浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行初60号
原告余菊香，女，汉族，1961年7月27日出生，住丽水市莲都区。
委托代理人陈细种，男，汉族，1948年2月7日出生，住丽水市莲都区。
被告丽水市莲都区人民政府。住所地：丽水市莲都区解放街**号。
法定代表人杨秀清，区长。
委托代理人陈鑫荣，丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室副主任。
委托代理人卢炳钧，浙江博翔律师事务所律师。
余菊香因与丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）房屋征收补偿协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月4日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月12日公开开庭审理了本案。原告余菊香，被告莲都区政府负责人黄程及委托代理人陈鑫荣、卢炳钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余菊香起诉称：原告有房屋坐落于莲都区岩泉街道上岗背村330复线1号，因市场2号路北延伸段道路建设需要，2015年8月4日原告与丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室签订了房屋征收补偿协议。原告认为，该协议格式与浙江省建设厅监制的浙江省城市房屋拆迁补偿安置协议书的格式不同，而且内容亦有违法之处：1.协议对住改店面积的确定违法；2.协议约定“被征收房屋价值与产权调换房屋一并计算并结算差价”的内容违法；3.协议约定以期房作为产权调换房违法。最后，该协议的签订方式系由原告先行在协议上签字，后填写内容，存在违法。综上，请求法院判决撤销涉案的房屋征收补偿协议，并由被告承担本案诉讼费用。
被告莲都区政府答辩称：涉案的原告房屋有建设用地规划许可证，无房屋产权证，经市区房屋征收监测认定工作小组认定，其建筑面积为664.09平方米/2（即332.045平方米）。原告未能在房屋征收补偿方案确定的签约期限内与征收部门达成协议，莲都区政府依法作出房屋征收补偿决定，并申请法院执行。2015年8月4日，丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室与原告签订了房屋征收补偿协议，但协议签订后，原告仍拒不腾房，双方又签订补充协议，原告方领取了原协议及补充协议中约定的相应款项。原告仍未按时腾房的行为严重影响了市场2号路北延伸段道路项目建设，造成污水管网无法建设，香蜜园小区的污水无法融入市政工程，燃气无法进入小区，给居民生活带来极大不便，小区业主多次上访，给丽水市政府造成巨大压力。开发商中驰公司为加快项目工程进度，又另行补偿了原告户共计人民币409500元。答辩人认为，一、涉案房屋征收补偿符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收决定前依法进行了社会稳定风险评估，并就征收补偿方案公开征求公众意见，根据征求到的意见对征收补偿安置方案进行修改，并与征收决定、征收范围一并公告，原告在法定期限内并未对征收决定、征收补偿安置方案以及征收补偿决定提起行政复议或行政诉讼。二、原告要求撤销房屋征收补偿协议无事实和法律依据。浙江省城市房屋拆迁补偿安置协议书所依据的《浙江省房屋拆迁管理条例》已废止，该拆迁安置协议书文本已不再适用。即使有上位的征收安置协议文本，也仅作为各地制定征收安置补偿协议的参考，相关内容可由双方依法约定增加条款。本案所涉征收补偿协议是原被告双方本着自愿、依法、互惠原则，协商一致而签订，合法有效。原告主张撤销房屋征收补偿协议，但本案不具备重大误解、显失公平、欺诈、胁迫或乘人之危等法定可撤销之情形。此外，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条之规定，被征收人可以选择货币安置也可以选择产权调换，被征收人选择房屋产权调换的，设区的市、县（市、区）人民政府应当提供符合建筑工程质量安全标准的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。《丽水市城市房屋拆迁管理办法》第四十二条亦规定，实行产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当结算被拆迁房屋和安置房屋的差价。因此，答辩人对被拆迁房屋和安置用房分别按评估价格结算差价，多还少补，并无不当。至于原告主张的被征收房屋重置价，货币补偿单价以及安置房的评估价格在换算时计算错误问题，答辩人认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收补偿协议书上的各项数据计算方式、方法都是依照评估报告以及征收政策逐项核对后双方确认，完全准确，原告方要求在产权调换时按重置价计算安置房价款，不符合征收补偿安置方案的规定。三、本案不属于人民法院行政案件受理范围。原告主张撤销《产权调换协议书》不符合行政诉讼法第十二条规定的行政协议受理条件。四、原告的起诉已经超过六个月的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告莲都区政府为证明其辩称，向本院提供了下列证据：1.《市场2号路北延伸段道路建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》公开征求意见的材料；2.项目风险评估材料；3.征收公告及补偿安置方案、红线图材料；4.被征收房屋的面积测绘材料及被征收人身份信息等材料；5.房屋征收补偿标准材料；6.被征收房屋的评估及公示材料；7.征收补偿费专户存储资金账户的证明材料；8.房屋征收补偿决定、房屋征收补偿协议及补充协议、领款凭证等材料。以上证据拟证明被告的征收程序合法，产权置换协议系双方真实意思表示，协议中的建筑面积、安置房单价等均正确合法。
对被告莲都区政府提供的证据，原告的质证意见主要是：1.原告的房屋不在征收红线范围内；2.政府无权制定补偿标准；3.政府不应按征收时对期房进行评估，亦无权对安置房价格进行评估。
原告为了证明自己的主张，向本院提交了房屋建筑面积测绘报告、房屋分户估价报告以及照片等证据，拟证明被告的协议违法。
对原告提供的证据，被告莲都区政府质证认为，有红线图可以证明原告的房屋在征收范围内，原告的住改店面积是根据会议纪要确定的，也不存在空白协议问题。
对双方当事人提供的证据，本院认证如下：对于被告提供的证据，对其真实性，本院予以认可，可以证明被告在征收过程中履行了法定程序，至于原告持有异议的建筑面积、安置房单价，以及协议的真实性等问题，本院将再予论述。对于原告提供证据的证明力，本院也将再予论述。
本院经审理，认定事实如下：
因市场2号路北延伸段道路建设需要，莲都区政府启动了国有土地上房屋征收工作。2013年6月26日，莲都区政府发布公告征求对《市场2号路北延伸段道路建设项目补偿安置方案（征求意见稿）》的意见，并且按照有关规定进行了社会稳定风险评估。同年8月28日，莲都区政府发布征收决定，同时公布了根据征求意见修改的《征收补偿安置方案》及征地红线图。征收决定确定的征收范围为东至蜜园、南至丽阳街、西至香园、北至规划路，签约截止日期为2013年12月31日，同时告知被征收人不服的，可以在征收决定公告发布之日起60日内向丽水市人民政府申请行政复议，或在3个月内向丽水市莲都区人民法院提起行政诉讼。征收补偿安置方案确定的补偿方式为货币补偿、产权调换和迁建安置三种补偿方式。其中，选择货币补偿的，被征收房屋以房地产评估机构评估确定的价格进行补偿，另增加房屋补偿款部分（不包括装修、附属物等其他款项）20%的奖励；产权调换的，为接官亭小区，可在被征收房屋面积基础上增加20平方米的安置面积，超过120平方米的，可选择两套以上安置房。被征收房屋和安置用房分别按评估价格计算并结算差价（安置用房价格给予8%的优惠），并且明确交房时间为三年。征收补偿安置方案还就临时安置补助费、搬迁补助费、装修补偿、附属建筑物及其他设施等补偿费的补偿标准，按时签约腾房的奖励予以规定。原告的房屋664.09/2平方米位于征收红线范围内，该房屋仅有建设用地规划许可证，但无房屋产权证。原告在规定期限内未签订征收补偿协议，莲都区政府遂于2014年8月19日依照征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出房屋征收补偿决定，同时告知诉权以及起诉期限。原告在规定期限内既未申请行政复议亦未提起行政诉讼。莲都区政府遂申请法院强制执行，在法院审查过程中，双方又于2015年8月4日签订了产权调换协议书。协议书约定：原告（作为乙方）同意将涉案房屋交由被告委托的丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室（作为甲方）征收，甲方补偿乙方被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿、奖励和补助款项共计3107458.83元；乙方选择接官亭小区的期房（价格为每平米8689元，优惠8%后的价格为每平方米7993.88元）作为产权调换房屋，被征收房屋与产权调换房屋的差价款待产权调换房屋分配到户后再统一结算；乙方应于2015年8月31日前搬迁腾空房屋。协议签订后，被告向法院撤回强制执行申请，但原告逾期仍未搬迁，双方遂于2015年9月13日又签订补充协议，给予原告附属物补偿费21000元。住宅房屋货币补偿金用于与产权调换房屋一并结算差价，其它款项均已由原告领取。
另查明，涉案被征收房屋现已被拆除。
本院认为，撤销诉讼系我国行政诉讼类型之一，行政协议作为行政行为，亦当然适用撤销之诉，故本案原告诉请撤销涉案的房屋征收补偿协议，符合法律规定。因此，本案的争议焦点主要在于：一、本案所涉房屋征收补偿协议是否违法；二、本案诉讼是否已经超过诉讼时效。
关于焦点一，行政协议兼具有行政性与合同性的特点，因此，对行政协议的合法性审查既要适用行政法，也应适用相应的民事法律规范。首先，本案诉讼所涉争议为国有土地上房屋征收补偿协议纠纷，征收方为丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室，该机构不具有独立承担法律责任的能力，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条之规定，应以组建该机构的莲都区政府为被告，同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，莲都区政府本身即负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，故莲都区政府为本案的适格被告。根据查明的事实，原告的房屋位于征地红线范围内，且被告的征收程序亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，协议约定的补偿内容系依照征收补偿安置方案确定，且额外还给予了原告其他补助，并未损害原告利益，符合法律规定。其次，根据《合同法》的规定，否定合同的效力有无效和可撤销两种情形。根据《合同法》第五十二条之规定，导致合同无效的情形为：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据查明的事实，本案并不存在上述规定的前四项情形。至于第五项违反法律、行政法规的强制性规定的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条之规定，这里的“强制性规定”是指效力性强制性规定。正如前述，征收补偿协议内容的约定系依照征收补偿安置方案确定，且额外给予原告部分补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并无不当。至于原告所主张的：协议格式与《浙江省城市房屋拆迁补偿安置协议书》不一致、住改店面积少算、对产权调换的期房价格评估应以交付时为准等问题，本院认为，《浙江省城市房屋拆迁补偿安置协议书》是根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》制订，而该条例已废止，且该协议文本本身亦注明“按照合同自愿原则，双方可不采用本协议文本中拟定的条款，相关内容由双方依法约定增加条款或另签补充协议。”可见该协议格式不具有强制性，不能以此判定征收补偿协议违法。关于住改店的面积问题，原告房屋仅有规划许可证，并无房屋产权证，征收部门从保护被征收人利益出发，根据被征收房屋部分面积的实际用途，按住改店政策酌情给予补偿，房屋总面积、住改店面积均由第三方测绘机构测量，且住改店面积经专门会议纪要讨论确定，程序上并无不当。关于期房安置问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无明确规定，可由双方自愿协商，莲都区政府在征收公告中即已明确补偿方式有货币补偿、产权调换（房屋交付时间为三年）、迁建安置三种，原告明知且自愿选择产权调换的补偿方式并签订产权调换协议，并无未违反法律规定。关于期房价格的评估时点问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定应当计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值差价，被告对两者以同一时点进行评估亦符合公平原则，并无不当，原告主张产权调换房屋应定价为900元每平方米缺乏法律和事实依据。根据《合同法》第五十四条之规定，可撤销合同的情形为：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。正如前述，征收补偿协议内容公平合法，不存在显失公平情形。而且，征收公告、征收补偿安置方案，以及征收补偿决定均已公告，原告对此是明知的，不存在误解，也不存在是基于欺诈而作出违背真实意思表示的情形，即使如原告所主张的系先签字后填内容，亦应视为系原告的真实意思表示，不影响协议的合法性。综上，本案所涉征收补偿协议系双方真实意思的表示，合法有效，对于原告的上述主张，本院不予支持。
关于焦点二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”，本案中，征收补偿协议的签订时间是2015年8月4日，故原告的起诉并未超过《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定的诉讼时效期间。
综上，本案所涉征收补偿协议系双方真实意思表示，协议内容合法有效，对双方均具有约束力，各方当事人均应按照协议约定履行自己的义务。原告诉请撤销被诉征收补偿协议，缺乏法律和事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告余菊香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告余菊香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 朱建民
审 判 员 梅剑文
人民陪审员 李 岩
二〇一六年十一月二十八日
代书 记员 吴美珠