云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终169号
上诉人（一审原告）墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组一组。
负责人李得华，组长。
上诉人（一审原告）墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组二组。
负责人白继文，组长。
上诉人（一审原告）墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组三组。
负责人杨文华，组长。
上诉人（一审原告）墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组四组。
负责人白洪伟，组长。
上诉人（一审原告）墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组五组。
负责人白跃文，组长
五上诉人的共同委托代理人陶登，云南煜扬律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）墨江哈尼族自治县人民政府。
住所地：云南省普洱市墨江哈尼族自治县联珠镇南正街**号。
法定代表人杨建忠，县长。
出庭负责人徐荣华，副县长。
委托代理人丁成宏，墨江哈尼族自治县人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人周文杰，墨江哈尼族自治县人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）普洱市人民政府。
住所地：云南省普洱市思茅区北部新区行政中心。
法定代表人刘勇，市长。
委托代理人李松，普洱市人民政府法制办公室行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人刘俊廷，云南标点律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人墨江哈尼族自治县雅邑镇雅邑村民委员会大干田村民小组。
负责人罗琼英，组长。
第三人宗孝智，男，哈尼族，1950年11月20日生，住云南省普洱市墨江哈尼族自治县。
第三人宗应华，男，哈尼族，1983年9月2日生，住云南省普洱市墨江哈尼族自治县。
委托代理人宗孝智，身份信息同上，系宗应华大伯。代理权限：特别授权代理。
上诉人墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组一、二、三、四、五组（以下简称轩秀五个组）因诉墨江县人民政府（以下简称县政府）、普洱市人民政府（以下简称市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省普洱市中级人民法院（以下简称普洱中院）作出的（2017）云08行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人轩秀五个组的负责人李得华、白继文、杨文华、白洪伟、白跃文及其委托代理人陶登，被上诉人县政府的出庭负责人徐荣华及委托代理人丁成宏、周文杰，被上诉人市政府的委托代理人李松、刘俊廷，第三人墨江哈尼族自治县雅邑镇雅邑村民委员会大干田村民小组（以下简称大干田组）的负责人罗琼英，第三人宗孝智，第三人宗应华的委托代理人宗孝智到庭参加诉讼。本案审理中，经双方当事人协商一致申请进行和解，协调期间不计入审理期限。本案现已审理终结。
一审法院查明：本案争议土地从包产到户至2007年以前均未发生争议。2007年，轩秀××组将本案争议地流转给坝埔河的李文昌经营饭店，大干田组村民宗孝智以该块土地属于其农村土地承包合同内的“竹桥对面”地块为由向村委会、乡政府反映，李文昌以流转地块有争议索回订金未流转经营，大干田组与轩秀××组之间开始发生土地权属争议。楚江公路从争议地中经过，将争议地分为路上路下两部分，大干田组主张争议地块名为“竹桥对面、轩秀坝口”，轩秀××组主张争议地块名为“坝莫得四”。大干田组与轩秀××组对争议地块的纠纷，墨江哈尼族自治县雅邑镇人民政府（以下简称镇政府）经过多次组织调解，均未达成协议。2016年7月14日，大干田组向县政府提交确权申请书，墨江县国土资源局进行调查。县政府于2016年12月22日组织轩秀××组、大干田组、宗孝智、宗应华对争议地范围进行确认，争议各方签订了《雅邑村大干田组与座细村轩秀一、二、三、四、五组竹桥对面土地权属争议范围确认书》，对争议地范围进行确认，但调解仍未达成协议。2017年4月7日，县政府作出墨政发〔2017〕26号《墨江哈尼族自治县人民政府关于雅邑村大干田村民小组与座细村轩秀一二三四五村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），裁决争议地竹桥对面（轩秀坝口、坝莫得四）归大干田组所有，具体四至范围与《雅邑村大干田组与座细村轩秀一、二、三、四、五组竹桥对面土地权属争议范围确认书》（附件）一致。轩秀五个组对县政府《处理决定》不服，向市政府申请行政复议。2017年8月3日，市政府作出普政行复决字〔2017〕第4号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持县政府《处理决定》，轩秀××组仍不服，因而提起本案诉讼，请求撤销县政府作出的《处理决定》；撤销市政府作出的《复议决定》。
另查明，大干田组宗孝智户持有1992年《墨江县农村集体土地承包合同书（底册）》、1999年《农村集体土地延长承包合同书》（合同书编号：15011201）和2007年《农村土地承包经营权证》〔农地承包权证（2007)第15011201号〕中登记“竹桥对面”地块，坐落地点为竹桥对面，面积0.25亩。四至范围：东至（上）宗乔婼、南至（下）八挂果树、西至（左）梁子、北至（右）岩子边。宗应华户持有的1992年《墨江县农村集体土地承包合同书（底册）》、1999年《农村集体土地延长承包合同书》（合同书编号：15011218）及墨江县农经站保存的合同书（副本）中登记“轩秀坝口”地块，坐落地点为轩秀坝口，面积0.1亩。四至：东至（上）公路、南至（下）河、西至（左）岩子、北至（右）路。宗乔婼户持有的1992年《墨江县农村集体土地承包合同书（底册）》、1999年《农村集体土地延长承包合同书》（合同书编号：15011203）及墨江县农经站保存的合同书（副本)》和2007年的《农村土地承包经营权证》〔农地承包权证（2007）第15011203号〕中登记“轩秀坝口”地块，坐落地点为轩秀坝口，面积0.1亩。四至范围：东至（上）公路、南至（下）河、西至（左）岩子、北至（右）路。宗应华、宗乔婼承包合同的“轩秀坝口”地块名称、坐落地点和四至界线与争议地位于楚江公路下方部分吻合，宗孝智承包合同的“竹桥对面”地块四至界线与争议地现状不能完全吻合，但地块名称和坐落地点与争议地吻合。
1982年4月25日，墨江县委、县人大、原雅邑公社领导，原座细、雅邑大队干部，原轩秀五个生产队、大干田、布哈生产队代表共同调解形成《关于雅邑大队大干田、布哈两个队与坐细大队轩秀一、二、三、四、五个队山权林权界线调解协议》第一条“以楚江公路为起点，上至龙坝公社交界大箐，西科目小路直线山腰丫口万年青树直线经扯迫路干田直线以下，左止朵朵落坐箐（龙坝交界大箐），右止雅新桥斜对面大箐，以内的山权林权为大干田布哈两个队所属管理区域，以外的属轩秀西科目的管理区域，以此划定”；第二条“山权林权划定之日起，长期不变，不能随意侵占、破坏。违反者，按有关规定论处”；第三条“在此范围内的固定耕地仍不变，现谁耕种就归谁管理，不受侵犯，但不许毁林再扩大耕地范围，若有此事，按有关规定处理”。该调解协议明确允许插花地存在，谁耕种就归谁管理，不受侵犯。
2009年，大干田组村民宗孝智在争议地上种植香蕉，被轩秀二组的李乔安等人毁坏，宗孝智诉至法院，云南省墨江哈尼族自治县人民法院、普洱中院一、二审民事判决由李乔安赔偿宗孝智财产损失1062元。2012年，宗孝智在争议地上种植橡胶。同年6月17日，轩秀方的村民130余人将全部橡胶苗拔死，宗孝智向市、县、乡等相关部门多次信访，要求给予解决土地权属争议并要求轩秀方赔偿损失，但调解未果。
另查明，宗乔婼1995年至今下落不明。2017年1月10日，大干田组村民代表会决议原发包给宗乔婼的承包土地全部由宗孝智管理使用。
一审法院认为，本案争议焦点为县政府作出的《处理决定》行政行为是否合法。根据当事人诉辩中争议的相关问题，依法评判如下：一、关于当事人主张争议地块的名称与本案争议地块行政确权行政行为的关系问题。本案中，轩秀××组称争议地块名称为“坝莫得四”，大干田组称争议地块名称为“竹桥对面”，双方对争议地块名称各执一词，就本案行政争议而言，争议地块的名称并非本案行政争议的焦点，争议地块行政确权的合法性才是本案行政争议应解决的问题。本案因轩秀××组将土地流转给李文昌使用，大干田组宗孝智以该流转土地属于其承包合同内的“竹桥对面”承包土地提出异议引起争议，后来宗孝智在争议土地上种植香蕉被轩秀二组的李乔安等人毁坏而诉至法院，法院一、二审民事判决由李乔安赔偿宗孝智财产损失1062元。本案审理过程中，县政府提供了大干田组宗孝智、宗应华、宗乔婼户1999年《墨江县农村集体土地承包合同书（底册）》、1999年《农村集体土地延长承包合同书（副本）》，宗孝智、宗乔婼户2007年《农村土地承包经营权证》作为证据，证明宗孝智在承包地“竹桥对面”进行种植发生争议，县政府根据大干田组土地确权申请，按照土地承包合同记载地名“竹桥对面、轩秀坝口”争议地进行土地行政确权，并无不妥。而轩秀××组在本案审理过程中虽然提供部分本组成员的证人证言证明发生争议地块名为“坝莫得四”，但并未提供相关争议土地权属文书材料对其主张进行印证。因此，对轩秀五个组主张县政府土地行政确权所依据的土地承包合同书中的地名存在严重争议瑕疵的观点，应不予采纳。二、关于县政府《处理决定》行政行为事实是否清楚、证据是否充分的问题。根据墨江县国土局曾为解决纠纷调查材料，其中雅邑村委会大寨村民小组村民宗孝昌证实，其1990年至1993年在雅邑村委会任文书，宗孝智户的农村土地承包延期合同是其于1992年填写，当时参加人有村支部书记杨培兴、乡农经站周家明，竹桥对面地历属于大干田组；其于1996年至2000年任座细村村长，任职期间从未有过纠纷；雅邑村委会拉东村民小组村民宗家宝证实，1979年，其寨子年轻人到大沟头河打鱼床，亲眼看见竹桥对面公路上下地由大干田组所种，没有看见轩秀××组耕种；布哈村民小组村民宗开林证实，包产到户后第二、三年，看到大干田组人在耕种竹桥对面地，范围是轩秀到雅邑××路这块地，没有看见过轩秀组人种过；南温村委会西科目村民小组村民李德昌证实，从其记事起，竹桥对面地就由大干田组人耕种，当时是一块完整的地，后来挖路被隔开；轩秀一组村民白开侦、王万年笔录部分内容证实，在包产到户之前，大干田部分村民在争议地耕种过。以上证人证言与大干田组的主张及宗孝智、宗应华、宗乔婼户承包合同书及农村土地承包经营权证登记内容、法院民事判决书、《雅邑村大干田村民小组决议》、《关于雅邑大队大干田、布哈两个队与坐细大队轩秀一、二、三、四、五个队山权林权界线调解协议》、《土地权属界线协议书》、《墨江哈尼族自治县“两山一地”登记表》、《雅邑村大干田组与座细村轩秀一二三四五组竹桥对面土地权属争议范围确认书》、雅邑村委会和雅邑派出所证明形成证据链，证明争议地属于大干田组发包给宗孝智、宗应华、宗乔婼户的承包地。县政府主张其作出的《处理决定》事实清楚、证据充分的意见，应予采纳。轩秀××组提供座细村委会证明，证人杨某1、杨某2、杨某3、白某、杨某4、李某、宗某的证人证言，白阿者的《土地房产所有证》，现场照片及《关于雅邑大队大干田、布哈两个队与座细大队轩秀一、二、三、四、五个队山权林权界线调解协议书》五组证据不能形成完整的证据链，也未能提供争议地块属于轩秀××组历史凭证进行印证。据此，轩秀五个组所主张的证据证明力低于县政府提供证据的证明力，对轩秀五个组关于县政府作出的行政行为事实证据论证不充分的意见，应不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。本案中，县政府作为辖区集体土地所有权和使用权争议处理机关，对土地权属争议作出《处理决定》，属于履行法定职责，是本案适格被告；在本案实体处理过程中，县政府通过调查取证、组织调解，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”的规定，作出《处理决定》，适用法律正确。本案中，1983年实行农村土地承包至2007年前，轩秀××组与第三人大干田组并未因本案争议土地发生过纠纷，2007年因轩秀××组流转争议土地始发争议，县政府在处理本案过程中依据《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十八条、第二十条规定，进行实地调查取证，组织调解后无法达成协议的情况下，本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，作出《处理决定》，事实清楚、证据充分。县政府关于作出本案行政行为证据充分的答辩意见，应予支持；根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，由于轩秀××组不能提供强有力的证据证明争议土地属其所有，应对其主张承担举证不能的责任。轩秀五个组关于县政府《处理决定》行政行为证据不充分应当予以撤销的诉称意见，应不予支持；由于第三人大干田组、宗孝智、宗应华对其主张提供了争议土地来源的农村土地承包合同、经营权证等合法历史凭证进行印证，对第三人主张予以支持。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案争议土地属于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”情形的证据要件不足，县政府《处理决定》主文部分适用该法律条文不当，属于适用法律存在瑕疵，由于该瑕疵不影响本案实体内容的依法裁决，确认适用法律轻微违法，依法对县政府行政行为不予撤销。综上所述，县政府《处理决定》事实清楚、证据充分、行政行为适当；市政府《复议决定》程序合法。轩秀××组诉讼请求证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回轩秀××组的诉讼请求。案件受理费50元，由轩秀××组承担。
轩秀××组上诉称，其与本案第三人之间的土地权属争议持续近10年之久，双方多次协商无果。县政府作出的《处理决定》事实不清，证据不足，程序违法。县政府确定土地权属的凭证错误，不足以证明本案土地争议的事实内容。本案争议地在轩秀××组的行政区域范围内，第三人宗孝智的承包土地并不在《处理决定》认定的争议范围内，宗应华、宗乔婼两户承包土地在争议范围内的面积也并非《处理决定》中认定的0.45亩，县政府将轩秀××组行政区域内51亩集体土地确权给本案第三人大干田组无事实依据。县政府在作出权属确认之前实地调查时仅向第三人方进行调查，而没有通知轩秀××组及相关人员到场，且《处理决定》遗漏利害关系人宗乔婼为第三人，程序违法。第三人宗孝智在2007年争议发生后，多次擅自改变土地利用现状，种植作物激化矛盾引发纠纷，违反《土地权属争议调查处理办法》在先。市政府的《复议决定》维持了县政府的《处理决定》违法。一审判决适用法律错误。综上，请求二审法院撤销（2017）云08行初34号行政判决，并依法重新判决。
被上诉人县政府答辩称，县政府作出《处理决定》，是根据争议双方当事人的申请，经过实地调查核实相关证据材料，咨询相关知情人和当事人，本着尊重历史，照顾现实，有利于生产，有利于生活，有利于管理的原则,依法依职权作出的具体行政行为。其主体合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理内容适当。大干田组村民宗孝智、宗乔婼、宗应华户持有争议地合法有效的农村集体土地承包合同、农村集体土地延长承包合同、农村土地承包经营权证等土地权属证明，且与行政机关保存的底册一致，登记地块名称及坐落地点能够与争议地块吻合，以上证据材料均为国家行政主管机关依法依规依政策颁发的合法有效证件。关于轩秀××组认为第三人土地权属凭证仅登记0.45亩，县政府错误将其行政区域内50.55亩集体土地确权给本案第三人的主张，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十六条之规定，因证载面积与实地面积不相符，按实地四至界线计算土地面积具有相应的法律依据。县政府组织争议双方进行现场指界，调查调解。宗乔婼下落不明有雅邑村民委员会《证明》和雅邑镇派出所《证明》等证据证明，宗乔婼土地经村民会议决议由其兄宗孝智代为管理。县政府作出《处理决定》后已依法向各方送达。综上，请求二审法院驳回轩秀××组的上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称，市政府作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。县政府的调查笔录显示，上世纪50-60年代，就有大干田组村民在争议地耕种。大干田组村民宗孝智、宗应华、宗乔婼等户自1992年起就持有争议地范围内合法有效的农村集体土地承包合同、农村集体土地延长承包合同、农村土地承包经营权证等土地权属证明。县政府多次到实地组织双方调解，市政府在行政复议过程中，也到了现场竹桥对面，轩秀坝口进行查看，组织了争议双方进行指认，最终作出《复议决定》维持了县政府的《处理决定》。宗乔婼下落不明20年，村民小组有权指定代管人，本案不存在遗漏第三人。县政府、市政府作出的行政行为，主体适格，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院予以维持。
第三人大干田组陈述意见称，同意县政府、市政府的意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人宗孝智、宗应华陈述意见称，同意县政府、市政府的意见。宗孝智的承包地部分确在争议地范围内，县政府作出的《处理决定》正确，一审判决认定事实清楚。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。
一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。
二审庭审中，轩秀××组提交照片两张，欲作为本案新证据提交。本院认为上述照片不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，故本院对轩秀××组提交的照片不作为本案证据进行审查。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案县政府有权作出本案所诉《处理决定》，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案市政府作出《复议决定》维持了县政府作出的《处理决定》，故市政府亦是本案适格被告。
依照《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。本案经县政府调查核实，第三人大干田组已通过签订土地承包合同的形式将本案争议地进行了发包，部分承包人还领取了土地承包经营权证。虽然本案大干田组村民宗孝智户承包合同记载的四至界线与争议地现状并不能完全吻合，但根据县政府对知情人员的询问核实及相关民事裁判文书，能够证明大干田组对本案争议地进行了实际管理使用的情况。而本案轩秀××组并未提交有效证据证明本案争议地应归其所有。在此情形下，县政府依职权将本案争议地所有权确归大干田组所有，具有相应事实依据。同时，县政府作出本案被诉《处理决定》过程中，组织争议各方当事人进行了现场指界，明确了争议地四至范围，听取了各方意见，并进行了调解，作出本案被诉《处理决定》程序合法。市政府作出《复议决定》维持县政府《处理决定》，适用法律正确，程序合法。一审判决驳回轩秀××组的诉讼请求正确，应予维持。
综上，一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人轩秀××组提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人墨江哈尼族自治县雅邑镇座细村民委员会轩秀村民小组一、二、三、四、五组承担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 赵学军
审判员 赵 霁
二〇一八年十月二十三日
书记员 包欣鑫