广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终695号
上诉人（原审原告）：周菊，女，汉族，住广东省珠海市香洲区。
委托代理人：赵厚轩，广东联顺律师事务所律师。
委托代理人：郑荣业，广东聚英华律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市九洲大道中****号。
法定代表人：袁学东，局长。
委托代理人：王向飞，珠海市国土资源局金湾分局副局长。
委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市人民东路*号。
法定代表人：李泽中，代市长。
委托代理人：刘壁蓬，珠海市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
上诉人周菊、珠海市国土资源局因与被上诉人珠海市人民政府、广东省人民政府收回国有土地使用权及行政复议纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院(2016)粤04行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年4月，原珠海市国土局与原告周菊签订了《珠海市国有土地使用权出让合同书》，合同约定将位于珠海市西湖城区R7A-S38地块的165平方米住宅用地的使用权以700元/㎡的价格出让给原告周菊。合同签订后，原告周菊依约足额支付了地价款，并取得了《建设用地规划许可证》。
2001年12月28日，原珠海市规划国土局西区分局发布《公告》称，经珠海市人民政府批准，对金湾区主城区范围用地（东至泥湾水道，南至金湾高尔夫球场，西至机场北路，北至白藤山、珠海大道）进行规划控制调整，在规划调整期内停止办理各类建设用地的审批、报建手续，停止办理房地产权转让、出租、抵押登记手续，各建设用地单位未经许可，不得进行土地开发和工程建设。涉案土地属于调控的范围。2004年，珠海市实验中学高中部在金湾区西湖主城区R6和R7A地块上建成，占用了原告周菊受让的上述土地。
2009年9月27日，珠海市国土资源局金湾分局在《珠海特区报》上发布《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》称，根据七届九次、十五次及二十八次市土地管理领导小组会议研究决定，须收回珠海市金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地和R7A地块范围内用地，珠海市国土资源局金湾分局称将对相关用地者进行核查，请公告中载明的用地者（包括原告周菊在内）自上述公告登报之日起15日内携带相关用地的地价款缴交凭证等资料到该局核实登记。2010年9月9日，珠海市国土资源局在《珠海特区报》上刊登《关于办理金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）和R7A地块收地补偿手续的公告》（珠国土公告[2010]12号），请公告中的权属人（包括原告周菊在内）携带相关用地的地价款缴交凭证等资料，到珠海市国土资源局金湾分局协商收地事宜并领取收地补偿款。2011年3月7日，珠海市人民政府作出珠府批[2011]30号《关于收回国有土地使用权的批复》，同意珠海市国土资源局依法收回金湾西湖城区R7A地块范围内周菊的用地。2011年4月13日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2011]356号《收回土地使用权告知书》，告知周菊R7A地块已调整为医疗用地，经珠海市人民政府批准，决定收回涉案土地使用权并给予相应补偿，即退回交纳的出让地价款本金，并按同期银行一年期贷款利率计算利息的方式进行补偿，并告知了原告周菊享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2011年9月29日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2011]1409号《收回土地使用权决定书》，随后通过邮寄、公告的方式将珠国土字[2011]1409号《收回土地使用权决定书》送达原告周菊。原告周菊收到《收回土地使用权决定书》后，认为珠海市人民政府及珠海市国土资源局收地补偿方案违法，有违诚信公平原则，严重背离了市场行情，遂于同年12月就珠海市国土资源局收地补偿的行政行为先后向广东省国土资源厅及广东省人民政府提起行政复议。2012年3月2日，广东省人民政府作出粤府行复[2012]27号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并于3月9日邮寄送达给原告。
2012年3月26日，原告周菊曾以珠海市人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，原审法院于3月27日受理了该案。同年4月24日，周菊追加珠海市国土资源局为共同被告。同年5月10日，原审法院向周菊发出《告知书》，须将被告变更为珠海市国土资源局，若不同意变更，将依法裁定驳回起诉。周菊遂将涉案被告变更为珠海市国土资源局，原审法院于同年5月22日将该案移送珠海市金湾区人民法院管辖。同年8月10日，周菊提出撤诉申请。同年8月22日，金湾法院裁定准许撤诉。2015年5月4日，原告周菊等13人以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为被告向原审法院提起诉讼，原审法院于2015年8月19日作出（2015）珠中法行初字第19号行政裁定，以重复起诉为由裁定驳回原告周菊的起诉。周菊不服向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2016年3月15日作出（2015）粤高法行终字第776号行政裁定，认定原告周菊于2012年3月26日首次起诉符合起诉条件的规定，依法应予立案受理，遂裁定撤销（2015）珠中法行初字第19号裁定，指令原审法院继续审理。原告周菊向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判决确认珠海市人民政府批准并由珠海市国土资源局实施的关于收回原告位于珠海西区金湾首期开发区R7A-S38土地使用权及补偿方案的行政行为违法；2.判决珠海市人民政府、珠海市国土资源局对R7A-S38土地使用权按市场评估价进行补偿；3.撤销广东省人民政府作出的粤府行复[2012]27号行政复议决定;4.判决珠海市国土资源局、珠海市人民政府共同承担本案的受理、评估费用。
另查明，2014年5月2日，原审法院对陆肖芳等17名原告诉珠海市人民政府、珠海市国土资源局关于珠海市金湾区首期开发区R6土地使用权收回及补偿纠纷案，作出一审判决[案号：(2013)珠中法行初字第6-22号]，判决确认珠海市人民政府、珠海市国土资源局占地行为违法并责令两被告按市场评估价每平方米6348元对陆肖芳等17名原告进行补偿。宣判后各方均没有上诉。R6地块与本案R7A地块属同一规划项目用地。
此外，原审法院已生效的(2012)珠中法行终字第53号行政判决，维持了珠海市国土资源局作出的针对R7A地块业主之一吴田的收回土地使用决定。该判决认为，吴田提出的补偿标准问题实际上是一个合理性的问题，原审法院不作评判。
原审法院认为，关于原告诉权和被告资格问题，广东省高级人民法院在（2015）粤高法行终字第776号行政裁定书中已作评判，并指令原审法院继续审理，原审法院应遵循广东省高级人民法院裁定，故径行对被诉行政行为予以司法审查。
珠海市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的批复》合法。原《珠海市土地管理条例》第五十一条规定：“因土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。依照本条规定收回土地使用权的，应当根据用地单位或者个人投入开发和建设情况给予相应补偿。”珠海市人民政府于2010年12月31日收到珠海市国土资源局《关于金湾西湖城区R6地块（实验中学）》和R7A地块（广州医学院金湾医院）收地有关问题的请示》，鉴于涉案土地金湾西湖城区R7A地块功能已由原规划的别墅用地调整为医疗用地，珠海市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的批复》，同意珠海市国土资源局依法收回金湾西湖城区R7A地块范围内包括周菊的用地符合上述法规的规定。
涉案《收回土地使用权决定书》中收回土地使用权决定合法。珠海市国土资源局作为本市的土地行政管理部门，依照国家法律和地方法规的授权对本市辖区内的土地依法实施土地管理，有权作出收回国有土地使用权的决定。因涉案土地功能已调整为医疗用地，珠海市国土资源局根据《珠海市土地管理条例》第五十一条第一款的规定，经市政府批准后收回涉案土地使用权符合法规规定。在作出涉案收地决定前，珠海市国土资源局依法履行了批准、告知和决定程序，相关文书的送达也符合法定程序。
涉案《收回土地使用权决定书》中行政补偿部分明显不当，应予撤销。其一，根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”，应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。因此，被诉《收回土地使用权决定书》按“退回交纳的出让地价款本金，并按同期银行一年期贷款利率计算利息”的方式进行补偿，明显不公。其二，已生效的陆肖芳等17名原告诉珠海市人民政府、珠海市国土资源局关于珠海市金湾区首期开发区R6土地使用权收回及补偿纠纷案，所涉R6地块与本案的R7A地块相邻，属同一规划调整后的同一项目用地。由于该案中珠海市国土资源局并未作出收回土地使用权决定书而直接占用土地，判决确定了以法院委托评估日的市场评估价予以补偿的补偿标准（6348元/㎡）。比较而言，本案以“退回交纳的出让地价款本金，并按同期银行一年期贷款利率计算利息”的方式进行补偿，显失公平。其三，尽管已生效的(2012)珠中法行终字第53号行政判决维持了珠海市国土资源局向R7A地块业主之一吴田作出的收回土地使用决定书，但该判决明确指出，吴田提出的补偿标准问题实际上是一个合理性的问题，法院不作评判。新《中华人民共和国行政诉讼法》首次将“行政行为明显不当”列为法院判决撤销的理由之一，即法院对涉案行政补偿是否明显不当应予以司法审查。因此，本案认定涉案《收回土地使用权决定书》中行政补偿部分明显不当并予以撤销，与(2012)珠中法行终字第53号案处理结果并不构成“同案异判”。
广东省人民政府作出的涉案行政复议决定程序合法，且各方对行政复议程序均无异议，原审法院径行予以确认，但关于行政补偿部分的认定应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，在原收回土地使用权决定中行政补偿部分应予撤销的情况下，对该复议决定中关于行政补偿部分的认定依法也应一并判决撤销。
综上，涉案收回国有土地使用权批复及收回国有土地使用权行为合法，但行政补偿部分明显不当，依法应予撤销。原审合议庭就行政补偿组织调解，但调解未果。经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、撤销被告珠海市国土资源局珠国土字[2011]1409号《收回土地使用权决定书》的行政补偿部分，即按“退回交纳的出让地价款本金，并按同期银行一年期贷款利率计算利息”进行行政补偿；二、撤销被告广东省人民政府粤府行复[2012]27号《行政复议决定书》中维持被告珠海市国土资源局珠国土字[2011]1409号《收回土地使用权决定书》的行政补偿部分；三、责令被告珠海市国土资源局于本判决生效之日起六个月内重新确定补偿方案；四、驳回原告周菊的其他诉讼请求。
上诉人周菊不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决未确认珠海市政府批准的珠海市国土局实施的收回上诉人土地使用权行政行为违法错误。首先，珠海市政府作出《关于收回国有土地使用权的批复》无充分的事实与法律依据。其次，珠海市政府批准、珠海市国土局实施收回上诉人土地使用权程序违法。二、一审法院未认定上诉人提交的部分证据错误。上诉人在一审提交了第32项证据涉案土地高尚住宅总平面图，真实全面反映了涉案土地的概况，一审法院应结合其他证据予以采信。第一次庭审后上诉人向一审法院补充了诸多证据，旨在证明当年上诉人购买的是带开发配套项目的别墅小区的自建别墅，而一审法院不组织举证质证，显失公平公正。上诉人不仅享有小区项目专用部分的权益，而且享有公共部分的权益。珠海市国土资源局若征收上诉人权益，须按征收与补偿规定的工作程序。被上诉人的征收与补偿行为没有按程序进行，属违法行为。三、一审法院判决判项三错误。该判决排除了珠海市政府的义务，割裂了珠海市政府的行政行为，与上诉人诉讼请求不吻合。六个月时间过长，上诉人希望能尽快了结此案。该判项难以确保补偿的公正性，给本案纠纷埋下了隐患，应当予以纠正。综上，请求判决：撤销原审判决第四项，判决确认珠海市政府批准的珠海市国土局实施的收回上诉人土地使用权的行政行为违法；撤销粤府行复（2012）27号《行政复议决定书》中关于维持珠海市政府、珠海市国土局收地行政行为合法的内容；撤销原审判决第三项，责令珠海市政府、珠海市国土局于本判决生效之日起三个月内共同按市场评估价进行补偿。
上诉人珠海市国土资源局不服原审判决，向本院上诉称：一审认定事实不清。一、行政补偿是一种行政行为，实施行政行为必须有法律依据，目前未有任何法律明文规定收回土地使用权必须按市场评估价予以补偿，尤其是本案土地使用权被收回时是尚未开发，没有地上建筑物的光地的状况。结合《物权法》第一百四十八条“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其不动产给予补偿，并退还相应的出让金”之规定，对于收回土地使用权的补偿，是退还土地出让金，本案中上诉人作出全额退还周菊土地出让金并支付相应利息的补偿决定于法有据。二、一审判决以本案行政补偿与相邻R6地块补偿相比显失公平为由认定本案行政补偿不合理属认定事实不清。相邻R6地块补偿虽然名为补偿，实质为行政侵权赔偿。本案土地使用权是履行合法收回土地使用权程序收回，不存在行政侵权，依法只能给予行政补偿。行政赔偿与行政补偿产生的基础不同，赔偿与补偿的性质不同，二者不能混淆。对于行政赔偿，基于侵权性质，应当按照民事侵权法律原理予以赔偿，即按市值赔偿。而行政补偿，是合法行政行为所衍生的弥补措施，基于行政行为实施必须有法律依据的规定，只能在现行行政法律的框架下实施。故本案行政补偿按《土地管理法》的规定结合《物权法》的规定实施符合法律规定。综上，原审判决认定事实不清，导致判决错误。请求撤销原审判决，改判驳回周菊的全部诉讼请求，由周菊承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人珠海市人民政府、广东省人民政府在二审期间未提交书面答辩意见。
本院二审查明：本院已经生效的（2015）粤高法行终字第776号行政裁定认定，珠海市实验中学高中部建设选址在金湾区西湖主城区R6地块，没有使用R7A地块；周菊所受让的土地在相邻的R7A地块范围内，珠海市实验中学高中部的建设未占用周菊所受让的土地。对原审判决查明的“2004年，珠海市实验中学高中部在金湾区西湖主城区R6和R7A地块上建成，占用了原告周菊受让的上述土地”，本院予以纠正。经审查，原审法院审理查明的其他事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，本案系收回国有土地使用权及行政复议纠纷。二审争议问题是：一、关于收回涉案土地的批复和决定是否合法；二、关于收回涉案土地的补偿是否适当。现分述如下：
一、关于收回涉案土地的批复和决定是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”原《珠海市土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”本案中，珠海市国土资源局向珠海市人民政府提交珠国土字[2010]1783号《关于金湾西湖城区R6地块（实验中学）和R7A地块（广州医学院金湾医院）收地有关问题的请示》，认为鉴于涉案土地金湾西湖城区R7A地块功能已由原规划的别墅用地调整为医疗用地，该地块拟安排给广州医学院金湾医院使用，请求批准同意收回涉案土地使用权。珠海市人民政府据此作出珠府批[2011]30号《关于收回国有土地使用权的批复》，同意珠海市国土资源局依法收回金湾西湖城区R7A地块范围内包括周菊的用地，符合上述法律法规的规定。因涉案土地功能已调整为医疗用地，珠海市国土资源局作为市土地行政管理部门，经珠海市人民政府批准后作出被诉《收回土地使用权决定书》，决定收回登记在周菊名下的涉案用地的国有建设用地使用权，也符合上述法律法规的规定。在作出涉案收地决定前，珠海市国土资源局依法履行了批准、告知、决定和送达程序，程序合法。周菊上诉主张珠海市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的批复》无事实与法律依据、珠海市国土资源局实施的收回其土地使用权行为程序违法，请求撤销原审判决第四项，确认珠海市国土资源局实施的收回其土地使用权的行政行为违法、撤销被诉《行政复议决定书》中关于维持珠海市人民政府、珠海市国土资源局收地行政行为合法的内容，没有事实和法律依据，本院不予支持。
二、关于收回涉案土地的补偿是否适当的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本院认为，“适当补偿”应当是合理的补偿，需综合考虑被收回土地的性质、用途、区位等因素。而且，在已生效的陆肖芳等人诉珠海市人民政府、珠海市国土资源局关于珠海市金湾区首期开发区R6土地使用权收回及补偿纠纷案中，所涉的R6地块与本案的R7A地块相邻，属同一规划调整后同时期公告拟收回的用地，由于该案中珠海市国土资源局并未作出收回土地使用权决定而直接占用土地，法院判决确定了以法院委托评估日的市场评估价予以补偿的补偿标准（6348元/㎡）。故本案被诉《收回土地使用权决定书》决定按“退回交纳的土地出让地价款本金并按同期银行一年期贷款利率计算利息”的方式进行补偿，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的”的规定，原审法院判决撤销被诉《收回土地使用权决定书》的行政补偿部分，撤销被诉《行政复议决定书》中维持被诉《收回土地使用权决定书》的行政补偿部分，并责令珠海市国土资源局于判决生效之日起六个月内重新确定补偿方案，并无不当，本院予以维持。珠海市国土资源局上诉主张，原审判决认定事实不清，其作出全额退还周菊土地出让金并支付相应利息的补偿决定于法有据，请求撤销原审判决，改判驳回周菊的全部诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予采纳。本案中，珠海市人民政府作出的《关于收回国有土地使用权的批复》批准同意珠海市国土资源局收回登记在周菊名下的涉案用地的建设用地使用权，珠海市国土资源局作出的被诉《收回土地使用权决定书》涉及收回涉案土地的行政补偿问题，因此周菊上诉请求撤销原审判决第三项，责令珠海市人民政府、珠海市国土资源局在判决生效之日起三个月内共同按市场评估价进行补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。至于周菊上诉主张涉案土地是带有配套设施的小区别墅用地、珠海市国土资源局对其享有的小区项目公共部分的权益的征收与补偿行为程序违法的问题，因本案审查的是经珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的收回登记在周菊名下的涉案用地的建设用地使用权的行为的合法性，故周菊所诉称的珠海市国土资源局的征收与补偿行为程序违法不属于本案审查范围。
综上所述，原审判决处理结果正确，本院依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周菊、珠海市国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年五月二十三日
书记员 王秋喆