浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)浙11行初16号
原告：龙泉市西街街道周村村民委员会，住所地龙泉市西街街道周村村。
法定代表人：兰玉松，村委会主任。
委托代理人：刘邦根、雷王薇，浙江泽厚律师事务所律师。
被告：龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路333号。
法定代表人：吴松平，市长。
出庭负责人：徐怀坤，副市长。
委托代理人：邱振昌，龙泉市土地和房屋征收工作办公室副主任。
委托代理人：吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。
第三人：龙泉市杰超木制品有限公司，住所地龙泉市西街街道周村大圩。
法定代表人：叶石根，执行董事。
委托代理人：娄丽伟、徐菁，浙江丽阳律师事务所律师。
原告龙泉市西街街道周村村民委员会（以下简称龙泉周村村委）与被告龙泉市人民政府，第三人龙泉市杰超木制品有限公司（以下简称杰超木制品公司）土地行政管理（土地）行政补偿一案，本院于2018年2月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。原告龙泉周村村委法定代表人兰玉松及委托代理人刘邦根，被告龙泉市人民政府的出庭负责人徐怀坤、委托代理人吴金铿，第三人杰超木制品公司的委托代理人娄丽伟、徐菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告龙泉周村村委诉称：2002年1月18日，原告将本村坐落土名“大圩”约26亩土地经公开招投标，由叶石根(第三人杰超木制品公司法人代表)一人承包经营。2002年3月31日，原告与叶石根(以及方敏、叶友森)签订了《土地承包合同》,合同约定：1、承包期期限为60年，自2002年3月31日起至2062年3月30日止：2、承包费共计10万元,款限在签订合同时一次性交清；3、合同期满后承包方应无条件将该承包土地交还给发包方以及其他合同条款。该《土地承包合同》由叶石根一人履行承包经营。2003年3月31日，第三人杰超木制品公司未经原告协商同意，私自填报《龙泉市村镇建设申请表》，填报主要内容为由第三人投资30万元，将该承包土地用于杰超木制品公司建设职工宿舍和厂房，建设地点“西街街道周村大圩”，建设用地面积4081.08㎡。该建设用地申请表未经原告村委会签字盖章，也没有填写相关的批准单位文号。2003年5月间,第三人法定代表人叶石根，前往原告周村村委会主任叶某(又名叶有荣)家中拿出一份事先打印好的《征地补偿协议》，其签订日期为2003年5月17日，主要内容为征用本村坐落土名“大圩”承包土地20.42亩，土地补偿费476805元。并且已经加盖了“龙泉市统一征地事务所”和“龙泉市国土资源局”的公章。声称该《征地补偿协议》是报上级审批的征地协议，故要求叶某签字盖章。村委会主任叶某，竟然在未经村两委集体讨论研究决定的情况下，就自在该《征地补偿协议》上签着“同意按2002年3月30日与本村签订合同办事”的字样，并加盖了龙泉市西街街道周村村民委员会公章。此后，龙泉市统一征地事务所、龙泉市国土资源局从未与本村联系协商征用土地有关事宜，并且也一直没有将该土地征用补偿费支付给本村。故本村两委成员、村民代表及广大村民一直以来并不知晓案涉土地已被国家征用。2003年9月1日，被告龙泉市人民政府将案涉农村集体土地非法转为国有土地，同时以出让方式确权给第三人为建设用地，建设用地面积为13450.61平方米，并颁发给第三人土地证号：01××04号的《国有土地使用证》，第三人利用案涉土地审批建设公司厂房和职工宿舍等基础设施。被告龙泉市人民政府现已颁发给第三人相关的房屋产权证书，即龙房权证龙泉市字第××号、18××25号《房屋所有权证》，证载建筑面积6119.16平方米。2016年3月，第三人因债务纠纷，龙泉市人民法院将其坐落“西街街道周村大圩”的房地产予以查封，并于2017年12月对外进行公开拍卖，至此，原告才得知该承包土地已被征用，并且第三人已经取得该承包土地的房产权证，但案涉征地补偿费至今并未支付给本村，从而引起本案纠纷。根据上述事实和有关法律规定，原告认为：一、案涉《征地补偿协议》因恶意串通损害集体利益而无效。案涉承包土地经营者叶石根，为达到侵占原告集体土地用于办厂之目的，竟然采取不正当手段，在其承包期间与龙泉市征地所、国土局负责人叶正秋、林利民(两人均因职务犯罪被判刑)进行恶意串通，以合法形式掩盖其非法目的而私自签订《征地补偿协议》。据此，案涉《征地补偿协议》因恶意串通损害原告集体利益而无效；二、案涉《征地补偿协议》违反法律规定而无效。1、根据土地管理法第四十五条规定：征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。而案涉《征地补偿协议》并未依法先行办理农用地转为建设用地的审批手续；2、根据土地管理法实施条例第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在乡(镇)村予以公告。而被告在征地过程中并未将征地方案予以公告，更未听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，严重违反上述法律规定。3、根据浙江省人民政府浙政发(2002)27号《关于加强和改进土地征用工作的通知》第六条规定:在上报办理农用地转用和土地征用前，市、县政府统一征地机构要深入细致地进行征地调查，充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，草签征地协议,据实编报征地方案。经依法批准和公告的征地方案及协议，必须严格执行。未经上述程序，任何单位、个人私自与农村集体经济组织签订的征地协议的，一律无效。案涉《征地补偿协议》违反上述法定程序，依法应当认定为无效；三、第三人骗取土地使用权证和房屋所有权证无效。案涉《征地补偿协议》被确认无效后，根据土地管理法第七十八条规定，违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。据此，被告非法审批颁发给第三人01690004号《国有土地使用证》、18324号、18××25号《房屋所有权证》依法应当一并予以撤销；四、本案涉及广大村民切身利益，请求法院依法妥善处理。案涉土地面积宽广，地理位置优越，具有较高的土地利用和市场交易价值，故案涉土地与本村广大村民利益息息相关。案涉《征地补偿协议》虽经当年村委会主任叶某签字盖章，但并未经过村民代表会议或村两委集体讨论研究决定，而且叶某在该《征地补偿协议》上签署“同意按2002年3月30日与本村签订的合同办事”，其真实意思表示是指按照叶石根与本村签订的土地承包合同办事，而并非表示已经同意征用该块土地，故原告与被告之间并未对案涉土地达成征用合意，况且被告亦未按照协议约定履行支付原告征地补偿费。为此，原告特向法院起诉，请求：1、依法确认原告龙泉市西街街道周村村民委员会与被告龙泉市人民政府签订的龙征字(2003)N0BO04号《征地补偿协议》无效；2、本案诉讼费应由被告承担。
原告向本院提交以下证据：1、第三人统一社会信用代码，待证第三人符合诉讼主体资格；2、《土地承包合同》，待证2002年原告与第三人签订土地承包合同，承包面积26亩，承包期限60年，承包金10万元的事实；3、龙泉市村镇建设申请表，待证2003年3月31日，第三人投资30万元，申请在承包土地上建厂房及宿舍，经建设管理所、乡镇人民政府、建设行政主管部门签字盖印，但没有填写该项目“批准单位文号”的事实；4、《征地补偿协议》，待证龙泉市统一征地事务所与原告签订协议，约定土地面积及土地补偿款，村民主任叶某签字盖印的事实；5、《土地使用权登记审批表》，待证被告将案涉集体土地13450.61平方米转为国有土地，并确权给第三人的事实；6、宗地草图，待证龙泉市国土资源局经实地测量，确认案涉土地面积，并制作宗地草图的事实；7、龙泉市不动产权属信息查询记录，待证被告已经将房屋所有权证颁发给第三人的事实；8、原周村村民委员会主任叶某书面证词及身份证复印件，待证其签订《征地补偿协议》未经村委集体讨论研究，之后统一征地事务所并未与本村协商征地事宜，也未将征地补偿款支付给原告的事实。
被告龙泉市人民政府答辩称：一、2003年3月第三人杰超木制品公司申请职工宿舍、厂房项目建设用地申请，经龙泉市人民政府西街街道、建设局等审核审批。申请项目并经龙泉市发展计划局批准。2003年5月17日，龙泉市统一征地事务所与原告龙泉市周村民委员会签订龙征字〔2003〕NOBO04号《征地补偿协议》。协议约定：征用坐落在原告村土名“大圩”的荒地1.3623公顷(计20.42亩),四至：东田、南溪、西溪、北老勘。原告周村村民委员会在协议落款处盖章，其法定代表人签字；二、《征地补偿协议》已办理农用地转用审批并公告。2003年5月27日，答辩人向浙江省人民政府报请农用地转用和土地征用审批手续。浙江省人民政府于2003年6月13日审批同意。答辩人对业经审批的征用土地方案于2003年7月予以公告。2003年7月办理供地手续，龙泉市国土资源局与杰超木制品公司签订了《国有土地使用权出让合同》(合同编号：协2003-18-1)。合同约定将龙泉市西街街道周村“大圩”的13623平方米土地使用权出让给杰超木制品公司。综上,[2003]NOB004号《征地补偿协议》系双方自愿签订，自有批准权的浙江省人民政府批准后就已生效。原告要求确认《征地补偿协议》无效的诉讼请求违反法律规定，因此，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据：1、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，待证龙征字[2003]NOB004号《征地补偿协议》中的20.42亩征收土地于2003年6月13日办理了农用地转用和征收审批手续的事实；2、《龙泉市人民政府关于剑池街道水南村、六村、南秦村、龙渊街道菜村、西街街道周村征用土地方案公告》，待证获批的征用土地方案依法公告的事实；3、《龙泉市国土资源局关于剑池街道水南村、六村、南秦村、龙渊街道菜村、西街街道周村征地补偿安置方案公告》，待证案涉的征地补偿方案依法公告、批复的事实；4、《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，待证依法办理了向第三人杰超木制品公司供地审批和出让手续，已经将所征用的“大圩”土地出让给杰超木制品公司的事实。
第三人杰超木制品公司陈述称：一、原告对本案案涉的土地权属不具有关联性，因此原告不具有适格的主体资格。原告与被告之间签订的本案所涉及到的征地补偿协议，是双方自愿真实的意思表示。没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。案涉征地补偿协议，因恶意串通损害集体利益而无效，这个不属实，也没有任何证据来证实。二、原告在行政起诉状，里面提到的案涉的征地补偿协议，违反法律规定而无效。不能成立。被告方已经如实的办理了相关的审批手续，也进行了相应的公告，按照法律的程序规定，履行了被告应当履行的义务。不存在违反法律、行政法规强制性规定的行为。因此该征地补偿协议合法有效。三、⑴第三人不存在骗取土地使用权证和房屋所有权证的行为。第三人所获得的这个不动产登记行为完全符合法律规定；⑵就本案所涉及到的征地补偿协议，是原、被告双方自愿签订的，没有违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的。⑶，第三人认为原告提起本案诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限。行政诉讼法第46条的规定。提起诉讼，应当是知道或者应当知道自己的权益受到侵害之日起6个月之内提起，本案已经超出了这个期限，他知道或者应当知道的时间，应该是在2003年5月17日，他签订合同的时候，他就应该知道这个行为。在被告方发布公告的时候。更应该知道签订征地补偿协议的行为这个时间点。因此不论从哪个角度来分析，均已经超过了起诉期限；⑷，第三人认为，因为本案所涉及到原告提起的诉讼请求，是征地补偿协议的确定无效。该协议的签订，应该是征收主体的实施部门，被告应当是补偿协议的签署单位，并不是龙泉市人民政府，因此第三人认为被告的主体不适格。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，针对被告提交的证据，原告质证认为，被告应该根据征地补偿协议签订和履行过程进行举证，而被告所提供的这些证据都是协议签订后被告单方审批手续的相关证据，与本案争议焦点没有关联性。上述四组证据都是签订后其单方可以操作的证据。对被告提供的证据1，建设项目呈报表一书三方案，对该证据客观性、关联性没有异议，但对合法性有异议。涉案土地是正在使用的农用地，并不是非农用地。被告认为是未利用地没有依据，征地补偿协议签订在前，农用地转批手续在后；证据2，征地方案公告时间是2003年7月31日，协议签订时间是2003年5月17日，属于先签订协议后公告，且被告没有证据证明公告有在村委会张贴过。该证据不能待证在征地前已向村民告知或公告；证据3，补偿安置方案的公告是2003年8月11日，同样也是协议签订后被告单方制作，没有告知村民和张贴到村委会；证据4，证明了第三人与当时国土局负责人林利民、叶正秋进行恶意串通，非法侵占原告合法土地。
第三人质证如下，被告提供的4组证据真实性、合法性、关联性均没有异议，能够证实本案所涉的这个征地协议合法有效。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1，机构代码资料，我们就真实性，没有异议；证据2，第一，承包合同的落款时间是3月31号，《征地补偿协议》中村民主任叶某在协议中写明的是2002年3月30日的合同，是否属于同一合同，有待证实；第二，周村村委会有荒地一块位于“大圩”，甲乙双方也认可，从不动产的权属角度讲，原告需要继续举证；第三，承包合同中写明，有荒地一块，原告提供的502名村民的联合报告称，系种桑叶的，跟承包合同上的表述是有不一致；第四，该承包合同对涉案的合同是否有效，没有任何关联性；证据3，对该申请表真实性、合法性没有异议；证据4，第一，征地补偿协议当中的第一条、第三条中，写明涉案的土地是未利用地，因此该农用地转用手续就不需要办；第二、在协议第四条约定，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，协议自动生效，涉案的土地经浙江省人民政府依法审批，业已生效。第三，土地款是否支付，现在没有找到付款的依据，这是合同没有完全履行的问题，不等于合同无效；证据5、6、7，均无异议；证据8，第一，证人叶某没有依法出庭作证。书面形式不符合法律规定，该书面证词不能作为证据采信，第二，从该书面证词看出来叶某当时是非常明确，这是一份征地补偿协议，它的内容全部是征地协议，所以该报告与本案没有关联性。证据9，该报告与本案没有关联性质。
第三人对原告提供的证据质证认为，证据1，三性也没有异议；证据2，与本案不具有关联性；证据3，本案涉及的征地，已经经过申请报批，程序上符合法律的规定，对该证据无异议；证据4，该征地补偿协议上面盖有原告方的村委会的公章，并且由法定代表人村民委员会主任的签字，是原告方的真实意思表示，该证据无异议；证据5，第三人获得土地使用权以及房产证、房屋所有权符合法律的规定，对该证据无异议；证据6，7，无异议；证据8，同意被告方的这个质证意见；证据9，不具有证明效力，跟本案没有实质上的关联性。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-4内容真实、来源和形式合法、与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据1能够证明本案当事人的身份情况、主体资格；证据2，可以证明案涉土地在2002年以承包的形式，由第三人承包使用；证据3，案涉土地经过申请报批，程序上符合法律的规定，可以证明案件事实，本院予以认定；证据4，可以证明2003年，原告与被告签订《征地补偿协议》的事实，庭审中，原告要求被告出示原件，由于原告其本人就将该《征地补偿协议》作为证据向本院提供，其实际认可该证据的真实性，故对该证据，本院予以采信；证据5，6，7被告及第三人均无异议，可以证明案件事实，本院予以采信；证据8，证人叶某未到庭作证，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据9，仅仅是表达村民的要求，与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2002年3月31日，原告与方敏、管伟武签订《承包合同》，原告将土名“大圩”的荒地，面积约26亩，以10万元价格发包给方敏、管伟武，承包期限60年，第三人法定代表人叶石根在该《承包合同》上签字盖印，第三人交纳承包费后实际使用该土地。2003年3月31日，第三人欲建职工宿舍及厂房，遂向建设主管部门递交《龙泉市村镇建设申请表》，申请建设用地4081.08平方米，建筑面积4768.68平方米。并经建设行政部门批准。同年5月17日，龙泉市统一征地事务所与原告签订《征地补偿协议》，该协议约定：“一、甲方向乙方征用土地面积1.3623公顷（计20.42亩），其中耕地／公顷，园地／公顷，林地／公顷，农田水利用地／公顷，养殖水面／公顷，建设用地／公顷，未利用地1.3623公顷。……三、……以上合计，甲方共应支付乙方征地总费用47.6805万元，以上费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上补偿费四项；四、甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由甲方根据实际批准征用面积一次性支付乙方征地费用。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种；……”，原告法定代表人叶某在该《征地补偿协议》上签字，加盖村委印章，并在协议上写明“同意按2002年3月30日与本村签订合同办事”。2003年5月27日，龙泉市国土资源局向浙江省人民政府递交《建设用地项目呈报材料一书三方案》，申请2003年度整理第一批次建设用地，2003年6月13日，经浙江省人民政府批准，龙泉市人民政府于2003年7月21日发布龙征发〔2003〕78号《龙泉市人民政府关于剑池街道水南村、六村、南秦村、龙渊街道菜村、西街街道周村征用土地方案公告》，龙泉市国土资源局于当日向龙泉市人民政府呈报《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，将第三人申请使用的土地报龙泉市人民政府审批，2003年8月11日，龙泉市国土资源局发布《龙泉市国土资源局关于剑池街道水南村、六村、南秦村、龙渊街道菜村、西街街道周村征地补偿安置方案公告》，2003年7月29日，龙泉市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，将原告坐落的土名“大圩”的宗地面积13623平方米出让给第三人。出让金额人民币507456.75元。龙泉市国土资源局根据龙泉市人民政府龙政办抄〔2003〕110号抄告单，实际收取人民币30651.8元作为土地征用费。嗣后，龙泉市人民政府未将土地征用款支付给原告。2003年9月11日，龙泉市国土资源局颁发给第三人龙国用（2003）字第01××04号土地使用权证，第三人经审批建厂房及宿舍。龙泉市人民政府向第三人颁发龙房权证龙渊镇字第××、18××25号两本房屋所有权证。2017年8月1日，龙泉市人民法院受理第三人破产清算一案，在拍卖厂房等财产时，原告提出本案土地征用款未支付，并诉至法院要求确认原告与龙泉市人民政府签订的龙征字（2003）NOB004号《征地补偿协议》无效。龙泉市统一征地拆迁办公室原系龙泉市国土资源局下属事业单位。2015年11月23日，因职能调整，龙泉市统一征地拆迁办公室被撤销，其职能、人员编制成建制划入龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室。
根据双方的诉辩归纳本案的争议焦点为：龙泉市西街街道周村村民委员会在2003年5月17日与龙泉市统一征地事务所签订的龙征字（2003）NOB004号《征地补偿协议》是否合法有效。
本院认为，2003年5月17日，龙泉市统一征地事务所与龙泉市西街街道周村村民委员会签订的龙征字（2003）NOB004号《征地补偿协议》，约定了征用土地的面积以及征地款数额，原告的法定代表人在该协议上签字盖章，被告有理由相信原告法定代表人的行为是代表原告进行签订《征地补偿协议》，原告没有提供任何证据证明原告法定代表人与被告在签订协议的过程中出现《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”规定的情形，该《征地补偿协议》系双方当事人的真实意思表示，合法有效。同时该《征地补偿协议》约定征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。后案涉集体土地经得浙江省人民政府批准征用，故被诉的《征地补偿协议》，自浙江省人民政府批准之日生效。从协议签订的内容、形式上看，该协议也符合《中华人民共和国合同法》第四十五条：“当事人对合同的效力可以约定附条件，附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。”的规定。现原告提出签订该协议，系原村委会主任叶某个人行为，该行为没有通过村民代表大会通过，而主张《征地补偿协议》无效，依据不足。至于土地补偿款的支付及其他权益问题，系被告在履行《征地补偿协议》的过程中应当承担的责任问题，原告可以另行主张。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”，经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求，因此，对原告的诉讼请求，本院予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告龙泉市西街街道周村村民委员会的诉讼请求。
一审案件诉讼费50元，由原告龙泉市西街街道周村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 李月群
审 判 员 黄 维
人民陪审员 梁宇光
二〇一八年六月七日
代书 记员 吴美珠