广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行终字第1013号
上诉人（原审原告）：林鸿，住广州市。
上诉人（原审原告）：洪佳丽，住广州市。
两上诉人共同委托代理人：杨树筠，广东以泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市规划局。地址：广州市。
委托代理人：袁华龙，该局工作人员。
委托代理人：叶婉芬，该局工作人员。
原审第三人：麦焕媚，住广州市。
原审第三人：冯满，住广州市。
原审第三人：李木桂，住广州市。
上诉人林鸿、洪佳丽诉广州市规划局建设工程规划许可一案，不服广州市越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第763号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年3月28日，下塘西路1号大院4栋业主麦焕媚等由麦焕媚代为向被告属下的广州市规划局越秀分局申请办理该栋住宅楼加装电梯间建设工程规划许可证的咨询服务。2014年4月28日，该分局以被告广州市规划局的名义作出穗规函[2014]1872号《关于申领〈建设工程规划许可证〉的复函》，要求先办理批前公示手续。2014年5月22日，广州市规划局（越秀分局）将上述建设工程的情况（项目立案号20130100003036）予以批前公示，公示内容为麦焕媚等业主拟在下塘西路1路大院4号住宅楼扩建电梯间及连廊工程，该方案将对本大楼及相邻建筑产生一定影响，但考虑到该扩建电梯工程对本大楼及相邻建筑的通风、采光影响较小，与城市规划无原则矛盾，我局拟同意按方案建设（附图），依据《行政许可法》第三十六条规定，我局现以公示形式征集下塘西路1路大院4号住宅楼及相邻楼宇全体产权人的意见，各产权人若有反对意见或具体要求，请于本公示张贴之日起15日内，书面通知我分局建筑管理科。公示期至2015年5月31日。公示期间，被告收到来自署名为下塘西路1号4栋、5栋部分业主的书面反馈意见，提出该方案未征求大部分业主意见以及影响5栋住户房间通风采光等意见。就相关争议的协调情况，下塘西路1路大院4号住宅楼扩建电梯筹备小组成员麦焕媚、杨雪兰、李木桂、冯满向被告递交了《关于下塘西路1路大院4号住宅楼扩建电梯的保证书》，表示“万一在施工过程中出现不尽人意事宜，有学校做坚强后盾和大力支持下，我们筹备小组将尽职尽责，善始善终负责协调和解决，并承担因此产生的经济纠纷和法律责任。”第三人麦焕媚等于2014年7月18日向被告正式申请办理上述住宅楼的扩建电梯间工程的建设工程规划许可证，并提交了加装电梯工程同意与委托证明函、房产权属文件及身份文件、结构安全证明、《关于校本部4号楼加建电梯报建费及化粪池改迁费用的请示》等材料。被告经核对审查，认为申请材料符合许可条件，未接纳反馈的反对意见，于2014年8月1日向麦焕媚等业主核发穗规建证[2014]1456号《建设工程规划许可证》，建设项目为扩建电梯间工程1宗，建设位置为广州市越秀区下塘西路1号大院4栋，建设规模为地上8层66.6平方米，附件为建筑施工图1份，《建设工程审核书》1份，广州市建设工程放线测量记录册1份。附件中的穗规建证[2014]1456号建设工程审核书载明：……八、由于施工而引起产权及使用范围争议等各类投诉纠纷问题，应立即停工并完全由你们负责自行解决后方可恢复施工。……并进行了批后公示。原告等不服该许可，向广州市人民政府申请行政复议，该府于2014年11月27日作出穗府行复[2014]1166号行政复议决定书，维持了被告发出的上述《建设工程规划许可证》。
另查，广州市下塘西路1号4栋住宅楼为广东广播电视大学（现广东开放大学）的房改售房（01房建筑面积约86.97平方米，02房建筑面积约77.82平方米）。该楼西侧与下塘西路1号5栋住宅楼的东侧相连接。两栋楼各自配有本栋楼住户使用的楼梯间。两原告林鸿、洪佳丽分别为5栋101房、201房的业主。
再查，在原告提供的《加装电梯工程同意与委托证明函》上，4栋业主16户中，签名有12人。原告陈述反映在该函签名的4栋202房业主丘亚成，签名当时既不同意也不反对，后在批前公示期间已向被告提出过反对意见。第三人则陈述表示经征求业主的意见才能取得其提供的身份证件及房地产权证件复印件，丘亚成签字及加盖手指模，提交了身份证及房地产权证用于报建，说明其是同意的。
本案审理过程中，就原告提到的《广州市城市规划管理技术标准与准则（试行）--建筑工程规划管理篇》6.2中开口天井的净深度问题，被告陈述表示开口天井的净深度并非高度。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第三条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当充分听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意，但增设电梯拟占用业主专有部分的，应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和《广东省物业管理条例》第二十二条执行。既有住宅分单元增设电梯的，本条第一款所指总面积和总人数按照该单元独立计算。”根据上述规定，第三人等就广州市下塘西路1号4栋扩建电梯间工程向被告申请办理建设工程规划许可证，提交了业主同意及委托意见、建筑设计方案、图纸等材料，针对公示期间收到的反馈意见，被告在审查后向第三人核发穗规建证[2014]1456号《建设工程规划许可证》并无不当。关于4栋业主意见的争议，即使按原告所述就202房业主的意见存在争议，扣除该户意见后4栋同意加建电梯间的业主意见仍未低于法定的最低要求。而依照放线测量等资料，被告许可的建筑施工方案也无违反法律法规的禁止性规定和强制性技术规范，原告要求撤销被告核发的建设工程规划许可证的理由不能成立，原审法院不予采纳。关于电梯工程对相邻楼宇及本栋楼宇低楼层住户产生影响的民事补偿等问题，可另循法律途径解决。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告林鸿、洪佳丽的诉讼请求。案件受理费50元由两原告负担。
上诉人林鸿、洪佳丽不服原审判决，上诉至本院称：一、原审第三人在向被上诉人申请办理扩建电梯间工程的建设工程规划许可证时大量造假，不仅伪造业主签署“同意”，还向被上诉人出具召开过业主会议、协商好受损业主补偿方案、协调好反对业主意见等的虚假保证书：1、在一审庭审中已经查明原审第三人为了达到骗取《行政许可证》的目的，伪造其它业主签署“同意”的行为，在判决书中查明部分却丝毫没有体现，在认定部分偷换概念，用存在争议一笔带过原审第三人的伪造行为，是违反法律规定和审判要求的；一审通过两次开庭审理，已经查明了原审第三人在向被上诉人提交的“加装电梯工程同意与委托证明函”也是被上诉人在本次诉讼中向上诉人和法庭提交的据以作出具体行政行为的事实部分的证据3中所列证据是伪造的，业主4栋202房的丘亚成业主向一审法院证明原审第三人找其征求意见时丘亚成签名表达的是既不同意也不反对，因为当时并没有看到加装电梯的设计图纸。但原审第三人向被上诉人提交该份文件时却把丘亚成的意见篡改成了“同意”，明显属于先伪造文件、后骗取行政单位《行政许可证》的违法行为，这种行为属于《行政许可法》69条明确规定的被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当撤销行政许可。一审法院不仅不要求被告撤销其被骗取的行政许可证，还通过行政判决的方式包庇行政单位在审批过程中的不负责任，放任原审第三人公然造假不需承担法律后果，任何一种违法行为如果在被发现后没有人纠正，将会造成社会大众的集体违法后果，法律是最后的底线，而法院是法律的守护者，法院判决书事实上也存在引导人们信法、守法的作用，但是本案中一审法院却给了公民大众一个这样的指引：“向行政单位提交伪造的文件没有关系，如果当时被发现顶多拿回假资料，如果行政单位被骗到了，则后面就不会有任何后果了，因为许可证是行政单位发放的，法院只看行政单位有没有按程序办事，并不管申请人有没有造假。”这样的行政判决只会让更多的人们为了达到目的而不择手段的伪造、骗取，这样的判决只会让违法者得意，守法者无奈。2、一审开庭时，有近10户业主表示要到一审法院当庭证明原审第三人既没有召开过业主会议，也没有和反对业主进行过协商，更没有对利益受损业主进行过补偿或者有补偿方案，原审第三人向被上诉人提交的保证书等都是虚假的，一审法院不同意多人出庭，要求4栋和5栋各选出一名代表出庭作证即可，业主选出了4栋1楼和5栋6楼的两户业主出庭分别对4栋从未召开过业主会议和原审第三人从未与5栋反对业主进行过协商的事实进行了证明，同时其它未到庭业主也向法庭出具了证明文书，但是一审法庭却在查明部分根本没有提到这部分内容，是没有查、还是查不明?或者是不愿查!二、原审第三人在2014年7月18日并没有向被上诉人提交过加装电梯工程规划许可证申请书，被上诉人却称原审第三人于2014年7月18日向其申请，双方说法完全相反，一审法院根本没有查清被上诉人有没有收到原审第三人申请就判决被上诉人程序合法完全没有事实依据：一审第二次开庭时，业主丘亚成证人证言证明了原审第三人只有在2014年初找其在委托证明函上签名，公示之后并没有找过他，原审第三人麦焕媚当庭表示其只在2014年3月28日向被上诉人处提交过一份同意与委托证明函，2014年7月18日并没有向被上诉人递交过同意与委托函等资料，但被上诉人却称原审第三人麦焕媚于2014年7月18日提交同意与委托证明函等向其申请加装电梯规划许可证，由此可知被上诉人是在原审第三人所提交资料缺失或没有的情况下违规进行了行政许可行为，并且在诉讼时私自把咨询时提交的资料调来补充申请时缺失或者没有的资料，如此明显的行政违法行为一审判决书在查明部分只字不提，明显属于认定事实不清、证据审查不明。三、被上诉人根本没有按其在网上公布的办事依据要求对原审第三人提交的规划申请进行审核就对其发放许可的行为属于程序严重错误：庭审时，上诉人向一审法院提交了被上诉人网上公开的《办事依据》，该网站上公布的申请人基本资料中要求基本资料有：1、立案申请表。2、申请函。3、申请人身份证明。4、授权委托书(有授权委托时应当提供本项资料，应当明确代理权限)。被上诉人向法庭提交的同意与委托证明函中根本没有明确的代理权限和时间，属于申请人基本资料不符合规定。审理时上诉人也指出了原审第三人在向被上诉人提交申请时缺失了依法应当提交的重要文件资料，但一审判决中对该资料的缺失问题既未查明又未论述，不符合审判规则。按照规定，原审第三人在申请规划许可证时应当向被上诉人提交以下资料：l、申请函及立案申请表，2、申请人身份证明文件，3、设计图纸一式两份，4、结构安全说明，5、占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意增设电梯以及同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的房产证复印件。但被上诉人在开庭时并未向法庭提交占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意所送审的建筑设计方案的书面意见，而被上诉人向法庭提交的占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意增设电梯与委托证明函中业主同意部分被部分业主确认为“同意”为伪造，并非业主本人所写，且没有见过设计图，原审第三人当庭确认该份资料并非被上诉人所称的7月18日向其提交，而是在2014年3月28日咨询时所交，未提交三分之二业主签名的设计图，被上诉人如此多的程序问题和原审第三人如此多的造假事实问题，一审法院却公然违法判决的行为让申请人看不到法律的公正，看不到司法的独立。四、一审法院有法不依，对重要法规、法条的理解存在片面性和主观性，导致法律适用错误：1、本案涉及规划许可证的发放，被上诉人的行为属于行政许可行为，故被上诉人应当严格按照《行政许可法》相关规定执行，《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。原审第三人麦焕媚在办证的过程中，一直存在欺骗行为。在审理手续资料时，被上诉人也未完全尽到合理审查的义务，并未提出异议。根据《行政许可法》第六十九条第三款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当撤销，被许可人取得的利益不受保护。2、本案涉及加装电梯工程规划许可证，应适用《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，该条第12条与第10条第1款规定申请人应当提交以下资料：1、申请函及立案申请表，2、申请人身份证明文件，3、设计图纸一式两份，4、结构安全说明，5、占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意增设电梯以及同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的房产证复印件。由此可知《广州市既有住宅增设电梯试行办法》明确规定占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数人三分之二以上业主必须有两个同意意见规划部门才可以对该栋建筑加装电梯进行行政许可，但是本案中上诉人却是在原审第三人向其申请规划许可时连一个同意意见书都未提供的情况下对原审第三人给予了行政许可(1)被上诉人提供的所有证据中没有一份上面有三分之二以上业主同意送审的建筑设计方案；(2)业主丘亚成向法庭证明原审第三人征求对加装电梯同意与否时未提过有设计图出来，也未向其出示过；(3)原审第三人当庭陈述其在7月18日未提交过同意书。被上诉人在主要资料缺失的情况下作出行政许可的行为已经严重违反了法律规定，一审法院却对该条款视而不见，属于有法不依。故上诉人上诉请求：一、撤销越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第763号行政判决；二、撤销广州市规划局于2014年8月1日作出的穗规建证[2014]1456号《建设工程规划许可证》。
被上诉人广州市规划局答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持。
原审第三人麦焕媚、冯满、李木桂共同辩称涉案4号楼于上世纪八十年代初建成，属于原广东广播电视大学房改房，目前住户多为本校退休教职工。近年来，广州市政府把旧楼房加建电梯列入重大民生工程，体现政府政策与时俱进且顺应民意。4号楼住户多已年老体弱，行动不便，自行商议自筹资金加装电梯。对此，学校表示同意并大力支持，而且在报建和化粪池改迁等方面事宜给予了资金支持。目前，增设电梯工程已基本完工并将投入使用。增设电梯之事从商议到实施整个过程，我们都严格依照相关政策法规，合情合理合法进行操作且得到校方支持，本应是顺利进行的。其后此等利民好事却发展到要与邻居在法庭相见不是我们所预料到，也是不希望看到的。我们增设电梯项目报批手续完整，材料真实，程序合符规范，从而得到广州市越秀区规划局等部门的批准。上诉人为此向广州市人民政府法制办公室申请行政复议。该办曾召集三方开过调解会，并到现场勘查了解，最后裁定规划局颁发的《建设工程规划许可证》(穗规建证[2014]1456号)事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，依法维持。上诉人对政府的行政复议裁定仍然不服，向广州市越秀区人民法院提起诉讼。法院秉公办案，认为原审第三人等就广州市下塘西路1号大院4栋扩建电梯间工程向规划部门申请办理建设工程规划许可证，提交了业主同意及委托意见、建筑设计方案、图纸等材料，针对公示期间收到的反馈意见，规划局在审查后向原审第三人核发穗规建证(2014)1456号《建设工程规划许可证》并无不当。原审法院依据相关法律，驳回上诉人的诉讼请求。针对上诉人对原审第三人的诉讼，认为原审第三人存在欺骗行为，我们在此再次申明：上诉人称4号楼202房户主丘亚成的同意意见是我们造假。而事实是，我们在征求意见时，丘亚成本人亲手签名、按手印并提供房产证、身份证等以表示同意协助报建，根本不存在欺骗之说。上诉人的律师在法庭上也清楚表示：丘亚成对加建电梯只要不出钱是同意的(有庭审记录)。上诉人说原审第三人“大量造假”，纯属诬告，我们请求法院追究上诉人的法律责任。相反的事实是，在整个诉讼过程中，上诉人所作所为才是真正的造假及违法：1、行政复议过程中，法制办黄集成处长亲自到建设现场勘查，叶婉芬女士也到场，上诉人林鸿却不出面，黄先生当时都觉得奇怪并过问。可是在法庭上，林鸿居然睁着眼睛说瞎话，伪称法制办人员没到现场。上诉人林鸿的违法行为还有：开工伊始，林鸿带头破坏安全围蔽设施，撕毁学校基建与后勤管理处公告等。上诉人是5号楼的住户，但是他们自始至终在挑拨4号楼低层住户，如102房业主刘某就曾被林鸿等人抓去参与上诉人申请行政复议等事，现在刘先生已明确表示，以前是上了林鸿的当，此后再也不参与了。挑拨离间4号楼202房丘某；挑拨4号楼101房新业主(报建报批时，原业主持中立意见)，该房业主声称要动手拆掉新安装好的防盗大门、雨棚等设施。我们无法防止林鸿等人的进一步破坏行动，请求法院追究林鸿作假及破坏公物的法律责任并给予我们保护。2、上诉人方第一证人涉嫌伪证。上诉人方第一证人身为大学教师，既无道德底线，也无视法律，公然在法庭上作假证。他声称我们没有与他商谈过此事，这是完全不顾事实的假话。事实上，在筹建之初，我们多次约谈均被他拒绝，无奈之下，我们求助学校。本校人事处长与他商谈，谈话的地点就是现在建电梯的位置上。当时他表示要看施工图纸，我们按他的要求准备好资料约他面谈，又被他拒绝。此后，还有4号楼的其他老师与他谈及此事。如此公然作假证，说我们没有跟他商量过，完全不知道情况等。为此我们请求法院追究其作伪证的法律责任。3、上诉人方第二证人同样作虚假证词。我们是在2014年9月5日取得登峰街道办事处核发《开工备案证明书》，电梯加建工程简单仪式于2014年9月12日举行，其后多日才开始挖桩，挖桩完成后才运进沙石。因此，沙石进场时间已是10月份。而第二证人在庭上称，7、8月份看到沙石进场才知道要加装电梯，后来多次向多个部门以多种形式表达反对意见。这个说法也是完全违背事实的，明显是说假话。事实上，我们筹建电梯时，该住户还没买下这套房子。他们装修期间，我们也曾与他们进行过沟通。虽然第二证人也作了伪证，本应追究法律责任。但鉴于其是新住户，对情况可能不太熟悉，明显是被人蒙骗利用，我们表示谅解，仅请求法庭对其予以警告，以示法律的严肃性。我们的增设电梯的工程己充分考虑到低层住户的利益和邻里的和睦关系，因此，高层住户出钱重新粉刷整个楼道，旧墙翻新并贴磁片，铺上磁砖地板，防盗门也重新安装，改旧铁门为不锈钢门，改换新的门禁系统等等。除不明真相的101住户外，此举得到全楼道住户的体谅。原来未参与加建电梯的302住户，在施工之后，也主动要求加入。所以，现在支持加建电梯的住户已大大超过了“三分之二”的规定。我们请求广州市中级人民法院支持广州市规划局依法行政行为，支持广州市政府法制办行政复议裁决，支持越秀区人民法院依法判决，维护我们的合法权益。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，关于上诉人认为被上诉人作出穗规建证[2014]1456号《建设工程规划许可证》的程序违法，故要求撤销该许可证的请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据上述规定，原审第三人等就广州市下塘西路1号4栋扩建电梯间工程向被上诉人申请建设工程规划许可证，提交了业主同意及委托意见、建筑设计方案、图纸等材料，结合公示期间收到的反馈意见，被上诉人在审查后向原审第三人核发[2014]1456号《建设工程规划许可证》并无不当。关于4栋业主意见的争议，无论202房业主是否同意，其他同意加建电梯的业主意见累计已达法定最低要求，被上诉人许可的建筑施工方案亦无违反法律法规的禁止性规定和强制性技术规范，上诉人要求撤销被上诉人核发的涉案建设工程规划许可证的理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审法院判决驳回上诉人诉讼请求的处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林鸿、洪佳丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一五年八月二十八日
书 记 员 周芷诺