西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)陕71行终810号
上诉人(原审第三人)陕西秦农农村商业银行股份有限公司，住所地西安市莲湖区西二环26号。
法定代表人赵永军，董事长。
委托代理人金文杰，陕西仁和万国律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)艾彩玲，曾用名艾彩琳，女,汉族。
委托代理人刘政(系被上诉人艾彩玲之夫)，男,汉族。
被上诉人(原审被告)陕西省人力资源和社会保障厅，住所地西安市新城区新城广场省政府大楼。
法定代表人冯力军，厅长。
委托代理人孙建军，该厅工作人员。
委托代理人赵杰，陕西永嘉信律师事务所律师。
上诉人陕西秦农农村商业银行股份有限公司(以下简称秦农银行)因艾彩玲诉陕西省人力资源和社会保障厅(以下简称省人社厅)劳动和社会保障行政批准一案，不服西安铁路运输法院(2017)陕7102行初1217号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人秦农银行的委托代理人金文杰，被上诉人艾彩玲及其委托代理人刘政，被上诉人省人社厅的委托代理人孙建军、赵杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，原告艾彩玲系第三人秦农银行工作人员，2016年9月29日，第三人秦农银行向被告申请为艾彩玲办理退休，被告经审核原告档案材料、《职工退休审批表》退休时岗位栏填写为“工人”等内容，认定艾彩玲,1964年3月出生1990年9月参加工作，视同缴费年限为2年4个月，按在非管理岗位办理退休，并在《陕西职工退休审批表》条形章节上填写了审核结论。原告艾彩玲认为，其人事档案记载的真实身份为干部，且在第三人单位管理岗位连续任职10年以上，按照国家有关政策法规和第三人单位的管理制度，原告艾彩玲的法定退休年龄应为55周岁，被告审批其50岁退休的行政行为，违背事实和行政程序，向该院提起行政诉讼，要求撤销被告批准原告提前退休的行政行为。另查，被告提交的1995年1月13日海南省人事劳动厅职业介绍服务中心向海南特区报社出具的艾彩玲“人员流动介绍信”原职务一栏填写“干部”字样。被告提交的1998年7月14日海南省人事劳动厅职业介绍服务中心向西安市农村信用社出具的艾彩玲“人员流动介绍信”原职务一栏填写“干部”字样。又查，被告提交的秦农银行秦农银发[2015]169号《关于印发<陕西秦农农村商业银行股份有限公司员工管理办法(暂行)>的通知》第七十二条规定：“员工符合下列条件之一的，应当退休(一)管理人员：男年满60周岁，女年满55周岁(含：转任为同级非领导职务的管理人员，以及曾在管理岗位上累计任职10年以上的人员)；(二)一般员工男年满60周岁；女干部身份年满55周岁，工人身份年满50周岁。员工身份按照员工人事档案中招工手续记载的身份确定。
一审法院认为，根据陕西省劳动和社会保障厅陕劳社发[2000]76号《关于规范企业退休审批管理工作的通知》第一条“职工到达国家规定的正常退休年龄后由劳动保障行政部门负责审批。”的规定，被告具有对职工退休的审批权。根据劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第一条：“要严格执行国家关于退休年龄的规定，坚决制止违反规定提前退休的行为，国家法定的企业职工退休年龄是：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。陕劳社发[2002]77号第二条“实行全员劳动合同制的单位，职工在用人单位内由原工人岗位转为干部(技术)岗位或由原干部(技术)岗位转为工人岗位的，应及时将其变动情况报参保所对应的劳动保障行政部门和养老保险经办机构备案。在新岗位工作满一年及其以上的，按现岗位退休条件办理退休。”秦农银发[2015]169号《关于印发<陕西秦农农村商业银行股份有限公司员工管理办法(暂行)的通知》第七十二条规定：“员工符合下列条件之一的，应当退休(一)管理人员：男年满60周岁，女年满55周岁(含：转任为同级非领导职务的管理人员，以及曾在管理岗位上累计任职10年以上的人员)；(二)一般员工：男年满60周岁；女干部身份年满55周岁，工人身份年满50周岁。员工身份按照员工人事档案中招工手续记载的身份确定”的规定，该院认为：一、第三人秦农银行向被告申请为原告艾彩玲办理退休其虽在提交的《职工退休审批表》退休岗位栏填写为“工人”，但在本次诉讼中被告提交的原告艾彩玲档案材料:1.1995年1日海南省人事劳动厅职业介绍服务中心向海南特区报社出具的艾彩玲“人员流动介绍信”原职务一栏填写“干部”字样。2.1998年7月14日海南省人事劳动厅职业介绍服务中心向西安市农村信用社出具的艾彩玲“人员流动介绍信”原职务栏填写“干部”字样。被告未能提供认定原告艾彩玲为“工人”身份的档案材料；二、被告虽辩称根据陕劳社发[2002]77号文件，在实行全员劳动合同制的单位，淡化了干部和工人的身份，以退休时的岗位确定退休年龄，但上述劳社部发[1999]8号文件仍为具有效力的文件，且被告未提交第三人秦农银行曾就原告艾彩玲身份发生转变向其备案的材料及艾彩玲在退休前岗位为工人身份的材料，即符合陕劳社发[2002]77号文件第二条规定退休条件的材料，被告的抗辩理由不能成立；三、被告明确其作出审批是根据相关政策及第三人秦农银行的相关规定，在其提交的上述秦农银发[2015]169号文件中有：管理人员：女年满55周岁；一般员工：女干部55周岁，工人身份年满50周岁退休的规定。按照这一规定，可以看出第三人秦农银行的员工退休，不仅有管理岗位的区分，也有身份的区分，并非如第三人所称的“干部”、“工人”身份界限早已被打破，只以管理岗位还是非管理岗位作为退休年龄的判断标准。综上，被告对原告艾彩玲作出退休审批的行政行为事实不清、证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销被告陕西省人力资源和社会保障厅对原告艾彩玲作出退休批复的行政行为。
上诉人秦农银行上诉称:1、一审判决仅凭劳社部发[1999]8号文件中对法定退休年龄的规定就认定女职工退休年龄的判断标准为干部和工人身份，不仅违背我国现行关于女职工退休年龄认定的法律法规和政策，也和我国普遍的行政与司法实践相悖，存在明显的法律适用错误。2、秦农银发[2015]169号文件对于退休年龄的规定，作为上诉人内部规章制度，属于企业自主管理的范畴，不属于行政机关作出行政行为时应当适用的依据范围，省人社厅作为行政机关应当使用国家法律法规和政策进行退休审批。一审判决以秦农银发[2015]169号文件来判定省人社厅退休审批行政行为的合法性且认定女职工退休年龄应当以干部和工人身份为认定标准毫无依据。3、一审判决对艾彩玲具有干部身份的认定属于事实认定错误。4、上诉人在向省人社厅为艾彩玲申报退休后，省人社厅和上诉人对艾彩玲的身份进行了多次调查认定，确定艾彩玲在退休时为非管理岗位，应按50周岁退休。上诉人向法庭提交了充分的证据对此加以证明，而一审判决基于对我国女职工退休年龄认定标准的错误认识而对上诉人提交的证据的证明目的一概不做确认。可见一审判决所谓省人社厅对艾彩玲的退休审批行政行为事实不清、证据不足的认定完全是对我国现行退休政策错误理解造成的错误判断。5、一审判决以司法判决改变省人社厅进行女职工退休审批时认定退休年龄的岗位判断标准，恢复到计划经济时代的干部与工人身份标准，有司法干涉行政之嫌，将会对省人社厅以往、目前和未来的退休审批造成影响，增加社会矛盾，会造成不好的社会效应。故请求二审法院:1、撤销(2017)陕7102行初1217号行政判决书，依法改判或发回重审；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人艾彩玲答辩称:1、劳社部发[1999]8号文件至今未废止，仍具有法律效力，一审判决在认定其退休年龄时，按照人社厅作出批复艾彩玲退休之行政行为时所依据的劳社部发[1999]8号文件、陕劳社发[2002]77号文件和秦农银行制定并公布执行的秦农银发[2015]169号文件，适用法律法规正确，并无不当。2、按照《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(法释[2001]14号)第十九条之规定作为已向劳动者公布并印发执行的秦农银发[2015]169号文件完全可作为司法机关审判案件的依据。3、一审判决根据艾彩玲的人事档案记载，认定其具有干部身份符合客观实际，证据确凿。艾彩玲从参加工作开始即为“干部”身份，虽然工作有所变动，但是艾彩玲调入西安市农村信用社后，在碑林联社和秦农银行碑林支行工作期间，其人事档案中没有由“干部”变为“工人”身份的任何记载，上诉人称“艾彩玲从全民所有制企业辞职”一说，毫无根据。4、人社厅批准艾彩玲退休时间为2014年3月17日，而在此之前连续10年，艾彩玲在原碑林联社管理岗位连续任职，其与用人单位已形成在管理岗位工作的无固定期限劳动合同，其法定退休年龄应为55周岁。上诉人秦农银行和省人社厅在一审审理过程中，未能出示艾彩玲曾由“干部(技术)岗转为工人岗”的相关证据，故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
被上诉人省人社厅答辩称:1、原审判决认定艾彩玲为干部身份，撤销其对艾彩玲作出的退休批复，属于事实认定错误。2、原审未对其提交的证据进行全面核实且认定艾彩玲为干部身份的证据不足。3、原审判决以干部和工人身份判定退休年龄，与我国现行法律法规和政策相悖，且存在对法律法规和政策的错误理解，属于法律适用错误。综上，原审判决事实认定不清证据不足，适用法律错误，裁判结果对其今后的退休审批工作依法正常开展形成干扰，请求依法撤销原审判决，以维护其合法权益。
被上诉人艾彩玲于二审审理期间提交了下列证据:1、农村信用社员工工资变动审批表；2、《建西街信用社主任艾彩玲同志经济责任审计报告》。以上证据用于证明一审法院认定事实清楚、正确。
经二审庭审质证，上诉人秦农银行、被上诉人省人社厅对被上诉人艾彩玲提供证据的真实性不予认可。
本院对上述证据认证如下：因被上诉人艾彩玲未能提供上述证据的原件，故对以上两份证据的真实性不予认定。
本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，依法予以确认。
另查明，1990年9月29日，艾彩玲自榆林师专毕业后被分配到榆林地区汽车运输公司工作。榆林地区汽车运输公司于1990年10月15日出具的“介绍信存根”载明艾彩玲的职务为“干部”。1992年10月，榆林地区汽车运输公司向海南特区报社出具的“干部(职工)介绍信”中载明艾彩玲职务为“干部”。1997年，西安市控制人口机械增长办公室为艾彩玲出具的西安市控制迁入市区人员指标卡上加盖有“工作调动”印章。1998年7月14日，海南省人事劳动厅职业介绍服务中心向西安市农村信用社出具的艾彩玲“人员流动介绍信”原职务一栏填写“干部”字样。2004年4月23日，艾彩玲任西安市碑林区农村信用合作社联合社(以下简称碑林联社)办公室副主任。2005年1月27日，艾彩玲任碑林联社综合管理部副经理。2007年6月20日艾彩玲任建西街信用社负责人。2011年3月21日，艾彩玲任碑林联社工会办公室主任。2014年4月24日，艾彩玲因年龄关系被免去工会办公室主任职务。2015年10月，艾彩玲作为原碑林联社中层正职管理人员被秦农银行碑林支行选任为安全、文明服务巡查员，主要采取分片包行的形式，由碑林支行指定检查单位进行检查。
本院认为，证据是认定案件事实的基础，主要证据不足将导致行政机关作出的行政行为缺乏基本事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，行政机关作出影响相对人合法权利的行政行为，应当对该行政行为的合法性承担相应的举证责任。本案中，被上诉人省人社厅虽辩称根据陕劳社发[2002]77号文件的规定，在实行全员劳动合同制的单位，淡化了“干部”和“工人”的身份，以女职工退休时的岗位确定退休年龄，但在前述劳社部发[1999]8号文件仍为具有效力的情况下，其将“管理岗”和“非管理岗”的区别作为判断女职工退休年龄的唯一标准，明显缺乏法律依据。据此，被上诉人省人社厅认定艾彩玲在50周岁时达到法定退休年龄，应当举证证明艾彩玲在退休前为“工人”身份或“非管理岗”。
关于身份问题。综合本案相关证据可知，艾彩玲最初入职榆林地区汽车运输公司时，其身份为“干部”。在随后的工作变动过程中，艾彩玲的介绍信、迁入市区人员指标卡等多份档案材料以及海南特区报社出具的情况说明能够证实其因工作调动进入西安市农村信用社工作，且为“干部”身份。上诉人秦农银行及被上诉人省人社厅虽主张“艾彩玲于1992年从全民所有制企业离开，故丧失干部身份”，但却未能提供证实“艾彩玲辞职或其为'工人'身份”等事实的相应证据，故对该上诉理由及答辩意见，本院均不予采纳。
关于岗位问题。目前，国家各类规范性文件中针对退休条件中所指“管理岗”与“非管理岗”没有准确定义或列举式定义。庭审中，被上诉人省人社厅称岗位设置属所在企业内部事务，应按照用人单位相关规定予以认定。秦农银行作出的秦农银发[2015]169号文件中第七条第二款规定“管理人员包括：总行董事会秘书、本部各部门总经理(主任)副总经理(副主任)及助理；一级支行(含直属支行、下同)行长、副行长、行长助理；二级支行行长、副行长、以及总支行相应职级以上在管理岗位工作的人员。”、第七十二条第款第一项规定：“员工符合下列条件之一的，应当退休：(一)管理人员：男年满60周岁，女年满55周岁(含：转任为同级非领导职务的管理人员，以及曾在管理岗位上累计任职10年以上的人员)”。本案中，上诉人秦农银行对其下发的上述文件中“总、支行相应职级以上在管理岗位工作的人员”，“非领导职务的管理人员”及“曾在管理岗位上累计任职10年以上的人员”等概念无法作出明确且具有法律依据的解释，亦没有提供相关证据能够证实艾彩玲曾任职的碑林联社或秦农银行的“管理岗(专业技术岗)”和“非管理岗”的明确规定和具体区别，故其仅以上述文件中规定的管理人员的定义来解释何为“管理岗”，明显缺乏事实根据和法律依据。另，经一审庭审示证、质证的相关证据证实,2004年至2014年期间，艾彩玲历任碑林联社办公室副主任、综合管理部副经理、建西街信用社负责人、碑林联社工会办公室主任。2015年，艾彩玲仍作为原碑林联社中层正职管理人员从事相关工作。由上述事实可见，艾彩玲于2004年开始历任的职务及岗位，亦难以与“非管理岗”相匹配。
综上所述，在上诉人秦农银行提供的相关证据无法证实艾彩玲退休前为“工人”身份或“非管理岗”相关事实的情况下，被上诉人省人社厅据此对艾彩玲作出退休审批的行政行为事实不清，证据不足，应予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元,由上诉人陕西秦农农村商业银行股份有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋蒙蒙
审判员 左 昆
审判员 高 洁
二〇一八年二月二十二日
书记员 王 惠