陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)陕05行初25号
原告渭南宝发石材有限公司。
法定代表人黄档樑，董事长。
委托代理人赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。
委托代理人田渭纯，该公司员工。
被告华阴市人民政府。
法定代表人李新功，市长。
委托代理人展永，陕西华岳律师事务所律师。
委托代理人董煜华，华阴市国土资源局干部。
原告渭南宝发石材有限公司因要求撤销被告华阴市人民政府于2015年9月19日作出阴政发（2015）54号《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》关闭原告企业的行为违法，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人田渭纯、赵晓俊，被告委托代理人董煜华、展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月19日被告依据华阴市环保局的请示文件作出了阴政发（2015）54号《关于依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》，关闭了原告的企业。
原告渭南宝发石材有限公司诉称，诉讼请求：1、请求依法撤销被告2015年9月19日作出的《关于依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》中对原告依法实施关闭的行为。2、诉讼费由被告承担。事实与理由：2009年前后，陕西省、渭南市、华阴市政府通过组团参加陕粤港经贸周、福州泉州市招商引资活动，引进了包括原告在内的知名石材企业，原告进驻被告罗敷工业园区。原告与被告达成招商引资协议后，办理了相关立项、企业经营、矿区开采等一系列审批手续并得到政府许可，建成石材加工厂及进行矿产开采生产。2017年12月11日华阴市国土局告知原告，2015年9月19日，被告下发阴政发（2015）54号文件《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》，将原告企业认定为违法企业并决定关停，并据此注销原告合法企业。
原告提供下列证据：第一组1、阴政发【2015】54号；2、华阴市国土资源局《关于限期办理采矿许可证注销手续的公告》。证明原告是合法企业，被告将原告定为非法企业决定关闭，侵犯原告的合法权益，原告有权提起诉讼；54号文件作出机关是被告，其被告主体资格适格。第二组：3、渭发改发（2008）117号批复；4、阴政经发函（2008）31号通知；5、阴水保监发（2009）3号函；6、渭环审发（2009）111号批复；7、阴环发（2012）158号批复。第三组8、营业执照；9、《台港澳桥投资企业批准证书》；10采矿许可证；11、安全生产许可证；12、安全生产标准化证书；13、《使用林地许可决定书》；证明原告投资建设的石材加工项目获得政府相关部门的审批许可，手续合法，被告阴政发【2015】54号文件将原告投资项目定性为非法企业没有任何事实和法律依据。被告作出的行政行为应当予以撤销。
被告华阴市人民政府辩称，一、答辩人应所属部门请示作出《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业批复》系行政内部请示回复的内容，不针对具体行政管理的相对人，对外不直接产生强制力，属内部行政关系，不具有可诉性，依法应驳回起诉；二、答辩人作出的批复虽具有一定的针对性，但文件明确要求所属行政执法部门依法行政，对所请示违反环境保护及水土保持等违法企业依法关闭是“原则同意”。最终对被答辩人产生法律后果的是具体行政执法部门作出的相关决定。依照法律规定“当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，即应以作出具体行政行为所属的行政机关为被告，本案被答辩人所诉主体明显错误；三、原告矿区因位于可视区范围内，存在证照不全、未经审批非法生产、环评手续不全、在环保、水保、安全等方面问题。既破坏了秦岭自然生态环境，又影响了河道防汛及202省道的道路交通安全。四、被答辩人违反相关法律、法规违规开采，依照《陕西省秦岭生态环境保护条例》（2008年8月1日起施行）、《陕西省开山采石削山建房管理办法》（省政府168号令，2013年4月1日起施行）等法规政策，华阴市环保、水务局、安监局分别请示华阴市政府、华阴市政府依职权作出的回复意见，合法有据，符合行政管理程序。
被告华阴市政府向本院提交了以下证据：1、阴政发（2015）54号文件；2、阴政办发【2015】4号《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》；3、阴环字（2015）30号文件；证明被告根据陕西省开展开山采石专项整治活动的精神，华阴市环保局提请被告关闭原告企业，被告的行为合法有据，事实清楚。
经庭审质证，原告对被告证据的真实性无异议，证明目的不认可。按照华阴市环保局请示文件已经明确现有开采企业的关闭是没有法律依据。被告在没有相关事实依据的情况下作出关闭决定违法。被告对原告证据的真实性无异议，证明目的有异议。54号文件属于内部行为。环评的批复是对石材加工的，不是采区的。
本院对证据作如下认定：原告的证据具有真实性、合法性、关联性，作为有效证据予以认定。被告的证据2、3具有真实性、关联性作为有效证据予以认定。证据1属被诉行为不作为证据认定。
经审理查明，原告渭南宝发石材有限公司是于2008年5月经陕西省政府、华阴市工商行政管理局依法批准设立的外资法人企业，主要从事花岗岩露天开采、石材加工及销售等经营工作。原告2011年2月21日经华阴市国土资源局办理了采矿许可证，并先后办理了安全生产许可证及环评审批手续。2015年9月1日华阴市环保局向华阴市政府上报了阴环字（2015）130号《关于依法关闭有关企业的请示》，提请对原告企业进行关闭。2015年9月19日被告经第七次政府常务会议专题研究，就华阴市环保局上报的《关于提请依法关闭有关企业的请示》作出阴政发（2015）54号《关于依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》，该批复第一条明确“根据国家相关法律法规和石材整治有关文件要求，对违反安全生产、矿山开采、环境保护以及水土保持等方面法律法规的18家石材开采企业及7家石渣加工企业依法实施关闭”。第二条规定“要求被告各职能部门严格按照相关法律规定吊销（注销）关闭企业有关证照手续，追究非法企业法律责任，彻底清理撤离关闭企业所有设施设备及人员”。2017年12月7日，华阴市国土局根据阴政发（2015）54号批复，作出《关于限期办理采矿许可证注销手续的公告》，限原告在公告发布之日起60个工作日内办理采矿许可证注销手续。
本院认为，本案争议的焦点问题是一、被告作出的阴政发（2015）54号批复的行为是否属于可诉的行政行为；二、被告作出批复的行为是否合法。就批复的可诉性问题，虽然被告作出54号文件的行为属于行政机关内部审批行为，但在批复作出之后具有相应职能的国土部门已按照批复的要求另行作出注销采矿许可证公告。该批复对原告企业进行了关闭，已产生了外部效果，直接影响到了原告的权利义务。该审批行为已因实际实施而转化为具体的行政行为，即外化的行政行为，故被告作出批复的行为系可诉的行政行为。关于被诉行政行为的合法性问题。本案中，被告作出批复同意对原告企业实施关闭，是因原告存在未执行环境影响评价制度，手续不全的违法情形，属违法开采企业，但被告仅向法庭提交了环保局提请关闭企业的报告，并未提供认定原告环保违法事实的相关证据。对被告作出的批复本应予撤销，但鉴于撤销该行为将会影响到社会公共利益，可不予以撤销，但依法应确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告华阴市人民政府2015年9月19日作出的阴政发（2015）54号《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》关闭原告企业的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告华阴市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 王洪池
审判员 王光耀
审判员 ＸＸＸ
二〇一八年六月二十五日
书记员 李 瑞