湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)鄂05行初8号
原告杨正智，男，汉族，1950年1月15日出生，住湖北省枝江市。
原告薛良巨，男，汉族，1951年8月26日出生，住湖北省枝江市。
原告薛良巨的委托诉讼代理人杨正智。特别授权代理。
被告枝江市人民政府，住所地：湖北省枝江市马家店街办胜利路28号。
法定代表人丁庆荣，市长。
出庭负责人付锋，枝江市委常委、市政府党组成员。
委托诉讼代理人杨成钢，湖北鑫典律师事务所律师。特别授权代理。
被告枝江市国土资源局，住所地：湖北省枝江市马家店街办沿江大道21号。
法定代表人王春波，局长。
出庭负责人杨方勇，副局长。
委托诉讼代理人张爱民，湖北鑫典律师事务所律师。特别授权代理。
第三人黄维芬，女，汉族，1941年2月1日出生，住湖北省枝江市。
委托诉讼代理人杜松青，男，汉族，1958年9月23日出生，住湖北省枝江市，特别授权代理。
原告杨正智、薛良巨诉被告枝江市人民政府、被告枝江市国土资源局、第三人黄维芬土地行政批准一案，本院2018年1月4日立案受理后，向二被告及第三人送达起诉状副本，二被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将二被告提交的行政答辩状送达原告。本院依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员甘杨、胡振元参加的合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案，原告杨正智，被告枝江市人民政府的出庭负责人付锋、委托诉讼代理人杨成钢，被告枝江市国土资源局的副局长杨方勇、委托诉讼代理人张爱民，第三人黄维芬的委托诉讼代理人杜松青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：经第三人申请，被告枝江市国土资源局现场勘查、审查，被告枝江市人民政府审批后，于2017年6月27日向第三人颁发了《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）。
原告诉称：1987年，原告杨正智及唐家全、张发新三户建房时，根据镇、村规划，在原三组配电房院墙与三建房户之间强制留有3.5m宽、南北走向的消防通道。2000年，五柳树社区居委会安排人员拆除了原配电房，谎称有规划许可证，砍伐了原告杨正智栽种的5株小樟树，向南挤占其林地约1m，向东侵占消防通道约1m后，将配电房扩建为41.05㎡。从此，本居民小区良好的生态环境被破坏，消防通道被堵塞。
五柳树社区居委会未经相关部门审批许可，违章占道建设配电房，未经城乡规划主管部门依法处罚和改正，该配电房不得转让。加之，原三组配电房至今未办理物权初始登记，五柳树社区居委会将原三组配电房转让给第三人的行为违法。五柳树社区居委会不仅违法转让房屋，还违法将该房屋占地范围外的土地使用权一并转让，也就是将原告杨正智的林地、偏房占地和部分公共消防通道占地，均虚构在“五柳树三组配电房的共有集体土地132㎡”以内，一并转让，该转让无效。
2013年，被告枝江市国土资源局违法为第三人确认其物权，并报经被告枝江市人民政府批准颁发了相关权证。2016年，原告杨正智向宜昌市人民政府申请行政复议期间，第三人放弃不动产权利，其相关权证已办理注销登记。
2017年，被告枝江市国土资源局再次违法为第三人确权，再次报经被告枝江市人民政府批准，为第三人颁发《建设用地批准书》（马国有2017年第011号），行政许可行为仍然违法，依法应予撤销。为维护消防通道畅通，维护公共安全，为了植树造林、改善生态环境的公共权益不受侵害，为了国家财产不被非法侵占，原告提起本案行政诉讼，请求撤销被告枝江市人民政府批准颁发的《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）。
被告枝江市人民政府辩称：1、原告并非本案被诉行政行为的相对人，亦不符合法律、司法解释规定的与被诉行政行为有利害关系的情形。原告的主体资格不适格。2、被告枝江市人民政府作为本案的被告不适格。原告对《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）有异议，提起本案行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案《建设用地批准书》对外是被告枝江市国土资源局发放，被告枝江市人民政府只是对建设用地进行审核批准，因此，被告枝江市人民政府作为本案的被告不适格。请求人民法院依法驳回原告对被告枝江市人民政府的起诉。
被告枝江市国土资源局辩称：1、原告并非本案被诉行政行为的相对人，亦不符合法律、司法解释规定的与被诉行政行为有利害关系的情形。原告杨正智对其诉称的樟树、偏房等所占用土地并不享有使用权，该土地原为集体土地，后征为国有。2002年，第三人申请用地时，对原告杨正智进行了补偿，补偿费用由原告杨正智的妻子周登秀领取。因此，原告的主体资格不适格。
2、被告枝江市国土资源局作出本案《建设用地批准书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。经第三人申请，被告枝江市国土资源局于2002年4月6日为其颁发了《居民住宅用地批准书》。2013年，第三人申请办理土地使用权证，被告枝江市国土资源局为其颁发了《国有土地使用权证》。因第三人在取得《建设用地规划许可证》之前，被告枝江市国土资源局就为其颁发了《居民住宅用地批准书》，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，属于程序错误。2017年4月，被告枝江市国土资源局将第三人原取得的《居民住宅用地批准书》、《国有土地使用权证》等予以注销。在第三人重新取得《建设用地规划许可证》后，经其申请，被告枝江市国土资源局进行勘查、审核，最后经被告枝江市人民政府批准后，于2017年6月27日向第三人颁发了《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）。向第三人颁发《建设用地批准书》，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，行为合法。
综上，原告的主体资格不适格，被告枝江市国土资源局向第三人颁发《建设用地批准书》合法。请求驳回原告对被告枝江市国土资源局的诉讼请求。
第三人述称：1、原告与本案没有利害关系，原告的主体资格不适格。本案中，第三人与原告杨正智的宅基地之间有一条2.2m宽的通道，还有一条0.5m宽的水沟，双方宅基地不相连，也无房产争议。2002年12月24日，针对原告杨正智在第三人的宅基地上盖有小平房、种有菜地和一颗树的情况，经双方协商，第三人给原告杨正智补偿了1500元，双方的纠纷一次性了断，再无任何关联。在第三人的《建设用地批准书》的附图中，四至标注清楚，根本不存在原告主张的消防通道。2、被告枝江市国土资源局向第三人颁发《建设用地批准书》（马国有2017年第011号），事实清楚，程序合法，应依法予以支持。3、第三人的宅基地上现存的树木不是原告杨正智栽种，原告杨正智在2002年12月24日得知第三人取得了宅基地的情况下，也不可能在他人的宅基地上栽种树木。请求驳回原告的起诉。
原告向本院提交了以下证据：证据1、宜昌市人民政府《行政复议终止决定书》。证明被告应当依法重新颁发《建设用地批准书》，但重新颁发的《建设用地批准书》不合法；而且，本案是经过宜昌市人民政府行政复议之后，重新颁发的《建设用地批准书》，因此，本案属于宜昌市中级人民法院管辖。证据2、被告枝江市国土资源局2016年8月22日对第三人作出的《撤销通知》。证明被告枝江市国土资源局的第一次颁证错误，实体和程序均违法。证据3、被告枝江市国土资源局2015年11月20日、2017年11月26日作出的两份《信访事项处理意见书》。证明原告与本案的被诉行政行为具有利害关系。证据4、五柳树社区居委会2002年3月1日的《办证申请》。证明配电房无证，无证房不能转让。
被告枝江市国土资源局向本院提交了以下证据：第一组：1、《建设用地批准书》存根（马国有2017年第011号），2、《城镇居民住宅用地呈报表》（马国有2017年第011号），3、《建设用地规划许可证》（地字第2017025号），4、《黄维芬、刘克谋不动产权属证书/不动产登记证明注销公告》，5、枝江市人民政府法制办、枝江市国土资源局、枝江市住房和城乡建设局、枝江市房地产管理局《关于杨正智行政复议案件协商会议备忘录》，6、《土地使用权证》[枝江国用（2013）第0800759号]，7、2002年12月24日《领条》，8、枝土资发[2016]3号文件；证明被告枝江市国土资源局向第三人颁发《建设用地批准书》（马国有2017年第011号），证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。第二组：1、《城镇居民住宅用地呈报表》（2002-35），2、《城镇居民住宅建设用地划拨合同书》；第三组：1、《土地使用权登记申请书》，2、《建设工程规划许可证》（编号2002402），3、《建设用地规划许可证》（编号2002135），4、湖北省事业性收费票据，5、枝江市自来水公司专用发票，6、湖北省土地出让金专用票据，7、《居民住宅用地批准书》（批准文件编号2002000035），8、宗地图；第二组、第三组证据证明：第三人2002年取得《建设用地规划许可证》前，被告枝江市国土资源局为其颁发《居民住宅用地批准书》存在程序性错误，除此之外，第三人的土地权属、四至等均是明确的，涉案土地并不存在争议；第三人在2002年对原告杨正智进行了补偿，并缴清了相关费用。第四组：1、原告杨正智的《土地使用权登记申请书》，2、原告杨正智的《土地使用权证》，3、原告杨正智的宗地图；第五组：1、《专题办公会议纪要》（[1994]28号），2、现场照片两张；第四组、第五组证据证明：涉案土地于1994年由集体用地征为国有用地，第三人的土地与原告杨正智的土地在不同地块，原告杨正智诉称的树木、偏房在第三人的土地上，原告杨正智占用了第三人的土地；被告枝江市国土资源局向第三人颁发《建设用地批准书》（马国有2017年第011号），并未侵犯原告杨正智的权益。
被告枝江市人民政府提交的证据与被告枝江市国土资源局相同。
第三人向本院提交了照片8张，证明现场情况及现存的树木不是原告杨正智栽种，第三人与原告杨正智的宅基地之间有2.2m的距离，原告与本案没有利害关系。
被告枝江市人民政府、被告枝江市国土资源局对原告证据的质证意见为：对证据1的三性无异议，但不能达到原告关于级别管辖的证明目的。对证据2、3的三性无异议，两份证据只能证明被告枝江市国土资源局2002年为第三人颁发《居民住宅用地批准书》存在程序性瑕疵，依法撤销后重新发证符合事实。对证据4的真实性不能确认，证明目的也不能确认。
第三人对原告证据的质证意见与被告相同，同时认为原告的所有证据均不能达到其证明目的。
原告对被告枝江市人民政府、被告枝江市国土资源局提交的所有证据的真实性无异议，同时认为，被告枝江市国土资源局2002年为第三人颁发《居民住宅用地批准书》时，配电房本身就无证，依法不能转让，五柳树社区居委会依法也不能转让配电房所占用的划拨土地；第三人购买配电房，应由行政机关办理土地转让手续，不能用行政划拨手段办理土地转让。
第三人对被告枝江市人民政府、被告枝江市国土资源局提交的证据无异议。
原告对第三人提交的证据的真实性无异议，但认为该证据不能证明现存树木不是原告杨正智栽种和管护的。
被告枝江市人民政府、被告枝江市国土资源局对第三人提交的证据无异议。
本院认为，各方当事人对其他方提交的真实性无异议的证据，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。原告提交的证据4，只能证明五柳树社区居委会2002年3月1日，向原枝江市土地管理局申请办理涉案土地的使用权证。
根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：2002年3月15日，原枝江市土地管理局与第三人签订《城镇居民住宅建设用地划拨合同书》，约定原枝江市土地管理局将马家店三街132㎡的土地使用权划拨给第三人，四至范围为：东唐家全、南通道、西金凤饲料厂、北广播电视商场，土地使用权划拨地价50元/㎡，总额为6650元。同日，第三人将6650元交付原枝江市土地管理局。
经第三人申请，原枝江市土地管理局勘查、审核，被告枝江市人民政府批准后，于2002年4月6日为其颁发了《居民住宅用地批准书》。2002年11月18日，原枝江市建设局为第三人颁发了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。
经第三人申请，被告枝江市人民政府于2013年5月22日为其颁发了《国有土地使用权证》，载明土地权属性质为划拨国有土地使用权，面积132㎡。2013年7月4日，枝江市房地产管理局为第三人颁发了《房屋所有权证》。2016年5月5日，原告杨正智不服被告枝江市人民政府为第三人颁发的《国有土地使用权证》，向宜昌市人民政府申请行政复议。在行政复议过程中，被告枝江市人民政府组织相关职能部门对案件进行了协商，认为给第三人颁发《居民住宅用地批准书》在先，颁发《建设用地规划许可证》在后，违反法定程序，决定注销第三人的《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》，撤销其《居民住宅用地批准书》，并协商了后续相关事宜。随后，原告杨正智要求撤回行政复议申请。2016年8月24日，宜昌市人民政府作出《行政复议终止决定书》，决定终止行政复议。2017年4月13日，第三人2013年取得的《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》被公告予以注销。
2017年5月31日，枝江市住房和城乡建设局重新为第三人颁发《建设用地规划许可证》（地字第2017025号），载明：“用地项目名称私人住宅，用地位置枝江市马家店街办高堰××巷，用地性质居住用地，用地面积132㎡”；“经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证”；“本证是经城乡规划主管部门依法审核，建设用地符合城乡规划要求的法律凭证”等。
经第三人申请，被告枝江市国土资源局现场勘查、审查，被告枝江市人民政府审批后，于2017年6月27日向第三人颁发了《建设用地批准书》（马国有2017年第011号），载明：“建设项目名称私人住宅，批准用地面积132㎡，土地所有权性质国有，土地用途城镇住宅用地，土地取得方式划拨，批准用地位置（东巷道、南空地、西贵枝酒店院墙、北联通公司院墙）”等。
原告不服第三人持有的《建设用地批准书》（马国有2017年第011号），于2017年12月29日向本院提起行政诉讼，请求撤销该《建设用地批准书》。
同时查明：1、由于原告杨正智之前在涉案土地上盖有小平房、种有菜地和一颗树，2002年12月24日，第三人与原告杨正智协商，由第三人给原告杨正智补偿1500元，该补偿费由原告杨正智的妻子周登秀领取并出具《领条》。2、第三人宅基地与原告杨正智宅基地东西相邻，第三人宅基地在西侧，原告杨正智宅基地在东侧，两块宅基地无交叉重合，之间相距2.2m，原告杨正智房屋大门在南侧（××马××店街办××）。原告薛良巨房屋在高堰××巷，距离涉案土地30m左右。车辆可由高堰××巷通行至涉案土地。3、庭审过程中，原告申请撤回对被告枝江市人民政府的起诉。本院告知若原告认为本案的适格被告是枝江市国土资源局，则案件不属于本院管辖，但原告仍坚持认为应由本院管辖。4、第三人持有的《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）的填发机关是被告枝江市国土资源局，该《批准书》与存根之间加盖有被告枝江市人民政府的骑缝章。5、原告认为第三人持有的《建设用地批准书》不影响其相邻权，但侵犯了公共利益，其基于公共利益而提起本案行政诉讼。
本院认为，本案的被诉行政行为是第三人持有的2017年6月27日《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）。本案各方当事人的争议焦点是：一、原告提起本案行政诉讼，其起诉是否符合法定条件。二、本案被诉行政行为是否合法。
一、原告提起本案行政诉讼，其起诉是否符合法定条件。
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案《建设用地批准书》的行政相对人是第三人，原告提起本案行政诉讼，请求撤销该《批准书》，须满足与该《批准书》有“利害关系”的法定起诉条件。
2002年3月15日，原枝江市土地管理局与第三人签订《城镇居民住宅建设用地划拨合同书》，将涉案132㎡的土地使用权划拨给第三人。由于原告杨正智之前在涉案土地上有建筑物和青苗，第三人与原告杨正智协商，于2002年12月24日补偿原告杨正智1500元。自此，第三人与原告杨正智基于涉案土地上的权利义务关系消灭。根据当事人提交的证据及庭审过程中的陈述，第三人宅基地与原告杨正智宅基地无交叉重合，之间相距2.2m，原告薛良巨房屋距离第三人宅基地30m左右，车辆也可由高堰××巷通行至第三人和原告的宅基地、房屋。因此，原告与本案《建设用地批准书》无利害关系，其基于公共利益而提起本案行政诉讼，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的“与行政行为有利害关系”的情形。
2、枝江市人民政府的被告主体资格及本案的管辖问题。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案《建设用地批准书》尽管是被告枝江市人民政府审批后颁发，且《批准书》与存根之间加盖有被告枝江市人民政府的骑缝章，但该《批准书》上载明的填发机关是被告枝江市国土资源局。依据上述规定，本案的适格被告是枝江市国土资源局，枝江市人民政府作为本案的被告不适格。
庭审过程中，原告申请撤回对被告枝江市人民政府的起诉，但其坚持认为案件应由本院管辖。本院认为，原告的管辖主张不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定。
二、本案被诉行政行为是否合法。
起诉人与被诉的行政行为具有利害关系、被告主体资格适格、案件属于受诉人民法院管辖，均是人民法院对被诉行政行为进行实体审查的前提。本案中，由于原告与《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）不具有利害关系，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本院应裁定驳回原告的起诉。原告请求撤销该《建设用地批准书》，其诉讼请求本院不再继续审理。
综上，原告与《建设用地批准书》（马国有2017年第011号）不具有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨正智、薛良巨的起诉。
本案按规定不收取诉讼费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 闵珍斌
审判员 甘 杨
审判员 胡振元
二〇一八年五月二十四日
书记员 杜 璐