湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘03行初20号
原告湖南锦元矿业投资有限公司，住所地长沙市芙蓉区五一大道766号中天广场26041房。
法定代表人朱友亮，董事长。
委托代理人余缨，湖南昌言（长沙）律师事务所律师。
委托代理人谭胜涛，湖南昌言（长沙）律师事务所律师。
被告湘潭市人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人干建武，湘潭市雨湖区人民政府法制办工作人员。
委托代理人许良，湘潭市国土资源局工作人员。
被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湘潭市雨湖路292号。
法定代表人何锋，区长。
委托代理人钟志旭，湘潭市雨湖区人民政府法制办工作人员。
委托代理人王亚林，湖南湘晋律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府，住所地湘潭市雨湖区楠竹山镇楠韶路13号。
法定代表人谭湘，镇长。
委托代理人周少红，湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府副镇长。
委托代理人刘玉明，湖南谛议律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区安全生产监督管理局，住所地湘潭市雨湖区雨湖路292号。
法定代表人丁书炎，局长。
委托代理人冯勇，湘潭市雨湖区安全生产监督管理局工作人员。
原告湖南锦元矿业投资有限公司（以下简称“锦元公司”）诉被告湘潭市人民政府（以下简称“市政府”）、湘潭市雨湖区人民政府（以下简称“雨湖区政府”）、湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府（以下简称“楠竹山镇政府”）、湘潭市雨湖区安全生产监督管理局（以下简称“雨湖区安监局”）确认强制关闭行为违法及行政赔偿一案，于2016年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月29日立案后，依法组成合议庭，分别于2016年11月7日、2017年4月24日公开开庭审理了本案。原告锦元公司的法定代表人朱友亮及委托代理人余缨、谭胜涛，被告市政府的委托代理人干建武、许良，被告雨湖区政府的委托代理人钟志旭、王亚林，被告楠竹山镇政府的委托代理人周少红、刘玉明，被告雨湖区安监局的出庭负责人李大春及委托代理人冯勇到庭参加诉讼。经湖南省高级人民法院批准延期审理，本案现已审理终结。
原告锦元公司诉称，2013年4月5日，原告与湘潭市雨湖区楠竹山镇罗金塘村民委员会签订《湘潭市楠竹山煤矿采矿权转让协议书》，依法收购了楠竹山煤矿。楠竹山煤矿是湘政办函[2007]238号文件确定的保留矿井，原告接手该矿后，按照潭煤发[2013]17号和潭煤安监[2013]22号文件的要求对楠竹山煤矿进行了高标准的矿井技术改造。截止2014年9月，矿井技改总投资达9966.87万元，技改工程基本完成，原告拟于2014年底正式投产。2014年9月12日，湘潭市政府第22次常务会议决定关闭楠竹山煤矿，并严令国土等部门不再办理证照延期等手续。2015年11月1日，被告组织人员强行关闭了楠竹山煤矿。原告认为被告将依法经营、符合矿井保留条件、依法进行技改且已基本完成技改的楠竹山煤矿强行予以关闭的行政行为违法。理由如下：第一，原告于2012年7月11日在湖南省工商行政管理局注册成立，系合法存续和合法经营的企业。原告依法收购楠竹山煤矿后，楠竹山煤矿即属于原告的合法财产，原告对其享有合法经营权和财产权，被告在无任何事实与法律依据、未下发书面通知、未做出关闭决定且没有与原告签订关闭协议的情况下，强行关闭楠竹山煤矿的行为，严重侵犯了原告的合法经营权和财产权。第二，楠竹山煤矿属于湘政办函[2007]238号文件确定的保留矿井，也符合《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》（湘煤关退办[2014]1号）确定的保留矿井的必备条件：（1）楠竹山煤矿为非煤和瓦斯突出煤矿，赋存比较稳定，技改完成后，可布壁式工作面，实现正规开采；（2）具备9万吨/年以上的生产能力；（3）备案资源储量84.5万吨；（4）按规划扩界、技改完成后，井田长度走向为1.22公里；（5）属低瓦斯矿井，企业具备瓦斯防治能力，技改完成后可达到煤矿安全质量标准化二级标准。除此之外，楠竹山煤矿的技改工作经各级行政主管部门批准同意，且投入巨大。被告将符合保留矿井条件的楠竹山煤矿强行关闭的行为，违反了国务院、湖南省政府及相关部门原有的政策规定，给原告造成了巨大的损失。第三，楠竹山煤矿完全符合采矿权许可证延续条件，原告已依法向国土各级部门提交采矿权延续的全部资料和手续并且已经审批通过，但由于被告下发《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）和《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）文件，要求国土部门不再办理证照延期手续，并通过向省政府提交违反法定程序以及违背客观事实的煤矿关闭退出方案，以获取相应的批示，最终导致原告符合采矿权延续条件却无法办理采矿权许可证延续手续，损害了原告的合法权益。综上所述，被告的系列违法违规行为，严重侵犯了原告的经营权、财产权等合法权益，给原告造成了巨大损失。为了依法维护原告的合法权益，原告特向法院提起诉讼，请求：1、请求依法确认四被告强行关闭楠竹山煤矿的行政行为违法；2、请求判决被告赔偿原告投资损失95481955.6元以及预期收益损失约1.35亿元（按投产后三年的收益预估），合计约230813256元；3、请求判决被告承担原告的鉴证费用18万元；4、请求判决被告承担本案的全部诉讼费用。
原告向本院提交以下证据：
第一组证据：1、《湘潭市楠竹山煤矿采矿权转让协议书》（2013年4月5日）；《补充协议》；《罗金塘村同意煤矿转让决意书》，《安全责任交接书》；《关于同意湖南锦元矿业投资有限公司全权负责楠竹山煤矿管理的决定》。拟证明湖南锦元矿业投资有限公司自2013年4月5日依法收购楠竹山煤矿，对楠竹山煤矿享有合法经营权和财产权。
第二组证据：2、湖南同德矿山科研勘察设计有限公司出具的《证明》；3、湘潭市楠竹山煤矿技术改造初步设计（修改）专家组评审意见；4、湘潭市煤炭工业行业管理办公室作出的《关于湘潭市楠竹山煤矿技术改造初步设计修改的批复》（潭煤发[2013]17号）；5、湖南煤矿安全监察局湘潭监察分局作出的《关于<湘潭市楠竹山煤矿技术改造初步设计修改安全专篇>的批复》（潭煤安监[2013]22号）。拟证明原告收购楠竹山煤矿后为响应政府产业政策调整，修改了原6万吨的技改方案，重新按照9-15万吨产能标准设计技改方案，该方案获得政府部门审批通过。
第三组证据：6、《关于湘潭市楠竹山煤矿技改复工验收合格同意复工的通知》、雨湖区领导带队到楠竹山煤矿督查技改工作；7、湘潭市雨湖区人民政府关于建议保留楠竹山煤矿的报告；8、楠竹山煤矿明细账；9、楠竹山煤矿投资成本利息情况、各类票据、合同、湘国会审鉴字（2017）第005号《鉴证报告》、审计费发票。拟证明自2013年5月至2017年4月，原告在政府的支持下投入技改资金65783539.99元，资金利息11994415.74元，总投入为83487539.99元。原告的直接损失为95481955.6元。完成了设计产能9-15万吨/a的技改工作的绝大部分工程。
第四组证据：10、国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见（国办发【2013】99号）；11、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》（湘煤关退办[2014]1号）；12、《湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案》(潭政办发[2014]41号)；13、湖南省煤炭管理局《关于2013年度煤矿瓦斯等级鉴定结果的批复》（湘煤安监函[2013]163号）；14、湖南省国土资源厅关于《湖南省湘潭县云湖桥矿区楠竹山井田楠竹山煤矿资源储量核实报告》矿产资源储量评审备案证明（2011年3月7日）、湘潭市国土资源局雨湖分局和湘潭市国土资源局矿产开发储量科出具的《证明》、湘潭市矿山依法守界开采验收认定表；15、湘潭市煤炭行业管理办公室向省煤炭管理局上报的《关于审批<湖南省湘潭县云湖桥矿区煤炭资源开发总体规划>的请示》、湘潭市发展和改革委员会向省发改委上报的《关于审批<湖南省湘潭县云湖桥矿区煤炭资源开发总体规划>的请示》；16、湖南煤矿安全监察局《关于注销湖南省煤业集团洪山殿矿业有限公司彭家冲等101处煤矿安全许可证的决定》（湘煤监监察函[2014]70号）；17、楠竹山煤矿配备的安全生产管理人员、技术人员、瓦检员名单及资格证书；18、煤矿防治水专项治理检查表、楠竹山煤矿防治水人员名单；19、湘潭市煤行办《关于我市落后小煤矿关闭退出工作的情况汇报》；20、湘潭市人民政府第22次常务会议汇报材料附件1《全市煤矿基本情况》。拟证明楠竹山煤矿符合保留矿井必备条件，具备安全生产条件，符合国家产业政策和湘潭市煤矿行业总体规划，应予保留。
第五组证据：21、《关于湘潭市楠竹山煤矿立井安全隐患整改情况的报告》、现场检查记录；22、国家煤矿安全监察现场检查笔录；23、湘潭市楠竹山煤矿看场人员值班安排、楠竹山煤矿关闭退出期间安全生产日常巡查情况记录；24、关于没有罗成安、沈泽红两村民的证明（2份）；25、关于没有李泳洪村民的证明（2份）、简况、移动话费单。拟证明楠竹山煤矿不存在安全生产隐患，举报信息与事实不符且被告涉嫌伪造证据。
第六组证据：26、湘潭政府门户网2014年9月13日发布的《湘潭初步拟定落后小煤矿关闭退出工作方案》、湘潭政府门户网2014年9月11日发布的《湘潭启动小煤矿关闭退出工作》；27、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）、中国湘潭政府门户网2014年12月11日发布的《胡伟林：全市范围内所有煤矿限期关闭》；28、关于湘潭市楠竹山煤矿有关问题调查核实情况的汇报；29、《雨湖区楠竹山煤矿关闭工作实施方案》（潭雨办发[2014]27号）、湘潭市雨湖区人民政府《关于请求给予楠竹山煤矿关闭后有关政策支持的报告》；30、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）；31、雨湖区煤矿关闭退出工作情况汇报；32、全市煤矿关闭退出情况汇报（2015年4月21日）、湘潭传媒网2015年4月22日报道全市煤矿已经直接关闭6处；33、《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号）；34、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号）、湘潭政府门户网2015年9月7日发布的《杨真平督查楠竹山煤矿关闭退出工作》、湘潭政府门户网2015年9月12日发布的《湘潭煤矿关闭退出工作稳步推进》、湘潭在线2015年10月10日发布的《湘潭部署推进煤矿关闭退出工作，最后4家本月底前必须关闭》；35、湘潭市政府强行关闭楠竹山煤矿现场照片、视频（2015年11月1日）、湘煤监监察[2014]79号《关于注销宜章县浆水乡鱼岭煤矿等173处煤矿安全生产许可证的决定》、关于楠竹山煤矿自2014年9月以来未进行过采矿爆破作业的证明、关于楠竹山煤矿自2015年7月31日以来停止供电的证明；36、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号）（2015年12月14日）、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于对省抽查验收时发现问题煤矿整改情况进行复合的通知》（湘煤关退办[2016]1号）；37、湖南省矿山地质环境恢复治理验收报告审核表、湖南省国土资源厅关于湘潭市楠竹山煤矿采矿许可证延续登记有关情况的说明；38、湘潭政府门户网2016年1月27日发布的湘潭市《政府工作报告》；39、湘潭市煤矿关闭退出工作情况汇报；40、《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号）。拟证明被告实施了强制关闭楠竹山煤矿的行为，并最终关闭到位，该强制关闭行为违法。
被告市政府答辩称，一、答辩人未对楠竹山煤矿实施强制关闭行为。答辩人自始未对楠竹山煤矿实施强制关闭行为，原告也没有证据证明，答辩人对楠竹山煤矿实施了强制关闭。经核实，楠竹山煤矿从2007年起技改一直无法验收合法，煤矿老系统井下+45水平以下全部被淹。2015年群众举报，楠竹山煤矿现场无人看守，周边房屋有开裂、下沉现象，存在重大安全隐患。结合楠竹山煤矿实际情况，为周边人民群众生命财产安全考虑，2015年11月1日，雨湖区安监局对楠竹山煤矿采取了封闭矿洞口的临时措施。二、根据国务院和省政府加强煤矿安全生产、淘汰落后产能的产业调整政策，楠竹山煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。近年来，受经济增速放缓，能源结构调整等因素的影响，煤炭需求大幅下降，供给能力持续过剩，供求关系严重失衡，煤炭企业效益普遍下滑，市场竞争秩序混乱，安全生产隐患加大。为调整优化煤炭能源产业结构，消除煤炭行业安全生产隐患，切实维护煤矿矿区群众根本利益，确保社会和谐稳定，国务院制定以国办发[2013]99号《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、国家安全监管总局等十二部门以安监总煤监[2014]44号《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》、省人民政府以湘政办发[2014]38号《湖南省人民政府办公厅进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室以湘煤关退办[2014]1号《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》明确了落后小煤矿关闭退出的条件。早在2007年的煤矿整顿关闭工作中，楠竹山煤矿就被要求于2008年12月前完成6万吨的技改。楠竹山煤矿从2007年起至今没有如期完成相应的技术改造，未查明矿井水文地质条件和采空区、相邻矿井及废弃老窑积水，没有配备防治水机构或人员、防治水设施和装备，存在重大安全事故隐患，不具备安全生产条件。2013年8月27日，楠竹山煤矿老系统-90水平运输巷与立井-90水平马头门巷道贯通点15米处还发生了透水事故（无人员伤亡）。根据前述文件精神，楠竹山煤矿符合落后小煤矿的关闭退出条件。我市报经省人民政府批准同意，将楠竹山煤矿列入了落后小煤矿关闭退出范围。2016年2月1日，国务院以国发[2016]7号《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》再次明确，水文地质条件极其复杂，灾害隐患严重的；非机械化开采的，湖南地区产能小于9万吨/年的；长期亏损、资不抵债的；长期停产、停建的；资源枯竭的、资源赋存条件差的；均属于过剩产能退出情形。楠竹山煤矿也符合该文件规定的退出情形。三、原告的赔偿请求没有事实和法律依据。为推动落后小煤矿关闭退出，国、省、市三级分别制定了奖补政策。楠竹山煤矿在连年亏损的现实情况下，及时把握政策机遇，关闭退出，转型升级，应是企业的理性选择。从2014年开始，有关部门反复与原告宣传政策，多次进行了沟通协商，原告都不接受。现原告向答辩人提出的有关投资损失及预期收益损失的赔偿请求，缺乏事实根据，其主张的预期利益损失更是于法无据。综上，请求人民法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、楠竹山煤矿采矿许可证；2、湘潭市国土资源局雨湖分局《湘潭市楠竹山煤矿采矿权延续登记的初审意见》；3、湘潭市国土资源局《湘潭市楠竹山采矿权延续登记初审意见书》。以上拟证明答辩人不具备采矿权延续审批权限，也没有严令国土部门不予办理手续。
第二组证据：4、潭政办函[2007]94号文件；5、湘政办函[2007]238号文件；6、湘煤关退办[2004]1号文件；7、国办发[2013]99号文件；8、国办[2016]7号文件；9、《国家安全监管总局等十二部门关于加快落实小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监[2014]44号）；10、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关闭办函[2014]17号）；11、《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号）。以上拟证明煤矿关闭退出的政策和条件。
第三组证据：12、《关于责令湘潭市楠竹山煤矿停止立井技改施工的函》（潭煤发[2013]16号）；13、楠竹山煤矿水灾事故调查报告；14、透水影响汇报；15、雨湖区安监局出具的2013年8月28日楠竹山煤矿井下发生透水，煤矿技改工作未完成，矿井被水淹至+45水平的证明；16、群众举报资料三份；17、井口现场照片（5张）和关闭视频资料。以上拟证明楠竹山煤矿存在重大安全事故隐患及其他。
被告雨湖区政府答辩称，一、答辩人未强制关闭楠竹山煤矿，不是本案适格的主体。根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条和第七条的规定，开采矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证；采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。原告的采矿权许可证是由湖南省国土资源厅颁发的，答辩人没有颁发采矿许可证，且没有关闭煤矿的职权。纵观原告的起诉，对于答辩人只字未提。事实上，答辩人从未对楠竹山煤矿实施强制关闭行为，原告也未提供相应的证据证明其主张。楠竹山煤矿从2007年起技改一直无法验收合格，不具备安全生产条件。2015年接到周围群众举报，楠竹山煤矿现场无人看守，周围房屋存在开裂、下沉的现象，有重大安全隐患。结合楠竹山煤矿的实际情况，为保证周围群众的生命财产安全，雨湖区安监局于2015年11月1日对楠竹山煤矿采取了封闭洞口的临时措施。二、楠竹山煤矿属于落后产能，依据国务院和省政府的相关政策应予以关闭。根据《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》等相关政策的要求，湘潭市政府针对市内煤矿整顿的有关事项于2007年作出了《关于进一步加强煤矿整顿关闭工作的通知》，其中明确楠竹山煤矿须在2008年12月前完成6万吨的技术改造。而楠竹山煤矿至今为止未完成相应的技术改造，没有配备防治水机构或人员、防治水设施和装备，不具备安全生产条件。根据《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》的规定，对于停而不整或整顿后仍达不到安全生产条件的煤矿，依法实施关闭或淘汰退出。经报省政府批准，将楠竹山煤矿列入了落后小煤矿关闭退出范围。关闭楠竹山煤矿是贯彻落实国务院和省政府关于淘汰落后产能的规定，符合文件规定的退出情形。三、原告的赔偿请求没有事实和法律依据。首先，雨湖区安监局依法对楠竹山煤矿采取措施，程序合法，不应承担行政赔偿的责任。其次，有关部门多次与原告就关闭退出及补偿进行沟通协商，原告都不接受。最后，原告提出的投资损失及预期利益损失的赔偿请求，没有相关的证据支持，缺乏事实根据。综上，答辩人并非本案的适格被告，请求人民法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告雨湖区政府向本院提交以下证据：
1、楠竹山煤矿采矿许可证，拟证明原告的采矿许可证不是被告颁发；
2、湘潭市国土资源局雨湖分局《关于湘潭市楠竹山煤矿采矿权延续登记的初审意见书》，拟证明采矿权延续登记的初审意见不是被告作出的；
3、湘潭市国土资源局《湘潭市楠竹山煤矿采矿权延续登记的初审意见书》，拟证明采矿权延续登记的被审意见不是被告作出的。
被告楠竹山镇政府答辩称：一、法律、行政法规没有赋予楠竹山镇人民政府关闭矿山职能；二、楠竹山镇人民政府没有实施关闭原告煤矿行为。
被告楠竹山镇政府未向本院提交证据。
被告雨湖区安监局答辩称，一、楠竹山煤矿存在重大安全隐患没有生产。经核实，楠竹山煤矿从2007年起技改一直无法验收合法。2013年5月省煤炭管理局督查发现井口未围栅栏，人员进出点未装栅栏门，提升绞车没有液压制动装置等安全隐患；2013年9月发生水灾事故，矿井+45水平以下全部被淹，一直没能治理。二、答辩人未对楠竹山煤矿实施强制关闭行为。2015年10月群众举报，楠竹山煤矿长期没有生产，现场没有防护，对玩耍的小孩构成生命危险，周边房屋有开裂、下沉现象，存大重大安全隐患。结合楠竹山煤矿实际情况，为周边人民群众生命财产安全考虑，2015年11月1日，答辩人对楠竹山煤矿采取了封闭矿洞口的临时措施。答辩人自始没有对楠竹山煤矿实施强制关闭行为。对煤矿的关闭必须依法注销或吊销关闭矿井的相关证照，停止供水、供电、供民用爆炸物品，拆除设备，炸毁井筒，填平场地，这些答辩人都没有权力也没有实施。原告也没有证据证明答辩人对楠竹山煤矿实施了强制关闭。2014年4月6日，雨湖区姜畲镇大池村永丰组就有一小孩采蕨菜时，不慎掉入原公社矽砂矿洞水坑溺亡。答辩人为维护群众生产财产安全采取断然措施进行排危合理合法。三、原告的赔偿请求没有事实和法律依据。答辩人行为合法，不存在赔偿问题。原告提出的有关投资损失及预期收益损失的赔偿请求缺乏事实根据，其主张的预期利益损失更是于法无据。请求人民法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告雨湖区安监局向本院提交以下证据：
第一组证据：1、潭煤发[2013]16号函；2、楠竹山煤矿水灾事故调查报告；3、透水影响汇报；4、群众举报资料三份。以上拟证明楠竹山煤矿存在重大安全事故隐患及其他。
第二组证据：5、湘办发[2014]120号文件；6、井口现场照片（14张）；7、临时措施视频资料。以上拟证明雨湖区安全生产监督管理局未对楠竹山煤矿实施现实关闭等行为。
经审理查明：原告湖南锦元矿业投资有限公司于2013年4月5日与罗金塘村委会签订《湘潭市楠竹山煤矿采矿权转让协议书》，收购楠竹山煤矿。接手该矿后，原告开始进行矿井技术改造。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强湖南省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》。2014年7月31日，湘潭市人民政府办公室向湘潭县、雨湖区政府及市直机关各有关单位下发《关于印发〈湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案〉的通知》（潭政办发[2014]41号），成立全市落后小煤矿关闭退出工作领导小组。2014年9月19日，被告市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），原告的楠竹山煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出了《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，同意了湘潭市人民政府上报的总体方案。2014年10月16日，被告市政府作出了《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），该实施意见指出各有关县、区要按照“一矿一套班子”的要求，成立关闭退出工作组，附件《湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组名单》中具体明确了由雨湖区派出工作组，区长任组长，要求于2014年10月底前关闭原告的楠竹山煤矿。2014年11月7日，雨湖区委办公室、雨湖区政府办公室向楠竹山镇党委、政府、区直各部门、单位下发《关于印发〈雨湖区楠竹山煤矿关闭工作实施方案〉的通知》（潭雨办发[2014]27号），通知中成立了楠竹山煤矿关闭工作领导小组，并要求确保在2014年底前关闭楠竹山煤矿。2015年11月1日，根据被告雨湖区政府的要求，雨湖区安监局对原告的楠竹山煤矿井口实施强制封闭。
另查明，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你市湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，没有签订关闭协议，仅封闭了井口，验收不合格。据了解，你市湘潭市楠竹山煤矿、盛家山煤矿和湘潭鸿泰宇矿业公司一矿等拟关闭的煤矿也存在同样问题。”
以上事实有当事人提交且经庭审查证属实的以下证据证明：《湘潭市楠竹山煤矿采矿权转让协议书》、《补充协议》、《罗金塘村同意煤矿转让决意书》、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》、雨湖区委办公室、雨湖区人民政府办公室《关于印发〈雨湖区楠竹山煤矿关闭工作实施方案〉的通知》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》、视频资料、照片及当事人陈述一致的部分。
本院认为，本案争议的焦点有：
一、市政府、雨湖区政府、楠竹山镇政府、雨湖区安监局是否为本案适格被告。本案中，市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后小煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对原告的楠竹山煤矿的关闭作出实质性的行政行为，因此市政府不是本案适格被告。《湖南人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》、《湘潭市煤矿关闭退出方案》及《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》均明确县、区级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，雨湖区委办公室、雨湖区政府办公室下发的《关于印发〈雨湖区楠竹山煤矿关闭工作实施方案〉的通知》（潭雨办发[2014]27号）表明，被告雨湖区政府就关闭原告楠竹山煤矿关闭工作成立了领导小组，并对楠竹山煤矿的关闭提出了具体要求，同时，根据封闭井口当天的视频资料、照片等证据显示，雨湖区政府组织公安、建设、安监等部门对原告的楠竹山煤矿矿井作出了强制关闭的行政事实行为。而雨湖区安监局是根据雨湖区政府的要求对原告矿井进行了封闭，故其不是本案适格的被告。楠竹山镇政府既不是落实煤矿关闭退出的责任主体，同时亦没有证据证实其参与了关闭原告煤矿的事实，故楠竹山镇政府亦不是本案适格的被告。综上，被告雨湖区政府既是相关文件中已经明确的落实煤矿关闭退出的责任主体，且其就关闭原告煤矿成立了领导小组，提出了具体要求，并组织相关单位和人员实施了关闭原告的楠竹山煤矿矿井的行为，故被告雨湖区人民政府是本案适格的被告。
二、被告雨湖区政府强制关闭原告的楠竹山煤矿的行政行为是否合法。根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关停退出工作的文件精神，原告的楠竹山煤矿已被列入应当关闭的煤矿。被告雨湖区政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对原告的楠竹山煤矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，被告雨湖区政府关闭原告的煤矿应当按照法定程序进行，但被告雨湖区政府在未依照法律规定对原告的楠竹山煤矿作出关闭决定的情况下，径直采取封闭矿井等行为，事实上实施了对原告的楠竹山煤矿的强制关闭。因此，被告雨湖区政府强制关闭原告的楠竹山煤矿的行政行为程序违法。
三、楠竹山煤矿如因强制关闭行为造成财产损失，原告是否可以获得行政补偿或者赔偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告锦元公司作为合法经营楠竹山煤矿的企业，其合法权益应当受到法律保护。被告雨湖区政府在原告的楠竹山煤矿并无违法情形的情况下，因政策性原因对其进行关闭，其性质可视为行政机关对相关行政许可的撤回。被告雨湖区政府是具体实施关闭原告煤矿的责任主体，有责任对原告予以适当补偿。原告如因楠竹山煤矿被强制关闭而造成财产损失，可以在行政补偿程序中得以解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告湘潭市雨湖区人民政府强制关闭原告的楠竹山煤矿的行政行为违法，由被告湘潭市雨湖区人民政府采取补救措施；
二、驳回原告湖南锦元矿业投资有限公司对被告湘潭市人民政府、湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府、湘潭市雨湖区安全生产监督管理局的起诉。
案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
审 判 员 秦泽湘
二〇一七年六月八日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条
有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（三）错列被告且拒绝变更的；
……