青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)青01行终50号
上诉人(原审原告)白慧丽，女，回族，1972年1月18日出生，居住地西宁市.
被上诉人（原审被告）西宁市公安局城东公安分局。住所地西宁市南山东路*号。
法定代表人马旦正，该分局局长。
委托代理人董正康，该分局法制大队民警。
上诉人白慧丽因其诉西宁市公安局城东公安分局（以下简称城东公安分局）治安行政处罚一案，不服西宁市城北区人民法院(2016)青0105行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。上诉人白慧丽、被上诉人城东公安分局的委托代理人董正康到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告白慧丽以西宁市城东区王家庄村剥夺其村民的权利和西宁市城东区建设局非法强拆其住宅为由，于2015年12月14日、12月17日、12月18日、12月19日、12月24日、2016年2月23日、5月26日到北京中南海周边非正常上访多次，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2016年6月20日再次到中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后将其带至马家楼接济服务中心。2016年6月25日，西宁市城东区信访局派人将原告劝返回西宁，并将案件移交至被告下属火车站派出所。同日，被告根据上述事实及证据作出东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对白慧丽予以行政拘留十日的行政处罚，拘留期限自2016年6月25日至2016年7月5日。当日，白慧丽被送到西宁市拘留所执行，现已执行完毕。原告不服处罚决定，诉至法院请求撤销。
原判认为，根据《信访条例》第十六条的规定：”信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出......”，原告白慧丽反映问题应当逐级上访，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案争议的焦点为：第一，原告是否实施了到中南海地区非正常上访，扰乱了公共秩序的行为？对此，原告提出北京西城公安分局向其出具的《政府信息不存在告知书》，答复该局未制作、不存在相关信息。经法院综合全案分析，原告的该证据仅能证明北京西城公安分局无相关政府信息，并不能证明原告没有到中南海周边上访。而被告提交的2016年6月20日北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书以及原告的调查笔录等证据能够证明原告确实到中南海周边非正常上访并被训诫的事实。因此对原告提出到中南海周边只是发信，没有进行非正常上访的意见不予采纳。第二、被告城东公安分局对本案是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：”行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，原告白慧丽的居住地为西宁市城东区站北81号，属于被告辖区，被告有权对原告违反治安管理的行为作出行政处罚。原告认为被告城东公安分局无权管辖的主张不能成立，不予支持。第三、对于原告提出北京公安机关依据《信访条例》对原告实施了”训诫”的处罚，而被告又依据《治安管理处罚法》作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日的处罚，属于一事二罚，违反了法律规定的问题。《信访条例》第四十七条规定，信访人在信访过程中有非正常上访行为，经劝阻、批评和教育无效，未造成严重后果或影响，尚不够治安处罚的，公安机关应当予以训诫。训诫不符合行政强制的特征，不属于行政强制。由于训诫并不会对相对人的权利和义务产生影响，因此训诫不是行政法律行为，应当是行政事实行为。被告作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日，不违反一事不再罚的原则。故对原告的该项意见不予采纳。
综上，原告违反规定到中南海地区非正常上访，多次受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，其行为扰乱了公共秩序。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对原告作出行政拘留的行政处罚，事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第一百零二条之规定，判决：驳回原告白慧丽请求撤销西宁市公安局城东公安分局2016年6月25日作出的东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费100元，由原告白慧丽承担。
宣判后，原审原告白慧丽不服，向本院提起上诉称，1.被上诉人城东公安分局超越职权和违反属地管辖原则，作出剥夺上诉人人身自由权利的行政处罚行为，是非法拘禁。上诉人在京信访的行为虽然被北京公安机关”训诫”，但是训诫不是一种行政处罚，被上诉人不能以此为依据对上诉人实施行政拘留的治安行政处罚。2.被上诉人没有证据认定上诉人有违法行为。被上诉人持有的”训诫书”来源不明，且训诫书没有载明上诉人在信访过程中有扰乱公共秩序的过激行为或造成任何严重后果。3.被上诉人的办案程序违法。被上诉人对上诉人在北京的信访行为没有管辖权，处罚决定对上诉人”扰乱公共场所秩序”的定性错误。上诉人向被上诉人提出暂缓执行与复议的请求未被采纳，体现出被上诉人在剥夺上诉人申辩权的同时存在的执法随意性。综上，一审法院的判决事实不清，证据不足，适用法律错误。请求：1.依法撤销城北区人民法院（2016）青0105行初73号判决；2.依法确认被上诉人作出的东公（火）决字[2016]第700《行政处罚决定书》违法；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人城东公安分局答辩称，1.上诉人为达到自己的信访目的，多次进京并在中南海周边非正常上访，被北京市公安局府右街派出所多次训诫，训诫书中明确提到中南海周边不是信访接待场所。本案中有受案登记表、到案经过、违法行为人陈述笔录、证人证言、青海省信访局关于白慧丽进京非正常上访的情况说明及北京警方训诫书等证据证实，上诉人知道中南海附近并没有接待信访的部门，其就是想通过在中南海附近滞留上访造成影响以达到诉求目的。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人扰乱了公共场所秩序的违法行为作出的处罚正确。2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，据此规定，被上诉人具备对上诉人的违法行为作出行政处罚的主体资格。3.被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定在作出处罚决定之前对上诉人作了相应告知，上诉人并未对拟作出处罚的事实、理由及依据提出陈述和申辩。被上诉人对上诉人暂缓执行行政拘留的申请进行审查后，认为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条的规定，故对其申请未予以采纳。综上，被上诉人作出的东公（火）决字[2016]第700号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，程序合法，请法院判决维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人白慧丽的居住地为西宁市城东区站北81号，在城东公安分局管辖的范围内，城东公安分局有权对白慧丽的违法行为作出处理决定。上诉人白慧丽多次到非信访接待场所上访，扰乱公共场所秩序的基本事实清楚，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的被处罚情形。上诉人白慧丽因上访行为多次被北京市公安局府右街派出所训诫，但训诫系现场的劝解措施，不属于治安管理处罚的种类，故城东公安分局在白慧丽被多次训诫后对其作出行政处罚决定并不违反一事不再罚的原则。城东公安分局根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的办案程序要求，作出的东公（火）决字[2016]第700号行政处罚决定认定的基本事实清楚，适用法律正确，对白慧丽提出的暂缓执行行政拘留的申请亦予以审查后，认为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，未予以采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费100元由上诉人白慧丽负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁小芹
审判员 李福才
审判员 元旦措
二〇一七年八月七日
书记员 滕 岳