河南省南阳市宛城区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫1302民初3995号
原告冯成全，男，1946年8月28日出生，汉族，住南阳市。
委托代理人宋汉生，河南佑邦律师事务所律师，特别授权。
委托代理人冯硕，男，1972年12月24日出生，汉族，住南阳市，系原告冯成全之子。一般代理。
被告河南博伟置业有限公司。
法定代表人：袁学忠，任董事长职务。
地址:南阳市宛城区建设路101号
委托代理人李业，河南通义律师事务所律师，特别授权。
原告冯成全诉被告河南博伟置业有限公司房屋安置合同纠纷一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉书副本、应诉通知书、举证通知书及民事保全裁定书、开庭传票等法律文书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，于2016年8月22日作出（2016）豫1302民初1398号民事判决书：驳回原告冯成全的诉讼请求。宣判后，原告冯成全不服，提起上诉，南阳市中级人民法院于2016年12月19日作出（2016）豫13民终4214号民事裁定：一、撤销宛城区人民法院（2016）豫1302民初1398号民事判决；二、驳回上诉人冯成全的起诉。2017年6月15日，经南阳市中级人民法院审判委员会讨论决定，作出（2017）豫13民监4号民事裁定，再审本案。南阳市中级人民法院于2017年8月3日作出（2017）豫13民再28号民事裁定书:一、撤销本院（2016）豫13民终4214号民事裁定及南阳市宛城区人民法院（2016）豫1302民初1398号民事判决；二、发回南阳市宛城区人民法院重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年10月18日公开开庭审理了本案。原告冯成全及其委托代理人冯硕、宋汉生，被告河南博伟置业有限公司的委托代理人李业到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原、被告双方于2013年3月12日签订安置协议，并于同日在南阳市兴宛公证处对该协议进行了公证。根据协议约定，原告将位于南阳市宛城区工农路220号的房屋腾空并交付被告，被告将该房屋拆除；作为补偿，被告将其开发的房屋原地安置200平方米商业用房（门面临工农路）给原告，并在30个月的过渡期内向原告每月支付过渡费。按照协议约定，被告应于2015年9月12日前向原告交付上述补偿房屋，到期不能交付，应按每月18333元的两倍即每月36666元向原告支付过渡费计算至补偿房屋交付止。如今协议约定的交房日期早已过期，被告既没有向原告交付房屋，也没有支付延期交房双倍过渡费。原告多次同被告协商，要求被告按协议约定履行义务。请求:1、确认原、被告双方签订的《征收安置协议》有效；2、判令被告按照《征收安置协议》的约定全面履行协议约定义务:（1）向原告交付房屋（商业用房，门面临工农路套内面积200平方米。其中一楼面积100平方米，二楼面积100平方米）或按照商业用房市场价格的双倍赔偿原告；（2）从2015年9月12日起按照每月36666元向原告支付过渡费至交房止；（3）按协议约定支付不能交付房产证、土地证违约金，从2016年7月13日起，每天100元。3、判令被告承担本案诉讼费用及保全费用。
被告辩称，原告的诉讼请求是基于双方2013年3月12日签订的《征收安置协议》，但该《征收安置协议》自签订时即为无效协议。认定该《征收安置协议》的无效，主要在于以下几个方面：1、违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国规划法》、《中华人民共和国房地产管理法》及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等强制性法律规定；
2、被告不是自愿签订，当时签订该协议时是因为原告漫天要价，拒不同意南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室按照《宛城区东关、汉冶街道办事处东拐社区区城中村改造房屋征收补偿安置方案》签订安置补偿协议，拒不拆迁。而当时已经有95%的拆迁户签订安置补偿协议，政府及被告回迁建设压力巨大，迫于无奈，被告同原告签订既不公平，也不合法的协议；3、被告无权行使政府行政权力。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。其他任何单位与个人均无权征收拆迁公民房屋，被告签订《征收安置协议》主体不合法。博伟彩虹城是南阳市宛城区东关街道办事处东拐社区城中村改造项目。根椐国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条及南阳市人民政府[2007]12号、[2008]89号、[2011]49号、[2011]58号等文件的规定，南阳市宛城区人民政府是该城中村改造项目的主体，对实施该项目改造全程负责，组织实施。该项目的房屋征收部门是：南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室；委托实施单位是：南阳市民一房屋拆迁有限公司。该项目的住房安置单位是：南阳市宛城区东关街道办事处。因此，在该项目中的《征收补偿协议》、《征收安置协议》的权利主体为南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室、南阳市宛城区东关街道办事处。房屋征收是政府行为，不允许私人参于到房屋征收中，政府不允许私人擅自与拆迁户签订任何合同与协议，因此除政府外，任何单位与个人均无权与被征收、拆迁人签订任何《征收安置协议》。4、原、被告对协议无效均有过错，原告知道自己的房产是拆迁区域的房子，并且收到了政府征收决定及公告，明知被告不是政府机构，无权签订《征收安置协议》，但为了获取额外的非法权益，仍然签订协议，有过错。5、原告所诉安置请求及过渡费的请求不成立，《安置补偿协议》无效，基于该协议取得的权力和义务自然无效，不受法律保护。按照法律规定，政府下发的安置补偿方案是区域内征收安置的基本规定，征收方和被征收方均应遵守，否则无效。本案政府下发了《宛城区东关、汉冶街道办事处东拐社区区城中村改造房屋征收补偿安置方案》，各方均应当按照该方案签订《安置补偿协议》，违反或者超出该方案的安置补偿就是违法协议，对双方不公正，对遵守该方案的其他被征收户更不公正。本案原告房屋土地用途为住宅，房产证登记房屋为住宅，不是商业用房，不应按商业用房进行安置补助。总之，被告认为，由于《征收安置协议》的无效，原告的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。因原告房屋已经被拆除，应当责令权利主体按照《宛城区东关、汉冶街道办事处东拐社区区城中村改造房屋征收补偿安置方案》对原告予以安置补偿。
原告为支持自己的主张向本院递交如下证据：
第一组、1．安置协议1份，证明被告与原告2013年3月12签订安置协议，同时在南阳市兴宛公证处进行了公证，该安置协议合法有效，对双方具有法律约束力。2．(2013)南宛兴证经字第l00号公证书1份。证明安置协议的附图应补给原告的房屋位置是具体明确的。被告没有按期向原告交付补偿安置房屋构成违约。
第二组、被告2014年12月25日与张全棋签订的认购协议l份。证明被告应按照每平方均价55000元向原告支付赔偿款。
第三组、原告房屋在未拆迁之前拍摄的照片三张，证明原告房屋是按照商业用途使用。
被告对原告所举证据发表如下质证意见：第一组证据真实性无异议，但我方认为协议及公正书均不合法，公证书仅仅说明双方意思表示真实，对是否有效没有说明；协议既不公平也不合法，协议约定安置面积因政府规划调整根本无法履行。第二组证据张全棋认购协议是复印件且与本案无关。第三组证据有异议，根据房地产法规定，房屋权属性质发生变化，应依法向相关部门申请变更，否则根据安置补偿条例依据登记属性进行赔偿，不能改变用途。
被告就其辩称向本院提交如下证据：
第一组：
1、南阳市人民政府[2007]12号文件；
2、南阳市人民政府[2008]89号文件；
3、南阳市人民政府[2011]49号文件；
4、南阳市人民政府[2011]58号文件；
5、南阳市宛城区人民政府关于对宛城区东关街道东拐社区区域实施房屋征收的公告；
6、宛城区东关、汉治街道办事处东拐社区区域城中村改造房屋征收补偿安置方案；
7、博伟新城城中村改造项目协议书；
8、南阳市中心城区城中村改造合同书；
9、宛城区东关街道办事处东拐社区区域城中村改造征收补偿协议书及安置意向书(五份)。
证明方向：南阳市宛城区人民政府是该项目城中村改造的主体，对实施该项目改造全程负责，组织实施。该项目的房屋征收部门是：南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室；委托实施单位是：南阳市民一房屋拆迁有限公司。该项目的住房安置单位是：南阳市宛城区东关街道办事处。在该项目中的《征收补偿协议》、《征收安置协议》的甲方均为南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室、南阳市宛城区东关街道办事处。
第二组：
1、(88)南市公证字第l721号公证书及遗赠；
2、宛市房字第××号房屋所有权证；
3、宛市土国用(98)字第03698号国有土地使用证。
证明方向：（1）1988年9月杨哲敏遗赠给冯成全时，南阳市工农路220号的房产尚未确权，遗赠应是无效的，南阳市工农路220号的房产的所有权人仍为杨哲敏。（2）原告冯成全提供的宛市土国用(98)字第03689号《国有土地使用证》也与《房屋所有权证》不符：①姓名不符；②地址不符，《国有土地使用证》的地址为工农路272号；③四至不符。因此，冯成全对南阳市工农路220号的房产及所使用的土地均不具有所有权和使用权；原告冯成全不具备签订《征收安置协议》的主体资格。（3）冯成全的房产土地用途为住宅，不能按照商业补偿标准进行赔偿。
第三组：南阳市城乡规划局宛规函[2016]64号文件。
证明方向：南阳市人民政府对该项目依法作出的规划为开发区和安置区，拆迁安置户冯成全的原土地用途为住宅，应在安置住宅区域内进行安置；《征收安置协议》中将冯成全安置在开发商业区域内，是双方未遵守经依法批准并公布的城乡规划，未服从规划管理，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条的强制性规定。
原告对被告所举证据发表如下质证意见：
对第一组1-8真实性不持异议，证明方向有异议。这些证据不能否定被告参与征收协议，与原告签订协议后将房屋买走并予以拆迁，支付过渡费。对第二组真实性不持异议，证明方向有异议。这些证据不能否定原告对原拆迁房屋拥有使用权和所有权。1988年签订的遗赠协议，但是权证上的时间是l989年，这是我国房屋管理的一种现象。国有土地使用证上是272号，和220号不相符是因为时间长，在管理上确实会存在这种情况，并不能否定房屋的权利问题。原告被拆迁的房屋一直是按照商用门面房使用。对第三组真实性无异议，证明方向有异议。规划调整的只是房屋的整体平移，但房屋结构没有发生变化，规划是否变更与原告没有关系。
根据双方当事人陈述、举证质证和开庭审理，确认以下案件事实：
2011年8月26日，南阳市宛城区人民政府与被告河南博伟置业有限公司签订一份博伟新城城中村改造项目协议书，改造东至温凉河、西至玄妙观东巷、北至光武路、南至建设路。原告的房屋位于拆迁改造区域内。同年11月8日，南阳市宛城区人民政府在拆迁区域内张贴了《关于对宛城区东关街道东拐社区区域实施房屋征收的公告》，该公告第三条“房屋征收工作具体由宛城区东关街道办事处及汉冶街道办事处和宛城区房屋征收办公室组织实施”，同时，张贴了《城中村改造房屋征收补偿安置方案》。2013年3月12日，原、被告双方签订征收安置协议一份。被告河南博伟置业有限公司为甲方、冯成全为乙方，并经公证处公证，主要内容为：第三条、根据产权证及四级认证合法建筑面积应就地置换商业用房（门面，临工农路）200平方米，其中一楼面积100平方米，二楼面积100平方米，以上面积均为套内面积。第四条、甲方在本协议生效后30个月内将安置房交乙方使用，产权归乙方所有。过渡费共550000元，平均每月18333元，到期不能交付使用的，由甲方按月双倍支付。六、甲方应在协议签订后的40个月为乙方办理本协议所约定的商业用房产权证及土地证，并将该两证交付乙方，……延期不能办理，按100元每天支付违约金。该协议双方签订前，被告将550000元过渡费支付给原告（该55万元是按原告称房屋每年租金30万元双方协商的结果），同时，原、被告双方签订协议，原告将该房屋钥匙等交付被告工作人员，之后，被告将原告房屋拆除。现原告请求被告履行双方签订的征收安置协议。
2016年9月27日，南阳市城乡规划局为上述城中村改造项目给河南博伟置业有限公司颁发了建设用地规划许可证；同年10月12日，南阳市国土资源局给河南博伟置业有限公司颁发了不动产权证书（用途区分城镇住宅用地和批发零售用地）；同年11月，南阳市城乡规划局给河南博伟置业有限公司博伟彩虹城项目颁发了建设工程规划许可证；2017年1月3日，南阳市住房和城乡建设委员会给河南博伟置业有限公司颁发了建设工程施工许可证；同年4月14日，南阳市房产管理局给河南博伟置业有限公司颁发了商品房预售许可证。
另查，该拆迁房屋所有权证号为：宛市房字第××号，房产证持有人为杨哲敏，房屋座落：东关红卫、工农路220号；间数：5间；建筑结构：混合；层数：2层，建筑面积：82.11平方米。国有土地使用证为宛市土国用（98）字第03698号，土地使用者：冯成全；地址：工农路272号；用途：住宅；四至：北至路，东至1-（37）-33，南至路，西至路，均以本宗地墙外皮为界；用地面积100.5平方米，杨哲敏系原告亲属，无子女，于1988年9月23日将该房产经公证处公证遗赠给原告冯成全。
本院认为:第一、根椐国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十四条、第十七条、第十九条、第二十一条之规定，因城市建设的需要，政府依法收回国有土地，并对国有土地上房屋进行征收与补偿，政府是房屋征收与补偿的主体。本案中南阳市宛城区人民政府是该城中村改造项目的主体，对实施该项目改造全程负责，组织实施。该项目的房屋征收部门是：南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室；委托实施单位是：南阳市民一房屋拆迁有限公司。该项目的住房安置单位是：南阳市宛城区东关街道办事处。在该项目中的《征收补偿协议》、《征收安置协议》的甲方均为南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室、南阳市宛城区东关街道办事处。因此，河南博伟置业有限公司无权与原告签订征收协议。第二、住房安置也是政府行为，该项目土地在原、被告签订协议时政府尚未组织出让，被告河南博伟置业有限公司只是出资建设，是为政府代建安置房，安置房的费用进入土地出让收回成本，安置房实际是由政府出钱建设，被告建好安置房后应当交给政府，由政府向拆迁户安置，因此，被告无权与原告签订安置协议。
综上所述，原、被告双方签订的《征收安置协议》违反法律、行政法规的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十一条第（五）项之规定，应属于无效合同。合同无效后，因合同取得的财产，应当予以返还；不能返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案原、被告均有过错，双方均明知该项目是政府组织实施的城中村改造项目，双方为了各自利益最大化抛开政府擅自签订协议。在签订协议的过程中，被告过错相对原告较大，应当赔偿原告因此所受的损失。因原告在本案庭审中，坚持认为协议有效，经合议庭释明，原告不予变更诉讼请求，未向法庭提供其损失数额。故对原告损失赔偿问题，可另行起诉，主张权利。经本院审判委员会讨论决定，依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十四条、第十七条、第十九条、第二十一条和《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：
一、原告冯成全与被告河南博伟置业有限公司于2013年3月12日签订的《征收安置协议》无效；
二、驳回原告冯成全的诉讼请求。
案件受理费717元，保全费5000元，由原告冯成全负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 陈 琪
人民陪审员 苏永贵
人民陪审员 张运忠
二〇一八年二月六日
书 记 员 唐亦垠