浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙行终170号
上诉人（原审原告）倪文正，男，1949年2月5日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人洪晓鸿，绍兴市国土资源局柯桥分局工作人员。
委托代理人沈伟阳，绍兴市柯桥区人民政府法制办公室工作人员。
原审原告倪阿多，男，1943年12月1日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪阿水，男，1940年10月13日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪浩康，男，1950年10月4日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪潘根，男，1950年6月29日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪梅堂，男，1938年10月24日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪连喜，男，1955年4月9日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪焕堂，男，1939年9月4日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪云祥，男，1964年12月23日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
原审原告倪忠友，男，1941年11月8日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
倪文正等10人诉浙江省人民政府土地行政批准一案，绍兴市中级人民法院于2016年1月14日作出(2015)浙绍行初字第36号行政判决。倪文正不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月15日立案受理后依法组成合议庭，并于同年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人倪文正，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人洪晓鸿、沈伟阳，原审原告倪阿多、倪潘根、倪焕堂、倪忠友到庭参加诉讼。原审原告倪阿水、倪浩康、倪梅堂、倪连喜、倪云祥经法院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年9月13日，原绍兴县国土资源局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经原绍兴县人民政府审核，绍兴市人民政府于2013年9月16日审核拟同意报省人民政府审批征收23.8369公顷；同意农转用23.5084公顷。浙江省人民政府于同日作出浙土字（330621）A［2013］-003号《浙江省建设用地审批意见书》，同意绍兴县2013年度计划第十批次建设用地24.4542公顷（农用地转用23.5084公顷已经绍兴市政府批准；征收集体土地23.8369公顷，使用国有土地0.6173公顷。）原告倪文正、倪阿多、倪焕堂、倪浩康、倪梅堂、倪连喜、倪云祥、倪潘根、倪忠友、倪阿水等十人有承包土地在本次征地范围内的藕香路五、藕香路六、GY12-03、GY12-04等四个地块上。因不服建设用地审批行为，包括十名原告在内的27位村民于2014年12月25日申请行政复议，浙江省人民政府于2015年3月12日作出浙政复〔2015〕5号《行政复议决定书》，维持浙土字（330621）A［2013］-003号《浙江省建设用地审批意见书》批准原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地的具体行政行为；驳回申请人倪关云、倪潘林、倪连根、陆菊香、倪来根、倪云水、倪关林、倪木春、倪连芳、倪声和、鲁爱娟的行政复议申请。
2012年12月28日，原绍兴县规划局作出（2012）030号《关于藕香路地块五用地的规划选址意见》、（2012）031号《关于藕香路地块六用地的规划选址意见》、（2012）024号《关于绍兴县齐贤镇柯北居GY12-03地块用地的规划选址意见》，2013年1月9日，原绍兴县规划局作出（2012）025号《关于绍兴县齐贤镇柯北居GY12-04地块用地的规划选址意见》。2013年1月9日，原绍兴县土地测绘大队出具《藕香路地块五项目土地勘测报告》、《藕香路地块六项目土地勘测报告》、《齐贤镇柯北居GY12-03地块项目土地勘测报告》、《齐贤镇柯北居GY12-04地块项目土地勘测报告》。2013年1月7日，原绍兴县国土资源局发出《征地预公告》。2013年1月11日，原绍兴县国土资源局向齐贤镇柯北居民委员会送达了绍县国土资听告字（2013）第20号、绍县国土资听告字（2013）第25A号、绍县国土资听告字（2013）第21号、绍县国土资听告字第22A号等4份《听证告知书》，告知土地征收事宜及申请听证的权利。同年1月19日，齐贤镇柯北居民委员会就上述四个地块土地征收等事宜分别形成《柯北居居民（代表）会议纪要》，并于1月21日向原绍兴县国土资源局出具《放弃听证说明》。2013年1月31日，绍兴县统一征地办公室与齐贤镇柯北居民委员会分别签订绍县统字［2013］20号、绍县统字［2013］25A号、绍县统字［2013］21号、绍县统字［2013］22A号《征收集体土地补偿安置协议》，就征地面积、地类、四至范围、征地补偿费用、安置途径、被征地农民的安置方式及养老保险问题等事项达成约定。2013年9月3日，齐贤镇柯北居民委员会向原绍兴县国土资源局出具4份《情况说明》，明确前述四个地块所涉征地补偿款均已到位。2013年9月13日，原绍兴县国土资源局填写《绍兴县被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，原绍兴县人力资源和社会保障局审核盖章。
同时查明，2012年4月25日，绍兴市人民政府根据原绍兴县人民政府上报的绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改和落实方案材料，作出《关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函〔2012〕35号），同意因齐贤镇柯北新社区、仓储、市政道路、农村文化中心等项目建设涉及齐贤镇土地利用总体规划修改，将有条件建设区内16.4436公顷一般农田和1.8183公顷其他用地的土地规划用途调整为17.0798公顷规划新增城乡建设用地和1.1821公顷新增公路用地；同时将齐贤镇15.2157公顷规划新增城乡建设用地和3.0462公顷新增公路用地的土地规划用途调整为18.2619公顷一般农田/其他用地。
2013年1月4日，绍兴市人民政府根据原绍兴县人民政府上报的齐贤镇土地利用总体规划修改方案材料，作出《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函〔2013〕3号），同意因杭甬高速公路柯桥收费所（ETC）车道拓宽工程等14个建设项目涉及齐贤镇土地利用总体规划修改，将齐贤镇有条件建设区内25.5712公顷一般农田和3.3714公顷其他用地调整为20.8960公顷新增特殊用地和8.0466公顷新增公路用地，同时将齐贤镇允许建设区内3.5075公顷新增城乡建设用地和25.4351公顷新增公路用地调整为26.9316公顷一般农田和2.0110公顷其他用地。另因齐贤镇镜湖村原拆原建项目建设需要，将齐贤镇0.4081公顷新增一般农田调整为0.4081公顷建设用地，并纳入允许建设区；同时将0.4081公顷建设用地调整为0.4081公顷新增一般农田，并将其纳入限制建设区。
另查明，根据国务院《关于调整浙江省绍兴市部分行政区划的批复》（国函<2013>112号），浙江省人民政府于2013年10月31日发文撤销绍兴县，设立绍兴市柯桥区。
原审法院认为，浙江省人民政府在浙土字（330621）A［2013］-003号建设用地审批意见书中同意征收集体土地23.8369公顷，使用国有土地0.6173公顷。其中，同意征收集体土地23.8369公顷与倪文正等10名原告具有法律上的利害关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。该条第二款同时规定，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。关于被征收集体土地是否属于基本农田，根据《基本农田保护条例》第二条第二款规定，本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本案中，被告提交的《关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函〔2012〕35号）及《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函〔2013〕3号）能证明绍兴市人民政府已对《绍兴县齐贤镇土地利用总体规划（2006-2020年）》中涉案土地的规划用途作出调整，征收未涉及基本农田。根据《基本农田保护条例》第二条第二款规定同时可知，并非所有直接用于农业生产的土地均为基本农田，故原告于庭审中提交土地使用情况照片，无法达到其证明目的。本案中，绍兴市人民政府已经批准农用地转用23.5084公顷，被告同意原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条的法定程序。综上，被告浙江省人民政府审批同意征收涉案集体土地23.8369公顷具备事实和法律依据，程序并无不当。原告部分起诉理由涉及土地征收实施行为合法性，不属于本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告倪文正等10人的诉讼请求。
倪文正上诉称：1、上诉人系涉案土地的权利人，这一事实由土地承包经营权证、承包经营耕地照片等可以证实。2、根据《土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田应由国务院批准。而省级人民政府却违背法律的规定，批准原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地的具体行政行为，系超越法定权限，省人民政府系越权批准征收基本农田。3、省人民政府仅仅在审查失实的报批文件基础上作出违法的具体行政行为，违反宪法第十条第二款规定，未经深入调查、未经实地勘察的情况下，作出批准上述农转用征收决定书，征收绍兴县（柯桥区）齐贤镇柯北村303.348亩，该行政行为应予以撤销。各级人民政府在实际征用过程中违背《土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》关于征用农民土地的相关法律法规的规定：绍兴县政府（柯桥区政府）在没有征得上诉人同意的情况下将上诉人的土地报批征用；没有在征收前将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径通过公告等方式告知上诉人；涉案土地并非用于公共事业、公益事业，而是作为企业经营用地以及县政府报批征地程序不合法、报批材料不真实等。综上，请求撤销一审判决；撤销被上诉人浙江省人民政府作出的涉案农转用征收决定书；撤销绍兴县统征办和柯北村所签的4份征地协议，并返还土地；要求被上诉人承担上诉人多年多人的维权支出和各项费用（包括误工），对行政行为的违法追究法律责任。
浙江省人民政府答辩称：根据绍兴市人民政府绍政函[２０12]35号《关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》、绍政函[２０13]3号《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》作出修改的《绍兴县齐贤镇土地利用总体规划(2006-2020年)》，涉案地块规划用途为建设用地，未涉及基本农田。２０13年1月7日，原绍兴县国土资源局发出《征地预公告》。2012年12月28日、2013年1月9日，原绍兴县规划局就涉案地块作出（2012）024号《关于绍兴县齐贤镇柯北居GY12－03地块用地的规划选址意见》等。2013年1月9日，原绍兴县土地测绘大队出具《齐贤镇柯北居GY12－03地块项目土地勘测报告》《齐贤镇柯北居GY12－04地块项目土地勘测报告》《藕香路地块五项目土地勘测报告》《藕香路地块六项目土地勘测报告》。同年1月11日，原绍兴县国土资源局向柯北居民委员会送达了绍县国土资听告字[２０13]第20号、绍县国土资听告字[２０13]第21号、绍县国土资听告字[２０13]第22A号、绍县国土资听告字[２０13]第25A号《听证告知书》，告知土地征收事宜以及申请听证的权利。同年1月19日，柯北居民委员会召开居民代表会议讨论有关征地事项，并按四个地块分别形成《柯北居民（代表）会议纪要》。同年1月21日，柯北居民委员会出具《放弃听证说明》。同年1月31日，绍兴县统一征地办公室与柯北居民委员会分别签订了绍县统字[２０13]20号、绍县统字[２０13]21号、绍县统字[２０13]22A号、绍县统字[２０13]25A号《征收集体土地补偿安置协议》，就征地面积、地类、四至范围、征地补偿费用、安置途径与方式等作了约定。同年9月13日，原绍兴县国土资源局工作人员经实地踏勘，出具《实地踏勘与信访情况表》说明，该批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象，不涉及信访事项。2013年9月3日，柯北居民委员会出具《情况说明》，证明四个地块土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附属物补偿费合计629.1314万元，均已补偿到位。同年9月13日，原绍兴县人力资源和社会保障局审核，涉案所需养老保险资金的政府承担部分1358.1万元已经落实，被征地农民基本养老保险已经办理。2013年9月13日，原绍兴县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、土地征收方案、补充耕地方案，经原绍兴县人民政府审核后上报审批。绍兴市人民政府批准农用地转用２3.5084公顷。经省国土资源厅审查，答辩人于2013年9月16日作出浙土字（330621）Ａ[2013]－0003号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地24.4542公顷（农用地转用２3.5084公顷已经绍兴市政府批准；征收集体土地23.８３69公顷，使用国有土地0.6173公顷）。上述土地批准行为事实清楚，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条规定的审批权限和程序，建设项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城镇规划要求，征地补偿及安置补助符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕被上诉人浙江省人民政府的被诉土地批准行为认定事实及适用法律是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据绍兴市人民政府绍政函[２012]35号《关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》、绍政函[２０13]3号《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》作出修改的《绍兴县齐贤镇土地利用总体规划(2006-2020年)》，涉案地块规划用途为建设用地，并未涉及基本农田。绍兴市人民政府已经批准农用地转用23.5084公顷，被上诉人浙江省人民政府经审核同意原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地的行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。倪文正诉称“涉案土地系基本农田，被上诉人批准原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地的具体行政行为，系超越法定权限，且仅仅在审查失实的报批文件基础上作出批准行为”等理由，均不能成立，本院不予采纳。上诉人“要求被上诉人支付其维权费用”的诉讼请求，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人对涉案征地实施行为提出的异议，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人倪文正负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 韦若莎