江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终663号
上诉人（原审原告）张宏军等33人（名单附后）。
上诉人暨诉讼代表人张宏军，男，1970年8月2日生，汉族，住如皋市。
上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人刘小冬，镇长。
出庭负责人张金森，副镇长。
委托代理人张建明，如皋市丁堰镇人力资源和社会保障服务所工作人员。
委托代理人冒月建，江苏敏政律师事务所律师。
上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市。
负责人李春荣，主任。
委托代理人季永泽，如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会书记。
委托代理人冒月建，江苏敏政律师事务所律师。
上诉人张宏军等33人、上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）、上诉人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）因不履行给付义务一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人张宏军，上诉人丁堰镇政府的副镇长张金森及委托代理人张建明、冒月建，上诉人皋南居委会主任李春荣及委托代理人季永泽、冒月建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，张宏军等33人系如皋市丁堰镇皋南村21组村民。2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村民委会（以下简称皋南居委会）与如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（以下简称丁堰镇劳保所）共同向包括张宏军等33人在内的丁堰镇皋南村部分村民作出了一份承诺书。承诺书首部表述，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据第20号《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（以下简称如皋政府20号令），现就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，其享受标准：16周岁以下（以下简称第一年龄段）为50元/月，男17-50周岁、女17-45周岁（以下简称第二年龄段）为130元/月（两年以后每月领取80元），男51-60周岁、女46-55周岁（以下简称第三年龄段）为110元/月，男61周岁以上、女56周岁以上（以下简称第四年龄段）为150元/月，当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准；二、具体手续的办理：由皋南居委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理；三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合规手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、本承诺书一式三份，被用地农户、皋南居委会、镇劳保所各执一份。五、本承诺书由皋南居委会和丁堰镇劳保所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子。承诺书下方承诺方一栏由皋南居委会和丁堰镇劳保所分别盖章。2007年5月10日，丁堰镇劳保所又作出了“土地换社保”相关政策解释，内容为：为了促进地方经济发展、保证失地农民基本生活，现根据有关文件精神，将“土地换社保”相关政策解释如下：1、《被征地农民基本生活保障登记证》上所填写的个人账户数额为失地农民最低领取保障金额，个人账户领取结束后可继续领取。2、参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。3、根据物价上涨指数每三年调整一次领取标准，确保失地农民的基本生活水平不受物价波动的影响。2007年7月，包括张宏军在内的皋南村部分被用地农民领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，并即时开始享受社保补贴。2011年7月，包括张宏军在内的第二年龄段被用地人员在领取了累计5700元的补贴后（其中2007年7月至12月的数额为130元/月、2008年1月的数额为210元/月、2008年2月至2009年6月的数额为150元/月，2009年7月至2011年6月的数额为90元/月）被中止享受上述补贴。2014年3月，第一年龄段人员在累计领取了4000元后被中止享受上述补贴。第三年龄段人员一直在领取案涉承诺的补贴，第四年龄段人员已由人社部门统筹发放养老金。
2013年9月，张宏军等人以皋南居委会、丁堰镇劳保所为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求履行承诺，支付相关基本生活保障费用。如皋市人民法院经审查认为皋南居委会、丁堰镇劳保所出具的承诺书，是为妥善解决失地农民基本生活保障，依据相关政策作出的，因该类承诺书涉及众多农户利益，如何履行承诺，仍须相关行政机关依据相关政策来解决，该类案件不属于人民法院民事案件受理范围，故于2013年9月3日作出（2013）皋民诉初字0008号民事裁定，对张宏军等人的起诉不予受理。张宏军等不服，提起上诉，2013年11月1日，南通市中级人民法院作出（2013）通中民诉终字第0022号民事裁定，以相似理由驳回上诉，维持原裁定。张宏军等人仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审查认为张宏军等人据以提起本案诉讼所依据的承诺书已被撤销，其起诉不符合法律规定的起诉条件，一、二审裁定不予受理正确，其再审申请不符合法律规定的再审事由，遂作出（2014）苏民诉申字第0014号民事裁定，驳回张宏军等人的再审申请。
2014年7月15日，丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号，以下简称59号撤销决定）,内容为：如皋市人民政府根据2005年《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称省政府26号令）于2005年11月29日发布了如皋政府20号令，对征地补偿和被征地农民基本生活保障作了明确规定，落款单位为丁堰镇劳保所、皋南居委会，落款时间为2007年3月20日的承诺书中对原皋南村的部分被征地农民基本生活保障所作承诺中的有关内容不符合省政府26号令及如皋政府20号令，原镇劳保所未经本镇政府批准，擅自在该承诺书上加盖印章，依法应予纠正。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条等规定，经研究决定，撤销上述承诺书。张宏军不服该决定，向如东县人民法院提起行政诉讼。该院于2015年11月10日作出（2014）东行初字第00271号行政判决（以下简称271号行政判决），撤销丁堰镇政府作出的59号撤销决定。丁堰镇政府对此不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2016年4月1日作出（2016）苏06行终36号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2015年12月23日，张宏军等33人向如东县人民法院提起行政诉讼，请求确认丁堰镇政府、皋南居委会未严格按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释履行其承诺的给付义务、办理相关事项义务的行政行为违法并判令完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军等33人所在村民小组农民办理相关事项及给付义务。2016年6月17日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00642号行政裁定，认定张宏军等33人要求履行的承诺书中的相关承诺系双方自愿、协商一致的结果，并非基于行政决定、行政强制或者行政管理等行为而获取，张宏军等所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定驳回起诉。张宏军等33人不服，提起上诉。2016年11月14日，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终501号行政裁定，认定张宏军等33人与丁堰镇政府之间形成行政允诺关系，属于行政诉讼的受案范围，裁定撤销（2015）东行初字第00642号行政裁定，指定海安县人民法院继续审理。审理中，张宏军等33人将请求变更为：确认丁堰镇政府、皋南居委会在流转、占用张宏军等33人所在村民小组农民承包土地后，未按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释完全履行其承诺的给付、办理相关事项义务的行政行为违法；判令丁堰镇政府、皋南居委会完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军等33人所在村民小组农民办理相关事项及给付义务：1.以362元/月的标准对第一年龄段16周岁以下、以392元/月的标准对第二年龄段男17-50周岁、女17-45周岁、以422元/月的标准对第三年龄段男51-60周岁、女46-55周岁人员从2011年7月补发补贴至2017年5月；2.对正常迁进、出生人员按实际迁进、出生日期根据上述年龄段标准补足补贴，并补办基本生活保障手续；3.自2017年6月继续按承诺履行义务。
另查明，2013年3月13日，如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对张宏军提出的政府信息公开申请作出答复：一、经审核，你现持有的《被征地农民基本生活保障登记证》，系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。所谓“土地流转形式”即村组土地未正式征为国有土地前但土地实际被使用，镇人民政府为了保障农民失地不失利，将农民土地承包经营权流转给村集体，由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保，参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇，市劳动和社会保障局负责统一发放保障待遇；……。
还查明，张宏军自享受社保补贴后，将其家庭原承包经营的5亩左右的农村土地交付给皋南居委会等单位使用。2008年1月31日，皋南居委会（甲方）与张宏军的母亲于爱华（乙方）补充签订了用地协议书一份，协议约定因沿海高速等公益设施建设的需要，占用社区部分居民小组的土地，为了让失地农民的基本生活得到保障，乙方签订此协议领取甲方发放的《被征地农民养老保险领取证》……张宏军等33人所在户原承包的土地有少部分被依法征收，其余部分现均由相关企业使用。
一审法院认为，案涉承诺具有行政管理的目的，属于行政允诺，张宏军等33人与丁堰镇政府、皋南居委会之间形成行政允诺关系。本案涉及的第四年龄段人员已由社会保障部门按照相关规定统筹予以发放养老金，各方亦无异议，本案不予理涉。本案的争议焦点在于案涉承诺是否合法有效及如何履行的问题。
对案涉承诺是否合法有效的问题，南通市中级人民法院生效法律文书认为，丁堰镇政府在张宏军等社区农民自愿加入当地被征地农民社会保障体系后，又以承诺书有关内容不符合省政府26号令、未经其批准等为由作出59号撤销决定，不仅违背了诚信原则，也不符合省政府26号令第一条确立的保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民基本生活的原则，属于滥用职权的行为，丁堰镇政府作出的59号撤销决定不具有合法性。由此可见，案涉承诺应认定合法有效。
对案涉承诺如何履行的问题，包括第一、二年龄段人员的补贴如何发放、第三年龄段人员补贴标准、出生及迁进人员如何处理。丁堰镇政府对第一年龄段人员仅发放一次性补助4000元，对第二年龄段人员发放四年的补贴即终止发放，这虽与省政府26号令、如皋市人民政府《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（皋政发［2007］107号，以下简称如皋政府107号令）有关规定相符，但被允诺方基于流转土地换社保的行为取得的补偿应不仅仅局限于上述文件规定，在案涉承诺合法有效的情形下，丁堰镇政府、皋南居委会的上述行为违反了诚信原则，应按承诺内容履行义务。对于发放的标准，张宏军等33人要求参照第四年龄段人员在法庭辩论终结时所实际领取的462元/月的上涨幅度对第一、二、三年龄段人员从2011年7月增加并补发补贴，因发放标准涉及到允诺方的自由裁量问题，不宜由法院司法确定，应由丁堰镇政府根据承诺内容及有关情况予以确定。至于对出生及迁进人员如何处理的问题，丁堰镇政府亦应按照承诺内容审查核定后予以履行。
需要指出的是，作出案涉承诺的条件在于皋南居委会等组织为了集约使用社区农民承包经营的土地，参照省政府26号令及如皋政府107号令的相关规定，采取土地换社保的方式向社区内部分承包户流转土地，张宏军等农户系参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇。如果案涉被流转的土地通过依法征收的方式被征为国有土地，继续按照承诺向农户发放补贴已不再具备承诺书所具备的发放条件，且继续发放补贴也对其他被征地农民有失公允。所以法院认为皋南村21组第一、二年龄段人员所在户承包的土地被征收后，承诺书对该户人员可终止履行，其按相关规定享受被征地农民保障待遇。
综上，丁堰镇政府、皋南居委会应当履行承诺书及“土地换社保”相关政策解释履行其承诺的义务。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、确认丁堰镇政府、皋南居委会未按照2007年3月20日《承诺书》及2007年5月10日《“土地换社保”相关政策解释》履行义务的行为违法。二、责令丁堰镇政府、皋南居委会对如皋市丁堰镇皋南村21组第一年龄段人员从2014年3月、第二年龄段人员从2011年7月起按2007年3月20日《承诺书》及2007年5月10日《“土地换社保”相关政策解释》履行补贴发放义务，直至该户人员承包的土地被依法征收为国有时止。三、责令丁堰镇政府、皋南居委会对如皋市丁堰镇皋南村21组新出生、迁进人员按2007年3月20日《承诺书》履行义务。上述二、三项由丁堰镇政府、皋南居委会于本判决生效后三十日内履行。四、驳回张宏军等33人的其他诉讼请求。
张宏军等33人不服，向本院提起上诉称，一审法院认定第一、二、三年龄段人员的实际发放标准应由丁堰镇政府根据承诺内容及有关情况予以确定，并判令丁堰镇政府、皋南居委会履行补贴发放义务至该户人员承包的土地被征为国有时止，违反生效判决及法律的禁止性规定，与立法目的相悖。一审法院对张宏军等33人增加的诉讼请求不予准予不当，所作驳回张宏军等33人其他诉讼请求的判决结果错误。张宏军等33人请求撤销一审判决，判令丁堰镇政府、皋南居委会对第一、第二、第三年龄段人员，按第四年龄段提高的基本生活保障标准履行支付、补足义务；确认丁堰镇政府、皋南居委会发放给张宏军等33人的《如皋市被征地农民养老保障金领取证》、《如皋市被征地农民基本生活登记证》无效；确认皋南居委会2008年与张宏军等33人签订的《协议书》无效。
丁堰镇政府、皋南居委会不服一审判决，向本院提起上诉称，一、对案涉承诺书的法律性质，南通市中级人民法院的（2016）苏06行终36号行政判决认定系双方自愿、平等一致的结果，属民事合同，（2016）苏06行终501号行政裁定认定案涉承诺书属于行政允诺，生效裁判的定性自相矛盾；二、案涉承诺与上级政策相违背，导致失地农民的补偿不公平。皋南居委会的承诺违反村民委员会组织法的规定；三、案涉补贴的支付和发放主体是劳动和社会保障部门，张宏军等33人要求丁堰镇政府和皋南居委会履行，属对象错误；四、即使承诺应当履行，因部分农民被流转的土地部分被征收、部分仍在耕种，因此，承诺如何履行还应当区分农民目前的实际情况。而已被征收土地的农户仍在领取补贴，对其他农民有失公平。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
本院经审查，对一审法院采信的证据和据以认定的案件事实予以确认。
二审诉讼期间，丁堰镇政府为解决该镇土地流转进社保所引起的遗留问题，自愿对被诉承诺书给相对人造成的损失承担一定的补偿责任，并向本院提交《丁堰镇皋南21组相关问题处理方案的承诺》，具体方案为：1.撤销承诺书前补偿的兑现。除张宏军等人已经领取的生活补贴外，自愿按同期生活补助费的发放标准对第一、第二年龄段人员进行补偿，至2014年7月作出59号撤销决定止。其中，第一年龄段199人，共补偿61650元，第二年龄段868人，共补偿2890440元，合计补偿2952090元。2.新增土地征用的补偿款发放。对已流转土地进社保的皋南和凤山社区，在实施规范征地过程中产生的安置指标，用于落实该组新增集体组织成员的安置进保，剩余安置补助费资金用于普遍提高其他进保人员个人账户水平，多余土地补偿款用于本集体经济组织成员内部分配。3.实际使用但未征用土地的收益从2014年7月作出59号撤销决定开始结算分配。对未经规范征地而流转给企业使用的172.404亩土地，按每年每亩1800元标准，在提留部分公益事业经费后，将按照70%比例发放到所在组的村民手中。至2017年12月止，共需向整组土地换社保的农户发放租金收益75.95万元（公益用地流转租金另计）。
本院认为，根据一审判决及被诉承诺书的内容，本案的争议焦点为：一、案涉承诺书的性质；二、案涉承诺书的合法性、可履行性；三、若履行不能，能否采取补救措施。
一、关于案涉承诺书的性质
行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。从主体上看，行政允诺是由行政主体作出的；从内容上看，行政允诺包括假定条件和允诺义务两个部分，在假定条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务；从对象上看，行政允诺具有不确定性；从效力上看，行政允诺仅对作出者即行政主体产生约束力。当特定的社会主体接受允诺并实施相应行为时，行政允诺即具备了法律关系的要素，使得行政主体向不特定人所允诺的义务演变为对特定人的义务，允诺的内容也就具有了强制性。
本案中，丁堰镇政府为了地方经济发展，更好发挥规划用地的产出效益，将农民享有经营权的集体土地由皋南居委会统一收回流转给用地企业，并承诺给予土地流转进社保的相应待遇。虽然该承诺的对象不具确定性，但只要被用地农民接受该承诺并将使用的集体土地交给皋南居委会，丁堰镇政府即应按承诺内容履行义务，让所有被用地的农民全面进入社会养老保险，并享受相应的待遇。此时，被诉承诺书对丁堰镇政府产生约束力，接受承诺假定条件的被用地农民有权要求丁堰镇政府履行承诺内容。由此可见，案涉承诺书符合行政允许的全部要件，一审法院将其定性为行政允诺正确。
虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项作出允诺，但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。人民法院在对行政允诺行为进行司法审查时，需要从允诺事项是否超越行政主体的职权范围，允诺内容是否违反法规规范和政策规定、是否具有可履行性，如果履行不能，能否采取相应的补救措施等方面进行综合考量。
二、关于案涉承诺书的合法性、可履行性
1.承诺事项超越职权范围
省政府26号令第二条规定，本办法所称征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理。第十四条第一款、第二款规定，被征地农民基本生活保障资金专户由被征地农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成。安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费进入个人账户。第十五条规定，市、县人民政府财政部门应当按照被征地农民基本生活保障费用款计划，定期将被征地农民基本生活保障资金划入劳动和社会保障部门在银行设立的被征地农民基本生活保障支出专户，确保被征地农民基本生活保障资金及时、足额发放。根据省政府26号令第十八条、第十九条规定，第一年龄段人员领取一次性生活补助费后，不再纳入本办法规定的基本生活保障，第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，到达养老年龄时，按月领取养老金。
从上述规定可以看出，如果农民被纳入被征地农民基本生活保障体系，则由县市土地管理部门将相应的土地补偿款解缴，由县市劳动和社会保障部门给每个被征地农民设立个人专用账户，个人账户内资金为安置补助费及70%的土地补偿费。如果个人账户中基本生活保障资金不足支付的，由县市财政部门解决。因此，被征地农民的生活补助费等由市县财政部门定期划入、由市县劳动和社会保障部门发放，不足部分亦由市县财政部门负责补足。被征地农民基本生活保障资金的管理和发放是市县财政部门、劳动和社会保障部门的职权范围。在整个被征地农民基本生活保障体系中，乡镇人民政府或村民委员会不是被征地农民基本生活保障资金发放的义务主体。
本案中，丁堰镇政府和皋南居委会在承诺书和其后的解释中，一方面承诺参照被征地农民的补偿方式，配合如皋市劳动和社会保障局办理相关手续，另一方面又承诺，参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由如皋市财政兜底。被诉承诺书为如皋市劳动和社会保障局设定了向被征地农民终生发放社保补贴的义务，为如皋市财政局设定了社保补助费不足的补充支付义务，该承诺事项明显超出丁堰镇政府和皋南居委会的职权范围。
在实际履行中，张宏军等33人于2007年7月领取了如皋市劳动和社会保障局发放的《如皋市被征地农民养老金领取证》（到达领取养老金年龄的人员）或《如皋市被征地农民基本生活保障登记证》，享受的是土地被征收后的农民基本生活保障待遇。如皋市劳动和社会保障局将张宏军等33人纳入被征地农民基本生活保障后，张宏军等33人按月享受的基本生活补助或养老金均由如皋市劳动和社会保障局发放，发放标准及发放期限亦由如皋市劳动和社会保障局根据规定适时调整。也就是说，在张宏军等33人经核准被纳入被征地农民名单后，其享受的被征地农民基本生活保障待遇是基于如皋政府20号令、107号令的明确规定，而不是被诉承诺。
2.承诺内容明显超出政策规定
省政府26号令第五条、第七条、第八条规定，根据土地价值和经济社会发展水平，全省划分为四类地区，执行相应的征地补偿和基本生活保障标准。土地补偿费、安置补助费按所在地区的不同规定了最低标准。第十八条、第十九条明确，第一年龄段人员按四类地区一次性领取不低于6000、5000、4000和3000元的生活补助费后，不再纳入基本生活保障；第二年龄段人员，按月领取生活补助费（按四类地区分别不低于160、140、120、100元）期限2年，到达养老年龄时，按月领取养老金。
如皋政府20号令第八条、第十四条、第十五条规定，征收耕地的土地补偿费标准为每亩14000元，每一个需要安置的被征地农民的安置补助费为13000元。全部的安置补助费和70%的农用地土地补偿费进入个人账户，基本生活保障资金不足支付的，由市财政部门负责解决，确保被征地农民基本生活保障资金及时、足额发放。如皋政府107号令也作了同样的规定，只是将各年龄段人员的生活补助标准适当提高，另将第二年龄段人员在按月发放生活补助的期限上增加二年过渡期，过渡期按生活补助费50%发放。
2013年12月1日施行的《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十九条、第二十条、第三十一条规定，被征地农民划分为三个年龄段，对16岁以下（未成年年龄段）一次性领取生活补助费，不再作为被征地农民参加城乡社会养老保险；将16周岁以上至60周岁（劳动年龄段）和60周岁以上（养老年龄段）人员的社会保障资金记入其保障资金专户中的个人分账户，用于逐期代缴其参加社会养老保险的个人缴费部分、逐月发放养老补助金。
从上述规定可以看出，省政府26号令按土地价值划分了类别，并规定了最低标准。如皋市的土地属于三类地区，按规定土地补偿费不低于14000元，安置补偿费不低于13000元，第一年龄段人员一次性领取保障金不低于4000元，第二年龄段人员在2年期限内按月领取生活补助不低于120元。省政府26号令没有关于各地可对支付年限进行延长的规定。
本案中，与其他同期土地被实际征收的被征收人一样，如皋市劳动和社会保障局下属的如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心将17521.43元（安置补助费13000元，土地补偿费4521.43元）纳入张宏军等33人的个人账户，并依照如皋政府20号令规定的不同年龄段标准按月向张宏军等33人发放基本生活补助或养老金，在同年10月如皋政府107号令施行后，又数次（以第二年龄段为例，2007年7月130元，2007年10月150元、2009年7月180元）上调补助标准，在满足如皋政府107号令规定的期限和数额后，才停止发放。而丁堰镇政府通过被诉承诺书的方式，将案涉被征地农民只应享受一次性生活补助费或按月领取共计4年生活补助费的第一、二年龄段人员的待遇延长至数十年，导致张宏军等人在到达养老年龄前享受的利益明显超出被征地农民依据省政府26号令和如皋政府107号令所获得的利益。
3.被诉承诺书履行困难
根据丁堰镇政府的测算，目前涉及承诺的皋南和凤山社区，第二年龄段人员为868人。如果按2011年每月90元的标准发放，自2011年7月至2017年7月的生活补助费总额为570.3万元，如果按第二、三、四年龄段上涨幅度为标准计算，需要补发1309万元，今后每月还需发放24.4万元的生活补助费。加上第一年龄段的199人以及2007年7月后新出生及迁进的人员169人，需要纳入被征地农民基本生活保障体系的人数合计368人。根据2013年《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的规定，将这些人员纳入基本生活保障体系所需费用为2686万元（7.3万元*368人），以上两项之和为3256.3万元。除补发这些费用外，丁堰镇政府每月还需支付数十万元的生活补助费用，这显然超出了一般乡镇人民政府能够承受的财力范围。
三、关于无法履行承诺内容的补救措施
对有利于相对人承诺的履行，如果行政机关可以履行也有能力履行，一般情况下，从保护相对人信赖利益的角度，判令行政机关履行承诺并无不妥。如果为了满足少部分人的利益而动用大笔财政资金、明显超出行政机关的财政负担能力导致履行不能，此时的履行行为直接损害的是辖区内绝大部分老百姓的利益，已构成对公共利益的变相损害。因此，应赋予行政机关对损害公共利益且明显超出自己财政负担能力的承诺有自行纠正或不再履行的权力，同时，行政机关应对相对人因承诺行为而取得的信赖利益进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于政策规定的标准。
根据省政府26号令，市县人民政府可制定不低于本办法规定的基本生活保障标准，这一般是通过提高生活补偿费、安置补助费以及基本生活保障等方式实现，但如果在市县人民政府已提高补助标准的情况下，乡镇人民政府又将领取基本生活补助的年限延长数倍，使相对人获得的利益远超土地被依法征收的被征地农民。承诺的内容若全面履行，将会造成同等条件下承诺相对方的征地利益与其他依法被征收土地农民的利益极度不平衡的情况，导致今后的征地组织实施工作更加困难。何况这种以土地换社保的做法，本质上是对国家法定征地程序的规避，依法也不应得到支持。
二审中，丁堰镇政府鉴于自己的财政负担能力以及曾于2014年7月作出59号撤销决定的事实，自愿在能够承受和可接受的范围内，对张宏军等承诺相对方进行补偿，参照如皋市被征地农民生活补助标准支付生活补助费至2014年7月止，即分别增加补偿第一、二年龄段人员4个月和37个月的生活补助费。同时积极协调各职能部门，在条件成就时优先将第一年龄段人员以及新出生、迁进人员纳入被征地农民基本生活保障体系，将土地租金和多余的土地补偿费用分配给张宏军等被征地农民。本院认为，丁堰镇政府采取的这些补救措施，体现了其对自身违约行为的一种自我纠正和惩戒，也让张宏军等33人获得了多于省政府26号令和如皋政府107号令规定的利益，符合实际，且具可行性。对丁堰镇政府采取的其他补救内容，虽然无法通过强制方式予以执行，但如皋市人民政府已明确表示将会监督丁堰镇政府全面履行，本院也希望丁堰镇政府能吸取本案的教训，以此为鉴，诚实守信，全面适当履行上述内容。
综上，被诉承诺书为如皋市人民政府职能部门设定义务，系超越职权行为。在相对人所获利益远超被征地农民的政策性待遇、承诺的履行会损害公共利益且客观上不能履行的情况下，应当允许丁堰镇政府在不继续履行承诺的同时，对张宏军等相对人进行一定数额的经济补偿。由于张宏军等33人享受的生活补助费已达到如皋政府107号令规定标准、合法权益未受实质损害，丁堰镇政府在财政能力可负担的范围内确定的补偿方案，本院予以认可。张宏军等33人要求丁堰镇政府按承诺内容履行支付义务并参照第四年龄段人员提高的基本生活保障标准履行补足第一、二、三年龄段人员给付义务的主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、撤销江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初96号行政判决；
二、上诉人如皋市丁堰镇人民政府于本判决生效后三十日内，按照《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（皋政发［2007］107号）及同期发放标准补偿上诉人张宏军等33人自停发生活补助费之日起至2014年7月期间的生活补助费。
三、驳回上诉人张宏军等33人的其他诉讼请求。
一审案件受理费、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人如皋市丁堰镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一七年十二月二十六日
书记员 吴 迪
附：上诉人名单：
张宏军，男，1970年8月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒玉田，男，1947年3月7日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐爱民，男，1969年12月5日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
蒋红梅，女，1961年1月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
张海欧，男，1965年8月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
纪根柏，男，1958年6月27日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
夏明华，男，1967年10月12日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
夏明中，男，1958年3月11日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
戴恒林，男，1947年10月28日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
卢进美，女，1964年12月30日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
施明仁，男，1954年9月8日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
许兰芳，女，1926年9月21日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
张建军，男，1954年7月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐有根，男，1944年11月5日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
肖金和，男，1929年12月15日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒继银，女，1971年10月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒玉才，男，1937年10月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
洪美凤，女，1964年12月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
沈国华，男，1963年6月23日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
陈步兰，女，1966年2月28日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
陈祥付，男，1948年12月4日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒有山，男，1950年4月21日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
戴建华，男，1972年9月3日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
张祖基，男，1944年1月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
张进山，男，1951年7月30日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
王爱娟，女，1973年3月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
戴建全，男，1970年6月30日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
陈秀兰，女，1971年1月19日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒有义，男，1942年6月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
丁国付，男，1953年5月17日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐正华，男，1962年4月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
薛梅兰，女，1966年2月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐玉梅，女，1950年7月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。