安徽省宿州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖13行终8号
上诉人(原审原告)：惠光平，男，汉族，1966年4月13日出生，住安徽省宿州市埇桥区。
委托代理人：范亚光,北京市两高律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：宿州市埇桥区国土资源局，住所地宿州市埇桥区浍水路与大泽路交叉处东北角,组织机构代码00319207－9。
法定代表人：杨斌,局长。
被上诉人(原审被告)：宿州市埇桥区北杨寨行政管理区工作委员会,住所地宿州市埇桥区北杨寨行政管理区北杨寨村。
法定代表人：牛元平，主任。
原审第三人：安徽恒源煤电股份有限公司钱营孜煤矿,住所地宿州市埇桥区桃园镇东坪村。
法定代表人：吴劲松，矿长。
上诉人惠光平因其诉被上诉人宿州市埇桥区国土资源局(以下简称埇桥区国土局)及宿州市埇桥区北杨寨行政管理区工作委员会(以下简称北杨寨行管区)撤销协议一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2016年11月4日作出的（2016）皖1302行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年3月9日，惠光平与埇桥区国土局、北杨寨行管区、安徽恒源煤电股份有限公司钱营孜煤矿(以下简称钱营孜煤矿)签订了一份《确认书》，主要内容为经埇桥区国土局北杨寨国土所、北杨寨乡、钱营孜煤矿与惠丰养殖场协商，达成如下意向：一次性给予惠丰养殖场搬迁补偿费用180万元,该包干费用含搬迁补偿费、过渡安置费等一切费用。
原审裁定认为：惠光平诉称宿州市埇桥区人民政府(以下简称埇桥区人民政府)、埇桥区国土局、北杨寨行管区因需要安置钱营孜煤矿开采塌陷区的村民,征收包括惠光平猪场在内的张吴村的承包地；埇桥区人民政府作为拆迁人,亦是采煤塌陷区村庄搬迁工作的负责机关,具体负责征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置工作；在埇桥区人民政府的指派下,埇桥区国土局、北杨寨行管区作为拆迁实施机构,与惠光平签订《确认书》；签订《确认书》前后,埇桥区人民政府多次开会要求拆迁猪场,区长带领多部门人员到包括惠光平猪场在内的土地上,督查拆迁工作实施情况。埇桥区国土局、北杨寨行管区系埇桥区人民政府的内设机构和派出机构，埇桥区人民政府授权其内设机构和派出机构行使行政职权,惠光平不服提起诉讼,应当以该授权行政机关为被告。惠光平以埇桥区国土局、北杨寨行管区为被告提起行政诉讼，属于错列被告且拒绝变更，依法应裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定,裁定驳回惠光平的起诉。
上诉人惠光平上诉称：原审裁定适用法律错误，埇桥区人民政府不是本案适格被告。埇桥区国土局并非埇桥区人民政府的内设机构，而是其职能部门，具备行政主体资格。北杨寨行管区并非埇桥区人民政府的派出机构而系其派出机关，亦具有行政主体资格。且《确认书》中并没有埇桥区人民政府的署名，也没有任何证据证明埇桥区人民政府授权埇桥区国土局及北杨寨行管区签订该《确认书》；2、埇桥区国土局及北杨寨行管区为本案适格被告。依据合同相对性的原则，埇桥区国土局及北杨寨行管区系签订《确认书》的主体，无论拆迁的主体是什么机关，惠光平以在《确认书》上署名的两机关作为被告提起诉讼符合法律规定；3、埇桥区国土局及北杨寨行管区与惠光平签订的《确认书》违法。两机关未出示任何的土地征收批准文件，亦未履行任何土地征收程序，即要求惠光平搬迁，两机关与惠光平签订的《确认书》与法定的《征地拆迁补偿协议》的内容与形式完全不符，该《确认书》的签订系两机关违法实施，不具备法律效力。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人埇桥区国土局二审中未提交答辩意见。
被上诉人北杨寨行管区二审中未提交答辩意见。
原审第三人钱营孜煤矿二审中未提交答辩意见。
经审理查明：2016年3月9日，惠光平与埇桥区国土局、北杨寨行管区、钱营孜煤矿签订了一份《确认书》，主要内容为经埇桥区国土局北杨寨国土所、北杨寨乡、钱营孜煤矿与惠丰养殖场协商，达成如下意向：一次性给予惠丰养殖场搬迁补偿费用180万元,该包干费用含搬迁补偿费、过渡安置费等一切费用。在确认书上签字的人为北杨寨管理区的工作人员吴浩学，埇桥区国土局北杨寨国土所的工作人员江启龙，钱营孜煤矿的工作人员汪义以及惠光平，上述机关均未加盖公章。2016年6月7日，惠光平以埇桥区国土局、北杨寨行管区未对惠光平被拆迁的房屋装修、附属物、搬迁费、临时安置费及停产停业损失等项目给予任何补偿为由，要求撤销已签订的《确认书》，并要求判决埇桥区国土局、北杨寨行管区与惠光平重新签订《拆迁补偿协议》。
另查明：北杨寨行管区系2011年根据宿州市人民政府第27次会议纪要的议定事项，由埇桥区政府成立，北杨寨行管区负责领导原北杨寨乡党政机关及所辖村的各项工作。
本院认为，本案的争议焦点是埇桥区国土局及北杨寨行管区是否为本案适格的被告。
一、关于埇桥区国土局是否为本案适格的被告的问题。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款之规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，埇桥区国土局北杨寨国土所作为埇桥区国土局的派出机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义签订协议，当事人不服提起诉讼，应当以埇桥区国土局作为被告。埇桥区国土局是埇桥区人民政府的一个独立职能部门，而非埇桥区人民政府内设机构，具有独立承担法律责任的能力，且本案中亦无证据证明埇桥区国土局是受埇桥区人民政府的委托签订被诉的行政协议，故惠光平认为埇桥区国土局并非埇桥区人民政府的内设机构，属于本案适格被告的上诉理由成立，本院予以支持。
二、关于北杨寨行管区是否为本案适格的被告的问题。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款之规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中，北杨寨行管区并非埇桥区人民政府设立的街道办事处，其不是埇桥区人民政府的派出机关。惠光平认为北杨寨行管区系埇桥区人民政府的派出机关的上诉理由不能成立，本院不予支持。
依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，北杨寨行管区系由埇桥区人民政府组建，并行使基层人民政府的行政管理职能，但没有证据证明北杨寨行管区具备独立承担法律责任的能力，其以自己的名义签订协议，当事人不服提起诉讼，应当以埇桥区人民政府作为被告。
综上，惠光平应以埇桥区国土局及埇桥区人民政府作为被告提起诉讼，惠光平的部分上诉理由成立，本院予以支持。但其以北杨寨行管区作被告属错列被告，经原审法院向其释明，其拒绝变更。原审裁定结果正确，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 欧阳平
审判员 戴宝琴
审判员 程 旭
二〇一七年三月十三日
书记员 吴 鹤
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。