四川省江安县人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川1523行初10号
原告罗仕全，男，1959年12月29日出生，汉族，住四川省江安县。
委托代理人李远科，男，1954年2月11日出生，汉族，住四川省江安县，与原告罗仕全系表兄弟关系。
被告江安县水清镇人民政府，住所地：四川省宜宾市江安县水清社区，统一社会信用代码：1151122300828436X5。
法定代表人成东，镇长。
到庭负责人杨星，副镇长。
委托代理人熊良裕，江安县四面山法律服务所法律工作者，执业证号：32312021104011。
被告江安县人民政府，住所地，四川省江安县江安镇竹都大道东段74号。
法定代表人朱莉，县长。
委托代理人李海涛，江安县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人李静，江安县人民政府法制办公室工作人员。
第三人江安县水清镇新窝头村楼房头村民小组。
负责人罗万伦，组长。
原告罗仕全诉被告江安县水清镇人民政府（以下简称水清镇政府）、被告江安县人民政府（以下简称江安县政府）林业行政管理（林业）其他行政行为一案，本院于2018年4月11日立案后，根据原告申请，依法追加江安县水清镇新窝头村楼房头村民小组（以下简称楼房头组）为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月13日公开开庭进行了审理，原告的委托代理人李远科，被告水清镇政府的到庭负责人杨星、委托代理人熊良裕，被告江安县政府的委托代理人李海涛、李静，第三人的负责人罗万伦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告居住在楼房头组三扇丘院子，背后有一个叫青杠山的山头，楼房头村民组没有任何山林权属证件，争这个青杠上，被告水清镇政府就受理、立案、作出处理决定给楼房头村民组。我们申请县人民政府复议，县法制办维持水清镇政府处理决定。原告有山林权属证明，在1953年2月1日，原告的祖父罗云昌获得土地房产所有证，登记的户主为罗云昌，土地编号为34763，登记在三扇丘有柴山，从土改时期至今一直都是原告和李家使用。该证登记内容包括人口、房屋、田、土、柴山、竹林、晒坝，属综合性证件。1981年村民组颁发了县革委各家房前屋后竹林和少量芭芼，其余荒山、荒坡、坟坝未颁发林权证，罗家仍使用“土改证”至今，2007年村民组未换发全国统一林权证，所以，在林业方面，土改证同样具有法律效力。被告水清镇政府的处理决定未按法律程序进行，违背了四川省纠纷办法第23条、26条、28条、30条、31条、41条，属无效决定。被告水清镇政府的处理决定所指事实与实际不符，本次处理被告水清镇政府称原告没有提供书证，也没有证人证言证明是我们的，而实际是土地改革时期1953年2月1日颁发了罗家土改证。
被告处理决定中讲的合作社时期柴山已经入社没有证据证明，都是王学伦等四人凭口说的。讲1962年划分柴山给8户村民，如有人使用都是临时的，不足以说明柴山是集体的。被告水清镇政府的处理决定与调处林权纠纷依据不符，被告水清镇政府处理时，没有按照四川省林权纠纷办法的第十条规定处理，即“林业三定”、“四固定”时期未确定山林权属的，可参照土地改革时期确定的权属，凭当时人民政府颁发的土地证或其存根处理”。县人民政府复议中，没有自己的证据基础，按个人想象，运用手中的权力、个人认为作出决定，完全不是依法行政，所作出的决定错误。综上，两级人民政府的决定书，没有一点事实、理由、依据是正确的，请法院撤销两个决定。
原告向本院提交了下列证据、依据：第一组证据，编号为34763号的土地房产所有证存根、2017年楼房头生产队落实林权造册登记表，拟证明本案争议的林地属土改时期人民政府分给原告罗仕全的祖父罗云昌的，该证至今有效，本案争议林地没有办理得有其他的权利凭证。第二组证据，邓伯贵、省林业厅、国家林业部等20人次的电话录音，李远云情况说明及身份证、政审表、退伍证，拟证明土改证至今没有失效，自留地与自留山是一个性质，李远云当队长时间及当兵时间，争议林地是1965或1966年高继民来划分的，不是1962年。第三组证据，调解通知书，拟证明2016年8月19日被告送达调解通知书时，没有送达申请书副本，所以原告没有签字同意。第四组证据，李绍平（又明李永志）墓碑帖，拟证明李绍平于1960年3月1日去逝，被告水清镇政府调查说1962年分柴山给李绍平不实。第五组证据，水府发[2017]51号《水清镇人民政府关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用权纠纷处理的决定》、江府复决字[2018]2号《江安县人民政府行政复议决定书》，拟证明二被告作出的行政决定。原告提交的依据：《农村人民公社条例》1962年修正版；《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》；1981年《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》；《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》；《林木林地权属争议处理办法》及《四川省林权纠纷调处办法》；《国务院办公厅转发林业部关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报的通知》；《江安县志》、《中国共产党江安县历史》、《江安县林业志》等。
被告水清镇政府的质证意见是：对原告举证的土改证真实性没有异议，对证明目的有异议，土地经过合作社调整，该证实际上已经失效了，不能证明本案争议林地是原告的；20个电话录音证据来源不合法，不能作为证据使用，录音时没有告知被录音对象，也没有当事人映证，特别是林业部的电话录音，无法核实是相关部门的录音，我方不予质证。对我镇与县政府的决定书无异议，对其他证据因与本案无关不予认可。对原告的党史、县志、林志等规范性文件，不能证明土改的柴山任然是原告的，也不能证明柴山当时没有入社，原告没有争议林地权属的证据。
被告江安县政府的质证意见是：对土改证、县志、党史的真实性无意见。另外的证据、依据很多都是从网上下载的，无法进行核实，不能达到原告证明目的，对原告的证据真实性和证明目的都有异议。
第三人楼房头组表示无质证意见。
被告水清镇政府辩称，原告罗仕全向法院所诉与事实不符。（一）我府处理本次林地纠纷即作出的处理决定没有程序问题。我府在收到了新窝头村楼房头组及35户村民联名，请求我府调解其集体柴山被李庆、罗仕全两人侵占的纠纷后，我府多次找到争议双方当事人进行座谈协商。在协商无果的情况下，我府于2017年正式受理楼房头组的申请，同年6月8日由我府按程序向罗仕全送达调解通知书，通知其调解，原告拒绝签收通知书。在原告拒绝到政府调解的情况下，我府才只得根据所调查、了解的情况以及双方提供的相关证据依法作出[2017]51号《关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用权纠纷处理的决定》。因此我府所作出的该处理决定程序合法合规。（二）争议双方向我府提供的证据。楼房头组提供了1981年颁发的林权证存根，拟证明双方所争议的林地，没有包括在罗仕全户登记在册的合法林地之内，即争议的林地属楼房头村民组集体所有。罗仕全则提供了1953年的《土改证》，证明土改时是分给其祖父罗云昌了的，之后一直没有变动过。（三）我府查明争议林地的事实。我府组织了工作人员进行了全面细致的调查，调查了解了10余人，即证明位于楼房头组三扇丘争议的柴山在1952年土改时，是分给了原告罗仕全的祖父罗云昌双方没有争议。1962年“四固定”时全队统一调整柴山时，又重新分配给了包括李绍平、罗顶荣、罗忠实等8户作为自留山使用。之后为了发展集体经济，大约在1973年前后集体又划地与几户调换。调换后的柴山被开垦种植枳壳至1980年改革开放土地承包到户时均是集体使用。土地承包到户后，集体又将该争议地先后承包给了罗尚林即罗仕全的爷爷、李旭光即李泽民的儿子也是李庆的叔叔、罗九成等人，一直到2007年，承包人每年均自觉按合同约定交纳承包费。三十多年间对楼房头组集体使用该地均无争议。一直到2007年罗仕全才以该地是土改分得的为由强行占有该争议林地至今。（四）我府处理此次林地纠纷的法律适用问题。在1980年“林业三定”时颁发了《林权证》，颁证的目的就是为了保护林权，保护林地所有人的合法权益。按当时政策是对所有的林地由村、组进行登记核准并报县政府颁发《林权证》。楼房头组也是按照当时的政策进行登记核准上报县政府颁发了《林权证》的。而争议的林地不在罗仕全的《林权证》范围之内。我府再依据1973年左右至2007年期间三十多年来，一直都是楼房头组集体使用或者发包双方均没有争议的事实，依照《森林法》第三条、十七条以及林业部[82]林办字77号第一条，《江安县革命委员会文件》江革发[80]083号第二条的相关规定，作出本处理决定，适用法律正确。请求法院依法驳回原告罗仕全的全部诉讼请求。
被告水清镇政府在举证期限内向本院提交了下列证据、依据：第一组证据，1、江安县政府副县长王文华批示。2、水清镇政府关于林权纠纷调处举证的通知。3、林权纠纷调处申请书。4、送达回证。5、水清镇政府关于林权纠纷调处举证的通知。6、水清镇政府关于林权纠纷受理意见告知书。7、林权纠纷申请书。8、水清镇政府关于调解林权纠纷的通知书2份及送达回证。9、水府发[2017]51号《关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用纠纷处理的决定》及附图、送达回证。该组证据拟证明案件的受理、告知权利、作出决定及送达合法。第二组证据系第三人在行政处理程序中提供的证据，1、村民组证明、负责人身份证。2、村民组林权纠纷调处申请的变更说明。3、林权纠纷调处申请书2份。4、收据。5、林权证存根及楼房头生产队落实林权造册登记表。该组证据拟证明第三人提起调处申请及提供的证据，证明承包人交纳了承包费。第三组证据系原告在行政处理程序中提供的证据、依据，1、说明。2、农村人民公社工作条例。3、中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定。4、国务院办公厅转发林业部关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报的通知。5、四川省林权纠纷调处办法。6、林木林地权属争议处理办法。7、关于归还我柴山确权林权的申请。8、江安县林权证。9、原告身份证。10、原告情况说明。11、土地登记清册。该组证据拟证明原告在行政处理程序中提供的相关证据、依据。第四组证据，1、法律顾问建议书。2.林权证存根及楼房头生产队落实林权造册登记表、示意图。3、勘验记录。第五组证据，调查陈应红、李天才、罗尚林等人的调查笔录。第六组证据，调解会议记录及照片。适用的法律依据，《中华人民共和国森林法》，《四川省林权纠纷调处办法》，《国家林业部（82）林办字77号》，《江安县革命委员会文件》（江革发（80）083号）。
原告罗仕全的质证意见是，对被告水清镇政府的所有证据不予认可，其中第五组49-77号证据的调查记录我们不在场，全部否认。第四组证据中的林权证存根，只颁发了少部分土改证上的竹林，没有包括柴山，我们只得了竹林，没有包括柴山，其他与我们情况相同另外的柴山都没有归集体，同样我们的也不应归集体。第一组证据中10号调解申请原来我们没有收到，现在确有了，被告是造假，调解不合法。第三组证据是我们提供的，对政策依据和调处依据无意见。其中的土地登记清册登记的是竹林林权，不是柴山。第四组证据中的勘验记录因我们没有参加，不予认可。被告适用的法律依据不是调解纠纷的依据，不予认可。第六组证据的会议记录中，2017年6月那次我们没参加，2016年那次我们是参加了的，但没有提前15天向我们送达调解通知书，对调查记录和图纸我们也不认可。
被告江安县政府的质证意见是，这些证据、依据在复议阶段我们都看过了，对其真实性和证明目的都无异议。
第三人未发表质证意见。
被告江安县政府辩称，1、原告罗仕全称复议决定中认定的林地“入社”是玩文字游戏，不符合事实。根据1956年《高级农业生产合作社示范章程》第二条“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行各尽所能、按劳分配，不分男女老少，同工同酬”、第十三条第一款“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有”的规定，结合楼房头组陈应红、徐兴德、徐志全等人的证言，50年代中后期高级农业生产合作社时，农户土改时分得的土地、林地等重要生产资料均入社，仅仅留有部分房前屋后的零星树木自己使用，故原告称争议林地未入社不属实。2、原告称行政复议决定中认定的70年代初期种药材，集体土地置换是假的。根据水清镇新窝头村楼房头组陈应红、徐兴德、徐志全等人的证言，70年代初期，生产队因发展药材种植，以其他集体土地调换了罗尚林、罗九成、李绍平等农户的争议林地，且置换后的土地原告目前仍在耕种，故原告称未进行土地置换不属实。3、原告称复议决定中认定的因争议林地不在80年代颁发的林权证上，争议林地权属归集体所有的说法不成立。本机关认为：在50年代初土地改革时期，根据土地房屋所有权证载明的林地权属应归罗云昌所有，但在农业合作社中后期争议林地因支持调整已入社归生产队集体所有，在60年代初“四固定”时期，在群众要求和政策允许的情况下，生产队将争议林地分别划给了罗尚林、罗九成、李绍平等8户作为自留山使用，70年代初期，生产队因发展药材种植，以其他集体土地调换了争议林地，争议林地的权属仍为集体所有，且在80年代初“林业三定”时期，争议林地也未归属该组农户的林权范围内，故根据争议林地权属的前后情况，争议林地应属楼房头组集体所有。4、原告称根据《四川省林权纠纷调处办法》第十条的规定，县内的山林权属纠纷“四固定”时期也未确定权属的，可参照土地改革时期确定的权属来确定林权，原告方有土地证，争议林地的权属应该归其所有。本机关认为：根据争议林地权属的前后情况看，争议林地在农业合作社时期入社后权属未发生变化，始终归集体所有。虽然并未颁发权属证明给集体，但为尊重历史和现实状况，维护当地安定团结，被申请人将楼房头组三扇丘处的争议林地权属确定给楼房头组集体所有是适当的。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告江安县政府在法定期限内向本院提交了下列证据，调查王学伦、陈应红、徐兴德、徐志全的调查记录4份。
原告的质证意见是，王学伦的证言说法有错，他也不是我们生产队的。其他证人的年龄在1957年还没有达到18岁，证言没有效力。说土地进行了调换不是事实，我们现在没有得到双份的土地。
被告水清镇政府的质证意见是，对证据的三性均无意见。
第三人未发表质证意见。
第三人楼房头组述称，政府调查的情况基本都是属实的，请求维持政府的决定。
第三人楼房头组未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据认证如下：对原告举证的编号为34763的土地房产所有证存根、2017年楼房头生产队落实林权造册登记表两被告认可，本院予以采信；对邓伯贵、省林业厅、国家林业部等20人次的电话录音，因无法证实其真实性，本院不予采信；对李远云情况说明及身份证、政审表、退伍证具有真实性，但与本案林地争议无关联性，本院不予采用。对调解通知书符合法律规定的证据三性，本院予以采信；李绍平（又明李永志）墓碑帖与本案林地争议无关联性，本院不予采信。对水府发[2017]51号《水清镇人民政府关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用权纠纷处理的决定》、江府复决字[2018]2号《江安县人民政府行政复议决定书》系本案争议的法律文书，本院予以采用。对被告水清镇政府举证的第一组证据，系本案行政处理程序中程序性证据，本院予以采信，对该组证据中水府发[2017]51号《关于新窝头村楼房头组集体与李庆之间林地使用纠纷处理的决定》具有真实性，本院予以采用。第二组证据系第三人在行政处理阶段提供给被告水清镇政府的证据，本院对其真实性予以认可。第三组证据系原告在行政处理过程中提供给被告水清镇政府的证据，依据，本院对证据本身的真实性予以认可。第四组证据中，法律顾问建议书与本案林地争议无关联性，本院不予采用。林权证存根及楼房头生产队落实林权造册登记表、示意图、勘验记录具有证据三性，本院予以采信。第五组证据，调查陈应红、李天才、罗尚林等人的调查笔录具有证据三性，本院予以采信。第六组证据，调解会议记录及照片，具有证据三性，本院予以采信。对被告江安县政府举证的四份调查记录具有证据三性，本院予以采信。
经审理查明，原告罗仕全系江安县水清镇新窝头村楼房头村民组村民。我县在解放后的1952年开展了土地改革，政府于1953年2月1日，向罗云昌（原告罗仕全祖父）颁发了34763号土地房产所有证，确定分给罗云昌房屋、田地、林木，以及本案争议的小地名三扇丘的青杠山一段，该青杠山作为罗云昌户的柴山用途，含竹林在内其四至为：东本户后阳沟，南本户柴山，西李泽民柴山连界，北罗九成顺山田壁。在农业生产合作化时期的伙食团下放后，在60年代初，我县开展了“四固定”工作及“四清”运动。当时由于社员拥有的柴山面积差别大，由县工作组将该生产小队的柴山重新进行分配，对人平超出6平方丈柴山面积的，由该农户将超出部分收归集体，并按人平6平方丈的面积重新进行柴山分配，分配中，土改时分给李泽民、罗云昌的柴山也进行了重新分配，共分配给罗尚林、罗九成等八户社员。1973年，为响应县府发展集体经济的号召，生产队用其他土地调换了罗尚林、罗九成等八户社员的柴山，面积以4.2平方丈土地调换6平方丈柴山，调换后生产队即组织开荒，将本案争议林地用于种植夏橙、枳壳，生产队经营管理至1981年落实农村土地承包责任制时。在80年代初“林业三定”时期，对该生产队各农户的林地颁发了林权证，以原告户登记林地未在本案争议林地以内。落实承包责任制后，本案争议林地生产队作为发包人，分三次分别发包给本队社员罗尚林、李旭光（李泽民的儿子）、罗万银等人，承包人每年向生产队交纳承包费。最后一轮承包的承包人罗九成死亡后，由其子罗昌明继续承包经营。2007年，原告罗仕全以该林地系土改时分给其祖父罗云昌户的柴山为由，实际占有了该林地，罗昌明无法再继续承包经营。为此，原告罗仕全与第三人为该林地的使用权发生纠纷，经多次调解不能达成一致意见。2017年2月4日，第三人再次向被告水清镇政府申请调处，争议林地四至为：东至徐兴国自留地边，南至罗布清坟尾，西至高压线塔脚，北至罗昌明房后竹山轮坎，争议面积0.88亩。被告江安县水清镇人民政府于2017年2月14日予以受理后，于2017年2月16日向原告罗仕全及第三人楼房头组送达了《关于林权纠纷调处举证的通知》，涉事双方均提供了相应证据。后被告水清镇政府组织双方当事人进行调解，双方仍未达成一致意见。被告水清镇政府在经过调查、勘验现场后，于2017年11月30日作出水府发[2017]51号《关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用权纠纷处理的决定》，确定争议林地使用权归本案第三人楼房头村民组集体，该决定书于2017年12月5日送达原告。原告罗仕全不服该决定，向被告江安县政府提起行政复议，被告江安县政府经审阅双方提交的证据及调查王学伦、陈应红等四位证人后，于2018年3月29日作出江府复决字[2018]2号《行政复议决定书》，维持了被告水清镇政府作出的水府发[2017]51号《关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用权纠纷处理的决定》。原告罗仕全仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告水清镇政府是土地争议的处理机关，具有处理其行政辖区内土地权属争议的法定职责，其主体合法，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、三十条的规定，被告江安县政府属被告水清镇政府的上级行政机关，对下级行政机关作出的关于确认土地所有权或者使用权的决定不服的，属于其行政复议受案范围，故被告江安县政府属本案合法复议机关，其主体合法，系本案适格被告。
在我国解放初期，为尽快废除封建剥削的土地制度，在全国范围内进行了土地改革，废除、没收了地主等用以剥削农民的土地，分配给无地或少地的农民（或留作公有），实行了耕者有其田的土地制度。为保障农民已得土地的所有权，政府对农民颁发了土地所有证，此时的土地性质为私有。1952年普遍成立了初级农业生产合作社，1956年由初级社普遍转为高级社，该时期社员均入社，入社后原来分给农户的私有山林归集体所有，统一经营，取消初级社时期的土地分红。1958年又在高级社的基础上成立人民公社，该时期确立了山林无偿归公社所有。本案中，双方对土改时期政府将三扇丘的青杠山分给了李泽民、罗云昌两户并无异议。争议的焦点在于农业生产合作社时期至我县1964年开展四清运动期间，分给罗云昌的柴山是否入社或土地公有制后是否按当时政策进行过重新分配。因本案时间跨度长，各地落实党的政策时间不一，人们对相关政策的了解程度及对相关事实的记忆不一，再加上特殊历史时期均是按政策决策，故对于一些事实发生的具体时间和表述均有差异，但从证人的证词中及以后办理的其他村民的林权证的事实可以明确看出，本案涉及的争议林地在该期间确实被收回并进行了重新分配，此权属变化系因落实当时的政策发生的土地使用权合法变动，被告水清镇政府对本案的相关事实在现有条件下已基本查清。对原告罗仕全提出的在“林业三定”和“四固定”时期第三人没有办理林权依据，就应按照《四川省林权纠纷调处办法》等依据进行确权的诉讼主张，本院认为，该规定的应用系指在“林业三定”和“四固定”时期土地使用权没有经过合法变动的情形，而本案事实上双方争议的土地使用权，当时已经按政策经过了重新划分，属合法权属变动，故本院对原告罗仕全的该诉讼主张不予支持。在程序上，被告水清镇政府经过了受理、调解、调查、现场勘验等程序，在此基础上作出处理决定书并送达双方，告知了双方的救济途径及期限，其程序合法。被告江安县政府仅向本院举证了调查四位证人的调查记录，没有向本院提交有关程序是否合法的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”；“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，本案被告江安县政府应当对其复议程序的合法性承担举证责任，因未举证，应当认定被告江安县政府没有证据，其程序违法，但处理结果正确。被告水清镇政府依照《中华人民共和国森林法》第三条、第十七条；《四川省林权纠纷调处办法》第二条、第四条、第六条、第十七条、第三十二条的规定作出处理决定，其适用法律正确。被告江安县政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出复议决定，其适用法律正确。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”；第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款“原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”之规定，判决如下：
一、确认被告江安县人民政府于2018年3月29日作出的江府复决字[2018]2号《行政复议决定书》违法。
二、驳回原告罗仕全请求撤销水府发[2017]51号《关于新窝头村楼房头组集体与罗仕全之间林地使用权纠纷处理的决定》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗仕全负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。
审 判 长 薛 亮
人民陪审员 周乾高
人民陪审员 ＸＸ荣
二〇一八年六月二十六日
书 记 员 石寒池