海南省高级人民法院
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（2017）琼行终93号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终93号
上诉人（原审被告）文昌市文城镇坡口村民委员会岭坑村民小组。
法定代表人周家明，组长。
委托代理人黄循耿，男，1962年7月13日出生，汉族，住海口市龙华区盐灶下灶**号。
被上诉人（原审原告）文昌市人民政府,住所地文昌市清澜开发区。
法定代表人王晓桥，市长。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办工作人员。
原审第三人文昌市文城镇坡口村民委员会蛟南村民小组。
法定代表人王禄奋，组长。
委托代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人黄镜澄，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人文昌市文城镇坡口村民委员会岭坑村民小组（以下简称岭坑村民小组）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）以及原审第三人文昌市文城镇坡口村民委员会蛟南村民小组（以下简称蛟南村民小组）颁发集体土地所有证一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：文昌市政府于2005年5月11日给蛟南村民小组颁发了第0200108号《集体土地所有证》,确认蛟南村民小组（当时称迈号办事处胶南经济合作社）对位于迈号办事处坡口村委会胶南村、地号为02-07-113、图号为Ｇ040048的9.2797公顷土地享有所有权。
原审查明，2004年海南省进行农村集体土地确权期间，蛟南村民小组向文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）申请对位于文昌市××镇委会石岭坡的集体土地进行确权登记。文昌市国土局对申请颁证的土地权属情况进行调查，并分别于2003年12月10日、2004年8月3日召集颁证土地的相邻单位进行现场指界，蛟北一经济社、蛟北二经济社、蛟东经济社、蛟北经济社石岭经济社、文昌市国土局以及蛟南经济社（即蛟南村民小组）均在《土地权属界线核定书》上签名盖章，确认颁证土地的四至走界。因颁证土地周边与岭坑村民小组的土地并不相邻，所以文昌市国土局并没有通知岭坑村民小组到现场指界。尔后，文昌市国土局制作了《宗地地类及界址点成果表》，确定了颁证土地的四至范围为：东至蛟东村、石岭村等共有田坑；南至蛟东村、石岭村等共有田坑；西至国有公路；北至蛟北经济社，土地面积为92797.4平方米（折合139.196亩）。之后，文昌市国土局就颁证土地的四至范围、面积及权属情况进行了征询异议公告，公告期满无人提出异议。文昌市国土局经调查核实后，作出了准予登记的审核意见。文昌市政府经审核后于2005年5月11日给蛟南村民小组颁发了第0200108号《集体土地所有证》。
原审还查明，2016年期间，因文琼高速公路建设需要，政府征收了第0200108号《集体土地所有证》项下的部分土地，争议的4亩土地中有部分土地也被征用。土地征收补偿款及青苗补偿款均由蛟南村民小组领取，岭坑村民小组认为第0200108号《集体土地所有证》项下的土地中，有大约4亩土地属于其村集体所有，遂与蛟南村民小组发生纠纷，并于2016年3月向文昌市国土局提交《关于处理土地异议纠纷申请书》，请求文昌市国土局对4亩土地进行处理。文昌市国土局于2016年6月4日给岭坑村民小组出具的复函中，称岭坑村民小组要求处理的4亩土地已经颁证给蛟南村民小组，土地证号为：第02000**号《集体土地所有证》。岭坑村民小组遂向本院提起行政诉讼，请求撤销第0200066号《集体土地所有证》。该案在审理中，经文昌市国土局实地测量后，确认了岭坑村民小组主张的4亩土地并不在第0200066号《集体土地所有证》范围之中，而是处于第0200108号《集体土地所有证》范围之内。文昌市国土局于2016年9月6日给岭坑村民小组复函，明确告知以上事实。该案在原审审理期间，为了确认岭坑村民小组主张的4亩土地是否被征收以及该土地的具体位置、面积和四至范围，原审法院要求文昌市政府委托测绘部门进行测量并套图。根据文昌市信息与测绘服务中心2016年11月25日作出的《争议地位置图》，证实岭坑村民小组所主张的土地面积实为6.616亩，处于第0200108号《集体土地所有证》项下的土地范围之内，该争议土地有部分土地因建设文琼高速公路已被政府征用，土地征收补偿款、青苗补偿款均由蛟南村民小组领取，岭坑村民小组只领取了两座迁坟补偿费用。
原审法院认为，本案的争议焦点是：一、岭坑村民小组提起行政诉讼是否超过起诉期限；二、岭坑村民小组主张4亩土地的所有权是否有事实根据和法律依据；三、文昌市政府给蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》的行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法。
一、关于岭坑村民小组提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。文昌市政府在2005年颁发第0200108号《集体土地所有证》时履行了公告程序，文昌市政府以及蛟南村民小组认为岭坑村民小组应当知道颁证的事实，其至2016年才提起行政诉讼，已经超过起诉期限。但文昌市政府以及蛟南村民小组均未能提供充分有效的证据证明其主张。而据事实证明，岭坑村民小组于2016年3月期间向文昌市国土局申请处理4亩土地纠纷，文昌市国土局2016年9月6日向岭坑村民小组的答复函中告知其主张的4亩土地位于第0200066号《集体土地所有证》的范围内，导致岭坑村民小组诉请法院撤销第0200066号《集体土地所有证》。后经文昌市国土局现场指界测量并套图，明确了岭坑村民小组主张的4亩土地并不在第0200066号《集体土地所有证》之中，而是在第0200108号《集体土地所有证》范围内。以上事实证明岭坑村民小组系通过文昌市国土局2016年9月6日作出的答复函才知道其主张的4亩土地处于第0200108号《集体土地所有证》范围内。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，岭坑村民小组于2016年10月17日向原审法院提起行政诉讼，未超过2年的法定起诉期限。
二、关于岭坑村民小组主张4亩土地的所有权是否有事实根据和法律依据的问题。（一）岭坑村民小组主张4亩土地的所有权主要证据是满清嘉庆、道光时期的立地契约、1953年《土地房产所有证》及祖先的坟墓。首先，根据我国现行的土地法律、法规规定，满清嘉庆、道光时期的立地契约不能作为认定集体土地权属的依据。1953年的《土地房产所有证》中的土地属于个人土地私有制，与我国现行的土地公有制度不相符。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，岭坑村民小组的1953年《土地房产所有证》不能作为认定土地权属的依据。且1953年《土地房产所有证》中所标明的土地的四至范围，无法证明与岭坑村民小组主张的4亩土地有关联。再者，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定：”任何单位和个人不得以祖宗地为由要求确认土地权属”，因此，岭坑村民小组以祖宗地主张争议土地所有权有违上述规定。（二）岭坑村民小组在原审庭审中自述称争议土地自满清、民国乃至解放后一直由其使用，改革开放后长期没有管理使用争议土地，至今已经三十多年。我国土地管理法规定禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。另据文昌至琼海高速公路项目的征地补偿情况，地上附着物及青苗补偿款皆支付给蛟南村民小组，说明蛟南村民小组长期管理使用争议土地。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条：”村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。可见，岭坑村民小组主张4亩土地属其所有证据不足，亦无法律依据。
三、关于文昌市政府给蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》的行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。文昌市政府在颁证之前，文昌市国土局经过地籍调查、现场指界、征询异议公告、制作宗地图，最后认定了包括岭坑村民小组主张的4亩土地在内的139.196亩集体土地的所有权属于蛟南村民小组所有。以上事实有《土地权源证明》、土地相邻人签名盖章的《土地界线核定书》《宗地地类及界址点成果表》《农村地籍调查表》、土地宗地图和征询异议公告为证。文昌市政府未通知岭坑村民小组参加现场指界是因为颁证土地与岭坑村民小组的土地并不相邻。故文昌市政府给蛟南村民小组颁证认定事实清楚，程序方面并不违法。
综上，岭坑村民小组的诉求无事实根据和法律依据，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回岭坑村民小组的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由岭坑村民小组承担。
上诉人岭坑村民小组称，一、涉案土地一直为岭坑村民小组的土地，主要有满清嘉庆、道光时期的立地契约、1953年《土地房产所有证》及祖先的坟墓为据。依据我国1950年开始施行《中国土地法大纲》规定，海南1952年至1953年实行农民土地所有制，大部分农民都按照原来自有的祖田、房产使用，并由广东省文昌县政府颁发了《土地房产所有证》。本案争议的实为一块面积共计4亩的土地，自始为岭坑村民小组所有。在1960年”四固定”后，该块土地亦固定为岭坑村民小组集体所有。二、争议土地上有岭坑村民小组种植的椰子树、牛酸树等农作物，并非闲置的荒地、耕地，土地上有化粪池，并留有岭坑村民小组村民之前居住房屋的残檐破壁。三、文昌市政府颁证行为认定事实不清，证据不足。文昌市政府并未调查清楚土地权属来源，在一审期间并未提供《土地登记卡》等证据。文昌市文城镇人民政府迈号办事处（以下简称文城镇迈号办事处）没有调查岭坑村民小组使用争议土地的客观事实便出具的《土地权属来源证明》，该证明并未有文昌市文城镇坡口村委会以及文昌市文城镇政府的盖章确认，无证明效力。文昌市政府在颁证时未通知岭坑村民小组到现场指界，亦未在文昌市××镇委会进行征询异议公告，程序违法。综上，文昌市政府为蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》的行政行为认定事实不清，适用法律不当，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，支持岭坑村民小组的诉讼请求。
被上诉人文昌市政府称，一、文昌市政府给蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）2003年至2004年全省农村集体土地确权期间，蛟南村民小组申请对涉案土地进行登记，文昌市国土局依法对涉案土地的权属情况进行调查，并依法召集邻近相关单位到土地现场进行指界，相邻单位法定代表人均根据土地使用情况确定界址点及界线走向，并在《土地权属界线核定书》上签章确认，文昌市国土局根据界址点走向确定了涉案土地四至面积。文城镇迈号办事处出具《土地权源证明》亦证明涉案土地长期由蛟南村民小组使用。（二）文昌市国土局根据四至、面积及权属情况进行征询异议公告，公告期间并无人对涉案宗地四至及权属情况提出异议。经文昌市国土局经调查核实后提出准予登记的审核意见，文昌市政府经审核同意向蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、岭坑村民小组并无有效证据证明涉案土地有4亩为其集体所有。（一）根据岭坑村民小组提供的1953年《土地房屋所有证》记载的四至无法确定该地块是否坐落在颁证土地范围内。且根据国家土地政策及相关法律规定，1953年《土地房屋所有权证》中关于土地私有部分内容已失去法律效力，岭坑村民小组不能凭此主张土地的所有权。且1953年《土地房屋所有权证》中分属两宗地块，分别为旱地和山地，无法证明两宗地相连在一起。（二）岭坑村民小组的土地与涉案颁证土地不相邻，且在2003年至2004年全省农村土地集中确权时并未对无权属争议的土地申请颁证，故岭坑村民小组并非认为争议土地属自己所有。（三）文城镇迈号办事处作为基层行政机关，有权对其辖区内的农村集体土地的利用情况进行管理，可以依据职能情况出具《土地权源证明》。该《土地权源证明》与《土地权属界线核定书》内容相互印证，足以认定涉案土地长期由蛟南村民小组使用，文昌市政府对涉案颁证土地的权属调查结果准确，颁证行为符合法律规定。（四）文昌市国土局并未将征询异议的公告贴在窗户上，岭坑村民小组不能以窗户的上宽下宽与文昌市××镇委会的窗户尺寸不符以此认定文昌市政府颁证行为的程序违法。三、原审法院受理案件后，依法进行调查，对证据进行质证，并到涉案土地现场了解土地现状，庭审中充分听取各方当事人均观点，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，文昌市政府颁发第0200108号《集体土地所有证》的行为合法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人蛟南村民小组述称，文昌市政府给蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》认定事实清楚，程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。（一）蛟南村民小组自上世纪五十年代一直管理使用争议地，种植了椰子树等农作物。文昌市政府在查明土地权属来源、地籍调查和使用情况后，依法召集土地相邻各方进行指界确定土地四至、面积，通过审核《土地权源证明》与《土地权属界线核定书》等证明文件和实际情况，依法为蛟南村民小组颁发了第0200108号《集体土地所有证》，认定事实清楚，程序合法。（二）岭坑村民小组提供的1953年《土地房屋所有证》从四至上看无法确认与争议土地相关联，且依据现有国家政策与法律规定，1953年《土地房屋所有权证》中关于土地私有部分内容已失去法律效力，岭坑村民小组不能凭此主张土地的所有权。岭坑村民小组距争议土地几公里，其主张争议地为其所有毫无事实依据。综上，文昌市政府给蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》的行为合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
二审庭审中，岭坑村民小组向本院提交两份新的证据，证据1.土地位置证明，证据2.村庄土地红线图。本院认为，该两份证据均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，本院不予采信。
二审期间，文昌市政府对原审判决中”原告只领取了两座迁坟补偿费用”的事实认定有异议。经询问，岭坑村民小组表示该村民小组只领取了一座坟墓的迁坟补偿费用，其他两方当事人对此无异议，本院予以确认，并对原审关于该处事实认定予以纠正。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为文昌市政府颁发的第0200108号《集体土地所有证》认定事实是否清楚，程序是否合法。岭坑村民小组以满清时期的立地契约、1953年《土地房产所有证》及祖先的坟墓为主要根据，主张涉案争议的4亩土地系其所有。但满清时期的地契并非现行合法的土地权益凭证，该证据不具有合法性，依法不予采信。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条”中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”的规定，我国实行土地公有制度，1953年《土地房产所有证》中记载的土地属于个人私有，该证内容与我国现行的土地公有制度不相符，且该证所标明的土地四至，无法确定就是涉案4亩土地的四至。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定：”任何单位和个人不得以祖宗地为由要求确认土地权属。”岭坑村民小组以涉案4亩土地上有其祖上清代坟墓为由主张对该地享有所有权于法无据。岭坑村民小组称其自清代以来，至建国后较长时期一直使用涉案争议土地，但其前述证据均形成年代久远，涉案辖区土地在建国后先后历经”土地改革”、”四固定”、农村土地承包经营等涉及农村土地制度、土地权属变更及范围调整等重大变化，岭坑村民小组未提交近年来长期使用争议地的证明，也未提交对涉案土地的合法权益凭证，故其主张对涉案4亩土地享有所有权没有确切的事实根据和法律依据。岭坑村民小组主张文昌市政府未通知其现场指界，颁证未予公告，程序违法。根据本案查明事实，蛟南村民小组于2003年12月10日向文昌市政府提出颁证申请，文城镇迈号办事处出具《土地权源证明》，文昌市国土局经过地籍调查并通知土地相邻单位到现场指界及盖章确认，在征询公告无异议的情况下，文昌市政府经审批后向蛟南村民小组颁发第0200108号《集体土地所有证》。因涉案争议的4亩土地与岭坑村民小组的土地并不相邻，亦无证据显示岭坑村民小组对涉案争议的4亩土地享有所有权或一直在使用涉案土地，文昌市政府未通知岭坑村民小组参加现场指界确认，程序并无不妥。因此，文昌市政府给蛟南村民小组颁发的第0200108号《集体土地所有证》事实清楚，程序合法。
综上，岭坑村民小组的主张缺乏事实和法律依据，其上诉理由及请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人文昌市文城镇坡口村民委员会岭坑村民小组负担。
本判决为终审判决。
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审判长朱望锋
审判员钱冰
审判员陈焱
书记员陈欣欣
附：相关法律条文
{条文}
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