广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行初518号
原告：广州景宏置业有限公司。住所地：广州市越秀区中山三路**号3126铺。
法定代表人：李胜文，该公司董事。
委托代理人：叶剑文，上海市君悦（深圳）律师事务所律师。
委托代理人：李尚泽，上海市君悦（深圳）律师事务所实习律师。
被告：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区荔城街惠民路*号。
法定代表人：陈勇，该府区长。
委托代理人：刘远新，该府工作人员。
委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。
原告广州景宏置业有限公司(以下简称“景宏公司”)因诉被告广州市增城区人民政府（以下简称“增城区政府”）行政复议决定一案，于2017年7月5日向本院提起诉讼。本院立案后，依法由审判员邓军适用简易程序于2017年7月27日公开开庭进行了审理，原告景宏公司委托代理人叶剑文、李尚泽，被告增城区政府委托代理人刘远新、朱国良等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告景宏公司向本院起诉称：2010年7月18日，原告与广州新发实业有限公司（以下简称“新发公司”）、广州市御苑投资有限公司（以下简称“御苑公司”）签订《商品房包销合同》，合同约定：新发公司将其开发的“新都盛世名门观景汇组团、宏景汇组团”项目交给御苑公司包销。2012年8月20日，新发公司与御苑公司签订《补充协议》，协议约定：新发公司同意御苑公司与原告共同对“新都盛世名门宏景汇”第六期1-3层商业用房进行包销。后因消防及验收问题，导致原告无法按期完成包销房屋的销售，给原告带来了巨大的经济损失。2017年2月22日广东省高级人民法院一审立案受理了原告与新发公司、御苑公司商品房委托代理销售合同纠纷一案[案号：（2017）粤民初12号]。经原告代理律师反复研究，认为本案件争议焦点之一为涉案商品房（“新都盛世名门宏景汇”第六期1-3层商业用房）是否达到消防验收和竣工验收的交付条件，而涉及该争议焦点的证据属于政府信息，分别由广州市增城区住房和建设局（以下简称“增城区住建局”）、广州市公安消防局制作并保存。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，2017年3月31日，原告作为政府信息公开申请人，通过EMS快递的方式向增城区住建局邮寄了《增城区政府信息公开申请表》、《关于申请增城区住建局政府信息公开的说明》、申请人主体信息材料、《广东省高级人民法院受理案件通知书》及获取自匿名小业主的两份被申请人关于涉案房产的投诉的回函。原告向增城区住建局申请公开以下政府信息22项，具体如下：（一）新发公司于2013年6月28日向广州市增城区住房和建设局为该商业用房办理建设工程竣工验收备案时提供的材料（共计16项）；（二）1.广州市增城区住房和建设局2015年1月11日对涉案房产的建设单位相关人员的约谈警示内容记录；2.对盛世名门宏城汇（六组团）工程竣工验收备案设计首层至三层裙楼的商业部分备案内容注销的相关文件；3.新发公司隐瞒消防验收未通过及提交存在问题资料办理竣工验收备案的行为的证据；4.新发公司于2015年4月15日为重新办理该项目首层至三层裙楼商业部分验收备案而报送的文件资料。（三）1.广州市增城区住房和建设局对新发公司提交存在问题资料办理竣工验收备案展开的调查结果及处理情况；2.广州市增城区住房和建设局对新发公司发出的《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，及听证结果及后续行政处罚情况。2017年4月18日，增城区住建局向原告作出增住建复[2017]323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用房信息申请的回复》，仅向原告公开回复《竣工验收备案表》及一份注销竣工验收备案的函，与原告申请公开的政府信息详细程度相差甚远。原告遂向被告申请行政复议，要求被告依法公开原告所申请公开政府信息的全部内容，被告于2017年6月21日作出增府行复[2017]28号《行政复议决定书》，仅以被申请人的回复不符合法定情形为由依法撤销增住建复[2017]323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用户信息申请的回复》，责令被申请人重新作出信息公开答复。原告认为，依法申请公开的政府信息是为了维护自身合法权益，在诉讼中作为证据适用的特殊需要。而增城区住建局对于原告的信息公开申请，不仅刻意规避涉及原告切身利益的政府信息而且选择性的将一些程序性的政府信息作出回复，严重不符合原告申请公开政府信息的初衷。被告的行政复议决定，没有依照原告的复议申请内容直接作出依法公开原告申请的政府信息内容，而是以增城区住建局“对申请人申请的其他政府信息事项没有做出详细的说明，是不属于本行政机关制作和保存的还是不存在该政府信息，未作一一说明”为由作出了撤销原部门的申请回复及责令原部门重新作出回复的复议决定，虽然是改变了原行政机关作出的行政行为，但并未就原告申请的信息是否应由增城区住建局提供进行正面回答，属于对复议被申请人行政不作为的变相维持，其实质仍然是增城区住建局行政不作为的延续。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款及第四十五条的规定，原告依法提起诉讼，请求法院判决：1.撤销被告2017年6月21日作出的增府行复[2017]28号行政复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。
被告增城区政府答辩称：（一）增城区住建局作出的政府信息公开答复不符合法定形式，内容明显不当，被告依法作出撤销并责令重新作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，内容适当，是合法有效的行政行为。2017年3月31日，原告以诉讼需要为由向增城区住建局申请公开新发公司“新都盛世名门宏景汇”第六期1-3层商业用房的《工程竣工验收备案表》等22项政府信息。2017年4月18日，增城区住建局作出增住建复[2017]323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用房信息申请的回复》，对原告的政府信息公开申请进行答复，仅向原告公开了两份竣工验收备案表及一份复函，在答复中对原告申请的其它政府信息事项没有作出详细的说明及适当的指引，其答复不符合法定形式，属于内容明显不当的具体行政行为，被告依法撤销并责令其重作，认定事实清楚，证据确凿，内容适当。（二）被告作出增府行复[2017]28号《行政复议决定书》适用法律正确，决定内容适当，是符合法律、法规规定的行政行为。在复议案中，争议焦点为增城区住建局作出的政府信息公开答复是否符合法律规定。对于该焦点问题。我们认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条的规定，对于申请人基于生产、生活、科研等特殊需要而向行政机关提出的政府信息公开申请，受理申请的行政机关应该在审查后，根据不同情况对申请人要求的形式予以提供，该政府信息不属于公开范围的，应当告知申请人并说明理由；该政府信息不属于本行政机关公开或者不存在的，应当告知申请人；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。同时，对于依申请公开的政府信息的具体内容，按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的有关规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的且是现有的。本案中，原告申请增城区住建局公开“新都盛世名门”六组团商住楼（宏城汇）竣工验收备案等有关政府信息共计22项。增城区住建局应按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》及国务院办公厅相关文件的要求，对原告的政府信息公开申请进行审核后，按上述规定进行处理。如果认为原告的申请不符合“一事一申请”原则或申请内容不明确的，应当告知原告予以调整、更改、补充；如果予以公开则按原告要求的形式予以提供，而且公开的信息应当是现有的、正式的、准确的、完整的；如果不予公开，应当针对每一信息公开申请事项作出不予公开的说明。但增城区住建局仅向原告公开了两份竣工验收备案表及一份复函，对原告申请的其它政府信息事项没有作出详细的说明及适当的指引，是不属于本行政机关制作和保存的还是不存在该政府信息的，未作一一说明，也未进行适当的指引，增城区住建局没有依照上述行政法规的规定完整地答复及提供政府信息，属于不按法定形式答复，内容明显不当的行政行为。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目规定，被告作出撤销增城区住建局的答复并责令其重新作出的行政复议决定，适用法律正确，内容适当。（三）被告作出增府行复[2017]28号《行政复议决定书》符合法定程序，是合法有效的行政行为。1．被告依法受理原告的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，原告向被告书面申请行政复议，被告经审查后认为符合受理条件，于2017年4月24日作出《行政复议受理通知书》并依法送达给原告。2．被告依法通知被申请人参加行政复议，被申请人在法定期限内提交答复书及作出原具体行政行为的证据和依据。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定，被告受理原告的行政复议申请后，在当天将《提出行政复议答复通知书》及原告行政复议申请书副本和相关证据材料送给增城区住建局，其于2017年4月30日向被告提交答复书及作出原具体行政行为的证据和依据。3．被告在法定期限内依法作出行政复议决定书。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第三十一条第一款的规定，被告于2017月4月24日受理原告的行政复议申请后，对增城区住建局作出的具体行政行为进行审查，经研究，增城区住建局作出的政府信息公开答复不符合法定形式，内容明显不当。对此，被告提出意见，经行政复议机关的负责人同意后，于2017年6月21日作出撤销并责令其重新作出的行政复议决定书，并在6月29日送达给原告及增城区住建局。（四）关于原告在起诉状中陈述理由的几点回应。1．关于原告称被告没有按其复议申请直接作出依法公开其申请的政府信息内容的问题。行政复议机关对下级行政机关的复议，只对其作出的具体行政行为进行复议，不对行政管理相对人审查。对行政管理相对人作出具体行政行为进行管理，是行政主管部门的职责，不是复议机关的职责。对被申请人作出的具体行政行为进行复议，证据充分，依据正确的，予以维持，否则撤销、变更或确认违法。在本案中，增城区住建局作出的政府信息公开内容明显不当，主要在于未按法定形式对原告申请公开的22项政府信息进行分类处理，哪些信息应当公开、哪些信息不存在，哪些信息不属于本行政机关制作和保存，哪些信息属于不能公开的均没有进行说明，增城区住建局未按法定形式履行政府信息公开的义务，在此情况下作为复议机关的被告不可能承担行政主管部门的职责对该政府信息公开申请进行处理。因此，被告作出撤销并责令增城区住建局重新作出的复议决定并无不妥，不属于对增城区住建局不作为的变相维持。2.关于被告作出的复议决定是否属于对申请人更为不利的行政复议决定的问题。在本案中，被告作出行政复议决定，决定撤销增城区住建局作出的增住建复[2017]323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用户信息申请的回复》及责令其在收到本行政复议决定书之日起15个工作日内重新作出信息公开答复。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，经过复议后，增城区住建局不得以同一事实和理由作出与原信息公开答复相同或者基本相同的信息公开答复，该信息公开答复，无论在形式上还是在实体上，只会比原答复更加完整，且公开的信息事项不可能比原答复更少。因此，原告的主张根本不能成立。综上所述，被告作出的增府行复[2017]28号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，是合法有效的行政行为，请求法院依法作出判决，驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2017年3月31日，原告景宏公司向增城区住建局邮寄增城区政府信息公开申请表，申请公开的政府信息为：关于广东省广州市增城区新塘镇“新都盛世名门”六组团商住楼（宏城汇）首层至三层裙楼商业用房建设工程：一、广州新发实业有限公司于2013年6月28日向广州市增城区城乡建设局为该商业用房办理建设工程竣工验收备案时提供的下列材料：（1）《工程竣工验收备案表》；(2)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；(3)《竣工验收证明书》；(4)《建设工程规划许可证》；(5)《建设工程施工许可证》；(6)《建设工程施工设计图审查报告》；(7)《单位工程竣工验收通知书》（包括《建设单位工程竣工验收通知书》、《勘察单位工程竣工验收质量检查报告》、《设计单位工程竣工验收质量检查报告》、《施工单位工程竣工验收质量报告》、《监理单位工程竣工验收质量评估报告》等）；(8)《单位工程竣工验收证明书》；（9)《整改通知书》（如有）；（10）《整改完成报告书》（如有）；(11)《工程质量监理评估报告》；(12)《房屋建筑工程质量保修书》；(13)住宅部分的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》；(14)有关质量检测和功能性试验资料。(15)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件（如有）：(16)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所（商业）建设工程验收合格的证明文件；二、根据匿名小业主的提供，我司获取了由贵局于2015年9月11日作出的《广州市增城区城县建设局关于盛世名门宏城汇(六组团)土建工程竣工备案表的回复》的复印件（见附件）。贵局在《回复》中称“于2015年l月11日对建设单位相关人员进行了约谈警示……2015年1月12日将该工程竣工验收备案设计首层至三层裙楼的商业部分备案内容注销……对其（广州新发实业有限公司）隐瞒及提交存在问题的资料办理竣工验收备案的行为，我局严肃处理、责令其说涉及的建筑为在未完善备案手续前不得交付使用。广州新发实业有限公司于2015年4月15日重新办理消防验收意见书，并重新报送资料办理该项目首层至三层裙楼商业部分验收备案……”，在此申请人申请贵局依法公开：(1)2015年1月11日对建设单位相关人员进行约谈警示的相关约谈内容记录；(2)对盛世名门宏城汇（六组团）工程竣工验收备案设计首层至三层裙楼的商业部分备案内容注销的相关文件；(3)贵局所发现的广州新发实业有限公司隐瞒消防验收未通过及提交存在问题的资料办理竣工验收备案的行为的证据；(4)广州新发实业有限公司于2015年4月15日为重新办理该项目首层至三层裙楼商业部分验收备案而报送的文件资料。三、根据匿名小业主的提供，我司获取了由贵局2015年11月13日作出的《广州市增城区城县建设局关于盛世名门案件相关投诉的回复》（见附件）。贵局在《回复》中称“……因新发公司提交存在问题的资料办理竣工验收备案……我局已展开调查。11月2日，我局发出《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，新发公司要求听证。”在此申请人申请贵局依法公开：（1）贵局就因广州新发实业有限公司提交存在问题的资料办理竣工验收备案展开调查的调查结果及对新发公司的处理情况；(2)申请公开贵局向广州新发实业有限公司发出的《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，及听证结果及后续行政处罚情况。所需政府信息用途为：自身诉讼需要。2017年4月18日，增城区住建局作出增住建复﹝2017﹞323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用房信息申请的回复》，答复原告：“一、以下信息为依申请公开，我局依法公开。（一）广州新发实业有限公司分别于2013年6月28日、2015年4月15日办理新塘镇‘新都盛世名门’六组团商住楼（宏城汇）首层至三层裙楼商业用房项目的建设工程竣工验收备案资料。（二）‘新都盛世名门’项目注销首层至三层裙楼商业部分的备案相关文件。二、以下信息为免予公开，你司可通过申请司法部门调取，我局将全力协助。（一）‘新都盛世名门’项目于2013年备案中消防验收资料存在问题的证据。（二）2015年1月11日我局对广州新发实业有限公司相关人员约谈警示的约谈内容记录。（三）我局对广州新发实业有限公司调查结果、处理情况和发出的《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》。”原告不服该回复，于2017年4月21日向被告增城区政府申请行政复议，复议请求：申请人不服被申请人《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用房信息申请的回复》（增住建复﹝2017﹞323号）中信息公开申请未予完整答复的行政行为，要求依法公开申请人所申请公开政府信息。被告于2017年4月24日受理后，于同日向被申请人增城区住建局发出增府行复[2017]28号《提出行政复议答复通知书》。同年4月30日，被告收到增城区住建局提交的《广州市增城区住建局关于<提出行政复议答复通知书>的答复》及证据材料。被告经审查，于2017年6月21日作出增府行复[2017]28号《行政复议决定书》，认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条的规定，对于申请人基于生产、生活、科研等特殊需要而向行政机关提出的政府信息公开申请，受理申请的行政机关应该在审查后，根据不同情况对申请人要求的形式予以提供，该政府信息不属于公开范围的，应当告知申请人并说明理由；该政府信息不属于本行政机关公开或者不存在的，应当告知申请人；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。同时，对于依申请公开的政府信息的具体内容，按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的有关规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的且是现有的。本案中，申请人申请被申请人公开“新都盛世名门”六组团商住楼（宏城汇）竣工验收备案等有关政府信息共计22项。被申请人应按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》及国务院办公厅相关文件的要求，对申请人的政府信息公开申请进行审核后，按上述规定进行处理。如果认为申请人的申请不符合“一事一申请”原则或申请内容不明确的，应当告知申请人予以调整、更改、补充；如果予以公开则按申请人要求的形式予以提供，而且公开的信息应当是现有的、正式的、准确的、完整的；如果不予公开，应当针对每一信息公开申请事项作出不予公开的说明。但被申请人仅向申请人公开了两份竣工验收备案表及一份复函，对申请人申请的其它政府信息事项没有作出详细的说明，是不属于本行政机关制作和保存的还是不存在该政府信息，未作一一说明，被申请人没有依照上述行政法规的规定完整地答复及提供政府信息。综上，被申请人于2017年4月18日作出增住建复[2017]323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用房信息申请的回复》，没有完整及明确告知相关政府信息。据此，应认定被申请人上述回复不符合法定形式，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》笫二十八条第一款第（三）项第5目及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，增城区政府决定：一、撤销被申请人广州市增城区住房和建设局2017年4月18日作出的增住建复[2017]323号《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用户信息申请的回复》；二、责令被申请人在收到本行政复议决定书之日起15个工作日内重新作出信息公开答复。该决定书于同年6月28日送达原告，同年6月29日送达增城区住建局。原告不服上述复议决定，向本院提起诉讼。
以上事实有《增城区政府信息公开申请表》、《广州市增城区住房和建设局关于公开商业用房信息申请的回复》、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《广州市增城区住建局关于<提出行政复议答复通知书>的答复》、《行政复议决定书》、送达回证及邮单详情等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告增城区政府对原告不服增城区住建局行政行为提起的行政复议，具有审查并作出决定的法定职责。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”可见，对于申请人基于生产、生活、科研等特殊需要而向行政机关提出的政府信息公开申请，受理申请的行政机关应该在审查后，根据申请人申请内容的不同情况分别作出处理。本案中，原告向增城区住建局申请公开“新都盛世名门”六组团商住楼（宏城汇）竣工验收备案等有关政府信息共计22项，但增城区住建局仅向原告公开两份竣工验收备案表及一份复函，对原告申请的其他信息未分析信息的属性并作出相应的处理，不符合上述法规的规定。被告作为复议机关，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……5.具体行政行为明显不当的。……”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。”的规定，作出被诉行政复议决定，撤销增城区住建局作出的上述复函并责令限期重作，认定事实清楚，适用法律正确。被告于2017年4月24日受理原告的行政复议申请，于2017年6月21日作出被诉《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”的规定，程序合法，本院予以支持。增城区住建局是原告申请信息公开的行政主体，负有对原告信息公开申请进行审查并作出处理的职权，被告在本案中作为行政复议机关，不具有直接审查信息公开申请并作出处理的法定职责，原告认为被告应当对原告申请公开的信息直接决定予以公开并据此请求撤销被诉行政复议决定，依法无据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州景宏置业有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告广州景宏置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判员 邓 军
审判员 邓 军
二〇一七年八月十一日
书记员 吴老眯