福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)闽行终120号
上诉人（原审原告）厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司，住所地厦门市湖里区园山南路798号综合楼2楼B区。
法定代表人张晓薇，执行董事。
被上诉人(原审被告)厦门市人民政府，住所地厦门市湖滨北路61号。
法定代表人庄稼汉，市长。
委托代理人王力，男，厦门市法制局工作人员。
上诉人厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司(以下简称鹭海龙公司)因诉厦门市人民政府(以下简称厦门市政府)不予受理行政复议申请决定一案，不服漳州市中级人民法院(2017)闽06行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案，上诉人鹭海龙公司的法定代表人张晓薇，被上诉人厦门市政府的委托代理人王力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2010年12月28日，厦门市湖盛工贸有限公司(以下简称湖盛公司)委托张晓薇代为申办湖盛公司工业厂房建设项目行政许可的有关事宜，委托代理权限：1.代为申请办理该建设项目的规划行政许可；2.在申请过程中代为签署相关法律文件；3.代为领取规划行政许可文书；4、使用用途更改为商贸酒店及配套（临时性）。厦门市建设管理服务中心于2010年12月30日受理湖盛公司工业厂房规划许可变更登记申请，并向其发出规划许可变更（收件）回执单。2011年1月7日，厦门市规划局向湖盛公司作出(2011)厦规建不许第001号《不予规划许可决定书》(以下简称001号不予许可决定)，认为该工业厂房未办理过建设工程规划审批手续，属违章建筑；且位于湖边水库片区西侧的规划路上，与规划矛盾。无法办理建筑功能变更的规划许可手续。同时，决定还告知如对决定不服，可在60日内向厦门市政府或者福建省建设厅申请行政复议，也可在3个月内直接向人民法院提起诉讼。张晓薇在庭审中自述于2011年1月7日之后两三天内去领取001号不予许可决定。厦门市政府于2017年1月22日收到鹭海龙公司邮寄的行政复议申请，请求确定厦门市规划委员会001号不予许可决定的行政不作为行为违法，并责令依法履行法定职责；追究厦门市规划委员会行政不作为的法律责任。厦门市政府经审查后，于2017年1月24日作出厦府行复不〔2017〕4号《厦门市人民政府不予受理行政复议申请决定书》(以下简称4号不予受理决定)，认为鹭海龙公司与001号不予许可决定没有法律上的利害关系，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定不予受理，并于2017年1月25日向鹭海龙公司邮寄送达。鹭海龙公司不服，提起行政诉讼。
原审另查明，鹭海龙公司对厦门市政府具有作出行政复议的法定职责及涉案行政复议程序均无异议。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，鹭海龙公司不服001号不予许可决定，向厦门市政府申请行政复议，厦门市政府具有作出行政复议的法定职责。厦门市政府于2017年1月22日收到鹭海龙公司提出的行政复议申请后，于同月24日作出001号不予受理决定并送达给鹭海龙公司，程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。本案中，根据湖盛公司与厦门市金大地物业管理有限公司(以下简称金大地公司)及其后金大地公司与鹭海龙公司签订的租赁合同，鹭海龙公司依合同约定享有经营权及因投资而形成财产的所有权，但其并非涉案建筑物所有权人。被诉001号不予许可决定是原厦门市规划局就湖盛公司申请工业厂房临时变更建筑功能作出的行政行为，鹭海龙公司并非001号不予许可决定的相对人，且行政机关作出001号不予许可决定不以鹭海龙公司的承租权利作为考量因素，鹭海龙公司与被诉001号不予许可决定本身没有法律上的利害关系。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请,对能够证明公民、法人或者其他组织知道行政行为的,自证据材料证明其知道行政行为之日起计算。001号不予许可决定作出时间为2011年1月7日，鹭海龙公司法定代表人张晓薇在庭审中自述于2011年1月7日之后两三天内领取001号不予许可决定，但其直至2017年1月提出行政复议申请，已经超过法定申请期限。虽然厦门市政府在行政复议程序中未审查鹭海龙公司是否超过行政复议申请期限，但本案鹭海龙公司确已超过行政复议申请期限，如重新启动行政复议程序，仍应决定不予受理，故无重新启动行政复议程序之必要。综上，厦门市政府作出行政复议不予受理决定正确，鹭海龙公司要求撤销4号不予受理决定并要求履行职责的主张，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鹭海龙公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告鹭海龙公司负担。
上诉人鹭海龙公司不服原审判决，提起上诉称：一、上诉人依法、按程序申请办理建筑物商业变更规划许可手续，厦门市规划委员会却故意推诿、玩忽职守，不予办理，其作出的《不予规划许可决定书》是典型的行政不作为，侵害了上诉人的合法权益，属行政复议的范畴。二、相关法院(民事诉讼)均认定忠仑社76-77号建筑(湖盛公司厂房)是合法建筑，厦门市规划委员会却认定该建筑是违法建筑，两种截然相反的认定，导致上诉人(行政相对人)陷入两难境地。三、厦门市规划委员会故意不予办理商业变更规划许可手续的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》，严重侵害了上诉人的合法权益，给上诉人造成了毁灭性损失，应依法予以上诉人(行政相对人)行政赔偿。四、忠仑社76-77号建筑物依法办妥建筑商业变更规划许可手续是上诉人和政府签订行政协议以及上诉人和金大地公司签订《租赁合同》的必要前提条件，更是上诉人民事案件纠纷的行政先决。综上所述，上诉人并未超过法定复议申请期限，上诉人向被上诉人提出的行政复议申请是在法定的行政复议范围内，被上诉人应当依法受理，而不该剥夺上诉人的行政复议请求权。被上诉人不予受理上诉人的行政复议申请，也未告知上诉人解决问题的途径，是典型的行政不作为。一审法院认定基本事实不清，适用法律依据错误。请求二审法院查明案件事实，依法改判撤销一审判决，撤销被上诉人作出的4号不予受理决定，并判令被上诉人依法履职，受理上诉人的行政复议申请并对上诉人所申请事项重新作出答复。
被上诉人厦门市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审采信的证据及据以认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，在法定申请期限内提出申请均是行政复议申请得以受理的前提条件。本案中，上诉人鹭海龙公司向被上诉人厦门市政府申请行政复议，请求确认厦门市规划委员会001号不予许可决定的行政不作为行为违法，并责令依法履行法定职责；追究厦门市规划委员会行政不作为的法律责任。经查，001号不予许可决定是原厦门市规划局就湖盛公司申请工业厂房临时变更建筑功能作出的行政行为，上诉人并非001号不予许可决定的相对人，且上诉人作为该工业厂房的承租人，其承租权利不是原厦门市规划局作出001号不予许可决定应予考量的因素，故上诉人与被诉001号不予许可决定没有法律上的利害关系。同时001号不予许可决定作出时间为2011年1月7日，上诉人的法定代表人张晓薇在一审庭审中自述于2011年1月7日之后两三天内领取001号不予许可决定，但上诉人直至2017年1月才提出行政复议申请，亦已超过法定行政复议申请期限。故被上诉人作出不予受理行政复议决定正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 史寅超
代理审判员 黄吉明
二〇一八年三月二十日
书 记 员 吴美芬
附：本案涉及的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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