徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)苏8601行初1075号
原告周某某，男，1977年3月2日生，汉族，住徐州经济技术开发区。
委托代理人杨浩，江苏彭城律师事务所律师。
被告徐州市铜山区盐务管理局，住所地徐州市铜山新区天津路12号。
法定代表人王传忠，该局局长。
出庭应诉负责人仲憬，该局副局长。
委托代理人吴永华，徐州市铜山区人民政府法制工作办公室工作人员。
原告周某某不服被告徐州市铜山区盐务管理局（以下简称铜山盐务局）先行登记保存原告4800kg某某牌加碘精制盐，于2017年9月29日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于2018年1月11日公开开庭审理了本案。原告周某某的委托代理人杨浩，被告铜山盐务局的法定代表人王传忠、出庭应诉负责人仲憬及委托代理人吴永华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周某某诉称：原告系铜山县某某商店的经营者。2017年4月29日，被告派员至原告店中，以原告涉嫌违法购进某某加碘精制盐为由，以先行登记保存证据的形式，将原告店中的4800kg（240箱）某某牌加碘精制盐强行扣押。被告于2017年4月29日向原告出具先行登记保存证据通知书、先行登记保存物品清单。先行登记保存证据通知书载明的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，根据该规定，被告应当自先行登记保存证据之日起7日内及时作出处理决定，但被告至今未作出处理决定，亦未将扣押物品返还原告。涉案的某某牌加碘精制盐系原告2017年3月从唐山市某某食盐有限公司（以下简称某某公司）购买，该公司具备相应的食盐生产、批发资质。被告未经法定程序，非法扣押原告的合法财产，侵害了原告的合法权益，给原告造成较大的经济损失。请求法院依法判决：1、确认被告扣押原告4800kg（240箱）某某牌加碘精制盐的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告损失人民币20000元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告周某某向本院提交了以下证据：
1.被告铜山盐务局于2017年4月29日出具的先行登记保存证据通知书；
2.被告铜山盐务局于2017年4月29日出具的先行登记保存物品清单。
证据1-2拟证明被告于2017年4月29日以先行登记保存证据的形式，将原告店中4800kg（240箱）某某牌加碘精制盐扣押的事实。
3.铜山县某某商店的营业执照、食品经营许可证；
4.某某公司的食盐批发许可证、食盐定点生产企业证书；
5.铜山县某某商店与某某公司于2017年3月1日签订的食盐购销合同；
6.编号为10590212的增值税普通发票；
7.某某公司与袁某的用工协议；
8.某某公司的授权书及袁某的身份证复印件。
证据3-8拟证明被告扣押的食盐系原告从某某公司合法购买。某某公司系合法的食盐定点生产企业，有权从事食盐生产和批发业务，铜山县某某商店具有销售食盐资质。
被告铜山盐务局辩称：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的立法本意是防止违法行为无法查处或者防止处罚决定无法执行，提高执法效率，规范执法行为。被告为了防止原告无法及时接受处理，于2017年4月30日再次通知原告接受处理的时间及注意事项，但原告并未配合。按照发改办经体[2017]604号规定，随着盐业体制改革进入过渡期，允许食盐生产企业自建销售渠道销售，但要按照《中华人民共和国劳动合同法》的规定招用人员从事销售行为。被告可以根据《食盐专营办法》的规定没收物品及罚款。原告未按照被告的告知及时接受处理，导致案件无法进一步调查。2017年5月10日，负责物流的缪某某和自称是盐业生产单位业务员的袁某提供相关材料到被告处，但并没有提供劳动合同，无法证明其代表某某公司的销售行为合法。故被告暂时未将扣押物品归还。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告铜山盐务局在法定期限内向本院提交了以下证据：
1.2017年4月29日拍摄的视频；
2.2017年4月29日拍摄的照片。
证据1-2拟证明2017年4月29日被告工作人员在原告处发现某某公司的食盐制品，在与原告沟通时，原告无法提供该食盐产品的来源，故将该产品予以证据保存。
3.周某某与南京某某糖烟酒有限责任公司（以下简称某某公司）于2017年1月1日签订的仓库租赁协议；
4.周某某与某某公司于2017年1月1日签订的车辆租赁协议；
5.某某公司营业执照副本；
6.某某公司业务联系卡、授权证明；
7.2017年5月10日拍摄的视频。
证据3-7拟证明被告于2017年4月30日通知原告，要求原告在2017年5月7日前接受调查，但原告并没有在规定时间内接受调查。2017年5月10日，缪某某提供仓库租赁协议、车辆租赁协议、某某公司营业执照副本、某某公司业务联系卡、某某公司授权证明来接受处理，被告要求缪某某提供能够证明其身份的劳动合同，但缪某某没有提供其是某某公司工作人员的劳动合同。
被告铜山盐务局当庭向本院补充提交证据8.2017年4月29日现场检查笔录、调查询问笔录，拟证明原告周某某是在某某公司业务经理孙某某的安排下，从事茅村周边地区的配送业务，周某某在孙某某的面前与某某公司签订了仓库租赁协议和车辆租赁协议。
被告铜山盐务局向本院提交了以下法律依据：
1.《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款；
2.国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体[2017]604号）第三部分第二项及第三项第二段；
3.《食盐专营办法》（2013年修订）第十条、第十四条。
经庭审举证、质证，结合当事人的质证意见，本院对原被告提交的证据认证如下：原告提供的证据1-2客观真实，能够证明被告铜山盐务局于2017年4月29日将4800kg（240箱）某某牌加碘精制盐进行先行登记保存的事实，本院予以采信；证据3-8能够反映案件部分事实，本院予以采纳。
被告提供的证据1-7系其在作出被诉行政行为时依法取得或制作，能够证明被诉行政行为的相关情况，本院予以采信；证据8系被告逾期向本院提供的证据，且未说明正当理由，本院不予采信。
经审理查明：2017年4月29日，被告铜山盐务局将原告周某某位于铜山区茅村街仓库内的4800kg（240箱）某某牌加碘精制盐先行登记保存至被告处，并向周某某出具（徐铜山）盐政登[2017]第02037号先行登记保存证据通知书及（徐铜山）盐政登物[2017]第02037号先行登记保存物品清单。上述通知书载明登记保存期限为7日，被告逾期未作出处理决定，原告遂起诉至本院，诉称如前。
另查明，被告至今未对涉案食盐作出后续处理决定。在诉讼过程中，被告将涉案食盐退还给原告。
本案的争议焦点为：1、被告对原告持有的4800kg某某牌加碘精制盐的先行登记保存行为是否合法；2、原告要求赔偿20000元损失有无事实和法律依据。
本院认为：《食盐专营办法》（2013年修订）第四条第二款规定，县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。被告铜山盐务局作为县级以上地方人民政府授权的盐业主管机构，具有管理本行政区域内食盐专营工作的法定职责。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。本案中，被告于2017年4月29日对涉案4800kg某某牌加碘精制盐先行登记保存，但未在7日内作出处理决定，不符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，该先行登记保存行为应当予以撤销。因先行登记保存行为已经实际实施，已不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应确认被告涉案先行登记保存行为违法。被告称因原告未提交相关的证明材料致使案件的调查无法进行，遂未将先行登记保存的4800kg某某牌加碘精制盐归还原告，该主张于法无据，本院不予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，虽然被告对涉案4800kg某某牌加碘精制盐先行登记保存行为违法，但在本案审理期间，被告已将上述食盐返还原告，并未造成涉案食盐的毁损及变质等影响销售的情形。原告称因扣押行为而造成的原告商誉降低及食盐零售价格下降进而导致原告经营收入降低，该损失不属于国家赔偿范围，本院依法不予支持。原告亦未举证证明其他合法权益受到损害，故原告要求被告进行赔偿的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告铜山区盐务管理局于2017年4月29日对原告周某某持有的4800kg某某牌加碘精制盐先行登记保存行为违法；
二、驳回原告周某某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告铜山区盐务管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 焦琰茹
审 判 员 王青青
人民陪审员 李大文
法官 助理 刘大琳
二〇一八年三月十六日
书 记 员 陈卓宜
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《食盐专营办法》（2013年修订）
第四条国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。
县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。