广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终89号
上诉人（原审原告）：卢福旺，男，1957年5月29日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：刘美珊，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，局长。
委托代理人：刘柱，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
原审第三人：中山市小榄镇九洲基社区居民委员会，住所地广东省中山市小榄镇九洲基，组织机构代码C03894078。
负责人：梁培光。
上诉人卢福旺因与被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市规划局）及原审第三人中山市小榄镇九洲基社区居民委员会（以下简称九洲基居委会）规划行政行为违法一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初536号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月22日，中山市人民政府向卢福旺颁发了中府国用（2014）第易050xxx号土地使用权证。2015年11月10日，卢福旺向市规划局提交业务申请表，申请办理建设用地规划条件，并提交了授权委托书、中府国用（2014）第易050xxx号土地使用权证及《小榄镇九洲基卢福旺用地图》等资料，其中《小榄镇九洲基卢福旺用地图》上有卢福旺的委托代理人刘善志等人的签名确认以及九洲基居委会的公章。2015年11月30日，市规划局受理卢福旺的申请，并向卢福旺送达了《规划业务受理书》。经审查，市规划局于2015年12月9日作出业务编号为010322015110044、项目号为2015027369的建设用地规划条件，附带设计要点及三线图（作出时间：2015年11月30日），并于当日送达卢福旺。卢福旺不服，认为市规划局出具中府国用（2014）第易050xxx号《中华人民共和国国有土地使用证》的规划条件的行政行为违法，诉至原审法院，请求判令：1.确认市规划局改变卢福旺持有的中府国用（2014）第易050xxx号《中华人民共和国国有土地使用证》的规划条件的行政行为违法；2.责令市规划局对卢福旺持有的中府国用（2014）第易050xxx号《中华人民共和国国有土地使用证》的规划条件重新作出处理决定。3.申请对市规划局提交的中府办[2009]80号《中山市城市规划技术标准与准则》（以下简称《城市规划技术标准与准则》）的合法性进行审查。
原审法院另查明：中府国用（2014）第易050xxx号土地面积为199.3平方米，该地块北边长19.79米，南边长20.26米，西边长7.61米，东边长12.46米。该地块北侧是利成巷，南侧是村屋，村屋隔壁是河涌，西侧是一条约2米宽的村路，村路西侧是已经建好的房子，东侧是产权明确的空地。上述村路于2002年6月左右被建成水泥路，位于卢福旺用地范围内，是南侧村屋人家的唯一出入口。另，中山市小榄建测绘工程有限公司出具的《关于卢福旺用地的情况说明》中载明“……自2009年起，受小榄镇政府委托，我公司承担小榄镇全镇地形图的测量工作。根据我公司2009年对上述用地周边的地形的勘察成果，卢福旺用地西侧已形成一条约2米村路（详见附图1）。将卢福旺用地界址录入地形图后，2米村路位于卢福旺用地范围内（详见附图2）。”
原审法院再查明：市规划局于2015年11月30日作出的涉案设计要点及三线图中，土地面积为199.3平方米，北侧没有退让，南侧退让0.5米，西侧是村路，靠近利成巷退让2.27米，靠近南侧退让1.6米，东侧退让0.5米。
原审法院又查明：《城市规划技术标准与准则》于2009年11月5日由中山市人民政府办公室发文，属于政府规范性文件。
原审法院认为：市规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”、第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，市规划局对自建住宅的规划条件具有管理的职权与职责，换言之，市规划局对自建住宅相关的建筑物红线、用地界线具有管理的职责，因此，市规划局受理卢福旺的建设用地规划条件申请，符合法律规定。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”、《广东省城乡规划条例》第三十六条第一款“国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出拟出让地块的规划条件。规划条件应当明确出让地块的位置、面积、使用性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、基础设施和公共服务设施配套、地下空间开发利用要求等内容。……”的规定，市规划局有权依据《中山市小榄镇U分区控制性详细规划》对卢福旺的用地作出界定。根据《中山市城市规划技术标准与准则》第3.7.7条“建成区内临道路的自建住宅，如道路红线宽度等于或小于9米，则其建筑红线退让道路红线距离为2米；……”、第3.7.8条“除旧城风貌保护区外，未有宅基地修建性详细规划的宅基地住宅退让用地界线的距离应结合地块的大小，现状建设情况，统筹考虑与周边环境协调而定，具体标准为：居住建筑主入口方向建筑退让用地界线的距离不小于2米；……地块宽度大于10米的，居住建筑退让用地界线的距离不小于1米。居住建筑背面退让用地界线的距离按如下标准控制：……地块长度大于15米的，居住建筑退让用地界线的距离不小于1米。”的规定，涉案地块北侧靠近利成巷，其建筑红线退让道路红线距离应为2米，地块南侧长度20.26米，其退让距离应不小于1米，地块东侧宽度12.46米，退让距离应不小于1米，对比市规划局作出的涉案设计要点及三线图，涉案地块北侧、南侧、东侧应该退让的距离要大于市规划局设计要点及三线图所规划的距离，市规划局正是考虑到村路占用了涉案地块部分面积，所作出的综合调整，因此，综合来看，涉案设计要点及三线图并没有缩小卢福旺涉案地块的面积，只是依照《城市规划技术标准与准则》的要求并结合村现状作出规划调整与界定，且经过卢福旺与九洲基居委会的签名与盖章确认，并无不当。另，涉案地块西侧的村路早已有之，早于卢福旺取得涉案地块土地使用权的时间即2014年，且该村路是附近人家出入的唯一通道，市规划局正是考虑现状，结合实际情况作出调整，并无不当。城区建设必须按照规划进行，《城市规划技术标准与准则》并不违反上位法的规定，其作为中山市城市规划的技术操作规程，可以作为市规划局作出涉案规划条件的依据。综上，市规划局作出涉案建设用地规划条件包括其附件设计要点及三线图，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，并无不当，原审法院予以支持。卢福旺要求确认市规划局改变涉案地块规划条件的行政行为违法并重新作出处理决定的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。对卢福旺要求对《城市规划技术标准与准则》的合法性进行审查的诉讼请求，《城市规划技术标准与准则》并不违反上位法的相关规定，合法有效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回卢福旺的诉讼请求。案件受理费50元，由卢福旺负担。
上诉人卢福旺不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，原审法院未查明上诉人拥有涉案物权的来源，陈某于2003年12月20日受让了涉案土地，面积为199.3平方米，陈某将上述土地转让给植某，2014年5月22日，上诉人从植某处受让涉案土地，涉案土地在2003年时已有《建设项目选址意见书》，并明确了涉案建设用地的容积率，建筑密度、绿地率、建筑限高等规划要求；二、《城市规划技术标准与准则》制定程序违法，内容违法，不能作为人民法院审理行政案件的依据；三、原审判决未审查上诉人向原审法院补充提交的证据，程序明显不当。综上请求二审法院判令：1.撤销（2016）粤2071行初536号行政判决；2.确认市规划局改变卢福旺持有的中府国用（2014）第易050xxx号《中华人民共和国国有土地使用证》的规划条件的行政行为违法；3.责令市规划局对卢福旺持有的中府国用（2014）第易050xxx号《中华人民共和国国有土地使用证》的规划条件重新作出处理决定。4.申请对市规划局提交的《城市规划技术标准与准则》的合法性进行审查。
被上诉人市规划局辩称：1.我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，我局作为中山市城乡规划管理主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，有在中山市行政区域范围内办理建设用地规划条件的法定职权。2.我局依法为卢福旺办理的《中山市建设用地规划条件》（编号：010322015110044），事实清楚、适用法律正确、程序合法，是合法有效的行政许可行为。2015年11月10日，卢福旺向我局提交《中山市城乡规划局业务申请表》，申请办理其名下位于中山市××××之一土地（中府国用[2014]第易050xxx号，下称“涉案土地”）的建设用地规划条件，并向我局提交了授权委托资料、土地使用权证及用地图等资料，我局于2015年11月30日受理并向卢福旺出具《规划业务受理书》。经审查，涉案土地符合《中山市小榄镇U分区控制性详细规划》，我局依法出具《中山市建设用地规划条件》（编号：010322015110044），并向卢福旺送达告知。3.卢福旺向我局申请办理涉案土地的建设用地规划条件时，向我局提交的《小榄镇九洲基卢福旺用地图》，其中卢福旺代理人及土地辖区九洲基居委会对涉案土地的位置、大小、退让距离进行了一一确认，我局亦是根据卢福旺及九洲基居委会确认的事实进行审批，并无缩减卢福旺的三线规划面积。基于以上事实与理由，我局作出具体行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。卢福旺上诉理由缺乏依据，依法不能成立。4.《城市规划技术标准与准则》的法律性质为地方政府规范性文件，不适用《规章制定程序条例》和《广东省行政机关规范性文件管理规定》的法律适用情形。根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条第二款的规定可知，《城市规划技术标准与准则》的法律性质属于地方政府规范性文件，不适用《规章制定程序条例》的规定，又因《城市规划技术标准与准则》属于市政府制定发布的技术操作规程，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款的规定，也不适用《广东省行政机关规范性文件管理规定》的规定情形。综上，卢福旺申请对《城市规划技术标准与准则》合法性审查的事实与理由没有任何事实及法律依据，请求法院依法驳回卢福旺的上诉请求，维持我局作出的具体行政行为。
本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，2004年4月6日，中山市小榄镇规划管理所作出榄规地字[2004]638号《对九洲基村委会用地申请的复函》，复函记载包括涉案土地在内的17宗土地符合总体规划，同意办理用地手续。
本院认为，本案中，市规划局要求卢福旺的土地西侧为村路，并给出条件，其土地西侧靠近利成巷一端退让2.27米，靠近南侧一段退让1.6米，但根据《中山市城市规划技术标准与准则》第3.7.7条的规定，上述退让范围的前提为临近道路的自建住宅，而涉案土地虽有道路，但道路位于卢福旺用地范围内，不应将该道路视为公共道路再按照上述规定予以退让，市规划局作出的上述规划条件认定事实错误，作出的涉案规划条件违法。
对于卢福旺主张市规划局改变其规划条件违法的主张，本案中，涉案土地在办理用地手续时，初始登记及变更登记时均无具体的规划条件，故市规划局作出的涉案规划条件并非对原有规划行为做变更，故对于卢福旺提出的上述主张本院不予支持。
综上所述，卢福旺上诉主张理据部分充分，本院予以采信。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初536号行政判决；
二、撤销被上诉人中山市城乡规划局对上诉人卢福旺持有的中府国用（2014）第易050xxx号国有土地使用权证所作的规划条件；
三、责令被上诉人中山市城乡规划局对上诉人卢福旺于2015年11月30日提出的办理建设用地规划条件的申请重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人中山市城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 鹏
审判员 高 琳
审判员 王 昕
二〇一八年八月十日
书记员 陈苑琳