湖南省浏阳市人民法院
民 事 判 决 书
(2017)湘0181民初396号
原告：浏阳佳丰成品油销售有限公司，住所地湖南省浏阳市大瑶镇天和社区。
法定代表人：谭琼，站长。
委托诉讼代理人：张专，湖南联合创业律师事务所律师。
被告：浏阳市国土资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。
法定代表人：王英定，局长。
委托诉讼代理人：袁持铎，男，1983年6月7日出生，汉族，浏阳市国土资源局法规科科长，住湖南省浏阳市。
委托诉讼代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，浏阳市国土资源局法律顾问，住湖南省浏阳市。
被告：浏阳市不动产交易中心，住所地湖南省浏阳市白沙路。
法定代表人：李刚，主任。
委托诉讼代理人：肖瑶，女，1991年5月7日出生，汉族，浏阳市不动产交易中心工作人员，住湖南省浏阳市。
原告浏阳佳丰成品油销售有限公司（以下简称佳丰公司）与被告浏阳市国土资源局（以下简称国土局）、浏阳市不动产交易中心（以下简称不动产中心）合同纠纷一案，本院于2017年1月18日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告佳丰公司的委托诉讼代理人张专，被告国土局的委托诉讼代理人袁持铎、周建辉，被告不动产中心的委托诉讼代理人肖瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佳丰公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告返还原告竞买保证金160万元并支付按银行同期贷款利率四倍计算至全部付清之日止的利息；2.判令被告承担原告缔约过失的损失共计12万元（其中含因地价升值造成的可期待利益损失1万元，处理土地挂牌事宜产生的交通费1万元，律师费10万元）；3.本案全部诉讼费用由被告承担。
被告国土局辩称：1.《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议，本案属于行政协议纠纷，依法应纳入行政诉讼受案范围，原告提起民事诉讼没有法律依据；2.即使本案属于民事诉讼，案件应当依据民事诉讼法第一百五十条之规定中止审理，因原告另行提起了行政诉讼，原告是否具备交易所需特定条件、被告国土局不予办理土地出让手续的行为是否合法的问题都需要待行政诉讼的结果而定。
被告不动产中心的答辩意见与被告国土局的答辩意见一致。
本院经审理认定如下事实：2016年8月22日，被告国土局在其网上交易系统发布浏土网挂[2016]8号《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（以下简称8号挂牌公告），对包括大瑶瑶金加油站地块（以下简称8号地块）在内的共三块宗地进行挂牌出让，8号地块的竞买保证金为160万元，设置挂牌条件为：竞得人应具备“本地点成品油经营准入资质”，并凭“本地点成品油经营准入资质”签订挂牌成交确认书。该公告未对“本地点成品油经营准入资质”进行解释和说明。被告不动产中心于2016年8月23日发布《国有建设用地使用权网上挂牌转让须知》（浏土网管[2016]8号，以下简称8号挂牌须知），须知中明确8号地块设置挂牌条件为竞得人应具备“本地点成品油经营准入资质”，并凭“本地点成品油经营准入资质”签订挂牌成交确认书。经核实符合挂牌须知要求的，被告不动产中心与其签订成交确认书，经核实不符合挂牌须知要求的，不予签订成交确认书，保证金不予退还，并依法重新组织宗地出让。未竞得人交纳的竞买保证金，被告国土局将在挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。该挂牌须知中亦未对“本地点成品油经营准入资质”进行解释和说明。
2016年9月13日，原告佳丰公司通过被告国土局的网上交易系统提交了竞买申请书。2016年9月14日，网上交易系统确认了原告佳丰公司的报价资格，确认原告佳丰公司已按要求足额交纳了竞买保证金，自动生成了《浏阳市国有建设用地使用权挂牌出让网上报价资格确认书》。2016年9月21日，网上交易系统自动生成《浏阳市不动产交易中心国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确认原告佳丰公司（竞得人）以390万元最高报价竞得8号地块宗地，并载明“竞得人应当在本《成交确认书》签订之日起7个工作日内，持本《成交确认书》及本宗地出让须知要求的相关资料到浏阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。”网上交易系统自动生成的《浏土网挂（2016）8号-大瑶瑶金加油站地块出让结果公示》，公示竞得单位为原告佳丰公司，公示表中的其他交易条件一项载明“竞得人应具备本地点成品油经营准入资质，并凭本地点成品油经营准入资质签订挂牌成交确认书”。
2016年9月23日，被告国土局向浏阳市商务合作局提交181号函，请求浏阳市商务局确认：在原告佳丰公司和浏阳市大瑶瑶金加油站两家企业中，确认一家为8号地块本地点成品油经营准入资质挂牌条件的企业。2016年9月26日，浏阳市商务合作局作出53号回复函，回复如下：1、根据《成品油市场管理办法》第二十二条规定“投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、“竞买”，此处预核准文件应为省商务厅加盖公章的“湖南省新建加油站（点）申报表”或“湖南省加油站（点）扩（改）、迁建申报表”。2、《成品油零售经营批准证书》为加油站经营资格证明，系加油站项目全部验收合格后由省商务厅颁发的经营许可证明，不能作为加油站土地投标、竞买的预核准文件。
2016年9月29日，原告佳丰公司向被告国土局提交《关于请求依法办理国土出让手续的函》。被告不动产中心于2016年10月9日向原告佳丰公司作出《不予签订确认书》，对原告佳丰公司回复如下：根据浏阳市商务合作局53号回复函，8号地块成品油经营准入资质应为省商务厅加盖公章的“湖南省新建加油站（点）申报表”或“湖南省加油站（点）扩（改）、迁建申报表”，经核实原告佳丰公司不符合挂牌出让文件要求，按挂牌出让文件规定不予签订成交确认书，保证金不予退还，该宗地将依法重新组织出让。
2016年10月31日，原告佳丰公司针对《不予签订确认书》，向长沙市国土资源局申请行政复议，复议申请事项为：1、撤销被告不动产中心作出的《不予签订确认书》、保证金不予退还并将该地块重新组织出让的决定；2、责令被告不动产中心依法为原告佳丰公司办理8号地块的使用权出让手续。长沙市国土资源局于同日受理了原告佳丰公司的行政复议申请，经行政复议程序，于2016年12月8日作出34号复议决定，维持被告国土局作出的《不予签订确认书》。原告佳丰公司不服该复议决定，于2016年12月22日向长沙市雨花区人民法院提起行政诉讼，委托代理人为湖南联合创业律师事务所的张专、曹雷康律师。长沙市雨花区人民法院经审理后于2017年6月6日作出（2016）湘0111行初214号行政判决书，判决：一、撤销被告国土局所属的被告不动产中心作出的《浏阳市不动产交易中心关于不予签订土地挂牌成交确认书的函》中关于保证金不予退还的部分；二、撤销长沙市国土资源局长国土资复决字[2016]34号《行政复议决定书》中维持《浏阳市不动产交易中心关于不予签订土地挂牌成交确认书的函》关于保证金不予退还的部分。
另查明，被告不动产中心系被告国土局下属的二级机构，在被告国土局的授权委托下负责本案中所涉的8号地块网上交易事项。2016年11月17日，被告国土局重新发布了《浏阳市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（浏土挂[2016]1号）》，就本案中所涉的8号地块重新进行挂牌出让，起始价为391万元。该地块的挂牌出让程序已经完成，受让方为浏阳市大瑶瑶金加油站。被告国土局至今未向原告佳丰公司退还保证金160万元。
诉讼中，原告佳丰公司陈述因被告国土局、不动产中心不与其签订成交确认书，违反了诚实信用原则致使其产生的损失有：1.土地增值损失1万元。涉案宗地重新出让的起拍价为391万元，与其竞得价390万元相差1万元；2.利息损失。根据被告不动产中心公布的8号挂牌须知第6条关于竞买保证金退还的约定，保证金应当在竞拍活动结束（2016年9月21日）后5个工作日内予以退还（即2016年9月28日前），现被告国土局至今未向原告佳丰公司退还保证金160万元，应当按银行同期同类贷款利率的四倍支付利息；3.为维护权利支出的律师费10万元及差旅费1万元。原告佳丰公司向本院提交了2张收款单位为中国石油天然气股份有限公司湖南长沙销售分公司，金额为2000元的油票证明差旅费1万元的产生，其中1张油票上载明的付款单位为浏阳佳丰成品油站，另1张未载明付款单位，开票日期分别为2017年3月1日和2017年3月9日。原告佳丰公司向本院提交了其作为委托方（甲方），湖南联合创业律师事务所作为受托方（乙方），于2016年12月20日签订的《委托代理合同》证明律师费10万元的产生。《委托代理合同》中约定：乙方接受甲方委托委派张专、邓晶晶律师担任甲方不服长国土资复决字[2016]34号《行政复议决定书》的行政诉讼案以及与被告国土局的民事诉讼；代理服务范围包括一审、二审、代为参与调解；代理权限为一般代理；律师服务费采取风险代理收费方式，具体约定为：1.本合同签订之日，甲方支付乙方前期代理费捌万元（税后），在民事诉讼立案前支付代理费肆万元（税后）；2.无论通过行政诉讼还是民事诉讼或调解，甲方在收到的回款超过160万部分，支付超过壹佰陆拾万部分的百分之二十给乙方。原告佳丰公司的委托诉讼代理人张专陈述因其与原告佳丰公司内部约定律师费发票待案件审结时再给付，且因其本人执业的律所异动尚未办理完相应的手续，故未出具律师费的发票，但原告佳丰公司已按《委托代理合同》的约定支付了12万元的律师费。
被告国土局陈述在网上交易系统公布挂牌出让公告时只要在挂牌转让须知中明确竞买的条件，无须对条件进行具体的解释说明，亦无须对原告佳丰公司是否具有竞买条件进行前置审查，只有在双方签订书面的成交确认书时才会审核原告佳丰公司是否具备挂牌公告中要求的条件。
本院认为，建设用地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同。本案原告佳丰公司与被告国土局、不动产中心之间系在《国有建设用地使用权出让合同》订立过程中产生纠纷，虽然合同的一方主体被告国土局系行政机关，但是本案双方之间争议的实质是合同订立过程中的责任承担问题，属于建设用地使用权出让合同纠纷，故本案属于民事诉讼管辖范围，被告国土局关于本案属于行政协议纠纷，应当纳入行政诉讼受案范围的抗辩观点，本院不予采纳。现长沙市雨花区人民法院已就原告佳丰公司与被告国土局以及长沙市国土资源局土地管理其他行政行为一案作出判决，故被告国土局关于本案应中止审理的意见，本院亦不予采纳。
关于原告佳丰公司向被告国土局交纳的保证金是否应当退还的问题。被告国土局作为出让方，亦即是《国有建设用地使用权出让合同》的一方主体，在公布8号挂牌公告、挂牌须知时未对涉案地块的竞得人应具备“本地点成品油经营准入资质”的挂牌条件进行明确的解释说明，且与《成品油市场管理办法》第二十二条关于取得省级人民政府商务主管部门的预核准文件的规定表述不一致，从而导致原告佳丰公司对竞买人的条件产生理解上的偏差，误认为自己具有该块土地的竞买资格并实际参与了网上的竞买，被告国土局在合同订立过程中存在过错。现长沙市雨花区人民法院已经对原告佳丰公司诉被告国土局以及长沙市国土资源局土地管理其他行政行为一案作出判决，对被告不动产中心作出的《浏阳市不动产交易中心关于不予签订土地挂牌成交确认书的函》中关于保证金不予退还的部分以及长沙市国土资源局长国土资复决字[2016]34号《行政复议决定书》中维持《浏阳市不动产交易中心关于不予签订土地挂牌成交确认书的函》关于保证金不予退还的部分予以撤销，且被告国土局亦已将涉案宗地再次挂牌出让，故被告国土局不向原告佳丰公司退还保证金没有事实和法律依据，原告佳丰公司要求被告国土局退还保证金160万元的诉讼请求，本院予以支持。
关于原告佳丰公司主张的损失是否应当予以赔偿的问题。因被告国土局在未能与原告佳丰公司就8号地块最终签订《国有建设用地使用权出让合同》过程中存在过错，故被告国土局应当赔偿原告佳丰公司信赖该合同能够有效成立而产生的损失。1.被告国土局在确定不能与原告佳丰公司签订挂牌成交确认书后应当及时退还原告佳丰公司已交纳的保证金160万元，逾期未退还保证金应向原告佳丰公司支付资金占用期间的利息。因被告不动产中心是于2016年10月9日向原告佳丰公司作出不予签订成交确认书的回复，故被告国土局应当于2016年10月9日向原告佳丰公司退还保证金，现被告国土局逾期未退还，应当自2016年10月10日起向原告佳丰公司支付资金占用期间的利息。参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》中关于资金占用期间的利息标准，本院酌情支持原告佳丰公司按年利率6%计算的利息。2.被告国土局在回复原告佳丰公司不予签订成交确认书后于2016年11月17日再次就8号地块发布挂牌出让公告，起始价确定为391万元，比原告佳丰公司在网上交易系统中的竞得价390万元增加了1万元。若被告国土局与原告佳丰公司签订了成交确认书，则该1万元的土地增值部分属于原告佳丰公司所有，现被告国土局不予与原告佳丰公司签订成交确认书，且在不予签订成交确认书过程中存在过错，故被告国土局应当向原告佳丰公司赔偿该1万元的土地增值损失。3.，因被告国土局未能及时向原告佳丰公司退还保证金，致使原告佳丰公司为维护其权利产生了相关的交通费和律师费，又因被告国土局在本案地块的挂牌出让过程中存在过错，故被告国土局应当向原告佳丰公司赔偿相应的交通费和律师费。虽然原告佳丰公司未能提交其向湖南联合创业律师事务所支付律师费用的发票，但是根据《委托代理合同》的约定以及张专律师作为原告佳丰公司行政案件以及本案代理人参与诉讼的客观事实，本院可以认定原告佳丰公司已经或者必须向湖南联合创业律师事务所支付一定的律师费用。由于原告佳丰公司未能提交律师费发票以及实际支付的依据，故本院根据案件的客观实际以及律师行业的收费标准酌情确定被告国土局赔偿原告佳丰公司支出的律师费30000元。原告佳丰公司为维护其权利在被告国土局不予签订成交确认书后先后进行了行政复议并提起了行政诉讼以及民事诉讼，必然产生了相应的交通费。原告佳丰公司亦提交了油票2张拟证明其确实支出的交通费，结合本案实际情况，本院酌情确定被告国土局赔偿原告佳丰公司交通费2000元。对原告佳丰公司要求的超出部分的损失，本院不予支持。
因被告不动产中心系被告国土局下属的二级机构，不能独立地承担民事责任，故其在本案中应负的责任应由被告国土局承担。综上，被告国土局应向原告佳丰公司退还保证金160万元及自2016年10月10日起按年利率6%计算至实际履行之日止的利息，并赔偿原告佳丰公司因信赖合同能够成立产生的损失42000元（10000+30000+2000）。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十二条、第六十条之规定，判决如下：
一、浏阳市国土资源局于本判决生效之日起七日内退还浏阳佳丰成品油销售有限公司保证金160万元及利息（利息计算方式：自2016年10月10日起按年利率6%计算至实际履行之日止）；
二、浏阳市国土资源局于本判决生效之日起七日内赔偿浏阳佳丰成品油销售有限公司因不能签订挂牌成交确认书造成的损失42000元。
三、驳回浏阳佳丰成品油销售有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费21150元，由浏阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 吴银辉
人民陪审员 吴婷霞
人民陪审员 李晓红
二〇一七年七月五日
书 记 员 谢君影
附相关法律条文：
1.《中华人民共和国合同法》
第四十二条当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：
（一）假借订立合同，恶意进行磋商；
（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；
（三）有其他违背诚实信用原则的行为。
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
2.《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。