山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鲁01行初519号
原告马新亮，男，1991年10月26日出生，汉族，住济南市。
原告袁会燕，女，1981年10月21日出生，汉族，住济南市。
原告李光强，男，1985年10月15日出生，汉族，住济南市。
原告齐善明，男，1963年8月9日出生，汉族，住济南市。
原告许萍，女，1967年8月8日出生，汉族，住济南市。
原告董传颂，男，1970年11月4日出生，汉族，住济南市。
委托代理人董群英（董传颂姐姐），女，1966年12月7日，汉族，住济南市。
原告张清生，男，1970年4月24日出生，汉族，住济南市。
原告安宁，男，1992年1月31日出生，汉族，住济南市。
委托代理人程贯之（安宁之母），女，1968年3月6日出生，汉族，住济南市。
原告明玉玲，女，1967年6月22日出生，汉族，济南市。
原告巩传统，男，1987年10月3日出生，汉族，住济南市。
原告程文静，女，1983年1月16日出生，汉族，住济南市。
以上原告共同委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。
被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。
法定代表人韩伟，区长。
委托代理人张浩，济南市章丘区房屋拆迁征收服务中心工作人员。
委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。
原告马新亮等11人诉被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）行政违法一案，于2018年4月26日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告章丘区政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年6月11日公开开庭审理了本案。原告马新亮等11人及共同委托代理人张艳玲，被告章丘区政府委托代理人于张浩、范仲新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2018年4月16日，被告章丘区政府作出章征告[2018]2号房屋征收决定公告（以下简称2号征收决定公告），决定征收汇泉路以北、济青路以南、白云路以西、明塘街以东规划范围内国有土地上的房屋。
原告马新亮等11人诉称，2018年4月16日，被告作出2号征收决定公告，决定对包括原告房屋在内的国有土地上房屋进行征收。原告认为被告该公告对应的《国有土地上房屋征收决定》[章政房征决字（2018）2号](以下简称2号征收决定)违法，侵犯了原告的合法权益。被告的征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的规定；被告无证据证明征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；被告作出征收决定的事实依据违法；被告无证据证明原告的房屋属于《条例》规定需要改造的棚户区范围；被告作出的征收决定程序违法。因此，原告诉至法院，请求支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1.撤销被告章丘区政府作出的2号征收决定；2.被告承担本案诉讼费用。
原告提交如下证据：
1.各原告房屋所有权证，证明原告的主体资格和被征收房屋的基本情况及房屋的登记日期；2.2号征收决定，证明被诉具体行政行为违法；3.集体土地使用证，证明被征收范围内存在集体土地，征收决定违法；4.12号住宅楼单位工程竣工验收备案表，证明被征收的12号楼于2012年1月6日被主管部门竣工验收通过，房屋质量优良，不符合棚改认定标准；5.沿街楼单位工程竣工验收备案表，证明被征收的沿街楼于2004年被主管部门竣工验收通过，房屋质量优良，不符合棚改认定标准；6.建筑工程优良证书，证明11号楼建筑质量优良，不符合棚改认定要求；7.山东省建筑工程质量泰山杯奖证书，证明12号楼获2012年山东省建筑工程质量泰山杯奖，房屋质量优良，不符合棚改认定标准，不应当被征收；8.建筑工程荣誉证书，证明12号楼获2012年山东省住宅工程质量通病专项治理示范工程奖，房屋质量优良、配套设施齐全，不符合棚改认定标准；9.二建公司宿舍的现场录像和照片，证明原告的房屋质量优良、建筑期限短、配套齐全，不符合棚改认定标准，不应当被列入棚改项目，不应当被房屋征收；10.原告交纳费用票据，证明原告的房屋配套设施齐全，不符合棚改认定标准；11.商品房买卖合同；12.原告房屋所在地百度地图截屏。
被告章丘区政府辩称，根据鲁建住字〔2017〕5号《关于印发〈山东省城镇棚户区改造项目认定办法〉的通知》有关规定，结合区域实际情况，章丘区政府将白云路以西区域（区域范围：汇泉路以北、济青路以南、白云路以西、明塘街以东规划范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物）纳入为2017年棚改旧改项目。依据《条例》规定严格组织项目实施工作，就该项目分别征询了发改、国土、规划等部门意见，进行了社会稳定风险评估工作，作出征收决定和征收补偿安置实施方案，并及时向社会公告。综上所述，我单位均按照相关规定作出公告，事实清楚，证据确凿。
被告章丘区政府提交如下证据：
1.《关于印发济南市五项重点工作2018年度目标任务的通知》（济发[2018]5号）；2.《济南市“四个中心”建设及“五项重点工作”2018年度任务责任书（章丘区）》；3.《关于印发的通知》（鲁建住字[2017]5号）；4.《关于将白云路以西区域认定为2018年区棚改旧改项目的申请》；5.《关于同意将白云路以西区域认定为2018年区棚改旧改项目的意见》；6.《冻结通告》；7.冻结通告回执单；8.发改委《关于征询意见的复函》；9.国土局《情况说明》；10.规划局《规划意见》；11.《白云路以西区域棚改项目社会稳定风险评估报告》；12.《房屋征收补偿方案公告》；13.《房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》；14.拆迁补偿款到位的相关证据；15.《房屋征收补偿方案》；16.2号征收决定；17.《征收决定公告》；18.现场张贴公告、通告的照片；19.《房屋征收评估委托合同》；20.《评估报告》2份。
证据1-5证明被告征收决定的政策依据；证据6-20证明被告按照规定依法进行房屋征收，履行了房屋征收工作具体的实施步骤。
对于被告章丘区政府提交的证据，原告认为，证据1系复印件，且只有三页，无法说明征收决定与该文件的关联性；证据2系复印件，且只有三页，从第2页的中无法看出其包含原告的征收项目；证据3是文件，不应当作为证据提交；证据4、5真实性无异议，证明目的有异议，申请中的认定标准和依据没有经过相关主要证据证实，在征收范围内符合三种建筑占有多少比例，没有相关说明，没有证据证明有多少达到了20年以上。没有证据证明配套设施不齐全的事实，不能以少量破旧房屋来证明征收房屋都是破旧房屋。原告的房屋基础配套都很完善。被告没有提交消防部门所认定的安全隐患的文件。原告的房屋所在范围之内有齐全的医疗卫生公共设施，是符合城市居住区规范要求的。证据5真实性无异议，但被告不能以该意见作为实施棚改项目的依据，要纳入棚改规划和年度计划才能实施。证据6真实性有异议，被告没有证据证明张贴公告，同时按照国家和省棚户区改造的规定必须经过批准进行实施，被告没有提交相关证据证明。证据7真实性、合法性有异议，被告无法证明相关文件已经由这些单位签收，只是一个情况说明而已。证据8真实性无异议，但被告没有提交十三五规划的具体内容、章丘区的国民发展和年度计划，没有相关文件相对应。证据9真实性无异议，合法性、关联性有异议，被告没有提交文件证实棚户区改造符合土地利用总体规划。证据10意见同证据9。证据11没有经过章丘区政府的批准，仅是指挥部提交的意见，被告没有提交制作主体与棚户区改造相关部门的关系。证据12真实性无异议，内容有异议。被告没有提交安置房的具体证据，没有提交相关有资质房地产评估公司的评估报告，无法证明其货币补偿的标准是合法的。证据13真实性无异议，证明目的有异议，被告应提交具体答复情况和具体内容。证据14真实性有异议，其盖章是被告主管部门的盖章，不是证据来源部门的盖章。被告没有出示计算依据，其对“4亿元”的相关事项没有说明。证据15同以上质证意见。证据16非法，应当予以撤销。证据17、18三性有异议。证据19真实性无异议，证明目的有异议，评估公司的选择应通过相关程序进行选定。证据20真实性无异议，不符合评估要求，没有对被征收房屋进行实际查勘，被告作出的评估单价没有合法依据。
对于原告提交的证据，被告认为，对证据真实性无异议，对证明目的不认可。
经审查，原、被告提交的证据均具有真实性（被告提交的复印件可以与其他证据相印证），且与案件有关联，本院将作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2018年1月6日，中共济南市委、济南市人民政府下发《关于印发济南市五项重点工作2018年度目标任务的通知》（济发[2018]5号），对济南市招商引资、项目建设、棚改旧改（征收拆迁）、拆违拆临（建绿透绿）、城市更新五项重点工作2018年度工作任务进行部署。《济南市“四个中心”建设及“五项重点工作”2018年度任务责任书》将章丘区“白云路以西城市棚户区和城中村改造项目”列入济南市2018年度棚改旧改（征收拆迁）工作任务计划。2018年1月10日，济南市章丘区征收服务中心向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部提交《关于将白云路以西区域认定为2018年区棚改旧改项目的申请》。1月12日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部作出《关于同意将白云路以西区域认定为2018年区棚改旧改项目的意见》，同意将白云路以西区域（区域范围：汇泉路以北、济青路以南、白云路以西、明塘街以东规划范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物）列为城镇棚户区，并纳入济南市章丘区2018年棚改旧改项目计划。2月6日，济南市章丘区发展和改革委员会向济南市章丘区住房和城乡建设委员会复函，认为上述项目符合国民经济和社会发展规划，已列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划；2月22日，济南市章丘区城市规划建设服务中心复函，认为上述项目符合城乡规划；2月23日，济南市章丘区国土资源局复函，认为上述项目符合土地利用总体规划。3月8日，济南市章丘区住房和城乡建设委员会发布《冻结通告》，将上述征收范围进行冻结。同日，章丘区政府发布《关于公布白云路以西区域棚改项目房屋征收补偿方案的公告》，对房屋征收补偿方案予以公告。3月29日，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部中国银行章丘支行营业部名下账号付款4亿元。4月9日，涉案项目作出《白云路以西区域棚改项目社会稳定风险评估报告》，综合评价为：“白云路以西区域棚改项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。因此，白云路以西区域棚改项目征收拆迁工作可以组织实施。”4月15日，济南市章丘区房屋征收服务中心与山东国建土地房地产评估测绘有限公司签订《房屋征收评估委托合同》，委托该公司对“甲方指定项目的标的物进行评估，为征收补偿提供依据。”4月16日，章丘区政府发布《济南市章丘区白云路以西区域棚改项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》，对公众提交的相关意见进行了答复。同日，章丘区政府作出2号征收决定并进行公告，《房屋征收补偿方案》作为公告附件。4月18日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司作出《征收评估报告》2份，对涉案项目不同区域的房屋、储藏室、车库、车位的市场价值及成本价值作出评估。原告不服2号征收决定，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋位于2号征收决定载明的房屋征收范围内，该征收决定与其具有利害关系，原告具备诉讼主体资格，有权对征收决定提起诉讼。对于征收决定的合法性问题，本院认为，《条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。法律规定征收项目应符合“公共利益”需要，是立法从社会大众的角度出发进行利益衡量后的选择，即个人利益与公共利益发生冲突时，应通盘、全面、综合地进行衡量，原告个人被征收房屋的实际情况并非征收是否符合公共利益的唯一判断标准。案涉征收项目是为了改造旧城片区，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域整体经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，案涉征收项目征收目的具有正当性，基本符合《条例》中公共利益需要的规定。《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二款规定，房屋征收部门应当就需要进行房屋征收的建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土资源、规划部门征询意见。涉案项目已向上述部门征询意见，各部门均作出符合规划的回复。故可以认定案涉项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。案涉项目作出了《风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险亦进行了评估，评估结论为项目风险程度较低，可以组织实施。《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案中，被告章丘区政府提供的证据可以证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金已到位，该行为符合相关法律、法规的规定。
但是，征收决定是否符合国民经济和社会发展计划并非政府某个部门可以决定的，而应当经过人民代表大会讨论决定，被告章丘区政府未提交证据证实案涉项目经过了章丘区人民代表大会讨论决定，该程序违法。同时，《条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”2号征收决定涉及被征收人数量较多，依法应当经过章丘区政府常务会议讨论决定。被告章丘区政府并未提供证据证实2号征收决定履行了该法定程序。综上，2号征收决定适用法律不当，程序违法。鉴于本案征收项目确属公共利益的需要，且绝大多数被征收人已与征收实施单位签订了房屋征收补偿协议。因此，撤销被诉房屋征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应确认征收决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告济南市章丘区人民政府作出的章政房征决字（2018）2号《国有土地上房屋征收决定》违法。
案件受理费50元，由被告济南市章丘区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 曹 磊
人民陪审员 王维顺
人民陪审员 张秀梅
二〇一八年八月六日
书 记 员 张天虹