浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)浙05行终95号
上诉人(原审原告)张卫林。
委托代理人江美丽。
委托代理人李万生，浙江高名律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)安吉县国土资源局，住所地安吉县递铺镇东庄弄路82号。
法定代表人陈志文，该局局长。
委托代理人冯瑜，该局党委委员。
委托代理人邹建宏，浙江新台州(杭州)律师事务所律师。
原审第三人安吉县天子湖镇吟诗村经济合作社，住所地安吉县天子湖镇吟诗村。
负责人叶贤锋，该合作社主任。
上诉人张卫林诉被上诉人安吉县国土资源局、原审第三人安吉县天子湖镇吟诗村经济合作社地矿行政许可一案，不服德清县人民法院(2015)湖德行初字第166号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2016年4月19日立案受理后，依法组成合议庭，于同年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人张卫林的委托代理人江美丽、李万生，被上诉人安吉县国土资源局的委托代理人冯瑜、邹建宏到庭参加诉讼，原审第三人安吉县天子湖镇吟诗村经济合作社经本院依法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，2004年12月17日，原高禹镇吟诗村经济合作社与潘某签订山林承包合同，合同约定：第二条“乙方(潘某)承包经营期限为叁拾年”；第三条“乙方承包面积贰拾玖亩，每年应付承包金伍佰捌拾元”。第五条“承包山界址四至：(地点：倒溪龙水库龙起蛟山地)东到四房山的中间一条横路；南与陈秀元、方万定之间的自然分水沟;西与占胜义承包山之间的自然分水沟；北到水库的水沟及水库”。2007年11月30日，潘某与浙江万全农业发展有限公司达成转让协议，由浙江万全农业发展有限公司承租潘某承包的山林地，但因浙江万全农业发展有限公司一直未工商登记，上述林地实际承租人为张卫林。2008年5月20日，安吉县水利局向原安吉县高禹镇人民政府作出《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的批复》，同意“对库内一小山丘进行清理”。2010年5月20日，安吉县国土资源局委托浙江省第九地质大队编制《浙江省安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩矿产资源储量估算说明书》。2010年8月23日，原安吉县高禹镇人民政府向安吉县矿产资源委员会办公室(下称安吉矿资办)提交《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的申请报告》，申请由原高禹镇吟诗村经济合作社“对库内一小山丘进行清理及库内溢洪道内清淤”。2010年10月14日原安吉县高禹镇人民政府向安吉矿资办提交《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库泥窑开采有关事项的请示》，要求“批准由村协议出让倒溪龙水库窑泥开采”。同月18日，原安吉县高禹镇吟诗村村委会向相关部门递交了《安吉县河道采砂(石)许可申请和审批表》。同月29日，安吉矿资办依据上述安吉县水利局的批复、原安吉县高禹镇人民政府的请示及矿产资源储量估算说明书等文件，批准同意“高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容项目”。2010年11月2日，安吉矿资办(出让方)与原高禹镇吟诗村经济合作社(受让方)签订《矿产资源有偿出让合同书》，合同约定：第四条“出让人同意设选矿有效期2010年11月5日至2011年6月5日将第三条所列范围内的9.69万吨陶土矿产资源出让给受让方(浙江省安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖矿产资源储量估算说明书范围内，扣除违法开采量1.1万吨)。”第五条“本次协议出让的矿产资源成交价款总额为人民币大写壹拾玖万叁仟捌佰元整(小写￥193800元)”。第十条“受让人在矿产资源开发利用中，涉及土地、山林、道路、‘三废’等事项应当按照有关法律、法规的规定办理，发生的费用由受让人负责……”第十一条“因选取矿产资源使国家或他人遭受损失的，受让人应当负责赔偿。”其中该合同第三条还对“出让人让给受让人的选矿矿区范围”以坐标方式作出明确规定。2010年末，张卫林在其承租的林地发现存在他人非法开采窑泥的情况，张卫林为此多次向有关部门信访，并在向安吉矿资办提出国家赔偿无果后，于2015年1月16日向原审法院提起行政赔偿诉讼，在诉讼中得知安吉矿资办曾于2010年11月2日与原高禹镇吟诗村经济合作社签订《矿产资源有偿出让合同书》。张卫林不服，诉至法院。原审法院另查明，原高禹镇吟诗村经济合作社已将其组织名称通过工商变更登记为安吉县天子湖镇吟诗村经济联合社。原审法院又查明，安吉县矿产资源委员会，是安吉县县委、安吉县政府根据2009年9月25日安委办［2009］19号《中共安吉县委办公室安吉县人民政府办公室关于进一步强化砂石等矿产资源管理的意见》规定组建的，该文件规定采取“统一管理、统一编制规划、统一审批、统一执法”的工作措施和办法，其中规定由安吉县矿产资源管理委员会统一审批“全县砂石开采、加工、交易的审批权，集中统一由管委会行使，各职能部门具体负责实施”，而安吉矿资办系安吉县矿产资源管理委员会下设的办公室，其主要职责是在县委、县政府和县矿产资源管理委员会的领导下，统筹协调指导全县矿产资源管理工作，其中明确“会同县国土资源部门做好矿产资源开采项目跟踪管理工作，调处采矿权属争议、纠纷，对生产经营活动进行全程监督检查，依法保护矿产资源所有者和使用者的合法权益”。
原审法院认为，一、《中华人民共和国矿产资源法》第十一条规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采和监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款规定，设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理，依法保护探矿权人、采矿权人的合法权益。根据法律规定，行政机关的行政管理职权，来源于法律、行政法规的规定。《中华人民共和国矿产资源法》将矿产资源勘查、开采的监督管理职责授予了地质矿产主管部门，故安吉县国土资源局对矿产资源开采的法定管理职权不因安吉县人民政府文件规定而转移，安吉县国土资源局应是本案的适格被告。对于安吉县国土资源局提出本案适格被告应为安吉矿资办的主张，该院不予支持。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……本案中，张卫林以涉案出让合同的签订及后续的矿产资源开采侵犯其林地合法财产为由，向该院提起诉讼。依据张卫林提供的原高禹镇吟诗村经济合作社与潘某签订的山林承包合同以及潘某与浙江万全农业发展有限公司签订的转让协议，张卫林承租的承包山界址四至为：“东到四房山的中间一条横路；南与陈秀元、方万定之间的自然分水沟；西与占胜义承包山之间的自然分水沟；北到水库的水沟及水库。”而涉案出让合同的签订是以安吉矿资办于2010年10月29日批准同意的“高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容项目”为前提。依据安吉县国土资源局委托浙江省第九地质大队编制的《浙江省安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩矿产资源储量估算说明书》，该水库扩容项目的开挖区范围为库区范围。同时，涉案合同的第三条亦对“出让人让给受让人的选矿矿区范围”以坐标方式作出明确规定。该院认为，张卫林虽已提供了其林地的四至及原吟诗村村民委员会主任任某的证明，但无法证明涉案合同的许可开采范围是否在张卫林租赁范围之内。且原吟诗村村民委员会主任任某的证明不符合证据的有效形式。同时，张卫林在该院审理过程中，一再强调其被毁林地与涉案倒溪龙水库维修扩容项目无任何关系，其被毁林地的位置亦在山头，而非山脚。据此，张卫林无法举证证明涉案合同的许可开采范围已在张卫林被毁林地范围之内，而涉案行政许可内容未侵犯其合法权益，张卫林起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条的规定。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告张卫林的起诉。
上诉人张卫林不服原审裁定，向本院提出上诉称，原审裁定认定事实不清。上诉人向原审法院提交8组证据，用以证明被上诉人的违法行为给上诉人造成重大经济损失的真实情况。第一组证据中，被上诉人已经明确的审批了允许本案第三人吟诗村经济合作社开采矿产资源的界线范围，《矿产资源有偿出让合同书》和浙江省第九地质大队给被上诉人作出的《安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩矿产资源储量估算说明书》审查意见中所确定的采矿范围及位置已经完全概括在上诉人受损山林范围之内，而原审法院裁定认为上诉人“一再强调其被毁林地与涉案倒溪龙水库维修扩容项目无任何关系，其被毁林地的位置亦在山头，而非山脚”，以此认定上诉人无法举证证明涉案合同的许可开采范围已在上诉人被毁林地范围之内为由驳回上诉人的起诉，实属认定事实不清。从2010年末，上诉人发现自己的山林被毁，就一起上访告状，直到2012年在浙江省国土厅的指示下，上诉人的山林才停止开采，但已给上诉人造成特别严重的经济损失，主要原因是被上诉人收取了第三人的采矿费用，签订了矿产资源出让合同书，其山林被毁完全是被上诉人的过错责任造成，被上诉人要承担法律责任。请求二审法院：1、撤销(2015)湖德行初字第166号行政裁定；2、依法确认被上诉人与第三人于2010年11月2日签订的《矿产资源有偿出让合同书》的行政行为违法，且该违法行为严重侵害了上诉人的合法财产遭到重大经济损失存在直接的因果关系。
被上诉人安吉县国土资源局答辩称，原审法院作出的(2015)湖德行初字第166号行政裁定书，认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉正确。一、安吉县矿资办与吟诗村经济联合社2010年11月2日签订的《矿产资源有偿出让合同书》的行政行为符合当时的法律规定。1、矿产资源(采矿权)有偿协议出让范围规定明确。《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规均明确矿产资源为国家所有并实行有偿出让制度。2003年6月11日国土资源部关于印发《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》的通知，明确了采矿权公开出让的程序和适用范围规定。但是并非所有采矿权一律以招、拍、挂程序出让，法律也根据具体情况作出了可以协议出让的采矿权范围。浙江省人民政府(2005)62号《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的实施意见》第三点明确“……进一步完善探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让和协议出让办法……”。2006年12月20日，浙江省国土资源厅研究作出《关于进一步规范采矿权协议出让工作的通知》(浙土资发(2006)57号)。该《通知》第一条规定了协议出让的范围。其中关于工程建设红线范围内涉及开采矿产资源的规定中第4点规定：“水利、水库、建设项目取得项目立项批准文件已办理土地征用手续，在库区淹没区的红线范围内直接开挖山体、开采矿、石、土类矿产资源的”适用上述协议出让规定。2、建设项目批准协议出让前提事实依据明确。涉案位于安吉县天子湖镇(原高禹镇)吟诗村的倒溪龙水库是该村集体性质水库，引灌农田面积600余亩。该水库初建于人民公社时期。因长年失修，出现坝底漏水，闸门失灵损坏，库内溢洪道淤结严重，降低了抗旱能力，对防汛度汛极为不利。经原高禹镇政府申请，安吉县水利局以安水(2008)51号《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的批复》，同意倒溪龙水库进行除险加固，库尾清淤，除险加固需要的用土原则就近取起，同时为保证灌溉和蓄洪，增加水库蓄水量，同意对库内一小山进行清理。因此，本案中，协议出让前提事实依据明确。3、本案协议出让采矿权手续符合规定。吟诗村经济联合社在倒溪龙水库维修、扩容过程中要求同时应地开采陶土资源，安吉县矿资办同其协议出让矿产资源签订《矿产资源有偿出让合同书》符合当时的规定。2008年吟诗村倒溪龙水库的维修扩容项目实施涉及了上诉人张卫林2007年从潘某处转包的部分与水库相邻的承包山。因有村民偷偷开采挖掘上诉人承包山体被张卫林发现并予以制止。随后，吟诗村由张卫林在其承包山范围开采陶土。从2008年至2010年10月，两次因违法开采被行政处罚。尔后，吟诗村申请办理临时开采手续。2010年10月15日，原高禹镇人民政府向安吉县矿资办提交《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库泥窑开采有关事项的请示》，要求批准吟诗村协议受让倒溪龙水库窑泥开采权。2010年10月18日，吟诗村经联社向安吉县矿资办提出了《安吉县河道采砂(石)许可申请和审批表》。因同年5月，被上诉人因倒溪龙水库维修工程涉及开挖泥岩矿产资源储量已委托浙江省第九地质大队作出了勘查评估，安吉县矿资办即以该评估报告为依据，于同年11月2日与吟诗村经联社签订了《矿产资源有偿出让合同书》，约定由吟诗村经联社受让位于倒溪龙水库维修施工项目范围内9.69万吨泥岩的采矿权(已扣除前两次违法开采数量)。因此，安吉县矿资办上述2010年11月2日的协议出让矿产资源开采的行政行为符合相关实体规定。同时程序也符合规定。二、上诉人本案中诉称的承包山林损失没有事实依据和法律依据。本案中上诉人主张其承包山林木损失价值460.3万元没有任何证据证明，其提供正大评字(2014)第140706号《安吉县高禹镇吟诗村毕架山林地价格评估结论》没有任何客观事实依据。首先对于树木损失的种类、数目、粗细直径等均以委托人提供，没有任何的事实依据。上诉人2007年底从潘某处转包的29亩山地面作物当年转让价计13万元，后2008年至2010年均由张卫林本人组织开采，开采时仅涉及部分承包山林，怎么产生403万元树木价值损失。据潘某证明张卫林开挖陶土的该部分承包山上没有樟树仅有些竹子和马尾松。因此，上诉人提出的损失与事实不符。其次，即使上诉人的承包山在倒溪龙水库维修工程项目实施中开挖泥岩不是其本人开采，而为村或村民开挖造成宕面承包山体毁坏灭失若干面积，按照该项目为村公共事业项目性质，涉及上诉人承包山亩面积减少只能解除部分承包合同关系同时赔偿地上损失处理，完全不可能以回填5万立方米土方数量60万元价值予以赔偿。同时开挖陶土形成的宕面不能证明在出让合同规定开采的范围，因而该项评估计算不具有客观性。三、即使上诉人发生部分损失，但与安吉县矿资办的矿产资源有偿出让行为之间没有因果关系。1、上诉人在2010年11月2日出让合同签订前已经在倒溪龙水库毗邻的承包山范围自行开采，并且两次被行政处罚。因此，即使其存在承包山林损失应由其本人承担。根据调查证实，在2008年安吉县水利局批准倒溪龙水库维修工程实施前后，已有当地村民发现泥岩(陶土)偷偷开采。后被张卫林发现并制止后，张卫林即同吟诗村签订开采协议上交管理费自行组织了较大规模陶土开采经营。后被发现，被上诉人对其作出安土资监罚字(2009)第754号行政处罚决定书，没收违法所得9.6万元，罚款1.92万元。但上诉人并未停止开采，至2010年8月至9月期间未办理开采手续，再次违法组织开采陶土。后被发现，被上诉人再次立案查处，对吟诗村经济联合社作出(2012)第22号行政处罚决定书，罚款8万元。至此，吟诗村为了水利施工项目完成同时应地开采陶土经申请报批开采手续。因此在出让合同签订前，上诉人自行违法开采造成损失应自行承担。2、2010年11月2日安吉县矿资办与吟诗村经济联合社签订矿产资源有偿出让合同后，仍由张卫林上交村管理费在其承包山范围等组织开采陶土活动，该次开采时间长、数量大，因而即使发生承包山林损失应由其本人承担责任。3、2010年11月2日签订的《矿产资源有偿出让合同书》中受让采矿权开采期间及范围内所发生的损失应由受让人承担处理的约定明确。2010年11月2日，安吉县矿资办与吟诗村签订的《矿产资源有偿出让合同书》第10条约定：“受让人在矿产资源开采利用中，涉及土地、山林、道路、‘三废’等事项应当按照有关法律法规的规定办理，发生的费用由受让人负责……”，同时约定：“受让人必须依法合理开发矿产资源，不得损害、破坏周围资源生态环境或设施。因选取矿产资源使国家或者他人遭受损失的，受让人应当负责赔偿”。因此，按照合同约定，吟诗村经济联合社在开采陶土矿产资源前或同时对于开采中涉及的山林、土地等相关权益予以妥善处理。4、上诉人前后三次开采陶土的范围不能证明在出让合同规定的开采红线范围。上诉人在原审审理中一再强调其被毁林地与涉案水库维修扩容项目无任何关系，其被毁林地的位置在山头并非山脚。综上，上诉人在本案中作为原告起诉，因同具体行政行为不存在利害关系，原审法院根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，作出行政裁定书驳回起诉正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审行政裁定。
二审庭审中，双方当事人围绕上诉人张卫林在本案中是否具有原告诉讼主体资格，原审裁定认定事实、适用法律是否正确等进行了质证和辩论。
本院在审理过程中，向证人任某、潘某作了调查笔录。证人任某陈述：其原系吟诗村村长，矿产资源有偿出让合同确定的窑泥开采范围中有一部分是张卫林承包的山林。证人潘某陈述：其2004年承包的山林全部转包给张卫林，吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩范围肯定包含了部分承包山林。经质证，上诉人张卫林、被上诉人安吉县国土资源局对证人任某、潘某的证言均没有异议。
双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。原审裁定认定“原高禹镇吟诗村经济合作社已将其组织名称通过工商变更登记为安吉县天子湖镇吟诗村经济联合社”有误，应为“安吉县天子湖镇吟诗村经济合作社”。经审理，本院对原审裁定认定的其他事实予以确认。
另查明，上诉人张卫林承包的原审第三人安吉县天子湖镇吟诗村经济合作社的山林，地址为安吉县天子湖镇吟诗村倒溪龙水库上龙起蛟山地，其四至范围为：东到四房山的中间一条横路；南与陈秀元、方万定之间的自然分水沟；西与占胜义承包山之间的自然分水沟；北到水库的水沟及水库。该承包山林范围部分位于《矿产资源有偿出让合同书》所确定的矿区范围内。
本院认为，本案系上诉人张卫林认为被上诉人安吉县国土资源局有偿出让矿产资源的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼。二审争议焦点在于上诉人张卫林的承包山林是否在《矿产资源有偿出让合同书》确定的矿区范围内。经查，按照潘某与原高禹镇吟诗村经济联合社所签订的《山林承包合同》确定的承包山林所在地的四至范围，并结合被上诉人安吉县国土资源局依据浙江省第九地质大队出具的《安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩矿产资源储量估算说明书》所确定的采矿范围，证人任某、潘某证言以及双方当事人在一审提交的其他证据材料，可以确认上诉人张卫林从潘某处转包的山林部分位于涉案的矿区范围内，对此，双方当事人均无异议。故原审裁定认为“无法证明涉案合同的许可开采范围是否在张卫林租赁范围之内”，系认定事实不清，原审裁定驳回上诉人张卫林的起诉不当，应予纠正。上诉人张卫林的上诉理由成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销德清县人民法院(2015)湖德行初字第166号行政裁定；
二、本案指令德清县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汤政强
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年六月十三日
书 记 员 凌烈妮