福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）厦执复字第14号
申请复议人（原审申请执行人，再审被申请人）厦门市国土资源与房产管理局海沧分局（下称海沧国土局）。
诉讼代表人谢进国，局长。
委托代理人郑志锋、陈明伟，该局工作人员。
被申请人（原审被执行人、再审申请人）厦门市仙灵棋农牧休闲有限公司（下称仙灵棋公司）。住所地厦门市集美区灌口镇大枋洋。
法定代表人褚宏霄，经理。
委托代理人吴钟灵、方志雄，福建磊达律师事务所律师。
申请复议人海沧国土局不服福建省厦门市海沧区人民法院（2013）海行再字第1号执行裁定，向本院申请复议，本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。
执行法院再审查明，海沧国土局于2010年6月22日以仙灵棋公司未依法办理用地审批手续，非法占用土地进行开发建设为由，作出厦国土房海罚决字（2010）1号行政处罚决定。关于行政处罚认定的第3、4、5项建筑由谁所建，调查中仙灵棋公司原股东蒋志龙与该公司原法定代表人的委托代理人陈丽芬陈述存在矛盾，陈丽芬称第3、4、5项为原果林承包人陈水强所建，海沧国土局未向原果林承包人调查核实即认定上述建筑由仙灵棋公司建设。厦国土房海罚决字（2010）1号行政处罚决定书于2010年6月22日依法送达给仙灵棋公司。仙灵棋公司未依法申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼。海沧国土局于2011年3月16日向法院申请强制执行，厦门市海沧区人民法院于2011年3月30日作出（2011）海执审字第4号行政裁定，准予强制执行。在强制执行过程中，仙灵棋公司不服，提出申诉，厦门市海沧区人民法院于2013年9月29日依法裁定本案再审。
执行法院另查明：1、仙灵棋公司建设行为地海沧区天竺山大枋洋又称集美区灌口镇大枋洋，根据海沧国土局提供测绘资料属海沧区行政区域界线范围内，但该土地系由厦门市集美区灌口镇田头村村民委员会长期管理使用，并已发包给该村村民承包经营。2、2010年7月11日，厦门集灌开发有限公司对上述大枋洋地块进行收储。3、2010年7月28日，厦门市发展和改革委员会批复集美区发展和改革局的关于仙灵棋公司项目，同意由仙灵棋公司在集美区灌口镇田头村建设厦门仙灵棋无公害食用菌工厂化生产示范项目。4、2010年9月30日《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发（2010）155号）》［下称（国土资发（2010）155号）］实行，该通知规定设施农用地包括生产设施用地及其相应的附属设施用地，按农用地管理，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模的5%以内，可以包括管理和生活用房用地、仓库用地、硬化晾晒场等。5、2011年5月9日厦门市规划局会议纪要，明确要求国土及农业部门认定该项目须符合（国土资发（2010）155号）的要求，该项目位于规划建设区外且用地未农转用，规划审批手续以批文方式予以办理，暂不办理“一书两证”。
执行法院审查认为，仙灵棋公司建设行为占用的土地长期由集美区管理使用，仙灵棋公司从事无公害食用菌工厂化生产有集美区相关部门的审批，因此集美区政府仍然对该处土地进行行政上的管理，行政相对人在接受调查之初已提出管辖权问题，《行政区域界线管理条例》第十一条规定“行政区域界线勘定确认属于某一行政区域但不与该行政区域相连的地域或者由一方使用管理但位于毗邻行政区域内的地域，其使用管理按照各有关人民政府签订的行政区域界线协议书有关规定或者该行政区域界线的批准机关的决定执行。”海沧国土局在作出行政处罚时既未提供民政部门出具的行政区域界定，也未提供海沧区对该地块拥有行政管理权的政府间协议或批准机关的决定，其行使行政管理权的证据不足。其次，行政处罚对第3、4、5项建筑是否由仙灵棋公司建设的认定，证据不足。再次，国土资发（2010）155号文颁布于厦国土房海罚决字（2010）1号行政处罚决定书作出后，法院受理非诉执行审查之前，从有利于行政相对人原则，对相对人有利的新法规应予以审查适用。新颁布的法规可能影响被海沧国土局行政处罚的仙灵棋公司建筑物性质认定，现有证据不足以认定上述设施均不属于农业生产设施及附属设施。厦国土房海罚决字（2010）1号行政处罚认定仙灵棋公司违法建设行为，缺乏事实、法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第九十五条第（一）项之规定，裁定：一、撤销厦门市海沧区人民法院（2011）海执审字第4号行政裁定；二、海沧国土局于2010年6月22日作出的厦国土房海罚决字（2010）1号《行政处罚决定书》不予执行。
申请复议人海沧国土局请求撤销厦门市海沧区人民法院（2013）海行再字第1号行政裁定。理由：1.讼争地块属于海沧区的行政区域。2003年4月26日，厦门行政区划调整经国务院正式批准并已实施。根据厦门市民政局提供的行政区划线，仙灵棋公司在天竺山仙灵棋大枋洋进行开发建设占用的土地属海沧区的行政区域；2.仙灵棋公司辩称的厦国土房海罚决字（2010）1号《行政处罚决定书》认定第3、4、5项建筑为原来土地承包者建设的果林管理房和工人宿舍，与事实不符；3.海沧国土局的处罚决定认定的1-7建筑物、构筑物至今未经相关主管部门认定为直接用于或者服务于农业生产的生产设施用地和附属设施用地。
被申请人仙灵棋公司辩称：1.讼争土地的使用权和所有权均归属于集美区，海沧国土局称讼争地块属海沧区的行政区域，没有提供合法有效的依据，是错误的；2.占地94.42平方米的两层房屋、55.06平方米的单层房屋、占地41.13平方米的单层房屋共三处房屋是原来土地承包者建设的果林管理房和工人宿舍，并非仙灵棋公司所建。海沧国土局认定上述三处房屋为其公司所建是错误的；3.国土资发（2010）155号下发后，福建省委、省政府制定了《关于加快推进现代农业发展的若干意见》，福建省国土资源厅、农业厅也发布了《关于支持现代农业发展规范设施农用地服务的通知》，并下发了《设施农用地审核指南》、《设施农用地审核表》，上述文件将加快推进我省农业现代化，促进农业规模经营和农村稳定发展，切实做好设施农用地服务工作。仙灵棋公司认为厦门市海沧区人民法院（2013）海行再字第1号的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。海沧国土局的复议申请及理由不能成立，请求厦门市中级人民法院依法驳回复议申请，维持原裁定。
本院查明，2010年6月22日，海沧国土局作出厦国土房海罚决字（2010）1号行政处罚决定，以仙灵棋公司于2005年8月份起，未经批准擅自占用海沧区天竺山仙灵棋大枋洋的土地进行开发建设，非法占用土地共计3778.34平方米，且违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，违反了依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《厦门市土地管理若干规定》第三十三条第一款之规定，决定处罚：一、责令厦门市仙灵棋农牧休闲有限公司退还非法占用的土地；二、限厦门市仙灵棋农牧休闲有限公司自收到本《行政处罚决定书》之日起十五日内，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该行政处罚决定于2010年6月22日送达给仙灵棋公司。仙灵棋公司未依法申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼。海沧国土局于2011年3月16日向厦门市海沧区人民法院申请强制执行，厦门市海沧区人民法院于2011年3月30日作出（2011）海执审字第4号行政裁定，准予强制执行。在执行过程中，仙灵棋公司提出申诉，厦门市海沧区人民法院于2013年9月29日依法裁定对本案进行再审，并于2013年11月14日作出行政裁定：一、撤销厦门市海沧区人民法院（2011）海执审字第4号行政裁定；二、海沧国土局厦国土房海罚决字（2010）1号《行政处罚决定书》不予执行。海沧国土局向本院提出复议申请。
还查明，仙灵棋公司的建设用地位于海沧区天竺山大枋洋，该地点也称集美区灌口镇大枋洋，分属不同行政区域，从海沧国土局提供的测绘资料显示，该地点属于海沧区行政区域的界线范围，但实际上该土地长期由厦门市集美区灌口镇田头村的村民委员会管理使用，并已由该村民委员会发包给该村村民承包经营。
另查明，2005年3月28日，蒋志龙与集美区灌口镇田头村洋坑二组代表人蒋保国签订《山田地承包合同书》；2005年4月1日，陈水强、蒋志龙与集美区灌口镇田头村坊塘社的代表人郑水煌签订《山田地承包合同书》，上述两村民小组共将80亩山田地发包蒋志龙、陈水强，承包期30年。2005年4月26日，陈水强又与蒋志龙签订《果林园转让协议》，陈水强将其在上述山地上的承包权转让蒋志龙，并由蒋志龙一次性补偿其果树青苗补偿款。经厦门市集美区工商行政管理局核准，仙灵棋公司成立于2005年10月，公司住所地在集美区灌口镇大枋洋，公司经营范围为果树、食用菌、饲养：牲畜、家禽；提供观光休闲，已取得《企业法人营业执照》。蒋志龙系仙灵棋公司的股东之一。2006年仙灵棋公司的食用菌生产基地被认定为厦门市无公害农产品产地，厦门市农业局颁发了《无公害农产品产地认定证书》。2009年2月，厦门市集美区发展和改革局上报厦门市发展和改革委员会，将仙灵棋公司的无公害食用菌工厂化生产示范项目申报为现代农业示范项目，并得到了厦门市发展和改革委员会的项目批复。
本院认为，仙灵棋公司所承包的山田地系集美区灌口镇田头村集体所有的土地，是不争的事实。2003年，由于厦门市行政区划调整，从版图上该区域属于海沧区行政区域，但双方当事人均认可该土地是属集美区灌口镇田头村的村民所有并使用管理。在此情况下，其行政管理是由集美区或海沧区管理，应有明确统一的意见，亦便于行政职能部门的管理与服务。
仙灵棋公司在承包该土地后，向集美区相关部门申报了企业营业执照，其申报的无公害食用菌工厂化生产示范项目也通过集美区农业部门、发改部门及市一级相关部门审批，得到了认可与批复。仙灵棋公司在承包地上的建设是否与其生产的食用菌工厂化相关联，作为行政管理机关，应有明确的说法。在集美区相关部门对仙灵棋公司的生产项目予以认可与扶持的情形下，却由海沧区的行政管理部门进行相应的管理，且在作出处罚前，对仙灵棋公司是否存在以生产食用菌厂房为借口实际非法占用土地进行建筑物的建设，以及承包地上的多处建筑物是否均由仙灵棋公司所建，作何用途等未能查明。海沧区人民法院不予执行裁定认为海沧国土局的行政处罚决定存在事实不清，证据不足的认定成立。
至于土地是否被收储，应由有权人民政府作出征收决定。海沧区人民法院认定的“大枋洋地块”被收储，不能成立。国土资发（2010）155号出台于2010年9月，而本案海沧国土局对仙灵棋公司所作的行政处罚决定是在2010年6月作出的，上述规范性文件不适用于海沧国土局所作的行政处罚决定，本院予以指正。
综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回厦门市国土资源与房产管理局海沧分局的复议申请。
本裁定送达后，立即生效。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年一月二十九日
书记 员（ 江雪 玉）