广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终672号
上诉人（原审原告）：仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司。地址：广东省仁化县城口镇。
法定代表人：罗建新，总经理。
委托代理人：萧炽辉，广东众达律师事务所律师。
委托代理人：刘智聪，广东众达律师事务所实习律师。
被上诉人(原审被告)：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县新城路*号。
法定代表人：王晓梅，县长。
委托代理人：黄鹏，仁化县人民政府法制局工作人员。
委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：仁化县城口镇人民政府。地址：广东省仁化县城口镇。
法定代表人：谭卫财，镇长。
委托代理人：黄启发，仁化县城口镇人民政府工作人员。
委托代理人：袁志强，广东天行健律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：仁化县国土资源局。地址：广东省仁化县丹霞大道***号。
法定代表人：温天才，局长。
委托代理人：蒙克荣，广东丹霞律师事务所律师。
委托代理人：刘华亮，仁化县国土资源局交易中心工作人员。
被上诉人(原审被告)：仁化县公共资源交易中心。地址：广东省仁化县丹霞大道***号**楼。
法定代表人：华玉英，主任。
委托代理人：肖志军，仁化县公共资源交易中心工作人员。
原审第三人：韶关市丰源旅游投资有限公司。地址：广东省仁化县城口镇人民政府办公楼*楼***室。
法定代表人：苏志江，执行董事。
委托代理人：陈栩涛、冯丽静，均是韶关市丰源旅游投资有限公司工作人员。
上诉人仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司（以下简称瀛枫公司）因诉被上诉人仁化县人民政府（以下简称仁化县政府）、仁化县城口镇人民政府（以下简称城口镇政府），仁化县国土资源局（以下简称仁化县国土局），仁化县公共资源交易中心土地出让行政纠纷一案，不服韶关市中级法院（2016）粤02行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年11月8日，甲方仁化县城口镇人民政府与乙方仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》，内容其中有：“第二条：乙方投资兴建温泉开发项目；第三条：甲方提供给乙方有偿使用转让土地期限为五十年。具体以国土部门向乙方核准颁发《国有土地使用权证》之日起算。甲方有偿提供给乙方使用之项目商住用地，用作温泉开发相关配套设施建设和房地产开发，但不得用作工业用途。第四条：转让金及租金支付方式：1、温泉项目用地转让金：水田为每亩26000元，共计167.87亩；荒田每亩13000元，以上共计4478890元。2、温泉出水口的土地3.15亩，每亩26000元。3、管道用地1.02亩，计20400元。4、城口锦城温泉项目用地及地上建筑物之转让价款300000元。5、东坑锦城温泉项目用地及地上建筑物之转让价款300000元。6、全部土地一次性补偿300000元。乙方六项共计应支付甲方项目用地转让金5563790元。第八条：甲方负责为乙方办理项目用地之《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《采矿许可证》、《取水证》等乙方温泉项目开业经营所需有关证照，费用由乙方负担。第九条：甲方不得提前收回本合同项下之项目用地使用权。若确因国家征用需要提前收回项目用地之使用权，甲方需在其辖区内为乙方重新安排有同等资源之用地供乙方使用。并按国家政策规定补偿乙方损失。丹霞瀛枫温泉用地面积：152544.58平方米，228.73亩；其中：水田141566.46平方米，山地4432.12平方米；溪河2761平方米。
2005年11月10日，仁化县政府作出仁府复字[2005]4号《关于同意城口温泉项目投资开发的批复》，同意城口镇与仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司共同组织项目实施。
2006年8月3日，仁化县发展改革局作出仁发改备字[2006]15号《关于丹霞瀛枫温泉项目备案的通知》，内容有：“仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司报来《关于要求丹霞瀛枫温泉项目立项的申请》，该项目符合国家相关产业政策，项目总投资2900万元。经审核，同意该项目备案》。
2006年11月8日，仁化县建设局为原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司核发了《建设用地规划许可证》，项目总用地132862平方米。
2007年10月15日，甲方仁化县城口镇人民政府与乙方仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司又签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》补充协议。对征地面积略有增加，双方同意按合同约定的价格进行增补。之后，仁化县国土局、仁化县城口镇政府与城群村委会管仲湾村、油坪村、三角坪村、五里山村、乌石下村等村小组签订了《征地协议书》。其中约定的水田每亩补偿15000元，林地每亩5600元等。据不完全统计，原告所支付征地款约8920000元。
2013年1月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字[2013]70号《广东省国土资源厅关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》，内容有：“韶关市人民政府：经你市人民政府审核同意上报的《关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的请示》(韶地征[2011]112号)及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的征收土地方案。同意仁化县将丹霞街道岭田村、城南村、大桥镇亲联村、城口镇城群村等属下的集体未利用地7.4729公顷办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。”
2013年11月18日，广东省国土资源厅又作出粤国土资(建)字[2013]1165号《广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的批复》，内容有：“韶关市人民政府：经你市人民政府审核同意上报的《关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的请示》(韶地征[2012]50号)及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、仁化县城口镇城群管仲湾、三角坪、油坪、鸟石下经济合作社属下的集体未利用地9.1328公顷属于仁化县城乡建设用地增减挂钩试点丹霞街道项目区建新区用地，已按规定与项目区实施规划进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。请你市人民政府督促仁化县人民政府按承诺保证拆旧区地块在2014年前复垦完毕，复垦后新增耕地数量、质量达到规定要求。二、同意上报的征收土地方案，同意仁化县将9.1328公顷集体土地办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。三、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符。四、请你市人民政府督促仁化县人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。仁化县人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；县土地行政主管部门会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。
2016年3月28日，仁化县政府分别与城口镇城群村委会、城群村委会乌石下村小组、管仲湾村小组、油坪村小组、三角坪村小组等村小组签订《城口温泉项目征地补充协议书》、《征收农村集体土地留用地安置协议书》。补充协议书的主要内容有：仁化县政府同意依据2005年征地协议中的面积及地类作为基础数据，对征收乙方的土地进行增加补偿，耕地6000元/亩，山坡地3000元；留用地安置协议书约定：留用地按征地的10%。
2016年4月21日，仁化县国土局作出《关于收储城口镇城群江头埂A地块国有土地使用权的请示》向仁化县政府请示。
2016年4月25日，仁化县政府作出仁府复[2016]25号《关于同意收储城口镇城群江头埂A地块国有土地使用权的批复》，批复面积79836.5平方米（119.75亩）。
2016年6月12日，仁化县住房和城乡规划建设局作出《仁化县城口镇城群村委江头坝A地块规划设计条件书》。
2016年6月12日，韶关市恒正房地产与土地评估有限公司作出韶恒正地评[2016]（估）字第1699号《土地估价报告》：估价结果：土地面积79836.5平方米，每平方米410元，总地价3273万元。
2016年6月15日，仁化县政府讨论审议了《仁化县国土局关于城口镇城群村委江头埂A地块国有土地出让的请示》。
2016年6月24日，仁化县国土局作出《仁化县城冈镇城群村委江头埂A地块国有建设用地使用权网上交易方案》，内容其中有：“根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部第39号令)和《韶关市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌及网上交易管理规定》（韶关市人民政府第52号令)的有关规定，经县政府批准，我局决定对位于县城口镇城群村委江头埂A地块的国有建设用地使用权以网上交易方式进行公开出让。一、该地块规划用地面积为79836.5平方米，用地性质为商业、居住用地；二、该用地采取网上交易方式进行公开出让，网上交易公告提前20日发布，挂牌时间为10个工作日，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可参加竟买。三、网上交易起始价为人民币叁仟贰佰柒拾叁万元整(￥3273万元)，不设底价，加价幅度为每次不低于5万元。四、有意竞买者，必须在网上交易规定期限内交付竟买保证金后方能参加竟买，竟买保证金为人民币700万元，缴交竟买保证金可登陆到仁化县国土资源网上交易系统申购网上交易地块后，通过柜台或网银将足额竟买保证金转入仁化县公共资源交易中心指定帐户。五、网上交易系统确定竞得人后，竞得人必须在成交后5个工作日内携带公司、个人或组织的相关资料、保证金缴款凭证和网上交易系统下载的《网上交易系统成交确认书》到仁化县公共资源交易中心进行竞买资格复核，通过资格复核后仁化县公共资源交易中心与其签订《成交确认书》，签订《成交确认书》后10个工作日内竟得人到县国土资源局申请签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同签订后30日内缴清土地出让价款。逾期签订者或拒签者，其竞买保证金不予退回。六、申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。县国土资源局可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竟得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竟得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》。七、仁化县国土资源局在竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起30日内将地块以现状交给竟得人，双方签订《交地书》。八、竟得人必须严格按照2016年6月12日仁化县住房和城乡规划建设局出具的《仁化县城口镇城群村江头埂A地块规划设计条件书》要求在交地之日起1年内开工建设，并在3年内从签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起计完工，否则，由县国土资源局按闲置土地进行处理。”
2016年6月24日，仁化县国土局出具委托书给仁化县公共资源交易中心，委托该中心组织本次国有建设用地使用权网上交易活动。
2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权网上交易公告》，内容有：“受仁化县国土资源局委托，我中心以网上交易方式公开交易国有建设用地使用权。现将有关交易事项公告如下：一、挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地代码：440224003002GB00001；土地位置：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块；该地块规划用地面积为79836.5平方米，规划许可建筑面积79836.5平方米，规划用地性质为商业、居住用地，住宅部分的土地使用年限为70年，商业部分的土地使用年限为40年。该用地采取网上交易方式进行公开出让，网上交易起始价为人民币叁仟贰佰柒拾叁万元整(￥3273万元)，加价幅度为每次不低于5万元，竞买保证金为700万元。二、宗地的公告、申购及交易时间：交易公告时间：从2016年6月27日至2016年7月17日；网上交易时间：从2016年7月18日至2016年7月29日止，网上申购及保证金缴交截止时间：2016年7月27日17时止。三、竞买人资格：中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可报名。四、其它注意事项：1、网上交易宗地的申购方式、竞买保证金缴纳方式等详细情况和具体要求详见宗地交易方案和交易须知，内容以宗地交易方案和交易须知为准。有意竞买人可直接登陆到本中心的交易网站┈查阅及下载宗地交易方案和交易须知。2、竞买保证金在网上交易系统报名后一次性足额转入系统指定银行帐号，不得以他人名义代缴且必须以人民币支付。3、本次公开网上交易不接受电话、邮寄、书面、电子邮件及口头报价。4、竞买申请人应详尽了解本次交易宗地现状及所列条件，提交竞买申请视同对本次网上交易宗地的现状及所列条件无异议并全面接受。……建议各有意竞买人提前进行办理CA数字证书、缴交竞买保证金等相关手续；如因延误办理CA数字证书或竞买保证金未及时到帐导致有意竞买人丧失竞买资格的，由竞买人自行承担。5、本次国有建设用地使用权网上交易按照价高者得原则确定竞得人。……”
2016年8月3日，仁化县公共资源交易中心与韶关市丰源旅游投资有限公司签订《成交确认书》，由韶关市丰源旅游投资有限公司竞得仁土网挂[2016]12号宗地的国有建设用地使用权，该宗地成交价为32730000元。
2016年8月11日，原告向被告公共资源交易中心提出《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函》，内容其中有：“仁化县公共资源交易中心：贵单位于2016年7月29日通过挂牌出让了位于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块(宗地代码440224003002GB00001b下称“该地块”，该地块规划用地面积为79836.5平方米)，并由韶关市丰源旅游投资公司竞得(仁土网挂[2016]12号)。然而我司仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司(下称“我司”)早在2005年即已取得该地块的相关使用权益，仁化县人民政府及仁化县国土资源局在未向我司办理任何合法的征地补偿手续，且贵单位未经严格审核该地块的实际权属情况下，违法公开挂牌对外交易，已严重损害了我司的合法权益。为此，我司特向贵单位提出异议，要求撤销本次交易。为便于贵单位了解相关情况，我司现就该地块之权属状况说明如下：1、2005年期间，我司为响应仁化县人民政府、仁化县城口镇人民政府招商引资工作，促进仁化县地方经济的发展，我司与仁化县人民政府及城口镇人民政府达成合作投资开发温泉项目。2005年11月8日我司与仁化县城口镇人民政府共同签署了《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》(下称“开发合同”，附件一)，并于2007年10月15日双方共同签署了《仁化县城口温泉项目投资开发合同书补充协议》(下称“补充协议”，附件二)；上述相关协议文件均取得了仁化县人民政府审批同意。根据开发合同及补充协议约定由我司在仁化县城口镇投资开发建设温泉项目，城口镇政府负责提供土地、温泉口等其他温泉项目配套，并负责办理国有土地使用证、取水证等相关证件。2、开发合同及补充协议签署后，我司按照约定支付了土地转让款、青苗补偿费、征地款、办证费、资源管理费等所有费用，城口镇政府将位于城口镇江口、蕉坑、下蕉坑等项目土地共计约252亩及相关配套交付给我司，其中包含本次挂牌交易的城群村委江头埂A地块在内。为尽快推动项目开发建设，我司组成专业团队进入项目地块进行前期平整土方等大量基础工程施工，并投入大量的人力、物力、财力进行准备工作。同时我司依法取得了该项目之《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》及《建设用地规划许可证》，因此该项目土地相关权益实际属于我司所有。综上，仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的权益属于我司享有，我司对该地块享有所有权益。根据相关法律规定，公开挂牌出让的土地应当权属清晰且无争议，县政府在未与我司办理任何征地补偿等手续的情况下，由贵单位将该地块进行公开挂牌交易，不仅严重损害了我司的合法权益，而且也违反了相关法律规定。贵单位作为进行土地挂牌交易的行政机构，竟然罔顾事实、违法操作，在未经严格审核该地块的实际权属情况下，将属于我司的土地违法公开挂牌对外交易，我司特就本次挂牌交易行为提出异议，请贵单位调查核实，并撤销该地块本次挂牌交易，保障我司对该地块享有的合法权益。”
2016年8月11日，仁化县公共资源交易中心作出《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函》，内容有：“仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司：2016年8月8日接到贵公司的异议函。根据异议函提出的异议，现答复如下：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块国有土地使用权出让是经仁化县人民政府常务会议通过，仁化县土地招拍挂领导小组会审通过，仁化县国土资源局依法向我中心委托挂牌交易，我中心根据《广东省土地使用权公开交易规则》将该地块进行了为期20天的公告(2016年6月27日至2016年7月17日)，为期10个工作日的交易(2016年7月18日至2016年7月29日)。因此，该地块的交易程序是公平、公正、公开、依法进行的。成交结果也是具有法律效力。因此贵公司对我中心提出撤销该地块的成交结果的请求，我中心不予支持。如贵公司对我中心的交易程序存在异议，请举证后向我中心提出书面申请。如贵公司对其它的程序存在异议的请向相关部门提出。”原告认为其是案涉土地的实际合法使用人，案涉土地的相关权益实际属于原告所有。然而在2016年7月29日，四被告违法将案涉地块公开挂牌对外交易，与第三人丰源旅游公司成交，已严重损害了原告的合法权益。根据《行政法》及《行政诉讼法》的相关规定，请求：1、撤销四被告关于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号，并确认四被告与第三人签订的国有土地出让合同无效。2、本案所有诉讼费用由四被告承担。
另查明：2016年11月25日，原审法院召集了原告、被告仁化县政府、仁化县国土局进行了现场勘察，经过现场勘察，原告所做工程：主要有：修了一条道路、一条桥、三个涵洞；平整了部分土地；做了二层护坡；排水沟、施工房等工程项目。
原审法院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2005年11月8日，原告瀛枫公司与被告城口镇政府虽然签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》、2007年10月15日又签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》补充协议，签订协议后，虽然原告做了部分工程项目，修了道路、平整了部分土地等，但农用地没有转为建设用地，没有办理《国有土地使用证》，仁化县政府仍然没有登记造册，核发证书，确认涉案土地的使用权属于原告。因此，不能完全确认涉案土地的合法使用权就属于原告。
二、2013年11月18日，广东省国土资源厅作出了粤国土资(建)字[2013]1165号《广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的批复》，仁化县城口镇城群管仲湾、三角坪、油坪、鸟石下经济合作社属下的集体未利用地9.1328公顷同意转为建设用地，同意将9.1328公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2016年3月28日，仁化县政府分别与城口镇城群村委会、城群村委会乌石下村小组、管仲湾村小组、油坪村小组、三角坪村小组等村小组签订了《城口温泉项目征地补充协议书》、《征收农村集体土地留用地安置协议书》，2016年6月15日，仁化县政府讨论审议了《仁化县国土局关于城口镇城群村委江头埂A地块国有土地出让的请示》，2016年6月24日，仁化县国土局作出了《仁化县城冈镇城群村委江头埂A地块国有建设用地使用权网上交易方案》，2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权网上交易公告》，在此期间，仁化县政府多次与原告就涉案土地出让交易补偿等一系列事项进行了协商，由于补偿的标准无法达成一致意见，原告也放弃参加仁化县公共资源交易中心组织的仁土网挂[2016]12号国有建设用地使用权挂牌出让活动。因此，被告在原告没有合法取得涉案土地的使用权，又不参加仁土网挂[2016]12号国有建设用地使用权挂牌出让活动的情况下，请求撤销关于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号），并确认被告与第三人签订的国有土地出让合同无效，不予支持。
综上所述，原告的诉讼请求事实理由不充分，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司负担。
上诉人瀛枫公司不服，向本院提起上诉称：上诉人通过与被上诉人签订投资开发合同书，并向被上诉人付清了所有费用，依法取得了《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》及《建设用地规划许可证》，且对案涉土地进行了开发，故上诉人实际上已取得案涉土地的合法使用权并享有相关的合法权益。原审法院认为因上诉人未取得《国有土地使用证》，故不能完全确认涉案土地的合法使用权就属于上诉人，属于认定事实及适用法律错误。二、原审法院认定仁化县政府多次与上诉人就案涉土地出让交易补偿等一系列事项进行了协商，并认为上诉人未参与案涉案土地使用权的招拍挂出让活动的情况下，无权请求撤销四被上诉人关于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的出让行为，且无权要求确认四被上诉人与原审第三人签订的国有土地出让合同无效，属于认定事实及适用法律错误。为此，请求：1、撤销原审判决；2、撤销四被上诉人关于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号）；3、撤销仁化县国土局对韶关市丰源旅游投资有限公司颁发的粤（2016）仁化不动产权第0000059号不动产权证书；4、本案所有诉讼费用由四被上诉人承担。
被上诉人仁化县政府答辩称：一、仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块已依法被征收为国有土地，不存在上诉人所称权利不清晰、安置补偿未落实到位等问题，同时上诉人并非案涉土地的合法使用权人，仁化县国土资源局依法通过挂牌方式出让案涉地块并未侵犯上诉人的合法权益，上诉人无权提起行政诉讼。二、仁化县国土局出让案涉地块程序合法、依据充分，并无不当，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于行政行为可判决撤销的情形，上诉人请求撤销案涉土地出让行为毫无依据。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，所作判决并无不当。综上所述，上诉人提出上诉无事实和法律依据，请求人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人城口镇政府答辩称：上诉人提出上诉无事实和法律依据，请求人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人仁化县国土局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院在查明事实的基础上，依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人仁化县公共资源交易中心答辩称：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块国有土地使用权出让是经仁化县人民政府常务会议和仁化县土地招拍挂领导小组会审通过，仁化县国土资源局依法向我中心委托挂牌交易，我中心根据《广东省土地使用权公开交易规则》将该地块进行了为期20天的公告（2016年6月27日至2016年7月17日），为期10个工作日的交易（2016年7月18日至2016年7月29日）。因此，该地块的交易程序是公平、公正、公开、依法进行的，成交结果也是具有法律效力。2016年8月8日接仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函后，仁化县公共资源交易中心于2016年8月11日已致答复函给该公司。为维护国家利益和社会主义经济秩序，请人民法院依法予以判决。
原审第三人韶关市丰源旅游投资有限公司答辩称：上诉人上诉请求无事实和法律依据，请二审法院依法驳回其上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条第一款规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2005年11月8日，上诉人瀛枫公司与被上诉人城口镇政府签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》，2007年10月15日，瀛枫公司与城口镇政府又签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》补充协议，约定由城口镇政府有偿转让涉案土地给瀛枫公司等内容。由于城口镇政府并非涉案土地的权属主体，且签订上述两份合同之前并未办理涉案土地农用地转为建设用地等手续，因此，上述两份合同不属于国有土地使用权出让或转让合同。签订合同后，虽然瀛枫公司做了部分工程项目，修了道路、平整了部分土地等，但其未取得涉案土地的《国有土地使用证》，因此，瀛枫公司不是涉案土地的合法使用权人。此外，2013年1月21日，广东省国土资源厅经省政府同意，作出粤国土资(建)字[2013]70号《广东省国土资源厅关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》，同意将丹霞街道岭田村、城南村、大桥镇亲联村、城口镇城群村等属下的集体未利用地7.4729公顷办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。2013年11月18日，广东省国土资源厅经省政府同意，作出粤国土资(建)字[2013]1165号《广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的批复》，同意将仁化县城口镇城群管仲湾、三角坪、油坪、鸟石下经济合作社属下的集体未利用地9.1328公顷转为建设用地，同意将9.1328公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2016年3月28日，仁化县政府分别与城口镇城群村委会、城群村委会乌石下村小组、管仲湾村小组、油坪村小组、三角坪村小组等村小组签订了《城口温泉项目征地补充协议书》、《征收农村集体土地留用地安置协议书》。2016年6月15日，仁化县政府讨论审议了《仁化县国土局关于城口镇城群村委江头埂A地块国有土地出让的请示》。2016年6月24日，仁化县国土局作出了仁化县城口镇××村委××头××ＡA地块国有建设用地使用权网上交易方案》。2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权网上交易公告》，瀛枫公司未参加涉案国有建设用地使用权的挂牌出让活动。根据上述事实，原审法院认定瀛枫公司在未取得涉案土地的合法使用权，又不参加仁土网挂[2016]12号国有建设用地使用权挂牌出让活动的情况下，请求撤销关仁化县城口镇××村委××头××ＡA地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号），并确认被告与第三人签订的国有土地出让合同无效，因缺乏事实根据和法律依据，原审法院判决驳回瀛枫公司的诉讼请求并无不当,本院依法予以维持。至于瀛枫公司在一审开庭增加请求撤销仁化县国土局对韶关市丰源旅游投资有限公司颁发的粤（2016）仁化不动产权第0000059号不动产权证书的问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”瀛枫公司在本案起诉状副本送达被上诉人后，在一审开庭期间增加该项诉讼请求，已超过上述司法解释关于增加诉讼请求期限的规定，且无正当理由。因此，原审法院对该项诉讼请求不予审理并无不当。瀛枫公司上诉主张，其实际上已取得案涉土地的合法使用权并享有相关的合法权益,原审法院以其未取得《国有土地使用证》为由,认定其不是涉案土地合法使用权人错误等，上诉请求撤销原审判决，撤销四被上诉人关仁化县城口镇××村委××头××ＡA地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号）及撤销仁化县国土局对韶关市丰源旅游投资有限公司颁发的粤（2016）仁化不动产权第0000059号不动产权证书，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年八月十一日
异
书记员 许选鸣