贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黔行再7号
再审申请人（原审原告、再审申请人、二审被上诉人）赵芝举，男，仡佬族。
再审被申请人（原审被告、再审被申请人、二审上诉人）贵州省石阡县中坝镇人民政府。
法定代表人姜其山，镇长。
再审被申请人（原审第三人、再审被申请人、二审上诉人）胡高强，男，仡佬族。
赵芝举因诉石阡县中坝镇人民政府（以下简称中坝镇人民政府）及第三人胡高强林地权属纠纷一案，不服石阡县人民法院作出的（2001）石行初字第2号生效行政判决（以下简称《原审判决》），向本院提出申诉。本院于2012年12月13日作出（2012）黔高行监字第16号行政裁定，铜仁市中级人民法院于2013年3月11日作出（2013）铜中行监字第1号行政裁定，指令石阡县人民法院再审。石阡县人民法院依法再审后作出（2013）石行再初字第1号行政判决（以下简称《再审判决》）。中坝镇人民政府与胡高强不服，向铜仁市中级人民法院提起上诉。铜仁市中级人民法院依法审理后作出（2014）铜中行终字第12号行政判决（以下简称《二审判决》）。赵芝举不服《二审判决》，向本院申诉。本院于2015年8月25日作出（2015）黔高行监字第70号行政裁定，决定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本院经审理查明，中坝镇人民政府受理赵之举（赵芝举）与胡登周（胡登州）对地名为“王家大土”（王家山）的林木林地进行确权处理的申请，于2000年4月11日作出中府民处（2000）01号文件《关于对群家山村第二村民组赵之举与胡登周为王家大土林木林地使用权争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定争议林木林地地名叫王家大土（王家山），面积约五亩。其四至界限：上其岭心、下其田后坎、左至岭、右其沟。1955年土改时是属赵之举之父赵培芳管理使用，农业集体时期是属大芹大队第二生产队集体管理使用，1984年落实农业生产责任制时，生产队将该争议的林木林地发包给胡登周管理使用，并经石阡县公证处（84）石公包字第1018号公证书公证。胡登周从1984年至今对争议林木林地具体实施了管理使用。中坝镇人民政府认为，当时的大芹大队第二生产队将争议林木林地发包给胡登周管理使用，并经石阡县政府确认和石阡县公证处公证，合法有效。根据《森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条第（三）项，第（四）项、第二十一条之规定决定：双方当事人争议的王家大土（王家山）林木林地属胡登周管理使用。
另查明，“王家大土”山林在土改时系赵培芳家改得。该土改证石地字26545号记载：地名王家山，山林一幅，东止本土，西抵岭心，南运敏岭心，北运成田角上，面积3分。1984年，当地落实生产责任制时，是以土改时的土地权属为基础并结合每个承包户的人口数为承包方案来进行土地发包的。按承包方案，“王家大土”山林应由赵芝举家承包，但当赵芝举向该组申报时，遭到胡登州的反对，因该组在第一轮土地承包时，该组长是胡登州之子胡高泽，承包清册是由赵启贵登记，由此该山林被填入胡登州山林承包证。后来发承包证时，赵芝举随即向原中魁乡人民政府申请处理，中魁乡初定了方案即《关于赵芝举与胡登州为山林填证调解意见》，然后到现场组织双方调解，因胡登州不同意因而未能调处。自此仍由胡高强家管理争议林地，胡高强家多次在该林地内砍伐大量林木用于建房和出卖，赵芝举未予干涉。1998年10月，赵芝举将胡登州在“王家大土”山林所砍的六棵松树搬走并卖给他人。胡登州以赵芝举侵占其财产为由诉至石阡县人民法院，要求赵芝举返还其六棵树木。石阡县人民法院作出（1999）石中民初字第6号民事判决：一、由赵芝举返还胡登州六棵松树，折价人民币1400元；二、驳回胡登州要求赵芝举承担其误工费的诉讼请求。赵芝举不服该判决，提起上诉。原铜仁地区中级人民法院二审认为：中坝镇人民政府一直未对“王家大土”山林承包权属作出过行政确权，故该山林承包权属仍不明确。按照有关法律规定，该案不属民事诉讼受理范围，胡登州的起诉应予驳回，双方当事人应找当地人民政府对王家大土山林承包权属进行确权。中坝镇人民政府依双方申请，经派员实地调查，作出《处理决定》。赵芝举不服，申请行政复议，石阡县政府复议维持了《处理决定》。赵芝举仍不服，向石阡县人民法院起诉，请求撤销《处理决定》。石阡县人民法院作出《原审判决》，双方未上诉。
再查明，2002年5月，石阡县农村土地承包合同管理办公室（以下简称县合同管理办）根据赵芝举的申请进行了调查，当年7月8日作出石土包管字（2002）8号《关于对中坝镇群家山村第二村民组胡登州承包合同的确认通知》（以下简称《确认通知》）。认为该案事实与原铜仁地区中级人民法院作出的（1999）铜中民终字第143号民事裁定书认定事实完全一致，即按承包方案，应由赵芝举承包。
另，2010年胡登州死亡，其承包的田土、山林由胡高强管理。
原审时赵芝举诉称，“王家大土”林木林地土改时是改给我家的，在落实农业生产责任制时，时任队长的胡高泽（胡登州之子）违背当时的发包方案和不顾我的反对，利用职务之便将争议“王家大土”林地填到胡登州的承包证上。我不服，经中坝镇人民政府解决，明确该争议林地一家管理一半。1999年胡登州在明确我管理的这半“王家大土”山林内砍伐树产生争议。经法院裁定，明确该争议属林地权属争议，应由中坝镇人民政府进行确权。可是中坝镇人民政府不尊重历史和事实，仅凭胡登州的承包证作出《处理决定》。故请求法院撤销《处理决定》。
原审时中坝镇人民政府辩称，我府查清争执林地系1984年大芹村第二生产队依法发包给胡登州，胡登州一直持证管理，我府依照法定程序和相关法律作出的《处理决定》是合法的。
原审时胡登州述称，中坝镇人民政府的《处理决定》正确合法。
《原审判决》认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林地争议的依据”的规定，胡登州1984年的承包证是石阡县政府依法核发的林木林地使用权证书，其效力在未经法定程序变更前，仍是处理林地争议的合法有效凭证。中坝镇人民政府作为乡级人民政府据此处理，符合《森林法》及《林木林地权属争议处理办法》的有关规定，应予维持。关于赵芝举以胡登州承包证不合法来推定中坝镇人民政府行为违法的主张，与中坝镇人民政府的这一具体行政行为的合法性没有本质上的联系，其诉讼请求于法无据，不予支持。依照我国《行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，《原审判决》维持了《处理决定》。
再审时赵芝举诉称，争执林地在土改时由政府改给我父亲赵培芳，在落实生产责任制时，全村民组讨论制定的承包方案，是以土改时的土地权属为基础并结合每个承包户的人口数为承包方案来进行土地发包的。胡登州之子胡高泽系当时的生产队长，强行将我的王家大土山林填到胡登州的承包证上。我提出异议，并向原中魁乡人民政府申请处理，政府调解未成。原铜仁地区中级人民法院（1999）铜中民终字第143号民事裁定认定“王家大土山林，在当时土改时系赵芝举家改得，1984年当地落实生产责任制时，是以土改时的土地权属为基础并结合每个承包户的人口数为承包方案来进行土地发包的。按其承包方案，王家大土山林应由赵芝举家承包……”，该法院已经认可了王家大土山林应属赵芝举家承包，而非胡登州家承包。我向中坝镇人民政府申请确权，中坝镇人民政府作出《处理决定》。我提起行政诉讼，石阡县人民法院作出《原审判决》。《处理决定》与《原审判决》均违背（1999）铜中民终字第143号民事裁定已认定的事实。故请求撤销《处理决定》。
再审时中坝镇人民政府辩称，争议林地自第一轮土地承包开始就由胡高强一直管理使用，因赵芝举非法砍伐该林地里的林木，导致赵芝举与胡高强发生该林地权属纠纷。我府根据胡高强的土地承包证和土地承包清册等相关有效证据作出了《处理决定》，证据确实充分，适用法律得当。
再审时胡高强述称，《处理决定》与《原审判决》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律得当；赵芝举诉称的胡高泽利用职务之便，以权谋私没有事实依据。
《再审判决》认为，1984年当地落实生产责任制时，是以土改时的土地权属为基础并结合每个承包户的人口数为承包方案来进行土地发包的。因（1999）铜中民终字第143号民事终审裁定认为王家大土山林在土改时系赵芝举家改得，按承包方案，王家大土山林应由赵芝举家承包。但该山林却被填入胡登州山林承包证，后中坝镇人民政府虽曾对此作出过调处，但却一直未对王家山林承包权属作出行政确权，故该山林承包权属仍不明确，双方当事人应找当地人民政府对王家大土山林承包权属进行确权。而中坝镇人民政府未针对双方争议的实质问题即“该山林被填入胡登州山林承包证”是否合法问题进行调处，而是以胡登州持有山林承包证为由，适用《林木林地权属争议处理办法》第六条作出《处理决定》。石阡县人民法院作出的《原审判决》仍以胡登州持有山林承包证为由，维持了《处理决定》。民事裁定认定的事实与行政判决结果相矛盾，因此《原审判决》认定中坝镇人民政府作出具体行政行为的事实不清，主要证据不足；同时，2002年7月8日县合同管理办的《确认通知》，认为该案事实与原铜仁地区中级人民法院民事裁定书认定事实完全一致，进一步证实《原审判决》维持《处理决定》主要证据不足；再有，中坝镇人民政府的《处理决定》在无证据推翻“1984年，当地落实生产责任制时，是以土改时的土地权属为基础并结合每个承包户的人口数为承包方案来进行土地发包的”之情况下，简单地以胡登州持有山林承包证否定王家大土山林在土改时系赵培芳家改得的客观事实，同样属于主要事实不清，证据不足。《原审判决》认定的事实不清，主要证据不足，应予撤销。《再审判决》依照《行政诉讼法》第六十三条的规定，判决如下：一、撤销石阡县人民法院2001年4月10日的（2001）石行初字第2号行政判决;二、撤销石阡县中坝镇人民政府2000年4月11日作出的中府民处（2000）1号处理决定;三、由石阡县中坝镇人民政府对争议的“王家大土”林木林地重新作出处理决定。
中坝镇人民政府不服《再审判决》，以“1.（1999）铜中民终字第143号民事终审裁定不能作为认定《处理决定》主要证据不足的依据；2.县合同管理办的《确认通知》不能作为认定《处理决定》主要证据不足的依据；3．《再审判决》载明：‘再有中坝镇人民政府……简单地以胡登州持有山林承包证否定王家大土山林在土改时系赵培芳家改得的客观事实，同样属主要证据不足。’属于认定错误”为由，向铜仁市中级人民法院提起上诉，请求撤销《再审判决》，维持《原审判决》、维持中坝镇人民政府的《处理决定》。
胡高强不服《再审判决》，以“1.争议林地自第一轮土地承包开始，就由胡登州管理使用，胡登州提供的土地承包证、土地承包清册、林权证等证据能充分有效地证明胡登州对争议林地依法享有管理使用权，《处理决定》与《原审判决》认定事实清楚，适用法律正确；2.《再审判决》认定事实不清，证据不足”为由，向铜仁市中级人民法院提起上诉，请求撤销《再审判决》，维持《原审判决》，维持《处理决定》。
《二审判决》认为，我国解放初期的土地改革运动，确定土地个人所有，此后经历了合作化运动、“四固定”运动，我国的土地（含林地）完成了社会主义公有制改造。1980年起，我国施行农村家庭联产承包制，原大芹村第二生产队已与胡登州签订了《土地、林木、荒山承包合同书》，将王家大土山林发包给了胡登州，石阡县政府颁发了承包证予以确认，胡登州由此已取得了王家大土山林的经营权，而在承包期内，胡登州承包户拥有使用权，胡登州持有的承包证属于依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的有效凭证；赵芝举由于没有取得争议地的承包经营权，也就不具有对争议地的使用权。中坝镇人民政府据此事实，根据《森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条第（三）项，第（四）项、第二十一条之规定作出决定《处理决定》的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；《原审判决》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。赵芝举认为争执林地在土改时由政府改给其父亲赵培芳，在落实生产责任制时，全村民组讨论制定的承包方案，是以土改权属为基础，结合每户承包人口数来发包的。胡登州之子胡高泽系当时的生产队长，强行将赵芝举的王家大土山林填给胡登州的承包证上，且（1999）铜中民终字第143号民事裁定认定“王家大土山林，在当时土改时系赵芝举家改得，1984年当地落实生产责任制时，是以土改的土地权属为基础并结合每个承包人口的户数为承包方案来进行土地发包的。按其承包方案，王家大土山林应由赵芝举家承包……”的理由来主张争议地的权属是不能成立的，因为王家大土林地经过社会主义公有制改造后不再是胡登州、赵芝举家私有的林地，原大芹村第二生产队实际将争议地发包给谁，是确定谁对争议林地拥有使用权的依据。“按其承包方案，王家大土山林应由赵芝举家承包”与实际上赵芝举是否取得承包经营权的问题是一种承包合同关系问题，不属于中坝镇人民政府行政确权程序解决的问题；《再审判决》关于“而中坝镇人民政府未针对双方争议的实质问题即“该山林被填入胡登州山林承包证”是否合法问题进行调处，而是以胡登州持有山林承包证为由，适用《林木林地权属争议处理办法》第六条作出《处理决定》与（1999）铜中民终字第143号民事裁定相违背”的理由不能成立，因为赵芝举、胡登州申请的是对王家大土山林的权属争议，胡登州的承包证是县政府对原大芹村第二生产队与胡登州签订的《土地、林木、荒山承包合同书》颁发的确认凭证，而承包证“该山林被填入胡登州山林承包证”是否合法问题，不应由中坝镇人民政府审查决定；《再审判决》认定中坝镇人民政府“即以土改时的土地权属为基础之情况下简单地以胡登州持有山林承包证否定王家大土山林在土改时系赵培芳（赵芝举之父）家改得的客观事实，同样属主要事实证据不足”的理由也不能成立，因为依据法律规定石阡县人民法院在（2001）石行初字第2号行政案件审理程序中，审查的内容是中坝镇人民政府作出《处理决定》的行政行为的合法性，该判决与《处理决定》均认定了王家大土山林在土改时系赵培芳（赵芝举之父）家改得的客观事实，而争议地承包等民事法律关系，不属于《原审判决》和《处理决定》调整的范围，《再审判决》混淆了本案民事和行政法律关系，否定《原审判决》和《处理决定》不当。综上所述，《再审判决》认定事实不清，适用法律错误，二审应予改判；赵芝举的诉讼请求与理由于法无据，依法不应支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（三）项的规定判决：一、撤销贵州省石阡县人民法院（2013）石行再初字第1号行政判决；二、维持贵州省石阡县人民法院（2001）石行初字第2号行政判决;三、维持贵州省石阡县中坝镇人民政府2000年4月11日作出的中府民处（2000）01号文件《关于对群家山村第二村民组赵之举与胡登周为王家大土林木林地使用权争议的处理决定》。一审与二审案件受理费人民币合计150元，由赵芝举负担。
被上诉人赵芝举不服《二审判决》，向本院申诉，请求撤销《原审判决》和《处理决定》，维持《再审判决》。本院于2015年8月25日作出（2015）黔高行监字第70号行政裁定，决定本案由本院提审。
本院认为，国家法律之所以设定行政权并赋予各级人民政府等行政部门以行政职能，目的在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的管理。本案中，当“王家大土”山林被登记到胡登州名下并颁发山林承包证后，赵芝举随即对该登记发证行为提出异议。双方所在村组无法处理后，告知赵芝举申请原中魁乡人民政府处理。原中魁乡人民政府仅在1986年11月以调解方式对该山林承包权作出过调解处理，即由双方各承包一半“王家大土”山林，但该调解处理意见因胡登州不同意而未能达成。此后，中坝镇人民政府对双方争执的“王家大土”山林承包权一直未行文予以明确。2000年4月11日，中坝镇人民政府未针对双方争议的实质问题即“该山林被填入胡登州山林承包证”是否合法的问题进行处理，而是以胡登州持有山林承包证为由，适用《林木林地权属争议处理办法》第六条作出《处理决定》。中坝镇人民政府在无证据推翻“1984年，当地落实生产责任制时，是以土改时的土地权属为基础并结合每个承包户的人口数为承包方案来进行土地发包的”之情况下，简单地以胡登州持有山林承包证为由作出《处理决定》，属于主要事实不清，证据不足。《再审判决》认为《原审判决》认定的事实不清，主要证据不足，应予撤销，依照《行政诉讼法》第六十三条之规定，判决撤销《原审判决》及《处理决定》，并由中坝镇人民政府对争议的“王家大土”林木林地重新作出处理决定，有利于实质解决行政相对人之间的争议。综上所述，石阡县人民法院依法再审后作出的《再审判决》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
撤销铜仁中院作出的（2014）铜中行终字第12号行政判决；
维持石阡县人民法院作出的（2013）石行再初字第1号行政判决。
一审与二审案件受理费人民币合计150元，由中坝镇人民政府、胡高强共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
代理审判员 邓玉婷
代理审判员 安克佳
二〇一六年八月三十日
书 记 员 李明勋