广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1310号
上诉人（原审原告）：中山火炬高技术产业开发区濠头经济联合社。住所地:广东省中山市火炬开发区濠头村。
法定代表人:郑灿国,社长。
委托代理人：马校培，广东德疆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路*号。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：李雪梅，中山市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局。住所地：广东省中山市兴中道*号。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：李雪梅、马鹏，均为中山市国土资源局工作人员。
上诉人中山火炬高技术产业开发区濠头经济联合社（以下简称濠头经济联合社）因与被上诉人中山市人民政府、中山市国土资源局土地征收行政纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院(2016)粤20行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过修正）第二十五条：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定……”之规定，涉案土地征用涉及多个行政行为，且多个行政行为可能涉及不同层级的不同行政机关，濠头经济联合社的诉讼请求不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项：“（三）有具体的诉讼请求和事实根据”之规定。原审法院依法释明后，濠头经济联合社仍坚持起诉时提出的诉讼请求。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，濠头经济联合社的起诉应依法予以驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回中山火炬高技术产业开发区濠头经济联合社的起诉。
上诉人濠头经济联合社不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人在原审案件中有明确的诉讼请求，应当进行实体审查。二、原审查明事实不清。1、原审法院在被上诉人未提供任何证据证明的情况下仅凭被上诉人陈述，以“6000余亩”“多次”“100份左右”的大约数字作为事实认定的依据，而本案需要查明的核心事实是被上诉人在发布《关于征用土地兴建珍家山开发的通知》后涉案三次征地行为形成的《征地补充协议》指向的土地征收的实际面积。对于上诉人，土地征收行为仅能通过征地合同得以体现，被上诉人以三份合同背后涉及不确切数字的征地批文为由拒绝举证没有事实和法律依据。被上诉人提供相应的土地征收合同作为证据后未提供该三份土地征收合同对应的征地批文、征地测量红线图及征地安置补偿方案的文件，未履行其法定的举证责任。2、1992年8月18日中山市政府颁布《关于征用土地兴建珍家山开发的通知》[中府办（1992）101号]，决定征用包括上诉人所有的共8平方公里的农用地作为建设用地，文件直接下发到当时的张家边区等镇区并抄送给包括上诉人在内各村委会。本案被上诉人基于市政府的统一征地指令，与上诉人签订的三份征地合同其实只是一个征地行为，即使被上诉人答辩称与上诉人存在多个征地行为，这些征地行为内在关联密不可分，具有统一性。本案的纠纷源自被上诉人不按照2000年1月的补充协议履行返还土地的义务。三、原审裁定举证责任分配错误。上诉人为印证2000年1月10日《征地补偿协议》的存在，将相关的征地合同/补充协议作为关联证据提交。被上诉人虽然否认《征地补充协议》的存在，但不能免除上诉人提出的涉案征地行为的举证义务。对于涉案行政行为的具体时间、作出机关、土地征收范围、具体位置等事项依法应由被上诉人承担举证责任并提供证据予以证明，亦是本案需要查明的事实关键。被上诉人在实施系列的土地征收及签订土地征收合同/补偿协议的过程中均未向上诉人方交付原件，被上诉人作为土地征收的具体实施部门，依法负有相关土地征收系列材料保管保存的法定义务，原审法院要求上诉人明确土地征收位置也是不符合现实情况的。在土地征收行为中，被上诉人作为土地征收面积的测量方，理应具有相关材料，在上诉人明确指向相关征地合同而被上诉人亦将相关征地合同作为证据提交的情况下，被上诉人应当对相关土地征收行为的相关材料负有举证责任。四、原审裁定适用法律错误。上诉人请求被上诉人履行退地的给付义务，并对与本案具有紧密关联的征地行为进行审查，以查明被上诉人在行政行为中的土地征收的真实情况，在被上诉人否认《征地补充协议》的情形下，查清关联土地征收行为具有必要性。被上诉人在同一指令下与上诉人签订三次征地合同及后续的征地补充协议，征地行为最终体现在《征地补充协议》上，而征地补充协议的审查实质上隐含了被上诉人征地行为的不当性，上诉人在原审提出的诉讼请求是明确且协调一致的。尤其是在被上诉人提交证据与《征地补充协议》面积相互印证征地面积的情形下，应当予以实体审查。综上，原审裁定错误，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人中山市人民政府二审期间未提交书面答辩意见。
被上诉人中山市国土资源局二审答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，所作裁定合法，应予维持。上诉人所诉土地面积多达六千多亩，涉及多个不同建设项目的征地，以及多个不同的具体行政行为，原告对涉及全部土地的多个行为在一个案件中提起诉讼，且未明确具体行政行为的指向，既不符合行政诉讼案件受理的基本原则，也不符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，上诉人在一审中经法院依法释明后，仍然没有对其诉讼请求予以明确并提供相应的事实，原审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。二、上诉人上诉提出原审法院认定涉案土地涉及多个行政行为属于查明事实不清，该上诉理由无事实及法律依据。三、上诉人认为原审举证责任分配错误理由不成立。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院查明：2016年3月28日濠头经济联合社以中山市人民政府、中山市国土资源局为被告，向原审法院提起行政诉讼称，1992年8月18日中山市人民政府作出中府办（1992）101号《关于征用土地兴建珍家山开发的通知》，决定征收原告的土地作珍家山开发区近期发展工业及商住楼宇之用，在其后征地行为实施过程中，分别征收了原告位于官路林、何家山、三图、假坦、文阁的土地，签订了一系列征地补偿合同并按6519.685亩进行补偿。对于被实际征收的土地面积与征地补偿合同约定的土地面积，原、被告之间一直存在争议。经重新测量计算，确定被告实际征地面积为6670.044亩，比合同约定的征地面积（6519.685亩）多出了150.359亩。2000年1月10日，原被告双方签订《征地补偿协议》确定：由被告对多征的150.359亩土地作退地处理，并确定以丽港城后侧的土地作为退回给原告的土地。但被告一直不予履行《征地补偿协议》约定的退还土地的义务。被告没有履行任何审批手续征收多达6000亩的土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第二十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）第十八条规定，依法属于违法行为，且被告实际征地面积也已超过合同约定的征地面积，对于多征的部分也没有进行任何补偿，违反了《土地管理法》第二十七条、第二十八条的规定。被告实施上述征地行为事实不清、程序违法，侵犯了原告的合法权益。请求：1、确认被告征收原告位于官路林、何家山、三图、假坦、文阁共计6670.044亩土地的行为违法；2、判令被告向原告退还多征的土地150.359亩并赔偿损失2437875.51元；3、本案诉讼费由被告承担。
中山市人民政府、中山市国土资源局一审答辩称，一、原告提起本案诉讼已经超过法定诉讼期限，依法应予驳回起诉。原告起诉所涉土地已经在1992年-1993年间签订征地协议，并已落实征地补偿，征地行为至今已逾20年，超过《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年……人民法院不予受理”所设期限，应当驳回起诉。原告在起诉时也提供证据确认涉案土地已经在90年代签订征地协议实施征地，并已获得补偿，即使原告所称的2000年签订的《征地补充协议》，至今亦已超过16年，原告提起本案诉讼超过法定期限。……
另查明，一审期间濠头经济联合社与中山市人民政府、中山市国土资源局均向原审法院提交了以下证据：1991年8月6日《征地合同书》、1992年12月25日《征地合同书》、1992年12月28日《征地补充协议》、1993年5月15日《征地补充合同书》、1993年5月18日《征地合同书》、1994年6月13日《征地补充合同》。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据上诉人濠头经济联合社提交的其与用地单位中山市张家边城区建设发展公司签订的多份《征地合同书》、《征地补充协议》等，上诉人已举证其土地被征收，被上诉人亦提交相关《征地合同书》等证明涉案土地于1992-1993年间征收，因此上诉人与被上诉人实施的涉案征收行为有法律上的利害关系，依法有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”关于上诉人被征收土地的面积、位置等，上诉人与被上诉人均有举证的义务，并不影响上诉人起诉的权利，因此原审裁定认为上诉人的诉讼请求不具体，不符合起诉条件，理由不当，本院依法予以纠正。
但是，就本案所涉土地上诉人于1992-1993年期间已经陆续签订了征地合同，上诉人在起诉状中亦称被上诉人按6519.685亩土地进行补偿，在上诉状中称2000年左右征地单位提出将尚未支付补偿款、安置款的150.359亩土地退回上诉人，并于2000年1月10日签订了《征地补充协议》。因此，上诉人签订相关征地合同时至迟到其所称的2000年1月10日签订《征地补充协议》就已经知道或者应当知道土地被征收。上诉人迟至2016年3月28日才向原审法院提起诉讼，起诉两被上诉人的征地行为，超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”规定的期限。上诉人请求法院判令被上诉人退还多征的150.359亩土地及赔偿损失，因上诉人主张的退还多征土地纠纷源于两被上诉人的征地行为，该诉讼请求实际亦是要求法院审查两被上诉人的征地行为，因此亦超过前述规定的起诉期限。原审法院裁定驳回其起诉，结果正确，应予维持。两被上诉人一审期间答辩主张上诉人起诉超期，理由成立，本院予以采纳。
综上所述，原审裁定结果正确，依法应予以维持；濠头经济联合社上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一六年十一月二十九日
书记员 王秋喆