吉林省松原市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)松民一终字第1154号
上诉人（一审原告）：前郭县查干花镇五家户村村民委员会。
法定代表人：黄海军，系村委会主任。
委托代理人：孙影，吉林信维律师事务所律师。
委托代理人：潘石，吉林良佐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：徐学友，住前郭县。
委托代理人：周宇辉，吉林良伟律师事务所律师。
上诉人前郭县查干花镇五家户村村民委员会（简称五家户村委会）因与被上诉人徐学友农业承包合同纠纷一案，不服前郭县人民法院作出的（2015）前民初字第2723号民事判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人五家户村委会法定代表人黄海军及五家户村的委托代理人孙影、潘石、被上诉人徐学友及其代理人周宇辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
五家户村委会一审诉称：2003年11月25日，五家户村委会与徐学友签订草原承包合同，由徐学友承包村东面的草原200公顷。在2006年11月，经双方协商，将徐学友承包的200公顷草原兑换成屯北200公顷草原。后经政府批准，徐学友将兑换的草原，先后开发成奶牛饲料地。但是，徐学友在近几年，将开发的饲料地对外按耕地的用途转包，并没有用作饲草、饲料地，该地一直在种植经济作物。五家户村委会认为，徐学友将草原开发成耕地，不但严重违反合同约定，更严重破坏草原生态。根据相关法律规定，请求法院判令解除五家户村委会与徐学友之间签订的《承包“三化”草原合同书》，自2015年起徐学友将其承包的草原返还给五家户村委会。
徐学友一审辩称：其履行《承包“三化”草原合同书》没有违约，该合同合法有效，五家户村委会要求解除，既无事实根据又无法律根据，应驳回其诉讼请求。
经一审审理查明：2003年11月25日，五家户村委会与徐学友签订草原承包合同，由徐学友承包五家户村东北甸子的草原200公顷，年限三十年。在2006年11月，经双方协商，将徐学友承包的原200公顷草原兑换成五家户屯北200公顷“三化”草原，并签订了承包“三化”草原合同书，合同有效期为30年，自2006年11月19日至2036年11月19日。后经五家户村“两委”班子研究、村民代表同意后，五家户村委会申请将承包给徐学友的200公顷“三化”草原开发成饲料地，并得到了相关政府部门的批准。承包“三化”草原合同内容约定：“产权和饲料地所产生的效益归乙方（徐学友），费用全由乙方负责支付”；另约定：“一、甲方（五家户村村民委员会）的权利和义务，兑换五家户屯北的二百垧草原归徐学友承包管理……1、保证承包期内不发生群众哄抢，强占乙方草原有关的其它设施……二、乙方的权利和义务，1、拥有承包期内指定草原的使用权……”。合同并没有明确约定双方的违约条款及解除条款。双方按照合同约定履行至今。在履行合同期间，徐学友曾将少部分开发成饲料地的草原转包给五家户本村村民耕种。
上述事实有双方当事人提供的《草原承包合同书（公证书）》、《承包“三化”草原合同书》、《关于“三化”草原开发饲料地的请示报告》、前郭县牧业管理局《关于查干花镇五家户村申请利用“三化”草原开发奶牛饲料地的批复》、证人证言、承包费票据等相关证据予以证明。
一审法院认为：五家户村委会与徐学友双方签订的承包“三化”草原合同书，是双方自愿订立的合同，该合同的内容、形式、签订程序及变更“三化”草原为饲料地的手续符合法律规定，该合同合法有效，双方就应当遵循诚实信用原则履行合同内容。
关于五家户村委会认为双方签订合同的目的是“为促进乳业发展，以乳业引导带动本村群众致富”，现徐学友不再养牛，而是非法开垦饲料地，并且擅自对外转包种植其他经济作物，系严重违约，致使合同的目的不能实现，要求解除该合同的意见，经查，双方签订的承包“三化”草原合同中，只约定了合同的履行有效期限为30年，并没有约定其他解除合同的条款，亦没有约定徐学友承包草原的具体管理方式及关于养殖奶牛方面的具体条款；关于非法开垦饲料地并擅自转包他人的意见，经查，徐学友承包的“三化”草原变更为饲料地，系由五家户村委会申请，并得到了相关主管部门的批准后变更的，并不是非法开垦；关于徐学友曾将部分开垦的饲料地转包他人耕种，经查，其转包的对象均为五家户村本村村民，作为发包方，五家户村委会当时并未提出异议，故应视为五家户村委会明知并且默认了徐学友的转包行为。关于五家户村委会认为情势变更，继续履行对其不公平，亦应予以解除合同的意见，经查，五家户村委会与徐学友双方签订合同后，徐学友按合同约定交纳了先期的承包费，并且对“三化”草原进行了改良投资，其作为投资人承担了投资的亏损风险，亦应享受可期待的利益，故五家户村委会的意见，不符合法律规定。综上，五家户村委会主张解除合同，无合同约定，亦不符合法定解除的条件，五家户村委会的请求，无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第九十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：驳回五家户村委会的诉讼请求。案件受理费100元，由五家户村委会承担。
五家户村委会上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律不当，因为徐学友在履行草原承包合同过程中存在转包、种植经济作物等违约行为，且客观情况发生变化，继续履行合同对五家户村委会及该村广大村民明显不利，故请二审法院查明事实后，支持其上诉请求，解除双方签订的《承包“三化”草原合同书》。
徐学友二审辩称：五家户村委会的诉讼请求是要求解除双方之间的《承包“三化”草原合同书》，而本案并不具备解除合同的约定或法定解除条件，且因合同已经实际履行多年，徐学友已经投入了2670万资金对于“三化”草原进行土壤改良，如果解除合同对其极不公平。故本案一审判决认定事实清楚，判决证据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审查明事实与一审一致。另查明：徐学友承包本案讼争“三化”草原后，曾投资对草原进行土壤改良，2015年本案讼争草原由徐学友种植玉米。本案二审审理过程中，经本院书面询问当地草原管理部门本案诉争草原的经营情况，前郭县草原管理站及前郭县查干花镇畜牧兽医站书面答复：由徐学友承包的200公顷草原，已按批复规定开垦成饲料地，经踏查确实按照批复文件要求用于种植玉米，即奶牛饲料作物，未发现违反草原管理规定的情形。另，在本院二审审理过程中，由于五家户村领导班子换届选举，五家户村委会的村委会主任变更为黄海军。
本案双方当事人争议焦点为：徐学友与五家户村委会2006年11月签订的《承包“三化”草原合同书》是否符合约定或法定的解除条件，合同应否解除。
本院认为：徐学友与五家户村委会签订的《承包“三化”草原合同书》是双方自愿订立，程序合法，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，双方均应按照合同约定履行合同义务。五家户村委会主张该合同解除的主要理由是徐学友违法转包土地，且种植经济作物，致使合同目的不能实现，构成“根本违约”。
关于转包土地。因双方签订的草原承包合同并未约定承包人不得对外转包，且转包对象均某某，而村委会在相当长的时间内并未提出异议，因此仅以徐学友曾经存在土地转包行为认定其构成“根本违约”依据不足。关于五家户村委会提出的徐学友违反约定种植经济作物的主张。因徐学友本人否认，而一审出庭证人均某某，与本案有直接利害关系，无法认定其证言的客观真实性，同时当地草原管理部门已经书面确认，本案诉争草原已按照前郭县牧业管理局批复文件要求用于种植玉米，即奶牛饲料作物，故五家户村委会的此项诉讼主张不能成立，本院不予支持。关于五家户村主张因客观情况发生变化，继续履行合同对本村村民明显不利的上诉理由。本案讼争草原经过徐学友多年的投资改良，土地状况明显改善，而近年来土地价格不断上涨，但土地价格变化属于正常的市场交易风险，不是解除合同的法定理由，合同对此亦无约定，同时该理由也有违合同诚信原则，不应予以支持。
关于本案合同目的。本案诉争草原承包合同是在前郭县政府大力发展奶牛养殖事业，带动当地农民增收致富的政策背景下,由五家户村委会与徐学友签订的。本案讼争草原为国有草原，合同签订后，五家户村委会通过查干花镇政府向前郭县牧业管理部门申请将本案讼争草原开发成奶牛饲料地，并获得前郭县牧业管理部门的同意批复。徐学友依据该批复文件将本案讼争草原开发成奶牛饲料地，用于种植饲料作物。其是否按照批复的内容实施，应由当地草原行政管理部门进行监督管理。经本院书面询问，当地草原行政管理部门已对本案诉争奶牛饲料地的使用情况做出书面回复：徐学友承包的本案诉争草原使用情况符合批复文件要求，未发现违反草原管理规定的情形。同时本案诉争草原承包合同并非一般意义上的民事合同，该合同的履行或解除应当结合当地政府的政策背景进行综合考量。“通过承包经营，发展乳业、引导带动农民致富”是政府的期望，但能否实现还要靠市场所决定。合同化的行政目的能否实现并不是民事合同解除的法定条件。如果行政目的不能实现，应由当地政府统一进行调整，五家户村委会不能以此为由主张合同解除。
综上，本案上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立，不应予以支持。本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费100元，由五家户村委会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋作霖
审 判 员 刘祥芬
代理审判员 陈 龙
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 张 丽