江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)赣03行初12号
原告江西新恒通塑业有限公司，住所地萍乡经济技术开发区东区工业园振工南路，组织机构代码66479392-0。
法定代表人应小平，该公司执行董事。
委托代理人李强、杨洪，江西尚颂律师事务所律师。
被告萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地萍乡市工业大道经贸大厦，统一社会信用代码12360300MB060148XR。
法定代表人刘建中，该管理委员会主任。
机关负责人委托出庭人付小雪，该管理委员会工作人员。
委托代理人欧阳裕、李强勇，江西振武律师事务所律师。
原告江西新恒通塑业有限公司（以下简称新恒通公司）认为被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）不履行行政协议，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同年5月4日向被告开发区管委会送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本，并依法组成合议庭，分别于2017年8月8日、2017年11月30日、2018年3月20公开开庭审理了本案。原告新恒通公司委托代理人李强、杨洪，被告开发区管委会委托代理人欧阳裕、李强勇，被告工作人员付小雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告新恒通公司诉称，2006年8月22日，原、被告双方签订《入区投资工业项目协议书》，约定原告在被告工业园区投资兴业，助推被告经济发展。同年10月23日，原、被告双方又签订一份《国有土地使用权出让合同》，约定双方根据《入区投资工业项目协议书》，被告出让其工业园内土地24.918亩给原告作投资项目用地。协议及合同签订后，原告即展开大规模规划和投资建设等前期工作，办理了项目建设证照并按约交付了土地出让保证金30万元。此后，被告两次变更项目用地，最后又收回拟用地块，被告未按《国有土地使用权出让合同》约定履行交付土地义务，且被告违反《入区投资工业项目协议书》约定，不提供其他入园条件，使原告无法进行项目建设。2012年底，在项目无法继续实施的情况下，原、被告双方确认该项目合作失败并多次协商赔偿投资损失等事项无果。在原告多次要求被告返还土地保证金等投资损失的情况下，被告于2014年4月1日仅返还了原告土地出让保证金30万元，但仍拒绝承担原告项目前期建设形成的各种损失。为维护自身合法权益，现依法提起行政诉讼，请求法院：1、判令解除《入区投资工业项目协议书》；2、确认《国有土地使用权出让合同》无效；3、判令被告赔偿原告项目前期投资损失877926.92元；4、判令被告赔偿违约金300000元；5、判令被告支付项目前期投资自2007年9月28日至起诉之日利息损失582298.69元，并计算至被告结清赔偿款之日止；6、判令被告赔偿原告鉴定费损失30000元；7、本案诉讼费用由被告全部承担。
原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、原告营业执照、法定代表人身份证明，证明原告主体身份适格；2、被告组织机构代码证复印件，证明被告主体身份适格。
第二组证据：1、《入区投资工业项目协议书》，证明被告通过招商引资引进原告到被告处投资兴业，协议约定了被告为原告提供项目建设用地25亩，约定原告向被告交付30万元土地预约金，约定如被告违约需向原告赔偿等同土地预约金或出让金的罚金等内容；2、《国有土地使用权出让合同》，证明2006年10月23日，原告与被告就项目建设用地签订了土地出让合同，被告向原告出让土地24.918亩；3、《江西省国有土地使用权有偿使用收入专用票据》（0010606），证明2006年9月28日，原告向被告交付土地出让保证金30万元；4、《江西萍乡经济技术开发区经贸科技发改局文件》（萍开发改字[2007]55号），证明2007年9月28日，原告投资的项目已经被告下属的经贸科技发改局批复核准立项。
第三组证据：两次用地规划图，证明被告曾两次实际变更用地地址且最终没有交付土地。
第四组证据：1、《关于投资未能入工业园的赔偿要求》，证明原告已于2013年1月28日向被告提出过索赔请求；2、《索赔意见书》，证明原告向被告索赔费用明细及数额；3、《中国建设银行客户专用回单》（流水号3606301510140000045），证明2014年4月1日，被告向原告退还原告土地保证金30万；4、索赔费用清单，证明原告于2016年向被告索赔费用总额为2113093.30元；5、新恒通塑业有限公司索赔费用初审表，证明江西萍乡市经济技术开发区审计局曾于2016年7月11号审计核对赔偿费用总额为939113.20元。
第五组证据：1、《司法会计鉴定书》（中赣专审字（2016）10号），证明经萍乡市安源区人民法院委托鉴定，原告投资损失数额情况；2、司法会计鉴定发票《江西增值税普通发票》（NO：03731716），证明原告实际支付鉴定费3万元。
第六组证据：1、（2015）安民初字第2222号《民事判决书》，证明中赣专审字（2016）10号《司法会计鉴定书》是安源区人民法院委托江西中赣联合会计师事务所对原告投资损失进行了司法鉴定，以及2016年8月3日经安源区人民法院判决被告应赔偿原告的具体情况；2、（2016）赣03民终641号《民事裁定书》，证明2017年2月23日萍乡市中级人民法院以案件属于行政诉讼为由，驳回新恒通公司的民事起诉。
被告开发区管委会辩称，１、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释【2005】5号）第二条规定，双方签订的《国有土地使用权出让合同》属于无效合同，但导致合同无效原告也有责任。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或撤销后，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。开发区管委会已将土地出让保证金30万元返还给原告，因此开发区管委会不存在违约责任。2、原告以江西中赣联合会计师事务所做出的鉴定结论作为索赔依据，因该所及鉴定人没有资质且未依法审核相关事实及票据，故其鉴定结论不能作为定案的依据。3、被告已根据《入区投资工业项目协议书》提供了必要的条件，故被告不存在违约行为，且双方签订的《国有土地使用权出让合同》无效，所以依法不能认定违约金。3、对于原告诉请的鉴定费，由于此为行政诉讼，而该鉴定费系之前民事诉讼发生的费用，应当由原告自己承担。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告开发区管委会未提交证据。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告开发区管委会的质证意见如下：对第一组证据1没有异议，认为证据2应以管委会提交的为准。第二组证据1三性（指“真实性、关联性、合法性”，以下同）无异议，证明目的不认可，被告认为其履行了协议的全部义务，原告未投资生产，责任不在开发区管委会。对第二组证据2的真实性、关联性没有异议，但对证据3《国有土地使用权出让合同》的合法性有异议，该合同是不合法的，土地出让保证金被告已经退回给原告。第二组证据4三性没有异议。第三组证据三性没有异议，证明目的不予认可，因涉及项目地址变更是双方协商同意的，被告不存在违约。原告反驳认为变更地址未经双方协商同意，是被告自行决定，且被告最终也没有交付土地。对第四组证据1、2书面材料的真实性没有异议，对其损失的真实性以及合法性不认可，对第四组证据3三性没有异议。对第四组证据4本身的真实性没有异议，对合法性关联性有异议，认为即使有损失该损失不是由开发区管委会造成的，原告自己存在过错。对第四组证据5，被告认为该初审表确已收到，但原告是否有损失及损失金额，被告并没有认可该初审表。对第五组证据1、2本身的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，证明目的不予认可，它是在错误的民事诉讼中作的鉴定，不能作为行政诉讼的定案依据，并且该鉴定书中的相关费用没有正式票据，一些所谓损失只是依据合同，到底有没有实际损失不能确定，被告曾在民事诉讼中向萍乡市安源区人民法院提出过重新鉴定，但没有被该院采纳，现要求重新鉴定。对第六组证据1、2本身真实性没有异议，对证明目的不予认可，根据萍乡市中级人民法院的民事裁定书，已撤销了萍乡市安源区人民法院的民事判决书，该院认定的原告损失当然就不成立。
被告开发区管委会未提交证据，但本案诉讼过程中被告于2017年8月14日向本院提出申请，要求对原告是否有损失及损失金额重新进行司法鉴定。本院经审查，因原鉴定机构江西中赣联合会计师事务所未能提供司法会计鉴定的许可证，原告申请重新鉴定的理由成立，应支持该申请，遂按法定程序委托萍乡公平司法鉴定中心进行鉴定，由原告提交包括会计凭证在内的相关材料，本院对拟鉴定材料组织了质证，并将经质证后的材料及质证意见笔录全部提交给萍乡公平司法鉴定中心。萍乡公平司法鉴定中心于2018年1月25日作出赣萍鉴字【2018】第01号鉴定意见书。原、被告对上述鉴定意见书的三性无异议。但原告对鉴定意见中没有认定的模具定金6万元、设备定金20万元、可研性费用3000元、厂区设计费2万元，上述索赔费用共计283000元，原告认为属于实际支出，要求予以认定。
本院对当事人提交的上述证据，认证如下：
关于原告证据的认定。经本院审查认为，原告第一组证据符合三性，具有证明效力；第二组证据1、2符合三性，具有证明效力；第二组证据3具有真实性和关联性，来源亦合法，可证明该合同内容情况，但其内容合法与否是本案焦点之一，待后阐述；第二组证据4符合三性，具有证明效力；第三组证据符合三性，具有证明效力；第四组证据1、2、4其本身是真实的，但仅可证明原告曾向被告提出索赔的情况，证据中涉及原告损失的具体数额认定应由本院审查确定；第四组证据3符合三性，具有证明效力；第四组证据5本身是真实的，可实现原告证明目的；第五组证据1本身是真实的，但因鉴定机构江西中赣联合会计师事务所未能提供司法会计鉴定的许可证，不具合法性；第五组证据2符合三性，具有证明效力。第六组证据是真实的，可证明原、被告民事诉讼的审理情况。
关于对萍乡公平司法鉴定中心出具的“赣萍鉴字【2018】第01号”鉴定意见书的认定。经审查，该鉴定意见书符合证据三性，可证明原告损失情况。
经审理查明，原告为在萍乡经济开发区投资兴业，原、被告双方于2006年8月22日自愿签订《入区投资工业项目协议书》，该协议书载明项目概况为：第一条、乙方（指原告）在萍乡经济开发区注册成立江西新恒通塑业有限公司，新建PPR、PVC、PE管道生产线，年产值约4000万元。第二条、乙方投资项目的地址为萍乡经济开发区北区工业大道西侧、蔡伦路南侧，建设用地约25亩（需预留项目建设用地的另行补充说明），宗地地址详见坐标图，具体面积以乙方与甲方土地部门签订的土地出让合同为准。协议书载明土地征购及缴款方式为：第四条、乙方的工业项目用地须按3万元/亩的价格取得工业用地的使用权，双方签订入区协议时，乙方向甲方交付30万元作为土地预约金，两个月内交清全部土地出让金。协议书载明甲方（指被告）的主要义务为：第五条、甲方依法为乙方提供正常的生产、生活环境，保护乙方合法私人财产不受侵犯。第六条、甲方负责维护企业生产经营的周边环境和工农矛盾，为企业提供优质服务。第七条、甲方为乙办理或代办各种证照，包括正常生产后其新增产品的各种证照，但属特种行业的许可证则由甲方协助乙方办理。第八条、甲方负责将道路、通信、供水、排水、电力等设施通到企业规划用地红线边，并负责平整好土地。协议书载明乙方的主要义务为：第十二条、除特殊情况外，乙方应在协议签订之日起三个月内动工建设，否则视为乙方单方违约，按协议第十八条规定处理；固定资产投资（含土地、厂房、设备三项投资）一年内建成投产，如超过约定年限未投产纳税，乙方应依法按规定足额缴纳从协议之日起到投产之日止的土地使用税。协议书载明的违约责任为：第十七条、甲方不能遵守本协议之约定，造成乙方不必要的投资和损失，甲方须向乙方赔偿等同土地预约金或出让金的罚金，并及时返还土地预约金或出让金。第十八条、乙方不能按协议约定进行建设，造成甲方不必要的投资或损失，甲方有权没收乙方所交的土地预约金或出让金，并无偿收回土地。
2006年10月23日，原、被告双方签订了一份《国有土地使用权出让合同》，约定双方根据《入区投资工业项目协议书》，被告出让工业园北区、工业大道西侧、南临高新化工设备制造有限公司用地围墙、北临蔡伦路、东临工业大道边的24.918亩给新恒通公司做工业用地，土地使用期限五十年。土地出让金为747540元，付款办法按《入区投资工业项目协议书》第四条执行。关于土地使用规则，约定乙方应按照《界址点坐标图》所示尺寸进行建设，具体方案由开发区规划建设局审定后方可建设。乙方在本合同签订后一年内必须动工开发建设，否则按土地管理法的有关规定收取土地闲置费。关于其他事项，约定双方必须全面履行本合同及《入区投资工业项目协议书》，否则违约方要承担相应的经济与法律责任。上述合同书并载明：本合同与《入区投资工业项目协议书》具有同等的法律效力。
《入区投资工业项目协议书》及《国有土地使用权出让合同》相继签订后，原告即展开前期规划建设工作。2007年9月28日，萍乡开发区管委会经贸科技发改局核准江西新恒通公司新建“年产10000吨PPR、PVC、PE管材生产线”项目，同日原告按合同要求交付了土地预约金30万元。协议签订后被告未按约定履行合同义务，第一次于签订《入区投资工业项目协议书》之日（即2006年8月22日）提供位于“兰亭实业”旁边的22.7835亩土地给原告做工业用地，原告组织进场施工后被被告收回，被告告知原告会另行提供土地。第二次于签订《国有土地使用权出让合同》之日（即2006年10月23日）提供另一宗面积为24.918亩的土地给原告做工业用地，原告进场进行了施工，但被告再次收回了该地块，致原告投资建设项目无法正常进行。原告在两宗指定土地上代为被告实施了平整。到2012年底，因原告涉案投资建设项目无法继续实施，双方多次就解除协议并赔偿损失的事宜进行协商，但一直未能达成一致意见。2013年1月28日，原告向被告提交索赔意见书，被告遂安排其下属开发区审计局进行审计，结论为新恒通公司的投资及损失费用初审为939113.2元（含土地预约金300000元、违约金300000元，未计算利息）。原告对该审计结果不服，于2014年1月20日再次向被告提交书面索赔意见书。2014年4月1日，被告返还原告支付的土地预约金30万元，而对其他损失不予解决。原告为维护其权益，于2015年诉至萍乡市安源区人民法院，请求判令开发区管委会赔偿损失1235693.22元、支付违约金877004.08元。一审民事诉讼期间，开发区管委会于2016年3月7日向萍乡市安源区人民法院申请对新恒通公司的损失进行司法会计鉴定，该院委托江西中赣联合会计师事务所鉴定，由新恒通公司支付了鉴定费30000元。2016年6月16日，江西中赣联合会计师事务所作出“中赣专审字（2016）10号”司法会计鉴定书。2016年8月3日，萍乡市安源区人民法院作出（2015）安民初字第2222号民事判决：一、开发区管委会支付新恒通公司经济损失1425218.28元（其中总投资额1177926.92元，利息547291.36元，品除萍乡开发区管委会已退还的投资300000元），限萍乡开发区管委会于本判决生效后十日内履行。如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回新恒通公司的其他诉讼请求。开发区管委会对上述民事判决不服，上诉至本院，本院于2017年2月23日作出（2016）赣03民终641号民事裁定书，认为双方签订的《入区投资工业项目协议书》属于行政合同，双方因该协议引起的纠纷不属于人民法院民商事案件受案范围，应通过行政诉讼解决。裁定：撤销萍乡市安源区人民法院（2015)安民初字第2222号民事判决；驳回江西新恒通塑业有限公司的起诉。为此，原告于2017年4月向本院提起行政诉讼。
另查明，在本案行政诉讼过程中，被告于2017年8月14日向本院提出申请，要求对原告损失金额重新进行司法鉴定。本院经审查，因原鉴定机构江西中赣联合会计师事务所未能提供司法会计鉴定的许可证，原告申请重新鉴定的理由成立。本院按法定程序委托萍乡公平司法鉴定中心进行鉴定，由原告提交包括会计凭证在内的相关材料，法庭对原告提交的鉴定材料组织了质证，并将经质证后的材料及质证意见笔录全部提交给萍乡公平司法鉴定中心。萍乡公平司法鉴定中心于2018年1月25日作出赣萍鉴字【2018】第01号鉴定意见书，鉴定结果为：原告新恒通公司在萍乡经济开发区的项目前期投资款为502972.76元，其中：土地契税27340.2元、房租费用72000元、员工工资237600元、环评费用11000元、验资费用600元、管理费用71932.56元、土地平整费用82500元。计利息为338641.63元（利率按中国人民银行颁布的金融机构五年以上贷款基准利率计算，计息截止2017年12月31日）。
本院认为，本案争议的焦点为：一、是否应当解除《入区投资工业项目协议书》；二、双方签订的《国有土地使用权出让合同》是否有效；三、被告是否应当赔偿原告损失；四、被告是否应当支付原告违约金300000元；五、原告损失金额的认定。
关于第一个焦点。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务的，当事人可以解除合同。本案中，根据原、被告双方签订的《入区投资工业项目协议书》约定，被告应当为原告提供正常的生产、生活环境，负责将道路、通信、供水、排水、电力等设施通到企业规划用地红线边，并负责平整好土地。据此，被告指定提供规划用地是其基本义务，也是原告得以进驻萍乡经济开发区工业园投资项目的基本生产环境和条件。但被告先后两次提供工业用地并经原告代为实施平整后，均被被告收回，在原告已向被告交付土地预约金的情况下，被告至今未能提供规划用地，其行为已表明不履行主要义务，故原告请求解除《入区投资工业项目协议书》理由正当，应当支持。
关于第二个焦点。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第二条的规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”故原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》属无效合同。
关于第三、四个焦点。本院认为，从双方订立《国有土地使用权出让合同》的目的以及条款内容来看，《国有土地使用权出让合同》实际上是对双方之前订立的《入区投资工业项目协议书》的补充，以实现原告在萍乡经济开发区投资工业项目之目的。由于被告依法不能转让土地，《国有土地使用权出让合同》无效，造成了被告无法履行自身承诺，无法为原告提供正常的生产条件。故《入区投资工业项目协议书》第十七条“甲方（被告）不能遵守本协议之约定，造成乙方（原告）不必要的投资和损失，甲方须向乙方赔偿等同土地预约金或出让金的罚金，并及时返还土地预约金或出让金”亦应确认为无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”开发区管委会作为萍乡市人民政府的派出机关，其无权出让国有土地使用权而进行出让，对合同无效及本案纠纷的发生应负全部责任。被告取得的土地预约金30万元应当返还给原告（本案查明已返还）。同时由于合同无效造成了原告损失，原告要求被告赔偿投资损失及相关利息损失的意见，于法有据，应予支持。因《入区投资工业项目协议书》第十七条被认定为无效，故原告主张被告应支付违约金300000元依法不能支持。
关于原告损失的认定。萍乡公平司法鉴定中心于2018年月25日作出赣萍鉴字【2018】第01号鉴定意见书，鉴定结果为：原告新恒通公司在萍乡经济开发区的项目前期投资款为502972.76元，计利息为338641.63元。因原、被告双方对该鉴定意见书的真实性、关联性、合法性均无异议，故其鉴定结论可以作为原告投资损失及利息损失的依据。关于原告提出鉴定意见中没有认定的模具定金6万元、设备定金20万元、可研性费用3000元、厂区设计费2万元，上述索赔费用共计283000元，要求予以认定的问题。本院认为，由于原告提供的证据不足，无支付相关款项的有效凭据，故不能认定其为实际发生的费用。另外，原告提出鉴定费损失的问题。本院认为，在本案诉讼之前原、被告进行过民事诉讼，在民事诉讼过程中进行了司法鉴定，鉴定费用30000元是由原告支付，而引起纠纷的责任在于被告，故该项费用损失应由被告赔偿。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：
一、解除原、被告双方签认的《入区投资工业项目协议书》；
二、确认原、被告双方签认的《国有土地使用权出让合同》无效三、被告赔偿原告项目前期投资损失502972.76元、投资利息损
失338641.63元、鉴定费损失30000元，合计871614.39元，限被告于判决生效后十日内履行。如未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
四、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费20912元，原告江西新恒通塑业有限公司负担
10730元，被告萍乡经济技术开发区管理委员会负担10182元。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。
审判长 李修贵
审判员 聂奇能
审判员 刘 薇
二〇一八年四月二日
书记员 邱玉西