贵州省道真仡佬族苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）道行初字第04号
原告遵义市兴隆农资有限责任公司。
被告正安县国土资源局。
第三人正安县人民政府。
原告遵义市兴隆农资有限责任公司（以下简称遵义兴隆农资公司）诉被告正安县国土资源局、第三人正安县人民政府土地行政处罚一案，遵义市中级人民法院于2015年1月21日作出（2015）遵市法立指字第1号行政裁定，指定本院审理。本院于2015年3月9日受理后，于同年3月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月27日公开开庭审理了本案。原告遵义兴隆农资公司法定代表人及其委托代理人，被告正安县国土资源局及第三人正安县人民政府委托代理人到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
被告正安县国土资源局于2014年1月6日作出正国土资行处字（2013）367号行政处罚决定。该决定书认定：遵义兴隆农资公司自2012年10月起未经批准，非法占用凤仪镇山峰村沙坝组（地名：王二嘴）654.99平方米和724.71平方米的集体土地动工修建非农建筑设施，且其用地不符合该县土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第七十六条、第八十三条之规定，决定限遵义兴隆农资公司在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在凤仪镇山峰村沙坝组（地名：王二嘴）未经批准非法占用654.99平方米集体土地上修建的1156.00平方米建筑设施和非法占用724.71平方米集体土地上修建的682.93平方米建筑设施，并恢复土地原貌。被告于2015年3月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据（复印件）：
1、立案呈批表、处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、法律文书呈批表、行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书、限期提供证据通知书、各类法律文书送达回证，证明对原告因违法用地建设进行的处罚，符合法定程序。
2、现场勘测资料，证明原告违反土地利用总体规划进行非农建设的情况。
3、询问李明武的笔录三份，证明原告法定代表人自己也认可违法使用土地的事实。
4、调查孙金强、王永伦、习兴富的笔录，证明原告向当地农民有偿获取部分集体土地；原告违法建设时，他们曾进行过丈量的事实。
5、调查周富卫、万必奎、万必坤的笔录以及万必奎、万必坤分别与原告签订的《征地协议》，证明原告从附近村民处有偿获取集体土地进行违法建设，该土地至今都未转化为国有土地。
6、现场照片，证明国土局工作人员要求原告停止违法建设并送达相应法律文书时的现场状况。
7、国土局执法大队向局用地股查询原告土地审批手续往来函件及说明，证明原告未依法申请办理建设用地手续。
8、调查报告，证明查处原告违法用地建设形成的综合情况报告。
9、正府发（2012）22号文件，证明S303公路改造对原告的征收补偿与本案原告使用土地要依法审批是不同性质的行为。
原告遵义兴隆农资公司诉称：2012年7月，因S303省道改造工程建设，原告所有的国有土地使用证范围内3475平方米的建筑和5006.7平方米的土地将被征收。原告委托对被征收的建筑及部分土地进行评估，其中土地使用权价值为716340元。2012年7月24日，原告法定代表人李明武与正安县S303省道改造工程指挥部签订《拆迁补偿协议》，正安县人民政府按照市场重置价补偿原告被拆迁建筑物和构筑物共计1047033元，对土地部分未予补偿。根据《正安县人民政府关于做好303省道改造工程占地拆迁补偿工作的通知》规定，对征收只补偿建筑物部分的被拆迁户，如需新建房屋，其土地自行调整，由相关部门等量变更相关手续。原告为减少企业损失，于2012年10月20日向S303省道改造工程指挥部、正安县凤仪镇土管所递交了《关于恢复修建厂房及住房的请示》，在获得批准后，自行协调了新建房屋土地，并经国土部门组织相关人员指地放线，进行了恢复性建房。在建房之前，原告向国土部门交齐了办理手续所需资料，国土部门以所涉拆迁户较多，所需手续以后再集中补办为由迟迟不予办理，只是让原告先行修建房屋，故至今未完善相关手续。2014年1月6日，被告作出正国土资行处字（2013）367号行政处罚决定，要求原告自行拆除所建房屋，恢复土地原貌。现要求人民法院判决撤销该处罚决定，一是正安县人民政府在征收时违反法定程序，仅对原告被征收房屋按重置价进行了补偿，而对土地、过渡费及停产停业损失未予补偿，根据征收文件中“被拆迁户如需新建房屋，土地自行调整，由相关部门等量变更相关手续”的规定，原告新建房屋也未超过应补偿的面积。二是原告所建房屋土地来源合法，土地审批也按照法定程序进行了申报，房屋修建前国土部门还组织专业人员指地放线。三是至今未完善相关手续的原因是国土部门严重的行政不作为造成。四是被告的行政执法显失公正，对类似行为采取双重标准，有的不但没受处罚，而且还为其完善了相关手续。综上，请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告为证明自己的主张，向本院提供了下列证据（复印件）：
1、企业法人营业执照及法定代表人的身份证，证明原告的身份以及具有诉讼主体资格。
2、《国有土地使用证》、正府发（2012）22文件、《中孜房地产估价报告书》、《烟囱工程概算总价》、《正安县S303公路改造工程建筑物拆迁补偿协议》、正安县S303省道改造工程指挥部出具的《处理情况》，证明原告因S303省道改造被征收的土地系通过出让取得的综合用地，正安县人民政府在征收时，只对建筑物按重置价进行补偿，而对土地部分未支付任何费用；按相关征收规定，被征收人需新建房屋，则自行调整用地后由相关部门等量变更手续，因此原告进行的建设符合规定，不应受到行政处罚。
3、《关于恢复修建厂房及住房的申请、请示》五份、《征地协议》三份、《领条》四份、凤府发（2012）190号文件，证明原告按县政府的征地要求，向S303省道改造工程指挥部提交恢复建房申请，获得批准后自行协调土地，并经国土部门组织放线后才开始建房，故建房行为不违法。
4、凤仪镇国土所出具的《说明》，证明原告已向国土部门报送了土地审批资料，因国土部门迟迟不予办理，所以才未取得土地审批手续。
5、《借款凭证》，证明原告进行恢复性建房投入了大量资金，并蒙受了损失的事实。
6、正府专议（2014）号专题会议纪要及部分被拆迁户新建房屋现场照片，证明针对相同情况的被拆迁户，被告实行区别对待，违反行政执法公平公正原则。
7、法院应原告申请调取的情况说明一份，证明S303省道改造中，有关被征收拆迁人申请建设用地的情况。
被告正安县国土资源局辩称：原告利用其公司所在地便利，与附近村民达成土地有偿转让协议，占用农村集体所有的土地修建非农建筑设施，且其用地不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，依法应受处罚。我局对其作出的处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告诉讼理由与事实不符，请求人民法院判决维持处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
第三人正安县人民政府述称：被告正安县国土资源局才是本案合法的行政主体，对原告的土地违法行为进行处罚是依法履行法定职责。原告因公路改造与我县人民政府达成征收补偿协议，县人民政府按约履行了协议义务。原告新建房屋，应按土地管理法的规定，在取得用地审批手续后方能动工建设，原告违法建设的行为依法应受处罚，请求人民法院判决驳回其诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据，其中证据9的内容是对S303省道改造工程征收时的补偿规定，与本案对原告处罚的合法性缺乏关联性，故依法不予采信，其余证据能形成证据锁链，符合证据的有效特征，依法予以采信。原告提供的证据，各方对证据1不持异议，依法予以采信；证据2只能证明原告因公路改造被征收补偿的情况，不能证明用地手续合法，与本案行政处罚缺乏关联性，故不予采信；证据3中没有公路改造工程指挥部同意其建房的内容，同时原告与村民达成的征地协议也不具有该地转化为国有土地的效力，故依法不予采信；证据4的内容不能全面、真实的反应案件事实，故依法不予采信；其余证据与本案待证事实缺乏关联性，故依法不予采信。
经审理查明：因S303省道改造工程建设，在正安县境内需征收原告遵义兴隆农资公司所有的国有土地使用证范围内的部分建筑，2012年7月24日原告法定代表人与正安县S303公路改造工程指挥部达成《正安县S303公路改造工程建筑物拆迁补偿协议》，双方就拆迁补偿安置及相关事项达成协议。按协议约定，工程指挥部共计给付原告补偿款1047033元，正安县S303公路改造工程指挥部负责对原告厂房烟囱空地进行平整，并将改线后剩余的老公路路段无偿归原告管理使用。在此期间，原告通过与公司所在地附近村民达成土地有偿转让协议，从村民手中获取位于凤仪镇山峰村沙坝组（地名：王二嘴）的部分集体土地，自2012年10月开始，未经批准在该654.99平方米和724.71平方米的集体土地上动工修建非农建筑设施。2013年3月12日被告在确认原告无合法用地审批手续情况下，当即向原告下达正国土资停字（2013）164号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为并听候处理。同年8月27日被告又发现原告在改道后废弃的原S303公路旁平场砌堡坎，被告再次向原告下达正国土资停字（2013）397号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为并听候处理。2013年9月27日，被告向原告送达《关于限期提供证据通知书》，限期原告提供新建房屋的土地权属来源依据及土地使用的相关手续，原告未能提供。2013年10月25日，被告委托贵州新天地测绘科技有限公司对原告违反土地利用总体规划占用集体土地修建的两幢建筑设施用地及建筑面积进行勘测，勘测结果于2013年11月1日送达原告。经勘测，原告修建的一幢两层砖混结构的建筑设施用地面积为654.99平方米，建筑面积1156.00平方米，另一幢三层砖混结构的建筑设施用地面积724.71平方米，建筑面积682.93平方米。2013年11月13日，被告向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟作出处罚决定的事实、理由、依据以及享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。2013年12月11日被告依法召开听证会。2014年1月6日，被告作出正国土资行处字（2013）367号《行政处罚决定书》，该决定以原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第七十六条、第八十三条之规定，决定对原告在正安县凤仪镇山峰村沙坝组（地名：王二嘴）未经批准非法占用654.99平方米集体土地上修建的1156.00平方米建筑设施和非法占用724.71平方米集体土地上修建的682.93平方米建筑设施依法处以拆除，并限原告在接到处罚决定书之日起15日内自行拆除，恢复土地原貌。原告不服申请行政复议，遵义市人民政府于2014年8月19日作出遵府行复（2014）40号行政复议决定予以维持。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告正安县国土资源局作为正安县人民政府的土地行政主管部门，对该行政区域内有关土地违法行为依法具有查处的职权。同时，被告作为依法设立的行政机关，是一个独立的行政主体，有权以自己的名义作出行政行为并具有独立承担行政法律后果的能力，故正安县国土资源局才是本案适格被告。第三人正安县人民政府作为被告的上级行政机关，对被告的行政行为具有监督职责，其与本案被告对原告作出的行政处罚无法律上的权利义务关系，故不是本行政处罚案的适格主体。关于原告诉讼的主要理由，一是提出征收补偿不到位，土地部分未补偿的问题，因不属本行政诉讼案审理范围，故本案不作评判；二是提出本案的建设行为是经政府有关机构同意并指定地点后建设，经查，该理由证据不充分，本院不予采信；三是被告对同类的被征收人区别对待，执法不公，本院认为，行政处罚的公正性，是指个案中对行为人的处罚要与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，而非指对同类违法行为要作出相同的处罚，同时，与原告同类似的被征收人是否有违法用地行为不属本案的审查范围。对于本案行政处罚的合法性，首先，原告违反土地利用总体规划，未经有权行政机关批准在集体土地上修建非农建筑设施的事实清楚，证据确凿，原告对此也并无异议。其次，被告按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定进行查处，充分保障了当事人各项权利的依法行使。再次，被告作出处罚适用的法律与当事人违法行为的事实、性质和情节相对应。综上，原告所诉理由不能成立，本院依法不予采信。被告作出的处罚决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。特依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告正安县国土资源局于2014年1月6日对原告遵义兴隆农资公司作出的正国土资行处字（2013）367号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告遵义兴隆农资公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 徐传模
审 判 员 刘贵川
人民陪审员 张国志
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 韩勤燕