湖北省保康县人民法院
民 事 判 决 书
(2016)鄂0626民初1277号
原告:保康县国土资源局，住所地：保康县城关镇光千路7号，统一社会信用代码：11420626011199748R。
法定代表人：冯祖成，系保康县国土资源局局长。
委托诉讼代理人：刘军，男，生于1971年12月3日，汉族，保康县土地储备供应中心主任，住保康县。
委托诉讼代理人：余志文，湖北襄金律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告：襄阳金华泰房地产开发有限公司，住所地：襄阳市襄城区长虹南路2号，组织机构代码：73270706-0。
法定代表人：林香，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：李顺民，湖北真武律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
委托诉讼代理人：李燕南，湖北真武律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
原告保康县国土资源局（以下简称县国土局）诉被告襄阳金华泰房地产开发有限公司（以下简称襄阳金华泰房地产公司）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年9月7日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告县国土局的委托诉讼代理人刘军、余志文，被告襄阳金华泰房地产公司的委托诉讼代理人李顺民、李燕南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告县国土局向本院提出诉讼请求：1、判令被告支付增加建筑容积率后补缴土地出让金115.88万元；2、判令被告支付改变土地用途后补缴土地出让金284.45万元；3、本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：襄阳金华泰房地产公司于2008年经竞拍取得位于保康县××××一宗国有土地使用权，宗地面积为6900.18平方米，用地性质为商服用地，双方并签订《保国土出让合字【2007】第29号》《保康县国有土地使用权出让合同》。该合同第四条约定：“该宗土地的用途为商服用地”。第十一条约定：“建筑容积率1.75-3.0”。2010年9月，经该公司申请，将该宗土地进行分割为二宗地，一宗地的宗地编号为010505022-1，面积4862.34平方米；另一宗地的宗地编号为010505022-2，面积2037.84平方米。同年11月，经该公司申请，将010505022-2号宗地的土地用途变更为住宅用地。被告襄阳金华泰房地产公司在宗地编号为010505022-2号土地上开发建设“紫都名门”项目，现该项目已经竣工验收。但被告在该项目建设过程中未经原告同意,擅自增加建筑面积，提高该项目的建筑容积率，经保康县规划局核定，该项目建筑容积率已达14.21，超容积率11.21，已构成违约。被告襄阳金华泰房地产公司在010505022-2号宗地上开发建设紫都名门项目中将4599.22平方米建筑面积用作商业开发，属改变土地用途。根据双方签订的《保康县国有土地使用权出让合同》第二十一条约定，被告应与原告签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订《国有建设用地使用权出让合同》并补缴相应的国有建设用地使用权出让价款。2016年8月18日，原告再次以书面形式向被告送达了《通知书》，告知被告在收到《通知书》之日起十日内与原告签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订《国有建设用地使用权出让合同》并补缴相应的国有建设用地使用权出让价款，至今未果。综上，原、被告双方签订了《保康县国有土地使用权出让合同》，合同的双方当事人应当严格按合同约定履行，被告未经原告同意擅自改变合同约定增加建筑容积率，属严重违约，依据原、被告签订的《出让合同》以及《合同法》的有关规定应承担违约责任。经原告多次催促，被告均拒绝支付改变容积率应补缴土地出让金价款及改变土地用途后补缴的土地出让金。为此原告依据合同约定、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）、国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知（国土资厅发（2013）20号）等相关法律规定，诉请法院依法裁判。
被告襄阳金华泰房地产公司辩称：1、本案并非平等主体之间的民事法律关系，不应由民法调整。纵观原告的诉讼请求内容即因被告擅自改变土地用途和增加建筑容积率需向被告征收土地出让金以及其在庭审过程中所举证据均体现本案系行政主体与行政相对人之间在行政活动过程中形成的行政法上的权力义务关系，应由行政法调整，本案并非民法调整范围，依法应予驳回原告的起诉。2、被告在项目建设过程中依法依规，不存在擅自变更用地性质、增加容积率的行为。理由：一是被告合法取得诉争土地的国有建设用地使用权；二是该宗地使用性质由商服用地变更为居住用地已经过政府主管部门批准，且被告在取得该宗地时是按照商服用地的标准向原告交纳的土地出让金，土地性质变更为居住用地后，原告应向被告退还多交纳的土地出让金127772.56元，但至今未退还；三是保康县城乡规划局对被告开发建设的“紫都名门”小区进行整体规划并于2013年5月23日整体验收合格，验收时未指出被告所建项目超过容积率，且验收时是对整合之后的土地进行整体验收，并未如原告诉讼请求及事实与理由所述将整合的土地分为三块分别主张权利。所谓整合即“合二为一”，必须统一规划、统一实施，且无法分割、单独建设，整合后的容积率调整为8.4；四是被告开发建设的“紫都名门”一、二、三层楼层高是根据2007年8月27日《保康县规划设计条件》要求和批准许可的外观设计效果图并与周边景观配套相一致，并不是为了改变土地使用性质。再者，原告给业主颁发的《国有土地使用权证》上明确注明地类（用途）为城镇住宅；五是2016年8月18日被告是首次收到原告的《通知书》，因被告于2013年5月23日完成项目开发建设，权利义务已完结，原国有土地使用权证作废，原告已向业主颁发《国有土地使用权证》，被告已无权再与原告签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，被告不再是涉案土地的使用权人。3、时间具有唯一性，不论从本案涉及到的哪一个时间段推算，本案均已超过诉讼时效。4、原告的评估报告是单方行为，被告不予认可，《土地出让合同》已全部履行完毕，被告该缴纳的土地出让金已全部缴清。综上所述，请求人民法院依法驳回原告起诉。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2008年1月9日，保康县人民政府与被告襄阳金华泰房地产公司签订《战略合作协议》，协议约定被告依法受让的原保康县二招土地，根据城区建设规划和有关合同约定，必须按照国家标准投资建设四星级宾馆（包括必要的体育设施等），严格按照保康县人民政府批准的建筑设计方案执行；保康县人民政府负责被告在用地、搬迁、建房等涉及到政府职能部门和城南社区、城关镇等方面矛盾纠纷的调解和处理，为被告创造安全和谐的投资环境。同年被告襄阳金华泰房地产公司经竞拍取得位于保康县××××号（宗地号为010505022）的一宗国有建设用地使用权，2008年7月3日原告县国土局与被告签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定：“出让人（县国土局，下同）出让给受让人（襄阳金华泰房地产公司，下同）的宗地位于保康县××××号，宗地号为010505022，宗地总面积大写陆仟玖佰点壹捌平方米（小写6900.18平方米）；本合同项下出让宗地的用途为商服用地；本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写叁佰肆拾捌元（小写348元），总额为人民币大写贰佰肆拾万零壹仟贰佰陆拾元（小写2401260元），受让人于本合同签订之日起10日内，一次性付清上述土地使用权出让金；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质四星级宾馆、附属建筑物性质商服、建筑容积率1.75-3.0、建筑密度不大于25%、建筑限高不低于21层、不高于30层；在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，由受让人按照批准变更时新旧土地该宗地的土地市场价格差额补交土地出让金后，办理土地变更登记……”。合同签订后，原告交付了出让宗地的使用权，被告履行了缴纳土地出让价款的义务。2011年11月3日，原、被告协商签订了《保土合字[2007]第029号土地使用权出让合同补充条款》，内容为：“010505022号国有建设用地土地使用者为襄樊（阳）金华泰房地产开发有限公司，总面积6900.18平方米，用途为商服用地。于2010年9月分割为二宗地，分别为010505022-1号宗地，面积为4862.34平方米，010505022-2号宗地，面积为2037.84平方米，该公司申请将010505022-2号宗是改变用途。根据保康县城乡规划局关于该宗国有建设用地用途调整文件和我局会审意见，特补充如下条款：1、010505022-2号国有建设用地用途由原商服用地变更为城镇住宅用地。2、宗地使用年限为70年，2078年6月6日终止。3、具体开发建设按建设规划部门要求执行”。被告取得010505022一2号建设用地使用权后，在该宗地上开发建设“紫都名门”（3号楼）。2010年7月27日，保康县建设局给被告签发了建字F-50000094号《建设工程规划许可证》，许可被告开发的“紫都名门”建设规模：3#：24层、面积：24782.56平方米；4#：24层、面积：15544.07平方米。被告在开发建设过程中，按照“紫都宾馆建筑方案设计”将“紫都名门”3#、4#住宅楼首层建筑层高5米，二、三层层高4.5米，以上部分层高均为2.9米。2013年初，被告开发的“紫都宾馆”和“紫都名门”竣工。同年5月22日被告向保康县规划局申请竣工验收，并出具“紫都名门项目相关说明”一份，内容为“保康县城乡规划局：紫都名门项目现已竣工，商品房出售252户，紫都宾馆床位179个，南侧商品住宅楼三层以下商业建筑面积5940平方米，宾馆地下室3900平方米，现已布置停车位32个另加8个机动停车位，地上小区已布置47个停车位，另加机动停车位3个，小区门口停车位计划45个待定”。保康县城乡规划局对该小区进行了竣工验收后出具了《襄阳金华泰房地产开发有限公司紫都名门项目规划验收意见》：“襄阳金华泰房地产开发有限责任公司开发的位于保康县××××路紫都名门项目，属县重点工程。建设单位于2013年3月25日申请规划验收，依据《城乡规划法》第四十五条规定，规划管理科对其是否符合规划许可的条件进行了检查核实，基本情况如下：一、规划许可情况：1、许可建设用地面积7514.35平方米，2、许可建筑总面积67099.7平方米（含地下车库3999平方米），3、建筑密度：55%以下，4、容积率：8.4，5、绿地率20%以上。二、该项目实际建设情况：1、实际用地面积7514.35平方米，2、实际建筑总面积66095.77平方米，其中地下车库3999平方米（临吴家的2号楼许可建筑面积1312平方米未建，城关镇供销社许可为六层楼，实际建设七层，超许可198平方米，临程家超建一层的配电房，建筑面积110平方米），3、建筑密度35%，4、容积率：8.2，5、绿地率：8%，6、机动车停车泊位107个（地下车库32个加8个、院内47个、院外临紫薇广场可按20个停车位进行确定）……”。2013年5月23日，保康县城乡规划局给被告出具了“关于紫都名门项目规划验收的说明”一份，内容为：“襄阳金华泰房地产开发有限公司在县城区原九龙宾馆院内开发建设的紫都名门项目，我局已进行了规划验收，因暂时无规划验收合格证，故未予发给建设单位。特此说明”。2014年12月11日和2015年8月6日，原告在给紫都名门3-1-302、3-1-203、3-1-106购房户颁发的《土地使用权证》中，将地类（用途）填写为城镇住宅。2015年12月30日，保康县城乡规划局给原告县国土局出具了保规字[2015]6号《关于出具省委巡视组反馈问题整改相关情况的说明》：“……（二）、名人酒店项目一、反映的主要问题1、违规调增容积率。二、调查核实情况1、用地和规划设计审定情况紫都名门（宾馆）项目已许可的由两宗地构成，总用地面积7514.35平方米，其中原县二招用地6900.18平方米，保康县客运公司用地614.17平方米（依据县国土资源局提供的宗地号为010505023-1的用地面积及界址确定）。规委会审定的规划设计方案中容积率为8。2、出让合同中的指标（1）、6900.18平方米的指标，用地性质为商服用地、容积率4-3。（2）、614.17平方米的指标，用地性质城镇住宅用地、容积率2.5一3。3、规划许可情况（1）、许可建设用地面积67099.7平方米(含地下室3999平方米)。其中，紫都宾馆22层、建筑面积24270.07平方米（含地下室3999平方米）；紫都宾馆1号楼6层、建筑面积1191平方米；紫都宾馆2号楼部分2层部分3层建筑面积1312平方米；紫都名门3号楼24层建筑面积24782.56平方米；紫都名门4号楼24层建筑面积15544.07平方米。（3）规划许可的容积率为8.4（按7514.35平方米用地计算）。4、规划验收情况（1）、实际用地面积7514.35平方米。（2）、实际建筑总面积66095.7平方米（含地下室3999平方米）。其中紫都宾馆22层、紫都宾馆1号楼、紫都名门3号楼、紫都宾馆4号按许可建设，紫都宾馆2号楼未建设（涉及到与东侧民居的日照影响问题，未能答成一致意见），规划验收建筑面积未超过许可建筑面积。（3）、实际建设的容积率为8.2（按7514.35平方米用地计算）。三、处理建议超出土地出让合同部分的建筑面积由贵局依法追缴土地出让金……”。2016年1月15日，保康县城乡规划局给原告出具了保规函[2016]4号《关于紫都名门（宾馆）项目中相关情况的回复函》：“紫都名门（宾馆）项目中，临紫薇广场3、4号二栋24层的高楼，我局许可的使用性质为居住建筑，实际其三层以下（含三层）用于商业（商铺）建筑，建筑面积为5766.49平方米（其中分摊面积为529.99平方米）”。2016年2月23日，保康县城乡规划局又给原告出具了保规函[2016]13号县城乡规划局《关于计算紫都名门（宾馆）项目相关建设指标的回复函》：“你局于2016年2月16日《关于进一步明确名人酒店项目相关建设指标的函》及襄阳金华泰房地产开发有限公司和客运站用地现状示意图收悉，经实地踏勘发现襄阳金华泰房地产开发有限公司开发建设的临紫薇广场两栋24层住宅楼的北侧，已超出该公司属居住用地的范围，同时紫都名门（宾馆）项目已实际占用（未取得国有土地使用权证）属县客运公司及部分公用通道约737.85平方米的用地。从管理范围和公正公平上讲，紫都名门（宾馆）项目用地范围为：南侧用地界址由紫薇广场的北侧栏干向北4米（该用地用于公用通道）；东、北侧以现有地界为准；西侧由光千路中心线向东14米。而按用地面积6900.18平方米（取得国有土地使用证，其中商服用地4862.34平方米、居住用地2037.84平方米）与614.17平方米（取得国有土地使用证，用地性质为居住用地）之和计算容积率，是不符合容积率计算规则的，应加上737.85平方米的用地面积，用地性质为居住用地。但737.85平方米的用地又属违法用地，等处罚后确权到襄阳金华泰房地产开发有限公司的名下，又不能按省委巡视组时间要求完成超容积率部分土地出让金追缴任务。我局的意见是先将两栋24层住宅楼占用自己公司商服用地的186.34平方米，按居住用地计算属居住用地的容积率，既先按用地面积2838.35平方米（186.34平方米加2037.84平方米加614.17平方米的和）计算居住用地的容积率；先按4676平方米的用地面积（4862.34平方米减去186.34平方米的差）计算商服用地的容积率。通过计算得商服用地和居住用地的容积率分别为4.66和14.21，作为追缴超容积率部分土地出让金的基数，这是第一步。……”。同年3月3日，保康县城乡规划局给原告出具了保规函[2016]36号《关于紫都名门项目相关情况回复函》：“你局〈关于出具紫都名门项目相关情况的函〉收悉，回复如下：我局对紫都名门两栋24层住宅楼一、二、三层的建筑总面积进行了明确，其中用地面积614.17平方米内一、二、三层楼的建筑总面积为1167.27平方米，下剩的部分既为另一宗土地上的建筑面积”。2016年7月，原告县国土局委托襄阳市国源房地产评估有限公司，对被告襄阳金华泰房地产公司开发的“紫都名门”3＃楼变更容积率和改变土地用途后应补交土地出让金价款进行评估。襄阳市国源房地产评估有限公司依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令55号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）和《国土资源部办公厅发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发[2013]20号）等相关规定，分别作出襄国源【2016】（估）字第086号、第106号土地估价报告，评估被告调整容积率（从3.0调整到14.21）应补缴土地使用权差价款为115.88万元；土地用途由住宅用地调整为商住用地应缴地价款284.45万元。经本院庭审质证原告对该评估报告无异议，被告认为原、被告双方的土地出让合同已履行完毕，被告该缴的出让金已全部缴清，该评估报告属原告的单方行为，不予认可。本院认为该评估报告虽然是原告单方委托作出的，但受托估价单位襄阳市国源房地产评估有限公司属法律认可的土地评估机构，其评估报告是依据合同约定及事实现状、国家法律法规以及相关政策规定作出的，被告虽然不认可但又不申请重新鉴定，故本院予以采信。2016年8月16日，原告县国土局给被告襄阳金华泰房地产公司送达通知书一份，要求被告在接到本通知之日起十个工作日内到原告处签订土地使用权变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同；并补交变更容积率和改变土地用途后的土地出让价款，被告接到通知后未予办理也未补交土地出让金，为此原告诉至本院。
本院认为，原告县国土局代表国家以土地所有者的身份将位于保康县××××号（宗地号为010505022号）的一宗国有建设用地使用权采取招标、拍买等公开竞价方式对外出让，被告襄阳金华泰房地产公司通过竞拍取得该宗建设用地使用权后，双方在平等、自愿的基础上协商签订的《国有土地使用权出让合同》及〈土地使用权出让合同补充条款〉是双方当事人真实意思表示，合同未违反我国现行法律法规的强制性规定，体现了民法的平等、自愿原则，该合同依法成立，应受法律保护，双方当事人均应按照合同约定行使权利、履行义务。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”，同时《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条和第十六条赋予了土地使用者和土地管理部门平等的合同解除权，守约方同样享有违约赔偿请求权，其请求权属于民事诉讼范围，因此，双方因该合同产生的纠纷属于民事诉讼，对被告辩称本案属于行政争议的意见不予采纳。原、被告双方在《国有土地使用权出让合同》中明确约定在出让期内，被告必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向原告申请，取得原告同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，由被告按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地出让金后，办理土地变更登记。但在合同履行中，被告襄阳金华泰房地产公司改变合同约定的土地使用条件和土地用途，其增加建筑容积率虽然经过有关政府部门批准，但其行为性质最终是改变了合同约定的土地使用条件（增加建筑容积率），因双方在合同中未明确约定有关政府部门审核同意增加容积率后如何补交土地出让价款，为此原告委托具有资质的评估机构依据国家政策、部门规章规定评估计算被告变更容积率和土地用途后应当补缴的土地出让价款，以此弥补合同约定不明确的不足，同时被告也因增加容积率和改变土地用途从中获得了一定的利益，故原告要求其补缴土地出让金，符合合同约定及关于民事活动应当遵循公平、等价有偿、诚实信用的原则。保康县城乡规划局作为法定的城市规划管理部门，其经过实地踏勘后，认定紫都名门3、4号二栋24层的高楼，规划局许可的使用性质为居住建筑，实际其三层以下（含三层）用于商业（商铺）建筑，在庭审中被告也认可，规划部门并根据用地的不同性质和实际用地面积，依法分别计算出商服用地（紫都宾馆）的容积率为4.66，居住用地（紫都名门）的容积率为14.21，本院应予采信。对于被告辩称本案超过诉讼时效，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定“未授权给公司、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，土地出让收入虽然可以由国土资源管理部门负责具体征收，但该收入应该及时足额缴入国库，没有法律法规将该权利授权给公民、法人经营使用，国家也没有对该收入授权相关部门直接使用、管理，更没有授权相关部门决定收取或免收，因此从保护国家财产的角度出发，本案不应当适用一般诉讼时效的规定，被告襄阳金华泰房地产公司在开发建设“紫都名门小区”过程中，改变合同约定的土地使用条件和土地性质，增加建筑容积率后没有告知原告县国土局，故对被告辩称本案超过诉讼时效的理由依法不予支持。
综上所述，原告县国土局有权提起民事诉讼，对原告要求被告襄阳金华泰房地产公司补缴改变建筑容积率和土地使用性质后土地出让价款的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百七十条，《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释〉》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：
一、限被告襄阳金华泰房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内补缴给原告保康县国土资源局增加建筑容积率后的土地出让价款115.88万元。
二、限被告襄阳金华泰房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内补缴给原告保康县国土资源局改变土地用途后的土地出让价款284.45万元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费38826元，由被告襄阳金华泰房地产开发有限公司负担，限于本判决生效之日起十日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件的案件受理费38826元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，账户：17×××56。上诉人也可以将上诉案件受理费交本院转交或直接到湖北省襄阳市中级人民法院预交，上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉案件的案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 王兴菊
审判员 梁东丽
审判员 邓正甫
二〇一七年五月二十五日
书记员 宦仁超