青海省西宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016)青01民终1449号
上诉人（原审被告）：法成云，男，回族，1948年8月24日出生，无固定职业，住西宁市城东区联合村榆树滩。
委托诉讼代理人：马明花，女，回族，1952年10月2日出生，无固定职业，住西宁市城东区联合村榆树滩。系法成云之妻。
被上诉人（原审原告）：西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会（组织机构代码：D0109688-9），住所地，西宁市城东区八一西路90-4号。
负责人：魏永海，该村民委员会主任。
上诉人法成云因与被上诉人西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会（以下简称联合村委会）合同纠纷一案，不服青海省西宁市城东区人民法院（2016）青0102民初1131号民事判决，向本院提起上诉，本院于2016年11月17日立案后，依法组成合议庭于2016年12月9日公开开庭进行了审理，上诉人法成云及其委托代理人马明花，被上诉人联合村委会的负责人魏永海及委托诉讼代理人郭宗军到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
上诉人法成云上诉称：1、上诉人与联合村委会签订的《承包协议》有效。双方是在自愿公平协商一致的情况下签订的协议，签订协议时，时任村委的相关人员及村民代表一致同意，并已实际履行，且联合村委会为上诉人颁发了《土地承包经营权证书》，因此，双方签订的《承包协议》应当认定有效，原审片面认定完全错误。2、原审没有查清并综合考虑联合村委会的诉讼目的，所作判决丧失公平、公正的原则。双方签订协议时，当时联合村委会进行村集体改造项目，资金困难，上诉人同意了联合村委会提出的承包方案，现村委情况好转恶意解除协议，有违诚实信用，现本案还涉及上诉人承包土地的拆迁安置补偿问题，原审没有查清、重视此点，侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销原判，改判驳回联合村委会一审的全部诉讼请求。
被上诉人联合村委会未作书面答辩。庭审中，以原判认定事实清楚，适用法律正确进行了口头答辩，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
联合村委会向一审法院起诉请求：解除其与法成云签订的《承包协议》，由法成云将承包地恢复原状并予以返还。诉讼中，联合村委会变更诉讼请求为确认双方签订的《承包协议》无效，由法成云将承包地恢复原状并予以返还。
一审法院认定事实，2004年9月20日，联合村委会与法成云签订《承包协议》一份，其主要内容为：联合村委会将位于西宁市城东区榆树滩地区的0.3亩集体所有土地承包给法成云作为养殖业用地，承包期限为50年，承包费为15000元。合同签订后，法成云向联合村委会缴纳了承包费15000元，2005年8月，联合村委会为法成云颁发了土地承包经营权证书。联合村委会与法成云签订承包协议时未召开村民会议，亦未报韵家口镇人民政府批准。法成云承包土地后在该土地上并未经营养殖业，而是修建房屋，居住至今。另查，法成云户籍所在地为西宁市城东区北园巷40号，不是联合村村民。又查，“西宁市城东区周家泉办事处联合村民委员会”于2013年更名为“西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会”。
一审法院认为：联合村委会与法成云签订《承包协议》，属农村土地承包合同，虽系双方真实意思表示，但法成云并非联合村村民，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国土地承包法》第四十八条第一款“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”以及《中华人民共和国合同法》第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律法规规定应当办理批准登记手续生效的，依照其规定”的规定，联合村委会将集体所有的土地承包给本集体经济组织以外的法成云个人承包，必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，而联合村民委员会与法成云签订合同时并未履行法定程序，双方签订的承包合同违反了土地承包法律强制性规定，应属无效合同。法成云辩称为联合村委会为其颁发土地承包经营权证书，所签订的承包协议合法的意见缺乏法律依据，不予采纳。因此，联合村委会请求确认合同无效的理由成立。合同法第五十四条规定“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”“因该合同取得的财产，应当予以返还”，联合村委会要求法成云恢复原状退还土地的理由成立。
综上所述，联合村委会的诉讼请求合理合法，应予支持。因法成云对其损失未提出明确要求,双方签订的承包合同被确认无效后，法成云可对其损失另行主张权利。依照《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条之规定，判决如下：
一、联合村委会与法成云于2004年9月20日签订的《承包协议》无效。二、法成云于本判决书生效后十五日内将位于榆树滩地区0.3亩土地恢复原状返还给联合村委会。案件受理费1780元，减半收取890元，由联合村委会负担。
二审审理期间，法成云提交《周家泉办事处关于调整重大动物疫病疫情防控应急小分队的通知》一份，以证明其在承包地上养羊、养鸡的事实。经质证，联合村委会对通知的真实性不持异议，但认为当时给其村里的每一户都送达了通知，据此不能认定法成云养羊、养鸡的事实。联合村委会就其所持当时给其村里的每一户都送达了通知的主张未能提交证据予以证明，故该通知的证明效力予以确认。
二审诉讼中，法成云称本案涉及的拆迁安置补偿工作由联合村委会负责；联合村委会称该项工作由西宁市城东区城建局负责。因双方说法不一，本院依职权前往西宁市城东区城建局向该局的安维远项目经理调取了证言，其证明本案涉及的拆迁安置补偿工作由该局负责。二审庭审中对安维远的证言进行了质证，双方均无异议，证明效力予以确认。
二审经审理查明，2004年9月20日，联合村委会与法成云签订《承包协议》，主要内容为，联合村委会将位于西宁市城东区榆树滩地区的0.3亩集体所有土地承包给法成云作为养殖业用地，承包期限为50年即2004年9月20日至2054年9月21日；承包费为15000元；承包期间若国家建设征用或集体收回时，联合村委会按国家征用标准将征地款及时退还给法成云。合同签订后，法成云即向联合村委会缴纳了承包费15000元，联合村委会将承包地交付给法成云使用。2005年8月，联合村委会为法成云颁发了土地承包经营权证书。该经营权证书说明中第8条载明：“当遇到国家重大建设项目需征用土地时，地面附着物归承包人所有，地价款除20%作为集体发展资金外，80%的地价款归承包方所有。”后法成云在该承包地上建自住房上下两层14间，400多平方米，在承包地上养羊、养鸡至2013年9月。2013年9月，根据西宁市人民政府宁政（2013）30号文件，因国家建设需要，西宁市城东区人民政府将原联合村榆树滩集体土地包括法成云承包地纳入拆迁范围，因承包地腾退问题，联合村委会与法成云协商未果，联合村委会遂于2016年6月诉至西宁市城东区人民法院要求解除与法成云签订的《承包协议》，由法成云将承包地恢复原状并予以返还。诉讼中，联合村委会变更诉讼请求为确认双方签订的《承包协议》无效，由法成云将承包地恢复原状并予以返还。
另查明。联合村委会与法成云签订承包协议时未召开村民会议，亦未报相关乡（镇）人民政府批准。法成云户籍所在地为西宁市城东区北园巷40号，不是联合村村民。
又查，“西宁市城东区周家泉办事处联合村民委员会”于2013年更名为“西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会”。本案涉及的拆迁安置补偿工作由西宁市城东区城建局负责。
二审审理中，法成云主张联合村委会除退还承包费外，还应按联合村委颁发给其的《土地承包经营权证书》说明中第8条支付80%的地价款即每亩90000元×0.3亩×80%=21600元,支付上述33000元后,其可于2016年3月前返还土地。因联合村委会经讨论不同意给付地价款，双方未能达成协议。
根据双方的诉辩理由，本案的争议焦点为：1、双方签订的《承包协议》的效力认定问题？2、法成云的损失应否予以考虑，本案处理是否有失公平、公正的问题？
本院认为，关于双方签订的《承包协议》的效力认定问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）第十五条第二款规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。上述内容是法律对其他方式承包的程序规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，违反上述规定所签订的合同应认定为无效。法成云与联合村委会签订的《承包协议》，属农村土地承包合同，法成云并非联合村村民，其与联合村委会订立的《承包协议》未经相关乡（镇）人民政府批准，法成云在一、二审诉讼中提交的证据亦不足以证明其在签订该协议时事先取得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，故一审法院根据本案事实和上述法律规定认定该合同无效并无不当，自应维持，《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”无效合同应自始无效，不因得到履行而变为有效，法成云上诉所持时任村委的相关人员及村民代表一致同意，且协议已实际履行，因而协议有效的上诉理由缺乏法律依据，不予支持。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年1月1日施行）第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，联合村委会无权颁发《土地承包经营权证书》，法成云所持有《土地承包经营权证书》应属无效证书，法成云所持联合村委会为其颁发《土地承包经营权证书》因而协议有效的上诉理由，因无法律依据，亦不能成立。法成云上诉所持其
所签订的承包协议合法的主张因缺乏法律依据，不予采纳。
关于法成云的损失应否予以考虑，本案处理是否有失公平、公正的问题。因国家建设需要，西宁市城东区人民政府将原联合村榆树滩集体土地包括法成云承包地纳入拆迁范围，联合村委会配合政府拆迁工作，及时收回土地是其正当履行职责的行为，法成云上诉所持联合村委会恶意解除协议，有违诚实信用的上诉理由因缺少事实依据不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；”根据该规定，原审判决由法成云将承包的土地返还给联合村委会，并无不当，应予维持，但给予的返还期限过短，返还期限应作相应调整，予以变更。联合村委会是按50年期限收取的承包费，法成云实际使用承包地12年，剩余年限的承包费11400元，应予返还，原审对此未予处理不当，二审诉讼中联合村委会亦同意返还，该款应予加判。关于法成云主张联合村委会应按联合村委颁发给其的《土地承包经营权证书》说明中第8条支付地价款21600元问题。虽本案涉及的《承包协议》及《土地承包经营权证书》均有遇国家建设征用土地由联合村委会支付其地价款的内容，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”之规定，地价款应归联合村委会所有，法成云不是联合村村民，且其主张的依据《承包协议》被确认无效，《土地承包经营权证书》系无效证明，法成云此主张因缺少依据不予支付。关于法成云因拆迁所涉及房屋等损失，因拆迁安置补偿工作由城东区城建局负责，其与城东区城建局协商解决，不属本案的处理范围。
综上所述，法成云上诉所持其所签订的承包协议合法的主张因缺乏法律依据，不予采纳；法成云上诉所持联合村委会恶意解除协议，有违诚实信用的上诉理由及由联合村委会支付地价款的主张因缺少依据，亦不予采信；原审判决认定合同无效并判令法成云将承包的土地返还给联合村委会，并无不当，应予维持，但给予法成云的返还期限过短，予以变更；联合村委会应当返还法成云剩余年限的承包费11400元，原审对此未予处理不当，应予加判，法成云此节上诉有理，予以采信。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持西宁市城东区人民法院（2016）青0102民初1131号民事判决第一项即：“西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会与法成云于2004年9月20日签订的《承包协议》无效。”
二、变更西宁市城东区人民法院（2016）青0102民初1131号民事判决第一项即：“法成云于本判决书生效后十五日内将位于榆树滩地区0.3亩土地恢复原状返还给西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会。”为“法成云于本判决书生效后两个月内将位于榆树滩地区0.3亩土地恢复原状返还给西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会。”
三、西宁市城东区韵家口镇联合村民委员会返还法成云承包费11400元，于本判决书生效后两个月内付清。
如未在指定的期限内履行给付金钱义务，则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费1780元，按一审判决执行；二审案件受理费1780元，双方各负担890元。
本判决为终审判决。
审判长 李静萍
审判员 陈志秀
审判员 张 薇
二〇一六年十二月二十三日
书记员 保 昕 欣
附：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条，第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。