广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终456号
上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府，住所地广州市增城区荔城街惠民路1号。
法定代表人：罗思源，该府区长。
委托代理人：田百龙，该府工作人员。
委托代理人：肖军，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：郑木佳，男，1949年11月24日出生，汉族，住广州市增城区。
委托代理人：黄明、周谢东，均为广东文功律师事务所律师。
上诉人广州市增城区人民政府因与被上诉人郑木佳农场改造行政决定纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第380号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：增城市农场为全民所有制企业，住所位于广州市增城区朱村街道辖区内。2011年11月16日，增城市人民政府朱村街道办事处与增城市土地开发储备中心向原增城市人民政府递交增储联报[2011]1号《关于收回市农场691.883亩土地的请示》，其中内容为：按照市百日会战的统一部署，朱村等会同市土地储备中心正加快开展对农场地块1013亩的土地整合工作。农场地块整合工作分两期进行，第一期工作有：通过协议收购市农场债权，解除市农场土地的抵押和查封；解除市农场出租厂房、果园和鱼塘租约，清除地上附着物；收回市农场抵押和被查封的691.883亩土地使用权，交由市土地储备中心进行土地储备；妥善解决农场职工安置的历史遗留问题。第二期工作有：通过评估协议收回五间企业土地和厂房，土地面积共180.2亩；新征地两块土地共129.5亩。……现请求市政府解决以下事项：1、同意在朱村街统筹解决农场地块所涉及的债权债务、安置农场职工的基础上，由市国土局、市土地储备中心收回增城市农场691.883亩土地使用权，进行土地储备。2、批复市土地开发储备中心使用银行融资7265万元，用于农场691.883亩用地的债权收购、农场职工安置等。
2011年11月25日，原增城市人民政府办公室向增城市人民政府朱村街道办事处、增城市土地开发储备中心发出增府办复[2011]18号《关于同意收回增城市农场691.883亩土地的批复》，同意朱村街道办事处在统筹解决增城市农场的债权债务、安置农场职工的基础上，由市国土房管局、市土地开发储备中心收回市农场691.883亩国有土地使用权，进行土地储备。……
2012年10月15日，增城市人民政府朱村街道办事处会同增城市农场向原增城市人民政府递交朱街[2012]13号《关于请求审定增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案的请示》，其中内容为：按市委市政府工作的统一部署，为加快推进市农场土地整合工作，彻底解决市农场职工历史遗留问题，特别是职工的住房安置问题，结合市农场职工住房的实际困难和实际情况，朱村街会同市农场制定了《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》，现提请市政府审定。上述请示由增城市人民政府朱村街道办事处签发。2012年11月30日，原增城市人民政府第14届23次常务会议听取了朱村街关于制订《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》的情况汇报，并进行了讨论。会议原则上同意上述方案，要求由江慧雄副市长牵头，朱村街负责会同市农业局等相关单位，根据会议提出的意见，依法依规对上述方案进行修改细化后，提交市委常委会会议审议。2012年12月11日，中共增城市委常委会十二届[2012]第34次会议，审定《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》（稿）。
2015年4月16日，沈旭彪向增城市政务公开工作办公室申请公开增城市朱村农场棚户区改造的决定文件，增城市政务公开工作办公室作出增申公函[2015]3号《增城市政务公开工作办公室关于对沈旭彪政府信息公开申请的复函》，答复称据查增城市政府第14届23次常务会议讨论并原则同意了增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案。现将有关内容向你公开：第一条，市农场棚户区改造区域和住房安置方式。(一)市农场棚户区改造区域。……市农场内的1.5万平方米的旧房、危破房是本方案所指的市农场棚户区改造区域。市农场棚户区改造区域内共有239户职工需要进行住房安置。(二)改造和住房安置方式。1.改造和住房安置方式。市农场棚户区改造和住房安置采取异地安置方式。……原告自述此时知道被告作出增城市农场棚户区改造的决定。
另查，原告于1992年2月8日向增城市农场交付农场集资楼住宅款8500元。2013年8月18日，原告郑木佳、王秀婵（为丙方）与增城市人民政府朱村街道办事处（为甲方）、增城市农场（为乙方）签订《住房安置协议书》，该协议均载明根据增城市经济党工委、市委常委会（十二届[2012]第34次）讨论通过的《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》，由甲方对乙方棚户区实行改造，一并解决乙方职工住房安置问题。
又查，经增城市人民政府朱村街道办事处委托，广州市建筑科学研究院有限公司、广州建设工程质量安全检测中心有限公司于2013年8月19日就上述土地范围内的五幢建筑分别作出13Y00193—FA—1号《增城市朱村街农场中一巷一幢结构安全性检测鉴定报告》，安全性鉴定结论为该建筑的整体结构的安全等级评定为Dsu级（建议：其安全性严重影响整体承载，必须立即采取措施）；报告中并注明委托方反映该楼于1994年建成并投入使用；以及13Y00193—FA—2号《增城市朱村街农场中一巷二幢结构安全性检测鉴定报告》，安全性鉴定结论为该建筑的整体结构的安全等级评定为Dsu级（建议：其安全性严重影响整体承载，必须立即采取措施）；以及13Y00193—FA—3号《增城市朱村街农场中一巷三幢结构安全性检测鉴定报告》，安全性鉴定结论为该建筑的整体结构的安全等级评定为Dsu级（建议：其安全性严重影响整体承载，必须立即采取措施）；以及13Y00193—FA—4号《增城市朱村街农场中一巷四幢结构安全性检测鉴定报告》，安全性鉴定结论为该建筑的整体结构的安全等级评定为Dsu级（建议：其安全性严重影响整体承载，必须立即采取措施）；以及13Y00193—FA—5号《增城市朱村街农场中一巷五幢结构安全性检测鉴定报告》，安全性鉴定结论为该建筑的整体结构的安全等级评定为Dsu级（建议：其安全性严重影响整体承载，必须立即采取措施）。被告在本案中提交上述证据以证明其作出同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》的事实。
再查，被告为证明原告提起本案诉讼超过法定期限，提供张贴公示《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案（征求意见稿）》的照片，照片显示通知的落款时间为2012年12月29日。
原审法院认为，首先，关于原告的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”就原告表述其所诉被告作出关于增城市农场棚户区改造决定的载体《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》，被告提供的照片不能证明其已于2012年12月29日将相关方案的内容告知原告，而根据原告签订《住房安置协议书》等的情况，可证明原告自2013年8月18日知晓上述方案的情况，至原告提起本案诉讼，未超过两年的法定期限。故对被告认为原告起诉已超过法定期限的意见，不予接纳。
其次，被告作出同意实施农场棚户区改造决定的合法性方面。根据被告在本案中提供其作出同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》依据的文件，其中住房和城乡建设部等《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）规定：“四、组织实施。（十）落实工作责任。地方各级人民政府要把城市和国有工矿棚户区改造工作摆上重要议事日程，加强组织领导。省级人民政府对本地区城市和国有工矿棚户区改造工作负总责，对市、县人民政府实行目标责任制管理，并负责监督考核。市、县人民政府是城市和国有工矿棚户区改造工作的责任主体，要明确部门责任、具体措施，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位和分配公平，确保城市和国有工矿棚户区改造工作顺利实施。有棚户区改造任务的国有工矿企业要切实加强项目的组织实施，认真做好依法落实建设用地和筹集资金等相关工作。”广东省住房和城乡建设厅等《转发住房和城乡建设部等关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作指导意见的通知》规定：一、明确目标任务，抓紧制订实施改造规划计划。（一）城市棚户区改造范围。在城市规划区内国有土地上建设，占地10亩以上，建筑面积3000平方米以上，并符合以下条件之一的集中居住区纳入城市棚户区改造范围：一是房屋破损严重，房龄超过40年的房屋比重达到50%以上；二是符合《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）规定的三、四类条件的房屋占50%以上；三是基础设施配套不全，公共排水、供气、消防等设施达不到规定标准，存在严重安全隐患。……”被告作为增城市农场所在地的县一级人民政府，属于上述文件规定的推进改造工作的责任主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告确定的改造区域并非上述文件所规定的国有工矿棚户区范围，而其在本案中所提供的鉴定报告等的作出时间均晚于其同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》的时间，不能作为证明其当时同意改造行为的事实依据，被告也没有提供其他证明其作出被诉行为合法性的事实证据。被告在没有审查相关材料是否符合规定要求的情况下迳行作出同意对增城市农场实施棚户区改造的意见违法，鉴于相关区域内的房屋经鉴定确实存在一定的安全隐患且已由增城市人民政府朱村街道办事处具体实施拆除并与职工方签订安置协议，如撤销被告的同意决定会给社会公共利益造成重大损害，不宜撤销，故原审法院予以确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告广州市增城区人民政府同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》中有关在增城市农场实施棚户区改造的行为违法。
广州市增城区人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：1、被上诉人就本案的诉讼请求是确认关于增城市朱村农场棚户区改造的行为违法，而原审法院审查的是上诉人同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》中有关增城市朱村农场棚户区改造的行为违法，已超出其诉讼请求。2、被上诉人并非涉案棚户区改造行为的相对人或利害关系人，主体不适格，原审法院应驳回其起诉。3、上诉人同意农场棚户区改造的行为不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。4、被上诉人提起本案诉讼时已超过法定的起诉期限。5、上诉人作出同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》中有关增城市朱村农场棚户区改造的行为具有事实和法律依据，原审法院认为该行为没有合法性事实证据错误。请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人郑木佳二审答辩称：原审庭审中，我方明确了诉讼请求是“确认被告同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》中有关在增城市农场实施棚户区改造的行为违法”。不存在诉求与原审审理内容不同的情况，上诉人也是作出本案行政行为的行政机关，主体适格。被上诉人是房屋的使用者，缴纳过集资款，在这次改造过程中，被上诉人的房屋被拆除了，被上诉人属于适格的原告。上诉人同意了农场改造方案，对外进行了实施，对公民权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。上诉人的改造方案没有询问过被安置对象的意见，没有公示，我方起诉没有超过起诉期限。原审判决正确，请二审法院予以维持。
本院二审补充查明：1、被上诉人原为增城市农场职工，于2006年与农场解除了劳动关系，但一直居住在农场职工宿舍内。2、《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》中“第五条，住房安置办法”中明确，住房安置方式分三种，第一种为实物住房安置方式，其计算原则为单职工户每户按建筑面积80㎡分配住房面积，双职工户每户按建筑面积90㎡分配住房面积。职工按工龄承担实物住房的建设费用，30年工龄以上的职工承担实物住房建设费用为800元／平米，工龄比30年每少一年，承担的实物住房建设费用增加10元／平米。2013年8月18日，被上诉人与增城市人民政府朱村街道办事处、增城市农场就住房安置事宜在协商一致的基础上，签订了《住房安置协议书》。被上诉人均选择了实物住房安置方式，并承认因逾期交楼，其一直依照《住房安置协议书》领取违约金和临时安置费。3、二审过程中，上诉人向本院提交了两份光盘，其中一份光盘为视频录像，上诉人自述拍摄日期为2012年7月22日，拟证明涉案农场棚户区改造前的房屋破损情况和存在安全隐患。另一份为照片，上诉人自述拍摄日期为2012年12月29日，拟证明拍照当天《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》已经在农场的公示栏内公开，被上诉人提起本案诉讼已经超过了2年的起诉期限。以上光盘视频经当庭播放质证，被上诉人表示上诉人无正当理由未在一审中提供的证据，在二审中提供不符合行政诉讼法的规定，应不予认可。
本院经审理查明的其他事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为城市农场改造行政决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人郑木佳提起本案诉讼，人民法院应否受理。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”行政诉讼，是公民、法人或者其他组织在认为行政行为侵犯其合法权益时的诉讼救济法律制度。因此，公民、法人或者其他组织作为原告向法院提起行政诉讼时，必须明确说明被诉行政行为侵犯了其何种合法权益，或是被诉行政行为对其合法权益造成了何种不利影响，并提供初步的证据证明其起诉具有事实根据。这是作为原告提起行政诉讼时必须具备的“诉的利益”。否则，如允许不具备诉的利益的行政相对人任意提起诉讼，将对司法和行政机关的正常运作产生不利影响。本案中，从被上诉人在原审提交的行政起诉状内容来看，其诉讼请求为“判决确认被告关于增城市朱村农场棚户区改造的行政行为违法”，原审过程中经法院释明，被上诉人明确其诉讼请求是“确认增城区政府作出的《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》中关于对增城市农场实施棚户区改造的行为违法。”在事实与理由部分，被上诉人认为上诉人通过涉案农场棚户区改造决定，其实际目的并非棚户区改造，而是其他商业目的，以及同意《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》的程序违法。根据被上诉人的起诉理由，无法确定被诉行政行为究竟侵害了被上诉人的何种合法权益。二审庭审过程中，虽然被上诉人称其是认为安置补偿的标准过低，故提起本案诉讼，但是被上诉人却从未提出过具体的安置补偿要求和主张。对此本院认为，首先，被上诉人所居住的房屋为单位宿舍（公房性质），被上诉人对其居住的房屋并不享有权属；其次，涉案土地本为国有土地，且已经依法收回，被上诉人对涉案土地亦不享有权属；第三，从《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》的内容来看，该方案给予了被上诉人合理面积的安置住房、同时还支付临迁费用，且安置住房可以办理产权证书，就一般人的理解和认知而言，该方案对被上诉人有益无损，且被上诉人在起诉书中未对该方案中安置补偿条件提出任何实质性异议；第四，2013年8月18日，被上诉人与增城市人民政府朱村街道办事处、增城市农场三方经协商，根据《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》的内容签订了《住房安置协议书》。被上诉人一直依协议约定领取逾期交付之违约金，这也表明被上诉人对该方案是认可和接受的。被上诉人在签订《住房安置协议书》且始终履行该协议的情况下，又提起本案诉讼，于法无据。基于上述事实与理由，根据现有证据材料，被上诉人无法提供初步的证据证明《增城市农场棚户区改造和职工住房安置方案》究竟侵犯了其何种合法权益，或对其造成何种不利影响，被上诉人不具备提起诉讼的“诉的利益”，因此，被上诉人的起诉并不符合行政诉讼法规定的起诉条件，人民法院不应予以受理。原审法院受理被上诉人的起诉并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。
同时，本案的审理中也暴露出上诉人在行政程序中的一些不当之处，原审法院亦已明确指出，上诉人应当在今后的行政管理活动中，不断提高依法行政决策能力和执法水平。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第380号行政判决。
二、驳回郑木佳的起诉。
本裁定为终审裁定。
本案一、二审均不收取案件受理费。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 朱璐明