江苏省扬州市邗江区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)扬邗行初字第165号
原告周崇庆。
被告扬州市城市管理行政执法局，住所地在扬州市观潮路709号。
法定代表人侯承海，局长。
委托代理人刁成路，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。
被告扬州市人民政府，住所地在扬州市文昌西路8号。
法定代表人朱民阳，市长。
委托代理人杜阳，扬州市人民政府工作人员。
原告周崇庆不服被告扬州市城市管理行政执法局（以下简称扬州市城管局）作出的规划行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）及被告扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）作出的行政复议决定(扬行复[2015]48号)，于2015年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告周崇庆，被告扬州市城管局副局长王琴、委托代理人刁成路，被告扬州市政府委托代理人杜阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月12日，被告扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），查明：2012年6月17日，原告周崇庆在扬州市广陵区西营9号主房东侧厢房的东山墙上，开设一扇铝合金结构玻璃窗，尺寸为宽0.9米、高1.1米，用于透气、通风，未按规定办理建设工程规划许可证，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，作出行政处罚决定：限原告周崇庆自收到行政处罚决定书之日起三日内自行封闭开设的铝合金玻璃窗，恢复原墙体。2015年6月17日，原告周崇庆向被告扬州市政府申请行政复议。2015年8月7日，被告扬州市政府作出行政复议决定（扬行复[2015]48号），维持了被告扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）。原告周崇庆诉称：2012年6月，原告家房屋屋面倒��进行大修，同时将封闭的窗户恢复打开，邻居刘氏兄弟反对，在窗外砌一高墙，完全挡住窗户。2012年6月30日该墙被城管强制拆除，拆除后刘氏又砌，同年8月30日城管又一次强制拆除，拆后刘氏又砌，2013年9月29日第三次拆除，同年12月27日第四次拆除，此后刘氏再未砌墙。2015年6月12日，被告下达行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），要求原告将窗户自行封闭。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实不清，引用法律不当：1、无视具有法律效力的协议书，将恢复东山墙窗户、错误认定是新开窗户，这是概念错误；2、法律依据不当。《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》及相关司法解释中都没有窗户条款。《住宅室内装饰装修管理办法》与老城区旧民房维修无关；3、法律效力高低不当。周家与邻居签的协议，没有影响第三方利益，居民委员会盖章证明。���据民法通则规定，具有法律约束力。部门规章法律效力低于民法通则，发生冲突时应以民法通则为准；4、执法程序不当。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。综上所述，被告扬州市城管局作出的行政处罚决定，违背事实和法律，严重侵害了原告的合法权益，故请求依法撤销被告扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）；依法撤销扬州市政府作出的行政复议决定（扬行复[2015]48号）。原告周崇庆提供的证据有：1、协议书；2、现场图片；3、行政处罚决定书（扬城执罚字[2015]第0006106号）；4、行政复议决定书（扬行复[2015]48号）。被告扬州市城管局辩称：一、原告擅自开设窗户的行为属于违法建设，依法应当接受行政处罚。根据《城乡规划法》第四十条第一款以及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，进行建筑物、构筑物、道路和其他工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第六条规定，改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗，应当经城市规划行政主管部门批准。同时，根据《扬州市老城区民房规划建设管理办法》第三条第二款第（五）项的规定，其他建设是指在原有建筑上开、扩门窗，装修门面等。原告在扬州市广陵区西营9号房屋东侧厢房的东山墙上开设一扇铝合金结构玻璃窗，属于其他工程建设，应当办理建设工程规划许可证，在未取得建设工程规划许可证的情况下，原告擅自开设窗户，即属于违法建设；二、被告作出的行政处罚决定，适用法律正确，程序合法。建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条规定：“未���城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城乡规划法》及相关法规的规定处罚。”被告依据《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》的相关规定对原告作出行政处罚决定，适用法律正确。被告对原告的违法建设进行查处，严格依照法定程序，先后向原告下达停工（核查）通知书、行政处罚事先告知书等，期间，被告向原告下达过行政处罚决定书（扬城执罚字[2014]第1049号），由于该处罚决定的行政处罚事先告知书送达程序不符合规定，存在程序瑕疵，因此，被告于2015年5月13日主动下达了撤销行政处罚决定的通知，并分别于2015年5月20日及6月12日，重新向原告送达行政处罚事先告知书（扬城执告字[2015]第0006106号）及行政处罚��定书（扬城执罚字[2015]第0006106号），被告作出的行政处罚决定符合法定程序，并无不当。综上，原告周崇庆的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告扬州市城管局向本院提交了以下证据和依据：1、案件受理登记表；2、案件立案审批表；3、现场检查笔录；4、现场取证照片；5、停工（核查）通知书（扬城执停字[2014]第0020043号）及送达回证；6、调查询问笔录；7、案件调查终结报告；8、案件处理审批表；9、行政处罚事先告知书（扬城执告字[2014]第1049号）及送达回证；10、行政处罚决定书（扬城执罚字[2014]第1049号）及送达回证；11、行政处罚事先告知书（扬城执告字[2015]第0006106号）及送达回证；12、关于撤销行政处罚决定书的通知；13、行政处罚决定书（扬城执罚字[2015]第0006106号）及送达回证；14、关于查询周崇庆破窗开窗的函；15、关于在江苏省扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函（国法函[2000]156号）；16、省政府办公厅关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知（苏政办发[2001]13号）；17、关于开展相对集中行政处罚权试点工作的意见（扬府发[2001]113号）。被告扬州市政府辩称：被告扬州市政府于2015年6月17日收到原告的行政复议申请，2015年6月20日向被申请人发出提出答复通知书。同年8月7日作出行政复议决定并及时送达原告，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的要求。被告作出的行政复议决定符合法律规定，实体和程序均无不当，请求依法予以维持。被告扬州市政府向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、提出答复通知书及送达回证；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书（扬行复[2015]48号）及送达回证。经庭审质证，原、被告提供的证据，能够证明本案的相关事实，本院依法予以确认。
经审理查明：2014年6月17日，扬州市城管局接到群众举报，反映扬州市广陵区西营9号有违法建设。扬州市城管局于当日立案，并进行现场调查发现，周崇庆出资在扬州市广陵区西营9号房屋东侧厢房的东山墙上开设一扇东西长0.9米、南北长1.1米，面积为0.99平方米的铝合金结构玻璃窗。扬州市城管局于2014年6月17日作出停工（核查）通知书（扬城执停字[2014]第0020043号）并送达给周崇庆，责令周崇庆立即停止上述违法建设行为，并接受调查处理。2014年11月10日，扬州市规划局广陵分局出具《关于查询周崇庆破墙开窗的函》载明：经查，扬州市广陵区西营9号主房东山墙增设窗户一扇，未在我局办理相关规划手续。2014年12月16日，扬州市城管��作出行政处罚事先告知书（扬城执告字[2014]第1049号）。2015年1月23日，扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2014]1049号），责令周崇庆自收到行政处罚决定书之日起三日内自行封闭该处窗户，恢复原状。2015年5月13日，扬州市城管局作出《关于撤销行政处罚决定书的通知》送达给周崇庆，告知周崇庆：因行政处罚事先告知书送达程序不符合规定，决定撤销本机关作出的行政处罚决定书（扬城执罚字[2014]第1049号）。2015年5月20日，扬州市城管局作出行政处罚事先告知书（扬城执告字[2015]第0006106号）并送达给周崇庆。2015年6月12日，扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），责令周崇庆自收到处罚决定之日起三日内自行封闭开设的铝合金结构玻璃窗，恢复原墙体。周崇庆不服，于2015年6月17日向扬州市政府申请行政复议。2015年8月7日，扬州市政��作出行政复议决定（扬行复[2015]48号），维持扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）。本案的争议焦点是：一、扬州市城管局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）认定事实是否清楚，适用法律是否正确；二、扬州市政府所作的行政复议决定（扬行复[2015]48号）程序是否合法。
本院认为：一、根据江苏省政府《关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]13号）第二条第（二）项的规定，被告扬州市城管局具有对本辖区内违反城市规划管理方面法律、法规、规章相关规定的违法行为行使行政处罚权的法定职责。二、《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民��府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第六条第一款第（二）项、第二款规定：“改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗，应当经城市规划行政主管部门批准。”按照上述规定，原告周崇庆在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自进行铝合金玻璃窗的建设，应当认定为违法建设行为。三、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正���处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条规定：“未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城乡规划法》及相关法规的规定处罚。”本案中，原告周崇庆在扬州市广陵区西营9号房屋东侧厢房的东山墙上开设铝合金结构玻璃窗的违法建设事实，有现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录等证据充分予以证实，认定事实清楚；被告扬州市城管局在作出行政处罚决定之前，依法进行调查取证，告知原告作出���体行政行为的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，程序合法，适用法律正确。即使原告家与邻居曾签订过关于打开窗户的民事协议，但是当事人之间进行民事约定，也不能违反相关行政管理法律的规定，故原告认为打开暂时遮挡的窗户完全合法的主张，本院不予支持。四、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第二十八条第一款第（一）项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持���”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”具体到本案而言，2015年6月17日，原告周崇庆向被告扬州市政府提出行政复议申请。被告扬州市政府受理后于6月20日通知被告扬州市城管局进行答复。2015年8月7日，被告扬州市政府作出行政复议决定（扬行复[2015]48号），维持被告扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号），并向原告进行了送达。被告扬州市政府履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。原告认为被告扬州市政府没有举行听证会，听取原告的陈述和申辩，属于程序违法。根据《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人��出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”上述规定明确听证程序并非行政复议的必经程序，被告受理原告申请后，进行审查，作出行政复议决定，并无不当，故对原告的上述主张，本院不予支持。综上，被告扬州市城管局作出的行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）及被告扬州市政府作出的行政复议决定（扬行复[2015]48号）符合法律法规规定，程序合法，并无不当。原告周崇庆的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周崇庆要求撤销被告扬州市城市管理行政执法局作出行政处罚决定（扬城执罚字[2015]第0006106号）和要求撤销被告扬州市人民政府作出的行政复议决定（扬行复[2015]48号）的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周崇庆负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账户：11×××57）。
审 判 长 陈 慧
人民陪审员 施一青
人民陪审员 杜道放
二〇一六年一月二十日
书 记 员 杨 瑞