湖北省武汉市洪山区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂0111行初55号
原告武汉市兰氏蔬菜有限公司，住所地湖北省武汉市洪山区（青菱湖）。
委托代理人钟威，湖北诗戈律师事务所。一般授权。
被告武汉市洪山区城市管理执法局，住所地武汉市洪山区（南湖城市大厦）。
法定代表人赵扬，该局局长。
委托代理人张诚，湖北金卫律师事务所律师。一般授权。
被告武汉市洪山区人民政府，住所地武汉市洪山区。
法定代表人陈新垓，该区区长。
委托代理人张国文，武汉市洪山区人民政府法制办公室主任。一般授权。
委托代理人曹剑刚，湖北中品律师事务所律师。一般授权。
原告武汉市兰氏蔬菜有限公司（以下简称兰氏蔬菜公司）不服被告武汉市洪山区城市管理执法局（以下简称洪山区城管局）城管行政处罚行为及被告武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）行政复议行为，于2016年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月17日立案后，于2016年6月24日向被告洪山区城管局、洪山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年7月26日公开开庭审理了本案。本案原告的委托代理人钟威，被告洪山区城管局的法定代表人赵扬，被告洪山区城管局的委托代理人张诚，被告洪山区政府的委托代理人张国文、曹剑刚到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
被告洪山区城管局于2016年2月26日对原告兰氏蔬菜公司作出（武洪城管）限拆决字［2016］第730003号《违法建设限期拆除决定书》。原告兰氏蔬菜公司不服，向被告洪山区政府申请行政复议。被告洪山区政府于2016年6月2日作出洪政复决［2016］24号《行政复议决定书》，维持了洪山区城管局作出的行政行为。
原告兰氏蔬菜公司诉称，被告洪山区城管局于2016年2月26日向原告送达《违法建设限期拆除决定书》，限原告于2016年2月29日前自行拆除，逾期不拆的，将强制拆除。原告于2016年3月28日向被告洪山区政府申请行政复议，洪山区政府作出《行政复议决定书》，决定维持洪山区城管局作出的《违法建设限期拆除决定书》。原告不服，主要事实及理由为：一、原告所有的8064.60平方米建设工程项目是经各级人民政府、政府部门审批后所建，无法办理《建设工程规划许可证》有特殊历史政策原因，并非原告蓄意或怠于不办理。（一）青菱乡、张家湾街、洪山区及武汉市各级人民政府、政府部门大力支持原告的建设工程项目施工。青菱乡政府向洪山区发展计划委员会提交了《关于筹建武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心的报告》，洪山区发展计划委员会于2005年1月29日受理了该项目备案。2005年1月26日，武汉市无公害蔬菜工作领导小组办公室向主管农业工作的副市长签报，请求市领导签批，协调市区有关部门对项目支持并解决项目实施过程中的有关问题。时任副市长对此作了签报，指示有关部门予以支持配合。2005年3月，张家湾街道办事处、青菱乡政府联署向武汉市水务局提交了《关于武汉市白沙洲村兰氏蔬菜配送中心基础回填的报告》，申请办理鱼塘回填手续，武汉市水务局作了回函。2005年9月4日，青菱街政府向洪山区政府提交了报告，申请农业加工临时用地40亩。洪山区农业局在该报告上附属“该项目属重点农产品加工企业，根据全省农业产业化暨秋冬农业开发会议精神，农业产业化龙头企业发展和建设所需用地视同重点项目建设用地，国土资源管理部门在安排年度用地计划时予以保证。请区政府支持”。时任洪山区区长作了签批，“请规划分局、水务局按政策予以支持”。2005年10月11日，武汉市水务局、武汉市农业局、洪山区水务局、洪山区农业局和青菱街政府有关领导在项目所在地召开现场办公会，推进项目的建成投产。（二）原告无法办理《建设工程规划许可证》有特殊历史政策原因。由于当时洪山区的所有集体土地证集中控制在市土地规划局没有下发，在办理临时报建中，市土地规划局受理窗口又必须提交集体土地证才能受理，致使原告建设工程项目一直拖延至今而未办理《建筑工程规划许可证》。为此，2006年10月9日武汉市无公害蔬菜工作领导小组办公室再次向主管农业工作的副市长签报，请求市领导签批。副市长向时任武汉市国土规划局局长作了签批，要求给予支持。二、原告建设工程已于2008年1月1日前完工，被告适用的《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市控制和查处违法建设办法》、《武汉市城乡规划条例》的生效时间均晚于原告建设工程完工日期，上述法律、规章不具备溯及力，被告据此对原告进行行政处罚明显违法。三、如若拆除原告建设工程，将对全市蔬菜市场供应、地方经济发展、劳动就业等领域带来深远影响。原告生产基地占地面积40亩，是一家蔬菜种植、加工、冷链配送一体化的现代化农业企业，拥有员工200多名，建有保鲜冷库3000多立方米，蔬菜加工整理车间4000平方米，办公和员工宿舍建筑面积7000多平方米。公司建有洪山菜薹生产示范地。原告产品直接配送全市90多家超市卖场、机关团体及大专院校，占据武汉超市蔬菜销量的三分之一，年销售额达两亿元。基于卓越表现，原告先后被授予“湖北省农业产业化重点龙头企业”、“武汉市农业产业化重点龙头企业”。原告注册的“兰氏”商标，被省、市工商局认定为“湖北省著名商标”、“武汉市著名商标”。综上，请求人民法院：1、确认被告洪山区城管局作出的（武洪城管）限拆决字［2016］第730003号《违法建设限期拆除决定书》违法；2、撤销被告洪山区城管局作出的（武洪城管）限拆决字［2016］第730003号《违法建设限期拆除决定书》；3、确认被告洪山区政府作出的洪政复决［2016］24号《行政复议决定书》违法，并予以撤销；4、本案受理费由被告承担。
原告兰氏蔬菜公司在举证期限内向本院提交的证据有：证据1、2005年12月28日《关于建群村蔬菜配送中心项目建设的申请报告》；证据2、2005年1月9日《关于受理武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心备案的函》；证据3、《关于武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心基础回填工程的报告》；证据4、2005年3月18日《武汉市水务局关于白沙洲兰氏蔬菜配送中心基础回填工程有关问题的回函》；证据5、2005年9月4日《青菱乡人民政府关于建群村兰氏蔬菜配送中心建设的报告》；证据6、《武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心项目现场办公会议纪要》。上述证据1-6证明：1、原告所有的8064.60平方米建设工程项目是经各级人民政府、政府部门审批后所建，无法办理《建筑工程规划许可证》有特殊政策原因，并非原告蓄意或怠于不办理。2、如若拆除原告建设工程，将对全市蔬菜市场供应、地方经济发展、劳动就业等领域带来深远影响。证据7、2006年12月26日《申请》。证明原告建设工程已于2008年1月1日前已完工，被告适用的法律、规章均不具备溯及力，依此法律、规章对原告进行行政处罚明显违法。
被告洪山区城管局辩称，一、被告负有依法查处本辖区内违法建设的法定职责。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函［2001］137号《关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条第（二）项，以及《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，被告负有依法查处本辖区内未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施的法定职责。二、被告作出被诉行政行为有确凿的事实证据。根据《武汉市城乡规划条例》第四十五条、第六十条，以及《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款的规定，根据武汉市国土资源和规划局洪山分局《关于核查青菱街兰氏蔬菜配送中心、宏远土木工程有限公司建设规划手续的回函》，原告位于洪山区青菱乡建群村的建设项目，未取得建设工程规划许可证，依法属于违法建设。三、被告作出被诉行政行为适用法律、法规正确。原告未取得建设工程规划许可证实施建设的证据充分、事实清楚，被告据此适用《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市控制和查处违法建设办法》的规定，作出限期原告自拆的行为是正确的。尽管原告建设工程完工时间是在2008年1月1日之前，但是其未取得建设工程规划许可证的违法状态却一直延续至今。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，被告适用2008年1月1日之后实施的《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市控制和查处违法建设办法》等法律、法规合乎法律规定，不存在违反法律的溯及力问题。四、被告作出的被诉行政行为程序合法，处置得当。被告是对原告的违法行为进行了细致的调查，收集了相关证据，对其违法行为的性质和事实予以确认后，才作出被诉行政行为。综上所述，请求法院驳回原告的请求。
被告洪山区城管局在举证期限届满前向本院提交的证据和依据有：证据1、《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《现场证物照片》。证明原告搭建建筑物未办理规划手续，以及原告搭建建筑物的现状、四至图、占地面积、建筑面积。证据2、《调查笔录》、《证明》、李友强的身份证复印件、《营业执照》（副本）、兰桂娥的身份证复印件。证明执法过程中，原告委托公司员工李友强与被告接洽，经被告向李友强调查，李友强承认原告搭建的建筑物未办理规划手续。证据3、洪土资规函［2016］002号《关于核查青菱街兰氏蔬菜配送中心、宏远土木工程有限公司建筑规划手续的回函》。证明经武汉市国土资源和规划局洪山分局证实原告位于洪山区青菱街建群村的建设项目，未取得建设工程规划许可证，依法属于违法建设。证据4、《证明》、《武汉市房产平面图》。证明原告搭建的建筑物占地面积和建筑面积。证据5、（武洪城管）限拆决字［2016］第730003号《违法建设限期拆除决定书》。证明被告告知原告，认定原告违法行为的法律依据和事实、依据，告知原告依法享有的权利及逾期不自行拆除的法律后果。证据6、《送达回证》、EMS邮政特快专递单据、《湖北省邮政公司交寄邮件专用发票》、邮件跟踪查询单、与李友强的通话录音光盘一张。证明被告依程序将《违法建设限期拆除决定书》送达给原告。依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条、第二十一条。
被告洪山区政府辩称，一、人民法院通知被告作为共同被告参与诉讼，符合法律规定。二、被告所作行政复议决定程序公正、合法，内容适当，依法应予以维持。1、被告在法定期限内依法审理并作出行政复议决定，程序合法。2016年4月7日，原告向被告提出行政复议申请。同日被告受理后，依法对该案进行了审查，并于2016年6月2日依法作出洪政复决［2016］24号行政复议决定。2016年6月3日，被告通过邮寄送达的方式向原告予以送达。2、被告充分遵循了“便民、及时”的要求，保证了复议结果合法、公正、及时处理。在申请行政复议过程中，原告向被告提交了复议申请书等材料，被告及时进行了受理，并依法向洪山区城管局送达行政复议申请书副本，保障了原告的各项行政复议权利及复议结果的合法公正。三、洪山区城管局对原告作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，不属于原告诉称的行为违法，应依法予以维持。1、根据《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款的规定，根据武汉市国土资源和规划局洪山分局《关于核查青菱街兰氏蔬菜配送中心、宏远土木工程有限公司建设规划手续的回函》，原告事实上并未取得建设工程规划许可证，其所建的8064.60平方米建设工程项目属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定，洪山区城管局作出的被诉行政行为有充分的事实基础和法律基础，并严格遵循法定程序，无违法及不妥之处。2、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，被告依法作出的行政复议行为，依法不应被撤销。
被告洪山区政府在举证期限届满前向本院提交的证据有：证据1、《中华人民共和国组织机构代码证》。证明被告的诉讼主体适格。证据2、《行政复议申请书》、《行政复议案件立案审批表》。证明被告依法对原告行政复议案件立案受理。证据3、洪政复决［2016］24号《行政复议决定书》、EMS邮政特快专递单据、邮件跟踪查询单。证明被告依法对原告作出了行政复议决定并进行了送达。
经庭审质证，被告洪山区城管局对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为：1、申请建设的是临时蔬菜配送及库房；2、洪山区规划局未对该申请报告进行答复；3、该证据说明涉案建设项目应办理规划手续。对证据2-6的关联性有异议，认为被告作出被诉行政行为根据的是原告没有办理建设工程规划许可证的事实。对证据7的证明目的有异议，该证据并不能说明涉案建设项目的完工时间，即使建筑工程是于2008年1月1日前完工的，但原告未取得建设工程规划许可证的事实延续至今，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，被告作出的被诉处罚行为未超过法定时效。被告洪山区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1-6的真实性无异议，对关联性、合法性、证明目的有异议，认为该证据不能证明涉案建筑物是合法的，且原告所称的合理性应建立在合法的基础之上。对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据显示的建筑面积比涉案建筑面积少，说明涉案建筑物不是在2008年1月1日之前完工的，且涉案建筑面积是经有权部门测量的，原告对该测量面积虽有异议，但未提供相应的证据予以证明。原告对被告洪山区城管局提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对合理性有异议，认为原告是由于历史原因未办理规划手续，不是由于自身原因造成的。对证据2、6的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3的真实性无异议，但对关联性、合法性有异议，认为原告已向洪山区发展计划委员会申请备案，且原告的建设行为得到了洪山区政府的许可，原告未取得建设工程规划许可证是由于未获取集体土地证。对证据3、4证据的真实性、合法性、关联性有异议，但因原告未对涉案建筑物进行测量，所以不清楚建筑物的实际占地面积和建筑面积。对证据5的的真实性、合法性、关联性有异议，认为《违法建设限期拆除决定书》违法，未考虑历史现状。被告洪山区政府对被告洪山区城管局的证据发表质证意见如下：对证据1-6的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。原告对被告洪山区政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2，以及证据3中的EMS邮政特快专递单据、邮件跟踪查询单的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3中的《行政复议决定书》的真实性、合法性、关联性有异议，认为原告的建筑物已向洪山区发展计划委员会取得了备案，并经过洪山区政府时任区长同意建设，原告未取得规划手续是由于历史原因造成的，被告作出的《行政复议决定书》未兼顾历史现实，缺乏合理性。被告洪山区城管局对被告洪山区政府的证据发表质证意见如下：对证据1-3的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-6真实，但不足以证明原告所有的涉案建设工程项目是经各级人民政府、政府部门审批后所建；证据7显示的建筑面积与涉案建筑面积不一致，不足以证明涉案建设工程已于2008年1月1日前完工，以及被告洪山区城管局适用法律错误。被告洪山区城管局提交的证据1、2、4能够证明原告所建建筑物未办理规划手续，以及建筑物的占地面积和建筑面积；证据3系被告在作出被诉行政行为后收集的证据，本院不予采信；证据5、6真实有效，能够达到其证明目的。被告洪山区政府提交的证据1、2、3真实有效，能够达到其证明目的。
经审理查明，原告兰氏蔬菜公司在武汉市洪山区青菱街建群村建有十处建筑物，其中三处为三层，七处为一层，均未办理建设工程规划许可证，亦未办理临时建设手续。2012年8月26日，洪山区住房保障和房屋管理局测绘队对原告兰氏蔬菜公司的上述十处建筑物进行了测丈、制画，占地面积合计5638.86平方米，建筑面积合计8064.60平方米。被告洪山区城管局经现场检查、勘验和询问，于2016年2月26日对原告兰氏蔬菜公司作出（武洪城管）限拆决字［2016］第730003号《违法建设限期拆除决定书》，认定原告在洪山区青菱街建群村未取得建设工程规划许可证进行建设，违法建设工程建筑面积8064.60平方米，限原告于2016年2月29日之前自行拆除，并通过邮寄方式向原告予以送达。原告兰氏蔬菜公司不服，于2016年4月7日向被告洪山区政府申请行政复议。被告洪山区政府于2016年4月8日立案，于2016年6月2日作出洪政复决［2016］24号《行政复议决定书》，维持了洪山区城管局作出的《违法建设限期拆除决定书》，并通过邮寄方式向原告兰氏蔬菜公司予以送达。原告兰氏蔬菜公司不服，提起诉讼。
另查明，2005年1月19日，武汉市洪山区发展计划委员会向原青菱乡人民政府作出《关于受理武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心备案的函》，载明“你乡关于筹建武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心的报告收悉。该项目蔬菜配送操作间、办公、冷库等总建筑面积2800平方米，…项目拟建地址：青菱乡建群村青菱湖西侧。经研究，我委受理该项目备案”。2005年3月18日，武汉市水务局向原青菱乡人民政府作出《武汉市水务局关于白沙洲兰氏蔬菜配送中心基础回填工程有关问题的回函》，载明“你乡《关于武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心基础回填工程的报告》收悉，…现回复如下：一、在规划等手续不全的情况下擅自填占与青莲湖主湖水面一堤段相隔的鱼池，必须按洪山区水务局下达的通知书要求立即进行整改。在未经规划、水务等部门许可前不得有新的填占行为发生…”。2005年9月4日,原青菱乡人民政府向洪山区政府提交《青菱乡人民政府关于建群村兰氏蔬菜配送中心建设的报告》，申请农业加工临时用地40亩，洪山区时任副区长在该《报告》上注明：“请规划分局、水务局按政策予以支持”。2005年10月11日，原青菱乡人民政府办公室制作了《武汉市白沙洲兰氏蔬菜配送中心项目现场办公会议纪要》，载明“武汉市水务局、武汉市农业局、洪山区水务局、洪山区农业局和青菱乡人民政府在项目所在地建群村召开现场办公会。…前期办理了立项相关手续并得到市、区分管领导的支持。积极协调规划、林业、环保、区三违办公室相关部门，争取他们的支持，办理临时建设手续…”。2005年12月28日，原青菱乡建群村村民委员会向武汉市洪山区规划局提交《关于建群村蔬菜配送中心项目建设的申请报告》，申请建一临时蔬菜配送及库房，建筑面积4500平方米。庭审中，原告兰氏蔬菜公司称建设涉案十处建筑物的时间为2004年至2006年12月期间，认为系因历史遗留问题未办理建设手续。
本院认为，《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款规定，本办法所称违法建设，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施。本案中，经被告洪山区城管局调查及原告自认，涉案建设项目未取得建设工程规划许可证，应属于违法建设。对于原告诉称涉案建设项目是经各级人民政府、政府部门审批后所建的主张，原告提供的证据仅能证明涉案建设项目曾得到了相关政府及政府部门的政策支持，但不足以证明涉案建设项目办理了建设工程规划许可手续，故对于原告的该项主张，本院不予支持。
对于原告认为被告洪山区城管局对涉案建设项目的建筑面积测算错误的主张，原告自认涉案建设项目已于2006年12月之前完工，2012年8月洪山区住房保障和房屋管理局测绘队测丈、制画的涉案建设项目建筑面积，与被告洪山区城管局现场勘验的建筑面积一致，且原告也未提供证据证明涉案建设项目的建筑面积测算错误，故对于原告的该项主张，本院不予支持。
对于原告认为涉案建设项目已于2008年1月1日前完工，被告洪山区城管局适用法律错误的主张。即使原告的违法建设行为已于2008年1月1日之前实施完毕，但违法行为一直处于持续状态，故不应以违法建设行为实施完毕的时间来判断被诉行政行为适用法律规范的时间效力。被告洪山区城管局作出被诉行政行为的时间是2016年2月26日，其适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》和2013年1月1日实施的《武汉市控制和查处违法建设办法》，不属于适用法律规范错误。
综上，被告洪山区城管局作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。被告洪山区政府对原告的行政复议申请依法予以受理，并在法定期限内作出行政复议决定，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款和第四款的规定，判决如下：
一、驳回原告武汉市兰氏蔬菜有限公司要求确认被告武汉市洪山区城市管理执法局于2016年2月26日作出的（武洪城管）限拆决字［2016］第730003号《违法建设限期拆除决定书》违法，并予以撤销的诉讼请求。
二、驳回原告武汉市兰氏蔬菜有限公司要求确认被告武汉市洪山区人民政府于2016年6月2日作出的洪政复决［2016］24号《行政复议决定书》违法，并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费50元由原告武汉市兰氏蔬菜有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 李 芳
审 判 员 余四美
人民陪审员 常晓云
二〇一六年九月八日
书 记 员 方 芳