江苏省扬州市邗江区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏1003行初0142号
原告殷亮，男，1965年6月25日生，汉族，住仪征市。
被告仪征市城市管理行政执法局，住所地在仪征市新沿山河路8号。
法定代表人江旭强，局长。
委托代理人尤志明，江苏宗申律师事务所律师。
委托代理人陈鸣，江苏宗申律师事务所律师。
被告仪征市人民政府，住所地在仪征市解放东路300号。
法定代表人朱柏兴，市长。
委托代理人吴乃进，仪征市人民政府法制办公室副科长。
原告殷亮不服被告仪征市城市管理行政执法局（以下简称仪征市城管局）作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定及被告仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）作出的仪行复[2017]8号行政复议决定，于2017年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月22日公开开庭审理了本案。原告殷亮，被告仪征市城管局副局长徐锡龙及委托代理人尤志明、陈鸣，被告仪征市政府委托代理人吴乃进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月27日，被告仪征市城管局作出仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定，查明：原告殷亮于1993年4月和2014年4月在仪征市××东路207-1房屋院内未取得建设工程规划许可证，分别进行房屋和雨棚建设，房屋65.2平方米，雨棚46.4平方米，总建设面积111.6平方米，房屋为一层，砖混结构，雨棚为彩钢瓦结构。原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，被告仪征市城管局依据《城乡规划法》第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，决定：限原告殷亮自收到限期拆除决定书之日起十五日内自行拆除65.2平方米房屋和46.4平方米雨棚。2017年5月27日，被告仪征市政府作出仪行复[2017]8号行政复议决定，维持被告仪征市城管局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定。
原告殷亮诉称：2017年1月7日，原告收到被告仪征市城管局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定书，要求原告拆除扬子东路207号院内约111.6平方米的房屋和雨棚。原告不服，申请行政复议，2017年6月5日，原告收到行政复议决定书。原告认为：一、扬子东路207号院内的房屋是原告于1993年3月由原产权方同意搭建的，并向原产权方交纳了土地占用费。1998年10月5日，原告又向仪征市建设委员会交纳了500元的保证金和100元的规划管理费。原告用地和搭建是经过建设主管部门批准同意的，被告作出的限期拆除决定认定事实违反了《城乡规划法》第三十九条的规定；二、原告房屋建于1993年，《城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》分别自2008年和2010年起实施，没有溯及既往的效力，被告不能依据《城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》对原告房屋的合法性作出认定，故被告适用法律错误；三、行政处罚决定中称原告的违法建设一直处于持续状态是没有事实依据的，原告自1993年房屋建造完工后就行为终止了，被告于2017年1月作出的限期拆除决定，显然违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定的追责时效期限；四、被告在作出行政处罚前，应当告知当事人有要求听证的权利，被告未告知导致原告未能提出听证申请。综上所述，请求撤销被告仪征市城管局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定和被告仪征市政府作出的仪行复[2017]8号行政复议决定。
原告殷亮未提供证据。
被告仪征市城管局辩称：原告分别于1993年4月、2014年4月在仪征市××东路207-1房屋院内建设65.20平方米房屋及46.4平方米雨棚，未办理建设工程规划许可证，属违法建筑，有现场勘查笔录、现场照片、调查询问笔录等证据为证。关于原告的第一点意见，根据《城乡规划法》的规定，审批部门是城乡规划主管部门，原产权方无审批权，且原告交纳的是500元保证金和100元规划管理费，并不代表建设主管部门批准其用地建房，也看不出该票据与本案所涉违建有关联。关于原告的第二点意见，虽然原告房屋是1993年4月搭建，但该违法行为一直处于持续状态，不存在法律适用溯及力问题。关于原告的第三点意见，原告的违建一直存在，属于同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为，我局查处原告违建并不超过追责时效期限。关于原告的第四点意见，我局依法履行告知程序，向原告送达了限期拆除告知书，且原告于2016年12月5日提出陈述申辩，经我局研究决定对原告的陈述、申辩理由不予采纳。综上，我局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告仪征市城管局向本院提交了以下证据、依据：1、案件立案审批表；2、现场勘查笔录、现场勘查示意图、现场照片4张；3、调查询问笔录；4、仪城管停字[2016]第69号停工（核查）通知书及送达回证。5、案件调查报告；6、2016年10月20日行政处罚案件集体讨论会议记录；7、案件处理审批表；8、仪城执拆告字[2016]第69号限期拆除告知书及送达回证；9、陈述申辩笔录、占地合同、仪征市建筑材料公司收据、谈话通知书、仪征市建设委员会收据、（2015）扬民终字第01398号民事判决书；10、《市政府关于印发<仪征市集体土地房屋拆迁管理实施细则(暂行)>的通知》(仪政发[2010]125号)；11、2016年12月9日行政处罚案件集体讨论会议记录；12、陈述申辩听证情况处理审批表；13、殷亮身份信息照片、江苏省行政执法证；14、案件结案审批表；15、仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定书及送达回证；16、行政处罚自由裁量基准表（规划执法）。
被告仪征市政府辩称：2017年3月1日，原告申请行政复议，被告仪征市政府于2017年3月3日依法受理并向仪征市城管局送达行政复议答复通知书，因案情复杂，于同年4月28日延长审理期限30日，并于同年5月27日作出行政复议决定，于同年6月1日向原告送达。综上，被告作出的仪行复[2017]8号行政复议决定，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告仪征市政府向本院提交了程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、立案审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答辩状；5、延期审理审批表；6、延期审理通知书及送达回证；7、决定审批表；8、仪行复[2017]8号行政复议决定书及送达回证；9、法律文书送达地址确认书。
经庭审质证，两被告提供的证据能够证明本案的相关事实，本院依法予以确认。
经审理查明：2016年10月12日，仪征市城管局立案查处仪征市××东路207-1房屋院内的违法建设行为。经查：殷亮于1993年4月和2014年4月在仪征市××东路207-1房屋院内未取得建设工程规划许可证，分别进行房屋和雨棚建设，房屋面积65.2平方米，雨棚面积46.4平方米，总建设面积111.6平方米，房屋为一层，砖混结构，雨棚为彩钢瓦结构。同日，仪征市城管局作出仪城管停字[2016]第69号停工（核查）通知。2016年12月1日，仪征市城管局作出仪城执拆告字[2016]第69号限期拆除告知，告知殷亮拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩的权利。
2016年12月27日，仪征市城管局作出仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定，认定殷亮的上述行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，决定：限殷亮自收到限期拆除决定书之日起十五日内自行拆除65.2平方米房屋和46.4平方米雨棚。殷亮不服，向仪征市政府申请行政复议。
2017年5月27日，仪征市政府作出仪行复[2017]8号行政
复议决定，维持仪征市城管局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定。
本案的争议焦点是：一、被告仪征市城管局作出的涉案限期拆除决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、被告仪征市政府作出的涉案行政复议决定程序是否合法。
本院认为：被告仪征市城管局具有对辖区内违反城市规划管理方面法律、法规、规章相关规定的违法行为行使相对集中行政处罚权的法定职责。
关于被告作出的涉案限期拆除决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确问题。第一、《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。本案中，原告殷亮在仪征市××东路207-1房屋院内未取得建设工程规划许可证建设房屋和雨棚的违法事实，被告提供了现场勘查笔录、现场照片、调查询问笔录等证据充分予以证实，认定事实清楚。原告殷亮在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自进行房屋和雨棚的搭建，应当认定为违法建设行为。原告认为搭建房屋是经过原产权方同意，且向仪征市建设委员会缴纳了500元保证金和100元的规划管理费的，即原告用地和搭建房屋是经过建设主管部门同意不属于违法建设的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
第二、被告仪征市城管局在作出限期拆除决定之前，依法进行调查取证，告知原告拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据，并告知其陈述、申辩的权利，作出的限期拆除决定程序合法。原告认为被告未告知原告听证权利，剥夺了原告申请听证的权利，属于程序违法。对此，《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……。从上述规定可知，听证程序是行政处罚的一个环节，并非必经程序，只有重大的行政处罚才举行听证，而本案不属于必须听证的范围，被告在行政程序中告知原告陈述、申辩的权利未告知其听证的权利，并不违反法定程序。
第三、《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。被告根据上述法律法规规定，作出限期拆除决定，适用法律法规正确，并无不当。原告认为其房屋是1993年和2014年搭建的，被告于2017年1月作出限期拆除决定，显然已经超过追诉期限。对此，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。全国人大法工委《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办法[2012]20号）规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。案涉违法建筑自建成至今未领取建设工程规划许可证，该违法行为违反城乡规划的事实始终存在，违法行为处于继续状态，被告仪征市规划局作出的限期拆除决定并未超过二年的追诉时效。
关于被告仪征市政府作出的涉案行政复议决定程序是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案而言，2017年3月1日，原告殷亮向被告仪征市政府申请行政复议。被告仪征市政府受理后通知被告仪征市城管局进行答复。2017年4月28日，被告仪征市政府作出仪行复[2017]8号延期审理通知，并予以送达。2017年5月27日，被告仪征市政府作出仪行复[2017]8号行政复议决定，维持被告仪征市城管局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定，并予以送达。被告仪征市政府履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。庭审中，原告殷亮对被告仪征市政府作出行政复议决定的程序也没有提出异议。
综上，被告仪征市城管局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定和被告仪征市政府作出的仪行复[2017]8号行政复议决定，符合法律法规规定，程序合法。原告殷亮的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告殷亮要求撤销被告仪征市城市管理行政执法局作出的仪城执拆字[2016]第69号限期拆除决定和被告仪征市人民政府作出的仪行复[2017]8号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告殷亮负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账户：11×××57）。
审 判 长 陈 慧
人民陪审员 施一青
人民陪审员 陈树宾
二〇一八年一月二十日
书 记 员 张 聪