广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤2071行初1334号
原告：林丽宽，女，1962年2月21日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：邱昌亮、朱福春，广东容桂律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市环境保护局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公区，统一社会信用代码11442000007332825P。
法定代表人：ＸＸＸ，局长。
委托代理人：马俊宇，该局工作人员。
委托代理人：钱敏，广东邦仁律师事务所律师。
原告林丽宽因认为被告中山市环境保护局（以下简称市环保局）不履行处理决定法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月17日立案后，依法向被告市环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月3日公开开庭审理了本案。原告林丽宽及其委托代理人邱昌亮，被告市环保局的委托代理人马俊宇、钱敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市环保局于2017年9月23日收到原告林丽宽提交的举报材料，要求市环保局对中山市供电局的违法行为作出处理。至起诉时止，市环保局未作出处理决定。
原告林丽宽诉称，我是黄圃镇的居民。我发现广东电网有限责任公司中山供电局于2017年4月28日在我位于黄圃××号的土地旁兴建了一座110千伏的送（输）变电工程，该局自称工程为110KV的德阜乙线黄圃支线文安分支线迁改工程。经我申请，被告市环保局于2017年7月25日对我作出回复，称未发现上述迁改工程的环境影响报告表及其批复文件等相关资料。我随后向市环保局发出举报信，要求市环保局对中山供电局的违法行为作出查处，但市环保局至今无任何答复意见。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，中山供电局述称的迁改工程属于电类环评类别中的送（输）变电工程，依法应在开工建设前提交环境影响评价报告表并获得批准。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。市环保局作为中山市环境保护行政主管部门，依法负有对在中山市行政区域内有关环境违法行为进行监督、管理、查处、处罚的法定职责。市环保局于同年7月25日知悉中山供电局的违法行为后，至今未对违法行为作出查处，其行为已构成行政不作为。因此，我请求法院：1.依法确认市环保局不履行行政查处职责的行为违法，并判令市环保局依法履行法定职责；2.判令市环保局承担本案诉讼费。
被告市环保局辩称，1.根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，我局对原告林丽宽的投诉事项具有依法查处的职权。2.我局没有不履行法定职责。我局于2017年9月23日收到林丽宽的举报信，于同年9月26日收到广东省环境保护厅转交的投诉材料后，随即展开初步调查、收集相应证据，并于11月16日将调查进展电话告知林丽宽。11月27日，我局依法向中山市荔园房地产开发有限公司发出《协助调查处理信访情况的函》，并要求该公司协助调查案涉的相关情况。11月30日，我局再次致电林丽宽，进一步告知其调查进展。12月1日，我局以书面回复函的形式予以了答复，目前该案仍在处理过程中。因此，我局在收到林丽宽的投诉事项后，已经积极依法开展调查，收集证据，认真履职，并不存在不履行法定职责的行政不作为的情形。3.林丽宽的请求没有事实及法律依据。首先，我局收到林丽宽投诉事项的时间为2017年9月23日，而不是林丽宽称的2017年7月25日。其次，我局在处理过程中，就处理情况已经先通过电话告知林丽宽，后采取书面回复函的形式告知林丽宽，并非“无任何答复意见”。最后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，林丽宽起诉的时间应该在2017年9月23日之后的两个月，即2017年11月23日之后。然而，林丽宽于2017年11月9日制作好诉状，于11月17日提起诉讼显然不符合起诉的条件。因此，请求法院驳回林丽宽的起诉。
经审理查明，市环保局于2017年9月23日收到林丽宽的举报信、广东电网有限责任公司中山供电局出具的《关于黄圃镇林丽宽信访诉求的回复》、图片、市环保局办公室出具的中环办函[2017]20号《中山市环境保护局办公室关于林丽宽申请公开信息内容的复函》等材料。举报信载明：“举报人发现广东电网有限责任公司中山供电局在未编制《环境影响报告表》的情况下，擅自在中山市黄圃镇新明南路兴建了一座110千伏的送（输）变电工程，中山供电局自述该工程名称为110KV德阜乙线黄圃支线文安分支线迁改工程……中山供电局在建设上述迁改工程时，未编制《环境影响报告表》，其行为已违反了上述法律、法规的规定，贵局作为环境保护行政主管部门，应根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十条的规定对中山供电局的违法行为作出处理……请贵局依法查处中山供电局的违法行为，并请贵局将查处违法行为的结果告知举报人……”。《关于黄圃镇林丽宽信访诉求的回复》载明：“一、基本情况：信访人所反映的线路为110KV德阜乙线黄圃支线文安分支线N01-N02塔……其中N01塔到N04塔架空段跨越两块空地，一块N02至N04架空段跨越的地块为房地产用地准备开发，而相邻一块靠N01至N02塔为信访人林丽宽私用地。信访人所述线路迁改地块为由房地产开发商出资，将房地产用地上方架空线路改为地埋电缆，新建电缆线路路径在房地产开发商用地范围内，迁改工程已于2017年4月28日竣工。”《中山市环境保护局办公室关于林丽宽申请公开信息内容的复函》载明：“经查档案，我局环评审批方面的政府信息中无《申请》提及的‘110KV德阜乙线黄圃支线文安分支线迁改工程’环境影响报告表及其批复文件等相关资料”。
市环保局收集了中山市盛域房地产开发有限公司与广东电网公司中山供电局签订的《110KV德阜乙线黄圃支线文安分支线架空改造迁改工程项目协议书》、中山市荔园房地产开发有限公司与中山火炬开发区电气安装工程有限公司签订的《110KV德阜乙线黄圃支线文安分支线#1-#5段架空线改电缆工程施工合同》。2017年11月17日，市环保局的黄圃分局向中山市荔园房地产开发有限公司出具协助调查处理的函，要求该公司提供身份材料以及前往该局协助调查处理。该公司于同年11月28日签收。12月1日，市环保局的黄圃分局向林丽宽出具复函，载明：“11月15日，我分局收到中山市环境保护局法制科复函，就现有资料及情况说明如下，中山市盛域房地产开发有限公司和中山市荔园房地产开发有限公司涉嫌为该迁改工程项目未批先建环境违法行为的建设单位，建议我分局再进一步补充调查核实。由于中山市盛域房地产开发有限公司已被资产冻结，相关负责人未能联系。接下来，我分局将要求中山市荔园房地产开发有限公司负责人提供相关证明材料，依法对中山市荔园房地产开发有限公司进行立案调查处理。2017年11月16日我分局工作人员将处理情况向您致电反馈。”
2017年11月17日，林丽宽认为市环保局对其举报事项不履行法定职责，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明，在庭审中，市环保局陈述黄圃分局已进行立案，目前还在市环保局审批中，所以包括立案呈批表在内的立案材料均由黄圃分局移送给了市环保局；黄圃分局立案的时间是在林丽宽提起本案诉讼以后，但具体时间不记得了。同时，市环保局陈述，涉案迁改工程需要环保部门的审批；即使按照《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，也不是说市环保局需要在收到投诉材料后七天内就应当立案，法律没有对初步审查的时间进行限制，本案中，市环保局在初步审查时花费的时间比较多；根据目前收集的材料，涉案电缆塔确实是未批先建。
再查明，市环保局未向本院提交包括立案呈批表在内的证明该局已对举报行为作出立案决定的材料。目前，市环保局对投诉事项尚未作出是否给予行政处罚的决定。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十一条第一款规定：“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”据此，市环保局对于未经依法批准擅自建设的项目负有查处的职责。
根据《中华人民共和国环境保护法》第五十七条第一款的规定，公民可就环境保护违法行为向负有环境保护监督管理职责的部门举报。本案中，市环保局于2017年9月23日收到林丽宽的举报材料，反映110KV德阜乙线黄圃支线文安分支线迁改工程项目在未经批准的情况下已被擅自建设，遂要求市环保局进行查处。《环境行政处罚办法》第二十二条第一款规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起3个月内作出处理决定。案件办理过程中的听证、公告、检测、鉴定、送达等时间不计入期限。”据此，市环保局应在收到举报材料后7个工作日内进行初审并决定是否立案，且自立案之日起3个月内作出处理决定。然而，市环保局于2017年9月23日收到举报材料后并未依此为之。一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，市环保局未提供可以证明其已作出是否立案或者是否给予行政处罚决定的证据，应视为没有相应证据。另一方面，即使按照市环保局在庭审中的陈述，黄圃分局已进行立案，但市环保局尚在审批中，即市环保局至庭审时尚未作出立案与否的决定，更未作出是否给予行政处罚的决定。而且，市环保局的黄圃分局于2017年12月1日向林丽宽出具的复函也称“我分局将要求……依法对中山市荔园房地产开发有限公司进行立案调查处理”，据此也可知悉，市环保局未依照规定在法定时限内对举报事项进行处理。因此，本院认定市环保局未依据前述规定履行行政处理的法定职责。
对市环保局提出“法律没有对初步审查的时间进行限制”的主张，因该主张明显与《环境行政处罚办法》第二十二条第一款的规定相悖，而且即使案情复杂，市环保局也可以在立案后发现不符合立案条件时依据《环境行政处罚办法》第二十三条的规定作撤销立案处理，故本院对市环保局的上述主张不予采纳。对市环保局提出依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，林丽宽起诉的时间应该在2017年9月23日之后的两个月的主张，因该法条同时规定了“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”，因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条、《环境行政处罚办法》第二十二条第一款的规定，林丽宽提起本案诉讼，符合规定，故对市环保局的上述主张，本院不予支持。
综上所述，对林丽宽要求确认市环保局不履行行政查处职责的行为违法以及要求市环保局履行法定职责的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。本院责令市环保局应于本判决生效之日起三个月内对林丽宽于2017年9月23日提出的举报事项作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告中山市环境保护局对原告林丽宽于2017年9月23日提出的举报事项不履行处理决定职责的行为违法；
二、被告中山市环境保护局于本判决生效之日起三个月内对原告林丽宽于2017年9月23日提出的举报事项作出处理决定。
案件受理费50元，由被告中山市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一八年一月三十一日
书 记 员 郑诗雅
程慕桦