山东省沂源县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁0323行初11号
原告张志成，男，1956年12月12日出生，汉族，现住沂源县。
被告沂源县人力资源和社会保障局，住所地沂源县城新城路东首。统一社会信用代码11370323004223236T。
法定代表人周仕猛，局长。
委托代理人伊斌，山东民意律师事务所律师。
委托代理人李成军，沂源县人力资源和社会保障局工作人员。
原告张志成因认为被告沂源县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）不履行办理退休手续法定职责，于2018年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月12日公开开庭审理了本案。原告张志成，被告人社局副局长丛飞及委托代理人伊斌、李成军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年12月3日，原告张志成向被告人社局提出申请，要求以身份证载明的出生日期为其办理退休手续。被告人社局于2018年1月16日对原告张志成作出答复，认定原告档案最先记载出生时间的1980年4月入党申请书及1984年12月入党志愿书、1986年5月党员登记表、1989年6月高等教育自学考试毕业生登记表、1972年12月征收职工登记表、1980年7月职工升级审批表、1983年4月职工升级呈批表等涂改，遂依据劳社部发【1999】8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》及鲁劳发【1999】159号《关于制止和纠正违法国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》，认定张志成不符合退休审批条件，因其无法补正比1980年4月形成的档案材料还早的能进入档案的体现出生时间的材料。按照鲁劳发【1999】159号文件规定，三年内不予办理审批退休，确定其办理退休时间为2019年12月。
原告张志成诉称，原告于1956年12月12日出生，1972年12月参加工作，到2016年12月份已达到法定退休年龄。原告单位于2016年12月初为原告办理了退休申报手续。被告在审批过程中，认定原告1989年前的几份档案出生日期有涂改，不认可原告的档案年龄，通知原告单位提供原告参加工作以前的、证明出生日期的学籍证明或入团志愿书原件，作为认定出生日期的依据。因时过45年之久，虽经原告多方查找，但未能提供出符合被告要求的证明。被告于2018年1月16日作出了以原告无法再补正比形成档案材料还早能进入档案的体现出生日期的材料，按鲁劳发【1999】159号文件规定，三年内不予办理审批退休的处理意见。原告认为该处理意见认定事实不清，证据不足，适用法律不当。遂提出诉讼，请求1.撤销被告于2018年1月16日作出的《关于张志成退休情况的处理意见》；2.以原告身份证的出生日期认定退休年龄，确定退休时间；3.判决被告履行法定职责，办理退休审批手续；4.对鲁劳发【1999】159号《山东省劳动厅关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项“三年内不予办理审批退休”的规定进行合法性审查；5.诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.关于张志成退休情况的处理意见；2.原告的身份证、户籍证明、社保卡复印件各一份；3.原告的保险参保缴费证明；4.被告的行政答辩状复印件一份；5.原告申请书及邮寄凭证复印件各一份。
被告人社局辩称，被告作出的答复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，证据确凿充分，原告诉讼请求不能成立，应依法驳回。1.原告向被告提出以身份证确认退休年龄申请，要求以身份证登记的出生时间，认定退休年龄，确定退休时间，无法律依据。劳社部发【1999】8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项规定，“对职工出生时间的认定，实行居民身份证和职工档案相结合的办法。……要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。”鲁劳发【1999】159号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项规定：“要加强对居民身份证和职工档案的管理。严禁随意更改职工出生时间和编造档案。对随意更改的，一经发现，三年内不予办理审批退休。”本案中，原告所在单位于2016年12月为其申报退休，在退休审核过程中，发现原告职工档案存在涂改，结合居民身份证与职工档案确认原告出生时间为1956年12月，因原告职工档案存在涂改，按照以上规定，三年内不予办理审批退休。原告应在2019年12月再行申请办理退休手续。被告作出的答复认定事实清楚，适用法律正确。2.被告在接到原告的申请后，对原告的档案进行了调取和查阅，发现原告档案中记载的出生日期进行了多处涂改。原告档案涂改事实清楚证据确凿充分。3.被告在收到原告申请后，积极调查取证，并及时进行了答复，程序合法。4.鲁劳发【1999】159号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项规定，是针对档案涂改后，三年内不予办理审批退休的相关规定。鲁劳社【2001】29号《关于当前养老保险工作中若干具体政策问题的通知》第二条第9项规定，是针对档案年龄涂改后，对档案出生年龄重新认定的规定，两项规定并不冲突，同时两个文件均为有效文件，被告适用文件正确。5.鲁劳发【1999】159号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》合法。原因在于一是职工档案的管理规定，职工档案是由职工单位进行保管，是严禁涂改的。原告档案保管单位由于违反规定，对档案进行了涂改，给原告造成了损失，原告可依法向档案保管单位主张权利，鲁劳发【1999】159号并未剥夺原告领取三年养老金待遇的权益。二是鲁劳发【1999】159号通知并未违反上位法相关规定，该文件无违法规定。综上所述，原告诉求无事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告人社局向本院提交了以下证据、依据：1.关于原告退休情况的说明，证实所保管的原告的职工档案关于出生年月的记载不知何种原因出现了更改，原告的档案有更改的事实。2.关于原告张志成退休情况的处理意见。3.送达回执，处理意见已经依法送达。依据为1.劳部发【1999】8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项。2.鲁劳发【1999】159号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二项。3.鲁劳社(2001)29号《关于当前养老保险工作中若干具体政策问题的通知》第二条第9项。
经庭审质证，原告对被告提供的1、2号证据有异议，对被告提供的3号证据无异议。被告对原告提交的1-5号证据真实性无异议，但认为2、3号证据不能对抗原告档案随意更改的事实。
本院对上述证据认证如下：对原告张志成的1-5号证据、被告人社局1-3号证据本身的真实性均予以认可。双方争执的焦点是被告三年内不给原告办理退休手续是否符合法律规定，该争议焦点属于如何按照国家法律、政策认定的问题，属于法律适用问题。
经审理查明，原告于1972年12月参加工作，其身份证、社保卡及户籍证明中记载的出生日期是1956年12月12日。原告单位于2016年12月为原告办理退休申报手续，原告于2017年12月以邮政快递方式向被告寄交书面退休申请，被告于2018年1月16日作出《关于张志成退休情况的处理意见》，确定三年内不予办理审批退休，同时确认其退休时间为2019年12月。
2017年11月22日，山东药用玻璃股份有限公司出具一份《关于我公司张志成同志退休情况的说明》，该说明中陈述原告的档案记载情况：“1972年-1989年，张志成同志在县畜牧局工作期间，人事档案中关于出生年月的记载不知何种原因出现了更改，我公司已无法查证。1989年5月，张志成同志调入我公司后，被聘任为公司党委副书记，关于出生年月的记载为1956年12月，并且张志成同志在我公司的人事档案中关于出生年月的记载均为1956年出生。”
本院认为，本案的焦点问题主要是在原告档案存在涂改的情况下，如何按照法律规定认定其出生日期，如何确定退休时间。
被告作为劳动工作的行政主管部门，依法具有审核办理本行政区域内职工退休审批的主体资格和法定职权。劳社部发【1999】8号文件《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案……”鲁劳社【2001】29号文件《山东省劳动和社会保障厅关于当前养老保险工作中若干具体政策问题的通知》第二项第九条规定：“对涂改、伪造职工档案的，除建议所在单位按规定对直接责任人给予行政处分或行政处罚外，对改动的地方，由单位重新取证并经法定公证后方可予以认定”。被告作出的《关于张志成退休情况的处理意见》认定原告档案存在涂改，三年内不予办理审批退休，其依据的事实是山东省药用玻璃股份有限公司出具的《关于我公司张志成同志退休情况的说明》，该说明中记载原告在畜牧局工作期间人事档案中关于出生年月的记载存在涂改。至于在畜牧局工作期间原告的档案关于出生日期的记载是如何涂改？因何种原因进行了涂改？涂改前的日期应当是什么时间？对这些问题，被告在本案中并没有进行调查取证，还存在判断裁量空间，尚需做进一步处理。只有在上述问题明确后，才能合理界定原告办理退休依据的出生时间，才涉及到规范性文件的合法性审查问题，进而正确认定被告是否负有为原告办理退休手续的法定职责。对上述问题，被告在未做进一步的调查处理前作出的拒绝性处理意见，属主要证据不足，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第七十一条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条的规定，判决如下：
一、撤销被告沂源县人力资源和社会保障局2018年1月16日作出的关于原告张志成退休情况的处理意见。
二、责令被告沂源县人力资源和社会保障局对原告张志成要求办理退休手续的申请进一步调查后重新作出处理，并于本判决生效后三十日内对原告张志成作出书面答复。
案件受理费50元，由被告沂源县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审判长 王 烨
审判员 张文梅
审判员 周纪虎
二〇一八年八月十三日
书记员 崔 燕