山西省阳城县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)阳行初字第30号
原告晋城市鑫能选煤有限公司。
法定代表人成永太，任经理。
委托代理人张晋，山西语智律师事务所律师。
被告阳城县国土资源局。
法定代表人刘海义，任局长。
委托代理人白静彬，阳城县国土资源局监察大队大队长。
委托代理人陈继亮，山西析成律师事务所律师。
被告阳城县人民政府。
法定代表人窦三马，任县长。
委托代理人邱胜军，阳城县人民政府法制办公室行政复议科副科长。
委托代理人姚云霞，山西获泽律师事务所律师。
原告晋城市鑫能选煤有限公司（以下简称鑫能公司）不服被告阳城县国土资源局、阳城县人民政府国土资源行政处罚一案，于2015年12月23日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，分别向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月5日公开开庭审理了本案。原告鑫能公司的委托代理人张晋，被告阳城县国土资源局的委托代理人白静彬、陈继亮，被告阳城县人民政府的委托代理人邱胜军、姚云霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳城县国土资源局于2015年8月10日对原告作出阳国土资处字（2015）第45-1号行政处罚决定书。认定原告公司于2015年4-5月未经批准占用上孔村后寺沟土地7.96亩(5306.67平方米)作为该公司堆放煤炭用。现场地已平整，地面无建筑物，该宗用地不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，责令原告在十五日内退还非法占用的土地，恢复土地原状，并按每平方米30元处以罚款159200.1元。原告不服该处罚决定，向阳城县人民政府申请复议，阳城县人民政府于2015年12月11日作出阳政行复决字(2015)14号行政复议决定书，维持了原处罚决定。原告为此提起行政诉讼。
被告阳城县国土资源局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、举报材料及立案呈报表。2、对陈朝红(原告公司的委托代理人)的询问笔录。该陈述，鑫能公司在上孔村占用了铁路的十个货位、八专物流公司的23.2亩土地以及后寺沟的土地，与上孔村委签订了租赁协议，每年租金51万元；其中后寺沟的土地是与上孔村委协商占用，村委承诺占地手续由其负责。3、对程前进（上孔村村委主任）的调查笔录。该陈述，占用八专物流公司的23.2亩土地有批准手续，占用铁路十个货位和后寺沟的土地不知道有无手续；鑫能公司与村委签订有租赁协议，每年租金为51万元，租赁范围不包括八专物流公司的23.2亩土地和后寺沟的土地；后寺沟的土地村委同意让鑫能公司暂时使用，尚未协商怎样收取租金。4、现场勘测笔录及图纸，用以证明原告占用上孔村后寺沟土地的面积。5、对程前进的第二次询问笔录。该陈述鑫能公司占用后寺沟的土地，在2000年左右就是堆煤场地，村委同意鑫能公司临时使用该地。6、八甲口镇政府会议纪要、原告与上孔村委签订的租赁合同。
被告阳城县人民政府在举证期限内向本院提供了复议程序方面的证据：1、复议申请书；2、立案审批表；3、阳城县国土资源局提供的答辩状及证据材料；4、行政复议决定审批表、行政复议决定书及送达回证。
原告鑫能公司诉称，原告租用上孔村委的土地是经过招投标程序中标后签订的租赁合同，原告根本不知道哪些土地有手续，哪些土地无手续。因此，原告并无非法占用土地的主观故意。案涉土地原来就是堆煤场地，原告租用后只是进行了简单的“三通一平”，并未修建建筑物，客观上并未对土地进行破坏，更未导致土地无法垦复的严重后果。被告以法律规定的上限对原告处罚，责令原告恢复土地原状显失公正。请求法院判决变更被告作出的处罚决定。
原告向本院提供了八甲口镇招投标领导组发出的中标通知书。该中标通知书载明：关于你村八专线后寺沟货站及场地租赁经营发包招投标，经公开投标，鑫能公司以510000元中标。
被告阳城县国土资源局辩称，原告在与上孔村委签订租赁合同时，由义务要求上孔村委提供合法用地手续。原告占用的上孔村后寺沟7.96亩土地的违法占地行为已经实施，其存在主观故意和明显不当。被告本着严厉打击非法占地行为的宗旨，对原告作最高额度罚款并无不当。请求法院公正判决。
被告阳城县人民政府辩称，阳城县国土资源局对原告所作处罚决定证据充分、程序合法、处罚适当；阳城县人民政府复议程序合法，维持正确。请求法院依法判决。
经庭审举证质证，本院对以下证据作如下确认：原告代理人对被告阳城县国土资源局的证据的真实性无异议，对被告阳城县人民政府的复议程序无异议。只是认为原告通过中标方式取得土地租赁权，根本不知道其中部分土地无批准手续，自己不存在非法占地的主观故意。二被告代理人对原告所举证据的真实性亦无异议。被告阳城县国土资源局的代理人认为，原告的证据不能否定其非法占地行为的成立；被告阳城县人民政府的代理人认为，该通知书不能证明案涉土地在其中标的范围内。综上，被告方的证据足以认定原告占用上孔村后寺沟的土地7.96亩无批准手续，属非法占地；原被告的证据同时也可以看出，原告在上孔村的占地均是经上孔村委同意的，且与上孔村委签订了租赁合同，至于哪些土地有批准手续，哪些没有，原告并不知情。故本院对原被告所举证据均予以采信。
经审理查明，2015年3月，原告鑫能公司意欲租用上孔村后寺沟铁路货位及储煤场地进行经营。经八甲口镇招投标领导组组织投标，原告公司以每年51万元的租金中标。之后原告与上孔村委于2015年3月16日签订了“货位储煤场租赁合同”，上孔村委将位于阳城县八甲口综合集运站北面站台长116.2米及八专北货位坝后储煤场地租赁给原告经营，每年租金51万元，租赁期限为六年。合同签订后，原告于2015年4-5月对后寺沟储煤场地（原来就是堆煤场地）进行了平整，并用于堆放煤炭。2015年6月，阳城县国土资源局接群众举报，对原告占地进行查处，认定原告占用的后寺沟土地7.96亩未经批准，对原告作出处罚决定。
本院认为，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府核发集体土地使用权证书，确定建设用地使用权。原告作为土地使用者，无论是租用还是协商占用，只要未经批准，即属违法占用土地。被告阳城县国土资源局认定原告违法占地的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚程序合法。本案中，原告系通过招投标程序中标后，与上孔村委签订的租赁合同，所占用土地均是上孔村委划定的。对于所占土地中哪些经过批准，哪些未经批准，原告确实不知情。且原告所占后寺沟土地曾经就堆放过煤炭，原告占地用途也是堆放煤炭，并未修建建筑物和其他设施。故原告违法占地的情节较轻。被告阳城县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定的罚款上限对原告进行处罚明显不当，依法应予变更。被告阳城县国土资源局责令原告退还土地，恢复土地原状并无不当，原告将土地恢复至占用前的状态即可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告阳城县人民政府2015年12月11日作出的阳政行复决字（2015）14号行政复议决定书。
二、变更被告阳城县国土资源局2015年8月10日作出的阳国土资处字（2015）第45-1号行政处罚决定书，改为：责令晋城市鑫能选煤有限公司在15日内退还非法占用的7.96亩（5306.67平方米）土地，恢复土地原状；对晋城市鑫能选煤有限公司按非法占地面积每平方米10元处以罚款，计53066.7元。
案件受理费50元，由原告晋城市鑫能选煤有限公司与被告阳城县国土资源局各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于晋城市中级人民法院。
审 判 长 张永红
人民陪审员 侯素娟
人民陪审员 曹小留
二〇一六年四月十五日
书 记 员 冯小红