广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2018)粤71行终994号
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处，住所地：广州市荔湾区花地大道南496号。
法定代表人：袁之明，主任。
委托代理人：杨映娜，该街道办工作人员。
委托代理人：张学仪，广东穗南律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:梁燕燕，女，汉族，1980年10月20日出生，住广州市荔湾区，
委托代理人：贺松梅，广东海际明律师事务所律师。
原审第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社，住所地：广州市荔湾区花地大道****号。
负责人：陈焯坚，理事长。
原审第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第六生产社，住所地:广州市荔湾区花地大道****号。
负责人：黄杰英，社长。
上述两原审第三人共同委托代理人：黄楚容，广东文领律师事务所律师。
上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处（以下简称中南街道办）因与被上诉人梁燕燕，原审第三人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社（以下简称海南联社）、广州市荔湾区中南街海南股份合作社经济联合社第第六生产社（以下简称海南六社）村民福利待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：梁燕燕于1980年10月20日出生，于1981年5月27日入户广州市荔湾区海南赤岗东约17号。2004年12月18日，梁燕燕与丈夫崔文尧政策内生育一孩崔乐儿，于2010年12月15日政策外生育二孩崔悦儿。2010年10月27日，海南联社出具《通知》，载明：“海南六社梁燕燕于2009年12月10日至今未到海南计生办查环查孕，根据海南股份经济联合社计划生育管理办法第六、九条规定：连续九个月不参加查环查孕的视为超生，按超生处理。所以从2010年11月1日起终身扣除梁燕燕的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理。”2017年1月16日，梁燕燕以海南联社、海南六社为被申请人向中南街道办提交《裁决（处理）申请书》，请求：“1、撤销被申请人海南经济联社2010年10月27日作出的从2010年11月1日起终身扣除梁燕燕股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理的决定。2、责令两被申请人恢复申请人梁燕燕股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇。3、责令两被申请人返还申请人承包经营的土地给申请人继续承包经营，赔偿因收回申请人土地造成的损失。”中南街道办受理后于2017年1月26日向海南联社、海南六社发出《通知书》，要求其提交书面意见及相关证据材料。2017年2月20日，海南联社、海南六社提交了《关于梁燕燕提出行政处理事项的回复》。
2017年3月22日，中南街道办作出（2017）荔中行字第24号《行政处理决定书》，认为：“……2、……根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）的规定，申请人属于超生，违反了计划生育政策。《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，‘对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。’据上述规定，申请人自2010年11月1日被终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，因此申请人请求事项第2项并无依据，本办事处不予支持。3、关于申请人要求撤销被申请人2010年10月27日作出的从2010年11月1日起终身扣除申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇、已分配的土地从违反之日起由经济社收回的处理决定的请求。被申请人根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》对申请人作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇的决定与《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款的规定不符，本办事处不予支持。但本办事处并无职权撤销被申请人2010年10月27日作出的从2010年11月1日起终身扣除申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇、已分配的土地从违反之日起由经济社收回的处理的通知。因此对申请人的请求事项第1项不予支持。4、关于申请人要求责令两被申请人返还承包经营土地，及赔偿因收回申请人土地造成损失的请求，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：‘因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。’因此，申请人与被申请人关于土地承包经营的纠纷，可以通过协商解决，如协商不成可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉，因此申请人要求本办事处责令被申请人向其返还承包经营土地及赔偿损失并无法律依据，对于申请人的请求事项第3项本办事处不予支持。……。”并决定驳回梁燕燕的申请请求。梁燕燕不服，诉至法院。
另查明，《海南股份经济联合社计划生育管理办法》（2006年5月25日制定）第六条第（一）项规定：“对政策外生育和违法收养的处罚。自本办法生效执行日起，股民政策外生育（即指没有合法生育证明生育）或违法收养，除按计划生育政策和法规处罚外，并作如下处理：（一）超生、重婚生育、姘居生育，以及违法收养子女的，终身取消男、女双方的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理。……。”第九条规定：“季度查环查孕，凡不按通知期限内参加街道、联社计生办季度查环查孕的居民（包括随夫生活、初婚未育、离婚、丧偶的育龄妇女），每缺一次，从夫妇双方分配中扣减1000元，并停止夫妇双方集体一切分配及福利待遇，限期补查。连续六个月不参加查环查孕的，停止夫妇双方当年集体一切分配及福利待遇；连续九个月不参加查环查孕的视为超生，按超生处理。”第十四条：“以上各条款所指的集体分配及福利待遇，包括土地分配、股份分配、现金分配、土地收益分配、征地款分配、实物分配、合作医疗、外出旅游费等。……。”
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。中南街道办作为本市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。
关于被诉行政处理决定的合法性问题。（一）关于梁燕燕要求撤销海南联社于2010年10月27日作出的从2010年11月1日起终身扣除梁燕燕股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理的决定的请求。法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项的规定，梁燕燕认为自身合法权益受到海南联社、海南六社的侵害提出行政处理申请，中南街道办有权作出处理。因此，中南街道办以其无职权撤销海南六社作出的决定为由对梁燕燕的该项请求不予支持，不符合上述规定，对该部分的处理行为应予撤销。（二）关于梁燕燕要求责令海南联社、海南六社恢复其股东资格和股东权利，返还被扣股份分红及福利待遇的请求。法院认为，《广东省人口与计划生育条例》(2008年修订)第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，梁燕燕对政策外生育事实无异议，根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》规定，中南街道办认定梁燕燕至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的七年以上十四年以下的最长限制期限，并不支持梁燕燕要求责令海南联社、海南六社恢复其股东资格和股东权利，返还被扣股份分红及福利待遇的请求，并无不当。（三）关于梁燕燕要求海南联社、海南六社返还承包经营的土地及赔偿因收回土地造成的损失的请求。法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”因此，农村土地承包经营权是农村集体经济组织成员最基本、最重要的一项基本权利，涉及农民的生活、生产、发展和保障等基本问题。给予或者不给予村民土地承包经营权，不完全属于村民自治范围，亦不能等同于一般的民事纠纷。本案中，梁燕燕出生后入户海南六社处，曾享有该集体经济组织成员资格，分配土地并享受村民待遇。作为农村土地承包的主管部门，中南街道办有权对集体经济组织可能侵犯农民基本权利的行为进行监管。对于梁燕燕要求返还承包土地的请求，中南街道办根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，以梁燕燕与海南联社可以通过协商解决，如协商不成可向农村承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉为由不予支持，属于适用法律错误，对该部分的处理行为应予撤销。至于梁燕燕要求赔偿损失的行政处理申请，法院认为，该项请求不属于中南街道办的职责范围，故中南街道办作出不予支持的处理，并无不当。
关于梁燕燕在诉讼中要求一并解决其与海南联社集体经济组织成员权益纠纷的问题。法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”因此，行政诉讼中一并解决民事争议的范围是法定的。本案中，梁燕燕要求一并解决的民事争议并不属于前述法定范围，故对该诉讼请求，法案不予审查处理。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决撤销中南街道办于2017年3月22日作出的（2017）荔中行字第24号《行政处理决定书》中驳回梁燕燕行政处理申请第一项及第三项中要求海南联社、海南六社返还承包经营土地请求的行政处理行为且限中南街道办在本判决生效之日起六十日内对梁燕燕行政处理申请第一项及第三项中要求海南联社、海南六社返还承包经营土地请求重新作出处理，驳回梁燕燕的其他诉讼请求。
上诉人中南街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人不是乡、镇人民政府，而是区人民政府的派出机关，原审法院认定上诉人应当履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第六十一条第（三）项规定的乡、镇人民政府“保护劳动群众集体所有的财产”的法定职责，属适用法律错误。二、原审法院认定上诉人有权依被上诉人的申请，对原审第三人作出的关于“终身扣除梁燕燕股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理”的处理决定进行处理，属于适用法律错误。村规民约的违法性确认属人民法院，而非上诉人。上诉人作为区一级人民政府的派出机关，并非司法机关，无权作出决定确认某一行政处理决定违法并予以撤销。三、被上诉人因“土地承包经营”纠纷应循民事诉讼途径解决，原审法院确认上诉人具有职责处理被上诉人与原审第三人之间的土地承包经营纠纷，明显适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，对于土地承包经营纠纷调解权属于人民政府，仲裁权属于农村土地承包仲裁机构，审判权属于人民法院。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，行政机关对行政区域内农村土地承包具有“管理”的职权，而非“裁判”的职权。对被上诉人因“土地承包经营权”而与平等主体的原审第三人产生纠纷，应提起民事诉讼进行解决。因此，原审法院判令上诉人有职权处理分配承包土地问题属适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人梁燕燕答辩称：上诉人无论是属于乡，民族乡，镇人民镇府，还是街道办事处，在本案中只是名称不同，关键是要看其是否具有相应职权或者职责。上诉人作为广州市荔湾区人民政府的派出机构，具有处理被上诉人提出的相应事项的法定职权和职责。上诉人称村规民约的撤销权在于人民法院而非上诉人，违背了正常的法律思维，撤销违法的村规民约只是街道办事处的其中一项权能。上诉人的上诉理由是不成立。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十一条第（三）款和《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九款规定，上诉人应该对被上诉人的相关申请事项作出处理决定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
原审第三人海南联社、海南六社在二审期间均未陈述意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：二审的审查焦点系被诉行政处理决定的合法性问题。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，以及《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项的规定，上诉人作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。被上诉人认为自身合法权益受到原审第三人的侵害，而向上诉人提出申请请求予以纠正，上诉人依法有权进行处理。
一、关于被上诉人请求恢复原审第三人集体股份及村民福利待遇应否支持的问题。本案中，被上诉人是原审第三人的社员，其在2010年12月15日违法生育二孩的事实清楚，原审第三人按照章程的相关规定，对被上诉人违反计划生育的行为作出处理，从2010年11月起扣除被上诉人全部股份并停止一切福利待遇，并不违反当时法律法规强制性规定。但其仅能在七至十四年的期限范围内停发股份分红及其它福利待遇，而不能终身扣除股份并停止福利待遇。此外，2016年1月1日修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》已明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦作出相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女。原审第三人于2010年11月对被上诉人所作的停发集体福利待遇的处理，其事由是被上诉人生育二孩违反了计划生育政策，但根据新的计划生育政策，该不利处理已明显失去合法性基础，被上诉人请求对其中尚未执行的部分终止执行，恢复其股份和福利待遇，理据充足，应予支持。被诉行政处理决定对被上诉人请求恢复集体股份及村民福利待遇不予支持明显不当，应撤销重作。原审判决确认该项处理决定合法不当，本院予以纠正。
二、关于被上诉人请求返还承包经营土地及赔偿相关损失应否支持的问题。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十一条的规定，农村土地承包经营权系农村集体经济组织成员生存生活的基本权利，该权益本不属于集体福利范畴，原审第三人以违反计划生育为由剥夺被上诉人的土地承包经营权，违反法律规定，应予纠正。其次，即使该不利处理本身合法，根据前文分析，被上诉人以国家实行放开二胎政策为由，请求终止执行原审第三人以生育二孩超生为由对其所作的不利处理，返还其承包经营土地，理据充足，应予支持。综上，被诉行政处理决定对被上诉人提出的返还承包经营土地的请求不予支持，适用法律错误。原审法院判决撤销该项处理决定，并由上诉人限期重新作出处理并无不当。至于被上诉人请求赔偿因收回承包地所造成的损失，该项请求不属于被上诉人的处理职责，被上诉人决定不予支持亦无不当。
三、关于被上诉人请求上诉人撤销原审第三人所作不利决定的问题。被上诉人认为两原审第三人停发其集体福利待遇、收回承包土地，侵害其合法权益，向上诉人申请行政处理，请求恢复其集体福利待遇及发还承包土地，上诉人应当根据申请人的实际情况作出认定处理即可，故被上诉人本无必要请求撤销原审第三人所作上述决定。
综上所述，上诉人作出的（2017）荔中行字第24号行政处理决定，适用法律错误，处理不当，应予撤销，并由上诉人限期重新作出处理。原审判决认定事实清楚，但部分处理不当，应予纠正。上诉人中南街道办的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3172号行政判决；
二、撤销上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处作出的（2017）荔中行字第24号行政处理决定；
三、上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处须在本判决生效之日起六十日内对被上诉人梁燕燕的申请事项重新作出处理决定。
二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
审 判 员 金 霞
二〇一八年八月七日
此件与原本核对无异
法官助理 马 淼
书 记 员 马可茗