福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽行终757号
上诉人(原审被告)莆田市秀屿区人民政府，住所地莆田市秀屿区人民政府机关大院内。
法定代表人蔡晃，区长。
委托代理人邹文雄，莆田市秀屿区人民政府工作人员。
委托代理人林玉桂，福建众益律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)郑元洪，男，1938年5月12日出生，汉族，住莆田市秀屿区，
被上诉人(原审原告)曾金莺，女，1944年9月7日出生，汉族，住莆田市秀屿区，系被上诉人郑元洪之妻。
上述两被上诉人共同委托代理人林俊敢，福建诚毅律师事务所律师。
原审被告莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道。
法定代表人李建辉，代市长。
委托代理人吴章明、隋海洋，莆田市人民政府工作人员。
原审第三人董秀燕，女，1968年10月20日出生，汉族，住莆田市秀屿区，系被上诉人郑元洪、曾金莺之长媳。
原审第三人郑国辉，男，1967年6月22日出生，汉族，住莆田市秀屿区，系被上诉人郑元洪、曾金莺之次子。
上诉人莆田市秀屿区人民政府（以下简称秀屿区政府）因郑元洪、曾金莺诉其土地行政登记一案,不服宁德市中级人民法院(2015)宁行初字第142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，原告郑元洪、曾金莺系夫妻关系，郑国太与第三人董秀燕系原告郑元洪、曾金莺的长子、长媳，第三人郑国辉系原告郑元洪、曾金莺的次子。原告郑元洪于1976年兴建位于莆田市××东兴村××号土石木结构五间厢双层房屋一座。1993年4月1日，郑国太向原莆田县土地管理局提出土地登记申请，并提交了《莆田市城乡居民建房审批表》、《土地权属来源具结书》等材料。经原莆田县土地管理局初步审查认为符合登记条件，并对申请登记的土地组织地籍调查，认定郑国太申请登记的土地为集体土地，土地权属来源为1976年建房，界址清楚，面积准确，准予登记。1996年6月，原莆田县人民政府向郑国太颁发了荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》。1998年10月11日，第三人郑国辉向原莆田县土地管理局提出《土地使用权变更登记（更改户名）申请表》。1998年12月，原莆田县人民政府向第三人郑国辉颁发了荔集建(1998)字第180460号《集体土地建设用地使用证》，并将荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》予以注销。2015年7月29日，秀屿区政府作出批复，注销了郑国辉名下荔集建(1998)字第180460号《集体土地建设用地使用证》。2015年8月20日，原告郑元洪、曾金莺向莆田市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销原莆田县人民政府于1996年6月13日向郑国太核发的荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》，并依法将涉案土地使用权登记在原告郑元洪名下或按照分家析产约定分割各自登记在董秀燕和郑国辉名下，莆田市人民政府于2015年11月4日作出莆政行复（2015）35号《行政复议决定书》，决定维持原莆田县人民政府向郑国太核发的荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》。原告郑元洪、曾金莺对此不服，于2015年11月24日向法院提起行政诉讼。原莆田县人民政府对涉案土地使用权的登记管理职权由秀屿区政府继受。
原审认为，行政机关行使行政职权要有法律依据，符合法律规定。因颁证行为发生在1996年6月，应依照国家土地管理局《土地登记规则》对本案进行合法性审查。原莆田县人民政府对涉案土地使用权的登记发证具有法定职权，原莆田县土地管理局负责土地登记的具体工作。根据国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十五条、第十八条的规定，土地登记应当履行下列程序：1、土地登记申请；2、地籍调查；3、权属审核；4、公告；5、注册登记；6、颁发土地证书。1993年4月1日，郑国太向原莆田县土地管理局提出土地登记申请，该局受理后应当依法对宗地的位置、面积、用途、界线等进行地籍调查，并对土地权属性质、土地权属来源进行审核。被告秀屿区政府提供的颁证材料《莆田市城乡居民建房审批表》、《土地权属来源具结书》等证据，证明了涉案土地上房屋的权利人为原告郑元洪，土地权属来源具结书证明了涉案土地的共有权使用人为原告郑元洪、曾金莺等十人。但在被告秀屿区政府提供的地籍调查表中共有权使用情况注明为无，且在原莆田县人民政府颁发的荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》中仅登记土地使用者为郑国太，没有注明共有权使用人的相关情况，属于认定土地权属不准确。被告秀屿区政府未举证证明原莆田县人民政府在颁发荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》之前，已按上述规定履行公告程序，属于程序违法，应当予以撤销。因该本证已经注销，不具有可撤销内容，故应当确认原莆田县人民政府的颁证行为违法。莆田市人民政府作出莆政行复（2015）35号行政复议决定内容系维持原莆田县人民政府向郑国太核发的荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》，因颁证行为经审查认为不符合法律规定，已确认违法。故，应当撤销莆田市人民政府作出的莆政行复（2015）35号《行政复议决定书》。综上，原莆田县人民政府向郑国太颁发荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》的行为，认定事实不准确，违反法定程序，依法应当予以撤销。因该证已被注销，不具有可撤销内容，故应当确认原莆田县人民政府的颁证行为违法。莆田市人民政府作出的莆政行复（2015）35号《行政复议决定书》，认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十条第（二）项的规定，判决：一、确认原莆田县人民政府向郑国太颁发荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》的行为违法；二、撤销莆田市人民政府作出的莆政行复（2015）35号《行政复议决定书》。
秀屿区政府不服，向本院提起上诉称，1、郑国太向土地管理部门申请登记，提交了原户主郑元洪的建房审批表、土地权属来源具结书作为土地权属来源依据。登记部门依法进行了地籍调查、审核，确认涉诉土地原由其父郑元洪经过建房审批，在尚未分户的情况下，以郑国太名义代表家庭户申请登记，根据《土地管理法》、《福建省土地登记条例》、《土地登记规则》的规定，核发本案被诉土地使用证，事实清楚，证据确凿。一审认定原莆田县人民政府向郑国太颁发《集体土地建设用地使用证》事实不清，是错误的；2、郑国太申请土地登记时，正值莆田县在全县范围内开展土地普查，对全县范围内土地进行登记并统一公告，最后统一颁发土地使用证，公告期间，被上诉人也未提出异议，一审法院未考虑相关历史背景，认为原莆田县人民政府在颁发本案被诉土地使用证之前未履行公告程序，属程序违法，也是错误的。综上，原莆田县人民政府的颁证行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人郑元洪、曾金莺答辩称，本案涉诉土地的户主是郑元洪且从未变更，也没有推举郑国太申请涉案土地登记。郑国太是以个人名义申请登记，土地证也是发给其个人，地籍档案中没有记载共有权人的情况，因此，上诉人颁证认定事实不清；同时，在注册登记发证前，未依法履行公告程序，颁证程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告莆田市人民政府述称，莆田市人民政府复议维持荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求撤销原审判决，判决驳回郑元洪、曾金莺的诉讼请求。
一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证并随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为是原莆田县人民政府1996年6月颁发的荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》（以下简称被诉土地登记行为），争议的焦点是该土地使用证项下的权属登记是否合法。经查，郑国太申请本案土地登记时提交的建房审批表的户主是郑元洪，因此，应当认定郑元洪是涉案土地上房屋的权利人。虽然上诉人提供的《土地权属来源具结书》记载涉诉土地原使用人是郑元洪，现使用人是郑国太，但没有证据表明该户主变更获得了郑元洪本人的同意。因此，原莆田县人民政府以郑国太为登记对象，向其颁发集体土地建设用地使用证，属认定事实不清，证据不足；其在颁证之前未依法履行公告程序，属程序违法。本案涉诉土地于1998年曾被变更登记至原审第三人郑国辉名下，被诉土地登记行为也一并被注销。嗣后，因原审第三人董秀燕向莆田市人民政府申请复议，秀屿区政府在复议期间又自行注销了郑国辉的集体土地建设用地使用证。由于相关变更登记已被注销，在没有发生善意取得的情况下，原莆田县人民政府涉及被诉土地登记的相关权利应仍然有效，具有拘束力，存在可撤销的内容。原审认定被诉土地登记行为不具有可撤销的内容，进而作出确认违法的判决，属适用法律错误，依法应予纠正。因被诉土地登记行为认定事实不清，证据不足，莆田市人民政府复议维持该登记行为，亦属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持；原审判决撤销莆田市人民政府的复议决定合法、正确，依法应予维持；但原审判决确认被诉土地登记行为违法不当，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、驳回上诉人莆田市秀屿区人民政府的上诉；
二、维持宁德市中级人民法院（2015）宁行初字第142号判决第二项，即维持撤销莆田市人民政府作出的莆政行复（2015）35号《行政复议决定书》的判决内容；
三、撤销宁德市中级人民法院（2015）宁行初字第142号判决第一项，即撤销确认原莆田县人民政府向郑国太颁发荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》行为违法的判决内容；
四、撤销原莆田县人民政府向郑国太颁发的荔集建(1995)字第306680号《集体土地建设用地使用证》。
本案二审案件受理费50元，由上诉人莆田市秀屿区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 孔德南
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……