江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏行终1019号
上诉人（原审原告）张金娟，女，1970年1月6日生，汉族，住南通开发区。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，南通市人民政府市长。
上诉人张金娟因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）不予受理行政复议决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年12月23日，南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通市房管局）向张金娟户送达了“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”，告知张金娟户：南通市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，已于2013年10月28日对景兴路东延储备用地项目作出房屋征收决定并公开向社会发布征收评估信息，现将参加报名的博文房地产评估造价集团有限公司南通分公司（博文）、江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司（金土地）供张金娟户协商选择。张金娟户需在7日内向南通开发区规划房产局620室书面提交协商选择结果，并附身份证复印件及房屋房权资料；逾期则通过抽签等方式确定评估，并经公证机构依法公证。同年12月26日，张金娟向南通市政府申请行政复议。南通市政府于于2016年12月29日作出的[2017]通行复第27号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称27号《不予受理复议决定》），以南通房管局向张金娟户作出的“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”，系在作出最终征收补偿决定前的程序性行为，对申请人的权利义务尚不产生实际影响为由，决定对张金娟提出的行政复议申请不予受理。
原审法院另查明，张武功系张金山、张金娟的父亲。张金山与瞿华系夫妻关系。江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）在（2016）苏06行初字167号政府信息公开一案中查明，瞿华户因与征收部门就房屋征收及征收补偿等事项产生争议后，先后以张武功、瞿华、张金山等名义向南通市政府、南通市发展和改革委员会、南通市房管局、南通市规划局、南通市国土资源局、南通市公安局等行政机关共计提起至少160次政府信息公开申请，并针对行政机关所作政府信息公开答复提起至少70次行政复议和30次行政诉讼。南通中院认定瞿华等人滥用信息公开申请权和复议、诉讼权利，所提诉讼不具有正当性，于2016年12月9日裁定驳回瞿华等人的起诉。
张金娟提起本案诉讼期间，张金山、瞿华、张金娟等又分别向南通中院提起以下诉讼请求相同、被告同一、事实理由相似的系列案件：1.原告张金山、瞿华诉被告南通市政府[2017]通行复第29号行政复议决定不予受理案。张金山、瞿华认为南通市房管局作出的“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”违法，向南通市政府申请复议，南通市政府以该行为系作出最终补偿决定前的程序性行为且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。2.原告张金娟诉被告南通市政府[2017]通行复第34号行政复议决定不予受理案。张金娟认为再次收到的南通市房管局作出的除日期外内容相同的“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”违法，向南通市政府申请行政复议。南通市政府以该行为系作出最终补偿决定前的程序性行为且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。3.原告张金山、瞿华、张金娟诉被告南通市政府[2017]通行复第31号行政复议决定不予受理案。原告认为南通市房管局作出的“关于景兴路东延储备用地项目征收范围内房屋调查结果的公示”违法，向南通市政府申请行政复议。南通市政府以该行为系作出最终征收补偿决定前的程序性、阶段性行为，且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。4.原告张金娟诉被告南通市政府27号《不予受理复议决定》案。原告认为南通市房管局作出的“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”违法，向南通市政府申请行政复议。南通市政府以该行为系作出最终补偿决定前的程序性行为，对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。5.原告张金山、瞿华诉被告南通市政府[2017]通行复37号行政复议决定不予受理案。原告认为再次收到除日期外内容相同的南通市房管局作出的“补偿安置方式选择通知书”违法，向南通市政府申请行政复议。南通市政府以该行为系作出最终房屋征收补偿决定前的程序性、阶段性行为，且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。6.原告张金娟诉被告南通市政府[2017]通行复第35号行政复议决定不予受理案。原告认为南通市房管局送达的“补偿安置方式选择通知书”违法，向南通市政府申请复议。南通市政府以该行为系作出最终补偿决定前的程序性、阶段性行为且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。7.原告张金山、瞿华诉被告南通市政府[2017]通行复第36号行政复议决定不予受理案。原告认为南通市房管局送达的“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”违法，向南通市政府申请复议，南通市政府以该行为系作出最终补偿决定前的程序性行为且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。8.原告张金山、瞿华诉被告南通市政府[2017]通行复第30号行政复议决定不予受理案。原告认为南通市房管局作出的“补偿安置方式选择通知书”违法，为此向南通市政府申请复议。南通市政府以该行为系作出最终补偿决定前的程序性、阶段性行为且对申请人的权利义务不产生实际影响为由，决定不予受理。
原审法院认为，行政复议、行政诉讼都是在公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为侵害时进行救济的制度。《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。因此，除复议前置、复议终局外，公民、法人或其他组织认为合法权益受到行政行为侵害的，可以选择行政复议或行政诉讼的救济方式。对复议决定不服的，还可以提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼的受理条件、审查内容虽然不尽一致，但均共用重要的适法条件和法律标准，均需针对可纳入受理范围的行政行为进行审查。
原告起诉复议机关的不予受理决定，虽然针对的是复议机关的复议行为，但人民法院仍然要归结到对原行政行为是否属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理范围进行审查。明显对当事人权利义务不产生影响以及明显不属于行政机关履职范围的行政行为，依法不属于行政复议的受理范围，同样也不属于行政诉讼的受案范围。
进一步而言，行政行为的起诉条件、受案范围均具有法定性，并不因为当事人经过复议程序而忽视对原行政行为是否属于行政诉讼受案范围的审查。诉请救济的行政行为无论是先行经过行政复议，还是直接提起诉讼，均须以被诉行政行为属于受案范围为前提条件。即便原告的诉请经过行政机关系统内部纠错机制即复议程序的审查，人民法院仍然应当审查被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，是否符合法定起诉条件。原告并不因为行政争议经过复议程序就当然取得向人民法院起诉并且享有进入实体审查的权利。在受案范围的审查方面，同一行为也不因选择直接提起诉讼还是先行复议再提起诉讼而有所差异。否则，相对人或利害关系人均会选择先行申请复议再提起诉讼的模式。如此，不但徒增复议机关的负担，还会导致相同行政行为因救济方式的不同选择而受到不同的对待，这种选择不同权利救济方式的行为必将消解立法关于受案范围作为行政诉讼起诉条件的规定。
从本案张金娟起诉所依据的事实根据来看，被诉原行政行为系南通市房管局作出的“补偿安置方式选择通知书”的行为，该行为系征收补偿过程中的中间性程序，并不对张金娟的权利义务产生实际影响。因此，被诉行政行为明显不属于行政复议的受理范围，也明显不属于行政诉讼的受案范围。除此以外，是否属于行政诉讼的受案范围是人民法院根据法律规定作出判断的权力，行政机关如何告知当事人救济途径并不能影响或决定人民法院的这一判断。据此，根据《行政诉讼法》第四十九条第四项，原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，裁定驳回张金娟的起诉。
上诉人张金娟上诉称，原审法院未调查和询问当事人，亦未开庭审理本案，审判程序违法；原审裁定另查明部分与本案无关，原审法院滥用审判权；原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，撤销南通市政府作出的涉案不予受理行政复议决定，并责令其依法受理。
被上诉人南通市政府未向本院提交答辩意见。
本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院虽未开庭审理本案，但在进行相应查证的基础上对本案作出原审裁定并无不当。原审法院根据上诉人提起本案诉讼时提交的相关证据材料，对其诉讼所依据的相关事实进行确认，亦无不当。
《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。对于当事人的行政复议申请，如果该申请明显不符合行政复议范围的，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围；当事人因此提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据前述规定，人民法院可迳行裁定不予立案;已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案张金娟不服南通市房管局作出的“协商选定房地产价格评估机构征求意见书”，而向被上诉人申请复议，因该行为系征收补偿过程中的程序性行为，并不对张金娟的权益产生实际影响。故原审法院认为该行为明显不属于行政复议受理范围，也明显不属于行政诉讼受案范围并无不当。据此，原审法院裁定驳回上诉人张金娟的起诉正确。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 齐 鸣
审判员 季 芳
审判员 黄 河
二〇一八年四月二十日
书记员 钱伟红
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。