湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂28行终57号
上诉人（原审原告）重庆豪帅汽车运输有限公司，住所地：重庆市万盛区万东北路16号右。
法定代表人王道林，总经理。
委托代理人汪琦，湖北利佳律师事务所律师。
委托代理人谭景波，男，生于1981年8月6日，苗族，湖南省龙山县人，司机，住湖南省龙山县。
被上诉人（原审被告）利川市城市管理执法局。
法定代表人王斌，局长。
被上诉人（原审被告）利川市人民政府。
法定代表人张涛，市长。
上诉人重庆豪帅汽车运输有限公司因与被上诉人利川市城市管理执法局、利川市人民政府城市管理行政处罚一案，不服利川市人民法院(2016)鄂2802行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，因当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审查明，渝Ｂ×××××号重型自卸货车（车主谭景波）与重庆豪帅汽车运输有限公司系挂靠关系。2016年3月23日，驾驶员邹俊及车主谭景波驾驶渝Ｂ×××××号重型自卸货车途经利川市南环大道怡兴金街至新检察院路段时，因道路不平发生颠簸，车厢后挡板裂开，导致运载的煤炭发生遗漏污染路面。因当时无法通知重庆豪帅汽车运输有限公司立即进行现场清理，2016年3月24日，利川市城管局及时组织人力、物力进行清理和冲洗，并立案查处。2016年5月24日，利川市城管局向重庆豪帅汽车运输有限公司送达行政处罚事前告知书及听证权利告知书，重庆豪帅汽车运输有限公司在法定期限内未提出陈述、申辩意见，也未要求听证。2016年5月30日，利川市城管局作出利城处字[2016]第087号行政处罚决定，责令重庆豪帅汽车运输有限公司承担代履行清扫、冲洗费用12010.00元；处以罚款48000.00元。该处罚决定书于2016年6月10日送达。重庆豪帅汽车运输有限公司不服该处罚决定，于2016年7月28日向利川市人民政府提起行政复议。2016年9月30日利川市人民政府作出利政复决字[2016]16号行政复议决定，维持利川市城管局作出的利城处字[2016]第087号行政处罚决定。重庆豪帅汽车运输有限公司不服提起行政诉讼，并提出如前所述请求。审理中，利川市城管局明确表示尚未支付代履行清扫费用。
原审法院认为，利川市城管局依法具有维护本辖区环境卫生，对违反市容环境卫生管理法律、法规、规章的行为进行行政处罚的法定职权。当事人双方确认了渝Ｂ×××××号重型自卸货车途经利川市南环大道怡兴金街至新检察院路段时，车厢后挡板裂开，导致运载的煤炭发生遗漏污染路面的事实。为维护城市的卫生，避免路面的进一步污染，需要立即清除遗洒的煤炭，在渝Ｂ×××××号重型自卸货车驾驶员及承运人离开事故现场，不能清除的情况下，利川市城管局作为具有法定职权的行政机关可以决定立即组织实施代履行或者委托没有利害关系的第三人代履行，并在代履行后应立即通知当事人，依法作出处理。因本案代履行方深圳市东恒清洁有限公司于2016年9月28日开具的增值税发票，系在利川市城管局作出利城处字[2016]第087号行政处罚决定之后，故利川市城管局作出行政处罚决定时确定代履行费用12010.00元的主要证据不足，且利川市城管局在庭审中明确表示尚未支付代履行费用。故依法应对利城处字[2016]第087号行政处罚决定中责令重庆豪帅汽车运输有限公司承担代履行清扫、冲洗费用12010.00元的处罚内容予以撤销。利川市城管局提交的现场勘测图虽距事发一个月后形成，但因有车辆驾驶人邹俊的签字确认，且重庆豪帅汽车运输有限公司在行政处罚过程中对渝Ｂ×××××号重型自卸货车遗撒煤炭污染路面以及测量图中确认的污染面积960平方米亦未提出异议，利川市城管局依据《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条第（七）项中确定的按每平方米50元的标准对重庆豪帅汽车运输有限公司处以罚款48000.00元的处罚于法有据。利川市人民政府在行政复议中采信第三方在利川市城管局作出行政行为后提供的证据，并依据该证据作出利政复决字（2016）16号行政复议决定维持了被告利川市城管局所作的行政处罚决定同样属主要证据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销利川市城市管理执法局作出的利城处字[2016]第087号行政处罚决定第一项；二、撤销利川市人民政府所作的利政复决字[2016]16号行政复议决定；三、驳回重庆豪帅汽车运输有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由利川市城市管理执法局负担。
重庆豪帅汽车运输有限公司上诉称，一、原审认定利川市城市管理执法局作出的行政处罚程序合法系错误认定。利川市城市管理执法局作出的（2016）第087号行政处罚决定的行政管理相对人是重庆豪帅汽车运输有限公司，但是在作出该处罚决定前并未告知，仅对案外人谭景波进行了告知，重庆豪帅汽车运输有限公司没有授权谭景波签收法律文书，因此，本公司在行政处理中不知相关救济渠道。二、原审采信证据不当。利川市城市管理执法局作出的（2016）第087号行政处罚决定仅凭几张现场照片和自制的现场图就得出污染面积960平方米的结论，显然证据不足。要确定污染面积至少需要现场丈量或者专业勘测得出的数据才具有真实性、客观性，而不是任凭主观臆断，任意确定污染面积。即使上诉人违法行为存在，利川市城市管理执法局也应该有充足证据证实违法后果，并结合两者作出处罚。三、原审未对二被上诉人的过错与上诉人的违法后果的关联性进行评判。事发深夜，因路面凹凸不平，且未设立任何警示、提醒标志，致使运输车辆通过时出现颠簸而遗撒了部分煤炭。利川市城市管理执法局未尽法定职责，不对道路进行及时修复，不设立警示、提醒标志。因此，利川市城市管理执法局的不作为是导致上诉人遗撒煤炭的直接原因，应承担相应责任。综上，利川市城市管理执法局作出的行政处罚决定程序违法，认定事实不清，证据不足，处罚不当。原审判决认定事实不清，采信证据不当。请求二审法院依法撤销原判。
利川市人民政府答辩称，一、行政复议决定程序合法；二、行政复议决定认定事实清楚。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人利川市城市管理执法局二审期间没有提交书面答辩意见。
本院审理查明，渝Ｂ×××××号重型自卸货车（车主谭景波）挂靠于重庆豪帅汽车运输有限公司从事运输业。2016年3月23日晚，驾驶员邹俊及车主谭景波驾驶渝Ｂ×××××号重型自卸货车途经利川市南环大道怡兴金街至新检察院路段时，因道路不平发生颠簸，车厢后挡板裂开，导致运载的煤炭发生遗漏污染路面。因当时车辆驾驶人员没有发现货物遗漏，驶离现场。2016年3月24日，值班环卫工人上班后发现了煤炭遗漏，进行了清扫。同日，利川市城市管理执法局立案查处，2016年4月26日至29日，利川市城市管理执法局对案件进行了程序审批。2016年5月24日，向谭景波送达行政处罚事前告知书及听证权利告知书。2016年5月30日，利川市城管局作出利城处字[2016]第087号行政处罚决定，责令重庆豪帅汽车运输有限公司承担代履行清扫、冲洗费用12010.00元；对重庆豪帅汽车运输有限公司处以罚款48000.00元。该处罚决定书于2016年6月10日送达谭景波。重庆豪帅汽车运输有限公司不服该处罚决定，于2016年7月28日向利川市人民政府提起行政复议。2016年9月30日利川市人民政府作出利政复决字[2016]16号行政复议决定，维持利川市城市管理执法局作出的利城处字[2016]第087号行政处罚决定。
本院认为，利川市城市管理执法局依法具有对违反市容环境卫生管理法律、法规、规章的行为进行行政处罚的法定职责，但是其行政行为应该符合法定程序，应该认定事实清楚。本案中，利川市城市管理执法局提交的“行政处罚事前告知书、听证权利告知书”及送达回证证实，告知当事人享有陈述权、申辩权及要求听证的权利的时间为2016年5月24日。但是其提交的“案件处理意见书”证实，行政处罚案件承办人2016年4月26日报告处理意见为罚款48000元并承担代为履行费用12010元，利川市城市管理执法局的法制机构负责人2016年4月27签署同意并呈报领导的意见，分管局长2016年4月28日签署同意承办人意见，局长2016年4月29日签署“同意”。因此，利川市城市管理执法局的行政行为显然不符合正常的行政执法程序，影响了当事人的程序申辩权利。本案中，装载煤炭渝Ｂ×××××重型自卸货车途径利川市南环大道怡兴金街至新检察院路段时，发生煤炭遗漏污染路面，次日早晨，环卫个人即开始打扫路面，环卫工人的证言内容称没有对实际污染面积进行丈量。原审卷宗里面，利川市城市管理执法局制作的现场勘测图有两份，均为复印件，因为当事人不在现场，时隔一个月后才有签字，但是现场勘测图上没有在场人在场证明污染面积的丈量情况，且现场勘测图上面的“勘察人”处一份有两人签字，一份只有一个人签字。因此，利川市城市管理执法局的行政处罚认定污染面积960平方米的主要证据不足。原审判决部分撤销被上诉人利川市城市管理执法局的行政行为不当。被上诉人利川市人民政府作出维持原行政行为的复议决定，原审以其部分事实主要证据不足，已予撤销。重庆豪帅汽车运输有限公司此部分上诉理由成立，该部分上诉请求本院予以支持。综上，原审判决结果应予纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项，第七十条第（一）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、维持利川市人民法院(2016)鄂2802行初64号行政判决第二项，即“撤销被告利川市人民政府所作的利政复决字〔2016〕16号行政复议决定”。
二、撤销利川市人民法院(2016)鄂2802行初64号行政判决第一项、第三项。
三、撤销被上诉人利川市城市管理执法局2016年5月30日作出的利城处字[2016]第087号行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人利川市城市管理执法局和利川市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 野
审判员 聂礼刚
审判员 彭 文
二〇一七年五月二十六日
书记员 屈 璐