广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终187号、（2017）粤02行赔终21号
上诉人（原审原告）：罗石荣，男，1959年9月25日出生，住广东省乐昌市。
被上诉人（原审被告）：乐昌市梅花镇人民政府。地址：广东省乐昌市梅花镇坪乳公路旁。
法定代表人：林俊仪，镇长。
委托代理人：林玉明。
委托代理人：张剑波，广东周和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐昌市人民政府。地址：广东省乐昌市公主上路23号。
法定代表人：沈河民，市长。
委托代理人：李敏玲。
上诉人罗石荣与被上诉人乐昌市梅花镇人民政府（以下简称梅花镇政府）、乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）镇政府、市政府行政受理、行政赔偿纠纷两案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初305号、（2017）粤0203行赔初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月2日受理后，依法组成合议庭，于2017年12月1日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：罗石荣系乐昌市梅花镇清洞村委会连溪组村民，其家庭现有60岁的妻子、35岁的儿子和在韶关技校读书的16岁孙女。由于建设广乐高速公路等工程，陆续征收了罗石荣家庭承包经营的土地，其领取了相应的征地补偿款。除高速公路征用田地外，其家庭还有部分水田、旱地及林地。
2014年12月2日,罗石荣向梅花镇政府申请落实其全家的社会保障,称因其失去大部分土地,加上年纪大了,打工无单位要了,生活无保障,申请最低生活保障也没批准,并患有高血压、脑血栓、心脏病,生活及其因难,望镇政府尽快落实被征地农民的社会保障费用。
2015年11月12日,韶关市人民政府向乐昌市政府发出韶府《行政复议转送函》(行复[2015]94号),内容有“罗石荣以2010年广乐高速公路建设征地后,你府未对其依法落实被征地农民基本养老保障政策为由,向韶关市人民政府提出行政复议申请。经审查,根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》(韶府办[2013]208号)的有关规定,罗石荣所提出的申请事项,依法应当由你府进行处理。现将罗石荣的行政复议申请及相关材料转送你府,由你府进行处理。”
2016年1月18日，罗石荣向韶关市中级人民法院提起诉乐昌市政府不履行法定职责一案的行政诉讼，要求乐昌市政府落实其一家的养老、生活保障。同年5月19日，韶关市中级人民法院以罗石荣经传票合法传唤，无正当理由拒不到庭为由，作出（2016）粤02行初18号行政裁定书，裁定按撤诉处理。
2017年7月4日，罗石荣以申请梅花镇政府、乐昌市政府履行法定职责，落实安排其作为被征地农民的社会保障费用为由，向乐昌市政府申请行政复议。同年7月10日，乐昌市政府作出乐府行复[2017]9号《不予受理行政复议申请决定书》。内容有“经审查：根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办〔2013〕208号）‘被征地单位及时召开村民大会或村民代表大会，讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式’、《关于贯彻落实广东省被征地农民养老保障预存资金分配工作方案的通知》（韶人社[2015]128号）‘落实村集体主体责任……同时要充分发挥村民大会或村民代表大会的作用，讨论表决分配方案，监督资金分配过程，确保资金落实到位’的文件精神，落实被征地农民的社会保障工作，首先应由村集体确定拟纳入保障范围的具体名单及讨论表决分配方案，但你所在的村委会暂未落实该项工作。我们认为：因落实该项被征地农民的社会保障工作的主体首先是村集体而不是镇人民政府及县（市、区）人民政府，而村集体不属于行政机关，因此，你的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定：对你的行政复议申请不予受理。”
罗石荣于2017年7月14日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销乐昌市政府作出的乐府行复[2017]9号《不予受理行政复议申请决定书》；2、梅花镇政府、乐昌市政府在一定期限内履行法定职责，督促有关部门安排落实罗石荣一家的社保保障费用；3、梅花镇政府、乐昌市政府赔偿罗石荣住宿伙食车费200元及负担本案诉讼费。
原审法院经审理认为：乐昌市政府作出的乐府行复[2017]9号《不予受理行政复议申请决定书》不合法，理由如下：根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办[2017]208号）中规定“保障对象具体名单和养老保障资金分配方式经村民大会或村民代表大会讨论，由村委会报镇级人民政府初审并公示7天后，报县（市、区）人社部门审核。……征地项目获批后,各县(市、区)人民政府应督促指导相关职能部门、镇人民政府(街道办事处)、被征地单位及时组织召开村民大会或村民代表大会,讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式。”的精神，落实罗石荣一家的养老保障工作，先应由罗石荣一家所在的清洞村委会确定拟纳入保障对象具体名单和养老保障资金分配方式，再报梅花镇政府初审并公示7天，最后报乐昌市人社部门审核,乐昌市政府对此有督促指导职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；”及第三十条第二款第三项、第四项“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；”《中华人民共和国行政复议法》第十五条“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的,按照下列规定申请行政复议:……(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;……有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民依照本法第十八条的规定办理。”及第十八条“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起七日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”的规定,村委会虽然不是行政机关,但是《中华人民共和国村民委员会组织法》授予了村民委员会一定的行政管理职责,如村民委员会应当组织召开村民会议讨论决定征地补偿费的使用、分配方案等事项,及时公布政府拨付的补贴补助等资金的管理使用情况、协助人民政府开展工作的情况等。本案中,罗石荣所在的清洞村委会没有落实本村被征地农民的养老保障名单和养老保障资金分配方式,梅花镇政府对罗石荣要求落实其全家的社会保障问题亦未作出处理,乐昌市政府对此负有督促指导的职责。罗石荣据此可以向乐昌市政府提出行政复议申请,乐昌市政府应予以受理。至于被申请人是否符合法律规定,乐昌市政府可以对罗石荣予以释明,要求罗石荣更正或者补充。因此,乐昌市政府对罗石荣作出《不予受理行政复议申请决定书》,不符合法律规定。关于罗石荣要求梅花镇政府、乐昌市政府履行法定职责,督促有关部门安排落实其一家的社会保障费用的问题。根据上述法律规定,乐昌市政府、梅花镇政府应督促指导相关职能部门、被征地单位及时组织召开村民大会或村民代表大会,讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式。但是至于罗石荣一家是否符合纳入被征地农民养老保障名单的条件,则应根据其所在村委会的实际情况来合理确定,不应强求。至于罗石荣要求乐昌市政府、梅花镇政府赔偿其住宿伙食车费200元的问题。由于罗石荣未提供上述费用的凭证,及未证明须乐昌市政府、梅花镇政府赔偿的因果关系,因此,对罗石荣的该项行政赔偿诉求,该院不予支持。关于乐昌市政府认为罗石荣于本案属于重复起诉的问题。罗石荣曾于2016年1月18日向韶关市中级人民法院提起诉乐昌市政府不履行法定职责一案的行政诉讼，要求乐昌市政府落实其一家的养老、生活保障。同年5月19日，韶关市中级人民法院以罗石荣经传票合法传唤，无正当理由拒不到庭为由，作出（2016）粤02行初18号行政裁定书，裁定按撤诉处理。但本案是在罗石荣向乐昌市政府申请行政复议,乐昌市政府对其作出《不予受理行政复议申请决定书》后,罗石荣不服该府决定而提起要求撤销其决定的行政诉讼。因此,本案不属于重复起诉的情形,对乐昌市政府的上述抗辩,该院不予采纳。综上所述，乐昌市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，因适用法律有误，处理结论不符合法律规定，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销乐昌市政府于2017年7月10日作出的乐府行复[2017]9号《不予受理行政复议申请决定书》。二、责令乐昌市政府于判决生效之日起五日内对罗石荣提出的行政复议申请予以受理。三、驳回罗石荣的其他诉讼请求。
罗石荣不服原审判决向本院上诉称：不服一审判决，请求判令梅花镇政府履行法定职责，限在一定期限内落实安排被征地农民（罗石荣一家）的社会保障费用。判令乐昌市政府履行法定职责行政复议。撤销乐昌市政府的行政复议决定。
梅花镇政府辩称：一审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确。罗石荣要求撤销乐昌市政府的行政复议决定诉求，一审法院通过审理后判决作出了撤销乐昌市政府于2017年7月10日作出的乐府行复(2017)9号《不予受理行政复议申请决定书》的判决结果，现罗石荣再次提出要求“撤销行政复议决定”的申请，属于重复提出，请二审法院依法予以驳回。罗石荣要求在一定期限内落实安排罗石荣一家人的社会保障费用。根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》【韶府办(2017)208号】中规定“保障对象具体名单和养老保障资金分配方式经村民大会或者村民代表大会讨论，由村委会报镇级人民政府初审并公示7天后，报县(市、区)人社部门审核。……征地项目获批后，各县(市、区)人民政府应督促指导相关职能部门、镇人民政府(街道办事处)、被征地单位及时组织召开村民大会或村民代表大会，讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式。”的精神。罗石荣一家是否符合纳入被征地农民养老保障名单的条件，应根据其所在村委会的实际情况来合理确定。另外，根据粤人社函[2015]3088号《关于我省被征地农民养老保障资金分配的指导意见》中关于“征地社保资金应优先用于因政府统一征收农村集体土地而导致失去大部分或全部被征地农民……”的规定，结合《关于罗石荣家庭的现有情况》，罗石荣家的土地并未被征收大部分或者全部，其不具备被征地农民养老保障资金分配资格。因此，罗石荣要求履行法定职责，限在一定期限内落实安排(罗石荣一家人)社会保障费用的请求没有法律依据，罗石荣的该请求依法应当予以驳回。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回罗石荣的上诉。
乐昌市政府辩称：一、罗石荣于本案属于重复起诉。一审法院认定本案不属于重复起诉的情形不当。罗石荣向一审法院提出的第二点诉讼请求是“判决被告在一定期限内履行法定职责和任务，督促有关部门协助安排落实原告一家的社会保障费用”。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(六)重复起诉的；(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的。”罗石荣在2016年1月已经就同一诉讼请求向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，因罗石荣经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，法院依法按撤诉处理。罗石荣现以同样的诉讼请求及同一理由再次向法院起诉，属于重复起诉，且无正当理由再行起诉，就该诉讼请求法院依法应当驳回起诉。二、罗石荣的行政赔偿请求没有法律依据。罗石荣请求负担其住宿、伙食、车费200元。但罗石荣未能提交上述费用的凭证，且行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益而造成损害，行政机关作为赔偿义务机关应当给予的赔偿。罗石荣所述的该项开销并不属于行政赔偿的范围。因此，其该项诉讼请求没有法律依据。三、罗石荣的行为应视为放弃行政复议申请。(2017)粤0203行初305号行政判决书认定罗石荣所在的清洞村委会没有落实本村被征地农民的养老保障名单和养老保障资金分配方式，梅花镇政府对罗石荣要求落实其全家的社会保障问题亦未作出处理，乐昌市政府对此负有督促指导的职责。罗石荣据此向乐昌市政府提出行政复议申请，乐昌市政府应予受理。至于被申请人是否符合法律规定，乐昌市政府可以对申请人予以释明，要求其更正或补充。因此判令乐昌市政府对罗石荣的行政复议申请予以受理。乐昌市政府收到判决书后，即由法制机构向罗石荣发出《补正行政复议申请材料通知书》，通知其对材料进行补正。但罗石荣收到《通知书》后拒不补正，还将《通知书》退回乐昌市政府。根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，罗石荣的行为应视为放弃行政复议申请。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。
本院认为：原审法院判决撤销乐昌市政府于2017年7月10日作出的乐府行复[2017]9号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令乐昌市政府于判决生效之日起五日内对罗石荣提出的行政复议申请予以受理，罗石荣再次提出“撤销行政复议决定”的上诉请求，本院予以驳回。至于罗石荣上诉请求判令梅花镇政府履行法定职责，限在一定期限内落实安排被征地农民（罗石荣一家）的社会保障费用的问题，根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》【韶府办(2017)208号】中规定“保障对象具体名单和养老保障资金分配方式经村民大会或者村民代表大会讨论，由村委会报镇级人民政府初审并公示7天后，报县(市、区)人社部门审核。……征地项目获批后，各县(市、区)人民政府应督促指导相关职能部门、镇人民政府(街道办事处)、被征地单位及时组织召开村民大会或村民代表大会，讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式。”的精神。罗石荣一家是否符合纳入被征地农民养老保障名单的条件，应根据其所在村委会的实际情况来合理确定，该上诉请求本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。罗石荣的上诉理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由罗石荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 张少雄
审判员 邹征衡
二〇一七年十二月十一日
书记员 罗智健