河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫01行终710号
原告马宝珍，女，回族，1953年4月19日出生，住郑州市管城回族区。
诉讼代表人于伟良，男，汉族，1962年10月15日出生，住郑州市管城回族区。
诉讼代表人郭聚民,男，汉族，1951年5月1日出生，住郑州市管城回族区。
委托代理人魏祖文，河南豫英律师事务所律师。
委托代理人文韶华，河南豫英律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市城乡规划局，住所地郑州市。
法定代表人袁聚平，局长。
委托代理人陈斌，该单位工作人员。
委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州恒诚房地产开发有限公司，住所地郑州高新技术产业开发区。
法定代表人张沛，总经理。
委托代理人张翀，该公司开发部经理。
上诉人马宝珍因与被上诉人郑州市城乡规划局、郑州恒诚房地产开发有限公司（以下简称“恒诚公司”）规划行政许可一案，不服河南省郑州市二七区人民法院(2017)豫0103行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年7月5日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
被诉行政行为：郑州市城乡规划局于2016年3月25日为恒诚公司颁发的郑规建（建筑）字第[410100201609030]建设工程规划许可证。
一审查明：2016年1月29日，第三人郑州恒诚房地产开发有限公司为“紫荆之星大厦”项目向被告郑州市城乡规划局提出办理建设工程规划许可证申请，同时提交了申请、国有土地使用证、河南省企业投资项目备案文件、郑州市民用建筑设计方案节能评审意见书、文物勘探考古发掘防空备案意见书、日照分析图、总平面图、航测图等材料。2016年2月3日，被告郑州市城乡规划局对该申请进行了批前公示。同年3月25日，被告郑州市城乡规划局为第三人郑州恒诚房地产开发有限公司核发了郑规建（建筑）字第[410100201609030]号建设工程（建筑）规划许可证。该许可证显示建设单位为郑州恒诚房地产开发有限公司，项目名称为“紫荆之星大厦”，建设位置为紫荆山路西、郑新里路北，拟建层数21层，建筑面积41424.22平方米，建筑分类为商业。
原告马宝珍系郑州市管城回族区陇海北二街274号院6号楼3单元12号的房屋所有权人。根据被告提供的总平面图、航测图及原、被告双方当庭指认，原告所居住的管城回族区陇海北二街274号院6号楼在第三人规划项目的北侧相邻区域，图纸上显示建筑名称为市木材公司家属院，对应平面规划图上的1#楼。第三人拟建的“紫荆之星大厦”项目高层建筑退南侧郑新里路15米，裙房退8米。根据被告提供的由中铁工程设计咨询集团有限公司作出的日照分析图显示，经计算，拟建商业楼北侧区域的1#、2#、3#住宅楼及东侧区域的5#住宅楼日照标准均未改变。
一审认为：涉案建设的“紫荆之星大厦”项目与原告房屋系相邻关系，被告作出该项目的建设工程规划许可的行为与原告的权益存在法律上的利害关系，原告有诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需编制修建性详细规划的建设工程，还应当提交修建性详细规划；对区域交通影响较大的建设工程还应当提交交通影响评价报告；对区域市政管网影响较大的建设工程还应当提交市政管网承载能力评价报告。《郑州市城乡规划管理条例》第四十二条规定，在城市、镇规划区内国有土地上新建、改建、扩建建筑物、构筑物以及进行道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）书面申请；（二）使用土地的有关权属证明文件；（三）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（四）建设工程设计方案；（五）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，第三人依照上述规定提交了申请、国有土地使用证、河南省企业投资项目备案文件、相关部门出具的审查意见书、日照分析图、总平面图等材料，向被告申请建设工程规划许可，被告郑州市城乡规划局经审查后，为其核发了郑规建（建筑）字第[410100201609030]号建设工程（建筑）规划许可证，并在批前予以公示，且根据被告提供的证据，其所许可的建设项目日照时间并未违反国家强制性标准。综上，被告作出的涉案行政许可行为事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，原告诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告马宝珍的诉讼请求。
上诉人马宝珍提起上诉称：一、一审法院否定被上诉人郑州市规划局于2013年颁布的《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）文件，认为该文件不能作为行政许可的规范性文件适用，无事实及法律依据。《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）没有被撤销或替代，应一直合法有效，且自颁发后也一直作为被上诉人依法规划的依据，一审庭审中被上诉人未辩称该规定失效，且还作为对上诉人信访回复的法律依据。一审法院以该规定文件未经郑州市人大或其常委会授权，也未经郑州市人民政府以规章的形式公布实施，不能作为行政许可的规范性文件适用驳回上诉人的诉讼请求，是不尊重法律事实的行为。被上诉人一直适用的法律文件被一审法院直接撤销，由此可以推定被上诉人自2013年8月1日之后以该规范为依据颁发的规划许可证均为非法规划和违法建筑，那么被上诉人为原审第三人颁发的郑规建（建筑）字第[410100201609030]建设工程规划许可证也系违法，应予撤销。二、《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）明确规定了规划前后、左右的楼间距，以及日照等相关规定，被上诉人对原审第三人的规划并不符合该规定，日照分析图也未显示原审第三人承建的楼宇能够满足上诉人采光需求，一审法院回避该事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，系枉法裁判。《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）明确规定主朝向为南北向时，新建高层住宅平行于多层南侧时，除应满足相关退界及日照要求外，与多层住宅楼间距应不低于45米。就被上诉人规划行为依据的拟建前日照分析平面图来看，远邻第三人建筑物的其他楼宇不满足大寒日两小时的日照，而紧邻第三人建筑物的上诉人所在楼宇却满足日照要求，该载明内容明显自我矛盾。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人对一审第三人开发的新合鑫紫荆之星大厦项目郑规建（建筑）字第[410100201609030]建设工程规划许可证，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人郑州市城乡规划局答辩称：一、一审法院判决驳回诉讼请求正确。上诉人居住房屋的日照满足国标的强制性要求，被诉行政行为在日照标准的合法范围之内未侵犯上诉人的合法权益；二、一审法院不予采信上诉人提交的《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）无不当之处。《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）为内部试行，并未对外正式公布实施，且未经郑州市人大或常委会授权，也未经郑州市人民政府以规章的形式公布实施，不能作为行政许可的规范性文件适用；三、日照分析报告显示上诉人居住房屋的日照满足国标的强制性规定。
恒诚公司答辩称：与被上诉人郑州市城乡规划局的答辩意见一致。
本院与一审查明的事实基本一致。
另查明：1、根据被上诉人提供的由中铁工程设计咨询集团有限公司作出的日照分析图显示，紧邻被上诉人恒诚公司所拟建商业楼北侧区域的1#、2#、3#住宅楼及东侧区域的5#住宅楼日照标准均未改变，而本案上诉人所居住楼房北侧标号为7﹟、8﹟、9﹟拟建前大寒日日照累计时间≥2h，拟建后大寒日日照累计时间＜2h。
2、上诉人提供的郑城规〔2013〕16号《郑州市城乡规划管理技术规定》（试行）系郑州市城乡规划局于2013年8月20日作出，并现行有效，其中对日照标准及建筑间距均进行了详细规定。
3、恒诚公司所建“紫荆之星大厦”项目已建设封顶，部分房屋已出售。
本院认为，本案争议的焦点问题是拟建建筑能否满足上诉人所居住房屋国标强制性日照标准及拟建建筑与上诉人居住房屋之间的建筑间距是否符合规定标准。
关于日照标准是否符合强制性标准问题。根据国家标准《城市居住区规划设计规范》GB50180-93强制性条文5.0.2的规定“住宅间距应以满足日照为基础”，“Ⅱ类气候区大城市住宅建筑日照标准大寒日日照时数≥2小时”，郑州市属于Ⅱ类气候区大城市，住宅建筑日照标准应当满足大寒日日照时数≥2小时。本案被上诉人提供的日照分析图仅显示上诉人所居住楼房日照标准未改变，但该表述并不能必然得出上诉人所居住的楼房符合前述标准要求。另外，从日照分析图来看，7﹟、8﹟、9﹟位于上诉人居住楼房北面，与恒诚公司所建楼房并不相连，尚且达不到强制日照标准，而被上诉人主张紧邻其北侧的上诉人所在楼房满足日照标准，明显不具有合理性，而被上诉人既未对此作出有说服力的解释，所提供证据也不足以排除该合理怀疑，故其不能证明涉案行政许可符合前述国家规定的日照标准。
关于上诉人居住楼房与恒诚公司所建楼房之间的建筑间距是否符合规定标准问题。《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）5.1.2.3规定，有日照要求的建筑应符合本节第5.1.3条建筑日照标准的要求，并应执行当地城市规划行政主管部门制定的相应建筑间距规定。《郑州市城乡规划管理技术规定》系郑州市城乡规划局于2013年8月20日作出并下发，现行有效，其中对建筑间距有明确而具体的规定。该规定系规划方面的技术规定，被上诉人出示的建设工程规划许可证（建筑）批前公示也明确显示其批准依据了该规定，被上诉人主张《郑州市城乡规划管理技术规定》仅是内部文件，对外不发生发生法律效力，根本不适用本案的意见，明显不能成立。被上诉人称对涉案建筑间距除应满足日照的强制性标准外，其它并没有规定的抗辩理由，本院不予支持。
综上，被上诉人在不能提供证据证明其对涉案建筑间距的审批已满足日照的强制性标准及其它相关技术性要求的情况下，其作出涉案规划许可，事实不清，证据不足，应予撤销。但因涉案建筑已建成并部分出售，如果撤销，将会对社会公共利益造成重大损害，故确认被上诉人作出的被诉行为违法，被上诉人对此应采取补救措施。一审查明事实不清，适用法律有误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、第八十九条第一款三项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市二七区人民法院(2017)豫0103行初99号行政判决；
二、确认郑州市城乡规划局于2016年3月25日为恒诚公司颁发郑规建（建筑）字第[410100201609030]建设工程规划许可证的行为违法；
三、责令郑州市城乡规划局采取补救措施。
二审案件受理费50元，由被上诉人郑州市城乡规划局承担，一审比照二审收取。
本判决为终审判决。
审判长 王银生
审判员 何信丽
审判员 侯 贇
二〇一七年九月十五日
书记员 韩亚蕊