广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法少行终字第19号
上诉人（原审原告）冼炜琳，女，2009年11月23日出生，汉族。
法定代理人祝梅霞，1984年9月10日出生，汉族，系冼炜琳的母亲。
委托代理人麦永康，广东天道勤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市南沙区大岗镇人民政府。
法定代表人关志刚，镇长。
委托代理人梁杰雄，广州市南沙区司法局大岗司法所工作人员。
委托代理人张蔚，广州市南沙区司法局大岗司法所工作人员。
原审第三人广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会。
负责人陈枝娴，主任。
原审第三人广州市南沙区大岗镇新联一股份合作经济联合社。
负责人陈枝娴，社长。
上诉人冼炜琳因不服行政处理决定一案，不服广州市南沙区人民法院（2013）穗南法少行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判查明，原告冼炜琳出生于2009年11月23日，其父亲冼锐江及母亲祝梅霞的现住址为广州市南沙区大岗镇八顷街130号，原告出生后于2009年12月1日入户广州市南沙区大岗镇新联一村第八村民小组。
2006年9月29日，中共广州市番禺区委、广州市番禺区人民政府下发了《关于加快社会主义新农村建设的若干意见》（番发（2006）16号），要求大力推进农村股份固化工作，并同时要求大岗等镇在2008年上半年基本完成固化工作。根据上述工作部署，大岗镇政府于2007年下发了《关于全力推进农村合作经济股份固化工作和建立完善的村民自治章程的通知》（岗府办（2007）25号），要求各村党支部、各村民委员会推进农村合作经济股份固化工作和建立完善的村民自治章程工作。根据有关文件精神，第三人新联一村民委员会、新联一村股份合作经济社于2007年开始推行合作社的股份固化工作。首先由村股份固化和完善村民自治章程工作领导小组以镇政府下发的章程参考范本为底稿，结合本村的实际情况，草拟出《自治章程》和《股份固化章程》的第一稿；其后经过党员大会讨论修改形成了第二稿，并在征求各阶层人员的意见后再次进行修改，形成第三稿。其后，第三人将两个章程的第三稿印制成册分发至各家各户征求意见。根据镇政府的工作进度安排，两个章程应在征求村民意见的基础上形成第四稿，并最后就第四稿进行表决。但由于第三稿在征求意见时并没有提出修改意见，故两个章程实际上并没有形成第四稿。其后，新联一村以村民小组为单位对两个章程进行户代表签名表决。在对两个章程进行表决时，新联一村全村核定的户代表人数为756人，共有612人参加了表决，其中同意的有535人，反对的有77人。第三人在两个章程表决通过后，将相关表决结果和章程的文本张贴在村委会的公告栏中进行公示，并将相关公示材料依法交镇政府农办备案。上述两个章程于2008年1月1日起开始实施。根据已实施的《股份固化章程》第六条规定：“‘固化’股份的组成：本村股份固化分配，实行村股份和村民小组（即生产队）股份两级进行固化，只固定两级集体的资产范围、股东人数和每个股东的配量，不影响家庭土地承包的延续性，承包期满后调整承包土地的，在固化后的股东范围内进行”，第七条规定：“依本章程分发给个人的股份权证，是作为享受本村（组）集体经济收益分配和享有福利待遇的唯一有效凭证”，第九条规定：“配股截止时间：二OO七年十二月三十一日二十四时止”，第十一条规定：“经确认的股东不限年龄，实行一次配以股权，以后实行‘出生、嫁娶、迁入’不再配给股权（但可享有由村民委员会提供给户籍在册村民的其他行政便利），迁出、死亡不收股权，即实行一经确认，不作变更，生不补、死不扣、进不增、出不减的原则”。
第三人根据上述《股份固化章程》的规定，以“原告入户时间为2009年12月1日，已超过第三人配股截止时间，不属于配股对象，不具备股东身份”为由，拒绝向原告冼炜琳分配责任田、宅基地及分配款。原告对此不服，于2010年10月向被告大岗镇政府提出行政处理申请，请求责令第三人向原告分配责任田、宅基地和分配款，以及日后享有同村村民同等分配权利。2011年4月，被告作出行政处理决定，驳回了原告全部请求。原告不服该处理决定，向广州市番禺区人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告自行撤销行政处理决定，原告亦因之撤回起诉。2012年11月19日，被告对原告的申请重新作出岗府决（2012）65号行政处理决定，再次以原告不具备享有福利待遇的条件而驳回了原告的全部请求。原告对此不服，于2013年2月18日向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理认为，被告认定原告不具备享有福利待遇的条件所依据的是《股份固化章程》的相关规定，对此被告应当对《股份固化章程》的表决程序及相关内容的合法性进行审查，并提供相应证据，但被告在该案诉讼中仅提供了章程表决结果已经公示的证据，而这些证据并不能证明《股份固化章程》的表决程序符合法律、法规的规定，故被告在证据不足的情况下作出驳回原告申请的行政处理决定，显属不当。原审法院遂于2013年4月25日依法作出（2013）穗南法少行初字第12号行政判决，撤销了该行政处理决定并同时判令被告重新作出行政处理决定。被告在对相关事实进行调查取证后，于2013年7月24日作出本案被诉行政处理决定-
岗府决（2013）28号行政处理决定，认定《自治章程》和《股份固化章程》合法有效，从而再次驳回了原告的全部请求。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销大岗镇政府岗府决（2013）28号行政处理决定，并重新作出行政处理决定；二、确认《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》无效；三、判令被告责令第三人依法将各项收益分配给原告，及原告日后享有与同村村民同等分配权利；四、本案的诉讼费用由被告承担。
原判认为，被告对新联一村实施的《自治章程》和《股份固化章程》的合法性进行审查和监督，属于其法定职责。被告在本案的行政处理中，经依法调查取证，审查认定了第三人为进行自我管理而制定的上述章程合法有效，第三人根据章程来管理本村事务并无不当。可见，被告已对上述章程的制定及表决程序履行了审查和监督的职责，符合相关法律要求。第三人制定《自治章程》和《股份固化章程》在本集体组织内实行股份固化，依据的是中共广州市番禺区委、广州市番禺区人民政府《关于加快社会主义新农村建设的若干意见》和大岗镇政府《关于全力推进农村合作经济股份固化工作和建立完善的村民自治章程的通知》等上级政策性文件，以及依据《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治的相关规定而制定的，并且经过了民主程序表决通过，依法有据。原告认为上述章程的表决程序违法且章程内容侵犯了其合法权益而请求判决确认章程无效及撤销被诉行政处理决定，并由被告重新作出行政处理决定责令第三人依法将各项收益分配给原告及原告日后享有与同村村民同等分配权利的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
对于原告提出被告重新作出的行政处理决定与原行政处理决定结果一致，有违法律禁止性规定的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释﹤javascript：SLC（26982，0）﹥》第五十四条﹤javascript：SLC（26982，54）﹥第一款规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法﹤javascript：SLC（4274，0）﹥第五十五条﹤javascript：SLC（4274，55）﹥规定的情形。”本案被告所作出的原行政处理决定，因其对《股份固化章程》的合法性未尽审查义务、对相关事实认定不清而被撤销并判令重作，现被告在重新作出行政处理决定期间，就《股份固化章程》的合法性进行了审查，并在对相关事实进行调查取证的基础之上重新作出新的处理决定，显然该新的处理决定所依据的主要事实和主要理由已有改变，不属于行政诉讼法﹤javascript：SLC（4274，0）﹥第五十五条﹤javascript：SLC（4274，55）﹥规定的情形。原告上述诉讼理由不能成立，其据此要求撤销被诉行政处理决定的主张，法院不予支持。
据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，原审法院于2013年12月6日判决如下：驳回原告冼炜琳的诉讼请求。
判后，上诉人冼炜琳不服，向本院提起上诉，上诉请求：一、撤销原判，改判支持上诉人的原审请求。二、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、本案三年来已历经四次诉讼，原审法院最后却作出了与前一判决截然不同的判决。二、被上诉人根本未对原审第三人的《股份固化章程》进行实质审查。1、被上诉人根本未对原审第三人《章程》的产生是否合法进行审查。从先后四次诉讼的证据来排列说明，在2011年7月首次在番禺区人民法院庭审时，被上诉人提交的证据《章程》抬头已列明是第三稿，最后的第三十一条：本章程于2007年月日经本村三分之二以上户代表参加投票，其中535人赞成，75人反对（数字为手写），本章程获得通过。并于2007年月日实施。下款是番禺大岗镇新联一村经济合作社，日期为二OO七年十一月日（没盖章）。而在南沙区人民法院第二次诉讼中，被上诉人提交的证据《章程》却变更为没有第三稿字样，且打印的字体也不一样。第三十一条已变更为：本章程于2007年12月25日经本村三分之二以上户代表参与投票，其中535人赞成，77人反对，本章程获得通过，并于2008年1月1日实施，最后落款时间（数字为打印）又变为二OO七年十二月二十六日（加盖公章）。在第三次行政诉讼庭审中，被上诉人提交的《章程》与上次行政诉讼提供的相同。2、就被上诉人首次在番禺区人民法院诉讼时提交的证据：番禺区大岗镇新联一村关于《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》、《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》村民户代表签名表决记录，可见：（1）第7村民小组的表决记录抬头时间为2007年12月18日，主持人与监督人合共6人，可最后签名的只有3人，且落款盖章处却是2007年12月7日。（2）第6村民小组的表决记录抬头时间为2007年12月18日，主持人与监督人是合共6人，可最后签名的却是5人，且落款盖章处却是2007年12月日（空白）。（3）第4村民小组的表决记录抬头日期与落款一致，但主持人与监督人合共是6人，签名的只有5人。（4）第一村民小组的表决记录主持人与监督人为4人，在最后签名却是5人。（5）第19村民小组的表决记录主持人与监督人是7人，最后签名的只有5人。（6）第8村民小组的表决记录抬头时间为2007年12月18日，没列明主持人与监督人，却有3人在最后签名，落款处时间却变为2007年12月8日。（7）云一村民小组表决记录，抬头只有两监督人，却没有在表决记录上签名。（8）云三村民小组的表决记录，没有列明主持人与监督人是谁，但却有3人签名。（9）第16村民小组表决记录抬头列明主持人与监督人是7人，但最后签名的只有2人。（10）第17与18村民小组的表决记录抬头没列明主持人与监督人是谁，但签名确认的却有3人。上述表决记录在第二次南沙区人民法院审理的（2013）穗南法行初字第1-24号案件中没作为证据提交，而在本次行政诉讼中却又作为证据提交。3、就本次诉讼被上诉人提供的吴金华、陈段娴、陈忠坤、冼顺华、陈燕英、梁松伯、梁惠全等七人的调查笔录，首先全部都是公式化的提问，根本不能证明《章程》是否合法。而且，陈枝娴、陈燕英、梁松柏、梁惠全四人均陈述有将《章程》印制成册派发每家每户的情况，可在上一次同样在南沙区人民法院庭审过程中，原审第三人的代理人之一冯超衍当庭已陈述：因经济原因，并没有将《章程》印册派发。庭上另一代理人陈枝娴并没反对，被上诉人当时作为被告也未表示反对。如此前后矛盾的证据不应被法院采纳。4、被上诉人在本次诉讼中才提交的会议记录，只能证实部分村干部曾开过会议，根本不能证实原审第三人曾召开过村民大会。5、被上诉人先后两次提交的表决结果的公告，对此证据上诉人根本未曾看到过。在（2013）穗南法行初字第1-24号案庭审中，原审第三人的代表人冯超衍已明确表示章程与公告已于2007年12月庭前交被上诉人处备案，既然如此，为何在首次诉讼中作为主管部门的被上诉人从未提及与出示上述证据？因此上诉人在两次诉讼中均强烈要求对上述证据的形成时间进行司法鉴定，可原审法院在判决书上只字不提。三、原审法院偏袒被上诉人导致严重错判。首先，既然原审第三人的代理人冯超衍已明确表明《章程》与公告已在2007年12月送被上诉人处备案，为何在2011年第一次行政诉讼时却提交了错漏百出的《章程》且那12份表决记录上也列明是对《章程》第四稿的表决？被上诉人当庭确认《章程》是原审第三人经合法产生及送被上诉人备案的，那么为何还会向法院提交该《章程》出来？这若不是被上诉人严重失职就是其自相矛盾。其次，既然被上诉人认为自己已对《章程》尽审查职责，为何在第二次行政诉讼时却将12份表决记录隐瞒不作证据提供？为何要提供经改动的《章程》作为证据？到底被上诉人所说的合法产生的《章程》是哪一份？在本次的行政诉讼中，被上诉人又增加了会议记录及陈枝娴、陈燕英等七人公式化的调查笔录，若被上诉人已尽审查职责，不致于在本次诉讼中才提交上述证据，况且陈枝娴等人的证词与冯超衍在上次庭上所述完全不一致。原审第三人多次陈述，以到各户签名的形式表决，根本无召开村民大会。并且，其专门利用各户年轻人不在家时上门，找不识字的老人家以签名同意派十元的形式进行表决。自治章程必须召开村民代表大会且得法定票数通过才有效，可时至今日，被上诉人仍未提交该份村民大会表决通过的证据。
综上已表明，原审第三人的《章程》自拟定之日起至今，均没经过村民会议的讨论或征求全村村民的意见，而是以村队两级为由交各生产队派人给所谓的“户代表”在表决记录中签署是否同意，但对所谓“户代表”的真正身份、被代表的村民真实意愿等具体情况均无任何检查。包括上诉人家人在内并不明晰《章程》的内容和法律后果，更没有向全体村民开会及公示。《章程》存在着程序违法，还严重剥夺了村民的合法权益。原审法院严重错判，故提起上诉，恳请二审法院判准上诉人所求。
被上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府答辩如下：一、原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。上诉人因原审第三人拒绝分配责任田、宅基地及征地分配款向被上诉人申请行政处理，被上诉人根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，依法拥有对上诉人请求享有村民同等待遇的申请作出行政处理决定的职权。被上诉人根据上诉人的申请书、身份证、户口簿、出生证明、中共大岗镇委文件《关于转发中共广州市番禺区委、广州市番禺区人民政府﹤关于加快社会主义新农村建设的若干意见﹥的通知》、大岗镇人民政府办公室文件《关于全力推进农村合作经济股份固化工作和建立完善的村民自治章程的通知》、在被上诉人处备案的《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》、广州市番禺区大岗镇新联一村关于《新联一村经济合作股份固化章程》和《新联一村民委员会自治章程》表决结果的公告、番禺区大岗镇新联一村关于《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》、《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》村民户代表签名表决记录、关于《番禺区大岗镇新联一村关于﹤番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程﹥、﹤番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程﹥村民户代表签名表决记录》中“两个章程（第四稿）”的情况说明、调查笔录等证据认定了以下事实：上诉人出生后于2009年12月1日入户到原审第三人处，原审第三人已于2008年1月1日实施了《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》，根据《股份固化章程》第二条、第六条、第七条、第九条、第十一条的规定，上诉人不具备原审第三人的股东资格，故对上诉人请求享有集体经济组织成员同等待遇的申请不予支持。被上诉人之行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。二、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，上诉理由不成立。被上诉人虽然就上诉人的行政处理申请作出过多份行政处理决定，但结果都是一致的，都是驳回上诉人的全部请求事项。原来在南沙区法院因被上诉人的证据不足以证明《股份固化章程》的表决程序符合法律、法规的规定，作出行政处理决定的证据不足，判决撤销被上诉人的行政处理决定。判决生效之后，被上诉人对本案证据进行了进一步的调查核实，对《股份固化章程》的表决程序进行调查取证，并补充相关证据后作出了本案的行政处理决定，事实清楚，证据确凿充分。（一）被上诉人对原审第三人《股份固化章程》的表决程序及相关内容的合法性进行了审查。被上诉人在本案中提交的《股份固化章程》有两份，一份是原审第三人印发给村民的《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程、村民委员会章程》（第三稿），一份是原审第三人在被上诉人处备案的《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》。《股份固化章程》的表决通过是采取以村民小组为单位进行户代表签名表决，然后汇总全村户代表签名表决数，以全村户代表三分之二参与，过半数签名赞成即获得通过。原审第三人全部村民小组的番禺区大岗镇新联一村关于《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》、《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》村民户代表签名表决记录已载明“按全村汇总各村民小组参与表决的户代表人数计算，若本次全村汇总有三分之二以上户代表参与签名表决，且参与表决的户代表人数过半数签名同意，则上述两个章程即获得通过，上报镇政府备案后在全村实施”，表明村民同意采用按全村汇总各村民小组参与表决的户代表人数计算，签名表决记录也载明全村超过三分之二的户代表参与表决，过半数户代表签名赞成表决通过《股份固化章程》。通过以上证据，被上诉人认为原审第三人《股份固化章程》的表决程序合法。同时，被上诉人对《股份固化章程》的相关内容进行了合法性审查，《股份固化章程》没有违反法律、法规的内容。（二）上诉人作出行政处理决定的证据来源合法，与案件具有关联性，足以证明案件的事实。1、对当时参与股份固化工作的村干部、队长的调查笔录，主要是对股份固化工作和《股份固化章程》表决相关情况的调查，因为需要了解的问题是一样的，问题的统一并不能否定调查笔录的真实性。2、时任村主任的冯超衍在上次庭审时所说的是原审第三人通过《股份固化章程》后，因经济困难没有再重新印制；本案调查笔录中所指的是原审第三人有没有印发《股份固化章程》的册子发放给村民，这和冯超衍所说是不同的概念。就调查笔录中所指的《股份固化章程》的册子，在一审庭审中已提交了原件给上诉人质证，上诉人的代理人并没提出异议。3、番禺区大岗镇新联一村关于《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》、《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》村民户代表签名表决记录上所有的签名都是真实的，可以证明当时各村民小组户代表对《股份固化章程》、《村民自治章程》是持赞成还是反对的态度。4、表决结果的公告问题。表决结果公告形成的时间在户代表表决后，当时在村和各村民小组的宣传栏均有公示，不能因为上诉人没看见就否认原审第三人进行公示的事实。
原审第三人广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会、广州市南沙区大岗镇新联一股份合作经济联合社没有作答辩。
本院查明：
二审时，上诉人提出《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》、《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》村民户代表签名表决记录上主持人、监督人的签名及记录时间有错漏，被上诉人向法院提交的上述章程有两份，存在不一致的问题。被上诉人解释称，村民户代表签名表决记录上主持人、监督人的签名及记录时间有错漏是工作人员工作疏漏造成的，但其上村民户代表的签名是真实的；其提交的两份《股份固化章程》，一份是原审第三人印发给村民的《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程、村民委员会章程》（第三稿），一份是原审第三人在被上诉人处备案的《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》。
另查明，上诉人确认原审第三人确曾召开村民代表会议，部分村民小组召开过村民小组会议对上述《章程》进行讨论。
原审法院查明的其他事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是原审第三人广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会制定实施的《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》、《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》的合法有效性问题，对此本院提出如下分析意见：一、原审第三人在制定上述章程过程中，根据中共广州市番禺区委、广州市番禺区人民政府下发的《关于加快社会主义新农村建设的若干意见》和大岗镇政府下发的《关于全力推进农村合作经济股份固化工作和建立完善的村民自治章程的通知》，先后召开过村领导小组会议、党员会议、村民代表会议、村民小组会议等进行酝酿讨论，多次修订后成稿，经过民主程序表决通过后于2007年12月26日将上述章程送至大岗镇政府审查备案并公告。可见，原审第三人制定上述章程的一系列程序符合法律规定。二、关于上述章程的村民户代表签名表决记录显示，本次表决是明确针对上述章程的，而各户代表可自由表达同意或者反对意见。在此基础上新联一村绝大多数户代表在表决记录上签名表示同意上述章程，说明其代表了村民集体的真实意愿。事实上，原审第三人广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会采用上述表决方式，是依照了《大岗镇推进农村合作经济股份固化和完善村民自治章程工作进度表》的指导“以村民小组为单位进行户代表签名表决，然后汇总全村户代表签名表决数，以全村户代表三分之二参与，过半数签名赞成即获得通过”，对此表决记录中也作了明确的阐述。虽然上述表决记录存在一定的瑕疵，主持人、监督人的签名及记录时间有错漏，但不能否认各户代表签名的真实性。另外，对于被上诉人提交两份不完全一致的《章程》，被上诉人已作合理解释，应予采信。综合上述分析，本院认为上述章程代表了村民集体的真实意愿，为保障村民自治，维护村民集体的合法权益，应确认上述章程的合法有效性。被上诉人对上述章程的制定及表决程序进行了审查，认定上述章程合法有效并无不当。根据《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》第九条：“配股截止时间：2007年12月31日24时止”及第十一条：“经确认的股东不限年龄，实行一次配以股权，以后实行‘出生、嫁娶、迁入’不再配给股权”的规定，上诉人在规定的配股截止时间后出生入户至原审第三人处，不符合配股条件。因此，上诉人要求撤销被上诉人的行政处理决定，确认上述章程无效，并要求享有原审第三人的各项收益，享有与同村村民同等分配权利，均理由不足，本院不予支持。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人冼炜琳负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄文劲
审判员 赵剑奕
审判员 苗玉红
二〇一四年二月十八日
书记员 邱穗珠