江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏03行初455号
原告周沛礼，男，1951年5月25日生，汉族，农民，住邳州市。
委托代理人冯仰伟，江苏徐淮律师事务所律师。
被告邳州市人民政府，住所地邳州市长江路行政中心1号楼。
法定代表人唐健，该市市长。
出庭负责人何宁，该市副市长。
委托代理人徐勤剑，邳州市政府法制办公室工作人员。
委托代理人魏东，江苏魏东律师事务所律师。
第三人邳州市港上镇庄安村民委员会，住所地邳州市港上镇庄安村。
法定代表人马如春，该村民委员会主任。
委托代理人冯遵亚，男，1981年2月12日生，汉族，该村党支部书记，住邳州市。
第三人冯鑫，男，1990年9月21日生，汉族，农民，住邳州市。
委托代理人冯现密，男，1953年11月25日生，汉族，农民，住邳州市。
原告周沛礼诉被告邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、第三人邳州市港上镇庄安村民委员会（以下简称庄安村委会）、冯鑫土地行政管理（土地）行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并于2018年3月7日公开开庭审理了本案。原告周沛礼及委托代理人冯仰伟，被告邳州市政府的出庭应诉负责人何宁及委托代理人魏东、徐勤剑，第三人庄安村委会的委托代理人冯遵亚，第三人冯鑫的委托代理人冯现密到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告邳州市政府于2016年7月3日向第三人冯鑫颁发农村土地承包经营权证，该证载明承包方代表为冯鑫，其承包的地块中包含地块代码为“3203821092170200205”、面积为0.40亩的土地（以下简称涉案土地）。
原告周沛礼诉称，2003年，庄安村兴起兴办村办企业浪潮，在当地政府的行政命令及庄安村委会的见证下，原告周沛礼与第三人冯鑫就0.40亩土地进行交换，并达成口头协议：即时交换，永不反悔。原告依法取得了与第三人冯鑫换取的涉案0.40亩土地，连同其他调整的土地，按照庄安村委会的工业区段规划建造了板材加工厂，并申办营业执照。与此同时，村内其他十余家村办工业也先后筹建，当地民营企业的发展一度风生水起，带动了就业和税收，实现了庄安村委会发展工业的目标。为巩固民营企业的长效、稳定发展，邳州市港上镇人民政府自2006年起，启动了全镇乡村涉企长期用地调整机制，将原告在内的10余家民营企业使用的原农业用地调整为建设用地，至此，土地红线标定的建设用地范围确定了原告厂房用地的合法性。2015年3月，邳州市政府开展农村土地确权工作，第三人冯鑫违背诚实信用原则，对于2003年其与原告的换地约定反悔。为解决纷争，邳州市港上镇人民政府2015第19号信访复函作出了处理意见：一是确认了原告、第三人冯鑫的换地行为是属于合同法规定的口头协议范畴，二是责成庄安村委会依据农村土地承包经营确权登记颁证等政策规定，规范并完善相关手续后，给予确权登记颁证。但庄安村委会没有落实镇政府的意见，在口头协议已经生效、第三人冯鑫已无权使用涉案0.40亩土地的情况下，无视该宗土地属性已经发生变化的事实，单方面将涉案土地由建设用地改变为农业用地，填报为第三人冯鑫拥有。邳州市政府对庄安村委会的违规操作疏于审查，盲目按第三人冯鑫的单方面要求予以确权，违反了土地确权政策，侵犯了原告的利益。综上，由于邳州市政府的越权行政，致使第三人冯鑫违法取得了涉案0.40亩土地的权属，特提起诉讼，请求人民法院审查被告邳州市政府将涉案0.40亩土地（地块代码为3203821092170200205）确权登记在第三人冯鑫名下行政行为的合法性并予以撤销。
原告周沛礼向本院提交以下证据：
证据1、民事起诉状一份，证明：冯鑫在邳州市人民法院起诉周沛礼返还土地一案中认可2003年时其曾经与原告周沛礼进行过一次等地交换的土地流转行为；
证据2、照片一张，周沛礼称该照片来源于邳州市国土资源局，其中的红色区域包含涉案土地，属于工业用地，绿色区域是农业用地，证明：涉案土地已由农用地转化为工业用地；
证据3、徐州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室制作的《农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策解答》，其中规定对于存在纠纷的承包地，应当在纠纷处理完毕后依据处理结果进行确权登记，证明：原告与第三人冯鑫就涉案土地尚存在纠纷，被告邳州市政府在纠纷尚未处理的情况下就将涉案土地为第三人冯鑫确权颁证登记，明显违反相关政策；
证据4、邳州市港上镇人民政府于2015年8月23日作出的港信访复字［2015］19号《关于冯现密反映承包地调换纠纷信访事项答复意见书》，证明：邳州市港上镇人民政府认定原告与第三人冯鑫以互换方式流转承包地，由于未签订书面协议，故责成庄安村委会依据农村土地承包经营确权登记颁证等政策规定，规范并完善相关手续后，给予确权登记颁证，但庄安村委会未按镇政府的意见对涉案土地的流转规范并完善相关手续。
被告邳州市政府辩称，1、根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，邳州市政府作为县级以上地方人民政府在职权范围内负责本辖区内土地承包经营权的确认、证书颁发等相关工作，具备作出该具体行政行为的主体资格。2、落实到本地实际，结合中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模的意见》（中办发[2014]61号）、《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见的通知》（苏政办发[2015]36号）和《关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》（徐委发[2014]35号）等文件精神，本次农村土地承包经营权登记颁证工作以1994年二轮承包工作为基础。原告与第三人冯鑫口头协议置换的土地发生在2003年，从对现有土地承包关系的巩固和完善的实际考虑，在2007年7月22日土地确权时依然延续了原地块承包总面积，并颁发《农村土地承包经营权证》予以确认。两次确权承包面积及期限均未作变更。3、原告诉称的涉案地块已经由邳州市港上镇人民政府调整为建设用地并不属实，农用地的转用审批程序复杂，镇级政府无此权限。在邳州市港上镇人民政府的信访处理意见中对涉案土地的处理意见是要求完善相关的协议手续，依法予以确权登记，但由于原告和第三人冯鑫就互换流转承包地事宜一直未能达成书面协议，故不具备变更土地确权登记的前提。综上，被告邳州市政府对涉案土地的确权登记行为合法合规，请求驳回原告周沛礼的起诉。
被告邳州市政府向本院提交以下证据：
证据1、2015年6月30日对冯鑫的承包地进行现场调查时制作的《承包地块调查表》；
证据2、庄安村委会与冯鑫于2016年4月21日签订的《邳州市农村土地承包合同》。
以上两组证据证明：邳州市政府就涉案土地为冯鑫确权登记，是依据对冯鑫承包地的调查以及庄安村委会与冯鑫签订的承包合同，这符合法律、法规及有关规章、政策的规定。
第三人庄安村委会述称，庄安村委会依法参与涉案土地的确权登记颁证工作，原告要求撤销邳州市政府的登记颁证行为缺乏事实依据，其他认同邳州市政府的答辩意见。
第三人冯鑫述称，涉案土地原本就是第三人冯鑫的承包地，早在1981年就由村集体分给了第三人冯鑫，几十年来承包状况都没有发生变化，邳州市政府为第三人冯鑫进行确权登记颁证是正确的。尽管涉案土地曾被原告用来经办企业，但是土地承包经营权依然属于第三人冯鑫。目前涉案土地仍被原告占用，原告应当在不办厂的情况下将土地返还给第三人冯鑫。
经本院组织庭前证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为：
对于原告周沛礼所提交的证据，被告邳州市政府的质证意见为：证据1的内容不完整，原告与第三人冯鑫之间的土地互换行为也不符合法律规定，根据《农村土地承包法》的规定，村民之间互换土地的应当签订书面合同，并报发包方备案，故原告所述的互换土地行为是违法、无效的；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，土地用途的变更依法应由省级人民政府或国土资源部依照法定程序进行，原告提供一张来源不明的照片无法证明涉案土地的用途已经变更为工业用地；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但该证据不能证明涉案土地存在争议，涉案土地是第三人冯鑫通过一轮承包、二轮承包取得的，邳州市政府是根据土地状况，并结合庄安村委会和第三人冯鑫签订的承包合同对涉案土地进行的确权登记，不违反法律规定；对证据4予以认可，该《答复意见书》作出后，庄安村委会已经完善了涉案土地相关手续，信访人在收到该《答复意见书》后也没有提出复查申请。第三人庄安村委会的质证意见为：对于证据1，原告与第三人冯鑫进行等地交换并未签订书面协议，双方只是达成了口头协议；其他质证意见同邳州市政府的意见。第三人冯鑫的质证意见为：对于证据1，第三人冯鑫与原告之间实际上并不存在土地互换行为，当时是村里在第三人冯鑫不知情的情况下将涉案土地交给原告办企业，并把原告的土地补给第三人冯鑫来耕种；对证据2的真实性有异议，照片中没有任何单位的印章；证据3，第三人冯鑫与原告之间就涉案土地不存在纠纷，涉案土地本来就是第三人冯鑫的承包地；对证据4的真实性认可，且该《答复意见书》明确要求“维持土地现状性质及权属不变，严禁用于非农建设”。
对于被告邳州市政府所提交的证据，原告周沛礼的质证意见为：证据1是庄安村委会工作人员现场进行调查审核并制作的，但庄安村委会在调查时没有将2003年的土地流转情况考虑在调查范围内，故该调查表不具有合法性，对涉案土地的调查内容失实，不能作为定案依据；对于证据2，土地承包合同应当建立在合法的地块调查基础之上，由于庄安村委会的地块调查不合法，故其与第三人冯鑫签订的土地承包合同部分无效。第三人庄安村委会、冯鑫对于上述证据均无异议。
本院对当事人提供的证据认证如下：原告提供的证据1，由于各方当事人均认可第三人冯鑫已经在邳州市人民法院就涉案土地对原告周沛礼提出返还财产之诉，故该证据的真实性可以确定，可以作为认定案件事实的依据；证据2，被告、第三人对其真实性不予认可，原告未提供其他证据佐证该证据的来源，且土地用途的变更需依法办理审批手续，该证据并不足以证明原告的主张，本院不予采纳；对于证据3、证据4，被告、第三人对其真实性均无异议，本院予以采纳。被告邳州市政府所提供的证据，其真实性可以确认，本院将综合分析判断其证据效力。
经审理查明，2015年以来，邳州市开展农村承包土地确权登记颁证工作。同年，庄安村委会对本村村民的承包地块进行了调查，在调查过程中，其中涉及一块名称为“十九亩”、地块编码为“3203821092170200205”、面积为0.40亩的土地，庄安村委会认为该块土地的承包人为第三人冯鑫，并由冯鑫出面配合庄安村委会进行了现场指界。2016年4月21日，庄安村委会与冯鑫签订《邳州市农村土地承包合同》，双方对于冯鑫承包该村土地的情况作了确定，其中就包括上述名称为“十九亩”、地块编码为“3203821092170200205”、面积为0.40亩的土地。2016年7月3日，邳州市政府为冯鑫颁发农村土地承包经营权证，将涉案土地登记为冯鑫的家庭承包地。
另查明，在上世纪九十年代二轮土地承包时，涉案土地就是冯鑫的家庭承包地。2003年前后，当地兴起兴办民营企业的浪潮，为了解决企业的用地问题，经庄安村委会协调，原由冯鑫承包的涉案0.40亩土地交由原告周沛礼使用，原告周沛礼则将自己相同面积的承包地交由冯鑫耕种，但双方互换土地并未签订书面协议。原告周沛礼取得涉案土地后，连同周边其用同样方式获取的其他村民的承包地，在土地上建设厂房从事板材加工经营。该村当年类似周沛礼这样办企业的有十余家，涉及互换土地的农户达数十户。2015年以来，庄安村部分换地农户陆续信访，反映使用村民承包地开办民营企业的人将村民的承包地直接变更为宅基地使用，要求将2003年前后互换的土地调回原来的状态。邳州市港上镇人民政府经调查后于2015年8月23日作出港信访复字［2015］19号《关于冯现密反映承包地调换纠纷信访事项答复意见书》，处理意见为：1、关于该宗土地权属问题。该地属于农户以互换方式流转的承包地，因未有书面协议或合同，已责成庄安村委会依据农村土地承包经营权确权登记颁证等政策规定，规范并完善相关协议手续，给予确权登记颁证。2、关于村里以绿化建设设施所收款项问题。已责成庄安村委会将所收款项返还给冯英利等6户。3、责成庄安村委会加强村级土地资源的管理，维持该宗土地现状、性质及权属不变，严禁用于非农业建设。
2017年6月，冯鑫向邳州市人民法院提起民事诉讼，要求周沛礼返还其涉案土地，在该案审理过程中，周沛礼向本院提起本案行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”依据上述规定，邳州市政府对于本辖区内的农村承包地负有确权登记颁证的职责，原告周沛礼就涉案土地确权登记颁证行为的合法性对邳州市政府提起行政诉讼，符合法律规定。
依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条、第三十七条的规定，土地承包经营权可以采取互换等方式进行流转，但土地承包经营权的流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；以互换方式进行土地承包经营权流转的，当事人双方应当签订书面合同，并报发包方备案。本案中，原告周沛礼与第三人冯鑫互换土地，但双方并未签订书面合同，况且，涉案土地为农用地，周沛礼以兴办企业为目的通过与冯鑫互换土地的方式取得涉案土地后，在未依法办理农用地转用审批手续的情况下就在涉案土地上建设厂房从事板材加工经营，明显违背法律规定。
根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，农村承包土地的确权登记颁证遵循以下程序：先由承包方与发包方签订土地承包合同，再由发包方将承包地的状况、承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，之后再层报县级以上地方人民政府农业行政主管部门对有关材料予以审核，符合确权登记颁证规定的，由同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，邳州市政府对村、镇层报上来的涉案土地《承包地块调查表》、庄安村委会与冯鑫签订的《邳州市农村土地承包合同》等材料进行审核后，将涉案土地确权登记为冯鑫的家庭承包地，具有事实及法律依据，亦符合农村承包土地确权登记颁证的法定程序。
综上，原告周沛礼主张撤销邳州市政府就涉案土地为冯鑫确权登记颁证的行为，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周沛礼的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周沛礼负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 赵 涛
审 判 员 杜 林
审 判 员 周美来
二〇一八年三月十九日
法官助理 李帅胜
书 记 员 闫 龙