广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1709号
上诉人（原审原告）：江秀梅，女，1941年4月16日出生，汉族，住广东省阳春市。
委托代理人：卓小玲，女，1965年10月12日出生，住广州市，与江秀梅系母女关系。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路。
法定代表人：姜建军，市长。
委托代理人：许志伟，湛江市法制局干部。
原审第三人：江康国，男，1953年3月18日出生，住广东省徐闻县。
上诉人江秀梅因与被上诉人湛江市人民政府土地确权行政复议决定纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2017）粤08行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议地位于广东省徐闻县徐城镇北水路庆丰里西巷13号，面积为329．4平方米。四至为：东至邹开明宅地，南至路，西至游乃清宅地，北至路。1968年10月3日，原徐闻县徐城镇建设委员会经研究同意，将座落在徐城镇木器社后边一块长18公尺宽18公尺的土地（现为徐城镇庆丰里西巷13号，即争议地）划给原告江秀梅盖房使用。上世纪70年代初，原告随丈夫调往阳春县工作。因兄弟多，住房拥挤，经母亲陈妃二要求，原告同意陈妃二使用争议地建房居住。1979年，原告母亲陈妃二将争议地上原茅房改建成2间瓦房与江康国、江康发居住。尔后，江康发另建新房搬出，第三人继续在此房居住。1992年9月18日，经第三人申请，徐闻县人民政府给第三人江康国颁发了粤房证字第170XXXX号《房屋所有权证》。2002年，第三人拆除原2间瓦房建起了一幢三层楼房，并通知原告。原告了解到第三人取得原房屋的产权证后，于2008年8月向徐闻县人民法院提起了行政诉讼，请求撤销徐闻县人民政府给第三人颁发的房屋所有权证。案经一、二审诉讼，原审法院作出[2009]湛中法行终字50号行政判决，撤销了徐闻县人民政府发给第三人的粤房证字第170XXXX号《房屋所有权证》。2009年，原告以江康国财产侵权为由提起民事诉讼，请求第三人江康国退还土地。徐闻县人民法院作出（2009）徐法民一初字第95号民事判决，驳回原告的诉讼请求。该案经过上诉、再审等程序后，最终维持了上述判决。2015年4月，原告向徐闻县人民政府申请确定争议地权属，2016年8月2日，徐闻县人民政府作出徐府裁[2016]13号《行政处理决定书》，确定争议地属国家所有，将使用权确定给原告。第三人江康国不服，向被告提出行政复议申请，2017年1月13日，被告湛江市政府作出湛府行复[2016]76号《行政复议决定书》撤销上述徐闻县人民政府作出的上述13号处理决定，责令徐闻县人民政府重新作出具体行政行为。原告江秀梅遂向原审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销被告湛江市政府于2017年1月13日作出的湛府行复[2016]76号《行政复议决定书》；二、请求维持徐闻县人民政府于2016年8月2日作出的徐府裁[2016]13号《行政处理决定书》。诉讼中，经原审法院庭审释明，因本案审理的对象是被告作出的复议决定行政行为，原告已当庭请求撤回第二项诉讼请求。
原审法院认为：本案是土地确权行政复议纠纷。争议的焦点是被告于2017年1月13日所作的湛府行复[2016]76号《行政复议决定书》行政行为是否合法。原告认为被告作出的复议决定不合法，主要表现在两方面：一是认定事实不清；二是适用法律错误。原告认为争议地于1968年经徐闻县徐城建设委员会划拨给她，之后因原告离开徐闻县工作及考虑到家庭人多地少的因素，而同意给家人使用，但该地权属并未发生变化。被告认为徐闻县人民政府作出的处理决定忽视了第三人在争议地上建起楼房并长期使用的事实，违反了土地确权应遵循的“尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处”原则。经查，涉案争议地于1968年经徐闻县徐城建设委员会划拨给原告使用，但原告自从随丈夫调往广东省阳春县工作、生活后，已转由原告外家家人使用，第三人自上世纪七十年代已在此地一直使用至今，并在争议地上建起楼房。此期间，徐闻县人民政府曾发通告要求群众持土地权属证明申请办证或换发新证。目前能够证明原告权属的仅有徐城镇建设委员会出具的证明复印件，对该证明原件的去向原告与第三人各执一词，原告的说法是委托母亲办理换证时被第三人侵吞去了，而第三人的说法是1975年原告为保全工作，已将证据原件退还原发证单位作了注销。徐闻县人民政府仅凭证明复印件即将争议地使用权确认给原告江秀梅证据欠充分，属于认定事实不清。《房屋登记办法》（建设部令第168号）第八条规定：办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。涉案土地已建起楼房，虽然第三人未取得该房屋所有权证，但房屋是由第三人建设及长期使用属客观事实。第三人使用该地究竟是合法受让取得，还是居于恶意侵占取得使用权，这是进行本案土地确权处理必须调查清楚的前提。徐闻县人民政府在未对第三人在该地的使用事实的合法性调查清楚的情况下，将房屋占用范围内的土地使用权确权给原告，不利于矛盾化解。被告据此认定徐闻县人民政府作出的处理决定违反《广东省土地权属纠纷处理条例》关于土地确权处理原则，并无不妥。
综上，被告作出的湛府行复[2016]76号《行政复议决定书》撤销徐闻县人民政府作出的徐府裁[2016]13号《行政处理决定书》具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销被告作出的复议决定具体行政行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告江秀梅的诉讼请求。
江秀梅不服一审判决向本院提起上诉称：1、上诉人提交的土地权属证明是2009年9月2日由徐闻县房地产档案室复印并在复印件上盖章的标注此件与原件相符的文件，并非复印件；2、原审第三人在争议土地上建起楼房未能取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，属于违法建筑，上诉人对争议土地拥有合法的权属文件。综上，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销原判，撤销被诉行政复议决定，维持涉案行政处理决定。
被上诉人湛江市人民政府二审辩称：1968年徐闻县徐城镇划拨争议地给上诉人使用的证明仅存在复印件，徐闻县政府没有核实该证明原件，仅凭复印件就将争议地使用权确认给上诉人证据不充分。原审第三人长期使用涉案土地，建设房屋，徐闻县政府未调查核实原审第三人使用争议地是合法受让还是恶意侵占，就将争议地确权给上诉人不利于矛盾化解，违反《广东省土地权属纠纷处理条例》关于土地确权的处理原则。综上，原审判决正确，请求二审法院依法维持。
原审第三人江康国二审辩称：在徐闻县政府要求户口和工作不在本县人员不得享受政府划拨用地时，上诉人已经办理了退还用地手续，将该块地的《证明书》原件退还了徐城镇建委会。我方当时申请用地，上诉人亦同意把涉案土地转让给我方使用。我方1975年开始使用涉案土地建设房屋，2001年我方拆除原二间房屋改建为三层楼房，这些情况上诉人都是明知的。综上，我方使用涉案土地来源清楚，徐闻县政府将我方使用了41年之久的土地确认给上诉人，没有理由和依据。被上诉人作出复议决定撤销县政府的处理决定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为土地权属确认行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人湛江市人民政府作出的湛府行复[2016]76号《行政复议决定书》是否合法。
《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征收、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”本案中，上诉人江秀梅向徐闻县人民政府申请确定争议地权属，提供了原徐闻县徐城镇建设委员会同意将争议地划给上诉人盖房使用的证明材料复印件(该复印件上有徐闻县房地产档案室盖章，并注明“此件与原件相符”)。首先，对上诉人提供的原徐闻县徐城镇建设委员会的证明材料，原审第三人称上述证明材料因上诉人工作调动离开徐闻县，已经于1975年将证据材料原件退还原发证单位作了注销；同时，原审第三人还主张其居住涉案土地系原徐闻县徐城镇建设委员会研究同意转划给其母亲家人安排使用的，且认为上诉人对此情况也是明知和同意的，原审第三人对其主张提供了原徐闻县徐城镇建设委员会主任蔡朝栋、原徐闻县徐城镇向阳管理区办事处的书面证明。在此情况下，作为土地权属争议调处机关，徐闻县人民政府应当对上诉人的权属证明材料的真实性、合法性和有效性进行认真核查，特别应当对上诉人和原审第三人各自主张的土地使用权流转情况予以核查，查明真实情况。徐闻县人民政府对上述事实没有查清，属于事实不清。其次，徐闻县人民政府1992年9月22日曾经发出《关于敦促申报土地发证或换证的通告》，要求未申报土地发证和换证的用地单位或个人，必须持用地证明材料于1992年12月31日前到土地发证办公室申报土地发证或换证，逾期不申报土地发证或换证的，按违法用地作严肃处理。上诉人提供的原徐闻县徐城镇建设委员会出具的土地权属证明材料，是否经过发证或换证程序，1992年12月31日之后该证明材料是否还继续能够作为有效的土地权属凭据，这些问题徐闻县人民政府同样没有查清。基于上述理由，徐闻县政府作出徐府裁[2016]13号《行政处理决定书》，将争议地使用权确认归上诉人所有，事实不清，证据不足，被上诉人湛江市政府作出湛府行复[2016]76号《行政复议决定书》，撤销徐闻县政府的处理决定并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼亦无不妥，本院依法予以支持。
综上，上诉人江秀梅的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人江秀梅负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年五月二十九日
书记员 陈玲茹