兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)甘71行终223号
上诉人（原审原告）党继荣，男，1971年7月23日出生，汉族，住甘肃省定西市安定区。
委托代理人耿晓慧，甘肃和乾律师事务所律师。
委托代理人常玮平，陕西立刚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）定西市道路运输管理局安定直属分局，住所地甘肃省定西市安定区。
法定代表人杨鹏飞，该局局长。
委托代理人郭佳栋，甘肃元成彤律师事务所律师。
委托代理人芮敏，甘肃元成彤律师事务所律师。
上诉人党继荣因与被上诉人定西市道路运输管理局安定直属分局（以下简称安定直属分局）政府信息公开一案，不服兰州铁路运输法院(2017)甘7101行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人党继荣及其委托代理人耿晓慧、常玮平，被上诉人安定直属分局的副局长王建军、委托代理人郭佳栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年11月11日，在被告法定代表人杨鹏飞的办公室，耿晓慧与常玮平、庞某自称受原告党继荣的授权委托，当面提交申请人为党继荣、代理人为耿晓慧的政府信息公开申请表，三人将申请表放置于杨鹏飞办公桌上，并拍摄视频记录递交过程。2016年11月15日，耿晓慧再次以邮政特快专递方式向被告法定代表人邮寄该份申请表，快递查询记录显示2016年11月17日”下午11:22”快递单未妥投信息，2016年11月18日”下午9:35”被”王某某”签收。上述申请表要求获取2010-2012年各年度定西市安定区出租车公司上报的《出租车汽车燃料消耗量明细表》的政府信息。原告认为被告未作出答复处理，于2017年2月15日向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：”除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：”在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”。根据上述法律规定，原告在起诉被告不履行政府信息公开法定职责时，应当向法院提供其向被告提出申请的证据。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定：”为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。因此，公民申请获取政府信息应当依法进行，且必须具备适格申请主体、真实意思表示、送达行政机关签收的基本要素。本案原告起诉被告不履行法定职责，要求被告公开2010-2012年各年度定西市安定区出租车公司上报的《出租车汽车燃料消耗量明细表》的政府信息。从原告提交的视频资料来看，2016年11月15日，耿晓慧与常玮平、庞某三人进入被告法定代表人办公室，将申请人为党继荣等人、代理人为耿晓慧的政府信息公开申请表放在法定代表人办公桌上。申请表系打印件，从申请表内容来看，并无原告党继荣本人签名或盖章、捺印确认的信息，联系电话、通信地址均为耿晓慧的个人信息，被告无法联系申请人本人。从视频记载递交申请的过程来看，画面、音频显示原告党继荣本人并没有到现场提交申请，耿晓慧等人提交申请时并未出示原告党继荣的授权委托书及党继荣身份证件、律师事务所公函、耿晓慧等人律师执业证件。综上，原告提交的证据不能证明耿晓慧等人向被告提交政府信息公开申请的行为是受原告党继荣依法委托的律师执业行为，亦不能认定申请表所载具体内容及目的是原告党继荣本人的真实意思表示，故不能认定系原告依法申请获取政府信息。关于原告诉称被告收到原告邮寄申请表的主张，经查，原告提交的快递查询记录显示，原告在写明收件人姓名、被告单位名称、地址、邮寄内容的情况下，邮政快递出现了”未妥投”、”他人收”的投递异常情况。本案现有证据不能证明签收邮件的”王某某”是被告单位工作人员，也没有证据证明此人已将签收的申请表转交被告法定代表人或被告相关工作部门处理，因此不能证明被告已收到该邮件，且邮寄的申请表上无党继荣本人签名或盖章、捺印确认的信息，也无授权委托书、律师事务所公函等授权委托手续，不能认定向被告提交申请系原告真实意思表示。故原告提交的证据不能证明其向被告提出过政府信息公开的申请。
综上，原告要求被告公开相关政府信息，应当依法、规范向被告提出申请，未经依法申请，而直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律规定。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告党继荣的起诉。案件受理费50元，在该裁定生效后退还原告党继荣。
上诉人党继荣不服上述裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判被上诉人对政府信息公开申请逾期不予答复的行政行为违法，并履行政府信息公开义务。
事实及理由：一、一审认定事实错误。（一）一审裁定既认定上诉人提交了政府信息公开的申请，又否认被上诉人收到申请，前后表述矛盾。（二）一审认定上诉人代理人提出申请的行为没有依法委托，提出申请不是上诉人真实意思的表示，不能证明上诉人向被上诉人提出了政府信息公开的申请，与事实不符。1.根据《政府信息公开条例》第二十条和《甘肃省政府信息依申请公开办法》第七条的规定，上诉人提交的政府信息公开申请表符合上述规定，不存在被上诉人无法联系到申请人的情形。2.根据上诉人提交的视频资料，能够证明2017年11月11日上诉人的代理人耿晓慧在杨鹏飞局长办公室，提交委托手续，并当面提交申请，并非一审认定的未提交委托手续。同时，被上诉人拒绝接受的行为违反了《政府信息公开条例》第二十条、第二十一条的规定，未尽到告知及根据情况分别作出答复的规定。3.上诉人代理人于2017年11月15日第二次以邮寄的方式向被上诉人递交申请，收件单位为被上诉人，收件人为杨鹏飞，注明了邮寄材料的主要内容，签收人为王某某。一审认为现有证据不能证明签收邮件的王某某是被告工作人员，也没有证据证明此人已将签收的邮件转交收件人或有权处理部门处理，不能证明被上诉人已经收到该邮件。上诉人认为邮件既已被签收，是否转交收件人是该单位内部管理问题，且一审将收件人收到该邮件的举证责任强加于上诉人于法无据。4.在起诉行政机关不履行法定职责案件中，上诉人仅需证明向行政机关提出过申请，无须证明申请的内容、形式符合规定。二、一审违反法定程序，审判人员未回避。三、被上诉人超过举证期限举证，且不存在延期举证的情形，违反法律规定。综上，一审认定事实错误，程序违法，应予撤销。
被上诉人安定直属分局辩称，公民应当依法、规范并按照法定程序申请政府信息公开，且申请须具备适格的申请主体、真实意思表示、送达行政机关签收三个基本要素。在起诉行政机关不作为案件中，上诉人应当举证证明向被上诉人提出申请。因上诉人未提供有效证据证明其在行政程序中提出了申请，而直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律规定，应当依法驳回上诉人的起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法维持。
二审双方当事人均未提交新的证据。
二审审理查明的案件事实与一审查明一致，本院予以确认。
本院认为，依法获取政府信息是公民、法人或者其他组织的权利，行政机关应依法履行政府信息公开的职责，保障公民、法人或其他组织的知情权。同时，公民、法人或其他组织申请公开政府信息，应依照法律法规规定的形式，向行政机关内设的政府信息公开工作机构提出。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：”各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作”；第十九条规定：”行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容”。
本案中，《定西市安定区人民政府信息公开指南》对依申请公开事项作了明确规定，公民、法人或其他组织需获取区政府各部门主动公开范围以外的信息，可以通过当面申请、信函传真申请、网上申请的途径，向受理机构申请获取。申请公开政府信息，应填写《定西市安定区政府信息公开申请表》，该表可到受理机构领取或者自行复制，也可在”安定区人民政府门户网站”下载。个人提出申请的，应当提供身份证复印件。申请人当面申请的，应当到受理机构当面申请获取政府信息，并填写《申请表》；也可以通过信函等方式提出申请，应在信封左下角注明”政府信息公开申请”字样。
由此可见，申请政府信息公开，当事人应当按照《定西市安定区人民政府信息公开指南》的要求和指引向受理机构提出申请。本案中，上诉人党继荣的代理律师耿晓慧分别通过当面申请和信函申请的方式，向被上诉人行政机关法定代表人杨鹏飞申请公开相关信息，两种申请方式均不符合政府信息公开申请的形式要件，也没有向《政府信息公开条例》和《定西市安定区人民政府信息公开指南》规定的政府信息公开受理机构提出。同时，作为上诉人党继荣的代理律师，在申请政府信息公开时应出示党继荣的身份证复印件、授权委托书、律师事务所公函、律师执业证以表明身份，上诉人党继荣提交的证据不能证明耿晓慧律师是接受党继荣的委托申请政府信息公开。综上，上诉人党继荣提出政府信息公开申请不符合形式要件，同时亦没有向政府信息公开受理机构提出申请，应视为没有提出申请。上诉人党继荣未依法申请政府信息公开，直接提起行政诉讼要求确认被上诉人不予公开相关政府信息的行政行为违法，不符合法律规定，其上诉理由和请求依法不能成立。一审法院裁定驳回起诉结果正确，但理由不当，二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵小明
审判员 苏 静
审判员 成 蕾
二〇一七年十月二十六日
书记员 巩 雪