安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖18行终42号
上诉人（一审被告）：泾县国土资源局，住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭东路。
法定代表人：何俊中，该局局长。
委托代理人：曹静，安徽泾川律师事务所律师。
被上诉人(一审原告)：泾县平安方解石矿，住所地安徽省泾县桃花潭镇包合村。
法定代表人：张永忠，该矿董事长。
委托代理人：赵金波，安徽征帆律师事务所律师。
一审被告：泾县人民政府，住所地安徽省泾县泾川镇谢园路。
法定代表人：孙广东，县长。
委托代理人：章俊，该政府法制办公室副主任。
委托代理人：董学梁，安徽皖南律师事务所律师。
上诉人泾县国土资源局（以下简称“泾县国土局”）因诉被上诉人泾县平安方解石矿（以下简称“泾县平安矿”）、原审被告泾县人民政府（以下简称“泾县政府”）地矿行政处罚一案，不服安徽省泾县人民法院（2016）皖1823行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。上诉人泾县国土局副局长沈平及委托代理人曹静，被上诉人泾县平安矿的委托代理人赵金波，一审被告泾县政府的委托代理人章俊、董学梁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：泾县平安矿系个人独资企业，经营范围及方式为方解石开采、加工、销售。2013年2月10日，取得采矿许可证，证号为C3418002009026120004181，有效期限为2013年2月10日至2016年2月10日，开采矿种为方解石，生产规模为5.50万吨/年，全区面积为0.0504平方公里。2013年11月至12月期间，泾县平安矿按照开采设计要求，在矿区内进行深孔爆破。同年11月28日，泾县平安矿与洪国胜签订协议1份，约定“现由泾县平安矿口内深孔爆产生所有松动部分废石一次性卖给洪国胜，由洪国胜负责清理和出售，处理费捌万元，这捌万元费在矿山欠洪国胜挖机款中扣除，在清理过程中如有其它有关事项由洪国胜负责”。2015年8月24日晚，洪国胜雇请了挖机、捣机等机械设备，进入泾县平安矿区对已爆破松动部分的矿石实施了捣凿、剥离作业。次日，洪国胜又雇请了数辆柳特重卡运输车准备装运。当日下午，泾县国土局执法人员在执法巡查时发现，责令其停止现场作业行为并进行了现场检查，同时制作了《泾县国土资源执法监察巡查记录表》。2015年9月2日，泾县国土局依法立案，随后展开调查。2015年10月26日，泾县国土局作出泾国土资执告〔2015〕056号《行政处罚告知书》和泾国土资执听告〔2015〕056号《行政处罚听证告知书》并于次日送达。2015年10月28日，泾县平安矿向泾县国土局递交了《申辩意见》。2015年11月2日，泾县国土局以案情复杂，在期限内不能做出行政处罚为由延期至2015年12月3日。2015年11月3日，泾县平安矿向泾县国土局递交了《报告》，要求当面陈述该案的相关事实。2015年11月24日，泾县国土局对泾县平安矿以承包等方式擅自转让采矿权案召开会议，江登云代表泾县平安矿向会议进行了陈述申辩。2015年12月3日，泾县国土局又以案情复杂，导致在期限内不能做出行政处罚为由将办理期限延期至2016年1月4日。泾县国土局于2015年12月10日作出《关于泾县平安方解石矿申辩答复函》，于2015年12月21日作出泾国土资执告〔2015〕87号《行政处罚告知书》和泾国土资执听告〔2015〕87号《行政处罚听证告知书》并于次日送达。2015年12月28日，泾县国土局作出泾国土资执罚〔2015〕87号《行政处罚决定书》（以下简称“87号处罚决定书”），认定：2013年12月28日，泾县平安矿未经县级以上人民政府批准，以承包等方式擅自转让该矿区范围内采矿权的行为，违反了《探矿权采矿权转让管理办法》第三条的规定，根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条之规定及《安徽省国土系统实施矿产行政处罚自由裁量权实施标准》第4条第2类的规定，决定处罚如下：1、责令改正转让采矿权行为；2、没收违法所得，计人民币捌万元整；3、处以人民币陆万元整罚款。次日向泾县平安矿送达。2016年4月10日，泾县平安矿就该处罚决定向泾县政府提起行政复议，泾县政府于2016年7月23日作出泾政复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》（以下简称5号“复议决定书”），认为87号处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持泾国土资执罚〔2015〕87号《行政处罚决定书》，该复议决定书于2016年10月9日、11日分别向泾县国土局和泾县平安矿送达。
一审法院审理认为：本案的争议焦点是泾县平安矿是否存在《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条所规定的以承包等方式擅自转让采矿权的情形。承包，即承包经营管理，是指企业与承包者签订承包经营合同，将企业的经营管理权全部或一部分在一定期限内交给承包者，由承包者对企业进行经营管理，并承担经营风险及获取企业收益的行为。本案中，泾县平安矿与洪国胜约定将其已深孔爆破产生松动部分矿石出售给洪国胜，由洪国胜负责清理、装运，抵扣欠款，本质上并没有将企业的经营管理权交给洪国胜，由洪国胜对企业进行经营管理并获取企业收益，泾县国土局对此也未提供证据予以证明。洪国胜在清理过程中，虽对已爆破松动部分的矿石实施了捣凿、剥离等行为，但从实质上看，是为了实现买卖矿石的目的，不足以证明发生了采矿权的转让。故泾县国土局认定泾县平安矿将采矿权以承包等方式已经实质转让给洪国胜，证据不足。泾县国土局作出的泾国土资执罚〔2015〕87号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。泾县政府以县国土局作出的87号处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当为由，作出5号复议决定书予以维持，显属不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：撤销被告泾县国土资源局作出的泾国土资执罚〔2015〕87号《行政处罚决定书》及被告泾县人民政府作出的泾政复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告泾县国土局负担。
泾县国土局不服上述行政判决，向本院提起上诉，称：1.我国法律对采矿权的核准采取严格的行政审批制度，只有依法获得采矿权资格的主体，才能实施具体的采矿行为。本案中，泾县平安矿无论是否将企业的实际经营管理权部分或全部转让给了洪国胜，洪国胜都无权实施对矿石进行捣凿、剥离等实际上的采矿行为，只要洪国胜确实实施了该行为并且是获得泾县平安矿的许可，即属于泾县平安矿非法将其企业所享有的采矿权转让给他人的违法行为。一审判决机械的理解了“以承包等方式非法转让采矿权”之规定。2.本案中，洪国胜并非仅对泾县平安矿已完成全部采矿行为的矿石进行装运，因此不可认定二者之间为单纯的矿产品买卖关系。泾县平安矿许可洪国胜将其未脱离山体的矿石采用机械捣凿的方式进行剥离，亦未派本矿安全人员和技术人员进行现场指导操作，等于将采矿现场的控制权完全交由洪国胜，洪国胜所实施的捣凿和剥离采矿行为系典型的采矿行为。故87号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，一审法院予以撤销，错误。请求：撤销原判，改判驳回泾县平安矿要求撤销87号处罚决定书及5号复议决定书的诉讼请求。
泾县平安矿辩称：1.洪国胜所实施的对矿石的捣凿、剥离行为，仅是采矿行为的一个组成部分，不能以此认定为泾县平安矿将企业的经营管理权转让给了洪国胜。2.《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条关于转让采矿权的规定，除承包以外的其他方式应当由法定部门明确规定，不应随意扩大。3.洪国胜长期受泾县平安矿雇请从事矿石的捣凿、剥离工作，采矿行为的替代不等同于采矿权的转让，故泾县平安矿授权洪国胜捣凿、剥离矿石的行为不能认定为采矿权的转让。4.本案中，泾县平安矿与洪国胜签订的协议是双方买卖矿石的意思表示，为简化交易程序，以卖石款直接抵偿泾县平安矿尚欠洪国胜的挖机费用，该协议的性质应当认定为买卖合同。请求：驳回上诉，维持原判。
泾县政府述称：本案的关键不在于以什么样的形式转让，而在于是否进行了采矿权的转让。本案中，采矿权的占用、开采、收益等权能已经全部转移给了洪国胜，即虽不属于以承包方式非法转让采矿权，但是属以其他方式实施了非法转让采矿权的行为，在法律规定上体现在《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条所规定的“以承包等方式”之“等”字中。一审法院以本案不符合“以承包方式非法转让采矿权”之情形而撤销了处罚决定和复议决定，系适用法律错误且说理不当。请求维持5号复议决定。
二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为泾县平安矿将特定区域内已经爆破松动的岩层交洪国胜实施剥离的行为是否构成采矿权的转让。
依照《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第六条第二款的规定，采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。采矿权属《中华人民共和国物权法》所规定的用益物权，其权能为对采矿许可证所规定范围内的矿产资源予以占有、使用和收益的权利。判断泾县平安矿将特定区域内已经爆破松动的岩层交洪国胜实施剥离这一行为是否构成采矿权的转让，应结合物权法所规定的用益物权的各项权能予以综合考量。
结合本案：1、泾县平安矿与洪国胜于2013年12月28日所达成的《协议》具有矿石买卖及债务抵销的双重属性，即泾县平安矿将其特定区域内经深孔爆破后产生的松动岩层所能够开采的矿石以8万元出售与洪国胜，由洪国胜自行将松动岩层予以剥离成为矿石，洪国胜应向泾县平安矿支付的8万元矿石购买款与之前泾县平安矿对洪国胜所负的其他债务予以抵销。2、露天矿业开采作业所包括的穿孔、爆破行为系泾县平安矿自行实施，并非由洪国胜实施，即洪国胜并没有实施完整的开采行为。3、洪国胜的作业范围是泾县平安矿所确定的特定区域即已经爆破的矿山表层的已松动岩层，洪国胜所能够取得的也只能是该表层矿石，并非是矿山的整个山体可开采的矿石。4、洪国胜虽然没有实际向泾县平安矿支付矿石购买款，但是并不表示其没有支付对价，只是其应支付的对价与泾县平安矿对其所负的债务予以了抵销，即洪国胜没有基于案涉矿产资源而有所收益。综前所述，本院认为泾县平安矿与洪国胜之间的案涉行为不符合采矿权转让的本质属性，其行为实质为泾县平安矿将本应自行实施的矿山岩层剥离作业交与不具备相应资质的洪国胜实施，此种行为固然违反相关法律规定，但并非非法转让采矿权。
泾县国土局以泾县平安矿非法转让采矿权为由对其作出的87号处罚决定，缺乏相应的事实依据及法律依据。泾县政府作出的5号复议决定对87号处罚决定予以维持，亦属不当。一审法院判决撤销87号处罚决定及5号复议决定，实体裁判结果并无不当，故本院对一审判决予以维持。
综上所述，泾县国土局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人泾县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡少华
审 判 员 叶丽芸
审 判 员 谢 贞
二〇一七年八月八日
法官助理 王 丹
书 记 员 李梦晓
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……