湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘07行终16号
上诉人(原审被告)常德市鼎城区国土资源局，住所地：常德市鼎城区武陵镇。
法定代表人肖仁华，局长。
委托代理人胡岗，男，1976年12月24日出生，常德市鼎城区国土资源局工作人员，住常德市鼎城区，代理权限为特别授权代理。
委托代理人丁伟志，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
被上诉人(原审原告)常德市鼎城区石板滩镇印山石煤矿，住所地：常德市鼎城区。
负责人蔡跃武。
委托代理人陈国述，湖南先锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人曾葳，湖南先锋律师事务所实习律师，代理权限为一般授权代理。
上诉人常德市鼎城区国土资源局(下称鼎城区国土局)因与被上诉人常德市鼎城区石板滩镇印山石煤矿(下称印山石煤矿)地矿行政处罚一案，不服常德市鼎城区人民法院(2016)湘0703行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年10月8日，被告鼎城区国土局与常德市万通拍卖有限公司作为拍卖人将印山石煤矿采矿权拍卖给原告印山石煤矿的投资人蔡跃武。双方签订了常鼎国土资矿拍字(2008)第01号采矿权拍卖成交确认书。该确认书注明采矿权出让期限为7年。2008年10月13日，蔡跃武向被告缴纳了采矿权总价款250万元。2008年11月3日，原告与常德市国土资源局签订了许可权出让合同。合同也约定采矿权出让期限为7年。此后原告除依法办理了营业执照、安全生产许可证，并在常德市国土资源局取得了初始采矿许可，采矿许可证号为430700****。2011年10月24日采矿许可证到期后，原告经延续登记办理了采矿许可证，证号为C4307002010********，许可证有效期限为3年，至2014年10月24日届满。2013年12月5日，常德市人民政府办公室召开专题会议研究常德市鼎城区灌溪镇及石板滩镇区域非煤矿山整治工作有关问题，要求常德市鼎城区灌溪镇及石板滩镇区域非煤矿山整治关闭任务必须在2014年7月1日前完成。2014年9月20日，原告再次向常德市国土资源局申请采矿许可延续登记。2014年10月25日，被告向原告下达了一份告知函，认定原告采矿许可证到期，根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，“限你矿立即停止生产”。但未履行告知、听取陈述申辩、听证等程序。2015年3月25日，常德市国土资源局对原告下达了《关于限期办理采矿许可证注销手续的通知》，告知原告的采矿许可证已自行废止，但未申请办理采矿许可证的注销登记手续，要求原告向常德市国土资源局申请办理采矿许可证注销登记手续，逾期不办理的，将直接注销。并告知了原告申请听证的权利及期限，逾期视为放弃，将直接做出注销决定。原告认为《采矿权出让合同》尚未到期，且已于2014年9月向常德市国土资源局递交了申请延续登记的报告，故于2015年4月8日提出听证申请。2015年4月23日，常德市国土资源局组织举行了听证，原告到场参加了听证。2015年11月9日，常德市国土资源局对原告作出了注销其采矿许可证的通知，但被告未提供证据证明对原告的延续登记申请已做出答复。
另查明，湖南湘三域地质发展有限公司受原告委托，于2015年8月28日派专家对印山石煤矿进行实地检测和勘查，并对该矿山保有资源储量进行了估算，认定该矿区范围内石煤矿保有经济基础储量为37.8万吨。
原审法院认为，该案的争议焦点是：一、原告起诉是否超过了起诉期限？二、被告被诉行政行为的性质及合法性问题。三、该案是否属于行政复议前置？
关于第一个问题，由于被告作出的告知函并未告知原告起诉权及起诉期限，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关在作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案被告作出告知函的时间是2014年10月25日，即使认定该时间是被告送达告知函、原告知道被告行政行为的时间根据上述规定，原告如果最迟于2016年10月24日提起诉讼亦不会超过起诉期限。原告已于2016年10月21日向法院起诉，故未超过起诉期限，被告提出原告起诉超过起诉期限的主张，该院不予支持。
关于第二个问题，原审法院认为，被告的告知函为原告明确设定了立即停产的强制性义务，并且是被告对原告作出的终局性的行政行为，如果按照告知函的要求履行，将对原告权利义务产生重大实际影响。《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项规定了责令停产停业是一种行政处罚，故不能将该告知函认定为一般的通知行为，应认定为行政处罚为宜。
关于告知函的合法性问题，原审法院认为，在行政程序方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出事实、理由和依据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，当事人放弃陈述或者申辩的除外。”第四十二条第一款规定：“行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照，较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……”。首先，被告虽然在告知函中告知了原告责令其停产的事实、理由及法律依据，但在时间上却是与责令停产的行政处罚同时一并作出，不符合行政处罚程序的要求。其次，被告并未告知原告依法享有的陈述、申辩以及听证的权利，不仅损害了当事人的程序性权利，也导致当事人无法在行政程序中予以实体权利救济，因此被告责令停产的行政处罚不符合《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定，违背了正当法律程序原则。在事实方面，被告提交的证据仅能够证明已查明原告的采矿许可证到期，但无法证明原告于许可证到期前是否依法申请了延续登记，被告也未查明原告是否已不具备延续登记的条件。根据本案查明的事实，原告曾于许可证到期前提出过延续登记的申请，且原告提供了证据证明现该煤矿尚保有一定的经济基础储量，具有开采价值，但被告亦未提供证据证明有权机关对原告的申请是否已经答复以及作出了何种答复，故被告的行政处罚事实不清，主要证据不足。被告主张其行政行为不是行政处罚的理由不能成立。
关于第三个问题，原审法院认为，由于原告起诉请求法院审查的是被告作出责令停止生产的行政处罚行为是否合法，并未直接起诉采矿许可权的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条第一款的规定，本案不属于行政复议前置的范畴。因此，原告对被告责令停产的行政处罚即可申请行政复议，也可以选择向法院提起行政诉讼。被告提出应先行行政复议的理由不能成立，其驳回起诉的主张，该院不予支持。
综上，被告鼎城区国土局对原告印山石煤矿作出的责令停产的告知函事实不清，主要证据不足，且程序违法，应予以撤销，但由于非煤矿山的关闭有益于环境治理，属于公共利益，故不宜撤销该行政行为，且原告亦请求确认违法。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项、第七十四条第一款第(一)项之规定，判决：确认被告鼎城区国土局于2014年10月25日对原告印山石煤矿作出的责令停止生产的告知函违法。
上诉人鼎城区国土局的上诉请求为：撤销(2016)湘0703行初30号行政判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。上诉人的上诉理由为：一是被上诉人提起行政诉讼期限已超过法定的起诉期限；二是认定上诉人作出告知函行为属行政处罚是错误的。
被上诉人印山石煤矿，未提交答辩意见。
上诉人及被上诉人均未向本院提交新的证据材料，原审法院已将本案一审证据材料全部移送本院。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，关于本案被上诉人是否超过起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，被上诉人起诉时未超过法定的两年期限。关于上诉人作出告知函行为是否为行政处罚行为的问题，从形式上看，是上诉人向被上诉人发出《告知函》，但函中的具体内容是：限被上诉人“立即停止生产”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(一)项之规定，责令停产就是一种行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，行政机关作出责令停产停业的，应进行“听证程序”。而本案中，上诉人鼎城区国土局作出《告知函》时，未进行听证程序，违反了法律规定的有关程序，属程序严重违法。上诉人的上述两项上诉理由均无事实根据和法律依据。原审法院对本案的处理，认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费用50元由上诉人常德市鼎城区国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄天伏
审判员 王继春
审判员 赵阳娟
二〇一七年五月十八日
书记员 黄 莺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。