江苏省张家港市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0582行初109号
原告昆山市巴城镇东方云顶广场酒店公寓小区第一届业主委员会，住所地昆山市巴城湖滨南路1098号。
负责人曾锦浩，该业主委员会主任。
委托代理人赵泽益，该业委会委员。
委托代理人黄惠民，上海君康律师事务所律师。
被告昆山旅游度假区阳澄湖旅游度假中心管理委员会，住所地昆山市巴城镇新澄路4299号。
法定代表人顾继英，该委员会主任。
委托代理人姚文清，该管委会副主任。
委托代理人庄学元，昆山市巴城法律服务所法律工作者。
原告昆山市巴城镇东方云顶广场酒店公寓小区第一届业主委员会（以下简称第一届业委会）与被告昆山市巴城镇人民政府（以下简称巴城镇政府）、昆山旅游度假区阳澄湖旅游度假中心管理委员会（以下简称阳澄湖管委会）物业行政管理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月24日立案后，向被告巴城镇政府、阳澄湖管委会邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案，原告第一届业委会的委托代理人赵泽益、黄惠民，被告巴城镇政府的负责人王琛及其委托代理人ＸＸ、李珍珍，被告阳澄湖管委会的出庭负责人姚文清、委托代理人庄学元到庭参加诉讼。审理中，原告第一届业委会向本院申请撤回对巴城镇政府的起诉，本院裁定准许其撤回对被告巴城镇政府的起诉。本案现已审理终结。
2016年1月8日，东方云顶业主论坛（××）（以下简称东方论坛）上账号为29×××20、落款为“昆山市巴城镇阳澄湖旅游度假中心街道办事处”的用户发布了“关于组建昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（��域）业主大会筹备组的公告”，主要内容为由其组织业主推荐产生第二届业主大会筹备组成员。2016年1月26日，被告阳澄湖管委会在东方论坛发布了“公告”，主要内容为号召业主推荐或自荐参加业主大会筹备组。2016年2月29日，被告阳澄湖管委会在东方论坛发布了“关于昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组成员名单的公告”，主要内容为公布业主大会筹备组45位成员名单，公示期为10天。2016年3月25日、4月14日，被告阳澄湖管委会在东方论坛发布了“关于召开昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举工作协调会的通知”及“第二届业主委员会换届选举工作协调会的补充通知”，主要内容为确定筹备组成员名单，并通知召开第二届业主委员会换届工作协调会的时间、地点等。2016年4月20日发布了“昆山市巴城镇���方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举筹备组工作协调会会议纪要”，主要内容为公布到会情况和筹备组选举结果、第二届业主大会的召开地点等。
原告第一届业委会诉称，原告于2012年12月获备案批准，任期三年。2015年10月20日原告向阳澄湖管委会发送邮件，告知换届选举工作的相关事宜，同时递交了“东方云顶广场酒店式公寓业主委员会告示”，告知换届工作小组名单、下一届业主委员会的候选人名单和选举方式。后原告以挂号信的方式向全体业主送达了上述告示及第二届业委会选票，并通知业主应在确定的最后期限内将选票直接寄给阳澄湖管委会，由其负责选票统计并公布选举结果。但阳澄湖管委会不仅未向原告报告结果，还在未告知原告的情况下分别于2016年1月8日、1月26日、2月29日、3月25日、4月14日、4月20日在��方论坛上发布了上述一系列公告，组织业主自荐或者推荐业委会筹备组成员，最终确定了45人的筹备组名单，并公布了筹备组工作协调会会议纪要。原告认为阳澄湖管委会的上述行为缺乏法律依据、违反法律规定。《物业管理条例》《江苏省物业管理条例》和《昆山市业主大会和业主委员会管理指导意见》中均未对业委会届满后的换届选举工作程序作出具体规定。《业主大会和业主委员会指导规则》第四十七条、第五十七条规定了业委会换届选举工作的规则，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府在业委会换届选举工作中起的是指导、监督的作用。原告还认为阳澄湖管委会的行为侵犯了广大业主的合法权利，被告发布公告的论坛“东方云顶业主论坛”并非原告或二被告的官方网站，被告应通过邮寄的方式向业主送达相关文件。阳澄���管委会的行为违反了法律规定，应属非法行政，巴城镇政府作为其上级主管部门，对此有领导和监管责任。为此，请求法院撤销被告组织筹备昆山东方云顶广场酒店式公寓第二届业主委员会的具体行政行为。
原告第一届业委会向本院提交了以下证据、依据：1、业主委员会成立备案表，证明被告阳澄湖管委会是巴城镇政府的受托单位；2、业主委员会王耀娣委员于2015年10月20日发给被告阳澄湖管委会的邮件；3、东方云顶广场酒店公寓业主委员会公示；4、关于组建昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组的公告；5、2016年1月26日公告；6、2016年2月29日关于昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组成员名单的公告；7、2016年3月25日、4月14日关于召开昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届���主委员会换届选举工作协调会的通知；8、2016年4月20日昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举筹备组工作协调会会议纪要；说明以上4-8是我方要求被告阳澄湖管委会撤销的具体行为。9、《业主大会和业主委员会指导规则》。
被告阳澄湖管委会辩称，1、答辩人主体不适格，其属于事业单位，并非行政机构，所以本案不具备构成行政诉讼的要件。2、答辩人的行为不属行政行为，其代为协助组织原告开展业委会换届选举工作事出有因：有部分业主认为原告在任期内没有正确履行职责、亦未按照规定程序进行换届选举，多次来文质疑和上访。昆山市住建局召集召开第一届业委会换届选举协调会并形成纪要，会议上与会成员一致要求阳澄湖管委会协助组织东方云顶业主委员会换届选举工作。因此，答辩人认为根��《苏州市住宅区物业管理条例》第二十三条第二款的规定、社会和谐稳定及管理的考虑，协助组织开展了原告诉称的工作。3、关于东方云顶业主论坛，系原告于2015年11月4日发布的公示中明文规定的公布换届表决结果的网站，答辩人是根据原告要求在网站上发布，是原告指意。4、关于换届统计结果和选举结果，原告在公示中明确规定选票回收后系由业委会换届工作小组统计汇总，在东方云顶业主论坛公布表决结果，宣布新一届委员会名单。5、关于原告主体资格，虽然在新一届业委会未产生前上届业委会有权继续行使其职能，但原告起诉属于业委会职责范围内的重大事项，需要出示业主大会相关决议。综上，原告诉请于法于理无据，请求法院依法驳回。
被告阳澄湖管委会向本院提交了以下了证据、依据：1、机构编制批复，证明昆山旅游度假区阳澄湖旅游度假中心管理委员会为全民事业单位；2、信访任件转送单、交办单，证明业主反应维权事宜和业委会换届选举中存在的问题；3、借款申请，证明东方云顶业主委员会出具的借据；4、选票回收及退件汇总表，证明业主返回的邮件和退回的邮件数量汇总；5、对东方云顶广场业主委员会换届选举的意见，证明业主提出东方云顶业主委员会换届选举有违规行为；6、立即停止东方云顶不合法规的业委会换届选举请求，证明业主提出东方云顶业主委员会换届选举工作违背民意，选举程序不合法；7、关于强烈要求政府按规定改选昆山市巴城镇湖滨南路1098号业主委员会的发起组织人签名报告，证明业主提出请求政府按立即组织改选东方云顶业主委员会；8、会议纪要，证明东方云顶业主近30名对换届选举有看法，而去昆山市住建局上访，投诉业委会换届选举未按规定程序进行，要求立即停止，重新开始，就此，由昆山市住建局主持召开座谈会；9、苏州市住宅区物业管理条例，证明业主委员会违反法律、法规和管理规约，严重损害多数业主合法权益，或者影响社区安定和社会稳定的，应当停止活动。所在地的房产行政主管部门应当会同街道办事处（镇人民政府）组织召开业主（代表）大会会议，重新选举业主委员会。10、东方云顶广场酒店公寓业主委员会告示，证明告示中明确了业主选票回收后，经业主委员会换届工作小组统计汇总，并在焦点房产东方云顶业主论坛公布表决结果，说明回收选票未统计未公布责任在原告；被告在原告业主论坛上发布信息也是按原告的指意进行。业主应该都能知晓。
经庭审质证，被告阳澄湖管委会对原告提供的证据4真实性不予认可，因落款处没有盖章，对其余证据真实��均无异议。
原告对被告阳澄湖管委会提供的证据2认为没有关联性，对其余证据的真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4，虽然落款处没有阳澄湖管委会盖章，但审理中阳澄湖管委会认可该发文账号与发布其他盖章公告、通知的账号是同一的，因此本院对该证据的真实性、关联性予以认可。原告提供的其他证据及被告提交的证据，证明目的与本案具有关联性，符合真实性要件，可以作为认定本案相关事实的根据，本院予以采纳。
经审理查明，第一届业委会于2012年12月3日在昆山市住房和城乡建设局备案，任期三年，至2015年12月2日。2015年11月，第一届业委会将第二届业委会换届选举的选票及“东方云顶广场酒店公寓业主委员会告示”以挂号信的形式向900余名业主寄出换��选举，告示主要内容为陈述第一届业委会任期内的工作情况及换届小组的成员、由第一届业委会继任下一届的决定、以书面征求意见形式召开业主大会的决定等。选票回收结果是：返回件179件，退件203件，均于阳澄湖管委会处保存，业委会换届工作小组未予统计汇总、公布结果。因质疑业委会换届选举工作违法违规，部分业主发文质疑并上访，为此，昆山市住建局于2015年12月25日召开了东方云顶业委会换届选举协调会，参加人员包括昆山市住建局、巴城镇建设管理所、巴城度假中心及业主代表30人，会议决定由阳澄湖管委会作为政府代表组织换届选举工作。2016年1月8日，阳澄湖管委会在东方云顶业主论坛发布了“关于组建昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组的公告”，主要内容为由其组织业主推荐产生第二届业主大会筹备组成员。2016年1月26日，阳澄湖管委会发布了“公告”，主要内容为号召业主推荐或自荐参加业主大会筹备组。2016年2月29日，阳澄湖管委会在东方论坛发布了“关于昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组成员名单的公告”，主要内容为公布业主大会筹备组45位成员名单，公示期为10天。2016年3月25日、4月14日，阳澄湖管委会在东方论坛发布了“关于召开昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举工作协调会的通知”及“第二届业主委员会换届选举工作协调会的补充通知”，主要内容为确定筹备组成员名单，并通知召开第二届业主委员会换届工作协调会的时间、地点等。2016年4月20日，阳澄湖管委会发布了“昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举筹备组工作协调会会议纪要”，主要内容为公布到会���况和筹备组选举结果、第二届业主大会的召开地点等。第一届业委会认为阳澄湖管委会以上行为属于非法行政，巴城镇政府作为其主管部门对澄阳湖管委会的错误负有领导和监管职责，为此提起行政诉讼。
另查明，昆山市根据江苏省人民政府苏政复（1994）50号《关于设立南京珍珠泉等四个旅游度假区的批复》设立了昆山旅游度假区，并将之分为阳澄湖旅游度假中心和淀山湖旅游度假中心。阳澄湖管委会依据昆编（94）第38号《关于同意成立昆山旅游度假区阳澄湖旅游度假中心管理委员会的批复》成立，为全民事业单位。阳澄湖管委会下属于巴城镇人民政府，无下设机构。
本院认为，《苏州市经济开发区管理条例》第六条的规定，开发区管理委员会是当地人民政府在开发区的派出机构，对开发区实行统一行政管理，��…。第二十八条规定，苏州市行政区域内经江苏省人民政府批准的港口开发区、旅游度假区、……、参照本条例执行。根据上述规定，阳澄湖旅游度假中心是江苏省人民政府批准设立的度假区，有明确的地域界限，是阳澄湖旅游度假中心区域的基层管理机构，在地方性法规授权的范围内承担相应的行政管理职责。《苏州市住宅区物业管理条例》第二十二条规定，业主委员会任期届满三个月前，应当召集业主（代表）大会选举产生新一届业主委员会。……新一届业主委员会产生之前，原业主委员会继续履行职责。本案中，在第二届业委会选举产生之前，仍应由第一届业委会继续履行职责。阳澄湖管委会代行第一届业委会的职责，以自己的名义先后五次发布公告、通知、会议纪要等以组织筹备业委会换届选举，并加盖了其印章，是具有强制力的具体行政行为。被告辩称存在部分业主来文质疑、上访反映第一届业委会在换届选举中存在不合法、不合规之处，故2015年12月25日昆山市住建局主持召开了换届选举协调会，决定由阳澄湖管委会组织领导换届选举工作。但不管是昆山市住建局、巴城镇政府还是作为基层管理机构的阳澄湖管委会，《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》、《苏州市住宅区物业管理条例》都未赋予它们在新一届业委会产生之前可以代行业委会职责的权利。如果第一届业委会作出的决定确系违反法律、法规，根据《物业管理条例》第十九条的规定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。阳澄湖管委会超越法律法规的授权作出上述行政行为，妨害了第一届业委会的自治管理职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第一届业委会系依法成立并向政府房地产行政主管部门备案的组织，认为其权益受到侵犯时，有权向本院提起行政诉讼。被告辩称阳澄湖管委会是事业单位，其作出的行为均属于民事范畴的主张没有法律依据，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第三款规定的规定，判决如下：
撤销昆山旅游度假区阳澄湖旅游度假中心管理委员会于2016年1月8日在东方云顶业主论坛发布的“关于组建昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组的公告”、2016年1月26日发布的“公告”、2016年2月29日发布的“关于昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）业主大会筹备组成员名单的公告”、2016年3月25日发布的“关于召开昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举工作协调会的通知”、2016年4月14日发布的“第二届业主委员会换届选举工作协调会的补充通知”、2016年4月20日发布的“昆山市巴城镇东方云顶广场酒店式公寓（区域）第二届业主委员会换届选举筹备组工作协调会会议纪要”。
案件受理费人民币50元，由被告昆山旅游度假区阳澄湖旅游度假中心管理委员会负担。该款原告昆山市巴城镇东方云顶广场酒店公寓小区第一届业主委员会已预交，由被告在本判决生效后十日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院〈诉讼费用缴纳办法〉规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，账号：10×××76。
审 判 长 陈晓红
代理审判员 孙 洁
人民陪审员 邵美英
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 徐 丹