广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终1627号
上诉人（原审原告）：黄展成，男，汉族，1976年6月28日出生，住广东省和平县，
被上诉人（原审被告）：广东省通信管理局，住所地：广州市执信南路3号。
法定代表人：苏少林，职务：局长。
上诉人黄展成诉被上诉人广东省通信管理局投诉处理回复一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1813号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。
原审法院查明：2016年11月21日，黄展成通过电子邮箱向广东省通信管理局12300邮箱提交《申诉广州电信若干问题》的申诉请求，申诉事由为中国电信股份有限公司广州分公司（以下简称广州电信公司）通信质量差，新购买的手机卡无法通过实名认证激活等。同年12月28日、11月30日，黄展成分别向广东省通信管理局12300邮箱补充提交《关于11月21号发送给贵处的申诉信<申诉广州电信若干问题>》及《<申诉广州电信若干问题>补充材料》。2016年12月1日，黄展成向广东省通信管理局12300邮箱提交《转申诉为举报同时中止调解申请》，举报广州电信公司通信质量差、新购的号码卡实名认证失败及新号码激活后的话费余额属于虚假宣传等，申请广东省通信管理局依《中华人民共和国电信条例》第三条履行监管职责，对广州电信公司存在的违规行为实施监督管理，对广州电信公司的违规行为立案作进一步处理，同时请12300电信用户申诉中心中止调解等。同日，黄展成向广东省通信管理局12300邮箱提交《举报广州电信补充材料》，同年12月27日，黄展成向广东省通信管理局现场提交《关于2016年12月1日的举报补充》，要求广州电信公司将号码153××××1881预存话费3900元以现金形式退还、免收通信故障期间的月租费、通信故障期间提供免费呼叫转移等。
2016年12月2日，广东省通信管理局作出[2016]314《受理告知书》，称对于黄展成2016年12月1日通过邮箱发送的《举报广州电信补充材料》和《转申诉为举报同时中止调解》事项已收悉并予以受理。同日，广东省通信管理局向中国电信股份有限公司广东分公司（以下简称广东电信公司）发出监督[2016]314号《投诉处理调查通知书》，要求广东电信公司对黄展成举报事项进行核实并如实反馈等。该公司于2017年1月23日向广东省通信管理局提交《电信用户举报处理反馈单》，其中“调查情况”为：1、关于广州市白云区广州大道北京溪街白灰场5巷20号401房手机信号差问题。经技术人员查核，用户所在基站运作正常，手机使用存在信号差问题属于该地址位于边界弱覆盖地区，及地区内城中村居民私自安装信号放大器影响，造成信号干扰等双重因素导致。边界弱覆盖问题需新增基站解决，因基站建设涉及谈点、资金筹集及工程报建等流程，而信号干扰问题因干扰源较多，排查难度大暂无法确认具体解决时间；对于居民私自安装信号放大器问题，我司有关部门安排上报给无线电委员会等。2、关于天翼日租卡售价50元，但激活仅有本金30元问题。经查核网厅销售页面，确认天翼日租卡属于预付费套卡，售价50元，套餐0元月租，内含50元话费，其中30元本金激活即时到账，另外赠送20元赠金分2个月返还等。3、关于2016年11月13日通过电信公司网络购买天翼日租卡，号码181××××3381因网站工作人员失误，导致无法通过电信营业厅登记实名。核查网站销售页面显示，用户通过网站下单购买该套卡后，需填写个人资料及上传证件照片，后台核实无误后发货配送给用户，用户收货后需通过在线视频实人认证确认实名，才能激活号码使用。用户在线完成实人认证，工作人员将从售卡费用中提取30元本金返还存入号码，用户再激活使用，另外号码将返还赠送20元赠金话费，分2个月返还，如本金费用未返还入账情况下，号码将无法登记实名。用户提供的社会销售渠道天翼日租卡，卡内本金费用会于销售前预先入账，用户支付购卡费用后，号码可通过营业厅或在线系统完成实名登记。因话务员对业务不熟悉，错误告知网上营业厅销售套卡可通过营业厅登记实名，我司深感抱歉，会加强人员培训及进行严格考核。该反馈单“处理情况”为：接到转函后，我司客服人员联系黄展成，解释上述核查情况并再次按10000号处理方案协商，用户表示不接受我公司解释及任何处理方案，考虑用户意见强烈，不愿提供个人证件资料登记实名，我司于12月19日再次协调网上营业厅部门，确认如用户坚持要求到营业厅登记实名，可特殊由网厅存入该费用后，再通知用户自行到营业厅登记。20日，我司联系黄展成，针对实名问题再次协商处理并欲解释、致歉，但用户仍不接受我司任何解释及任何处理方案，并强调我公司无需要再联系处理。对于补充材料情况答复为：该预付费手机号码153××××1881现余额为3949元，截止到12月27日，对于用户提出因目前该址信号弱覆盖问题要求现金退还余额其中的3900元及提供免费呼叫转移的费用，我司无法满足，移动号码并非在固定单一地址上使用，该址情况也并非用户所述故障问题，该号余额不能随意现金领取退费。如用户确定要退回该预付费号码余额，用户可联系我司协助用户带齐证件到营业厅办理注销该预付费号码，我司本次特殊审批处理退余额（具体退款方式以营业厅为准），但如用户日后要求恢复该号则无法满足，建议慎重考虑。2017年1月23日，经查网厅及天猫电信旗舰店目前营销的日租卡套餐显示自费内容已删除“赠送”或“赠金”之类的字眼，说明：首月激活到账40元，第2个月到账10元，共50元，避免造成用户对资费误解等。
2017年1月25日，广东省通信管理局作出[2016]314《处理回复书》，回复黄展成称对于其2016年12月1日的举报事项及12月27日现场提交的补充材料均已收到，目前仍在进一步调查处理中，请黄展成耐心等候后续的回复。次日，广东省通信管理局通过电子邮件回复黄展成，黄展成于2017年2月10日签收该回复。黄展成不服该答复，认为广东省通信管理局超期未履行法定职责，向原审法院提起诉讼，原审法院已另案受理。
2017年4月12日，广东省通信管理局作出[2016]314《处理回复书》（后续回复），回复黄展成如下：“一、关于您反映号码153××××1881在广州市白云区广州大道北京溪街白灰场5巷20号401房位置手机信号差的问题，经调查了解，您曾于2014年12月31日反映手机无法拨出和接入问题，由于投诉点周边的基站设备发出信号受附近建筑物阻挡等原因，导致您反映的位置信号覆盖不稳定，电信公司当时对周边基站设备尝试进行了多次的天线调整及功率调整。2015年1月20日电信公司测试人员联系您，您表示有改善，无须测试人员上门测试了，当时已建议您留意使用，如有问题再联系电信公司处理。对于您此次的举报，据电信公司反馈，经其司技术人员查核，您地址所在基站运作正常，但由于该地址位于边界弱覆盖地区，加上该地区内城中村居民私自安装信号放大器，造成信号干扰等双重因素，影响通话质量。边界弱覆盖问题需新增基站才能解决，因基站建设涉及谈点、资金筹集及工程报建等流程，而信号干扰问题因干扰源较多，排查难度大，电信公司拟向无线电监管部门反映，待后续解决。电信公司工作人员于2016年12月23日联系您告知上述信号查核情况，并基于用户感知考虑，可给予您号码100元心意话费，请您耐心等待信号改善，但双方就上述问题未能达成共识。电信公司工作人员于2017年1月18日联系您，告知可安排人员于2017年1月23日上门为您进行机卡交叉测试，但您表示该时间不在广州，无法配合测试，工作人员建议延后时间进行测试，同时向您解释短期无法改善上述位置的信号问题，双方就上述问题未能达成共识。电信公司表示，其司不存在恶意打击报复您的情况，建议您可配合检测手机卡，如确认属于手机卡故障，其司可免费为您更换手机卡并退回2016年12月19日换卡后的手机月租费用（按天折算）。对于您提出让电信公司从2016年10月起免收号码153××××1881月租费、现金退还余额中的3900元及提供免费呼叫转移的要求，电信公司表示暂无法满足您的要求。但如您确定要退回该预付费号码余额，您可带齐证件到电信公司营业厅办理注销该预付费号码，电信公司可特殊审批处理退还余额，具体建议联系电信公司办理，但如日后要求恢复该号则无法满足，建议慎重考虑。目前证据暂不足以证明企业存在违规。我局鼓励企业通过不断优化网络为用户提供更优质的通信服务，用户亦可根据自身的需求选择适合的通信服务。二、关于您对天翼日租卡181××××3381激活后余额有异议的问题，经调查了解，电信公司天翼日租卡属于预付费套卡，售价50元，内含50元话费，其中30元激活及时到账，另外20元分2个月返还，我局已建议电信公司完善网厅销售页面的资费说明宣传，避免造成用户的误解，并不断提升服务水平，为用户提供更优质的通信服务。三、关于您反映新购的号码卡(181××××3381）实名登记的问题，我局已要求电信公司核查处理。据电信公司反馈，该卡是于2016年11月13日在电信公司官方网站购置的天翼日租卡，网站购卡页面明确了实名登记的操作流程（需在线视频实人认证）。对于因电信公司客服人员对网上购卡的电话实名登记的业务不够熟悉、错误地引导您去营业厅办理实名登记而未登记成功，电信公司深感歉意。随后，电信公司考虑到用户感受，同意为您特殊办理（到营业厅办理实名登记）并多次电话与您协商，您不接受。电话用户实名登记是国家法律的规定和要求，电信企业和用户都应遵照执行。”黄展成于同年4月18日签收该回复，对该回复不服，诉至法院。
另查明，2016年11月30日，广东电信公司作出《广州市白云区京溪街白灰场5巷20号401居范围测试分析报告》，对广州市白云区京溪街白灰场5巷20号401居范围以及周边进行现场测试，CQT测试分析覆盖情况差，问题汇总分析为：现场测试该点主要接收“一五七医院-
A-Y-D”PN128，现场测试室内CQT：RX：-81，ECIO：15，TX：-11。解决方案为建议维护队员进行扫频排除干扰。
庭审中，广东省通信管理局认为网上营业厅天翼4G日租卡购买网页下方有关于实名认证的流程告知，对于在线视频实人认证流程予以说明；黄展成则认为在线认证的流程说明并没有说明只能通过在线认证方式进行认证。
原审法院认为，《中华人民共和国电信条例》第三条第二款规定：“省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。”第三十二条规定：“电信用户申告电信服务障碍的，电信业务经营者应当自接到申告之日起，城镇48小时、农村72小时内修复或者调通；不能按期修复或者调通的，应当及时通知电信用户，并免收障碍期间的月租费用。但是，属于电信终端设备的原因造成电信服务障碍的除外。”第四十条规定：“电信业务经营者在电信服务中，不得有下列行为：……（三）无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务；（四）对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传；……。”《电话用户真实身份信息登记规定》第四条规定：“工业和信息化部和各省、自治区、直辖市通信管理局（以下统称电信管理机构）依法对电话用户真实身份信息登记工作实施监督管理。”第六条第一款规定：“电信业务经营者为用户办理入网手续时，应当要求用户出示有效证件、提供真实身份信息，用户应当予以配合。”依上述规定，对电信业的监督管理属于广东省通信管理局的法定职责，广东省通信管理局有权对于黄展成举报事项作出相应调查处理。本案中，黄展成向广东省通信管理局举报称其手机在特定位置存在通信质量问题且广州电信公司未在法定期限内予以修复通信障碍、新购号码卡实名认证失败及广州电信公司存在虚假宣传等情况，广东省通信管理局受理黄展成举报后，向广州电信公司上级部门广东电信公司发文进行调查，结合广东电信公司的反馈材料对黄展成举报事项分别进行答复已履行其法定职责。关于手机信号差的问题，结合现场测试分析报告等证据，广东省通信管理局认定黄展成的情形不属于通信障碍的答辩意见，予以支持；关于话费余额涉嫌虚假宣传的问题，广东省通信管理局对广州电信公司宣传措辞中存在的瑕疵行为已予以指正，广州电信公司亦采纳并改正，不属于虚假宣传的情形；实名登记认证过程中，广州电信公司的指引存在错误，但购买网页已指明相应的实名认证程序，黄展成实名认证失败并非广州电信公司过错导致，故对黄展成要求撤销涉案回复书的主张，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄展成的诉讼请求。
上诉人黄展成不服原审判决，上诉称：一、被上诉人作出的被诉处理答复认定事实错误。根据《电信条例》第三十二条以及《电信服务规范》附录2的规定，手机原因引起的障碍不属于通信障碍，除此之外的其他情形都是通信障碍，被上诉人认定上诉人反映的手机信号差问题不属于通信障碍明显违反上述规定；根据《消费者权益保护法》第二十条、《广告法》第四条、第八条、第二十八条、《电信条例》第四十条的规定，电信公司公开宣传的“赠金”、“赠送”等情形并不存在，其明显具备上述法律规定的虚假、引人误解、欺骗、误导消费者等违法特性，被上诉人对上述情况仅认定为瑕疵，明显不当；上诉人在购买号码卡的时候，多次致电咨询，电信客服均回复可通过上网的方式实名登记激活，也可以通过到营业厅的方式实名登记激活（此方式无须再交30元），且电信公司的官网只是说明通过网上方式实名登记激活的操作方法，并未表明网上实名登记激活是唯一激活方式，此外，在电信公司网厅“实名登记公告”页面也明确“到中国电信营业厅办理补登记手续”，被上诉人对该事实的认定错误；涉案号码实名登记错误的原因是该号码欠费、余额为零，故实名登记失败的责任在于电信公司而非上诉人，被上诉人对该事实的认定亦错误。二、被上诉人处理举报的程序违法。根据被上诉人一审的答辩状及相关法规，被上诉人处理举报的程序为：接到举报后，发送受理通知书给举报人，并将举报材料和投诉处理调查通知书发给被举报方，然后进行查证工作后再回复举报人，而被上诉人一审并未能提交其进行了相关查证工作的依据，只是单纯转发材料，明显缺少最重要的处理环节，程序违法。综上，故上诉请求：一、撤销原判；二、撤销被上诉人2017年4月12日作出的[2016]314（后续回复）《处理回复书》；三、限期被上诉人对上诉人2016年12月1日的举报重新作出处理；四、被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人广东省通信管理局二审辩称，我局在受理上诉人的举报后，就举报事宜展开大量调查，并作出被诉回复处理书，实体、程序均合法，上诉人认为我局未调查核实的意见无事实依据，原审驳回上诉人诉讼请求的处理符合法律规定，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。
经审理，原审认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是广东省通信管理局受理黄展成的投诉后作出的[2016]314《处理回复书》（后续回复）是否适当履行了监督职责。
根据《中华人民共和国电信条例》第三条第二款的规定，广东省通信管理局作为广东省行政区域内电信行业的监督管理责任主体，对辖区内电信行业依法具有监督管理职责。本案中，广东省通信管理局受理黄展成的投诉后，作出受理告知书，并向广东电信公司发出调查通知，要求广东电信公司对黄展成举报事项进行核实并如实反馈。广东电信公司接到广东省通信管理局的调查通知后，对黄展成投诉的事项进行了调查，逐一给出了具体的解决处理方案，并向广东省通信管理局反馈。广东省通信管理局收到广东电信公司的反馈意见后，进行了核实并作出被诉《处理回复书》（后续处理）。在此调查核实期间，广东省通信管理局还以《处理回复书》（另案审理）告知黄展成，对其投诉事项，仍在进一步调查处理中，请其耐心等候后续的回复。广东省通信管理局对广东电信公司的投诉反馈处理意见进行了审查监督，就黄展成的投诉事项逐一答复，针对投诉事项提出解决方案，并形成书面回复意见，依法履行了监督管理职责，并无不当。黄展成的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决驳回黄展成诉讼请求的处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄展成负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 朱 琳
审 判 员 彭铁文
审 判 员 林 彦
二〇一七年十月二十五日
法官助理 朱金珍
书 记 员 熊文键