安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖01行终455号
上诉人（原审原告）定远县汇通小额贷款有限责任公司,安徽省定远县定城镇鲁肃大道伟华新天地S3，组织机构代码56751798-3。
委托代理人陈宏光，安徽徽商律师事务所律师。
委托代理人程亮亮，安徽徽商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肥西县国土资源局，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路国土局大楼，统一社会信用代码11340123003008358B。
法定代表人吴俊，该局局长。
委托代理人张慧，该局不动产登记局局长。
委托代理人徐晓晴，安徽皖国泰律师事务所律师。
原审第三人滁州市中盛小额贷款有限公司，住所地安徽省滁州市丰乐大道1599号，组织机构代码55632712-1。
法定代表人张传友，董事长。
委托代理人张伟，安徽伟诚律师事务所律师。
原审第三人合肥百思特塑料有限公司，住所地安徽省肥西县小庙镇工业聚集区，统一社会信用代码91340100563418603C(1-1)。
法定代表人张璐，董事长。
上诉人定远县汇通小额贷款有限责任公司（以下简称汇通公司）因土地行政登记一案，不服安徽省肥西县人民法院（2015）肥西行初字第00048号行政判决，上诉至本院，本院于2016年10月14日作出（2016）皖01行终282号行政裁定，以一审判决认定事实不清、证据不足为由，裁定撤销一审判决，发回重审。原审法院经重新审理作出（2016）皖0123行初47号行政判决，上诉人汇通公司不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汇通公司的委托代理人陈宏光、程亮亮，被上诉人肥西县国土资源局（以下简称肥西国土局）的委托代理人张慧、徐晓晴，原审第三人滁州市中盛小额贷款有限公司（以下简称中盛公司）的法定代理人张传友、委托代理人张伟，原审第三人合肥百思特塑料有限公司（以下简称百思特公司）的法定代理人张璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，事实一：2012年8月7日，百思特公司及中盛公司共同向肥西国土局书面申请办理涉案土地使用权的抵押登记。并按肥西国土局的要求提供了涉案土地的《国有土地使用权证》、《土地登记申请表》、《借款/担保合同》、《土地估价报告》、《抵押登记使用权价格确认书》、《股东大会决议》以及两公司的《营业执照》、《组织机构代码证》、《土地登记法定代表人身份证明书》等材料。其中百思特公司提交的《营业执照》、《组织机构代码证》上均注明法定代表人为黄克兵，且该公司提交的所有材料上均加盖了百思特公司的公章，黄克兵以法定代表人的名义在相关材料上签了字。肥西国土局经审查，于2012年8月9日对双方申请的涉案土地使用权作出了抵押登记，并向中盛公司颁发了《土地他项权利证明书》，载明“土地他项权利人”为中盛公司，“义务人”为百思特公司，“权属性质”为国有建设用地使用权，“设定日期”为2012年8月7日，“存续期限”为2012年8月5日至2013年8月4日；汇通公司对此抵押登记及肥西国土局颁发的《土地他项权利证明书》不服，诉至法院。事实二：2012年至2015年期间，百思特公司的法定代表人历经4次变更，分别为：2012年7月法定代表人由黄克兵变更为王雷；2012年12月法定代表人由王雷变更为黄克兵；2014年8月法定代表人由黄克兵变更为王雷。2015年3月百思特法定代表人又由王雷变更为张璐，至法庭审理时法定代表人一直为张璐未再次变更。事实三：根据滁州市中级人民法院滁民二初字第00067号、（2014）滁民一初字第00234号已生效判决显示：2012年8月，百思特公司为案外人滁州市顺通塑料金属制品有限责任公司向中盛公司借款提供连带担保，并以涉案土地作抵押，百思特公司对上述债务承担连带责任。
一审法院经审理认为，《土地登记办法》第三条规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书……”因此，涉案土地在2012年办理抵押登记时尚属于本县管辖范围，肥西国土局具有对该土地使用权办理抵押登记的法定职权。首先，根据《土地登记办法》第九条第三款、第三十六条规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。本案中，肥西国土局在受理了百思特公司与中盛公司申请后，已依法要求双方提供了土地抵押登记应当提供的相关材料，并进行了合理审慎的审查，在此基础上作出的土地抵押登记并颁发《土地他项权权利证明书》，应视为已经尽了合理审慎的审查义务。要求肥西国土局在办理土地使用权抵押登记时审查企业工商登记变更材料以确定真实的法定代表人未免过于苛责，也无法律依据。其次，案涉土地抵押登记时，本案第三人百思特公司所提交的材料确实有瑕疵：登记时法定代表人签字为黄克兵，与工商登记资料显示的法定代表人为王雷不符。但是本院认为，该瑕疵并不影响百思特公司作为申请主体的真实意思表示，因为根据本院已查明事实
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滁州市中级人民法院已生效的民事判决滁民二初字第00067号、（2014）滁民一初字第00234号认定，百思特公司以涉案土地作抵押向中盛公司承担连带保证责任确实存在。依据该连带保证责任，百思特公司有义务办理涉案土地抵押登记，且该公司提供的材料都加盖了公司的印章，所以，2012年8月百思特公司向被告肥西国土局申请抵押登记，应当认为是该公司的真实意思表示。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”，而在办理上述抵押登记时法定代表人签字瑕疵显然并不属于上述条款规定的行为手段，且肥西国土局登记、颁发他项权利证书时已尽了合理审慎的审查义务，因此涉诉行政行为不符合应当撤销的法定条件。至于原告认为百思特公司或者该公司相关人员诈骗以及伪造印章等涉嫌刑事犯罪行为，不属行政审判权限范围，原告可另寻途径解决。综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汇通公司的诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由原告负担。
汇通公司上诉称，一、一审法院认定事实错误，被上诉人未尽到合理审查义务，黄克兵等人提交的材料系虚假的。首先，一审法院依据滁州市中级人民法院滁民二初字00067号、（2014）滁民一初字第00234号民事判决书来认定百思特公司具有为他人抵押登记的意思表示，进而判断被上诉人的具体行政行为合法，一审法院以民事行为来衡量行政行为，显然是不符合法律规定，民事行为是否合法与行政行政机关的具体行政行为的合法性之间没有必然的联系，二者不具有当然性。其次，一审法院忽略重要事实。本案纠纷是合肥百思特有限公司将国有土地使用权进行抵押登记是否合法，在本案发回重审庭审时，中盛公司负责人及代理人均已到庭，中盛公司在庭审时，详细阐述了办理抵押登记的过程：2012年黄克兵及中盛公司负责人到被上诉人处办理国有土地使用权抵押登记，提交的材料有《土地登记申请表》、《借款/担保合同》、《国有土地使用权证》、《法定代表人身份证明书》等材料，在提交材料过程中，被上诉人发现此一摞材料中，国有土地使用权证是假的，随即把黄克兵控制。为何被上诉人能发现国有土地使用权证是假的，因为其是发证机关，当然可以识破。被上诉人将黄克兵控制后，黄克兵将真实的国有土地使用权证出示给被上诉人，方解决。那么试想：明明有真的国有土地使用权证，为何放在身上不提交，偏偏提交虚假的，可见黄克兵等人在办理抵押登记时就并非是其真实意思表示。提交虚假材料的目的就是为了以后的撤销，可见其动机不纯，这就合理的解释出为何在被上诉人电脑系统里会出现备注：“2012年8月7日设定抵押（发现出具的是假证）”这一情形，在被上诉人电脑系统中的备注足以说明，黄克兵等人在提交材料时动机不纯，其所提交的材料时虚假的。在黄克兵等人提交的材料中难道仅仅就是国有土地使用证一个是虚假的吗，显然不是，其中还包括，法定代表人虚假、股东虚假等等。但是由于被上诉人并非是工商部门，故此未发现，但不能以此推定为真实的。最后，从黄克兵办理土地抵押登记的过程可以看出，黄克兵等人提交的抵押登记材料均系伪造，不具有真实性，一审法院严重忽略办证过程，认为被上诉人已经尽到必要审查义务，其实则不然，黄克兵由于有此先前行为，作为行为机关，应当更加严格审查黄克兵等人的材料，但遗憾的是被上诉人并没有合理的尽到相应的审查义务。二、一审法院未准许对本案申报材料上加盖的印章的真伪性进行鉴定，属于程序违法。首先，在本案发回重审过程中，上诉人在法定期限内向一审法院提交了鉴定申请书，但是遗憾的是，一审法院以没有鉴定必要为由，未同意上诉人的鉴定请求。为此，上诉人认为，在本案中，鉴定是解决本案争议的核心。上诉人要求被上诉人撤销抵押登记的理由为黄克兵等人提交了虚假的申请材料，如何断定材料的真假，唯有鉴定，在不鉴定的情况下，法院推定材料的真实，显然是没有法律依据的。故此，在本案中就有鉴定的意义。其次，在本案诉讼过程中，上诉人已向定远县公安局报案，举报黄克兵等人涉嫌诈骗罪。为此定远县公安局已经立案侦查，且对本案黄克兵办理国有土地使用权抵押登记所提交的材料真实性进行了鉴定，对黄克兵所提交材料是否具有真实性已然有了结论。为此上诉人在法定期限内，申请一审法院前往定远县公安局调取相应鉴定报告，但一审法院未能调取。三、应依法撤销被上诉人作出的国有建设用地使用权抵押登记的具体行政行为。一审法院认为抵押登记时，法定代表人的签字瑕疵不属于《行政许可法》第六十九条规定的情形，显然是错误的。在本案中，不止法人签字是虚假的，还存在其他虚假情形，故此，应依法撤销肥西国土局作出的国有建设用地使用权抵押登记的具体行政行为。上诉人上诉请求：1、依法撤销一审判决；2、依法改判撤销肥西国土局作出的国有建设用地使用权抵押登记的具体行政行为；3、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人肥西国土局辩称，一审法院对本案认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人中盛公司述称，一、百思特公司自愿将涉案土地使用权设定抵押，为顺通公司提供向中盛公司借款1000万元的担保，是其真实意思表示。理由是：1、早在2012年5月2日，百思特公司（时任法定代表人黄克兵）就出具《承诺书》，签订担保合同，就涉案土地使用权提供抵押担保。当天，百思特公司向第三人提供《承诺书》，承诺自愿将涉案土地使用权证作为借款抵押。并表示在未全部归还公司借款本息前，该土地证不再抵押他人，抵押他人无效。为保证公司的承诺真实，有肥西县小庙镇人民政府加盖的公章，只是因为涉案土地使用权证当时没有办下，故未办理抵押权登记。只是在抵押担保合同上，将涉案土地设定为抵押物，对此，滁州市中级人民法院（2013）滁民二初字第00067号《民事判决书已经认定。抵押登记时，百思特公司提供的全部资料符合办证规定，所有资料上均加盖了本公司的公章。代表有限责任公司体现法人意志的最有效的方式及意思表示，就是法人印章，尤其是办理登记时，黄克兵等人递交了涉案土地使用证书的原件，这充分体现了百思特公司法人的意志。二、上诉方的上诉理由不能成立。1、肥西国土局在办理涉案土地登记过程当中，依法、依规履行了审慎地审查义务。申请人对递交的申请材料实质内容和真实性负责，这是《土地登记办法》第九条第三款的明确规定，虽然黄克兵当时不是汇通公司的法定代表人，但是申请人提供的营业执照，组织机构代码证载明的法定代表人恰恰是黄克兵，而在这两份证照上，均盖有百思特公司的公章，登记机关只进行形式审查，无实质性审查义务。所谓股东大会决议，不是办理抵押登记的必备材料，不属办案机关审查资料的范围。股东大会决议与本案无关联性。2、上诉人在上诉状中所述一审法院违反诉讼程序，未采纳其要求对百思特公司公章进行鉴定的请求，这一理由不能成立。一是，办理土地抵押登记时，申请人持有的公章或再办证资料上加盖的公章，是否是申请人真实的公章，不属于登记机关的审查范围。其真实性由申请负责。二是，现任百思特公司法定代表人张璐已出庭作证，原百思特公司的公章，已经收回销毁，并经合肥市公安机关批准刻制了新印章，显然，已经失去了鉴定的条件。三是，原审法院在判决书中已经明示：至于百思特公司或者该公司相关人员诈骗、伪造印章等涉嫌刑事犯罪行为，不属于行政审查权限范围，原告可以另寻途径解决。上诉人所谓的上诉理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人百思特公司述称，对一审判决没有异议。我公司办理抵押登记是事实，我方愿意履行滁州市中院的判决。
原审被告肥西国土局向一审法院提交如下证据：一、《土地登记申请审批表》、《借款/担保合同》，证明2012年8月7日，百思特公司向被告申请办理涉案土地使用权抵押登记，抵押权人为中盛公司，借款人为顺通公司；二、《关于申请办理土地抵押贷款的报告》、《承诺函》、《股东大会决议》、《抵押登记土地使用权价格确认书》、《土地估价报告》、《国有土地使用权证》、《法定代表人身份证明》、《授权委托书》，证明百思特公司、中盛公司和顺通公司为办理涉案土地使用权抵押登记向被告提交了相关材料原件；三、营业执照、机构代码、法定代表人身份证和委托人身份证，证明上述三公司为办理涉案土地使用权抵押登记向被告提供了加盖提供材料单位公章的复印件；四、土地他项权证，证明被告经审查百思特公司登记材料齐全，给予其办理了抵押登记，并颁发了他项权证。
原审原告汇通公司向一审法院提交如下证据：一、企业法人营业执照、组织机构代码证，证明汇通公司法人身份；二、《借款合同》、《土地使用权转让协议》、《补充协议》，证明汇通公司与百思特公司借贷事实，汇通公司在2012年4月13日通过银行转账向肥西县财政局土地专户汇款630万元，汇通公司通过支付对价，享有百思特公司国有土地使用权合法转让的权利；三、从滁州中院调取的《借款合同》七份，证明陈美云等四人及顺通公司等三公司分别与中盛公司的借款事实，总额为1000万元，合同期限为2012年5月2日至7月1日，实际借款人为该四个个人及由其交叉担任法定代表人或负责人的三个公司；四、工商登记变更表、土地抵押登记材料、滁州中院材料、百思特公司说明，证明肥西国土局为中盛公司设定抵押并为其制发他项权证是错误的；五、土地登记审批表、设定抵押登记电脑单、肥西国土局《回复》，证明黄克兵等人此前在办理土地抵押登记时出具过虚假材料，被肥西国土局发现，后来提供虚假材料，该局疏于审查，被其蒙混过关。肥西国土局未尽严格审查的义务，错误地为中盛公司设定了抵押，并发放了他项权证，阻却了汇通公司依法进行土地使用权转让登记，严重侵犯了汇通公司的合法权益。六、王雷的证言，主要内容为：2012年8月至9月期间，本人是百思特公司法定代表人，公章一直都在我手里，对百思特公司办理的土地抵押登记不知情。
原审第三人中盛公司向一审法院提交如下证据：一、营业执照、组织机构代码证，证明第三人主体资格；二、滁州中院（2013）滁民二初字第00067号、（2014）滁民一初字第00234号民事判决书，证明涉案的土地汇通公司不享有合法的使用权，也未实际控制。汇通公司与百思特公司签订土地使用权转让协议的真实意思是以土地使用权作为百思特公司融资的担保，并非为双方当事人买卖的意思表示，汇通公司也未按协议支付全部转让价款。百思特公司为顺通公司向第三人借款1000万元以涉案土地的使用权提供担保是其真实意思表示；三、2012年5月2日的《借款合同》、百思特公司的《承诺书》，《董事（股东）会决议》，2012年5月3日七份进账单，2012年8月1日顺通公司、百思特公司的《承诺书》，2012年8月10日的《借款协议》、《借款/担保合同》，证明2012年5月2日，百思特公司已就涉案土地向第三人提供担保，当时是黄克兵是法定代表人。2012年5月3日第三人已履行付款义务。2012年5月2日签订的《借款合同》转换成顺通公司借款1000万元的过程，以及百思特公司办理涉案土地抵押登记的原因是因为5月2日涉案土地使用权证未办理。百思特公司的担保行为自愿、真实、合法；四、肥西国土局《土地他项权利证明书》，证明第三人为抵押权人；五、黄克兵的《百思特公司股东变更真实情况的说明》，证明转让其持有的80%股权是假转，法定代表人的变更只是形式，百思特公司的实际经营权、控制权、对外行使民事权利的仍是黄克兵和陈忠权；六、黄克兵证言，证明其与陈忠权是亲戚关系，2012年8月2日至10日，百思特公司的股东是陈忠理和本人。办理土地抵押登记时的土地证及公章都是陈忠权拿来的。办证之前是百思特公司法定代表人，法定代表人变更为王雷时本人签字了，借款也是我签的字。对于2012年8月9日已经不是法定代表人不知情。
原审第三人百思特公司向一审法院提交了两份情况说明作为证据：第一份说明内容为百思特在办理涉案土地他项权利证时加盖的公司印章真实有效，是该公司真实意愿，该公司愿意继续承担连带责任担保愿意执行滁州中院（2013）滁民二初字第00067号生效判决。第二份说明内容为百思特公司法定代表人几经变更，2015年3月18日最终变更为张璐，公司一直使用工商注册登记初期刻制的印章，2016年5月31日该公司在合肥市公安局重新刻制了现使用的公司印章，废除并销毁了原有的印章，并在合肥市场星报进行了登报公告（该份说明附有公安局监制的印鉴留存卡）。
上述证据均已随案移送本院。
经对以上一审证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，根据原审原告汇通公司的诉请及理由，本案涉及国有建设用地使用权的抵押登记行为。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）的相关规定，对包括本案抵押登记在内的不动产登记制度的设立是为维护物权登记的公信力，保护交易安全和当事人交易的信赖利益。因此物权法第一百零六条对动产、不动产所有权及其他物权的善意取得作出了相应的规定，即无权处分不动产或动产的，受让人在受让时为善意、以合理价格转让且依照法律规定应当登记的已经登记或不需要登记已经交付的，受让人即依法取得该不动产或动产所有权。该条第四款规定其他物权的善意取得参照对所有权的善意取得。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第十五条规定，确定当事人取得物权时是否为善意，应以物权取得人有无重大过失为标准。本案中，被上诉人肥西国土局提供的申请人在办理抵押登记所时所提供的申请材料显示，百思特公司企业法人营业执照及组织机构代码证中载明的法定代表人为黄克兵。百思特公司于2012年5月2日向中盛公司就案涉土地使用权证作借款抵押事项出具承诺书，该承诺书由肥西县小庙镇人民政府盖章担保。安徽省滁州市中级人民法院（2013）滁民二初字第00067号民事判决对案涉抵押权所担保的中盛公司债权作出认定，确定中盛公司已经将总计10000000元的贷款发放至借款人账户。且并无证据证明中盛公司知道案涉抵押合同签订及抵押权登记时法定代表人已经由黄克兵更换为王雷，更不能苛责中盛公司对百思特公司的印章的真伪作出辨别。因此不能证明中盛公司对不知道案涉抵押权的设立可能系无权处分具有重大过失。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第十五条、十六条之规定，应当认定中盛公司为善意，且已经支付了案涉抵押权的对价即10000000元贷款，并在法定登记部门进行了抵押登记，符合物权法第一百零六条规定的善意取得构成要件。故即使本案中存在黄克兵对案涉土地使用权无权处分的问题，中盛公司也依法善意取得案涉抵押权。况且，作为案涉国有建设用地使用权的真实权利人百思特公司在本案一审及二审庭审中，均明确表示其对中盛公司1000万元债权提供担保，对经民事判决所确认的贷款事实和已经被查封的案涉抵押担保物无任何异议，并确认黄克兵持土地使用证原件前往肥西国土局办理抵押登记，是百思特公司真实意思表示。据此，在百思特公司已经对案涉抵押权设立行为予以确认的情况下，可以认为该抵押登记系真实权利人百思特公司的真实意思表示，具有法律效力。综上，本案第三人中盛公司取得的建设用地抵押权应受法律保护，上诉人请求撤销案涉国有建设用地使用权抵押登记的诉请依法不能成立。
此外，对于上诉人诉称的办理上述抵押登记时存在法定代表人签字瑕疵及的公司印章问题，如上所述，黄克兵以百思特公司名义设定抵押权的行为已经被百思特公司追认，故上述问题已经不能否定案涉抵押登记相关设立行为的效力。因此一审法院认为该瑕疵并不影响百思特公司作为申请主体的真实意思表示，肥西国土局在受理了百思特公司与中盛公司申请后，已依法要求双方提供了土地抵押登记应当提供的相关材料，并进行了合理审慎的审查，在此基础上作出的土地抵押登记并颁发《土地他项权权利证明书》，应视为已经尽了合理审慎的审查义务。一审法院该认定符合《土地登记办法》的相关规定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人定远县汇通小额贷款有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 琦
代理审判员 都 宏
代理审判员 潘 攀
二〇一八年二月五日
书 记 员 丁亚敏
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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