山东省日照市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)鲁11行终87号
上诉人（原审原告）厉祥吉，男。
上诉人（原审原告）徐田迎，女。
上诉人（原审原告）赵来花，女。
上诉人（原审原告）冯振英，女。
上诉人（原审原告）陈常芳，女。
上诉人（原审原告）杨丽霞，女。
上诉人（原审原告）朱维芳，女。
上诉人（原审原告）刘光梅，女。
上诉人（原审原告）纪庆玲，女。
上诉人（原审原告）申友兰，女。
上诉人（原审原告）孙菊红，女。
上诉人（原审原告）魏金芹，女。
上列上诉人委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
上列上诉人委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莒县国土资源局，住所地莒县振兴东路197号。
法定代表人陈乐增，局长。
委托代理人袁建华，该局法规科科长。
委托代理人高兴昌，山东文心正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莒县住房和城乡规划建设局，住所地莒县振兴东路15号。
法定代表人张立强，局长。
委托代理人管西社，该局法规科科长。
委托代理人袁青竹，山东旷世律师事务所律师。
上诉人厉祥吉、徐田迎、赵来花、冯振英、陈常芳、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、纪庆玲、申友兰、孙菊红、魏金芹与被上诉人莒县国土资源局、莒县住房和城乡规划建设局行政撤销一案，莒县人民法院于2016年1月26日作出（2015）莒行初字第42号行政裁定。原审原告厉祥吉等12人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定，2013年4月24日，莒县房屋征收管理办公室、莒县土地储备中心、莒县海通茧丝绸有限公司（以下简称“海通茧丝绸公司”）、日照凯达房地产开发有限公司（以下简称“凯达房产公司”）共同作出《日照凯达房地产开发有限公司国有土地房屋租住户安置方案》，该方案内容为：根据城市规划，莒县土地储备中心拟对位于岳石路南侧、莒县水管所以西，日照凯达房地产开发有限公司的国有土地进行储备，需对土地储备范围内的房屋租住户进行安置，现制定如下实施方案。一、土地储备范围：岳石路南侧、莒县水管所以西，日照凯达房地产开发有限公司国有土地上的房屋及附属设施。二、安置责任人：莒县土地储备中心及竞得该地土地使用权的房地产开发企业负责安置。三、搬迁时间：另行通知。四、安置方式：根据规划在原地建设多层住宅楼进行安置。五、安置楼房结构质量及标准：安置楼房符合国家有关规定，质量合格，合法证件齐全。六、安置楼房价格：（一）居住该地块的原海通茧丝绸有限公司退休及内退人员共19户（名单附后），安置楼房主房建筑面积90平方米（含90平方米）以内，按安置楼房办理施工许可证时成本价购买，超出部分按市场价购买。（二）居住该地块的与原海通茧丝绸有限公司脱离劳动关系的人员55户（名单附后），安置楼房主房建筑面积90平方米（含90平方米）以内，按安置楼房办理施工许可证时成本价上浮200元/平方米购买，超出部分按市场价购买。（三）居住该地块的海通茧丝绸有限公司在岗职工10户（名单附后），安置楼房主房建筑面积90平方米（含90平方米）以内，按安置楼房办理施工许可证时成本价上浮200元/平方米购买，超出部分按市场价购买。七、安置楼房面积及位置：安置楼房实际面积以房产部门具体测绘面积为准。安置楼房位于本幅土地西侧，两栋多层住宅楼。八、其他问题：1、用于安置楼房具体分配方法：以租住户交钥匙的先后顺序在规定安置楼房单元内挑选。2、搬家补助费（搬、回迁费）每户600元，临时安置补助费每月每户200元（临时安置时间按12个月计）。安置楼房建设周期12个月，自地上搬迁结束、土地交付之日起计，逾期时，临时安置用房房租由竞得土地使用权的房地产企业按每户每月220元给付。3、该范围内的租住户不能全部搬出，导致无法进行房地产开发，本安置方案废止。4、该范围内的公有房屋及附属设施不得私自拆除，否则按拆除旧料的双倍价款赔偿。该安置方案盖有上述四个单位的公章，并附有莒县海通茧丝绸有限公司在岗职工人员名单、内退休人员名单、脱离劳动关系人员名单。在莒县人民法院2014年11月17日开庭审理日照凯达房地产开发有限公司诉徐田迎、赵来花、陈常芳、冯振英房屋租赁合同纠纷案件时，厉祥吉等12人通过日照凯达房地产开发有限公司的举证，得到该安置方案。并于2015年1月14日对该安置方案申请行政复议。2015年1月19日，莒县人民政府作出莒复不字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定书，认为厉祥吉等12人申请的行政复议的事项，并非具体行政行为，不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。厉祥吉等12人于2015年6月2日向原审法院递交诉状及相关材料，要求立案审理。
原审认定上述事实的证据有当事人陈述、《日照凯达房地产开发有限公司国有土地房屋租住户安置方案》、《搬迁安置协议书》、《不予受理行政复议申请决定书》等。
原审认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”从上述规定看出，决定征收房屋是一个多阶段的行政行为，即在该行政行为最终完成前，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，亦即不产生独立的法律后果。制定征收补偿安置方案是市、县级人民政府作出征收决定的一个阶段性前置行为，是房屋征收决定的一个组成部分，在审理房屋征收决定时应当对征收补偿安置方案的合法性进行审查，因此不能单独对征收补偿安置方案提起诉讼。本案中，厉祥吉等12人据以起诉的《日照凯达房地产开发有限公司国有土地房屋租住户安置方案》并非房屋征收决定，而仅是房屋征收决定的一个阶段性组成部分，故对厉祥吉等12人的起诉应不予受理。因厉祥吉等12人的起诉已经立案，故应裁定驳回起诉。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回厉祥吉、徐田迎、赵来花、冯振英、陈常芳、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、纪庆玲、申友兰、孙菊红、魏金芹的起诉。
上诉人厉祥吉、徐田迎、赵来花、冯振英、陈常芳、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、纪庆玲、申友兰、孙菊红、魏金芹上诉称：一审法院认定事实错误，涉案安置方案并非过程性行为，该方案已经对外发生独立的法律效力。涉案安置方案属于行政诉讼的受理范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，于法无据。上诉人租住的房屋所在土地属于国有土地，若对国有土地上的房屋进行征收，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法作出房屋征收决定、制定征收补偿安置方案，依法征收补偿，但在上诉人整个搬迁过程中，未见到任何文件，二被上诉人制定此方案，直接侵犯上诉人的合法权益。请求二审法院撤销原审裁定，判令原审法院继续审理此案。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人莒县国土资源局辩称：一审判决适用法律得当，请求二审法院依法驳回上诉。
被上诉人莒县住房和城乡规划建设局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律得当，请求二审法院依法驳回上诉。
二审中上诉人提交从莒县人民政府官方网站获取的莒县国土局内设机构及职责、莒县住建局内设机构及职责和人员编制打印件，说明莒县房屋征收管理办公室是属于被上诉人莒县住建局的内设机构，莒县土地储备中心是莒县国土局的事业单位。因两被上诉人对上述证据无异议，本院予以确认。
二审中被上诉人莒县国土资源局提交（2015）日行初字第70号行政裁定书、（2016）鲁行终247号行政裁定书各一份，用以证实涉案土地的收储出让情况。被上诉人对上述行政裁定书虽有异议，因系生效法律文书，本院对上述行政裁定书的证明效力予以确认。
本院二审查明：
原告陈常芳系海通茧丝绸公司的在岗职工，原告徐田迎、赵来花、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、魏金芹系海通茧丝绸公司的退休人员，原告厉祥吉、冯振英、申友兰、孙菊红、纪庆玲已与海通茧丝绸公司脱离劳动关系，上诉人租住于海通茧丝绸公司所有的涉案土地上的房屋至今。
2011年4月16日，海通茧丝绸公司与凯达房产公司签订资产转让协议，将海通茧丝绸公司包括土地、房屋在内的资产转让给凯达房产公司。2011年6月3日，莒县国土资源局向凯达房产公司核发莒国用（2011）第48号国有土地使用权证。2013年3月21日，莒县国土资源局与凯达房产公司签订《收购土地协议》，拟收购凯达房产公司位于城区岳石路以南、青峰岭水库灌溉区管理所家属院以西的国有土地使用权，该宗地即凯达房产公司自海通茧丝绸公司处受让土地。2013年4月3日，莒县国土资源局、莒县住房和城乡规划建设局向莒县人民政府报送莒国土资字[2013]30号关于实施《国有建设用地使用权挂牌出让方案》的请示及附件国有建设用地使用权挂牌出让方案，拟对位于城区岳石路以南、青峰岭水库灌溉区管理所家属院以西的C2012-49号储备国有建设用地使用权公开挂牌出让。2013年4月8日，被告莒县人民政府向凯达房产公司发出《关于收购日照凯达房地产开发有限公司部分国有土地使用权进行土地储备的通知》。同日，莒县人民政府作出《关于C2012-49号国有建设用地使用权公开挂牌出让方案的批复》（莒政函[2013]50号），同意将C2012-49号储备国有建设用地使用权挂牌出让。2013年7月1日，莒县国土资源局与凯达房产公司签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》并签订了国有建设用地使用权出让合同，由凯达房产公司取得该宗地的土地使用权，后由凯达房产公司对涉案土地进行商业开发建设。
本院查明的其他事实与原审认定的事实一致。
本院认为，从一、二审各方提交的证据来看，涉案土地的使用权原属于海通茧丝绸公司，后凯达房产公司自海通茧丝绸公司处受让取得，莒县人民政府作出《关于收购日照凯达房地产开发有限公司部分国有土地使用权进行土地储备的通知》、《关于C2012-49号国有建设用地使用权公开挂牌出让方案的批复》（莒政函[2013]50号）后，凯达房产公司重新取得了涉案土地的使用权，凯达房产公司仍系涉案土地的使用权人及涉案土地上房屋的所有权人。上述土地收储、出让的行政行为并不同于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的房屋征收补偿，涉案土地虽经莒县人民政府批复，但该批复并未涉及上诉人租住房屋等相关权益，后因凯达房产公司对涉案土地进行开发建设，需拆除上诉人租住的房屋，才涉及到上诉人的相关权益。故上诉人的搬迁及相应的安置实质上的安置责任主体是凯达房产公司，虽然莒县土地储备中心和莒县房屋征收管理办公室在涉案安置方案上盖章并明确责任主体是莒县土地储备中心和凯达房产公司，但不能否认实质上的安置主体系凯达房产公司，莒县土地储备中心和莒县房屋征收管理办公室在涉案方案上盖章存在些微瑕疵，该安置方案实质系凯达房产公司的民事行为，并非两被上诉人的行政行为。故上诉人针对该安置方案提起行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围，原审法院驳回起诉的理由不当，但一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 尚 华
审判员 刘玉玉
审判员 高月玉
二〇一六年九月十九日
书记员 李 娜