海口市龙华区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼0106行初14号
原告郭珍安，男，1969年6月6日出生，汉族，住海南省琼海市。
被告琼海市公安局，住所地海南省琼海市嘉积镇银海路。
法定代表人ＸＸ，该局局长。
委托代理人黄丰，该局法制大队大队长。
委托代理人吴挺淮，该局城北派出所副所长。
被告海南省地方公安处，住所地海南省海口市滨崖路。
法定代表人刘霖，该处处长。
委托代理人郭永珍，该处副调研员。
委托代理人庄葆，该处副主任科员。
原告郭珍安不服被告琼海市公安局于2016年7月17日作出的琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），不服被告海南省地方公安处于2016年11月1日作出的琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2017年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年2月3日、2017年2月21日分别向被告琼海市公安局、被告海南省地方公安处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月8日公开审理了本案。原告郭珍安，被告琼海市公安局的委托代理人黄丰、吴挺淮，被告海南省地方公安处的委托代理人郭永珍、庄葆到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告琼海市公安局于2016年7月17日作出《行政处罚决定书》，认为原告的非正常上访行为严重影响了单位的正常办公秩序。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对原告作出行政拘留十日的处罚决定。原告对该《行政处罚决定书》不服，向被告海南省地方公安处申请行政复议。被告海南省地方公安处认为，琼海市公安局对原告作出的治安管理处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《行政复议法》的相关规定，于2016年11月1日作出《行政复议决定书》，维持了被告琼海市公安局的行政处罚决定，送达原告签收。
原告诉称，被告琼海市公安局作出的《行政处罚决定书》认定的事实”郭珍安因个人转业军人安置问题，自2008年开始多次上访，到琼海市委市政府领导办公室纠缠市委领导表达个人诉求保卫人员多次劝阻，郭珍安仍坚持非正常上访”有下列错误：一、原告系转业军人，依法应当安置就业工作。原告自从2008年至今一直向琼海市委市政府反映此情况，至今没有任何合法的答复（有前任书记四次批复，但没有落实政策）。于今年7月16日原告准备向上级反映上述转业安置情况，当原告到琼海市汽车站时被琼海市公安局城北派出所拦截，将原告带到该派出所羁押24小时，第二天下午约5点又作出对原告拘留十天的处罚（见《行政处罚决定书》）。而非”到琼海市委市政府领导办公室纠缠市委领导”。根据《中华人民共和国兵役法》第58条及《中国人民解放军士官退出现役暂行办法的规定》、《中华人民共和国国防法》第61条的规定提出诉求。基上述事实情形，琼海市人民政府违反国家法律法规及国务院、中央军委有关安置政策安置原告，而是把原告（转业士官）按城镇退伍兵（服役不满十年的复员士官）一样安置（即《兵役法》第56条第4款，城镇退伍军人自谋职业的，由当地人民政府给予一次性经济补助），强制自谋职业。结果造成原告生活陷入困境。二、原告向琼海市委、市政府反映依法落实转业安置属于合法、正常上访，认为找琼海市委市政府领导上访是合法合理的。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，对原告给予行政处罚决定是对公民基本权利的侵犯，是违宪行为。根据《中华人民共和国宪法》第41条规定：”中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。依据《中华人民共和国<信访条例>》法律定义信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。第三条规定：”各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”被告琼海市公安局作出琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》的行政处罚行为。其该行政行为认定事实和适用法律错误。故此，依法申请复议，海南省地方公安处琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》维持了被告对原告的错误行政处罚行为。为维护原告的合法权益，向法院提出诉请：一、判决撤销被告琼海市公安局所作出的琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》的行政处罚行为。二、判决撤销海南省地方公安处琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》。
原告未向本院提交证据。
被告琼海市公安局辩称，2016年7月16日12时44分，其辖属的城北派出所在日常工作中发现，原告有扰乱单位秩序的嫌疑。被告城北派出所民警王岚巍、陈文沅等人在琼海市嘉积镇银海路好马商务酒店前路面上将正在前往琼海市汽车站的违法行为人原告口头传唤回了派出所进行审查。经对原告和多名琼海市市委保卫科的保卫员进行了询问，制作笔录，依法调取了琼海市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《关于郭珍安信访事项结案意见》的文件、琼海市民政局《关于郭珍安信访问题办理情况的报告》的文件和中共琼海市市委保卫科”2016年4月、5月和7月原告到琼海市委市政府上访的登记情况”等证据。经调查，有充分、确实的证据证原告实施了违法行为。被告依法根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，作出对原告处以行政拘留十日的处罚决定。被告对该案进行审查，认定该案对郭珍安的处理是正确的。2012年7月20日，琼海市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的《关于郭珍安信访事项结案意见》的文件明确指出，是根据海南省人民政府、海南军区和琼海市人民政府相关文件精神对原告进行安置，对其重新安置的请求不予支持。原告不服其决定，以同一诉求到琼海市委市政府上访，根据《信访条例》的规定，其行为属非正常上访。原告在上访中虽其未采取暴力、吵闹的行为，但是其不听保卫科工作人员的劝说和引导，采用了蹲守堵截或乘保卫科工作人员不注意时直接到领导办公室等纠缠领导的方式表达个人诉求，以至于保卫科工作人员多次在市委办公大楼与申请人郭珍安发生拉扯和推搡，造成现场秩序的混乱，扰乱了单位正常的工作秩序。被告认为其对原告扰乱单位秩序案认定事实清楚、证据确定、充分，程序合法，手续完备，定性准确，运用法律正确，作出行政处罚决定恰当。
被告琼海市公安局向本院提交以下证据、依据：
1、对琼海市委市政府保卫科保卫员符方胜的询问笔录；2、对琼海市委市政府保卫科保卫员王才的询问笔录；3、对琼海市委市政府保卫科保卫员何君书的询问笔录；4、对琼海市委市政府保卫科保卫员林诚的询问笔录；5、对琼海市委市政府保卫科保卫员杨义坚的询问笔录；6、对琼海市委市政府保卫科保卫员王江的询问笔录；7、对原告郭珍安的第一次询问笔录；8、对原告郭珍安的第二次询问笔录；证据1-8证明原告扰乱单位正常工作秩序的情况；9、关于原告上访北京情况的报告，证明原告因个人转业安置问题到北京上访；10、琼海市信访局于2012年7月20日出具的《关于郭珍安信访事项结案意见》，证明被告对原告的上访事宜已做相关回复，对其上访事宜不予支持；11、《关于郭珍安9件信访事项交办的函》，证明原告到琼海市委市政府的上访情况；12、《琼海市委督查室通知》，证明原告信访事项的落实情况；13、琼海市民政局于2014年4月29日作出的《关于郭珍安信访问题办理情况的报告》，证明原告的上访诉求不合理，对其不予支持：14、关于原告来访的登记，证明原告多次到琼海市市委上访：15、被告于2016年7月17日作出的《行政处罚决定书》，证明对原告扰乱单位秩序的行政处罚正确、程序合法；16、被告海南省地方公安处于2016年11月1日作出的《行政复议决定书》，证明被告作出的行政处罚决定正确，海南省地方公安处予以维持。
被告海南省地方公安处辩称，原告对琼海市公安局2016年7月17日作出的《行政处罚决定书》对其处以行政拘留十日的治安管理处罚决定不服，于2016年8月23日向其申请行政复议。经审查，原告自2008年多次因转业军人安置问题，到琼海市委市政府上访，琼海市委市政府相关部门进行了受理，2012年7月20日，琼海市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室作出《关于郭珍安信访事项结案意见》的文件对原告申请重新安置的请求不予支持，琼海市民政局对原告的信访事项实行结案。原告不服该处理结果，仍以同一信访请求经常到琼海市委市政府上访，多次以蹲守阻截或趁保卫科工作人员不注意时直接到领导办公室等纠缠领导的方式表达个人诉求，以至于保卫科工作人员多次在市委办公大楼与申请人发生拉扯和推搡，造成现场秩序的混乱，扰乱了单位正常的工作秩序。2016年7月17日，琼海市公安局以扰乱单位秩序对原告作出行政拘留十日的治安管理处罚决定。被告复议审查后认为，琼海市公安局对原告作出的治安管理处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。据此，2016年11月1日，被告根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持琼海市公安局2016年7月17日作出的《行政处罚决定书》对原告处以行政拘留十日的治安管理处罚决定。被告在审查原告的行政复议申请中，严格履行行政复议职责，依法作出审查决定，并无任何违法或不当之处。一、被告的行政复议决定，完全是以事实为根据，以法律为准绳办理行政复议案件的必然结果。原告认为琼海市公安局《行政处罚决定书》作出行政处罚的主要事实为2016年7月16日原告准备向上级反映转业安置情况，事实上，该处罚决定书在查明事实一栏已写明，对原告作出治安管理处罚的主要事实是原告多次到琼海市政府市委纠缠市委领导，经多次劝阻，仍然坚持非正常上访，影响单位的正常办公秩序，而原告所称2016年7月16日在琼海市汽车站被琼海市公安局拦截只是公安机关查获原告的经过，并不是给予其行政处罚的理由。二、被告的行政复议决定，是严格依照行政复议工作的法定程序，在对原告和被告琼海市公安局提供的全部案件证据材料进行全面审查和认定的基础上作出的。行政复议中，琼海市公安局向被告提供的证据材料主要包括案件当事人的询问笔录和证人证言、现场勘验材料以及有关具体行政行为的法律文书。被告认真审查了琼海公安局提供的每一份证据材料，对证据的合法性、关联性和真实性进行综合分析以依法认定其证明力，最终得出了琼海市公安局收集的现有证据可以证明原告有扰乱单位秩序的违法行为的结论。被告认为，其依法维持琼海市公安局作出的《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。
被告海南省地方公安处向本院提交以下证据：
1、被告于2016年8月23日出具的《行政复议提交答复通知书》，证明被告按照复议程序对被告琼海市公安局进行了答复；2、被告于2016年11月1日作出的《行政复议决定书》，证明被告在法定时间内做出了复议决定；3、《行政复议申请书》，证明被告受理了原告的申请；4、被告琼海市公安局于2016年8月31日作出的《行政复议答复书》，证明被告琼海市公安局向本单位提交了答复书；5、被告于2016年10月21日出具的《行政复议延长通知书》，证明因案仵情况复杂，故延长复议期限30日。
经庭审质证，一、关于被告琼海市公安局的证据。原告对证据1-16的真实性无异议，对证据7-9、11、12、14的合法性、关联性无异议。对证据1-6、10、13、15、16的证明内容有异议，认为其是通过正常程序进行上访的，并没有扰乱单位秩序，也未纠缠过领导，认为其没有任何违法行为，不应受到行政处罚。被告海南省地方公安处对证据1-16的真实性、合法性、关联性均无异议。二、关于被告海南省地方公安处提交的证据。原告对证据1-5的真实性无异议，对证据5的证明内容有异议，认为程序不合法。被告琼海市公安局对证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：一、对被告琼海市公安局证据的认证意见，经庭审质证，原告及被告海南省地方公安处对证据的真实性无异议，故本院对证据的真实性予以确认。对证据1-6、10、13、15、16的证明内容结合案件情况予以认定。二、对被告海南省地方公安处证据的认证意见，经庭审质证，原告及被告琼海市公安局对证据1-5的真实性无异议，但原告对证据5的证明内容提出异议，故本院对该证据1-5的真实性予以确认，对于证据5的证明内容，结合案件情况予以认定。
经审理查明，原告系转业军人，因个人就业安置问题，自2008年至今，多次向琼海市委市政府上访，琼海市委市政府相关部门进行了受理。2012年7月20日，琼海市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室作出《关于郭珍安信访事项结案意见》的文件，对原告申请重新安置的请求不予支持，并由琼海市民政局对郭珍安的信访事项进行结案处理。原告不服该处理结果，仍以同一信访请求经常到琼海市委市政府上访，多次未按规定到信访局反映问题或不听保卫人员劝阻，直接到政府机关办公室向市委市政府领导表达个人诉求，影响了政府机关的正常工作秩序。2016年7月16日12时许，被告琼海市公安局将原告郭珍安强制传唤至城北派出所。经过调取相关书证及郭珍安本人的笔录，被告琼海市公安局于次日中午12时40分向原告告知，决定对其进行处罚，并制作了处罚告知笔录。随后，被告琼海市公安局在调取相关证人证言后，以扰乱单位秩序为由对原告作出琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》，决定对原告郭珍安行政拘留十日。并于同日将郭珍安送至琼海市拘留所交付执行。原告对该决定不服，于2016年8月23日向被告海南省地方公安处申请行政复议，被告海南省地方公安处经依法延长复议期限后，于2016年11月1日作出琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》，决定维持被告琼海市公安局琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》的处罚决定。
本院认为，本案的争议焦点为被告琼海市公安局作出的琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》及被告海南省地方公安处琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
一、关于《行政处罚决定书》的事实认定、证据、程序及其法律适用问题。原告因个人转业安置问题多次向所在辖区市委市政府上访，辖区相关部门对此进行受理并作出答复，该信访问题已处理完毕。原告不服，继续缠访，多次未按规定到信访局反映问题或不听保卫人员劝阻，直接到政府机关办公室向市委市政府领导表达个人诉求。其行为已影响了政府机关的正常办公秩序，基于上述情况，被告琼海市公安局对原告立案查处符合法律规定。被告琼海市公安局作出该行政处罚前，询问了相关证人及原告本人，并制作笔录，又调取了行政机关对其信访情况的书面记载。但本案在审理过程中，被告琼海市公安局并未在法定举证期限内提交《行政处罚告知笔录》。该份证据作为《行政处罚决定书》的附属程序性证据，本应与《行政处罚决定书》一并提交，但是被告在开庭前并未提交，在庭审结束后发现遗漏才予以补交，因该告知笔录确由琼海市公安局作出，原告开庭时也未对此提出质疑，故琼海市公安局未提交《行政处罚告知笔录》存在程序瑕疵，但其对原告作过处罚前告知属实。此外，该份《行政处罚告知笔录》上载明作出时间为2016年7月17日12时40分，而被告琼海市公安局提交的对琼海市委市政府六名保卫人员的询问笔录，及两份对原告的询问笔录中，除对原告郭珍安本人的两次询问笔录于2016年7月17日12时40分之前作出，其余六份证人的询问笔录均在行政处罚决定告知笔录作出后完成。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条”公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”、第三十一条”行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，行政机关作出行政处罚前，必须查明违法事实。本案中，琼海市公安局在未调取证人证言、查明全部违法事实的情况下，即对郭珍安进行处罚前告知，违反了行政处罚的法定程序，其在《行政处罚告知笔录》中载明，认定的违法事实有原告本人的询问笔录、证人证言等为证，亦与实际调查内容相矛盾。被告琼海市公安局虽然在处罚告知后，补充调取了证人证言，但该部分证人证言并未对原告进行补充告知，听取其陈述、申辩，剥夺了原告针对六份证人证言的陈述、申辩权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条”当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳......”、第四十一条”行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；......”的规定，本案中，被告琼海市公安局在作出《行政处罚决定书》前，未对处罚依据的事实理由全部告知原告，亦未全面听取原告的陈述、申辩，处罚决定不能成立。故被告琼海市公安局作出的琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》，认定事实不清、证据不足、程序违法。
二、关于《行政复议决定书》的事实认定、证据、程序及法律适用问题。被告海南省公安处作为该案中的复议机关，在审查了琼海公安局提交的证据材料后，于2016年11月1日作出琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》，维持了被告琼海市公安局的行政处罚决定。本案中，被告琼海市公安局的行政处罚决定存在违法之处，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项：”行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1、主要事实不清、证据不足的；......3、违反法定程序的；”的规定，本案中，作为复议机关的海南省公安处未严格审查被告琼海市公安局作出的行政行为，进而作出了维持决定，亦属不当，依法应予撤销。此外，关于原告提出海南省地方公安处于2016年10月21日作出的《行政复议延长通知书》存在程序违法的观点。经查，在庭审调查中，被告海南省地方公安处就该问题向法庭说明，《行政复议延长通知书》是经过多次邮寄才送达的，因原告提供的初始地址有误，导致《行政复议延长通知书》在《行政复议决定书》送达之后才邮寄到达原告处，原告对此并未提出异议。结合本案情况，本院认为，《行政复议延长通知书》虽因客观原因导致原告迟延收到，但海南省地方公安处对此并无过错，且该问题也未对原告的实体权利义务产生影响。故对原告的该观点本院不予支持。
综上，被告琼海市公安局作出行政处罚决定违法，应予撤销，但原告的行政拘留已履行完毕，不具有可撤销内容，应当确认违法。被告海南省地方公安处对被告琼海市公安局的行政处罚决定予以维持不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项”行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；......”的规定，原告申请撤销被告琼海市公安局所作出的琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》的诉求，本院不予支持，依法确认该行政行为违法；原告申请撤销海南省地方公安处作出的琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》的诉求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告琼海市公安局于2016年7月17日对原告郭珍安作出的琼海公（城北）行罚决字[2016]1115号《行政处罚决定书》的行政行为违法；
二、撤销被告海南省地方公安处于2016年11月1日对原告郭珍安作出的琼地公复决字[2016]31号《行政复议决定书》。
本案的受理费50元，由被告琼海市公安局、海南省地方公安处共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人数提出副本，上诉至海南省海口市中级人民法院。
审 判 长 张琳琳
人民陪审员 王雪云
人民陪审员 邢艳虹
二〇一七年七月五日
书 记 员 陈家芬
附相关法律条文
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留、可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
......
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
......
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1、主要事实不清、证据不足的；
......
3.违反法定程序的
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条......
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行
的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
......
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关
为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
......