江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终884号
上诉人（原审原告）季维珍。
上诉人（原审原告）暨季维珍的委托代理人季维兵。
上诉人（原审被告）淮安市洪泽区人民政府,住所地洪泽城东九道行政中心。
法定代表人殷强，该区区长。
委托代理人李超，淮安市洪泽区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人严荣新，江苏泗洲律师事务所律师。
上诉人季维珍、季维兵因诉淮安市洪泽区人民政府（以下简称洪泽区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(2015)淮中行初字第00166号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年7月12日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人季维珍，上诉人暨季维珍的委托代理人季维兵，上诉人洪泽区政府负责人王兆龙及委托代理人李超、严荣新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2015年2月2日，原洪泽县人大常委会决议实施2015年旧城改造项目，该项目包括涉案砚临河两侧（东侧）地块在内的共14个地块，经确认符合城市总体规划和土地利用总体规划。2015年3月15日，洪泽区房屋征收部门（原洪泽县房屋征收部门）发布房屋征收调查公告，并在调查结束后将调查结果、房屋面积界定结果在征收范围内公示。2015年5月13日，洪泽区房屋征收部门对该地块补偿安置方案进行论证并向社会公开征求意见。2015年6月16日，洪泽区房屋征收部门将征求意见收集及修改情况进行通告，对部分被征收人提出的问题进行协调解决，并按照规定进行社会稳定风险评估，落实征收补偿费用。2015年6月25日，洪泽区政府发布洪征决定[2015]2号《房屋征收决定》（以下简称2号《房屋征收决定》），并在征收范围内予以公告。2015年6月28日，洪泽区房屋征收部门发布《房屋征收决定更正公告》，对原有公告中关于被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的期限进行更正。季维兵、季维珍以2号《房屋征收决定》违法为由，提起本案诉讼。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。根据该条规定，征收补偿费用足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。洪泽区政府在作出2号《房屋征收决定》前，并未将征收补偿费用足额到位、专户存储，2号《房屋征收决定》不符合上述规定。鉴于涉案地块上绝大多数被征收人都已搬迁完毕，且洪泽区政府在诉讼中对征收补偿费用已采取相应补救措施，如撤销2号《房屋征收决定》，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当确认2号《房屋征收决定》违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条的规定，季维兵在无证据证明2号《房屋征收决定》与其有利害关系的情况下，向法院提起行政诉讼，其起诉不符合起诉条件，依法应当驳回其起诉。原审法院依照《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决确认2号《房屋征收决定》违法，并驳回季维兵的起诉。
上诉人季维兵、季维珍上诉及答辩称：1、涉案房屋征收项目未纳入洪泽区国民经济和社会发展年度计划。2、涉案土地被规划为商住建设用地，2号《房屋征收决定》不符合公共利益的需要。3、洪泽区政府作出2号《房屋征收决定》前，征收补偿费用未足额到位、专户存储。4、涉案房屋补偿价格偏低。5、原审法院以季维兵与2号《房屋征收决定》无法律上利害关系为由裁定驳回起诉错误。请求本院维持原审判决第一项，撤销原审判决第二项，撤销2号《房屋征收决定》。
上诉人洪泽区政府上诉及答辩称：1、涉案地块系旧城区改建，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。2、征收范围内绝大多数被征收人已签订补偿安置协议，征收补偿费用已足额发放，被征收人选择产权调换的，洪泽区政府能够予以保障，原审法院以征收补偿费用未足额到位为由，判决确认2号《房屋征收决定》违法错误。3、季维兵、季维珍主张涉案土地用于商业开发无事实根据。4、2号《房屋征收决定》符合法定程序。请求本院撤销原审判决并依法改判。
由于季维兵、季维珍主张涉案土地用于商业开发，2号《房屋征收决定》不符合公共利益，本院依据《行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款的规定，于二审开庭前责令洪泽区政府补充提供相关证据。洪泽区政府在庭前补充提供《洪泽县城市总体规划图（2104-2030）》以及《高良涧街道办事处土地利用总体规划图（局部）》，用以证明2号《房屋征收决定》符合城乡规划和土地利用总体规划。上诉人季维兵、季维珍在庭审中并未否认上述证据的真实性、关联性以及合法性。本院认为，洪泽区政府补充提供的上述证据来源合法，能够证明2号《房屋征收决定》符合城乡规划和土地利用总体规划。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，江苏省人民政府于2016年7月7日下发苏政发[2016]87号《省政府关于调整淮安市部分行政区划的通知》，撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区，以原洪泽县的行政区域为洪泽区的行政区域。洪泽区政府于2016年10月8日挂牌成立。
本院认为：
一、关于2号《房屋征收决定》是否符合公共利益的问题。
根据《征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条第一款的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建，符合公共利益；基于公共利益的房屋征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，洪泽区政府提供的《洪泽县城市总体规划图（2104-2030）》以及《高良涧街道办事处土地利用总体规划图（局部）》证明，涉案房屋征收后，涉案土地实际用于公共绿地、道路和住宅建设。季维兵、季维珍主张涉案土地用于商业开发无事实根据。洪泽区政府提供的原洪泽县人大常委会审议通过的《关于将大庆中路东侧等14个地块纳入2015年旧城改造计划的决议》证明，涉案地块已纳入洪泽区2015年旧城改造年度计划。2号《房屋征收决定》符合公共利益，符合土地利用总体规划、城乡规划，并已纳入洪泽区2015年旧城改造年度计划。
二、关于涉案征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。
《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，洪泽区政府提供的《关于砚临河两侧地块（东侧）旧城改建项目房屋征收补偿资金的情况说明》、《关于砚临河两侧地块旧城改建项目季维珍房屋征收补偿的情况说明》等证据，不能证明其在作出2号《房屋征收决定》前已设立专用账户，也不能证明征收补偿费用足额到位。故2号《房屋征收决定》不符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。
三、关于2号《房屋征收决定》是否符合《征收与补偿条例》的其他规定的问题。
洪泽区政府提供的《砚临河两侧地块（东侧）旧城改建项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）、《县政府关于发布<砚临河两侧地块（东侧）旧城改建项目房屋征收补偿方案>征求意见收集及修改情况的通告》、《补偿安置方案征求意见论证会纪要》、《砚临河两侧地块（东侧）旧城改建项目房屋征收补偿方案》以及张贴的照片等证据证明，房屋征收部门拟定补偿安置方案，广泛征求被征收人的意见，并经论证后，结合被征收人的提出的意见，对补偿安置方案进行修改。最终公布的补偿安置方案中，明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。
洪泽区政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出2号《房屋征收决定》前，已要求洪泽区房屋征收管理办公室对涉案项目社会稳定风险进行评估，在评估结论为“风险可控”的情况下，洪泽区维护稳定工作领导小组办公室予以备案。2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。
洪泽区政府提供的《房屋征收调查公告》、《砚临河两侧地块（东侧）旧城改建项目房屋征收调查初步汇总表公布》以及张贴的照片证明，2号《房屋征收决定》作出前，洪泽区政府已组织有关部门对征收范围内的房屋进行调查、认定，并将调查认定的结果予以公示。2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。
《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，洪泽区政府提供的2号《房屋征收决定》、洪房征字[2015]2号《房屋征收决定公告》《房屋征收决定更正公告》以及张贴的照片证明，洪泽区政府作出2号《房屋征收决定》后，已在征收范围内进行公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
四、关于原审法院判决确认2号《房屋征收决定》违法并驳回季维兵的起诉是否正确的问题。
根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，洪泽区政府作出2号《房屋征收决定》前，未设立专用账户，征收补偿费用未足额到位，依法应当予以撤销。鉴于征收范围绝大多数被征收人已签订补偿安置协议，且已实际履行完毕，且洪泽区政府在庭审中明确表示，无论季维珍选择货币补偿还是产权调换，洪泽区政府均能予以保障，故撤销2号《房屋征收决定》，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，原审法院判决确认2号《房屋征收决定》并无不当。
根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；具有原告主体资格是提起诉讼应当符合的条件之一。本案中，季维兵对2号《房屋征收决定》提起诉讼，应当提供证据证明其与2号《房屋征收决定》之间具有法律上的利害关系。季维兵提供的证据不能证明其在涉案房屋征收范围内有房屋或土地被征收，故其与2号《房屋征收决定》之间不具有法律上的利害关系，原审法院依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回季维兵起诉正确。
综上，上诉人季维珍、季维兵、洪泽区政府的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人季维珍、季维兵共同承担25元，由上诉人淮安市洪泽区人民政府承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘亚平
审判员 朱建新
审判员 刘 军
二〇一六年十一月二十八日
书记员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
三、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第九条第二款对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。
四、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;