江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏06行终41号
上诉人（原审原告）贾长沙，男，1935年3月13日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审原告）鞠久建，男，1986年10月11日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审原告）刘炜元，男，1962年7月5日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审原告）戴斌，男，1972年1月30日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审原告）秦秀银，女，1976年2月2日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审原告）韩良芳，女，1967年8月27日生，居民份证号码，汉族，住如皋市。
诉讼代表人贾长沙，男，1935年3月13日生，汉族，住如皋市。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府城北街道办事处，住所地如皋市。
法定代表人赵宏祥，主任。
出庭负责人贾根建，如皋市人民政府城北街道办事处副主任。
委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。
上诉人贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳因与被上诉人如皋市人民政府城北街道办事处（以下简称城北街道办）不履行法定职责一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭进行了审理。上诉人诉讼代表人贾长沙，被上诉人城北街道办出庭负责人贾根建、委托代理人吴迂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2014年10月27日，西欧名邸小区建设单位如皋市西欧房地产有限公司向所在城北街道太平社区居民委员会递交书面报告，请求主管部门指导协助召开西欧名邸小区首次业主代表大会，成立业主委员会。城北街道办经组织协商成立了由城北街道办相关领导、社区负责人、房产公司负责人及贾长沙、刘炜元等业主组成的西欧名邸业主大会筹备工作组。2014年10月29日，城北街道太平社区居委会公布筹备组人员名单，并载明对筹备工作组人员提出异议期限。2015年3月28日，筹备组公示了业主委员会委员候选人名单，同时注明了候选人产生的方法、异议期限，鞠久建和戴斌被列入业委会委员候选人。2015年4月9日，筹备工作组公示了业委会选举办法，并确定召开首次业主大会时间、地点。2015年4月26日，筹备工作组对通知业主开会及大会选举情况进行了详细记录：西欧名邸共有业主739户，发出选票317张，实收选票198张，119户业主未能在规定时间内参加投票，330户业主接到开会通知，但未按时领取选票，92户业主因手机停机、无人接听等原因无法通知其参会；通过计票，选举孙永久、鞠久建、戴斌、臧庆丽、王萍为西欧名邸业委会委员，并选出孙永久为主任、鞠久建为副主任；通过了西欧名邸小区议事规则和业主管理规约。2015年6月19日，西欧名邸业委会履行备案程序。
贾长沙等人以城北街道办未依法履行法律规定的指导协助义务，违反法定程序成立业主委员会为由，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判令城北街道办依照相关规定履行指导和协助西欧名邸小区成立业主大会或组建物业管理委员会的职责。
一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第七十五条规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。《物业管理条例》第十条规定，同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。业主大会是业主的自治组织，是基于业主的建筑物区分所有权的行使而产生的，由全体业主组成的自我管理机构，业主大会的设立与否应体现全体业主的意思，法律及行政法规定基层人民政府及有关行政机关对业主大会的设立和业委会委员的选举具有指导和协助的义务。其立法本旨是相关行政机关应采取指导、建议等非强制性方式，引导全体业主按照规范程序设立业主大会及选举业委会委员，这种行政指导和协助行为并非行政机关法定的监督和管理职责，不具有强制力。具体到本案而言，城北街道办在接到如皋市西欧房地产有限公司申请指导协助成立西欧名邸小区业委会的报告后，及时协商成立了包括贾长沙、刘炜元在内的筹备工作组，筹备工作组按照民主程序公布了西欧名邸业委会候选人员名单，协助制定业委会选举办法，召集了首届业主大会并按照选举办法，由业主选举产生了包括鞠久建、戴斌在内的业委会委员，业主大会的设立及业委会委员的产生程序均体现了民主、公开、公平的原则。据此，应认为城北街道办履行了对设立西欧名邸小区业主大会和选举业委会委员的指导、协助义务。贾长沙等六人的诉请没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳的诉讼请求。
上诉人贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳上诉称，被上诉人在西欧名邸小区业主大会及业主委员会设立过程中，未依法履行对筹备组的指导协助及监管义务，筹备组在选票统计等方面弄虚作假，新设立的业主委员会不能得到业主的认可，被上诉人的行政行为违反法律规定。请求本院撤销一审判决，依法予以改判。
被上诉人城北街道办辩称，在西欧名邸小区业主大会、业主委员会设立过程中，被上诉人已按《物业管理条例》的规定，协助成立了筹备组，指导并帮助西欧名邸业主召开了首次业主大会，并选举产生了首届业主委员会，被上诉人已经依法履行了职责。上诉人贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳仅系西欧名邸小区的六位业主，不具有对小区业主大会及业主委员会的设立等事项提起行政诉讼的资格。请求本院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政指导是行政主体在其职权范围内，为实现一定的行政目的，以建议、引导、指导等非强制手段，所作的不具有国家强制力的行政行为。行政指导行为因其具有非强制性、当事人可以选择是否接受、对当事人不具有法律约束力等特点，不属于人民法院司法审查的范畴。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，城北街道办根据国务院《物业管理条例》第十条中“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”的规定，在西欧名邸小区成立业主大会及选举产生业主委员会过程中所进行的行政指导行为，不具有行政强制力。小区成立业主大会、选举产生业主委员会的系列活动，系小区业主自主投票的结果，属于小区业主的自主管理行为。城北街道办并未非法强制及干涉小区业主的自主管理。故上诉人针对城北街道办的行政指导行为提起的诉讼，不属于人民法院行政案件的受案范围，其起诉依法应当裁定驳回。
还需指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条第二款规定，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，小区业主大会及业主委员会的成立，涉及小区业主的共同事务。贾长沙等6名上诉人，其专有建筑物总面积未过半数，其户数也未达总户数的过半数，不具有对行政机关涉及小区共有事务的行政行为提起诉讼的原告主体资格。被上诉人该点答辩意见成立，本院应予确认。
综上，上诉人贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉。一审判决适用法律错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初279号行政判决；
二、驳回贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳的起诉。
一、二审案件受理费，退还贾长沙、鞠久建、刘炜元、戴斌、秦秀银、韩良芳。
本裁定为终审裁定。
审判长 张志新
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一八年三月二十一日
书记员 陈 城