广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2018)粤71行终993号
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处，住所地：广州市荔湾区花地大道南496号。
法定代表人：袁之明，主任。
委托代理人：杨映娜，该街道办工作人员。
委托代理人：张学仪，广东穗南律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:梁杏洁，女，汉族，1979年6月28日出生，住广州市荔湾区。
委托代理人：贺松梅，广东海际明律师事务所律师。
原审第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社，住所地：广州市荔湾区花地大道****号。
负责人：陈焯坚，理事长。
原审第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第七生产社，住所地：广州市荔湾区花地大道****号。
负责人：梁家玮，社长。
上述两原审第三人共同委托代理人：黄楚容，广东文领律师事务所律师。
上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处（以下简称中南街道办）因与被上诉人梁杏洁，原审第三人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社（以下简称海南联社）、广州市荔湾区中南街海南股份合作社经济联合社第第七生产社（以下简称海南七社）村民福利待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3173号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：梁杏洁于1979年6月28日出生后入户广州市荔湾区海南赤岗西约147号。2008年10月20日，梁杏洁政策内生育一孩黄心悦。2010年12月31日，梁杏洁离婚。2011年5月27日，梁杏洁非婚政策外生育二孩黄嘉悦。2014年12月27日，海南联社出具《通知》，载明：“海南七社梁杏洁于2011年5月27日超生二孩黄嘉悦，根据海南股份经济联合社计划生育管理办法第六条规定，终身取消梁杏洁的股东资格和集体一切分配及福利待遇（股份分配、土地分配、社保、医保），已分配的土地从2014年12月27日起由经济社收回处理。”2017年1月16日，梁杏洁以海南联社、海南七社为被申请人向中南街道办提交《裁决（处理）申请书》，请求：“1、撤销被申请人海南经济联社2014年12月27日作出的终身取消梁杏洁的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2014年12月27日起由经济社收回处理的决定。2、责令两被申请人恢复申请人梁杏洁股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇。3、责令两被申请人支付申请人份额的土地租金给申请人。”中南街道办受理后于2017年1月26日向海南联社、海南七社发出《通知书》，要求其提交书面意见及相关证据材料。2017年2月20日，海南联社、海南七社提交了《关于梁杏洁提出行政处理事项的回复》。2017年3月22日，被告作出（2017）荔中行字第22号《行政处理决定书》，认为：“……2、……根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）的规定，申请人属于超生，违反了计划生育政策。《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，‘对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。’据上述规定，申请人自2014年12月27日被通知终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，因此申请人梁杏洁请求事项第2项并无依据，本办事处不予支持。3、关于申请人要求撤销被申请人终身取消申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇，从2014年12月27日起收回已分配土地处理决定的请求。被申请人根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》对申请人作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇的决定与《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款的规定不符，本办事处不予支持。但本办事处并无职权撤销被申请人向申请人发出的关于终身取消申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2014年12月27日起由经济社收回处理的通知。因此对申请人的请求事项第1项不予支持。4、关于申请人要求责令两被申请人支付申请人份额土地租金给申请人的请求，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：‘农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……。’及《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，申请人自2014年12月27日被通知终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，因此申请人要求本办事处责令两被申请人支付申请人份额土地租金给申请人的请求并无法律依据，对于申请人的请求事项第3项本办事处不予支持。……，”并决定驳回梁杏洁的申请请求。梁杏洁不服，诉至法院。
另查明，《海南股份经济联合社计划生育管理办法》（2006年5月25日制定）第六条规定：“对政策外生育和违法收养的处罚。自本办法生效执行日起，股民政策外生育（即指没有合法生育证明生育）或违法收养，除按计划生育政策和法规处罚外，并作如下处理：（一）超生、重婚生育、姘居生育，以及违法收养子女的，终身取消男、女双方的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理。……（三）非婚生育第一孩的，终身扣除男、女双方股份各2股（如只有一方是股民，则扣除该股民4股），并停止男、女双方集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理，从其合法结婚登记之日起五年后（如因其他原因未能登记结婚的，从小孩出生之日起十年后，且必须女方年满30周岁、男方年满32周岁），并交清社会抚养费，才能享受集体分配及福利待遇。非婚生育第二孩，按超生处理。”第十四条：“以上各条款所指的集体分配及福利待遇，包括土地分配、股份分配、现金分配、土地收益分配、征地款分配、实物分配、合作医疗、外出旅游费等……。”诉讼中，双方确认海南七社存在土地由生产社集体出租收取租金及将土地分配给村民由村民自行出租经营两种情形的事实。梁杏洁明确行政处理申请中第3项“责令两被申请人支付申请人份额的土地租金给申请人。”的土地租金是指其被取消的土地集体出租收取的租金收益。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。中南街道办作为本市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。
关于被诉行政处理决定的合法性问题。（一）关于梁杏洁要求撤销海南联社于2014年12月27日作出的终身取消梁杏洁的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2014年12月27日起由经济社收回处理的决定的请求。法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项的规定，梁杏洁认为自身合法权益受到海南联社、海南七社的侵害提出行政处理申请，中南街道办有权作出处理。因此，中南街道办以其无职权撤销海南联社作出的决定为由对梁杏洁的该项请求不予支持，不符合上述规定，对该部分的处理行为应予撤销。（二）关于梁杏洁要求责令海南联社、海南七社恢复其股东资格和股东权利，返还被扣股份分红及福利待遇的请求。法院认为，《广东省人口与计划生育条例》(2008年修订)第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，梁杏洁对非婚政策外生育事实无异议，根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》规定，中南街道办认定梁杏洁至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的七年以上十四年以下的最长限制期限，并不支持梁杏洁要求责令海南联社、海南七社恢复其股东资格和股东权利，返还被扣股份分红及福利待遇的请求，并无不当。（三）关于梁杏洁要求海南联社、海南七社支付份额土地租金的请求。法院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；（二）经营管理依法确定由本组织使用的国家所有的资源性资产及其他资产；（三）管理乡（镇）以上人民政府拨给的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金；（四）办理集体土地承包、流转及其他集体资产经营管理事项；（五）为本组织成员提供服务；（六）法律、法规、规章和本组织章程规定的其他职责。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：（一）依法行使选举权、被选举权和表决权；（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；（四）对集体经济组织公开招标的项目，在同等条件下有优先权；（五）监督集体经济组织的经营管理活动，提出意见和建议，查阅成员大会或者成员代表会议的会议记录、财务会计报告等；（六）法律、法规、规章和组织章程规定的其他权利。”因此，集体土地租金作为一种集体资产的经营收益，属于集体福利，适用《广东省人口与计划生育条例》(2008年修订)第四十八条第二款规定。中南街道办认定梁杏洁至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的七年以上十四年以下的最长限制期限，并不支持梁杏洁要求责令海南联社、海南七社支付份额土地租金的请求，并无不当。
关于梁杏洁在诉讼中要求一并解决其与海南联社集体经济组织成员权益纠纷的问题。法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”因此，行政诉讼中一并解决民事争议的范围是法定的。本案中，梁杏洁要求一并解决的民事争议并不属于前述法定范围，故对该诉讼请求，本案不予审查处理。
综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决撤销中南街道办于2017年3月22日作出的（2017）荔中行字第22号《行政处理决定书》中驳回梁杏洁行政处理申请第一项的行政处理行为且限中南街道办在判决生效之日起六十日内对梁杏洁行政处理申请第一项重新作出处理，驳回梁杏洁的其他诉讼请求。
上诉人中南街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人不是乡、镇人民政府，而是区人民政府的派出机关，原审法院认定上诉人应当履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第六十一条第（三）项规定的乡、镇人民政府“保护劳动群众集体所有的财产”的法定职责，属适用法律错误。二、原审法院认定上诉人有权依被上诉人的申请，对原审第三人作出的关于“终身扣除梁杏洁股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理”的处理决定进行处理，属于适用法律错误。村规民约的违法性确认属人民法院，而非上诉人。上诉人作为区一级人民政府的派出机关，并非司法机关，无权作出决定确认某一行政处理决定违法并予以撤销。三、被上诉人因“土地承包经营”纠纷应循民事诉讼途径解决，原审法院确认上诉人具有职责处理被上诉人与原审第三人之间的土地承包经营纠纷，明显适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，对于土地承包经营纠纷调解权属于人民政府，仲裁权属于农村土地承包仲裁机构，审判权属于人民法院。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，行政机关对行政区域内农村土地承包具有“管理”的职权，而非“裁判”的职权。对被上诉人因“土地承包经营权”而与平等主体的原审第三人产生纠纷，应提起民事诉讼进行解决。因此，原审法院判令上诉人有职权处理分配承包土地问题属适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。由被上诉人负担本案全部诉讼费用。
被上诉人梁杏洁答辩称：上诉人中南街道办无论是属于乡，民族乡，镇人民镇府，还是街道办事处，在本案中只是名称不同，关键是要看其是否具有相应职权或者职责。上诉人中南街道办事处作为广州市荔湾区人民政府的派出机构，具有处理被上诉人提出的相应事项的法定职权和职责。上诉人称村规民约的撤销权在于人民法院而非上诉人，违背了正常的法律思维，撤销违法的村规民约只是街道办事处的其中一项权能。上诉人中南街道办的上诉理由是不成立。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十一条第（三）款和《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九款规定，上诉人应该对被上诉人的相关申请事项作出处理决定，原审法院作出的相关判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。
原审第三人海南联社、海南七社在二审期间均未陈述意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：二审的审查焦点系被诉行政处理决定的合法性问题。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，以及《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项的规定，上诉人作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。被上诉人认为自身合法权益受到原审第三人的侵害，而向上诉人提出申请请求予以纠正，上诉人依法有权进行处理。
关于被上诉人请求恢复原审第三人集体股份及村民福利待遇、支付被上诉人份额土地租金应否支持的问题。本案中，被上诉人是原审第三人的社员，其在婚姻关系存续期间生育一孩，又在离婚后于2011年5月27日违法生育二孩的事实清楚，原审第三人按照章程的相关规定，对被上诉人违反计划生育的行为作出处理，从2014年12月起扣除被上诉人全部股份并停止一切福利待遇，并不违反当时法律法规强制性规定。但其仅能在七至十四年的期限范围内停发股份分红及其它福利待遇，而不能终身扣除股份并停止福利待遇。此外，2016年1月1日修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》已明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦作出相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女。原审第三人于2014年12月对被上诉人所作的停发集体福利待遇、收回承包土地的处理，其事由是被上诉人生育二孩属于超生，但根据新的计划生育政策，被上诉人离婚后生育二孩并不必然属于超生，故该不利处理已不合时宜，被上诉人请求对其中尚未执行的部分终止执行，恢复其股份和福利待遇，具有事实和法律依据，应予支持。被诉行政处理决定对被上诉人请求恢复集体股份及村民福利待遇、支付被上诉人份额土地租金不予支持明显不当，应撤销重作。
关于被上诉人请求上诉人撤销原审第三人所作不利决定的问题。被上诉人认为两原审第三人停发其集体福利待遇、收回承包土地，侵害其合法权益，向上诉人申请行政处理，请求恢复其集体福利待遇及支付被上诉人份额土地租金，上诉人应当根据申请人的实际情况作出认定处理即可，故被上诉人本无必要请求撤销原审第三人所作上述决定。
综上所述，上诉人作出的（2017）荔中行字第22号行政处理决定，适用法律错误，处理不当，应予撤销，并由上诉人重新作出处理。原审判决认定事实清楚，但部分处理不当，应予纠正。上诉人中南街道办的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3173号行政判决；
二、撤销上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处作出的（2017）荔中行字第22号行政处理决定；
三、上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处须在本判决生效之日起六十日内对被上诉人梁杏洁的申请事项重新作出处理决定。
二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
审 判 员 金 霞
二〇一八年八月七日
此件与原本核对无异
法官助理 马 淼
书 记 员 马可茗