河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫行终1942号
上诉人(一审被告)河南省人民政府。住所地：郑州市金水东路**号。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人范淮河，省政府法制办工作人员。
被上诉人（一审原告）卢双杰，男，汉族，1980年9月15日出生，住郑州市管城回族区。
被上诉人（一审原告）和泉根，男，汉族，1977年1月3日出生，住郑州市管城回族区。
被上诉人（一审原告）张丙义，男，汉族，1965年8月21日出生，住郑州市管城回族区。
被上诉人（一审原告）卢钦才，男，汉族，1966年1月30日出生，住郑州市管城回族区。
被上诉人（一审原告）和木林，男，汉族，1948年12月30日出生，住郑州市管城回族区。
被上诉人（一审原告）张丙西，男，汉族，1957年8月5日出生，住郑州市管城回族区。
六被上诉人的诉讼代表人卢双杰、和泉根、张丙义、卢钦才。
上诉人河南省人民政府（以下简称河南省政府）与被上诉人卢双杰等六人行政复议一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2016）豫01行初889号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人河南省政府委托代理人范淮河，被上诉人的诉讼代表人卢双杰、和泉根、张丙义、卢钦才到庭参加本案诉讼。本案现已审理终结。
河南省政府于2016年11月16日作出本案被诉豫政复驳〔2016〕491-493号、549-551号《驳回行政复议申请决定书》。查明，2015年6月9日被申请人郑州市人民政府决定依法收回登记在郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺社区居民委员会（原十里铺村民委员会）名下，位于长江路南、花寨路西郑国用（2009）第0228号宗地225003.79平方米的国有土地使用权，并注销郑国用（2009）第0228号土地国有土地登记，收回郑国用（2009）第0228号国有土地使用证。河南省政府认为，被申请人所作决定涉及的土地系登记在原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会名下的国有土地。被申请人依法收回国有土地使用权并注销国有土地登记行为，对申请人权利义务不产生实际影响，未侵犯申请人的合法权益，与申请人没有法律上的利害关系。申请人作为原集体经济组织成员，不是适格的申请人。申请人的行政复议申请不符合法定受理条件，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。卢双杰等人不服，提起本案诉讼。
郑州市中级人民法院一审查明，卢双杰等6人均系郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺区居民委员会成员即原十里铺村村民。卢双杰等6人均主张在本村分有责任田（口粮田），郑政处〔2015〕16号行政处理决定在未经依法征收并给予补偿的情况下违法决定予以收回。其中，卢钦才、张丙西、和木林、和泉根提供了村委会证明、土地清册、生效行政判决书等予以证明；但卢双杰、张丙义称，因其起诉政府，村委会拒绝为其开具其在本村分有承包责任田（口粮田）的证明。
2014年1月13日王保周通过政府信息公开途径被郑州市管城区回族区国土资源局告知：根据郑州市郑政[2003]32号文第二十三条“城中村集体土地转为国有土地，土地的合法使用人、土地用途不变……宅基地使用人可继续使用原宅基地，城中村按照规划改造完成后，根据有关规定核发国有土地使用权证”有关规定和十里铺村民委员会的申请、村民代表会议决议，十里铺村民委员会原有的全部集体土地2008年确权为国有土地，原有的集体土地使用证（含个人宅基地使用证）全部收回注销，纳入国有土地管理。
2015年6月9日郑州市人民政府作出《关于收回原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会郑国用（2009）第0228号国有土地使用权的决定》（郑政处〔2015〕16号），根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项“为公共利益需要使用土地的”可以收回国有土地使用权；《土地登记办法》第五十条第一项“依法收回的国有土地”可直接办理注销登记；《土地登记办法》第五十六条“土地登记注销后，土地权利证书应当收回”的规定，决定：一、依法收回郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺社区居民委员会（原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会）位于长江路南、花寨路西郑国用（2009）第0228号宗地225003.79平方米的国有土地使用权；二、依法注销郑国用（2009）第0228号土地国有土地登记，收回郑国用（2009）第0228号国有土地使用证。2016年8月24日张丙义、卢双杰、和泉根通过政府信息公开途径从郑州市人民政府政府获得郑政处〔2015〕16号文件。
2016年5月卢钦才在郑州铁路运输中级法院起诉郑州市管城回族区人民政府清除其位于十里铺村口粮田里的枣树行为违法。同年8月15日该院作出一审行政判决，确认郑州市管城回族区人民政府清除卢钦才位于十里铺村口粮田里的枣树行为违法。郑州市管城回族区人民政府上诉后，河南省高级人民法院2017年2月18日作出驳回上诉、维持原判的终审判决。该案一二审判决还查明：2015年10月郑州市管城回族区人民政府设立的郑州市管城回族区十里铺城中村改造工作指挥部发布公告，内容为“我社区的拆迁工作已进入尾声，现仍有部分居民的菜地、树木、小型建筑等没有清除，为保证村改项目按计划进行，使施工方早日进入现场施工，让居民早日住上安置房，现公告如下：一、凡在大田地和承包地上种有蔬菜、建有菜棚、小型建筑物、栽有树木以丈量备案的居民，请在2015年10月22日至2015年10月26日到办事处三楼兑付组结算。二、没有丈量备案的请到社区找包队干部办理相关手续后，到办事处结算。三、过期不办理结算手续的，将有关法规强制清除。”
2016年10月8日和泉根、卢双杰、张丙义向河南省政府提交行政复议申请书，同年10月28日张丙西、卢钦才、和木林向河南省政府提交行政复议申请书，请求撤销郑政处〔2015〕16号《郑州市人民政府行政处理决定书》。河南省政府于2016年11月16日作出本案被诉豫政复驳〔2016〕491-493号、549-551号《驳回行政复议申请决定书》，驳回卢双杰等六人的行政复议申请。同年11月21日河南省人民政府将该复议决定书邮寄送达卢双杰等人。卢双杰等六人不服，同年12月1日起诉来院。
另查明，郑州市人民政府2003年发布施行《郑州市城中村改造规定（试行）》，其第二十三条规定“城中村集体土地转为国有土地，土地的合法使用人、土地用途不变。……城中村集体土地转为国有土地后，原农用地承包人可继续承包经营。但因实施规划需要使用该土地的，应当服从城市规划的需要。”第二十四条规定“转为国有的土地使用权可以依法转让，但任何单位不得无偿调用。”第二十六条规定“因实施城市规划，转为国有的土地需要收回使用的，对原有的土地使用人，按原土地用途的评估价给予补偿。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。”
庭审中，一审法院当庭询问双方郑政处〔2015〕16号决定作出前后郑州市人民政府或其他政府、部门是否出台过被收回土地补偿方面的相关文件或方案等。河南省政府称对此不了解。卢双杰等六人称没有见过，村里也没有告知过；2009年集体土地转为国有土地时就没有补偿，卢双杰等六人的土地一直耕种至2016年2月份被强行清除地上附着物，郑政处〔2015〕16号决定作出后也没有具体补偿每个承包户。另本案庭审后，和泉根、卢双杰、张丙义向郑州市人民政府申请公开“郑州市人民政府作出郑政处〔2015〕16号决定时，对该宗土地使用人以及实际使用人补偿方案的相关申请材料、审批文件、补偿标准、补偿方案”。郑州市人民政府2017年4月19日作出政府信息公开答复书，答复：该宗土地为城中村改造土地，土地收回时，有关问题是由管城区政府作出的城中村改造方案明确的，依据政府信息公开条例第二条、第二十一条第三项和《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号）第七条有关规定，你可向管城区政府咨询。
郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是卢双杰等6人与其申请复议的郑政处〔2015〕16号《郑州市人民政府关于收回原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会郑国用（2009）第0228号国有土地使用权的决定》是否具有法律上的利害关系，其复议申请是否符合法定受理条件。
《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”在我国，农民集体所有的土地应当经过依法征收、补偿后才能合法地转化为国有土地。而本案中原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会郑国用（2009）第0228号国有土地使用权证项下的土地由农村集体土地转化为国有土地的依据是郑州市人民政府《郑州市城中村改造规定（试行）》（郑政[2003]32号文），卢双杰等六人提供的郑州市管城回族区国土资源局政府信息公开告知书证明了上述情况。《郑州市城中村改造规定（试行）》第二十三条规定“城中村集体土地转为国有土地，土地的合法使用人、土地用途不变。……城中村集体土地转为国有土地后，原农用地承包人可继续承包经营。但因实施规划需要使用该土地的，应当服从城市规划的需要。”第二十四条规定“转为国有的土地使用权可以依法转让，但任何单位不得无偿调用。”第二十六条规定“因实施城市规划，转为国有的土地需要收回使用的，对原有的土地使用人，按原土地用途的评估价给予补偿。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。”根据上述规定及法院查明事实，卢双杰等六人主张的涉案土地虽转为国有土地并给十里铺村民委员会颁发了国有土地使用证，但是卢双杰等村民作为本村土地的合法使用人、实际使用人、口粮田的承包人仍合法享有土地的承包经营权。郑州市人民政府如果想收回该村名下的国有土地的使用权，也应当按照《郑州市城中村改造规定（试行）》第二十六条的规定，“对原有的土地使用人，按原土地用途的评估价给予补偿。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。”而据本院查明，郑州市人民政府郑政处〔2015〕16号决定本身只决定收回十里铺村郑国用（2009）第0228号宗地的国有土地使用权，注销该宗土地的国有土地登记，收回郑国用（2009）第0228号国有土地使用证，对土地合法使用人、实际使用人、口粮田的承包人的补偿问题只字未提。在2015年6月9日郑政处〔2015〕16号决定作出之前、之后，至卢双杰等2017年4月19日被郑州市人民政府信息公开告知，郑州市人民政府并未就该宗土地的收回作出过补偿方案、文件等决定，相反却告知其土地收回时的补偿问题是由管城区政府作出的城中村改造方案明确的、让其向管城区政府咨询。诉讼中，卢双杰等六人坚称其承包责任田2009年被转为国有土地并颁发国有土地使用证时就没有依法征收并给予补偿，郑政处〔2015〕16号决定收回土地使用权时及之后仍然没有给予补偿，故郑政处〔2015〕16号决定严重侵犯了其合法权益，其与该决定具有法律上的利害关系，河南省政府驳回其复议申请错误。对此法院认为，郑州市人民政府在作出郑政处〔2015〕16号决定收回涉案土地时就应当同时规定补偿问题，即便未同时规定也应当在作出收回决定后的合理期间内规定补偿问题，但郑州市人民政府迄今未对涉案宗地的补偿问题作出补偿决定或补偿方案等，直接损害涉案宗地内承包农户获得补偿的权利。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，卢双杰等六人作为涉案土地中部分土地的实际使用人，对涉及其实际使用的属于十里铺村集体所有的土地的决定收回行为有权提出质疑，其与该决定行为有法律上的利害关系。另卢双杰、张丙义虽因村委会拒绝为其出具其在本村享有承包责任田的证明而未能提供其权利证明，但因其本案主张的是郑政处〔2015〕16号决定在未决定给予补偿的情况下收回了其村按人头分配给其的口粮田，两人又确系祖辈在十里铺村生活的村民，且被诉复议决定中也不是以两人未提供其承包地证明为由而驳回其复议申请，故在无相反证据的情况下对其两人的主张资格亦予认可。河南省政府认为郑政处〔2015〕16号决定收回的是十里铺村民委员会名下的国有土地，卢双杰等六人系原集体经济组织的成员，对其权利义务不产生实际影响，其不是适格的申请人，进而驳回其复议申请，系认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，依法予以撤销。被诉复议决定被撤销后，河南省政府应当对卢双杰等六人的行政复议申请重新作出行政复议行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项之规定，判决如下：一、撤销河南省政府于2016年11月16日作出的豫政复驳〔2016〕491-493号、549-551号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令河南省政府于本判决生效之日起的法定期限内对卢双杰等6人的行政复议申请重新作出行政复议行为。
河南省政府不服一审判决，向本院上诉称，（一）郑州市人民政府所作郑政处【2015】16号决定所涉及的土地系登记在原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会名下的国有土地。郑州市人民政府依照有关法律规定，依法收回国有土地使用权并注销国有土地登记行为，对被上诉人权利义务不产生实际影响，未侵犯被上诉人的合法权益，与其没有法律上的利害关系。被上诉人作为原集体经济组织成员，不是适合的申请人，被上诉人的行政复议申请不符合法定受理条件，上诉人驳回其行政复议申请符合法律规定；（二）一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院认为郑州市人民政府未对涉案土地的补偿问题作出补偿决定或补偿方案，直接损害涉案土地内承包农户获得补偿的权益，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释【2011】20号）第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，认定被上诉与郑政处【2015】16号决定有法律上的利害关系，没有事实根据和法律依据。该司法解释明确规定的是对行政机关作出的涉及农村集体土地使用权行为不服，土地使用权人可以自己的名义提起诉讼。而本案郑政处【2015】16号决定涉及的土地系登记在原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会名下的国有土地，而非一审法院认定的属被上诉人口粮田和承包的集体土地。一审法院依据上述规定，认为被上诉人与郑政处【2015】16号决定有法律上的利害关系，属认定事实和适用法律错误。综上，一审法院认为被上诉人与郑政处【2015】16号决定有法律上的利害关系，撤销上诉人作出的豫政复驳【2016】491-493号、549-551号驳回复议申请决定错误，请求二审法院撤销一审，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人卢双杰等六人答辩称，河南省政府审理被上诉人的行政复议申请程序合法，但认定事实不清，适用法律错误，国有土地需要收回使用权的，对土地使用人应当给予补偿，可被上诉人在不知情的前提下，被郑州市人民政府收回土地使用权，且至今未得到任何补偿，违反了郑政文【2003】32号文的规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的案件事实与一审查明的案件事实一致。
本院认为，本案争议的焦点是卢双杰等六人与郑政处【2015】16号《郑州市人民政府关于收回原郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村民委员会郑国用（2009）第0228号国有土地使用权的决定》是否具有法律上的利害关系。
根据本院查明的事实，卢双杰等六人主张权利的涉案土地原系其承包地，对涉案土地享有承包经营权。由郑州市管城回族区国土资源局作出的政府信息公开告知书中可知十里铺村民委员会原有的全部集体土地2008年确权为国有土地，原有的集体土地使用证（含个人宅基地使用证）全部收回注销，纳入国有土地管理。涉案土地转为国有土地的依据是《郑州市城中村改造规定（施行）》即郑政【2003】32号文，该规定第二十三条规定“城中村集体土地转为国有土地，土地的合法使用人，土地用途不变。……城中村集体土地转为国有土地后，原农用地承包人可继续承包经营。但因实施规划需要使用该土地的，应当服从城市规划的需要”。第二十四条规定“转为国有土地使用权可以依法转让，但任何单位不得无偿调用”。第二十六条规定“因实施城市规划，转为国有的土地需要收回使用的，对原有的土地使用人，按原土地用途的评估价给予补偿。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿”。卢双杰等六人作为本村村民，对其所承包的土地享有相应的权利，郑州市人民政府作出的郑政处【2015】16号决定收回了涉案宗地国有土地使用权并注销该宗地的国有土地登记，卢双杰等六人与郑政处【2015】16号决定对卢双杰等六人具有法律上的利害关系，河南省政府作出的被诉豫政复驳【2016】491-493号、549-551号《驳回行政复议申请决定书》认为郑州市人民政府作出的郑政处【2015】16号决定对申请人权利义务不产生实际影响，与申请人没有法律上的利害关系属认定事实不清，适用法律错误，一审判决撤销该复议决定，并责令河南省政府在法定期限内对卢双杰等六人的行政复议申请重新作出行政复议行为正确，本院予以维持。河南省政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州市中级人民法院作出的（2016）豫01行初889号行政判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人河南省人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤强
审 判 员 于红涛
代理审判员 王秋娜
二〇一八年五月十六日
书 记 员 范明典