江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终1251号
上诉人（原审第三人）丁明珍（曾用名丁平贞），男，1962年5月25日生，汉族，住淮安市淮阴区。
委托代理人刘高明，淮安市淮阴区弘大法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）靳如平，男，1956年3月18日生，汉族，住淮安市淮阴区。
委托代理人孙智华，江苏捍华律师事务所律师。
原审被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市承德北路606号。
法定代表人朱晓波，该区区长。
委托代理人李纬坤，该区副区长。
委托代理人秦其远，淮安市淮阴区人民政府工作人员。
靳如平诉淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）行政复议一案，原审第三人丁明珍不服江苏省淮安市中级人民法院(2016)苏08行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人丁明珍及其委托代理人刘高明，被上诉人靳如平及其委托代理人孙智华，原审被告淮阴区政府的委托代理人李纬坤、秦其远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，靳如平和丁明珍同为淮安市淮阴区五里镇五里村六组村民，双方争议的土地位于淮阴区××××东南地块，东至香庄、西至排水沟、南至唐业金地、北至丁永贞地（一轮承包时为周凡贤）。2012年7月30日，靳如平诉丁明珍返还承包地纠纷一案由淮安市淮阴区人民法院（以下简称淮阴区法院）立案受理，靳如平起诉要求丁明珍返还该争议土地1.1亩，2012年9月19日，淮阴区法院作出（2012）淮徐民初字第356号民事判决，驳回靳如平的诉讼请求。2014年7月7日，靳如平向淮阴区法院起诉淮阴区政府，要求撤销丁明珍的土地承包经营权证，期间靳如平以向淮安市淮阴区五里镇人民政府（以下简称五里镇政府）申请土地确权为由撤回该行政诉讼。淮阴区法院于2014年9月25日作出（2014）淮行初字第0026号行政裁定书，裁定准予靳如平撤回起诉。后靳如平向五里镇政府申请土地确权，五里镇政府于2015年9月1日作出五政发决字（2015）第4号《土地权属争议行政决定书》（以下简称4号土地权属决定），决定争议土地承包经营权归靳如平户所有。丁明珍对4号土地权属决定不服，于2015年10月16日向淮阴区政府申请行政复议，要求撤销该决定。淮阴区政府于2015年10月21日受理，并于2015年10月26日向丁明珍送达了行政复议受理通知书，于2015年10月27日向五里镇政府送达了行政复议答复通知书及复议申请书副本。2015年12月18日，淮阴区政府作出延期审理通知书，行政复议决定延期30日作出。2016年1月19日，淮阴区政府作出淮行复[2015]第14号《行政复议决定书》（以下简称14号行政复议决定）。靳如平不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，被诉14号行政复议决定审查的对象是4号土地权属决定，靳如平是提起争议土地使用权确权申请人，被诉14号行政复议决定与靳如平有利害关系，靳如平依法有权提起本案行政诉讼，具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”根据正当程序的要求，行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取相关当事人的意见。本案中，复议机关审查的对象是4号土地权属决定，4号土地权属决定将靳如平与丁明珍争议的土地承包经营权确认给靳如平户，被诉14号行政复议决定撤销了4号土地权属决定，责令五里镇政府限期重作。故复议机关应当通知靳如平参加行政复议。淮阴区政府未通知靳如平参加行政复议，未听取靳如平的意见，即作出14号行政复议决定，违反法定程序，依法应予撤销。
关于靳如平主张维持4号土地权属决定的问题。本案被诉行政行为是行政复议决定，并不直接处理土地权属。关于原行政行为的合法性应由行政复议机关重新作出行政复议决定时依法进行审查，靳如平该项主张不在本案审查范围。综上，淮阴区政府作出的14号行政复议决定违反法定程序，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销14号行政复议决定；责令淮阴区政府在判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
上诉人丁明珍上诉称：1、丁明珍与靳如平同为淮安市淮阴区五里镇五里村六组村民，因靳如平户放弃耕种涉案土地，丁明珍于第二轮承包时取得涉案土地承包经营权并经登记，淮阴区政府作出的14号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。2、行政复议原则上应书面审理，淮阴区政府作出14号行政复议决定无需听取靳如平的意见，原审法院判决撤销14号行政复议决定错误。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，改判维持14号行政复议决定。
被上诉人靳如平未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中答辩称：1、4号土地权属决定将涉案土地承包经营权确认给给靳如平户，14号行政复议决定撤销了4号土地权属决定，故对靳如平的权利产生了影响。原审判决因14号行政复议决定复议过程中未听取靳如平意见而撤销14号行政复议决定正确。2、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审被告淮阴区政府未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中陈述：1、靳如平未参加涉案行政复议不违反法律规定，也不影响涉案行政复议结果。2、根据《行政复议法实施条例》第九条第一款的规定，复议机关可以通知利害关系人参加行政复议，靳如平未申请参加行政复议，法律也未强制规定复议机关必须通知其参加复议。3、根据《中华人民共和国行政复议法》第22条的规定，行政复议原则书面审查，淮阴区政府在书面审查时发现4号土地权属决定认定事实不清，故淮阴区政府作出14号行政复议决定撤销4号土地权属决定具有事实根据和法律依据。4、淮阴区政府仅撤销4号土地权属决定并责令五里镇政府限期重作，五里镇政府限期重新作出的决定仍有可能将争议土地使用权确权给靳如平户，故14号行政复议决定并不必然对靳如平产生不利的结果。请求撤销原审判决，改判维持14号行政复议决定。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但是根据正当程序的要求，行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取相关当事人的意见。本案中，4号土地权属决定系将涉案土地承包经营权确认给靳如平户所有，丁明珍对4号土地权属决定不服，向淮阴区政府申请行政复议，淮阴区政府作出被诉14号行政复议决定撤销了4号土地权属决定，故淮阴区政府应当通知靳如平参加行政复议。淮阴区政府未通知靳如平参加行政复议，未听取靳如平的意见就作出14号行政复议决定属行政程序违法，依法应予撤销。原审法院判决撤销14号行政复议决定并责令淮阴区政府限期重作行政复议决定符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定。
综上，丁明珍的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决撤销14号行政复议决定并责令淮阴区政府在一定期限内重新作出行政复议决定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁明珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一七年六月二十日
书 记 员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（三）违反法定程序的；
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；