重庆市石柱土家族自治县人民法院
民 事 判 决 书
(2016)渝0240民初2019号
原告孙明凯，男，生于1954年7月3日，土家族，住重庆市石柱土家族自治县。
委托代理人田永禄，重庆经冠律师事务所律师。
委托代理人杨茜，重庆经冠律师事务所实习律师。
被告石柱土家族自治县城乡建设委员会，住所地重庆市石柱土家族自治县南宾镇万寿大道84号。
组织机构代码：00913584-1。
法定代表人彭德金，该委员会主任。
委托代理人刘明，重庆舒义律师事务所律师。
第三人石柱土家族自治县环境卫生管理所，住所地重庆市石柱土家族自治县南宾镇南宾路***号。
统一社会信用代码：12500240452950592G。
法定代表人张荣良，该所所长。
委托代理人刘明，重庆舒义律师事务所律师。
原告孙明凯诉被告石柱土家族自治县城乡建设委员会（以下简称石柱县建委），第三人石柱土家族自治县环境卫生管理所（以下简称石柱县环卫所）合同纠纷一案，本院2016年5月23日立案受理后，依法由代理审判员王新贵独任审判，适用简易程序于2016年6月17日公开开庭进行了审理。原告孙明凯及委托代理人田永禄，被告石柱县建委、第三人石柱县环卫所的委托代理人刘明均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告孙明凯诉称，原告于2006年5月25日与石柱土家族自治县（以下简称石柱县）南宾镇人民政府签订了《县城背街小巷清扫保洁承包协议书》（以下简称《承包协议书》），石柱县南宾镇人民政府以266136.00元/年的价格，将县城背街小巷的清扫保洁发包给原告，承包期限为10年。2012年2月1日原告清扫保洁的面积达108354㎡，石柱县南宾镇人民政府按每年3.625元/㎡给原告计付工资报酬。2013年1月1日，石柱县南宾镇人民政府（甲方）、石柱县市政园林管理局（丙方，后与石柱县建委合并）与原告（乙方）签订《石柱县背街小巷清扫保洁承包变更合同书》（以下简称《变更合同书》），约定石柱县南宾镇人民政府将清扫保洁合同的发包方变更为石柱县市政园林管理局，石柱县市政园林管理局按每年3.625元/㎡的标准按日给原告支付清扫保洁费用。《变更合同书》明确约定“因物价、工资上涨等原因，可适时提高承包价款的要求，乙方可以与丙方协商，明确涨幅标准”，但被告仍按原标准给原告计发清扫保洁费。2013年3月5日，原告向被告书面要求增加工资未获得准许，且原告查明实际清扫面积应为109782.72㎡，被告每月按108354㎡给原告计付工资，少计清扫面积1428.72㎡，按被告认可的3.625元/㎡计算，被告每年应补付原告清扫工资5179.11元，从2013年3月计算至2016年5月31日，被告应补计原告清扫费16832.00元。原告最近获悉重庆市市政管理委员会早在2010年9月3日，就以渝市政委﹝2010﹞350号文件《关于印发〈重庆市城市环境卫生作业成本测算指南〉的通知》下发各区县市政局，将背街小巷的清扫保洁单价提高到6.30元/㎡。按照上述规定，被告从2013年3月至今少计原告清扫保洁费954423.52元[（6.30元/㎡－3.625元/㎡）×109782.72÷12×39]，加上被告漏计的清扫保洁费16832.00元），被告共计少付原告清扫保洁费971255.52元。对此原告多次要求增加，被告均以原告是承包的为由拒绝增加。综上所述，被告违反约定，且不按重庆市的规定给原告增加清扫保洁费，侵害了原告的合法权益。原告遂诉至人民法院，请求依法判令被告补付原告清扫保洁费971255.52元，本案诉讼费用由被告承担。
被告石柱县建委辩称，原告诉称的清扫保洁工作之前由第三人石柱县环卫所负责，后转为石柱县南宾镇人民政府负责。2006年孙明凯在石柱县南宾镇人民政府组织的招投标中中标获得清扫保洁权，之后双方签订《承包协议书》，明确约定了清扫的面积和范围，《变更合同书》主要是发包主体的变更，关于价格的问题确有提到但约定还需进一步协商，而本案中双方并没有协商。原告清扫的部分被告都如实计价并没有拖欠，由于城市建设，很多背街小巷并不需要清扫，特别是烟厂地段，总共有4140㎡在改造中不需要清扫。原告在领取承包费时从来没有提出过面积少算，所以面积少算不属实。关于原告请求的增加工资不合理，《承包协议书》约定增加工资需双方协商一致后报县政府批准同意，需要经过这样的程序再进行增加，实际上工资增加过一次，当时按照程序进行了调整，而不是原告所称的一直未涨价。本案是承包合同关系，并不是每年都需要变。原告举示的文件是指导性文件，是指南供参考用，且该文件没有分区域，并不一定要执行，也不能因此否定双方合同约定的涨价的程序。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人石柱县环卫所述称，与被告石柱县环卫所的答辩意见一致。
经审理查明，2006年5月25日，石柱县南宾镇人民政府（甲方）与原告孙明凯（乙方）签订《承包协议书》，约定：“为了进一步抓好县城的环境卫生，甲方根据县人民政府的指示精神，决定将县城背街小巷的清扫保洁权公开拍卖，乙方在自愿同意本协议的基础上，自愿报名，通过公开竞标，于2006年5月25日获得县城背街小巷清扫保洁的承包权，并签字确认执行本协议，其具体内容如下：一、乙方承包的县城背街小巷清扫保洁范围。甲方所辖横街居委、新开路居委、正街居委、下街居委、老街居委、校场坝居委、红卫居委、城东居委、城南居委、红井居委、华丰居委等十一个社区居委的所有背街小巷共193条，100204.9平方米（具体详见附于本协议后的县城背街小巷统计表），如甲方以后要增加新的清扫保洁范围，则按本协议的平均价2.656元/㎡的标准，给乙方相应增加承包资金。二、……2.质量要求：以《县城背街小巷清扫保洁计酬办法（试行）》（附在本协议后）的要求为准。甲方可根据工作实际和上级的要求，与乙方共同不断完善和改进计酬办法，但不得以此为由故意刁难乙方……三、承包时间。乙方从2006年6月1日起开始承包，至2016年5月31日止，其承包期为10年……四、承包价格和拨款方法。甲方以每年266136.00元（大写：贰拾陆万陆仟壹佰叁拾陆元）的价格（具体见附在本协议后的《县城背街小巷清扫任务及资金概算表》），将县城背街小巷的清扫权承包给乙方。此款，由甲方按月平均数根据检查结果，在次月的10日前将上月的承包费按月拨付给乙方。随着时间的推移、物价和工价的上涨等，此价格可参照县环卫所清扫保洁的情况，适当提高。但提价必须经甲乙双方协商一致并报请县政府批准后才能生效。如甲乙双方协商不成，则请示县政府裁定。经县政府裁定后乙方仍不同意，本协议终止。由甲方另行制定方案再公开拍卖其清扫保洁权……”。双方于同日在石柱县公证处就《承包协议书》办理公证[（2006）渝石证字第78号公证书]。后原告即组织人员对县城背街小巷进行清扫，在清扫过程中，石柱县南宾镇人民政府又另行指定部分新的区域交由原告清扫，并按照约定的每年2.656元/㎡的标准向原告支付承包费用。2012年，石柱县南宾镇人民政府将原告每年2.656元/㎡的标准调整为每年3.625元/㎡。第三人石柱县环卫所系被告石柱县建委举办的事业单位，其宗旨和业务范围为：为维护城市环境卫生提供管理保障，城市环境卫生监督，城市环境卫生作业管理。负责打扫城区范围内的清洁卫生，清运垃圾，督促，保持城区内街道的清洁卫生，原告承包的县城背街小巷清扫保洁工作由第三人石柱县环卫所负责监督管理。
2013年1月1日，石柱县南宾镇人民政府（甲方）、原告孙明凯（乙方）、石柱县市政园林管理局（丙方）签订《变更合同书》，约定：“甲、乙两方在2006年5月15日签订了《承包协议书》，由乙方承包县城“背街小巷统计表”中的背街小巷的清扫保洁，履行至今。因政策调整，县政府为明确甲方与丙方职能，决定由丙方全面接管县城的清扫保洁管理工作。现甲、乙、丙三方经协商，在平等自愿的原则下签订本合同：一、由丙方代替甲方继续履行甲、乙双方原签订的《承包协议书》，该承包协议书中甲方的权利义务全部转移给丙方。二、本承包合同变更书生效后乙方与甲方不再有任何权利义务关系，甲、乙双方过去已履行内容不变，此后甲、乙双方不得对过去履行承包协议情况提出任何要求，过去的权利义务已清结完毕。三、本承包变更合同书生效后，乙、丙双方仍按原承包协议书内容履行，直至协议书约定的2016年5月31日期满终止。乙方不得就本承包变更合同书生效前的任何问题找丙方提出任何要求。四、根据原承包协议书第四条，因物价、工价上涨等因素，可适时提高承包价款的要求，乙方可以与丙方协商，明确涨幅标准。……八、甲方在原签订的承包协议书中附有《县城背街小巷统计表》之外，另行指定有部分区域由乙方承包清扫保洁，本承包变更合同书生效之日，该另外指定区域由甲方收回，同丙方另行组织清扫保洁，乙方不再承担这部分的清扫保洁……十一、原承包协议书与本变更承包合同书不一致的，以本合同为准。本合同书未尽事宜，以原承包协议书和法律法规、规章与政策执行。十二、本变更合同书三方签字盖章生效……”。签订《变更合同书》后，石柱县市政园林管理局按照每年3.625元/㎡的标准按月向原告支付承包费用32732.00元。2013年3月5日，石柱县南宾镇人民政府制作《县城背街小巷实际清扫面积》，载明：“原来承包面积100204.9；2009年增加面积20422.82；2010年创卫增加面积72555.00；合计193182.72。2011年创卫过后移交市政局环卫所27902.00，还余165280.72；2013年1月各社区移交给环卫所总面积55498.00，还余109782.72”。2014年底，石柱县市政园林管理局与石柱县建委合并，石柱县市政园林管理局的权利和义务由石柱县建委享有和承担，石柱县建委仍按照每年3.625元/㎡的标准按月向原告支付承包费用32732.00元，原告的实际付费清扫面积应为108354.21㎡（32732.00元×12÷3.625元/㎡）。2010年9月13日，重庆市市政管理委员会发布《关于印发〈重庆市城市环境卫生作业成本测算指南〉的通知》（渝市政委﹝2010﹞350号文件）下发各区县（自治县）市政局（建委），载明：“根据住房城乡建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》、《城市环境卫生质量标准》和《城市公厕管理办法》中的相关规定，并结合我市实际情况，我委制定了《重庆市城市环境卫生作业成本测算指南》，现印发你们，请参照执行。《重庆市城市环境卫生作业成本测算指南》的具体解释工作由重庆市环境卫生管理局负责”。该指南测算2010度背街小巷单名工人人工清扫保洁费用为6.30元/平方米﹒年。
上述事实，有原告提供的：1.《变更合同书》；2.《关于印发〈重庆市城市环境卫生作业成本测算指南〉的通知》（渝市政委﹝2010﹞350号文件）；3、《关于背街小巷面积增多要求增加经费的请示报告》；4.《关于背街小巷清扫保洁工人迫切要求增加工资的请示》；5.《关于县城背街小巷清扫保洁工人要求增加工资的请示》；6.《要求增加工资的请示》；7.《县城背街小巷实际清扫总面积》；8.《要求增加工资的请示》；9.工作简报（南宾镇党政办）复印件；10.《现金支票》、《领款单》复印件、原告孙明凯个人活期明细结果表；11.马某工资明细清单，被告提供的：1.（2006）渝石证字第78号公证书；2.《承包协议书》和法庭审理笔录在卷佐证，本院予以确认。
本院认为，《承包协议书》、《变更合同书》是各方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效，各方均应按照合同约定履行义务。本案中关于承包费用的调整问题，在《承包协议书》中约定“随着时间的推移、物价和工价的上涨等，此价格可参照县环卫所清扫保洁的情况，适当提高。但提价必须经甲乙双方协商一致并报请县政府批准后才能生效。如甲乙双方协商不成，则请示县政府裁定。经县政府裁定后乙方仍不同意，本协议终止。由甲方另行制定方案再公开拍卖其清扫保洁权……”，在《变更合同书》中约定“根据原承包协议书第四条，因物价、工价上涨等因素，可适时提高承包价款的要求，乙方可以与丙方协商，明确涨幅标准”，根据上述约定可见，因原告系总体承包，对于承包单价的调整需原、被告通过协商方式确定并需报县政府批准才能确定，现原告举示证据不能证明双方已就承包单价协商一致并取得县政府的批准，且原告提供证据能够证明在2012年双方就承包单价从每年2.656元/㎡的标准调整为每年3.625元/㎡；原告举示的《重庆市城市环境卫生作业成本测算指南》测算2010度背街小巷单名工人人工清扫保洁费用为6.30元/平方米﹒年，但该指南系指导性意见，各区县（自治县）市政局（建委）可参照执行，并非必须按照该指南执行，是否适用该标准，应由各区县（自治县）市政局（建委）结合自身实际情况决定，故本院对原告孙明凯请求按照该指南测算的费用计算清扫保洁费并补付少计费用的请求不予支持。关于漏算清扫面积问题，原告提供的证据显示其清扫的面积应为109782.72㎡，而被告仅按照108354.21㎡向原告付费违反合同约定，应当向原告补付漏算面积费用，按照每年3.625元/㎡标准从2013年3月起计算至2016年5月止，其金额应为16829.63元[3.625元/㎡÷12×(109782.72㎡－108354.21㎡)×39]。被告辩称原告有4140㎡的区域未实际清扫，因其未提供证据证明，本院对其不予认可。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
一、被告石柱土家族自治县城乡建设委员会在本判决生效之日起五日内向原告孙明凯支付清扫保洁费16829.63元；
二、驳回原告孙明凯的其他诉讼请求。
如果被告石柱土家族自治县城乡建设委员会未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行的债务利息。
案件受理费6256.00元（已减半收取），由原告孙明凯负担6147.60元，被告石柱土家族自治县城乡建设委员会负担108.40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
代理审判员 王新贵
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 谭 茜