河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终878号
上诉人（一审原告）许昌华夏军创房地产开发有限公司，住所地许昌市魏都区瑞金路4号。
法定代表人左卫锋，总经理。
委托代理人邹书有，该公司副总经理。
委托代理人田泽云，该公司法律顾问。
被上诉人（一审被告）许昌市人民政府，住所地许昌市建安大道1516号。
法定代表人武国定，市长。
被上诉人（一审被告）许昌市国土资源局，住所地许昌市东城区府西路市政府西院5号楼。
法定代表人苏晓，局长。
许昌华夏军创房地产开发有限公司（以下简称华夏军创公司）诉许昌市人民政府、许昌市国土资源局挂牌出让土地行为违法及行政赔偿一案，不服平顶山市中级人民法院（2015）平行初字第85号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
平顶山市中级人民法院一审查明，许昌市计划委员会于2000年12月12日作出许计投资（2000）267号《关于对许昌华夏军创公司开发建设经济适用住房-
东区花园小区项目建设书（代可行性研究报告）的批复》，同意华夏军创公司在东城区开发建设经济适用住房-
东区花园小区工程。2002年3月18日，许昌市发展计划委员会作出许计投资（2002）59号《关于对许昌华夏军创房地产开发有限公司开发建设“东区花园小区项目可行性研究报告”的批复》，对华夏军创公司开发建设东区花园小区项目可行性研究报告进行了批复，华夏军创公司于2000年11月8日取得了许昌市城市规划局许规选字第2000-63《建设项目先址意见书》、许规地2001-34《建设用地规划许可证》，于2002年12月26日取得了许昌市城市规划局许建地2002-37《建设用地规划许可证》，2001年11月9日，华夏军创公司向许昌市国土资源局提出许昌市东城区88号地块用地申请，2002年10月31日，该宗地作为许昌市2002年度第二批城市建设用地中的部分报河南省人民政府审批。2002年12月31日经河南省人民政府批准为建设用地。2003年3月18日原告向许昌市国土资源局缴纳了3859448元新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。河南省人民政府审批后，经许昌市人民政府批准，许昌市国土资源局分别于2003年4月21日、2003年9月10日两次向社会发布公告，将许昌市东城区88号地公开挂牌出让，华夏军创公司均没有参加竞买。许昌市人民政府、许昌市国土资源局于2003年12月18日将华夏军创公司缴纳的3859448元新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费退回该公司。华夏军创公司以许军创（2003）8号文件和许军创（2004）1号文件，向许昌市国土资源局提出对华夏军创公司为开发88号宗地所产生的各种费用和经济损失予以补偿，经许昌市国土资源局委托，河南博达会计师事务所进行了审计，并出具了豫博会专审字（2004）5号审计报告，许昌市国土资源局报请许昌市人民政府批准后，许昌市财政局于2004年4月29日拨付给予华夏军创公司一次性补偿人民币1120700元。华夏军创公司仍不服，向平顶山市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认许昌市人民政府、许昌市国土资源局两次将88号宗地挂牌出让的行政行为违法；2、依法判令许昌市人民政府、许昌市国土资源局侵权并归还华夏军创公司投资本金256065.76元；3、依法判令许昌市人民政府、许昌市国土资源局赔偿华夏军创公司直接经济损失2495172元。
平顶山市中级人民法院一审认为，（一）关于华夏军创公司第一项诉讼请求“依法确认许昌市人民政府、许昌市国土资源局两次将88号宗地挂牌出让的行政行为违法”，参照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案，华夏军创公司诉请确认许昌市人民政府、许昌市国土资源局两次将88号宗地挂牌出让的行政行为违法，许昌市国土资源局分别于2003年4月21日、2003年9月10日两次在报纸上向社会发布公告，将许昌市东城区88号地公开挂牌出让。此时华夏军创公司就应当知道88号地的挂牌出让的行为。华夏军创公司在2015年提出确认许昌市国土资源局挂牌出让的行为违法，已时隔10余年之久。故其第一项诉讼请求已经超过2年的诉讼时效。华夏军创公司所诉的88号地挂牌出让的行为是许昌市国土资源局的职责行为，故许昌市国土资源局是适格的被告。许昌市人民政府并非适格的被告。（二）华夏军创公司第二项诉讼请求“判令许昌市人民政府、许昌市国土资源局侵权并归还华夏军创公司投资本金256065.76元”不规范，不符合《最高人民法院＜关于适用行政诉讼法若干问题的解释＞》第二条之规定，应予驳回。（三）关于华夏军创公司第三项诉讼请求“判令许昌市人民政府、许昌市国土资源局赔偿华夏军创公司直接经济损失2495172元”，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，行政赔偿的前提是行政行为被有权机关撤销或确认违法。本案，在无行政行为被撤销或确认违法的情况下，该赔偿之诉无法得到支持。综上所述，华夏军创公司的起诉，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（十）项的规定，平顶山市中级人民法院裁定：驳回华夏军创公司的起诉。
华夏军创公司不服，向本院提起上诉称：（一）一审法院适用法律错误。1、一审法院认定上诉人起诉超过2年起诉期限属于适用法律错误，本案涉及不动产，应当适用20年诉讼时效的规定；2、上诉人第二项诉讼请求具体明确，且有具体的事实理由以及充分证据予以证实，一审法院认定该项诉讼请求不规范，属于适用法律不当；3、本案是确认行政行为违法和赔偿以及返还的合并诉讼，并非一审法院引用的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题》第二十一条规定的单独提起赔偿之诉的情形。（二）一审法院认定被上诉人已经对上诉人进行了补偿，属于认定部分事实不清。请求撤销一审裁定并裁定平顶山市中级人民法院重新审理本案。
许昌市国土资源局辩称：（一）88号宗地挂牌出让行为程序合法，适用法律正确。（二）许昌市人民政府和许昌市国土资源局已将上诉人缴纳的3859448元新增建设用地有偿使用费全额退回，对上诉人的前期投入也给予了合理补偿。（三）上诉人起诉已超过法定诉讼时效。我国《行政诉讼法》39条规定，在知道具体行政行为之日起三个月内提出。2004年4月29日许昌市财政局根据许昌市人民市政府的批复，将补偿款拨付到上诉人账户，至今已有11年之久。综上请求驳回上诉，维持一审裁定。
许昌市人民政府辩称，许昌市国土资源局是许昌市人民政府的工作部门，具体组织实施上诉人所渉及的88号宗地的所有用地手续的办理及组织挂牌出让工作。其他辩称意见与请求同许昌市国土资源局一致。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为，（一）华夏军创公司诉请确认许昌市人民政府、许昌市国土资源局两次将88号宗地挂牌出让行为违法，已经超过法定起诉期限。许昌市国土资源局分别于2003年4月21日、2003年9月10日两次在报纸上向社会公开发布关于88号地国有土地使用权挂牌出让的公告，华夏军创公司此时应当知道涉案土地挂牌出让行为的内容。至迟于2004年，华夏军创公司向许昌市国土资源局提出因开发88号宗地所产生各项费用和经济损失的补偿申请之时，也应当知晓被诉出让土地行为的内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，华夏军创公司于2015年才提起本案确认违法之诉，早已超过法定起诉期限。
（二）华夏军创公司一并提起的赔偿直接经济损失之诉，超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。因确认88号宗地挂牌出让行为违法之诉超过法定起诉期限，根据上述规定，华夏军创公司一并提起的赔偿之诉自然也已超过法定期限。
（三）华夏军创公司诉请判令许昌市人民政府、许昌市国土资源局侵权并归还256065.76元的请求中，“侵权”并“归还”的字面含义可理解为该公司认为其资产被相关政府部门侵占，那么其主张的侵权事实与本案土地出让行为是否属同一法律关系，尚存不同理解。故一审认定华夏军创公司此项诉讼请求不规范不明确，并无不当。
综上，华夏军创公司的起诉不符合行政案件受理条件，一审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回华夏军创公司的上诉，维持平顶山市中级人民法院2015年12月4日作出的（2015）平行初字第85号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王凤强
代理审判员 王秋娜
代理审判员 苗春燕
二〇一六年九月××日
书 记 员 吕芸霞