江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终1006号
上诉人（原审原告）南京希迪麦德软件有限公司，住所地南京市秦淮区太平南路333号1幢16K。
法定代表人黄赟，南京希迪麦德软件有限公司总经理。
委托代理人郑宇，江苏圣典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区财政局，住所地南京市江宁区上元大街166号。
法定代表人吴常宝，南京市江宁区财政局局长。
委托代理人徐宁海，南京市江宁区财政局工作人员。
委托代理人仝林鹭，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
上诉人南京希迪麦德软件有限公司（以下简称希迪麦德公司）因诉被上诉人南京市江宁区财政局（以下简称江宁区财政局）财政管理投诉答复一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初505号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年11月10日，南京市江宁区发展和改革局（以下简称江宁区发改局）委托南京市江宁区政府采购中心（以下简称江宁采购中心）采购“南京市江宁区发改局信息系统集成实施服务”，明确供应商资格要求为：江宁区发改局可以根据采购项目的性质对供应商提出资格和资质等要求，委托江宁采购中心予以审查。具体采购事项为：江宁采购中心根据具体采购项目特点和要求依法确定采购方式、编制采购文件，采购文件经江宁区发改局审查确认后，由江宁采购中心组织采购活动。并授权江宁采购中心处理供应商除采购文件中项目需求部分之外的询问和质疑。同日，江宁采购中心发布磋商采购公告，对磋商人资质要求详见《南京市江宁区发改局信息系统集成实施服务竞争性磋商文件》（以下简称《竞争性磋商文件》），采购方式为竞争性磋商。希迪麦德公司和金电智诚信息技术无锡有限公司（以下简称金电公司）报名。2016年11月23日，抽取了江苏省经济和信息化委员会的强星和南京邮电学院的吴蒙作为磋商小组评委专家。2016年11月24日，江宁采购中心组织对希迪麦德公司与金电公司分别进行磋商，由磋商小组对两家公司进行资格审查，并根据现场演示、二轮报价等情况评比打分，随后公布成交供应商为金电公司。
2016年11月29日，希迪麦德公司向江宁采购中心提交一份质疑函，质疑事项为：1.供应商金电公司不符合参与磋商竞争供应商资格条件的响应实质性要件。《竞争性磋商文件》4.1规定“参与磋商竞争供应商条件应具备政府采购法规定的条件（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录（提供参加本次政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的书面证明）。”根据该条款的实质性要求，参与本次竞争性磋商的供应商至少应当成立满三年以上，而金电公司成立时间未满一年。再根据该文件12条（8）项商务条款规定：“供应商近三年类似成功案例（提供合同复印件），金电公司亦不具备此条件。根据该文件20.1规定：“磋商小组审阅供应商所递交的响应性文件，凡不具备资格条件的供应商不得进入磋商程序。”磋商小组成员对金电公司资格条件未认真审查即确定为成交供应商，存在严重违规，成交结果应归无效；2.本次《竞争性磋商文件》项目名称是信息系统集成实施服务，而实质应为江宁区诚信体系（企业、个人）信用云平台二期建设。根据工商档案显示，金电公司的注册经营范围包括“信息系统集成服务”等，不排除供应商与江宁区发改局或者江宁采购中心某些办事人员事先串通，恶意修改项目名称，该行为若经查实，应当依法处理。同时，该项目一期编号为JNZC-2015115的《竞争性磋商文件》4.2对采购人根据采购项目的特殊要求规定了2项特定条件，本项目属于软件开发，对供应商有特定要求，本次磋商性文件却予以删除，系放宽条件量身定作，让不具备特定资格条件的供应商人为成交；3.对金电公司参与磋商人员和磋商小组成员的质疑。首先，金电公司指派的销售经理吴熙泉系南京四鹤春面馆的经营人员，金电公司指派非专业人员参与政府项目竞争性磋商，对该公司的专业性和技术能力提出质疑；其次，希迪麦德公司与磋商小组一对一就采购项目的技术、商务和价格磋商时，小组首席成员强星根本不给希迪麦德公司告足够的时间陈述具体实施方案，完全不从技术、商务、价格等因素层面，简单粗暴，直接否定希迪麦德公司方案。希迪麦德公司认为，强星作为磋商小组首席成员草率对待希迪麦德公司，不从政府采购的需求和实质要求出发，完全偏向金电公司，强星的行为应受到有关部门的调查。综上，请求依法确认本次政府采购为无效采购，重新进行采购。
2016年12月2日，江宁采购中心作出质疑函答复，内容为：1.根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第二十二条第五款规定，没有要求参与采购活动的供应商必须成立满三年。《竞争性磋商文件》第12条注明“加*项目不得缺失或无效”，其中第（8）项“供应商近三年类似成功案例（提供合同复印件）”未加*。2.《竞争性磋商文件》4.2条款“采购人根据采购项目的特殊要求提出的特定条件”，是由采购人根据项目的实际需要提出，所有符合磋商文件的供应商都可以参与项目磋商，不存在量身定做，更不存在事前串通；3.《竞争性磋商文件》对供应商授权代表资质未有要求；磋商小组中专家评委是由本中心从省市专家库中随机抽取，并按照磋商文件进行磋商评比。综上，希迪麦德公司质疑不成立。
希迪麦德公司不服，向江宁区财政局提起投诉，江宁区财政局于2016年12月16日收到。2016年12月23日，江宁区财政局向希迪麦德公司作出修改补充政府采购投诉材料通知书，要求希迪麦德公司按照要求修改并在收到通知书后5个工作日内重新提交。2016年12月28日，江宁区财政局作出政府采购供应商投诉受理通知书，受理希迪麦德公司投诉，并向相关单位送达投诉书副本，要求调查取证及暂停采购。2016年12月30日，江宁区发改局向江宁区财政局提交了《关于对区财政局通知政府采购项目调查取证及暂停采购活动的回复》。2017年1月5日，南京市公共资源交易中心江宁分中心向江宁区财政局提交了《关于JNZC-2016140江宁区发改局信息系统集成实施服务政府采购项目的情况说明》，就项目基本情况、磋商情况、质疑及答复情况以及投诉事项进行了说明并提交了相关附件。
2017年1月18日，江宁区财政局向希迪麦德公司作出江宁财诉决（2016）1号《政府采购供应商投诉处理决定书》（以下简称1号处理决定书），主要内容为：一、希迪麦德公司的投诉事项及投诉请求。（一）投诉事项：1.金电公司不符合参与磋商竞争供应商资格条件的响应实质性要件，江宁采购中心无视磋商过程中存在的问题，没有公正进行资格审查；2.江宁采购中心没有对金电公司的销售人员进行资格审查，其专业性存疑；3.江宁采购中心没有对评审专家强星进行资格审查，其评审合理性存疑。（二）投诉请求：依法监督，决定该项目采购行为无效，责令重新开展采购活动。二、调查情况。（一）针对投诉事项1，江宁区财政局经调查认为：1.关于项目成交供应商金电公司是否具备参与磋商竞争供应商资格条件的响应实质性条件的问题。（1）虽然金电公司成立于2015年12月22日，但《竞争性磋商文件》及政府采购法等相关法律法规，并没有对参与政府采购的供应商成立或经营年限作出实质性要求，希迪麦德公司认为参加政府采购的供应商成立必须满三年，系理解偏差，缺乏事实依据；（2）根据《竞争性磋商文件》第二章第一条第12项规定，供应商近三年类似成功案例及上一年度经会计事务所审计的财务报表属于未标*项目，可以缺失或无效，且金电公司已提供成功案例合同复印件及参加本次采购活动前的会计报表。2.政府采购法等相关法律法规并没有对采购人命名采购项目或项目名称是否应当与项目概况保持完全一致进行限制和规定，采购人有权自行确定项目名称。3.希迪麦德公司提供的JNZC-2015115的《竞争性磋商文件》，仅能证明与本次采购项目《竞争性磋商文件》对供应商的特定资格要求不同，不足以证明本次不做特殊要求系迎合金电公司的条件，采购人自主决定不对供应商特定资格作出特殊要求，不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇，符合法律规定。（二）针对投诉事项2，江宁区财政局认为，《竞争性磋商文件》、政府采购法及相关法律法规，均未对参与政府采购活动的供应商代表身份及专业能力做出限制性规定，希迪麦德公司也未提供证据证明，江宁采购中心对金电公司的授权代表吴熙泉仅需审查授权委托书及吴熙泉的身份证信息即可。（三）针对投诉事项3，希迪麦德公司在向江宁采购中心提交的质疑函中并未提出强星系冒名专家，根据《政府采购法实施条例》第五十五条之规定，该投诉事项为无效投诉事项。综上，依据政府采购法第五十六条、《投诉处理办法》第十七条第（二）项之规定，驳回希迪麦德公司的投诉。希迪麦德公司不服该处理决定，向法院提起诉讼，请求判如所请。
原审法院另查明，2017年1月13日，江苏省经济和信息化委员会向希迪麦德公司作出《关于<申请公开经信委公务人员强星相关资料>的回复》，主要内容为：1.经核实，强星同志不是我委公务人员；2.与政府采购相关的评审专家库的建立和管理不属我委职能，请向相关部门进一步咨询。
一审庭审中，希迪麦德公司称江宁采购中心介绍了专家身份，希迪麦德公司对强星磋商时的行为提出了质疑，在质疑期内没有能力查明强星身份；希迪麦德公司收到江苏省经济和信息化委员会的回复后在投诉期内立即提交江宁区财政局，江宁区财政局拒绝接收。江宁区财政局称江宁采购中心并未介绍专家身份，专家抽取情况系保密文件，江苏省财政厅组建的专家库中显示强星系江苏省经济和信息化委员会工作人员，江宁区财政局审查的是专家抽取情况，不调查详细情况，专家系以个人身份独立参与评审，与专家具体身份无关。
原审法院认为，根据政府采购法第十三条和《投诉处理办法》第三条的规定，江宁区财政局作为县级以上地方人民政府的财政部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，依法对案涉供应商投诉事宜具有受理和处理的职权。
关于希迪麦德公司第一项投诉，政府采购法第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”
关于供应商的成立年限，原审法院认为，从政府采购法第二条的规定内容来看，采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等，不同的采购项目对供应商的资质等会提出不同要求。该法第二十二条第（五）项对参加政府采购活动的供应商在参加政府采购活动前三年内的经营活动中没有重大违法记录的规定，其目的应主要在于对供应商相关商业行为的规范及重大违法行为的排除，而不是限定供应商的经营期限。申言之，参加政府采购活动的供应商成立时间满三年及以上的，必须具备在参加政府采购活动前三年内的经营活动中没有重大违法记录的条件，不满三年的，必须具备从成立时间之日起没有重大违法记录的条件。该条第（四）项要求供应商有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录，亦没有明确供应商的成立年限。其他法律、法规对供应商的成立年限也没有明确规定。该法第二十三条规定，“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”由于现行的法律、法规没有明确排除成立年限不满三年的企业参加政府采购活动，应当允许采购人在不违反法律强制性规定的前提下，根据采购项目的特殊要求规定供应商的特定条件，参与竞标的企业各自的资质证明和业绩情况可以通过依法提交相关文件、谈判、磋商等方式予以充分展示，并根据规定程序确定成交供应商。行政机关不宜将对该条款解释为供应商的成立期限应为三年或三年以上，并通过行政手段排除市场竞争。
本案中，《竞争性磋商文件》中对供应商提交的响应性文件中近三年类似成功案例及上一年度经会计事务所审计的财务报表属于未标*项目，并非强制性提交。关于本次采购项目的名称问题，政府采购法等相关法律、法规并没有对采购项目或项目名称命名是否应当与项目概况保持完全一致进行限制和规定，在案证据不足以证明将采购项目命名为江宁区发改局信息系统集成实施服务违反法律规定，恶意修改项目名称的情况。关于《竞争性磋商文件》对供应商特定资格不作要求的问题，采购人可以根据实际需要自主决定，在案证据不足以证明存在为迎合金电公司的条件事先串通，以及以不合理的条件对供应商实行差别待遇等情况。金电公司成立年限虽不满三年，但其参与本次政府采购不违反法律规定和《竞争性磋商文件》的相关要求，江宁区财政局作出的相关答复并无不当。
关于希迪麦德公司第二项投诉，政府采购法等相关法律、法规及《竞争性磋商文件》均未对参与政府采购活动的供应商代表身份及专业能力作出限制性规定，希迪麦德公司也未提供证据证明本次采购对供应商代表有明确限制性规定。江宁区财政局相关答复并无不当。
关于希迪麦德公司第三项投诉，希迪麦德公司在质疑函中提出质疑的是专家评委强星在与希迪麦德公司一对一磋商时的行为，并不涉及强星的身份问题，而希迪麦德公司在向江宁区财政局投诉时，投诉事项为江宁采购中心没有对评审专家强星进行资格审查，其评审合理性存疑，依据为从江苏省经济和信息化委员会了解系冒名专家。根据《政府采购法实施条例》第五十五条之规定，投诉事项不得超过已质疑事项的范围，希迪麦德公司的此项投诉已超过了其向江宁采购中心质疑函中的质疑事项范围，江宁区财政局作出的相关答复并无不当。
关于投诉处理程序，江宁区财政局在收到希迪麦德公司投诉书后，在5个工作日内进行了审查，受理后在3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商金电公司发送了投诉书副本，通知被投诉人暂停采购活动，经审查在受理后30个工作日内对投诉事项作出1号处理决定书，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人，符合《投诉处理办法》和《江苏省政府采购投诉处理流程》的相关规定，程序合法。
综上，江宁区财政局作出的1号处理决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。希迪麦德公司要求撤销该决定书并责令江宁区财政局重作的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持，遂判决驳回希迪麦德公司的诉讼请求。案件受理费50元，由希迪麦德公司承担。
上诉人希迪麦德公司上诉称，一、《竞争性磋商文件》规定供应商在参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。该规定属于加*项目，一审判决认定行政机关不宜解释为供应商成立期限应为三年或者三年以上，不宜通过行政手段排除市场竞争。该实质性响应文件对供应商的经营期限作出了明确规定，也是对供应商的经营能力的具体要求。政府采购法和《竞争性磋商文件》规定的三年既是对企业成立满三年的具体规定，也是要求三年没有发生重大违法记录必要条件的规定。金电公司成立不满一年，不符合供应商资格条件，一审法院适用法律不当。二、《竞争性磋商文件》明确规定了加*项目不得有缺失或者无效，上诉人在一审时提出了金电公司没有提供加*项目的会计报表，不符合实质性响应文件要求。一审判决没有全面审查磋商文件内容，没有认定金电公司不提供会计报表属于缺失了实质性响应文件，认定事实不清。三、一审判决认定上诉人对专家组组长强星的质疑超出了投诉事项质疑范围不当。上诉人在质疑函中对强星提出了质疑，要求查明强星冒名身份并不超出质疑范围。综上，本案政府采购行为和结果均为无效采购，被上诉人没有依法对江宁采购中心政府采购过程中的违法行为和金电公司不符合《竞争性磋商文件》的实质性响应文件的要求进行客观调查，违背事实地作出了行政处理决定。一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2017）苏8602行初505号行政判决；2.改判撤销1号处理决定书，责令被上诉人重新作出投诉处理决定；3.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人江宁区财政局辩称，一、一审法院认定“参加政府采购前三年内在经营活动中没有重大违法记录”不宜解释为供应商成立期限应为三年或三年以上，适用法律正确，解释合理合法。二、金电公司符合《竞争性磋商文件》中关于供应商资格条件的规定，上一年度经会计师事务所审计的财务报表不属于标*项目，可以缺失或无效。三、一审法院认定上诉人投诉强星为冒名专家超出了其质疑事项的范围，认定事实清楚，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人希迪麦德公司向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查，一审法院对证据的审查、认证符合法律规定。对一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据政府采购法第十三条第一款和《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款的规定，针对上诉人提出的涉案投诉事项，被上诉人江宁区财政局具有依法受理并作出处理的法定职责。
关于上诉人认为政府采购法和《竞争性磋商文件》规定的三年是对供应商成立满三年的规定。本院认为，政府采购法第二十二条第（五）项关于供应商在参加政府采购活动前三年内的经营活动中没有重大违法记录的规定，系对供应商重大违法记录的排除，并非限定供应商的成立或经营年限，且法律、法规未对参加政府采购活动的供应商的成立或经营年限作出明确规定。上诉人认为参加政府采购活动的供应商应成立满三年以上的主张，缺乏法律依据，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予采纳。
关于上诉人提出金电公司没有提供加*项目的会计报表，不符合实质性响应文件要求的主张。经审查，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”本案中，希迪麦德公司在向江宁采购中心提交的质疑函中，并未针对金电公司有无提供会计报表的事项提出质疑，因此，上诉人的该项主张于法无据，本院不予支持。
关于上诉人提出其在投诉中要求查明强星身份并不超出质疑范围的主张。经审查，希迪麦德公司在向江宁采购中心提交的质疑函中，主要针对强星在与希迪麦德公司一对一磋商时的行为、态度提出质疑，并未涉及强星的身份问题。江苏省经济和信息化委员会回复上诉人强星并非该委公务人员，但同时告知政府采购相关评审专家库的建立和管理不属于该委职能，而强星参与评审系从政府采购专家库中抽取，现无证据证明参与评审人员产生方式不合法。因希迪麦德公司的该项投诉超出了其质疑事项的范围，被上诉人根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定，认为该投诉事项为无效投诉事项并无不当。
被上诉人收到希迪麦德公司的投诉书后，依法受理了其投诉，受理后在3个工作日内向被投诉人和金电公司发送了投诉书副本，通知被投诉人暂停采购活动，经审查在受理后30个工作日内作出1号处理决定书，针对上诉人的投诉事项逐一进行了答复，并书面通知投诉人，履行了法定职责，程序并无不当。
综上，上诉人希迪麦德公司的上诉理由和上诉请求，因缺乏事实与法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京希迪麦德软件有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 谢宇飞
审判员 王攀峰
二〇一八年三月十二日
书记员 曹 洁