湖南省沅江市人民法院
刑 事 判 决 书
(2017)湘0981刑初235号
公诉机关湖南省沅江市人民检察院。
被告人周某某，男，汉族，大专文化，中共党员，沅江市人，案发前任沅江市漉湖芦苇场党委委员、人大联络组组长。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年8月12日经沅江市人民检察院决定，被沅江市公安局刑事拘留，同年8月29日经湖南省益阳市人民检察院决定，被沅江市公安局依法执行逮捕，2017年8月4日被沅江市人民检察院取保候审，同年11月2日本院重新办理取保候审。
辩护人谭兴旺，湖南天见律师事务所律师。
被告人冯某某，男，汉族，初中文化，沅江市人，沅江市河道湖泊管理站职工，案发前任沅江市砂石资源开采管理领导小组办公室行政执法大队副大队长兼漉湖中队中队长。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年8月12日经沅江市人民检察院决定，被沅江市公安局刑事拘留，同年8月29日经湖南省益阳市人民检察院决定，被沅江市公安局依法执行逮捕，同年10月20日被沅江市人民检察院取保候审，同年11月2日本院重新办理取保候审。
沅江市人民检察院以沅检公刑诉(2017)206号起诉书指控被告人周某某犯玩忽职守罪、滥用职权罪，指控被告人冯某某犯玩忽职守罪一案，于2017年11月1日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭审理了本案。沅江市人民检察院指派检察员周盛熠出庭支持公诉，被告人周某某、冯某某及被告人周某某的辩护人谭兴旺到庭参加了诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控：一、玩忽职守
2016年2月23日2时40分许，在沅江市赤磊洪道开湖航线漉湖航道下塞湖渡口码头上游约200米处右航道外水域，“祥顺48号”自卸砂船和“湘沅江采0288号”采砂船无证非法采砂，船上人员均无船员相应资格证书，在采砂配送过程中在能见度低的夜间作业，视线不良，且作业区域不在采区内，作业水域水流紊乱，且船上工作人员操作不当，“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，2人溺水死亡。
被告人周某某作为沅江市漉湖芦苇场党委委员、人大联络组组长，负责辖区砂石管理、协调、安全生产监管工作，被告人冯某某作为沅江市砂石资源开采管理领导小组办公室（以下简称砂管办）行政执法大队副大队长兼漉湖中队队长，负责采区日常管理、安全生产监管等工作。被告人周某某、冯某某身为国家机关工作人员，在工作中不认真履行职责，对超区域开采行为未采取有效措施控制，对夜间采砂供砂作业等行为安全监管不到位，对事故发生负有直接责任。
滥用职权
2013年9月10日，岳阳市岳沅砂石有限公司(以下简称岳沅公司)与沅江市人民政府签订了石坝咀采区砂石开采权出让协议，在沅江市漉湖芦苇场取得砂石开采区1.088平方公里。同日沅江市政府组织召开了砂石工作会议，沅江市政府相关领导、砂管办工作人员、相关涉砂乡镇场领导参加了会议，会议明确漉湖砂石采区为石坝咀采区，采区面积1.088平方公里，并在会上明确了岳沅公司对采区内苇洲采挖的补偿标准，补偿款由沅江市财政支付。同日下午，时任沅江市漉湖芦苇场党委书记刘某某（另案处理）组织漉湖党组班子成员开了砂石工作会，成立砂石开采协调工作领导小组，其中刘某某任组长，周某某、梁某某任副组长，砂石开采具体工作由周某某分管。
在石坝咀苇洲开采后，2013年11月份左右，岳沅公司向刘某某、周某某提出漉湖水域内的东湖脑外洲、合兴洲外洲、渔业外洲为岳沅公司与沅江市政府签订的老合同之内的合法采区，岳沅公司要到这3个外洲开采砂石，在2013年11月份，刘某某安排带领工作人员对东湖脑外洲、合兴洲外洲、渔业外洲3个苇洲的面积进行了测量、并签字确认，再由周某某跟3个外洲承包业主谈判提前收回承包权，岳沅公司答应按之前定的标准支付苇洲补偿款给漉湖芦苇场，另外对苇洲承包业主的补偿款由岳沅公司支付，只是委托漉湖芦苇场跟承包业主谈判。
2014年5月和6月，时任沅江市人民政府副市长黄某某（另案处理）分别在沅江、漉湖组织召开了砂石工作现场会议，参加会议的人员有黄某某、杜某、易某某、刘某某、游某、王某某、刘某某、周某某、林某某。会议是杜某支持，会议纪要主要内容为：草尾河尾闾石坝咀及原矿区东湖脑采区洲土面积补偿属于历史遗留问题，砂管办授权漉湖芦苇场全权处理采区补偿事宜。采区管理按属地原则，由漉湖芦苇场全权负责采区矿界划定和范围保证（包括越界查处）。
在2014年5月份，刘某某和周某某认为市政府已经授权漉湖芦苇场划定矿界，想多收取补偿款，因此两人商量决定将漉湖所属渔业苇洲和合兴洲的一部分面积提前收回了承包权交由岳沅公司采砂，收回承包权事宜由周某某具体跟苇洲承包业主谈判，岳沅公司支付苇洲补偿款给漉湖芦苇场，另外再根据和承包业主谈判结果支付青苗补偿款给苇洲承包业主。
2015年，合兴洲苇洲和渔业苇洲划定的这部分面积被岳沅公司采挖完后，岳沅公司的采砂船晚上经常超越界限在合兴洲苇洲其他区域偷采砂石，在合兴洲苇洲上挖了600多亩面积。漉湖芦苇场未能制止住岳沅公司超越双方协商的界限采砂，岳沅公司表示对已经偷采的面积愿意按标准支付补偿款给漉湖芦苇场，2015年4月、5月，周某某带队对合兴洲苇洲被岳沅公司偷采的面积进行了测量，共计2块区域，分别为657亩和11亩。2015年5月底，岳沅公司又提出要采区采砂，漉湖芦苇场跟岳沅公司协商调整了合兴洲苇洲的1019亩面积给岳沅公司开采砂石，岳沅公司支付补偿款给漉湖芦苇场。2015年7月，因岳沅公司要求，漉湖芦苇场又调整了1298亩面积给岳沅公司开采砂石。
经鉴定，漉湖芦苇场擅自调整6404.81亩挖区交由岳沅砂石公司开采砂、卵石，已挖移量（砂+卵石）为8490.71万吨。
公诉机关为证明上述事实，当庭宣读和出示了沅江市人民检察反贪污贿赂部门发破案报告及有关书证，证人李某某、曾某某、廖某某、李某甲等人的证言，被告人周某某、冯某某及同案人刘某某、黄某某的供述，鉴定意见等证据。
公诉机关认为，被告人周某某、冯某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，造成二人死亡，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人周某某滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任，在滥用职权共同犯罪中，被告人周某某起了次要作用，系从犯，依法应当从轻或者减轻处罚。被告人周某某一人犯数罪，应适用《中华人民共和国刑法》第六十九条第一款之规定处罚，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提起公诉，请依法判处。
被告人周某某、冯某某对公诉机关指控的犯罪事实和罪名无异议，当庭表示认罪，请求从轻处罚。
被告人周某某的辩护人谭兴旺提出,1、被告人周某某的行为不构成玩忽职守罪。根据《湖南省河道采砂管理管理试行办法》第三条的规定，河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制；第四条规定县级以上交通运输行政主管部门负责采砂船只、砂石运输船只管理以及水上交通安全的监督管理工作；县级以上公安部门负责水上治安管理工作，依法打击河道采砂活动中的违法行为。“祥顺48号”自卸运砂船和“湘沅采0288号”采砂船无证非法采砂，属于砂管办及公安机关打击的对象，与被告人周某某没有任何关联，被告人周某某不构成玩忽职守罪。2、被告人周某某执行上级指示，履行老合同、解决历史遗留问题，不构成滥用职权罪。3、既使被告人周某某构成犯罪，也犯罪情节显著轻微，且有自首情节，请求对被告人周某某宣告无罪或免予刑事处罚。
经审理查明，2016年2月23日2时40分许，在沅江市赤磊洪道开湖航线漉湖航道下塞湖渡口码头上游约200米处右航道外水域，“祥顺48号”自卸砂船和“湘沅江采0288号”采砂船无证非法采砂，“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，2人溺水死亡。被告人冯某某作为砂管办行政执法大队副大队长兼漉湖中队队长，对事故发生负有监管责任。2013年11月，岳沅公司向刘某某及被告人周某某提出漉湖水域内的东湖脑外洲、合兴洲外洲、渔业外洲为岳沅公司与沅江市政府签订的老合同之内的合法采区，岳沅公司要到这3个外洲开采砂石后，被告人周某某等人滥用职权、超越职权，擅自调整6404.81亩挖区交由岳沅公司开采砂、卵石，已挖移量（砂+卵石）为8490.71万吨,在岳沅公司开采砂、卵石过程中,由于监管不利,导致岳沅公司“湘沅江采0288号”采砂船与“祥顺48号”自卸砂船非法采砂配送中,“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，造成2人溺水死亡。具体犯罪事实如下：
玩忽职守
2016年2月23日2时40分许，在沅江市赤磊洪道开湖航线漉湖航道下塞湖渡口码头上游约200米处右航道外水域，“祥顺48号”自卸砂船和“湘沅江采0288号”采砂船无证非法采砂，船上人员无船员相应资格证书，采砂配送过程中，能见度低、夜间作业视线不良，作业区域不在采区内，作业水域水流紊乱，船上工作人员操作不当，造成“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，2人溺水死亡的企业生产安全责任事故。被告人冯某某作为砂管办行政执法大队副大队长兼漉湖中队队长，负责采区日常管理、安全生产监管及砂石计量、责任区域的执法巡查、控制和打击非法盗采河道砂石行为、对接砂石公司强化采区规范化管理等工作，在工作中不认真履行职责，对超区域开采行为未采取有效措施控制，对夜间采砂供砂作业等行为安全监管不到位，对事故发生负有监管责任。
上述事实，有下列经庭审举证质证的证据证明，被告人无异议，本院确认其证明效力。
1、中队长职责、带班领导职责证明，被告人冯某某为砂管办行政执法大队副大队长兼漉湖中队队长，负责采区日常管理、安全生产监管及砂石计量、责任区域的执法巡查、控制和打击非法盗采河道砂石行为、对接砂石公司强化采区规范化管理等工作。
2、沅江市砂石资源开采与管理安全生产“百日安保”整治行动方案证明，砂管办开展整治活动，整治时间自2016年1月至3月31日，沅江中队和漉湖中队要成立安全生产监管小组，由中队负责人亲自动手具体抓落实。
3、证人李某某、曾某某、廖某某的证言证明，三人均系0288采砂船上人员，0288采砂船挂靠岳沅公司采砂，2016年2月23日凌晨发生事故死亡两人。0288采砂船从2月16日至事故发生连续作业了几天，期间执法大队上了我们的船，只要我们注意安全，没有说其他的，我们在0288采砂船上工作这么长时间，从来没有哪个部门说是超采区采砂、不准挖的情况，没有人检查过相关证件。
4、证人李某甲、陈某甲、曹某某、周某某、左某、李乙、代某的证言证明，漉湖中队2015年12月成立，队长冯某某，我们对采砂船可以勒令停采、控制现场、打电话汇报，按道理还要调查取证、制作调查笔录。但我们从没搞过。我们巡查执法中发现有非法采砂的就会要求采砂船停止生产，退回采区，上报砂管办。我们只能控制船上操作人员，对挖砂船进行扣押没有进行过。漉湖中队对事故有一定责任，因为对安全生产有监管责任。
5、证人张某某的证言证明，张某某是漉湖中队公务船驾驶员，2月28日或29日上午，在漉湖中队租住的房子冯某某要我坐在桌子边，告诉怎么填写值勤日记，曹某某在旁边看。所有内容都是按冯某某意图填写，2016年2月19日至22日公务船行驶日志中，行驶情况填写的“999、1168、288、888作业叫停”都是冯某某要张某某按执勤日记填写的。
6、被告人冯某某的供述证明，漉湖中队于2015年12月成立，冯某某任中队长，领导漉湖中队对执法水域内砂石开采船只监管，打击盗采，对非法采砂案件立案及案卷整理。总体来说主要是打击盗采，对砂石公司进行监管，监管内容主要是对生产船只的安全生产和计量。0288采砂船事故发生不是在采区,我们对该船安全生产进行了监管,有不到位的地方,一是没有制止该船在超采砂区采砂;二是没有24小时对该船进行上船蹲守;三是对该船的采砂许可证和船员适任证书检查不到位,致使该船无采砂许可证和船员适任证书就作业生产。监管人员值勤日记中2月16至23日有关“叫停”、“已叫停”是后面补登的。2016年2月21日关于0288采砂船的责令停业水事违法刑为通知书是冯某某开的，没有送达给船员。
7、益阳市水务局证明，湘沅采0288号采砂船未在益阳市水务局办理湖南省河道采砂许可证。
8、责令停止水事违法行为通知书证明，沅江市水利局于2016年2月21日向岳沅公司0288号采砂船主发出沅水责停字（2016）第16号责令停止通知书，经冯某某辨认该通知书系事后补的。
9、砂管办监管人员值勤日证明，2016年2月16日至23日漉湖中队值勤日记经冯某某辨认，2月17日、20日、21日、22日中记载的“已停”、“已叫停”是事后补的。
10、沅江市漉湖水域“2.23”翻船事故技术调查报告证明，在沅江市赤磊洪道开湖航线漉湖航道下塞湖渡口码头上游约200米处右航道外水域，“祥顺48号”自卸砂船和“湘沅江采0288号”采砂船无证非法采砂，“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，2人溺水死亡的企业生产安全责任事故。被告人冯某某作为砂管办行政执法大队副大队长兼漉湖中队队长，对超区域开采行为未采取有效措施控制，对夜间采砂供砂作业等行为安全监管不到位，对事故发生负有监管责任。
11、沅江市人民法院刑事判决书证明，“祥顺48号”自卸砂船和“湘沅江采0288号”采砂船船上人员王某甲、李丙、廖某某、曾某某等均因重大责任事故罪，于2016年6月被判刑。
二、滥用职权
2013年9月，岳沅公司与沅江市人民政府签订了石坝咀采区砂石开采权出让协议，在沅江市漉湖芦苇场取得砂石开采区1.088平方公里。同日沅江市政府组织召开了砂石工作会议，会议明确漉湖砂石采区为石坝咀采区，采区面积1.088平方公里，岳沅公司对采区内苇洲采挖的补偿款由沅江市财政支付。同日下午,时任沅江市漉湖芦苇场党委书记刘某某（另案处理）组织漉湖芦苇场党组班子成员召开了砂石工作会议，成立砂石开采协调工作领导小组，刘某某任组长，被告人周某某任副组长，被告人周某某负责砂石开采具体工作。
2013年11月份左右，在石坝咀苇洲开采后，岳沅公司向刘某某及被告人周某某提出漉湖水域内的东湖脑外洲、合兴洲外洲、渔业外洲为岳沅公司与沅江市政府签订的老合同之内的合法采区，要求到这3个外洲开采砂石。刘某某便安排工作人员对东湖脑外洲（1492亩）、合兴洲外洲（527亩）、渔业外洲（1032亩）3个苇洲的面积进行了测量，被告人周某某从3个外洲承包业主手中提前收回承包权后交给岳沅公司开采砂石，岳沅公司答应按之前定的标准支付苇洲补偿款给漉湖芦苇场。
2014年5月和6月，时任沅江市人民政府副市长黄某某（另案处理）分别在沅江、漉湖组织开了砂石工作现场会议，刘某某与被告人周某某参加了会议。会议的主要内容是草尾河尾闾石坝咀及原矿区东湖脑采区洲土面积补偿属于历史遗留问题，砂管办授权漉湖芦苇场全权处理采区补偿事宜。采区管理按属地原则，由漉湖芦苇场全权负责采区矿界划定和范围保证（包括越界查处）。
被告人周某某与刘某某认为市政府已经授权漉湖芦苇场划定矿界，想多收取补偿款，因此两人商量决定将漉湖芦苇场所属渔业苇洲和合兴洲的一部分面积提前收回承包权交由岳沅公司采砂。2015年，合兴洲苇洲和渔业苇洲划定的面积被岳沅公司采挖完后，岳沅公司的采砂船晚上经常超越界限在合兴洲苇洲其他区域偷采砂石，在合兴洲苇洲挖了600多亩面积。2015年4月、5月，被告人周某某带队对合兴洲苇洲被岳沅公司偷采的面积进行了测量，共计2块区域，分别为657亩和11亩。2015年5月底，岳沅公司提出要采区采砂，被告人周某某与刘某某又擅自调整了合兴洲苇洲1019亩面积给岳沅公司，2015年7月，又调整了1298亩面积给岳沅公司开采砂石。经鉴定，被告人周某某共参与调整6404.81亩挖区交由岳沅公司开采砂、卵石，已挖移量（砂+卵石）为8490.71万吨。在岳沅公司开采砂、卵石过程中,由于监管不利,导致岳沅公司“湘沅江采0288号”采砂船与“祥顺48号”自卸砂船非法采砂配送中,“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，造成2人溺水死亡的企业生产安全责任事故。
上述事实，有下列经庭审举证质证的证据证明，被告人及辩护人均无异议，本院确认其证明效力。
1、漉湖芦苇场关于成立砂石开采协调工作领导小组的通知证明，2013年9月10日，沅江市漉湖芦苇场成立砂石开采协调工作领导小组，其中刘某某任组长，周某某任副组长。
2、漉湖芦苇场关于调整水上交通安全隐患专项整治领导小组的通知、关于切实做好安全生产工作的建议函证明，2015年1月漉湖芦苇场调整周某某任水上交通安全隐患专项整治领导小组组长，3月13日漉湖芦苇场发文件要求周某某严格按照四包一责任制的要求落实好排查整改措施，扎实做好安全监管工作。
3、漉湖芦苇场“百日安保”整治行动方案证明，漉湖芦苇场根据沅江市安委会的安全生产“百日安保”专项行动部署，整治时间为2015年12月15日至2016年3月31日，其中周某某任组长。
4、沅江市河道砂石采矿权出让及经营管理补充合同证明，沅江市人民政府与岳沅公司于2013年9月10日签订补充协议，约定矿区范围为原合同矿区（含原未探明储量的草尾河尾闾石坝咀段矿区，其中石坝咀矿区面积1.088平方公里）。
5、草尾河尾闾石坝咀采区东湖脑段专题会议纪要证明，（2014）9号会议内容为草尾河尾闾石坝咀采区东湖脑矿区补偿问题定性为历史遗留问题，砂管办授权委托漉湖芦苇场全权处理采区补偿问题，补偿价款由岳沅公司承担；（2014）23号会议内容为对草尾河尾闾石坝咀及原合同矿区东湖脑采区洲土面积补偿属历史遗留问题，砂管办授权委托漉湖芦苇场全权处理采区补偿事宜。由漉湖芦苇场会同岳沅公司界定采矿范围，补偿价款由岳沅公司承担。
6、授权委托书证明，岳沅公司于2013年9月18日出具委托书，全权委托漉湖芦苇场对矿区范围内的芦苇、洲滩承包业主进行补偿。
7、《湖南省河道采砂管理试行办法》、《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》证明，根据相关规定，河道砂石资源属于国有资源，除经国家批准外，一律应采取招标、拍卖、挂牌等有偿出让方式并依法收取国有资源有偿使用收入。依规划实行招标、拍卖、挂牌程序等有偿出让方式取得河道砂石开采权应报省级水行政主管部门批准。按照招标、拍卖、挂牌程序确定河道砂石开采权受让人后，由有管辖权的水行政主管部门向受让人发放河道采砂许可证。县级以上水行政主管部门负责河道采砂许可证的发放及监督管理，河道采砂许可证由省水利厅统一印制，实行一船一证。
8、证人李戊、王某乙的证言证明,2013年9月漉湖芦苇场成立砂石领导小组，刘某某任组长，周某某任副组长，岳沅公司在漉湖采砂的安全生产由周某某负责。2.23重大事故死亡2人，在漉湖的行政区域。
9、证人肖某某的证言证明，黄某某、刘某某或其他相关人员没有向肖某某汇报过超越采区挖湖洲的情况，如果报告了那肯定是坚决制止，绝对不允许搞。2014年6月25日沅砂办201323号文件中提到的“由漉湖芦苇场全权负责采区矿界划定和范围保证”内容明显违法违规，肖某某不可能同意，也没有授权任何人作出这样的决定。
10、证人庄某的证言证明，庄某是漉湖芦苇场经济发展办主任，周某某负责重点工程（包括砂石开采、风力发电）工作，2016年2月23日发生了2.23事故，一条运砂船侧翻，2人死亡。岳沅公司2014年元月开始采挖渔业外洲，6、7月采挖合兴洲外洲，年底采挖东湖脑外洲，2015年上半年采挖合兴洲苇山和渔业苇洲，这些被采挖的苇洲都不是岳沅公司合同规定的采区范围。
11、证人刘某某、易某某、王某某、胡某某的证言证明，2014年5月和6月，黄某某副市长主持召开了两次会议，由砂管办授权漉湖芦苇场全权负责采区矿界划定和范围保证，实际上指的是岳沅公司的采砂行为是否越界由漉湖芦苇场说了算，这是黄某某提出和决定的，漉湖芦苇场和沅江市政府都无权划定采区矿界，矿界划定权限在省水利厅。会议决定的内容从法律角度站不住脚，不合法，但市领导作出的决定，我们只能执行。
12、证人曾某甲的证言证明，洞庭湖的采砂规划由省水利厅会同省国土资源厅、交通运输厅等行政主管部门进行编制，报省人民政府批准；县市区政府未经省水利厅批准无权增加或变更采区数量和范围。
13、证人刘某甲、申某某、夏某某、姜某某的证言证明，通过刘某某、周某某做工作，刘某甲、申某某、夏某某、姜某某同意将原已与漉湖芦苇场签定承包合同的洲土面积提前解除合同，并得到了赔偿款的事实。
14、被告人周某某的供述证明，周某某从2013年9月后分管政工、人事、社保、樵业生产、重点项目，重点项目包括风力发电、砂石开采。就砂石开采的主要工作有：1、维护砂石采区秩序，协调采区周边的矛盾纠纷；2、管好采区的洲块面积，将采区的洲土面积测量好；3、加强对采区的管理，防止岳沅公司越界开采、盗采砂石；4、抓好采砂安全生产的工作职责；5、与苇山被挖的承包业主的补偿款进行协商。2013年9月10日，漉湖芦苇场党委书记刘某某在沅江参加了砂石工作会议，要漉湖全力配合，划定石坝咀采区由岳沅公司采挖，面积1.088平方公里，采区内的苇洲补偿由沅江市政府按有苇面积9000元、无苇面积6000元每亩的价格支付给漉湖芦苇场。为了配合工作，漉湖芦苇场成立了砂石工作领导小组，组长刘某某，周某某、梁某某是副组长。10月份刘某某通知周某某一起去砂管办开砂石工作会议，会上黄某某副市长讲东湖脑采区的遗留问题，砂管办授权漉湖芦苇场全权负责，还说要漉湖配合岳沅公司，将地方调整出来给岳沅公司采砂，调整出来的采区补偿标准按之前市里定的标准要岳沅公司支付。这个会议开完后，刘某某与周某某商量，漉湖也想搞些地方出来给岳沅公司采砂，好多收点钱，不然漉湖运转不下去，既然市政府授权调整采区，按场里实际情况可以调整的苇洲拿出来给岳沅公司采挖，收取补偿款。所以周某某跟刘某某建议将伴河边的渔业外洲、东湖脑外洲、合兴洲外洲调整出来给岳沅公司采砂石。这3个外洲面积都不大，承包期也快到了。刘某某同意这个意见，并要周某某同承包业主谈提前收回承包权的事情。到2014年6月份，我们又调整了两个苇洲的一些面积交由岳沅公司采挖，分别是合兴洲苇洲、渔业苇洲。2016年2月23日288号工程作业船和湘“祥顺”48号接砂船发生碰撞，造成接砂船翻船2人死亡，按照“一岗双责”的要求，周某某要对砂石开采安全生产负责任，对这个事故的发生也是有责任的。
15、同案人刘某某的供述证明，2013年9月，第一次市里召开砂石工作会议时，刘某某知道漉湖的合法砂石采区是石坝咀采区，面积1.088平方公里。石坝咀采区被岳沅公司采挖后，林某某跟刘某某讲漉湖芦苇场还有渔业外洲、东湖脑外洲、合兴洲外洲是岳沅公司跟沅江市政府签订的老采砂合同范围内的面积，要到这3个苇洲去采砂。刘某某当时没有同意，就找沅江市政府办副主任杜某和副市长黄某某汇报，黄某某讲这3个外洲是沅江市政府跟岳沅公司签订的老合同以内的采砂区域，可以开采，补偿款由岳沅公司承担，补偿标准仍按市政府对石坝咀补偿标准执行。刘某某没见过老采砂合同，2013年11月份，安排周某某带队对这3个外洲的面积进行了测量，其中合兴洲外洲527亩(有苇面积419亩，无苇面积108亩)，东湖脑外洲1492亩(有苇面积1200亩，无苇面积292亩)，渔业外洲1032亩(有苇面积635亩，无苇面积397亩)。具体是周某某跟这3个外洲的承包业主谈判的，补偿款是岳沅公司出，岳沅公司出具了授权委托书。承包权收回后，就交给了岳沅公司开采砂石。岳沅公司在2015年上半年采完后，就在合兴洲苇洲其他区域盗采砂石，我们也未制止住，所以又在合兴洲上调整了4次面积给岳沅公司开采砂石，详细面积共计2985亩。
16、同案人黄某某的供述证明，2014年5月，刘某某到黄某某办公室汇报时讲，漉湖经济困难，芦苇不值钱，希望政府把增加采区面积这个权利交给漉湖，漉湖从岳沅公司收取了补偿费，解决了漉湖的问题，也不给市财政添麻烦。黄某某认为这个事情不好处理，市政府、砂管办无权做这个决定。最终砂管办商量决定，增加采区给岳沅公司采砂的事情按属地管理原则交由漉湖全权处理，意思是漉湖要搞自已搞，市里授权漉湖去全权负责管理采区，市政府、砂管办、水利局不担任何责任，因为参会人员都知道增加采区的权力沅江市政府是没有的，我们肯定不能做这种决定。刘某某跟黄某某及砂管办提出授权漉湖划定采区的权利时，我们多次跟他讲过采区划定的权限在省水利厅，沅江市政府没有这个权力批准。
证明全案事实的证据还有下列经庭审举证、质证的证据证明，本院予以确认其证明效力。
1、被告人的户籍资料，分别证明被告人周某某、冯某某的身份信息情况。
2、沅江市人民检察院出具的归案情况说明、发破案报告证明，二被告人的到案情况，同时还证明被告人周某某、冯某某在侦查机关立案前的询问过程中，如实交代了涉嫌玩忽职守的犯罪事实，立案后被告人周某某主动交代了与立案罪名不同的涉嫌滥用职权的犯罪事实，二被告人均具有自首情节。
3、湖南省行政执法证、证明、工作方案、干部任命审批表证明，被告人冯某某系沅江市河道湖泊管理站职工，案发前任沅江市砂石资源开采管理领导小组办公室行政执法大队副大队长兼漉湖中队中队长，具有行政执法权；被告人周某某案发前任沅江市漉湖芦苇场党委委员、人大联络组组长。
4、沅江市漉湖芦苇场关于赤磊河道下塞湖段采砂工作专题会议纪要证明，2015年12月2日漉湖芦苇场党委、场部与岳沅公司就下塞湖砂石开采召开专题会议，该会议纪要是在2016年2月2.23翻船事故后由被告人周某某制作的。
5、沅江市人民政府批复证明，沅江市人民政府认为被告人周某某对辖区内采砂管理不到位，对2.23翻船事故发生负有重要领导责任；被告人冯某某对采砂区域夜间采砂供砂等安全监管不到位、对巡查发现的超区域采砂未采取有效措拖制止，对2.23翻船事故负有监管责任。同意由沅江市监察局对被告人周某某给予行政记过处分，对被告人冯某某给予行政警告处分。
关于辩护人提出被告人周某某不构成玩忽职守罪的辩护意见，经查，玩忽职守罪,是指国家机关工作人员严重不负责任,不履行或不正确地履行自已的工作职责,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本案被告人周某某系漉湖芦苇场党委委员、人大联络组组长，根据分工具体负责樵业生产，其法定职责并未分管安全生产。2013年9月，漉湖芦苇场成立砂石开采协调工作领导小组后，被告人周某某任副组长，根据砂管办的授权及漉湖芦苇场的分工，被告人周某某负责樵业生产及砂石开采协调工作。2015年12月制定的漉湖芦苇场百日安保整治行动方案亦由被告人周某某分管樵业生产。沅江市漉湖“2.23”翻船事故造成2人溺水死亡是采砂船为运砂船配载砂石环节的生产过程中，驾驶员临危处置措施不当，操作失误造成的企业生产安全责任事故，被告人周某某负责砂石开采协调工作，“一岗双责”，对辖区内越域开采未采取有效措施控制，对夜间采砂供砂作业等行为安全监管不到位，负有领导责任，但与被告人周某某违反国家工作纪律、规章制度，不尽职责义务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为无刑法意义上的因果关系，沅江市地方海事处翻船事故技术调查组的安全管理建议亦是建议砂管办应加大对漉湖水域采挖砂的管理力度，报请市人民政府采取专项整治行动，联合交通、海事、公安、国土等职能部门重点打击挖砂船超采区盗采砂石的违法行为，强化水上从业人员安全生产主体责任。被告人周某某并非该事故的直接责任主体，也非被告人周某某违反工作纪律，玩忽职守，不履行应尽的职责义务所造成的事故，故被告人周某某不构成玩忽职守罪。辩护人提出被告人周某某不构成玩忽职守罪的辩护意见，理由成立，本院予以采纳。
关于辩护人又提出被告人周某某不构成滥用职权罪的辩护意见，经查，被告人周某某根据漉湖芦苇场具体分工，负责樵业生产及砂石开采协调工作。2014年5月和6月，砂管办授权漉湖芦苇场全权处理采区补偿事宜和采区矿界划定和范围保证（包括越界查处），并未明确委托漉湖芦苇场将苇洲出让给岳沅公司开采砂、卵石。被告人周某某与刘某某为多收取补偿款，在未经省级相关部门批准的情况下，也未采取招、挂、拍的法定程序，擅自决定将漉湖芦苇场所属渔业苇洲和合兴洲的一部分面积提前收回承包权交由岳沅公司采砂，2015年5月底，岳沅公司提出要采区采砂后，被告人周某某与刘某某又擅自调整了合兴洲苇洲1019亩面积,2015年7月，又调整了1298亩面积给岳沅公司开采砂石。被告人周某某的行为是一种逾越职权的行为，由于这种不法行使职务的行为，造成6404.81亩挖区提前开采砂、卵石，已挖移量（砂+卵石）为8490.71万吨。同时，由于监督管理不善，还导致2016年2月23日2时40分许，沅江市赤磊洪道开湖航线漉湖航道下塞湖渡口码头上游约200米处右航道外水域，岳沅公司“湘沅江采0288号”采砂船与“祥顺48号”自卸砂船非法采砂配送过程中,“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，造成2人溺水死亡的企业生产安全责任事故，给国家、集体和人民利益造成了重大损失，该事故的发生与被告人周某某滥用职权的行为存在因果关系，被告人周某某的行为符合滥用职权罪的犯罪构成要件，已构成滥用职权罪。对辩护人提出被告人周某某不构成滥用职权罪的辩护意见，本院不予采纳。
关于辩护人提出既使被告人周某某构成犯罪，也犯罪情节显著轻微，且有自首情节，请求对被告人周某某宣告无罪或免予刑事处罚的辩护意见，经查，沅江市人民检察院的发破案报告证明，周某某涉嫌玩忽职守一案系办案过程中发现，2016年8月11日立案侦查。周某某在立案前的询问过程中如实交代了涉嫌玩忽职守的犯罪事实，立案后周某某主动交代了与立案罪名不同的涉嫌滥用职权犯罪的相关问题，至此，此案告破。被告人周某某因涉嫌玩忽职守被立案侦查后，主动交代了与立案罪名不同的涉嫌滥用职权犯罪，根据《最高人民法院最高人民检察院关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》，被告人周某某的行为符合“犯罪分子如实交代办案机关未掌握的罪行，与办案机关已掌握的罪行属不同种罪行的”以自首论的规定，故被告人周某某有自首情节的辩护意见，本院予以采纳；在滥用职权过程中，被告人周某某误认部分苇洲是沅江市人民政府与岳沅公司签订的老合同之内的采砂范围，加之砂管办授权漉湖芦苇场全权处理采区补偿事宜和采区矿界划定，为了漉湖芦苇场多得补偿款，才擅自伙同他人将苇洲交给岳沅公司开采砂石，从中未谋取私利，可以认定被告人周某某犯罪较轻；被告人周某某擅自将漉湖芦苇场6404.81亩挖区交由岳沅公司开采砂、卵石，造成国家砂石资源流失，且导致岳沅公司在越界采砂中造成2人死亡的企业生产安全责任事故，被告人周某某的行为已构成滥用职权罪，故对辩护人提出宣告无罪的辩护意见，本院不予采纳。
本院认为，被告人周某某身为国家机关工作人员，在漉湖芦苇场负责樵业生产及砂石开采协调工作期间，为漉湖芦苇场多得补偿款，在未经招标、挂牌、拍卖等法定程序，逾越职权，伙同他人擅自将漉湖芦苇场6404.81亩挖区交由岳沅公司开采砂、卵石，造成国家砂石资源流失，且导致岳沅公司在越界采砂中“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，造成2人溺水死亡的企业生产安全责任事故，其行为已构成滥用职权罪。被告人冯某某身为国家机关工作人员，砂管办行政执法大队副大队长兼漉湖中队队长，在工作中不认真履行职责，对“祥顺48号”自卸砂船和“湘沅江采0288号”采砂船无证非法采砂，超区域采砂未采取有效措施控制，对夜间采砂供砂行为安全监管不到位，造成“祥顺48号”自卸砂船发生侧翻，2人溺水死亡,对事故发生负有直接责任,其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人周某某犯滥用职权罪、指控被告人冯某某犯玩忽职守罪的犯罪事实清楚，适用法律意见正确，指控的罪名成立，本院予以支持。在滥用职权共同犯罪中，被告人周某某起了次要作用，是从犯，依法应当减轻处罚。被告人周某某、冯某某在侦查机关立案前的询问过程中，如实交代了涉嫌玩忽职守的犯罪事实，立案后被告人周某某主动交代了与立案罪名不同的涉嫌滥用职权的犯罪事实，二被告人均具有自首情节,依法可以从轻处罚。被告人周某某、冯某某犯罪情节较轻，有悔罪表现，均可对其免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第二十七条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人周某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、被告人冯某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内,通过本院或者直接向湖南省益阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 沈大为
审 判 员 张卫国
人民陪审员 刘海山
二〇一八年四月二十日
书 记 员 毛皓华
附录：《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第二十五条共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。
二人以上共同过失犯罪，不以共同犯罪论处；应当负刑事责任的，按照他们所犯的罪分别处罚。
第二十七条在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。
对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。