河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫16行终160号
上诉人（一审第三人）张广成，男，1990年9月22日生，汉族，住太康县。
委托代理人徐启程，男，河南天基律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张庆芳，男，1956年2月12日生，汉族，初中文化，农民，住河南省太��县。
一审被告太康县清集镇人民政府。住所地：太康县清集镇，统一社会信用代码为11411724005912340M。
法定代表人，许世杰，镇长。
委托代理人王忠，男，太康县清集镇人民政府党政办主任。
委托代理人刘成才，男，河南阳夏律师事务所律师。
一审被告太康县人民政府。住所地：太康县谢安路，组织机构代码为00591193-8。
法定代表人李锡勇，县长。
委托代理人王心安，男，太康县人民政府法制办主任。
上诉人张广成因土地行政处理决定一案，不服扶沟县人民法院（2017）豫1621行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张广成及其委托代理人徐启程，一审被告太康县清集镇人民政府的委托代理人王忠、刘成才，一审被告太康县人民政府的委托代理人王新安到庭参加诉讼，被上诉人张庆芳经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
一审查明，本案争议土地位于太康县清集镇311国道北侧，北邻张庆芳、东邻胡同、西邻张群柱，南北长7.5米、东西宽3.3米。1997年，镇政府为拓宽清集街道和进行规划建设，针对《关于拓宽清集街道及规划建设实施方案》向县政府进行请示，1997年3月26日，县政府对《关于拓宽清集街道及规划建设实施方案的请示》作出同意批复[太政文（1997）13号]，1998年，县政府作出《关于清集乡建西大街北侧商业区受让国有土地使用权的批复》[太政文（1998）27号]，同意征用清集乡清集行政村第一、二、三、七、八、十一组集体非耕地4930平方米（合7.395亩），土地征用后，出让给清集乡政府作为扩修西大街北侧商业建设用地，张绳训的宅基地在这次土地征收中被征收。后来，镇���府对控制区内的土地对外出让时，张绳训出资2500元、加上应当补助的扒房款500元受让了一处南北长7.5米、东西宽3.3米的临街土地，该宗地南邻311国道、北邻张庆房、东邻胡同、西邻张群柱。
张庆芳与张广成因本案土地的使用权产生争议后，张广成向镇政府申请土地确权。2017年3月23日，镇政府作出《关于张广成与张庆房土地使用权争议确权处理决定书》[清决（2017）1号]，将本案争议的土地确定给张广成使用。张庆芳不服，申请行政复议，县政府受理复议申请后，向镇政府送达了申请书副本，通知张广成参加复议，并进行了调查取证，2017年5月20日，县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出太政复决字（2017）12号行政复议决定，维持了镇政府作出的清决字（2017）1号处理决定。
镇政府在确权过程中，没有���明张绳训去世后，其继承人是否放弃了继承权；镇政府作出的处理决定书，只是罗列了相关证据的证明内容，却没有写明处理决定认定的案件事实；镇政府没有提供证据证明在确权过程中先行进行了调解，张庆芳否认镇政府在确权过程中进行了调解。
一审认为，（一）镇政府作出的确权决定程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。镇政府没有向本院提交证据证明在作出处理决定前先行进行了调解，张庆芳也否认镇政府在确权过程中进行了调解。镇政府的行为违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款、第二十三条的规定，程序违法。镇政府辩称《关于张广成反映问题的情况说明》证明对双方进行了调解，但是，该情况说明形成于2016年3月15日，而张广成土地确权申请书的落款时间为2017年1月24日，《关于张广成反映问题的情况说明》形成时间在前，镇政府受理确权申请在后，不能证明镇政府在确权过程中进行了调解，镇政府的辩解理由不能成立。（二）镇政府作出的确权决定证据不足。《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定，“调查处理意见应当包括以下内容：（一）当事人的姓名或者名称、地址、水土不服代表人的姓名和职务；（二）争议的事实和理由、要求；（三）认定的事实和适用的、法规等依据”。镇政府作出的处理决定只是罗列了相关证据的证明内容，却没有写明处理决定认定的案件事实，属事实不清、证据不足。《中华人民共和国继承法》第十条规定，“遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子��、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承”。第二十五条规定，“继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承”。镇政府在没有证据证明张绳训的其他继承人明确表示放弃继承权的情况下，镇政府直接将本案争议的土地确权给张绳训的孙子张广成使用，缺乏事实根据，证据不足。(三)县政府作出的复议决定适用法律错误。县政府在镇政府作出的处理决定证据不足、程序违法的情况下，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定维持镇政府的确权决定，属适用法律错误。
上诉人张广成不服一审判决上诉称，一审判决程序合法、认定事实清楚，��是适用法律错误。一审查明，1997年8月21日，上诉人张广成的爷爷张绳训出资2500元、加上应当补助的扒房款500元受让了一处南北长7.5米、东西宽3.3米的临街土地，该宗土地南邻311国道、北邻张庆芳、东临胡同、西邻张群柱。上诉人张广成在其爷爷去世后，继承了该宗土地。一审被告清集镇政府的确权行为认定事实清楚，程序虽轻微违法，但对一审张庆芳权利不产生实际影响，根据《行政诉讼法》第七十四条第二款，不应当撤销一审被告清集镇政府于2017年3月23日作出的《关于张广成与张庆芳土地使用权争议确权决定书》[清决字（2017）1号]。请求二审撤销一审判决。
一审被告清集镇政府述称，1、同意上诉人上诉请求。2、镇政府在作出确权决定时，审查了申请人的一切证据，其中村委会证明明确显示了张广成拥有继承权，且在诉讼中无其他人主张继承权，一审对继承权不应当审理。3、镇政府作出的处理决定书查明了事实，向一审提交了程序及实体证据。4、镇政府作出前，由乡政府城建所及信访办进行了调解，并出具了处理意见。一审判决认定事实部分错误，请求撤销一审判决，维持镇政府决定。
一审被告太康县政府述称，1、同乡政府意见。2、县政府处理决定程序正确，认定事实清楚，请法院予以维持。
二审另查明，张绳训的其他继承人对将争议土地确权给张广成使用均予认可。其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，1997年清集镇扩修311国道，按照太康县人民政府政文[1997]13号文件、太政土[1998]27号文件、太政土[1998]30号文件精神，拓宽道路及建设商业控制区，征收清集乡清集行政村土地包含争议土地在内共计7.395亩，该宗地被征收为国有后，清集乡人民政府依法公开进行了出让，张绳训向清集乡人民政府交纳了土地出让金及其他费用，依法取得该宗地的使用权，1997年至2014年期间，张绳训一直占有使用该宗地，与张庆芳之间并无争议，张庆芳主张该宗地的使用权，缺乏相关证据支持，在此情况下，清集镇人民政府作出的[清决（2017）1号]将本案争议土地确权给张绳训的孙子张广成使用，并且张绳训的其他继承人对此均予认可，该处理决定并没有侵犯被上诉人的合法权益，综上所述，清集镇人民政府作出的土地处理决定及太康县人民政府的复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，一审但适用法律错误，判决结果不当，依法应予纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销扶沟县人民法院（2017）豫1621行初48号行政判决；
二、驳��张庆芳的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人张庆芳承担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 王福生
审判员 闫 政
二〇一七年十一月六日
书记员 王高杰