安徽省阜阳市颍泉区人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖1204行初52号
原告：周某，女，汉族，1947年9月5日出生，初中文化，阜阳市第二人民医院退休职工，身份证住址阜阳市颍州区，现租住阜阳市颍州区。
委托代理人：宋某，女，汉族，1973年10月出生，中专文化，系周某儿媳，住阜阳市颍州区。
委托代理人：杨某，上海卓嘉律师事务所律师。
被告：阜阳市颍州区城乡管理行政执法局，住所地阜阳市颍州区西清路，社会信用统一代码11341202796408887T。
法定代表人：曾某，该局局长。
委托代理人：李某，安徽志豪律师事务所律师。
委托代理人：张某，该局法规股负责人。
原告周某不服被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局于2014年6月5日作出的（2014）州城管罚决字第029号行政处罚决定，于2017年6月13日向阜阳市颍州区人民法院提起诉讼，阜阳市颍州区人民法院报请阜阳市中级人民法院指定管辖，2017年8月15日，阜阳市中级人民法院指定本院管辖。2017年9月22日，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告周某及其委托代理人宋某、杨某，被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局的委托代理人李某、张某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周某诉称，周某诉颍州区人民政府房屋强制拆除一案中，在2017年5月11日阜阳市中级人民法院开庭审理时，颍州区人民政府向法庭举证了被告作出的（2014）州城管罚决字第029号《行政处罚决定书》，原告从没有收到过该《行政处罚决定书》。现原告为维护合法权益，根据《行政诉讼法》第十二条第二项之规定，请求依法确认违法并撤销阜阳市颍州区城市管理行政执法局作出的（2014）州城管罚决字第029号行政处罚决定书。
原告周某提供的证据为：1、原告的身份证,证明原告的主体资格。2、原告于1984年建房时缴纳的统建管理费收据,证明原告建房办理了相关许可手续。3、1985年阜阳县建设局为原告颁发的《建筑许可证》,证明原告建房办理了相关许可手续。4、1988年阜阳县房地产权申请登记证件收据,证明原告建房办理了相关许可手续。5、1989年申报、登记收件登记收据、征地协议书、土地管理费收费,证明原告建房办理了相关许可手续。6、原告的房产证两份、规划许可证一份、土地使用权证,证明原告建房办理了相关许可手续,证明原告的房屋不是违章建筑。7、阜阳市颍州区颍西街道办事处颍信（2017）185号《关于周某反映信访事项的处理意见书》，证明原告的房屋于2012年12月份处于颍州区人民政府的征收范围之内，征收办和颍西街道办事处在与原告就房屋拆迁补偿没有达成协议的情况下，以认定原告房屋为违章代替征收系违法行为。8、原告房屋的照片一组，证明原告房屋系原告合法产权。9、两枚纪念章（淮海战役纪念章和渡江战役纪念章），证明原告的丈夫参加过淮海战役和渡江战役，是为新中国的诞生做出过杰出贡献老一代革命家。
被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局辩称：被告在行政处罚决定书中已经明确告知了原告行使行政复议、行政诉讼的权利以及期限，2014年就依法送达了包括该决定书在内的所有法律文书，原告在2017年提起行政诉讼，远超起诉期限，应依法驳回被原告的起诉。卷宗证据可以证实，被告在作出处罚前，对原告的房屋进行了调查、勘验，并制作了详细的调查、勘验笔录，同时，被告还调取了阜阳市颍州区住房和城乡建设局证明、阜阳市规划局复函等证据，充分证实原告于1997年后在阜阳市颍州区颍西街道办事处振兴社区建房，总面积368.91平方米，该房屋处于城市规划区内，且没有办理《建设工程规划许可证》。被告依据以上事实和证据，对原告作出（2014）州城管罚决字第029号行政处罚，因此处罚依据事实清楚、证据确实充分。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告没有办理建设工程规划许可证进行建房，其行为明显违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，被告对原告作出（2014）州城管罚决字第029号行政处罚适用法律正确。被告收到举报立案后，客观、公正的调查、收集了相关证据，制作了详细的调查、询问、勘验笔录，对原告告知了作出行政处罚的事实、理由和依据以及依法享有的权利，实施该行政处罚的程序合法。综上所述，答辩人实施该行政处罚事实清楚，证据确实充分、适用法律法规正确、程序合法，原告的理由不能成立，且远超起诉期限，应依法驳回原告的起诉。
被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局在法定期限内提供的行政执法主体方面的证据为：1、统一社会信用代码证书。2、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、第十七条。3、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的有关规定。4、《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第三章、《城市规划管理》第十八条：违法建设有下列情形之一的，属严重影响城市规划，由城市管理行政执法局依据《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十二条第（一）项规定，责令当事人停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施：（一）擅自改变城市规划确定的土地使用性质，危害公共安全或者损害公共利益的；（二）在征地拆迁和旧城改造范围内抢搭、抢建的；（三）在政府准备出让的地块或者侵占城市道路、广场、绿地、高压供电走廊、微波通道和压占地下管线建设的；（四）在沟、河、塘控制范围内建设，妨碍防洪及蓄排水功能和侵占沿岸绿地的；（五）在文物保护区范围内建设的；（六）对城市景观、环境质量造成重大影响的；（七）侵占城市道路控制红线，影响规划实施或者影响城市道路交通的；（八）在居民小区内乱搭乱建，影响小区环境和开发建设的；（九）其他严重影响城市规划、不符合城市容貌标准和环境卫生标准的违法建设。上述证据证实被告具有执法主体资格。提供事实和程序方面的证据：公文处理单、查处函、调查笔录、勘验检查笔录、照片4张、97航拍图、两份协查存根、证明、认定申请、回复函、两份告知存根、送达回执、照片2张、调查报告、送达回执（详见执法卷宗），上述证据证实被告实施行政处罚事实清楚，程序合法，原告远超起诉期限。被告提供法律依据方面的依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，上述证据证实被告实施行政处罚适用法律正确。
经庭审质证，双方当事人对证据的质辩意见如下：
原告周某对被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局提供执法主体方面的的证据1有异议，相对集中处罚权的范围并不包括对原告所有房屋性质是违章建筑的处罚权，对证据2、4，对第3章第18条所列举的9项内容中，第2项，已经被列入拆迁范围后原告抢建搭建的，原告是在此之前搭建的，被告对原告之前搭建的没有行政执法资格，被告不具有处罚权的主体资格。被告根据规划局的违章认定函的认定，剥夺了原告对其房屋进行认定违章建筑的陈述和申辩的权利，违反《行政处罚法》的相关规定。对事实和程序方面的证据：公文处理单，在没有立案的情况下，报请领导批示的依据不存在。对办事处的查处函有异议，阜阳市颍州区颍西办事处作为机构，在赔偿协议未达成的情况下，违法提出的文件，两份处理单中的领导批示，违反了国务院《国有土地征收条例》的相关规定，已经被列入征收范围内的房屋除非是在公布拆迁后才被纳入违章建筑，而原告是在之前搭建，所以被告行为是违反法律规定的。对调查笔录有异议，不具有合法性、真实性，没有调查人员出示的相关证件，作为两个见证人，签名不合法，见证人仅仅在笔录上签名，不能证明其在询问时在场。询问的内容也不符合常理，原告具有规划许可证等证，而在笔录中讲到当事人未提供也不是事实，这份笔录和下面的勘验检查笔录形成的时间均是4月28日15时27分，和检查笔录时15时42分中间相差6分钟的时间，即原告在街道办事处做笔录后6分钟之内又赶到原告房屋现场做勘验，显然不符合客观事实。对于原告有700多平方米的大院，仅仅用了18分钟测验完毕，显然经验丰富的测验人员都不能完成，不符合客观事实，同时勘验人员不具备相应的资质，也不具有合法性。对照片4张真实性无异议，证明目的有异议，原告房屋跨度从18分钟制作出来勘验笔录也不符合客观事实。对97航拍图，社区加盖的印章，没有测绘局加盖印章，看到3501是有房子的，即证明1997年之前门面房是存在的，而被告认为是在97年之后出现的也不符合事实。对于两份协查存根均是复印件，不予质证。对证明有异议，只加盖了印章，没有相关负责人签名，违反相关法律规定，该证明不具备合法性。对认定申请有异议，是在拆迁办与原告拆迁的房屋未达成协议的情况下提出的申请，违反相关法律规定。对回复函有异议，认定了原告无规划许可证，该认定没有告知原告，是在原告不知道的情况下做出，应当对原告提出申辩和陈述的权利，申请本案中止审理，对复函提起诉讼，依法撤销认定。对被告的两份告知的存根，真实性合法性无异议，但关联性有异议，不能证明已经送达给原告。对被告的送达回执有异议，留置送达违反相关法律规定，没有讲明原因，根据民事诉讼法第八十六条规定，这两个人均是参与拆迁原告房屋的人员，有利害关系，被告应当要求原告所在的医院人员到场作为见证人，该回执也没有说明原告拒收的理由，根据法规应当注明理由。对照片有异议，地点不明确，没有拍到当时两个见证人是否在场，同时执法人记载的号码和笔录中的号码没有这个号码，也不能证明见证人在场，不能证明原告手里的是什么材料，不符合留置送达的相关法规。对调查报告中认定的事实有异议，认定面积368.91，面积怎么形成的在之前的证据中不能证明原告违章面积的由来，同时区域范围正好是原告整个房屋的范围，被告是如何认定原告违章面积是368.91的。对送达回证有异议，同上对送达回证的异议要点。对被告提供的适用法律：《城乡规划法》在该法实施后，不能作为实施前的法律依据。被告适用40、68条的规定，认定原告违章建筑违背法律规定。全国各地的相关判决书，都是根据《行政诉讼法》第70条的规定撤销了行政处罚。在1990年11月8日全国人大法工委发布的函复中，进一步重申了新法不能适用于之前的，被告举出的全国人大法工委的规定有前提，只要有安全隐患的才能适用该条，原告的房屋不存在安全隐患，被告也没有证据证明原告的房屋存在安全隐患，被告用新的法规认定适用法律错误。被告辩驳意见认为，办事处作为基层组织，在工作中发现违法行为，其提出举报要求，符合法律规定；询问笔录清楚的载明了执法人员的证件编号，也有基层组织的见证，具有合法性和客观性；关于是否办理规划许可证，应当由证据来进行客观认定，本案处罚的房屋，并非原告所称的具有相应合法证件；勘验笔录以及现场勘查的情况及房屋照片能相互印证，具有客观性，原告房屋紧挨着振兴社区，因而在同一天不同时段进行调查和勘验并不矛盾；被告对该房屋的面积进行了勘验检查，这是执法活动的内容，不需要另外具有资质；航拍图与客观事实相符，且具有基层组织盖印确认合法有效；本案所处罚的房屋面积是被告认定为违法建筑的面积，与勘验笔录完全一致，阜阳市城乡规划局依照职权对原告的房屋做出了认定，目前没有想相反的证据推翻该认定，因此合法有效；送达照片清楚反映了送达的客观事实，同时有基层组织的人员见证，符合法律规定。关于法律适用，原告的房屋虽然在城乡规划法实施前建造，但全国人大法工委向住房城乡建设部发布的2012-20号函明确指出，违法建设事实存在应当认定为继续状态持续到新法实施以后，对其适用法律不存在错误。原告所称部分法院有撤销处罚决定的判决，更多的法院理解为应适用新法，我国并非判例法的国家，因而请求法院认定适用法律正确。
被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局对原告周某提供的证据1无异议；对证据2-6共同质证，认为被告对原告处罚的房屋是依据97年的航拍图确定范围，原告在原房屋基础上扩建的房屋不具有合法性，这些证据均与本案没有关联性；对证据7的证明目的有异议，被告接到举报后依法立案并查处系被告依法履行法律职责的行为；对证据8证明目的异议，本案所处罚的房屋均系违法建筑，同时该照片不能证明房屋合法性；证据9与本案没有关联性。原告辩驳意见认为，对于被告认为之前的房屋没有关联性，并不能证明其作出处罚的面积来源于哪一块，不能达到其证明目的。
经审理查明：原告周某于1984年初取得阜阳市××××一号一块土地，1985年8月13日取得阜阳县人民政府统建办公室颁发的阜建管字9号建筑许可证，并办理了阜阳县土地管理局颁发的国用（90）字第136号《国有土地使用证》，地址颍西镇阜临路，用地面积436.50平方米，建筑面积121.44平方米。原告周某取得了阜房颍州区字第××号4号房屋产权证，房屋所有权人周某，房屋坐落颍西办阜临路80#，建筑面积59.8平方米。阜房颍州区字第××号7号房屋产权证，房屋所有权人周某，房屋坐落颍西办阜临路80#，建筑面积1幢号139.25平方米、2幢号14.85平方米。2005年12月12日，因危房改造，原告周某办理了编号阜规颍州(2005)197号《建设工程规划许可证》，建设规模127平方米，原告把旧房屋翻建成新房。
2014年4月18阜阳市颍州区颍西街道办事阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部作出请示：现有颍西街道办事处振兴社区振兴路西侧、阜临路北侧周某、何朋、徐永辉3户涉嫌违法建房，请有关部门调查处理。同年4月28日，原阜阳市颍州区城市管理行政执法局对周某涉嫌违法建房立案查处。2014年6月5日，阜阳市颍州区城市管理行政执法局作出了（2014）州城管罚决字第029号行政处罚决定书，认定周某于1997年阜阳市颍州区颍西街道办事处振兴社区建房屋二层，砖混及简易房结构组成，建筑面积368.91平方米，该房没有办理《建筑工程规划许可证》，阜阳市城乡规划局于2014年5月12日认定该房属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条、第六十八条规定，限周某五日内自行拆除。该决定书于作出决定当日留置送达给原告周某。被告阜阳市颍州区城市管理行政执法局提供事实和程序方面的证据：公文处理单、查处函、调查笔录、勘验检查笔录、照片4张、97航拍图、两份协查存根、证明、认定申请、回复函、两份告知存根、送达回执、照片2张、调查报告、送达回执等。其中行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书的送达回证均为留置送达，注明周某拒签，有行政机关送达人的签字，所在颍西办事处、振兴社区的人员在场并签字，附有所拍摄的送达现场照片。
另查明，2012年11月20日，阜阳市颍州区人民政府发布阜州政秘[2012]75号《关于颍西街道办事处振兴社区（振兴路以东）旧城区改建项目国有土地上房屋征收的决定》。2012年12月24日，阜阳市颍州区人民政府发布阜州政秘[2012]82号《关于颍西街道办事处振兴社区（振兴路以西）旧城区改建项目国有土地上房屋征收的决定》。原告周某所有的的房屋位于其征收范围内。2016年12月24日上午8时左右，由阜阳市颍州区颍西街道办事处和被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局联合实施，把原告周某的上述房屋，包括有合法手续和没有合法手续的所有625.08平方米的房屋，进行了强制拆除。
本院认为，被告阜阳市颍州区城乡管理行政执法局于2014年4月28日对周某涉嫌违法建房进行立案调查，同年5月27日送达了行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书，同年6月5日，阜阳市颍州区城市管理行政执法局给原告周某送达了（2014）州城管罚决字第029号行政处罚决定书。行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书的送达回证均注明为留置送达、周某拒签，送达回证上有被告行政机关的两个送达人的签字，所在颍西办事处、振兴社区的人员在场并签字，附有所拍摄的送达现场照片，符合有关留置送达的规定，本院对其留置送达的合法性应予以确认。原告所诉从没有收到过该《行政处罚决定书》，本院不予认可。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被告于2014年6月5日送达行政处罚决定书，至原告于2017年6月13日向颍州区人民法院提起行政诉讼期间，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，超过法定的起诉期限六个月，应裁定驳回其起诉。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告周某的起诉。
根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，不交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审判长 吴庆新
审判员 任晓慧
审判员 白 云
二〇一八年三月九日
书记员 吕朝梅
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。