福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终62号
上诉人（原审原告）陈华星农村承包经营户等66户。
上诉人暨诉讼代表人陈华星，男，汉族，1941年11月19日出生，住福建省长乐市江田镇。
上诉人暨诉讼代表人陈宝术，男，汉族，1948年6月21日出生，住福建省长乐市江田镇。
上诉人暨诉讼代表人陈国佺，男，汉族，1962年8月12日出生，住福建省长乐市江田镇。
上诉人暨诉讼代表人陈良忠，男，汉族，1958年11月21日出生，住福建省长乐市江田镇。
上诉人暨诉讼代表人陈依龙，男，汉族，1956年5月5日出生，住福建省长乐市江田镇。
委托代理人林洪楠，福建法炜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长乐市江田镇人民政府，住所地长乐市江田镇。
法定代表人陈焱，镇长。
委托代理人张金水、陈学龙，福建八闽律师事务所律师。
上诉人陈华星等人因诉被上诉人长乐市江田镇人民政府（以下简称江田镇政府）履行法定职责一案，不服福建省长乐市人民法院（2015）长行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审判决认定：原告陈华星等66户村民系长乐市江田镇友爱村村民。被告江田镇政府于2011年12月12日受理了原告陈华星等信访人反映1998年土地承包经营权证未发放入户等问题，被告江田镇政府于2012年1月9日作出长江信答（2011）39号《关于群众反映友爱村耕地纠纷有关问题处理答复意见书》，该《意见书》核实情况如下：友爱村于1998年12月开展第二轮土地承包工作，由于时间紧、任务重等原因，造成经营权证填写的面积和方位（四至）与实际有差错，友爱村委会未将第二轮土地承包权证发放入户。之后，由于长乐七中和江田初级中学扩建以及友爱村环村道路建设需要，征用了部分农民的土地，经村民代表大会通过，友爱村重新对田地进行整片。整片后友爱村将田地以每人0.14亩平均分摊给村民，由各区按照2001年12月底的人口数领回田地后划分给本区生产队，再由生产队划分给本队村民。由于各生产队划分田地时是根据本生产队村民意愿和田地产量高低等具体情况进行划分的，所以实际每人口所分的田地面积不相等，而村委会在填写经营权证时，还是按每人口0.14亩进行均摊填写，因此造成经营权证的田地面积和方位（四至）与实际不符，所以经营权证没有发放到户，一直由村委会统一保管。
原告陈华星等信访人不服被告江田镇政府关于土地承包经营权证未发放到户的答复（（2011）39号），于2012年2月5日向长乐市人民政府提出复查请求。长乐市人民政府长政信复查（2012）2号《信访事项复查意见书》复查认定事实如下：友爱村在1998年12月开展第二轮土地承包（延包三十年）工作，采取亲兄弟合并的方式签订合同，全村1400户签订907本合同，登记907本经营权证。在2001年1月25日召开友爱村村民代表大会上经村民代表表决通过：将土地承包经营权证统一由村委会继续保管。友爱村委会未将第二轮土地承包经营权证发放入户，一直由村委会统一保管。2011年7月至11月期间，福建省农业厅就友爱村村民反映的第二轮土地承包经营权证发放问题，向长乐市农业局发函要求进行指导和协调，长乐市农业局亦向被告江田镇政府发出做好第二轮土地承包的整改通知。2011年12月份，被告江田镇政府向长乐市农业局报送重新制定的《友爱村开展农村土地承包经营权证补换发工作实施方案》和村民代表讨论有关材料、公示材料，要求给予审核。
2011年底，长乐市人民政府核准颁发了新《农村土地承包经营权证》，补换发证时间2011年10月28日，并注明：本次补换发证是根据2002年1月份整片时的数字，人口按2001年12月底的人口为准。被告江田镇政府收到后就交给友爱村委会进行下发。2012年9月29日，友爱村在村部公告通知村民领证。多数村民及部分原告也领取了新证。现原告认为，政府部门2011年印制的新证与1998年印制的旧证，其地块、土类及面积不一样，要求被告江田镇政府发放长乐市人民政府于1998年核准印制的《土地承包经营权证》。原告多次信访未果，遂向法院提起行政诉讼。审理中，被告提出提起诉讼的8位原告已死亡，经核实，提起诉讼的原告共有9位已死亡，其近亲属表示愿意继续参加诉讼。
原审法院认为，根据福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第1号行政裁定书裁判意旨，本案被告江田镇人民政府作为一级政府组织，属于法定的行政机关，可以作为本案行政诉讼的被告，原告诉请被告江田镇政府履行发放《土地承包经营权证》之法定职责，属于行政诉讼受案范围。
关于原告要求确认（2012）2号《信访事项复查意见书》及（2011）39号《答复意见书》违法并予以撤销，以及原告要求赔偿损失的诉讼请求问题。原审法院认为，福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第1号行政裁定书已确认法院可不予理涉原告上述诉讼请求。该两份《意见书》仅是长乐市人民政府以及江田镇人民政府对相关行政行为的解释说明，该信访事项答复行为对原告不具有强制力，对原告实体权利义务不产生实质影响，其请求事项不属于行政审判权限范围。并且，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款及第四十九条之规定，提起行政诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据，原告要求赔偿损失诉求缺乏具体内容，且未能向原审法院提供证据证明被诉行政行为造成的损失，原审法院不予支持。原告上述请求，应当予以驳回。
关于原告要求被告履行发放（1998年核准印制）《土地承包经营权证》之法定职责的诉讼请求问题。原审法院认为，根据《农村土地承包法》第二十三条及《农村土地承包经营权证管理办法》第四条之规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证，被告江田镇政府不具有核准颁发《农村土地承包经营权证》的法定职权。并且，友爱村集体土地（含耕地、旱地、园地等）土地使用状况已发生重大变化，部分土地已经转化为工业用地或建设用地，事实上也无法按照当时的土地状况由相关行政机关向原告核准颁发《土地承包经营权证》。原告要求被告江田镇政府发放（长乐市人民政府于1998年12月盖章印制）《土地承包经营权证》，不符合“以事实为根据，以法律为准绳”法律适用原则，原审法院不予支持。
根据农村土地承包法规定，颁发土地承包经营权证系县级以上地方人民政府的法定职权，被告江田镇政府未及时责令督促友爱村委会对农村土地承包经营权证的发放，其行政行为虽有不妥，但发放行为系行政委托关系，其法律后果也应由委托方承担。并且从1998年至今，江田镇友爱村土地承包方案及土地使用状况已发生重大变化，因颁发权证的权利基础，土地承包经营权取得的实际状况已发生改变，再行发放1998年印制的土地承包营权证不符合客观事实，且已无实际意义。根据农村土地承包法规定，土地承包经营权的确认与权证颁发，需要集体经济组织与集体组织成员之间承包方案的制定，以及发包方与承包方权利义务的确定。本案亦没有证据表明友爱村委会与原告于1998年签订了土地承包合同。现原告要求被告核准及发放1998年印制的土地承包经营权证，不符合客观实际，以及土地承包中先确权后发证原则的程序步骤，原审法院不予支持。
综上，原告申请被告履行发放（1998年印制）《土地承包经营权证》之法定职责理由不成立。为此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈华星农村承包经营户等66户的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈华星等负担。
上诉人陈华星等人不服原审判决，提起上诉，请求二审法院撤销原审判决，确认长乐市人民政府长政信复查（2012）2号《信访事项复查意见书》和江田镇政府长江信答（2011）39号《答复意见书》违法；责令江田镇政府向上诉人核发《土地承包经营权证》（1998年12月核准），并赔偿上诉人由此遭受的一切损失。其主要理由为：一、被上诉人以“有八位上诉人早已过世”为由，提出所谓存在虚假诉讼，以骗取赔偿，要求公安机关进行侦查，是毫无道理的。二、被上诉人所谓的“时间紧、任务重”、“暂时由村委会统一保管”等借口，为非法扣压《土地承包经营权证》十六年辩解，是站不住脚的。友爱村村委会以种种借口掩盖其非法扣押《土地承包经营权证》十六年之久，非法变卖村民承包集体的旱地、园地一千七百亩，严重侵犯村民合法权益的事实。被上诉人缺乏深入实地调查、倾听群众意见，对友爱村村委会的违法行为未进行认真查处。原审法院的判决理由违背中央精神，是荒唐错误的。三、被上诉人的长江信答（2011）39号《答复意见书》以及长乐市人民政府长政信复查（2012）2号《信访事项复查意见书》都是错误的，均应予以撤销。四、被上诉人企图用2012年9月29日通知发证和九户村民未领取2011年10月28日的《土地承包经营权证》来忽悠法庭是错误的。上诉人要求的是发放1998年的《土地承包经营权证》，而不是十三年后另一块土地的承包经营权证。五、国家三令五申保护耕地，保护土地资源，不允许弃耕抛荒，严禁侵占、挪用土地补偿费和其他相关费用，被上诉人始终暗箱操作，至今不敢公示。应依法责令被上诉人向上诉人核发《土地承包经营权证》并赔偿上诉人损失。
被上诉人江田镇政府辩称，原审法院认定事实正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为，根据福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第1号行政裁定书的裁定，本案仅针对上诉人诉请被上诉人江田镇政府履行发放《土地承包经营权证》法定职责进行审查。
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》［中办发（1997）］16号第二条第（四）条规定，“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营证书”。乡（镇）级政府（农业承包合同主管部门）是国务院规范性文件授权的负责发放土地承包经营证的行政机关。本案中，被上诉人具有及时向农户发放已领取的县级人民政府印制的土地承包经营权证书的职责。
根据被上诉人作出的信访答复意见可知，被上诉人于1998年向长乐市人民政府领取了江田镇江田村土地承包经营权证后，将土地承包经营权证交给友爱村村民委员会，而友爱村村民委员会却未将相关证件发放至农户，明显违反了上述规定。因友爱村村民委员会是基层群众性自治组织，不享有行政职权，不能独立承担因行政管理活动产生的法律后果，其与被上诉人系委托关系，所产生的法律责任应由被上诉人承担。被上诉人未将长乐市人民政府于1998年印制的友爱村土地承包经营权证发放到农户，其行政不作为行为违法。因目前友爱村的土地使用状况与1998年相比较已经发生了重大变化，已无法按照1998年的状况由相关行政机关向上诉人核发《土地承包经营权证》，上诉人要求被上诉人核发1998年的《土地承包经营权证》，应不予支持。但被上诉人应当按照相关法律、法规等规定，采取一定的补救措施，确保农村土地承包经营权落实到农户。
福建省高级人民法院（2015）闽行再终字第1号行政裁定已裁定对上诉人要求赔偿损失的诉讼请求因缺乏具体内容不予受理，因此，上诉人的该项诉讼不属于本案审查范围。
综上，原审在被上诉人行政不作为行为违法的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、撤销福建省长乐市人民法院（2015）长行初字第18号行政判决；
二、确认被上诉人长乐市江田镇人民政府未将长乐市人民政府1998年印制的友爱村《土地承包经营权证》发放到农户的行为违法；
三、责令被上诉人长乐市江田镇人民政府采取相应补救措施，保障农村土地承包经营权落实到农户。
本案一、二审案件受理费各50元均由被上诉人长乐市江田镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 以
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一六年四月十九日
书 记 员 杨华栋
附：上诉人名单：
上诉人（原审原告）陈华星农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼107号。
农户代表人陈华星，男，汉族，1941年11月19日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼107号，身份证号码：35012619411119271X。
上诉人（原审原告）陈宝术农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公56号。
农户代表人陈宝术，男，汉族，1948年6月21日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公56号，身份证号码：350126194806212713。
上诉人（原审原告）陈依禹农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村4号。
农户代表人陈依禹，男，汉族，1965年6月27日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村4号，身份证号码：350126196506272713。
上诉人（原审原告）王兴英（死者陈刘俤妻）农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村均公里12号。
上诉人（原审原告）代表人王兴英，女，汉族，1960年1月20日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村均公里12号，身份证号码：510222196001205224。
上诉人（原审原告）陈忠容农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村17号。
农户代表人陈忠容，男，汉族，1973年10月26日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村17号，身份证号码：350126197310262710。
上诉人（原审原告）陈国佺农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村南山17号。
农户代表人陈国佺，男，汉族，1962年8月12日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村南山17号，身份证号码：350126196208122733。
上诉人（原审原告）张宝娇农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村新街南二巷4号。
农户代表人张宝娇，女，汉族，1966年9月12日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村新街南二巷4号，身份证号码：350182196609123228。
上诉人（原审原告）陈玉樑农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村新街52号。
农户代表人陈玉樑，男，汉族，1969年4月2日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村新街52号，身份证号码：35012619690402271X。
上诉人（原审原告）陈生官农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村33号。
农户代表人陈生官，男，汉族，1958年8月27日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村33号，身份证号码：350126195808272714。
上诉人（原审原告）陈伟（死者林幼俤孙子）农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公56号。
农户代表人陈伟，男，汉族，19275年2月16日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公56号，现住福州市台江区祥坂解困小区2座109，身份证号码：350182197502163216。
上诉人（原审原告）吴品英农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街6号。
农户代表人吴品英，女，汉族，1950年10月10日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街6号，身份证号码：350126195010102724。
上诉人（原审原告）陈国佃农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼106号。
农户代表人陈国佃，男，汉族，1947年3月12日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼106号，身份证号码：350126194703122715。
上诉人（原审原告）陈洪农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼106号。
农户代表人陈洪，男，汉族，1975年8月27日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼106号，身份证号码：350126197508272818。
上诉人（原审原告）陈永标农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街51号。
农户代表人陈永标，男，汉族，1944年11月13日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街51号，身份证号码：350126194411132719。
上诉人（原审原告）陈良湧农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村新街13号。
农户代表人陈良湧，男，汉族，1967年5月16日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村新街13号，身份证号码：350126196705162752。
上诉人（原审原告）周凤娇农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公23号。
农户代表人周凤娇，女，汉族，1960年1月26日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公23号，身份证号码：350126196001262720。
上诉人（原审原告）陈良忠农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村新街13号。
农户代表人陈良忠，男，汉族，1958年11月21日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村新街13号，身份证号码：350126195811212712。
上诉人（原审原告）陈千耀农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公32号。
农户代表人陈千耀，男，汉族，1951年2月28日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公32号，身份证号码：35018219510228321X。
上诉人（原审原告）陈保铜农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公45号。
农户代表人陈保铜，男，汉族，1947年1月24日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公45号，身份证号码：350126194701242713。
上诉人（原审原告）陈耀武农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公53号。
农户代表人陈耀武，男，汉族，1976年2月24日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公53号，身份证号码：350182197602243213。
上诉人（原审原告）陈国连（死者陈华堂长子）农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼16号。
农户代表人陈国连，男，汉族，1957年4月4日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村隘门楼16号，身份证号码：350126195704042711。
上诉人（原审原告）陈千举农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西坪下79号。
农户代表人陈千举，男，汉族，1956年3月16日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西坪下79号，身份证号码：350126195603162714。
上诉人（原审原告）蒋雨仙农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公62号。
农户代表人蒋雨仙，女，汉族，1949年2月9日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公62号，身份证号码：350126194902092723。
上诉人（原审原告）陈永钦农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街66号。
农户代表人陈永钦，男，汉族，1939年12月27日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街66号，身份证号码：350126193912272731。
上诉人（原审原告）陈依春农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村11号。
农户代表人陈依春，男，汉族，1958年4月18日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村11号，身份证号码：350126195804182711。
上诉人（原审原告）陈兴法农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村上杭顶57号。
农户代表人陈兴法，男，汉族，1938年2月9日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村上杭顶57号，身份证号码：350182193802093215。
上诉人（原审原告）陈金祥农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街53号。
农户代表人陈金祥，男，汉族，1965年7月5日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村林柄街53号，身份证号码：350182196507053214。
上诉人（原审原告）陈满林农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村17号。
农户代表人陈满林，男，汉族，1949年11月10日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村南山新村17号，身份证号码：350126194911102719。
上诉人（原审原告）陈凤生农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村均公里9号。
农户代表人陈凤生，男，汉族，1956年12月27日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村均公里9号，身份证号码：350126195612272712。
上诉人（原审原告）陈宝平农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村岭寺1号。
农户代表人陈宝平，男，汉族，1972年11月8日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村岭寺1号，身份证号码：350182197211083216。
上诉人（原审原告）陈灼仙农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村新街110号。
农户代表人陈灼仙，女，汉族，1965年10月24日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村新街110号，身份证号码：350126196510244141。
上诉人（原审原告）陈文平农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公52号。
农户代表人陈文平，男，汉族，1973年2月14日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公52号，身份证号码：350182197302143210。
上诉人（原审原告）陈宝仕农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公9号。
农户代表人陈宝仕，男，汉族，1933年8月8日出生，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公9号，身份证号码：350126193308082712。
上诉人（原审原告）陈依龙农村承包经营户，住福建省长乐市江田镇友爱村西园公48号。
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