广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤0606行初468号
原告林某甲，女，汉族，1972年10月6日出生，户籍所在地：广东省化州市。
被告佛山市顺德区市场监督管理局，住所地：佛山市顺德区大良新城区兴顺大道欣荣路西一号。
法定代表人曾宪才，局长。
行政机关出庭负责人何鸿佳，副局长。
委托代理人石志宇，该局工作人员。
委托代理人林培晓，广东兴顺律师事务所律师。
原告林某甲不服被告佛山市顺德区市场监督管理局行政处罚决定纠纷一案，于2016年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2016年7月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月29日公开开庭审理了本案。原告林某甲，被告佛山市顺德区市场监督管理局的行政机关出庭负责人何鸿佳，委托代理人石志宇、林培晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2016年6月16日作出顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》，认定原告是擅自在未经许可从事食品生产经营活动的违法行为，决定：（一）责令改正未经许可从事食品生产经营活动的违法行为；（二）没收违法经营的食品（保健食品）；（三）罚款50000元。
原告诉称，1、被告对原告的同一行为进行了两次处罚，分别是顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》和顺监北罚字[2016]41号《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上处罚的行政处罚。2、被告顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》程序违法。被告于2016年4月6日扣押了原告的物品，直到2016年4月25日才予以返还，而且只是部分返还。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二���规定，应当在七日内及时作出处理决定。第五十二条规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。被告不退还给原告的物品并按照上述规定处理，程序违法，对原告也造成了损失。3、被告于2016年4月6日对原告的违法行为进行调查，于2016年6月16日作出本案《行政处罚决定书》，超过了相关法律法规规定的60天期限，程序违法，也应予撤销。4、本案中，原告并未正式销售过任何食品，虽然被告向原告所作出的调查笔录中原告有承认销售2400元食品，但原告该陈述是在被告调查人员的恐吓、误导下所作的陈述。因此该调查笔录不能作为本案行政处罚的依据，本案的行政处罚决定应予撤销。请求法院判决：1、撤销被告作出的顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告没有向法庭提供证据。
被告辩称，一、被告具有作出本案行政行为的职权和资格。依据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”又根据《顺德区人民政府办公室关于印发佛山市顺德区市场安全监管局佛山市顺德区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（顺府办发[2014]23号）中“区市场安全监管局（区食品药品监督管理局）为主管工商行政管理、产品生产流通质量监管、食品药品监管、安全生产综合监管、文体旅游市场监管、农业市场监管的区政府工作部门。”和“一、职能调整（一）将区人口和卫生药品监督局的生产、流通��消费环节药品、保健食品、医疗器械、化妆品的安全和质量监管职责，划入区食品药品监督管理局。……（三）将区市场安全监管局的食品生产加工、流通和消费环节食品安全监管，食品添加剂和食品相关产品生产经营活动的监管，食用农产品（含食用水产品、依法可食用陆生野生动物）进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管、酒类执法以及区食安办职责，划入区食品药品监督管理局。”的规定，被告承接顺德区食药监局的职能，系主管食品药品监管的政府工作部门，因此被告具有作出该行政行为的职权和资格。二、被告作出本案行政行为是有事实根据的。2016年4月6日，被告巡查发现原告林某甲在未取得食品经营许可证的情况下，在佛山市顺德区北滘镇林上北路22号上品雅园（君汇上品）9栋裙楼001#铺位从事食品（含保健食品）经营活动，当场查获艾草健齿��膏、香蛹松茸粉、玫瑰粉等一批物品。根据原告的销售单据及被告认定，其经营的食品（保健食品）包括桑叶猴姑粉1盒、蛹松茸粉1盒、益木胶囊7瓶、新慧通胶囊4瓶、慧清胶囊4瓶和珍美胶囊3瓶，合共20瓶（盒），总货值6916元。据原告陈述，在2015年12月至2016年4月6日期间，从事食品（含保健食品）经营业务销售额约为2400元，利润约144元。当事人无法提供费用凭证，因此上述利润不予认定为违法所得。上述事实均有《销售出库单》、《场地租赁协议》、《照片证据》、《财物清单》、《现场笔录》、《调查笔录》等证据予以证实。原告未取得食品经营许可证下进行食品经营，事实清楚，因此被告作出的行政行为具有事实根据。二、被告作出本案行政行为的程序是正当合法的。2016年4月6日，被告巡查发现原告未取得食品经营许可证擅自从事食品（含保健食品）经营活��，经审查批准，符合立案条件，制作《立案审批表》（顺监北案[2016]39号），于当天立案处理。被告于立案当天向原告发出《调查通知书》（顺监北询通字[2016]1402292号）和《实施行政强制措施决定书》（顺监北强字[2016]1512579号），对现场物品实施行政强制措施。2016年4月21日，被告依法向原告发出《延长行政强制措施期限决定书》（顺监北延强字[2016]1501256号）延长行政强制措施至2016年5月6日。其后，被告先后于2016年4月25日和2016年5月6日作出两份《解除行政强制措施决定书》（顺监北解强字[2016]1403968号和顺监北解强字[2016]1403969号）将相关财物退还给原告。依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”被告并未违反相关程序规定，且行政强制措施是独立的行政行为，原告在《行政起诉状》中将行政强制措施与行政处罚程序混淆。被告于2016年5月9日依据《食品药品行政处罚程序规定》第三十五条“承办人提交案件调查终结报告后，食品药品监督管理部门应当组织3名以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见等进行合议。”的规定进行了合议。依据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十条“行政机关对适用听证程序的行政处罚应当在作出行政处罚决定前，作出《听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利”的规定，被告于2016年6月8日作出《行政处罚听证告知书》（顺监北罚听告字[2016]22号），告知原告相关听证的权利。又依据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十一条“当事人对适用听证程序的行政处罚要求听证的，应当在收到《听证告知书》之日起３日内，以书面形式向行政机关提出申请……当事人逾期未提出听证要求的，不得再要求听证。”的规定，原告自收到《行政处罚听证告知书》（顺监北罚听告字[2016]22号）之日起3日内未向被告提出听证申请，因而被告无需举行听证会。综合案件情况，被告于2016年6月16日对原告作出行政处罚决定，制作《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]40号）并送达给原告。相关法律法规并未对本案所涉事项的处理期限作明确规定，因此不存在如原告《行政起诉状》所述“超过了相关法律法规规定60日期限，程序违法”的情况。被告于2016年7月6日向原告留置送达《行政决定履行催告书》（顺监北催字[2016]1400585号）催告原告履行行政决定。综上，被告作出本案行政行为的程序是正当合法的。三、被告作出本案行政行为是有法律依据的。（一）被���所作出本案行政行为适用法律正确。原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”的规定，属于未经许可从事食品生产经营活动的违法行为。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定和《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足��万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”的规定作出：（一）责令改正未经许可从事食品生产经营活动的违法行为；（二）没收违法经营的食品（保健食品）；（三）罚款50000元。（二）被告所作出的行政处罚恰当。被告综合考虑原告的违法情节和违法效果，认为原告食品（保健食品）经营行为尚未产生危害社会后果，主动配合案件调查工作，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”情形，因而依法作出从轻处罚。（三）原告所实施的违法行为并非“同一个违法行为”。原告认为被告对其同一行为进行两次处罚的观点是错误的，原告所实施的违法行为并非“同一违法行为”。首先，申领营业执照和食品经营许可证具有先后顺序。���据《食品经营许可管理办法》第九条第一款“申请食品经营许可，应当先行取得营业执照等合法主体资格。”的规定，原告应当先领取营业执照后再申领食品经营许可证，因此原告违法行为有先后之分。其次，原告实施的行为有本质区别。《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]40号）所处罚的违法行为是未取得食品经营许可证而从事食品生产经营活动，而《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]41号）所处罚的违法行为是未取得营业执照而从事经营活动，两行为具有性质的不同。最后，从查获财物可知，《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]41号）并不单单就无照经营食品（包括保健食品）进行处罚，且作出处罚时，被告已经充分考虑《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]40号）所作的罚款处罚。综上所述，被告于2016年6月16日作出的行政处罚（《行政处罚决定书》顺��北罚字[2016]40号）是有事实根据，程序正当合法，适用依据正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告于2016年8月5日向本院提供了如下证据、依据：
1.组织机构代码证；
2.法定代表人身份证明书。
证据1-2，证明被告的主体资格。
3.林某甲身份证复印件。证明原告主体身份。
4.《证据复制（提取）单》和《销售出库单》。证明被告于2016年4月8日向原告提取《销售出库单》5张，证明原告无证经营食品业务的情况。
5.《证据复制（提取）单》和《场地租赁协议》。证明被告于2016年4月8日向原告提取的《场地租赁协议》，证明原告租用场地从事保健食品业务经营情况。
6.被告于2016年4月6日向原告制作的《现场笔录》；
7.被告于2016年4月6日制作的《照片证据表》。
证据6-7��证明原告经营场所的现场场所和物品情况。
8.被告于2016年4月8日向原告制作的《调查笔录》；
9.被告于2016年4月25日向原告制作的《调查笔录》。
证据8-9，证明原告对无证经营食品业务的事实予以承认，原告自2015年12月开始经营至今尚未办理营业执照和食品经营许可证，且自2015年11月至2016年4月6日的销售额约2400元，利润约144元。
10.被告于2016年4月6日向原告制作的《回避权利及送达事项笔录》。证明被告已依法向原告告知其享有申请回避的权利。
11.被告于2016年4月6日制作的《立案审批表》。证明被告于2016年4月6日对原告行为进行立案调查，并依法办理了立案审批手续。
12.《调查通知书》、《实施行政强制措施决定书》、《财物清单》及《文书送达回证》。证明被告向原告告知对原告及其经营情况进行调查，且对《财物清单》中所列明的货物实施扣押。
13.《行政处罚案件有关事项审批表》、《延长行政强制措施期限决定书》及《文书送达回证》。证明经被告负责人批准，被告决定对原告货物实施强制措施的期限依法延长。被告已依法延长强制措施期限，而且强制措施是一个单独的行政行为，不在本案的审查范围内。
14.《解除行政强制措施决定书》、《文书送达回证》、《财物清单》、《暂扣财物退还签收单》、《财物清单》。证明被告解除对《财物清单》中所列的原告货物的强制措施，原告已签收相关货物。
15.《解除行政强制措施决定书》、《文书送达回证》、《财物清单》。证明被告解除对《财物清单》中所列的原告货物的强制措施，原告已签收相关货物。
16.被告于2016年5月20日制作《案件调查终结报告》及《行政案件审理���录》。证明被告的承办人提交案件调查终结报告，对案件调查情况、当事人基本情况、违法事实、处罚依据及自由裁量理由、处罚建议作出分析，被告依法进行合议并作出审理结论。
17.《行政处罚听证告知书》及《文书送达回证》。证明被告于2016年6月8日制作《行政处罚听证告知书》向原告告知拟对其违法行为所作出的行政处罚及相关法律依据，同时告知原告其有权要求举行听证，由原告于同日在《文书送达回证》上确认签收。
18.《行政处罚决定书》2份、《行政处罚案件信息公开告知书》、《行政告知书》及《文书送达回证》。证明被告于2016年6月16日制作《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]40号）和《行政处罚决定书》（顺监北罚字[2016]41号）对原告无证无照经营的违法行为作出行政处罚，并告知原告行政处罚案件信息公开程序及相关行政事项。原告于2016年6月16日在《文书送达回证》上确认签收。
19.《行政决定履行催告书》、《文书送达回证》、《照片证据表》，证明被告于2016年7月6日向原告制作《行政决定履行催告书》。证明被告催告原告自收到催告书之日起十日内履行《行政处罚决定书》所作出的行政决定，被告将上述文书通过留置送达方式送达原告。
被告提供了以下法律法规依据：
1.《顺德区人民政府办公室关于印发佛山市顺德区市场安全监管局佛山市顺德区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（顺府办发[2014]23号）。证明被告具有作出本案行政行为的职权和资格。
2.《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款。证明被告具有作出本案行政行为的职权和资格。被告依据第三十五条、第一百二十二条第一款，对原告作出行政���罚。
3.《中华人民共和国行政强制法》。证明被告依据第二十五条的规定对原告财物延长行政强制措施。
4.《食品药品行政处罚程序规定》。证明被告按照该规定的相关程序对原告作出行政处罚。
5.《广东省行政处罚听证程序实施办法》。证明被告依据第二十条、第二十一条的规定告知原告听证权利。
6.《中华人民共和国行政处罚法》。证明被告依据第二十三条的规定责令原告改正违法行为，又依据第二十七条第一款第一项规定对原告的违法行为从轻处罚。
7.《食品经营许可管理办法》第九条第一款。证明营业执照与食品经营许可的申领有前后之分。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：
对于被告提交的证据1-7、11-16、19,原告质证无异议，本院予以确认。证据17、18，原告经质证对��真实性无异议，本院对其真实性予以确认。对于证据8、9、10，原告质证对证据不予认可，经本院审查，该三份证据是笔录，均有原告自己的签名确认，因此本院对其真实性予以确认。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据及庭审调查，本院确认以下案件事实：
2016年4月6日，被告巡查中发现原告未取得食品经营许可证在佛山市顺德区北滘镇林上北路22号上品雅园（君汇上品）9栋裙楼001#铺位从事食品（含保健食品）经营活动，于当天立案处理，并向原告发出顺监北询通字[2016]1402292号《调查通知书》和顺监北强字[2016]1512579号《实施行政强制措施决定书》，对现场物品实施行政强制措施。2016年4月21日，被告向原告发出顺监���延强字[2016]1501256号《延长行政强制措施期限决定书》，延长行政强制措施至2016年5月6日。其后，被告先后于2016年4月25日和2016年5月6日作出两份《解除行政强制措施决定书》（顺监北解强字[2016]1403968号和顺监北解强字[2016]1403969号）将相关财物退还给原告。被告于2016年6月8日作出顺监北罚听告字[2016]22号《行政处罚听证告知书》，告知原告相关听证的权利。原告没有在收到《听证告知书》之日起３日内，以书面形式向被告提出听证申请。被告于2016年6月16日作出顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》并送达给原告。该决定认定原告在2015年12月至2016年4月6日，擅自在未经许可从事食品生产经营活动的违法行为，从事经营业务销售额约为2400元，利润约144元。决定：（一）责令改正未经许可从事食品生产经营活动的违法行为；（二）没收违法经营的食品（保健食品）；（���）罚款50000元。原告不服，向本院起诉，形成本案行政诉讼。
另查明，2016年6月16日作出顺监北罚字[2016]41号《行政处罚决定书》并送达给原告。该决定认定原告未取得营业执照从事食品经营活动是属于无照经营行为，决定责令当事人立即停止经营，并处罚款500元。
本院认为，依据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”被告承接顺德区食药监局的职能，系主管食品药品监管的政府工作部门，因此被告具有对本辖区内违反食品药品安全的行为，有查清事实并依法作出处理的法定职权，故被告的行政主体资格适格。
本案的行政争议焦点为：被告于2016年6月16日作出顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》是否合法。经审查，被告认定原告在2015年12月至2016年4月6日，擅自在未经许可从事食品生产经营活动的违法行为，从事经营业务销售额约为2400元，利润约144元的事实，有本院确认的《销售出库单》、《场地租赁协议》、《照片证据》、《财物清单》、《现场笔录》、《调查笔录》等证据予以证实。因此被告作出的顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》事实清楚。原告提出的其并未正式销售过任何食品，调查笔录中所承认销售2400元食品是受被告调查人员的恐吓、误导下所作的陈述，因此行政处罚决定认定事实错误的意见，没有事实依据，本院对该意见不予支持。根据本院查明的事实，被告巡查中发现原告的违法行为，立案处理，进行调查核实，并实施了各种相应的行政强制措施以及听证告知程序，并依法作出了行政处罚决定，被告的行政程序合法。原告认为被告行政程序违法的主张缺乏事实和法律依据，本院也不予支持。
至于原告提出的被告对原告的同一行为进行了两次处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，对于当事人的同一违法行为，应适用“一事不再罚”和“过罚相当”原则，也即对同一个当事人的同一个事实行为，不宜累计合并适用多项罚则分别处罚，也不宜由执法人员酌情任意选择适用单项罚则，以一个较重的违法行为吸收其他违法行为，选择处罚较重的罚则实施处罚，比较公平合理。本案中，原告未经许可从事食品经营活动，同时违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定和《广东省查处无照经营行为条例》第六条的规定，��告对原告分别进行了处理，因本案涉案的顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》处罚在前，而顺监北罚字[2016]41号《行政处罚决定书》处罚在后，而且顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》处罚的是未经许可从事食品生产经营活动的违法行为明显较重于顺监北罚字[2016]41号《行政处罚决定书》处罚的无照经营违法行为。因此，顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》并不违反一事不再罚原则，至于顺监北罚字[2016]41号《行政处罚决定书》是否合法，因原告并未就此提出诉请，故并不在本案的审查范围。
综上，被告作出的顺监北罚字[2016]40号《行政处罚决定书》，认定原告未经许可从事食品生产经营活动的违法行为，并依法作出相应的处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告的相关诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告林某甲的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告林某甲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴展宏
人民陪审员 黄炳坤
人民陪审员 关国基
二〇一六年九月八日
书 记 员 韦健吉