广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行初309号
原告：茂名市仕进建业有限公司。住所地：广东省茂名市电白县爵山进港大道。
法定代表人：杨仕进，执行董事兼经理。
委托代理人：杨子权，山东柏瑞律师事务所律师。
被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：杨扬、黄允鑫，该府工作人员。
原告茂名市仕进建业有限公司诉被告广东省人民政府驳回行政复议申请决定一案，于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月29日开庭审理了本案。原告的委托代理人杨子权，被告的委托代理人杨扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告茂名市仕进建业有限公司诉称：一、广东省茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）的征地行为侵犯了原告的合同权利与财产权利。2003年10月28日，原告与电白县爵山镇（原爵山镇现已合并为电城镇）下海村民委员会签订关于“东角岭”（又名东阁岭）的《石场承包合同书》，承包期限从2003年10月28日起至2018年12月30日止，原告在承包期内全面履行了合同约定的义务。原告未按照合同上的用途进行使用��进行开垦改良并种植青苗。茂名市政府的征地行为致使原告签订的合同无法继续履行，导致原告无法继续使用所承包的土地，土地上所栽种的青苗被非法铲除。二、茂名市政府仅在发布《征地预公告》而未经依法批准的情况下，便直接实施征收《征地预公告》范围内整个“东阁岭”及其附属岭土地的行为，属于“未批先征”的违法征地行为。同时，茂名市政府在复议过程中提交的征地批复、征收土地方案公告、补偿安置方案公告等证据系在原告所诉的“未批先征”违法征地行为之后形成，不能作为茂名市政府征地行为合法性的依据。另外，茂名市政府以其他项目的批复及材料来证明本案所诉违法征地行为明显是欲盖弥彰。三、被诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。被诉《驳回行政复议申请决定书》中关于2015年3月19日申请行��复议时实施征地行为尚未存在的认定，完全与事实不符。被告以原告提起行政复议之时复议的事项还未存在为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，明显不当，严重损害原告的诉讼权利。综上，请求法院依法：1.撤销被告作出的粤府行复〔2015〕125-2号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告依法重新作出行政复议决定或直接确认茂名市政府及其派出机构广东茂名滨海新区管委会未依经依法批准就实施征地《茂名博贺新港区基础设施项目用地征收预公告》范围内整个“东阁岭”及其附属岭土地的行为违法；3.由被告负担本案诉讼费用。
被告广东省人民政府答辩称：一、被告作出被诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。根据（2016）粤71行终1280号《行政判决书》，被告对原告不服“茂名市人民政府及其派出机构广东茂名滨海新区管理委员会实施的征收‘东阁岭’及其附属岭土地的行为”（以下简称实施征地行为）进行了重新审查。经审查，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，茂名市政府的实施征地行为应当是发生在批准征地后，即2016年6月6日经被告批准的粤国土资（建）字〔2016〕287号《广东省国土资源厅关于茂名港博贺新港区东区华工码头附属设施建设项目用地的批复》（以下简称用地批复）第三点第（十四）项的规定，据此发布征地预公告是在征地依法报批前履行的保障被征地农民知情权的一项措施，并不代表实施征地的行为的作出。原告认为，签订《征地协议书》、发放补偿款、发布征地预公告以及媒体的相关报道即表明实施征地行为的作出，缺乏法律及实施依据，且原告认为茂名市政府的实施征地行为侵犯其合法权益，但却未能提供相关证据材料证明该行为对其合法权益造成实质损害。原告就实施征地行为于2015年3月19日提出行政复议申请，而此时，用地批复尚未作出，实施征地行为亦未开始，故原告提出本案行政复议的事项还未存在，该复议申请不符合法律规定的受理条件。另原告已就相关征地补偿事项提起过行政诉讼，其中（2015）粤高法行终字第605号已作出终审判决，认定原告主体不适格。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回原告的行政复议审并无不当。二、被告作出被诉《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。被告于2016年12月29日收到（2016）粤行终1280号《行政判决书》，于2017年2月20日向原告邮寄送达《延长行政复议审查期限通知书》，经审理并召开调查听证会后，于2017年3月22日作出被诉驳回决定，并于3月24日邮寄送达给原告。被告上述行为符合《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求并由其负担本案全部诉讼费用。
经审理查明：2013年10月28日，茂名市滨海新区管理委员会发布茂滨海公〔2013〕3号《茂名博贺新港区基础设施建设项目用地征收预公告》，载明：“为推动茂名博贺新港区的基础建设需要，拟依法征收电城镇下海、岭脚、北山村委会范围内的部分集体土地，作为项目建设用地……拟征收集体土地总面积约130公顷，具体征地范围和面积以征地红线图为准。”2016年6月6日，经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅作出用地批复，载明：“经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案、征收土地方案和供地方案。同意你市将电城镇北山村、北中、北上、北下经济合作社，北山村塘头南、塘头北经济合作社，北山经济联合社、下海经济联合社，岭脚村上岭脚、下岭脚经济合作社，岭脚经济联合作社，下海村深泉村经济合作社属下的集体农用地47.3864公顷（耕地4.1787公顷、林地42.9567公顷、其他农用地0.251公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.4546公顷、未利用地9.4786公顷，以上合计57.3196公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后由当地人民政府依照有关规定，以出让方式提供作为茂名港博贺新港区东区化工码头附属设施建设项目用地。供地时应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地……三、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征��公告，限期办理征地补偿登记……。”2016年7月8日，茂名市人民政府根据用地批复发布茂府通〔2016〕21号《征收土地方案公告》。
原告于2015年3月18日向被告申请复议，并于2015年4月3日提交《补正行政复议申请书》，请求确认茂名市人民政府批准、由滨海新区管委会实施的征地行为的实施批准征地行政行为违法。2015年4月7日，被告收到该申请，并于次日作出粤府行复〔2015〕125号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该行政处理决定，向广州市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2015）穗中法行初字第193号行政判决，判决撤销上述《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告重新作出处理。被告不服，向广东省高级人民法院提起上诉，该院于2016年12月5日作出（2016）粤行终1280号行政判决，判决驳回上诉维持原判。
2016年12月29日，被告收到（2016）粤行终1280号《行政判决书》。2017年2月17日，被告作出粤府行复〔2015〕125-2号《延长行政复议审查期限通知书》，于2017年2月20日分别向原告和茂名市人民政府邮寄送达。在行政复议调查中，原告于2017年3月10日明确求其复议请求为：确认被申请人茂名市政府及其派出机构滨海新区管委会实施征收茂滨海公〔2013〕3号征地预公告范围内整个东阁岭及其附属岭土地的行为违法。原告并提交了其与电白县爵山镇下海村委会、爵山镇人民政府于2003年10月28日签订的《石场承包合同书》载明的承包项目及范围为：“将属于下海村委会辖区的“东角岭海仔”（又名“东阁岭”）临海边的石场承包给原告开采经营，承包期限至2018年12月30日为止，并约定承包范围以原石场为基础秩序渐进开采至承包时间止。该石场的四至范围是：东北至东南面为大海，南至西南面以与岭脚村委��土地为界，西至西北面以原石场为基础秩序渐进开采至承包时间止。”原告提交的茂名市滨海新区征地拆迁工作办公室与电白县电城镇下海村委会2013年9月5日签订的《征地协议书》显示：“征收下海村委会位于东阁岭土地，四至：东至海仔出海路，南至大海边，西至岭脚村委会土地交界，北至通讯发射塔沿岭脊为界；征收地类为“园地”，丈量核定面积为319800平方米，折479.7亩，征地补偿费（包括土地补偿费、安置补助费）金额共人民币25249009.50元，青苗补偿费金额共人民币959400元。”原告提交的电子转账凭证显示，2013年9月17日，上述征地补偿款26208409.50元已支付给电白县电城镇下海村民委员会。
经审理并召开调查听证会后，被告于2017年3月22日作出粤府行复〔2015〕125-2号《驳回行政复议申请决定书》，认为：原告就茂名市政府实施征地行为于2015年3月19日���出行政复议申请，而此时用地批复尚未作出，实施征地行为亦未开始，因此原告提出本案行政复议的事项还未存在，故该复议申请不符合法律规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，依法驳回了原告提出的行政复议申请。并于2017年3月24日将上述决定书邮寄送达给原告。原告收到上述决定书，向本院提起诉讼，请求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，2015年1月8日，原告向被告申请行政复议，请求被告决定茂名市政府向原告支付土地补偿、安置补助费25249009.50元以及青苗补偿费959400元。被告作出粤府行复〔2015〕26号《驳回行政复议申请决定书》，载明：“本府认为：一、……土地补偿费及安置补助费的支付对象是集体土地的所有权人及失地农民，申请人既不是集体土地的所有权人，也不是失地农民，其要求获得土地补偿费、安置补助费的复议请求缺乏事实根据及法律依据，本府不予支持。二、……在所有征地补偿费包括青苗补偿费已支付完毕的情况下，基于合同的相对性，申请人关于获得青苗补偿的请求应当向电城镇下海村委会提出。申请人与涉案实施征地的行政行为没有法律上的利害关系。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，依法驳回申请人提出的行政复议申请。……。”原告对上述行政复议决定不服，向广州市中级人民法院提起行政诉讼。广州市中级人民法院经审理作出（2015）穗中法行初字第108号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。该一审判决书载明：“原告在本次向被告申请复议的请求中，所主张的土地补偿费、安置补助费项目，其支付的对象为相应的农村集体土地所有权人及被征地农民，原告并非直接主张上述费用的适格主体；而原告复议请求中主张的青苗补偿费项目，依照原告提供的《石场承包合同书》，该承包合同目的并非用于农业生产，原告在复议程序中也无提供其青苗损失的凭证，其以物权法规定的用益物权人的身份主张上述权利缺乏事实与法律依据，因此被告作出驳回其行政复议申请的决定并无不当。”原告不服该一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉。该院经过审理，于2016年12月5日作出（2015）粤高法行终字第605号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该二审判决书载明：“上诉人提交的证据材料《石场承包合同书》和《征地协议书》中的所涉地块，两者的地类不同，四至范围的描述亦不尽相同，石场承包合同中亦无列明承包面积，因此，上诉人在复议申请中提交的证据材料不能��确证明征地协议所涉及的479.7亩园地与上诉人承包的石场之间的关系。此外，上诉人要求按照征地协议中丈量核定的青苗补偿费959400元向其支付，但只是口头陈述涉案地块是由其开垦栽培青苗，但并未能明确说明其栽种青苗的种类、数量，亦未提交有关购买青苗的凭证等证据材料，因此，原审判决认定上诉人以物权法规定的用益物权人的身份主张青苗补偿费项目缺乏事实与法律依据，并无不妥。而对于上诉人主张的土地补偿费、安置补助费项目，被诉的《驳回行政复议申请决定书》和原审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，认为支付对象应为相应的农村集体土地所有权人及被征地农民，上诉人并非直接主张上述费用的适格主体，亦无不妥。”
又查明，原告在庭审中陈述其签订涉案《石场承包合同后》，因未能成功申办采石许可证，故并未实际经营采石，而是改为在承包石场范围土地上种植沉香苗。
上述事实，有原、被告提交的《行政复议申请书》、〔2015〕125号《不予受理行政复议申请决定书》、（2016）粤行终1280号《行政判决书》及送达记录，行政复议程序性文书、粤府行复〔2015〕125-2号《驳回行政复议申请决定书》及送达记录，〔2015〕26号《驳回行政复议申请决定书》、（2015）粤高法行终字第605号《行政判决书》，以及《石场承包合同书》《征地预公告》《征地协议书》《电子转账凭证》等证据证实，原、被告亦陈述在案。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉��应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中原告主张茂名市政府及其派出机构滨海新区管委会未经依法批准违法实施征地，包括发布征地预公告、签订补偿协议书并支付土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿款，平整开发土地，该违法行政行为致使原告签订的《石场承包合同》无法继续履行，以及原告在上述承包地种植的青苗被违法铲除且得不到任何补偿，损害了原告的合法权益，故原告与该被诉行政行为存在利害关系。而根据原告在诉讼中自认因其未能申办到采石许可证，其并未开始采石经营，故原告主张被诉征地实施行为导致其《石场承包合同》无法继续履行，与事实不符。原告主张其在上述承包石场土地范围种植青苗，被诉实施征地行为导致其种植的青苗被铲除，导致其合法权益受损。但依照原告提供的《石场承包合同书》，该承包合同目的并非用于农业生产，原告在复议和诉讼程序中也无提供有效证据证明其所主张的青苗损失，故其该主张亦不能成立，本院不予采纳。
综上，原告未能提供有效证据证实其与本案被诉征地实施行为存在利害关系，故其对被诉征地实施行为不具有申请复议和提起诉讼的主体资格。被告依法审查后决定驳回原告的行政复议申请，对原告的合法权益亦不产生实际影响。本案原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉��法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项及第二款的规定，裁定如下：
驳回原告茂名市仕进建业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 邓 军
审 判 员 余树林
二〇一七年十月九日
此件与原本核对无异
法官助理 马 淼
书 记 员 马可茗