山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁01行初624号
原告暨诉讼代表人庞树云，女，1970年6月13日出生，汉族，住济南市。
原告暨诉讼代表人孔凡成，男，1959年6月6日出生，汉族，住济南市。
原告李福五，男，1964年11月27日出生，汉族，住济南市。
原告孔祥茂，男，1970年9月26日出生，汉族，住济南市。
原告李德水，男，1964年12月19日出生，汉族，住济南市。
原告李德莲，女，1952年4月9日出生，汉族，住济南市。
原告张利芝，女，1984年6月3日出生，汉族，住济南市。
原告王贵玲，女，1978年10月1日出生，汉族，住济南市。
原告赵中广，男，1965年12月25日出生，汉族，住济南市。
原告李福广，男，1970年2月9日出生，汉族，住济南市。
原告赵圣英，女，1968年5月18日出生，汉族，住济南市。
原告赵廷志，男，1957年10月7日出生，汉族，住济南市。
原告孔祥明，男，1966年7月21日出生，汉族，住济南市。
原告李道义，男，1952年6月1日出生，汉族，住济南市。
原告赵中明，男，1972年12月2日出生，汉族，住济南市。
原告共同委托代理人夏翠艳，山东保君律师事务所律师。
原告共同委托代理人孟凡麟，山东保君律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张磊，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市国土资源局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人张磊，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市历城区财政局，住所地济南市。
法定代表人潘广臣，局长。
委托代理人田新，济南市历城区财政局工作人员。
被告济南市国土资源局历城分局，住所地济南市。
法定代表人申玉德，局长。
委托代理人张磊，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市历城区人力资源和社会保障局，住所地济南市。
被告济南市历城区人民政府唐冶街道办事处，住所地济南市。
法定代表人卫军，主任。
委托代理人刘学刚，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处司法所工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会，住所地济南市。
法定代表人赵中军，主任。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
原告庞树云、李福五、孔祥茂、李德水、李德莲、张利芝、王贵玲、赵中广、李福广、赵圣英、赵廷志、孔祥明、孔凡成、李道义、赵中明诉被告济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区财政局、济南市国土资源局历城分局、济南市历城区人力资源和社会保障局、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处、济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会行政违法一案，于2016年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区财政局、济南市国土资源局历城分局、济南市历城区人力资源和社会保障局、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处、济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会送达了起诉状副本、应诉通知书及行政负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人庞树云、孔凡成，原告李福五、孔祥茂、李德莲、张利芝、赵中广、李福广、赵圣英、赵廷志、赵中明，原告共同委托代理人孟凡麟、夏翠艳，被告济南市人民政府委托代理人张磊、马如杰，被告济南市国土资源局委托代理人张磊、马如杰，被告济南市历城区财政局委托代理人田新，被告济南市国土资源局历城分局委托代理人张磊、马如杰，被告济南市历城区人民政府唐冶街道办事处委托代理人刘学刚、马如杰，被告济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会委托代理人马如杰到庭参加诉讼。被告济南市历城区人力资源和社会保障局，经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告庞树云等15人诉称：2015年8月25日，山东省人民政府作出鲁政土字【2015】828号批复，同意被告济南市人民政府征收原告所在村的土地，其中包括原告的承包地。2015年9月10日，被告济南市人民政府发布济拟征公告【2015】192号拟征收土地公告。之后，济南市国土资源局在未对被征收土地所有权人、使用权人及地上附着物进行调查确认的情况下，便拟定征收补偿、安置方案，其行为违反了《山东省土地征收管理办法》第九条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府发布的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。土地征收勘测调查清单应当由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的，应当当场提出，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当当场复核。”以及《济南市土地征收管理办法》第八条“书面告知后，市征地办公室应当会同被征收土地的区人民政府，组织辖区国土资源管理部门和乡镇人民政府（街道办事处），与农村集体经济组织对拟征收的土地及地上附着物进行调查登记，并与相关产权人共同确认调查结果。”的规定。被告征收土地具体实施安置补偿行为过程中，未对征地情况进行调查确认、组织听证，直接导致无法以土地征收勘测调查结果为依据对原告进行安置补偿，侵害了原告的合法权益。请求：1、依法确认被告征收土地的具体实施行为（征地安置补偿行为）违法；2、本案的诉讼费由被告承担。
被告济南市人民政府辩称：原告所诉的调查确认、组织听证行为系过程性行政行为，是山东省人民政府作出鲁政土字【2015】828号征地批复前的阶段性行为，不是最终决定，不对当事人权益产生确定的影响，不属于行政诉讼的受案范围。1、依照《山东省土地征收管理办法》、《济南市土地征收管理办法》及国务院(2004)28号文相关规定，土地征收程序是，首先由济南市人民政府发布《拟征收土地公告》，其次由国土资源部门组织勘测定界，会同有关部门进行了对拟征收土地的权属、种类、数量等进行了现场调查、清点、核实，填写了土地征收勘测调查清单，并经各方确认。第三由济南市国土资源局作出《拟征收土地补偿安置方案》，在村范围内进行了公告，公示期内，村民可以提出异议，也可以提出听证申请。农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，济南市国土资源局历城分局组织签订《土地征收补偿安置协议》。最后，由国土部门编制征收土地方案，连同有关材料，上报山东省人民政府审批。即原告所诉的行为均是是征地准备阶段的行为，是山东省人民政府鲁政土字【2015】828号征地批复前的过程性、阶段性行为，不是最终决定，不对当事人权益产生确定的影响，原告所诉不属于行政诉讼的受案范围。2、山东省人民政府鲁政土字【2015】828号征地批复是省级人民政府的征用土地决定，属于由行政机关最终裁决的行政行为。
被告济南市国土资源局、济南市历城区财政局、济南市国土资源局历城分局答辩意见同济南市人民政府答辩意见。
被告济南市历城区人民政府唐冶街道办事处答辩称原告起诉被告街道办事处属于被告主体不适格，办事处不应当作为被告。
被告济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会答辩称村委会不属于行政机关，不应当作为被告。
经审理查明，原告均系济南市历城区港沟镇章灵丘一村村民。2014年12月23日，被告济南市人民政府发布《拟征收土地公告》（济拟征公告【2014】434号），告知济南市人民政府拟征收济南市土地6个地块。2014年12月31日，被告济南市国土资源局发布（2014）381号《关于章灵丘一村拟征收土地补偿安置方案》，对拟征收的济南市土地的补偿标准、村民安置等事项作出方案安排。2015年1月10日，济南市国土资源局历城分局作为甲方、济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会作为乙方、济南市历城区财政局作为丙方、济南市历城区人力资源和社会保障局作为丁方，分别签订两份土地征收补偿安置协议，对涉案土地的土地征收补偿安置费用、地上附着物及青苗补偿费及拨付方式、村民安置意见、土地交付时间等进行了具体约定。2015年8月25日，山东省人民政府作出《关于济南市2014年第23批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字【2015】828号），批复同意征收涉案土地。2015年8月30日，被告济南市人民政府发布《征收土地公告》（济征公告【2015】226号），对征收涉案土地的位置、面积及用途、土地的征收补偿费用、村民安置意见、土地交付等事项进行了公告。此后，涉案土地开始进行了征收。现原告不服涉案土地的有关征收行为，在法定期限内提起本次行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等法律法规的规定，政府征收农村集体组织所有的土地一般程序为：首先，由市、县人民政府预先发布《拟征收土地公告》，告知被征收片区拟征收情况并对拟征收土地范围内的地上物种植或建设活动实施冻结，其次，由国土资源部门对拟征收片区土地组织实施勘测定界，会同有关部门进行了对拟征收土地的权属、种类、数量等进行了现场调查、清点、核实。而后，由国土资源部门作出《拟征收土地补偿安置方案》，在拟征收片区范围内进行公告，公示期内村民可以提出异议，也可以提出听证申请。农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议或异议处理完毕后，由国土资源部门作为甲方，村民集体组织作为乙方，财政部门作为丙方，社会保障部门作为丁方四方签订《土地征收补偿安置协议》。最后，由国土资源部门编制征收土地方案，连同有关材料，经市、县人民政府审核，上报省级人民政府或国务院审核审批，经审核有关上报材料后，省级人民政府或国务院作出相应批复。因此，根据上述集体土地征收流程，以及《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款关于“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的复函》（（2005）行他字第23号）“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”的规定，省人民政府作出的征收土地批复，系省级人民政府的征用土地决定，是法律赋予国务院或者省级人民政府的专属权利，亦属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，依法不属于人民法院受理行政诉讼案件范围。具体到本案，原告所诉有关行政部门对征地情况的调查确认、组织听证等行为均系征收批复前的过程性行政行为，上述行为是否存在违法均属于省级人民政府审查范畴，不属于人民法院审理范畴。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定如下：
驳回原告庞树云、李福五、孔祥茂、李德水、李德莲、张利芝、王贵玲、赵中广、李福广、赵圣英、赵廷志、孔祥明、孔凡成、李道义、赵中明的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
代理审判员 魏吉锋
人民陪审员 牛泉海
二〇一七年一月二十日
书 记 员 赵 莹