陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕01行初85号
原告三原玉龙污水处理有限公司，住所地陕西省咸阳市三原县仓南路。
法定代表人徐军毅，该公司总经理。
委托代理人任强，北京市惠诚律师事务所西安分所律师。
委托代理人刘贤平，北京市惠诚律师事务所西安分所律师。
被告咸阳市人民政府，住所地咸阳市秦都区渭阳中路6号。
法定代表人卫华，市长。
委托代理人雒亚萍，该政府法制办工作人员。
委托代理人刘强，陕西咸通律师事务所律师。
被告三原县人民政府，住所地三原县政府街。
法定代表人何锐，代县长。
委托代理人王亮，三原县水利局工作人员。
委托代理人王明辉，三原池阳律师事务所律师。
原告三原玉龙污水处理有限公司（以下简称“玉龙公司”）诉被告咸阳市人民政府（以下简称“咸阳市政府”）、被告三原县人民政府（以下简称“三原县政府”）要求撤销行政复议决定及《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》一案，于2015年9月17日向咸阳市中级人民提起行政诉讼。该院受理后，原告玉龙公司提出异地管辖申请。2016年1月27日，陕西省高级人民法院裁定本案由本院管辖。咸阳市中级人民法院将本案移送本院。本院于2016年9月26日受理后，依法组成合议庭，于同年11月16日公开开庭审理了本案，原告玉龙公司的委托代理人刘贤平，被告咸阳市政府的委托代理人雒亚萍、刘强，被告三原县政府的委托代理人王亮、王明辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告三原县政府于2015年4月21日作出三政发（2015）9号《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》。载明：玉龙公司于2015年2月5日17:00至2月11日16：30分，擅自停止污水处理设施运行，向清河私排污水，造成下游河段及水库水质发生污染，群众反响强烈，该行为违反了《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营协议》第十二章第一条之规定。为保障公共利益不受损害，向玉龙公司发出了临时接管项目设施的通知，并依玉龙公司申请，于2015年3月8日组织了听证会议。根据听证笔录及双方提供的相关证据，同时结合污水处理设施恢复运行的重要性和必要性，经县政府研究，决定临时接管玉龙公司项目设施。
被告咸阳市政府于2015年8月26日作出咸政复决字（2015）7号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十八条第一款（一）项之规定，维持三原县政府作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》。
原告玉龙公司诉称，一、被告三原县政府作出“关于临时接管项目设施的通知”程序严重违法。三原县政府于2015年2月16日作出“关于临时接管项目设施的通知”，决定“临时接管项目设施”，在此通知中才告知原告有权申请听证。后被告三原县政府在2015年3月8日才组织听证，2015年4月28日才告知原告听证结果。原告又通过申请信息公开才得知，三原县政府于2015年4月21日补充作出了三政发[2015]9号决定。三原县政府作出行政决定在先，组织听证在后，严重违反了法定程序。二、原告并非擅自闲置水污染处理设施，停业原因系被告三原县政府长期拖欠原告污水处理费导致项目已经无法继续运行。同时，在政府违约不支付污水处理费无力继续运行期间，原告多次通过书面报告形式向主管部门申报停业情况并说明了理由，而主管部门一直不予批复，原告依法认为主管部门已经默示同意。故两被告认定原告存在违法与客观事实不符。请求：１.请求判决撤销被告咸阳市政府作出的咸政复决字[2015]7号《行政复议决定书》；2.请求判决撤销被告三原县政府作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》（三政发[2015]9号）。3.本案诉讼费由被告承担。
原告玉龙公司向本院提交了以下证据：
1、2015年2月16日《三原县人民政府临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的通知》。2、2014年9月16日，三玉龙字[2014]53号报送三原县政府“关于停电停运的报告”。3、2015年1月14日，三玉龙字[2015]2号报送三原县政府“关于停产的报告”。
证明目的：原告在被告拖欠费用期间，多次以书面形式申报停产停业并说明理由，主管部门一直未予批复，原告认为主管部门已经默示。
被告三原县政府辩称，1.答辩人作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》程序合法。该决定符合双方签订的《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营协议》第十二章12.1条的规定，以及《市政公用事业特许经营管理办法》第十条第（六）项的规定。2.答辩人作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》有充分的事实根据。原告擅自停止污水处理设施的运行，已经严重影响到社会公共利益和安全，符合临时接管的条件。3.原告诉称答辩人长期拖欠其污水处理费导致其无法运营，并非擅自停产的理由不能成立。双方在特许经营协议履行过程中发生了争议，协议中对争议的解决拟定了相应的程序，原告完全可以按照协议约定的救济程序行使其权利。原告以牺牲公共利益和公共安全为代价擅自停业以维护其合同权利的行为不可取，并且是违法的。综上，答辩人作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》程序合法、事实清楚，应当予以维持。
被告三原县政府向本院提交了以下证据：
第一组：三原县环保局2015年2月5日至2月11日执法检查及询问笔录。1、2015年2月5日17时19分至18时现场检查笔录。2、2015年2月6日9时现场检查笔录。3、2015年2月6日15时40分至16时40分现场检查笔录。4、2015年2月7日9时至10时现场检查笔录。5、2015年2月7日15时20分至40分现场检查笔录。6、2015年2月8日10时10分至10时45分现场检查笔录。7、2015年2月9日10时至10时30分现场检查笔录。8、2015年2月11日16时16分现场检查笔录。9、2015年2月5日调查询问笔录。10、2015年2月8日调查询问笔录。11、2015年2月6日污水溢流口水质监测报告。12、2015年2月9日检查照片。证明目的：原告擅自停业。
第二组：三原县环保局行政文书。1、咸三环改字[2015]0205号责令改正违法行为决定书及送达回证。2、环境违法行为立案审批表（NO：0000240）。3、一般行政处罚决定（事先告知、听证）审批表（NO：0000815）。4、咸三环告字[2015]0205号行政处罚事先告知书及送达回证。5、咸三环告字[2015]0205号行政处罚听证告知书及送达回证。6、咸三环罚字[2015]0205号行政处罚决定书及送达回证。证明目的：原告擅自停业，环保局进行处罚。
第三组：三原县政府临时接管文书。1、三原县政府关于临时接管项目设施的通知。2、玉龙公司关于参加临时接管项目听证的申请。3、听证通知书及签收证明。4、三政发（2015）9号三原县政府《关于临时接管玉龙公司项目设施的决定》及送达回证。证明目的：被告三原县政府作出的《决定》程序合法。
被告咸阳市政府辩称，1.答辩人认为三原县政府作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》程序合法。2.答辩人在复议程序中查明认为三原县政府作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》认定事实清楚，在本案中不存在三原县政府同意或默示同意原告停业的情形。3.答辩人作出的咸政复决字[2015]7号《行政复议决定书》，审理程序合法，认定事实清楚，依法应予维持。
被告咸阳市政府向本院提交了以下证据：
第二组：2-1、行政复议案件受理通知书。2-2、行政复议申请书。2-3、三原县政府《关于临时接管玉龙公司项目设施的决定》【2015】9号。2-4、《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营补充协议备忘录》（2013年5月7日签订）。2-5、玉龙公司污水处理费支付违约情况统计表。2-6、《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营补充协议》（2013年5月7日签订）。2-7、玉龙公司营业执照。
第三组：3-1、行政复议案件送达回证（提出答复通知书）。3-2、提出答复通知书。3-3、行政复议答辩书。
第四组：4-1、现场检查、勘察笔录。4-2、调查询问笔录。4-3、监测报告（三环监（污）【2015】第07号）。4-4、责令改正违法行为决定书。4-5、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书。4-6、调查陈述及附件。4-7、三原县政府临时接管玉龙公司项目设施的通知（2015年2月16日）。玉龙公司关于参加临时接管项目设施听证的申请（2016年2月16日）。4-8、听证笔录。4-9、《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营补充协议》及附件（2008年4月23日签订）。4-10、三原县政府《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》（三政发【2015】9号）。
第五组：市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号，自2004年5月1日起施行）。
第六组：三原县政府法人身份证明书、委托代理手续。
第七组：7-1、延期通知书。7-2、行政复议申请处理审批表及拟文稿。
第八组：行政复议案件送达回证（立案通知书、延期通知书、行政复议决定书）。
证明目的：被告咸阳市政府作出复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告三原县政府提交的证据质证意见如下：对第一组证据真实性予以认可，关联性、证明目的不予认可。第二组证据真实性予以认可，关联性、证明目的不予认可。第三组证据真实性、关联性予以认可，合法性、证明目的不予认可。
原告对被告咸阳市政府提供的作出复议决定程序方面证据均予以认可。
被告三原县政府对原告提交的证据质证意见如下：证据1真实性、关联性认可，证明目的不予认可。证据2与本案没有关联性，证明目的不予认可。
本院对上述证据认证如下：三原县政府、咸阳市政府提供的证据能够证明其根据调查，对玉龙公司做出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》及行政复议决定证据确凿，适用法律、法规证据，程序合法，依法予以采信。
原告提供的证据1真实性、关联性、合法性本院予以采信，但不能支持其主张，对证据2、3，本院认为被告异议成立。
经审理查明，2013年5月7日，原告玉龙公司与被告三原县政府签订了《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营协议》，约定由原告玉龙公司融资、设计、建设、运营和维护项目工程，提供污水处理服务，将处理达标的污水排入清河，并在特许经营期满后将项目设施无偿、完好地移交给三原县人民政府或其指定的机构，并保证正常运行。在该协议中就特许经营期内双方关于三原县污水处理项目中各自全部的权利和义务进行了明确的约定，且双方在一段时间内也各自实际履行着协议内容。但在尚处于特许经营期内的2015年2月5日17:00至2月11日16:30分，原告玉龙公司擅自停止污水处理设施的运行，致使大量污水直接排入清河，造成下游河段及水库水质发生污染。被告三原县政府环保部门经调查于2015年2月17日向原告玉龙公司作出《行政处罚决定书》。2015年2月16日，被告三原县政府作出《三原县人民政府关于临时接管项目设施通知》决定临时接管项目设施。同日，原告玉龙公司向三原县人民政府申请听证，2015年3月2日，被告三原县政府向原告玉龙公司作出《听证通知书》，于2015年3月3日送达原告玉龙公司。2015年3月8日，被告三原县政府召开了听证会，原告玉龙公司和调查人员充分陈述了各自的意见。2015年4月21日，被告三原县政府作出三政发（2015）9号《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》，决定临时接管原告玉龙公司项目设施，并告知原告玉龙公司可依法提起复议或诉讼。原告玉龙公司不服该决定，向被告咸阳市政府提起行政复议，被告咸阳市政府于2015年5月27日受理原告的行政复议申请后，因案情复杂不能在规定期限内作出复议决定而决定延长复议期间，并依法将《延期通知书》送达原告玉龙公司与被告三原县政府。经延期后，咸阳市政府于2015年8月26日作出咸政复决字（2015）7号行政复议决定书，维持了三原县政府作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》。玉龙污水处理公司不服该行政复议决定遂提起行政诉讼，形成本诉。
本院认为，本案的争议焦点是被告三原县政府作出的《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》是否合法及被告咸阳市政府复议程序是否合法。
一、关于三原县政府是否具有作出临时接管决定的职权问题。
根据建设部《市政公用事业单位特许经营管理办法》（建设部令第126号）第四条第三款：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施”与该法第十条：“主管部门应当履行下列责任……(六)在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”之规定，及原告玉龙公司与被告三原县政府签订的《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营协议》第十二章12.1条：“特许期内，如项目公司出现以下违约行为，三原县人民政府有权决定实施临时接管：…….（4）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的”规定。据此，三原县政府有权实施特许经营，且双方签订的特许经营协议也明确约定了三原县政府有权实施临时接管情形，故根据规章的规定及双方的约定，被告三原县政府有权决定是否采取临时措施，有权作出《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》。
二、关于三原县政府作出临时接管决定认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。
根据三原县政府提供的现场检查、勘查笔录及调查询问笔录证明，原告玉龙公司具有在2015年2月5日至11日擅自关停污水处理设施，导致污水直排清河的事实，玉龙公司认为其上述行为有主管部门默许同意缺乏相应事实依据，故三原县政府作出临时接管决定认定事实清楚。根据双方签订的《陕西省三原县污水处理BOT项目特许经营协议》第十二章12.2条：“三原县政府实施临时接管后，应书面通知项目公司并告知其有申请听证的权利。项目公司应于接到书面通知之日起十日内申请听证，三原县政府应于20日内组织听证。三原县政府根据听证笔录，决定是否进行临时接管”。在本案中，三原县政府先作出《三原县人民政府关于临时接管项目设施的通知》，提前告知原告玉龙公司即将要接管并在该临时接管通知中告知了其申请听证的权利。后原告玉龙公司提出听证申请，三原县政府组织召开了听证会，并充分听取了原告玉龙公司的意见及调查人员调查情况后作出临时接管决定，并向原告进行了送达，符合上述双方之间的约定。因法律并未将临时接管决定列为行政处罚的种类，原告玉龙公司主张被告三原县政府在行政处罚中存在“处罚在先，听证在后，程序违法”的理由不能成立，三原县政府作出临时接管决定认定事实清楚，程序合法。
三、关于咸阳市政府复议程序是否合法的问题。
咸阳市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内认为案情复杂作出《延期通知》，并依法送达行政复议程序当事人，作出复议决定后也依法向各方当事人进行送达，复议程序符合法律规定，且原告玉龙公司在庭审中表示对咸阳市政府作出复议决定的程序不持异议。
综上，被告三原县政府在查清原告的擅自停业行为已经严重影响到社会公共利益和安全的紧急情况下，按照双方之间特许经营协议的约定，作出临时接管决定，事实清楚，程序合法，不违反法律、法规的规定。被告咸阳市政府作出咸政复决字（2015）7号行政复议决定的程序合法。原告玉龙公司认为三原县政府拖欠其污水处理费，系双方之间履行合同过程中所产生的债权债务纠纷，可通过法律途径解决。但原告玉龙公司却以牺牲社会公共利益和安全为代价擅自停业，其行为严重违法，故原告玉龙公司要求撤销该复议决定及临时接管决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告三原玉龙污水处理有限公司要求撤销被告咸阳市人民政府咸政复决字（2015）7号行政复议决定的诉讼请求。
二、驳回原告三原玉龙污水处理有限公司要求撤销被告三原县人民政府《关于临时接管三原玉龙污水处理有限公司项目设施的决定》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告三原玉龙污水处理有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张耀民
代理审判员 姜 华
人民陪审员 王建昌
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 师 丹