湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘07行初80号
原告高建波，男，1968年6月26日出生，汉族，居民，住湖南省常德市桃源县。
被告常德市人民政府，住所地常德市武陵区朗州路。
法定代表人周德睿，市长。
委托代理人徐莞清，女，1975年3月1日出生，汉族，常德市国土资源局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为特别授权代理。
委托代理人雷佳，女，1987年6月5日出生，汉族，常德市国土资源局工作人员，住重庆市渝北区，代理权限为一般授权代理。
原告高建波因要求确认被告常德市人民政府土地行政侵权违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月1日立案后，于2016年11月8日向被告常德市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月29日公开开庭审理了本案，原告高建波，被告常德市人民政府的委托代理人徐莞清、雷佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
高建波位于桃源县桃花源镇桃花源居民委员会的0.19亩土地上的楠木和蚕豆于2016年4月22日和6月10日被强行铲除，其承包地被占用。
高建波诉称：常德市人民政府与常德市桃花源文化旅游投资有限公司合作进行商业旅游开发，在桃花源居委会实施五柳小镇项目时未经高建波同意，于2016年4月22日和6月10日两次强行挖掉其种植的楠木和蚕豆。常德市人民政府在征地前未出台劳动力安置方案、未公布征地批准文号、批准机关、批准时间，未落实社会保障、未举行听证、未支付征地安置补偿费、未经广大群众同意强行征地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。现请求人民法院判决确认常德市人民政府强行征收高建波0.19亩土地上的楠木和蚕豆的行为违法。
为证明其主张的事实，高建波在举证期限内向本院提交了下列证据材料：
1、常德市国土资源局桃花源分局于2016年7月28日对高建波作出的《回复》1份，拟证明桃花源管委会(筹)征收了高建波土地上的楠木和蚕豆；
2、常德市住房和城乡建设局桃花源分局于2016年6月13日作出的《关于高建波同志申请调查处理事项的回复》1份，拟证明桃花源管委会(筹)实施了强征行为；
3、桃源县人民法院(2013)桃行初字第37号行政判决书1份，拟证明桃花源管委会(筹)是常德市人民政府的派出机构，常德市人民政府是本案适格被告；
4、《关于进一步做好征地管理工作的通知》1份，拟证明常德市人民政府违反了相关规定强行征地。
常德市人民政府辩称：一、常德市人民政府不是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》和《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理工作，常德市人民政府不是对高建波承包土地进行补偿安置、实施征拆的主体，将常德市人民政府列为被告属于主体错误；二、高建波与本案没有利害关系，不是适格原告，不具有诉讼主体资格。本案高建波原使用的土地为桃源县桃花源镇居委会的集体土地，其集体土地所有权人对用地补偿一事没有异议，并实际领取了征地补偿。高建波作为原土地使用权人也已实际领取了土地补偿款和青苗补偿款，对征地一事也予以了认可。高建波领取补偿款后即丧失了对原集体土地的合法使用，其与土地征收行为不再有利害关系，其不再具有适格行政诉讼原告资格。应裁定驳回高建波的起诉。
为支持其抗辩主张，常德市人民政府在举证期限内向本院提交了下列证据材料：
1、桃源县桃花源镇桃花源居民委员会收到土地补偿费凭证；
2、桃源县桃花源镇桃花源居民委员会居民(含高建波)领取土地补偿费凭证；
3、桃源县桃花源镇桃花源居民委员会居民(含高建波)领取青苗补偿凭证；
4、2016年1月12日桃仙岭办事处向桃花源居民委员会支付土地补偿款的凭证。
以上证据拟证明集体土地所有权人和使用权人领取了土地征用补偿，桃仙岭办事处为土地征用补偿款的付款单位。
为证明其主张的事实，常德市人民政府提交了下列法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》第五条，《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，拟证明土地行政主管部门负责组织实施本行政区域内的征地补偿、安置工作。
本案在开庭审理过程中，双方当事人对对方提交的证据逐一进行了质证。
常德市人民政府对高建波提交的4份证据的关联性均有异议，具体质证意见为：证据1不能证明常德市人民政府征收高建波的土地，证据2回复仅是陈述性的意见，未涉及待证征拆实施主体，证据3仅能证明桃花源管委会(筹)是常德市人民政府的派出机构，不能证明该机构实施了任何违法征拆行为，证据4是规范性文件不能证明高建波的主张。高建波对常德市人民政府提交的证据的关联性均提出了异议，其认为土地补偿费是由桃花源居委会收取，并非高建波本人领取；2016年3月18日领取的停车坪青苗补偿与本案无关。
本院对上述证据审核后认为，高建波提交的证据1能证明其享有0.19亩土地承包经营权且被铲除的事实，与本案具有关联性，对其证明力予以认定；证据2的回复内容与本案不具有关联性，对其证明力不予认定；证据3系桃源县人民法院生效判决，能证明原告的主张，对该证据的证明力予以认定；证据4系国务院的通知，不属于证据范畴。常德市人民政府提交的证据仅能证明桃仙岭办事处已将土地征用补偿款支付给了桃花源居委会，不能证明高建波已领取0.19亩土地的青苗补偿款，故对上述证据的证明力不予认定。
根据上述认定的证据，本案事实认定如下：
2011年6月14日，经常德市委、市政府决定，成立常德市桃花源旅游管理区，由常德市桃花源旅游管理区筹建组临时党委和常德市桃花源旅游管理区管理委员会(筹)代表常德市委、市政府负责筹建桃花源管理区期间统一领导和管理桃花源辖区相关事务。常德市桃花源旅游管理区辖区范围包括原桃源县桃花源管理处辖区、桃花源镇、漳江镇所辖部分村、剪市镇所辖部分村等区域。常德市桃花源旅游管理区下设一镇一办事处，即桃花源镇、桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)，桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)具体负责景区各项经济社会事务管理工作。
高建波系居住在桃花源镇桃花源居委会纯居民组的居民，在该地原享有0.19亩的承包地并在承包地种植了楠木和蚕豆。2015年，因常德市桃花源旅游管理区范围内建设五柳小镇、停车场等项目，需要使用部分集体土地，高建波所享有的0.19亩承包地在上述用地范围内。桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)将土地补偿款、青苗补偿费等支付给了桃花源镇桃花源居民委员会，因未与高建波就0.19亩承包地上的楠木、蚕豆的补偿达成一致，常德市桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)于2016年4月22日、6月10日两次将高建波种植的楠木、蚕豆挖掉，现该地已用于桃花源古镇建设。高建波至今未领取0.19亩承包地上楠木和蚕豆的补偿款。
本院认为，本案的争议焦点是：一、高建波承包经营地的地上附着物被铲除及承包地被占用的行为能否认定为常德市人民政府的行为？二、将高建波种植的楠木和蚕豆予以铲除并占用其承包地的行为是否合法？
关于焦点一，一方面，诉争土地原属于桃源县辖区，常德市人民政府成立常德市桃花源旅游管理区并组建常德市桃花源旅游管理区管理委员会(筹)之后，常德市桃花源旅游管理区已不再属于桃源县人民政府管理范畴。另一方面，由于常德市桃花源旅游管理区管理委员会尚处于筹备阶段，尚未正式成立。因此，对于常德市桃花源旅游管理区管理委员会(筹)所实施的行为应认定为常德市人民政府的行为。本案具体实施对高建波楠木、蚕豆铲除并占用承包地的主体是桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)，而该办事处亦属于筹备阶段，未正式成立。因此，对于桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)的行为应视为常德市桃花源旅游管理区管理委员会(筹)的行为，亦即常德市人民政府的行为。
关于焦点二，行政机关的行政行为必须具有法定事由、遵循法定程序，否则构成违法并侵犯公民、法人及其他组织的合法权益。本案桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)在未与高建波达成协议的情况下，即强行铲除高建波所承包经营的0.19亩土地上的楠木和蚕豆并占用土地的行为违反法律规定，侵犯了高建波的土地承包经营权，而桃花源旅游管理区桃仙岭办事处(筹)所实施的行为后果应由常德市人民政府承担。
综上，高建波种植的楠木、蚕豆被铲除的行为应认定为常德市人民政府的行为，常德市人民政府在无法定事由、未经法定程序的情况下铲除地上附着物并占用土地的行为违反法律规定，因涉案土地已用于桃花源古镇开发建设，无法恢复原状，且撤销占用行为将会对国家利益和社会公共利益造成重大损害，故应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定，判决如下：
确认常德市人民政府占用高建波承包经营的0.19亩土地并铲除该地上附着物的行为违法。
本案受理费50元，由被告常德市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 王继春
审 判 员 赵阳娟
代理审判员 胡 林
二〇一七年七月十四日
书 记 员 杜 玲
附本判决适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。