湖南省新宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0528行初43号
原告新宁县一渡水镇金塘村卫生室。
负责人：黄达清，男，汉族，乡村医生，新宁县人。
委托诉讼代理人：黄石威，男，汉族，新宁县人，系黄达清之子。
委托诉讼代理人：朱文，湖南天戟律师事务所律师。
被告：新宁县卫生和计划生育局（原新宁县卫生局）。
法定代表人：蒋颂华，该局局长。
委托诉讼代理人：邓海名，该局工作人员。
委托诉讼代理人：何常华，湖南崀山律师事务所律师。
原告新宁县一渡水镇金塘村卫生室（简称金塘村卫生室）诉被告新宁县卫生和计划生育局卫生行政管理一案，本院于2016年10月17日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人，被告委托诉讼代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，在2012年全县医改时，被告要求金塘村卫生室与同村伍某某的卫生室合并，原告认为伍某某缺乏专业医疗技术拒绝与其合并，被告以“一村一室”为由取消原告乡村医疗卫生室的儿童预防接种业务、基层乡村妇幼工作、农合报账刷卡等农村基本公共卫生服务业务，导致原告损失可得利益每村农合药差拨款、村民人头补贴款、农合补贴等90215元。请求确认被告取消原告农村基本公共卫生服务业务的行为违法，并赔偿原告可得利益经济损失90215元。
被告辩称：一、对农村基本公共卫生服务业务不具有行政可诉性。农村基本公共卫生服务业务属于政策性规定，不是法律法规规范的内容，而对行政行为的合法性审查必须有明确的法律规范标准；二、原告起诉超过了诉讼时效。不管原告所称的2012年新宁县一渡水中心卫生院的《通知》，还是被告2015年作出的《关于一渡水镇金塘村卫生室相关经费问题的答复函》，原告向法院起诉都超过了行政诉讼法规定的六个月起诉期限；三、被告不存在取消原告农村基本公共卫生服务业务的事实。因原告所在的金塘村没有按政策规定将两个卫生室整合为一个卫生室，不能将农村基本公共卫生服务业务赋予该村任何一个卫生室，在医改中未取得该项权力；四、原告卫生室未从事农村基本公共卫生服务业务,原告所称可得利益损失没有事实和法律依据；五、原告起诉属于重复诉讼行为。请求驳回原告的起诉。
原告提交了9份证据、依据拟证明被告违法取消其农村基本公共卫生服务业务。被告向法庭提供14份证据、依据拟证明医改政策及原告未取得农村基本公共卫生服务业务。
根据庭审质证确认的证据及法庭陈述，认定下列事实：
2012年4月新宁县人民政府根据医改政策在全县范围内实施医改，对村卫生室实行一体化管理。医改前新宁县一渡水镇金塘村（简称金塘村）有原告金塘村卫生室和伍某某所开的两家个体卫生室。根据医改要求，有两家以上村卫生室的要整合成一个行政村卫生室，承担农村基本公共卫生服务职能。经原告所在村、镇、中心卫生院组织原告所在村两家卫生室进行多次整合，最后因卫生室场地选址问题未达成一致意见，两家卫生室未整合成功，均未取得行政村卫生室资格，金塘村未设置行政村卫生室。为解决该村村民的基本公共卫生服务，经所在镇政府、村委及中心卫生院研究决定，金塘村的儿童预防接种、妇幼工作工作暂由一渡水中心卫生院承担，并由金塘村委和一渡水中心卫生院在该村发出通知，通知加盖了新宁县一渡水中心卫生院的公章，通知内容为“因金塘村卫生室经多次协调未合并不能参加医改，经一渡水镇人民政府、金塘村委、一渡水中心卫生院共同研究决定，凡金塘村的儿童预防接种工作放在一渡水中心卫生院一楼预防接种室接种。妇幼工作由一渡水中心卫生院妇幼专干接管。”，自此，原告未再从事农村基本公共卫生服务业务。原告于2014年10月向有关部门反映情况，请求查处以通知方式取消其村儿童预防接种工作的行为恢复原告该项工作，并请求补偿因停止其工作造成的经济损失。2015年1月12日，被告作出新信访复字（2015）3号《关于一渡水镇金塘村卫生室相关经费问题的答复函》，原告对答复意见不服，于2016年3月以新宁县一渡水镇人民政府、一渡水中心卫生院、金塘村村民委员会为被告，向本院提起诉讼，本院以诉讼请求不明确，被告主体不适格驳回起诉。原告不服提出上诉，在二审阶段原告撤回起诉。后原告以新宁县一渡水中心卫生院和金塘村村民委员会以通知形式取消其农村基本公共卫生服务业务，是基于新宁县卫生和计划生育局的授权委托，又以新宁县卫生和计划生育局为被告提起诉讼，请求确认被告取消其乡村卫生室的儿童预防接种业务、基层乡村妇幼工作、农合报账刷卡业务等农村基本公共卫生服务业务的行为违法，并责令被告赔偿原告可得利益经济损失90215元。
另查明，国务院办公厅《关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》（国办发[2011]31号）规定：“原则上每个行政村设置1所村卫生室，人口较多或者居住分散的行政村可酌情增设；乡镇卫生院所在地的行政村原则上不设村卫生室。”、“村卫生室可以由乡村医生联办、个体举办，或者由政府、集体或单位举办，经县级卫生行政部门批准后设立。”、“积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理，由县级卫生行政部门委托乡镇卫生院对乡村医生和村卫生室进行技术指导、业务和药品器械供应管理以及绩效考核。”。
湖南省卫生厅《关于印发<湖南省乡村卫生服务一体化管理实施方案>的通知》（湘卫农卫发[2012]3号）规定：“乡镇卫生院受县级卫生行政部门的委托，负责履行本辖区内卫生管理职责，在向村民提供基本公共卫生服务和基本医疗服务的同时，承担对村卫生室的管理和指导职能。行政村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的初级诊治。”、“对一个行政村设有2个以上村卫生室的（“一村多室”），要按湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》有关规定处理。也可结合实际，确定一个村卫生室为行政村卫生室，纳入一体化管理范畴，其他村卫生室不纳入一体化管理范畴，保留其医疗卫生机构名称，开展基本医疗服务。具体处理方式由县级卫生行政部门结合本地实际自行确定。”、“行政村卫生室统一冠名名××乡（镇）××村卫生室，其他村卫生室统一冠名为××乡（镇）××村××（村医名字）卫生室。…村卫生室只允许使用一个医疗机构名称。”、“行政村卫生室的乡村医生，因年事已高、身体健康状况及基本技能不能胜任公共卫生服务和信息化管理工作需求的，不再继续聘用。在政府尚未建立乡村医生养老保险机制的前提下，可保留其村卫生室设置，开展基本医疗服务。”。
新宁县人民政府办公室根据国家相关医改政策及文件规定，于2012年4月制定《新宁县村卫生室实施基本药物制度工作方案》，该方案规定：“从2012年4月30日起，全县所有经县卫生局登记注册、依法取得《医疗机构执业许可证》的村卫生室纳入国家基本药物制度实施范围，并实行药品零差率销售。原则上一村只确定一所卫生室，对于一村有两所以上村卫生室的，将最先成立的村卫生室纳入实施范围；其他村卫生室如愿意执行国家基本药物制度的，在不增加该村补偿总水平的基础上，由乡村医生本人提出申请，村委会和乡镇卫生院同意，乡镇人民政府核准，县医改办备案，采用捆绑方式，承担基本医疗和基本公共卫生服务职能，享受国家政策性经费补助。未申请执行国家基本药物制度的，可保留《乡村医生执业证书》和《医疗机构执业许可证》，继续开展基本医疗服务活动，不承担基本公共卫生服务职能，不享受国家政策性经费补助。也可申请到空白村执业，经县卫生局核准注册登记，同等享受经费补助和政策覆盖。”、“村卫生室应按照湖南省卫生厅印发的《湖南省村卫生室建设指导标准（试行）》（湘农卫发[2007]5号）积极开展标准化建设。严格村卫生室人员管理，在不改变乡村医生人员身份和村卫生室法人、财产关系的前提下，由县卫生局委托各乡镇（中心）卫生院对所辖村卫生室实行一体化管理。”。
本院认为，医改前，农村基本公共卫生服务业务属于农村基层卫生室的一般性职能，原告金塘村卫生室在医改前虽然从事部分农村基本公共卫生服务业务，但2012年在全县实施医改，根据国家医改政策，将农村基本公共卫生服务业务由乡村医生的一般性职能作为政府特许经营范畴，规定每个行政村原则上只设置一所行政村卫生室，村卫生室可以由乡村医生联办、个体举办，或者由政府、集体或单位举办，经县级卫生行政部门批准后设立，由具备医疗技术资质、符合医疗场地要求等条件的行政村卫生室从事该项服务。且根据医改方案，每村只配置一个服务端口，有两家以上医疗卫生室的村，根据申请整合成行政村卫生室才能成为特许经营的卫生机构。而金塘村有两家卫生室，均属医改对象，双方就整合问题不能达成一致，被告不能依政策确定该村的特许经营对象，以通知的形式将该村医疗基础性服务职能上移至中心卫生院，该行为是保障该村村民基本医疗和公共卫生服务的临时性措施，其行为符合医改政策，并无不妥，未损害原告的合法权益。且该通知并未对原告设置权利义务，经过医改后，原告在没有取得政府特许行政村卫生室从事的农村基本公共卫生服务业务的情况下，认为被告取消其农村基本公共卫生服务业务没有事实和法律依据。而且，原告金塘村卫生室自医改后就未再从事农村基本公共卫生服务业务，请求赔偿亦没有事实和法律依据，对原告的诉讼请求，本院不予支持。
关于被告要求驳回起诉的抗辩理由问题。一、被告作为县级卫生行政部门，是医改工作的行政主管部门，与乡村卫生室之间存在着管理与被管理的行政法律关系，原告就医改中的权利义务关系提起诉讼，属于行政诉讼受案范围，被告以起诉内容属于政策性规定，没有明确的法律规范标准而不具有可诉性的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。二、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”，重复起诉应当涵盖同一当事人、同一诉讼标的、同一诉讼请求三个部分，只有该三部分完全一致，才属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第八项规定的重复起诉，本院以诉讼请求不明确、被告主体不适格在程序上驳回该案原告起诉，在二审审理期间该案原告撤回起诉，后以不相同的被告提起诉讼，即后诉与前诉的被告不同，不属于重复起诉，对被告认为原告重复起诉的抗辩理由，本院不予采纳。三、通知行为虽然发生在2012年，但被告2015年作出的信访答复函，涉及到被告第一次就原告提出赔偿请求问题的具体内容及答复，对被告作出的答复，原告何时知情其内容，被告没有提供证据证明，原告起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限和最长诉讼时效的规定。且为充分保障行政相对人诉权，化解行政争议，该案从实体上进行处理，更有利于行政争议的最终解决。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告新宁县一渡水镇金塘村卫生室的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告新宁县一渡水镇金塘村卫生室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 马小凤
审 判 员 虞淇钧
人民陪审员 夏久云
二〇一七年一月十三日
书 记 员 谢 青