上海市闸北区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）闸民三(民)初字第1528号
原告芜湖市公共资源交易中心，住所地安徽省芜湖市。法定代表人张慥，职务主任。委托代理人朱长华，安徽仝人律师事务所律师。被告中铁上海工程局集团有限公司，住所地上海市闸北区。法定代表人荣树森，职务董事长。委托代理人郭虎翼。委托代理人张波。原告芜湖市公共资源交易中心与被告中铁上海工程局集团有限公司招标投标合同纠纷一案，本院于2015年6月29日立案受理后，依法适用简易程序，由审判员魏思奇独任审判，于2015年8月27日公开开庭进行了审理。原告芜湖市公共资源交易中心的委托代理人朱长华，被告中铁上海工程局集团有限公司(以下简称中铁公司)的委托代理人张波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告芜湖市公共资源交易中心诉称，2011年11月27日，芜湖市公路局委托的招标人山东法正招标代理有限公司对“合芜高速二坝(长安)互通立交改建工程”(以下简称系争工程)发布了《招标公告》。其中对投标人类似业绩要求近五年……承担过类似工程，类似工程业绩是指单项合同额不低于人民币4.0亿元(以下币种均为人民币)以上的立交互通高速公路改扩建工程，并注明投标文件中须提供中标通知书、施工合同、交工报告复印件或扫描件；中标候选人的业绩将会公布，接受监督；所有投标人均需提交足额投标保证金和诚信保证金；本项目须缴纳金额共计1160万(其中投标保证金为860万，诚信保证金为300万元)。2014年12月10日，被告向原告交付了上述保证金。同年12月18日，被告向招标代理人提交了投标文件并参加开标。被告提供的投标文件包括：由被告盖章确认与原告签署的《诚信合同》及被告的相关业绩文件。在双方签署的《投标诚信合同》中，明确约定了“被告自愿…向原告足额提交诚信保证金、双方同意《诚信保证金制度》中的内容为本合同的组成部分。被告自愿履行有关保障诚信参加政府招标采购活动的规定，否则所提交的诚信保证金按该制度的规定处理”。开标后，招标人对各投标人的投标文件进行了评审，于2014年12月22日公布了预中标公示，确定被告为该项目招标的首选候选中标人。此后，中交第一公路工程局有限公司以被告提交的业绩造假为由，提出投诉。2015年1月9日，工程投标行政主管部门芜湖市交通运输局对上述投诉作出处理决定，认定被告提交了虚假的公司相关业绩，属以其他方式弄虚作假骗取中标的行为，违反了相关法律规定，并认定被告在该项目中首选中标资格无效。被告对该决定未提起行政复议和行政诉讼。根据上述项目招标、投标文件丁规定，被告所提交的300万元诚信保证金应按比例不予返还其中137.5万元。但原告在2015年1月中旬收到芜湖市交通运输管理局的上述《处理决定》后，由于投入使用不久的投标保证金计算机管理系统问题以及工作人员的误操作，于2015年2月2日将被告所交的诚信保证金及其利息合计3,001,890元通过网银全部退回。原告发现误退后，即与被告联系交涉，并曾书面致函被告，要求被告返还误退的137.5万元诚信保证金，但被告一直未予答复。原告认为，被告因其提交虚假的业绩文件，已被主管机关查处和认定，故依法应当按照投标文件以及《诚信合同》的规定，承担部分诚信保证金不予返还的法律后果。原告的误操作，将不应返还的137.5万元退还给了被告，被告构成了法律上的不当得利，应予返还。为维护原告的合法权益，故请求判令被告中铁公司返还原告芜湖市公共资源交易中心投标诚信保证金1,375,000元，并承担该款自2015年2月2日至实际还款之日止的利息(按照人民银行同期贷款利息计算)。被告中铁公司辩称，安徽省高级人民法院对于与本案同类的案件已经做出生效裁定，认定原告的前身芜湖市第一招标采购代理处与投标人返还投标诚信保证金的争议为行政争议，不是民事争议。《投标诚信合同》属于政府规范性文件的组成部分，具有行政监管性，并不是民事合同。从《诚信保证金制度》和《投标诚信合同》的制定主体看，该合同由芜湖市招标采购交易中心管委会统一制定，并以原告名义对外发布，不是原告与投标人自愿协商的结果。从《投标诚信合同》签订过程看，双方当事人地位不平等，投标企业只要参加投标，就必须接受缴纳诚信保证金及相应数额的条件，并无协商的余地，不符合民事活动应当遵循自愿、公平和等价有偿的原则。从收取诚信保证金的主体看，原告并非合同相对人。原告向被告寄送的《关于返还诚信保证金的催告函》的内容看，该文件具有行政处罚性。原告要求不予退还诚信保证金，实质上是没收，属于行政处罚的范畴。《芜湖市招标采购诚信保证金管理制度》已于2015年2月1日起在全市范围内停止执行，不再收取和没收诚信保证金，故将被告缴纳的诚信保证金及利息退还，属于原告的自我纠错行为，并非操作失误。原告在退还诚信保证金后又要求返还，试图再次没收，与行政法的信赖保护原则不符，原告的诉讼不仅损害了被告的合法权益，也严重损害了政府的公信力。本案系行政案件，不是民事案件，不存在民法上的不当得利。故不同意原告的诉讼请求。经审理查明，2014年4月1日，芜湖市公共资源交易中心发布了《关于印发<芜湖市招标采购诚信保证金管理制度>的通知》，《芜湖市招标采购诚信保证金管理制度》(以下简称《诚信保证金制度》)经市招标采购交易中心管委会2014年3月21日会议研究通过……。《诚信保证金制度》载明，本制度适用范围为进入市公共资源交易中心的政府招标采购活动；……附件一：诚信保证金不予退还计算标准如下：①50万元以下(含)，不予退还比例为100%②50万元以上-150万元(含)，不予退还比例为50%③150万元以上，不予退还比例为25%。诚信保证金不予退还金额按差额定率累进法计算。2014年11月27日，山东法正招标代理有限公司发布了系争工程的《招标公告》。2014年12月10日，被告以转账至原告账户的方式缴纳了系争工程的投标保证金860万元、诚信保证金300万元。2014年12月17日，被告向山东法正招标代理有限公司发出了参加系争工程招标的投标文件。后，被告(甲方、投标人)与原告(乙方、市公共资源交易中心)签订的《投标诚信合同》载明，甲方自愿在报名参加本次投标活动时，按照招标文件中《诚信保证金制度》规定的金额向乙方足额提交诚信保证金；甲、乙双方同意《诚信保证金制度》中的内容为本合同的组成部分。甲方自愿履行《诚信保证金制度》中有关保证诚信参加政府招标采购活动的规定，否则所提交的诚信保证金按该制度的规定处理……。2014年12月22日，山东法正招标代理有限公司在原告的网站上发布了系争工程的中标候选人公示，被告为首选中标候选人。2015年1月9日，芜湖市交通运输局作出了交办通【2015】2号《关于对中铁上海工程局集团有限公司被投诉事宜的处理决定》，查实了被告在系争工程的投标活动中，提交了虚假的业绩文件，并认定被告在系争工程投标活动首选中标资格无效。2015年2月2日，原告通过徽商银行股份有限公司芜湖新市口支行向被告账户分别转账3,001,890元、8,605,418元。2015年5月25日，原告向被告寄送了《关于返还诚信保证金的催告函》，函件载明因被告业绩造假而取消首选中标资格后，所交的诚信保证金中的137.5万应不予返还。但由于投标保证金系统问题及误操作，被告所交的300万元诚信保证金于2015年2月2日被全部退回。……请务必在收函后15日内将上述137.5万元及2015年2月3日至实际返还之日止的银行同期存款利息一并返还原告。另查明，2014年芜湖市政府第一、第二招标采购代理处撤销后，设立了芜湖市公共资源交易中心，作为市区公共资源交易服务平台，负责接受投标人报名、收退保证金等工作。2015年1月28日，原告出具的《关于停止执行<诚信制度>及相关规定的通知》载明，自2015年2月1日起，代理机构新受理的项目停止执行诚信保证金及《诚信制度》相关规定，2月1日前受理或已发布招标公告及招标文件的项目诚信保证金及《诚信制度》相关规定继续有效。再查明，2014年11月17日，安徽省高级人民法院作出的(2013)皖民四终字第00258号民事裁定书载明，安徽省高级人民法院认为双方争议的焦点虽是亚坤建设公司请求芜湖招标代理处返还500万元诚信保证金是否有事实和法律依据，但鉴于案件性质的特殊性，首先应解决本案是否属于人民法院审理民事案件的受理范围问题。对此，安徽省高级人民法院进行了如下具体分析：第一，从《诚信制度》的制定机关及其功能看，其是政府部门行使监督管理职能的一种具体方式。该制度是由芜湖市招标办制订，并经该市招标委员会通过后对外发布，目的是规范市场主体的投标行为，促进招投标活动公开、公平、公正地开展，发挥招投标活动的有效功能。第二，从“诚信合同”签订过程看，双方当事人地位不平等。投标企业虽有是否参与投标的选择权，但只要参加投标，就必须接受交纳诚信保证金及相应数额的条件，并无协商的余地，不符合《民法通则》规定的民事活动应当遵循自愿、公平和等价有偿的原则。第三，从收取诚信保证金的主体看，并非合同相对人。《诚信制度》规定，如果投标企业有该制度规定的不诚信行为之一，其交纳的诚信保证金归国家所有，即合同当事人一方违约，并不是向合同的相对方承担合同责任，而是向合同外的第三人承担责任。虽然芜湖招标代理处称其代理的是财政资金或国有控股企业投资建设的建设工程项目招标事务，但与诚信保证金归国家所有，两者利益主体不完全一致。第四，从《收款通知书》内容看，具有处罚性。该《收款通知书》虽由芜湖招标代理处出具，但其清楚表明收款依据是其上级主管机关取消亚坤建设公司预中标资格的行政处理决定，处罚的是“亚坤建设公司的项目经理有在建项目的管理任务，违反了诚信制度有关条款”的行为，并未提及双方订立的“诚信合同”。第五，从投标不诚信行为所侵害的客体看，并非“诚信合同”相对方的利益，而是建筑市场招投标活动秩序。据此，芜湖招标代理处将亚坤建设公司交纳的诚信保证金收归国有，并非其行使合同当事人的民事权利，而是代其主管机关行使行政监管职能。而诚信保证金归国家所有，其实质是没收，属行政处罚的范畴。综上，该案所涉“诚信合同”虽具有民事合同的外在形式，但其实质却是政府部门对招投标活动的一种监管方式，不予返还诚信保证金具有行政处罚的性质。故本案当事人之间的争议应属行政争议，不属民事法律调整的范围。该案经安徽省高级人民法院审判委员会讨论决定，裁定驳回了安徽亚坤建设集团有限公司的起诉。以上事实，由原告提供的《关于印发<芜湖市招标采购诚信保证金管理制度>的通知》、《诚信保证金制度》、《招标公告》、投标文件、《投标诚信合同》、中标候选人公示、《关于对中铁上海工程局集团有限公司被投诉事宜的处理决定》、《关于返还诚信保证金的催告函》、转账凭证，被告提供的《芜湖市公共资源交易管理办法》、《关于印发<芜湖市招标采购诚信保证金管理制度>的通知》、《关于停止执行<诚信制度>及相关规定的通知》、(2013)皖民四终字第00258号民事裁定书等证据予以佐证。审理中，原告表示，在他案中，安徽省高院认为没收诚信保证金的行为是行政处罚行为，是行政行为，但相关的行政案件至今都没有判决。原告是芜湖市政府下的事业单位，原来是招标办出具的行政处罚决定。本案中也出具过行政处罚决定。2015年2月1日的时候原告的工作人员网银操作失误，致使诚信保证金退还给了被告，被告构成不当得利，应当承担返还责任。被告表示，诚信合同是在芜湖市政府下发的诚信保证金制度后附的文本。安徽省高院对于没收诚信保证金已经在裁定书中定性，属于行政行为，判决之后原告也下发了通知，取消了诚信保证金制度。本院认为，公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。原告认为，根据诚信合同被告缴纳的诚信保证金中的137.5万元应不予退还，但系因系统问题及误操作导致诚信保证金全部退还给了被告，故该笔款项被告应予返还。本院认为，原告作为芜湖市的事业单位，负责保证金的收退等工作，体现着政府公信力。同时收退保证金时应有着严格的操作、审批流程，现原告以系统问题及误操作为由要求被告返还诚信保证金，有违常理且未提供证据予以佐证，本院难以采信。原告如认为，被告在系争工程的招投标活动中违反了相关规定，部分诚信保证金应予没收，按照安徽省高级人民法院(2013)皖民四终字第00258号民事裁定书的认定，属行政处罚的范畴，原告可另行主张权利。综上，依照《依照《中华人民共和国民法通则》第五条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：驳回原告芜湖市公共资源交易中心的全部诉讼请求。案件受理费17,486元，减半收取为8,743元，由原告芜湖市公共资源交易中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审判员 魏思奇
二〇一五年九月二十八日
书记员 潘 瑾
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国民法通则》第五条公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。二、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。