广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行初536号
原告：胡泼，男，汉族，1976年10月10日出生，住广东省深圳市南山区。
原告：蔡亮，女，汉族，1977年8月19日出生，住广东省深圳市南山区。
原告：李轶夫，男，汉族，1993年8月23日出生，住广东省深圳市南山区。
原告：郑玉梅，女，汉族，1974年5月15日出生，住广东省深圳市南山区。
原告：郜明泉，男，汉族，1957年8月10日出生，住广东省深圳市南山区。
上述五原告的共同委托代理人：刘芳、洪明明，分别为广东百利孚律师事务所律师、实习律师。
被告：中国民用航空中南地区管理局。住所地：广东省广州市白云区云霄路***号。
法定代表人：周毅州，局长。
委托代理人：梁洪、伍继刚，该局工作人员。
第三人：深圳市罗兰斯宝物业发展有限公司。住所地：广东省深圳市南山区登良路南侧汉京大厦21B（21M）。
法定代表人：吴少杰，董事长。
委托代理人：向勇，广东联建律师事务所律师。
原告胡泼、蔡亮、李轶夫、郑玉梅、郜明泉诉被告中国民用航空中南地区管理局（以下简称民航中南局）以及第三人深圳市罗兰斯宝物业发展有限公司（以下简称罗兰斯宝公司）航空行政管理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月29日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘芳，被告的委托代理人梁洪、伍继刚，第三人的委托代理人向勇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胡泼、蔡亮、李轶夫、郑玉梅、郜明泉诉称：原告是深圳市南山区帝景园小区的业主，紧邻原告居住小区的南面正在规划建设建筑高度为320米的超高建筑罗兰斯宝建设项目（即汉京中心项目），该项目的开发商系第三人罗兰斯宝公司。汉京中心项目位于深圳市南山区深南大道北侧高新技术园区内，与原告小区及腾讯大厦、大族科技大厦等建筑相邻，与深圳宝安国际机场直线距离16.9公里，与深圳南头直升机场直线距离2.2公里。汉京中心项目在宝安机场及南头直升机场净空范围内，其建设高度应符合机场净空区关于建筑高度的规定，被告系该项目净空审查的行政主管单位。原告等帝景园小区业主向被告投诉汉京中心项目建筑高度超过净空区规定，被告出具《中南民航局关于刘芳等人举报汉京中心项目未经行业管理部门净空审核的复函》，通过该复函原告等业主才得知被告已经为该项目出具批复，批准该项目建设高度。被告以第三人与中信海洋直升机有限公司（以下简称中信海直公司）已经签订《运行安全协议》及第三人已召开净空影响评估会议为由，2014年2月18日出具行业批复意见，认为该项目报批手续完备，批准汉京中心项目建设高度，同意汉京中心项目一期工程建筑高度参照腾讯大厦海拔高度222.15米建设，超过海拔高度222.15米继续建设需取得中信海直公司书面同意。原告认为，汉京中心项目位于深圳宝安机场及深圳南头直升机场净空保护区范围内，其建筑高度必须严格按照净空限高的规定予以审批，腾讯大厦批准建设高度为海拔222.15米，这也应是该建筑附件建设项目能够建设的最大高度。第三人与中信海直公司签订《运行安全协议》，意图增加建设高度，双方都因此可以获得巨额经济利益，该协议是违法的。被告为汉京中心项目出具上述批复意见违反了《中华人民共和国飞行基本规则》第二十四条、《中国民用航空法》第五十八条、第八十六条的规定，严重威胁飞行安全、公共安全、及原告等帝景园小区居民的生命财产安全。综上，请求法院依法判决：1.撤销被告于2014年2月18日作出的汉京中心项目航空安全审查批复意见；2.本案诉讼费用由被告负担。
被告民航中南局辩称：一、被告作出的涉案批复并非行政许可，而是属于对拟建建设项目的净空保护行业意见。（一）根据《民用机场管理条例》第四十七条、《中华人民共和国民用航空法》第六十条、第七十九条、《民用机场运行安全管理规定》第七章之规定，被告的机场净空管理职权包括对涉及净空保护的建设项目向地方政府提供净空审核意见，以及监督机场管理机构履行净空管理的主体责任。对建设项目的审批许可权以及对建设项目主体的强制、处罚等处理权力依法属于地方政府。根据国务院发布的各部委行政许可事项清单以及中央指定地方实施行政许可事项清单，提供净空审核意见并不在以上事项清单中，民航局亦并未将净空审核意见作为行政许可事项进行管理。二、中信海直公司与第三人签订的《运行安全协议》并非授权企业实施行政职能。首先，深圳南头机场在性质上属于通用航空机场，不属于公共运输机场。中信海直公司是该机场的管理机构，亦是该机场唯一运行单位，其运行具有营利性，并不具有公共运输属性。其次，该机场净空区域内的建设项目对其净空环境造成影响时，该机场必须依照相关标准修改甚至是停止运行相应的飞行程序和飞行活动，对其企业盈利会造成损失。再者，《运行安全协议》建立在以上两点的基础上，属于民事合同，且符合深圳市汉京中心项目净空影响评估会议的研究结果，是中信海直公司作为管理机构的意见体现。最后，涉案批复是净空审核的行业意见，是被告对汉京中心项目是否能够以及以何种方式保障南头机场净空条件的意见，并非行政许可，也不存在授权企业实施行政职权的问题。该意见也基于南头机场的非公共运输属性以及主体单一的特性，中信海直公司停止使用与汉京中心项目相关的飞行程序甚至停飞，不影响公共利益。三、被告作出涉案批复程序清楚，证据充足。根据《中华人民共和国民用航空法》等相关法律规定，机场净空保护区内禁制修建不符合机场净空要求的建筑物和设施，但符合机场净空要求的建筑物和设施是可以修建的。根据《民用机场运行安全管理规定》第一百六十三条、《国际民用航空公约附件十四·机场》4.2.4之规定，对于建筑物和设施是否影响净空，须经航行研究确定。2013年7月18日，中信海直公司作为南头机场管理机构就涉案汉京中心项目向被告递交了《关于罗兰斯宝公司汉京中心项目净空限高审核的报告》。被告要求业主单位应委托第三方咨询机构开展项目航行评估。2013年11月，评估机构北京全顺辅科贸有限公司出具了《罗兰斯宝项目对深圳/宝安机场及南头直升机场航空器运行影响的评估报告》，评估意见认为：拟建海拔高度376.2米仅对南头机场11/29号跑道仪表离场程序存在影响；对宝安机场飞行程序和运行标准不造成影响。2016年12月6日，被告依据《民用机场运行安全管理规定》第163条规定组织了由专家（民航专家库中随机抽取产生）、民航中南空管局、民航深圳空管站、深圳机场股份公司、中信海直公司等相关单位参加的汉京中心项目净空影响评估会议。会议对该项目航行评估报告进行认真研究，认为上述评估报告可作为对该项目航行评估意见的依据；对于汉京中心项目对南头机场的净空影响，根据《国际民用航空公约附件十四》公约关于遮蔽原则的技术标准，并考虑到南头机场已规划搬迁，会议认为可先按腾讯大厦海拔高度222.15米建设，如超出该建设高度，应征得南头机场的许可。2014年1月22日，汉京中心项目业主罗兰斯宝公司与南头机场管理机构中信海直公司签订《运行安全协议》，中信海直公司同意汉京中心项目分期建设，依照评估会议结果，一期建设建筑物海拔高度不超过腾讯大厦现有高度，如果超过腾讯大厦高度，必须取得中信海直公司书面同意意见。被告根据以上事实，于2014年2月18日作出了民航中南局机场〔2014〕17号《关于深圳市汉京中心（罗兰斯宝）项目建设高度的批复》。综上，涉案批复从启动到最终决定程序完整，流程清楚，且程序标准高于法律法规规章规定。被告在确保飞行安全的前提下，综合考量各方建议，对航行研究的结果依法行使裁量权和决定权，作出涉案批复，符合法律规定。综上，原告起诉请求撤销被告作出的涉案批复缺乏事实和法律依据，请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人罗兰斯宝公司述称：一、被告作出的涉案批复合法，具有充分的事实和法律依据。根据北京全顺辅科贸易有限公司所作《“罗兰斯宝”项目对深圳/宝安机场及南头直升机场航空器运行影响的评估报告》，拟建大厦对宝安机场飞行安全和航空器的正常运行没有影响。对于南头机场，由于腾讯大厦的高度为222.15米，根据遮蔽原则的技术标准，汉京中心项目建设到222.15米符合我国法律和国际民航公约的规定。为此，被告审批同意按照376.2米报建，但要求建至222.15米后继续建设需经南头机场同意，符合法律规定。当汉京中心大厦建筑达到222.15米时，对于南头机场11/29号跑道离场程序有影响，但是评估报告给出了供南头机场调整的方案，可以满足南头机场飞行安全的要求，故应由南头机场确定是否对机场飞行安全有影响：如果南头机场因确定搬迁而停止使用，或者经调整飞行方案或航道能保证飞行安全，罗兰斯宝大厦也可以继续建设。故被告作出的涉案批复不仅具有合法性，而且是合情合理的。二、被告作出的净空限高审核批复，属于行政指导行为，不是行政许可行为，属于不可诉的行政行为。保障机场飞行安全是机场管理机构中信海直公司的职责，被告对机场的运行安全具有监督管理的职责。该批复只是对拟建的罗兰斯宝大厦产生的影响安全飞行的事宜如何处理作出了指导意见。具体如何处理，特别是超过222.155米后如何处理，还是尊重南头机场的安全管理职责，由南头机场负责解决。三、中信海直公司是管理南头机场的企业，但其并不是行政管理机关，也不是受行政机关的委托行使行政管理职权。中信海直公司作为航空运输企业依法有保障安全运输的法定义务。它一般通过安全协议的方式，统一协调处理机场范围内各类企业的安全问题，制定各类保障飞行安全的规章制度。依据相关航空法规可知，中信海直公司的飞行安全与障碍物有关，也与飞行器的飞行程序有关，如果修改相关飞行程序，可以消除相关建筑对于飞行安全的影响。第三人支付一定的经济对价，支持中信海直公司修改相关飞行程序，保障飞行安全，因此，第三人与中信海直公司签订的协议属于安全协议的一种，并不涉及利益输送或变相行贿。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2013年7月18日，中信海直公司向被告下属的民航深圳监管局递交了《关于罗兰斯宝公司汉京中心项目净空限高审核的报告》：“近日，我公司收到罗兰斯宝公司《关于申请罗兰斯宝项目净空限制高度的沟通函》……因申请地块建筑物最高海拔高度为376.5米，已突破机场净空障碍物限制面，影响飞行安全，特将此项目提交给贵局审核。”2013年11月，评估机构北京全顺辅科贸有限公司出具《“罗兰斯宝”项目对深圳/宝安机场及南头直升机场航空器运行影响的评估报告》（以下简称涉案项目评估报告）。2013年12月6日，被告组织了由民航专家、民航深圳监管局、管理局航务处、民航中南空管局及深圳空管站、深圳市机场股份公司、中信海直公司等相关单位参加的汉京中心项目建设高度净空影响评估会议（以下简称涉案项目评估会议），并于2013年12月11日印发了专题会议纪要：“涉案项目净空影响评估会议对航行影响评估报告进行认真研究，认为该评估报告可作为对涉案项目航行评估意见的依据；该项目拟建海拔高度376.2米对宝安机场飞行程序和运行标准不造成影响，对南头机场11/29号跑道仪表离场程序有影响；考虑到南头机场已规划搬迁，为保证南头机场在过渡期内正常运行，又考虑到项目建设的需要，同意根据《国际民航组织附件十四》关于遮蔽原则的技术标准，先按腾讯大厦海拔高度222.15米建设，如超出该建设高度，应征得南头机场的许可。”之后，评估机构根据上述航空评估会议纪要内容及专家意见对评估报告进行修改完善，并再次上报给被告。2014年1月22日，罗兰斯宝公司与第三人中信海直公司签订《运行安全协议》，约定罗兰斯宝公司的汉京中心项目拟建高度376.2米，已突破南头机场障碍物限制面；罗兰斯宝公司同意以向中信海直公司支付安全基金改善南头机场安全设施，并将项目分期开发等方式，保障南头机场的安全运行；汉京中心项目分期建设，依照评估会议结果，一期建设建筑物高度不超过腾讯大厦现有高度，即222米（含塔吊高度）；如果超过腾讯大厦高度，必须征求中信海直公司意见，取得中信海直公司书面同意意见，方可按民航管理方批复确定的建设高度进行后续开发建设。2014年2月18日，被告作出民航中南局机场〔2014〕17号《民航中南局关于深圳市汉京中心（罗兰斯宝）项目建设高度的批复》：“……二、经航行评估，项目拟建高度对深圳宝安机场飞行程序和运行标准不造成影响，对南头机场11/29号跑道离场程序有影响。三、考虑到南头机场已启动搬迁工作，且双方已签订《运行安全协议》，中信海直公司同意项目分期建设。经管理局相关处室研究，同意汉京中心（罗兰斯宝）项目按海拔高度376.2米向深圳市政府相关部门办理报建手续，项目一期建设高度参照腾讯大厦海拔高度222.15米（含避雷针等附属设施）建设，如超过海拔高度222.15米继续建设需取得中信海直公司书面同意。……”原告不服上述批复内容，向本院提起行政诉讼。
以上事实，有各方当事人提交并经法庭质证查证属实的《关于罗兰斯宝公司汉京中心项目净空限高审核的报告》、《罗兰斯宝项目对深圳/宝安机场及南头直升机场航空器运行影响的评估报告》、《民航中南局专题会议纪要》、《运行安全协议》、民航中南局机场〔2014〕17号《民航中南局关于深圳市汉京中心（罗兰斯宝）项目建设高度的批复》、《举报书》、民航中南局函〔2016〕77号《民航中南局关于刘芳等人举报汉京中心项目未经行业管理部门净空审核的复函》及其送达邮单等证据及原、被告的当庭陈述予以佐证。
本院认为：《中华人民共和国民用航空法》第三条第二款规定：“国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动。”第五十八条规定：“禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内从事下列活动：……（三）修建不符合机场净空要求的建筑物或者设施；……。”《民用机场管理条例》第四十七条规定：“县级以上地方人民政府审批民用机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见。”第四十九条规定：“禁止在民用机场净空保护区域内从事下列活动：……（二）修建靶场、强烈爆炸物仓库等影响飞行安全的建筑物或者其他设施；……。”《民用机场运行安全管理规定》第三条规定：“中国民用航空总局对全国机场的运行安全实施统一的监督管理。中国民用航空地区管理局对辖区内机场的运行安全实施监督管理。机场管理机构对机场的运行安全实施统一管理，负责机场安全、正常运行的组织和协调，并承担相应的责任。……。”第一百五十八条规定：“机场管理机构应当积极协调和配合当地政府城市规划行政主管部门按照相关法律、法规、规章和标准的规定制定发布机场净空保护的具体管理规定，明确政府部门与机场的定期协调机制；在机场净空保护区域内的新建、改（扩）建建筑物或构筑物的审批程序、新增障碍物的处置程序；保持原有障碍物的标识清晰有效的管理办法等内容。”第一百六十三条规定：“高出进近面、过渡面、锥形面和内水平面的现有物体应当被视为障碍物，并应当予以拆除，除非经航行研究认为该物体能够被一个已有的不能移动的物体所遮蔽，或者该物体不影响飞行安全或航空器正常运行的。”《国际民用航空公约附件十四·机场》4.2.4规定：“新物体或现有物体的扩展应不允许高出锥形面或内水平面，除非当有关当局认为该物体会被一个已经存在的不能移动的物体所遮蔽，或者经过航行研究后确定该物体不致有害地影响飞行安全或严重地影响飞机运行的正常性。”本案中，罗兰斯宝公司建设的汉京中心项目规划建设高度为320米（海拔高度376.2米），属于特别高大建筑，位于南头直升机场净空保护区范围内，且临近深圳宝安机场，被告作为上述民用机场所在地地区民用航空管理机构，具有对涉案项目进行净空限高审核的职权。2013年7月18日，中信海直公司通过民航深圳监管局向被告递交了《关于罗兰斯宝公司汉京中心项目净空限高审核的报告》，请求对汉京中心项目进行净空限高审核。罗兰斯宝公司并根据被告的要求，委托北京全顺辅科贸有限公司对涉案项目开展航行影响评估，并作出评估报告。2013年12月6日，被告组织召开了涉案项目建设高度净空影响评估会议，对涉案项目航行影响评估报告进行认真研究，并邀请航行专家进行研究论证，于2013年12月11日印发了专题会议纪要。2014年2月18日，被告根据上述涉案项目航行影响评估报告、净空影响评估会议纪要以及罗兰斯宝公司与中信海直公司签订的《运行安全协议》，作出涉案项目建设高度的批复，已经尽到审慎审查的义务，并无不当。本案亦无证据证明该批复会影响到飞行安全并进而影响到原告的人身财产安全。原告起诉请求撤销涉案批复的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告胡泼、蔡亮、李轶夫、郑玉梅、郜明泉的诉讼请求。
案件受理费50元由原告胡泼、蔡亮、李轶夫、郑玉梅、郜明泉共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 余树林
人民陪审员 谭慧芬
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 马可茗