广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1620号
上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府。住所地：广州市黄埔区香雪三路1号。
法定代表人：陈小华，职务：区长。
委托代理人：薛苑珍，该单位工作人员。
委托代理人：林延琼，广东金领律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：广州市黄埔区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社。住所地：广州市黄埔区九龙镇洋田村。
负责人：李宗诗，职务：社长。
委托代理人：曾若男，广东德比律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：谢庆民，男，汉族，1961年4月25日出生，住广州市东山区。
委托代理人：黎钊勇、岳民，均系广东百健律师事务所律师。
原审被告：广州市人民政府。住所地：广州市府前路1号。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：何峰，该府工作人员。
谢庆民诉广州市黄埔区人民政府（下简称黄埔区政府）林权登记及复议纠纷一案，广州铁路运输中级法院于2017年9月4日作出了（2017）粤71行初82号行政判决，上诉人黄埔区政府、广州市黄埔区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社（下简称洋田村冯塘口社）不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年10月13日，经现场勘查，制作了小地名“锅塘”的《林地林木权属勘查登记卡》和林地林权示图，镇（乡）林改办工作人员、村组负责人、专业技术人员、洋田村冯塘口社代表及相关（接界）权利人代表等各参与单位相关人员均在该勘查登记卡上签名，示图上加盖洋田村冯塘口社、洋田村边坑经济合作社、洋田村田心经济合作社公章。2011年1月24日，原萝岗区集体林权制度改革领导小组办公室对本案争议的“锅塘”林地经过实地勘界后，在原广州市萝岗区九龙镇洋田村民委员会公示栏进行发证前公示公告。公示了《广东省林地林木权属登记公示表》及《广州市萝岗区九龙镇洋田村林权勘界结果公示图》，公告期为2011年1月24日至2月23日，共30天。在上述公示公告期间，谢庆民未提出异议。2011年3月至5月期间，原广州市萝岗区九龙镇洋田村民委员会及相邻的旺村村民委员会、新田村民委员会、迳下村民委员会均出具《林地林权发证前公示证明》，表示在上述公示公告期间，该村没有收到提出异议的书面意见。2011年3月10日，洋田村冯塘口社对小地名“锅塘”林地填写《广东省林地林权登记申请表》，经原广州市萝岗区九龙镇洋田村民委员会、原广州市萝岗区九龙镇人民政府、原广州市萝岗区农林水利局和原广州市萝岗区人民政府逐级审核同意后，2011年6月20日，原广州市萝岗区人民政府向第三人审批核发了穗萝林证字（2011）第0401767号《林权证》，林地名称为“锅塘”，林地所有权权利人为洋田村冯塘口社，面积为31亩；穗萝林证字（2011）第0401806号《林权证》，林地使用权权利人为洋田村冯塘口社，面积为31亩，主要树种为桉、松，林种为防护林，林地四至为东与边坑林地交界，南与田心社林地交界，西至非林地，北与边坑林地交界。
谢庆民不服原广州市萝岗区人民政府作出的穗萝林证字（2011）第0401806号《林权证》，于2016年6月14日向市政府提出行政复议申请，要求：1.撤销穗萝林证字（2011）第0401806号《林权证》（林地使用权证）；2.责令黄埔区政府对“塘锅”林地的使用权的林权登记申请重新作出处理。当日，市政府向谢庆民出具《行政复议收件回执》。2016年6月15日，市政府作出穗府行复[2016]712号《提出行政复议答复通知书》并送达黄埔区政府。2016年7月7日，市政府作出穗府行复[2016]712号《第三人参加行政复议通知书》，通知洋田村冯塘口社作为第三人参加行政复议。2016年8月4日，市政府作出穗府行复[2016]712号《延长行政复议审查期限通知书》，通知各方“因情况复杂，需延长审查期限”，并送达各方当事人。2016年9月2日，市政府作出穗府行复[2016]712号《中止行政复议审查通知书》，通知各方“因案情复杂，本案需中止审查”，并送达各方当事人。2016年12月6日，市政府作出穗府行复[2016]712号《恢复行政复议审查通知书》并送达。2016年12月9日，作出穗府行复[2016]712号《行政复议决定书》，认为“谢庆民（乙方）与甲方（原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社）未按照《山地转让合同书》的约定，对转让山地的地点及亩数进行实地勘定与丈量，也未制定勘验图。同时谢庆民无法提供经甲乙双方共同确认的、具体的、明确的承包林地范围或四至图，不能证明谢庆民就是穗萝林证字[2011]第0401806号《林权证》所登记的‘锅塘’林地的实际使用人。……本府决定：维持黄埔区政府作出的穗萝林证字[2011]第0401806号《林权证》。”该决定书于2016年12月12日分别送达谢庆民、黄埔区政府，2016年12月13日送达洋田村冯塘口社。
另查明，1994年11月30日，谢庆民作为乙方与作为甲方的增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社签订《山地转让合同书》。《山地转让合同书》约定：“甲方将洋田村柯木冚水库连带的500亩山地转让给乙方使用五十年（地点及亩数以双方实地勘定与丈量为准），每亩山地转让费一千二百元，首期乙方一次性向甲方交付十二万元整，余款乙方分二十年平均向甲方交纳”，“乙方交付十二万元时，土地同时转让，转让后，乙方自行对该山地利用和使用，甲方不得干涉”，“甲乙双方根据国土机关勘验图的名称及范围加以确认，并作为地界的标准，且该图作为本合同附件”。增城市镇龙镇洋田村经济联合社、增城市镇龙镇洋田村中围经济合作社、增城市镇龙镇洋田村岭头经济合作社、增城市镇龙镇洋田村冯塘口经济合作社、增城市镇龙镇洋田村田心经济合作社、增城市镇龙镇洋口村田心经济合作社、增城市镇龙镇洋田村张屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村老屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村冯塘口经济合作社在《山地转让合同书》上签字盖章。谢庆民未与增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社按照签订的《山地转让合同书》的约定，对转让的五百亩山地进行实地勘定与丈量，也未制定勘验图。截至2014年12月30日，谢庆民已交清全部土地转让款60万元并收到了2015年公益生态林补偿款21750元。2015年，谢庆民起诉原增城市镇龙镇洋田村经济联合社及其他八个经济合作社，要求其确认转让山地的名称与范围并在勘验图上确认盖章，广州市中级人民法院（2015）穗中法民五终字第4008号民事裁定，认为该案属于土地承包经营权争议，应当先由人民政府处理，不属于民事诉讼受案范围，驳回谢庆民的起诉。2015年7月31日，谢庆民委托萝岗区九龙镇农林水利综合管理服务中心对上述《山地转让合同书》的承包范围及被诉林权证范围绘图，原广州市萝岗区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社、原广州市萝岗区九龙镇洋田村中围经济合作社在该图加盖公章。
再查明，原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社为增城市镇龙镇洋田村自行划分的一个管理区，管理区范围包括以下八个经济合作社：增城市镇龙镇洋田村中围经济合作社、增城市镇龙镇洋田村岭头经济合作社、增城市镇龙镇洋田村冯塘口经济合作社、增城市镇龙镇洋田村田心经济合作社、增城市镇龙镇洋口村边坑经济合作社、增城市镇龙镇洋田村张屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村老屋经济合作社、增城市镇龙镇洋田村冯塘口经济合作社，现已撤销。因行政区划变更，上述八个经济合作社的名称分别变更为广州市黄埔区九龙镇洋田村中围经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村岭头经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村田心经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村边坑经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村张屋经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村老屋经济合作社、广州市黄埔区九龙镇洋田村冯塘口经济合作社。原增城市镇龙镇洋田村经济联合社现更名为广州市黄埔区九龙镇洋田村经济联合社。
原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”因行政区划变更，黄埔区政府具有对原萝岗区政府辖区内林地确认所有权或者使用权的法定职责，系本案适格被告。
本案争议的焦点为被诉林权证在核发时涉案林地使用权是否存在争议。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”首先，谢庆民与原增城市镇龙镇洋田村佛子庄经济联社签订《山地转让合同书》，承租洋田村柯木冚水库连带的山地，且实际支付了合同约定的全部租金，并领取公益生态林补偿款；其次，尽管该合同对涉案山地的四至范围约定并不明确，但在本案中，谢庆民又提供了由萝岗区九龙镇农林水利综合管理服务中心制作的红线图示说明，显示谢庆民承包林地与涉案林权证四至有重叠，洋田村冯塘口社在图示说明中盖章。故涉案林权证的登记发证不符合“无权属争议”之规定，原告谢庆民诉请撤销被诉林权证的理由成立，应予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第三十一条规定，被告市政府作为黄埔区政府的上一级人民政府，对谢庆民提出的行政复议申请，具有审查处理的行政职权。市政府作出的被诉复议决定认定事实不清，应予撤销。
综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销广州市黄埔区人民政府（原广州市萝岗区人民政府）于2011年6月20日作出的穗萝林证字（2011）第0401806号《林权证》；二、撤销广州市人民政府于2016年12月9日作出的穗府行复[2016]712号《行政复议决定书》。
上诉人黄埔区政府不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院认定萝岗区九龙镇农林水利综合管理服务中心制作的红线图显示被上诉人承包的林地与实际承包的林地四至发生重叠证据不足。被上诉人提供的红线图不能视为与《山地转让合同书》的合同向对方就实际承包的林地四至达成了一致意见。根据生效的（2015）穗中法民五终字第4008号民事裁定的认定，被上诉人和样田联社等8个人经济社约定承包水库连带500亩山地，但对承包地的四至范围作明确约定。该红线图仅有冯塘口经济社、中围经济社盖章，不能证实与涉案《山地转让合同书》有关联，更不能视为被上诉人和该合同的相对方就实际承包的林地四至达成了一致意见。被上诉人提供的生态林补偿款《签收表》，只能证明被上诉人领取了2015年的生态林补偿款，但并不能证明该款项即为针对涉案林地林木作出的补偿。二、涉案林权证的核发时间是2011年6月21日，被上诉人取得萝岗区九龙镇农林水利综合服务中心制作的红线图的时间为2015年7月31日，原审法院以涉案林权证的登记发证不符合无权属争议的规定撤销被诉林权证，属于适用法律错误。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的无权属争议是指办理林权登记时不存在权属争议的情形。涉案林权证在2011年6月21日登记发证时并不存在权属争议，原审法院已经查明，登记发证时经过公告，并由有关村民委员会出具了《林地林权发证前公示证明》，在公示期间并未受到异议，涉案领林权证的核发符合无权属争议的发证条件。被上诉人提交的制作于2015年7月31日的红线图不能作为权属争议的依据，亦不成为涉案林权存在权属争议的情形。原审法院一方面确定了本案争议焦点为被诉林权证在核发时是否存在权属争议，另一方面又以数年之后的红线图认定涉案登记发证不符合无权属争议的规定，前后认定自相矛盾。综上所述，上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回上诉人的一审诉讼请求。
上诉人洋田村冯塘口社不服原审判决向本院上诉称：一审法院认定事实错误。一、一审法院采信被上诉人单方制作的红线图作为本案的证据认定事实错误。被上诉人提交的红线图上明确标注，该红线图不作为土地争议依据。该红线图是被上诉人的单方行为，上诉人及其村民对该红线图毫不知情，根据双方签订的《山地转让合同》的约定，该红线图不是国土机关勘验制作的测绘图，上诉人及其村民也从未表明该图属于合同书的地界附件，故该红线图不能作为合同附件使用，同样不能作为本案证据。涉案林权证登记发证时符合无权属争议的规定。上诉人于2011年6月21日取得涉案林权证时，上诉人从未和被上诉人就双方签订的《山地转让合同书》中所必需的林地四至范围和面积进行实地测量，也未提请国土部门绘制测绘图，被上诉人在四年之后就该合同的四至范围诉至法院，生效的民事判决驳回其其起诉，根据《经济合同法》第九条、第二条及相关法律规定，该合同不具备合同成立的必备条件，合同标的尚未成立和生效。被上诉人没有任何证据证明其为涉案林地的使用人。原萝岗区人民政府经勘查登记、公示公告后核发涉案林权证，期间并无人提出异议，萝岗区人民政府核发涉案林权证不存在权属争议。综上所述，一审判决认定事实错误，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人谢庆民的全部诉讼请求。
被上诉人谢庆民答辩同意原审判决。
原审被告广州市人民政府未发表答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院二审另查明，经本院办案人员实地勘察，争议林地位于柯木冚水库周边，除部分林地种植果树外，大部分林地属于自然林。实地勘察过程中，洋田村委会的人员认为谢庆民起初领取了涉案林地的公益生态林补偿款，后有村民小组提出异议，目前暂不再发放。对谢庆民出示的缴清承包款的收据则认为是村财务收取的，其并不了解。上诉人洋田村冯塘口经济社则主张谢庆民虽然将承包款交给了村委会，但各村小组从未分配过。谢庆民对洋田村委会人员及洋田村冯塘口经济社的陈述不予认可，认为本案中有多份证据材料可以反映其承包和使用争议林地的事实。
本院认为，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十二条第一款规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号)第三条规定：“各级林业主管部门作为同级地方人民政府的林权登记申请受理机关，必须严格依照《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局2000年第1号令）的要求，认真审查申请人提交的申请材料，把好林权登记申请受理关。（一）林权登记发证的申请。……2.农民集体所有和国家所有由农民集体使用的森林、林木和林地，依法采取家庭承包或其他方式承包的，由承包方申请；承包后依法转让或者互换的，由新的承包方申请；未发包的，由集体所有者或依法使用国家所有森林、林木和林地的集体使用者申请。……4.经依法处理的林权争议，明确林权归属的，由林权权利人申请。……四、严格审查把关，确保林权登记合法有效。（一）对于已经受理的林权登记申请，承办登记事宜的林业主管部门要认真审查申请的森林、林木和林地的权属状况，依法履行公告程序，及时完成现场勘验定界工作。对经审查符合登记条件的申请，报请同级人民政府核准登记，发放林权证。对经审查不符合登记条件的，不予登记并以书面形式告知申请人不予登记的理由。……。”本案中上诉人洋田村冯塘口社向原萝岗区人民政府提交了林权登记申请表、附图、涉案林地四至、树种及面积、公示表等材料，申请涉案林地的使用权登记，原萝岗区人民政府经审核向洋田村冯塘口社核发了涉案林权证，但依据洋田村经济社和被上诉人谢庆民签订的《山地转让合同书》，以及谢庆民在本案中提交的已经缴清林地承包款的收据、领取2015年500亩公益生态林补偿款的签收表、萝岗区九龙镇农林水利综合服务中心于2015年7月31日制作并由洋田村中围社和冯塘口社盖章确认的红线图等材料，可以确认谢庆民承包和使用涉案林地的事实，且其承包的部分林地与涉案林权证所记载的林地范围存在部分重叠，即涉案林权证所记载的林地使用权存在权属争议。原萝岗区人民政府给洋田村冯塘口社核发涉案林权证过程中，对涉案林地的所有权和使用权分别核发了林权证，其应当依照上述林权证核发的程序要求，认真审查争议林地的使用权状况，依法处理使用权争议，明确林权归属后，由林权权权利人提出申请，并对审查合格的登记申请核准后方可发放林权证。本案中原萝岗区人民政府相关职能部门在办理涉案林地使用权登记发证过程中，未尽审慎审查义务，未核查涉案林地使用权存在实际权属争议的情形，其核发涉案林权证不符合上述关于林权登记发证的程序规定，广州市人民政府作出涉案复议决定，决定维持涉案林权证均属不当，依法应予撤销。原审法院据此判决撤销涉案林权证及复议决定并无不当，本院依法予以维持。谢庆民和洋田村冯塘口社就涉案林地使用权的争议，可循林地使用权权属争议调处的途径解决。两上诉人上诉主张，涉案林权证核发时不存在权属争议，谢庆民没有证据证明其属于涉案林地的使用权人，原审判决采纳证据不当，认定事实和适用法律错误等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。两上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄埔区人民政府和洋田村冯塘口社各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一八年二月二十八日
书记员 刘 丹