四川省南充市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)川13行初69号
原告南充凤垭山农业有限公司。住所地四川省南充市嘉陵区火花镇凤垭山。
法定代表人欧阳晓玲，董事长。
委托代理人毛孝成，四川经川律师事务所律师。
委托代理人陈成，四川炬民律师事务所律师。
被告南充市嘉陵区人民政府。住所地四川省南充市嘉陵区同庆路*号。
法定代表人史燚，区长。
委托代理人李泷，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈建，四川首力律师事务所律师。
被告南充市国土资源局。住所地四川省南充市顺庆区万年西路*号。
法定代表人王军，局长。
委托代理人谢文，该局法规科科长。
委托代理人肖丽萍，四川首力律师事务所律师。
被告南充市国土资源局嘉陵分局。住所地四川省南充市嘉陵区耀目路二段**号。
法定代表人杜颖鉴，局长。
出庭负责人张会清,该局副局长。
委托代理人杜彦，四川兴恒平律师事务所律师。
第三人四川国鑫房地产有限公司。
法定代表人张国，董事长。
委托代理人蒙艳阳，四川百柯律师事务所律师。
原告南充凤垭山农业有限公司（以下简称凤垭山公司）诉被告南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）、南充市国土资源局（以下简称市国土局）、南充市国土资源局嘉陵分局（以下简称嘉陵区国土局）土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告诉称，2003年12月29日市国土局经南充市人民政府审查同意，以南市土资建（2003）239号《关于出让国有土地使用权给南充凤垭山农业有限公司使用的批复》，同意将位于嘉陵区火花镇茶盘××村××社××30亩国有土地出让给原告使用。原告于2003年12月29日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，市国土局于2004年1月15日为原告办理了《国有土地使用证》。后原告投入大量资金、人力、物力进行凤垭山开发建设项目，将荒地变为旅游观光区。
2013年4月27日，嘉陵区政府委托市国土局公开拍卖位于迎宾大道南侧的国有土地296.2329亩，并由四川国鑫房地产有限公司(以下简称国鑫房产公司)以33474.3177万元竞得，该宗土地包括凤垭山公司30亩土地中的17亩左右的土地。但三被告拍卖原告的土地时，未依法办理征收、征用、收回、安置补偿手续，也未通知原告，更未对原告进行补偿。国鑫房产公司在竞得上述土地后即占有了原告依法取得的国有土地进行房地产开发。三被告将原告依法使用的国有土地拍卖给国鑫房产公司从事房地产开发，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条所规定的收回国有土地使用权的法定情形。同时，三被告未依法履行相应征收、征用、收回土地的法定程序，违反了《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
综上，三被告在不符合征收、征用、收回国有土地的法定条件且未办理法定补偿安置手续的情况下，将原告依法取得的17亩国有土地使用权拍卖给国鑫房产公司从事房地产开发，属严重的行政违法行为。被告在作出上述行政行为时至今未告知原告行政行为内容及诉权和起诉期限，原告在2015年1月2日发现国鑫房产公司开挖原告依法取得的国有土地时，经询问才得知被告违法拍卖土地。原告多次向凤垭山街道办及被告提出赔偿请求，被告嘉陵区政府于2015年11月25日通过的嘉府议（2015）28号会议纪要同意对该宗土地按现状进行评估全部收储，该宗土地原享受的优惠不予取消，由嘉陵区国土局负责土地收储。后嘉陵区国土局指定街道办委托评估机构进行评估，第一次义正评估公司评估为17,139,940元，被告认为过高，又委托中兴评估公司评估，评估价为18,265,238元，被告仍然不认可，拖延至今仍未依法赔偿。请求确认三被告2013年4月27日拍卖原告位于迎宾大道南侧17亩国有土地的行政行为违法。
被告嘉陵区政府辩称，案涉土地是由市国土局公开拍卖的，市国土局拍卖土地的行为是合法的，拍卖土地与原告的土地不重合。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局辩称，案涉土地是经市政府批准出让的，与原告土地不重合，也从未对原告的土地进行拍卖，拍卖行为符合法律规定，对原告的合法权益未产生影响。请求驳回原告的起诉。
被告嘉陵区国土局同意以上二被告的答辩意见。
第三人国鑫房产公司述称，我公司拍卖所取得的土地现在正在开发，根据政府、国土、规划等部门核定的用地红线与原告的土地并没有重合，并未侵犯原告的利益。请求驳回原告的诉讼请求。
本院经审理查明，2004年1月15日，原告凤垭山公司取得《国有土地使用证》，该证载明：土地座落于嘉陵区火花镇茶盘××村三社,用途绿色生态园用地，使用权面积贰万平方米。
2013年3月2日嘉陵区政府向市国土局提交《关于出让部份国有建设用地使用权的函》，因拟对该区三宗国有建设用地进行公开出让，函请该局编制三宗国有建设用地土地出让方案并组织公开出让。2013年3月21日，南充市城乡规划局作出《建设项目规划设计条件通知书》及用地红线图。2013年3月25日，南充市嘉陵区土地勘测设计队作出《土地勘测定界报告书》，对拟拍卖用地进行勘测定界。
2013年4月2日，市国土局向南充市人民政府提交《关于审定嘉陵区迎宾大道南侧等三宗国有建设用地使用权出让方案的请示》（南土资[2013]103号），拟定了嘉陵区迎宾大道南侧地块、嘉陵区维康大道西侧地块以及嘉陵区国基路南侧地块共3宗国有建设用地使用权出让方案，请予以审批。南充市人民政府作出《关于同意嘉陵区迎宾大道南侧等三宗国有建设用地使用权出让方案的批复》（南府国土[2013]6号），要求市国土局按规定程序进行公告并组织实施。
2013年4月1日，南充市土地交易中心作出《国有建设用地使用权拍卖出让须知》，明确了该次国有建设用地使用权拍卖出让的出让人为市国土局，以及出让地块的基本情况、拍卖的相关规定。2013年4月3日，市国土局在《南充日报》上发布《南充市国有建设用地使用权出让公告》[南市土公（2013）8号]，对拟出让宗地规划设计条件及基本情况予以公告。2013年4月22日，市国土局在《南充日报》上发布《关于嘉陵区迎宾大道南侧、维康大道西侧以及国基路南侧出让地块延期公告》，将土地拍卖时间顺延至2013年4月27日上午。
2013年4月27日，国鑫房产公司通过拍卖，取得嘉陵区迎宾大道南侧国有土地使用权，与市国土局签订了《拍卖成交确认书》，并经南充市顺庆公证处公证。2013年5月13日，市国土局与国鑫房产公司签订《国有土地使用权出让合同》。现该宗土地已经国鑫房产公司实际开发利用。
同时查明，2015年2月11日，嘉陵区国土局向嘉陵区政府提交《关于南充凤垭山农业有限公司土地收储有关事宜的报告》（南市嘉土资[2015]27号），认为国鑫房产公司在竞得迎宾大道南侧的国有土地后，在平整场地和打造后山的过程中，开挖的范围涵盖了部分凤垭山公司的土地，凤垭山公司多次提出收储其2004年取得的30亩国有土地使用权。2015年9月
--2016年10月期间原告多次向嘉陵区相关部门和领导请示，要求解决土地补偿款，但至今未果。原告遂提起本案诉讼及前述诉讼请求。
另查明，原告在举证期限内申请对被告拍卖出让给国鑫房产公司位于迎宾大道南侧的296.2329亩国有土地是否与原告已取得的位于嘉陵区火花镇茶盘××村××社××30亩国有土地重合以及重合的面积进行司法测绘鉴定，本院依法委托四川省地矿局四0二队测绘公司进行测绘鉴定。2017年11月30日，四川省地矿局四0二队测绘公司以本案现有资料不能作出鉴定结论为由，决定终止该项鉴定工作。
本院认为，根据原、被告双方的诉辩主张及庭审陈述，归纳本案的争议焦点是：一是关于本案被告主体的认定；二是被告是否实施了拍卖原告土地的行为。
关于被告主体的认定。首先，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案被诉的土地拍卖行为，是由市国土局拟定土地使用权出让方案，经南充市人民政府审核批准后，具体组织实施，且在拍卖成交后与竞得人签订了《拍卖成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》，故市国土局是作出被诉土地拍卖行为的行政机关。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”的规定，组织实施国有土地的招标、拍卖，是市国土局的法定职责，故市国土局是本案适格的被告。原告对嘉陵区政府和嘉陵区国土局的起诉，本院依法不予支持。
关于被告市国土局是否实施了拍卖原告土地的行为。被告市国土局在组织实施拍卖土地前，南充市嘉陵区土地勘测设计队对拟拍卖土地进行勘测定界，作出了《土地勘测定界报告书》，明确了拟拍卖土地的位置和范围界限。南充市城乡规划局也作出了《建设项目规划设计条件通知书》和用地红线图，明确了拟出让土地的规划设计条件和用地红线，从而证实拟拍卖土地与原告土地并无重合。同时，国鑫房产公司竞得土地后的现场测绘图也能证实，拍卖地块并不包含原告的部分土地。故被告市国土局根据上述勘测定界情况、规划设计条件以及用地红线所实施的拍卖土地的行为，并未拍卖原告的部分土地。原告认为，嘉陵区国土局《关于南充凤垭山农业有限公司土地收储有关事宜的报告》[南市嘉土资（2015）27号]证明，被告拍卖出让给国鑫房产公司的国有土地涵盖了原告在先依法取得的部分国有土地，但该报告系载明，是国鑫房产公司竞得迎宾大道南侧的国有土地后，在平整场地和打造后山的过程中，开挖的范围涵盖了部分凤垭山公司的土地，而并非证明是市国土局拍卖了原告的部分土地。同时，原告申请对被告拍卖出让给国鑫房产公司位于迎宾大道南侧的296.2329亩国有土地是否与原告取得的位于嘉陵区火花镇茶盘××村××社××30亩国有土地重合以及重合的面积进行司法测绘鉴定，因鉴定机构未作出鉴定结论，故也不能证明原告的主张成立。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”的规定，本院依法不予支持。
依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的;（三）错列被告且拒绝变更的；”之规定，裁定如下：
驳回原告南充凤垭山农业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 庄娟
审 判 员 熊东
人民陪审员 曾胜
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 刘唯