广西壮族自治区南宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)桂01民终4453号
上诉人（一审原告、反诉被告）：广西壮族自治区供销合作联社，住所地：南宁市青秀区桃源路**号。
法定代表人：王健，该合作联社主任。
委托诉讼代理人：王锦意，广西东方意远律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋思麒，广西东方意远律师事务所律师。
被上诉人（一审被告、反诉原告）：广西师范学院师园学院，住所地：南宁市明阳工业区明阳大道**号。
法定代表人：梁仲荣，该学院董事长。
委托诉讼代理人：庞才友，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨通奎，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。
一审第三人：广西农垦集团有限责任公司，住所地：南宁市青秀区七星路135号。
法定代表人：甘承会，该公司董事长。
委托诉讼代理人：韦惠，广西明望律师事务所律师。
上诉人广西壮族自治区供销合作联社（以下简称合作联社）因与被上诉人广西师范学院师园学院（以下简称师园学院）、一审第三人广西农垦集团有限责任公司（以下简称农垦集团）合同纠纷一案，不服南宁市青秀区人民法院（2016）桂0103民初2481号民事判决，依法向本院提起上诉。本院于2017年8月28日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
上诉人合作联社上诉请求：请求依法撤销一审判决，改判支持合作联社的诉讼请求，本案的诉讼费用由师园学院承担。事实和理由：一、一审判决遗漏查明第三人农垦集团拥有土地管理权限，有权对外签订土地使用权转让合同的事实，以及遗漏查明农垦集团涉案的土地使用权的取得方式。广西壮族自治区农垦局为自治区人民政府特设行政管理机构，履行出资人职责，农垦集团是由自治区人民政府授权经营管理广西农垦国有土地的主体，广西农垦内设的土地管理机构负责经营管理日常工作农垦局、农垦集团享有农垦国有土地处置权。根据《广西壮族自治区人民政府关于授予自治区农垦局相关管理职能和落实有关政策的实施方案》(桂政发(2006)29号公布)，广西壮族自治区人民政府明确授予自治区农垦局的管理职能是：“(一)对农垦管区内国民经济和社会发展统一计划管理。(二)对农垦财政实施管理。(三)对农垦管区内企业税收专项征管。(四)加强农垦管区内国土资源管理。自治区国土资源厅向农垦派驻土地管理机构，在服从当地土地利用总体规划的前提下，按照国家有关规划的要求，编制农垦管区内土地利用和开发整理等专项规划，以及农场土地利用规划；负责农垦管区内农用地转用报批材料的组织工作，制定具体的供地方案；成立农垦土地储备中心，委托地方国土资源部门办理农垦管区内国有土地出让手续，配合地方人民政府做好土地确权登记和土地权属纠纷调处工作；依法组织开展农垦管区内国有土地利用的执法监督和查处工作。(五)加强农垦建设规划管理。(六)加强农垦国有资产监督管理。”之规定，自治区国土资源厅派驻广西农垦局的土地管理机构，具有行使土地管理的各项职能的权利，地方土地管理机构仅为协助职责。而且涉案地块在转让之前，土地权属人为广西农垦明阳农场，农垦集团有权对外处置该地块的土地使用权，也包括转让、出让等。合作联社与农垦集团签订入区合同时、师园学院与合作联社签订入区合同前涉案的土地使用权人为广西农垦明阳农场，涉案土地为划拨用地，在师园学院取得土地使用权时土地性质也为划拨用地。一审判决遗漏查明农垦集团的涉案土地为划拨用地，从而忽略了对师园学院与农垦集团的入区协议的性质认定。一审判决在未查明涉案土地为划拨用地，师园学院通过与农垦集团签订土地转让协议后获得涉案土地使用权的的事实，更未查明农垦集团拥有独立的土地管理权限，有权对外签订土地使用权转让合同这一事实的情况下单凭字面意思就认定农垦集团不属于“市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门”，并以此认定农垦集团不具有土地管理权限，无权对外签订土地使用权出让合同，完全违背了基本事实，明显认定事实错误。二、合作联社为机关法人，有权通过订立预约土地使用权转让合同最终获得划拨用地。合作联社系机关法人，根据合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》，其有权向农垦集团申请预约转让划拨用地，如上所述，农垦集团具有独立的土地管理权限，农垦集团根据该预约转让划拨土地使用权的合同，为合作联社办理相关转让手续后，该划拨用地在经有批准权的人民政府批准划拨配合力、理相关手续之后，理应合作联社能获得该涉案土地的使用权。三、合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》系合作联社入驻园区投资建设而向农垦集团预约土地使用权的合同，实质上应为划拨土地使用权转让合同，并非土地使用权出让合同，一审判决认定该合同实质上属于土地使用权出让合同属于定性错误。首先，根据合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》(以下简称“入区合同”)，其内容不仅包括项目土地使用权，还包括企业项目入区的审批、农垦集团提供的园区服务、基础设施建设、项目施工建设等围绕企业项目进驻工业目区的其它重点内容。根据《明阳工业区企业项目入区合同》第4．1条中“乙方根据厂区平面布置图向甲方预约工业用地一宗，宗地位置参见附图，宗地面积约520亩。”及第4．2条中“本合同生效后20个工作日内乙方支付甲方60％，余额在办理土地使用权出让手续过程中，向国家缴纳国有土地出让金时，由乙方直接向国家有关部门缴纳。土地使用权出让合同由乙方与国土部门另行签订”可知，该入区合同尽管约定了土地的位置、面积等内容，但关于土地出让金却明确约定为向国家有关部门缴纳而并非全部向农垦集团缴纳，同时还清楚的指出该入区合同并非土地使用权出让合同，土地出让合同由合作联社与国土部门另行签订，农垦集团的义务仅是协助合作联社按规定办理土地使用权流转手续，并非直接由农垦集团出让土地。其次，《明阳工业区企业项目入区合同》合同的主体为合作联社和农垦集团，农垦集团并不是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条所称的开发区管理委员会。尽管本案中明阳工业区管理委员会是农垦集团的下设机构，但合作联社与农垦集团签订《明阳工业区企业项目入区合同》不能当然的理解为开发区管理委员会所签订的出让合同，因此管委会并非“开发区管理委员会”，一审判决偷换概念，更不能认定为是明阳工业区管理委员会直接出让土地给合作联社，因此一审判决当然的理解农垦集团作为开发区管理委员会签订出让土地使用权出让合同属于严重错误。最后，该入区合同中的涉案土地使用权为划拨取得，涉案土地自入区协议签订之时至师园学院获得土地使用权期间均为划拨用地，显然不能适用关于土地使用权出让合同的相关规定。农垦集团作为土地使用权人就转让该划拨用地而与合作联社签订了入区协议，并明确约定按照规定办理相关手续后将该土地使用权由合作联社受让，其中的手续当然包括取得有批准权的人民政府的批准、通过国土部门办理转让手续等。因此，关于合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》实质上应当认定为划拨土地使用权转让合同，一审判决对该入园合同性质的理解无论从主体上、内容上、性质上均明显违背客观事实和认定错误，应当予以纠正。四、合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》属于效力待定合同，一审判决认定部分无效明显错误，应当予以纠正。合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》的并非土地使用权出让合同，实质是应为划拨土地使用权转让合同。该入区合同所涉及的土地具备整体性，面积不仅只包含涉案的320亩，面积的可分割性不代表合同的条款可以分割进行认定，故一审判决分割来认定该入区合同的效力方式明显错误。该入区合同签订后，由于政策的改变，合作联社投资开发建设的项目已不符合明阳工业区的规划，合作联社同意农垦集团调整涉案320亩的土地使用权按照法定程序转让给师园学院承接，因此师园学院与农垦集团也就其中的320亩土地签订了《明阳工业区企业项目入区合同》。此时，农垦集团作为转让方就同一划拨用地同时订立了2份转让合同，该2份合同的性质均为划拨土地使用权转让合同，在农垦集团未取得人民政府的批准办理相关流转手续前，2份合同的效力均待定。师园学院与农垦集团的《明阳工业区企业项目入区合同》实质上也是划拨土地使用权转让合同，师园学院承接合作联社退回给农垦集团的划拨土地使用权合同的权利，并按照农垦集团与合作联社的模式继续办理划拨土地使用权转让手续，使得师园学院最终经过人民政府决定不办理土地使用权出让手续，而最终获得南宁市人民政府直接划拨的土地使用权，使所有合同均履行完毕。如本案合作联社不将涉案土地退回农垦集团，农垦集团与合作联社继续履行双方的《明阳工业区企业项目入区合同》，在实质上涉案土地符合政府批准划拨的形式要件的情况下，农垦集团采取同样的方式配合合作联社办理土地流转手续，合作联社最终同样可以获得人民政府批准划拨取得涉案土地的使用权。本案中师园学院与农垦集团的《明阳工业区企业项目入区合同》经过合作联社的退出后，经得了人民政府的追认，最终成为有效的合同。因合作联社退回该土地给农垦集团，没有向人民政府申请批准同意，从而导致合作联社与农垦集团之间的《明阳工业区企业项目入区合同》效力待定。一审判决因认为合作联社与农垦集团的《明阳工业区企业项目入区合同》属于出让合同而认定该入区合同无效属于明显错误，该合同关于涉案土地部分的效力应为待定，恳请二审法院予以纠正。五、农垦集团与师园学院订立的《明阳工业区企业项目入区合同》已在起诉前经南宁市人民政府追认，合作联社与师园学院订立的合同依法可以按照补偿性质的合同处理。合作联社与师园学院的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》合法有效，一审判决认定其无效属于认定错误，应当予以纠正。农垦集团征得合作联社的同意退回320亩土地后，农垦集团才作为转让方与师园学院签订划拨土地使用权转让合同。该合同的涉案土地在经南宁市人民政府决定不办理土地使用权出让手续后，由南宁市人民政府直接划拨给师园学院使用。《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》性质上并非土地使用权转让合同，而是基于合作联社与农垦集团之间的划拨土地使用权转让合同关系以及师园学院与农垦集团的划拨土地使用权转让合同关系，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条：“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”之规定，对合作联社前期投入按照补偿性质的合同进行处理的约定。《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》为合作联社与师园学院的真实意思表示，没有违反法律、行政法规强制性规定，应为合法有效。一审判决认定合作联社与师园学院的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》无效属于认定错误，应当予以纠正。六、一审判决遗漏查明合作联社对涉案土地前期投入的事实，且一审判决认定合作联社的“前期投入”不具备合法性和客观性属认定事实错误，应该予以纠正。合作联社按照《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》的约定收取土地补偿款于法有据，应当予以支持。合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》约定了农垦集团将土地转让给合作联社进行投资建设，合作联社实际上已对土地进行了大量的前期投入建设，一审判决仅以合作联社未申请对该实际投入进行评估而不对该投入部分的事实进行查明，违反了民事诉讼法的有关规定，更不利于维护合作联社要求师园学院支付土地补偿款的合法诉求，应当予以重新查明。合作联社与师园学院的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》事实上是对师园学院取得划拨土地而对合作联社前期投入的补偿处理。师园学院与农垦集团的《明阳工业区企业项目入区合同》已实际履行完毕，师园学院也因此取得划涉案的320亩划拨土地，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条关于土地使用权人与受让人的合同应按照补偿性质的合同进行处理的规定师园学院应对农垦集团按照补偿性质的合同的方式解决，但因该涉案土地的实际投入者为合作联社，同时结合合作联社与师园学院的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》，师园学院依法应当按照《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》的约定，对合作联社的前期开发建设投入的进行“一揽子”补偿。所以，合作联社诉请师园学院支付土地补偿款204．352万元及滞纳金合法有据，应当得到支持。七、一审判决适用法律错误，应予以纠正。一审判决关于认定部分适用该解释第二条第二款：“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”规定，而《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》自2005年8月1日起才施行，第二条第二款规定的是该解释实施前(即2015年12月8日前)开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，合作联社与农垦集团之间的《明阳工业区企业项目入区合同》签订日期为2005年12月8日，签订日期在该解释实施之后，故一审判决适用该款规定显然与本案事实不符，属于法律适用错误，应当予以纠正。综上，一审判决遗漏查明农垦集团拥有土地管理权限和有权对外签订土地使用权转让合同、农垦集团涉案的土地使用权的取得方式为划拨、合作联社对涉案土地前期投入等关键的事实，严重影响了本案客观事实的认定；一审判决认定合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》无效，从而认定合作联社与农垦集团签订的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》也无效，均属于认定错误；同时，一审判决适用关于开发区管委会出让合同经追认可认定为合同有效的规定属于适用法律错误。合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》的效力待定，合作联社与师园学院的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》合法有效，合作联社有权要求师园学院支付土地补偿款及滞纳金。基于上述理由，合作联社恳请二审法院查明本案客观事实，依法撤销原审判决的第一项和第二项判决，依法改判支持合作联社的全部诉讼请求，驳回师园学院全部诉讼请求。
被上诉人师园学院对上诉人合作联社的上诉意见答辩称：无论把合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》定性为土地使用权出让合同，还是划拨土地使用权转让合同，都是无效合同。1、农垦集团不具备签约土地出让合同的合法主体，其所签订的具有土地出让性质的合同均为无效合同。现有所有国家法律、法规和政策都明确规定，土地使用权出让合同的出让主体是市、县人民政府所属的土地管理部门，其他任何部门包括开发区管委会等都不能成为土地使用权出让合同的出让主体。合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》中第4.1条、4.2条、4.4条等条款都明确表明农垦集团将520亩土地使用权出让给合作联社，由于农垦集团不具备签约土地出让合同的合法主体，其与合作联社所签订的具有土地出让性质的合同应为无效合同。合作联社在上诉状中说：“第三人有权对外处置该地块的土地使用权，包括转让、出让等”没有任何法律依据。2、农垦集团未经市、县人民政府所属的土地管理部门并办理土地使用权出让手续，其所签订的“划拨土地使用权转让合同”亦为无效合同。合作联社在上诉状中称，合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》性质为划拨土地使用权转让合同，认为农垦集团有权签订划拨土地使用权转让合同，这是完全错误的。原国家土地管理局颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》【国家土地管理局令(1992)1号文】第五条明确规定，未经市、县人民政府所属的土地管理部门并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押划拨土地使用权。第十二条规定，土地使用者需要转让、出租、抵押划拨土地使用权的，必须持国有土地使用权证等相关证件，向所在地市、县人民政府所属的土地管理部门提出书面申请。等三十二条规定，划拨土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。合作联社与农垦集团于2005年12月8日签订《明阳工业区企业项目入园合同》，但是直到2007年9月30日农垦集团与师园学院签订《明阳工业区企业项目入园合同》止，在长达两年的时间里，广西农垦集团均没有向土地所在地的市、县人民政府所属的土地管理部门提出转让划拨土地使用权书面申请，也没有办理划拨土地使用权出让手续手续，没有向市、县人民政府所属的土地管理部门交纳土地出让金。因此，即便把供销社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》定性为划拨土地使用权转让合同，亦是无效合同。3、农垦集团将农用地直接出让给合作联社，违反了国家法律强制性规定，合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》应为无效合同。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设范围内的国有建设用地”。合作联社与农垦集团于2005年12月8日的《明阳工业区企业项目入园合同》，其约定使用的是农垦集团明阳农场的农用地。是直到2007年9月30日农垦集团与师园学院签订《明阳工业区企业项目入园合同》止，在长达两年的时间里，农垦集团均没有向土地所在地的市、县人民政府所属的土地管理部门办理农用地转用审批手续。因此，农垦集团将农用地直接出让给合作联社，违法了国家法律强制性规定，合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》应为无效合同。综上，一审判决认定合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》为无效合同完全正确。二、合作联社与师园学院签订的《补偿协议》、《补充协议》以及《土地补偿费补充协议》（以下统称：《合同》）为无效合同，合作联社无权向师园学院收取“土地补偿费”。1、合作联社并未取得涉案土地合法土地使用权，其无权以涉案土地土地使用权人主体与师园学院签订所谓《补偿协议》。前述所言，合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》为无效合同，合作联社根本不是涉案土地的土地使用权人，其无权以涉案土地土地使用权人体与师园学院签订所谓《补偿协议》。2、合作联社没有办理任何建设用地审批和开工建设许可手续，无证据证明其对涉案土地拥有合法的“前期投入”，无权取得所谓“补偿”。合作联社与农垦集团于2005年12月8日签订《明阳工业区企业项目入园合同》后，但是直到2007年9月30日农垦集团与师园学院签订《明阳工业区企业项目入园合同》止，在长达两年的时间里，合作联社既未办理农用地转为非农建设用地审批手续，也没有办理由报建开工许可手续，其所谓的“前期投入”既没有证据证明其实际投入达到每亩3.2万元的客观性，也没有证据证明该“前期投入”具有合法性。因此其向师园学院收取每亩3.2万元的“补偿费”没有合法依据。3、《补偿协议》和《补充协议》是以合法形式掩盖非法目的，应为无效合同。该《补偿协议》和《补充协议》的合法形式是合作联社向农垦集团退回其以出让方式取得的土地，由师园学院按协议对合作联社就土地的前期投入进行一揽子补偿。即按合作联社退回给农垦集团公司的319.3亩数为准，每亩补偿3.2万元，合计补偿费为1021.76万元。形式上好像合作联社就已经取得合法土地使用权并投入大量前期投资，师园学院接手该土地就应该给合作联社以补偿。该《补偿协议》和《补充协议》的非法目的是：合作联社通过虚构“广西供销合作社明阳再生资源循环利用园区”项目向农垦集团预约“圈地”。而且圈的地是国家法律法规明令禁止的“农用地”，未办理任何农用地转非农建设用地审批手续，未取得合法土地使用权就向师园学院妄称己对土地进行了平整、项目调研、论证等工作，虚构向农垦集团“退回”土地的事实．同时妄称其“退回”土地是为师园学院从农垦集团以出让方式购买该土地创造条件，而且还妄称能够让师园学院按每亩8万元的出让价格购买该出让地，骗取师园学院信任后，向师园学院收取高额的所谓“土地补偿费”。这样一来，合作联社就通过与农垦集团签订一个违法的合同，违法圈用农用地再通过与师园学院签订一个形式上合法的合同后就从师园学院获得高额的不法利益，这既损害了国家利益，也增加了真正合法投资建设学校的师园学院的负担，损害了师园学院的利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”因此，<补偿协议》、《补充协议》以及《土地补偿费补充协议》违反了上述《合同法》第五十二条第（三）、（五）项之规定，应为无效合同。4、师园学院依法取得该土地的合法使用权，与合作联社无关，合作联社无权向师园学院收取“土地补偿费”。(1)2007年9月30日，明阳工业区管委会与师园学院签订了《明阳工业区企业项目入园合同》，师园学院向明阳工业区管委会预约320亩土地作为明阳校区教学用地。合同签订后，师园学院按规定办理了项目立项审批，建设项目用地预审，建设项目农用地转用审批，建设用地征地补偿，国有土地有偿使用审批，国有土地有偿划拨等全部手续，并于2013年2月18日取得南宁市人民政府颁发的国有土地使用证。(2)师园学院明阳校区科教用地的取得，自始至终与合作联社没有关系，合作联社既不是国有土地征用前国有农用地的所有权人和使用权人，也不是国有土地征用后的土地使用权人，其根本无权向师园学院收取所谓“土地补偿费”。(3)师园学院明阳校区划拨用地的取得，师园学院已按规定向南宁市人民政府支付了每亩八万元的土地有偿使用费，该费用己包含了国有土地划拨有偿使用费，新地开垦费、征地补偿费等；土地平整是由明阳工业区管委会负责。合作联社无证据证明其对该土地进行了平整和前期投入；即使有少部分投入，也因其违法圈用农用地，未办理任何报批报建手续，未取得涉案土地使用权证，也未取得开工许可证等手续就擅自开工建设，其所建设应属违法违章建设，由此形成的所谓“前期投入”不受法律保护，其更无权通过签订《补偿协议》、《补充协议》以及《土地补偿费补充协议》的方式将其违法建设的投入转嫁给师园学院，进而向师园学院“索取”所谓土地补偿费不具有合法性，更没有任何事实与法律依据。综上，合作联社与师园学院签订的合同为无效合同，不受法律保护，合作联社无权向师园学院收取“土地补偿费”。一审判决合作联社与师园学院签订的合同为无效合同完全正确。三、一审判决适用法律正确，判决正确，应予维持。一审判决适用的法律是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条和第二条，《解释》第一条为：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。第二条第一款为：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”第二款为：“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方予受让方签订的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”。第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行”。合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入园合同》于2005年12月8日签订，在《解释》实施之后，当应适用《解释》第二条第一款。也就是说，在《解释》实施之后，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定为无效合同；农垦集团作为企业法人，更无权作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同。因此，一审判决适用法律完全正确，判决正确，应予维持。合作联社的上诉无理，请求二审法院驳回其上诉请求。
一审第三人农垦集团对上诉人合作联社的上诉意见陈述：农垦集团与合作联社签订的入园协议是依法成立的，合法有效的，农垦集团没有参与合作联社与师园学院之间签订的协议，不清楚协议的约定和条款。
上诉人合作联社向一审法院起诉请求：1、师园学院向合作联社支付土地补偿款2043520元；2、师园学院向合作联社支付滞纳金（以2043520元为基数，按每日1‰的标准，从2013年3月1日起计至付清土地补偿款为止）；3、本案诉讼费用由师园学院承担。
被上诉人师园学院向一审法院反诉请求：1、合作联社向师园学院退还第1期、第2期土地补偿款共8174080元；2、合作联社支付资金占用期间的利息4088832元（以8174080元为基数，按年利率6%支付资金占用期间的利息，从2008年5月1日起计至合作联社清偿全部款项时止）；3、本案诉讼费用由合作联社承担。
一审法院认定事实：2005年11月28日，合作联社（乙方）与农垦集团（甲方）签订《明阳工业区企业项目入区合同》。合同约定：“甲乙双方经过友好协商，就乙方在明阳工业区投资建设广西供销合作社明阳再生资源循环利用园区项目的有关事宜达成如下协议：1.1乙方在项目洽谈、申请入区、企业注册和项目办理过程中向甲方提供项目可行性报告等和与其他单位签订的投资协议书等有关项目文本资料备案。甲方据此检查乙方项目建设进度及其他与社会公共利益相关的事宜等。3.2、工业区内公共区域的给排水、电力、道路、通讯、场地平整及绿化由甲方负责。4、关于项目土地使用权：4.1乙方根据厂区平面布置图向甲方预约工业用地一宗，宗地位置参见附图，宗地面积约520亩。具体的土地界址点坐标以正式的《土地宗地界址图》为准。4.2、乙方以出让方式取得土地使用权，土地性质为工业建设用地，使用年限50年，土地出让价格30000元/亩，该价格包括安置补偿费用、青苗补偿费、新增建设用地有偿使用费、地上附着物补偿费、土地补偿费、耕地开垦费、耕地占用税，以及国家收取的国有土地出让金及税费（含随征的教育附加费），但土地契税、地籍调查测绘费、土地变更登记费等与办理土地使用权出让手续有关的费用由乙方交纳。本宗地地款，按《建设用地规划许可证》附图上标注的正式实际勘测面积，扣除宗地周边市政道路面积后计算合同总价款。本合同生效后20个工作日内乙方支付甲方60%，余额在办理土地使用权出让手续过程中，向国家缴纳土地出让金时，由乙方直接向国家有关部门缴纳。土地使用权出让合同由乙方与国家土地部门另行签订。4.3、乙方保证在项目建设期间、项目投产前，不得将本项目土地使用权出租、转让给第三方，也不得将土地使用权抵押给金融机构以外的第三方和为乙方以外的第三方提供抵押担保，乙方以项目土地招商引资，用土地使用权作价入股办企业的除外。4.4、乙方取得的土地使用权，由甲方负责办理国有土地使用权证，甲方于乙方按4.2条交付首期地款之日起，6个月内将土地使用权证交给乙方。”上述合同还约定了双方的其他权利义务。
2007年9月30日，师园学院（乙方）与明阳工业区管理委员会（甲方）签订《明阳工业区项目入区协议》。协议约定：“1、关于项目审批：1.1乙方项目在符合甲方入区条件时，甲方同意其入区建设。1.2乙方在工业区投资建设的广西师范学院师园学院明阳校区项目投资总额不低于20000万元，项目建成后，可满足在校生6000人的学习生活需要。2、关于甲方提供的服务：2.1、甲方指定专人，全程协助乙方办理学院设立、项目建设的行政审批事宜。2.2、在乙方设立和项目手续办理过程中发生的费用，乙方按照国家等有关规定承担。4、关于项目土地使用权：4.1、乙方在明阳工业区范围内向甲方预约工业用地一宗，宗地位置见附图，宗地面积约320亩，宗地编号为A-6-6、A-6-7、A-6-5（部分），具体土地面积以《国有土地使用权出让合同》确定的面积为准。4.2、甲方负责协助乙方以国家规定的出让方式取得土地使用权，由乙方与南宁市国土部门签订《国有土地使用权出让合同》，地块价格以《国有土地使用权出让合同》确定的价格为准，并由乙方按南宁市国土部门的要求支付。4.3、乙方依法取得土地使用权后，在办理出让、土地登记手续时的相关费用（如契税、地籍调查测绘费等）由乙方支付。4.4、乙方保证在项目建设期间、项目投产前，不得将项目土地使用权出租、转让除广西师范学院以外的第三方，不得抵押给除银行外的第三方，也不得将土地使用权为乙方以外的第三方提供抵押担保，取得国有土地使用权证后，乙方可按银行土地抵押贷款的规定进行抵押，但所取得的资金必须用于本合同所述之项目的建设，并向甲方备案。5.3、甲方按照工业区规划确定的本项目地块的标高，负责本地块的土地平整。”合同还约定了双方的其他权利义务。
2007年10月16日，合作联社（甲方）与师园学院（乙方）签订《补偿协议》。协议约定：“甲乙双方经协商一致，就乙方利用原甲方的土地兴建学校有关事宜达成如下协议：1、甲方土地使用权的基本情况。1.1、本合同所称土地，位于明阳工业区广西富满地天然香料园区内，土地面积约为319.3亩，土地的大体位置详见附图。1.2、该土地系甲方通过广西农垦集团有限责任公司以出让方式购买，进行了土地平整、项目调研、论证等工作。2、乙方的基本情况。乙方为扩充教学资源，经反复考察，有意利用前述土地新建校园，乙方希望甲方将该土地退回广西农垦集团有限责任公司（或明阳工业管委会，下同），以便乙方再从广西农垦集团有限责任公司以出让方式购买。3、运作方式。3.1甲方与广西农垦集团有限责任公司签订协议，由广西农垦集团有限责任公司收回土地，广西农垦集团有限责任公司负责退回甲方土地款。3.2乙方向广西农垦集团有限责任公司协议购买该土地，费用由乙方负担。3.3乙方按本协议对甲方就土地的前期投入进行一揽子补偿。4、补偿费。4.1以甲方退回的广西农垦集团有限责任公司土地亩数为准，乙方向甲方支付补偿费。4.2补偿费包括但不限于甲方为土地平整，项目可行性研究报告编写及专项审批、论证、环评、干部职工集资及其资金占用费、奠基仪式等投入的各自费用，该补偿费是一揽子包干性质的，如甲方费用超支的，乙方不再另行补偿，如费用有结余的，则归甲方所有，具体补偿数额由双方另行商定。4.3为保证本协议的顺利进行，乙方在本协议签字盖章之日起5个工作日内向甲方支付土地补偿费的30%（实际数以甲方与广西农垦集团有限责任公司签订的协议为准）；第二期于2007年12月30日之前，乙方向甲方支付土地补偿费的50%；第三期付款，在取得土地使用权证之日起10个工作日内向甲方足额付清剩余的土地补偿费。5.4、甲方向乙方提供该宗地具有处置权（或转让权）的相关文件。”
2007年10月16日，合作联社（甲方）与师园学院（乙方）签订《补充协议》。协议约定：“为使甲乙双方所签订的协议更具有操作性，对双方签订的《补偿协议》中第4条第1、第3款作如下修改和补充：1、第4条第1款修改为：以甲方退回的广西农垦集团有限责任公司土地亩数为准，乙方按每亩32000元的标准向甲方支付补偿费。2、第4条第3款修改为：乙方在本协议签字盖章之日起5个工作日内向甲方支付土地补偿费的30%，即3065280元；土地亩数暂按319.3亩计算，实际数以甲方与广西农垦集团有限责任公司签订的协议为准，在第三期付款时多还少补。第二期于2007年12月30日之前，乙方向甲方支付土地补偿费的50%；第三期付款，在取得土地使用权证之日起10个工作日内向甲方足额付清剩余的土地补偿费，逾期甲方按每天1‰的标准收取滞纳金。3、甲方履行本协议项下的退回土地义务，是为乙方从广西农垦集团有限责任公司以出让方式购买该土地创造条件。4、如乙方通过招拍挂得不到土地使用权或该宗地不能按每亩80000元的价格出让给乙方，则乙方退出土地使用权并有权要求甲方退回已付的补偿金，并在该事件后10个工作日内返还给乙方。”
2008年1月8日，合作联社（乙方）与农垦集团（甲方）签订《明阳工业区企业（项目）入区合同补充协议》。协议约定：“1、甲乙双方于2005年12月8日签订了明阳工业区企业（项目）入区合同，该合同依法成立并生效，同时，该合同第11.1条约定：本合同未尽事宜，双方可协商签订补充协议。2、甲方因工业园区规划变动，现亟待重新调整规划。甲乙双方经过友好协商，就双方于2005年12月8日签订的明阳工业区企业（项目）入区合同签订如下补充协议：一、原合同4.1乙方根据厂区平面布置图向甲方预约工业用地一宗，宗地位置参见附图，宗地面积约520亩，变更为4.1乙方根据厂区平面布置图向甲方预约工业用地一宗，宗地位置参见附图，宗地面积约200亩。同时，原合同所附的宗地位置附图作废，双方按200亩宗地面积重新确定附图。二、根据原合同，乙方已按30000元/亩向甲方交纳了宗地款，本协议生效之日起5天内，甲方将乙方已付的宗地款9579000元一次性退还给乙方。甲方逾期支付的，乙方有权对逾期支付部分款项按每天1‰的比例收取滞纳金。”
2008年4月18日，合作联社（甲方）与师园学院（乙方）签订《土地补偿费补充协议》。协议约定：“根据甲方与乙方签订的补偿协议和补充协议，甲方按要求把第一期土地补偿3065280元支付到乙方指定账户，后因广西壮族自治区振合供销投资有限公司未开具合法票据，甲方因此暂不转第二期土地补偿款，乙方来函要求变更支付补偿费账户。经协商，双方同意按以下条款操作：一、甲方在本协议签订之日起3个工作日内转3065280元到乙方指定账户。乙方须先开具好合法的并注明土地前期投入补偿费的票据（6130560元）给甲方确认后转给，并于收到此款后3个工作日内将甲方转给乙方的第一期土地补偿款3065280元从广西壮族自治区振合供销投资有限公司账户退回甲方，逾期甲方按每天1‰的比率收取滞纳金。二、甲方在收到乙方退回土地补偿款3065280元3个工作日内支付乙方第二期土地补偿款5108800元，逾期乙方按每天1‰的比例收取滞纳金。乙方须先开具好合法的票据（2043520元）给甲方确认后再转出第二期补偿款。三、由于乙方所开具的票据所导致的税费由乙方负责承担。”
一审庭审中，经双方当事人确认，师园学院于2008年4月8日向合作联社支付6130560元，于2008年4月24日支付2043520元，合计支付8174080元。
2009年6月1日，广西壮族自治区国土资源厅下发桂国土预审字【2009】47号《关于广西师范学院师园学院明阳校区建设项目用地预审的批复》。该批复载明：“一、该项目经自治区发改委批复项目建议书，建设规模及内容为总建筑面积139600平方米的综合教学楼、图书馆、学生宿舍楼、食堂、运动场馆以及相关配套设施，总投资1.9673亿元。选址位于明阳农场，拟用地面积25.2715公顷，其中：农用地18.6059公顷（耕地3.7962公顷）、建设用地6.5295公顷、未利用地0.1361公顷，该项目符合国家产业政策和供地政策。”
2012年12月5日，南宁市国土资源局出具南国土资拨【2012】140号《关于广西师范学院师园学院申请办理广西师范学院师园学院明阳校区项目建设用地的批复》。批复载明：“经南宁市人民政府批准，同意将位于明阳工业区明阳大道15号的191532.59平方米国有建设用地使用权划拨给你学院（宗地号：1307845、1307846）作为广西师范学院师园学院明阳校区项目建设用地。土地用途：科教用地。”
2015年12月17日，南宁市国土资源局出具两份《土地登记卡》，载明：地号450105102212GB00009、450105102212GB00010，宗地面积为161835.06、29700.66，坐落均为南宁市江南区明阳工业区明阳大道15号，用途均为科教用地，使用权类型均为划拨，权利人均为广西师范学院师园学院，证书号为：南宁国用（2013）第602915号和南宁国用（2013）第602914号。
另查明：经一审法院释明，合作联社在期限内未申请对涉案319.3亩土地内的实际投入申请评估。另，经一审法院依法释明合同效力，合作联社坚持认为合同有效，不变更诉请。
一审法院认为：一、关于合同效力的认定问题。（一）关于合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》的效力认定问题。从《明阳工业区企业项目入区合同》中第4.1条、第4.2条、第4.4条等条款可以看出，农垦集团以每亩30000元的价格出让宗地面积为520亩的土地使用权，并约定了该土地的地理位置、交付的条件等。同时，结合南国土资拨【2012】140号《关于广西师范学院师园学院申请办理广西师范学院师园学院明阳校区项目建设用地的批复》及师园学院最终取得涉案宗地的性质为划拨用地的事实。综合判断：合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》的性质，实质上属于土地使用权出让合同。依照2005年8月1日施行的最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”之规定，明确土地使用权出让合同的出让主体应为市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门。由于农垦集团并非市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门，其无权对外签订土地使用权出让合同。即使参照《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”之规定，在合作联社将涉案的320亩土地退回农垦集团，并最终由师园学院取得涉案土地使用权之前，均无证据证实该宗土地中的农垦集团将涉案320亩土地出让给合作联社的行为得到了市、县人民政府土地管理部门追认。因此，合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》中关于涉案的320亩土地的出让协议部分应认定为无效。（二）关于合作联社与师园学院签订《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》的效力认定问题。《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》系源于之前合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》所做出的土地补偿协议，因合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》中涉及320亩土地出让的协议部分无效，则《补偿协议》中第1.2条所载“该土地系甲方通过广西农垦集团有限责任公司以出让方式购买”、第2条“将该土地退回广西农垦集团有限责任公司（或明阳工业区管委会），以便乙方再从广西农垦集团有限责任公司以出让方式购买”等约定的内容不具备真实性。同时，合作联社在未取得涉案320亩土地的土地使用权证的情况下，未提供证据证明其对土地进行所谓“前期投入”系在办理农用地转为非农建设用地审批手续及相关报建手续的前提下，应认定《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》中的交易的“前期投入”及合作联社在庭审时所称“机会成本”并不具备合法性和客观性。综上，应认定《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》属于无效协议。二、关于无效协议产生的法律后果的认定问题。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”之规定，合作联社应将已取得的师园学院已支付的土地补偿款8174080元返还给师园学院，并无权要求师园学院支付剩余补偿款2043520元及相应利息。同时，师园学院在订立《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》时，明知合作联社并未取得涉案土地的土地使用权证，且“前期投入”系不具备相关手续的情形，存在一定过错，故其主张占用资金损失于法无据，不予支持。三、关于诉讼时效的认定问题。合同效力的认定，实质上是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制，而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，应当适用法律关于诉讼时效的规定。合作联社与师园学院签订的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》被法院确认无效后，师园学院才享有财产返还的请求权，故师园学院提起的反诉并未超过法定的诉讼时效。合作联社主张师园学院的反诉请求超过法定诉讼时效，于法无据，不予采信。
综上所述，依照《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、驳回合作联社的全部诉讼请求；二、合作联社应向师园学院返还已付的土地补偿款8174080元；三、驳回师园学院的其他反诉请求。一审本诉受理费35573元，由合作联社负担。反诉受理费47689元，由合作联社负担31784.72元，由师园学院负担15904.28元。
各方当事人除在一审法院已提交的证据证明其诉辩主张外，没有提供新证据。
本院二审查明的本案事实与一审判决查明的事实相同。
本院认为：关于合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》的效力问题。该合同中明确约定了合作联社以出让方式取得土地使用权，对土地性质、转让价格、使用年限均做出明确约定，故一审判决综合判断该合同为土地使用权转让合同并无不妥。根据本案各方当事人确认，合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》，师园学院与农垦集团签订的《明阳工业区项目入区协议》，以及合作联社和师园学院签订的《补偿协议》中涉及的土地为同一宗土地。一审判决根据《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，认定“在原告将涉案的320亩土地退回第三人，并最终由被告取得涉案土地使用权之前，均无证据证实该宗土地中的第三人将涉案320亩土地出让给原告的行为得到了市、县人民政府土地管理部门追认。因此，原告与第三人签订的《明阳工业区企业项目入区合同》中关于涉案的320亩土地的出让协议部分应认定为无效”。一审判决认定最终师园学院取得涉案320亩土地使用权之前，无证据证明农垦集团出让土地给合作联社的行为得到了市、县人民政府土地管理部门追认，属适用法律错误。在本案起诉前，师园学院已经取得涉案地块的国有土地使用权，足以证明土地管理部门对农垦集团出让土地行为的认可。故本院认为农垦集团与合作联社签订的《明阳工业区项目入区合同》、农垦集团与师园学院签订的《明阳工业区项目入区协议》均合法有效。
关于合作联社与师园学院签订的《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》的效力。以上协议是双方真实意思表示，没有违反法律法规强制性、禁止性规定，合法有效，双方均应恪守。本院认为，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”之规定，在师园学院没有提出相反证据的情况下，合作联社主张其与师园学院协商决定由合作联社向农垦集团退回涉案320亩土地，再由师园学院向农垦集团以出让方式购买该土地的事实应予以认定。合作联社与农垦集团签订的《明阳工业区企业项目入区合同》的效力，并不影响《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》其内容的真实性。根据双方《补偿协议》、《补充协议》、《土地补偿费补充协议》的约定，师园学院应在取得国有土地使用权证之日起10个工作日内向合作联社支付剩余的土地补偿费。师园学院确认其于2013年2月18日取得土地使用权，师园学院未能如约支付第三期，构成违约，应按合同约定向合作联社支付滞纳金。双方合同约定逾期按每日1‰标准收取滞纳金，本院认为该违约金过高，酌情调整为按年利率24%计算。
师园学院反诉认为其未能按《补充协议》的约定通过招拍挂的方式取得土地使用权，合作联社无权收取土地补偿费。根据双方《补充协议》约定，“如师园学院通过招拍挂得不到土地使用权或该宗地不能按每亩8万元价格出让给师园学院，则师园学院退出土地使用权并有权要求合作联社退回已付的补偿金”。本院认为该条款着重在于取得土地使用权，且该条款中对于师园学院未能取得国有土地使用权的处理方式为相互返还，在师园学院已经取得国有土地使用权，客观上已无法退出园区的情况下，仅要求合作联社退回已支付的补偿费，无合同及法律依据，本院不予支持。
综上所述，合作联社的上诉主张成立，师园学院构成违约，应按约定支付剩余补偿款，并支付滞纳金。一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项，第一百七十五条之规定，判决如下：
一、变更南宁市青秀区人民法院（2015）桂0103民初2481号民事判决第三项为：驳回广西师范学院师园学院的全部反诉请求；
二、撤销南宁市青秀区人民法院（2015）桂0103民初2481号民事判决第一、二项；
三、广西师范学院师园学院应向广西壮族自治区供销合作联社支付土地补偿款2043520元；
四、广西师范学院师园学院应向广西壮族自治区供销合作联社支付滞纳金（以2043520元为基数，按年利率24%计算，从2013年3月1日起计到付清土地补偿款为止）。
一审案件本诉受理费35573元，反诉受理费47689元，共计83262元，由被上诉人广西师范学院师园学院承担；二审案件受理费83262元，由被上诉人广西师范学院师园学院负担。上诉人广西壮族自治区供销合作联社预交的二审案件受理费83262元，由本院退回上诉人广西壮族自治区供销合作联社。
上述应付款项，义务人应于本判决生效之日起十日内履行完毕，如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本案生效判决规定的履行期限最后一日起二年内，向本院或同级的财产所在地人民法院申请执行。
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\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"黄永华、郑淑清二审民事判决书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2018-06-15\\\\\",\\\\\