江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏03行初353号
原告暨诉讼代表人杜飞，男，1975年6月8日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告暨诉讼代表人杜存中，男，1964年1月11日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告暨诉讼代表人怀龙贵，男，1963年9月9日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告暨诉讼代表人郭思义，男，1953年7月3日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告姜红民，男，1969年9月18日生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱聪，男，1993年7月28日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜勇，男，1978年12月14日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱一强，男，1974年4月2日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告怀井龙，男，1978年7月15日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告张朝阳，男，1978年8月27日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜存伍，男，1963年4月21日出生，汉族，住江苏省宁县。
原告张朝亚，男，1966年10月22日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告姜红春，男，1962年7月28日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜明，男，1981年5月23日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜永桂，男，1971年7月18日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱绍宇，男，1969年2月3日出生，汉族，江苏省睢宁县。
原告杜存现，男，1966年7月5日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜存良，男，1969年8月8日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜军，男，1968年10月30日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱述翠，男，1959年10月3日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱军，男，1973年11月22日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜军胜，男，1979年3月9日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜荔芝，女，1960年7月22日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱述伦，男，1944年8月22日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告姜华，男，1971年1月21日出生,汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱硕，男，1992年2月4日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告怀龙杭，男，1971年3月7日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告张志伟，男，1995年12月3日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜梓源，男，1990年3月26日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告杜存建，男，1986年11月5日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
原告邱述贵，男，1964年12月10日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。
被告睢宁县人民政府，住所地江苏省睢宁县行政办公中心。
法定代表人朱明泉，县长。
出庭应诉负责人王裕民，副县长。
委托代理人王维，睢宁县国土资源局工作人员。
委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
被告睢宁县睢河街道办事处，住所地江苏省睢宁县环宇大道**号。
法定代表人李慧，主任。
出庭应诉负责人李军，政法委员。
委托代理人吴治中，江苏仁台律师事务所律师。
原告杜飞、杜存中、怀龙贵、郭思义、姜红民、邱聪、杜勇、邱一强、怀井龙、张朝阳、杜存伍、张朝亚、姜红春、杜明、杜永桂、邱绍宇、杜存现、杜存良、杜军、邱述翠、邱军、杜军胜、杜荔芝、邱述伦、姜华、邱硕、怀龙杭、张志伟、杜梓源、杜存建、邱述贵（以下简称原告杜飞等31人）诉被告睢宁县人民政府、睢宁县睢河街道办事处土地行政管理一案，本院于2017年8月14日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告杜飞等31人推选的诉讼代表人杜飞、杜存中、怀龙贵、郭思义及委托代理人张元江，被告睢宁县人民政府出庭负责人王裕民及委托代理人王维、陈向东，被告睢宁县睢河街道办事处的出庭负责人李军及委托代理人吴治中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杜飞等31人诉称，原告系睢宁县道办事处邱洼村村民，2017年开始，被告睢宁县道办事处对原告村庄进行征收，并于2017年4月21日上午召开誓师大会，征收土地4200亩，涉及农户1762户，原告土地也在征收之列。被告睢宁县道办事处还发布《高铁商务区（核心区）房屋拆迁补偿安置方案（意见稿）》。后来，原告通过申请政府信息公开得知，原告所在区域的土地征收信息不存在，事实上邱洼村只征收了1.1163公顷土地，扣除耕地面积1.0577公顷，征收建设用地的面积仅为0.879亩，仅村委会和村卫生室（已被拆除）的面积就足够了，其余土地并不在征收之列。被告假借征收之名，少批多占，属于违法用地。特提起诉讼，请求判令：1.确认被告少批多占土地行为违法，责令被告停止违法行为；2.责令被告明确被批准征收土地的具体位置。
原告向本院提交了以下证据：
证据1、被告睢宁县道办事处于2017年2月23日发布《高铁商务区（核心区）房屋拆迁补偿安置方案（意见稿）》；
证据2、2017年4月22日今日睢宁日报（周末版）刊文：《睢河街道：以党员干部示范带动坚决打赢征地拆迁攻坚战》；
证据3、睢河街道棚改区改造拆迁指挥部于2017年7月17日发布的《致睢河街道傅楼、邱洼、王小楼棚改地块被拆迁户一封信》；
证据4、便民服务手册中公布的《北外环路北侧、中山北路延伸段西侧、濉河北路延伸段东侧棚户区房屋拆迁补偿安置方案》，其中引用的是苏政地[2016]4052号征地批复；
以上四组证据证明：被告在征收过程中执行的是苏政地[2016]4052号征地批复，其将邱洼村整体纳入征收范围是错误的。
证据5、睢宁县国土资源局分别对张邦圣、杜飞、邱聪、杜超、邱述义、邱述功、杜长州、杜震、杜建坤、怀勇、张伟、邱永进、杜存建、杜军胜等人的政府信息公开申请作出的答复书，证明：睢宁县国土资源局明确答复上述村民的住宅所涉政府征地批文的信息不存在，其住宅不在征收范围内，但事实上部分村民（如杜存建等）已与被告睢宁县道办事处签订了房屋拆迁补偿协议书，对房屋也进行了评估，即使没有签订补偿协议的村民（包括本案原告在内），也均已收到了相关部门的房屋拆迁补偿安置补偿分户报告单，被告存在违法占地行为；
证据6、原告杜飞等31人的房屋、土地权属证书或户籍身份证明，证明：诉争土地与原告存在利害关系，原告有权起诉；
证据7、睢宁县国土资源局于2016年7月21日发布的《征地补偿安置方案公告》，证明：政府对邱洼村土地实施征收，执行的苏政地[2016]4052号征地批复；
证据8、睢宁县人民政府于2016年7月21日发布的《关于征收土地的通告》（睢政通［2016］12号），证明：该文件载明原告所在的邱洼村征收土地总面积是1.1163公顷，其中耕地1.0577公顷，建设用地还不到1亩。
被告睢宁县人民政府辩称：1、睢宁县人民政府征收土地的行为合法。原告起诉所涉及的土地为高铁棚户区建设项目规划用地，位于睢宁县邱洼社区，征收面积为64.7441公顷，包含2016工1-9、2016工1-10、2016工1-11、2016工2-1、2016工2-2、2016工3-3、2016工3-4、2016工4-1、2016挂1-3、2016挂3-5共计10个地块。因城市建设需要，依据《土地管理法》第四十四条和《建设用地审查报批管理办法》第七条的规定，睢宁县人民政府将该地块报请省政府批准征收。以上地块在报批征收过程中，睢宁县国土资源局均严格按照法律规定履行征前告知、地类确认程序，下发《征地告知书》并张贴公示，明确告知了征收土地的范围、征地补偿标准以及被征地农民的安置途径。同时对该地块地类性质进行了实地调查，并由社区负责人填写了《征地调查结果确认表》。睢宁县国土资源局按照征地报批规定，编制了“一书三方案”，经睢宁县人民政府审核后，上报省政府审批，省政府同意将该地块征收为国有。根据省政府批复，睢宁县人民政府按照批准的征收方案依法对该地块实施了征收。睢宁县人民政府均分别发布了《关于征收土地的通告》，睢宁县国土资源局也均发布了《征地补偿安置方案公告》，并张贴公示，程序合法。2、原告不能同时对本村集体土地和其个人宅基地的征收提起诉讼。3、原告要求被告明确被批准征收土地的具体位置，这属于政府信息公开范围，不宜在行政诉讼中作为单独的诉讼请求提出。综上所述，被告睢宁县人民政府的征收行为符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告睢宁县人民政府向本院提交以下证据：
证据1、江苏省人民政府作出的苏政地[2016]5010号、苏政地[2016]5015号、苏政地[2016]5011号、苏政地[2016]5016号、苏政地[2016]4052号、苏政地[2016]4054号批复，证明：邱洼社区有关土地已被依法批准征收。
证据2、睢宁县人民政府作出的睢政通[2016]13号、睢政通[2016]16号、睢政通[2016]11号、睢政通[2016]17号、睢政通[2016]12号、睢政通[2016]14号《关于征收土地的通告》，证明：江苏省人民政府批准征收邱洼社区土地后，睢宁县人民政府发布了征收土地通告。
证据3、睢宁县国土资源局《征地补偿安置方案公告》，证明：江苏省人民政府批准征收邱洼村土地后，睢宁县人民政府发布了征地补偿安置方案公告。
证据4、涉邱洼社区土地征收勘测定界图，分别为：编号2016-工1-10号0.0881公顷、编号2016-工1-11号10.4740公顷、编号2016-工1-9号0.8357公顷、编号2016-工2-1号17.6040公顷、编号2016-工2-2号6.3902公顷、编号2016-工3-3号15.0410公顷、编号2016-工3-4号5.9976公顷、编号2016-工4-1号5.1128公顷、编号2016-挂3-5号1.1163公顷、编号2016-挂1-03号2.0844公顷，证明：邱洼社区被征土地的面积、界址以及位置等具体情况。
证据5、睢宁县人民政府《关于征收土地的通告》、睢宁县国土资源局《征地补偿安置方案公告》的张贴照片，证明：相关公告依法在邱洼社区居委会宣传栏进行了张贴公示。
证据6、征地影像图、示意图，证明：涉诉原告的房屋在历次批文中的位置，从影像图中显示邱洼社区绝大多数村民都在征收范围内，小部分在征收范围之外。
证据7、征地明细表，证明：历次征收地块的面积、顺序、时间、批文、批号等具体情况。
被告睢宁县道办事处辩称：1、睢宁县道办事处未实施少批多占土地的违法行为，原告针对睢宁县道办事处的诉讼请求不能成立。高铁棚户区建设项目规划用地由睢宁县人民政府报经江苏省人民政府批准而征收为国有土地，本案31名原告的房屋及院落，有的处于征收范围，有的不处于征收范围。目前睢宁县人民政府及睢宁县道办事处正依照上级文件实施征收的前期工作，既没有对原告的房屋和土地实施强制拆迁或占用，更没有在批准土地范围之外实施强拆或占用，原告所谓的“少批多占”行为并不存在。2、原告要求明确被批准征收土地的具体位置，这属于政府信息公开范围，且睢宁县道办事处已经进行了公示。在江苏省人民政府作出征地批复之后，睢宁县人民政府发布了《关于征收土地的通告》，睢宁县国土资源局发布了《征地补偿安置方案公告》，睢宁县道办事处也作了大量摸底、宣传、征询等工作，对于征收土地的位置、面积已有公示。3、原告31人在本案中一并主张权利不符合法律规定。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法予以驳回。
被告睢宁县道办事处未提供证据。
经本院庭前组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见。对于原告杜飞等31人提供的证据，被告睢宁县人民政府质证认为：证据1真实性不好确认，无法确认制作时间、制作人及制作地点等，且作为意见稿，并不是确定性的补偿安置方案，也不是有效的执行依据；证据2真实性无异议，但与本案没有关联性，文章内容涉及的是对违章建筑进行整治，并非拆迁补偿安置问题，与原告的主张存在差距；证据3是对拆迁安置标准及奖励办法的描述，与原告诉称的拆迁范围无关，不能证明原告的主张；证据4是真实性的，主要涉及苏政地[2016]4052号征地批复所涉地块的补偿安置，被告已经公示了相关补偿安置方案，事实上，邱洼社区另有许多地块经过省人民政府审批进行征收，不仅仅是苏政地[2016]4052号批复所涉及的1.1163公顷土地；证据5大部分政府信息公开申请人不是本案原告，相关答复与本案无关联性，答复内容表明申请人的房屋不在审批征收的范围内，虽然一部分没有征收的人签订了拆迁安置协议，也有自愿进行拆迁补偿的，但均是双方自愿达成的协议，与本案没有联性，至于原告所述的评估是经评估公司进行的，不是被告作出的行政行为，对原告的权利义务也未造成影响，故该证据与本案没有关联性；证据6本案大部分原告都是邱洼社区居民，也提供了宅基地使用权证，但也有部分原告未提供有效证据，不能证明与本案存在利害关系；证据7、证据8均是真实的，但土地征收不限于苏政地[2016]4052号征地批复一个文件，共有多个批文，涉及多个地块。被告睢宁县道办事处质证认为：证据1真实性无异议，意见稿重点是用来宣传补偿安置方案，并没有对土地征收范围进行界定，不能证明原告的主张，且该意见稿中记载是根据江苏省人民政府苏征地[2016]4052号等建设用地批复，足以说明相关土地的征收不限于一个征地批复，事实上邱洼社区的土地涉及的征地批复有六份，被告为了表述的方便才以苏征地[2016]4052号征地批复作为开头，其他征地批复以“等”的形式略去，这在意见稿以及报纸宣传中使用是适当的；证据2真实性无异议，但文章中并没有界定征收土地的范围，与原告的主张没有关联；证据3真实性没有异议，信的主要内容是对拆迁户的一些优惠措施的宣传，没有涉及到土地征收范围，与本案没有关联性；证据4涉及省政府的文件和睢宁县人民政府征收土地方案公告所引用的文件号，分别使用了“[2016]4052号等”、“12号等”字样，可见征收土地的依据不限于一份征地批复，作为便民服务手册用语，这种表述合情合理的；证据5不能证明原告的主张，原告诉称的是被告少批多占土地，该组证据并不能证明被告占用了原告的土地，至于原告的宅基地是否在批准征收范围内，因被告目前并没有实施占用原告土地的行为，故该组证据不能证明原告的主张；证据6、证据7、证据8均认同被告睢宁县人民政府的质证意见。
对于被告睢宁县人民政府提供的证据，原告杜飞等31人质证认为：原告起诉针对的只是苏政地[2016]4052号批复，原告所见到的也只是这个批复，其他文件原告没有见过，被告也没有张贴过。被告睢宁县道办事处发放的便民服务手册中载明是2017年7月6日开始动员拆迁的，从被告提供的征地批复的时间来看，除了苏政地[2016]4052号批复外，其他征地批复均已经实施过了，原告所在的邱洼村下有多个自然村，到底哪一个批文涉及到原告的土地、哪一个批文涉及到邱洼村内不包括原告的土地，均不明确。被告没有提供公告张贴的原始影像载体，应当视为其没有证据。原告提供的证据表明土地征收均依据的是苏政地[2016]4052号批复，包括王小楼、邱洼、傅楼三个社区是高铁商务区的核心区，涉及土地4200亩，被征收房屋1762户，可见被告依照该批复实际上征地涉及当地1700多户村民，几千亩地，明显少批多占。况且，在省政府的批复中均涉及耕地，根据《基本农田保护条例》的规定，一个村的基本农田不少于耕地总面积的80%，基本农田的功能在于保证本区域内农民的基本生活，基本农田的征收需由国务院批准，从被告提供影像图、示意图等证据看，被征土地当中有大量良田，绝大部分均为基本农田，其征收需要国务院批准，被告存在将基本农田以废弃地报批、欺骗省政府的违法行为。即使被告能拿出照片的原始载体，其张贴位置也是错误的，为了让被征收人知道征地事实，应该在被征收人居住区域内进行张贴，毕竟邱洼社区涉及到了六个自然村，仅在村委会张贴不可能让村民充分知晓。被告睢宁县睢河街道办事处对被告睢宁县人民政府提供的证据没有异议。
本院认为，双方当事人对彼此提供的证据真实性基本不持异议，但对证据的关联性、合法性存在不同认识，本院对上述证据的真实性予以确认，能够作为认定案件事实的依据，对于证据能否证明当事人的各自主张，需结合相关法律、法规规定综合分析。
经审理查明，原告杜飞等31人系睢宁县道办事处邱洼村（现为邱洼社区）居民。2016年7月12日，江苏省人民政府作出苏政地[2016]4052号《关于睢宁县城乡建设用地增减挂钩建新区2016年第3批次（15挂）建设用地的批复》，将睢宁县境内包括邱洼社区在内的多个社区、村庄、农场的集体土地合计29.6409公顷集体土地征收为国有。依照该征地批复，睢宁县人民政府于2016年7月21日发布《关于征收土地的通告》，载明上述被批准征收的29.6409公顷集体土地中，涉及邱洼社区的土地为1.1163公顷，其中耕地1.0577公顷。原告杜飞等31人认为，被告睢宁县人民政府、被告睢宁县道办事处依据苏政地[2016]4052号征地批复在实施土地征收活动中，少批多占，实际违法征收的土地达4200亩，涉及农户1762户，几乎将整个邱洼社区全部都纳入了征收范围，故提起本案诉讼，请求判如所请。
另查明，2016年以来，因城乡建设特别是高铁及相关配套设施建设用地需要，被告睢宁县人民政府陆续拟定征收土地方案并上报审批。2016年6月至8月期间，江苏省人民政府分别作出苏政地[2016]4052号、苏政地[2016]4054号、苏政地[2016]5011号、苏政地[2016]5010号、苏政地[2016]5015号、苏政地[2016]5016号征地批复，同意睢宁县人民政府的征收土地方案，上述征地批复所批准征收的睢宁县境内集体土地中均涉及邱洼社区的土地，睢宁县人民政府据此作出《关于征收土地的通告》，其中邱洼社区被征收的集体土地面积累计达74.2825公顷。
原告杜飞等31人在诉讼中陈述，其是对邱洼社区的集体土地及其本人的宅基地被非法征收不服而起诉的。依照原告提供的证据，截至一审开庭前，31名原告中的杜飞、邱聪、杜军胜曾向睢宁县国土资源局申请信息公开，睢宁县国土资源局书面告知其宅基地不存在政府征地审批信息。诉讼过程中，原告杜飞等31人陈述杜（大）勇、杜存建、杜存现、邱述翠、姜华等人的宅基地已被拆迁，其余人的宅基地尚未被实际拆迁，但政府一直在做动员工作。被告睢宁县人民政府、睢宁县道办事处陈述邱洼社区内有居民的宅基地处于征收范围之内，也有居民的宅基地不在征收范围之内，称政府依法推进征收工作，对于不在征收范围之内的农户不强制实施征收，已经实施征收的也是自愿达成协议并领取补偿。各方当事人认可邱洼社区下辖九个自然村，户籍人口有4000多人。
本院认为，原告杜飞等31人认为被告对邱洼社区的集体土地及原告的宅基地存在少批多占的违法征收行为，进而提起行政诉讼，要求确认被告少批多占土地行为违法，责令被告停止违法行为，并责令被告明确被批准征收土地的具体位置。但综合以下分析，原告的起诉不符合法律规定：
首先，原告杜飞等31人无权对涉及邱洼社区集体土地的征收行为起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”因此，对农村集体土地的行政行为不服的，原则上应当由村民委员会或者农村集体经济组织作为原告来起诉；如果村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，应由过半数村民以集体经济组织名义来起诉；如果农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的，应由过半数的原集体经济组织成员起诉。邱洼社区的集体土地被征收后，该社区的村民委员会（居民委员会）或农村集体经济组织并未提起诉讼，现原告杜飞等31人对邱洼社区集体土地的征收行为不服并共同提起诉讼，但在邱洼社区有4000多名居民的情况下，原告的起诉不符合法定的人数要求，况且，原告以自己的名义起诉，也不符合上述司法解释所规定的“以集体经济组织名义提起诉讼”的要求。
其次，原告杜飞等31人共同对其宅基地“被征收”的起诉不符合法律规定。原告杜飞等31人是分属邱洼社区不同村民小组（自然村）的居民，在村内各有自己的房屋、住宅。从原告提供的睢宁县国土资源局作出的申请信息公开事项答复书、被告提供的影像图及双方当事人的陈述等证据来看，原告杜飞等31人的宅基地有的处于批准征收的范围，有的则不在批准征收的范围，且有的宅基地被告已经实际实施了征收，有的则尚未实施征收。可见，行政机关对于原告杜飞等31人的宅基地所作出的行政行为是不同的，且对于部分原告而言，行政机关并未作出行政行为。即使原告的宅基地被征收，由于相关行为并不是同一行政行为，本着“一案一诉”的原则，也应当由各宅基地权利人分别对其宅基地的征收行为各自提起相应诉讼，原告杜飞等31人共同起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼须符合诉讼请求应当具体这一条件。
最后，原告杜飞等31人起诉要求被告明确被批准征收土地的具体位置，不属于行政诉讼受案范围。被批准征收土地的具体位置属于行政机关在履行职责过程中制作并记录、保存的信息，如原告不了解该信息的具体内容，应依法通过申请政府信息公开予以取得，原告直接起诉要求被告明确被批准征收土地的具体位置，不属于行政诉讼受案范围。
综上，原告杜飞等31人的起诉不符合法律规定，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定如下：
驳回原告杜飞等31人的起诉。
案件受理费50元，由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 周美来
审 判 员 黄传宝
人民陪审员 李运华
二〇一八年八月二十日
法官 助理 李帅胜
书 记 员 闫 龙