广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终1456号
上诉人（原审原告）叶爱芬，女，汉族，1972年8月29日出生，身份证住址:广州市黄埔区。
委托代理人林景锋，系广东海际明律师事务所律师。
委托代理人梁财后，系广东海际明律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）广州开发区国土资源和规划局，住所地:广州市汇星路81号。
委托代理人葛勇晖，系该局工作人员。
被上诉人（原审被告）广州市黄埔区国土资源和规划局，住所地：广州市汇星路81号。
委托代理人邓俊文，系该局工作人员。
两被上诉人共同负责人林敏，职务：副局长。
两被上诉人共同委托代理人周凯，系广东三民律师事务所律师。
上诉人叶爱芬因诉被上诉人广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局（以下简称开发区和黄埔区国规局）信息公开一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2015号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2016年5月6日，原告向开发区和黄埔区国规局提出政府信息公开申请，所需信息内容描述为：广州市萝岗区人民政府办公室文件穗萝府办〔2010〕40号文《广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法的通知》的信息公开文件（开发区或萝岗区政府）1.该规范性文件已经进行了必要性和可行性调研论证的证明材料；2.该规范性文件已经广泛征求意见的证明材料；3.该规范性文件的送审稿；4.该规范性文件已公开发布的证明材料；5.该规范性文件已经报送广州市法制办备案的证明材料。2016年5月25日，开发区和黄埔区国规局向原告发出穗开黄国规公开〔2016〕16号《依申请公开政府信息延期答复告知书》，决定延期至2016年6月17日前作出答复。2016年6月15日，开发区和黄埔区国规局作出穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》答复原告，答复内容为：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条的规定，原告要求公开1.关于穗萝府办〔2010〕40号《印发广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法的通知》（以下简称《暂行办法》）已经进行了必要性和可行性调研论证的证明材料；2.关于《暂行办法》广泛征求意见的证明材料；3.《暂行办法》送审稿；4.关于《暂行办法》报送广州市政府法制办备案的证明材料等四种材料，均属于处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。因此，对以上四种材料不予公开。二、《暂行办法》出台后，广州市萝岗区人民政府办公室于2010年11月16日已印发给各街道及相关部门，2010年11月24日广州市萝岗区拆迁管理办公室也将该规范性文件以通知形式转发有关代业主单位、广州开发区商业发展集团有限公司、广州东进新区开发有限公司、广州永和建设发展有限公司、广州恒发投资服务有限公司、广州市翔顺企业管理服务有限公司、广州市中心区交通项目领导小组办公室等企业、部门，各单位在实际执行过程中也曾向服务对象和社会进行公开。现决定将广州市萝岗区拆迁管理办公室公布《暂行办法》的通知向原告予以公开。另外，由于《暂行办法》发布实施已近六年，2015年黄埔区与萝岗区合并，原萝岗区政府网站已变更，原有部分网站信息内容经过调整撤换，现已无法查询并提供《暂行办法》在原萝岗区政府网站的公示情况。三、《暂行办法》于2010年11月15日印发，按照其第六条规定，该办法自公布之日起实施，有效期为自实施之日起五年，现已超期失效。该答复书附件《关于转发广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法的通知》（穗萝拆迁办〔2010〕623号）。2016年6月17日，开发区和黄埔区国规局向原告送达穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》。
原审认为：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，原告申请公开《暂行办法》已经进行了必要性和可行性调研论证的证明材料、已经广泛征求意见的证明材料、送审稿及报送广州市法制办备案证明材料的政府信息属于行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，开发区和黄埔区国规局决定不予公开并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”开发区和黄埔区国规局作出答复将其在履行职责过程中制作或者获取的信息以附件的形式向原告公开政府信息并予以说明，对无法提供的政府信息予以告知及说明理由，符合上述规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”开发区和黄埔区国规局受理申请后已告知原告决定延长答复期限，其作出答复程序合法。综上所述，开发区和黄埔区国规局作出的《依申请公开政府信息答复书》认定事实清楚，适用法规正确，程序合法，本院予以维持。原告要求撤销答复的理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶爱芬的诉讼请求。
上诉人叶爱芬不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院关于上诉人申请公开《暂行办法》（1）已进行必要性和可行性调研论证的证明材料、（2）已广泛征求意见的证明材料、（3）送审稿、（4）报送广州市政府法制办备案的证明材料属于行政机关讨论、研究或审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，无需公开的认定错误，依据不足。(一)过程性信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息不再是过程性信息。《暂行办法》已发布实施多年且已超期失效，故上诉人申请的材料显然不属于过程性信息。(二)《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》并非部门规章，不应作为行政诉讼中司法审查的依据。原审法院在上诉人对此明确提出异议后仍径行适用，明显错误。(三)《中华人民共和国政府信息公开条例》以公开为原则，对不公开的政府信息应当明确规定。过程性信息不属于不予公开的信息范畴，应当公开。二、原审法院关于上诉人申请公开《暂行办法》（5）已公开发布的证明材料，被上诉人已依法答复的认定错误，依据不足。(一)根据《广州市行政规范性文件管理规定》(2005年11月29日广州市人民政府令第5号)第三十三条之规定，《暂行办法》应按照原萝岗区政府制定实施的统一发布制度。被上诉人未举证证明原萝岗区政府当时制定实施的统一发布制度，原审法院径行认定在原萝岗区政府网站公示即视为公开发布依据不足。(二)《暂行办法》公开发布是生效的前置程序，行政机关负有信息合理保存义务。被上诉人以行政区域变更、原萝岗区政府网站调撤导致无法查询并提供公示情况的答复错误。且《暂行办法》的印发和转发，并不等同该办法已对外发布达到辖区公民知悉的程度。故请求：1.撤销(2016)粤7101行初2015号行政判决；2.撤销两被上诉人作出的穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》；3.判令两被上诉人向上诉人公开《广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法》已进行必要性和可行性调研论证的证明材料、已广泛征求意见的证明材料、送审稿、报送广州市政府法制办备案的证明材料和己公开发布（包括但不限于在《广州政报》、政府公众信息网络及其他公众媒体发布）的证明材料；4.判令两被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人开发区和黄浦区国规局共同答辩称：答辩人作出的穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》认定事实清晰，程序合法，适用法律正确。1.2016年5月6日，答辩人收到被答辩人提交的《广州开发区、黄埔区政府信息公开申请表》及申请材料。答辩人受理后，经对上述材料进行研究，被答辩人所要求公开的(1)关于《暂行办法》已经进行了必要性和可行性调研论证的证明材料；(2)关于《暂行办法》广泛征求意见的证明材料；(3)《暂行办法》送审稿；(4)关于《暂行办法》报送广州市政府法制办备案的证明材料等四种材料，均属于处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发(2010)5号]第二条、《广州市依申请公开政府信息办法》第八条的规定，答辩人对上述材料不予公开。2.《暂行办法》出台后广州市萝岗区人民政府办公室于2010年11月16日已印发给各街镇及相关部门，2010年11月24日广州市萝岗区拆迁管理办公室也将该规范性文件以通知形式转发有关代业主单位、广州开发区商业发展集团有限公司、广州东进新区开发有限公司、广州永和建设发展有限公司、广州恒发投资服务有限公司、广州市翔顺企业管理服务有限公司、广州市中心区交通项目领导小组办公室等企业、部门，各单位在实际执行过程中也曾向服务对象和社会进行公开。由于该《暂行办法》发布实施已近六年，2015年黄埔区与萝岗区合并，原萝岗区政府网站已变更，原有部分网站信息内容经过调整撤换，现已无法查询并提供该《暂行办法》在原萝岗区政府网站的公示情况。对于符合公开条件的政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定，答辩人已向被答辩人进行公开。故答辩人于2016年6月15日向被答辩人作出穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》，并于6月17日当场送达被答辩人，被答辩人也已在送达回证上签名确认。综上所述，答辩人作出穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》认定事实清晰，程序合法，适用法律正确。恳请法院维持原审法院判决。
经审查，原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。
另查明，广州市黄埔区国土资源和规划局和广州开发区国土资源和规划局是原广州市黄埔区和广州市萝岗区合并为广州市黄埔区之后形成的，两块牌子，一套人马。根据广州市人民政府办公厅文件（穗府办〔2015〕44号）的规定，区国土资源和规划局为市国土资源和规划委员会的派出机构。但开发区国土资源和规划局属于开发区管委会的下属职能部门。
本院认为：广州市黄埔区国土资源和规划局为广州市国土资源和规划委员会的派出机构，不具有行政主体资格，不得以自己名义对外作出行政行为。广州开发区国土资源和规划局属于广州开发区管委会的下属职能部门，具有行政主体资格，但其与广州市黄埔区国土资源和规划局对上诉人叶爱芬信息公开申请作出的答复并非以广州开发区管委会的下属职能部门的名义单独作出，而是以“穗开黄国规公开〔2016〕21号”文名义作出。且上诉人申请公开信息内容所涉《广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法》是以原广州市萝岗区人民政府名义作出，由穗萝府办〔2010〕40号《印发广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法的通知》向特定单位发布，该规范性文件属于原广州市萝岗区人民政府作出的规范性文件，而非部门规范性文件，依照当时生效的《广州市行政规范性文件管理规定》(2005年11月29日广州市人民政府令第5号)的规定，区政府规范性文件的发布由区政府规定、备案材料由区政府报送。穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》中被上诉人广州开发区国土资源和规划局作为广州开发区管委会的下属职能部门对原广州市萝岗区人民政府在制定政府规范性文件过程中形成的信息作出认定和处理没有法律依据，属于越权行为。
《广州市萝岗区种植和水产养殖业经营单位拆迁补偿暂行办法》于二0一0年十一月十五日发布，其第六条规定有效期为五年，现已失效，该规范性文件制作过程中的法定阶段材料已经失去过程性意义；被上诉人认为上诉人申请公开的1至4项内容属于过程性信息不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，本案被上诉人共同作出的信息答复行为既存在无行政主体资格问题，又具有无法律依据情形，同时对过程性信息认定不当，符合无效行政行为的认定条件。
综上所述，原审判决适用法律错误，处理不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十五条的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2015号行政判决；
二、确认被上诉广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局作出的穗开黄国规公开〔2016〕21号《依申请公开政府信息答复书》无效。
三、驳回上诉人叶爱芬的其他诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费各50元，由广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖志雄
审 判 员 杨 芳
代理审判员 石晓利
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 郭倩文