江苏省南京市中级人民法院
民 事 判 决 书
���2015）宁民终字第7833号
上诉人（原审原告）丁钰萍，女，1964年9月27日生，回族。
上诉人（原审原告）徐安虎，男，1956年4月21日生，汉族。
两上诉人共同委托代理人朱晓峰，江苏熙典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）刘秀兰，女，1940年10月12日生，回族，无业。
委托代理人裴春光，北京德恒（南京）律师事务所律师。
原审第三人丁钰春，女，1968年2月3日生，回族，无业。
上诉人丁钰萍、徐安虎因与被上诉人刘秀兰、原审第三人丁钰春所有权确认纠纷一案，不服南京市玄武区人民法院（2015）玄锁民初字第402号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
丁钰萍、徐安虎原审诉称，丁钰萍、徐安虎系夫妻，刘秀兰���丁钰萍母亲。2003年5月，刘秀兰居住的南京市铁路北街173号-11公房拆迁，其享有一套经济适用住房购买指标，但不愿购买。经家庭协商，由丁钰萍、徐安虎出资购买房屋，待领证后再过户至丁钰萍、徐安虎名下。后丁钰萍、徐安虎出资购买了位于南京市玄武区兴贤路8号近贤苑17幢2单元404室房屋（以下简称404室房屋），并实际居住至今，丁钰萍、徐安虎向刘秀兰提出办理过户但被拒绝，故请求判令404室房屋属于丁钰萍、徐安虎所有，刘秀兰将该房屋过户至丁钰萍、徐安虎名下。
刘秀兰原审辩称：1、本案涉及一份关于经济适用住房的赠与协议，该协议系以合法形式掩盖非法目的，并且损害社会公共利益，属于无效合同。协议约定的是过户或遗产公证，属于两种选择关系，现丁钰萍、徐安虎要求实现其中一种，没有合同依据；2、丁钰萍、徐安虎多年来从未履���过任何抚养义务，刘秀兰享有赠与合同的法定撤销权，现刘秀兰明确撤销赠与；3、本案是合同之诉，丁钰萍、徐安虎根据协议可以主张债权请求权，但不能直接根据合同确认物权；4、涉案房屋是刘秀兰代表家庭申购，系刘秀兰与案外人丁钰春的家庭共同财产，因此本案应追加丁钰春为诉讼当事人，综上请求驳回丁钰萍、徐安虎的诉讼请求。
原审第三人丁钰春原审述称，丁钰春对涉案404室房屋享有一半产权，现主张该权利，其他意见同刘秀兰的答辩意见。
原审经审理查明，丁钰萍、徐安虎系夫妻关系，双方于1985年11月30日登记结婚。刘秀兰与丁云山（已于1996年去世）共生育三个子女，分别为长女丁钰香、次女丁钰萍、三女丁钰春。
2007年1月1日，丁钰萍与刘秀兰达成《协议》一份，约定铁路北街173-11号房屋拆迁所得款为刘秀兰所有，且有一套经济适用住房指标，刘秀兰同意由女儿丁钰萍以刘秀兰的名字购买经济适用住房，购房款由丁钰萍支付，房屋所有权归丁钰萍所有，待经济适用住房产权证手续完备后，刘秀兰即过户给丁钰萍或做遗嘱公证，约定其名下的经济适用住房在百年之后归丁钰萍所有，与他人无关。丁钰萍同意城镇开发公司发放的经济适用住房过渡补贴费归刘秀兰所有，丁钰萍、刘秀兰在《协议》落款处签名，丁钰香、丁钰春以证明人身份签名。
原审另查明，刘秀兰曾向南京市鼓楼区房产经营公司承租住于南京市鼓楼区铁路北街173号1幢11室房屋，房屋性质为公房，丁钰春共同居住在该房屋内，后该房屋被拆迁。2003年9月14日，南京鼓楼城镇建设综合开发（集团）公司（拆迁人）与南京市鼓楼区房产经营公司（被拆迁人）及刘秀兰（被拆迁房屋的承租人）共同签订了一份《南���市房屋拆迁补偿协议》，约定拆迁人经许可对南京市鼓楼区铁路北街地块实施道路拓宽项目的房屋拆迁，被拆迁房屋为铁路北街173号1幢11室房屋，系被拆迁人所有，由刘秀兰承租使用，拆迁人对被拆迁房屋的货币补偿为57989元，其中被拆迁人应得5799元，刘秀兰应得52190元。后刘秀兰实际取得拆迁补偿款52190元。
2004年5月22日，刘秀兰以被拆迁住房困难户身份申请购买经济适用住房，房屋面积为65平方米左右，在申请表中载明的家庭成员为丁钰春。2004年12月10日，刘秀兰申购经济适用住房获得批准，审批意见为“经审核，该家庭所填报情况属实，符合申请条件，同意购买（承租）经济适用住房”。2007年4月13日，南京市住房制度改革办公室向刘秀兰发出一份“南京市经济适用住房购买通知书”，载明申购人为刘秀兰，房屋位置为兴贤佳园二期，房屋面积为65平方米。后刘秀兰实际申购取得404室房屋，并取得404室房屋所有权证和土地使用权证，载明房屋性质为经济适用住房，建筑面积为68.2平方米。404室房屋自交付后一直由丁钰萍、徐安虎居住使用，该房屋的购房款及相关税、费均由丁钰萍、徐安虎支付。
以上事实有《协议》、户籍登记资料、房屋所有权证、土地使用权证、《南京市被拆迁住房困难户购（租）经济适用住房申请表》、《公有住房租赁契约》、《南京市房屋拆迁补偿协议》、当事人的陈述等证据予以证实。
原审审理中，丁钰萍、徐安虎称，刘秀兰曾和小女儿丁钰春一起居住在铁路北街公房内，该公房于2003年被拆迁。房屋拆迁时，刘秀兰和丁钰春居住，不准备申购经济适用住房，并将所得货币补偿给丁钰春用于房屋装修。后刘秀兰准备将购房指标给大女儿丁钰香，但丁钰香不想购买，最后���家庭劝导，丁钰萍决定申请经济适用住房。后来申购了404室房屋，该房屋登记在刘秀兰名下，但从购房款支付到入住均由丁钰萍、徐安虎完成。2007年1月1日，在家庭成员在场的情况下，丁钰萍与刘秀兰达成了《协议》，并由其他家庭成员签名，约定404室房屋归丁钰萍所有，刘秀兰在具备条件时办理房屋过户，或者做遗嘱公证，之所以这么约定，是因为考虑到经济适用住房过户税费较高，而丁钰萍、徐安虎无力承担过户产生的税费。丁钰萍、徐安虎认为，本案《协议》合法有效，该协议是典型的委托购房协议，没有与任何现行法律法规的强制性规定相冲突，并且得到家庭成员的确认。相反如果家庭协议都得不到认可，那么这种不诚信将对很多家庭造成伤害。另外，基于协议性质是委托购房协议，不存在法律和事实上的撤销问题。关于丁钰春的权利，其已经在《协议��中对其权利进行了处分，表明丁钰春对丁钰萍、徐安虎购房及享有房屋产权的事实是明知的。现丁钰萍、徐安虎依据合法有效的《协议》要求确认对房屋的所有权，并要求刘秀兰配合办理房屋过户，为此产生的税费由丁钰萍、徐安虎负担。
刘秀兰则称，涉案《协议》属于典型的以合法形式掩盖非法目的，并损害了社会公共利益，属于无效合同。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》及《经济适用住房管理办法》等规定，经济适用住房是政府为解决城市低收入家庭住房困难问题而具有保障性质的政策性住房，其销售对象有严格的限制，只有符合条件的家庭才有申购资格，且即使拥有购房资格也不一定能够申购成功，还需要按照收入水平、住房困难程度和申请顺序等因素进行轮候审核。本案中刘秀兰因房屋被拆迁家庭困难才具备申购资���，而丁钰萍、徐安虎因参加房改而拥有其他住房，并不具备申购资格。丁钰萍、徐安虎企图通过赠与方式规避国家经济适用住房的管理政策，扰乱了经济适用住房管理秩序，属于典型的以合法形式掩盖非法目的，如果这一行为成立，将导致社会上大量不具备申购资格的家庭占有经济适用住房，而使需要房屋的家庭无法申购房屋，损害了社会利益和国家、集体、第三人的利益。另外，本案《协议》从内容上看属于赠与协议，根据法律规定，在房屋权利转让前，刘秀兰享有任意撤销权，因丁钰萍、徐安虎多年来未对刘秀兰履行任何抚养义务，刘秀兰要求撤销该赠与协议。退一步讲，即使《协议》是合法有效的，因《协议》约定了过户或做遗嘱公证，丁钰萍、徐安虎只选择其中一种行为，依据不足，同时按照南京市现有的经济适用住房管理政策，因刘秀兰名下现无其他��屋，也无法办理房屋过户。综上，请求驳回丁钰萍、徐安虎的诉讼请求。
丁钰春称，当时考虑到丁钰萍、徐安虎家房屋朝向不好，才给丁钰萍、徐安虎申购经济适用住房，并不是丁钰春放弃购买。铁路北街的公房由刘秀兰和丁钰春共同居住，在申购经济适用住房时，丁钰萍不清楚房屋可以登记两个人名字，故房屋由刘秀兰申购。关于《协议》，丁钰春并未仔细看协议内容，其以为协议是刘秀兰拿8000元过渡费故而签字，且协议是刘秀兰与丁钰萍之间的赠与，并未处理丁钰春的份额。
因丁钰萍、徐安虎、刘秀兰意见分歧，致原审未达成调解协议。
原审法院认为，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益，损害社会公共利益的合同无效。经济适用住房，是指国家提供政策优惠，一般无��划拨建设用地，减免相关开发建设规费，严格限定销售价格，用于解决城镇中低收入家庭的住房困难，具有社会保障性质的住房。关于经济适用住房的申购资格，建设部等七部委联合发布的《经济适用住房管理办法》进行了规定，其中第二十五条规定“城市低收入家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：（一）具有当地城镇户口；（二）家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准；（三）无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市、县人民政府根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，实行动态管理，每年向社会公布一次”，第二十六条规定“经济适用住房资格申请采取街道办事处（镇人民政府）、市（区）、县人民政府逐级审核并公示的方式认定。审核单位应当通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况等情况进行核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当予以配合，如实提供有关情况”。从上述规定可以看出，经济适用住房主要面向低收入家庭，其申购有着严格的资格限定，申购人不能够以各种形式将申购资格转让，否则将破坏国家经济适用住房的管理制度，会使经济适用住房的保障功能形同虚设。本案中，丁钰萍、徐安虎依据《协议》主张对涉案404室房屋享有所有权，刘秀兰及丁钰春则认为《协议》无效。对此原审法院认为，从《协议》内容看，该协议实质上是一份当事人之间转让经济适用住房购买指标的合同，丁钰萍、徐安虎实质上通过规避国家政策规定，借刘秀兰之名购买经济适用住房，《协议》违反了国家经济适用住房的管理制度���损害了国家和社会公共利益，属于无效合同。虽然涉案房屋有丁钰萍、徐安虎出资，但其依据无效合同主张房屋所有权，于法无据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条之规定，原审法院判决：驳回丁钰萍、徐安虎的诉讼请求。原审案件受理费10620元、保全费3930元，合计14550元，由丁钰萍、徐安虎负担。
丁钰萍、徐安虎不服原审法院判决，向本院提起上诉称：l、原审法院将《协议》认定为转让经济适用房购买指标的合同没有事实依据；该协议本质是具有帮扶性质的家事协议，是在被上诉人无力购买该经济适用房时，经家庭成员协商后，一致同意由上诉人出资购买，上诉人承诺保证被上诉人居住。在原审时，上诉人也一直承诺保证被上诉人有权居住，该协议不能简单认定为转让经济适用房购买指标的合同。2、该协议并不损害国家和社会公共利益。首先，被上诉人具有申购资格，购买该经济适用房符合相关管理制度；而当时被上诉人确实无力购买。在此基础上，经家庭协商，上诉人出资购买；这样就保证了被上诉人有房居住。按当时状况，如上诉人不能出资购买，被上诉人实际已丧失购买资格。其次，上诉人也同意在办理过户时，按照经济适用房的管理制度，缴纳所有的土地、房产的税费。3、上诉人认为该协议不损害国家和社会公共利益。综上，请求二审法院，撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人刘秀兰辩称：1、上诉人在上诉状中称被上诉人无力购买经济适用房没有事实依据。2、原审判决认定协议损害了国家社会公共利益，属于合同无效是正确的，二审法院应当维持。3、按照南京市现���的经济适用住房的管理政策，由于刘秀兰名下无房，也没有办法办理过户。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
原审第三人丁钰春述称，其的意见同原审意见，其同意被上诉人的意见。
二审中，除了被上诉人和原审第三人对原审查明的“404室房屋自交付后一直由丁钰萍、徐安虎居住使用”有异议外，双方当事人对原审查明的其他事实均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定，损害社会公共利益的合同无效。本案中，双方当事人签订的买卖房屋协议规避国家经济适用房管理制度，破坏经济适用房管理秩序，进而损害了国家和社会公共利益，应当认定无效。理由是：1、本案所涉《协议》违反经济适用房管理制度，系双方当事人明知。经济适用住房，是指政府提供政策优惠���无偿划拨建设用地，减免相关开发建设规费，严格限定销售价格，用于解决城市低收入家庭的住房困难，具有社会保障性质的住房。根据相关规定，经济适用房五年之内不得直接上市交易。如果五年内因各种原因需要直接上市交易的，政府要优先回购，回购的房屋仍然用于低收入家庭的住房保障，对此，双方当事人是明知的。2、当事人因拆迁而获得经济适用房安置资格，并选择经济适用房安置的，仍应遵守经济适用房的管理规定。根据南京市的有关规定，部分项目因拆迁需要安置的，被拆迁人可以享有选择经济适用房进行安置的优惠条件。本案中，被上诉人因拆迁需要安置而选择了经济适用房，拆迁安置方式的选择权在被拆迁人，无论是选择货币安置、实物安置或者货币和实物结合的安置，按有关法律和政策规定，均要对被拆迁房屋进行市场价格评估，并遵循等���交换或略有补偿的原则。拆迁人对本案被上诉人的被拆房屋进行评估后，被上诉人选择与政府严格限定价格的经济适用房进行等价交换这种选择较之选择市场价格的商品房或者货币安置，其可以获得比一般商品房更多的住房面积，而该等价交换的经济适用房价格与实际价值不同，不包括土地使用费、减免的规费等，亦即其取得的经济适用房的所有权是存在一定限制的，因此其对经济适用房的处置应当遵守相关制度和规定，对此，在被上诉人取得的经济适用房权证上有明确的注明。如果其违反规定买卖，则不仅破坏政府对经济适用房的管理秩序，对于其他选择一般商品房安置或者货币安置的被拆迁人而言，也是不公平的。3、违反经济适用房管理规定买卖经济适用房损害了公共利益。如前所述，经济适用房是国家划拨土地并提供一系列优惠政策，具有社会保障性质的���房，因此国家和省、市政府都制定了严格的管理规定，目的是保证经济适用房能够真正用于解决城市低收入家庭的住房困难和移建项目的拆迁安置，发挥社会保障功能，也是维护国家利益、公共利益的必然之义。因家庭困难而享有购买经济适用房资格的人，与因某些特定原因，经政府批准而取得购买经济适用房资格的人，在购买、适用、出售经济适用房时，均应遵守经济适用房的管理规定，采取规避当时违反管理规定，破坏了经济适用房的管理秩序，损害了国家利益和公共利益。综上，双方当事人签订的《协议》属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定的合同无效的法定情形，应当认定为无效。
关于本案的处理问题，本院认为，合同无效自始无效，并不能因规避政府管理制度、因合同履行期限长短而改变。据此，本案中，上诉人主张双方签订的《协议》有效的请求，本院不予支持。上诉人基于合同有效而诉请涉案房屋属其所有并要求被上诉人协助其办理涉案房屋过户手续，因涉案协议无效，其请求不应得到支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损害，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案造成合同无效的原因和责任是相当明确的，但由于双方当事人在诉讼中均未提出与合同无效相关的解决纠纷的请求，故本院在本案中不予主动处理。双方当事人如果不能依法自行协商处理纠纷，可以依法另行起诉。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一��七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费6925元，由上诉人丁钰萍、徐安虎负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂 甫
代理审判员 吴 勇
代理审判员 付 双
二〇一六年一月二十日
书 记 员 朱亚芳