宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)甬鄞行初字第22号
原告李武忠。
委托代理人张嘉维。
委托代理人李康法。
被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局。
法定代表人傅纪德。
出庭应诉负责人董嘉平，副。
委托代理人赵海斌。
原告李武忠不服被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局于2014年12月30日作出的行政处罚决定，于2015年3月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2015年3月17日向被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告李武忠及其委托代理人张嘉维、李康法，被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局的出庭应诉负责人董嘉平、委托代理人赵海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局于2014年12月30日作出行政处罚决定，认定原告将其所有的位于宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号的12间车棚，擅自改变其使用性质，用于出租住人。被告认为原告擅自改变车棚使用性质的行为，违反了《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第五条的规定，依据《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第十一条规定，作出处罚，对原告车棚每间分别处罚款人民币2000元，共计罚款人民币2.4万元。
被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局在举证期限内向本院提供了以下的证据材料及法律依据：
1.2014年4月9日制作的《现场检查（勘查）笔录》、现场勘查图示各1份，现场检查(勘查)照片12张及2014年10月24日制作的《现场检查（勘查）笔录》6份、现场检查照片12张，用以证明被处罚人具有擅自改变车棚使用性质行为的事实；
2.视频、录音文件资料1组，2014年3月31日、2014年9月18日和2014年10月20日制作的《询问笔录》各1份，2014年8月14日对明州房地产有限公司工作人员制作的《调查笔录》1份、2014年11月14日对彩虹社区工作人员和彩虹新村17幢1023、1024号车棚租户制作的《调查笔录》各1份，用以证明被处罚人具有擅自改变车棚使用性质行为的事实；
3.2014年5月30日和2014年10月20日向被处罚人送达的《责令限期改正通知书》各1份，用以证明被告对被处罚人擅自改变彩虹新村17幢12间车棚使用性质的行为已责令限期改正的事实；
4.2014年10月29日对12间车棚复查时制作的《改正情况复查笔录》6份、拍摄的现场照片12张，用以证明被处罚人擅自改变车棚使用性质的行为逾期未整改的事实；
5.被处罚人身份证、买受人身份证、收条、车棚买卖合同、浙江省鄞县房地产开发销售专用发票各1份，用以证明被处罚人的身份和车棚所有人的事实；
6.宁波市规划局鄞州分局出具的《关于建筑物合法性认定的回函》（甬规鄞法函〔2014〕48号）1份、宁波明州房地产有限公司提供的彩虹新村17幢楼楼层平面图3张，用以证明被处罚人用于出租住人的车棚性质为按规划要求为住宅配套建设、用于停放非机动车或机动车的附属建筑物，且未办理使用性质变更手续的事实；
7.立案审批表1份，用以证明被告对原告擅自改变车棚使用性质的行为进行立案调查的事实；
8.行政处罚听证告知书、听证通知书各2份，通知及相应的送达回证各1份、行政处罚听证笔录2份、执法证网上查询记录2份，用以证明被告在行政程序中应申请举行听证的事实；
9.行政处罚决定书及相应的邮寄凭证各1份，用以证明被告对原告作出了相应的行政处罚决定的事实；
10.《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节及第三节一般程序和听证程序的规定，《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第三条、第五条、第十一条及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第八条，用以证明被告的行政处罚行为适用法律正确的事实。
原告李武忠起诉称：原告系宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢12间车棚的业主。被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局于2014年12月30日作出的（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定，认定原告擅自改变上述12间车棚的使用性质，用于出租住人，为此对原告出租该车棚的行为作出处罚，每间分别处罚款人民币2000元，共计罚款人民币2.4万元。首先，原告认为被告作出处罚认定的事实错误，所谓车棚是指与住宅配套，是住宅的附属物，不能单独转让，而原告被处罚的这12间建筑物系原告向他人单独购买的，不计入公用面积，没有计入商品住宅成本的建筑物，与任何住宅没有关联，所以不能认定为车棚；其次，被告适用的《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》系行政规章，不属于地方性法规，应以《中华人民共和国宪法》为依据；再次，被告作出的处罚属于滥用自由裁量权，根据《宁波市车棚车库使用管理暂行规定暂行规定》第十一条规定，违反规定的处罚范围为50元以上，500元以下的处罚，而被告却以每间2000元处罚，故属滥用自由裁量权。综上，请求判令撤销被告作出的（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定书。原告向本院提供的证据有《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十四条、第十五条第二项、第十八条、第十九条、第二十三条、第三十二条。
被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局答辩称，原告系位于宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢被处罚的12间车棚的业主，从2003年起原告在未经依法审批的情况下，陆续擅自改变上述车棚的性质，用于出租住人。至2014年3月31日上述车棚被查时，车棚内仍放置床铺，棉被等生活设施。为此，被告责令原告整改并接受复查，但原告逾期未进行整改。原告的上述行为违反了《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第五条的规定，依据《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第十一条对原告作出了处罚。被告认为被告作出的处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
对原、被告提供的上述证据材料，经庭审质证，当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：
对被告提供的证据材料1、2、3、4、5、7、8、9，原告没有异议，本院予以确认。对被告提供的证据6，原告认为，该17幢底层车棚不是附属物，不是配套设施，不属于规划许可证的内容。本院认为，规划主管部门按照法律规定的职权，对建筑物是否符合规划所作的认定，符合法律的规定，对该组证据本院予以确认。对被告提供的证据10，原告认为原告的车棚不适用该暂行规定的第三条。本院认为，原告的车棚属于为住宅配套设计，用于停放非机动车或机动车的附属物的性质，已被宁波市规划局鄞州分局所确认，故对该组证据本院予以确认。对原告提供的证据，被告质证后无异议，故本院予以认定。
经审理查明，原告李武忠系宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号12间车棚（未取得产权证书）的业主。从2003年起原告在未经依法审批的情况下，陆续擅自改变上述车棚的性质，用于出租住人。被告于2014年4月1日就原告的上述行为进行了立案查处，经现场调查，被告于2014年5月30日、10月20日分别向原告送达了《责令限期改正通知书》，并于2014年8月13日向宁波市规划局鄞州分局发出了涉案的建筑物合法性进行认定的函，2014年8月14日宁波市规划局鄞州分局作出《关于建筑物合法性认定的回函》，认定原告的该12间车库建筑物是为住宅配套建设、用于停放非机动车或机动车的附属建筑物，且原告未向规划部门申请办理涉案车棚使用性质的变更手续。因原告逾期未对违法行为改正，被告组织进行听证后，于2014年12月30日作出的（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定，对原告擅自改变位于宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢12间车棚性质的行为，每间分别处罚款人民币2000元，共计罚款人民币2.4万元。原告不服，向本院起诉，要求撤销被告作出的行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，被告作为县级人民政府设立的城市管理行政执法部门，依法行使辖区内城市管理相对行政处罚权，具有作出被诉行政行为的法定职权。《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》作为地方政府规章，未与相关法律、法规相冲突，可以作为被告处理相关案件的依据。宁波市鄞州区中河街道彩虹新村的17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号12间建筑物系为住宅配套建设、用于停放非机动车或机动车的车棚，原告作为业主应当按照车棚的设计用途使用，现原告未向规划等部门申请办理涉案车棚使用性质变更手续的情况下，擅自用于出租住人，违反了《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第五条的规定，被告经过立案、调查、询问、听证等程序，依据《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》第十一条的规定对原告作出处罚，认定事实清楚，适用法律法规准确，量罚适当。原告主张被告处罚的额度过高，违反了《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》的有关规定，本院认为，被告对原告的处罚额度在法律、法规规定的幅度范围内，未违反相关规定，且原告已在被告两次责令限期改正情况下，未积极进行整改，被告在规章确定幅度内从重处罚，并无不当，故对原告的上述主张，本院不予支持。但根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条第一款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日”的规定，被告最长应当自立案受理后九十日内作出处罚决定。本案中，被告系2014年4月1日就原告的违法行为立案查处，但直至2014年12月30日才作出最终的处罚决定，即便扣除行政机关听证的时间，也已经超过了上述地方性法规确定的期限，该行政行为在程序上存在轻微违法，但对原告的权利未产生实际影响，故被诉行政行为可不予以撤销，本院依法确定其违法，但行政效力仍继续存在。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局于2014年12月30日作出的（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定违法。
案件受理费人民币50元，由被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 周 磊
人民陪审员 赵宝德
人民陪审员 刘亚妃
二〇一五年六月十日
代书 记员 吴 丹
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
二、《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》
第五条车棚车库的业主或非业主使用人应当按照车棚车库的设计用途使用车棚车库，不得改变车棚车库的使用性质。确需改变的，应当征得利害关系人的同意，报规划等有关部门批准，并办理相关手续。
第十一条违反本规定第五条，擅自改变车棚车库使用性质，由规划行政主管部门对业主或非业主使用人予以警告，责令限期改正；逾期仍不改正的，处50元以上500元以下的罚款。其中在车棚车库住人或利用车棚车库开店的，处500元以上2000元以下的罚款。
在开展城市管理相对集中行政处罚的区域，对前款规定的处罚权由城市管理行政执法部门行使。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。