安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终209号
上诉人（一审原告）刘印井，男，1950年6月3日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
委托代理人牛贵铭，北京市仁人德赛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）萧县人民政府，住所地安徽省萧县龙城镇大同街138号。
法定代表人武戈，该县县长。
委托代理人李世民，该县人民政府征收办公室工作人员。
委托代理人杨赫，江苏光亚律师事务所律师。
上诉人刘印井因诉萧县人民政府房屋征收决定及规范性文件审查一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。上诉人刘印井及其委托代理人牛贵铭，被上诉人萧县人民政府的委托代理人李世民、杨赫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘印井向一审法院起诉称，萧县人民政府作出的萧政秘〔2016〕21号《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的决定》（简称《房屋征收决定》）及《房屋征收补偿安置方案》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，侵犯其合法权益。被诉房屋征收决定所依据的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》（简称《试行办法》）未向社会公布，政府网站上无法查询，不具有合法性。房屋征收补偿标准过低，应当按照被征收房屋所在地的市场价格给予补偿。请求依法撤销萧县人民政府作出的萧政秘〔2016〕21号《房屋征收决定》，并确认《试行办法》违法。
一审法院审理查明，2010年12月31日，安徽省人民政府作出皖政地〔2010〕815号《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》，同意宿州市人民政府在2010年第5批次申报的萧县龙城镇、王寨镇、石林乡用地范围内，征收农民集体建设用地33.4118公顷、未利用地1.1375公顷。《萧县人民政府2010年第5批次征地勘测定界图》显示，龙山子1号地项目区域位于该勘测定界图范围之内。
2012年1月18日，安徽省人民政府作出皖政秘〔2012〕34号《关于萧县和萧县龙城镇土地利用总体规划（2006－2020年）的批复》，同意修订后的《萧县土地利用总体规划（2006－2020年）》和《萧县龙城镇土地利用总体规划（2006－2020年）》，规划要求大力推进旧城改造和闲置建设用地清理，积极盘活建设用地，努力提高土地利用效益。涉案龙山子1号地项目范围处于萧县龙城镇，在上述允许建设区域范围内。
2012年2月9日，宿州市人民政府作出宿政秘〔2012〕7号《关于萧县县城总体规划（2011－2030年）的批复》，同意修订后的《萧县县城总体规划（2011－2030年）》，同意该总体规划确定的城市规划区范围，包括龙城镇行政区范围和白土镇、丁里镇、圣泉乡、庄里乡全部行政管辖范围，面积约350平方公里。在城市规划区范围内，实行城乡统一的规划管理。《萧县县城总体规划（调整）2011－2030年用地布局规划图》显示，龙山子1号地区域位于该总体规划图范围之内。
2016年2月16日，萧县房屋征收安置管理办公室分别向萧县发展和改革委员会、萧县国土资源局、萧县城乡规划局发出征询函，征询萧县龙山子1号地房屋征收项目是否符合相关规划、计划。萧县发展和改革委员会回复称，该建设项目符合萧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；萧县国土资源局回复称，该建设项目符合城乡土地利用总体规划；萧县城乡规划局回复称，该建设项目符合城乡规划和专项规划。
2016年2月21日，萧县住房和城乡建设局作出《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，对龙山子1号地区域的征收工作作出风险评估，认为该项目工程绝大多数群众持欢迎态度，工程建设条件也已成熟，符合相关法规政策，风险程度低且具有很好的可控性。评估风险程度为“绿色”等级，建议加快推进实施。
2016年2月22日，萧县房屋征收安置管理办公室出具《征收补偿费用足额到位专户存储情况》，称龙山子1号地棚改项目房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储于工商银行专用账户，账号：1312052019300061527。同日，该办公室向龙山子1号地区域被征收户发出《关于龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿方案征求意见的公告》并在龙山子小区101室大门处进行了张贴，征求被征收户对该征收补偿方案的意见，告知被征收人可在通知发布之日起30日内以书面形式向萧县房屋征收安置管理办公室提出。
2016年3月23日，萧县人民政府召开政府常务会议，听取了萧县房屋征收安置管理办公室关于龙山子1号地项目范围内房屋征收决定、公告和补偿安置方案的汇报，认为龙山子1号区域基础设施落后，配套设施不齐全，符合征收条件。会议讨论并原则通过了《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的决定》、《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的公告》和《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿安置方案》（简称《征收补偿方案》）。
2016年3月25日，萧县人民政府作出萧政秘〔2016〕21号《房屋征收决定》和《征收补偿方案》，并在龙山子1号地区域征收范围内公告。
刘印井的房屋在征收范围之内。该区域的房屋征收工作启动后至2016年11月11日，房屋征收范围内557户被征收户中，已经签订补偿协议的户数为547户，占征收范围内房屋总户数的98.2%。
一审法院认为，一、关于萧县人民政府作出的《房屋征收决定》是否合法问题。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。萧县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职权，故征收主体合法。该条例第八条第（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情况。在龙山子1号区域大多数居民已签订补偿协议、同意征收改造情况下，萧县人民政府针对龙山子1号地区域基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。该条例第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。安徽省人民政府《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》及附图、安徽省人民政府《关于萧县和萧县龙城镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》及附图、宿州市人民政府《关于萧县县城总体规划（2011-2030年）的批复》及附图，与萧县人民政府提交的分别向萧县发展和改革委员会、萧县国土资源局、萧县城乡规划局发出的征询函能相互印证，可以认定此次征收活动符合相关规划，龙山子1号地征收项目已纳入《萧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，故该案征收项目符合各项规划的要求。《条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。萧县人民政府作出《房屋征收决定》后公告了《征收补偿方案》，所公告的《征收补偿方案》确定了征收补偿方式分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人进行选择，从补偿方案内容来看，《征收补偿方案》没有违反公平合理补偿的原则，符合《条例》和政策的规定。《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《房屋征收决定》作出前，萧县住房和城乡建设局对龙山子1号地区域房屋征收情况进行了社会稳定风险评估，形成了《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，认为该项目工程绝大多数群众持欢迎态度，工程建设条件也已成熟，符合相关法规政策，评估风险程度为“绿色”等级，且具有很好的可控性，该评估符合相关法律规定。《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。萧县房屋征收安置管理办公室虽出具《征收补偿费用足额到位专户存储情况》，称龙山子1号地棚改项目房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储于工商银行专用账户，但没有相关银行出具的资金存储证明，未说明该区域征收费用预算金额，也未注明账户内具体存款金额，无法认定征收补偿费用到位情况符合《条例》的规定。《条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求公众意见期限不得少于30日。萧县人民政府未提供证据证明相关论证过程，其提供的《征收补偿方案（征求意见稿）》及张贴照片，仅能证明公开征求了被征收人的意见。《条例》第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。萧县人民政府虽提供了《征求补偿方案（征求意见稿）》及张贴照片，但未提供证据证明收集意见的情况及根据公众意见修改情况。
二、关于萧县人民政府制定的《试行办法》是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。萧县人民政府在庭审中确认《试行办法》系其作出《房屋征收决定》所依据的规范性文件，故刘印井可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查，萧县人民政府制定的《试行办法》并无违反法律规定的条款，该试行办法合法。
综上，萧县人民政府作出的萧政秘〔2016〕21号《房屋征收决定》具有事实和法律依据，但行政程序存在违法情形，该《房屋征收决定》依法应当撤销，鉴于该征收区域内已有98.2%的被征收户签订协议同意征收，如撤销该决定会给社会公共利益造成重大损害，故应确认该《房屋征收决定》违法，刘印井的该部分诉讼请求成立，予以支持；萧县人民政府制定的《试行办法》合法，刘印井要求确认该试行办法违法的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认萧县人民政府作出的萧政秘〔2016〕21号《房屋征收决定》违法；二、驳回刘印井要求确认萧县人民政府制定的萧政办发〔2015〕39号《试行办法》违法的诉讼请求。案件受理费50元，由萧县人民政府负担。
刘印井上诉称，1、萧政办发〔2015〕39号《试行办法》立法主体不合法，属于无权立法。该试行办法从法律属性来看，应属于地方政府规章，而萧县人民政府不具备制定地方政府规章的资格。2、萧政办发〔2015〕39号《试行办法》未按法律规定的地方政府规章公布方式向社会公告。3、一审法院仅一句“经审查”就认定萧政办发〔2015〕39号《试行办法》合法，不具有说服力。4、萧政办发〔2015〕39号《试行办法》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应确认无效。请求撤销一审判决第二项，依法确认萧政办发〔2015〕39号《试行办法》违法无效。
萧县人民政府在庭审中答辩称，1、萧县人民政府制定的《试行办法》是抽象行政行为，刘印井就此单独提起上诉明显不当。2、即使如刘印井所称该《试行办法》是地方政府规章，根据法律规定，规章也不属于行政诉讼审查范围。3、该《试行办法》属一般规范性文件，县级人民政府依法有权制定规范性文件。4、该《试行办法》制定后，已通过政府信息网等方式向社会予以公开。5、该《试行办法》无违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条款。请求驳回上诉，维持原判。
萧县人民政府政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、萧县龙山子1号地棚改项目简介及相关照片，证明该区域征收过程公开透明、严谨有序；2、萧县国土资源局、萧县城乡规划局及萧县改革和发展委员会分别对萧县房屋征收安置管理办公室作出的《复函》，证明征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划、专项规划；3、《萧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》，证明龙山子区域房屋征收符合萧县国民经济和社会发展规划；4、《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》及《关于龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿方案征求意见的公告》及相关照片，证明补偿方案已在征收范围内征求了被征收户的意见；5、《重大事项社会稳定风险分析评估报告表》，证明征收机关对龙山子1号地项目房屋征收工作已进行风险评估；6、萧县房屋征收安置管理办公室出具的《征收补偿费用足额到位专户存储情况》，证明龙山子1号地项目房屋征收补偿费用已专户存储且足额到位；7、萧县人民政府第33次常会务会议纪要，证明对龙山子1号地项目区域内房屋征收已经过政府常务会议研究；8、龙山子1号地房屋征收宣传册，证明该区域房屋征收工作政策宣传解释工作公开透明；9、《房屋征收决定》、公告及公示照片，证明萧县人民政府作出征收决定并及时公告；10、《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿安置方案》及公示照片，证明萧县人民政府依法作出了补偿方案并进行了公示；11、萧县人民政府萧政办发〔2015〕39号《关于印发萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法的通知》及公示照片，证明萧县人民政府房屋征收相关政策公开透明。依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《试行办法》。
刘印井在一审中向法庭提供了其户口簿复印件，证明其房屋处于被征收区域内。
一审法院依职权调取了以下证据：1、安徽省人民政府皖政地〔2010〕815号《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》及附图，证明龙山子1号地项目范围内的土地已被批准为城镇建设用地，同时已被征收为国有；2、安徽省人民政府皖政秘〔2012〕34号《关于萧县和萧县龙城镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》及附图，证明该区域房屋征收符合土地利用总体规划；3、宿州市人民政府宿政秘〔2012〕7号《关于萧县县城总体规划（2011-2030年）的批复》及附图，证明该区域房屋征收符合城乡规划、专项规划；4、萧县龙城镇人民政府出具的《龙山子1号地块项目签约情况说明》，证明该区域内房屋征收签约情况；5、刘印井等七户房屋征收丈量摸底情况，证明萧县人民政府对征收范围内房屋权属的调查摸底情况。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，关于萧县人民政府作出的被诉《房屋征收决定》，一审已判决确认违法，对此，双方当事人均未提出异议，本院予以确认。
关于《试行办法》的合法性问题。刘印井上诉称该《试行办法》系地方政府规章，而萧县人民政府作为县级人民政府依法无权制定地方政府规章，且该《试行办法》未按政府规章公布程序向社会公布，应认定无效。另，该《试行办法》第十一条第二款的规定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十六条。对此，萧县人民政府辩称该《试行办法》是一般规范性文件，并非地方政府规章，且已向社会公开。根据《中华人民共和国地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权规定行政措施，发布决定和命令。即县级以上的地方各级人民政府有权制定规范性文件。故萧县人民政府有权制定《试行办法》。萧县人民政府的该项辩解理由成立，本院予以采纳。刘印井认为萧县人民政府无权制定该试行办法且应按地方政府规章公布程序向社会公告的上诉理由不能成立，本院不予支持。该《试行办法》第十一条第二款规定：“2008年6月萧县规划控制区航摄影像图上未显示且没有办理合法手续的房屋，视为违章建筑，一律不予补偿，另按规定强制拆除。”该款是对违章建筑的认定及补偿原则的规定。而条例第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”，是对房屋征收部门应当履行组织调查登记程序的规定，并不涉及违章建筑的认定及补偿问题。该条例第十六条“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”该条是关于被征收人不得实施不当增加补偿费用的行为的规定，亦不涉及违章建筑的认定及补偿问题。故刘印井认为《试行办法》违反上述两条的上诉理由亦不能成立。
综上，一审判决确认被诉《房屋征收决定》违法并驳回刘印井要求确认《试行办法》违法的诉讼请求，结果并无不当。刘印井的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人刘印井负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。