青海省西宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)宁民二初字第134号
原告：王海林，男，回族，1974年10月4日出生，住西宁市。
委托代理人：刘占宾，男，汉族，。
委托代理人：黄国政，青海君剑律师事务所律师。
被告：大通县景阳新星建材厂。
经营者：郑有花，女，藏族，1970年9月12日出生，个体工商，住西宁市。
被告：顾国宝，，男，汉族，1965年8月20日出生，系中国铝业青海分公司员工，住西宁市。
委托代理人：孙文林，青海汇元律师事务所律师。
被告：顾国福，男，汉族，1949年8月20日出生，住西宁市。
委托代理人：顾颜林，男，汉族，1969年9月18日出生，住西宁市。
原告王海林与被告大通县景阳新星建材厂（以下简称新星建材厂）、顾国宝、顾国福合同纠纷一案，原告王海林于2015年1月23日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，分别于2015年4月22日、5月11日公开开庭审理了本案。审理过程中，原告王海林申请追加顾国福为被告，并将被告郑有花变更为新星建材厂。原告王海林的委托代理人黄国政、刘占宾，被告新星建材厂的经营者郑有花、被告顾国宝及委托代理人孙文林、被告顾国福的委托代理人顾颜林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王海林诉称，2012年12月25日，被告顾国宝与原告王海林签订了《大通县景阳镇新星建筑材料厂承包经营合同》，约定原告承包大通县景阳（镇）新星建材厂页岩煤矸石二号生产线。承包期限5年：自2013年1月1日至2017年12月31日。承包费为180万元，支付方式为：2013年支付30万元，2014年支付30万元，2015年支付35万元，2016年支付40万元，2017年支付40万元。合同签订后，原告缴纳了2013年的承包费28万元。2013年2月，原告开始建设2号生产线，按被告要求（被告原承诺2号生产线场地由其平整，但之后又要求原告平整，费用由其承担），原告将2号生产线场地全部平整。然而，由于被告并未取得2号生产线场地的使用权，因此该村的村委会和村民阻止原告新建生产线。与此同时，由于被告尚未解除其与一号生产线承包户的承包经营关系，也未处理好与二号生产线的协调问题，导致原告在平整二号生产线的土地后，与一号生产线承包户发生冲突，未能正常开工，造成原告经济损失185809元。经协商被告承诺：年底解除与一号生产线承包户的承包经营关系，并承担原告的经济损失。同时被告郑有花退还原告承包费9万元，余款19万至今未退给原告。2013年4月12日，被告顾国宝将其个体企业新星建材厂经营者“变更”为实际经营者郑有花，但被告顾国宝与郑有花未将此变更事宜告知原告。2013年11月21日，大通回族土族自治县人民政府作出《大政（2013）269号关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》，被告经营的个体企业新星建材厂属于拆除（关停）企业，并要求其在12月自行拆除旧砖厂。但被告顾国宝与郑有花未将该企业拆除（关停）情况告知原告。2013年11月，大通县政府发出《通知》后，被告没有按照合同约定“若因国家政策变动，无法继续承包”应（解除合同）进行结算的规定，隐瞒该信息，骗取原告继续投资建设生产线，造成原告巨大经济损失。2013年12月，被告谎称新星建材厂是保留企业，并说已经与一号生产线承包户终结了承包关系，因此，要求原告在一号生产线的旧址，拆除旧砖窑，平整土地，建立新的生产线，并要求原告购买符合环保要求的煤矸石生产设备。2013年12月，原告为被告拆除旧砖窑，2014年4月，原告平整土地，建设新的生产线，费用总计支出227173.20元。2014年4月，原告按被告要求购买生产设备费用总支出为367780元。另外，原告为被告缴纳2013年11月至2014年4月电费3945元。2014年5月，原告在建设新的生产线时，大通县政府来人要求原告停止生产线的施工，并告诉原告，新星建材厂没有合法手续，原告被迫停工。此时原告质问实际经营者郑有花是否有合法手续，郑有花始终谎称该企业是保留企业，手续很快就批下来。郑有花隐瞒新星建材厂属于拆除（关停）企业这一事实，以欺骗的手段骗取原告拆除该企业旧砖窑、平整土地、购买新生产设备、建设新的生产线，并以此来迫使大通县政府允许其转产新建。2014年9月12日大通县政府以《会议纪要》允许新星建材厂转产新建，但要求该企业必须履行四项义务，包括：一次性缴纳规范运营保证金100万元，按照环评批复的要求建好各项环保设施，保证不在大通县内采挖粘土等。《纪要》规定转产新建的条件完全是该企业（被告）应履行的义务。第一，依据大通县政府作出的《通知》内容，可以得出规范运营保证金100万元包括“恢复治理押金”的内容，因此，缴纳100万元保证金属于被告应履行的义务。第二，环评批复要求：该企业建立围墙、进行路面硬化和植树绿化（费用约80万）。这些环保措施同样属于被告应履行的义务。第三，该《纪要》严禁新星建材厂在大通县境内采挖粘土，属于歧视性规定（其他整改企业可以在大通县境内“分片选址取土”），被告应履行义务，提起行政复议或诉讼予以救济。然而，被告拒绝履行上述义务，导致原告无法继续进行生产线建设，承包合同无法实现。另外，按照合同约定，“计量柜到使用设备之间所产生的费用由乙方（原告）承担”。但是被告拒绝承担电网（高压线）到计量柜之间所产生的费用，即安装变压设备费用，约700000元。由于被告拒绝履行该义务，也导致原告无法进行生产线建设，承包合同无法实现。2013年2月，由于三被告不履行合同义务，未能提供建设二号生产线的场地，造成原告巨大经济损失。2013年11月，由于三被告不履行合同义务，即合同约定“若因国家政策变动，无法继续承包”应（解除合同）进行结算的规定，在大通县政府作出拆除（关停）该企业的决定后，隐瞒该信息，骗取原告继续投资建设生产线，造成原告巨大经济损失。2014年9月，由于三被告不履行《纪要》规定转产新建的义务，导致原告不能进行建设生产线，承包合同的目的不能实现。新星建材厂最初设立者、经营者为顾国福，工商档案中登记经营者及签订合同者为顾国宝，且2013年4月12日，被告顾国宝将其个体企业新星建材厂经营者“变更”为实际经营者郑有花，三被告均应承担相应责任。现请求依法判令1、解除原告与被告签订的《大通县景阳新星建材厂承包经营合同》；2.判令三被告连带退还原告承包费190000元；3.判令三被告连带退还原告采购新设备经济损失367780元；4.判令三被告连带退还原施工经济损失416927.2元；5.判令三被告连带支付违约金600000元；6.诉讼费由三被告承担。
被告新星建材厂辩称，合同不应解除，要求继续履行合同。原告明知相关情况，合同是双方自愿情况下签订，并不存在违约行为。赔偿损失及违约金的诉求不应支持。承包费亦不同意退还，因为新星建材厂原告依然占用。被告顾国宝未设立新星建材厂也没参与经营，建材厂成立时，是由顾国福办理注册手续，实际经营者为郑有花，责任应由郑有花承担，签订合同是由郑有花签订的。
被告顾国宝辩称，没有注册设立过新星建材厂，原告起诉主体不适格；没有授权委托他人签订合同及履行事宜，对签订合同的情况不知情；也没有参与建材厂经营管理，由此产生的纠纷应当由实际经营者承担，故主体不适合，请求法院驳回对其的诉求。
被告顾国福辩称，认可当时新星建材厂成立之初，办理了新星建材厂注册手续，但实际经营者为郑有花，是从2009年开始经营，法律责任应由郑有花承担，所签订承包合同也是郑有花所签的。
经审理查明：2012年12月25日，原告王海林与被告新星建材厂签订了《大通县景阳镇新星建筑材料厂承包经营合同》，约定原告承包新星建材厂页岩煤矸石二号生产线。承包期限5年，自2013年1月1日起至2017年12月31日止。承包费为180万元，支付方式为2013年支付30万元，2014年支付30万元，2015年支付35万元，2016年支付40万元，2017年支付40万元。合同签订后，原告给新星建材厂缴纳了2013年的承包费28万元，后原告投入了相应资金进行了生产线的建设并购买了相关机器设备，但未能实际生产。2013年11月21日，大通回族土族自治县人民政府作出大政（2013）269号《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》，新星建材厂属于拆除企业，要求在12月自行拆除旧砖厂。2014年9月，大通回族土族自治县人民政府又以《2014年9月12日会议纪要》的形式允许新星建材厂转产新建，要求该企业必须履行下列义务：一次性缴纳规范运营保证金100万元，按照环评批复的要求建好各项环保设施，保证不在大通县内采挖粘土等。后双方就“纪要”要求必须履行的上述义务由谁负责履行及实施未能达成一致，导致纠纷发生。
另查，2009年11月26日，新星建材厂经大通回族土族自治县工商行政管理局核准设立，经营者为顾国宝，经营范围为空心砖、水泥制品加工、零售。2013年4月12日，新星建材厂经大通回族土族自治县工商行政管理局核准注销。同日，该厂又经大通回族土族自治县工商行政管理局核准设立，经营者为郑有花，经营范围为煤矸石、烧结砖加工、销售。
针对双方诉辩主张，就本案争议焦点分析认定如下：
一、关于本案责任主体的认定。
原告王海林认为，新星建材厂最初的设立者为顾国福，经营者为顾国宝，实际经营者郑有花，且2013年4月12日被告顾国宝将其个体企业新星建材厂经营者变更为实际经营者郑有花，因此顾国宝、新星建材厂、顾国福应承担连带责任。
被告新星建材厂经营者郑有花认为，顾国宝未注册设立大通县景阳新星建材厂，也没参与经营及管理，承包经营合同中顾国宝的印章是其私刻的，责任由其个人承担。
被告顾国宝认为，其没有注册设立过大通县景阳新星建材厂，亦未授权委托他人签订合同及履行事宜，对签订合同不知情，未参与建材厂经营管理，由此产生的纠纷应当由实际经营者承担，本案主体不适合，请求驳回原告对其的诉求。
被告顾国福认为，大通县景阳新星建材厂实际由其注册成立，是从2009年开始经营，实际经营者为郑有花，涉案合同签订也是郑有花所签，法律责任应由郑有花承担。
本院认为，根据顾国宝、顾国福、郑有花的陈述及新星建材厂的2009年原始登记材料，新星建材厂系顾国福冒用顾国宝的身份证进行注册设立，未经顾国宝授权，顾国宝亦未参与建材厂经营管理，承包合同顾国宝未到场签字确认，所盖‘顾国宝’的印签不具有证明力，同时被告新星建材厂的实际经营者郑有花认可‘顾国宝’的印章系其私刻。被告顾国福注册设立新星建材厂后，实际由郑有花经营。2013年4月12日，新星建材厂注销后，重新设立，变更郑有花为经营者。因新星建材厂系有字号的个体工商户，根据相关规定，应由新星建材厂作为主体，承担责任，被告顾国宝、顾国福的辩解成立，应予支持。
二、关于合同是否解除及新星建材厂是否构成违约的认定。
原告王海林认为，解除合同的理由有两个，一是政府要拆除粘土砖厂时被告没有告知，后被告未履行政府要求的环保义务，100万环保保证金应当由被告承担，但是被告不承担，被告不履行义务，合同无法继续履行，故请求解除合同并退还承包费19万元。二是建材厂高压计量柜应由被告新星建材厂建立，至今未建立，无法进行生产，无法履行合同，所以要求解除合同。合同中对计量柜由谁建立没有约定，合同中4.12仅约定计量柜到使用设备之间的由我方承担，因为该设备属于新星建材厂，属于固定设施，应由新星建材厂出资建设。
被告新星建材厂认为，承包合同不应解除，原告明知相关情况，合同是双方自愿情况下签订，该厂并不存在违约行为，合同约定所有资金由原告负责，该厂只负责办理相关手续。现厂子原告依然占用，合同应继续履行。关于计量柜，合同约定明确，应由双方共同建立。原告缴纳的28万承包费不应退还，而支付的9万元不是退还的承包费，而是借给王海林的借款。
本院认为，双方签订的《承包经营合同》5.2条约定：“对不可抗力及不可预见的情况发生的问题，双方协商解决。由于政策性关闭（包括政府、环保、城建、地矿、水保、土地）新星建材厂不承担责任”。合同签订后，由于产业政策变化，大通回族土族自治县政府发布通告，将新星建材厂列入拆除（关停）企业，并要求其在12月自行拆除旧砖厂。后政府又出台《会议纪要》，允许新星建材厂转产新建，但要求该企业必须履行四项义务。新星建材厂与承包人王海林就转产新建事宜协商未达成协议，未按《会议纪要》要求履行相关义务进行转产新建，导致新星建材厂处于关停状态，原告无法继续建设生产线及进行生产经营，承包合同目的不能实现。故双方签订的《大通县景阳镇新星建筑材料厂承包经营合同》应予解除。合同解除后，被告收取的承包费，应予退还，对于应当退还承包费的数额，被告新星建材厂虽不认可支付的9万元系承包费，但无证据证实借款的事实，故应以原告王海林自认的19万元承包费予以认定。造成双方合同无法继续履行的根本原因系政府政策性的原因，根据双方合同约定，新星建材厂不构成违约，不应承担违约责任，原告王海林主张新星建材厂支付违约金600000元的诉求不能成立。
三、关于原告主张施工损失、购置设备损失是否成立的认定。
原告王海林举证认为，为经营砖厂购买砖机一台价值168000元、水泵一台价值7800元，自卸翻斗车一辆价值45000元、切割土坯机一台价值34000、通风机一台及电瓶车五台价值35000元，摆渡车两辆价值42000元、振动滚筛价值18800元等设备（共计350600元），及运费13600元，人员交通费3580元，共计367780元。现在证据：砖机168000元有买卖合同一份；摆渡车两辆价值42000元有买卖合同一份，振动滚筛价值18800元有买卖合同一份，水泵一台价值7800元有收据一张，切割土坯机一台价值34000有收条一张，自卸翻斗车（旧车）一辆价值45000元有买卖协议一份，通风机一台及电瓶车五台价值35000元，因为是旧车没有证据，当时给付的是现金，运费中8500元有证明一份及运输协议一份，3000元有收条一张，另2100元无证据。人员交通费有去郑州火车票、济宁至聊城汽车票，聊城至邯郸汽车票，邯郸至宝鸡汽车票，宝鸡至平安火车票（2013年1月），是去考察未购买；2014年4月份，西宁至西安火车票，西宁至邯郸火车票，青海至甘肃火车票。施工项目损失包括拆除2号线旧砖窑、平整1号线、2号线土地、修建2号线新砖窑（未完工）的费用，包括人工工资及伙食费，机械设备的租赁费及燃油费。施工项目包括拆除2号线旧砖窑、平整1号线、2号线土地、修建2号线新砖窑（未完工），其中费用包括人工工资及伙食费，机械设备的租赁费及燃油费。其中2013年2号生产线工地平整及工人的费用：1、机械租赁费共计：127600元整，证据有租赁合同三份；2、机械燃油费共计：45659元整，证据有发票2张共计659元，收据1张45000元；3、工人工资、生活费及生活用具共计：7517元整，证据有劳务协议1份，便条一张1305元，车票一张306元，借条一张5556元，借条一张350元；共计：180776元。2013年底拆除旧砖窑及平整土地的费用如下：1、拆除旧砖窑的机械租赁费为68600元，证据有租赁合同2份（48000+20600）；2、拆除旧砖窑的机械燃油费共计：4642元整，证据有发票两张共400元，收据12张工4242元；3、拆除旧砖窑的工人工资及生活费共计：13202元整，证据有工人领取工资的单据一张6620元，推土机工人工资5000元；共计11620，余1582元不再主张。2014年建设新砖窑及平整工地的费用1、2014年建设新砖窑的机械租赁费共计：34600元整；2、2014年建设新砖窑机械燃油费。发票8张、收据12张共计35445元（包括2013年拆砖窑后的总额）3、2014年建设新砖窑工人工资及生活费共计56966.7元，证明1份工资46750元，收条5940元，收条240元，共计52930元，其余没有证据不再主张。4、2014年建设新砖窑的机械修理费及材料费共计：3997元整，证据收据一张612元，收据220元，收据240元，收据800元，收据505元，收据960元，收据500元，收据50元，收据110元；5、2014年建设新砖窑的工具（打地基地夯）及材料费（管子，胶水、水龙头）共计：4885.5元整，证据有收据7.5元，收据440元，收据13元，收据60元，收据200元，收据39元，收据820元，收据290元，收据750元，收据65元，收据2050元，收据450元，收据50，按4885.5元主张权利；6、2014年给被告买钢筋垫付及借现金共计3595元整。7、2014年砖场管理人员学习报名费550元整。
被告新星建材厂质证认为，对于设备损失部分，关于交通费，2013年产生的费用不认可，因为与购买设备无关；2014年产生的费用不认可，因为含有没必要费用，只认可1000元的交通费。关于机械设备，证据中因为没有发票，有些铅笔书写不认可，有些后盖章，二手车没有原始发票，所以对原告主张的数额都不认可。必须具有原始发票。且自卸翻斗车只有买卖协议一份，没有实际过户。对于施工损失部分，其中钢筋垫付及借现金3595元及砖场管理人员学习报名费550元费用予以认可。缴纳电费1000元认可。对于原告进行了平整土地、拆窑、建窑工程均认可。关于燃油费，对于有发票的部分均认可，只有收据的部分均不认可；关于机械设备租赁费，实际支出费用没有原告主张那么多，但无法估算，人工工资中有本人领取并签字的认可，对于推土机人工工资5000元不认可，只认可750元。该项费用中所有收据均不认可。
顾国宝认为，没参与经营，亦不知情，不发表意见。
顾国福表示不发表意见。
本院认为，原告王海林施工项目包括拆除2号线旧砖窑、平整1号线、2号线土地、修建2号线新砖窑（未完工）。施工时间平整1号线为2013年1月19日，施工时间为一周。拆除旧砖窑及平整2号线土地从2013年12月19日起，共施工30天。修建新窑的时间从2014年4月26日起，共计20余天。购置设备时间为2014年4月。2013年11月21日，大通回族土族自治县人民政府作出大政（2013）269号《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》，大通县景阳新星建材厂属于拆除企业，并要求其在12月自行拆除旧砖厂。原告王海林虽称其不知道大政（2013）269号《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》，但政府通知具有公示性，相关从业的公民、法人均应知道或应视为知道，该通知时间为2013年11月21日，以此时间为节点，除平整1号线的施工在此之前外，其他施工项目及购置设备均在通知之后。原告王海林明知新星建材厂属于拆除企业，应当及时采取适当措施，规避风险，停止投入，但其仍然进行施工、购置设备，应当自行承担损失扩大的责任。平整1号线的施工在《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》之前，但本案合同解除的原因，并非双方过错导致，而是政府政策性的关闭。合同履行中，新星建材厂不存在过错，亦无违约行为，因此原告王海林平整1号线的施工的损失应由其自行承担。其主张施工损失、购置设备损失的诉求不能成立，不予支持。原告王海林自行购置的机器设备归原告所有，可由其自行处置。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第九十四条第一款、第九十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十二条的规定，判决如下：
一、解除原告王海林与被告大通县景阳新星建材厂于2012年12月25日签订的《大通县景阳镇新星建筑材料厂承包经营合同》；
二、被告大通县景阳新星建材厂于本判决生效后十日内返还原告王海林承包费190000元；
三、驳回原告王海林对大通县景阳新星建材厂的其他诉讼请求；
四、驳回原告王海林对顾国宝、顾国福的诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费18972元，由王海林负担15368元，被告大通县景阳新星建材厂负担3604元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 刘永健
审判员 赵 亮
审判员 山有梅
二〇一五年七月二十日
书记员 李春香
附：法律适用条文
《中华人民共和国合同法》
第六条：当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。
第八条：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。……
第九十四条:有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
第九十七条：合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百三十四条：人民法院审理民事案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，应当公开进行。
第一百四十二条：法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。