江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏06行终331号
上诉人（原审原告）南通港彩染色有限公司，住所地如皋市，送达地址如皋市。
法定代表人蔡亚娟，董事长。
委托代理人吴兴乔，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市环境保护局，住所地如皋市。
法定代表人陈晓仲，局长。
应诉负责人苏燕，副局长。
委托代理人范树留，如皋市环境保护局开发区分局副局长。
委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师。
上诉人南通港彩染色有限公司（以下简称港彩公司）因行政处罚一案，不服江苏省海安县人民法院(2017)苏0621行初302号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，港彩公司成立于2016年9月30日，其经营范围包括纱线染色、加工；纺织品、纺织原料销售，经营地点位于如皋市经济开发区××路××号。2016年11月3日，港彩公司的法定代表人蔡亚娟与周月琴、如皋市印染整理有限公司（以下简称印染公司）签订租赁合同，周月琴将拥有的上述经营地点的一至四层的主厂房（不包括三楼总经理办公室、档案室、三楼中间仓库）和食堂，印染公司将上述经营地点的厂房设备、水、电、汽、排污等设施共同出租给蔡亚娟。同时约定出租方提供清水污水处理设施，港彩公司产生的印染废水直接排向调节池，印染公司经预处理后送恒发水处理公司，水费由蔡亚娟与印染公司结算。
2017年2月14日，如皋市环境保护局（以下简称如皋环保局）到港彩公司执法检查，发现该公司纱线染色生产加工项目正在生产，生产过程中有废水产生，而公司内的污水处理设施未在运转，厂区总排口正在排放废水到城市污水管网。经如皋市环境监测站对厂东南侧排口废水监测，废水指标中pH值超过标准上限0.54个pH单位，化学需氧量、总磷分别超过《纺织染整工业水污染物排放标准》（GB4287-2012）表2间接排放标准0.46倍、0.47倍。如皋环保局工作人员向港彩公司法定代表人蔡亚娟询问时，蔡亚娟承认公司车间内的纱线染色项目的成品系其公司生产，生产时会产生废水，由房东处理废水。2017年2月27日，如皋环保局再次到港彩公司执法检查，发现港彩公司仍在生产纱线染色生产加工项目，废水处理设施正在曝气，总排口有废水排放，污水处理设施操作人员承认当天向城市污水管网排放废水。2017年2月28日，如皋环保局对港彩公司未取得排污许可证排放水污染物的行为立案。2017年3月7日，如皋环保局向港彩公司作出并送达行政处罚事先（听证）告知书，告知港彩公司对其违法行为的认定、证据、适用的法律法规及拟处的行政处罚，同时告知港彩公司陈述、申辩和要求举行听证的权利。根据港彩公司的申请，2017年4月11日，如皋环保局举行听证。2017年4月26日，如皋环保局对港彩公司作出皋环罚字〔2017〕57号行政处罚决定书（以下简称57号处罚决定），认定2017年2月14日、同月27日，港彩公司未取得排放水污染物许可证将纱线染色生产加工项目生产过程中产生的废水未经处理予以排放的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十五条、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三条的规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第二项、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三十条第一项之规定，责令港彩公司停止排污，对港彩公司作出罚款人民币30000元的行政处罚。
另查明，2010年6月25日，如皋环保局向印染公司发放编号为皋环许字126号《江苏省排放污染物许可证》，该证截止日期为2011年6月24日。2015年9月2日，如皋环保局对印染公司无排污许可证排放污染物的行为作出皋环罚字[2015]52号行政处罚决定书，责令其停止排污，处罚款30000元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，如皋环保局具有对本辖区的环境保护工作监督管理的法定职责。本案的争议焦点主要在于：一、港彩公司的行为如何认定，是否违反法律规定；二、57号处罚决定适用法律是否正确，对港彩公司处罚是否适当；三、如皋环保局行政处罚程序是否合法。
关于港彩公司的行为如何认定，是否违反法律规定的问题。《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。2008年《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定，国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三条规定，本省行政区域内直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水的企业事业单位以及城镇污水集中处理设施运营单位，应当取得排放水污染物许可证（以下简称排污许可证）。其他依法应当取得排污许可证的企业事业单位及个体工商户的具体范围，由省环境保护行政主管部门商省有关主管部门作出规定。依照前两款规定，应当取得排污许可证的企业事业单位、个体工商户（以下统称排污单位）而未取得的，不得排放水污染物。本案中港彩公司未取得排污许可证而将生产过程中产生的废水进行排放，显然违反了上述规定。对港彩公司所述其将废水排放到印染公司的水处理设施内再由印染公司进行处理排放，其不应承担排放废水的责任的意见，由于印染公司排污许可证的有效期早在2011年就已结束，港彩公司法定代表人与印染公司之间约定由印染公司代为处理废水时，港彩公司应明知印染公司并无有效的排污许可证仍同意印染公司处理排放废水，港彩公司应承担无排污许可证进行排污的法律后果。如皋环保局认定港彩公司的行为属于未取得排放水污染物许可证将生产过程中产生的废水未经处理排放的环境违法行为，事实清楚、证据充分。
关于57号处罚决定适用法律是否正确，对港彩公司处罚是否适当的问题，如皋环保局适用《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三十条第（一）项规定，对港彩公司的环境违法行为所做的处罚并无不当。对港彩公司认为如皋环保局适用地方政府规章对其处罚是适用法律错误的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第一款、《江苏省环境保护条例》第三十九条第（十二）项规定，地方政府规章对案涉违法行为规定行政处罚并无不当，如皋环保局适用地方政府规章对港彩公司进行处罚适用法律正确。
需要指出的是，《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（二）项规定，企业事业单位和其他生产经营者有违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的行为的，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。该条款显然与如皋环保局对港彩公司违法行为的处罚无关联，如皋环保局作出的57号处罚决定中适用该条款存在法律适用上的瑕疵。
关于如皋环保局行政程序是否合法的问题。如皋环保局在行政程序中对案件调查取证，对港彩公司作处罚前的告知，交代其陈述、申辩和举行听证的权利，并根据相对人的申请举行了听证，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。如皋环保局行政行为程序合法。
综上，如皋环保局对港彩公司作出的57号处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律基本正确、程序合法。港彩公司所主张的理由及诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南通港彩染色有限公司的诉讼请求。
上诉人港彩公司上诉称，1.一审法院没有查明港彩公司有没有向水体排放废水的基础事实。57号处罚决定认定的上诉人纱线染色生产加工项目正在生产是事实，但是，港彩公司产生的废水是通过印染公司所有并经营管理的排污设施处理的，港彩公司不存在使用或经营排污设施的情况，不存在向城市污水管网排放废水的事实。2.《固定污染源排污许可证分类管理名录》于2017年7月28日公布，而上诉人2017年2月14日、27日的生产经营没有污染源分类管理名录予以适用，故不必需适用排污许可证，如皋区域内同类行业也未强制使用排污许可证，上诉人的生产经营活动没有违反法律规定。3.57号处罚决定没有法律依据，一审判决引用的《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定的内容不存在。《中华人民共和国水污染防治法》规定“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”；国务院2016年11月10日公布的《控制污染物排放许可实施方案》第六条规定“环境保护部依法制订并公布排污许可分类管理名录”，第七条规定环境保护部统一制定排污许可证申领核发程序”；环境保护部2016年12月23日《排污许可证管理暂行规定》第二条规定“排污许可证的申请、核发、实施适用本规定”，57号处罚决定适用的《江苏省排放水污染物许可证管理办法》不是地方性法规，也不符合《水污染防治法》第20条规定且与之相冲突，故57号处罚决定适用法律是错误的。即使《江苏省排放水污染物许可证管理办法》与现行的法律不冲突，依据该办法第三条规定，上诉人也没有直接和间接地向水体排放废水，也不应当适用该办法进行处罚。假定上诉人将废水排到印染公司的废水处理设施内属于违法行为，那么违反了哪一部法律，依据哪一个条款处罚？4.一审判决既确认57号处罚决定所适用的《中华人民共和国环境保护法》第63条与处罚无关联性，但又认定57号处罚决定适用法律基本正确，违反了行政诉讼法第六条、第六十九条规定。综上，印染公司不仅是废水的排放者，还是受益者，被上诉人不处罚印染公司，而处罚付费的上诉人，明显不公正。请求撤销一审行政判决，依法改判。
被上诉人如皋环保局答辩称，1.无论是根据环保法、水污染防治法，还是根据江苏省排放水污染物许可证管理办法的规定，未取得排污许可证不可以排放水污染物。上诉人港彩公司属于直接或间接向水体排放工业废水的单位，应当在取得排污许可证后方可进行排污。2.上诉人虽将污水处理委托给印染公司进行处置，但上诉人与印染公司之间仅仅是委托与受托的关系，且印染公司也没有相关的污水处理资质，作为实际生产经营的上诉人，应当承担未取得排污许可证及非法排污的行政责任。3.上诉人在一审中已经明确确认了其在生产过程中会产生工业污水，其虽将污水处理委托给印染公司，但印染公司排入城市污水管网的废水实际上还是上诉人在生产经营过程中所产生的工业废水，并非上诉人所述的其未向城市污水管网排放过废水。4.一审法院已将上诉人有无取得排污许可证纳入案件争议焦点的审理范围，上诉人所述的固定污染源排污许可证分类管理名录以及水污染防治法第20条规定的排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定的相关条款，是对排污许可证制度和管理的进一步细化与完善，并没有否定上诉人是应当取得排污许可证的单位的条件，所以上诉人是属于应当取得排污许可证的情形。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，一审判决应当维持。
港彩公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点为，1.案涉处罚决定的事实认定是否清楚、定性是否准确，即港彩公司有无实施违法排污行为及该行为是否违反《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定。2.案涉处罚决定适用法律是否正确，即依据《江苏省排放水污染物许可管理办法》第三十条第（一）项规定对港彩公司作出责令停止排污、罚款人民币30000元的行政处罚是否正确。
关于案涉处罚决定的事实认定是否清楚、定性是否准确的问题。排污许可管理制度是国家为加强环境管理，防治环境污染而实施的一项预防性控制制度。根据《中华人民共和国环境保护法》第四十五条和2008年《中华人民共和国水污染防治法》第二十条的规定，直接或间接向水体排放废水、污水，都应当取得排污许可证。未取得排污许可证的，不得排放污染物，禁止企业事业单位无排污许可证排放废水、污水。也就是说，取得排放许可证，是企业事业单位合法排污的前提；所有排污单位，无论是直接还是间接排污，都必须依法办理排污许可证。本案中，港彩公司未取得排污许可证，亦明知印染公司无有效的排污许可证。从如皋环保局的两次检查情况看，港彩公司已经正常生产，并产生废水，其在没有取得排污许可证的情况下，无论是直接向城市污水管网排放，还是通过印染公司的污水处理设施处理后间接向城市污水管网排放，均属违反上述规定的排污行为。更何况，如皋环保局两次对港彩公司进行检查时，印染公司的污水处理设施并未正常运行。故如皋环保局对港彩公司作出案涉行政处罚，事实清楚，定性准确，并无不当。港彩公司以其与印染公司已达成协议，由印染公司为其处理污水为由，主张其未向水体排污，不违反法律法规规定，系对《中华人民共和国环境保护法》第四十五条和2008年《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定的排污形式的错误理解，缺乏事实和法律根据，本院不予采纳。国务院环境保护部《固定污染源排污许可证分类管理名录》是为实施排污许可证分类管理、有序发放而制定，其虽然于2017年7月28日才公布施行，但由于此前相关法律、法规已规定了排污许可证制度，故对港彩公司以此前无排污许可证分类管理名录为由不必领取排污许可证的主张，不予采纳。
关于案涉处罚决定的法律适用是否正确的问题。首先，《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《江苏省排放水污染物许可证管理办法》（2011年10月1日施行）第一条规定，为了规范水污染物排放许可行为，控制水污染物排放总量，保护水环境质量，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。即，《江苏省排放水污染物许可证管理办法》是根据2008年《水污染防治法》制定的，在江苏省行政区域内具体实施排污许可制度的规章。虽然2008年《排污许可证分类管理名录水污染防治法》第二十条、国务院《控制污染物排放许可制实施方案》第（六）（七）条、环境保护部《排污许可证管理暂行规定》第二条等，有“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”、“环境保护部依法制订并公布排污许可分类管理名录”、“环境保护部统一制定排污许可证申领核发程序”、“排污许可证的申请、核发、实施适用本规定”等相关规定内容，但并未否定规章可以依据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定在上位法设定的范围内作出具体规定。且《江苏省排放水污染物许可证管理办法》的内容与国务院《控制污染物排放许可制实施方案》、环境保护部《排污许可证管理暂行规定》并不冲突。故如皋环保局依据《江苏省排放水污染物许可证管理办法》对港彩公司的排污许可工作进行监督管理合法有据。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第十三条第一款规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。《江苏省环境保护条例》第三十九条第（十二）项规定，违反本条例规定，无证或者不按照排污许可证的规定排放污染物的行为的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律、法规规定行使环境监督管理权的部门，可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款。《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三十条第（一）项规定，违反本办法规定，排污单位有未取得排污许可证排放污染物的情形的，由环境保护行政主管部门责令停止排污，并处1万元以上3万元以下罚款。根据上述规定，如皋环保局依据《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三十条第（一）项之规定对港彩公司作出案涉行政处罚，适用法律正确。再次，关于案涉处罚决定将《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（二）项规定列为处罚依据的问题，一审判决已指出属于法律适用上的瑕疵，被上诉人如皋环保局应引以为戒，今后在制作处罚决定书时，要认真严谨，从严审核。因该瑕疵未对上诉人的合法权益造成任何损害，故不影响案涉处罚决定的合法性。
此外，《中华人民共和国水污染防治法》已根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定修正，但本案港彩公司的违法行为发生在2017年2月间，案涉处罚决定作出于2017年4月26日，故本案审理仍然应适用2008年《中华人民共和国水污染防治法》。上诉人上诉称一审判决引用的《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定的内容不存在，系其使用的新修正《中华人民共和国水污染防治法》所致，非一审法院适用法律错误。
综上，港彩公司的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人港彩公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨德华
审判员 谭松平
审判员 鲍 蕊
二〇一八年七月三十日
书记员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；