安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)皖行赔终2号
上诉人（一审原告）焦树荣，男，1956年12月12日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地安徽省合肥市梅山路107号，组织机构代码00299109-8。
法定代表人张思扬，该区区长。
委托代理人朱静，该区人民政府工作人员。
委托代理人陆铭，安徽信拓律师事务所律师。
上诉人焦树荣因诉合肥市蜀山区人民政府行政赔偿一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行赔初字第00006号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年2月1日公开开庭审理了本案，上诉人焦树荣及其委托代理人许文春，被上诉人蜀山区人民政府的委托代理人朱静、陆铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
焦树荣向一审法院起诉称，其系原合肥市郊区杏花乡五里墩村曹郢村民组村民。1986年3月16日，五里墩村委会将约6.5亩集体土地发包给原告家庭用于农业养殖，其以妻子刘夕凤名义与五里墩村副食品基地签订协议，双方约定将村里养猪场提供给刘夕凤发展奶牛养殖。后原告逐渐扩大生产规模，分别于1993年、2002年成立了乳制品厂、养殖公司（后均被吊销营业执照），并建房6566.48平方米。2013年3月，蜀山区人民政府征收拆迁部门以金牛路道路改建为名，迫使原告将上述6566.48平方米厂房及全部附属物及设施交给被告。但房屋移交后，被告又以部分厂房系违章建筑为由，至今未予补偿安置。2014年9月25日，原告通过申请信息公开，得知涉案集体土地没有依法办理征收手续。原告认为，首先蜀山区政府征收土地及地上房屋的行政行为不具有合法性。蜀山区人民政府在没有取得省级以上人民政府征地批文的情况下，采用非正当方式强行征收集体土地并拆除地上房屋，用于道路建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。其次即使蜀山区人民政府补办了相关手续，也违反了先补偿后搬迁的法律规定。最后在缺乏多项必备批文的情况下，蜀山区人民政府组织施工单位机器强行进场拆迁，明显违法。请求人民法院：1、判令被告立即返还原告位于合肥市蜀山区五里墩街道牙膏厂以北、青阳西村以西、安全厅以东、曹郢村民组以南的富园乳品厂一块6.5亩的集体土地使用权。2、判令被告依法赔偿因其征收拆迁原告6566.48平方米房屋及全部相关附属物及设施等行为给原告造成的直接经济损失（具体数额根据房地产价格评估结论确定）。3、诉讼费用由被告承担。
一审法院审理查明，原告系原合肥市郊区杏花乡五里墩村曹郢村民组村民。1984后，在该村提供的集体土地上进行奶牛养殖，后逐渐扩大生产规模，成立了乳制品厂、养殖公司。2013年，金牛路道路建设需要使用该土地。2013年3月5日，原告与验收经办人刘功海、陈玉娟签订了《金牛路道路建设项目工程拆迁房屋移交验收单》，主要内容为：1、你户房屋已搬迁完毕并同意拆除，经验收合格特发此单；2、征收人与被征收人在约定时间内，按照有关政策文件办理相关手续。因原告提供的《房屋移交验收单》加盖的公章为半幅，公章单位不能明确确定。同日，刘某在原告制作并提供的阳光乳业设施表、阳光乳业机械设备以及房屋面积（6566.48平方米）上签名，认可此表已收。2014年9月3日，原告申请信息公开。同年9月25日，合肥市国土资源局蜀山分局作出《政府信息不予公开告知书》，主要内容为：1、征地批复及公告不存在；2、该地块征地相关报批材料正在审核中。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，原告的第一项赔偿请求系要求返还被拆迁征用的集体土地，因该地块已被实际征用，且规划道路已经建成，已无返还可能，故该项诉讼请求不能成立，该院不予支持。原告的第二项请求系要求赔偿被征收的6566.48平方米房屋及附属设施、附属物所造成的直接经济损失，该项诉讼请求没有明确具体的赔偿金额，在诉讼中也没有提供可以进行价格评估的基本资料，如被拆房屋的产权证明，被拆房屋的建筑年代、房屋结构等证据，致使本案不具备价格评估的条件，因此其该诉讼请求没有相应证据证明，该院亦不予支持。综上，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》五十六条第（四）项之规定，判决驳回焦树荣的诉讼请求。
焦树荣上诉称，1、金牛路建设仅占用其土地3亩，该3亩土地按每亩13.64万元，应补偿土地补偿费40.92万元。剩下的3.5亩土地应予以返回。2、双方认可的6566.48平方米房屋，其中866平方米房屋在1995年航拍图上有记载，该房屋应按1比1.3就近安置。对除886平方米以外的房屋按国有土地上房屋评估后予以赔偿。3、牛奶加工厂29项设施估价4726905元，应足额给予赔偿。4、征地拆迁时，五里墩街道制作的《房屋拆迁补偿费用计算表》所列明的2203088元，应当给予赔偿。5、其他损失每年100万元，按3年计算应赔偿300万元。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的全部主张。
蜀山区人民政府庭审中答辩称，1、焦树荣对房屋所占用的土地仅有使用权，无所有权，故相关土地补偿款应由集体经济组织所有，焦树荣对土地补偿款的赔偿请求无法律依据。2、一审人民法院虽判决强制拆除行为违法，但无法改变案涉房屋系违章建筑的性质。故应以实施单位制作的《补偿表》为基础，适当增加物品、设备损失赔偿数额。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告蜀山区人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：蜀山区人民政府《关于报送焦树荣案件相关情况的通知》、蜀山区人民政府五里墩街道办事处《关于焦树荣案相关情况的报告》，证明被告主体不适格。
一审原告焦树荣向一审法院提举的主要证据材料为：1、原告身份证、户口簿、结婚证复印件，证明原告的身份事项。2、政府信息不予公开告知书，证明缺少征地批准文件。3、安徽省人民政府办公厅皖政办〔2007〕42号文件、五里墩村委会证明、承包协议、1986年航拍图、乳制品厂及养殖公司被注销的工商登记信息、荣誉证书，以上证明原告在自己的承包地上合法建设厂房，依法从事生产经营。4、相关证人证言、《房屋移交验收单》、房屋及附属设施明细表，证明原告房屋、设施等被征收拆迁的具体情况。5、现场照片，证明原告迫不得已将案涉厂房交给政府，且被告未获批准违法开工建设。6、原告爱人刘夕凤所写的情况说明，证明本案原告具有诉讼主体资格。7、《搬迁公告》，证明系蜀山区重点工程项目指挥部作出。8、信息公开申请登记回执。9、合肥市发改委信息公开申请书及立项批复，证明相关建设项目批给蜀山区建设局，要求其在2013年6月份完工。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明，2014年11月27日，安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕907号《合肥市2014年第25批次城市建设用地的批复》，焦树荣使用的土地及房屋在该批复确定的征地范围内。2014年4月24日，合肥市国土资源局与合肥市人力资源和社会保障局联合下发合国土蜀告〔2014〕1号《征地补偿标准及安置途径告知书》，该告知书载明被征土地综合地价每亩13.64万元，青苗补偿费及地上附着物补偿按照合政秘〔2012〕207号《合肥市被征土地上青苗房屋及其他附着物补偿标准》进行补偿，对农业人口按每人1.2万元发放人员安置费。合政秘〔2012〕207号文件规定，框架结构房屋每平方米造价870元，七成新609元，六成新522元；砖混房屋每平方米造价620元，八成新496元，七成新434元，六成新372元。框架结构七成新指房屋8-11年，六成新指房屋12-20年；砖混结构七成新指房屋7-9年，六成新房屋10-16年。
本院再查明，焦树荣签订案涉《房屋移交验收单后》，征收实施单位对焦树荣6566.48平方的房屋单方制作了《房屋补偿计算表》（以下简称《补偿表》），第一部分记载被征收人为阳光乳业公司、焦树荣，征迁面积为2395.97平方米补偿项目包括搬家费、附属物、构筑物补偿、提前奖补偿款共计715817.06元；第二部分记载被征收人为焦树荣，征迁面积为4170.51平方米，该《补偿表》列举项目与上述《补偿表》相同，补偿款为1237271.90。关于物品、设备损失，焦树荣提供了《阳光乳业设施表》，该表共29项设备，刘功海签批“此表已收”，落款日期为2013年3月5日。另焦树荣提供了《阳光乳业机械设备表》，该表主要包括锅炉、活动冷库、热缸等。五里墩工作人员焦其瑞签批“经研究设备搬迁按计划结束，一次性评估作价搬迁费25万元”。
本院又查明，二审期间，五里墩街道出具《说明》，焦树荣系五里墩村漕坊郢村居民，2002年8月其户另外的宅基地房屋按1：1比例进行安置，焦树荣、刘夕凤夫妇及其子女在凤凰城小区共安置六套住房，总面积520平方。其夫妇二人作为失地农民，已被纳入失地农民养老保险范畴，并附养老保险发放流水单。二审期间，本院召集多家评估机构负责人及焦树荣、刘夕凤夫妇商讨房屋价值鉴定问题，多家评估机构均表示，房屋已被实际拆除等多种因素，无法鉴定。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯当事人财产权的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，合肥市中级人民法院生效的（2015）合行初字第00108号行政判决以蜀山区人民政府在对涉案土地征收时，未取得省级以上人民政府的征地批复，未与焦树荣达成补偿安置协议为由，确认蜀山区人民政府拆除焦树荣的房屋行为违法。相应地因违法拆除行为造成焦树荣的财产损失蜀山区人民政府应当依法予以赔偿。因案涉土地已于2014年11月27日被安徽省人民政府批准征收，且涉案部分土地已被道路建设占用，故焦树荣关于返还土地的请求不予支持。对于蜀山区人民政府拆除焦树荣等给其造成的损失，可参照征地补偿标准予以赔偿。
一、关于土地补偿费和安置补偿费的赔偿问题。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，由于我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民集体土地的，土地补偿款并非属于土地使用权人，而是归属土地所有权人村集体经济组织，土地使用权人仅可以就地上附着物及青苗等获得相应补偿。本案中，焦树荣仅仅是涉案被征收土地的使用权人，并非集体土地的所有权人，该土地补偿费应支付给集体经济组织，由集体经济组织统一使用或分配。故对焦树荣关于土地补偿款409200元的赔偿请求，不予支持。因焦树荣、刘夕凤夫妇已在2002年土地征收中被纳入失地农民养老保险，故对安置补助费亦不应再予赔偿。
二、关于房屋损失赔偿问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，“被征收土地上的附着物和青苗费的补偿标准，由省级人民政府规定”。皖政办〔2003〕77号《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》规定，根据《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》中关于被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，由省级人民政府规定，考虑到各地经济社会发展的差异，授权设区的市人民政府，根据当地经济发展水平，综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构、成新等因素，尽快制定被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，报省政府备案后执行。又因合肥市人民政府制订的地上附着物补偿标准每2至3年调整一次，生效判决确认案涉强拆行为违法的时间为2015年10月8日，故应依照合政秘〔2015〕121号《合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准》所确定的补偿标准酌定赔偿数额。该标准规定，框架结构房屋每平方米造价950元，七成新665元，六成新570元；砖混房屋每平方米造价680元，七成新476元，六成新408元，五成新340元。框架结构七成新指8-11年，六成新12-20年、21年及以上五年新；砖混结构七成新指7-9年，六成新10-16年、17年及以上五成新。
蜀山区人民政府对被拆除房屋面积为6566.48平方并无异议，该房屋虽无相关产权证明，但亦未被依法认定为违法建筑，故应予赔偿。关于房屋的建筑年代及房屋结构问题，焦树荣陈述，部分房屋于1984年建厂时建造，1995年航拍图显示有886平方米的房屋，之后又陆续建造，但是所有房屋均为2003年之前建造。房屋结构早期为砖混，后期都是框架结构。征收部门陈述焦树荣早期房屋是砖木，后期牛奶加工厂停产后，建造了大批砖混房屋用于出租，仅有少部分厂房可能是框架结构。因房屋已被拆除，故对双方的陈述意见无法查证。根据双方陈述，本院综合认定886平方米房屋是1995年之前建造，距2015年涉案强拆行为被确认违法已逾21年，房屋成新认定为五成，建筑结构认定为砖混。其余的5680.48平方米房屋均系2003年之前形成，距2015年涉案强拆行为被确认违法已逾12年，房屋成新认定为六成，建筑结构为框架、砖混。根据上述《合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准》，对886平方米砖混结构五成新房屋应赔偿301240元（886×340元／平方米＝301240元）；剩余的5680.48平方米房屋结构为框架、砖混，六成新，取两种结构六成新的单价平均值，综合认定为每平方489元，应赔偿2777754.72元(5680.48×489元／平方米＝2777754.72元）。以上合计3078994.72元。对于焦树荣提出的产权调换的上诉请求，本院认为焦树荣户作为五里墩村漕坊郢村居民，其宅基地及房屋在此前征收中已经进行过产权调换，现争议的土地及房屋根据合同约定仅应作为奶牛场使用，故焦树荣提出的对886平方米的房屋产权调换的请求，不予支持。
三、关于附属物、构筑物及房屋内物品损失赔偿问题。
对于此部分，征收实施单位制作了两张《房屋补偿计算表》，第一部分面积为4170.51平方米，《补偿表》费用包括搬家费1000元、提前奖792396.90元、附属物及构筑物443875元，合计1237271.90元；第二部分面积为2395.97平方米，《补偿表》费用包括搬家费19167.76元、提前奖455234.30元、附属物及构筑物241415元，合计715817.06元。以上两项数额共1953088.96元，本院依法予以确认。蜀山区人民政府认为上述款项中的提前奖，因焦树荣提起行政诉讼，应予扣除。本院认为，行政机关在征收过程中确定的提前奖，目的在于促进行征收工作顺利、及时完成，但行政机关违法强拆，赔偿标准不得低于被征收人依法可以获得征收补偿的标准，故蜀山区政府主张将提前奖予以扣除的主张不能成立。焦树荣对第一部分没有异议，本院予以认可；对第二部分的搬家费、提前奖没有异议，本院亦予认可。焦树荣对第二部分中的附属物及构筑物费用提出异议，认为《补偿表》中此部分标准过低，遗漏了部分设备、设施。其提供了29项应赔偿的物品、设备等目录，主张赔偿数额为4726905元；蜀山区人民政府对该目录中的物品、设备等各类、数量没有异议，其通过询价，根据合肥市人民政府相关文件规定，主张此部分物品、设备价值为928796.80元（不含车间三项电路、车间水电路）。本院经审查，焦树荣提供的29项物品、设备清单中，部分项目与第二部分《补偿表》中附属物重合，不应重复计算。对于第二部分《补偿表》没有列入的其他物品、设备等，根据双方主张及其提供的计算依据，结合当地市场实际情况及日常生活经验，综合认定损失赔偿数额为120万元。
四、关于搬迁费赔偿问题。
因焦树荣主张的部分物品、设备在涉案强制搬迁中已被损毁或下落不明，前项已判令蜀山区人民政府予以赔偿，焦树荣并未实际搬迁该部分物品、设备并发生搬迁费用；对于其他物品、设备的搬迁，前项补偿表中已含搬家费，故对此蜀山区人民政府不应再予赔偿。
综上，一审判决以土地无法返还为由，判决驳回焦树荣要求返还土地及给付土地补偿款的请求并无不当，但以焦树荣无具体的赔偿数额、无事实根据为由，判决驳回其全部赔偿请求不当。焦树荣的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行赔初字第00006号行政赔偿判决；
二、蜀山区人民政府于判决生效之日起六十日内赔偿焦树荣因房屋被强制拆除造成的各项财产损失合计人民币6232083.68元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一八年六月六日
书 记 员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……