重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝行终717号
上诉人（一审原告）冯启琼农村承包经营户。
诉讼代表人：冯启琼，又名冯启群，女，汉族，1948年5月4日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
委托代理人：谭登福，重庆星兴律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）石柱土家族自治县人民政府。住所地：重庆市石柱土家族自治县南宾镇玉带河街*号。
法定代表人：左军，县长。
委托代理人：周宝勤，石柱土家族自治县林业局副局长。
委托代理人：谭登忠，石柱土家族自治县林业局法律顾问。
一审第三人张跃财农村承包经营户。
诉讼代表人：张跃财，又名张跃才，男，土家族，1944年11月24日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
冯启琼农村承包经营户（简称冯启琼户）因诉石柱土家族自治县人民政府（简称石柱县政府）及第三人张跃财农村承包经营户（简称张跃财户）林权行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院(2015)渝四中法行初字第00124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，冯启琼户与一审第三人张跃财户均是玉家山组农户（2002年村组合并前，二户均是三店乡花椒村花红组农户）。1980年，冯启琼户以冯启琼之夫马寿德为户主承包了石柱县三店公社（乡）花椒大队（村）四生产队（花红组）的6宗林地，并登记在石柱林（80）第NO.0048174号和石柱林（80）第NO.0048175号《林权证》中。其中，石柱林（80）第NO.0048174号《林权证》记载4宗林地，地名分别为：“中咀田外边”、“中咀熟地以头”、“四坵田”、“三王领屋后头”，石柱林（80）第NO.0048175号《林权证》记载2宗林地，地名分别为“丁家湾则边”、“李家”。2009年，石柱县实施林权制度改革，将林地划分为公益林和商品林，全面落实林权，统一颁（换）发林权证。玉家山组在该次林改中，落实到户的林地是以1980年登记到户的林地为基础（未进行林地调整），将林地分类（重点公益林、一般公益林和商品林）划分后颁（换）发林权证。石柱县政府、林业局、三河乡政府和村组在为冯启琼户换发林权证过程中，于2009年3月18日在三河乡玉岭村玉家山组森林分类经营一览表中记载了冯启琼户6宗林地的地名、小班号、面积和四至界限，该6宗林地的地名和小班号分别是“对窝磅”林地（小班号42），“陈世江田以边”林地（小班号63），“中咀田里边”林地（小班号62），“中咀田里边”林地（小班号62），“四秋田”林地（小班号63），“丁家湾旁边”林地（小班号63），上述6宗林地又于2009年6月18日记载于三河乡玉岭村玉家山组林权勘测界定书（位置示意图）和三河乡玉岭村玉家山组林权登记申请表中。2009年10月11日，冯启琼领取了记载上述6宗林地的石林证字（2009）第060662号《林权证》。
1980年，张跃财户承包了石柱县三店乡花椒大队（村）花红生产队（花红组）的3宗林地，并登记在石柱林（80）第NO.0048617号《林权证》中。该证中登记的3宗林地分别为：“七连坝屋后头”、“彭老婆”和“生田湾”。2009年林权制度改革时，三河乡玉岭村玉家山组森林分类经营一览表中记载张跃财户的2宗林地的地名、小班号、面积和四至界限。该2宗林地的地名和小班号分别是“大风堡”林地（小班号64）、“七连坝”林地（小班号65）。上述2宗林地又于2009年6月18日记载于三河乡玉岭村玉家山组林权勘测界定书（位置示意图）和三河乡玉岭村玉家山组林权登记申请表中。2009年10月12日，张跃财领取了记载了上述2宗林地的石林证字（2009）第060674号《林权证》。
冯启琼在领取石柱县政府颁发的冯启琼户2009年《林权证》后，认为2009年登记在张跃财户《林权证》中的小班号64号林地“大风堡”（四至界限为：东田，南当梁路，西地，北沟），是其1980年《林权证》中登记的“中嘴熟地以头”林地（东还地，西陈世武地边，面玉丰断界，北张海地边），遂向三河镇政府、石柱县林业局、石柱县政府和重庆市政府等相关机关进行申诉信访，三河镇政府、石柱县林业局等有关部门组成调查组对冯启琼申诉信访事项进行了调查，调查结果反映冯启琼户在64号小班内没有林地，冯启琼不服仍不断地向相关部门申诉信访。2015年11月30日向该院提起行政诉讼，诉如前请。
另查明，冯启琼户对1980年《林权证》中登记的“中嘴熟地以头”的地名、四至界限和实地的地理位置无异议，该实地一直由冯启琼户在执业，与他人没有争议。为了查清案件事实，本院对现场进行了查勘，确认石柱县森林分类经营区划图中小地名“大风包”山（海拔1309米）在实地的位置。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。……”石柱县政府有为其行政区划内的林地权属进行登记的行政职责。本案的争议焦点为，一是本案是否超过起诉期限问题。二是石柱县政府于2009年为一审第三人张跃财户颁发的本诉《林权证》中关于“大风堡”林地的登记是否合法问题。
一、本案是否超过起诉期限问题。
本案审理过程中，冯启琼陈述其于2009年10月就知道其“中嘴田以头”林地在林改中填在了一审第三人张跃财户的《林权证》中，但同时辩称是在2015年才真正发现上述林地登记在了张跃财的2009年《林权证》中。石柱县政府主张冯启琼户的起诉超过起诉期限，但未提交充足的证据证明冯启琼户是在其提起本诉之日前2年就知道了上述林地登记在张跃财户《林权证》中的内容。故其主张证据不足，不予支持。
二、石柱县政府于2009年为一审第三人张跃财户颁发的本诉《林权证》中关于“大风堡”林地的登记是否合法问题。即64号小班是否代表了冯启琼执业的“中嘴熟地以头”林地。
根据本案查明的事实，冯启琼户在玉家山组“中嘴熟地以头”林地由其实际在执业，与他人间没有争议。冯启琼户只是认为2009年森林分类经营区划时确定的64号小班林地是其执业的“中嘴熟地以头”，石柱县政府在登记时将该64号小班林地更名登记在了张跃财户《林权证》中是违法的。经该院现场查勘，石柱县森林分类经营区划图上小地名“大风包”山在现场的位置能够确定，冯启琼户执业的“中嘴熟地以头”林地在现场位于“大风包”山以北，而石柱县森林分类经营区划图上64号小班林地在该图上位于“大风包”山以南。故64号小班林地不代表冯启琼户执业的“中嘴熟地以头”林地，且冯启琼也不申请第三方机构针对64号小班林地与“中嘴熟地以头”林地的关系进行鉴定，也没有提供充足的证据证明64号小班林地就是其实际执业的“中嘴熟地以头”林地，其主张主要证据不足。综上所述，冯启琼户起诉的事实、理由和请求不成立，应当予以驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯启琼农村承包经营户的诉讼请求；案件受理费50元，由冯启琼户负担。
冯启琼上诉称：1、冯启琼起诉至一审法院后，一审法院的法官两次前往林地观察、现场绘图，现场图的地名、界限均无误差，这就是法律机构的鉴定意见，一审判决中认定冯启琼不申请第三方机构针对64号小班林地与“中嘴熟地以头”林地的关系进行鉴定违法；2、石柱县政府在一审中提交的证据7-13共7项证据系伪造，与客观事实完全不符。石柱县政府于2009年10月6日为张跃财户颁发的石林证字（2009）第060674号《林权证》中关于“大风堡”的登记应当予以撤销，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审。
石柱县政府答辩称：1.冯启琼户的起诉已超过2年起诉期限，依法应驳回其起诉。2009年林权制度改革时，石柱县政府在为张跃财户颁发石林证字（2009）第060674号《林权证》之前就张跃财户的林权登记进行了公示，冯启琼户和张跃财户系同一集体经济组织农户，冯启琼户应当知道诉争的林地登记在张跃财户的名下。且在2011年4月冯启琼户就诉争林地登记在张跃财户名下先后向石柱土家族自治县林业局（简称石柱县林业局）和重庆市林业局进行申诉信访。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，冯启琼户现今提起的本诉已超过2年的起诉期间，其起诉应予驳回。2、石柱县政府的涉案林地登记行为合法，依法应予维持。冯启琼户不享有诉争林地的承包经营权。2011年，冯启琼就诉争林地进行信访，石柱县林业局、三河镇政府、玉岭村委和玉家山组二次派员实地进行勘验，经调查涉案的小班64号，小地名为“鸳蔸丘”，面积28.4亩，属原花椒村花红组，由张跃中、张跃文2户承包经营。故冯启琼户对本案诉争的林地不享有承包经营权。涉案林地登记行为遵循了石柱县集体林权制度改革颁证程序。按照国家、重庆市和石柱县林权制度改革意见，各乡镇从宣传发动到农户申报林权，从林权公示到具体发证，均按程序稳步实施。2009年林权制度改革以1983年落实到农户的林权为基础进行换证确权，对1983年登记的户主已死亡的，登记在该农户其他成员名下。石柱县政府正是按此程序为张跃财户颁发的林权证。3.即使冯启琼户与张跃财户存在林权纠纷，可以通过行政处理程序或民事诉讼程序解决。从冯启琼户诉状所称事实来看，其与张跃财户存在林权纠纷，冯启琼户可以向有权机关提出林权争议处理申请，通过行政处理程序确权后变更登记即可。如果冯启琼户认为集体经济组织收回其林权，另行发包给张跃财户，可通过民事诉讼解决后变更登记即可。综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，请求二审法院维持一审判决。
石柱县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1.石柱林（80）第NO.0048617《林权证》。证明被诉林权为1983年农村承包获得，来源合法。
2.石柱林（80）第NO.0048175号《林权证》（存根），石柱林（80）第NO.0048174号《林权证》（存根）。证明冯启琼户的林权依据1983年林权已全部登记入户，其对争议林地没有承包经营权。
3.三河乡玉岭村玉家山组林权登记申请表（2009年6月18日）；
4.三河乡玉岭村玉家山组林权勘测界定书（2009年6月18日）；
5.三河乡玉岭村玉家山组森林分类经营一览表；
6.三河乡玉岭村玉家山组林权证发放登记表。
以上证据3-6，证明被诉林权与冯启琼户的林权均于2009年依法换证，林权之间不相互交叉和包含。
7.三河镇人民政府关于玉岭村玉家山组冯启琼林地权属纠纷的调查情况回复。证明冯启琼户知道本诉登记行政行为。
8.石林发[2011]11号石柱土家族自治县林业局关于冯启琼反映县林业局与三河镇错误的将应得的承包林地划给其他村民的信访回复。证明冯启琼户对本诉登记林权无承包经营权，且知道本诉登记林地已登记在张跃财户名下。
9.石林文[2011]131号石柱土家族自治县林业局关于冯启琼反映林权纠纷问题中乱砍滥伐的信访事项调查处理情况的报告。证明经现场调查勘界，冯启琼户对本诉登记林地无承包经营权。
10.三河府文[2011]203号三河镇人民政府关于玉岭村村民冯启琼信访事项的调查终结报告；
11.三河镇人民政府关于玉岭村冯启琼信访事项的调查报告；
12.关于冯启琼多次信访调解处理专题会议记录；
13.三河府发[2012]261号三河镇人民政府关于玉岭村冯启琼林权纠纷信访事项处理意见书。
以上证据10-13，证明冯启琼户对涉案林地无承包经营权，冯启琼就本诉林地纠纷多次信访，相关部门多次调查处理，冯启琼早已知道本诉登记行为，其起诉超过了起诉期限。
14.渝府发[2005]109号重庆市人民政府关于全面推进林权制度改革的意见；
15.石柱委发[2008]29号关于加快推进集体林权制度改革的实施意见；
16.石柱府办发[2008]250号石柱土家族自治县人民政府办公室关于印发石柱县集体林权制度改革实施方案的通知。
以上证据14-16，证明石柱县政府依法颁发林权证。
为了查清案件事实，应一审法院要求，石柱县政府提交了如下证据：
17.石柱县森林分类经营区划图。
冯启琼户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1.冯启琼、马寿德的身份证复印件；
2.冯启琼和马寿德的结婚证。
以上证据1-2，证明起诉资格。
3.石柱林（80）第NO.0048175号《林权证》，石柱林（80）第NO.0048174号《林权证》。证明小班64号林地的林权属冯启琼户。
4.石林证字（2009）第060662号《林权证》和证明。证明冯启琼户的新旧林权证不一致，以及冯启琼户的主体资格。
5.2009年的航测图。证明小班64号林地林权属冯启琼户。
6.三河乡一般公益林统计表。证明小班64号林地地名已改变，被填到了张跃财户等2009年的林权证中。
7.玉家山组林权登记表。证明小班64号林地填在张跃财户名下。
8.石柱林（80）第NO.0048617《林权证》。证明张跃财户在1983年对小班64号“大风堡”林地没有林权。
9.石柱证字（2009）第060674号《林权证》。证明张跃财户不享有“大风堡”林地林权。
10.陈一洪、陈世祥、张跃财和谭明润的证实，冯启琼、许应生、许应海等人的证明。证明小班64号林地填给了张跃财户，实际不是张跃财户的，张跃财也认可，该林地属冯启琼户经营管理。
11.信访处理意见（调查终结报告，实为石柱县政府信访复查意见）。证明冯启琼户一直向政府部门申请要求处理。
一审第三人张跃财户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1.石柱林（80）第NO.0048617《林权证》；
2.石柱证字（2009）第060674号《林权证》。
以上证据1-2，证明1980年和2009年的《林权证》不一致。
为了查清事实，一审法院对争议地现场进行了踏勘，制作了现场图。经各方当事人质证，石柱县政府、冯启琼户和张跃财户均无异议。
冯启琼户对石柱县政府提交的证据质证如下：证据1的真实性、关联性无异议，但不能证明张跃财户在“大风堡”有林地。证据2无异议，能证明小班64号林地是冯启琼户的。证据3的真实性、合法性和关联性有异议，该表中户主没签字，不真实，来源不合法。证据4的真实性、合法性和关联性有异议，权利人在界定书中没签字，也没有参加人签字，系石柱县政府造的。证据5不具有真实性和合法性，关联性无异议，与实地不吻合。证据6的关联性无异议，系一人书写，不具有真实性和合法性。证据7是违法的，但对其真实性无异议，能证明石柱县政府把冯启琼户的林权弄错。证据8，证明冯启琼一直在找政府解决诉求。证据9，冯启琼户不清楚。证据10的真实性、合法性和关联性有异议，冯启琼户在2015年5月20日收到的复印件。证据11，冯启琼未收到，内容不清楚。证据12，参加了会议，但未记录冯启琼户的意见。证据13，冯启琼户收到，但内容不真实。证据14-16的真实性、合法性和关联性有异议。证据17，没有意见。
一审第三人张跃财户对石柱县政府提交的证据质证意见为：对石柱县政府提交的证据无意见。
石柱县政府对冯启琼户提交的证据质证意见如下：证据1-4无异议，但不同意其证明目的。证据5的真实性、合法性和关联性不认可。证据6的真实性无异议，但不具有关联性。证据7无异议。证据8-9无异议。证据10以张跃财的意见为准，但证明不具证据形式，达不到证明目的。证据11的真实性认可，其他不认可。
一审第三人张跃财户对冯启琼户提交的证据质证意见如下：与石柱县政府对冯启琼户提交的证据的质证意见一致。
冯启琼户对一审第三人张跃财户提交的证据质证意见如下：证据1-2的真实性、合法性和关联性无异议，但应以1980年林权证为准。
石柱县政府对一审第三人张跃财户提交的证据质证意见如下：证据1-2的真实性、合法性和关联性无异议，2009年林权证是航测的，虽地名不一样，但实为同一宗地，颁证没有错。
经一审庭审质证，一审法院对石柱县政府、冯启琼户和一审第三人张跃财户提交的以上证据及本院制作的现场图作如下确认：
1.石柱县政府提交的证据1-16评判如下：证据1-2来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信，能证明冯启琼户和张跃财户在1980年时的林地承包情况。证据3-4、6来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信，能证明在2009年林权制度改革时，玉家山组的林权登记经过了申请、勘界和林权证发放等的事实。证据5证明玉家山组林地分类经营情况，与本案有关联，予以采信。证据7-13证明冯启琼从2009年3月起就涉案林地应登记在其名下的信访事项向当地政府、林业局等部门进行信访，相关部门就其信访事项进行调查处理的事实，与本案有关联，予以采信。证据14-16系林权改革的相关文件，与本案有关联，适用于本案。
2.冯启琼户提交的证据1-11评判如下：证据1-2证明冯启琼的主体资格问题，与本案有关联，予以采信。证据3-4系冯启琼户起诉的依据，与本案有关联，予以采信。证据5系复印件，来源不清，不予采信。证据6，石柱县政府对其真实性无异议，证明小班64号的面积，与本案有关联，予以采信。证据7-9，石柱县政府无异议，予以采信。证据10系复印件，不具有证据形式要件，不予采信。证据11不具有证据三性，不予采信。
3.一审第三人张跃财户提交的证据1-2评判如下：该两份证据各方当事人均无异议，予以采信。
4.一审法院制作的现场图，各方当事人均无异议，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，根据本案查明的事实，2009年，石柱县政府实施林权制度改革，将林地划分为公益林和商品林，全面落实林权，统一颁（换）发林权证。冯启琼户所在玉家山组在该次林改中，落实到户的林地是以1980年登记到户的林地为基础，未进行林地调整，林地四至界限并无变化，只是林地四至界限的名称因建制调整、村社合并而发生变化。冯启琼户在玉家山组“中嘴熟地以头”林地自1980年以来一直由其实际在执业，与他人间没有争议。经一审法院现场查勘并结合石柱县政府提交的《石柱县森林分类经营区划图》可知，冯启琼户执业的“中嘴熟地以头”林地位于“大风包”山以北，而64号小班林地位于“大风包”山以南，64号小班林地与冯启琼户执业的“中嘴熟地以头”林地不相邻，64号小班林地未包含在冯启琼户执业的“中嘴熟地以头”林地范围内。冯启琼户认为2009年登记在张跃财户《林权证》中的小班号64号林地“大风堡”（四至界限为：东田，南当梁路，西地，北沟），是其1980年《林权证》中登记的“中嘴熟地以头”林地证据不足，据此主张张跃财户石林证字（2009）第060674号《林权证》应当被撤销的诉讼理由不能成立。一审法院对冯启琼户诉讼请求不予支持并无不当。冯启琼户的上诉理由亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯启琼农村承包经营户负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴永铭
审判员 王 乐
审判员 谭秋勤
二〇一七年二月二十五日
书记员 李小燕