安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终311号
上诉人（一审原告）夏智德,男,1947年2月4日出生,汉族，住安徽省萧县。
委托代理人孙杨，江苏金华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）萧县人民政府,住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659Ｍ。
法定代表人武戈，该县县长。
委托代理人王化猛，该县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）萧军，女，1967年10月28日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。
上诉人夏智德因诉萧县人民政府行政复议决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2017)皖13行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人夏智德及其委托代理人孙杨，被上诉人萧县人民政府的委托代理人王化猛，被上诉人萧军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
夏智德向一审法院起诉称，1993年12月21日，萧县文学艺术联合会（以下简称萧县文联）与夏智德签订了《公有住房买卖协议书》，将包括争议房产在内的两间半房产以准成本价出卖给夏智德。1993年12月23日，夏智德向萧县人民政府申请办理房产登记。1993年12月25日，萧县人民政府就争议房产为夏智德颁发了03××82号房产证。1999年9月16日，萧县人民政府将夏智德03××82号房产��换发为05-××号房产证。2017年4月1日，萧军向萧县人民政府申请行政复议，要求确认原03××82号房产证违法并撤销换发的05-××号房产证。2017年8月1日，萧县人民政府作为行政复议决定，确认原03××82号房产证违法并撤销换发的05-××号房产证。夏智德认为萧县人民政府作出的行政复议决定事实不清，程序违法。主要理由为：第一，05-××号房产证系由萧县人民政府颁发，根据行政复议法的规定，对原行政行为不服的，应向其上一级人民政府申请行政复议，萧县人民政府无权受理该行政复议。第二，萧军无权申请行政复议，萧军曾对萧县人民政府颁发05-××号房产证的行为提起过行政诉讼，被驳回起诉，无权再就同一行政行为申请行政复议。第三，萧军申请行政复议已超出法定期限，03××82号房产证的颁发时间为1993年12月25日，距萧军申请行政复议已有23年，05-××号房产证��换发时间为1999年9月16日，距萧军申请行政复议已有16年。均已超出行政复议法规定的60日的期限。第四，1993年1月10日，萧县文化局与萧县文联签订《协约书》，约定位于萧县××街××号的房屋即本案争议房产属萧县文联所有，萧军作为萧县文化局职工应将争议房产退还给萧县文联。萧县文联作为争议房产的原所有人，与夏智德签订房屋买卖合同，将争议房产出售给夏智德，萧县人民政府在无法律和事实依据的情况下，认定萧县文联未将争议房产出售给夏智德认定事实不清。请求撤销萧县人民政府作出的行政复议决定，诉讼费用由萧县人民政府承担。
一审法院审理查明，夏智德为萧县文联职工，1993年12月21日，萧县文联根据房改文件精神与夏智德签订《公有住房买卖协议书》，将萧县龙城镇富贵街北侧20号建筑面积为52.479㎡的房产以准成本价房改出售给夏智���。1993年12月25日，萧县住房制度改革领导小组办公室在《出售公有房屋审批表》上加盖公章同意。1993年12月1日，夏智德以上述《公有住房买卖协议书》及《出售公有房屋审批表》为权属依据，向萧县房地产登记发证办公室申请对富贵街北侧20号房屋申请产权登记。1993年12月20日，萧县房地产登记发证办公室经审核后准予颁证，为夏智德颁发了萧龙房改字第03××50号《房屋所有权证》。该证记载房屋座落于萧县龙城镇××街××号，四至为东至陈曙光、南至路、西至文联、北至孟治平。占地面积为85.9平方米，建筑面积为一层40.2平方米，二层36.7平方米。1999年9月9日，萧县房地产登记发证办公室将03××50号《房屋所有权证》换发为萧房权证龙改字第××号《房屋所有权证》，该产权证所记载房屋座落位置更改为萧县龙城镇民治东街6-5号，其他记载内容无变化。
1993年12月23日，夏智德再次以龙城镇富贵街北侧20号房屋的《公有住房买卖协议书》及《出售公有房屋审批表》为权属依据，向萧县房地产登记发证办公室申请对萧县龙城镇××街北侧××号房产(争议房产)申请产权登记。1993年12月25日，萧县房地产登记发证办公室经审核后准予颁证，为夏智德颁发了03××82号房产证。该证记载房屋座落于萧县龙城镇××街北侧××号，四至为东至路、南至路、西至徐金星、北至路。占地面积为44.7平方米，建筑面积为27.6平方米。颁证机关为萧县人民政府。1999年9月9日，萧县房地产登记发证办公室将03××82号房产证换发为05-××号房产证，该产权证所记载房屋座落位置更改为萧县龙富贵街99-29号，其他记载内容无变化，颁证机关为萧县人民政府。该处房产即为本案争议房产，现占地面积为44.7平方米，现有建筑面积共为39.6平方米，其中27.6平方米为原��房面积，剩余12平方米为萧军后期加建。
萧军为萧县文化局职工，1992年10月，萧县文化局将萧县龙城镇××街北侧××号房屋交由萧军使用，后萧军在原房前空地上加建一间房屋，面积约12平方米。此后，萧军又将该房租给他人使用，直至房屋被拆除。房改时，萧军未参加该房的房改。后该房产被实施征收，萧军与夏智德对全部房产所有权均有争议。2016年7月21日，萧军以萧县房地产管理局为被告，要求撤销其为夏智德颁发的05-××号房产证，萧县人民法院于2016年12月1日作出（2016）皖1322行初42号行政裁定，以05-××号房产证系03××82号房产证换发的，且未改变03××82号房产证登记的基本内容，故萧军起诉05-××号房产证不属于人民法院受案范围。萧军不服，提起上诉。2017年3月27日，宿州市人民法院作出（2017）皖13行终21号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年4���1日，萧军以萧县不动产登记局为被申请人，向萧县人民政府申请行政复议，要求确认03××82号房产证违法并撤销05-××号房产证。萧县人民政府于2017年8月1日作出萧复决字〔2017〕14号复议决定书，以萧县不动产登记局为夏智德颁发的03××82号房产证依据不当以及夏智德违反萧县房改每户只能享受一次、一套的规定，决定确认萧县不动产管理局为夏智德颁发的03××82号房产证违法并撤销萧县不动产管理局为夏智德颁发的05-××号房产证。夏智德对该复议决定不服，遂提起诉讼。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、萧县人民政府是否有权受理复议申请；二、萧军对05-××号房产证提起过行政诉讼后是否还有权提起行政复议；三、萧军对03××82号房产证及05-××号房产证申请行政复议是否超出法定期限；四、关于萧县人民政府为夏智德颁发03××82号房产证是否合法的问题
一、关于萧县人民政府是否有权受理复议申请的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款之规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案中，夏智德持有的03××82号房产证及05-××号房产证虽原由萧县人民政府颁发，但自2015年3月1日起《不动产登记暂行条例》实施后，房产登记的职权已由萧县人民政府变更为萧县不动产登记局行使，对萧县人民政府在职权变更前作出的颁证行为不服的，应向继续行使其职权的萧县不动产登记局的上一级行政机关申请行政复议，萧县人民政府作为萧县不动产登记局的上一级行政机关，具备受理行政复议的资格。夏智德认为萧县人民政府无权受理本案��政复议的理由不能成立，该院不予支持。
二、关于萧军对05-××号房产证提起过行政诉讼后是否还有权提起行政复议的问题。
依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(七)项之规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理，包括其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条之规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。本案��，萧军虽于2016年7月21日对05-××号房产证提起过行政诉讼，但萧军于2017年4月1日申请行政复议时，该诉讼已终结，且生效裁定并未对颁发05-××号房产证的行政行为的效力作出实体判断，并不存在法律所禁止的在提起行政诉讼的同时又申请行政复议的情形，也不存在被复议的行政行为效力已被生效裁判所羁束的情形，故萧军有权对05-××号房产证申请行政复议，夏智德认为萧军无权起诉后再提起行政复议的理由不能成立，该院不予支持。
三、关于萧军对03××82号房产证及05-××号房产证申请行政复议是否超出法定期限的问题。
依据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因���可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条之规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者��当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，因萧县人民政府在作出颁证行为时，并未告知萧军申请行政复议的权利和申请期限，故萧军申请行政复议的有效期限应当从其知道或应当知道颁证行为内容之日起最长不超过2年。萧军于2016年7月21日对05-××号房产证提起过行政诉讼应已得知该行政行为的存在，萧县人民法院于2016年12月1日作出（2016）皖1322行初42号行政裁定中，已明确告知其05-××号房产证系03××82号房产证换发而来，此时萧军应以得知03××82号房产证的存在。萧军于2017年4月1日申请行政复议并未超出法定2年的复议申请期限。03××82号房产证的颁证日期距萧军申请复议时已超出行政诉讼法规定的20年的起诉期限，但行政复议法并未对受理复议申请的最长期限予以限制，萧县人民政府受理萧军的复议申请并无不当。夏智德认为萧军的复议申请已超出法定期限的理由不能成立，该院不予支持。
四、关于萧县人民政府为夏智德颁发03××82号房产证是否合法的问题。
根据宿县地区行政公署关于《萧县城镇住房制度改革方案》和《萧县出售公有住房暂行办法》的批复（宿行函〔1993〕17号）的精神，未经房改办批准擅自作价出售公有住房的，要按政策予以纠正，补办房改手续。本案中，争议房产原系单位公房，夏智德如要取得房产的所有权，除需与公房所有单位签订出售协议外，还应得到萧县住房制度改革领导小组办公室的批准。03××82号房产证的登记档案中，作为权属来源的《公有住房买卖协议书》及《出售公有住房审批表》所指向的房屋均为龙城镇富贵街20号房产，该处房产夏智德已于1993年12月20日办理了03××50号房产证，03××82号房产证登记房产座落位置为龙城镇富贵街22号，萧县人民政府以龙城���富贵街20号房产（03××50号）的房改手续为依据，为夏智德办理龙城镇富贵街22号房产（03××82号）的产权登记，属认定事实不清。夏智德主张龙城镇富贵街20号房产的房改手续中包括龙城镇富贵街20号及22号两处房产，两处房产共同组成一套住房，因该主张缺乏充足的证据支持，且两处房产在空间上也并不相邻，该院亦不予支持。综上，萧县人民政府作出萧复决字〔2017〕14号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回夏智德要求撤销萧县人民政府作出的萧复决字〔2017〕14号行政复议决定的诉讼请求。
夏智德上诉称，1、萧县人民政府无权受理萧军的行政复议申请及作出行政复议决定。首先，原登记行为系由萧县人民政府作出，萧军对该登记行为不服向萧县人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条所确定的，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定。其次，被诉登记行为于1993年作出，萧军不服该登记行为于2017年4月申请行政复议，远远超过法律规定的复议期限。2、被诉登记行为合法有效。上诉人依据萧县文联与萧县文化局签订的《协议书》、《公有住房买卖协议书》、《出售公有住房审批表》、《萧县房屋所有权申请登记表》等材料，申请案涉房屋登记，符合法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销萧县人民政府萧复决字〔2017〕14号《行政复议决定》或发回重审。
萧县人民政府庭审中答辩称，1、萧军作为案涉房屋的实际使用人，其有权对该房屋的所有权登记行为申请行政复议。2、根据《不动产登记暂行条例》的规定，不动产登记法院��权由原萧县人民政府变更至不动产管理行政主管部门，萧军对不动产登记行为申请行政复议，应向设立不动产登记主管部门的人民政府申请行政复议。3、萧县人民政府作出被诉登记行为时，未告知萧军可以申请行政复议的权利及行政复议的期限，萧军于2016年7月提起另案行政诉讼时才知道被诉登记行为，其于2017年4月申请行政复议，并未超过2年的复议期限。4、萧县人民政府为上诉人办理了两套房改房所有权登记，违反了萧县人民政府关于“每户只能享受一次、一套”的规定，颁证行为违反规范性文件。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
萧军在庭审中答辩意见与萧县人民政府答辩意见相同。
本院认为，行政诉讼与行政复议制度的根本目的是统一的，均是对行政行为的合法性进行审查并解决行政争议。《中华人民共和国行政复议法》及《���华人民共和国行政复议法实施条例》虽对申请行政复议的最长期限没有规定，但是如果因为利害关系人无法“知道或应当知道”行政行为而不能计算申请行政复议的起点，将会造成利害关系人对行政行为随时都可以起诉，导致行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定，申请行政复议的最长期限应参照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起二十年，其他案件自行政行为作出之日起五年提起诉讼的，人民法院不予受理。同理行政行为自作出之日起超过二十年的，当事人申请行政复议的，复议机关不予受理。本案中，夏智德原03××82号《房地产所有权证》颁证时间是1993年，萧军于2017年4月对该颁证行为申请行政复议，显已超过最长申请复议期限。夏智德05-××号《房地产所有权证》仅是换发原房产证，两证记载的房屋位置、面积、权利人均一致，萧军对原登记行为申请行政复议超过最长复议期限，其一并对换发的05-××号《房地产所有权证》申请行政复议，亦不符合法定的复议条件。故萧县人民政府受理萧军的复议申请，致使超过法定期限的行政行为因行政复议而重新获得救济权利，违反法律规定。一审人民法院对被诉行政复议决定进行实体审理，适用法律不当，本院依法予以撤销。
需要说明的是，当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能通过复议或诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关以纠错的方式，对行政行为自行撤销或废止。因行政机关自行撤销或废止行政行为受到严格的条件限制，且该问题亦不属于本案审查范围，本院不予赘述。
综���，萧军向萧县人民政府申请行政复议超过了二十年的最长申请行政复议期限，丧失了寻求司法救济的权利。复议机关受理其复议申请适用法律不当，一审人民法院判决驳回夏智德的诉讼请求适用法律亦不当，本院依法予以撤销。夏智德的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省宿州市中级人民法院（2017）皖13行初102号行政判决;
二、撤销萧县人民政府萧复决定字〔2017〕14号行政复议决定。
一、二案件受理费各50元，均由萧县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年五月二十五日
书记员 刘��
附：本案适用的法律、司法解释
《中华人民共和国行政诉讼》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；