云南省大理白族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)云29行终22号
上诉人（原审原告）大理市天发普和砂石料有限责任公司。
住所地:云南省大理市凤仪镇华营普和箐。
法定代表人姚元标，总经理。
委托代理人李勇，云南尚同律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）大理市凤仪镇人民政府。
住所地：大理市凤仪镇兴凤路**号。
法定代表人杨益智，镇长。
委托代理人杨骥专，大理市凤仪镇国土所所长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人杜秀君，云南欣晨光律师事务所大理分所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人大理市天发普和砂石料有限责任公司因与被上诉人大理市凤仪镇人民政府行政处罚一案，不服云南省大理市人民法院(2017)云2901行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并报经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
一审法院认定的案件事实：原告大理市天发普和砂石料有限责任公司成立日期为2010年11月15日，营业执照登记的经营范围为建筑砂石材料开采、销售；作业场所位于大理市凤仪镇普和等。原告依法办理了安全生产许可证、采矿许可证等手续，采矿许可证载明矿山名称为大理市天发普和砂石料有限责任公司凤仪普和石灰岩矿，有效期自2014年9月26日至2016年9月26日。2016年8月28日，因中央电视台焦点访谈节目曝光凤仪镇辖区的相关问题，大理市委、市政府及凤仪镇党委、政府立即在凤仪镇人民政府召开紧急会议，并形成会议纪要。会议纪要的主要内容为:要求市级各部门、凤仪镇、村干部高度重视曝光问题，立即采取措施，认真处置;对凤仪镇龙王庙箐及镇辖区内所有非煤矿山进行拉网式排查;对辖区内所有非煤矿山立即停产整顿，审查砂石厂是否办理合法手续。2016年8月28日，被告大理市凤仪镇人民政府作出并向原告送达《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》。《停产通知》内容为:接上级通知，云浪等矿山、东山矿山于2016年8月28日被中央电视台焦点访谈节目曝光后，经凤仪镇党委、政府研究决定，对凤仪镇辖区所有非煤矿山企业进行全面停产停业整顿。请你单位自2016年8月28日起立即停止一切生产作业，直至调查全面结束，恢复生产另行通知。《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的主要内容为:1、从2016年8月28日起立即停止一切生产作业，直至调查全面结束，恢复生产时间另行通知。2、9月2日前将下列资料报送到凤仪镇安监办:营业执照、《采矿许可证》、《安全生产许可证》、水土保持方案、环评手续、林地征占用手续，其中未办理的审批手续由法人写出书面情况说明并加盖法人和单位印章，所有材料报送一份复印件和原件(原件审核后当场返还)。3、在停产整顿期间，出现下述三种情况的单位，将实行“永久关停”处理:一是不按要求报送资料到镇安监办接受审查的;二是阻碍、不配合相关部门开展关停工作的;三是关停期间私自恢复生产的。原告收到被告的上述两个通知后即停止生产作业。2017年2月22日，原告大理市天发普和砂石料有限责任公司诉至本院。
一审法院认为，根据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》第二十五条的规定，凤仪镇属于洱海径流区，属于洱海流域保护范围。该《条例》第三十六条规定，洱海径流区内禁止下列行为:(十一)擅自采矿、采砂、采石等。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告作业的矿区位于大理市凤仪镇辖区，在洱海流域保护范围内，被告根据法律规定对原告在洱海流域保护区范围内开采砂石的行为作出《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行政行为合法，原告诉请撤销被告作出的该行政行为，不符合法律规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决:驳回原告大理市天发普和砂石料有限责任公司要求撤销被告大理市凤仪镇人民政府作出的《停产通知》及《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告大理市天发普和砂石料有限责任公司负担。
一审宣判后，上诉人大理市天发普和砂石料有限责任公司不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销大理市人民法院作出的(2017)云2901行初9号行政判决，支持上诉人一审的诉讼请求，即请求撤销大理市凤仪镇人民政府2016年8月28日作出的《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》。2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。主要上诉理由：一、一审判决未能正确审查被上诉人行政行为的合法性。1、被上诉人在一审中未能出示有效证据证明作出《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行政行为系“接上级通知”；2、被上诉人在一审中向法庭提交的2016年8月28日大理市凤仪镇人民政府《关于应对8.28焦点访谈
----
公益林怎么姓了“私”专题会议纪要》，欲证明其作出的《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的合法性，但该会议纪要在形式上属被上诉人单方制作，且在行政执行力方面不能取代政府命令或决定。二、一审法院适用法律错误。1、一审证据已表明，上诉人在经营资质、采矿权取得、安全生产、林业环评等方面无任何瑕疵。被上诉人下发《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》没有合法依据。一审判决适用《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条错误，请二审法院依法予以改判。
被上诉人大理市凤仪镇人民政府答辩认为，一审认定事实清楚，适用法律正确。一、被上诉人做出的行政行为合法。2016年8月28日，被上诉人向上诉人送达《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》，是依据洱海保护条例第二十五条、第三十六条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定作出，凤仪镇政府有行政管理职能和执行上级人民政府的指令，协助上级行政部门保护洱海的行政职能，下发通知主体适格；二、被诉的两份通知仅是行政告知行为，不属于行政处罚行为，亦非行政强制行为，不具备强制性和处罚性，是行政强制和行政处罚做出过程中，告知行政相对人整治的步骤和方式，对行政相对人不产生法律后果；三、上诉人没有林业等环评手续，且营业执照即将到期，上诉人将统计结果报送上级机关，上诉人的权利义务只会通过后续的行政行为产生，上诉人针对后续的行政行为可以另行主张权利。被上诉人下发通知是经过上级机关授权，主体适格，程序合法。
二审中，各方当事人未提交新证据。双方当事人对一审人民法院认定的案件事实无异议。
经二审审理查明的案件事实与一审人民法院认定的案件事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”2016年8月28日，大理市凤仪镇人民政府向大理市天发普和砂石料有限责任公司下发了《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》。《停产通知》内容为:接上级通知，云浪等矿山、东山矿山于2016年8月28日被中央电视台焦点访谈节目曝光后，经凤仪镇党委、政府研究决定，对凤仪镇辖区所有非煤矿山企业进行全面停产停业整顿。请你单位自2016年8月28日起立即停止一切生产作业，直至调查全面结束，恢复生产另行通知。《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的第一项：从2016年8月28日起立即停止一切生产作业，直至调查全面结束，恢复生产时间另行通知。大理市凤仪镇人民政府虽是以通知形式下发，但其要求停产的内容已涉及《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，属行政处罚范畴。按以上法律规定，应由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，但在诉讼中，大理市凤仪镇人民政府未提交其下发停产通知的职权依据，即未提交其具有行政处罚主体的法律根据。大理市凤仪镇人民政府虽辩称其所依据为洱海保护条例第二十五条、第三十六条；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，但以上规定均未明确其具有行政处罚之主体资格，故大理市凤仪镇人民政府向大理市天发普和砂石料有限责任公司发出停产通知无法律依据。再者，大理市凤仪镇人民政府关于“两份通知不具备强制性和处罚性，是行政强制和行政处罚做出过程中告知行政相对人整治的步骤和方式，对行政相对人不产生法律后果。”的答辩，与本案事实不符，并有悖于法律规定，本院不予采纳。对于大理市凤仪镇人民政府向大理市天发普和砂石料有限责任公司发出停产通知违法，是否应撤销问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本案大理市凤仪镇人民政府向大理市天发普和砂石料有限责任公司下发《停产通知》及《关于对凤仪辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》无法律依据，依法应予撤销，但凤仪镇系洱海径流区，属于洱海保护范围，大理市凤仪镇人民政府下发停产整顿通知是为了洱海流域内环境资源保护而进行的应急整顿措施，涉及社会公共利益，故依据上述法律规定，对大理市凤仪镇人民政府的行政行为应判决确认违法，但不予撤销。一审判决适用法律错误，本院予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第八条、第十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：
一、撤销云南省大理市人民法院(2017)云2901行初9号行政判决书；
二、确认大理市凤仪镇人民政府2016年8月28日向大理市天发普和砂石料有限责任公司下发《停产通知》、《关于对凤仪镇辖区非煤矿山进行全面停业整顿的通知》的行为违法。
一、二审案件受理费各人民币50元，由大理市凤仪镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 鲍 强
审判员 王梓静
审判员 段蓉晖
二〇一七年九月二十八日
书记员 左 羚