广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤52行初2号
原告：揭阳市融信商贸有限公司。住所地：揭阳市榕城区。
法定代表人：黄越涛，总经理。
委托代理人：林杰坤、许洁伟，广东冠法律师事务所律师。
被告：揭阳市揭东区人民政府。住所地：揭阳市揭东区。
法定代表人：许剑芒，代区长。
委托代理人：黄亮通，男，揭阳市揭东区人民政府法制局工作人员。
委托代理人：王德雄，广东谨信律师事务所律师。
原告揭阳市融信商贸有限公司不服被告揭阳市揭东区人民政府于2017年1月18日作出揭东府函（2017）16号《告知函》，于2017年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月20日受理立案后，于2017年3月2日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月6日和2018年7月13日公开开庭审理了本案，原告揭阳市融信商贸有限公司的委托代理人林杰坤、许洁伟，被告揭阳市揭东区人民政府的委托代理人王德雄、黄亮通到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月18日，被告作出揭东府函（2017）16号《告知函》，主要内容为：一、揭阳楼广场的建设，是公共利益的需要，当时揭东县人民政府根据市委、市政府的决定，对揭阳楼广场建设涉及揭东范围的房屋实施拆迁是合法的。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，揭东县人民政府发布了揭东府通［2010］1号《通告》，告知被拆迁人相关事项。另一方面，依据上述法律、法规，有关部门对当时房屋市场价格的调查及权衡原东山区范围的房屋拆迁标准，结合揭东实际印发了《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知》（揭东府［2010］7号），整个程序都是依法进行的，行为依法有据。二、根据《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁管理条例》）的规定，你司2010年10月9日已与拆迁人原揭东县建设局签订了《拆迁补偿协议书》，并已领取了被拆迁建（构）筑物、附属物、粮食搬运费，不可预见费一次性补偿款。该土地是原土地使用权人按照建设用地的使用期限交纳出让金的，根据《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》第14条的规定：退还你司的出让金并无不妥，而是完全符合《中华人民共和国物权法》第148条“建设用地使用权届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”的规定。三、根据《拆迁管理条例》第16条的规定和《关于印发揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知》，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，当时你司并没有申请，现你司向我府申请对土地补偿作出决定不当。对退还你司的出让金，原拆迁人已多次通知，请尽快领取。
原告揭阳市融信商贸有限公司诉称，2010年4月15日，被告发布《揭东县人民政府关于揭阳楼广场及周边道路建设有关事项的通告》（揭东府通【2010】1号），通告内容为建设揭阳楼广场及周边道路，通告指定原揭东县建设局为拆迁人。同日，被告作出《关于印发揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知》（揭东府（2010）7号），方案规定原揭东县建设局受被告委托，负责与被拆迁人落实有关补偿工作。位于揭东县城××××国道南侧缶灶的揭东曲溪缶灶码头的土地及地上建筑物为原告及揭阳市北河港务有限公司（下称北河港务公司）共有，列入本次通告规定的拆迁范围内，二处土地均已依法取得国有土地使用权证［揭东国用（2005）字第099号及揭东国用（2003）字第082号］，实际面积合计为20.15亩。2010年5月份以及10月份，北河港务公司和原告先后与原揭东县建设局签订《拆迁补偿协议书》，由原揭东县建设局对被拆迁的建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿。2010年5月23日，原告与北河港务公司已就拆迁范围内的土地及地上建构筑物的补偿款分割进行结算，北河港务公司分得拆迁补偿款中的149.8万元，其余拆迁补偿款包括土地使用权补偿及停产停业损失补偿均归属原告所有。随后，原揭东县建设局依照原告与北河港务家公司的声明，将地上建（构）筑物的拆迁补偿款分别支付给原告和北河港务公司。但是，对于土地使用权提前收回的补偿，被告迟迟没有按照有关规定对原告进行补偿，原告对此多次提出要求并向有关领导反映，但没有得到被告的补偿。2016年12月21日，原告向被告提交《请求依法公正合理作出土地补偿决定的申请书》，要求被告对提前收回的土地使用权作出补偿决定。被告于2017年1月18日作出揭东府函（2017）16号《告知函》，函复原告同意退还土地出让金，其他申请不予支持。原告认为：
一、被告作出的《告知函》主要依据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。理由如下：首先，《告知函》认定本案所涉拆迁行为合法，拆迁程序依法进行且依法有据是错误的。1．根据当时生效的《拆迁管理条例》第十条第二款的规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。本案中，原揭东县建设局系房屋拆迁管理部门，被告将其作为建设项目的拆迁人违反上述法规的规定，由此导致整个拆迁程序违法、拆迁行为违法。2．被告制定的补偿方案不仅没有征求被拆迁人意见，也没有依法送达被拆迁人，使被拆迁人应有的权利被非法剥夺，拆迁补偿行为违法。3．被告对提前收回被拆迁人国有土地使用权的补偿标准违反法律法规规定。4．对因拆迁补偿有异议协调不成的，规定揭东房管局为裁决机关违反《拆迁管理条例》第十六条的规定。其次，《告知函》认为对提前收回土地所涉及的土地补偿仅限退还土地出让金并无不当，这一认定违反法律规定，属于适用法律、法规错误。根据《拆迁管理条例》第二十四条、《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6．7．6以及《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定可以看出：房屋拆迁补偿款应当包含提前收回的土地补偿款，补偿标准应当以房地产市场评估价格确定，而补偿估价应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。另外，补偿还应当包括退还相应的土地出让金。由此可见，《告知函》认定对于提前收回土地所涉及的土地补偿仅仅退还土地出让金，而不予以其他补偿属于适用法律、法规错误。第三，《告知函》根据《拆迁管理条例》第十六条规定，认为原告当时对拆迁安置补偿不服没有提出申请，故此认定原告现提出土地补偿申请不当明显错误。理由是：1．对于本案拆迁范围内的土地补偿问题，在被告出具涉案《告知函》之前，被告或其委托的拆迁人从没有向原告送达任何补偿决定或协议文本，原告几年来一直有提出反映，但被告或其委托的拆迁人均从未与原告进行过任何协商。2．根据《拆迁管理条例》的规定，当事人对拆迁补偿安置无法达成协议的，可申请拆迁管理部门作出裁决，但对于当事人的申请时限法律没有限制性规定。3．根据《拆迁管理条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。但本案拆迁人与房屋拆迁管理部门同属原揭东县建设局，根据当时生效的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十一条规定：“行政裁决工作人员与当事人有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，应当回避。”因此，本案拆迁人作为房屋拆迁管理部门不能作为本案的裁决机关，而被告或本案拆迁人均从没有告知原告向谁提出申请。故被告《告知函》认为原告向其提出申请不当的理由不成立。
二、被告应当立即支付原告土地补偿款暂酌定为人民币73,019,570.00元，具体的补偿数额届时以评估机构的评估结论为准。首先，根据拆迁当时涉案土地的市场交易价格，原告酌定每亩土地的价格为350万元，20.15亩的土地的交易价暂计为70,525,000.00元。另外，涉案土地原出让价为12.38万元/亩，被告应当以该出让价计算退还原告土地出让金，20.15亩合计为2,494,570.00元。综合以上二项被告共计应当向原告支付土地补偿金暂酌定为73,019,570.00元。其次，根据《拆迁管理条例》第二十四条和《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6.7.6的规定，本案被告应当补偿给原告的具体土地补偿金额应当按照房地产市场评估价格确定。
综上所述，被告作出的《告知函》主要依据不足，适用法律、法规错误，应当依法予以撤销。为维护原告的合法权益，特依照行政诉讼法的有关规定向法院提起诉讼，请求：1．撤销被告于2017年1月18日作出的揭东府函（2017）16号《告知函》；2．判令被告立即支付原告土地补偿款暂计为人民币73,019,570.00元。其中包括：（1）按提前收回的土地面积20.15亩计算，每亩市场交易价暂计为350万元，20.15亩合计人民币70,525,000.00元（具体数额以评估机构的评估结论为准）；（2）按照土地原出让价12.38万元/亩计算退还土地出让金，20.15亩合计为人民币2,494,570.00元。3．判令被告承担本案的诉讼费用。
原告提供了如下证据（以下材料均为复印件）：1．原告的营业执照及企业机读档案登记资料；2．原揭东县人民政府发布《关于揭阳楼广场周边道路建设有关事项的通告》；3．原揭东县人民政府关于印发《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知》；4．揭东国用（2003）字第082号《国有土地使用证》；5．揭东国用（2005）字第099号《国有土地使用证》；6．（1）北河港务公司拆迁补偿协议书复印件，（2）登记及补偿情况表复印件，（3）北河港务公司的企业机读档案登记资料复印件；7．（1）承诺书，（2）拆迁补偿款分割协议书，（3）拆迁补偿款分割声明书；8．（1）拆迁补偿协议书，（2）登记及补偿情况表；9．情况反映；10．关于领取揭阳楼拆迁地价补偿款的通知；11．请求依法公正合理作出土地补偿决定的申请书；12．《告知函》；13．《城市房屋拆迁管理条例》第5、6、7、10、16条规定、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第11条规定、国务院法制办公室对江西省人民政府法制办公室《关于对城市房屋拆迁管理条例第五条第二款具体含义的请示的答复》（2004）；14．《中华人民共和国行政诉讼法》第2、12规定等；15．（1）《中华人民共和国城市房地产管理法》第20条规定，（2）《拆迁管理条例》第24条规定，（3）《城市房屋拆迁估计指导意见》第3条第2款规定，（4）《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6.7.6规定，（5）《国有土地上房屋征收评估办法》第11条规定，（6）《中华人民共和国物权法》第148条规定。
被告揭阳市揭东区人民政府辩称，一、被告的《告知函》不具可诉性。根据《拆迁管理条例》第十六条的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条也明确规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》第十九条规定：“对拆迁补偿有异议的，由包干责任单位负责协调；协调不成的，由县房产管理局裁决。”本案中被告不是房屋拆迁管理部门，不存在应由被告裁决的法定情形，被告告知其依法应由房屋拆迁管理部门裁决，其向被告申请对土地补偿作出决定不当，被告不能越权给予受理，被告的《告知函》属于教示性指引、并非具体行政行为，不具可诉性，人民法院依法应不予受理。二、原告的起诉不符合法定的前置条件。根据《拆迁管理条例》第十六条第二款的规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。”《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条的规定：“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。”可见、原告在没有经过向法定部门申请行政裁决的情况下，就直接向法院起诉是不合法的，应依法驳回其起诉。三、原告诉请撤销《告知函》的理由是不成立的。首先，《告知函》认定本案所涉拆迁行为合法，拆迁程序是依法进行且依法有据是正确的。被告在没有职权受理行政裁决申请的情况下，还在《告知函》中告知这一事实，是希望能减少行政纠纷，但是原告仍然在行政诉状中提异议，其异议是不成立的。具体理由：1．原揭东县建设局不是房屋拆迁管理部门。当时房屋拆迁管理部门是原揭东县房产管理局，不是建设局。因此，原揭东县建设局作为拆迁人，并不违反《拆迁管理条例》第十条第二款的规定。2．《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》是依法制订的，是具有法律效力的。3．因公共利益需要提前收回国有土地使用权的补偿标准，依法就仅是返还相应的出让金。4．对因拆迁补偿有异议协调不成的，规定原揭东县房产管理局为裁决机关是符合相关规定的。其次，《告知函》认为对提前收回国有土地使用权的补偿标准仅限返还相应的出让金，这是完全符合法律规定的。本案原告已于2010年10月9日与拆迁人原揭东县建设局签订了《拆迁补偿协议书》，并已领取了被拆迁建（构）筑物、附属物、粮食搬运费，不可预见费一次性补偿款。该土地是原土地使用权人按照建设用地的使用期限交纳出让金的，根据《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》第十四条的规定：退还原告的出让金并无不妥，而是完全符合《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，依照本法第四十二条的规定对土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并返还相应的出让金。第三，《告知函》认为原告向被告申请对土地补偿作出决定不当是完全正确的。1．对于本案拆迁范围内的土地补偿问题，在《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》第十四条已有明确的规定，原告也承认拆迁人原揭东县建设局已多次通知领取相应的补偿款。2．原告多年来没有向拆迁管理部门申请作出裁决，这是无可否认的客观事实。3．原告错误理解有关回避的规定。根据当时生效的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十一条规定：“行政裁决工作人员与当事人有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，应当回避。”该条规定的是存在利害关系的工作人员应回避，不是整个行政机关都要回避，如果按原告的逻辑，被告似乎也在回避之列。对于本案的裁决机关，虽然在《拆迁管理条例》第十六条和《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》第十九条均已有明确规定，被告还在《告知函》再次告知，并非原告所称的：“从没有告知”。因此，《告知函》认为原告向被告申请对土地补偿作出决定不当的理由是完全成立的。第四，原告主张应当立即支付其“土地补偿款暂酌定为人民币73,019,570.00元，具体的补偿数额届时以评估机构的评估结论为准。”的理由是不成立的。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定：“建设用地使用权届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并返还相应的出让金。”严格执行该条的规定，在计算应返还的出让金时应按出让使用权期限扣除被征收前已使用年限相应比例，折算出该土地使用权的剩余年限的出让金。《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》第十四条的规定：按原出让地价补偿是合法的，未扣除已使用年限的土地出让金，同时地面建筑物拆迁补偿时已考虑不可预见补偿费用及平均利润补偿30%已是照顾被征收人的。
综上所述，原告的起诉不符合法定的受理条件，被告作出的《告知函》不具可诉性，而且是完全正确的。原告起诉的主要事实理由都是不成立的。被告请求法院依法裁定驳回原告起诉，以维护法律的权威和公正。
被告于2017年3月15日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1．揭阳市揭东区人民政府办公室组织机构代码证；2．《告知函》［揭东府函（2017）16号］；3．关于印发揭东县房产管理局机构编制方案的通知（揭东机编［2002］43号）；4．原揭东县人民政府关于揭阳楼广场及周边道路建设有关事项的通告（揭东府通［2010］1号）、审核公文稿纸、揭阳市人民政府关于揭阳楼广场及周边道路建设有关事项的通告（揭府通［2010］1号）；5．关于印发揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知（揭东府通［2010］7号）、《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》及附件、审核公文稿纸；6．拆迁补偿协议书［揭东建企补（2010）第08号］、揭阳楼广场建设项目建（构）筑物拆迁丈量逐户登记及补偿情况表（编号：108）、致委托方函、揭阳楼广场建设拆迁补偿金发放表；7．建筑物拆除委托书；8．《城市房屋拆迁管理条例》《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》《广东省城市房屋拆迁管理规定》（修正）、《中华人民共和国物权法》。
本院调取的证据和评估机构作出的评估结果等证据：1．法院向揭东区不动产登记局提取的讼争土地使用权出让相关档案手续；2．涉案土地房地产权证4份；3．评估移送有关材料；4．揭阳市正欣价格评估有限公司评估报告书；5．揭阳市正欣价格评估有限公司《关于对〈异议通知书〉的回复》；6．揭阳市正欣价格评估有限公司对法院调查通知的回复。
本院于2017年4月6日、2018年7月13日公开开庭审理本案。庭审时各方当事人对上述证据进行了质证。本院结合各方当事人的质证意见并经评议，认证如下：
原告所举证据、被告所举的证据与本案具有关联性，来源合法，真实可信，依法予以确认并作为定案的依据。本院提取的证据以及评估机构作出的评估结果，可作为定案的依据。
经审理查明，原揭东县人民政府在未申请领取房屋拆迁许可证的情况下，于2010年4月15日发布《揭东县人民政府关于揭阳楼广场及周边道路建设有关事项的通告》（揭东府通【2010】1号），通告内容为建设揭阳楼广场及周边道路，通告指定原揭东县建设局为拆迁人。同日，原揭东县人民政府作出《关于印发揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知》（揭东府（2010）7号），方案规定原揭东县建设局受被告委托，负责与被拆迁人落实有关补偿工作。原告及北河港务公司持有揭东国用（2005）字第099号和揭东国用（2003）字第082号《国有土地使用权证》，位于揭东县城××××国道南侧缶灶的揭东曲溪缶灶码头的土地及地上建筑物，属于本次通告规定的拆迁范围内。2010年5月12日，北河港务公司与原揭东县建设局签订揭东建企补（2010）第02号《拆迁补偿协议书》，由原揭东县建设局对涉案二宗土地的地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，补偿款为人民币5,250,746.00元。2010年10月9日，原告与原揭东县建设局签订揭东建企补（2010）第08号《拆迁补偿协议书》，由原揭东县建设局对被拆迁军民码头的建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，补偿款为人民币12,670,300.00元，原告承诺于2010年10月15日前拆除。原揭东县建设局按协议约定将上述地上建构筑物的拆迁补偿款分别支付给原告和北河港务公司。之后，原告多次对涉案二宗国有土地使用权被提前收回，被告没有对原告补偿进行信访和向有关领导反映，但一直未果。2015年8月10日，揭阳市揭东区住房与城乡规划建设局通知原告到该局办理领取地价补偿款。2016年12月21日，原告向被告提交《请求依法公正合理作出土地补偿决定的申请书》，要求被告对提前收回的土地使用权作出补偿。2017年1月18日，被告作出揭东府函（2017）16号《告知函》，函复原告只退还土地出让金，对原告其他申请不予支持。原告不服向本院起诉，诉请如前。
另查明，涉案二宗国有土地使用权的面积20.15亩（折合13433.30平方米）系原揭东县国土局于1993年3月24日以地价款人民币1,853,800.00元出让给揭东县金叶房地产开发公司。1999年3月15日，揭东县金叶房地产开发公司将涉案土地出让面积20.15亩以地价款人民币1,550,638.00元（未计算税款）转让给揭阳市外轮副食品有限公司。揭阳市外轮副食品有限公司又将涉案土地转让给北河港务公司。北河港务公司将该土地分拆为二宗土地，其中一宗土地办理揭东国用（2003）字第082号《国有土地使用证》（用途为商住楼及配套设施，使用权面积为6227平方米，终止日期为2063年3月23日），且该《国有土地使用证》中记载的证号为“揭曲房公字第1326、1327、1328、1336号”房屋办理了新房地产权证，对应的证号分别为“粤房地证字第C0465809号、粤房地证字第C0465812号、粤房地证字第C0465810号、粤房地证字第C0465811号”；另一宗土地转让给原告，原告办理揭东国用（2005）字第099号《国有土地使用证》（用途为商住楼及配套，使用权面积为2666.6平方米，终止日期为2063年3月23日）。上述二宗土地使用登记面积折合为13.34亩。
再查明，2013年2月6日，中共揭阳市委、揭阳市人民政府揭委发〔2013〕1号《印发〈关于部分行政区划调整工作的实施方案〉的通知》，撤销揭东县，设立揭东区。
本案审理期间，原告于2017年2月28日向本院申请对涉案二宗土地使用权进行市场交易价格评估。2017年5月12日，本院向原被告发出《选定评估机构通知书》，但原被告没有在规定期限内协商选定评估机构。2017年8月11日，本院将涉案二宗土地使用权及其地上建筑物移交本院司法鉴定管理办公室委托评估。具体评估如下：1．对涉案二宗土地（证号分别为：揭东国用（2003）字第082号和揭东国用（2005）字第099号《国有土地使用权》以2010年4月15日为基准日的市场交易价格进行评估；2．以2010年4月15日为基准日对涉案二宗土地及地上物的市场交易价格进行评估。2018年4月2日，本院司法鉴定办公室经第二次摇珠选定，委托揭阳市正欣价格评估有限公司对涉案二宗国有土地使用权等进行评估。2018年5月17日，原告向揭阳市正欣价格评估有限公司预交评估费人民币54,616.00元。2018年5月18日，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价评［2018］A017号《土地使用权及地上物价格评估报告书》，以2010年4月15日为评估基准日，确定二宗国有土地使用权的总评估价格为人民币20,055,068.00元，地上物评估价格为人民币5,229,045.00元，合计评估价格为人民币25,284,113.00元。上述评估报告书送达原被告双方当事人。2018年6月6日，本院向揭阳市正欣价格评估有限公司移送原被告对评估报告异议材料。2018年6月11日，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价函（复）［2018］024号《关于对〈异议通知书〉通知书》，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价函（复）［2018］026号《2018年6月28日2018年6月28日，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价函（复）［2018］026号《〈关于对评估报告书的调查通知书〉的回复》，主要内容为：国土证使用面积合计13.34亩为国有土地使用权出让（划拨合同）及补充合同面积合计20.15亩完善手续而来，评估价值一致。
本院认为，本案围绕下列争议焦点进行审查：
一、关于被告作出的《告知函》是否可诉的问题。本案中，首先，原告就涉案二宗国有土地使用权未获得补偿向被告提出申请，被告针对原告的申请事项作出《告知函》，明确告知原告只退还其土地出让金，对原告其他申请不予支持。因此，该《告知函》已对原告的权利义务产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条的规定，被告作出的《告知函》具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，被告于2017年1月18日作出《告知函》，而原告于同年2月12日向本院起诉，要求撤销被告作出的《告知函》并对涉案二宗土地依法予以补偿，显然，原告起诉未超过法定起诉期限。故被告主张该《告知函》不具有可诉性，理由不能成立，本院不予采纳。
二、关于揭阳市揭东区人民政府是否属于适格被告的问题。1．《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”原揭东县人民政府发布的《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》，明确原揭东县建设局为征地拆迁实施机构，根据上述司法解释的规定，其实质是一种行政委托，可认定揭阳市揭东区人民政府与原揭东县建设局构成行政委托关系。原揭东县建设局根据揭阳市揭东区人民政府的委托实施征地拆迁，由此产生的法律后果应由揭阳市揭东区人民政府承担。2．原告向揭阳市揭东区人民政府申请对涉案土地进行补偿处理，对此，揭阳市揭东区人民政府也作出揭东府函（2017）16号《告知函》，并函复原告。综上，应当认定揭阳市揭东区人民政府系本案适格被告。
三、关于本案是否需要行政裁决前置的问题。本案中，首先，原告向被告提出涉案土地补偿申请时，被告明确告知原告，对于本案拆迁范围内的土地补偿问题，因公共利益需要提前收回国有土地使用权的补偿标准，依法仅返还相应的出让金，并要求原告尽快领取，并未涉及需要行政裁决前置的问题。其次，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定，只有拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议时，当事人方能申请由房屋拆迁管理部门裁决。本案原告于2010年10月9日与原揭东县建设局签订了《拆迁补偿协议书》，并领取了被拆迁建（构）筑物、附属物、粮食搬运费，不可预见费一次性补偿款后，显然，原告对涉案二宗土地上建（构）筑物等的补偿并无异议，其仅就涉案二宗土地要求被告进行补偿，因此并不属于需先行申请行政裁决的情形。故被告主张本案应当行政裁决前置的理由不能成立，本院不予采纳。
四、关于揭阳市揭东区人民政府是否应当承担对原告涉案土地补偿责任问题。按照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，该条并未排除对房地产按市场价格进行补偿，而且该条也是建立在考虑土地因素对土地上的房屋及其他不动产一并给予补偿的基础上，再退还相应的出让金。本案中，1．原告与被告虽然就土地上的建筑物等补偿达成协议，但原告就被告未按照市场价格对土地进行补偿一直要求政府处理并且进行信访；2．被告未能向法院举证其在对原告土地上的建筑物及其他不动产的补偿时，已经按照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《拆迁管理条例》第二十四条和《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6.7.6等规定，对涉案二宗土地上的建筑物等进行拆迁补偿估价，且该拆迁补偿估价已包括土地使用权补偿的证据，其应当承担举证不能的法律后果。3．从评估价格来看，涉案二宗土地使用权的地上物评估价格为人民币5,229,045.00元。原揭东县建设局对涉案二宗土地的地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，补偿款为人民币5,250,746.00元。两者价格相近，也可看出被告在对原告土地上的建筑物等进行补偿时并没有考虑土地因素给予补偿。综上，被告应当承担涉案土地补偿责任。被告辩称根据《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，本案的补偿仅退还原告原先缴纳的土地出让金，系对《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定的误解，其主张不能成立，本院不予采纳。
五、关于如何确定本案评估土地价格基准日期的问题。《拆迁管理条例》第二十四条和《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6.7.6的规定，以及参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”。根据上述规定，对国有土地上房屋征收补偿时，是按照征收行为作出之日的市场价格确定补偿价格，对土地的征收补偿可参照上述规定，以相关征收行为作出或实施之日作为确定补偿价格的基准日期。本案原揭东县人民政府在2010年4月15日发布公告并于同年进行拆迁，因此，应当以2010年4月15日土地的市场价格进行评估，并按照2010年4月15日土地的市场价格对原告进行补偿。
六、关于被告在2017年1月18日作出揭东府函（2017）16号《告知函》是否合法的问题。本案中，因为原告请求二宗国有土地使用权的补偿属于拆迁补偿的范围，被告仅对涉案二宗土地的地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，不符合《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《拆迁管理条例》第二十四条等有关规定。原告虽然未经法定程序裁决，但在多次协商未果的情况下，原告在接到被告作出的《告知函》二年内提起诉讼并不违反法律规定。由于揭阳市揭东区人民政府是涉案土地补偿的适格被告，而且被告在未对原告的国有土地使用权给予合理补偿的情况下，作出《告知函》仅退还土地出让金的理由不能成立。因此，被告作出揭东府函（2017）16号《告知函》，主要证据不足，理由不成立，依法应当予以撤销。
七、关于原告请求对涉案国有土地使用权进行补偿和退回土地出让金的问题。由于本案被告在拆迁过程中没有向原告支付涉案二宗国有土地使用权的补偿。因此，应根据《物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，由被告对原告进行土地使用权补偿的前提下并退还相应的土地出让金。因此，按照揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价评［2018］A017号《土地使用权及地上物价格评估报告书》，确定二宗土地使用权的总评估价格为人民币20,055,068.00元，由被告支付给原告。同时，由于被告逾期未支付上述款项，被告应按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算上述款项的利息支付给原告。原告主张应按二宗土地《国有土地所有权证》实际用地使用权面积为20.15亩进行评估，而不是国有土地所有权证的登记面积为13.34亩进行评估。由于上述二宗土地《国有土地所有权证》的登记面积合计13.34亩为国有土地使用权出让（划拨合同）及补充合同面积合计20.15亩完善手续而来，评估价值一致，原告理解有误，本院不予采纳。揭阳市正欣价格评估有限公司就二宗国有土地使用权总评估价格为人民币20,055,068.00元，系按照2010年原告拥有的13.34亩国有土地使用权的整体价值进行评估，其内容已包含原有土地的所有价值，原告请求退还相应土地出让金，属于重复计算，本院不予支持。
综上所述，本案原告的诉讼请求，部分理由成立，本院予以支持；对原告提出被告应退还相应土地出让金的诉讼请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项，《中华人民共和国物权法》第一百四十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销被告揭阳市揭东区人民政府于2017年1月18日作出揭东府函(2017)16号《告知函》；
二、被告揭阳市揭东区人民政府于本判决生效之日起30天内支付原告二宗国有土地使用权的补偿金为人民币20,055,068.00元及利息（自2010年4月15日起至还清之日止，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算）；
三、驳回原告揭阳市融信商贸有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，评估费人民币54,616.00元，由被告揭阳市揭东区人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 姚奕声
审 判 员 陈 锋
代理审判员 吴满和
二〇一八年八月七日
代理书记员 邱勇勇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国物权法》
第一百四十八条建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。