广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第10号
上诉人（原审被告）：仁化县大桥镇人民政府（以下简称：“大桥镇政府”）。地址：广东省韶关市仁化县。
法定代表人：郭兰招，镇长。
诉讼代理人：张万兴，仁化县大桥镇司法所所长。
诉讼代理人：李忠明，广东韶大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：叶树东，男，1965年11月8日出生，汉族，广东省仁化县人，农民，住广东省韶关市仁化县。
诉讼代理人：张仁，北京市京哲律师事务所律师。
原审第三人：仁化县大桥镇古洋村民委员会新村经济合作社（以下简称：“新村合作社”）。
诉讼代表人：叶建华，小组长。
上诉人“大桥镇政府”因其与叶树东土地行政合同一案，不服仁化县人民法院（2013）韶仁法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年2月20日进行了法庭询问。现已审理终结。
本院查明：叶树东是“新村合作社”的成员。2011年2月，“大桥镇政府”（乙方）与“新村合作社”（甲方）签订一份《征地协议书》，内容为“为做好省市共建粤北现代农业示范区建设，根据韶关市农科研究所建设现代生态农业产业园区的需要，经双方协商，同意征用古洋村委新村村小组土地作为示范区建设用地。为确保征地工作的顺利实施，现根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，由镇人民政府对所征土地实施与村小组签订征地协议、地上附着物清点及土地、附着物补偿款发放等征地工作。现就征地过程中的补偿及其他问题达成协议如下：一、征地范围：乙方征用甲方土地位于大桥镇古洋村委新村村小组的新田子、围边、佛岭、上排处（土名）。四至界线如附后红线图所示。二、征地面积及地类：乙方征用甲方土地约246.81亩，其中水田124.07亩，山地120.62亩，旱地2.12亩。具体涉及面积、地类由县国土和甲、乙双方共同确认。三、征地补偿标准：补偿价格按仁府办[2011]10号文执行。四、地上附着物补偿以实际清点为准：补偿价格按仁府[2011]10号文执行。五、乙方在本协议签订后10个工作日内组织人员对征地面积、地类进行测量、确认，并组织人员进行地上附着物清点。六、乙方在完成征地面积、地类确认和附着物清点完30天内，将征地款，附着物款支付给甲方。七、青苗及附属物清理：牵涉到个人所有的青苗及附着物，由甲方负责通知户主清理，并做好督促工作。甲方应在签订征地协议���补偿有关款项后10天内，将所征地上的青苗及附着物清理完毕，将土地交付乙方使用。逾期不清作自动放弃。乙方有权单方面进行处理。因此造成甲方村民的损失概由甲方负责。八、乙方应多与土地利用方协调，在同等条件下，先利用甲方劳动力。九、乙方应保证甲方所征土地权属清楚，如出现征用土地权属争议，概由甲方负责。十、本协议未尽事项由甲、乙双方协商解决。十一、本协议一式四份，甲乙双方各一份，县国土局二份。”此外，在该协议结尾部分，甲方（签名）处盖有“仁化县大桥镇古洋村新村经济合作社”印章，印章之下有叶树新等36人签名，在乙方仁化县大桥镇人民政府代表签名处盖有“仁化县大桥镇人民政府”印章，在“同意征收”文字上，盖有“仁化县大桥镇古洋村民委员会”的印章。
2012年12月3日，“大桥镇政府”（甲方）与“新村合作社���（乙方）签订一份《征地协议协议书》，内容为：“为加快完善韶关市农科所建设现代生态农业产业园区已征用的耕地用地的项目建设，现就已征用124.07亩的耕地及其他问题双方达成协议如下：一、征用124.07亩的耕地按每亩产值补偿一造750元，共计玖万叁仟零伍拾贰元伍角（￥93052.5元）。二、甲方一次性支付给乙方肆拾万元整（￥400000元），用于乙方本村的文化楼建设。该款项资金可由乙方按照村民自治的规定自行处置。三、以上款项共计肆拾玖万叁仟零伍拾贰元伍角。（￥493052.5元）。甲方在签订本协议之日起10个工作日内支付以上款项给乙方。四、甲方付清以上款项后，乙方应保证甲方在已征用土地的建设项目正常使用。不得再以任何理由阻碍甲方项目的建设。五、本协议一式四份，甲方、乙方、县国土局、市农科所各执一份，本协议经双方签章后生效。”��外，在该协议结尾部分，甲方：仁化县大桥镇人民政府代表签名处盖有“仁化县大桥镇人民政府”印章，乙方：仁化县大桥镇古洋村委会新村村小组代表签名处盖有“仁化县大桥镇古洋村新村经济合作社”印章，印章之下有叶杵强等33人签名。
2013年9月5日，叶树东向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：撤销“大桥镇政府”与“新村合作社”签订的征地协议和补充协议。
案经原审法院受理本案后，于2013年9月12日将起诉状副本、应诉通知书、被告举证通知、当事人权利义务须知、诉讼风险告知书、授权委托书、法定身份证明书、原告提供证据材料副本一份、开庭传票等法律文书送达给“大桥镇政府”。“大桥镇政府”于2013年10月18日作出答辩以及提供十一份证据。
案经原审法院审理后于2013年11月27日作出（2013）韶仁法行初字第5号行政判决，认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第四十三条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状……”本案“大桥镇政府”没有在十日内向法院提交作出被诉具体行政行为的有关证明材料，也没有向法院提出延期提供证据的书面申请，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款有关：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条有关：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据……”的规定。据此认定“大桥镇政府”作出的具体行政行为没有相应的证据、依据，应予撤销。本案“大桥镇政府”作出的具体行政行为是征地行为，而该征地行为的表现形式为2011年2月及2012年12月“大桥镇政府”与“新村合作社”分别签订的《征地协议》、《征地补充协议书》。因此，对于叶树东要求撤销“大桥镇政府”与“新村合作社”签订征地协议及补充协议的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销“大桥镇政府”与“新村合作社”于2011年2月签订的《征地协议书》及2012年12月签订的《征地补充协议书》。
宣判后，“大桥镇政府”不服，向本院提起上诉称：一、本案涉及征地用于“国家现代农业示范区”建设，广东省领导十分关心该示范区建设，国家农业部正式发文予以认定。根据《农业部关于进一步推进国家现代农业示范区建设的通知》的要求和韶关市发展和改革局相关文件精神，韶关市农科所调查论证，认为“新村合作社”的部分土地符合国家现代农业示范区建设的条件，并委托我镇政府具体办理征地相关事宜。2011年2月仁化县人民政府办公室印发仁府办[2011]10号文件，公布了现代农业示范区土地征收补偿方案。后我镇政府根据韶关市农科所委托开展征地工作。在国家现代农业示范区建设过程中，国家农业部和广东省的领导曾经到现场检查、指导工作，称该现代农业示范��将为推进行全国现代化农业发挥重大作用，鼓励全体工作人员为现代农业做出新贡献。2012年国家农业部下发《农业部关于认定第二批国家现代农业示范区的通知》，其中“广东省仁化县国家现代农业示范区”位于本案涉及的征地范围。因此，本案涉及的土地，是国家现代农业示范区建设的土地，是国家和地方政府支持的重要农业建设项目的土地。二、征用土地经村小组绝大多数村民代表签名同意。2011年2月，我镇政府受委托与“新村合作社”签订了《征地协议书》，除我镇政府外，“新村合作社”的其他代表全部签字同意征用土地，该征地协议明确，征地补偿标准执行仁府办[2011]10号文件。2012年12月3日，我镇政府又与“新村合作社”签订了《征地补充协议书》，在按规定补偿的基础上，超标准增加支付了村民文化楼建设费40万元。至今，征地一方共向“新村合作社���支付征地补偿款557万余元。我镇政府代为征地的行为，是为了落实国家和地方政府的现代化农业规划，在征得绝大多数村民同意的情况下进行的，不但没有损害村民的利益，而且在规定之外多支付40万元，作为村民的文化建设费用。除叶树东外，其他村民均支持国家的现代农业示范区建设。三、叶树东签名确认被征地面积，并已收到了部分征地补偿费。我镇政府与“新村合作社”签订征地协议后，征地丈量人员与村民共同丈量了被征地的亩数。2012年12月1日和2012年12月5日，我镇政府的工作人员与叶树东共同丈量了叶树东被征用水田的面积，叶树东分别签字确认了其被征地面积，叶树东的被征地面积合计1.92亩。征地面积丈量结束后，我镇政府按照征地补充协议将征地补偿款支付给“新村合作社”，该合作社公布了征地款分配方案，并将征地款分配给村民。2013年1月8日，经仁化县农村信用社大桥分社转入叶树东账户5000元，叶树东的其余征地补偿款可到“新村合作社”领取。此外，需要说明的是，本案涉及的征地，全部是国家现代农业示范区用地或韶关市农科所的用地，并没有改变农业用地的性质，与其它建设用地、商业用地的性质不同。因此，本案用地审批程序也应不同于普通的用地审批程序。四、建设国家农业示范区投资巨大，已不可逆转，撤销《征地协议》恢复土地原状会给国家利益造成重大损失，应当依据司法解释的相关规定判决处理本案。因本案涉及征地是用于国家现代农业示范区建设，国家、广东省和韶关市都投入资金超过1000万元，经过两年多的建设，现代农业示范区已经基本建成，正在发挥重要作用，用地实施已经不可逆转。叶树东一审诉讼请求是撤销我镇政府与“新村合作社”签订的征地协议，如果支持其诉��请求，恢复土地原状，将造成严重的后果，不但造成国家利益重大损失，而且对我省现代农业发展带来不良影响。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条有关：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”因此，我镇政府认为，为了避免国家利益造成重大损失，应依据上述司法解释的规定作出判决。综上所述，上诉请求：一、撤销原判，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定作出判决。二、本案一、二审诉讼费用由叶树东负担。
叶树东没有书面答辩口头辩称：一、“大桥镇政府”提出征收土地用于国家现���农业示范区，必须依法立项和依法征地。如果本案是依法征地，不应由“大桥镇政府”作为征地主体，应由仁化县国土资源局代表仁化县人民政府进行征地。广东省有关领导关心该建设，并不意味有关单位可以违法建设。因此，“大桥镇政府”的上诉理由不能成立。而且，“大桥镇政府”认为征地经过绝大多数村民同意，但征地属于强制性行为，即使村民同意，“大桥镇政府”也不具备征地主体资格。二、“大桥镇政府”提出按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条规定，法院应当确认具体行政行为违法并责令行政机关作出相应的补救措施。而我认为对“大桥镇政府”的违法行为撤销是依照《中华人民共和国行政诉讼法》，由于“大桥镇政府”不是法定征地主体，不符合法律规定的要求，其征地行为无效，依法应予撤销。三、本案“大桥镇政府”征收土地并不涉及公共利益，我没有看到农业示范区运作的内容，只有形式上的内容。
“新村合作社”没有书面答辩口头辩称：与叶树东的答辩意见相同。
本院认为：“大桥镇政府”在2013年9月12日收到原审法院送达的起诉状副本、应诉通知书、被告举证通知、当事人权利义务须知等法律文书后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条有关：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第四十三条有关：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状……”的规定，“大桥镇政府”应当在收到原审法院的法律文书次日起10日内，提供作出具体行政行为的有关证据材料，并提供答辩状。然而，“大桥镇政府”���过10日于2013年10月18日才作出答辩以及提供证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。因此，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款有关：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条有关：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据……”的规定，判决撤销“大桥镇政府”与“新村合作社”签订的《征地协议书》和《征地补充协议书》正确。
综上所述，“大桥镇政府”所作具体行政行为不合法，依法应予撤销；“大桥镇政府”上诉理由不充分，依法不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由“大桥镇政府”负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年三月六日
书记员 李羿盟