四川省绵阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)川07行终95号
上诉人（原审第三人）绵阳市贝多生化有限责任公司。住所地：盐亭县云溪镇城东路。
法定代表人宋念持，该公司董事长。
委托诉讼代理人肖波，四川高扬律师事务所律师。
委托诉讼代理人陈明，男，1951年2月6日出生，汉族，住重庆市万州区，系该公司总经理。
被上诉人（原审原告）四川绵阳盛丰磷化工有限责任公司。住所地：盐亭县云溪镇城东路。
法定代表人于云祥，该公司董事长。
委托代理人李智溥，四川法丛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐亭县国土资源局。
法定代表人陈忠耀，局长。
出庭负责人杨波，该局不动产登记中心主任。
委托诉讼代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
委托诉讼代理人ＸＸ，四川川北律师事务所律师。
上诉人绵阳市贝多生化有限责任公司（以下简称：贝多公司）因与被上诉人盐亭县国土资源局、被上诉人四川绵阳盛丰磷化工有限责任公司（以下简称：盛丰公司）土地行政登记一案，不服四川省盐亭县人民法院（2017）川0723行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭进行了审理。上诉人贝多公司的委托诉讼代理人肖波、陈明，被上诉人盛丰公司的法定代表人于云祥及其委托诉讼代理人李智溥，被上诉人盐亭县国土资源局的出庭负责人杨波及委托诉讼代理人何竞东、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2005年9月27日，第三人贝多公司向被告盐亭县国土资源局提出《土地登记申请书》，要求将位于云溪镇××××5733.36平方米的土地使用权出让给第三人。2005年9月28日，被告盐亭县国土资源局向第三人贝多公司颁发了盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》，载明：用途为工业，使用权类型为出让，使用面积为5733.36平方米，并附地籍图一份。2005年9月29日，盐亭县人民政府向被告作出盐（亭）府函（2005）130号“关于出让国有土地使用权给贝多公司作为工业用地的通知”，载明：由县国土局将位于云溪镇××5733.36平方米（合8.6亩）国有土使用权出让给贝多公司作为工业用地，出让年限为50年，政府土地收益为25元/平方米，实行持帐。同日，被告工作人员进行了地籍调查，形成了《地籍调查表》，确定了界址线的起点号和终点号。同时，经被告审查、审批后形成了《土地登记审批表》。2005年10月8日，被告以出让人的名义与第三人以受让人的名义签订了《国有土地使用权出让合同》，主要载明：盐亭县国土资源局出让给贝多公司的宗地位于云溪镇，出让土地面积为5733.36平方米，用途为工业，盐亭县国土资源局同意在2005年10月15日前将出让宗地交付给贝多公司，出让金为143334元。2003年10月10日，盐亭县人民政府作出盐（亭）府纪（2003）46号“关于贝多公司土地征用问题的会议纪要”，主要载明：一、同意贝多公司征用厂门至盐蓬路之间的土地，用于开发盾叶薯蔬产业化项目，扩大厂区，提升企业形象。二、根据县委、县政府关于鼓励在盐投资的若干政策规定，同意以每亩2万元的包干费用（含地面平整拆迁费、青苗补偿费、土地出让金等）向贝多公司供地，土地出让年限为50年。用地范围贝多公司的需求，由县建设局确定。三、扩建盐蓬公路占用贝多公司的房屋、土地按有关规定协商补偿。四、土地出让合同由县土地地统征储备中心和贝多公司签订。
原告盛丰公司的法定代表人于云祥系德阳市绵竹县人，早年在绵竹县长期从事农用磷肥的生产、经营。2004年，盐亭县人民政府以招商引资方式邀请原告法定代表人来盐亭投资发展农用磷肥的生产、经营。随后，与贝多公司一墙相隔的原磷肥厂转让给原告后，原告仍然从事农用磷肥的生产、经营。2009年3月6日，经盐亭县人民政府批准同，同意将原磷肥厂的土地使用权转让给原告，被告盐亭县国土资源局以出让人名义与原告以受让人名义签订了《国有建设用地使用权出让合同》，主要约定：盐亭县国土资源局同意在2009年3月15日前将位于云溪镇六社15133.10平方米出让的工业用地交付给盛丰公司，出让价款为1271180元（每平方米84元），本合同签订之日起10日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款。合同签订后，原告按时按约全部给付了出让价款。2009年3月16日，被告工作人员对出让合同约定的土地进行了地籍调查，形成了《地籍调查表》。2009年6月8日，经被告审查、批准后向原告颁发了盐国用（2009）第1731号《国有土地使用证》，主要载明：用途为工业，使用权类型为出让，使用权面积为14292.90平方米，终止日期为2029年3月6日，并附地籍图。根据原、被告签订的《出让合同》约定的出让土地面积15133.10平方米与被告登记确认的土地使用权面积14292.90平方米比较，被告未向原告按约足额交付土地面积，尚欠原告土地面积840.2平方米至今未交付。
第三人贝多公司取得的出让土地与原告盛丰公司取得的出让土地相邻，正前方是盐蓬路，第三人在相邻处设置了围墙，且多年前形成。原告的生产厂房、车间在正对盐蓬路接近、相邻，系原告职工唯一的进出通道，在第三人与原告相邻前面部份的围墙之外。该通道中，被告登记给第三人贝多公司土地使用证上地籍图界址连线中反映，第三人围墙外通道上还有第三人受让的土地面积，但第三人一直未使用，除此之外系原告受让的土地面积。原告鉴于自己的企业没有厂门，加之被告还尚差原840.2平方米的土地面积，在准备将通道硬化和修建厂门时，被第三人阻挡。从此，双方产生矛盾、引发纷争。2013年1月4日，被告向盐亭县人民政府作出盐国土资（2013）13号“关于更正贝多公司和盛丰公司土地登记的请示”，主要载明：贝多公司、盛丰公司取得证书后，先后进场施工，贝多公司除了自己预留的消防通道后，其余土地已建好围墙。由于城市规划部门未在该处设置消防通道，本局在给盛丰公司供地时，误将该通道作为存量土地供给了该公司，并签订了出让合同，缴清了土地出让金。在办理土地证时才发现该通道存在权属争议，未将该通道面积确定给盛丰公司。该公司在通道上修建大门时，贝多公司于2011年9月8日对此提出异议，认为盛丰公司侵占其消防通道，给本公司造成安全隐患。2011年9月13日，盛丰公司要求按出让合同的约定，完整办理15133.10平方米的《国有土地使用证》，要求对贝多公司非法占地、损害国家和公司利益的行为依法立案查处。本局组织勘测所用仪器对第三人取得土地证书的附图界址点连线范围的土地面积进行了实测。发现用仪器测量比手工绘制的宗地图面积多1905平方米（合2.857亩）。其中围墙内多1048.50平方米（合1.573亩），围墙外（消防通道）土地面积856.50平方米（合1.284亩）。本局发现此情况下，迅速与贝多公司联系并多次协商，要求更正盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》附图，该公司不同意。根据《土地登记办法》第五十八条之规定，特请示：一、本局拟更正贝多公司使用的盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》和土地登记，将附图界址点连线范围综小至与《国有土地使用证》确认面积5714.90平方米一致，并书面通知贝多公司在10日内办理更正登记。二、贝多公司在10日内逾期不办理上述更正事项，本局拟在国土资局网和绵阳日报上公告废止贝多公司取得的盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》。三、贝多公司取得的《国有土地使用证》附图界址连线面积7638.36平方米比证书确认面积5714.90平方米多1905平方米，多出面积本局拟按以下方法处理：1、更正盛丰公司取得的盐国用（2009）第1731号《国有土地使用证》和土地登记，将该证书使用权面积由14292.90平方米更正为15133.10平方米，以便与该公司取得的《出让合同》的土地面积一致，增加的840.20平方米土寺为贝多公司围墙外856.50平方米之内；2、剩余的1064.32平方米国有建设用地使用权由本局统征储备中心收回进入土地储备库。2013年8月14日，原告盛丰公司向县委书记作出绵盛（2013）05号“关于请求按照土地出让合同的约定办理土地使用权的报告”，要求完整办理15133.10平方米的土地使用权并完整交付土地使用权。2013年12月26日，被告向第三人作出“关于更换国有土地使用证的通知”，要求贝多公司于2014年1月8日前来本局办理更正登记。逾期不办理，本局将公告废止上述国土证。2014年1月3日，第三人贝多公司向盐亭县人民政府出具“关于我司依法登记的土地使用权不应受侵犯的报告”，主要载明：盐亭县国土资源局作出的（2013）501号《通知》于2013年12月26日贴在本公司外墙上，该《通知》认定事实不清、证据不足、适用法律不当、程序错误并超越法定职权，明显属于无效的行政行为。为此，本公司依法登记的土地证书是本公司享有不动产物权的证明，其记载的所有权利事项和非权利事项准确无误，依法应当受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。2014年3月1日，被告盐亭县国土资源局向盐亭县人民政府作出盐国土资（2014）44号“关于贝多公司与盛丰公司土地权属纠纷有关问题的报告”，主要载明：根据贝多公司、盛丰公司各自提出的要求，本局难以协调双方形成共识，建设相关部门召开会议，专题研究解决处理方法。贝多公司超过政府审批供地面积1905平方米，由本局收回进入储备库，盛丰不足审批供地面积840.20平方米，按合同约定进行处理。2015年10月28日，盐亭县国土资源局向第三人作出盐国土资函（2015）157号“关于再次催办更换国有土地使用证的函”，主要载明：按照《土地登记办法》第五十八条的规定，本局以盐国土资（2013）13号文件上报县人民政府，经县政府领导批示同意后，立即向你公司送达了盐国土资（2013）501号文件，但你司至今未前来办理更换手续。为此，再次催办通知：一、请你司收到此函后10日之内前来本局办理更正登记手续；二、你司如逾期不办理更正登记手续，本局将报经县人民政府批准后，并在国土资源网站和《绵阳日报》上公告废止你司原取得的盐国用（2005）字第00838号国在土使用证。2016年1月5日，盐亭县人大常委会作出《关于〈贝多公司依法登记的土地使用权不应受到侵犯的报告〉信访件处理的会议纪要》，主要载明：贝多公司2005年9月29日依法取得的盐国用（2005）字第00838号附图范围内的土地使用证合法、有效。盛丰2009年6月8日依法取得的土地使用证盐国用2009第1731号合法、有效。二、造成贝多公司与盛丰公司之间的土地争议，县国土局负有责任。一是县国土局当时具体经办人员工作不细致，误将贝多公司的消防通道出让给盛丰公司；二是县国土局工作人员不了解县政府盐（亭）府纪（2003）46号会议纪要精神等具体情况，造成贝多公司取得的盐国用（2005）字第00838号国有土地使用证宗地图记载面积与该证书记载面积不一致。国土局要总结经验，吸取教训。三、由县国土局局长牵头，县政府法制办参与，组织贝多公司和盛丰公司负责人协调，尽快依法妥善彻底解决两个企业间的土地矛盾纠纷问题。2017年4月24日，被告向原告作出盐国土资（2017）13号“关于盛丰公司请求事项的复函”，主要载明：你公司《关于对盛丰公司请求事项及时处置的函》收悉后，在处理过程中遇到了困难，难以落实，建议你公司采取司法途径，维护自己的权益。
原审法院认为，该案因被告不履行法定职责引起的土地行政登记纠纷，被告系土地行政主管部门，依据《土地管理法》第五条的规定，负责对本行政辖区内土地管理和监督工作。根据《土地登记规则》第四条、第七条的规定，被告具有对本行政区域内土地登记的职权。根据《土地管理法》第六条的规定，原告有权检举、控告违反土地管理法律、法规行为的权利，且由于被告的登记行为和不履行法定职责的行为影响了原告的合法权益，并与被告给第三人的行政登记行为存在利害关系。为此，原、被告的主体资格适格。该案中，原告与第三人在各自取得受让土地使用权后，其土地面积相邻。被告与原告建立土地出让合同关系后，在原告付清土地出让价款的情况下，未按土地出让合同认定的土地出让面积进行登记颁证，造成至今尚欠原告的土地出让面积840.20平方米未移交给原告，其登记行为违法，严重损害了原告的利益。同时，被告在履行土地管理、监督过程中，依法对确权登记给第三人的土地出让面积重新进行了测量，在发现重新测量的面积比原登记的面积多1905平方米的情况下，完全知晓原给第三人登记的行政行为错误。根据《土地登记办法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”的规定，虽然被告依据该条规定于2013年1月4日、2014年3月1日两次向盐亭县人民政府报告、请示，并提出了更换第三人土地使用证书的意见和措施，但是在报请盐亭县人民政府批准的情况下，至今没有全面履行其法定职责，让土地登记的违法行为延续至今，严格损害了国家和原告的利益，其行为违法。庭审中，第三人认为出多出的1905平方米的土地面积属于政府在修建盐蓬路时占用第三人土地面积的补偿，该主张仅有第三人的单方陈述，未提供补偿和登记的依据。第三人应当按照盐亭县人民政府的《会议纪要》内容，申请有关行政职能部门制定补偿方案，签订补偿协议，若以土地面积置换的方式进行补偿，应当依法进行登记，第三人不能仅持盐亭县人民政府的《会议纪要》就认为多出的面积就是政府给予补偿的行为。同时，第三人认为盐亭县人大常委会作出的《会议纪要》合法有效，被告不具有更改土地使用证的权利，人大系法律规定的监督机关，依法对行政机关、司法机关进行监督，履行监督的法定职能，不具有对具体行政行为的合法性进行审查、认定的权利，亦不作为行政机关依法行政的依据。为此，盐亭县人大常委会作出的《会议纪要》不影响被告依法行政和依法变更登记。为此，被告在2005年9月28日向第三人登记的盐国用（2005）字第00838号《国有土使用证》主要证据不足，适用法律法规错误，明显不当，应当依法予以撤销，并对第三人受让的土地重新进行登记。第三人还认为原告在本案中的起诉，已过诉讼时效，结合本案的实际，原告的权利受到损害后，要求被告履行法定职责，被告在履行法定职责不能的情况下，于2017年4月24日向原告作出复函，明确表示对原告提出的请求事项难以落实，建议采取司法途径，维护自己的权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”的规定，原告主张权利后法院于2017年10月23日立案受理，应当在法定起诉期限内。为此，为了保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项之规定，判决：一、撤销被告盐亭县国土资源局于2005年9月28日登记给第三人绵阳市贝多生化有限责任公司的盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》；二、由被告盐亭县国土资源局在本判决生效后二十个工作日内依据被告盐亭县国土资源局于2005年10月8日与第三人绵阳市贝多生化有限责任公司签订的《国有土地使用权出让合同》约定的事项重新向第三人绵阳市贝多生化有限责任公司登记受让土地面积的《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告盐亭县国土资源局负担。
宣判后，上诉人贝多公司不服，以“本案认定事实不清，适用法律错误，被上诉人盛丰公司的起诉超过法定起诉期限”等为由，提出上诉，请求：1.依法撤销（2017）川0723行初28号判决书；2.依法改判，驳回被上诉人盛丰公司的所有诉讼请求；3.本案诉讼费由二被上诉人承担。
被上诉人盐亭县国土资源局答辩称：1.上诉人贝多公司对本案界定为虚假诉讼是缺乏事实和法律依据的，没有证据及理由证明被上诉人盐亭县国土资源局与被上诉人盛丰磷化有恶意串通的行为；2.本案事实认定是客观真实的，上诉人贝多公司认为原审认定的事实错误是缺乏证据的，本案上诉人贝多公司与被上诉人盐亭县国土资源局签订的土地使用权出让合同，约定的面积是5733.3平方米，超过后来实际测绘面积，且在一审过程中已经征询过上诉人贝多公司的意见，而上诉人贝多公司表示没有意见，说明该事实认定是清楚的。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人盛丰公司答辩称：1.上诉人贝多公司认为被上诉人盛丰公司没有行政起诉权是错误的，由于上诉人贝多公司的土地使用权证超出面积，侵害了被上诉人的部分，使其权益遭受了损害，因此被上诉人盛丰公司有行政诉讼权；2.被上诉人盐亭县国土资源局发现对上诉人贝多公司作出的盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》登记错误后，应该通知当事人更换土地证书，但是被上诉人盐亭县国土资源局在报请政府批准后至今未纠正，后通知其通过诉讼来解决该纠纷；3.上诉人贝多公司已经自认了土地面积有争议，根据《土地登记办法》第五十八条的规定，土地管理部门是何时发现错误就应何时处理。故上诉人贝多公司的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人与被上诉人、原审第三人在一审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的基本事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”及第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，现已查明，本案所诉的盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》系被上诉人盐亭县国土资源局于2005年9月向上诉人贝多公司颁发的，而当时被上诉人盛丰公司既不是该宗土地的所有人，也非该宗土地使用人，更不存在与该宗土地具有相邻权问题。故被上诉人盐亭县国土资源局的该颁证行为与被上诉人盛丰公司不存在任何利害关系，也没有侵犯其合法权益。为此，被上诉人盛丰公司不具有行政诉讼的原告主体资格，应依法驳回起诉。对于被上诉人盐亭县国土资源局颁发的盐国用（2005）字第00838号《国有土地使用证》中使用面积与实际使用面积不符的问题，被上诉人盐亭县国土资源局应依法通过自行纠错的程序予以纠正。综上，上诉人贝多公司的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，导致判决结果不当，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”的规定，裁定如下：
一、撤销盐亭县人民法院（2017）川0723行初28号行政判决；
二、驳回被上诉人（原审原告）四川绵阳盛丰磷化工有限责任公司的起诉。
本案诉讼费不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 向 茜
审 判 员 夏春梅
审 判 员 严皓月
二〇一八年五月二日
法官助理 魏继军
书 记 员 黄 娟