山西省晋中市榆次区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)晋0702行初84号
原告霍青海，男，1970年12月6日出生，汉族，住址山西省晋中市榆次区。
委托代理人边瑞刚，山西晋信律师事务所律师。
被告晋中市国土资源局榆次分局，地址晋中市榆次区迎宾街46号。
法定代表人王东光，职务局长。
委托代理人陈亮，男，1979年12月6日生，汉族，该局监察科副科长，住晋中市榆次区。
委托代理人杜晨亮，山西日月明律师事务所律师。
被告晋中市国土资源局，地址晋中市榆次区锦纶北路73号。
法定代表人王双寿，职务局长。
委托代理人张启远，男，1972年12月29日生，汉族，该局政策法规科职员，住晋中市榆次区。
委托代理人范翔，山西正名律师事务所律师。
原告霍青海不服被告晋中市国土资源局榆次分局土地行政处罚及晋中市国土资源局行政复议行政行为一案，于2017年8月22日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月31日向被告晋中市国土资源局榆次分局、被告晋中市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭审理了本案。原告霍青海及其委托代理人边瑞刚，被告晋中市国土资源局榆次分局的委托代理人陈亮、杜晨亮，被告晋中市国土资源局的委托代理人张启远、范翔均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告晋中市国土资源局榆次分局于2017年5月5日作出榆国土资执罚字2017第46号国土资源行政处罚决定书，认定原告霍青海未经批准擅自占用修文镇西胡乔村集体土地0.96亩（水浇地0.96亩，全部不符合土地利用总体规划）建住宅，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第77条、第83条的规定，决定对原告霍青海作出如下行政处罚：1、责令其在收到决定书之日起15日内退还非法占用的0.96亩集体土地；2、责令其在收到决定书之日起15日内自行拆除非法占用0.96亩不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物及其他设施，清理建筑垃圾，并恢复耕地的种植条件。原告霍青海不服该处罚决定，向被告晋中市国土资源局提起行政复议，被告晋中市国土资源局于2017年8月4日作出市国土复决字（2017）12号行政复议决定书，维持了原处罚决定。
原告霍青海诉称，一、《处罚决定书》及《复议决定书》认定事实有误。1、原告并非擅自占用土地。原告占用的土地经西胡乔村委会批准，符合村土地规划；2、认定占地面积有误。原告实际占地面积为0.90亩，并非认定的0.96亩；3、认定土地性质有误。原告占用土地为一般用地，并非水浇地。4、原告占用土地行为没有违反《中华人民共和国土地管理法》第36条之规定。2005年，村委会为了改善村容村貌，提高村民生产生活质量，对村内统一进行了规划。从2005年至今，村民在规则范围内陆续进行修建，目前已达五十多户。村民的修建行为均符合法律规定，原告的修建行为也是根据2005年村委会规划进行，所以也是合法行为；二、《处罚决定书》及《复议决定书》不符合法律规定，违反了法律规定的公开、公平原则，损害了原告的合法权益，请求撤销被告晋中市国土资源局榆次分局作出的行政处罚决定及被告晋中市国土资源局作出的行政复议决定。
原告霍青海向本院提交了以下证据：西胡乔村委会证明。
被告晋中市国土资源局榆次分局辩称，一、我局对原告霍青海作出的行政处罚行为事实清楚，适用法律正确。我局工作人员在巡查中发现，修文镇西胡乔村霍青海等12户村民未经批准非法占用修文镇西胡乔村集体土地建设住宅，经立案调查，原告霍青海未经批准，擅自占用修文镇西胡乔村集体土地0.96亩建设住宅，全部不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第77条、第83条之规定，我局依法作出榆国土资执罚字（2017）第46号《国土资源行政处罚决定书》，主要证据为当事人询问笔录、现场勘测笔录及勘测图、占地现场照片、地类权属及规划认定表等其他证明材料；二、原告的诉讼请求和理由不能成立。依据《土地管理法》第36条、第62条等相关规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依法办理审批手续；禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房等。本案中，原告霍青海未经批准，擅自占用耕地建住宅，我局依法启动行政处罚程序，进行调查取证，询问了原告及相关知情人，并进行了现场勘查，依法作出（2017）第019号《责令改正违法行为通知书》、榆国土资执告字（2017）第37号《国土资源行政处罚（听证）告知书》和榆国土资执罚字（2017）第46号《国土资源行政处罚决定书》，上述法律文书均依法送达原告，告知了原告享有的各项权利，充分保障了原告的陈述、申辩和听证的权利。综上，我局作出的榆国土资执罚字（2017）第46号《国土资源行政处罚决定书》，认定违法事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求无事实与法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告晋中市国土资源局榆次分局向本院提交了以下证据、依据：1、立案呈批表；2、修文国土所调查材料，包括调查报告、核查报告、违法线索登记核查呈报表、询问笔录、现场勘验笔录、地类权属及规划认定表、现场照片、占地示意图；3、责令改正违法行为通知书及送达回证；4、协议书及西胡乔村委会收据；5、原告身份信息；6、行政处罚材料，包括处罚审理表、行政处罚告知书及送达回证、送达情况照片、行政处罚决定书及送达回证；7、催告履行通知书及送达回证；8、行政处分建议；9、收回土地通知书及送达回证。
被告晋中市国土资源局辩称，一、《复议决定书》认定事实清楚。经向榆次分局调查核实，本案的基本事实是，涉案土地由修文镇西胡乔村村委会于2006年出租给霍青海用于养殖，双方签订有《协议书》一份。协议约定的土地租赁面积为300平方米；租金为5000元；租赁期限内不得擅自改变土地用途。据申请人口头陈述，申请人还占用了部分陈全只于2005年10月15日租赁西胡乔村村委会的养殖用地。榆次分局修文国土所在巡查过程中，发现霍青海在上述租赁的土地上建设住宅且己基本完工，经山西海成土地规划测绘有限公司现场勘查，涉案土地类型为水浇地，总占地面积为642.16平方米（0.96亩）。2017年5月5日，榆次分局就上述违法事实向霍青海下达了榆国土资执罚字2017第46号《行政处罚决定书》；二、《复议决定书》适用法律正确。依据《土地管理法》第五十九条规定，农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照《土地管理法》第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。原告霍青海在涉案土地上未批先建的行为不符合《榆次区修文镇土地利用总体规划》，违反了《土地管理法》的相关规定，依法应予查处。综上，我局作出的市国土复决字（2017）12号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求法院查清本案事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告晋中市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、责令改正违法行为通知书、送达回证、照片；5、晋中市国土资源局榆次分局的情况说明及证据；6、土地违法行为行政处分建议书；7、行政处罚告知书及送达回证；8、行政处罚决定书、送达回证；9、收回土地通知书及送达回证；10、催告履行通知书及送达回证；11、行政复议决定书及送达回证。
经庭审质证，原告霍青海对被告晋中市国土资源局榆次分局提供的证据真实性均无异议，合法性与关联性均有异议；原告对被告晋中市国土资源局提供的证据1、2、3、11均无异议，其余证据质证意见同上。被告晋中市国土资源局榆次分局、晋中市国土资源局对原告提供的证据均不认可，认为均无法律效力。
本院对上述证据认证如下：被告晋中市国土资源局榆次分局、晋中市国土资源局提供的证据证明了对原告违法占地事实进行调查、作出处罚决定及复议决定的事实经过，符合证据的真实性、合法性、关联性等特性，可以作为认定本案事实的依据，对其证明效力本院予以综合认定。原告提供的证据不能否定其未经批准非法占用土地进行建设的事实，故本院不予采信。
经审理查明，原告霍青海未经批准，占用晋中市榆次区修文镇西胡乔村集体土地0.96亩（水浇地0.96亩，全部不符合土地利用总体规划）建住宅，经被告晋中市国土资源局榆次分局立案调查，于2017年5月5日作出榆国土资执罚字（2017）第46号《国土资源行政处罚决定书》，认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第77条、第83条之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令其在收到决定书之日起15日内退还非法占用的0.96亩集体土地；2、责令其在收到决定书之日起15日内自行拆除非法占用0.96亩不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物及其他设施，清理建筑垃圾，并恢复耕地的种植条件。原告不服该处罚决定，向被告晋中市国土资源局提起行政复议，被告晋中市国土资源局于2017年8月4日作出市国土复决字（2017）12号行政复议决定书，维持了原处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼为本案事实。
本院认为，根据上述查明的案件事实、证据，被告晋中市国土资源局榆次分局对原告霍青海的违法行为进行调查，在作出行政处罚决定之前向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利，被告晋中市国土资源局榆次分局对原告的各项权利予以了保障，履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关义务，程序合法，所认定事实清楚；《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”，而被告晋中市国土资源局榆次分局做出的行政处罚决定书中“如不服本处罚决定，可6个月内直接向榆次区人民法院提起诉讼”的表述，不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，故该处罚决定明显缺乏法律法规依据，本院依法予以撤销。被告晋中市国土资源局未全面审查处罚决定的法律法规适用，作出维持原处罚决定的复议决定，该复议决定明显不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告晋中市国土资源局榆次分局于2017年5月5日作出的榆国土资执罚字2017第46号国土资源行政处罚决定。
二、撤销被告晋中市国土资源局于2017年8月4日作出的市国土复决字（2017）12号行政复议决定。
一审案件受理费50元，由被告晋中市国土资源局榆次分局、晋中市国土资源局各半负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋中市中级人民法院。
审 判 长 苗夺刚
人民陪审员 周俊生
人民陪审员 张文慧
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 郭晓燕