连云港市连云区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏0703行初106号
原告孙传福，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告王善亮，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告成芝健，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告王东善，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告闫至刚，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告王宽善，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告王光善，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告倪佃新，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告王明善，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告张秀庭，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告（诉讼代表人）殷古学，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
原告（诉讼代表人）王曙光，男，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
被告连云港市赣榆区国土资源局，住所地：连云港市赣榆区青口镇华中路102号。
法定代表人李入洋，局长。
委托代理人孟庆阳，江苏四季青律师事务所律师。
委托代理人徐进涛，该局工作人员。
第三人连云港市赣榆区海头镇海后村村民委员会，住所地：连云港市赣榆区海头镇海后村驻地。
负责人吴龙健，村委会主任。
委托代理人殷古建、丁兆伟，该村委会工作人员。
原告孙传福、殷古学、王曙光等12人诉被告连云港市赣榆区国土资源局（以下简称赣榆国土局）及第三人连云港市赣榆区海头镇海后村村民委员会（以下简称海后村委会）不履行拆除非法建筑法定职责一案，于2016年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于4月18日立案受理后，于4月20日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2016年5月25日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人王曙光、殷古学、原告孙传福，被告赣榆国土局的副职负责人张正腾、委托代理人孟庆阳、徐进涛，第三人海后村委会的委托代理人殷古建、丁兆伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孙传福、殷古学、王曙光等12人诉称，2013年3月海后村委会没有经过村民大会或村民代表大会同意，更没有经过国土部门审批，擅自占用海后村集体土地45亩建海新佳园小区一期，先是以每户6万元卖给外村人36户宅基地，然后以新农村建设为名集中建设又增加16户，共计52户，年底建成后全是外村人居住，无海后村人居住，在建设期间被告没有履行法定监管职责，纵容了海后村委会建二期工程，二期工程于2014年9月占地70多亩（44680平方米），其中不包括修路占地，建设非法小产权房，村民多次举报，被告就重避轻，以罚款为由继续非法建设，给我们村民造成了不可避免的损失，给子孙后代造成了严重失地，被告的不作为行为导致三期工程的100多亩土地荒废三年，更为严重的是由于被告不管不问的不作为行为，纵容第三人将本村集体的土地随便买，宅基地随便建设，综上所述，被告和第三人严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地征用法》，请求人民法院依法判令被告拆除《海新佳园小区》的非法建筑，确认行政违法。在本案审理中，原告明确其诉讼请求为判令被告拆除《海新佳园小区》的非法建筑。
原告提供以下证据：证据1.（2016）苏0703行初3号行政判决书。（复印件）
用以证明：1.被告没有履行法定监管职责，行政违法。2.证明海新佳园系非法占用农地、是非法建设。
证明2.连云港市国土资源局的《答复书》。
用以证明：1.被告和第三人欺上瞒下，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和非法占地的事实。2.被告没有履行法定监管职责。
证据3.赣榆区海头镇人民政府《复函》。
用以证明《海新佳园》小区是非法建筑。
证据4.被告的《回复》。
用以证明本案海新佳园的建设系非法建筑，第三人违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条。
证据5.国土资信息[2016]04号《政府信息公开申请答复书》。
用以证明：1.公民向政府要求信息公开是正当合法的。2.赣榆区国土资源局回文，证明本案该小区属违法建筑。3.被告的不作为行为。
证据6.殷古学、王为环、闫至刚、闫进浦、闫振璞土地承包经营权证5本。
用以证明被告、第三人侵犯了原告及村民的合法权益。
证据7.赣榆区国土局对王曙光、殷古学分别的信息公开回复2份。（复印件）
用以证明被告对村民反映的问题没有针对性答复。被告的不作为、不负责任行为，将村民反映第三人违法占地建筑不去查处，而把责任推给镇、村。
证据8.照片3张。
用以证明第三人的违法建筑存在的事实。被告及第三人不承认本案小区的存在，将一、二、三期说成老区、新区、虾塘。
证据9.赣榆区海头镇人民政府在本案违法占地旁设地标性立碑一块照片。
用以证明该地块是养殖基地应为农用地，不是建设用地。
证据10.视频资料及现场采访视频及录音资料。
用以证明被告和第三人以欺骗手段，擅自将农用地改变为建设用地。一期工程52户已入住（52户都是外村人，没有一户为海后村人）。二期在建设中并没有停工。三期土地已经荒废三年的现状。这块地都是农田而不是盐田，被告在说谎和伪造证据。被告和第三人安排2名海后村村委副书记威胁原告，让原告撤诉，否则拆原告的房子。
证据11.证人殷某的出庭证言。
殷某证实其原2.08亩承包地在海新佳园小区一、二期地块中，该地块原是耕地，2001年村里将地收回开挖成虾塘，并将虾塘承包给村官和村民使用。一期占地四十多亩，有52户住户，均非本村村民家。建海新佳园未召开村民大会，是村里自己主办。
证据12.证人贾某的出庭证言。
贾某证实其从2000年开始承包2.58亩土地，承包期限为30年，2001年土地被村里开挖成虾塘，对此其未向村里提出过异议，其在村里没有其他承包地。村里建设海新佳园小区一期52户，无海后村村民居住，二期70户也无海后村村民购买，三期荒废100亩土地，现在不能再种植庄稼。
被告赣榆国土局辩称，2014年9月3日答辩人针对第三人海后村委会非法占用本村土地建设海新佳园住宅区行为作出行政处罚，事实清楚，程序合法，法律依据充分，不存在行为违法。答辩人的执法人员在土地巡查时发现第三人从2013年3月份以来，未经批准非法占用本村村东侧土地建设海新佳园住宅区，经现场勘测占地面积为44680平方米，执法人员当场给予制止，答辩人于2013年3月15日、2014年5月21日先后向第三人下达赣国土资停字[2013]19004号和赣国土资停字[2014]19011号《责令停止违法行为通知书》。经过调查取证和现场勘测，证实该地块现状地类为采矿用地，规划用途为新增其他建设用地，符合土地利用总体规划，但没有办理有关用地手续，第三人未经批准擅自占地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第59条的规定，答辩人决定对其立案查处，2014年8月26日、8月30日、9月3日答辩人先后向第三人送达了赣国土资罚告字[2014]76号《行政处罚告知书》、赣国土资罚听告字《行政处罚听证告知书》、赣国土资罚字[2014]76号《行政处罚决定书》，《行政处罚决定书》生效后罚款、没收已落实到位。原告要求判令答辩人拆除海新佳园小区的非法建筑没有依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，应当适用的是“没收在非法的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的条款。至于原告所称的“被告不作为行为导致三期工程的100多亩土地荒废三年”，这一说法没有依据，根本不存在该事实。综上所述，答辩人请求法院查明案件事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据：
证据1.土地巡回监察检查记录2份。
用以证明被告执法人员在土地巡查时发现赣榆区海头镇海后村委会非法占地建设海新佳园住宅区，当场给予制止。
证据2.赣国土资停字[2013]19004号和赣国土资停字[2014]19011号《责令停止违法行为通知书》及送达回证。
用以证明被告对第三人违法行为作出责令停止违法行为通知书，并送达给赣榆区海头镇海后村委会签收。
证据3.土地（矿产）案件询问笔录2份。
用以证明第三人赣榆区海头镇海后村委会确认未办理土地批准手续，非法占地建设海新佳园住宅区。
证据4.土地（矿产）违法案件现场勘测笔录、土地（矿产）违法案件现场勘测图。
用以证明被告通过现场勘测确定赣榆区海头镇海后村委会非法占地的位置、四至及面积。
证据5.赣榆县土地利用现状图（局部）、海头镇土地利用总体规划图（局部）。
用以证明赣榆区海头镇海后村委会非法占用的地块属建设用地，符合海头镇土地利用总体规划。
证据6.现场照片3张。
用以证明赣榆区海头镇海后村委会非法占用土地建设海新佳园住宅区现场状况。
证据7.立案呈批表。
用以证明被告决定对赣榆区海头镇海后村委会非法占用土地行为立案查处。
证据8.赣国土资罚告字[2014]76号《行政处罚告知书》及送达回证。
用以证明被告作出行政处罚告知书，并向赣榆区海头镇海后村委会送达。
证据9.赣国土资罚听告字[2016]76号行政处罚听证告知书及送达回证。
用以证明被告作出行政处罚听证告知书，赣榆区海头镇海后村委会签收。
证据10.赣国土资罚字[2014]76号行政处罚决定书及送达回证。
用以证明被告作出行政处罚决定书，赣榆区海头镇海后村委会签收。
证据11.江苏省非税收入一般缴款书（收据）、没收建筑物移送意见书、江苏省罚没物资专用收据。
用以证明被告作出行政处罚决定书生效后，罚款、没收已落实到位。
被告出示作出被诉具体行政行为所依据的规范性文件：
1.《中华人民共和国土地管理法》；
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》。
经庭审质证，当事人质证意见如下：
被告对原告提供的证据1、证据3、证据6的真实性、合法性无异议，对与本案的关联性提出异议。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，能够证明被告已经对第三人非法占地建设海新佳园的行为作出处罚。对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，在回复中被告明确说明已经对第三人非法占地行为作出处罚。证据7的的真实性、合法性、关联性均无异议。证据8、证据9均是原告单方拍摄，真实性和原告的证明目的不予认可。证据10中反映的地块现状没有异议，对原告的证明目的有异议，被告查处第三人非法占用土地的地块地类属盐田，属于新增的其他建设用地。且地块符合土地利用总体规划，并不是擅自将农用地改为建设用地。证据11证人殷某的证言部分不属实，其证明海新佳园占用的土地是优良耕地，与实际土地的地块、地类、规划用途不一致。证据12证人贾某的证言基本属实，对于其所陈述的第一期、第二期住户情况不能确认。
第三人对原告提供的证据1、证据3的真实性、合法性、关联性无异议。证据2、证据4、证据5的真实性、合法性无异议，上述证据能证实被告已经采取措施，作出了合法、合理的行为，且符合法律规定，不存在行政不作为。证据6的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，只能证实该5人在1997年取得土地承包经营权证，与本案争议的事实无关。证据7的真实性、合法性无异议，与本案无关联性。证据8的真实性有异议，该照片二期是效果图，三期的照片很模糊，没有任何的证明力。证据9的真实性、合法性有异议，对本案争议的事实没有证明力。证据10中反映的现状无异议，对原告的证明目的有异议，土地性质应当以国土部门规划审批为准，视频中反映的农用地很多地块不是海后村的地块，是临近村的土地，与本案无关联性。证据11、证据12中对证人所陈述的土地以前的使用情况无异议，但对其二人陈述的海新佳园住户信息不予认可，均属于个人猜测，没有效力。
原告对被告提供证据1的真实性提出异议，该记录中2013年3月4日海头镇法人代表是张军，当时张军并未到海头镇任镇长，因此该证据不真实。证据2真实性有异议。证据3的真实性有异议，被询问人颠倒黑白，掩盖事实。证据4的真实性有异议，该证据能证实第三人海新佳园一、二、三期的存在，同时能证实被告和第三人以欺骗手段，擅自将农用地改变成建设用地的违法事实。证据5、证据6不能作为证据使用，只能说明海新佳园小区系非法建筑，及其位置。证据7的真实性、合法性有异议，能证实本案第三人未批先建，非法用地。证据8真实性有异议，该告知书违背了事实，其所述“2014年3月15日首次动工和2014年5月21日再次动工”的时间是伪造的，首次动工时间为2013年，2014年小区已建成并入住。该告知书是后伪造，送达回证也是假的。证据9真实性、合法性有异议，其中听证时间是错误的，所述时间与事实不符。证据9、证据10、证据11的真实性、合法性有异议，时间均系伪造，与事实不符。
第三人对被告所提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院根据行政诉讼证据规则的规定，结合双方当事人的质证意见，对证据作如下确认：
对原告提供的证据1-证据7的真实性、合法性予以确认；对证据8-证据9的真实性虽被告及第三人提出异议，但原告提供的证据系照片原件，对其真实性予以确认，但该照片中二期是效果图，其所称的三期是空地，不具有证明本案待证事实的可能性，对关联性不予确认。对证据10的真实性予以确认。对证据11-证据12中证人陈述的地被收回以前的使用情况及2001年村里收回后开挖成虾塘的事实予以确认。
对被告提供的证据1-证据11的真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明，原告孙传福、殷古学、王曙光等12人系第三人海后村委会村民，本案所涉海新佳园小区的地块原于1997年承包给本村村民耕种，2001年因第三人海后村委会进行产业结构调整，将承包地从村民中收回，开挖成虾塘，承包给村民使用。2013年始第三人海后村委会在未经任何部门批准的情况下，将涉案地块进行违法建设，建海新佳园小区。原告孙传福等12人原所承包耕种的土地，土地位置均不在第三人违法建设的海新佳园小区用地范围内。
另查明，2013年被告赣榆国土局在进行土地巡查中发现第三人的违法行为，进行了调查核实并于2014年8月4日立案查处，在调查核实后履行处罚前告知程序后，依法作出了赣国土资罚[2014]76号《行政处罚决定书》，对第三人连云港市赣榆区海头镇海后村决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；3、并处罚款，罚款金额为：贰拾贰万叁仟肆佰元整（即：223400元）。并向第三人送达了处罚决定书。第三人也向被告缴纳了罚款223400元。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。本案涉案土地属于农村集体经济组织集体所有，原告孙传福等12人原所耕种的土地使用权已于2001年被村集体经济组织收回未再进行重新分配，其12人虽为集体经济组织成员，但其以个人名义针对涉及农村集体经济土地的事项提起诉讼主体不适格，故本案依法不应立案受理，鉴于本案已经受理，应当裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告孙传福等12人的起诉。
案件受理费50元，退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。
审 判 长 赵 燕
审 判 员 刘红娟
人民陪审员 乔 伟
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 石 梦
法律条文及上诉须知附录
法律条文
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。