四川省眉山市东坡区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川1402行初95号
原告眉山市阳光置业房地产开发有限公司。住所地：眉山市东坡区裴城路***号。
法定代表人邓凝伟，董事长。
委托代理人王新年，四川新念律师事务所律师。
委托代理人熊清颜，四川新念律师事务所律师。
被告眉山市城乡规划局。住所地：眉山市东坡区江乡路。
法定代表人王泽文，职务局长。
出庭负责人尹晓兵，副调研员。
委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。
原告眉山市阳光置业房地产开发有限公司（以下简称阳光公司）诉被告眉山市城乡规划局（以下简称市规划局）行政不作为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月7日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭进行了审理。原告阳光公司及委托代理人熊清颜,被告负责人尹晓兵、委托代理人刘科到庭参加了诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2017年7月31日，原告向被告邮寄《眉山市东坡岛阳光1519*云梦洲方案设计》（以下简称《方案设计》），要求被告予以审批。被告收到原告书面申请后于2017年8月4日作出回函。原告不服，诉至本院。
原告诉称，原告与眉山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。随后，原告根据拍卖文件和规划要求，组织编制《方案设计》并按照眉山市规划委员会第五十六期《会议纪要》对方案进行修改后，报送市规划局审批，但被告至今未办理审批许可事项。原告不服，诉至法院。请求1.确认被告未在规定期限内完成《方案设计》的审批行为违法；2.要求被告在15天内办理《方案设计》的审批。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证：
第一组证据：1．《眉山市国有建设用地使用权拍卖出让公告》；2．《国有建设用地使用权拍卖出让须知》；3．《国有建设用地使用权出让合同》。证明1.原告通过拍卖程序，依法获得了位于东坡岛上5112002014（拍）30号地块的国有建设用地使用权；2.在拍卖出让公告、拍卖出让须知和出让合同中，均将出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，原告通过拍卖程序获得的地块，符合我国《城乡规划法》第三十八条的规定。
第二组证据：1.《国内标准快递》；2.《中国邮政快递查询》；3.眉山市东坡岛阳光1519.云梦洲方案设计。证明1.原告通过中国邮政特快专递向被告邮寄递交了行政许可申请资料。2.被告在2017年8月1日就收到了原告递交的行政许可申请资料。
被告市规划局辩称：一、被告已及时对原告报送的《方案设计》进行初审并回复，无行政不作为行为。被告于2017年8月1日收到原告邮寄报送的《方案设计》，随即按《眉山市城乡规划条例》第三十四条规定的程序进行了初审，并函告原告。二、原告未向被告递交办理“阳光1519*云梦洲”小区《建设工程规划许可证》的申请，且目前其也尚不能按《四川省城乡规划条例》第四十七条第一款规定提交经依法审定的建设工程规划设计方案，其诉请被告颁发《建设工程规划许可证》理由不成立。三、原告诉讼请求互相冲突，且对规划设计方案的审批和颁发《建设工程许可证》属被告行政职权范围，需根据相关规划法律法规和规划技术条件作出，不属于人民法院司法审查范围。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告市规划局为证明自己行政行为合法，于2017年8月23日向本院提交了下列证据并经庭审质证：
1.眉规划函〔2017〕433号《关于回复眉山市阳光置业房地产开发有限公司意见的函》，证明被告明确告知了原告其方案不符合规委会第57次会议的要求，修改完善，被告已经作为。
2.眉规划函〔2017〕439号《关于“阳光1519云梦洲”土地规划有关事宜的函》，证明原告申请的是用地规划许可证，并不是工程规划许可证；原告的用地规划许可也及时进行了回函。
3.眉山市城市规划委员会（以下简称市规委会）会议纪要第五十六期、会议纪要第五十七期，证明回函的依据。
4.行政许可办案登记表，证明原告申请的是用地规划许可证，并不是工程规划许可证。
经庭审质证各方当事人质证意见如下：
原告对被告市规划局提交证据的质证意见：对第一组证据的真实性、关联性没有异议，但不认可其合法性。1.在《方设计案》已经市规委会第56次会议审议通过的情况下，市规委会第57次会议所议定的事项要求云梦洲项目开发业主“将高层建筑调整为多低层建筑，同时取消50亩旅游休闲健身中心”，违反了我国《城乡规划法》第七条和第二条的规定。2.从市规委会第57次会议所议定的事项来看，只是“鼓励”云梦洲项目开发业主降低开发强度，没有要求云梦洲项目开发业主“必须”降低开发强度，换句话说，市规委会第57次会议所议定的事项只是一个指导性意见，并不是强制性意见。被告要求原告对报送的《方案设计》按照市规委会第57次会议要求进行优化完善，违反了我国《城乡规划法》第三十八条第三款的规定。
对第二组证据的真实性、关联性无异议，但不认可其合法性。1.被告对原告提交的行政许可申请，依法只能作出准予行政许可的书面决定或不予行政许可的书面决定，如果作出不予行政许可的书面决定，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告这种书面答复，违反了我国《行政许可法》第三十八条规定，属于行政不作为。2.对被告所谓拟将“影响市民公共利益、超出人口承载能力的地块顺向调整为公共绿地”的理由，不具有合法性。根据我国《城乡规划法》第七条和第四十八条第一款规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。如果修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依法定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
对第三组证据的56次会议的其真实性、合法性、关联性均没有异议。该证据证明，市规委会在2016年2月3日的第56次会议上，就已经原则同意原告方案设计，仅仅对当时的设计方案提出了5点修改完善的意见。原告同意按该《会议纪要》议定的内容执行。原告提交的《方案设计》，就是按此进行了修改完善的。
对第三组证据的57次会议期其真实性没有异议，但对其合法性、关联性有异议。1.市规委会第57次会议所议定的事项，只是“鼓励”云梦洲项目开发业主降低开发强度，没有要求云梦洲项目开发业主“必须”降低开发强度，该议定的事项只是一个指导性意见，并不是指令性意见，更不是强制性意见。在《方设计案》已经市规委会第56次会议审议通过的情况下，市规委会第57次会议所议定的事项如果是要求云梦洲项目开发业主“将高层建筑调整为多低层建筑，同时取消50亩旅游休闲健身中心”，违反我国《城乡规划法》第七条和第二条的规定。2.如果需要修改控制性详细规划，必须按我国《城乡规划法》第四十八条第一款规定的程序进行修改，在未经法定程序对控制性详细规划进行修改的情况下，市规委会第57次会议所议定的该事项，不具有法律效力。3.该《会议纪要》既不属于法律法规，也不属于规章，连规范性文件都不是，与本案没有关联性。
对第四组证据的真实性、关联性没有异议，但不认可其合法性。行政机关对申请人提出的行政许可申请，如果申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；如果申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；如果申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。被告对原告提交申请材料以后，不是依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定，而是在没有作出任何书面说明的情况下，采取退件的做法，违反了我国《行政许可法》第三十二条和第三十八条的规定，属于行政不作为。
被告市规划局对原告提交证据的质证意见：对第一组证据的关联性、证明内容有异议。这是原告取得土地的申请材料，与申请规划没有直接关系。即使原告取得土地使用权，也应当按照规划条件进行方案设计并报批。对第二组证据的三性无异议，不认可其证明内容。原告递交的不是行政许可的资料，而是办理方案审批的《方案设计》。被告收到原告的设计方案后3天内进行了回复。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告、被告举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，2015年2月10日，原告与眉山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同载明：本合同项下出让宗地编号为5112002014（拍）30号，宗地面积大写壹拾玖万玖仟陆佰柒拾伍点捌玖平方米（小写199675.89平方米），其中出让宗地面积为大写壹拾玖万玖仟陆佰柒拾伍点捌玖平方米（小写199675.89平方米）；本合同项下的出让宗地坐落于位于东坡岛，东临6号道路，南临5号道路，西临12号道路，北临3号道路；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写柒亿玖仟万元（小写790000000元）；第十九条：本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。随后，原告根据拍卖文件和规划要求，组织编制《方案设计》报送市规划局审批。在此过程中，市规委会于2016年1月20日，召开第56次会议对原告提交的《方案设计》进行了审议，会议决定对《方案设计》按以下意见修改完善：1.幼儿园选择“川西宋式”方案；2.增加立体绿化的设计；3.垃圾地库改为小型垃圾压缩站；4.取消在运动场、生态景观休闲绿地内临路设置的地下采光棚；5.旅游休闲健身中心建筑高度降到10米。”原告获悉后，按照要求对方案进行修改完善。2016年3月18日，市规委会召开第57次会议，对东坡岛湿地公园节点进行审议。要求：1.鼓励云梦洲项目开发业主降低开发强度，将高层建筑调整为多低层建筑，同时取消50亩旅游休闲健身中心。由市城乡规划局负责，指导开发业主开展规划设计方案调整优化工作。2.为最大限度减少地面积容积率，取消水街塔楼底层捐建的600㎡用房。由市城乡规划局负责，结合城市设计优化，对水街两端塔楼的高度和体量进行专题论证。2017年7月31日，原告向被告邮寄《方案设计》，被告于2017年8月1日收到原告邮寄报送的《方案设计》。2017年8月3日，原告向被告提交建设用地规划申请，被告当场做退件处理。2017年8月4日，被告作出眉规划函〔2017〕433号《关于回复眉山市阳光置业房地产开发有限公司意见的函》，该函载明：“经初步审查，你公司报送的《方案设计》未按照市城市规划委员会第57次会议要求进行优化完善”。2017年8月9日，市规划局作出眉规划函〔2017〕439号《关于“阳光1519云梦洲”土地规划有关事宜的函》，该函载明：2017年5月12日，市规委会第三次会议专题研究了市政协《东坡岛项目开发建设情况的调研报告》，会议议定由市规划局牵头，对东坡岛周边地块开展“回头看”，将影响市民公共利益、超出人口承载能力的地块顺向调整为公园绿地。目前，规划编制单位正在对该地块的用地性质进行思考。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”故被告市规划局具有对本辖区内，建设工程设计方案进行审批的法定职权。
《中华人民共和国行政许可法》第三十七条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”该法第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”该法第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”
按照上述规定，被告于2017年8月1日收到原告提交的根据市规委会第56次会议的意见修改完善的《方案设计》，被告虽于2017年8月4日作出回函，但并未按照市规委会第56次会议的意见对《设计方案》予以审批，而该回函是依据市规委会第57次会议的意见“鼓励云梦洲项目开发业主降低开发强度，将高层建筑调整为多低层建筑，同时取消50亩旅游休闲健身中心”作出的，其理由不充分，且未对本案案涉土地的方案设计作出是否应当予以审批的实质性答复。此外，对方案设计的审批，需根据相关规划法律、法规和规划技术条件作出，属被告行政职权范围，司法权不能代替行政权，故被告要求直接判令被告在15日完成审批不属于本案审查范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告眉山市规划局于本判决生效之日起法定期限内对原告提交的《眉山市东坡岛阳光1519*云梦洲方案设计》作出是否予以审批的书面答复。
本案案件受理费50元，由被告眉山市城乡规划局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。
审 判 长 彭 英
审 判 员 姚晓莉
人民陪审员 罗 燕
二〇一七年九月十五日
书 记 员 张璐瑶