甘肃省金塔县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)甘0921行初3号
公益诉讼人：玉门市人民检察院。
法定代表人：王晋方，该院检察长。
被告：玉门市林业局。
法定代表人：周清，该局局长。
委托诉讼代理人：卢永建，系甘肃神舟律师事务所律师。
公益诉讼人玉门市人民检察院因认为被告玉门市林业局不履行林业监督、管理法定职责，于2017年3月27日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年3月30日立案后，依法向被告玉门市林业局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证责任通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人玉门市人民检察院指派检察员张伟国、李雪斌出庭，被告玉门市林业局法定代表人周清局长及其委托诉讼代理人卢永建均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2016年11月23日，公益诉讼人玉门市人民检察院向被告玉门市林业局发出检察建议，根据《中华人民共和国森林法》第十三条、第二十三条，《森林法实施条例》第四十一条第二款，要求被告对玉门市独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内毁林开垦土地26.1亩的违法行为依法履行行政监督管理职责，确保生态资源免遭破坏，国家利益和社会公共利益免受损失。2016年12月14日，被告复函称：已对玉门市独山子东乡族乡人民政府发出《责令整改通知书》，并得出如下整改意见：1、在2016年12月31日前被毁公益林区周围树立大型永久性宣传牌，加强宣传，提高农户保护森林资源意识。2、对被毁的26.1亩公益林进行围栏保护，并撒草种，使林地自然恢复。3、2017年植树造林时，开展异地造林26.1亩，补充毁坏公益林地。经公益诉讼人核实，截止2017年3月16日，宣传牌和围栏已树立，但被毁林地尚未恢复，被告未依法律规定全面履行监管职责。
公益诉讼人诉称，2015年5月，玉门市独山子东乡族乡春柳村以解决春柳村六组搬迁农户依政策���配耕地不足为由，经会议研究，将位于该乡以东的红柳沙包区域内公益林划分给六组农户开垦，造成该区域17400.1平方米、折合面积为26.1亩国家级重点公益林地被毁。事发后，对此负有行政监督管理职责的被告未履行相应职责。2016年11月23日，检察机关向被告发出检察建议，要求被告对玉门市独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内毁林开垦土地的违法行为依法履行行政监督管理职责，确保生态资源免遭破坏、国家利益和社会公共利益免受损失。2016年12月14日，被告复函称：已对玉门市独山子东乡族乡人民政府发出《责令整改通知书》，并得出如下整改意见：1、在2016年12月31日前被毁公益林区周围树立大型永久性宣传牌，加强宣传，提高农户保护森林资源意识。2、对被毁的26.1亩公益林进行围栏保护，并撒草种，使林地自然恢复。3、2017年植树造林时，开展异地造林26.1亩，补充毁坏公益林地。但经检察机关核实，截止2017年3月16日，宣传牌和围栏已树立，但被毁林地尚未恢复，被告未依法律规定全面履行监管职责。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新、实行管理和监督。”第二十三条：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”第四十四条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林地受到毁坏的，依法赔偿损失，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株树一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”。《森林法实施条例》（国务院令第278号）第四十一条第二款：“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚：对森林、林木造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”等相关的法律法规，国家对林地严格管理，禁止任何人以任何方式实施破坏，对确实需要使用的林地，应依法办理林地审核审批手续。县级以上地方人民政府林业部门作为辖区内森林、林木、林地保护、建设和管理的主管部门，对违反林地管理相关法律法规的违法行为，负有行政监管职责。本案中，被毁林地位于玉门市独山子东乡族乡以东的红柳沙包区域，���于国家重点公益林地，被毁面积较大，对环境和生态造成了严重损害。被告作为法定行政监督管理部门，在事发后未对违法责任主体依法予以处罚，被毁林地亦未及时得到恢复。经检察机关诉前监督，被告仍未按法律规定采取相应措施，依法、全面、准确地对违法行为作出处罚，致使国家和社会公共利益受到损害。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院起诉：1、请依法判令确认玉门市林业局未依法履行行政监督和管理职责的行为违法。2、依法判令被告玉门市林业局对毁坏林地的违法行为继续履行行政监督和管理职责。
公益诉讼人玉门市人民检察院向法庭提供证据：1、《全国人民代表大会常务委���会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》一份；2、高检院于2015年7月1日作出的高检发民字［2015］2号关于印发《检察机关提起诉讼试点方案》的通知；3、甘肃省人民检察院甘检发民字［2015］4号关于印发《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知；4、甘检发民字［2017］17号关于《关于玉门市检察院对玉门市林业局未依法履行职责一案拟提起行政公益诉讼案件请示》的批复。以上证据证实我省作为公益诉讼的试点地区，我院对被告提起诉讼主体资格合法的事实；5、玉门市林业局主要职责和内设机构文件玉政办法（2010）94号；6、玉门市森林公安局主要职责和内设机构规定；7、报案材料；8、现场勘查笔录、现场图、现场照片、林权证、土地地类及面积鉴定书；9、马有学等人证言；高如文、周福祥、马自强、马光新等人证��;10、立案决定书、检查建议书、送达证、回复函、责令整改通知书；11、检察机关提起公益诉讼后被毁林地现貌状况照片视频等。
被告玉门市林业局辩称，一、2015年5月12日，我局所属玉门市森林资源管理站护林人员发现玉门市花海乡公益林区有人开垦林地后，对其违法行为进行了制止，并向我局和玉门市森林公安局报告。根据我局初步了解和森林公安局初查，2015年5月初，玉门市独山子东乡族乡春柳村支部书记马有学以解决春柳村六组农户耕地不足为由召开由村委会主任高如文、会计周文海、文书马胡塞参加的会议，决定将独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内划分部分土地给六组农户，支部书记马有学安排农户对其划分的土地进行开垦，造成国家重点公益林26.1亩被毁。在此过程中，玉门市检察院侦查监督部门在行政执法检查中认为马有学��人的行为涉嫌非法占用农用地犯罪，于2015年6月1日向我局送达了玉检侦监建移（2015）3号《建议移送涉嫌犯罪案件函》。我局研究认为，违法行为人马有学等人的行为已经触犯《刑法》第三百四十二条第一款的规定，涉嫌非法占用农用地犯罪。并于2015年6月1日向玉门市森林公安局送达了《涉嫌犯罪案件移送书》，将本案移送审查。玉门市森林公安局当日决定立案，并函告我局。玉门市森林公安局在对马有学采取强制措施过程中，因马有学系酒泉市人大代表和玉门市人大代表，呈请终止代表资格采取刑事强制措施未获批准，致使案件在侦查终结后不能及时移送审查起诉。2016年6月，玉门市人民检察院民事行政监督部门向玉门市森林公安局调卷了解到本案后，于2016年11月22日，玉门市人民检察院以我局在“事发后未采取有效措施，致使毁林开垦土地行为未依法得到处理，生态环境未及时得到保护，国家和社会公共利益受到损害”为由，向我局送达了玉检民行建（2016）62098100003号《检察建议书》，建议我局对玉门市独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内毁林开垦土地的违法行为依法履行行政监管职责，确保生态资源免遭破坏、国家利益和社会公共利益免受损失。收到检察建议书后，因违法行为人正在追究刑事责任，我局对已经毁坏的公益林地区域的监管和恢复制定了相应措施，并于2016年12月14日函告该院。2017年3月10日，玉门市人大常委会决定暂时停止马有学人民代表资格后，玉门市森林公安局对犯罪嫌疑人马有学等人采取了取保候审的刑事强制措施，并于2017年3月13日移送玉门市人民检察院审查起诉。现该案正在审查起诉中。二、我局已经依法履行法定监管职责，玉门市人民检察院要求我局对违法责任主体进行行政处罚于法无据。1、��局已经依法履行监管职责。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”本案中，我局认为马有学等人的违法行为已经涉嫌犯罪，应当按照上述法律和行政法规的规定向公安机关移送，玉门市人民检察院也向我局发出检察建议，要求我局按涉嫌犯罪案件移送。我局已经按照上述规定和检察建议依法将案件移送玉门市森林公安局依法进行了刑事侦查，现玉门市森林公安局也已经将案件移送玉门市人民检察院审查起诉。我局按照法定程序将涉嫌犯罪案件移送公安机关处理已经履行了法定监管职责。2、玉门市检察院要求我局对违法责任主体作出行政处罚于法无据，违反法律、行政法规规定。《刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”本案犯罪嫌疑人马有学等人非法占用并毁坏林地达26.1亩，应当按照上述法律和司法解释规定追究刑事责任。《行政处罚法》第七条规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第一条（三）项规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及相关材料目录抄送人民检察院，行政机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或免于刑事处罚后，再作出行政处罚。玉门市人民检察院在刑事案件未做出处理结果之前要求我局对违法责任主体作出行政处罚是以罚代刑的违法要求，不符合上述法律规定。三、我局对马有学等人非法占用并毁坏农用地的违法犯罪行为一直在持续履行监管职责，玉门市人民检察院要求判令我局对违法行为继续履行行政监督和监管职责在法律上没有必要。玉门市公益林的管护由我局下属的玉门市森林资源管理站具体负责，在花海镇设有公益林中心管护站，聘用专人负责公益林的日常巡护，做好巡护日志记录，对日常巡护管理中发现的毁林开垦、乱砍滥伐、乱征滥占、乱捕滥猎、采石、采沙、取土、采集珍稀植物、放牧等各种破坏公益林的行为及时制止并向我局报告。我局在路口、山口、沟口和河流交叉点等设立永久性标牌，立碑公示；在管护区设立标志牌，明确标示管护区名称、范围、面积、护林人员责任和禁止事项等内容。马有学等人的违法行为也是在护林人员巡护过程中发现并报告的。我局对公益林管���始终履行自己的职责，并无违法行为。我局收到玉门市人民检察院在2016年11月23日送达的《检察建议书》后，又向玉门市独山子东乡族乡发出《责令整改通知书》，要求该乡政府在2016年12月31日前在毁坏公益林区周边树立大型永久性宣传牌，加强宣传，提高农户保护森林资源意识。对被毁公益林进行护栏保护，并撒草种，使林地自然恢复。目前，该项工作正在陆续开展中，涉案范围的公益林保护区再没有发生复垦、圈地等非法占用和毁坏公益林地的行为，违法行为已经得到了有效制止，我局的法定职责在持续履行，请求法院判决我局履行职责没有法律上的必要性。四、玉门市人民检察院的两项诉讼请求不具体、不明确，不符合行政诉讼法的要求，《行政诉讼法》第四十九条（四）项规定，行政诉讼应有具体的诉讼请求。玉门市人民检察院的诉状在诉讼请求既没有明���表示我局未履行哪些行政监管职责，也没有表明我局还应当履行哪些法定职责，从诉讼理由上看，好像是指我局没有对违法责任主体作出行政处罚，并要求我局作出行政处罚，似是而非，抽象笼统，不符合行政诉讼的基本要求。我局认为，检察机关提起公益诉讼应当遵守法律规定。对马有学等人非法占用农用地的行为因其涉嫌犯罪，我局已经按照法定程序移交公安机关办理，依法履行了行政监管职责。玉门市检察院要求我局作出行政处罚有违行政处罚法的规定，其诉讼请求不具体、不明确，请求法院驳回其诉讼请求。本案在诉讼过程中，公益诉讼人对马有学等人于2017年6月1日作出了不起诉决定。被告是否应当对违法主体进行行政处罚尚有待进一步确认。
被告玉门市林业局在法定举证期限内提供证据：1、玉门市林业局2015年6月1日给玉门市森林公安局的《涉嫌犯罪案件移送书》复印件一份。玉门市森林公安局给玉门市林业局的复函复印件一份，证实玉门市林业局向玉门市森林公安局移交案件的事实。2、玉门市森林公安局2015年6月1日《受案登记表》、《立案报告书》复印件各一份。证实马有学等人涉嫌非法占用农用地犯罪由玉门市森林公安局立案侦查的事实。3、玉门市人民检察院2015年6月1日做出的玉检侦监建移（2015）3号《建议移送涉嫌犯罪案件函》复印件一份。证实马有学等人涉嫌非法占用农用地犯罪玉门市检察院建议移送公安机关侦查的事实。4、玉门市森林公安局于2015年6月2日、2016年12月20日、2017年2月17日、2017年3月6日分别向玉门市人大常委会、酒泉市人大常委会《报请对市人大代表马有学非法占用农用地采取刑事强制措施许可的报告》复印件各一份。证实马有学涉嫌犯罪不能及时移送审查起诉��原因。5、玉门市人大常委会2017年3月10日《玉门市人大常委会关于批准对市人大代表马有学采取刑事强制措施的决定》、《玉门市人大常委会关于暂时停止玉门市人大代表马有学代表职务的决定》复印件各一份。以此证明2017年3月10日后，马有学等人涉嫌犯罪案件才具备移送审查起诉条件。6、玉门市森林公安局2017年3月12日《起诉意见书》复印件一份、玉门市人民检察院2017年3月13日《接受案件通知书》复印件一份。以此证明马有学等人涉嫌犯罪一案已经与2017年3月13日移送玉门市检察院审查起诉。7、玉门市人民检察院2016年11月22日《检察建议书》复印件一份。以此证明玉门市人民检察院就马有学等人非法占用农用地建议玉门市林业局履行行政监管职责的事实。玉门市林业局2016年12月14日给独山子乡政府《关于春柳村马有学等人开垦林地问题责令整改的通知》复印件一份、2016年11月21日独山子乡党委、乡政府给玉门市森林公安局《关于春柳村干部马有学等人林业禁耕区事件情况说明的报告》复印件一份。以此证明玉门市林业局针对马有学等人非法占用农用地行为进一步采取监管措施的事实。8、玉门市林业局2016年12月14日《关于玉门市人民检察院检察建议书的答复函》复印件一份。证实玉门市林业局对马有学等人违法行为履行行政监管职责的事实。9、聘用公益林管护人员、建立牌匾、标志、宣传设施、基础设施方面的证据，证实被告履行公益林管护的事实。10、《玉门市重点公益林护林防火日志》复印件一份。证实护林员发现毁林开荒违法行为的情况。11、《玉门市林业局通知书》复印件一份。证实护林员发现毁林开荒违法行为后及时下发书面通知予以制止。12、玉门市森林资源管理站2015年5月12日《报案材料》复印件一份。证实我局发现违法行为向玉门市森林公安局报案的事实。13、《玉门市人民政府办公室关于印发玉门市林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》{玉政办发（2010）94号}。证实玉门市森林公安局属于玉门市林业局内设行政机构，代表玉门市林业局依法履行保护森林资源安全职责。14、《行政处罚法》、国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《刑法》、《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。证实玉门市林业局对马有学等人不作出行政处罚的法律依据。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提供的证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对证据5、6、7、8、9、10的真实性无异议，证明的目的有异议。对证据11被告认为被毁坏的公益林经我局保护后，再无发生毁坏、占用的非法行��，地埂已推平恢复，自然生态恢复需长期规划的过程和气候条件。公益诉讼人对被告提供的证据1、2、3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为与本案诉求无关。对证据4、5、6的真实性、合法性无异议，认为与本案行政诉讼无关。对证据7、8的真实性无异议，对证明目的有异议，被告在收到检察建议书后虽然作了工作，但与本案要求的行政行为有差距。对证据9、10、11、12、13的真实性无异议，证明目的有异议。对证据14无异议。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人与被告提供的证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，属有效证据，本院予以确认。
经审理查明：2015年5月12日，玉门市森林资源管理站护林人员发现玉门市花海乡公益林区有人开垦林地后，对其违法行为进行了制止，并向玉门市林业��和玉门市森林公安局报告。经玉门市林业局初步了解和森林公安局初查，2015年5月初，玉门市独山子东乡族乡春柳村支部书记马有学以解决春柳村六组农户耕地不足为由召开由村委会主任高如文、会计周文海、文书马胡塞参加的会义，决定将独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内划分部分土地给六组农户，支部书记马有学安排农户对其划分的土地进行开垦，造成国家重点公益林26.1亩被毁。玉门市检察院侦查监督部门在行政执法检查中认为马有学等人的行为涉嫌非法占用农用地犯罪，于2015年6月1日向玉门市林业局送达了玉检侦监建移（2015）3号《建议移送涉嫌犯罪案件函》。玉门市林业局研究认为，违法行为人马有学等人的行为已经触犯《刑法》第三百四十二条第一款的规定，涉嫌非法占用农用地犯罪。于2015年6月1日向玉门市森林公安局送达了《涉嫌犯罪案件移送书》���将本案移送审查。玉门市森林公安局当日决定立案，并函告玉门市林业局。玉门市森林公安局在对马有学采取强制措施过程中，因马有学系酒泉市人大代表和玉门市人大代表，呈请终止代表资格采取刑事强制措施未获批准，案件在侦查终结后未能及时移送审查起诉。2016年6月，玉门市人民检察院民事行政监督部门向玉门市森林公安局调卷了解本案，2016年11月22日，玉门市人民检察院以玉门市林业局在事发后未采取有效措施，致使毁林开垦土地行为未依法得到处理，生态环境未及时得到保护，国家和社会公共利益受到损害为由，向玉门市林业局送达了玉检民行建（2016）62098100003号《检察建议书》，建议玉门市林业局对独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内毁林开垦土地的违法行为依法履行行政监管职责，确保生态资源免遭破坏、国家利益和社会公共利益免受损失。收到���察建议书后，玉门市林业局于2016年12月14日向玉门市独山子东乡族乡人民政府下发了关于春柳村马有学开垦林地问题责令整改的通知，整改建议：一、2016年12月31日前设置明显宣传标识；二、采取围栏保护措施；三、2017年春季造林时，开展异地造林26.1亩，补充毁坏的公益林地。于2016年12月14日函告玉门市人民检察院。2017年3月27日，公益诉讼人玉门市人民检察院以被告未履行职责，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，要求确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。
本院认为，行政机关依法履行监督管理职责是其法定权利，也是法定义务。本案被告玉门市林业局对辖区内的公益林地具有保护、监督、管理的法定职责，2015年5月公益林地被毁26.1亩的违法行为发生后，被告虽依法将案件���涉嫌犯罪移送公安机关处理，在相关机关对案件没有处理结果前可以不作出行政处罚，但被告的监管职责不仅仅是对违法行为人作出行政处罚，还应包括对被毁林地的修复、恢复和保护使其不再恶化履行监管职责。被告以已将案件移送公安机关为由，至2016年11月22日公益诉讼人发出检察建议时，长达一年半的时间，对违法行为造成被毁林地的修复、恢复、保护没有履行监管职责，致使公共资源受到的侵害处于持续状态，已构成怠于履行行政职责的不作为行为。被告认为已全面履行了行政监管职责的意见，与事实不相符，本院不予采信。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告虽进行整改，给相关乡政府下发了整改建议通知书，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。据此，公益诉讼人请求确认被告未依法履行行政监督和管理职责行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
被告收到检察建议后，虽下发了整改建议通知书，要求乡政府2016年12月31日前，在被毁林地周边树立大型永久性宣传牌，围栏保护，撒草种使林地自然恢复，2017年春季造林时，开展异地造林26.1亩，补充毁坏公益林地。但被毁林地的恢复需要一个时期，且只有在正常管护下才能实现修复的目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实施监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监督管理，促使被毁林地修复到生态公益林建设所要求的标准。被告认为公益诉讼人要求判令其对违法行为继续履行行政监督和监管职责在法律上没有必要的理由不成立，本院不予��纳。据此，公益诉讼人请求判令被告继续履行监管职责的诉讼请求，本院亦予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告玉门市林业局对独山子东乡族乡以东红柳沙包区域内毁林开垦土地26.1亩的违法行为未依法全面履行行政监管职责违法。
二、责令被告玉门市林业局对造成被毁林地26.1亩的违法行为继续履行监督、管理的法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。
审 判 长 ＸＸ军
审 判 员 倪兴光
人民陪审员 卢国元
二〇一七年八月一日
书 记 员 仲燕燕