四川省眉山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)川14行初111号
原告付丽娟，女，1986年3月9日出生，汉族，住四川省洪雅县。
被告洪雅县人民政府。住所地，四川省洪雅县洪州大道。
法定代表人宋良勇，县长。
委托代理人曾建国，男，洪雅县国土资源局法规股股长。
委托代理人李继，四川洪运律师事务所律师。
被告洪雅县高庙镇人民政府。住所地，四川省洪雅县高庙镇。
法定代表人张艳明，镇长。
委托代理人卢玉琳，四川恒初律师事务所律师。
被告洪雅县七里坪镇人民政府。住所地，四川省洪雅县七里坪镇。
法定代表人徐祥，镇长。
委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。
第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会。住所地，四川省洪雅县七里坪镇七里村。
法定代表人任正奇，村主任。
委托代理人祝瑞，四川恒初律师事务所律师。
原告付丽娟诉被告洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）、洪雅县高庙镇人民政府（以下简称高庙镇政府）、洪雅县七里坪镇人民政府（以下简称七里坪镇政府）、第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会（以下简称七里村委会）土地行政征收一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告付丽娟诉称：一、被告洪雅县政府未经公告，未批先征，委托被告高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人七里村委会违法强征七里村3组土地的行政行为违法。被告洪雅县政府于2012年12月和2016年10月分别取得四川省政府川府土［2012］1147号和川府土［2016］729号建设用地批复，但2011年4月洪雅县政府就已经印发了洪府办发［2011］14号《洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法的通知》。二、洪雅县政府未经公告，未批先征，少批多征，委托高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人非法强制征收原告承包地、宅基地的行政行为违法。2014年1月高庙镇政府、七里坪镇政府与原告之父付登荣签订的《统规自建房屋搬迁安置协议书》《限期拆除房屋通知书》《被征地农民通知书》证实，高庙镇政府、七里坪镇政府受洪雅县政府委托，征收了包括原告承包地和宅基地在内的七里村村组的土地。三、洪雅县政府未经征地补偿公告，未与被征地农民办理征地补偿登记，根据洪雅县政府洪府通［2013］9号和洪府通［2016］14号《关于征收土地的通告》，委托高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人非法强制征收原告承包地和宅基地的行政行为违法。四、洪雅县政府未支付被征地农民的青苗和地上附着物补偿费用，委托高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人非法强制征收原告承包地和宅基地的行政行为违法。五、洪雅县政府委托高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人非法拟订征地补偿、安置方案，非法强制征收使用原告承包地和宅基地，拒不补偿、安置原告的行政行为违法。请求判决确认被告洪雅县政府委托被告高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人七里村委会征收原告承包地和宅基地的行政行为违法。
原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：
1.《户口登记簿》、2.洪集建（93）字第1××7号《集体土地建设用地使用证》、3.2017年11月11日高庙镇政府《通知》、4.2014年1月9日付登荣与高庙镇政府签订的《七里坪国际旅游度假区统规自建房屋搬迁安置协议书》、5.七里坪镇政府《通知》、6.眉山市东坡区人民法院庭审笔录、7.《政府信息公开申请书》三份、8.七里坪镇政府《政府信息公开答复意见书》、9.洪雅县政府《政府信息公开告知书》两份、10.洪雅县国土资源局《国有土地使用权拍卖出让公告》、11.高庙镇政府《七里坪国际旅游度假区搬迁安置宣传册》、12.四川省政府川府土［2012］1147号《关于洪雅县2012年第4批乡镇建设用地的批复》、川府土［2016］729号《关于洪雅县2016年第1批乡镇建设用地的批复》、13.洪雅县政府洪府通［2013］9号《关于征收土地的通告》、洪府通［2016］14号《关于征收土地的通告》、14.洪雅县国土资源局洪国土资公［2013］2号《征地补偿安置方案公告》、洪国土资公［2016］9号《征收土地补偿安置方案公告》、15.视频光盘。
被告洪雅县政府辩称：一、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，被答辩人以个人名义对洪雅县政府组织实施的土地征收行为提起行政诉讼，不符合法律规定，其原告主体不适格。二、被答辩人的起诉已超过法定起诉期限。眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初6号判决查明，2017年11月11日高庙镇政府向被答辩人作出通知载明，被答辩人符合被征地农民参加城镇职工养老保险条件，请其在当年12月20日前到洪雅县社保局办理参保手续，据此，被答辩人对征地行为是知情的，其于2018年7月提起诉讼，超过六个月的法定起诉期限。三、洪雅县政府征收七里村3组集体土地主体适格，程序合法，不存在未批先征，少批多征、非法强征的行为，被答辩人的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，答辩人征地主体适格。答辩人征收七里村3组的集体土地是在依法取得省政府川府土［2008］807号、［2012］1147号、［2012］489号、［2010］41号批复后组织实施的，组织实施过程中严格按照法律规定对批复进行了公示，洪雅县国土资源局分别进行了补偿安置方案公告，与集体经济组织签订了《统征土地协议书》，支付了补偿费。请求驳回原告的起诉。
被告洪雅县政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据：
第一组，1.四川省政府川府土［2008］807号《关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地的批复》、2.洪雅县政府洪府通［2009］22号《关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地转（征）收土地方案的公告》、3.洪雅县国土资源局《洪雅县2008年第三批乡镇建设用地征地补偿安置方案的公告》、4.《统征土地协议》，拟证实依法征收了原告所在集体经济组织32.32亩土地。
第二组，1.四川省政府川府土［2010］41号《关于洪雅县2009年第一批乡镇建设用地的批复》、2.洪雅县政府洪府通［2010］7号《征收土地方案公告》、3.洪雅县国土资源局《征地补偿安置方案公告》、4.《统征土地协议书》，拟证实依法征收了原告所在集体经济组织4.0894亩土地。
第三组，1.四川省政府川府土［2012］489号《关于洪雅县2011年第5批乡镇建设用地的批复》、2.洪雅县政府洪府通［2012］14号《关于征收土地的公告》、3.洪雅县国土资源局［2012］第3号《征地补偿安置方案公告》、4.《统征土地协议书》，拟证实依法征收了原告所在集体经济组织140.4675亩土地。
第四组，1.四川省政府川府土［2012］1147号《关于洪雅县2012年第4批乡镇建设用地的批复》、2.洪雅县政府洪府通［2013］9号《关于征收土地的通告》、3.洪雅县国土资源局洪国土资公［2013］2号《征地补偿安置方案公告》、4.《统征土地协议书》，拟证实依法征收了原告所在集体经济组织36.9105亩土地。
第六组，相关支付凭证、勘测定界图，拟证实征地合法，补偿到位。
被告高庙镇政府辩称：一、被答辩人所诉被告主体不确定，诉讼请求不明确，其原告主体不适格，所诉的答辩人主体也不适格。1.被答辩人本案诉讼的主体涉及两级政府和一个基层组织，根据法律规定，两级政府的社会管理权限、管理职能各有分工，依据的法律不同，作出行政法律行为的要件也不同，产生的法律后果更是不同；2.被答辩人的诉讼请求是关于土地征收，根据相关法律规定，征收主体并非答辩人这级基层政府职权范围所能涉及；3.即便存在土地征收，但征收的是集体土地，被答辩人原告主体是否适格，答辩人被告主体是否适格。二、被答辩人不属于答辩人行政管辖区范围，其诉答辩人为被告的主体不适格。四川省政府于2017年12月23日作出川府民［2017］26号《关于同意洪雅县调整部分乡镇行政区划的批复》，设立七里坪镇，将答辩人所在村社划归七里坪镇管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，答辩人被诉主体不适格。请求驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。
高庙镇政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据：四川省政府川府民政［2017］26号《关于同意洪雅县调整部分乡镇行政区划的批复》，拟证实因行政区划调整，被答辩人不属于答辩人行政辖区范围，被答辩人为被告主体不适格。
被告七里坪镇政府辩称：一、被答辩人所诉被告主体不确定，诉讼请求不明确，其原告主体不适格，所诉的答辩人主体也不适格。1.被答辩人本案诉讼的主体涉及两级政府和一个基层组织，根据法律规定，两级政府的社会管理权限、管理职能各有分工，依据的法律不同，作出行政法律行为的要件也不同，产生的法律后果更是不同；2.被答辩人的诉讼请求是关于土地征收，根据相关法律规定，征收主体并非答辩人这级基层政府职权范围所能涉及；3.即便存在土地征收，但征收的是集体土地，被答辩人原告主体是否适格，答辩人被告主体是否适格。二、在眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初6号案中，被答辩人的诉讼请求不涉及所谓土地征收，答辩人是针对被答辩人的诉求进行的答辩。被答辩人所在的村组于2008年11月12日与四川洪雅七里坪半山旅游开发公司签订了《农村土地经营权整体流转合同》，被答辩人家的房屋需要搬迁重新申请宅基地，被答辩人之父付登荣作为户主，于2009年5月25日申请了包括答辩人在内的6人的宅基地，答辩人及相关部门已为其家庭办理了审批手续，故被答辩人所在的家庭成员均已得到安置。该合同系民事法律行为，不涉及土地征收，故答辩人的诉讼主体不适格。
被告七里坪镇政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据：
第一组，《不予受理告知书》，拟证实被告已就原告信访事宜进行了答复。
第二组，1.集体土地使用权登记审批表、2.集体土地使用权登记申请书及申请、3.权属界址示意图、4.地籍调查表及审核表、5.洪雅县政府办洪府办发［2011］14号《关于印发〈洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法〉的通知》、6.结婚登记审查处理表、7.村民代表大会决议，拟证实七里村委会召开村民代表大会，通过了代表大会决议，参照洪府办发［2011］14号文件标准，原告所在家庭人员均已得到安置。村民代表大会决议系村民自治，不具可诉性。
第三组，《农村土地经营权整体流转合同》，拟证实七里村旅游开发系原告所在村民小组为本集体经济开发，与七里坪半山旅游开发公司之间的民事法律行为。
第三人七里村委会述称：一、答辩人系农村基层群众组织，不具有土地征收职能，被答辩人诉答辩人为第三人的主体不适格。二、答辩人于2015年12月6日召开村民代表大会通过的决定，系村民自治行为，不属行政行为，不具有可诉性。三、被答辩人所在的家庭成员均已得到安置。请求驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人七里村委会为证明其主张，提供了以下证据：
第一组，1.集体土地使用权登记申请书及申请、2.集体土地使用权登记审批表、3.地籍调查表及审核表、4.权属界址示意图，拟证实原告所在家庭户已申请宅基地，原告不能再申请。
第二组，1.《农村土地经营权整体流转合同》、2.洪雅县政府办洪府办发［2011］14号《关于印发〈洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法〉的通知》、3.结婚登记审查处理表、4.村民代表大会决议，拟证实原告所在集体经济组织已于2008年11月将其权属范围内的土地整体流转给了四川洪雅七里坪半山旅游开发公司，该片土地不涉及征收征用。依据该村村民代表大会决定及相关政府文件规定，原告所在家庭成员均已得到安置。
经审理查明，原告付丽娟系洪雅县原高庙镇七里村3组（原4组）村民，在该组与其家庭另5位成员共同享有宅基地使用权和土地承包权。从2008年至2016年期间，洪雅县政府根据四川省政府川府土［2008］807号、［2010］41号、［2012］489号、［2012］1147号、［2016］729号批复，先后五次对原告七里村3组的集体土地实施征收。2014年1月9日，受洪雅县政府委托，根据《中华人民共和国土地管理法》和洪雅县政府办公室洪府办发［2011］14号《关于印发〈洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法〉的通知》等精神，高庙镇政府作为甲方与原告之父付登荣（家庭户主）作为乙方签订《七里坪国际旅游度假区统规自建房屋搬迁安置协议书》约定，因七里坪国际旅游度假区开发建设，乙方的房屋需要搬迁，乙方符合规定安置的人口共5人（未含原告本人），应划宅基地面积250平方米，乙方选择在七里坪国际旅游度假区甲方规划的区域内选址，实行由甲方统一规划、统一外观风貌、统一安置区基础设施建设，由乙方自建的“统规自建”方式安置，双方确认，甲方向乙方支付搬迁安置补偿费共149508元。协议还对其他内容进行了约定。
本案中原告对被告洪雅县政府依据四川省政府川府土［2012］1147号、［2016］729号批复实施的两次征收行为及以高庙镇政府与付登荣签订的《七里坪国际旅游度假区统规自建房屋搬迁安置协议》系土地征收行为为由，提起诉讼，请求确认被告洪雅县政府委托高庙镇政府、七里坪镇政府伙同第三人七里村委会征收原告承包地和宅基地的行政行为违法。经询问原告，原告不能确定哪次征地行为征收了其宅基地和承包地，也不能明确其诉的是哪次征收行为中的哪一个行政行为，经释明，要求其明确诉讼请求，但原告坚持其诉讼请求及理由。
另查明，2017年12月23日，四川省政府作出《关于同意洪雅县调整部分乡镇行政区划的批复》，同意设立七里坪镇，将包括高庙镇七里村在内的行政区域划归七里坪镇管辖。
本院认为，在土地行政征收中，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征土地所在地的县人民政府组织实施并进行公告；被征土地权利人应当到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；征地补偿、安置方案报县人民政府批准后，由县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由有关人民政府裁决。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决，不能直接向人民法院提起诉讼，对裁决不服，才能提起诉讼。故在土地行政征收中，主要由征地批准行为和组织实施行为组成，组织实施行为中，县人民政府和土地管理部门为征地实施主体，其实施征收的行为主要表现为征地公告、补偿安置方案批准、征地补偿安置公告、实施补偿安置协议等涉及不同行政机关的多个行政行为，这些行政行为构成了土地征收行为。这些行政行为中，有的可直接提起诉讼，有的不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，被告洪雅县政府和七里坪镇政府的行为，只是整个征收行为中的部分行为。本案原告起诉的请求中，涉及多次征收行为，“一事一诉”即一个行政行为一个诉讼，一个案件应当审理一个诉讼标的，是行政诉讼立案的基本原则。本案中，原告将多个行政行为作为一个诉讼标的提起诉讼，要求确认被告的土地行政征收行为违法，不符合一个行政行为一个诉讼，一个案件应当审理一个诉讼标的的基本原则。经本院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”的规定进行释明，原告不能明确其诉的是哪次征收行为中的哪一个行政行为，仍坚持其诉讼请求。故原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应驳回其起诉。同时，根据行政管辖区域的调整，原高庙镇政府管辖的原告所在的七里村已调整为七里坪镇政府管辖，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，原高庙镇政府的行政行为的后果，应由七里坪镇政府继受，原告将高庙镇政府与七里坪镇政府列为共同被告不当。
综上，原告付丽娟的诉讼请求不具体不明确，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告付丽娟的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 陈继兵
人民陪审员 陈俊文
人民陪审员 彭玉平
二〇一八年八月三十一日
书 记 员 沈 兰