西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)陕71行初159号
原告王锦等120人（名单及身份情况附后）。
诉讼代表人王锦，女，汉族。
委托代理人田荣辉，男，汉族。系诉讼代表人王锦之夫。代理权限：特别授权。
被告西安市长安区人民政府，住所地：西安市长安区韦曲街道西长安街669号政府小院。
法定代表人王强，区长。
委托代理人宋辉重，西安市长安区人民政府法制办公室干部。代理权限：一般代理。
委托代理人王珂，陕西云德律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告西安市人民政府，住所地：西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，西安市人民政府法制办公室干部，代理权限：一般代理。
委托代理人李志军，西安市人民政府法制办公室干部，代理权限：一般代理。
原告王锦等120人不服被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）不履行返还土地法定职责及被告西安市人民政府市政复决字[2016]79号行政复议决定书，于2016年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月14日立案后，于2016年6月16日向被告长安区政府、西安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭审理了本案。原告王锦等120人的委托代理人田荣辉、被告长安区政府的委托代理人宋辉重、王珂与被告西安市人民政府的委托代理人于海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王锦等120人于2015年11月22日向被告长安区政府提出返还土地申请，请求被告长安区政府将原告原承包的约80亩土地恢复至未征收状态，并返还原告该80亩土地，被告长安区政府未作出处理决定。原告因认为被告长安区政府不履行返还土地法定职责，向被告西安市人民政府申请行政复议，被告西安市人民政府于2016年5月20日作出市政复决字[2016]79号行政复议决定书，认为原告要求将已被征收为国有的土地返还无事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
原告王锦等120人诉称，2006年10月13日，陕西省人民政府批准征收滦镇街办上滦村、下梁村、翁家寨村的21.144公顷土地。2013年，被告长安区政府征收了滦镇街办上滦村、下梁村、翁家寨村的21.144公顷土地，其中包括原告在下滦村承包的约11.866公顷土地。但时至今日，被征收的土地一直荒芜，并未进行建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地。2015年11月22日，原告向被告长安区政府提交《返还土地申请书》，请求长安区政府依法返还原告被征收的土地，时至今日，被告长安区政府并未将土地返还原告。2016年3月20日，原告向西安市人民政府提出行政复议申请，要求确认长安区政府不返还土地违法并责令长安区政府返还土地。2016年5月20日，被告西安市人民政府作出市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》驳回了原告的行政复议申请，并于2016年5月27日向原告送达复议决定书。原告对此不服，诉至法院，请求：1、确认被告长安区政府不履行返还土地职责违法，2、责令长安区政府返还土地；3、撤销被告西安市人民政府2016年5月20日作出的市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》。
原告向本院提交以下证据：第一组证据：1、返还土地申请书，2、EMS邮政特快专递寄件单，3、EMS邮政特快专递查询单，证明原告向被告长安区政府提出返还土地申请，被告长安区政府于2015年11月24日收到原告的申请。第二组证据：1、照片5张，证明被征收土地一直荒芜着。2、西安市国土资源局长安分局2015年6月11日政府信息公开告知书，证明被告长安区政府仅对本案所涉土地进行了圈占，未进行征收。3、长安区政府2015年12月10日信息公开告知书，证明长安区政府未与原告签订征收补偿协议。第三组证据：1、长安县计划委员会长计综发字（2001）第140号关于“御景花园”项目建议书（代可研报告）的批复，2、陕西省人民政府陕政土批[2006]144号审批土地件，3、西安市人民政府（2006）第89-1号征收土地方案公告，4、西安市国土资源局[2010]第（2006）89-2号征地补偿安置方案公告，5、西安市人民政府市国土字[2011]第28号审批土地件，证明被告长安区政府未与原告签订征地补偿协议，征地补偿方案一直未实施，本案所涉土地为闲置土地。第四组证据：1、行政复议申请书，2、行政复议决定书、行政复议决定书邮寄挂号信封，3、行政复议决定书挂号信查询单，证明原告于2016年5月27日收到被告西安市人民政府作出的行政复议决定书。
被告长安区政府辩称，1、被告长安区政府在滦镇街办上滦村、下滦村和翁家寨村的征地行为是依法依规进行的，并没有生效的法律文书认定被告长安区政府实施的征地行为违法，原告的诉讼请求不成立，请求驳回原告的诉讼请求。2、有关下滦村的土地征收活动一直在持续进行中，陕政土批[2006]144号审批土地件等征地文件并未失效，故本案所涉土地已经由集体变更为国家所有，原告王锦等120人不是该宗土地的权利人，依法应当驳回其诉讼请求。3、根据《土地管理法》第37条的规定，本案土地还处于土地储备阶段，还未挂牌交易，并不属于应收回土地的情况。4、王锦等120人与田荣辉等人就长安区政府征收下滦村等村组土地，先后提起多起行政复议及行政诉讼，给行政活动及司法活动的正常进行造成了严重影响，其行为已经构成滥用救济权利。综上，原告要求确认长安区政府不返还土地的行为违法并要求长安区政府返还土地的诉讼请求没有任何事实和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。
被告长安区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：陕西省人民政府陕政土批[2006]144号审批土地件《关于长安区2005年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，第二组证据：西安市人民政府市国土字[2011]第28号审批土地件《关于征收长安区滦镇街道办事处上滦村等村组集体土地的批复》，第三组证据：西安市人民政府（2006）第89-1号征收土地方案公告，第四组证据：西安市国土资源局[2010]第（2006）89-2号征地补偿安置方案公告。第一组至第四组证据证明涉案范围内的土地已被征收，该宗土地所有权已被征收为国有，原告请求确认不返还土地的行为违法和返还土地的诉讼请求无法律依据和事实依据。第五组证据：西安市人民政府市政复决字[2014]25号行政复议决定书、西安市人民政府市政复决字[2014]77号行政复议决定书，证明原告对被告长安区政府的征地行为不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府维持了被告长安区政府在滦镇街道上滦村、下滦村和翁家寨村的土地征收行为。第六组证据：西安市人民政府市政复决字[2016]79号行政复议决定书，证明原告向西安市人民政府申请行政复议，请求确认被告长安区政府不返还土地的行为违法和责令被告长安区政府返还土地，西安市人民政府依法驳回了原告的复议请求。第七组证据：原告的起诉状，证明原告起诉超过起诉期限。第八组证据：1、西安市长安区国土资源局关于长安区国有土地储备供应中心储备滦镇街办土地预审意见（长国土资发[2005]16号），2、西安市规划局长安分局关于土地储备许可的函（市规长函[2005]28号），证明本案所涉土地经依法征收，目前已经划归储备用地，其不符合闲置土地两年需要收回的法定条件及程序，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。第九组证据：1、行政复议申请书（西安市人民政府），2、行政复议申请书（西安市国土资源局），3、行政复议申请书（国土长安分局），4、（2015）新行初字第00053号行政裁定书，5、行政上诉状，证明王锦等人与田荣辉先后向多个部门申请要求返还土地并提出行政复议及行政诉讼，其明显属于针对同一事项重复复议、诉讼。第十组证据：1、（2016）陕01行终176号行政裁定，2、（2016）陕01行终204号行政裁定，3、（2016）陕01行终176号行政裁定，4、（2015）新行初字第061号行政裁定，5、（2015）新行初字第079号行政裁定，6、（2015）新行初字第061号行政裁定，证明王锦及田荣辉等人滥用救济权利，已经被人民法院认定并裁定驳回起诉，对于其多次重复使用救济权利的行为依法应当作出处理。
被告西安市人民政府辩称，1、被告西安市人民政府于2016年3月22日收到原告的复议申请，于2016年5月20日作出《行政复议决定书》，并于5月20日以邮寄方式向原告和长安区政府送达了行政复议决定书，被告西安市人民政府作出的市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》程序合法。2、原告要求将已被征收为国有的土地返还无事实和法律依据，被告西安市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出的市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》，适用依据正确。综上，被告西安市人民政府作出的市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》符合法律规定，请求依法驳回原告对被告西安市人民政府的诉讼请求。
被告西安市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，2、西安市人民政府行政复议答复通知书，3、行政复议决定书，4、挂号信邮寄信封。第1份证据至第4份证据证明：被告西安市人民政府作出不予受理复议决定书认定事实清楚。5、西安市中级人民法院（2014）西中行初字第00032号行政裁定书一份，证明征收土地工作正在进行，部分村民已经领取土地补偿款。
经庭审质证，被告长安区政府对原告提交第一组证据的真实性无异议；对原告提交的第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议；对原告提交的第三组第1份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第三组第2份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被征土地不存在闲置的情况，对第三组的第3、4份证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为被告长安区政府的征地工作一直在进行。对第三组第5份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被征收土地不存在闲置的情况；对第四组证据的真实性无异议。
被告西安市人民政府对原告提交第一组证据的真实性无异议；对原告提交的第二组第1份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第二组第2、3份证据的真实性、合法性无异议，认为与本案无关；对原告提交的第三组第1份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第三组第2份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被征土地不存在闲置的情况，对第三组的第3、4份证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为被告长安区政府的征地工作一直在进行。对第三组第5份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被征收土地不存在闲置的情况；对第四组证据的真实性无异议。
原告对被告长安区政府提交的第一组至第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对第五组证据的真实性无异议，认为与本案无关。对第六组证据认为是本案被诉行政复议决定书，不能作为证据使用；对第七组至第十组证据，认为被告长安区政府超过法定举证期限提交证据，不予质证。被告西安市人民政府对被告长安区政府提交的第一组至第十组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告对被告西安市人民政府提交的第1份至第4份证据无异议，对第5份证据认为被告西安市人民政府超过法定举证期限提交证据，不予质证。被告长安区政府对被告西安市人民政府提交的第1份至第5份证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据能证实被告长安区政府于2015年11月24日收到原告的《返还土地申请书》，予以采信；原告提交的第二组证据与本案无关，不予采信；原告提交的第三组证据与被告长安区政府提交的第一组至第四组证据能证实征收土地行为经相关程序批准，予以采信；原告提交的第四组证据与被告西安市人民政府提交的第一份至第四份证据证实被告西安市人民政府作出行政复议决定的程序，予以采信。被告长安区政府提交的第五组证据与本案无关，不予采信；被告长安区政府提交的第六组证据是本案被诉行政复议决定书，予以采信。被告长安区政府提交的第七组至第十组证据与被告西安市人民政府提交的第五份证据均系超过法定举证期限提交的证据，不予采信。
经审理查明，2006年10月13日，陕西省人民政府作出陕政土批[2006]144号《关于长安区2005年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将长安区滦镇街道办事处上滦村、下滦村、翁家寨村，子午街道办事处子午西村等村组的27.412公顷集体农用地转为建设用地，同意农用地转用后依法征收为国有，用于城镇建设。2011年2月1日，西安市人民政府作出市国土字[2011]第28号《关于征收长安区滦镇街道办事处上滦村等村组集体土地的批复》，同意将长安区滦镇街道办事处上滦村、下滦村、翁家寨村等村组25.1446公顷集体土地转为建设用地，并依法征收为国有，用于城市建设。2006年11月1日，西安市人民政府作出（2006）第89-1号征收土地方案公告，将征收土地方案的内容及相关事项进行公告。2010年11月1日，西安市国土资源局作出[2010]第（2006）89-2号征地补偿安置方案公告，将征地补偿安置方案的内容和有关事项进行公告。原告王锦等120人于2015年11月22日以EMS特快专递的方式向被告长安区政府提交《返还土地申请书》，请求被告长安区政府将原告原承包的约80亩土地恢复至未征收状态，并返还原告该80亩土地。被告长安区政府于2015年11月24日收到原告的《返还土地申请书》，未作出答复。2016年3月20日，原告以EMS特快专递的方式向被告西安市人民政府提出行政复议申请，请求确认被告长安区政府拒不返还土地的行为违法，并责令长安区政府返还土地。2016年3月22日，被告西安市人民政府收到原告的行政复议申请，经审查，被告西安市人民政府于2016年5月20日作出市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》，认为：涉案土地已经被征收为国有，且并没有生效的法律文书认定长安区政府实施的征地行为违法，原告要求将已被征收为国有的土地返还无事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。同日，被告西安市人民政府向原告邮寄送达了该复议决定，2016年5月27日，原告收到该复议决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，原告要求被告长安区政府返还土地不适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定的政府收回土地使用权的情况，故对原告要求确认长安区政府不履行返还土地职责违法及责令长安区政府返还土地的诉讼请求，本院不予支持。被告西安市人民政府于2016年3月22日收到原告的行政复议申请，5月20日作出行政复议决定书，5月20日向原告送达复议决定，程序合法，且被告西安市人民政府作出的市政复决字[2016]79号《行政复议决定书》结论正确，原告要求撤销被告西安市人民政府作出的行政复议决定书，理由不成立，对其该项诉讼请求，本院亦不支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王锦等120人的诉讼请求。
案件受理费50元（原告王锦等120人已预交），由原告王锦等120人承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 古 晓
代理审判员 朱爱琳
代理审判员 程淑芹
二〇一六年七月二十一日
书 记 员 周玲玲
附录：原告的名单及身份情况
原告王锦，女，汉族。
原告田银锁，男，汉族。
原告周淑侠，女，汉族。
原告田力，男，汉族。
原告张军利，女，汉族。
原告田丙仓，男，汉族。
原告孔春凤，女，汉族。
原告田凯，男，汉族。
原告田升学，男，汉族。
原告田卫东，男，汉族。
原告田长永，男，汉族。
原告宋兰英，女，汉族。
原告田宏英，男，汉族。
原告吕军利，女，汉族。
原告高会菊，女，汉族。
原告李辉，女，汉族。
原告田军济，男，汉族。
原告田衍录，男，汉族。
原告姚省娥，女，汉族。
原告田国典，男，汉族。
原告田红光，男，汉族。
原告安娟娟，女，汉族。
原告田康志，男，汉族。
原告郑瑞侠，女，汉族。
原告田东平，男，汉族。
原告屈秋香，女，汉族。
原告田小峰，男，汉族。
原告刘段侠，女，汉族。
原告田海线，男，汉族。
原告张乃娥，女，1汉族。
原告张利茸，女，汉族。
原告翁春娥，女，汉族。
原告田乃存，男，汉族。
原告刘军娥，女，汉族。
原告田忙正，男，汉族。
原告田英怀，男，汉族。
原告古淑霞，女，汉族。
原告侯秀芹，女，汉族。
原告杜凤英，女，汉族。
原告田建民，男，汉族。
原告吕云社，女，汉族。
原告戈梅叶，女，汉族。
原告李建英，女，汉族。
原告解英英，女，汉族。
原告高水娥，女，汉族。
原告兰雪爱，女，汉族。
原告田伟，男，汉族。
原告陈杰，女，汉族。
原告边卫利，女，汉族。
原告田小军，男，汉族。
原告田金怀，男，汉族。
原告王秀花，女，汉族。
原告唐桂英，女，汉族。
原告田逢逢，男，汉族。
原告田军武，男，汉族。
原告吴石头，男，汉族。
原告朱宏芬，女，汉族。
原告田强，男，汉族。
原告严爱莲，女，汉族。
原告王东芹，女，汉族。
原告田有海，男，汉族。
原告田志义，男，汉族。
原告余桂芳，女，汉族。
原告田华明，男，汉族。
原告田随仓，男，汉族。
原告严雪芹，女，汉族。
原告田云安，男，汉族。
原告袁水英，女，汉族。
原告田屯仓，男，汉族。
原告韦淑贤，女，汉族。
原告田红让，男，汉族。
原告王稳利，女，汉族。
原告解俊芳，女，汉族。
原告赵粉桃，女，汉族。
原告田栋，男，汉族。
原告田均省，男，汉族。
原告田野，男，汉族。
原告高娟，女，汉族。
原告杨小利，女，汉族。
原告田伟峰，男，汉族。
原告田小娥，女，汉族。
原告田兴练，男，汉族。
原告吕利娃，女，汉族。
原告解亚民，男，汉族。
原告李白花，女，汉族。
原告张来生，男，汉族。
原告门菊琴，女，汉族。
原告田青育，男，汉族。
原告田智峰，男，汉族。
原告田民科，男，汉族。
原告解军侠，女，汉族。
原告田焕辉，男，汉族。
原告张柯贤，女，汉族。
原告杨晓凤，女，汉族。
原告李淑贤，女，汉族。
原告解新奇，男，汉族。
原告高淑平，女，汉族。
原告田军让，男，汉族。
原告张巧兰，女，汉族。
原告田保社，男，汉族。
原告杜利侠，女，汉族。
原告田保平，男，汉族。
原告高菊娥，女，汉族。
原告田锦旗，男，汉族。
原告田继荣，男，汉族。
原告吕玉艳，女，汉族。
原告刘香如，女，汉族。
原告田全民，男，汉族。
原告田建武，男，汉族。
原告田康宁，男，汉族。
原告周慧敏，女，汉族。
原告田宏斌，男，汉族。
原告解田，女，汉族。
原告刘贤，女，汉族。
原告涂凤，女，汉族。
原告田焕寿，男，汉族。
原告田朋辉，男，汉族。
原告田航，男，汉族。
原告田海峰，男，汉族。
原告刘改线，女，汉族。