四川省眉山市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)川14行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）眉山建设中等职业技术学校。原住所地：四川省眉山市新区市委党校内。
法定代表人付永平，男，校长。
委托代理人李维斌，男，汉族，1969年5月9日出生，系该校工作人员（一般授权）。
委托代理人都燕果，北京盈科（成都）律师事务所律师（一般授权）。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）眉山市教育体育局。住所地：眉山市东坡区江乡路***号。
法定代表人廖仁军，男，局长。
委托代理人姜子伟，男，该局工作人员（一般授权）。
委托代理人王新年，四川新念律师事务所律师（一般授权）。
再审申请人眉山建设中等职业技术学校（以下简称建设学校）因与被申请人眉山市教育体育局（以下简称市教育局）教育行政赔偿一案，本院于2014年10月23日作出（2014）眉行终字第22号行政赔偿判决，判决已经发生法律效力。再审申请人建设学校不服，向四川省高级人民法院申请再审，四川省高级人民法院于2016年9月21日作出（2016）川行申160号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。再审申请人建设学校的法定代表人付永平、诉讼代理人李维斌、都燕果，被申请人市教育局的法定代表人廖仁军、诉讼代理人姜子伟、王新年到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
眉山市东坡区人民法院一审查明：建设学校系民办中等职业教育学校，1998年筹办，2006年由市教育局批复正式设立。2013年3月22日，建设学校内发生一起学生斗殴事件，导致两名学生死亡、多人受伤（即“3.22”事件）。“3.22”事件发生时，建设学校系租赁眉山市委党校场地进行办学。“3.22”事件发生后，引发社会公众聚集围观和广泛关注，相关部门立即进行调查善后。眉山市东坡区教育局对建设学校“3.22”事件及教育教学管理状况进行了调查，形成调查报告，认为该校管理力量、师资力量薄弱，有违规办学行为，因管理混乱发生学生斗殴恶性事件，造成恶劣社会影响，且该校租赁的办学场地将于2013年12月31日期满，租赁方已通知该校期满不再续租，该校尚未落实期满后的办学场地，向市教育局建议根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条的规定，停止该校招生。市教育局经研究决定，于2013年3月28日作出眉教发〔2013〕2号《关于停止眉山建设中等职业技术学校招生的决定》（以下简称《停止招生决定》），并在《眉山日报》上进行了公告。建设学校不服，在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，请求判令确认被告作出《停止招生决定》的行政行为违法，请求判令被告赔偿因其违法行政给原告造成的各项经济损失1000万元，包括：1、被告违法行政造成原告2012春、2012秋、2013春三个年级学生全部流失的损失1213200元；2、被告违法行政造成原告无法继续招生办学，原告与教职工解除劳动关系，并向教职工支付的补偿金316629元；3、原告向中共眉山市委党校支付的2013年1月-2013年7月10日租金（管理费）19万元；4、原告向教职工支付的2013年3月-6月的工资报酬227466元；5、因被告违法行政造成原告无法继续招生办学，致使原告固定资产（各种教育教学设备设施）损失345604元；6、东坡区苏祠街道办事处为原告垫付赔偿死者家属的费用27万元；7、原告继续招生办学6年，应取得的收益3920088元；8、原告应有的品牌价值360万元。
一审另查明，2013年6月，建设学校学生陆续提出退学申请离校。2013年6月底，建设学校与其聘用的教师解除了劳动合同并支付了经济赔偿金。2013年7月，建设学校将学校各种财产物资整体出售给四川顺和物资回收有限公司。2013年9月，建设学校与眉山市委党校进行了经费结算，建设学校自2013年7月10日起不再租赁眉山市委党校场地。现原告未办学，亦无办学场地。
眉山市教育局作出《停止招生决定》行政行为因违反法定程序已经该院判决确认违法。
一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人要求赔偿，可以在提起行政复议或行政诉讼时一并提起。《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。本案原告在提起确认被告行政行为违法时一并提起行政赔偿，该院依法予以受理。被告作出停止原告招生决定的行政行为因违反法定程序已被该院判决确认违法。依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定，原告有权要求赔偿，并应当对自己提出的赔偿主张提供证据，证明其合法权益受到实际损害，且受到的损害与被告的具体行政行为存在法律上的因果关系。被告在建设学校发生“3.22”事件后，经调查决定停止原告招生，未停止原告办学。原告对已经招收并收取费用的学生有继续教育的义务，办学过程中支付的租金、职工工资、解除合同支付的经济赔偿金及处置学校固定资产与被告的具体行政行为无法律上的因果关系，对原告请求赔偿的第1-5项不予支持。原告作为办学机构，对在校的未成年人有管理的义务，也有保障其不受伤害的义务，“3.22”事件发生，学生在校期间受到伤害，原告自身存在一定过错，其承担赔偿责任与被告停止招生的行政行为无因果关系，对原告第6项赔偿请求不予支持。原告要求被告赔偿继续办学6年取得的收益及学校品牌价值的赔偿请求，不属于行政赔偿范围，于法无据，对原告请求赔偿的第7-8项不予支持。综上，被告作出的停止原告招生的行政行为虽因违反法定程序被确认违法，但未对原告的合法权益造成损害，原告的赔偿请求无法律根据。遂依照《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条之规定，判决：驳回原告眉山建设中等职业技术学校关于要求被告眉山市教育局赔偿损失1000万元的诉讼请求。
建设学校不服一审判决，向本院提起上诉。本院二审对一审法院审理查明的案件事实予以确认。
另查明：市教育局作出的眉教发〔2013〕2号《关于停止眉山建设中等职业技术学校招生的决定》载明：经研究决定，同意停止建设学校招生。从发文之日起，该校学生只能转出不能转入。
2014年6月6日，眉山市东坡区人民法院作出（2014）眉东行初字第8号行政判决认定，在该案中，建设学校在“3.22”事件发生后，被告经调查，认为原告管理混乱，严重影响教育教学，产生恶劣社会影响，遂作出《停止招生决定》，事实清楚，但被告未举证证明其在作出停止招生决定前按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定告知过原告作出决定的事实、理由及依据以及原告有陈述、申辩及要求听证的权利，违反了法定程序，遂依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告眉山市教育局作出的眉教发〔2013〕2号《关于停止眉山建设中等职业技术学校招生的决定》行政行为违法。
二审法院认为，本案争议焦点为：被上诉人市教育局作出的眉教发〔2013〕2号《停止招生决定》行政行为违法，其是否应对上诉人建设学校主张的损失承担行政侵权赔偿责任。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”的规定，行政侵权赔偿责任由五个要件构成，即：1.侵权的主体必须是行政机关及其工作人员；2.侵权行为必须是在行使行政职权中发生的行为；3.致害行为必须是违法的；4.必须存在法定的损害事实，而法定的损害事实是指被损害的利益必须是合法权益；5.违法行使职权的行为与损害事实之间存在法律上的因果关系。该五个构成要件相互联系，密不可分，缺少其中任何一个要件，均不构成行政侵权赔偿责任。本案中，市教育局作出的眉教发〔2013〕2号《停止招生决定》虽被一审法院（2014）眉东行初字第8号行政判决确认违法，但该《停止招生决定》载明：同意停止建设学校招生；从发文之日起，该校学生只能转出不能转入。该决定只是停止建设学校招生，并未停止建设学校办学，其对在校学生仍应尽教学管理义务，违法的《停止招生决定》并不必然会造成在校学生的流失，导致建设学校停止办学，因此，市教育局作出的违法《停止招生决定》与建设学校在校学生的流失不存在法律上的因果关系。
建设学校提出的第一项赔偿请求是在校的三个年级学生全部流失的损失费，而违法的《停止招生决定》与建设学校在校学生的流失不存在法律上的因果关系，故对该项赔偿请求不予支持。关于建设学校提出的第二项赔偿请求“被告违法行政造成原告无法继续招生办学，原告与教职工解除劳动关系，并向教职工支付的补偿金”，因《停止招生决定》公布后，建设学校尚有三个年级的学生，建设学校有义务完成教学管理职责，学校也应有教职员工，建设学校因学生流失与教职员工解除劳动关系支付经济补偿金并非《停止招生决定》所造成，故对该项赔偿请求不予支持。关于建设学校提出的第三项赔偿请求“其向中共眉山市委党校支付的2013年1月-2013年7月10日租金（管理费）19万元”，因租金（管理费）系建设学校与眉山市委党校签订租赁合同后其应当支付的费用，故对该项赔偿请求不予支持。关于建设学校提出的第四项赔偿请求“其向教职工支付的2013年3月-6月的工资报酬227466元”，因在没有停止办学之前，建设学校支付教职员工工资是履行劳动合同的义务，故该项请求于法无据，应不予支持。关于建设学校提出的第五项赔偿请求“因被告违法行政造成原告无法继续招生办学，致使原告固定资产（各种教育教学设备设施）损失345604元”，因建设学校处置固定资产是学校无学生后自行停止办学所致，故对该项赔偿请求不予支持。关于建设学校提出的第六项赔偿请求“东坡区苏祠街道办事处为原告垫付赔偿死者家属的费用27万元”，因该项损失系建设学校因“3.22”事件（导致两名学生死亡）由其承担的民事责任而支付，故对该项赔偿请求不予支持。综上，市教育局作出的《停止招生决定》与建设学校所主张的第一项至六项赔偿请求均无法律上的因果关系，故一审判决不予支持其赔偿请求正确。
关于建设学校提出的第七项、第八项赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，对于造成财产权其他损害的，只对直接损失予以赔偿，而建设学校提出的该两项赔偿请求不属于其直接损失，且停止办学是建设学校自己的行为所造成，故对该两项赔偿请求应不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出（2014）眉行终字第22号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。
建设学校申请再审称：一、眉山市教育局的行政违法行为致使学校正常教育秩序受到严重破坏，受到该决定的影响，建设学校学生及家长思想波动大、学生不断流失，教职工无法正常工作陆续离校等重大利益受损，均系教育局违法行为所致。其各项损失与被申请人行政违法行为存在法律上的因果关系。二、二审判决适用法律错误，教育局的违法决定导致建设学校学生流失损失、支付离校职工经济补偿金、办学场地租金、处置学校固定资产的损失等重大经济损失，二者之间存在法律上的因果关系。二审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第八项及原《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款等法律规定确有错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
被申请人眉山市教育局答辩称：本案在省院再审审查时，未向市教育局送达再审申请书副本，变相驳夺了被申请人答辩的权利，程序违法。再审申请人的诉请不符合行政赔偿的构成要件，答辩人作出停止建设学校招生决定的行政行为，没有对被答辩人的合法权益造成损害，其所谓的损失，完全是自身管理混乱与恶意终止办学等系列因素造成的后果，与答辩人作出的具体行政行为之间，无法律上的因果关系。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，没有给被答辩人的合法权益造成损害，其请求于法无据。请求驳回再审申请，维持原判。
本院经再审审理对原审查明的事实予以确认。另查明，1、建设学校《收费许可证》到2013年3月底到期，《办学许可证》2013年12月底到期。眉山市教育局每年均对办学存在问题的民办学校的处理决定（限期整改、暂停招生、停止办学、未参加年检）在眉山日报上公示。2014年、2015年建设学校未参加年检。2、被申请人眉山市教育局于2014年10月27日根据眉山市委、市政府《关于印发<组织实施眉山市人民政府职能转变和机构改革方案>和<关于组织实施眉山市人民政府职能转变和机构改革方案有关问题的意见>的通知》精神，设立眉山市教育体育局。3、2012年12月28日，眉山市委党校校委会决定出租给建设学校办学的校舍于2013年12月租期满后不再续租，并于2013年1月8日召开协调会告知了建设学校。
本院认为，市教育局作出《停止招生决定》的行政行为虽然因违反法定程序被人民法院确认违法，但人民法院并没有判令撤销《停止招生决定》，也没有责令重新作出处理决定。同时，从本案查明的事实看，侵害的只是建设学校的程序性权利，没有直接损害建设学校的招生利益。据查，2013年3月14日，建设学校向教育主管部门上报了春季入学学生情况并注册新生学籍，表明学校大规模春季招生结束。“3.22”事件发生后，受事件恶劣影响，且其《收费许可证》在3月底就到期，显然也无法招到新生。故3月28日作出的停止招生决定没有影响建设学校正当招生利益。
关于建设学校提出的第一项赔偿请求，该请求要求市教育局赔偿在校学生下一学年乃至再下一学年应缴纳的学费损失，市教育局作出的《停止招生决定》决定，是不允许建设学校从3月28日起招收学生（建设学校本身的《收费许可证》是3月份到期），对于本学年已收费的在校学生，建设学校有对学校进行管理责任以及教书育人的义务。2013年5月建设学校向市教育局报告欲将本校学生整体转学至外校，但因故没有实施，后2013年6月，有家长反映建设学校动员学生离校，虽该事实无法进一步核实，但据学生绝大部分集中在6月之内离校，该时间已距“3.22”事件及作出“停止招生决定”的时间已2个多月，不能说明学生离校行为与“停止招生决定”的因果关系。故再审申请人的该项请求不能成立。关于建设学校的第二项赔偿请求，即市教育局应赔偿建设学校向教职工支付解除劳动关系补偿金，系用人单位和劳动者之间自愿解除劳动合同，与《停止招生决定》没有必然的因果关系，故该项请求，本院不予支持。关于建设学校的第三项请求，即要求市教育局赔偿其向市委党校支付的场地租金，建设学校已向学生收取了本学年的学费和住宿费等费用，有完成教学的义务。建设学校按约定支付租赁教学场地产生的租金，是其正常办学的成本，该请求本院不予支持。关于建设学校的第四项请求，即教职工2013年3－6月的报酬，建设学校2013年春季招生已经结束，《停止招生决定》对建设学校本年度收费没有任何影响，支付该时段教职工的劳动报酬是学校履行劳动合同的义务，故该请求于法无据，本院不予支持。关于建设学校第五项请求，即建设学校固定资产损失，建设学校自行处置其资产的行为，系该校对其固定资产的处分，其行为所造成的财产损益，均是其独立的意思表示，与市教育局作出的《停止招生决定》的行政行为之间，并不存在直接的因果关系，故该请求本院不予支持。关于建设学校的第六项请求，即东坡区苏祠街道办事处为其垫付赔偿死者家属的费用，该损失系建设学校因“3.22”事件导致两名学生死亡而应当承担的民事赔偿责任，故该项请求与市教育局作出的具体行政行为无关，本院不予支持。关于建设学校的第七项，即建设学校继续办学六年的应得收益以及第八项，即建设学校品牌价值，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对于造成财产权其他损害的，只对直接损失予以赔偿，故该两项请求，不是直接损失，不属于国家赔偿的范围，要求市教育局赔偿于法无据，本院不予支持。
综上，建设学校提出的再审理由及请求均不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持四川省眉山市中级人民法院（2014）眉行终字第22号行政赔偿判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王正文
审 判 员 黄 萍
代理审判员 蒋光辉
二〇一七年六月十二日
书 记 员 徐文汶