陕西省延安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)陕06行终7号
上诉人（原审原告）志丹县建筑公司空心砖厂（以下简称空心砖厂）。
法定代表人王富彪，该厂厂长。
被上诉人（原审被告）延安市交通运输局（以下简称延安市交通局）。
法定代表人贺延峰，该局局长。
委托代理人李凤年，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）志丹县交通局。
法定代表人刘志伟，该局局长。
委托代理人陈杰，该局党委副书记。
委托代理人郭廷武，陕西省志丹县“148”法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）志丹县顺宁镇人民政府（以下简称顺宁镇政府）。
法定代表人郝斌，该镇镇长。
委托代理人任伟，陕西明善律师事务所律师。
原审第三人志丹县顺宁镇纸坊村民委员会（以下简称顺宁镇纸坊村委会）。
法定代表人乔生柱，该村村主任。
委托代理人白建东，陕西通济律师事务所律师。
上诉人志丹县建筑公司空心砖厂诉被上诉人延安市交通运输局、志丹县交通局、志丹县顺宁镇人民政府、原审第三人志丹县顺宁镇纸坊村民委员会不履行法定职责一案，陕西省延安市宝塔区人民法院作出(2017)陕0602行初23号行政判决书，宣判后，上诉人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。除被上诉人延安市交通局法定代表人贺延峰、志丹县交通局法定代表人刘志伟、顺宁镇政府法定代表人郝斌未到庭外，上诉人空心砖厂法定代表人王富彪、被上诉人延安市交通局委托代理人李凤年、志丹县交通局委托代理人陈杰、郭廷武、原审第三人顺宁镇纸坊村委会法定代表人乔生柱及其委托代理人白建东均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明事实：1992年，志丹县纸坊乡人民政府为了贯彻志丹县委、县政府关于兴办乡镇企业的精神，决定与志丹县建筑公司、志丹县电力局联合开办空心砖厂。1993年3月15日，纸坊乡人民政府与本乡阳庄村补签了一份《关于承包阳庄行政村坝滩地合同》，租赁土地40亩，租期20年。1993年4月12日，志丹县纸坊乡人民政府与志丹县建筑公司签订了一份《联办建材<机制砖>厂协议书》，双方约定志丹县建筑公司占股80%，纸坊乡人民政府占股20%，砖厂起名为志丹县建筑公司空心砖厂。2012年延安市交通局，规划建设志丹县至南梁红色旅游公路，通过志丹县交通局，将该工程的前期拆迁工作委托给顺宁镇政府实施。因该红色旅游公路经过原告砖厂，顺宁镇政府把原告砖厂确定为征收拆迁对象，并于2016年9月25日，对原告砖厂上的房屋建筑、附属设施等进行了强制拆除。随后，志丹县交通局委托陕西顺达房地产评估咨询有限公司，对原告砖厂的房屋建筑、装饰装修、附属设施进行价格评估，该公司于2017年4月18日作出陕西顺达【2016】ZSZF-091号评估报告，评估价值净值为3361131.72元。价格评估后，被告顺宁镇政府以该砖厂存在纠纷为由，迟迟不给原告支付拆迁补偿款。原告向志丹县人民法院提起民事诉讼，请求被告顺宁镇政府按评估价支付砖厂拆迁补偿款。2017年7月13日，志丹县人民法院作出(2017)陕0625民初316号民事裁定书，以该案“不属于人民法院受理民事诉讼的范围”为由，裁定驳回原告的起诉，并口头告知原告该案属于行政诉讼案件，应当向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。原告认为志丹县建筑公司空心砖厂是一个独立的、合法的经济实体，其对该砖厂上的建筑物、装饰装修和附设施享有和附属设施享有独立的所有权。三被告作为政府机关或政府职能部门，以修建红色旅游公路为由，经过前期规划，后期组织拆迁，对原告砖厂实施了拆迁，虽然未与原告达成拆迁补偿协议，但强制拆迁已成事实，现原告已无力回天，只要求按被告委托评估的价格，得到砖厂地上附着物的补偿款，这是天经地义的。至于原告的砖厂与他人是否存在纠纷，那是另外的法律关系，与本案没有任何关系。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条关于行政诉讼受案范围的规定，向人民法院提起行政诉讼，请求依法判决。
原审法院判决认为，对于不作为类行政案件，人民法院应当围绕行政机关拒绝或着不予答复申请人的请求或申请的行为是否合法进行审查。本案中，原告未与任何一被告达成或签订征收补偿协议，故本案不构成行政合同纠纷。原告诉请三被告履行给付征收补偿款的法定职责。根据庭审查明的事实，原告承包第三人的土地合同期限已满，双方对于补偿款的归属存在争议，故首先应当通过民事诉讼解决该纠纷。补偿款现在被告设立的账户存留。被告不存在不履行职责的情形。原告的请求没有事实与法律依据，本院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告志丹县建筑公司空心砖厂的诉讼请求。案件受理费50元，原告已预交，实际由原告负担。
上诉人上诉称：一、2012年延安市交通局计划建设志丹县至南梁红色旅游公路，将该工程的前期拆迁工作委托给志丹县顺宁镇政府实施，镇政府把上诉人确定为征地拆迁对象。此后，三被上诉人在未与上诉人签订任何补偿协议的情况下，强制拆除上诉人所属的房屋建筑、附属设施。二、1993年4月12日，志丹县纸坊乡人民政府与志丹县建筑公司签订《联合建材〈机制砖〉厂协议书》，计划由志丹县建筑公司和纸坊乡人民政府、志丹县电力局联合开办志丹县建筑公司空心砖厂，并通过纸坊乡人民政府租赁本乡阳庄村土地40亩，租期20年。即使承包期满，上诉人投资兴建的房屋建筑、附属设施也应属上诉人所有，不存在补偿款归属不明的情况，故一审法院判决该案需通过民事解决，无事实和法律依据。故请求：1、请求依法撤销延安市宝塔区人民法院作出的（2017）陕0602行初23号判决；2、依法裁定发回重审或判令三被上诉人支付征地拆迁补偿费用；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
延安市交通局答辩称：拆迁补偿是由志丹县政府负责的，该案涉及的交通补偿不属于延安市交通局。
志丹县交通局答辩称：志丹县交通局是延安市交通局的下级单位，是施工监理单位，征收补偿情况不清楚，拆迁协议的履行与我们无关。
顺宁镇政府答辩称：同一审答辩意见一致。本案的诉讼过程中空心砖厂所在区域划归纸坊中心社区，顺宁镇政府和纸坊社区由一个主体变为两个主体。
顺宁镇纸坊村委会述称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；二、上诉人的两项理由不能成立，关于其辩称本案构成行政合同纠纷，是否是合同纠纷具体到行政征收案件中，是否有征收补偿协议为准，而不是以所谓的评估报告为准，所以其第一个辩称理由不成立；三、关于其第二个理由，其认为征收补偿标的物归属明确的说法是不正确的，因为本案所涉及的租赁合同是2013年3月15日期限届满，应当恢复原状，如果未拆除，该地附着物归产权人所有。而本案涉及的土地征收行为是发生在2016年9月份，因此上诉人的民事权利早已灭失，征收土地上的附着物归第三人所有，故请求依法驳回其上诉请求。
经审理查明，原审认定事实属实，有双方当事人提供的证据予以佐证。
本院认为，2012年延安市交通局规划，建设志丹县至南梁旅游公路。2014年7月1日延安市交通局与志丹县人民政府签订该公路建设的《框架协议》，该协议第三条明确了志丹县人民政府负责征地拆迁工作的职责，志丹县人民政府2015年3月30日印发的《志丹县县乡公路建设征地暂行办法》第十四、十五条亦明确了志丹县交通局，志丹县顺宁镇政府负责与被征收户签订征收补偿协议的实施部门。在征收当中，二被上诉人已确定了征收范围和被征收对象，但就补偿问题，在未达成补偿协议和未履行报请上级志丹县政府作出补偿决定的情况下，于2016年9月25日对上诉人砖厂的房屋建筑及附属设施等进行了强制拆除，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收人房屋所有权不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，二被上诉人未履行报请作出补偿决定的法定职责。上诉人请求履行补偿，二被上诉人应当报请作出征收决定的行政机关，先行就补偿的方式，补偿金额和支付期限等，依照法定程序作出相应的补偿决定，履行其法定职责。原审法院认定事实清楚，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销延安市宝塔区人民法院（2017）陕0602行初23号行政判决书；
二、限志丹县交通局、志丹县顺宁镇人民政府在本判决生效后六十日内履行其法定职责。
上诉费50元，由二被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵正卫
审判员 冯小炯
审判员 齐进飞
二〇一八年三月十九日
书记员 刘云丹