江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏行终438号
上诉人（原审原告）广州乾顺房地产信息咨询有限公司，住所地广州市天河区坡东路20号大院内自编3号一楼113号房。
法定代表人杨智斌，该公司总经理。
委托代理人杨秋林，广东金海圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家港市人民政府，住所地张家港市人民中路33号。
法定代表人黄戟，该市代市长。
被上诉人（原审被告）张家港市国土资源局，住所地张家港市人民中路18号。
法定代表人杨惠亚，该局局长。
被上诉人（原审被告）张家港市规划局，住所地张家港市人民中路68号建设大厦。
法定代表人蒋新峰，该局局长。
被上诉人（原审被告）张家港市住房和城乡建设局，住所地张家港市人民中路68号。
法定代表人彭炜，该局局长。
被上诉人（原审被告）江苏省张家港保税区管理委员会，住所地张家港保税区长江大厦。
法定代表人黄戟，该管理委员会主任。
被上诉人（原审被告）江苏省张家港保税区规划建设局，住所地张家港保税区长江大厦。
法定代表人陈健，该局局长。
被上诉人（原审被告）张家港市金港镇人民政府，住所地张家港市金港镇长江中路164号。
法定代表人季峰，该镇镇长。
原审第三人张家港市滨江新城投资发展有限公司，住所地张家港保税区北京路报税科技底楼。
法定代表人樊平，该公司董事长。
上诉人广州乾顺房地产信息咨询有限公司（以下简称乾顺公司）因诉张家港市人民政府(以下简称张家港市政府)、张家港市国土资源局（以下简称张家港市国土局）、张家港市规划局、张家港市住房和城乡建设局、江苏省张家港保税区管理委员会、张家港保税区规划建设局、张家港市金港镇人民政府行政行为违法一案，不服江苏省苏州市中级人民法院(2016)苏05行初163号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，国用（93）字第0055号《国有土地使用证》项下的张家港市金港镇（原南沙镇）香山别墅用地中的96亩土地使用权原为张家港康菱房地产开发有限公司（以下简称康菱公司）所有。2010年1月8日，广东省阳江市中级人民法院（以下简称阳江中院）作出（2007）阳中法执字第109-19号民事裁定书，确认上述96亩土地使用权由乾顺公司以831万元在拍卖会上竞买所得。2013年10月21日，张家港国土局就上述土地为乾顺公司颁发张国用（2013）第0100013号《国有土地使用证》，因该证载记事2注明：“根据2006年6月22日江苏省人民政府苏政复（2006）49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，该宗用地性质已经规划为绿化用地。”阳江中院认为该记载与国土证载明的地类（用途）“城镇住宅用地”不相符，遂发出（2007）阳中法执字第109-38号《限期纠正通知书》，责令张家港市国土局限期纠正上述内容。2016年1月20日，张家港市国土局根据阳江中院的裁定重新向乾顺公司颁发张国用（2016）第0080170号《国有土地使用证》。
原审法院另查明，2006年6月22日，江苏省人民政府批复原则同意《张家港市总体规划（2003-2020）》，根据批准后的城市总体规划，涉案96亩土地在香山景区范围内，规划用地布局为“生态绿地”。2013年7月31日，张家港市政府批复原则同意金港镇政府上报的《张家港市金港片区总体规划（2011-2030）》。2015年7月22日，张家港市政府批复原则同意金港镇政府上报的《张家港市金港片区生活区控制性详细规划》。2013年6月18日，张家港市旅游局向苏州市旅游局提交《关于香山景区申报国家AAAA级旅游景区的请示》。2014年4月29日，全国旅游景区质量等级评定委员会发布2014年第1号《公告》，批准苏州市张家港香山景区为4A级旅游景区。
原审法院再查明，2013年，第三人张家港市滨江新城投资发展有限公司（以下简称滨江公司）对张家港香山风景区有关部位进行提升改造时，对涉案地块一并进行了环境整治，植树绿化。
原审法院认为，关于乾顺公司请求确认张家港市政府等七行政机关就涉案96亩土地部分改变《张家港市城市总体规划》和制订《张家港市金港片区总体规划（2011-2030）》、《张家港香山景区周边地区控制性详细规划》的行政行为违法的请求，根据本案查明的事实，张家港市政府等七行政机关并未共同就涉案土地改变相关规划的事实，乾顺公司该请求无事实根据。关于乾顺公司要求确认张家港市政府等七行政机关就涉案土地进行设计施工招投标、建设、占有、使用的行政行为违法的请求，其提供的证据并不能证明张家港市政府等七行政机关存在对涉案土地实施了设计施工招投标、建设、占有、使用的事实，乾顺公司该请求无事实根据。关于乾顺公司要求确认张家港市政府等七行政机关对第三人和下属单位对涉案土地进行设计施工招投标、违法建设、占用、使用的违法行为不检查、不纠正、不处罚等不作为行为违法的请求，因乾顺公司该诉讼请求中对具体系何单位对其涉案土地进行设计施工招投标、违法建设、占用、使用的行为与其第二项诉讼请求说法不一，同时对何单位具有相应的检查、纠正和处罚职责也未具体明确。关于乾顺公司要求确认在阳江中院发出《责令停工通知书》后，张家港市政府等七行政机关和第三人继续对涉案土地进行建设、占有、使用的行为构成违法征收土地使用权的请求，因张家港市政府等七行政机关事实上并无征收土地的行为，故乾顺公司该请求无事实根据。乾顺公司的1、2、3、4项诉讼请求无事实根据且部分请求相互矛盾且不明确，乾顺公司列相关七个行政机关为共同被告亦不符合法律规定。乾顺公司的起诉不符合法定起诉条件，依法不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。乾顺公司有关赔偿的请求也不成立。原审法院依据原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，裁定驳回乾顺公司的起诉。
上诉人乾顺公司上诉称：1、被上诉人将涉案土地的规划由住宅用地变更为绿化用地，对上诉人的权利义务造成了影响。2、原审法院未向上诉人释明，直接裁定驳回起诉错误。3、滨江公司对涉案土地进行设计施工招投标、建设、占有、使用，将涉案土地建设为公益性质的公园，侵犯上诉人的合法权益。4、原审法院以“部分请求相互矛盾且不明确”为由裁定驳回乾顺公司的起诉，没有法律依据。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人张家港市人民政府、张家港市国土局、张家港市规划局、张家港市住房和城乡建设局、江苏省张家港保税区管理委员会、张家港保税区规划建设局、张家港市金港镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人滨江公司未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条对人民法院可以合并审查的情形作出了明确的规定。原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项规定，不符合其他法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人乾顺公司以被上诉人张家港市政府等七行政机关为被告提起本案诉讼，请求确认七行政机关就涉案土地使用权部分改变《张家港市城市总体规划》和制定《张家港市金港片区总体规划（2011-2030）》、《张家港香山景区周边地区控制性详细规划》的行政行为违法；确认七行政机关就涉案土地进行设计施工招投标、建设、占有、使用的行政行为违法；确认七行政机关对滨江公司和下属单位就涉案土地进行设计施工招投标、违法建设、占用、使用的违法行为不检查、不纠正、不处罚等不作为行政行为违法；确认在阳江中院发出《责令停工通知书》后，七行政机关和滨江公司继续对涉案土地进行建设、占有、使用的行为构成违法征收土地使用权；责令七行政机关和滨江公司予以行政赔偿。乾顺公司未能提供证据证明张家港市政府等七行政机关共同实施了上述行为，其起诉缺乏事实根据。乾顺公司以张家港市政府等七行政机关为共同被告，针对不同的行政行为一并提起本案诉讼，亦不符合合并审理的情形。江苏省政府于2006年作出批复将涉案土地规划调整为生态绿地时，乾顺公司尚未取得涉案土地使用权，且该规划调整行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。故乾顺公司的起诉不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回乾顺公司的起诉正确。
综上，乾顺公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定驳回乾顺公司的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一八年四月十六日
书记员 王雅露
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十六条有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：
（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；
（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（十）不符合其他法定起诉条件的。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；