贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）遵市法行终字第38号
上诉人（原审原告）黄梅。
委托代理人邹建忠，贵州远度律师事务所律师。
委托代理人龚建和，贵州远度律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局。
住所地：汇川区南京路。
法定代表人韩克庆，该局局长。
委托代理人余松，贵州金瑞律师事务所律师。
上诉人黄梅因违法用地行政处罚一案，不服遵义市汇川区人民法院（2013）汇行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月9日公开开庭审理了本案，上诉人黄梅的委托代理人邹建忠、龚建和，被上诉人贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局（以下简称开发区国土局）的委托代理人余松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2008年6月与汇川区高桥镇十字村签订《场地租赁合同》，租赁十字村千秋组的土地用于生产经营，合同签订后原告开始在租赁的场地上修建厂房和工棚经营遵义飞跃新型建筑材料厂。2013年1月7日被告对原告未经批准占用土地经营的行为进行立案，同年1月10日，被告对原告涉嫌违法用地进行调查。经调查，原告与高桥镇十字村村委会签订场地租赁合同，租赁十字村委会位于千秋组的集体土地，面积7亩，租期10年，约定租金为每年15980元，签订合同后开始动工。2013年1月11日被告对违法用地现场进行勘测及绘图，同时对比高桥镇土地利用总体规划图和现状图后，形成违法案件调查报告。分别于2013年2月20日、2013年5月6日向原告下达责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条之规定，于2013年6月3日对原告作出遵开国土资行处决字（2013）30号《行政处罚决定书》，决定：1、责令退还非法占用的集体土地5486.32平方米。2、没收非法占用土地修建的房屋275.01平方米。原告对该处罚决定不服，向遵义市人民政府申请复议，遵义市人民政府经复议作出了维持的复议决定，原告仍不服，遂向本院提起了行政诉讼请求予以撤销。
原审法院认为：依据《贵州省土地管理条例》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。县级以上人民政府和土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应依照各自职责，配合土地行政主管部门做好土地管理工作。”之规定，被告开发区国土局具有行使本辖区范围内土地管理的法定职权和主体资格。原告诉称被告作出处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该法律规定违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告于2008年6月使用承租土地，即使被告认为属于非法占用土地，也是在2年后才发现的，不应对原告进行处罚。但依据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》
（（1997）法行字第6号）“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”之规定，被告对原告作出的处罚未超过追诉时效。原告于2008年6月与十字村村委会签订《场地租赁协议》，并于合同签订后开始动工修建，共非法占用集体土地5486.32平方米。在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施275.01平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”之规定。原告未依法取得合法的用地手续，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”之规定，对原告作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当，依法应予支持。原告以被告的处罚决定适用法律错误，严重滞后于国家政策、滞后于经济发展为由，请求法院予以撤销的诉讼请求，本院依法不予支持。为此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”之规定，判决驳回原告黄梅的诉讼请求。案件受理费50元由原告黄梅承担。
黄梅不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人是在与高桥镇十字村签订了《场地租赁合同》后修建的建筑物及设施，十字村村委会有权出租集体土地，上诉人不存在违法占用土地。上诉人租赁土地开设企业，没有任何社会危害性。二、高桥镇十字村近十年来一直是遵义市建筑垃圾倾倒场地，被建筑垃圾覆盖的土地已不适合种植，将此种土地出租给企业使用，给村民带来了收益。被上诉人作为土地主管部门，有责任和义务根据十字村的特殊情况，充分考虑农民的利益，合理利用土地，保障农民的利益。三、被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条对上诉人作出处罚不适应国家政策、不适应遵义市经济的发展。被上诉人应学习先进地区经验，顺应经济发展。四、上诉人系2008年使用承租土地，被上诉人对上诉人的处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于处罚期限的规定。请求二审法院科学判决，撤销原审判决，依法改判。
被上诉人开发区国土局答辩称：一、答辩人认定上诉人违法占地的证据充分，有询问笔录、现场勘测图、高桥镇土地利用总体规划等佐证。二、上诉人擅自在集体土地上进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对其给予处罚，符合法律规定。一审法院判决证据充分、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉理由不足以使其违法行为合法化，请求二审法院依法维持原判。
当事人各方向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，一审法院认证合法。
二审查明的事实与一审查明的事实相同。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序，任何单位和个人使用土地首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有权审批的土地主管机关依法审批后方能使用，否则都属非法用地。本案中，上诉人虽然与汇川区高桥镇十字村签订了场地租赁合同，合同约定租赁十字村的土地用于生产经营，但上诉人未经土地主管机关审批，在租赁的场地上修建厂房、办公楼等建筑物，属于违反土地利用总体规划的情形。对未经批准即进行建设的行为，上诉人亦无异议。上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，依法应受处罚。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
上诉人称，上诉人是与高桥镇十字村签订了场地租赁合同后才修建的建筑物和其他设施，十字村村委会有权出租土地，不存在非法占用土地的上诉理由。十字村委会作为集体土地所有人，虽有权出租土地，但承租人只能在符合土地利用总体规划的前提下合理使用土地，十字村委会无权决定或批准涉案土地用于非农建设，故该上诉理由无法律依据，本院不予支持。
上诉人所持被上诉人对其处罚超过两年期限的上诉理由，根据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（（1997）法行字第6号）“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”之规定，上诉人在十字村土地上进行建设、生产，该状态至被处罚时仍在继续，被上诉人对上诉人作出的处罚未超过追诉时效。
上诉人所持被上诉人应考虑十字村特殊情况及学习先进地区经验的上诉理由，缺乏法律依据，也不能改变其违法用地的事实，本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人黄梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 李中臻
代理审判员 方 兵
二〇一四年五月十一日
书 记 员 冯再军