四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川14行终12号
上诉人（原审被告）丹棱县道路运输管理所。住所地，四川省丹棱县新南路***号。
法定代表人宋诗坪，该所所长。
委托代理人明亮，男，该所副所长。
委托代理人王健，四川律治律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）丹棱县千里马汽车租赁有限公司。住所地，四川省丹棱县丹棱镇杨柳街***号。
法定代表人罗丹，该公司总经理。
委托代理人谷海洋，四川齐协律师事务所律师。
委托代理人田思，四川齐协律师事务所律师。
上诉人丹棱县道路运输管理所（以下称丹棱运管所）因与被上诉人丹棱县千里马汽车租赁有限公司（以下称千里马公司）公路行政处罚一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2016）川1402行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丹棱运管所的委托代理人明亮、王健，被上诉人千里马公司的委托代理人谷海洋、田思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，千里马公司于2013年9月23日在丹棱县工商局办理了营业执照，经营范围为汽车租赁，并于2014年2月27日在丹棱运管所申请了备案。千里马公司的川Ｚ×××××号轿车具有道路运输证，证号为川交运管眉字0070×××号。2016年5月24日，丹棱运管所执法人员在道路巡查过程中，发现千里马公司的川Ｚ×××××号轿车搭乘四名乘客从眉山到丹棱。丹棱运管所对该车乘客进行了询问并制作了询问笔录。其中，乘客刘黄林陈述，川Ｚ×××××号轿车共载了4名乘客，每人15元，未付费。该车驾驶员拒绝回答丹棱运管所询问。丹棱运管所依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对川Ｚ×××××号轿车进行了证据保存，并制作证据登记保存清单。证据保存期限从2016年5月24日至2016年5月30日。2016年5月30日，丹棱运管所作出扣〔2016〕0016号行政强制措施决定，对川Ｚ×××××号轿车予以扣押，扣押期限从2016年5月30日至2016年6月27日。2016年6月6日丹棱运管所向千里马公司发出违法行为通知书，认为千里马公司涉嫌未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营行为，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第十条的规定，拟作出没收违法所得，处罚款3万元处罚决定，千里马公司未申请听证。2016年6月21日，丹棱运管所作出16号行政处罚决定，认定千里马公司未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营，依照《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，决定给予3万元罚款的行政处罚。2016年6月28日，丹棱运管所作出解除行政强制措施通知，对千里马公司的川Ｚ×××××号车辆的暂扣强制措施予以解除。千里马公司不服，遂提起诉讼,请求：一、撤销丹棱运管所作出的川眉丹棱交运罚（2016）0016号行政处罚决定；二、确认丹棱运管所扣押川Ｚ×××××号车行为违法；三、丹棱运管所赔偿千里马公司经营损失11100元。原审审理过程中，千里马公司撤回第三项关于赔偿的诉讼请求。
原审认为，依照《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、第三款规定，丹棱运管所具有对其辖区内交通运输实施监督检查，对无证经营的运营车辆进行暂扣并作出行政处罚的法定职责。
原审将本案的争议焦点归纳为，一、丹棱运管所的扣押行为是否违法？二、丹棱运管所作出的行政处罚行为是否合法？
关于焦点“一”，原审认为，2016年5月24日，千里马公司的川Ｚ×××××号轿车涉嫌未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营被丹棱运管所查获后，丹棱运管所进行了调查取证。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。先行登记保存的目的是为了保存案件的证据，是行政执法过程中的一种取证手段，行政行为中的一个环节，千里马公司不能就证据登记保存行为提起行政诉讼。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。本案中川Ｚ×××××号车辆的驾驶员驾驶千里马公司所有的车辆从事旅客运输，在受到丹棱运管所检查时不能提供车辆营运证又无法当场提供其他有效证明，丹棱运管所可以予以暂扣。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。按照上述规定，丹棱运管所在对涉案车辆进行证据保存7天后，经行政机关负责人批准对涉案车辆扣押30天，制作扣押清单和强制措施决定书，告知采取行政强制措施的理由、依据以及其依法享有的权利、救济途径，程序合法。千里马公司请求确认丹棱运管所扣押涉案车辆的行为违法理由不成立，该院不予支持。
关于焦点“二”，原审认为，丹棱运管所作出处罚决定前向千里马公司送达了违法行为通知书，告知其陈述、申辩、听证权；千里马公司未申请听证，丹棱运管所在法定期限内作出行政处罚决定，行政处罚程序合法。但丹棱运管所在调查川Ｚ×××××号车辆驾驶员时，由于驾驶员拒绝回答问题，因此未取得驾驶员与公司关系的相关证据；在调查该车乘客时由于乘客未与千里马公司及驾驶员签订过任何协议，也未取得驾驶员与千里马公司存在任何关系的证据；且丹棱运管所未对千里马公司进行处罚前的调查询问，未查实千里马公司与驾驶员的关系；仅凭出租车公司的举报和无法证实与千里马公司存在任何关系的名片、网络平台的广告，就认定千里马公司未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营，主要证据不足。
综上，丹棱运管所扣押川Ｚ×××××号车辆的行为符合法律规定，但丹棱运管所于2016年6月21日作出的16号行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项规定，判决：一、撤销被告丹棱县道路运输管理所于2016年6月21日作出的川眉丹棱交运罚（2016）0016号行政处罚决定。二、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人丹棱运管所上诉称：一、原审错误适用证明标准。原审中上诉人已提交了各不相识的乘客询问材料等大量证据，按照优势证据原则的证明标准，足以认定被上诉人从事客运经营的违法事实。具体的行政诉讼案件中，应根据案件对被诉行政行为证明标准予以区别。被上诉人的驾驶员在面临上诉人的现场检查时，拒绝回答，弃车离开。被上诉人在收到上诉人送达的告知、处罚文书时，拒不陈述、申辩、申请听证，放弃救济权利。被上诉人的涉案行为不符合逻辑和生活经验。被上诉人提供的租赁协议不能证明涉案车辆已实际租赁交付他人，被上诉人违法从事客运经营的证据确实充分，上诉人作出的川眉丹棱交运罚（2016）0016号行政处罚决定正确；二、原审受理费分配不合理。原审认为上诉人作出的处罚决定主要证据不足，属认定错误、适用法律法规错误。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人千里马公司辩称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第四十条之规定，被上诉人可以提供上诉人行政行为违法的证据，上诉人应当对其作出的处罚决定的合法性承担举证责任。上诉人作出处罚决定的证据不充分，没有证据证明车辆驾驶员与被上诉人之间的关系，该处罚决定应予以撤销。依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定，上诉人扣押车辆时没有制作现场笔录、没有告知，扣押行为违法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院经审理查明：一、原审诉讼过程中，千里马公司提交汽车长期租赁协议一份载明：甲方千里马公司（以下称甲方）将其车辆优先租赁给乙方东坡区左权汽车信息服务部（以下称乙方），租赁方式为甲方根据乙方电话短信、微信指示，将汽车交由乙方。租金按10万元以下车辆每车每天300元计算，10万元至20万元以内车辆每车每天500元计算，每10天结算支付一次；二、丹棱运管所作出的证据登记保存清单、川眉丹棱交运扣（2016）0016号行政强制措施决定书、川眉丹棱交运违通（2016）0016号违法行为通知书、川眉丹棱交运罚（2016）0016号行政处罚决定书均已送达千里马公司。
本院经审理查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款之规定，上诉人丹棱运管所具有在其辖区内对违反道路运输管理法规的违法行为作出行政处罚的法定职权。本案为千里马公司不服丹棱运管所行政强制扣押措施及行政处罚决定而提起诉讼的行政案件。原审以丹棱运管所行政强制扣押措施合法、但行政处罚决定主要证据不足为由，判决撤销丹棱运管所作出的处罚决定。丹棱运管所对原判撤销行政处罚决定不服，提起上诉。故本案二审中应对丹棱运管所作出行政处罚决定的合法性进行审查。根据各方当事人在二审中的诉辩意见，本案二审中的争议焦点是：丹棱运管理所于2016年6月21日作出的川眉丹棱交运罚（2016）0016号行政处罚决定是否合法？对此，阐述理由如下：
一、上诉人丹棱运管所应当对其作出处罚决定的合法性承担举证责任。
被上诉人千里马公司在上诉人丹棱运管所对其所有的川Ｚ×××××号车进行查处的过程中，拒绝进行陈述和申辩、拒签法律文书、怠于行使权利。被上诉人在一审诉讼过程中提交汽车长期租赁协议一份，用以证明涉案车辆已出租给东坡区左权汽车信息服务部，但该租赁协议内容表述模糊，在没有其他相关证据予以佐证的情况下，不能证明涉案车辆在2016年5月24日已实际租赁给东坡区左权汽车信息服务部。但是，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”、第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”之规定，在被上诉人怠于行使权利及其诉讼中证据不成立的情况下，不能免除上诉人对其处罚决定的举证责任。
二、上诉人丹棱运管所认定被上诉人千里马公司从事客运经营的主要证据不足，事实不清。
依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实。”第三十六条“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查。”之规定，行政机关对违法行为人作出行政处罚时，应全面、客观、公正地调查和收集证据，处罚所依据的证据应当充分、事实应当清楚。本案中，上诉人对川Ｚ×××××号车查处过程中形成的询问笔录及取得的车辆证照等证据，能够证实2016年5月24日川Ｚ×××××号车的实际控制人没有取得道路运输经营许可的情况下从事客运经营的事实。但是，车辆作为交通工具，车辆所有人与车辆使用人、实际控制人在生活中经常不一致。车辆使用人、实际控制人在使用车辆所引发的法律后果不能必然的归责于车辆所有人。因川Ｚ×××××号车属千里马公司所有且该公司的经营范围为汽车租赁业务，故在川Ｚ×××××号车驾驶员拒绝回答问题的情况下，丹棱运管所应当向千里马公司调查取证，核实涉案车辆的使用情况，即该车是否交与或租赁他人，以确定千里马公司是否在用该车从事客运经营，这是丹棱运管所在作出处罚决定前查明事实的必要调查事项。但是，丹棱运管所从2016年5月24日查处涉案车辆至2016年6月21日作出行政处罚决定期间，没有对千里马公司进行任何相关的调查、核实，导致丹棱运管所认定千里马公司从事客运经营的主要证据不足，事实不清楚。
综上，虽然上诉人丹棱运管所在查处川Ｚ×××××号车的过程中，向该车所有人千里马公司送达了相关文书，告知了作出处罚决定的事实、理由和依据及享有的陈述、申辩、申请听证的权利，符合法定程序。但丹棱运管所在作出处罚决定时没有全面收集证据，认定千里马公司从事客运经营的主要证据不足。上诉人丹棱运管所的上诉理由及上诉请求均不能成立，本院不予支持。原判认定基本事实清楚，适用法律正确，判处恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丹棱县道路运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈继兵
审 判 员 姚俊辉
代理审判员 蒋光辉
二〇一七年四月十日
书 记 员 李晓洁