江苏省连云港市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)苏07民终1403号
上诉人（原审原告）江苏省连云港地方税务局。
法定代表人胡军，该局局长。
委托代理人王云波，该局后勤中心主任。
被上诉人（原审被告）连云港市海州区板浦镇人民政府（原灌云县板浦镇人民政府。
法定代表人茆龙海，该镇镇长。
委托代理人周树华，江苏顺维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）范幼美。
委托代理人范幼东。
委托代理人胡广德，连云港市老龄协会法律服务中心法律工作者。
上诉人江苏省连云港地方税务局（以下简称地税局）因与被上诉人连云港市海州区板浦镇人民政府（以下简称板浦镇政府）、范幼美确认合同无效纠纷一案，不服江苏省海州区人民法院(2015)海商初字第02430号民事裁定，向本院提出上诉。本院于2016年4月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
地税局一审诉称：板浦镇政府与范幼美之间2002年6月28日签订的《资产出售协议书》侵犯了地税局作为承租人的优先购买权。从2002年6月28日板浦镇政府与范幼美签订的《资产出售协议书》至今，地税局都没有接到任何人通知，告知板浦镇副食品厂要将1999年租借给地税局建办公楼及配套设施的土地出售。地税局如果不是参与2013年11月15日范幼美诉地税局返还财产一案的诉讼，地税局对《资产出售协议书》的内容全然不知。如果板浦镇政府与范幼美的买卖中包含地税局租用的土地，此行为严重的侵犯了地税局作为承租人的优先购买权。《资产出售协议书》是2002年6月28日签订，价款是32.94万元。而板浦镇政府半年后，即：2002年12月24日才向灌云县企业改革与发展领导小组提交《关于批准板浦镇副食品厂改制实施方案的请示》（板政发（2002）60号文），确定买卖标的以及所谓的“评估价”32.94万元。灌云县企业改革与发展领导小组2003年1月3日下发《关于同意板浦镇副食品厂公开竞价出售的批复》。而涉案买卖标的半年前就定价32.94万元卖给了地税局。2002年7月3日地税局就领取了《房屋使用权证》。灌云县企业改革与发展领导小组2003年1月3日下发的《关于同意板浦镇副食品厂公开竞价出售的批复》中要求：“本着公开、公平、公正原则”竞价出售的规定，就变成了一个幌子。而是以“暗箱操作”的方式，以不合理的低价卖给了被告范幼美。所谓的请示、竞价出售批复便变成了应付国家的幌子。《资产出售协议书》中出让土地行为严重违反法律的强制性规定，应归结无效。国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称《条例》）第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权利，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”涉案板浦镇副食品厂使用的国有划拨土地因改制被板浦镇人民政府收回。按上述法律规定应该由灌云县政府收回，根据《条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”而板浦镇人民政府根本就无权签订土地使用权出让合同，也无权出让土地。况且，《资产出售协议书》中的国有土地出让又是“暗箱操作”。据此，地税局依法提起诉讼，请求确认板浦镇政府与范幼美之间2002年6月28日签订的《资产出售协议书》无效，一切诉讼费用由板浦镇政府与范幼美承担。
板浦镇政府一审辩称：一、地税局与《资产出售协议书》约定的内容之间没有利害关系，不符合民诉法第108条关于起诉实质要件的规定，应当裁定驳回起诉。首先，地税局板浦办公点原来在板浦镇政府旧址一楼，办公地点狭小，1999年板浦镇政府把原板浦副食品厂位于东南面的304.3平方米的土地借给地税局使用，地税局在该地块上自建了规模较大的办公楼及附属用房并一直占有使用至今。板浦镇政府与范幼美之间签订的《资产出售协议书》中的资产不包括该部分借用的土地。其次，地税局占有使用的板浦副食品厂的土地属于借用而非租赁，地税局从来没有向板浦副食品厂及板浦镇政府交付过任何租金，地税局所主张的优先购买权是无稽之谈。即使租赁关系存在，也不存在优先购买权的问题，因为地税局所借用土地就没有卖给范幼美，地税局一直占用至今。二、板浦镇政府与范幼美之间签订的《资产出售协议书》合法有效。首先，买卖双方完全自愿，合同已经履行。板浦副食品厂为镇办集体所有制企业，2002年进行了企业改制。2002年6月28日，板浦镇政府与范幼美签订了《资产出售协议书》，约定板浦镇政府将板浦副食品厂的全部资产（具体包括土地454.8平方米，房屋1762.33平方米，其他2.1万元的资产，不包括地税局借用的304.3平方米的土地）转让给范幼美，价格为32.94万元。范幼美依照约定支付了全部款项，板浦镇政府依约向范幼美交付了相关资产，出售的房产已办理了过户手续。其次，板浦副食品厂改制实施方案是经过上级主管部门审批同意的。2002年12月24日，板浦镇政府向灌云县企业改制领导小组上报《关于批准板浦副食品厂改制实施方案的请示》，实施方案就是《资产出售协议书》约定的处理方案。2003年1月2日灌云县企业改制领导小组下发了《关于同意板浦副食品厂公开竞价出售的批复》，同意板浦副食品厂公开竞价出售。综上所述，地税局所诉无事实根据和法律依据，请求驳回起诉。
范幼美一审辩称：第一、地税局主体不适格；第二、板浦镇政府有权转让副食品厂的厂房和土地，双方之间买卖合同是透明的，公开的，合法的，有效的。综上所述，地税局主体不适格，板浦镇政府有权转让副食品厂房屋和土地，板浦镇政府与范幼美2002年6月28日签订的资产转让协议书合法有效，应受法律保护，故依法驳回地税局的诉求。
原审法院经审理查明，2002年6月28日，出售方为板浦镇政府，承买方范幼美，双方签订了《资产出售协议书》。协议约定：一、出售方将板浦副食品厂全部资产转让出售给承买方，由承买方自主经营，自负盈亏，独立承担法律责任；二、资产出售及金额：出售方研究决定以32.94万元将板浦副食品厂全部资产转让出售给承买方；三、交款方式与时间：签协后，承买方在2002年6月28日24时前现金交付出售金25.94万元，在2002年7月30日前一次性现金交付余款7万元；四、承买方购买企业后，出售方原有的法人执照报停，由购买方按照有关规定重新登记企业执照；五、出售方原有的房屋、土地手续变更及费用均由承买方负责；六、违约责任：1、出售方责任，不按规定时间、数量提供出售资产，由出售方负责赔偿因此而造成的经济损失；2、承买方责任，不按时间交纳出售款项，或不能按时兑现所签订的单位或个人还款计划的，出售方随时可终止协议；七、本协议经双方签字之日起生效。协议签订后，范幼美缴纳出让款，2002年7月3日，范幼美在灌云县房地产管理处办理了板浦镇副食品厂房屋变更登记手续。
2002年12月24日，板浦镇政府板政发【2002】60号《关于批准板浦镇副食品厂改制实施方案的请示》文件，内容为：经板浦镇党委、政府研究同意，现将板浦镇副食品厂实施改制方案请示如下：改制形式为整体公开竞价出售；出售条件为买断企业全部资产（人员及债权债务由镇妥善处理）购买者要发挥本镇副食品厂的产品优势，加大投入，扩大经营品种和规模；资产的处理：根据灌企改（2000）9号《关于企业改制中土地使用权处置实施办法》的规定，企业改制中国有划拨土地使用权的处置，采取补办出售的办法，应补交不低于经确认的宗地价的40%出认金，根据此规定确定的土地价格为3.82万元，其他资产2.1万元，厂房评估价格35.25万元，三项资产计为41.17万元，根据县改制领导小组（2000）7号文件规定，如一次性付清款项，可享有优惠20%，计32.94万元；方案实施：1、由板浦镇政府申请，报县改制领导小组审批；2、通过报纸、电台发布出售信息；3、审查申请购买者资信情况；4、组织竞价出售；5、签订出售协议，办理产权变更，法律公正有关手续。
2003年1月2日，灌云县企业改革与发展领导小组《关于同意板浦镇副食品厂公开竞价出售的批复》，内容为：你镇报来板镇发（2002）60号《关于批准板浦镇副食品厂改制实施方案的请示》收悉。经研究，同意板浦镇副食品厂公开竞价出售，请你们本着公开、公平、公正的原则，规范操作，着实安置好职工，确保改制企业的稳定和发展。
原审法院另查明，1999年，板浦镇政府将板浦副食品厂的东南面304.3平方米的土地提供给地税局使用，地税局在该地块上自建了办公楼及附属用房。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”。地税局所称其租赁板浦副食品厂的土地使用权，板浦镇政府对此不予认可，认为该土地只是借用给地税局。在一审庭审中，地税局未能提供其租赁板浦副食品厂土地使用权的相关证据，故原审法院认定地税局与板浦镇不存在土地使用权租赁关系，地税局提出其享有优先购买权的理由，无法律依据。板浦镇政府与范幼美之间签订《资产出售协议书》是板浦镇政府与范幼美的意思表示，地税局在本案中不具备原告的主体资格，无权提出板浦镇政府与范幼美签订的《资产出售协议书》无效之诉。原审法院遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《诉讼费用交纳办法》第八条第二款的规定，裁定如下：驳回地税局的起诉。案件受理费80元，地税局不负担。
地税局不服一审判决，向本院提出上诉称：上诉人与两被上诉人之间签订的《资产出售协议书》约定的土地买卖存在直接的利害关系，且《资产出售协议书》符合合同无效构成要件，上诉人有权提起确认合同无效之诉。一、无论上诉人1990年所建办公楼以及附属用房所占的土地是被上诉人板浦镇政府出借还是出租，上诉人对办公楼以及附属用房项下所用土地都享有合法的使用权，应受法律保护。板浦镇政府通过《资产出售协议书》的形式将国有划拨土地非法转让给被上诉人范幼美，虽然板浦镇政府在一审答辩中声称不含上诉人使用的土地，但被上诉人范幼美三次以《资产出售协议书》为依据，向海州区人民法院起诉上诉人，要求上诉人返还土地，至今第三次诉讼还在海州区人民法院审理中。虽然法院没有判决上诉人返还土地给范幼美，但两被上诉人之间签订的《资产出售协议书》与上诉人存在法律的利害关系，因此，上诉人有权请求法院确认两被上诉人签订的《资产出售协议书》无效。二、两被上诉人之间签订的《资产出售协议书》存在《合同法》第五十二条规定的无效情形。合同的效力不仅是当事人提出，在案件中人民法院也应依职权审查的责任。三、两被上诉人之间的买卖存在“暗箱操作”，恶意串通，损害国家利益的情形。《资产出售协议书》是2002年6月28日签订，价款是32.94万元。而被上诉人板浦镇政府半年以后，即2002年12月24日才向灌云县企业改制领导小组提交《关于批准板浦副食品厂改制实施方案的请示》，确定买卖标的以及所谓的“评估价”32.94万元（至今无评估报告可查）。灌云县企业改制领导小组2003年1月3日下发《关于同意板浦副食品厂公开竞价出售的批复》。而涉案买卖标的半年前就定价32.94万元卖给了范幼美。时隔五天2002年7月3日范幼美就领取了《房屋使用权证》。灌云县企业改制领导小组2003年1月3日下发的《关于同意板浦副食品厂公开竞价出售的批复》中要求：“本着公开、公平、公正原则”竞价出售的规定，就变成了一个幌子。事实证明，此国有资产的买卖根本就未经评估、拍卖程序进行，而是以“暗箱操作”的方式，以不合理的低价卖给被上诉人范幼美。所谓的请示、竞价出售批复变成了应付国家的幌子。四、《资产出售协议书》中出让土地行为严重违反法律的强制性规定，应归结无效。国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适用补偿。”本案中板浦镇政副食品厂使用国有划拨土地因改制被板浦镇政府收回。按上述法律规定应当由灌云县人民政府收回。根据该条例第十一条的规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”而板浦镇政府根本就无权签订土地使用权出让合同，也无权出让土地。因此，《资产出售协议书》中关于国有划拨土地买卖，两被上诉人之间无权买卖，其行为违反法律强制性规定，应确认无效。请求撤销一审裁定，裁定审理此案。
被上诉人板浦镇政府辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律得当，程序合法，请求依法予以维持。
被上诉人范幼美辩称：一、一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审认定地税局未能提供租赁板浦副食品厂土地使用权的相关证明，认定地税局与板浦镇政府不存在土地使用权租赁关系，地税局提出其享有优先购买权的理由，无法律依据。地税局在本案中不具备原告主体资格，一审认定正确，符合法律规定，事实清楚。二、上诉人无权提起确认合同无效之诉。上诉人在上诉状中称，无论上诉人1990年建办公楼以及附属用房占用的土地是向海州区政府出借还是出租，上诉人对办公楼以及附属物项下的所用土地都享有合法的使用权，应受法律保护，还称上诉人有权确认合同无效。上诉人在庭审中陈述其所建房屋占用土地是租用板浦镇政府的，其既拿不出租赁合同，也从没交过租赁费，板浦镇政府也不承认是租赁，现上诉又称是借用，借用要还，不能占为已有。原副食品厂厂长和书记分别证明1999年板浦镇镇长让原灌云县板浦地税分局在副食品厂的土地上建临时办公楼、车库及食堂，待不用时把土地和地上建筑物一并返还给板浦副食品厂或继受人。因行政区域划分板浦地税分局撤销，现所建临时办公室空置，按其约定上诉人应把所占土地归还继受人范幼美。2002年资产出售协议书是板浦镇政府和范幼美签订的，是双方真实意思表示，符合法律规定，该协议与上诉人无任何关系，上诉人无权对涉案合同确认无效提起诉讼。一审裁定驳回起诉合情、合理、合法。
经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本案二审期间的争议焦点为：上诉人是否具备本案的原告主体资格？
本院认为，地税局主张其占用的涉案土地系1999年从板浦副食品厂租用的，但未能举证证明租赁关系的存在，板浦镇政府对此亦不予认可，该土地应系由地税局借用，故地税局提出其对该土地享有优先购买权的主张不能成立，一审判决对此未予支持，并无不当，本院对此予以确认。涉案《资产出售协议书》的相对方是板浦镇政府和范幼美，虽然板浦镇政府和范幼美对于涉案地税局占用的土地是否包含在《资产出售协议书》范围内意见不一致，且范幼美另案提起诉讼要求地税局返还该土地，但地税局系借用该土地，并未取得该土地的使用权，不能据此认定地税局与该《资产出售协议书》有直接利害关系，一审判决认定地税局不具有提出确认《资产出售协议书》无效之诉的原告主体资格，该认定并无不当，本院对此予以确认。
综上，上诉人地税局的上诉请求与理由均不能成立，本院依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 乙 斌
代理审判员 万子榕
代理审判员 程 艳
二〇一六年七月十一日
书 记 员 张 丹
法律条文附录
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；