湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘行终842号
上诉人（原审被告）吉首市人民政府，住所地吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人李诗兴，该市市长。
委托代理人何川，男，1975年7月3日出生，苗族，吉首市国土资源局工作人员。
委托代理人梁荣礼，湖南云天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）滕久平，男，汉族，1953年12月26日出生，住湖南省吉首市。
被上诉人（原审原告）滕久军，男，汉族，1958年4月10日出生，住湖南省吉首市。系原告滕久平之弟。
被上诉人（原审原告）滕久芝，女，汉族，1948年9月29日出生，住湖南省吉首市。系原告滕久平二姐。
被上诉人（原审原告）滕久莲，女，汉族，1946年6月21日出生，住长沙市芙蓉区。系原告滕久平大姐。
四被上诉人共同委托代理人宋先龙，吉首市护权法律服务所法律工作者。
被告湘西土家族苗族自治州人民政府，住所地吉首市人民北路58号。
法定代表人郭建群，该州州长。
原审第三人时友忠，男，汉族，1954年11月5日出生，住吉首市。
原审第三人时桂芝，女，汉族，1943年4月1日出生，住吉首市。系第三人时友忠之姐。
原审第三人时友菊，女，汉族，1957年9月9日出生，住湖南省吉首市。系第三人时友忠之妹。
原审第三人向海鸥，女，汉族，1957年1月5日出生，住吉首市。系第三人时友忠之嫂。
四原审第三人共同委托代理人陈吉春，女，住吉首市东门巷*号，系时友忠之妻。
上诉人吉首市人民政府因与被上诉人滕久平、滕久军、滕久芝、滕久莲土地权属争议处理决定一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2015）州行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院审理查明，争议地位于湖南省吉首市××街道办事处东门垅，面积约60平方米。1969年原告之母邓凤英（已故）的房屋因故倾斜，邓凤英便将房屋作价50元卖给第三人之母邓树清（已故）。房架拆走后，邓树清便在该房的宅基地上修建了一个简易厕所，邻居宋伍凤、石梅桂也在剩余的宅基地上先后修猪圈、种菜。1987年邓凤英向邓树清要求取回该宅基地，遭到邓树清拒绝，于是发生宅基地权属争议纠纷。1989年，邓树清拆除厕所，在争议地内下基脚准备建房，下好基础后，建设因争议停工。1999年，邓凤英就地基纠纷提起民事诉讼，主张该地基的使用权，将邓树清诉至吉首市人民法院，吉首市法院以土地使用权纠纷依法应由人民政府处理，当事人应依法向其职能部门申请解决为由，裁定驳回邓凤英的起诉。2004年，被告吉首市人民政府根据第三人的申请，给第三人颁发了吉国用[2004]字第2-43-15号国土使用证。2009年，邓凤英知悉后不服，提起行政诉讼。吉首市人民法院以被告吉首市人民政府办证程序违法为由，判决：一、撤销吉国用[2004]字第2-43-15号国土使用证；二、被告吉首市人民政府在90日内对该宅基地进行确权。该判决生效后，原告多次请求吉首市人民政府履行判决，进行确权。2015年5月21日，吉首市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第二十九条之规定，作出（2015）1号土地权属争议决定如下：一、该争议宅基地位于吉首市××市区范围内，应属国家所有；二、时家主张该争议宅基地的权利，因提交的证据不足以证明其购买了该争议房地产的事实，其主张依法不予支持；三、该争议宅基地上的房屋已经拆除达2年以上，邓家未恢复使用，收回该争议宅基地的土地使用权。原告方不服该处理决定，申请行政复议。湘西土家族苗族自治州人民政府于2015年9月14日作出州府复决字(2015)11号行政复议决定，维持了吉首市人民政府的处理决定。原告不服向法院起诉。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案的争议焦点是吉首市人民政府作出的处理决定，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、关于法律、法规的适用问题。被告吉首市人民政府适用法律、法规是《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第二十九条，这些条款中，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条是关于土地所有权的规定，被告吉首市人民政府根据本案争议地位于市区的事实，适用这些规定，作出的处理决定第一项将争议地的所有权确定属于国有，并无不当，适用正确。被告吉首市人民政府适用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条是关于确定土地使用权的规定，其内容为“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”本案被告吉首市人民政府认定的事实是争议地在1969年之前系原告方使用，1969年邓凤英将房屋卖给邓树清，房架拆走后，邓树清便在该房的宅基上修建了厕所，至1987年，邓凤英向邓树清要求取回该宅基遭拒而发生纠纷。该事实说明，争议地上的房屋拆除后已恢复使用，用于修建厕所，且经庭审查明，争议地上的厕所于1989年拆除，第三人在争议地上下房屋基脚后，争议地因纠纷而停止建设。故本案的事实并不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定的“空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的情形，吉首市人民政府适用该规定作出的处理决定第三项，收回争议地的土地使用权，系适用法律、法规错误。同时，被告处理决定的第二项，与其所适用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定中的事实及其所对应的处理结果也不相符，亦属适用法律、法规错误。二、关于处理决定的程序问题。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”因此，调解是行政必经程序，本案没有证据证明在确权处理过程中经过调解，未经解调而作出处理决定，属于程序违法。故被告吉首市人民政府作出的处理决定的第二项、第三项，适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销，对原告与第三人之间的宅基地使用权归属争议，被告吉首市人民政府应重新处理。被告州政府的行政复议决定，程序合法，但处理结果不当，依法也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告吉首市人民政府于2015年5月21日作出的吉政行决字[2015]1号土地权属争议处理决定的第二项、第三项；二、撤销被告湘西自治州人民政府于2015年9月14日作出的州府复决字[2015]124号行政复议决定；三、由被告吉首市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
吉首市人民政府不服上述判决，向本院上诉称：一审认定认定事实不清、适用法律不当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条所指是原宅基地使用权人，邓树青在宅基地上搭建厕所，不能说明邓凤英恢复了争议地使用。一审没有采信第三人的证据，说明上诉人所做决定适用法律正确。上诉人的土地行政主管部门对被告和第三人的权属纠纷进行了调解，只是没有形成书面调解材料，一审认定上诉人未经调解作出决定违反程序错误。请求撤销原判，驳回原告诉请。
被上诉人称：被上诉人对争议宅基地拥有使用权，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决。
第三人答辩称：答辩人对争议地一直占用使用，使用权属于答辩人所有，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。
本院认为：吉首市人民政府所做处理决定第二、三项所依据的是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条的规定，该条内容为：因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。经查，争议地上的原房屋被拆除后，第三人在争议地上修建了厕所。厕所在1989年被拆除后，第三人在争议地上下房屋基脚。停建房屋是腾、时两家因土地使用权产生纠纷所致。本案事实不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定的“空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的情形。吉首市人民政府所作处理决定的第二、三项，适用法律、法规错误。上诉人没有提交证据证明其在作出确权决定过程中进行过调解，上诉人的上诉理由，本院不予支持。湘西土家族苗族自治州人民政府的行政复议决定，程序合法，但处理结果不当，依法予以撤销。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吉首市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 旻
审 判 员 梁淑芳
代理审判员 戴远志
二〇一七年三月十五日
书 记 员 潘 勤