广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初1250号
原告：张波，男，1982年8月11日出生，汉族，现住广州市黄埔区。
被告：广州市黄埔区食品药品监督管理局，住所地广州市黄埔区港前路361号，组织机构代码73715269-0。
法定代表人：张文东，职务局长。
委托代理人：袁园，系该局工作人员。
委托代理人：祝胜满，系广东海际明律师事务所律师。
被告：广州市食品药品监督管理局，住所地广东省广州市荔湾区彭城东路16号，组织机构代码00748329-5。
法定代表人：张雅洁，职务局长。
委托代理人：邓成忠，系该局工作人员。
委托代理人：周磊，系广东恒益律师事务所律师。
原告张波不服被告广州市黄埔区食品药品监督管理局（以下简称黄埔区食品药品监督局）及广州市食品药品监督管理局（以下简称市食品药品监督局）投诉处理及行政复议决定,于2016年5月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月19日公开开庭审理了本案。原告张波，被告黄埔区食品药品监督局委托代理人袁园、祝胜满以及被告市食品药品监督局委托代理人邓成忠、周磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张波诉称：2015年7月19日，原告向被告黄埔区食品药品监督局书面投诉举报广州市宏丽黄埔百货有限公司销售不符合食品安全标准的多维蛋面，请求其依法处理。被告黄埔区食品药品监督局同月28日受理，截止2016年1月13日才将投诉案件最终处理结果告知原告，复称其已对被投诉人作出没收违法所得，罚款2008.64元的行政处罚。被告黄埔区食品药品监督局未依法履行查处违法线索的行为，其依照《食品安全法》第八十六条作出的行政处罚属于未依法所作的。被告市食品药品监督局在复议期间未能依照《广州市行政复议规定》第四十六条在法定期限内进行复议的证据交换，在复议决定作出之前才草率向原告送达，致使在复议阶段未能充分听取原告的意见。原告认为，被告市食品药品监督局查明事实基本清楚，但适用法律严重错误。自2014年3月15日起，全国人大修订《消费者权益保护法》之后，凡涉及消费者争议的投诉、申诉，统一在《消费者权益保护法》第三十九条中归纳为投诉。虽然全国人大修订了相应的法律，但广东省地方法规《广东省实施消费者权益保护法办法》和国家食药总局部门规章《食品药品投诉举报管理办法》现行依旧有效。在本案被告处理期限方面，究竟适用地方法规《广东省实施消费者权益保护法办法》还是部门规章《食品药品投诉举报管理办法》，应充分参照《立法法》第九十五条的规定：“地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关按照下列规定的权限作出裁决：（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。换而言之，本案在适用法律条款规定的期限时，应由国务院裁定究竟适用哪一规定。被告未能举证证明其适用的法规已经国务院裁定，不能证明其适用法律的行为符合立法法的规定。原告认为，本案应当优先适用处理期限更短的《广东省实施消费者权益保护法办法》。本案中，被告黄埔区已经明确被举报人对于原告的退回货款和赔偿要求无理由拒绝，那么就应当按照《消费者权益保护法》第五十六条进行相应处理。为此，诉讼请求法院判决：一、依法确定被告黄埔区食品药品监督局未依法处理原告投诉诉求的行为违法；二、撤销被告市食品药品监督局作出的穗食药监行复[2016]48号《行政复议决定书》并责令其重做；三、本案诉讼费由两被告承担。
被告黄埔区食品药品监督局辩称:（一）我局依法履行了投诉处理、调查的职责。我局于2015年7月19日收到原告的书面来信投诉，称其在广州市宏丽黄埔百货有限公司购买的“多维蛋面”产品标签未依照《GB7718-2011预包装食品标签通则》的规定进行标示。接受投诉后，我局于2015年7月28日寄出书面受理答复。受理后，执法人员于2015年8月19日进行现场检查，发现被举报人确实在销售被投诉产品“多维蛋面”，并可提供产品的进货台账、进货单据等索证索票资料，经抽样送检，报告判定该产品标签不符合《GB7718-2011预包装食品标签通则》的要求。在收到检验报告后，我局于2015年10月9日依法立案调查，并于2015年10月14日向原告答复该投诉的办结情况。该案处罚完毕后，我局于2016年1月13日向原告补充告知行政处罚办结情况。（二）我局处理投诉的时限合法。1.处理投诉的法律适用适当。《广东省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第三十条规定：“行政部门对消费者的申诉或者消费者委员会转交的投诉，应当自收到申诉或者投诉之日起十个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知申诉人或者消费者委员会。”指明该法的受理范围是消费者的申诉或者消费委员会转交的投诉，原告的事项属于来信投诉，不属于消费者委员会转交的投诉，所以不适用《广东省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》。《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二条明确规定了食品药品投诉举报的适用范围包括流通环节不合符食品安全法的违法行为。原告来信投诉的事项为第三人经营的“多维蛋面”产品标签未依照《GB7718-2011预包装食品标签通则》的规定进行标示，违反食品安全法的规定，属于食品药品监管系统的监管范围，应适用《食品药品投诉举报管理办法（试行）》。2.2015年10月14日答复即是投诉举报的办理结果。根据《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十一条“投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人”的规定，投诉举报承办单位应以适当的方式向投诉举报人反馈的内容为“办理结果”。按照文义解释和体系解释的法律解释方法，该办法通篇都是对投诉举报的各个流程进行规定，并未涉及行政处罚等其他行政执法流程，该“办理结果”应当是指处理投诉举报的办理结果。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十二条“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结”，反馈环节即指对前条款“办理结果”的反馈。在《食品药品投诉举报管理办法（试行）》中“办理结果”并未明确指出包括了经由投诉举报的涉案线索进行查处的行政处罚案件结果，故对于投诉举报“办理结果”的“以适当方式反馈”，仅指对投诉举报程序的办理结果的反馈，而对于投诉举报这一程序来说，线索已查实并进入了行政处罚程序，已经属于对投诉举报程序的办理结果的完整反馈了。进入行政处罚程序后，处罚结果是向全社会主动公开的，这一程序的办理结果，是有其独自的反馈途径的。对于一宗投诉举报来说，对于投诉举报程序的办理结果，已经通过书面告知对违法行为进行立案查处来进行了反馈；与该投诉举报相关的行政处罚程序的办理结果，向全社会主动公开，也属于有其特殊的反馈途径，投诉举报人也可获知。通过上述两个程序的反馈途径，投诉举报人已经可以获知两个程序全部的相关信息，符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》“以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人”的要求。并无任何法律法规以及规章规定，投诉举报程序的答复中，必须包含行政处罚程序的结果。因此，2016年1月13日的答复是行政处罚后对处罚情况的补充告知，该答复不属于投诉举报程序中的办理结果。而2015年10月14日寄出的第二份书面答复，才是对投诉举报内容办理结果的答复，应以第二份书面答复计算投诉举报的办理期限。3.在法定期限内答复了原告的投诉。我局在法定期限内向原告寄出了三份书面答复。第一份答复的寄出时间是2015年7月28日，为书面受理答复。第二份答复的寄出时间是2015年10月14日，为投诉举报办结情况的答复，于2015年10月15日签收。第三份落款为2016年1月13日的答复是对行政处罚办结情况进行补充告知。第二份答复即属于投诉举报的办结答复，是在投诉举报期限内作出的。我局收到原告的书面来信投诉的邮戳是2015年7月19日，至2015年10月14日寄出投诉举报办结情况的答复止,上述共计58个工作日，在60个工作日的法定期限内。（三）我局对商家与消费者之间不涉及食品安全的民事行为无处罚依据。1.食药监部门的监管职责为食品安全，并无对于商家和消费者之间履行双方民事责任进行监管的职责。2.商家向消费者退赔为民事责任非行政责任。第三人拒绝向消费者进行退赔的行为，是拒绝履行民事退赔责任的行为。商家和消费者之间的退赔责任，由消费者权益保护法规定，本质上是一种民商事责任，是民商法领域规定的问题，并非行政法领域的问题，与商家销售假冒食品等食品安全违法行为，有着本质的区别。3.其他法律法规并无食药监部门处罚拒不退赔行为的规定。
被告市食品药品监督局辩称：(一)我局依法履行了行政复议处理的职权职责。（二）本案行政行为事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。1.原告于2015年7月17日向被告黄埔区食品药品监督局作出申诉举报，反映广州市宏丽黄埔百货有限公司销售的“多维蛋面”产品不符合食品安全标准，请求对其违法行为进行查处。被告黄埔区食品药品监督局接到申诉举报后在法定的期限内书面告知原告受理其举报，并针对举报内容进行了现场执法检查，对存在问题的食品抽样送检，经过检验判定被举报人存在经营标签不符合安全标准食品的行为后，于2015年10月9日立案调查，同月14日向原告书面答复办结情况。后于2016年1月13日向原告补充告知行政处罚办结情况。被告黄埔区食品药品监督局对原告举报依法履行了法定职责，所作答复行为及处理决定符合国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法（试行）》及《食品药品行政处罚程序规定》关于投诉举报受理、办理、反馈等程序规定和时限要求以及行政处理的有关规定。2.我局受理原告复议申请的程序符合法律规定。我局于2016年2月17日收到原告的复议申请，19日作出受理的决定并书面告知原告。并于23日将申请书副本送达给被告黄埔区食品药品监督局。原告诉称我局未能按照规定在法定期限内进行行政复议的证据交换，致使未能充分听取原告意见。事实是我局在收到被告黄埔区食品药品监督局的书面答复后，已于2016年3月2日邮寄送达复议答复书给原告。3.我局已在法定期限内作出复议决定并告知了原告。
经审理查明：2015年7月1日，原告在广州市宏丽黄埔百货有限公司购买“多维蛋面”一箱。2015年7月19日，原告以其购买的“多维蛋面”产品标签未依照《GB7718-2011预包装食品标签通则》的规定进行标示，不符合国家食品安全标准为由向被告黄埔区食品药品监督局书面投诉举报，投诉举报请求：1.依法确定被举报人所销售的多维蛋面不符合食品安全标准；2.依法对被举报人的违法行为予以处罚，处罚完毕后奖励举报人；3.依法组织民事调解，责令被举报人退回购物款9.9元，赔偿500元，并承担本案各项必然费用12365元；4.法定期限内分别书面受理举报人的投诉举报，并在案件办结后答复举报人。被告黄埔区食品药品监督局于2015年7月27日作出《关于反映“多维蛋面”有关事项的答复》，告知原告其投诉举报已受理。2015年8月19日，被告黄埔区食品药品监督局执法人员到被举报人处进行现场检查，检查发现被举报人确实在销售被投诉产品“多维蛋面”，并可提供产品的进货台账、进货单据等索证索票资料。被告黄埔区食品药品监督局对该产品进行抽样，并委托广州市标准化研究院对该产品标签进行检测。该院后出具NO.IB0143SW346215《食品标签检查报告》，检查结论为该产品标签不符合《GB7718-2011预包装食品标签通则》的要求。2015年10月9日，被告黄埔区食品药品监督局对被举报人依法进行立案调查，并作出《关于“多维蛋面”投诉举报处理情况的答复》，复称：“一、调查情况。（一）广州市宏丽黄埔百货有限公司持有《营业执照》（注册号440101000175322）及《食品流通许可证》（许可证编号SP4401121110000083）。（二）根据你反映的情况，我局对被投诉产品‘多维蛋面’进行了抽样，并委托广州市标准化研究院对该产品标签进行检测。9月29日，我局收到该院出具的检测报告（报告编号：IB0143SW346215）。检测报告显示，该产品标签的‘配料的定量标示’等检查项目不符合GB7718中4.1.4.2的要求。二、调查结论。你的投诉属实，我局已依法立案进行调查。三、其他情况。你提出的奖励请求，不符合《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（六）项的规定，我局不给于奖励金……”，并于2015年10月14日送达给原告。2015年10月13日，被告黄埔区食品药品监督局再次对被举报人进行现场检查，并同日作出《责令改正通知书》。2015年12月7日，被告黄埔区食品药品监督局对被举报人作出（穗黄）食药监食罚决[2015]W06号《行政处罚决定书》。2016年1月13日，被告黄埔区食品药品监督局向原告作出《关于反映广州市宏丽黄埔百货有限公司销售标签不符合规定的食品“多维蛋面”有关事项的答复》，告知原告行政处罚办结情况。原告不服，于2016年2月17日向被告市食品药品监督局申请行政复议，复议请求确认被告黄埔区食品药品监督局未依照《消费者权益保护法》组织调解、责令退赔，超期作出处理的行为违法。2016年2月23日，被告市食品药品监督局分别向原告及被告黄埔区食品药品监督局作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》。2016年3月1日，被告黄埔区食品药品监督局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。被告市食品药品监督局于3月2日将《行政复议答复书》送达给原告，于4月13日将被告黄埔区食品药品监督局提交的相关证据送达给原告。2016年4月16日，被告市食品药品监督局作出穗食药监行复[2016]48号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请，并于4月18日送达给原告及被告黄埔区食品药品监督局。原告不服，诉至本院。审理过程中，原告明确本案诉讼请求为：1.依法确定被告黄埔区食品药品监督局在处理投诉过程中未组织调解，未按照《消费者权益保护法》第五十六条履行法定职责，超期对投诉作出处理的行为违法；2、撤销被告市食品药品监督局作出的穗食药监行复[2016]48号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由两被告承担。
以上事实有被告黄埔区食品药品监督局提供的举报函、购物小票、答复、送达回证、检查笔录、通知书、检查报告、处罚决定书，被告市食品药品监督局提供的申请书、通知书、答复书、送达回证、复议决定书，原告提供的答复、复议决定书以及询问笔录等证据证实。
本院认为：《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第四条第四款规定：“设区的市级、县级食品药品监督管理部门应具备投诉举报机构或指派专门机构和人员，具体承担本行政区域食品药品投诉举报管理工作。”因此，被告黄埔区食品药品监督局具有对原告的举报投诉作出调查核实并答复的法定职权。
《广州市行政调解规定》第七条规定：“行政机关可以对下列争议纠纷进行调解：（一）法律、法规、规章规定的可以调解的行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；（二）法律、法规、规章规定应当由行政机关裁决或者调处的民事纠纷；（三）公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接关系的争议纠纷。”第九条规定：“下列行政调解申请不予受理：（一）一方当事人不愿意调解的；……”因此，行政机关在处理投诉举报过程中的调解并非法定程序。而且，本案中被投诉商家明确拒绝调解。因此，被告黄埔区食品药品监督局未组织原告与被投诉商家进行调解的行为并无不当。《消费者权益保护法》第五十六条第一款规定：“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：……（八）对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的……”根据前述规定，被告黄埔区食品药品监督局未责令被投诉商家退赔的行为并无不当。关于原告认为被告黄埔区食品药品监督局超期答复的问题。本院认为，答复是否超期作出属于对答复行为合法性全面审查范围之一。原告就该答复的行政行为已向法院提起行政诉讼，且已经法院判决，故在本案中本院不予审查。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服被告黄埔区食品药品监督局的行政行为，向被告市食品药品监督局申请行政复议，被告市食品药品监督局有权受理原告的行政复议申请。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”被告黄埔区食品药品监督局在处理投诉举报过程未组织调解、未责令退赔的行为并未违反相关法律、法规、规章的规定，被告市食品药品监督局作出穗食药监行复[2016]48号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，符合上述法律规定。经审查，被告市食品药品监督局作出行政复议决定的程序合法。因此，原告请求撤销穗食药监行复[2016]48号《行政复议决定书》，理由不成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张波的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张波负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 何欣颖
人民陪审员 李月桂
人民陪审员 梁耀明
二０一六年十月二十五日
书 记 员 吴佩文