重庆市开州区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝0154行初91号
原告向守权，男，生于1943年4月4日，汉族，住重庆市开州区。
委托代理人唐超凡（特别授权），重庆市开州区大进法律服务所法律工作者。
委托代理人向世菊（系原告之女），女，生于1966年8月22日，汉族，住重庆市开州区。
被告重庆市开州区国土资源和房屋管理局(简称开州区国土局)，住所地：重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码：11500234709472785M。
法定代表人郑清术，局长。
委托代理人邱德宏（特别授权），重庆四方律师事务所律师。
委托代理人桑小伟，男，生于1971年11月15日，汉族，住重庆市开州区，系重庆市开州区国土资源和房屋管理局职工。
第三人重庆市开州区满月乡人民政府(简称满月乡政府），住所地：重庆市开州区满月乡皓月居委会，统一社会信用代码：115002347688927125。
法定代表人李启玮，副乡长（主持工作）。
行政负责人王圣甫，副乡长。
委托代理人张冲（特别授权），重庆市开州区文峰法律服务所法律工作者。
第三人王国祥，男，生于1958年1月10日，汉族，住重庆市开州区。
委托代理人王小燕（系王国祥之女），女，生于1983年8月20日，汉族，住重庆市开州区。
原告向守权诉被告开州区国土局、第三人满月乡政府、王国祥确认行政行为违法纠纷一案,于2017年5月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月8日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书。因满月乡政府、王国祥与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法准予其作为第三人参加诉讼。2017年8月29日、8月31日，本院依法组成合议庭，对本案与其附带提起的行政赔偿案进行了公开开庭合并审理。原告委托代理人唐超凡和向世菊，被告委托代理人邱德宏和桑小伟、第三人满月乡政府行政负责人王圣甫（副乡长）和委托代理人张冲、第三人王国祥到庭参加诉讼。因本案的审理需以第三人王国祥提起的民事诉讼案件的审理结果为依据，而第三人王国祥提起的民事诉讼案尚未审结，本院于2017年9月1日中止本案审理。2017年11月15日，本院对王国祥与向守权之间的房屋买卖合同纠纷案作出一审判决[（2017）渝0154民初5585号],王国祥和向守权均未提起上诉,该判决于2017年12月8日已经生效。因本案中止情形消失且人员工作调整，本院依法恢复本案审理后，重新组成合议庭，于2018年3月12日对本案进行了第三次公开开庭审理，原告委托代理人唐超凡和向世菊，被告委托代理人邱德宏和桑小伟、第三人王国祥委托代理人王小燕到庭参加诉讼，第三人满月乡政府经合法传唤后，无正当理由拒不到庭，本院对本案进行了缺席审理。本案现已审理终结。
原告向守权诉称,原告在满月乡XX村3组(原XX村)有住房一处，集体土地使用证号为：开府集建98字第41-000904。从2007年起，原告举家外出务工一直未回老家。2012年，该房屋被第三人王国祥申请了复垦,第三人满月乡政府将复垦资料上报了被告,被告在没有审查第三人王国祥是否有产权手续的情况下将房屋复垦款支付第三人王国祥,其复垦行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》的相关规定,原告特提起诉讼，请求人民法院确认被告作出的复垦行为违法。
原告向守权向本院提交了下列证据：
1.原告身份证复印件、被告、第三人满月乡政府统一社会信用代码信息公示、第三人王国祥户口证明，拟证明原、被告、第三人的身份信息。
2.重庆市开州区XX乡XX村村民委员会出具的《证明》，拟证明原告的房屋已经被复垦。
3.原告房屋权属登记资料（土地权属证书遗失公告、开县土地登记审批表、土地登记申请书、权属界址示意图、界址调查表），拟证明本案涉诉房屋权利人为原告。
4.原告向守权与第三人王国祥之间的《房屋买卖合同书》复印件，拟证明合同系伪造，原告没有在合同上签字、按手印。
被告开州区国土局辩称，一、被告依据第三人王国祥的申请作出复垦行为合法有据。二、被告未对原告作出行政行为，其起诉被告复垦违法无事实依据。经档案查询后得知：1.涉及开州区满月乡所有复垦项目中并无原告的任何复垦相关信息,被告没有收到原告的复垦申请；同时，在市国土房管局立项审批备案的农村建设用地复垦实施方案中也未涉及原告的复垦地块。2.经查土地登记,原告向守权于1998年12月15日取得188平方米集体土地使用权,因原告只有当时满月乡政府出具的证明，没有提供政府的建设用地许可，故其房屋一直未办理房屋产权证，因此，不存在房屋所有权确权给原告的事实。3.原告出售的房屋土地属集体所有，该房屋可以在农村集体经济组织成员中买卖，故原告于2007年3月22日将该房屋在村、社及周边村民的见证下卖给本村村民王国祥并实际交付使用，其买卖合法有效，王国祥有权将该处房屋申请宅基地复垦。4.被告复垦程序合法。满月乡政府通过对村、社上报的材料进行审查后上报被告，经审查符合复垦条件后，由满月乡政府与王国祥签订复垦协议并实施复垦，复垦土地验收合格后，进行地票交易，然后发放土地补偿款。目前，本案涉诉房屋土地的补偿款还没有发放。综上事实,原告未申请房屋复垦,其诉讼请求不成立。若原告认为本案涉诉房屋产权与第三人王国祥有权属争议,建议双方通过民事诉讼先行解决争议。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告开州区国土局向本院提交了以下依据、证据：
1.重庆市国土房管局关于印发《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)》)的通知(渝国土房管发【2009】495号)，拟证明被告是按照渝国土房管发【2009】495号文件规定开展农村建设用地复垦工作的。
2.重庆市人民政府令第295号《重庆市地票管理办法》，拟证明农村建设用地复垦款的来源。
3.开县人民政府办公室关于印发《开县农村建设用地复垦项目实施方案》的通知(开县府办发【2010】171号)，拟证明农村建设用地复垦工作流程以及各部门的分工。
4.王国祥复垦申请资料一套(集体建设用地复垦申请表、农村建设用地复垦协议书），拟证明第三人王国祥是复垦申请人。
5.开县XX乡XX村等（2）个农村建设用地复垦项目（地票交易）实施方案；开县满月乡XX村等(2)个村农村建设用地复垦项目竣工测绘成果资料审查意见书，拟证明被告按照文件规定进行复垦。
6.开县XX乡XX村等（2）个农村建设用地复垦项目XX村片区片块2-7现状图、竣工图，拟证明第三人王国祥申请复垦的房屋在复垦项目中。
7.重庆市开州区（原开县）司法局文峰法律服务所对向守刚的调查笔录复印件；
8.原告向守权与第三人王国祥之间的《房屋买卖合同书》复印件；
9.重庆市开州区XX乡XX村村民委员会出具的《关于向守权与王国祥农村房屋买卖的情况说明》复印件；
10.房屋权属登记证明材料。
证据7-10，拟证明原告已经将本案涉诉房屋卖给第三人王国祥。
第三人满月乡政府陈述，一、我府不是本案作出行政行为的主体，不是本案适格第三人。二、王国祥申请复垦坐落于XX村XX组的房屋，当地村委会把材料报送给我府，我府将资料上报给开州区国土局，国土局组织人员进行后面的复垦工作。三、原告与第三人王国祥买卖房屋时，有若干人在场，且王国祥买房后，对所买房屋实际占有、使用长达10年，原告未申请撤销合同，也未起诉要求法院判决合同无效。综上，我府认为原告的诉讼请求不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人满月乡政府向本院提交了以下证据：
1.原告向守权与第三人王国祥之间的《房屋买卖合同书》复印件，拟证明原告与第三人王国祥就本案涉诉房屋的买卖达成了书面买卖合同并交付使用。
2.重庆市开州区XX乡XX村村民委员会出具的《关于向守权与王国祥农村房屋买卖的情况说明》，拟证明王国祥购买原告房屋的经过，同时村干部是知情人。
3.重庆市开州区（原开县）司法局文峰法律服务所对向守刚的调查笔录，拟证明王国祥与原告签订合同时，证人向守刚在场，并在合同上签字的事实。
第三人王国祥陈述，2007年，向守权举家迁往其赵家小儿子处，其家属周某某几次打电话叫我购买他家的房子和山林。因我的房子在2006年冬被火烧了，无居处，故当时住在女儿家，周某某还专门跑到满月街上找我弟媳妇又给我打电话叫我去买他家房子。基于此，2007年3月22日，我叫上兄弟王某1，村队长杜某某、颜某某，向某1、向某2（王国祥舅舅，向守权兄弟），途中，还遇到王某2、杜某2等人，接着，我们就一同前往向守权家商议向守权位于满月乡XX村3组的住房及山林土地一并卖给我的事宜，具体情况详见我和向守权签订的《房屋买卖合同书》。因向守权不会写字，故合同书上其兄弟代他签名后，向守权在签名上按的手指印。向守权的房屋是我买了的，权属应归我，我申请复垦，被告依我的申请进行复垦合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人王国祥向本院提交了以下证据：
1.原告向守权与第三人王国祥之间的《房屋买卖合同书》； 2.王某1出具的《证明》及其身份证复印件；
证据1-2，拟证明第三人王国祥与原告房屋买卖的经过。
3.（2017）渝0154民初5585号《受理案件通知书》，拟证明王国祥对其与向守权房屋买卖合同纠纷已经提起诉讼。
4.（2017）渝0154民初5585号《民事判决书》；
5.（2017）渝0154民初5585号《民事判决书》的生效证明书；
证据4、5，拟证明王国祥与向守权之间的买卖合同有效。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1-3，真实性、合法性、关联性无异议。证据4中复垦申请表无异议，但内容有异议，王国祥不是复垦房屋集体建设用地的权利人，真正的权利人是原告，故该证据不能作为被告复垦行为合法的依据。证据5、6，真实性无异议。证据7，真实性有异议，向守刚与王国祥是亲戚，不能证明原告与王国祥之间的房屋买卖情况，且向守刚应出庭作证。证据8，真实性有异议，原告与第三人王国祥没有发生房屋买卖关系，未在房屋买卖合同上签字或按手印，且房屋未进行过户登记，权利人应属原告；对房屋产权归属的审查是被告的义务，被告无其他证据证明涉诉房屋是第三人王国祥的；同时，该证据系被告作出行政行为后收集，不应采信。证据9，真实性有异议，原告与第三人王国祥发生买卖关系，村委会无法给予证明，不应采信。证据10,真实性、合法性、关联性无异议，证明本案涉诉复垦房屋系原告所有，其办证时间是1998年。第三人满月乡政府、王国祥对被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告对原告提交的证据1、2，真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可原告的证明目的。证据3，真实性、合法性、关联性均无异议。证据4，房屋买卖合同上的指纹印章是红色的，原告提交的复印件未复印出来。第三人满月乡政府同意被告对原告提交证据1-3的质证意见，同时，对证据3补充质证意见如下:该证据系原告单方面向被告提出，且公告时隐瞒了房屋出卖的事实，故即使原告有建设用地使用证书，也不代表房屋依然属于原告所有。证据4，真实性认可，合同上有众多见证人签字。第三人王国祥同意被告以及第三人满月乡政府对原告提交证据的质证意见。证据4，真实性认可，但该证据是复印件上再次复印的，指纹印没有印出来。
原告对第三人满月乡政府提交的证据1，真实性有异议，原告没有与第三人王国祥发生房屋买卖，也没有在买卖合同上签字、按手印。证据2、3是被告在行政诉讼过程中收集，证明内容不真实，无法律效力。被告、第三人对第三人满月乡政府提交的全部证据均无异议。
原告对第三人王国祥提交的证据1，该合同系伪造，伪造笔迹的人是王某1，原告没有在买卖合同上签字、按手印。证据2，王某1是王国祥的亲兄弟，其提供的证明法律效力低，该证明是虚假的。证据3，真实性无异议，但与本案无关。证据4、5，真实性无异议。被告、第三人满月乡政府对第三人王国祥提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下:原告提交的证据1-3，文本具有真实性，内容具有关联性，只能证明其曾经在开县XX乡XX村3组有房屋，不能否认其将房屋卖给第三人王国祥的事实。证据4，系复印件，且无原件核对，不能达到证明原告与第三人王国祥的房屋买卖合同系伪造的证明目的。被告提交的证据1-8，具有真实性、合法性、关联性,可证明被告依据第三人王国祥的申请，对王国祥购买的向守权的房屋进行复垦的事实。第三人满月乡政府、王国祥提交的证据来源合法、内容真实、与本案具有关联性，可相互印证原告与第三人王国祥买卖房屋的事实以及原告与第三人王国祥之间的买卖合同已经被法院生效判决确认为有效合同的事实。
经审理查明,原告向守权系第三人王国祥舅舅，二人曾经均住在开州区（原开县）XX乡XX村。向守权在开州区XX乡XX村3组（原开县XX乡XX村6社）有房屋,土地证号为:41-0009**,地号为:民胜-6-1，该房屋没有办理房屋产权证。因第三人王国祥家房屋在2006年冬被火烧后无居处，2007年3月22日，向守权与王国祥在向某1、杜某某、王某1、向守刚、向某2、王厚雄、杜某2、颜某某八人的见证下签订了《房屋买卖合同书》，向守权将前述房屋（含山林土地价格、房屋附属设施及用具）以1200元（大写：壹仟贰佰圆）出卖给王国祥，该合同第三条规定：“成交后契税和权属变更手续由乙方（王国祥）办理，但甲方（向守权）无条件提交国有土地使用证和相关手续及印章”；第七条规定：“反悔此合同者，除付对方损失而外，付违约金1000元（大写壹仟圆）”，原告在该合同上签字并捺印。合同签订后，向守权将合同中约定的房屋及附属设施、山林、土地等交付王国祥使用。后因国家宅基地复垦政策,王国祥于2011年3月以自己名义申请了前述房屋的宅基地复垦。2012年8月9日，王国祥与满月乡政府签订了《农村建设用地复垦协议书》。此后，满月乡政府将王国祥申请复垦的资料向被告申报，被告将王国祥的申报材料初审后向重庆市国土资源和房屋管理局上报，经重庆市国土资源和房屋管理局审查符合要求后，被告将王国祥申请复垦的房屋纳入了开县XX乡XX村等（2）个农村建设用地复垦项目XX村片区片块2-7中，该片块于2015年已经竣工，但复垦土地补偿款还未发放。向守权认为国土局复垦的行为违法,起诉来院，提出前述诉讼请求。
另查明，2016年4月11日，向守权向原开县国土资源和房屋管理局申请将本案涉诉房屋集体土地建设用地使用证（开府集建98字第41-000904号）公告作废，同日，原开县国土资源和房屋管理局在其网站上发布《土地房屋权属证书遗失公告》（开县国土房管集公〔2016〕1061号），对上述集体土地建设用地使用证进行作废公告，公告期为十五个工作日。
再查明，2017年11月15日，本院对王国祥与向守权关于本案涉诉房屋买卖合同纠纷案作出一审判决[（2017）渝0154民初5585号],判决王国祥与向守权于2007年3月22日签订的《房屋买卖合同书》合法有效。王国祥和向守权均未提起上诉,该判决于2017年12月8日已经生效。
本院认为，《土地复垦条例》第五条规定，国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第四条第二款规定，区县（自治县）国土资源管理部门（以下简称“区县国土管理部门”）按照职责管理本行政区域农村建设用地复垦工作。根据前述规定，开州区国土局是开州区内的国土资源主管部门，负责该行政区域内的农村建设用地复垦的监督管理，故该局为本案适格被告。因第三人满月乡政府是本案复垦协议的签订方，与本案被诉行政行为有利害关系，故其为本案适格第三人。本案的争议焦点是：被告对第三人王国祥申请复垦的房屋进行复垦是否合法？《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》（渝国土房管发[2009]495号）第二条规定：“农村建设用地复垦，是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为”。《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”；第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。根据前述规定，农村房屋可以依法出卖。本案涉诉房屋系第三人王国祥在原告处购买并实际占有使用至复垦时，且第三人王国祥与向守权之间的买卖合同已经法院生效判决确认为有效，该有效确认可溯及至合同签订之时，即2007年3月22日，同时，因原告与第三人王国祥签订买卖合同时，该房屋未办理房屋产权证，且向守权于2016年4月11日已经申请对本案涉诉房屋的开府集建98字第41-000904号集体土地建设用地使用证进行公告作废，因此，第三人王国祥申请复垦时，在客观上不能提供该本案涉诉房屋的产权证书的情况下，鉴于王国祥购买并实际居住复垦房屋的事实，被告收到第三人申请材料后，经审核符合复垦条件，对第三人依法购买的房屋进行复垦，其复垦行为并不违法。同时，被告至今尚未将本案涉诉房屋复垦款支付给第三人王国祥，故亦不存在支付复垦款违法行为。综上，原告主张被告在没有审查第三人王国祥是否有产权手续的情况下将房屋复垦款支付给第三人王国祥违法的理由和依据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，判决如下：
驳回原告向守权的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告向守权负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。
审 判 长 蔡 文
审 判 员 龚少英
人民陪审员 王开发
二〇一八年四月十八日
法官 助理 朱大文
书 记 员 旷秀颖
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十八条当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。