湖北省荆州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)鄂10民终173号
上诉人(原审原告)：荆州市通航管理处，住所地洪湖市瞿家湾镇加堰村。
法定代表人：刘为江，该管理处主任。
委托代理人：姚源，男，汉族，1975年10月25日出生，荆州市通航管理处副主任。
委托代理人：肖斌，湖北荆楚律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）：石志强，男，1964年11月21日出生，住荆州市荆州区。
上诉人荆州市通航管理处（下称通航管理处）因与被上诉人石志强土地租赁合同纠纷一案，不服荆州市沙市区人民法院（2017）鄂1002民初538号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月31日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。上诉人通航管理处的委托代理人姚源、肖斌，被上诉人石志强到庭参加诉讼。
通航管理处上诉请求：撤销原判，判令涉案土地租赁合同无效。事实和理由：我国《合同法》第214条就是对租赁期限所确定的强制性规定，湖北省人大颁布《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》第十六条就是国家对国有资产涉及租赁期限的特别规定，属于强制性规范。
石志强答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
通航管理处向一审法院起诉请求：被告石志强与原告下属习家口船闸管理所于2012年1月20日签订一份土地租赁合同，将习家口船闸管理所位于观音垱镇习口村的国有船闸用地约50亩（实际用地约28亩）出租给被告开办养殖场，租期为30年，租金为每年2.4万元。2015年5月至7月，荆州市审计局在对荆州市交通运输管理局预算执行审计中，延伸发现习家口船闸管理所没有经过评估手续，将50亩土地以年租金2.4万元价格租赁给个人开办养猪场30年。此后，荆州市审计局与市交通运输局几次发文，要求原告对与被告签订的合同租赁期限与租金依法整改。市港航管理局多次与承租人协商调整租金和期限未果。被告与原告签订土地租赁合同租期30年，因违反国家法律、法规强制性规定应属无效。该土地使用权属行政单位的国有资产，签订出租合同亦应经主管部门审核后报同级财政部门审批。故请求法院确认被告与原告下属习家口船闸管理所签订的土地租赁合同无效。
一审法院认定事实：一、租赁土地的由来及性质。1985年，原江陵县习家口船闸建设工程指挥部以建设内荆河习口船闸名义申请国家集体基本建设征拨用地；1985年7月8日，湖北省人民政府同意征用集体土地187.2亩，拨用国有土地89.5亩，合计276.7亩；该国有划拨土地使用权人为港航管理处，2014年8月26日，荆州市委机构编制委员会对荆州市交通运输局机构进行重新编制，将原港航管理处与荆州市航务工程处合并，设立荆州市通航管理处，为公益二类事业法人单位，现该租赁土地使用权人为通航管理处，但未办理国有土地使用权证。《土地租赁合同》签订前该土地处于荒芜状态。
二、《土地租赁合同》的具体内容；签约时间：2012年1月20日，合同甲方：原荆州市港航船闸管理处习口管理所，合同乙方：石志强；合同约定：一、甲方将位于观音垱镇习口村本单位土地约50亩租给乙方开办养殖场使用；二、土地租赁期限为30年，租赁时间为2012年1月起至2041年12月止。如遇国家建设需要收回土地，甲乙双方协商解决，对乙方不动产进行相应补偿。三、甲方的权利和义务：1、土地所有权归甲方，甲方向乙方收取土地租金。2、甲方只提供现有的设施及土地，负责清理土地上的其他种植物，保证土地按照规划正常使用，青苗补偿由乙方承担。3、本合同期限内甲方不得擅自收回土地、撕毁合同。四、乙方的权利义务：1、乙方需要按照协议缴纳土地租金每年24000元，缴纳方式：每年租金一次性付清。如乙方不能按时交付租金，甲方有权终止合同。2、乙方在建设期间，要有设计规划，不得乱搭乱建。如需改造，应征得甲方同意。3、合同期内，乙方不得以任何形式将该土地转让他人。如需转让，须经甲方允许，否则，甲方有权终止合同，不负任何赔偿责任。4、合同期满，如乙方需继续租赁土地，享有优先租赁权。五、违约责任：1、甲乙双方不得随意终止合同。如甲方违约，赔偿乙方固定资产投资两倍，退回土地租金。如乙方违约，固定资产投资属甲方所有。2、合同一经签订，具有法律效力，甲乙双方不得擅自更改合同。如遇特殊情况，应由双方协商作出补充规定。
三、合同履约以及养猪场经营情况。合同签订后，管理所将土地交付石志强，石志强按照约定每年支付24000元租金以及船闸职工住房补贴15000元。2012年6月养猪场建设竣工；建筑面积一万多平方米，建筑20幢，其中猪舍18幢。6月16日举行开业庆典，沙市区有关领导出席了庆典活动。2014年3月6日，该养猪场在荆州市工商行政管理局登记注册，登记注册的企业名称为：荆州市双龙畜牧养殖有限公司。从开业至今，养猪场一直正常经营，聘用工人16名，年平均生猪出栏数约6000头左右。
四、纠纷发生的原因。2015年5月至7月，荆州市审计局在对荆州市交通运输管理局预算执行审计中，延伸发现船闸管理所没有经过评估手续，将50亩土地以年租金2.4万元价格租赁给个人开办养猪场30年，要求对合同期限以及租金进行整改；通航管理处与石志强多次协商未果，向本院请求确认《土地租赁合同》无效。
一审法院认为，对本案《租赁合同》效力的认定，应从合同的主体以及是否属于合同主体真实意思表示，合同是否违反法律法规的强制性规定，合同是否损害国家和社会公共利益等方面进行审查。
一、关于合同主体以及是否属于合同主体的真实意思表示。出租方习口管理所是该租赁土地的实际使用人，2012年1月20日与石志强签订《土地租赁合同》。石志强在签订租赁合同后即开始兴建养猪场；在此期间，习口管理所的原主管单位港航管理处并未出面阻止建设或者提出异议，诉讼中，通航管理处也未就《土地租赁合同》主体的合法性提出异议，应认为港航管理处对习口管理所与石志强签订的《土地租赁合同》的追认；诉讼中，通航管理处与石志强均未否认签订《土地租赁合同》是其真实意思表示。因此，合同主体以及合同主体的意思表示真实、合法，不能排除合同的有效性。
二、关于合同是否违反法律法规的强制性规定。《租赁合同》约定租赁的土地，是原江陵县习家口船闸建设工程指挥部于1985年以建设内荆河习口船闸名义，申请征用集体土地的征拨用地，土地性质为国有划拨地，位于荆州市的边缘地带。因该块土地是船闸建成后“富余”的荒芜土地，并且远离荆州市城区和观音垱镇所在地，在相当长的时间内不可能成为规划范围内的用地；该土地与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规范的城镇国有土地存在明显的区别，属于城镇以外的国有土地，应予以区别对待。我国实行的是土地所有权与使用权分离制度，国家所有的城镇土地以土地使用权出让的方式分离，国家所有的农村土地以承包经营权的方式分离。《土地租赁合同》约定的土地虽然属于国有划拨土地，但该土地处于偏僻农村，与农村土地没有本质区别。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔产业生产。照此规定，单位或者个人可以在种植业、林业、畜牧业、渔业生产范围内承包经营国有土地。石志强与习口管理所签订《土地租赁合同》开办养猪场，合同约定的内容符国有土地合承包经营畜牧业的特征。国家行政机关、企事业单位作为国有土地使用权人，是否可以向单位或者个人发包土地承包经营权，法律没有明确规定。由于原港航管理处所属习口管理所与石志强签订《土地租赁合同》属于民事法律行为，按照法无禁止即可为的民事法律原则，应当认为原港航管理处所属习口管理所可以依照土地管理法的规定，在种植业、林业、畜牧业、渔业生产范围内，向单位或者个人发包国有土地承包经营权。石志强与习口管理所签订的《土地租赁合同》，符合国有土地承包经合同特征和《土地管理法》第十五条的规定，应按照国有土地承包经营合同对待。相应的国家行政机关，作为国有资产的管理、监督者，对国有土地的使用和管理作出的相关规定，对国有土地使用权人具有约束力，即国有土地使用权人应依照规定在发包前或者发包后，报相应管理部门审批并备案。但是否审批和备案不应影响合同效力。最高人民法院《关于当前形势下审理民商事民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》五（15）指出：“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的‘违反法律、行政法规的强制性规定’，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定，人民法院应当注意根据《合同法解释（解释二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”（五）16指出：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的利益，诸如权益的种类、交易安全以及所属规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效，如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对此类合同效力的认定，应当谨慎把握。”港航管理处提交的《荆州市审计局关于荆州市交通运输局2014年度预算执行及其他财政收支的审计决定》、《荆州市市直行政事业单位国有资产出租管理暂行办法》属于行政机关管理性规范文件，是对国有资产使用权人、占有人、管理人在处置、利用国有资产时设置的程序性规定，并没有禁止处置、利用国有资产的民事行为，不能排除《土地租赁合同》的有效性。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定租赁期间不能超过二十年，超过部分无效；是指约定租赁期限超过二十年的期限部分无效，不导致合同无效。通航管理处提出的关于合同约定的租赁期限超过法律规定，合同无效的意见本院不予采纳。
三、关于合同是否损害国家和社会公共利益问题。国家对国有土地的利益主要体现在对国有土地的宏观调控、管理、规划等方面，对城镇以外的土地是一种宣誓性利益，具有象征性。国有土地使用权人、占有人、管理人违反政府相关管理性规定，不当行使国有土地使用权，损害国家对国有土地管理利益，可以通过对负有责任的国有土地使用权人、占有人、管理人采取责令补办审批手续、缴纳罚金、没收违规所得等行政处罚措施予以救济。由于本案《土地租赁合同》约定出租的土地是船闸建成后“富余”的土地，长期处于荒芜状态，石志强利用该土地兴建养猪场，且已经营四年多，每年生猪出栏均在5000头以上，聘请了16名员工，每年缴纳39000元租金（承包费）。虽然《土地租赁合同》没有经过相关部门批准、备案，但责任在港航管理处，且港航管理处可以通过“报批”、补办手续等积极的作为予以补正；权衡利弊，本院认为《土地租赁合同》以及该合同的履行没有损害国家利益和社会公共利益规定。综上所述，本院认为，港航管理处所属原船闸管理所与石志强订立的《土地租赁合同》是双方的真实意思表示，由于该合同约定的租赁土地在地理位置、现状、用途的特殊性，可作为国有土地承包经营合同对待。虽然该合同存在未经相关政府部门审批备案的瑕疵，但可以通过补正方式予以纠正，没有违反法律行政法规效力性强制规定。该合同合理的利用了国有闲置资源，安置了农民工就业，并创造了一定的财富，没有损害国家和社会公共利益。通航管理处主张《土地租赁合同》无效的证据不充分，法律依据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回原告荆州市通航管理处确认《土地租赁合同》无效的诉讼请求。
二审中当事人没有提交新证据，二审对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人将涉案荒地租赁给被上诉人从事生猪养殖，符合国家关于农村和农业经济的法律法规。涉案合同约定租赁期限为三十年，根据我国《合同法》第二百一十四条的规定，超过二十年的，超过部分无效。故本院对涉案合同的租赁期限调整为二十年。上诉人可按照湖北省人大颁布《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》的规定，完善有关手续，保证涉案合同二十年的履行期限，维护生猪养殖这一农村和农业支柱经济的稳定性。综上，上诉人的部分上诉理由成立。依据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：
变更荆州市沙市区人民法院（2017）鄂1002民初538号民事判决“驳回原告荆州市通航管理处确认《土地租赁合同》无效的诉讼请求”为，二十年租赁期限内的《土地租赁合同》有效，超过部分无效。
一审案件受理费500元，由上诉人荆州市通航管理处负担333元，被上诉人石志强负担167元；二审案件受理费500元,由上诉人荆州市通航管理处负担333元，被上诉人石志强负担167元。
本判决为终审判决。
审判长 陈时中
审判员 谢成勇
审判员 韩秀士
二〇一八年四月十八日
书记员 程 瀛