安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行终79号
上诉人（一审被告）望江县人民政府，住所地望江县政务新区B，统一社会信用代码11340827788562681N。
法定代表人霍辉，县长。
委托代理人张余，该政府法制办副主任。
委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）望江县鸦滩镇望河村胡兴（新）组。
负责人胡的松，该组组长。
委托代理人柯先群，安徽雷城律师事务所律师。
一审第三人肖安民，男，1953年12月24日出生，汉族，住望江县，
委托代理人余新祥，安徽雷城律师事务所律师。
上诉人望江县人民政府因望江县鸦滩镇望河村胡兴（新）组（以下简称胡兴组）诉其土地行政登记一案，不服安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人望江县人民政府的委托代理人张余、张武成，被上诉人胡兴组的负责人胡的松及委托代理人柯先群，一审第三人肖安民的委托代理人余新祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
胡兴组一审起诉称：1983年2月4日，望江县古炉轮窑厂厂长曹祝炉与曹大等四大队的代表签订《古炉轮窑厂关于占用土地的协议书》，约定，望江县古炉轮窑厂占用曹大灯塔、望河胡兴等六个村民组及国有土地共计99.63亩。其中胡兴组所有的土地为40.84亩（含山场20亩）。协议同时约定，若干年后窑厂如变迁或停办，此处地皮仍按原单位实际面积重新划分，其他单位无权占用。望江县古炉轮窑厂经过若干年经营，已于多年前停办。为此，胡兴组依据协议约定收回了窑厂原占用的土地，并在原山场所在地栽种了树木。近期肖安民向望江县人民法院提起民事诉讼，要求胡兴组排除妨碍。根据其提供的案件材料，胡兴组得知古炉乡政府已非法将胡兴组所有的土地转让给了肖安民，望江县人民政府已向肖安民颁发了望国用（2002）字第1712190012号《国有土地使用证》。胡兴组认为，望江县人民政府在胡兴组不知情的情况下，将依法属于胡兴组所有的土地向他人颁发国有土地使用权证，没有任何事实与法律依据，不仅严重违法，而且还严重侵害了胡兴组的合法权益。请求判决撤销望江县人民政府颁发的望国用（2002）字第1712190012号国有土地使用证，并由望江县人民政府承担本案的诉讼费用。
一审法院经审理查明：原望江县古炉乡（现望江县鸦滩镇）为兴办望江县古炉轮窑厂，于1983年2月4日与古炉乡曹大村的灯塔组、望河村的胡兴组、万兴组、中心村的胜利组、光荣组、复兴村的第二队等签订《古炉轮窑厂关于征用土地的协议书》，征用土地99.63亩，其中征用曹大村的灯塔组山场面积6.12亩、望河村的胡兴组山场20亩、国有山场1.4亩，共计山场27.52亩，其他为水田、旱地、连坟坝。协议约定：在规划范围内的山场，除国有外，望河村胡兴组20亩，曹大村灯塔组6.12亩，经协商山皮以每亩120元一次买妥，永远归轮窑厂使用。1988年12月23日，望江县古炉轮窑厂与曹大村、中心村、复兴村、望河村签订《关于对原协议的补充意见》，约定：若干年后窑厂如变迁或停办，地皮仍按原单位实际面积重新划分，其他单位无权占用。1996年3月26日，望江县古炉轮窑厂与复兴村二队签订《征用土地协议书》，按每亩10,000元征用土地9.4亩。望江县古炉轮窑厂合计征地36.92亩，其中2亩用于乡村公路，2.92亩属于北干渠的管理区，核定面积为32亩。1984年6月10日，望江县古炉轮窑厂被望江县古炉乡政府定位乡办集体企业。1997年9月9日，望江县企业改革指挥部办公室作出望指复字[1997]149号批复，对望江县古炉轮窑厂进行改制。1997年10月8日，古炉乡政府与肖安民签订《古炉轮窑厂转让协议书》，将望江县古炉轮窑厂固定资产转让给肖安民。肖安民向望江县国土资源局提出对32亩土地办理登记申请，望江县国土资源局对肖安民提出登记申请的土地进行了地籍调查。在地籍调查表四至栏中，东：轮窑厂临时用地，南：北干渠，西：曹大村、望河村旱地，北：轮窑厂临时用地，分别有望江县古炉磷肥厂、望江县古炉轮窑厂、望江县古炉乡曹大村民委员会、望江县古炉乡望河村民委员会加盖公章确认。但地籍调查的图中显示，该宗土地右边与望湖村胡新组旱地相邻，作为实际相邻的土地的胡兴组没有签字。2002年2月4日，望江县人民政府向肖安民颁发了望国用（2002）字第1712190012号《国有土地使用证》，土地使用权面积21333.34㎡（包括胡兴组所诉20亩山地）。2002年8月30日，望江县人民政府同意登记颁证。2017年1月20日，肖安民向望江县人民法院提起诉讼，请求判令胡兴组排除妨碍、恢复土地原状。胡兴组遂知道该20亩山地已经颁证确认给肖安民，故提起诉讼。
一审法院认为，《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”望江县国土资源局在进行地籍调查时，没有通知与肖安民申请的土地相邻的胡兴组予以确认，而是由古炉乡望河村民委员会加盖公章确认，属于认定事实错误。望江县人民政府向肖安民颁发《国有土地使用证》的行政行为主要证据不足，依法应予撤销。2002年8月30日，望江县人民政府同意登记颁证，2002年2月4日望江县人民政府向肖安民颁发了望国用（2002）字第1712190012号《国有土地使用证》，望江县人民政府给肖安民实际颁证的时间早于同意办证时间，属于程序错误，望江县人民政府的行政行为依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项规定，判决撤销望江县人民政府望国用（2002）字第1712190012号《国有土地使用证》；案件诉讼费50元由望江县人民政府负担。
望江县人民政府上诉称：一、胡兴组既不属于被诉行政行为的相对人，也不属于与被诉行政行为有利害关系的人，不具有原告诉讼主体资格，理由如下：（一）行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。本案中，上诉人颁发国有土地使用权证行政行为的相对人是肖安民。胡兴组不属于本案被诉行政行为的相对人。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系，是指与被诉行政行为具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。本案中，讼争的二十亩荒山，已协议约定由望江县古炉轮窑厂以每亩120元一次买妥，永远归望江县古炉轮窑厂使用并经依法批准征收。因此，案涉土地已被征收为国有，上诉人对国有土地的登记颁证行为与胡兴组无利害关系。二、上诉人的颁证时间为2002年2月4日，胡兴组的起诉已超过起诉期限。综上，胡兴组不是本案适格原告，且其起诉已超过起诉期限。请求二审依法撤销原判，驳回胡兴组的起诉。
胡兴组辩称：一、胡兴组具备本案原告诉讼主体资格。本案所讼争的二十亩荒山，在1983年2月4日各方签订《古炉轮窑厂关于占月土地的协议书》之前，所有权属于胡兴组。协议书签订后，从法律上该宗土地的使用权仍归属于胡兴组。上诉人给肖安民颁证的行政行为，损害了胡兴组的合法权益。二、胡兴组的起诉在法定期限内。尽管上诉人为肖安民颁证的时间为2002年2月4日，但胡兴组直到2017年2月21日才收到肖安民的民事起诉书，才知道肖安民就讼争的土地已取得国有土地使用权证。从胡兴组知道该行政行为之日至起诉之日，尚未超过六个月期限。又由于本案系不动产纠纷，上诉人作出行政行为的时间至今尚未超过二十年，因而胡兴组提起行政诉讼在法定期限之内。三、上诉人颁发的土地证应当予以撤销。（一）上诉人向肖安民颁发划拨土地使用证的行为，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条关于“建设单位使用国有土地应当以出让等有偿使用方式取得”的强制性规定，损害了国家利益。（二）上诉人将属于胡兴组的土地，向肖安民颁发使用权证，无事实依据。尽管本案所涉及的协议书中有“荒山由古炉轮窑厂以每亩120元一次买妥，永远归古炉轮窑厂使用”之类的约定。但结合协议书全文以及之后签订的补充协议进行分析，望江县古炉轮窑厂对荒山只有承租权利。至于协议书中所说的一次买妥，实际上是指租金的支付方式。因为，该协议书的第四条已明确约定若干年后窑厂如变迁或停办，此处的地皮仍按原单位实际面积重新划分，其他单位无权占用。地皮是土地的俗称，土地当然包括耕田及荒山。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
肖安民述称：对上诉人的上诉请求和事实理由均无异议。
胡兴组向一审法院提举的证据材料为：
一、胡兴组负责人胡的松的身份证复印件。证明目的：胡兴组负责人的身份情况。
二、国有土地使用权证复印件及民事起诉状。证明目的：胡兴组栽种树木的地方（也就是胡兴组之前出租给望江县古炉轮窑厂使用的荒山所在地）由望江县人民政府于2002年2月4日向肖安民发放了国有土地使用证。土地使用权明确了使用权性质为划拨，其明显违反了土地管理法的规定，属于违法行为。
三、关于原协议的补充意见。证明目的：1988年12月23日，望江县古炉轮窑厂与其占用土地所在的村民组织在当时古炉乡政府的工作人员的见证下，就望江县古炉轮窑厂变迁或停办后土地的处理问题签订了补充协议。该协议重申了土地仍按原单位实际面积重新划分的约定，且要求窑厂须清除石块和杂物。这进一步明确了望江县古炉轮窑厂对其所占用的土地只是一种承租权利。
四、望江县人民法院（1995）望经初字第303号民事判决书。证明目的：1983年2月4日，原望江县古炉轮窑厂与其所占用土地所在的各集体组织签订的占用土地协议书，性质为“租用”。即本案涉及的土地并没有被望江县古炉轮窑厂征用。
五、相片一组。证明目的：本案所涉及的土地的现状（即已栽上了树木），位于该土地上的窑厂已经停办。
望江县人民政府向一审法院提举的证据材料为：
一、主体资格部分：法定代表人身份证明书，统一社会信用代码。证明望江县人民政府主体资格。
二、事实部分：1、1983年2月4日《古炉轮窑厂关于征用土地的协议书》。证明目的：胡兴组二十亩荒山,望江县古炉轮窑厂以每亩120元一次买妥，永远归望江县古炉轮窑厂使用。
2、1984年6月10日，望江县古炉乡人民政府古政字（84）31号《关于同意兴办望江县古炉轮窑厂的批复》、望江县企业改革指挥部办公室望指复字（1997）149号批复及附件、1997年10月8日古炉乡人民政府与肖安民签订的《古炉轮窑厂转让协议书》及公证书。证明目的：望江县古炉轮窑厂原属乡办集体企业，1997年改制归肖安民所有，其中包括32亩土地50年的使用权。
3、1996年3月26日望江县古炉轮窑厂与古炉乡复兴村二队《征用土地协议书》、1997年10月10日《关于征用土地27.52亩面积的说明》、1997年10月12日《关于征用土地32亩面积的说明》。证明目的：望江县古炉轮窑厂征用国有荒山1.4亩、望河村20亩、曹大村6.12亩、征用复兴村二队土地9.4亩、共计征地36.92亩。其中两亩用于乡村公路，2.92亩属于灌区所有，剩余面积32亩。
4、地籍调查表及附图。证明目的：经地籍调查，土地来源合法，四邻权属界线清楚，无异议。
5、国家建设征（拨）用地申报表及附件（申请补办用地手续和登记发证的报告、征用土地审查报告）（两份）。证明目的：望江县古炉轮窑厂肖安民申请为32亩建设用地登记发证。
6、土地登记申请表、土地登记审批表及附件（关于申请办理32亩土地使用权属证明的报告、国有土地使用权登记公告）。证明目的：经望江县古炉轮窑厂肖安民申请，望江县国土资源局调查核实，望江县人民政府为望江县古炉轮窑厂肖安民颁发32亩国有土地使用权证。
三、法律、法规、规章、规范性文件部分：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《土地登记规则》。
肖安民向一审法院提举的证据材料为：
一、肖安民身份证复印件。证明目的：肖安民主体、身份状况。
二、望江县古炉轮窑厂转让协议。证明目的：1、整体转让；2、其中32亩土地有50年使用权。
三、望江县古炉轮窑厂土地征用协议。证明目的：胡兴组共被征收土地40.84亩，其中山场20亩一次性买断。
四、安徽省国家建设征（拨）用地申报表。证明目的：政府依法征用土地19亩。
五、安徽省国家建设征（拨）用地申报表。证明目的：政府依法征用土地13亩。
六、征用土地说明（复兴村、曹大村、望河村、窑厂）。证明目的：确认望河胡兴山场20亩、曹大灯塔6.12亩权属永远归窑厂。
七、国有土地使用证。证明目的：肖安民依法领取国有土地使用权证，面积为21333.34㎡。
上述证据均已随卷移送本院。
二审开庭审理中，胡兴组、肖安民的质证意见同一审质证意见。上诉人除了一审质证意见外，另认为其在一审提交的第二组第1份证据协议书中，第三条第一款确定了补助标准，表明水田和旱地租金是按年支付。第四款山场问题，表明山皮是一次性买妥。另协议第四条表述为地皮，说明山皮与地皮不是同一概念，地皮是租用，山皮是被政府征收。胡兴组对此认为，水田、旱田、山场只是支付租金方式不同，地皮就包括了山场。
经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案的争议焦点是：胡兴组是否具有原告诉讼主体资格、胡兴组的起诉是否超过了起诉期限、望江县人民政府向肖安民颁发望国用（2002）字第1712190012号国有土地使用证的行政行为是否合法。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中1983年2月4日《古炉轮窑厂关于征用土地的协议书》，可证明诉争的20亩土地原为胡兴组所有，后协议约定给望江县古炉轮窑厂使用。现各方当事人对望江县古炉轮窑厂所使用的诉争土地是租用还是征收有争议，胡兴组认为望江县人民政府就诉争土地向肖安民颁发国有土地使用证的行为侵犯其所有权而提起诉讼，符合上述规定，胡兴组具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案系因不动产提起诉讼的案件，虽然上诉人向肖安民颁发国有土地使用证的时间为2002年2月4日，但上诉人没有提供证据证明胡兴组当时便知晓该行政行为。根据胡兴组的陈述，其在肖安民2017年1月向望江县人民法院提起民事诉讼后，才知道上诉人的颁证行为，故胡兴组于2017年6月提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。
根据上诉人提供的地籍调查表、勘测图记载，登记的土地西至曹大村、望河村胡兴组旱地，但胡兴组并没有作为指界人进行确认。另上诉人向肖安民颁发国有土地使用证的时间是2002年2月4日，但从土地登记审批表上看，上诉人作出同意登记颁证的审批时间是2002年8月30日，上诉人的颁证程序违法。
综上，一审判决撤销上诉人向肖安民颁发望国用（2002）字第1712190012号《国有土地使用证》的行为并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人望江县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐珂可
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一七年十一月二十三日
书记员 朱亦然
附：本判决适用的相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；