三亚市城郊人民法院
民 事 判 决 书
(2016)琼0271民初6092号
原告许某生
委托代理人徐俊，海南邦威律师事务所律师。
被告三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰一村民小组。
代表人符某明，该组组长。
被告三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰二村民小组。
代表人符某，该组组长。
被告三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰三村民小组。
代表人符某克，该组组长。
被告共同委托代理人李其钊，海南中海律师事务所律师。
第三人陈某平
第三人林某平（别名王某鹏）
第三人董某花
第三人符某高
第三人陈某梅
原告许某生诉被告三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰一村民小组（以下简称凤凰一组）、三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰二村民小组（以下简称凤凰二组）、三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰三村民小组（以下简称凤凰三组）、第三人陈某平、林某平、董某花、符某高、陈某梅农村土地承包合同纠纷一案，本院于2016年8月8日立案受理后，依法组成合议庭。在诉讼中，本院追加林某平、董某花、符某高、陈某梅为本案第三人参加诉讼。于同年9月13日、10月14日公开开庭进行了审理。原告许某生的委托代理人徐俊，被告凤凰一组的代表人符某明、凤凰二组的代表人符某、凤凰三组的代表人符某克及其共同委托代理人李其钊，第三人陈某平、董某花、符某高、陈某梅到庭参加诉讼。第三人林某平经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许某生诉称：2010年5月份左右，陈某平与案外人陈国坚找到我，表示要一起合作“炒地”，由陈某平寻找地块、陈国坚协调政府关系、我负责出资，利润按3:3:4分成。2010年6月份，陈某平表示已经找到两块土地，分别位于三亚市风凰镇桶井村委会的龙摇山果地(面积约为102亩)(以下简称“涉案土地”)和三亚市回新路双品学校西南侧的鱼塘地(面积约为40亩)，并表示其已经与两块土地的承包人协商好了转包事宜，但需要定金840万元。我遂按照陈某平的要求于2010年6月11日至7月19日期间通过中国民生银行分七笔向陈某平名下中国农业银行账号为6228460150000799715的账户转账支付了840万元供其代我支付相关承包费用。2010年7月1日我与陈某梅、符某高以及董某花、林某平（又名王志鹏）分别就我受让其四人名下的土地承包经营权事宜达成一致，签订了《凤凰镇土地对外承包经营权流转合同书》，约定陈某梅、符某高以及董某花、林某平分别将其名下位于凤凰村龙摇山的约为80亩及25亩坡地的涉案土地承包经营权转让给我，其四人的土地承包经营权截止至2033年12月30日到期终止。同日，三被告与我签订《凤凰镇土地对外承包补充合同》，约定三被告将涉案土地承包给我进行生产开发经营，承包期限为70年(自2010年7月1日至2080年6月30日，涉案土地承包款为816万元(分两笔支付：合同签订当日支付150万元；围墙建好后30日无纠纷，则支付剩余666万元)，三被告须将本集体经济组织成员会议或代表会议三分之二以上同意将涉案土地发包给我的决议正本交予我。合同签订前，陈某平已代我于2010年6月23日向凤凰二组名下光大银行账号为78990188000052701的账户转账支付了150万元首期土地承包款项，但合同签订后三被告却自始至终未向我提供相关村小组成员的决议材料，也没有将合同上报镇政府批准。
我认为，三被告将涉案土地承包给我并未取得本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，亦未将《风凰镇土地对外承包补充合同》报上级乡镇人民政府批准，其行为违反了《土地承包法》第四十八条之规定。而根据《合同法》第五十二条、五十八条之规定，恳请法院依法查明案件事实，确认我与三被告于2010年7月1日签订的《凤凰镇土地对外承包补充合同》无效；三被告向我返还土地承包款150万元；三被告向我支付利息损失579192．50元(以银行同期贷款利率为标准，自2010年7月1日暂计至起诉之日，最终数额计算至三被告实际支付之日止)；本案全部诉讼费用由三被告承担。
被告凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组辩称：（一）许某生在起诉状中陈述的部分事实不真实。许某生在起诉状陈述“第三人陈某平找地块，陈国坚协调政府关系，许某生出资，利润按3:3:4分成。”许某生与陈某平系合伙关系，不是委托代理关系，到目前为止，他们的合伙关系尚未终止。陈某平转帐支付150万元给凤凰二组系陈某平与凤凰二组之间的法律关系，跟许某生和陈某平于2010年7月l日才与我方签订的《凤凰镇土地对外承包补充合同》无关。因此，许某生在起诉状中称“第三人陈某平代原告支付150万元给凤凰二组”不符合事实。因承包人陈某平当时说，他们在政府方面有关系，不需要村小组出面，村小组只要把村里的手续办好交给他们就行。就如同许某生在起诉状中所说的，陈国坚负责协调政府关系，并按利润的30％分配。许某生、陈某平和陈国坚均是合伙人，他们的分工是明确、具体的。陈国坚负责协调政府关系，实际上就是拿合同到政府办理审批手续等。《凤凰镇土地对外承包补充合同》签订时已经过我方的全体村民代表讨论通过，并将全体村民代表签名附后且经村委会批准的《凤凰镇土地对外承包补充合同》交给陈某平和许某生，由其拿到凤凰镇政府盖章。因此，许某生在起诉状所说的“……但合同签订后，三被告却自始至终未向原告提供相关村小组成员的决议材料，也没有将合同报政府批准。”也不符合事实。（二）《凤凰镇土地对外承包补充合同》是双方当事人的真实意思表示，并不违反法律的强制性规定，是有效的合同，且合同已经履行了六年多。许某生在起诉状中引用《土地承包法》第四十八条和《合同法》第五十二条第五项的规定主张《凤凰镇土地对外承包补充合同》无效是不符合法律规定的。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第十四条规定“合同法第五十二条第五项的强制性规定是指效力性强制性规定。”“强制性规范”区别为效力性规范和管理性规范(或取缔性规范)。《土地承包法》第四十八条并没有明确规定违反此条规定造成合同无效，也没有引致或结合其他法律条文而明确规定违反该条款的合同无效，而且此合同如果继续有效并没有将损害国家利益和社会公共利益。因此，《土地承包法》第四十八条的规定属管理性规定而不属效力性强制性规定，不属《合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律的强制性规定”的情形。因此，许某生主张《凤凰镇土地对外承包补充合同》无效，没有法律依据。（三）《凤凰镇土地对外承包补充合同》从签订至今已经六年二个多月，许某生和陈某平已经砌围墙，已经经营、使用这块土地六年多。若许某生认为《凤凰镇土地对外承包补充合同》无效，认为陈某平支付给凤凰二组的150万元是侵犯其财产合法权利，那么，陈某平应当在二年法定诉讼时效期间内主张权利。过了六年多后才主张权利，已经超过诉讼时效期限，依法不再受法律保护。综上所述，许某生陈述的部分事实不真实，主张《凤凰镇土地对外承包补充合同》为无效合同并诉求我方返还陈某平支付给凤凰二组的150万元及赔偿利息损失没有事实根据和法律依据，且主体不适格，超过诉讼时效期限，请法庭驳回许某生的诉讼请求。
第三人陈某平述称：我和许某生经过与三被告协商，并经过村民小组、村委会都已召开村民大会同意承包后，才签订了土地承包合同。签订合同时，许某生也在场。我认为合同是有效的。
第三人董某花述称：我和丈夫林某平与许某生、陈某平签订转让合同后，我们将土地交给他们，他们付给我们押金。后因许某生、陈某平没有钱支付后期款项，我们将土地收回自己管理使用。
第三人符某高、陈某梅述称：我们对许某生起诉本案情况不是很了解。我们与许某生、陈某平签订转让合同，我们将土地交给他们，许某生、陈某平付给我们的是押金。
第三人林某平未到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见。
经审理查明：经凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组召开村民代表大会同意后，2010年7月1日，许某生、陈某平作为乙方与凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组作为甲方签订一份《凤凰镇土地对外承包补充合同》，约定：甲方同意将位于三亚市凤凰镇桶井村委会的龙摇坡地面积约102亩(实际以丈量为准)承包给乙方生产开发经营；承包期限为70年(自2010年7月1日至2080年6月30日）；该地块每亩8万元，一次性交承包金为816万元；签订合同当日，乙方首次付给甲方土地承包金150万元，甲方同意乙方开始在该地块四至范围内建围墙，围墙建好后30日无纠纷，乙方再付合同价的余款给甲方；甲方保证向乙方提交本集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论会同意，会议代表三分之二以上通过的决议（正本）交给乙方备案。合同签订后，报三亚市凤凰镇桶井村委会同意承包并盖章确认。双方在签订合同前，陈某平收到许某生汇款后，于2010年6月23日将150万元付到凤凰二组的账户。在诉讼中，陈某平认可该150万元属于许某生的出资，其未出资过。凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组认可收到合同首付款150万元。因陈某平涉嫌诈骗案发后，许某生要求凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组将收到的首付土地承包金150万元返还未果，遂向本院起诉。在诉讼中，双方曾达成庭外和解协议，但未履行。
另查明，在凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组将涉案地承包给许某生、陈某平前，涉案地包括由林某平、董某花和符某高、陈某梅分别承包种植果树的两块地。2010年7月1日，许某生、陈某平分别与林某平、董某花和符某高、陈某梅签订了《凤凰镇土地对外承包经营权流转合同书》，约定林某平、董某花和符某高、陈某梅分别将其承包的涉案地中的约25亩和80亩坡地的土地承包经营权转让给许某生、陈某平，期限均从2010年7月1日至2033年12月30日止；流转地块上的全部建筑物、设施、青苗果树等全部。合同签订后，林某平、董某花和符某高、陈某梅分别将其承包的土地及地上建筑物、设施、青苗果树移交给许某生、陈某平。许某生、陈某平取得涉案地后，在涉案地周边修建围墙，使用涉案地一年。一年后，因许某生、陈某平未按期付清转让款给林某平、董某花和符某高、陈某梅，林某平、董某花和符某高、陈某梅将涉案地各自收回经营。
以上事实有《凤凰镇土地对外承包补充合同》、《凤凰镇土地对外承包经营权流转合同书》、会计司法鉴定委托书、《司法会计鉴定意见书》、询问笔录、和解协议、照片及当事人的陈述等材料佐证，足以认定。
本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。许某生、陈某平与凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组签订的《凤凰镇土地对外承包补充合同》虽系双方当事人的真实意思表示，且经过凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组的三分之二以上村民代表的同意，但最终未按法律规定报原三亚市凤凰镇人民政府批准，因此该合同自始处于未生效状态，应认定为未生效合同。许某生诉求合同无效，凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组主张合同有效，均不符合法律规定，本院不予采纳。除许某生、陈某平使用涉案土地一年外，双方未再履行过合同，合同应当终止履行。由于合同未生效，继续履行又不可能，故凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组依合同收取许某生、陈某平交付的土地承包金150万元予以退还。因陈某平认可以其账户付给凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组的150万元款项实际属于许某生，其未出资。因此该土地承包金150万元凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组应退还给许某生，许某生诉求向其退还符合事实，本院予以采纳。《凤凰镇土地对外承包补充合同》虽未生效，但双方实际履行了一年，许某生、陈某平使用涉案土地期间的使用费应从150万元土地承包金中予以扣除。按合同约定承包期限七十年、合同承包金总价816万元计算，每年承包金为116571.43元。许某生、陈某平使用涉案土地一年，应交付一年土地承包金为116571.43元。因此凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组实际应退还给许某生的土地承包金为1383428.57元。鉴于《凤凰镇土地对外承包补充合同》没有约定由哪方负责办理报镇政府批准手续，双方均有责任办理。因此造成合同未生效双方均有过错责任，因合同未生效造成各自损失应由各自承担。故许某生诉求凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组支付利息损失579192.50元没有事实和法律依据，本院予以驳回。确认合同效力不适用诉讼时效制度，因此本案不适用诉讼时效。凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组主张许某生的诉求已过诉讼时效不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民法通则》第五条、第一百零八条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第六十三条之规定,判决如下:
一、被告三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰一村民小组、三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰二村民小组、三亚市天涯区桶井村民委员会凤凰三村民小组应自本判决发生法律效力之日起十日内向原告许某生返还土地承包金1383428.57元；
二、驳回原告许某生的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费23433元（原告已预缴）,由被告凤凰一组、凤凰二组、凤凰三组负担15592元，原告许某生负担7841元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
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审 判 长 谭光华
审 判 员 沈相法
人民陪审员 符宗其
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 郭 敏