贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔03行初1号
原告：红花岗区新蒲镇新中村小塘村民组（下称小塘组）。
负责人：张正海，村民组长。
委托代理人：张洪发，小塘组前任组长。
委托代理人：冯安安，贵州上善律师事务所律师。
被告：遵义市人民政府。
法定代表人：魏树旺，市长。
委托代理人：李幸，贵州义遵律师事务所律师。
第三人：红花岗区新蒲镇新中村东高村民组（下称东高组）。
负责人：王德学，村民组长。
委托代理人:黄军平,贵州子尹律师事务所律师。
原告小塘组诉被告遵义市人民政府（下称遵义市政府）、第三人东高组林业行政复议纠纷一案，本院于2017年1月12日受理立案后，于2017年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告小塘组组长张正海、委托代理人张洪发、冯安安，被告遵义市政府的委托代理人李幸，第三人东高组组长王德学及委托代理人黄军平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告遵义市政府于2016年11月1日作出遵府行复（2016）189号《行政复议决定书》，决定：一、撤销被申请人（遵义市红花岗区人民政府）作出的红府决字（2016）2号《行政处理决定书》；二、责令被申请人收到本决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为。
原告小塘组诉称，小塘组与第三人东高组，同属新蒲镇新中村，是两个相邻的村组。争议的两宗林地“双石墙”和“毛坡”，从新中国成立后，就一直是小塘组在管理和使用。在2008年进行林改时，经过了“摸底调查现有林权”,“第一榜公示”，“制定、通过林改方案”，“勘界”，“第二榜公示”，“签订（完善）合同”，“林权权利人申请发证”，“审核”,“输入计算机”，“发证前第三榜公示”，“颁证”，“建档”这12个步骤后，双石墙和毛坡的林权证颁发给了小塘村民组，事实清楚，程序合法。红花岗区人民政府红府决字【2016】2号行政处理决定书完全正确。
被告行政复议决定未进行认真调查审核，仅以林权颁证12个步骤中的第4个步骤“勘界”存在瑕疵，认定林权颁证程序不合法，撤销了市红花岗区人民政府的行政处理决定。即否定了小塘村民组在历史及现实中形成的对双石墙、毛坡林地的权利。
在2008年林改进行勘界时，四至界线一栏所有村民组均只是在其中涉及到和别的村组接界可能会产生争议纠纷的一边或两边有签名，而在和本组内的村民接界的这几边就都没有签名。这样的做法得到了当时林管工作人员的认可，应当得到支持。因此，请求法院撤销被告作出的遵府行复（2016）189号行政复议决定书，维持红花岗区人民政府红府决字（2016）2号行政处理决定书。原告提供了以下证据材料：
第一组证据：林权证。证明其在2009年4月25日合法取得了林权证。
第二组证据：新蒲镇新中村小塘村民组林改实施方案和一、二、三榜公示表。证明：1、原告林改实施方案经过全体村民投票通过后进行了公示；2、按照林改方案进行操作并将林改工作按要求进行一、二、三榜公示；3、四至界限的签订是在第二榜公示之前进行的，有异议可以提出，但没有人提出异议，公示表是向全体村民公示的。
第三组证据：东高组的林改实施方案和东高组的一二三榜公示表、会议记录、四至界限登记表。证明：这个和小塘村民组的实施方案和三榜公示是一模一样的，当时的林权颁证是通过了东高和小塘村民组所有村民的认可，我们的林权颁证是符合历史的，当时也没有人提出异议。
第四组证据：遵义市中级人民法院判决书并宣读相关内容。证明：法院审案要以事实为依据，法律为准绳，这份判决书的情况和本案相似。
被告遵义市政府答辩称，被告作出的遵府行复〔2016〕189号行政复议决定书（下称决定书）认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确。1、经答辩人综合审查本案载卷证据材料，原告所持有的“双石墙”、“毛坡”两幅林地确实存在颁证程序错误问题，经向原东高组组长王吉忠、现任组长王德学调查得知，林改时工作人员并未通知其到本案争议林地实地勘界，东高组亦反映接界人处的“王吉忠”签名系伪造。查阅争议林地“双石墙”的《林权登记申请表（内表）》，发现四至界限接界人中只有北接界人处签有“王吉忠”三字，其余三界无接界人签名。争议林地“毛坡”的《林权登记申请表（内表）》中同样只有北接界人处签有“王吉忠”三字，其余三界无接界人签名。2、依据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条关于确权发证工作流程的规定，应严格按照“摸底调查现有林权、第一榜公示、制定并通过林改方案、勘界、第二榜公示、签订（完善）合同、林权权利人申请发证、审核、输机、发证前第三榜公示、颁证、建档”共计12个步骤实施。而具体到勘界步骤中，则应由驻村工作组和村（组）干部及时通知林权权利人及其相邻权利人（通知内容和格式采用《林权勘界通知单》），组织林权相关权利人、勾图技术员、填表员、到实地确定四至界限。对经勘查无异议的，勾图技术员当场在二类调查1：1万的基本图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四至界线，四至接界人、构图技术员及其它勘查人员当场在《林权登记申请表（内表）》上签名或盖章。因此，四至接界人参与现场勘界并签字确认是至关重要的一环，界限明确后才能防止日后纠纷争议的发生。但“双石墙”、“毛坡”两幅林地的颁证程序中，勘界一环不符合法定程序，则必然导致之后的第二榜公示、签订（完善）合同、林权权利人申请发证、审核、输机、发证前第三榜公示、颁证、建档八个步骤连环出现错误，从而在根本上无法保障所颁发林权证的合法性和有效性。为此，本着有错必纠的原则，被告撤销红花岗区人民政府所作（2016）2号《行政处理决定书》并责令其重新作出具体行政行为的处理决定适当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提供了以下证据材料：
第一组证据：行政复议申请书、证明、委托代理手续、遵义市红花岗区人民政府所作红府决字[2016]2号行政处理决定书、证人证言、林权登记表等证据材料、遵府行复受字[2016]189号行政复议受理通知书及送达回执。证明：被告依法受理第三人行政复议申请，第三人与原告存在林地权属争议，第三人所提出的行政复议请求及具体理由，复议程序启动合法。
第二组证据：遵府行复提字[2016]189号提出行政复议答复通知书及送达回执、遵义市红花岗区人民政府行政复议答复书、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、委托手续。证明：被告依法通知作出原具体行政行为机关提出答复意见及提交据以作出具体行政行为的证据材料，复议程序合法。
第三组证据：遵府行复参字[2016]189号第三人参加行政复议通知书及送达回执、第三人参加行政复议申请书、第三人行政复议答辩状、证明、委托书、证人证言、林权证等证明材料。证明：被告依法通知原告参加行政复议程序，告知其所享有的权利和应履行的义务，原告向被告提交了书面答辩意见以及相关证据，被告复议程序合法。
第四组证据：1、东高组与小塘组关于双石墙林地争议现场三维图，证明东高组和小塘组争议地的结界和现场情况。2、登记清册、林权证、调查笔录[宣读（王德学、王杰忠）的调查笔录]，证明林权证的发放存在程序错误，调查笔录反映了结界人签名情况。3、农村承包土地基本情况登记表、林权登记申请表（内表）、送达回执等证据材料。证明：红花岗区人民政府作出具体行政行为所依据的相关证明材料，本案争议林地“双石墙”、“毛坡”的调查结论以及历史管护情况、林改时的登记工作情况及本案所涉争议林地“双石墙”、“毛坡”在2008年林改时未严格依照规定程序进行“勘界”，导致后续步骤出现错误，无法保障本案争议林地林权登记的合法性和有效性。
第五组证据：被告所作遵府行复延字[2016]189号行政复议延期审理通知书、遵府行复[2016]189号行政复议决定书及其送达回执。证明：被告依法作出行政复议决定并向原告、第三人及原决定机关送达，该行政复议决定程序合法。
第三人东高组述称，被告的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。第三人提交了下列证据材料：关于东高组黄秧顶与大树顶两宗地要求重新确权的意见。证明村里当时认为有错，应该处理。
经庭审质证，原告对被告出示证据质证意见为：对第一组、第二组、第三组证据，“三性”无异议，对复议程序合法无异议，证人证言并没有看到。对第四组证据，区政府的处理决定真实性、客观性无异议，但是达不到被告的证明目的。对三维图的真实性无异议，登记清册、林权证、登记表、内表、送达回证无异议；对调查笔录达不到其证明目的，只是东高组的负责人单方面的陈述,内容的真实性关联性不予认可,合法性予以认可。对第五组证据，予以认可。第三人对被告出示证据质证意见为：对第一组、第二组、第三组、第四组、第五组证据的“三性”无异议，证明目的无异议，且该组证据还反映了内表中只有王吉忠的签名，其他三面没有签名，其他三面利害关系人的合法权益受到了侵害，根据相关法律规定，不符合颁证的程序。
被告对原告出示证据质证意见为：对第一组证据，不具有合法性，且达不到原告的证明目的，内表的载明不符合颁证程序规定。对第二组证据，林改办法中第二榜和第三榜都是在之前行政行为合法基础之上的，该三榜公示也没有公示照片，所以无可考证，关联性有异议。对第三组证据，基于被告作出的具体行政行为是由于程序上的错误予以撤销的，该证据只是反映林改当时的情况，和被告作出的具体行政行为没有关联，达不到原告的证明目的。对所有证据的真实性无异议，但是合法性、关联性有异议。对第四组证据，不应作为证据予以审查，该判决无法证明本案的相关事实，仅具有参考，该判决结果所依据的客观证据无从考证，所以，该判决认定和结果与本案无关，且我国非判例法国家，并不以前案判例对后案产生任何影响。第三人对原告证据的质证意见与被告质证意见基本一致。认为1、原告的林改方案及公示只对小塘组范围内村民的林地的所有权和使用权有效，对跨组的林地所有权使用权无效；2、正因为在勘界时四至界限上没有完全通知四方当事人，所以市政府认为是属于程序错误，并纠正该错误。
对第三人出示的证据，原告对其真实性认可，认为达不到其证明目的，只能仅供法庭参考。被告无异议。
本院对原告提交的证据真实性予以确认。原告提交第三组证据系第三人东高组的林改资料，与本案无关，第四组证据系本院另案生效判决，与本案当事人无关，不作为本案证据使用。本院对被告提交的证据真实性、关联性予以确认。对第三人提交证据真实性、关联性予以确认。
经审理查明，原告小塘组与第三人东高组相邻，同属于新蒲镇新中村，2008年林改时，小塘组依法制定了林改实施方案，依照方案对小塘组集体山林及各户管理使用山林进行登记、造册、公示后报请登记颁证。2009年4月25日，遵义市红花岗区人民政府向原告小塘组颁发遵红府林证字（2008）第061100683006840068700690号《林权证》，其中小班00684号为林地“双石墙”，四界为：东至王吉志土，南至张洪良田，西至李光国土，北至东高林地，面积24．88亩，集体山，该林地《林权登记申请表（内表）》四至界线栏东、南、西三面接界人签名栏空白，即无接界人签名，北面接界人王吉忠签名，主要权利依据为2008年7月20日新中村小塘组林权改革实施方案；小班00687号为林地“毛坡”，四界为：东至张正刚土，南至小塘至黄村，西至张正江土，北至东高耕地，面积16．39亩，集体山，该林地《林权登记申请表（内表）》四至界线栏东、南、西三面接界人签名栏空白，即无接界人签名，北面接界人王吉忠签名，主要权利依据为2008年7月20日新中村小塘组林权改革实施方案。两份内表上的王吉忠签名笔迹明显不一致，庭审中，王吉忠当庭否认其签名，原告解释是王吉忠儿子代签。
第三人与原告为上述颁证中的“双石墙”、“毛坡”两宗林地产生权属争议，2014年7月12日，第三人申请红花岗区政府撤销颁证重新调查处理。2015年3月6日，红花岗区政府作出《关于撤销新蒲镇新中村小塘组持有的“黄庄顶”“大柏香林”林权登记的决定》，同年5月12日，红花岗区政府又作出《撤销〈关于撤销新蒲镇新中村小塘组持有的黄庄顶、大柏香林林权登记的决定〉的决定》。2015年10月28日，第三人东高组申请确权，红花岗区政府作出红府决字（2016）2号《行政处理决定书》，以颁证程序、实体合法为由，决定：“维持区人民政府于2009年4月25日颁发给新蒲镇新中村小塘组遵红府林证字（2008）第061100683006840068700690号《林权证》项下00684号“双石墙”林地和00687号“毛坡”林地林木权属登记。”东高组不服向被告申请行政复议，被告依法受理后，通知红花岗区政府提答辩意见和证据，通知原告小塘组参加复议并告知相关权利。经复议，作出遵府行复（2016）189号《行政复议决定书》，认定红花岗区人民政府在向小塘组进行“毛坡”、“双石墙”林地登记颁证过程中，没有通知相邻权利人参加勘界并在四界接界人处签字确认，两宗争议林地除北界处有申请人原村民组长王吉忠的名字外，其余三界无接界人签字，属颁证程序不合法，依照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：一、撤销被申请人作出的红府决字（2016）2号《行政处理决定书》；二、责令被申请人收到本决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为。原告小塘组不服，向本院提起行政诉讼。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的行为是被告作出的遵府行复（2016）189号《行政复议决定书》，因原告对复议程序无异议，故争议焦点是遵府行复（2016）189号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
一、行政行为认定事实是否清楚。被告认定红花岗区人民政府在向小塘组进行“毛坡”、“双石墙”林地登记颁证过程中，没有通知相邻权利人参加勘界并在四界接界人处签字确认，两宗争议林地除北界处有申请人原村民组长王吉忠的名字外，其余三界无接界人签字，属颁证程序不合法。有2008年6月3日林改时填报的《林权登记申请表（内表）》为据，该证据经庭审质证，各方对其真实性无异议，足以认定。根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条关于确权发证工作流程的规定，应严格按照“摸底调查现有林权、第一榜公示、制定并通过林改方案、勘界、第二榜公示、签订（完善）合同、林权权利人申请发证、审核、输机、发证前第三榜公示、颁证、建档”共计12个步骤实施。具体到勘界步骤中，应由驻村工作组和村（组）干部及时通知林权权利人及其相邻权利人（通知内容和格式采用《林权勘界通知单》），组织林权相关权利人、勾图技术员、填表员、到实地确定四至界限。对经勘查无异议的，勾图技术员当场在二类调查1：1万的基本图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四至界线，四至接界人、构图技术员及其它勘查人员当场在《林权登记申请表（内表）》上签名或盖章。四至接界人参与现场勘界并签字确认是至关重要的一环，目的是防止日后纠纷争议的发生。因此，被告根据查明的事实认定本案争议的两宗林地登记程序违法依据充分，并无不当。
二、适用法律是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；…。”本案红花岗区人民政府在对双石墙、毛坡两宗林地登记时违反法定程序的，依法应予撤销，重新登记颁证，但其作出红府决字（2016）2号《行政处理决定书》，以颁证程序、实体合法为由，决定：“维持区人民政府于2009年4月25日颁发给新蒲镇新中村小塘组遵红府林证字（2008）第061100683006840068700690号《林权证》项下00684号“双石墙”林地和00687号“毛坡”林地林木权属登记。”显然不符合法律法规的规定，被告复议予以纠正，复议决定适用法律正确。
三、原告关于“在2008年林改进行勘界时，四至界线一栏所有村民组均只是在其中涉及到和别的村组接界可能会产生争议纠纷的一边或两边有签名，而在和本组内的村民接界的这几边就都没有签名。这样的做法得到了当时林管工作人员的认可，应当得到支持。”的诉称理由，首先，林管工作人员只能严格认真依法依规做好林改相关工作，其无权解释和变更相关规定；其次，该诉称理由不符合《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》的规定，故本院不予支持。也正因为此，才导致两村民组为双石墙、毛坡两宗林地发生权属纠纷。
综上，被告作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：
驳回原告红花岗区新蒲镇新中村小塘村民组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告红花岗区新蒲镇新中村小塘村民组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，则本判决发生法律效力。
李黔志孙福安审判长黎光勇
李黔志孙福安审判员
李黔志孙福安审判员
二〇一七年七月十日
书记员 瞿胜黎