重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝行终548号
上诉人（一审原告）刘先忠等八人（名单附后）。
委托代理人杨秋，重庆东和律师事务所律师。
诉讼代表人刘先忠，男，1966年3月6日出生，汉族，住重庆市南岸区。
上诉人（一审第三人）重庆路圣公路工程材料有限公司，住所地重庆市南岸区广阳镇新六村。
法定代表人吴平跃，该公司总经理。
被上诉人（一审被告）重庆市南岸区人民政府，住所地重庆市南岸区长生桥镇广福大道1号。
法定代表人王俊，区长。
委托代理人李润朋，该府法制办公室工作人员。
委托代理人蔡显跃，该府公职律师。
刘先忠等八人、重庆路圣公路工程材料有限公司（简称路圣公路公司）因重庆市南岸区人民政府（简称南岸区政府）土地行政批复一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00522号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：刘先忠等八人系广阳镇新六村明新组村民。2011年12月13日，重庆市南岸区发展和改革委员会依照路圣公路公司提交的“沥青拌和楼”项目备案材料，作出南发改[2011]713号《关于“沥青拌和楼”项目开展前期工作的函》，要求项目业主路圣公路公司抓紧办理国土、规划等前期手续。2012年11月27日，路圣公路公司与南岸区广阳镇新六村村民委员会签订了使用该村委会集体土地1.2867公顷，作为公司建设“沥青拌和楼”临时用地，并支付了临时使用土地补偿费。其后，路圣公路公司又与刘先忠等八人签订了《土地流转租用协议》及《宅基地及房屋流转协议》，支付了临时用地一次性补偿及房屋补偿金。2012年10月29日，重庆市规划局南岸区分局作出渝规南函[2012]109号《关于路圣公路公司临时性建设用地控制性详细规划核实的复函》，认为拟建项目建设用地范围在控制性详细规划外。2012年11月15日，重庆市南岸区农业委员会（原重庆市南岸区农林水利局）作出南岸府地临[2012]77号《关于核实是否占有林地的复函》，确认项目涉及广阳镇新六村集体土地1.2867公顷内无林地。2012年12月3日，南岸国土局评审路圣公路公司编制的《复垦报告》，认为复垦措施可行，符合土地复垦相关规定，同意通过评审。路圣公路公司已按期缴纳了土地复垦费31.02万元。2012年12月6日，路圣公路公司向南岸国土局提交重路圣办[2012]1号《临时用地请示》和《临时使用土地申请书》，并附宗地示意图。2012年12月27日，南岸国土局经审查认为按照临时用地相关规定，路圣公路公司临时用地报建资料齐备，用地范围面积、界址清楚，临时用地用途、期限明确，报建程序合法，作出《审查意见》报请南岸区政府审批。2012年12月28日，南岸区政府作出南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，同意路圣公路公司使用重庆市南岸区广阳镇新六村明新组集体土地1.2867公顷，作为建设“沥青拌和楼”临时用地，使用期限两年。刘先忠等八人认为南岸区政府作出的《临时用地批复》违法，提起诉讼请求法院予以撤销。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门是审核批准建设项目施工临时使用农民集体所有土地的法定职权部门。本案中，路圣公路公司为建设沥青混合料搅拌站需临时使用农民集体所有的土地，向南岸国土局提交《临时使用土地申请书》，南岸国土局经审查作出《审查意见》后，报请南岸区政府审批，南岸区政府于2012年12月28日作出南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，认为路圣公路公司提出的临时用地申请报建资料齐备，用地范围、界址清楚，临时用地用途和期限明确，报建程序合法。该审批应属上下级行政机关之间的内部审批程序。南岸区政府审核通过之后，本应答复南岸国土局，再由该局就路圣公路公司的用地申请作出具体答复。因此，南岸区政府直接作出本案被诉《临时用地批复》，违反了职权法定的法律规定，应属超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，应予撤销。但南岸区政府作出的《临时用地批复》确定的使用期限为两年，该批复已经期限届满而失效，撤销已无实际意义。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决确认南岸区政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》违法；案件受理费50元，由南岸区政府负担。
刘先忠等八人上诉称：一审法院判决结果虽然正确，但对事实的认定不全面不正确。南岸区政府作出的临时用地批准项目与评审项目不一致，存在弄虚作假行为，一审法院对此没有认定。一审法院审理程序严重违法，中止诉讼不符合法律规定。故请求二审法院对一审判决予以改判。
路圣公路公司上诉称：我公司与刘先忠等八人签订了《土地流转租用协议》、《宅基地流转协议》，并支付了土地补偿费，且向相关部门提交了临时用地申请，材料齐备。南岸区政府作出的临时用地批复程序合法，批准行为合法有效。故请求二审法院撤销一审判决。
南岸区政府答辩称：一、临时用地申报审批程序合法。路圣公路公司与刘先忠等八人签订了《土地流转租用协议》。路圣公路公司提出临时用地申请，并提交相关材料。南岸区国土局评审了该公司编制的土地复垦方案，该公司按期缴纳了土地复垦费，故审查后报南岸区政府审批。申报审批程序符合重庆市人民政府办公厅渝办发[2008]231号《关于加强临时用地管理的通知》第三条的规定。二、临时用地审批内容合法。南岸区政府审批同意路圣公路公司临时用地申请，用途建设“沥青拌和楼”，符合该《临时用地通知》第一、二条的规定。三、刘先忠等八人已经获得一次性补偿，且路圣公路公司建设“沥青拌和楼”是经过重庆市南岸区发展和改革委员会立项同意，有利促进当时经济发展。故请求二审法院依法驳回刘先忠等八人的诉讼请求。
南岸区政府向一审法院提交并举示了以下证据和依据：1、南发改[2011]713《关于“沥青拌和楼”项目开展前期工作的函》，拟证明“沥青拌和楼”项目来源；2、《土地流转租用协议》；3、《宅基地及房屋流转协议》；证据2-3拟证明刘先忠等八人八已将承包地、宅基地流转给路圣公路公司并获得补偿。4、渝规南函[2012]109号《重庆市规划局南岸区分局关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时性建设用地控制详细规划核实的复函》，拟证明拟建项目用地范围在控制性详细规划外；5、南岸农函[2012]44号《南岸区农林水利局关于核实是否占有林地的复函》，拟证明项目用地范围内没有林木；6、《南岸区广阳镇新六村沥青混合料搅拌站骨料堆放场土地复垦方案报告书》（以下简称《复垦报告》），拟证明项目通过复垦评审；7、《南岸区国土资源管理分局收费通知单》，载明缴纳项目土地复垦费31.02万元；8、路圣公路公司向南岸国土局提交的重路圣办[2012]1号《关于申请办理临时用地的请示》（以下简称《临时用地请示》）、《临时使用土地申请书》、《临时使用土地审批表》、宗地示意图；9、南岸国土局出具的《地质灾害不易发区、低易发区建设项目说明表》；10、南岸国土局作出的《关于路圣公路公司临时用地的审查意见》（以下简称《审查意见》）；11、南岸区政府作出的南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，附图。证据7-11拟证明批复程序和内容均合法。
法律依据：《重庆市土地管理规定》、《重庆市人民政府办公厅关于加强临时用地管理的通知》第一、二、三条规定。
刘先忠等八人在法定期限内向一审法院提供并举示了以下证据：
1、南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》、南岸区广阳镇新六村村委会与路圣公路公司签订的《临时用地协议》，拟证明路圣公路公司与村民集体经济组织达成临时用地协议后，南岸区政府作出《临时用地批复》的事实。2、（2015）南法行初字29、30、31、32、33《行政判决书》，拟证明刘先忠等八人的起诉期限应从收到南岸区法院判决时计算。
路圣公路公司向一审法院提供并举示了该公司与刘先忠等八人签订的《土地流转协议》及《宅基地流转协议》，拟证明其与刘先忠等八人均签订了流转协议。
经一审庭审质证，刘先忠等八人认为南岸区政府提交的证据1的合法性不能确定；证据2签协议的不是本案当事人，对其真实性无法确定，不具有合法性，但认可刘先忠等八人签定了土地流转协议；对证据3的真实性无异议，但认为协议约定的一次性补偿只是临时用地的一次性补偿，满了两年后未再支付；对证据4真实性予以认可，但不具有合法性；证据5的真实性没有异议，但与事实不符，不具合法性；证据6的真实性不予认可，但不具备合法性，评审为骨料场，但批复为沥青拌合楼，不能达到证明临时用地批复合法的证明目的；证据7的真实性不予认可；证据8中的《临时用地请示》的真实性不予认可，《临时使用土地申请书》真实性予以认可，但不具有合法性，《临时使用土地审批表》真实性予以认可，但不具有合法性，宗地示意图予以认可；证据9的真实性予以认可，但认为内容与事实不服，不具合法性；证据10的真实性无异议，但不具备合法性；证据11中的批复真实，但地形图的真实性无法确认。刘先忠等八人对路圣公路公司举示的证据除杨世芳的《土地流转租用协议》真实性有异议以外，对其余协议的真实性无异议，但认为协议不具有合法性。
南岸区政府对刘先忠等八人和路圣公路公司提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
路圣公路公司对刘先忠等八人、南岸区政府举示的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到证明批复违法的证明目的。
一审法院对各方当事人提交的证据认证如下：南岸区政府举示的证据11《临时用地批复》真实，与本案待证事实有关系，予以采信，但不具合法性，各方举示的其余证据均真实、合法、与本案待证事实有关联，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，路圣公路公司为建设沥青混合料搅拌站需临时使用农民集体所有的土地，向南岸国土局提交《临时使用土地申请书》，南岸国土局经审查作出《审查意见》后，报请南岸区政府审批，南岸区政府于2012年12月28日作出南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，该审批应属上下级行政机关之间的内部审批程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门是审核批准建设项目施工临时使用农民集体所有土地的法定职权部门。南岸区政府在内部审核批准后，本应就批准事项直接答复南岸国土局，再由该局对路圣公路公司的用地申请作出具体答复，南岸区政府却直接以其名义作出本案被诉《临时用地批复》，违反了职权法定的法律规定，属超越职权的行为。一审法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，本应予以撤销，但考虑到南岸区政府作出的《临时用地批复》确定的使用期限为两年，该批复已经期限届满而失效，撤销已无实际意义，故判决确认南岸区政府作出南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》违法，该判决并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人刘先忠等八人、上诉人路圣公路公司的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由刘先忠等八人、重庆路圣公路工程材料有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴永铭
审判员 刘佳佳
审判员 乐 敏
二〇一六年十一月二十八日
书记员 李小燕
附：刘先忠等八上诉人名单
1、杨世芳，女，1940年5月3日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
2、陈永强，男，1971年6月23日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
3、刘先忠，男，1966年3月6日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
4、陈永梅，女，1987年1月17日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
5、许启平，男，1969年7月9日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
6、许启伦，男，1972年1月6日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
7、李义珍，女，1947年11月25日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。
8、陈永富，男，1940年5月3日出生，汉族。住址：重庆市南岸区。