湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂1182行赔初2号
原告：刘涛，男，1975年1月12日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。X。
委托代理人：肖律，男，1972年8月15日出生，汉族，湖北省武穴市人，湖北省武穴市318。代理权限为一般代理。
被告：武穴市国土资源局。住所地：武穴市城东新区。统一社会信用代码：11421182011259958F。
法定代表人：肖勇，局长。
委托代理人：李金海，湖北文信律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人：陈亮，武穴市国土资源局不动产登记中心主任。代理权限为特别授权。
原告刘涛诉被告武穴市国土资源局(以下简称“国土局”）不履行土地变更登记法定职责及行政赔偿一案，于2017年1月10日向本院提起诉讼，本院当日立案后，依法向被告国土局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案，原告刘涛委托代理人肖律、被告国土局副局长吴红卫及委托代理人李金海和陈亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘涛诉称，刘涛与郭太银于2006年约定，郭太银将青林派出所以南、明珠路以西的屋基转让给刘涛。刘涛于2006年10月17日付屋基款2万元给郭太银作为定金。2013年8月5日，刘涛与湖北泰仁房地产开发有限公司签订屋基转让协议。2015年4月，武穴市规划局给刘涛制发了《建设用地规划许可证》和红线图。2015年9月12日，刘涛持《建设用地规划许可证》及其它相关材料到国土局武穴国土所办理土地登记手续。国土所所长陈亮及副所长王桂梅受理了刘涛的申请，在对刘涛提供的材料进行审查后，认为刘涛的材料齐全，因该土地目前在银行抵押，待解除抵押后就可以办理土地证。后来刘涛又找了国土局有关领导，也得到了同样的答复。2015年11月，该土地解除了抵押。但到了2016年1月，国土局没有严格把关，仍然对这块土地再次进行抵押，并办理了他项权证，致使刘涛土地证无法办理，合法权益得不到维护。故刘涛诉至法院，请求法院：1、确认被告国土局未履行土地变更登记行为违法；2、判令被告国土局赔偿因其行为违法导致原告刘涛财产损失50万元。原告刘涛为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据(均为复印件)：1、屋基转让协议一份、收条一张、湖北泰仁房地产开发有限公司持有的国有土地使用权证一份、刘涛建设用地规划许可证一份，拟证明原告购地事实，并办理了规划许可证；2、刘涛、孙咏梅、吕文生、朱爱梅“关于办理土地证有关情况的说明”一份（具体内容为“2015年9、10月间，我们持《建设用地规划许可证》及其它相关材料到国土局武穴国土所办理土地登记手续。该所所长陈亮及副所长王桂梅受理了我们的申请，在对我们提供的材料进行审查后，认为我们的材料齐全，因该土地目前在银行抵押，待解除抵押后就可以办理土地证。后来我们又找了国土局有关领导，也得到了同样的答复。2015年11月，该土地解除了抵押。但到了2016年1月，国土局没有严格把关，没有仔细审查该土地规划手续，仍然对这块土地再次进行抵押，并办理了他项权证，致使我们土地证无法办理，合法权益得不到维护。特此证明。2016年7月13日”），陈亮于2016年9月18日出具的证明材料一份（证明材料具体内容为“我叫陈亮，男，生于1975年1月，身194，家庭住址：武穴市永宁大道169号四栋412室，现任武穴市国土资源局武穴国土所所长，主持武穴市不动产登记中心工作。2015年9月12日，孙咏梅等人来武穴国土所为孙咏梅、朱爱梅、吕文生、刘涛等四户办理土地使用权证过户，我接待了他们。他们提供了上述四户的建设用地规划许可证、建设用地规划红线图、他们与泰仁地产公司签订的土地转让协议复印件、泰仁地产公司关于上述土地的土地证复印件等，我对他们提供的申报材料审查后，认为材料基本齐全。第二天，我与我所工作人员一起对现场(位于青林派出所以南、明珠路以西)进行了勘察。后来我经查询，发现上述土地已被泰仁地产公司办理了他项权证用于贷款。我将该情况向孙咏梅等人当面作了说明，待他项权证解冻后再办理土地证，并将他们的有关材料退还给了他们。特此证明。”），拟证明原告已经向被告申请，被告已经受理，并到现场进行了勘察。
被告国土局辩称，一、刘涛的诉求不成立，依法应予以驳回。刘涛提起诉讼是认为国土局未履行土地变更登记行为法定职责，侵犯了刘涛的合法权益。国土局认为本案刘涛所诉土地变更登记国土局并没有受理，根本谈不上履行土地变更登记的法定职责。据刘涛诉状中称2015年9月12日到国土局咨询办理土地登记手续时，其与湖北泰仁房地产开发有限公司拟转让的土地已办理抵押，根据《土地登记办法》第四十三条：“土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应持抵押权人同意转让的书面证明，转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记”的规定，刘涛申请土地使用权变更登记必须持抵押权人同意转让的书面证明。刘涛并没有向国土局提供抵押权人同意转让的书面证明，故国土局答复不能办理土地变登记后，刘涛并没有向国土局递交土地变更登记申请，故国土局根本没有受理刘涛的土地变更登记申请。其二、土地变更登记根据《土地登记办法》第三十九条、第四十条规定，当事人均应持原土地权利证书；第七条“土地登记应当由当事人共同申请”的规定，本案所涉土地变更登记的宗地在申请变更登记时已抵押，刘涛不能提供原土地权利证书，且没有证据证明该转让土地使用权人湖北泰仁房地产开发有限公司为本案土地变更登记作为申请人提出了变更登记申请，故国土局认为没有受理刘涛的土地变更登记符合法律规定。国土局办理武穴他项（2016）第006号他项权证没有过错，对刘涛的损失不应承担赔偿责任。在2016年1月28日就本案所涉的宗地经抵押权人湖北武穴农村商业银行股份有限公司和土地使用权人湖北泰仁房地产开发有限公司共同申请，依法办理了武穴他项(2016)第006号他项权证。该颁证具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘涛对该他项权证去年也曾提起诉讼。国土局依法办理武穴他项(2016)第006号他项权证的具体行政行为，没有过错。国土局的具体行政行为与刘涛损失之间无直接的因果关系，刘涛的损失明显是由于土地使用权人湖北泰仁房地产开发有限公司故意不履行与刘涛之间的土地使用权转让合同造成。本案所涉土地第二次抵押登记时土地使用权人湖北泰仁房地产开发有限公司明知其与刘涛有土地转让合同而不履行土地变更登记义务，其纠纷系土地转让合同纠纷系民事案件与国土局无关，其损失均是由于湖北泰仁房地产开发有限公司不履行双方之间的协议造成。该损失与国土局依法办理(2016)第006号他项权证具体行政行为之间没有直接因果关系，故国土局认为对本案刘涛提出的损失不应承担赔偿责任。被告国土局在法定期限内提供了以下证据(均为复印件)：1、武穴他项(2012)第045号他项权证一份，拟证明本案所诉土地在2012年9月20日已抵押的事实；2、武穴他项(2016)第006号他项权证及土地登记申请书各一份；3、土地登记审批表一本；4、武穴国用(2011)第010026584号国有土地使用证一份；5、股东会议决定一份；6、抵押合同、借款合同、抵押物清单及评估报告各一份；7、两第三人组织机构代码证、营业执照、金融许可证分别各一份；8、委托书、身份证各一份；9、现场照片。以上证据2至9拟证明本案所涉武穴他项(2016)第006号他项权证具体行政行为真实性、合法性。
经当庭质证，被告国土局对原告刘涛提供的证据1中建设用地规划许可证的关联性有异议，对屋基转让协议及收条的真实性有异议，对湖北泰仁房地产开发有限公司持有的国有土地使用权证真实性无异议；对证据2中“关于办理土地证有关情况的说明”有异议，因为被告并没有收到原告的土地变更登记申请，原告只是向被告咨询，并没有提出申请，因无法办理变更登记，原告将材料拿回去了，对陈亮出具的证明材料的真实性无异议，但该材料不能证明被告收到了土地变更登记申请。原告刘涛对被告国土局提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告刘涛提供的证据1是原告申请土地变更登记的相关材料，真实、合法，予以采纳；原告提供的证据2情况说明及证明材料能够互相印证，证明了原告向被告申请土地变更登记相关事实，本院予以采信。对被告提供的证据1真实、合法，予以采信；被告提供的证据2与本案讼争行政行为无关联，不予采纳。
经审理查明，2013年8月5日，刘涛与湖北泰仁房地产开发有限公司（以下简称“泰仁地产”）签订了一份“屋基转让协议”，泰仁地产将明珠路以西、青林派出所以南，熊家小区内面积为136平方米国有土地使用权转让给刘涛作为居住用地。2015年4月2日，武穴市城乡规划局就泰仁地产向刘涛转让的土地给刘涛颁发了建设用地规划许可证，并于2015年10月22日换发为地字第247号建设用地规划许可证和建设用地规划红线图，红线图中“附加说明”第九条载明“9、本户系湖北泰仁房地产开发有限公司转让，该公司土地使用证号为武穴国用（2011）第010026584。”。2015年9月12日，刘涛向国土局城区国土资源所提供了屋基转让协议复印件、泰仁地产武穴国用（2011）第010026584土地使用证复印件、建设用地规划许可证、建设用地规划红线图等材料，要求国土局城区国土资源所将泰仁公司位于青林派出所以南、明珠路以西，熊家小区内面积136平方米（实际转让面积为137.6平方米）的国有土地使用权变更登记在其名下。国土局城区国土资源所对刘涛提供的申请材料审查后，认为材料基本齐全，遂于次日对变更登记的土地进行了现场勘察。后国土局城区国土资源所在登记过程中，发现泰仁地产在2012年9月29日因贷款需要已将其武穴国用（2011）第010026584土地使用权证设置了抵押，国土局向抵押权人湖北武穴农村商业银行股份有限公司办理了武穴他项（2012）第045号他项权证。国土局城区国土资源所便向刘涛说明了不能变更登记的原因，并称待他项权证解冻后再为其办理土地变更登记，同时退还了刘涛的申请登记材料。2015年9月20日，武穴他项（2012）第045号他项权证设置的抵押权期届满，刘涛申请变更登记的土地在他项权解冻后，没有得到变更登记。2016年1月28日，国土局再次为泰仁地产所持有的武穴国用（2011）第010026584土地使用权证办理了抵押登记。刘涛认为国土局在为泰仁公司再次办理土地抵押登记之前，应当为其履行而没有履行土地变更登记职责违法，故诉至法院。庭审中，刘涛声明在本案中暂时不要求国土局承担赔偿责任。
本院认为，参照《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”的规定，被告国土局作为武穴市人民政府国土资源行政主管部门，对原告刘涛提出的土地变更登记申请，依照法律法规履行审查、受理、审核、登记是其应履行的法定职责。本案中，被告国土局的下属单位城区国土资源所所作的行为，均应被视为代表被告国土局所作的行为。被告国土局对原告刘涛提供的申请土地变更登记相关材料进行了审查后，认为原告刘涛提供的材料齐全，并于次日对申请登记的土地进行了实地查看，参照《土地登记办法》第十二条第（四项）“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应该根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”和第十三条“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”之规定，被告国土局应当受理而事实上已经受理了原告刘涛的土地变更登记申请，并进行了受理后的登记土地实地查看。被告国土局在对原告刘涛的变更申请登记中，发现申请登记的土地已设定了抵押权，在无法实现变更登记的情况下，当面答复原告刘涛，待土地抵押权解除后，再为原告刘涛办理土地变更登记。被告国土局作为国土资源行政主管部门和土地权利的登记机构，在其法定职权范围内所作出的对行政相对人的权利义务产生实际影响的行政行为，不但具有确定力，而且具有公信力，不能随意更改，否则违法。原告刘涛出于对被告国土局作为政府机关的信赖，在被告国土局认为其提供了变更登记的材料齐全合法的情况下，完全有理由相信待阻却土地变更登记事由消除后，被告国土局会为其办理登记。原告刘涛对被告国土局的这种信赖应该受到法律保护。被告国土局对原告刘涛申请变更登记所涉土地何时解除抵押登记，且解除抵押登记后，土地权利是否发生变化均是其职权范围内能够完全知晓，并主动掌控的。被告国土局在本案所涉土地解除抵押权后，本来应当及时通知原告刘涛办理土地变更登记，而事实上被告国土局放任对原告刘涛待土地抵押权解除后办理变更登记的答复不管，对变更登记土地的权利变化没有尽到合理的注意义务，在土地抵押权解除至再次被抵押的几个月时间内，没有履行告知原告刘涛办理土地变更登记义务，导致原告刘涛申请的土地变更登记没有实现，损害了自身行为的公信力，侵害了原告刘涛的合法权益，其行为违法，故对原告刘涛要求确认被告国土局不履行土地变更登记行为违法的诉请，本院予以支持。被告国土局辩称原告刘涛没有向其提出土地变更申请，其根本不存在受理刘涛的变更登记申请的理由不成立。综上所述，本院参照《土地登记办法》第三条第二款之规定，并根据信赖保护原则，判决如下：
确认被告武穴市国土资源局对原告刘涛申请土地变更登记没有履行法定职责行为违法。
案件受理费50元，由被告武穴市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 夏少亮
审 判 员 宋文涛
人民陪审员 王辉斌
二〇一七年五月十五日
书 记 员 蒋 励