广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终885号
上诉人（原审被告）：广州市司法局。住所地：广东省广州市越秀区连新路**号。
法定代表人：廖荣辉，该局局长。
被上诉人（原审原告）：冯建立，男，1971年11月21日出生，汉族，住山西省大同市新荣区，
上诉人广州市司法局因与被上诉人冯建立不履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审法院经审理查明，2012年9月26日，原告冯建立与阳江市华科市场投资有限公司（以下简称华科公司）签订《项目合作协议》，双方约定：原告冯建立协助华科公司取得居然项目地块的土地使用权进行合作开发项目。之后，华科公司设立中山市恩典商业投资管理有限公司用于项目开发。在此期间因履行合作合同产生纠纷，原告冯建立于2014年8月1日向广州仲裁委员会申请仲裁，提出要求华科公司和恩典公司支付款项及违约金等仲裁请求[（2014）穗仲中案字第3025号]。广州仲裁委员会分别于2014年9月2日、9月16日对该仲裁案件进行庭审。2014年10月28日，华科公司又向广州仲裁委员会申请仲裁，提出要求原告冯建立赔偿损失等仲裁请求[（2014）穗仲中案字第4320号]。广州仲裁委员会于2014年12月16日对该仲裁案件进行庭审。2015年4月8日，广州仲裁委员会作出（2014）穗仲中案字第3025、4320号《裁决书》，对原告冯建立及华科公司的仲裁请求均未予支持。之后，原告冯建立不服（2014）穗仲中案字第3025、4320号仲裁裁决分别向广东省中山市人民法院起诉申请撤销仲裁裁决，案号分别为（2015）中中法民四仲字第3、2号。2015年9月28日，广东省中山市人民法院作出（2015）中中法民四仲字第3号《民事裁定书》，裁定驳回原告冯建立的申请。2015年12月，原告冯建立向被告市司法局进行投诉，认为：1、郝岳华、曾宪良律师作为（2015）中中法民四仲字第3号案代理人向法院提交虚假（2014）穗仲中案字第3025号授权委托书；2、串通仲裁办案人员伪造3025号案2014年12月16日庭审笔录，并作虚假陈述，导致法院认定仲裁庭对录音证据没有进行质证，不违反法定程序。2016年1月13日，被告市司法局作出穗司行函[2016]2号《关于冯建立投诉广东海云天律师事务所郝岳华、曾宪良律师一案的复函》。原告冯建立不服复函向广东省司法厅提起行政复议，广东省司法厅于2016年4月19日作出粤司行复[2016]2号《行政复议决定书》。原告冯建立不服向原审法院提起行政诉讼，要求撤销前述复函及行政复议决定。2016年10月24日，原审法院作出（2016）粤7101行初1204号《行政判决书》，判决驳回原告冯建立的诉讼请求。原告冯建立不服判决，提起上诉。原审判决时，该案尚未审结。2016年6月27日，被告市司法局再次收到原告冯建立的投诉材料，认为：1、郝岳华、曾宪良律师在（2014）穗仲中字第4320号案中拒绝当庭对录音证据进行质证；2、郝岳华、曾宪良律师在（2015）中中法民四字第2号案中又拒绝法庭当庭播放录音证据，阻止法庭对录音证据进行审查；3、郝岳华、曾宪良律师虚假陈述华科公司获得《解约函》的理由，欺骗主审法官掩盖3025、4320号仲裁裁决是对录音未予合议的情况下作出的；4、郝岳华、曾宪良律师向4320号仲裁庭提供虚假的《借款合同》以侵吞原告的项目合作权益；5、郝岳华、曾宪良律师在司法行政机关实施检查、监督工作中，向其隐瞒真实情况，提供不实、虚假材料；6、郝岳华、曾宪良律师在3025号仲裁中虚假陈述、冒充代理人伪造仲裁笔录，在（2015）中中法民四字第3号案中提交授权委托欺骗主审法官。因此，原告冯建立再次向广东省司法厅以及被告市司法局进行投诉，被告市司法局于2016年6月27日收到相关投诉材料后未予作出进一步处理。原告冯建立不服，诉至原审法院。
原审法院认为,《中华人民共和国律师法》第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”因此，被告市司法局对本辖区内的律师执业活动具有监督、指导的职责。《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第二条规定：“律师、律师事务所有违法行为，应当给予行政处罚的，由司法行政机关依照《律师法》、《行政处罚法》和有关法律、法规、规章以及本办法的规定实施行政处罚。”第十七条规定：“有下列情形之一的，属于《律师法》第四十九条第四项规定的律师‘故意提供虚假证据或者威胁、利诱他人提供虚假证据，妨碍对方当事人合法取得证据的’违法行为：（一）故意向司法机关、行政机关或者仲裁机构提交虚假证据，或者指使、威胁、利诱他人提供虚假证据的；（二）指示或者帮助委托人或者他人伪造、隐匿、毁灭证据，指使或者帮助犯罪嫌疑人、被告人串供，威胁、利诱证人不作证或者作伪证的；（三）妨碍对方当事人及其代理人、辩护人合法取证的，或者阻止他人向案件承办机关或者对方当事人提供证据的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告冯建立与华科公司先后提起的两次仲裁，被告市司法局以原告冯建立系重复投诉，需等第一次投诉处理结案之后再行处理为由未对其第二次的投诉予以处理。原审法院认为，虽然原告冯建立在第二次投诉中部分涉及的事项系重复投诉，但其中所涉及的郝岳华、曾宪良律师提供虚假《借款合同》等证据的事实在第一次投诉中并未提及，故不属于重复投诉。因此，被告市司法局未对原告的投诉请求事项作出相应处理，系未履行其相应职责，对其行为依法应予纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，原审法院判决被告广州市司法局应于本判决生效之日起六十日内对原告冯建立2016年6月27日的投诉请求作出处理。
上诉人广州市司法局不服原审判决，向本院提起上诉称，（一）原审判决认定被上诉人在本案中所涉投诉（以下简称“2016年6月27日投诉”）不属于重复投诉，该认定缺乏事实与法律依据。上诉人作为司法行政机关，有权依据《律师法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》等法律法规判断、区分投诉人的投诉性质。上诉人之所以认定被上诉人2016年6月27日的投诉属于重复投诉，理由如下：1.被上诉人2016年6月27日的投诉中涉及的投诉内容、理由及依据的事实与其此前的投诉（简称“2015年12月21日投诉”）基本一致，不存在实质性差别。其次，被上诉人前后两次的投诉对象及主要投诉内容基本一致。被上诉人两次的投诉对象都是针对郝岳华律师、曾宪良律师在仲裁阶段、撤裁阶段的代理行为。因此，被上诉人第二次的投诉内容与第一次基本一致。2.上诉人对被上诉人的第一次投诉进行书面答复之前，已经对该投诉所涉及的相关事实进行了全面调查。上诉人在作出穗司行函[2016]2号《关于冯建立投诉广东海云天律师事务所郝岳华、曾宪良律师一案的复函》（以下简称“[2016]2号《复函》”）之前，曾与被上诉人谈话、审查了两位律师的执业机构广东海云天律师事务所与华科公司、恩典公司的委托代理合同、授权委托材料及律师收费的证据，也审查了前后四个案件（两个仲裁案件、两个撤裁案件）的生效裁决、裁定及重要证据等，因此，上诉人的复函是对两位被投诉律师在两件仲裁案和两件撤销仲裁裁决案中的代理行为进行综合全面调查基础上作出的实体答复。综上，上诉人完全有理由认为被上诉人2016年6月27日的投诉属于重复投诉。根据“一事不再理”的法理，上诉人对于重复投诉事项，除非有新的证据证明原处理意见错误，否则均不予受理。（二）鉴于被上诉人2016年6月27日投诉属于重复投诉，且被上诉人针对上诉人[2016]2号《复函》的行政诉讼案件尚未完结，上诉人未对本次投诉作出最终答复不构成“未履行其相应职责”。1.上诉人于2016年9月以穗司行函(2016)65号《告知书》答复被上诉人，明确告知被上诉人因上述行政诉讼的裁判结果可能影响上诉人对被上诉人投诉事项的认定，因此上诉人待该案作出生效裁判后再行对被上诉人提交的投诉进行处理。上诉人考虑到如果在针对[2016]2号复函的司法审查尚未完结之前对被上诉人的重复投诉作出最终答复，有可能导致行政处理所认定的事实与司法审查认定的事实不一致，因此以前述《告知书》答复被上诉人，这种做法符合具体情况，不应被认定为“不履行法定职责”。2.被上诉人明知其针对上诉人[2016]2号《复函》的行政诉讼尚未作出最终裁判，却故意罗列同一争议所导致的仲裁案件及撤裁案件中的非主要证据，再次进行相同内容、相同对象的投诉，并向法院提起行政不作为之诉。这种做法不仅明显存在恶意，也造成滥用法律赋予公民的投诉权、滥用司法资源的不利后果。（三）被上诉人2016年6月27日的部分投诉内容已被生效裁判所确认，不属于上诉人的职权处理范围。1.律师在代理民事仲裁或诉讼案件过程中，按照当事人的委托提交证据属于合法行为；至于是否采信当事人、代理人提交的证据是仲裁机构、人民法院的职权。按照《律师法》第三十六条、第三十七条第四十九条以及《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第十七条的相关规定，律师“故意向司法机关、行政机关或者仲裁机构提交虚假证据，或者指使、威胁、利诱他人提供虚假证据的”，才属于司法行政机关管理及处罚的范围。2.被投诉人在本次投诉中反复提到的郝岳华、曾宪良律师提交虚假证据（如《解约函》、《借款合同》）、作不实陈述，但并没有提供任何新证据来证明被投诉的两位律师存在故意提交虚假证据或指使他人提供虚假证据行为。上诉人在对被上诉人2015年12月21日投诉进行调查过程中已查明：《解约函》、《借款合同》等证据的真实性已经被生效的《仲裁裁决书》所认定，特别需要说明的是，被上诉人在对《借款合同》、借款清单及支付凭证的质证过程中，已经明确认可该证据的真实性、合法性，而(2015)中中法民四仲字第3号《民事裁定书》对《解约函》的提交、取得等情况已经进行了详细的论述，并认定被上诉人不能证明4320号仲裁案违反法定程序，从而驳回了被上诉人要求撤销广州仲裁委(2014)穗仲中案字第4320号仲裁裁决的申请。按照民事诉讼证据规定第九条第一款第（四）项、第（五）项规定，已为人民法院、仲裁机构发生法律效力的裁判所确认的事实，无需举证证明；同时，依据司法行政机关的职权范围，上诉人也无权对这些证据的真实性、合法性作出独立于司法仲裁机构的认定。在没有任何新的事实依据的情况下，被上诉人再次投诉两位律师在4320号案中提交《解约函》、《借款合同》等证据的行为属于“伪造证据”、“虚假陈述”，该投诉不能构成新的投诉，被上诉人妄图通过司法行政机关认定被投诉律师提交虚假证据来推翻生效的裁决书、裁定书的做法不应得到人民法院的支持。（四）上诉人不处理被上诉人在第一次投诉中未涉及的“郝岳华、曾宪良律师提供虚假《借款合同》等证据的事实”对被上诉人的权利义务不产生实际影响。即使被上诉人关于两位律师提供虚假《借款合同》的投诉为新投诉内容，即使上诉人对这一投诉不予处理，对被上诉人的实体权利义务也不产生影响，被上诉人以此为由诉请法院确认上诉人行政不作为不应属于行政诉讼的受案范围，法院依法应驳回被上诉人的起诉。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或驳回被上诉人的起诉；2.本案一、二审受理费由被上诉人负担。
被上诉人冯建立辩称：（一）原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序公正合法、裁判正确。1.上诉人在一审庭审中明确表示同意法庭确定庭审争议焦点为：上诉人对被上诉人2016年5月28日投诉事项不予处理行为的合法性。2016年11月8日一审案件审判长根据被上诉人的起诉、上诉人的答辩和陈述意见，确定庭审争议焦点为：上诉人不处理2016年5月28日投诉是否违法，并征询了双方意见，双方均明确表示同意。2.直到2016年8月25日法院受理本案之日，上诉人也未向被上诉人出具2016年5月28日投诉案件的受理或不予受理书面通知，未对被上诉人的投诉请求事项作出相应处理，明显是不履行法定职责的违法行为。原审法院审理查明事实真相，认定上诉人存在违法行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，作出原审判决，要求上诉人于本判决生效之日起对被上诉人的投诉请求事项依法作出处理。被上诉人认为该判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，裁判正确，应依法予以维持。（二）上诉人在2015年12月21日投诉案的行政程序和诉讼程序中故意颠倒黑白，严重损害了司法行政机关的公信力和权威。（三）上诉人的行政上诉状故意混淆是非，颠倒黑白。1.上诉人将2015年12月21日与2016年5月28日两次不同的投诉案件，故意混淆为两次投诉的事实内容和证据均相同，妄图以重复投诉名义，掩盖涉案律师在4320号案和2号案中违法事实。原审裁判在充分查明事实的情况下，依据依规依法认定上诉人未履行法定责任，作出公正裁判。2.上诉人不处理2016年5月28日投诉，对被上诉人权利产生重大影响。涉案律师郝岳华、曾宪良通过向仲裁庭提交伪造证据，虚假陈述、制造4320号案仲裁庭对录音证据进行了质证的假象，利用4320号虚假仲裁帮助华科公司掠夺侵吞了冯建立3025号仲裁案权益。郝岳华、曾宪良在3号案中述称，3025号仲裁庭将其向4320号仲裁秘书提交的关于录音证据的材料视为3025号仲裁庭对录音证据进行了质证，引导3号案主审法官认定3025号案仲裁庭对录音证据组织了质证，作出3025号仲裁庭没有违反法定程序的裁判。而且，上诉人在一审和行政上诉状中一再主张4320号案与3025号案相互关联。这些主张也与涉案律师郝岳华、曾宪良在3号案和4320号案两案的答辩意见基本一致。因此，上诉人不处理2016年5月28日投诉，对被上诉人权利产生重大影响。3.上诉人的行政上诉状中所有罗列理由均属混淆是非上诉人捏造事实，曲解法律。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序公正合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另查明，广州市司法局于2016年1月13日作出穗司行函[2016]2号《关于冯建立投诉广东海云天律师事务所郝岳华、曾宪良律师一案的复函》，答复冯建立：“经查，根据现有证据材料无法认定律师存在向法院提交虚假授权委托书、串通仲裁办案人员伪造庭审笔录、向法庭进行虚假陈述等情形。你认为法院作出了错误裁定，可以寻求其他法律途径解决。”2017年4月10日，本院对冯建立不服不述复函提起的行政诉讼作出（2017）粤71行终33号行政判决，驳回上诉，维持原判[即（2016）粤7101行初1204号]。
再查明，被上诉人在原审法院开庭审理中明确其诉讼请求为：请求确认上诉人对被上诉人于2016年5月28日投诉的事项不予处理的行为违法。
本院认为，本案是公民对司法行政主管部门提起的不履行查处职责行政诉讼。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉、举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；而能否就投诉、举报事项提起行政诉讼，亦需要根据法律、法规或者规章对于投诉、举报请求权的具体规定作出认定。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：（一）法律、法规或者规章是否规定了投诉、举报的请求权；（二）该投诉、举报请求权的规范目的是否在于保障投诉、举报人自身的合法权益。
第一，《中华人民共和国律师法》及其他有关律师行为规范的法律、法规或规章未就对律师违法行为的投诉、举报作出明确规定，但根据《中华人民共和国律师法》第四条“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”的规定，针对辖区内律师违法行为的投诉、举报，上诉人作为广州市的司法行政主管部门，应当具有受理和查处的职责。
第二，投诉是指公民、法人或其他组织为维护自身合法权益而向行政主管部门提出诉求要求处理的行为。举报是公民、法人或其他组织为维护公共利益或其他利益而向行政主管部门提供查处违法行为的线索或者证据的行为，举报的目的并非为了直接保护自身合法权益。可见，虽然被上诉人认为郝岳华、曾宪良两位律师存在违法行为并以投诉的名义要求上诉人予以查处，但是由于上诉人对律师违法行为的查处并不影响被上诉人的合法权益，故被上诉人的所谓投诉实质上具有举报的性质。首先，被上诉人涉案投诉信的内容均是针对两位律师在仲裁过程中的代理行为，而两位律师与被上诉人没有委托合同关系，不存在两位律师在履行委托合同过程中侵害委托人合法权益的情形。其次，对两位律师是否存在违法行为以及是否应当查处，是上诉人作为司法行政主管部门履行监管职责的行为，调整的是司法行政主管部门与监管对象之间的法律关系，并不直接对被上诉人的权利义务产生影响。再次，被上诉人在答辩意见中认为对两位律师违法行为的认定会影响仲裁案件和撤裁案件的结果，进而影响其合法权益。可见，被上诉人实质上是对仲裁裁决未支持其民事主张的结果不服，而司法行政监管行为不直接调处被上诉人与案外人之间的民事纠纷，更不会直接影响被上诉人的合法权益。
第三，依据《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定，被上诉人如对仲裁裁决不服，有申请撤销裁决的救济途径。实际上，被上诉人也对涉案两份仲裁裁决提起了撤裁申请，且均被广东省中山市中级人民法院认为仲裁裁决不违反法定程序并据此驳回被上诉人的申请。涉案仲裁裁决的效力已获法院确认。
综上所述，对被上诉人权益产生影响的是仲裁裁决的结果，其应当循正当法律途径寻求救济。被上诉人针对仲裁案件中对方当事人代理律师的代理行为向司法行政主管部门提出的举报，是司法行政主管部门查处律师违法行为的线索，上诉人对于被上诉人举报所作的处理，与被上诉人没有利害关系，被上诉人并不能据此获得对司法行政主管部门履行查处职责提起行政诉讼的原告主体资格。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对被上诉人提起的本案诉讼，应当裁定驳回起诉，原审法院实体审查并作出判决处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2193号行政判决；
二、驳回被上诉人冯建立的起诉。
本案不收取案件受理费，已收取的案件受理费待本裁定发生法律效力后由两级法院分别予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 邓 军
审判员 陈作斌
审判员 谭建军
二〇一七年十一月二十四日
书记员 吴老眯