四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川13行终12号
上诉人（原审原告）友合集团四川友合房地产开发有限公司，住所地四川省南充市顺庆区滨江中路三段50号。
法定代表人刘安春，总经理。
管理人泰和泰律师事务所，住所地四川省成都市高新区。
负责人程守太，主任。
委托代理人王欢，泰和泰律师事务所工作人员。
委托代理人毛可为，泰和泰律师事务所工作人员。
被上诉人（原审被告）西充县国土资源局，住所地四川省西充县晋城镇天宝路306号。
法定代表人冯国文，局长。
出庭负责人张玉明，副局长。
委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）四川省西充爱众燃气有限公司，住所地四川省西充县晋城镇晋城大道四段86号。
法定代表人侯国忠，董事长。
委托代理人任亚西，该公司职工。
委托代理人龙彬，四川罡正律师事务所律师。
上诉人友合集团四川友合房地产开发有限公司（以下简称友合房产公司）因诉被上诉人西充县国土资源局（以下简西充县国土局）行政征收一案，不服四川省西充县人民法院（2017）川1325行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审认定，2006年9月27日，原西充县天然气公司与被告西充国土局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于西充县××城镇××大道××一宗面积为4034平方米的国有土地使用权。因企业改制，原西充县天然气公司被四川广安爱众燃气有限公司整体收购，后四川广安爱众燃气有限公司出资设立了西充爱众燃气公司，即本案第三人。2007年第三人西充爱众燃气公司在被告处办理了该宗土地的《国有土地使用权证》（西国用〔2007〕0146号）。之后，第三人又从该宗土地相邻处购买6宗面积共为909.83平方米的国有土地使用权。2013年8月15日，第三人以合宗后与原告进行合作建房为由，向被告申请对其购买的上述7宗国有土地使用权合宗，并取得合宗的《西充县不动产登记证》〔川（2016）西充县不动产证书第0002354号〕，合宗确定的国有土地使用权面积为4844.51平方米。2012年6月8日，第三人与原告签订《合作建房协议》，约定：由原告以第三人的名义通过申请政府批准增加容积率的方式对该宗土地（合宗后的土地）进行综合开发利用，实现项目效益最大化。2012年10月8日，第三人向西充县规划委员会递交增加容积率的申请，申请表明：“按规划要求，在原2.0容积率的基础上需增加4.2的容积率才能满足改制职工住房条件及规划要求。同时我们将按规定补缴土地出让金及相关税费，为政府创造收益。”。2013年3月7日，西充县规委会第二届第七次会议审议决定：同意增容，但增容指标应由规划局把关，出让金按现行政策依法征收。2013年6月14日，根据第三人的报建方案，西充县规委会第二届第七次会议审议认定：案涉项目规划用地面积4884.51平方米，总建筑面积40091.885平方米，其中计容建筑面积32143.324平方米，不计容建筑面积7948.561平方米，容积率6.635，由于涉及增容，按现行地价完善土地出让金后再行办理相关手续。2014年3月5日，西充县城市规划管理局向被告发出《关于完善2011年至2014年规委会审议通过增容及变性项目土地手续的函》，函告被告：“香山帝景”项目经县规委会审议通过，该项目规划用地面积4884.51平方米，总建筑面积40091.885平方米，其中计容面积32143.324平方米，不计容面积7948.561平方米，容积率6.635；该宗土地原未设定容积率，请按规定完善其土地手续。2014年4月24日，被告书面通知第三人要求其限期完善增容手续。29日，第三人向被告递交《关于办理土地增容手续的申请》，请求对容积率增加的土地使用权出让金进行评估，依法完善相关手续。西充县人民政府委托西充县地价评估中心进行评估，2016年12月27日，西充县地价评估中心以2013年3月7日为估价基准日作出西地价（2016）出174号《土地估价报告》，该项目增容应补缴土地出让金估价为16083566元（四舍五入为1608.36万元）。之后，原告和第三人缴纳200万元后，余款1408.36万元一直未缴。
2016年8月30日，被告就“香山帝景”等建设项目增加容积率地块的处置方案向西充县人民政府请示批复。2016年9月19日上午，县政府组织召开了土地出让金清理专题会议，会议决定：对“香山帝景”等未完善增容补缴土地出让金手续的项目，由被告按照法律程序催缴。之后，被告依法启动征收程序，依法向原告和第三人送达了《征收土地出让金告知书》和《征收土地出让金听证告知书》，依法告知原告和第三人享有的陈述、申辩和申��听证的权利。2017年2月8日，被告根据原告和第三人的听证申请，依法举行了听证。2017年2月20日，被告进行集体会审，决定按规定程序依法征收土地出让金。2017年3月27日，被告以原告和第三人尚欠应当补缴的土地出让金1408.36万元的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第55条和第56条、《中华人民共和国城乡规划法》第43条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第18条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》〔国发（2001）15号〕第2条第2款、国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》〔国土资发（2010）204号〕第4条第1款之规定，向原告和第三人作出《征收土地出让金决定书》〔西国土资征（2017）01号〕，限原告和第三人在收到决定书15日内共同补缴增加容积率���分建筑面积欠缴的土地出让金1408.36万元，并到被告处办理《国有建设用地使用权出让合同》变更手续。同时告知原告和第三人依法享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
另查明：2014年10月26日，原告向西充县住房和城乡规划建设局申请办理《建设工程规划许可证》，2015年6月19日，西充县住房和城乡规划建设局办理了《建设工程规划许可证》（建字第511325201506190106号），建设单位为：西充爱众燃气公司和四川友合房地产公司，建设项目名称为：香山帝景，建设规模为：40091.89平方米。2015年11月25日，西充县住房和城乡规划建设局核发了编号为：地字第511325201511250105号《建设用地规划许可证》，用地单位为：四川友合房地产公司、西充爱众燃气公司；项目名称为：友合.爱众香山帝景；用地面积为：4884.51平方米。2015年12月28日��西充县房地产管理局核发了《商品房预售许可证》，售房单位为：四川友合房地产公司。
又查明：2011年12月30日，西充县规委会第一届第二十五次会议明确，国有建设用地，供地时未设定容积率的，一律按2.0的容积率予以确认。四川省南充市中级人民法院于2017年2月21日作出（2017）川13破申1号《民事裁定书》，裁定受理原告四川友合房地产公司重整申请；于3月3日作出（2017）川13破1-1号《决定书》，指定泰和泰律师事务所担任四川友合房地产公司管理人。
原审认为，一、根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条“国有土地使用权出让收入具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容���率等土地使用条件应当补缴的土地价款”、第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”之规定，本案被告西充国土局享有相应的征收土地出让金的管理职权。泰和泰律师事务所作为四川友合房地产公司破产重整期间管理人，代表原告参加诉讼符合法律规定。
二、被告作出的征收决定行政行为合法。首先事实清楚、证据确凿。一是作出案涉建设项目因增加容积率应补缴土地出让金的决定正确、应补缴的金额准确。本案第三人在认可案涉国有土地原容积率为2.0的基础上，为满足改制职工住房条件等书面申请增加容积率，并承诺按规定补缴土地出让金及相关税费，其增容申请获得批准后，又申请对建筑面积容积率增加的土地使用权出让金进行评估。西充县人民政府根据国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》第4条第1款“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”的规定，委托西充县地价评估中心以2013年3月7日为基准日进行评估，评估确定案涉建设项目增加容积率应补缴土地出让金为1608.36万元。第三人对评估金额未提出异议的情况下，预缴200万元后，余款1408.36万元至今未缴。被告根据上述事实，依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二条第二款“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定，认定涉案建设项目增加容积率应当补缴土地出让金以及尚欠缴的土地出让金为1408.36万元，合法有据。二是确定的征收对象的正确。被告西充国土局根据原告和第三人签订的《合作建房协议》、西充县住房和城乡规划建设局核发的《建设用地规划许可证》确定的用地单位为原告和第三人、核发的《建设工程规划许可证》确定的建设单位也为原告和第三人以及案涉建设项目《商品房预售许可证》确定的售房单位为四川友合房地产公司等事实，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金……”、第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、���人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”的规定，将原告和第三人作为“土地使用者”，对二者征收增加容积率的土地出让金有事实和法律依据。其次，被告根据原告和第三人增加容积率所应当补缴的土地出让金的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款和第五十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条之规定，作出《征收土地出让金决定书》，其适用的相关法律法规正确。最后，被告作出《征收土地出让金决定书》的行政行为符合法定程序。行政征收行为属于一种负担性行��行为，应当遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）所规定的程序正当基本要求，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，本案被告在作出《征收土地出让金决定书》前，向原告和第三人下达了《征收土地出让金告知书》、《征收土地出让金听证告知书》，依法告知原告和第三人享有的陈述、申辩和听证等权利，并依申请举行了听证，听证后又进行集体会审，在作出《征收土地出让金决定书》时，依法告知原告和第三人享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，其最大程度地保护了行政相对人的合法权益，符合法定��序。
三、关于原告认为“从西充爱众燃气公司当初获得案涉国有建设用地的条件来看，被告无权就容积率增加征收土地出让金。”的问题，被告作出的《征收土地出让金决定书》针对的是建筑面积增加容积率部分的土地出让金，不涉及第三人取得土地时容积率为2.0范围内的原有优惠政策。另根据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的规定，对土地出让实行收支两条线管理办法，即使第三人享有优惠政策，也应当在补缴清土地出让金后，另行申请解决。
综上，被告西充国土局作出的西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》,认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，故对原告要求撤销被告所作出的行政行为的主张，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告友合集团四川友合房地产开发有限公司的诉讼请求。
上诉人友合房产公司上诉称，一审判决认定事实错误。一审判决对被上诉人作出被诉行政行为的事实认定错误。一、案涉土地的《国有土地使用权出让合同》系被上诉人四川西充爱众燃气有限公司（以下简称爱众燃气公司）与西充县国土局签订，且根据案涉土地在国土局登记的信息来看，土地的实际所有权人为爱众燃气公司，而并非上诉人。二、对于案涉土地的增容申请及对建筑容积率增加的土地出让金的评估申请系爱众燃气公司向西充县国土局提交并完成，与上诉人无关。三、《合作建房协议》系上诉人友合房产公司与被上诉人爱众燃气公司之间签订的内部协议，对外���不产生法律效力，一审法院以上述协议为由确定被上诉人确定的征收对象无误，并驳回上诉人的诉讼请求缺乏法律依据。请求撤销西充县人民法院（2017）川1325行初21号行政判决，撤销西充县国土局作出的西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》。
被上诉人西充县国土局辩称，上诉人的上诉请求均不成立，一审的事实认定是正确的。一、虽然土地使用权出让合同和土地使用权证的权利人是爱众燃气公司，但是上诉人和其是联合开发，实际使用人就是上诉人。二、尽管申请增加容积率是爱众燃气公司，但是实际受益人是上诉人，商品房开发的主体是上诉人，预售主体也是上诉人。三、上诉人认为合作开发是内部行为，对外不产生法律效力，但是事实上已经通过规划行政许可、商品房预售许可外化为建设单位是上诉人，所以���案和补交土地出让金的也应是建设单位，建设单位应进行备案和补交土地出让金。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人爱众燃气公司辩称，案涉土地是因为处理企业改制的遗留问题，政府相当于将土地免费给我公司使用。因我公司不具有房地产开发资质，通过招标的方式引入上诉人来建设。按照合作建房协议约定，土地增容需补缴的出让金就应该由上诉人来承担，与我公司无关。政府和相关部门也都知道增容过后的土地出让金应该由上诉人来承担，否则设计方案不能通过，开工手续也办不了。在国土局调查时，我公司也提交了相关依据，国土局是知晓的。至于土地出让金是怎么计算的，我公司也不清楚，我公司从来没有申请过增容，也没有任何行政机关要求我们缴纳出让金。如果土地出让金按照上诉人所说由我公司承担，那么权利义务就不对等。请求驳回上诉，请法院妥善处理。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。
同时查明，2015年2月13日，友合房产公司和爱众燃气公司共同向西充县国土局缴纳土地出让金200万元。
以上事实，有被上诉人西充县国土局提交的营业执照、法定代表人身份证、房地产开发企业资质证书、联合开发说明、合作建房协议、建设规划许可证、商品房预售许可证、社会信用代码证、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证、合宗申请、不动产权籍调查表、用地宗地图、会议纪要、增容申请、情况报告、建设工程规划许可证、限期完善增容手续的登记表、关于补缴土地出让金的通知、土地估价报告、会议备忘录、征收土地出让金告知书、征收土地出让金听证告知书、听证通知书、送达回证、听证现场照片、听证笔录、征收土地出让金决定书、送达回证及上诉人提交的民事裁定书、（2017）川13破1-1号决定书、国有土地使用权证等证据予以佐证。
本院认为，根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条“国有土地使用权出让收入具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。”和第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”之规定，西充县国土局具有征收土地出让金的行政职责。泰和泰律师事��所作为友合房产公司破产重整期间管理人，有权代表友合房产公司提起本案诉讼。
根据各方当事人的诉辩主张及庭审陈述，本案的争议焦点是对被诉征收土地出让金决定书的合法性审查。
关于被诉征收土地出让金决定书认定事实是否清楚的问题。一、关于对被征收主体的认定。上诉人认为，案涉土地的使用权人是爱众燃气公司，也是其申请补缴土地出让金，且《合作建房协议》系内部协议，对外不产生法律效力，故土地出让金应由爱众燃气公司缴纳，认定上诉人为被征收主体错误。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；”和第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”的规定，虽然案涉土地登记在被上诉人爱众燃气公司名下，但本案所涉的是土地容积率从2.0增加至6.635后所应补缴的土地出让金，上诉人和爱众燃气公司是以合作建房名义进行开发建设，该项目取得的西充县住房和城乡规划建设局核发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》均确定用地单位为上诉人和爱众燃气公司，以及《商品房预售许可证》确定的售房单位为上诉人。同时，2015年2月23日上诉人和爱众燃气公司共同向西充县国土局预缴了200万元的土地出让金，也证实上诉人对其作为补缴出让金的主体并无异议。故被上诉人西充县国土局认定上诉人和爱众燃气��司是土地使用者，并其将确定为被征收主体，对其征收增加容积率的土地出让金符合法律规定。上诉人的上诉主张，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。二、关于对征收金额的认定。根据国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》第4条第1款“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”的规定，案涉土地经西充县规划委员会批准调整容积率后，西充县人民政府依法委托西充县地价评估中心对增加容积率部分建筑面积应当补缴的土地出让金进行评估，设定的评估基准日为2013年3月7日，即西充县二届第七次规委会通过调整规划时间，评估确定案涉建设项目增加容积率应补缴土地出让金为1608.36万元。故被上诉人西充县国土局根据上��估价报告，扣减去上诉人和爱众燃气公司已预缴的200万元出让金，认定案涉建设项目增加容积率应当补缴土地出让金以及尚欠缴的土地出让金1408.36万元，认定事实清楚。
关于西充县国土局作出被诉征收土地出让金决定书的程序是否合法的问题。虽然法律并未对征收土地出让金的程序作出明确规定，但西充县国土局参照《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》所规定的程序要求，在作出征收土地出让金决定书前，向上诉人和爱众燃气公司送达了征收土地出让金告知书、征收土地出让金听证告知书，依法告知上诉人和爱众燃气公司享有的陈述、申辩和听证等权利，并依申请举行了听证，作出《征收土地出让金决定书》时，告知上诉人和爱众燃气公司享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，依法保��了行政相对人的合法权益，程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人友合集团四川友合房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘红
审判员 庄娟
审判员 石炜
二〇一八年二月一日
书记员 刘唯