吉林省松原市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)吉07民终964号
上诉人（原审被告）：李爱君，住吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县。
被上诉人（原审原告）：前郭尔罗斯蒙古族自治县平凤乡嫩江村村民委员会。
法定代表人：潘福学，该村委会主任。
委托诉讼代理人：谭希贵，吉林臣和律师事务所律师。
上诉人李爱君与被上诉人前郭尔罗斯蒙古族自治县平凤乡嫩江村村民委员会（下述简称嫩江村）农村土地承包合同纠纷一案，吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院于2016年5月5日作出（2016）吉0721民初1647号民事判决。上诉人李爱君不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李爱君、被上诉人嫩江村的法定代表人潘福学及其委托诉讼代理人谭希贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李爱君上诉请求：依法确认我与嫩江村签订的《协议书》有效并继续履行。事实和理由：1.一审判决认定事实不清，证据不足。争议土地性质非“国有滩涂”，实际为村集体享有使用权的“草场”。1998年，嫩江村就将其转包给崔德贵、赵君成、李爱民投资开发400公顷，经营管理18年，且得到了国家给予的补贴。2007年1月10日，我与嫩江村签订了《协议书》，约定：将“拉拉岗子”李大力界内坝坑子（废弃地）承包给我，自2014年开始至2027年。《协议书》是双方自愿签订，且经过村支部、村委会研究，仲裁委也仲裁为有效《协议书》。2.一审判决适用法律错误。即使争议土地属于“国有滩涂”嫩江村无处分权，属于效力待定，真正的权利人未出现的情况下，草率认定无效不妥。
嫩江村辩称，2007年1月10日，嫩江村原党支部书记刘锡武违反工作纪律、法律规定，擅自在空白纸上加盖公章与李爱君签订的《协议书》是无效的，当时原承包人的承包期限还有8年多，且原合同已经延期到2016年末，刘锡武的违规行为已经受到纪律处分，而且诉争土地属“国有滩涂地”，我村无权对外发包。一审判决正确，应予维持。
嫩江村向一审法院起诉请求：要求确认嫩江村与李爱君于2007年1月10日签订的《协议书》无效。
一审法院认定事实：2007年1月10日，嫩江村与李爱君签订了一份《协议书》，约定：“嫩江村将拉拉岗子滩涂地中的废弃地3公顷承包给李爱君，承包期限自2014年至合同期满止，承包费3000元”，李爱君于当日向嫩江村缴纳了承包费3000元。2016年1月22日，前郭尔罗斯蒙古族自治县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会受理了嫩江村的仲裁申请，并于2016年3月21日作出仲裁裁决书，驳回了嫩江村请求确认合同无效的仲裁申请。另查明，案涉的“拉拉岗子滩涂地”是嫩江河段区域内的河道地，属行洪区内的滩涂地，是有堤防的河道，所处的位置在两岸堤防之间（在民堤与江水中心线之内）。双方签订合同后，由于原承包户的合同延期，李爱君至今没有取得土地承包经营权。在庭审中，法庭向李爱君释明，如果合同被确认无效，李爱君是否主张嫩江村返还已交付的承包费及赔偿经济损失。嫩江村明确主张合同若无效嫩江村应返还3000元承包费并自交款之日起按年利率30%计付利息损失。
一审法院认为，《协议书》所涉的“拉拉岗子滩涂地”是嫩江河段区域内的河道地，属行洪区内的滩涂地，是有堤防的河道，所处的位置在两岸堤防之间（在民堤与江道中心线之内）。《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”、第二十一条规定“在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。”第二十七条规定“禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。”《中华人民共和国物权法》第四十八条规定“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”本案争议的河道内滩涂地使用权属于国家所有。该滩地的开发和利用，依法应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。嫩江村在没有向河道主管机关和土地管理等有关部门申请制定土地利用规划并报县级以上地方人民政府批准的情况下，便开发利用河道内的滩涂地属违法行为。嫩江村将没有所有权和使用权的国有滩涂地以自己的名义进行发包，其所签订的土地承包合同是不具有法律效力的合同。嫩江村将3公顷滩涂地违法发包给李爱君，收取的3000元承包费没有合法依据，依法应返还给李爱君。嫩江村收取李爱君的承包费已使用多年，此行为给李爱君造成了实际经济损失。嫩江村违法发包土地存在过错，依法应承担过错赔偿责任。嫩江村除返还李爱君所交3000元承包费外，还应按年利率24%计付利息损失。30%利率已超过《最高人民法院关于〈审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定〉》第二十六条规定的24%标准，嫩江村应以3000元为基数，按年利率24%计付李爱君利息损失为宜，且符合法律的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定“无效的合同自始没有法律效力”，无效的合同不存在合同履行和违约问题。双方签订的土地承包合同无效，不存在履行合同违约事宜，合同中约定的嫩江村支付李爱君违约金的条款没有法律效力。故嫩江村除应返还李爱君所交的承包费3000元外，还应按年利率24%计付利息损失。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第二十条、第二十一条、第二十七条的规定，判决：一、前郭尔罗斯蒙古族自治县平凤乡嫩江村村民委员会与李爱君签订的《土地承包协议书》无效；二、前郭尔罗斯蒙古族自治县平凤乡嫩江村村民委员会于本判决生效后立即返还李爱君土地承包费3000元，并自2007年1月10日始以3000元为基数按年利率24%计付李爱君利息损失。案件受理费50元，由前郭尔罗斯蒙古族自治县平凤乡嫩江村村民委员会负担。
本院二审认定事实与一审法院查明事实一致，应予确认。
本院认为，李爱君与嫩江村签订《协议书》所涉标的物名称系“拉拉岗子地”，是历史形成的行洪区域“滩涂地”，前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府、前郭尔罗斯蒙古族自治县平凤乡人民政府均证实“拉拉岗子地”系“国有土地”。李爱君上诉称：争议土地性质系嫩江村集体享有使用权的“草场”，但未提供充分有效的证据支持其主张，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”，李爱君应承担举证不能的法律后果。依据《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第二十条、第二十一条、第二十七条、《中华人民共和国物权法》第四十八条规定：河道内滩涂地使用权系属国家，如开发利用应当由河道主管机关会同土地管理等相关部门制定规划，并报县级以上地方人民政府批准后方可实施。嫩江村未经逐级审批即对外发包争议的土地，违反了法律规定。上述法律规定属于效力性、强制性、限制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（5）违反法律、行政法规的强制性规定”，李爱君与嫩江村签订的《协议书》应依法确认为无效。综上所述，李爱君的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由李爱君负担。
本判决为终审判决。
审判长 于福桐
审判员 邰伟莉
审判员 邵国政
二〇一六年十月二十四日
书记员 段贵斌