海南省高级人民法院
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（2017）琼行赔终1号
海南省高级人民法院
行政赔偿裁定书
（2017）琼行赔终1号
上诉人（原审原告）冯其瑞，男，1934年11月2日出生，汉族，住儋州市。
委托代理人冯尚文，男，1963年7月25日出生，汉族，住儋州市，系冯其瑞的长子。
委托代理人冯尚科，男，1967年12月24日出生，汉族，住儋州市，系冯其瑞的三子。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。住所地儋州市中兴大道市直机关办公大楼。
法定代表人朱洪武，市长。
委托代理人符定福，儋州市人民政府法制办工作人员。
原审第三人儋州市中和镇人民政府。住所地儋州市中和镇解放街政府办公大楼。
法定代表人李纪，镇长。
委托代理人吴昊，儋州市中和镇人民政府国土所工作人员。
上诉人冯其瑞因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市中和镇人民政府（以下简称中和镇政府）行政赔偿一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2016）琼97行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，冯其瑞因建房需要，于1998年8月12日向儋州市中和镇中和居民委员会（以下简称中和居委会）申请利用空闲土地建房，同年11月12日，居委会在冯其瑞的申请书上注明”该申请人情况属实，特此证明”并加盖中和居委会的公章。2001年3月25日，中和居委会出具《地基证明书》，将涉诉的252平方米空地批准给冯其瑞建房使用。2013年3月17日，冯其瑞向儋州市政府申请对该252平方米宅基地进行权属登记，儋州市政府于2013年6月15日向冯其瑞颁发了儋集用（2013）第02321号《集体土地使用证》（以下简称02321号使用证）。2015年4月，冯其瑞在该宅基地上施工建房，2015年5月25日，中和镇政府向冯其瑞发出《通知书》，责令冯其瑞停止建设行为，在发文之日起7日内拆除违法建筑。2015年6月8日，中和镇政府作出《催告书》，要求冯其瑞自收到《催告书》之日起十日内自行拆除违法建筑。2015年9月1日，中和镇政府作出《强制拆除决定书》，决定于2015年9月8日对冯其瑞的建筑物进行强制拆除。同日，中和镇政府拟定《关于拆除中和镇旅游公路南段及沿江公路两旁违法建筑的行动方案》（以下简称行动方案）并报儋州市政府审理，行动方案中写明成立联合强制拆除总指挥，总指挥长是符巨友副市长，副总指挥长是儋州市政府林满欢副秘书长。2015年9月6日，儋州市政府的公文呈批单呈批的意见是拟同意中和镇政府的意见。同年9月9日，儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。冯其瑞在另案中起诉请求确认儋州市政府强制拆除行为违法，侵犯其合法权益，并提起本案诉讼，请求儋州市政府赔偿损失78万元。
原审另查明，2012年3月13日，儋州市政府向中和镇政府出具委托书，委托中和镇政府对中和镇辖区范围内的违法建筑行使行政执法和管理职权，委托期限从2012年3月14日至2015年12月31日。
原审认为，本案争议焦点问题是冯其瑞要求儋州市政府赔偿其损失78万元的证据是否充分。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即行政赔偿的前提是当事人的权益是合法权益。本案中，冯其瑞虽然持有02321号使用证，但没有证据证明其取得了乡村建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，因此，冯其瑞的建房行为属于擅自建设房屋。此外，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，儋州市政府在作出强制拆除行为之前，其委托的机关即中和镇政府制作了《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，并采取留置送达的方式送达给了冯其瑞，告知了冯其瑞采取行政强制措施的理由、依据，以及冯其瑞享有对强制拆除决定不服可以申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼的救济途径，故儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除，符合上述法律的相关规定。因此，本案冯其瑞请求赔偿的财产损失是其擅自建设的房屋，并非合法权益，依法不能取得赔偿。冯其瑞诉请的理由不充分，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条第一款的规定，判决驳回冯其瑞的赔偿请求。
上诉人冯其瑞上诉称，一、原审判决认定冯其瑞的建房行为属于擅自建设房屋错误。根据海南省住房和城乡建设厅作出的琼建村[2015]239号文件，2015年海南省仅在22个乡镇开展农村居民建房报建试点工作，并不包括中和镇中和居委会冯家园村，冯其瑞的建筑并不需要取得乡村建设规划许可或者建设主管部门的施工许可，儋州市政府不能以冯其瑞没有进行报建的理由强制拆除冯其瑞的建筑。
二、原审判决认定儋州市政府的强制拆除行为程序合法错误。1.儋州市政府在冯其瑞拥有合法的土地使用权期限内，先于2015年9月9日对冯其瑞的建筑进行强制拆除，然后于2015年11月23日注销冯其瑞的土地使用权证，程序违法。2.海南省第二中级人民法院作出的（2016）琼97行初6号行政判决认定，儋州市政府作出的儋府函[2015]393号《儋州市人民政府关于注销中和镇中和居委会冯家园冯其瑞集体土地使用证的批复》缺乏事实和法律依据，且程序违法。
三、儋州市政府错误认定冯其瑞的建筑属于违法建筑，强制拆除了冯其瑞的房屋，致使冯其瑞遭受了严重的经济损失以及相应的人身损害，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，应由儋州市政府赔偿冯其瑞经济损失78万元及相应的人身损害费或返还原物、恢复原状。
综上，请求：1.撤销原审判决并改判；2.依法判令儋州市政府向冯其瑞赔偿强制拆除在建房屋所造成的损失78万元或依法判令儋州市政府返还原物、恢复原状；3.依法判令儋州市政府向冯其瑞赔偿人身损害费。
被上诉人儋州市政府未提交书面答辩意见，当庭辩称，原审判决认定事实正确，从现有证据来看，冯其瑞建房没有合法手续，儋州市政府依法拆除违章建筑。综上，请求驳回冯其瑞的上诉，维持原审判决。
原审第三人中和镇政府未提交书面陈述意见，当庭述称，其陈述意见与原审意见一致，请求驳回冯其瑞的上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于本案被告主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政行为是2015年9月9日对位于××镇口对面的冯其瑞的建筑物强制拆除行为，根据已查明的事实，该行为是中和镇政府以本单位名义作出，中和镇政府以本单位名义制作了《强制拆除决定书》及相关的《通知书》《催告书》，并实施了拆除行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《海南省城乡规划条例》第七十四条的规定，”在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”中和镇政府是法律法规规定的行使上述拆除职权的行政机关，具有作出上述拆除行为的职权。虽然儋州市政府和中和镇政府签订了委托书，中和镇政府向儋州市政府进行请示并得到批准，拆除行为有儋州市政府的其他部门参与，但这些都是行政机关内部的行为，不足以否定中和镇政府的法定职权及其以本单位名义作出强制拆除决定并予以实施的事实。因此，中和镇政府是作出本案被诉行政行为的行政机关，依法应作为本案的被告。原审判决认定本案被诉行政行为是儋州市政府的委托行为、将儋州市政府作为本案被告不符合事实和法律法规规定，应予以纠正。冯其瑞另案提出的请求确认儋州市政府强制拆除行为违法的行政诉讼【（2017）琼行终37号】，本院已依法裁定驳回冯其瑞的起诉。本案为同时提起的行政赔偿案件，确定被告错误，处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2016）琼97行赔初1号行政赔偿判决；
二、驳回冯其瑞的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长吴天月
审判员王华
审判员郑怀全
二○一七年三月三十日
法官助理皮小慢
书记员梁棚
书记员梁棚
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法》
第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。
法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。
受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。
赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《海南省城乡规划条例》
第七十四条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《最高人民法院关于适用
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《最高人民法院关于执行
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
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