湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘07行终24号
上诉人(原审原告)孟宪丰，男，1964年12月27日出生，汉族，石门县地方税务局退休干部，住石门县。
委托代理人唐光明，湖南金州律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
被上诉人(原审被告)常德市公安局武陵分局，住所地常德市武陵区。
法定代表人陈有万，该局局长。
委托代理人杨先友，常德市公安局武陵分局工作人员，代理权限为特别授权代理。
委托代理人桑利明，常德市公安局武陵分局工作人员，代理权限为一般授权代理。
上诉人孟宪丰诉被上诉人常德市公安局武陵分局(以下简称武陵公安分局)治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省临澧县人民法院(2016)湘0724行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，常德卷烟厂系湖南中烟工业有限责任公司下属的非法人实体。2013年以来，部分被安置到常德卷烟厂下属多种经营企业的退伍军人及家属认为其安置不符合国家政策，遂多次向有关部门上访，要求解决中烟公司的央企职工身份。2015年9月，孟宪丰先后与常德卷烟厂182名退伍军人及家属签订委托代理合同，合同约定：“乙方孟宪丰全权代理甲方常德卷烟厂退伍军人(或家属)退伍安置维权事宜，乙方根据甲方提供的事实资料和相关的法律法规，实事求是地撰写信访材料，通过电子、信函、走访等形式向有关部门如实表达甲方诉求。合同签订后，甲方付给乙方1250元作为前期维权经费，如需进京走访，再次付给乙方1250元，维权成功(与常德卷烟厂签订劳动合同或达成一致协议)后，甲方付给乙方10000元。如乙方不作为导致维权失败，维权经费退还。”2015年10月13日，常德卷烟厂退伍军人维权代表邹红霞、周美云等人向孟宪丰转款250000元，2015年11月，邹红霞、周美云向孟转款202500元，付孟宪丰现金2000元，后孟宪丰将该款转为定期存款存入其妻覃凌波的名下。2015年12月至2016年4月期间，孟宪丰与退伍军人维权代表邹红霞、周美云等先后四次进京走访，其中一次是2016年全国两会期间即2016年3月2日。孟宪丰还建立了名为“兵者国之大事不可不察”的微信群，孟宪丰为群主，微信名为“金海笑”。孟宪丰在微信群里发表常德卷烟厂违法乱纪的言论，鼓动常德卷烟厂退伍军人(或家属)交纳上访维权经费。2016年3月18日，武陵公安分局接到群众匿名报警称，常德卷烟厂有人借帮助退伍军人维权，解决安置的相关事宜收取大量费用，涉嫌诈骗。武陵公安分局遂立案调查，认定孟宪丰自2015年9月份以来，为获取丰厚的代理费，涉足常德卷烟厂复退军人为获取中烟公司员工身份的维权上访事件，牵头组织、策划复退军人家属多次进京上访，严重扰乱了常德卷烟厂的正常工作和生活秩序，破坏了企业的内部稳定。武陵公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，于2016年5月26日对孟宪丰予以行政拘留十日的行政处罚。2016年5月29日，孟宪丰安排其妻退回维权经费452500元。
另查明，原告孟宪丰在上访过程中仅支出各项费用10000余元。
原审法院审理认为，本案有两个争议焦点：一、原告的行为是否构成违反治安管理的违法行为；二、被告的行政处罚适用法律是否正确。关于焦点一，原告孟宪丰与常德烟厂退伍军人及家属签订的委托代理合同并非民事代理合同。所谓民事代理是代理人受被代理人的委托，以被代理人的名义实施民事法律行为，民事法律行为是发生在平等主体之间，而常德烟厂退伍军人要求相关部门解决中烟公司员工身份，并不是平等主体之间的民事争议，故原告代理信访的行为并非民事代理行为；而信访代理是有关单位按照信访条例的相关规定和工作程序，代理信访人到有权办理的单位和部门咨询政策，反映解决诉求。原告孟宪丰作为自然人无权代理信访，其代理行为亦非信访代理。综上，原告的代理行为并非合法的民事代理和信访代理行为。原告孟宪丰在代理信访活动中，建立“兵者国之大事不可不察”的微信群，在微信群中发表常德烟厂安置退伍军人方式违法的言论，并夸大自己的维权能力，鼓动退伍军人及家属交纳维权费用，煽动上访，其主观动机是借机敛财，客观危害是扰乱了常德烟厂及下属企业的正常工作秩序，故原告孟宪丰的行为构成了违反治安管理的违法行为；关于焦点二，因原告的违法行为，扰乱了单位的正常工作秩序，可以认定其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第(四)项规定的其他寻衅滋事行为，故被告武陵公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》对其进行处罚并无不当，其行政处罚适用法律正确。
综上，被告武陵公安分局作出的武公(芙蓉)决字(2016)第4017号公安行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律、依据正确、量罚适当，原告的诉讼请求本院不予支持。据此，判决如下：驳回原告孟宪丰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告孟宪丰负担。
判决后，孟宪丰不服，向本院提起上诉。上诉称，原审法院认定事实明显错误，上诉人代理信访行为合法合规，被上诉人依据治安处罚法对上诉人进行处罚不当，无证据证实上诉人的行为扰乱了常德卷烟厂的正常工作秩序；原审法院适用法律错误；被上诉人行政处罚程序严重违法，请求撤销原判，撤销武陵公安分局作出的武公(芙蓉)决字(2016)第4017号公安行政处罚决定，并赔偿上诉人的损失2434.40元，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人武陵公安分局答辩称，上诉人孟宪丰不具备信访代理员的资格，并错误理解信访代理制度，将信访代理与民事代理混同，误导常德卷烟厂部分退役军属与其签订所谓“信访代理协议”，破坏常德卷烟厂内部团结与稳定，以达到其借机敛财之目的。被上诉人作出的武公(芙蓉)决字(2016)第4017号公安行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，量罚适当，请求二审法院予以维持。
当事人提交并经质证的证据材料已随案移送至本院，本院对双方当事人在一审中提交的证据材料的分析、认定与原审一致，故查明的事实与原审一致。
另查明，2016年3月21日，武陵公安分局接到群众匿名报警称，常德卷烟厂有人借帮助退伍军人维权，解决安置的相关事宜收取大量费用，涉嫌诈骗。2016年5月22日，武陵公安分局遂以行政案件予以立案，对孟宪丰进行了询问，进行了权利义务告知和行政处罚告知，同时告知了陈述和申辩权，并作出了武公(芙蓉)决字(2016)第4017号《公安行政处罚决定书》，决定对孟宪丰拘留十日，送常德市拘留所拘留并已执行完毕。
本院认为，本案争议的焦点为，武陵公安分局对孟宪丰作出的治安行政处罚决定认定的事实是否清楚；作出的治安行政处罚决定的程序是否合法、适用法律、法规是否正确。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款之规定，武陵公安分局作为县级以上人民政府公安机关有权对该行政区域内治安秩序行使管理的职权。故武陵公安分局作为法定的治安管理机关，其主体适格。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：(一)结伙斗殴的；(二)追逐、拦截他人的；(三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；(四)其他寻衅滋事行为。”本案中，上诉人孟宪丰与常德卷烟厂182名退伍军人及家属签订委托代理合同之后，于2015年12月至2016年4月期间，与案外人邹红霞等人先后四次进京走访，还建立了微信群，在微信群中发表不实言论，鼓动常德卷烟厂退伍军人或家属交纳上访维权经费，这是不争之事实。对于孟宪丰与常德卷烟厂退伍军人及家属签订的委托代理合同的认知问题，民事代理是指平等民事主体之间发生的一种民事法律关系，代理人以被代理人的名义，在代理权限内与第三人实施民事行为，其法律后果直接由被代理人承受的民事法律制度。而信访代理制是基层党政机关、职能部门在群众信访问题上就“群众上访”为信访“代理员代理上访”，积极疏导群众的信访活动，降低信访成本，解决群众不会访、无序访和走弯路的问题而进行尝试的一种制度。信访代理员应该需具备一定的法律知识，并具有较高素质和威信，热心为群众办事。一旦发现群众有上访苗头时，便主动参与其中，在征得群众同意的前提下，帮助群众找相关部门协调解决问题。一般来说信访代理员具有较为专业的知识和技能，对法律法规的理解和把握相对比较准确；信访代理员受托于群众，能够站在群众角度替群众说话，容易取得群众的理解和信任。而上诉人孟宪丰的行为却与此背道而驰，在其代理信访活动中，与案外人邹红霞等人先后四次进京走访，还自主建立了微信群，在微信群中发表不实言论，鼓动常德卷烟厂退伍军人或家属交纳上访维权经费，鼓动上访，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，应受到相应的行政处罚。故常德市公安局武陵分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第(四)项之规定，对孟宪丰的行为认定为有其他寻衅滋事行为，并对其作出行政处罚决定并无不当。
武陵公安分局对孟宪丰其他寻衅滋事的行为遵循了立案、调查、询问、听取陈述和申辩、行政处罚事先告知、审批、作出处罚决定、送达等法定程序，其行政处罚程序合法。武陵公安分局对孟宪丰作出拘留十日的行政处罚决定并未违反法律规定。上诉人孟宪丰上诉认为被上诉人武陵公安分局在对其作出的行政处罚过程中存在明显的程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律、法规正确，原审判决应予维持。上诉人孟宪丰的上诉理由不能成立，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孟宪丰负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 杨名夏
审判员 赵阳娟
二〇一七年七月十四日
书记员 黄 莺
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。