贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔26行终16号
上诉人（原审原告）：贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司，住所地：镇远县羊坪镇响水村燕子岩。
法定代表人:蓝鸿泽，该公司总经理。
委托代理人（特别授权）：张光华，贵州洲联合律师事务所律师。
原审被告：镇远县国土资源局，住所地镇远县民生街。
法定代表人:李跃春，该局局长。
第三人：雷帮桦，男，1967年8月13日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。
第三人：彭金江，男，1968年7月15日出生，侗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。
委托代理人（特别授权）：雷帮桦，男，1967年8月13日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。
第三人：于香锦，男，1966年4月15日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。
委托代理人（特别授权）：雷帮桦，男，1967年8月13日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。
第三人：吴增义，男，1965年6月7日出生，苗族，贵州省天柱县人，住贵州省天柱县。
委托代理人（特别授权）：雷帮桦，男，1967年8月13日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。
上诉人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司因请求确认镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》无效一案，不服贵州省凯里市人民法院（2016）黔2601行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院根据被告的举证并经庭审质证认定：本案原、被告在2010年4月14日签订的《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续）所涉的土地在1998年时，由被告镇远县国土资源局向贵州省黔东南燕子岩度假旅游有限公司（以下简称燕子岩旅游公司）颁发了镇国用（1998）字第041号、042号、043号《国有土地使用证》。上述三证记载的土地用途为旅游用地；土地座落于镇远县羊坪镇响水村燕子岩。1998年5月28日，镇远县委、县人民政府共同下发了县党发[1998]13号《关于招商引资优惠政策的若干规定》，对到该县投资兴办旅游、娱乐等建设项目，在土地使用和税收等方面给予优惠政策。
2007年8月28日，燕子岩旅游公司对案涉出让合同中所涉土地重新办理得镇国用（2007）第969、970、971号《国有土地使用证》，三本土地使用证记载的地类用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，分别系镇国用（1998）字第041、042、043号《国有土地使用证》的换证，土地用途由原来的旅游用地变更为城镇混合住宅用地。
2009年11月11日，第三人雷帮桦、于香锦、彭金江和吴增义四人设立了贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司（以下简称新鸿基公司），经营范围包括房地产开发、销售，物业服务，公司法定代表人为雷帮桦。
2009年11月12日，燕子岩旅游公司与新鸿基公司共同向被告递交了《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司土地过户的申请》，申请书的主要内容为，将燕子岩旅游公司取得的地处镇远县羊坪镇燕子岩村的宗地用于旅游度假建设的58290.52平方米土地申请办理过户到新鸿基公司名下，用于房地产开发，并申请减免部分费用。被告于2010年2月3日向镇远县建设局递交了镇国土资函[2010]04号《关于贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司国有土地改变用途及过户进行规划审核的函》，该函的主要内容为：贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司向县国土局申请将旅游用地改变为居住用地并过户到贵州省黔东南州新鸿基房地产开发公司进行房地产开发，请建设局派员进行规划审查，提出规划意见，以便报县政府审批，镇远县建设局制作了《规划设计条件通知书》，该通知书中主要内容记载：建设项目名称为镇远2010年2月10日县羊坪镇燕子岩原旅游度假地块，使用性质为居住，兼容性质为商业，容积率≤2.0，建筑密度≤29.2％。原告公司的原法定代表人雷帮桦于当日领取了该规划设计条件通知书，被告向镇远县人民政府呈报了镇2010年2月20日国土资呈[2010]11号《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司要求更名为贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司的请示》，该请示主要内容为：黔东南州燕子岩度假旅游有限公司是1998年县招商引资项目，座落于羊坪镇燕子岩村，占地面积52888.89平方米，土地用途为旅游业用地，已投入建设601.96万元，随着黔东工业园区的发展，该地继续用于旅游投资开发不符合黔东循环经济工业区规划的有关要求；同时《土地管理法》规定，依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续。根据该公司的申请、黔东循环经济工业区规划建设局文件[黔东工业区建函（2010）2号]和县建设局的规划意见，并经土地评估机构评估后，按土地评估地价和缴纳土地出让金标准，补交土地出让金155万元，符合土地用途变更要求。特报请县政府批准。镇远县人民政府于2010年3月11日作出批示意见：拟同意被告上报的意见。需具备工商部门出具意见，该公司的债权债务变更手续等相关手续后，按法定程序办理。2010年3月15日，原告与燕子岩旅游公司共同向被告出具承诺书，承诺由原告承担燕子岩旅游公司的债权债务。
2010年4月14日，以被告镇远县国土资源局为甲方，以原告贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司为乙方，双方签订了镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续）。该出让合同主要内容约定：甲方将位于镇远县羊坪镇燕子岩宗地号为：103001-574，103001-575，103001-576，宗地面积52888.89平方米出让给乙方，该宗地原属贵州省黔东南州羊坪镇燕子岩度假旅游有限公司通过出让取得的国有土地，四至范围以宗地图为准。合同所涉宗地用途为，将原旅游用地变更为综合用地用于房地产开发。出让土地使用年限70年，出让年限自乙方领取《国有土地使用证》之日起算。补交土地出让金155万元。乙方于《国有土地使用权出让合同》签订当日，向甲方交付因变更土地用途补交土地出让金155万元。该合同所涉出让的土地的规划条件未列入合同条款，原告办理得镇国用（2010）第411、412号《国有土地使用证》（宗地号分别为103001-575、103001-576）。2010年5月31日
2012年6月30日，贵州省人民政府下发了黔府用地函[2012]219号《省人民政府关于镇远县2012年度第四批次城镇建设使用土地的批复》该批复主要内容为：将镇远县舞阳镇箱子岩村、羊坪镇响水村的集体农用地12.7324公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地5.0894公顷，未利用地5.6228公顷，共计23.4446公顷土地征为国有，并连同国有建设用地0.5253公顷，总计23.9699公顷土地作为镇远县2012年第四批次城镇建设用地，对于经营性用地和工业用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。原、被告均认可双方于2010年4月14日签订的镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》中所涉及出让的土地包括在黔府用地函[2012]219的批复中。
2012年11月13日、14日，原告公司的原法定代表人雷帮桦及股东彭金江、于香锦、吴增义与蓝鸿泽和张涛签订了《股权转让协议》和《股权转让补充协议》，约定将雷帮桦等四人在新鸿基公司的全部股权转让给蓝鸿泽，张涛，并办理了相关手续，现原告公司的法定代表人为蓝鸿泽。
2013年，原告申请对其取得的国有土地使用权进行初始登记，被告根据镇府函[2013]39号《县人民政府关于对贵州黔东经济开发区规划建设羊坪燕子岩规划城市景观道路、城市主干道占用贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司“在水一方”房地产开发项目用地置换调整方案的批复》的调整方案，对原告申请初始登记的审查意见为，将原证作废后，重新办理登记。2013年3月7日的土地登记薄上记载，黔东南州新鸿基房地产开发有限公司在镇远县××××村的土地为初始登记，镇国用（2010）第411、412号《国有土地使用证》作废，原告取得了镇国用（2013）第12号和镇国用（2013）第13号土地证。
再查明，原告公司现法定代表人蓝鸿泽及股东张涛诉原告原股东雷帮桦、于香锦、吴增义、彭金江及第三人黔东南州新鸿基房地产开发有限公司股权转让纠纷一案，贵州省高级人民法院于2015年6月19日作出（2014）黔高民商初字第39号民事判决，判决驳回了蓝鸿泽、张涛请求确认与雷帮桦、于香锦、吴增义、彭金江签订的股权转让补充协议无效的诉讼请求。蓝鸿泽、张涛不服一审判决，上诉至最高人民法院，最高人民法院判作出（2015）民二终字第321号民事判决，驳回蓝鸿泽、张涛上诉，维持原判。该案查明的事实有：原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》后，将其用于“在水一方”项目建设，新鸿基公司提交[2012]第07号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》，请求将容积率指标提高到约5.5，新鸿基公司向镇远县住建局提交[2013]第01号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》，请求将容积率指标调整为≤6.0，新鸿基公司向镇远县住建局提交[2013]第03号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》请求将容积率指标调整为≤5.0，新鸿基公司再次向镇远县政府提交[2013]第06号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》，请求将容积率指标调整为≤3.5，镇远县住建局向镇远县人民政府提交《关于羊坪镇燕子岩“在水一方”居住小区调整容积率复核情况报告》，建议该地块规划指标为容积率≤3.5，镇远县住房和城乡建设局向原告发出了《镇远羊坪“在水一方”项目提高容积率的通知》内容为：“你公司向我局提出‘在水一方’项目容积率调整申请，我局根据《建设用地容积率管理办法》的规定，并报请县人民政府研究，经县人民政府县长办公室研究同意该项目容积率由2.0调至3.5。现特通知你公司及时到我局办理相关手续，使该项目尽快动工建设。”2012年11月14日2013年3月4日2013年6月4日2013年9月5日2013年9月18日2013年10月17日2013年10月18日，被告向原告发出《关于要求及时补缴提高容积率土地出让金的函》，要求新鸿基公司于2013年11月20日前将土地出让金共1938.33万元及时补缴入财政。镇远县国土资源局向镇远县住建局出具《关于羊坪镇燕子岩“在水一方”居住小区地块提高容积率土地出让金收缴情况的函》，明确该土地出让金价款1938.33万元全部缴入土地出让金专户。
原审法院认为：一、关于本案是否可作行政案件受理、原告是否可以变更诉讼请求及案涉《国有土地使用权出让合同》纠纷法律适用问题。第一，本案是否可作为行政案件受理的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”土地行政主管部门对土地的管理和监督工作，是行政职责，签订《国有土地使用权出让合同》也是土地行政主管部门的一项行政职责，此类合同内容并非民事权利义务，更多的是当事人双方行政法上的权利义务。为此，本案被告镇远县国土资源局与原告新鸿基公司签订《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续）也是被告对镇远县的国有土地进行管理，行使行政职责。原、被告双方所签订的《国有土地使用权出让合同》具有行政协议的性质，双方因该合同所产生的争议属行政案件的受理范围。第二、原告是否可以变更诉讼请求的问题。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中规定，案由适用范围和确定时间，在立案审查阶段，可以根据当事人的起诉确定初步案由。在审理阶段，如果发现初步确定的案由不准确时，应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由。该规定既适用于审查起诉阶段，也适用于审理阶段，但法律文书应以结案案由为准。本案立案时，原告的诉讼请求为请求解除与被告签订的《国有土地使用权出让合同》，然而原告起诉的事实与理由系根据《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的相关规定，庭审中，原告提出变更诉讼请求为确认双方所签订的《国有土地使用权出让合同》无效，根据相关法律规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质与其事实不一致的，可以变更诉讼请求。本院对原告变更诉讼请求的申请予以准许。为此，被告答辩中认为本案不应作为行政诉讼受理，以及以撤销行政行为受理显然不当的意见，本院不予采纳。第三、关于案涉《国有土地使用权出让合同》纠纷法律适用问题，因《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确定协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”为此，本案可适用我国合同法等相关法律规定进行处理。
二、关于本案的起诉期限问题。本案系原告请求确认《国有土地使用权出让合同》无效，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，确认合同无效请求权实质上是指合同一方当事人向法院或仲裁机构提出的要求确认合同无效的权利，不需要合同另一方的同意或者给付，通过权利人的单方主张后由法院或者仲裁机构确认即可实现，只有仲裁机构和人民法院有权确合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性，当事人请求确认合同无效，不应受起诉期限的限制，为此，被告提出本案提起行政诉讼已超诉讼时效期限的辩解意见，本院不予采纳。
三、关于原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》时，所涉宗地未达到出让条件，是否导致合同无效问题。本案合同所涉宗地在原、被告于2010年4月14日签订《国有土地使用权出让合同》之前虽办理得有国有土地使用证，但从查明的情况来看，合同签订时，所涉出让的土地未经省政府审批，不符合土地管理法规定的出让条件，贵州省人民政府下发了黔府用地函[2012]219号批复，该批复批准了案2012年6月30日涉合同所出让的土地等从集体农用地转为建设用地，这表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》项下的土地已经履行了由集体农用地转化为城镇建设用地手续，省政府的批复可视为对被告签订合同行为的追认，被告由此取得处分权，出让土地达不到出让条件而导致合同无效的情形已不存在。故原告以此为由主张合同无效的意见，本院不予采纳。
四、关于原、被告所签订的《国有土地使用权出让合同》所涉出让的宗地未经招拍挂程序是否导致合同无效问题。1998年时，镇远县委、县人民政府出台了对招商引资而来的企业在土地使用、税收等方面的优惠政策。案涉土地就是在当时由燕子岩旅游公司在此大环境下取得用途为旅游开发项目用地。同年，燕子岩旅游公司办理了《国有土地使用证》，燕子岩旅游公司经营管理该土地至2007年时，该公司对土地用途进行了变更，由旅游用地变更为城镇混合住宅用地，并重新办理了《国有土地使用权证》，直至镇远县人民政府于2010年3月11日对由被告镇远县国土资源局上报燕子岩旅游公司与新鸿基公司更名的申请作出批示前，该土地的外在表现是以国有土地的形式由燕子岩旅游公司管理使用。从两个公司共同申请公司更名的材料来看，燕子岩旅游公司的债权债务均转移到新鸿基公司，说明了新鸿基公司已经作为燕子岩旅游公司资产的继受主体，对燕子岩旅游公司的资产中包括土地使用权进行了承继。《中华人民共和国土地登记办法》第三十八条规定“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”该办法第四十八条规定“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。”，从以上规定可以看出，虽该出让合同标示有补办出让手续的字样，但从合同的内容来看，属于土地用途变更合同。而对于土地用途的变更，因相关的法律法规并没有明确规定对于土地用途的变更必须经过招拍挂程序，故对原告诉称其与被告所签订的《国有土地使用权出让合同》所涉出让的宗地未经招拍挂程序导致合同无效的意见，本院不予采纳。
五、关于原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》中规划条件未纳入作为合同条款是否导致合同无效的问题。首先，在原、被告签订合同前，被告就案涉土地向建设部门申请了规划条件设计，建设部门于2010年2月10日制作了《规划设计条件通知书》，该通知书对地块建设项目、使用性质、兼容性质、容积率和建筑密度作出明确。雷帮桦作为原告公司的原法定代表人，领取了该《规划设计条件通知书》，作为合同当事人的原告知晓规划条件的事实客观存在，进一步说明了原告在签订国有土地使用权出让合同时是知晓案涉出让宗地的规划设计条件内容的，不存在被告欺诈或是隐瞒情况造成原告重大误解等行为。次者，从原告公司股东变更后，原告多次向相关部门提出要求增加该土地容积率的申请及镇远县住建局对原告的申请作出的《关于镇远羊坪“在水一方”项目提高容积率的通知》中批准该土地的容积率从2.0调至3.5的内容来看，该出让合同的土地系受2010年2月10日建设部门制作的《规划设计条件通知书》所约束，虽该《规划设计条件通知书》未列入合同的条款中，但仍受其约束。再者，原告也自愿将因提高容积率补交的土地出让金1938.33万元缴入土地出让金专户，更进一步说明了原告受《规划设计条件通知书》约束。为此，结合本案情况，规划设计条件未列入国有土地使用权出让合同作为合同的条款应视为签订合同的瑕疵，且该瑕疵不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致合同无效的情形，故原告提出规划条件未纳入土地出让合同条款合同无效的意见，本院不予采纳。本案作为行政协议类案件，结合原告的诉讼请求，应审查的是《国有土地使用权出让合同》效力问题。对于原告诉称中，被告于1998年违法为燕子岩旅游公司办理《国有土地使用证》、被告于2007年违法为燕子岩旅游公司变更土地用途，以及2009年至2010年间燕子岩旅游公司违法过户土地给原告等问题不是本案所审查的范围。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十五条第二款之规定，判决如下：驳回原告贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司负担。
上诉人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司上诉称：1、原审认定事实不清、证据不足，遗漏应查明的相关事实；2、案涉土地未经招拍挂程序，出让不具有合法性，导致合同无效；3、规划条件未纳入国有土地使用权出让合同，导致该合同无效；4、当事人双方签订《国有土地使用权出让合同》时，案涉土地实质是集体性质，未达到出让条件，省政府《批复》不能对此进行追认。综上所述，请求判决确认双方签订的《国有土地使用权出让合同》无效。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、2005年242号土地证复印件，拟证明涉案土地属于瞻仰景观休闲用地不属于经营性用地，无土地登记行为，是无效的。2、股东决议及申请复印件；3、土地登记卡、土地归户卡、土地证、登记申请及审批、地籍调查表、宗地图复印件，该两组证据拟证明将原属燕子岩公司土地违法过户登记到雷帮桦名下。表面看雷帮桦对涉案土地中的966.81平方米土地是有完善的登记程序，形式上合法化，但实际是无效的、不合法的。4、房地产评估报告、委托书复印件，拟证明涉案土地地价评估目的和程序不合法，涉案土地在2010年评估时仍然属于国家所有，不属燕子岩公司所有。5、镇远县人民政府向镇远县委呈报的《关于羊坪镇燕子岩“在水一方”居住小区调整容积率的请示》及县委对该请示的批示意见、2013年10月17日镇远县住房和城乡建设局对原告作出的《镇远县“在水一方”项目提高容积率的通知》、2012年11月22日贵州黔东经济开发区规划建设局对原告作出的《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告的复函》复印件，拟证明涉案土地到底是2.0还是2.5没有经过法定程序批准，实际该宗土地当时是没有容积率的。6、新鸿基公司工商登记资料复印件，拟证明新鸿基公司为2010年新设立企业，不是燕子岩公司更名而来的，是两个独立的法人主体。7、镇远县国土局答复复印件，拟证明涉案土地指219号文件的土地；新鸿基公司土地原属燕子岩公司所有；涉案土地是2010年签订出让合同的，表明之前该宗土地从未出让过，虽然是以补办出让手续名义，但却是第一次出让，出让未经政府批准；以博誉公司评估报告为地价补交出让金依据，并在2013年办理土地初始登记手续。2007年国土证的土地用途是城镇混合住宅用地，与2010年是一致的，并没有变更。所以不存在由旅游用地变更为房地产开发用地的事实。被告承认在签订合同时涉案土地是农用地，涉案土地是经省政府（2012）219号文件批准后征收为国有建设用地。8、袁政平的短信记录复印件，拟证明被告承认程序违法，拟收回土地。9、黔东南府呈[2012]61号用地请示、镇府呈[2012]50号用地请示、镇国土资呈[2012]45号审查意见复印件，拟证明出让合同中的土地是经上述文件报请批准的。10、[2012]第10号镇远县人民政府征收土地公告、县国土局补偿安置方案公告、征地告知书、听证告知书复印件，拟证明出让合同中的土地是经上述程序合法征用。11、宗地图、地籍的调查表、界址点成果表、城镇建设用地现状图、新鸿基公司置换安置后宗地图、勘测定界图、置换土地调整方案请示及批复复印件，拟证明出让合同中的土地与上述文件范围内的土地面积和位置一致。12、土地开发利用方案复印件，拟证明（1）219文件批准的用途是城镇基础设施建设用地，县国土局将该宗土地变更为房地产开发没有经过法定程序批准；（2）出让合同中的土地在2012年期间才符合镇远县土地利用总体规划和城镇及园区规划；（3）出让合同中的土地就是该土地利用方案中的土地。该组证据说明了2010年在签订出让合同时该土地是集体土地性质。
被上诉人镇远县国土资源局答辩称：1、镇远县国土资源局与贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》是双方本着平等、自愿、有偿等原则签订的，并不存在《合同法》第52条规定的无效情形，是有效的。2、该《国有土地使用权出让合同》项下的土地权属来源合法，不是初始登记，仅仅是使用权人和用途的变更，无需招拍挂程序。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、燕子岩公司向被告提出的土地过户申请、燕子岩公司和新鸿基公司向被告提出的《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司土地过户的申请》、承诺书、营业执照、组织机构代码证、税务登记证、致委托方函（评估资料）复印件，拟证明原、被告签订合同是自愿、合法、有效的。2、[2010]01号《国有土地使用权出让合同》复印件，拟证明合同内容合法，没有损害受让方的利益。3、新鸿基公司交款发票（土地出让金）复印件，拟证明原告已履行完交款的合同义务。4、镇国用（2010）第411、412号《国有土地使用权证》两本复印件，拟证明被告已按合同履行完义务。5、黔府用地函[2012]219、254号文件复印件，拟证明被告已按合同履行完义务，2010年签订合同所出让的土地已经按照法定程序审批。6、股权转让协议书、股权转让补充协议书及附件复印件。7、（2014）巴中民保字第31-3号巴中市中级人民法院民事裁定书及协助执行书复印件。8、（2014）黔高民商初字第39号民事判决书、（2015）民二终字第321号民事判决书复印件，6-8号证据拟证明（1）原告起诉已超诉讼时效；（2）合同签订完毕，原告已经实际管理并使用该宗地，合同签订对原告有利。
9、镇国用（2007）第969、970、971号国有土地使用证复印件，拟证明2007年国有土地使用证有三本，黔东南燕子岩度假旅游有限公司变更为黔东南州新鸿基房地产开发有限公司之前已经办理国有土地使用权证。10、羊坪国土资源所地籍卷宗（两本）复印件，拟证明黔东南州新鸿基房地产开发有限公司股权转让及企业法人变更后已重新办理土地登记手续，领取国有土地使用证。现在的股东是知道权属来源和办证过程的。11、1997年姜刚杰分管副县长组织召开的专题会议纪要、县国土局颁发的临时土地证、发票复印件，拟证明《合同》签订的土地是通过县人民政府招商引资取得的，占用土地类型为荒山；通过直接征用的办法取得土地使用权，也就是通过支付土地补偿费后，以零地价取得土地使用权；土地权属来源清楚、合法。12、《建设用地规划许可证》复印件，拟证明《合同》签订的土地符合规划。13、县党发（1998）12号《中共镇远县委、镇远县人民政府关于招商引资政策的若干规定》复印件，拟证明贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司可以通过零地价取得土地使用权。14、镇国用（98）字第041、042、043号国有土地使用证复印件，拟证明该公司签订《出让合同》前已取得土地证，土地来源清楚、合法。15、镇工办（2002）15号《黔东工业园区管委会（关于盘活燕子岩度假旅游有限公司的会议纪要）》复印件，拟证明贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司可以通过任何形式和措施处置取得的土地使用权。16、镇国土资函[2010]04号《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司国有土地改变用途及过户进行规划审核的函》、镇远县建设局出具的《规划设计条件通知书》复印件，拟证明出让合同签订的土地符合规划。17、土地利用现状图（局部）、土地利用规划图（局部）复印件，拟证明用地符合镇远县土地利用总体规划（2006-2020年）。18、镇远县国土资源局与贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司签订镇远县[2010]01号《国有土地使用权出让合同》审批资料即被告向镇远县人民政府呈报的《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司要求更名为贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司的请示》和镇远县人民政府的批示意见复印件，拟证明《合同》签订程序合法。19、贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司申请土地置换报告及镇府函[2013]39号《县人民政府关于对贵州黔东经济开发区规划建设羊坪镇燕子岩规划城市景观道路、城市主干道占用黔东南州新鸿基房地产开发有限公司“在水一方”房地产开发项目用地置换调整方案的批复》复印件，拟证明原告知道《合同》签订后土地征收及土地调整安置的事实，原告起诉超过法定期限。20、新鸿基司呈字[2013]第6号《关于调整“在水一方”项目土地容积率的请示报告》及发票复印件，拟证明原告在《合同》签订后已实际使用和处分涉案土地的事实。
第三人雷帮桦辩称：1、上诉人与第三人签订有股权交易合同，并因股权交易而产生民事诉讼，人民法院已经作出生效裁决，上诉人败诉后转而提起行政诉讼，其目的和用心险恶；2、上诉人是在与第三人进行民事诉讼期间提起上诉的，时效已过，且上诉人不具备起诉资格。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，请求驳回上诉人的诉讼请求。
第三人未向原审法院提交任何证据材料。
经审查，本院认为，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
本院二审查明的案件事实与原审相同。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”本案中，上诉人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司与原审被告镇远县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》即属于行政协议。行政协议应当遵循诚实信用、平等自愿原则，一经签订，各方当事人应当遵守。结合双方当事人诉辨主张，本案的争议焦点是该行政协议的效力问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人没有提交双方签订合同时存在欺诈、胁迫、恶意串通等无效情形的证据，故审查的重点是该行政协议是否存在违反法律、行政法规的强制性规定之情形。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第十四条规定：《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
关于上诉人认为一审法院遗漏审查被上诉人于1998年违法为燕子岩旅游公司办理《国有土地使用证》、被告于2007年违法为燕子岩旅游公司变更土地用途，以及2009年至2010年间燕子岩旅游公司违法过户土地给上诉人等问题属于另一法律关系，与审查行政协议效力没有必然的关联性，本院不予审查。
关于上诉人提出案涉土地未经招拍挂程序，出让不具有合法性，导致合同无效的上诉理由。经查，早在1998年，燕子岩旅游公司在镇远县委、县政府出台的招商引资相关政策背景下，取得了案涉土地，土地用途为旅游开发项目用地，并办理了《国有土地使用权证》，经营至2007年时，该公司对土地用途变更为城镇混合住宅用地，并重新办理了《国有土地使用权证》，直至2010年，燕子岩旅游公司将该案涉土地过户给上诉人，又重新办理了《国有土地使用权证》，本案中，当事人双方虽然签订协议名称为《国有土地使用权出让合同》，以主要内容来看，实属土地用途变更。从《中华人民共和国土地登记办法》第三十八条、第四十八条等规定来看，并没有明确规定对于土地用途的变更必须经过招拍挂程序。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人提出规划条件未纳入国有土地使用权出让合同，导致该合同无效的上诉理由。本案中，当事人双方在签订《国有土地使用权出让合同》之前，被上诉人就案涉土地改变用途及规划等事宜专门去函镇远县建设局，建设部门于2010年2月10日制作了《规划设计条件通知书》，对该地块建设项目、使用性质、容积率等作出了明确。时任公司法定代表人雷帮桦，即本案第三人亦领取了该《规划设计条件通知书》，即证实上诉人知晓规划条件，不存在当事人在签订《国有土地使用权出让合同》时有欺诈或者隐瞒真实情况等情形。后来上诉人的股东发生变更，但股东变更后，上诉人多次向相关部门提出增加和变更该土地容积率的申请，获批后，上诉人亦将因提高容积率而补交的土地出让金缴入土地出让金专户。据此，结合本案情况，《规划设计条件通知书》虽未列入合同条款中，但并不影响该规划设计条件在合同中发挥的约束性作用。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人提出当事人双方签订《国有土地使用权出让合同》时，案涉土地实质是集体性质，未达到出让条件，而省政府之后的《批复》不能对此进行追认，从而导致合同无效的上诉理由。经查，本案合同所涉宗地在2010年4月14日双方签订《国有土地使用权出让合同》之前虽办有国有土地使用证，但当时未经省政府批复程序，不符合土地管理法规定的出让条件，贵州省人民政府下发了黔府用地函[2012]219号批复，该批复批准了案2012年6月30日涉合同所出让的土地等从集体农用地转为建设用地，这表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》项下的土地在上诉人诉前已经履行了由集体农用地转化为城镇建设用地手续，影响土地性质从集体农用地转为建设用地的情形不复存在，同时对上诉人行使该宗地的权利没有任何影响。故原告该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵州省新鸿基房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秋菊
审 判 员 王家良
审 判 员 罗安武
法官助理 曾 熠
二〇一七年五月十九日
书 记 员 杨玉阳