广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤7101行初2307号
原告：广州市格兰特工程设备有限公司，住所地广州市白云区黄石街旧机场云城西路铁岗湾以南地段合城装饰材料城东区一街三楼303室。
法定代表人：叶小莹。
���告：苏小伟，住广州市海珠区。
上述两原告的委托代理人：刘思成，广东真灼律师事务所律师。
被告：广州市白云区人民政府黄石街道办事处，住所地广州市白云区黄石北路93号。
法定代表人：杨敏华，职务：街道办事处主任。
委托代理人：马振涛，广东岭南律师事务所律师。
原告广州市格兰特工程设备有限公司（以下简称格兰特公司）、苏小伟不服被告广州市白云区人民政府黄石街道办事处（以下简称黄石街道办）行政复函纠纷一案，本院于2016年9月8日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告广州市格兰特工程设备有限公司、苏小伟诉称，一、黄石街道办在《关于格栏特公司拆迁补偿问题的复函》中认定涉案商铺承租人是苏小伟，而不是格兰特公司，违背客观事实。格兰特公司在2006年10月承租了广州市白云区黄石街旧机场云城西路铁岗湾以南地段合城装饰材料城东区一街三楼303室作为经营场所。由于公司扩展的原因，上述办公室已经不足以满足格兰特公司的日常经营使用。因此于2012年9月初委托格兰特公司当时的法定代表人即苏小伟代为承租了涉案商铺，作为格兰特公司的办公区域。由于我国法律规定，一家公司只能登记一个经营地址，所以新承租的涉案商铺不可能再登记为格兰特公司的经营地址。所以黄石街道办认定格兰特公司的经营地址不在合城月历城是错误的。至于白云区法院判决的被告是苏小伟，是因为广州市合城市场经营管理有限公司（以下简称合城公司）是根据《租赁合同》上的签名提起诉讼的。但这并不能否认格兰特公司是涉案商铺实际经营者的事实。一是，格兰特公司和苏小伟之间有授权委托书。二是，当时苏小伟是格兰��公司的法定代表人。二、格兰特公司满足黄石街道办制定的《广州市白云区白云新城58期拆迁商户补偿类别和标准》规定的实际经营者的条件。1、根据黄石街道办印发的《广州市白云区白云新城58期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法》应该认定为拆迁范围内的合法经营户认定。根据云黄街[2015]16号《关于印发<广州市白云区白云新城5－8期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法>的通知》中关于补偿对象的认定第7页第10、11行显示：“……在征收范围内依法从事生产经营活动的经营者。”广州市格栏特工程设备有限公司注册地址位于广州市白云区黄石街旧机场云城西路铁岗湾以南地段合城装饰材料城东区一街三楼303室。承租未领取拆迁补偿的地址位于广州市白云区黄石街旧机场云城西路铁岗湾以西地段广州市白云区合城月历城临街2674���三楼。以上两个地址同属白云新城5－8期（江厦村）项目征收范围内，符合黄石街道办的相关规定。同时，根据《5－8期拆迁商户补偿类别和标准》中有关商户分类，应该认定广州市格栏特工程设备有限公司为合法经营户去领取拆迁补偿款，而不应该认定苏小伟个人为补偿对象。在本次拆迁补偿认定标准实际操作中，其他商户同时租赁在白云新城58期拆迁范围内有两个或者两个以上地方物业的都认定为合法经营户进行补偿，针对原告采取有区别对待的认定明显是有失公平的。2、根据黄石街道办印发的《广州市白云区白云新城58期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法》附件之一《58期拆迁商户补偿类别和标准》的规定：“在其它地方取得工商执照并在拆迁地从事经营的实际经营户”也可以获得拆迁补偿。根据该规定，需要满足的条件为：1、其它地方取得工商��照与本项目征拆范围內的经营户有直接的联系，例如属于同一公司或法人；2、在本项目征拆范围内的经营的业务与其它地方取得工商营业执照经营业务范围相同；3、提供租赁合同、工商营业执照、完税证明等有效资料和证件。首先，格兰特公司在“合城装饰材料城东区一街三楼303室”取得营业执照后因扩大经营而在涉案商铺办公，完全属于同一公司，并且接受格兰特公司委托承租涉案商铺的苏小伟当时是格兰特公司的法定代表人。第二，格兰特公司因注册经营地址的场地不够用，才承租涉案商铺，主要作为办公室使用，两处场地实际上都是格兰特公司经营相同的工程设备销售及安装等业务，只是根据办公功能进行了区分使用。第三，格兰特公司和合城公司是签订了租赁合同的，也向黄石街道办提交了租赁合同、工商营业执照和完税证明等资料。由此可见，格兰特���司完全满足被告关于拆迁商户补偿的条件。三、黄石街道办不能根据法院判决认定合同无效而对格兰特公司不予补偿，只要格兰特公司符合实际经营者的条件就有权取得补偿。首先，黄石街道办明知涉案商铺所在项目的征拆范围内是历史遗留的留用地及未报建的违章建筑，但出于历史原因也必须依法补偿。涉案商铺所在建设项目白云新城58期范围内的大部分建筑均是历史遗留下来的违章建筑，包括合城月历城和材料城在内，是江夏村本地村民在历史留用地和村集体组织自留地上私自建造的，几乎都没有报建手续。但由于当时的历史原因和法律的不完善，这种现象大量存在。正是基于此，黄石街道办也明确申明是征收“历史”留用地及其范围内的拆迁补偿。明知是违章建筑，但出于历史原因，为保护当地村民的权益，以及社会稳定，也必须依法予以征拆补偿，除了土地补偿外，还包括房屋补偿以及经营户补偿。其次，租赁合同被确认无效正是因为历史遗留的违章建筑导致的，但黄石街道办并没有因违章建筑的法律属性而不予补偿。格兰特公司和合城公司签订的《租赁合同》被法院确认无效，正是因为涉案商铺是未经合法报建的违章建筑。事实上，合城公司所有的合城月历城也好，合城材料城也好，全部在当时的历史条件下形成的未经报建的违章建筑。根据我国相关法律的规定，合城公司与所有的经营户签订的《租赁合同》均为无效合同。如果无效合同则不予补偿，则所有的承租经营户均不能获得赔偿，严格来说，连违章建筑的所有人也无法取得补偿。但实际上，违章建筑的所有人依法取得了补偿，承租违章建筑的经营户也依法获得了补偿。黄石街道办并没有因为违章建筑以及因此导致租赁合同无效而不予补偿。实际上，还有获得拆迁补偿后起诉租赁合同无效的租户，最终也获得了法院租赁合同无效的判决支持，但也并不因此需要退还拆迁补偿款。租户黄信就是其中一个（见[2015]穗云法民四初字第1211号判决书）。由此可见，获取拆迁补偿的前提不是租赁合同合法有效，而是租户的实际经营使用。第三，黄石街道办明知承租违章建筑的合同均为无效，而对未经法院确认无效的则补偿，对已被法院确认无效的则不补偿，严重错误。格兰特公司的租赁合同因涉诉被确认无效，所以黄石街道办才不予以补偿。如果没有涉诉，则格兰特公司也跟其它承租户一样自然依法获得补偿。实际上格兰特公司在材料城承租的商铺则已经获得了补偿，因为该租赁合同没有涉诉，更确切地说，因为该租赁合同没有经法院判决确认无效。但实际上，在法律层面上，所有的租赁合同均因为承租物的违章性而无效，包括格兰特公司承租材料城的商铺也一样。被告补不补偿的根据就是有没有被法院判决无效。但这是完全错误的。第四，不能因法院确认租赁合同无效而否认格兰特公司实际使用涉案商铺的事实，相反，法院对格兰特公司实际使用的事实予以明确确认。格兰特公司自2012年9月6日至2015年6月30日，也即在涉案商铺交还拆迁办之前，涉案商铺一直由格兰特公司实际经营使用。该事实已由广东省广州市中级人民法院作出的（2016）粤01民终1289号民事判决书确认，且该判决书以苏小伟直至2015年6月30日仍使用涉案商铺为由，要求苏小伟向合城公司支付场地使用费、水电费、卫生费609818元。格兰特公司已经根据黄石街道办的要求，向其提供了租赁合同，工商营业执照和完税证明等资料。也根据法院判决向合城公司支付了使用涉案商铺至2015年6月30日的使用费，也即是租金。因此，格兰特公司依法有权获得补偿权。第五，格兰特公司实际使用涉案商铺的期限已由法院判决予以确认，不由得黄石街道办抵赖，或者寻找籍口，剥夺格兰特公司的补偿权。黄石街道办在关于拆迁补偿问题的答复中认为苏小伟在庭审中陈述过“2014年11月后没有使用过涉案商铺”而确认格兰特公司在征收公告发布后没有再使用过涉案商铺，是建立在虚假事实之上的。格兰特公司在庭审中的陈述是为了不支付第三租金，甚至争取退还已经交付的租金。但该事实并没有得到合城公司的认同，也没有得到法院判决的认定。而是判决认定格兰特公司实际使用涉案商铺至2015年6月30的客观事实。实际上格兰特公司也依照判决向合城公司支付至2015年6月30日的租金。这是不容抵赖的事实。最后，黄石街道办也不能以曾经存在过将部分涉案商铺转租的事实而否认格兰特公司实际使用涉案商铺��事实。正如前面所说，应为格兰特公司经营规模的扩大，导致注册经营地址不够使用，委托苏小伟承租了涉案商铺作为公司的专用办公场地。但由于合城公司需整层承租并有优惠，所以格兰特公司就将整层都承租下来。但由于面积过大，自己又使用不完，于是在装修间隔好后，将其中的一部分转租出去。但不能据此否认格兰特公司实际使用涉案商铺的事实。即使转租部分面积，也是格兰特公司整层整修后再转租的，并且在2014年10月份前，格兰特公司转租出去的合同也全部到期，随后格兰特公司已经全部收回自己使用。因此，不能以出于物尽其用而部分转租的事实，而否认格兰特公司对涉案商铺实际使用的事实。由此可见，格兰特公司完全符合拆迁补偿的条件和要求，黄石街道办不能以任何理由剥夺格兰特公司获取拆迁补偿的权利。黄石街道办本身就是基于违章用地及违章建筑的历史特殊原因而对本项目给付征拆补偿的。也不因商户承租违章建筑而不给予补偿，租赁合同是否合法有效并不是考衡补偿的条件，只要拆迁公告发布之日合同尚未到期则获得补偿。但黄石街道办却以格兰特公司租赁合同被判决无效而不予以补偿，完全是违背政策以及本项目征拆补偿的初衷的。如果黄石街道办规定所有违章用地违章建筑均不予以补偿，所有承租的是违章建筑的经营户均不予以补偿，那格兰特公司对被告不予以补偿的认定无话可说。但不能全部都是违章建筑，所有租赁合同都依法无效的情形下，没被法院确认的，则毫发无损全面补偿，一旦因诉讼而被认定无效的，则不予以补偿。事实上，租赁合同有无效力，不是因为法院的判决，而是因为是否合法，不合法的，未经法院审判，事实上也是无效合同。但黄石街道办仅仅根据法院的认定而���夺补偿权，是完全错误的。事实上，所有的承租违章建筑的合同均为无效合同，这是众所周知的事实，黄石街道办为何有的补偿，有的不补偿。因此，黄石街道办必须依法向格兰特公司支付补偿金。四、黄石街道办应依法《补偿办法》极其附件的规定，补偿格兰特公司拆迁补偿款人民币2196990元。2015年12月，原告依据《补偿办法》向黄石街道办提出申领涉案商铺拆迁补偿款共计2196990元。计算依据如下：1、停产停业补偿200元/平方米×1860平方米=366000元；2、搬迁费补助：50元/平方米×1860平方米=93000元；3、装修补偿：900/平方米×1860平方米=167400元；4、搬迁奖励费：（366000元+93000元+1674000元）×3%=63990元，四者相加共计2196990元。根据《白云新城58期（江夏村）项目装修损失补偿标准》固定，一等豪华装修中规定的地面敷设大理石，天花属于造型天花，墙面为造型���面，窗为铝合金固定窗、推拉窗，门属于实木门、平开门、地弹门，水电暗敷，高级灯饰等六大项中，涉案商铺除了地面不是敷设大理石之外，其它完全符合该等级的规定。根据备注中约明，套用每项装修等级标准必须具备该等级4项或以上装修标准的，则能认定为该等级装修标准，可以按照该等级的补偿标准予以补偿。因此，黄石街道办必须按照一等豪华装修标准每平方米900元的补偿套价向格兰特公司支付装修补偿款。虽然备注中声明，适用本标准相应等级套价必须经营户、街道办事处、区土发中心、市土发中心共同确认。但由于黄石街道办在没有办理相应的确认手续的情况下，擅自拆除了涉案商铺，导致无法确认装修等级。根据《补偿办法》第十五条规定：“拆迁存在租赁纠纷的建（构）筑物，如纠纷各方在拆迁期限内未必能解决的，由街道办事处负责协调村���会向公证机构办理被拆迁建（构）筑物证据保全和拆迁补偿费提存公证。”由于黄石街道办没有办理装修标准确认，也没有提请公证机构办理证据保全，所有过错均在黄石街道办一方。因此，黄石街道办必须承担因此造成的一切法律后果。鉴于涉案商铺的装修达到一等豪华装修的标准，黄石街道办必须依照该等级的套价补偿格兰特公司的装修损失。五、黄石街道办作为街道办事处，是白云区政府派出机构，白云区政府应对黄石街道办拆迁补偿义务承担法律责任，故需承担连带赔偿责任。根据我国法律规定以及政府机关职能部门的划分，街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。黄石街道办是白云区政府的派出机关，受其领导行使其赋予的职权，白云区政府必须对黄石街道办的拆迁补偿行为及义务承担法律责任。因此，白云区政府需就格兰特公司的拆迁补偿承担连带责任。另外，根据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”涉案商铺所在的项目的征拆及补偿工作应由白云区政府负责。据此，白云区政府也需对格兰特公司拆迁补偿负责并承担相应的补偿责任。综上所述，黄石街道办本来就是针对拆迁历史遗留的违章用地及违章建筑给予的拆迁补偿，不合法及没有法律效力是其无法更改的历史事实，正是基于其历史背景的特殊性，才会采用“虽然违法但仍然补偿”的原则。在拆迁补偿中从不过问合法与否，只要有历史遗留的建筑物就补偿业主，只要签订有租赁合同则补偿实际经营者。因为黄石街道办完全清楚，基于建筑物的违章性，所有的租赁合同均不���能具有有效性。但黄石街道办唯独针对涉案商铺经由法院认定租赁合同无效而不予补偿格兰特公司。却完全无视格兰特公司实际经营者的身份，并且该身份已经得到法院判决的确认。故意曲解《办法》词句、条款意义及制定目的，偷换概念、强词夺理，借法院判决行不轨之道，以格兰特公司提供的租赁合同无效为由，拒绝原告申领拆迁补偿款的请求。被告此行为已经严重损害原告的利益，使得原告的合法权益无法得到保障。依据《中华人民共和国行政诉诉法》第二条之规定，现原告向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销黄石街道办作出《对苏小伟先生反映拆迁问题的复函》，确认格兰特公司是白云区合城月历城临街2674号三楼的商铺的的实际经营户，享有该物业实际经营者的征地补偿权益。2、依法判令黄石街道办按照《广州市白云区白云新城58期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法》（以下简称《补偿办法》）及相关补偿标准的规定向格兰特公司支付拆迁补偿金2196990元。3、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市白云区人民政府黄石街道办事处辩称，一、原告的诉讼请求一中请求确认格兰特公司是白云区合城月历城临街2674号三楼商铺的实际经营户，没有事实和法律依据。根据已经生效的(2015)穗云法民四初字第1204号民事判决书以及(2016)粤01民终1289号民事判决书显示，该商铺的承租人是苏小伟，不是格栏特公司。且两原告是相互独立的法律主体，签订协议是苏小伟自己的意思表示，与格兰特公司没有关系。另，从原告提供的供货合同中，可以看出格栏特公司对外签订合同时，是同时要加盖公司公章、法定代表人签名、合同责任人签名的，而原告提供商铺租赁合同中，只有苏小伟自己签名。这充分说明租赁合同与���栏特公司无关。所以原告请求确认格兰特公司为实际经营户的事实基础并不存在。二、根据《广州市白云区白云新城58期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法》第十一条第二款的规定（补偿办法第7页第13行）：有权取得补偿的实际经营户需同时提供租赁合同、工商营业执照、完税证明等有效的资料和证件。1、黄石街道办认为，根据补偿办法的规定，有权取得补偿的实际经营户是指于征收公告发布时，在征收范围内依法从事生产经营活动的经营者，又根据苏小伟与广州市合城市场经营管理有限公司租赁合同纠纷一案的二审判决书(案号为[2016]粤01民终1289号）第4页倒数第八行中，苏小伟陈述，在合城公司于2014年11月下达通知，苏小伟就没有实际占用、使用涉案场地，黄石街道办认为，征收公告是在2015年2月15日发布的，确定补偿对象为于征收公告发布时，在征��范围内依法从事生产经营活动的经营者，苏小伟自认从2014年11月起已经不在涉案场地从事生产经营活动，而原告本次又以在征收公告发布时在涉案场地经营为由要求补偿，这显然是相互矛盾、相互冲突的。故黄石街道办认为，苏小伟出于诉讼目的向白云法院以及广州中院陈述没有占用、使用涉案场地，现在又出于取得拆迁补偿目的向黄石街道办以及法院主张其占用、使用涉案场地，这种事实内容属于前后相互矛盾、相互冲突的表述，因此原告应当承担由此产生的对其自身不利的法律后果。2、黄石街道办认为，认定是否属于实际经营户，除了提供租赁合同作为实际经营户的证明以外，还应当提供租金收据、水电单据等作为必不可少的证明文件，而苏小伟没有提供租金收据、水电单据等以证明其在发布收地公告时涉案地址实际经营。三、苏小伟的租赁合同被生效判决��认定为无效合同。苏小伟已就涉案地址广州市白云区黄石街旧机场云城西路铁岗湾以西地段广州市白云区合城月历城临街2674号三楼的租赁合同纠纷起诉广州市合城市场经营管理有限公司，目前该案已经二审终审审结(案号为[2016]粤01民终1289号）。1、根据二审判决书第9页第7行所述：原审法院认为，涉案商铺所在的建筑没有办理合法的报建手续，依照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，苏小伟与合城公司于2012年9月6日签订的《商铺租赁合同》因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。2、根据二审判决书第13页倒数第5行所述：一、确认苏小伟与合城公司于2012年9月6日签订的《商铺租赁合同》无效。3、根据二审判决书第17页倒数第6行所述：原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。……驳回上诉人苏��伟上诉，维持原判。4、鉴于二审判决书已判决涉案的租赁合同无效，根据补偿办法的规定，实际经营户应当提供有效的租赁合同，所以，黄石街道办对没有提供有效租赁合同的个人或单位不能做出补偿。四、苏小伟主张装修补偿1，674，000元没有依据。根据一审生效判决第13页5行以及第14页倒数第三行显示，法院认定苏小伟的装修损失为50,000元，而法院判决出租人给予苏小伟的装修补偿为25,000元，而苏小伟主张装修补偿1，674，000元显然没有依据。综上，原告的诉讼请求没有法律依据，请法院查明事实，驳回原告全部诉讼请求。
经查，两原告请求撤销被告于2016年5月20日对苏小伟作出的《对苏小伟先生反映拆迁问题的复函》，该复函载明：一、阁下已就涉案地址广州市白云区黄石街旧机场云城西路铁岗湾以西地段广州市白云区合城月历城临街2674号三楼的租赁合同纠纷起诉广州市合城市场经营管理有限公司，目前该案已经二审终审审结（案号为（2016）粤01民终1289号）。我单位认为，阁下是否取得补偿，应当以生效法律文书作为依据。1、根据二审判决书第9页第7行所述：原审法院认为，涉案商铺所在的建筑没有办理合法的报建手续，依照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，苏小伟与合城公司于2012年9月6日签订的《商铺租赁合同》因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。2、根据二审判决书第13页倒数第5行所述：一、确认苏小伟与合城公司于2012年9月6日签订的《商铺租赁合同》无效；……3、根据二审判决书第17页倒数第6行所述：原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。……驳回上诉人苏小伟上诉，维持原判。二、根据《广州市白云区白云新城58期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法》第十一条第二款的规定（补偿办法第7页第13行）：有权取得补偿的实际经营户需同时提供租赁合同、工商营业执照、完税证明等有效的资料和证件。综合上述两大点来看，生效法律文书判决确认租赁合同无效，我单位认为，阁下未能依照补偿办法向我单位提供有效的租赁合同，故我单位依法不能予以补偿。
原告认为被告应当按照被告制定的云黄街[2015]16号《关于印发<广州市白云区白云新城58期（江夏村）及其（历史）留用地征收补偿办法>的通知》对相关集体土地及地上建筑使用权人即广州市格兰特工程设备有限公司进行补偿，故请求撤销上述复函并补偿广州市格兰特工程设备有限公司。
本院认为，两原告请求撤销《对苏小伟先生反映拆迁问题的复函》并对广州市格兰特工程设备有限公司进行补偿，实质是对被告不对两原告进行土地安置补偿有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定?》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”因此，两原告应先申请行政机关裁决，而不能径行向法院提起行政诉讼。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定?》第十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市格兰特工程设备有限公司、苏小伟的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出���本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 梁敏勤
人民陪审员 李月桂
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 方 海