安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)皖行终650号
上诉人（一审原告）阜阳市第二建筑工程公司，住所地安徽省阜阳市颍州区颍上北路330号，组织机构代码15186061-4。
法定代表人杨军，该公司经理。
委托代理人陈炜，北京华京律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，组织机构代码00315888-2。
法定代表人张银军，该区区长。
委托代理人陈伟，该区人民政府法制办工作人员。
一审第三人阜阳市第十中学，住所地阜阳市颍河东路***号。
法定代表人陈雷，该校校长。
委托代理人张青林，该校副校长。
上诉人阜阳市第二建筑工程公司（简称阜阳二建公司）因诉阜阳市颍东区人民政府（简称颍东区政府）土地征用、划拨一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
阜阳二建公司在一审中诉称，1981年、1982年和1988年期间，经原阜阳市人民政府批准，其为开办预制构件厂与原阜阳市闸东公社东平大队牛庄生产队协议有偿使用其土地7557平方米，折合11.34亩。土地四至范围：东至阜阳市第十中学（简称阜阳十中），西至原阜阳地区大修厂、侨丰电器厂，南至原阜阳地区大修厂，北至颍河东路。1995年6月21日，原阜阳市人民政府依法为其颁发了国有土地建设用地使用证，土地证号4**(土地档案记载的编号)。1998年1月21日，颍东区政府在《关于阜阳十中用地问题的会议纪要》中作出决定，以阜阳十中发展教育为名，采用以地换地，以房换房的方式征用其土地并拆除在该地块上房屋。颍东区政府不具有征用、划拨其土地的行政主体资格，阜阳十中当时没有取得建设用地规划许可证、设计任务书等批准文件，颍东区政府征用、划拨其国有土地使用权的行为违反土地管理法和城市规划法等法律规定。请求判令：确认颍东区政府在1998年1月21日和1998年7月1日征用、划拨其位于阜阳市颖东区颖河东路南侧116号6.015亩国有土地使用权的行政行为是无效行政行为。
一审法院审理查明，1981年、1982年和1988年期间，经原阜阳市人民政府批准，阜阳二建公司为开办预制构件厂与原阜阳市闸东公社东平大队牛庄生产队协议有偿使用该生产队土地7557平方米，折合11.34亩，土地四至范围：东至阜阳十中，西至原阜阳地区大修厂、侨丰电器厂，南至原阜阳地区大修厂，北至颍河东路。1995年6月21日，原阜阳市人民政府依法为阜阳二建公司颁发了国有土地建设用地使用证。
1998年1月21日，颍东区政府作出《关于阜阳十中用地问题的会议纪要》载明，决定征用阜阳二建公司下属单位预制厂所在地用于阜阳十中扩建，以阜阳十中为名征地，阜阳十中以地换地。1998年7月1日，颍东区政府作出《阜阳十中用地协调会议纪要》载明，经与会同志反复磋商，达成共识，取消原纪要以地换地、以房换房的意见，划拨征用阜阳二建公司预制厂南边部分计6.015亩土地，每亩按16400元的标准补偿。两次会议阜阳十中校长和阜阳二建公司经理均参加。1998年7月3日，阜阳十中与阜阳二建公司签署转让土地协议书。2001年4月10日，阜阳市人民政府批准阜阳十中与阜阳二建公司的土地转让。2001年4月11日，阜阳市人民政府为阜阳十中颁发了阜东国用（2001）字第A120121号国有土地使用证，为阜阳二建公司颁发了阜东国用（2001）字第A120132号国有土地使用证。
一审法院认为，本案的争议焦点为颍东区政府是否实施了征用阜阳二建公司土地的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定，行政行为的存在是提起行政诉讼的必要条件。颍东区政府1998年1月21日的会议纪要已被同年7月1日的会议纪要取代。7月1日的会议纪要载明，该次会议是有副区长主持，该区教委、建委、土管分局及阜阳二建公司、阜阳十中参加的协调会。会议本着支持教育发展又兼顾企业利益，经反复磋商达成共识。因此，该会议纪要的内容系在颍东区政府的主持下各方协商的结果，不具有行政强制力，不具有行政行为的基本特征，颍东区政府并未实施征用阜阳二建公司土地的行政行为。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回阜阳二建公司的起诉。
阜阳二建公司上诉称，1、1998年7月1日的会议纪要是对同年1月21日会议纪要的落实、补充、完善和承继；2、会议纪要中使用了“划拨征用”的措辞，一审裁定认定征用其土地系“协商的结果，不具有强制执行力”错误；3、1998年2月13日，颍东区政府《关于扩建第十中学有关问题的报告》中载明，拟将阜阳十中西边阜阳二建公司迁移（目前搬迁工作正在实施），重新征地安排，将阜阳二建公司所属20亩土地及2000平方米楼房全部交给阜阳十中，故在1998年7月1日会议纪要出台前，颍东区政府已经对其土地、房屋和场地实施了强制拆迁；4、会议纪要对当事人的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化，属于可诉行政行为；5、一审法院将1998年7月3日签订协议书以后的证据作为认定案件事实的依据，违反相关法律和司法解释的规定；6、该案应适用20年起诉期限的规定，并没有超过起诉期限。综上，一审认定事实和适用法律错误，程序违法，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
颍东区政府答辩称，阜阳二建公司的起诉没有任何事实依据，阜阳十中与其签订的国有划拨土地使用权转让合同属于民事法律关系，补偿金额在当时是相对公平合理的，也是双方共同参与协商达成的，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，当事人提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，阜阳二建公司具体的诉讼请求为“确认颍东区政府在1998年1月21日和1998年7月1日征用、划拨其6.015亩国有土地使用权的行政行为无效。”因阜阳十中取得阜阳二建公司的国有划拨土地使用权，是基于1998年7月3日双方之间签订的转让合同并经阜阳市人民政府批准，颍东区政府并没有实施“征用”（收回）阜阳二建公司土地、再“划拨”给阜阳十中的行政行为，故阜阳二建公司的起诉无事实依据，不符合起诉条件。
实质上，本案中阜阳二建公司是诉1998年1月21日和1998年7月1日颍东区政府作出会议纪要的公文行为。1998年7月1日的会议纪要取消了1998年1月21日会议纪要中以地换地、以房换房的意见，该会议纪要虽然记载有“划拨征用”阜阳二建公司土地的表述，但同时记载“会后由阜阳二建公司和阜阳十中达成协议，区土地局给予办理相关手续”，1998年7月3日双方又实际签订了转让合同，故该表述不能改变阜阳二建公司和阜阳十中作为涉案国有划拨土地使用权转让人和受让人的法律地位，并不能产生新的权利和义务关系，不具有行政法律效力。该会议纪要反映的内容为颍东区政府主持协调阜阳十中扩建用地问题，仅具有指导意义，不具有强制力和可诉性，且时任阜阳二建公司的负责人参加了协调会，知道会议纪要的内容，故阜阳二建公司提起本案诉讼也早已超过从其知道会议纪要内容之日起最长不得超过2年的法定起诉期限。
综上，一审裁定驳回阜阳二建公司的起诉，并无不当。阜阳二建公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年十二月六日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。