四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川15行终22号
上诉人（一审原告）宜宾卓达印章有限公司，住所地：四川省宜宾县柏溪镇城北新区城中央（奥园）41幢-1层44号，统一社会信用代码：91511521MA650B651U。
法定代表人余志秀，总经理。
委托代理人谭先彬，宜宾卓达印章有限公司员工。
委托代理人向俊蓉，四川中沛律师事务所律师。执业证号：15101201411205327。
被上诉人（一审被告）宜宾县公安局，住所地：四川省宜宾县柏溪镇长江路115号，统一社会信用代码：115112210087082654。
法定代表人袁峰，局长。
出庭负责人龚定权，副局长。
委托代理人陈朝聪，宜宾县公安局治安大队大队长。
委托代理人毕龙顺，四川拓宇律师事务所律师，执业证号：15103200010902995。
上诉人宜宾卓达印章有限公司（以下简称卓达公司）诉宜宾县公安局公安行政许可一案，不服四川省宜宾县人民法院(2017)川1521行初46号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年8月4日，宜宾卓达印章有限公司（以下简称卓达公司）向宜宾县公安局递交办理印章特种行业许可证申请及相关附件。同年9月8日，卓达公司补充附件材料后第二次递交申请。同年9月18日，第三次递交申请。宜宾县公安局于2017年9月8日正式受理卓达公司的申请后，于同年9月27日经局长袁峰批准延长行政许可期限十日。宜宾戎州金成建设投资开发有限公司（以下简称金成公司）于2017年7月21日向宜宾县公安局提交了关于开展刻章业务的申请，同年9月7日补充材料后第二次提交了关于办理印章特种行业许可证的申请。宜宾县原有公章刻制经营单位1家。宜宾县公安局审查认为，虽然卓达公司于2017年9月8日提交的申请材料符合要求，但是按照公安部《关于深化娱乐服务场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》“设立公章刻制经营单位要与本地新增市场主体数量相配套，一个县（区）前一年度新增市场主体5000家以下的，设立公章刻制经营单位不得超过2家”的规定，结合本县2016年度新增市场主体4882户的实际情况，2017年度宜宾县公章刻制经营单位仅允许新增1家，经研究决定批准增设最先递交资料的宜宾戎州金成建设投资开发有限公司为第2家公章刻制经营单位。2017年10月9日，宜宾县公安局作出对卓达公司提出的申请不予许可的决定。卓达公司不服，提起行政诉讼。请求撤销宜宾县公安局宜县公(特)不许字[2017]01号《不予行政许可决定书》，责令其重新作出行政行为。
一审法院认为，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院令第671号），宜宾县公安局是本行政区划内公章刻制业特种行业许可证核发的实施机关，其行政主体适格。本案的主要争议焦点是能否对设立公章刻制经营单位进行数量限制。对此问题，现行法律、行政法规及四川省地方性法规均未有明确规定。《中华人民共和国行政许可法》对实施行政许可的程序和期限进行了规定，但并未特别对公章刻制业特种行业许可证核发条件进行具体详细的规定。根据国务院第671号令，公安部有权对公章刻制业特种行业许可的条件等作出具体规定。在上位法没有明确禁止性规定的情况下，宜宾县公安局按照公安部《关于深化娱乐服务场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》并结合本县实际，认定2017年度宜宾县公章刻制经营单位仅允许新增1家，批准增设最先递交资料的企业为第2家公章刻制经营单位，作出对卓达公司提出的申请不予许可的行政决定，并无不妥。卓达公司认为宜宾县公安局未书面告知其提交的材料不符合法定条件，且未在承诺的十个工作日内作出决定，违反了法定程序。《中华人民共和国行政许可法》并未规定对申请人提交材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关具有必须书面告知的义务。结合本案，虽然宜宾县公安局不能证明在卓达公司第一次提交申请时，当场告知卓达公司提交的材料不符合法定条件，但结合第二次、第三次提交申请时补充相关资料的实际情形来看，不应当认定没有履行告知义务。宜宾县公安局于2017年9月8日正式受理申请后，经内部审批延长期限，并在同年10月9日作出决定，未超出法定办理期限。宜宾县公安局在作出的不予许可行政决定中，未明确说明批准许可宜宾戎州金成建设投资开发有限公司是因为其最先递交资料，造成相对人对其行政行为的公开、公平、公正的合理怀疑，对该不当之处，予以指正。遂判决驳回卓达公司的诉讼请求。
卓达公司不服一审判决，提起上诉称：一、一审法院适用法律错误。1.宜宾县公安局依据公安部未经公开的《关于深化娱乐服务场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》作出不予行政许可决定违反法律规定。2.公安部对行政许可增设数量限制违反《中华人民共和国行政许可法》第十六条的规定。3.一审法院错将未公开的工作意见等同于部门规章，并用审理民事案件“法无禁止则可为”的规则来审理“法无授权不可为”的行政案件属适用法律错误。二、一审法院认定事实不清。1.公安机关对卓达公司递交的申请材料未履行告知义务违法违反《行政许可法》第三十二条的规定。2.根据《行政许可法》第三十二条规定，被上诉人受理或者不受理行政许可申请，均应当出具加盖专用印章和注明日期的书面凭证。3.公安机关延长审批期限未告知理由违反《行政许可法》第四十二条的规定。三、对国有企业申请在先认定事实、适用法律错误。1.卓大公司申请受理的时间为2017年8月4日，而国有企业的申请受理时间为2017年9月7日。2.一审法院及宜宾县公安局混淆申请在先和受理在先，其许可行为违反《行政许可法》第五十七条的规定。3.2017年7月13日，卓达公司向宜宾县公安局申请刻制公司印章，只有公司印章刻制完毕后，卓达公司才能盖章申请特许行许可证，而宜宾县公安局一直故意拖延时间不予办理。因其故意不作为耽误22天时间，导致卓达公司2017年8月4日才申请许可。故请求撤销一审判决，撤销宜宾县公安局作出的不予行政许可决定，责令宜宾县公安局于本判决生效之日起10个工作日内依法重新作出行政行为，诉讼费用由宜宾县公安局负担。
宜宾县公安局答辩称：一、一审法院适用法律正确。1.卓达公司混淆了“行政规章”与“行政许可的具体规定”两个不同的法律概念。本案涉及市场经济主体增加数量属于国家秘密或者商业秘密，如果将市场主体增加数量公示、公开将会影响地方经济建设，甚至妨碍地方政府的招商引资。2.根据1951年政务院《印铸刻字业暂行管理细则》及国务院671号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，公安部有权对公章刻制业特种行业许可的条件等作出具体规定。二、一审法院对公安机关许可程序的事实认定和适用法律正确。1.一审庭审中，宜宾县公安局提供了经办人当即口头告知材料不齐，需要补充材料的书面证明材料，经过双方当庭质证。2.宜宾县公安局是在材料补齐符合规定后视为正式的申请受理日期。3.公安局治安大队承办人已将延长审批期限的情况和理由通过电话告知卓达公司。三、对金成公司的申请认定为受理在先符合法律规定。1.金成公司2017年9月7日第二次递交的申请材料符合规定，当即受理其申请。2.卓达公司递交的材料符合要求的时间在金成公司之后。3.卓达公司提出宜宾县公安局不予刻制公章延误22天，要求给予赔偿，没有合法依据也不属本案解决的范畴。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，卓达公司是2017年7月13日成立的有限责任公司（自然人投资或控股），注册资本10万元，经营范围有公章、印章刻制（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）等。同日宜宾县工商行政管理局对其颁发营业执照。2017年8月4日，卓达公司向宜宾县公安局递交办理印章特种行业许可证申请及相关附件。同年9月8日，卓达公司补充附件材料后第二次递交申请。同年9月18日，卓达公司第三次递交申请。宜宾县公安局于同年9月27日经局长批准延长对卓达公司行政许可期限十日。2017年10月9日，宜宾县公安局作出对卓达公司提出的申请不予许可的决定。
宜宾戎州金成建设投资开发有限公司（以下简称金成公司）是2016年12月23日成立的有限责任公司（国有独资），注册资本贰亿元，经营范围有城市建设开发、投资；刻制印章（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）等。2017年7月21日宜宾县工商行政管理局对其颁发营业执照。
金成公司于2017年9月7日向宜宾县公安局提交了关于办理印章特种行业许可证的申请。2017年9月26日宜宾县公安局于同年9月27日经局长批准延长对金成公司行政许可期限十日。2017年10月9日宜宾县公安局对金成公司填写了《公章刻制企业审批表》，作出2017公特2017字第009号特种行业许可证。
宜宾县公安局收到卓达公司的申请材料后，没有出具加盖宜宾县公安局专用印章和注明日期的书面受理凭证。宜宾县公安局于2017年10月9日作出宜县公（特）不许字[2017]01号《不予行政许可决定书》载明：“……根据公安部《关于深化娱乐服务场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》，结合我县实际情况，2017年度宜宾县公章刻制经营单位仅允许新增1家，经我局研究决定，批准增设国有企业宜宾戎州金成建设投资开发有限公司为第二家公章刻制业。因此，根据《中华人民共和国行政许可法》等相关法律法规，对你公司提出的申请不予许可”，对卓达公司的申请未说明不予许可的事由。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”的规定，被上诉人宜宾县公安局在收到上诉人卓达公司提出的行政许可申请后，对其申请受理与否均应出具加盖宜宾县公安局专用印章和注明日期的书面凭证；《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，宜宾县公安局在其作出的不予行政许可决定书未说明不予许可的理由；《中华人民共和国行政许可法》第五十七条“有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”本案中，没有证据证明卓达公司和金成公司的行政许可申请谁先受理；综上，被上诉人宜宾县公安局对卓达公司作出的《不予行政许可决定书》程序和内容均违反上述法律规定，应予撤销。一审判决认定部分事实不清，适用法律法规错误。上诉人部分上诉理由成立，其请求撤销一审判决于法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省宜宾县人民法院(2017)川1521行初46号行政判决；
二、撤销被上诉人宜宾县公安局作出的宜宾县公（特）不许字(2017)01号《不予行政许可决定书》；
三、责令宜宾县公安局在本判决生效之日起三十日内重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宜宾县公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 媛
审 判 员 窦 音
审 判 员 骆 萍
二〇一八年三月十五日
法官助理 李利常
书 记 员 万 昊