四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川06行初25号
原告何其健，男，1958年2月13日出生，汉族，现住广东省中山市。
原告区俊英，男，1957年12月25日出生，现住澳门。
委托代理人谢运森，广东威格信律师事务所律师。
委托代理人何梅霞，广东威格信律师事务所律师。
被告德阳市不动产登记中心。
法定代表人黄刚，该中心主任。
委托代理人熊建伟，四川仁泰律师事务所律师。
委托代理人陈洪涛，四川仁泰律师事务所律师。
原告何其健、区俊英与被告德阳市不动产登记中心不服不予登记行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年9月7日公开开庭审理了本案，原告何其健、区俊英的委托代理人谢运森、何梅霞，被告德阳市不动产登记中心负责人黄刚及其委托代理人熊建伟、陈洪涛等到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告德阳市不动产登记中心于2017年5月16日作出了《不予登记告知书》，对原告何其健、区俊英提出的更正登记申请，不予登记。
原告诉称：二原告是原澳门永基业发展有限公司的出资人，1997年4月24日原告出资70万元与当时的德阳市旌阳区蚕丝绸公司达成《房地产转让协议》，受让原属德阳市旌阳区蚕丝绸公司拥有的位于德阳市××路××号1082平方米国有土地使用权，由于当时的国家政策规定个人不能拥有国有土地使用权，故原告将国有土地使用权证登记在澳门永基业发展有限公司名下（系澳门永基业发展公司刻章错误），虽澳门商业登记机构认定澳门永基业发展有限公司不存在，但是澳门永基业发展有限公司在德阳从事了多年的企业经营活动，合作了多个建设项目。经四川省高级法院（2004）川高再字第3号等判决明确认定，澳门永基业发展有限公司在澳门无登记记录，二原告作为澳门永基业发展有限公司的实际出资人，享有澳门永基业发展有限公司的全部权利义务。二原告分别于2014年7月7日和2014年10月10日向被告递交了变更登记的申请，被告未予受理，后经人民法院判决被告败诉，原告又向被告递交了国有土地使用权人变更申请，但被告再次拒绝为原告办理变更登记手续，作出不予登记告知违反法律规定，致使原告的合法权益得不到保护，请求判令1、撤销被告作出的《不予登记告知书》；2、判令被告依法为原告办理将原登记在澳门永基业发展有限公司名下的德阳市××路××号1082平方米国有土地使用权变更登记到原告名下。
被告德阳市不动产登记中心辩称：被告受理了原告的申请后，依程序依照《不动产登记暂行条例实施细则》的规定进行了审查，因原告提交的资料并不能证实原告为本案所涉该宗土地的实际权利人，其未能提供已合法取得该宗土地使用权的权属来源证明材料、登记原因证明文件。被告依照《不动产登记暂行条例》的规定，向原告发出了《不予登记告知书》，作不予登记处理，符合法律规定。请求驳回原告诉讼请求。
被告德阳市不动产登记中心向本院提交了以下证据、依据：第一组，德府函【1997】64号批复、《国有土地使用权出让合同》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》、《土地登记卡》，用于证明本案所涉土地使用权的登记权利人为澳门永基业发展有限公司；2、第二组，二原告向被告递交的《不动产登记申请书》、（2012）川民终字第206号民事判决书、（2013）德市旌证字第23号《公证书》、《更名申请》、《关于申办不动产登记的告知函》、身份证、德府国有（1997）字第B139-4033《国有土地使用证》，用于证明二原告申请登记时提交的相关材料；第三组，《不动产登记受理收件凭证》、《不予登记告知书》证明受理后作出不予登记的告知；并提交了《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规。
原告对被告德阳市不动产登记中心提交的证据的真实性无异议。但还是认为二原告符合变更登记的条件。
原告为支持自己的诉讼请求，向本院提交了以下证据：
第一组，1、《房地产转让协议》、2、《证明》、3、《收据》、4、《国有土地使用权证》，用于证明取得房地产合法、合法拥有土地；第二组，5、澳门财政司证明，6、德政府函（地）（1997）64号《批复》；7、《国有土地使用权出让合同》；8、《地籍调查表》；9、《土地登记申请表》；10、土地登记卡；证明涉案土地地籍相关资料。11、（2016）川民再字第3号民事判决书；12、（2016）川06行初字4号判决书；证明办理变更名称依据；第三组，13、《不予登记告知书》，证明被告不为原告办理具体行政行为。
对原告提交的证据，被告发表质证意见认为，对其真实性没有异议，但认为无法达到原告的证明目的。
本院对上述证据认证认为，对原、被告提交的证据材料，其真实性双方均无异议，也与本案待证事实有关联，可作为有效证据采纳，能否达成当事人的证明目的，应结合争议焦点，再综合评析。
经审理查明，1997年4月24日,澳门永基业发展有限公司与原德阳市旌阳区蚕丝绸公司达成《房地产转让协议》，原德阳市旌阳区蚕丝绸公司将位于德阳市××路××号国有土地使用权转让给澳门永基业发展有限公司，之后，经德阳市国土资源局审批完成相应手续后，该宗国有土地使用权登记在澳门永基业发展有限公司名下。后因其他民事纠纷确定，原告区俊英曾在澳门登记成立澳门永基业发展公司，但澳门永基业发展有限公司并未在澳门及中国大陆登记注册。
并查明，中国信达资产管理股份有限公司四川省分公司、区俊英、何其健借款担保合同纠纷一案，经四川省高级人民法院（2012）川民终字第206号判决，该判决现已发生法律效力，该判决认定：“丝绸公司、中行市中区支行与澳门永基业发展有限公司签订保证合同，并于同日就合同约定的国有土地使用权办理了抵押登记，……区俊英、何其健以未登记成立的澳门永基业发展有限公司的名义订立保证合同，故区俊英、何其健为保证合同的相对人，并根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第46条第二款关于营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人的规定，区俊英、何其健为本案适格被告”。并判决中国信达资产管理股份有限公司四川省分公司对区俊英、何其健用于抵押的位于中华人民共和国四川省德阳市××路××号的892平方米国有土地使用权{国有土地使用证编号：德府国用（1997）字第B139-4033号}依法变现的价款在42万元范围内享有优先受偿权。
二原告于2017年2月10日向被告提出申请，要求将登记在澳门永基业发展有限公司名下的国有土地使用权变更登记在二原告名下，被告经审查认为二原告提供的申请资料不能证明二原告为该宗土地的土地使用权人，于2017年5月16日作出了《不予登记告知书》，对其提出的更正登记申请，不予登记。原告遂向本院提起行政诉讼，要求1、撤销被告作出的《不予登记告知书》；2、判令被告依法为原告办理将原登记在澳门永基业发展有限公司名下的德阳市××路××号1082平方米国有土地使用权变更登记到原告名下。
本院认为，围绕本案争议焦点：被告不予登记的行政行为是否适当？
原告认为其他民事案件的生效判决已认定二原告是澳门永基业发展有限公司的实际出资人，被告应进行变更登记至二原告个人名下。被告认为其他民事案件的生效判决并没有认定二原告是澳门永基业发展有限公司的实际出资人，虽然确已接受二原告的申请，但因不符合变更登记的法定条件，故作出了不予登记的行政行为。
根据查明的事实，澳门永基业发展有限公司与原德阳市旌阳区蚕丝绸公司达成《房地产转让协议》将本案所涉土地（德阳市××路××号土地）国有土地使用权转让给澳门永基业发展有限公司，之后，澳门永基业发展有限公司办理了相关权属证书，国有土地使用证编号为德府国用（1997）字第B139-4033号，该宗国有土地使用权登记在澳门永基业发展有限公司名下。后经查明澳门永基业发展有限公司并未在澳门及中国大陆登记注册，无法以澳门永基业发展有限公司的身份在我国从事相关民事活动等活动。
根据双方当事人提供的证据材料分析可以看到，在发生法律效力的（2012）川民终字第206号民事判决中认定：“丝绸公司、中行市中区支行与澳门永基业发展有限公司签订保证合同，并于同日就合同约定的国有土地使用权办理了抵押登记，……区俊英、何其健以未登记成立的澳门永基业发展有限公司的名义订立保证合同，故区俊英、何其健为保证合同的相对人，并根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第46条第二款关于营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人的规定，区俊英、何其健为本案适格被告”。并判决中国信达资产管理股份有限公司四川省分公司对区俊英、何其健用于抵押的位于中华人民共和国四川省德阳市××路××号的892平方米国有土地使用权{国有土地使用证编号：德府国用（1997）字第B139-4033号}依法变现的价款在42万元范围内享有优先受偿权。再结合本案其他证据如现德府国用（1997）字第B139-4033号国有土地使用权证原件也由二原告持有；在数次诉讼中，也并无其他涉及本案所涉土地的权利人主张权利再结合川高再字第3号判决等生效判决可以证明，是二原告出资以澳门永基业发展有限公司名义购买了本案所涉国有土地的使用权。
根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，不动产登记是属于确认性登记行为，是对申请人是否拥有土地权利这事实予以确认。分为权利登记和其他登记，本案中，对最初登记在澳门永基业发展有限公司名下的土地权属登记，现已证明当初登记的公司并未登记成立的，本次二原告提出的更正登记申请，根据更正登记的规定，权利人申请更正登记的，应当提交不动产权属证书及证实登记确有错误的材料或其他必要材料。本案中二原告提交了不动产权属证书原件及相关的生效法律文书证明澳门永基业发展有限公司未登记成立等，已能证明当初土地使用权证登记在澳门永基业发展有限公司属于错误登记。同时生效判决也证明了二原告是本案所涉土地购买的实际出资人，被告以此认定不能证明二原告为该宗土地使用权人有所不当。就现有的实际情况看，现已经认定澳门永基业发展有限公司是属于未登记成立的，二原告无法通过其他如民事确权诉讼等方式进一步确权。行政机关实施行政行为，在发现原行政登记行为有错误的，也应为主动纠错，并应充分保护当事人合法权益。被告仅以二原告提供的相关材料无法排除可能存在的其他权利人主张权利不能证明为土地使用权人为由拒绝变更登记，属于认定事实证据不足，也有悖行使行政管理行为的主动性、积极性。即便在变更登记申请中需要进一步补足材料，进一步保证排他性，被告也应负有指导行政管理相对人实施补充行为的责任。
综上，为切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法、高效行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告德阳市不动产登记中心作出的针对受理编号为201705040166747的《不予登记告知书》；
二、被告德阳市不动产登记中心应针对原告的登记申请在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告德阳市不动产登记中心负担。
如不服本判决，可以在判决书送达后十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 王 剑
审 判 员 孔祥明
人民陪审员 马丽芳
二〇一七年十二月十三日
书 记 员 彭海凤