山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)鲁01行终468号
上诉人（一审原告）卢圣延，男，1957年8月15日出生，汉族，济南��历城区黄台鱼厂退休职工，住济南市。
委托代理人伊峰，山东大明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济南市天桥区北展区综合开发管理委员会，住所地济南市。
法定代表人李敏杰，主任。
委托代理人姜晓焱，山东京鲁律师事务所律师。
委托代理人崔志伟，山东京鲁律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）济南市天桥区政府项目资金管理中心，住所地济南市。
法定代表人张永强，主任。
委托代理人姜晓焱，山东京鲁律师事务所律师。
委托代理人崔志伟，山东京鲁律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）济南市天桥区人民政府大桥街道办事处，住所地济南市。
法定代表人潘兵，主任。
委托代理人姜晓焱，山东京鲁律师事务所律师。
委托代理人崔志伟，山东京鲁律师事务所实习律师。
一审第三人济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人刘大坤，局长。
委托代理人张怀胜，山东京鲁律师事务所律师。
上诉人卢圣延因不服济南市天桥区人民法院（2018）鲁0105行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成���议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院认为，1993年5月3日，原告与第三人的职能部门--
济南市土地管理局直属机关工会委员会（以下简称甲方）签订《协议》一份，协议载明：经市总工会批准于1993年2月成立“济南市鱼鹰水产开发实业总公司”（以下简称鱼鹰公司），该公司为全民所有制企业，实行自主营业、独立核算、自负盈亏的经济实体，隶属于市土地管理局工会领导。该协议同时约定：一、桃园村土地259.17亩已征为国有土地，使用权归甲方，委托原告承包使用期限为四十年，原告无权转移土地使用权，如因国家建设需要，服从安排，应解除协议。二、原告承担渔业生产、经营，建设鱼池及一切地上物建设等所需的一切资金。三、从一九九三年五月至一九九六年五月，原告向甲方每年提交承包费人民币拾万元整，提交时间为一九九三年十二月三十一日和一九九四年十二月三十一日各交拾万元整，一九九六年五月交拾万元整，以后的承包费用另议。庭审中，原告未向法院提交每年向甲方支付承包费的有效证据。1993年5月4日济南市土地管理局作出（93）济土字第29号《聘任决定》，载明：聘任卢圣延同志为济南市鱼鹰水产开发实业总公司经理，聘任期五年（1993年5月4日到1998年5月4日）。但早在1993年2月27日甲方向工商局申请企业法人开业登记时，原告卢圣延就作为鱼鹰公司的法定代表人出现在工商登记材料中。虽然原告与甲方于1993年5月3日签订的《协议》中有“委托原告承包使用，和交承包费”等字眼，但从《协议》签订前后的证据分析，足以认定原告的身份就是鱼鹰公司聘任的经理。其所谓承包应当属于企业内部承包，地上物无论哪一方出资，对外均视为归全民所有制企业即鱼鹰公司所有。原告的主张只能通过内部承包的法律关系进行主张，而不具有对抗外部善意第三人的效力。因此被告与鱼鹰公司清算组于2016年3月21日签订的《济南鱼鹰水产实业公司地上物补偿协议》（以下简称《补偿协议》）和同年5月4日签订的《补充协议》对原告的权利、义务不产生任何影响。上述两份协议即没增减原告的权利、义务，又没给原告创设新的权利、义务。原告作为鱼鹰公司的经理，即使存在投资建设行为亦属公司内部的投资建设行为，其权利义务指向的对象和相对人应为鱼鹰公司及其主管部门。原告在经营过程中所产生的个人的债权债务应根据2015年9月29日鱼鹰公司申请注销企业登记时所载明的“由主管部门或清算组织负责清理债权债务”的规定处理。且原告在��审中提供的证据尚不足以证明其对公司投入资金进行了建设。被告按何种标准对鱼鹰公司进行补偿，并不影响原告个人向鱼鹰公司主张权利，因此原告以《补偿协议》约定的补偿标准错误为由，要求确认《补偿协议》和《补充协议》违法，于法无据。上述《协议》对原告的权利、义务不产生直接的利害关系，原告不具备要求确认上述两《协议》违法的诉讼主体资格。原告可在完善证据后就其投资建设向受益人另行主张权利。
案经审理，原告在法案中提出四项诉讼请求。原告的第一项诉讼请求为要求确认被告与第三人签订的两份《补偿协议》和《补充协议》的行政行为违法，其诉讼标的是“行政行为”；原告的第二项诉讼请求是要求确认上述两份《协议》无效，其诉讼标的为“协议”即“合同”效力。基于上述第一、二两项诉讼请求的不同，该两项请求不属于《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第七十三条所规定的可以合并审理的情形。原告的第三、四项诉讼请求，原告自认为属于民事诉讼请求，在本案第一次开庭前，原告并未向本院递交一并处理民事争议的申请，因此原告提出的四项诉讼请求无法进行合并审理。经法院向原告释明后，原告拒绝将其诉讼请求作出选择处理，原告的诉讼请求不明确。一审法院依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定裁定：驳回原告卢圣延的起诉。
上诉人卢圣延不服一审裁定上诉称：一、一审裁定认定事实不清。上诉人是与第三人签订的承���协议，双方的法律地位是平等的，上诉人不是与鱼鹰公司签订的协议，该协议不是鱼鹰公司内部的承包协议。上诉人担任鱼鹰公司法定代表人只是为了方便履行与第三人的承包协议，而非鱼鹰公司真正意义上聘任的经理。上诉人与第三人签订承包协议的期限是四十年，在鱼鹰公司于1999年被吊销营业执照和2015年被注销后，上诉人仍然以承包人的身份在履行与第三人的承包协议，并不是随着上述情况的发生而终止履行承包协议，证明上诉人并不是鱼鹰公司通常意义上聘任的经理。上诉人与第三人签订承包协议与第三人成立鱼鹰公司几乎是同一时间，也就是说，上诉人成立鱼鹰公司，只是为了方便上诉人履行承包协议，上诉人无论担任鱼鹰公司法定代表人与否，都是在以承包人身份履行与第三人的承包协议。根据承包协议，由上诉人承担渔业生产、经营、建设鱼池及一切地上物建设所需的一切资金。在上诉人承包期间，涉案土地上地上物(包括鱼池、鱼池防逃墙、饲料车间、鸭舍、办公用房、供电系统等大量设施)都是上诉人个人投资所建，这是上诉人履行承包协议的具体表现。上诉人和被上诉人在一审中分别提交了一份鱼鹰公司的审计报告，两份审计报告都写明上诉人个人在涉案土地上进行了投资。上诉人投资的原始单据在多年前已交给了第三人，第三人依据上诉人的材料委托会计师事务所做出了审计报告。一审裁定认为上诉人没有证据证明对涉案土地进行了投资建设，系认定事实不清。二、一审裁定适用法律错误。涉案土地为国有土地，地上物拆迁不涉及征收农用地，根据法律规定，国有土地上房屋、建筑物的拆迁补偿有明确的补偿标准，被上诉人与第三人在《补偿协议》和《补充协议》中明目张胆地篡改国家规定，以集体��地上地上物的补偿标准确定涉案土地上的地上物补偿标准，系适用法律错误。一审裁定坚持该观点，适用法律错误。涉案土地的地上物被强拆前，被上诉人以土地承包人的身份已经与被上诉人对地上物共同进行了清点，被上诉人对上诉人承包人的身份是明知的，在双方对地上物补偿标准和数额未达成一致前，被上诉人擅自对涉案土地上的地上物做出了签订《补偿协议》的行政行为，进而进行了强拆，严重损害了上诉人作为涉案土地承包人和地上物所有人的合法权益，上诉人在本案中依法具备合法的诉讼主体资格。一审裁定认为上诉人不具备诉讼主体资格，系在认定事实不清的基础上导致的法律适用错误。三、一审裁定审判程序违法。本案一审庭审中，审判员未对上诉人、被上诉人和第三人的证据组织进行质证，没有组织各方进行法庭辩论，导致各方没有机会发表各自的观点，进而一审裁定书没有记载对各方当事人提交证据的名称、证明事实以及对方发表的质证意见没有记载法院查清的事实，系审判程序违法。上诉人一审的第一、二项诉讼请求实质上是一项内容，即确认行政行为违法，完全可以作为一项诉讼请求合并审理，但审判员未正确向上诉人释明，强制要求上诉人放弃一项，系审判程序违法。上诉人在起诉状中已经明确要求被上诉人赔偿，且在庭审中也进一步明确要求法院一并处理赔偿事宜，但一审裁定认为上诉人未向法庭递交一并审理的申请，导致驳回上诉人的起诉，系审判程序违法。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。上诉请求：1.依法撤销一审裁定并改判；2.依法确认三被上诉人与第三人依据违法签订的《补偿协议》、《补充协议》和《拆除合同》做出的行政强制拆迁行为违法；3.���法判令三被上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及山东省和济南市的相关规定，对上诉人在承包的国有土地上所建设的地上物及其他建筑物、地上物等共同向上诉人行政赔偿21608716.5元；4.依法判令一审第三人在获得的668.6208万元范围内与三被上诉人一起对上诉人承担连带赔偿责任；5.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人济南市天桥区北展区综合开发管理委员会、济南市天桥区政府项目资金管理中心、济南市天桥区人民政府大桥街道办事处二审中未提交书面答辩意见。
一审第三人济南市国土资源局中未提交书面陈述意见。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人要求确认《补偿协议》和《补充协议》违法、无效，而该两份协议双方当事人为三被上诉人与案外人济南鱼鹰水产实业公司清算组，上诉人并非协议中一方当事人。至于上诉人与鱼鹰公司的关系，究竟是系承包关系或法定代表人与公司关系，属于民事法律关系认定范围，不宜在行政诉讼中作出认定。但是，无论系哪种关系，上诉人均非两份协议的直接利害关系人，并非第一、二项诉讼请求的适格原告。上诉人第三、四项诉讼请求均以本案行政诉讼的审判为依托，但上诉人因不具备行政诉讼原告主体资格而被驳回起诉，故其该两项请求亦应予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”据此，上诉人认为一审法院未经质证、辩论即作出裁定属于程序违法的理由不能成立。
综上，一审法院裁定结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一八年九月五日
书记员 高 岚