江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终221号
上诉人（原审原告）南京金大江酒店有限公司，住所地南京市鼓楼区定淮门大街8号。
法定代表人刘厚芳，南京金大江酒店有限公司总经理。
委托代理人马立本，南京金大江酒店有限公司副总经理。
委托代理人张欣，南京金大江酒店有限公司办公室主任。
上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人蔡莉莉，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
上诉人南京金大江酒店有限公司（以下简称金大江酒店）与上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）因房屋管理行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初666号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人金大江酒店的委托代理人马立本、张欣，上诉人市国土局的委托代理人蔡莉莉、朱昊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年6月1日，南京市鼓楼区发展和改革局作出鼓发改发[2015]178号《金大江酒店三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》，同意金大江酒店三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案，该项目拟建设企业自用员工宿舍,通知书中确定项目建设地点及占地面积等，并要求金大江酒店“依照本通知，向规划、国土、环保、住建等有权行政主管机关申请办理项目相关批准手续”，该通知还载明原项目备案通知书（即233号加层改造项目备案通知书）同时作废。2015年8月12日，南京市规划局（以下简称市规划局）经审核认为案涉建设工程符合城乡规划要求，向金大江酒店颁发建设工程规划许可证。工程竣工验收后，金大江酒店于2016年4月14日取得南京市公安消防支队鼓楼区大队核发的《建设工程竣工验收消防备案凭证》。2016年4月22日，南京市公安局鼓楼分局出具门（楼）牌号编排证明，经编排金大江酒店开发建设的员工宿舍项目门牌号为××，所附表格注明该地址上金大江酒店员工宿舍两个单元16个房号，本案案涉房屋即南京市鼓楼区××二单元304室。2016年5月4日，市规划局出具建设工程规划核实合格书。2016年6月2日，金大江酒店申请对案涉房屋测绘并配图，2016年7月12日，南京房地产测绘事务所出具案涉房屋房产测绘成果报告及配图。取得上述材料后，金大江酒店向市国土局申请对员工宿舍分别办理产权登记。2016年7月13日，市国土局作出《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《不予受理告知书》），告知其首次登记申请因申请材料中房产测绘成果不符合不动产登记要求，故对金大江酒店本次申请不予受理。
原审法院另查明，金大江酒店为申请房屋登记提供了2013年3月12日南京市人民政府颁发的原下关区新河一村148号土地使用权证（即原土地使用权证），土地使用权人为金大江酒店，使用权类型为划拨，使用权面积为634.22平方米。该土地上原房屋产权证号为宁房权证下转字第××号，产权来源为买受，登记时间为2013年2月7日，规划用途为一般住宅。
原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”；第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土局。根据上述规定，市国土局具有对其辖区范围内房屋权属登记管理的法定职权。
《不动产登记暂行条例实施细则》第三章登记程序部分第九条规定：“申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料”；第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”从上述规定来看，不动产登记的受理和受理后的查验审核系两个不同的环节，两个环节的审查要求也不同。依据《不动产登记暂行条例》第十七条，在受理环节，登记机构主要进行的是形式上的、表面性的审查，主要包括是否属于本机构管辖、当事人提交的申请材料是否齐全、符不符合法定形式，如属于市国土局登记职责范围，且申请材料齐全、符合法定形式，行政机关就应当受理。本案中，金大江酒店已经提交了房屋首次登记的申请材料，符合《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定的应当提交材料的要求。市国土局认为按《不动产权籍调查技术方案（试行）》附录A《不动产单元设定与代码编制规则》6.1中规定，a）同一权利人拥有的独幢房屋宜划分为一个定着物单元，因此，案涉房屋系独幢房屋，应按幢登记，金大江酒店分户申请并提供分户测绘成果不符合法定形式。对此原审法院认为，市国土局依据该规定不受理金大江酒店的申请理由并不充分，因为即使在市国土局提交的《不动产权籍调查技术方案（试行）》附录A《不动产单元设定与代码编制规则》6.1中c）部分同时规定，同一权利人拥有多套（层、间等）界限固定且具有独立使用价值的房屋，每套（层、间等）房屋宜各自划分定着物单元。这些问题都应当在受理后再依据相关规定进行查验审核，作为是否予以登记的依据。现市国土局在未受理的情况下即认定金大江酒店应按幢登记，并以测绘成果不符合不动产登记要求为由不予受理金大江酒店登记申请无法律依据，不予支持。但对金大江酒店要求责令市国土局办理案涉房屋的不动产登记的申请，因该申请需待市国土局受理后审核决定，故对金大江酒店该项请求亦不予支持。对于金大江酒店提出要求市国土局赔偿经济损失5万元的诉讼请求，原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的相关规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，金大江酒店支付其员工的费用与市国土局的行政行为之间并无直接因果关系，故其该项诉讼请求因缺乏事实依据，不予支持。
综上，市国土局不予受理金大江酒店产权登记申请的行为，没有法律依据。金大江酒店要求市国土局予以赔偿的诉讼请求，缺乏事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销市国土局于2016年7月13日作出的《不予受理告知书》；二、责令市国土局于本判决生效之日起十五日内对金大江酒店的不动产登记申请予以受理；三、驳回金大江酒店要求市国土局赔偿经济损失5万元的诉讼请求。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人金大江酒店上诉称：一、一审法院未能就实体问题依法进行全面审查，违反了行政行为全面审查的原则，属于适用法律错误。其要求确认市国土局的《不予受理告知书》违法，并责令市国土局颁证，而一审判决书的三项判决内容中，并未就是否应当责令市国土局颁证的行为作出判断。市国土局受理之后，在接下来的颁证程序中，依然可以采取种种理由，推诿扯皮。金大江酒店提起诉讼的目的，不在于撤销《不予受理告知书》，而是根据行政诉讼全面审查的原则，请求法院依法责令市国土局颁证，二审法院应当就市国土局是否应当颁证的问题做出实体性判断。二、一审法院不支持其主张的5万元经济赔偿金，事实认定有误。由于市国土局不予颁证的行为，导致为员工修建的宿舍无法接通水电，无法入住。金大江酒店只得另行解决员工住宿问题，补偿员工5万元整，该经济补偿系由于市国土局的不作为导致，直接侵犯金大江酒店的合法权益，导致其额外损失和支出，而这些经济损失，在市国土局依法履职的情况下，是完全可以避免的。因此，一审法院认为市国土局不予颁证的行为与金大江酒店支付给员工经济补偿并无直接联系，系事实认定错误。综上，请求：1、责令市国土局为南京市鼓楼区××二单元304室颁发不动产权证；2、判令市国土局赔偿金大江酒店直接经济损失5万元。
上诉人市国土局未向本院提交书面答辩意见，当庭辩称同上诉意见，并补充认为，行政诉讼全面审查是针对被诉行政行为，本案被诉行政行为是《不予受理告知书》，一审法院对该行政行为已经进行了全面审查，且从权力分配角度来讲，是否颁证属于行政机关的职权范围。涉案房屋是新建的房屋，根据物权法的规定，物权基于合法建造原始取得，因此，其是否颁证与金大江酒店所主张的损失没有直接的因果关系，一审判决关于赔偿部分的认定是正确的。
上诉人市国土局上诉称:一、涉案材料不符合法定形式，不予受理并无不当。我国法律没有允许单一权利人可以依自己的意思创设区分所有权，也不允许单一权利人自己与自己按份共有。不动产登记簿不仅要反映房屋所有权，也要反映土地使用权状况。金大江酒店此次登记申请时提交的测绘成果，是要求市国土局为其办理涉案房屋的区分所有权和国有建设用地使用权的按份共有。如果市国土局为其办理此次登记申请，将会在不动产登记簿上出现与物权法规定的物权形式不一样的形式，即权利人自己与自己按份共有建设用地使用权，这不是法定的物权形式，不符合不动产登记要求。二、受理不等于收件。根据《不动产登记操作规范（试行）》等相关规定，不动产登记机构在受理环节需要开展查验申请主体、进行调查询问等工作，因此一审判决认为“在受理环节，登记机构主要进行的是形式上的、表面性的审查”系对受理环节内涵的错误解读。不动产登记机关在受理阶段进行审查，并没有形式审查和实质审查的严格界限，其中对登记主体资格的认定和申请登记种类的认定为实质审查，而非形式审查，所以当事人提交的登记要件和申请的权利不一致，登记机关在受理时均应审核，如登记要件或登记种类不符合，依法应当不予受理。金大江酒店提交了十六份分户测绘成果，从数量及形式上均不符合法定要求，市国土局作出《不予受理告知书》，事实充分，程序合法，结论正确，依法应当予以维持。金大江酒店明知分户申请无法办理登记的情况下，机械要求先行受理，违背了行政效率原则。综上，请求：1、撤销一审判决第一项、第二项，依法改判驳回金大江酒店的相关诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由金大江酒店承担。
上诉人金大江酒店未向本院提交书面答辩意见，当庭辩称同上诉意见，请求二审法院支持其上诉请求。
上诉人金大江酒店、市国土局向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，且两上诉人对一审判决认定的事实均无异议。对一审判决认定的事实，本院予以确认。
二审期间，经法律释明，金大江酒店明确其在一审起诉时的第一项诉讼请求系针对市国土局作出的《不予受理告知书》。经对南京市鼓楼区××建筑物现场勘查，公安机关编排的门牌号所对应的房屋由独立使用的居室、厨房、卫生间等组成。
本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款之规定，市国土局作为南京市人民政府不动产登记主管部门，具有对金大江酒店提出的案涉登记申请作出处理的法定职责。
《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十七条第（一）项规定：“属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人。”本案中，金大江酒店提交了房屋首次登记的申请材料，符合上述行政法规、规章规定的应当提交材料的形式上的要求，一审法院据此判决撤销《不予受理告知书》，责令市国土局对金大江酒店的不动产登记申请予以受理并无不当。关于市国土局提出不动产登记机关在受理阶段并没有形式审查和实质审查的严格界限，应当不予受理涉案登记申请的上诉理由，因收件受理、审核发证各个工作阶段的查验内容及重点不尽相同，故对上诉人市国土局的该项上诉理由，本院不予支持。
关于金大江酒店要求责令市国土局为涉案房屋颁发不动产权证的主张，经审查，《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”因此，对涉案房屋是否颁发不动产权证，需待市国土局受理后，经查验审核作出决定。本案系金大江酒店针对市国土局作出《不予受理告知书》提起的诉讼，在市国土局尚未对涉案房屋是否颁发不动产权证作出决定前，金大江酒店要求判令市国土局为其颁发不动产权证无事实和法律依据，本院不予支持。
关于金大江酒店提出市国土局应赔偿其经济损失5万元的上诉请求，根据《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市国土局并不存在《国家赔偿法》规定的侵犯金大江酒店合法权益的情形，故对于金大江酒店的该项诉讼请求，本院不予支持。
综上，上诉人金大江酒店的上诉请求缺乏事实与法律依据，上诉人市国土局的上诉请求亦缺乏事实与法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回双方上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南京金大江酒店有限公司、南京市国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年五月十八日
书 记 员 赵和玉