河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)冀01行终115号
上诉人（原审被告）赵县人力资源和社会保障局，住所地赵县自强路288号。
法定代表人李军华，局长。
委托代理人赵中辉，该局养老保险科科长。
委托代理人吴晓东，河北冠宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋须华，男，1955年3月15日生，汉族，住赵县。
委托代理人尹满贵，石家庄市赵县宏业法律服务所执业法律工作者。
委托代理人樊焕改，女，1957年8月10日生，汉族，住赵县。系被上诉人之妻。
上诉人赵县人力资源局和社会保障局因信访答复一案，不服赵县人民法院（2016）冀0133行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告宋须华，男，1955年3月15日生，赵县北王里镇马村人，是1971年3月参加工作的长期临时工、合同工。在1971年3月至1984年12月在赵县离合器厂工作。1985年1月2日经原赵县劳动人事局同意后赵县经济委员会将宋须华调往赵县磷肥厂工作。1988年赵县造纸厂全面改造开放，购置万吨造纸设备，急需有偏心零件加工，锅炉焊接等方面技术人员，经原赵县经济委员会统筹考虑，1988年11月选调宋须华到赵县造纸厂，继续从事车床加工、电气焊等工作。到2005年4月原赵县造纸厂破产，原告宋须华失业。期间无任何招收录用或转工（固定工或合同制）手续。2009年7月7日原赵县人事劳动和社会保障局的赵县参保职工出生年月、参加工作时间、连续工龄认定审批表上载明宋须华参加工作时间为1971年3月，视同缴费年限21年9月（参加工作年限即视同缴费年限）。2015年6月26日赵县人力资源和社会保障局职工出生年月认定审批表上人力资源和社会保障部门意见为:审查该同志身份为合同制，出生年月为1955年3月，参加工作时间为1984年12月，视同交费年限为1年9.5个月，该认定审批表上没有单位意见和单位主管部门意见，单位主管部门也没有在认定审批表上加盖印章，人力资源和社会保障部门意见栏内初审人为张春霞，复核人没有签名。2015年3月1日至3月15日单位对宋须华拟办理退休的职工进行了退休公示，2015年7月27日宋须华被批准退休。其中宋须华档案记载：2009年4月3日失业保险金申领登记表上载明原告宋须华的参加工作时间为1971年3月，属农民合同制职工，从2009年6月起，一次性发给本人失业保险3105元，该表上加盖有失业保险机构赵县待业职工管理所公章及审批人王英辰、候风民的印章。1985年企业调度职工升级登记表上宋须华参加工作时间为1971年3月，工资为41.3元。以后的1990年度、1993年度、1994年度、1997年度、1999年度、2001年的企业调整工资标准审批表，河北省企业等级工资制职工，套改工资标准表，石家庄地区企业职工升级审批表，石家庄企业职工晋升工资审批表上记载的原告宋须华参加工作时间是1971年3月，工资标准由1983年的41.3元晋升为2001年的333元。
2015年4月21日被告出具《信访事项答复意见书》，对信访人要求核准原告宋须华1971年3月至1991年12月的工龄进行信访一事，根据河北省劳动厅《关于对部分临时工转为正式工后工龄计算问题处理意见的通知》（冀劳办【1994】46号）：“3.被全民单位招工（含招干）转为正式职工的，其被招工前在最后一个单位最后一次从事上述某项工作的时间，可以计算为连续工龄”的规定，作出处理意见：信访人反映的宋须华的情况，不属于政策规定的范围，请求事项没有政策依据，不应予以核准。原告宋须华不服向本院提起行政诉讼，请求撤销被告所作信访答复意见，并要求被告核准其1971年3月至1991年12月工作期间的工龄为连续工龄（视同缴费年限）。
原审认为，赵县人力资源和社会保障局负责本行政区域的社会保险管理工作，具备独立承担法律责任的能力。根据《中华人民共和国社会保险法》的规定，社会保险机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录，社会保险待遇支付等工作，属于法律、法规授权的行使社会保险行政管理职权的法律主体，具备被告主体资格。被告对信访人要求核准原告宋须华1971年3月至1991年12月的工龄的信访反映事项，于2015年4月21日作出《信访事项答复意见书》，意见书中“不应予以核准宋须华1971年3月至1991年12月工龄”的调查结果和处理意见对原告宋须华的权利义务已产生了实际影响。作为行使行政职权的行政机关在其职权范围内，作出对相对人权益产生实际影响的行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的行政诉讼受案范围，具有可诉性。被告作出的《信访事项答复意见书》依据是河北省劳动厅《关于对部分临时工转为正式工后工龄计算问题处理意见的通知》（冀劳办【1994】46号），该通知规定的内容是被全民单位招工（含招干）转为正式职工的临时工的连续工龄计算问题。本案中原告虽然在单位工作期间没有被招工（含招干）转为正式职工，但是被告也不应仅仅以原告在工作期间没有被全民单位招工转为正式职工，就根据此通知规定的内容否认原告1971年3月至1991年12月的工龄，还应查看原告的情况是否符合其他有效的法律、法规的规定，并且该通知已被《河北省劳动和社会保障厅关于废止文件的通知》（冀劳社[2002]49号）废止，故被告2015年4月21日对原告作出的《信访答复意见书意见书》适用法律、法规错误，应予撤销。
关于连续工龄问题。工龄是泛指国家机关、企事业单位工作人员，自参加工作时起至到达退休时止的实际以工资、薪金收入为生活来源的工作年限。工龄的长短反映它对社会和企业的贡献大小和知识、经验、技术熟练程度的高低。国务院颁布的《关于工人退休、退职工暂行办法》中首次使用了“连续工龄”的概念，并规定连续工龄按《中华人民共和国劳动保险实例细则修正草案》（以下简称草案）计算本企业工龄的规定办理，《草案》规定，“在计算一般工龄时，应包括本企业工龄在内。本企业工龄应以工人职员在本企业工作的时间计算，如若离职，应自最后一次回本企业之日起算起。但有下列情况之一者不在此限，凡经企业管理机关、企业行政方面或资方调动工作者，其调动前后在本企业工龄均应连续计算”。连续工龄渊源于我国计划经济时代的工龄制度，《劳动法》、《劳动合同法》实施后，我国建立了新的劳动保障法律体系，在新法中已不再有连续工龄的概念，取而代之的是更为人性化的工作时间、工作年限和连续工作年限，且连续工作的起始时间自用人单位用工之日起计算，包括劳动合同法实施前的工作年限，故此《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》对劳动者的连续工作年限的规定具有法律上的溯及力。根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十条“劳动者非因本人原因从原用人单位被安排到新用人单位的劳动者在原用人单位的工作年限合并计算为新用人单位的工作年限”的规定，被告辩称的由于原告的情况不符合2002年9月25日《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）、1991年6月29日河北省劳动厅保险福利处印发的《关于工龄计算的有关规定的通知》、河北省劳动和社会保障厅《关于在基本养老金计发中具体问题的处理意见的通知》（冀劳社[2008]30号）等规定，因而2015年6月26日被告对原告作出参加工作时间为1984年12月、视同缴费年限1年9.5月认定的答辩意见，本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第七十九条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，第八十三条“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的规定，被告的答辩主张不能成立。本案中原告工作调动是由于上级管理机关的安排，并非原告本人的原因，原告是1971年3月开始参加工作至2005年失业，非因本人原因在三个国有企业不间断连续工作，工作具有连续性，原告提交的相关职工调动手续、工作简历证明、企业调资职工升级登计表等证据可以证明。由于视同缴费年限是指参保职工实际缴费年限之前按国家规定计算的连续工作年限，故原告要求被告对其1971年3月至1991年12月工作年限为视同缴费年限（连续工龄）重新认定的主张，本院予以支持。另外，根据河北省劳动和社会保障厅《关于在基本养老金计发中具体问题的处理意见》的通知（冀劳社[2008]30号）规定：一、关于视同缴费年限有关问题。2、原临时工1995年1月以后转招为劳动合同制职工并开始缴费或至今未转为劳动合同制职工且从1990年3月开始缴费的，只计算实际缴费年限。如本人所愿，可从最后一次从事临时工作时开始补缴养老保险费，其中1986年9月底以前工作的临时工，从1986年10月1日起开始补缴，补缴后，1986年9月以前从事临时工的时间经劳动保障行政部门审定后视同缴费年限。本案中原告宋须华从1971年3月参加工作开始至2005年原赵县纸板厂破产，原告失业，一直未有转为劳动合同制职工的手续，且原告从1986年10月1日开始补缴养老保险费，2015年6月26日被告赵县人力资源和社会保障局对原告宋须华所作的视同缴费年限的认定意见不符合上述规定。被告2015年6月26日对原告宋须华作出的职工出生年月、参加工作时间及视同缴费年限认定审批表上没有单位意见和主管部门意见，主管部门没有加盖印章，人力资源和社会保障部门意见栏内没有复核人签名，认定审批表存有瑕疵。综上，2015年6月26日被告对原告宋须华作出的参加工作时间为1984年12月、视同缴费年限1年9.5月的审查认定，事实不清，适用、理解法律、法规错误，被告赵县人力资源和社会保障局应对原告宋须华的参加工作时间、视同缴费年限问题重新审查认定并作出行政行为。经该院审判委员会研究决定：撤销被告赵县人力资源和社会保障局2015年4月21日对原告宋须华工龄问题作出的《信访答复意见书》；被告赵县人力资源和社会保障局对原告宋须华参加工作时间、视同缴费年限（连续工龄）问题重新审查认定并作出行政行为。
上诉人赵县人力资源和社会保障局不服，向本院提起上诉。请求撤销赵县人民法院（2016）冀0133行初14号行政判决，驳回被上诉人要求1971年3月至1991年12月工作年限为视同缴费年限的诉讼请求。事实与理由：（一）被上诉人宋须华的诉讼请求没有政策依据。1.关于临时工招收录用后的工龄计算问题。1991年6月29日河北省劳动厅保险福利处印发的《关于工龄计算的有关规定》第二项中规定，临时工被所在单位选招为固定工以后，其在本企业最后一次当零时工的工作时间，可以计算为连续工龄。但是在实际工作中应注意以下几点：一是临时工应为计划内的临时工，既占国家下达的增人计划指标并经劳动部门批准招收的人员；二是必须在招收、录用以前最后一次在本单位当临时工的时间。最后一次是指多次在若干独立核算单位或在一个独立单位核算单位多次中断当临时工，其在被选招单位即本单位的最后一次当临时工的工作时间，才可以计算为连续工龄。不能将在一个独立核算单位已经间断的或在几个独立核算单位之间当临时工的时间都接上；三是临时工不存在单位与单位之间的调动问题，凡经历了几个单位当临时工、亦工亦农工、轮换工，在最后一个单位转招为固定工的，其连续工龄只能最后一个单位最后一次算起。2.河北劳动厅关于印发《企业职工基本养老保险统一制度有关问题的解答》冀劳办[1998]202号通知中“关于临时工的缴费年限如何确认？七一年以前的临时工如何计发退休待遇的回答：对临时工的缴费年限认定必须按企业和职工个人实际缴费基本养老保险费的时间确认缴费年限，不存在视同缴费年限。对于七一年以前的临时工在按新办法计发养老金时，按实际缴费年限计算，在进行新老办法对比计算时，原来没有缴费的工作时间可以计入按国发[1978]104号文件计算养老待遇的工作时间。目前，河北省从2010年开始统一按新办法计发养老金，取消新老办法对比计算。3.劳动和社会保障部对贵州省劳动和社会保障厅关于劳动合同制职工工龄计算问题请示的复函答复为：对按照有关规定招用的临时工，转为企业合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴纳养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限。4.河北省劳动和社会保障厅冀劳社[2008]30号关于在基本养老金计发中具体问题处理意见的通知：关于视同缴费年限有关问题。原临时工1995年1月以后转招为劳动合同制职工并开始缴费或至今未转为劳动合同制职工且从1990年3月开始缴费的，只计算实际缴费年限。如本人自愿，可从最后一次从事临时工时开始补缴养老保险费，其中1986年9月底以前工作的临时工，从1986年10月1日开始补缴，补缴后，1986年9月以前从事临时工的时间经劳动保障行政部门审定后视同缴费年限。综上所述，上诉人认为视同缴费年限是指参保人员经劳动保障行政部门认定的在实行个人缴费制度前符合国家和省规定的连续工龄。被上诉人宋须华显然不符合国家和省规定的连续工龄认定的情形。（二）原审法院以信访答复意见书依据的文件已被废止作为撤销上诉人的信访答复意见是错误的。上诉人作出的信访事项答复意见书依据是河北省劳动厅《关于对部分临时工转为正式工后工龄计算问题处理意见的通知》（冀劳办[1994]46号），该通知已被河北劳动和社会保障厅2002年废止。该通知适用于被上诉人1971年3月至1991年12月工作年限为视同缴费年限的认定，过去的事情要按过去的政策办理。政策文件的废止是指他的效力终止，从终止效力之日起不再对将来发生的行为或事件具有拘束力，但对其终止之前发生的行为和事件仍然具有拘束力。视同缴费年限的认定必须有政策规定，方能认定，没有政策规定的，均不认定。被上诉人的情形显然没有政策规定。（三）原审法院认为的与其支持的相互矛盾。原审法院依据劳动合同法实施条例第十条“劳动者非本人原因从原用人单位被安排到新用人单位的，劳动者在原用人单位的工作年限合并计算为新用人单位的工作年限”的规定，支持被上诉人要求上诉人对其1971年3月至1991年12月工作年限为视同缴费年限的主张。上诉人认为，原审法院混淆了劳动合同法实施条例中工作年限与冀劳（1998）47号文件中视同缴费年限、连续工龄的概念，适用法律错误。劳动合同实施条例第十条除原审法院引用外还有：原用人单位已经向劳动者支付经济补偿的，新用人单位在依法解除、终止劳动合同计算支付经济补偿的工作年限时，不再计算劳动者在原人单位的工作年限。该条的中工作年限是计算经济补偿的，与退休待遇无关。本案中，被上诉人主张其1971年3月至1991年12月工作年限为视同缴费年限，原审法院认为在新法中已不再有连续工龄的概念，而又支持被上诉人主张的1971年3月至1991年12月工作年限为视同缴费年限，显然，法院认为的与支持存在自相矛盾。（四）原审法院立案受理不符合法律规定。信访答复意见不属于行政诉讼的受案范围。根据信访条例第三十四条、三十五条规定，被上诉人应该向上一级信访部门申请复核，不应提起行政诉讼。并且，被上诉人未直接提出要求上诉人核准工龄的请求。
被上诉人宋须华辩称：（一）上诉人对被上诉人作出信访答复意见事实错误。被上诉人于1971年3月至1984年12月在赵县离合器厂工作，其工作性质为长期合同，为该厂老合同工；1984年12月至1988年11月经组织批准调往赵县磷肥厂工作；1988年11月至2005年4月经组织批准调往赵县造纸厂工作。两次调动工作均是组织批准的调动。被上诉人的工作单位均为全民所有制单位，以上事实由相关的工资升级表及调动证明为证。并且赵县工业和信息化局于2015年3月15日出具的关于被上诉人工作简历的说明，也证明在1971年3月至1991年12月被上诉人在国有企业上班，工龄从未间断。2009年7月7日，被上诉人原单位领导和原赵县经委领导及县人社局共同对其的参加工作时间和视同缴费年费进行了认定，形成了《赵县参保职工出生年月参加工作时间连续工龄认定审批表》。该审批表载明被上诉人参加工作时间为1971年3月，视同缴费年限为21年9个月。而上诉人又于2015年6月26日对被上诉人作出的参加工作时间为1984年12月，视同缴费年限为1年9.5个月的认定。此表存在没有主管部门印章和复核人签名的重大瑕疵，并且与被上诉人档案记载的事实不符。（二）上诉人对被上诉人作出信访答复意见适用政策规定错误。1.国务院颁布的《关于工人退休、退职暂行办法》首次使用了连续工龄的概念，并规定连续工龄按《中华人民共和国劳动保险实施细则修正草案》计算本企业工龄的规定办理。劳动保险实施细则修正草案规定，在计算一般工龄时，应包含本企业工龄在内，本企业工龄应以工人职员在本企业工作的时间计算，如若离职，应自最后一次回本企业时间算起。但有下列情况之一不在此限，凡经企业管理机关、企业行政方面或资方调动工作者，其调动前后在本企业工龄均应连续计算。计算连续工龄源于我国计划经济时代的工龄制度，劳动法、劳动合同法等我国新的劳动保障法律体系形成后，新法中不再有连续工龄概念，取而代之的是更为人性化的工作时间、工作年限、连续工作年限，且连续工作的时间自用人单位用工之日起计算，包括劳动合同法实施前的工作年限。因此，劳动合同法及劳动合同法实施条例对劳动者的连续工作年限有法律上的溯及力。劳动合同实施条例第十条规定，劳动者在原用人单位的工作年限合并计算为新用人单位的工作年限。原用人单位已经向劳动者支付经济补偿的，新用人单位在依法解除、终止劳动合同计算经济补偿的工作年限时，不再计算劳动者在原用人单位的工作年限。被上诉人自1971年3月参加工作开始至解除劳动合同止完全符合法律规定的连续工作年限。上诉人称劳动合同法实施条例第十条是计算经济补偿的，属于断章取义、理解错误。2.上诉人依据河北省劳动和社会保障厅《关于临时工招收录用后的工龄计算问题认定问题》（冀劳社[2008]30号）认定被上诉人视同缴费年限是错误的。被上诉人的档案证据均载明为1971底之前参加工作的长期老合同工身份，人事调动是组织部门批准同意的，有工龄接洽，也有工资待遇的接洽，所以被上诉人不能适用此项规定。3.《河北省国营企业职工离退休养老保险金社会统筹规定（试行）》规定，建立全省离退休养老保险基金制度，对国营企业的离退休养老保险实行全省统筹，自一九九二年一月一日起施行。该规定第五条内容为，参加统筹的职工包括：统筹单位的固定职工和一九七一年底以前参加工作的计划内临时工、国营企业集体混岗工。被上诉人是1971年底以前参加工作的计划内老合同工，原赵县造纸厂在1991年10月20日为被上诉人建立了石家庄地区企业职工劳动保险卡片，并在2009年单位破产变现后补缴了1992年1月至2004年5月的养老保险，需要说明的是临时工不在国家企业升级缴费中。同时证明被上诉人在1971年3月至1991年12月期间的连续工作年限应为符合政策规定的视同缴费年限。被上诉人理应和赵县1971年底以前参加工作的计划内长期老合同工同等适用国家规定，公平同等对待1992年以前的参加工作年限为视同缴费年限。（三）上诉人的信访答复意见行为属于行政诉讼受案范围。上诉人的答复意见影响到被上诉人的合法权利，属于行政诉讼受案范围，法院受理并作出判决是正确的。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由无一成立，请求二审法院维持原判。
经审理，本院二审查明的事实与一审查明认定的事实一致。
本院认为，本案有两个争议焦点：一是信访答复行为是否属于行政诉讼受案范围；二是被上诉人信访答复行为是否合法。关于第一争议焦点，本院认为，2015年4月21日上诉人对信访人要求核准被上诉人1971年3月至1991年12月的工龄信访一事作出答复，认为被上诉人宋须华不属于政策规定的范围，信访人请求事项没有政策依据，作出不应予以核准的信访答复意见。该信访答复意见是上诉人以信访答复的形式行使行政职权的行为，已对被上诉人宋须华的权利义务造成实际影响，上诉人认为信访答复意见不属于行政诉讼受案范围的上诉意见，本院不予采信。关于第二个焦点问题，本院认为，本案从被上诉人档案材料记载，可以认定被上诉人宋须华为合同工，合同工与正式工有区别。上诉人依据河北省劳动厅《关于对部分临时工转为正式工后工龄计算问题处理意见的通知》中关于“被全民单位招工（含招干）转为正式职工的，其被招工前在最后一个单位最后一次从事上述某项工作的时间，可以计算为连续工龄”的规定作出答复，属于适用法律、法规不当，并且上诉人作出的信访答复意见与原赵县人事劳动和社会保障局作出的视同缴费年限认定相矛盾，其答复意见属于事实不清，一审法院予以撤销并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张保江
审判员 颜景山
审判员 魏其仓
二〇一七年四月十七日
书记员 苏晓华