内蒙古自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）内行终195号
上诉人（一审原告）内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会，住所地内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村。
负责人陈二偏，该村民委员会主任。
委托代理人张顺马，男，1954年12月15日出生，汉族，乌兰计九村村民，住内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村**号。
被上诉人（一审被告）内蒙古自治区包头市九原区人民政府，住所地内蒙古自治区包头市九原区党政办公楼。
法定代表人高勇，该区人民政府区长。
被上诉人（一审被告）内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇人民政府，住所地内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇。
法定代表人李思亮，该镇人民政府镇长。
被上诉人（一审第三人）内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计七村村民委员会，住所地内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计七村。
负责人方根才，该村党支部书记。
被上诉人（一审第三人）内蒙古自治区包头市国土资源局九原分局，住所地内蒙古自治区包头市九原区政府东附楼。
法定代表人高宇飞，该局局长。
被上诉人（一审第三人）闫红旺，男，49岁，汉族，村民，住内蒙古自治区包头市。
上诉人内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会（以下简称乌兰计九村村委会）因诉被上诉人内蒙古自治区包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）、内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇人民政府（以下简称哈业胡同镇政府）、内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计七村村民委员会（以下简称乌兰计七村村委会）、内蒙古自治区包头市国土资源局九原分局（以下简称九原区国土分局）、闫红旺土地行政裁决及行政复议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2017）内02行初184号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
内蒙古自治区包头市中级人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”本案系乌兰计九村村民委员会与乌兰计七村村民委员会之间发生的土地争议纠纷，属于单位与单位之间的争议，应当先由包头市九原区人民政府处理。本案原告包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会未经包头市九原区人民政府处理提起诉讼，不属于人民法院受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第二款之规定，裁定驳回原告包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会的起诉。预收案件受理费50元，退还原告包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会。
上诉人乌兰计九村村委会上诉称：一、涉案755亩土地属于上诉人所有，本案属于乌兰计九村与乌兰计七村之间的土地权属争议。二、一审裁定驳回上诉人的起诉没有事实根据和法律依据。本案系土地确权纠纷，涉及九原区政府和哈业胡同镇政府的不作为和乱作为，应由包头市中级人民法院受理。根据《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，上诉人的诉讼请求符合法律规定，一审裁定驳回起诉于法无据。三、本案九原区政府和哈业胡同镇政府对于上诉人的土地确权请求，均未依法予以确认，构成行政不作为和乱作为，法院应当依法予以纠正。四、上诉人收到九原区政府作出的行政复议决定后，向一审法院提起行政诉讼，符合《土地权属争议调查处理办法》第三十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第（二）项的规定，一审裁定驳回起诉错误。五、上诉人于2017年7月7日向九原区政府提交申请处理土地争议的材料，九原区政府未在二个月内答复，上诉人可以提起行政诉讼，请求九原区政府处理土地争议。此争议，上诉人还到哈业胡同镇政府、九原区政府相关部门要求处理。所以，上诉人有两个起诉事由，符合法定程序，法院驳回起诉错误，应当判令九原区政府对上诉人与第三人的土地争议作出处理。综上所述，土地确权是九原区政府和哈业胡同镇政府的法定职责，两级政府必须对双方所争议的土地权属作出明确认定。请求：一、撤销一审裁定；二、撤销哈业胡同镇政府于2017年7月20日作出的《土地争议问题处理意见》，对争议土地权属重新作出认定；三、撤销九原区政府于2017年9月27日作出的《行政复议决定》（包九政复决字〔2017〕第2号），对争议土地权属重新作出认定；四、判令被上诉人对位于哈林格尔镇哈业色气村以北、包兰铁路以南、包兰铁路一孔桥东过道以西、王超承包地东界以东总面积约755亩土地所有权作出属于上诉人所有的处理决定；五、判令第三人乌兰计七村村委会、闫红旺立即将占用的涉案土地返还上诉人；6.诉讼费用由被上诉人承担。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：”人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此，公民、法人或者其他组织针对行政机关不履行法定职责的行为，可以向人民法院提起行政诉讼。根据上诉人乌兰计九村村委会”撤销《土地争议问题处理意见》、《行政复议决定》，判令被上诉人将争议土地权属作出归属上诉人所有的处理决定”的诉讼请求，本案即为上诉人乌兰计九村村委会认为被上诉人哈业胡同镇政府、九原区政府不履行土地确定的法定职责提起的履行职责之诉。一般而言，提起履行职责之诉至少应当具备下列条件：第一，申请人向行政机关提出过履行法定职责申请，且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；第二，受案的行政机关具有处理该申请的法定职责；第三、申请人对该申请具有实体法上的请求权基础；第四，行政机关对该申请的拒绝，可能损害申请人自身的合法权益；第五，申请人申请行政机关作出一个具体、特定的行政行为。
关于处理土地权属争议的法定职责，《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》作出明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：”县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条规定：”个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”根据上述规定，单位之间的土地权属争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理，由同级人民政府作出处理决定。本案中，上诉人乌兰计九村村委会与乌兰计七村村委会之间因集体土地所有权归属发生争议，属于单位之间发生的土地权属争议，法律、规章已经明确规定该土地权属争议由县级以上人民政府处理，因此，上诉人乌兰计九村村委会请求由作为乡级人民政府的哈业胡同镇政府履行处理土地权属争议的法定职责，明显不属于被上诉人哈业胡同镇政府的权限范围，上诉人的起诉不符合履行职责之诉”受案行政机关应当具有处理该申请的法定职责”的前提条件，应予裁定驳回。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，行政机关不履行法定职责，公民、法人或者其他组织不服，既可以直接提起行政诉讼，也可以复议后再提起行政诉讼。本案中，上诉人请求撤销哈业胡同镇政府作出的《土地争议问题处理意见》以及九原区政府作出的《驳回行政复议决定》，显属以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，请求对原行政行为和复议决定一并作出裁判的案件，因作出原行政行为的行政机关哈业胡同镇政府明显不具有法定职责，本案裁定驳回上诉人对哈业胡同镇政府起诉的同时，亦应一并驳回上诉人对九原区政府的起诉。
本案为上诉人诉哈业胡同镇政府不履行法定职责案件，与上诉人在上诉理由中提及的申请九原区政府履行法定职责一案并非同一案件。上诉人认为九原区政府未履行作出确权决定的法定职责违法，可以另案依法提起行政诉讼。因此，上诉人关于”其分别向九原区政府和哈业胡同镇政府提出土地争议处理申请，所以上诉人有两个起诉事由，一审裁定驳回起诉错误，应当判令九原区政府对上诉人与第三人的土地争议作出处理”的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，一审裁定驳回上诉人乌兰计九村村委会的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人乌兰计九村村委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元，退还上诉人内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈立斌
审 判 员 侯晓静
审 判 员 博 赫
二〇一八年六月十五日
法官助理 周 波
书 记 员 丁 烨