广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行终字第1069号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，地址：广州市豪贤路193号。
委托代理人：王广沪，该局工作人员。
委托代理人：丁剑清，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州汇美发展有限公司，地址：广州市天河区。
法定代表人：莫浩然，职务：董事长。
委托代理人：吴楠，广东国智律师事务所律师。
委托代理人：郭首凯，广东国智律师事务所实习律师。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局因被上诉人广州汇美发展有限公司不服穗国房法字［2014］46号《行政决定书》一案，不服广州市越秀区人民法院(2015）穗越法行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明,1994年12月2日，原告广州汇美发展有限公司（为受让方、乙方）与广州市国土局（现被告广州市国土资源和房屋管理局，为出让方、甲方）签订穗国地出合[94]364号《广州市国有土地使用权出让合同》，约定：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及国家和广东省、广州市对国有土地使用权出让和转让的有关规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同；……甲方出让给乙方的地块位于广州市白云区机场路西侧，面积为7470.698平方米，土地编号为C-1-1地块；该地块的土地使用权出让价款为20822405元，在1994年12月30日前支付出让金4874295元，土地综合开发费5536908元；在1995年6月30日前支付出让金4874294元，土地综合开发费5536908元；各期应付的地价款，凡逾期十日仍未支付的，前期所收取的地价款不予退还，并可依法向乙方索赔，若甲方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金；因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，可提请仲裁机构或向有管辖权的人民法院起诉等。合同签订后，原告于1994年12月20日缴纳10411203元。后原告于1995年6月26日缴纳5536908元，尚余4874294元未付。至1995年9月27日向被告方缴纳了4875497元。
2014年4月15日，被告制作穗国房业务[2014]143号《市国土房管局催告函》，其中内容为：你单位于1994年12月2日与我局签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[94]364号）。按照约定，你单位应在1995年6月30日前缴清总额为人民币20822405元的土地使用权出让金。据我局初步核查，你单位已支付土地出让金人民币20822405元，尚有违约金人民币433812元未缴清。为此，请你单位于2014年4月30日前到我局所属土地利用发展中心办理有关缴款手续。如有异议，请于收到本通知之日起10日内向我局书面提出，并提供相关证明资料。逾期不提供又不缴款的，我局将依法作出行政决定，对欠缴行为依法处理。被告将上述信件寄往广州市海珠区广州大道南83号汇美商务中心9楼原告法定代表人莫浩然收。
被告后以原告未提出异议为由，于2014年10月16日作出穗国房法字[2014]46号《行政决定书》，其中内容为：你单位（原告）于1994年12月2日与我局签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1994]364号），取得白云区机场路西侧C-1-1地块的土地使用权。按照合同约定，你单位分2期合计应支付该地块土地使用权出让金人民币20822405元，应于1995年6月30日前缴清。经核查，你单位已支付本金人民币20822405元，根据合同约定及有关规定，截至2014年10月16日你单位应支付违约金为人民币433812元。我局已向你单位催缴，并且于2014年4月15日向你单位发出《市国土房管局催告函》（穗国房业务[2014]143号），你单位接到该催告函后未提出异议。现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一点和第七条的规定，本局决定责令你单位在收到本决定书之日起15日内向我局缴交违约金人民币433812元。原告不服上述决定，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第七条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十四条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”根据上述规定，被告作为本市土地管理部门，可以通过合同的方式实现土地利用方面的行政管理目的。其与原告在平等、自愿、有偿的基础上签订的《广州市国有土地使用权出让合同》，未违反法律法规的强制性规定，应为有效，双方均应遵照履行。依合同违约救济方面的法律规定，要求合同相对方承担违约责任请求法院保护其民事权利的法定期间为两年。而按照查明的事实，被告自1995年9月27日起应当知道原告违约延付出让价款的具体情况，但按其在本案中出示的证据，其直至2014年4月15日才向原告发出催告函，并无提供其他在诉讼时效内曾经向原告主张过权利的证据。原告违约迟延支出地价款固然不当，被告在其依合同向原告追讨违约金的主张超过诉讼时效的情况下转而以带有命令性质的行政决定的方式直接要求合同相对方承担违约责任，更有违诚信，其作出的行政决定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，原审法院判决撤销被告广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房法字[2014]46号《行政决定书》。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院的审理行为违反了《行政诉讼法》相关规定。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案作为行政案件，原审法院应根据《行政诉讼法》的上述规定，按照基本的行政案件处理规则，对上诉人的行政行为是否合法进行审查，包括行政行为的证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序等。但原审判决在查明案件事实后，并未按照《行政诉讼法》的规定对本案合法性进行审查，而是将其作为“土地使用权合同纠纷”处理，运用诚信原则、诉讼时效制度等民事法律制度，对案件进行审理并判决。这违反了行政诉讼的基本原则和具体制度，完全混淆了行政审判与民事审判的界限。二、原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。(一)土地出让金征收行为是具体行政行为。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发［2006］100号，以下简称“100号文”)第一条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”，第七条规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”本案中，上诉人作为土地行政主管部门，负有征收国有土地使用权出让金，防止国有资产流失的法定职责，上诉人履行该职责的行为属于行政管理的行政行为。(二)上诉人行政行为不存在证据不足的问题。原审判决依照《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目的规定，认定上诉人的行为主要证据不足并作出撤销46号《行政决定书》的判决。但是，对于上诉人作出46号《行政决定书》所依据的所有事实和证据，原审判决在“经审理查明”中已予以确认，从其确认的事实来看，上诉人并不存在“证据不足”的情形。三、46号《行政决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决查明的事实包括：(一)1994年12月2日被上诉人与上诉人签订《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合[94]364号)(下称“《出让合同》”)，受让广州市白云区机场路西侧土地编号c-1-1地块(下称“案涉地块”)的国有土地使用权。(二)根据《出让合同》约定，国有土地使用权出让价款为￥20822405元，分两期缴交，第一期出让价款为10411203元，被上诉人已于1994年12月20日按期缴清，第二期出让价款10411202元，被上诉人于1995年6月26日按期缴交5536908元，于1995年9月27日缴交剩余的4874294元，逾期89天。按《出让合同》和100号文第七条的规定计收违约金433812元。(三)上诉人于2014年4月15日发出《市国土房管局催告函》(穗国房业务[2014]143号)，催促被上诉人在2014年4月30日前缴清违约金。该函已妥投，被上诉人已签收且一直未提出异议。2014年10月16日，上诉人依法向被上诉人发出46号《行政决定书》。根据原审判决查明的事实，被上诉人未按期缴纳土地出让价款，其行为已经违反法律规定。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《行政强制法》以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)等规定，上诉人作出46号《行政决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应当予以维持。综上所述，上诉人上诉请求：1、撤销广州市越秀区人民法院(2015)穗越法行初字第54号行政判决书；2、维持上诉人作出的穗国房法字[2014]46号《行政决定书》；3、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人广州汇美发展有限公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。关于上诉人认为一审法院对行政行为作出合同纠纷审理的问题，行政诉讼首先应审查是否应由行政法律予以适用，本来这个行为就不应该属于行政行为，一审法院立足点是正确的，一审法院判断认为是土地出让合同纠纷不是行政行为，因此适用民法规定的两年诉讼时效进行处理，是正确的。第二，关于上诉人引用的法律依据，被上诉人认为这些依据并不是行政行为的依据，只是上诉人得到国家的授权来收取土地出让金以及主张违约金的权限，但具体的方式还应按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十四条、第十五条以及《出让合同》第十八条的规定向有管辖权的法院起诉，而非由行政权力主张。对外效力应以合同主张。第三，诚信原则也应该是行政审判过程中坚持的，若行政诉讼不讲诚信原则，行政机关能不需要讲诚信吗？诚信原则应是行政法律的应有之义。第四，一审法院对此案处理不会造成国有资产的流失，被上诉人已经足额缴纳合同约定的土地出让金，至于对土地出让金迟延缴纳产生的违约金与本金相比微不足道，而且法律上也赋予上诉人通过民事途径主张和追收违约金的权利，事实上上诉人也一直以民事诉讼的途径主张土地出让金项下的违约金，显然已经超过诉讼时效，因此上诉人之前也是认为应是民事法律关系，走不通才换了方式主张违约金。上诉人称收回大量违约金，那是因为上诉人采取对未缴纳违约金公司的国土行政业务予以冻结，那些公司才缴纳了违约金的，上诉人利用对开发商的约束追收违约金。我方认为国有资产不应作为违法行政的理由，更不能通过行政诉讼的形式掩盖之前工作人员怠于追收违约金的行为，若及时追收也不会超过民事诉讼时效。法院不应放任上诉人这种行为。第五，这种行政行为的性质上诉人一直未予明确，上诉人作出《行政决定》没有法律依据。若是行政强制行为，《中华人民共和国行政强制法》规定应由法律规定，但上诉人追收的依据是合同，因此上诉人的行为没有法律依据。请求二审法院维持一审判决。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”因此，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关行使土地管理职权的行政行为。本案中，上诉人（原广州市国土局）与被上诉人签订的穗国地出合[94]364号《广州市国有土地使用权出让合同》，上诉人已将约定的土地出让给被上诉人（该地块位于广州市白云区机场路西侧，面积为7470.698平方米，土地编号为C-1-1地块），被上诉人理应依合同约定时间支付土地出让金。被上诉人未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。对被上诉人的违约行为，上诉人依法行使土地管理职权，作出穗国房法字（2014）46号《行政决定书》，责令被上诉人缴交违约金，符合有关法律法规规定。原审适用《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年”的规定判决撤销上诉人作出的穗国房法字（2014）46号《行政决定书》，属于适用法律错误，本院予以纠正；上诉人上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第54号行政判决；
二、驳回被上诉人广州汇美发展有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州汇美发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉森
审 判 员 汪 毅
代理审判员 姚 伟
二〇一五年八月十九日
书 记 员 许 宁