海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初337号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初337号
原告冯太兰，女，汉族。
原告吴奇，男，汉族，系冯太兰女婿。
以上原告的共同委托诉讼代理人潘显云，海南嘉勋律师事务所律师。
被告洋浦经济开发区管理委员会，住所地洋浦经济开发区洋浦大厦。
法定代表人张磊，主任。
委托诉讼代理人张志琴，洋浦管委会法制办工作人员。
委托诉讼代理人石莹莹，洋浦管委会工作人员。
原告冯太兰、吴奇诉被告洋浦经济开发区管理委员会（简称洋浦管委会）房屋行政强制纠纷一案，于2017年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告洋浦管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告冯太兰、吴奇的共同委托诉讼代理人潘显云，被告洋浦管委会的委托诉讼代理人张志琴、石莹莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：1.被告洋浦管委会于2017年7月3日作出浦综执（新英湾）限拆字第〔2017〕121号《限期拆除决定书》（简称《限期拆除决定》）；2.被告洋浦管委会于2017年7月3日作出浦综执（新英湾）限拆字第〔2017〕121号《强制执行决定书》（简称《强制执行决定》）。
原告冯太兰、吴奇诉称：1999年，原告冯太兰的丈夫庞龙桃（现已去世）与洋浦经济开发区管理局新英湾区办事处咸塘居民委员会（简称咸塘居委会）签订《卫生纸厂承包协议书》，承包经营卫生纸厂。2006年，卫生纸厂用地被批准建设洋浦工商大楼项目。经被告的下属部门新都区办事处多次做思想工作，原告冯太兰与丈夫配合搬迁，同意按照新都区办事处的安排，与洋浦新都利群劳动服务有限公司（由被告成立的国有公司）、新都区办事处签订三方协议，约定由原告冯太兰的女婿吴奇，从洋浦新都利群劳动服务有限公司处免租金获得科技城内200亩空地中的1000平方米土地，用于建设临时工棚，继续进行生产经营。后因原告冯太兰的丈夫去世，纸厂交由女婿吴奇经营。吴奇便于2007年1月成立洋浦吴奇造纸厂继续经营。之后由于造纸行业不景气，吴奇转为经营建材加工销售至今。2017年7月1日，被告下属的洋浦综合行政执法局以”某户主”为名，在原告所有的厂房门口张贴浦管执（新英湾）限告字〔2017〕第121号《限期拆除告知书》（简称《告知书》）。因两原告现居住在广西玉林市××区，没有及时得知该信息。经原告朋友电话告知，两原告于2017年7月3日向洋浦综合行政执法局提交《关于贵委认定洋浦吴奇造纸厂厂房为违法建筑的陈述申辩意见》、《听证申请书》及相关证据材料，要求进行听证。不料洋浦综合行政执法局在未举行听证的情况下，于2017年7月3日再次在厂房门上张贴《限期拆除决定》。随后，洋浦综合行政执法局先后于7月6日和7月11日，连续在厂房门上张贴浦综执（新英湾）强催字〔2017〕第121号《履行行政决定催告书》（简称《催告书》）、《强制执行决定》、浦综执（新英湾）公告字第〔2017〕121号《强制拆除公告》（简称《强拆公告》）。之后经两原告催促，被告于2017年8月29日送达《听证通知书》给原告，通知原告于2017年9月5日举行听证。但原告按要求到达听证地点时，听证人员又以种种理由说听证不举行了。原告认为，被诉行政行为存在以下问题：1.被告对两原告进行处罚事实不清。被告未查清厂房所有人，以”某户主”的名义进行处罚，属于事实不清，应在查清事实后再执法。2.被告对两原告进行处罚认定事实错误。原告的厂房建设用地来源于招商项目被搬迁后政府的安排，是政府当时给予的搬迁安置待遇的一个组成部分，其建设有正当的历史原因。原告当时建设厂房时，被告还未设置对外接受规划报建审批的职能机构，该厂房建设没有报规报建材料也有正当历史原因。3.被告送达法律文书违法。被告在未查清厂房所有人的情况下，以张贴方式送达所有行政执法文书，而不是直接送达到两原告提交的《听证申请书》所写地址，且造成所贴的行政执法文书被风吹走一半，使得原告无法完整知晓行政执法文书的内容，送达程序严重违法。4.被告的听证程序违法。原告在得知被告要强制拆除原告厂房后，几次到洋浦综合行政执法局催促听证事务，被告在作出被诉《限期拆除决定》和《强制执行决定》后才通知原告举行听证，且最终还无故取消，听证程序违法。综上，被诉行政行为认定事实错误，执法程序错误，应予撤销。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告洋浦管委会作出的《限期拆除决定》和《强制执行决定》。
原告冯太兰、吴奇向本院提交以下证据：1.《证明》，证明冯太兰与庞龙桃系夫妻；2.《卫生纸厂承包协议书》、《临时工棚建设使用管理协议》、《个体工商户营业执照》，证明建设厂房的土地来源合法，洋浦吴奇造纸厂厂房系冯太兰和吴奇所有；3.《听证申请书》、《关于贵委认定洋浦吴奇造纸厂厂房为违法建筑的陈述申辩意见》、《听证通知书》，证明被告未听取原告陈述申辩意见，听证程序违法；4.半页《催告书》、《强制执行决定》、《强拆公告》，证明被告的送达行为违法。
被告洋浦管委会辩称：一、被诉《强制执行决定》、《强拆公告》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。洋浦综合行政执法局作为被告的职能部门，依职权对洋浦200亩范围内的违章建筑进行清理。在调查过程中发现原告未经洋浦规划建设行政主管部门批准，在没有取得建设工程规划许可证的情况下，在洋浦200亩范围内擅自建设160平方米空心砖建筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告所建建筑应被认定为违法建筑。2017年6月27日，被告作出《告知书》并依法送达给原告，明确告知其享有陈述申辩以及申请听证的权利，但原告在规定期限内未向被告提交陈述申辩意见，也未申请举行听证。2017年7月3日，被告作出《限期拆除决定》并依法送达原告，明确责令原告于2017年7月5日前自行拆除违法建筑。由于原告未在规定期限内自行拆除违法建筑，被告于2017年7月6日作出《催告书》并依法送达，催告原告在收到该《催告书》3日内拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。2017年7月11日，被告作出《强拆公告》和《强制执行决定》并依法送达，决定于2017年7月14日后实施强制拆除，请原告在7月14日前搬走违法建筑的所有财物。二、原告申请听证超过规定期限。被告在2017年6月27日送达《告知书》时就已经告知原告，若对告知内容有异议，请3天内提交陈述申辩意见和申请举行听证。被告直到2017年8月23日才收到原告的陈述申辩意见和《听证申请书》，此时早已超过规定期限。三、《卫生纸厂承包协议书》已过承包期限，且《临时工棚建设使用管理协议》已过使用期限，原告所建建筑为违法建筑。庞龙桃所签订的《卫生纸厂承包协议书》的承包期限为1999年5月15日至2004年5月15日，纸厂用地被批准建设洋浦工商大楼项目的时间是2006年，此时早已超过承包协议规定的期限，原告不具有对纸厂的承包经营权。另外，《临时工棚建设使用管理协议》规定临时工棚的使用期限为2007年1月1日至2007年12月30日，现早已超过协议规定的临时工棚使用期限。原告既无该纸厂土地的使用权，也未向规划部门报批取得建设工程规划许可证，因此纸厂被认定为违法建筑事实清楚，证据充分。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告洋浦管委会向本院提交以下证据：1.《告知书》、《海南省城建监察文书送达回证》、照片；2.《限期拆除决定》、《海南省城建监察文书送达回证》、照片；3.《催告书》、《海南省城建监察文书送达回证》、照片；4.《强制执行决定》、《海南省城建监察文书送达回证》、照片；5.《强拆公告》、《海南省城建监察文书送达回证》、照片；证据1-5证明洋浦综合行政执法局已依法下达了相应文书；6.《听证申请书》、《关于贵委认定洋浦吴奇造纸厂厂房为违法建筑的陈述申辩意见》、收文处理单，证明冯太兰、吴奇提交陈述申辩意见和申请听证已过规定期限；7.《卫生纸厂承包协议书》，证明冯太兰、吴奇对卫生纸厂的承包期限已过；8.《临时工棚建设使用管理协议》，证明临时工棚的使用期限已过；9.《现场勘查笔录》，证明该建筑物违法；10.听证笔录，证明已经举行听证。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于原告冯太兰、吴奇提交的证据：被告对证据1和证据2中的《个体工商户营业执照》的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2中的《卫生纸厂承包协议书》、《临时工棚建设使用管理协议》的真实性无异议，但认为上述协议约定的使用期限已过；对证据3中的《听证申请书》、《关于贵委认定洋浦吴奇造纸厂厂房为违法建筑的陈述申辩意见》所记载的提交时间的真实性有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明内容有异议。
（二）关于被告洋浦管委会提交的证据：原告对证据1《告知书》的真实性无法确认，且对其合法性有异议，认为该证据没有管委会的签章，而且”某户主”后面的”吴奇”这两字应该是后面加上去的，送达程序不合法；对证据2-5的真实性无异议，但对其合法性和证明内容有异议；对证据6中的《听证申请书》及陈述申辩意见的真实性无异议，但对证据6中的《收文处理单》的真实性及合法性无法确认；对证据7、证据8的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据9的真实性无法确认，对其合法性不予认可，认为勘查笔录中没有说明当事人是否在场，勘查结果直接认定建筑物为违法建筑不符合规定；对证据10《听证笔录》的真实性无异议，但认为听证程序违法。
本院对上述证据认证如下：
（一）关于原告冯太兰、吴奇提交的证据：本院认为，原告提交的证据均来源真实，与本案争议事实具有关联性，本院予以采纳，作为认定相关案件事实的根据。
（二）关于被告洋浦管委会提交的证据：本院认为，被告提交的证据均来源真实，与本案争议事实具有关联性，本院予以采纳，作为认定相关案件事实的根据。
经审理查明：1999年5月15日，原告冯太兰的丈夫庞龙桃与咸塘居委会签订《卫生纸厂承包协议书》，承包咸塘居委会的卫生纸厂，承包期限自1999年5月15日至2004年5月15日。2007年1月5日，洋浦新都利群劳动服务有限公司、吴奇、新都区办事处三方签订《临时工棚建设使用管理协议》，约定由洋浦新都利群劳动服务有限公司将位于洋浦经济开发区科技城内的200亩空地中的1000平方米用地免租金给乙方用于临时工棚建设，临时工棚建设完工后须经规划建设、消防部门验收合格方可入住；同时约定临时工棚为临时建筑，使用期限为一年，即从2007年1月1日至2007年12月30日，期满后如该地块没有用于项目建设，根据需要可以顺延至海南炼化扩建主体工程完工，并签订补充协议。2017年6月25日，洋浦管委会对原告的造纸厂进行现场勘验检查，并制作了笔录。2017年6月27日，洋浦管委会作出《告知书》，告知原告所修建的建筑物和构筑物未经洋浦规划建设行政主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，拟作出限期拆除该建筑物和构筑物的决定，如对告知内容有异议，请3天内进行陈述申辩和申请听证。2017年7月3日，洋浦管委会作出《限期拆除决定》，责令原告于2017年7月5日前自行拆除违法建筑。2017年7月6日，洋浦管委会作出《催告书》，催告原告拆除违法建筑，并告知其陈述申辩的权利。2017年7月11日，洋浦管委会作出《强制执行决定》和《强拆公告》，决定于2017年7月14日后实施强制拆除。洋浦管委会对上述《告知书》、《限期拆除决定》、《催告书》、《强制执行决定》、《强拆公告》均采用留置送达的方式进行送达。洋浦管委会的下属部门洋浦行政综合执法局于2017年8月23日收到原告提交的《听证申请书》和《关于贵委认定洋浦吴奇造纸厂厂房为违法建筑的陈述申辩意见》后，向冯太兰、吴奇发出《听证通知书》，定于2017年9月5日举行听证。2017年9月5日，冯太兰和吴奇委托李国新作为其二人的代理人参加听证，在听证过程中李国新确认了《听证申请书》和《关于贵委认定洋浦吴奇造纸厂厂房为违法建筑的陈述申辩意见》的提交时间是2017年8月23日，在听证过程中听证主持人取消了此次听证会。原告冯太兰、吴奇认为洋浦管委会作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》认定事实错误、执法程序违法，遂提起本案行政诉讼，请求法院判决撤销被告洋浦管委会作出的《限期拆除决定》和《强制执行决定》。
另查明，被诉《限期拆除决定》和《强制执行决定》涉及的建筑物和构筑物目前还未被拆除。
本院认为，本案的争议焦点是被告洋浦管委会作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》认定的事实是否清楚，程序是否合法。
一、关于被告洋浦管委会作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》认定的事实是否清楚的问题。本案中，被诉《限期拆除决定》和《强制执行决定》认定原告修建的建筑物和构筑物属于违法建筑，理由是原告未经洋浦规划建设行政主管部门批准，也没有取得建设工程规划许可证。从本案查明的事实来看，原告是基于与洋浦新都利群劳动服务有限公司、新都区办事处三方签订《临时工棚建设使用管理协议》取得涉案土地的临时使用权，该协议明确约定临时工棚建设完工后须经规划建设、消防部门验收合格方可入住，同时约定临时工棚为临时建筑，使用期限为一年，即从2007年1月1日至2007年12月30日，期满后如该地块没有用于项目建设，根据需要可以顺延至海南炼化扩建主体工程完工，并签订补充协议。但从原告提交的证据来看，其并未提交修建涉案建筑物和构筑物完工后已取得规划建设、消防部门验收合格的有关证据材料，也未提交建筑物临时使用期限届满后已签订有关期限延长的有关证据材料，故被告洋浦管委会经过调查，其作出本案被诉《限期拆除决定》和《强制执行决定》认定原告修建的建筑物和构筑物属于违法建筑的事实清楚。原告诉称其造纸厂用地源于政府的搬迁安置，并且被告在其进行厂房建设时未设置对外接受规划报建审批的职能机构，该主张与本案查明的事实不符，本院不予支持。
二、关于被告洋浦管委会作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》的程序是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节关于行政处罚一般程序的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，必须进行调查和收集有关证据，必要时可依照法律、法规的规定进行检查，询问或者检查应当制作笔录，并且应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。从本案查明的事实来看，被告洋浦管委会在作出《限期拆除决定》前已进行调查并制作现场勘验检查笔录，已书面告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并已告知原告有陈述申辩和申请听证的权利。在《限期拆除决定》作出后，已照民事诉讼法的规定进行留置送达。因此，被告洋浦管委会作出《限期拆除决定》符合法定程序。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节关于行政机关强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。从本案查明的事实来看，被告洋浦管委会在作出《强制执行决定》前已经事先进行了催告，并已告知原告有权进行陈述和申辩。由于原告经催告后逾期仍不履行《限期拆除决定》，被告洋浦管委会才作出《强制执行决定》，并根据民事诉讼法的规定进行留置送达。因此，被告洋浦管委会作出《强制执行决定》符合法定程序。原告诉称被告在未查清涉案建筑物所有人的情况下，以张贴方式送达文书违法，并认为被告的听证程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（一）项的规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。本案中，被告洋浦管委会在现场勘验检查时已经确认涉案建筑物所有人，并于2017年6月27日作出《告知书》告知原告有申请听证的权利，但原告直到2017年8月23日才提出听证申请，已经超过规定期限。虽然被告洋浦管委会在已经作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》后还通知原告进行听证确属不当，但不能因此否定其作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》程序的合法性。另外，留置送达是法定的送达方式，被告在无法直接送达当事人的情况采取留置送达的方式并无不当。因此，原告的上述主张理由不成立，本院不予支持。
综上所述，被告洋浦管委会作出《限期拆除决定》和《强制执行决定》的事实清楚，符合法定程序。原告冯太兰、吴奇诉请理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告冯太兰、吴奇的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯太兰、吴奇负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张德雄
审判员孔凡勇
审判员张成信
二○一七年十二月十三日
法官助理李治
书记员买歌豪
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政处罚法》
第五章行政处罚的决定
第二节一般程序
第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
《中华人民共和国行政强制法》
第四章行政机关强制执行程序
第一节一般规定
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
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