北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)京04行初2805号
原告高某甲，男，1960年1月1日出生，汉族，北京市宣武广内粮油食品有限责任公司退休职工，住北京市西城区。
法定代理人高立娟（高某甲之妻），女，1971年2月1日出生，汉族，无业。
委托代理人宋万欣，北京市金石律师事务所律师。
被告北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。
法定代表人王少峰，男，区长。
委托代理人赵鹏，男，北京宣房房屋经营公司一分部职员。
委托代理人葛寅秋，男，北京市西城区人民政府法制办公室工作人员。
原告高某甲不服被告北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）作出的公房变更答复，于2016年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月23日立案后，于2016年11月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月16日公开开庭审理了本案。原告高某甲的法定代理人高立娟、委托代理人宋万欣，被告西城区政府的委托代理人葛寅秋、赵鹏到庭参加诉讼。在本案审理过程中,因原告高某甲的配偶高立娟向北京市西城区人民法院申请确定监护人，本院于2017年5月10日依法中止审理。现中止诉讼的事由结束，本院依法恢复审理。本案现已审理终结。
北京宣房房屋经营公司一分部于2016年8月29日作出《关于高某甲变更承租人申请答复意见书》（以下简称被诉答复）称，2014年4月1日，北京市西城区人民法院判决“宣告高某甲为无民事行为能力人”，根据《民法通则》、《合同法》等法律法规，您提交的关于西城区XXXX号公房承租人变更申请，我单位不予受理。
原告高某甲起诉称，原告是北京市西城区XXXX号居民，住北房两间，其中原告住北房西侧第二间，原告父亲高某乙住北房西侧第一间。该房承租人原为高某乙，其配偶韩存英于2011年8月3日去世，高某乙于2012年9月21日去世。原告此前一直与父母亲共同生活，该地户籍现有在册人口高玉同、高玉梅、高某甲、高立娟、高颖。高玉同不在本地居住，高玉梅户籍是在高某乙夫妻去世后于2013年4月16日迁入，一直未在本地居住。根据上述情况，原告向被告西城区政府提出公房变更承租关系申请，被告于2016年8月29日作出答复，以原告为无民事行为能力人为由，对原告申请不予受理。原告认为，原告虽因肢体残疾被法院确认为无民事行为能力人，但是并不代表原告不享有民事权利及行为能力，其行为能力由监护人代为行使，被告答复没有法律依据，请求法院依法撤销被告西城区政府于2016年8月29日所作答复，判令被告受理原告变更承租关系申请。
原告高某甲向本院提交了以下证据：
1、被诉答复，证明被告在2016年8月29日依据原告申请作出不予受理的答复；
2、《变更承租关系申请》，证明原告依法申请；
3、（2014）西民特字第8316号民事判决书，证明原告为无民事行为能力人，由其配偶高立娟参加诉讼，行使民事权利；
4、《北京市公有住宅租赁合同》（宣房大字第385号），证明原承租关系；
5、《三里河二区居委会证明》，证明共居人实际居住情况；
6、《死亡证明书》，证明公房原承租人死亡；
7、证明信及户口簿复印件，证明亲属关系和户籍情况，其中高玉梅的证明信证明户籍迁入时间不符合承租人条件。
被告西城区政府答辩称，诉争房屋地址为西城区XXXX号。该房屋系北京宣房房屋经营公司一分部管理的直管公房，原房屋承租人为高某乙，于2012年9月21日去世。2016年8月2日高某乙之子高某甲的妻子高立娟提出书面申请要求将房屋的承租人变更为高某甲。北京宣房房屋经营公司一分部于8月29日作出答复，告知该申请我单位不予受理。依据（2014）西民特字第8316号民事判决书，高某甲为无民事行为能力人。被告认为，《北京市公有住宅租赁合同》虽然有着一定的行政管理性质，但也具有一部分民事合同的性质，而作为公有房屋的承租人应当有能力履行租赁合同中相应的民事义务。本案中，申请人高某甲为无民事能力人，不能满足履约的要求，故被告不予受理其申请。综上，被告作出的答复事实清楚、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告西城区政府向法院提交了以下证据：
1、被诉答复，证明被告及时回复了原告；
2、《变更承租关系申请》及身份证复印件，证明被告收到原告的申请；
3、《北京市公有住宅租赁合同》（宣房大字第385号），证明公房的情况；
4、《三里河二区居委会证明》，证明被告收到原告提交的材料；
5、《死亡证明书》，证明公房原承租人死亡；
6、《证明信》，证明户籍情况；
7、（2014）西民特字第8316号民事判决书，证明原告为无民事行为能力人；
8、《户口本》，证明户籍情况；
9、《北京市房屋土地管理局通知》（京房地房字[1997]第946号），证明签订承租合同需要为完全民事行为能力人。
经庭审质证，原告高某甲对被告西城区政府提交的证据1的真实性无异议，但不认可答复结果，该答复不符合相关法律规定；对证据2、3、4、5无异议；对证据6的真实性无异议；对证据7无异议；对证据8的真实性无异议；对证据9的真实性没有异议，不认可被告的证明目的。被告西城区政府对原告高某甲提交的所有证据的真实性、合法性及关联性没有异议，但是不认可原告的证明目的。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的全部证据以及被告西城区政府提交的证据1-8均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，具备证据真实性、合法性及关联性的要求，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。被告提交的证据9《北京市房屋土地管理局通知》（京房地房字[1997]第946号）为规范性文件，不属于认定案件事实的相关证据，本院不予认定。
经审理查明，西城区XXXX号院诉争公房为北京宣房房屋经营公司一分部管理的直管公房，房屋原承租人为高某乙，高某乙于2012年9月21日去世。2016年8月2日高某乙之子高某甲的妻子高立娟作为高某甲的法定代理人，以高某甲的名义向北京宣房房屋经营公司一分部提出书面申请，要求将诉争公房的承租人变更为高某甲。北京宣房房屋经营公司一分部于2016年8月29日作出被诉答复。原告高某甲不服被诉答复，向本院提起诉讼。
另查明，2014年4月1日,北京市西城区人民法院作出（2014）西民特字第8316号民事判决书，宣告高某甲为无民事行为能力人。2017年4月17日,原告高某甲的妻子高立娟向北京市西城区人民法院提出指定监护人申请,申请作为原告高某甲的指定监护人。2017年6月1日，北京市西城区人民法院作出（2017）京0102民特685号民事裁定书，认为“因高立娟在高某甲住所地的居民委员会未对其监护人予以指定的情况下向我院起诉，本院应不予受理，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第一项、第一百七十八条规定，裁定对高立娟的申请，本院不予受理。”被告西城区政府对由高立娟作为原告高某甲的法定代理人提起本案诉讼无异议。
本院认为，北京宣房房屋经营公司是被授权经营、管理直管公房的事业单位，因其不具备行政诉讼被告主体资格，行政相对人对该事业单位（包括其所属各房屋管理分部）的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由设立该机构的西城区政府为被告。
《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第十四条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。第十七条规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。本案中高立娟系原告高某甲的配偶，其作为原告高某甲监护人符合上述法律规定。
被告西城区政府作为公有住宅管理部门，在审查原公有住宅承租人死亡，申请人申请办理承租人变更手续时，应依据北京市公有住宅相关政策规定进行审查。目前公房管理部门在公有住宅原承租人死亡后，履行公房承租人变更职责过程中遵循的规范性文件主要是《北京市公有住宅租赁合同》。该合同第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。根据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》（京政发（1987）109号）第十二条第（五）项规定，承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。《北京市房屋土地管理局关于启用新的〈北京市公有住宅租赁合同〉的通知》(市房地房字〔1997〕第946号)中附件二关于《<北京市公有住宅租赁合同>中部分条款及有关问题的说明》第七条的规定，签订公有住宅租赁合同的承租人应为确认具有完全民事行为能力的人。特殊情况依照《民法通则》有关规定办理。
本案中，原告高某甲认为其符合《<北京市公有住宅租赁合同>中部分条款及有关问题的说明》第七条中规定的“特殊情况”，无民事行为人的权利能力和行为能力应当受到保护，且应当适用《民法通则》关于权利能力和行为能力的相关规定。被告西城区政府在收到原告高某甲的变更公房申请后，仅以原告为无民事行为能力人为由，对其公房变更申请不予受理，而未对原告是否符合《<北京市公有住宅租赁合同>中部分条款及有关问题的说明》第七条中规定的“特殊情况”进行实质审查，在本案答辩及庭审过程中也未对原告是否符合前述规定中的“特殊情况”作出合理解释，而直接作出不予受理其申请的被诉答复属认定事实不清、证据不足，应当予以撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市西城区人民政府于2016年8月29日作出的《关于高某甲变更承租人申请答复意见书》；
二、责令被告北京市西城区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告高某甲的公房承租人变更申请重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告北京市西城区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 武楠
审 判 员 吴薇
人民陪审员 王强
二〇一七年八月十四日
书 记 员 王硕