湖北省保康县人民法院
民 事 判 决 书
(2016)鄂0626民初587号
原告:保康县国土资源局，住所地：保康县城关镇光千路7号，统一社会信用代码：11420626011199748R。
法定代表人：冯祖成，系保康县国土资源局局长。
委托诉讼代理人：谭思彬，男，1967年6月17日出生，汉族，保康县人，系保康县土地储备供应中心储备部部长，公民身份号码：4206261967********，住本县城关镇光千路7号。
委托诉讼代理人：余志文，湖北襄金律师事务所律师，代理权限：特别授权。
被告：扬州熙龙房地产开发有限公司，住所地：江苏省扬州市邗江区杨寿镇宝女村。
法定代表人：陈正华，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：陈正军，，扬州熙龙房地产开发有限公司保康项目部负责人，住保康县城关镇东街62号。
委托诉讼代理人：吴杰，湖北五峡律师事务所律师。代理权限：特别授权。
原告保康县国土资源局（以下简称县国土局）诉被告扬州熙龙房地产开发有限公司（以下简称扬州熙龙地产公司）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年5月19日立案后，依法由审判员王兴菊适用简易程序公开开庭进行了审理。因案件不宜适用简易程序，本案转为普通程序，组成由审判员王兴菊担任审判长，审判员梁东丽、黄新军参加的合议庭，于2016年7月11日公开开庭进行了审理。原告县国土局的委托代理人谭思彬、余志文，被告扬州熙龙地产公司的委托代理人陈正军、吴杰到庭参加诉讼。在诉讼过程中，原告县国土局于2016年9月5日向本院申请对被告开发的“阳光水岸小区”超容积率土地出让金重新评估鉴定。本案现已审理终结。
原告县国土局向本院提出诉讼请求：1、诉请法院依法判令被告扬州熙龙地产公司支付违约金(增加建筑容积率后补缴土地出让金)792.68万元；2、本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：2010年11月10日，扬州熙龙地产公司经竞拍取得位于保康县城关镇河西新路37号（宗地号为010201013-2号）的一宗国有土地使用权，宗地面积为6403.1平方米，土地使用权出让价为人民币1525万元，并于同月19日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年3月14日，原、被告又签订鄂FX（BK）（2010）46号合同补充条款约定被告实际取得出让地面积为5705.92平方米，经核减后被告应缴纳土地出让金为1359.0015万元。出让合同第十三条约定：“建筑容积率不高于4”。被告取得土地使用权后在该宗土地上开发建设“阳光水岸小区”，但在建设过程中，被告擅自将建筑容积率由合同约定的4增加至6.27。依据（国土资发【2010】204号）《国土资源部关于应该落实房地产用地调控政策促进土地市场××发展有关问题的通知》和（鄂土资函【2012】100号）《湖北省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补交土地出让价款有关问题的函》，经原告委托评估，被告增加容积率后应支付违约金（补交土地出让价款）792.68万元。综上，原、被告双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方当事人应当严格按合同约定履行合同，被告未经原告同意擅自改变合同约定增加建筑容积率，属严重违约，应承担违约责任，为此原告诉至法院。
被告扬州熙龙地产公司辩称，原、被告主体地位不平等，本案属行政合同，不是民事合同，土地管理法明确授权原告行使国有土地的管理职能，其不能与被告签订民事合同；民法通则第二条明确规定民法是调整平等主体之间的法律关系，而本案的原、被告之间的法律地位不平等；原、被告双方对使用部门规章并未在合同中约定，原告以部门规章起诉被告属行政调整范畴；被告建房经过行政规划部门批准，建房手续合法有效，增加容积率责任不在被告，且原告追缴的出让金数额过高；本案已超过法定诉讼时效。综上诉请法院依法驳回原告的起诉。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2010年11月10日，被告扬州熙龙地产公司经竞拍取得位于保康县城关镇河西新路37号（宗地号为010201013-2号）的一宗国有建设用地使用权，宗地面积为6403.1平方米，建设用地使用权出让价款为人民币1525万元，同月19日原告县国土局与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。约定：“本合同项下出让宗地编号为010201013-2，宗地总面积为6403.10平方米，宗地坐落于保康县城关镇河西新路37号，出让宗地的用途为城镇住宅用地；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为15250000.00元，第一期为人民币5000000.00元，付款时间为2010年11月29日前，第二期为人民币10250000.00元，付款时间为2010年12月19日之前；受让人（扬州熙龙地产公司，下同）在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：建筑总面积25000平方米，建筑容积率不高于4不低于3，建筑限高60米；本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标低于本合同约定的最低标准的，出让人（县国土局，下同）可以按照实际差价部分占约定最低标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并有权要求受让人继续履行本合同；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金……”。2011年1月19日，保康县住房和城乡建设局对010201013一2号国有建设用地出让规划条件作了补充，根据该补充条件原、被告又于2011年3月14日签订鄂FX（BK）（2010）46号《国有建设用地使用权出让合同补充条款》，补充以下条款：“一、出让宗地中河西景观带和溢洪道占用的697.18平方米土地，由县政府收回作为市政用地使用，从出让价款中核减土地出让价款1659985元，核减后扬州熙龙房地产开发有限公司应缴土地出让价款13590015元。二、因河西景观带和溢洪占用出让土地解决时延误了时间，扬州熙龙房地产开发有限公司应缴土地出让价款3340015元在2011年5月1日前缴清”。合同签订后，原告交付了出让宗地的使用权，被告也履行了缴纳土地出让价款的义务。被告取得010201013一2号建设用地使用权后，在该宗地上开发建设“阳光水岸小区”。2011年8月16日，保康县城乡规划局发给被告《扬州熙龙房地产开发有限公司建设项目规划设计要求》，内容为：“你单位在保康县城区（原邮政局院内）项目建设，经研究同意按下列规划设计要求进行设计和建设……二、建设高度：拟建工程1#、2#楼建筑层数为11+1层（其中一楼为车库，车库高度为2.2米），总高度以檐口为35.8米。3#楼建筑层数为16+1层（其中一楼为车库，车库高度为2.2米），总高度以檐口为52.2米。……七、此规划设计要求将作为该工程竣工验收的主要依据”。2011年11月29日,保康县住房和城乡建设局给被告签发《建筑工程施工许可证》，批准“阳光水岸”（1#、2#、3#）建设规模为39310.6平方米。2012年7月20日，保康县城乡规划局给被告签发《建设用地规划许可证》，许可被告1#层数：11+1层、面积：9996平方米；2#层数：11+1层、面积：9106.6平方米；3#层数：16+1层、面积：20208平方米。2012年8月29日，保康县发展和改革局根据被告的申请报告作出保发改投资[2012]165号《关于扬州熙龙房地产开发有限公司阳光水岸商住综合楼项目核准的批复》：“……二、建设规模及主要建设内容：该项目建设地点位于城关镇河西路33号，用地面积5705.9平方米，建筑面积39310.6平方米，拟开发建设3幢商住综合楼，建停车位100个”。2013年“阳光水岸小区”竣工，2014年8月27日，保康县城乡规划局出具了《扬州熙龙房地产开发有限公司阳光水岸小区竣工验收意见》：“一、……实际竣工后，1#楼建筑总面积9138.48平方米，2#楼建筑总面积8445.48平方米，3#楼建筑总面积18210.57平方米。地下车库总面积4639.34平方米。二、验收意见：阳光水岸三栋住宅楼的层数及面积均未超出规划审批的层数和面积，建议可以验收”。依据该“竣工验收意见”阳光水岸小区三栋住宅楼实际竣工后建筑面积为35794.53平方米，以此计算建筑容积率为35794.53平方米（建筑面积）÷5705.92平方米（用地面积）＝6.27。2015年9月，原告根据保康县城乡规划局《关于出具省委巡视组反馈问题整改相关情况的说明》确认被告开发的“阳光水岸小区”建筑容积率为6.27，超出合同约定2.27，要求被告支付违约金（增加容积率后补缴土地出让金）792.68万元未果诉至法院。在审理过程中，原告县国土局于2016年9月5日向本院提出申请：“被告认为我局追缴的出让金数额过高，没有依据双方签订的出让合同约定或对应建设部门批准调整容积率时土地部门实施的政策时间节点进行测算。现根据《民事诉讼证据规则》相关规定，我局申请法院指定土地评估机构对追缴的土地出让金分别进行评估：一是依据双方签订的土地出让合同第35条约定，评估超容积率应支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金；二是该项目建设工程规划许可时间为2011年9月9日，请依据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场××发展有关问题的通知》，评估批准调整容积率时的土地市场楼面地价，核定应补交的土地出让价款”。经本院随机选定湖北睿强土地评估有限公司为评估鉴定机构，该公司作出鄂睿强土估[2016]字第09058号土地估价报告，评估鉴定被告调整容积率（从4调整到6.27）应补缴地价款为1587969元。经质证原告对评估报告无异议，被告对评估报告的真实性无异议，但认为该评估报告属行政征收，不属于民事诉讼范畴,与本案无关联性。因原、被告双方对该评估鉴定的真实性无异议，本院予以采信。
本院认为，原告县国土局代表国家以土地所有者的身份将位于保康县城关镇河西新路37号（宗地号为010201013-2号）的一宗国有建设用地使用权采取招标、拍买等公开竞价方式对外出让，被告扬州熙龙地产公司通过竞拍取得该宗建设用地使用权后，双方在平等、自愿的基础上协商签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人真实意思表示，合同未违反我国现行法律法规的强制性规定，体现了民法的平等、自愿原则，该合同依法成立，应受法律保护，双方当事人均应按照合同约定行使权利、履行义务。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也明确土地出让合同为民事合同。原、被告双方在《国有建设用地使用权出让合同》第35条中明确约定被告增加建筑容积率高于本合同约定最高标准的，出让人（原告）有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人（被告）支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，由此可以理解本条所指的违约金实际上也就是增加建筑容积率后应补交土地出让的价款。在合同履行中，被告扬州熙龙地产公司未按合同约定，单方增加建筑容积率虽然经过有关政府部门批准，但其行为性质最终是改变了合同约定的容积率，因双方在合同中未明确约定有关政府部门审核同意增加容积率后如何补交土地出让价款，为此原告依据国家政策、部门规章规定计算应当补缴的土地出让价款，以此弥补合同约定不明确的不足，同时被告也因增加容积率从中获得了一定的利益，故原告要求其补缴土地出让金，符合合同约定及关于民事活动应当遵循公平、等价有偿、诚实信用的原则，经评估鉴定被告调整容积率应补缴的土地出让价款为1587969元。被告扬州熙龙地产公司在开发建设“阳光水岸小区”过程中，增加建筑容积率后没有告知原告县国土局，直到2015年9月原告才得知被告改变了建筑容积率，故原告起诉并未超过法律规定的诉讼时效。
综上所述，原告县国土局有权提起民事诉讼，对原告要求被告扬州熙龙地产公司补缴增加建筑容积率后土地出让价款的诉讼请求，应按评估鉴定报告补缴1587969元，超出部分本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条，《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释〉》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：
一、限被告扬州熙龙房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内补缴给原告保康县国土资源局土地出让金1587969元。
二、驳回原告保康县国土资源局的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费67287元，鉴定费20000元，合计87287元，由原告保康县国土资源局负担48196元，被告扬州熙龙房地产开发有限公司负担39091元，限于本判决生效之日起十日内交纳。
如不服本判决。可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件的案件受理费67287元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，账户：17×××56。上诉人也可以将上诉案件受理费交本院转交或直接到湖北省襄阳市中级人民法院预交，上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉案件的案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 王兴菊
审判员 梁东丽
审判员 黄新军
二〇一六年十二月二十一日
书记员 宦仁超