福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)闽01行终692号
上诉人（原审原告）陈秋述，男，1971年2月17日出生，汉族，住福建省福清市。
被上诉人（原审被告）福清市国土资源局，住所地福建省福清市清昌大道9号。
法定代表人林忠，局长。
委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福州市国土资源局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5至7层。
法定代表人郑章干，局长。
委托代理人魏燕萍，福建拓维律师事务所律师。
上诉人陈秋述因诉被上诉人福清市国土资源局土地行政处罚及被上诉人福州市国土资源局行政复议一案，不服鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初337号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2015年10月27日，被告福清市国土资源局接到群众举报，发现原告在海口镇斗垣村涉嫌未经批准，擅自占用土地进行建设和养殖。被告福清市国土资源局于当日立案，并于当日11时42分向原告制作了《国土资源违法案件询问笔录》，原告在该份《询问笔录》中承认其在1992年时未经用地审批而占用耕地搭建养猪场及进行池塘养殖,但在2000年时已将养猪场及养殖场均转让给原告哥哥陈秋平。2015年10月28日,福清市国土资源局制作了《国土资源违法案件现场勘测笔录》，该笔录认定原告于1992年左右未经批准擅自占用斗垣村土地建设养猪场和养殖场，总占地面积12534平方米（折18.80亩），其中养猪场占地面积4409平方米（折6.61亩，即为建筑占地面积），养殖水面占地面积8125平方米（折12.19亩）。养猪场占用土地原地类为：水田3697平方米（折5.55亩，位于基本农田保护区），坑塘712平方米（折1.07亩，其中有550平方米位于基本农田保护区），养殖水面占用的土地原地类为水田7649平方米（折11.47亩，位于基本农田保护区），坑塘水面476平方米（折0.71亩）。2015年11月11日，福清市国土资源局向福州市国土资源局申请对原告耕地破坏程度进行鉴定，福州市国土资源局于2016年1月4日作出《耕地种植条件毁坏程度鉴定书》，该《鉴定书》鉴定结论为：鉴定事项涉及福清市××镇××村17.02亩耕地（基本农田），其中5.55亩耕地（基本农田）种植条件严重毁坏。2016年5月12日，被告福清市国土资源局作出在《国土资源行政处罚告知书及听证告知书》，告知原告拟对原告作出责令陈秋述退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处每平方米30元人民币罚款，共计376020元人民币罚款的处罚，并告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。被告福清市国土资源局于2016年5月17日向原告送达上述《告知书》，原告拒收，福清市国土资源局予以留置送达，并于2016年5月17日向原告邮寄该《告知书》，邮件面单上显示邮件于2016年5月17日签收。原告未在法定期限内提出陈述、申辩，也未提出要求听证。2016年6月21日，福清市国土资源局作出融国土资行罚[2016]第94号《国土资源行政处罚决定书》，主要内容为：陈秋述未经批准擅自占用福清市××镇××村土地建设，总占地面积12534平方米（合18.80亩）。该宗地现状为：养猪场及养殖水面，其中养猪场占地面积4409平方米（合6.61亩），养殖水面占地面积8125平方米（合12.19亩）。养猪场占用的土地原地类为:水田3697平方米（折5.55亩，位于基本农田保护区），坑塘水面712平方米（折1.07亩，其中有550平方米位于基本农田保护区）。养殖水面占用的土地原地类为：水田7649平方米（折11.47亩，位于基本农田保护区），坑塘水面476平方米（折0.71亩）。该宗违法用地不符合土地利用总体规划，部分占用基本农田保护区。以上事实有国土资源违法案件询问笔录、当事人的身份证明、现场勘测笔录及勘测成果图、现场照片、福清市土地利用现状图、地类认定等证据证实。陈秋述未经批准擅自占用土地，其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对陈秋述作出责令退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处每平方米30元人民币罚款，共计376020元人民币的处罚。原告于2016年6月24日签收上述《处罚决定书》。原告对福清市国土资源局的处罚决定不服，于2016年8月15日向被告福州市国土资源局申请行政复议，福州市国土资源局于2016年8月17日受理了原告的行政复议申请，并于当日向福清市国土资源局作出榕国土资复答[2016]14号《提出答复通知书》。福清市国土资源局于2016年8月26日向福州市国土资源局提交书面答复及相关证据材料。2016年10月17日，福州市国土资源局作出《延期审理通知书》，延长复议期限30天。2016年11月15日，福州市国土资源局作出榕国土资复决[2016]17号《行政复议决定书》，维持福清市国土资源局作出的融国土资行罚[2016]第94号《国土资源行政处罚决定书》。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被告福清市国土资源局作为福清市辖区内土地行政主管机构，负责辖区内土地行政管理工作，依法享有对违反土地管理法律、法规行为进行监督检查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告福州市国土资源局作为被告福清市国土资源局的上一级主管部门，有权对被告福清市国土资源局作出的行政行为通过行政复议程序进行审查。
被告福清市国土资源局提交的证据中国土资源违法案件询问笔录、国土资源违法案件现场勘测笔录及勘测图、现场照片、地类及规划认定图、土地利用现状图、卫星拍摄影像图、宗地图、非法占地情况表、福清市海口镇土地利用总体规划（局部图）、《关于申请对耕地破坏程度进行鉴定的报告》、情况说明（融国土资【2015】926号）、福州市国土资源局《耕地种植条件毁坏程度鉴定书》足以相互印证原告陈秋述自1992年起违法占地18.8亩用于建设养猪场及坑塘养殖，其中耕地面积17.02亩位于基本农田保护区范围内。故被告福清市国土资源局事实认定清楚、证据确凿。被告福清市国土资源局在作出行政处罚决定之前，已依法向原告告知拟对其作出责令退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处每平方米30元人民币罚款，共计376020元人民币罚款的处罚，并告知有进行陈述申辩或要求组织听证的权利；在对原告制作《询问笔录》时由被告福清市国土资源局两名工作人员进行，在组织现场勘测时由四名工作人员进行现场勘测，并邀请相关人员到场见证，并制成《国土资源违法案件审批表》，报相关领导审批，程序合法。原告在庭审中亦承认于1992年起开始占用耕地建设养猪场及坑塘养殖，但原告主张其违法占地行为发生在1992年，至今已经二十多年，不应适用1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》对原告进行处罚，且超过追溯期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，本案原告违法占用耕地行为自1992年起至被处罚呈持续状态，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对原告进行处罚并无不当，原告上述主张不能成立。对于原告已将养猪场及坑塘养殖场于1999年转让他人的主张未有证据证明，故原审法院亦不予支持。被告福州市国土资源局受理原告的行政复议申请后，按规定向行政复议被申请人发出了行政复议答复通知书，并在法定期限内作出《行政复议决定书》，复议程序合法。综上，两被告作出被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。原告的诉请缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈秋述的诉讼请求。
上诉人陈秋述不服原审判决向本院提起上诉称，一、一审法院认定上诉人系土地的目前实际占用人属于事实认定不清。目前，涉案土地是他人占用，被上诉人也无任何证据能够证明涉案土地的实际占有人及使用人是上诉人。二、根据《行政处罚法》《国土资源违法案件查处办法》的规定，土地管理行政机关在作出行政处罚决定前，应依法送达行政处罚告知书，而本案中，被上诉人在作出行政处罚决定书前，未依法告知上诉人行使陈述、申辩和听证的权利，程序严重违法。请求撤销原审判决，改判撤销福清市国土资源局作出的融国土资行罚[2016]第94号《国土资源行政处罚决定书》及福州市国土资源局作出的榕国土资复决[2016]17号《行政复议决定书》。
被上诉人福清市国土资源局辩称，涉案土地位于福清市××镇××村。上诉人未经批准擅自占用土地。答辩人根据群众举报呈批立案，并对上诉人进行询问，于2015年10月28日进行现场勘测，收集相关证据材料。经过鉴定，2016年4月1日答辩人形成案件调查报告，集体研究后决定对上诉人进行处罚。2016年5月17日，答辩人向上诉人送达行政处罚告知书及听证告知书，上诉人拒收。答辩人进行了留置送达，同时寄送上诉人。上诉人到期未申请听证，答辩人作出被诉处罚决定，并送达上诉人，事实清楚，程序合法。上诉人在询问笔录及原审庭审中已明确其非法占地事实，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人福州市国土资源局辩称，一、福清市国土资源局作出的处罚决定符合法律规定，应予维持。2015年10月27日，福清市国土资源局根据群众举报，就上诉人未经批准占用土地行为立案调查，并依照法定程序作出处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。答辩人作出维持的复议决定，符合法律规定。二、答辩人作出行政复议决定程序合法。2016年8月15日，答辩人收到复议申请后，经审查发出受理通知及提出答复通知。福清市国土资源局于2016年8月26日提交答辩及相关证据。经延期审理，答辩人于2016年11月15日作出复议决定并送达上诉人，程序符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审中双方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查该些证据均经原审庭审质证。对原审判决查明的事实，本院予以确认。二审审理期间，上诉人向本院提交了福清市恒越水产养殖场的营业执照、红线范围及水域滩涂养殖证。本院认为，上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予采纳。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，被上诉人福清市国土资源局具有作出本案被诉行政处罚的法定权限。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。本案中，被上诉人福清市国土资源局以上诉人陈秋述未经批准擅自占地建设及养殖为由立案调查，应当对上诉人是否具有违法占地事实进行核实并收集有关证据。但被上诉人福清市国土资源局认定上诉人陈秋述系违法占地行为人的证据仅有其对陈秋述制作的《国土资源违法案件询问笔录》。在该份笔录中，上诉人虽已承认其在1992年时未经审批占地搭建养猪场及进行池塘养殖的事实，但同时也陈述了其在2000年已将养猪场和养殖场转让给了陈秋平的事实。对上述转让事实，被上诉人福清市国土资源局未再进一步调查核实，亦未对涉案土地的实际占用人身份进行调查，仅以上诉人在笔录中自认的1992年占地事实而推定本案行政处罚作出时的违法行为人仍为上诉人，并据此作出被诉行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，应予撤销。被上诉人福州市国土资源局作出维持的复议决定，明显不当，亦应撤销。综上，原审判决认定基本事实不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初337号行政判决；
二、撤销被上诉人福清市国土资源局作出的融国土资行罚[2016]第94号《国土资源行政处罚决定书》及被上诉人福州市国土资源局作出的榕国土资复决[2016]17号《行政复议决定书》。
本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人福清市国土资源局、福州市国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
审 判 员 曾 莹
审 判 员 郑 鋆
二〇一八年一月五日
法官助理 吴晓燕
书 记 员 翁秋滨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。