山东省高密市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)高法行初字第31号
原告潍坊市海德盐产品销售有限公司。住所地，潍坊高新区新城街道泊子村。
法定代表人宋凯意，总经理。
委托代理人宋德智，该公司职工。
委托代理人谭吉林，山东文宇律师事务所律师。
被告高密市盐务局。住所地，高密市人民大街东首。
法定代表人高健，局长。
到庭负责人宋瑞强，男，1978年5月6日生，汉族，该局副局长，住高密市密水街道碾头社区农丰新五村1路9号。
委托代理人马新源，该局工作人员。
委托代理人马培勋，山东东武律师事务所律师。
原告潍坊市海德盐产品销售有限公司（以下简称潍坊海德公司）诉被告高密市盐务局（以下简称盐务局）盐政行政处罚一案，于2015年3月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，2015年5月7日公开开庭审理了本案。原告委托代理人宋凯意、谭吉林到庭，被告负责人宋瑞强、委托代理人马新源、马培勋到庭参加诉讼。因案件涉及法律适用问题需要请示，本院于2015年5月8日中止本案审理；后于2015年10月12日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月31日，被告盐务局作出高密盐政处罚字（2014）3092号《行政处罚决定书》，以潍坊海德公司于2014年9月，在不符合盐产品批发经营主体资格的情况下，违规购销盐产品40吨,销售给高密市富源印染有限公司。上述行为违反国务院《盐务管理条例》第二十条、《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条第二款为由，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条之规定，给予没收盐产品40吨、罚款40800元的行政处罚。被告盐务局于2015年4月7日向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知（鲁政发（1999）70号）
高密市人民政府财贸办公室《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》（高政财办字（2001）1号）
高密市人民政府办公室关于市财办申请理顺盐业管理体制的请示的批复（高政办函（2001）2号）
1-3号证据证明被告依法具有本行政区域内的盐业行业管理和盐政执法主体资格；
山东省人民政府令（第230号）
《关于对你厅请求解释〈盐业管理条例〉第二十条的复函》
潍坊海德盐产品销售有限公司营业执照
现场检查（勘验）笔录
现场照片（图片、影像资料）证据单
调查询问笔录
检测报告编号（W20141011）第431号
关于潍坊海德盐产品销售有限公司盐产品批发经营资格的批复
4-11号证据证明原告违法销售40吨其他用盐的事实依据充分；
立案审批表
执业证复印件
先行登记保存证据审批表
先行登记保存证据通知书高密盐政登存字（2014）3092号
抽样取证单高密盐政抽样字（2014）1002号
先行登记保存证据处理通知书高密盐政登处字（2014）3092号
行政处罚事先告知审批表
行政处罚事先告知书高密盐政罚告字（2014）3092号，
延期结案审批表
案件调查终结报告
案件集体讨论记录
责令（限期）改正违法行为通知书高密盐政责改字（2014）3092号
行政处罚决定书高密盐政处罚字（2014）3092号
送达回证及录像资料
12-25号证据结合第二组证据，证明被告作出高密盐政罚告字（2014）3092号行政处罚决定程序合法；
《中华人民共和国行政处罚法》
《中华人民共和国盐业管理条例》
《山东省盐业管理条例》
26-28号证据证明被告具有盐政执法主体资格，作出高密盐政罚告字（2014）3092号行政处罚决定的法律依据。
原告诉称：2014年10月10日,原告在向高密市富源印染有限公司销售工业盐后，遭到被告非法扣押40吨工业盐，2014年10月13日,被告作出高密盐政登处字（2014）3092号先行登记保存证据处理通知书，告知原告工业盐40吨作没收处理。2014年12月31日,被告作出高密盐政处罚字（2014）3092号处罚决定书，对原告作1、没收盐产品40吨；2、罚款40800元的行政处罚。原告分别对被告上述通知和处罚的行政行为向高密市人民政府申请行政复议，后高密市政府作出维持决定书。原告提起行政诉讼请求：1、判决撤销被告高密市盐务局作出的高密盐政处罚字（2014）3092号处罚决定书。2、判决被告返还非法扣押原告的工业盐40吨；3、诉讼费由被告承担。
原告方认为，被告作出的证据处理通知违法，被告作出的行政处罚决定书没事实和法律依据，应予撤销，具体事由如下：
一、原告系经工商行政管理部门核准设立的，合法经营工业盐的企业。其向高密市富源印染有限公司销售工业盐是合法的经营行为。根据《中华人民共和国盐业管理条例》第八条，国家只对开发盐资源和开办制盐企业，设置了行政许可，对盐的销售经营企业，并未设置行政许可，而《山东省盐业管理条例》第二十条，对设立工业盐的销售经营企业非法设置了行政许可。根据《行政许可法》第十五条第二款，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。第十六条，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。通过查阅工商总局发布的《企业登记前置审批参考项目》，需要行政前置审批的企业并没有工业盐销售经营企业。所以，《山东省盐业管理条例》第二十条，对工业盐的销售经营企业的设立设置行政许可，与上位法抵触，更违反了《行政许可法》的规定。
二、原告方经营销售的属于工业盐，国家对工业盐的销售并非专营。1、涉案货物属于工业盐，原国家计委、原国家经贸委《关于改进工业盐供销体制和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）已经取消了工业盐专营和跨省许可制度，该通知属于最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定的“立法法实行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规”。最高法院行政庭《关于经营工业盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（（2010）行他字第82号）指定，地方性法规不能设定工业盐准运证制度，盐业公司之间的其他企业经营盐的批发业务，地方政府规章也不能设定行政处罚。2、盐产品主要包括食盐、两碱工业用盐和其他用盐，各地盐业条例里所称的其他用盐，是指两碱工业用盐以外的制革、制皂、医药、燃料、制冷冰藏、玻璃等其他工业用盐，业内俗称“小工业盐”。两碱工业用盐和“小工业盐”均属于“工业盐”。《盐业管理条例》对“工业盐”的销售、运输没有设定行政许可，《山东省盐业管理条例》等下位法不得增设行政许可。目前，我国只对食盐实行专营，工业盐于1995年取消专营。根据国务院发布的新闻，食盐也将于2016年将对食盐也取消专营。所以，原告销售工业盐，没有任何违法行为，被告作出扣押行为和行政处罚行为没有事实根据。
三、《盐业管理条例》第三十二条仅授权省级政府制定实施办法，山东省人大常委会制定《山东省盐业管理条例》，与上位法抵触。《盐业管理条例》对销售经营工业盐，没有制定行政处罚，《山东省盐业管理条例》第四十四条，设定该类行政处罚与上位法抵触。另外，该第四十四条规定的行政处罚是针对食盐的，1、该条规定从处罚的种类上：（1）没收盐产品和违法所得；（2）三倍以下罚款；（3）情节严重的，吊销食盐批发或零售许可证。立法者的意图是，前两种违法行为的严重情节，导致吊销食盐批发或零售许可证，如果前两种处罚是针对工业盐的处罚，则不存在发生严重情节吊销食盐批发或零售许可证的问题，所以说，该三种处罚措施是针对食盐而设立的。不应将范围扩大至工业盐。由此可见，被告对原告作出的扣押行为和处罚决定，没有法律依据。
四、被告高密市盐务局并非行政机关，不属于所谓的盐业“行政”主管部门，无执法权。它是在盐业公司增挂一块牌子，工作人员不属于公务员，其设立未经潍坊市人民政府机构编制管理机关审核和潍坊市政府批准，未报高密市人大常委会备案，违反《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十四条第四款和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第九条。并且被告工作人员执法未领有工业和信息化部（原轻工业部）统一制作的《中国盐政检查证》，属于无证执法，导致处罚程序违法。
五、被告的行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。本案中，被告方虽然不是行政机关，但却滥用职权，打击其他合法的工业盐经营企业，限定用盐企业使用与其狼狈为奸的盐业公司的工业盐。把持市场，攫取暴利。
最后，党的十八届三中全会作出的《关于全国深化改革若干重大问题的决定》提出“全面正确履行行政职能”的部署，其中明确要求进一步简政放权，深化行政审批制度改革，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。然而，被告却滥用权利，私设行政许可和行政处罚，打击为高密经济作出贡献的合法工业盐经营企业。我们国家正处在经济体制改革的重要时期，政企分开，打破垄断，将企业推向市场，发展经济，让利于民是党的主要方针，然而，被告却垄断工业盐市场，攫取暴利，破坏当地的经济发展，既不符合当前发展形式，更违反了国家法律、法规。盐务局与盐业公司政企不分、垄断市场的畸形现象正是国家改革的重点。
综上，被告对原告工业盐的扣押处理通知违法，行政处罚决定没有事实和法律依据。应予撤销。因被告作出的处罚决定包括了证据处理通知的具体行政行为，故诉至法院请求撤销被告作出的处罚决定，请法院依法查明事实，支持原告的诉讼请求。
原告向本院提交以下证据：
1、国家工商总局前置审批目录第二十项，在这个规定中没有对工业盐的销售设立前置审批项目。
2、国家工商总局关于前置审批改为后置审批的通知，证实我公司审批营业执照在该文件发布之前，属于工商登记前置审批阶段，是由工商局审批后发放的营业执照，证实我们经营工业盐的销售是合法的。
3、关于经营工业盐是合法的法律依据，包括最高人民法院第二批五号指导案件；工信部的工业盐经营问题应按最高院的批复规定；最高院关于经营工业盐的答复；国务院法制办关于国家经贸委（在于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示）的复函；国家计委、国家经贸委关于改进工业盐销售和价格管理的通知；最高院2008行他字第86号批复。
4、DVD光盘一份，内容包括：2014年8月24日中央电视台13频道新闻直播间播出的盐业监控调查；2014年11月20日中央一套焦点访谈播出的盐该如何管，证明国家在95年放开工业盐；多张被告扣押原告工业盐时的照片，从照片上看原告经营的是工业盐。
5、关于山东省盐业管理条例是否合法的相关依据。
6、经济报道，工业盐市场开放遭遇困境千起非法经营罪官司待审，这份证据第三页经过采访1872号文的起草人的解释。
7、相关的判例和相关论文。
1-7号证据拟证明被告无权作出该处罚决定。
被告盐务局于收到起诉状十日内向本院提交了行政答辩状，辩称：答辩人作出的高密盐政处罚字（2014）3092号处罚决定书所依据的事实清楚，证据充分，作出处罚的程序合法，适用法律正确。原告所诉无事实根据和法律依据，请求法庭查明事实，依法裁判驳回原告的诉讼请求，以维护答辩人依法行政的合法权益。
经庭审质证，原告对被告提供的第一组1-3号证据的真实性无异议，但认为被告设立非按法律规定程序设立，只能对食盐进行管理而无权对工业盐进行处罚；原告对被告提供的第二组4-11号、第四组26-28号证据的真实性无异议，但认为对盐产品批发经营企业设立审批无法律依据，违反行政许可法的相关规定；对被告提供的第三组12-25号证据原告不予认可，认为被告无处罚主体资格。被告对原告提供的1-7号证据认为，工业盐的审批非前置审批而属于后置审批，原告的营业执照并不能证明其具有销售工业盐的经营资格。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的1-3号证据能够证明被告具有依法对本行政区域的盐业进行行政管理及盐政执法的主体资格；4-11号证据能够证明原告潍坊海德盐产品公司在未经省盐务局批准前提下，向富源印染公司销售40吨工业盐的事实；12-25号证据能够证明被告经立案审批、先行证据保存、事先告知等相关的程序并依法送达给原告，但被告《先行登记保存证据通知书》由高密市富源印染有限公司的企管科长刘斌在未有相关委托手续时代收，程序存在瑕疵；26-28号证据相关法律、地方性法规，被告应当遵守。对原告提供的1-7号证据不能证明其具有销售工业盐经营资格，亦不能证明作为地方性法规的《山东省盐业条例》不能设立行政处罚。
本院根据上述对证据的分析与认定，对本案事实认定如下：原告海德盐产品公司于2012年6月6日注册成立，核准的经营范围为前置许可经营项目：无。一般经营项目：分装、销售：工业盐、融雪剂。（不含危险化学品及易制毒化学品）（以上经营范围不含法律法规禁止、限制经营的项目，依法需要许可经营的，凭相关许可证经营）（房屋租赁合同有效期限至2022年6月1日），2014年7月23日变更经营范围后颁发营业执照，经营范围：分装、销售工业盐、融雪剂；销售：饲料添加剂、化工产品（不含危险化学品及易制毒化学品）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2014年9月底，原告海德盐产品公司未持有山东省盐务局颁发准许办理盐产品经营的审批手续前提下，将中文标识“助染剂江苏白玫化工有限公司”字样的产品800袋（40吨），以市场价格销售给高密市富源印染有限公司用于印染布料。至10月10日，尚未使用存放在高密市富源印染有限公司仓库内。2014年10月10日，被告高密市盐务局将涉案盐产品40吨先行登记全部保存在高密市盐业公司仓库内，在高密市富源印染有限公司企管科长刘斌的见证下作出《先行登记保存证据通知书》。同日10时，被告随机抽取盐产品1袋并送到山东省盐及盐化工产品质量监督检验站，10月11日出具检测报告，检验结果为99.14%的氯化钠。10月13日被告将《先行登记保存证据处理通知书》留置送达给原告。11月25日被告作出高密盐政罚告字[2014]3092号《行政处罚事先告知书》,告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利。12月31日，被告作出高密盐政责改字[2014]3092号《责令（限期）改正违法行为通知书》、高密盐政处罚字[2014]3092号《行政处罚决定书》，以潍坊海德盐产品销售有限公司于2014年9月，在不符合盐产品批发经营主体资格的情况下，违规购销盐产品40吨，销售给高密市富源印染有限公司，违反了国务院《盐业管理条例》第二十条、《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条第二款的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予：1、没收盐产品40吨；2、罚款40800的行政处罚。原告对被告《先行登记保存证据处理通知书》、《行政处罚决定书》分别申请行政复议，高密市人民政府分别作出（2014）高复决字第39号、（2015）高复决字第4号《行政复议决定书》，维持被告的上述行政行为。原告遂提起本次行政诉讼。
本院认为：一、关于执法权、执法主体资格问题
《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）规定：“根据国家《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的规定，目前省盐业总公司及各市地、县（市、区）盐业公司均加挂盐务局的牌子，授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”高密市人民政府财贸办公室文件《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》高政财办字[2001]1号，高密市人民政府办公室《关于市财办申请理顺盐业管理体制的请示的批复》高政办函[2001]2号“加挂高密市盐务局牌子，行政盐政执法职能”。根据上述规定，被告是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。据此，原告以被告高密市盐务局并非行政机关，不属于所谓的盐业“行政”主管部门，无执法权，工作人员不属于公务员，属于无证执法，执法主体不合法，无法律上职权依据等理由不成立。
关于行政处罚决定适用法律问题
《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，而非地方政府规章。《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”。据此可以看出，地方政府规章设定行政处罚是受严格限制的，只有在尚未制定法律、法规的情况下，才能设定相应的行政处罚。而对于地方性法规，《行政处罚法》并未对此作出相同的限制性规定。最高人民法院（2010）行他字第82号答复明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。该答复只是认为地方政府规章不能设定行政处罚，而不包括地方性法规。因此，该答复不适用本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》是地方性法规，可以作为本案的依据。根据《山东省盐业管理条例》第四十四条“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证。”故本案被告适用法律正确。
三、关于原告是否具有销售工业盐资格问题。
国务院《盐业管理条例》第二十条“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”参照轻政法[1991]8号文中，“统一经营”或“统一组织经营”中的“统一”，是指各级人民政府应依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营。在未设立盐业公司的地方，应当根据符合本地区盐业产运销储等管理上合理的经济区划和盐的分配调拨渠道的原则，由县级以上人民政府经省级人民政府盐业主管部门同意后，确定本地盐的批发经营单位，纳入上级盐业公司的统一计划管理并接受其业务领导和检查监督。《山东省盐业管理条例》第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号2010年12月16日施行）省级保留行政许可事项第558项设置“盐产品批发经营企业审批”项目，规定：设立盐产品批发经营需经省盐务局审批。而2014年12月15日，山东省盐务局《关于潍坊海德盐产品销售有限公司盐产品批发经营资格的批复》鲁盐政函[2014]34号“经查，该公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发经营企业设立审批，不具备盐产品批发经营资格”。参照《山东省关于贯彻国发[2014]7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》鲁政发[2014]5号文，实行“先照后证”制度改革。实施主体资格和经营资格相对分离。除工商登记前置审批事项外，市场主体直接向工商登记机关申请登记，取得营业执照后即可从事不须审批的生产经营活动；对从事须经审批方可开展的生产经营活动，凭相关材料向审批部门申请并取得批准文件、证件后开展经营。对前置许可项目，按照审批文件、许可证件载明的内容进行登记，取消经营范围中对许可经营项目有效期的标注，改为“有效期限以许可证为准”。对其他经营项目，参照《国民经济行业分类》中大类、中类、小类或者具体经营项目，由企业自主选择登记类别，统一加注“（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。本案中，原告于2012年6月6日成立，于2014年7月23日换证，其经营范围：分装、销售工业盐、融雪剂；销售：饲料添加剂、化工产品（不含危险化学品及易制毒化学品）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告潍坊海德盐产品销售公司领取营业执照只是获取了从事分装、销售工业盐的主体资格，而要获得经营资格系须经批准的项目，应当依法取得省盐务局的批准后方可开展经营活动。故潍坊海德盐产品销售公司未经审批不具有销售工业盐的资格，对其主张本院不予以支持。
四、被告高密市盐务局作为高密市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对原告潍坊海德盐产品销售有限公司在高密市境内销售经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、事先告知，作出行政处罚决定并依法送达等程序。
故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告潍坊市海德盐产品销售有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 张 义
审 判 员 郝凤香
人民陪审员 刘纪友
二〇一五年十月十三日
书 记 员 邢森云