海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终40号
上诉人（原审原告）肖振林，男，1972年2月15日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人梁海雄，海南邦威律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人力资源和社会保障局，住所地三亚市迎宾路189号。
法定代表人王光才，该局局长。
委托代理人周蔷，该局工作人员。
委托代理人韩林轩，该局工作人员。
原审第三人三亚安心家政服务有限公司，住所地三亚市解放四路金泉海景公寓702室。
法定代表人黄修明，该公司总经理。
委托代理人郑高，该公司工作人员。
上诉人肖振林因其诉被上诉人三亚市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、原审第三人三亚安心家政服务有限公司（以下简称安心家政公司）工伤认定纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2017）琼0271行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肖振林及其委托代理人梁海雄，被上诉人市人社局委托代理人韩林轩、周蔷，原审第三人安心家政公司委托代理人郑高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年2月3日，肖振林向市人社局提出工伤认定申请。市人社局于同年2月7日作出编号2017001号《工伤认定申请不予受理决定书》（以下简称不予受理决定），以肖振林申请不符合《工伤保险条例》第十七条第二款”用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”规定的受理条件，决定不予受理。
原审法院查明，肖振林2012年4月起入职安心家政公司担任业务主管，但双方未签订书面劳动合同。2015年8月11日，肖振林因公外出期间遭遇交通事故受伤入院治疗，次日行右侧额颞顶硬膜外、硬膜下血肿清除术等，9月6日在全麻加臂丛麻醉下行右锁骨骨折切开复位内固定术，10月回黑龙江省海林市××里养伤至2016年3月回到三亚，2016年9月入院拆除钢板。因安心家政公司不申请工伤认定，肖振林于2016年12月23日申请劳动争议仲裁，请求确认肖振林与安心家政公司双方自2012年4月起至2016年12月存在劳动关系并由安心家政公司支付2倍工资。经调解，安心家政公司同意支付安心家政公司调解金（工资）3万元整。2017年2月3日，肖振林向市人社局申请工伤认定，市人社局依据《工伤保险条例》第十七条第二款于2017年2月7日作出不予受理决定，决定不予受理。
原审法院认为，一、《工伤保险条例》第十八条第一款规定：”提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”。劳动关系证明材料可以是劳动合同，也可以是工资报酬领取证明、工友同事书面证明等其他材料。也就是说，没有书面劳动合同也同样可以申请工伤认定。因此，肖振林认为没有签订书面劳动合同就不受《工伤保险条例》规定的申请工伤认定1年期限的限制的观点于法不符，不予釆纳。二、肖振林所举自身活动不便、其一人在海南没有近亲属等人在身边、欠缺法律知识、无书面劳动合同、回东北老家养伤等各种情形，均未构成扣除申请工伤认定期限的法定事由。肖振林关于其受伤超过1年后申请工伤认定情有可原，应予以受理的观点无法律依据，不予釆纳。三、最高院《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》中明确”劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”，劳动仲裁程序并非工伤认定的前置程序。因此，肖振林2015年8月11日因事故受伤、2016年12月23日申请劳动仲裁、2017年2月3日申请工伤认定，劳动仲裁申请期限和工伤认定申请期限均已超过（均为1年）。也就是说，至2016年8月12日的1年工伤认定申请期限届满时，上述劳动仲裁申请还没有发生且同时超过了申请期限，因而不存在肖振林所述扣除劳动仲裁或民事诉讼期间的情形。市人社局工伤认定申请不予受理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条的规定，原审法院判决：驳回肖振林的诉讼请求；案件受理费50元，由肖振林负担。
上诉人肖振林上诉称，被上诉人作出的不予受理决定侵犯了上诉人的合法权益，依法应予撤销。原审判决适用法律错误，判决结果不当，应予撤销改判。理由如下：原审判决以上诉人超期申请工伤认定为由驳回诉求，但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第一款规定：”由于不属于职工或者近亲属自身原因超过工伤认定期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。”第二款规定：”有下列情形之一耽误申请时间的，应认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：......（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。”而上诉人确已在申请工伤认定之前就是否与安心家政公司之间存在劳动关系申请仲裁，因此，对前述法律规定应当理解为：上诉人是否必须在因工受伤后1年内申请仲裁或提起民事诉讼才能认定不属于自身原因超过工伤认定期限？原审法院认为必须在1年内申请，但上诉人认为该理解是错误的。首先，根据文义解释原理，对法律条文的解释应严格按照法律条文字面的通常含义解释法律，既不缩小字面含义，也不扩大字面含义。据此，从第（五）项”当事人对是否存在劳动关系申请仲裁”的表述来看，只要上诉人对是否存在劳动关系申请仲裁的，就应认定不属于自身原因耽误工伤认定申请期限。其次，该项仅规定当事人”对是否存在劳动关系申请仲裁”而没有规定当事人”应在1年内对是否存在劳动关系申请仲裁”，故而应理解为上诉人既可以在受伤后1年内申请仲裁，也可以在受伤1年后才申请仲裁（第三人迄今未与上诉人签订书面合同）。再次，之所以如此规定，原因有二：一是现实生活中可以导致法律关系发生、变更、终止的事实千差万别，法律不宜作出一刀切的规定，因此只能作出原则性规定，由法院在实践中就有利于劳动者的原则作出认定；二是由于劳动者本身是弱势群体，而且其中一部分人因文化水平不高、生活压力过大等原因不知晓法律规定，为了切实保障劳动者的合法权益，需要在法律规定和司法政策上作出适当倾斜，故而没有规定必须在1年内申请仲裁。据此，上诉人在受伤后1年后才申请仲裁不违背法律规定，不应认定超过申请工伤认定期限，原审判决适用法律错误。至于原审法院认为法律规定没有书面合同也能认定工伤、劳动行政部门在工伤认定程序中有权认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系，虽然确有法律依据，但并没有考虑到个案实际情况。上诉人因没有签订书面劳动合同，如果在没有确认劳动关系存在之前直接申请工伤认定，那么被驳回的可能性非常大，而如果经过仲裁确认后就没有问题了，故而上诉人有权选择对自已最有利的方式即仲裁。综上所述，原审判决错误理解了法律规定，上诉人在受伤1年后申请仲裁、进而申请工伤认定不违背法律规定，请求二审法院撤销原审判决，判令被上诉人受理上诉人申请并作出工伤认定决定，维护上诉人的合法权益。
被上诉人市人社局辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第一款的规定，”由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”。上诉人对上述规定理解不准确。上诉人于2015年8月11日受到事故伤害，2016年12月申请劳动争议仲裁，2017年2月3日向被上诉人提出工伤认定申请。根据《工伤保险条例》第十七条的相关规定，上诉人应当在一年内提出工伤认定申请，在这一年的申请期限内，上诉人并没有申请劳动争议仲裁，这一年的申请期限是没有被耽误的。二、工伤认定是行政确认权，行政确认权是需要对职工伤情进行调查取证的，受伤害职工申请工伤认定的期限是一年。三、从保护职工的角度，因工作时间、场所而有所倾斜，不是依据申请期限随意延长、扩大。根据《工伤保险条例》第十七条的规定，申请仲裁只是扣除仲裁的时间，而不是仲裁之后重新计算工伤认定期限。因此，上诉人对上述规定的理解不准确。四、上诉人对提出工伤认定申请应当提交材料的理解错误。上诉人称”上诉人因没有签订书面劳动合同，如果在没有确认劳动关系存在之前直接申请工伤认定，那么被驳回的可能性非常大，而如果经过仲裁确认之后就没有问题了，故而上诉人有权选择对自己最有利的方式即仲裁”，该说法于法无据，与实际不符。《工伤保险条例》第十八条第一款规定：”提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”。同时，《工伤保险条例》第十八条第三款规定：”工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理”。因此，上诉人即使没有劳动合同也可以提出工伤认定申请，劳动关系证明材料不仅仅是指劳动合同，还包括能够证明与用人单位存在事实劳动关系的材料，例如：工资报酬的领取证明、工友同事的书面证明等。综上所述，原审法院认定事实清楚，判决合法、合理。请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。
原审第三人安心家政公司辩称：一、被上诉人的不予受理决定是正确的。本案中，上诉人发生车祸时间是2015年8月11日，经过治疗后，上诉人于2016年3月22日返回三亚，根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，上诉人的工伤认定申请的截止时间为2016年8月10日，而本案上诉人的工伤认定申请时间为2017年2月，明显已经超过申请时限。二、上诉人申请时限计算错误，二审法院不应支持上诉人的上诉请求。上诉人申请劳动争议仲裁的时间为2016年12月23日，此时间已经超过工伤认定申请时限，上诉人要求工伤认定申请时限应减去劳动争议仲裁时间，明显不符合法律规定。综上所述，上诉人明显超过了工伤认定时限，被上诉人作出不予受理决定是正确的，故请求二审法院不予支持上诉人的上诉请求。
本院经审理查明：2015年8月11日17时01分，肖振林乘坐刘小鹏（案外人）驾驶的×××号五菱小型普通客车从301医院往301医院工地方向行驶，至上述十字交叉路口处时，遭白钰（案外人）驾驶的×××号东风标致牌小型轿车撞击，造成肖振林身体多处不同程度受伤。2015年9月11日，三亚市公安局交通警察支队作出三亚公交认字〔2015〕第00025号《道路交通事故认定书》，认定刘小鹏和白钰对上述交通事故承担同等责任。刘小鹏系北京易盟天地信息技术有限公司三亚分公司员工，事故发生时其正履行职务行为。庭审时，安心家政公司对肖振林发生上述事故伤害的事实有异议，并称事故发生当天其没有指派肖振林到外执行任务。肖振林发生上述事故伤害后，先后住院两次花去19万余元的医疗费，其第一次住院时北京易盟天地信息技术有限公司三亚分公司支付3万元医疗费，刘小鹏支付3300元医疗费，白钰支付11万元医疗费。2016年8月，肖振林以发生上述事故伤害为由，向三亚市城郊人民法院提起以机动车交通事故责任纠纷为由的民事诉讼。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人肖振林提出工伤认定申请是否超过法定期限。二、被上诉人市人社局作出的不予受理决定适用法律是否正确。
一、关于上诉人肖振林提出工伤认定申请是否超过法定期限的问题。
首先，《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，肖振林于2015年8月11日发生交通事故，其所在的安心家政公司未在交通事故发生之后的30日内向市人社局提出工伤认定申请。根据上述条例规定，肖振林或者其近亲属、工会组织可以在事故发生之日起1年内（2016年8月10日前）向市人社局提出工伤认定申请。经查，肖振林或者其近亲属、工会组织均未在上述期限届满前向市人社局提出工伤认定申请。
其次，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。本案中，2016年8月，肖振林向三亚市城郊人民法院提起机动车交通事故责任纠纷的民事诉讼；2016年12月23日，肖振林就其与原审第三人安心家政公司的劳务关系纠纷向市人社局申请仲裁；2017年2月3日，肖振林向市人社局申请工伤认定。肖振林提起的民事诉讼虽然在2016年8月10日之前，但该民事诉讼与确认上诉人肖振林与原审第三人是否存在劳动关系无关；其向市人社局申请劳动争议仲裁的时间在交通事故发生之日起一年之后。据此，肖振林在事故发生之日起一年内，未发生上述规定”应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因”的五种情形，其在2017年2月3日向市人社局申请工伤认定应视为因其自身原因耽误了申请时间。因此，肖振林提出工伤认定申请已超过1年的法定期限。
二、关于被上诉人市人社局作出的不予受理决定适用法律是否正确的问题。
首先，本案中，上诉人肖振林因2015年8月11日发生交通事故，于2017年2月3日向市人社局提交《工伤认定申请书》。被上诉人市人社局认为肖振林不符合《工伤保险条例》第十七条第二款规定的受理条件，作出不予受理决定。根据本案查明的事实，以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》、《工伤保险条例》的相关规定，上诉人肖振林未在交通事故发生之日后的一年内申请工伤认定，也未在该期限内因劳务纠纷申请劳动仲裁或提起民事诉讼，而是因其自身原因耽误了工伤认定申请的期限。因此，市人社局作出的不予受理决定依据充分，适用法律正确，本院予以支持。
其次，上诉人肖振林主张既可以在事故发生一年内申请劳动仲裁也可以在事故发生一年后申请劳动仲裁，其认为工伤认定申请期限应自劳动仲裁裁决作出之日起重新计算。本院认为，申请劳动仲裁依据的事实是上诉人肖振林与原审第三人安心家政公司之间的劳动关系，与上诉人发生交通事故的时间没有必然联系，因此上诉人主张既可以在事故发生一年内申请劳动仲裁也可以在事故发生一年后申请劳动仲裁与本案无关，此外，根据《工伤保险条例》第十八条的规定，申请劳动仲裁不是申请工伤认定的前置程序。上诉人肖振林主张应自劳动仲裁裁决作出之日起重新计算工伤认定申请期限，没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。
综上所述，被上诉人市人社局作出不予受理决定的行政行为依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实基本清楚，判决结果正确，依法应予维持。上诉人肖振林的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖振林负担。
本判决为终审判决。
审判长王娜
审判员陈兴科
审判员张维青
二〇一七年五月二十六日
书记员崔杨洋
附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释依据
最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定
第七条由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。
有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：
（一）不可抗力；
（二）人身自由受到限制；
（三）属于用人单位原因；
（四）社会保险行政部门登记制度不完善；
（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。
工伤保险条例
第十七条职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。
用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。
用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。
第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料：
（一）工伤认定申请表；
（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；
（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。
工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。
工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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