浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙03行终200号
上诉人（原审被告）温州市鹿城区山福镇人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区临江东街206号。
法定代表人邹本笃，镇长。
委托代理人毛毅坚，浙江光正大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）季爱理，男，汉族，1952年11月15日出生，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人温州市鹿城区山福镇人民政府（以下简称山福镇政府）因季爱理诉该政府城建行政处理一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理，于2017年6月21日公开开庭进行了审理。上诉人山福镇政府正职负责人邹本笃及其委托代理人毛毅坚，被上诉人季爱理到庭参加诉讼��本案现已审理终结。
2016年9月18日，被告山福镇政府作出鹿山政[2016]126号《关于金氏祠堂建筑物处置意见》，主要内容如下：原藤桥镇人民政府综合相关部门意见，作出没收并给予保留该构筑物处置决定后进行了公示，并上报温州市鹿城区人民政府。2016年8月温州市鹿城区人民政府进行了批复，根据《温州市区没收建筑物管理暂行办法》规定，同意没收并给予保留该构筑物的处置决定。
原审认定：针对双溪村村民委员会在双溪村金氏宗祠前的道坦上浇筑水泥地面和建造围墙的违法行为，温州市国土资源局于2014年9月9日作出温土资鹿罚[2014]29号《行政案件处罚决定书》，责令双溪村村民委员会将非法占用的土地退还双溪村集体经济组织，并没收构筑物，处以罚款。因双溪村村民委员会未履行退还非法占用的集体土地的义务，温州市国土资源局依法申请原审法院强制执行。原审法院于2015年5月23日作出（2015）温鹿行审字第355号《行政裁定书》，准予强制执行温州市国土资源局作出的温土资鹿罚[2014]29号《行政案件处罚决定书》中责令被执行人双溪村村民委员会将非法占用的土地退还双溪村经济组织、没收双溪村村民委员会在非法占用的土地上的构筑物项，由温州市国土资源局鹿城分局与藤桥镇人民政府共同负责组织实施。后温州市国土资源局鹿城分局将没收的构筑物移交藤桥镇人民政府。藤桥镇人民政府作出该没收的构筑物给予保留的处置方案，并于2015年9月6日作出《关于金氏祠堂没收建筑物处置意见的公示》，将处置方案予以公示。期间，因行政区域调整，双溪村划归被告山福镇政府管辖。公示期满后，被告于2016年7月11日作出《关于要求批准金氏祠堂没收建筑物处置方案的请示》，并报送鹿城区人民政府。在鹿城区人民政府批准后，被告于2016年9月18日作出被诉处置意见。原告季爱理有房屋坐落于双溪村1号，因涉案构筑物影响通行，其不服被诉处置意见，提起本案诉讼。
原审认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被告山福镇政府根据《温州市区没收建筑物管理暂行办法》的相关规定，作出被诉处置意见，决定保留已被没收的涉案构筑物，系依法行使行政管理职责，原告季爱理作为该没收构筑物的相邻人，因涉案构筑物影响到了其房屋的通行，故其提起本案诉讼，符合法律规定。被告主张被诉处置意见不属于人民法院的受案范围，与法不符，不予支持。二、根据《最高人民法院关于执行<中华人��共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，鹿山政[2016]126号《关于金氏祠堂建筑物处置意见》虽对鹿城区人民政府的批复事实进行了表述，但文书上署名的机关为山福镇政府，故山福镇政府是本案适格的被告。三、《温州市区没收建筑物管理暂行办法》第十一条第一款规定，拟定的处置方案建议利用没收的建筑物和其他设施的，由街道办事处（镇人民政府）组织评估，各行政主管部门根据职能和具有相应资质的机构按照以下程序出具意见：（一）公安消防机构对拟利用的建筑物和其他设施是否满足现行消防技术规范要求出具现场检查意见；（二）具有建设工程质量鉴定及检测资质的单位对拟利用的建筑物和其他��施的建筑质量安全作出认定结论，并作为住房建设行政主管部门办理竣工验收手续中建设工程质量合格的依据；（三）城乡规划行政主管部门对拟利用的建筑物和其他设施是否符合城乡规划出具认定意见，需办理用地手续的，应在勘测成果资料上标明用地四至范围；（四）国土资源行政主管部门对拟利用的建筑物和其他设施是否符合土地利用总体规划出具认定意见和利用建议；（五）环境保护行政主管部门对拟利用的建筑物和其他设施的环境影响评价报告出具审批意见；无环境影响评价报告的出具认定意见;（六）利用没收的建筑物和其他设施，依法需要其他行政主管部门通过审查、审批方式办理手续的，可以根据实际情况简化程序，出具认定意见；依法需要其他行政主管部门采取非审查、审批方式办理手续的，且手续涉及内容的合法性依法主要由具有相应资质的��构负责的，可以委托具有相应资质的机构出具认定结论替代;（七）对没收的建筑物和其他设施不符合国家或省有关强制性规定但可通过整改加以改正的，相关部门或具有相应资质的机构应当同时出具整改意见，整改到位后再出具认可意见。本案中，被告山福镇政府针对涉案构筑物拟定的处置方案，未按上述规定办理，故后续作出的被诉处置意见，依据不足。据此，判决撤销被告温州市鹿城区山福镇人民政府于2016年9月18日作出鹿山政[2016]126号《关于金氏祠堂建筑物处置意见》的行政行为。
上诉人山福镇政府诉称：一、被诉处置意见属于作出没收决定过程中公告或通知性质的程序性行政行为，仅告知利害关系人上级部门的处理结果，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围，亦不应以上诉人为被诉处置意见��被告。二、涉案构筑物被没收的结果已被生效的温土资鹿罚（2014）29号行政处罚决定及（2015）温鹿行审字第355号行政裁定所依法确定，此法定结果是作出同意没收并给予保留涉案构筑物处置决定的关键前提。三、被诉处置意见基本程序合法，适用法律法规及规范性文件正确。温州市鹿城区人民法院裁定由原藤桥镇人民政府与温州市国土资源局鹿城分局共同组织实施国土资鹿罚[2014]29号行政处罚决定，即没收涉案构筑物后移交给原藤桥镇人民政府,据此依据《温州市区没收建筑物管理暂行办法》第六条、第七条、第八条、第十条、第十二条等相关规定，依法启动没收并保留涉案建筑物及其设施的程序，原藤桥镇政府对外公示了拟定的没收建筑物和其他设施处置方案后，上诉人按程序上报温州市鹿城区人民政府批准后组织实施。上诉人通过被诉处置决定对外通告区政府��准的处置方案，有事实依据。四、原审未追加温州市鹿城区人民政府作为第三人参加诉讼，审判程序违法。被诉处置意见系依据温州市鹿城区人民政府批复行为而进行的公告行为，故温州市鹿城区人民政府与本案有利害关系。综上，请求撤销原判，改判驳回起诉或支持上诉人的请求。
被上诉人季爱理辩称：一、涉案构筑物妨害了被上诉人的通行，上诉人作出保留该构筑物的处置决定侵害了被上诉人合法权益，属于人民法院行政诉讼受案范围。被诉处置意见系上诉人作出，亦由上诉人落款盖章，上诉人系本案适格被告。上诉人所称的温州市鹿城区人民政府的批准行为，并未对外公示，被上诉人并不知情，上诉人亦未作为证据提交。二、涉案构筑物属于应当拆除的情形，且被上诉人已在公示期间提出异议，上诉人作出被诉处置决定违反《温州市区没收建筑物���理暂行办法》第十三条规定。请求维持原判，驳回上诉。
双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
二审庭审中，双方当事人围绕被诉处置决定是否可诉、是否合法以及原审审判程序是否合法等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《温州市区没收建筑物管理暂行办法》第十条、第十二条规定，街道办事处（镇人民政府）根据单位或个人的意见、建议及调查、分析的情况，经集体讨论后，拟定没收的建筑物和其他设施的处置方案。处置方案拟定后，应当在行政区域内公示十日，由街��办事处（镇人民政府）报区人民政府批准后组织实施。本案中，被诉处置意见系山福镇政府在实施行政管理过程中作出的对包括被上诉人在内的利害关系人权益造成影响的行政行为，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。山福镇政府系作出被诉处置意见的行政机关，被上诉人以其为被告提起本案诉讼符合法律规定。即便被诉处置意见已经鹿城区人民政府批准，该批准行为亦属内部程序性行为，最终业由山福镇政府对外作出处置行为，上诉人以此主张被诉处置决定不可诉，并认为要追加温州市鹿城区人民政府作为第三人参加诉讼，理由不成立，本院不予支持。2.《温州市区没收建筑物管理暂行办法》第十一条第一款规定，拟定的处置方案建议利用没收的建筑物和其他设施的，由街道办事处（镇人民政府）组织评估，各行政主管部门根据职能和具有相应资质的机构按照以下程序出具意见：（一）公安消防机构对拟利用的建筑物和其他设施是否满足现行消防技术规范要求出具现场检查意见；（二）具有建设工程质量鉴定及检测资质的单位对拟利用的建筑物和其他设施的建筑质量安全作出认定结论，并作为住房建设行政主管部门办理竣工验收手续中建设工程质量合格的依据；（三）城乡规划行政主管部门对拟利用的建筑物和其他设施是否符合城乡规划出具认定意见，需办理用地手续的，应在勘测成果资料上标明用地四至范围；（四）国土资源行政主管部门对拟利用的建筑物和其他设施是否符合土地利用总体规划出具认定意见和利用建议；（五）环境保护行政主管部门对拟利用的建筑物和其他设施的环境影响评价报告出具审批意见；无环境影响评价报告的出具认定意见;（六）利用没收的建筑物和其他设施，依法需要其他行政主管部门通过审查、审批方式办理手续的，可以根据实际情况简化程序，出具认定意见；依法需要其他行政主管部门采取非审查、审批方式办理手续的，且手续涉及内容的合法性依法主要由具有相应资质的机构负责的，可以委托具有相应资质的机构出具认定结论替代;（七）对没收的建筑物和其他设施不符合国家或省有关强制性规定但可通过整改加以改正的，相关部门或具有相应资质的机构应当同时出具整改意见，整改到位后再出具认可意见。据此，在拟定利用没收建筑物相关处置意见前，街道办事处应组织评估并依据公安消防机构、城乡规划行政主管部门、国土资源行政主管部门等行政主管部门出具的认定意见，作出是否保留或利用没收建筑物的处置意见。本案中，上诉人山福镇政府在各行政主管部门和具有相应资质的机构未出具相应认定意见的情况下，径行作出被诉处置意见，缺乏事实依据，程序违法。原审判决撤销被诉处置意见正确，应当予以维持。上诉人山福镇政府的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市鹿城区山福镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邱志丰
审 判 员 许旭东
代理审判员 陈 雕
二〇一七年八月一日
书 记 员 李 凯