山东省高密市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁0785行初7号
原告广饶鸿烨盐业有限公司。住所地，山东省广饶县大码头镇小码头前村。
法定代表人逮淑兰，董事长。
委托代理人谭吉林，山东文宇律师事务所律师。
委托代理人王晓琪，山东文宇律师事务所律师。
被告高密市盐务局。住所地，高密市人民大街东首。
法定代表人高健，局长。
到庭负责人宋瑞强，男，1978年5月6日生，汉族，该局副局长，住高密市密水街道碾头社区农丰新五村1路9号。
委托代理人马新源，该局工作人员。
委托代理人马培勋，山东东武律师事务所律师。
原告广饶鸿烨盐业有限公司（以下简称广饶鸿烨盐公司）不服被告高密市盐务局（以下简称盐务局）、高密市人民政府(以下简称市政府)盐政行政处罚及行政复议一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，2016年3月31日、4月13日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭，原告委托代理人谭吉林、王晓琪到庭，被告负责人宋瑞强（副职）、委托代理人马新源、马培勋，市政府委托代理人吴宗文到庭；第二次开庭原告委托代理人谭吉林、王晓琪到庭，被告负责人宋瑞强、委托代理人马新源、马培勋到庭参加诉讼，市政府委托代理人范晓梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月20日，被告盐务局作出高密盐政登处字（2015）1014号《行政处罚决定书》：经查明，你（单位）在不具有盐产品批发经营主体资格的情况下，于2015年3月15日是违规购销盐产品40吨，销售给高密高源化工有限公司生产用。你（单位）的上述行为，违反了国务院《盐业管理条例》第二十条、《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条第二款的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条规定，决定给予：1、没收盐产品40吨；2、罚款56400元的行政处罚。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年12月1日作出（2015）高复决字第72号《行政复议决定书》，维持盐务局作出的行政处罚决定书。
原告诉称，被告作出的行政处罚决定书没有事实和法律依据，应予撤销，具体事由如下：一、原告广饶鸿烨盐业有限公司系经工商行政管理部门核准设立的，合法经营工业盐的企业。其向高密高源化工有限公司销售工业盐是合法的经营行为。根据《中华人民共和国盐业管理条例》第八条，国家只对开发盐资源和开办制盐企业，设置了行政许可，对盐的销售经营企业，并未设置行政许可，而《山东省盐业管理条例》第二十条，对设立工业盐的销售经营企业非法设置了行政许可。根据《行政许可法》第十五条第二款，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。第十六条，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。通过查阅工商总局发布的《企业登记前置审批参考项目》，需要行政前置审批的企业并没有工业盐销售经营企业。所以，《山东省盐业管理条例》第二十条，对工业盐的销售经营企业的设立设置行政许可，与上位法抵触，更违反了《行政许可法》的规定。
二、原告方经营销售的属于工业盐，国家对工业盐的销售并非专营。1、涉案货物属于工业盐，原国家计委、原国家经贸委《关于改进工业盐供销体制和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）已经取消了工业盐专营和跨省许可制度，该通知属于最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定的“立法法实行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规”。最高法院行政庭《关于经营工业盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（（2010）行他字第82号）指定，地方性法规不能设定工业盐准运证制度，盐业公司之间的其他企业经营盐的批发业务，地方政府规章也不能设定行政处罚。2、盐产品主要包括食盐、两碱工业用盐和其他用盐，各地盐业条例里所称的其他用盐，是指两碱工业用盐以外的制革、制皂、医药、燃料、制冷冰藏、玻璃等其他工业用盐，业内俗称“小工业盐”。两碱工业用盐和“小工业盐”均属于“工业盐”。《盐业管理条例》对“工业盐”的销售、运输没有设定行政许可，《山东省盐业管理条例》等下位法不得增设行政许可。目前，我国只对食盐实行专营，工业盐于1995年取消专营。根据国务院发布的新闻，食盐也将于2016年将对食盐也取消专营。所以，原告销售工业盐，没有任何违法行为，被告作出扣押行为和行政处罚行为没有事实根据。三、《中华人民共和国盐业管理条例》第三十二条仅授权省级政府制定实施办法，山东省人大常委会制定《山东省盐业管理条例》，与上位法抵触。《盐业管理条例》对销售经营工业盐，没有制定行政处罚，《山东省盐业管理条例》第四十四条，设定该类行政处罚与上位法抵触。另外，该第四十四条规定的行政处罚是针对食盐的，1、该条规定从处罚的种类上：（1）没收盐产品和违法所得；（2）三倍以下罚款；（3）情节严重的，吊销食盐批发或零售许可证。立法者的意图是，前两种违法行为的严重情节，导致吊销食盐批发或零售许可证，如果前两种处罚是针对工业盐的处罚，则不存在发生严重情节吊销食盐批发或零售许可证的问题，所以说，该三种处罚措施是针对食盐而设立的。不应将范围扩大至工业盐。由此可见，被告对原告作出的扣押行为和处罚决定，没有法律依据。四、被告高密市盐务局并非行政机关，不属于所谓的盐业“行政”主管部门，无执法权。它是在盐业公司增挂一块牌子，工作人员不属于公务员，其设立未经潍坊市人民政府机构编制管理机关审核和潍坊市政府批准，未报高密市人大常委会备案，违反《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十四条第四款和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第九条。并且被告工作人员执法未领有工业和信息化部（原轻工业部）统一制作的《中国盐政检查证》，属于无证执法，导致处罚程序违法。五、被告的行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。本案中，被告方虽然不是行政机关，但却滥用职权，打击其他合法的工业盐经营企业，限定用盐企业使用与其狼狈为奸的盐业公司的工业盐。把持市场，攫取暴利。最后，党的十八届三中全会作出的《关于全国深化改革若干重大问题的决定》提出“全面正确履行行政职能”的部署，其中明确要求进一步简政放权，深化行政审批制度改革，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。然而，被告却滥用权利，非法设置行政许可和行政处罚，打击为高密经济作出贡献的合法工业盐经营企业。我们国家正处在经济体制改革的重要时期，政企分开，打破垄断，将企业推向市场，发展经济，让利于民是党的主要方针，然而，被告却垄断工业盐市场，攫取暴利，破坏当地的经济发展，既不符合当前发展形式，更违反了国家法律、法规。盐务局与盐业公司政企不分、垄断市场的畸形现象正是国家改革的重点。
综上，被告盐务局对原告的行政处罚决定，被告人民政府作出的复议决定书没有事实和法律依据。应予撤销。请法院依法查明事实，请求1、判决撤销被告高密市人民政府作出的（2015）高复决字第72号行政复议决定书；2、判决撤销被告高密市盐务局作出的高密盐政处罚字（2015）1014号行政处罚决定书。3、判决被告返还非法扣押原告的工业盐40吨。
原告向本院提交以下证据：
１、《国家计划委员会、国家经济贸易委员会关于改进工业盐供销和价格管理的通知》计价格[1995]第1872号文。
２、中华人民共和国工业和信息化部消费品工业司《关于工业盐经营问题应按最高人民法院批复意见执行》
３、最高人民法院关于经营工业用盐的答复（2010）行他字第82号
４、最高人民法院（2008）刑他字第86号批复
５、全国人大法工委关于《地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》
6、最高院的5号案例
盐务局辩称，答辩人作出的高密盐政处罚字（2015）1014号处罚决定书所依据的事实清楚，证据充分，作出处罚的程序合法，适用法律正确。原告广饶鸿烨盐业有限公司所诉无事实根据和法律依据，请求法庭查明事实，依法裁判驳回原告的诉讼请求，以维护答辩人依法行政的合法权益。
市政府辩称，一、答辩人复议程序合法；二、答辩人作出的（2015）高复决字第72号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。1、广饶鸿烨盐业公司的营业执照明确载明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。根据《山东省盐业管理条例》第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”而原告未取得省盐业行政主管部门的批准，不具备法定经营主体资格，属于违法经营盐产品。原告违法事实清楚。2、《山东省盐业管理条例》第四十四的规定，盐务局根据原告的违法事实、情节，作出行政处罚于法有据。综上所述，答辩人行政复议程序合法，答辩人作出的（2015）高复决字第72号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。综上所述，答辩人行政复议程序合法，答辩人作出的（2015）高复决字第72号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告盐务局及被告市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知（鲁政发[1999]70号）；
2、高密市人民政府财贸办公室《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》（高政财办字[2001]1号）；
3、高密市人民政府办公室关于市财办申请理顺盐业管理体制的请求的批复（高政办函[2001]2号）。
1-3号证据证明被告依法具有本行政区域内的盐业行业管理和盐政执法主体资格。
4、山东省人民政府令（第230号）；
5、广饶鸿烨盐业有限公司营业执照；
6、现场检查（勘验）笔录1份；
7、现场照片（图片、影像资料）证据单1份；
8、调查询问笔录3份；
9、工矿产品购销合同；
10、关于广饶鸿烨盐业有限公司盐产品批发经营资格的批复。4-10号证据证明原告违法销售40吨其他用盐的事实依据充分。
11、立案审批表；
12、执业证复印件；
13、先行登记保存证据审批表；
14、先行登记保存证据通知书（高密盐政登存字[2015]1014号；
15、先行登记保存证据处理通知书（高密盐政登处字[2015]1014号；
16、行政处罚事先告知审批表；
17、行政处罚事先告知书（高密盐政罚告字[2015]1014号；
18、行政处罚听证通知书；
19、听证笔录；
20、听证报告；
21、延期结案审批表；
22、案件集体讨论记录；
23、责令改正违法行为通知书（高密盐政责改字[2015]1014号）、号证据行政处罚决定书（高密盐政处罚字[2015]1014号）；
24、送达回证及邮寄送达凭证。
11-24号证据证明被告作出高密盐政处罚字[2015]1014号行政处罚决定程序合法。
25、《中华人民共和国行政处罚法》
26、《中华人民共和国盐业管理条例》
27、《山东省盐业管理条例》
25-27号证据证明被告具有盐政执法主体资格，作出高密盐政处罚字[2015]1014号行政处罚的法律依据。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书；
2、申请书收到存根，证明申请行政复议时间为2015年10月19日。
3、补正材料通知书、送达回证、调查询问笔录
4、授权委托书
5、立案审批表
6、送达回证
7、行政复议答复书
8、复议决定审批表
9、行政复议决定书
10、送达回证，EMS快递单据
11、营业执照（鲁盐政函[2015]17号）
12、被申请人提交的其他材料
经庭审质证，原告对被告提供的第一组1-3号证据的真实性无异议，但认为被告设立非按法律规定程序设立，只能对食盐进行管理而无权对工业盐进行处罚；被告提供的第二组4-10号、第四组25-27号证据的真实性无异议，但认为对盐产品批发经营企业设立审批无法律依据，违反行政许可法的相关规定；对被告提供的第三组11-24号证据原告不予认可，认为被告无处罚主体资格。被告对原告提供的1-6号证据认为，对真实性无异议，但无法证明经营工业用盐不需要经过相关审批手续。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的1-3号证据能够证明被告具有依法对本行政区域的盐业进行行政管理及盐政执法的主体资格；4-10号证据能够证明原告广饶鸿烨盐业公司向高密高源化工有限公司违规销售其它盐产品40吨的事实；11-24号证据能够证明被告经立案审批、先行证据保存等相关的程序并依法送达给原告；25-27号证据相关法律、地方性法规，被告应当遵守。对原告提供的1-6号证据不能证明其具有销售工业盐经营资格，亦不能证明作为地方性法规的《山东省盐业条例》不能设立行政处罚。
本院根据上述对证据的分析与认定，对本案事实认定如下：原告广饶鸿烨盐业有限公司于2013年4月25日注册成立，经营范围：销售工业盐、皮鞋专用盐、洗浴盐、软化水专用盐、工业小苏打、化工产品（不含剧毒易燃易爆危险化学品）、饲料添加剂氯化钠。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2015年3月15日，原告购进山东岱岳制盐有限公司生产的40吨“工业用盐”欲销售给高密高源化工有限公司，被高密市盐务局执法人员查获。被告于2015年5月22日作出《先行登记保存证据通知书》，并由原告处业务员宋德智见证下，将涉案盐产品40吨工业盐先行登记保存在高密市盐业公司仓库内；5月27日，被告作出并将《先行登记保存证据处理通知书》邮寄送达给原告，拟将原告的40吨其他用盐予以没收。2015年5月27日作出《行政处罚事先告知书》并于5月29日由宋德智签收。2015年6月5日被告作出《行政处罚听证通知书》，并于当日送达给宋德智。2015年6月12日，被告举行听证。2015年7月20日被告依法延长结案期限。2015年8月17日，被告通过案件集体讨论，8月19日作出《责令（限期）改正违法行为通知书》，并邮寄给原告。8月20日，被告作出高密盐政处罚字[2015]1014号《行政处罚决定书》并邮寄送达给原告。原告于2015年10月19日申请行政复议，市政府于2015年12月1日作出（2015）高复决字第72号《行政复议决定书》，维持盐务局作出行政处罚决定。原告遂提起本次行政诉讼。
还查明，2015年5月23日，潍坊市盐务局向山东省盐务局递交《关于广饶鸿烨盐业有限公司是否具有经营盐产品资质相关问题的请示》，5月26日，山东省盐务局作出《关于广饶鸿烨盐业有限公司是否具有经营盐产品资格问题的批复》鲁盐政函[2015]17号，批复内容为：经查，广饶鸿烨盐业有限公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格。关于工业盐零售问题，请以鲁盐政函[2014]10号文件内容为准。
本院认为：一、关于执法权、执法主体资格问题
《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）规定：“根据国家《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的规定，目前省盐业总公司及各市地、县（市、区）盐业公司均加挂盐务局的牌子，授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”高密市人民政府财贸办公室文件《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》高政财办字[2001]1号，高密市人民政府办公室《关于市财办申请理顺盐业管理体制的请示的批复》高政办函[2001]2号“加挂高密市盐务局牌子，行政盐政执法职能”。根据上述规定，被告是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。因原告是在高密市内销售工业盐，故高密市盐务局对该销售盐产品的行为有管理及执法权。原告以被告高密市盐务局并非行政机关，不属于所谓的盐业“行政”主管部门，无执法权，工作人员不属于公务员，属于无证执法，执法主体不合法，无法律上职权依据等理由不成立。
关于行政处罚决定适用法律问题
《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，而非地方政府规章。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”。据此可以看出，地方政府规章设定行政处罚是受严格限制的，只有在尚未制定法律、法规的情况下，才能设定相应的行政处罚。而对于地方性法规，《行政处罚法》并未对此作出相同的限制性规定。最高人民法院（2010）行他字第82号答复明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。该答复只是认为地方政府规章不能设定行政处罚，而不包括地方性法规。因此，该答复不适用本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》是地方性法规，可以作为本案的依据。
三、关于原告是否具有销售工业盐资格问题。
国务院《盐业管理条例》第二十条“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”参照轻政法[1991]8号文中，“统一经营”或“统一组织经营”中的“统一”，是指各级人民政府应依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营。在未设立盐业公司的地方，应当根据符合本地区盐业产运销储等管理上合理的经济区划和盐的分配调拨渠道的原则，由县级以上人民政府经省级人民政府盐业主管部门同意后，确定本地盐的批发经营单位，纳入上级盐业公司的统一计划管理并接受其业务领导和检查监督。本案中，2013年4月25日注册成立，经营范围：销售工业盐、皮鞋专用盐、洗浴盐、软化水专用盐、工业小苏打、化工产品（不含剧毒易燃易爆危险化学品）、饲料添加剂氯化钠。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告领取营业执照只是获取从事工业盐的一般主体资格，而要获得经营资格系须经批准的项目，应当依法取得批准后方可开展经营活动。山东省盐务局作出的《关于广饶鸿烨盐业有限公司盐产品批发经营资格问题的批复》中，明确认定广饶鸿烨盐业有限公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格。故对原告的主张本院不予以支持。
四、被告高密市盐务局作为高密市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对原告在高密市境内销售经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、先行证据保存、先行登记保存证据处理等程序。
被告市政府作出的维持复议决定，事实清楚，程序合法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告广饶鸿烨盐业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 郝 凤 香
人民陪审员 官 天 强
人民陪审员 栾 兆 森
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 邢森云1