安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖行终757号
上诉人（一审被告）凤台县国土资源局，住所地安徽省凤台县城关镇凤城大道。
法定代表人李振峰，该局局长。
委托代理人余华元，该局法规股股长。
委托代理人王永忠，该局法律顾问。
被上诉人（一审原告）刘长海，男，1975年10月21日出生，汉族，住安徽省凤台县尚塘乡黑河村大刘052，身份证号码3404211975********。
委托代理人穆可跃，安徽卫正律师事务所律师。
一审被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县城关镇凤城大道。
法定代表人袁祖怀，该县县长。
委托代理人鲁彩玲，该县人民政府法制办公室副主任。
一审被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区和风大街88号A座。
法定代表人王宏，该市市长。
委托代理人杨娟，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王永忠，该市人民政府法律顾问。
上诉人凤台县国土资源局（简称凤台县国土局）因土地注销登记及行政复议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日公开开庭审理了本案。上诉人凤台县国土局的委托代理人余华元、王永忠，被上诉人刘长海的委托代理人穆可跃，一审被告凤台县人民政府的委托代理人鲁彩玲，一审被告淮南市人民政府的委托代理人杨娟、王永忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘长海向一审法院起诉称，1991年，其经审批取得了凤集建（91）第01722号《集体土地建设用地使用证》。在该宗地上建房时，与邻居发生纠纷。后经相关部门调查，凤台县国土局依据虚假的调查材料，作出国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》，注销了凤集建（91）第01722号《集体土地建设用地使用证》。其申请行政复议，淮南市人民政府维持了该注销行为。请求：1、撤销淮南市人民政府作出的淮府复决〔2015〕35号行政复议决定；2、撤销凤台县国土局经凤台县人民政府批准作出的国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》。
一审法院审理查明，1991年12月，经刘长海申请，凤台县人民政府为其颁发了凤集建（91）第01722号《集体土地建设用地使用证》。后刘长海在该宗土地上建房时，与邻居发生纠纷，凤台县国土局经调查处理，于2015年6月30日作出凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》，以刘长海在1991年申请宅基地使用权登记时隐瞒事实，提供虚假证明材料骗取登记为由，根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条的规定，并报经县人民政府批准，注销刘长海的凤集建（91）第01722号宅基地使用权登记，土地证书同时废止。刘长海不服，向淮南市人民政府申请复议，淮南市人民政府维持了上述行政行为。
一审法院另查明，《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》系经2000年9月22日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，自2000年12月1日起施行的地方性法规。
一审法院认为，据以作出涉诉公告的法规依据系自2000年12月1日起施行的《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，其不能作为对其施行前行政行为予以处理的依据。凤集建（91）第01722号《集体土地建设用地使用证》系1991年颁发，不适用该办法，该公告属于适用法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……适用法律、法规错误的”的规定，对刘长海要求撤销涉诉公告的诉讼请求予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，作出注销公告的机关为凤台县国土局，凤台县人民政府仅是内部审批机关，刘长海起诉凤台县人民政府没有法律依据。
因涉诉公告适用法规错误，应当予以撤销，故淮南市人民政府作出的淮府复决〔2015〕35号行政复议决定认为涉诉公告认定事实清楚、适用依据正确、程序合法显属不当，依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销凤台县国土局作出的凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》；二、撤销淮南市人民政府作出的淮府复决〔2015〕35号行政复议决定；三、驳回刘长海其他诉讼请求。案件受理费50元，由凤台县国土局、淮南市人民政府负担。
凤台县国土局上诉称，1、一审判决适用法律错误，应予纠正。凤台县国土局2015年6月作出注销登记公告行为时，《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法办法〉》已施行，依法应适用。2、凤台县国土局作出被诉注销登记公告行为程序合法。凤台县国土作出土地使用权注销登记公告书，告知刘长海办理土地注销登记手续，但刘长海一直未来办理手续，后经凤台县人民政府批准，作出被诉注销登记公告。3、凤台县国土局作出的注销登记公告事实清楚、证据确凿、适用法律正确。经调查，刘长海在1991年11月18日申请宅基地使用权时隐瞒事实，提供虚假证明材料，且当时其尚未成年，显属骗取登记。请求撤销一审判决，依法改判驳回刘长海的诉讼请求。
刘长海在庭审中答辩称，凤台县国土局作出被诉注销登记行为认定事实不清，适用法律错误，程序不合法。认定所依据的调查材料不真实；《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》是2000年作出的，没有溯及力。请求驳回上诉，维持原判。
凤台县人民政府述称，同意凤台县国土局的上诉意见。另，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，凤台县人民政府是内部审批机关，不是行政行为作出机关。一审判决对此认定正确。
淮南市人民政府述称，同意凤台县国土局的上诉意见。另，淮南市人民政府作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
凤台县国土局、凤台县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、刘长海于1991年11月24日提供的《用地情况说明书》及2015年拍摄的实地照片；2、尚塘乡政府和国土所工作人员对刘泽海和相关村民进行调查时的问话笔录14份；3、凤台县尚塘乡黑河社区村民委员会2015年5月6日作出的《关于黑河社区大刘队刘长海土地使用证情况说明》；4、村民刘泽刚、王文付、王立安的证人证言；5、刘长海的户籍信息，以上5份证据证明刘长海于1991年申请宅基地使用权时隐瞒事实，提供虚假证明材料骗取登记且申请时未年满18岁，不符合申请宅基地条件。6、土地使用权注销登记告知书及送达回证；7、土地登记审批表；8、凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》，以上3份证据证明被诉行政行为程序合法、事实清楚、证据确凿。依据：《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。
淮南市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、延期审理通知书；4、凤台县人民政府、凤台县国土局的行政复议答复书；5、送达回证，以上5份证据证明行政复议程序合法。6、凤台县国土局提交的证据材料，证明其作出的行政行为正确；7、淮南市人民政府淮府复决〔2015〕35号《行政复议决定书》，证明淮南市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。依据：《中华人民共和国行政复议法》。
刘长海在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证，证明刘长海的主体资格；2、土地登记申请表，证明刘长海于1991年申请领取集体土地建设用地使用证，符合规定；3、淮南市人民政府淮府复决〔2015〕35号行政复议决定书，证明在法定期限内提起行政诉讼；4、1991年11月24日出具的《用地情况说明书》，证明刘长海于1991年申请颁证时是由村委会出具的证明，并不是其提供的虚假材料；5、凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》，证明凤台县国土局行政行为存在错误；6、1952年的土地房产所有证，证明涉诉土地原为刘长海家族的宅基地，上面建有房屋；7、凤集建（91）第01722号《集体土地建设用地使用证》，证明刘长海合法取得建设用地使用权。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审将“安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》系经2000年9月22日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，自2000年12月1日起施行的地方性法规”作为本案的案件事实予以认定不当，本院予以纠正。
本院另查明，1991年11月15日，刘长海申请土地登记，并提交了土地登记申请书、《用地情况说明书》。后刘长海与他人发生纠纷，凤台县国土局经调查，于2015年6月10日作出凤国土资籍字〔2015〕8号《土地使用权注销登记告知书》，并于2015年6月12日送达刘长海的父亲刘泽春且电话告知刘长海本人，刘泽春拒绝在送达回证上签字，由两位见证人予以见证。2015年6月30日，在报经凤台县人民政府批准后，凤台县国土局作出凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》。2015年12月28日，刘长海以凤台县国土局、凤台县人民政府为被申请人，向淮南市人民政府申请行政复议。淮南市人民政府受理后，经延期审理，于2016年3月24日作出淮府复决〔2015〕35号《行政复议决定书》，维持凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》，并于次日邮寄送达给刘长海。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，被诉的注销登记行为是由凤台县国土局作出的，凤台县人民政府只是内部审批机关，不是本案适格的被告。鉴于一审判决未对凤台县人民政府课以义务，本院不宜以此为由予以撤销。
凤台县国土局作出被诉注销登记行为，认定刘长海在1991年申请宅基地使用权登记时隐瞒事实，提供虚假证明材料骗取登记，认为刘长海申请宅基地使用权登记时未满18岁且不符合申请登记条件。对此，1989年原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”本案中，刘长海申请土地登记时提交了土地登记申请书、《用地情况说明书》。在土地登记规则明确规定土地登记申请人要提交个人身份证明或户籍证明情况下，土地登记机关未要求刘长海提交，还为其办理了土地登记，说明土地登记机关在工作中存在不规范之处；且该登记规则对未成年人申请土地登记未作规定，因此，不能以此证明刘长海申请土地登记属骗取登记。在土地登记申请书“申请登记的依据”一栏中，刘长海填写了《用地情况说明书》。该说明书载明刘长海户于1982年经乡村规划，于1989年建房。但凤台县尚塘乡黑河社区村民委员会出具的情况说明、尚塘乡政府、乡国土所工作人员对刘泽敏等人的问话笔录14份等证据均能证明刘长海申请土地登记时并未在案涉土地上建房，且凤台县国土局提交的照片亦能证明至2015年案涉土地上并无房屋，故该《用地情况说明书》与客观事实不符。刘长海提交1952年的土地房产所有证，证明案涉土地上有房屋。因该土地房产所有证是1952年颁发的，不能证明1991年的情况；且与《用地情况说明书》中称“于1989年建房”相矛盾，依法不予采信。故凤台县国土局认定刘长海提供虚假证明材料骗取登记并无不当。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条第一款规定：“土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不办理的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。”凤台县国土局于2015年6月10日作出凤国土资籍字〔2015〕8号《土地使用权注销登记告知书》，告知刘长海在该告知书送达之日起15日内至该局地籍股办理注销登记手续及逾期不办理的法律后果，并于2015年6月12日将该告知书留置送达刘长海的父亲刘泽春，同时电话告知刘长海本人。刘长海在规定期限内未办理注销登记手续，凤台县国土局报凤台县人民政府批准，于2015年6月30日作出被诉的凤国土资籍字〔2015〕9号《关于宅基地使用权注销登记的公告》。故凤台县国土局作出被诉的注销登记行为程序合法。关于凤台县国土局依据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条规定作出被诉注销登记行为合法的问题。虽然刘长海申请土地登记时间是1991年，《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》是自2000年12月1日起施行，但凤台县国土局认定刘长海骗取登记是依据土地登记规则关于申请土地登记的有关规定，只是注销登记程序依据该实施办法，故并不违反“实体从旧，程序从新”的法律适用原则。
淮南市人民政府受理刘长海的复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，行政复议程序合法。
综上，一审判决撤销被诉注销登记行为及行政复议决定错误，依法应予撤销。凤台县国土局的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初13号行政判决；
二、驳回刘长海的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人刘长海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年二月二十一日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。