云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终38号
上诉人（一审原告）周文华，男，汉族，1973年8月18日生，住云南省昌宁县。
上诉人（一审原告）周文英，女，汉族，1965年3月7日生，住云南省昌宁县。
被上诉人（一审被告）昌宁县人民政府。
住所地：云南省昌宁县田园镇龙井社区南门街*号。
法定代表人范喜，代县长。
委托代理人胡潇，云南天利达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人周文华、周文英因诉昌宁县人民政府（以下简称昌宁县政府）其他行政行为一案，不服云南省保山市中级人民法院（2016）云05行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
周文华、周文英起诉称：1.昌宁县政府作出《昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案》（以下简称《实施方案》）后，并未按照宣传时的方案进行补偿，而是将原定为异地安置的方案变更为就近安置，但没有提交证据证明变更的原因，故其未在“移民安置协议”上签字，但昌宁县政府仍强行征收其土地。2.昌宁县政府未对移民方案、补偿方案、安置方案进行公示、公告，在制定《实施方案》前，也没有召开听证会，没有征求其意见，没有将《实施方案》进行公示、公告，其一直到2015年11月上访时才从水务部门获取了《实施方案》，严重侵害其知情权、参与权和公平交易权，属严重的程序违法。3.昌宁县政府未进行民意调查，就依据虚假报批材料作出《实施方案》，没有法律依据，属严重违法行为。4.昌宁县政府作出的《实施方案》未对征收的土地数量、土地种类、实物调查结果、补偿范围、补偿标准及金额等向群众公布，不仅侵犯群众知情权、监督权，同时严重违反法定程序，故意隐瞒测量结果、补偿结果及金额等，造成了各移民户的补偿不统一，严重不公平。5.昌宁县政府在未将被征地农民社会保障费用进行落实的情况下就制定《实施方案》不符合法律规定，侵害了群众的利益。6.昌宁县政府在作出《实施方案》前未将土地审批手续、审批材料进行公示、公告，程序违法，损害移民的知情权，同时审批手续也不合法，超越审批权限批准征地，被征收的土地为基本农田，共计581.94亩，已达国务院报批数量，应由国务院批准，但本案只向省级部门报批。7.昌宁县政府在实施移民安置的过程中，实行“强买强卖”侵犯其合法权益，在没有与其签订“移民安置协议”，未取得其同意情况下，强行征收其土地，并私下通过“一折通”将土地补偿款打入其账户，现土地已被水库淹没，其家现在的位置如果不移民会产生危险，已严重侵害其合法权益。8.昌宁县政府在其土地被征收后，未将其移至安置点，保障其作为被征地农民的长远生计，而是由其自行购买土地，自行建房，现因其土地被淹没，失去经济来源，而昌宁县政府所给的补偿无法满足自行找地建房需求，已无法维持原有生活水平。综上，昌宁县政府作出的《实施方案》严重违法，侵害群众利益，请求予以撤销。
一审法院裁定认为：《实施方案》是昌宁县政府在其行政区域内实施昌宁县立觉河水库库区移民安置、进行土地、房屋征收与补偿工作而作出的概括性方案，周文华、周文英虽然在该行政区域内生产、生活，但二人尚未与昌宁县政府签订征收与补偿协议，昌宁县政府也未对周文华、周文英作出具体的征收与补偿决定，《实施方案》并不能代替征收与补偿决定。周文华、周文英要求撤销《实施方案》的起诉不属人民法院行政诉讼受案范围，故裁定驳回周文华、周文英的起诉。
周文华、周文英上诉称：1.昌宁县政府作出的《实施方案》系水库移民的前置性条件，直接影响了移民的权利义务，与移民有法律上的利害关系；2.《实施方案》虽然不属于征收与补偿决定，但方案中规定的补偿条件就是征收与补偿的依据，直接关系到其权利义务是否得到保障；3.昌宁县政府作出的《实施方案》没有听取群众意见，也未进行现场调查确认，违反土地征收法定程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，属于严重违法的行政行为。4.本案昌宁县政府在诉讼中并未举证证明其依法作出的《实施方案》的相关证据，应当承担举证不能的法律后果。综上，《实施方案》对其权利义务产生了实际影响，应为可诉的行政行为，一审法院认为《实施方案》不属于行政案件的受案范围属于适用法律错误，应予纠正。故请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人昌宁县政府答辩称：1.昌宁县政府作出的《实施方案》系根据法律规定，通过严格的审批程序作出的合法行为，应予维持；2.立觉河水库土地使用经云南省国土资源厅批准将农用地转为建设用地并征收为国有，以划拔方式提供，故水库用地手续合法，并非上诉人所述的违法征地；3.昌宁县更戛乡人民政府（以下简称更戛乡政府）、立觉河水库移民搬迁安置工作组和西河村委会多次组织人员进村入户走访宣传移民工作，涉及的移民是知晓相关征地移民安置政策的，并非上诉人所述没有听取群众意见和进行现场确认；4.涉及淹没的田地以及农村房屋及附属建筑的丈量均是由更戛乡政府、昌宁县立觉河水库工程建设工程管理局（以下简称水库工程管理局）和西河村委会、村民小组共同抽调人员完成，涉及的农户全程参与，并在调查底表上签字确认了田地的面积和四至以及房屋及附着物的尺寸和项目。此外，田地丈量过程一律量取平面距离，对于不规则的四边形状宽度采用多段丈量取平均值的方法，保障所有土地的丈量标准统一，误差统一，不出现错误；5.房屋及附属建筑的补偿单价是根据《昌宁县人民政府办公室关于印发昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案的通知》实行统一价格补偿，且立觉河水库移民安置资金的使用管理情况经委托第三方云南省昆明中银工程造价咨询有限公司进行了审计，符合水库工程建设资金管理规范要求，所以房屋及附属建筑物的指标统计和结果准确，不存在不公平；6.为确保被征地农民的合法权益，昌宁县政府制定了《昌宁县立觉河水库工程建设用地农地转用及土地征收被征地农民社会保障办法》并严格按照该办法落实保障，不存在侵害群众利益的情况；7.本案上诉人周文华、周文英均在水库淹没田地复查表上签字，认可了土地面积及四至，但经多次做工作却不在土地补偿表上签字，为保障移民搬迁安置工作的顺利进行，经立觉河移民搬迁安置工作领导小组和更戛乡政府、水库工程管理局研究决定，将补偿金分别打入两户“一折通”个人帐户，并将土地补偿拔付通知书送达两户，但两户仍然拒绝签字，拒不配合拆迁安置，故昌宁县政府并非强行征收；8.移民搬迁安置过程中多次组织做周文华、周文英的工作，但两户均拒绝搬迁，且拒不提供移民身份相关材料，无法将周文华、周文英两户界定为移民人口，也就不能享受相关移民后期扶持政策，并且由于拆迁时限已于2013年12月31日终止，故两户均不涉及房屋补偿费和安置补偿费，只有淹没的田地补偿费。造成这些的原因在于周文华、周文英不配合安置工作；9.2013年2月17日制定《实施方案》后，该《实施方案》已在拆迁地区进行粘贴及挨家挨户宣传，上诉人于2016年6月7日才向法院提起行政诉讼，已超过六个月的起诉期限。综上所述，《实施方案》报批手续齐全，未违反法律规定，也未侵犯移民合法权益，一审裁定并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，当事人提起行政诉讼应当具备原告适格、有明确的被告、有明确的诉讼请求和事实依据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等条件。本案昌宁县政府作出的《实施方案》是针对昌宁县立觉河水库库区移民安置、土地及房屋征收与补偿而作出的工作方案，对上诉人周文华、周文英的权利义务不产生直接影响，该《实施方案》不属人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回上诉人周文华、周文英的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年四月一日
书记员 李彦鑫