海南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）琼民一初字第27号
原告海南利乐房地产开发有限公司。住所地：海口市金贸中路*号半山花园海天阁**层****号。
法定代表人钟必林，该公司董事长。
委托代理人张海鸥，海南德赛利律师事务所律师。
委托代理人田苗苗，海南德赛利律师事务所律师。
被告海南省国营南新农场。住所地：三亚市荔枝沟。
法定代表人邱观林，该农场场长。
委托代理人周朝霞，北京大成律师事务所海口分所律师。
委托代理人张南坤，海南省国营南新农场国土规划科科长。
被告海南省农垦总局。住所地：海口市海垦路**号。
法定代表人吕勇，该局局长。
委托代理人周朝霞，北京大成律师事务所海口分所律师。
委托代理人吴裕丰，海南省农垦总局体改法规处处长。
原告海南利乐房地产开发有限公司（以下简称利乐公司）与被告海南省国营南新农场（以下简称南新农场）、被告海南省农垦总局（以下简称农垦总局）合同纠纷一案，利乐公司于2015年7月6日向本院起诉。本院于2015年7月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月20日公开开庭审理了本案。原告利乐公司的委托代理人张海鸥、田苗苗，被告南新农场、农垦总局的委托代理人周朝霞，被告南新农场的委托代理人张南坤，被告农垦总局的委托代理人吴裕丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告利乐公司起诉称，2010年5月6日，南新农场与利乐公司签订《土地转让合同》，约定：南新农场按照周边建设用地经评估后确定的36万元/亩的价格，向利乐公司转让其位于23队的981亩国有划拨土地使用权，利乐公司受让土地后用于开发建设，转让总价为35316万元；同时约定：本转让合同所涉及的南新农场国有土地使用权，由南新农场向农垦总局书面申请批准，农垦总局在利乐公司交纳土地转让价款总额的30%后办理批准文件，本合同报经农垦总局批准后生效，并上报农垦总局备案两份。合同还就其他内容作了约定。2010年6月23日，农垦总局以《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》，答复南新农场：同意南新农场转让981亩国有土地使用权给利乐公司。涉案合同签订前后，利乐公司分多笔共向南新农场支付了15140万元土地转让款。合同签订后，利乐公司在申请办理土地使用权过户的过程中，遇到了严重障碍。涉案划拨土地无法通过政府批准转让给利乐公司的主要原因包括：合同项下土地属农业用地，尤其是相当面积的土地属于饮用水水源二级保护区；涉案土地大部分为坡度在25%以上的山体区域，属于三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）禁止开发建设的土地；涉案合同项下土地属于非建设用地，用作建设用地不符合土地利用总体规划，亦不符合城乡规划；南新农场对合同项下土地并未取得国有土地使用权证。南新农场在签订涉案合同时，没有告知利乐公司上述实际情况，以致利乐公司在签约之后申请办理土地使用权转让过程中，多年来历尽奔波，根本无法获得政府批准,土地使用权无法过户至利乐公司名下。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：”土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”根据前述司法解释规定，南新农场与利乐公司所签转让划拨土地使用权的涉案《土地转让合同》，因未经有批准权的人民政府批准，应属无效。
被告未经政府批准转让划拨土地，不告知利乐公司与土地相关的重要信息，以致利乐公司无法办理土地过户。因此，涉案合同无效，两被告应向利乐公司返还土地转让款及利息，并应赔偿利乐公司诉讼请求中所述损失。利乐公司之所以按中国人民银行同期贷款利率的三倍主张利息，是因为利乐公司为履行无效合同，向南新农场支付15140万元土地转让款后，利乐公司资金周转困难，先后向多家小额贷款公司等机构贷款，发生的财务费用（向贷款机构支付利息）远远超过此次诉讼请求所主张的利息。从2010年至今，利乐公司为履行涉案合同，发生各种经营支出32429879.28元，涉案合同无效，土地无法过户至利乐公司名下，被告应赔偿利乐公司该经营支出损失。利乐公司为履行合同，支付青苗补偿费375万元，现已成损失，该项损失被告应予赔偿。
如前，农垦总局是南新农场的投资人和主管单位，涉案合同经由农垦总局专门行文批准并作合同备案，即签订涉案合同向利乐公司转让土地，是南新农场和农垦总局共同的意思表示。根据利乐公司了解，利乐公司向南新农场支付15140万元土地转让款后，该款全部由农垦总局调配使用。中共海南省委员会（以下简称省委）办公厅、海南省人民政府（以下简称省政府）办公厅《关于加强农垦土地利用管理的意见》（琼办发[2014]29号）第十四项亦明确要求：2010年7月31日前经省农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过协商、解除合同等方式予以清理，由省农垦总局依法做好善后工作。因此，农垦总局应对南新农场向利乐公司返还土地款及利息、赔偿损失等义务承担连带责任。
为此，原告利乐公司起诉请求：1、判决确认利乐公司与南新农场2010年5月6日签订的《土地转让合同》无效；2、判令南新农场返还利乐公司已付土地转让款人民币151400000.00元及利息（利息按中国人民银行同期贷款利率的三倍计算。其中：35600000.00元对应的利息从2010年1月19日起计算至实际给付之日止;9400000.00元对应的利息从2010年1月20日起计算至实际给付之日止；30000000.00元对应的利息从2010年3月12日起计算至实际给付之日止；20000000.00元对应的利息从2010年6月7日起计算至实际给付之日止；12000000.00元对应的利息从2010年6月18日起计算至实际给付之日止；25000000.00元对应的利息从2010年6月21日起计算至实际给付之日止；19400000.00元对应的利息从2010年8月3日起计算至实际给付之日止。为计算一审诉讼费，暂计至2015年6月30日利息总数为155888045.34元）；3、判令南新农场赔偿利乐公司为履行涉案合同的经营支出损失32429879.28元，对外支出的青苗补偿费375万元；4、判令农垦总局对前述第2项、第3项中南新农场的返还土地转让款及利息、赔偿义务承担连带责任；5、本案诉讼费由被告承担。
原告利乐公司提交以下证据证明其主张：第一组证据：1、《土地转让合同》（甲方：南新农场；乙方：利乐公司，2010.5.6），2、农垦总局《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》（琼垦局字【2010】379号）。证据1、2证明：2010年5月6日，利乐公司与南新农场签订《土地转让合同》，约定：南新农场同意将位于23队981亩国有划拨土地使用权转让给利乐公司；转让土地现状为农业用地，参照周边建设用地经评估后确认的转让价格为36万/亩，总地价款计35,316万元；该土地转让价格包括土地补偿费、劳动力安置补助费和划拨土地转让补办出让手续应向当地政府补交的40%地价款，但不含青苗及地上附着物补偿费等；《土地转让合同》报经农垦总局批准后生效；等等。农垦总局以书面文件批准同意南新农场将前述合同项下划拨土地转让给利乐公司，并要求南新农场将前述合同报农垦总局备案，要求南新农场办理该土地使用权转让手续。即涉案划拨土地使用权转让，南新农场受制于农垦总局，转让涉案土地是南新农场及农垦总局共同的意思表示。涉案划拨土地转让，违反了法律、行政法规的强制性规定，涉案合同无效。3、中共海南岛区委员会文件：海区（65）37号《区党委、行署关于接管县地方国营农场有关问题的决定》，4、广东省海南五料作物管理局、广东省崖县人民委员会《关于半岭农场交接清册》及海南五料作物管理局、广东省崖县人民委员会《关于半岭农场交接问题说明书》，5、南新农场《关于请求土地确权登记的报告》，6、《权属示意图》（三亚市国土环境资源信息中心制），证据4-6证明：南新农场前身为半岭农场、国营红星农场，农场土地为划拨地。证据6证明：涉案合同项下土地示意图。7、利乐公司《土地款支付明细》、《电汇凭证》及南新农场《收据》（共9笔），证明：利乐公司向南新农场支付了土地转让款15140万元。8、海口市琼崖公证处(2015)琼崖证字第6321号《公证书》及其附件（附件包括《南新农场对外转让土地合同履约情况自查报告》等），证明：南新农场在《自查报告》中自认，利乐公司已缴纳土地款15140万元，涉案项目用地不符合土地利用总体规划，也不符合城乡规划。9、三亚市规划局三规技术函[2015]11号《关于开展海南三亚”温泉风情小镇”项目控规编制相关意见的复函》，证明：涉案土地在总规中均规划为非建设用地，其中380亩用地位于半岭水库饮用水水源二级保护区范围内；无法启动控制性详细规划编制工作；签订合同时被告未告知这些情况。10、省委办公厅、省政府办公厅琼办发[2014]29号文《关于加强农垦土地利用管理的意见》，证明：省委、省政府下文：2010年7月31日前经省农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过调解协商、解除合同等方式予以清理，由省农垦总局依法做好善后工作。农垦总局对南新农场涉案责任应承担连带责任。11、利乐公司海利函[2015]字第003号《关于南新农场<土地转让合同>处理的协商函》及快递单，证明：利乐公司主动要求农垦总局及南新农场解决涉案纠纷，但两被告不予理睬。12、南新农场工商机读资料，证明：南新农场是农垦总局的全资子公司，结合本组证据1、2、10，共同证明农垦总局对南新农场具有控制性地位，南新农场转让土地给利乐公司，是南新农场与农垦总局共同决定的，农垦总局应承担连带责任。第二组证据：1、利乐公司2010.1-2015.5期间管理费费用一览表，证明：2010.1-2015.5利乐公司发生的管理费用共27356286.31元。2、海南鸿晔会计师事务所海南鸿晔审字[2011]0335号《审计报告》，证明：原告在2010年产生的管理费用为7172354.70元。3、海南鸿晔会计师事务所海南鸿晔审字[2012]205009号《审计报告》，证明：原告在2011年产生的管理费用为5560475.01元。4、海南鸿晔会计师事务所海南鸿晔审字[2013]203026号《审计报告》，证明：原告在2012年产生的管理费用为2425315.45元。5、海南方正会计师事务所方正审字[2014]第0019号《审计报告》，证明：原告在2013年产生的管理费用为6816207.05元。6、利乐公司2014年度《财务报告》，证明：原告在2014年产生的管理费用为3557209.82元。7、利乐公司2015年5月前《财务报告》，证明：原告在2015年5月之前产生的管理费用为1824724.28元。证据1-7证明：2010年之后，因利乐公司在海南只有南新农场涉案项目，利乐公司2010年至2015年5月间，为了涉案土地项目运营发生了巨额费用，其中公司管理费用（包括员工工资、办公费、差旅费、燃油修理费、折旧费、低值易耗品摊销、税金、通讯费、社保、教育经费、租金等）共27356286.31元，该费用系因涉案项目运行而产生，合同无效后，被告应对此承担赔偿责任。第三组证据1、利乐公司借款明细表（中联信）及财务凭证，证明：截止2014年1月，利乐公司欠武汉市江汉区中联信小额贷款股份有限公司（下称中联信公司）22920万元人民币。2、海南利乐付息费明细表（中联信）及财务凭证，证明：截至2013年11月18日，利乐公司向中联信公司及其关联公司支付利息及相关费用共计7679.12万元。3、《关于向中联信公司借款改由委托湖北忠诚房地产开发有限公司代办情况的说明》，4、湖北忠诚房地产开发有限公司（以下简称忠诚公司）企业基本信息，证据3、4证明：利乐公司与忠诚公司实际控制人均为钟必林，且利乐公司属于外地公司，应贷款单位防范风险要求以忠诚公司名义办理利乐公司的借款。5、忠诚公司代利乐公司归还中联信公司借款清单及财务凭证，证明：2014年2月10日、2月11日，忠诚公司代利乐公司向中联信公司还款共计22920万元。6、忠诚公司2014.2.10-2015.8.21贷款合同明细及财务凭证，证明：2014年2月10日至2014年11月21日期间，忠诚公司向中联信公司借款共计人民币28570万元。7、忠诚公司向中联信公司借款利息、费用支付清单及财务凭证，证明：2014年2月至11月期间，忠诚公司代利乐公司向中联信公司及其关联公司支付利息及费用合计5687.35万元。8、海南利乐借款、还款明细表（泰广公司）及财务凭证，证明：2010年8月3日至2010年12月21日，利乐公司向泰广公司借款5000万元，并于2013年全部还清。9、海南利乐支付利息明细表（泰广公司）及财务凭证，证明：截至2013年8月31日，利乐公司向泰广公司支付利息共计2348.1万元。10、海南利乐借款明细表（天达公司）及财务凭证，证明：2010年8月12日，利乐公司向天达公司借款1000万元，至今尚未归还。11、海南利乐支付利息明细表（天达公司）及财务凭证，证明：截至2014年11月19日，利乐公司向天达公司支付利息共计1520万元。12、海南利乐借款、还款明细表（海口琼山工行）及财务凭证，证明：利乐公司分别于2009年6月19日、2009年12月17日向中国工商银行琼山支行（以下简称琼山工行）借款4000万元，共计8000万元，并于2012年3月5日全部还清。13、海南利乐支付利息明细表（琼山工行）及财务凭证，证明：截至2012年3月5日，利乐公司向琼山工行支付利息共计3625426.91元。第四组证据：1、利乐公司与南新农场23队张军旺之间有关项目青苗及地上附着物补偿资料，包括《补偿协议书》、补偿款支付凭证、张军旺收据等，证明：为履行涉案合同，利乐公司与南新农场23队张军旺就涉案项目部分青苗及地上附着物达成协议，并实际向张军旺支付了1471878元补偿费。合同无效后，该费用是原告的损失，被告应予赔偿。2、利乐公司与南新农场23队蒲国才之间有关项目青苗及地上附着物补偿资料，包括《补偿协议书》、补偿款支付凭证、张军旺收据等，证明：为履行涉案合同，利乐公司与南新农场23队蒲国才就涉案项目部分青苗及地上附着物达成协议，并实际向蒲国才支付了200万元补偿费。3、利乐公司支付其他人青苗、地上附着物补偿费及清点工作组劳务费等资料，证明：为履行涉案合同，利乐公司为涉案项目土地的青苗清理、补偿等实际支出了301312元。
被告南新农场答辩称：应驳回利乐公司的全部诉讼请求。事实与理由：一、利乐公司与南新农场签订的《土地转让合同》系双方真实意思的表示，不存在《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条第（二）项”恶意串通、侵害国家、集体和第三人利益”之情形，合同双方应受该合同约束。利乐公司诉称南新农场在合同签订时未告知其宗地相关情况，与事实严重不符。2010年5月6日南新农场（甲方）与利乐公司（乙方）签署《土地转让合同》，该合同第二条约定”转让土地现状为农业用地”；第三条约定”甲方转让的土地条件为现状，即乙方自行承担土地利用总体规划和城市总体规划的调整责任。如现行不能调整的，甲方按设定的建设用地评估价所收取的60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由乙方按现状使用土地，如现行规划能予以调整的，乙方应按评估价全额向甲方支付土地转让价款”；第五条约定”转让地块的基础设施配套条件为现状，即甲方不再负责对该地块进行基础设施投入”；第九条第3项约定”乙方必须在办理农用地转用审批及土地过户手续后，方可在土地上进行非农建设开发，若违反规定擅自开发建设的，由此造成的一切责任及后果，由乙方承担。”由上可知，利乐公司在签署《土地转让合同》前，对南新农场23队的981亩土地现状、土地类型、地形地貌、规划情况已充分知悉，南新农场已如实披露宗地不是建设用地的风险，告知农用地转为建设用地所需履行的手续和需缴纳的费用，自始没有隐瞒宗地系农用地的事实，也没有承诺调整规划将农用地转为建设用地。二、《土地转让合同》具有双重性质，既是农业用地流转合同，又是土地使用权转让合同，该合同内容不违反《合同法》第五十二条第（五）项”法律、行政法规的强制性规定”，属有效合同。从合同的兜底约定看，《土地转让合同》系农业用地流转合同无疑。《土地转让合同》第三条、第七条均有约定。同时，利乐公司基于对农垦土地政策的知悉，以及对自身承担调整规划责任的自信，赋予《土地转让合同》另一重性质，即土地使用权转让合同的性质。《土地转让合同》对利乐公司取得宗地的建设用地使用权所要办理的手续、所要缴纳的费用、所要经历的流程以及相应的法律后果进行了详细的约定（见合同第二条、第四条、第八条、第九条等）。《土地转让合同》作为土地使用权转让合同，亦是有效合同。据上，可以将《土地转让合同》归结为可变合同。该合同不违反法律强制性规定，不存在《合同法》第五十二条第（五）项所述情形，属有效合同。三、根据海南农垦土地政策规定，《土地转让合同》作为土地使用权转让合同，具有可履行性，应当继续履行。目前，政府部门已同意分期调整宗地规划，并正在实施调整。合同双方约定和《海南经济特区土地管理条例》第六十二条规定均指向《土地转让合同》应当首先适用海南省规定。2008年7月9日，国务院下发《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》（国函[2008]59号），提出支持海南农垦盘活土地资源、提高土地利用效率，海南省在此前后出台了系列政策。利乐公司与南新农场的《土地转让合同》签订时间为2010年5月6日，属于上述政策规定的2010年7月31日前签订的农垦土地流转合同，根据”目前尚不符合两规的（指土地总体规划和城乡规划）的，但能调整的给予调整”的前述政策规定，以及下述三亚市政府及有关政府部门的批复文件，足以证明宗地规划可以调整、宗地规划正在调整的事实。三亚市政府及其职能部门多份意见、复函均支持项目建设，同意调整规划。目前，宗地的首期建设用地404.43亩土地规划调整工作正在实施之中，利乐公司亦认可和接受364亩水源地不能作为建设项目用地，水源地之外的约617亩宗地可以调整为建设用地的事实，并主动上报要求将约400亩土地纳入2014年2月土地调整范围之内。进而说明，《土地转让合同》作为土地使用权转让合同，具有可履行性，应当继续履行。四、利乐公司在诉状中援引《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，以此认定《土地转让合同》无效，系适用法律错误。《土地转让合同》中的宗地作为划拨用地，已由省委、省政府以琼发[2010]8号、琼发[2010]36号文件形式批准转让，案涉焦点并非划拨用地是否被批准，而是利乐公司是否完成规划调整责任。五、《土地转让合同》对利乐公司应履行的义务、责任约定明确，此外，双方在《土地转让合同》对宗地规划不能调整有清晰预见，并达成”按农用地进行流转，农业用途进行开发”的处理方式（见合同第三条、第七条）。因此，即便规划不能调整，利乐公司也无权要求退款。利乐公司应当谨守诚实信用原则，履行合同义务，承担合同责任。六、利乐公司主张3倍利息没有合同依据，亦没有法律依据。其次，土地转让合同不是借款合同，不应计算利息。利乐公司主张自身经营支出、青苗补偿费没有事实依据和法律依据。利乐公司因其未履行合同义务，具有过错,且能够预见风险,应自行承担损失。七、南新农场虽未办理宗地土地使用权证，但宗地权属无争议，宗地规划能否调整与办理土地使用权证没有因果关系。案涉宗地位于半苓农场（现为南新农场）土地规划图内，属于南新农场土地。南新农场自始占有使用宗地至今。1987年8月，三亚市政府、三亚市国土资源环境局（以下简称三亚国土局）、三亚市荔枝沟镇人民政府等10家单位在《南新农场地权处理图》上盖章确认，进一步证明南新农场对宗地拥有权属。八、若《土地转让合同》无效，利乐公司在签订《土地转让合同》时就预见该合同无效，利乐公司的诉讼请求超过诉讼时效，应不予支持。
被告南新农场为证明其主张提交以下证据：第一组证据（土地转让合同的主要权利义务及宗地权属）：1、南新农场与利乐公司签订的《土地转让合同》，证明：（1）利乐公司知悉宗地现状、规划不能调整的风险并承诺按农用地接受和开发宗地；（2）利乐公司负责规划调整及用地审批；（3）《土地转让合同》具有双重性质，农用地流转合同及土地使用权转让合同；（4）利乐公司未按合同履行义务，构成违约且具有过错。予以佐证的合同主要条款有：（1）南新农场转让土地现状为农用地（第二条）；（2）利乐公司自行承担土地利用总体规划和城市总体规划的调整责任。如不能调整的，按60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由利乐公司按现状使用土地（第三条）；（3）合同签订后1个月内按照土地转让价款总额的60%支付（第七条）；（4）利乐公司负责办理土地开发立项、规划调整、用地审批等手续，承担土地增值税等税费[第八条第（二）款第2、3项]；（5）利乐公司必须在办理农转用及土地过户后，方可进行非农建设，否则承担一切责任和后果（第九条第3项）；（6）利乐公司未按合同支付价款，或者在办完用地手续前终止项目，已付定金归南新农场（第九条第5、6项）等等。2、农垦总局《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》（琼垦局字[2010]379号），证明：明确利乐公司必须在依法取得政府用地批准文件后方可动工建设（第四条）。3、区党委、行署《关于将牛岭等十一个农场转为省营农场的有关问题的决定》（海区（64）24号），4、区党委、行署《关于接管县地方国营农场有关问题的决定》（海区（65）37号），5、广东省海南五料作物管理局、广东省崖县人民委员会《关于半苓农场交接清册》，6、广东省国营南新农场地权处理图。证据3-6证明：案涉宗地权属归南新农场所有。7、南新农场营业执照，证明：南新农场系企业法人，独立对外承担责任。8、利乐公司营业执照，证明：利乐公司成立于2007年5月，其自身经营支出与本案无关。第二组证据：海南省出台系列农垦土地政策规定，证明《土地转让合同》系有效合同。9、海南省人民政府《关于农垦改革中国土环境资源管理若干问题的通知》（琼府[2008]28号），证明：垦区国有划拨土地转让时补缴的40%土地出让金，上缴的费用返还农垦总局用于解决社会和民生问题（第三条第（六）项）。10、海南省人民代表大会常务委员会《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》（常务委员会公告第20号），证明：农垦总局依法管理农垦的国有资产（第三条）。11、省委、省政府《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》（琼发[2010]8号），证明：2010年7月31日前各农场已签订流转合同协议，并经农垦总局批准的国有划拨土地，可按省政府批准的有关规定办理相关手续（第十七条）。12、省委办公厅、省政府办公厅《关于深化海南农垦管理体制改革的实施方案》（琼办发[2010]36号），证明：对2010年7月31日前，经农垦总局批准对外流转的国有划拨土地，能调整规划的予以调整规划，并予以办理农用地转用审批及过户手续（第四条第（三）项）。第三组证据（宗地土地可以调整规划，并正在实施调整，《土地转让合同》应当继续履行）：13、三亚市国土局《关于三亚温泉风情小镇项目用地的意见》（三土环资规[2013]232号），证明：三亚市国土局明确宗地中水源二级保护区范围外的土地可以调整规划，分期实施（第二条）。14、三亚市政府专题会议纪要（第378期），证明：三亚市政府明确温泉风情小镇符合三亚市旅游产业发展方向，同意三亚温泉风情小镇项目准入（第六条）。15、三亚市发展和改革委员会（以下简称三亚市发改委）《关于三亚温泉风情小镇项目准入事项的复函》（三发改函[2013]681号），证明：三亚市发改委同意三亚温泉风情小镇项目准入，明确可开发用地约为617亩（第二条）。16、光彩四十九控股股份有限公司（以下简称光彩公司）《关于加快推进三亚”温泉风情小镇”项目的请示报告》（光控[2013]请字第68号），证明：光彩公司向三亚市政府申请温泉风情小镇项目中400亩可建设地块纳入土地调规范围。17、三亚市国土局《关于”温泉风情小镇”项目用地规划调整请示报告的复函》（三土环资规[2014]141号），证明：三亚市国土局同意将位于半岭水库饮用水源保护区范围外的土地，根据项目实际需要纳入土地规划定期评估和调整内容，报省政府审批后再办理农转用等用地审批手续。18、三亚市规划局《关于拟建”温泉风情小镇”项目规划情况的复函》（三规函[2014]135号），证明：三亚市规划局回复利乐公司待宗地纳入土规后，即可启动控制性详细规划编制工作。19、三亚市国土局《关于上报<关于恳请同意进行<三亚市土地利用总体规划（2006-2020年）>2014年定期评估的函>的请示》（三土环资规[2014]163号），20、三亚市国土局《关于开展三亚市土地利用总体规划定期评估与修改工作有关事项的请示》（三土环资规[2014]423号），21、温泉风情小镇项目宗地纳入土地总体规划调整的示意图及数据图，证据18-21证明：三亚市政府已对土地总体规划开展定期评估，温泉风情小镇404亩土地已纳入调整范围，已上报省政府，等待批准。证据16及第三组证据还可以证明利乐公司延迟行使其规划调整的义务。规划调整是两年一期，利乐公司2010年签的合同，应在2012年这一批。没有办下来与利乐公司延迟履行义务有很大关系。
南新农场还提交6份补充证据。1、利乐公司编制的三亚”温泉风情小镇”概念性规划，证明：利乐公司与南新农场的合同仍在履行当中。三亚市政府现依据利乐公司编制的概念性规划对涉案宗地进行规划调整。2、南新农场与三亚源林房地产开发有限公司签订的《土地转让补充合同》，3、农垦总局《关于南新农场97.84亩国有土地使用权有偿转让的批复》（琼垦局字[2009]726号），4、三亚市政府《关于办理三亚市2012年第四批次农垦新增建设项目用地农用地转用手续的批复》（三府函[2012]193号），5、海南省三亚市土地房屋权证（三土房（2013）字第045**号），6、海南省三亚市土地房屋权证（三土房（2013）字第045**号），证据2至6证明：同一时期与南新农场签订土地使用权转让合同的三亚源林房地产开发有限公司已办理农转用手续，完成交易，南新农场对利乐公司不存在过错。
被告农垦总局答辩称：应驳回利乐公司的诉讼请求。主要理由是：一、农垦总局不是本案适格的被告。本案的案由是合同纠纷，农垦总局不是合同的签订方，利乐公司将农垦总局列为被告，违反了合同的相对性原则，应予驳回。二、农垦总局基于法律授权对南新农场行使国有资产管理职能，利乐公司因农垦总局批准宗地转让，而主张农垦总局承担连带责任，不仅没有法律依据，而且违反连带责任法定的原则。首先，农垦总局是省政府直属的特设机构。农垦总局仅是根据法定授权代表省政府对农场国有资产进行管理的审批单位，不是宗地流转民事行为的一方当事人，不是民事责任主体。利乐公司主张农垦总局承担责任无理。如此逻辑成立，就会得出凡是审批单位就应对申请审批单位承担责任的谬论。其次，连带责任法定，即只有法律明确规定的情况下才适用连带责任，利乐公司任意提出连带责任主张没有法律依据。再次，农垦总局作为农垦辖区民生建设的统筹单位，即便与其所属单位具有资金往来，也应属于另一个法律关系，与本案无关。
被告农垦总局为证明其主张提交以下证据：1、海南省人民代表大会常务委员会《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》（常务委员会公告第20号），证明：农垦总局依法管理农垦的国有资产，有权对南新农场与利乐公司的土地流转行为进行审批。2、省委、省政府《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》（琼发[2010]8号），证明：农垦总局是省政府直属的特设机构。省委、省政府明确农垦总局对农场土地流转合同的审批是办理有关手续的前置程序。3、农垦总局组织机构代码证（代码00817447-8号）及南新农场企业法人营业执照，证明：农垦总局系机关法人，南新农场系企业法人，均独立对外承担责任。
本院依法组织了质证。质证中，对于利乐公司提交的证据，南新农场和农垦总局共同发表质证意见如下：对利乐公司第一组证据，对证据1、证据2的真实性没有异议，但不认可利乐公司的证明内容。因为土地转让合同是综合性的合同，具有双重合同目的，不能简单归为无效。作为划拨地转让，是经过了省政府批准的。证据3、4，认可其真实性，认可涉案土地是划拨地。证据5、6，认可其真实性。证据7，真实性予以认可，确实收到了款项。证据8，不认可利乐公司的证明内容，跟本案没有关系。证据8的附件，没有南新农场的盖章，也不是公证书的附件，不认可其真实性。证据9，认可其真实性，不认可其证明内容。三亚市规划局仅是对项目的控制性详细规划进行答复，未涉及正在调整的土地规划。证据10、11、12，认可其真实性，不认可其证明内容。签订合同至今已历时几年，已超过诉讼时效。对利乐公司第二组证据，利乐公司2007年就成立了，该公司还有很多其它的业务，其支出是企业正常的经营支出，与本案没有关联性。2010年的管理费是全年的，与南新农场是2010年5月6日才签的合同，该证据中还包含2010年5月之前的费用，与本案无关。财务报表反映利乐公司有营业收入，说明利乐公司开展其他经营，其管理费用是开展其他经营的必要支出。这一组证据都跟本案没有关联性。利乐公司第三组证据，与本案无关。利乐公司该组证据自相矛盾，其审计报告中显示利乐公司与忠诚公司有往来款2668元，与利乐公司所称的代为借款严重不符。数字也与诉状的数字不吻合。忠诚公司是另一个独立的法人，其归还贷款与本案没有关联性。审计报告中的资金往来没有用途，与本案没有关系。其向工商银行的借款2010年已经归还完毕了，不存在支出三倍利息的说法。利乐公司第四组证据，付款凭证是个人的签字，南新农场不能确认是否收到款项。进账单有原件，真实性可以确定，但与本案无关，没有支付给南新农场，不能要求南新农场赔偿损失。该347万是支付给第三人的，应向第三人主张损失。合同约定土地要办理农转用之后才能启动补偿，利乐公司自行启动，损失应自负。
对于南新农场提交的证据，利乐公司质证意见为：对证据1南新农场与利乐公司签订的《土地转让合同》的真实性、关联性，均没有异议，但对证明内容有异议，涉案土地为国有划拨土地，未经有批准权的人民政府批准，该合同违反法律的强制性规定，系无效合同。南新农场引用了合同中的若干条款，但因合同无效，合同项下的每个条款都是无效的，南新农场引用的条款并不能证明其立场。南新农场并没有告知利乐公司涉案土地的全部现状，包括其中约380亩用地位于半岭水库饮用水水源二级保护区范围内，大部分土地为坡度在25%以上的山体区域，属于三亚市政府禁止开发建设的土地，且南新农场所作的”甲方保证转让给乙方的该宗土地已依法取得土地使用权证”的承诺不是事实。涉案合同无效，也就不存在合同约定条款的继续履行及违约责任。对证据2农垦总局《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》（琼垦局字[2010]379号）的真实性、关联性均没有异议。涉案土地为国有划拨土地，未经有批准权的人民政府批准，涉案合同违反法律的强制性规定，系无效合同。农垦总局的批复是对南新农场违法行为的确认，该批复要求南新农场依法办理国有土地使用权转让手续，但是南新农场并没有依法办理。该批复构成农垦总局与南新农场就涉案划拨土地使用权转让给利乐公司作出共同的意思表示。对证据3-6的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据7南新农场营业执照的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容部分有异议，利乐公司提供的南新农场工商机读资料可以看出，南新农场是农垦总局的全资子公司。虽然南新农场为法人，但在涉案划拨土地使用权转让问题上，农垦总局处于对南新农场的控制性地位，南新农场与农垦总局共同作出了转让的意思表示。故涉案无效合同的签订，农垦总局与南新农场的作用相辅相成。实际上，所收土地转让款也是农垦总局支配使用。对证据8利乐公司营业执照，真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证明内容有异议。2010年之后，因利乐公司在海南只有南新农场涉案土地项目，利乐公司作为涉案土地项目的项目公司，自签订涉案《土地转让合同》后就一直围绕着该项目在经营，所发生的管理费用经营支出都是为了涉案土地项目。合同无效后，过错在被告，被告应予赔偿原告经营管理费用损失。对证据9-12农垦政策规定的真实性没有异议，对关联性、证明内容有异议，该文件并没有也不可能赋予农垦总局”划拨用地转让审批权的人民政府职能”，划拨用地转让审批权依法仍由地方人民政府享有。该政策不能改变法律强制性规定。另外，根据省政府《关于农垦改革中国土环境资源管理若干问题的通知》（琼府[2008]28号）第二条第（四）项的规定：垦区土地的农用地转用、划拨土地使用权转让等用地手续，由县级以上人民政府根据审批权限，予以办理。这也充分表明了农垦总局没有法律规定的”划拨土地转让的政府审批权”。对证据13-21的真实性、关联性没有异议，对证明内容有异议，这些文件都不能证明涉案划拨土地的转让经过有批准权的人民政府的批准，不能改变涉案合同无效的事实。截至起诉之前涉案土地仍未得到有批准权的人民政府的批准，涉案合同无效。对南新农场的补充证据，证据1的真实性没法确认，该证据不能证明涉案合同已经获得了政府的批准，不能证明涉案合同有效。证据2至6的真实性无法确认，与本案无关。这些证据恰恰证明了划拨土地的转让必须由政府针对每一宗土地进行批准并由政府与受让方签订出让合同后划拨土地转让合同才有效。这些证据也不能证明涉案的土地已经获得了政府的批准，不能证明涉案合同有效。
对于农垦总局提交的证据，利乐公司质证意见为：对证据1海南省人民代表大会常务委员会《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》（常务委员会公告第20号）的真实性、关联性没有异议，但证明内容有异议，农垦总局对其管理的农垦国有资产享有的审批权，并非国有划拨土地转让的人民政府审批权。根据我国《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定，国有划拨土地使用权的转让须经市、县地方人民政府批准。对证据2省委、省政府《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》（琼发[2010]8号）的真实性、关联性没有异议，对证明内容有异议。农垦总局对其管理的农垦国有资产享有的审批权，并非国有划拨土地转让的人民政府审批权。根据我国《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定，国有划拨土地使用权的转让须经市、县地方人民政府批准。对证据3农垦总局组织机构代码证、南新农场企业法人营业执照的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明内容有异议，农垦总局作为农垦国有资产的管理者及南新农场的投资人和主管单位，对涉案的《土地转让合同》作出同意转让的批复，即涉案土地的转让系农垦总局与南新农场的共同意思表示，并且省委办公厅、省政府办公厅《关于加强农垦土地利用管理的意见》（琼办发[2014]29号）第十四项亦明确：2010年7月31日前经农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过协商、解除合同等方式予以清理，由农垦总局依法做好善后工作。因此，农垦总局在本案中对南新农场向利乐公司返还土地款及利息、赔偿损失等义务承担连带责任。南新农场是农垦总局的全资子公司。利乐公司证据1、2、10共同证明农垦总局对南新农场具有控制性地位，南新农场转让土地给利乐公司，是南新农场与农垦总局共同决定的，涉案合同无效，农垦总局对南新农场的涉案责任应承担连带责任。
对各方当事人提交的证据，本院认为，对原告利乐公司提交的第一组证据之证据1-12，被告对其真实性没有异议，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。对于证据8的附件，被告不认可其真实性。由于证据8的附件没有南新农场的盖章，本院不予采纳。
原告利乐公司的第二组证据（共7份）均为利乐公司2010.1-2015.5的管理费费用一览表及审计报告，原告用以证明其为涉案土地项目运营发生了巨额费用。被告质证认为该组证据都与本案没有关联性。本院认为，由于利乐公司无法证明其2010.1-2015.5期间的运营都是围绕本案项目，不能证明相关费用均系涉案土地项目的运营费用，本院不予采纳。
对于原告利乐公司提交的第三组证据1、利乐公司借款明细表（中联信）及财务凭证，2、海南利乐付息费明细表（中联信）及财务凭证，被告质证称与本案无关。本院认为，该两份证据只能证明利乐公司欠武中联信公司贷款及支付的利息，但无法证明该贷款目的系用于本案项目，与本案无关。3、《关于向中联信公司借款改由委托湖北忠诚房地产开发有限公司代办情况的说明》，4、忠诚公司企业基本信息，5、忠诚公司代利乐公司归还中联信公司借款清单及财务凭，6、忠诚公司2014.2.10-2015.8.21贷款合同明细及财务凭证，7、忠诚公司向中联信公司借款利息、费用支付清单及财务凭证，被告质证称与本案无关。本院认为，忠诚公司为独立法人，《关于向中联信公司借款改由委托湖北忠诚房地产开发有限公司代办情况的说明》系利乐公司与忠诚公司双方作出，不足以证明借款系因支付南新农场土地转让款而为，其真实性、关联性本院不予确认。8、海南利乐借款、还款明细表（泰广公司）及财务凭证，9、海南利乐支付利息明细表（泰广公司）及财务凭证。利乐公司用以证明利乐公司向泰广公司借款及支付利息。10、海南利乐借款明细表（天达公司）及财务凭证，11、海南利乐支付利息明细表（天达公司）及财务凭证，利乐公司用以证明利乐公司向天达公司借款及利息。12、海南利乐借款、还款明细表（琼山工行）及财务凭证，13、海南利乐支付利息明细表（琼山工行）及财务凭证，利乐公司用以证明利乐公司向琼山工行借款及支付利息。被告质证称与本案无关。本院认为，以上证据不足以证明借款系因本案项目支出，无法证明其关联性，本院不予采纳。
原告利乐公司提交的第四组证据，1、利乐公司与南新农场23队张军旺之间有关项目青苗及地上附着物补偿资料，包括《补偿协议书》、补偿款支付凭证、张军旺收据等，2、利乐公司与南新农场23队蒲国才之间有关项目青苗及地上附着物补偿资料，包括《补偿协议书》、补偿款支付凭证、收据等，3、利乐公司支付其他人青苗、地上附着物补偿费及清点工作组劳务费等资料。被告质证称，认可银行进账单的真实性，但与本案无关。合同约定土地要办理农转用之后才能启动补偿，利乐公司自行启动，损失应自负。347万是支付给第三人的，应向第三人主张损失。本院认为，该组证据系付给张军旺、蒲国才等人的青苗补偿费银行进账单，利乐公司出示原件，被告质证认可其真实性，本院确认其真实性。利乐公司与南新农场23队张军旺、蒲国才等人之间有关项目青苗及地上附着物补偿费资料及劳务费等资料，利乐公司出示了原件，且与进账单相互印证，本院确认其真实性、合法性、关联性。
对被告南新农场提交的证据即证据1-21，原告利乐公司质证称对其真实性均无异议，但对其证明内容均不予认可。本院对该21份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
对被告南新农场提交的6份补充证据，原告利乐公司质证称对其真实性均不认可。本院认为，补充证据1的真实性无法确认，且该份证据内容仅为没有获得政府批准的概念性规划，不能证明被告主张的证明内容。对于补充证据2-6，本院认为，其仅能证明同一时期与南新农场签订土地使用权转让合同的三亚源林房地产开发有限公司已办理农转用手续，与本案待证事实无关。
对被告省农垦总局提交的3份证据，原告利乐公司质证称对其真实性、关联性均没有异议，但对其证明内容均不予认可。本院对该3份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
结合以上经本院确认的证据及原、被告的陈述等，本院查明以下事实：
2010年5月6日，利乐公司与南新农场签订《土地转让合同》，约定：南新农场将位于该农场23队981亩国有划拨农业用地使用权转让给利乐公司，每亩36万元，总地价款计35,316万元；该土地转让价格包括土地补偿费、劳动力安置补助费和划拨土地转让补办出让手续应向当地政府补交的40%地价款，但不含青苗及地上附着物补偿费等。2010年6月23日农垦总局以琼垦局字[2010]379号批复文件批准同意了南新农场将前述合同项下划拨土地转让给利乐公司。该《土地转让合同》还约定土地为现状转让，即利乐公司自行承担土地利用总体规划和城市总体规划的调整责任，如现行规划不能调整的，南新农场按设定的建设用地评估价的60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由利乐公司按现状使用土地；如现行规划能予以调整的，利乐公司应按评估价全额向南新农场支付土地转让价款。南新农场不再负责对该地块进行基础设施投入。利乐公司负责办理受让土地的开发立项、规划调整、用地审批等手续，并承担办理用地审批手续过程中各级政府规定收取的行政性收费及税费。利乐公司按合同约定按时支付完60%土地转让价款后，即可按照土地利用现状图所确定的用途开发利用土地。土地转让价款支付完毕并依法办理用地审批手续后，即拥有该宗土地的使用权。鉴于利乐公司在合同签订前已缴纳了部分地价款，所缴纳的地价款总额的10%即3531.6万元作为支付给南新农场的土地转让定金。若因南新农场原因造成项目终止，已收取利乐公司的地价款原数退回，土地定金双倍返还。利乐公司必须在办理农用地转用审批及土地过户手续后，方可在土地上进行非农建设开发。若违反规定擅自开发建设的，由此造成的一切责任及后果，由利乐公司承担。利乐公司须按合同约定支付地价款，若不按时足额支付的，则本合同终止，已付土地定金归南新农场。若因利乐公司原因在办完用地手续前终止项目，土地退回南新农场，已付土地定金归南新农场。若因国家政策调整或当地政府的原因，造成项目无法进行，则双方不承担责任，利乐公司已支付给南新农场的土地定金、地价款按原数退回利乐公司。合同签订之后，利乐公司已向南新农场缴纳土地转让款15140万元。合同还约定由南新农场向农垦总局书面申请批准相关的国有土地使用权，农垦总局在利乐公司交纳土地转让价款总额的30%后办理批准文件，合同报经农垦总局批准后生效，并上报农垦总局备案两份。2010年6月23日，农垦总局以《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》答复南新农场：同意南新农场转让981亩国有土地使用权给利乐公司。
另查明,三亚市规划局于2015年4月17日答复利乐公司的《关于开展海南三亚”温泉风情小镇”项目控规编制相关意见的复函》（三亚市规划局三规技术函[2015]11号）载明：涉案981亩土地，”在总规中均规划为非建设用地，其中约380亩用地位于半岭水库饮用水水源二级保护区范围内；约120亩用地规划为有条件可建设用地。由于项目申请用地在规划期内均为非建设用地，暂无法启动控制性详细规划编制工作。”
再查明，省委办公厅、省政府办公厅《关于加强农垦土地利用管理的意见》（琼办发[2014]29号）第十四项要求：2010年7月31日前经省农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过协商、解除合同等方式予以清理，由省农垦总局依法做好善后工作。
以上事实有经各方当事人庭审质证并经本院认证的相关证据予以证明。
本院认为，本案争议焦点为：1、原告利乐公司与被告南新农场于2010年5月6日签订的《土地转让合同》是否有效；2、被告南新农场是否应返还原告利乐公司已付的土地转让款及利息，应否赔偿原告利乐公司为履行涉案合同而支出的经营损失，应否赔偿原告利乐公司支出的青苗补偿款；3、农垦总局是否为适格被告，应否承担连带责任；4、原告的诉讼请求是否超过诉讼时效。其中焦点1，即原告利乐公司与被告南新农场于2010年5月6日签订的《土地转让合同》是否有效是基础，也是解决其他争议焦点之前提。
2010年5月6日，原告利乐公司与被告南新农场签订《土地转让合同》，约定被告南新农场向原告利乐公司转让其位于农场23队的981亩国有划拨土地使用权，转让总价为35316万元。其中，合同第三条约定土地为现状转让，即利乐公司自行承担土地利用总体规划和城市总体规划的调整责任，如现行规划不能调整的，南新农场按设定的建设用地评估价的60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由利乐公司按现状使用土地。第八条约定，利乐公司按约定支付完60%土地转让价款后，即可按照土地利用现状图所确定的用途开发利用土地。该合同对规划不能调整情况下的双方权利义务约定明确具体，利乐公司在签订合同时是知晓的，系双方真实意思表示。利乐公司根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合','2018-09-28
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