新疆维吾尔自治区高级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2016）新行终176号
上诉人（原审原告）：童福财，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市头屯河区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）嵩山街396号维泰南路*号。
法定代表人：陈钢，该区区长。
委托代理人：邱森，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托代理人：周勇，新疆大典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市国土资源局。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市碱泉街*号。
法定代表人：姬向东，该局局长。
委托代理人：潘晓明，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托代理人：黄永德，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
上诉人童福财因与被上诉人乌鲁木齐市头屯河区人民政府（以下简称头区政府）、乌鲁木齐市国土资源局（以下简称国土局）土地行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人童福财，被上诉人头区政府的委托代理人邱森、周勇，被上诉人国土局的委托代理人潘晓明、黄永德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1964年12月31日，新疆维吾尔自治区地方国营农场乌鲁木齐西郊管理处（以下简称西郊管理处）作出（64）管计财字第247号《关于西郊三坪农场场社合并行动计划的决定》，该决定第二条载明：根据农垦部有关并场文件精神，生产队原有的集体所有制的生产资料（不包括超交的股份基金）均无偿转为全民所有，作为农场的固定资产，固定在原单位使用。2004年1月20日，新疆生产建设兵团农十二师与乌鲁木齐市人民政府签订《兵团农十二师给乌鲁木齐市土地划转、相关工作移交协议书》，约定：兵团农十二师将整建制划转三坪农场九连、十一连，头屯河农场六连、青年连和三坪农场七队部分土地及相关工作移交给乌鲁木齐市人民政府。2005年4月11日，头区政府作出头政函汇[2005]19号《关于对区农牧区要求成立头屯河区西缘产业发展中心请示的批复》，批复明确，将兵团农十二师移交过来的三个连队组建为西缘中心，性质为国有企业。2006年7月26日，乌市国土局作出《关于答复乌市头屯河西缘农牧产业发展中心三分厂西缘中心职工上访信件的函》，答复如下:根据西郊管理处《关于西郊三坪农场场社合并行动计划的决定》[（64）管计财字第247号]文件，......西缘中心的土地属国有土地。童福财对（64）管计财字第247号文件不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但有特别规定的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定：本法自1990年10月1日起施行。依据上述规定，行政诉讼法对发生在该法实施以前的行政行为，不具有溯及既往的效力。本案中，童福财要求撤销西郊管理处作出的(64）管计财字第247号《关于西郊三坪农场场社合并行动计划的决定》，而该文件作出的时间为1964年12月31日，系《中华人民共和国行政诉讼法》施行前发生的行为，《中华人民共和国行政诉讼法》对（64）管计财字第247号文件并无溯及既往的效力。据此，童福财的起诉不属于行政诉讼法的受案范围，应依法驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第一百零三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回童福财的起诉。
童福财上诉称，原审审判程序违法，适用法律错误。一、原审法院将童福财提交的2015年7月3日不予立案的通知书交给头区政府，系法院、政府串通违法乱纪，该行为应当彻查；二、原审法院在2016年4月21日开庭时突然要求童福财换委托代理人，并指定旁听人马生录作为委托代理人，此系原审法院审案造假，因此童福财等人拒绝在授权委托书上签字；三、在童福财等人拒绝在授权委托书上签字后，原审法院提出三个方案让童福财等人选择，此系原审法院意图继续造假；四、原审法院于2016年5月27日开庭审理时称只允许委托代理人来，不需要其他当事人和旁听人到庭，该行为违反了公开审理的法律规定；五、原审中除不予立案的通知书以外，头区政府、国土局没有举证，其他证据未经童福财质证，法庭辩论中童福财发言不足两分钟就被阻拦，称把答辩词留下就行，剥夺童福财的辩论权；六、头区政府及国土局称童福财原告主体不适格，但没有相应的证据。且关于童福财等人原告主体不适格和超起诉期限的问题，是不尊重历史、不公平公正的。关于溯及力，一般采用从旧兼从轻原则，而且从旧在前，从轻在后。原审法院只重视不溯及既往，轻视溯及原则错误。综上，请求：一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行初88号行政裁定；二、依法撤销（64）管记财字第247号文件；三、退还流失后的剩余土地，包括头屯公园圈占的土地，作为失地农民子孙的生活来源。
被上诉人头区政府答辩称，一、西郊管理处（64）管计财字第247号《关于西郊三坪农场场社合并行动计划的决定》，是1964年12月31日作出的，现行《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日施行，该法不溯及既往。故（64）管计财字第247号不属于行政诉讼法的受案范围，原审法院裁定驳回起诉适用法律正确；二、童福财的起诉是重复诉讼，应当驳回起诉。童福财在2015年对该文件已经提起过行政诉讼，本次属于重复诉讼；三、童福财认为流失土地的事实不成立，其请求不具有可诉性。现在的西缘农牧产业发展中心，是农垦局调整为兵团农十二师时，2004年兵团和市政府协议确定的，为乌鲁木齐市头屯河区工业发展预留10万亩土地，采取”整建制划转，人跟地走，债权债务跟单位走”，所以不存在所谓土地流失的问题；四、涉案土地为国有土地，童福财无权提起返还。西缘农牧产业发展中心是国有企业，三个管理站的土地性质为国有土地，并非集体土地。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人国土局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人童福财在二审庭审中出示新的证据：1、2015年5月1日及2016年2月8日行政起诉状2份；2、2015年5月4日授权委托书2份；3、2015年5月14日由101名当事人签字的委托书1份。拟证明本案系共同诉讼案件，并非个人行为。
被上诉人米东区政府质证认为，对真实性、合法性、关联性均不认可，且上述证据不能作为新证据提交，亦与本案无关。
被上诉人国土局质证认为，对2015年5月1日行政起诉状的真实性和合法性认可，对关联性不认可，与本案无关；对其他证据的真实性、合法性、关联性均不认可。
本案原审卷宗中的童福财起诉状时间为2016年2月16日，并非2016年2月8日，故本院对2016年2月8日起诉状的真实性、合法性、关联性均不予确认；对2015年5月1日行政起诉状、2015年5月4日授权委托书2份及2015年5月14日委托书的真实性、合法性予以确认，但因上述证据均与本案无关，故对关联性不予确认。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
另查明，童福财原上诉请求为：1、依法撤销（64）管记财字第247号文件；2、退还流失后的剩余土地，包括头屯公园圈占的土地，作为失地农民子孙的生活来源；3、彻查原审法院行政庭与被告互相串通、互通信息的违法行为；4、追认2015年7月3日经原审法院审查核实的101名原告的共同事实、共同理由、共同诉求的共同上诉。庭审中，经本院释明，童福财将其上诉请求变更为：1、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行初88号行政裁定；2、依法撤销（64）管记财字第247号文件；3、退还流失后的剩余土地，包括头屯公园圈占的土地，作为失地农民子孙的生活来源。
本院认为，不溯及既往是法律的基本原则，除非法律、法规对溯及力作出了特别规定。《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月１日起施行，依照《最高人民法院关于<行政诉讼法>施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》[1993年2月15日（199）民他字第10号]规定，行政行为发生在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理的案件，人民法院不能受理。本案被诉行政行为发生于1964年12月31日，是《中华人民共和国行政诉讼法》施行前作出的行政行为，依法不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》。故上诉人童福财提起的行政诉讼法院不能受理，原审法院驳回童福财的起诉并无不当。
头区政府在庭审前向原审法院调取该院2015年7月3日作出的不予立案的通知书，该通知书系可公开的生效裁判文书，原审法院向头区政府提供该通知书并不违反法律规定。因一审中童福财等人的原委托代理人手续不合法，为使诉讼进程不至于拖延造成当事人诉累，原审法院向童福财等人提供了若干解决方案，该解决方案并不具有强制性，童福财等人亦未按照原审法院提供的方案进行，对其诉讼权利并未造成实质性的不利影响。原审法院于2016年5月27日进行第二次开庭，本案当事人童福财本人及其委托代理人参加了案件庭审，并不存在违反公开审判的相关情形。头区政府及国土局在原审法院2016年4月21日第一次庭审中，除不予立案的通知书以外，提交了《兵团农十二师给乌鲁木齐市土地划转相关工作移交协议书》、《关于古风桢等反映问题的信访回函》、头政函[2015]19号批复、《关于答复乌市头屯河区西缘农牧产业发展中心三分厂西缘中心职工上访信件的函》以及《关于对乌鲁木齐市国土资源局<关于答复乌市头屯河区西缘农牧产业发展中心三分厂童福财等三人上访信件的函>的复核意见》等证据并由童福财质证，庭审辩论时童福财陈述了其主要观点，头区政府及国土局除对童福财所称兵团十二师被撤销的意见提出质疑，未发表其他口头辩论意见，其辩论意见以提交的书面意见为准，并不存在原审法院剥夺童福财辩论权的情形。关于童福财的原告主体资格，并不属于本案二审的争议焦点，头区政府及国土局对此是否提供相应的法律依据并不影响本案的处理结果。从旧兼从轻是针对新旧法律适用的原则，是指违法行为发生或终了于新法实施之前，行政机关在新法实施之后才发现并予以查处，其法律责任的认定一般应适用旧法，即所谓”从旧”；但是如果新的法律对该行为规定的法律责任轻于旧法时，则按照新法追究责任，即所谓”从轻”。本案中并不存在新旧法律规定不一致需选择适用的情形，不涉及”从旧兼从轻原则”的适用。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人童福财的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长努尔买买提
审判员刘洁
代理审判员马荣
二○一六年九月八日
书记员塔吉古丽