浙江省义乌市人民法院
行 政 裁 定 书
(2014)金义行初字第113号
原告刘兴民。
委托代理人王永田。
委托代理人吴丽英(系原告妻子。
被告义乌市人民政府后宅街道办事处。住所地:义乌市城北路**号。
法定代表人金旭东，主任。
委托代理人季慎进，义乌市人民政府后宅街道办事处副主任。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
原告刘兴民诉被告义乌市人民政府后宅街道办事处其他行政行为一案，原告于2014年9月23日向本院提起行政诉讼，于2014年10月23日材料补齐日期。本院于2014年10月23日受理后，于2014年10月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月7日公开开庭进行了审理。原告刘兴民及其委托代理人王永田、吴丽英，被告委托代理人季慎进、王英豪到庭参加诉讼。因原告申请司法鉴定，本案中止诉讼。本案现已审理终结。
原告刘兴民诉称：1997年，义乌市实行“义政[1996]50号文件”出让土地，义乌市政府对原告作出了国有土地出让合同，经过公证处公证，为原告作出了中华人民共和国国有土地使用证。本村现实行旧村改造，现被告认为1997年出让的国有土地只有本村村民可以受让，认为是宅基地，把原告受让的出让性质的国有土地建设用地当宅基地作出后街办（2013）135号《关于后里村双轨制农户旧改安置问题的批复》。原告认为“义政[1996]50号文件”是义乌市人民政府制定经市人大常委会审议过的文件，此文件里面的条款都是政府制定，受让户是依照政府领导的安排竞价获得使用权，此文件规定的是有偿出让国有土地使用权，出让的建房用地由市政府向农民集体征用为国有土地后进行出让，在此基础上原告受让的国有土地使用权已经和本村没有关联性。中国没有法律规定村民不能受让由政府向本村征收后出让的国有土地使用权，中国没有法律、法规规定村民买政府依法征用本村土地后出让的国有土地要当宅基地，中国法律没有规定农民以国有土地出让方式受让的住宅要算宅基地。所以被告把原告受让的出让性质国有土地建设用地当宅基地不合法。其次“义政[1996]50号文件”第四章【旧村改造】第二十条已规定了受让户在旧村改造中宅基地的取得权，当时政策已经把受让户的国有土地与旧村改造宅基地分开。以允许受让户受让国有土地建设用地后有权取得宅基地作出规定。原告的国有土地使用权是原告出钱买的，原告的出让性质国有土地建设用地的土地性质已属于国家全民所有，中国没有国有土地出让性质宅基地，中国有明确的出让使用权和宅基地使用权的区分。被告把受让户受让的出让性质的国有土地当宅基地处置已违反我国宪法、土地管理法、合同法，土地管理法第十三条明确规定，土地登记的效力；依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依据以上事实，请求依法撤销义乌市人民政府后宅街道办事处作出的后街办（2013）135号《关于后里村双轨制农户旧改安置问题的批复》。原告向本院提供以下证据：1、后街办(2013)135号文件一份。证明后街办（2013）35号文件是一份无根据的文件，中国曾经有（土地供应双轨制），但没有被告所认为的出让国有土地和划拨宅基地双轨制并轨的制度，被告用土地管理法62条套原告的国有土地不适用，被告把原告有偿受让的国有土地并在农村划拨宅基地内抢夺原告享有划拨宅基地权利错误不合法，侵权行政行为。2、义政（1996）50号文件复印件一份。证明（1）政府在当年没有人买国有土地的情况下向农村村民出让国有土地，（2）国有土地所有权和宅基地所有权不同法律上没有关联性，（3）此证据第二十条已证明原告在受让国有土地后仍然有享受集体土地划拨宅基地的待遇，（4）被告对50号文件第二十条断章取义的适用做法，已违反《浙江省行政规范性文件管理办法》第19条修改行政规范性文件的规定，（5）被告不能推翻当年是依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出让国有土地使用权的事实，（6）被告以集体成员相关性为由把受让的国有土地算集体土地划拨宅基地侵权、不合法，侵犯公民权利。3、义政法（2009）84号复印件一份。证明（1）本文件没有提及“双轨制”，并没有把双轨制结合在这里并用，（2）依据本文件第19条原告没有超过户型面积不该打折，（3）此文件第27条规定旧村改造后剩余的土地有政府一次性征收，原告的子孙后代的利益都在本次分配中，这最后的享受权利被告不应打折。4、后街办（2012）26号后宅街道办事处批复后里村细则复印件一份。证明（1）没有按双轨制批报的事实，（2）本细则规定原告的户型面积是126平方米，（3）有偿受让的国有土地与划拨宅基地法律上没有关联性，（4）原告是本村的集体经济组织成员，有权依法享受村民待遇，（5）后里村实施细则就是本村农户划拨宅基地审批依据。5、合同编号乡镇（2002）第383号国有土地使用权出让合同一份。6、义乌国用（2002）字第38-10410号中华人民共和国国有土地使用证一份。7、（97）浙义证经土字第921号公证书一份。证据5-7共同证明（1）有偿出让国有土地使用权的事实，（2）被告把原告有偿受让的国有土地建设用地并在划拨宅基地内以违反我国宪法第十条、土地管理法第8条的土地所有权规定、违反土地管理法第二条的土地所有制规定，违反土地管理法第十三条的依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何组织和个人不得侵犯的规定，违反合同法第八条依法成立的合同受法律保护的规定，（3）国有土地建设用地与享受农村旧村改造集体土地划拨宅基地法律上没有关联性，（4）合同是拆迁后签订。8、后街办[2002]34号文件一份。证明原告有偿受让的国有土地出让使用权是经过拆迁的，在2002年6月26日才经过政府批准的。9、后宅街道宗泽路房屋拆迁协议一份。证明（1）原告1997年受让的国有土地已经过拆迁安置，现有的国有土地出让使用权是拆迁安置的，（2）此拆迁协议是依据《义乌市城市房屋拆迁管理办法》作出，此国有土地以不能和农村集体土地混并。10、2013年11月11日关于后里村刘兴民户要求参加旧村改造的会议纪要一份。证明后里村全体村委会是同意原告按户型审批。11、义土资函（2002）56号文件一份。证明（1）经过注销又以拆迁安置乡镇（2002）第383号的事实，（2）推翻被告答辩的1997年申请双轨制土地受让，2002年6月16日与国土资源局签订国有土地使用权出让合同受让的136.08平方米的答辩。12、金华市（地区）建设用地呈报表一份。证明（1）被告把原告有偿受让的国有土地算农村集体土地划拨宅基地不合法，（2）推翻被告以受让的136.08平方米国有住宅用地参加旧村改造可以1.1安置的观点，（3）证明原告的国有土地和后里村没有相关性，2002年拆迁安置时，后里村集体组织已不允许原告的国有土地安置在后里村的土地上，后是政府征用西何村土地进行安置，本证据和后里村征求公告已经证明后里村集体组织早已把受让的国有土地排除在外，（4）经过拆迁的事实。13、土地使用权登记审批表复印件一份。证明（1）被告把原告有偿受让的国有土地按农村集体土地划拨宅基地处置不合法，（2）出让性质的国有土地不能归纳在农村集体土地划拨宅基地内，因为所有权已不同，（3）原告有偿受让的国有土地所有权和旧村改造划拨宅基地所有权没有相关性，（4）被告把原告有偿受让的国土土地算集体土地划拨宅基地是抢夺原告依法享有划拨宅基地权益，（5）原告的国有土地是设定登记，证明经过拆迁。14、义政复决字（2014）第35号义乌市政府行政复议决定书复印件一份。证明义乌市人民政府作出包庇被告的违法行为，袒护被申请人，掩盖事实，没有依法审查，认为的事实完全是狡辩，作出决定明显不当，对义政[1996]50文件的条款断章取义的，国有土地建设用地按宅基地处置错误。15、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条、第九条、第十三条、第四十三条、第六十三条。证明（1）中国的土地性质只有两种，全民所有制和集体所有制，（2）被告把有偿受让的国有土地按农村集体土地划拨宅基地计算其行政行为是侵权行为，已侵犯了原告在农村集体土地划拨宅基地享受权益，（3）土地管理法六十二条的农村村民一户一宅不适用以《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》受让的国有土地，（4）被告把原告的国有土地算划拨宅基地的行为以违反我国《宪法》第33条第2款、第3款的中华人民共和国公民在法律面前一律平等和公民享有宪法、法律规定的权利。16、浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法三十五条。证明（1）本法规的一户一宅对原告有偿竞价取得的国有土地不适用，（2）被告以本法规为依据把原告的国有土地算划拨宅基地依据错误，以本法规为依据作出后街办[2013]135号文件依据错误，本法规没有规定依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出让的国有土地要计算在农村集体土地划拨宅基地内的规定。17、《浙江省行政规范性文件管理办法》第4、8、18、19、26、28、29、30条。证明（1）被告修改义政[1996]50号文件要符合《浙江省行政规范性文件管理办法》第二章的规定，（2）后街办[2013]135号文件违反《浙江省行政规范性文件管理办法》。18、《物权法》第一百三十五条、第一百五十二条、第一百五十四条。证明国有土地和集体土地的所有权不同，两种土地性质没有关联性，后宅街道办事处已经把两者混为一谈、混淆不清，把原告有偿受让的国有土地计算在划拨宅基地内的行政决定是抢夺原告享有划拨宅基地权益的抢劫行政行为。19、《合同法》第八条。证明被告把原告有偿受让的国有土地计算在划拨宅基地内的行政决定已违反合同法第八条依法成立的合同受法律保护的规定。20、《中华人民共和国宪法》第十条、第三十三条。证明后街办[2013]135号文件已违反宪法第10条第2款土地所有权规定，违反我国《宪法》第33条2款的中华人民共和国公民在法律面前一律平等规定。21、最高人民法院关于审理行政案件使用法律规范问题的座谈会纪要。证明（1）后街办[2013]135号文件把原告的国有土地算农村集体土地划拨宅基地以违反上位法，直至违反宪法的土地所有权的规定，（2）其他规范性文件作为行政执法依据的前提是必须合法，被告以义政[1996]50号文件的第二十条的土地受让者已将旧房拆除后的土地使用权归还村委会的，在重新划拨同等面积建房用地时免交出让金，超出部分建房用地按基准地价交纳出让金的规定不适用，又以该文件为依据，把原告的国有土地算在原告集体土地划拨宅基地内，以违反《浙江省行政规范性文件管理办法》第十九条修改规范性文件的规定，依照最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要是不能承认其效力的。22、公示表复印件一份。证明此告示表的其他说明一栏明确说明可批126平方米，按街道文件打七折，证明后街办[2013]135号文件的行政决定先定力对行政相对人造成侵害，没有后街办[2013]135号文件，后里村负责人没有权利理由对原告户的划拨宅基地进行打折，因为政府对后里村旧村改造的土地总审批中有原告户的全额审批名额。23、义地（乡镇）合字（1997）第825号国有土地使用权出让合同复印件一份。证明（1）原告1997年12月19日受让的国有土地是经过拆迁安置的，（2）拆迁安置时，本村集体组织已经把受让的国有土地排除在外，证明原告受让的国有土地以和本村集体组织没有相关性，（3）本合同涉及的土地是原告出钱买的出让国有土地，依照土地管理法的所有权法律制度是不能并在划拨宅基地内的，（4）被告把有偿受让的国有土地使用权并在集体土地划拨宅基地内的行政行为已违反了土地管理法第2、8、13条，直至违反了宪法。24、2013年9月11日后里村征求公告复印件一份。证明（1）本证据和金华市建设用地呈报表已经证明后里村集体组织早己把受让的国有土地排除在外，己推翻被告以受让的136.08平方米国有住宅用地参加旧村改造可以1.1安置的观点，（2）原告的国有土地和后里村集体经济组织没有相关性。
被告义乌市人民政府后宅街道办事处辩称：1996年3月18日，义乌市人民政府印发《义乌市农民住宅用地管理暂行规定》义政（1996）50号文件，第二条规定：“义乌市农民住宅用地实行'双轨制'的供地方式。除少数住房特困户实行行政划拨外，一般农户的建房用地由市政府向农民集体征用为国有土地后，采取有偿出让的方式供地”。第十条规定：“土地受让者必须同时具备下列条件：1、本行政村的常住户；2、无违法用地的；3、无违反计划生育的；4、原住房用地面积不足法定用地限额的；5、已签订协议将旧房拆除后的土地使用权交回村委会或将旧房交由村委会统一安排的”。1997年，刘兴民等7户农户向后里村申请参加双轨制土地受让，并与后里村签订了《旧房收回契约》，承诺旧房交由村委会全权处置。后刘兴民等7户与义乌市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，受让相应的住宅用地，建造房屋后，还申领了国有土地使用权证。因刘兴民等7户，曾参加双轨制土地受让，旧房未收回，相应土地使用权证未注销，为在旧村改造中统一安置标准，2013年7月20日，被告以后街办[2013]135号文件批复后里村两委，决定2013年7月26日前已经拆迁的双轨制农户应参加后里村旧改，享受其他村民同等权利（包括安置选位等），但安置面积为户型面积的7折。后宅街道办事处后街办[2013]135号文件批复后，后里村除刘兴民户以外的其他6户农户的宅基地安置均按照此标准审批。被告对后里村曾参加“双轨制”土地受让农户参加旧村改造安置面积为户型面积7折的决定是正确的。首先，因参加“双轨制”农户已受让住宅用地，如旧村改造再按户型面积安置建房用地，其宅基地面积将超过农村村民“一户一宅”的标准。其次，这些农户“双轨制”土地受让后，应当将旧房拆除或交给村委会，但实际未执行。为解决历史遗留问题，对这些农户作适当照顾处理，有利于后里村旧村改造工作的顺利进行。再则，农民住宅用地实行“双轨制”的供地方式，并不能改变农村村民“一户一宅”的法律规定。因此被告根据《土地管理法》第六十二条关于农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准的规定，并参照义政办发（2009）84号《义乌市城乡新社区建设实施办法》第十九条的规定，作出安置面积为户型面积7折的批复。这些农户不能再按户型面积确定安置基数。如这些农户以受让的国有住宅用地参加旧村改造，可另行1:1安置，再加上本次按户型面积7折安置的面积也不低于农村村民“一户一宅”的宅基地标准，没有损害这些农户的利益。综上，被告作出的后街办[2013]135号《关于后里村双轨制农户旧改安置问题的批复》正确，请予以维持。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的事实证据、法律依据。事实证据：1、义政（1996）50号文件复印件一份。证明关于义乌市农民住宅用地暂行规定，与本案直接有关的是第2、10、11、23、29、30条，规定了双轨制是农村住宅户，受让村民的具体条件、程序、性质，适用村庄的范围及授权义乌市国土局对本规定的解释权的内容，同时证明原告在1997年根据该文件的规定符合受让住宅用地建房的资格。2、申请书复印件一份。证明原告在1997年11月10日向后里村两委申请国有土地的受让的申请。3、乡镇农村出让供地资格审查表复印件一份。证明经审查原告符合参加双轨制土受让的条件。4、旧房回收契约复印件一份。证明1997年11月10日原告与后里村两委签订原60.70平方米的两间旧房收回的约定。5、国有土地使用权出让合同复印件一份，编号乡镇（2002）383号。证明原告与义乌市国土局就原告根据双轨制的规定受让的136.08平方米住宅用地签订合同，约定权利和义务。6、土地使用权登记审批表复印件两份。证明原告受让土地之后就136.08平方米取得国有土地使用权证，原来的两间旧房应当收归集体，但是没有收回，反而进行了土地使用权的登记。7、后街办（2013）135批复文件复印件一份。证明具体行政行为的内容，后宅街道专门针对双轨制户旧房没有收回的情况，在旧村改造时为解决遗留问题，为照顾该农民按户型打7折安置。8、后宅街道农建字(2013)第1112号审批表复印件一份。证明经义乌市人民政府批准原告在旧村改造中根据旧房批给按户型打7折为22.7平方米。9、义乌市国土资源局农村私人建房申请用地审批签复印件一份。证明后里村双轨制户的其他6户（备注栏里有明确备注）也已经按户型打7折进行了审批。证据1-9的原件在（2014）浙金行初字第49号案件中。10、金华市中级人民法院（2014）浙金行初字第49号行政判决书一份。11、浙江省高级人民法院（2014）浙行终字第237号行政判决书一份。证据10、11共同证明（1）经一审二审法院确认义乌市人民政府对原告后宅街道农建字（2013）1112号审批给原告户按户型打7折是正确的；（2）用以证明浙江省高级人民法院和金华市中级人民法院对本案原告1997年受让国有土地是与村民待遇直接有关的，支持了义乌市人民政府的审批意见；（3）浙江省高院和金华市中级人民法院对本案原告起诉的要求撤销的后街办（2013）135号的批复从法院判决义乌市人民政府按户型打7折审批是正确的可以说明该批复也是正确的。法律依据：12、《土地管理法》第六十二条。13、浙江省实施《土地管理办法》办法第三十五条、第三十六条。14、义政发（2009）84号文件第十九条。
本院认为，被告于2013年7月20日作出的后街办（2013）135号《关于后里村双轨制农户旧改安置问题的批复》属于规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告单独对规范性文件提起诉讼，与法不符，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员讨论决定，裁定如下：
驳回原告刘兴民的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 贾明明
人民陪审员 杜志贵
人民陪审员 朱翠玉
二〇一七年七月三十一日
代书 记员 郑 婧
【附注】
(2014)金义行初字第113号行政裁定书
适用法律条文具体内容
1、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。