陕西省城固县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0722行初2号
公益诉讼人城固县人民检察院。住所地：城固县民主街。
法定代表人张某甲，该院检察长。
公益诉讼机关出庭人余某某、吴某甲，该院检察员。
被告城固县林业局。住所地：城固县西环一路北段。
法定代表人陈某某，局长。
被告出庭负责人周某甲，系该局副局长。
委托代理人吴某乙，该局林政股股长。
委托代理人刘超，陕西时代潮律师事务所律师。
公益诉讼人城固县人民检察院因认为被告城固县林业局不履行林业行政管理职责一案，于2017年1月3日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月3日立案后，于2017年1月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人城固县人民检察院检察员余某某、吴某甲，被告城固县林业局副局长周某甲、委托代理人吴某乙、刘超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人城固县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称：城固县人民检察院在履行法律监督职责过程中发现，2015年10月，城固县天明镇元秀邱村村民付某某以一万元的价款购得城固县三合镇铁路村村民张某乙位于牛角沟自留坡和承包坡的栎类树木采伐权。之后，付某某申请办理了采伐许可证，批准采伐树种为栎树，面积1.5467公顷，蓄积10.0立方米，采伐期限2015年12月9日至29日。2015年12月中旬至2016年3月初，付某某及其受雇人员在张某乙的自留坡进行采伐。经城固县森林公安局现场勘验，并经城固县林业局鉴定，付某某实际采伐面积约15亩，采伐株数1214株，测算认定林木蓄积51.134立方米，滥伐林木蓄积41.134立方米。被采伐的1214株树木，其中栎类1209株、松树5株，伐根直径6
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40公分不等。付某某违法滥伐林木行为，致使森林资源和生态环境被破坏。城固县林业局作为林业行政主管部门，不依法履行监管职责，付某某的违法行为仍未得到纠正，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。检察机关认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条、第三十九条之规定，城固县林业局作为城固县林业行政主管部门，对辖区内的森林资源的保护、利用、更新，有管理和监督职责。但其不依法履行监管职责，致使付某某超出采伐标准滥发林木。经过诉前程序，城固县林业局仍然不依法履行监管职责，该处林地的树木被滥伐后，其环境和生态功能难以在数年内恢复到原有状态，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促城固县林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特向法院提起行政公益诉讼，请求人民法院判决：1、确认城固县林业局对付某某违法开采林木不依法履行森林资源监管职责的行为违法；2、判令城固县林业局依法履行森林资源监管职责，对付某某违法开采林木的行为进行处理，确保被破坏的森林资源依法得到修复，并监督执行到位。
公益诉讼人向本院提交的证据、依据：
第一组证据（共四份）：
1、全国人大公益诉讼试点工作的决定；
2、最高检公益诉讼试点工作实施办法；
3、陕西省试点工作实施方案；
4、省检察院同意起诉批复。
目的：证明公益诉讼方主体资格合法。
第二组证据（共四份）：
1、《中华人民共和国森林法》相关条款；
2、“森林法实施条例”相关条文；
3、城编发（2016）26号文件（林业局机构编制规定）；
4、城发办（2015）124号文件林业局编制、职责规定。
目的：证明城固县林业局对其辖区内滥砍滥伐林木负有监督管理职责。
第三组证据（共十五份）：
1、张某乙林权证；2、林木采伐许可证；3、公安询问张某乙笔录；4、公安机关询问付某某笔录；5、公安机关询问王某某笔录；6、公安机关询问饶某某笔录；7、公安机关询问苏某某笔录；8、公安机关询问吴某丙笔录；9、公安机关询问周某乙笔录；10、材积认定书；11、公安机关拍摄现场照片。12、城固法院（2016）陕0722刑初77号刑事判决书；13、城固检察院于2016年6月30日调查张某乙笔录；15、检察院拍摄现场照片。
目的：证明付某某滥砍滥伐林木被追究刑事责任后，城固县林业局未对其进行政处罚，砍伐后的山坡未补种树木。
第四组证据（三份）
1、城检行公立（2016）03号立案决定书；2、城检行公建（2016）02号检察建议书；3、送达检察文书回证。
证明检察院履行诉前程序，督促被告履行法定职责的相关情况。
第五组证据（五份）
1、林业局关于检察建议办理情况的复函；2、检察院询问张某乙笔录；3、检察院询问张某丙笔录；4、林业局补种树木计划；5、林业局补植树木情况报告。
证明该处树木被滥砍滥伐后，其生态环境很难在短时间内恢复原有状态。被告虽然补种了树木，但是在未对付某某做出行政处罚前提下实施，不符合程序规范，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告城固县林业局辩称：一、城固县天明镇元秀邱村村民付某某超出采伐许可证审批的数量滥砍滥伐林木行为已经构成滥伐林木罪并由城固县人民法院（2016）陕0722刑初77号刑事判决书判处有期徒刑一年，并处罚金2000元。根据法律规定，其犯罪行为已经得正确处理，不存在被告不履行监管职责的问题。公益诉讼人起诉明显违反法律规定，明显违反法发家致富程序；二、被告所办城林非商采字第（2015）854号林木采伐许可证是张某乙而非付某某，系合法行政行为。付某某私自购买张某乙采伐证滥砍滥伐林木51.134平方米，已由人民法院判刑。根据上级文件监管第一责任人已经落实到各村、镇，被告工作重点是指导服务，被告已经履行了监管职责，公益诉讼人诉称未履行监管职责于事实于法律不符；三、根据有关陕南栎类树木生长特点及资源科技学技术资料，栎类树木无性繁殖萌生能力强，萌芽能力强，不耐移植现采伐芽条长势良好，2-3年可恢复到32-73%，且被告在接到公益诉讼人建议后回复在今冬明春补造，公益诉讼人以被告未对付某某做出处理、滥伐林木难以恢复、国家和社会利益处于被侵害状态的诉称不符合栎类林木生长规律；四、公益诉讼人行政公益诉讼起诉书所适用的《中华人民共和国森林法》与《中华人民共和国刑法》虽同系上位法，但根据有关法律规定，追究付某某刑事责任的《刑法》是专门法和特别法，根据《刑法》已经追究刑事责任和“一事不二理”原则，其适用法律不当。
被告城固县林业局向本院提交的证据、依据：
第一组证据（共两份）：
1、城固县林业局组织资格证明；2、城固县林业局法定代表人身份证明。
证明：被告行政、诉讼主体资格合法。
第二组证据（共三份）：
1、2015年12月9日城林非商采字第（2015）854号林木采伐许可证；2、张某乙林木采伐申请书；3、城固县集体非商品林木采伐调查设计审批表。
证明城固县林业局依法审批张某乙申请，对张某乙采伐林木履行了监管职责。
第三组证据一份，城固县人民法院（2016）陕0722刑初77号刑事判决书，证明付某某滥砍滥伐构成犯罪被判刑，且被处罚金2000元。
第四组证据（共九份）
1、城林字（2006）33号《关于加强森林资源保护工作报告》、2、汉林发（2014）138号《汉中市林业局转发进一步改革和完善采伐管理意见的通知》；3、城林发（2014）051号《关于加强冬春森林资源管理的通知》；4、城林发（2015）61号《关于加强冬春森林资源保护督查管理暨森林防火工作队的通知》；5、城政办发（2006）2号《关于进一步加强森林资源管理工作的通知》；6、城政办发（2016）112号《关于建立保护发展森林资源目标责任书》；7、城固县政府2015年度保护和发展森林资源目标责任书；8、国家林业局《关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》；9、城固县林业局与城固县公安局森林分局行政执业授权委托书。
证明：森林资源职责已分解到镇、村各级机构，第一责任人为各镇长。
第五组证据（共五份）
1、《四川林业科技材料复印件》、2、《园林树木学》、3、《秦巴山区陕南栎类生长特点及资源及现状》、4、国家林业局《森林采伐作业规程》、5、付某某采伐栎类树木芽条恢复良好的现场照片。
证明本案所属标的物属栎类林，栎类树木无性繁殖能力强，萌力强，自行恢复力强，被采伐后芽条长势良好，不存在国家和社会公共利益处于被侵害状态。
第六组证据（共两份）
1、城固县林业局城林函（2016）12号回复、2、城固县天明镇元秀邱村村委会、天明镇人民政府证明。
证明付某某正在服刑，无法实施补种行为。
第七组证据一份，《中华人民共和国行政处罚法》，证明一事不二理。
经庭前证据交换，公益诉讼人及被告对对方提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对对方证据的证明目的有异议。公益诉讼人认为其所提交的证据足以证明被告不依法履行法定监管职责的行为违法；被告认为其证据已经证明自己履行了法定职责，不存在违法。
本院对上述证据认定如下：本院认为，公益诉讼人提交的证据、依据真实有效，收集合法，与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据，本院予以确认。被告提交的证据的真实性、合法性，本院予以确认，但不能证明其依法履行了法定职责，对证据的证明目的本院不予采信。
经审理查明，2015年10月，城固县天明镇元秀邱村村民付某某从城固县三合镇铁路村张某乙处以1万元购得其自留坡及承包坡栎类树木采伐权。双方口头约定，张某乙提供林权证，付某某以张某乙名义办理采伐证。采伐证批准采伐树木为栎树，面积1.5467公顷，蓄积10立方米，采伐期限为2015年12月9日至29日。树木采伐后，经城固县森林公安局现场勘验，并经城固县林业局鉴定，付某某实际砍伐面积约15亩，采伐株数为1214株，测算认定林木蓄积51.134立方米。付某某滥伐林木的行为构成犯罪，被城固县人民法院判处有期徒刑一年，并处罚金2000元，但被告城固县林业局未对付某某的行为做行政处理。2016年7月15日，公益诉讼人向被告城固县林业局发出城检行公建（2016）2号检察建议书，建议林业局“请积极履行职责，加大森林监管力度，确保森林资源及国家、社会公共利益不受侵害”。被告城固县林局于2016年7月27日书面对该建议书作了回复：“经调查了解付某某正在服刑，妻子常年多病，家庭困难，无能力对滥砍滥伐的林木补造”。公益诉讼人起诉后，被告于2017年3月23日，对森林资源监管落实情况和栽种树木情况，书面回复公益诉讼人。2017年1月3日，公益诉讼人城固县人民检察院以被告城固县林业局，在付某某被判刑后未做行政处理，未履行森林资源监督管理职责为由，提起行政公益诉讼。
本院认为，生态环境是人类赖以生存的基础，全社会均有保护环境的义务和职责。2015年全国人大常委会授权最高人民检察院，在部分地区开展公益诉讼试点工作，为公益诉讼提供了法律依据。该试点工作从2015年7月1日至2017年7月1日，陕西省作为该试点工作成员之一，必须认真贯彻落实全国人大常委会的决定。城固县人民检察院依照该决定履行职责，法出有据，具有公益诉讼人主体资格。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新、实行管理和监督，城固县林业局负有该项法定职责，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国森林法》第三十九条第二款之规定，滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。被告虽然组织人力、物力在异地补种了树木，但一直未对滥伐林木行为实施人付某某作出行政处理，故公益诉讼人的该项诉请本院予以支持。对被告的四点答辩意见，虽然有相关证据支持，，但因其抗辩主张与公益诉讼人的诉请及相关法律规定不一致，本院对其证明目的不予支持。其一，付某某滥砍滥伐被刑处后，公益诉讼人要求被告履行的是行政监督管理职责，即对付某某滥伐林木行为依照森林法三十九规定作出行政处理，而被告认为付某某已被刑处，按“一事不二理”原则，不需要再对付某某作出行政处理。人民法院追究付某某的刑事责任，适用的是《中华人民共和国刑法》，而要求对实施滥伐林木人作出责令补种滥伐株数五倍的树木、滥伐林木价值二倍以上五倍以下罚款的处理，适用的是《中华人民共和国森林法》。后者实施的主体是林业行政主管部门，没有任何法律规定进行刑事追究后，可以免除林业行政主管部门的监督管理责任；其二，虽然栎类树木具有无性繁殖萌芽力强的特点，但公益诉讼人起诉要求落实的是《中华人民共和国森林法》第三十九条的规定，不是解决栎类树木砍伐后是否需要人工补植的问题；其三，被告城固县林业局于2017年3月下旬代付某某补植了树木，请求法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。在本案中解决的是被告是否履行森林资源行政管理职责的问题，而非公益诉讼人起诉后，被告是否代为补植树木的问题。《中华人民共和国森林法》第三十九条规定，代为补植的前提是林业行政主管部门先做出责令滥伐林木行为人补种树木并处以罚款的决定，行为人拒绝补种或补种不合格，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法行为人支付。被告城固县林业局未做处理决定而代违法行为人补种树木，是本末倒置，是对犯罪行为的纵容，不能将补种树木行为，做为请求驳回公益诉讼人起诉的理由。综上，公益诉讼人诉被告城固县林业局对付某某违法滥伐林木不依法履行森林资源监管职责行为违法的诉请理由成立，被告应对违法行为人付某某做出行政处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告城固县林业局对付某某违法滥伐林木不依法履行森林资源监管职责的行为违法；
二、责令被告城固县林业局依法履行毁林地生态修复工作的监督、管理职责。
案件受理费50元，由被告城固县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市人民法院。
审 判 员 丁新华
人民陪审员 罗金凤
代理审判员 李 茹
二〇一七年六月二十日
书 记 员 宋 茜