浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第390号
上诉人（原审原告）邵国庆。
委托代理人周宁泽。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局江干区分局。
法定代表人王木刚。
委托代理人洪瀚、胡惠祥。
上诉人邵国庆因与杭州市公安局江干区分局治安行政处罚一案，不服杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年8月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
杭州市公安局江干区分局（简称江干公安分局）于2014年11月12日作出杭江公行罚决字（2014）第2014号行政处罚决定，认定邵国庆2013年以来多次到北京国家重点地区进行非正常上访，于2014年1月20日在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局查获和训诫。2014年11月10日晚上18时许又在北京市中南海周边进行非正常上访活动，其行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予邵国庆警告处罚。
邵国庆于2015年3月27日向人民法院提起诉讼，请求判决确认杭州市公安局江干区分局滥用警权采取强制措施限制邵国庆人身自由和杭江公行罚决字（2014）第2014号警告处罚决定的具体行政行为违法并予以撤销。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2014年11月11日，江干公安分局彭埠派出所根据报案受理邵国庆赴北京中南海地区非正常上访一案，并于2014年11月11日14时30分将邵国庆口头传唤至派出所进行调查。期间，经杭州市公安局江干区分局彭埠派出所负责人批准，对邵国庆的询问查证时间延长至24小时。2014年11月12日14时，邵国庆离开派出所。2014年11月12日，在向邵国庆告知了拟作出行政处罚的情况并听取其陈述与申辩后，江干公安分局作出杭江公行罚决字（2014）第2014号行政处罚决定，决定给予邵国庆警告处罚，决定书于同日送达邵国庆。邵国庆不服，于2015年1月12日向杭州市江干区人民政府申请行政复议。杭州市江干区人民政府于2015年3月4日作出江政复（2015）5号行政复议决定，维持原行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条��二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。对于因到北京敏感地区非正常上访而引发的治安案件，江干公安分局以减轻北京地区执法压力以及更好地制止违法行为的再次发生等为由认为由其管辖更为合适的意见，应予认可。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京市中南海周边不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，北京市公安局数次对邵国庆进行过训诫。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。据此，训诫并非单纯的告知行为，而是有关国家机关针对违反法律规定的行为人所进行的批评教育，即训诫的前提是被训诫人存在违反相关法律规定的行为。因此，邵国庆提出的“训诫书是对没有违反法律的行为人给予的教育措施，其主要目的就是告知”等意见不能成立，不予支持。江干公安分局认定邵国庆到北京中南海周边非正常上访具有事实依据。该局根据报案于2014年11月11日受案，在传唤并进行相关询问的基础上，于2014年11月12日作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，且与前述认定的事实相比，行政处罚的量罚幅度也并无明显不当。邵国庆提出的撤销被诉行政处罚决定等请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邵国庆的诉讼请求。案件受理费50元，由邵国庆负担。
邵国庆不服原审判决提起上诉称，信访是法律赋予民众的权利，被上诉人对上访者进行行政处罚，公然违反法律规定，侵犯了上访人员的信访权利。非正常上访与扰乱公共场所秩序是两个不同的概念，上访不必然导致扰乱公共场所秩序，上访人在上访时没有采取过激行为，北京公安机关的训诫书也没有认定上诉人上访时采取了过激行为，或者扰乱了中南海的办公秩序，故被上诉人用训诫书作为证据对上诉人作出行政处罚，属于滥用职权。为此，请求撤销杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第32号行政判决；改判支持上诉人原审中的诉讼请求。
���上诉人杭州市公安局江干区分局答辩称，一、本案事实清楚、证据确凿。2014年11月11日12时许，江干区彭埠镇政府工作人员向我局彭埠派出所报案，反映普福社区居民邵国庆2014年11月10日去北京市中南海周边非正常上访。彭埠派出所依法受理案件后，于2014年11月11日13时30分许，在杭州火车站将上诉人口头传唤至彭埠派出所调查。经查，2014年11月10日，上诉人在北京市中南海周边进行非正常上访活动，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。邵国庆自2013年以来，多次到北京中南海、天安门周边进行非正常上访活动，并被北京警方查获和训诫。上诉人多次到北京非正常上访，且不听劝阻，其行为已构成扰乱公共场所秩序。证明以上事实的证据有上诉人的陈述与申辩；华凯飚的陈述；杭州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组交办��两份、接谈移交手续表、劝返接回通知单、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书二份、工作说明、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书一份、查获经过等。以上证据已形成完整证据锁链。本案事实清楚、证据确凿。邵国庆自2013年起，多次到北京中南海、天安门周边进行非正常上访，并被北京警方训诫，仍不听劝阻，继续到北京敏感地区非正常上访，其行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，属于扰乱公共场所秩序。我局对邵国庆违法行为的定性准确无误。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。我局作为上诉人居住地公安机关，拥有管辖权。故上诉人涉嫌在北京实��违法行为，我局受案后对其进行口头传唤符合法律规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条的规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。上诉人因涉嫌扰乱公共场所秩序被传唤调查，可能适用行政拘留处罚，经派出所值班所领导审批，对其询问查证时间延长至二十四小时，后我局在对其传唤后二十四小时内作出行政处罚，符合法律规定。二、本案程序合法、量罚适当。我局彭埠派出所在本案的办理过程中，严格遵循法律法规及相关办案程序，规范执法，程序合法有效。2014年11月12日，我局在查清案件事实后根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款第（二）项之规定依法对上诉人作出行���警告的处罚，在处罚前依法履行了告知义务，上诉人无正当理由拒绝在告知笔录上签字，作出处罚决定后，我局将处罚决定书送达上诉人。综上所述，本案事实清楚、程序合法、适用法律正确，量罚适当，请求维持原审判决。
二审中，上诉人提交了北京市公安局西城分局府右街派出所《关于邵国庆申请信息公开的答复》，欲证明北京市公安机关认为邵国庆2014年11月10日在北京的行为不属于违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为；北京市公安机关并没有将邵国庆移送给当地的公安机关处理的事实，本院认为，上述材料与本案没有关联，故予以排除。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据本案的具体情况，上诉人行为发生地的北京市公安机关在认定上诉人的相关行为并进行训诫后，即作出将上诉人送马家楼（信访接济场所）的处理，该行为显然表明北京市公安机关将不会对上诉人的案涉行为行使管辖权，在上诉人的案涉行为又不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的情况下，被上诉人杭州市公安局江干区分局作为上诉人居住地的公安机关，对上诉人的案涉行为行使管辖权，并无不当。
关于被诉行政行为认定事实的证据，北京市公安局西城分局府右街派出所2014年11月11日出具的《工作说明》载明，该所民警于2014年11月10日18时许在中南海周边执勤时，发现上访人员邵国庆声称要去中南海上访，结合北京市公安局西城分局府右街派出所2014年11月10日对上诉人的训诫书，被诉行政处罚行为认定上诉人实施了到北京中南海周边非法上访的行为，证据充分。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于中南海的特殊性，上诉人在中南海周边欲反映其所涉纠纷的行为，应当认定为扰乱公共场所秩序的行为。据此，江干公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出警告的行政处罚，适用法律正确。
综上，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、第八十二条第一款、第八十三条、第九十四条、第九十六条、第九十七条、第九十九条第一款的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人邵国庆负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦方
审 判 员 李洵
代理审判员 何淼
二〇一五年十月十四日
书 记 员 金玲