海南省第一中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）琼96民终1376号
上诉人（原审原告）：定安县国土环境资源局，住所地海南省定安县第二办公区。
法定代表人：王三觉，局长。
委托诉讼代理人：符菊，海南东方国信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：三亚鸿豪房地产开发有限公司，住所地海南省三亚市解放三路衍宏现代城6A02房。
法定代表人：何宴，总经理。
委托诉讼代理人：马维秋，海南嘉天律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王琛魏，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人定安县国土环境资源局因与被上诉人三亚鸿豪房地产开发有限公司合同纠纷一案，不服定安县人民法院（2016）琼9021民初36号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年8月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人定安县国土环境资源局的委托诉讼代理人符菊，被上诉人三亚鸿豪房地产开发有限公司的委托诉讼代理人马维秋、王琛魏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人定安县国土环境资源局上诉请求：1.撤销(2016)琼9021民初36号民事裁定；2.责令原审法院依法作出判决。事实与理由:一、本案驳回起诉无任何法律依据和事实根据，适用法律错误。原裁定提到的行政诉讼法第二条、第十二条第十一款，都是针对“民告官”的规定，与本案“官告民”要求确认解除合同法律效力的纠纷存在本质的不同。如按原裁定所认为的，本案既不属于民事案件，也不属行政案件受案范围，那么，本案合同纠纷是不是行政机关不能通过法律途径进行救济？另外，原裁定将《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条作为本案合同属于行政协议的法律依据也是错误的。该条规定并未提及关于行政协议的内容、界定标准或是原裁定所认为的意思。二、原裁定误认为采砂权出让协议属行政协议，属于事实认定和法律理解错误。矿业权的性质决定了矿业权出让合同的民事性质。矿业权出让行为创设用益物权的特点，是行政法律行为所不具备的，鲜明地反映了矿业权出让行为的民事法律行为特质。矿业权作为用益物权所适用的平等保护原则正是民事法律最基本的原则。在矿业权出让合同关系中，作为国有矿产资源所有人的代理人的矿业主管部门，其与受让人一样，属于民事主体，并与受让人具有平等的法律地位。法律行为主体不能作为判定矿业权出让合同性质的依据。与矿业权具有同质同源的建设用地使用权出让合同的性质仍属民事合同性质，同理，矿业权出让合同也应属于民事合同。三、将矿业权出让合同认定为民事合同，有利于贯彻物权法确立的平等保护原则。如将矿业权出让合同视为行政合同，在矿业权申请人或矿业权人违反合同，但却未违反其行政法上的义务时，矿业主管门难以对其实施行政处罚。同时，作为出让人的矿业主管部门也将无法通过司法程序行使合同法上的请求权，以维护其在合同中享有的权益。如果将矿业权出让合同视为行政合同，势必使本来属于民事主体的矿业主管部门承担本不应有的举证责任。在赔偿救济方面，如果将矿业权出让合同视为行政合同，根据国家赔偿法的规定，矿业权人在矿业主管部门违约的情况下，仅能就其直接损失获得赔偿，而行政赔偿对矿业权人而言显然是不利的。另外，行政诉讼的起诉期限仅有三个月，而民事诉讼的诉讼时效长达两年，如将矿业权出让合同视为行政合同，势必对矿业权人造成不公平的后果。因此，只有将基于自愿、平等、公平、等价有偿的民法原则订立的矿业权出让合同定位为民事合同，才能落实和贯彻物权法确立的平等保护原则，对作为民事主体的矿业主管部门和矿业权申请人或矿业权人给予平等保护。
被上诉人三亚鸿豪房地产开发有限公司辩称，一、案涉采矿权出让协议书并非行政协议，而是当事人之间达成的民事合同。案涉采矿权出让协议书是由被上诉人与上诉人双方签订的，从协议书的内容来看，协议书仅围绕采矿权的出让以及采矿权出让金的交付等事项对双方的权利义务进行了约定，并没有对与公共利益有关的事项及与上诉人行使行政管理职权的事项进行约定。因此，案涉采矿权出让协议书不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，不属于行政协议。二、当事人双方形成的是民事法律关系而非行政法律关系。首先，案涉采矿权出让协议书约定上诉人的主要权利是收取采矿权成交价款，主要义务是在约定期限内向被上诉人提供采矿权；被上诉人的主要权利是在约定期限内获得采矿权，主要义务是按时支付采矿权成交价款并按合同的约定采矿。由此可见，双方在合同中确立的主要权利义务是对等的。且上诉人在合同中也不是以行政管理者的身份作为签约一方，而是与被上诉人处于完全平等的主体地位。根据《中华人民共和国民法通则》第二条的规定，被上诉人与上诉人之间的关系应当受民事法律规范的调整。其次，案涉采矿权出让协议书第二条约定：采矿权出让的有效期限为贰年，自登记发证之日起计算。该条款明确了案涉采矿权在出让后的两年内归属于被上诉人。根据《中华人民共和国物权法》第二条、第一百二十三条的规定，采矿权属于用益物权，受物权法的调整，而物权法调整的对象正是因物的归属和利用而产生的民事关系。三、上诉人的起诉符合民事诉讼的受理条件。上诉人作为采矿权出让协议书的一方当事人在提起本案诉讼时与本案有直接的利害关系，并提出了具体的诉讼请求及事实理由，且一审法院享有本案管辖权，故上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受案条件。四、一审法院采用公告送达的方式违反了法律规定。首先，一审法院适用简易程序审理案件并作出裁定后，又于2016年5月6日以公告送达的方式向被上诉人送达了一审裁定书及上诉状，违反了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百四十条关于适用简易程序的案件，不适用公告送达的规定。其次，一审法院公告送达的对象是裁定书及上诉状，但是，从公告内容来看，该公告并没有按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十九条的规定，说明上诉状的要点、答辩期限以及一审裁定书的主要内容。综上所述，请二审法院查明事实，撤销原裁定，并指令原审法院审理本案。
上诉人定安县国土环境资源局向一审法院起诉请求：1.请求确认解除原、被告双方之间于2013年2月5日签订的《定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让协议书》；2.本案诉讼费由被告承担。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第十一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议已经纳入行政诉讼的受案范围。经审查，原、被告双方于2013年2月5日签订的《定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让协议书》的约定内容，可知原告定安县国土环境资源局是根据相关法律赋予的职权，为了实现加强龙州河河道采砂管理工作，保证资源供给，确保河道行洪，促进经济社会发展等公共利益或者行政管理目标，而将上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让给被告三亚鸿豪房地产开发有限公司的，原告有对被告的采矿行为进行管理、监督的行政优益权。从协议书中第四、五、六、七、九条约定的内容可见，原告定安县国土环境资源局作为行政机关，被告三亚鸿豪房地产开发有限公司作为行政相对人，双方约定的内容虽有合意，但更多体现出来的是原、被告是管理与被管理的关系（如被告须向原告申请办理采矿许可证，未取得采矿许可证前不得擅自开采等），是监督与被监督的关系（如被告须办理相关安全生产手续并报原告备案等），两者地位关系不属于民法意义上的平等主体的关系，应认定上述协议属于行政协议。《中华人民共和国民法通则》第二条规定，中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。因此，民事诉讼解决的是民法所调整的地位平等主体因财产关系和人身关系产生的纠纷，而不是行政主体与行政相对人之间的纠纷。本案双方当事人的地位不属于民法意义上的平等主体，签订的行政协议约定的权利义务不属于我国民法调整的范围，原告的起诉不符合民事诉讼受理的条件。就原、被告之间的行政协议纠纷而言，原告作为国家机关因公共利益需要解除与被告签订的行政协议，可依法行使行政权自行解除。被告认为原告不履行协议或单方解除协议侵犯其合法权益，可依法提起行政复议或向法院提起行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回原告定安县国土环境资源局的起诉。
本院审理查明，为了加强龙州河河道采砂管理工作，保证资源供给，确保河道行洪，2012年定安县国土环境资源局将定安县辖区内上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权以挂牌方式进行有偿出让，并于当年10月31日至11月13日在海南省土地矿产交易市场举行挂牌竞价。2012年11月13日，被上诉人在上诉人组织的矿产资源挂牌活动中以63万元竞得定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权。2013年2月5日，上诉人与被上诉人签订了《定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让协议书》，约定：为了加强龙州河河道采砂管理工作，保证资源供给，确保河道行洪，上诉人将定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权以63万元的价款出让给被上诉人；上诉人应在收到被上诉人采矿登记申请之日起40个工作日内按采矿权管理权限给被上诉人办理采矿登记手续，颁发采矿许可证；被上诉人在开采前要到安全生产监督管理部门办理安全生产相关手续，并报上诉人备案；被上诉人在采矿过程中，出现未按挂牌矿点位置采矿而移动界桩的、越界采矿的等六种情形之一的，上诉人根据有关规定对被上诉人给予警告、责令限期整改、罚款、吊销采矿许可证等行政处罚，等等。上述协议签订后，因在审批该协议项下矿点的过程中，发现该矿区范围内的80%的矿区面积与拟划定的定安县南渡江饮用水源保护区存在冲突，而无法办理开采手续，从而导致该协议无法履行。为此，上诉人多次与被上诉人协商协议解除事宜，但被上诉人表示不同意解除。之后，上诉人分别于2014年1月24日、10月28日及2015年11月3日向被上诉人书面提出解除协议，但遭到被上诉人的拒绝。
本院认为：本案需要解决的问题是，本案是否属于人民法院民事案件的受案范围。尽管上诉人与被上诉人一致认为双方签订的《定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让协议书》属于民事合同，但明确该协议书究竟属于民事合同还是行政协议是判断本案是否属于人民法院民事案件受案范围的前提，因此，对于该协议书的性质问题，并非当事人自行所能确定，而应由人民法院进行认定。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此，判断行政机关与其他主体订立的协议是否属于行政协议，需要辨别行政机关签订协议的目的是不是为了实现公共利益或者行政管理目标，即行政机关与其他主体订立的协议是否符合“公共利益”或者“行政管理目标”的目的要素。本案中，上诉人与被上诉人订立《定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让协议书》的目的是加强龙州河河道采砂管理，保证资源供给，确保河道行洪等，其实现公共利益和行政管理目标的目的是明确的，因此，该协议符合行政协议的目的要素。同时，从该协议所载“被上诉人在开采前要到安全生产监督管理部门办理安全生产相关手续，并报上诉人备案；被上诉人在采矿过程中，出现未按挂牌矿点位置采矿而移动界桩的、越界采矿的等六种情形之一的，上诉人根据有关规定对被上诉人给予警告、责令限期整改、罚款、吊销采矿许可证等行政处罚”等内容来看，其明确了上诉人对被上诉人的监督权、制裁权，体现了上诉人作为行政主体在该协议中的优益权（行政特权）。可见，上诉人与被上诉人在该协议中的地位并不完全对等，双方属于行政主体与行政相对人之间的管理与被管理关系。综上，上诉人与被上诉人订立的《定安县上屯-
罗温河H2-2段建筑用河砂采矿权出让协议书》应属行政协议，而非民事合同。上诉人主张该协议属于民事合同的理由不能成立，本院不予采纳。
至于被上诉人提出一审法院公告送达违反法律规定的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百四十条规定，适用简易程序的案件，不适用公告送达。一审法院适用简易程序审理本案并适用公告送达裁定书给被上诉人确有不妥，但鉴于被上诉人并未提出上诉，且本案不涉及双方当事人的实体权利问题，故本案没有发回重审的必要，对原裁定可予以维持。
综上，上诉人定安县国土环境资源局的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
本案不收取受理费（上诉人定安县国土环境资源局预交的二审案件受理费5050元，予以退回）。
审判长 彭志新
审判员 林中才
审判员 王思霖
二〇一六年八月二十九日
书记员 涂立辉
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
审核：彭志新撰稿：彭志新校对：涂立辉印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年8月30日印制
（共印15份）