广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1184号
上诉人（原审原告）：黄桂莲，女，1949年8月30日出生，汉族，住广东省广州市从化区。
委托代理人：黄家章，系广东诺臣律师事务所律师。
委托代理人：刘平，系广东诺臣律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府。住所地：广东省广州市从化区街口街新城东路**号。
法定代表人：蔡澍，职务：区长。
委托代理人：黄锦新，系该府工作人员。
委托代理人：方跃光，系广东安君律师事务所律师。
上诉人黄桂莲因与被上诉人广州市从化区人民政府确认行政行为违法附带行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年2月24日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，经省人民政府同意，批复同意上报的农用地转用和征收土地方案，将从化市神岗、江埔、棋杆、良口、城郊、螯头、街口、民乐、温泉、桃园等镇属下的村委会的集体农用地和国有民乐茶场的国有农用地共计20.5783公顷转为建设用地并办理征用土地手续；同意征用上述村委会的集体建设用地15.1362公顷，未利用地0.6842公顷；同意收回和使用国有民乐茶场的国有建设用地0.7915公顷，国有未利用地0.033公顷。上述土地37.2232公顷经完善征用和收回手续后同意作为从化市的城镇建设用地。2006年12月18日，被告发布从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告。2007年1月4日，被告发布从府征补[2007]1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》，将征地补偿安置的内容包括被征地单位、地类名称、征收面积、补偿类别、补偿标准、补偿金额、支付对象、支付方式进行公告并征求意见。
2011年12月5日，从化市街口街道办事处与街口街街口村第六经济社签订征用土地补偿协议。2012年11月7日，从化市国土资源和房屋管理局作出从国房群字[2012]59号《关于限期办理征地补偿登记的公告》，主要内容为：“街口街城郊村、街口村、雄锋村集体土地合计286亩业经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅、广州市国土房管局分别以粤国土资（建）字[2005]44号文、穗国土地批字[2002]23号文批准征收，在上述土地批后实施过程中，街口街道办已向所涉及村集体支付了土地补偿款，涉及的被征地农户已完成搬迁，但仍有部分土地及地上附着物的权益人至今尚未向街口街道办办理征地补偿登记手续。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条规定，将有关事项告知如下：一、上述征地范围内尚未办理征地（含房屋、青苗等地上附着物）补偿登记的权益人，请于本公告发布之日起7天之内向街口街道办办理补偿登记手续。二、对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将按照我局委托从化市公证处、街口街道办所作的上述未登记土地及地上附着物的调查情况，实行证据登记保全，并按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府[2010]51号）标准核算补偿款，交由市公证处提存，视为已完成登记和落实补偿的手续。待调查登记的权益人明晰并无争议后，权益人可向街口街道办申请办理领取提存补偿款手续。三、对逾期不办理征地补偿登记的，按上述办法公证提存后，我局将配合街口街道办及相关职能部门按相关法律法规开展征地清场工作。”
另查明，原审法院依法向广东省国土资源厅核实被告提供的证据中粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》复印件的真实性，该厅回函原审法院，粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》复印件与该厅制作的原件一致。因原告提出的诉讼请求包含多个行政行为，经原审法院释明要求原告进一步明确，原告明确为：确认被告的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”，原审法院认为原告的诉讼请求仍包含多个行政行为，要求原告进一步明确，并告知原告如果其不进一步明确，原审法院将只审查第一个诉讼请求即被告发布征地公告行为的合法性。原告认为其真实意愿是对被告的整个征地行为不服，发布征地公告、组织征地行为以及组织清障活动都是属于一个整体的征地行为，原告仍坚持上述全部诉讼请求，即请求法院：1、确认被告的征地行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失80100元；3、本案受理费被告负担。
原审法院认为，关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……。”第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告认为原告起诉被告征地行为违法，已超过法定起诉期限，提供了从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》网上公告的截图等证据，并未提供其在原告等所在村集体进行公告的证据。被告提供的证据不能证明原告已经知道征地行为的内容，而原告提起本案诉讼亦未超过法律规定的最长保护期限，故被告认为原告超过法定起诉期限的理由不成立，原审法院不予采纳。
关于如何确定原告诉讼请求的问题。庭审时，原告明确诉讼请求为：确认被告的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”。虽经原审法院释明，原告仍坚持上述全部诉讼请求，因上述诉讼请求包含多个行政行为，原审法院依法只审查第一个诉讼请求，即被告发布征地公告的合法性问题。
关于被告发布征地公告的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，批准征用涉案土地，被告作出从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，符合上述法律、法规的规定，并无不当，原告请求确认被告发布征地公告的行为违法理据不足。根据原审法院调查的证据，涉案土地的征用系经过有权单位审批，原告认为涉案土地未经有权机关批准，被告就擅自征地的意见与事实不符，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定，行政相对人请求行政赔偿的前提是行政机关因行使职权侵犯其合法权益。本案中，被告发布征地公告行为的合法性并未被否定，故原告要求行政赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄桂莲的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告黄桂莲负担。
黄桂莲不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，即未查明涉案土地是否已被依法批准征收，被上诉人是否需对上诉人承担损害赔偿责任。二、原审法院程序违法。原审法院将被上诉人的征地行为认为分成数个行政行为，只审理其中一个环节的行为，没有法律依据，严重违反行政诉讼审判程序，损害了上诉人诉讼权利。一审法院对上诉人提出的行政损害赔偿诉求和证据不进行审理，未能依法维护上诉人的财产权益。请求：1、撤销广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初45号行政判决，确认被上诉人作出的征地行为违法；2、判令被上诉人赔偿上诉人经济损失80100元；3、案件受理费由被上诉人负担。
广州市从化区人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
本院认为：由于发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动属于多个行政行为，原审法院经向上诉人释明后，确定本案只审查被上诉人发布征地公告行为是否合法问题并无不当。在广东省国土资源厅已经作出粤国土资（建）字[2005]44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，批准征用涉案土地的情况下，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,作出从府[2006]75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，符合法律规定。行政相对人请求行政赔偿的前提是行政机关因行使职权侵犯其合法权益，本案中被上诉人并未侵犯上诉人的合法权益，因此不存在行政赔偿问题。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄桂莲负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄伟明
审判员 刘德敏
审判员 罗 燕
二〇一七年六月二十八日
书记员 刘 丹