江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏行终776号
上诉人（原审原告）葛汉忠，男，1963年4月10日生，汉族，住南通市通州区。
被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区世纪大道269号。
法定代表人凌屹，该区区长。
委托代理人王春华、王逸峰，南通市通州区人民政府法制办公室工作人员。
上诉人葛汉忠因诉南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）不履行拆除广告牌职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2017)苏06行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人葛汉忠，被上诉人南通市通州区政府的委托代理人王春华、王逸峰两次到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，涉案高炮广告牌设置于沈海高速兴仁段G15（1166+380）处北侧，葛汉忠因认为该广告牌距离其房屋太近，影响其正常生活，于2016年4月7日向南通市人民政府（以下简称南通市政府）市长写信，要求市长拆除上述广告牌，南通市政府办公室作出“转通州区政府”的拟办意见，并由相关领导作出“请陈区长妥处”的批示，后南通市信访局于2016年4月21日向通州区政府办公室发出《市领导批示信件交办单》，将上述批示转通州区政府，通州区相关领导作出“请城管局周局长速阅，从快调查从快处理”的意见。葛汉忠认为通州区政府未予答复，于2016年12月30日提起行政诉讼。
原审法院另查明，葛汉忠因要求撤销涉案高炮广告牌行政批准行为，以南通市通州区住房和城乡建设局、南通市规划局通州分局、南通市通州区城市管理局、南通市兴仁镇人民政府为被告向如皋市人民法院提起诉讼，在该案审理过程中，南通市通州区城市管理局提交了前述《市领导批示信件交办单》，以证明南通市通州区城市管理局收到南通市信访局转来葛汉忠反映事项的时间为2016年4月26日。
原审法院认为，认定行政机关是否存在“行政不作为”并责令行政机关履行职责，不能只看申请人向行政机关提出某种申请后行政机关拒绝履行或者不予答复，还应当判断行政机关是否具有相应的法定职责，以及申请人是否具有实体法上的请求权。关于葛汉忠是否具有实体法上请求权的问题。原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第一项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，涉案高炮广告牌设置于葛汉忠房屋附近，葛汉忠认为高炮广告牌对其生产、生活造成影响而向行政机关申请履行职责，虽然各行政机关均作为信访件处理，但该行为涉及葛汉忠相邻权，对葛汉忠权利义务造成影响，葛汉忠对于行政机关的作为或者不作为具有实体法上的请求权，有权提起行政诉讼。关于葛汉忠认为通州区政府不履行法定职责理由能否成立的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》第五条规定，县级以上地方人民政府交通运输、城乡规划、工商、城市管理行政执法、水利、公安、国土资源等部门依照各自职责，负责本行政区域内高速公路沿线广告设施的相应管理工作。第三十四条规定，在高速公路沿线可设区域内未经许可设置广告设施的，由相关部门依法处理。根据上述规范性文件的规定，通州区政府作为一级政府，不具有认定高速公路沿线高炮广告牌是否属于违法建设以及进行具体查处的职责，通州区政府收到南通市政府的交办单后，将葛汉忠申请的事项交南通市通州区城市管理局处理，已履行了其职责。至于《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》第三十八条规定的“其他广告设施应当在本办法施行之日起由所在地人民政府组织清理整治”，属于广告设施所在地人民政府针对不特定对象的组织清理行为，其具体实施仍需由负有职责的行政机关完成，并不意味着政府针对特定的广告设施具有查处义务。综上，葛汉忠申请通州区政府履行拆除高炮广告牌法定职责理由不成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回葛汉忠的诉讼请求。
上诉人葛汉忠上诉称：1、涉案高炮广告牌侵犯了葛汉忠的合法权益。根据《江苏省高速公路沿线管理办法》第三十八条的规定“其他广告设施由所在地人民政府组织清理整治”，但通州区政府至今未组织清理整治违法。2、通州区政府收到南通市政府的交办单后，虽将葛汉忠的申请事项转交南通市通州区城市管理局处理，但通州区政府仍未履行法定职责。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，改判通州区政府尽快组织撤掉高炮广告牌并赔偿葛汉忠的损失。
被上诉人通州区政府答辩称，通州区政府不具有查处涉案高炮广告牌的法定职责。通州区政府收到南通市信访局发出的《市领导批示信件交办单》后，将葛汉忠的申请事项转交南通市通州区城市管理局处理并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
上诉人葛汉忠以被上诉人通州区政府为被告提起本案行政诉讼，请求法院判令通州区政府尽快组织撤掉涉案广告牌并要求赔偿，原审法院以通州区政府不具有查处涉案广告牌的法定职责为由判决驳回葛汉忠的诉讼请求。为查明涉案广告牌的管理主体，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求通州区政府补充相关证据。
被上诉人通州区政府向本院提交了以下证据：1、南通市通州区城市管理行政执法局出具的《现场检查笔录》，用以证明涉案广告牌距离沈海高速（G15）用地外缘起40米。2、南通市规划局通州分局出具的《南通市通州区兴仁镇总体规划（2016-2030）》，用以证明涉案广告牌所在位置不在城市和建制镇的建成区内。3、南通市通州区人民政府办公室（以下简称通州区政府办）通政办发[2011]147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》（以下简称147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》），用以证明南通市通州区城市管理局（南通市通州区城市管理行政执法局）是涉案广告牌的管理部门。4、通州区政府通政发[2017]24号《区政府关于公布规范性文件清理结果的通知》（以下简称24号《区政府关于公布规范性文件清理结果的通知》），用以证明葛汉忠于2016年要求拆除涉案广告牌时147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》仍然有效，147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》于2017年12月27日废止。
经庭审质证，上诉人葛汉忠认为涉案广告牌距离高速公路外缘起40米，位于南通市××××村，其不清楚是否在城市和建制镇的建成区内。本院认为，被上诉人通州区政府提交的证据1-4与本案待证事实具有关联性，且来源合法、真实，本院依法予以采信。
根据上述证据，本院认定以下案件事实：涉案广告牌距离沈海高速（G15）用地外缘起40米，所在位置不在城市和建制镇的建成区内。通州区政府办于2011年12月24日作出147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》第四条规定，南通市通州区城市管理局（南通市通州区城市管理行政执法局）是本行政区域内户外广告设施设置的牵头管理部门；受南通市城市管理局的委托，依据相关法律、法规、规章进行本行政区域内户外广告设施设置的审批工作；负责查处违反本办法设置户外广告设施的行为。通州区政府于2017年12月27日作出24号《区政府关于公布规范性文件清理结果的通知》，废止了147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》。
本院认为：
《江苏省高速公路条例》第二十条第一款规定，高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区。没有隔离栅的，建筑控制区范围从公路用地外缘起算。第二十二条第二款规定，在高速公路收费站区、互通区和服务区内设置广告设施的，应当经省高速公路管理机构批准，并依法办理其他审批手续。在高速公路用地外缘起一百米范围内的区域(不含高速公路建筑控制区)设置广告设施的，应当符合高速公路沿线广告设施设置规划，并依照户外广告管理等法律、法规的规定办理审批手续。本案中，涉案广告牌距离沈海高速（G15）用地外缘起40米，根据上述规定在该区域设置广告设施应当符合高速公路沿线广告设施设置规划，并依照户外广告管理等法律、法规的规定办理审批手续。
《江苏省广告条例》第二十五条规定，建造用于发布户外广告的专用设施，应当符合户外广告设置规划，并按照法律、法规的规定办理相关审批手续。不符合户外广告设置规划的，有关审批部门不得批准。城市市容环境卫生行政主管部门负责城市和建制镇的建成区内户外广告设施的设置管理工作。交通运输主管部门负责公路收费站区、服务区以及港口、码头等控制范围内户外广告设施的设置管理工作。水行政主管部门负责河道管理范围内户外广告设施的设置管理工作。其他区域的户外广告设施的设置管理工作，由法律、法规规定的部门或者所在地县级以上地方人民政府指定的部门负责。第五十三条规定，违反本条例第二十五条第一款规定设置户外广告设施的，由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除，并依照有关法律、法规的规定予以处罚；法律、法规没有规定的，有关审批部门可以处以一万元以上五万元以下罚款。设置者拒不拆除的，由有关审批部门依法拆除或者申请人民法院强制拆除。本案中，涉案广告牌所在位置不在城市和建制镇的建成区内，属于《江苏省广告条例》第二十五条规定中的“其他区域”，该区域广告牌的设置管理工作由法律、法规规定的部门或者所在地县级以上地方人民政府指定的部门负责。违反规定设置户外广告设施的，由有关审批部门根据《江苏省广告条例》第五十三条的规定处理。
为确定通州区区域内户外广告设施设置的牵头管理部门，通州区政府办于2011年12月24日作出147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》，其中第四条规定，南通市通州区城市管理局（南通市通州区城市管理行政执法局）是本行政区域内户外广告设施设置的牵头管理部门；受南通市城市管理局的委托，依据相关法律、法规、规章进行本行政区域内户外广告设施设置的审批工作；负责查处违反本办法设置户外广告设施的行为。147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》虽然于2017年12月27日被24号《区政府关于公布规范性文件清理结果的通知》废止，但是葛汉忠向南通市政府市长写信要求拆除涉案广告牌的时间为2016年4月，当时147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》仍然有效。通州区政府收到南通市信访局发出的《市领导批示信件交办单》后，将葛汉忠的申请事项转交南通市通州区城市管理局处理并无不当，已履行其职责。
关于葛汉忠主张根据《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》第四条、第三十八条的规定，涉案广告牌应由通州区政府拆除的问题。首先，该办法第四条并未规定通州区政府具有拆除涉案广告牌的法定职责。其次，该办法第三十八条规定“在本办法实施前，依法经批准设置的或者允许保留的高速公路沿线广告设施，设置者应当在本办法施行之日起3年内依照本办法规定重新办理行政许可手续；其他广告设施应当在本办法施行之日起由所在地人民政府组织清理整治”，该规定属于广告设施所在地人民政府针对不特定对象的组织清理行为，其具体实施仍需由负有职责的部门完成。最后，该办法第五条规定，县级以上地方人民政府交通运输、城乡规划、工商、城市管理行政执法、水利、公安、国土资源等部门依照各自职责，负责本行政区域内高速公路沿线广告设施的相应管理工作。第三十四条规定，在高速公路沿线可设区域内未经许可设置广告设施的，由相关部门依法处理。结合上述规定，涉案广告牌仍应由相关职能部门管理。葛汉忠要求通州区政府拆除涉案广告牌并赔偿其损失的诉讼请求和理由依法不能成立。原审法院判决驳回葛汉忠的诉讼请求正确。
需要指出的是，在本院庭审中通州区政府陈述147号《关于印发南通市通州区户外广告设施设置管理办法的通知》废止后，相关文件还在制定之中。“城市和建制镇的建成区”之外的广告设施查处主体存在空白，通州区政府应当及时制定出台相关文件，明确责任主体，及时、妥善解决涉案广告设施的查处主体问题。
综上，葛汉忠的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回葛汉忠的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人葛汉忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 杨 述
审判员 苗 青
二〇一八年四月二十日
书记员 常 悦
书记员 张璇琦
附：本判决适用的相关法律依据
一、《江苏省高速公路条例》
第二十条第一款高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区。没有隔离栅的，建筑控制区范围从公路用地外缘起算。
第二十二条第二款在高速公路收费站区、互通区和服务区内设置广告设施的，应当经省高速公路管理机构批准，并依法办理其他审批手续。在高速公路用地外缘起一百米范围内的区域(不含高速公路建筑控制区)设置广告设施的，应当符合高速公路沿线广告设施设置规划，并依照户外广告管理等法律、法规的规定办理审批手续。
二、《江苏省广告条例》
第二十五条建造用于发布户外广告的专用设施，应当符合户外广告设置规划，并按照法律、法规的规定办理相关审批手续。不符合户外广告设置规划的，有关审批部门不得批准。
城市市容环境卫生行政主管部门负责城市和建制镇的建成区内户外广告设施的设置管理工作。
交通运输主管部门负责公路收费站区、服务区以及港口、码头等控制范围内户外广告设施的设置管理工作。
水行政主管部门负责河道管理范围内户外广告设施的设置管理工作。
其他区域的户外广告设施的设置管理工作，由法律、法规规定的部门或者所在地县级以上地方人民政府指定的部门负责。
第五十三条违反本条例第二十五条第一款规定设置户外广告设施的，由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除，并依照有关法律、法规的规定予以处罚；法律、法规没有规定的，有关审批部门可以处以一万元以上五万元以下罚款。设置者拒不拆除的，由有关审批部门依法拆除或者申请人民法院强制拆除。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；