海南省高级人民法院
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（2017）琼行终104号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终104号
上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。
法定代表人陈向奋，该区区长。
委托代理人陈诗杨，三亚市天涯区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）许卓生，男，1954年12月18日生，汉族，现住广东省深圳市罗湖区。
委托代理人王��，海南邦威律师事务所律师。
委托代理人郭媛媛，海南邦威律师事务所实习律师。
原审被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人郭海云，三亚市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）因被上诉人许卓生诉其及原审被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）土地行政征用一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人天涯区政府的委托代理人陈诗杨，被上诉人许卓生的委托代理人王垚、郭媛媛，原审被告三亚市政府的委托代理人郭海云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：自2016年7月20日起，天涯区政府根据三亚市政府于2015年7月8日下发的三府办[2015]209号《关于三亚市金鸡岭桥头公园项目用地土地调查有关事项的通知》，对项目用地范围内的练车场等土地进行了清理、平整。
原审查明，1988年5月10日，三亚市河东区月川村委会（现为三亚市月川社区居民委员会，以下统称月川居委会）与三亚市金鸡岭养殖开发有限公司（以下简称金鸡岭公司）的法定代表人王强签订《养殖合同书》，将位于月川村红桥下游的约70亩土地发包给金鸡岭公司经营养殖虾场，承包期限为70年。金鸡岭公司在该块地上陆续建起虾塘、加工厂房、存储仓库、铺面、宿舍等建筑物。2008年1月1日，金鸡岭公司更名为三亚金岭实业有限公司（以下简称金岭公司），继续履行该合同。同年1月14日在经月川居委会同意后，金岭公司将该地块及地上附属物转让给三亚金海岛实业有限公司（以下简称金海岛公司）。2010年4月16日，金海岛公司同许卓生签订《项目转让合同书》，将涉案土地及地上附属物转让给许卓生，许卓生支付价款后取得该地及地上附属物的权益并使用至今。2015年7月，许卓生因对三亚市天涯区城市管理局对其在三亚市金鸡岭桥头西侧约1800平方米建筑物作出的天城管（二大队二中队）改字[2015]005号《责令（限期）改正通知书》不服，提起行政诉讼。三亚市城郊人民法院于2015年10月8日作出（2015）城行初字第402号行政判决（以下简称第402号行政判决），认为许卓生通过受让取得涉案的40500平方米土地及约1800平方米建筑物的权益，三亚市天涯区城市管理局作出的《责令（限期）改正通知书》适用法律错误，遂判决撤销了该《责令（限期）改正通知书》。该判决已发生法律效力。
另查，三亚市政府于2015年7月6日下发三府办〔2015〕209号《关于三亚市金鸡岭桥头公园项目用地土地调查有关事项的通知》（以下简称209号《土地调查通知》）。该通知明确：项目用地面积约60087平方米，由天涯区政府负责组织实施该项目用地上的青苗清点、丈量地上附着物、丈量土地面积等土地补偿审核及土地补偿工作。自2016年7月20日起，天涯区政府根据该通知，对项目用地范围内的土地进行了强制使用。因许卓生受让的40500平方米土地及约1800平方米建筑物在项目用地范围内，故许卓生以三亚市政府、天涯区政府自2016年7月20日起强制使用项目用地范围内的土地违反法定程序，侵害��合法权益为由，请求依法确认三亚市政府、天涯区政府对许卓生享有合法使用权的土地强制使用行为违法。
还查，2016年8月18日，三亚市政府印发了《三亚市金鸡岭桥头公园项目征收补偿安置方案》。至今，许卓生尚未与征收部门达成征收补偿安置协议，征收部门也未就许卓生的补偿问题作出补偿决定。
原审认为，一、第402号行政判决，认定许卓生通过受让取得涉案的40500平方米土地及约1800平方米建筑物的权益，因三亚市政府、天涯区政府的行为已对许卓生的权益产生实际影响，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，许卓生有权提起诉讼。二、天涯区政府提出因其不是征收责任主体，不属本案适格被告的抗辩理由。因本案中许卓生并非对征收决定不服提起诉讼，而是对天涯区政府强制使用项目用地范围内土地的事实行为提起诉讼，实施该行为的行政机关为天涯区政府，且该行为对许卓生的权益已产生实际影响，故许卓生将责任主体三亚市政府及行为实施主体天涯区政府同列为被告并无不当。三、由于三亚市金鸡岭桥头公园项目（以下简称金鸡岭桥头公园项目）征收范围内既有国有土地，也有集体土地。对集体土地的征收，依《海南经济特区���地管理条例》第二十八条之规定，应按下列程序实施：（一）制定征地方案；（二）公告征地方案；（三）进行土地及地上建筑物等其他附着物的调查；（四）制定征地补偿安置方案并公告；（五）听取意见；（六）报批征地补偿安置方案；（七）签订补偿协议并落实征地有关事项。且根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条之规定，即使是国家和省重点工程建设项目，先行进场施工、平整土地的条件是征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放。本案中，金鸡岭桥头公园项目的征收补偿安置方案于2016年8月18日才经批准后予以公告，而天涯区政府自2016年7月20日起，就根据土地调查通知，对项目用地范围内的土地进行了强制使用，三亚市政府、天涯区政府的行为已违反以上法定程序，故许卓生请求确认三亚市政府、天涯区政府自2016年7月20日起，强制使用其在金鸡岭桥头公园西侧项目用地范围内的土地的行政行为违法的诉讼请求，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认三亚市政府、天涯区政府自2016年7月20日起，强制使用许卓生在金鸡岭桥头公园西侧项目用地范围内土地的行政行为违法。案件受理费50元由三亚市政府、天涯区政府负担。
天涯区政府上诉称，一、许卓生享有权益的土地范围不清。涉案土地共3.094995公顷，约46.42亩，并非许卓生主张的约70亩土地。许卓生无法明确其主张土地权益的70亩土地的范围，原审判决对此也未能查明，属认定事实不清。二、许卓生对其主张权益的土地没有合法权属来源。涉案土地中位于航管站东侧的9115平方米土地，系1993年出让给海南金杯客车装配有限公司的国有土地，三亚市政府已因该公司闲置土地而于1996年11月21日收回了上述土地使用权，许卓生对该地块不存在合法权益。其他涉案土地是月川居委会所有的2.183495公顷集体土地，虽然月川居委会控告许卓生非法买卖土地的案件尚未定性，但足以证明许卓生受让集体土地使用权违反了法律强制性规定。因此，许卓生在涉案土地范围内的合同权益不受法律保护，其欲主张合同权益，可与合同相对人另案通过民事程序处理。三、原审判决将第402号行政判决断章取义后作为证据使��，证据采信片面、错误。该生效的第402号行政判决只是认定许卓生通过受让取得该地块上建筑物的权益，并未明确系何种权益及该权益的合法性，涉案标的亦为建筑物而非土地。另外，第402号行政判决所涉建筑物位于9115平方米国有土地上，与涉案土地范围并不一致。原审判决关于涉案土地在金鸡岭桥头公园西侧项目用地范围内的事实认定与人民政府颁发的权属证书及相关批复、通知确认的事实相矛盾。因此，原审判决认定事实不清，证据不足。四、天涯区政府对无地上附着物的部分涉案土地进行使用、平整，只是为了迎接”双修双城”的检查工作，也取得了土地所有权人三亚市政府、月川居委会的同意和协助，并非强制进场使用土地。综上，原审判决认定事实错误，证据采信片面、错误，请求撤销原审判决，并改判驳回许卓生的诉讼请求。
许卓生辩称，一、天涯区政府认为土地权属范围不清，应由其提供证据证明，否则应承担举证不利的后果。二、许卓生通过受让取得涉案40500平方米土地及约1800平方米地上附属建筑物，也支付了转让价款，依法取得该地及地上附属物的权益并一直使用至今。第402号行政判决对此予以确认，包括天涯区政府在内的该案当事人均未依法提起上诉，视为天涯区政府对相关事实是认可的，原审判决亦再次对许卓生享有的权益予以确认。因此，天涯区政府认为许卓生的涉案土地权益没有合法来源，无事实和法律依据。三、第402号行政判决认定许卓生依法享有涉案土地地上建筑物的权益，而地上建筑物权益的基础是土地使用权，该判决书既认定许卓生对涉案土地及建筑物享有权益，就应当视为许卓生对涉案建筑物的所有权益和涉案土地享有合法权益。天涯区政府认为原审判决系将第402号行政判决断章取义后作为证据使用，无事实和法律依据。四、天涯区政府自2016年7月20日起，在事先没有任何通知的情况下，突然带领施工人员和机械设备强行进入涉案土地，经许卓生多次交涉和强烈要求，天涯区政府才向许卓生出示了209号《土地调查通知》，此通知明确由天涯区政府对拟收回的国有土地进行调查等工作。金鸡岭桥头公园项目征收范围内既有国有土地，也有集体土地，对集体土地依法应征收并足额发放补偿安置费用后才能使用土地。但是，涉案项目征收补偿方案是于2016年8月18日公告的，而天涯区政府根据209号��土地调查通知》自2016年7月20日起就擅自进场施工，其强制使用土地的行为违反法定程序，也严重侵害了许卓生的合法权益。综上所述，天涯区政府强制使用土地的行政行为违法，原审判决应当予以维持，请求依法驳回天涯区政府的上诉请求。
三亚市政府述称，一、原审判决认定的事实与生效判决不符，且违反法律规定。不动产以登记为准，第402号行政判决亦仅认定建筑物权益，在许卓生没有提供土地权属证书的情况下，原审判决却超范围认定许卓生对涉案土地享有权益，违反法律规定，属认定事实错误。二、原审判决已认定本案被诉���是天涯区政府强制使用土地的行为，原审判决确认三亚市政府强制使用许卓生土地的行为违法没有事实根据与法律依据。另外，天涯区政府原审庭审所陈述的是平整土地，原审判决将平整土地认定为强制使用土地，亦无事实和法律根据。综上，原审判决认定事实错误，证据不足，请二审法院依法予以改判。
本院经审理查明的基本事实与原审判决查明的事实一致。本院另查明：一、许卓生与金海岛公司签订的《项目转让合同书》记载，许卓生受让项目的土地界址为”东至：金岭路中心线；西至：中国民用航空三亚航务管理站、海南省农垦三亚医院；南至：鱼塘；北至：三亚河”。二、1993年6月10日，三亚市政府针对原三亚市国土局的请示作出《关于同意征用航管站东侧部分土地出让给海南金杯客车装配有限公司使用的批复》（市府函[1993]84号），同意”征用航管站东侧九千一百一十五平方米土地出让给海南金杯客车装配有限公司作为'专家别墅'用地”，用地”四至：东至虾塘，西至航管站，南至虾塘圮，北至海榆中线公路”。1993年3月12日，原三亚市征地拆迁安置办公室作为征地单位与被征地单位金鸡岭公司、原三亚市河东区管理委员会月川管理区和用地单位海南金杯客车装配有限公司签订《征（拨）土地协议书》，约定为”专家别墅”工程征用金鸡岭公司位于三亚航管站用地��侧地段的土地13.67亩。1996年11月21日，三亚市政府作出《关于撤销市府函[1993]84号文并收回海南金杯客车装配有限公司闲置土地使用权的通知》（三府[1996]203号），以海南金杯客车装配有限公司未按合同规定缴交地租和绿化费、也未按期进行开发建设为由，通知终止土地出让合同，并收回出让的9115平方米土地使用权。三、2013年7月30日，三亚市政府向月川居委会颁发三亚集有（2013）第00020号《集体土地所有证》，确认该居委会对2.183495公顷集体土地享有所有权。该证的宗地图显示颁证地位于金鸡岭路南侧、中国民用航空三亚交通管理站和海南省农垦三亚医院东侧（不含上述原出让给海南金杯客车装配有限公司的土地）和三亚河西侧之间。四、三亚市政府在于2016年8月18日印发的《三亚市金鸡岭桥头公园项目征收补偿安置方案》中明确：”三亚市金鸡岭桥头公园项目（西侧部分）红线范围：北至金鸡岭大桥，南至月川村用地，西至航管站用地、农垦医院用地，东至三亚河”。五、三亚政务中心公共资源交易网刊载的援引自《三亚日报》关于”三亚金鸡岭桥头公园河西段开工建设”的新闻报道称，2016年7月22日上午九点，金鸡岭桥西南侧的3个驾校练车场上的建筑物被拆除，标志着金鸡岭桥头公园河西段正式开工建设。
本院认为，本案的争议焦点是涉案被诉行政行为的性质及其合法性的问题。一、关于涉案被诉行政行为的性质。天涯区政府上诉认为其对无青���和地上附着物的部分涉案土地进行使用、平整，仅是为”双修双城”的检查工作，并非强行进场使用土地。然而，根据许卓生原审提供的新闻报道和现场照片等证据显示，被诉行政机关对涉案土地不仅仅是进行了平整，还于2016年7月22日拆除了驾校练车场上的建筑物等地上附属设施，其实际上是开工建设金鸡岭桥头公园河西段项目，故涉案被诉行政行为本质上属为金鸡岭桥头公园项目建设使用土地的行为。二、关于被诉行政行为的合法性。根据本案查明事实，金鸡岭桥头公园项目的三亚河西侧部分规划用地含有原出让给海南金杯客车装配有限公司的9115平方米土地、月川居委会所持三亚集有（2013）第00020号《集体土地所有证》项下土地，与许卓生通过受让而来的项目用地之间的大部分土地存在重合关系。自2016年7月20日起，天涯区政府就根据土地调查通知，对包括许卓生用地的在内的金鸡岭桥头公园项目规划范围内的土地进行了实际使用，但公园项目用地的征收补偿安置方案于2016年8月18日才经批准后公告实施，被诉行政机关使用涉案土地的行为属于未征先用，其行为已违反《海南经济特区土地管理条例》第二十八条、《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定的法定程序，故原审根据许卓生诉讼请求判决确认被诉行政行为违法，并无不当。
天涯区政府上诉认为许卓生用地权益范围不清，且其受让土地因未经土地所有权人月川居委会同意，土地权益来源亦不合法��许卓生可通过民事程序另案向合同相对人主张权益。然而，许卓生的涉案用地项目及土地使用权是受让而来，其已在支付合同对价后就涉案土地及地上附着物取得使用等权益，在未经法定程序确认该受让行为违法的情形下，被诉行政机关本案使用土地的行为已影响许卓生对其土地的管理使用，许卓生作为土地实际使用人认为本案被诉行政行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼。另外，天涯区政府还上诉认为原审判决将第402号行政判决作为证据使用，属证据的采信错误。然而，第402号行政判决是生效判决，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于”生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，原审判决将第402号行政判决认定的事实作为定案依据，并无不当。
综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律和案件处理结果正确，应予维持。天涯区政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由三亚市天涯区人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长黄胜敏
审判员吴天月
审判员朱望锋
书记员王婉
附：本判决适用的相关法律依据
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