重庆市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）渝行终688号之二
上诉人（一审被告）重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府。住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源街道桃花源中路***号。
法定代表人李成群，县长。
委托代理人王技，重庆市酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局副局长。
委托代理人石帅，重庆市酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局工作人员。
上诉人（一审第三人）林真荣，女，1952年5月22日出生，土家族，住重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源镇金银山大道北路**号。
被上诉人（一审原告）酉阳土家族苗族自治县新源纸厂。
诉讼代表人席朝宇，酉阳土家族苗族自治县新源纸厂清算组组长。
委托代理人彭德兵，重庆渝法律师事务所律师。
一审第三人酉阳土家族苗族自治县公路养护管理二段。住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县钟多镇桃花源街**号。
法定代表人马小虎，段长。
委托代理人陈小军，酉阳土家族苗族自治县公路养护管理二段工作人员。
一审第三人重庆市酉阳土家族苗族自治县麻旺镇平桥村6组。
负责人黄依现，组长。
委托代理人王应兴，男，1947年3月21日出生，土家族，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。
委托代理人刘柏林，重庆金讼律师事务所律师。
重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府（简称酉阳县政府）、林真荣因国有土地使用权行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院(2016)渝04行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。因协调解决本案争议，本院于2017年1月13日裁定本案中止诉讼。由于协调无果，本案恢复审理。本院于2017年8月8日公开开庭审理了本案，酉阳县政府的委托代理人石帅，酉阳土家族苗族自治县新源纸厂（简称新源纸厂）的诉讼代表人席朝宇、委托代理人彭德兵，酉阳土家族苗族自治县公路养护管理二段（简称养路二段）的委托代理人陈小军，重庆市酉阳土家族苗族自治县麻旺镇平桥村6组（简称平桥村6组）的委托代理人王应兴、刘柏林到庭参加诉讼，林真荣经本院传票传唤无正当理由未到庭。本院现已审理终结。
一审法院经审理查明，本案争议地位于重庆市酉阳县麻旺镇平桥村6组小地名“明岩坎脚”，国有土地审批表上记载四至为：东以小沟为界、南以王付强房墙为界、西以公路边6㎡外为界、北以自然路为界。经一审法院现场踏勘，涉案土地有地块两块，地块一四至为：东至山林、西至渤桂公路界、北至王贵昌房屋墙界、南至王富强房屋墙界，中间间隔一条上山小路；地块二四至为：东至渤桂公路、西至向明发房屋墙界、北至陈文久房屋前院坝、南至通新源纸厂公路。1961年1月27日、2月11日，新源纸厂通过一平二调政策向酉阳县原彭桥管区支付土地补偿费555元、186.8元取得涉案土地使用权，并在该地上修建木房3间，用于堆放原材料和作为转运站。1962年酉阳县公路养护管理段彭桥道班（简称彭桥道班）在涉案土地上设立，并借用了新源纸厂的3间木房作为办公场所。2000年2月22日，酉阳县公路养护管理段（简称酉阳县养路段）将涉案土地地块一作价9862.5元转让给林真荣，双方签订了土地转让协议。2001年4月2日，酉阳县养路段向酉阳县麻旺国土站提交彭桥道班用地确权申请，请求对彭桥道班位于麻酉公路54500米处右边靠山使用地657.5㎡进行确权颁证。2001年4月8日，酉阳县养路段申请涉案土地的国有土地使用权登记，2001年4月13日，酉阳县政府为酉阳县养路段下设的彭桥道班颁发了涉案土地的酉国用（2001）字第02050号《国有土地使用权证》（简称《国有土地使用权证》），土地使用权类型为划拨，使用权面积为1091.82㎡。2011年7月21日，林真荣与酉阳县国土资源和房屋管理局就涉案土地地块一签订重庆市国有土地使用权出让合同，出让土地面积471㎡，林真荣缴纳土地出让金12503元。2011年8月8日，彭桥道班与林真荣到酉阳县国土资源和房屋管理局办理土地权属变更登记，酉阳县国土资源和房屋管理局收回彭桥道班的《国有土地使用权证》并将其注销，同时向林真荣颁发了315房地证2011字第00658号《重庆市房地产权证》。另查明，2003年4月2日，新源纸厂与孙福兵签订房屋买卖协议，新源纸厂将本案争议地和3间木房作价10000元转让给孙福兵，双方到酉阳县公证处办理了公证。2004年酉阳县渤桂公路建设拆除上述3间木房。2004年，酉阳土家族苗族自治县公路养护管理二段（简称养路二段）从酉阳县养路段分离出来并成立，彭桥道班隶属于养路二段。现新源纸厂、孙福兵认为本案争议地系新源纸厂通过支付土地补偿费有偿取得，该地的国有土地使用权应属新源纸厂，酉阳县政府为彭桥道班颁发《国有土地使用权证》的行为违法，遂提起本案诉讼，请求判决确认酉阳县政府颁发《国有土地使用权证》的行政行为违法；酉阳县政府承担本案诉讼费。
一审法院认为，本案的争议焦点：一是孙福兵的起诉主体是否适格；二是新源纸厂和孙福兵的起诉是否超过法定期限；三是酉阳县政府为彭桥道班颁发《国有土地使用权证》的行为是否合法。一、关于孙福兵的起诉主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。孙福兵与新源纸厂就本案争议地签订了房屋买卖协议，并经酉阳县公证处公证，则孙福兵与被诉行政行为具有利害关系，根据前述规定，孙福兵有权提起行政诉讼，其起诉主体适格。
二、关于新源纸厂和孙福兵的起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，新源纸厂主张是于2015年通过酉阳县国土资源和房屋管理局的信访答复才知道酉阳县政府颁发《国有土地使用权证》的事实，其起诉未超过法定期限；酉阳县政府主张新源纸厂于2004年渤桂公路建设拆除涉案土地上3间木房，新源纸厂与酉阳县养路段就木房权属发生争议时就应知道其权利被侵害的事实，其起诉已超过法定期限。经查，2015年4月14日，新源纸厂向酉阳县相关部门信访递交《撤销颁证申请书》。2015年6月16日，酉阳县国土资源和房屋管理局向新源纸厂作出群众信访事项告知，酉阳县养路段已于2001年申请酉阳县国土资源和房屋管理局填发了涉案土地的《国有土地使用权证》。根据前述规定，新源纸厂和孙福兵的起诉期限应从2015年6月16日起计算，2年内提起行政诉讼，新源纸厂和孙福兵于2015年12月21日提起本诉，其起诉并未超过法定期限。同时，酉阳县政府也未提交充分证据证明新源纸厂和孙福兵的起诉已超过法定期限，故对其主张不予支持。
三、关于酉阳县政府为彭桥道班颁发涉案土地《国有土地使用权证》的行为是否合法的问题。《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：……（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中的有效证据证明，1961年新源纸厂通过一平二调政策取得涉案土地使用权，2001年4月2日酉阳县养路段向酉阳县麻旺国土站申请涉案土地确权颁证，2001年4月13日酉阳县政府为彭桥道班颁发《国有土地使用权证》。根据上述事实，本案涉案土地的使用权在一平二调后属新源纸厂，酉阳县政府在没有涉案土地的权属来源依据和地上建筑物权属证明的情况下，仅依据酉阳县养路段的申请，就将涉案土地的使用权确权登记给彭桥道班证据不足，向其颁发的《国有土地使用权证》依法应予撤销。但因《国有土地使用权证》已被酉阳县国土资源和房屋管理局收回注销，无可撤销内容，故应判决确认其颁证行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认酉阳县政府为彭桥道班颁发《国有土地使用权证》的行为违法；案件受理费50元，由酉阳县政府负担。
酉阳县政府上诉称，《撤除原彭桥道班旧木房的协议》能够证明2004年修建渤桂公路时，本案中各方当事人就涉案房屋权属发生争议。涉案土地上发生多起争议，历经多次调解及行政、民事诉讼，新源纸厂早已知晓《国有土地使用权证》，并于2004年12月23日对此提起行政复议，重庆市人民政府于2005年1月17日作出复议通知对其复议申请不予受理。新源纸厂提起本案诉讼超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，裁定驳回新源纸厂的起诉。
新源纸厂答辩称，新源纸厂于1999年停产，此后由庹明兴负责看厂、保管新源纸厂印章等事务，2007年庹明兴交出公章，2017年2月新源纸厂清算组成立。庹明兴参加调解及出庭作证等行为均系其个人行为，其不是法定代表人，不能代表新源纸厂。新源纸厂不知晓《国有土地使用权证》，亦未对此申请行政复议。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
平桥村6组陈述称，本案涉及不动产权属纠纷，应当适用20年的诉讼时效，新源纸厂的起诉未超过诉讼时效。酉阳县政府二审中举示的证据均不属应当采信的新证据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
养路二段陈述称，对一审判决认定的事实无异议，对本案的处理结果未陈述意见。
上诉人林真荣经本院传票传唤无正当理由未到庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，视为其撤回上诉，本院对其上诉主张不予审理。
二审中，酉阳县政府向本院提交并举示了如下证据：1、重庆市人民政府于2005年1月17日作出的渝府函（2005）40号《不予受理行政复议通知书》（简称《不予受理行政复议通知书》）；2、麻旺镇人民调解委员会调解卷宗资料；3、重庆市酉阳县人民法院（2006）酉法民初字第97号民事案件的民事判决书、庭审笔录、证据材料等卷宗资料。拟证明涉案土地权属争议于2003年经过人民调解委员会调解，调解中当事人出示了《国有土地使用权证》，且有关争议经过了多次民事诉讼及行政诉讼，新源纸厂已经知晓《国有土地使用权证》并向重庆市人民政府提起行政复议，重庆市人民政府于2005年1月17日作出《不予受理行政复议通知书》，故新源纸厂提起本案诉讼超过了2年的起诉期限。新源纸厂质证认为，酉阳县政府提交上列证据违反了行政机关应当在15日内举证的法律规定，且不属于一审庭审后新产生的证据，不属于新的证据；证据1无行政复议申请书及送达回证相印证，新源纸厂未提出行政复议，也未收到该通知书；证据2、3中，新源纸厂均不是调解或诉讼的当事人，庹明兴不是新源纸厂的厂长，只是当时负责看厂及保管新源纸厂印章的人员，新源纸厂对庹明兴的个人行为均不知情，且证据2中并未载明《国有土地使用权证》的内容，以上证据均不能证明新源纸厂当时已经知晓《国有土地使用权证》。平桥村6组质证认为，上列证据不属于应当予以采信的新证据，且不具有真实性、合法性、关联性。养路二段质证认为，证据1没有送达回证相印证；证据2中记载内容不真实，彭桥道班未派出人员参与调解；对证据3无异议。
本院对二审中酉阳县政府举示的证据认证如下：酉阳县政府举示的证据1、证据3中2006年8月3日的庭审笔录具有真实性、合法性、关联性。该两份证据并非酉阳县政府作出被诉行政行为所依据的证据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定的被告应当在十五日内提交的作出行政行为的证据。酉阳县政府并非重庆市人民政府《不予行政复议通知书》载明的当事人，亦非重庆市酉阳县人民法院（2006）酉法民初字第97号民事案件的当事人，酉阳县政府一审中不知晓该两份证据具有正当理由，其在二审中从重庆市人民政府及重庆市酉阳县人民法院获取的该两份证据属于二审中新发现的证据，本院对此予以采信。证据2中未记载有关《国有土地使用权证》的内容，与本案不具有关联性；证据3中的其他内容与本案不具有关联性，本院对此不予采信。
本院二审查明以下事实:重庆市人民政府于2005年1月17日作出《不予受理行政复议通知书》载明：“酉阳土家族苗族自治县新源纸厂：你们的行政复议申请书收悉。你们不服酉阳县政府于2001年4月为酉阳县养路段颁发的酉国用（2001）字第02050号《国有土地使用权证》，向市人民政府申请复议。你们在复议申请书中称自2001年起，你单位曾多次口头和书面向酉阳县国土房管局和酉阳县政府要求处理此事未果，但却不能按要求提供充分的证据。因此，你们的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条之规定，市人民政府决定：不予受理。特此通知，复议申请书随函退回。”重庆市酉阳县人民法院（2006）酉法民初字第97号案件审理过程中，庹明兴于2006年8月3日作为证人出庭作证作出如下陈述：庹明兴于1992年任新源纸厂副厂长，2000年任厂长，该案争议地（即本案争议地）权属属新源纸厂，新源纸厂对该地块未办证，2000年听说养路段卖了，第二年他们拿出国土证，我们对这不服。二审中，本案一审原告之一孙福兵向本院申请撤回起诉，本院作出（2016）渝行终688号之一行政裁定，裁定准许孙福兵撤回起诉。本院二审查明的其他事实与一审无异。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”新源纸厂不服酉阳县政府颁发《国有土地使用权证》的行政行为，于2005年1月17日之前向重庆市人民政府提起行政复议，在行政复议申请中称自2001年起其曾多次口头和书面向酉阳县国土房管局和酉阳县政府要求处理此事，庹明兴作为新源纸厂管理人员亦陈述其于2001年得知《国有土地使用权证》。新源纸厂当时即已知晓《国有土地使用权证》并对此提起行政复议，重庆市人民政府于2005年1月17日作出《不予受理行政复议通知书》对新源纸厂的行政复议申请决定不予受理后，新源纸厂于2015年12月21日提起本案诉讼请求确认酉阳县政府颁发《国有土地使用权证》的行政行为违法，已经超过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，应当裁定驳回新源纸厂的起诉。本案一审判决生效后出现了新的证据，以致一审判决依据的案件事实发生变化并对裁判结果产生影响，本院对此应予改判。酉阳县政府的上诉理由成立，本院依法予以支持。
综上，一审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销重庆市第四中级人民法院(2016)渝04行初8号行政判决；
二、驳回酉阳土家族苗族自治县新源纸厂的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 彦
审判员 乐 敏
审判员 谭秋勤
二〇一七年八月九日
书记员 熊其涛