江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏行终1592号
上诉人（原审原告）朱建华，男，1956年9月21日生，汉族，住上海市长宁区。
委托代理人沈华英，女，1952年6月23日生，汉族，住江阴市。
被上诉人（原审被告）江阴市人民政府，住所地江阴市澄江中路9号。
法定代表人蔡叶明，江阴市人民政府市长。
委托代理人奚海清，江苏振强律师事务所律师。
上诉人朱建华诉江阴市人民政府（以下简称江阴市政府）城市建设行政管理一案，不服江苏省无锡市中级人民法院(2017)苏02行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，朱建华于2005年5月28日取得江阴市延陵路528号希望广场A1--101、C1--
85商铺房产证。2009年2月5日江阴市政府形成澄政专纪(2009)7号专题会议纪要，载明“2009年2月4日下午，常务副市长高佩在国土局召开协调会，专题讨论远望影剧院和希望广场影剧院改造建设相关问题。参加会议的有市规划局、国土局、建设局、房管局、消防大队等部门。会议听取了关于远望影剧院和希望广场影剧院有关事宜的汇报，并进行了认真研究，形成了一致意见。现将会议主要精神纪要如下：一、远望影剧院和希望广场影剧院改造建设工程是我市申办第19届金鸡百花电影节的重要场馆，各部门应大力支持，协调配合做好工程各项手续的办理，加快工程推进。二、希望广场影剧院应尽快确定运行商，远望影剧院应加快土地分割手续等前期手续的报批，两个影剧院的设计与施工应符合中国电影家协会对电影节功能的要求。三、希望广场影剧院应尽快提供扩建改造的可行性方案，消防部分进行变更设计并报相关部门审批。”
2016年9月29日，江阴市人民法院作出（2016）苏0281行初35号行政判决书，该判决书已生效，其主要内容载明“原告朱建华因认为被告江阴城管局不履行法定职责，于2016年3月23日向法院提起行政诉讼。原告朱建华请求法院判令被告依法拆除涉案A区97号、99号、101号商铺正后方与后排商铺之间的消防通道内的一至三层违章建筑，恢复原状。被告江阴城管局辩称，被告就原告举报事项正在积极作为，其已于2015年6月1日就原告所述A区97号、99号、101号一案南侧扩建的建筑实施拆除，其余部分违章建筑的拆除工作需要在确保可行性和安全性的前提下才能继续进行，被告将委托有建设工程质量检测资质的单位进行鉴定，并将根据鉴定意见依法进一步作出相应的处理。该法院经审理查明，江阴市延陵路528号希望广场A区97号、99号、101号商铺系相邻的三个商铺，101号商铺产权人登记为朱建华，该三个商铺位于整幢房屋的一楼，该幢房屋共三层。在该幢楼及相邻的后面一幢楼之间通道内有建(构)筑物，涉嫌违法搭建。2016年6月27日，江阴城管局对涉案A区97号、99号、101号商铺所在区域涉嫌未取得建设工程规划许可证进行的违法建设予以立案，现在调查处理过程中。”该法院认为，“根据《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》相关规定，江阴城管局作为市政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有对辖区内违法建设行为的举报进行受理、查处的法定职责，并应当及时将处理结果反馈投诉、举报人。本案中，江阴城管局接到朱建华代理人沈华英举报后，未及时进行受理查处，直至本案审理中才予以立案受理，江阴城管局在行政程序上存在拖延履行法定职责的情形，故判令江阴城管局在判决生效后两个月内依法继续进行调查处理。至于江阴城管局经过调查后作出何种行政行为或处理结果，属于行政机关的行政职权范围，且实施行政强制拆除具有严格的法定程序，故对朱建华在本案中请求判令江阴城管局拆除违法建设的请求不予支持。该法院判决如下：责令被告江阴城管局在本判决发生法律效力之日起两个月内针对涉案原告朱建华主张的希望广场A区97号、99号、101号后方涉嫌的违法建设依法继续作出处理，并在作出处理决定后10日内以书面形式告知原告朱建华处理结果。”
另查明：2016年3月29日，江阴市人民法院作出（2015）澄行初字第31号行政判决书，该判决书已生效，其主要内容载明“原告沈斌因认为被告江阴城管局不履行法定职责，于2015年5月11日向法院提起行政诉讼。原告沈斌请求法院判令被告：1、履行法定职责，依法拆除涉案C区81号、83号、85号上面三楼利用公共空间搭建的违章建筑；2、依法拆除涉案A区97号、99号、101号前后上下扩建加层的违章建筑；3、在审理中增加诉讼请求，要求被告按原规划图拆除希望广场内搭建的所有违章建筑，包括“星光影院”、“至尊百度”等大型违章建筑等。该法院经审理后认为，本案中，被告在立案后进行了调查和取证，但在本案审理期间尚未作出处理决定，故应判令其在一定期限内依法履行法定职责，对涉嫌的违法建设依法作出处理；对原告在本案中要求拆除涉案C区81号、83号、85号上面三楼利用公共空间搭建的违章建筑，该法院在本案中不予支持。关于原告主张要求被告拆除A区97号、99号、101号前后上下扩建加层的违章建筑的诉讼请求，因原告不是这些商铺的产权人，对该建筑的拆除不具有法律上的利害关系，其作为原告主张该项请求，主体不适格，该法院在本案审理中已裁定驳回其对该项请求的起诉，故在本案中对其该项诉讼请求不作实体审理。关于原告向法院增加诉讼请求的问题，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原告在收到被告答辩状后向本院申请增加诉讼请求，且无正当理由，故对原告增加的诉讼请求不予准许，在本案中不予理涉。该法院判决：责令被告江阴城管局在判决发生法律效力之日起60日内针对原告沈斌投诉的希望广场C区81号、83号、85号上方涉嫌的违法建设依法作出处理，并在作出处理决定后10日内将处理结果以书面形式告知原告沈斌。”
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十条第二款规定“对应当拆除的违法建筑物、构筑物或设施(包括地下违法建筑物、构筑物或设施)，当事人在规定期限内未拆除的，由江阴城管局依法强制拆除。”根据前述法律以及地方性规范文件等有关规定，确认是否违法建筑以及如何拆除违法建筑，须由县级以上人民政府相应的具体行政机关(例如国土、规划、城管等行政机关)认定或者拆除，而不是县级以上人民政府，故本案朱建华起诉被告江阴市政府要求确认并拆除有关违法建筑是不适当的。且根据江阴市人民法院（2015）澄行初字第31号行政判决书和（2016）苏0281行初35号行政判决书反映，朱建华就本案的部分诉讼请求曾在江阴市人民法院起诉被告江阴城管局，江阴市人民法院对其部分诉讼请求已作出过生效裁决，原审法院在原审庭审中已对朱建华进行过释明，但其拒绝变更被告。原审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(三)项、第（九）项的规定，裁定驳回朱建华的起诉。
上诉人朱建华上诉称，江阴市政府的违法行政行为严重影响上诉人购买的希望广场商铺的使用，上诉人的合法权益受到严重损害，故上诉人具有本案原告主体资格，提起的本案诉讼符合法定条件。原审法院对涉案相关证据的处理不当，裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，改判江阴市政府协助希望房地产开发商吕静在希望广场B区C区扩建星光影城和星光百货大楼的行为违法。
被上诉人江阴市政府答辩称，确认是否违法建筑以及如何拆除违法建筑，依相关法律规范规定须由县级以上人民政府相应的具体行政机关(例如国土、规划、城管等行政机关)认定或者拆除，而不是县级以上人民政府，依据依法行政原则，被上诉人不能履行其他行政机关的职责，被上诉人不是本案适格被告主体。且朱建华就本案部分诉讼请求起诉江阴市城管局，江阴市人民法院已作出过生效裁决。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项规定，江阴市政府有保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的相关职责。但上述职责的具体落实需要该政府所属相关部门、机构依法在各自职能范围内履行义务及行使权力。据此，原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十条第二款等法律规范规定，确认相关建筑物是否违法建筑以及如何拆除违法建筑，须由县级以上人民政府相应的具体行政机关(例如国土、规划、城管等行政机关)认定或者拆除，而不是县级以上人民政府认定或者拆除并无不当。同时，朱建华就本案的部分诉讼请求曾在江阴市人民法院以江阴城管局为被告提起过诉讼，江阴市人民法院已就此作出过生效裁判。因此，在原审法院向朱建华释明江阴市政府不是本案适格被告，而朱建华拒绝变更被告的情况下，原审法院裁定驳回朱建华的起诉正确。
综上，上诉人朱建华的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 齐鸣
审判员 季芳
审判员 黄河
二〇一七年十二月二十八日
书记员 张丰
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；