河北省邯郸市邯山区人民法院
刑 事 判 决 书
(2015)邯山刑初字第00162号
公诉机关河北省邯郸市邯山区人民检察院。
被告人段某，系邯郸市城市管理和行政综合执法局规划大队二中队队长。2015年2月11日因涉嫌犯玩忽职守罪被刑事拘留，同年2月15日取保候审。
辩护人赵艳伟，河北天捷律师事务所邯郸分所律师。
被告人刘某甲，系邯郸市城市管理和行政综合执法局规划大队副大队长。2015年2月11日因涉嫌犯玩忽职守罪被刑事拘留，同年2月15日取保候审。
辩护人李铎良，河北天捷律师事务所邯郸分所律师。
河北省邯郸市邯山区人民检察院以冀邯山检刑诉字（2015）85号起诉书指控被告人段某、刘某甲犯玩忽职守罪向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。河北省邯郸市邯山区人民检察院指派检察员贺帅出庭支持公诉，被告人段某及其辩护人赵艳伟、被告人刘某甲及其辩护人李铎良均到庭参加诉讼。现已审理终结。
河北省邯郸市邯山区人民检察院指控，河北万聚房地产开发有限公司开发的万聚.凯旋城综合楼项目，所在地块部分有《国有土地使用证》，但该项目没有《建设开工规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，相关建设手续不完备，不具备开工条件，属擅自违法建设。2014年7月18日15时左右，在建的万聚综合楼项目发生坍塌事故，造成一人当场死亡、另两人送医院经抢救无效后死亡，三人受伤。被告人段某、刘某甲身为邯郸市城市管理和行政综合执法局综合执法支队执法人员，具体负责邯山区范围内违法建设的查处。在对万聚房地产开发有限公司部分取得《国有土地使用证》，尚未取得《建设工程规划许可证》就擅自开工建设的行为虽然进行过检查，但在调查中未向邯郸市国土局发出协查通知书，也未向相关单位核实万聚.凯旋城综合楼项目相关情况下，将万聚.凯旋城综合楼项目所占地块认为为未取得国有土地使用证，不属于本部门监管，致使该项目一直违法建设，直至事故发生。
案发后，侦查机关电话通知被告人段某、刘某甲，二被告人主动到案，如实供述了案发经过。
公诉机关当庭提供了证人证言、被告人供述及相关书证等证据，要求依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，以玩忽职守罪对被告人段某、刘某甲追究其刑事责任。
被告人段某、刘某甲对起诉书指控的犯罪事实和罪名均不持异议，提出的主要辩解是万聚房地产公司开发的土地有土地使用证，不属于城管局查处范围，属于国土资源部门查处范围，责任相对较小。
二被告人辩护人提出的主要辩护意见是：
1、根据143号文件规定的内容，对于没有取得土地证的由国土局监察，万聚向被告人出具了处罚决定书，被告人有理由认为没有取得土地证，不能完全证明综合楼部分有证部分无证的结论。
2、事故发生以后被告人积极履行职责，对万聚公司下达了处罚决定，其在个人权限范围内已经履行职责了，公诉机关指控的罪名不成立。并当庭提交2015年11月11日邯郸市城市管理和综合行政执法局关于城管支队段某、刘某甲二人对万聚凯旋城综合楼查处有关情况的说明。
经审理查明，河北万聚房地产开发有限公司开发的万聚.凯旋城综合楼项目，所在地块部分有《国有土地使用证》，但该项目没有《建设开工规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，相关建设手续不完备，不具备开工条件，属擅自违法建设。2014年7月18日15时左右，在建的万聚综合楼项目发生坍塌事故，造成一人当场死亡、另两人送医院经抢救无效后死亡，三人受伤。被告人段某、刘某甲身为邯郸市城市管理和行政综合执法局综合执法支队执法人员，具体负责邯山区范围内违法建设的查处。在对万聚房地产开发有限公司部分取得《国有土地使用证》，尚未取得《建设工程规划许可证》就擅自开工建设的行为虽然进行过检查，但在调查中未向邯郸市国土局发出协查通知书，也未向相关单位核实万聚.凯旋城综合楼项目相关情况下，将万聚.凯旋城综合楼项目所占地块认为为未取得国有土地使用证，不属于本部门监管，致使该项目一直违法建设，直至事故发生。
案发后，侦查机关电话通知被告人段某、刘某甲，二被告人主动到案，如实供述了案发经过。
认定上述事实的证据有：
1、被告人段某供述，2011年8月份成立邯郸市城市管理和行政综合执法支队规划大队，其担任规划大队二中队队长。规划大队的副大队长刘某甲分管二中队工作，二中队负责邯山区片，二中队有其和副中队长杨智慧、张瑞峰，张瑞峰请病假未上班，对已经取得《国有土地使用证》但没有取得《建设工程规划许可证》的建设工程进行监管。主要监管未批先建，方法是日常巡查。万聚综合楼项目是我们在2013年10月24号发现的，当时这个项目已挖好了基坑，我们找到万聚公司的高总，他说这个项目由于规划变化，土地证还没有下发。2014年3月13日，邯郸市建设稽查办公室向其局函告《违法建筑协查通知书》，其和杨智慧找到万聚公司米经理，要求提供土地证，她说综合楼和7、8、9号住宅楼都没有土地证。两天后米经理提供了邯郸市国土资源局《关于征询规划设计条件的函》、邯郸市国土资源局《行政处罚决定书》和《行政处罚听证告知书》。因为万聚综合楼项目未取得土地证，根据邯郸市人民政府[2011]143号文，对未取得土地证的项目不属于我们监管。在这一过程中没有向国土、规划和建设部门发出协查通知函，没有找过国土和规划部门了解过关于万聚综合楼的相关手续的办理情况。2014年3月18日，我们支队向邯郸市建设稽查办公室复函称邯郸市国土资源局已对综合楼违法建设行为进行了处罚，我们认为综合楼也没办理土地证，就没有监管。直到2014年万聚事故发生后才知道万聚综合楼所占地，部分有土地证，给万聚综合楼项目下达了《责令停止违法建设通知书》。万聚综合楼项目发生事故前巡查了9次，事故发生后巡查了8次，没有采取有效措施。由于邯山区区域大，人手少，整个邯山区就其和副队长两人检查，检查的手段又少，其有监管不细致、不到位的责任。
2、被告人刘某甲供述，邯郸市城市管理和行政综合执法支队规划大队的队长是肖增军，副大队长有其和李海超，其负责二中队邯山区片和三中队复兴区片工作，二中队队长是段某。其分管的二中队工作职责是对邯山区片和部分邯郸县片内已取得土地使用证、但未取得建设工程规划许可证的违章建筑进行监管。主要是监管未批先建，方法是日常巡查，发现违法建筑后，先找当事人，下达协查通知，让其提供相关资料，根据资料情况，看是否属于我们管辖范围，根据违法实施情况给予处罚。2013年10月份一次晨会时，段某给其和肖增军队长说，在巡查时发现万聚综合楼项目开始挖槽，其让他了解情况看是否归我们管。后来段某在晨会上汇报说该项目未取得国土使用证，不属于我们管辖范围。2014年３月份接到邯郸市建设稽查办公室的《违法建筑协查通知书》后，段某又到项目现场进行了核查，再次要求开发商万聚公司提供建设工程规划许可证办理情况，开发商说还没有办理土地证，并提供了规划变更和土地局的行政处罚决定，据段某了解的情况和万聚提供的资料，我们认为万聚综合楼项目还未取得国有土地使用证，不归我们监管，所以没有采取有效措施。2014年8月份万聚事故发生后才知道万聚综合楼项目部分有《国有土地使用证》。开发商一直说未取得该地块的土地使用证，我们也没有做深入细致的调查，就认为该地块属于未取得《国有土地使用证》，其对监管不到位、调查不细致负有领导责任。中队每次去巡查都有巡查日志记录，万聚综合楼项目发生事故前去了9次，事故发生后巡查了8次，最后也没有提供《国有土地使用证》。
3、证人高某证实，其是2008年5月份到万聚公司工作。万聚综合楼所占地块面积为13002.3平方米，其中包含三项：一项为5104.5平方米（7.52亩），已经取得了土地使用证；另一项为1451.5平方米（2.18亩），已经签订国有建设用地使用权出让合同，但未办理土地证；还有一项6536.3平方米（9.8亩），没有取得土地使用证。这个项目是省重点项目，邯郸市政府和邯山区政府要求抓紧开工、抓紧建设，可以边办手续边施工。邯郸市国土部门来过，根据其职责主要是检查项目的占地情况。邯郸市城市管理和行政综合执法支队也来过，主要是对已办理土地使用证未办理规划许可证的项目进行检查。2014年3月5日邯郸市国土资源局行政处罚后国土部门没有来检查过，在7.18事故之前没有下达过整改、停工通知。当时城管部门并不知道综合楼项目所占地部分有国土证，其也没有给他们说过。
4、证人栗海涛证实，河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城项目，包括9栋住宅楼和一栋综合楼，其只负责综合楼的项目垫资和建设。万聚综合楼的项目手续不完备，没有开工许可证，在施工过程中没有因为手续不全停过工，也没有收到相关停工的通知，在2014年7月18日出了事故后才停了工。
5、证人刘某乙证实，2012年7月份到河北万聚房地产开发有限公司担任办公室主任。万聚综合楼项目有发改委的立项，还有7.52亩的土地使用证，除此之外没有别的证件了，缺少2.18亩和9.8亩的土地使用证，缺少整个项目的规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证。邯郸市国土部门来过，万聚项目因违法占地需要交纳罚款25万元左右，交完罚款后国土部门没有来现场检查过，没有要求我们停工。邯郸市城管局的人员来过，主要检查综合楼项目手续是否齐全，由办公室将手续提供给他们看。城管部门没有对万聚综合楼项目施工现场进行查封，没有进行拆除。
6、证人张某证实，河北万聚房地产开发公司万聚.凯旋城综合楼地基是其干的工程，在2013年的4月6日签订完合同之后开始动工，没有办理了土方清运的相关手续，因为土方不需要外运。
7、证人米某证实，2012年底至今其在河北万聚房地产开发公司业务部工作，主要负责协调各职能部门业务关系。城管执法队的段某和一个姓杨的来这检查时，让提供项目的土地相关手续，办公室人说综合楼和7、8、9号楼都没有土地证，只有邯郸市国土资源局的《关于征询规划设计条件的函》、邯郸市国土资源局《行政处罚决定书》和《行政处罚听证告知书》，后其提供给段某和那个姓杨的。
8、河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城综合楼“7.18”坍塌事故调查报告记载：
事故原因---
直接原因：高大模板支撑系统搭设不符合《建筑施工模板安全技术规范》（JGJ162-2008）和《建筑施工扣件钢管脚手架安全技术规范》（JGJ130-2011）要求，在现场混凝土浇筑过程中，高支架模板支撑体系立杆局部核载超过允许承载力，致使模板支撑体整体失衡，是导致此事故发生的直接原因。间接原因：1、河北万聚房地产开发有限公司在不具备法定发包的条件下，将万聚凯旋城综合楼工程违法发包。2、河北万聚房地产开发有限公司未依法聘用具备相应资质的工程监理单位对万聚凯旋城综合楼工程进行有效监督。3、建设万聚凯旋城综合楼工程的施工队伍属于拼凑而成，施工人员无职业资格证书或安全考核合格证书、岗位证书、职称证书；既未按照规定组织专家对高大模板支撑系统进行论证，也未按规定组织技术人员、项目安全、质量、施工人员对6-9/E-G轴区域高大厅堂模板支撑架进行专项验收。4、违法《建筑施工模板安全技术规范》（JGJ162-2008）5.1.2第三项“混凝土梁的施工应采用从跨中向两端对称进行分层浇筑之规定。5、邯郸市国土资源局、邯郸市城市管理和综合行政执法局未认真落实邯郸市人民政府办公厅《关于加强中心城区制止违法建设工作的意见》（2011【143】号文），致使该建设项目违法占地、建设行为直到发生事故时依然存在，未得到有效制止，履职不到位。
事故性质---事故调查组认为，本次事故是一起违法建设、违规施工而引发的较大生产安全责任事故。建议给予段某行政记过处分，建议给予刘某甲行政警告处分。
9、邯郸市安全生产监督管理局关于河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城综合楼“7.18”坍塌事故调查结果处理意见的请示记载：邯郸市城市管理和行政综合执法局综合执法支队规划大队二中队长段某，对万聚凯旋城综合楼项目部分取得《国有土地使用证》，但未取得《建设工程规划许可证》擅自开工建设行为虽进行过检查，但在调查中既未向市国土局发出协查通知书，也未认真核实的情况下，将万聚凯旋城综合楼项目所占地块认定为未取得国有土地使用证，不属本部门监管，调查事实不清，履行监管职责不到位，对事故发生负有重要责任，建议给予其行政记过处分。刘某甲分管规划二中队工作，监管责任不到位，对事故发生负有领导责任，建议给予其行政警告处分。
10、邯郸市人民政府关于河北万聚房地产开发有限公司万聚.凯旋城综合楼“7.18”坍塌事故调查结果处理意见的批复记载：给予段某行政记过处分，给予刘某甲行政警告处分。
11、邯郸市人民政府办公厅【2011】143号关于加强中心城区制止违法建设工作的意见记载：一、明确中心城区制止违法建设工作的职责权限。（一）市国土资源主管部门是管理国土资源、制止未取得《国有土地使用证》违法建设的主要责任单位。负责制止未取得《国有土地使用证》而擅自开工的违法建设，负责对建成区、中心城区内所有单位和个人未经依法批准擅自违法占地行为进行依法查处。（二）市城管执法部门是制止已取得《国有土地使用证》未取得《建设工程规划许可证》违法建设的主要责任单位。负责制止未取得《建设工程规划许可证》而擅自开工的违法建设以及中心城区内私搭乱建的违法建筑，并依法查处。二、建立城乡规划建设联动执法机制，依法严格处理违法建设行为。各部分和各单位之间要加强联系，协调配合，齐抓共管，发现违法建设行为，要及时以协查通知书的形式相互通报情况。有关部门和单位接到通知后，应当认真履行职责，严格执法，并将执法情况于三日内反馈通报部门，重大问题要及时向市政府报告。对规划、建设等部门认定的违法建设有关部门和单位要采取以下措施：。（三）城管执法部门依法查封施工现场、强制拆除，停止外运土方。
12、邯郸市人民政府【2007】50号关于加强城区土地规划控制管理的意见记载：职责划分：。（三）国土部门要加大闲置土地清理力度，查清大城区范围内存量土地状况，积极开展批后清理工作，征用或农用地转用批准后，满两年未实施具体征用或开工建设的，批准文件自动失效，由政府收回土地使用权。（四）国土、监察、规划、建设、城管等部门要加大对违法占地案件的查处力度，建立健全联动执法机制和案件移送制度，做到各司其职，各负其责，密切配合。
13、2015年2月15日邯郸市城市管理综合执法支队关于城乡规划执法工作机制建设、落实情况的说明记载：在万聚凯旋城综合楼的问题上，由于在移送、通报制度上不完善，没有向市国土资源部门进行通报和问询核实。
14邯郸市人民政府【2010】69号关于印发邯郸市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知记载：一职责调整。（三）将城市规划区内未取得建设工程规划许可证的违法建筑监督检查、查处职责，划给市城市管理和综合行政执法局。（2010年5月27日印发）
15、（2014年3月9日）邯郸市城市管理综合执法支队邯城支【2014】6号关于对各大队、机关处室工作职责的界定记载：规划环保大队负责对市中心城区范围内未取得建设工程规划许可证的违法建筑行为进行执法监察，对擅自搭建构筑物、建筑物等违法违规行为进行执法监察；。
16、2014年2月13日邯郸市建设稽查办公室【2014】建稽第1-3号违法建筑协查通知书记载，邯郸市城市管理和综合行政执法局：经我办调查核实，河北万聚房地产开发有限公司建设的万聚凯旋城综合楼工程，尚未办理建设工程规划许可证，目前正在基础施工。根据邯郸市人民政府办公厅【2011】143号（意见）精神，特此函告。
17、2014年3月18日邯郸市城市管理综合执法支队关于【2014】建稽第1-3号违法建筑协查通知书的复函记载：一、河北万聚房地产开发有限公司建设的万聚凯旋城综合楼工程，位于支漳河南侧、东环路以西，万聚凯旋城S1地块以东、乡间土路以北。该地块尚未取得《国有土地使用证》，跟好邯郸市人民政府办公厅【2011】143号文职责权限划分，该项目不属我局监督。二、邯郸市国土资源局已于2014年3月5日对河北万聚房地产开发有限公司的违法行为进行行政处罚。
18、2014年3月5日邯郸市国土资源局【2014】6号行政处罚决定书记载：河北万聚房地产开发有限公司未经批准于2013年3月开始，擅自占用位于支漳河南侧、东环路以西，万聚凯旋城S1地块以东、乡间土路以北的地域内的国有建设用地16981.35平方米建设高层住宅楼项目的行为，违法了了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属非法占地行为。处罚如下：1、对非法占用土地（16981.35平方米）处以罚款，按每平方米15元计，共计2547200.25元。2、限期完善手续。
19、2014年8月22日邯郸市城市管理综合行政执法局官员万聚综合楼建设用地的函记载：邯郸市国土资源局：1、贵局在2014年3月5日对河北万聚房地产开发有限公司的行政处罚决定书【2014】6号出发的违法占地面积16981.35平方米，是否包括综合楼的占地面积。2、市政府“7.18”事故调查组向其局出具了万聚综合楼的勘验图，告知其局万聚综合楼占地一部分是已取得了《国有土地使用证》，一部分未取得《国有土地使用证》，请贵局明示并函告其局。
20、2015年2月12日邯郸市国土资源局执法监察支队关于万聚综合楼行政处罚的说明记载：2014年3月5日，其局对河北万聚房地产开发有限公司违法占地进行了行政处罚。万聚综合楼占用土地有一部分合法用地，一部分非法用地，行政处罚包括万聚综合楼非法占地部分，不包括已取得合法手续部分。
21、2014年8月6日邯郸市国土资源局邯山分局出具的说明记载：万聚凯旋城综合楼项目所占地块的土地面积为13002.3m(19.5亩），全部在征地范围内。其中：1、邯市国用2011第H010002号土地证内5014.5m（7.52亩）;2、签订国有建设用地使用权出让合同未申请办理土地证内1451.5m（2.18亩）；3、原东环规划路内6536.3m（9.8亩）。
另有万聚综合楼占地图、河北万聚房地产开发有限公司土地使用权宗地图、河北万聚房地产开发有限公司营业执照登记、资质证书、开发核准手续、2014年7月19日邯山区政府办公室关于万聚凯旋城工地发生钢架管结构坍塌事故有关情况的虚报、2014年9月19日市政府【2014】103号专题会议纪要、邯郸市人民政府督查室【2014】43号督办通知、行政处罚听证告知书、邯郸市国土资源局关于征询规划设计条件的函（万聚凯旋城）、2014年12月11日邯郸市城市管理和综合行政执法局关于万聚.凯旋城综合楼项目违法建设的请示、邯郸市城市管理和综合行政执法局2014年8月9日规划稽查执法调查通知书、2014年8月11日责令停止违法行为通知书、规划环保执法大队日常巡查日志（2013.3.28
--
2014.12.23）、万聚凯旋城工地事故伤亡人员信息、病历、意外死亡赔偿支付协议书（三人死亡、三人受伤）、被告人段某、刘某甲出具的悔过书、户籍证明及社会调查等证据在案佐证。
本院认为，被告人段某、刘某甲身为国家机关工作人员，违反法律、法规的规定，不认真履行执法监督职责，在检查中未能发现河北万聚房地产开发有限公司在其所负责的辖区内违法建设的情况，使人民利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的犯罪事实和罪名成立，本院予以支持。关于被告人段某、刘某甲辩护人提出的二被告人已在个人权限范围内履行职责，公诉机关指控事实不能成立的辩护意见与查明事实不符，不予采纳。侦查机关在万聚凯旋城综合楼发生坍塌事故后，传唤被告人段某、刘某甲接受询问，二被告人能够如实供述自己的罪行，系自首，均依法可以从轻、减轻处罚。本案中被告人段某、刘某甲多次进行检查，未发现万聚公司违法建设的重大问题，系被告人段某、刘某甲原则性不强、把关不严导致犯罪，并综合考虑导致本案的直接原因、间接原因、工作性质、职能及上报单位集体讨论决定等因素，可以认定被告人段某、刘某甲犯罪情节轻微，对被告人段某、刘某甲可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人段某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人刘某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省邯郸市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 郜凤强
审 判 员 武文杰
人民陪审员 葛扬扬
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 王晓云
附相关法律条文：
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
《中华人民共和国刑法》第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
《中华人民共和国刑法》第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部分予以行政处罚或者行政处分。