广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终1232号
上诉人（原审原告）：广州市白云区太和镇头陂村第九经济合作社（下简称头陂村九社）。住所地：广州市白云区太和镇头陂村。
负责人：陈建明，该社社长。
委托代理人：陈学先，该社社委。
委托代理人：李倩雯，广东启源律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：广州市白云区太和镇头陂村第十经济合作社（下简称头陂村十社）。住所地：广州市白云区太和镇头陂村。
负责人：高志坚，该社社长。
委托代理人：何志新、河流，均系广东国腾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区广园中路238号。
法定代表人：苏小澎，该府区长。
委托代理人：陈雅生，该府工作人员。
委托代理人：彭赫威，广东胜伦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，该府市长。
委托代理人：何峰，该府工作人员。
原审原告头陂九社诉被上诉人广州市白云区人民政府、广州市人民政府林权争议处理决定及复议纠纷一案，广州铁路运输中级法院于2017年6月30日作出了(2017)粤71行初73号行政判决，上诉人头陂村九社、头陂村十社均不服提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年9月2日，头陂村九社向白云区政府提交《行政决定申请书》，请求：确认申请人（即头陂村九社）所有的小地名“枫树窿”的山林地的四至为:东至竹料镇陈洞村苏村（现钟落潭华坑村）山岭交界、南至铜锣湾水库边、西至与8社山地交界至山脚、北至竹料镇陈洞苏村（现钟落潭华坑村）山岭交界及与6社山地交界。白云区政府收到上述申请后，经审查，于2015年9月7日作出编号：穗云山纠受通字[2015]第1号《林权争议调处受理通知书》，决定予以受理。并于同日向被申请人头陂村十社发出编号：穗云山纠答通字[2015]第1号《关于提交书面答复的通知》及申请书副本。同时，向头陂村九社、十社发出编号：穗云山纠维通字[2015]第1号《维持争议森林林木林地现状通知书》，通知两社根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条规定，林权争议期间，应当维持森林、林木和林地的现状。2015年12月21日，白云区政府向太和镇政府发出编号：穗云山纠举通字[2015]第1号《举证通知书》，请求其协助提供两份证据材料。于次日向头陂村十社发出编号：穗云山纠举通字[2015]第2号《举证通知书》，要求该社进一步提出权属请求证据。2015年10月23日，头陂村十社向白云区政府提交《林权争议调解答复书》。白云区政府依据当事人提交的证据，经过多次协调调解、调查取证、勘察并充分听取各方意见后，综合考虑历史背景、实际管理等因素，于2016年6月24日作出云府林决[2016]1号《林权争议处理决定书》，认定：（一）“枫树窿”山林权属纠纷中，头陂村九社的林地界线东至“竹料公社苏村”（即镇界，由山顶至山腰电塔处），权属关系明确，予以确认。（二）头陂村九社《山地证》141号“枫树窿”地块东至“竹料公社苏村”，头陂村十社《山地证》142号地块“迳心枫树窿尾至蛇见”西至“吉洞村”、地块“鸭石至虹成至伯公凹”北至“吉洞村”，从上述两证三地块四至的表述中，结合实地，可得出：山腰电塔以下争议林地范围，应属于头陂村九社。（三）从《鉴证书》（高焕棠承包山地合同书）及2004年换发林权证时初始争议地来看，头陂村九社、十社已达成以下共识：山腰电塔以下的两座小山属于头陂村十社，即可认定该两座小山事实管理为头陂村十社。因此，两座小山划归头陂村十社。同时，在“黄屋岭”山顶上，头陂村十社村民在该处进行实际经营，因此，进一步确认“黄屋岭”山为头陂村十社所有。（四）由于山腰电塔以下“枫树窿”位置存在镇界、防火林带及林班图三条界线均不重合现象，为方便生产、管理，尊重历史和现实管理，头陂村九社、十社关于“枫树窿”地块界线划分如附件所示。白云区政府遂根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第十条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条、第十八条和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条、第四十条规定，决定如下：（一）裁定头陂村九社的《山地证》141号四块地的四至中，南至、西至对应的地名有效，位置对调。（二）裁定头陂村九社山地“枫树窿”地块东至“竹料公社苏村”与头陂村十社山地“迳心枫树窿尾至蛇见”地块西至“吉洞村”的界线划定（见附件）。
头陂村九社不服上述《林权争议处理决定书》，于2016年8月11日向广州市政府申请行政复议，请求：1.维持白云区政府于2016年6月24日作出的云府林决[2016]1号《林权争议处理决定书》裁决第（一）项；2.撤销白云区政府于2016年6月24日作出的云府林决[2016]1号《林权争议处理决定书》裁决第（二）项；3.裁决申请人（即头陂村九社）“枫树窿”的山林地东至“竹料公社苏村”与头陂村十社山地“迳心枫树窿尾至蛇见”地块西至“吉洞村”的界限划定至“枫树窿”山谷底（详见附图）；4.裁决白云区政府向头陂村九社换发上述山林地的所有权属证。广州市政府受理头陂村九社的行政复议申请后，于同日向白云区政府发出穗府行复[2016]890号《提出行政复议答复通知书》，并于8月20日收到白云区政府的《行政复议答复书》。同年8月29日，广州市政府向头陂村十社发出穗府行复[2016]890号《第三人参加行政复议通知书》，通知其作为第三人参加行政复议。因案情复杂，广州市政府于2016年10月9日作出穗府行复[2016]890号《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限。2016年11月7日，广州市政府作出穗府行复[2016]890号《中止行政复议审查通知书》，中止审查。2016年12月14日，因中止原因已消除，广州市政府作出穗府行复[2016]890号《恢复行政复议审查通知书》，决定从12月14日起恢复对该案的审查。同年12月19日，广州市政府作出穗府行复[2016]890号《行政复议决定书》，维持白云区政府作出的云府林决字[2016]1号《林权争议处理决定书》，并将决定书送达给各方当事人。头陂村九社仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，广州市郊区人民政府于1981年6月28日核发的穗郊山地、林木所有证字N0.000142号《广州市郊区山地、林木所有证（存根）》（以下简称“142号《山地证》”）记载，持证单位：头陂拾队(高屋)，总面积：1700亩，共四块山林地：地块1、“帐顶”（范围：东至自己队，西至田燎，南至省林场，北至铜锣湾，面积350亩）；地块2、“鸭石至虹成至伯公凹”（范围：东至华坑分水凹，西至本队，南至本队，北至吉（桔）洞村，面积550亩）；地块3、“迳心枫树窜尾至蛇见”（范围：东至华坑分水，西至桔洞村，南至本队，北至苏村凹蛇见横岭止，面积700亩）；地块4、“长窜”（范围：东至长窜田，西至枫树窜，南至本队田，北至西坑路为界，面积100亩）。广州市郊区人民政府于1981年6月28日核发的穗郊山地、林木所有证字NO.000141号《广州市郊区山地、林木所有证（存根）》（以下简称“141号《山地证》”）记载，持证单位：头陂玖队（桔洞），总面积：2000亩，共四块山林地：地块1、“西炎坑”（范围：东至铜锣湾，西至扬火燎，南至横槎村，北至桔洞田，面积600亩）；地块2、“枫树窜”（范围：东至竹料公社苏村，西至铜锣湾，南至桔洞村，北至竹料公社陈洞，面积400亩）；地块3、“瓦尧江”（范围：东至坭桥，西至桔洞村，南至横槎，北至岑顶，面积600亩）；地块4、“行窜”（范围：东至铜锣湾，西至岑顶，南至横槎，北至桔洞田，面积400亩）。头陂村九社与头陂村十社对141号《山地证》中地块2“枫树窜”地块的东至“竹料公社苏村”与142号《山地证》记载的地块3“迳心枫树窜尾至蛇见”的西至“吉洞村”的具体交界线，存在理解差异，因而产生山林权属纠纷。
再查明，白云区政府向本院提交了该府作出涉案处理决定的证据，包括：林权争议调解答复书、山林权证、头陂乡与陈洞乡换地协议、鉴证书、头陂村九社、十社主张权属界线图、头陂村十社村民种植情况位置图、对头陂村十社提交“林权争议调解答复书”的回复意见、协议书及位置图和相关收据、关于头陂村九、十社山地争议协议书、头陂九社可作出让步界线图、多份林权争议协调会会议记录及林权争议调查笔录、头陂村十社村民种植情况调查表、广州市郊区调处山林纠纷办公室通知、关于头陂、陈洞两村对原枫树窜协议书发生误解、形成争议经校对的通知、广州市郊区社员山地使用证、林业图、镇界争议图等材料。
还查明，白云区政府于2015年8月5日组织的林权争议协调会会议记录会议内容显示，各方当事人确认“窿”、“窜”的含义同“窿”。
2017年6月21日，原审法院组织各方当事人对争议山林的四至范围进行现场勘验，各方当事人对在十社主张的界线起点、“羊口窿”的界点以及“枫树窿”的部分交界点等具体位置进行了指认。
原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……”据此，白云区政府对头陂村九社与头陂村十社之间的山林权属争议具有调查处理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”广州市政府作为上一级人民政府，对白云区政府作出的《林权争议处理决定书》具有受理复议和作出复议决定的法定职责。
《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”本案中，头陂村九社因与头陂村十社对各自山林权证记载地块的具体交界线存在理解差异，产生山林权属纠纷，向白云区政府申请调处。调处期间，白云区政府依法审查争议双方提交的证据，经过多次协调调解、调查取证、勘查并充分听取各方意见后，对当事人提交的证据和调查情况进行了充分分析和综合认定。最后，白云区政府综合考虑历史背景、实际管理等因素作出被诉《林权争议处理决定书》，明确了争议地块权属的具体归属，并无违反法律法规的规定。白云区政府受理头陂村九社的申请后依照法定程序进行现场勘查并组织协调，调解不成后作出被诉处理决定并及时送达各方当事人，程序合法。因此，白云区政府作出的被诉处理决定并无不当，应予支持。头陂村九社主张对争议山林享有全部权属却未提供充分证据证实，对其要求撤销被诉处理决定第（二）项及按该社主张的山林地范围确权和发证的请求，应予驳回。至于头陂村九社提出的维持被诉处理决定第（一）项的请求，不属于该社对被诉处理决定不服而提出的主张，亦不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。”关于具体诉讼请求的规定，原审法院不作审查。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，广州市政府作为行政复议机关，于2016年8月11日受理头陂村九社复议申请后通知头陂村十社作为第三人参加行政复议，同年10月9日作出《延长行政复议审查期限通知书》，11月7日作出《中止行政复议审查通知书》，12月14日恢复审查后，于12月19日作出被诉行政复议决定，维持白云区政府作出的林权争议处理决定，程序合法。
综上所述，白云区政府作出的林权争议处理决定以及广州市政府作出的行政复议决定依法有据，应予支持。头陂村九社的诉讼请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市白云区太和镇头陂村第九经济合作社的诉讼请求。
上诉人头陂九社不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人作出的处理决定事实不清，证据不足。涉案处理决定与历史事实不符。涉案羊口窿和枫树窿山林地完全不是一回事。被上诉人将上诉人持有的1981年《山林权证》依法登记的枫树窿划归了原审第三人所有。被上诉人所依据的多份证据均无法核实其真实性和合法性。被上诉人认定原审第三人在争议山林种植的依据，不能证明其种植范围就在涉案争议土地范围内。被上诉人存在片面向原审第三人收集证据的行为，且未采纳和调查上诉人一方的情况。被上诉人调查的超过半数的证人都是原审第三人成员。被上诉人作出的涉案处理决定不具有科学性。在原审法院组织的现场勘查和指认过程中，被上诉人明确承认划分界线并非按照当地的山林界线以分水岭为界，并承认划定界限在实际现场很难辨认。二、被上诉人的观点前后矛盾，不能成立。被上诉人先辩称枫树窿山林地范围无法确认，上诉人持有的《山林地权证》明确写明枫树窿及其四至的界线，即便枫树窿西至界线存在争议，也不在处理界定的界线所在的羊口窿。上诉人持有的《山林权证》中记载的枫树窿的林地东至竹料公社苏村的林地界线，并无注明由山顶至山腰电塔处，被上诉人对枫树窿东至的界线的确定是毫无根据的。被上诉人在复议期间提交的枫树窿有关地名图明确圈定了枫树窿的地理位置，在现场勘查期间，被上诉人明确指认在其提交的多份书证和指认均指向了枫树窿的具体位置，但被上诉人作出的处理决定与其提交的证据自相矛盾。被上诉人主张上诉人未对山腰以下的两座小山的权属和管理提出过主张的观点不成立。涉案林地面积大，上诉人对未发现或未公开的种植侵权行为未书面提出异议，但不能据此认定上诉人未对争议山林地主张权属。事实上，原审第三人对山腰电塔下的两座小山既未提出过主张，也没有使用和管理的事实。白云区人民政府多次提及上诉人社员现场指认已决定界限具体位置，但未提供事实依据。三、一审法院未查明事实的情况下做出判决与事实不符。上诉人提供的证据充分合法，说理清晰，白云区人民政府提交的证据不具有完整的合法性和关联性，未能说服上诉人提出的异议。被上诉人作为行政机关负有法定的举证义务，原审判决以上诉人未能提供充分证据证实主张为由驳回上诉人的诉讼请求没有法律依据。被上诉人提交的证据没有明确指向和认定，不能对抗上诉人持有的权属凭证。综上所述，白云区人民政府作出的涉案处理决定不合法，上诉请求：一、撤销原判；二、撤销广州市人民政府作出的穗府行复[2016]890号《行政复议决定书》；三、撤销白云区人民政府作出的云府林决[2016]1号《行政处理决定书》裁决第（二）项；四、责令被上诉人广州市白云区人民政府重新划定争议地的界线；五、责令被上诉人广州市白云区人民政府向上诉人换发上述山林地的所有权属证。
上诉人头陂村十社不服原审判决，向本院上诉称：涉案行政处理决定书和行政复议决定基本事实认定错误，缺乏事实和法律依据，无视上诉人提交的合法林权证记载的林地面积及历史权益，依法应予撤销。一、涉案《林权争议处理决定书》的基本事实是错误的。处理决定认为争议林地的东至位置为苏村（现华坑村）是错误的，苏村隶属于陈洞村，华坑村和陈洞村都属于平级的行政村，苏村和华坑村不是一回事。二、涉案处理决定曲解上诉人的鉴定书，该鉴定术根本看不出头陂十社承认羊口窿死北面的林地权属属于头陂九社的事实。鉴定书只是表述地块西北以九社山地分水为界，羊口窿只是一个山顶点，不可能得出羊口窿西北面林地权属属于头陂九社的结论。且林地归属不是一份土地承包合同的鉴定所能决定的，该鉴定术恰恰证明羊口窿地块全部属于上诉人。涉案处理决定划给头陂十社的不足十分之一，偏帮头陂九社。三、头陂十社与陈洞村就枫树窿的争议，证明枫树窿是属于上诉人所有。上诉人在1986年2月14日由头陂乡政府和陈洞乡政府签署关于枫树窿松山问题的山林权属置换协议书，可以充分证明该地块归上诉人所有。四、涉案处理决定未将争议双方争议的具体范围搞清楚，认为争议林地341亩的具体位置和测量方式，双方争议林地的面积四至都未查明。广州市郊区人民政府给头陂十社颁发了NO.000142号《山地林木所有证》，该证记载了四块山林地，给头陂九社颁发了NO.000141号《山地林木所有证》，该证同样记载了四块山林地。根据两份山林权证记载土地的四至，以及《关于对头陂村九社、十社林地纠纷问题调处建议意见》的描述，头陂九社的枫树窜地块和头陂十社的迳心枫树窜尾至蛇见地块在桔洞村有交集，桔洞村以北是头陂九社的枫树窜地块，桔洞村以东是头陂十社的的迳心枫树窜尾至蛇见地块。头陂十社的长窜地块和头陂九社在头陂九社的枫树窜地块的东边，两份山林权证记载的土地范围和位置是清楚的，所谓341亩争议林地标注的位置属于上诉人的迳心枫树窜尾至蛇见地块，从桔洞村以东至华坑分水，北起苏村蛇见横岭往南都属于上诉人所有。五、一直以来，从桔洞村以东至华坑分水，北起苏村蛇见横岭往南全部都属于上诉人头陂十社的山林地。上诉人和头陂九社的林地分界线就在头陂九社的祠堂边，涉案山林地一直由上诉人社员管理和使用，自1980年政府发证至今，头陂九社也未向有关部门提出过异议，两队社员都按照传统山林范围生产经营。综上所述，涉案行政处理决定认定事实错误，依法应予撤销，上诉请求：一、撤销原判，撤销广州市人民政府作出的穗府行复[2016]890号《行政复议决定书》及白云区人民政府作出的云府林决[2016]1号《行政处理决定书》；二、依法判决争议林地归头陂村十社所有。
被上诉人白云区人民政府答辩称：被上诉人具有作出林权争议处理决定的职权，作出的林权处理争议程序合法，认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、内容适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不应当得到支持，滚球依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人广州市人民政府答辩称：被上诉人的行政复议的受理和审查程序合法，作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于被诉云府林决[2016]1号《行政处理决定书》以及穗府行复[2016]890号《行政复议决定书》的合法性问题。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证……。”第十八条第一款规定：“林权争议涉及行政区域界线的，以1996年后市、县勘界协议书核定的行政区域界线及其附图为依据。”本案中头陂九社和头陂十社就争议林地的界限产生争议，广州市白云区人民政府经审查权属争议双方分别持有的1981年《广州市郊区山地、林木所有证》（存根）记载的相关林地权属的四至情况，以及权属争议双方提供的关于涉案林地经营管理事实的证据材料，并经实地勘察，调查询问有关人员后，作出本案被诉的处理决定，对头陂九社和头陂十社争议林地山顶至山腰电塔处的权属界限确定以镇界为准，山腰电塔以下的林地则本着尊重历史，方便经营管理的原则，将羊口窿西北面林地划归头陂九社，山腰电塔以下两座小山划归头陂十社所有，并据此划定了争议林地的双方权属界限，符合上述处理林地权属争议的相关规定。广州市人民政府经复议审查决定维持广州市白云区人民政府作出的被诉处理决定，原审法院判决驳回头陂九社关于撤销被诉处理决定以及复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人头陂九社上诉主张，涉案处理决定违背历史事实，证据不足，未查清案件事实等，上诉人头陂十社上诉主张，涉案处理决定违背基本事实，偏帮头陂九社，争议林地应归其所有等，均上诉请求撤销原判和被诉处理决定及复议决定，因理据不足，本院均不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人头陂九社和头陂十社各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一八年三月二十九日
书记员 刘 丹