江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏03行终23号
上诉人（原审原告）李克仿，男，1963年4月26日生，汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人李克宽（李克仿哥哥），男，1947年3月3日生，汉族，住徐州市铜山区。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区大许镇人民政府，住所地徐州市铜山区大许镇。
法定代表人张慧，镇长。
委托代理人张国际，江苏红杉树律师事务所律师。
原审第三人李克儒，男，1947年2月28日生，汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人ＸＸＸ（李克儒弟弟），男，1952年5月11日，汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人王锁成，江苏青创律师事务所律师。
上诉人李克仿因与被上诉人徐州市铜山区大许镇人民政府（以下简称大许镇政府）、原审第三人李克儒土地权属争议处理决定一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初852号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院认定事实，李克仿与李克儒均系徐州市铜山区大许镇西桃园村3队村民，2007年双方因村内空闲地使用权发生争议，经历数次调解及诉讼均未实质性化解矛盾。2015年6月15日，李克儒向大许镇政府提交书面申请，要求处理双方土地使用权争议。2015年7月1日，大许镇政府作出《关于原苗卜村李克儒与李克仿对村内空闲地承包权纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定争议空闲地承包权属于李克儒，在承包期内，其他人不享有承包权。李克仿不服遂提起本案诉讼。
李克仿向一审法院起诉请求：撤销大许镇政府于2015年7月1日作出的《处理决定》。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”本案李克仿不服大许镇政府对争议土地作出的确权处理决定，应当实行复议前置，即李克仿应先行申请行政复议，对复议决定不服可再行提起行政诉讼，李克仿未经复议直接诉至法院请求撤销该处理决定，不符合行政诉讼的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定：驳回李克仿的起诉。
上诉人李克仿上诉请求：撤销大许镇政府于2015年7月1日作出的《处理决定》。事实及理由：涉案土地位于李振顶与李克仿宅基地之间，从李振顶宅基地西面起到李克仿宅基地东面止，其中李振顶宅基地东西宽12米，李克仿宅基地东西宽13.5米，两者之间中间长度只有8米。大许国土资源所罔顾事实，在未进行实地查看的情况下草率认定李克儒对涉案地点东西长11米、南北宽18米的土地享有承包权。大许镇政府依照大许国土资源所提供的错误数据作出《处理决定》，该《处理决定》认定的土地面积不符合客观事实，认定李克儒对涉案土地享有承包权严重损害李克仿的合法权益，事实上早在2006年涉案土地就已经由大许镇政府批准由李国栋（李克仿儿子）作为宅基地使用。一审法院认定本案应适用复议前置程序不符合法律规定，一审法院在裁判作出前从未告知李克仿应当先行复议，且李克仿至今都没有收到大许镇政府的《处理决定》，对于能否进行行政复议还未可知，故本案应当实体审理，撤销大许镇政府的《处理决定》。
被上诉人大许镇政府辩称，大许镇政府作出的《处理决定》合法，并未侵害李克仿的合法权益，《处理决定》的内容是对之前法院认定的事实及核实各方提供的证据后对事实的客观描述，并非依职权作出的新的处理意见。李克仿与李克儒之间的纠纷由来已久，期间当地村委会、镇政府多次调解未果。事实上，双方之间的纠纷具有土地承包经营权争议性质，本来就不属于人民政府处理。依照法律规定，对政府就土地权属争议作出的处理决定不服的，应当先行行政复议，未经复议的人民法院不予受理。
原审第三人李克儒述称，大许镇政府作出的《处理决定》具有事实及法律依据，即便李克仿对《处理决定》不服，依法也应先行复议，一审裁定正确。
本案二审期间，李克仿提供大许镇政府于2006年5月30日作出的宅基地批准使用通知书（复印件）、原铜山县规划局于2006年8月9日作出的建设工程规划许可证各一份，证明：诉争土地已被政府批准由李克仿儿子李国栋作为宅基地建房使用。经质证，大许镇政府认为宅基地批准使用通知书系复印件，对其真实性不予认可，上述证据与本案均缺乏关联性，不能证明上诉人对涉案土地享有使用权；李克儒认为上述证据与本案无关，不能推翻大许镇政府作出的《处理决定》。本院将综合分析上述证据的证据效力。
对于一审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。但这不意味着公民、法人或其他组织只要对行政机关及其工作人员的行政行为不服，就可以一概直接提起行政诉讼，因为法律对行政诉讼能否提起、如何提起尚有大量其他规定。其中，《中华人民共和国行政诉讼》第四十四条第二款就明确规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”可见，对于某些特定的行政行为，法律、法规设置了复议前置程序，如果相对人、利害关系人对该行政行为不服，在寻求救济途径时应当先向行政机关申请复议，经行政复议后对复议决定仍不服的，方可提起行政诉讼，相对人、利害关系人未经行政复议直接提起行政诉讼的，人民法院不应予以受理，即便受理的也应裁定驳回起诉。就本案而言，李克仿是对大许镇政府作出的土地权属处理决定不服而起诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”对于该法律条款应当如何理解与适用，最高人民法院曾于2003年2月28日颁布实施《关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复》，规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”。由此可见，相对人、利害关系人如对行政机关确认土地权属的行政行为不服，依法须经行政复议后方可提起行政诉讼，这属于法定的复议前置情形。2011年9月5日，最高人民法院又颁布实施《于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，其中第六条第一款规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”，进一步明确了人民政府作出的确认土地权属的行政行为，属于须经行政复议后方可提起行政诉讼的情形。因此，李克仿对大许镇政府就涉案土地权属问题作出的《处理决定》不服，依法应先申请行政复议，其在未进行行政复议的情况下径行提起行政诉讼，不符合法律规定，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。
综上，李克仿的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 娟
审判员 周美来
审判员 杜 林
二〇一八年四月二十三日
书记员 闫 龙