云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
黄 福 华 诉 富 宁 县 剥 隘 镇 人 民 政 府 案 行 政 判 决 书
（2016）云26行终24号
上诉人（一审被告）富宁县剥隘镇人民政府。组织机构代码：01521731--7。
住所地：富宁县剥隘镇街上。
法定代表人梁武志，镇长。
委托代理人黄一健，云南恒沁律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）黄福华，男，壮族，云南省富宁县人。
委托代理人李永祥，云南力信达法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。
上诉人富宁县剥隘镇人民政府因城市规划行政管理行政处罚一案，不服富宁县人民法院（2016）云2628行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月2日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决认定，一审原告系广西百色水库富宁库区的移民，经富宁县移民工作局于2001年4月16日核定颁发《移民手册》给一审原告，根据国家法律和政策规定，一审原告享受移民待遇权利。国家建设百色水库时，征用到一审原告原位于剥隘镇仁爱路27号的房屋和土地。作为库区移民，一审原告于2007年被安排在剥隘集镇商贸街建房（靠近七醋宾馆），当年一审原告即在指定的位置上建盖了一间砖瓦结构的住房。2010年1月8日富宁县人民政府作出富政复〔2010〕4号文件（批复），分配剥隘镇商贸街18号宗地（即一审原告于2007年所建盖的房子位置）给一审原告作为宅基地使用（面积为90平方米）。2015年10月，一审原告拆除于2007年建盖的老房子，在老房子的原地基范围内建房（已挖筑地基，浇灌了三个桩）。一审被告发现后，于2015年10月15日以一审原告无证违法建设为由立案查处，并于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，认定一审原告未办理规划审批手续（未取得《建设工程规划证》或者《乡村建设规划许可证》）的情况下，擅自在剥隘镇集镇总体规划区域内的剥隘镇商贸街19号宗地建房的行为构成违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定责令一审原告立即停止建设，对于已建部分自行拆除的行政处罚。并于同日留置送达给一审原告。一审原告不服该处罚决定，于2016年3月14日向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销一审被告于2015年11月27日作出的剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书。
一审法院认为，根据职权法定原则，行政机关的职权来自法律的授予，法律是行政机关行使权力和确定行政机关权力范围的依据，法律没有授予行政机关的职权，行政机关不得行使；超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则属于超越职权。本案中，一审被告不具有查处非法占用土地的职权，也不具有在城市、镇规划区内的违法建设的查处职权，故一审被告不具有作出本案行政处罚的主体资格，其对黄福华行使处罚时，违背了法律规定，属越权行政，所作出的行政行为违法，应予撤销。一审原告诉请撤销的理由正当，一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决撤销一审被告富宁县剥隘镇人民政府于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书。案件受理费50.00元，由一审被告富宁县剥隘镇人民政府承担。
上诉人富宁县剥隘镇人民政府不服一审判决上诉称：一审对法律的理解有误，作出的判决违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该条明确规定了乡、镇人民政府的处罚范围包含村庄规划又包含乡规划，也就是说，乡、镇人民政府不仅有权处罚违反村庄规划建设的行为，还有权处罚违反规划建设的行为。那么，本案中被上诉人黄福华是在剥隘集镇集镇规划范围内建房，其违反的是镇规划范围，按照上述法律，应属于乡规划区内，而原审法院将剥隘镇规划肢解为城镇规划，这是对法律的缩小解释，不符合《中华人民共和国城乡规划法》的立法旨意。请二审法院撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人黄福华答辩称：一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉请求。1、上诉人无权作出行政处罚决定书。根据《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用的土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”之规定，违法占用土地应该由县级以上人民政府土地行政主管部门处理，也就是说，由富宁县国土资源局处理，才具备作出行政处罚决定的主体资格。2、被上诉人未违法占用土地的行为。上诉人使用该土地是经过富宁县人民政府和富宁县移民局指定的18号宗地，划地安置建房的，并且建房居住10年之久都没有任何争议。该位置只有18号宗地，并没有上诉人所称的19号宗地，被上诉人并未违法用地。
一审被告富宁县剥隘镇人民政府向一审法院提交的证据材料为（均为复印件）：
第一组证据：1、案件来源登记表；2、行政案件立案审批表。以证明一审被告在监督检查过程中发现一审原告涉嫌违法建设，经领导审批同意立案对一审原告的违法行为进行调查。
第二组证据：1、执法证；2、调查笔录；3、现场勘验笔录；4、现场勘验照片。以证明立案后，一审被告派出工作人员对一审原告违法建设行为进行调查，对违法现场进行勘验，经调查，确认一审原告未取得《乡村建设规划许可证》违法建设的事实。
第三组证据：1、停止建设通知书；2、行政文书送达回执。以证明经调查，一审原告的行为涉嫌违法建设，一审被告分别于2015年10月15日、同年11月13日向一审原告送达停止建设通知书，其拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。
第四组证据：1、限期拆除通知书；2、行政文书送达回执。以证明经责令停止建设，一审原告不听劝阻，一审被告与2015年11月13日向一审原告送达限期拆除通知书，一审原告拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。
第五组证据：1、行政处罚事先告知书；2、行政处罚陈述、申辩权利告知书、行政处罚听证告知书；3、行政文书送达回执。以证明因一审原告不听劝阻，继续违法建设，一审被告拟对一审原告违法行为作出行政处罚，在处罚前先后于2015年11月19日、20日向一审原告送达《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚事先告知书》、《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚听证告知书》、《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知其拟处罚的事实、理由和依据，告知其有陈述、申辩的权利和申请听证的权利，一审原告拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。
第六组证据：1、黄福华全户人员简表；2、富宁县人民政府关于剥隘镇集镇总体规划修编的批复；3、富宁县剥隘镇集镇总体规划修编审议决议、规划图、通告、通告宣传张贴照片、剥隘国土所证明、富宁县国土资源局责令停止土地违法行为通知书、行政处罚案件集体讨论记录。以证明一审被告在告知一审原告享有陈述、申辩的权利和申请听证的权利，因一审原告放弃陈述、申辩，也不申请听证，一审被告领导班子在承办人调取的相关证据基础上，集体讨论对一审原告的违法建设行为进行处罚。
第七组证据：1、行政处罚决定书；2、行政文书送达回执。以证明一审被告于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，对一审原告的违法行为作出处罚，告知一审原告享有相应的救济权利和救济渠道，其拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。
一审原告黄福华向一审法院提交的证据材料为（均为复印件）：
第一组证据：一审原告身份证及户口本复印件。以证明一审原告主体资格及家庭成员关系事实。
第二组证据：移民登记手册复印件。以证明一审原告具备移民主体资格，应当享受移民的待遇。
第三组证据：国有土地使用证和私有房产所有证复印件。以证明一审原告依法取得土地使用权和房产权的事实，并且该土地和房产已经被征收，政府安置剥隘商贸街18号宗地给一审原告的事实。
第四组证据：富政复〔2010〕4号文件复印件。以证明一审原告合法取得18号宗地的事实。
第五组证据：照片一张。以证明一审原告取得18号宗地之后在该地建房居住至今，现一审原告在该地建房。
第六组证据：剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书复印件。以证明一审被告无权作出处罚决定书，且该处罚决定程序和实体违法，违反移民相关政策。
上述证据均已随案移送本院。
经本院审查认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。
经审查，一审法院的审判程序合法。
本院二审查明的事实与一审法院审理认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划……”、第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”和第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”之规定，被上诉人黄福华属于广西百色水库富宁库区的移民安置户，其被安置在富宁县剥隘镇商贸街，本案中黄福华建房的位置位于剥隘集镇总体规划区内，而不是在乡、村规划区内，依据上述法律规定，在城市、镇规划区内的违法建设的查处主体应为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而不是乡、镇人民政府。上诉人剥隘镇人民政府认为镇规划范围也是乡规划范围其具有查处主体资格的主张，与上述法律规定不符，不予支持。上诉人剥隘镇人民政府不具有在城市、镇规划区内的违法建设的查处职权，不具有作出本案行政处罚的执法主体资格，所作出的行政处罚违法，依法应予撤销。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人富宁县剥隘镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 萍
审 判 员 何建宾
代理审判员 王汉水
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 王要师