广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤7101行初2102号
原告：广州市名粤物业管理有限公司，住所地广州市海珠区。
法定代表人：陈恩安，职务：总经理。
委托代理人：尹仕珍，该司工作人员。
委托代理人：李季冬，该司工作人员。
原告：李永昌，男，汉族，1957年3月2日出生，身份证住址广州市荔湾区，现住广州市海珠区。
原告：胡敏杰，男，汉族，1979年3月22日出生，身份证住址江西省高安市，现住广州市海珠区。
原告李永昌、胡敏杰的共同委托代理人：李露露，广东正觉律师事务所律师。
原告李永昌、胡敏杰的共同委托代理人：张顺达，广东正觉律师事务所实习律师。
被告：广州市海珠区人民政府南洲街道办事处，住所地广州市海珠区。
法定代表人：区俊东，职务：主任。
委托代理人：麦锰锰，该办事处副主任。
委托代理人：邱旭敏，南洲街司法所所长。
第三人：广州供电局有限公司，住所地广州市天河区。
法定代表人：甘霖，职务：总经理（局长）。
委托代理人：王波，广东颐和律师事务所律师。
委托代理人：黄雅妮，广东颐和律师事务所律师。
原告广州市名粤物业管理有限公司、李永昌、胡敏杰诉被告广州市海珠区人民政府南洲街道办事处行政不作为一案，第三人为广州供电局有限公司，本院于2016年8月11日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理了本案。原告广州市名粤物业管理有限公司的法定代表人陈恩安及委托代理人尹仕珍，原告李永昌，原告李永昌、胡敏杰的委托代理人李露露、张顺达，被告广州市海珠区人民政府南洲街道办事处的委托代理人麦锰锰、邱旭敏，第三人广州供电局有限公司的委托代理人王波、黄雅妮均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市名粤物业管理有限公司、李永昌、胡敏杰诉称，被告作为属地管理的行政部门，是很清楚广州市海珠区广州大道南1021、1023、1025、1027号名粤广场的属地管理情况。但是因为被告的行政不作为，把名粤广场的事情搞成复杂化。（一）2016年5月被告因为不将名粤广场的真实情况反映给海珠供电局，导致广州供电局有限公司于2016年5月31日对原告发出《解除<广州市居民“一户一表”用电改造及资产移交协议书>的通知》（下称《解除通知》），造成名粤广场的“一户一表”改造工程停工，名粤广场住宅业主继续交“高价电费”。被告作为属地管理的行政部门只向第三人提供广州市国土资源和房屋管理局的穗国房法字(2011)x号文，没有提供其他x号文、x号文，更没有告知第三人因为这些文件的不完善，2013年10月23日广州市国土资源和房屋管理局没有强制执行接收广州市名粤物业管理有限公司在名粤广场的物业管理权，没有和原告签署名粤广场物业管理权移交函。以及广州市名粤物业管理有限公司在名粤广场有两重身份：1、代表名粤广场发展商：广东联谊实业发展总公司托管名粤广场，2、持有名粤广场二十年的物业管理合同（不是前期物业管理合同）。（二）2016年1月21日被告行政不作为发出《告示》，要求名粤广场所有住宅业主将房产证、身份证、银行存折复印件等个人私隐文件交给与名粤广场项目没关的联谊有限公司（改制后的空壳公司）。导致名粤广场的管理更加混乱。2013年10月，原告代表发展商和第三人签订《供用电方案协议》（受理编号：x），在2014年初，商铺业主张宜虹去海珠供电局投诉，海珠供电局营业部胡志平主任叫原告和业主代表去海珠供电局，原告被告知要暂停“一户一表”用电改造。2015年10月因《广州市居民“一户一表”用电改造公告》的文件，接到海珠供电局通知，原告立即按照文件办理，第三人也派设计人员来名粤广场出设计图纸。被告和第三人在2015年12月14日签署了《广州市居民“一户一表”用电改造及资产移交协议书》合同编号：x（下称《一户一表改造协议》）。但是被告依然行政不作为，违法在2016年1月21日发出《告示》，扰乱名粤广场“一户一表”工作。2016年6月21日原告和名粤广场业主一起向海珠区供电局交了128户业主资料。但是因为被告行政不作为，向第三人提供虚假信息，导致海珠供电局停止名粤广场“一户一表”的施工。（三）2015年10月原告要求南洲街民政科按照市政府决定，盖章办理“一户一表”合同，民政科称他们未收到文件，建议原告可以以发展商盖章委托办理，后原告找发展商盖章。2015年12月14日和第三人签署了《一户一表改造协议》。（四）2014年4月8日被告行政不作为违法向第三人发出《关于名粤广场物业管理情况的函》，向第三人提供假信息称：从2010年5月1日起由广州隆嘉物业管理服务有限公司负责名粤广场的物业管理工作。被告没有向第三人提供名粤广场的真实情况，2013年10月23日广州市国土资源和房屋管理局没有强制执行接收广州市名粤物业管理有限公司在名粤广场的物业管理权，没有和原告签署名粤广场物业管理权移交函。（五）因为被告行政不作为行为违法，拖延名粤广场完成“一户一表”改造工程，被告应该赔偿名粤广场所有住宅用户的部分电费损失。第三人告知原告等住宅业主，名粤广场住宅“一户一表”改造工程四月底完成，名粤广场所有住宅业主可以享受0.61元／度的低电价，但是，现在工程停工了。原告现诉至法院，请求判决：确认被告行政不作为，向第三人提供与一户一表施工无关的资料，误导广州供电局有限公司停止一户一表的施工，应该是协助供电局，马上施工，完成名粤广场一户一表工程。
被告广州市海珠区人民政府南洲街道办事处辩称，一、事实：据资料反映，位于广州市海珠区东风村的名粤广场小区从1994年开始规划报建审核。2001年，我办事处经广东省民政厅同意设立。2008年，名粤广场小区业主通过了《业主大会议事规则》和《业主大会管理规约》，成立了业主大会，选举了第一届业主委员会等。2009年广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局发出了《关于名粤广场小区业主委员会备案的通知》。2010年广州市名粤广场业委会与广州隆嘉物业管理服务有限公司签订了《名粤广场物业管理委托合同》，并依法备案。2011年1月24日，广州市国土资源和房屋管理局对原告广州市名粤物业管理有限公司（下称名粤公司）作出了穗国房法字[2011]x号《行政处罚决定书》，责令名粤公司于2011年2月14日前退出名粤广场小区。10月12日，广州市海珠区人民法院又作出了(2011)穗海法行非审执字第472号《行政执行裁定书》，准予强制执行穗国房法字[2011]x号《行政处罚决定书》。2013年10月8日，广州市海珠区人民法院又发出了(2011)穗海法行执字第492号《公告》，责令名粤公司在同年10月23日上午9时前退出名粤广场小区。同时，在2011年11月1日，广州市国土资源和房屋管理局还作出了穗国房法字[2011]x号《行政处罚决定书》，对名粤公司罚款人民币十五万元和吊销三级物业服务企业资质证书。2015年12月14日，第三人广州供电局有限公司与名粤公司签订了《一户一表改造协议》。第三人和名粤公司没有将上述签订协议的消息及时告知我办事处。2016年1月20日，根据上级要求，我办事处召开了有业主代表、海珠供电局、联谊公司、隆嘉公司和社区等一起参加的名粤广场小区“一户一表”用电改造工作协调会议。翌日，我办事处根据会议精神以“南洲街城市管理科”和“南洲街西约居委会”的名义对外发出《告示》。2016年3月17日广东科扬律师事务所向第三人发出了《律师函》，要求第三人立即与名粤公司终止《一户一表改造协议》。第三人也作出回复。2016年5月31日，第三人向名粤公司发出了《解除通知》。二、理由和依据。（一）原告所诉强词夺理、张冠李戴、无中生有和自相矛盾。1、原告在起诉事实和理由中，认为：被告作为属地管理的行政部门很清楚名粤广场的一切事情；且被告因为不将名粤广场的真实情况反映给海珠供电局，导致了第三人与名粤公司解除了《一户一表改造协议》；因此造成了名粤广场的“一户一表”改造工程停工。首先，我办事处对其设立之前就已经存在好几年的名粤广场小区的一切事情无论从历史上或从职权上，事实上都不可能很清楚。名粤公司多次强调被告很清楚名粤广场的一切事情显然属于强词夺理和主观臆断，毫无事实根据。其次，我办事处从来没有收到第三人或海珠供电局要求提供任何资料，更没有法定义务提供原告所列举的广州市国土资源和房屋管理局所作出的穗国土法字第x号文、x号文和x号文等资料。同时，我办事处对于原告所提及的“2013年10月23日广州市国土资源和房屋管理局没有强制执行接收广州市名粤物业管理有限公司在名粤广场的物业管理权，没有和原告签署名粤广场物业管理权移交函。”等情况更是一无所知。另外，我办事处对名粤公司所谓两重身份也是一知半解，并怀疑其合法性。再次，广东科扬律师事务所接受广东联谊实业发展有限公司的委托向第三人发出了《律师函》，要求第三人立即与名粤公司终止《一户一表协议》。这才是直接导致第三人向名粤公司发出《解除通知》的原因。最后，从起诉理由看，导致名粤广场“一户一表”用电改造工程停工的直接原因是某业主投诉，与我办事处没有任何关系。2、名粤公司在起诉事实和理由中，认为：被告行政不作为违法发出《告示》，要求名粤广场所有住宅业主将房产证、身份证、银行存折复印件等个人私隐文件交给联谊有限公司。首先，我办事处是协调单位，发出的《告示》是根据会议达成的意见，且《告示》中“所有业主统一将下列资料交广州隆嘉物业管理公司”仅仅是一种建议，而绝非是依职权作出的行政行为，更无法理解为不作为。广州隆嘉物业管理公司是名粤广场唯一合法的物业管理服务提供者，收取业主的相关资料上交供电部门合理合法。我街道办所为合理合法。其次，原告张冠李戴，将收集业主资料的单位由广州隆嘉物业管理公司换成联谊有限公司。最后，名粤公司无中生有，谎称我办事处和第三人在2015年12月4日签署了合同编号为x的《一户一表改造协议》以及被告行政不作为向第三人提供虚假信息，都是无稽之谈。原告强调被告违法发出《告示》，却无法提供具体违反了哪条法律的规定。原告所诉缺乏依据。3、原告在起诉事实和理由中，认为：被告于2014年4月8日不作为违法向第三人发出《关于名粤广场物业管理情况的函》和提供虚假信息。一方面，我办事处14年4月8日向广州市供电局发出的《关于名粤广场物业管理情况的函》是客观真实的，依据是房管部门提供的相关备案资料。原告认为该资料属于虚假信息却无法提供证据证明。另一方面，原告诉称被告行政不作为却又发出《关于名粤广场物业管理情况的函》，前后自相矛盾。（二）名粤公司不具备相应的民事权利能力和民事行为能力。根据《合同法》第九条“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。……”名粤公司已被房管部门依法取消了物业管理资质，也被法院依法强制退出名粤广场小区，已不具备签订《一户一表改造协议》的民事权利能力和民事行为能力。（三）我办事处有法定义务实施原告所诉行为。根据《广州市街道办事处工作规定》，我办事处发现所诉的所谓不作为诸行为并非我办事处职责，我办事处没有法定义务所为。同时，根据《物业条例》和《业主大会章程》，条文授权给我办事处仅仅是指导、指导监督、责令限期改正或撤销其决定等，我办事处依法没有义务实施原告所诉之行为。综上，事实清楚，依据充分。恳请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人广州供电局有限公司述称，一、根据《广东省物业管理条例》第五条的规定，被告南洲街道办作为名粤广场所在地的街道办事处，有权依法协调处理物业管理中的纠纷。在名粤广场业委会与广州隆嘉物业管理服务有限公司于2010年4月签订的《名粤广场物业管理委托合同》生效后，原告名粤公司与开发商签订《物业管理服务合同》（前期物业服务合同），根据国务院《物业管理条例》第二十六条的规定依法即行终止。原告拒不执行穗国房法字[2011]x号《行政处理决定书》和拒不退出明粤广场小区、且代表业主与我局签订《一户一表改造协议》，分别属于违法行为和无权处分行为。被告南洲街道办依法履行法定职责，并无不当。l、根据《广东省物业管理条例》第五条和第五十二条第二款规定，被告南洲街道办作为名粤广场所在地的街道办事处，有权依法协调处理物业管理中的纠纷。《广东省物业管理条例》第五条：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”第五十二条第二款：“业主、物业使用人、业主委员会和物业服务企业对于物业管理服务有争议的，可以向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门、街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会申请协调处理。”2、根据《物业管理条例》第二十六条规定，在名粤广场业委会与隆嘉物业公司于2010年4月签订的《名粤广场物业管理委托合同》生效后，原告名粤物业公司与开发商签订《物业管理服务合同》（前期物业服务合同），依法即行终止。2011年1月，广州市国土资源和房屋管理局已作出穗国房法字[2011]x号《行政处理决定书》，责令原告于2011年2月14日前退出名粤广场小区。《物业管理条例》第二十六条：“前期物业服务合同可以约定期限；但是，期限未满、业主委员会与物业服务企业签订的物业服务合同生效的，前期物业服务合同终止。”3、原告名粤公司拒不退出名粤广场小区，属于违法行为。原告名粤公司没有取得该小区全体业主的授权，擅自代表业主与我局签订《一户一表改造协议》，是无权处分行为。违反了《物权法》第七十六条、《合同法》第四十八条规定。二、原告与被告南洲街道办之间的行政诉讼纠纷，与我局是否依法解除合同和实施一户一表改造没有直接法律关系。我局只基于事实和法律规定审查名粤公司代表业主与我局签订的《一户一表改造协议》，是否获得合法的授权或追认。我局既不是行政机关也不是行政相对人，无权对原被告之间的行政纠纷作出任何评价。“一户一表”改造工程，系政府的惠民工程，我局作为该项工程的执行者，必须在确保合法、无争议的情况下，顺利推进和完成“一户一表”改造工作。因一户一表改造属于建筑物附属设施的改建、重建，涉及用户资产移交，依照《物权法》第七十六条、《合同法》第四十八条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条等规定，名粤物业与我局签订《一户一表改造协议》必须获得“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主”同意授权或追认。《中华人民共和国物权法》第七十六条下列事项由业主共同决定：“……（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（第二款）决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第一款第一项：“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分”。三、名粤公司未能提供获得业主合法授权的有效证明，我局依据现有事实和证据，在《一户一表改造协议》被依法追认前，作出《解除通知》，是依法行使撤销权的合法行为。《解除通知》到达名粤公司时即发生法律效力，双方签订的《一户一表改造协议》自始无效。如上所述，名粤公司与我局签订《一户一表改造协议》，必须依法获得“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主”同意授权或追认，但其自始至终未能提供获得业主合法授权的有效证明；且根据己生效的穗国房法字[2011]x号《行政处理决定书》、(2011)穗海法行非审执字第472号、(2011)穗海法行执字第492号《公告》等多份证据，名粤公司己在2011年丧失了名粤广场的物业管理身份，但广州供电局在不知情的情况下与之签订《一户一表改造协议》。依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第二款的规定，广州供电局作为善意相对人，在《一户一表改造协议》被追认前，广州供电局有权作出撤销。书面通知到达名粤公司时即发生法律效力，双方签订的《一户一表改造协议》自始无效。《中华人民共和国合同法》第四十八条第二款：“相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。”第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年12月14日，原告广州市名粤物业管理有限公司与第三人广州供电局有限公司签订合同编号为x《东风村住宅一户一表改造项目》，约定拟由第三人出资，对原告所在物业配电设施组织实施一户一表改造。
2016年5月31日，第三人向原告名粤公司作出《解除<广州市居民“一户一表”用电改造及资产移交协议书>的通知》，称：“近日南洲街道办、广东联谊实业发展公司等反馈并提供相关材料：据广州市国土资源和房屋管理局‘穗国房法字[2011]x号’《行政处理决定书》显示：2010年1月26日，名粤广场业主委员会选聘了广州市隆嘉物业管理服务有限公司（下称‘隆嘉物业公司’）作为名粤广场新的物业管理公司，并从2010年5月1日起负责名粤广场的物业管理工作。该局2011年1月已责令你司2011年2月14日前退出名粤广场小区。因此，根据《中华人民共和国物权法》等有关规定，你司无权与我局签订上述《广州市居民“一户一表”用电改造及资产移交协议书》。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条的规定，我局决定：解除我局与你司2015年12月就东风村住宅一户一表改造项目签订的《广州市居民“一户一表”用电改造及资产移交协议书》。”
另查，2011年1月24日，原广州市国土资源和房屋管理局向原告名粤公司作出穗国房法字[2011]x号《行政处理决定书》，该决定书称：“经查，名粤广场小区于2009年7月召开业主大会，通过了‘关于名粤广场业主大会选聘新物业管理公司，授权业主委员会实行选聘新物业管理公司的公开招投标组织和签订合同工作的决定。’2010年1月26日，名粤广场业主委员会（下称业委会）选聘了广州隆嘉物业管理服务有限公司（下称隆嘉物业）为名粤广场新的物业管理公司，双方于2010年4月签定了物业管理委托合同，由隆嘉物业自2010年5月1日起负责名粤广场的物业管理工作。此后，业委会多次要求你司撤出名粤广场，并与其交接该小区的物业管理权，我局海珠分局第四管理处也于2010年11月18日向你司发出了《关于依法进行物业管理交接工作的通知》，明确告知你司在15日内与业委会进行名粤广场物业管理权交接工作并依法退出该物业管理区域，你司至今未退出名粤广场物业管理区域。……本局决定如下：责令你司于2011年2月14日前退出名粤广场小区。”
2011年10月12日，广州市海珠区人民法院作出（2011）穗海法行非审执字第472号《行政执行裁定书》，裁定准予强制执行原广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房法字[2011]x号《行政处理决定书》。
案件审理过程中，原告名粤公司没有提交其与“一户一表”改造工程有利害关系的材料。原告李永昌、胡敏杰称其为名粤广场小区业主，但没有提交房屋权属证明的原件，被告亦不确认两原告的业主身份。三原告没有提供其向被告提出过要求被告在“一户一表”工程中履行相应职责的证据。被告亦否认三原告提出上述申请。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”第三十八条第一项规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，经本院释明，原告仍未能明确其诉讼请求，没有指出被告违反了何种规定，没有履行何种法定义务。且原告并未提供充分证据证实其是名粤广场小区的权属人或具备其他法律上利害关系，原告不具备诉讼主体资格。另，原告没有提供证据证明已向被告提出申请，也没有证据证明有正当理由不能提供的情形，故原告起诉要求确认被告行政不作为，向第三人提供与一户一表施工无关的材料，误导供电局停止一户一表的施工，应该是协助供电局马上施工，完成名粤广场一户一表工程，不符合行政诉讼的起诉条件，对其起诉应予驳回。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市名粤物业管理有限公司、李永昌、胡敏杰的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
代理审判员 叶 莉
人民陪审员 何国梅
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 林宇琦