广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行终字第1281号
上诉人（原审原告）：广州风神汽贸城有限公司，住所地广东省广州市。
法定代表人：郭金华，董事长。
委托代理人：何富杰、刘伟航，分别系广东海际明律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局花都区分局，住所地广东省广州市。
法定代表人：刘顺强，局长。
原审第三人：广州市花都区土地开发储备中心，住所地广东省广州市。
法定代表人：刘顺强，主任。
被上诉人和原审第三人共同委托代理人：谢海昆、黎广华，均系广东合誉律师事务所律师。
上诉人广州风神汽贸城有限公司因诉被上诉人广州市国土资源和房屋管理局花都区分局土地行政管理纠纷一案，不服广州市花都区人民法院(2014)穗花法行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：位于广州市花都区风神大道北汽贸园的地块（以下称“该地块”）原属于原告广州风神汽贸城有限公司名下。该地块原土地证号：花国用（2006）第7xx号、花国用（2006）第**号，总用地面积71210.64平方米，土地用地性质为工业用地。
2006年9月29日，广州市土地开发中心向广州市城市规划局作出穗土开函[2006]817号《关于申请办理花都区九潭村汽车贸易城地块建设用地规划许可证的函》，表明已将位于花都区汽车产业基地内，风神大道以北，用地总面积为96720平方米的花都区九潭村汽车贸易城地块纳入广州市2006年度政府经营性土地储备计划，并取得相关材料，向广州市城市规划局申请该地块的建设用地规划许可证。广州市城市规划局于2006年12月5日作出穗规地证[2006]1559号《建设用地规划许可证》：用地单位：广州市土地开发中心，用地性质：商业金融业用地（C2），用地位置：花都区风神大道北，总用地面积：96720平方米，等等，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续，并附《规划设计条件》等附件。
2007年10月31日，原告与第三人签订《收地补偿协议》，约定由第三人向被告申请注销原告对该地块的国有土地证，将该地块收回并进行公开出让。同时约定该地块若出让成功并收取地价后第三人向原告支付补偿款；若公开出让未能成功，第三人应将该地块按原用地性质交还原告使用，同时向被告申请并保证自申请之日起半年内原告取得原有的土地、地上建筑物的权属证书。同日，原告向被告提交《注销土地登记申请书》，申请注销该地块的土地使用权登记，并交回《国有土地使用证》两本。之后，原告拥有的该地块的花国用（2006）第7xx号、花国用（2006）第xx号《国有土地使用权证》被广州市国土资源和房屋管理局注销。经查明，该地块至今未成功出让，原告也未重新取得该地块相关权属证书。
原告于2011年4月12日向被告发出《关于恢复汽贸城地块国有土地使用权证的申请》，申请被告根据《征地补偿协议》的约定恢复原告对该地块的国有土地使用权证，因被告未予以答复，原告向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2012年11月9日作出（2012）穗花法行初字第28号行政判决书，判决被告在该判决生效后60日内对原告的申请事项履行职责，并驳回原告的其他诉讼请求。2013年1月18日，被告作出穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复土地使用证的复函》，称鉴于上述地块规划用途已变更，土地性质由工业用地改为商业金融用地，且该地块已收作为政府储备用地，被告无权恢复原土地使用证，请原告与第三人协商收地补偿事宜。原告不服该复函，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该复函并判令被告限期履行法定职责，恢复该地块原土地使用证，原审法院于2013年5月28日作出（2013）穗花法行初字第16号行政判决书，驳回原告的全部诉讼请求。原告不服原审法院判决，向本院提出上诉，本院于2013年12月12日作出（2013）穗中法行终字第666号行政判决书，认为被告提交的证据不能证实涉案地块国有土地使用权已由政府收回并作政府储备用地，且不符合《收地补偿协议》相关约定内容，故该复函认定事实不清，判决如下：一、撤销原审法院（2013）穗花法行初字第16号行政判决书；二、撤销被告于2013年1月18日作出穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复土地使用证的复函》；三、被告应于本判决送达之日起60日内对原告于2011年4月12日提出的《关于恢复汽贸城地块国有土地使用权证的申请》重新作出处理。
2014年2月26日，被告向原告作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》，表明：一、该地块于2007年10月根据穗土开函[2007]287号文要求，由第三人通过协议收回作为政府储备用地，被告办理了土地登记注销手续；二、根据《广州市规划局花都分局关于明确汽贸园地块规划设计条件的复函》（穗规花都[2014]57号），该地块现行控规用地性质为一类仓储用地和商业金融业用地。鉴于该地块已收储作为政府储备用地且原规划用地性质已调整为仓储用地和商业金融用地，被告无法恢复原国有土地使用证，请原告与第三人协商相关土地补偿事宜。被告随函附穗土开函[2007]287号和穗规花都[2014]57号文件：前者为广州市土地开发中心于2007年3月26日向第三人作出的《关于开展实施花都区新华九潭村等地块收地工作的函》，表明为加快我市储备用地的收地工作，函请第三人开展花都区新华九潭村等七个地块的收地及拆迁补偿等工作，尽快将收回的土地交由我中心组织公开出让。后者为广州市规划局花都分局于2014年2月20日向被告作出的《广州市规划局花都分局关于明确汽贸园地块规划设计条件的复函》，表明函复被告《关于明确汽贸园地块规划设计条件的函》如下：根据《广州市控制性详细规划（全覆盖）--花都区》，来文所述地块分两部分，其中位于九潭北路以西地块用地性质控制为一类仓储用地（W1），位于九潭北路以东地块用地性质控制为商业金融用地（C2）。
原审法院认为:《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”被告作为区级土地管理机构，负有对其辖区内土地管理职责。本案原告与第三人签订《收地补偿协议》，该协议约定由第三人向被告申请注销原告对该地块的国有土地证，将该地块收回并进行公开出让。同时约定该地块若出让成功并收取地价后第三人向原告支付补偿款；若公开出让未能成功，第三人应将该地块按原用地性质交还原告使用，同时向被告申请并保证自申请之日起半年内原告取得原有的土地、地上建筑物的权属证书等内容。原告根据上述协议向被告申请恢复原告对涉案地块的国有土地使用权证，被告作出的穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复土地使用证的复函》被广州市中级人民法院撤销，原因在于被告未提供证据证实涉案地块已由政府收回并作为政府储备用地，且不符合《收地补偿协议》相关约定内容。对此，被告重新作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》，表明该地块已收储作为政府储备用地且原规划用地性质已调整为仓储用地和商业金融用地，被告无法恢复原国有土地使用证，请原告与第三人协商相关土地补偿事宜。被告同时向原告送达了穗土开函[2007]287号、穗规花都[2014]57号，证明广州市土地开发中心于2007年开展我市储备用地的收地工作，其范围包括涉案地块，以及该地块性质已经变更的事实。同时，本案中被告所提交证据中，广州市城市规划局于2006年12月5日作出的穗规地证[2006]1559号《建设用地规划许可证》表明，用地单位为广州市土地开发中心，用地性质为商业金融用地（C2），用地位置为花都区风神大道北，总用地面积为96720平方米的情况。该规划许可证可以证明涉案地块于2006年底经批准收储，用地性质变更的事实。故被告因客观原因无法恢复该地块的原土地使用证，原告与第三人签订的《收地补偿协议》中约定的关于第三人将该地块按原用地性质交还原告使用，同时向被告申请并保证自申请之日起半年内原告取得原有的土地、地上建筑物的权属证书等内容实际上已经履行不能。据此，被告作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》，并无不当。
关于被告作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》，其结果与之前的穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复土地使用证的复函》相同的问题。对此，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十四条第一款规定“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。”穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复土地使用证的复函》被撤销的主要原因在于被告未提交相关依据，在本次答复中，被告补充了依据，故不违反法条的规定。
综上，原告请求撤销穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》，并要求恢复原告所有的花国用（2006）第7xx号、花国用（2006）第xx号《国有土地使用权证》，原审法院不予支持。原告因涉案地块被收回而承受了经济上的损失，可以与第三人协商补偿事宜。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条的规定，判决驳回原告的全部诉讼请求。
上诉人广州风神汽贸城有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：(一)被上诉人以同一事实和理由作出了与被生效判决撤销的原具体行政行为相同的具体行政行为，原审判决对此未予认定显属错误。被上诉人于2013年1月18日作出穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复原土地使用权证的复函》认为：涉案地块规划用途已变更，且该地块已收储作为政府储备用地，故其无权恢复原土地使用证，该复函已被终审判决撤销。被上诉人于2014年2月26日作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》认为：涉案地块已收储作为政府储备用地且原规划用地性质已调整，故其无法恢复原土地使用证。对比上述二份复函，事实和理由均相同，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的禁止性规定，原审判决却以被上诉人补充了依据为由，认定被上诉人重新作出的复函没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，显然是不成立的。（二）关于涉案地块是否已收储作为政府储备用地问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权须同时具备二个条件，一是报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，二是对土地使用权人给予适当补偿。本案中，被上诉人并没有报经有关人民政府批准收回涉案国有土地使用权，更没有对上诉人给予适当补偿，上诉人在未收到任何涉案土地补偿的情况下并没有履行交地给政府或土地管理部门的法律手续，故本案不符合收回国有土地使用权的法定条件，涉案土地并未依法收回。原审判决认为广州市城市规划局于2006年12月5日作出的穗规地证[2006]1559号《建设用地规划许可证》可以证明涉案地块经批准收储的事实，是故意偏袒被上诉人。首先，经批准收储和收储并非同一概念，原审法院犯了偷换概念的错误。其次，有权批准收回国有土地使用权的主体是有关人民政府，广州市城市规划局只是广州市人民政府主管城市规划的部门，其无批准收回国有土地使用权的法定职权。再次，被上诉人所举证据并不能证明政府已合法收回涉案地块的使用权。（三）关于被上诉人恢复涉案地块土地使用权证是否履行不能的问题。被上诉人在涉案土地并未依法收回且上诉人也未收到任何补偿的情况下，仅凭上诉人的申请就办理涉案土地的注销登记并注销涉案《国有土地使用权证》无任何法律依据。根据行政机关“法无授权不可为”的法律原则，被上诉人的上述具体行政行为不具有法律效力。鉴于涉案地块至今未出让成功，按照上诉人与原审第三人签订的《收地补偿协议》第六条第4款的约定，原审第三人应将该地块按原用地性质交还给上诉人使用，向被上诉人申请并保证自申请之日起半年内上诉人取得原有土地及地上建筑物的权属证书。原审判决认为上述约定履行不能没有事实依据，显然是不能成立的。综上所述，原审判决驳回上诉人诉讼请求显属适用法律错误，故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.支持上诉人的诉讼请求；3.向被上诉人的上一级行政机关和监察、人事机关提出司法建议；4.诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局花都区分局和原审第三人广州市花都区土地开发储备中心共同答辩称：(一)一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。（二）上诉人提出的第三项上诉请求超出了一审期间提出的诉讼请求范围，故二审法院对上诉人提出的第三项上诉请求应不予审理，并驳回上诉人的全部诉讼请求。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。
本院另查明：2014年10月16日，上诉人向广州市国土资源和房屋管理局提交《关于恢复汽贸城地块国有土地使用权证的申请书》，申请恢复其公司所有的花国用（2006）第xx号、花国用（2006）第7xx号国有土地使用权证。广州市国土资源和房屋管理局于2014年11月21日作出穗国房业务[2014]539号《市国土房管局关于恢复汽贸城地块原土地证问题的复函》，认为被上诉人已于2014年2月作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》，要求上诉人按照该函意见办理。2014年10月24日，上诉人对广州市国土资源和房屋管理局注销花国用（2006）第xx号、花国用（2006）第7xx号国有土地使用权证的行政行为向原审法院提起行政诉讼，原审法院出具《受理案件通知书》予以立案受理。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”本案中，被上诉人于2013年1月18日作出穗花国房函[2013]24号《关于要求恢复原土地使用权证的复函》认为：涉案地块规划用途已变更，土地性质由工业用地改为商业金融用地，且该地块已收作为政府储备用地，故其无权恢复原土地使用证。由于上述复函被本院以被上诉人所提交的证据不能证实政府已收回国有土地使用权并作为政府储备用地，且不符合《收地补偿协议》相关约定内容为由，终审判决撤销并责令被上诉人重新对上诉人的申请作出处理。据此，被上诉人于2014年2月26日作出穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》认为：涉案地块已收储作为政府储备用地且原规划用地性质已调整为仓储用地和金融商业用地，故其无法恢复原国有土地使用证。对比上述两份复函，被上诉人两次复函均是以涉案地块已收储为政府储备用地以及原规划用地性质已调整，作为其不予恢复上诉人原土地使用证的事实和理由。虽然被上诉人第二次作出的复函随函附有穗土开函[2007]287号文和穗规花都[2014]57号文，作为涉案地块已收储为政府储备用地和规划已调整的证据，但该两份证据所证明的事实与被上诉人第一次作出的复函所认定的事实基本相同，主要事实和主要理由并无变化，且仍然不能有效证明涉案地块已被收回作为政府储备用地的事实，故不属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十四条第一款所规定的主要事实或者主要理由改变的情形。因此，应当认定被上诉人作出的穗花国房函[2014]108号复函属于以同一事实和理由作出与穗花国房函[2013]24号复函基本相同的具体行政行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，依法应予纠正。上诉人诉请撤销原审判决，撤销被上诉人作出的本案被诉复函的请求，于法有据，本院予以支持。鉴于上诉人已向广州市国土资源和房屋管理局提出恢复原土地使用证的申请，该局亦作出答复，且上诉人就该局注销花国用（2006）第xx号、花国用（2006）第7xx号国有土地使用权证的行政行为已向原审法院提起行政诉讼，故本院根据实际情况，不再判决责令被上诉人对上诉人的申请重新作出处理。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以撤销。上诉人认为被上诉人作出的被诉复函违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销广州市花都区人民法院(2014)穗花法行初字第52号行政判决；
二、撤销被上诉人广州市国土资源和房屋管理局花都区分局于2014年2月26日作出的穗花国房函[2014]108号《关于要求恢复花都区风神大道北汽贸园地块原土地证有关情况的函》；
一、二审案件受理费用各50元，由被上诉人广州市国土资源和房屋管理局花都区分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一四年十二月十日
书 记 员 周文静
马曼莉