海南省高级人民法院
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（2017）琼行终50号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终50号
上诉人（原审原告）宋纪芳，女，1979年3月26日出生，汉族，住海口市。
委托代理人陈俊坡，海南外经律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市美兰区人民政府，住所地海口市美兰区振兴路8号。
法定代表人冯琳，该区区长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人李丽君，海口市美兰区房屋征收局法律室主任。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路3号市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人李乐，该市政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人王季彪，该市政府法律顾问室法律顾问。
上诉人宋纪芳因其诉被上诉人海口市美兰区人民政府（以下简称美兰区政府）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）房屋征收及行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（2016）琼01行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年12月10日，美兰区政府作出海美府〔2015〕30号《关于下洋瓦灶片区建设项目房屋征收的决定》（以下简称30号征收决定），以下洋瓦灶片区项目建设需要为由，决定对东至美苑路、南至国兴大道、西至海府路、北至美祥路项目规划范围内的房屋、附属物实施征收，征收补偿标准按照美兰区政府审定的《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造征收补偿方案》执行。2016年2月29日，海口市政府就宋纪芳等人对30号征收决定的复议申请，作出海府行复决[2016]6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定），维持了30号征收决定。
原审查明，2015年7月10日，海口市政府办公厅印发《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》，将下洋瓦灶片区列为2015年棚改启动项目之一。2015年8月29日，海口市美兰区住房和城乡建设局（以下简称美兰区住建局）在《海口晚报》刊登《关于下洋、瓦灶、龙岐片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查的通告》，在通告中明确了调查项目名称、调查单位、调查登记范围、调查要求、登记地址等有关事项。2015年9月6日，美兰区住建局发出《关于召开选定海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目房地产价格评估机构会议的通告》，通告了召开选定改造项目房地产价格评估机构会议的时间、地点、会议内容及注意事项等。2015年9月7日，美兰区住建局召开由被征收人代表、美兰区房屋征收部门、美兰区棚改指挥部、蓝天街道办参加的会议，根据会议投票结果，海南首立房地产估价有限公司被选定为下洋瓦灶片区改造项目房地产价格评估机构。之后，海南首立房地产估价有限公司出具了琼首估（房）字[2015]第59号《房地产（基准价）估价报告》。海口市房屋拆迁与估价协会专家委员会接受海口市房屋征收局的委托，聘请专家组成专家组，对上述《房地产（基准价）估价报告》进行评审，并于2015年10月23日作出海估协审字[2015]030号《”海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物〈房地产（基准价）估价报告〉专家评审意见书》，对该估价报告提出调整修改意见。在海南首立房地产估价有限公司根据专家评审意见对估价报告进行调整修改后，海口市房屋拆迁与估价协会专家委员会再次接受海口市房屋征收局的委托，聘请专家组成专家组对修改后的估价报告进行评审，并于2015年11月25日作出海估协审字[2015]030－1号《”海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物〈房地产（基准价）估价报告〉专家评审意见书》，专家组同意通过该估价项目的评审。2015年10月8日，美兰区政府发布《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》，就征收补偿安置事项向广大公众征求意见。之后，美兰区政府作出《关于〈海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案〉征求意见情况及修改情况的说明》，并在被征收片区内进行公示。2015年10月9日，美兰区住建局向海口市委维护稳定工作领导办公室作出《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》，对房屋征收风险综合评价为：”美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险程度可定为低风险，但有可能发生少数居民群众因不满补偿标准而出现的矛盾冲突”。2015年12月9日，海口市发展和改革委员会作出海发改金融函〔2015〕1672号《关于同意海口市下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目立项的复函》，同意建设下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目。2015年12月8日，美兰区政府召开六届第70次常务会议，会议原则上通过《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》，同意发布《海口市美兰区人民政府关于下洋瓦灶片区建设项目房屋征收的决定》。2015年12月10日，美兰区政府作出公告，向社会公布30号征收决定及《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》。美兰区政府在30号征收决定中明确了征收范围、房屋征收部门、征收补偿标准、签约期限，并告知被征收人如不服该决定，可自公告之日起60日内依法向海口市政府申请行政复议，或在公告之日起6个月内依法向人民法院提起诉讼。2015年12月12日，美兰区政府作出《关于公示下洋瓦灶片区改造项目被征收人分户初步评估结果的通告》，将分户初步评估结果予以公示，并告知被征收人如对评估结果有异议，可以在10日内提出。宋纪芳因其房屋在涉案征收范围内，遂就30号征收决定，于2016年1月11日向海口市政府申请行政复议。海口市政府受理宋纪芳的申请后，于2016年2月29日作出6号复议决定，维持了30号征收决定。2016年3月3日，海口市政府向宋纪芳送达了6号复议决定。宋纪芳仍不服，遂提起本案诉讼，请求撤销30号行政决定和6号复议决定。
原审认为，美兰区政府之所以征收宋纪芳的房屋，目的××区）改造，故其行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第八条第（五）项”由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形。美兰区政府征收涉案房屋，经过立项、发布房屋征收调查公告并开展调查活动、将征收范围内房屋调查结果向被征收人公布、组织被征收人投票推选评估机构、拟定征收补偿安置方案并公示征求意见、公布征求公众意见情况和根据公众意见修改的情况、进行社会稳定风险评估并形成报告、召开政府常务会议讨论决定征收、公告征收决定等程序。因此，美兰区政府作出30号征收决定，并无不当。据此，海口市政府作出6号复议决定予以维持30号征收决定，并无不妥。宋纪芳所诉征收房屋的补偿问题，不属于本案审查范畴，应另案处理。综上所述，宋纪芳的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回宋纪芳的诉讼请求。案件受理费50元，由宋纪芳负担。
宋纪芳上诉称，一、原审判决认定基本事实不清，证据不足，部分事实认定错误。（一）美兰区政府基于公共利益作出30号征收决定的证据不足。根据《征收条例》第八条及《循环经济促进法》第二十五条规定，基于公共利益的需要是国有土地上房屋征收的前提条件。但30号征收决定对上诉人房屋的征收是否基于公共利益目的，并无充分的证据予以证实，反而从被上诉人提供的证据及媒体的报导中反映出大量商业目的和巨大商业利益。按照2015年12月30日海口市政府召开的2015年海口市棚户区（城中村）改造地产推介会信息，下洋瓦灶片区被征收土地主要是用于住宅、水岸特色商业街、大型综合商场、酒店、旅游、休闲等商业开发，显然不是”市、区级公共基础设施和公益性设施”。6号复议决定、原审判决对此均未予以认定。（二）原审判决依据《征收条例》第八条第（五）项规定维持30号征收决定，但该判决并未对静仙苑小区是否为危房集中、基础设施落后等事实作出认定，美兰区政府、海口市政府也未提交证据证明该小区属危房集中、基础设施落后等情形。事实上，静仙苑小区是经海南省人民政府批准建设的首批安居工程，于1997年建成，工程质量优良，至今才建成使用18年，离国家标准GB50068《建筑结构可靠度设计统一标准》及《民用建筑设计通则》规定的普通房屋和构筑物50年的设计使用年限还差近三分之二的时间。同时，该小区是临街商业小区，不是棚户区、城中村，更不是危房集中、基础设施落后的小区。（三）30号征收决定违反城市规划，没有符合相关规划及年度计划方面的证据。《征收条例》第九条明确规定了房屋征收必须符合四个规划，保障性安居工程建设、旧城区改建还要符合国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人在复议和诉讼程序中，始终没有提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划相关文件。相反，根据《海南省2014-2017年棚户区改造规划》，下洋瓦灶片区动工与征收的时间在2017年，连龙岐在内一共计划征收600户，改造总面积60000平方米，全部实物补偿。而30号征收决定仅下洋瓦灶片区被征收面积就达268726.68平方米，即使按照海口市政府召开的2015年海口市棚户区（城中村）改造地产推介会信息，以及在其官网上公布的《2015-2018年海口市棚户区（城中村）改造计划表》中数据（350亩，233333.35平方米），也扩大了不少，把不属于棚户区的静仙苑等商业小区列入征收范围，明显违反城市规划。二、原审判决依据《征收条例》第八条第（五）项维持30号征收决定，适用法律错误。（一）30号征收决定所征收的范围，涵盖了下洋村、瓦灶村及静仙苑小区、工行小区，其中下洋、瓦灶两村土地性质为集体所有的建设用地，静仙苑和工行小区为国有土地。根据法律规定，集体所有土地的征收应适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，国有土地上的房屋征收才适用《征收条例》的规定。30号征收决定对两种不同性质的土地一并适用《征收条例》，法律依据错误。（二）如前所述，静仙苑小区不存在危房集中、基础设施落后的情形，而原审判决依据《征收条例》第八条第（五）项规定，以上诉人房屋符合危房集中、基础设施落后的情形，维持30号征收决定，适用法律错误。综上，请求：一、撤销原审判决；二、撤销6号复议决定；三、撤销30号征收决定。
美兰区政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，依法应当维持。棚户区（城中村）改造是海口市为改善老城区居民居住环境，提升城市品位作出的重大决策。2015年8月，根据海口市政府的决策部署及海府（2015）54号《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》的规定，美兰区政府启动了下洋瓦灶片区的棚户区（城中村）改造项目。在经过立项、发布房屋征收调查公告并开展调查活动、向被征收人公布调查结果、组织被征收人票选房屋价值评估机构、专家评审、拟定征收补偿安置方案并公开征求意见、根据公众意见修改征收补偿方案、进行社会稳定风险评估、召开政府常务会议等程序之后，美兰区政府作出30号征收决定，符合法律规定。二、上诉人对公共利益的理解有失偏颇。《征收条例》第八条规定的公共利益除其所列举的具体情形之外，也包括该条总体上描述性规定的”为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的情形，即保障国家安全，促进国民经济和社会发展等均属于公共利益这个大范畴。本案所涉项目已由美兰区政府列入国民经济和社会发展年度计划，并经美兰区人民代表大会批准。因此，美兰区政府的征收行为符合公共利益的要求。三、上诉人认为30号征收决定违反城市规划没有依据。《海口市城市总体规划（2005-2020）》相关条文清楚表明，根据新的城市总体规划，对现状居住用地，该调整的要调整，该改造就要改造，要通过城中村或棚户区的改造，进行环境综合整治。《海南省2014-2017年棚户区改造规划》附件3-1《2014-2017年城市棚户区改造计划项目表（集中成片棚户区／危旧房）》第58项明确下洋瓦灶片区的改造计划是在2017年开工建设，并明确建设安置房600套计60000平方米，对600户进行实物补偿，完成投资3亿元。这个计划是要求政府应当在2017年完成对该片区被征收户中的至少600户进行实物安置，本质上是对政府财政能力的安排，并不是对海口市棚户区改造计划做了硬性的指标规定。上诉人引用《海南省2014-2017年棚户区改造规划》证明30号征收决定不按规划时间节点、规划改造面积等进行信息发布和操作不符合事实。四、上诉人认为原审判决适用法律错误没有依据。静仙苑小区用地属国有建设用地，美兰区政府适用《征收条例》对该小区内房屋进行征收，适用法律正确。至于本片区其他地块是否应当适用《征收条例》，依法应当由相关权利人主张。另外需要指出的是，涉案片区已整体进行社改居，即由村民委员会改为居民委员会，该片区的居民已全部转为城市居民。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条”城市市区的土地属于国家所有”的规定，对整个片区适用《征收条例》也符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
海口市政府未提交书面答辩意见，其在二审询问时表示同意美兰区政府的答辩意见，并称美兰区政府为实施下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造的需要进行房屋征收，其作出30号征收决定的行为认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。海口市政府作出6号复议决定对30号征收决定予以维持，认定事实清楚，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于美兰区政府作出30号征收决定对静仙苑小区范围内的房屋实施征收是否符合公共利益需要的问题。宋纪芳上诉认为静仙苑小区既不是棚户区（城中村），更不是危房集中、基础设施落后的小区，美兰区政府未提供证据证明征收该小区是基于公共利益的需要且符合城市规划。然而，根据本案查明的事实，美兰区政府作出30号征收决定，是按海口市政府2015年7月10日作出的《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》[海府办（2015）175号]启动的棚户区（城中村）改造项目，目的是对下洋瓦灶片区进行旧城区改造，其行为符合《征收条例》第八条第（五）项规定的”由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形，属公共利益的需要。另外，尽管无证据证明静仙苑小区属危房集中、基础设施落后小区，但美兰区政府基于下洋瓦灶地段的旧城区整体改造的实际需要，将静仙苑小区纳入征收范围，亦不违反上述行政法规规定。
关于美兰区政府作出30号征收决定的程序是否合法的问题。根据本案查明事实，在30号征收决定作出之前，美兰区政府进行了项目立项、发布房屋征收调查公告并开展调查活动、向被征收人公布房屋调查结果、组织被征收人投票推选评估机构并对被征收房屋进行评估、拟定征收补偿安置方案并公示征求意见、公布征求公众意见情况和根据公众意见修改的情况、进行社会稳定风险评估并形成报告、召开政府常务会议讨论决定征收事项等相关工作及程序，在作出30号征收决定之后亦予以公告。因此，美兰区政府作出30号征收决定，其程序符合《征收条例》第九条至第十五条的规定。
关于美兰区政府作出30号征收决定适用法律是否正确的问题。宋纪芳房屋所在的静仙苑小区用地属国有土地，美兰区政府依据《征收条例》将其房屋予以征收，适用法律并无不当。宋纪芳上诉认为美兰区政府适用《征收条例》征收下洋村、瓦灶村集体土地，属适用法律错误。然而，宋纪芳并没有举证证明下洋瓦灶片区的城中村土地属集体土地，其上述上诉理由无事实根据，本院不予支持。
综上，美兰区政府作出30号征收决定是基于下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造的公共利益需要，其程序符合法规规定，适用法律亦无不当。海口市政府作出6号复议决定予以维持，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律和案件处理结果正确，应予维持。宋纪芳的上诉请求及理由无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人宋纪芳负担。
本判决为终审判决。
审判长王华
审判员黄胜敏
审判员郑怀全
审判员朱望锋
审判员陈焱
法官助理皮小慢
法官助理皮小慢
书记员黄蜀
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