中华人民共和国
广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终1508号
上诉人（原审原告）：刘余金莲，女，1957年10月17日出生，美国籍，现住广州市海珠区。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，该委主任。
委托代理人：张璐璐，该委工作人员。
委托代理人：张中波，广东沁森律师事务所律师。
上诉人刘余金莲因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初557号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第三十三条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”第三十六条规定：“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”被告不负有保护原告物业资产的职责，且根据上述规定，原告向被告寄出的涉案函件，属于信访事项，对原告合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院的受案范围，对其起诉应予驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告刘余金莲的起诉。
上诉人刘余金莲上诉称：原审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销一审的行政裁定。理由为：上诉人因遭骗子律师李某夫妇的诈骗，以规避当年涉黑追债团伙谭某（已被公安机关捣毁）掠夺其财产为名，将上诉人名下多套物业暂时过户到李某妻子刘某名下，进行所谓的“安全保护”（类似时下电话诈骗中的“安全账户”模式），事后上诉人经到被上诉人处查询，发现骗子夫妇已将上诉人的房产物业一部分拿去金融机构抵押贷款，另一部分则分次转移过户给他人。上诉人查阅相关的原始档案时，发现了明显是属于虚假交易的情形，但被告却没有履行认真复核和严格把关的义务，让骗子得逞而招致上诉人蒙受巨大的经济损失。上诉人多次要求被上诉人中止异常交易，以及将二次交易的详细资料给上诉人查阅均遭拒绝。上诉人的上诉行为只是一种寻求保护、以及请求被上诉人履行其职责的行为，并不属于信访。而造成上诉人蒙受巨大的经济损失，被上诉人有着不可推卸的责任，根本不属于信访行为。被上诉人以有关文件中并无“保护物业资产”职责为由拒绝承担责任。但国家赋予行政部门的职权和义务包括了“保护公民的合法权益”。原审法院将上诉人与被上诉人之间质询、投诉、交涉当作信访，是错误认定事实、不当适用法律作出裁定。综上，请求二审法院依法撤销原审行政裁定，发回重新审理或者依法判决，支持上诉人的合理诉求。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会二审答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。1.原审裁定有关“原告向被告寄出的涉案函件，属于信访事项”（见原审裁定书第8页）。根据原审查明的上诉人向被上诉人寄出函件的内容可以看出，上诉人的行为系向被上诉人投诉，要求予以重视、进行调查。上诉人的行为符合《信访条例》第二条第一款规定的信访范围。《信访条例》第三十四条、三十五条规定了信访的处理方式和程序，明确由行政机关进行处理、复查和复核，没有对信访问题可以进行行政诉讼的任何规定。行政诉讼与信访属于不同的救济渠道，受不同的法律法规约束，《信访条例》明显排除了通过行政诉讼对信访案件进行司法救济的可能性。本案中上诉人对被上诉人提出的要求是“予以重视、派人调查”，本质上是信访，应按《信访条例》规定的程序而不是按《行政诉讼法》的规定进行处理。2.原审裁定有关“原告向被告寄出的涉案函件，属于信访事项，不属于人民法院的受案范围，对其起诉应予驳回”的认定适用法律正确。3.原审裁定有关“被告不负有保护原告物业资产的职责”的认定符合事实和法律规定。“法无授权不可为”是行政机关依法行政的基本原则。行政机关超越职权、滥用职权行使职能，必然造成社会混乱。行政机关应当合法行政，即必须依照现行法律赋予的职能行使权力。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办〔2015〕44号）的规定，被上诉人并无“保护物业资产”这项职责。根据我国《物权法》第十三条的规定，登记机构不得作出超出登记职责范围的其他行为。被上诉人下属广州市房地产交易中心负责房地产登记工作，超出登记范围的事项无权行使。二、上诉人的上诉缺乏事实和法律依据。1.被上诉人不负有保护上诉人物业资产的职责，上诉人主张被上诉人因负有“保护公民合法权益的义务”而具有“保护其物业资产职能”的说法理由不足。上诉人混淆了不同行政主体的角色定位，即使有法律明文规定被上诉人负有“保护公民合法权益”的义务，也不等同于被上诉人负有“保护物业资产”的职能；2.原审查明的事实充分证明上诉人的行为是信访。上诉人原审提供了4份证据，除2016年12月26日寄出的函件及邮寄单外，其余皆为上诉人从被上诉人处打印出来的数据资料，没有其他证据证明上诉人向被上诉人提出过其他请求，上诉人上诉状中所谓的“上诉人多次要求被上诉人中止异常交易，以及将二次交易的详细资料给上诉人查阅均遭拒绝”的说法没有事实依据；3.上诉人的损失是由其自身过错导致，被上诉人依法不承担赔偿责任。根据上诉人自己的表述，无论其事后认识如何变化，在办理涉案房产转移登记的过程中，其作出相关行为是基于当时自己的真实意思表示，即使其主张的损害存在，也是因自己的行为导致，与被上诉人无关。根据我国《国家赔偿法》的规定，上诉人请求被上诉人对其损失承担赔偿责任没有事实和法律依据。综上，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当合法，请求二审法院维持原审裁定、驳回上诉。
经审查查明，2016年12月26日，上诉人刘余金莲向被上诉人广州市国土资源和规划委员会寄出函件，称：“……我边整理材料报案，边向贵单位下属的广州市房地产交易中心反映情况，请求制止其该异常的交易，以保障我的权益不受损害。但交易中心的相关人员不予配合，还声称是我咎由自取的结果，结果令人骗子肆无忌惮地将我的房产大部份分次变更牟利。无奈之下，唯有向你们作为上级主管的行政机关投诉求助，期望贵单位能予以重视，派人调查，挽回我重大的经济损失”。被上诉人收到上述函件。上诉人认为被上诉人未履行保护其物业资产的职责，未对上述函件进行回复，遂诉至原审法院，请求：1.判令被上诉人履行保护原告物业资产的职责；2.被上诉人赔偿上诉人损失人民币三千万元。
另查明，2017年2月21日，被上诉人的下属单位广州市不动产登记中心向上诉人作出穗登记群字〔2017〕1号《告知函》答复：“经核，您在来信中并未提供个人身份证信息以及联系地址，亦未提供涉事房产地址等信息，经我中心工作人员多次致电，但您均未与我们取得联系。……经查，您所反映的事项已于2017年1月13日向广州铁路运输第一法院对我委提起行政诉讼……建议您向法院补充涉案房屋具体地址信息，以便我中心对涉案房产作出相应注记。根据《信访条例》第二十一条第（一）项、《广东省信访条例》第三十六条的规定，鉴于该案件已进入诉讼程序，建议待法院作出判决后，按照判决执行。”上诉人承认收到该《告知函》。
还查明，原审法院的《询问笔录》证实，上诉人于2017年1月18日向原审法院提交诉状，经该院告知后于2017年1月20日补正材料并获准立案。该院于2017年1月18日对上诉人进行询问、释明，要求其明确诉讼请求，建议其变更请求为撤销房产备案登记并分案起诉，上诉人未予同意。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案上诉人刘余金莲向被上诉人广州市国土资源和规划委员会寄出函件反映问题的行为，符合《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定情形，属于信访行为。根据（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见，对信访人不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被上诉人广州市国土资源和规划委员会根据编制文件规定虽然负有不动产统一登记管理监督职责，但上诉人并未举证证实其按照《不动产登记暂行条例》的规定向被上诉人的下属机构广州市不动产登记中心提出相关申请材料，也没有提出涉案房产资料、个人身份信息等基础事实和证据材料以便被上诉人及时正确履行管理监督职责。而且，上诉人经原审法院多次释明，仍坚持起诉请求被上诉人履行保护其物业资产的职责，但根据穗府办〔2015〕44号《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，被上诉人并无“保护物业资产”职责。因此，被上诉人依据《信访条例》第二条第一款的规定对上诉人的来信作为信访处理并予以答复并无不当，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉符合法律、法规和司法解释的规定。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，应予维持。上诉人刘余金莲的上诉于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 邓 军
审判员 谭建军
审判员 陈作斌
二〇一七年九月二十一日
书记员 李梦瑶