广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终36号
上诉人(原审原告):连山壮族瑶族自治县福堂镇新联村委会黄屋村民小组(以下简称：黄屋村民小组)。
负责人：黄大仁，该村民小组长。
委托代理人:莫新平，男，壮族，1951年7月6日出生，住连山壮族瑶族自治县。
委托代理人:莫异虎，广东连通律师事务所律师。
被上诉人(原审被告):清远市人民政府，住所地：清远市清城区新城东1号区。
法定代表人:郭峰，市长。
委托代理人:张小军，清远市林业局干部。
委托代理人:陈庆峰，清远市法制局干部。
被上诉人(原审被告):广东省人民政府，住所地：广州市东风中路305号。
法定代表人:朱小丹，省长。
委托代理人:胡晓坚，广东省人民政府法制办公室干部。
委托代理人:黄允鑫，广东省人民政府法制办公室干部。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会(以下简称：盘石村民委员会)。
法定代表人:李大交，该村委会主任。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会新一村民小组(以下简称：新一村民小组)。
负责人:李下路二，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会新二村民小组(以下简称：新二村民小组)。
负责人:李桂明，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会八里山村民小组(以下简称：八里山村民小组)。
负责人:李二贵，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会大桥头村民小组(以下简称：大桥头村民小组)。
负责人:邓龙辉，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会莲花村民小组(以下简称：莲花村民小组)。
负责人:李沙八，该村民小组长。
原审第三人:连南瑶族自治县香坪镇盘石村民委员会大木根村民小组(以下简称：大木根村民小组)。
负责人:李买平七，该村民小组长。
以上原审第三人共同委托代理人:曾金华，男，汉族，1955年9月9日，住连南瑶族自治县。
上诉人黄屋村民小组因与被上诉人清远市人民政府、广东省人民政府林木林地权属行政确权纠纷一案，不服清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
清远市人民政府作出的清府决［2014］2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》查明：一、争议山场座落于连山县行政区域内。地名为笔架山，面积760亩，其四至范围是：东至莲花营岭嘴、莲花河；南至笔架界岐；西至防火线；北至由莲花营岭嘴起沿落那界岐上经484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止（具体范围见附图）。二、1961年以来涉及争议山场的连山、连南两县行政界线的变化情况，1961年10月15日，连州各族自治县撤销，恢复连山县、连建制。分县时，涉及争议山场的连山、连南两县行政区域界线是以山峰倒水为界的。连县、连山、连南三县因地方相连，在颁发山林土地证工作过程中，由于县界不清，出现在边界地区有些山权林权不易确定的问题，后三县政府代表在连南签订了《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但该协议在签订后，一直没有核定出新的行政区域界线，连山、连南两县一直沿用1961年分县时的行政区域界线至2001年。2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》，核定出新的行政区域界线。三、对申请人提供的证据认定情况（一）对争议山场，申请人提供了一张1953年的《土地房产所有证》，持证人黄某1、黄某2提。申请人以该证第10、11栏主张争议山场的权属，该证第10栏注明座落良善乡，种类：松杉，地名：六向、六那、笔架，面积40亩，四至：东至顶，南至夹冲口，西至白喷墓岐，北至瑶胞冲口。第11栏注明座落良善乡，种类荒山，地名，六向、六那、笔架山，面积150亩，四至：东至顶，南至夹冲口，西至白喷墓岐，北至瑶胞冲口。该张土地房产证第10栏和第11栏证只标注了一个四至，但面积却不相同，且证是残缺的，没有编号。经与实地核对，该2栏证属于四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。（二）申请人村民小组提供了1981年的《山权林权所有证》（山府证第NO：000416号），申请人以该证第3、4、5栏主张争议山场的权属，该证第3栏注明山名笔架山，面积：1500亩，四至：东至赞头冲口，南至岭顶止，西至落向界岐，北至落那界岐；第4栏山名：落向山，面积：350亩，四至：东至神口，南至岭顶止，西至笔架界岐，北至莫家界岐；第5栏地名：落那山，面积：250亩，四至：东至革新片山界，南至笔架界岐，西至岭顶止，北至革新片原山界。此三栏证载明四至范围与争议山场的四至范围核对，第3栏的四至范才围包括了争议山场四至范围，第4、5栏的四至范围不在争议山场四至范围内。但该《山权林权所有证》发放时，其第3栏登记的山场在连南××自治县行政区域范围内，连山壮族瑶族自治县人民政府无权越界登记，本府对该《山权林权所有证》第3栏的权属登记不予支持。（三）申请人提供了1962年10月13日签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。（四）申请人提供了62公社协议；但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。(五)申请人提供了1967年8月11日的《处理连山福堂公社革新片黄屋生产队与连南盘石公社新寨大队唐其儿大队关于笔架山等山林纠纷临时协议》，但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。且该协议内容并不涉及争议山场的权属归属。（六）申请人提供了《连南盘石与连山福堂公社关于笔架山山林纠纷情况报告》，但该报告不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料。（七）申请人提供了2001年11月23日连山壮族瑶族自治县人民政府代表与连南瑶族自治县人民政府代表签订的《行政区域界线图》，但在《连山县人民政府与连南县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》第四条第一款明确：“鉴于边界线两侧双方插花地在勘界中无法逐一核定权属、行政界线不作为土地、林地、林木、水利、矿产等资源权属争议的调处依据，……界线两侧在对方境内的插花地，山地、林木权属维持现状不变”。因此该《行政区域界线图》不能作为确定山林权属的依据。四、对被申请人提供的证据的认定情况、（一）对争议山场，被申请人提供了62年连南××自治县社员土地房产证附页一张，被申请人以该证附页的第1、2栏主张权属。该证附页第1栏记载：持证人李某，坐落新寨，地名大笔冲，类别杉山，数量3块，面积5.3亩，东至大笔冲荒山，南至李少三公杉山，西至大笔冲边，北至李下马六杉山；第2栏记载：地名大笔冲顶，类别杉山，数量1块，面积2亩，东至李沙四公杉山，南至大笔冲荒山，西至李六斤公杉山，北至李某衫山。此附页上述二栏所载明四至范围与争议山场的四至范围核对，四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。（二）被申请人提供了9张81年《山权林权所有证》，第一张，证号南林权字第NO：001857，被申请人以该证的第1、2栏主张权属，该证第1栏记载：持证单位连南盘石公社新寨二队，地名牛换田面，面积50亩，上至山顶，下至田，左至本队木，右至新一队木，经与实地核对，该栏的四至范围包括了现争议山场东面的一小部分地方；第2栏地名笔架冲，面积50亩，上至山顶，下至冲，左至本队木，右至本队朴择与实地核对，该栏的四至范围包括了现争议山场东南面的一小部分地方。第二张，证号南林权字第NO：00185,被申请人以该证的第1、2、3、4栏主张权属，该证第1栏记载：持证单位盘石公社新寨大队新一队，地名沙八尔湾，面积50亩，上至强，下至田面，左至荒山，右至胡边，经与实地核对，该栏的四至范围包括了现争议山场北面的一部分地方；第2栏地名牛温坪，面积250亩，上至强，下至坪才面，左至胡边，右至本队林，其四至范围包括了现争议山场的一小部分地方；第3栏笔架坑如，面积12亩，上至强，下至田面，左至二队林，右至二队林，经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内；第4栏地名笔架坑大窝上，面积8亩，上至新二林，下至坑边，左至本队林，右至里八队林，第五栏地名笔架坑见寨，面积300亩，上至强，下至新二林，左至本队林，右至新二林，经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第三张，证号南林权字第NO：001858，被申请人以该证的第3栏主张权属，该证第3栏记载：持证单位盘石公社新寨二队，地名笔加冲，面积600亩，上至山顶，下至山脚，左至本队木，右至本队木，经与实地核对，该栏包括了争议山场南面的部分山场。第四张，证号南林权字第NO：003110号，被申请人以该证的第9、10栏主张权属，该证第9栏记载：持证单位盘石新寨里八山队，地名笔架坑第一段，面积5亩，上至二队，下至田石，左至新二地边，右至新一地边。经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内；第10栏地名笔架坑第二段，面积8亩，上至中间山，下至大桥头，左至新二地边，右至新二，经与实地核对，该证属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第五张，证号南林权字第NO：001856，被申请人以该证的第8栏主张权属，该证第8栏记载：持证单位连南盘石公社新寨二队，地名牛换胡，面积6亩，上至新一木，下至冲；左至新一队木，右至新一队木，经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第六张，证号南林权字第NO：003138，被申请人以该证的第10栏主张权属，该证第10栏记载：持证单位连南盘石公社连花生产队，地名大田长面，面积80亩，上至山顶，下至公路，左至荒山，右至本队油茶，经与实地核对，该栏的四至范围不在现争议山场四至范围内；第七张，证号南林权字第NO：001879，被申请人以该证的第2栏主张权属，该证第2栏记载：持证单位连南盘石新寨大木根队，地名六那冲，面积15亩，上至新寨木，下至山冲，左至莲花木，右至莲花木。经与实地核对，该栏的四至范围不在现争议山场四至范围内；第八张，证号南林权字第NO：001855，被申请人以该证的第2栏主张权属，该证第2栏记载：持证单位连南盘石公社新寨大队新一队，地名猪瘟地，面积80亩，上至荒山，下至大木根林，左至荒山，右至本队林，经与实地核对，该栏的四至范围不在现争议山场四至范围内；第九张，南林权字第NO：003147被申请人以该证的第1栏主张权属，该证第1栏记载：持证单位盘石公社新寨大队，地名亚兰山，面积12000亩，上至山顶，下至河，左至大其山，右至枫树脚，经与实地核对，该栏证的四至范围包括了争议山场大部分的地方。（三）被申请人提供了1984年发放的19份《自留山使用证》。经被申请人指认，上述《自留山使用证》的范围在被申请人提供的《山权林权所有证》的范围内，依法不作为山林权属的确权证据。（四）被申请人提供了1964年到1979年的《盘石公社新寨大队杉树造林面积验收情况表》和1983年至1989年间《造林验收卡》及《杉树造林、补植验收表》等卡表册。经查，上述材料证实被申请人对争议山场有经营管理事实。（五）被申请人提供了1973年修建的盘石公路情况报告、1976年建设盘石林业站和盘石木材检查站情况报告等材料，是被申请人提供的经营情况材料。经查，盘石公路、盘告料石林业站和盘石木材检查站都在争议山场范围外，与争议山场无关。（六）被申请人提供了2张2006年南府林证字（2006)第2604000031、第2604000032号《林权证》和2张2011年南府林证字（1826）第0400933号、第0401001号《林权证》，根据2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》及附图，被申请人所提供的上述2006年《林权证》和2011年《林权证》的山场四至范围都座落在连山壮族瑶族自治县行政区域界线内治县人民政府所换发的上述《林权证》。因此，连南瑶族自属于越界登记发证，违反了《广东省林地林权登记换发证工作方案》等规定。因此，上述《林权证》不能作为此案的确权依据。五、争议山场的经营管理情况对争议山场的经营管理，争议双方当事人都承认，争议山场一直是由被申请人村民在经营管理，被申请人村民在争议山场的大部分范围上都种植了杉木，只有靠近山顶的44亩林地是争议双方都没有经营管理的自然生长的天然林。六、其他查实情况（一）被申请人所在的盘石村委会表示，虽然该村委会1981年《山权林权所有证》（南林权字第NO：003147）与被申请人的1981年《山权林权所有证》有部分重叠，但村委会对该重叠部分不提出争议，其权属仍属被申请人集体所有。（二）盘石村委会及被申请人共同声明：对牛换冲山场（四至范围：东至招兰强山背，南至合盖东强山脊上山顶，西至山顶，北至笔架坑与牛换坑交界山脊），各小组之间、各小组和村民委员会之间，内部山场界线分明、权属明确，几十年来，各自按照权属界线耕作，从来没有发生过争议。以上事实有争议双方提供的材料以及调处机构的调查、调解笔录等证实。
清远市人民政府作出的清府决［2014］2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》认为：根据《广东省森林林木林地权属争议处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”的规定，虽然申请人提供了1981年《山权林权所有证》（山府证第NO：000416号），但该证在当时是越界登记的，本府对其有效性不予支持；而被申请人提供的9份1981年《山权林权所有证》可作为本案的确权依据，经核对，该9份《山权林权所有证》所载的四至范围包括了争议山场大部分范围。因此，争议双方提出占有整个争议山场，理由不充分，本府不予支持。对于笔架山林地林木权属争议，经组织双方当事人协商，不能达成协议。现根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第六条、第八条、第十二条、第十六条、第二十条、第二十七条等规定，本府处理决定如下：争议山场：笔架山，面积760亩，四至范围是：东至莲花营岭嘴、莲花河；南至笔架界岐；西至笔架山顶防火线；北至由莲花营岭嘴起沿落那界岐上经484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止。权属分为A、B部分，其中A部分716亩的林地林木权属归连南××自治县香坪镇盘石村村民委员会及盘石村委会新一、新二、里八山、大桥头、莲花、大木根村民小组集体所有；B部分面积44亩的林地林木权属归连山××自治县福堂镇新联村委会黄屋村民小组集体所有（详见附图）。
广东省人民政府作出的粤府行复［2015］56、59号《行政复议决定书》认为：一、《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第八条第二款规定：“地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处”。本案中，被申请人作为地级市人民政府，依法有权对涉案争议进行调解处理并作出处理决定。二、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。”本案中，被申请人认为连山方提供的1981年《山权林权所有证》（山府证第NO：000416号）在当时是越界登记的，对其有效性不予支持；被申请人经核对，认为连南方提供的9份1981年《山权林权所有证》所载的四至范围包括了争议山场大部分范围，认可连南方提供的《山权林权所有证》作为确权依据；同时，被申请人根据连南方对争议山场的大部分范围具有经营管理的事实，最终决定将争议山场760亩分为A、B两部分，将A部分面积716亩的林地林木权属归连南××自治县香坪镇盘石村新一、新二、里八山、大桥头、莲花、大木根村民小组及盘石村委会集体所有；将B部分面积44亩的双方都没有经营管理的自然生长的天然林地林木权属确权归连山××自治县福堂镇新联村委会黄屋村民小组集体所有。被申请人的决定符合上述法规规定，其处理并无不当。三、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条：“人民政府林权争议调处机构调解林权争议未达成协议的，应当及时提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”由于本案中争议双方经调解未能达成协议，被申请人根据争议双方及其所在的两县人民政府的申请作出涉案决定，并送达了争议双方。被申请人作出涉案决定的程序符合上述规定。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人清远市人民政府作出的清府决〔2014〕2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》。
黄屋村民小组不服清远市人民政府上述处理决定和广东省人民政府的复议决定，向原审法院起诉称：一、请求清远市中级人民法院依法撤销清远市人民政府于2014年12月1日作出的清府决〔2014〕2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》(下称《处理决定》）（附件1）及广东省人民政府作出的粤府行复［2015］56、59号行政复议决定，由被告清远市人民政府对争议山场重新作出处理决定。二、判令由被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、《处理决定》认定的事实不清。1、《处理决定》以我方持有的53年《土地房产所有证》残缺、没有编号、四至不清为由，认定该证无法确定其是否包括争议林地或在争议山场范围内，这是没有依据的，是明显的不“尊重历史”，是割裂我方的权源依据的一种表现。1953年11月17日原告的村民根据原有权属和生产经营的事实依法申领了由连南××自治县颁发《土地房产所有证》(附件2),我方的村民也一直在该证的范围内从事生产经营活动，对这一历史事实，第三人从来没有提出异议。1967年韶关市联合调查组经实地调查，也证实了我村村民一直在涉案林地进行生产经营活动（附件3）。同时，根据1962年国务院文件议字6号第一款的规定，笔架山仍属于连山县的行政区域内，笔架山的林地林木权属也属于原告所有。此证虽有瑕疵，《处理决定》不能以我方持有的53年《土地房产所有证》残缺、没有编号、四至不清为由，就认定该证无法确定其是否包括争议林地或在争议山场范围内。这是对该证真实性、关联性的错误认识，是完全背离了事实真相的，是没有查清事实，不以事实为依据，割裂我方的权源依据的一种表现。2、本案的相关“协议”是合法有效的，《处理决定》片面以“主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章”为由，认为这两份协议的效力难以认定，是对已定的历史事实认定不清。(1）本案相关协议内容的真实性不容置疑。笔架山林地林木权属争议案始于1961年，至今已五十多年，由于“三连”从1952年到1961年的九年来分分合合，三县的部分县界需要重新明确。为解决这些问题，在充分调查的基础上，原韶关地委于1962年10月13日召集三县的县领导签订了《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》（下称“三连协议”)（附件4)，由于连山的福堂公社与连南的盘石公社对莲花山等林地及农田的归属存在不同看法，韶关地委调查后召集两县领导及所在公社领导、大队干部于1962年11月24日签订了《福堂公社与盘石公社协议》（下称“两公社协议”)（附件5)，该协议确定“革新、莲花的六桥山、六哪山、兰山问题：（一）山权均属憧胞所有，瑶胞在这些山新造的幼林，成材后砍木还山，今后开荒造林应先取得憧胞同意，……。（七）莲花水田一百零八亩，新寨洞水田三十五亩给瑶胞耕后，几年的公购粮憧胞缴纳了，……。二、六联笔架山的六行冲下的山在土改时分给憧胞……（一）山权及原有林权属憧胞……”。该协议说明，争议林地确定为我方所有，143亩水田原是我方所有，我方将143亩水田让给瑶胞耕作。《处理决定》却以“三连协议”、“两公社协议”等两份协议“主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章”为由，认为这两份协议的效力难以认定，这是对历史形成的协议的否定。在2000年9月18日，连山、连南两县县领导签名确定的行政界线图，将原行政界线由山脊恢复为莲花河边（附件6)，就是印证了62年“两公社协议”的真实性和有效性。(2）本案相关协议的法律效力不可否认。被告认为“三连协议”、“两公社协议”主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章，认为效力难以认定，是对已定的历史事实认定不清。虽然现存档的“三连协议”、“两公社协议”不是手写版的，但其效力是不可否认的。经了解，当年在签订这些协议时是经多次协商，各方在手笔书写的协议上进行确认，为了便于查存，打印成铅字。如果没有法律效力，韶关市档案馆和韶关市中级人民法院还有存档的必要吗。同样，现存档连南、连山两县间在六、七十年代达成签订的有关协议，与本案相关协议一样，这些协议的签名同样是铅字打印，也没有当事人签名、盖章。如：《连山福堂公社良善大队与连南盘石公社排肚大队二代生产队山林纠纷协议书》、《连南大掌大队与连山太保公社上坪大队乏虎叉、凤凰、定容、石迫、麒麟街等五个自然村山界、林权议定书》、《连山吉田公社高莲大队甲科村与连南香坪公社七星大队柴苟岭生产队关于山界林权划定协议书》等一系列协议（附件7）。按照《处理决定》认定的“三连协议”、“两公社协议”等两份协议“主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章”等两，认为这两份协议的效力难以认定，我方按“两公社协议”让给瑶胞耕作的143亩水田就有权收回。原《处理决定》不尊重法律事实和历史事实。大家知道，协议是双方或多方协商一致的法律行为，如果当时双方没有在协议上签名认可，能产生协议吗？由于历史存档的局限，当时手笔书写的协议无法查找就否认存档的真实历史依据是错误的，况且，这些协议不是孤立存在的，它的真实性和合法性有大量的历史依据，直接的间接的证据可印证。原《处理决定》对第三人偏听偏信，第三人说不签名、不盖章，协议无效，作为两县所依仗的市行政确权部门，不能人云亦云，而不对历史事实加以认定，是极端不负责任的表现，是明显偏袒第三人的错误行为。因此。《处理决定》用现行的法律法规去审核过去作出的决定或协议，是严重错误的，是对历史事实的否定。3、第三人持有81年《山权林权所有证》是连南林业办证部门不顾权源依据，违法办证所致。《处理决定》采信第三人没有法律效力的81年《山权林权所有证》作为定案依据是完全错误的。《处理决定》认定，第三人提供了1962年的社员土地房产证1份。这份证据，经与争议山场的四至范围核对，所载明四至范围“属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议范围内”。既然认定该证“四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议范围内”，该证就不能作为第三人1981年《山权林权所有证》的权源依据。这份《社员土地房产证》的发证时间是1962年10月30日，“三连协议”签订的时间是1962年10月13日，“两公社协议”签订的时间是19622年11月24日。这份证是在争议期间连南县政府违法发放的，是属于违法无效的，这些所谓的证据根本没有法律效力。因此，第三人持有的1981年《山权林权所有证》是没有任何权源依据的，是违法发放的无效权属证据，也是没有法律效力。因此，《处理决定》采信第三人没有法律效力的81年《山权林权所有证》作为定案依据是完全错误的。二、《处理决定》证据不足。1、以违法经营事实作为定案依据是属于证据不足，连山、连南两县于1962年11月24日签订的《福堂公社与盘石公社协议》中，明确了本案争议林地为我方所有，143亩水田归连南方使用。但自1962年至今50多年以来，我方一直遵守执行该协议，对让给连南耕作的水田我方一直都不要求收回，但连南方对属于我方所有的林地以有争议为由，不断要求上级处理，当时接案的领导认为，“两公社协议”是基本合理的（附件8）。在连南县政府的要求下，在1967年7月，韶关地区再次派出5人组成工作组，连南、连山也派出相关人员成立工作组，经调查后，地区及两县代表于1967年8月11日签订了一份《处理连山福堂公社革新片黄屋生产队与连南盘石公社新寨大队唐其儿大队关于笔架山等山林纠纷临时协议》（下称《临时协议》）（附件9）。《临时协议》约定“为了防止纠纷发展，凡属牛允（六向）冲、笔架冲、六那冲、莲花庙背、莲花屋背、六桥冲，、亚兰(林)山的山林，在没有定出正式处理方案之前，一律暂停砍伐（双方同意例外）。…”该协议约定，对方造林要经我方同意。第三人不顾争议林地己确权为我方所有，依然在该林地上造林。显然违背了协议的约定，属于违法侵权经营。因此，违法侵权的经营事实不能作为定案依据。《处理决定》以第三人的违法经营事实作为定案依据显然是错误的，在没有其它证据材料证明的前提下，将争议林地草率确权给第三人所有，实属证据不足。2、《处理决定》认为我方持有的81年是越界登记为由，不支持我方主张的证据不足，我方根据“五三年土改证”、“三连协议”及“两公社协议”、中共韶关地委文件韶地字［1975]006号文为权源依据，依法于1981年10月28日登记包括笔架山等6幅林地在内的《山权林权所有证》。这并不违反中发〔1981〕12号《关于保护森林发展林业若干问题的决定》及粤发［1981］34号《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》等文件精神（附件10）。因此，《处理决定》以现行的法规条文去审核以前的证据，认为我方的《山权林权所有证》属越界登记的证据不足。3、《处理决定》认为王贵华的报告“不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料”，是不负责任的错误行为，明显违反《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条（一）“以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况”规定的“尊重历史”的处理原则。王贵华同志是1967年调查争议林地原韶关地委派出的工作组成员，他的报告是在韶关工作组及××县工作组通过大量调查取证，并用两天的时间到实地勘查后作出的结论，是一个如实反映历史真相的资料（附件11）。争议林地为我方所有的证据，不但只有王贵华同志的报告，在省市专家参加的听证会上，我方还提供了大量的证据材料，这些材料从多方面证实我方拥有争议林地的历史事实。因此，《处理决定》认为王贵华的报告“不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料”，是偏袒第三人的、不负责任的错误行为。三、《处理决定》适用法律法规错误。1、第三人持有的62年《社员土地房产证》是违规发证，其持有的81年《山权林权所有证》属没有权源依据的违法无效的权证。因此，《处理决定》以第三人持有81年《山权林权所有证》为由，采用省调处办法的第十二条的规定，不符合本案的案情，也是适用法律错误的表现。2、第三人在争议林地上违法造林，违背了《临时协议》的约定，其经营事实是违法的经营事实，其行为不但违约，而且违法。《处理决定》采用省调处办法的第二十条，是断章取义。第三人的做法恰好是违反了省调处办法的第二十条中“但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外”的原则（附件12)。综上所述，原《处理决定》不顾原告在争议林地上权源依据清楚、权属明确的事实，而对第三人没有权源依据，违法发证，侵权经营的事实且以合法的形式确认非法行为是完全错误的。实属认定事实不清，不尊重事实，采信证据错误，适用法律不当。为此，请清远市中级人民法院慎重审理，依法撤销清远市人民政府认定事实不清、证据不足、适用法律法规错误的清府决〔2014〕2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》，依法维护我方的合法权益。
原审法院经审理查明的事实与被告清远市人民政府查明的事实基本相一致，原审法院予以确认。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据本案诉辩各方的意见，本案的争议焦点是：被告清远市人民政府作出的清府决［2014］2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。因此，原审法院围绕该争议焦点对行政行为进行合法性审查。
争议山场的四至范围，第三人持有连南瑶族自治县人民政府于1981年核发的《山权林权所有证》（南林权字第NO：001857号第1、2栏；南林权字第NO：00185号第1、2栏；南林权字第NO：001858号第3栏；南林权字第NO：003147号第1栏）作为依据，该证记载的四至范围，经被告清远市人民政府到现场踏查并与争议山场的四至比对，包括了大部份争议山场，因此，第三人主张争议山场的山林权属，证据、理由充分，原审法院予以支持。原告对争议山场，虽然提供了连山壮族瑶族自治县人民政府于1981年核发的《山权林权所有证》(山府证第NO：000416号)主张争议山场的山林权属，但由于该证在当时是越界登记的，被告清远市人民政府不认可其有效性，原审法院予以支持；因此，原告主张涉案山场的权属，属证据不足，理由不充分，原审法院对其主张依法不予支持。被告清远市人民政府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条：“调解处理(以下简称调处)林权争议，必须坚持以下原则：(一)以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；(二)有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；(三)互谅互让，协商解决。”和第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据。”以及《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，第三人持有的《山权林权所有证》是合法有效的山权林权权属凭证，将争议山地大部份面积确权给第三人所有属于依职权进行确权，属认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九条第二款规定，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。被告广东省人民政府根据当事人的申请对被告清远市人民政府的行政行为进行复议履行了规律规定的程序，其提交的证据材料足以证实其复议程序的合法性，且当事人对被告广东省人民政府的程序合法性并没有提出异议，故原审法院对被告广东省人民政府作出的行政行为的合法性予以确认。
综上所述，被诉行政行为，即被告清远市人民政府作出的清府决［2014］2号《关于笔架山林地林木权属争议的处理决定》和被告广东省人民政府作出的《行政复议决书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销被诉行政行为的证据、理由不充分，原审法院不予支持；两被告及第三人要求驳回原告的诉讼请求，证据、理由充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回黄屋村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元由黄屋村民小组负担。
黄屋村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。1、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条“林权争议期间，应当维持森林、林木和林地的现状。有关人民政府不得办理林权证，林业行政主管部门不得办理林木采伐许可证或者批准使用林地。”连山、连南两县自60年代起至今50多年来，案涉林地一直存在极大争议，且双方多次签订相关协议进行约束，因此连南方在本案林权争议期间1981年核发《山权林权所有证》是违法发证，应认定为非法无效证件，原审判决以此为定案依据明显属适用法律错误。2、原审判决以《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据”的规定作为处理本案的法律依据明显错误。因本案争议的林权地处连山、连南两县之间，因历史原因两县之间的行政界线长期没有确定所致。争议的双方虽是两县的村民集体，其实两县政府才是争议主体，现在却用连南县政府在两县争议期间为了己方私利给自己发放的林权证去确定争议的林权林地权属实属荒唐。原审判决却予以确认，属适用法律错误。3、被上诉人在作出行政决定时，错误理解《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”上诉人不但持有争议林地1953年《土地房产所有证》，还有原韶关地委于1962年10月13日召集三县的县领导签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》，以及韶关地委调查后召集两县领导及所在公社领导、大队干部于1962年11月24日签订的《福堂公社与盘石公社协议》等证据，这些证据及协议明确确定本案争议的林地林权属上诉人，这是历史和事实。二、原审判决认定的内容与判决结果自相矛盾，属错误判决。原审判决既然认定了上诉人证据的真实性、关联性，就是认定了上述60年代签订的相关协议是有效协议，是历史事实，等于是认定争议林地林权属于上诉人，却又判决驳回诉讼请求，明显错误。三、清远市政府的行政决定及广东省政府的行政复议决定程序违法，理应依法撤销。1、本案所涉争议林地林权处于连山、连南两县交界处，争议双方分属不同的县政府管辖，依《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第八条“县级以上行政区域内跨乡镇的林权争议，由当事人所在县级人民政府依法调处。地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处…”的规定，本案应当由连山和连南县人民政府共同协商，协商不成由县人民政府将情况报清远市人民政府依法调处。而本案未经县政府之间共同协商，也未由县政府报市政府依法调处，就直接由被上诉人根据第三人提供的非法证据作出显失公平的行政决定及行政复议决定，程序明显违法，依法应予撤销。2、本案中第三人提供的证据明显漏洞百出，其合法性、真实性、关联性均应被否定，但是被上诉人在作出行政决定、行政复议决定时未就相关证据进行质证、听证，且未对第三人提供的《山权林权所有证》的原件进行核实，违反法定程序，应当撤销。四、清远市政府作出行政决定是认定的事实不清，证据不足，应当撤销，原审判决在未对重要证据的合法性、真实性、关联性进行核实的情况下，草率地不加解释地一概予以认定，是错误的，应当予以撤销。请求：1、撤销清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第21号行政判决；2、撤销清远市人民政府清府决［2014］2号《关于笔架林地林木权属争议的处理决定》及广东省人民政府粤府行复［2015］56、59号行政复议决定；3、判令由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
清远市人民政府二审答辩称：一、《处理决定》认定事实清楚、证据充分，1961年10月15日，连州各族自治县撤销，恢复连山县、连建制。分县时，涉及争议山场的连山、连南两县行政区域界线是以山峰倒水为界的。连县、连山、连南三县因地方相连，在颁发山林土地证工作过程中，由于县界不清，出现在边界地区有些山权林权不易确定的问题，后三县政府代表在连南签订了《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但该协议在签订后，一直没有核定出新的行政区域界线，连山、连南两县一直沿用1961年分县时的行政区域界线至2001年。2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》，核定出新的行政区域界线。黄屋组与连南××自治县香坪镇盘石村村民委员会及盘石村委会新一、新二、里八山、大桥头、莲花、大木根村民小组（以下统称连南方）争议山场笔架山，面积760亩，四至范围是：东至莲花营岭嘴、莲花河；南至笔架界岐；西至笔架山顶防火线；北至由莲花营岭嘴起沿落那界岐上经484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止。对争议山场，黄屋组提供了一张1953年的《土地房产所有证》，持证人黄某1、黄某2提。黄屋组以该证第10、11栏主张争议山场的权属，该证第10栏注明座落良善乡，种类：松杉，地名：六向、六那、笔架，面积40亩，四至：东至顶，南至夹冲口，西至白喷墓岐，北至瑶胞冲口。第11栏注明座落良善乡，种类荒山，地名，六向、六那、笔架山，面积150亩，四至：东至顶，南至夹冲口，西至白喷墓岐，北至瑶胞冲口。该张土地房产证第10栏和第11栏证只标注了一个四至，但面积却不相同，且证是残缺的，没有编号。经与实地核对，该2栏证属于四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。黄屋组提供了1981年的《山权林权所有证》（山府证第NO：000416号），黄屋组以该证第3、4、5栏主张争议山场的权属，该证第3栏注明山名笔架山，面积：1500亩，四至：东至赞头冲口，南至岭顶止，西至落向界岐，北至落那界岐；第4栏山名：落向山，面积：350亩，四至：东至冲口，南至岭顶止，西至笔架界岐，北至莫家界岐；第5栏地名：落那山，面积：250亩，四至：东至革新片山界，南至笔架界岐，西至岭顶止，北至革新片原山界。此三栏证载明四至范围与争议山场的四至范围核对，第3栏的四至范围包括了争议山场四至范围，第4、5栏的四至范围不在争议山场四至范围内。但该《山权林权所有证》发放时，其第3栏登记的山场在连南××自治县行政区域范围内，连山壮族瑶族自治县人民政府无权越界登记，本府对该《山权林权所有证》第3栏的权属登记不予支持。黄屋组提供了1962年10月13日签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》。但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。黄屋组提供了62公社协议，但主张权属的各方当事人、盖章。因此，该协议的效力难以认定。没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。黄屋组提供了1967年8月11日的《处理连山福堂公社革新片黄屋生产队与连南盘石公社新寨大队唐其儿大队关于笔架山等山林纠纷临时协议》，但主张权属的各方当事人没有在该协议上签名、盖章。因此，该协议的效力难以认定。且该协议内容并不涉及争议山场的权属归属。黄屋组提供了《连南盘石与连山福堂公社关于笔架山山林纠纷情况报告》，但该报告不是法定的处理山林权属争议的有效证据材料。黄屋组提供了2001年11月23日连山壮族瑶族自治县人民政府代表与连南瑶族自治县人民政府代表签订的《行政区域界线图》，但在《连山县人民政府与连南县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》第四条第一款明确：“鉴于边界线两侧双方插花地在勘界中无法逐一核定权属、行政界线不作为土地、林地、林木、水利、矿产等资源权属争议的调处依据，……界线两侧在对方境内的插花地，山地、林木权属维持现状不变”。因此该《行政区域界线图》不能作为确定山林权属的依据。对争议山场，连南方提供了62年连南××自治县社员土地房产证附页一张，连南方以该证附页的第1、2栏主张权属。该证附页第1栏记载：持证人李某，坐落新寨，地名大笔冲，类别杉山，数量3块，面积5.3亩，东至大笔冲荒山，南至李少三公杉山，西至大笔冲边，北至李下马六杉山；第2栏记载：地名大笔冲顶，类别杉山，数量1块，面积2亩，东至李沙四公杉山，南至大笔冲荒山，西至李六斤公杉山，北至李某杉山。此附页上述二栏所载明四至范围与争议山场的四至范围核对，四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。连南方提供了9张81年《山权林权所有证》，第一张，证号南林权字第NO：001857，连南方以该证的第1、2栏主张权属，该证第1栏记载：持证单位连南盘石公社新寨二队，地名牛换田面，面积50亩，上至山顶，下至田，左至本队木，右至新一队木，经与实地核对，该栏的四至范围包括了现争议山场东面的一小部分地方；第2栏地名笔架冲，面积50亩，上至山顶，下至冲，左至本队木，右至本队木。经与实地核对，该栏的四至范围包括了现争议山场东南面的一小部分地方。第二张，证号南林权字第NO：00185，连南方以该证的第1、2、3、4栏主张权属，该证第1栏记载：持证单位盘石公社新寨大队新一队，地名沙八尔湾，面积50亩，上至强，下至田面，左至荒山，右至胡边，经与实地核对，该栏的四至范围包括了现争议山场北面的一部分地方；第2栏地名牛温坪，面积250亩，上至强，下至坪面，左至胡边，右至本队林，其四至范围包括了现争议山场的一小部分地方；第3栏笔架坑如，面积12亩，上至强，下至田面，左至二队林，右至二队林，经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内；第4栏地名笔架坑大窝上，面积8亩，上至新二林，下至坑边，左至本队林，右至里八队林，第五栏地名笔架坑见寨，面积300亩，上至强，下至新二林，左至本队林，右至新二林，经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第三张，证号南林权字第NO：001858，连南方以该证的第3栏主张权属，该证第3栏记载：持证单位盘石公社新寨二队，地名笔加冲，面积600亩，上至山顶，下至山脚，左至本队木，右至本队木，经与实地核对，该栏包括了争议山场南面的部分山场。第四张，证号南林权字第NO：003110号，连南方以该证的第9、10栏主张权属，该证第9栏记载：持证单位盘石新寨里八山队，地名笔架坑第一段，面积5亩，上至二队，下至田石，左至新二地边，右至新一地边。经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内；第10栏地名笔架坑第二段，面积8亩，上至中间山，下至大桥头，左至新二地边，右至新二，经与实地核对，该证属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第五张，证号南林权字第NO：001856，连南方以该证的第8栏主张权属，该证第8栏记载：持证单位连南盘石公社新寨二队，地名牛换胡，面积6亩，上至新一木，下至冲，左至新一队木，右至新一队木，经与实地核对，该栏属四至不清，无法确定其是否包括争议山场或在争议山场范围内。第六张，证号南林权字第NO：003138，连南方以该证的第10栏主张权属，该证第10栏记载：持证单位连南盘石公社连花生产队，地名大田长面，面积80亩，上至山顶，下至公路，左至荒山，右至本队油茶，经与实地核对，该栏的四至范围不在现争议山场四至范围内；第七张，证号南林权字第NO：001879，连南方以该证的第2栏主张权属，该证第2栏记载：持证单位连南盘石新寨大木根队，地名六那冲，面积15亩，上至新寨木，下至山冲，左至莲花木，右至莲花木。经与实地核对，该栏的四至范围不在现争议山场四至范围内；第八张，证号南林权字第NO：001855，连南方以该证的第2栏主张权属，该证第2栏记载：持证单位连南盘石公社新寨大队新一队，地名猪瘟地，面积80亩，上至荒山，下至大木根林，左至荒山，右至本队林，经与实地核对，该栏的四至范围不在现争议山场四至范围内；第九张，南林权字第NO：003147连南方以该证的第1栏主张权属，该证第1栏记载：持证单位盘石公社新寨大队，地名亚兰山，面积12000亩，上至山顶，下至河，左至大其山，右至枫树脚，经与实地核对，该栏证的四至范围包括了争议山场大部分的地方。连南方还提供了1984年发放的19份《自留山使用证》。经连南方指认，上述《自留山使用证》的范围在连南方提供的《山权林权所有证》的范围内。连南方提供了1964年到1979年的《盘石公社新寨大队杉树造林面积验收情况表》和1983年至1989年间《造林验收卡》及《杉树造林、补植验收表》等卡表册。经查，上述材料证实连南方对争议山场有经营管理事实。连南方提供了1973年修建的盘石公路情况报告、1976年建设盘石林业站和盘石木材检查站情况报告等材料，是被黄屋组提供的经营情况材料。经查，盘石公路、盘石林业站和盘石木材检查站都在争议山场范围外，与争议山场无关。连南方提供了南府林证字（2006）第2604000031、2604000032号2张2006年《林权证》和2011年南府林证字(1826）第0400933号《林权证》，根据2001年11月23日，连山、连南两县签订《连山壮族瑶族自治县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》及附图，被黄屋组所提供的上述2006年《林权证》和2011年《林权证》的山场四至范围都座落在连山××自治县行政区域界线内。因此，连南瑶族自治县人民政府所换发的上述《林权证》属于越界登记发证，违反了《广东省林地林权登记换发证工作方案》等规定。因此，上述《林权证》不能作为此案的确权依据。对争议山场的经营管理，争议双方当事人都承认，争议山场一直是由连南方村民在经营管理，连南方村民在争议山场的大部分范围上都种植了杉木，只有靠近山顶的44亩林地是争议双方都没有经营管理的自然生长的天然林。其他查实情况：连南方所在的盘石村委会表示，虽然该村委会1981年《山权林权所有证》（南林权字第NO：003147)与连南方的1981年《山权林权所有证》有部分重叠，但村委会对该重叠部分不提出争议，其权属仍属连南方集体所有。连南方共同声明：对牛换冲山场（四至范围：东至招兰强山背，南至合盖东强山脊上山顶，西至山顶，北至笔架坑与牛换坑交界山脊），各小组之间、各小组和村民委员会之间，内部山场界线分明、权属明确，几十年来，各自按照权属界线耕作，从来没有发生过争议。以上事实有争议双方提供的材料以及调处机构的调查、调解笔录等证实。二、《处理决定》适用依据正确，程序合法，内容适当根据《广东省森林林木林地权属争议处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”的规定，虽然黄屋组提供了1981年《山权林权所有证》（山府证第NO：000416号），但该证在当时是越界登记的，本府对其有效性不予支持；而连南方提供的9份1981年，《山权林权所有证》可作为本案的确权依据，经核对，该9份《山权林权所有证》所载的四至范围包括了争议山场大部分范围。因此，争议双方提出占有整个争议山场，理由不充分，本府不予支持。对于笔架山林地林木权属争议，经组织双方当事人协商，不能达成协议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第六条、第八条、第十二条、第十六条、第二十条、第二十七条等规定，本府处理决定如下：争议山场：笔架山，面积760亩，花营岭嘴、莲花河；南至笔架界岐；北至由莲花营岭嘴起沿落那界岐上经四至范围是：东至莲西至笔架山顶防火线；484.8高程点到山凹，由山凹到落那冲后再沿落那冲上至634.8高程止。权属分为A、B','2018-10-10
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