广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016)粤行终248号
上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。住所地：广东省茂名市油城六路*号大院。
法定代表人：李红军，市长。
委托代理人：钟朝锋，男，茂名市法制局行政复议科长。
委托代理人：陆原东，男，茂名市法制局行政复议副主任科员。
上诉人（原审第三人）：化州市新安镇山西村周村经济合作社。
负责人：彭日生，社长。
委托代理人：李建立，广东橘乡律师事务所律师。
被上诉人：（原审原告）：吴俊松（曾用名吴振先），男，1942年9月6日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。
被上诉人：（原审原告）：吴维典，男，1973年4月4日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。
被上诉人：（原审原告）：吴维国，男，1968年4月20日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。
三被上诉人委托代理人：苏海，广东南天竹律师事务所律师。
吴俊松、吴维典、吴维国因与茂名市人民政府林权登记行政复议决定纠纷一案，茂名市人民政府、化州市新安镇山西村周村经济合作社（以下简称周村经济合作社）不服茂名市中级人民法院作出的(2015)茂中法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年8月18日，作为（甲方）的化州市新安镇山西村委会周村（即本案第三人周村经济合作社）、化州市新安镇山西村委会龙眼根村、化州市新安镇山西村委会木格村、化州市新安镇山西村委会竹子山村、化州市新安镇山西村委会三华村、化州市新安镇山西村委会霞寨村、化州市新安镇山西村委会茸草村、化州市新安镇山西村委会老屋地村的八个村集体与作为（乙方）的吴振先（即本案原告吴俊松）签订《承包合同书》，双方约定的主要内容有：因水口知青农场被撤销，原由水口知青农场使用的甲方的大片山岭，已由大番坡林场使用。根据甲方与大番坡林场签订的协议，甲方须补偿1900000元给大番坡林场即取得该山岭的所有权和使用权。现甲乙双方约定如下：1、甲方将取得的原为水口知青农场（后为大番坡林场）的山岭发包给乙方自主经营，承包山岭的名称和面积以1976年3月20日甲方与水口知青农场筹建小组等单位签订的《协议书》中记载的为准。2、承包期为30年，从2004年10月1日起至2034年10月1日止。3、承包金每年每亩20元整。甲方应补偿给大番坡林场的地上附着物1900000元由乙方垫付。乙方垫付后地上附着物（不包括动产）归乙方所有，乙方必须在每年12月31日前交清承包金，否则要缴纳滞纳金。逾期6个月不缴纳承包金甲方有权终止本合同。承包期满后或合同终止后，承包地上的所有附着物无偿归甲方所有。4、承包地上的附着物（不包括动产），在乙方首期垫付1000000元到化州市政府设定的专户后，由乙方经营、管理、使用、收益，甲方不得干涉，为了稳定经营，扩大经营，允许乙方招商引资、发包、转包和转让。……。该合同书“甲方”落款处由八个村集体负责人签名，“乙方”处由吴振先签名；化州市新安镇人民政府签署了“情况属实，同意双方协议”的意见并加盖公章，化州市新安镇农村承包合同办理处签署了“同意鉴证”的意见并加盖公章。合同签定后，吴振先支付给大番坡林场1900000元承包款，并对争议山岭进行管理使用。2007年1月9日，吴振先对其承包的第三人周村经济合作社的山岭申请登记，向化州市人民政府提交了《林权登记申请表》，该申请表中“主要权利依据及附图”一栏填写着“承包合同书”的内容；“林权共有权利人权利说明”一栏填写着“与吴维国、吴维典共有”的内容；“集体林地所有权权利人意见”一栏有下寨经济合作社的负责人彭织章签署的“同意变更”的意见，以及化州市新安镇山西村委会和化州市新安镇人民政府出具的“同意变更”的意见并加盖公章；“林业主管部门意见”一栏和“发证机关意见”一栏分别有化州市林业局和化州市人民政府出具的“同意办证”的审批意见并加盖公章。2007年1月10日，化州市人民政府向吴振先颁发了化林证字（2007）50764、50765、50768号《林权证》，其中50764号证登记了4个山岭（岭名分别叫老虎窝、雷打岭、燕仔斗、先锋岭），50765号证登记了4个山岭（岭名分别叫马铲径、龟仔岭、龟公山、萝斗围），50768号证登记了1个山岭（岭名叫牛扼岭）的林地所有权、林木所有权和使用权，在上述9个山岭的《森林、林木、林要状况登记表》中“注记”一栏分别记载着“与吴维国、吴维典共有”的内容。
2011年10月1日，原告吴振先与余兵签订《转让协议书》，双方约定由吴振先将其承包原水口知青农场的山岭（注：包含涉的案5个山岭）转让给余兵经营。2012年4月21日，余兵向化州市人民政府申请将上述5个山岭进行变更登记，化州市人民政府颁发给余兵化林证字(2011)第2800022号《林权证》，同时注销吴振先持有的化林证字（2007）50764、50765、50768号《林权证》。
2014年7月3日，第三人周村经济合作社召开村民会议，周村经济合作共有56户，44户代表参加会议表决，其中39户同意提起行政复议，不同意的有5户，第三人周村经济合作社遂于2014年8月19日向被告茂名市人民政府提出行政复议申请，请求撤销化州市人民政府于2007年1月10日颁发给吴振先、吴维典、吴维国共有的化林证字（2007）第50764、50765、50768号《林权证》或确认该《林权证》违法无效。被告茂名市人民政府于2014年8月26日受理，又于同年10月13日中止行政复议，后于2015年2月15日恢复行政复议。2015年3月26日，被告茂名市人民政府作出茂府行复［2014］63号行政复议决定，该复议决定的主要理由为：《林权登记申请表》中“林权共有权利人权利说明”填写的“与吴维国、吴维典共有”的笔迹不能确定是吴振先最初申请的内容，且与该表其他内容的笔迹不同，也与该表唯一权利依据《承包合同书》承包人是吴振先不一致，因此无法认定周村经济合作社在吴振先申请办理林权证时已知悉并同意共有人的事实，也没有证据证明吴维国、吴维典拥有涉案山岭的承包经营权，化州市人民政府颁发给吴振先化林证字（2007）第50764、50765、50768号《林权证》，将涉案山岭登记为吴振先、吴维国、吴维典共有，权属来源不清，缺乏事实根据和法律依据。遂作出如下决定：确认化州市人民政府颁发的化林证字（2007）第50764、50765、50768号《林权证》注记“与吴维国、吴维典共有”的内容违法。原告吴俊松、吴维国、吴维典不服该行政复议决定，于2015年4月9日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告茂名市人民政府作出的茂府行复[2014]63号行政复议决定书，并判决驳回第三人的复议申请；2、本案一切诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，第三人周村经济合作社通过召开村民会议，周村经济合作社共有56户，44户代表参加会议表决，其中39户同意提起行政复议，不同意的有5户，其村集体向被告茂名市人民政府提出行政复议申请，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。被告茂名市人民政府根据第三人周村经济合作社的行政复议申请受理并作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，属于其法定职责范围。
周村经济合作社等八个村集体与原告吴振先签订承包山岭合同时约定，原告吴振先代替周村经济合作社等八个村集体垫付1900000元给大番坡林场，由周村经济合作社等八个村集体收回该林场使用的该八个村集体的山岭，再发包给原告吴振先。原告吴振先在付清1900000元后对其所承包的山岭进行经营、管理、使用，双方已实际履行了承包合同。根据承包合同约定，原告吴振先对自己承包的山岭有自主经营的权利。因此，原告吴振先向化州市人民政府申请其所承包的山岭的林权证时，将其两个儿子吴维国、吴维典作为共有人，是原告吴振先在行使自主经营权中的利益再分配，不违反上述承包合同的约定，也没有损害第三人周村经济合作社的利益。况且作为发包方之一的第三人周村经济合作社的原法定代表人彭卓良在原告吴振先的《林权登记申请表》中签署了“同意变更”的意见，彭卓良的行为应视为第三人村集体对原告吴维国、吴维典作为原告吴振先承包山岭共有人的事实的认可。化州市人民政府根据该事实作出化林证字（2007）第50764、50765、50768号《林权证》的行政行为，具有事实根据，符合法律的有关规定。
被告茂名市人民政府作出的茂府行复［2014］63号行政复议决定，认为原告吴振先提交的《林权登记申请表》中书写的“与吴维国、吴维典共有”的笔迹与该林权申请表中其他内容的书写笔迹不同，从而无法确定该内容是《林权登记申请表》最初申请的内容。被告茂名市人民政府对该理由没有提供法律所规定的合法有效的证据予以证明，仅凭主观推断得来，属于证据不足。被告茂名市人民政府还认为周村经济合作社等八个村集体与原告吴振先签订承包合同书约定承包人为原告吴振先本人，而化林证字（2007）第50764、50765、50768号《林权证》却将原告吴维国、吴维典登记为原告吴振先承包山岭的共有人，属于权属来源不清。但是，被告茂名市人民政府向原审法院提交的证据中，第三人周村经济合作社的原法定代表人彭卓良在原告吴振先的《林权登记申请表》中签署的“同意变更”的意见，足于证明第三人村集体同意原告吴维国、吴维典作为原告吴振先承包山岭的共有人的事实。因此，被告茂名市人民政府的上述理由不成立，原审法院不予支持。
综上，被告茂名市人民政府作出的茂府行复［2014］63号行政复议决定书，确认原告吴振先的化林证字（2007）50764、50765、50768号《林权证》中“注记”栏“与吴维国、吴维典共有”的内容违法，缺乏事实根据和法律依据，依法应予撤销。原告主张撤销被告茂名市人民政府作出的茂府行复［2014］63号行政复议决定书，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销被告茂名市人民政府于2015年5月26日作出的茂府行复［2014］63号行政复议决定书。二、驳回原告吴俊松、吴维典、吴维国的其他诉讼请求。
茂名市人民政府不服一审判决提起上诉称：1、一审判决认定吴俊松将其儿子吴维国、吴维典作为共有人申领林权证不违反其与第三人签订的承包合同，属于认定事实和对法律的理解错误；2、一审判决以原审第三人负责人彭卓良个人的行为认定第三人村集体认可吴维国、吴维典为吴俊松承包山岭共有人，没有法律依据；3、一审判决认为本府的复议决定认定林权证的《林权登记申请表》中林权共有权利人权利说明不是最初申请的内容属主观推断、证据不足，一审判决事实不清；4、林权证登记吴维国、吴维典与吴俊松共有原审第三人集体山岭的土地承包经营权的权属来源不清，该共有登记显属违法，本府复议决事实清楚，法律依据充足、处理适当。综上，请求二审法院撤销原判，维持本府复议决定。
化州市新安镇山西村周村经济合作社不服一审判决提起上诉称：1、《承包合同书》主体只有吴振先一人，化州市政府在毫无证据证实吴维国、吴维典对我方589亩山岭拥有承包经营权的情况下，在颁发给吴振先的《林权证》上注记：“与吴维国、吴维典共有”显然与发证依据《承包合同书》记载的事实不符。2、林权登记申请书只有吴振先一人，《林权登记申请表》上签名也没有吴维国、吴维典的登记资料。后来的注记是他人事后加上的。3、法律规定农村集体土地的承包、转包必须经过村民会议同意，我方从未经村民会议同意吴振先将589亩岭地的承包经营权让予吴维国、吴维典共有，彭卓良签署“同意变更”是指将本社的林权证变更给吴振先，即使认定是同意变更给吴维国、吴维典共有，该行为也是彭卓良的个人行为，不能视为我方村集体同意。4、涉案林权证属于未批先发、未经公示公告，发证程序违法，“与吴维国、吴维典共有”，却只有吴振先的身份证，发证主体不明。5、原审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，维持茂名市人民政府的被诉行政复议决定。
被上诉人吴俊松、吴维典、吴维国二审辩称：1、涉案林场是由被上诉人父子三人共同出资赎回，由吴俊松作代表与原审第三人村集体签订承包合同，承包经营权实为三人共有。2、提起行政复议并非原审第三人村集体的真实意愿，并且该行政复议已经超过法定复议期限。3、原审判决撤销涉案行政复议决定书，符合法律规定，判决结果正确。请二审法院予以维持。
本院二审补充查明：2005年12月24日，吴振先与龙眼根村等八个自然村签订了“关于承包者吴振先与龙眼根八条自然村签订补充协议、交付承包款的会议纪要”，其中有“原承包方：吴振先（吴维典、吴亚权属振先儿子）”的字样，会议参加人有“吴维典、吴维国”的签名字样。另，2008年、2010年、2011年葺草村出具了其收到吴维国支付租金的收据。
本院经审查，认定的其他事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为林权登记行政复议决定纠纷，二审争议焦点是茂名市人民政府作出的茂府行复［2014］63号行政复议决定是否合法。
《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”本案被上诉人吴俊松（曾用名吴振先）申请林权登记时，在《林权登记申请表》中的“主要权利依据及附图”一栏填写的是“《承包合同书》”。本案《承包合同书》系由吴俊松一人与下寨经济合作社等八个村集体签订，合同的主体并不包括吴维典和吴维国。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”本案签订的承包合同并非上述法律规定的农村集体经济组织内部的家庭承包，因此，虽然吴俊松与吴维国、吴维典是父子关系，亦不能据此认为吴俊松一人的签名就代表吴维典、吴维国也取得了承包经营权。“关于承包者吴振先与龙眼根八条自然村签订补充协议、交付承包款的会议纪要”中，虽然有“原承包方：吴振先（吴维典、吴亚权属振先儿子）”的字样，会议参加人有“吴维典、吴维国”的签名字样，但该会议纪要明确了承包者是“吴振先”，其中“（吴维典、吴亚权属振先儿子）”的记载只表明了其与“吴振先”之间的关系。因此，从上述会议纪要的内容和字样看，亦不能推论出该会议纪要已经将“吴振先”一人变更为包括“吴维典、吴维国”在内的三人，即承包主体已经变更的结论。另，2008年、2010年、2011年葺草村出具的其收到吴维国支付租金的收据，亦只能证明吴维国支付租金的事实，仅凭这一事实亦不能证明吴维国取得了承包经营权，改变了承包法律关系。因此，原审法院认为“吴振先向化州市人民政府申请其所承包的山岭的林权证时，将其两个儿子吴维国、吴维典作为共有人，是吴振先在行使自主经营权中的利益再分配，不违反上述承包合同的约定”，该认定不符合承包经营权登记主体与承包经营合同主体相一致的原则，并不妥当。
《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”根据上述规定，在吴振先取得涉案土地承包经营权之后，被上诉人“吴维典、吴维国”要取得土地承包经营权，应当经过土地所有权人农村集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。虽然作为发包方之一的周村经济合作社的原法定代表人彭卓良在吴振先的《林权登记申请表》中签署了“同意变更”的意见，但彭卓良“同意变更”的具体意思表示是否明确指同意涉案林权登记为“吴维国、吴维典”共有、该意见是否取得了周村经济合作社的成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意？对此关键事实，作为行政复议机关的茂名市人民政府，以及原审判决都未能查清。原审判决认为彭卓良的行为应视为周村经济合作社集体对吴维国、吴维典作为吴振先承包山岭共有人的事实的认可，此认定证据并不充分。但是，原审判决关于茂名市人民政府“认为吴振先提交的《林权登记申请表》中书写的‘与吴维国、吴维典共有’的笔迹与该林权申请表中其他内容的书写笔迹不同，从而无法确定该内容是《林权登记申请表》最初申请的内容。茂名市人民政府对该理由没有提供法律所规定的合法有效的证据予以证明，仅凭主观推断得来，属于证据不足”的认定意见并无不当。本案要正确认定吴维国、吴维典是否取得了涉案土地的承包经营权、被诉林权登记中注记“与吴维国、吴维典共有”的行为是否合法，应当进一步查明相关事实。据此，原审判决撤销茂名市人民政府的行政复议决定并无不当，本院依法予以支持。但为保障土地所有权人各村集体经济组织的合法权益，本案应当由茂名市人民政府重新作出行政复议决定。
综上，上诉人茂名市人民政府、周村经济合作社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判；
二、由茂名市人民政府重新作出行政复议决定。
本案二审案件受理费50元，由上诉人茂名市人民政府、周村经济合作社共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 黄伟明
代理审判员 罗 燕
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 朱璐明