订的商品房买卖合同进行了登记之事实是清楚的，原审被告户县房地产管理所的登记行为能够证明原审原告屈海鹏与陕西广商双安房地产开发有限公司签订的商品房买卖合同具有真实性。《城市商品房预售管理办法》第十条规定，开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。依据该条款的规定，陕西广商双安房地产开发有限公司作为开发企业，负有办理商品房预售合同登记备案手续的权利与义务，原审原告不具有办理登记的资格，因此，在办理商品房预售合同登记备案手续的程序中，陕西广商双安房地产开发有限公司才是适格的行政相对人。因商品房预售登记与预售合同本身的效力问题是两个不同的法律事实，原审被告根据行政相对人陕西广商双安房地产开发有限公司的申请注销了原审原告屈海鹏与陕西广商双安房地产开发有限公司签订商品房买卖合同的登记之行为并无不妥。综上所述，原审被告户县房地产管理所注销户水晶字第（0362）号之房屋备案登记行为，没有违反法律规定，原审原告请求确认原审被告户县房地产管理所注销房屋买卖合同的行政行为违法之理由不能成立，故对原审原告之诉讼请求，原审法院不予支持。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原审原告屈海鹏的诉讼请求；案件受理费50元，由原审原告负担。
宣判后，屈海鹏不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决，要求确认对户县房地产管理所注销屈海鹏的（房号：水晶郦城26-1-602，合同编号：SJ0370）房屋买卖合同备案的行为确认无效或撤销，并由被上诉人户县房地产管理所承担一、二审诉讼费。理由是：1、2009年11月陕西广商双安公司与上诉人屈海鹏订立了《商品房买卖合同》并办理了备案登记，出具了购房款收款收据，说明上诉人与广商双安公司基于双方真实意思实际履行了商品房买卖合同。2、2013年1月24日广商双安公司单方面向被上诉人申请注销该合同的备案，被上诉人在无任何法定依据的情况下予以办理，该行为明显违法。3、户县公安局针对被上诉人要求对陕西广商双安房地产开发公司申请注销的《商品房买卖合同》备案登记的申请予以查询一事的复函并未有最终的事实认定，不能作为法院判决的定案依据。4、原审法院认定的商品房预售登记与预售合同本身的效力是不同的法律关系是正确的，是否办理登记手续，不影响合同本身的效力，但国家设立《商品房买卖合同》登记备案制度就是为了在房屋预售后将预售行为进行公示，以保证双方履行合同，防止开发商一房多卖，同时对注销《商品房买卖合同》登记备案是有严格规定的，必须双方共同申请，或单方凭生效的裁判文书才能办理注销，但本案中被上诉人在陕西广商双安房地产开发有限公司不符合任何条件的情况下就给陕西广商双安房地产开发有限公司单方办理了注销手续，是明显的违法行政行为。
被上诉人户县房地产管理所答辩认为，原审程序合法，事实清楚，适用法律得当，应予维持。理由是：1、上诉人屈海鹏与广商双安公司签订的《商品房买卖合同》是名为买卖，实为高额利息担保，屈海鹏所涉及的合同所载的买受人均未实际向陕西广商双安房地产开发有限公司支付过任何购房款，双方且以合法形式掩盖非法目的，隐瞒真实的情况，非双方真实意思表示的虚假合同。因此广商双安公司单方向户县房地产管理所申请注销《商品房买卖合同》备案登记符合法律规定，并经公安机关予以核实，符合《房屋登记管理办法》。另外，上诉人也无证据证明其当时所签的《商品房买卖合同》是自己的真实意思表示，不足以认定一审判决错误。应驳回上诉人的上诉请求。2、《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号）第四条三项“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理”。第十条“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同，开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”。由此可以明确看出，办理商品房预售合同登记备案，必须同时满足两个条件“一是有商品房买卖的行为，另一是由开发企业向房地产管理部门提出并进行登记”。所以，在这一行政行为中，广商双安公司才是适格的行政相对人。
二审经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《建设部关于修改〈城市商品房预售管理办法〉的决定》于2004年7月13日讨论通过的《城市商品房预售管理办法》（2004修正），其中第十条规定，“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。…”这种登记备案制度仅指向主管机关报告事由以备查考，登记备案中并无审查、批准的要求，且根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中第六条之规定，除当事人之间有约定，登记备案不影响合同的效力，登记备案只是一种基于行政部门对房产市场宏观掌控需要而以法律明示的管理职能，它是一种事后的行政监督，不会发生物权的排他效力。但司法对行政的审查应是一种合法性审查，法院的审查仅限于法律所约束的范围。由于预售登记备案制度，没有相应的法律规定，因此该行为只能纳入自由裁量行政行为范畴。本案中，户县房地产管理所根据陕西广商双安房地产开发有限公司的申请注销了屈海鹏与陕西广商双安房地产开发有限公司签订商品房买卖合同的登记之行为并无不妥。综上，上诉人屈海鹏上诉请求撤销原审判决，要求确认对户县房地产管理所注销屈海鹏（房号：水晶郦城26-1-602，合同编号：SJ0370）房屋买卖合同备案的行为确认无效或撤销的上诉理由于法无据，应予驳回。据此，原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人屈海鹏承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 娟
代理审判员 姜海燕
代理审判员 陈洁婷
二〇一七年八月七日
书 记 员 王利君