安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖16行初4号
原告亳州市谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营西队村民组。
负责人朱先锋，该村民小组组长。
委托代理人苏伟，男，汉族，1946年10月11日出生，住亳州市谯城区。
被告亳州市人民政府。
法定代表人汪一光，市长。
委托代理人蔡梅，市政府法制办工作人员。
被告亳州市谯城区人民政府。
法定代表人高川，区长。
委托代理人田正真，区政府法制办工作人员。
第三人亳州市谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营东队村民组。
负责人张绍兰，该村民小组计生专干。
委托代理人关海涛，安徽彭线旗律师事务所律师。
原告亳州市谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营西队村民组（以下简称杨营西队村民组）诉被告亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）、被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）及第三人亳州市谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营东队村民组（以下简称杨营东队村民组）土地行政管理一案，于2016年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月8日立案后，依法向被告亳州市政府、谯城区政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。原告杨营西队村民组的委托代理人苏伟，被告亳州市政府的委托代理人蔡梅,谯城区政府的委托代理人田正真，第三人杨营东队村民组的负责人张绍兰到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2013年3月18日，原告杨营西队村民组提出确权申请，要求确认与第三人杨营东队村民组争议土地归原告。被告谯城区政府于2015年5月18日依法作出谯政〔2015〕51号《亳州市谯城区人民政府关于谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营西队村民组与杨营东队村民组土地权属争议的处理决定》(以下简称《处理决定》)，将该宗土地所有权确定给大杨镇郭万村杨营自然村杨营东队村民组所有。原告不服，向亳州市政府提起行政复议申请。亳州市政府于2015年12月17日作出亳复字〔2015〕73号行政复议决定，以违反法定程序为由，确认谯政〔2015〕51号《处理决定》违法。
原告杨营西队村民组诉称，被告谯城区政府受理程序违法，认定事实不清。被告亳州市政府复议时认定事实不清。因此请求：1.依法撤销谯城区政府作出的谯政〔2015〕51号《处理决定》；2.依法撤销亳州市政府作出的亳复字〔2015〕73号行政复议决定；3.请求追加张绍兰为第三人。
原告杨营西队村民组向本院提供证据：1.2010年5月22日村处理意见。2.2010年10月18日镇处理意见。3.2010年11月7日镇证明。4.2011年1月28日区委中心组牛屋地确权给国土局的批件。5.2011年6月29日苏伟笔录。6.2012年11月23日—2013年3月11日领导催办的书面答复。7.2013年4月8日杨金荣笔录，8.2013年4月16日杨友德笔录，9.2013年4月16日冀允贺笔录，10.2014年5月20日张绍兰情况说明。11.2014年8月29日张绍兰对调解的表态。12.杨友德记账的第七页、第九页影印件。13.牛屋地平面图。以上证据3、4、5、6证明被告处理本案时间过长，程序违法。其他证据证明被告认定事实不清，确权错误。
被告谯城区政府辩称，谯城区政府作出的处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法维持谯政〔2015〕51号《处理决定》。
被告谯城区政府在法定期限内向本院提交的证据、依据：1.原告申请确权申请书。证明原告提出了确权申请。2.土地权属争议案件受理表、决定受理通知书及送达回证。证明依法受理该案件，并依法送达。3.委托书。证明原告依法委托代理人。4.证明一份。证明原告及第三人均没有刻公章。5.延期调查报告及张绍兰的调解意见书。证明依法延期调查处理及张绍兰不同意调解。6.现场勘测笔录。证明依法勘测，土地四至清楚，面积确定，土地现状为耕地。7.谯国土资〔2014〕153号《土地权属争议调查报告及处理意见》、土地权属争议案件审批表及谯政〔2015〕51号《处理决定》。证明依法进行了集体讨论，并将该宗土地确权。8.大杨镇政府答复意见、郭万村委会答复意见及情况说明。证明该争议土地原为杨占山的宅基地，土地调整时分给张绍兰作为宅基地使用。9.苏伟、杨友德、冀允贺、杨金荣四份笔录。证明该争议土地事实清楚，土地所有权依法属于杨营东队村民组所有。
亳州市政府辩称，一、谯城区政府作出的谯政〔2015〕51号《处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但违反法定程序。争议土地位于谯城区××镇××村西北侧，北靠陈详征，东靠杨友付、杨学法，南靠路，西靠张绍兰，实测土地面积2.522亩。该宗地在杨营村没有分东、西队时，是村民杨占山的宅基地。1960年杨占山外出逃荒饿死，随后他妻子带着女儿改嫁。1962年杨营村分东、西两队，该宗地由杨营西队盖牛屋用。牛屋不用后卖给孔庆云(不包括地皮），杨占山的女儿把地上的皂荚树也卖掉后，该宗土地由杨营东队李修兰(张绍兰的婆婆）家使用。原告与第三人因该宗土地发生争议，于2013年3月18日向谯城区国土资源局提出土地确权申请。被告根据相关证据作出确权决定，事实清楚，适用法律正确。但是谯城区国土资源局于2013年3月25日下发《决定受理申请确权通知书》，2013年4-6月对该案进行调查，2013年9月10日决定调查处理期限延长一年，并于2014年8月29日作出《关于报送<大杨镇郭万村杨营西队村民组与杨营东队村民组土地权属争议的调查报告及处理意见>的请示》(谯国土资〔2014〕153号)。2014年9月1日谯城区国土资源局作出《土地权属争议案件行政决定审批表》，决定将土地权属争议处理意见上报被告谯城区政府。2015年1月21日，谯城区国土资源局将处理意见报送被告谯城区政府。2015年5月18日被告谯城区政府依据《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定作出谯政〔2015〕51号《处理决定》。在报送程序上，谯城区国土资源局应自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，确需延长可以适当延长，但谯城区国土资源局调查处理期限延长了一年，明显不当，违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定。谯城区国土资源局提出调查处理意见后应在5个工作日内报送谯城区政府，而其于2014年8月29日作出处理意见，于2014年9月1日补办审批手续，于2015年1月21日报送被告谯城区政府，明显超过法定期限，违反了《土地权属争议调查处理办法》第三十条的规定。被告谯城区政府在收到谯城区国土资源局报送请示四个月后才作出处理决定，明显不当，程序违法。二、亳州市政府作出亳复字〔2015〕73号行政复议决定程序合法。原告向亳州市政府提出复议申请，要求撤销谯城区政府于2015年5月18日作出的谯政〔2015〕51号《处理决定》。亳州市政府依法受理后，送达《受理通知书》、《答复通知书》，经谯城区政府答辩后，亳州市政府于2015年12月17日作出亳复字〔2015〕73号行政复议决定，并及时送达各方当事人，复议决定程序合法。综上，被告亳州市政府作出行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
亳州市政府在法定期限向本院提供的证据、依据：一、1.行政复议申请书。2.原告提交的证据材料。3.行政复议受理审批表。4.行政复议受理通知书。5.提出书面答复通知书。6.第三人答辩通知书。7.送达回证。以上证据证明原告申请行政复议符合受理条件，亳州市政府依法受理并书面通知了各方当事人，行政复议程序合法。二、1.谯城区政府提交的答辩状。2.谯城区政府提交的证据。以上证据证明蒙城县政府依法答辩并提交了证据。三、1.行政复议案件审批表。2.行政复议决定书。3.复议决定书送达回证。以上证据证明亳州市政府在法定期限内办结案件，认定事实清楚，程序合法。法律依据是《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《土地权属争议调查处理办法》。
第三人杨营东队村民组述称，被告谯城区政府作出的谯政〔2015〕51号《处理决定》，被告亳州市政府作出的亳复字〔2015〕73号行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。
第三人未提供证据。
经庭审质证，各方当事人对证据发表意见如下：
（1）对于被告谯城区政府提供的证据，原告质证认为，证
据1无异议。证据2对于时间有异议。证据3代理人是全权代表。证据4只证明西队没有公章，不能证明东队没有公章。证据5不真实。证据6无异议。证据7、8不真实、不合法。证据9中杨金荣证明牛屋扒掉后土地是闲置的证言无异议，苏伟证言也是真实的，另两份证言不具真实性。亳州市政府对于谯城区政府提供的证据5及7有异议，证据5程序违法，延期一年存在不适当的问题，证据7程序违反相关规定，四个月才上报超出了法定期限，其他证据无异议。第三人对于被告谯城区政府提供的证据无异议。
被告谯城区政府质辩认为，调查处理本案可以适当延期，延期一年并无不当。调查终结后报送没有超过5个工作日的规定。
（1）对于亳州市政府提供的证据，原告质证认为第一组证
据无第三人答辩，第二组证据程序违法，事实属于虚构。第三组证据复议是基于谯城区的处理决定作出的，程序违法，事实不清。被告谯城区政府对于被告亳州市政府提供的证据无异议。第三人对于被告亳州市政府提供的证据无异议。
（1）对于原告提供的证据，被告谯城区政府质证认为，前
十一份证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议。第四份证据没有提供，不予质证。第十二份证据真实性合法性无异议，证明目的有异议，证明土地分给了张绍兰，其取得土地合法使用权。第十三份证据与本案无关联。被告亳州市政府与第三人的质证意见同被告谯城区政府的质证意见一致。
原告质辩意见是请法院依法认定。
合议庭认为，被告谯城区政府提供的证据能够互相印证，证明涉案土地的来源和现状，应予认证。被告亳州市政府提供的证据能够证明复议决定的合法性，应予认证。对于原告提供的证据，其中第1.2.3.5.7.8.9.10.11号证据已由被告谯城区政府提供，不能达到原告的证明目的。第6.12.13号证据不具有证据的合法形式，不予认证。第4号证据原告并没有提供，不予认证。
经审理查明，争议土地位于谯城区××镇××村西北侧，北靠陈详征，东靠杨友付、杨学法，南靠路，西靠张绍兰，实测土地面积2.522亩。该宗地在杨营村没有分东、西队时，是村民杨占山的宅基地。1960年杨占山外出逃荒饿死，随后他妻子带着女儿改嫁。1962年杨营村分东、西两队，该宗地由杨营西队盖牛屋用。牛屋不用后卖给孔庆云(不包括地皮），杨占山的女儿把地上的皂荚树也卖掉后，该宗土地由杨营东队李修兰(张绍兰的婆婆）家使用。八十年代第一次调整土地时东队将涉案土地分配给李修兰家使用，第二轮土地承包时，杨营东队只调整大田地，没有调整宅基地。在2010年5月旧村复垦后原告与第三人才发生纠纷，并于2013年3月18日向谯城区国土资源局提出土地确权申请。谯城区国土资源局经过调查，向被告谯城区政府报送了《关于报送<大杨镇郭万村杨营西队村民组与杨营东队村民组土地权属争议的调查报告及处理意见>的请示》(谯国土资〔2014〕153号)。被告谯城区政府根据相关证据材料作出谯政〔2015〕51号《处理决定》。原告不服，向被告亳州市政府提出行政复议申请。被告亳州市政府根据法律法规的规定，作出亳复字〔2015〕73号《行政复议决定》，认为谯政〔2015〕51号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但违反法定程序，确认谯政〔2015〕51号《处理决定》违法。原告不服，于2016年1月8日向我院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，本案被告谯城区政府对原告与第三人之间发生的土地争议予以处理，依照法律规定具有相应职权，具有本案适格的被告主体资格。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，被告亳州市政府对于被告谯城区政府作出的确权决定，认为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，即处理结果是正确的，因此，不属于“复议机关改变原行政行为”情形，根据上述法律规定，亳州市政府应与谯城区政府作为共同被告参与诉讼。
《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定，农民集体使用另一农民集体所有的土地，连续使用满二十年，且原所有者在此期间未向现使用者或者有关部门提出归还要求的，其土地所有权属于现使用者；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前原所有者曾向现使用者或者有关部门提出异议要求归还，经查证属实的，由县级人民政府依法确定土地所有权。本案中，原告杨营西队村民组向被告谯城区政府提出确权申请，要求将本案涉案土地所有权确权给杨营西队村民组所有。被告谯城区政府的职能部门谯城区国土资源局进行了现场勘测、调查询问，收集相关证据，形成《关于报送<大杨镇郭万村杨营西队村民组与杨营东队村民组土地权属争议的调查报告及处理意见>的请示》，认定涉案争议土地在八十年代责任田到户时分配给李修兰家使用，在2010年年5月旧村复垦后才与杨营西队村民组发生争议的事实，由证人证言、当事人陈述、村镇证明、现场勘测笔录等证据予以证明，事实清楚、证据确凿、适用法律正确。
在处理程序上，谯城区国土资源局应自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，确需延长可以适当延长，但谯城区国土资源局调查处理期限延长了一年，明显不当。谯城区国土资源局提出调查处理意见后应在5个工作日内报送谯城区政府，而其于2014年8月29日作出处理意见，于2015年1月21日报送被告谯城区政府，明显超过法定期限，违反了《土地权属争议调查处理办法》第三十条的规定。被告谯城区政府在收到谯城区国土资源局报送请示四个月后才作出处理决定，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。原告要求撤销谯城区政府谯政〔2015〕51号《处理决定》的诉讼请求不能成立。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。本案中，被告亳州市政府依法受理了原告提起的行政复议申请，通知被告谯城区政府进行答辩，并经审查后，作出亳复字〔2015〕73号《行政复议决定》，以谯政〔2015〕51号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但违反法定程序为由，确认被告谯城区政府的处理决定违法，并无不当。原告要求撤销亳复字〔2015〕73号《行政复议决定》的诉讼请求不能成立。
对于原告要求追加案外人张绍兰为本案第三人的起诉理由，本院认为，原告请求被告谯城区政府履行职责，确认原告杨营西队村民组与第三人杨营东队村民组之间发生争议的土地所有权权属归属问题，因该土地所有权并非张绍兰个人所有，张绍兰对该土地所有权并没有主张权利，因此，原告要求追加张绍兰为第三人的理由不能成立。
综上，因原告杨营西队村民组的起诉理由缺乏证据支持，本院对其诉讼请求依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告亳州市谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营西队村民组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告亳州市谯城区大杨镇郭万村杨营自然村杨营西队村民组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张秀远
审 判 员 张继民
人民陪审员 李 飞
二〇一六年八月四日
书 记 员 杨 虓
附本裁判适用的相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。