四川省德阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)川06行终108号
上诉人(原审原告)钟洪全，男，汉族，生于1940年4月16日，住什邡市。
上诉人(原审原告)曹汝召，女，汉族，生于1954年11月10日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赵天云，男，汉族，生于1939年1月20日，住什邡市。
上诉人(原审原告)黄明芳，女，汉族，生于1966年4月30日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赵云富，男，汉族，生于1941年6月8日，住什邡市。
上诉人(原审原告)蒋家琼，女，汉族，生于1951年5月12日，住什邡市。
上诉人(原审原告)刘德举，男，汉族，生于1976年5月19日，住什邡市。
上诉人(原审原告)周素兰，女，汉族，生于1947年7月21日，住什邡市。
上诉人(原审原告)方珍远，女，汉族，生于1947年10月19日，住什邡市。
上诉人(原审原告)尹世芳，女，汉族，生于1963年6月15日，住什邡市。
上诉人(原审原告)刘碧珍，女，汉族，生于1953年4月16日，住什邡市。
上诉人(原审原告)谭帮英，女，汉族，生于1957年5月15日，住什邡市。
上诉人(原审原告)张德琼，女，汉族，生于1963年12月27日，住什邡市。
上诉人(原审原告)ＸＸ蓉，女，汉族，生于1953年11月29日，住什邡市。
上诉人(原审原告)但功喜，男，汉族，生于1958年5月24日，住什邡市
上诉人(原审原告)曾进富，男，汉族，生于1957年9月8日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赵昌琼，女，汉族，生于1935年12月16日，住什邡市。
上诉人(原审原告)舒发兵，男，汉族，生于1965年3月21日，住什邡市。
上诉人(原审原告)陈兴凤，女，汉族，生于1963年6月12日，住什邡市。
上诉人(原审原告)钟兴才，男，汉族，生于1941年4月30日，住什邡市。
上诉人(原审原告)吴立凤，女，汉族，生于1963年8月7日，住什邡市。
上诉人(原审原告)肖群芝，女，汉族，生于1956年11月18日，住什邡市。
上诉人(原审原告)杨天福，男，汉族，生于1947年8月25日，住什邡市。
上诉人(原审原告)曾祥芝，女，汉族，生于1962年11月22日，住什邡市。
上诉人(原审原告)李元茹，女，汉族，生于1956年1月30日，住什邡市。
上诉人(原审原告)黄云芬，女，汉族，生于1957年3月20日，住什邡市。
上诉人(原审原告)黄光菊，女，汉族，生于1964年10月5日，住什邡市。
上诉人(原审原告)郑全凤，女，汉族，生于1964年11月19日，住什邡市。
上诉人(原审原告)钟洪蓉，女，汉族，生于1968年4月5日，住什邡市。
上诉人(原审原告)罗兴琼，女，汉族，生于1960年3月16日，住什邡市。
上诉人(原审原告)钟洪燕，女，汉族，生于1971年2月20日，住什邡市。
上诉人(原审原告)陈永和，男，汉族，生于1953年8月9日，住什邡市。
上诉人(原审原告)何显玉，女，汉族，生于1964年5月17日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赵华芬，女，汉族，生于1963年11月14日，住什邡市。
上诉人(原审原告)廖光琼，女，汉族，生于1955年8月9日，住什邡市。
上诉人(原审原告)陈俊芳，女，汉族，生于1944年11月18日，住什邡市。
上诉人(原审原告)曾祥英，女，汉族，生于1965年5月18日，住什邡市。
上诉人(原审原告)郑全会，女，汉族，生于1967年4月13日，住什邡市。
上诉人(原审原告)郑全贵，男，汉族，生于1963年2月5日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赵平，女，汉族，生于1968年1月9日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赖生秀，女，汉族，生于1945年8月12日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赖生琼，女，汉族，生于1947年9月23日，住什邡市。
上诉人(原审原告)张世会，女，汉族，生于1951年11月13日，住什邡市。
上诉人(原审原告)傅舒福，男，汉族，生于1946年8月6日，什邡市。
上诉人(原审原告)刘守萍，女，汉族，生于1964年7月1日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赵红玉，女，汉族，生于1967年9月12日，住什邡市。
上诉人(原审原告)卢大秀，女，汉族，生于1967年9月17日，住什邡市。
上诉人(原审原告)赖生余，男，汉族，生于1955年8月17日，住什邡市。
被上诉人（原审被告）什邡市方亭街道办事处。住所地什邡市方亭亭江东路***号。
法定代表人刘庆莉，该办事处主任。
委托代理人赵文安，四川宏剑律师事务所律师。
原审原告黄庆兰，女，汉族，生于1952年11月16日，住什邡市。
原审原告赵华金，男，汉族，生于1961年6月25日，住什邡市。
原审原告谢秩英，女，汉族，生于1967年2月13日，住什邡市。
原审原告刘生惠，女，汉族，生于1954年3月6日，住什邡市。
上诉人钟洪全等四十八人因与被上诉人什邡市方亭街道办事处、原审原告黄庆兰等四人履行法定职责一案，不服四川省什邡市人民法院作出的（2017）川0682行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2003年3月5日，四川省国土资源厅以川国土资建（2003）85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》，批准什邡市人民政府征收方亭镇外北村三、四组16.3352公顷土地为国家所有。2007年9、10月，方亭街道办与北外社区3－9分别签订《征地协议合同书》，支付了相应的土地补偿款、安置补助费、青苗费，各原告已领取了相应安置、补偿费或将安置、补偿费予以提存。2009年10月31日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于什邡市2009年第二批城市建设用地的批复》{川府土（2009）134号}，批准了什邡市人民政府征收方亭街道北外社区5－9组土地为国家所有。因施行安置补偿时，未及时收回农户的《土地承包经营权证》。2016年5月3日、20日，什邡市人民政府分别发布收回、注销方亭街道原外北村承包农户《农村土地承包经营权证》的公告。各原告不服该公告，向德阳市人民政府申请行政复议，同年7月18日该府分别作出《行政复议决定书》，决定维持什邡市人民政府作出的《关于依法收回方亭街道原外北村承包农户〈农村土地承包经营权证〉的公告》{什府公（2016）2号}。此后，部分原告向德阳市农业局要求对其承包地确权颁证。2016年9月9日，该局作出《关于什邡市方亭街道办北外社区廖彦桐等群众要求对其农村承包地确权颁证有关事宜的回复》，主要载明：对于提出确权颁证申请的，应按确权登记颁证的程序，由什邡市方亭街道办事处初审，什邡市农业局审核，什邡市人民政府依法决定是否颁证。部分原告等对该回复不服，向四川省农业厅申请行政复议，四川省农业厅于同年12月21日作出川农复决（2016）2号《行政复议决定书》，维持了前述德阳市农业局作出的回复。此后，各原告于2017年1月期间向方亭街道办申请确权颁证的初审申请。2017年原告提起本案诉讼，认为方亭街道办事处不依法进行初审，请求法院判令什邡市方亭街道办事处对其提起的农村土地承包经营权的确权颁证申请作出书面答复。
一审法院认为，虽然德阳市农业局作出《关于什邡市方亭街道办北外社区廖彦桐等群众要求对其农村承包地确权颁证有关事宜的回复》载明：对于提出确权颁证申请的，应按确权登记颁证的程序，由什邡市方亭街道办事处初审，什邡市农业局审核，什邡市人民政府依法决定是否颁证。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，人民法院受理行政案件应符合上述规定。本案中，各原告起诉的事实根据是其分别作为原北外社区3－9组居民，在该组享有土地承包经营权，根据德阳市农业局的回复，被告理应受理原告的申请。本院认为，首先各原告作为原北外社区3－9组居民，享有集体土地承包经营权，该权利是不存在争议的。在承包期内，因集体土地被征收为国家所有，导致原告的承包经营权消灭。其后什邡市人民政府又发布公告，收回、注销承包经营证。因此，原告起诉的事实根据已丧失。各原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三（项）“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定；其次，各原告作为原北外社区3－9组居民，其所属集体土地分别被四川省国土资源厅以川国土资建（2003）85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》和四川省人民政府川府土（2009）134号《四川省人民政府关于什邡市2009年第二批城市建设用地的批复》实施征收。各原告均已领取了相应安置、补偿费用或依法予以提存，对征收行为也远远超过法定起诉期限。各原告因国家征收失去了对集体土地的使用权，与要求被告进行确权初审的承包地亦不存在利害关系，各原告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告诉讼主体资格。第三，各原告针对什邡市人民政府的收回公告，提起行政复议，经德阳市人民政府行政复议予以维持什邡市人民政府的收回公告。现原告向被告提出承包土地确权进行初审，其实质是对集体土地的征收和什邡市人民政府收回、注销承包经营证不服变换形式而提起的诉讼，其理应受《行政复议决定书》的效力所羁束。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一项）、第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的、诉讼标的已为生效裁判所羁束的”、第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，裁定如下：驳回原告钟洪全、赵天云、曹汝召等人的起诉。本案不征收诉讼费。
宣判后，钟洪全等四十八人不服，上诉至本院认为，原审法院审判程序违法、认定事实不清，适用法律错误。上诉人认为，一审法院在未开庭审理的情况下，错误界定上诉人起诉的事实与理由，并单方听取被上诉人的意见，驳回上诉人起诉的处理方式严重违法法律规定，请求二审法院依法指令一审法院审理本案。
二审双方当事人未提供新证据。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人原持有农村土地承包经营权证。外北村三、四组土地于2003年3月经四川省国土资源厅批准征收为国家所有，方亭街道北外社区五至九组土地于2009年10月经四川省人民政府批复同意，亦被征收为国家所有。上诉人的承包地属征收之列。2007年9、10月，上诉人领取了相应安置、补偿费、青苗费（或依法予以了提存）。但施行安置补偿时，农户的《土地承包经营证》未收回。2016年5月，什邡市人民政府发布收回、注销方亭街道原外北村承包农户《农村土地承包经营权证》的公告。上诉人不服该公告，向德阳市人民政府申请行政复议，该府分别作出《行政复议决定书》，作出了维持的决定，该决定属生效决定。根据上述事实，上诉人的原承包地已经被征收为国有。而对于国有土地，既不存在对该地的原有承包地的清理确认颁发承包地权证的基础，也不存在将其作为现有“承包地”的重新划分确权及颁证，故上诉人仅以已被收回、注销的农村土地承包经营权证为依据提出“承包土地”确权申请，系通过以确权程序来启动对收回、注销承包经营权证决定的再行审查，继而引发土地征收效力审查之实质。但在法律法规已明确规定了对土地征收系列行为不服以及对复议决定不服，当事人可依法行使救济的程序途径下，当事人行使权利救济，宜选择对其权利救济最为密切、行之最为有效的程序路径，而不应采取“架空”或“绕道”的方式来规避已有的程序规定。如是，则既不能高效维权，又可能造成行政资源和司法资源的浪费。本案上诉人的原承包地已经收归国有，上诉人将国有土地按照农村土地来提起农村土地承包经营权的确权颁证程序，继而为之诉讼，显然缺乏诉的利益。这是因为，现行法律并未规定国有土地上会存在农村土地承包经营权之权利类型，上诉人就该项“权利”提起诉讼，缺乏实体法上保护的利益，故一审法院驳回上诉人的起诉，并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄晓宇
审判员 王 剑
审判员 孔祥明
二〇一七年十二月二十八日
书记员 彭海凤