兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)甘71行初32号
原告郑轩，男，1958年8月8日出生，汉族,住甘肃省榆中县。
委托代理人白俊霞（系郑轩之妻），女，1962年10月1日出生，汉族，住址同上。
委托代理人刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告兰州市城乡建设局，住所地兰州市城关区。
法定代表人田明，该局局长。
委托代理人段群策，男，该局政策法规处处长。
委托代理人张忠义，甘肃锐城律师事务所律师。
原告郑轩不服被告兰州市城乡建设局（以下简称市建设局）不予受理行政复议决定一案，于2017年3月1日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于次日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告郑轩及其委托代理人白俊霞、刘德凤，被告市建设局的委托代理人段群策、张忠义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市建设局于2017年2月13日作出兰建复决字﹝2017﹞1号《兰州市城乡建设局不予受理决定书》（以下简称1号不予受理决定），主要内容为因申请人郑轩不服被申请人榆中县规划局2014年12月31日作出的建字第副xx号《建设工程规划许可证》，向市建设局申请行政复议。经复议审查，认为榆中县规划局规划管理行为不属于市建设局的管辖范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理，同时告知自接到本文本书后按照《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的复议期限，向榆中县规划局的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议。
原告郑轩诉称，原告原系甘肃省榆中县城关供销社职工，在该供销社大楼有合法柜台及400余平米库房。为核实该区域内房屋征收行为的合法性，原告于2016年4月26日依法向榆中县住房和城乡建设局申请公开“新世界商业中心”建设项目的“一书两证”，即：《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及申报材料。原告于2016年12月19日收到榆中县住房和城乡建设局作出的《行政复议答复书》，将榆中县规划局作出的建字第副xx号《建设工程规划许可证》的复印件公开予原告。2017年1月22日，原告向兰州市城乡规划局申请行政复议，该局于2017年1月26日向原告作出答复，告知原告应向榆中县人民政府或者市建设局申请行政复议。2017年2月7日，原告向被告市建设局申请行政复议，于2017年2月15日收到被告作出的1号不予受理决定。原告认为被告市建设局作出的不予受理决定实体和程序均违法。现请求依法撤销被告市建设局作出的1号不予受理决定。
原告向本院提交以下证据：
第一组：1.兰州铁路运输法院于2016年12月12日作出的（2016）甘7101行初604号行政判决书；2.郑轩身份证复印件；3.承包合同书；4.榆中县城关供销合作社日杂综合门市部营业执照。证明原告主体适格。
第二组：5.2016年12月15日，榆中县住房和城乡建设局作出的《行政复议答复书》；6.2014年12月31日，榆中县规划局作出的建字第副xx号《建设工程规划许可证》。证明原告获取《建设工程规划许可证》的来源及提起行政复议在法定期限范围内。
第三组：7.2017年1月22日，郑轩向兰州市城乡规划局提出的《行政复议申请书》；8.2017年1月24日，兰州市城乡规划局办公室给郑轩的回复；9.2017年2月7日，郑轩向市建设局提出的《行政复议申请书》；10.2017年2月13日，市建设局作出兰建复决字﹝2017﹞1号《兰州市城乡建设局不予受理决定书》。证明原告先后向兰州市规划局、市建设局提起复议申请，两机关互相推诿。
第四组：11.EMS快递单，号码分别为1079076255020、1028373921720、957439832047、1079052270020、1079076256320。证明原告提起的维权程序均在法定期限内。
被告市建设局辩称，一，被告作出的1号不予受理决定合法。2017年2月7日，原告郑轩向被告邮寄《行政复议申请书》，申请撤销榆中县规划局作出的建字第副xx号《建设工程规划许可证》。经审查，建字第副xx号《建设工程规划许可证》是由榆中县规划局依法作出的行政许可，原告不服应向榆中县规划局的同级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。根据兰州市人民政府办公厅兰政办发﹝2015﹞245号《关于印发兰州市城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，榆中县规划局规划管理行为不属于被告的管辖范围。二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及兰州市城乡规划局公示的职责范围第二条第（三）款的规定，原告申请行政复议的事项属于兰州市城乡规划局的职权范围。综上，被告作出不予受理行政复议决定合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市建设局向本院提交以下证据、依据：
证据：第一组：1.2017年2月7日，郑轩向市建设局提出的《行政复议申请书》；2.郑轩身份证复印件；3.承包合同书；4.榆中县城关供销合作社日杂综合门市部营业执照；5.2016年12月15日，榆中县住房和城乡建设局作出的《行政复议答复书》；6.2014年12月31日，榆中县规划局作出的建字第副xx号《建设工程规划许可证》。上述证据均为原告郑轩在申请复议时向被告提交的材料。
第二组：7.2017年2月13日，市建设局作出兰建复决字﹝2017﹞1号《兰州市城乡建设局不予受理决定书》；8.兰州规划网网页截图，关于兰州市规划局公示的职责范围。证明被告作出1号不予受理决定合法。
依据：1.2015年8月29日，兰州市人民政府办公厅兰政办发﹝2015﹞245号《关于印发兰州市城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。2.《中华人民共和国行政复议法》第十七条。
本院为核实相关证据，依职权向榆中县规划局、榆中县住房和城乡建设局调取了以下证据：1.榆中县机构编制委员会榆机编办发[2003]03号《关于将榆中县规划室核定为科级机构的通知》；2.榆中县机构编制委员会榆机编办发[2006]11号《关于进一步明确县建设局和城市管理行政执法局所属事业单位的通知》；3.榆中县机构编制委员会榆机编办发[2007]8号《关于榆中县规划室更名为榆中县规划局的通知》；4.榆中县人民政府办公室榆政办发[2010]142号《榆中县人民政府办公室<关于印发榆中县住房和城乡建设局（榆中县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定>》；5.榆中县规划局事业单位法人证书。另本院还依职权收集了兰州市人民政府办公厅关于印发《兰州市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》兰政办法[2010]205号。证明榆中县规划局与榆中县住房和城乡建设局的职权及行政隶属关系、兰州市城乡规划局与兰州市城乡建设局的职权。
经庭审质证，原告郑轩对被告市建设局提交的证据1-证据5的合法性、真实性、关联性均无异议；对证据6、证据7的合法性有异议；对证据8的证明目的有异议。对被告市建设局适用的规范性文件无异议，但被告并未按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定执行。
被告市建设局对原告郑轩提交第一组、第二组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。对第三组中的证据7真实性无异议，对证据8的真实性有异议，该回复是兰州市规划局办公室出具的，不是规划局出具；对其余证据的真实性均无异议，但对证明目的均不认可。
原告郑轩对本院依法调取的证据合法性有异议，被告市建设局无异议。
本院对上述证据认证如下：被告市建设局提交八份证据中的证据1-证据7分别对应原告郑轩提交的证据9、2、3、4、5、6、10，其中证据承包合同书、榆中县城关供销合作社日杂综合门市部营业执照与本案不具关联性不予认定，对其余证据予以认定。被告提交的证据8真实，与本案具有关联性，予以认可。原告郑轩提交的证据1系生效的法院判决，可以作为认定案件事实的证据；证据7、证据8用以证明郑轩维权的过程，予以认定；证据11真实，予以认定。本院依法调取的证据可以作为认定本案事实的证据。
经审理查明，2016年11月15日，原告郑轩向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，要求榆中县住房和城乡建设局履行公开榆中县“新世界商业中心”建设项目《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及申报材料的法定职责。兰州铁路运输法院经审理于2016年12月12日作出（2016）甘7101行初604号行政判决，责令榆中县住房和城乡建设局向郑轩公开“新世界商业中心”建设项目《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。2016年12月19日，原告郑轩收到榆中县住房和城乡建设局公开的榆中县规划局于2014年12月31日作出的建字第副xx号《建设工程规划许可证》的复印件。原告郑轩不服，向兰州市城乡规划局申请行政复议，并于2017年1月22日通过邮寄的方式向兰州市城乡规划局递交了《行政复议申请书》，2017年1月26日收到兰州市城乡规划局办公室的回复，称“因榆中县规划局属榆中县建设局的下属单位，根据《行政复议法》规定，请您向榆中县人民政府或兰州市城乡建设局申请行政复议。”原告郑轩遂于2017年2月7日向被告市建设局申请行政复议，通过邮寄的方式递交了《行政复议申请书》及附件材料，被告市建设局于2017年2月9日签收，于2017年2月13日作出1号不予受理决定，邮寄送达原告郑轩，其于2017年2月15日签收。原告郑轩不服1号不予受理决定，分别于2017年2月21日与2月27日向本院邮寄起诉材料，要求撤销该决定。
另查明，榆中县住房和城乡建设局下设的榆中县规划局，属于事业法人单位，主要职责为负责全县城乡规划编制的组织工作、负责建设项目选址、定点工作，核发建设项目“一书两证”。兰州市城乡建设局和兰州市城乡规划局均属于兰州市人民政府工作部门。按照兰州市政府批准的编制规定，市规划局主要职责有十项，其中第一项：“贯彻执行国家和省、市有关城市规划、乡镇规划、城乡勘察测绘管理的法律法规和政策，负责草拟全市有关城市规划、乡镇规划和城乡勘察测绘管理的地方性法规和办法”、第八项：“负责全市城乡规划、勘察测绘的监督监察工作，查处违法建设行为”、第九项规定：“监督指导各县区城市规划和乡镇规划的管理工作”。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是1号不予受理决定，郑轩是该决定的行政相对人，其有权提起行政诉讼，主体资格适格。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案中，原告郑轩申请行政复议的事项是请求被告市建设局撤销榆中县规划局给案外人核发《建设工程规划许可证》的行政行为。榆中县规划局是榆中县住房和城乡建设局下属事业单位，其核发《建设工程规划许可证》的行政行为是履行规划行政管理的行为。兰州市城乡规划局和被告市建设局作为兰州市人民政府的工作部门，分别行使城乡规划管理和城乡建设管理职能。其中兰州市城乡规划局负责执行规划管理法律、法规、政策及其他规划管理工作；负责全市城市规划的监督监察工作；负责监督指导各县区城市规划和乡镇规划的管理工作。行政复议是行政机关依法行使监督职责的方式之一，兰州市城乡规划局履行监督指导各县区城市规划的职责，应当涵盖对各县区城市规划管理具体行政行为的行政复议职责。因此，兰州市行政区域范围内的县级城乡规划行为的上一级主管部门，应当是兰州市城乡规划局。被告市建设局并不具有监督指导各县区城市规划和乡镇规划的管理职能，对各县区城市规划行为，被告市建设局无行政复议的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告市建设局以其并非原告申请的复议机关、不具有管辖权限为由决定不予受理复议申请，并告知原告郑轩向有关行政复议机关提出复议申请，符合法律规定。被告市建设局收到复议申请后在五日内进行审查并作出不予受理的决定程序合法。
综上所述，被告市建设局作出的1号不予受理决定适用法律正确，程序合法。原告郑轩认为实体和程序违法的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑轩的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑轩负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 成 蕾
代理审判员 李茫信
代理审判员 康倩珺
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 王 瑞
附：适用的法律及规范性文件
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2．《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
4.《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。