青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行终字第88号
上诉人（原审原告）乐都区碾伯镇河门村一社（原乐都县碾伯镇河门村一社）住所地：乐都区。
负责人贾国云，该社社长。
委托代理人马会军，青海乾润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐都区人民政府（原乐都县人民政府）。住所地：乐都区。
法定代表人曾水清，该区区长。
委托代理人陈龙，青海树人律师事务所律师。
委托代理人宗海芸，青海树人律师事务所律师。
原审第三人沈君伟，男，回族。
原审第三人张国民，男，回族。
原审第三人李吉刚（未到庭）。
上诉人乐都区碾伯镇河门村一社（以下简称河门村一社）因与乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、第三人沈君伟、张国民、李吉刚土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院作出的（2014）东行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2006年5月2日，乐都县碾伯镇河门村村委会以该镇火巷子南口年久失修、破烂不堪，需要彻底治理为由，向县发展计划局提出，投资170万元修建6层2600平方米综合楼一栋。2006年6月6日，县发展计划局作出立项批复，同意河门村修建2600平方米的综合楼一栋，项目所需170万元全部自筹解决，并确定项目负责人为河门村村民委员会主任沈君伟。2007年3月13日，县城乡规划管理局为河门村颁发07第003号建设用地规划许可证。2007年9月19日，县国土资源局以该村未办用地手续，擅自利用村民宅基地和商铺修综合楼的行为违反了相关法律法规为由，作出（2007）100号行政处罚决定书，对河门村处罚7224元，并责令补办用地手续。县国土资源局收到罚款后于2007年12月10日和河门村村民委员会签订了征地协议，并在2007年12月17日收取村委会交纳的土地出让金等48383元。2008年2月3日，乐都县政府给县国土资源局作出批复，同意将河门村的562.9平方米的土地统一征用后出让给该村。2008年2月27日，乐都县政府给河门村村民委员会颁发乐国用（2008）第029号土地使用权证。河门村村民委员会在取得土地使用权证后，于2008年4月7日与乐都县吉民伟业商贸有限公司（以下简称吉民伟业公司）达成以16万元转让土地使用权的协议，并在当日以村上遇经济困难，无力完成后续开发为由，向县国土资源局申请将该建设用地的使用权转让给吉民伟业公司。2008年4月23日，乐都县国土资源作出乐国用（2008）67号批复，同意河门村村民委员会将火巷子下口东侧的562.9平方米的国有土地使用权转让给吉民伟业公司使用。2008年4月28日，乐都县政府向吉民伟业公司颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用权证。
一审法院认为，乐都县政府征用农民集体土地时，在未以书面形式进行公告，未采取招标、拍卖等公开竞价方式转让经营性用地的情况下，直接同意转让，并向吉民伟业公司颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用证的行为违反有关法律法规，应确认乐都县政府的颁证行为违法。但在违法颁证行为形成后，所建房屋已经销售完毕，买受人已通过有关部门取得了合法的手续，不具有可撤销的内容，故对河门村一社所提出的撤销乐都县政府颁发的乐国用（2008）第155号国有土地使用证的诉讼请求不予支持。在本案中河门村一社虽提出了要求乐都区政府赔偿的诉讼请求，但河门村一社提出的所谓经济损失并不是由乐都区政府的审批、颁证行为引起，乐都区政府的违法审批、颁证行为与河门村一社所主张的损害结果之间不具有关联性，河门村一社提出的赔偿理由不能成立，对赔偿请求不予支持。河门村一社可通过其他合法途径另行主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：乐都区政府向乐都吉民伟业商贸有限责任公司颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用权证的行为违法；驳回河门村一社要求乐都区政府赔偿的诉讼请求；本案案件受理费50元由河门村一社负担。
河门村一社上诉称，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定错误，乐都区政府违法审批、颁证行为导致河门村一社的土地使用权消灭，集体财产被非法占有，造成了重大损失。因此乐都区政府的颁证行为具有可撤销内容。另外，本案在违法颁证行为形成后，所建房屋已经销售完毕，如果撤销会给社会公共利益造成重大损害的，应当依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，责令乐都区政府采取相应的补救措施或者依法判决承担赔偿责任。原判关于违法审批及颁证行为与损害后果不具有关联性的认定没有尊重事实和法律。第三人沈君伟的行为涉嫌构成犯罪，请求二审法院在审理过程中将其犯罪问题移送有关司法机关处理。综上，请求撤销海东市中级人民法院作出的（2014）东行初字第19号行政判决书；撤销乐国用（2008）第155号国有土地使用权证；判令乐都区政府赔偿损失500万元；案件受理费由乐都区政府承担。
乐都区政府答辩称，乐都区国土资源局在颁发土地使用权证的过程中，对碾伯镇河门村委员会、吉民伟业公司提供的资料进行了审查。经审查，上述资料符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地转让的相关规定，准予颁发土地使用权证。因此乐都区政府颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用权证的行为符合法律、法规规定。另外，河门村一社主张的经济损失500万元，并非颁发国有土地使用权证的行为引起，二者不具有关联性。因此，请求驳回河门村一社的全部诉讼请求。
二审法院审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，2008年以前，河门村火巷子口东侧的土地属于集体土地，乐都县政府批准征用为国有土地时并未依照相关规定上报青海省人民政府批准。
本院认为，《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”本案中，乐都县政府为吉民伟业公司颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用证的行为，实为因土地权利人发生改变而进行的国有土地使用权的变更登记。判断该变更登记行为的合法性，应通过审查登记机构作出登记行为时，是否对申请材料的真实性与合法性尽到审慎合理的审查义务、登记内容是否正确、登记程序是否合法等事项进行确定。《土地登记办法》第四十一条规定：“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”本案中，河门村村民委员会取得国有土地使用权证后，以16万元的价格与吉民伟业公司达成转让土地使用权的协议，因河门村村民委员会主任与吉民伟业公司的法定代表人为同一人，行政机关在审查该国有土地使用权变更登记材料时，应尽更加审慎的注意义务，对河门村村民委员会转让该土地使用权是否为村民真实意思表示进行核实。但乐都县政府在审查吉民伟业公司提交的证明材料时，对转让方河门村村民委员会的法定代表人与受让方吉民伟业公司的法定代表人系同为沈君伟的事项，并未尽到必要的注意义务，也未要求吉民伟业公司提交村民签名的同意书原件，且签字村民对此予以否认。因此，乐都县政府在进行变更登记时未尽到审慎合理的审查义务，向吉民伟业公司颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用证的行为违法。鉴于该地块上的混合商住楼已经建设完成，并已对外出售，买受人已经通过购买方式取得了房屋所有权，撤销该国有土地使用证将会给社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销该行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的…”的规定，应确认乐都县政府的该颁证行为违法，但不撤销。因此，河门村一社请求撤销乐国用（2008）第155号国有土地使用证的上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，乐都县政府的土地征收及出让行为也不符合《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》等相关规定，对此应采取相应的补救措施。
关于河门村一社提出由乐都区政府赔偿500万经济损失的主张，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，只有受害人遭受的损害后果与违法行为之间存在因果关系，国家才承担赔偿责任。本案中，乐都县政府向吉民伟业公司颁发乐国用（2008）第155号国有土地使用证的行为虽然违法，但是河门村一社所主张的损失并不是直接由该颁证行为导致。因此河门村一社主张其享有的国有土地使用权因变更登记行为受到侵犯缺乏事实和法律依据。河门村一社请求赔偿的主张不能成立，本院不予支持。一审法院对此认定事实清楚，适用法律正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、维持海东市中级人民法院作出的（2014）东行初字第19号行政判决；
二、责令乐都区人民政府采取补救措施。
一、二审案件受理费各50元，由乐都区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘富梅
代理审判员 边红丽
代理审判员 李成花
二〇一六年二月四日
书 记 员 周晓武