广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)南市行一终字第108号
上诉人（原审被告）南宁市西乡塘区卫生和计划生育局，住所地南宁市明秀西路154号，组织机构代码77597697-3。
法定代表人陶仕珍，该局局长。
委托代理人卢佳富，该局工作人员。
委托代理人陆庆标，广西科豪律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨茂培，男，1930年11月30日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨吉，女，1961年4月24日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨桂枝，女，1965年8月16日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨吉林，男，1972年8月23日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）兼杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林的共同委托代理人杨梅，女，1963年9月25日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林、杨梅的共同委托代理人梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。
原审第三人南宁市西乡塘区坛洛镇第二卫生院，住所地南宁市西乡塘区金光农场金光大道136号，组织机构代码73998954-X。
法定代表人甘令献，该院院长。
委托代理人唐惠玲，广西通城律师事务所律师。
委托代理人覃乃新，南宁市正一法律事务所法律工作者。
上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局（以下简称“西乡塘区卫计局”）因与被上诉人杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林、杨梅申请履行卫生行政处罚法定职责一案，不服南宁市青秀区人民法院于2015年7月20日作出（2015）青行初字第9号行政判决，于2015年10月20日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月14日公开开庭审理此案。上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局的副局长贾山出庭应诉，上诉人西乡塘区卫生和计划生育局的委托代理人陆庆标、卢佳富，被上诉人杨梅及被上诉人杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林、杨梅的委托代理人梅春来，原审第三人南宁市西乡塘区坛洛镇第二卫生院（以下简称坛洛第二卫生院）的委托代理人唐惠玲、覃乃新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：原告杨茂培等5人系死者黄琼英的丈夫及子女。2013年4月17日，黄琼英因身体不适入住坛洛镇第二卫生院，同年4月19日死亡。原告因认为坛洛镇第二卫生院在黄琼英死亡后未依规定将查房记录、病程记录、入院记录、抢救记录等在医患双方共同在场的情况下封存，以及原告持有的黄琼英病历资料与坛洛镇第二卫生院有关黄琼英的病历资料不同，遂于2014年9月16日通过广东鹏翔律师事务所梅春林律师向原西乡塘区卫生局邮寄《查处申请书》，请求：1、对坛洛镇第二卫生院在发生医疗事故争议时未依规定封存、保管和启封病历资料和实物一事予以调查并作出处罚决定；2、对坛洛镇第二卫生院及其医师陈广燕、李海霞利用未封存病历资料的机会涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料一事予以调查并作出处罚决定。原西乡塘区卫生局于2014年9月18日收到申请书后，于同年9月30日向梅春林律师发送《通知》，要求其提供相关材料原件到该局进行核实并说明情况。2014年10月1日，中共西乡塘区委员会、西乡塘区人民政府下发《关于印发<关于西乡塘区人民政府职能转变和机构改革的实施意见>的通知》（西发[2014]12号），将西乡塘区卫生局的职责、西乡塘区人口和计划生育局的计划生育管理和服务职责整合，组建西乡塘区卫计局。但因启用新公章的手续尚未办理完毕，故在2014年11月18日，被告西乡塘区卫计局仍以西乡塘区卫生局的名义对原告作出《答复》，认为坛洛镇第二卫生院不存在不依规定封存病历的行为，对坛洛镇第二卫生院篡改、伪造医疗文书的问题其无权利也无能力进行真伪鉴定。原告收到《答复》后，因认为被告未履行法定查处职责，提起本案诉讼。
另查明：原告杨茂培等5人因认为第三人坛洛镇第二卫生院对黄琼英的死亡负有责任，遂向南宁市西乡塘区人民法院提起民事诉讼，请求法院判决坛洛镇第二卫生院向各原告赔偿死亡赔偿金94270元、丧葬费17089元、交通费300元、住宿费和住院伙食费150元、精神损害抚慰金100000元。南宁市西乡塘区人民法院受理该案后，于2015年1月15日作出（2014）西民一初字第943号民事判决，驳回杨茂培等5人对坛洛镇第二卫生院的诉讼请求。原告不服该判决，向南宁市中级人民法院提起上诉。目前该案正在审理中。
原审法院认为，该案争议的焦点问题在于原告申请被告查处的事项是否属于其法定职责范围以及被告是否依法正确履行了其法定职责。根据《医疗事故处理条例》第五十六条第（五）项、第五十八条第（二）项和《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（五）项的规定，卫生行政部门对医疗机构未按规定封存、保管和启封病历资料和实物，以及对医疗机构或医师涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的违法行为有权进行调查核实并实施行政处罚。杨茂培等5人因认为坛洛镇第二卫生院在发生医疗事故争议时未依规定封存病历，该院及该院医师利用未封存病历的机会涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料，申请西乡塘区卫计局查处。杨茂培等人申请的事项属于西乡塘区卫计局的职责范围，其作为辖区卫生行政部门负有对该申请事项进行调查处理的法定职责。西乡塘区卫计局主张《医疗事故处理条例》没有赋予卫生行政部门对未依照条例规定封存、保管和启封病历资料和实物的行为调查和处罚权，以及杨茂培等人诉请事项均属于民事解决范畴，不属于行政解决事项的观点，于法无据，不予支持。至于被告主张本案不属于法院受案范围的问题，原告申请被告履行卫生行政监管职责，被告收到申请书后，于2014年11月18日对原告作出的《答复》，拒绝对原告申请事项进行处罚，原告为此向法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下来诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；…”法院依法应当受理。被告认为其作出的《答复》对原告的权利义务不产生实际影响，属于信访答复，原告对《答复》不服提起行政上诉，人民法院应不予受理的观点，于法无据，不予采纳。
根据《卫生行政处罚程序》的规定，卫生行政部门对社会举报的卫生违法案件，应当依法进行受理、立案、调查取证并作出处理决定。但在本案中，被告收到原告的查处申请后，却按照《信访条例》的规定进行处理，针对举报事项，仅通知原告代理人持相关材料到该局进行核实并说明情况，而该调查核实的结果在诉讼中亦未见材料反映，难以证明被告已履行了相关的调查处理职责。被告在《答复》中认定坛洛镇第二卫生院“不存在不依规定封存病历的行为”，但对该认定的事实未向法院提交相应的证据证明，应认定其证据不足。此外，被告对原告要求其查处坛洛镇第二卫生院及该院医师涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的违法行为的诉求，尚未进行调查核实以及确认是否有进行鉴定之必要，即以其无权利也无能力对病历进行真伪鉴定为由，拒绝履行其法定职责，已构成行政不作为。其在《答复》中将医疗文书的篡改、伪造问题推由南宁市医疗事故鉴定会和司法部门进行处理，明显缺乏法律依据。其在答辩状中引用的法律条文，均系针对医疗事故鉴定的规定，与本案情形不同，不予采纳。其将专业技术机构鉴定构成医疗事故且确认有涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的违法事实作为卫生行政部门进行处理即处罚的前提，于法无据，且有怠于履行其法定职责之嫌，不予支持。综上，被告在收到原告的查处申请后，未依法正确履行其法定职责，其作出的《答复》事实不清，证据不足，原告诉请撤销该《答复》并由被告对其申请查处的事项重新处理，合法有据，予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条之规定，判决撤销原南宁市西乡塘区卫生局于2014年11月18日作出的《关于杨茂培等人举报坛洛第二卫生院不依规定封存病历及涂改、伪造病历进行查处的答复》；责令被告南宁市西乡塘区卫生和计划生育局依法对原告杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林的申请重新作出处理。
上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销南宁市青秀区人民法院2015年7月20日作出的（2015）青行初字第9号行政判决，驳回被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林的起诉。（一）原审法院以被告负有对申请事项进行调查处理的法定职责为由，责令上诉人对原告申请事项重新作出处理错误，理由如下：第一，对于投诉申请事项，只有经过具有处罚权的行政机关审查具备立案条件并立案后，才进入调查取证、处罚程序和听证程序等。原告投诉申请事项不符合行政处罚案件的立案条件，就没有调查取证程序，当然不能进入处罚程序处罚。原审法院判令上诉人对投诉申请事项重新作出处理，实际上是判决责令上诉人对不符合立案条件的社会举报案件进行立案调查和处罚，混淆了行政权和司法权的界限。第二，向卫生行政机关投诉是公民享有的一项法定权利，其所投诉申请的事项是否符合行政处罚的立案标准，审查决定权在卫生机关。公民对卫生行政机关就投诉申请事项决定不予以立案查处而转为信访答复的行政行为提起行政诉讼于法无据，是否立案已经超出了行政审判权限，不属于司法审查范围。第三，原告投诉申请和理由及其提交的材料不符合行政处罚立案条件。根据《卫生行政处罚程序》第十五条规定：行政机关对于社会举报案件是否应当立案，应符合以下四个规定：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。就本案而言，原告申请的投诉理由及其提交的材料明显不符合上述规定第（二）项，不符合立案条件，不能进入行政处罚立案程序。（二）不服信访事项的处理提起诉讼不属于人民法院受案范围，原审法院适用法律不当。最高人民法院《关于不符合信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定：信访事项对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。上诉人依照《卫生信访工作办法》的规定，对被上诉人的“投诉请求”按信访事项处理是正确的。投诉事项不符合立案条件，不能进入行政处罚立案程序而转入信访处理程序，原审法院适用《卫生行政处罚程序》认定本案属适用法律错误。（三）上诉人在信访《答复》中告知申请人解决途径符合法定规定，不是拒绝履行法定职责。卫生行政部门有权处理的前提必须是经过有关专业技术机构的鉴定、确认，构成医疗事故而又有涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的违法事实。原告投诉认为原审第三人存在涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的情形属于专门性问题，需要通过专业机构鉴定在先。对专门性问题进行鉴别和判断应当由专业人员运用科学技术和专门知识进行。而《医疗事故处理条例》和《医疗事故技术鉴定暂行办法》赋予医学会作为鉴定组织者和专家鉴定组负有调查取证和审查材料真伪的权利。原告根据《中华人民共和国行政许可法》的规定认为鉴定应当由上诉人实施不符合本案情形。根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，鉴定必须由鉴定机构进行，上诉人不具有鉴定资质。（四）原审判决适用法律标准不一，存在双重标准。原告依据《医疗事故处理条例》第十六条规定认为发生医疗事故争议后第三人未依规定封存、保管和启封病历资料和实物；原审法院同样依据《医疗事故处理条例》第五十六条、第五十八条规定认为上诉人具有对原告申请事项的法定职责，均说明本案与医疗事故争议有关。而《医疗事故处理条例》就是专门处理医疗事故的法规，它既是医疗事故鉴定机构进行医疗鉴定的程序依据和卫生行政部门追究处理医疗机构及其医护人员责任的法律依据，又是患者寻求司法保护的法律依据，卫生行政部门和医患双方均当遵照执行。原审判决认为上诉人答辩所引用的法律条文均系针对医疗事故鉴定所规定，与本案情形不同，显然在适用法律上存在双重标准。（五）原审判决将立案案由卫生行政答复变更为未履行法定职责不符合法律规定，致使上诉人不清楚案件的性质，剥夺了上诉人的答辩、辩论权利。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人上诉请求。
被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林坚持诉讼请求，认为原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求二审法院维持原判。
原审第三人南宁市西乡塘区坛洛镇第二卫生院述称，同意上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局的上诉意见，本院不存在不依法封存病历及涂改、伪造病历的事实，被上诉人理由不成立，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林的起诉。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案的依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，依照《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款、第三十七条第（五）项、《医疗机构管理条例》第五条第二款、《医疗事故处理条例》第五十六条第（五）项、第五十八条第（二）项之规定，上诉人西乡塘区卫计局依法具有对医疗机构未按规定封存、保管和启封病历资料和实物，以及对医疗机构或医师涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的违法行为进行查处的法定职责，被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林作为死者黄琼英的继承人向其提出涉案申请，符合《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政机关履行法定职责的条件。至于被上诉人是否对医疗纠纷采取其他救济手段，并不影响被上诉人有权向上诉人寻求行政救济途径。上诉人认为其无权利亦无能力履行涉案法定职责的抗辩主张不能成立。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点应是：上诉人西乡塘区卫计局作出涉案答复是否已经依法适当履行了本案法定职责？
《卫生行政处罚程序》第十四条规定：“卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：“…（三）社会举报的；…”第十五条第一款规定：“卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。”第十七条第一款规定：“对于依法给予卫生行政处罚的违法行为，卫生行政机关应当调查取证，查明违法事实。案件的调查取证，必须有两名以上执法人员参加，并出示有关证件。”第十八条规定：“卫生执法人员应分别询问当事人或证人，并当场制作询问笔录。询问笔录经核对无误后，卫生执法人员和被询问人应当在笔录上签名。被询问人拒绝签名的，应当由两名卫生执法人在笔录上签名并注明情况。”第二十五条第一款、第二款规定：“承办人在调查终结后，应当对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度进行合议并作好记录，合议应当根据认定的违法事实，依照有关卫生法律、法规和规章的规定分别提出下列处理意见：（一）确有应当受行政处罚的违法行为的，依法提出卫生行政处罚的意见；（二）违法行为轻微的，依法提出不予卫生行政处罚的意见；（三）违法事实不能成立的，依法提出不予卫生行政处罚的意见；（四）违法行为不属于本机关管辖的，应当移送有管辖权的机关处理；（五）违法行为构成犯罪需要追究刑事责任的，应当移送司法机关。同时应当予以行政处罚的，还应当依法提出卫生行政处罚的意见。除前款第一项、第五项所述情形之外，承办人应制作结案报告，并经本机关负责人批准后结案。”据以上规定可知，对卫生行政案件，具有管辖权的卫生行政机关应依照法定程序调查处理，在受理后审查是否符合立案条件并作出相应处理。如决定立案且经调查核实认为违法事实不能成立的，应报请结案。从被诉答复来看，上诉人认定原审第三人不存在不依规定封存病历的行为，实际上即是认定违法事实不能成立但却没有提供相应证据证明其已依法定程序受理、立案、调查和结案，也没有提供证据证明原审第三人不存在不依规定封存病历的行为，明显不符合《卫生行政处罚程序》的有关规定。原审判决认为上诉人未适当履行本案法定职责并判令其重新进行处理于法有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 傅朝霞
审 判 员 姚 英
代理审判员 戴声长
二〇一六年五月三日
书 记 员 李 慧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。