北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京01行终472号
上诉人（一审原告）驾道（山东）检测技术有限公司，住所地山东省济南市高新区济南出口加工区东卡口楼二楼办公区211房间。
法定代表人毛尉，执行董事。
委托代理人王灿发,北京环助律师事务所律师。
委托代理人颜梓清，女，1971年3月18日出生，驾道（山东）检测技术有限公司员工。
被上诉人（一审被告）山东省质量技术监督局，住所地山东省济南市市中区历阳大街6号。
法定代表人张宁波，局长。
委托代理人王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所律师。
委托代理人田烈斌，山东省质量技术监督局工作人员。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，住所地北京市海淀区马甸东路9号。
法定代表人支树平，局长。
委托代理人刘辉，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局工作人员。
委托代理人朱美娜，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局工作人员。
上诉人驾道（山东）检测技术有限公司（以下简称驾道山东公司）因诉被上诉人山东省质量技术监督局（以下简称山东省质监局）作出的《山东省质监局关于终止办理计量器具型式批准的通知》（鲁质监法字〔2016〕146号，以下简称被诉通知），以及被上诉人中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）作出的《行政复议决定书》[（国）质检复决字〔2016〕89号，以下简称被诉复议决定]一案，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初846号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人驾道山东公司的委托代理人王灿发、颜梓清，被上诉人山东省质监局的委托代理人王葆兵、田烈斌，被上诉人国家质检总局的委托代理人刘辉、朱美娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月13日，山东省质监局作出被诉通知，针对驾道山东公司提交的驾道移动检测车压燃式发动机汽车自由加速法排气烟度测量设备系统、驾道移动检测车汽油车简易瞬态工况法排气污染物测量设备系统、驾道移动检测车柴油车加载减速工况法排气烟度测量设备系统、驾道移动检测车汽油车稳态工况法排气污染物测量设备系统、驾道移动检测车压燃式发动机汽车自由加速法排气烟度测量设备系统等5种计量器具的型式批准申请。经技术论证分析，山东省质监局认为：驾道山东公司提交的上述5种产品，不属于《中华人民共和国依法管理型式批准目录（型式批准部分）》（国家质检总局公告第145号，以下简称《型式批准目录》）范围。依据《质量监督检验检疫行政许可实施办法》（国家质检总局令第149号，以下简称质检行政许可办法）第三十九条第一项规定，决定终止办理驾道山东公司申请的计量器具型式批准。驾道山东公司不服，向国家质检总局申请行政复议。2016年8月24日，国家质检总局作出被诉复议决定认为，驾道山东公司提请的5种测量设备系统依法不需要取得行政许可，山东省质监局对此作出的终止办理决定符合相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持山东省质监局作出的被诉通知。上诉人驾道山东公司不服诉至一审法院，请求依法判令被诉通知违法并予以撤销；依法判令撤销被诉复议决定；判令山东省质监局依法恢复驾道山东公司申请的计量器具型式批准许可程序。
一审法院经审理查明：2015年6月24日，驾道山东公司向山东省质监局提交《计量器具型式批准申请书》，申请对驾道移动检测车压燃式发动机汽车自由加速法排气烟度测量设备系统等5种系统的计量器具型式批准。在驾道山东公司提交符合形式要求的申请材料后，山东省质监局于同年6月29日予以受理，并出具受理通知书。同年7月21日，山东省质监局委托山东省计量科学研究院（以下简称山东省计量院）对驾道山东公司提交的产品及技术资料进行技术分析。同年7月27日，山东省计量院通知驾道山东公司补充、整改材料。2015年12月26日至28日、2016年1月11日，山东省计量院两次进行了现场技术分析，发现驾道山东公司准备的样机数量不符合要求，且产品不符合国家型式评价大纲范围。期间，驾道山东公司于2015年12月28日向山东省计量院提交了《关于〈驾道移动检测车柴油车加载减速工况法排气烟度测量设备系统〉型式评价延期说明》（以下简称《延期说明》），申请延期型式评价。2016年3月22日，山东省计量院作出《关于“驾道（山东）检测技术有限公司型式评价申请”的技术分析报告》（以下简称《技术分析报告》），结论是：驾道山东公司申请的五种产品不属于《型式批准目录》规定的需要进行型式评价目录产品。2016年3月25日，山东省质监局就驾道山东公司申请的产品是否需要办理计量器具型式批准向国家质检总局提交《山东省质监局关于“汽油车简易瞬态工况法排气污染物测量设备系统”等设备是否需要办理计量器具型式批准的请示》（以下简称《请示》）及附带文件。2016年5月13日，山东省质监局依据质检行政许可办法第三十九条第一项之规定作出被诉通知，决定终止办理驾道山东公司申请的计量器具型式批准。驾道山东公司不服，向国家质检总局申请行政复议。2016年8月24日，国家质检总局作出被诉复议决定，决定维持被诉通知。驾道山东公司亦不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国计量法》（以下简称计量法）第十三条和《中华人民共和国计量法实施细则》（以下简称计量法实施细则）第十九条第二款的规定，山东省质监局作为省级人民政府计量行政部门具有对其辖区内计量器具新产品型式的计量性能考核及批准的法定职权。结合本案事实及庭审查明的情况，本案的争议焦点为：一、山东省质监局作出的被诉通知中认定驾道山东公司提交的五种计量器具型式产品申请不属于《型式批准目录》规定的需要进行型式评价目录产品，认定事实是否清楚，适用法律是否正确；二、山东省质监局作出的被诉通知是否违反了法定程序。一、关于第一个争议焦点。驾道山东公司认为计量法作为上位法，其法律效力高于《型式批准目录》，山东省质监局依据《型式批准目录》决定终止办理其申请的依据和理由不成立，属于认定事实不清，适用法律错误。法院认为，计量法第三十三条的规定将制定实施细则的权力交由国务院计量行政部门，即国家质检总局行使。计量法实施细则第六十二条的规定又将该细则有关的管理办法、管理范围和各种印、证、标志的制定权交由国务院计量行政部门，即国家质检总局制定。而为了贯彻实施计量法和计量法实施细则赋予的上述管理权限，国家质检总局制定了《型式批准目录》，进一步明确计量器具型式批准的管理范围。尽管从效力上来看，《型式批准目录》要低于计量法和计量法实施细则，但是《型式批准目录》系根据上位法授权并为具体实施上位法的管理范围而制定，其与计量法和计量法实施细则共同构成了实施计量器具型式批准的法律体系，并作为国家和地方各级计量行政部门实施计量器具型式批准的依据。根据《型式批准目录》的规定，列入目录的项目要办理计量器具许可证、型式批准和进口计量器具检定，未列入目录的计量器具，不再办理计量器具许可证、型式批准和进口计量器具检定。本案中，山东省计量院作出《技术分析报告》，结论是：驾道山东公司申请的五种产品不属于《型式批准目录》规定的需要进行型式评价目录产品。山东省质监局遂根据上述报告内容依据质检行政许可办法第三十九条第一项之规定作出被诉通知，决定终止办理驾道山东公司申请的计量器具型式批准，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。二、关于第二个争议焦点。驾道山东公司认为山东省质监局于2015年6月29日受理了其提出的申请，至山东省质监局于2016年5月13日作出被诉通知，时间跨度将近一年，严重违反了审查计量器具型式批准的法定期限，属于程序违法。法院认为，行政机关受理相对人的行政许可申请后，应在法定期限内予以处理并作出决定，逾期作出决定的，应当承担相应的不利后果。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第四十二条第一款规定，对于除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。同时，该法第四十五条和质检行政许可办法第二十八条第一款规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要检验、检测、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。本案中，山东省质监局于2015年6月29日受理了驾道山东公司提出的行政许可申请，并于2016年5月13日作出被诉通知；期间，2015年7月21日，山东省质监局委托山东省计量院对驾道山东公司提交的产品及技术资料进行技术分析，2016年3月22日，山东省计量院作出《技术分析报告》，上述期间应属于法定不计算在行政许可期限内的检验、检测时间。而山东省质监局就驾道山东公司申请的产品是否需要办理计量器具型式批准向国家质检总局行文请示的时间，并不属于法定不计入行政许可期限的事由，故上述请示时间不能在法定期限内予以扣除。因此，山东省质监局作出的被诉通知已超过行政许可法第四十二条规定的期限，属于逾期作出行政许可决定，程序违法，应予纠正。综上所述，山东省质监局作出的被诉通知，认定事实清楚，适用法律正确，虽然逾期作出行政行为属于程序违法，但该逾期行为对驾道山东公司的权利不产生实际影响，故无判决撤销并重新作出之必要，但应予确认违法。基于此，对于国家质检总局作出的被诉复议决定应予一并确认违法。此外，对于驾道山东公司提出的要求山东省质监局恢复其申请的计量器具型式批准许可程序的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，一审法院判决：一、确认被诉通知及被诉复议决定违法；二、驳回驾道山东公司的其他诉讼请求。
上诉人驾道山东公司不服上诉至本院，请求撤销一审判决，改判确认被诉通知违法并撤销，撤销被诉复议决定，责令山东省质监局恢复对上诉人申请的计量器具型式批准许可程序，对《型式批准目录》进行合法性审查，并向国家质检总局提出处理建议。其上诉理由略为：一、一审法院回避了本案的真实争点，即《型式批准目录》是否合法。《型式批准目录》没有任何法律依据，而且违反了计量法第十三条及计量法实施细则第十八条的规定。二、上诉人在一审期间针对《型式批准目录》的合法性向一审法院提出合法性审查的请求，而一审法院对此请求却置之不理。三、一审法院对上诉人提交的证据11至证据28以无关联性为由不予采纳，而上述证据能够证明与上诉人产品类似的其他产品也获得了型式批准许可，行政机关的执法缺乏前后一致性。四、一审法院混淆了计量器具检定和计量器具型式批准许可，计量法和计量法实施细则只规定了实行强制检定的计量器具的目录和管理办法，由国务院制定。而凡是制造计量器具新产品，就必须经过型式批准，不存在目录内和目录外的问题。此外，一审法院未专门设置辩论程序听取上诉人的辩论意见，以致于错误地认为本案只是一个简单行政许可争议。
被上诉人山东省质监局及国家质检总局答辩请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由略为：一、上诉人在一审期间并未就《型式批准目录》的合法性审查明确作为诉讼请求提出，一审法院并无遗漏诉讼请求的问题。二、《型式批准目录》系根据上位法授权并为实施上位法而制定，也符合国家行政审批制度的改革要求。计量法第三十三条规定：“国务院计量行政部门根据本法制定实施细则，报国务院批准施行”。计量法实施细则第六十二条规定，“本细则有关的管理办法、管理范围和各种印、证、标志，由国务院计量行政部门制定”。为贯彻实施计量法和计量法实施细则，明确计量器具型式批准的管理范围，国家质检总局制定了《型式批准目录》，具有充分法定依据。三、上诉人称只要制造计量器具新产品就必须经过型式批准，没有目录外和目录内的问题，该观点既不符合计量法和计量法实施细则的规定，也与当前转变政府职能、简政放权的大政方针政策背道而驰。四、计量法和计量法实施细则授权国家质检总局制定管理办法和管理范围，既包括计量器具检定，也包括计量器具新产品的型式批准等事项。五、上诉人一审提交的证据11至证据28与本案无关联，而且同类产品也没有进行过型式批准的先例。上述证据中的许可，也只是对系统中的部分予以许可，而非对整个测量系统进行许可，根本没有上诉人所称同类产品予以许可的事实。六、一审程序合法，一审庭审已经充分保障了当事人的辩论权利。
上诉人驾道山东公司于一审法定期间提交如下证据：1.计量器具型式批准申请书；2.受理通知书；3.山东省非税收入通用票据；4.沟通函；5.被诉通知；6.行政复议申请书；7.被诉复议决定；8.营业执照副本；9.法定代表人身份证明；10.毛尉身份证复印件；11.制造计量器具许可证；12.山东省企业产品执行标准登记证书及其副本和企业产品执行标准有效性确认证书；13.山东省质监局网站截屏；14.山东质监行政许可审批管理系统截屏；15.企业标准备案网络截屏；16.北京金铠星科技有限公司（以下简称金铠星公司）的制造计量器具许可证；17.金铠星公司制造计量器具许可证（京制0000017号01）；18.金铠星公司制造计量器具许可证（京制0000017号02）；19.《国家重点新产品证书》；20.北京市质量技术监督局关于对《关于申请机动车简易工况排放检测系统制造计量器具许可证的请示》有关问题的答复；21.济南新凌志检测技术有限公司的制造计量器具许可证；22.山东省质监局网站截屏；23.佛山分析仪有限公司的制造计量器具许可证；24.广东省质量技术监督局网站截屏；25.广东省质量技术监督局网站截屏；26.中华人民共和国环境保护部公告2012年第39号；27.中国国家标准化管理委员会网站截屏、中国计量协会机动车计量检测技术工作委员会简介、全国机动车运行安全技术检测设备标准化技术委员会成员名单（TC364）网站信息；28.《点燃式发动机汽车简易瞬态工况法排气污染物检测报告》。
被上诉人山东省质监局及国家质检总局于一审法定期间提交如下证据：1.计量器具型式批准申请书；2.受理通知书；3.《技术分析报告》及附件1、附件2；4.《关于对汽油车简易瞬态工况法排气污染物测量设备系统等设备是否需要办理计量器具型式批准的认定报告》（以下简称《认定报告》；5.被诉通知；6.驾道山东公司企业申报材料状态数据库截图；7.关于通知驾道山东公司材料整改的说明；8.受理通知书；9.关于驾道山东公司型式批准受理情况的说明；10.变更申请；11.《延期说明》；12.《技术分析报告》；13.《请示》及附带文件；14.被诉通知。被上诉人国家质检总局于一审法定期间提交如下证据：1.行政复议申请书；2.EMS邮政快递单、邮政快递单号查询记录；3.行政复议答复通知书；4.行政复议申请书补充材料、行政复议补充答复通知书；5.行政复议答复书；6.关于反馈行政复议答复通知书情况的函、《认定报告》；7.挂号信查询记录。
一审法院对上述证据认证如下：驾道山东公司提交的证据5和证据7，以及山东省质监局提交的证据5和证据14，均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；驾道山东公司的证据11至证据28，与本案被诉行政行为不具有直接关联系，不予采纳；山东省质监局证据4及国家质检总局证据6，均系在被诉行政行为作出之后取得，不能作为证明被诉行政行为合法的证据，不予采纳。驾道山东公司、山东省质监局及国家质检总局的其他证据，均符合证据的法定要求，予以采纳。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。另予说明，驾道山东公司的证据11至证据28实际上系用以佐证其法律观点，而非证明本案个案事实，故一审法院认为与本案无关联并无不当。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。上诉人称一审法院遗漏其关于规范性文件合法性审查的请求，经查上诉人并未在一审法定期间明确提出规范性文件合法性审查的诉讼请求,一审法院并无遗漏诉讼请求情形。对上诉人的相关主张，本院不予支持。相应，上诉人在二审中要求对《型式批准目录》进行合法性审查，本院亦不将其作为独立的诉讼请求予以处理。由于本案的争议核心，在于山东省质监局能否依据《型式批准目录》认定驾道山东公司所提交的五种测量设备系统不属于应当进行型式批准的计量器具新产品，因此对于《型式批准目录》与计量法及计量法实施细则等相关规定之间的关系，仍然有必要予以分析。
本案中，对于上诉人提交的五种测量设备系统并不属于《型式批准目录》明确列举的范畴，双方当事人并无争议。上诉人的诉讼理由的核心，在于认为该《型式批准目录》违反了计量法实施细则第十八条关于“凡制造在全国范围内从未生产过的计量器具新产品，必须经过定型鉴定”的规定。本院认为，驾道山东公司提交的测量设备系统应当首先属于“计量器具新产品”，才能够进一步适用上述规定。计量法实施细则第六十二条规定，“本细则有关的管理办法、管理范围和各种印、证、标志，由国务院计量行政部门制定”。而关于“计量器具新产品”的范围，《计量器具新产品管理办法》第三条第一款明确规定，“本办法适用的计量器具范围，是指列入《中华人民共和国依法管理的计量器具目录》（以下简称《目录》）的装置、仪器仪表和量具”。而且，与计量法实施细则同年施行的原《计量器具新产品管理办法》即已有此规定。在此基础上，《计量器具新产品管理办法》第四条进一步明确，“凡制造计量器具新产品，必须申请型式批准”。虽然《型式批准目录》与《目录》的范围不尽相同，但计量器具新产品的范围通过计量主管部门制定目录来进行管理，是自1987年计量法实施细则施行以来即一直延续的管理方式。上诉人认为“计量器具新产品”的范围不存在“目录内或目录外”的主张，不能成立。据此，山东省质监局依据《型式批准目录》作出被诉通知，适用法律并无不当。
基于上述分析，已足以认定上诉人的诉讼请求缺乏事实及法律依据。至于上诉人的其他上诉理由，其实均是围绕上述主张展开，故已无需再一一评述。经审查，一审法院的审理程序并无违法之处，被诉复议决定亦无程序违法情形，被诉通知存在超过法定期限的问题，对此一审判决已经与被诉复议决定一并确认违法。综上，上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人驾道（山东）检测技术有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
代理审判员 范术伟
代理审判员 李 茜
二〇一七年八月八日
法官 助理 张婷婷
书 记 员 刘明慧
书 记 员 张 英
附:相关法律规定
1.《中华人民共和国计量法实施细则》第十八条、第六十二条
第十八条凡制造在全国范围内从未生产过的计量器具新产品，必须经过定型鉴定。定型鉴定合格后，应当履行型式批准手续，颁发证书。在全国范围内已经定型，而本单位未生产过的计量器具新产品，应当进行样机试验。样机试验合格后，发给合格证书。凡未经型式批准或者未取得样机试验合格证书的计量器具，不准生产。
第六十二条本细则有关的管理办法、管理范围和各种印、证、标志，由国务院计量行政部门制定。
2.《计量器具新产品管理办法》第三条第一款、第四条
第三条第一款本办法适用的计量器具范围，是指列入《中华人民共和国依法管理的计量器具目录》（以下简称《目录》）的装置、仪器仪表和量具。
第四条凡制造计量器具新产品，必须申请型式批准。型式批准是指质量技术监督部门对计量器具的型式是否符合法定要求而进行的行政许可活动，包括型式评价、型式的批准决定。型式评价是指为确定计量器具型式是否符合计量要求、技术要求和法制管理要求所进行的技术评价。
3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条
公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。