广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1409号
上诉人（原审原告）：梁翠珍，女，汉族，1952年11月17日出生，住徐闻县。
上诉人（原审原告）：邓小玲，女，汉族，1975年7月29日出生，住徐闻县。
上诉人（原审原告）：邓小敏，男，汉族，1978年7月15日出生，住徐闻县。
上诉人（原审原告）：邓小进，男，汉族，1979年6月13日出生，住徐闻县。
以上四上诉人的共同委托代理人：吕扬广，广东庄正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐闻县人民政府，住所地：徐闻县徐城德新一路。
法定代表人：吴康秀，县长。
委托代理人：何世俊，徐闻县国土资源局干部。
委托代理人：符立就，徐闻县国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人：姜建军，市长。
委托代理人：陈伟强，湛江市政府法制局干部。
原审第三人：林南生，男，汉族，1938年7月10日出生，住广东省徐闻县。
委托代理人：邹武，广东银丰律师事务所律师。
上诉人梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进因与被上诉人徐闻县人民政府、湛江市人民政府土地确权及行政复议决定纠纷一案，不服湛江市中级人民法院(2017)粤08行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案地块位于徐闻县XXXXX西侧，1979年8月9日，原广东省徐闻县基本建设管理局（徐闻县城镇建设委员会）将涉案地块划给ＸＸ英（已故，系第三人林南生母亲）作为建造私人房屋使用。由于林南生夫妇是国家教师，有居住地，故其对涉案土地没有进行建房使用。1984年期间，林南生同意邓开桐（已故，系原告梁翠珍丈夫、邓小敏、邓小玲、邓小进之父）在涉案地上建瓦房居住，邓开桐在该地上建起瓦房二间，并筑起南北两面矮围墙。同时，种上果树，一直居住使用至2010年6月。2010年4月28日，徐闻县公证处给予林南生出具（2010)徐证内字第3XX号《公证书》，认为涉案土地应由林南生一人继承。同年，林南生向徐闻县国土资源局申请涉案土地的权属登记。2011年2月22日徐闻县国土资源局将涉案土地的审核情况进行公告，梁翠珍于2011年3月4日对该审核情况提出异议。2014年5月23日，徐闻县人民政府给林南生颁发徐国用（2014)第2XX号《国有土地使用证》。梁翠珍、邓小玲等人不服该土地发证行为，向法院提起行政诉讼，本院于2014年9月3日作出（2014）湛中法行初字第81号《行政判决书》，以该发证行为程序违法为由撤销徐国用（2014)第2XX号《国有土地使用证》。该法律文书生效后，林南生于2015年4月向徐闻县人民政府提出土地权属纠纷确权申请，经徐闻县国土资源局受理后，在调查认定事实的基础上进行了调解，因双方意见分歧大，经调解未能达成协议，徐闻县人民政府于2016年8月2日作出徐府裁〔2016〕11号《行政处理决定书》，该决定书认为：涉案土地是1979年8月9日，是徐闻县城镇建设委“（79）徐建办字第0XX号”安排给林南生母亲作为宅基地使用的，土地来源清楚。梁翠珍、邓小进主张该地是其丈夫、父亲用200元购买过来的，但无法提供土地买卖契据及付款单据等凭据，且直接当事人邓开桐已故，为此，无法确认是否购买过土地的事实，其主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权若干规定》第三条、第二十七条规定，决定：将位于XXXXX西侧的323.4平方米土地的所有权确认为国家所有，土地使用权确认给林南生使用。其四至：东至骆学时宅基地；西至张朋宅基地；南至金学惠宅基地；北至路后是陈华坚宅基地。
四原告不服该决定，于2016年9月20日向湛江市人民政府提出行政复议，被告湛江市人民政府于2016年9月28日通知徐闻县人民政府和梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进及林南生参加行政复议。湛江市人民政府于2016年11月28日作出湛府行复【2016】82号《行政复议延长审理期限通知书》，决定复议审理期限延长30天。湛江市人民政府于2016年12月2日进行了现场勘验。湛江市人民政府于2016年12月28日作出了湛府行复〔2016〕82号《行政复议决定书》，认为：本案中，原广东省徐闻县城镇建设委员会1979年8月9日将涉案土地划给林南生的母亲ＸＸ英使用，林南生母亲故后，经徐闻县公证处公证由林南生一人继承涉案土地的权属。因此，徐闻县人民政府把涉案土地的使用权确定给林南生，所有权确定为国家所有，并无不妥。申请人称涉案土地是邓开桐购买而来没有事实根据，故其主张涉案土地使用权缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持徐闻县人民政府于2016年8月2日作出徐府裁〔2016〕11号《行政处理决定书》。原告不服徐闻县人民政府的处理决定和湛江市人民政府的行政复议决定，遂向原审法院提起诉讼，请求依法撤销被告徐闻县人民政府2016年8月2日作出的徐府裁[2016]11号《行政处理决定书》和湛江市人民政府于2016年12月28日作出的湛府行复[2016]82号《行政复议决定书》，并责令被告徐闻县人民政府重新作出具体行政行为。
原审法院认为：本案为不服土地行政确权及行政复议纠纷。本案争议的焦点主要为：两被告作出涉案行政行为是否合法？
一、关于徐闻县人民政府作出的行政行为是否合法问题。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，林南生与梁翠珍等人针对涉案土地使用权的争议，被告徐闻县人民政府进行确权处理，主体适格。本案的证据材料反映，涉案土地曾于1979年8月9日，由原广东省徐闻县基本建设管理局出具“徐闻县城镇建设委证明”（(79)徐建办字第0XX号），将涉案地块安排给林南生母亲建造私人房屋使用，故涉案地块来源清楚。2010年4月28日，徐闻县公证处给予林南生出具（2010)徐证内字第3XX号《公证书》，认为涉案土地应由林南生一人继承，而林南生作为经过公证的继承人，以前述“证明”为权属依据主张涉案地块的使用权，符合《确定土地所有权和使用权若干规定》第三条“城市市区范围内的土地属于国家所有”和第二十七条“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权”的规定，被告徐闻县人民政府据此将涉案土地所有权确认为国家所有，土地使用权确认为林南生所有，依据充足。而原告梁翠珍、邓小进等虽主张该地是其丈夫、父亲用200元购买过来，但无法提供土地买卖契据及付款单据等凭据，无法确认是否购买过土地的事实，此外原告也未能提供其他证据证明其享有涉案地块使用权的依据，因此，四原告主张涉案土地权属，依据不足。徐闻县人民政府在涉案土地的确权处理过程中，经过调解未能达成协议，履行了相关程序性要求。故徐闻县人民政府将涉案土地的所有权确定为国家所有，使用权确定给林南生，相关处理决定的作出程序，亦合乎法定要求。
二、关于湛江市人民政府作出的行政复议决定是否合法问题。
由查明事实可以确认，本案进入行政复议程序后，湛江市人民政府根据《行政复议法》等相关规定要求，先后向林南生、徐闻县人民政府、梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进发出受理通知书等法律文书，进行了现场勘验，办理了延长审理期限手续，最终作出湛府行复【2016】82号行政复议决定，该行政复议的作出过程与相关法律规定的程序性要求一致，属程序合法。而湛江市人民政府在确认徐闻县人民政府查明事实的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持徐府裁〔2016〕11号《行政处理决定书》，主要证据充足，适用法律正确。
综上，被告徐闻县人民政府作出的徐府裁[2016]11号《行政处理决定书》和湛江市人民政府作出的湛府行复[2016]82号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进的诉讼请求依据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进的诉讼请求。
梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进不服一审判决向本院提起上诉称：1、上世纪八十年代初，原审第三人就同意争议地让与上诉人家庭作为宅基地使用，1984年上诉人家庭使用宅基地至2010年20多年的时间里，没有任何人提出异议，原审第三人从未使用过现争议地，现争议地应当确权给上诉人家庭使用。2、徐闻县城镇建设委的证明（(79)徐建办字第0XX号）不是合法的物权凭证，而仅是一种土地来源的证据，1979年至今三十多年过去，原审第三人已经同意将争议地给上诉人建房使用至今；徐闻县公证处《公证书》的根据是徐闻县城镇建设委的证明，也是错误的。再有，被诉行政处理决定和原审判决均违反了“土地随房走”的基本原则。综上，请求二审法院撤销原判，撤销徐闻县政府作出的被诉处理决定和湛江市政府作出的复议决定。
被上诉人徐闻县人民政府二审未提出书面答辩意见。
被上诉人湛江市人民政府二审辩称：原审法院认定事实清楚、证据确凿，与我府查明的事实一致，上诉人提起行政诉讼的理由缺乏事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判：
原审第三人林南生二审辩称：我方土地来源系徐闻县城镇建设委的证明（(79)徐建办字第0XX号），该土地是划拨给我母亲ＸＸ英建造房屋使用的，父母去世后，经县公证处公证，该宅基地由我继承。涉案土地系我方同意借外兄之子邓开桐暂时寄宿，并未卖给上诉人，上诉人根本没有涉案土地使用权，徐闻县人民政府作出行政处理决定，湛江市人民政府作出复议决定，以及原审判决都将争议土地确权归我方是完全正确的，请求二审法院依法维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为土地确权及行政复议决定纠纷。二审争议焦点为被上诉人徐闻县人民政府作出的徐府裁[2016]11号《行政处理决定书》和湛江市人民政府作出的湛府行复[2016]82号《行政复议决定书》是否合法。
《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”《确定土地所有权和使用权若干规定》第三条规定：“城市市区范围内的土地属于国家所有。”第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”对于涉案土地的权属来源，原审第三人林南生提供了原徐闻县城镇建设委的(79)徐建办字第0XX号证明，该证明系1979年8月9日出具，内容为因ＸＸ英（原审第三人母亲）家庭人多无屋地，同意将涉案土地划给ＸＸ英作为建造私人房屋使用。原审第三人另提供了徐闻县公证处出具的公证书，证明涉案土地在原审第三人母亲去世后，由原审第三人一人继承。据此，应当认定原审第三人主张涉案土地使用权的土地来源清楚，合法有效。
上诉人主张原审第三人在上世纪八十年代初已经将涉案土地作价转让给邓开桐（上诉人梁翠珍丈夫，上诉人邓小玲、邓小敏、邓小进父亲）建房居住，但是上诉人并未提供任何有效证据证明该转让行为的存在，也未提供其对涉案土地拥有权属的其他证明文件。由于上诉人对其提出的事实和理由无法举证，因此，应当认定上诉人没有涉案土地的权属来源凭据。上诉人另主张其已经使用涉案土地建设瓦房和围墙并种上果树，至2010年的20多年里从未有人提出异议，应当取得涉案土地的使用权。对此观点，一方面，上诉人的建设行为并未经法定程序审核批准，因此其使用涉案土地的行为并未获得法律的确认，也即本案上诉人不存在《确定土地所有权和使用权若干规定》所规定的，因建设行为成为实际土地使用权人的法律基础；另一方面，原审第三人提出1991年邓开桐回乡时已把涉案土地和瓦房归还，在邓小玲夫妇暂宿3年后，原审第三人曾多次劝其搬走，并制止其建房，由此可见，原审第三人并未放弃涉案土地的权属主张。基于上述事实和理由，徐闻县人民政府作出徐府裁[2016]11号《行政处理决定书》，将争议土地所有权确权归国家，使用权确权归原审第三人，具有事实和法律依据，湛江市人民政府作出湛府行复[2016]82号《行政复议决定书》予以维持，复议程序合法，结果并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以支持。
综上，上诉人梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人梁翠珍、邓小玲、邓小敏、邓小进负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年五月二十五日
书记员 陈玲茹