河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行初95号
原告周国永，男，汉族，住河南省荥阳市。
原告周广胜，男，汉族，住河南省荥阳市。
原告陈新英，女，汉族，住河南省荥阳市。
原告刘马庄，男，汉族，住河南省荥阳市。
原告周麦来，男，汉族，住河南省荥阳市。
原告周遂来，男，汉族，住河南省荥阳市。
原告路桂荣，女，汉族，住河南省荥阳市。
原告张秀英，女，汉族，住河南省荥阳市。
原告周振元，男，汉族，住河南省荥阳市。
原告周ＸＸ，男，汉族，住河南省荥阳市。
诉讼代表人周国永，基本信息同上。
委托代理人何晓垒，大沧海律师事务所郑州分所律师。
委托代理人张晓丽，大沧海律师事务所郑州分所实习律师。
被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路32号。
法定代表人王新亭，市长。
委托代理人吴边，荥阳市人民政府法制办副主任。
委托代理人姚伟萍，荥阳市人民政府法制办工作人员。
被告荥阳市国土资源局，住所地荥阳市荥泽大道。
法定代表人李本栋，局长。
委托代理人郑世平，荥阳市国土资源局征地科工作人员。
委托代理人程小雷，河南陆达律师事务所律师。
被告荥阳市贾峪镇人民政府，住所地荥阳市贾峪镇洞林路中段。
法定代表人鲁晓炜，镇长。
委托代理人孙丽红，贾峪镇人民政府司法所所长。
委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。
原告周国永等10人不服被告荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）、荥阳市国土资源局（以下简称荥阳市国土局）、荥阳市贾峪镇人民政府（以下简称贾峪镇政府）实施征地行为违法一案，于2016年2月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告周国永、周广胜、陈新英、周麦来、周遂来、路桂荣、周振元、周ＸＸ及10名原告的委托代理人何晓垒，被告荥阳市政府委托代理人吴边、姚伟萍，荥阳市国土局委托代理人郑世平、程小雷，贾峪镇政府委托代理人孙丽红、王花永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2016年1月14日原告周国永向荥阳市政府申请信息公开后获悉，河南省人民政府于2013年5月11日作出《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕640号），决定对包括原告所在贾峪镇祖始村3.54公顷土地在内的共计32.7384公顷土地进行征收。至此原告才知道自己所在的贾峪镇祖始村三组的土地已被征收。在省政府作出该征地批复前，原告等祖始村三组村民并不知情且未见到荥阳市政府和国土局发布的任何拟征收公告信息。在征地批复作出后，荥阳市政府和国土局在实施过程中，未依照法定程序实施征地公告与征地补偿程序。此后荥阳市国土局委托荥阳市房屋拆迁与征收办公室与贾峪镇政府签订了一份《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》，而该协议的签订主体并非该土地的所有权人和使用权人。上述行为直接侵害了原告等村民对集体土地的承包经营权和使用权，与原告具有直接的利害关系，故依法提起本案诉讼。具体理由如下：一、征地报批前，荥阳市政府和国土局未依法履行告知程序，属严重违法。1、征地报请前未经被征地农民知情确认，未告知听证权利及召开听证会，欠缺报批必备材料。2、征收土地现状调查结果未经权利人确认。涉案争议土地属于祖始村第三村民小组，但却未经第三村民小组确认，且被征地农户代表意见栏中农户代表的签名系伪造。3、2013年5月11日之前，荥阳市政府和国土局没有依法将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知，剥夺了原告的知情权。4、涉案土地存在土地违法行为尚未处理，违法违规建筑物尚未整改，不具备征地的条件，不应批准征收。二、征地审批后，荥阳市政府和国土局未依照法定程序实施。1、荥阳市政府未按照法定程序进行征地公告。荥阳市国土局代表荥阳市政府发布安置补偿方案的公告（荥国土资补告〔2013〕006号）并未实际发布，两被告行为严重违法。2、荥阳市国土局未依法办理征地补偿登记手续。3、荥阳市国土局委托荥阳市房屋征收与补偿办公室与贾峪镇政府签订补偿协议，而贾峪镇政府既不是土地的所有权人，也不是土地的使用权人，无权达成此协议，并且在该协议中，贾峪镇政府的法定代表人签名为“沈永朝”，该人并非贾峪镇政府的法定代表人。故该协议无任何法律效力，应予撤销。综上，请求：1、确认荥阳市人民政府和荥阳市国土资源局的实施征地行为违法。2、请求撤销荥阳市房屋拆迁与补偿办公室与贾峪镇人民政府签订的《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》。
原告提交的证据有：1、身份证复印件11份，证明原告身份；2、荥阳市贾峪镇祖始村集地土地征收补偿协议一份，证明原告对土地享有权利及被告举证土地征租协议系伪造；3、荥阳市人民政府政府信息公开答复书一份，证明原告知道权利被侵害开始的时间；4、河南省人民政府土地管理文件豫政土（2013）640号；5、听证送达回证、征地调查结果确认表、放弃征地听证证明，证据4和5证明通过信息公开申请，原告才知道自己的权利被侵害，《河南省人民政府关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2013]640号）中对于贾峪镇祖始村土地征收的决定存在违法的情形，具体体现在未经被征地农户确认签字，且放弃听证证明等上面的周广峰签字系伪造；6、征地补偿协议，证明贾峪镇人民政府既不是土地的所有权人，也不是土地的使用权人，无法达成此协议，并且在该协议中贾峪镇人民政府的法定代表人签名为“沈永朝”，沈永朝并非该政府的法定代表人，所以该协议应该予以撤销；7、周广峰证人证言及身份证复印件，证明被告所提供证据上面的周广峰签名系伪造；8、协议一份，证明祖始村将43.1亩地的征地款224.1096元低息借给河南通洲生物科技有限公司，作为村集体经济组织及农户并没有获得该款项（结合祖始村委会的证明更能印证该笔款项时间及金额），本案中该笔费用没有专款专用，也不存在被监督的情况；9、鲁政复决字（2013）54-1山东省人民政府复议决定书、河南省南阳中院（2015）南民一终字第00149号民事判决书案例两个，证明荥阳市人民政府和荥阳市国土资源局的征收行为违法，另依据人民法院报2016年案例精选民事裁判规则第5条，村民委员通过村民会议直接对属于村民小组所有的集体土地进行处分而未经法定程序进行的，应认定该行为无效，而本案中签订协议尚未经过村委会通过，所以该协议是无效的，《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》应当被撤销。
被告荥阳市政府辩称：一、原告所诉不属于行政诉讼受案范围。1、对征收土地批复不服不属于行政诉讼受案范围。土地征收目前只有《土地管理法》和《土地管理法实施条例》。而其对土地征收审批、征地方案实施、征地补偿、征地补偿安置方案公告、征地补偿费的监督和管理进行了规定，并未规定被征收人可以对土地征收决定提起诉讼；亦未规定达不成征收补偿协议时可以作出补偿决定。即土地征收中并无“补偿决定”这一法定程序。2、土地征收由土地报批、征收实施、补偿等多个环节组成，《行政诉讼法》对征收中可诉的决定和协议有明确规定，未明确规定实施行为，不应作为受案范围。3、鉴于本案原告起诉的实质是其使用权被侵犯，根据《行政复议法》第三十条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，本案应行政复议前置，原告直接起诉于法无据。二、原告不具备诉讼主体资格。根据《物权法》第六十条规定，土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中被征收土地属于贾峪镇祖始村三组集体所有，在征收过程中，三组的组长以及村民代表均知全部过程，并签字同意。三组农户共百余户，原告仅11户（其中原告周宗电已撤诉），未过半数。故原告不适格。2012年荥阳市第4批乡镇建设征收土地涉及贾峪镇祖始村三组土地43.1亩，涉及16户（后分成18户）农户的承包经营权，其中11名原告承包土地25亩。同年4月16户农户出具土地出租同意书，将承包地经营权交给祖始村村委，由祖始村统一出租。祖始村村委对16户农户承办地上的青苗与地上附着物分别进行补偿。同年4月6日祖始村第三村民组与承租人签订土地征租合同，租赁期限为三十年。11户对该征租合同内容均表示同意后签名。2012、2013、2014年，原告分别领取了租金。2014年9月23日荥阳市国土局按征收标准向荥阳市社保中心划拨该宗土地社保资金24.1780万元。原告既非被征收土地的所有权人，又非土地实际使用人，且其利益未受到侵害，故原告不具有原告主体资格，且不具备诉之利益。三、原告所诉已超过起诉期限。1、征收的报批。2012年8月荥阳市政府拟征祖始村土地。2012年9月3日荥阳市国土局向祖始村村委会送达征地告知书与征地听证告知书。祖始村村委会在征地调查结果上盖章，第三村民组组长及三名村民代表在征地调查结果确认表上签字确认。因原告2012年4月已将土地承包经营权转租，且土地所有权为集体所有，故该调查结果已经所有权人确认。2、征收实施。2013年5月27日荥阳市国土局收到《郑州市国土资源局关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2013〕145号）。同年6月5日荥阳市国土局发布《荥阳市人民政府关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地方案的通告》（荥政〔2013〕9号），并于当日派工作人员到荥阳市贾峪镇村民委员会（位于祖始村三组）张贴。同年6月28日发布《荥阳市国土资源局关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地安置补偿方案的公告》（郑国土资函〔2013〕145号），并于当日派工作人员到荥阳市贾峪镇村民委员会。征地公告和补偿安置方案公告后，荥阳市房屋征收与补偿办公室到现场进行了调查。2014年7月荥阳市房屋征收与补偿办公室将祖始村的征收补偿方案与征收补偿方案听证告知书在祖始村村民委员会公示栏进行了公告。听证期满后，征收办受国土局委托与第三村民组签订了补偿安置协议。该补偿安置协议由第三村民组组长和三个群众代表签字认可。综上，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民应当在知道作出行政行为之日起6个月内起诉。即便原告直接起诉，按照最后一次公示的时间，原告起诉也已超过了起诉期限。四、《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》合法有效。该协议是否有效应根据合同主要内容及合同的实际履行来判定。该协议上虽然有贾峪镇人民政府的签章及签字，但同时第三村民组组长及三名群众代表也在该协议上签字。该征地补偿款也于2014年11月5日支付至祖始村村民委员会（贾峪镇实行村财乡管，组财村管管理方式）。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告荥阳市政府提交的证据有：1、土地出租同意书，证明原告的土地承包经营权转包给村委，由村委统一出租；祖始村村委对16户农户承包地上的青苗与地上附属物分别进行了补偿；2、土地征租合同，证明原告同意祖始村三组将承包土地使用权出租给承租人且租赁期限为30年；3、租地各户领款表，证明2012、2013、2014年第三村民小组向原告支付了租金；4、祖始村村民小组长花名册、祖始村村民代表花名册，证明周某为祖始村三组组长，周满圈、张改英、周广锋为祖始村村民代表；5、征地告知书、征地调查结果确认表、征地听证告知书、送达回证及放弃征地听证证明，证明被告在土地报批前进行了征地告知、确认、听证；6、《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的请示》（荥政文[2012]243号）、《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的审查意见》（荥政土[2012]096号）、一书三方案（建设用地呈报说明书、农用地转用方案、征收土地方案、补充耕地方案）、耕地占补平衡挂钩信息、《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土[2012]785号）、土地勘测定界技术报告书等，证明土地征收报批手续齐全，符合土地年度计划，达到占补平衡；7、河南省人民政府关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复（豫政土[2013]640号）、郑州市国土资源局关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的函（郑国土资函[2013]145号），证明2013年5月11日河南省人民政府批复同意荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地32.7384公顷；8、《荥阳市人民政府关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地方案的通告》（荥政[2013]9号）、《荥阳市国土资源局关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地安置补偿方案的公告》（荥国土资补告[2013]006号）两公告、照片及证人证言，证明收到河南省政府批复后，被告于2013年6月5日及6月28日分别依法进行了土地征收公告和补偿安置方案公告；9、征收补偿方案告知书、征收补偿方案听证告知书、照片及证人证言，证明祖始村第三村民小组的征收补偿安置方案于2014年7月12日进行了公告；10、荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议，证明补偿协议有第三村民组组长及三名群众代表也在该协议上签字，说明补偿已经土地所有权人同意；11、社保资金票据，证明2014年9月23日荥阳市国土资源局按征收补偿标准向荥阳市社保中心拨付该宗土地社保资金24.1780万元；12、补偿到位证明，证明祖始村委收到征地及附属物补偿款。
被告荥阳市国土局辩称：一、其按照法律规定履行行政职权，征收程序合法。1、荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地上报贾峪镇祖始村土地3.5400公顷，其中耕地3.2076公顷，林地0.0369公顷，建设用地0.0711公顷，未利用地0.1983公顷。2、上报土地经过实地勘测定界，权属地类明确。3、其于2012年8月20日发布《征地告知书》，同年9月3日祖始村委会对《征地调查结果确认表》盖章确认，周某、周满圈、周广峰、张改英等四名村民代表签字并捺指印确认。同年9月3日发布《征地听证告知书》，并向祖始村送达，被送达人村委会由王留敏捷签收，村委会盖章确认。同日村委会出具《放弃征地听证证明》，法定代表人王留敏签字，群众代表周某、周满圈、周广峰、张改英等四人签字，村委会签章确认。4、本案征收土地符合土地利用年度计划。5、该批土地报批经过逐级报批请示，并编制“一书三方案”。6、该批土地呈报已按规定补充耕地，并有验收耕地批文。7、2014年9月23日拨付祖始村2.8732公顷土地社保资金24.1780万元。8、2013年5月27日其收到郑州市国土资源局本批次征地的函，同年6月5日发布通告，同年6月38日发布征收土地补偿安置方案的公告。9、同年6月5日其派工作人员到祖始村委会张贴该批次征地方案的通告。同年6月28日派工作人员到祖始村委会张贴该批次征地安置补偿方案的公告。10、其于2014年9月2日拨付祖始村2.8732公顷土地地价款224.1096万元，村委会出具收到补偿款到位证明，领款明细由村委会提供。11、该宗土地中2.8732公顷由河南通洲生物科技有限公司竞得。2014年12月4日将挂牌请示上报荥阳市政府，同年12月11日市政府批复同意挂牌出让。2014年12月23日至2015年1月19日刊登了挂牌公告。二、涉案宗地已经按照法律规定予以招拍挂。2015年1月21日河南通洲生物科技有限公司拍得该两宗土地使用权。并当场签订了成交确认书。同年2月11日签订了国有建设用地使用权出让合同。同年3月12日荥阳市政府下达关于河南通洲生物科技有限公司用地的批复，该两宗地包含在2014年工业用地供应计划中，现已建成。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告荥阳市国土局提交的证据有：1、省政府豫政土[2013]640号批文2页，郑州市政府批文1页，证明其征地依据是合法的；2、征地告知书1页，《征地调查结果确认表》1页，《征地听证告知书》1页，《听证送达回证》1页，放弃听证证明1页；3、荥阳市人民政府请示2页，荥阳市人民政府审查意见10页；4、呈报说明书1页，农用地转用方案1页，征地土地方案2页，补充耕地方案1页，补充耕地情况表2页，补充耕地资金来源情况说明1页，补耕验收文件5页，耕地占补平衡挂钩信息确认单1页；5、郑州市人民政府请示2页，郑州市农转用批复1页，郑州市人民政府审查意见6页；6、《勘测定界技术报告书》32页；7、规划图1页，现状图1页；8、荥阳市人民政府征收通告1页，张贴影像资料1页，征收土地安置补偿公告2页，影像资料1页；9、荥阳市国土资源局工作人员证明材料2页；10、贾峪镇祖始村资金拨付到位证明1页，附属物款票据1页，地价款票据1页；社保资金票据1页；11、照片2页；12、土地招拍挂情况说明1页。综合证明被告荥阳市国土资源局依据政府批准文件执行征收程序事实清楚，程序合法。
被告贾峪镇政府辩称：答辩人并非《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》相对方，原告第二项诉求事实错误。虽然该协议上有镇政府的印鉴，但其既非征收主体，也非被征收一方，在该协议中不具有权利义务。同时贾峪镇祖始村村民委员会及该村第三村民组作为被征收方在该协议张签字盖章，故他们是合同的相对方。原告诉状中称，荥阳市国土资源局委托荥阳市房屋征收与补偿办公室与贾峪镇政府签订补偿协议，是事实认识错误。其请求撤销荥阳市房屋征收与补偿办公室与贾峪镇政府签订的该协议，无事实根据。其当庭补充称，对于原告的第二请求，如果原告认为本协议是违法的，可以单独提起民事诉讼，该请求不应该在行政诉讼中提出。综上，请求依法驳回原告对贾峪镇政府的起诉。
被告贾峪镇政府未提交证据。
经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：
原告对荥阳市政府证据的质证意见为：原告对证据1真实性有异议，原告均没有见过、也没有签字，系伪造，原告将保留通过法律手段维护其权益的权利；另仅能说明是2012年与于俊签署的土地出租协议，与本案无关，不能证明其证明目的。对证据2合同第一页真实性有异议，该协议实际为“土地租赁合同”，后被篡改为“土地征租合同”。但即使是“土地征租合同”，从合同规定的权利义务内容来看都属于土地租赁，没有征收或征用的内容。依据合同法的规定，合同名称与内容不一致的，应当按照合同约定的权利义务内容，确定合同的类型，适用相应的法律、法规，所以该合同仍是租赁合同。另通过查看该合同明显发现周广峰的签字与“征地调查结果确认表”上面的签字不一致，再次印证“征地调查结果确认表”上面周广峰的签字系伪造。对证据3真实性有异议，其并非原告签字，即使真实，该证据也只能证明部分村民领过部分时间的部分租地款，与本案无关，不能证明其证明目的。对证据4（系复印件）真实性有异议，且对该人员选举产生有异议，也与本案无关。对证据5存在的真实性有异议，被告在土地报批前没有进行告知及确认听证。本案所涉耕地所有权人为祖始村第三村民组，被告举证材料中征地需要农户进行告知、确认，但被告没有履行法定程序，属于严重违法，且该表中周广峰的签字系伪造，周某、周满圈、张改英并非拟征地农户。对证据6真实性有异议，荥政土[2012]096号文件显示“我市国土资源局于2012年8月20日，对拟征地……向农户进行书面告知……农户和地上附着物所有权人于2012年9月3日对拟征地的权属、地类、面积及地上附着物权属、类别、数量共同进行确认……被征地农村经济组织经充分协商后，放弃听证申请……”结合被告举证的“征地调查结果确认表”等证据，足以证明荥阳市国土局仅仅是向贾峪镇祖始村进行了告知，并未向农户书面告知征地信息。被告证据自相矛盾，且程序严重违法，并涉嫌伪造证据。另农村经济组织并不必然等同于村委会，被告送达给农村经济组织外，还需要送达给农村村民或其他权利人。可知，被征地农户有权组织听证，但被告却没有向原告等人进行权利告知，属于程序严重违法。对该组证据中其他证据的真实性也有异议，虽文件显示有补充耕地，但荥阳与中牟分别属于郑州市的西边和东边，该耕地的补充仅仅是流于形式，再次证明切实损害了原告的利益，且其所依据的文件违法，故无效。对证据7，豫政土[2013]640号中对于祖始村土地征收的批复违法，应当被撤销。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）关于健全征地程序的规定，“对拟征收土地现状的调查结果须经被征收农村集体经济组织和农户的确认；……要将被征地农户知情、确认的有权材料作为征地批的必备材料。”本案中对拟征土地现状的调查未经原告等农户的确认，侵犯原告对拟征土地现状调查结果的确认权，属于严重违法。被告举证的《放弃征地听证证明》已被证明系伪造，不是本人所签，且周满圈、张改英、周广峰均不属于被拟征地农户。郑国土资函[2013]145号函是当然无效的。对证据8存在的真实性有异议，并没有进行公告，本案中所涉耕地所有权人为祖始村第三村民组，被告举证的土地租赁合同中权利人即是祖始村第三村民组。被告公告程序违反《征收土地公告办法》第五条、第八条的规定，在被告提供的公告信息中没有被征收土地的所有权人的信息，没有征地补偿标准和农业人员安置途径，没有地上附着物和青苗的种类、数量已经需要安置的农业人口的数量等内容。另也没有对农户进行书面告知的证据。依据《行政诉讼法》第三十五条的规定，在诉讼过程中被告及其代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据，故被告及其代理人无权在行政行为作出后收集证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告及其代理人在作出行政行为后或诉讼程序中自行收据的证据，不能作为认定被诉行为合法的依据。故被告提供的此类证据不能作为证据使用。对证据9真实性有异议，本案所涉耕地所有权人为祖始村第三村民组，被告举证中，征地补偿方案告知书等材料需要农户进行告知、确认，但被告未履行法定程序，严重违法。对照片、证人证言有异议，系被告作出行政行为后或诉讼中自行收集证据，依法不能作为证据使用。对证据10真实性有异议，且程序违法。依据《村民委员会组织法》第24条规定，涉及土地承包经营方案和村集体经济项目的立项、承包方案的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。另依据人民法院报2016年案例精选民事裁判规则第5条，村民委员会通过村民会议直接对属于村民小组所有的集体土地充分而未经法定程序进行的，应认定为该行为无效，而本案中尚未进行村委会通过，作为农户并不知情，所以该协议应当撤销。被告荥阳市国土资源局委托荥阳市房屋征收与补偿办公室与贾峪镇政府签订补偿协议，而贾峪镇政府、荥阳征收办、贾峪镇祖始村委会均非土地的所有权人和使用权人，无权达成此协议，且该协议上贾峪镇政府法定代表人签名为“沈永朝”，但该人并贾峪镇政府的法定代表人。故该协议应被撤销。对证据11和12的真实性有异议，补偿未到位，包括征地款、附属物补偿款等均没有补偿到位，没有村民收到补偿款的证明，另该证据与荥阳市国土局提供的“征地告知书”自相矛盾。另据2014年11月5日郑州银行进账单显示，本案土地补偿款及征地款共681316000元转入刘向前个人账户，属违法。结合原告证据，祖始村将43.1亩地的征地款224.1096元低息借给河南通洲生物科技有限公司，作为村集体经济组织及农户并没有获得该款项（结合祖始村委会的证明更能印证该笔款项时间及金额）。本案中该笔费用没有专款专用，也不存在被监督的情况。
被告荥阳市国土局和贾峪镇政府对荥阳市政府的证据均无异议。
原告对荥阳市国土局证据的质证意见为：荥阳市国土局证据1同荥阳市政府证据7，荥阳市国土局证据2同荥阳市政府证据5，原告质证意见均同上。原告对荥阳市国土局证据3和4的质证意见同其对荥阳市政府证据6的质证意见。原告对荥阳市国土局证据5真实性无异议，郑政土[2012]786号文件显示“荥阳市国土资源局于2012年8月20日，对拟征地……向农户进行了书面告知……农户和地上附着物所有权人于2012年9月3日对拟征地的权属、地类、面积及地上附着物权属、类别、数量共同进行了确认……被征地农村经济组织经充分协商后，放弃听证申请……”。结合被告举证的征地告知书、征地调查结果确认表等证据足以证明，荥阳市国土局仅仅是向贾峪镇祖始村进行了告知，并没有向农户书面告知征地信息，被告证据自相矛盾，且程序严重违法，涉嫌伪造证据。另农村经济组织并不必然等同于村委会，被告送达给农村经济组织外，还需要送达给农村村民或其他权利人。可知，被征地农户有权组织听证，但被告却没有向原告等人进行权利告知，属于程序严重违法。对证据6和7的真实性有异议，因其依据的豫政土[2013]640号征地批复违法，故其亦违法。对证据8存在的真实性有异议，并没有进行公告，本案所涉耕地所有权人为祖始村第三村民组。被告公告程序违反《征收土地公告办法》第五条、第八条的规定，在被告提供的公告信息中没有被征收土地的所有权人的信息，没有征地补偿标准和农业人员安置途径，没有地上附着物和青苗的种类、数量已经需要安置的农业人口的数量等内容。另也没有对农户进行书面告知的证据。对证据9，依据《行政诉讼法》第三十五条的规定，在诉讼过程中被告及其代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据，故被告及其代理人无权在行政行为作出后收集证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告及其代理人在作出行政行为后或诉讼程序中自行收据的证据，不能作为认定被诉行为合法的依据。对荥阳市国土局证据10的质证意见，同其对荥阳市政府证据11和12的质证意见。对证据11的真实性无异议，但恰恰证明通洲公司自2012年建成，期间虽被处罚，但仍旧没有任何变化，没有拆除的事实。对证据12的质证意见，同其对证据9的质证意见。
被告荥阳市政府和贾峪镇政府对荥阳市国土局证据均无异议。
被告荥阳市政府、荥阳市国土局和贾峪镇政府对原告证据的质证意见为：对证据1无异议。对证据2有异议，因为是复印件，真实性无法确定、不予质证。对证据3证明目的有异议，不能证明说原告就是在2016申请政府信息公开时候才知道这件事件，被告提供的公告、证明等足以证明被告最迟在2014年7月份已经进行了公告。对证据4、5本身无异议，但对原告称周广峰签字系伪造有异议；证据5是批前程序，与本案无关。对证据6有异议，协议是否有效依据合同的主要内容和实际履行来判断，协议上虽有贾峪镇政府签字但也有村民组长和村民代表签字。对证据7周广峰证明和身份证复印件，等周广峰出庭作证时再发问；周广峰出庭作证时，被告询问周广峰其与原告周国永的关系，周广峰称两人系叔侄关系；被告询问周广峰在实施征地程序中是否有其签字，周广峰回答称没有。对证据8有异议，因是复印件不予质证；对证据9有异议，与本案无关联性，不予质证。另称，关于征地补偿登记手续，实际中权利人主动去登记的很少，都是征收办挨家挨户的调查，提供的证据中有附属物调查的明细表，这是实体调查后的数据；村民自治是内部的行为，不影响其对外影响的效力。贾峪镇政府还补充质证称，对证据6有异议，对协议内容是土地征收补偿协议，那么贾峪镇政府不可能是被征收主体，贾峪镇政府在协议上盖章并不影响合同的效力，原告不能因此要求撤销该协议。
结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：
被告荥阳市政府证据1，原告对真实性、关联性及证明目的均不予认可；但当庭原告周ＸＸ称虽不是其本人签字但钱收了，陈新英和刘马庄称是其儿媳妇签字的，其他原告均承认系其本人签字，故该证据客观真实，可作为认定本案的依据；但对被告的证明目的本院不予采纳。证据2，被告举证原件为“土地征租合同”，原告虽称村里持有的一份及给原告的合同复印件均为“土地租赁合同”，但原告并未提供“土地租赁合同”原件，再结合被告提供的“祖始村三组租地群众同意意见书”及证据1，本院对该证据本身及其证明原告同意将承包土地出租给承租人的证明目的予以采纳。对证据3和4客观真实、与本案相关，原告异议不能成立，本院予以采信。证据5和6，均发生在2013年5月11日河南省人民政府《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕640）之前，系省政府批准征地之前的报批程序中所需要履行的程序及手续，与原告本案所诉省政府征地批复作出后被告违法实施征地行为无关，故本院对上述证据不予采信。对证据7，原告虽认为征地批复违法，但这不属本案审查范围；且原告已另案起诉，本院已对该案作出驳回原告起诉的一审裁定，目前原告已提出上诉；另郑国土资函〔2013〕145号函仅是郑州市国土资源局对省政府征地批文的批转下发，故本院对证据7予以采信。证据8中荥政〔2013〕9号征收土地方案的通告及荥国土资补告[2013]006号安置补偿方案的公告系公文，客观真实，可以作为认定本案事实的依据；但被告提供的张贴照片、张贴人员的证明及证人的证明仅能证明征收土地方案的通告曾在贾峪镇政府政务公开栏内张贴，安置补偿方案的公告曾在贾峪镇祖始村村民委员会公示栏内张贴，不能证明被告依法将征收土地方案和征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的第三村民组内也以书面形式进行了公告，且持续张贴公示，包括原告在内的第三村民组被征地农户对此知情；三份证明均系被告在诉讼过程中自行向证人取证，而非其行政执法过程中已经形成和固定的证据，且原告称证人不是村干部就是村干部的亲属、证言不可信，贾峪镇政府与祖始村距离很远、祖始村委会离第三村民组也有1公里的距离，另被告称该通告和公告2013年6月份已经张贴，但被告证据3显示2013和2014年度原告等被征地农户依然从祖始村村委会及第三村民组领取涉案土地的租地款，也印证被征地农户对该通告和公告不知情。证据9征收补偿方案告知书和听证告知书均系针对祖始村村民委员会所作，并非针对涉案土地所有权人祖始村第三村民组所作；且张贴照片系与本案有直接利害关系的河南通洲生物科技有限公司提供，并且彩色照片上显示张贴的征收补偿方案告知书和征收补偿方案听证告知书系复印件而非加盖红章的原件，另证人周某系第三村民组组长，于俊系涉案土地的原承租人及河南通洲生物科技有限公司的法定代表人，与本案均有利害关系，且其书面证言系被告诉讼过程中自行向证人取证，而非其行政执法过程中的已经形成和固定的证据，故不能证明征收补偿方案告知书和征收补偿方案听证告知书进行了公告。证据10客观真实，可作为认定本案事实的依据。证据11和12客观真实，本院予以采信；但原告认为征地款和附属物补偿款均未补偿到位、没有村民收到补偿款的证明，征地款224.1096元被村委会低息借给河南通洲生物科技有限公司，村集体经济组织及农户并没有得到该款项，违反专款专用、不存在被监督，对其异议本院将在本院认为部分综合评述。
对于荥阳市国土局证据中与荥阳市政府证据相同部分，本院认证意见同上，不再赘述。对荥阳市国土局证据证据5、6、7系征地批复作出前报批程序中的相关程序和手续，与本案原告所诉征地批复作出后被告实施征地行为违法无关，本院不予采信。对证据10中的附属物补偿款和征地款票据，本院予以采信。对证据11和12系河南通洲生物科技有限公司用地现状及其竞得涉案土地国有土地建设用地使用权的情况，本院予以采信。
原告证据1，被告均无异议，本院予以采信。证据2中土地租赁合同及土地租赁补偿协议均系复印件，且被告对其真实性有异议，本院对其真实性无法判定，故不予采信。对证据3，结合原、被告相关证据情况，本院对该证据予以采信。原告证据4和5同被告证据，本院认证意见同上。原告证据6同被告荥阳市政府证据10，本院认证意见同上。证据7，证人当庭出庭作证，对该证据本院予以采信。证据8系复印件，真实性无法确定，且被告不予质证，故本院不予采信。证据9系原告提供的案例，并非证据，本院不予评价。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：原告周国永等10人系荥阳市贾峪镇祖始村第三村民组成员，涉案争议土地原系祖始村第三村民组集体所有，周国永等10名原告的家庭原系承包涉案争议土地的16户农户中的10户。2012年4月包括原告10户在内的16户农户签署《土地出租同意书》（除刘马庄的同意书为2012年4月6日签订，周宗电的为2012年4月18日签订外，其他14份同意书均签订于2012年4月1日）。主要内容为：其家同意将位于老婆园的土地交由村委租赁，其家已收到青苗补偿费多少元，已收到该土地附属物赔偿费多少元，其家保证服从村委安排，保证不会以任何理由和借口侵犯承租方权益。同年4月6日出租方祖始村三组（负责人周某）与承租方于俊签订《土地征租合同》（原告称村里持有的该份合同名称为“土地租赁合同”），主要约定祖始村三组将涉案四十五亩建设用地出租给于俊做工业使用，租期三十年，该合同自双方签字或盖章经祖始村三组村民代表三分之二以上村民代表签字后生效等内容。该合同上有祖始村村民委员会签章、三组负责人周某签字及指印、三组全部村民代表周满圈、张改英、周景军、周广峰、陈爱凤签字及指印。同时，还有16户农户签字同意的“祖始村三组租地群众同意意见书”。大部分农户领取了2012-2014年度土地出租的租地发放款。原告称直至2016年度大部分农户仍在领取租地租金。2013年5月11日，经荥阳市人民政府、郑州市人民政府报请后，河南省人民政府作出《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕640号）同意荥阳市人民政府征收其所报请的荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地，其中包括祖始村3.54公顷土地。同年5月27日郑州市国土资源局下发《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2013〕145号），将豫政土〔2013〕640号批复批转给荥阳市政府落实实施征地。同年6月5日，荥阳市政府发布《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地方案的通告》（荥政〔2013〕9号），并在贾峪镇人民政府张贴。同年6月28日荥阳市国土资源局发布《关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地安置补偿方案的公告》（荥国土资补告〔2013〕006号），并在贾峪镇祖始村村民委员会张贴。2014年3月5日荥阳市房屋征收与补偿办公室分别针对贾峪镇祖始村、贾峪镇祖始村村民委员会制作《征收补偿方案告知书》（荥征办告字[2014]34号）、《征收补偿方案听证告知书（荥征办听补告字[2014]第34号），但原告否认曾张贴或送达，被告证据亦不足以证明进行了张贴公示或送达。后荥阳市房屋征收与补偿办公室同贾峪镇人民政府协商后确定《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》，征收该村2012C408号宗地，面积2.8732公顷（43.10亩）；土地补偿费和安置补助费224.1096万元；社会保障费24.1780万元；青苗费、地上附着物补偿费457.2064万元；本方案签订后30日内荥阳市房屋征收与补偿办公室一次性支付被征地村组土地补偿费、安置补助费、青苗费、地上附着物补偿费；本方案自各方签字盖章之日生效；本协议一式六份有关部门各持一份。荥阳市房屋征收与补偿办公室、荥阳市贾峪镇人民政府、荥阳市祖始村村民委员会均在该协议上签章并由其法定代表人（委托代理人）签名；祖始村第三村民组组长周某、村民代表周满圈、张改英、周景军在协议上签名、捺指印。但该协议未注明签订时间。2014年9月23日荥阳市土地储备开发中心向荥阳市社保中心拨付涉案宗地社保资金24.1780万元；向贾峪镇人民政府农村集体三资委托代理服务中心拨付土地补偿款224.1096万元，附属物补偿款457.2064万元。2014年9月30日祖始村村民委员会出具征收其村43.1亩土地，征地款224.1096万元，附属物补偿款457.2064万元已全部补偿到祖始村委的证明。原告称该土地补偿款和附属物补偿款共681.316万元于2014年11月5日被汇入祖始村会计刘向前的个人账户，经查属实。2013年前后河南通洲生物科技有限公司及其负责人于俊已经在涉案宗地上开工建设厂房等，目前地上为该公司建成的厂房、办公用房等。2015年初该公司竞得涉案宗地建设用地使用权，荥阳市人民政府于2015年3月12日下达关于河南通洲生物科技有限公司用地的批复。
另查明，2016年2月2日，原告在本院提起了诉请撤销《河南省人民政府关于荥阳市2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕640号）中对于贾峪镇祖始村土地征收决定的（2016）豫01行初94号行政案件。本院于2016年10月17日作出（2016）豫01行初94号行政裁定，裁定驳回原告周国永等11人的起诉。后原告不服提起上诉，目前该案正在上诉过程中。
再查明，庭后原告周国永等10人向本院提交书面申请，申请撤回其第二项诉讼请求，即请求撤销荥阳市房屋拆迁与补偿办公室与贾峪镇人民政府签订的《荥阳市贾峪镇祖始村集体土地征收补偿协议》的诉讼请求。
本院认为，关于是否属于受案范围问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”原告本案所诉为被告荥阳市人民政府和荥阳市国土资源局的实施征地行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于原告诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告本案所诉被告实施征地行为直接涉及原告原承包责任田，原告认为被告实施征地行为侵害其作为被征地农户依法享有的知情权、参与权、意见表达权、获得补偿权等，故原告具有本案原告诉讼主体资格。
关于原告起诉是否超期问题。涉案征收土地方案的通告和征收土地安置补偿方案的公告2013年6月才发布，且未依法在被征收土地所在地的村、组内张贴公示，未保障原告等被征收农户的知情权、参与权和意见表达权；客观上直至2014年9月荥阳市土地部门才支付征地各项补偿费用、11月份相应款项才实际支付给祖始村委会，且迄今原告等被征收农户仍未得到相应的征地补偿款，原告亦未被告知过诉权和起诉期限，故原告于2016年2月3日提起本案诉讼，并不超过法定起诉期限。
关于适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”可见，国家征收土地是由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。即便市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案、公告、听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见、方案报市、县人民政府批准后具体组织实施，依法相应的法律责任仍应由市、县人民政府来承担。故荥阳市人民政府系本案的适格被告，无需再由荥阳市国土资源局单独作被告来承担责任。贾峪镇人民政府在征地实施过程中，仅是协助和配合荥阳市人民政府及其相关部门的征地实施行为，依法也不应成为原告所诉实施征地行为的适格被告。综上，荥阳市人民政府系本案的适格被告；原告对其他被告的起诉依法应予驳回。
关于荥阳市人民政府及其相关部门实施征地行为是否合法问题。1、《征收土地公告办法》第三条规定“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”而本案被告提交的证据仅能证明涉案征收土地方案的通告在贾峪镇人民政府张贴，涉案征地补偿、安置方案的公告在贾峪镇祖始村村民委员会张贴，而不能证明两方案依法在被征收土地所在地的祖始村第三村民组内张贴、公告，充分保障了祖始村第三村民组特别是被征地农户的知情权。
2、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”而本案被告提交的证据不足以证明在征地实施过程中，其依法组织了征地补偿登记工作，并对被征收土地的所有权人、使用权人进行了征地补偿登记。
3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”但被告提供的证据不足以证明荥阳市国土资源局拟订的征地补偿、安置方案在报荥阳市人民政府批准前，已在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被告荥阳市政府提供的《征收补偿方案告知书》和《征收补偿方案听证告知书》落款时间为2014年3月5日，均发生在2013年6月28日荥阳市国土资源局公告涉案正式征地安置补偿方案之后；且该两份告知书实质上是荥阳市房屋征收与补偿办公室根据已公告的涉案正式征地安置补偿方案确定的标准，结合祖始村（第三村民组）被征收土地具体情况，针对该村作出的具体补偿金额及结果的告知及其听证告知；并且被告证据不足以证明该两份告知书依法进行了张贴或送达。因此该两份告知书不能证明被告履行了上述法条规定的对拟定征地补偿、安置方案进行公告并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见的义务。
4、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款和第二十六条的规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付；土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的安置补助费支付给农村集体经济组织并由其管理和使用，不需要统一安置的安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用，市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。本案中被征收土地的所有权人为贾峪镇祖始村第三村民组，包括原告在内的原承包被征收土地的16户农户仅是同意将其承包土地交由祖始村村委会租赁，并不代表其自愿放弃其土地承包经营权，更不能据此认为原属祖始村第三村民组所有的土地已经归祖始村村委会所有。而被告提交的证据仅能证明其缴纳了涉案被征收土地应当缴纳的社会保障资金；并向贾峪镇人民政府农村集体三资委托代理服务中心拨付土地补偿款224.1096万元和附属物补偿款457.2064万元，2014年9月30日祖始村委会出具证明称其收到该笔补偿款，而事实上在该份证明出具一个多月后，该款补偿款才汇入了祖始村会计刘向前的个人账户。从支付对象及补偿项目来看，被告证据不能证明其向被征收土地的所有权人祖始村第三村民组支付了土地补偿费；不能以2012年4月份的《土地出租同意书》等显示原告等16户被征地农户收到青苗补偿费、地上附着物赔偿费，就拒绝在2013年、2014年具体实施征地过程中依法、据实地将地上附着物及青苗补偿费补偿给地上附着物及青苗的所有者（部分原告称在具体实施征地时地上仍有其青苗、附着物）；市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，','2018-10-03
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