浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙02行终125号
上诉人（原审原告）邵啸波，女，1974年2月2日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处，住所地浙江省宁波市鄞州区日丽中路555号华茂总部壹号17楼。
法定代表人刘刚，主任。
委托代理人凌天明（特别授权代理），该办事处工作人员。
委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）邵立波，男，1978年3月31日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
上诉人邵啸波诉被上诉人宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处（以下简称首南街道）、被上诉人邵立波房屋拆迁协议一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2018年2月26日作出的(2017)浙0212行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，邵纪良与沈才华生育有一女一子，即原告邵啸波与第三人邵立波，坐落于宁波市鄞州区首南街道××头村土地证号为鄞宅集[2003]09-018**号的集体土地使用权登记在邵纪良名下。2005年12月10日，沈才华去世，原告为与邵纪良、邵立波因涉案房屋的遗嘱继承纠纷一案而诉至该院。2011年7月7日，经该院主持调解，原告、第三人及邵纪良自愿达成协议，确认原告邵啸波及第三人邵立波对上述房屋各享有四分之一的份额，邵纪良对该房屋享有二分之一的份额。2011年7月18日，宁波市鄞州区统一征地事务所（甲方）与首南街道××头村经济合作社（乙方）分别签订甬鄞土征字[2011]129号、130号、131号《征地补偿协议》，约定因江东区保障性住房及拆迁安置配套地块二期-1、2、3项目建设需要，由甲方征收乙方集体所有土地，并对征收土地面积、相关的征地补偿费用等事项作出了约定。2011年11月28日，宁波市鄞州区人民政府印发《关于征收土地方案的公告》（鄞政发〔2011〕115号），载明“宁波市2011年度计划指标第十二批次建设用地农用地转用项目和征收土地方案已经批准，批准文号为浙土字A[2011]-0273……”，而涉案鄞宅集[2003]09-01899号土地证的房屋位于浙土字A[2011]-0273号《浙江省建设用地审批意见书》批准的征收土地范围内。2011年12月12日，宁波市国土资源局分别发布甬鄞土征公[2011]25、26、27号《征地补偿安置方案公告》，载明征地补偿安置工作按规定由被征收土地所在地的镇、村具体组织实施；房屋拆迁补偿安置按照《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁规定》（鄞政发〔2010〕35号文件规定）执行；地上附着物、青苗另按实补偿，支付给原所有权人。但此后，上述被列入征收范围内集体土地上的房屋并未按照《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《宁波市拆迁条例》）第九条、第十一条等规定实施制定拆迁实施方案、发布拆迁公告等程序。2013年12月11日，宁波市鄞州区人民政府作出《关于印发宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定的通知》（鄞政发〔2013〕161号）,其中第三十八条规定“本规定自印发之日起施行。2010年4月17日起施行的《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定的通知》（鄞政发〔2010〕35号）同时废止”。
2009年11月17日，被告首南街道发布《鄞州区首南街道村、镇建设补偿安置实施细则》，适用于在首南街道行政区域内，由首南街道新村建设改造办公室（房屋拆迁办公室）实施“城中村”改造。2013年11月26日，首南街道新村建设改造办公室及宁波市鄞州区首南街道房屋拆迁办公室制定并发布《石路头村安置方案》，其中第二条明确“本实施方案适用于在首南街道××头村行政区域范围内，由首南街道新村建设办公室（房屋建设办公室）实施的石路头村‘城中村’改造，并对被收购人进行补偿、安置等相关事项”，该方案同时对可补偿安置面积的认定、住宅用房补偿安置等事项进行了明确。
2015年2月2日，邵纪良经与被告下属首南街道新村建设改造办公室（以下简称首南新村办）经自愿协商后，依照《鄞州区首南街道村、镇建设补偿安置实施细则》、《鄞州区首南街道××头村“城中村”改造集体土地上房屋收购补偿安置实施方案》（以下简称《石路头村安置方案》）的相关规定签订了《鄞州区首南街道房屋置换安置协议》（以下简称《安置协议》），协议第一条载明邵纪良坐落于首南街道××头村的房屋建筑面积为120.89平方米，确认可置换安置面积107.37平方米，其余13.52平方米给予无房1622元的经济补偿；第四条约定涉案房屋及附属物归首南新村办所有，并由其负责拆除；协议另就经济补偿款项、安置用房位置、安置用房交付期限等事项进行了约定。此外，《安置协议》同时载明“凭法院调解书，其女儿邵啸波可继承面积26.84平方米，儿子邵立波可继承面积26.84平方米，邵纪良自有53.69平方米”。同日，邵纪良出具《承诺书》，载明“……因本人病重，在经与首南街道新村办协商后，自愿将上述房屋的所有建筑面积根据首南街道“城中村”改造相关政策，签订拆迁安置协议。今后，我女儿以及儿子若以上述法院判决（调解书）为由，要求取得其中份额的产权，均由本人承担，今后根据拆迁安置协议后所取得的安置房屋已包括我儿子邵立波、邵啸波份额以及经济利益，并由本人负责分配其中的产权分配问题，因此引起的法律责任及经济纠纷也由本人承担。与首南街道新村办及石路头村村委会无涉”。第三人邵立波亦以见证人身份在《承诺书》上签名、捺印。
《安置协议》签订后，邵纪良依约履行了腾空并交付涉案房屋的义务，首南新村办亦履行了支付经济补偿金等义务。2015年2月底，邵纪良去世。2015年6月初,涉案房屋被拆除。原告因对《安置协议》的签订有异议，于2015年11月23日向原宁波市江东区人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，首先，被诉《安置协议》系邵纪良与首南新村办签订，但首南新村办为被告首南街道的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定，本案应以首南街道为被告。其次，涉案鄞宅集[2003]09-01899号土地证所涉的房屋位于浙土字A[2011]-0273号《浙江省建设用地审批意见书》批准的征收土地范围内，相关的土地征收程序已审批完成。而被诉《安置协议》系邵纪良经与首南新村办经协商后自愿达成，该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，双方意思表示真实，协议内容不违反相关法律、法规的强制性规定，应为合法有效。原告认为涉案《安置协议》无效的主要理由如下：一是认为《石路头村安置方案》未经依法审批，且被告首南街道没有签订《安置协议》的主体资格。对此，该院认为，涉案《安置协议》系邵纪良与被告首南街道根据“城中村”改造的补偿方案经协商后自愿签订，而相关法律并未对“城中村”改造补偿方案的审批等事项作出强制性规定；此外，根据《石路头村安置方案》第二条的规定，由被告首南街道下属首南新村办负责石路头村‘城中村’改造工作，故被告首南街道具有签订《安置协议》的主体资格。二、《安置协议》的签订未经原告同意，侵犯了原告的合法权益。对此，该院认为，实践中房屋安置补偿以户为单位进行，尽管（2011）甬鄞民初字第960号民事调解书就邵纪良、原告以及第三人对涉案房屋所享有的份额进行了确认，但邵纪良仍系该房屋所登记的所有权人，且邵纪良本人在签订《安置协议》时亦出具承诺书，承诺负责将拆迁安置后取得的安置房屋根据原告与第三人对房屋所享有的份额进行分配，据此，邵纪良代表家庭成员与被告首南街道签订《安置协议》的行为，对家庭成员具有约束力。此外，原告认为《安置协议》未按照《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（鄞政发〔2013〕161号）的规定对原告进行分户，侵犯了原告的合法权益。对此，该院认为，《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（鄞政发〔2013〕161号）第十二条规定“在同一拆迁范围内，具有常住户口的被拆迁人，全部家庭成员为一户。家庭成员户口性质不同或拥有多个房产权证（包括国土部门原始发证登记或丈量时分户登记的），一律不作为立户的依据”；第十三条规定“不具有常住户口的被拆迁人，以合法拥有的房屋按一户计算，如在拆迁范围内一户有多处房屋的，应合并计算可补偿建筑面积”；同时，第十五条亦规定：“以抵押、赠予、转让等形式分割房产的，不作为立户依据”。结合上述三个条文内容可知，拆迁过程中的“户”系以合法房产为基础，即不具有常住户口的被拆迁人，只有在其在拆迁范围内拥有合法的房屋时才能单独作为“一户”计算，而以抵押、赠予、转让等形式分割房产的，不能作为立户依据。本案中，原告、第三人及邵纪良三人共有鄞宅集[2003]09-01899号土地证所涉的房屋，而原告所享有的四分之一房产份额系基于对其母亲沈才华对涉案房屋共有部分继承而来，该继承行为亦属对房产进行分割的行为，属于《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（鄞政发〔2013〕161号）第十五条所规定的不予立户的情形。因此，被诉《安置协议》根据《鄞州区首南街道村、镇建设补偿安置实施细则》的相关规定未予原告分户待遇并未侵犯原告的合法权益。最后，被告首南街道与邵纪良签订《安置协议》的行为，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的行政行为无效的情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同法定无效情形。综上，原告要求确认涉案《安置协议》无效的诉请，依据不足。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告邵啸波的诉讼请求。
邵啸波上诉称：原审法院认定事实不清、适用法律错误。一、涉案房屋已经被国家征收，首南街道实施“城中村”改造与之相矛盾也于法无据。二、首南街道没有签订涉案《安置协议》的职权。主体适格是行政行为合法的基础，根据职权法定和越权无效原则，行政主体只能在其权限范围内签订行政协议，涉案协议应属无效。原审法院以协议双方具有相应的民事权利能力来认定涉案《安置协议》有效是错误的。三、《安置协议》未按照《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（鄞政发〔2013〕161号）的规定对上诉人进行分户，侵犯了上诉人的合法权益。四、邵纪良只有涉案房屋二分之一的份额，其无权处分上诉人的份额，首南街道强制以“只认户主，只认土地证”迫使邵纪良签订涉案《安置协议》，该协议应属无效。综上，请求二审法院依法改判。
被上诉人首南街道未提供书面答辩状，在二审询问时答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人邵立波答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理时，各方当事人均未向该院提供新的证据。该院根据随卷证据和审理所认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，第一，被上诉人首南街道实施的“城中村”改造并不违反法律法规的规定，上诉人以首南街道无职权为由要求确认协议无效无法律依据。第二，集体土地上房屋的安置补偿以“户”为单位，首南新村办以涉案房屋的土地使用权登记人邵纪良为户主签订涉案《安置协议》并无不当。第三，虽然生效法律文书确认了上诉人拥有涉案房屋四分之一的产权，但该份额系通过继承方式取得。根据《宁波市拆迁条例》与《鄞州区首南街道村、镇建设补偿安置实施细则》的相关规定，上诉人不具备单独分户的条件，只能以普通家庭成员的资格享受拆迁安置利益。综上，上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈碧儿
审 判 员 贾红霞
审 判 员 谭星光
二〇一八年六月二十日
法官助理 沈 骋
书 记 员 王 鸿