江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏01行终193号
上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府永阳街道办事处，住所地南京市溧水区永阳镇秦淮路34号。
法定代表人肖霞，南京市溧水区人民政府永阳街道办事处主任。
出庭负责人王兆伟，南京市溧水区人民政府永阳街道办事处副主任。
委托代理人颜小惠，南京市溧水区人民政府永阳街道办事处工作人员。
委托代理人周敦福，江苏同心园律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）武连生，男，汉族，1949年8月4日生，户籍所在地南京市溧水区。
原审第三人南京市溧水区永阳镇石巷上老虎庄村民小组，住所地在南京市溧水区永阳镇石巷村上老虎庄。
负责人陈学俞，南京市溧水区永阳镇石巷上老虎庄村民小组组长。
上诉人南京市溧水区人民政府永阳街道办事处（以下简称永阳街道办）因原审原告武连生诉原审被告永阳街道办、原审第三人南京市溧水区永阳镇石巷上老虎庄村民小组（以下简称老虎庄村民小组）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1075号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人永阳街道办的委托代理人周敦福、被上诉人武连生到庭参加诉讼。原审第三人老虎庄村民小组经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月，老虎庄村民小组制定《上老组征迁集体土地资金分配方案》（以下简称《分配方案》）。2015年3月15日，武连生向永阳办提出申请，要求永阳办责令石巷村委会及老虎庄村民小组撤销《分配方案》中侵权条款，改正侵权行为，将其纳入分配方案之内参加分配。2015年9月21日，武连生向南京市溧水区人民法院（以下简称溧水区法院）提起行政诉讼，溧水区法院于2016年10月8日作出（2015）溧行初字第92号行政判决书，判决永阳办于该判决生效之日起三十日内就武连生2015年3月15日的申请事项履行法定职责，并作出答复。后武连生、永阳街道办不服均向南京市中级人民法院上诉，南京市中级人民法院于2017年2月10日作出（2016）苏01行终884号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判，并明确指出“永阳办具有对老虎庄村民小组作出的《分配方案》进行监督与责令改正的法定职责”。2017年3月21日，武连生向溧水区法院申请强制执行。2017年4月20日，永阳办作出被诉行为，嗣后通过邮寄方式向武连生送达。武连生不服，诉至法院，请求：1.撤销永阳办于2017年4月20日作出的行政答复书，并就武连生2015年3月15日的申请事项作出正确处理；2.本案诉讼费由永阳办承担。
原审法院另查明，2015年8月18日，原南京市溧水区永阳镇人民政府变更为永阳办。
原审法院认为，首先，自治行为不是法外之地。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民组织法）第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”因此，永阳办具有对老虎庄村民小组作出的《分配方案》进行监督与责令改正的法定职责。对此，（2016）苏01行终884号行政判决亦予以明确指出。但是，本案中，永阳办于2017年4月20日作出被诉行为，认为该机关没有相应职责，属于适用法律错误。永阳办对武连生的申请应当作出明确具体的实质性处理
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若老虎庄村民小组作出的《分配方案》与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，则永阳办应当责令老虎庄村民小组改正；否则应当在受理武连生申请的基础上从实体上驳回其所申请事项。
其次，行政机关应当按照正当程序行使行政职权。（2016）苏01行终884号行政判决的主文赋予永阳办的义务是“三十日内就武连生2015年3月15日的申请事项履行法定职责，并作出答复”，但是，永阳街道办在武连生向溧水区法院申请强制执行之后，才于2017年4月20日作出被诉行为，且于数日后才向武连生邮寄送达，超出了人民法院生效判决所限定的期限，属于程序违法。鉴于上述情形，本判决将进一步压缩永阳办履职的期限。
最后，农村土地承包经营权属于物权，受法律严格保护。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”法律以外的任何抽象或具体的行为限制农村土地承包经营权（包括该权利的所有权能）的，均与《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相抵触，属于侵权行为。因此，在永阳办重新启动行政程序后，应当核实材料，收集证据，查明事实，在此基础上对老虎庄村民小组2013年4月作出的《分配方案》是否存在违法侵犯武连生权益情形进行认定和相应处理。综上，被诉行为适用法律错误、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第七十二条之规定，判决：一、撤销永阳办于2017年4月20日作出的答复书；二、永阳办应于本判决生效之日起十五日内就武连生2015年3月15日的申请事项履行法定职责，作出实质性处理后向武连生送达，且不得与本判决相抵触。本案案件受理费50元，由永阳办负担。
上诉人永阳办上诉称，一、被上诉人的原诉讼请求已经经过二次诉讼，一审法院二次作出判决，不符合法律规定。上诉人认为针对被上诉人的申请，溧水区法院已经作出了判决，上诉人也按判决书的要求进行了答复，在答复的内容上，溧水区法院的判决并没有作出明确的要求，并没有认定《分配方案》侵犯了被上诉人的合法权利。在上诉人作出答复后，被上诉人再次诉讼，要求重新作出答复处理，一审法院再次作出判决，违反了一事不再理的原则；二、一审判决没有法律依据。一审判决的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三款和第七十二条，而这二条仅是在行政诉讼过程中的程序规定，而不是行政机关履行行政职责时的法律依据。所以，一审判决在作出判决时并没有明确上诉人违反了哪一部实体行政法律；三、被上诉人的原申请诉求内容属财产权益，不属于上诉人的行政职权范围。被上诉人于2015年3月15日的申请，是认为老虎庄村民小组的《分配方案》侵犯了其财产分配权，要求上诉人给予责令更正，上诉人认为不属于上诉人的行政职权范围，而应通过民事诉讼途径，由司法机关进行司法裁判；四、被上诉人的申请性质应当是公民个人的信访性质，不是行政机关的行政行为所能解决的，行政机关只能做调解工作，不能作出裁判，而应由司法机关来裁判。一审判决要求上诉人作出实质性的处理不符合法律规定，是错误的。上诉人认为一审判决没有法律依据，未查清事实，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的原诉求。
被上诉人武连生当庭答辩称，上诉人要求撤销该判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求，没有法律依据。本案不属于一事二理，因为两个诉讼请求不一样，所以应理解为两个性质的案件。关于上诉人认为本案是财产纠纷，被上诉人认为是权益纠纷。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本案双方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，村民组织法第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上诉人永阳办具有对老虎庄村民小组作出的《分配方案》进行监督与责令改正的法定职责。本案中，溧水区法院于2016年10月8日作出（2015）溧行初字第92号行政判决（经二审法院维持），判决上诉人永阳办于该判决生效之日起三十日内就武连生2015年3月15日的申请事项履行法定职责，并作出答复。永阳街道办在武连生向溧水区法院申请强制执行后，才于2017年4月20日作出被诉答复书，答复称“此《分配方案》在内容上是否合法，是否侵犯了你的合法权利，作为街道办事处在行政职能上不能决定其是否违法，是否侵犯了你的合法权利，你的这一要求，我办事处不能作出明确、有效的裁判，街道办事处不具有司法裁判职权，我办事处建议你通过民事诉讼途径，将村民小组诉讼到法院，由法院来依法裁判村民小组的《分配方案》是否合法，是否侵犯了你的合法权益”，属于适用法律错误，且超出了人民法院生效判决所限定的期限，程序违法。原审判决撤销永阳办于2017年4月20日作出的答复书、永阳办应于判决生效之日起十五日内就武连生2015年3月15日的申请事项履行法定职责、作出实质性处理后向武连生送达，并无不当。
综上，上诉人永阳办的上诉理由不能成立，其要求撤销一审判决、驳回被上诉人武连生诉讼请求的上诉请求，依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京市溧水区人民政府永阳街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 陆俊騑
审判员 洪 途
二〇一八年五月二十四日
书记员 储 娜