湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘行终536号
上诉人（原审原告）：张建新，男。
委托代理人：兰东至，岳阳县忠信法律服务所法律工作者。
委托代理人：李小荣，女，系张建新之妻。
被上诉人（原审被告）：岳阳县人民政府，住所地湖南省岳阳县荣家湾镇东方路。
法定代表人：曾平原，该县县长。
委托代理人：许铭，湖南忠民律师事务所律师。
委托代理人：钟杨，该县国土资源局工作人员。
第三人：张志伟，男。
委托代理人：向敏媛，女，系张志伟之妻。
张建新诉岳阳县人民政府（以下简称县政府）、第三人张志伟确认土地行政行为违法一案，湖南省岳阳市中级人民法院于2017年2月27日作出（2016）湘06行初78号行政判决。张建新不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
张建新的诉讼请求为：1.依法确认县政府批准张志伟使用宅基地的具体行政行为违法；2.由县政府赔偿张建新经济损失24500元；3.由县政府承担诉讼费用。
一审法院查明：2015年7月30日，张志伟因现有住房无法居住，向岳阳县步仙乡应祥村村委会申请建房用地，村委会经老屋组16户村民同意后，进行农村村民宅基地批前公示，公示期内无人对是否符合分户标准、是否符合一户一宅标准等提出异议，岳阳县柏祥国土资源中心所经现场踏勘审查后同意呈报，步仙镇人民政府在进行审核时，张建新与张志伟因建房用地问题发生纠纷，2015年10月26日，在步仙镇人民调解委员会的主持下，张志伟、张建新及张建平三人自愿达成调解协议，协议中约定双方不得再因此发生争议。县政府遂于2015年11月23日下发建设用地批准书【岳政地建字（2015）第621018043号】，准予张志伟使用农村宅基地建设住房。2016年9月27日，张建新认为县政府批地行为违法，并因此给张建新造成了经济损失，遂起诉至法院，要求确认县政府批地行为违法，并赔偿经济损失24500元。
一审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《岳阳市农村宅基地管理暂行办法》第十七条规定：“农村村民应当持下列材料向村委会提出宅基地申请：（一）村民提出书面申请，如实填写《农村村民建房用地申请表》;（二）户口簿及家庭成员的身份证复印件;（三）原土地使用权证、建房村民同意退出原使用的宅基地并交村委会重新安排使用的承诺书(新建户除外);（四）在原籍没有宅基地的证明并经原籍地国土资源部门盖章(迁入户提供)。”第十八条规定：“村委会接到申请后，应及时召开村委会或村民代表会议进行审查，讨论通过后在所在村组予以公告。公告期不少于7日，公告期满无异议或异议不成立的，村委会签署意见并加盖公章，报乡镇政府（街道办事处）审核。”第十九条规定：“乡镇政府（街道办事处）应自收到村委会上报材料后，对宅基地是否符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，申请人是否符合宅基地申请条件等事项进行审查。经审查符合条件的，报县市区国土资源部门依法审核。”第二十条规定：“乡镇政府（街道办事处）上报材料经县市区国土资源部门依法审核拟批准用地的，县市区国土资源部门应会同规划部门实地勘测，确定规划用地范围，绘制规划红线图，签署意见并加盖公章，报县市区政府审批。涉及占用林地或公路、水利工程管理范围内土地的，还需提供林业、交通运输、水务等部门批准建设文件。”本案中，张志伟因现有房屋无法居住，根据《岳阳市农村宅基地管理暂行办法》的相关规定提出了建房申请，岳阳县步仙乡应祥村村委会，岳阳县步仙乡人民政府、岳阳县国土资源局依照法定程序进行了审查。县政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施〈土地管理法〉办法》、《岳阳市农村宅基地管理暂行办法》的相关规定，确认该宅基地不属于基本农田，符合土地利用总体规划的前提下，为张志伟颁发岳政地建字（2015）第621018043号《建设用地批准书》的行为符合法律法规的规定，且程序合法。张建新与张志伟在岳阳县步仙乡人民调解委员会的主持下也已经就农田作物损失及相邻田坎维护等事项自愿达成了调解协议，故张建新起诉提出的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张建新的诉讼请求。本案案件受理费50元，由张建新负担。
张建新不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决；2.依法确认县政府批准张志伟使用宅基地的具体行政行为违法；3.由县政府赔偿张建新经济损失24500元；4.由县政府承担本案诉讼费用。事实和理由：一审法院认定事实不清：1.县政府在未经上诉人签字同意并在上诉人明确表示不同意的情形下，将与上诉人所耕种的基本农田相邻的基本农田批准给张志伟建房，致使上诉人的基本农田水土流失、无法耕种，一审判决认定张志伟建房所占用的农田不属于基本农田没有事实和法律依据。2.张志伟原有住房完全适合居住，即使建设也应在原有宅基地建设。并且，张志伟申请办理审批手续均系其地基平整以后补办的，在其申办时上诉人即已提出异议，因此县政府批准张志伟在基本农田建房违反了法律关于“农村居民一户一宅”的强制性规定，一审法院对该项事实未进行实质审查。3.上诉人与张志伟虽然在乡人民调解委员会的主持下就农作物损失及田坎维护等达成了调解协议，但张志伟并未履行，而上诉人损失实质是由县政府批准张志伟使用宅基地的具体行政行为所造成的，因此上诉人的诉请有事实、法律依据。
县政府答辩称：1.张志伟建房所占土地不是基本农田。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条第三款规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。根据上述法律条款，明显可知基本农田的划定是由县级人民政府的土地部门会同农业部门组织实施，从一审时答辩人提交的《土地利用总体规划图》中明显可知，张志伟建房所在地不是基本农田保护区，符合建房的首要条件。2.张建新与张志伟已经就农田的损失达成调解协议。2015年10月26日，张志伟与被答辩人之妻李小荣已就农田作物损失达成调解协议，由张志伟一次性补偿现金并负责将田坎进行护彻，双方不再就此事再生争议，因此答辩人才基于此协议，并审核了张志伟的其他建房条件的基础上，才予以发放批准文书。综上，答辩人批准张志伟建房所在地并不是基本农田，且张志伟申请建房符合农村宅基地申请条件，与被答辩人也已达成相关协议。请求驳回上诉。
张志伟述称已经与张建新协商处理过了，没有新的意见。
本院二审期间，张建新提交了土地调查的时候登记的农村土地承包经营权证调查信息公示表和1987年的农村土地经营权证登记簿复印件，拟证明张建伟建房占用了张清安、张清爽的基本农田，且均显示老屋组一共有31户，但是签字同意的只有16户，没有达到三分之二。县政府质证意见为：对三性均有异议。公示表没有公章，无法确定证据来源，其真实性、合法性存疑；县政府是依据2006-2020年的土地总体利用总规划图并经现场查勘之后对照数据库进行审批的，土地性质如何、能否审批与该公示表没有任何关联。对土地经营权证登记簿未发表质证意见。张志伟质证意见为：公示表和登记簿显示的户数有多数本来就是一家人，虽然是有两个户头，但是很多都是父子关系，基本上一家人只要有一个人签字就可以了。
本院认为，农村土地承包经营权证调查信息公示表无法核实证据来源，不予采信；土地经营权证登记表的真实性予以认可，但因无法达到其证明目的，不予采信。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为，根据上诉人的上诉理由以及被上诉人、第三人的答辩情况，本案争议焦点为：县政府批准张志伟使用宅基地建房的行为是否违法。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施<土地管理法>办法》、《岳阳市农村宅基地管理暂行办法》的相关规定，农村村民申请宅基地建房必须履行申请、审批等手续。
1.关于“一户一宅”以及是否得到有效同意的问题。《岳阳市农村宅基地管理暂行办法》第十八条规定，“村委会接到申请后，应及时召开村委会或村民代表会议进行审查，讨论通过后在所在村组予以公告。公告期不少于7日，公告期满无异议或异议不成立的，村委会签署意见并加盖公章，报乡政府（街道办事处）审核。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定，“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”据此，召开村民会议，超过三分之二的户主代表参加、过半数到会人员通过即决定有效。本案中，针对第三人张志伟的建房申请，虽未召开村委会或村民代表会议，但鉴于目前农村村民自治的现状，由各户户主签字同意的操作方式与现行农村村民申请建房的实际操作、习惯做法相一致，且签字同意的户主已达到了上述法律规定的要求，村委会亦签署意见并加盖公章，应当视为该申请得到了村民的有效同意并通过了村委会的审查，同时岳阳县村（居）民建房用地申请呈报表载明，第三人张志伟申请建房用地的原因为无住房，因该事实属于申请建房的事由，亦应视为得到了村民和村委的确认。上诉人张建新认为张志伟不符合“一户一宅”、且需要得到80%以上村民同意的理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。
2.关于是否占用基本农田的问题。《岳阳市农村宅基地管理暂行办法》第九条规定，“农村村民建造住宅应当符合乡镇土地利用总体规划，村庄和集镇建设规划，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和村周边的丘陵坡地；严禁擅自占用自留地、自留山建造住宅；严格控制占用农用地；禁止占用基本农田、国家和省级生态公益林、河道堤防水利设施等管理范围内的土地。鼓励自然村向中心村集聚；鼓励统建、联建公寓式住宅。”第十条规定，“各县市区国土资源部门应根据省下达的用地计划和增减挂钩情况制订本地区农村宅基地占用农用地年度计划分配方案，报同级政府审批，实行计划管理，不得超计划批地。乡镇政府（街道办事处）根据本行政区域内农村宅基地年度计划指标，统筹安排农村宅基地。”据此，上述规定明确农村村民建造住宅禁止占用基本农田、国家和省级生态公益林、河道堤防水利设施等管理范围内的土地，并未强制规定必须在原有宅基地基础上进行建房。村委会、乡政府、县政府均依法定程序进行了审查、审批，确认张志伟建房占用的农田并非基本农田，符合土地总体利用总规划，并且属于农村宅基地年度计划指标内的用地计划，由此为张志伟颁发《建设用地批准书》的行为符合法律法规的规定。上诉人张建新认为张志伟占用的地系基本农田，但并未提供有效证据证明；认为应当在原有宅基地基础上建房没有法律依据，对其主张本院不予支持。
3.关于调解协议的问题。在县政府审批之前，张建新与张志伟即在乡人民调解委员会的组织下，就建房造成的农作物损失及相邻田坎维护等事项自愿达成了调解协议。该协议是否履行，不影响县政府的审批决定，不属于本案的审理范围。张建新若对该调解协议及其履行有异议，应当另寻救济途径，其关于损失实质是由县政府批准张志伟使用宅基地的具体行政行为所造成的依据不足，本院不予支持。
综上所述，张建新的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张建新负担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 吴爱莲
审判员 刘 颖
二〇一七年十一月二十九日
书记员 黄 理
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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