广东省深圳市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)粤03民终20594号
上诉人(原审被告):陈贤生，男，汉族，1981年8月14日出生。
上诉人(原审被告):王海生，男，汉族，1984年10月17日生。
委托诉讼代理人:李栋梁，广东广和律师事务所律师。
委托诉讼代理人:李园，广东广和律师事务所律师。
被上诉人(原审原告):李惠英，女，汉族，1964年3月12日生。
委托诉讼代理人:陈宁，广东兆泽律师事务所律师。
委托诉讼代理人:王海东，广东兆泽律师事务所律师。
上诉人陈贤生、王海生与被上诉人李惠英因确认合同无效纠纷一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2017）粤0307民初8410号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月16日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
陈贤生、王海生上诉请求：一、撤销(2017)粤0307民初8410号民事判决，依法改判或者驳回李惠英诉讼请求；二、李惠英承担二审诉讼费用。事实和理由：
一、一审判决事实认定错误。(一)一审法院认定李惠英是转让建房指标，认定错误。根据陈贤生、王海生与李惠英签订《合作建房协议书》，陈贤生、王海生与李惠英的合作方式是“甲方(李惠英)自愿将鹏城社区原村民第二期统建楼建房指标480平方米与乙方(陈贤生、王海生)合作”，所以，李惠英并未转让建房指标，而是将其名下的统建楼土地及相关未建房户建房指标作为投资。投资与转让是两个概念，投资是为了获得利润，自己的东西或合法利益或权利的所有权仍然是自己的；而转让是将自己的东西或合法利益或权利让给他人，所有权发生变化。本案中，很明显李惠英并未转让自己的未建房户指标，只是将该未建房户指标作为投入与陈贤生、王海生合作建房，而后合作所建的房产亦是登记在李惠英名下。所以，一审法院认定李惠英转让建房指标认定错误。(二)一审法院认定《合作建房协议》损害社会公共利益，认定错误。陈贤生、王海生与李惠英签订的《合作建房协议书》并未损害社会公共利益。李惠英虽有未建房户指标，但没有建房资金和建房能力，在深圳市龙岗区大鹏街道鹏城社区居民委员会的协调统筹下与陈贤生、王海生签订《合作建房协议书》，是双方自愿、平等的签订的合法有效的民事协议。涉案的协议不仅解决了李惠英资金匮乏的困境，而且盘活利用了空闲的土地资源，并且遵循了2016年12月31日公布的《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，国家鼓励并支持“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”。因此，涉案的《合作建房协议书》不仅没有损害社会公共利益，而且响应了国家的号召，是值得鼓励、支持的。
二、(合作建房协议书》遵循了民法平等、自愿、公平的基本原则。李惠英当时资金短缺，虽有建房指标，但是并没有建房资金及建房能力，在深圳市龙岗区大鹏街道鹏城社区居民委员会的协调统筹下与陈贤生、王海生签订《合作建房协议书》，是双方自愿、平等的签订的合法有效的民事协议。只因地价猛涨，则否定《合作建房协议书》的效力，有违民法公平正义的法律原则。
三、为盘活利用空闲农房及宅基地，国家政策鼓励村民或原村民与他人合作建房。随着经济的高速发展，农村、农民、农业的主要矛盾和需求己经发生了重大变化，国家为保证农村稳定，保障农民增收，不断调整工作重心。根据国务院办公厅2016年11月29日公布的《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。”根据2016年12月31日公布的《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，国家鼓励并支持“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”。面对全国真正的农村、农业问题，国家鼓励农民利用合作建房的方式盘活利用宅基地，而本案李惠英已经由农民变成居民，面对自身的资金不足，利用合作建房的方式盘活土地，签订《合作建房协议书》是合理合法有效的。据此，根据《深圳经济特区合作建房管理暂行规定》第十六条“因合作建房引起的纠纷案件，由市国土局受理”。本案属于合作建房引起的纠纷，为维护陈贤生、王海生的合法权益，恳请二审法院结合深圳特区的实际情况，支持陈贤生、王海生的上诉请求，依法改判。
二审庭审中，陈贤生、王海生补充称：一、经济特区合作建房暂行管理办法是地方性法文件，不属于法律行政法规范畴，因此合作建房协议书不属于合同法第五十二条规定的法定无效情形，一审判决适用法律错误。二、涉案土地性质是国有土地，并非从农村集体经济组织分得的住宅用地，一审判决认定事实错误。主要是根据深圳市人民政府发布的《深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两地城市化意见》以及《宝安龙岗两地城市化管理用地》，宝安龙岗两区的村民于2003年10月30日依法转为城市居民，其成员及所有的土地于2004年依法转为国有。三、合作建房协议是陈贤生、王海生与李惠英真实意思表示成立的合作协议，合法有效，已实际履行六年之久，终止合同将侵害陈贤生、王海生的合法权益。四、土地所有权的争议应该由人民政府处理，不属于人民法院管辖范围。土地管理法第十六条规定，土地所有权争议由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理，陈贤生、王海生认为合作建房协议书所涉的土地性质并不是宅基地，而是国有土地，李惠英认为是宅基地，故双方在土地所有权性质存在重大争议，而土地所有权性质恰恰是合作建房协议书是否有效的先决条件，根据相关法律规定，对本案政府的处理程序应该是对土地所有权性质提起人民政府进行确权，再由人民法院根据相关法律判决本合同是否有效。李惠英起诉的事实和理由是以涉案的土地属农村集体所有，农村集体土地不可以转让为由请求确认合同无效。陈贤生、王海生向法庭提交的补充证据已经充分证明涉案土地是属于国有，对于土地究竟属于集体所有还是国有是本案事实和双方争议的焦点，一审法院对于本案这一关键事实并没有查清，因此属于认定事实不清。且因土地所有权发生争议，应该由人民政府处理，不属于法院管辖范围。
李惠英辩称：一、关于陈贤生、王海生认为李惠英已经转为城市居民，李惠英用于建房的土地已经转为国有土地的观点，与当前深圳市关于原村民民农村建设用地政策不符，李惠英虽然已转为城市居民，但深圳市任何一项涉及李惠英这一群体的法规和政策对李惠英都加注为原村民，特别规定李惠英作为原村民是有特别规定，例如在土地适用方面，特别制定有深圳市原村民非农建设用地、征地返还用地、土地使用权交易若干规定，还有深圳市原村民非商业住宅建设暂行办法，都说明李惠英虽然已经从农民转为城市居民，但李惠英使用的土地依旧是依照国家法律关于农村集体经济所有制的政策处理。另外，李惠英在本案中所享有的一户一栋政策是李惠英在转变为城市居民之前应当可以享受的农村户口政策，而且陈贤生、王海生在一审时向法庭提交的证据资料也显示李惠英是根据国家对农民土地管理法律和政策取得一户一栋宅基地的指标，而且陈贤生、王海生所提交的证据材料中其附注第二条特别说明“本次划定的未建房用地为鹏城社区居民委员会用地”，这一切表明李惠英的宅基地是属于土地管理法中关于农村所有制的土地。还有李惠英作为大鹏街道鹏城社区原村民，在政府进行城市化转地过程中可能获得的480平方米建房指标，该获取建房指标是取决于李惠英作为原村民的特定身份，属于福利性质，本案的合作建房协议书转让了这个建房指标，损害了社会公共利益，合同应当无效。二、李惠英在签订本案的合作建房协议虽然是自愿的，但该份协议违反国家强制性禁止规定，因此协议无效。三、对于本案土地所有权的属性，不管是从深圳市的规定还是当时国土局划拨土地的注明都已经很清楚显示该土地属于农村集体经济组织所有。
李惠英向一审法院提出诉讼请求：1、李惠英、陈贤生、王海生签订的《鹏城二期统建合作建房协议》无效；2、陈贤生、王海生返还房款20000元；3、陈贤生、王海生承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：2011年10月9日,李惠英与陈贤生、王海生签订《鹏城二期统建合作建房协议》，因李惠英属于深圳市龙岗区大鹏街道鹏城社区原村民未建房户，可享受480平方米的建房指标，李惠英提供该建房指标，陈贤生、王海生投入资金合作建房；房屋建成后李惠英占240平方米，其余面积归陈贤生、王海生永久使用及支配；李惠英如须超过180平方米以外的房屋，则超过部分按每平方米4000元计算。上述协议第一页下方手写笔迹注明李惠英已支付20000元，还欠购房款220000元，但未有签名确认；最后一页补充说明部分注明李惠英的购房指标实为其兄长李X房所有。
另查明，2006年10月31日，大鹏街道城市化转地工作领导小组办公室发出龙鹏转地[2006]014号文件《关于再次公示各社区未建房户名单的通知》，确认案外人李X房具备未建房户资格。2007年4月22日，案外人李X房与李惠英签订《协议书》，李X房将其享有的未建房户指标转让给其妹妹李惠英。2009年2月15日，李X房因病去世。庭审中，李惠英确认其至今尚未取得建房用地及建房指标，故涉案合作建房协议一直未能实际履行。
再查明，陈贤生、王海生并非深圳市大鹏新区大鹏街道鹏城社区原村民。
一审法院认为，李X房作为龙岗区大鹏街道鹏城社区原村民，其在政府进行城市化转地过程中可能获取480平方米建房指标，李惠英以其从李X房处受让取得的建房指标作为投入，与陈贤生、王海生签订合作建房协议，约定房屋建成后由李惠英、陈贤生、王海生按比例分配。因获取上述建房指标取决于李X房的特定身份，属于福利性质，李惠英转让该建房指标损害了社会公共利益，涉案合作建房协议应属无效。至于李惠英诉请返还的20000元房款，因李惠英未举证证明其交纳了上述款项，涉案合作建房协议中虽存在手写笔迹注明李惠英已支付20000元，但该部分内容未有陈贤生、王海生签名确认，故对于李惠英的该项诉请，一审法院不予支持。
据此，一审法院判决：一、确认李惠英与陈贤生、王海生签订的《鹏城二期统建合作建房协议》无效；二、驳回李惠英的其他诉讼请求。受理费300元（李惠英已经预交），由李惠英承担。
本院对一审法院查明的事实予以确认。
另查明，本院二审就涉案深圳市龙岗区大鹏街道鹏城社区统建楼的用地方案、用地性质函询深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局（以下简称规土委大鹏管理局）。规土委大鹏管理局向本院作出深规土鹏函﹝2017﹞1274号复函。该复函载明：一、关于统建楼用地方案图情况。规划国土部门根据深府[2004]102号文及龙岗区政府会议纪要181号文划定鹏城社区未建房户统建楼用地23904.54平方米，其中，用地方案图2006-XX-
XX号，用地面积8052.44平方米；用地方案图2017-XX-XX号，用地面积6488.61平方米；地方案图2017-XX-
XX号，用地面积9363.49平方米。二、关于统建楼用地征转地情况。1、2006-XX-
XX号地块范围内约919.37平方米用地可见征转记录，其余约7133.07平方米用地未见征转记录。2、2017-XX-
XX号地块范围内约4487.92平方米用地可见征转记录，其余约2000.69平方米用地未见征转记录。3、2017-XXX号地块范围内全部用地未见征转记录。4、根据政府部门职能划分，涉及土地整备、房屋征收补偿事宜由大鹏新区城市更新局（土地整备局）及辖区办事处负责具体实施，相关最新数据以新区土地整备部门意见为准。三、关于统建楼用地性质情况。依据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定的通知》（深府[2011]198号）第三条：非农建设用地中的原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，市政府有特殊规定的除外。因此，鹏城社区统建楼用地为非商品性质。三、该函并附前述统建楼用地方案图。方案图上“重要提示”一栏载明：本图仅作用书面通知，不作为土地使用权的确认，政府不承认出让该地。如申请人在2018-12-13前不办理正式用地手续，则视为自愿放弃申请，第次用地审批会批准的该项用地自动失效，本图自动作废，不再作任何通知。
本院认为，李惠英与陈贤生、王海生签订的合作建房协议书是合同双方真实意思表示。现李惠英主张合同无效，故本案争议的焦点在于：涉案合同是否存在合同无效的事由。
根据双方之间的合作建房协议书及规土委大鹏管理局的复函，李惠英获得建房指标系基于其作为原村民未分配宅基地未建房的事实，但对其此后依据建房指标可分配的统建房，用地的具体位置及所有权性质目前并不明确。虽规土委大鹏管理局函复规划国土部门已划定用地方案，但复函并未明确所涉用地性质为农村宅基地，且该用地方案目前仍未实施，需由用地单位办理正式用地手续后才可以确定。结合深圳市农村土地城市化的相关政策，国土部门划定的统建楼用地为农村宅基地的可能性不大。因此，依据现有事实，尚不足以确定双方协议所涉用地为农村宅基地。李惠英主张涉案土地为农村宅基地，进而主张涉案合同因违反法律法规的强制性效力性规定而无效，缺乏事实和法律依据。
至于双方协议是否损害公共利益。本院认为，如前述，根据现有事实并不足以确认协议所涉用地为农村宅基地，而仅就统建房分配指标而言，指标系分配给本案李惠英等特定个人，并不涉及公共利益，故依据目前事实，涉案协议亦不存在损害公共利益的情形。
结合前述，涉案《合作建房协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的无效事由，李惠英诉请确认其与陈贤生、王海生签订的《合作建房协议书》无效，事实和法律依据不足，本院不予支持。至于统建楼用地是否可转为商品性质，陈贤生、王海生是否可依据涉案合同取得不动产权益，属合同履行的范畴，不影响合同效力。今后如因合同无法履行而产生争议，或新的无效事由发生，当事人可另循法律途径主张救济。
综上所述，陈贤生、王海生的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，判决不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销深圳市龙岗区人民法院（2017）粤0307民初8410号民事判决；
二、驳回李惠英的全部诉讼请求。
本案一审案件受理费300元、二审案件受理费200元，由李惠英负担。
本判决为终审判决。
审判员 唐 毅
审判员 曹 静
审判员 蔡 妍 婷
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二〇一七年一月二十二日
书记员 李开宇（兼）