江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏03行终205号
上诉人（原审原告）王培培，女，1976年11月9日生，汉族，无职业，住新沂市。
委托代理人王西宝，男，1984年1月3日生，汉族，职工，住宿迁市宿城区。
被上诉人（原审被告）新沂市规划局，住所地新沂市新安街道花厅路三号。
法定代表人胡秀岭，该局局长。
出庭负责人董杰，该局副局长。
委托代理人盛倩，该局法规科副科长。
委托代理人尹建军，江苏苏沂律师事务所律师。
上诉人王培培与江苏省新沂市规划局因不履行信息公开法定职责一案，不服江苏省新沂市人民法院(2016)苏0381行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月13日立案受理后，依法组成合议庭于2016年9月7日向双方当事人送达合议庭组成人员告知书、应诉通知书等。上诉人王培培于2016年9月18日以本案的合议庭审判员陈���兵、刘红曾是（2016）苏03行初53号王培培诉新沂市人民政府土地使用权出让批复一案的审判长和审判员，书面申请上述两名审判员回避。本院院长认为，本院作出裁定的（2016）苏03行初53号案件系王培培诉新沂市人民政府土地出让批复及赔偿一案，陈小兵、刘红法官虽参与了该案的审理，但该案与本案并非同一案件，不属于法定的回避情形，申请人王培培申请回避的理由和请求依法不能成立，驳回其申请本案审判员陈小兵、刘红回避的请求。本院于2016年10月8日对本案进行公开审理。上诉人王培培的代理人王西宝，被上诉人新沂市规划局负责人董杰和委托代理人盛倩、尹建军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，2015年5月29日，新沂市规划局发布《公示》，对新沂市轻工路东拆迁地块内未取得建设工程规划许可证且2005年航片上��显示的房屋建筑面积进行公示，公示内容包括原告王培培的房屋建筑面积。2015年8月10日，原告王培培与新沂市房屋征收与补偿办公室签订《新沂市房屋征收补偿协议》，协议约定：原告自愿选择补偿方式为货币补偿，合计补偿总额为813535元，原告于2015年8月15日前腾出空房交付拆除，后原告房屋被拆除。2015年8月14日，原告实际收到补偿款813535元及配合拆迁的奖励费用10000元。2015年10月21日，原告通过电子邮件申请被告公开信息“大桥西路以南、轻工路以东，正在拆迁的华夏小区十巷所在地块性质、容积率、建筑密度、绿地率、限高，相应指标所依据的控制是否报批，如报批请提供批复文件和控规分图则；经批准的新沂市总规用地规划图，批复文件”。2015年11月3日，被告以电子邮件方式进行答复“用地性质：商往用地；容积率：不小于2.0且不大于4.0；建筑密度：不小���25%且不大于45%；绿地率：不小于20%且不大于40%；建筑限高：地下部分不大于9米，地上部分不大于80米。目前，我市正在开展《新沂市城市总体规划》修编工作，待批。”原告认为该答复并未完全回应其申请公开的内容，于2015年11月13日向徐州市规划局申请行政复议。2016年1月13日，徐州市规划局出具徐规复决决字〔2015〕第05号行政复议决定书，责令新沂市规划局自收到本决定书之日起十五个工作日内答复王培培的信息公开申请。2016年1月22日，被告再次对原告申请进行答复，要求原告7日内提供该地块建设活动与其本人有利害关系或者与生产、生活、科研有关的证明材料。在规定期限内，原告未提供相应证明材料。原告认为被告未履行信息公开法定职责，遂向提起本诉。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第八条规定“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。”但新沂市总体规划的修编工作正在进行中，属于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《政府信息公开条例》第十三条规定“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”被告要求原告提供该地块建设活动与其本人有利害关系或者与生产、生活、科研有关的证明材料，在规定期限内，原告未予提供。原告王培培系新沂市轻工路东华夏小区十巷地块上的被征收人，原告自愿选择货币补偿方式，且补偿款于2015年8月14日已支付到位，其房屋当月被拆除。现原告在该地块上既无合法的土地使用权，也无合法的建筑存在；原告目前既非实际居住在该地块，也非该地块上建筑的相邻人。其也未举证证明其申请公开的信息与其本人生产、生活、科研有关。故原告要求获取得的已拆迁的华夏小区十巷所在地块相关信息与原告无法律上的任何利害关系，被告的行为并未侵犯原告的人身权和财产权。故原告要求被告公开已拆迁的华夏小区十巷所在地块的相关信息，本院不予支持。原告要求法院对被告责任人出具司法处罚建议，要求被告赔偿交通费、误工费等及赔礼道歉无事实和法律依据，本院不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项之规定，判决驳回原告王培培的诉讼请求。
上诉人王培培上诉称，一、新��市人民法院主要事实认定不清。1、新沂市人民法院认定原告申请的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，认为“新沂市总全规划的修编工作正在进行中，属于讨论、研究或者审查中的过程”，原告申请公开的是“经批准的新沂市总规文本和图纸电子档（2004-2020版本）”及系列内容，非近期修编内容。在一审现场，原告出示新政报（2008）63号文件证明新沂市总规（2004-2020版本）已于2005年6月28日新沂市人大常委会审议通过，省住建厅也于2005年6月8日组织专家评审通过，说明原告申请的内容不是讨论过程中的，而是通过的，而且还予以实施，不再属于过程性信息及内部材料，被上诉人不予公开没有法律依据。且华夏小区十巷地块是于2013年3月18晶被政府出让土地使用权，说明在3月18日之前规划局已出具该地块规划条件，而新沂市新一轮城市总体规划（2013-2030）纲要2015年1月16日才正式发文，那么该地块规划条件应符合于新沂市总规（2004-2020版本），而非此轮修编内容。那么上诉人申请的内容属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条和第十条中规划属于政府主动公开内容，一审对此认定不清。同时最高法院公布的《姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案》典型案例具有参考性。《徐州市城乡规划条例》第五条“城乡规划主管部门应当建立城乡规划信息平台，完善城乡规划公众参与制度，公开城乡规划信息，但法律、行政法规规定不得公开的除外。”《江苏省政府信息公开暂行办法》第五条也表明城乡规划属于主动公开内容，第九条，规定公民、法人和其他组织是政府信息公开权利人，依法享有要求公开政府信息、获取政府信息的权利。《政府信息公开条例》确定的公开的例外仅限于国家秘密、商业秘密、个人隐私，一审的判定是对当事人行使知情权构成不当阻却，有违宪法保障公民知情权的精神。2、一审认定原告因为签署了拆迁补偿协议后就丧失对该地块的知情权无法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条已明确说明，征收应符合城乡规划和专项规划。签署补偿协议是基于该地块拆迁符合规划。如果该地块不符合规划，而被告出具符合规划相关手续，造成原告房屋最终被拆，间接侵犯原告财产权。原告申请该地块规划信息公开，合情合法。
二、原审判决适用法律错误。
原审判决引用《最明人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十一条第（六）项不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的。上诉人申请的内容，被上诉人理应公开，��上诉人是该地块拆迁户不需要提供与自身特殊需要的证明。徐州市规划局行政复议裁定认为新沂规划局没有依照《政府信息公开条例》的规定履行职责，没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料，责令其答复。综上，上诉人认为，原审判决主要事实认定不清，适用法律错误，请二审法院依法撤销原判。
被上诉人新沂市规划局答辩称，一、上诉人王培培申请公开的政府信息属于过程性信息，不应予以公布。1、上诉人王培培申请公开的是“经批准的新沂市总规文本和图纸电子档(2004-2020版本)”及系列内容。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条第二款规定“直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、人民政府审查同意后，报国务院审批。其他���市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批”。新沂市城市总体规划2004-2020版本虽然经新沂市人大常委会于2005年6月28日审议通过，具备法定审批条件，但是由于城市规模原国家建设部一直没有核定，江苏省人民政府对我市的城市总体规划一直没有审批，所以2004-2020版本的城市总体规划不具备法律效力，一直在修编过程中，仍然属于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。对此，一审法院认定事实清楚。2、上诉人引用最高法院《姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案》，在该案中，相关“一书四方案”已经经福建省人民政府作出征地批复，且经批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料。该案与本案不同，本案中的江苏省人民政府对我市城市总体规划一直没有审批，所以2004—2020版本的城市总体规划不具备法律效力，一直在修编过程中，仍然属于讨论、研究或者审查中的过程性信息。二、上诉人王培培与拆迁地块的建设活动并无利害关系，答辩人不予公开其申请内容并未侵犯其人身权和财产权。上诉人王培培提起政府信息公开申请的时间为2015年10月，但是王培培与新沂市房屋征收与补偿办公室签订的《新沂市房屋征收补偿协议》时间却是2015年8月10日，且选择的补偿方式为货币补偿，补偿费用于2015年8月14日已经付清，王培培提出的信息公开申请在房屋征收补偿款结清之后，答辩人按照《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询”和《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息”的规定，要求其提供该地块建设活动与其本人有利害关系或者与生产、生活、科研有关的证明材料，在规定期限内，王培培未予提供。王培培其既非实际居住在该地块，也非该地块上建筑的相邻人，其与该地块后续的建设活动没有利害关系。所以答辩人不予公开其申请的政府信息并未侵犯其人身权和财产权。综上所述，上诉人王培培上诉的事实和理由均不成立，一审法院的行政判决书认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、被告第一次信���公开答复内容。2、被告第二次信息公开答复内容。3、被告2015年11月3日邮箱回复截图。4、被告2016年1月21日邮箱回复截图。以上四份证据均证明被告履行了信息公开职责。5、原告于2015年8月10日与新沂市房屋征收与补偿办公室签订的新沂市房屋征收补偿协议。6、2015年8月14日的江苏银行转账支票存根，收款人为王培培。7、原告信息公开申请表，以上三份证据均证明原告与该拆迁地块后续建设行为没有利害关系，不具备原告主体资格。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、被告于2015年5月29日发布的公示，证明原告属于拆迁户，应有知情权。2、被告于2015年11月3日的回复。3、徐州市规划局行政复议决定书。4、被告于2016年1月22日的回复。以上证据证明被告没有完全响应原告的申请内容，没有尽到履行信息公开义务。
上述证据均已随案移送本院��
二审期间，上诉人提交证据1，公证书一份，中华人民共和国江苏省宿迁市宿迁公证处对新沂市规划局回复网友问题。证明2004-2020年新沂市总体规划一直在执行，该规划不存在“一直在修编”的说法，属于规划成果，是新沂市城乡规划管理的依据。证据2，电话录音，2015年12月3日上诉人行政复议期间，新沂市规划局通过座机0516-8899****向上诉人解释2004-2020年总体规划已经存在，但没有执行。被上诉人质证认为，对证据1的真实性不持异议，对其关联性持有异议。该证据并不能证明上诉人所主张的2004-2020新沂市总体规划一直在执行，从公证书所附的网页内容来看，新沂市规划局的回复网友，即根据新沂市总体规划2004-2020城区规划用地是56.7平方公里，新一版城市规划还在修编过程中。目前，新沂市总体规划2004-2020版本，虽然未经江苏省人民政府批复，但在实践中���发挥着指导性作用。新沂市规划局在回复网友中也谈到新一版城市总体规划还在修编过程中，该公证书不能证明上诉人的观点。对证据2，对其真实性、合法性、关联性均持有异议，经比对电话录音书面材料下光盘录音中的内容不完全吻合，上诉人系断章取义。上诉人主张该录音证明2004—2012版新沂市城市总体规划已存在并通过审批。该录音中我局工作人员并未如此陈述，09：51分钟对话中所提到的“老总规”指的是2010年的版本。2004—2012版本由于城市规模未定，省政府一直未审批，目前在此版本的基础上修编形成的2013—2030版本也未通过审批。上诉人提交的证据不能证明其主张。本院认为，上诉人提交的证据需结合本案双方提交的其他证据综合分析认定。
庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的被上诉人应否履行信息公开义务的焦点进行了辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）、（二）项“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的。”第十条第（二）、（八）项“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（八）重大建设项目的批准和实施情况。”第十一条第（一）项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项。”第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信��外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十一条第（二）项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”上诉人申请信息公开事项是：“大桥西路以南、轻工路以东，正在拆迁的华夏小区十巷所在地块性质、容积率、建筑密度、绿地率、限高，相应指标所依据的控规是否报批，如报批请提供批复文件和控规分图则；经批准的新沂市总规用地规划图，批复文件”。依据上述条例规定，被上诉人新沂市规划局具有履行该信息公开的法定职责。其已作出回复内容为：“该地块用地性质：商住用地；容积率：不小于2.0且不大于4.0；建筑密度：不小于25%且不大于45%；绿地率：不小于20%且不大于40%；建筑限高：地下部分不大于9米，地上部分不大于80米。目前，我市正在开展《新沂市城市总体规划》修编工作，待批。”关于双方争议的新沂市总规用地规划批复文件和控规分图则信息应否进一步公开的问题。首先，从本案现有的证据来看，新沂市城市总体规划2004-2020版经新沂市人大常委会审议通过是事实，被上诉人未能依照《中华人民共和国城乡规划法》第十四条第二款规定获得江苏省人民政府审批通过也是事实，上诉人申请公开新沂市总规用地规划批复文件不具有信息公开的基础。其次，对于正在修编，处于待批状态新沂市城市总体规划信息包括控规分图则信息应否应当事人申请公开的问题。上诉人有依据《徐州市城乡规划条例》第五条，《��苏省政府信息公开暂行办法》第五条、第九条和《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关规定享有申请获得信息的权利，同时也应有依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条等规定提供相关证明材料的义务，被上诉人要求上诉人提供该地块建设活动与其本人有利害关系或者与生产、生活、科研有关的证明材料并无不妥。原审法院认为上诉人系新沂市轻工路东华夏小区十巷地块上的被征收人，其自愿选择货币补偿方式，且补偿款于2015年8月14日已支付到位，其房屋当月被拆除。上诉人在该地块上既无合法的土地使用权，也无合法的建筑存在；上诉人当前既非实际居住在该地块，也非该地块上建筑的相邻人。其也未举证证明其申请公开的信息与其本人生产、生活、科研有关。上诉人要求获取得的已拆迁的华夏小区十巷所在地块相关信息与上诉人无法律上的任何利害关系，被上诉人的行为并未侵犯上诉人的合法权益。故上诉人要求被上诉人公开已拆迁的华夏小区十巷所在地块的相关信息，不予支持。上诉人要求法院对被告责任人出具司法处罚建议，要求被上诉人赔偿交通费、误工费等及赔礼道歉无事实和法律依据，原审法院不予支持并无不当。上诉人提交的新证据不能证明其观点，其上诉理由不能成立。再次，被上诉人依上诉人申请、复议机关徐州市规划局复议决定的要求给予了答复、再答复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第二十一条等规定，履行了相应的职责。
综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人王培培负担。
本判决为终审判决。
审判长 刁国民
审判员 陈小兵
审判员 刘 红
二〇一六年十月三十一日
书记员 王竞晗