辽宁省锦州市太和区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)太松行初字第00019号
原告锦州市凌河区文昌里3号楼36户全体居民。
诉讼代表人朱玉峰，男，汉族，退休，现住辽宁省锦州市凌河区。
诉讼代表人李贵德，男，满族，退休，现住辽宁省锦州市凌河区。
诉讼代表人张万鹏，男，汉族，无业，现住辽宁省锦州市凌河区。
被告锦州市规划管理局，住所地锦州市凌南东里宝地城B区1-2。
法定代表人ＸＸ，该局局长。
委托代理人陆红玉，该局副局长。
委托代理人张健，该局法规处处长。
第三人锦州金港开发建设集团有限公司，住所地凌河区兰花里金港湾5-48号。
法定代表人邹国芬，该公司董事长。
委托代理人骆景宏，辽宁融基律师事务所律师。
原告锦州市凌河区文昌里3号楼36户居民诉被告锦州市规划管理局不服城建行政管理一案，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审查，锦州金港开发建设集团有限公司与本案有法律上的利害关系，本院依职权通知锦州金港开发建设集团有限公司作为第三人参加本案诉讼，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人李贵德、张万鹏、朱玉峰，被告锦州市规划管理局委托代理人陆红玉、张健，第三人锦州金港开发建设集团有限公司委托代理人骆景宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系锦州凌河区文昌里3号楼房屋所有权人及该房屋所依附的国有土地使用权人。该房屋土地(宗地面积：1423.44平方米)属于原北湖中学校址土地重要组成部分。锦州市人民政府于2009年4月27日下发锦政纪【2009】32号文件决定，将原北湖中学和原化工医药职高1.53公顷校址土地整体挂牌出售。锦州市教育局于2012年7月20日向锦州市人民政府提出《关于加速原北湖中学和原化工医药职高土地使用性质的请示》，内容为将两校区共计15739平方米土地变现，土地使用性质调整为商住用地；并于2012年8月28日向被告提出建设项目选址申请，明确表示将两校区共计15739平方米土地进行改造（原北湖中学8607.3平方米，原化工医药职高7131.7平方米）。锦州市政府于2013年6月20日决定由锦州市国土资源局挂牌出售原北湖中学和原化工医药职高校址土地。被告于2013年5月24日向锦州市国土资源局提出《关于原北湖中学和原化工医药职高地块改造的规划意见》，该意见明确该地块位于锦州市公安消防支队铁北中队以东，北湖山庄以西，党校路以南，文昌里32号楼以北，规划用地面积14359.13平方米，经被告现场踏勘并例会研究认为该建设项目符合规划要求，并于同日出具国有建设用地使用权出让规划设计条件（锦规控【2013】15号）。被告于2014年3月6日作出针对该地块的建设用地规划许可，于2014年5月19日在锦州市规划局工程建设项目信息公开专栏中公布。原告得知消息后，不断向锦州市信访局、锦州市教育局、锦州市国土资源局、锦州市政府等信访申诉至今无果。原告认为，被告作出上述建设用地规划许可违背锦州市政府文件规定，与锦州市教育局建设项目选址申请和原北湖中学土地实际情况的基本事实不符，被告在办理建设用地规划许可时没有尽到谨慎审查的法定义务，未将原告3号楼占地列入规划范围，侵犯了原告的合法权益。具体表现在（一）凌河区文昌里3号楼在建成之日起就座落于锦州市凌河区文昌里3号，与原北湖中学其他土地共同座落于同一国有土地之上；原北湖中学土地使用面积为8607.3平方米，其中3号住宅楼宗地面积为1423.44平方米，原化工医药职高7131.7平方米，被告在规划时却只将其中的14359.13平方米列入规划许可范围，该14359.13平方米数据出处来源不得而知，属于被告主观臆测。（二）锦州市政府作为被告的上级主管部门，下发的文件对被告有强制约束力，被告应当予以执行。锦州市政府文件明确指出原北湖中学和原化工医药职高共计15739平方米的土地整体改造、整体挂牌出售，被告却违反市政府总体要求，擅自在现场踏勘时将文昌里3号楼在改造规划范围之内排除，没有法律依据。（三）锦州市教育局作为原北湖中学和原化工医药职高的上级主管部门在向被告提出建设项目选址申请时，明确表示改造的地块面积为15739平方米，被告作出的规划面积为14359.13平方米的规划许可没有事实依据。（四）被告在作出具体行政行为时，没有依法对拟规划地块的位置面积允许建设的范围进行核定，违反法定义务。（五）被告作出规划许可违反《城乡规划法》第四条“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约综合利用”所确定的基本原则，造成资源浪费，布局不合理的严重后果。（六）违反中央政策《动迁不许留死角》，36户就是死角楼，永远没有机会动迁。（七）开发商依据被告作出的规划许可进行暴力施工，导致原告所有的房屋地基下沉、墙壁裂纹严重，门窗走形，已经严重影响了原告所有的房屋安全使用性能，侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，原告提起诉讼，请法院支持原告的诉讼请求。为此，原告向法庭提交如下证据锦州是人民政府锦政纪【2009】32文件、锦州市人民政府锦政（2013）52号文件、市教育局（2012）37号文件、市教育局建设项目选址申请书、原北湖中学土地使用证（延续使用工业干校土地证）、锦州市卫生学校土地使证、锦州市规划局的规划图【2013】23号、锦州市信访事项复查意见书、锦州市规划局及国土局的关于原北湖中学和原化工医药职高地块改造的规划意见、住宅楼居民土地使用证2份（不同年份）、住宅楼居民房产证、照片四张、辽宁省建设用地规划许可证申请表、关于锦州金港开发建设集团有限公示北湖山庄二期工程的规划设计审核意见等证据证明自己的观点。
被告辩称，一、项目选址情况。原北湖中学和原化工医药职高改造地块坐落于锦州市公安消防支队铁北中队以东，北湖山庄以西，党校路以南，文昌里32号楼以北。原北湖中学坐落于锦州市凌河区文昌里3号，占地面积8607.3平方米，其中教育用地面积7938.6平方米，地上有教学楼和宿舍各一栋，建筑物面积4387平方米；住宅用地面积558.7平方米，地上有六层住宅楼一栋，建筑面积约1875平方米。原化工医药职高坐落于锦州市凌河区文昌里29号，占地面积7131.7平方米，无地上建筑物。2012年7月20日，锦州市教育局向锦州市人民政府提交《关于调整原北湖中学和原化工医药职高土地使用性质的请示》（锦教发﹝2012﹞37号），申请对原北湖中学和原化工医药职高地块进行改造，规划用地性质由教育用地调整为商住用地。依据市政府批示，市规划管理局按法定程序对该地块规划用地性质进行了调整。2012年8月28日，锦州市教育局向市规划管理局申请对原北湖中学和原化工医药职高地块进行改造。2012年8月30日，市规划管理局分管副局长姜辉带领相关处室人员，会同市教育局有关工作人员进行现场踏勘，教育局工作人员郭世本在现场明确表示，拆迁建筑物为教学楼和宿舍，不拆3号住宅楼，并且提出要和住宅楼居民商议，将来该地块土地竞得人要对3号住宅楼的供水、供电、煤气及供暖配套设施进行改造，并对该栋楼居民出行的道路进行规划建设。市规划局经例会研究，考虑到3号住宅楼虽建于1985年，但不属于危房，将来摘牌人对该楼的配套设施进行改造，能正常使用，所以同意保留。将文昌里3号院3号住宅楼予以保留也符合《中华人民共和国循环经济促进法》（2009年1月1日起施行）第二十五条，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除”。二、控规方案审定情况。2012年9月，锦州市教育局委托锦州市规划设计研究院编制原两所学校地块控制性详细规划方案。市规划局也对该控规方案进行了审查，按照《锦州市建筑建筑、住宅日照、建筑退让管理规定》对用地界线进行划定，出让宗地面积14359.13平方米，市教育局借阅此方案向主管教育市长做了汇报，同意此方案。2013年1月7日，锦州市国土资源局凌河分局出具《测绘界址点》及坐标表，对控规界线也进行核查。2013年5月15日，市规划管理局将原北湖中学和原化工医药职高地块改造控制性详细规划方案向市政府主管领导进行汇报，审定了该方案。2013年5月24日，市规划管理局根据市政府审定的方案出具该地块《国有建设用地使用权出让规划设计条件》（锦规控[2013]15号）及附图。三、审批情况。2013年6月24日，市国土局在锦州日报上将该地块挂牌出让。2013年7月16日，锦州金港开发建设集团有限公司竞得该宗地国有建设用地使用权，并签订《国有建设用地使用权出让合同》。2013年9月17日，市规划管理局将该地块修建性详细规划方案在《锦州日报》进行公示，公示期间无人提出异议。2013年9月25日，市规划管理局对该建设项目下达规划设计审核意见。锦州金港开发建设集团有限公司在按要求提供建设用地规划许可证申请表、平面规划图及规划设计审核意见、拆迁红线图、控制性详细规划图、土地招拍挂公告、成交确认书及出让合同、环评意见和凌河区发改局项目核准批复后，2014年3月6日，市规划管理局对该建设项目核发《建设用地规划许可证》。四、信访情况。2014年4月14日以来，3号楼居民开始到市规划管理局来访，要求将其列入改造范围。之后，3号楼居民也多次到市信访局反映情况，针对他们反映的情况，市规划管理局于2014年7月10日也向市信访局做了汇报，于2014年9月29日出具了锦州市信访事项复查意见书，市政府于2014年12月4日出具信访事项复核意见书。五、该项目建设用地规划许可证核发的合法性。1、主体合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。2、依据合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。3、程序合法。按照锦州市政府第五次行政审批制度改革方案，市规划局针对出让用地办理建设用地规划许可证需提供的申报材料有：1、建设用地规划许可证申请表；2、平面规划图及规划设计审核意见；3、拆迁红线图；4、控制性详细规划图；5、土地招拍挂公告、成交确认书及出让合同；6、环评手续；7、发改委批准、核准或备案等有关文件。金港开发公司提供的申报材料齐全后，市规划管理局对该建设项目核发《建设用地规划许可证》。综上所述，市规划管理局在此建设项目的审批过程中不存在违法现象，所以答辩人请求法院驳回原告诉讼请求，诉讼费用由原告承担。为此，被告提交如下证据1、《关于市职业教育园区建设有关问题的会议纪要》（锦政纪（2009）32号）；2、锦州市人教育局《建设项目选址申请书》；3、锦州市规划管理局现场踏勘《会议记录》；4、卫校改造地块界址点坐标表（锦州市国土资源局凌河分局）；5、锦州市卫生学校宗地图（锦州市国土资源局凌河分局）；6、锦州市规划管理局出具《国有建设用地使用权出让规划设计条件》（锦规控【2013】15号）及附图；7、锦州市集中审批（办证）服务中心规划管理局建设项目审批办事指南；8、建设用地规划许可证申请表；9、2013年9月17日锦州市规划管理局建设项目规划公示（锦州日报）；10、平面规划图及规划设计审核意见；11、拆迁红线图；12、土地招拍挂公告、成交确认书及出让合同13、环评手续、凌河区发改局关于北湖山庄二期建设项目核准的批复等证据证明自己的观点。
第三人述称，第三人认为原告请求撤销建设用地规划许可证缺乏事实根据和法律依据，答辩人系通过拍卖程序合法取得该国有建设用地使用权，并依法申请、依法获得该地块建设建设用地规划许可证。（一）答辩人系通过拍卖程序合法取得该国有建设用地使用权并签订《国有建设用地使用权出让合同》。答辩人于2013年7月26日与锦州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为2107002013A0038，依据该合同第四条约定如下：“本合同项下出让宗地编号2013-78号，宗地总面积壹万肆千叁百伍拾玖点壹零平方米（14359.10平方米）”、“本合同项下的出让宗地座落于锦州市公安消防支队铁北中队以东，北湖山庄以西，党校路以南，文昌里32号楼以北”，即该合同明确载明了土地使用权出让的面积、座落。（二）答辩人系依法申请、依法获得该地块建设用地规划许可证。答辩人作为建设单位，在签订国有土地使用权出让合同后，依照《城乡规划法》第38条的规定向锦州市规划管理局申请领取建设用地规划许可证。2013年9月17日，锦州市规划管理局将该地块修建性详细规划建设方案在《锦州日报》予以公示，公示期间无任何人提出异议。在取得环评手续、发改部门核准文件后，经锦州市规划管理局对答辩人依法提供的申报材料：1、建设用地规划许可表；2、平面规划图及规划设计审核意见；3、拆迁红线图；4、控制性详细规划图；5、土地招拍挂公告、成交确认书及出让合同；6、环评手续；7、发改委批准、核准或备案等有关文件，经被告审核同意，2014年3月6日锦州市规划管理局向答辩人核发《建设用地规划许可证》。答辩人认为，作为锦州市地方人民政府负责本行政区域内城乡规划管理工作的锦州市规划管理局，具有法定职权，其向答辩人核发《建设用地规划许可证》完全是依照法定条件、法定程序进行，不存在违法行为。综上，答辩人认为原告申请撤销建设用地规划许可证缺乏事实依据和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。为此，第三人提交证明一份证明自己的观点。
经庭审质证，原、被告双方提供的证据具有真实性、关联性、合法性，能够证明案件的真实情况，本院予以确认。对第三人提交的证明复印件，因第三人未提供该证明的原件，对于其证明的真实性，无法核实，故对于该证据本院不予采信。
经审理查明，位于锦州市公安消防支队铁北中队以东，北湖山庄以西，党校路以南，文昌里32号楼以北的锦州市卫生学校用地宗地面积为8607.3平方米，其中教育用地面积为7938.6平方米，住宅楼用地面积为668.7平方米。锦州市文昌里3号楼36户居民系该住宅楼的实际使用权人，地籍资料显示锦州市卫生学校与住宅楼内的所有居民共用同一条道路。2013年6月21日，经锦州市政府批准实施对2013-78号国有建设用地使用权公开竞价出让，主要内容为，“出让位于锦州市公安消防支队铁北中队以东，北湖山庄以西，党校路以南，文昌里32号楼以北14359.1平方米的土地”，该方案不包含原告住宅楼所使用的土地。该地块经拍卖出让，锦州金港开发建设集团有限公司取得了土地使用权，并于2013年7月26日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2013年9月17日，锦州市规划管理局将该地块修建性详细规划方案在《锦州日报》进行公示，公示期间无人提出异议。2014年3月6日第三人锦州金港开发建设集团有限公司向锦州市规划管理局申请发放《建设用地规划许可证》，同日，锦州市规划管理局为锦州金港开发建设集团有限公司核发了《建设用地规划许可证》（编号:地字第210700201400005），原告认为锦州市规划管理局的规划许可行为侵犯了其合法权利，请求法院撤销该许可行政决定。
本院认为，被告锦州市规划管理局具有审核建设用地是否符合城乡规划要求，并依法颁发建设用地规划许可证的职权。《中华人民共和国行政许可法》第四十七规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，因此许可事项涉及申请人与他人之间重大利益关系的，告知其享有听证权利，也是法律程序的基本要求，更是行政许可法设定的法定义务。原告的居民楼早在1985年就已建成且与锦州卫校共用一条道路出行，被告作出的建设用地规划许可将原告的房屋包围，虽然将来对住宅楼的配套设施进行改造及对该栋居民楼出行的道路进行规划建设，但该规划许可会对原告的房屋的商业价值、使用价值及原告的生活产生较大影响，36户居民无疑是被告发放给第三人许可证这一行政许可行为的利害关系人，被告应当告知其享有要求听证的权利，而被告在审查第三人提供的材料、核发许可证前未履行告知义务，亦未征求其意见。被告作出的行政许可决定程序违法。鉴于第三人已经与锦州市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，并且已经开始施工建设，如撤销该行政行为将会给社会公共利益造成重大损失，故应确认被告为第三人发放的建设用地规划许可的行政行为违法。依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
确认被告锦州市规划管理局向第三人锦州金港开发建设集团有限公司发放《建设用地规划许可证》的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告锦州市规划管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。
审 判 长 李红英
人民陪审员 王 肖
人民陪审员 李 政
××××年××月××日
书记员王巍