山东省日照市岚山区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁1103行初2号
原告张永森，男，汉族，退休职工，大学文化，住日照市。
被告日照市东港区人力资源和社会保障局，住所地日照市兴海路50-1号，组织机构代码：00433728－4
法定代表人史玉峰，局长。
出庭应诉负责人王恩彬，副局长。
委托代理人韩静，女，汉族，该局机关事业单位社会保险事业处副主任。
被告日照市东港区财政局，住所地日照市昭阳路27号。
法定代表人刘利明，局长。
委托代理人冯辉，山东东方太阳律师事务所律师
委托代理人卜秀萍，该局社保科科长。
第三人山东海洋律师事务所，住所地日照市王府大街。
法定代表人刘加山，律师主任。
委托代理人万国栋，该所律师。
原告张永森不服被告日照市东港区人力资源和社会保障局（以下简称“东港区人社局”）、日照市东港区财政局（以下简称“东港区财政局”）扣发退休费的行为，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2017年1月13向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。原告张永森、被告东港区人社局出庭应诉负责人王恩彬及委托代理人韩静、被告东港区财政局委托代理人冯辉及卜秀萍、第三人山东海洋律师事务所委托代理人万国栋均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张永森于2016年3月向被告东港区人社局、东港区财政局提出申请，要求补发被扣发的住房补贴、物业报务补贴696.75元/月，至起诉之日累计9057.75元，以及应当支付住宅取暖补贴2625元/年，至起诉之日累计13125元，并继续支付之后年度的住房补贴、物业服务补贴和住宅取暖补贴，被告未履行补发和支付义务。
原告张永森诉称：1.请求确认两被告扣发原告的住房补贴526.75元/月、物业补贴170元/月、未支付供热费2625元/年的行政行为违法；2.由被告补发给原告自2015年12月至起诉之日住房补贴、物业服务补贴累计9057.75元（13个月）、自2011年－2016年度住宅取暖补贴累计13125元；3.请求法院依法审查山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《关于确定机关事业单位养老保险缴费工资及待遇统筹项目的通知》（鲁人社办发[2015]78号）（以下简称《缴费及统筹通知》）和东港区人社局、东港区财政局《转发山东人力资源和社会保障厅、山东省财政厅文件〈关于确定机关事业单位养老保险缴费工资及待遇统筹项目的通知〉的通知》（东人社发[2015]105号）（以下简称《转发通知》两个规范性文件的合法性。事实和理由：原告于2011年7月1日办理退休手续，自2015年12月至起诉之日，被告扣发原告的住房补贴、物业服务补贴以及未支付每年度住宅取暖补贴，其行为违反了国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）和《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》中的“本决定实施前已退休的人员，继续按照国家规定的原待遇发放基本养老金”的规定、原则和精神，且行政程序违法，没有按照法定程序进行，剥夺了原告的知情权、参与权以及陈述、申辩权。被告作出扣发退休费行为所依据的《缴纳及统筹通知》和《转发通知》两个规范性文件不合法，此两个规范性文件将养老保险纳入统筹针对原告一类人员扣发三项补贴错误。
原告张永森向本院提交了以下证据：1.2011年9月至2017年2月原告退休费支付记录、活期存款帐户查询明细，及住房补贴、物业服务补贴扣发项目明细；2.2016年8月3日原告拨打过市长热线电话并请求答复的事实；3.2016年9月12日山东海洋律师事务所《关于张永森同志退休金被扣发问题的报告》；4.2016年10月12日东港区司法局致东港区人民政府《关于妥善解决山东海洋律师事务所张永森律师退休金被扣发问题的函》、2001年1月3日东港区司法局《关于区直国资律师事务所人员脱钩的请示》（附：脱钩的区直四个律师事务所人员名单）、2001年4月6日中共日照市东港区委组织部《关于区直国资律师事务所人员脱钩的批复》（东委组[2001]1号）；5.2016年10月20日《东港区人民政府请示（报告）公文阅批单》二份；6.国务院《决定》（国发[2015]2号）、山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《缴费及统筹通知》（鲁人社办发[2015]78号）、东港区人社局、东港区财政局《转发通知》（东人社发[2015]105号）文件；7.1997年6月8日东港区机关事业保险处核发的张永森《基本养老保险缴费记载》小本（编号201574）及原告公民身份证复印件。
被告东港区人社局辩称，扣发原告退休费行为所依据的两个规范性文件合法有效，省厅文件对确定《暂不纳入机关事业单位养老保险缴费及统筹的项目清单》列出主项和子项很明确。住房补贴、物业补贴、住宅取暧补贴均属于改革性和地方性补贴，自山东省人民政府《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》（鲁政发[2015]4号）文件（以下简称《实施意见》）发布后，上述三项补贴暂不纳入缴费基数和待遇统筹，对未列入项目，仍由原单位支付。原告系在改革基本养老保险制度决定实施前退休的人员，属于“老人”，根据基本养老保险金计发办法，采取“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”的办法，尽量保持原待遇水平不降低，实现改革前后退休待遇的平衡衔接；原告在退休后应当享有住房补贴、物业补贴、住宅取暖补贴三项补贴待遇，但根据省厅文件要求，由原单位列支。文件中的“原渠道”是原经费来源渠道，也就是原单位。被告已将文件发至各机关事业单位，行政程序不违法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告东港区财政局辩称，扣发原告退休费行为所依据的两个规范性文件合法有效。东港区财政局对扣发行为不是审核单位，本单位仅依据东港区人社局审核结果拔付相应款项，在本案中不是适格的被告，请求依法驳回原告的诉讼请求。其他答辩意见同第一被告。
被告东港区人社局向本院提交了以下证据：1.国务院《决定》（国发[2015]2号）文件；2.山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《缴费及统筹通知》（鲁人社办发[2015]78号）文件；3.东港区人社局、东港区财政局《转发通知》（东人社发[2015]105号）文件；4.山东省人民政府《实施意见》（鲁政发[2015]4号）文件；5.日照市人民政府《关于印发日照市机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施意见的通知》（日政发[2015]13号）文件（以下简称《实施意见的通知》）。
被告东港区财政局向本院提交了以下证据：1.山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《缴费及统筹通知》（鲁人社办发[2015]78号）文件；2.东港区人社局、东港区财政局《转发通知》（东人社发[2015]105号）文件；3.2003年9月17日日照市东港区财政局、日照市东港区人事局、日照市东港区劳动与社会保障局《关于给离退休人员发放住房补贴的通知》（东财预字[2003]20号）文件和2014年12月5日《关于印发〈东港区机关事业单位职工住宅物业服务补贴办法〉的通知》（东财预[2014]22号）文件；4.2006年10月30日东港区财政局、日照市东港区城乡建设局、日照市东港区人事局、日照市东港区行政事务管理局《关于印发〈日照市东港区行政事业人员住宅取暖补贴发放办法〉的通知》（东财行字[2006]6号）文件。
本院依原告申请向被告东港区人社局调取的证据是：1.干部退休审批表（2011年7月1日）；2.委托人事代理对象基本情况登记表；3.机关事业单位工作人员正常晋升工资档次审批表三份（2001年10月至2005年10月）；4.事业单位工作人员工资调整审批表（2007年12月19日）；5.专业技术人员年度考核情况登记表（1995年至2001年）七份；6.年度考核登记表（2001年至2006年）六份。
第三人述称，原告张永森系山东海洋律师事务所原律师主任。2001年1月，该所根据上级文件进行改制，不再属于行政机关事业单位，原告属于脱钩的区直四个律师事务所人员之一，以前属于东港区司法局的人事编制因改制而退出编制，人事档案移送至东港区人社局隶属的人才交流中心管理。改制后的山东海洋律师事务所为律师合伙人型专业服务机构，具备法人资格。原告在退休前已为其按时足额缴纳了社会保险费，最后四年年缴养老保险费为11862.96元，现该所对所有人员无任何的待遇发放。被告东港区人社局按机关事业单位副科级待遇为原告核定退休工资，根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的相关规定，原告退休后应享受相应的养老保险待遇，并按月支取养老保险金。2016年4月1日，该所划归日照市司法局管理，原告已无原单位，在被告东港区人社局扣发原告的退休费后，第三人对原告所处的实际状况，无法直接报请东港区财政局予以拨款补贴。被告辩称将“原渠道”解释为原单位，原告的人事档案一直在东港区人社局人才交流中心管理，应由被告东港区财政局进行财政拔款，由被告东港区人社局支付给原告。在行政程序上，第三人从未收到两被告发给的《缴费及统筹通知》和《转发通知》两个规范性文件，因第三人早已不属于行政机关事业单位，被告也不可能向第三人发送，涉案两个规范性文件对第三人不产生任何的效力，被告履行行政程序有瑕疵，有可能导致被告扣发原告退休费的行为违法。
经庭审质证，两被告及第三人对原告提供的证据均无异议。原告对两被告提供的证据，除对《缴费及统筹通知》（鲁人社办发[2015]78号）和《转发通知》（东人社发[2015]105号）两个规范性文件不予认可外，对其他证据无异议。第三人对两被告提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据本院予以确认；对两被告提供的证据，除本案需进一步审查两个规范性文件的合法性外，对其他证据本院予以确认。
经审理查明，原告张永森于1994年调入东港区司法局工作，按调入前副科级干部使用，属事业编制。1994年4月，任山东海洋律师事务所律师主任。2001年1月，根据中共日照市东港区委组织部批复（东委组[2001]1号），原告退出东港区司法局编制，干部人事档案移交至东港区人社局人才交流中心托理。2011年7月1日，因原告达到法定退休年龄，批准机关批准同意退休，工作年限满41年。根据干部退休审批表记载：工作单位意见为空白，主管部门为日照市东港区司法局，批准机关为中共日照市东港区委组织部，退休工资核定机关为被告东港区人社局。退休工资中，有级别工资、职务工资、退休增加工资和阳光工资。原告退休前已按时足额缴纳了养老保险费，且已满15年，其中最后四年年缴养老保险费为11862.96元。根据原告支取退休养老保险待遇明细，退休费包括2011年9月开始享受的住房补贴526.75元/月和2014年4月开始享受的物业服务补贴170元/月两项待遇。其中，住房补贴经办日期为2011年9月6日，物业服务补贴经办日期为2014年12月17日，经办单位为被告东港区人社局。根据东港区财政局、人事局、劳动与社会保障局《关于给离退休人员发放住房补贴的通知》（2003年9月）的要求，住房补贴资金由区劳动和社会保障局在收取养老保险基金时一并收取；根据《东港区机关事业单位职工住宅物业服务补贴办法》（2014年12月）的要求，原告享受科级标准的物业服务补贴待遇；根据《东港区行政事业人员住宅取暖补贴发放办法》（2006年10月）的要求，职工住宅取暖补贴由工资关系所在单位于每年10月份一次性发给职工个人，所需资金从单位公用经费中解决，根据财力状况，2006年度发放住宅取暖补贴确有困难的，区财政给予适当补助。2015年1月3日，国务院发布《决定》，文件执行时间为2014年10月1日；2015年2月15日，山东省人民政府发布《实施意见》；2015年9月29日，日照市人民政府发布《实施意见的通知》；2015年9月8日，山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅联合发布《缴费及统筹通知》；2015年12月16日，东港区人社局、东港区财政局联合下达《转发通知》。
另查明，国务院《决定》中有对改革前已经退休的人员，保持现有待遇并参加今后待遇调整的规定。明确指出：“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本的养老金调整办法。”山东省人民政府在《实施意见》中明确“本意见实施前已经退休的人员，继续按照国家和省规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金支付；其他待遇项目，仍从原渠道列支。”山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅在《缴费及待遇通知》中“确定了机关事业单位在职人员纳入缴费基数的工资项目和退休人员纳入统筹的养老保险待遇项目”，并以附件的形式，确定了《机关事业单位养老保险缴费及统筹项目清单》和《暂不纳入机关事业养老保险缴费及统筹的项目清单》两个清单。前一个清单，区分了在职人员纳入缴费基数的工资项目和退休人员纳入统筹的待遇项目两种情形，后一个清单未区分在职人员与退休人员各自应有的情形。
被告根据国务院、省、市、区政府及部门文件于2016年1月开始（含1月）从原告的退休费中扣发住房补贴526.75元/月和物业服务补贴170元/月，每月扣发金额为696.75元，至起诉之日累计金额为9057.75元。自2011年至2016年度，被告未向原告支付任何的住宅取暖补贴。
原告认为其已经按照“多缴多得、长缴多得”的缴费原则、按时足额缴纳了养老保险金，退休后应当每月领取退休费，被告无权扣发原告已经享受的各项养老保险待遇，并认为改革不是给其带来了成果的分享，而是带来了利益的减损；被告不顾原告存在的已无原单位的实际情况，一味地执行“原渠道”就是“原单位”，对扣发项目待遇告知原告向原单位申请支付，完全侵犯了原告退休后正常领取养老保险费的合法权益，基于原告所存在的实际情况，原告根本无力取回被扣发和未支付的三项补贴。为此，原告多次找东港区政府及其部门要求解决，但一直未有处理结果。2017年1月11日，原告向本院提起行政诉讼。
还查明，第三人山东海洋律师事务所未接到《缴费及统筹通知》和《转发通知》两个规范性文件。自2016年4月1日起山东海洋律师事务所划归日照市司法局管理，已不属原东港区司法管理的部门，本案审理中，根据被告辩称的“原渠道”为“原单位”的理由，本院决定追加山东海洋律师事务为本案的第三人参加诉讼。
以上事实，有当事人提交的证据及庭审笔录在案佐证。
本院认为，本案审理的焦点是：一是被告扣发原告退休费行为所依据的其中两个规范性文件是否合法的问题；二是被告是否负有给付原告全额退休费并补发和支付涉案三项补贴的义务，如负有给付义务，应当如何给付的问题。
（一）关于原告退休时核定工资待遇及其是否有原单位的问题。原告原系东港区司法局工作人员，享受事业编制副科级待遇，原告在担任东港区司法局下设的山东海洋律师事务所（原名日照海洋律师事务所）主任一职之后，根据上级文件要求与东港区司法局人事编制脱钩，干部人事档案移交至东港区人社局隶属的人才交流中心托管，原告在达到法定年龄退休时，由中共东港区委组织部批准其同意退休，属于仍按机关事业单位工作人员副科级待遇由被告东港区人社局核定退休工资及待遇，本院对该事实予以认定。
关于原告的原工作单位，1994年原告调入东港区司法局，1994年6月任山东海洋律师事务所主任，2001年1月山东海洋律师事务所改制，2016年4月划归日照市司法局管理，2011年7月1日原告办理退休手续，原告现无原工作单位，但根据干部退休审批表档案材料，原告有主管部门即东港区司法局，本院对该事实亦予以认定。
（二）关于涉案三项补贴是否为原告应当享受的养老保险待遇问题。经庭审，两被告对原告应当享受的涉案三项补贴待遇的事实无异议，本院予以确认。对涉案三项补贴待遇系原告在养老保险制度改革前的原待遇标准，是原告退休费中的一部分，本院对此予以认定。
（三）关于涉案三项待遇在养老保险制度改革后原告是否继续享受以及应当如何支付的问题。
关于国务院《决定》，为改革养老保险金制度，建立基本的养老保险基金制度及其正常的调整机制，实行社会统筹与个人帐户相结合的计发办法，《决定》明确指出：“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老保险金调整办法。”对“原待遇标准”的理解，应当是不降低以前享受待遇的水平。按照“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”的计发办法，原告应当继续享受涉案三项补贴，以体现改革前与改革后待遇水平的相衔接，对其实现平稳过渡，符合《决定》原则和精神。
关于山东省政府《实施意见》，对《决定》实施前已经退休的人员，该规范性文件亦明确此类退休人员不降低以前享受的待遇水平，同时，又提出了更加明细的具体要求，即“其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金列支；其他待遇项目，仍从原渠道列支。”目的和原则与《决定》一致，对项目的审核与确定，省政府根据本省实际情况有权确定。审核待遇项目，目的是为了纳入统一的基本养老保险金制度和执行今后正常的调整机制。
关于山东省人力资源和社会障厅、山东省财政厅《缴费及统筹通知》，根据《决定》和文件《实施意见》的文件要求，以两个清单形式，列明哪些纳入缴费及统筹项目，哪些暂不纳入缴费及统筹项目，暂不纳入缴费及统筹的项目，仍由原渠道列支。两省厅部门将涉三项补贴列为改革性和地方补贴的属性，以及将其暂不纳入缴费及统筹的项目范畴，根据全国及本省实际情况并无不当。但应当确保改革养老保险制度决定实施前“老人”的原待遇标准不降低并按原待遇标准发放。该规范性文件对“原渠道”未作出权威解释，导致行政相对人对此认识上不统一并引发一些争议。即在执行该规范性文件时应当与“老人”各自具有的实际情况进行衔接。
关于日照市人民政府《实施意见的通知》（日政发[2015]13号），其中第二十条规定：“本办法实施前已经退休的人员，继续按照国家、省规定的原待遇标准发放基本养老金，现时执行基本养老金调整办法。其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金列支；其他待遇项目，暂由单位按原经费渠道发放。其中住房补贴、住宅物业补贴、取暖补贴等改革性补贴项目，因单位长期歇业无力发放的，经审核确认后，由同级财政予以补助。”该规范性文件就是对“单位长期歇业无力发放”的情形的衔接性规定。此规定体现了日照市委、市政府对改革前“老人”在领取退休费可能遇到实际问题不能及时领取时所具有的温暖和关怀。本案原告现无原单位，亦无原经费渠道，无从寻求原单位并向其申请支付涉案的三项补贴，成为其客观存在的实际情况，本院认为，原告的实际情况符合日照市人民政府《实施意见的通知》第二十条规定及其他有关文件精神。
关于被告东港区人社局和被告东港区财政局《转发通知》，该规范性文件系对《缴费及统筹通知》的原文转发和执行，效力同于《缴费及统筹通知》，两被告在执行此规范性文件时还应当同时执行《实施意见的通知》。根据日照市人民政府《实施意见的通知》，应当由被告东港区财政局对原告具有的实际情况进行审核确认，经审核确认后，由被告东港区财政局予以申报政府补助并拨款，并按有关经办流程由被告东港区人社局或主管部门东港区司法局代支给原告。
根据以上规范性文件，本院认为，原告对涉案三项补贴待遇继续享受，但自《决定》执行之日起，此三项补贴待遇至少目前已不属于基本养老保险基金列支的范畴，何时属于基本养老保险基金列支范畴，要看今后上级改革的规范性文件如何确定。
综上所述，被告依据《缴费及统筹通知》和《转发通知》及其他配套性规范性文件，文件内容未违反法律行政法规，属合法有效。本案两被告在行政程序上存在未发给第三人规范性文件的事实，属于行政程序瑕疵，不对原告的实体权利义务产生实质影响。国务院《决定》、山东省人民政府《实施意见》和日照市人民政府《实施意见的通知》等规范性文件均属养老保险制度改革性文件，配套性较强，就本案而言，这些改革性文件能够解决原告申请的问题。但是，被告东港区人社局在扣发和未支付原告的涉案三项补贴后，对原告申请的问题，东港区财政局与东港区人社局未能根据有关配套文件的规定和要求共同及时地给予解决，存在扣发行为合法而审核确认和给付不及时的问题，故两被告扣发行为合法，但共同负有补发和支付原告涉案三项补贴的义务，对原告请求被告履行给付义务的诉讼请求，本院予以支持。对原告请求确认两被告扣发和未支付行为违法，其理由不符合养老保险制度改革以及建立基本养老保险金正常的调整机制的目的、原则和精神，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上的行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”涉案有关文件系两被告共同联合发布，且东港区财政部门具有及时审核确认原告实际情况及拔付相应款项的职责，对被告东港区财政局主张的其不为适格被告的理由，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告请求确认被告日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市东港区财政局扣发原告张永森住房补贴、物业服务补贴行为以及未能支付住宅取暖补贴行为违法的诉讼请求；
二、责令两被告于本判决生效之日起十日内向原告张永森给付被扣发的退休费共计9057.75元及2011年－2016年度未能支付的住宅取暖补贴（具体金额由东港区财政局根据所执行文件规定标准计算），包括在起诉之日至本判决生效前呈持续扣发和未支付状态期间产生的，仍应当予以一并补发和支付；
三、自本判决生效之日起由两被告向原告继续履行支付今后年度退休费的义务，并参加今后的待遇调整的规定。
四、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告日照市东港区人力资源和社会保障局与日照市东港区财政局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 员 牟立华
审 判 员 孙 玮
人民陪审员 魏成瑜
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 任晓蕾