山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鲁01行初449号
原告蔡延文，男，汉族，住济南市。
被告济南市章丘区龙山街道办事处，住所地济南市。
法定代理人曹长兴，主任。
委托代理人宁仕宏，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。
法定代表人韩伟，区长。
委托代理人张建国，济南市章丘区法律援助中心工作人员。
委托代理人滕培刚，山东本业律师事务所律师。
第三人蔡洪云（系原告之母），女，汉族，居民，住济南市。
原告蔡延文对蔡洪云与济南市章丘区龙山街道办事处（以下简称章丘区龙山街道办）签订的协议不服，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月25日立案后，依法向被告章丘区龙山街道办、济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）送达了起诉状副本、应诉通知书。本案现已审理终结。
原告蔡延文诉称：一、通过查阅另案裁判文书，原告认为，蔡洪云与章丘区龙山街道办所签协议应认定为无效协议。二、1998年11月20日，蔡延文（曾用名李道亮）与胞弟李道德分家，蔡延文分得家庭共有的公路沿线门头房（一座钢混结构的二层楼），自分家协议生效时起，家庭共有的门头房就转化为蔡延文的私有财产。三、2015年7月，章丘区政府派出五部门和其派出机关章丘区龙山街道办，两被告认为因公益（建龙山文化遗址公园）征收了城子崔东约120亩的集体土地。我的门头房就在此范围内，房屋占地为国有土地使用权。由于此门头房是买的张建筑的半成品，蔡洪云用家庭共有财产买下来后继续建筑完工，后我母亲蔡洪云把国有土地使用权证由张建筑变更为蔡洪云。虽然我没有国有土地使用权证，我母亲有国有土地使用权证，但我母亲，我弟弟均认可分家协议，且协议上盖有村委会的章，均认可门头房为我所有。行政协议补偿款过低直接侵害了我的合法权益。我是行政协议的利害当事人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条原告资格，利害关系人蔡延文有权提起行政协议诉讼。四、房屋征收行政协议无效的理由：1、签约主体不适格，导致协议无效。根据《国有土地上房屋拆迁补偿条例》，应由房屋所有权人和市、县级人民政府签订房屋征收补偿协议。行政相对人蔡洪云因分家协议已不再是房屋的所有权人，不具备签约主体资格，章丘区龙山街道办亦不适格。行政协议签约主体双方均不适格，故此行政协议无效。且蔡洪云构成无权处分，根据合同法规定应认定合同无效。2、此行政协议内容严重违法，违反了《国有土地上房屋拆迁补偿条例》的强制性规定，章丘区龙山街道办事处的补偿费用计算方法违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》第2条、第19条、第17条规定。被告把由有资质评估机构评估违法变更为由市政府五部门测量，套用了集体土地上房屋补偿标准750/平方米，用《养殖区城建重点工程地上附着物拆迁实施方案》替代《国有土地上房屋拆迁补偿条例》，适用法律错误。只以极低的价格补偿房屋，免去了法定的补偿费、临时安置费、停产停业费。协议第十条的规定，违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》第27条规定。综上，行政协议违反了上述行政法规强制性规定，应认定协议无效。签约程序严重违法，不符合《国有土地上房屋征收补偿条例》程序规定，用欺诈胁迫手段与蔡洪云签订了内容不合法的行政协议，此协议因签约程序严重违法而无效。山东省高级人民法院认为：房屋拆迁补偿协议基于房屋征收决定及补偿方案而签订，没有市、县级政府对涉案房屋的征收决定和补偿方案，房屋拆迁补偿协议无效。根据山东省高级人民法院的观点，因没有章丘区政府对蔡洪云房屋的征收决定、补偿方案等必要的法定程序，导致蔡洪云与章丘区龙山街道办签订的补偿协议无效。五、章丘区政府征收城子崔东约120亩集体土地严重行政违法，征收集体土地严重违反法定程序。严重违反“两审批，三公告，两听证”等必要的法定程序。因章丘区政府征地严重程序违法，导致征收120亩集体土地这一行政行为无效，进而导致章丘区龙山街道办与蔡洪云所签协议无效，违反了《中华人民共和国物权法》第42条有关规定。综上，章丘区政府征收120亩集体土地，严重违反法定程序，违反了法律的强制性规定，应确认章丘区政府严重行政违法。六、协议还存在重大误解、显失公平、欺诈、胁迫、程序违法、超越职权等事由。蔡洪云基于对政府的信任，把两被告的违法拆迁补偿，误解成了依法拆迁补偿，构成了重大误解。2015年7月，章丘区龙山街道办集体土地上门头房价格约为5500元/平方米，应约为10000元/平方米，而协议和测量单显示，只补750/平方米，可见显失公平。章丘区五部门和章丘区龙山街道办的工作人员对行政相对人反复诱导、解释，使蔡洪云形成错误认识并签约，应认定两被告构成欺诈。二被告还通过威胁方法迫使蔡洪云签约，两被告构成胁迫。两被告的行政行为均无公告、无公示、无评估，构成程序违法。章丘区龙山街道办行使了章丘区政府的职权，构成了超越职权。七、请求法院审查补偿依据《养殖区城建重点工程地上附着物拆迁协议实施方案》是否合法。综上，请求法院：1、确认蔡洪云和章丘区龙山街道办签订的拆迁补偿协议无效；2、确认章丘区政府、章丘区龙山街道办严重行政违法；3、附带审查补偿蔡洪云国有土地上门头房依据《养殖区城建重点工程地上附着物拆迁实施方案》是否合法。
经法庭释明，原告仍坚持将两被告列为共同被告，但同意将起诉状事实与理由中有关章丘区政府征收120亩集体土地违法部分去掉。
被告章丘区龙山街道办辩称：一、原告蔡延文不是2015年7月24日协议的当事人，不是涉案土地的使用权人，也不是涉案房屋的占有人。1、原告不是涉案房屋土地的合法的使用权人。涉案的房屋土地位于章丘区龙山街道办山城村济青公路南侧，地号0715114，该土地的原使用权人是“龙山镇张建筑配件门市部”，后在2013年6月份土地使用权人变更为蔡洪云，蔡洪云在取得使用权后未到房地产登记管理部门办理所有权登记手续，在答辩人2015年7月对该房屋进行入户调查时，蔡洪云自己承诺她自己是该房屋的占用人，未涉及任何第三人（包括本案的原告蔡延文）。在答辩人与蔡洪云20**年7月24日签订协议之前，该土地的使用权人未发生任何变更及转移，况且根据法律规定房屋的所有权人也未发生变动。2、原告不是2015年7月24日协议的当事人。答辩人2015年7月24日与蔡洪云签订的协议已经履行完毕，协议不存在任何争议，也不存在任何违法行为，答辩人在给付蔡洪云补偿款后取得涉案房屋及院落的处置权。2015年7月24日答辩人与涉案土地的使用权人及房屋的占用人蔡洪云签订协议，完全符合法律规定。协议签订后，答辩人和蔡洪云完全履行了协议，答辩人根据协议将各项拆迁补偿费用2861446元给付蔡洪云，蔡洪云自愿领取并接受。答辩人在给付蔡洪云房屋及土地等补偿款后，蔡洪云将其占用的房屋及院落腾空并交付给答辩人拆除，答辩人取得该土地及房屋的处置权。尽管后期蔡洪云对协议的履行问题与答辩人产生争议，并将答辩人起诉至济南市章丘区人民法院，但经过济南市章丘区人民法院（2016）鲁01行初26号行政裁定书裁定和济南市中级人民法院（2016）鲁01行终522号行政裁定书裁定，依法驳回了蔡洪云的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定，蔡洪云已经领取协议补偿款及交付涉案房产及土地使用权证的行为是对协议的履行进行的确认，答辩人和蔡洪云对涉案协议的订立、协议的内容、协议的履行等事项进行了确认，当时答辩人和蔡洪云对协议的内容和履行并无异议和争议。这一事实也经过济南市章丘区人民法院（2016）鲁01行初26号行政裁定书裁定和济南市中级人民法院（2016）鲁01行终522号行政裁定书确认。因此，答辩人在2015年7月24日与蔡洪云签订的协议不存在违法行为。二、2015年7月24日与蔡洪云签订的协议，是答辩人与蔡洪云之间的协议，原告蔡延文不是协议合同主体，不是协议的相对人，协议的效力及履行、变更、解除等法律问题与原告蔡延文无关。1、原告不是协议的当事人主体，协议的双方是答辩人和蔡洪云。2015年7月24日答辩人与蔡洪云签订的协议已经履行完毕，不存在任何争议。在答辩人与蔡洪云签订协议之前，答辩人已经与蔡洪云进行了充分协商，并对蔡洪云占用的房屋及土地使用价格给予了补偿，其中土地使用价格经山东正诚土地房地产评估有限公司对涉案的0715114号的土地使用价格已经进行了评估。该评估价格是依据法律规定，在充分考虑了地理位置、行政区划人口等城市资源状况的因素上，在考虑房地产制度和房地产状况、产业政策、城市规划与发展目标、城市社会经济发展状况等一般因素上；同时该评估报告还考虑了区域状况、交通条件、基础设施条件、环境条件、产业聚集规模、规划限制等区域因素；评估报告也考虑了宗地条件、土地个别开发条件、用地强度、土地使用年限、土地权利状况等个别因素，该土地价格是在根据上述一般因素、区域因素、个别因素的基础上，依法作出的公平、公正、合法的报告。2、原告蔡延文是蔡洪云的儿子，其在诉状中主张是因分家协议而取得涉案房屋的所有权的问题，并由此来否定协议，其主张不是行政争议，是其家庭内部的民事问题，其主张与答辩人无关。三、原告的起诉已经超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，答辩人于2015年7月24日与蔡洪云签订协议至今已经快两年时间，原告在2017年4月25日针对协议向法院提起行政诉讼，已经超过诉讼时效。综上，请求法院依法驳回原告蔡延文的起诉。
被告章丘区人民政府辩称：一、蔡延文作为本案的原告，主体不适格。涉案协议的签订主体为章丘区龙山街道办与蔡洪云，协议中涉及到的房屋所有权人系蔡洪云，而蔡延文既不是协议的签订主体也不是房屋的所有权人，该协议的签订与蔡延文无任何利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，行政诉讼的原告必须是和行政机关的行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在本案中，蔡延文不是行政行为的相对人，与行政行为也不存在利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。二、答辩人章丘区人民政府作为本案的被告，主体不适格。答辩人章丘区人民政府并没有针对蔡延文作出具体行政行为，本案争议的拆迁补偿协议是蔡洪云和第二被告签订的，协议的签订主体中并没有答辩人，因章丘区人民政府不是该合同的签订主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，答辩人并没有对本案争议事项作出行政行为，因此答辩人作为本案被告主体不适格。三、原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。蔡洪云曾作为原告，就本案原告所列诉讼请求的内容诉至济南市章丘区人民法院,济南市章丘区人民法院(2016)鲁0181行初26号行政裁定书认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容:被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。……”之规定，在本案中章丘区龙山街道办与蔡洪云签订了补偿协议后，按照协议的约定，蔡洪云的落院进行了拆除，章丘区龙山街道办事支付了蔡洪云补偿款，双方协议己经履行完毕，不存在上述法律规定的情形，故蔡洪云的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并驳回蔡洪云的起诉。随后蔡洪云提出上诉。济南市中级人民法院作出(2016)鲁01行初终522号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。上述两份裁定书均已生效，裁定书认定了蔡洪云和章丘区龙山街道办签订的拆迁补偿协议已经实际履行完毕，现在双方发生的争议性质应属上述协议实际履行完毕后新发生的后续争议与纠纷，此后续纠纷的处理应由双方再另行协商解决，依法不属于行政诉讼受案范围。因此，原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。综上所述，答辩人认为本案诉讼主体均不适格。原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，请求人民法院依法予以驳回。
本院查明，本院于2017年3月29日作出(2016)鲁01行终522号行政裁定书，该裁定书中“本院认为”部分载明：2015年7月24日，章丘市龙山街道办事处与蔡洪云签订协议，协议约定由章丘市龙山街道办事处作价补偿将该院落拆除。根据该协议的内容，该协议签订的背景系章丘市龙山街道办事处按照龙山文化遗址公园建设的总体规划，需要对上诉人的房屋及院落进行拆除。上述协议签订后，章丘市龙山街道办事处依照协议约定，将协议约定的补偿款支付给了蔡洪云，蔡洪云收到协议补偿款后，将涉案土地使用权证交付给章丘市龙山街道办事处，并将其占用的房屋及院落腾空交付给章丘市龙山街道办事处拆除，双方当事人均按协议实际履行了义务。因此，鉴于此前上诉人蔡洪云已经以其领取协议补偿款及交付涉案房产及土地使用权证的实际行为对涉案协议的履行进行了确认，应视为双方此前已对涉案协议的订立、协议的内容、协议的履行等事项进行了无争议确认，现上诉人蔡洪云提出本次行政诉讼，请求撤销涉案协议并请求赔偿其经济损失，章丘市龙山街道办事处对此表示异议，故现在双方发生的争议性质应属上述协议无争议实际履行完毕后新发生的后续争议与纠纷，此后续纠纷的处理应由双方再另行协商解决，依法不属于行政诉讼受案范围……。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，现有证据证明，涉案房屋所在的国有土地使用权证载权利人为原告之母即第三人蔡洪云。第三人蔡洪云已经与被告章丘区龙山街道办签订协议，主体适格。且该协议已经履行完毕。综上，原告并非涉案土地建设用地使用权人，亦非签订协议的当事人，原告以分家协议商定的涉案房屋为其私人财产为由主张其与涉案协议具有利害关系，本院不予采信。原告起诉请求确认被告章丘区龙山街道办和第三人蔡洪云签订的协议无效并确认两被告严重行政违法，因原告与该协议无利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格，对其起诉，应予驳回。关于原告所诉请求附带审查《养殖区城建重点工程地上附着物拆迁实施方案》是否合法的问题：首先，该文件并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件范畴；其次，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格，故本院对上述文件不予评价。综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告蔡延文的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
人民陪审员 牛泉海
人民陪审员 赵 莉
二〇一七年六月十三日
书 记 员 高 岚