安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行初65号
原告潜山县黄铺镇望虎村新发村民组，住所地潜山县黄铺镇望虎村新发村民组。
负责人陶德全，该组组长。
原告潜山县黄铺镇望虎村先锋村民组，住所地潜山县黄铺镇望虎村先锋村民组。
负责人陶焰明，该组组长。
以上两原告共同的委托代理人杨刘调，安徽明启律师事务所律师。
被告潜山县人民政府，住所地安徽省潜山县梅城镇潜阳路370号。
法定代表人梅耐雪，该县县长。
委托代理人王余应，该县法制办公室工作人员。
委托代理人葛满生，安徽安潜律师事务所律师。
第三人潜山县黄铺镇望虎村村民委员会，住所地潜山县黄铺镇望虎村。
负责人陶卫敬，该村民委员会主任。
委托代理人刘庆海，安徽皖激扬律师事务所律师。
原告潜山县黄铺镇望虎村新发村民组、潜山县黄铺镇望虎村先锋村民组因不服被告潜山县人民政府林权行政登记行为，于2017年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月31日立案后，于2017年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因潜山县黄铺镇望虎村村民委员会与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。原告潜山县黄铺镇望虎村新发村民组的负责人陶德全、潜山县黄铺镇望虎村先锋村民组的负责人陶焰明以及二原告的共同委托代理人杨刘调，被告潜山县人民政府的委托代理人王余应、葛满生，第三人潜山县黄铺镇望虎村村民委员会的负责人陶卫敬及委托代理人刘庆海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：二原告的前称为潜山县古井公社庙冲大队兴发生产队，后分立为潜山县黄铺镇望虎村新发村民组和潜山县黄铺镇望虎村先锋村民组，二原告系原潜山县古井公社庙冲大队兴发生产队的权利义务承受人。第三人系原潜山县古井乡林园、五坂、庙冲三个大队合并而成，并易名为潜山县黄铺镇望虎村村民委员会，第三人系上述三个大队的权利义务承受人。位于原告所在村民组的马道山（东至分水岭脊；西至田沿；南至人行横路；北至田园拐横牵四界范围内的林地），自古以来即为原告所有，原告村民祖祖辈辈在这块林地上耕耘、收获。1974年10月16日，为安置下放知青，原告与第三人订立《协议书》，约定将东抵机房前沿，南抵二队田沿，西抵二队山地边和本队山地边，北抵二队地等四界圈定的4.05亩荒山赠与第三人设立林场。本次赠送的荒山在马道山范围之内，系马道山的一小部分。由于安置下放知青的进一步需要，在原告赠山给第三人之后，第三人决定由与村部相邻的生产队出租田地山场给第三人兴办综合场，并约定综合场经营所得，双方按三七比例分红。第三人利用各生产队赠送的山场和出租的山场种植桑叶和桐子树，经营蚕桑业务，并先后两次给原告分红。1981年林业“三定”时，被告发给原告《山林权所有证》，将马道山登记在原告名下。1981年林业“三定”时，被告亦发给第三人《山林权所有证》，该证并未将马道山的山林权登记给第三人。两证比较，并无任何冲突。1983年之后，随着知青陆续返城，庙冲大队林场即终止了经营。此后，马道山一直由原告经营管理。2009年林权登记时，被告发给第三人潜林证字（2009）第2411060383号《林权证》，其中编号为03408241106JDSYMSY00820号山林权登记表将马道山的山林权登记到第三人名下。原告认为被告对第三人关于马道山的林权登记没有权利来源且未依法公告，该林权登记行为无论从实体上，还是程序上均属违法。为此，诉至法院，请求撤销被告颁发给第三人的潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》中的03408241106JDSYMSY00820号山林权登记表。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、诉讼代表人陶德全、陶焰明身份证复印件，证明原告诉讼主体身份情况。
2、原告林政字第03673号山林权所有证，证明诉争的马道山属原告所有。
3、第三人林政字第08307号山林权所有证，证明诉争的马道山不属于第三人所有。
4、林权登记资料，证明被告为第三人林权登记缺乏权利来源，没有相邻权人的签名。
5、林权登记公告一览表及公告公示证明，证明公告中林权申请人是陶世牛，不是第三人，属于张冠李戴，且送达人主体不合法，公告和公示无印章，公示地点不在森林林木所在地，而在村公告栏。
被告辩称：一、被告为第三人庙冲林场的山林权进行登记，有充分的事实依据。原告诉请撤销的03408241106JDSYMSY00820号山林权登记，系第三人潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》中的第5片山场，即庙冲林场的48亩山林权登记（以下简称庙冲林场山林权登记）。2009年9月16日，被告为第三人庙冲林场的山林权进行登记，依据的是林业“三定”时颁发给第三人（原古井公社庙冲大队林场）的林证字第08307号《山林权所有证》，该证记载的座落在柳家冲的桑园有东、西两片，即机耕路的东、西两侧，东侧四至界线为东至“水库蚯”、南至“排灌沟”、西至“机耕路”、北至“王河公路”；西侧四至界线为东至“机耕路”、南至“排灌沟”、西至“田沿”、北至“三十八股”，两片山场的面积均未记载。2009年潜山县林改时，被告只是将第三人的前述山场改为南、北两片登记，分别为潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》中的03428241106JDSYMSY00820号和03428241106JDSYMSY00818号，两证登记的面积分别为48亩、64亩，四至范围与林业三定时登记的范围一致。1981年林业“三定”时被告颁发给原告的林证字第03673号《山林权所有证》显示，“马道山”东至分水岭脊，西至田沿，南至人行横路，北至田园拐横牵。经查，第三人林证字第08307号《山林权所有证》记载的柳家冲桑园东、西两片范围包括了“马道山”的四至范围。1974年10月16日原告将包括机房在内的柴山赠送给第三人（原庙冲大队）兴办林场，双方签订了协议，协议明确所送山场的四至范围是：东抵机房前沿；南抵二队田沿；西抵二队山地边和本队山地边：北抵三队地（李技成地）直牵：面积为4.05亩。原告林证字第03673号《山林权所有证》记载的“马道山”与“面前山”的合计面积为3.5亩。经查，该赠送山场的范围与原告林证字第03673号《山林权所有证》记载的“马道山”的范围基本—致。1974年始，第三人利用包括原告赠送山场在内的山场兴办了原庙冲大队林场，并实际行使经营管理权至今，其栽植的国外松树干粗壮，与周围树木有明显区别。1981年第三人将包括原告赠送的柴山在内的山场申请了山林权登记，即林证字第08307号《山林权所有证》。鉴于上述事实，被告认为，原告虽持有1981年“马道山”的山林权证，但该证将“马道山”的山林权登记于原告名下明显不当，故2009年林改时，被告依据第三人1981年林证字第08307号《山林权所有证》换发了潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》；而对于原告林证字第03673号《山林权所有证》记载的“马道山”与“面前山”，原告只是申请对于已承包到户的“面前山”重新颁证，对于“马道山”并未再申请重新颁证。
二、被告颁证程序合法。被告受理第三人的林权登记申请后，实行了层层审核、层层把关，并依法进行了公示。第三人2008年7月25日申请林权登记并填写了《林权登记申请表》。被告受理后，首先，由黄铺镇林业站对照第三人林业“三定”时的林权证进行实地核查，确认一致后，在申请表盖章，相邻权利人签名确认界址；其次，由黄铺镇林业站会同第三人共同到山场绘制小班位置图（分别为37、35号），同时根据小班位置图绘制山场宗地图，宗地编号分别为00820-48、00818-64；再是，被告对包括第三人前述山场在内的6宗山林权进行了公示，公示期自2008年08月08日起，为期30天，公示期间没有收到任何不同的意见；最后，被告要求黄铺镇人民政府对第三人《林权登记申请表》及相关权属证明等所有确权发证材料再进行审核并签章确认，同时将林权登记资料录入微机形成电子文本，与纸质档案材料一并报潜山县林改办，潜山县林改办对第三人林权材料最终审核合格后，报被告批准发证，即现在的潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》。由此可见，被告的颁证程序完全符合《林木林地权属登记管理办法》的规定。
综上，2009年被告为第三人庙冲林场山林权重新发证，实质是对第三人林业“三定”时的山林权证进行换发。被告颁证事实依据充分，适用规章及政策正确，程序合法。原告诉讼请求既无事实依据也无法律依据，请依法驳回原告的诉求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、组织机构代码证。证明被告主体资格。
2、行政登记卷宗。证明林权登记行为事实清楚、证据充分、程序合法。
3、证明三份。证明原告及第三人历次变更情况；70年代送山、送田给第三人所涉及的相关村民组。
4、原告林政字第03673号山林权证、32号小班图及2009年林权证（余转贞、陶海文、陶长江、陶效鹏、陶金贵、陶世彩、陶世召、聂艳梅、聂艳梅2、陶世宽、陶友才）、协议书（兴发队74年10月16日）、协议书（二队74年12月16日）。证明原告林政字第03673号山林权证记载的“面前山”和“马道山”的面积为3.5亩；“面前山”2009年已换发新证，“马道山”未换发新证，“马道山”范围与74年赠送第三人山场的范围基本一致。
5、《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》（皖发（2007）11号）、《林木和林地权属登记管理办法》。证明林权登记的政策、规章依据。
被告当庭补充提交涉案林地卫星航拍图片一张，证明涉案林地的位置和现状情况。
第三人述称:一、原告列举的事实与现实不符，且相互矛盾。1、1974年原告将马道山赠送给第三人后，1981年被告不仅颁证给原告了，也发证给第三人了，2009年被告颁发给第三人的林权证是换发证，其依据是第三人持有的1981年山林权所有证；2、原告在诉状中所称的阻止葬坟等行为不能改变林地、林权的权属，不能达到原告所要主张的事实；3、原告在诉状中的陈述自相矛盾，原告认为1974年送献的4.05亩林地只是马道山的一部分，但是原告1981年山林权所有证上登记的马道山才3.5亩，而2009年被告发证给第三人登记的是48亩，因此原告称送献的林地只是马道山的一部分的观点不能成立。另外，原告称除送献之外的山场系租赁，但是又称按比例分红，这也存在矛盾，若租赁则不会出现分红。二、被告2009年为第三人登记颁证行为程序合法，已经依法进行了公告公示，公示期间原告并无异议，且自2009年被告发证至今也未提出异议，原告的起诉明显超过起诉期限。三、第三人对该片山场进行实际管理、经营已经超过20年。
第三人在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、证明。证明第三人负责人情况。
2、护林合同书。证明第三人对自有的庙冲林场（含讼争地）一直进行经营、管理。
3、收条五张。证明第三人对自有的庙冲林场（含讼争地）一直进行经营、管理。
4、租房协议。证明第三人对自有的庙冲林场（含讼争地）一直进行经营、管理。
5、山林权证及小班图。证明（1）原告对本案林地权属历来无争议，原告村民于2009年申领各自林权证时，将属于第三人林地空出且无争议；（2）原告于2009年就已知晓讼争地重新发证时不属于原告，本案已过起诉期限。
6、林政字第03668号、03682号山林权证。证明1974年与原告同样送献山场的生产队，在1981年被告也重复颁发了林权证给生产队，但2009年未再换发新证，且这些生产队至今无异议。
第三人当庭补充提交承包经营合同书复印件四份（1985年3月23日庙冲村委会与李成旺签订的《关于承包桐子园的合同书》；1986年1月25日庙冲村委会与李汪送签订的《关于桑园承包合同书》；1988年4月11日庙冲村委会与李汪送签订的《关于承包桑园的合同书》；1988年4月11日庙冲村委会与陶世宽签订的《关于承包村桑园的合同书》），证明第三人对诉争林地一直在经营管理。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：证据1无异议。证据2、3真实性无异议，但不能证明诉争林地是原告所有。证据4、5真实性无异议，但达不到证明目的，根据《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定，2009年林改只是换发证，在上述文件中并没有要求和强调需要履行公示、公告程序，原告认为公示、公告无印章，送达人主体不合法，被告认为这些瑕疵并不能改变公告、公示的事实。
第三人质证认为：证据1三性无异议。证据2、3、4、5真实性无异议，但达不到证明目的。其中，证据2中登记的马道山同时也登记给了第三人，该山场与1974年原告送献给第三人的山场是一致的，但该证2009年没有得到换发，也就意味着没有在换发新证的过程中得到政府的认可。证据3证明送献的马道山属于第三人，是2009年为第三人发证的依据。证据4是换发证，权属无争议，不需要相邻权人签字。证据5中的公告是存档的，没有公章，并不能说明当时没有进行公告公示。被告当时委托村委会送达并无不妥，原告的起诉超过起诉期限。另外，根据行政诉讼法第七十四条的规定，即使颁证过程有轻微瑕疵，也无需撤销。
对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1无异议。证据2行政登记卷宗中有关林地权属调查的资料没有相邻权利人签字，应认定为无效。根据被告的陈述，其2009年发给第三人林权证的依据之一是第三人持有的林政字第08307号山林权所有证，但是比较两证，四至和面积均不符。林权登记公告一览表显示的林权申请人是陶世牛，而并非第三人，林权公示登记没有登记机关的印章，公示送达人也非林权登记机关的工作人员，不应认定为林权登记机关的行为。对证据3无异议。对证据4中被告为面前山的登记发证行为原告不持异议，但关于马道山，被告未依法撤销原告的山林权所有证，即使被告和第三人山林权所有证两证并存，且存在矛盾，被告必须撤销其中一个山林权所有证后才能换发林权证，该证据恰恰证明被告行政登记行为违法。对证据5无异议。被告当庭补充提交的航拍图片属逾期举证，不应当作为证据使用，且从照片的内容看，不清晰，无法辨认，不能判断该照片与本案诉争林地存在何种关联。
第三人质证认为：对被告的证据无异议。林权登记一览表中申请人陶世牛是第三人的负责人陶卫敬的小名，其申请林权登记属于职务行为。2009年是换发证，不是初始登记或变更权属，程序上无需相邻权人重新签字和公告。2009年重新发证时，虽然没有撤销原告或者第三人持有的林业“三定”时期的山林权所有证，但是被告将诉争林地登记给第三人，已经从事实上认可了第三人对诉争林地的权利。
对第三人提交的证据，原告质证认为：证据1无异议。证据2、3、4、7真实性不清楚，且与本案缺乏关联性，达不到证明目的。对证据5的质证意见同对被告证据4的质证意见。证据6中山林权所有证记载的权利主体不是本案当事人，且林权登记行为不能类比。
被告质证认为：对第三人所举证据三性均无异议，上述证据可以证明第三人对涉案山场一直在行使经营管理权，被告的发证行为有事实和法律依据。
本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性，被告和第三人均无异议，本院予以确认。原告提交的证据能够反映诉争林地在1981年林业“三定”时期的林权登记情况以及2009年的登记发证情况。
对被告提交的证据1原告和第三人均无异议，予以采信；证据2中的林权登记公告一览表和公示证明无林业主管部门的公章或工作人员的签字，一览表中显示的林权申请人是陶世牛而非第三人，公示送达人为第三人村干部，同时被告亦未提供该公告已经实际张贴的照片等其他证据予以佐证，故被告提供的上述证据不足以证明被告已经按照规定履行了公告程序；证据3中的黄铺镇人民政府出具的证明证实了本案的原告和第三人的历史变更情况，其他两份证明与本案缺乏关联性；证据4中的协议书（兴发队74年10月16日）以及03673号山林权证与原告提交的一致，予以认定，其他证据与本案所涉颁证行为没有关联性；证据5各方无异议，予以认定；被告当庭提交的卫星航拍图片无正当理由未在举证期限内提交，依法不予接纳。
对第三人提交的证据1各方无异议，予以确认；第三人提交的证据2、3、4、6及补充提交的四份承包合同书意在证明第三人对诉争林地一直在实际经营管理，但被告2009年为第三人颁证时并未以此为依据，故上述证据与本案所涉颁证行为是否合法缺乏关联性；证据5亦与本案行政行为不具有关联性，不能据此认定原告的起诉超过起诉期限。
经审理查明：原告潜山县黄铺镇望虎村新发村民组和先锋村民组系由原潜山县古井人民公社庙冲大队兴发生产队分立而来，二原告是原潜山县古井人民公社庙冲大队兴发生产队的权利义务承受人。第三人系原潜山县古井人民公社林元、五畈、庙冲三个大队合并而成，后更名为潜山县黄铺镇望虎村村民委员会，第三人系上述三个大队的权利义务承受人。
1974年10月16日，二原告的前身潜山县古井人民公社庙冲大队兴发生产队与第三人的前身潜山县古井人民公社庙冲大队订立《协议书》，约定将包括机房在内，“东抵机房前沿、南抵二队田沿、西抵二队山地边和本队山地边、北抵三队地（李技成地）直千”范围内的4.05亩山场赠与潜山县古井人民公社庙冲大队兴办林场。
1981年林业“三定”时，被告颁发给二原告前身潜山县古井人民公社庙冲大队兴发生产队林政字第03673号山林权所有证，该证第八栏将“地名：一、面前山，二、马道山；树种荒山；面积3.5亩；四至：东（一、田边，二、分水岭脊）；西（一、分水岭脊，二、田沿）；南（一、李人山分界山沟，二、人行横路）；北（一、李人地，二、田拐横牵）”范围内的山林权登记给二原告前身所有。
同年，被告为第三人前身潜山县古井人民公社庙冲大队颁发林政字第08307号山林权所有证，其中第一栏记载“山场坐落：柳家冲，地名：桑园，树种：东侧，面积：50公尺，东至：水库蚯，西至：机耕路，南至：排灌沟，北至：王河公路”；第二栏记载“山场坐落：柳家冲，地名：桑园，树种：西侧，面积：50公尺，东至：机耕路，西至：田沿，南至：排灌沟，北至：三十八船”。
2009年9月16日，根据第三人的申请，被告为第三人颁发了潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》，其中编号为03408241106JDSYMSY00820号的《森林、林木、林地状况登记表》将坐落于黄铺镇望虎村，小地名为庙冲林场，面积为48亩，东至三组山界，南至人行路、陶根旺宅基，西至田边，北至跃进、新发组界范围内林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权登记给第三人所有。
另查明，经现场指界，各方当事人确认以下事实：1、原告持有的林政字第03673号山林权所有证中登记的马道山的四至范围与第三人持有的潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》中登记的庙冲林场（登记表号：03408241106JDSYMSY00820）的四至范围一致，实为同一宗林地，即本案诉争的林地；2、潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》中登记的庙冲林场（登记表号：03408241106JDSYMSY00820）包含于第三人林政字第08307号山林权所有证中登记的柳家冲桑园东、西侧的范围之内。
本案争议的焦点是：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限。二、被告颁发潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》（登记表号为03408241106JDSYMSY00820）的行政行为是否合法。
本院认为：关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，被告提供的证据不足以证明其在做出涉案林权行政登记前，依法履行了公告程序。从庭审调查情况看，原告是在2016年7月份左右，因105国道道路建设项目需要征收林地时，方才知晓诉争的林地登记给第三人的事实。据此，在未被告知诉权或者起诉期限的情形下，原告于2017年5月提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限，故被告和第三人认为原告起诉超过起诉期限的理由不能成立。
关于被告的颁证行为是否合法的问题。从现场指界情况看，各方当事人均确认原告持有的林政字第03673号山林权所有证中登记的马道山的四至范围与第三人持有的潜林证字(2009)第2411060383号《林权证》中登记的庙冲林场（登记表号：03408241106JDSYMSY00820）的四至范围一致，两者实为同一宗林地。同时，该宗林地又包含于第三人持有的林政字第08307号山林权所有证中登记的柳家冲桑园东、西侧的范围之内。被告虽辩称1981年林业“三定”时，已将涉案林地登记给第三人，同时认为将马道山登记在原告名下明显不当，但其在2009年为第三人进行林权登记时却未对上述重复登记行为予以处理，故在原告持有的林政字第03673号山林权所有证的效力未被依法否定的情况下，被告即根据第三人的申请，将诉争的林地登记给第三人，该颁证行为明显证据不足。此外，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天”，本案被告提供的证据不足以证明其已经按照上述规定履行了公告程序，故该颁证行为程序违法。
综上，被告潜山县人民政府为第三人潜山县黄铺镇望虎村村民委员会颁发林权证的行政行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：
撤销被告潜山县人民政府向第三人潜山县黄铺镇望虎村村民委员会颁发潜林证字（2009）第2411060383号（登记表号：03408241106JDSYMSY00820)林权证的行政行为。
案件受理费50元，由被告潜山县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 刘 鑫
人民陪审员 裴立宇
二〇一七年十一月二十日
书 记 员 王 岚
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。