江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏02行终40号
上诉人(原审原告)薛东，男，1967年12月30日生，汉族，住江苏省无锡市惠山区。
委托代理人薛清（系薛东之兄），男，1966年3月4日生，汉族，住江苏省无锡市惠山区。
委托代理人顾正强，上海力帆律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)无锡市国土资源局，住所地江苏省无锡市观山路199号10号楼4楼。
法定代表人席永清，该局局长。
委托代理人王蔷，该局工作人员。
委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)江苏省国土资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，该厅厅长。
委托代理人杨弋正，该厅工作人员。
委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人薛东因与被上诉人无锡市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政强制、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）行政复议一案,不服无锡市滨湖区人民法院(2017)苏0211行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审判决认定事实如下：为实施无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设，2010年1月25日，无锡市国土资源局惠山分局编制并呈报《建设用地项目呈报材料》【（惠）地呈字【2010】第2号】。2010年4月7日，原审被告市国土局编制《建设用地项目呈报材料》【（锡国土资建）地呈字【2010】第22号】，报市政府审核后向上级转报。2010年11月29日，经国务院批准，国土资源部下发《国土资源部关于无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地的批复》（国土资函【2010】1002号)，同意无锡市南长区、惠山区、滨湖区将农村集体农用地91.9953公顷(其中耕地56.39393公顷)转为建设用地并办理征地手续，……以上共计批准建设用地194.0946公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为无锡市城市快速轨道交通一号线工程及拆迁安置用地……。2011年1月24日，省国土厅下发《转发国土资源部关于无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地的批复的通知》（苏国土资函【2011】44号）。2011年3月10日，市政府发布了《征用土地方案公告》。同月20日，原审被告市国土局发布了《征地补偿安置方案公告》。上述公告中包括了土地征收补偿安置标准及安置办法等，公告中载明征地补偿登记的时间为2011年3月10日至3月20日，登记地点为堰桥街道寺头社区。该公告送达给相关集体经济组织并予以张贴公示。在公告期内，未收到被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对公告内容提出的意见，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人亦未对公告内容提出书面异议。后《土地征用补偿、安置方案》实施审批表于2011年5月18日经市政府批准后实施。征地补偿安置费用已足额支付至寺头社区。
又查明，无锡市惠山区堰桥镇寺头村松土夅里143号房屋的产权人为薛东，建筑面积137.56平方米；土地性质为集体土地，土地使用者为薛东，土地使用权面积为103.74平方米，其中建筑占地为80.94平方米；该户户籍人口为7人，分别为薛东、妻子杨秀珍、女儿薛梦娇、女婿李道君、外孙女李阳、父亲薛凤高、母亲钱娟华。松土夅里143号房屋所在地块位于《国土资源部关于无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地的批复》批准的无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地征收范围内。原审原告薛东(户)家庭成员均已纳入社会保障体系。原审原告薛东已领取多余田、自留地补偿4050元、青苗补偿费470元；其母亲和女儿领取一次性安置补偿款共26000元。在征地实施过程中，原审原告薛东与房屋拆迁安置部门对拆迁补偿安置事宜未达成协议。2013年7月4日，无锡市至诚房地产估价有限公司对松土夅里143号房屋进行了评估。后堰桥街道结合评估结果和相关法律法规要求，制定了该户房屋拆迁补偿安置方案：按照产权调换的方案，提供堰桥街道西漳天润园139号402室房屋(建筑面积142.69平方米)与薛东户的寺头村松土夅里143号房屋(建筑面积137.56平方米)进行产权调换，除去装潢、搬家、移装设施费等，还需支付薛东户房屋差价744元。
再查明，征地过程中，相关部门工作人员多次与原审原告薛东协商房屋拆迁补偿安置事宜，均未达成一致，原审原告薛东拒绝安置补偿方案，未腾房交地，影响了工程的正常进行。2016年3月22日，原审被告市国土局向原审原告薛东作出锡惠国土资监催【2015】2号《限期履行法定义务催告书》，要求薛东户在收到催告书后十日内接受安置补偿，依法履行交出土地义务，并刊登在3月25日的《无锡日报》上向薛东户公告送达。原审原告薛东户未履行义务，原审被告市国土局于同年6月21日向原审原告薛东作出《责交土地决定书》，载明：“堰桥街道寺头社区松土夅里143号房屋所占用的集体土地，已经国务院依法批准征收，并于2011年3月10日、同月20日分别进行了土地征收方案公告和征地补偿安置方案公告。2016年3月25日向你户公告送达《限期履行法定义务催告书》，明确要求在十日内接受安置补偿，依法履行交出土地义务。但你户至今无正当理由仍然拒绝接受安置补偿，拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，责令你户自收到本决定书之日起十五日内交出上述土地”。原审被告市国土局将上述《责交土地决定书》刊登在6月30日的《无锡日报》上，向薛东户公告送达。
另查明，原审原告薛东对《责交土地决定书》不服，于2016年8月20日向原审被告省国土厅邮寄行政复议申请书，请求确认《责交土地决定书》违法并予以撤销。原审被告省国土厅于同月22日收到复议申请书，并于同月23日予以受理，通知原审被告市国土局提交书面答复及有关的证据材料。原审被告市国土局于9月1日提交《行政复议答复书》及相关证据材料。原审被告省国土厅经审查后，于2016年10月20日作出《行政复议决定书》，维持市国土局作出的《责交土地决定书》。该决定书于10月21日向薛东邮寄送达。后原审原告薛东不服《责交土地决定书》及《行政复议决定书》，诉至本院。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案中，呈报的无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地，已经国务院依法批准征收，并由市政府、市国土局分别发布《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，土地征用补偿、安置方案经市政府批准实施，征地补偿安置费用也已足额到位，涉案地块土地征收、补偿程序具有合法性。松土夅里143号房屋所在的土地属于上述批准征收土地范围内，相关部门提交的安置补偿方案，经审查，已给予了足额的补偿，且未违反法律和政策的规定，具有合法性和合理性，原审原告薛东应当及时腾房交地。原审原告薛东在协调过程中拒绝接受补偿方案，至今未腾房交地，致使涉案地块无法全面施工，影响了征收工作的正常进行，阻挠了国家建设征收土地行为。原审被告市国土局催告薛东户履行搬迁腾地、交出土地义务后，原审原告薛东仍拒绝履行义务，原审被告市国土局作为具有法定职权的土地行政管理部门，作出《责交土地决定书》，该决定书认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。
原审被告省国土厅受理原审原告薛东的行政复议申请后，要求市国土局提供书面答复及相应的证据材料，依法及时审查并作出《行政复议决定》，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审原告薛东要求确认市国土局作出的《责交土地决定书》违法并予以撤销，要求确认省国土厅行政不作为、并撤销其所作出的《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决驳回原审原告薛东的诉讼请求。
上诉人薛东上诉称，1、原审认定的事实与客观事实不符，混淆是非，上诉人房屋所在地块之前已经根据无锡市当年双置换的规划纳入用地范围，并且上诉人已经在一审提供了有关双置换规划图的相关的证据材料，案涉社区的全部土地已经全部纳入双置换范围，之后地铁一号线的土地主管部门又将双置换用地纳入地铁一号线用地但未提供规划用地图纸。双置换的土地不能作为地铁一号线用地。2、无锡行政主管部门对地铁一号线用地方案与法律规定不符。涉案地块的补偿标准过低不符合相关规定，违反了国务院办公厅[2010]15号文。2011年地铁一号线征地的补偿标准依据的是2004年的，补偿标准过低，没有认真遵照履行15号文的相关征地补偿标准的规定，对上诉人拆迁评估的评估公司是当年由堰桥街道办单方指定的，违反了城市房屋拆迁估价指导意见相关规定。是由不具有征地拆迁人资格的街道办单方指定的评估行为，剥夺了被拆迁人薛东的选择权，因此该委托的评估结果不能作为补偿的依据。涉案的评估报告主要对涉案房屋采取的是综合成本法，是以重置的成新进行估价，主要是为了满足拆迁的利益而漠视了被拆迁人的利益，所以该评估报告是不合法的。另外，对于该房屋评估报告，被上诉人没有送达给当事人，侵害了上诉人对该房屋评估报告的结论原本可以提出申请复评、鉴定的法定权益。也就是说评估报告的送达违反了法定程序的规定，没有有效送达。另外，对于市国土局所称征地补偿款已经做了支付到集体经济组织的主张被上诉人没有直接的支付凭证，不能采信。从上诉人所获取的资料，征地补偿款至今的流向分析，该补偿款途中分别流经惠山区政府的外派机构、堰桥街道办和其内设机构无锡地铁西漳站管委会，不是直接由市国土局付给管理组织，因此有被截留或挪用的嫌疑。更何况市国土局也没有提供以上诉人的名义将征收补偿安置款存入金融机构的有效凭证。上诉人交付的社保费只是十年，按照江苏省的相关规定，征地相对人的社保费应当是十五年，说明双置换还是地铁一号线的征地都不符合规定。本案的《责交土地决定书》前提程序不合法，没有相关的征地补偿行为且合法有效实施，不能做出《责交土地决定书》，其次决定书是否有效送达，这也是涉及到行政行为是否合法的重大问题，而程序合法只是实体合法的前提和可靠保障。是彰显司法公正的最佳表现。本案涉案的《责交土地决定书》根据被上诉人的举证是以在报纸上刊登公告形式送达的，参照民事诉讼法的相关规定，对行政行为决定书公告送达有限制条件，必须是在无法直接送达或者邮寄送达或者留置送达的情况下才不得不采取的一种公告送达形式，而上诉人及家人是住在涉案房屋内的，作为被上诉人始终未能举证其是直接上门直接送达决定书也没有提供是邮寄送达的相关凭证也没有提供是留置送达的有效凭证，因此，被上诉人送达《责交土地决定书》的行政行为违反了法律规定，所以程序严重违法。然而对双方当事人有关该决定书是否有效送达的争议焦点，原审法院回避了，在判决书上只是笼统地说被诉行政机关作出决定书的行为合法程序合法，没有对是否有效送达作出裁判，是行政诉讼审判程序的重大遗漏。综上，请求撤销原判，改判确认市国土局、省国土厅分别所作《责交土地决定书》、《行政复议决定书》违法。
被上诉人市国土局答辩称,原审判决认定事实清楚，适用法律正确。本次征收土地审批及组织实施符合法律规定，针对上诉人制作了补偿到位的安置方案，该安置补偿方案满足了省政府93号令的相关要求，然上诉人却拒绝安置补偿，拒绝履行腾房交地的义务，阻挠国家建设征收土地，对上诉人所作出的《责交土地决定书》程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人省国土厅答辩称,原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已在一审判决书中列明，并随卷移送本院。
经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，市国土局具有作出责令交出土地决定的法定职责。
关于“无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地项目”，无锡市国土资源局惠山分局、市国土局依程序申报建设用地。经国务院批准，国土资源部下发《国土资源部关于无锡市城市快速轨道交通一号线工程建设用地的批复》。《征用土地方案》、《土地征收补偿安置方案》在社区予以公告，公告期内，未接到被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对公告内容提出的意见。《土地征收补偿安置方案》经市政府批准，该项目已经完成“两公告一登记”等法定程序。松土夅里143号房屋所在的土地在上述批准征收范围内。相关部门为薛东户制定了安置补偿方案，经审查，该补偿方案未违反现行法律和政策的规定，具有合法性和合理性。虽然薛东户对征地补偿、安置存在争议，但是不应该影响征收土地方案的实施，依法应当及时腾房交地。该拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，严重影响了建设工程的正常进行。市国土局在作出责令交出土地决定前已催告薛东户履行义务。市国土局作出责令交出土地决定是符合法律规定的。
省国土厅在受理薛东提出的行政复议申请后，依法通知市国土局提交书面答复，并在规定期限内作出复议决定，程序合法。
关于上诉人提出的“市国土局公告送达《责交土地决定书》违法”的问题，市国土局在2016年6月30日将《责交土地决定书》刊登在《无锡日报》上，薛东于2016年8月20日向省国土厅申请复议，省国土厅受理并作出复议决定，说明经公告送达后，薛东已经知晓该决定书的内容，并且行使了自己的诉权。二审审理过程中，市国土局说明了公告送达的理由。故上诉人认为市国土局公告送达违法的依据不足。
综上，原审判决结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人薛东负担。
本判决为终审判决。
审判长 张学雁
审判员 马 云
审判员 何 薇
二〇一八年四月二十三日
书记员 孙 莉