湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终50号
上诉人（一审原告）湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司，住所地湖北省黄石市花湖大道9号。
法定代表人汪利宏，经理。
委托代理人胡建国，湖北忠三（黄石）律师事务所律师。
委托代理人俞海，湖北忠三律师事务所律师。
上诉人（一审被告）黄石市安全生产监督管理局，住所地湖北省黄石市杭州东路1号。
法定代表人王见祥，局长。
委托代理人刘太平，湖北鸣伸律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）黄石市人民政府，住所地湖北省黄石市杭州东路1号。
法定代表人董卫民，市长。
委托代理人李天铭，黄石市人民政府工作人员。
上诉人湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司（以下简称祥喜公司）、黄石市安全生产监督管理局因行政补偿一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2015）鄂黄石中行初字第00002号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人祥喜公司法定代表人汪利宏及其委托代理人胡建国，上诉人黄石市安全生产监督管理局委托代理人刘太平，被上诉人黄石市人民政府委托代理人李天铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2007年1月1日，《黄石市烟花爆竹安全管理办法》实施。该办法第三条规定：“本市城区实行烟花爆竹限放制度，严格限时间、限地点、限品种燃放烟花爆竹。”第六条规定：“烟花爆竹的经营分为批发经营和零售经营。按照严格资质、规范管理、控制布点、有序经营、确保安全的原则经营网点。”第七条规定：“本市城区烟花爆竹限放后实行供销社归口经营，由市供销社负责组建烟花爆竹专营公司，承担本市城区烟花爆竹批发业务。”2011年11月23日，湖北省安全生产监督管理局作出的《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）明确：1.同意你市城区烟花爆竹经营批发布点由2家调整为3家；2.同意祥喜公司经营批发布点由黄石市经济开发区花湖刘家大湾变更到黄石经济开发区黄金山街道办事处四棵路平村三组。2013年1月16日，湖北省安全生产监督管理局为祥喜公司颁发（鄂）YHPF延（2013）000044《烟花爆竹经营（批发）许可证》载明：祥喜公司仓储设施地址为黄石市经济技术开发区四棵镇路平村，许可经营范围为烟花类（C、D级）、爆竹类（C级），有效期为2013年1月16日至2015年1月15日。2013年8月20日，黄石市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》。该规定第四条第（一）项规定：“黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区、开发区的全部或部分区域为禁鞭区。具体范围为：东起黄石西塞电厂三角桥为界；西至鹿獐山大道与木栏路交汇处；北以迎宾大道高速公路收费站、黄石港区与鄂州市行政区划交界处至黄石大道长江沿线；南以新下陆街、沿湖路、李家坊立交桥与金山隧道口交汇处至月亮山黄荆山脉。祥喜公司仓储设施地址四棵镇路平村不在禁鞭范围之内。第六条规定：“在禁鞭区内，禁止任何单位和个人生产、燃放和非法运输、储存、销售烟花爆竹。”第十五条规定：“本规定自2014年1月1日施行。原《黄石市烟花爆竹安全管理办法》同时废止。”2013年8月16日，黄石市人民政府办公室向各有关单位转发黄石市公安局草拟的《黄石市禁止燃放烟花爆竹工作实施方案》，并请各相关单位提出修改意见。2013年8月29日，黄石市人民政府办公室印发《实施方案》载明：为加强对禁鞭工作的领导，市政府决定成立黄石市禁鞭工作领导小组；从2014年1月1日零时起实施。同时该方案还明确：市安监局负责督促各城区政府依法收回烟花爆竹专卖许可证，配合工商部门收回所有经营烟花爆竹的营业执照。在清理整顿中，对在禁鞭区域内从事烟花爆竹批发、零售的单位、商店逐单位逐户清查，明确告知经营时间，对其原持有的批发、销售、存储许可证一律收回，并督促其妥善处理库存的烟花爆竹。
禁鞭开始后，祥喜公司收回加盟零售户的烟花爆竹。就禁鞭工作的补偿和企业转行问题，该公司多曾次同相关部门协商，并于2013年12月2日向黄石市禁鞭工作领导小组提交了《关于“禁鞭”令造成巨额投资损失等问题的诉求》，请求黄石市人民政府对因禁鞭造成的损失进行补偿和政策扶持等。对祥喜公司上述诉求中的补偿请求事宜，黄石市人民政府未予回复。
2014年1月20日，黄石市禁鞭工作领导小组召开专题协调会，研究贯彻落实黄石市政府2013年11月19日和12月19日两次召开研究处置祥喜、盛美两家涉鞭批发销售单位转销转行和善后工作协调会的会议要求，就两家公司进入阳新、开发区烟花爆竹市场的规划布点问题进行了研究讨论，并决定：黄石市安全生产监督管理局、黄石市经济技术开发区安全生产监督管理局分别对祥喜、盛美两家涉鞭批发销售单位进入阳新市场、开发区市场给予相应支持，积极引导、帮扶。2014年1月27日，黄石市安全生产监督管理局向黄石市经济技术开发区安全生产监督管理局印发《调整通知》，同意将祥喜、盛美两家公司烟花爆竹批发经营范围调整为开发区金山、汪仁、章山、太子、大王、金海开发区等六个镇（办、区）。
2014年4月2日，祥喜公司向黄石市安全生产监督管理局递交《行政补偿申请书》称：该局的《调整通知》变更了其烟花爆竹批发经营范围，给其造成了数千万的损失，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，请求该局给予合理补偿。黄石市安全生产监督管理局于同年5月6日作出《关于祥喜、盛美烟花爆竹公司申请行政补偿的答复》明确：黄石市安全生产监督管理局并未变更祥喜公司《烟花爆竹经营（批发）许可证》的经营范围，《调整通知》为内部工作协调文件且未对该公司造成任何损失，该公司要求其给予补偿无事实和法律依据，其不应承担。
一审法院认为，《湖北省烟花爆竹经营许可实施细则》第八条规定：“按照保障安全、方便群众、统一规划、合理布局、总量控制的原则，制定和审批烟花爆竹经营布点规划。”第十一条：“市（州、直管市、林区）安全生产监督管理局负责编制本行政区域内批发经营布点规划，报省安全生产监督管理局批准后实施。”湖北省安全生产监督管理局《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）同意黄石市城区烟花爆竹经营批发布点由2家调整为3家，其中就包含本案原告祥喜公司。烟花爆竹布点规划意味着企业经营地域范围，祥喜公司作为黄石城区烟花爆竹经营批发布点企业表明其批发经营地域范围为黄石市城区。黄石市安全生产监督管理局为了执行《实施方案》作出《调整通知》的行为，实质上属于撤回、变更了布点规划范围，造成了祥喜公司批发地域范围的改变，给该公司造成了损失。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿”之规定，黄石市安全生产监督管理局应给予祥喜公司补偿。黄石市人民政府制发《实施方案》的行为系基础行为，且其并非行政许可机关，要求其承担补偿责任无法律依据。故对祥喜公司提出要求黄石市人民政府承担补偿责任的请求不予支持。基于行政权与司法权性质的不同，又因目前法律对行政补偿具体范围、数额的规定尚不具体、明确，且祥喜公司提交的证据亦不能充分证实其损失的具体数额，故本案不宜直接明确被告黄石市安全生产监督管理局的具体补偿数额，而由行政机关根据相关材料在一定期限内自行确定补偿数额为宜。如原告祥喜公司对确定的补偿数额有异议，可另行再诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告黄石市安全生产监督管理局于本判决生效之日起90日内对原告湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司作出补偿决定；二、驳回原告湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告黄石市安全生产监督管理局负担。
祥喜公司上诉称，一审判决未责令被上诉人承担补偿责任无法律依据。未直接明确应予补偿的数额，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判上诉人黄石市安全生产监督管理局和被上诉人补偿31893862元。
黄石市安全生产监督管理局上诉称，我局作出《调整通知》属于授益行政行为，不具有强制性。请求撤销一审判决，改判驳回上诉人祥喜公司诉讼请求。
被上诉人在法定的答辩期内未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。本案中，上诉人祥喜公司是经湖北省安全生产监督管理局《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》同意的黄石市城区烟花爆竹经营批发布点企业，其批发经营地域范围为黄石市城区。被上诉人为贯彻落实黄石市人大常委会《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》，制定了《黄石市禁止燃放烟花爆竹工作实施方案》（以下简称《实施方案》），并成立黄石市禁鞭工作领导小组。上诉人黄石市安全生产监督管理局为执行《实施方案》作出《关于调整变更黄石祥喜、盛美两家公司烟花爆竹批发经营范围的通知》（以下简称《调整通知》），上述《实施方案》和《调整通知》变更了上诉人祥喜公司的烟花爆竹批发布点规划，造成经营范围的变化，事实上撤回、变更了对祥喜公司的行政许可，由此给祥喜公司造成的经济损失，被上诉人和上诉人黄石市安全生产监督管理局应当予以补偿。一审判决对祥喜公司要求被上诉人承担补偿责任的诉讼请求不予支持，适用法律错误。鉴于本案的实际情况，且祥喜公司未提供相关损失具体数额，故一审法院判决责令上诉人黄石市安全生产监督管理局90日内对祥喜公司作出补偿决定并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人黄石市安全生产监督管理局、被上诉人黄石市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张辅伦
代理审判员 郭登友
代理审判员 谢 明
二〇一六年××月××日
书 记 员 李 伟