安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终36号
上诉人（一审原告）张培侠，女，1967年9月15日出生，汉族，住安徽省太和县。
被上诉人（一审被告）太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。
法定代表人刘牧愚，该县县长。
上诉人张培侠因诉太和县人民政府不履行土地登记法定职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
张培侠在一审中诉称,其于2016年5月11日向被告太和县人民政府邮寄《土地确权登记申请书》，被告收到后至今不予回应，也未对原告所拥有的土地依法确权登记。被告不履行法定职责的行为，侵犯了原告的合法权益。请求人民法院依法判令被告对原告拥有的土地确权登记，履行法定职责；由被告承担本案律师代理费等一切诉讼费用。
一审法院审理查明,2016年5月11日，原告张培侠向被告太和县人民政府邮寄土地确权登记申请书，申请书载明：“太和县人民政府，我是安徽省太和县城关镇椿樱社区李营自然村村民。根据国家有关法律规定，你单位应对我村村民所拥有的土地使用权进行确权登记……现向你单位提出申请，请求近日依法对我的土地进行确权登记。逾期我将依法提起诉讼。”被告接到该申请后转交太和县农业委员会处理。2016年6月23日，太和县农业委员会作出太农（2016）40号《关于城关镇椿樱社区李营自然村李克伟等32户村民要求土地确权登记申请的调查处理意见》，该意见认为：“由于城关镇椿樱社区集体农用地已转为建设用地并征收为国有，其他未征收农用地规划为林业用地，根据《农村土地承包法》和《安徽省实施<农村土地承包法>办法》以及《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规有关规定，李营自然村土地因集体土地所有权变化的，因承包地被征占用导致承包地块或者面积发生变化，应办理变更或者注销登记。不属于本次农村土地承包与经营权确权登记颁证范围。建议不予确权。”
一审法院认为,根据《不动产登记暂行条例》（简称《条例》）第五条的规定，耕地承包经营权、宅基地使用权依照本条例规定办理登记。原告张培侠申请登记的事项属于该条例的适用范围。《条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”据此规定，登记行为是登记机关依申请人申请而作出的。原告张培侠向太和县人民政府申请土地确权登记时，没有表明土地的性质、种类及四至及面积，没有提供相应的登记材料，不能证明其申请符合不动产登记的法定要件。原告张培侠申请太和县人民政府确权登记的申请事项缺乏事实和法律依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张培侠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张培侠负担。
张培侠上诉称，农村集体土地登记确权发证工作是太和县人民政府的法定义务，太和县人民政府对其发证申请未要求补充材料、未进行调查，直接书面表示不予发证错误，且太和县人民政府对其家庭成员、土地面积等非常清楚，应主动对其集体土地进行登记。一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判支持其一审诉讼请求。
太和县人民政府二审中未提交答辩意见。
太和县人民政府在法定期限内向一审法庭提供的证据和依据有：一、主体资格：1、《农村土地承包法》第十一条、《安徽省实施<土地管理法>办法》第五条、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条。证明被告具有相应法定职责。二、事实方面：1、太和县农业委员会《关于城关镇椿樱社区李营自然村李克伟等32户村民要求土地确权登记申请的调查处理意见》（太农[2016]40号）；2、关于椿樱社区李营自然村土地确权有关问题的说明；3、太和县城关镇人民政府《关于椿樱社区李营李克伟等23户要求土地确权上访案件的有关情况说明》；4、太和县城关镇椿樱社区居民委员会出具的情况说明。以上证据证明被告对原告要求土地确权的申请已经进行回应，并将处理意见告知原告。5、安徽省人民政府皖政地[2014]678号《关于太和县2014年第1批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》；6、太和县城关镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部件；7、太和县总体规划（2013-2030）。以上证据证明椿樱社区李营自然村部分土地被依法征收，未征收部分为林业用地，依法不能确权。三、法律法规及政策依据：1、2011年农业部等六部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号文件）；2、农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》（农经发[2015]2号文件）；3、《农村土地承包经营权确权登记颁证资料汇编》；4、《农村土地承包经营权确权登记办证资料汇编》；5、《中华人民共和国土地承包法》。证明被告依法不能颁发土地承包经营权证，适用法律正确。
张培侠在法定举证期限内向一审法庭提供的证据有：1、原告身份证，证明其具有诉讼主体资格；2、土地确权登记申请书，证明原告向被告申请土地确权登记的内容与事实；3、邮政快递单，证明原告向被告邮寄了土地确权登记申请书；4、邮件回执，证明被告收到了土地确权登记申请书的事实；5、《太和县人民政府关于实施不动产统一登记有关事项的通告》，证明被告根据国家法律规定，已公告督促办理不动产登记并承诺在2016年9月28日前办结，但原告提交申请后，被告却不履行法定登记义务；6、社区证明，证明被告不履行法定职责；7、太国土资信告字[2015]第1号《国土资源信访事项告知书》，证明2015年1月太和县国土资源局已经通过文件明确了涉案土地现为耕地、园地等，该土地流转的方式由县政府统一租用，应当依法确权登记；8、安徽省国土资源厅2015年2月28日给李成慧的答复函（附李成慧的政府信息公开申请表）；9、太和县国土资源管理局给李正祥的信息公开答复，证明被告所称的皖政地[2014]678号批复与本案原告申请确权登记的土地无关；10、太和县发展和改革委员会发改中心[2014]30号《关于同意太和县椿樱公园工程项目立项的复函》，证明太和县椿樱公园项目位置在镜××路以南，和本案原告诉求的涉案土地无关；11、中共阜阳市委关于《全市土地确权工作优秀率达百分之百》的报道网页。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明，2016年9月23日，太和县人民政府作出《关于实施不动产统一登记有关事项的通告》，决定自2016年10月10日起在全县范围内实施不动产统一登记，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。
本院认为，《条例》第三十三条第二款规定:“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。”太和县人民政府于2016年9月23日作出《关于实施不动产统一登记有关事项的通告》，决定自2016年10月10日起在全县范围内实施不动产统一登记，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。本案中，张培侠向太和县人民政府申请土地确权登记的大背景是中央开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，故本案应按照《农村土地承包经营权证管理办法》及关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的有关规定执行。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，对实行家庭承包的，在土地承包合同生效后，由发包方向乡（镇）人民政府农村经营管理部门报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经乡（镇）人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门逐级审核后，再报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的操作方案（试行）》规定，农村土地承包经营权确权登记颁证的基本步骤包括：成立组织－宣传动员－培训人员—调查摸底－农户申请—制作调查工作底图—现场调查指界—制作宗地图—农户确认—结果公示—结果审核—建立登记薄－登记发证。其中，农户申请是指由行政村组织发放全省统一格式的农户土地承包经营权确权登记颁证申请表，由承包户（户主）填写。申请表由乡镇、村工作小组根据二轮承包合同和户籍信息进行审核，以村民小组为单位汇总，并形成小组汇总表，按规定的时间报乡镇农经管理部门备案。即不管是按照《农村土地承包经营权证管理办法》还是安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的操作方案（试行）》的规定，张培侠直接向太和县人民政府提交一份《土地确权登记申请书》，要求太和县人民政府对其土地进行确权登记，不符合上述规定。张培侠上诉称根据《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》等文件的规定，太和县人民政府应主动对其集体土地进行登记。对此，根据行政行为的实施是否必须有行政相对方的申请，行政行为可分为依职权行政行为和依申请行政行为。对于依申请行政行为，行政主体只有在行政相对方提出申请之后才能实施。根据《农村土地承包经营权证管理办法》等法律规定，农村土地承包经营权登记是依申请行政行为，故张培侠的该项上诉理由亦不能成立。
综上，一审判决驳回张培侠的诉讼请求正确，本院依法应予维持。张培侠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张培侠负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年三月六日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。