呼和浩特市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2015）呼行初00002号
原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司。
法定代表人段小双（曾用名段小锁），董事长。
委托代理人贾志敏，内蒙古启安律师事务所律师。
委托代理人石敏，内蒙古启安律师事务所律师。
被告呼和浩特市人民政府。
法定代表人李杰翔，市长。
委托代理人付卫民。
委托代理人于丹丹。
被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府。
法定代表人云春生，旗长。
委托代理人付卫民。
委托代理人娜琳。
原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司（以下简称腾达花炮公司）诉被告呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）、被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府（以下简称土左旗政府）行政补偿纠纷一案，本院于2015年1月7日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月27日、7月21日、8月11日和2016年7月11日共四次公开开庭进行了审理。原告腾达花炮公司的法定代表人段小双、委托代理人贾志敏，被告呼市政府的委托代理人付卫民、于丹丹，被告土左旗政府的委托代理人付卫民、娜琳到庭参加诉讼。在审理期间，腾达花炮公司于2015年3月6日向本院申请追加呼市政府为被告，合议庭予以准许。2015年4月14日，腾达花炮公司申请本院委托对企业留守人员的工资和企业借款利息进行评估，合议庭予以准许。2015年5月21日，呼市政府申请案件延期2个月。2015年7月7日，呼市政府又申请案件延期20天。2015年7月20日，呼市政府提交答辩状及相关材料。2016年3月25日，土左旗政府向本院申请对腾达花炮公司的固定资产等净残值进行评估，2016年7月8日，因申请人土左旗政府未在指定期限内缴纳评估费，鉴定机构退回申请人的鉴定申请。本案经合议庭多次调解，调解无效。本案现已审理终结。
原告腾达花炮公司诉称，2010年1月27日，土左旗发生了一起烟花爆炸事故。2010年3月30日，呼市政府作出《呼和浩特市关于同意我市烟花炮竹产业彻底退出生产领域的批复》（呼政批字［2010］9号）（以下简称呼政批字［2010］9号批复），批复内容：一、同意呼市烟花炮竹产业彻底退出生产领域；二、在该产业退出期间，有关企业的烟花炮竹成品、半成品、原材料以及必要的经济补偿和其他善后事宜均由当地政府负责妥善解决。此后，土左旗政府按照呼市政府的要求对腾达花炮公司进行了政策性关停，并由安监局收缴了烟花爆竹生产企业安全生产许可证。土左旗政府委托评估机构对腾达花炮公司的资产进行了评估，但未完全按照评估报告的结论和会议纪要的要求给腾达花炮公司支付经济补偿和停业损失，仅陆续给腾达花炮公司政策性关停的补偿款2380万。腾达花炮公司对被告政策性关停腾达花炮公司没有异议，但对没有给腾达花炮公司适当补偿持异议，故向法院提起行政诉讼，请求：被告补偿因关停腾达花炮公司、撤销行政许可造成腾达花炮公司的损失157923279元。具体明细包括：1、评估资产价值78317189.49元，包括成品、半成品、原材料35785860元；固定资产，房屋设备20364048元；无形资产商标专有技术、证件18436180元；留守人员工资1338900元，借款利息2392200元。2、借款利息损失，9582587.51元；3、留守人员工资损失2325980元；4、经土左旗政府认可的关停损失1700万元；5、原厂区600亩未办证土地及金山开发区300亩土地共900亩应全部返还土地出让金，共计51072916元；6、周边居民玻璃安装、更换费用10万元；7、销毁雷管、礼花炮人工费120万元；8、被告未按期支付给腾达花炮公司补偿的利息损失：22124606元。以上损失共计181723279元，核减土左旗政府已经支付的补偿23800000元，共计损失额为157923279元。
被告呼市政府辩称，一、呼市政府不是本案适格被告。（一）作出颁发、撤销、注销许可行为的机关是内蒙古安监局，不是呼市政府，所以呼市政府不是本案适格被告。（二）本案不是共同具体行政行为。虽然呼市政府就退出烟花爆竹领域的请示作了批复，但最终做出撤销、注销安全生产许可行为的是内蒙古安监局。所以，本案被告应当是内蒙古安监局。二、本案已经超过诉讼时效。撤销安全生产许可证的行为是2010年，行政补偿行为最后日期为2012年11月29日，而原告2014年12月19日才向法院提起诉讼，无论是针对哪个具体行政行为，均已经超过法律规定的诉讼时效，应依法驳回原告的诉讼请求。三、原告未能举证证明因撤销安全生产许可证的行为给其造成的经济损失，应承担举证不能的不利责任。
被告土左旗政府的答辩意见同呼市政府一致。
经审理查明，2010年3月10日，呼市安监局向呼市政府递交了呼安监字[2010]16号请示，主要内容：”汤市长在会上明确指示：'呼市彻底退出烟花爆竹生产企业'。就此，与会自治区安监局领导，市政府、土左旗政府，市、旗两级公安、安监等部门领导也一致认为在我市范围内应立即退出烟花爆竹产业；同时，在该产业退出期间，其烟花爆竹成品、半成品、原材料及必要的经济补偿和其他善后工作均由当地政府负责解决。”2010年3月30日，呼市政府对呼市安监局的请示作出呼政批字[2010]第9号批复，批复内容：”一、同意呼市烟花炮竹产业彻底退出生产领域；二、在该产业退出期间，有关企业的烟花炮竹成品、半成品、原材料以及必要的经济补偿和其他善后事宜均由当地人民政府负责妥善解决。”2010年11月25日，呼市安监局组织相关部门作出呼安监字[2010]67号纪要，主要内容：”企业于12月10日前将转产补偿报告报属地政府，当地政府负责组织进行评估，专题研究，形成意见，12月底提出解决方案。”2011年3月1日，土左旗政府与弘泰资产评估公司签订《业务约定书》。土左旗政府委托弘泰资产评估公司对腾达花炮公司的如下资产进行评估：”房屋、建筑物67项（12247.65平米）、构筑物44项、机器设备102项（机器、电子、运输及其他）、存货180项、无形资产（商标、专有技术及专业证书）、留守人员、借款利息”。2011年3月14日，弘泰资产评估公司出具内弘资评报字（2011）19号《资产评估报告书》，基准日为：2011年3月1日。评估结论：经评估腾达花炮公司资产的评估价值为78，317，189.49元。评估结论明细包括：1、成品、半成品、原辅材料35785860元。原辅材料的评估价值1,351,905.50元，产成品（库存物资）价值29,899,135.00元，自制半成品价值4,534,820.00元；2、房屋、设备类价值20,364,048.00元。房屋类包括：房屋建筑物价值10,811,826.99元，构筑物价值3，252,211.00元。设备类包括：机器设备价值3,765,035.00元，运输设备价值2,045,840.00元，电子设备价值247,410.00元，其他设备价值241,726.00元；3、商标、专有技术、证件价值18,436,180.00元。商标权价值14,561,000.00元，专有技术价值：621,500,00.00元，证件价值：3,253,680.00元；4、留守人员工资1,338,900.00元（自2010年3月1日至2011年2月止）；5、借款利息2,392,200.00元（自2010年3月至2011年2月止）。2012年11月29日，土左旗政府向呼市政府提交土左政报字（2011）2号报告，主要内容：”按照市政府呼政批字[2010]9号批复和市安监局呼安监管字[2010]67号纪要的要求，我旗组织公安、安监、消防、公证、物价等部门及善岱镇政府，对腾达花炮公司的库存原料和半成品进行认真清点。同时，企业已将自我评估后形成的转产补偿报告上报旗政府。现将有关情况报告如下：根据企业上报的转产补偿报告统计，腾达花炮公司和兴科等企业资产总值合计15962万元，包括固定资产（房屋、围墙、防爆提、各种设备等）、流动资产（原料、办成品、成品等）、无形资产（注册商标与品牌价值、生产与燃放等专业资质价值）。因烟花爆竹产业退出生产领域政策，给企业造成了共计12962万元的经济损失，其中，包括必须销毁的价值771万元的161.65吨原辅料和大量半成品等危险品，无法使用的价值7133万元的各种设备以及5058万元的无形资产等。同时，企业的安全生产许可证、企业法人营业执照和税务登记证被注销，价值3000万元礼花弹为主的大量成品，无法取得销售使用地区公安部门的运输准入许可。此外，企业提出，因政府政策停产以来，造成企业利润损失总计约3000万元。现鉴于我旗财力有限，请市政府就企业损失补偿给予资金支持12962万元。”2012年11月29日，土左旗政府作出办公会议[2010]76号纪要,主要内容：二、资金补偿问题。市、旗两级补偿款总计1700万元，将分两次给付腾达花炮公司。三、鉴于政府政策性关闭给腾达花炮公司造成的重大损失，除给予上述适当经济补偿外，应在土地办证、土地费返还、税收优惠等方面给予帮助和照顾。（一）对该公司原厂区的800亩土地，除200亩已办理土地使用证的外，其余未办证的600亩土地，旗国土、城建等相关部门要积极协助办理，所需交纳的各项费用，除上划国家、自治区外，其余旗级部分均予以全部返还；在转产为其他企业后，还可享受与金山开发区同等的税收优惠政策；（二）对该公司在金山开发区征用的300亩土地，从土地征用、企业注册和税收优惠等全方位给予扶持，同样执行旗级部分资金全部返还的政策。四、对残存花炮必须全部彻底销毁，在首批850万元资金到位的情况下，12月30日前按要求全部销毁。如继续不销毁，将依法对腾达花炮公司进行处理。五、销毁经费从旗财政支付，由领导小组负责报支。六、在安全隐患未消除前，腾达公司要加强对库存花炮的监管和看护工作，做到责任到人、全天候值守，确保不出安全事故。”腾达花炮公司在庭审时自认土左旗政府在企业被关停后已经支付给腾达花炮公司补偿金2380万元，呼市政府和土左旗政府对该事实也认可。2013年9月3日，腾达花炮公司向土左旗政府递交了支付销毁礼花弹工资费用的请款报告，土左旗政府于2013年10月22日在统计表中签字确认腾达花炮公司花费102万元。
另查明：2004年1月14日，腾达花炮公司有限责任公司成立，股东段小双、郭桂桃。土左旗工商管理局批准腾达花炮公司成立。2008年5月22日，内蒙古安全生产管理局为腾达花炮公司颁发《安全生产许可证》（蒙YH安许证字［2008］000001号），许可范围，烟花类等，有效期限自2008年至2011年5月。
又查明，腾达公司共有5个厂区，分为礼花弹厂、黑火药厂、部件厂、组合厂、库房。评估报告中记载的腾达花炮公司建筑物16处，位于厂区内，用途分别载明：库房、炮厂、南房、北炮厂、西炮厂、黑火药库等。其中3处建筑物登记在腾达花炮公司的名下，12处登记在腾达花炮公司法定代表人段小锁的个人名下，价值7,141,753.86元,1处产权证登记的产权人为土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司，房产登记簿上记载的产权人是哈素农村信用社，价值534,954.24元。
再查明，2015年6月2日，经腾达花炮公司申请本院委托弘泰资产评估公司出具内弘资评报字（2015）37号《资产评估报告书》。评估（自2011年3月至2015年5月5日止）腾达花炮公司留守人员工资损失2,325,980.00元。2011年3月-2013年3月，企业销毁花炮期间，企业年用工平均29人，工资平均2413元/月。2013年4月-2015年5月，企业年用工13人，平均工资2254元/月。以上工资均低于自治区上年度职工平均工资。
本院认为，本案争议焦点是：一、关停腾达花炮公司的行政机关是谁，关停行为是否合法；二、呼市政府和土左旗政府是否为本案行政补偿的适格被告；三、腾达花炮公司的起诉是否超过法定的起诉期限。四、腾达花炮公司因关停行为造成的直接损失是多少，应由谁承担；
一、关于关停腾达花炮公司的机关是谁，关停行为是否合法的问题。腾达花炮公司提交的呼政批字[2010]9号批复、呼安监字[2010]16号请示、呼安监管发[2010]31号函等证据，足以证明作出关停腾达花炮公司的行政主体是呼市政府。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：”行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，呼市政府为了公共利益的需要关停腾达花炮公司，其行为合法。腾达花炮公司也对呼市政府关停行为的合法性也无异议。
二、关于呼市政府和土左旗政府被告是否适格的问题。呼市政府作为关停腾达花炮公司的行政机关，依法应当对被关停企业的损失予以补偿。鉴于呼市政府与土左旗政府是上下级行政领导关系，呼市政府指令土左旗政府负责对腾达花炮公司的关停损失补偿，事实上土左旗政府已给予腾达花炮公司部分补偿，被告土左旗政府属于债务承担，故腾达花炮公司以呼市政府和土左旗政府为被告向本院提起行政诉讼，请求呼市政府和土左旗政府对财产损失予以财产，呼市政府和土左旗政府被告适格。对原告腾达花炮公司的财产损失，由被告土左旗政府补偿，呼市政府承担连带责任。
三、关于腾达花炮公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：”行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，腾达花炮公司被关停后已向土左旗政府申请补偿，土左旗政府对腾达花炮公司的损失，也部分予以补偿。土左旗政府又于2013年10月22日对腾达花炮公司申请支付的统计表签字确认。之后，土左旗政府再未履行补偿义务，腾达花炮公司遂于2015年1月7日向本院提起行政诉讼，未超过法律规定的合理期限。
四、腾达花炮公司请求补偿明细的损失是否是被告关停行为造成的直接损失，应否予以补偿。
1、腾达花炮公司请求按照评估报告认定的资产价值予以补偿78,317,189.49元。本院认为，评估报告是土左旗政府委托评估的，腾达花炮公司认可该报告，呼市政府和土左旗政府虽对评估报告的真实性、合法性、关联性不认可，但也不申请法院重新鉴定，本院对该报告的真实性、合法性、关联性予以确认。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：”法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”的规定，本院对《资产评估报告书》中评估结论明细作具体认定：
（1）评估结论明细第1项，成品、半成品、原辅材料，存货合计35,785,860.00元。具体项目包括：原辅材料的评估价值1,351,905.50元；产成品（库存物资）价值29,899,135.00元；自制半成品价值4,534,820.00元。腾达花炮公司是依法设立的有限公司，企业有安全经营许可证，因企业被关停，安全生产许可证和营业执照被注销，腾达花炮公司库存的原料、半成品、产品无法生产销售，政府为安全要求企业销毁。在销毁时，土左旗政府组织公安、安监、消防、公证、物价等部门对库存原料和半成品进行认真清点，原料和半成品、成品已被销毁。呼市政府和土左旗政府虽认为评估的成品、半成品、原辅材料价值不真实，但并未提交相应证据，腾达花炮公司库存的原料、半成品、成品因许可证注销而销毁，属于企业实际损失范围，本院对该项评估价值予以采信。
（2）评估结论明细第2项，房屋、设备类20,364,048.99元。房屋类包括：房屋建筑物价值10,811,826.99元，构筑物价值3,252,211.00元；设备类包括：机器设备价值3,765,035.00元，运输设备价值2,045,840.00元，电子设备价值247,410.00元，其他设备价值241,726.00元。经法院释明原被告对房屋、设备等净残值均不申请评估，本院无法确定上述资产净残值，即不能确定上述资产的损失。原告确定上述资产的具体损失后，可以另行起诉。
（3）评估结论明细第3项，商标、专有技术、证件18,436,180.00元。无形资产明细：商标权价值14,561,000.00元，专有技术价值：621,500,00元，证件：3,253,680.00元。原告企业因被告的关闭行为，致使其商标、专有技术、证件已不能使用，但商标、专有技术等无形资产仍属原告所有，待商标、专有技术、证件的权利让度给被告后，原告对商标、专有技术等无形资产的损失，可以另行起诉。
（4）留守人员工资13，389.00元（自2010年3月1日至2011年2月止）。2012年11月29日，土左旗政府作出办公会议[2010]76号纪要,要求腾达花炮公司在12月30日前全部销毁花炮的成品、半成品及辅料，并要求腾达花炮公司在安全隐患未消除前，要加强对库存花炮的监管和看护工作，做到责任到人、全天候值守，确保不出安全事故。根据上述文件内容可知，企业虽被关停，但腾达花炮公司按照政府的要求组织销毁花炮成品、半成品及辅料，并全天候值守，企业留守人员工资属于关停损失，被告委托评估时也认定有该损失，故本院对该项评估内容予以采信。
（5）借款利息2,392,200.00元（自2010年3月至2011年2月止）。借款利息已计入企业成本，不是企业资产，不是关停行为造成的，不属于关停造成的企业损失，本院对该项评估内容不予以采信。
2、借款利息损失，9,582，587.51元（2011年3月1日至2015年5月5日止）。借款利息是企业成本的部分，不属于腾达花炮公司的直接损失，对腾达花炮公司的该项请求，本院不予支持。
3、留守人员工资损失2,325,980.00元；停产留守人员（2011年3月1日-2015年5月5日）的工资评估为2,325,980.00元。因企业已经停产未清算，企业财产政府未处理，故发生的留守人员费用应予以赔偿。
4、腾达花炮公司经济损失1700万元。土左旗政府[2010]76号办公会议纪要中，商定土左旗政府分两项对腾达花炮公司的经济损失进行补偿，后该补偿方案未履行。1700万元不是腾达花炮公司的因关停行为造成的损失，对该请求，本院不予支持。
5、原厂区600亩未办证土地及金山开发区300亩土地公900亩应全部返还土地出让金，共计51,072,916.00元。其理由同上。腾达花炮公司的该项请求内容，与关停行为无关，不属于企业损失，本院不予支持。
6、周边居民玻璃安装、更换费用100000元；腾达花炮公司未提供相应的证据，对该部分损失，本院不予确认。
7、销毁雷管、礼花炮人工费1200000元。腾达花炮公司经与土旗政府协商确定支付腾达花炮公司1020000元，该部分属于关停损失，本院予以确认。
8、被告未按期支付给原告补偿的利息损失22,124,606.00元。
被告依据《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》意见支付原告付款利息（以补偿本金为基数，自评估报告基准日2011年3月1日至本判决生效之日止）按照人民银行规定的同期同类贷款利率标准计算，最高不超过原告请求的利息数额。
综上，原告的诉讼请求，本院部分予以支持。被告应当补偿原告损失的明细如下：1、资产评估价值37,124,760.50元(评估报告认定的资产价值78317189.49元减去评估结论明细第2项，房屋、设备类20,364,048.99元，第3项，商标、专有技术、证件18，436，180.00元及借款利息23，92200.00元)；2、企业关停期间的留守人员工资2，325，980.00元；3、销毁雷管、礼花炮人工费1,020,000.00元。原告核减掉土左旗政府已经支付的23,800,000.00元，被告应支付原告补偿款总计16，670,740.50元。同时，被告应参照人民银行规定的同期同类贷款利率标准支付原告的利息（以上述补偿款为基数，自评估报告基准日2011年3月1日至本判决生效之日止），以原告请求的利息额为限。原告对评估结论明细第2项，房屋、设备等项目及第3项，商标、专有技术、证件等损失，可另案起诉。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：
一、被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司补偿款16，670,740.50元，被告呼和浩特市人民政府承担连带责任；
二、被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府在本判决生效之日起30日内参照人民银行规定的同期同类贷款利率标准支付原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司利息（应以上述补偿款为基数，自评估报告基准日2011年3月1日至本判决生效之日止，以原告请求利息为限），呼和浩特市人民政府对上述利息损失承担连带责任；
三、驳回原告土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司的其他诉讼请求。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；
案件受理费50元，由被告内蒙古自治区土默特左旗人民政府和呼和浩特市人民政府共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长辛宗寿
审判员王颖
审判员任艳芳
二0一七年三月三日
书记员张利