四川省筠连县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)筠连行初字第38号
原告秦敏，���，1964年4月5日出生，汉族，住四川省高县。
委托代理人秦志能(原告之父)，男，1935年7月14日出生，汉族，住四川省筠连县。
委托代理人张宇，四川瑞龙律师事务所律师。执业编号15115199710825548：
被告高县国土资源局。
法定代表人王彬，局长。
委托代理人胡林树、陈开兵，该局干部。
第三人范国奎，男，1963年3月27日出生，汉族，住四川省高县。
委托代理人胡霖，高县罗场法律服务所法律工作者。
原告秦敏不服被告高县国土资源局作出的高国土建蕉字（1990）第×号《建设用地许可证》，向高县人民法院提起诉讼，宜宾市中级人民法院于2015年11月18日作出(2015)宜行管字第11号《行政裁定书》，裁定由筠连县人民法院管辖。本院受理后，向被告高县国土资源局及第三人范国奎送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告秦敏及其委托代理人秦志能、张宇，被告高县国土资源局纪检组长何炬模及委托代理人胡林树、陈开兵，第三人范国奎的委托代理人胡霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高县国土资源局于1990年11月24日作出的高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》，为第三人范国奎颁发了120平方米宅基地建设用地许可。
原告秦敏诉称，第三人范国奎与范国雄私下交易，擅自占用原告的承包责任耕地(老干河坝南段)新建住宅，将原住宅卖掉，至今尚未复耕。被告违法为第三人颁发了高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》，且将其隐密了二十多年，被告的行为违反《土地管理法》、《土地承包法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》的相关规定，侵犯了原告的土地承包经营权。��此，原告起诉至法院，请求判决：1、撤销被告作出的高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》；2、由被告承担本案诉讼费用。
原告在法庭上出示的证据有：1.争议土地现状图，证明争议土地现状；2.蕉村镇农业税分户基础表、承包土地地块登记、农业税征收台帐、土地承包经营权证，证明范国雄等人逐步侵占原告土地的事实；3.高县蕉村镇人民政府调解委员会调解意见，证明高县蕉村镇人民调解委员会认可争议土地系原告所有，要求范国雄2010年12月前将土地收回交给原告；4.高县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出的高农裁(2011)4号仲裁裁决书，证明仲裁委员会将争议土地确权给原告，依法变更范国雄、范国奎等人违法登记土地部分；5.原告向蕉村镇人民政府提出变更土地承包经营权证的申请，证明原告依据高农裁(2011)4号仲裁裁决书请求政府变更土地登��;6.高县人民政府高府通（2012）6号通告，证明高县人民政府根据原告的申请作出废除原告、范国雄、范国奎等人争议土地承包经营权证错误登记的通告；7.11110877号土地承包经营合同，证明蕉村镇巩固村胜利组将争议土地发包给原告；8.高府农地承包权证（2004）×号土地承包经营权证，证明争议土地依法登记在原告名下；9、原告向被告请求依法拆除范国奎违法建筑的申请，证明原告于2012年8月7日曾向被告请求拆除违法建筑；10.第三人范国奎占地审批表及建设用地许可证，证明被告违法颁证。被告的质证意见：对原告出示的证据1有意见，是原告自制的草图，不能作为定案的依据，证据2、3是复印件，证据5、7有意见，证据6与本案无关联性，证据8有涂改，不具有真实性，证据9、10无异议。第三人的质证意见：同意被告的质证意见，另对证据8中原告的土地承包登记卡有意���，该登记卡程序不合法。
被告高县国土资源局没有在法定期限内提交答辩状，在庭审中辩称，原告的起诉已超过法定期限，我局颁发给本案第三人范国奎的《建设用地许可证》时间是1990年，颁证至今已满25年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释（法释【2015】9号）第三条：“超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉”之规定，请求法院裁定驳回原告的起诉。
审理中，被告国土资源局在��定期限内提交并在法庭上出示的证据有：1.范国奎的《居民建房用地申报表》，证明范国奎住宅用地申请及审批情况；2.《中华人民共和国土地管理法》（1988年版），证明农村居民建住宅审批规定。原告的质证意见:对被告出示的建房占地审批表有异议，该审批表载明的是占用非耕地修住房，而第三人范国奎修建房屋占用的土地是原告的承包地，该审批表不具有合法性，乡、镇人民政府意见栏无公章，县人民政府审批意见栏无审批意见，对被告出示的其余证据亦有异议。第三人对被告出示的证据无异议。
第三人范国奎述称，同意被告的答辩意见，第三人建房占地审批表是合法的，请求驳回原告的起诉。
第三人范国奎在法庭上出示的证据有：1.第三人的身份证复印件，证明第三人的主体资格；2.高县蕉村镇巩固村胜利村民组出具的证明和原告的常住人口登记卡，证明第三人占地情况及原告已迁出蕉村；3.证人张必才、李旭先、吴家义、范国伦、赵德惠的证言及范国连与赵开连签订的对换土地协议，证明第三人修建房屋所占土地不是原告的承包地，其中证人张必才、范国伦出庭作证。原告对第三人出示的证据及证人证言的质证意见：第三人出示的证据与本案无关，证人的证言不真实，不具有合法性。被告对第三人出示的证据无异议。
第二次开庭审理中，原告秦敏在法庭上出示的证据有:1.高县罗场法庭工作人员刘振宇作出的情况说明，证明原告于2013年6月后才知道被告向第三人颁发了《建设用地许可证》;2.高县人民法院关于对秦志伦（能）信访事项的回复，证明高县人民法院于2013年10月28日收到了原告的父亲秦志能的信访材料后，于2013年11月4日回复，告知原告向有关机关申请解决。被告及第三人的质证���见是，刘振宇作为公民身份作出的情况说明，其本人未出庭作证，该情况说明不能作为证据使用，高县人民法院的回复是给原告父亲的回复。
本院依职权调取的证据:高县人民法院的说明，证明原告于2014年9月17日首次向高县人民法院提起行政诉讼。原、被告及第三人对该说明无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对于原、被告和第三人无异议的证据，原、被告和第三人提供的证据及原、被告和第三人的陈述来源合法，且与本案相关联，能够相印证的能作为本案定案依据。
经审理查明，第三人范国奎系高县蕉村镇巩固村胜利组村民。第一轮土地承包时，原告秦敏亦系高县蕉村镇巩固村胜利组村民，原告秦敏家庭共有成员六人，承包了六份承包地，六份自留地，1999年第二轮土地承包前，原告家庭人口因农转非，原告保留了二份��包地，六份自留地未退。1990年秋，原告秦敏将保留的二份承包责任田土流转给范国雄耕种，范国雄在耕种期间，未经原告秦敏知晓，将原告承包的土地地名“老拱桥干河沟”处理给本组村民范国奎。第三人范国奎于1990年将老拱桥干河沟的土地申请用作建房用地。范国奎的《居民建房用地申报表》载明，占地地名：两岔河、河坝；占地用途：修建居民用房；占地面积：120平方米；申请占地面积平面布置草图(注明四至走向和界限，在公路旁的要标明距离):上邻共和袁修文河坝地界限，下珙桥田田界限，左2米距离各河床毛草小公路邻蕉村长河沟，右房子后，自己河坝界限。村民组意见：同意以基换基不得超出自负，组长加盖了私章，无村民组印章。村民委员会、区公所、规化管理部门均签署了意见并加盖了印章，乡人民政府经办人加盖了私章，无乡人民政府印章。县国土局审核意见:同意区公所意见，经办人加盖了私章并加盖了高县国土局印章。1990年11月24日，被告高县国土资源局(原高县国土局)向第三人范国奎颁发了高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》，该许可证载明，“用地单位：范国奎；用地位置：蕉村乡；用地用途：修住房；用地面积：非耕地120平方米；用地时间1990年11月30日，竣工验收时间1991年2月30日”。原告得知范国雄擅自将流转的土地处理给他人并改变土地用途后。找范国雄要求收回全部流转的土地，双方未达成一致意见，发生土地流转纠纷。原告于2010年4月向镇村两级提出申请，请求公平、公正作出解决，后经镇村调查，证实在1999年延包发证（第二轮土地承包）至2004年重新颁发《农村土地承包经营权证》期间，范国雄将原告秦敏原承包的部分责任田地申报、登记在自己的土地承包经营权证书上，又将范���雄承包的部分田地申报、登记在原告秦敏的土地承包经营权证书上。巩固村胜利组自1999年调整该组承包责任地至今，没有调整过承包责任地，范国雄2004年土地承包经营权证书（证书编号：×）比1999年第二轮延包土地经营权证书上载明的土地多了五块承包地块。2010年12月，经镇党委和巩固村两委集体研究作出调解意见，要求范国雄退还秦敏的土地。由于范国雄未按调解意见执行，原告秦敏向高县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会查明，原告于1996年12月26日农转非，但按当时的政策，原告不属于调整土地的退地对象，1999年村组调整土地时没有退出原告的承包地，该仲裁委员会于2011年8月9日作出高农裁[2011]4号《裁决书》，裁决如下：1.申请人秦敏依法享有原承包的2份责任田土及6份自留地、饲料地的农村土地承包经营权，应当受到法律保护；2.依法变��申请人、被申请人及第三人等《农村土地承包经营权证》登记承包地块情况上无效承包田土部分，并按相关程序办理变更手续；3.申请人赔偿经济损失等其他仲裁请求事项，建议当事人协商解决。裁决生效后，经原告申请，高县人民政府于2012年6月7日作出高府通【2012】6号《关于注销高府农地承包权证（2004）第×等农村土地承包经营权证的通告》，该通告决定依法注销高府农地承包权证（2004）第×号（秦敏）、（2004）第×号（范国雄）、（2004）第×号（范辞刚）、（2004）第×号（范国奎）《农村土地承包经营权证》。并于2012年7月向原告重新颁发了高府农地承包权证（2004）第×号《农村土地承包经营权证》，高县农村土地承包经营权登记卡载明原告承包的地块其中有：老干河坝（土0.80亩，责任地，东:共和组地界，南:大河坝界，西:老河坝赶场路，北刘小兵地界），��拱桥干河沟(土0.70亩，责任地，东:刘小兵地界，南:范国田田界，西:范国伦地界，北:赶场大路界)，老拱桥干河沟（饲料地0.10亩，东：张必昭地界，南：原范华付地界，西：刘小兵地界，北：赶场大路界）。因第三人范国奎未按仲裁裁决履行返还原告的承包地的义务，原告向高县罗场人民法庭对第三人范国奎等人提起侵权民事诉讼，在法庭向第三人范国奎等人了解情况的过程中，第三人向法庭提交了被告向其颁发的《建设用地许可证》等建设用地审批相关手续，后法庭通知原告并向其说明了该案因涉及原告的土地承包经营权与第三人的建设用权存在争议，双方的权利范围存在冲突，应当由行政机关先行裁决，不属于法院的受案范围。罗场人民法庭决定对原告的起诉不予立案，原告之父秦志能向高县人大常委会信访，高县人大常委会将信访件转交高县人民法院处理。2013年11月4日，高县人民法院作出《关于对秦志伦（能）信访事项的回复》再次告知原告，双方的权利范围存在冲突，其效力应当由行政机关先行裁决。原告根据高县人民法院的回复，于2013年12月向被告高县国土资源局书面申请要求依法解决土地纠纷，被告高县国土资源局于2014年11月28日作出高国土资函[2014]86号《关于秦敏反映承包土地被侵占要求处理的答复意见书》。原告在向被告申请解决土地纠纷的同时，于2014年9月17日向高县人民法院提起行政诉讼，因其起诉状不符合要求，告知其进行修改，原告修改诉状后，再次向高县人民法院提交了诉状，高县人民法院在征得原告同意后，进行了诉前协调，因协调未果，原告于2015年8月再次向高县人民法院提起行政诉讼。
另查明，第三人范国奎等人在原告秦敏从2010年4月维权至原告向高县罗场人民法庭起诉期间，未提供被告向其颁发的《建设用地许可证》。
本院认为：本案争议的焦点为:1.原告秦敏的起诉是否超过起诉期限;2.第三人范国奎建住宅是否侵害了原告的土地承包经营权；3.被告高县国土资源局颁发的高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》程序是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确。对上述焦点，根据本院审理查明的事实和有关法律的规定，分别阐述于后：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。被告向第三人颁发的高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》的时间是1990年11月24日，高县人民法院的立案时间是2015年8月26日，原告秦敏的起诉已超过20年。但是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定。2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当之日起最长不得超过2年”。原告因土地承包经营权纠纷从2010年4月起先后找高县蕉村镇村、镇两级干部、高县农村土地承包纠纷仲裁委员会、高县人民政府、高县罗场人民法庭、高县人大常委会、高县人民法院、被告高县国土资源局解决土地纠纷。原告从2010年4月至2014年9月17日依法向相关部门寻求救济的这段期间不属于起诉人自身的原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内。扣除原告依法维权被耽误的时间，原告依法向法院提起行政诉讼未超过20年，亦未超过最长2年的期限。故被告主张原告的起诉已超过法定期限，理由不足，本院不予支持。
2、根据高县人民政府向原告颁发的高府农地承包权证(2004)第×号《农村土地承包经营权证》及土地承包经营权登记卡表明，本案所诉争的土地的承包经营权原为原告秦敏所享有，在原告秦敏将该诉争土地流转给范国雄耕种后，范国雄采取不当手段对该部分土地曾办理了《农村土地承包经营权证》，但于2012年6月被依法注销，据此可以认定，该诉争土地的承包经营权应归原告秦敏所享有，第三人范国奎修建住房占用了原告的承包地，属侵权行为。
3、根据1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”，据此规定，乡级人民政府可以批准原有宅基地、村内空闲地和其他土地，如需使用耕地，应报请县级人民政府批准。被告未提供证据证明其在作出被诉具体行政行为时对诉争土地的权属和性质作了详细核查，同时，土地批准过程中，没有乡人民政府盖章，违反了基本的审批程序，被告仅根据第三人的申请和相关部门的审批意见，向第三人颁发的高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》，该证无具体的用地位置，无用地四至界限。被告在向第三人颁发《建设用地许可证》过程中审查不严，在未认真审查建设用地的性质、是否存在权属争议等问题的情况下颁发了《建设用地许可证》的行政行为，属于事实不清，程序不合法，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告高县国土资源局于1990年11月24日作出的高国土建字（1990）第×号《建设用地许可证》。
案件受理费50元，由被告高县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。
审 判 长 邓培刚
审 判 员 余从会
人民陪审员 袁 伟
二〇一六年八月三十日
书 记 员 李 艳