湖南省衡东县人民法院
民 事 判 决 书
(2015)东民一初字第457号
原告衡东县城关镇堰湾村4组。
负责人刘丰平，组长。
委托代理人林彬华，湖南楚云律师事务所律师。
被告衡东县农业局。
法定代表人向卫平，局长。
委托代理人段社荣，系衡东县农业局副局长。
委托代理人候光耀，系衡东县农业局法律顾问。
被告刘安荣，居民。
被告刘安国，农民。
原告衡东县城关镇堰湾村4组诉被告衡东县农业局、刘安荣、刘安国确认合同效力纠纷一案，本院于2015年5月8日立案受理，依法由审判员郭朋程、代理审判员柴创、人民陪审员李辉组成合议庭于2015年6月11日公开开庭进行审理。原告委托代理人林彬华、被告衡东县农业局委托代理人段社荣、候光耀到庭参加诉讼，被告刘安荣、刘安国经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告衡东县城关镇堰湾村4组诉称，原告与被告衡东县农业局（原为衡东县农技服务总站）农艺师楼（衡岳北路489号10栋）相邻，相邻土地系被告刘安荣、刘安国两户的宅基地。1994年前后，被告衡东县农业局把老农艺师楼改建为员工宿舍，需加建厨房厕所。被告衡东县农业局与被告刘安荣、刘安国签署《合同》，约定由被告刘安荣、刘安国两户提供地基，被告衡东县农业局为被告刘安荣、刘安国两户免费提供生活用水每户每月10吨，而且还有“今后农技总站不再负责有买地基和卫生方面的费用”的字样。2014年，原告才看到三方签署的《合同》。原告认为，集体土地村民只有使用权。被告刘安荣、刘安国两户的宅基地属于原告所有，任何组织和个人都无权出租和出卖。请求法院依法判令三被告于1994年11月2日签署的《合同》无效；被告衡东县农业局返还集体土地给原告；诉讼费用由三被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提供如下证据：
证据1，《合同》，拟证明被告刘安荣、刘安国与农技总站私自签订出租合同的事实；
证据2，衡东县建房用地许可证，拟证明争议土地属原告所有的事实；
证据3，现场照片，拟证明房屋明显加建，争议土地属于原告所有的事实；
证据4，结婚证，拟证明边水连与被告刘安荣系夫妻关系的事实。
被告衡东县农业局辩称，原告不是合同的当事人，不具备诉讼主体资格，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告衡东县农业局为支持其辩论意见，向法庭提供如下证据：
证据1，1980年全省各级党政群机关、事业单位、企业管理机构编制和实有人数统计表，拟证明原种场为被告衡东县农业局下属单位的事实；
证据2，建筑工程施工协议以及付款结算等相关凭证，拟证明“农艺帅楼”加建厨房的具体时间是1982年9月，建成时间是1982年12月以及付款、结算的事实；
证据3，衡东县国有房屋所有权证及相关附件，拟证明“农艺师楼”包括新建厨房在内，属被告衡东县农业局所有的事实；
证据4，衡东县国有资产管理局出具的证明，拟证明“农艺师楼”后面加建的厨房为被告衡东县农业局所有，属国有资产的事实；
证据5，刘某甲、向德龄、刘某乙询问笔录，拟证明“农艺师楼”后面新建厨房所占用的土地属被告衡东县农业局所有的事实；
证据6，1981年所发的国家、集体、单位山林权所有证，拟证明被告衡东县农业局的土地包括了原种场4队的事实；
证据7，衡东县国土局1992年勾园界地点图，拟证明“农艺师楼”后面加建的厨房所占用的土地还在被告衡东县农业局的红线范围内；
证据8，消费凭证，拟证明被告衡东县农业局付被告刘安荣、刘安国水费的事实；
证人刘某甲、刘某乙、刘某丙、刘某丁的证言，拟证明“农艺师楼”加建厨房所占用土地属被告衡东县农业局所有，被告衡东县农业局没有占用原告宅基地的事实。
被告刘安荣、刘安国书面辩称，1994年，被告衡东县农业局把老农艺师楼改建为员工宿舍，改建工程需要加建厨房厕所，于是与我们俩签署《合同》，约定由我们俩免费提供地基，被告衡东县农业局为我们两户免费提供生活用水每月10吨。2012年被告衡东县农业局不再供水。2013年，我们准备把老屋拆除建新房，要求被告衡东县农业局归还地基。我们无权出租（或出让）集体土地，当时签订的合同是无效的。
被告刘安荣、刘安国未到庭，未举证、质证。
本院依法组织原、被告双方当庭进行了质证，质证意见如下：
被告衡东县农业局认为原告提供的证据1没有原件，不予质证；证据2缺乏关联性，不能证明原告的证明目的；对证据3、4真实性、客观性没有异议，但证据3不能证明原告的证明目的。被告衡东县农业局对四位证人证言无异议，证人证言可以证实被告衡东县农业局没有占用原告的土地。
原告对被告衡东县农业局提供的证据1真实性没有异议，但认为证据1、2、3、4缺乏关联性，证据1、2达不到被告衡东县农业局的证明目的；对证据5，对方代理人是法律顾问，不能对证人调查，向德玲没有出庭，不予质证；对证据6的真实性、合法性没有异议，但关联性有异议；对证据7的真实性没有异议，但对合法性、关联性持有异议，达不到被告衡东县农业局的证明目的；对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，这份证据证明被告衡东县农业局履行了合同。对证人刘某甲的证言证实“农艺师楼”加建厨房部分土地是原告的，不持异议，但认为“农艺师楼”加建厨房部分土地属被告衡东县农业局所有有异议，这与国家法律相冲突；证人刘某乙的证言证实“农艺师楼”占用原告土地的事实；对证人刘某丙、刘某丁证言无异议，合同是刘某丁签字的。
本院结合庭审举证、质证及原、被告双方的陈述，对原、被告提供的证据作如下认定：
对于原告提供的证据1，虽然只提供了复印件，但被告衡东县农业局在庭审过程中，承认此合同的真实性，只是认为此《合同》是供水合同，而不是征地合同，同时结合被告提供的8的分析，应认定此证据（即《合同》）具备证据的真实性、关联性。对其是否具有合法性，是本案争议焦点，在本院认为中另行论述。证据2具备真实性、合法性，但不能证明其证明目的；证据3、4具备证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的依据。
对于被告提供的证据1、2、8，原告对其真实性无异议，但对证据1、2的关联性有异议，本院审查认为，该组证据能证实事情经过，与本案事实有关联，具备“证据三性”要求，本院依法予以认定。证据3、4，只能证明“农艺师楼”房产属被告衡东县农业局的事实，但对土地权属问题，尚不能证明被告的证明目的，不能单独作为认定本案事实的依据；证据5，因向德玲没有正当理由未出庭作证，不能作为定案的依据，其余证人证言，将结合出庭陈述情况综合认定。证据6、7，原告对其真实性没有异议，与本案事实也具有一定关联性，缺乏关联性，但尚不能证明被告的证明目的。证人刘某甲、刘某乙、刘某戊、刘某丙的证言具备证据“三性”要求，对其能与其它证据印证的部分，应作为定案的依据，但却达不到被告衡东县农业局的证明目的。
根据上述证据分析及原、被告陈述，本院确认如下事实：
1982年，被告衡东县农业局（原为衡东县农技服务总站）将原种子公司办公楼改为干部职工宿舍，称“农艺师楼”。原告衡东县城关镇堰湾村4组原为衡东县城关镇原种场4队，与被告衡东县农业局农艺师楼相邻，相邻土地系被告刘安荣、刘安国两户的宅基地。因原种场为被告衡东县农业局下属单位，故当时（1982年）未经过原告及被告刘安荣、刘安国的同意，在后面加建了厨房，突破了原有的围墙。1982年12月厨房建成，并于1985年12月30日办好了东房国字第000456号国有房屋所有权证。1994年，被告衡东县农业局与被告刘安荣、刘安国因用水和垃圾处理问题发生纠纷。1994年11月2日，被告衡东县农业局与被告刘安荣、刘安国签订《合同》。《合同》约定由被告刘安荣、刘安国两户提供地基，被告衡东县农业局为被告刘安荣、刘安国两户免费提供生活用水每户每月10吨，同时还约定“今后农技总站不再负责有买地基和卫生方面的费用”。
对于本案争议的问题，本院作如下分析认定：
一、原告是否具有主体资格。原告衡东县城关镇堰湾村4组认为其与本案有直接利害关系，具有诉讼主体资格，而被告衡东县农业局则认为原告不是合同的当事人，根据合同的相对性，原告不具备诉讼主体资格，应驳回原告的诉讼请求。本院审查认为，合同具有相对性，即生效合同只对双方当事人有约束力。那么无效合同是否也受合同相对性的约束呢？根据合同法第52条的规定，无效合同自始无效，没有任何约束力，自然不受合同相对性的约束。但无效合同在被确认无效之前，作为既得利益者的合同双方，有时不会主动提出确认合同无效的，而此时很可能只有利益受到直接侵害的第三方才会主动提出，请求司法机关确认合同无效。如果此时再一味地强调合同的相对性，而否定有直接利害关系的第三人提起确认合同无效的权利，那就违背了宪法所确立的法律面前人人平等的根本原则。所以，当合同法原则与宪法原则相冲突时，我们应优先适用宪法原则，在此当然不能用合同的相对性原则来排除第三人的宪法权利。因此，与合同约定事项有直接利害关系的第三人，只要有证据证明自己的合法权利，受到了某一合同的非法侵害，就有权提起确认合同无效之诉。所谓与合同约定事项有直接利害关系，是指作为原告的公民、法人、或组织的自身的财产权、人身权、以及其他民事权益受到侵犯，亦或是与他人直接发生了民事权利义务上的争议，原告因此向法院起诉，寻求法律保护的民事法律关系。具体到本案中，根据原、被告提供的书面证据、证人证言及被告答辩意见，能证实原告衡东县城关镇堰湾村四组与三被告所签订合同所涉争议土地具有所有权关系，是与本案有直接利害关系的其他组织，符合《民诉法》第119条规定的直接利害关系，故而具备民事诉讼原告的资格。
二、本案是否超过诉讼时效。被告衡东县农业局还主张，原告起诉已经过了诉讼时效，而原告主张合同无效不受诉讼时效的限制。本院审查认为，我国民法通则所规定的诉讼时效仅适用于请求权。确认合同无效请求权实质上是指合同一方当事人向法院或者仲裁机构提出的要求确认合同无效的权利。就权利特征而言，请求确认合同无效的权利的行使，不需要合同另一方的同意或者给付，通过权利人的单方主张后由法院或者仲裁机构确认即可实现，其在性质上为形成权，基本特点在于法院仅需确认双方当事人之间是否存在一定的民事法律关系即可，判决当中也不具有给付内容，不具有可执行性。因此确认合同无效之诉不受诉讼时效制度的限制。故对被告衡东县农业局的这一主张，本院不予支持。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。被告衡东县农业局与被告刘安荣、刘安国签订的《合同》约定把被告刘安荣、刘安国的部分宅基地出租给被告衡东县农业局建厨房，是用于非农业建设，违反了《土地管理法》上述强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。”故被告衡东县农业局与被告刘安荣、刘安国签订的《合同》无效。原告衡东县城关镇堰湾村四组要求被告衡东县农业局返还集体土地给原告，但从目前原、被告所提供的证据来看，由于历史等方面的原因，原、被告诉争土地的范围存在争议，而返还土地又必须以土地确权为基础。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”之规定，土地权属争议如当事人协商不成，应先由人民政府处理，只有对人民政府处理决定不服的，才能向人民法院起诉，故对原告该项请求，本院不予支持。被告刘安荣、刘安国经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百四十四条之规定，判决如下：
一、确认被告衡东县农业局与被告刘安荣、刘安国于1994年11月2日签订的《合同》无效；
二、驳回原告衡东县城关镇堰湾村4组的其他诉讼请求。
本案案件受理费300元，由被告衡东县农业局负担150元，原告衡东县城关镇堰湾村4组负担150元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 郭朋程
代理审判员 柴 创
人民陪审员 李 辉
二〇一五年七月二十三日
书 记 员 周 萍
校对责任人：柴创打印责任人：周萍
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。