山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018）鲁01行终46号
上诉人（原审原告）田琼，女，1984年10月11日出生，土家族，住济南市。
上诉人（原审原告）刘春武，男，1954年10月1日出生，土家族，住湖北省咸丰县。
上诉人（原审原告）杨新珍，女，1954年9月3日出生，土家族，住湖北省咸丰县。
上诉人（原审原告）龚夕涵，女，2011年7月2日出生，土家族，住济南市。
上诉人（原审原告）龚福宥，男，2016年12月8日出生，土家族，住济南市。
五上诉人共同委托代理人樊德祥，山东鹏飞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人王壮，局长。
委托代理人王涛，济南市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人高云琪，济南市人力资源和社会保障局工作人员。
原审第三人济南黄河路桥建设集团有限公司，住所地济南市。
法定代表人张明生，董事长。
委托代理人李苗苗，济南黄河路桥建设集团有限公司工作人员。
委托代理人杨立言，济南黄河路桥建设集团有限公司工作人员。
上诉人田琼、刘春武、杨新珍、龚夕涵、龚福宥不服济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初158号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年12月03日22时12分许，杨文成超速驾驶超载的鲁AE91**/鲁AQ0**挂号重型半挂牵引车沿省道102线由东向西行驶，行驶至16公里525.8米处（芙蓉茶楼路口）时，与饮酒后的行人龚大刚由南向北通过路口发生道路交通事故，造成龚大刚死亡，车辆损坏。济南市公安局交警支队历城区大队作出济（历城）公交认字[2016]第00989号《道路交通事故认定书》认定，杨文成承担事故全部责任，龚大刚不承担事故责任。2016年12月7日,济南市公安局交通警察支队作出《检验鉴定报告》，检验意见：杨文成静脉血中未检出乙醇成分，龚大刚心血中检出乙醇成分，含量204㎎/100ml。
2016年12月23日，第三人济南黄河路桥集团有限公司（以下简称黄河路桥公司）向被告济南市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）提交龚大刚工伤认定申请表。因缺少材料，被告市人社局向第三人黄河路桥公司作出工伤认定申请材料补正通知书；材料补正后，被告市人社局于2017年1月10日予以受理。2017年2月6日，被告市人社局作出编号F2017010011《不予认定工伤决定书》，主要内容为：龚大刚，男，黄河路桥公司职工，1982年8月8日出生。2016年12月3日22时12分，该同志与同事在饭店吃完饭后准备返回项目部，步行至省道102线16公里525.8米处时被一半挂车撞到致死。济南市公安局交警支队历城大队出具了《道路交通事故认定书》及《检验鉴定报告》，载明龚大刚发生交通事故时为饮酒后且血液中的乙醇含量为204㎎/100ml。根据《工伤保险条例》第十六条第一款第（二）项和《中华人民共和国社会保险法》第三十七条第（二）项的规定“醉酒或者吸毒的”不得认定为工伤。《实施若干规定》第十条规定：“社会保险法第三十七条第二项中的醉酒标准，按照《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）执行。公安机关交通管理部门，医疗机构等有关单位依法出具的检测结论、诊断证明等材料，可以作为认定醉酒的依据”。《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）规定醉酒的标准为血液中的酒精含量大于或者等于80㎎/100ml，《检验鉴定报告》证明龚大刚血液中的酒精含量为204㎎/100ml，已经达到醉酒标准。据此，本机关对龚大刚同志死亡，不予认定或者视同工伤。
另查明，2016年12月20日，第三人黄河路桥公司在向被告市人社局出具的《职工工伤事故调查报告》中述称：“2016年12月3日20:40时左右，龚大刚与项目部任长伟、芦圣浩、朱忠厚等同志，在忙完综合管廊K11+853-K11+833段顶板钢筋绑扎及自检后，已过项目部食堂就餐时间，便一同到位于工地以东郭店镇的饭店吃饭，饭后准备返回项目部继续察看管廊施工情况。”该报告未对龚大刚是否饮酒的情况进行描述。2017年1月17日，被告市人社局在对芦圣浩、任长伟制作的调查笔录中，芦圣浩、任长伟均作出“期间都没有喝酒”的陈述。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定:“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”《道路交通事故认定书》明确记载龚大刚在发生交通事故时属于饮酒后的状态，并且济南市公安局交通警察支队作出的《检验鉴定报告》中也明确记载检验意见为龚大刚血液中检验出乙醇成份，且含量为204mg/100ml。虽然第三人黄河路桥公司在申请工伤认定过程中以及相关证人在接受调查时存在隐瞒龚大刚醉酒的情形，但被告市人社局根据《道路交通事故认定书》及《检验鉴定报告》已经能够作出正确的事实判断，被告市人社局尽到了法定调查核实的义务。
工伤保险的建立目的是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。国家建立基本养老保险、工伤保险等社会保险制度也是为保障公民在年老、工伤等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定：“职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”该条系关于不认定为工伤情形的规定，而该条第（四）项是授权法律、行政法规可以对工伤认定的排除作出规定。《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定了认定工伤或者视同工伤的具体条件，同时该条例第十四条的部分内容和第十六条也明确出现“本人主要责任的交通事故”、“醉酒或者吸毒”等特殊情形时，职工虽然符合工伤或者视同工伤的条件，但也不能认定为工伤或者视同工伤。因此，《中华人民共和国社会保险法》与《工伤保险条例》在本案的适用上并不存在矛盾。本案中，龚大刚系工作结束后与同事一起外出用餐时饮酒，其在返回时所受伤害并非发生在工作中。龚大刚在交通事故中其本人虽不承担主要责任，即使其符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，但因其属于醉酒，仍不得认定为工伤。综上，被告市人社局作出的《不予认定工伤决定书》程序合法，事实证据确凿，适用法律并无不当。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告田琼、刘春武、杨新珍、龚夕涵、龚福宥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田琼、刘春武、杨新珍、龚夕涵、龚福宥负担。
上诉人田琼、刘春武、杨新珍、龚夕涵、龚福宥不服原审判决上诉称，一、原审法院适用法律错误。原审法院认为龚大刚系工作结束后与同事一起外出用餐时饮酒，其在返回时所受伤害并非发生在工作中，不适用《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定的醉酒导致本人在工作中伤亡，应不认定工伤的情形。却又认为《工伤保险条例》第十六条规定的情形是属于《中华人民共和国社会保险法》第三十七条第（四）项授权法律、行政法规对工伤认定的排除作出的规定。而《工伤保险条例》第十六条是对该条例第十四、十五条规定的例外性规定。显然，原审法院在适用法律上是相互矛盾的。《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定的“工作中”应做扩大解释，应包含《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的情形在内，龚大刚死亡的时间属于《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定的工作中的情形。被上诉人并未以龚大刚的死亡未发生在工作中不予认定工伤。因此，原审法院对于《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》相应规定的适用存在错误。从《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》两部法规的效力、立法时间及条文修改的变化来看，《工伤保险条例》第十六条第（二）项醉酒不得认定工伤的规定为2010年12月20日修订内容，于2011年1月1日生效。而《中华人民共和国社会保险法》第三十七条醉酒导致本人在工作中伤亡不认定工伤的规定于2011年7月1日生效。《工伤保险条例》修改前与《中华人民共和国社会保险法》规定相同，均规定只有醉酒导致伤亡才不认定工伤。显然，《中华人民共和国社会保险法》的规定是对《工伤保险条例》规定的替代，也是对原立法精神的回归。两部法律、法规条文之所以发生修改并恢复的变化也是遵循为了充分保证职工相应权利的目的。综上，上诉请求：1.依法撤销一审判决并予以改判；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人市人社局及原审第三人黄河路桥公司在二审中未答辩。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，《工伤保险条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。”被上诉人市人社局具有对其辖区范围内的职工是否构成工伤进行认定的法定职权，系做出本案《不予认定工伤决定书》的适格主体。
当事人在本案中的争议焦点问题为：醉酒是否一律成为认定工伤的阻却条件。该法律适用问题之所以产生争议，系因《工伤保险条例》与《中华人民共和国社会保险法》对此做出了不完全一致的规定。《工伤保险条例》第十六条规定，职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定，职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。可以看出，《工伤保险条例》与《中华人民共和国社会保险法》关于醉酒不予认定工伤的规定是不一致的。从文义上理解，前者规定无论醉酒与职工伤亡之间是否存在因果关系，均不得认定为工伤；而后者规定中“导致本人在工作中伤亡”的表述则强调了醉酒与职工伤亡之间的因果关系，即醉酒造成行为失控进而引发职工伤亡事故的，对于职工伤亡不认定为工伤；反之，如果醉酒与职工伤亡事故之间不存在因果关系，则不得以醉酒为由不予认定工伤。此为两规定文义解释效果不一致之处，也是本案争议产生的根源，需要解决法律规范竞合的选择适用问题。《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”依照此规定，《中华人民共和国社会保险法》在效力上高于《工伤保险条例》，两规定出现不一致时，应当以前者规定为裁判依据。因此，就醉酒是否作为认定工伤的阻却条件而言，应当以《中华人民共和国社会保险法》的规定为评判标准，即如果醉酒行为系职工伤亡事故的引发原因，则醉酒成为认定工伤的阻却条件；反之，则醉酒不应成为认定工伤的阻却条件。
回到本案，龚大刚在交通事故发生时虽处于醉酒状态，但《交通事故认定书》认定龚大刚不负事故责任，这说明事故的发生并非龚大刚醉酒所致，即龚大刚醉酒与交通事故发生、龚大刚死亡之间不存在因果关系。被上诉人市人社局及一审法院在未区分醉酒与伤亡事故发生之间是否存在因果关系的情况下，单纯以醉酒为由不予认定龚大刚工伤，属法律适用不当，应予纠正。五上诉人要求撤销市人社局做出的《不予认定工伤决定书》的诉讼请求，应当予以支持。
另外，行政诉讼司法审查范围限于行政机关的具体行政行为。市人社局做出的《不予认定工伤决定书》中对于龚大刚不予认定工伤的理由为“醉酒”，该决定书对于龚大刚死亡是否发生在“工作时间”并未进行认定，因此，本院对五上诉人关于此事实的上诉理由不予审查。同时，工伤认定需要综合考虑工作原因、工作场所、工作时间等要素，本院认为龚大刚醉酒不成为认定工伤的阻却事由，不等同于认定龚大刚构成工伤。至于龚大刚是否构成工伤属于市人社局行政职权范围，应由其依法重新作出认定。
综上，原审判决适用法律不当，导致判决结果错误，本院予以纠正。五上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初158号行政判决；
二、撤销被上诉人济南市人力资源和社会保障局作出的F2017010011号《不予认定工伤决定书》；
三、被上诉人济南市人力资源和社会保障局在本判决书生效之日起30日内，重新作出关于龚大刚工伤认定的具体行政行为。
一、二审案件受理费50元，均由被上诉人济南市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一八年三月五日
书记员 张天虹