贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔26行终68号
上诉人（原审原告）：王正波，男，1959年4月5日出生,汉族,农民,贵州省丹寨县人,住丹寨县。
上诉人(原审原告）：潘广英,女，1962年3月5日出生，苗族，贵州省丹寨县人，住址同上，系王正波之妻。
原告被告：贵州省丹寨县扬武镇人民政府。
法定代表人：康其军，镇长。
委托代理人：廖强,贵州天合律师事务所律师。
上诉人王正波、潘广英因行政协议纠纷一案，不服凯里市人民法院（2017）黔2601行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院根据被告的举证并经庭审质证认定：被告原丹寨县扬武乡人民政府因丹寨县金钟大道建设工程项目需要，需征用原告王正波、潘广英户位于扬武乡××房屋及设施，并经过双方三次实地丈量（测量），最后得出王正波户补偿金为267733元，2013年3月14日被告与原告杨正波签订《丹寨县金钟大道建设工程房屋征收与补偿安置合同》，约定被告补偿原告房屋征收补偿费158689元，原告在三日内将房屋搬迁完毕。同时被告向原告出具一份《承诺书》，承诺给原告置换宅基地570㎡，享受（无偿取得）位于丹寨县××生态移民小区70㎡的门面壹个（2013年5月底交房），107㎡的生态移民住房壹套，生态移民住房门前的停车位壹个（2014年3月底交房）。原告将自家房屋拆迁完毕。之后不久，原告提出补偿过低，对施工现场进行阻工，被告又向原告王正波出具《补充承诺书》一份，承诺将安置宅基地面积减少为300㎡，多余部分（应为570㎡－300㎡＝270㎡）按征收田地面积补偿，并补偿原告家庭发展基金10000元。同时在《补充承诺书》第四条载明“王正波一家承诺不再阻工，若果阻工，一切后果由王正波一家负全责”。因被告尚余50000元的安置补偿费未支付，于2013年5月28日向原告出具欠条一张，明确“在2013年12月31日前付清，如逾期未付，按银行利息支付”。至原告起诉时，原告已获得被告补偿金455300元。由于被告未依承诺兑现，引起纠纷，原告遂提起诉讼。
原审法院认为：2012年5月23日，由贵州丹寨金钟经济开发区管理委员会申报，由丹寨县发展改革局批准，丹寨县九鼎钢厂至扬武城市道路工程正式立项，被告受丹寨县人民政府指派，进行道路施工路段及其周边的征地和拆迁工作。被告就和原告签订了《丹寨县金钟大道建设工程房屋征收与补偿安置合同》。本案中，原告事后不满合同约定的补偿，不通过法律程序主张，而是采取对施工现场进行阻工，迫使被告私自对原告作出了超出补偿规定的承诺，有违《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，超出法定职责范围和被授权范围。被告作为乡一级政府受县政府的指派进行征地拆迁工作，其只能按照《丹寨县县城规划区土地及房屋征收补偿安置实施办法（暂行）》进行补偿，没有权利擅自增加任何补偿项目，尤其在承诺给原告的补偿项目中，还包括了土地置换等必须由县一级人民政府才有权作出决定的项目，被告亦无权决定，因此被告对原告的承诺行为应属无效行为。
丹寨县人民政府在发现被告无效行为后多次召开专题会议并形成会议纪要，认定被告在实施金钟大道六标段项目土地房屋征收过程中未经授权擅自提高了征收补偿标准和无权行使的事项，要求立即停止兑现承诺，是其职责所在，并无不当。现被告停止兑现原告超标承诺的行为，是在履行丹寨县人民政府的指令，是对之前违规作出承诺的行为的纠正，亦是其职责义务。
本案中，双方签订的《丹寨县金钟大道建设工程房屋征收与补偿安置合同》实际已经履行完毕了，原告一方期限内没有对此份合同提出异议主张变更，并搬迁完毕，该行政行为已经履行完毕。而被告擅自增加补偿项目，尤其在承诺给原告的补偿项目中，还包括了土地置换等必须由县一级人民政府才有权作出决定的项目，给予原告超标承诺的行为，有损国家利益和社会公共利益，当属无效，无效的行为，不受法律保护。故对原告本案中的请求事项，理由不成立，不予支持。由于被告的无效行为导致本案诉讼，理应负担本案诉讼费用。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款第十六条之规定，判决驳回原告王正波、潘广英的诉讼请求；案件受理费900.00元，由被告丹寨县扬武镇人民政府负担。
上诉人王正波、潘广英上诉称：1、一审法院偏听被告的意见，信以“原告阻工”迫使被告签订《承诺书》，从而否定其效力是错误，原告与被告签订的《丹寨县金钟大道建设工程房屋征收与补偿安置合同》与《承诺书》是同一时间，而《补偿承诺书》是对《承诺书》中置换宅基地的调整，原告阻工之说没有事实依据，被告应当全面履行；2、被告作为地方一级政府，具有独立的机关法人资格，其以丹寨县人民政府的内部意见作为不履行行政合同义务的抗辩理由不能成立，丹寨县人民政府的内部会议纪要，既不是地方性法规，又不是规章，一审判决以之作为裁判案件的依据，不符合法律规定，请求二审法院撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人丹寨县扬武镇人民政府的答辩意见是：1、扬武镇人民政府（原扬武乡人民政府）根本没有权力与上诉人签订《承诺书》和《补偿承诺书》，这两份合同是无效的合同，不应当继续履行；2、扬武镇人民政府已经支付了上诉人补偿金455300元，远远超出了双方签订的《安置合同》里约定的补偿金，上诉人也不应当在获得更多的补偿，且丹寨县人民政府又下发了丹府发［2015］3号文件，要求扬武镇人民政府停止支付，因此，答辩人停止兑现的行为是依据上级政府的指令，是合法的，请求二审法院维持原审判决。
本院二审查明的案件事实与原审相同。
另查明，丹寨县人民政府为了进一步加强土地和房屋征收管理，规范和完善丹寨县县城规划区内的土地和房屋征收补偿安置工作，2012年2月7日，经县人民政府常务会议通过，公布实施了《丹寨县县城规划区土地及房屋征收补偿安置实施办法》,原告被征收土地及房屋属规划区范围。
本院认为：行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政相对人认为被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，有权主张，提起诉讼，故本案上诉人原告主体资格适格。本案中争议焦点是，原审被告扬武镇人民政府未履行《承诺书》和《补充承诺书》是否合法。根据《丹寨县县城规划区土地及房屋征收补偿安置实施办法（暂行）》第十七条的规定，补偿安置方式有（一）货币补偿；（二）产权调换；（三）农民宅基地集中安置三种。其中，居民只能在（一）、（二）项中选择一种安置方式，农民可在以上三项中选择任何一种安置方式。换言之，以上三种补偿安置方式，不能同时享有，而只能获得其中一种。本案中，针对同一拆迁标的，原审被告却与上诉人签订了《房屋征收与补偿安置合同》、《承诺书》及《补充承诺书》三份协议，而《承诺书》和《补充承诺书》是在《房屋征收与补偿安置合同》范围之外额外增加的优惠条件，与《丹寨县县城规划区土地及房屋征收补偿安置实施办法（暂行）》第十七条的规定相违背，而上诉人在一、二审中对《房屋征收与补偿安置合同》约定的内容无异议，其要求原审被告继续履行《承诺书》和《补充承诺书》没有法律依据，理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决并无不当，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王正波、潘广英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 罗安武
审 判 员 王家良
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 曾 熠
书 记 员 杨玉阳