徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)苏8601行初563号
原告董某某，男，1950年10月3日生，汉族，住徐州市铜山区。
原告刘某某，女，1955年3月17日生，汉族，住址同上。
委托代理人武跃建，江苏古彭大众律师事务所律师。
被告徐州市铜山区水利局，住所地徐州市铜山区长江西路科技创业大厦8楼。
法定代表人胡轶辉，该局局长。
委托代理人郭建，该局水政监察大队副大队长。
委托代理人陈顺利，江苏禾嘉律师事务所律师。
被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府中路1号。
法定代表人刘广民，该区区长。
委托代理人曲瑜，该政府法制办工作人员。
委托代理人张良，该政府法制办工作人员。
原告董某某、刘某某不服被告徐州市铜山区水利局（以下简称铜山区水利局）2017年3月17日作出的铜水改[2017]3号责令限期改正水事违法行为通知书（以下简称涉案责令改正通知书）及被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）2017年5月15日作出的（2017）铜行复字第5号行政复议决定书（以下简称涉案行政复议决定书），于2017年5月27日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，分别于2017年8月11日、2017年9月27日公开开庭审理了本案。原告董某某、刘某某及委托代理人武跃建，被告铜山区水利局出庭应诉负责人乔红兵及委托代理人郭建、陈顺利，被告铜山区政府出庭应诉负责人王智及委托代理人曲瑜到庭参加第一次庭审，原告董某某、刘某某及委托代理人武跃建，被告铜山区水利局出庭应诉负责人乔红兵及委托代理人郭建、陈顺利，被告铜山区政府出庭应诉负责人王鹏飞及委托代理人张良到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
2017年3月17日，铜山区水利局作出涉案责令改正通知书，认定董某某、刘某某未经水行政主管部门批准，擅自在灌沟河三堡街道四堡社区居民委员会段右岸，206国道桥至京沪铁路桥之间行洪河道内种植林木1146棵的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物”的规定。依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：……；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物的”，责令董某某、刘某某于2017年3月25日前改正，改正内容如下：1、立即停止违法行为；2、排除阻碍（自行清除行洪河道内种植林木1146棵）。董某某、刘某某不服，向铜山区政府申请行政复议。铜山区政府于2017年5月15日作出涉案行政复议决定，维持了铜山区水利局作出的涉案责令改正通知。
原告董某某、刘某某诉称：1998年6月8日，原告董某某与铜山区三堡镇四堡村民委员会签订了荒山荒堰使用权拍卖合同，并在公证处办理了公证，证明签订合同的真实性、合法性。2003年10月31日，原告依法取得了由铜山区政府颁发的铜林证字（2003）第3****5号林权证。依据《中华人民共和国森林法》第三条之规定，原告的合法权益应受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告合法使用的林地不是防洪排涝的河道。原告已经合法使用了18年，目前仍在合法使用期内，被告铜山区水利局对原告作出的具体行政行为缺乏事实和法律依据，且未向原告告知作出行政处罚的事实、理由和依据，拒绝听取原告的陈述、申辩。被告铜山区水利局的行为实际上是拆迁，想占用原告的合法林地。被告对同一位置八户中的三户给予了补偿，但却未给原告补偿。故诉至法院请求：1、撤销铜山区水利局作出的涉案责令改正通知书；2、撤销铜山区政府作出的涉案行政复议决定书；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告董某某、刘某某为证明其主张向本院提交了如下证据：
1.涉案责令改正通知书，拟证明被告铜山区水利局作出具体行政行为时没有听取原告的陈述、申辩，具体行政行为缺乏事实、理由及依据，依法应予撤销；
2.荒山荒堰使用权拍卖合同书及公证书，拟证明拍卖荒山使用权合同的真实性、合法性；
3.铜林证字（2003）第3****5号中华人民共和国林权证，拟证明林地所有权人为三堡镇××村，林地使用权人为董某某，森林或林木所有权人、使用权人为董某某，地址是在三堡镇四堡灌河南堰，林地使用期限为30年，终止日期为2028年6月30日，该证发证时间是2003年10月31日；
4.涉案行政复议决定书，拟证明被告铜山区政府在作出行政复议行为时程序违法，没有查清事实，认定事实错误，该复议决定书依法应当予以撤销。
被告铜山区水利局辩称:一、铜山区水利局作出的涉案责令改正通知书程序合法。1、根据法律规定及政府文件，铜山区水利局对于涉案河道具有管理权。2、铜山区水利局作出涉案责令改正通知书前，由两名以上执法人员进行了充分调查，对勘验现场进行拍照，绘制了原告种植林木的勘验图，并有当事人的签名。3、铜山区水利局对当事人进行了调查，并听取了当事人的陈述、申辩。4、被告铜山区水利局告知了当事人作出通知书的理由、依据、救济途径及当事人依法享有的权利。二、铜山区水利局作出的涉案责令改正通知书内容恰当。1、灌沟河是铜山区的重要防洪排涝河道，由于多年未予治理，存在重大安全隐患，急需治理。为保证河道安全，经省水利厅批准，涉案河道纳入国家中小河流治理重点工程，同时属于铜山区农业农村重点工程。2、原告所种植的林木位于灌沟河行洪河道内，属于违法种植，严重影响了行洪安全。三、铜山区水利局作出涉案责令改正通知书适用法律正确。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，原告在行洪河道内种植林木，违反了法律禁止性规定；根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条规定，被告铜山区水利局责令原告对在涉案河道内违法种植林木的行为限期改正并无不当。涉案河道经省水利厅批准纳入国家中小河流治理重点工程，并不涉及拆迁。综上，铜山区水利局作出的涉案责令改正通知书程序合法、内容恰当，适用法律正确。请求法院驳回原告诉讼请求。
被告铜山区水利局在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：
1.涉案行政复议决定书，拟证明铜山区水利局作出的行政行为符合法律规定；
2.铜水（83）138号文件和三堡乡关于奎河下游灌沟河复堤及建筑物配套工程的报告，拟证明灌沟河是行洪河道，因防洪标准偏低而进行治理，并非荒山荒堰；
3.铜政规[2012]2号关于印发《徐州市铜山区水利工程管理实施办法》的通知第七条第六项，拟证明涉案河道的管理范围为两岸背水坡脚外5至10米；
4.鉴定书及复函，拟证明灌沟河系行洪河道；
5.不予林业行政处罚决定书，拟证明原告种植林木在灌沟河行洪河道内；
6.荒山荒堰使用权拍卖合同书及公证书，拟证明原告与四堡签订拍卖荒山荒堰在灌沟河行洪河道范围内，合同系当事人双方行为并未经水利部门同意；
7.四堡居委会主任调查笔录，拟证明在灌沟河河道堤防种植林木系董某某、刘某某种植；
8.勘验（检查）笔录、勘验图，拟证明原告种植林木数量、界限，位置位于灌沟河行洪河道内；
9.现场勘验照片，拟证明原告种植林木在灌沟河行洪河道内的事实存在；
10.刘某某调查笔录，拟证明原告种植林木及垦种青苗系其个人种植；
11.涉案责令改正通知书，拟证明铜山区水利局已经依照法律规定责令原告改正违法行为。
被告铜山区水利局庭审中补充提交如下证据：12、徐州市水利局徐水计[2015]95号文件，拟证明铜山区灌沟河因防洪标准较低而进行治理，为提高灌沟河防洪排涝标准，对灌沟河分批、分期、分段实施综合治理，用以消除洪水隐患，并非像原告诉称的拆迁安置工程。该区域不是原告所谓的荒山荒堰，而是用于行洪的河道。
法律依据：《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第五十五条。
被告铜山区政府辩称:2017年3月23日，原告对铜山区水利局作出涉案责令改正通知书的行为不服，向铜山区政府提起行政复议，铜山区政府经审查后予以受理，并将案件答辩通知书向铜山区水利局进行送达，铜山区水利局于2017年3月27日将答复书及相关证据提交至铜山区政府。铜山区政府于2017年4月19日举行了听证。经审查，认为铜山区水利局所作的责令限期改正水事违法行为事实清楚、程序合法，决定予以维持。综上，铜山区政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告铜山区政府在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：
1.2017年3月23日行政复议申请书，拟证明原告已提出行政复议申请；
2.（2017）铜行复字第5号行政复议答辩通知书及送达回证，拟证明被告已依法要求铜山区水利局进行回复；
3.铜山区水利局2017年3月27日行政复议答辩状，拟证明铜山区水利局已在法定期限内作出答复；
4.（2017）铜行复字第5号行政复议听证通知书及送达回证、2017年4月19日行政复议听证笔录，拟证明被告对复议案件进行听证审理；
5.涉案行政复议决定书及送达回证，拟证明被告依法作出行政复议决定并送达原告。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。
经庭审举证、质证，并结合原、被告各方的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，证据1、4系被诉行政行为的载体，本院予以确认；证据2能够证明原告董某某与铜山县三堡镇四堡村民委员会于1998年6月8日签订四堡荒山荒堰使用权拍卖合同书，并由江苏省铜山县公证处出具公证书的事实，本院予以确认；证据3能够证明铜山县人民政府于2003年10月31日向原告董某某颁发林权证，该证所涉林地的四至为“东：206国道；南：生产路；西：铁路；北：灌河”，本院予以确认。
对被告铜山区水利局提交的证据，证据1、11与原告提交的证据4、1内容一致，系被诉行政行为的载体，本院予以确认；证据2能够证明铜山县水利局曾于1983年向市水利局报送奎河下游复堤加固工程的经费预算，本院予以确认；证据3系铜山区政府作出的文件，庭审中铜山区政府对其真实性无异议，能够证明铜山区政府曾于2012年1月13日向各镇人民政府等有关单位制作并印发《徐州市铜山区水利工程管理实施办法》的事实，本院予以确认；证据4、5系复印件，不符合证据要求，且与被诉行政行为无直接关联性，本院不予采纳；证据6能够证明原告分别于1998年6月8日及于2009年3月15日与三堡镇四堡村民委员会签订四堡荒山荒堰使用权拍卖合同书，且江苏省铜山县公证处对1998年的该份拍卖合同予以公证的事实，本院予以确认；证据7-10系被告铜山区水利局在调查处理过程中制作或取得，能够反映相关的案件事实及被告铜山区水利局作出被诉行为所经过的程序，本院予以采信；证据12系被告铜山区水利局在举证期限之外提供的证据，且系复印件，不符合证据要求，本院不予采纳。
对被告铜山区政府提交的证据，证据1系原告向被告铜山区政府提交，证据真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信；证据2-4能够证明被告铜山区政府接到原告的复议申请后经过了通知被申请人铜山区水利局答辩、向刘某某及铜山区水利局送达行政复议听证通知书、组织行政复议听证等程序，本院予以确认；证据5能够证明被告铜山区政府作出被诉行政复议行为，并将复议决定书送达给董某某、刘某某及铜山区水利局的事实，本院予以采信。
经审理查明：原告董某某、刘某某为夫妻，系铜山区三堡镇董山头村村民。1998年6月8日，原告董某某与原铜山县三堡镇四堡村民委员会签订四堡荒山荒堰使用权拍卖合同书，1999年12月9日，江苏省铜山县公证处对上述合同出具公证书，载明：“经查，上述双方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定；合同上双方当事人的签字、印章属实。”2003年10月31日，原铜山县人民政府向原告董某某发放铜林证字（2003）第3****5号林权证，该证载明：林地所有权权利人为三堡镇四堡四组，林地使用权权利人为董某某，森林或林木所有权、使用权权利人为董某某，座落三堡镇四堡灌河南堰，小地名灌河岸，面积27亩，主要树种为杨树，4000株，林种为用材林，林地使用期30年，终止日期为2028年6月30日，四至为东至206国道、南至生产路、西至铁路、北至灌河。2009年3月15日，原告董某某、刘某某与原铜山县三堡镇四堡村民委员会签订四堡荒山荒堰使用权拍卖合同书，将东至大桥，西至铁路，南至堰角，北至堰滩底脚的土地使用权拍卖给原告董某某、刘某某，使用期限自1998年9月18日至2048年9月18日，拍卖金额总计2万元。
2017年2月28日，被告铜山区水利局就灌沟河堤防河道种植事项向铜山区三堡街道办事处四堡居委会主任进行调查并制作调查笔录，该笔录载明的主要内容为：“董某某、刘某某系夫妻关系，在灌沟河南堤种植树木，董某某曾于2013年11月4日因办理采伐证到村里开过证明。”2017年2月28日，被告铜山区水利局对原告在灌沟河种植林木进行现场勘验检查并制作勘验（检查）笔录，该笔录载明的主要内容为：“灌沟河南支河右岸，燕桥至京沪铁路段610米堤防管理范围内所植林木总计987棵，平均直径10厘米，其中燕桥向西50米内部分树木直径20厘米。206国道桥至燕桥段堤防右岸无林木（附勘验图）。”后将上述笔录中“987棵”修改为“1146棵，其中12棵杜仲树，杨树1134棵”，并在笔录最后补充“铁路桥东麦地面积800平方米。”该笔录下方有刘某某签名、捺印及见证人、勘验（检查）人签名，上述人员签署日期均为2017年3月2日。后附勘验图载明的绘制日期为2017年2月28日，有勘验人、制作人签字。当事人刘某某签字、捺印，其所签日期为2017年3月2日。见证人签字，其所签日期为2017年3月2日。2017年3月2日，被告铜山区水利局就董某某、刘某某在灌沟河右岸堤防种植树木事项向刘某某进行调查并制作调查笔录，该笔录中刘某某陈述为：“1998年9月18日，我们家老头董某某与四堡委会签订的荒山荒堰使用权拍卖合同书。承包范围东至大桥，西至铁路，南至堰角，北至堰滩角，合同期限30年。2009年3月15日，又与四堡委会重新签订合同延期至2048年9月18日，合同期限50年。延续合同20年作为补偿款。至今一直植树，期间更新采伐一次。签这个合同是否有水利部门同意我不知道，都是村委会办理的，2009年三堡水利站施工时，村委会又与我续签的合同。”该笔录有刘某某签名并捺印。
2017年3月17日，被告铜山区水利局向原告董某某、刘某某作出涉案责令改正通知书，责令原告1、立即停止违法行为；2、排除阻碍（自行清除行洪河道内种植林木1146棵）。2017年3月23日，原告董某某、刘某某向铜山区政府申请行政复议。2017年3月24日，铜山区政府向铜山区水利局送达了行政复议答辩通知书。2017年3月27日，铜山区水利局对行政复议进行答辩。2017年4月11日，铜山区政府向铜山区水利局送达复议听证通知书，同时向原告刘某某邮寄送达。2017年4月19日，举行了行政复议听证。2017年5月15日，铜山区政府作出涉案行政复议决定书，认为被复议行为程序合法，证据确实充分，适用法律正确，处理措施恰当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持铜山区水利局作出的责令改正通知，并分别于2017年5月15日、2017年5月18日将复议决定书送达给复议双方当事人。原告不服，遂于2017年5月27日诉至本院，诉请如前。
本院认为：关于被告铜山区水利局作出涉案责令改正通知书是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款之规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作……”，被告铜山区水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，具有负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作的法定职权。其次，现行法律、法规对被诉涉案责令改正通知书相关程序未作明确具体的规定，但该行为对原告产生不利影响，因此，行政机关作出涉案责令改正通知书时，应遵循正当程序原则，包括事先告知行政相对人，向相对人说明行为所依据的事实、理由和根据，听取相对人的陈述申辩等。本案中，从被告铜山区水利局在法定期限内提供的证据及其当庭陈述来看，被告铜山区水利局在作出涉案责令改正通知书前未告知原告、未向原告说明责令改正行为所依据的事实、理由和根据，未听取原告的陈述申辩，违反了正当程序原则，依法应予撤销。
关于被告铜山区政府作出涉案行政复议决定书是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案被告铜山区政府具有依申请对被告铜山区水利局作出的涉案责令改正通知书进行行政复议的法定职权。由于涉案复议决定所维持的涉案责令改正通知书依法应当予以撤销，故该行政复议决定亦应当予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告徐州市铜山区水利局作出的铜水改[2017]3号责令限期改正水事违法行为通知书；
二、撤销被告徐州市铜山区人民政府作出的（2017）铜行复字第5号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告徐州市铜山区水利局、徐州市铜山区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 吴铁军
审 判 员 王青青
代理审判员 魏 博
二〇一七年十一月二十七日
书 记 员 陈卓宜
附：本判决适用的相关法律依据:
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国防洪法》
第八条国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。
国务院建设行政主管部门和其他有关部门在国务院的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。
县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。
《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。