湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)州行终字第58号
上诉人（原审原告）龙全花，女，1939年9月10日出生。
被上诉人（原审被告）花垣县安全生产监督管理局，住所地花垣县花垣镇钟佛山路。
法定代表人姚远军，该局局长。
委托代理人石宇，男，1964年9月3日出生，苗族，花垣县安监局法规股长。
委托代理人肖志刚，广东力诠律师事务所律师。
上诉人龙全花因与被上诉人花垣县安全生产监督管理局（以下简称花垣县安监局）不履行法定职责行政赔偿一案，不服花垣县人民法院二○一五年八月二十日作出的（2015）花行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙全花，被上诉人花垣县安监局的委托代理人石宇、肖志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2009年9月3日晚8点，原告之子石木工（已故）在位于花垣县排吾乡排辽村的湘西州青梅农业科技有限责任公司青东矿洞务工时，因巷道洞顶塌岩，致石木工重伤死亡。事故发生后，企业主积极组织抢救和善后工作，并在9月4日凌晨报告给排吾乡人民政府负责人。9月5日，花垣县安监局进行了初步调查，9月10日，花垣县人民政府成立了“9.3”死亡事故联合调查组，于2009年9月16日作出了《湘西州青梅农业科技有限责任公司青东矿洞“9.3”事故调查报告》，认定此次事故为安全生产意外责任事故。事故发生后，原告已经与业主于2009年9月5日达成赔偿协议，每人获赔偿40万元，因业主尚欠10万元未付，经花垣县人民法院于2010年6月22日调解确认由业主于2011年8月31日前付清原告死亡补偿金10万元。原告认为被告未尽监管职责，向被告申请赔偿，被告于2015年5月20日作出不予赔偿决定。原告于2015年6月8日向该院提起诉讼，要求被告赔偿60万元并承担诉讼费用，于2015年7月19日增加诉讼请求认定被告履行职责不到位行政不作为属违法行为。
原审认为，根据原告起诉请求确认被告对湘西州青梅农业科技有限责任公司青东矿洞“9.3”事故处理不当，属违法行为，要求赔偿60万元的诉讼请求，本案是一起行政违法确认及行政赔偿的行政诉讼。2008年3月26日，本案的事故矿洞（青东矿洞）已被花垣县国土资源局于2008年8月28日以花国土执法字[2008]07号处罚予以关闭，其后至“9.3”事故发生期间该矿洞的开采行为应属于业主的违法开采行为。从赔偿范围分析，国家行政机关赔偿的范围根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第三条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;(二)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(三)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(四)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”、第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(三)违法征收、征用财产的;(四)造成财产损害的其他违法行为”的规定，被告也没有原告所诉的违法事实存在。同时，本案中青东矿洞的业主因擅自违法开采矿石致石木工死亡，业主已经给原告赔偿40万元，国家赔偿法第五条第二项规定，“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”的规定，故国家不承担赔偿责任。被告提出原告的诉讼请求已经超过诉讼时效，符合国家赔偿法第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”的规定，该院予以支持。综上所述，原告对自己的起诉没有证据证明被告存在违法行为，没有证据证明自己应当得到赔偿的计算依据，且本案已经超过诉讼时效，对于原告的诉讼请求依法应予驳回。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条、《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款、第四十五条第一款第（三）项的规定，判决驳回原告龙全花的诉讼请求。案件受理费50元，该院决定免收。
上诉人龙全花不服原判，上诉称：一、在涉案“9.3”事故发生前后，花垣县安监局都存在不作为及作为不到位的事实，这就是行政违法行为，而不仅仅是原审认为的只存在业主违法开采行为。1.根据“9.3”事故调查报告得知，青东矿洞从开工采矿以来，花垣县安监局始终没有对其是否具备合法生产手续和安全生产条件进行审查，对存在较大安全隐患生产没有叫停。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第五十九条、第六十条之规定，安监部门应进行监督促检查，发现事故隐患应当及时处理。2.根据事故调查报告，当地政府、相关执法部门“多次”对其传达到位，该矿洞仍在进行不法生产，但花垣县安监局没有采取任何有效、有力措施对矿洞进行处理，仍然让矿洞进行作业，最终导致矿难事故的发生，这显然是花垣县安监局行政作为不到位或有一定的错误导致的，而且这种行为与石木工的死亡存在因果关系。根据我国安全生产法第六十条规定，对未依法取得批准或验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或接到举报后应当立即予以取缔，并依法处理。3.根据“9.3”事故调查报告得知，事故发生后，安监部门并没有及时赶到现场进行救援，根本没有专业的医务人员对死者的死亡进行判断，更不要说对其进行抢救。显然，受害人的死亡与花垣县安监局的行政不作为有直接的关系。违反了安全生产法第八十二条的规定。二、原审认为上诉人儿子的死亡不属于国家赔偿法的范围，这与事实和法律不符。行政不作为违法同样能导致受害人人身伤害，花垣县安监局不作为和作为不到位的行政违法行为是导致受害者死亡的主要原因，属于国家赔偿法第三条第五项的情形。三、原审认为本案已超过诉讼时效不符合法律依据。上诉人已有70多岁，识字不多，对文字的理解能力差，其真正知道花垣县安监局不法行政行为的时间是2014年9月，是通过走访花垣县公安局才得知的，按法律规定并没有超过诉讼时效。四、被告在一审中提供的所有证据都无法证明其在对青东矿洞生产经营的监督管理的不作为行为具有合法性。行政诉讼法第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可提供证明被诉行政行为违法的证据，原告证据不成立的，不免除被告的举证责任。五、“9.3”事故调查报告存在疑点。根据报告所述，当时作业时，作业板顶板一块800公斤左右的岩石直接砸中处于正下方的受害者，两人当场死亡。但根据死者尸体现状判断（当时死者身体唯一的伤害只是头部有一个小洞），这与事故调查报告相矛盾。综上，请求：依法撤销一审判决，改判确认花垣县安监局行政行为违法，并要求其承担行政赔偿60万元。
被上诉人花垣县安监局口头答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。安监局作为管理单位尽到了行政管理的职能，不存在不作为或者作为不到位的情况。企业在安全生产过程中造成员工的死亡属于工伤赔偿范畴，不属于国家赔偿的范畴，并且企业已经赔偿了。即使上诉人认为安全局存在作为不到位的情况，这种情况和上诉人儿子的死亡也没有必然的因果关系。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
双方当事人在二审中没有提供新证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人在一审起诉时先是因对被上诉人作出的不予赔偿决定不服，以被上诉人不履行安全监督管理职责而单独提起行政赔偿诉讼，后在审理过程中增加诉讼请求，以被上诉人行政不作为或作为不到位为由，请求确认被上诉人对矿洞不具备安全生产条件的行政处理不到位，对“9.3事故”处理不当，属违法行为。故本案的案由是不履行法定职责行政赔偿，争议的主要焦点有二：一是被上诉人是否存在不履行法定职责的违法行为；二是被上诉人应否承担赔偿责任。
关于争议焦点一，被上诉人是否存在不履行法定职责的违法行为。本案上诉人认为被上诉人没有履行安全生产法第六十条、第八十二条规定的法定职责，根据上诉人引用的法律条款内容，上诉人适用的是安全生产法(2014修正)，本案涉案事故发生于2009年，应适用当时的安全生产法，对应法律条款是第五十四条、第七十二条，根据这两条规定，被上诉人负有“对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理”、“接到重大生产安全事故报告后，应当立即赶到事故现场，组织事故抢救”的法定职责，该职责属于依职权主动履行的法定职责。本案中，调查报告证明被上诉人知道青东矿洞在不具备合法生产手续情况下进行生产而没有对矿洞进行查处，因此，被上诉人构成不履行安全生产法第五十四条规定的监督管理法定职责；但被上诉人是在事故发生石木工死亡后才接到事故报告的，故不构成不履行安全生产法第七十二条规定的及时救援法定职责。因此，被上诉人存在部分不履行法定职责的违法行为，上诉人的该部分诉讼请求，理由成立，予以支持。
关于争议焦点二，被上诉人应否承担行政赔偿责任的问题。对于侵犯人身权的行政赔偿范围，国家赔偿法第三条规定了五种情形，本案被上诉人未履行监管职责的行为显然不属于该条规定第一项至第四项规定的情形。上诉人主张被上诉人的行为属于该条第五项规定的“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”的情形，那么，被上诉人未履行监管职责的行为是否是造成公民死亡的行为则成为行政赔偿责任的前提条件。根据双方提供的“9.3”事故调查报告证明，事故是由于矿洞的安全隐患突然爆发引起，属于安全生产意外责任事故，事故发生时，矿洞处于已被国土部门行政处罚予以关闭的状态，事故发生后被上诉人才接到报告，因此，本案的损害系因矿洞业主的违法开采行为引起，我国安全生产法第四十八条规定“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”第九十五条规定“生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，由人民法院依法强制执行。”因此，本案矿洞业主违法开采行为是造成上诉人儿子死亡的直接原因，是第一位原因，赔偿责任主体是生产经营单位即矿洞业主，应由矿洞业主承担赔偿责任。行政机关不履行监管法定职责的行为只是使原本可以避免的损害未能得到有效避免，是事故发生的间接原因，是第二位原因，参照《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（[2011]行他字第24号）规定，行政机关承担的是相应补充赔偿责任，只有民事赔偿无法全部实现的情况下，行政机关才承担行政赔偿责任。本案中，事故的民事赔偿责任主体即矿洞业主已与上诉人就民事赔偿问题达成协议，且经人民法院民事调解书确认，业主应付的赔偿款40万元已履行完毕，上诉人的民事赔偿请求已全部实现，被上诉人承担行政赔偿责任的前提条件不具备，不应承担行政赔偿责任。此外，国家赔偿法第三十九规定的赔偿请求时效为两年，自赔偿请求人知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。本案事故发生后，受害人家属于2009年9月5日与矿洞业主进行了事故处理协商达成协议，并且，上诉人就本次事故赔偿提起诉民事诉讼，故国家赔偿请求时效至迟应从民事调解书确认的履行期满之日起计算，即从2011年8月31日起计算，上诉人于2015年5月3日才向被上诉人提起国家赔偿申请，已超过2年的赔偿请求时效。综上，上诉人行政赔偿请求的前提条件不具备，其赔偿请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上所述，被上诉人存在部分未履行监管职责的违法行为，上诉人请求确认被上诉人行为违法的诉讼请求本院予以支持，但被上诉人的违法行为不是造成涉案事故的直接原因，上诉人的赔偿请求已通过民事诉讼全部实现，其行政赔偿请求已无事实根据和法律依据，且超过赔偿时效，被上诉人作出不予行政赔偿的决定符合法律规定，对上诉人的行政赔偿请求本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，但判决驳回上诉人的全部诉讼请求不当，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第三项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销花垣县人民法院（2015）花行初字第15号行政判决；
二、确认被上诉人花垣县安全生产监督管理局未履行安全生产监督管理职责的行为违法；
三、驳回上诉人龙全花的赔偿请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人花垣县安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 向星霖
二〇一五年十二月二十五日
代理书记员 张小雪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条（第二款）行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（2013年9月22日[2011]行他字第24号）
公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。
公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。
公安机关承担相应的赔偿责任后，可以向实施侵权行为的第三人追偿。