安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终109号
上诉人（一审原告）杨同玉，男，1961年1月1日生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。
被上诉人（一审被告）淮南市人民政府，住所地安徽省��南市山南新区政务中心A座，组织机构代码33686903-3。
法定代表人张孝成，该市市长。
委托代理人孙跃山，该市国土资源局局长。
委托代理人王永忠，该市国土资源局法律顾问。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人潘彦成，该部政策法规司工作人员。
上诉人杨同玉因诉淮南市人民政府行政审批一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
杨同玉在一审中诉称，1997年7月21日，其看到淮南市城镇房屋拆迁管理办公室的公告才知道，淮南市潘集区建委限期一个月拆除其居住的住房及附属物。1997年8月23日，淮南市潘集区政府强行拆除了包括其房屋在内的30余户住房。其依法向法院提起诉讼。但一、二审法院均作出违法判决。之后，其依法向安徽省高级人民法院提出申诉，2016年5月26日，安徽省高级人民法院诉讼服务大厅接待法官告知电脑中查不到其申诉的全部信息。之后，其从原审法院档案室调出原始资料发现，淮南市人民政府于1997年3月29日作出第30号《土地申报表》。其于2016年7月向安徽省人民政府行政复议办提出复议申请，安徽省人民政府行政复议机构受理后，于2016年10月8日作出不再重复受理的《告知书》。为此，其向中华人民共和国国土资源部（简称国土资源部）行政复议委员会提出行政复议申请，国土资源部于2016年11月21日作出国土资复议[2016]1981号《行政复议告知书》，明确告知其可以在接到该告知书之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。请求判决：确认被告淮南市人民政府1997年3月29日作出的第30号《安徽省国家建设征（拨）用土地申报表》的行政行为违法。
一审法院审理查明，1997年3月11日，淮南市潘集区人民政府因建设潘集中路的需要，申请征（拨）用2.53公顷土地，淮南市人民政府于1997年3月29日在《安徽省国家建设征（拨）用土地申报表》（97年3月29日字第30号）中批准“同意征用”。原告认为其居住的住房及附属物在被征土地范围内，被告的批准征地行为侵犯其合法权益，于2016年7月15日向安徽省人民政府提出复议申请。安徽省人民政府行政复议机构受理后，于2016年10月8日作出不再重复处理的《告知书》。为此，原告于2016年11月14日向国土资源部提出行政复议申请，国土资源部于2016年11月21日作出国土资复议[2016]1981号《行政复议告知书》，该告知书载明：依据《行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。原告对淮南市人民政府的行为不服，应当依法向有关行政复议机关提出申请。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，淮南市人民政府在《安徽省国家建设征（拨）用土地申报表》（97年3月29日字第30号）中作出批准的时间是1997年3月29日，而原告于2017年5月16日才提起本案诉讼，显然已超过上述法律规定的二十年的起诉期限。
此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形。而本案中，国土资源部针对原告提出的复议申请，仅告知原告，如对淮南市人民政府的行为不服，应当依法向有关行政复议机关提出申请，并未决定维持淮南市人民政府作出的行政行为，也未决定驳回原告的复议申请或者复议请求。故原告起诉要求确认淮南市人民政府1997年3月29日作出的第30号《安徽省国家建设征（拨）用土地申报表》的行政行为违法的同时，将国土资源部列为本案共同被告，不符合上述法律规定，故国土资源部不是本案适格被告。经该院依法向原告释明，原告仍坚持不予以变更，故应裁定驳回原告对国土资源部的起诉。
综上，一��法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定驳回原告杨同玉的起诉。
杨同玉上诉称，1、其于2016年5月24日才见到淮南市人民政府的批文，一审认定其起诉超过二十年起诉期限错误；2、国土资源部的《行政复议告知书》中，明确告知“对本告知书不服，可以自接到本告知书之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼”，故一审认定国土资源部不是本案共同被告和其起诉超过起诉期限错误。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法��行政诉讼的受案范围。涉案《安徽省国家建设征（拨）用土地申报表》（97年3月29日字第30号）系由淮南市潘集区建设委员会作为申请用地单位，因建设潘集中路的需要申请征（拨）用2.53公顷土地，申请上级单位和部门审批的报批材料。1997年3月11日、3月21日淮南市潘集区人民政府、淮南市土地管理局分别在该申报表中对应栏目内签批意见并加盖印章，同年3月29日淮南市人民政府在该申报表中对应栏目内签批“同意征用”意见并加盖印章。上述行为系行政机关为作出行政行为而实施的层级报批的过程性行为，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故杨同玉起诉淮南市人民政府于1997年3月29日在《安徽省国家建设征（拨）用土地申报表》中签批“同意征用”的行政行为违法，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉并无不当。国土资源部作出的《行政复议告知书》，仅告知杨同玉对淮南市人民政府的行为不服，应当依法向有关行政复议机关提出申请，杨同玉在一审中起诉的被诉行为与该告知行为无关，故国土资源部并非本案适格被告，经一审法院释明，杨同玉仍坚持将国土资源部列为被告，故一审裁定驳回其对国土资源部的起诉，亦并无不当。需要指出的是，因涉案被诉行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故毋需审查原告起诉是否超过起诉期限。综上，杨同玉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一���年三月十五日
书记员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。