海南藏族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）南民一初字第018号
原告张富成（诉讼代表人），男，汉族，1958年8月16日生，农民。
原告石万晏（诉讼代表人），男，土族，1959年12月18日生，农民。
原告穆连益（诉讼代表人），男，汉族，1970年3月21日生，农民。
原告索南多杰（诉讼代表人），男，藏族，1966年1月15日生，农民。
上述四原告的委托代理人金福，青海泰宏律师事务所律师。
上述四原告的委托代理人程斌，青海泰宏律师事务所律师。
另原告星文瑞等150名村民（姓名、性别、民族、年龄、职业、住址、公民身份号码）附后。
被告豆拉，男，藏族，1976年6月17日生，农民。
委托代理人周瑞虹，青海龙羊律师事务所律师。
被告张彦军，男，藏族，1963年8月9日生，农民。
委托代理人李玲，青海恩泽律师事务所律师。
原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民诉被告豆拉、张彦军土地承包经营权纠纷一案，2015年6月29日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，2015年10月23日、11月2日依法公开开庭审理了本案。154名原告的诉讼代表人张富成、石万晏、穆连益、索南多杰及其委托代理人金福、程斌，被告豆拉及其委托代理人周瑞虹，被告张彦军及其委托代理人李玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民诉称，2014年5月9日，被告张彦军与被告豆拉签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》，将原由154名村民合法承包的39000余亩草原发包给豆拉。豆拉在承包经营过程中造成2000余亩草原水土流失和荒漠化，另将原告承包地上的羊圈等生产设施毁坏殆尽，造成原告经济损失50余万元。张彦军在未经全体村民同意的情况下擅自发包集体土地，给原告造成了难以挽回的损失。原告多次向有关部门反应及与被告交涉未果诉至法院，请求判令：一、二被告签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效；二、二被告赔偿给原告造成的经济损失520万元；三、被告恢复草原植被。
被告豆拉辩称，其与共和县龙羊峡镇曹多隆村民委员会签订的土地承包经营权流转合同成立并已生效，依法应受到法律保护，原告要求赔偿经济损失520万元及恢复草原植被的诉讼请求无法律和事实依据，应当予以驳回。
被告张彦军辩称，原告尚未实际取得案涉草原的承包经营权，将其作为被告诉讼主体不适格；案涉合同合法有效，原告主张合同无效理由不能成立、主张赔偿经济损失520万元及恢复草原植被的诉讼请求缺乏依据，应予驳回。
原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民为证明其主张，向本院提交以下证据：
1、2014年5月9日张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》。拟证明合同流转的草原属于曹多隆村村民集体所有；二被告未经承包人同意，擅自非法签订土地承包经营权流转合同。2、154名村民的《青海省草原生态保护补助奖励机制牧户基本情况表》或《青海省草原生态保护补助奖励机制减畜登记卡》。拟证明案涉纳木河草原系曹多隆村集体土地已被154名村民承包。3、《情况反映》。拟证明张彦军转包39000亩草原未经村民同意。4、2015年10月22日共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会出具的《证明》。拟证明曹多隆村共有村民176户。5、曹多隆村全体村民向共和县公安局的报案材料。拟证明豆拉违法承包草原造成村民房屋、羊圈、网围栏等损失396160元。6、27张现场图片。拟证明豆拉违法承包经营破坏草原植被。
被告豆拉对原告提供证据质证认为，对证据1真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。合同是与集体签订的而不是与个人签订的；证据2只是领取草原生态保护补助奖励的凭证，并不能证明原告已取得了案涉草原的承包经营权；对证据3不予认可。《情况反映》与实际情况不相符，不能作为定案证据使用；对证据4真实性没有异议；对证据5真实性不予认可。证据即不能证明豆拉造成损失396160元；对证据6不能证明土地沙化是豆拉种植林木造成的。
被告张彦军对原告提供证据质证认为，对证据1合法性无异议，对证明目的有异议。其作为村长代表村委会在合同上签字，合同的主体是村委会；对证据2真实性无异议，证明目的有异议。证据不能证明原告对案涉草原享有承包经营权，与本案无关联性；对证据3不予认可；对证据4真实性无异议；对证据5真实性不予认可。证据不能证明豆拉造成损失396160元；证据6不能证明土地沙化是豆拉种植林木造成的。
本院认为，对于原告提供的证据1真实性、合法性，二被告无异议，本院予以确认。对证据2的真实性，二被告无异议，本院予以确认。证据3属原告方单方陈述，且二被告不予认可，本院对该证据不予采信。对证据4的真实性，二被告无异议，本院予以确认。证据5属原告方单方陈述，且二被告不予认可，本院对该证据不予确认。对证据6的真实性，本院予以认定。
被告豆拉为证明其主张，向本院提交以下证据：1、2014年5月9日张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》。拟证明其与共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会签订土地承包经营流转合同，形成承包经营流转法律关系的事实。2、2014年2月26日、3月8日、4月9日《会议记录簿》。拟证明豆拉与共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会签订的土地承包经营权流转合同经过民主议定程序通过，合同依法成立，具有法律约束力。3、六张案涉草原现状照片，拟证明其不存在破坏流转土地造成水土流失的行为。4、其投资经营案涉草原的费用凭据。拟证明其投入大量资金。
对于被告豆拉提交的证据，原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民质证认为，对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。合同的签订主体是张彦军与豆拉，而张彦军没有权力将村集体的土地进行流转；对证据2真实性有异议。2014年2月26日会议记录第三页“2014年2月26日曹多隆村宣讲壹号文件路线教育社员大会签到”上很多签名不是本人所写，且将2013年改为2014年；对证据3证明目的不予认可；因豆拉没有提起反诉，证据4与本案无关联，不予质证。
对于被告豆拉提交的证据，被告张彦军没有异议，均予认可。
本院认为，对于被告豆拉提供的证据1真实性，原告无异议。且原告亦向本院提供了该证据，本院对该证据予以认定。对证据2真实性原告有异议，从证据内容看并不能证明案涉土地承包经营权流转合同是经过法定民主议定程序签订的，故本院对该证据不予认定。对证据3证明目的，本院不予认定。证据4与本案无关联。
被告张彦军为证明其主张，向本院提交以下证据：1、2014年5月9日张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》。拟证明豆拉与共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会签订土地承包经营流转合同，形成土地承包经营流转法律关系的事实。2、2014年2月26日、3月8日、4月9日《会议记录簿》。拟证明豆拉与共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会签订的土地承包经营权流转合同经过民主议定程序通过，合同依法成立，具有法律约束力。3、2014年12月5日收到那莫合（纳木河）草原租金65000元的《记账凭证》、张秉禄因开挖曹多隆村自来水管道而于2014年1月3日、2014年11月4日、2015年4月29日出具的收到相应款项的三张《收条》，曹多隆村于2014年11月17日缴纳农田水费、人畜饮水的两张《青海省非税收入通用票据》。拟证明《青海省农村土地承包经营权流转合同书》的发包方是曹多隆村而不是张彦军。4、申请时任曹多隆村会计卢忠英出庭作证。卢忠英庭审陈述，2014年2月26日、3月8日、4月9日的三份《会议记录》是其记录，当时村长张彦军说了很多，因文化程度所限，对草原承包问题记录不太详细。
对于被告张彦军提交的证据，原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民质证认为，对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。合同的签订主体是张彦军，张彦军没有权力将村集体土地进行流转；对证据2真实性有异议。2014年2月26日会议记录第三页“2014年2月26日曹多隆村宣讲壹号文件路线教育社员大会签到”上很多签名不是本人所写，将2013年改为2014年；对证据3证据目的有异议。其中，对《记账凭证》的真实性无异议，对《收条》的真实性不予认可，且《收条》与本案无关联性。
对于被告张彦军提交的证据，被告豆拉没有异议，均予认可。
本院认为，对于被告张彦军提供的证据1真实性，原告无异议，且原告亦向本院提供了该证据，本院对该证据予以认定。对证据2的真实性原告有异议，证据内容并不能证明案涉土地承包经营权流转合同是经过法定民主议定程序签订的，故本院对该证据不予认定。证据3和证据4与本案无关联性，本院不予认定。
本院为查明案件事实依职权向青海省农牧厅调取以下证据：1、发包方为共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会、承包方为张彦军等的《青海省草原承包经营合同书》（包括合同附表），主要内容是“一、发包方将那莫合、塔拉台的草原二块113215亩承包给承包方175户（联户）张彦军等经营（见附表）。二、承包期为50年，从1999年10月1日起，至2049年9月30日止”等。2、青海省农牧厅政策法规处于2014年6月23、24日对索南扎西、张彦军、豆拉、穆连益、石万晏、李振嗣、索南仁青的七份《询问笔录》。3、本院于2015年10月27日与青海省农牧厅政策法规处处长冶生梅的《谈话笔录》、共和县草原监理站于2015年7月6日出具的《证明》、共和县环境保护和林业局于2015年5月14日出具的《关于实施防沙治沙项目通知》、青海省农牧厅拍摄的案涉草原的现场照片、曹多隆村草场承包划分图等。
对于本院调取的证据，原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民质证认为，对证据1真实性、合法性无异议，该证据能够证明案涉草原已经承包给原告；对证据2真实性、合法性无异议，该证据能够证明案涉《青海省农村土地承包经营权流转合同书》的签订没有经过民主议定程序，其系张彦军与豆拉的个人行为；证据3中，除对《关于实施防沙治沙项目通知》的合法性有异议外，对其他证据的真实性、合法性无异议。
对本院调取的证据，被告豆拉质证认为，对证据1真实性、合法性无异议；证据2不能证明张彦军个人与豆拉签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》，合同是村长张彦军代表村委会签订的；对证据3真实性无异议。
对本院调取的证据，被告张彦军质证认为，对证据1真实性、合法性、关联性不予认可；证据2及其他证据不能证明案涉草原已分包到户，流转草原的民主议定程序启动了，只是有瑕疵；证据3中，对《证明》及《关于实施防沙治沙项目通知》真实性、合法性、关联性无异议，对《谈话笔录》真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议。
本院认为，证据1是张彦军代表175户村民与发包方共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会签订的，庭审中张彦军亦认可该合同上的签名是其本人所签，本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以认定。证据2是青海省农牧厅依法进行调查所形成，应予以认定。结合当事人质证意见，对证据3的真实性，本院予以认定。
综合当事人的诉辩以及举证、质证、认证情况，本院经审理查明如下事实：
发包方共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会与承包方张彦军等175户村民签订了《青海省草原承包经营合同书》约定“一、发包方将那莫合、塔拉台的草原二块113215亩承包给承包方175户（联户）张彦军等经营。二、承包期为50年，从1999年10月1日起，至2049年9月30日止”等。共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会在该合同上发包方处加盖公章，张彦军在该合同上承包方处签名“张彦军等”，包括张彦军在内的175户户主亦在该合同附表《青海省草原承包经营合同联户签名表》上签名。
2014年5月9日张彦军作为甲方（出让方）与共和县切吉乡哇哈村村民豆拉作为乙方（受让方）就案涉共和县龙羊峡镇曹多隆村纳木河（那莫合）草原签订了《青海省农村土地承包经营权流转合同书》约定“一、流转方式：甲方采用流转方式将其承包经营的39000亩土地流转给乙方经营。二、流转承包土地情况：地块名称：纳木河；类别：沙化地；面积：39000；用途：流转前放牧、流转后林果旅游……三、流转期限：合同双方约定，土地承包经营权流转期限为30年，从2014年5月9日起，到2044年5月8日止（不得超过承包方承包期的剩余期限）。四、流转费：……耕地2000亩，前三年流转费每年14元／亩，三年后每三年递增20％.其他草山、沙地共37000亩，流转费每年1元／亩，合计65000元。五、流转费支付方式：每年12月31日前，由乙方支付甲方陆万伍仟元，分壹次付清。”等。该合同尾部除有张彦军、豆拉的签名外，共和县龙羊峡镇曹多隆村村民委员会在村委会备案意见处加盖公章，龙羊峡镇人民政府在鉴证方签章处加盖公章，索南扎西在鉴证经办人签章处签名。合同签订事先并未经曹多隆村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，也未报龙羊峡镇人民政府批准。原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民对该合同的签订亦不予追认。
本案的争议焦点为：1、被告张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》是否有效。2、被告豆拉、张彦军应否赔偿给原告造成的经济损失520万元。
本院认为，一、张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效。案涉共和县龙羊峡镇曹多隆村纳木河（那莫合）草原从1999年10月1日起至2049年9月30日止已以联户承包的形式承包给曹多隆村175户村民，然而，张彦军作为无权处分人却于2014年5月9日与豆拉签订《青海省农村土地承包经营权流转合同书》，将属于曹多隆村175户村民承包的39000亩纳木河草原以属于其承包经营的名义流转给豆拉经营，该行为系无处分权的人处分他人财产，事后该行为并未得到权利人的追认且张彦军订立合同后亦未取得相应的处分权，依据《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》应认定为无效。而且，即使二被告称《青海省农村土地承包经营权流转合同书》是张彦军作为村长代表曹多隆村村民委员会与豆拉签订的主张成立，由于豆拉不是曹多隆村的村民，曹多隆村村民委员会将本村土地发包给外村村民承包，应当事先经本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报龙羊峡镇人民政府批准。然而，《青海省农村土地承包经营权流转合同书》的签订并没有履行该民主议定程序及批准程序，从而违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款及《中华人民共和国草原法》第十三条第三款的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，该合同亦应被认定为无效。
二、原告主张被告豆拉、张彦军应赔偿给其造成经济损失520万元的诉讼请求，不应予以支持。当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民虽然要求被告豆拉、张彦军赔偿给其造成的经济损失520万元，但其仅提供了曹多隆村全体村民向共和县公安局的报案材料，以此来证明豆拉违法承包草原造成村民房屋、羊圈、网围栏等损失396160元。该证据属原告方单方陈述，且二被告不予认可，不应予以采信。原告虽曾申请本院委托鉴定机构对豆拉私自开垦草原所造成的损失及后续恢复植被的费用进行价格鉴定，但后来又放弃该鉴定申请。因此，原告虽提出要求被告赔偿经济损失520万元的主张，但不能提供有力的证据来证明其主张成立，其应承担相应的不利后果，本院对该主张不予支持。
此外，对于原告要求被告恢复草原植被的诉讼请求，因原告不能提供证据来证明其主张成立，本院对该诉讼请求不予支持。
综上，原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民请求判令张彦军与豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。对于其他诉讼请求，因原告不能提供相应证据来证明其主张成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第（五）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国草原法》第十三条第三款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
一、2014年5月9日被告张彦军与被告豆拉签订的《青海省农村土地承包经营权流转合同书》无效；
二、驳回原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民的其他诉讼请求。
案件受理费48200元，减半收取24100元，由原告张富成、石万晏、穆连益、索南多杰等154名村民负担21690元，被告豆拉、张彦军负担2410元。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 董万祥
代理审判员 杨志刚
代理审判员 才让措
二〇一五年十二月三日
书 记 员 谭建海
附：
一、本判决适用法律条文的主要内容
《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
《中华人民共和国土地管理法》
第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
《中华人民共和国草原法》
第十三条集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。
在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。
集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
二、星文瑞等150名原告的基本情况
曹多隆村一社原告基本情况（共计31名）
原告星文瑞，男，汉族，1945年6月1日生，农民。
原告星长山，男，汉族，1966年6月3日生，农民。
原告李振嗣，男，汉族，1963年3月13日生，农民。
原告包天兰，女，土族，1952年10月1日生，农民。
原告张迎顺，男，汉族，1980年2月15日生，农民。
原告许爱萍，女，汉族，1965年4月17日生，农民。
原告许梅萍，女，土族，1970年3月26日生，农民。
原告王全寿，男，汉族，1961年8月1日生，农民。
原告星长甬，男，汉族，1970年10月14日生，农民。
原告王全成，男，汉族，1950年4月12日生，农民。
原告安正福，男，土族，1954年10月7日生，农民。
原告张世武，男，汉族，1936年12月17日生，农民。
原告李振清，男，汉族，1956年3月23日生，农民。
原告本巴加，男，藏族，1973年8月28日生，农民。
原告高德英，男，汉族，1951年9月9日生，农民。
原告赵得英，女，蒙古族，1962年2月3日生，农民。
原告高新云，男，藏族，1979年11月25日生，农民。
原告高德胜，男，汉族，1950年2月1日生，农民。
原告黄卫忠，男，汉族，1957年5月20日生，农民。
原告黄生金，男，汉族，1978年12月11日生，农民。
原告王全海，男，汉族，1970年4月5日生，农民。
原告安正君，男，汉族，1971年1月6日生，农民。
原告范启龙，男，土族，1980年1月30日生，农民。
原告王全雲，男，汉族，1973年3月1日生，农民。
原告王全顺，男，汉族，1964年7月5日生，农民。
原告张玉莲，女，藏族，1969年10月5日生，农民。
原告黄生成，男，汉族，1980年10月1日生，农民。
原告安正云，男，土族，1973年4月2日生，农民。
原告李振孝，男，汉族，1972年11月1日生，农民。
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