中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2734号再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨建文，男，1969年3月2日出生，汉族，住山东省枣庄市。委托代理人魏军政，北京大成（济南）律师事务所律师。委托代理人宋建利，北京大成（济南）律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人郭树清，该省人民政府省长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）孙忠启，男，1963年3月13日出生，汉族，住山东省枣庄市市中区。一审第三人山东省枣庄市房产管理局，住所地山东省枣庄市市中区文化西路217号院1号楼1-201。法定代表人李厚兴，该局局长。一审第三人山东省枣庄市公安局交通警察支队。再审申请人杨建文因诉山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政复议一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终137号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员李纬华、代理审判员霍振宇参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明以下主要事实：本案争议房屋位于枣庄市公安局交通警察支队南龙头宿舍4号(面积40.54平方米)。1996年4月，按照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》及省、市人民政府的实施意见，依据枣庄市公安局交通警察支队报送的《职工标准(成本)价购房申请报批表》等材料，枣庄市住房委员会办公室向杨建文发放了014613号《山东省职工购买公有住房许可证》，准许其以成本价购买争议房屋。1996年12月7日，杨建文持鲁房改字第014613号《山东省职工购买公有住房许可证》、房地产买卖契约到登记机关申请办理坐落于市中区南龙头交警队宿舍4号的房改房的房屋登记。枣庄市人民政府为杨建文颁发了枣政房权私房字第××号《房屋所有权证》（以下简称《ＩＦ××82号房权证》）。1998年12月，枣庄市住房委员会办公室根据《枣庄市职工住房货币化分配实施方案》(枣政发[1998]97号)的相关规定，准予杨建文以成本价换购位于枣庄市建设路汽校宿舍1号楼西单元一楼西户的房产一处，在换购时将争议房屋计算在内，享受了房改优惠（每平方米便宜近百元）。同时，争议房屋由枣庄市公安局交通警察支队收回。杨建文未将争议房屋的房产证交回枣庄市公安局交通警察支队。1999年，枣庄市人民政府将《ＩＦ××82号房权证》换发为枣房权证枣字第××号《房屋所有权证》（以下简称《82××37号房权证》）。2003年7月，枣庄市交警支队将争议房屋出售给申请人孙忠启。2011年1月枣庄市住房委员会办公室作出枣房改注字（2011）第1号《注销购房许可证决定书》，决定注销杨建文014613号《山东省职工购买公有住房许可证》。2012年1月10日，枣庄市人民政府认为枣庄市住房委员会办公室作出的注销决定未追加杨建文作为行政相对人，撤销了该注销决定。2012年2月28日，枣庄市住房委员会办公室重新作出枣房改注字（2011）第1号《注销购房许可证决定书》，决定注销杨建文014613号《山东省职工购买公有住房许可证》。杨建文不服向枣庄市台儿庄区人民法院提起行政诉讼。2012年7月19日，枣庄市台儿庄区人民法院作出（2012）台行初字第2号行政判决，认为1998年杨建文换购住房时，枣庄市交警支队未将房屋产权收回，原告仍持有涉案《房屋所有权证》，事实不清。被告枣庄市住房委员会办公室在注销过程中未从原告购买两套公有住房的实际出发，在未征询原告的意见的情况下便对两个购房许可证其中之一进行注销，事实不清，判决撤销枣庄市住房委员会办公室作出的枣房改注字（2011）第1号《注销购房许可证决定书》。枣庄市住房委员会不服，提起上诉。枣庄市中级人民法院于2012年9月2日作出（2012）枣行终字第31号行政判决，驳回上诉，维持原判。2011年8月1日，孙忠启对枣庄市人民政府为杨建文就争议的房屋1996年的颁证行为和1998年的换证行为均不服，以枣庄市人民政府为被申请人向山东省政府申请行政复议。2011年10月21日，山东省政府中止复议，于2015年2月12日恢复审理，2015年2月13日山东省政府作出鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》（以下简称《106号复议决定》），决定：撤销枣庄市人民政府为第三人杨建文换发《82××37号房权证》的具体行政行为。杨建文不服该行政复议决定，诉至一审法院。山东省济南市中级人民法院一审认为：本案涉及的房产登记行为属于根据国家相关房改政策进行房改后，再进行产权登记的行为。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》[国发（1994）43号]第十八规定：“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。”《枣庄市职工住房货币化分配实施方案》第十七条规定：“职工因工作调动等原因换购住房，需经同级政府房委会办公室批准。换购房执行届时成本价。原购住房由换房单位收回后，另行出售。”本案中，原告杨建文于1996年享受房改政策取得争议房屋的购买资格，获得了《山东省职工购买公有住房许可证》，并办理了《ＩＦ××82号房权证》。之后，杨建文于1998年通过换购方式享受了第二次房改，并取得了第二套房改房的《山东省职工购买公有住房许可证》。按照上述法律规定，杨建文应当将原住房及房屋所有权证交回原住房产权单位，由职能部门予以注销。枣庄市人民政府在杨建文拥有两套房屋的房改手续的情况下，为其换发《82××37号房权证》的行政行为，导致杨建文实际享受了两次房改政策，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的……。”山东省政府认为枣庄市人民政府为杨建文换发《82××37号房权证》的行政行为认定不清，决定撤销，并无不当。据此，判决驳回原告杨建文的诉讼请求。山东省高级人民法院二审认为：本案涉及的焦点问题为山东省政府作出的《106号复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》[国发（1994）43号]第十八条的规定：“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。”《枣庄市职工住房货币化分配实施方案》第十七条亦规定：“职工因工作调动等原因换购住房，需经同级政府房委会办公室批准。换购房执行届时成本价。原购住房由换房单位收回后，另行出售。”本案上诉人杨建文向山东省政府提供的相关材料显示，其于1996年享受房改政策取得争议房屋的购买资格，获得了《山东省职工购买公有住房许可证》，因此枣庄市人民政府为其办理《ＩＦ××82号房权证》符合相关法律规定，故山东省政府对于孙忠启关于“确认《ＩＦ××82号房权证》违法”的复议请求不予支持并无不当。但之后上诉人又于1998年通过换购方式享受了第二次房改，并取得了第二套房改房的《山东省职工购买公有住房许可证》。按照上述法律规定，杨建文应当将原住房及房屋所有权证交回原住房产权单位，由职能部门予以注销。枣庄市人民政府在杨建文拥有两套房屋的房改手续的情况下，为其换发《82××37号房权证》的行政行为，导致杨建文实际享受了两次房改政策，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的……”因此，山东省政府认为枣庄市人民政府为杨建文换发《82××37号房权证》的行政行为认定不清，并决定予以撤销，亦无不当。上诉人主张根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款之规定，没有改变登记内容的换证行为不可诉。但本案实际是孙忠启对枣庄市人民政府为杨建文就争议的房屋1996年的颁证行为和1998年的换证行为均不服，以枣庄市人民政府为被申请人向山东省政府一并申请行政复议，因此省政府对换证行为是否合法一并进行审查并无不当。上诉人还主张被上诉人孙忠启最迟于2010年4月就知道房产证的内容，其于2011年8月1日才申请复议，已超过60日的申请期限，依法不应受理。但根据《山东省行政复议条例》第八条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，孙忠启提起本案行政复议申请并未超过申请期限，上诉人的该项主张不能成立。另外，上诉人还主张孙忠启不具有提起涉案行政复议的主体资格，但涉案房屋是由上诉人交回原审第三人枣庄市交警支队后，该单位于2003年7月出售给孙忠启的，作为房屋的实际购买人与被诉颁证及换证行为具有法律上的利害关系，因此其具有提起行政复议的主体资格。上诉人的该项主张亦不能成立。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，判决驳回上诉，维持原判决。杨建文向本院提出再审申请，请求:1.撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终137号行政判决；2.撤销山东省济南市中级人民法院（2015）济行初字第129号行政判决；3.撤销山东省政府作出的鲁政复决字（2011）106号行政复议决定书。主要事实和理由为：1.本案事实认定错误。枣庄市交警支队并未收回涉案房产，再审申请人也未交回，对再审申请人购得第二套房产的事实也没有依法查明；2.二审对再审申请人提供的重要证据不予采信；3.本案适用法律错误。换证行为不可诉，孙忠启与涉案房屋不具有法律上的利害关系，不具备申请复议的主体资格；4.本案程序违法，一审主审法官之父原为山东省政府法制办主任，主审法官应当回避；二审判决下发前，一审判决已上网公布。本院认为：本案争议的主要问题在于：其一，作为被诉复议决定审查对象的枣庄市人民政府为再审申请人换发《82××37号房权证》的行政行为是否属于行政复议范围，即是否具备可复议性；其二，复议申请人孙忠启是否具有申请行政复议的主体资格，即孙忠启与被申请复议的发证行为是否具有利害关系；其三，孙忠启申请行政复议是否超过法定申请期限；其四，被诉行政复议决定实体内容是否具备合法性。对于问题一，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中，对房屋登记行为的可诉性作出了规定，行政机关在审查判断房屋登记行为是否属于行政复议范围的过程中，可以参照办理。上述规定第二条第二款规定，房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。再审申请人据此认为本案作为被诉复议决定审查对象的枣庄市人民政府为其换发《82××37号房权证》的行政行为不具有可复议性。而本案根据相关房改政策，再审申请人在通过换购方式取得第二套房改房时，应将原住房及房屋所有权证交回原产权单位，房屋所有权证由职能部门予以注销。被申请复议之换发房产证行为并非房屋登记机构作出的未改变登记内容的行为，而是对依房改政策本应注销，已失去原登记效力的房屋再行登记，重新产生登记效力的行为，可能对公民、法人或其他组织权利义务产生实质影响，因此，具备可复议性。对于问题二，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请受理的条件，其中，申请人与行政行为有利害关系系条件之一。根据原审法院查明的事实，涉案房屋已由枣庄市交警支队于2003年7月出售给孙忠启，孙忠启作为该房屋的实际购买人，与该房屋产权登记于再审申请人名下的换发《82××37号房权证》之行政行为具有利害关系，该行为将对孙忠启取得涉案房屋产权登记产生实质影响，故孙忠启具备行政复议申请人资格。再审申请人主张孙忠启已享受了一次房改政策，取得一套房改房，根据房改政策，已不具有购买涉案房屋的资格，并在二审中提供了相应证据，据此认为孙忠启不具有行政复议申请人资格。而行政复议申请人资格的审查，如同行政诉讼之原告资格，对利害关系的判断，只要被申请复议之行政行为的效力涉及其权利义务者，即属具有利害关系。至于申请人合法权益是否确实无误地存在，是否必然受到行政行为侵害，则属行政复议实体审查范畴。在行政复议受理阶段，申请人提出权利侵害的可能性即已满足利害关系的判定标准。就本案而言，孙忠启能否获得涉案房屋产权登记，并不属于被诉复议决定审查范围，但这并不排除孙忠启具备行政复议申请人资格。对于问题三，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。本案再审申请人据此认为孙忠启最迟于2010年4月就知道涉案房产证的内容，其于2011年8月才申请行政复议，超过法定申请期限。而《山东省行政复议条例》第八条规定了未告知行政复议申请权和申请期限的二年最长申请期限。《山东省行政复议条例》作为地方性法规，适用于本行政区域内发生的行政案件，是人民法院审理行政案件的依据，亦为行政复议机关审理行政复议案件的依据，且上述规定有利于行政复议申请人申请权的保障。故再审申请人的该项主张不能成立。对于问题四，在确定被诉行政复议决定已具备申请适法性的基础上，需要进一步审查复议决定内容的实体合法性。首先，对于复议申请人孙忠启提出的要求确认《ＩＦ××82号房权证》违法的复议请求，因枣庄市人民政府根据再审申请人持有的购房许可证及提交的相关材料作出的颁证登记行为符合房改政策要求，故复议机关未予支持此项复议请求并无不当；其次，尽管首次颁证行为并不违反法律规定，但因后续事实发生变化，再审申请人通过换购方式取得第二套房改房，依据相关房改政策，原住房及房屋所有权证应交回原产权单位，房屋所有权证由职能部门予以注销。房屋登记机关理应对此事实予以查清，但其未尽合理审查义务，导致对本应注销之房产证予以换发新证，属于认定事实不清。复议机关以此为由，在涉案房屋尚不涉及善意第三人的前提下，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定，撤销枣庄市人民政府为再审申请人换发《82××37号房权证》的行政行为亦无不当。此外，再审申请人认为一、二审法院对房改政策考虑过多而忽视相关法律规定。事实上，通过房改政策购房并取得相关产权登记并不能完全等同于一般意义上商品房买卖的房屋登记，从再审申请人购房成本价的享受，到其认为两套房改房并不必然导致撤销房产证的法律后果，以及主张孙忠启不具有复议申请人资格，均在以当地房改政策为依据。房改政策及相关规定在我国房地产管理法律制度中占据重要地位，理应在行政审判中予以充分考虑。再审申请人还认为原审判决程序违法，对此，再审申请人并未提出充分有效的证据予以证明。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人杨建文的再审申请。审判长李广宇代理审判员李纬华代理审判员霍振宇二○一六年十二月一日书记员孔冰冰