广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)粤高法行终字第573号
上诉人（原审原告）：中山市福源第五经济合作社，住所地中山市。
负责人：罗丽霞。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地中山市东区。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁。
委托代理人：张薰尹。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地中山市东区。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：马鹏、张薰尹，均系中山市国土资源局工作人员。
上诉人中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社（以下简称福源第五经合社）因与被上诉人中山市人民政府、中山市国土资源局不履行土地征收公告法定职责一案，不服广东省中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年7月14日中山市国土资源局上报经中山市政府审核同意的《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的请示》(中国土资报〔2008〕145号)及相关材料，提出将中山市民众镇浪网村属下的集体农用地6.6168公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地0.0499公顷（合计6.6667公顷集体用地）一并办理征收为国有土地手续。2009年3月19日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅下发《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）〔2009〕92号]，批复同意中山市政府上报的上述方案。2009年4月16日，中山市国土资源局发布名为《征地补偿安置方案公告》（中征补〔2009〕35号），该公告主要内容为：“根据广东省国土资源厅以粤国土资（建）〔2009〕92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》批准的《征收土地方案》，批准我市征收民众镇浪网村福源五队集体用地2.3086公顷园地，现将补偿安置方案内容公告如下：一、土地安置补助标准：按45.2万元每公顷补偿；二、青苗补偿费标准：不计青苗补偿款；三、征地补偿总额为：104.3496万元；四、农业人员安置办法：采取货币补偿、社会保障的安置方法，所需费用已包含在上述第一项中；五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、土地使用权人和其他权利人对本案如有不同意见，请于10个工作日内以书面形式我局（市国土局）或下属民众分局提出听证申请”。上述公告曾经张贴于中山市民众镇浪网村村公示栏。上述公告没有征地批准机关的批准时间、批准用途，亦没有办理征地补偿登记的期限、地点。被征收土地的所有权人、位置、地类和面积亦不完整。2014年8月，原告福源第五经合社向人民法院起诉，请求确认中山市政府、中山市国土资源局征收（征用）福源第五经合社农兴围80.3832亩耕地（即中府国用（2011）第0801093号土地使用权证所涉土地）的行为违法。后经原审法院释明，原告明确诉讼请求为：确认中山市政府在征收福源第五经合社所有的农兴围80.3832亩土地[即中府国用（2011）第0801093号土地使用权证所涉土地]未履行发布土地征收公告法定职责违法。
另查明，福源第五经合社是原中山市民众镇浪网村福源五队成立的集体经济组织。2014年12月3日，庭审调查时，中山市政府确认《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）〔2009〕92号）批准的《征收土地方案》已经实施征收。2014年12月17日，法庭调查时，福源第五经合社一方陈述：“被征收的土地一直有果树，直到2014年6月13日，才有建筑企业实施填土推平了果树。”
原审法院认为，本案属福源第五经合社诉中山市政府、中山市国土资源局不履行发布征地公告职责案。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，中山市政府在实施征收时，具有发布征地公告的职责。本案的争议在于福源第五经合社是否具有原告主体资格，其起诉是否超过法定期间，以及中山市国土资源局发布的名为《征地补偿安置方案公告》能否包含中山市政府发布征地公告的职责。
关于原告主体资格，原审法院认为依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后……在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，福源第五经合社作为《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》征收土地所在地范围内的集体经济组织，是征地公告的行政相对人，具有原告主体资格。故对于中山市政府、中山市国土资源局认为福源第五经合社不具有本案原告主体资格的意见，原审法院不予采纳。
关于诉讼期限，原审法院认为福源第五经合社要求确认中山市政府、中山市国土资源局不履行发布征地公告职责违法，属于不履行法定职责之诉。福源第五经合社作为发布征地公告的直接行政相对人，在中山市政府或其他征收实施机关未发布土地征收公告即实施土地征收的其他行政行为的情况下，无从知道其知情权或其他权利受到影响。且此种不作为行政行为涉及不动产，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条所规定之二十年最长起诉期限。参照《征收土地公告办法》第四条：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”之规定，中山市政府应在收到《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）〔2009〕92号]10个工作日内进行征收公告（该批准由广东省国土资源厅2009年3月19日作出），由中山市国土资源局作为市政府土地行政主管部门负责具体实施，即便以2009年3月19日十个工作日之后作为应发布公告之日起算起诉期限，福源第五经合社提起本案诉讼亦未超过起诉期限。故对于中山市政府、中山市国土资源局认为福源第五经合社起诉超过起诉期限的意见，原审法院不予采纳。
关于中山市国土资源局发布的名为《征地补偿安置方案公告》（中征补〔2009〕35号）是否包含了市政府发布征地公告的职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，及《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，土地征收公告和征地补偿公告涉及土地征收的不同环节。且参照《征用土地公告办法》第十四条第一款规定：“未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续……”，发布征收土地公告行政行为亦属明确征地补偿登记相关时间节点的必要前提，土地征收公告和征地补偿公告应分别发布。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“……将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，及参照《征用土地公告办法》第五条：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”的规定，原审法院认为，“征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征用土地的所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点”均属于征地公告的必备要素。中山市国土资源局发布的《征地补偿安置方案公告》（中征补〔2009〕35号）缺乏征收土地方案公告法定“征地批准机关的批准时间、批准用途，亦没有办理征地补偿登记的期限、地点”等法定必备要素。故原审法院依法认定，中山市国土资源局发布的《征地补偿安置方案公告》（中征补〔2009〕35号）不属于征地方案公告。中山市政府依据广东省国土资源厅《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）〔2009〕92号）进行土地征收时，未进行发布征收土地公告，属于未履行法定职责。中山市国土资源局在征收土地公告未发布的情况下，径行发布《征地补偿安置方案公告》虽然违法，但是鉴于该安置方案已经实际履行，原审法院对该《征地补偿安置方案公告》不予撤销，市政府应对征地安置方案未完善部分采取补救措施。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第三项之规定，判决如下：一、确认中山市政府依据粤国土资（建）〔2009〕92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》进行土地征收时，未发布征收土地公告的行为违法；二、中山市政府应于本判决生效之日起10个工作日内，按照粤国土资（建）〔2009〕92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》，完善征收土地公告程序，并对征地安置方案未完善部分采取补救措施。案件受理费50元，由被告中山市政府负担。
福源第五经合社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。本案中没有证据显示被上诉人在法定期间向上诉人支付过征地补偿、安置费，原审判决认为被上诉人已实际履行安置方案的表述明显与事实不符。二、原审法院适用法律不当。1.根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，原审法院在未确定已处罚、从新从高进行征地补偿的情况下，不宜直接判令补办手续；2.本案中没有证据显示被上诉人在两年内使用了涉案土地或已实施征地补偿安置方案，依照《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的规定，本案中广东省国土资源厅作出的批复已失效，原审判决要求被上诉人重新公告已失效的批文不符合土地管理法规。三、原审法院适用程序不当，违反了不告不理原则。本案中上诉人的诉求只要求确认被上诉人在征收涉案土地过程中未履行征收土地公告的行为违法，并未要求确认其未履行补偿安置方案公告的行为违法，也未要求审查被上诉人是否已履行补偿安置方案，原审法院对补偿安置问题进行审查认定的表述无效。请求：1.维持（2014）中中法行初字第26号行政判决主文的第一项；2.撤销（2014）中中法行初字第26号行政判决主文的第二项；3.确认（2014）中中法行初字第26号行政判决中关于被上诉人对涉案土地实际履行征地补偿安置的表述无效。
被上诉人中山市人民政府二审答辩称:原审判决符合法律规定，认定事实正确，审判程序合法。请二审法院依法维持一审判决。
被上诉人中山市国土资源局二审答辩称：1.上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，应予驳回；2.被上诉人作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，建议予以维持。请二审法院驳回上诉人的起诉。
本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审的焦点是：一、被上诉人中山市政府进行涉案土地征收行为时是否存在未发布征收土地公告的违法行为；二、原审判决主文第二项要求被上诉人中山市政府完善土地公告程序并对征地安置方案未完善部分采取补救措施是否正确。
关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《国土资源部征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第五条规定：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”根据上述规定，征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征用土地的所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等均属于征地公告的必备要素。中山市国土资源局发布的《征地补偿安置方案公告》（中征补〔2009〕35号）缺乏征收土地方案公告应具备的“征地批准机关的批准时间、批准用途，亦没有办理征地补偿登记的期限、地点”等法定必备要素，原审法院据此认定中山市国土资源局发布的《征地补偿安置方案公告》（中征补〔2009〕35号）不属于征地方案公告，判决认定中山市政府征收涉案土地时未发布征收土地公告违法正确，本院予以维持。关于焦点二，在土地征收过程中，发布征收土地公告属于土地征收行为的一个环节，其目的主要是告知相关权利人有关土地被征收的事实并通知相关权利人及时办理征地补偿登记，即发布征收土地公告与办理后续补偿登记、征地安置等密切相关。本案中，考虑到涉案征地行为已经实施，原审判决在确认被上诉人中山市政府实施涉案征地行为时未发布征地公告违法的基础上，要求中山市政府完善征地公告程序并对征地安置方案未完善部分采取补救措施并无不妥，依法属于人民法院审理行政案件的职权范围。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。福源第五经合社的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福源第五经合社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 付庆海
代理审判员 罗 燕
二〇一六年七月六日
书 记 员 刘 丹