西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)陕7102行初1008号
公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院。
法定代表人刘瑞，检察长。
委托代理人范军尚，检察员。
委托代理人王羽，助理检察员。
被告蓝田县国土资源局。
法定代表人郗仙茹，局长。
委托代理人任日刚，该局工作人员。
委托代理人张林，陕西群鑫律师事务所律师。
公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院因认为被告蓝田县国土资源局不履行法定职责，于2017年6月5日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于同年6月6日向被告蓝田县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人灞桥区人民检察院指派检察员范军尚、助理检察员王羽，被告蓝田县国土资源局局长郗仙茹，委托代理人任日刚、张林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
蓝田县人民检察院于2016年11月2日向被告蓝田县国土资源局发出检察建议，建议其依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等相关法律法规的规定，切实履行监管职责，确保（2014）115号《行政处罚决定书》的处罚内容全部得到执行，并采取有效措施，及时组织恢复因非法采石被破坏的“四荒地”，加大执法力度，对本县非法采矿行为进行查处，切实保护好辖区内土地、矿山资源和生态环境。2016年11月30日，被告蓝田县国土资源局向蓝田县人民检察院进行了书面回复。2017年5月10日，西安市人民检察院将本案指定西安市灞桥区人民检察院管辖。公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院认为被告蓝田县国土资源局仍然存在未履行法定职责的情形，向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院诉称，蓝田县人民检察院在履职中发现，李安平未经审批许可，非法占用未开垦利用的四荒地新建砂石场开采砂石，造成当地生态环境被严重破坏。蓝田县国土资源局对该违法行为不依法全面履行监管职责，使国家和社会利益持续受到侵害。
经调查查明，2009年7月，蓝田县蓝关镇人民政府批复同意金阳光文化公司承包蓝关镇雷家湾村五、六组四荒地用地1960亩，用于种植和养殖项目；同年9月，蓝田县发改委确认该项目为雷家湾生态农业示范园，项目单位为金阳光文化公司，建设用地规模1030亩。2010年3月，蓝田县国土资源局为其办理了该宗地《土地使用证》，该证载明：土地所有人为“蓝田县蓝关镇雷家湾村委会”，土地使用权人为“陕西金阳光文化传播有限责任公司”，土地用途为“种植、养殖”，使用权类型为“四荒地承包转让”，使用权面积为“540000平方米（折合810亩）”，使用截止日期为“2059年8月8日”。
2012年10月起，李安平在未经审批并依法取得采矿证的情况下，非法占用证内土地新建砂石场用于开采矿石，造成当地生态环境被严重破坏。2013年蓝田县国土资源局经现场勘查，认定该公司占用证内土地27.13亩非法采砂，但未及时作出处罚，其后该砂石场继续扩大面积非法开采。直至2014年6月，蓝田县国土资源局对该违法行为进行了立案调查，同年8月18日以2013年现场勘查认定其占用证内土地27.13亩非法采砂的违法事实为依据，向李安平作出西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号《土地行政处罚决定书》：1、责令该砂石场立即停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得；2、对非法占用27.13亩采矿的行为处以10万元罚款。但直至蓝田县人民检察院2016年10月底调查时发现，虽该砂石场已经停止开采，但赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得、10万元罚款未执行到位，该宗土地仍处于被严重损坏状态。
2016年11月，受蓝田县国土资源局城关国土所委托，西安滋源勘查测绘有限公司出具的《雷家湾砂场》平面图显示：因该砂石场非法采矿被被毁四荒地面积为57.487亩。蓝田县国土资源局对超出2013年勘查面积27.13亩之外的被毁四荒地未依法进行处理，履行监管职责。
为保护土地、矿产资源和生态环境，维护国家和社会公共利益，督促蓝田县国土资源局依法履行法定职责，2016年11月2日，蓝田县人民检察院发出检察建议书，建议该局切实履行监管职责，确保行政处罚决定的内容全部执行，并采取有效措施，及时组织恢复因非法采石被严重毁损的“四荒地”，切实保护好辖区内土地、矿产资源和生态环境。同年11月30日，被告回复称：1、将依法催缴罚款，使行政处罚落实到位；2.为加大损毁林地的恢复进度，县政府安排蓝关镇街道办事处先行组织恢复并由该局做好协助及后续工作，该局将继续协助蓝关镇街道办事处，并督促当事人做好相关工作，确保植被恢复到位；3、对植被恢复及拆除中的相关费用，将督促当事人承担，不履行义务的依法予以追缴。
经公益诉讼人现场调查核实，截止起诉前，蓝田县国土资源局对李安平作出的【2014】115号《土地行政处罚决定书》的处罚内容仍未全部执行，对砂石场后续扩大面积非法采砂的违法行为未作任何处理，秦岭生态环境受到严重破坏的现状仍未恢复。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、第四十五条，《陕西省矿产资源管理条例》第九条、第二十四条、第四十条、第五十一条第一款的规定，被告作为该县的矿产资源行政主管部门，负有对违反矿产资源管理法律法规的行为进行监督检查并依法查处的法定职责。对李安平未经审批并取得采矿许可证的情况下，非法占用四荒地新建砂石场开采砂石的违法行为，蓝田县国土资源局应依法履行责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得并处罚款等行政处罚，但蓝田县国土资源局在2013年发现砂石场占用27.13亩四荒地非法采砂并进行现场勘查后，未及时作出处罚，导致被毁四荒地面积进一步扩大；2014年8月18日，蓝田县国土资源局仅以2013年现场勘查认定其占用27.13亩四荒地非法采砂的违法事实为依据，作出国土罚字【2014】115号《土地行政处罚决定书》，在当事人未履行行政处罚决定的情况下，长期未申请法院强制执行，且对砂石场在2013年现场勘查后继续扩大面积非法采砂的违法行为，未依法作出处理，土地、矿产资源和生态环境受到破坏。蓝田县国土资源局长期未依法履行监管职责，使国家和社会公共利益持续受到侵害。
为督促蓝田县国土资源局依法履行职责，促进行政机关依法行政，切实保护好秦岭地区生态环境，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼。诉讼请求：1.确认蓝田县国土资源局对李安平未经审批许可，非法开采砂石的违法行为不依法全面履行监管职责的行为违法；2.判令蓝田县国土资源局继续履行监管职责，对蓝田县蓝关镇雷家湾村非法开采砂石的违法行为依法查处，切实保护好秦岭地区生态环境。经庭审释明，公益诉讼人将第一项诉讼请求的具体内容明确为：1.确认被告蓝田县国土资源局对李安平2014年8月18日作出的10万元罚款未予追缴的行为违法；2.确认被告蓝田县国土资源局对涉案30.357亩被毁损土地未履行查处职责的行为违法。第二项诉讼请求的具体内容明确为：1.责令被告继续履行监管职责，依法追缴对李安平的罚款；2.责令被告对涉案的其余30.357亩被毁损的土地进行查处。
公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据和法律依据：1、《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、第四十五条；
2、《陕西省矿产资源管理条例》第九条、第二十四条、第四十条、第五十一条；
3、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定；
4、蓝田县人民政府办公室《关于印发蓝田县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
证明蓝田县国土资源局作为蓝田县人民政府地质矿产主管部门，对辖区内的矿产资源开采负有监督管理职责。对其行政区域内违反矿产资源管理法规的行为有监督检查职责。
第二组证据：1.检察建议书，蓝田县人民检察院于2016年11月2日针对蓝田县国土资源局未履行违反矿产资源管理法规规定的监督管理职责，向蓝田县国土资源局发出蓝检行建（2016）4号检察建议书：建议蓝田县国土资源局依据相关法律规定，切实履行监督管理职责，确保处罚决定的内容执行到位，并采取有效措施，及时恢复被毁损的“四荒地”，加大执法力度，切实保护好辖区内土地、矿山资源和生态环境；2.蓝田县人民检察院送达回证。
该组证据证明公益诉讼人在诉前对被告怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
第三组证据：1、被告对检察建议的回复函。2016年11月30日，被告对检察建议回复中，承认该局对本案涉及的违法行为虽然作出了行政处罚，但未积极履行法定职责。2、被告2014年作出的西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定书；3、蓝田县国土资源局2017年5月11日向蓝田县人民检察院递交的《关于李安平未履行国土局115号处罚决定的报告》
证明被告2014年8月18日作出西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定书，对李安平罚款10万元后，其本人一直未予缴纳，国土资源局未催告，也没有向法院申请强制执行。
4、蓝田县滋源勘察测绘有限公司2016年11月绘制的《雷家湾砂场图》及蓝田县滋源勘察测绘有限公司2017年5月19日作出的《雷家湾砂场面积测量技术报告书》；5、蓝田县国土资源局2017年5月19日出具的《关于蓝关街办雷家湾村李安平砂场占地情况的说明》及附件一《关于2013年测量雷家湾村李安平砂场和2017年测绘前后面积差异的情况说明》；
证明被告对本案涉及的其他30.357亩土地未履行查处法定职责。
被告蓝田县国土资源局辩称，陕西金阳光文化传媒有限公司2009年7月承包蓝田县蓝关镇雷家湾村五、六组四荒地进行生态农业示范园建设。2013年被告执法人员在巡查中发现该承包地内存在非法开采矿石行为，2014年被告立案调查，2014年8月18日作出（2014）115号土地行政处罚决定书，责令违法行为人李安平停止开采、赔偿损失，没收违法所得；对李安平无证采矿27.13亩的行为处以10万元的罚款。后因李安平下落不明，致使10万元罚款至今未予执行。2016年10月，在蓝田县人民政府的督促下，本案涉及的被破坏土地已基本恢复到位，经陕西广易来生态环境工程有限公司进行鉴定，涉案土地已基本完成了环境保护和治理恢复要求。被告在执法过程中存在履职不到位的问题，对本案涉及的罚款未执行到位的问题，被告将按照法律程序继续予以追缴；对涉案的其他30.357亩被毁土地已基本恢复到位，对违法者继续查处、处罚到位。
被告蓝田县国土资源局向本院提交了以下证据：
第一组证据：（1）、土地违法案件立案呈批表；（2）、土地违法案件调查报告；（3）、向李安平作的谈话笔录；（4）、土地案件现场勘查平面图；（5）、李安平身份证复印件；（6）、修复前后对比照片6张；（7）、西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定书及送达回证；（8）、蓝田县发展和改革委员会《关于印发雷家湾生态农业示范园建设项目备案确认书的通知》；（9）、蓝田县蓝关镇人民政府《关于陕西金阳光文化传媒有限责任公司承包雷家湾村五、六组四荒地使用权的批复》；（10）、陕西金阳光文化传媒有限责任公司四荒地使用证；（11）、土地行政处罚告知书，土地行政处罚听证告知书；证明被告对于李安平非法采砂的违法行为依法进行了查处，并作出行政处罚。
第二组证据：1、被告督促对被破坏的土地进行修复后的现场照片及视频资料；2、陕西广易来生态环境工程有限公司作出的《雷家湾采砂场环境保护与治理恢复总结报告》；3、雷家湾村委会证明一份。证明蓝田县国土资源局督促违法行为人对被破坏的四荒地进行了修复，已经履行了法定职责。
经庭审质证，被告蓝田县国土资源局对公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院提交的第一组法律依据无异议。对证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对第三组证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的予已认可。被告在收到检察建议后，及时联系违法行为人，对被毁损土地进行了修复。
公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院对被告蓝田县国土资源局向法庭提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可。认为该组证据只能证明被告查处和处罚了27.13亩土地的违法行为，但不能证明对处罚决定执行到位；也不能证明对剩余的30.357亩土地违法行为进行了查处。对第二组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的都没有异议。对于被告履行督促修复被破坏土地的工作，公益诉讼人予以肯定，但认为被告履行督促修复被破坏土地的工作是在公益诉讼人起诉之后，被告仍负有后续的管理监管职责。
本院对以上证据认证如下：
对公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院提交的证据中，第一组法律依据，可以确认被告对其辖区内的矿产资源开采负有监督管理职责，对其行政区域内违反矿产资源管理法规的行为有监督检查职责；第二组证据来源合法、内容真实，被告无异议，对其证明检察机关在诉前已向被告发出诉前检察建议督促其依法履职的事实予以确认；第三组证据来源合法，内容真实，对被告2014年作出西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定书后未及时追缴罚款及对本案涉及的其他30.357亩土地未进行查处的事实予以确认。
对被告蓝田县国土资源局提交的证据中，第一组证据证明被告在发现李安平非法采砂的违法行为后，立案、查处并作出处罚的事实予以确认。第二组证据被告对涉案土地履行督促修复并委托相关机构对治理恢复进行评价的事实予以确认。
经审理查明，本案所涉及的蓝田县蓝关镇雷家湾村五、六组被破坏的四荒地总面积为57.487亩。对其中涉及李安平破坏的27.13亩土地，被告蓝田县国土资源局于2014年8月18日作出西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定书，并送达被处罚人李安平。该处罚决定书内容为：“责令被处罚人李安平砂石场停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得；对其无证采矿27.13亩的行为处以10万元的罚款”。被告蓝田县国土资源局对其余30.357亩土地违法行为在公益诉讼人起诉之前未予查处，对其作出的西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定书的罚款也未收缴。
蓝田县人民检察院发现被告蓝田县国土资源局对该非法采矿行为未依法全面履行法定职责，使国家和社会公共利益处于受侵害状态，于2016年11月2日向被告蓝田县国土资源局发出蓝检行建（2016）4号《检察建议书》，建议该局切实履行监管职责，确保行政处罚决定的内容全部执行，并采取有效措施，及时组织恢复因非法采石被严重毁损的“四荒地”，切实保护好辖区内土地、矿产资源和生态环境。同时要求被告蓝田县国土资源局在收到检察建议书后一个月内，将办理结果书面予以回复。被告蓝田县国土资源局于2016年11月30日进行了回复。
2016年10月，被告蓝田县国土资源局在蓝田县人民政府的统一安排下，对本案涉及的因非法采砂被破坏的50.487亩四荒地进行了治理和修复，并委托陕西广易来生态环境工程有限公司对雷家湾采砂场环境保护与治理恢复效果进行评价，结果为：已恢复区域占总面积的95.3％，完成的工程质量合格，完成的环境保护与治理恢复设施达到了技术标准规定的基本条件。
本院认为，关于公益诉讼人西安市灞桥区人民检察院请求确认被告蓝田县国土资源局对李安平2014年8月18日作出的10万元罚款未予追缴及被告蓝田县国土资源局对涉案30.357亩被毁损土地未履行查处职责的行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采的，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任”；《陕西省矿产资源管理条例》第九条第二款“市（地区）、县（市、区）人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。市（地区）、县（市、区）人民政府有关部门按照各自职责协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作”，第五十一条第一款“未取得采矿许可证擅自采矿的，由县级以上人民政府地质矿产主管部门责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款；拒不停止开采，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定；本案中，被告蓝田县国土资源局作为蓝田县人民政府地质矿产主管部门，应当对本案涉及的非法采砂被破坏的50.487亩四荒地的违法行为依法进行查处。但被告蓝田县国土资源局在2014年立案调查后仅对其中被破坏的27.13亩土地违法行为作出了行政处罚决定，对被破坏的其余30.357亩土地的违法行为未予查处。同时在对违法行为人李安平作出的行政处罚决定生效后，未依法追缴罚款的行为，均属于未依法履行法定职责。故应确认被告蓝田县国土资源局未履行查处土地违法行为及在作出土地行政处罚决定书后，未履行追缴罚款的行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
关于公益诉讼人请求判令被告蓝田县国土资源局继续执行对李安平的行政罚款决定及依法查处其余30.357亩土地违法行为的诉讼请求。本案中，被告蓝田县国土资源局虽在2014年对被破坏的27.13亩土地违法行为进行了查处并作出行政处罚，但对罚款应当依法追缴，同时应当根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条及《陕西省矿产资源管理条例》第五十一条的规定，对被破坏的其余30.357亩土地违法行为亦应依法查处。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告蓝田县国土资源局未依法查处蓝田县蓝关镇雷家湾村五、六组被破坏的30.357亩四荒地违法行为及其在作出西安市蓝田（县）国土罚字【2014】115号土地行政处罚决定后，未追缴罚款的行为违法。
二、责令被告蓝田县国土资源局依法继续履行查处蓝田县蓝关镇雷家湾村五、六组30.357亩四荒地被破坏违法行为的法定职责。
三、责令被告蓝田县国土资源局继续依法履行对李安平罚款收缴的法定职责。
案件受理费50元，由被告蓝田县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 胡海军
审 判 员 蒋漱玉
人民陪审员 安 岚
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 周 扬
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。