湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行终121号
上诉人（原审原告）樊益宣，男，1956年8月10日出生，土家族，湖北省建始县人，武汉市宏伟物业管理有限公司工程部经理，户籍所在地：建始县，现住建始县。
被上诉人（原审被告、原行政机关）建始县公安局。住所地：建始县业州镇业州大道**号。
法定代表人师洪钢，该局局长。
委托代理人向超，该局法制大队副大队长。
委托代理人向爱民，湖北信旦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、复议机关）建始县人民政府，住所地：建始县业州镇建设路34号。
法定代表人向红林，该县县长。
委托代理人吴桂奇，该县法制办公室干部。
第三人陈敦培，男，1953年3月29日出生，汉族，湖北省建始县人，退休职工，住建始县。
委托代理人吴吉庆，建始县茅田法律服务所法律工作者。
上诉人樊益宣因不服被上诉人建始县公安局、建始县人民政府治安管理行政处罚决定一案，于2015年7月1日向建始县人民法院提起行政诉讼。2015年9月7日，建始县人民法院作出（2015）鄂建始行初字第00023号行政判决，樊益宣对此不服提起上诉，本院于2016年5月18日作出（2015）鄂恩施中行终字第00148
--
1号行政裁定书，裁定发回建始县人民法院重审。建始县人民法院重审后作出（2016）鄂2822行初字33号行政判决，樊益宣仍不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2011年12月21日，樊益宣之胞弟樊建国与案外人吴旭艳签订《土地山林承包经营权及房屋宅基地使用权转让协议》，转让所承包的土地承包经营权。吴旭艳据此与所在地建始县业州镇金银店村村民委员会签订了《农村土地承包合同书》，并取得建始县人民政府颁发的建府农地承包权（2012）第1253043号《农村土地承包经营权证》。此后，第三人陈敦培在前述吴旭艳承包地中栽种了部分树苗。约在2013年3月5日至3月17日期间，樊益宣因认为第三人陈敦培栽种树苗的田地系其承包地，遂将其所栽种的树苗全部拔出后丢弃在田边。2013年3月17日，第三人陈敦培发现栽种的树苗被损毁，向被告建始县公安局报案。被告建始县公安局于2013年3月17日立案受理后进行了调查。2015年3月1日，被告建始县公安局向樊益宣告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，同时告知其享有陈述和申辩的权利。2015年3月19日，被告建始县公安局作出建公（城郊）行决字[2015]177号《行政处罚决定书》，决定对樊益宣行政拘留十日。2015年3月26日，被告建始县公安局向樊益宣送达了该行政处罚决定书，并于当日对樊益宣执行行政拘留。
2015年4月8日，樊益宣向建始县人民法院起诉，请求撤销建始县公安局作出的建公（城郊）行决字[2015]177号《行政处罚决定书》。诉讼期间，被告建始县公安局于2015年5月14日作出建公行撤决字[2015]001号《行政处罚撤销决定书》，以认定事实不准确为由撤销了建公（城郊）行决字[2015]177号《行政处罚决定书》。2015年5月16日，被告建始县公安局向樊益宣告知了拟重新作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及所享有陈述和申辩的权利，并于当日作出建公（城郊）行决字[2015]316号《行政处罚决定书》，该决定书查明，樊益宣在2013年3月5日至17日期间将第三人陈敦培栽种在业州镇金银店村六组村民吴旭艳责任田的桂花等树苗损毁，陈敦培所栽树苗的损失价值达4000余元，根据《治安管理处罚法》第四十九条的规定，决定对原告樊益宣行政拘留十日，因系对同一违法行为重新作出处罚决定，行政拘留不再执行。
樊益宣不服，向被告建始县人民政府申请行政复议，建始县人民政府于2015年5月19日受理申请后，于当日向建始县公安局送达了行政复议申请书、答复通知书，建始县公安局于2015年5月26日进行了书面答复。建始县人民政府于2015年6月26日作出建政复决字[2015]第8号《行政复议决定书》，决定维持建始县公安局作出的建公（城郊）行决字[2015]316号《行政处罚决定书》。
原审另查明，樊益宣属非农业户口，其于2015年4月21日向建始县人民法院提起民事诉讼，要求确认吴旭艳与樊建国签订的《土地山林承包经营权及房屋宅基地使用权转让协议书》无效。建始县人民法院依法追加第三人陈敦培参加诉讼。该案因系陈敦培借用吴旭艳的名义与樊建国签订土地承包经营权转让协议，属以合法形式掩盖非法目的情形，建始县人民法院于2015年10月8日判决确认该转让协议无效。吴旭艳不服提起上诉，2016年4月21日，本院判决驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，建始县公安局依法负有辖区内治安管理行政职责。樊益宣损毁第三人陈敦培所栽种树苗的违法事实存在，有樊益宣和陈敦培的陈述、证人樊某、彭某、向某的证言等证据证实。建始县公安局依法受案、调查、告知并送达处罚决定书，行政处罚行为程序合法。建始县公安局通过调查于2013年3月25日确定了违法行为人，即已对该治安案件立案调查，樊益宣称“于2014年3月1日才接受询问，追诉时间已超过了六个月，不应再受治安处罚”的理由不能成立。樊益宣主张对诉争之地享有土地承包经营权，但物权的取得应以登记为准，尽管案外人吴旭艳与樊益宣胞弟樊建国所签订的《土地山林承包经营权及房屋宅基地使用权转让协议书》被人民法院判决确认无效，但并不必然导致原告即取得诉争之地的土地承包经营权，故对樊益宣主张拔的是自己承包地栽种树苗的观点不予采纳。上述转让协议有效与否，不影响公安机关对原告违法损毁他人财物事实及性质的认定。鉴于公安人员到达现场时，原告拔出的树苗绝大部分已丢失，无法通过鉴定、评估以准确反映被损毁树苗的价值，建始县公安局经现场勘查，依陈敦培的陈述认定被损毁的树苗价值达4000余元，主要目的系为了判断该治安事件是治安案件还是刑事案件，虽存在瑕疵，但对原告的实体权利并不产生影响。被告建始县公安局2013年3月17日立案，2015年3月19日作出建公（城郊）行决字[2015]177号《行政处罚决定书》，后决定撤销该处罚决定，并于2015年5月16日重新作出建公（城郊）行决字[2015]316号《行政处罚决定书》，虽违反了效率性规定，但对原告的实体权利亦不产生影响。被告建始县人民政府受理原告樊益宣的行政复议申请后，依照《行政复议法》的规定，向被告建始县公安局送达了行政复议申请书、答复通知书，并向原告樊益宣进行了调查，被告建始县人民政府作出行政复议决定程序合法，原告樊益宣请求撤销建政复决字[2015]第8号《行政复议决定书》的理由亦不能成立。综上，原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回樊益宣的诉讼请求，案件受理费50元，由原告樊益宣负担。
上诉人樊益宣不服判决，上诉称，一、建始县公安局作出的建公（城郊）行决字[2015]316号《行政处罚决定书》认定事实不清，主要依据不足。1、对其损毁的树苗品种、规格、数量、价值认定不准确；2、未查明其损毁树苗的位置。二、一审判决认定事实不清。吴旭艳与樊建国签订的《土地山林承包经营权及房屋宅基地使用权转让协议书》已经被法院两审终审认定无效，但原审法院仍然认为上诉人对诉争之地不享有土地承包经营权是错误的。第三人陈敦培在争议田地上栽种树苗实为侵犯上诉人的权利。综上，请求二审法院撤销一审判决，并撤销被上诉人建始县公安局作出的建公（城郊）行决字[2015]316号《行政处罚决定书》和建始县人民政府作出的建政复决字[2015]第8号《行政复议决定书》。
被上诉人建始县公安局辩称，一、上诉人樊益宣2013年3月5日至17日期间故意损毁业州镇茨泉社区陈敦培栽种在金银店六组村民吴旭艳责任田里的树苗，行为违法，案件事实清楚，证据充分，被上诉人依法处原告十日拘留，定性正确，适用法律正确，执法适度；二、公安机关立案查处该案之时，案外人吴旭艳以土地流转方式已合法取得了编号为8010906098的农村土地承包合同书所载土地的承包经营权，上诉人没有合法依据证明其对案涉土地拥有承包经营权等用益物权，且上诉人的维权方式不当；三、被上诉人撤销原处罚决定后，重新作出处罚决定，并非同一行为重复处罚。上诉人错误认为公安机关对其同一违法行为给予了两个相同的行政处罚，与案件客观事实不符，与法律规定不符；四、被上诉人延迟处罚不能否定原告的违法事实。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，应予以维持。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人建始县人民政府辩称，一、上诉人2013年3月5日至17日期间故意损毁第三人陈敦培栽种的树苗事情清楚，证据充分；二、被上诉人建始县人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法；三、被上诉人建始县人民政府作出的《行政复议决定书》适用法律准确。综上，一审法院判决认定事实清楚，应予维持，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，2015年4月8日，原告樊益宣向建始县人民法院起诉请求撤销建始县公安局作出的建公（城郊）行决字[2015]177号《行政处罚决定书》，建始县人民法院于2015年6月1日作出（2015）鄂建始行初字第00011号行政判决书，认为“被告建始县公安局提供的樊某的证言、彭某的证言、受害人陈敦培的陈述不能反映第三人陈敦培所栽种树苗的品种、规格，建始县价格认证中心依据被告建始县公安局提供的资料作出的建价认鉴定字（2013）04号价值鉴定结论书的依据不足，被告建始县公安局作出的建公（城郊）行决字（2015）177号《行政处罚决定书》认定陈敦培栽种的300棵丹桂树苗、10棵金桂树苗、9棵红豆杉树苗等共计331棵树苗被樊益宣损毁、价值4170.00元的主要证据不足。由于被告建始县公安局在诉讼中已作出了建公行撤决字（2015）001号《行政处罚撤销决定书》，撤销了建公（城郊）行决字（2015）177号《行政处罚决定书》，该行政行为不具有可撤销的内容……”，由此判决确认被告建始县公安局于2015年3月19日作出建公（城郊）行决字（2015）177号《行政处罚决定书》的行政行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被上诉人建始县公安局依法负有对本辖区内的社会治安进行管理的职责。
从本案证据来看，上诉人樊益宣于2013年3月5日至17日期间故意损毁第三人陈敦培栽种在金银店村六组村民吴旭艳责任田里的树苗，该行为事实清楚，证据充分。陈敦培发现自己所栽种的树苗被毁向公安机关报案时，距离案发已经过了十多天，田中被毁树苗有的已经枯死，有的被路人捡走，公安机关勘验现场时已无法精确确认被损毁树苗的数量及位置，但不能据此即否认樊益宣故意损毁他人财物行为的客观存在。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，“对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利的，妨害社会管理，具有社会危害性。尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安处罚。”第四十九条规定，“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”最高人民检察院、公安部关于印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第三十三条规定，“故意毁坏公私财物，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）造成公私财物损失五千元以上的；（二）毁坏公私财物三次以上的；（三）纠集三人以上公然毁坏公私财物的；（四）其他情节严重的情形。”从前述法律规定来看，违法行为人只要作出了毁坏公私财物的行为，公安机关就有权对其违法行为进行处罚。至于公安机关对数额的认定，只是为了区分案件是治安案件还是刑事案件，本案最终作为治安案件处理，对上诉人的实体权利并未产生影响。根据上诉人的行为违法程度，被上诉人依法处原告十日拘留，定性正确，适用法律正确，执法适度。
关于上诉人称“吴旭艳与樊建国签订的《土地山林承包经营权及房屋宅基地使用权转让协议书》已经被两级法院认定无效，一审法院认为上诉人对诉争之地不享有土地承包经营权错误，第三人在争议地上种植树苗实为侵犯上诉人的权利”的上诉理由，从本案损毁树苗的土地承包经营权争议经过来看，上诉人对该土地承包经营权的流转协议有异议，被治安处罚后通过诉讼确认了吴旭艳与樊建国间的土地转让协议无效，但被上诉人建始县公安局在立案查处该案之时，涉案土地的权属争议并未发生，案外人吴旭艳合法持有土地权属凭证，第三人陈敦培在其间栽种树苗亦有合理合法依据。退一步讲，即使上诉人的合法权益受到侵犯，也应采取合法的方式维权，不能以维护自己合法权益之名而对他人实施违法行为。法律保护的是行为人的合法行为，实施非法行为即使情有可原也不能鼓励和维护，否则，将导致私权泛滥，社会无序。
《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第十三条规定，“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主要领导批准后直接作出纠正的决定。”本案被上诉人撤销原处罚决定后，重新作出处罚决定，并非对同一行为重复处罚，且对被上诉人的拘留实际只执行了一次，故不属于一事再罚。
关于被上诉人建始县公安局作出涉案行政处罚的程序问题。该局立案后，经调查于2013年3月25日确定了违法行为人，此后因上诉人樊益宣常年在武汉打工，且第三人陈敦培作为受害人一直要求公安机关调解处理等原因，未及时作出行政处罚，直至2015年3月19日作出建公（城郊）行决字（2015）177号《行政处罚决定书》。本院认为，上诉人违法行为客观存在，公安机关不能在立案后因为超过了办案期限就对违法行为不再进行处理，否则将违反《治安管理处罚法》的立法本意。《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条规定，“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。”其解释本意也是要求公安机关对违法行为应当及时处理。法律、法规之所以规定公安机关立案后查办案件的期限，是为了提高办案效率，及时有效进行社会治安管理，是对公安机关的监督约束，而不是对违法行为人的追诉时效规定，违法行为人不能据此避责。被上诉人建始县公安局的行为虽违反了行政管理的效率性规定，但对原告的实体权利亦不产生影响，不能据此认定被上诉人建始县公安局作出的处罚决定违法。
被上诉人建始县人民政府受理原告樊益宣的行政复议申请后，依照《行政复议法》的规定，向被告建始县公安局送达了行政复议申请书、答复通知书，并向原告樊益宣进行了调查，通过调查审核作出建政复决字[2015]第8号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。
综上，原一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人樊益宣的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人樊益宣负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 斌
审判员 李 野
审判员 曾俊铭
二〇一七年三月二十二日
书记员 王豫娥