海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)琼9003行初40号
原告王壮弟，男，1973年7月10日出生，黎族，初中文化，海南省儋州市人，现住儋州市。
委托代理人韩校健，儋州市雅星法律事务所法律工作者。
被告儋���市国土资源局，住所地儋州市那大镇中兴大道国土环境资源局大楼。
法定代表人黎桂雄，该局局长。
委托代理人郭晓琳，该局法规科科员。
委托代理人董婷，海南为先律师事务所律师。
被告儋州市住房和城乡建设局，住所地儋州市那大镇市政府大楼六楼。
法定代表人潘正锋，该局局长。
委托代理人吴秀霞，该局综合法规科副科长。
委托代理人李强，该局法律顾问，海南林源律师事务所律师。
被告儋州市雅星镇人民政府，住所地儋州市雅星镇人民政府大院。
法定代表人钟定国，该镇镇长。
委托代理人陈莉莎，海南为先律师事务所律师。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
原告王壮弟不服被告儋州市国土资源局（下称儋州市国土局）、儋州市住房和城乡建设局（下称儋州市住建局）、儋州市雅星镇人民政府（下称雅星镇政府）作出儋雅联罚决字[2016]第1号《关于限期拆除非法占地建房的行政处罚决定书》（下称[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》），于2016年9月7日向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼。2016年9月27日，海南省第二中级人民法院裁定本案由本院管辖，并于同年12月5日将案件卷宗移送本院。本院于2017年5月16日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告��壮弟与其委托代理人韩校健，被告儋州市国土局委托代理人郭晓琳、董婷，被告儋州市住建局委托代理人吴秀霞、李强，被告雅星镇政府委托代理人陈莉莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王壮弟诉称：
1、被告儋州市国土局、儋州市住建局作出的[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，认定事实不清，证据不足。
首先，非法占地是指没有取得土地使用权又未经批准的占用土地行为。原告几十年在此地耕作，村民小组证明证实原告对该地具有使用权。原告在地上建造房屋，改变了土地用途，但不是非法占地，而属非法用地。
其次，原告所属推顶村民小组曾于1981年并入海南农垦国营八一农场，该土地已转为国有土地；2008年又退出农场，土地转为集体所有土地。该地现在规划为何种用地，处罚决定没有调查清楚。
2、被告儋州市国土局、儋州市住建局执法主体资格不符合法律规定。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡村未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的可以拆除。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第五款规定：乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。查处该土地违法行为执法主体为雅星镇人民政府，并非被告儋州市国土局、儋州市住建局。
3、行政处罚决定书适用法律错误。
《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，适用”非法占用土地”，原告行为并不是非法占用土地，不适用此规定。
综上所述，被告儋州市国土局、儋州市住建局不具备行政执法主体资格，且认定事实不清、适用法律错误，作出行政处罚决定违反法律规定。请求法院判决：
1、撤销[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》。
2、诉讼费由被告承担。
被告儋州市国土局辩称：
1、原告起诉已经超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。
三被告于2016年6月15日作出[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，并当日送达原告。因此，原告已经知道处罚决定。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。原告于2017年6月起诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释〉第三条第一款第（二）项之规定，已经超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。
2、三被告共同作出的行政处罚决定，认定事实清楚，处罚主体适当，处罚程序合法，适用法律正确。
三被告通过现场调查及勘测定界，确认原告违法占用土地105.0平方米,擅自建设房屋。经核对儋州市土地利用总体规划图及儋州市第二次土地调查利用现状图，原告所占用地规划地类为城镇用地，现状地类为旱地，但原告未办理任何用地审���手续。因此，原告非法占有土地，事实清楚，证据充分。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。鉴此，三被告行政处罚的主体适当，适用法律正确。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。三被告在作出行政处罚前，依法向原告送达《关于限期拆除非法占地建房的行政处罚告知书》，告知原告违法事实、处罚依据及陈述、申辩、听证权利。在原告未提出申辩和听证情况下，三被告作出[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，认定事实清楚，处罚程序合法。
综上，原告诉请撤销[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，没有事实和法律依据。请求法院驳回原告起诉。
被告儋州市住建局辩称：
1、被告作出的行政行为事实清楚，程序合法。
三被告作出行政处罚决定书之前，向原告作出了《关于限期拆除非法占地建房的告知书》，作出行政处罚决定书之后，又作出了《强制拆除催告书》，故被告作出的行政处罚行为事实清楚，证据充分，符合法定程序。
2、被告作出的行政处罚行为依据的法律、法规正确，处罚适当。
原告未依法获得批准，擅自建房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条规定，三被告依法作出行政处罚符合法律规定，且处罚适当。
恳请法院依法驳回原告王壮弟诉求。
被告雅星镇政府辩称：
1、三被告作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。
儋州市国土局通过举报线索，并经核实，发现王壮弟违法占地建房。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，王壮弟建房的位置在××区内，应当办理建设工程规划许可证。经儋州市规划局核查，王壮弟未办理任何建房审批手续。因此，王壮弟违��建房，事实清楚。
依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条以及《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条规定，三被告于2016年5月31日联合作出《关于限期拆除非法占地建房的行政处罚告知书》，责令王壮弟退还非法占用的土地，立即停止违法建房行为，3日内自行拆除地上建筑物，并告知依法享有陈述、申辩权利。王壮弟无正当理由拒绝签收，按照法律程序留置送达。王壮弟没有提出陈述、申辩。2016年6月15日，三被告联合作出[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，责令王壮弟退还非法占用的土地，立即停止违法建房行为，3日内自行拆除地上建筑物，并告知申请复议和起诉权利。王壮弟无正当理由拒绝签收，按���律程序留置送达。
2、原告起诉超过起诉期限。
2016年6月15日，三被告向王壮弟留置送达[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，王壮弟应当在接到[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》之日起15日内向人民法院起诉，而王壮弟于2017年8月才提起诉讼，明显超过起诉期限。
综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告王壮弟与王壮兴系两兄弟，均是儋州市雅星镇田头村委会推顶村村民。
位于儋州市××镇顶”处某地块，由原告王壮弟家耕作，用于种植甘���、橡胶等作物。2014年2月间，原告王壮弟在该地块上建造一幢两层混土结构楼房，占地面积105.0平方米(0.158亩)，未经相关职能部门批准及办理相关报建审批手续。经核对，该地块性质为城镇用地。
被告儋州市国土局根据举报进行了查处，误将违法占地建房行为人为王壮兴，即先后作出了儋土环资罚告字[2015]52号《行政处罚事先告知书》和儋土环资罚决字[2015]120号《行政处罚决定书》，对王壮兴作出处罚。对此，王壮兴于2016年2月4日提出申辩，表示处罚决定事实不清，主体不对，程序违法。
被告儋州市国土局经调查核实，确认原告王壮弟违法建房事实。2016年5月31日，被告儋州市国土局、儋州市住建局、雅星镇政府联合作出儋雅联罚告字[2016]第1号《关于限期拆除非法占地建房的行政处罚告知书》��认为王壮弟在雅星镇田头村委会推顶村”官府顶”处土地上进行建造房屋及构筑物的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，第四十一条的规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第七十七条以及《海南省关于查处违法建筑若干规定》第十一条规定，拟作行政处罚：责令王壮弟退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，自告知书送达之日起3日内，自行拆除已经形成的地上构筑物及有关设施。并告知了王壮弟可以提出陈述或者申辩意见或向儋州市政府及上级主管部门进行陈述和申辩权利。该告知书采取留置方式送达王壮弟后，其未提出陈述和申辩。
2016年6月15日，被告儋州市国土��、儋州市住建局、雅星镇政府联合作出[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，认为王壮弟在雅星镇田头村委会推顶村”官府顶”处土地上进行建造房屋及构筑物的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，第四十一条的规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第七十七条以及《海南省关于查处违法建筑若干规定》第十一条规定，作出行政处罚决定：责令王壮弟退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，3日内自行拆除已经形成的地上构筑物；逾期不自行清除的，依法强制拆除。该处罚决定书告知王壮弟不服决定可以在收到决定书之日起60日内向儋州市人民政府或上级主管部门申请行政复议；15日内直接向人民法���提起行政诉讼。该决定书当日采取留置送达方式向王壮弟送达。
2016年6月28日，被告儋州市国土局、儋州市住建局、雅星镇政府联合作出儋雅联罚催字[2016]第1号《关于限期拆除非法占地建房的强制拆除催告书》，催告王壮弟10日内自行拆除和清理位于××镇顶”处土地上的附着物（含房屋），逾期不自行拆除，将强制拆除和清理。该催告书当日采取留置送达方式向王壮弟送达。
原告王壮弟认为被告儋州市国土局、儋州市住建局、雅星镇政府作出的[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，事实不清，执法主体资格不合法，适用法律错误，依法应当撤销，于2016年9月7日向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，原告王壮弟擅自在案涉城镇土地上建筑房屋，未依法办理报建审批手续，违反城镇规划管理规定，属于违法建筑。被告儋州市国土局、儋州市住建局、雅星镇政府联合执法，作出[2016]第1号《限期拆除非法建房处罚决定书》，责令王壮弟限期拆除违法建设的房屋，并告知不服处罚决定可在十五日内向人民法院起诉。该处罚决定书于2016年6月15日依法采取留置方式送达给原告王壮弟。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。根据上述法律规定，原告王壮弟对三被告作出[2016]第1号《限期拆���非法建房处罚决定书》不服，应当自接到该处罚决定书之日（即2016年6月15日）起十五日内向人民法院起诉，而其向人民法院起诉日期为2016年9月7日，已经超过了法定起诉期限，诉权不受法律保护。鉴于本院已经对原告王壮弟的起诉予以立案受理，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告王壮弟的起诉。
案件受理费人民币50元，退回原告王壮弟。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 周国芝
人民陪审员 李启利
人民陪审员 李开春
二〇一七年十月二十六日
书 记 员 薛桂娴
附：本案适用相关法律、法规及司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起公诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。
《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条第一款农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，���作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第五十三条县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：
（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
《海南省查处违法建筑若干规定》
第��条本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。
城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。
乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。