海南省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼行终136号
上诉人（原审原告）隋爱平，女，1956年11月4日出生，汉族，现住黑龙江省哈尔滨市道里区。
委托代理人贺忠衡，男，1946年2月8日出生，汉族，现住上海市徐汇区。
被上诉人（原审被告）三亚市天涯区城市管理局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人谭云权，该局局长。
委托代理人符文基，该局工作人员。
上诉人隋爱平诉被上诉人三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）规划行政强制及行政赔偿一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2016）琼02行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年7月24日，天涯区城管局组织执法人员对符翰鼎建设的位于三亚市××区）实施了破坏性拆除。2015年8月5日，该建筑整栋被拆除完毕。隋爱平不服，提起本案诉讼，请求确认强制拆除海虹公馆南苑409号房的行政行为违法，并予以行政赔偿。
原审查明，2010年2月11日，三亚蒙亚房地产开发有限责任公司（以下简称蒙亚公司）作为甲方与作为乙方的隋爱平签订《合资建房合同》，约定：甲方与三亚市海坡村村民许金印、谢明书签订《联合建房申请书》，取得位于三亚市海坡村许金印、谢明书的宅基地使用权；项目用地使用权期限自2009年10月9日起至2059年10月9日止；甲方在该幅土地上全额出资开发；根据乙方申请，甲方同意乙方参加合资建房；建设项目为鑫鼎公寓南苑四层09号房，建筑面积为22.98㎡，价格为16.5708万元。隋爱平称签订合同时，鑫鼎公寓南苑已建至一半。合同签订后，隋爱平向蒙亚公司支付了全部购房款。房屋交付后，隋爱平将该房屋出租给他人使用。各方当事人均不清楚符翰鼎与蒙亚公司之间的关系。2010年2月22日，海坡村委会向隋爱平出具《房屋使用权证书》，该证书记载，房屋座落：三亚市海坡村海虹路鑫鼎公寓。幢号：南苑。房号：409号。建筑面积：22.98㎡。使用年限：2009年10月9日至2059年10月9日。确权单位：三亚市凤凰镇海坡村民委员会。房屋使用权人：空白。经原审法院核实，隋爱平认可其在提起本案行政诉讼之前，自行在该栏内填写了自己的姓名。2011年4月15日，三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）执法人员在巡查时发现”海虹公馆”未经规划部门批准擅自建设，遂立案查处，并于当日向”建房户主”发出三综执（凤凰）询字[2011]第65号《接受调查询问通知书》。因建房户主未接受调查，2011年4月21日，三亚市执法局向”当事人”作出三综执（凤凰）罚告字[2011]第313号《行政处罚告知书》，告知当事人拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及其所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2011年4月29日，三亚市执法局向”当事人”作出三综执（凤凰）罚决字[2011]第313号《行政处罚决定书》，认定被处罚人未经规划部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，在海坡村擅自建设六层楼房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚人自处罚决定书送达之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，并告知其不服该处罚决定的救济途径。2012年1月5日，三亚市执法局、三亚市凤凰镇人民政府联合发布《搬迁通知》，通知包括”海虹公馆”在内的海坡村20家旅馆、酒店的各相关业主及租户于2012年1月10日前自行清理、搬运完屋内所有物品，拆除建筑物墙体上的门窗、防盗网、空调等物品，所有人员撤离房屋。逾期不搬迁的，将依法采取强制措施。上述所有执法文书及通知均于作出之日由三亚市执法局张贴于海虹公馆南苑贺忠衡号108号房的玻璃门上留置送达。因建房户主未履行处罚决定所确定的拆除义务，2013年5月30日，三亚市执法局向”当事人”作出三综执（凤凰）强催字[2013]第57号《强制执行催告书》，催告当事人于2013年6月7日24时前履行313号《行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建筑物，并告知其享有陈述、申辩的权利。同时，三亚市执法局作出《关于责令当事人拆除违法建筑的公告》，要求被处罚人于2013年6月7日24时前自行拆除上述违法建筑物，逾期不拆除的，将由该局强制拆除。同日，三亚市执法局将该催告书和公告张贴于海虹公馆门口留置送达。2013年9月2日，三亚市执法局以符翰鼎为当事人作出三综执（凤凰）强决字[2013]第57号《强制执行决定书》，决定于2013年9月5日对上述违法建筑物实施强制拆除，并告知其不服该强制执行决定的救济途径。同日，三亚市执法局将强制执行决定张贴于海虹公馆南苑楼门口留置送达。2015年7月24日，天涯区城管局组织执法人员对海虹公馆南苑进行破坏性拆除。在拆除过程中，天涯区城管局未对涉案房屋内物品情况进行拍照录像，清点登记，证据保全。2015年8月5日，海虹公馆南苑整栋楼被拆除完毕。同日，天涯区城管局制作天城管（四大队）拆字[2015]第053号《拆除记录》，记录了该次拆除的情况。2015年8月6日，天涯区城管局对该违法建设案件作出天城管（四大队）罚结字[2015]第053号《行政处罚案件结案报告》。隋爱平对此次强制拆除行政行为不服，提起本案诉讼，将三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）与三亚市执法局、天涯区城管局列为共同被告，要求:一、确认三亚市政府、三亚市执法局、天涯区城管局强制拆除海虹公馆南苑（鑫鼎公寓）409号房的行政行为违法；二、三亚市政府、三亚市执法局、天涯区城管局赔偿隋爱平各项经济损失共计60.049万元。即：1.截至2015年7月涉案房屋被拆除时，该房屋增值后的市场价值为56.049万元；2.涉案房屋内的家具损失为3万元（隋爱平提供了其自行制作的《隋爱平房间设备明细》）；3.隋爱平从哈尔滨市往返三亚的交通费用为1万元。原审法院经审查，认为三亚市政府、三亚市执法局并非本案适格被告，遂作出（2016）琼02行初218号行政裁定，驳回了隋爱平对三亚市政府、三亚市执法局的起诉。
原审另查明，2014年10月29日，三亚市天涯区筹备组作出天筹组[2014]74号《三亚市天涯区筹备组关于印发三亚市天涯区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设置三亚市天涯区城市管理局。2015年1月2日，天涯区人民政府正式挂牌成立。三亚市执法局原在天涯区的执法职能交由天涯区城管局行使。2015年3月16日，三亚市执法局将包括本案在内的天涯片区违法建筑案件移交给天涯区城管局。
原审认为，一、关于隋爱平是否具有本案诉讼原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，隋爱平据以主张权利的涉案房屋虽然是违法建筑，但隋爱平以天涯区城管局强制拆除该房屋的行为造成其屋内合法物品损害为由提起诉讼，符合上述法律规定，具有本案诉讼原告主体资格。二、关于天涯区城管局是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，天涯区城管局否认其为本案适格被告，认为本案行政处罚决定和强制执行决定均由三亚市执法局作出，天涯区城管局在强制拆除涉案房屋的过程中仅起到配合、协助拆除的作用。经查，虽然本案行政处罚决定和强制执行决定均由三亚市执法局作出，但天涯区城管局成立后，承接三亚市执法局在天涯区的综合行政执法职能，对三亚市执法局移送的包括本案在内的违法建筑案件，在作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的，具有依法强制拆除的职责。因此，天涯区城管局是本案适格被告。三、关于本案被诉强制拆除行政行为的事实依据是否充分、程序是否合法的问题。（一）涉案房屋在未取得《建设工程规划许可证》等行政许可手续的情况下建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理《建设工程规划许可证》的规定，属于违法建设行为，涉案房屋系违法建筑。三亚市执法局作出三综执（凤凰）罚决字[2011]第313号《行政处罚决定书》，认定涉案房屋为违法建筑，并要求建房业主自行拆除该建筑，事实清楚，依据充分。（二）《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定，强制拆除违法建筑时，实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，天涯区城管局在实施强制拆除过程中，应当对涉案房屋内物品进行拍照录像，清点登记，证据保全，但其未依法履行上述义务，程序违法。四、关于隋爱平的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据的问题。（一）《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。可见，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。就本案而言，涉案房屋系违法建筑，不具有合法性。海坡村委会无权颁发本案《房屋使用权证书》，违法权益不受法律保护。三亚市执法局作出的处罚决定和强制执行决定是针对涉案房屋的建设者作出的，天涯区城管局依据该处罚决定和强制执行决定强制拆除涉案房屋的行为并未对隋爱平的合法权益产生实际影响。隋爱平基于《合资建房合同》所产生的权利可另行通过民事诉讼途径向蒙亚公司主张。因此，隋爱平要求赔偿涉案房屋增值后的市场价值56.049万元没有法律依据，不予支持。（二）《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。因隋爱平主张的交通费并非被诉强制拆除行政行为造成的直接损失，不属于行政赔偿范畴，不予支持。（三）本案中，虽然天涯区城管局强制拆除涉案房屋的行为因其未对屋内物品依法进行清点登记、证据保全而程序违法，但根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（三）项、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，隋爱平应当对其所主张的屋内家具等物品的损失承担举证责任。但从现有证据来看，隋爱平除了提供其自行制作的《隋爱平房间设备明细》之外，并未提供合法有效的证据以证明涉案房屋内有家具等物品损失存在。因该明细系隋爱平单方制作，且无其他证据相印证，故不能作为赔偿依据。隋爱平对此承担举证不能的法律后果，其诉求天涯区城管局赔偿涉案房屋内家具等物品损失3万元无事实根据，不予支持。综上，案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认天涯区城管局于2015年7月24日、8月5日强制拆除隋爱平位于三亚市××区号房的行政行为违法；二、驳回隋爱平的全部赔偿请求。案件受理费50元，由天涯区城管局负担。
上诉人隋爱平上诉称，一、三亚市政府和天涯区城管局应对本案被诉强制拆除行政行为负责。三亚市政府官方网站将此次强制拆除行动作为政绩大肆宣传，原审中的证据都是三亚市执法局和天涯区城管局提供的。二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款”在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，本案被诉强制拆除行政行为对隋爱平造成的财产损失应由三亚市政府、天涯区城管局承担举证责任。三、三亚市政府、天涯区城管局处理符翰鼎的违建行为，不应损害隋爱平的合法权益。损坏隋爱平的房屋、生活用具以及构成房屋的砖瓦沙石、门窗，依法应予赔偿。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，支持隋爱平的诉讼请求。
被上诉人天涯区城管局答辩称，一、隋爱平不具有本案诉讼原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据隋爱平提供的《合资建房合同》可知，隋爱平并非本案被诉强制拆除行政行为的相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。可见，行政诉讼的利害关系人必须是其合法权益遭受行政行为侵犯的行政行为相对人。而本案涉案房屋系在未经规划部门批准、未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自修建的违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，该违法利益不受法律保护。天涯区城管局的行为并未侵犯隋爱平的合法权益，隋爱平的原告主体不适格。二、本案行政处罚决定和强制执行决定均是由三亚市执法局作出的，在强制拆除过程中，天涯区城管局仅是配合、协助拆除，故不是本案适格被告。三、三亚市执法局作出的行政行为合法有效，隋爱平起诉请求确认强制拆除行政行为违法及行政赔偿没有事实和法律依据。涉案房屋未经规划部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自兴建、买卖，严重损害了三亚市的城市规划及社会公共利益。三亚市执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出行政处罚决定、强制执行决定，符合法律规定，程序合法。四、依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法行为并侵犯了受害人的合法财产权的，受害人有取得赔偿的权利。隋爱平的合法权益未被侵害，无权要求行政赔偿。综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。请求撤销原判决，驳回隋爱平对天涯区城管局的起诉。
二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于隋爱平是否本案适格原告的问题。天涯区城管局强制拆除涉案房屋时，没有制作财物清单、将涉案房屋内财物运送到指定场所并在实施强制拆除时制作笔录、摄制录像，可能侵犯隋爱平的合法权益，因而隋爱平与本案被诉强制拆除行政行为有利害关系，是本案适格原告，有权提起本案行政诉讼。二、关于天涯区城管局是否本案适格被告的问题。在本案中，隋爱平请求确认强制拆除涉案房屋的行政行为违法，并予以行政赔偿。尽管据以实施本案被诉强制拆除行政行为的《行政处罚告知书》《强制执行决定书》《关于责令当事人拆除违法建筑的公告》等法律文书是由三亚市执法局作出的，但在天涯区人民政府成立之后，三亚市执法局原在天涯区的执法职能交由天涯区城管局行使，包括本案在内的天涯片区违法建筑案件一并交由天涯区城管局处理。天涯区城管局认可三亚市执法局前期作出的相关调查处理决定的法律效力并具体组织实施强制拆除行政行为，符合行政机关之间职权承接的原则，亦不超越其法定职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，天涯区城管局是本案适格被告。三、关于本案被诉强制拆除行政行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，涉案房屋在没有取得《建设工程规划许可证》的情况下施工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。三亚市执法局就涉案房屋的调查处理，先后作出《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《搬迁通知》《强制执行催告书》《关于责令当事人拆除违法建筑的公告》《强制执行决定书》，认定涉案房屋系违法建筑，依法应予拆除，事实清楚，程序合法。天涯区城管局组织执法人员强制拆除涉案房屋，并无不当。但天涯区城管局在对涉案房屋内财物的统计、保全上没有制作财物清单、将涉案房屋内财物运送到指定场所并在实施强制拆除时制作笔录、摄制录像，违反了《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，程序违法。四、关于隋爱平的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据的问题。（一）隋爱平主张赔偿涉案房屋增值后的市场价值56.049万元，因涉案房屋系违法建筑，不受法律保护，对隋爱平的该项赔偿请求，不予支持。（二）隋爱平主张赔偿交通费1万元，因交通费并非本案被诉强制拆除行政行为造成的直接损失，对隋爱平的该项赔偿请求，不予支持。（三）隋爱平主张赔偿涉案房屋内财物损失3万元，对此，天涯区城管局违反法定程序，没有依法统计、保全涉案房屋内的财物，对涉案房屋被强制拆除后无法确定房屋内财产损失的实际情况负有一定的责任。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款”在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，隋爱平应当举证证明本案被诉强制拆除行政行为对涉案房屋内物品造成的损失。根据本案查明的事实，自三亚市执法局于2011年4月29日作出《行政处罚决定书》，2012年1月5日发布《搬迁通知》，2013年5月30日作出《强制执行催告书》《关于责令当事人拆除违法建筑的公告》，2013年9月2日作出《强制执行决定书》，直至2015年7月24日天涯区城管局组织执法人员对海虹公馆南苑进行破坏性拆除，隋爱平有充裕的时间自行清理、搬运涉案房屋内的财物，以减少经济损失。涉案房屋自交付后租赁于他人使用，2015年7月24日强制拆除时处于租赁期间，涉案房屋的强制拆除直接关系着承租人的继续经营和租金缴纳区间，隋爱平应当知悉涉案房屋的强制拆除工作即将进入实质性操作阶段而怠于保全房屋内的自有财物，对涉案房屋因强制拆除造成的房屋内财物损失，亦负有一定的责任。在涉案房屋的拆除过程中，天涯区城管局首先进行破坏性拆除，目的是督促相关人员自行清理、搬运待拆除房屋内的财物并为其进一步预留时间，并不直接损坏房屋内的财产，而在8月5日海虹公馆南苑整栋楼被强制拆除完毕之前，隋爱平并没有自行采取措施减少损失。此外，隋爱平亦未提交家具家电购买发票等凭证予以佐证。故对隋爱平的该项赔偿请求，不予支持。就其财产损失，隋爱平可另行通过民事诉讼向蒙亚公司主张赔偿。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。隋爱平的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人隋爱平负担。
本判决为终审判决。
审判长聂海波
审判员吴天月
审判员麻红丽
书记员井泉旺
附相关法律条文：
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