广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤09行终49号
上诉人（原审原告）彭勇，男，1970年3月23日，汉族，住化州市。
委托代理人苏海，广东南天竹律师事务所律师。
委托代理人余晓恩，广东南天竹律师事务所工作人员。
被上诉人（原审被告）化州市国土资源局。
法定代表人张俊青，局长。
委托代理人彭文龙，化州市国土资源局工作人员。
委托代理人谢立传，广东橘乡律师事务所律师。
原审第三人黄亚寿（又名黄温暖），女，1983年1月13日出生，汉族，住广东省东莞市莞城区。
委托代理人陈一德，广东法申律师事务所律师。
委托代理人石碧，女，1962年9月17日出生，汉族，住化州市。
原审第三人吴汉仁，男，1960年10月3日出生，汉族，住广东省深圳市。
上诉人彭勇诉被上诉人化州市国土资源局（以下简称化州国土局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省化州市人民法院（2016）粤0982行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对该案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，1989年，化州市东山镇政府为解决干部、职工住宅建房用地，经化州县国土局化国土函（1989）22号文批复，征用了鉴江开发区大桥村委会上三合口生产队沙洲坑的坡地7.7亩，规划好后将征来的土地安排给部分干部、职工建住宅，颁发了宅基地证。1992年8月20日，化州县东山镇政府向国土部门申请，因电线杆影响无法将征得的土地落实到户及已落实到户的面积有变动，申请按新规划及更正名单重新发证。化州国土局批复同意，收回原发宅基地证，按现实发证。因此，化州国土局收回1989年原颁发给东山镇政府干部职工宅基地证。1992年9月2日，化州国土局根据东山镇政府新规划安排给20户名单进行发证，核发了《农（居）民建房用地许可证》。其中，8号地安排给吴汉仁，并为其核发了茂许证化字（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》。1993年11月，化州市鉴江经济开发试验区总体规划修改调整，作出新规划图，府后路由原规划20米路调整为36米路。因鉴江开发区调整修改的总体新规划扩大府后路直接影响到东山镇政府干部职工建房用地，为解决调整规划东山干部职工建房住宅用地，经鉴江经济开发试验区房地产有限公司与东山区管理委员会（东山镇政府）协商一致，达成并作出了《调换用地的协议书》。协议规定：因交通基础设施建设需要，鉴江经济开发试验区需使用东山镇政府已征用安排给干部职工的位于三合口的基地2068.8平方米（折合3.0957亩）作修府后路的用地，同意从银威花园西区十八米路东边沿街安排2068.8平方米的基地给东山镇政府作抵偿安排使用。1994年，吴汉仁将其8号地转让给彭勇。彭勇于1994年7月2日持吴汉仁茂许证化字（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》到化州市国土局申请换发了茂许证化字（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》，该证四至：东至黄劲林宅基地，南至二十米路，西至吴康华宅基地，北至上三合口村地边。1996年11月21日，化州市东山镇政府向化州国土局申请，请求将从鉴江开发区调整来的银威花园西区十八米街东侧调用3.0957亩土地安排给其干部职工作建房用地。之后，化州国土局通知收回1992年颁发给东山镇政府干部职工的《农（居）民建房用地许可证》，只有黄劲林、吴康华（后变更给吴家安）、彭勇没有交回。1996年东山镇政府对从鉴江开发区调换得来的银威花园用地进行重新规划及安排，其中1号地给曾耀桂，2号地给黄亚寿，3号地给李康林，4号地给李东丹，5号地给黄劲林，6号地给吴康华（变更给吴家安），7号地给曾飞，8号地给黄冰毅，9号地给吴汉仁，10号地给王应军，11号地给郭富，12号地给庞乃波。化州国土局依据东山镇政府重新规划及安排，于1996年11月20日重新许可核发了《建设用地批准书》，其中，给黄亚寿颁发了化字（96）x号《建设用地批准书》，给吴汉仁的9号地也编有证号，因彭勇未交回《农（居）民建房用地许可证》，故没有为其颁发新证。东山镇政府干部职工在1996年按新规划安排用地，领取新建设用地批准书后，至今已有9户按新规划建房居住。2016年9月9日，彭勇向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销化州国土局于1996年11月22日颁发给黄亚寿的化字（96）x号《建设用地批准书》。
原审法院认为,本案涉证争议的土地是化州市东山镇政府为解决干部职工住宅用地而征用并统一规划安排的。1992年，化州国土局给化州市东山镇政府分配安排的住宅用户核发了《农（居）民建房用地许可证》。1993年，因化州市鉴江经济开发试验区总体规划修改调整，规划府后路由原20米宽调整扩大为36米,由于原征用给化州市东山镇政府干部职工建房用地在扩路范围内，影响到交通基础设施建设。为解决调整建房住宅用地，鉴江经济开发试验区房地产有限公司与化州市东山镇政府协商并作出《调换用地的协议书》，约定了对换用地使用。1996年化州市东山镇政府对调换得来的土地进行重新规划安排，由化州国土局收回1992年颁发的《农（居）民建房用地许可证》并给重新规划安排的用户核发《建设用地批准书》。化州市东山镇政府给吴汉仁安排了9号地，给黄亚寿安排2号地。由于彭勇没交回《农（居）民建房用地许可证》，故化州国土局没有将新证发给彭勇。可见,本案化州市东山镇政府干部职工的住宅用地是由该府统一进行规划安排的。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条第三款规定,在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。第五十八条规定,有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。因此，化州市东山镇政府征用土地给干部职工解决住宅用地，也必须符合城市的总体规划。况且，1996年化州市东山镇政府将调换得来土地进行重新规划，安排9号地给吴汉仁，2号地给黄亚寿，双方所安排的住宅用地没有关联，且彭勇没有依据证实黄亚寿2号地与其持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》的土地重叠,也没有证据证明与化州国土局核发给黄亚寿的x号《建设用地批准书》重证，故化州国土局作出上述具体行政行为并无不妥。综上，彭勇以重证为由提出本案诉讼请求，理由不足，缺乏充分证据，应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回彭勇请求撤销化州国土局颁发给黄亚寿的化字（96）x号《建设用地批准书》的诉讼请求。
上诉人彭勇不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人现取得的涉案土地使用权是由化州县东山镇政府为解决干部职工住宅用地统一规划安排给吴汉仁的，化州国土局在吴汉仁取得涉案土地后为其颁发了茂许证化（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》，之后再由吴汉仁转让给上诉人。化州国土局为上诉人办理了变更登记，并颁发了茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》给上诉人，该证至今没有被收回或依法注销，仍属合法有效的权属凭证，由此上诉人已合法拥有涉案土地使用权。由于上诉人享有的土地位于府后路的北侧，府后路由原20米扩建为36米需要使用的土地主要是南侧的土地，对上诉人位于北侧的土地没有影响，故上诉人持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》才没有被收回，至今也没有证据证明该证已被收回或通知上诉人交回。化州国土局在上诉人持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》仍然有效的情况下，在同一地块重新发证给原审第三人黄亚寿，明显与上诉人的建设用地许可证所属的土地重叠，属于一地两证的情形。况且，化州国土局2013年5月23日向化州市东山街道办发出的《关于协助处理沙洲坑府后路公路两侧用地发证重证的函》，对上诉人持有的用地许可证与原审第三人黄亚寿持有的用地批准书属于重证的问题，已作出了明确的认定。因此，原审第三人持有的化字（96）x号《建设用地批准书》与上诉人持有的茂许证化（1994）1591号《农（居）民建房用地许可证》项下的土地，明显重叠。二、广东鉴江经济开发试验区鉴江房地产有限公司与化州市东山管理区管理委员会签订的《调换用地的协议书》违反法律规定，应属无效协议。首先，换地协议属于改变规划的协议，根据《土地管理法》第二十六条的规定，该改变规划项目应当经有关部门批准方可实施，而府后路扩建项目至今政府都未立项，更未经法定程序批准和规划，调换用地协议也没有证据证明得到了相关部门的批准之后签订的，故该份协议本身就属违法无效的协议。其次，如果调换用地涉及上诉人的土地，依法应当告知上诉人，征得上诉人的同意才能进行调换，否则该调换协议对上诉人不具有任何约束力，但广东鉴江经济开发试验区鉴江房地产有限公司与化州市东山管理区管理委员会签订调换土地协议时，没有依法告知上诉人，故该协议对上诉人没有约束力。三、本案所涉的土地是化州县东山镇政府于1989年为解决其干部职工住房问题，在征收农村集体土地后安排给其干部职工的。而从黄亚寿、李康林、李东丹提交的身份证来看，黄亚寿是1983年1月13日出生，李康林是1992年2月19日出生，李东丹是1986年5月15日出生，化州县东山镇政府在1992年为其干部职工安排涉案土地时，李康林还没出生，李东丹只有6岁，黄亚寿仅有9岁，该3人怎么能成为东山镇政府的干部职工，怎么能有资格享受干部职工的分地条件。因此，该3人取得涉案土地权属的来源不清，化州国土局向该3人颁发的建设用地批准书，应属违法无效，依法应当予以撤销。四、上诉人持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》是由化州国土局根据涉案土地的坐标、四至及面积按照法定的程序确定并颁发给上诉人的。在这个发证过程中，上诉人不可能左右化州国土局对涉案土地的定位，更不可能任由上诉人随意指界确定土地位置，故此，化州国土局和原审第三人认为上诉人持有的土地权属证书，是由于上诉人错误指界及移位才导致化州国土局错误发证的，缺乏事实根据。综上，一审判决认定事实错误，程序违法，判决不公，请二审法院依法撤销，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人化州国土局答辩称：一、上诉人认为我局核发给黄亚寿的化字（96）x号《建设用地批准书》用地与其茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》的土地重叠，没有事实根据。上诉人彭勇现持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》是由吴汉仁的茂许证化（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》变更而来的。该证所涉的土地因广东鉴江经济开发试验区调整原20米宽的府后路为36米宽后，由政府重新规划安排给原审第三人使用。我局根据化州市东山镇政府重新规划调整用地的方案，依据化州市东山镇政府的申请及规划安排用地名单，向黄亚寿发核了《建设用地批准书》。我局为黄亚寿颁发用地批准书的土地，并不是化州县东山镇政府1992年安排给吴汉仁的土地，该发证行并未侵犯上诉人的合法权益。1994年吴汉仁将其用地转让给彭勇时，由于审查不严，才又向彭勇核发了茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》。由于1992年我局核发给吴汉仁的茂许证化（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》用地不在现黄亚寿的2号地上，故我局向黄亚寿核发建设用地批准书的行为，没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人请求撤销该发证行为没有事实根据。二、我局核发化字（96）x号《建设用地批准书》给黄亚寿的事实，主要是化州市东山镇政府为解决其干部职工住房问题，在征用农村集体土地后进行规划安排，之后由于原规划20米的府后路调整为36米宽，占用了原规划安排的建房用地，又重新在调换的土地上规划安排建房用地给其干部职工。黄亚寿的建房用地就是化州市东山镇政府在调换的土地上重新规划安排给她的。我局依据该事实和东山镇政府的规划安排，向黄亚寿核发上述建设用地批准书，该发证行为事实清楚，土地权属来源合法，属合法的行政行为。上诉人请求确认该发证行为违法，理由不充分。综上，我局的发证行为事实清楚，程序合法，且不存在与上诉人的土地证重证的情形；原审判决认定事实清楚，驳回上诉人的诉讼请求正确。请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人黄亚寿述称：一、原审第三人的建房用地是由化州县东山镇政府统一规划安排的，不论是1992年的用地安排或是1996年府后路扩建调整规划的重新安排，原审第三人的建房用地是李英、李亚艮名下的14号地的一部分，且该用地与上诉人的建房用地都不在一个位置上，两家的建房用地没有任何关联，不可能存在土地重叠的情形。虽然上诉人已取得1994年的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》，但该证在1996年府后路扩建重规划调整建房用地后已由政府通知收回。由于上诉人拒绝交回，故该证应不能作为主张涉案土地权属的根据，且其土地权属来源不合法。化州国土局依据化州市东山镇政府的调整安排，向原审第三人核发的化字（96）x号《建设用地批准书》不存在违法发证的情形，也不存在与上诉人的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》重证的事实。而且上诉人至今未办理国有土地使用证，不存在其国有土地使用证与原审第三人的用地许可证重证的问题。判断上诉人与原审第三人的建房用地是否重叠，必须以1992年《农（居）民建房用地许可证》为基础。从1988年化州县东山镇政府征收三合口村土地的征地地形图、测绘地形图以及上诉人的用地许可证都没有反映上诉人与原审第三人用地重叠的问题。从化州县东山镇政府于1996年重新调整规划的16块土地位置可知，上诉人分得土地的位置是9号地，而原审第三人分得的是2号地，两地并不交界相邻，不可能存在重叠的情形。因此，上诉人主张其建房用地与原审第三人的建房用地重叠，没有事实根据。二、府后路由20米扩大到36米的规划，不仅已经立项，而且早已实施。现路面虽未进行硬底化建设，但路基已经建成为36米。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条、第五十八条的规定，涉及公共利益的城市规划，人人必须遵守执行。化州市东山镇政府有权根据新规划对原有建设用地进行调整和重新安排，不必征求用地各户的意见。上诉人以化州市东山镇政府重新调整规划用地没有征求意见为由，拒绝执行新规划，违反上述法律的规定，其上诉主张显然不能成立。请二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
本院对原审法院查明的事实，当事人没有异议的予以确认，有异议的不予确认。
另查明，2011年11月10日，上诉人因办理换发《国有土地使用证》的需要，向化州市国土测量队申请对其持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》的土地进行测绘定位。经该测量队实地调查测绘，确定了上诉人用地所在的具体位置，并作出土地界址点坐标表。该土地界址点坐标显示的土地位置与原审第三人黄亚寿的化字（96）x号《建设用地批准书》的部分土地重叠。
2013年5月23日，化州国土局向化州市东山街道办发出《关于协助处理沙洲坑府后路公路两侧用地发证重证的函》，该函明确记载了“曾耀桂、黄亚寿、李康林、李东丹的发证范围与我局1992年发给黄劲林、黄永业、吴汉仁、吴康华、劳娟等3宗土地重证”的内容，确认了曾耀桂、黄亚寿、李康林、李东丹于1996年分别取得的化字（96）×号《建设用地批准书》、化字（96）x号《建设用地批准书》、化字（96）×号《建设用地批准书》、化字（96）×号《建设用地批准书》所属的土地与黄劲林、黄永业、吴汉仁、吴康华、劳娟于1992年分别取得的茂许证化（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》、茂许证化（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》、茂许证化（1992）×号《农（居）民建房用地许可证》所属的3宗土地重叠的事实。
本院认为，上诉人彭勇1994年领取的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》所属的土地与黄亚寿1996年领取的化字（96）x号《建设用地批准书》所属的土地是否存在重叠，是本案争议的主要焦点问题。根据本案现有的证据显示，化州市国土测量队于2011年依据彭勇的申请为其持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》用地进行实地测绘定位时，已对该证所属的土地进行了定位及确定土地界址点坐标。该界址点坐标是专业机构依据土地座落情况及相关材料测定出来的，属地籍调查成果，至今未被撤销或否认且已被化州国土局审查认定。以该土地界址点坐标为依据，对应涉证土地在争议现场所处的位置，可以确定彭勇持有的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》用地与黄亚寿持有的化字国用（96）x号《建设用地批准书》用地存在重叠的事实。虽然化州市国土测量队于2014年4月2日出具的土地发证位置图欲还原1992年化州县东山镇政府安排各户用地所处的位置，但该位置图所依据的化州县东山镇政府征地地形图并未经征地单位和被征地村集体盖章确认，属于尚未生效的征地地形图。化州市国土测量队以该征地地形图为依据作出的土地位置图所证明的事实，显然不符合客观实际，对此本院不予确认。原审第三人黄亚寿诉称化州市国土测量队2011年依据彭勇的申请为其用地作出的定位，是由彭勇错误移位指界所确定的意见，只是原审第三人单方面的主观陈述，并无合法有效的证据予以证实，故本院对其主张不予采信。况且，化州国土局于2013年5月23日向化州市东山街道办发出的《关于协助处理沙洲坑府后路公路两侧用地发证重证的函》，已经明确认定曾耀桂、黄亚寿、李康林、李东丹1996年持有的《建设用地批准书》所属的土地与黄劲林、黄永业、吴汉仁、吴康华、劳娟等1992年持有的《农（居）民建房用地许可证》所属的3宗土地存在重叠的事实。由于化州国土局是其辖区内的土地管理部门和土地权属证书的制作机关，其对土地权属证书所属土地的具体位置作出的确认和相关事实的认定具有权威性，且化州国土局经重新核查后向化州市东山街道办发出的书函至今未被发文收回或依法撤销及确认无效，故本院对该书函认定的事实予以确认。原审判决认定彭勇1994年的《农（居）民建房用地许可证》所属土地与黄亚寿的1996年《建设用地批准书》所属土地不存在重叠，缺乏事实根据，应属认定事实错误。
基于上述事实，彭勇于1994年领取的茂许证化（1994）×号《农（居）民建房用地许可证》至今仍属合法有效的权属凭证，化州国土局在该证仍然有效的情况下，就该证所属的土地又于1996年向黄亚寿颁发了化字（96）x号《建设用地批准书》，致使两证记载的土地出现重叠的情形。虽然黄亚寿持有的化字（96）x号《建设用地批准书》是根据府后路扩建后原建设用地已被重新规划调整而作出的，但化州国土局在未收回或注销原用地许可证的情况下又在该证登记的用地范围内重新发证，显属一地两证的重复发证行为，该发证行为明显事实不清，主要证据不足。而且，从化州国土局提交的证据材料来看，化州国土局向黄亚寿作出的化字（96）x号《建设用地批准书》，并不是依据黄亚寿的申请所颁发的，而是以化州市东山镇管理委员会出具的书函以及建设用地安排表为发证依据，该发证行为明显违反了颁发建设用地许可证必须由建设用地使用人提出书面申请和提交身份证明材料的相关规定，导致申请人与土地权利主体不一致的情形。该发证行为的申请条件及相关事实依据明显不符合颁发建设用地批准书的法定条件，其发证程序违法，依法应当予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院应予改判。化州国土局向黄亚寿颁发的化字（96）x号《建设用地批准书》，事实不清，主要证据不足，且程序违法，依法应予撤销；上诉人彭勇上诉请求撤销原审判决和撤销被诉行政行为的理由充分，本院应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省化州市人民法院（2016）粤0982行初43号行政判决；
二、撤销化州市国土资源局于1996年11月22日向黄亚寿颁发的化字（96）x号《建设用地批准书》。
本案一、二审案件受理费各50元，由化州市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张国平
代理审判员 封桢莉
代理审判员 柯国梁
二〇一七年七月三日
书 记 员 邹君萍