广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)桂0722行初52号
原告浦北县北通镇社根村民委员会李子麓村民小组。
诉讼代表人容天裕，组长。
委托代理人黎景彬，男，广西铭德律师事务所律师。
委托代理人黄兰贵，男,广西铭德律师事务所实习律师。
被告（原行政机关）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人李军，县长。
委托代理人阮东莲，浦北县法制办公室干部。
委托代理人李明莲，浦北县国土资源局干部。
被告（复议机关）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。
第三人浦北县北通镇社根村民委员会。
诉讼代表人张振海，主任。
第三人浦北县北通镇社根村民委员会六柄罗村民小组。
诉讼代表人容家喜，组长。
第三人浦北县北通镇社根村民委员会屋地村民小组。
诉讼代表人潘代乾，组长。
原告浦北县北通镇社根村民委员会李子麓村民小组(以下简称李子麓村)因不服被告浦北县人民政府作出的浦政决字[2016]21号《浦北县人民政府关于北通镇社根村民委员会李子麓村民小组与社根村民委员会、六柄罗村民小组、屋地村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称处理决定）和被告钦州市人民政府作出的【2016】55号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），于2016年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年11月16日和17日分别向被告县政府和被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭审理了本案。原告李子麓村讼诉代表人容天裕及委托代理人黎景彬、黄兰贵，被告浦北县人民政府委托代理人阮东莲、李明莲，被告钦州市人民政府委托代理人张湘东，第三人浦北县北通镇社根村民委员会（以下简称社根村委）的诉讼代表人张振海，第三人浦北县北通镇社根村民委员会六柄罗村民小组（以下简称六柄罗村）的诉讼代表人容家喜，第三人浦北县北通镇社根村民委员会屋地村民小组（以下简称屋地村）诉讼代表人潘代乾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2016年5月25日作出浦政决字[2016]21号《处理决定》，该决定认定原告与三第三人社根村委、六柄罗村、屋地村争议的土地共三幅，即地块2、地块3、地块4均坐落于浦北县社根村民委员会辖区，其中地块2面积287.75平方米，四至：东至水沟为界，南至潘代松南向屋墙回北向2.3米为界，西至房屋滴水为界，北至小路为界。地块3面积129.14平方米，四至：东至坎头为界，南至坎脚为界，西至水沟为界，北至小路为界。地块4面积455.92平方米，四至：东至鱼塘边为界，南至屋地队田边为界，西至屋地队田边为界，北至路边为界。1974年，社根大队通过召开大队支部扩大会议（扩大到生产队长），决定利用地块1、地块2、地块3建纸厂，六柄罗等生产队提供土地，其他生产队提供建筑材料。1983年至2004年先后承包给吴大欢、潘世强。2004年10月31日，为了偿还纸厂债务，经全村党员、村民小组长会议通过《承包纸厂房屋及其附属协议书》，承包给潘代松、潘代环，对此李子麓村民小组亦无异议。协议约定承包期限为四十五年，从2005年1月1日起至2050年12月31日止，承包金额28000.00元（已一次性交清），承包期满由村委重新发包。该协议书经北通司法所见证。第三人社根村委收取的承包款用于偿还纸厂债务17303.66元和修路支出10264.4元。2008年潘代松、潘代环利用纸厂部分土地建房，引发土地权属争议。2011年6月28日，正根塘村民小组和李子麓村民小组对纸厂土地共同提出确权申请，浦北县人民政府于2012年4月10日、2013年11月21日两次作出处理决定，浦北县人民法院审查认为事实不清，证据不足，予以撤销。由于缺乏共同申请基础，李子麓村民小组于2016年2月24日单独向被告县政府提出确权申请。李子麓村民小组以《合浦县生产队土地房产所有证附页》第一、第二、第三栏主张地块2和地块3的权属，其中第一栏记载：地名，泡水滩口；类别，基地；数量，贰块；地基面积，贰分；四至：东至水碓茫坎直上，南至顶柱直落，西至正塘水碓茫坎，北至本队水碓屋边。第二栏记载：地名，浸竹窝；数量：叁块；地基面积：壹分；四至：东至屋地队边田边，南至本屋滴水，西至屋地队田坎，北至屋地队田坎。第三栏记载：地名，水碓屋；类别，房屋；数量，壹间；地基面积，陆厘；四至：东至浸竹窝，南至晒纸地边，西至本屋滴水，北至纸竹地边。另以《合浦县生产队土地房产所有证》第十一栏主张地块4的权属，该栏记载：地名，泡水滩；类别，水田；数量，壹坵；面积，叁分捌厘；四至：东至六柄罗水碓屋滴水，南至水碓茫坎，西至屋地队田坎，北至屋地队田坎。被告县政府认为，李子麓村民小组以其持有的《合浦县生产队土地房产所有证附页1》第一、第二、第三栏主张地块2和地块3的权属，该三栏记载四至实地无法具体确认，故以面积为准，共有240平方米（合0.36亩）土地包含在地块2和地块3范围内且1962年已确定给李子麓生产队，1968年至1983年李子麓生产队和六柄罗生产队合并时属六柄罗生产队所有。1974年，社根大队通过召开大队支部扩大会议决定使用争议土地举办纸厂，当时的六柄罗生产队亦无异议。对于地块4，李子麓村民小组以其持有的《合浦县生产队土地房产所有证》第十一栏记载的内容主张权属，该栏记载的东向界至因六柄罗水碓屋已不存在而无法确认，以面积为准，其西向253.33平方米于1962年已确定给李子麓生产队；其东向202.59平方米（合0.3亩）原为六柄罗生产队管理使用。对此，六柄罗村民小组表示，在地块2和地块3由社根村集体所有的前提下，可以放弃权属主张。另外，屋地村主要是对李子麓村主张地块2和地块3的全部有异议。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款，第二款第（一）、（二）项，第二十三条第一款第1目之规定，并经集体讨论通过，作出浦政决字【2016】21号处理决定，将地块2、地块3确权给社根村民集体所有，地块4确权给李子麓村民小组集体所有。原告李子麓村不服该处理决定向被告钦州市人民政府申请了行政复议，被告市政府于2016年10月13日作出《复议决定》，维持了被告县政府作出的《处理决定》。
原告诉称，被告县政府作出的浦政决字【2016】21号处理决定的“第一、二项，即对地块2、地块3该两幅土地属社根村农民集体所有”，事实不清、证据不足，被告市政府的钦政复决字【2016】55号复议决定予以维持没有依据，均应撤销。理由如下：一、俩被告所作出的行政行为认定的下列事实不清：1、1974年，社根大队通过召开大队支部会议（扩大到生产队长）决定利用地块1、地块2、地块3建纸厂所用的土地由六柄罗生产队提供，无事实依据；2、原告持有的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第一、第二、第三栏记载的土地包含在地块2和地块3在范围内且1962年已确定给李子麓生产队符合事实，但认定1968年至1983年李子麓生产队和六柄罗生产队合并时属六柄罗生产队所有不是事实。1974年，社根大队通过召开大队支部扩大会议决定使用争议土地举办纸厂，当时的六柄罗生产队亦无异议，该事实不明，以该事实作为确权依据无事实和法律依据；3、原告对2004年10月31日社根大队与潘代松、潘代环签订《承包纸厂房屋及其附属协议书》一直都有异议，并有原告维权、复议、诉讼等事实可证，并非如被告所说原告对签订协议无异议；4、被告处理决定里认定地块2、地块3有部分土地在社根大队用作纸厂前由屋地生产队管理使用，但界至至今无法查清，对此屋地村表示由社根村委集体所有无异议，但如果原告取回原来的土地，屋地村也要回之前提供的土地，该事实与本案无关。屋地村有部分土地与原告地块2、地块3北向相连，自发证以来界线分明，从无异议，且原告从来没有委托屋地村管理属于原告所有的地块2和地块3土地；5、根据原告持有的《合浦县生产队土地房产所有证》第十一栏记载的内容，地块4于1962年已经确定给原告，但该地块范围东向202.59平方米原为六柄罗村管理使用，六柄罗以地块2、地块3由社根村集体所有为前提，放弃地块4东向部分的土地权属。被告认定的以上事实不清，且无法律依据。二、俩被告所作的行政行为程序违法：地块4不列入1974年社根大队的用地范围，本案各方当事人均服（2014）浦行初字第16号行政判决，但被告将原告与第三人社根村委都无异议的地块4作为确定地块2、地块3权属的捆绑条件和理由，没有事实和法律依据，程序违法；三、被告所作行政行为适用法律错误：1、1968年至1979年，六柄罗生产队与李子麓生产队合并与分立均不影响和改变地块2、地块3的属于原告集体所有的性质。根据《农村人民公社工作条例修正草案》（简称六十条）第一条、第二十条，原告和六柄罗村的土地房产已于1962年确定权属，且1968年合并时并没有签订有合同，原确定权属的财产，合并后权属性质不变，分队后财产恢复原各自所有，相互之间没有任何调整的事实。1974年的社根大队召开支部扩大会议讨论决定原告的地块2、地块3土地权属转移问题，但该会议并没有原告的党员和原队长及六柄罗的党员和队长参加，无证据证明原告同意将地块2、地块3无偿转让给社根大队办纸厂。第三人社根村委长期占用、非法出租、承包原告的地块2、地块3也无法改变其土地权属性质，原告所持1962年的土地证至今仍有效，也从无与第三人签订联办纸厂的协议。被告县政府已于2011年5月撤销了2007年颁发给社根村委的浦集用（2007）第M10678号《集体土地使用证》，故证明本案争议的地块2、地块3不是社根村委所有，被告县政府却又将地块2、地块3的权属确定给社根村委，无法律依据。被告县政府适用《调处条例》第五条，《若干规定》第二十条第一款、第二款第（一）、（二）项、第二十三条第一款第1目的规定作出被诉行政行为，被告市政府对县政府认定事实不清、适用法律错误仍予以维持亦属错误。被告县政府重新作出的浦政决字【2016】21号《处理决定》，虽然追加了屋地村、六柄罗村为第三人，且查明1974年召开会议决定利用地块2、地块3建纸厂是六柄罗生产队提供的土地，还增加了处理地块4权属的附加条件，但是这些都无事实和法律依据，增加的第三人主体不适格，程序违法，因此被告县政府仍是以相同事实作出相同的处理结果，被告市政府维持是错误的。综上，俩被告所作的被诉行政行为，认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求依法撤销浦政决字【2016】21号处理决定的第一、第二项决定和撤销钦政复决字【2016】55号《复议决定书》对上述处理决定第一、第二项的维持决定。
原告向本院提交有以下五大组证据：一、证据1原告法定代表人的证明及身份证，证明原告诉讼主体资格合法、可以起诉、证据2钦政复决字〔2016〕55号，证明本案经过行政复议，符合诉讼条件、证据3浦政决字〔2016〕21号，证据4浦政决字〔2013〕23号、证据5浦政发〔2012〕24号，证据2、3、4、5关联证明钦政复决字〔2016〕55号、浦政决字〔2016〕21号事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，与被生效判决撤销的浦政决〔2013〕23号、浦政发〔2012〕24号事实和理由、结果相同，违法，应予撤销；二、证据6（2014）浦行初字第16号行政判决、证据7（2012）浦行初字第23号行政判决，这两组证据关联证明：
浦政决字〔2013〕23号、浦政发〔2012〕24号因处理事实和理由、结果相同而违法，已被生效的（2014）浦行初字第16号行政判决、（2012）浦行初字第23号行政判决依法撤销，已经不具法律效力；三、证据8《生产队土地房产所有证》、证据9初始土地权属争议现场勘测图及争议现场勘测笔录、证据10（2011）浦行初字第23号裁定书、证据11浦政发〔2011〕第39号处理决定，这四组证据关联证明地块②、地块③两幅土地属原告所有，该证未经法定程序撤销之前，仍具有法律效力，仍是土地确权依据。同时关联证明六柄罗村民小组、屋地村民小组不是本案适格的当事人，被告认定“地块②、地块③”属六柄罗生产队的土地没有依据；四、证据12浦集用（2007）第M10678号集体土地使用证、证据13浦集建（92）字第（）号集体土地建设用地使用证、证据14土地登记卡、证据15换发土地证呈批表，这四组证据证明：1、社根村委会以非正常程序换发地块②、地块③的集体土地使用证已被浦北县人民政府撤销，处理争议地“地块②、地块③”该两幅土地属社根村农民集体所有，没有事实和法律依据，应依法撤销；2、同时证明被告县政府处理本案适用法律、法规、规章与本案事实不符，属适用法律错误，应依法撤销；五、证据16、1974年社根大队支部扩大会的证明材料，证明被告县政府浦政决字〔2016〕21号、被告市政府钦政复决字〔2016〕55号以1974年社根大队党支部扩大会决议为依据，处理决定“地块②、地块③”属社根村农民集体所有，没有法律依据，依法应予撤销；证据17社根村委会2012年10月8日行政答辩状。两组证据关联证明：第三人社根村委会与原告对地块④不再争议，被告将地块④作为处理本案的捆绑条件不合法；从而证明六柄罗村民小组、屋地村民小组不是本案的适格当事人。
被告县政府辩称，一、被告根据原告的申请立案受理，按规定进行了现场勘测、调查收集了确凿充分的证据，在查清事实的基础上，尊重历史，面对现实，充分考虑兼顾各方当事人的利益，调解未果后作出了处理决定，因此浦政决字【2016】21号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确；二、原告起诉理由不成立并请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府于2016年11月28日向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据:1、证明，证明土地权属争议各方组长或主任姓名；2、土地确权申请书、受理通知书、提出答辩通知书、关于北通镇社根村委村级集体土地权属的情况反映、关于北通镇社根村委原大队纸厂建厂土地情况反映及诉求、对潘代乾的调查笔录，证明（1）浦北县国土局依李子麓村民小组申请受理本案；（2）六柄罗、屋地村民小组对李子麓主张全部争议土地有异议；3、现场勘测笔录，争议现场勘测图，证明争议地坐落、界至、面积；4、合浦县生产队土地房产所有证××、××县生产队土地房产所有证、62年土地证记载位置图，证明（1）李子麓指认的62年土地证记载位置；（2）附页第二栏记载东至、西至、北至均为屋地队田坎；（3）所有证第十一栏记载东至为六柄罗水碓屋滴水；5、关于北通镇社根村委大路车纸厂土地权属的证明材料，证明社根大队1974年支部扩大会议内容；6、调查笔（记）录（被调查人：潘代和、张之光、张振海、张有恒、吴深亮、吴秩邦、宁忠廉、符可良），证明社根大队1974年支部扩大会议内容；决议履行情况；争议土地包含屋地村民小组；7、（2012）浦行初字第23号行政判决书，（2014）浦行初字第16号行政判决书，证明判决认定社根大队1974年支部扩大会议内容；8、调查笔录（被调查人：符可良、宁超宗、潘世亮、容家启、容天业、容善机、容天严、吴深亮、潘代乾、潘代彰、张有杰），证明（1）2004年10月31日社根村委召开党员、组长会议通过纸厂承包给潘代松等人；（2）争议的地块四包含原为六柄罗所有的土地；9、承包纸厂合同书、承包纸厂房屋及其附属协议书、上调大队款入账（含票据）、北通信用社回收贷款凭证、现今支出单，证明（1）社根村委（村公所）将纸厂承包给潘世强，承包期1994年至2004年及各年收益；（2）2005年至2050年承包给潘代松，协议书经北通司法所见证，承包金28000，承包期满重新发包（3归还贷款17303.66元，修路支出10264元，2004年10月31日社根村委召开党员、组长会议支出550元；10、调查笔录（被调查人：张振海、潘代环、潘代松），证明承包纸厂房屋及其附属协议书经召开党员、组长会议通过；（2）潘代环、潘代松表示到期由村委重新发包；11、调解会议签到表，调解会记录、处理意见、证明、浦政决字【2016】21号处理决定、更正说明、证明，证明案经调解无果、浦北县国土局提出处理意见报浦北县人民政府作出处理决定。12、送达回证，证明送达本案有关文书。
被告县政府提供作出被诉行政行为的依据是《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十三条。
被告市政府辩称，一、原告请求撤销钦政复决字【2016】55号《复议决定》没有事实和法律依据。被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十三条、第十七条、第二十二条、第二十八条第一款第一项、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条规定，通过法律赋予的复议权，依程序履行复议机关受理、审查职责，最后做出复议决定并依法送达。钦政复决字【2016】55号复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。二、原告请求撤销浦政决字【2016】21号处理决定的第一、第二项决定没有事实和法律依据。浦北县县政府作出的该处理决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，原告诉请无事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。
被告市政府于2016年12月6日向本院提供证明复议程序合法性的以下证据：证据1行政复议申请书、〔钦政复受字（2016年）54-1号〕受理通知书、关于征求行政调解、和解意愿的通知、EMS特快专递，证明被告钦州市人民政府依法受理原告行政复议申请的事实；证明复议机关通知当事人进行调解的事实；证据2钦政复受字（2016年）54-3、4、5号复议告知书、关于征求行政调解、和解意愿的通知、EMS特快专递，证明被告钦州市人民政府依法向第三人送达行政复议告知书的事实；证明复议机关通知当事人进行调解的事实；证据3钦政复受字（2016年）54-2号提出答复通知书、EMS特快专递、行政复议答复书。举证清单，证明被告钦州市人民政府依法向浦北县人民政府送达提出答复通知书，浦北县人民政府在法定期限内向复议机关提交据以作出具体行政行为的证据和依据的事实；证据4行政复议决定书、EMS特快专递、送达回证，证明被告钦州市人民政府依法作出维持行政复议决定并送达的事实；证据5行政复议法，证明被告钦州市人民政府依法送达复议程序的相应法律文书的事实，复议程序合法。
被告市政府提供了证明复议程序合法性的依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。
第三人浦北县社根村民委员会同意政府的意见。
第三人浦北县社根村民委员会六柄罗村民小组同意政府的意见。
第三人浦北县社根村民委员会屋地村民小组同意政府的意见。
经庭审质证，一、原告对被告县政府提供的证据1、3、4、、11、12的真实性、合法性和关联性以及证明的内容都没有异议；对证据2中潘代乾调查笔录及三份反映材料的真实性、合法性和关联性有异议；对证据5，原告认为该证据不能作为本案确权依据，不具真实性和关联性；对证据6的真实性和关联性有异议，对被告所证明的争议地包含屋地村民小组的土地有异议；对证据7的关联性有异议，认为该证据与本案无关，不应作为本案的证据使用；对证据8，原告方认为符可良等三人的调查笔录的真实性存疑，且系第三人六柄罗的村民，其证言不具有合法性，且无证据证实争议地四至范围内有六柄罗的土地，承包行为与本案无关。对证据9，原告方认为该证据中所涉的承包行为与本案土地权属无关，且不属于新证据；对证据10，原告认为该证据诉涉承包行为不具合法性，不能作为本案定案依据。二、被告市政府及第三人社根村委、六柄罗村、屋地村对被告县政府所提供的证据的真实性、合法性、关联性及其证明内容均无异议。三、被告市政府提供的证据，原告、被告县政府、第三人社根村委、六柄罗村、屋地村对其真实性、合法性、关联性及所证明内容均无异议。四、对原告提供的证据，被告县政府认为原告提供的第一组证据里证明内容的第1、2点没有异议，但是对第3点证明内容有异议，其认为县政府作出的处理决定证据充分，程序合法，被告市政府同意县政府意见，并认为本案的复议决定证据充分，程序合法；第三人社根村委、六柄罗村、屋地村同意政府意见；对第二组证据，被告县政府、被告市政府及第三人的质证意见同上述第三点的质证意见；对第三组证据，被告县政府认为该组证据不能地块2、地块3是属于原告所有，确定权属为第三人六柄罗、屋地村是有事实依据的。被告市政府及三位第三人对此组证据质证意见同县政府的；对第四组证据,被告质证认为此组证据不能证明社根村委以非正常的程序换发土地证，其所取得土地证是有事实依据的，县政府所作的处理决定是正确的，被告市政府及三位第三人对此组证据质证意见同县政府的；对第五组证据的第二点证明，被告县政府认为本案第三人六柄罗、屋地村是适格当事人。
本院对以上证据作如下认证：一、各方当事人对被告县政府提供的证据1、3、4、11、12的关联性、真实性和合法性均无异议，证据2证明被告县政府依原告李子麓村的申请依法受理本案，证实第三人六柄罗村、屋地村对争议地权属有异议的情况，本院采信上述证据的证明内容；证据5、证据6、证据7，该三组证据结合证实1974年社根大队召开党支部扩大会议及兴建纸厂所需土地的来源情况和争议地包含了部分屋地村的土地，对其证明内容本院予以确认，但本院认为社根大队党支部扩大会议的决议内容不具有决定争议土地权属变更的效力；证据8、证据9、证据10，该三组证据的真实性本院予以确认，但是社根村委将纸厂发包的行为已经超出其合法使用争议地的范围，该发包行为并非法律规定的大队企业合法使用占用的土地的行为，此三组证据不能作为确定争议地权属的依据。二、各方当事人对被告市政府提供的证据的真实性、合法性、关联性及所证明内容均无异议，本院予以确认。三、原告提供的第一、第二组证据具有真实性、合法性、关联性，本院采信该组证据的证明内容；第三组证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认，但本案争议地并非全属于原告，结合全案证据第三人六柄罗、屋地村在争议范围内也有土地；第四组证据，即证据12-15，具有真实性、合法性，证实了社根村委换发地块2、地块3集体土地使用证，而后又被依法撤销的事实，本院对该事实予以确认；第五组证据（证据16-17）具真实性、合法性、关联性，对该组证据的第1点证明内容，本院予以确认。本院认为本案争议地涉及原告及第三人六柄罗、屋地村，该三方当事人都与争议地有利害关系，因此对原告所述六柄罗、屋地村不是适格当事人本院不予采纳。
经审理查明，原告浦北县社根村民委员会李子麓村民小组与第三人六柄罗村于1968年合并为六柄罗生产队，至1979年又分为现在的李子麓村和六柄罗村。争议的地块2、地块3位于社根村委辖区，原告李子麓村以《合浦县生产队土地房产所有证附页》第一、第二、第三栏主张权属，其中第一栏记载：地名，泡水滩口；类别，基地；数量，贰块；地基面积，贰分；四至：东至水碓茫坎直上，南至顶柱直落，西至正塘水碓茫坎，北至本队水碓屋边。第二栏记载：地名，浸竹窝；类别，基地；数量：叁块；地基面积：壹分；四至：东至屋地队边田边，南至本屋滴水，西至屋地队田坎，北至屋地队田坎。第三栏记载：地名，水碓屋；类别，房屋；数量，壹间；地基面积，陆厘；四至：东至浸竹窝，南至晒纸地边，西至本屋滴水，北至纸竹地边。1974年，社根大队根据政府的号召决定兴办集体企业，并召开党员干部扩大会议决议兴办该纸厂所需要的材料、土地、人工等由各生产队提供，因纸厂地点落在原告的部分土地上，所以由原告提供建厂所需的部分土地（即现争议土地的一部分）。大队纸厂于1974年兴建，1975年开始生产，由大队直接经营管理至1983年。此后，第三人社根村委将纸厂的房屋及附属土地以承包的形式发包给吴达欢经营至1994年，1995年起又发包给潘世强经营至2004年，2005年起发包给潘代松经营。2008年，因承包人潘代松在纸厂占用的土地上建房，原告提出异议，要求将纸厂占用的土地归还村民小组集体所有，从而引发土地权属纠纷。另查明，被告就争议的土地曾于1993年向第三人社根村委颁发了（1992）131111014号《集体土地建设使用证》，2007年又换发了浦集用（2007）第M10678号《集体土地使用证》，原告不服向法院提起行政诉讼，被告自行撤销了浦集用（2007）第M10678号《集体土地使用证》。2011年8月19日，李子麓村民小组和正塘村民小组向被告请求确权处理。被告于2012年4月12日作出浦政发[2012]24号《处理决定》，确认争议土地属第三人社根村民委员会集体所有。原告不服，经申请复议后，于2012年9月3日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月25日判决撤销了浦政发[2012]24号《处理决定》，并判令被告重新作具体行政行为。被告于2013年11月21日重新作出具体行政行为即浦政决字[2013]23号《处理决定》，原告不服申请复议，在复议维持了该处理决定后，于2014年3月20日向本院提起行政诉讼，请求撤销浦政决字[2013]23号《处理决定》，并重新作出具体行政行为。本院于2014年撤销了被告浦北县人民政府于2013年11月21日作出的浦政决字[2013]23号《处理决定》，并责令被告县政府重新作出具体行政行为。原告于2016年2月23日向被告重新提出确权申请，被告县政府再次进行了现场勘验、调查取证，在调解未果后，由县政府的土地行政主管部门浦北县国土资源局进行集体讨论并提出确权建议，并经县政府集体讨论决定，于2016年5月25日作出浦政决字【2016】21号《处理决定》，将地块2、地块3号地确为第三人社根村委村集体所有，地块4确给原告李子麓村民小组集体所有。原告不服该《处理决定》，向市政府申请行政复议。市政府受理后将申请书副本送达给县政府，并征求各方当事人是否愿意调解的意愿，在调解未果后，市政府经复议于2016年10月13日作出钦政复决字【2016】55号《复议决定》，决定维持被告县政府作出的《处理决定》。原告不服，于2016年11月14日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告县政府作出的处理决定的第一、第二项决定及市政府作出的复议决定中对该处理决定第一、第二项的维持决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政复议法》的规定，两被告均有作出被诉行政行为的法定职权。但本案的关键是被告县政府认定的事实是否清楚，即原告与第三人争议的土地在用于兴建纸厂时是否发生了权属变更。据查明的事实，原告与第三人双方争议的部分土地在1962年“四固定”时已依法登记给原告集体所有，1975年后由第三人社根村委兴办集体企业使用，1983年该集体企业解散后，第三人社根村委以大队的名义将企业的房屋出租给个人经营使用至今。用于兴办集体企业的土地是地块2、地块3，但该俩争议土地的权属是否发生了变更以及第三人社根村委是否依法取得了争议土地的所有权，本案被告县政府和第三人社根村委均未能提供充足证据予以证明。1974年，社根大队根据政府的号召决定兴办大队集体企业即纸厂，其中部分土地由当时的六柄罗生产队（由李子麓村和六柄罗村合并而成）提供，但这不足以证明所提供的土地权属变更为第三人社根村委所有。第三人于1983年前建企业使用争议地，但大队企业1983年后解散，其发包给个人使用的行为已超出了其合法使用范围,依照原国家土地管理局发布的《确认土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用”的规定，争议地应归还村民小组农民集体。因此，被告县政府将争议土地的地块2和地块3确权给第三人社根村委集体所有，主要证据不足并缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。被告市政府未审查清楚县政府作出的处理决定所认定的事实和所依据的证据，就维持县政府的《处理决定》，故其作出的复议决定是不正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告浦北县人民政府于2016年5月25日作出的浦政决字[2016]21号《浦北县人民政府关于北通镇社根村民委员会李子麓村民小组与社根村民委员会、六柄罗村民小组、屋地村民小组土地权属争议的处理决定》的第一、第二项。
二、撤销被告钦州市人民政府于2016年10月13日作出的钦政复决字【2016】55号《钦州市人民政府行政复议决定书》。
三、责令被告浦北县人民政府于本判决生效之日起六个月内，重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告浦北县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
代理审判员 廖显华
人民陪审员 谢永康
二〇一七年四月十九日
书 记 员 刘世君