辽宁省锦州市太和区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)辽0792行初字6号
原告锦州京沈高速公路实业有限公司，住所地京沈高速公路锦州东站入口处。
法定代表人赵云彤，该公司总经理。
委托代理人杜磊，辽宁锦逸律师事务所律师。
被告锦州市国土资源局，住所地锦州市市府东路10号。
法定代表人张凤民，该局局长。
委托代理人毛建清，该局工作人员。
委托代理人张媛媛，辽宁锦尚律师事务所律师。
第三人辽宁省高速公路管理局，住所地沈阳市和平区十三纬路19号甲。
法定代表人董磊，该局局长。
委托代理人刘丽丽，辽宁江公律师事务所律师。
原告锦州京沈高速公路实业有限公司诉被告锦州市国土资源局、第三人辽宁省高速公路管理局不服土地行政管理纠纷一案，于2016年1月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等，并依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告锦州京沈高速公路实业有限公司法定代表人赵云彤及委托代理人杜磊，被告锦州市国土资源局委托代理人毛建清、张媛媛，第三人辽宁省高速公路管理局委托代理人刘丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告锦州市国土资源局于2015年12月11日作出《关于对<锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请>的答复》：该宗地是《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地批复》（辽政地字[1999]273号）（附件1）中“划拨给辽宁省高速公路管理局作为山海关至沈阳高速公路锦州段建设用地”的一部分（面积6008.5平方米），该宗地的使用者是辽宁省高速公路管理局。2012年3月30日，辽宁省高速公路管理局向我局发来《关于撤销锦州京沈高速公路实业有限公司土地划拨变出让的函》（辽高管锦办函[2012]1号）（附件2）,函中明确：“该宗地系高速公路建设征用地，产权隶属于辽宁省高速公路管理局，由锦州管理处代管。2010年9月我处将该宗土地上加油站建筑房屋出租给锦州京沈高速公路实业有限公司，年租金3万元”，“现在，在我处不知情的情况下，该公司擅自将划拨土地使用权申请变成出让形式，属该公司个人行为。因此，要求贵局将上述审批事项撤销，解除已签订的合同”，此函后附有你公司和辽宁省高速公路管理局锦州管理处签订的《加油站有偿使用合同》和《房屋租赁合同》，说明该宗地与你公司是租赁关系。根据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（三）土地权属来源证明”,由于该宗地的权属不属于你公司，因此，你公司不符合土地登记条件。2012年5月18日，凌海市人民政府做出了《凌海市人民政府关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政[2012]27号），2012年7月17日，锦州市人民政府作出了《锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政【2012】35号），所以对其批复核发的土地使用证注销。该宗地的土地登记应恢复到《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地批复》（辽政地字[1999]273号）明确的辽宁省高速公路管理局，由辽宁省高速公路管理局申请登记。
原告诉称，2011年1月，锦州市人民政府下发了锦州市人民政府土地批件《关于向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字【2011】4号），而后，原告与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（编号为2107002011B0001号），并缴纳了土地出让金，原告取得了国有出让土地使用证。2012年7月17日，锦州市人民政府作出了《锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政【2012】35号）土地批件，决定撤销《关于向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》，解除编号为2107002011B0001号合同，同时注销该宗土地登记及土地使用证。2012年12月，锦州市人民政府作出《关于撤销<关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复>的批复》（锦政地字［2012］47号）的土地批件，并将该批件复件抄送被告。原告向被告提出恢复原告拥有出让土地使用权的土地登记并重新颁发土地使用证书的申请后，2015年12月11日，被告作出了关于对《锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请》的答复（原告于2015年11月16日收到），被告在答复中称“该宗地的权属不属于你公司，因此你公司不符合土地登记条件”。同时该宗土地“由辽宁省高速公路管理局申请登记”。原告认为，被告收到锦州市人民政府锦政地字［2012］47号土地批件，即应恢复原告拥有土地使用权的土地登记，并重新发放出让土地使用权证。被告作出的上述答复是错误的。故原告诉至法院，请求判令被告撤销《关于对<锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请>的答复》并恢复原告拥有出让土地使用权的土地登记并重新颁发土地使用证书。为此，原告向法庭提供：第一组锦州市国土资源局答复；第二组中共凌海市委文件凌委发（1998）19号、辽宁省高速公路管理局锦州管理处（1999）03号文件、凌海市计划经济委员会凌计经发（1999）80号文件、公司设立登记申请书、挖掘占用高速公路用地审批表、土地使用证（2001）字第080817009号；第三组锦政地字[2011]4号土地批件、国有建设用地使用权出让合同、缴费缴税凭证、国有土地使用证锦州国用（2011）000190；第四组（2012）35号及（2012）47号土地批件；第五组公共、生产建筑许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、测绘费发票、房屋产权证书等证据证明自己的意见。
被告辩称，一、事实经过。1、实业公司取得划拨土地证。2001年8月，凌海市国土局根据实业公司申请为其办理了座落于锦州高速东站出口处三角地6008.5平方米的划拨土地使用权证（凌国用［2001］字第080817009号）。2、实业公司取得出让土地证。2010年8月，实业公司向我局提出划拨转出让申请。2011年3月17日，锦州市人民政府作出了《关于向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字［2011］4号），我局为其办理了协议出让国有土地使用权证。3、高速管理局申请撤销错误土地登记。2012年3月，我局收到辽宁省高速公路管理局锦州管理处《关于撤销锦州京沈高速公路实业有限公司土地划拨变出让的函》（辽高管锦办函）［2012］1号），该函称该宗地系高速公路建设征用划拨地，产权应属辽宁省高速公路管理局。辽宁省人民政府《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地的批复》（辽政地字［1999］273号）证明，该宗地的确是经国务院批准划拨给辽宁省高速公路管理局的，而不是划拨给实业公司的。4、凌海市人民政府作出注销划拨土地证27号批复。2012年5月18日，凌海市人民政府作出了《关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政［2012］27号）。5、锦州市人民政府作出注销出让土地证35号批复。2012年7月17日，锦州市人民政府作出了《关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字［2012］35号），并依法公告注销了该宗地出让土地登记及出让土地使用证。6、锦州市人民政府作出撤销注销出让土地证47号批复。因发现凌海市人民政府作出的凌政［2012］27号批文存在程序上的问题，2012年12月19日，锦州市人民政府作出《关于撤销<关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复>的批复》（锦政地字［2012］47号），决定：先行撤销锦政地字［2012］35号批文，待凌海市人民政府按程序办理完注销土地登记手续后再做处理。二、答复合法——不应为实业公司恢复土地登记和重新颁发土地证。1、案争宗地是划拨给辽宁省高速公路管理局高速公路建设用地，土地使用权应属辽宁省高速公路管理局，给实业公司颁发划拨土地证和出让土地证是错误的。2、锦州市人民政府的47号批文虽然撤销了注销出让土地证的35号批文，但并不意味着我局应为实业公司恢复土地登记。第一、47号批文已明确，在凌海市人民政府按法定程序办理完注销划拨土地登记手续前，先暂停对该宗地的处理。第二、实业公司不能提供合法的权属来源证明，我局无法将土地恢复登记到其名下。为此，被告向法庭提供：《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地的批复》（辽政地字［1999］273号）、《转发省政府<关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地的批复>的函》（锦地函[2000]1号）、《关于撤销锦州京沈高速公路实业有限公司土地划拨变出让的函》（辽高管锦办函）［2012］1号）、《凌海市人民政府关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政［2012］27号）、《关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字［2012］35号）、《关于撤销<关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复>的批复》（锦政地字［2012］47号）等证据证明自己的意见。
第三人述称，案涉宗地依法划拨给高速局，作为山海关至沈阳高速公路锦州段建设用地，高速局是案涉宗地合法使用权人。锦州国土资源局依法作出案涉《答复》，有事实和法律根据。实业公司诉请撤销锦州市国土资源局作出的案涉《答复》，并要求为其颁发土地使用证书，其主张不成立，应依法予以驳回。具体理由如下：一、锦州国土资源局是锦州市国土资源行政主管部门，有权依法对实业公司的申请作出案涉《答复》。《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”根据以上规定，锦州国土资源局对实业公司的申请，依法作出案涉《答复》，有职权依据。二、案涉宗地是依法划拨给高速局的建设用地，锦州国土资源局认定高速局是案涉宗地合法使用权利人，有充分的事实依据。1、根据相关文件及补偿协议，证明案涉宗地依法划拨给高速局，作为山海关至沈阳高速公路锦州段建设用地。1999年，针对锦州市政府的申请，辽宁省政府作出《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地批复》（辽政地字[1999]273号），内容为：“你市《关于征地并向辽宁省高速公路管理局划拨土地使用权的请示》收悉。经上报国务院批准，同意你市征用农村集体土地533.9728公顷、使用国有土地1594公顷，划拨给辽宁省高速公路管理局作为山海关至沈阳高速公路锦州段建设用地。请按照国土资源部国土资函[1999]450号文件认真执行。”案涉宗地是辽宁省政府根据锦州市政府的申请，上报国务院获批准，通过政府征地补偿，依法划拨给高速局的建设用地，高速局是案涉宗地的合法使用权人。2、通过高速用地审批、租赁协议及收款收据等，证明高速局是案涉宗地合法使用权人。经高速局申请，获批在案涉宗地上修建加油站等建筑。高速局又将案涉宗地上的加油站等建筑租赁给实业公司，双方签订《加油站有偿使用合同》、《房屋租赁合同》。实业公司租赁使用案涉宗地加油站等建筑，实业公司只是承租人。高速局是案涉宗地的合法使用权人，有权申请建造加油站等建筑，有权出租案涉宗地上的建筑。3、凌海市政府作出凌政[2012]27号《批复》，认定高速局是案涉宗地合法使用权人。2011年，凌海国土资源局为实业公司办理了出让国有土地使用证。高速局作出《关于撤销锦州京沈高速公路实业有限公司土地划拨变出让的函》（辽高管锦办[2012]1号），提出异议。高速局认为，案涉宗地系高速局建设征用宗地，要求撤销对实业公司的土地登记。2012年5月，凌海市政府经研究和查证，作出《关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政[2012]27号），内容为：“经市政府研究，同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记。请你局按照相关规定依法办理，并切实加强国土资源管理，避免此类事件发生。”凌海市政府作出的凌政[2012]27号《批复》，肯定高速局提出的异议，认为案涉宗地登记在实业公司名下，是错误登记，明确要求国土资源局加强国土资源管理，避免此类错误登记事件发生。与此同时，对错误登记的工作人员进行党纪、政纪处分。4、锦州市政府作出锦政地字[2012]47号《批复》，认定高速局是案涉宗地合法使用权人。2012年12月，锦州市政府作出《关于撤销〈关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复〉的批复》（锦政地字[2012]47号），内容：“现发现凌海市人民政府作出的《关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政[2012]27号）存在程序上的问题。现决定先行撤销《关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字[2012]35号），待凌海市人民政府按程序办理完注销土地登记后再做处理。”锦政地字[2012]47号批复撤销锦政地字[2012]35号《批复》，理由是先由凌海市人民政府按法定程序，办理注销实业公司土地登记手续，锦州市政府再对案涉宗地进行处理。锦政地字[2012]47号《批复》，肯定了凌政[2012]27号批复注销实业公司对案涉宗地的登记，批复凌海市政府先按程序办理完注销土地登记。5、实业公司的实际行为表明，高速局是案涉宗地合法使用权人。实业公司的实际行为有两个：第一个是：2010年和2011年，实业公司分别与高速局签订《加油站有偿使用合同》、《房屋租赁合同》，实业公司租赁使用高速局案涉宗地上的加油站等建筑。该两份合同是双方当事人真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定。至今为止，实业公司未主张合同无效，未申请撤销合同，且该合同已实际履行。实业公司也认为自己是承租人，认为高速局是案涉宗地的使用权人，是案涉宗地建筑的所有权人。第二个是：2014年9月，实业公司诉请锦州中院撤销凌海市政府作出的凌政[2012]27号批复案，自愿申请撤诉。锦州中院作出（2014）锦行初字第00004号《行政裁定书》，载明实业公司的撤诉理由是：实业公司认可锦政地字[2012]47号批复。而锦政地字[2012]47号《批复》，肯定了凌政[2012]27号批复注销实业公司土地登记。也就是说，实业公司认可注销案涉宗地登记的事实。鉴于以上两点，实业公司用实际行为表明，高速局是案涉宗地的合法使用权人。综上5点内容，可知案涉宗地是经国务院批准，依法划拨给高速局，作为高速建设用地，高速局是案涉宗地合法使用权人。因此，锦州国土资源局作出本案案涉《答复》，有充分的事实依据。三、实业公司以锦政地字[2012]47号《批复》，申请恢复土地登记、重新颁发土地使用证，无事实和法律依据。1、锦政地字[2012]47号《批复》，肯定了凌政[2012]27号《批复》注销实业公司对案涉宗地的土地登记，批复凌海市政府先按程序办理完注销土地登记，再作处理。2、凌政[2012]27号《批复》，至今未被撤销，未被确认违法，合法有效。凌政[2012]27号《批复》注销实业公司的土地登记，现正由凌海市政府进行程序处理。即使撤销锦州国土资源局作出的本案案涉《答复》，即使实业公司符合法定土地登记的情形，根本无法恢复土地登记，也无法重新颁发土地使用证。3、锦政地字[2012]47号《批复》，肯定凌政[2012]27号《批复》注销实业公司土地登记，案涉宗地状态恢复到辽政地字[1999]273号《批复》的状态，即辽宁省政府作出《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地批复》。案涉宗地依法划拨给高速局作为山海关至沈阳高速公路锦州段建设用地。高速局是案涉宗地的合法使用权人。4、实业公司诉请撤销《答复》，进行土地使用权登记，颁发土地使用权证书，不符合法定条件。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”前第二点已述，案涉宗地是依法划拨给高速局的建设用地，有充分的事实和证据，足以认定。实业公司根本不能提供合法的权属来源证明材料，不符合土地登记的法定条件，无法进行土地登记，无法颁发使用证书。鉴于以上四点内容，实业公司以锦政地字[2012]47号《批复》，申请恢复土地登记、重新颁发土地使用证，没有事实和法律依据。综上所述，高速局已提交多份证据，足以证明高速局是案涉宗地合法使用权人。锦州国土资源局作出本案案涉《答复》，有职权依据，有充分的事实根据和证据支持，请求法院依法驳回原告的诉请。为此，第三人向法庭提供：第一组国土资源部《关于山海关至沈阳高速公路补办建设用地手续的批复》（国土资函[1999]450号）、辽政地字[1999]273号土地批件、锦州市土地局转发省政府《关于山海关至沈阳高速公路锦州段用地批复》的函（锦地函[2000]1号）、1998年9月，锦州高速指挥部与凌海市娘娘宫镇政府《沈山高速公路（锦州段）建设补充征地协议书》、《征地动迁补偿费汇总表》；第二组证据《挖掘占用高速公路用地审批表》《建设工程规划许可证》、《加油站有偿使用合同》、《房屋租赁合同》、加油站租赁费收款收据四份；第三组证据《关于撤销锦州京沈高速公路实业有限公司土地划拨变出让的函》（辽高管锦办[2012]）1、《关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政[2012]27号）；第四组证据《关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字[2012]35号）、《关于撤销〈关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复〉的批复》（锦政地字[2012]47号）、锦州中院（2014）锦行初字第00004号《行政裁定书》等证据证明自己的意见。
经庭审质证，原告、被告及第三人提交的证据证据来源合法，与本案具有关联性、真实性、合法性，能够证明案件的真实情况，本院予以确认。
经审理查明，本案所涉地块座落：京沈高速公路锦州东站入口处三角地，面积6008.5平方米，地号：24804/010/100。1999年9月1日，国土资源部作出了《关于山海关至沈阳高速公路补办建设用地手续的批复》（国土资函[1999]450号），该批复同意辽宁省人民政府征用凌海市境内国有土地15.1594公顷（含国有耕地、林地、水域）。辽宁省人民政府土地批件（辽政地字[1999]273号），同意锦州市人民政府征用集体、国有土地合计549.1322公顷，划拨给辽宁高速公路管理局作为山海关至沈阳高速公路锦州段建设用地。2001年，凌海市土地管理局对诉争宗地向原告锦州京沈高速公路实业有限公司下发了《国有土地使用权证》（划拨）。2011年3月17日，锦州市人民政府下发锦政地字[2011]4号《关于向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》，同日，原告锦州京沈高速公路实业有限公司与被告锦州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告以817276元的价格，取得该诉争宗地的使用权。原告锦州京沈高速公路实业有限公司于2011年4月取得锦州市国土资源局发放的《国有土地使用证》（出让）{锦州国用（2011）字00019号}。2012年3月12日，辽宁省高速公路管理局锦州管理处向锦州市国土资源局发送《关于撤销锦州京沈高速公路实业有限公司土地划拨变出让的函》，对已经签订的上述《国有建设用地使用权出让合同》提出异议，该函认为涉案地块系高速公路建设征用地，使用权人为辽宁省高速公路管理局，要求解除已经签订的合同。2012年5月18日，凌海市人民政府作出《关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政[2012]27号），同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记。原告对该批复不服向锦州市中级人民法院提起行政诉讼，在审理中，原告申请撤诉，锦州市中级人民法院于2014年9月19日作出准予撤诉的裁定。2012年7月17日，锦州市人民政府作出《关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字[2012]35号），决定撤销《关于向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（锦政地字[2011]4号），同时注销该诉争宗地土地登记及土地使用证，并解除已签订的《国有建设用地使用权出让合同》。2012年12月17日，锦州市人民政府又作出锦政地字[2012]47号《关于撤销<关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复>的批复》，内容为发现凌海市人民政府作出的《凌海市人民政府关于同意注销锦州京沈高速公路实业有限公司土地登记的批复》（凌政[2012]27）存在程序上的问题，现决定先行撤销《关于撤销向锦州京沈高速公路实业有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》，待凌海市人民政府按程序办理完注销土地登记后再做处理。原告认为，被告收到锦州市人民政府47号土地批件，即应恢复原告拥有土地使用权的土地登记，并重新发放土地使用证。2015年4月9日，原告向被告锦州市国土资源局提出恢复土地登记申请及要求重新颁发土地使用权证，被告于2015年12月11日做出《关于对<锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请>的答复》，答复认为该宗地是原告租赁使用，权属不属于原告，原告不符合土地登记条件，应由辽宁省高速公路管理局申请登记，现原告对该答复不服，因此提起行政诉讼要求撤销被告该行政行为。
本院认为，被告锦州市国土资源局具有受理申请土地登记申请并核发土地权利证书的法定职责。被告作出的《关于对<锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请>的答复》认为，原告要求恢复土地登记，没有提供土地权属来源证明，而原告于2011年与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金，锦州市人民政府土地批件（锦政地字[2012]35号）虽然撤销了土地批复，解除出让合同，注销土地登记及土地使用证的批复，但是锦州市人民政府土地批件（锦政地字[2012]47号）又将上述批复（锦政地字[2012]35号）撤销，且被告对上述土地批件亦知晓，因此，原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》依然有效，原告以出让的方式取得本案诉争宗地的土地使用权，原告对申请诉争宗地登记有确实的土地来源证明，被告作出的《关于对<锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请>的答复》认为诉争宗地权属不属于原告，不符合登记条件，缺乏事实依据，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告锦州市国土资源局于2015年12月11日作出的《关于对<锦州京沈高速公路实业有限公司恢复土地登记申请>的答复》。
案件受理费50元，由被告锦州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。
审 判 长 李红英
人民陪审员 王 肖
人民陪审员 李 政
二〇一六年五月六日
书 记 员 王 巍