江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行初454号
原告李祥坤，男，1970年2月10日出生，汉族，农民，住江苏省丰县。
被告丰县人民政府，住所地江苏省丰县人民路3号。
法定代表人娄海，县长。
出庭应诉负责人孙厚权，副县长。
委托代理人张健，丰县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱伟成，江苏润诚律师事务所律师。
原告李祥坤诉被告丰县人民政府行政补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李祥坤，被告丰县人民政府的出庭应诉负责人孙厚权及委托代理人张健、朱伟成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告丰县人民政府于2017年7月12日作出《不予补偿决定书》，认定申请人李祥坤申请行政补偿没有法律依据，其建设鸭棚、养殖肉鸭没有合法手续，故决定对李祥坤不予补偿。
原告李祥坤诉称，原告多年来在承包的土地上从事家禽养殖。2017年4月15日，原告收到丰县范楼镇两减六治三提升领导小组办公室送达的《丰县范楼镇畜禽养殖整治通知书》，并据此知悉原告的养殖场处于丰县人民政府设立的禁养区范围内，根据《丰县治理畜禽养殖污染实施方案》（丰263办发［2017］5号），范楼镇政府工作人员要求原告自行关闭养殖场。原告适时处理了在养鸭群，并要求政府要是拆除养殖场就给予补偿，要是不拆除，原告就利用养殖场搞木耳、蘑菇栽培。但政府工作人员一直推进拆除工作，并组织强拆队伍对禁养区内的养殖场进行拆除，原告无奈只能配合政府强制拆除。随后，原告依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条的规定向丰县人民政府申请补偿，丰县人民政府接到原告的申请后，对原告养殖场的规模、面积、拆除情况等进行了调查，并于2017年7月18日向原告送达《不予补偿决定书》。该决定书查明了原告的养殖场为3877平方米，家禽存栏量明显超过1万只以上，符合江苏省农委对于规模养殖厂的界定；决定书载明原告的养殖场设立在丰县人民政府设立的禁养区范围内，故应当关闭，符合上述行政法法规规定的补偿条件。政府在对原告的养殖场实施强拆时，原告也只是无奈、无助地默认和配合。丰县人民政府作出的《不予补偿决定书》明显违背事实、违反法律法规，为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告丰县人民政府于2017年7月12日作出的《不予补偿决定书》；2.被告丰县人民政府补偿原告损失271390元（3877平方米双层毡结构鸭棚，按市场价70元每平方米计算）；3.诉讼费用由被告丰县人民政府负担。
原告李祥坤向本院提交以下证据：
证据1.土地转包合同一组，证明：原告从其他村民处转包土地并经营养殖场，且转包来的土地系盐碱地，不是基本农田。
证据2.丰县范楼镇两减六治三提升领导小组办公室作出的《丰县范楼镇畜禽养殖场整治通知书》，证明：原告经营的养殖场被丰县人民政府划为禁养区范围内，被要求关闭。
证据3.原告父亲李庆龙的农村土地承包经营权证，证明：李庆龙的家庭承包地并未标注是基本农田，进而佐证原告经营的养殖场所在土地也不是基本农田。
证据4.原告自行绘制的鸭棚现场图片及说明，证明：原告经营的养殖场及附属设施的面积，其中鸭棚面积为3877平方米。
证据5.原告养殖场被拆除前后的照片，证明：原告经营的养殖场拆除前的状况及拆除的事实。
证据6.被告丰县人民政府作出的《不予补偿决定书》，证明：原告曾向被告申请要求对拆除的鸭棚进行补偿，但被告不予补偿。
证据7.刻录照片及视频的光盘，证明：政府强拆原告养殖场的事实。
被告丰县人民政府辩称：1.原告经营的两处养殖场均未达到规模养殖，不能适用《畜禽规模养殖污染防治条例》。原告依照《畜禽规模养殖污染防治条例》要求获得补偿，但该条例仅适用于规模养殖，条例第二条第一款规定：“本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治。”第四十三条规定：“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护主管部门和国务院农牧主管部门备案。”江苏省农业委员会、江苏省环境保护厅于2017年1月19日作出第2号公告，将江苏省畜禽养殖场（小区）规模标准确定为家禽存栏1万只以上。原告的两处养殖场所养殖的肉鸭存栏量并未达到上述标准，原告不属于规模养殖，不应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》。2.原告建设鸭棚，养殖肉鸭未依法办理相关手续。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止在基本农田保护区内从事任何破坏基本农田的活动；国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）也规定各类禽畜养殖禁止占用基本农田，设施农业用地的，经营者应当拟定设施建设方案，包括建设地点、数量、标准和用地规模等，并由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者签订三方用地协议，还需将用地协议及设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农业有关规定的，不得动工建设。《动物防疫法》规定兴办动物饲养场，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，由受理申请的部门依法进行审查，审查合格的颁发动物防疫条件合格证。原告从事肉鸭养殖，但并未签订三方用地协议，未办理土地备案手续，也未办理动物防疫手续，且占用基本农田，属于违法养殖。3.原告在接到范楼镇政府的通知后自愿拆除了养殖场，被告未实施任何强制拆除行为。综上，原告的诉讼请求不能成立，应驳回其诉讼请求。
被告丰县人民政府向本院提交以下证据及法律依据：
证据1.行政补偿申请书，证明：原告申请行政补偿的事实，以及原告认可政府的拆除行为是合法的行政行为，并自愿配合政府拆除鸭棚。
证据2.丰县人民政府法制工作办公室工作人员于2017年7月10日对原告调查形成的笔录，证明：原告共有两处鸭棚，分别为2011年自建的王庄鸭棚和2013年从齐敦平处购买的吴庄鸭棚，王庄鸭棚冬季养鸭八千到九千只左右，夏季六千只左右，吴庄鸭棚春秋冬季养鸭七千五百只左右，夏季六千只左右，两处鸭棚均未达到规模养殖，也未办理任何手续。
证据3.丰县环境保护局于2017年6月8日出具的情况说明，证明：原告经营的养殖场没有填报环境影响登记表，未向丰县环保局备案。
证据4.丰县农业委员会于2017年6月9日出具的证明，证明：原告经营的养殖场未申请办理动物防疫条件合格证，也未在县畜牧技术指导站办理相关备案手续。
证据5.江苏省农业委员会、江苏省环境保护厅于2017年1月19日联合发布的第2号公告，证明：根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十三条规定，江苏省确定的畜禽养殖场（小区）规模标准为家禽存栏要达到1万只以上。
证据6.《不予补偿决定书》及送达回证，证明：被告依据所调查的事实和法律规定，作出决定对原告不予补偿并依法向原告进行了送达。
证据7.原告于2017年4月18日、4月26日签署的承诺书，证明原告自愿拆除养殖设施。
证据8.丰县土地利用总体规划图，证明原告经营的养殖场所处土地为基本农田。
被告丰县人民政府提供的法律、法规及规范性文件依据为：1.中共江苏省委、江苏省人民政府《“两减六治三提升”专项行动方案》；2.丰县两减六治三提升专项行动领导小组办公室《丰县治理畜禽养殖污染实施方案》；3.《畜禽规模养殖污染防治条例》；4.国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；5.《中华人民共和国动物防疫法》；6.《中华人民共和国畜牧法》。
经本院组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为：
对于原告李祥坤所提交的证据，被告丰县人民政府的质证意见为：对证据1的真实性无法确认，该组合同也无法证明原告主张的其转包土地系盐碱地，但对于鸭棚是原告所经营，被告不持异议；证据2真实性无异议；证据3真实性无异议，但不能证明原告的主张；证据4，对鸭棚的面积没有异议，但这是两处鸭棚的合计面积；证据5真实性不予认可，照片体现不出是原告的鸭棚；证据6真实性无异议；证据7真实性无异议，但与本案无关。
对于被告丰县人民政府所提交的证据，原告李祥坤的质证意见为：证据1，强拆是被告在全县范围内下达的任务，原告不想和镇政府、城管闹矛盾，在这种情况下才写的补偿申请；证据2是在原告提出行政复议的时候，被告派人对原告作的笔录；证据3原告没有见过，丰县环保局也未向原告送达过；证据4，原告从事养殖活动未办理相关手续是事实，但当地养殖户基本上都没有人办理；证据5，原告在养殖过程中采取的是套养，即用三分之二的面积养大鸭，剩余三分之一面积养小鸭，加在一起能够达到规模养殖的标准；证据6真实性无异议；证据7，原告是被迫签订的承诺，政府的强拆是原告无法抗拒的；证据8，原告经营养殖是政府倡导的，被告之前从未提及原告的养殖场占用基本农田，据吴庄的村民讲，原告搭建养殖场所处土地基本上为盐碱地，据原告所了解，吴庄鸭棚四分之三的土地是盐碱地，基本农田仅占四分之一，王庄鸭棚是否占用基本农田原告不清楚。
本院的认证意见为，原告李祥坤提供的证据1能够证明原告从其他村民处流转土地经营养殖场的事实，但该证据不能证明相关土地系盐碱地；证据2真实性可以确认，能够作为认定案件事实的依据；证据3真实性可以确认，但与本案无关；证据4系原告自行制作，但被告对于原告鸭棚的面积为3877平方米不持异议，本院予以确认；证据5系照片，尽管被告对其中的鸭棚是否属于原告无法确定，但被告并未提供相反证据，故本院仍予采纳；证据6真实性可以确认，能够作为认定案件事实的依据；证据7真实性可以确认，应综合分析其证据效力。对于被告丰县人民政府提供的证据，原告对其真实性基本不持异议，本院予以确认，将综合分析其证据效力。
经审理查明，2011年以来，原告李祥坤分别从丰县范楼镇黄集村王庄组崔建华、丁寨村吴庄组葛传友等村民处承包土地后建设养殖场从事肉鸭养殖经营活动。其中，原告承包王庄土地3.34亩，搭建鸭棚三个，面积为2181平方米；承包吴庄土地2.89亩，搭建鸭棚三个，面积为1696平方米，两处鸭棚面积合计3877平方米。2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府印发《“两减六治三提升”专项行动方案》，要求以更大力度推进生态环境保护工作，实现环境质量明显改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效控制，环境矛盾得到有效化解，群众满意度得到有效提高的目标。其中，在治理畜禽养殖污染方面，上述专项行动方案要求采取的工作举措包括：全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户；优化养殖业布局，以生态红线区域、国考省考断面周边地区及其他环境敏感脆弱地区为重点，依法划定畜禽养殖禁养区，2016年底前全面完成禁养区内养殖场（小区）、养殖专业户关闭搬迁；强化规模化畜禽养殖场粪污综合利用和污染防治，规模化畜禽养殖场全部建成粪污收集、处理和利用设施等。为贯彻落实省委、省政府《“两减六治三提升”专项行动方案》，2017年1月22日，中共徐州市委、徐州市人民政府也制定了《徐州市“两减六治三提升”专项行动实施方案》。依照省、市党委、政府的部署，丰县开展“两减六治三提升”专项行动。2017年2月7日，丰县两减六治三提升专项行动领导小组办公室发布《丰县治理畜禽养殖污染实施方案》，计划在2017年6月底前全部搬迁或依法关闭县政府设立的禁养区内的畜禽养殖场（小区）、养殖专业户，2017年底前全面取缔禁养区外所有非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。
2017年4月15日，丰县范楼镇两减六治三提升领导小组办公室向原告李祥坤送达《丰县范楼镇畜禽养殖场整治通知书》，认为李祥坤经营的肉鸭养殖场污染治理不符合国家要求且处在县政府设立的禁养区范围内，要求李祥坤在2017年6月底前自行关闭养殖场，逾期不关闭的，有关执法部门将依法进行处理。原告李祥坤接到上述通知后，于当年4月底前配合当地政府对其经营的养殖场进行了拆除。在养殖场拆除之后，原告李祥坤于2017年5月12日向被告丰县人民政府递交《行政补偿申请书》，认为依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条（因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿）的规定，被告丰县人民政府是禁养区的设立者及实施方案的制定者，也是法定的行政补偿责任主体，故被告应当对原告的3877平方米双层毡结构鸭棚依法进行合理补偿。被告丰县人民政府受理了原告的申请，后经审查认为，原告的养殖场存栏数量未达到江苏省农业委员会、江苏省环境保护厅于2017年1月19日发布的第2号公告确定的存栏1万只以上的标准，不属于规模养殖，不应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》，原告李祥坤以该条例的规定为依据申请补偿，缺乏法律依据；原告李祥坤从事肉鸭养殖未签订三方用地协议、未办理土地备案手续及动物防疫手续，且部分养殖用地违法占用基本农田，故于2017年7月12日作出《不予补偿决定书》，决定对于原告李祥坤被拆除的鸭棚不予补偿。原告李祥坤不服遂提起行政诉讼，请求判如所请。
另查明，原告李祥坤在建设养殖场并经营肉鸭养殖期间，未办理环境影响评价审批手续，也未依法履行动物防疫义务，养殖场内也没有废弃物处理设施、设备，在其建设的养殖场中，王庄鸭棚所占土地为基本农田，吴庄鸭棚所占土地中大部分为一般农用地，其余少部分为基本农田。据被告丰县人民政府在诉讼中陈述，丰县开展“两减六治三提升”专项行动以来，从行动开展至本案一审开庭时，丰县范围内已经陆续关闭或拆除了约4900余养殖户违法经营的畜禽养殖场。
本院认为，一、原告李祥坤的起诉符合法律规定的受理条件。原告李祥坤在其经营的养殖场被拆除后，对于其鸭棚损失向被告丰县人民政府申请行政补偿，被告丰县人民政府对原告的申请作出不予补偿的行政决定，故原告李祥坤是被告丰县人民政府行政行为的相对人，依法有权提起行政诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。被告丰县人民政府作出《不予补偿决定书》后于2017年7月18日向原告李祥坤进行邮寄送达，原告收到该决定书后对被告的行政决定不服，于2017年9月向本院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定。
二、关于被告丰县人民政府应否向原告承担补偿责任，其作出的不予补偿决定是否违法问题。
首先，原告的经营行为不符合法律法规规定。依照《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条及环境保护部于2008年8月15日发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，经营养殖场家禽常年存栏量10万只以上的，应当编制环境影响报告书报环保部门审批；家禽常年存栏量低于10万只的，应当编制环境影响报告表报环保部门审批。根据《中华人民共和国畜牧法》第三十九条、《中华人民共和国动物防疫法》第十九条等法律的规定，经营禽畜养殖场、养殖小区应当依法向所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码，需要有为其服务的畜牧兽医或动物防疫技术人员，建立完善的动物防疫制度，并有相应的污水、污物、病死动物、染疫动物产品的无害化处理设施设备和清洗消毒设施设备等。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、第十三条也规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。原告李祥坤承包有关村民的土地后建设养殖场用于肉鸭养殖经营，但其既未依法办理环境影响评价手续，也未对养殖场依法进行备案，更未依法履行动物防疫责任，没有建设任何配套的污染防治设施，原告的经营行为不符合法律法规的规定。
其次，原告经营的养殖场依法应当予以拆除或关闭。《中华人民共和国环境保护法》第四十九条第三款规定：“畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。”国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，规模化养殖中的畜禽舍用地属于生产设施用地，畜禽养殖设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，禁止占用基本农田。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第三十七条规定，禁止在法律、法规规定的禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区，如违反该规定，则由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下罚款，并报县级以上地方人民政府责令拆除或者关闭。原告经营的养殖场，其中王庄鸭棚全部处于基本农田范围内，依法属于拆除或者关闭的对象；吴庄鸭棚占地虽少部分为基本农田，大部分为一般农用地，但由于原告经营的养殖场不符合法律法规的要求，存在违法经营情形，依照中共江苏省委、江苏省人民政府印发的《“两减六治三提升”专项行动方案》的规定，同样属于全面清理的对象，因此，原告经营的养殖场依法应当予以拆除或关闭。
最后，原告依法不应获得补偿，被告作出《不予补偿决定书》的行政行为并无不当。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”原告李祥坤在其经营的养殖场被拆除后，依照上述规定申请被告丰县人民政府对被拆鸭棚予以补偿，但合法从事畜禽养殖活动是任何个人或单位应当遵循的义务，无论是行政赔偿还是行政补偿，均是对受损合法权益的弥补。原告李祥坤并未依照法律、法规及规章的规定履行畜禽养殖者应当遵循和履行的基本程序与义务，其建设和经营的养殖场并不属于行政法律、法规和规章保护的合法权益，而是依法应当予以拆除和清理的对象，故原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定主张行政补偿的理由不能成立。依照原告的李祥坤陈述，当地政府是在向原告送达关闭养殖场书面通知、在原告处理完在养肉鸭之后，并在取得原告配合的情况下拆除涉案鸭棚，没有证据显示本案存在违法强拆并导致原告合法权益受损的情况。被告丰县人民政府受理原告李祥坤提出的行政补偿申请之后，对相关事实进行了调查，并对原告进行了询问，依法保障了其陈述意见的权利，故被告作出的《不予补偿决定书》具有事实及法律依据，符合程序正当原则。
综上，被告丰县人民政府作出《不予补偿决定书》的行政行为，适用法律、法规基本正确，程序合法。原告李祥坤的诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李祥坤的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李祥坤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 赵 涛
审 判 员 杜 林
审 判 员 周美来
二〇一八年八月三十一日
法官助理 李帅胜
书 记 员 郁梦晨