湖北省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鄂民终569号
上诉人(原审原告)：襄阳嘉华融通投资有限公司。住所地：湖北省襄阳市襄州区莲山路**号。
法定代表人：杨波，该公司董事长。
委托代理人：丁永乐，湖北思扬律师事务所律师。
委托代理人：戴文琦，湖北炽升律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：襄阳市襄州区人民政府。住所地：湖北省襄阳市襄州区航空路187号
法定代表人：王士金，该区区长。
委托代理人：刘红刚，湖北春园律师事务所律师。
上诉人襄阳嘉华融通投资有限公司（以下简称嘉华公司）因与被上诉人襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）合同纠纷一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中民三初字第00102号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员孙刚担任审判长，审判员王赫、牛卓参加评议的合议庭，于2016年5月12日公开开庭进行了审理。上诉人嘉华公司的委托代理人丁永乐，被上诉人襄州区政府的委托代理人刘红刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
嘉华公司一审时诉称：一、嘉华公司、襄州区政府双方签订的合同合法有效，对双方的权利和义务约定明确。2010年5月20日，嘉华公司、襄州区政府签订《襄东新城投资合作框架协议》，约定双方合作开发襄东新城，其中甲方襄州区政府提供项目配套政策，乙方嘉华公司投资15亿元左右，在襄州区老城区与湖北深圳工业园的结合部，对唐白河北岸洪山头堤段进行加固改造；在湖北水利三团以东，唐白河铁路桥以西，航空路和老汉孟公路以南，唐白河以北之间的区域腾出河滩地1000亩左右；然后对该河滩地实施土地整理，并最终建成一个集商业、服务、居住于一体的襄东新城，其要点是：1、项目所有投资全部由嘉华公司承担。2、嘉华公司必须在15个月以内拿到项目行政许可批文。否则，前期投资损失全部由其承担。3、批文下发后襄州区政府与嘉华公司续签具体合作协议，襄州区政府提供项目配套政策。二、嘉华公司按约定如期拿回了项目的行政许可批文，履行了合同约定的主要义务。唐白河洪山头堤防加固工程的核心内容是将原堤南移250米左右，腾出部分可供建设的河滩地。这样减少河道行洪断面的涉水工程，要得到省水利厅、省河道局、省防办等职能部门、领导和专家的批准，是十分复杂和困难的。合同签订后，嘉华公司在原襄州区委区政府的直接领导和大力支持下，分别在北京和武汉成立二个工作专班，举全公司之力，投入大量人力、财力和精力，四处奔走努力，终于在2011年1月7日取得省水利厅批准的《关于襄阳市唐白河洪山头堤防加固工程实施方案的批复》，项目正式获得批准。随后嘉华公司根据原区委区政府主要领导的指示，又及时委托他方做出了襄东新城建设总体规划设计方案。在此期间，嘉华公司充分发挥民营企业在争取项目上的各种优势，以必须在15个月以内拿到省水利厅的批文为唯一标准，按照项目申报批准程序，做了许多常人无法想像的工作，也付出了巨大和必须的投入。三、襄州区政府违反协议的约定，严重损害了嘉华公司的合法利益，已构成根本性违约，并且其事实上已承认违约。1、省水利厅的批文下发后，嘉华公司按照双方协议约定，要求签订具体的合作协议并上报了双方多种具体合作方案，但因种种原因，襄州区政府一直未能与嘉华公司按约定签订具体的合作协议。2、2013年3月和5月，襄州区政府两次召开区政府专题会议，确定了新的唐白河洪山头堤防加固工程实施方案（施工图设计阶段），确定建设资金由区政府投入，完全违背了双方的约定，将嘉华公司抛在一边。2013年5月28日，襄州区政府举行了项目开工典礼，正式单方开工建设，目前堤防加固工程建设进程已经过半。3、2015年4月17日，襄州区政府常务会议决定对审计确定的部分予以解决，对审计不确定的费用，无法达成共识，可通过司法途径解决。目前襄州区政府已赔偿嘉华公司损失1716300元。襄州区政府事实上已承认其违约。四、嘉华公司直接投资数额巨大、资金占用时间长，损失难以估量，十分巨大。造成项目直接投资数额巨大的主要原因：1、是涉水项目审批的难度决定的。2、是项目的体量和复杂程度决定的。整个项目既是一个大型水利项目，设计堤防建设长4.672公里，堤防建设投资12052万元；也是一个大型土地一级整理项目，要将一千多亩河滩地整理成水、电、路、绿化配套的建设用地；还是一个超大体量的房地产开发项目，按照项目总体规划，建筑总面积200万平米，绿化面积90多公倾，总投资60亿元。3、是框架协议约定的嘉华公司必须在15个月内拿到批文的要求决定的。截止2015年4月30日，除襄州区政府已赔偿的1716300元外，嘉华公司在本项目上共计产生直接损失15386700元。并且投入资金占用时间已接近5年，其财务成本损失十分巨大。为便于计算财务成本的损失，嘉华公司仅主张从2010年8月24日注册资本金1000万元到账开始，按月息二分计算至付清日，作为对嘉华公司投入的利息损失的弥补。五、襄州区政府违约成本很低、可得利益巨大。项目行政许可批文下发后，整个项目已没有投资风险，并且项目投资收益非常可观。若严格按省水利厅批准的实施方案运作，项目腾出可供建设的土地在1000亩以上，仅项目土地出让净收益就在10个亿以上。后期房地产开发收益更是巨大。由于襄州区政府单方终止协议，嘉华公司已无法参与项目开发建设，可得利益损失巨大，考虑到本案的实际情况，嘉华公司暂时对可得利益部分损失保留诉权。请求判令：1、襄州区政府赔偿嘉华公司各项损失共计15386700元。2、襄州区政府赔偿嘉华公司利息损失（从2010年8月24日注册资本金1000万元到账开始，按月息二分计至付清日止）。3、襄州区政府承担本案诉讼费及其他因诉讼支出的费用。
原审法院查明：嘉华公司原名为襄樊嘉华融通投资有限公司，该名称于2010年7月20日进行预先核准，于2010年9月13日成立，经营范围为高新科技、商业项目的投资、物业管理、土地整理、百货零售、建筑工程施工、农业科技开发。2012年更名为襄阳嘉华融通投资有限公司。
2010年5月20日，嘉华公司、襄州区政府签订《襄东新城投资合作框架协议》，协议约定：1、合作内容。襄州区政府提供项目配套政策，嘉华公司投资15亿元左右，在襄州区老城区与湖北深圳工业园的结合部，对唐白河北岸洪山头堤段进行加固改造；在湖北水利三团以东，唐白河铁路桥以西，航空路和老汉孟公路以南，唐白河以北之间的区域腾出河滩地1000亩左右；然后对该河滩地实施土地整理，并最终建成一个集商业、服务、居住于一体的襄东新城。2、总体布局。项目建设以服务于湖北深圳工业园为出发点，总体布局突出三个重点：第一，沿航空路南侧，建成占地面积300亩左右的商业服务区。重点建设五星级酒店和商务酒店；大型超市和购物中心；商务办公、金融、娱乐及其他服务业。为湖北深圳工业园提供全方位的商旅服务。第二，沿唐白河北岸，建成占地面积300亩左右的高档居住区。为湖北深圳工业园中、高级管理人员提供高质量的居住服务。第三，用其他土地，建成占地面积400亩左右的精品居住区。为湖北深圳工业园普通员工提供舒心的居住服务。3、投资责任。项目土地一级开发和基础配套设施建设所需的以下投资，全部由嘉华公司承担。3.1堤防和涵闸工程建设所需投资。3.2填平、整治低洼河滩地工程所需投资。3.3地上附着物拆迁安置补偿所需投资。3.4项目地上附着物拆迁后，收回已发证土地所需经费。3.5项目土地上的骨干路网及水电等基层配套设施建设工程所需投资。3.6总长约4000米的滨河大道的硬化、美化、亮化等基础配套工程所需的投资。3.7争取湖北省水利厅行政许可批文和项目后续开发建设所需投资。4、配套政策。襄州区政府为嘉华公司提供以下配套政策：4.1按照襄阳区招商引资政策，比照已引进的类似项目，在湖北省水利厅的行政许可批文下发后，襄州区政府在综合评估和测算的基础上确定项目具体配套政策。4.2嘉华公司投入项目土地开发和基础配套设施建设的投资，按照政策规定，在项目土地摘牌时抵交襄州区政府应上交的土地出让金。4.3为切实保障嘉华公司前期投资的权益，襄州区政府应在堤防工程动工后，及时分批办理项目土地挂牌手续。4.4襄州区政府负责为嘉华公司在土地开发和项目建设中，创造宽松的投资环境。主要是：（1）搞好土地建设规划的调整，保证项目腾出的土地为商业或住宅用地。（2）补偿资金到位后，保证拆迁能按时推进。（3）鉴于项目土地整理难度较大，嘉华公司在获得项目土地后，开发建设时间在三年内完成。4.5嘉华公司以本项目为载体、以区直部门的名义向上争取到的资金，襄州区政府作为项目奖励资金予以奖励。5、前期筹备。5.1按国家河道管理的有关规定，唐白河洪山头堤段加固改造工程，必须获得湖北省水利厅的批准。只有湖北省水利厅的行政许可批文下发后，项目方能正式启动。5.2新建堤防规划设计方案上报和争取湖北省水利厅的行政许可批文由双方负责，嘉华公司具体实施。5.3襄阳区委、区政府成立项目筹备领导小组，确定专门领导负责，组成工作专班，开发商拨付专款固定专人配合，确保项目筹备工作的顺利推进。6、其他约定。6.1湖北省水利厅的行政许可批文下发后，双方正式签订项目投资合作协议。襄州区政府按本协议确定的原则，提供项目配套政策；嘉华公司依据上述约定履行投资、开发义务。6.2如争取不到湖北省水利厅的行政许可批文，本协议自动终止。双方互不追究任何责任。6.3协议有效期为15个月。
上述协议签字生效后，嘉华公司为了取得湖北省水利厅的行政许可批文，开始组织人力、物力开展工作。2010年6月，嘉华公司委托原襄樊市水利规划设计院对工程项目进行可行性研究，出具了《唐白河铁路桥至六两河大桥堤防加固工程可行性研究报告》；2010年7月委托襄樊地质工程勘察院对工程地质进行勘察，出具了《襄阳区唐白河铁路桥至六两河大桥右岸堤防除险加固工程地质勘察报告》（可行性研究阶段）；同月，委托武汉科岛地理信息工程有限公司对项目地形进行实测，绘制了《实测项目地形图》；同月，襄樊市襄阳区水利局组织领导和专家，召开项目可行性研究报告评审会，同意上报市水利局《关于呈报唐白河铁路桥至六两河大桥堤防除险加固可研报告的请示》（襄区水〔2010〕70号），此后襄樊市水利局向湖北省水利厅上报《关于审批唐白河铁路桥至六两河大桥堤防除险加固工程的可研报告的请示》。在此过程中，为了加快进度，嘉华公司根据聘请有关专家研究论证并向相关领导汇报认可后，重新调整方案，将可研方案直接变为实施方案。2010年8月，原襄樊市水利规划设计院受嘉华公司委托出具了《唐白河洪山头防洪堤工程实施方案》。2010年9月，襄阳市水利局向湖北省水利厅上报《关于请求审批襄阳市唐白河洪山头堤防加固工程实施方案的请示》（襄水文〔2010〕74号）。2010年12月，嘉华公司委托湖北省水利水电勘测设计院编制了《湖北省襄阳市唐白河洪山头堤防除险加固工程》规划、地勘、投资概算三个实施方案（审定本）。2010年12月4日，湖北省水利厅组织召开了《襄樊市唐白河洪山头防洪堤加固工程实施方案》审查会，组织专家和领导进行评审，最终通过了审查。2011年1月7日，湖北省水利厅下发《关于襄阳市唐白河洪山头堤防加固工程实施方案的批复》（鄂水利复〔2011〕7号），该批复基本同意《襄樊市唐白河洪山头防洪堤加固工程实施方案》（审定本），主要建设内容为基本同意加固洪山头堤防4.672KM（上起铁路桥，下至六两河大桥,桩号0＋0004＋672）；外江侧护坡以及堤顶道路4.672KM；填塘固基；新建铁路桥、马家沟、水利三团等三处排水涵闸，新建杨庄泵站。
2011年2月，嘉华公司为申报审批项目建设规划，聘请清华大学建筑设计研究院对项目进行规划设计，取得了清华大学建筑设计研究院出具的《襄阳滨江国际新城规划设计方案》，但该方案最终未获通过。2011年3月28日，襄阳市襄州区委、区政府办公室联合下文成立“襄东滨河新区建设工程指挥部”（下称襄东滨河新区指挥部），嘉华公司配合襄东滨河新区指挥部进行了设备购置和办公场所装修。2011年9月15日，嘉华公司向襄州区政府上报《襄东滨河新区基础设施工程建设转让BT合同要点》，区政府有关领导签署意见：请襄阳市相关部门专家参加专题汇报。2013年2月26日，嘉华公司向襄州区政府上报《关于抓紧推进襄东滨河新区项目的请示》，区政府有关领导签署意见：请有关人员听取汇报。后嘉华公司多次要求与襄州区政府签订正式合作协议未果，襄州区政府决定“堤防工程由区政府投入，后续建设资金以政府投入为主，市场运作、政府特批的方式筹集为辅”的原则进行本案项目的建设、开发，并于2013年5月28日举行了堤防加固工程开工典礼。2013年9月，嘉华公司向襄州区政府上报《关于要求解决与上届政府所签投资合同履行问题的请示》，区政府遂组成联合调查组对本案协议履行情况进行调查，结论为：解除原协议，责成有关部门对嘉华公司在项目中的实际投资进行审计，并给予合理补偿。2014年12月15日，襄州区审计局对嘉华公司在本案项目前期投入经费进行审计后出具了《关于襄阳嘉华公司对唐白河洪山头堤防加固项目前期投入经费的审计情况汇报》。结论为：唐白河洪山头堤防加固项目前期投入中勘察、设计费等技术性支出及指挥部费用1716300元确定为该项目支出，对于审计无法确定的费用15176200元，建议区工作专班及襄东滨河新区建设工程指挥部人员进一步核实。上述1716300元的明细为：1、武汉科岛地理信息工程有限公司测绘费9万元。2、襄樊地质工程勘察院勘察费2万元。3、襄樊市水利规划设计院设计方案费15万元。4、湖北省水利水电勘测设计院勘察设计费40万元。5、北京清汉即华建筑规划设计有限公司规划设计费580500元。6、指挥部购锅具、空调、桌椅，装修，借款475800元。
审计结束之后，襄州区政府向嘉华公司支付了1716300元费用，对嘉华公司主张的其他费用15176200元，双方无法达成一致，引起诉讼。
原审法院归纳本案争议焦点为：一、嘉华公司与襄州区政府签订的《襄东新城投资合作框架协议》是行政合同还是民事合同，双方之间纠纷是什么性质？二、嘉华公司主张的损失能否支持。原审法院分析评判如下：
关于争议焦点一。原审法院认为：嘉华公司与襄州区政府签订的《襄东新城投资合作框架协议》系双方当事人真实意思表示，该协议的主要内容是嘉华公司提供资金，与襄州区政府共同负责襄东新城新建堤防规划设计方案上报和湖北省水利厅行政许可批文争取，襄州区政府提供配套政策，嘉华公司投资进行后期建设开发，襄州区政府收取土地出让金，最终建成一个集商业、服务、居住于一体的襄东新城。因此，该合同虽是嘉华公司与具有行政管理职能的襄州区政府签订的，但合同内容系以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系，合同签订的目的也是为了促进经济发展、实现经济价值，而不是为了实施行政管理，故该合同为民事合同，双方之间因此产生的纠纷为民事纠纷。襄州区政府答辩称双方所签订的合同为行政合同，双方之间的纠纷属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款之规定的行政纠纷，于法不符，对其请求人民法院驳回嘉华公司的起诉，原审法院不予支持。
二、关于争议焦点二。
第一、襄州区政府是否应对嘉华公司的损失承担赔偿责任。原审法院认为：嘉华公司与襄州区政府在《襄东新城投资合作框架协议》中仅对合作的主要内容达成了共识，对合作的具体内容双方商定在湖北省水利厅的行政许可批文下发后再正式签订项目投资合作协议。因此，该协议属于预约合同。根据该预约合同的约定，正式合同签订的前提是唐白河洪山头堤段加固改造工程获得湖北省水利厅的批准。但嘉华公司委托专业部门、聘请专家进行工程地质勘察、水利水电勘察，制定可行性研究方案、水利水电勘查设计方案、工程实施方案、规划设计方案，并在2011年1月7日取得湖北省水利厅就其委托设计的方案下发同意批复后，襄州区政府却不与嘉华公司签订正式项目投资合作协议，依照《中华人民共和国合同法》第四十二条之规定，襄州区政府应向嘉华公司承担缔约过失责任，对嘉华公司的实际损失应承担赔偿责任。襄州区政府答辩称未与嘉华公司签订正式合同的原因是按照合作协议约定及2010政府第三次会议纪要的要求，嘉华公司应在15个月内获得长江水利委员会堤防改道加固资质批文、湖北省水利厅的批文、襄东新城规划及设计方案，但其仅获得湖北省水利厅的批文，责任在于嘉华公司。由于政府会议纪要内容并未写入《襄东新城投资合作框架协议》之中以作为嘉华公司的义务，故襄州区政府的该答辩理由不能成立。
第二、嘉华公司主张为履行框架协议支出15386673.85元是否应当支持。原审法院认为：嘉华公司在框架协议签订后完成了以下工作：1、前期工作咨询：聘请有关专家对整个项目的可行性进行研究论证。主要工作成果是原襄樊市水利规划设计院出具了《唐白河铁路桥至六两河大桥堤防加固工程可行性研究报告》、《唐白河洪山头防洪堤工程实施方案》。2、项目前期勘察：对项目的地形、地质、地貌进行勘察，从而进行项目工程规划设计。主要工作成果是委托原襄樊地质工程勘察院编制了《工程地质勘察报告》（可行性研究阶段），委托武汉科岛地理信息工程有限公司绘制了《实测项目地形图》。3、工程勘察设计：对本项目堤防加固工程规划设计。主要工作成果是委托湖北省水利水电勘测设计院编制了《湖北省襄阳市唐白河洪山头堤防除险加固工程》规划、地勘、投资概算三个实施方案（审定本）。4、取得了湖北省水利厅的批文。5、在湖北省水利厅批文下发后，制定项目建设总体规划方案。主要成果是委托清华大学规划研究院编制了《襄阳滨江国际新城规划设计方案》。嘉华公司完成上述工作实际支出的合理、合法的费用，襄州区政府应予承担。嘉华公司主张的15386673.85元支出，主要分类为专家及员工工资3170235元、办公用品及办公经费796894.53元、餐饮费759223.1元、差旅费258301.22元、烟酒副食6737340元、水利勘察代理费2600000元、礼品费1064680元，时间跨度为2010年1月至2015年4月。对于数额巨大的烟酒副食6737340元、礼品费1064680元，由于嘉华公司不能证明其合法性、关联性，原审法院不予支持；对于水利勘察代理费2600000元，由于收费主体为个人，不具收费的合法性，原审法院亦不予以支持；对于专家及员工工资、办公用品及办公经费、餐饮费、差旅费，这是嘉华公司完成上述工作过程中的必要支出。加之国家相关部门对项目前期工作咨询、项目前期勘察、项目工程勘察设计、制定项目建设总体规划方案等四项工作制定有相应收费标准，嘉华公司的支出低于标准收费，故对嘉华公司在工作期间支出的上述四项费用予以认定，公平、合理。本案协议签订的时间为2010年5月20日，襄州区政府将协议约定由投资施工的堤防加固工程转为自行投资施工，用行动表明不与嘉华公司签订正式合同的开工时间为2013年5月28日。嘉华公司在此期间支出的上述四项费用共计3676656元，应认定为嘉华公司的损失。
第三、嘉华公司主张的注册资金利息损失是否应当支持。原审法院认为：股东出资成立公司，是股东应尽的法定义务，无论该公司是否专为本案项目而成立，嘉华公司均无权主张注册资金利息损失。
综上，襄州区政府与嘉华公司签订的《襄东新城投资合作框架协议》系民事预约合同，双方之间的纠纷为民事纠纷。嘉华公司按照预约合同的约定取得湖北省水利厅行政许可批文后，襄州区政府不与其签订正式合作合同，因此而给嘉华公司造成的实际损失，襄州区政府应承担赔偿责任。对于嘉华公司所主张的损失，合法、合理部分，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十二条之规定，判决：一、襄阳市襄州区人民政府于本判决生效后十日内一次性赔偿襄阳嘉华融通投资有限公司损失3676656元。二、驳回襄阳嘉华融通投资有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费175736元，由襄阳市襄州区人民政府负担155726元，襄阳嘉华融通投资有限公司负担20000元。
嘉华公司不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：一、嘉华公司从2010年1月与襄州区政府磋商开始，就聘请专家和员工为项目开展进行多方调研和可行性研究。2013年5月28日开工典礼之后，嘉华公司仍就框架协议中除堤坝加固以外的其他项目与襄州区政府协商沟通，并在后期协助调查和审计，付出大量人力物力，直至政府支付赔偿金171万元，双方合同才正式终止。故嘉华公司在2010年1月至2015年4月30日期间的损失均应得到支持。二、嘉华公司作为一家民营企业，有自主开支的权利，不违反国家法律法规的禁止性规定，开支的合法性并不是本案的审查范围。嘉华公司所主张的项目前期工作咨询、项目前期勘察、项目工程勘察设计、制定项目建设总体规划方案等四项工作支出的费用，包括烟酒副食、礼品等费用支出，均低于国家标准，且均为必要支出，并出具了正规发票。故原审法院以嘉华公司主张的烟酒副食、礼品费与本案无关联性和合法性为由，不予支持，无法律依据。三、为确保在协议约定的15个月内拿到项目行政许可批文，及节约资金，嘉华公司聘请专业人员进行项目水利工程勘察设计的代理工作，为此支付的2600000元代理费客观存在，不违反国家禁止性规定，故该项费用应得到支持。四、嘉华公司为完成框架协议约定义务，前后投入近两千万元，由于襄州区政府违约，其财务损失巨大。为便于计算，嘉华公司仅主张2010年8月24日注册资本金1000万元到账开始，按月息二分计算至付清日，作为投入利息损失。该主张合理合法，原审判决不予认定，显属不当。五、《襄东新城投资合作框架协议》系生效合同，襄州区政府违反合同约定，应承担违约责任。原审法院认定襄州区政府承担缔约过失责任，属认定不当。请求判令：1、撤销原判，改判支持嘉华公司的全部诉讼请求；2、一、二审诉讼费由襄州区政府承担。
襄州区政府辩称：嘉华公司关于应支持2010年1月至2015年4月期间内全部的专家及员工工资、办公经费、餐饮费、差旅费损失的主张，依法不能成立。嘉华公司主张的烟酒副食、礼品费用及勘察设计费用均不应得到支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
嘉华公司在一审中提交的证据材料中涉及的领导批示、会议纪要等政府公文，虽为复印件，但均有相应公文编号，二审庭审中本院已要求襄州区政府提供同一公文编号的文件反驳上述证据的真实性，襄州区政府未在指定期限内提供证据，应承担举证不力的后果，本院对上述证据的真实性予以确认。根据上述文件及一审法院采信的其他证据，本院另查明：2010年3月3日，襄阳区委办公室将《襄东新城投资项目合作意向书》草稿提交襄阳区政府主要领导审定，襄阳区政府决定进行专题研究。2010年6月10日襄樊市襄阳区招商引资领导小组（2010）第3号会议纪要载明：嘉华融通投资基金管理（北京）有限公司拟投资15亿元，对唐白河北岸洪山头堤段进行加固改造，对约1000亩河滩地进行整理，建成襄东新城，会议决定，先与投资方签订框架协议，待投资方取得长江管理委员会出具的堤防改道加固资质批文后，再洽谈项目建设的具体细节和签订正式协议。2010年8月24日，嘉华公司验资账户注入1000万元注册资本。2011年6月13日，襄东滨河新区指挥部向襄州区政府提交襄州区政府与嘉华公司《襄东滨河新区投资合作协议》草稿，襄州区政府主要领导批示，没有必要签订总体协议，可就规划设计、基础设施BT等分项达成协议。2012年11月8日，襄州区政府作出襄政办发（2012）155号《关于成立唐白河洪山头防洪堤恢复加固工程项目建设协调指挥部的通知》，决定成立唐白河洪山头防洪堤恢复加固工程项目建设协调指挥部。2013年3月1日襄州区政府作出《关于襄州区唐白河洪山头堤防加固工程实施工作的专题纪要》，决定对唐白河洪山头堤防加固工程在全国范围内公开招标，建设资金由区财政投入，后续建设资金以政府投入为主，市场运作、政府特批的方式筹集为辅。2013年11月30日，襄州区联合调查组向襄州区政府提交关于唐白河洪山头堤防加固项目协议履行情况的调查报告，文件处理笺的承办部门意见载明：建议：1、区政府与嘉华公司所签项目协议合法有效；2、嘉华公司在项目前期筹备中所投入全部经费，须经审计并出具审计结果，作为补偿依据；3、鉴于嘉华公司在近4年时间所做的艰苦努力，建议区政府对嘉华公司200亩建设用地要求给予适当考虑；4、在双方协议基础上，签订补偿协议，同时解除原签订的项目框架协议。襄州区政府主要领导批示：听一次汇报，专题会研究。2015年4月7日，嘉华公司向襄州区政府提交《关于区政府单方面中止襄东新城合作协议问题的请示》，襄州区政府主要领导批示请工作专班按政策处理。2015年4月27日，襄州区政府作出的区政府常务会议纪要载明：会议听取和广泛讨论了关于唐白河洪山头堤防加固项目协议履行情况的汇报，鉴于市城建规划调整和嘉华公司所做的规划设计没有通过市规划局审批，会议决定，对于区审计局已审计确定的项目支出费用，予以解决，对于审计不确定的费用，无法达成共识，可通过司法途径解决。涉案项目的后续开发情况，襄州区政府庭审时陈述，唐白河洪山头堤防加固及河滩地的基础设施建设由襄州区政府出资建设，部分土地使用权已出让第三方。
本院认为：嘉华公司与襄州区政府签订《襄东新城投资合作框架协议》，就襄州区政府提供配套政策，嘉华公司在约定区域投资建设，负责对唐白河北岸洪山头堤段进行裁弯取直的加固改造，对腾出的河滩地约1000亩进行包含堤防、土地整理、拆迁、水电路网、争取湖北省水利厅行政许可批文和项目后续开发建设所需投资等在内的基础配套设施建设的投资，嘉华公司土地开发和基础配套设施建设的投资，在项目土地摘牌时抵缴土地出让金等事项上双方已达成一致意见。协议同时约定，项目的实施，必须获得湖北省水利厅的批准，新建堤防规划设计方案上报和争取湖北省水利厅的行政许可批文由嘉华公司具体实施，在15个月内争取批文，批文下发后，双方正式签订项目投资合作协议。根据上述约定，《襄东新城投资合作框架协议》已具备合意性、约束性、确定性和期限性四项特性，为附条件签订本约的预约合同。通说认为，预约合同既有预设的本约合同中的权利义务关系，也有预约合同本身的标的即双方负有订立本约合同的权利义务，因此预约合同是以签订本约合同为目的的独立契约，双方均应受其约束，依据诚实信用原则与公平原则履行。对于本案预约合同的法律适用。首先，《襄东新城投资合作框架协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，为有效合同。其次，对于预约合同，《中华人民共和国合同法》分则中无明文规定，依据《中华人民共和国合同法》第一百七十四条关于“法律对于其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照买卖合同的有关规定”的规定，对于预约合同的违约责任，应参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“当事人签订认购书、订购书、预定书、意向书、备忘录等预约合同，约定在将来一定期限内订立买卖合同，乙方不履行订立买卖合同的义务，对方请求其承担预约合同违约责任或者要求解除预约合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持”的规定认定违反预约合同的违约责任。
《襄东新城投资合作框架协议》签订后，嘉华公司已在约定的15个月期间内于2011年1月7日取得了湖北省水利厅的批文即鄂水利复（2011）7号《关于襄阳市唐白河洪山头堤防加固工程实施方案的批复》，双方签订本约的条件已经满足，在嘉华公司已经进行了前期工作咨询、项目前期勘查、工程勘察设计、制定项目建设总体规划等大量工作，配合襄州区政府设立的襄东滨河新区建设工程指挥部进行设备购置和办公场所装修，并多次请示汇报请求签订正式合作协议的情况下，襄州区换届政府未撤销襄东滨河新区建设工程指挥部，另行设立唐白河洪山头防洪堤恢复加固工程项目建设协调指挥部，并自行出资进行堤防加固工程和基础设施建设，将腾出的河滩地土地使用权逐步出让给第三方，损害了嘉华公司基于预约合同的签订及履行事实而产生的对签订正式合作协议的合理期待，并致嘉华公司就项目开发获得收益的信赖利益落空，襄州区政府的上述行为违反《襄东新城投资合作框架协议》的约定，拖延与嘉华公司签订本约合同，其行为构成违约，应参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，对嘉华公司造成损失承担违约赔偿责任。
对于预约合同的违约赔偿范围。通说认为，预约违约的损失在总体上应相当于本约的缔约过失责任范围，相当于本约的信赖利益损失，对信赖利益的赔偿以不超过履行利益为限。信赖利益通常包括所受损失与所失利益。其中，所受损失包括：缔约费用、准备履行所需费用、已付金钱的利息等。所失利益主要指另失订约机会的损害。因此，订立预约合同所支付的各项费用、准备签订本约所支付的费用、已付款项的法定孳息均属预约合同违约的损失赔偿范围。
本案中，嘉华公司诉请襄州区政府赔偿的各项损失包括支出损失15386673.85元、注册资本金1000万元按月利率2%计算的利息损失。就上述损害赔偿主张，应以信赖利益为限，从利益平衡和诚实信用、公平原则出发，结合案件实际情况，综合考虑守约方的履行情况，违约方的过错程度、合理成本支出等因素进行裁量。本院分项评述如下：
嘉华公司主张的15386673.85元支出损失，原审法院分类为：专家及员工工资3170235元、办公用品及办公经费796894.53元、餐饮费759223.1元、差旅费258301.22元、烟酒副食6737340元、水利勘察代理费2600000元、礼品费1064680元，时间跨度为2010年1月至2015年4月。
对于专家及员工工资、办公用品及办公经费、餐饮费、差旅费四项费用，原审法院认定从预约合同签订的2010年5月20日至2013年5月28日堤防工程开工期间的费用共3676656元，双方均未提出上诉，本院予以确认。就嘉华公司上诉主张的2010年1月至2010年5月20日、2013年5月28日至2015年4月的上述四项费用，经查，嘉华公司是以进行涉案项目开发为目的而设立的公司，公司成立后，未从事与项目工程无关的其他经营活动，亦无任何盈利，在签订本约的订约机会彻底落空后，嘉华公司准备通过签订本约进行涉案工程开发获得盈利的期待利益也已丧失，故虽预约合同已成功签订，但为签订预约合同和准备签订本约所支出的费用已无从弥补，构成订立预约合同和准备签订本约所支付的各项费用损失。经计算，2010年1月至2010年5月20日上述四项费用损失为151902元，根据前述认定，襄州区政府应当予以赔偿。对于2013年5月28日至2015年4月的上述四项费用，虽然2013年5月28日襄州区政府开始堤防工程的加固的开工建设，但预约合同约定将来订立本约的内容不限于堤防工程一项，襄州区政府也从未向嘉华公司发出过解除预约合同的通知，同时，从双方的沟通事实看，嘉华公司持续向襄州区政府请示汇报，试图通过变通方式参与项目开发，襄州区政府亦成立联合调查组，认可预约合同有有效性，同意与嘉华公司协商，并曾考虑过嘉华公司提出的200亩建设用地的请求，至2015年4月7日嘉华公司再次向襄州区政府进行请示，2015年4月27日，襄州区政府作出区政府常务会议纪要，决定对审计确定的项目支出费用予以解决，审计不确定的费用，通过司法途径解决后，嘉华公司对于订立本约的期待方彻底无望，因此，2013年5月28日至2015年4月的上述四项费用亦属合理支出，经核算，此期间的四项费用损失为500328.4元，襄州区政府应当予以赔偿。嘉华公司2010年1月至2010年5月20日及2013年5月28日至2015年4月27日期间支付的四项费用的损失，共计652230.4元。加上原审法院认定的3676656元，共计4328886.4元。
对于水利勘察代理费，原审法院以收费主体为个人为由不予支持，除该理由外，考虑到嘉华公司未提交证据证明收费主体从事了与项目有关的实质性事务工作，原审法院的该项认定并无不当。
对于烟酒副食、礼品费，嘉华公司称在餐饮费外单独购买，用于项目的前期推进，两项费用发生在2010年1月至2015年4月期间，虽有发票证明实际发生，但费用共700余万元，过于庞大，考虑到嘉华公司未进一步举证证实上述开支的合法性与合理性，本院不予支持。
对嘉华公司主张的注册资本1000万元的利息损失。嘉华公司股东履行对嘉华公司的法定出资义务向嘉华公司缴纳注册资本1000万元，嘉华公司就注册资本主张利息损失无法律依据，本院不予支持。
此外，从嘉华公司在履行预约合同中并无违约行为，却因襄州区政府的原因双方未能签订本约合同，嘉华公司的信赖利益严重受损，而上述认定的嘉华公司损失应远低于嘉华公司所受的实际损失，襄州区政府却已实际享受嘉华公司的艰苦努力所取得的工作成果带来的利益等因素考量，从利益衡平出发，在上述损失认定的基础上，本院酌情认定襄州区政府应另行赔偿嘉华公司损失200万元。上述损失合计6328886.4元。
综上，原审判决认定事实部分不清，适用法律不当，实体处理欠妥。经合议庭评议，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中民三初字第00102号民事判决；
二、襄阳市襄州区人民政府于本判决生效之日起十日内向襄阳嘉华融通投资有限公司赔偿损失6328886.4元；
三、驳回襄阳嘉华融通投资有限公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行上述给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费175736元，由襄阳嘉华融通投资有限公司负担20000元，襄阳市襄州区人民政府负担155726元；二审案件受理费92060元，由襄阳嘉华融通投资有限公司负担10000元，襄阳市襄州区人民政府负担82060元。
本判决为终审判决。
审判长 孙刚
审判员 王赫
审判员 牛卓
二〇一六年七月二十二日
书记员 李婷