广西壮族自治区南宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)桂01民终1699号
上诉人（原审被告)：南宁市锦威印刷有限责任公司，住所地南宁-东盟经济开发区致和路12号，组织机构代码78210680-2。
法定代表人：刘世庆，该公司总经理。
委托诉讼代理人：林永康，南宁市衡东法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：广西—东盟经济技术开发区管理委员会，住所地广西武鸣里建，组织机构代码73517453-8。
法定代表人：熊瑞光，该管委会主任。
委托诉讼代理人：余波，广西桂三力律师事务所律师。
委托诉讼代理人：彭荣汉，广西桂三力律师事务所律师。
上诉人南宁市锦威印刷有限责任公司（以下简称锦威公司）因与被上诉人广西—东盟经济技术开发区管理委员会（以下简称东盟管委会）合同纠纷一案，不服广西壮族自治区南宁市武鸣区人民法院（2016）桂0122民初1598号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月27日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条的规定，于2017年7月14日进行了询问调解，上诉人锦威公司的法定代表人刘世庆及委托诉讼代理人林永康，被上诉人东盟管委会的委托诉讼代理人余波到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
上诉人锦威公司上诉请求：1、依法撤销南宁市武鸣区人民法院（2016）桂0122民初1598号判决第一项，改判东盟管委会承担造成《项目投资协议书》无效的全部责任，并在全部赔偿上诉人的经济损失后才能收回《项目投资协议书》项下25亩国有土地使用权。事实和理由：一、原审判决未对被上诉人造成《项目投资协议书》无效应承担全部责任进行认定是错误的。1、被上诉人不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，但却以自己的名义与上诉人签订具有国有土地出让内容的投资协议，从而导致该协议无效。这一过错，是合同无效的主要原因，因此责任完全应该由被上诉人承担。2、上诉人对合同无效不应承担责任。上诉人有签订该合同的主体资格，在签订《项目投资协议书》后，上诉人履行了约定的义务，后来上诉人虽然未足额付清部分相关费用，但都是因被上诉人未履行土地招拍挂手续及未将该地由农用地变更为建设用地等原因，上诉人为保护自己的合法权益而被迫采取的合法措施，上诉人的行为并不会导致该合同的必然无效。而被上诉人的行为却导致该合同的必然无效。二、在被上诉人未赔偿上诉人的全部经济损失前，一审判决要求上诉人先将《项目投资协议书》项下25亩国有土地使用权返还被上诉人不合理，缺乏法律依据。上诉人在签订《项目投资协议书》后，除了交纳40万元的土地预付款外，还借款数百万元投资建造厂房、围墙，并购买了一整套生产设备。由于被上诉人的过错，导致上诉人在负债数百万元后长期停产，不仅无任何经济效益，还要负担银行贷款利息一百多万元，初步估算上诉人的各种经济损失在800万元左右，目前上诉人正在设法借款准备起诉被上诉人，要求其赔偿上诉人的巨额经济损失。而一审判决在被上诉人未赔偿上诉人的经济损失前，却要求上诉人在一个月之内将《项目投资协议书》项下25亩国有土地使用权返还被上诉人，这是不公平的。根据合同法第五十八条规定，上诉人同意将25亩土地使用权返还被上诉人，但不是在现在，而是在被上诉人赔偿上诉人的全部损失之后。
被上诉人东盟管委会辩称：1一审法院认定《项目投资协议书》无效是正确的，被上诉人要求返还25亩土地的诉讼请求符合合同法第五十八条规定；3、一审法院在庭审过程中释明《项目投资协议书》无效可能导致的后果并询问上诉人是否提出反诉，上诉人表示不反诉，上诉人在二审中的请求，实际上等同于在二审中提出反诉，是一个独立的诉讼请求，依据民事诉讼法第328条规定，被上诉人愿意与上诉人进行调解协商，但不同意对上诉人提出的诉讼请求进行审理，如调解不成应当驳回上诉人的上诉请求
上诉人东盟管委会向一审法院起诉请求：1.确认东盟管委会与锦威公司签订的《项目投资协议书》已解除；2.判令锦威公司向东盟管委会返还项目占用的25亩土地；3.本案诉讼费用由锦威公司负担。
一审法院认定事实：2010年6月28日，南宁-
东盟经济开发区管理委员会作为甲方、锦威公司作为乙方，双方签订一份《项目投资协议书》，约定：“一、双方约定乙方在南宁-
东盟经济开发区投资建设印刷、纸制品、塑料、绿色环保包装项目。本项目总投资3000万元人民币，其中固定资产投资不低于2500万元人民币，经营范围为印刷、纸品包装、塑料包装；二、甲方根据乙方所提供的数据资料对该项目进行综合评定，乙方投资建设的项目应满足如下要求：1、乙方项目的固定资产投资总额不低于2500万元；2、该项目建成投产后，1年达成，年产值达到3800万元；3、乙方将此项目在达产年份的税收不低于100万元；三、甲方将位于南宁-
东盟经济开发区综合工业区内的25亩国有土地使用权按法定程序出让给乙方，作为本项目建设用地；四、国有土地使用权出让价格、付款方式、期限：1、本项目建设用地的土地使用权出让金最终以招拍挂实际成交价为准（具体详见相关补充协议）；2、付款方式：分期付款；3、付款期限：国有土地使用权出让金在本协议签订后15个工作日内预付壹佰柒拾万元人民币（￥170万元人民币），余款在签订土地使用权出让合同前30天内付清；五、本协议签订后7个工作日内乙方向甲方交付项目履约保证金。履约保证金按项目建设用地每亩1万元的标准收取，共计贰拾伍万元人民币（￥25万元人民币）。乙方交付项目履约保证金后10个工作日内，甲方提供项目用地蓝线图给乙方；六、乙方在本协议签订之日起3个月内完成项目运作公司设立、水电报装、图纸设计、工程报建等筹备工作。同时，本项目应在甲方完成征地补偿并交付项目用地后3个月内开始主体厂房的施工建设，12个月后竣工投产。乙方在甲方交付项目用地后6个月内仍未开始主体厂房施工建设的，国有土地出让金按国土部规定的工业用地出让价格提高20%交纳，如1年内仍未开工建设的，按原价收回土地……九、本项目建设用地的有关约定：本项目建设用地涉及农用地转用的，甲方负责按法定程序组织材料报批，乙方积极配合提交相关材料。乙方在取得本项目土地使用权期间，不得擅自改变工业用地性质……十六、违约责任：如乙方未能在本协议签订后7个工作日内向甲方缴付本项目履约保证金，本协议即自行终止；2、本协议签订后，乙方如不按约定缴付国有土地使用权出让金，时间超过15天的，甲方有权解除本协议，项目履约保证金不予返还……5、乙方未能按本协议约定竣工投产，须向甲方作书面说明，征得甲方同意后延期。延期申请须提前30天提交，延期时间最长不超过6个月。否则甲方不退还本项目履约保证金……。”
2010年8月12日、23日，锦威公司分别通过银行向东盟管委会支付20万元、20万元，款项来源注明为“购地款”。之后，锦威公司相关的建设设计施工方案也已取得规划部门以及环保部门的审批。
2013年2月27日，东盟管委会向锦威公司发出《关于加快项目建设的通知》，载明：“南宁市锦威印刷有限责任公司：你公司于2010年6月与南宁-
东盟经济开发区签订《项目投资协议书》，在开发区投资3000万元建设印刷、纸制品、塑料、绿色环保包装项目，用地面积25亩。经查实，截止至2013年2月25日，仅完成围墙及部分厂房建设，项目用地超过60%未动工，闲置土地现象严重。根据我委对入区项目建设的要求，现通知你公司必须在2013年3月20日前对项目蓝线图内剩余土地全面动工建设，否则不再享受入园企业的相关优惠政策。逾期动工建设的，我委将按国家有关法律法规收回项目用地。”
2013年8月29日，武鸣县国土资源局向锦威公司作出《责令停止违法行为通知书》，载明：“南宁市锦威印刷有限责任公司：你单位未经批准，擅自占用位于南宁-
东盟经济开发区致和路与永兴南路西北侧土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条的规定，……现责令你单位立即停止在该地上的施工建设行为，听候处理。”同年10月14日，武鸣县国土资源局还向锦威公司作出《国土资源违法行为行政处罚决定书》，载明：“经查实，被处罚人南宁市锦威印刷有限责任公司未经办理合法用地手续，擅自于2011年6月非法占用广西-
东盟经济技术开发区致和路与永兴南路交汇处西北侧国有土地建设厂房，占地面积16666.95平方米，其中建筑面积3409.89平方米。上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的16666.95平方米国有土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施总建筑面积3409.89平方米；三、对非法占用土地面积处以每平方米10元的罚款，即16666.95平方米×10元/平方米＝166669.5元。”同年10月23日，锦威公司向武鸣县国土资源局缴纳罚款166669.5元。
2014年2月26日，东盟管委会向锦威公司发出《关于解除<项目投资协议书>的通知》，以锦威公司尚欠东盟管委会合同相关款项155万元以及项目进展缓慢为由解除双方签订的《项目投资协议书》。同年4月10日，锦威公司向东盟管委会作出《关于解除<项目投资协议书>的通知的复函》，载明：“一、关于欠付155万元合同相关款项的问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，土地使用权出让主体只能是市、县人民政府，土地使用权出让合同的订立与履行则由市、县人民政府的土地管理部门负责……管委会无权与我司签订将国有土地使用权在一定年限内出让与我司……《项目投资协议书》条款不符合国家法律规定，存在重大合法性瑕疵。为保护我司合法权益，我司决定暂缓缴纳剩余的155万元土地出让金。二、关于投资项目进展缓慢的问题。我司支付40万元后，多次口头向贵管委会咨询办理土地使用权证的问题，贵管委会多次口头回复我司可以办理土地使用权证，但我司必须开工建设……但武鸣县国土局于2013年8月29日向我公司发出《停止违法行为通知书》，认定我公司在未取得土地使用权证情况下开工建设属于违法建设……，我公司不认可贵管委会单方解除《项目投资协议书》的行为。”
2014年8月29日，东盟管委会向锦威公司发出《关于限期到开发区办理项目退出相关手续的通知》，要求锦威公司于2014年9月5日前办理项目退出手续。锦威公司于2014年9月3日作出复函，提出异议。
另查明，锦威公司已在项目地块上建设围墙以及1栋单层厂房。
又查明，2013年6月26日，南宁-东盟经济开发区管理委员会更名为东盟管委会现使用的名称。
在本案审理过程中，一审法院释明：1、如《项目投资协议书》被解除，其法律后果是否在本案中主张，锦威公司表示要另案处理；2、如《项目投资协议书》被认定无效，其法律后果是否在本案中主张，东盟管委会表示如果协议书被认定无效其诉讼请求则变更为要求锦威公司返还涉案的25亩土地使用权，锦威公司没有在规定时限内提出意见。
一审法院认为：本案争议的焦点是：一、东盟管委会请求确认其与锦威公司签订《项目投资协议书》已解除有何事实根据和法律依据？二、东盟管委会要求锦威公司返还项目占用的25亩土地使用权有何事实根据和法律依据？
一审法院认为，关于争议焦点一，首先要确认《项目投资协议书》的效力问题。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。根据上述规定，国有土地出让用于工业、商业等经营性用途的，应当通过国土部门公开挂牌出让，以保证国有土地保值升值之制度目的。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款也对开发区管委会作为国有土地使用权出让方与受让方签订的土地使用权出让合同的效力作出规定，即“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应对认定无效”。本案中，原、锦威公司双方签订的《项目投资协议》，包括了土地出让、项目建设、生产规模和建设期限等内容。因土地出让的完成是开展其他建设的基础，故土地出让方面的内容是协议书的主要内容。虽然协议书约定由东盟管委会通过法定程序将国有土地出让给锦威公司、土地价格最终以招拍挂实际成交价为准等内容，但双方在签订协议书之后并未实际履行合法的出让手续，锦威公司为此在占用期间被国土部门处罚，被责令退还非法占用的土地。同时，东盟管委会以自己名义签订具有国有土地使用权出让内容的投资协议，也不符合国有土地使用权出让的主体要求。因此，《项目投资协议书》的主要内容已违反了上述法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，该《项目投资协议书》依法应确认为无效。东盟管委会请求确认《项目投资协议书》已解除，该主张欠妥，本院不予支持。
关于锦威公司是否应当向东盟管委会返还项目占用的25亩土地使用权的问题，因《项目投资协议书》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，鉴于东盟管委会同意在本案中对合同无效的法律后果一并处理，并要求锦威公司返还涉案的25亩国有土地使用权，故锦威公司应将涉案的25亩国有土地使用权返还给东盟管委会。因锦威公司没有在本院依法释明规定期限内就协议书无效的法律后果请求在本案中一并处理，因此本院在此不作出处理，锦威公司可就协议书无效造成的损失另案起诉。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，判决：一、锦威公司将其占用的、《项目投资协议书》项下25亩国有土地使用权返还东盟管委会；二、驳回东盟管委会的其他诉讼请求。一审案件受理费20100元,由东盟管委会负担14070元,锦威公司负担6030元。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院二审查明的本案事实与一审判决查明的事实相同。
本案争议焦点在于：上诉人锦威公司要求依法改判被上诉人东盟管委会赔偿上诉人的经济损失后才能收回《项目投资协议书》项下25亩国有土地使用权是否有事实及法律依据。
本院认为：一审法院在庭审过程中已向锦威公司依法释明，如《项目投资协议书》被认定无效，其法律后果是否在本案中主张，因锦威公司没有在法院规定期限内就协议书无效的法律后果请求在本案中一并处理，故一审法院不作处理并无不当。现锦威公司上诉要求改判认定东盟管委会承担造成《项目投资协议书》无效的全部责任，并赔偿锦威公司的经济损失后才能收回25亩国有土地使用权，该项请求应视为二审期间新增加的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十八条在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉”的规定，由于东盟管委会在庭审中明确表示不同意对锦威公司提出的诉讼请求在本案中一并处理，且双方无法协商解决，故本案二审无法一并裁判，锦威公司可另行主张。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项，第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费20100元，由上诉人南宁市锦威印刷有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 莹
审 判 员 陈 健
代理审判员 于代亮
二〇一七年八月十四日
书 记 员 李星达