江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终599号
上诉人（原审原告）王洪英，女，1944年12月15日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人丁志强（系王洪英之子），男，1970年4月14日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人卢杰，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。
上诉人王洪英因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人王洪英的委托代理人丁志强、张琨，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人苏昊、胡铭到庭参加了诉讼。本案因当事人申请案外协调，扣除审限30日。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，南京市秦淮区响水桥××村44号存有多处建筑物，其中部分房屋由王洪英领取了相关手续。王洪英领取的编号为雨红七字第2-030号的土地使用证显示，用途为宅基地，用地面积129.5㎡，房屋占地70.8㎡，临时用地面积为58.7㎡，颁发时间不详；王洪英于1993年11月20日领取的编号为雨红七2-030号的村民建房申请表显示，房基类别为（翻建）原宅基地，原房屋为平房，共计面积31.5㎡，新建后为二层，共计面积为106.4㎡；王洪英于1993年12月22日领取的江苏省村镇建设工程建设许可证及许可证存根显示，建筑用途为住宅，建筑面积为106.4㎡；王洪英于1994年12月20日领取的土地使用证显示用途为宅基地，用地、建筑占地均为53.2㎡；王洪英于2004年2月26日领取的编号为秦规民建[2004]301号、302号的建设工程规划许可证显示建设项目名称均为民宅（贰层），建设位置均为秦淮区响水桥××村44号，建设规模分别为108.54㎡和63.06㎡。2016年8月3日，秦淮区城管执法局的执法人员对响水桥××村44号进行了现场勘察并拍照取证，认为有两处建筑涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提交的分户调查表中编号为①、②的房屋，①为砖混三层楼，面积约为233.45㎡，②是砖混平房，面积约为6.6㎡，总面积约为240.05㎡，王洪英未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局决定立案查处。2016年8月4日，秦淮区城管执法局向秦淮区住建局发送了《关于商请认定响水桥××村44号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片，该函请求对涉案两处建筑的规划合法性进行核查，主要是：两处建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年8月9日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定响水桥××村44号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年8月15日，秦淮区城管执法局作出并送达了《限期拆除告知书》。2016年8月22日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第374755号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定王洪英在响水桥××240.05㎡建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，限王洪英在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。王洪英对此不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字〔2015〕381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。一审庭审中，王洪英称有证房屋对应的是分户调查表中编号为B71-1、B71-3和B71-5的房屋；村民建房申请表、江苏省村镇建设工程建设许可证及许可证存根对应的是涉案建筑①（B71-3），实际面积比秦淮区城管执法局分户调查表中的面积少约20㎡，王洪英于2001年10月将楼梯和阳台封闭到室内，在室内量的每层约56、57㎡，该面积不包括阳台和楼梯，第一、二层是1993年建设，第三层是1995年加建的，三层面积一致，该建筑应当按照未按许可建设进行处理；涉案建筑②建设于2000年左右，没有相关审批手续。秦淮区城管执法局称涉案建筑①有三层，每层面积包括楼梯、阳台大约为78㎡，该建筑的第一、二层不能对应村民建房申请表及许可证存根上记载的53.2㎡，系王洪英于1993年拆除原房后一次性建成三层，整体无法区分，属于未按建设工程规划许可证的内容进行建设的情形，应将涉案房屋作为整体违建进行认定。
原审法院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于响水桥××村，处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局的管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，秦淮区城管执法局执法人员对涉案两处建筑进行调查并拍照取证，核定面积共计约240.05㎡，依法作出并送达《限期拆除告知书》，最终作出《限期拆除决定书》并送达。王洪英在秦淮区城管执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条对王洪英作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。王洪英称涉案建筑②没有审批手续，有证房屋对应的是分户调查表中编号为B71-1、B71-3和B71-5的房屋。其中B71-1、B71-5并非涉案建筑，涉案建筑①（B71-3）的第一、二层根据土地使用证和村民建房申请表、许可证存根显示为二层，占地面积为53.2㎡，现有房屋为三层，每层面积约78㎡，且外部系一个整体，无法进行区分。原审法院认为，王洪英虽不认可秦淮区城管执法局对涉案建筑①的调查面积，但未能提供证据证明，王洪英称涉案建筑①的面积存在差异，系不同的测量方式导致，涉案建筑①属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形，且无法区分，涉案建筑②属于未取得建设工程规划许可证进行建设的情形。王洪英主张秦淮区城管执法局适用法律错误，由于其直至被查处时仍未能提供涉案两处建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。王洪英上述主张无事实和法律依据，不予采信。综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，王洪英请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王洪英的诉讼请求。
上诉人王洪英上诉称，一、被上诉人没有作出涉案《限期拆除决定书》的法定职权，本案被诉的限期拆除行为既不是行政处罚行为也不是行政强制措施。二、无论是依据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》还是《南京市集中处罚办法》，都不能超越《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》所确定的只能对行政处罚权以及与之相对应的行政强制措施实施集中处罚的规定。三、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除行政决定。因限期拆除行为既不是行政处罚行为也不是行政强制措施，所以，不能适用一审判决引用的《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《南京市集中处罚办法》等法律法规和地方规范性文件进行调整。四、一审判决认为被上诉人对上诉人的房屋有权进行管理、调查处理，但是被上诉人管理、调查处理的职权范围仅限于法律授权的行政处罚及相对应的行政强制措施，而不能超越法律的授权范围。作出限期拆除行为就不在法律授权被上诉人进行管理、调查处理的范围之内。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审判决，发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人秦淮区城管执法局未向本院提交书面答辩意见，当庭辩称同一审答辩意见，并认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人王洪英向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据随案移送本院。本院经审查，一审法院对证据的审查、认证符合法律规定。对一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]42号)和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局对于其辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，有权按照《城乡规划法》等法律法规的规定进行查处，有权责令停止建设或限期拆除。上诉人主张秦淮区城管执法局没有作出《限期拆除决定书》的职权，缺乏法律依据，本院不予采纳。
《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，在案证据表明，秦淮区城管执法局针对上诉人的涉案建筑进行了调查、勘验，收集、核实了相关证据，并向秦淮区住建局核实了涉案两处建筑的规划审批情况。经审查，涉案建筑①属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形，且无法区分，涉案建筑②属于未取得建设工程规划许可证进行建设的情形，上述两处建筑均属于无法采取改正措施消除影响的情形。秦淮区城管执法局据此对上诉人作出《限期拆除决定书》，符合上述法律规定。涉案建筑虽然建成于《城乡规划法》实施之前，但其建设者并未办理建设工程规划许可证，涉案建筑为违法建设的状态一直处于持续状态，违法行为并未终了，秦淮区城管执法局根据《城乡规划法》作出涉案《限期拆除决定书》并无不当。
综上，上诉人王洪英的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王洪英负担。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 谢宇飞
审判员 魏法永
二〇一七年十一月八日
书记员 孙 皓