广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂07行终17号
上诉人（一审第三人）浦北县三合中学，住所地浦北县三合镇。
法定代表人黄作祥，校长。
委托代理人宁凯，广西桂盈律师事务所律师。
委托代理人钟德锋，浦北县大成镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）浦北县三合镇赵坪村民委员会柿子坪村民小组。
诉讼代表人黄世坤，组长。
委托代理人黄兰贵，男，1951年9月9日出生，汉族，广西钦州市人，退体教师，住钦州市钦南区。
一审被告浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人李军，县长。
委托代理人龚权，浦北县调处办公室工作人员。
委托代理人庞理祥，浦北县法制办公室工作人员。
一审被告钦州市人民政府，住所地钦州市东升街。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人谭淮中，钦州市法制办工作人员。
委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。
一审第三人黄文志，男，44岁，浦北县人，住浦北县。
一审第三人黄世海，男，30岁，浦北县人，住浦北县。
一审第三人黄天锦，男，44岁，浦北县人，住浦北县。
一审第三人黄受坤，男，36岁，浦北县人，住浦北县。
一审第三人黄受恳，男，44岁，浦北县人，住浦北县。
一审第三人黄受鹏，男，36岁，浦北县人，住浦北县。
一审第三人符可坚，女，56岁，浦北县人，浦北县。
一审第三人黄辉，男，40岁，浦北县人，住浦北县。
上诉人浦北县三合中学（以下简称三合中学）因土地行政裁决及行政复议一案，不服浦北县人民法院（2016）桂0722行初32号行政判决，于2016年12月15日，通过一审法院向本院提起上诉。本院立案受理后，本院依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人三合中学的法定代表人黄作祥，委托代理人宁凯、钟德锋，被上诉人浦北县三合镇赵坪村民委员会柿子坪村民小组（以下简称柿子坪组）的委托代理人黄兰贵，一审被告浦北县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人龚权、庞理祥，一审被告钦州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人谭淮中、张湘东到庭参加了诉讼。一审第三人黄文志、黄世海、黄天锦、黄受坤、黄受恳、黄受鹏、符可坚、黄辉经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，柿子坪组与三合中学争议的土地共两幅（因公路从中间通过相隔开），坐落于浦北县三合镇赵坪村民委员会辖区，地名东心坡（又称荔枝山），第一幅面积10.13亩，四至东至大江边小路，南至易正任屋墙边1米赵坪村委会屋墙边3米为界，西至公路为界，北至乌梅江小路为界；第二幅面积10.53亩，四至东至公路为界，南至水井边小路为界，西至学校屋墙或田边上2米为界，北至乌梅江小路为界。柿子坪组持有1962年“四固定”时政府颁发的《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第四栏记载：“坐落东心坡，地名东心坡，类别山林，数量一幅，地基面积贰拾亩，四至东至江边，南至小茫，西至大路，北至细江”，包含了全部争议地。1963年北通公社成立了公社、大队、生产队三级联营林场，联营的土地从各生产队抽调，现争议土地就是原告当年被抽调的土地。1968年三级林场解散，从各生产队抽调来的集体土地大部分都归还了原生产队集体。柿子坪生产队抽调的东心坡土地并没有归还，北通公社继续用来作“五*七”干校和知青安置所使用。1975年北通公社又将东心坡土地划给北通农业中学荔枝山分校管理使用，荔枝山分校用其中的4亩建造了校舍。1981年“三山”落实时，东心坡土地由于有权属争议，没有进行登记发证。1983年柿子坪生产队向北通镇农业中学提出要回东心坡土地自行管理收益，遭到北通镇农业中学拒绝，因而发生纠纷，浦北县人民政府有关部门介入处理。1983年3月2日，由县调处办及有关部门组成的工作组，找来柿子坪生产队易可兴等五位村民与北通镇农业中学协商，签订了《协议书》，议定东心坡土地属北通农业中学管辖，并对地上的部分果树进行了调整分割。2000年，三合中学（此时北通农业中学已更名为浦北县三合中学）为教学需要，将荔枝山较大部分班级撤并入三合中学，仅留初一级一个班在旧校舍里上课，同年，三合中学经其上级主管部门同意，将东心坡部分闲置土地在没有取得有关手续的情况下，出让给第三人黄文志等八人建房，并在没办理任何建房手续情况下将房屋建好。2003年3月23日，柿子坪组向县政府提交了《土地确权申请书》，同年9月20日，县政府作出浦政发[2003]144号处理决定，确定争议的土地属国家所有，由三合中学管理使用。柿子坪组不服申请行政复议，市政府复议维持浦政发[2003]144号处理决定，2004年8月3日，柿子坪组向本一审法院起诉，请求撤销浦政发[2003]144号处理决定，同年12月9日，一审法院作出（2004）浦行初字第21号行政判决，维持了浦政发[2003]144号处理决定。柿子坪组不服提起上诉，2005年6月6日，二审法院作出（2005）钦行终字第14号行政判决，撤销了一审法院（2004）浦行初字第21号行政判决和浦政发[2003]144号处理决定，并责令县政府重新作出具体行政行为。2006年4月4日，县政府在与原来相同事实和证据上作出相同结果的浦政发（2006）29号处理决定。柿子坪组不服申请行政复议，同年9月2日，市政府复议维持了浦政发（2006）29号处理决定。柿子坪组再次向本院提起行政诉讼，请求撤销浦政发（2006）29号处理决定，同年12月12日，一审法院作出（2006）浦行初字第17号行政判决，维持浦政发（2006）29号处理决定。柿子坪组提起上诉，2007年7月9日，二审法院作出（2007）钦行终字第14号行政判决，撤销（2006）浦行初字第17号行政判决和浦政发（2006）29号处理决定，责令县政府重新作出具体行政行为。2015年1月8日，县政府作出浦政决字[2015]第7号处理决定，该处理决定的结果均与前两次相同。柿子坪组不服申请行政复议，2015年5月11日，市政府作出钦政复决字[2015]30号复议决定，维持浦政决字[2015]第7号处理决定。柿子坪组又向一审法院提起诉，请求撤销浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定。一审法院经审理撤销了浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定，三合中学不服一审判决提起上诉。二审法院审理后，以一审法院遗留应参加诉讼的当事人为由，撤销了一审判决，发回一审法院重审。一审法院重审后，判决撤销了浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定。三合中学仍不服一审判决提起上诉。
另查明，三合中学在荔枝山分校最后一个班自2007年撤回三合中学后，校舍已闲置多年，房屋破旧，部份已崩塌。
一审法院认为，本案是单位之间发生的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》(以下简称《调处条例》）第十五条第二款“单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，县政府作为县级人民政府，具有作出本案被诉行政行为的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”的规定，市政府作为县政府的上级人民政府，具有本案行政复议机关的主体资格和法定职权。本案争议的土地自1962年“四固定”时确权为柿子坪组集体所有，争议发生后县政府确认为国有，柿子坪组主张仍应为集体所有，由此构成了本案争议的焦点，即争议的土地所有权是否已由集体所有变更为国家所有。土地权属是否变更，必须根据本案的事实，依照法律、法规进行确认。根据1995年3月11日，原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”。第三款规定“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”。第四款规定“凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权”。因此，争议地权属是否已变更为国有，应从三个不同时间段分析认定：一是自1962年《六十条》公布时起至1982月5月《国家建设征用土地条例》公布时止，如出现了上述六种情形之一的，则土地权属发生了变更，否则就未发生变更。在本案所有证据当中，均没有证据表明出现过上述六种情形，显然，土地所有权未有发生变更；二是自一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，如对土地进行清理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，则土地权属发生了变更，但本案没有任何事实和证据表明对争议土地作过清查处理，不能确认争议地的权属发生了变更。县政府主张在1983年3月2日，柿子坪组与三合中学签订过《协议书》，浦政决字[2015]第7号《处理决定》就是以《协议书》为依据确认争议地权属发生了变更的。确认争议地权属是否发生了变更，要看《协议书》是否具有法律效力，第一、根据《协议书》签订的情形，1983年发生纠纷时，县政府组成处纠工作组，于同年3月2日下到柿子坪生产队，在没有召开生产队全体社员大会或社员代表大会对如何处理东心坡土地问题进行公议，也没有召集社员群众大会推举代表的情况下，由工作组找来易可兴等五位社员到赵坪大队部进行开会协商并签订了《协议书》，五位社员当中的生产队长易正桐拒绝在协议上签字，显然，这份《协议书》是不能代表柿子坪生产队集体真实意思和意愿的；第二、根据《协议书》的内容，《协议书》的第一条规定：三级林场的土地经公社党委、革委会同意，正式划给农中荔枝山分校经营管理使用。这就违反了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定。同时《协议书》的第四条款只是规定东心坡的土地、果木、树木和作物属农中管辖，并不涉及土地所有权的归属，整个《协议书》的内容对东心坡的土地所有权是不明确的；第三、根据《协议书》签订的时间，《协议书》于1983年3月2日签订，而《国家建设征用土地条例》已于1982年5月4日颁布施行，其第二条明确规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有土地时，必须按照本条例办理”。根据《确定土地所有权的使用权的若干规定》规定的时间段分析，《国家建设征用土地条例》于1982年5月4日颁布施行后，不能凭任何协议确认集体土地变更为国有土地。《协议书》已不能作为土地所有权变更的依据。集体土地变更为国有土地只能通过国家征收征用，或者进行清查处理或补办征地手续方可实现，但争议土地并没有进行过上述处理行为，显然，县政府以柿子坪组与三合中学于1983年签订的《协议书》确认土地集体所有权已变更为国家所有权的理由不成立；第三、自一九八七年《土地管理法》施行后，占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。本案的事实表明，自一九八七年后至二00三年第三人三合中学将土地转让发生纠纷时，政府均没有对纠纷土地作出过任何处理，从二00三年后至今，县政府作出确权行为前，也没有作过任何处理，县政府就直接确认争议土地为国有土地，是没任何事实依据和法律依据的。已发生法律效力的（2007）钦行终字第14号《行政判决书》对上述法律事实和法律关系已予以确认，该判决撤销浦政发（2006）29号《处理决定》，责令县政府重新作出行政行为。本案当中，县政府以三个理由作出与上次处理结果完全相同的处理决定，一是新认定了当事人已履行了双方签订的《协议书》；二是新认定了三合中学将土地用于建设学校等公益事业的事实；三是新认定了1983年签订的《协书》虽有瑕疵，但属于双方真实意思的表示，因对《协议书》的综合认定事实不同，故浦政决字[2015]第7号《处理决定》的处理结果虽与浦政发（2006）29号《处理决定》的结果相同，并不违反《行政诉讼法》第七十一条规定。《行政诉讼法》第七十一条规定是对被告重作行政行为的限制，该条所称的“事实”是指行政机关所认定据以作出行政行为的法律事实，所称的“理由”是指行政机关据以作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，本案中县政府据以作出的行政行为的法律事实并没有变，依然是原来的事实，证据也是原来相同的证据且没有出现新法律法规的规定，其所称的三个“理由”只是对事实和证据的认定变换了不同说法而已，因此，县政府以这三个“理由”作出与前次处理结果相同的行政行为是违反《行政诉讼法》第七十一条规定的。三合中学过去把争议的土地用于公益事业，现已不用于公益事业，而是作房地产出卖，县政府仍以公益事业为由，将争议土地确权给三合中学，不符合事实。
综合本案情况，争议土地自1963年从柿子坪生产队抽调到公社三级农场起至发生纠纷时止的几十年当中，依照法律法规的规定并未出现过土地权属变更的事实。浦政决字[2015]第7号《处理决定》确认争议土地为国有并由三合中学使用，属认定事实不清，依据不足，适用法律、法规错误，处理不当，依法应予撤销。市政府作出的钦政复决字[2015]30号《复议决定书》,维持了浦政决字[2015]第7号《处理决定》是错误的,依法也应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决：一、撤销县政府于2015年1月8日作出的浦政决字[2015]7号《关于三合镇赵坪村民委员会柿子坪村民小组与三合中学土地权属争议的处理决定》；二、撤销市人民政府于2015年5月11日作出的钦政复决字[2015]30号《行政复议决定》；三、责令县政府在本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
上诉人三合中学诉称，1、争议的土地原来是三合水库水浸区，破坝放水后，由北通公社党委、革委同意，将荔枝山（争议土地）正式划给荔枝山分校现三合中学管理使用该土地已有五十二年，是历史发展形成的客观事实。2、三合中学与柿子坪组签订的《协议书》是县政府调处工作组主持达成的，是双方的真实意思表示，柿子坪组事后否认该《协议书》的效力是违背相关事实和法律的。3、根据1959年9月3日广西壮族自治区人民委员会（59）会民字第41号第四点“人民公社或公社所在大队为居民修建住宅、学校、公共场所和基本建设的用地，不属于国家征用土地范围，由公社自行安排解决”和广西壮族自治区桂政发[1983]91号《国家建设征用土试行办法》第十部分第（三）项“一九七二年至一九八二年五月十四日，凡应办理征用地手续尚未办妥的，均需补办报批手续，过去签订有征地协议的，按原协议执行，不予增减补偿费；过去未签订征地协议的，由用地单位与被征地单位补签协议，并按桂革发[72]38号文的规定，支付征地补偿费。”规定的精神，争议的土地已划给了北通农中荔枝山分校，并且是《国家建设征用土地条例》颁布之前已经实际使用集体土地的，可以补签协议，把集体土地变为国有土地。因此，一审判决认定事实错误，适用法律不当，导致判决错误，请求二审法院撤销一审判决，维持县政府的处理决定。
被上诉人柿子坪组辩称，三合中学主张争议的土地“由北通公社党委、革委同意，将荔枝山（争议土地）正式划给荔枝山分校现三合中学管理使用”并以此推断争议土地属国有，其诉称违背中共中央《六十条》的规定，依法不能成立。县政府无视二审法院生效判决，违反行政诉讼法第七十一条的规定，多次以相同的事实和理由，将属柿子坪组集体所有的土地毫无事实根据和法律依据的情况下，确认属国有归三合中学使用是严重的违法行为。所以，三合中学的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求。
一审被告县政府辩称，争议的土地自1963年就由北通公社用来办果场，后交荔枝山分校作为办学点，直至并入现三合中学管理使用了几十年。1983年在县处纠工作组的主持下，通知了易可兴等五位村民代表与荔枝山分校（现三合中学的前身）共同协商签订了《协议书》，这是当时双方的真实意思表示，虽然有瑕疵，但不能用现在的法制思维去苛求特定年代的事情。浦政决字[2015]7号处理决定新认定了部分事实并改变了过去处理决定均未予认定的事实，因此，浦政决字[2015]7号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，也未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。请求二审法院撤销一审判决。
一审被告市政府辩称，争议的土地，北通公社于1963年成立专业队，已建有荔枝山果场、房屋等，管理收益至1983年，柿子坪组才与三合中学发生争议。这就充分证明，1963年至1983年期间，本案争议的土地是由国家管理使用的。发生争议后，双方自愿签订的《协议书》明确了争议的土地归三合中学管辖，双方实际履行了该协议，20年均没有争议。所以，县政府作出的处理决定认定事实是清楚的，适用法律正确。市政府受理柿子坪组的复议申请后，已向各方当事人送达了相应的法律文书，也书面征求双方是否有调解的意愿，因双方不同意调解，调解不成功。且在行政复议法规定的期限内作出了行政复议决定，并依法送达，因此，市政府的复议程序合法。请二审法院查核事实，依法作出公正判决。
一审第三人黄文志等八人未向本院提交书面陈述意见。
根据争议各方当事人的诉辩主张，本院归纳本案的争议焦点为：一、1983年3月2日上诉人三合中学与被上诉人柿子坪组签订的《协议书》是否具有法律效力；二、上诉人三合中学对争议土地的长期管理事实能否作为本案的确权依据。
经二审审理，本院对一审法院采信的证据确认其合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，依据《调处条例》第三十四条第（七）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（七）当事人达成的协议”和原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1目“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的”的规定，上诉人三合中学与被上诉人柿子坪组于1983年3月2日签订的《协议书》是否属土地的所有权已发生了转移，成了解决本案争议的关键。从签订协议的形式来看，本案争议的土地在争议双方达成协议之前已发生权属纠纷，这个事实已说明被上诉人柿子坪组集体对争议的土地仍主张权属，而作为代表被上诉人柿子坪组一方签字的易可兴等五位村民不属柿子坪组全体村民推荐的代表，易可兴等五位村民个人的意愿不代表柿子坪组绝大数村民的意愿，少数人的行为无权对集体的财产作出处分决定，所以，该协议的签订主体不适格，不具备协议成立的形式要件。从签订协议的内容来看，北通公社党委、革委不属县级人民政府，其超越职权对村民小组集体的财产作出划拨的决定，违反了《六十条》第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定。从采信证据的前提必须具备合法性来看，该《协议书》不满足协议成立的形式要件，内容也不符合当时的法律规定，该《协议书》不具有法律效力。一审被告县政府作出的浦政决字[2015]第7号处理决定采信一份违法无效的《协议书》作为确权凭证，并且在适用法律上，错误地理解了《调处条例》第三十四条第（七）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（七）当事人达成的协议”和原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1目所规定的“协议”，忽视了该条例和规章的基本原则，把违法的协议与合法的协议混为一谈，直接导致了多次对本案争议的土地重复违法裁决而被人民法院撤销的后果。
争议的土地1962年”四固定“时期权属被上诉人柿子坪组所有，这是各方不争的事实。自1963年成立三级联营林场被北通公社抽调去办林场至1968年三级林场解散也没有归还被上诉人柿子坪组，北通公社仍继续占用后划拨给北通农业中学荔枝山分校管理使用（上诉人三合中学的前身），这本身就属利用公权力无偿平调生产队集体财产的行为，违反了《六十条》）第二十一条第二款、中共中央《关于坚决纠正平调错误、彻底退赔的规定》（中发[61]4'32号）第一、二、三部份“…国家平调集体的，或者大集体平调小集体的土地，以及鱼塘、苇地等，应该一律退还原集体单位…”和1960年12月13日发布的中共广西壮族自治区委员会《关于农村人民公社当前政策的补充规定》第（二）项”坚决反对和彻底纠正'一平二调'的错误”的规定，而且这种违法行为由上诉人三合中学一直延续至今，所以，上诉人三合中学违法占用集体的土地，虽然管理了几十年，但这是一种无因管理，不是取得土地权属的法定依据。《调处条例》第三十五条第（二）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”规定的“管理事实”只是一种参考证据，不是作为确权必须采信的证据，而本案的“管理事实”又是建立在违法占用集体土地的基础上，就更不能作为确定土地权属的根据。何况，一审被告县政府对上诉人三合中学违法长期占用被上诉人柿子坪组集体土地的行为，没有按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三、四款“…单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后…由县级以上人民政府根据具体情况，按当时的规定补办征地手续…”的规定进行清查处理或补办征地手续，还放任上诉人三合中学将违法占用的集体土地非法买卖给本案的一审第三人进行建房，其产生的社会不良后果将严重损害人民政府在人民群众中的威望和公信力。
广西壮族自治区人民委员会（59）会民字第41号广西壮族自治区《关于国家征用土地问题的通知》规范的是国家征用土地的性质及类型的问题，其中第四点所指的学校、公共场所等的用地不属国家征用土地的范围，由公社自行安排解决，不等于允许公社可以不执行《六十条》的规定，随意去侵占生产队集体的土地，否则，作为省级人民政府的规范性文件就与中共中央的规定相违背。上诉人三合中学将《关于国家征用土地问题的通知》第四条的“由公社自行安排解决”理解为公社可以“乱来”是错误的。广西壮族自治区桂政发[1983]91号《国家建设征用土试行办法》第十部分第（三）项的规定，是指过去未签订征地协议的由用地单位与被征地单位补签协议，但上诉人三合中学与被上诉人柿子坪组于1983年3月2日签订的《协议书》除未取得县级以上人民政府批准外，其内容也没有写明要征用土地的四至、面积、补偿费的标准及安置情况，不能体现是一份明确、具体的征地协议。从法律效力的等级来说，作为上位法的《六十条》要高于各级人民政府的各种规范性文件，如果各级人民政府的各种规范性文件与《六十条》相冲突或不一致，就必须执行阶位较高的上位法。
综上，上诉人三合中学的上诉主张，缺乏事实根据和法律、法规依据，本院不予支持。浦政决字[2015]第7号处理决定和钦政复决字[2015]30号复议决定认定事实不清，证据不足，理解和适用法律错误，而且多次以相同的主要事实和主要理由作出相同的行政行为，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，不属法制政府应有的行为，应予纠正。一审法院对本案认定事实清楚，证据确凿，说理充分，适用法律准确，判决撤销一审被告县政府和一审被告市政府作出的行政行为正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人浦北县三合中学负担。
本判决为终审判决。
审判长 宁 盛
审判员 韦乐熙
审判员 钟凌意
二〇一七年三月二十二日
书记员 谢长洲
附：法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”