山东省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)鲁民终341号
上诉人（原审原告）：青岛招万投资有限公司，住所地：青岛胶州市温州南路157号。
法定代表人：管建欣，董事长。
委托代理人：李衍生，男，1965年9月10日出生，汉族，系该公司职工，住青岛胶州市。
委托代理人：高军绪，山东海之源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：胶州市九龙街道办事处，住所地：青岛胶州市九龙街道办事处驻地。
法定代表人：潘树春，主任。
委托代理人：宋屴，山东汇融律师事务所律师。
原审第三人：青岛隆鑫发房地产开发有限公司，住所地：青岛胶州市三里河办事处花园村。
法定代表人：张元意，总经理。
委托代理人：徐冬冬，男，汉族，1987年10月28日出生，该单位员工，住青岛市城阳区。
原审第三人：曾贤香，女，1953年10月14日出生，汉族，住青岛胶州市。
委托代理人：魏怀革，山东欣辰律师事务所律师。
原审第三人：张敏，女，1963年1月25日出生，汉族，住青岛胶州市。
委托代理人：魏怀革，山东欣辰律师事务所律师。
原审第三人：赵岩，男，1964年8月28日出生，汉族，住青岛胶州市。
上诉人青岛招万投资有限公司(以下简称“招万投资公司”)因与被上诉人胶州市九龙街道办事处（以下简称“九龙办事处”）、原审第三人青岛隆鑫发房地产开发有限公司（以下简称“隆鑫发公司”）、曾贤香、张敏、赵岩建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省青岛市中级人民法院（2014）青民一初字第111号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人招万投资公司的委托代理人李衍生、高军绪，被上诉人九龙办事处的委托代理人宋屴，原审第三人隆鑫发公司的委托代理人徐冬冬，原审第三人曾贤香、张敏的共同委托代理人魏怀革到庭参加诉讼。原审第三人赵岩经本院合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年1月7日，胶州市九龙镇人民政府与隆鑫发公司签订《协议书》一份，主要内容为：一、胶州市九龙镇人民政府在其辖区内为隆鑫发公司提供200亩土地（办证时以土地部门实测为准），用于商住开发。协议地块位于目前正在开发的宝丽金山水国际以南、盛家庄村以东、规划的杭州路以西（具体位置见附图）。二、隆鑫发公司按土地征收成本价即每亩13.5万元的价格支付预付金给胶州市九龙镇人民政府，总计2700万元，本协议签订后三日内付1500万元，2011年6月1日之前付1200万元。三、胶州市九龙镇人民政府负责在新的土地利用总体规划中将协议地块规划为建设用地，可以进行报件和储备招拍挂。新的土地利用总体规划批准生效后，用地指标落实后胶州市九龙镇人民政府保证于一个月内进行土地报件。胶州市九龙镇人民政府协助隆鑫发公司参加招拍挂，确保隆鑫发公司在同样条件下优先获得摘牌。四、若胶州市九龙镇人民政府违约没有在期限内履行义务，隆鑫发公司有权解除本协议，胶州市九龙镇人民政府除应当返还隆鑫发公司预付款及相应利息外，按隆鑫发公司支付的预付款的10%赔偿隆鑫发公司损失。五、双方约定，该地块储备招拍挂程序结束，土地储备纯收益胶州市九龙镇人民政府分成部分到位后，胶州市九龙镇人民政府将隆鑫发公司的预付款全部返还给隆鑫发公司，土地储备纯收益胶州市九龙镇人民政府分成部分的20%奖励给隆鑫发公司。在该地块储备招拍挂程序中，如果隆鑫发公司没有获得该地块的国有土地使用权，待该地块储备纯收益胶州市九龙镇人民政府分成部分划到胶州市九龙镇人民政府账户7个工作日内，胶州市九龙镇人民政府应将隆鑫发公司已支付的预付款按照同期银行贷款利息连本带息返还给隆鑫发公司。协议签订后，隆鑫发公司已将1500万元款项支付给胶州市九龙镇财政所。
2013年10月10日，隆鑫发公司与招万投资公司签订《转让协议》一份，内容为：隆鑫发公司将2011年1月7日与胶州市九龙镇人民政府签订的200亩土地协议，以及向九龙镇财政所交付的购买该土地的款项1500万元及相关凭证，包括隆鑫发公司拥有的该土地的所有权利一次性原价转让给招万投资公司。至此隆鑫发公司与该土地的一切权利归招万投资公司所有。隆鑫发公司向九龙镇财政所交的1500万元款项，由招万投资公司负责与政府协商办理，与隆鑫发公司再无任何关系。九龙办事处作为见证方在该转让协议盖章确认。
各方当事人对胶州市九龙镇人民政府名称变更为九龙办事处均无异议。
原审法院另查明，曾贤香因与隆鑫发公司民间借贷纠纷一案，于2013年11月18日向胶州市人民法院提出诉前财产保全申请，同日，该院依法作出了（2013）胶民保字第403号民事裁定，依法查封、冻结了隆鑫发公司在九龙办事处的土地预付金930万元。曾贤香向九龙办事处出具保证书，本人保证该案进入执行程序后，服从九龙办事处的付款计划，在两年内分批申请执行。2014年7月10日，胶州市人民法院依法作出（2014）胶民初字第269号民事判决，一、隆鑫发公司偿还曾贤香2012年9月14日借款100万元，并负担自借款之日起至判决生效之日止的利息及违约金（利息与违约金的计算比率按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），于判决生效后十日内付清。二、隆鑫发公司偿还曾贤香2012年10月11日借款200万元，并负担自借款之日起至判决生效之日止的利息及违约金（利息与违约金的计算比率按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），于判决生效后十日内付清。三、隆鑫发公司偿还曾贤香2012年10月18日借款100万元，并负担自借款之日起至判决生效之日止的利息及违约金（利息与违约金的计算比率按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），于判决生效后十日内付清。四、隆鑫发公司偿还曾贤香2012年11月16日借款200万元，并负担自借款之日起至判决生效之日止的利息及违约金（利息与违约金的计算比率按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），于判决生效后十日内付清。五、隆鑫发公司偿还曾贤香2012年11月27日借款50万元，并负担自借款之日起至判决生效之日止的利息（利率按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），于判决生效后十日内付清。六、隆鑫发公司偿还曾贤香2012年12月19日借款60万元，并负担自借款之日起至判决生效之日止的利息（利率按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），于判决生效后十日内付清。七、隆鑫发公司赔偿曾贤香律师代理费242400元，于判决生效后十日内付清。原审法院于2014年11月5日作出（2014）青民二终字第118号民事判决，对一审判决予以维持。
张敏因与隆鑫发公司民间借贷纠纷一案，于2013年11月20日向胶州市人民法院提出诉前财产保全申请，同日，该院依法作出了（2013）胶民保字第408号民事裁定，依法查封、冻结了隆鑫发公司在九龙办事处的土地预付金420万元。后张敏向胶州市人民法院提起诉讼，2014年5月22日，九龙办事处将欠隆鑫发公司中的50万预先向张敏支付。
原审法院再查明，2012年9月4日，赵岩与隆鑫发公司签订《借款合同》一份,隆鑫发公司向赵岩借款600万元，借款期限自2012年9月4日起至2012年11月3日。该合同约定：“用隆鑫发公司在2011年1月7日与胶州市九龙镇政府签订的协议书土地及土地款作为该借款的抵押物”。
上述事实，有招万投资公司提交的协议书、转让协议、打款凭证、第三人曾贤香提交的民事裁定书、协助执行通知书、民事判决书、第三人张敏提交的民事裁定书、协助执行通知书、第三人赵岩提供的借款合同、打款明细等证据，以及开庭笔录、当事人陈述等在案予以佐证，业经原审法院审查，可以作为定案的依据。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。该款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。第十五条规定：土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，九龙办事处与隆鑫发公司于2011年签订的协议书，从内容及形式分析，均符合建设用地使用权出让合同的构成要件，应认定为建设用地使用权出让合同。九龙办事处不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。合同无效的法律后果，当事人可另循法律途径解决。在此情况下，隆鑫发公司将其协议书中的权利转让给招万投资公司，且隆鑫发公司与招万投资公司均不能提供证据证明其转让存在基础的债权债务关系，原审法院认定2013年的转让协议无效，招万投资公司不能取得该无效转让协议中约定的权利，其诉讼请求应当予以驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十五条、第一百零七条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，判决：驳回青岛招万投资有限公司的诉讼请求；案件受理费人民币142100元，由青岛招万投资有限公司负担。
上诉人招万投资公司不服原审判决上诉称，一、2011年1月7日隆鑫发公司与被上诉人签订的土地协议并非无效,原审认定为土地使用权出让合同错误。该协议并不是土地出让合同,只是在办理土地征收、补偿、规划、储备过程中的一个前置准备工作的协议,这是我国在办理土地出让前的惯例做法,并不违反法律规定,是当事人双方的真实意思表示。即使上述土地协议无效,也不导致2013年10月10日的转让协议无效,转让协议是当事人的真实意思表示,是合同权利义务的转让,涉及合同主体的变更,不涉及土地使用权的转让,并不违反法律规定,是合法有效的。即使2011年1月7日隆鑫发公司与被上诉人签订的土地协议无效,无效的后果就是双方返还,被上诉人还是应当返还己经收取的1500万元。二、原审故意以主合同无效来混淆债权转让的合法性，无法律依据。隆鑫发公司与上诉人在2013年10月10日签订了转让协议，将2011年1月7日与被上诉人签订的200亩土地协议，以及向九龙镇财政所交付的购买该土地的款项1500万元及相关凭证，包括隆鑫发公司拥有的该土地的所有权利一次性原价转让给上诉人，至此隆鑫发公司与该土地的一切权利归上诉人所有。被上诉人作为见证方在该转让协议上盖章确认，债权转让协议成立。该债权转让没有违反法律规定，是双方真实意思表示，没有侵害国家和第三方的利益，合法有效。三、隆鑫发公司与招万投资公司之间存在债权债务关系，上诉人因商业秘密不便提交与隆鑫发公司的债权债务关系，原审法院没有要求上诉人提供存在上述债权债务关系的证明,却以上诉人不能提供上述基础的债权债务关系证明,驳回上诉人的诉讼请求,认定事实错误,应当依法予以纠正。请求：依法撤销原审判决；判令被上诉人返还上诉人人民币1500万元，赔偿上诉人自2011年1月20日起至判决生效止的同期银行贷款利息损失。
被上诉人九龙办事处答辩称，一、原审认定被上诉人与隆鑫发公司签订的协议无效正确。上诉人称该协议不是土地使用权出让合同而是土地储备之前双方作出的前置协议，且不论协议为何种性质，都是双方的真实意思表示，其合同目的就是隆鑫发公司想获得该土地进行房地产开发。二、因土地规划为建设用地还是储备土地都是行政机关的职权，且转让土地的前提是以土地出让权为基础，涉案土地属集体所有，未经过征用和出让。违反国家强制性法律规定应为无效。三、上诉人与隆鑫发公司签订转让协议时被上诉人只是作为见证方，并未对协议的效力作出认定，对无效协议的处理原审已确定由双方另行解决，因转让协议也是无效的，直接涉及到上诉人的诉讼主体资格问题。我们认为协议无效，作为上诉人来讲是没有诉权的。
原审第三人隆鑫发公司未陈述意见。
原审第三人曾贤香、张敏述称，一、原审认定2013年10月10日的转让协议无效正确。二、法律规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效，本案中隆鑫发公司近几年对外欠款达数亿元，仅这两三年来，在青岛市法院系统隆鑫发公司作为被告的案件达三四百起，且诸多案件已经进入执行程序，但并无可供执行的财产执行，隆鑫发公司已经资不抵债，在此情况下，隆鑫发公司私下以土地使用权转让协议的方式将自己的权益转让给上诉人，恶意串通意图明显，损害了其他诸多债权人的合法权益，也应认定为无效。三、上诉人在一审庭审中以所谓的商业秘密为由拒绝提交其与隆鑫发公司债权债务的证据，应当承担不利的法律后果。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人赵岩未陈述意见。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案中九龙办事处与隆鑫发公司于2011年签订的协议书，其形式与内容均符合建设用地使用权出让合同的构成要件，故原审认定该协议为建设用地使用权出让合同正确。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。由于九龙办事处不具备法律规定的土地使用权出让的主体资格，涉案土地亦无证据证明已转为出让土地及履行了招、拍、挂手续，原审认定上述协议因违反了法律的强制性规定而无效并无不当。虽然隆鑫发公司与招万投资公司于2013年10月10日签订转让协议，招万投资公司取代隆鑫发公司而与九龙办事处之间亦形成建设用地使用权出让合同关系，但鉴于作为基础合同的上述2011年签订的协议书为无效合同，故原审认定隆鑫发公司与招万投资公司签订的转让协议亦为无效合同正确。在此情况下，招万投资公司不能取得该无效转让协议中约定的权利，原审驳回其诉讼请求是正确的。二审期间，招万投资公司提交情况说明、协议及汇款凭证等证据，以证明其与隆鑫发公司存在基础的债权债务关系，因双方签订的转让协议为无效协议，其与隆鑫发公司之间的债权债务关系不属于本案审理范围，招万投资公司可另循法律途径解决。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人招万投资公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费142100元，由上诉人青岛招万投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邱建坡
代理审判员 李守军
代理审判员 王海娜
二〇一六年五月五日
书 记 员 李明明