江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏09行终64号
上诉人（原审原告）盐城东兴物流服务部，住所地在阜宁县现代服务业园区希望路2号。
投资人吴东兵。
委托代理人曹致尧，男，1973年12月18日生，汉族，居民，住阜宁县。
委托代理人孙厚亮，男，1976年12月27日生，汉族，居民，住阜宁县。
被上诉人（原审被告）阜宁县盐务管理局，住所地在阜宁县射河北路205号。
法定代表人王兆云，该局局长。
出庭负责人伏祥，该局副局长。
委托代理人王宝新，该局工作人员。
委托代理人高丹灵，江苏展旺律师事务所律师。
上诉人盐城东兴物流服务部诉被上诉人阜宁县盐务管理局确认先行登记保存违法一案，不服建湖县人民法院（2017）苏0925行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告盐城东兴物流服务部系吴东兵个人独资企业。2016年底，原告从中盐东兴盐化股份有限公司购进食用盐若干吨，以原告配送名义雇人在盐城地区进行批发销售。2017年6月13日，被告对查获的原告位于阜宁县现代服务业园区希望路2号仓库内的500g精制食用盐19.2吨和400g加碘海藻盐10.2吨，依法予以先行登记保存，作出（盐阜宁）盐政登（2017）第66号《先行登记保存物品通知书》和（盐阜宁）盐政清单（2017）第66号《抽样取证、先行登记保存物品清单》。2017年6月15日，被告认为原告负责人吴东兵擅自批发销售食盐涉嫌构成犯罪，作出（盐阜宁）盐政移（2017）第2号《涉嫌犯罪案件移送书》，依法将吴东兵移送阜宁县公安局查处，并将涉案物品同时移交。2017年8月15日，阜宁县公安局作出阜公（兴）立字（2017）1898号《立案决定书》，决定对吴东兵等人涉嫌非法经营案立案侦查。2017年7月17日，原告向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据国务院《食盐专营办法》第四条规定：“县级及以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”被告阜宁县盐务管理局作为阜宁县人民政府盐务主管部门，具有对本辖区的盐政违法行为进行立案、调查并根据调查情况作出处罚的法定职权。《食盐专营办法》第十条规定：“国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。”本案原告尚未取得食盐批发许可证从中盐东兴盐化股份有限公司购进食盐后，却以配送名义实际批发销售食盐，显然违反上述规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案被告阜宁县盐务管理局在查获原告批发销售的食盐后，为防止证据灭失或以后难以取得，经行政机关负责人批准，依据该条款的规定对涉案食用盐进行先行登记保存并无不妥。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性控制的行为。现行法律、行政法规对先行登记保存行为的程序未作明确规定，但根据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，先行登记保存行为属于行政强制措施，行政机关在作出先行登记保存行为时应当遵守《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制措施实施程序的相关规定。本案被告在原告现场配合检查未果的情况下，邀请公安民警参与检查现场并无不妥。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二十一条规定：“违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。”本案被告阜宁县盐务管理局在作出先行登记保存行为后7日内作出了将案件移送公安机关的决定，并于2017年6月15日将案件移送至阜宁县公安局，涉案食盐一并随案件移送，阜宁县公安局亦已对吴东兵等人作出了涉嫌非法经营案立案侦查决定的回复，故被告作为行政执法机关向公安机关的移送符合法律规定。综上，原告诉请没有任何事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告盐城东兴物流服务部的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盐城东兴物流服务部负担。
上诉人盐城东兴物流服务部上诉称，1、一审判决认定事实错误，证据不足。一审判决未载明上诉人的质证意见，以及不予采纳的理由和依据。被上诉人提交的证据漏洞百出，无法证明一审判决中查明的事实。上诉人是2016年12月21日才成立，2017年元旦前没有运营，中盐东兴盐化股份有限公司跨省销售食盐是合法的，一审法院错误认定上诉人的配送行为是销售行为。被上诉人没有提交公安民警可以参与行政执法的法律依据，对于行政机关而言，无法律依据就不能邀请公安民警参与行政执法；2、一审法院适用行政诉讼法第六十九条，以原告诉请没有任何事实根据和法律依据判决驳回原告的诉讼请求，属于适用法律错误。一审法院没有对被上诉人违法行为进行监督审查，违背了行政诉讼法的立法目的。被上诉人以先行登记保存为名将上诉人仓储的食盐异地保存没有法律依据。另外根据《江苏省行政程序规定》第三十九的规定，被上诉人应当告知上诉人享有的救济途径和期限，且采取的先行登记保存亦未经行政机关负责人批准。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，被上诉人应当在阜宁县公安局决定立案之日起3日内，即2017年8月15日至18日期间向公安机关移送涉案物品，本案被上诉人于2017年6月15日将其先行登记保存的食盐移送公安机关亦没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人阜宁县盐务管理局答辩称，1、答辩人作出的行政行为事实清楚、证据充分。答辩人认定的事实有上诉人负责人吴东兵的陈述、雇工陆正华等人的陈述、各零售商店经营者的证言以及其他证据予以证实，且证据相互印证，足以证明上诉人是以配送名义实际进行食盐非法销售。鉴于上诉人系吴东兵个人独资企业，无食盐批发许可证，以配送名义实际非法销售食盐，主观故意明显，数量巨大，根据相关规定，答辩人在先行登记保存的法定期限内，将案件材料及涉案物品一并移送阜宁县公安局，阜宁县公安局已立案，目前正在侦查中；2、答辩人作出的行政行为程序合法、适用法律正确。上诉人通过与中盐东兴盐化股份有限公司签订虚假仓储物流配送合同，以配送为名，实际从事非法批发销售食盐之实，该行为显然违法，依法应予查处，答辩人根据《行政处罚法》第三十七条第二款规定，并经行政机关负责人批准，对涉案食盐依法予以先行登记保存，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。
本院认为，根据原国务院《食盐专营办法》第四条：“国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”的规定，被上诉人阜宁县盐务管理局作为县级人民政府的盐业主管部门，具有对辖区内食盐专营工作进行管理的职权。
《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，被上诉人阜宁县盐务管理局执法人员在对上诉人盐城东兴物流服务部执法检查过程中，认为存在证据可能灭失或者以后难以取得的情况，在履行立案、行政机关负责人批准程序后，对上诉人作出案涉先行登记保存，并无不当。上诉人提出其行为并非批发销售而是配送，不属于违反食盐专营的违法行为，被上诉人据此采取的先行登记保存行为不合法的上诉理由，本院认为，先行登记保存是法律赋予行政机关收集证据的一个调查取证措施，只要存在证据可能灭失或者以后难以取得的情况，经行政机关负责人批准即可以采取该措施，该行为并不是一个独立的、完整的、终局性的行政处理行为，该措施的采取可能带来两种结果，一种是采取了先行登记保存后，经调查认定存在违法行为，紧随其后实施相应的行政处罚或其他行政行为；另一种是经调查核实，不存在违法行为，不再实施后续的行政行为，进而解除先行登记保存行为。故在采取先行登记保存行为时并不要求行政机关对相对人行为的违法性已调查核实清楚，证据确凿，其先行性、非终结性表明不以违法事实清楚、证据确凿等作为必要前提，《行政处罚法》规定了行政机关采取先行登记保存后，应当在7日内及时作出处理决定亦是基于此考虑，故上诉人认为其行为不存在违法性从而否认被上诉人先行登记保存行为合法性的理由不能成立，本院不予支持。
《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第一条第二款规定：“现场查获的涉案货值或者其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。”本案被上诉人阜宁县盐务管理局于2017年6月13日作出涉案先行登记保存行为后，认为上诉人盐城东兴物流服务部的行为涉嫌构成犯罪，于同年6月15日移送阜宁县公安局调查处理，在法定7日期限内作出了处理，先行登记保存程序合法。
关于上诉人盐城东兴物流服务部上诉提出被上诉人未依法告知其救济途径及起诉期限问题，本院认为，行政机关在作出行政行为时是否告知当事人救济途径及起诉期限，并不对行政行为的合法性产生影响，只是对当事人的起诉期限产生影响，告知诉权及起诉期限的，适用6个月的起诉期限，未告知的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，从其知道或应当知道之日起计算，但从知道或应当知道之日起最长不超过一年。本案中，案涉先行登记保存措施于2017年6月13日作出，上诉人盐城东兴物流服务部于同年7月17日向一审法院提起本案行政诉讼，其起诉未超过法定起诉期限，诉讼权利并未受到侵犯。
综上，被上诉人阜宁县盐务管理局在盐业执法过程中作出的先行登记保存行为符合法律规定，原审判决据此驳回上诉人盐城东兴物流服务部的诉讼请求认定事实清楚，法律适用正确，应予维持。上诉人盐城东兴物流服务部的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人盐城东兴物流服务部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
审 判 员 吕 红
审 判 员 秦广林
二〇一八年四月二十三日
法官助理 施 惠
书 记 员 陈 磊