宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁02行初78号
原告宁夏众源顺鹏天然气有限公司。住所地：石嘴山市大武口区。
法定代表人李佳明，宁夏众源顺鹏天然气有限公司执行董事兼总经理。
委托代理人刘雪娥，宁夏诚托律师事务所律师。
委托代理人杨彩娥，宁夏诚托律师事务所律师。
被告石嘴山市国土资源局。住所地：石嘴山市大武口区。
法定代表人王金建，石嘴山市国土资源局局长。
委托代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。
委托代理人马灵燕，石嘴山市国土资源局干部。
被告���嘴山市人民政府。住所地：石嘴山市大武口区。
法定代表人李郁华，石嘴山市人民政府市长。
委托代理人马洪斌，石嘴山市人民政府副秘书长。
委托代理人王辉，石嘴山市人民政府行政复议科干部。
委托代理人郑玉涛，石嘴山市人民政府法律顾问团律师。
被告宁夏回族自治区人民政府。住所地：银川市.。
法定代表人咸辉，宁夏回族自治区人民政府主席。
委托代理人陈大力，宁夏回族自治区人民政府法制办公室行政复议处处长。
委托代理人郑清���，宁夏回族自治区人民政府公职律师办公室公职律师。
原告宁夏众源顺鹏天然气有限公司不服被告石嘴山市国土资源局于2016年11月4日作出的石国资闲置字〔2016〕141号《收回国有建设用地使用权决定书》及被告宁夏回族自治区人民政府在2017年5月22日作出宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，于2017年6月13日向本院提起诉讼。本院于2017年6月13日立案后，于2017年9月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月10日公开开庭审理了本案。原告宁夏众源顺鹏天然气有限公司的委托代理人刘雪娥、杨彩娥，被告石嘴山市国土资源局的委托代理人马灵燕、张世新，被告石嘴山市人民政府的委托代理人郑玉涛，被告宁夏回族自治区人民政府的委托代理人陈大力、郑清源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
石嘴山市国土资源局经石嘴山市人民政府批准，于2016年11月4日作出石国资闲置字〔2016〕141号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定书内容为：我局依据《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，经报请石嘴山市人民政府作出石政（国土）批复〔2016〕38号文批准，将解除与你公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，收回涉案���围内的国有土地使用权，按银行同期利率收取所欠土地出让金的利息55.4258万元。请你公司自本决定书送达之日起30日内，到我局办理解除《国有建设用地使用权出让合同》事宜，逾期不办理，我局将直接公告予以解除。
2017年5月22日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，维持了石嘴山市国土资源局作出的石国资闲置字〔2016〕141号《收回国有建设用地使用权决定书》
原告宁夏众源顺鹏天然气有限公司诉称，2014年9月5日，原告通过挂牌取得了位于大武口区110国道以东、姚汝路以北，面积为40222.76平方米的土地用于工业建设，并与被告石嘴山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：6402002014B0071）》。2013年8月6日，原告与石嘴山市大武口区人民政府签订《建设众源顺鹏LNG新能源汽贸物流产业园项目协议》，协议约定由原告投资建设重型汽车LNG改装车间5座、l万立方米液化天然气储气中心1座、液化天然气加气母站1座、加气子站4座、LNG配送中心、LNG汽贸服务中心、物业管理中心、结算中心。合同约定石嘴山市大武口区人民政府承诺原告项目建设用地以净地形式出让，石嘴山市大武口区人民政府确保原告项目摘地���，搬迁小神火洗煤厂。但合同签订之后，石嘴山市大武口区人民政府并未将小神火洗煤厂搬迁，而正由于未按照合同约定以净地形式出让建设用地，致使原告一直以来无法动工建设。原告为了积极配合政府进行拆迁的工作，先后于2014年4月8日、2014年5月6日给政府提供借款40万元和10万元，用于协助政府开展拆迁工作。但截至目前，土地上仍有建筑物未拆除，使得原告无法开工建设。在此情况下，石嘴山市国土资源局经报请石嘴山市人民政府批准，于2016年11月4日作出石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》，解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，收回国有土地使用权。经原告申请行政复议，宁夏回族自治区人民政府于2017年5月22日作出宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，维持了石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，故诉至本院。请求依法判令：1.撤销石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》和宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用全部由被告负担。
原告提交如下证据以支持其主张：证据一、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：6402002014B0071）》复印件各一份。证明：2014年9月5日，原告通过招拍挂的方式取得了位于大武口区110国道以东、姚汝路以北，面积为40222.76平方米的土地，并与被告石嘴山市国土资源局签订了《成交确认书》��《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地规划用途为商业服务业设施用地和物流仓储用地，出让年限分别为商业服务业设施用地40年，物流仓储用地50年。因被告石嘴山市国土资源局和石嘴山市人民政府未将涉案土地的建筑物拆除，导致原告至今没有实际取得土地使用权；证据二、《建设众源顺鹏LNG新能源汽贸物流产业园项目协议》复印件一份。证明：2013年8月6日，原告与石嘴山市大武口区人民政府签订的《建设众源顺鹏LNG新能源汽贸物流产业园项目协议》约定：大武口区人民政府承诺项目建设用地以净地形式出让。但截止目前，该地块内的小神火洗煤厂未能拆迁，致使原告无法开发建设；证据三、《付款凭证》复印件两张、《关于众源顺鹏LNG新能源汽贸物流产业园项目用地的请示》复印件一份。证明：原告积极配合政府进行拆迁工作，分别于2014年4月8日、5月6日给政府提供借款40万元和10万元，用于协助政府开展拆迁工作。同时证实原告于2014年11月12日向大武口区人民政府申请，要求责成相关部门尽快完成涉案用地拆迁事宜，以确保项目用地按时动工建设。但大武口区人民政府未履行其拆迁义务，未兑现净地交付的承诺；证据四、《照片》七张、《视频》一份。证明：截止目前为止，涉案土地上的附着物及小神火洗煤厂都未被拆除，且该涉案场地一直由他人使用，原告至今无法进入涉案宗地，更无法进行开工建设的事实；证据五、《收回国有建设用地使用权决定书》复印件一份。证明：2016年11月4日，石嘴山市国土资源局经报请石嘴山市人民政府批准，对原告作出石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》，以原告未能按时支付土地出让金为由解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，��回国有土地使用权。该决定的依据与其报政府批复的请示不符，属违法行政行为的事实；证据六、《行政复议决定书》复印件一份。证明：原告于2016年11月9日向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议。2017年5月22日，自治区人民政府作出宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，维持了石嘴山市国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。自治区人民政府在该收回决定书程序违法的情况下仍然维持该份违法的决定书，依法应当予以撤销的事实。
被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府辩称：1.石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》系被告石嘴山市国土资源局所作，与石嘴山市人民政府没有关系，不应将石嘴山市人民政府列为被告；2.石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律得当，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府共同向本院提交了以下证据、依据：证据一、《成交确认书》复印件一份。证明：经挂牌出让，原告于2014年9月5日取得了涉案土地使用权，成交价为900万元人民币；证据二、《国有建设用地使用权出让合同》复印件一份。证明：原、被告于2014年9月5日签订合同，合同约定涉案土地出让条件是现状土地，价款900万元，付款时间是本合同签订之日起60日内一次性付清。如延期付款超过60日，经出让人催缴仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失；证据三、银行支付凭证一份。证明：原告于2014年9月12日缴纳土地出让金450万元；证据四、《催款通知》一份。证明：经被告于2016年7月28日催缴，原告仍没有缴纳土地出让金；证据五、石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》和送达回证各一份。证明：原告未按合同约定缴纳所欠450万元土地出让金，被告石嘴山市国土资源局按照合同第三十条约定解除《国有建设用地使用权出让合同》，收回该国有建设用地，并将该决定书送达给原告。
被告宁夏回族自治区人民政府辩称，1.行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。按照原告与被告石嘴山市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，原告已满一年未开工建设，因此认定涉案宗地为闲置土地。而第三十条所约定的违约条款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同；2.被告宁夏回族自治区人民政府受理了原告的行政复议申请后，在法定期限内履行了相关程序，作出了《行政复议决定书》。故被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
被告宁夏回族自治区人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、行政复议申请书、原告身份信息、进账单两张、编号为石规2013-48《规划设计条件通知书》、照片九张、石政（国土）批复〔2016〕38号《市人民政府关于<宁夏众源顺鹏天然气投资有限公司LNG天然气加注站及配套设施建设项目闲置土地处置方案>的批复》和石国土���闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》复印件各一份。证明：被告所作的行政行为合法；证据二、《行政复议案件受理审批表》《行政复议案件受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议告知书》《延期审批通知书》及送达回证复印各一份。证明：被告行政复议程序合法；证据三、《成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》、银行支付凭证、催款通知和石嘴山市国土资源局所作复议答辩状各一份。证明：《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法。
经庭审质证，原告对被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府提交的证据一、二、三的真实性、合法性、关联性无异议。对证据一、三的证明目的无异议，但是对证据二的证明目的有异议。认为该合同只是在挂牌时约定是现状出让，原告不具有拆迁资格，涉案土地上的建筑物应当由国土资源局来拆迁。对证据四不予认可，因原告未收到催款通知书。对证据五的真实性没有异议，但是对合法性和证明目的均不认可。导致涉案土地闲置的原因是大武口区人民政府未按合同约定向原告提供净地，也没有将洗煤厂予以搬迁，致使原告无法动工建设。且该收回决定书依据的是双方所签民事合同中的约定，所发生的纠纷应由民事法律关系调整，被告以其行政职权直接干预明显违法。而被告认定闲置土地程序违法，应当撤销，故该征缴决定书没有合法的依据，依法不能成立。
原告对被告宁夏回族自治区人民政府的证据一中的行政复议申请书、原告身份信息、进账单和照片没有异议，但是对石嘴山市人民政府作出的石政（国土）批复〔2016〕38号《市人民政府关于<宁夏众源顺鹏天然气投资有限公司LNG天然气加注站及配套设施建设项目闲置土地处置方案>的批复》和石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》有异议，认为原告不存在土地闲置的事实，案涉土地上的附着物没有拆除，导致原告无法进入涉案场地进行施工建设。对证据二、三的真实性、合法性和关联性均无异议，但是对石��山市国土资源局所作复议答辩状的证明目的不予认可，原告不存在闲置土地的事由。
被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府对原告提交的证据一、五、六的真实性、合法性和关联性无异议，但对证据一的证明目的有异议。认为拆迁义务不属于被告。对证据二、三的真实性和合法性无异议，但认为与本案无关联性。因原告与大武口区人民政府签订的该项协议，合同的相对方是大武口区人民政府和原告，作为被告没有义务履行他人签订合同所约定的事项；对证据四不予认可。对被告宁夏回族自治区人民政府提供的证据没有异议。
被告宁夏回族自治区人民政府对原告提交的证据四的真实性没有异议，但也恰说明截止目前为止，原告对涉案宗地没有按合同进行开发建设，造成了土地闲置的事实；对证据六真实性、合法性和关联性均没有异议，但对证明目的有异议。宁夏回族自治区人民政府对本案进行了全面审查，原告既欠缴土地出让金，也存在土地闲置的事实。复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确；对证据一、二、三、五的质证意见与被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府的相同。对被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府共同提交的证据予以认可。
本院对上述证据认证如下：对原告所提交的证据一、三、四、五、六的真实性予以采信。证据二与本案无关，不予采信；对被告石嘴山市国土资源局和被告石嘴山市人民政府所提供的证据一、二、三、四、五的真实性予以采信；对宁夏回族自治区人民政府提供的证据一、二、三的真实性予以采信。
经审理查明，2014年9月5日，原告以900万竞得石地（挂）字〔2014〕38号位于大武口区110国道以东、姚汝路以北40222.76㎡商服、物流仓储用地使用权。同日，被告石嘴山市国土资源局与原告签订石国土资出（2014）37号《国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：6402002014B0071）》，将上述国有建设用地使用权出让给原告。合同约定的主要内容为：合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币900万元；受让人应于本合同签订之日起60日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款；出让人于2015年5月15日前将该宗地交付给受让人，交付土地条件为现状；宗地建筑总面积56320㎡，投资强度不低于每平方米人民币1850元；合同项下宗地建设项目在2015年7月23日之前开工，于2017年7月20日之前竣工；延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失等内容。
合同签订后，原告于2014年9月12日向被告石嘴山市土地储备中心账户缴纳国有建设用地使用权出让金450万。
2016年7月28日，被告石嘴山市国土资源局作出《催款通知》，通知原告于2016年8月15日前，将欠缴的450万元国有建设用地使用��出让金缴清。
2016年9月6日，被告石嘴山市国土资源局作出石国土闲通字〔2016〕第17号《闲置土地调查通知书》，通知原告涉案宗地存在”在国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同的约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的情况，要求受让人限期提交相关材料接受依法调查，同时，交代了不提交相关材料的后果。
2016年10月11日，被告石嘴山市国土资源局作出石国土资闲置字〔2016〕第28号《闲置土地认定书》，以涉案宗地”约定的动工日期为2015年7月23日”、”超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定动工开发日期满一年未动工开发”为由，按照《闲置土地处置办法》的有关规定，认定为闲置土地。
2016年10月27日，被告石嘴山市国土资源局作出石国土资闲置字〔2016〕第53号《闲置土地情况告知书》，告知原告涉案宗地”属企业原因造成土地闲置”，将按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。同时，作出石国土资闲置字〔2016〕第56号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告”根据《闲置土地处置办法》，我局将报经石嘴山市人民政府批准后，解除与你公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，收回上述范围内的国有土地使用权，扣除相应费用后，退还该公司已缴纳的土地出让金”，并交代了听证权利、义务。
2016年11月3日，被告石嘴山市国土资源局作出石国土资地综字〔2016〕99号《市国土资源局关于上报<宁夏众源顺鹏天然气投资有限公司LNG天然气加注站及配套设施建设项目闲置土地处置方案>的请示》。被告石嘴山市人民政府于当日作出石政（国土）批复〔2016〕38号《市人民政府关于<宁夏众源顺鹏天然气投资有限公司LNG天然气加注站及配套设施建设项目闲置土地处置方案>的批复》，认定原告”欠缴土地出让金450万元，取得土地使用权后至今未对上述宗地进行开发建设，涉嫌土地闲置。决定收回宁夏众源顺鹏天然气投资有限公司所使用的国有土地使用权”。被告石嘴山市国土资源局于当日作出石国土资地综字〔2016〕129号《征缴土地闲置费决定书》，依据石政（国土）批复〔2016〕38号批复，根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，征缴原告土地闲置费180万元，并于当日将该决定送达原告。
2016年11月4日，被告石嘴山市国土资源局作出石国土资闲置字[2016]第141号《收回国有建设用地使用权决定书》。
原告于2016年11月9日申请行政复议。2017年5月22日，被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，维持了被告市国土资源局收回国有建设用地使用权决��书》。
本院认为，本案争议焦点为：1.被告石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字[2016]第141号《收回国有建设用地使用权决定书》是否符合法定程序；2.被告石嘴山市国土资源局是否具有作出石国土资闲置字[2016]第141号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格。
关于石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字[2016]第141号《收回国有建设用地使用权决定书》是否符合法定程序的问题。行政机关无偿收回国有土地使用权的具体行政行为属于行政处罚范畴，《行政处罚法》第三十一条规定”行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条规定”当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。因此，行政机关在进行行政处罚前应履行事先告知义务。《闲置土地处置办法》第五条、第九条也明确规定，行政机关作出有关收回土地使用权决定前应向行政相对人依法送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》等书面文件。本案中，被告石嘴山市国土资源局虽然向本院提交了石国土闲通字〔2016〕17号《闲置土地调查通知书》、石国土资闲置字〔2016〕28号《闲置土地认定书》、石国土资闲置字〔2016〕53号《闲置土地情况告知书》和石国土资闲置字〔2016〕56号《闲置土地处置听证权利告知书》，但是原告宁夏众源顺鹏天然气有限公司在庭审中陈述未收到上述文件，被告并未提交有原告签字的上述书面文件的送达回证，不能证明其已履行了依法告知的义务。故被告石嘴山市国土资源局作出该收地决定前，未依法履行上述法律法规规定的法定义务，违反了法定程序。
关于石嘴山市国土资源局是否具有作出该收地决定的行政主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确规定，有权作出无偿收地决定的只能是政府，而非国土资源行政机关。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：”由县级以上人民政府土地主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”、第七条第一款规定：”依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原登记机关注销土地登记”。这里的原登记机关显然是石嘴山市人民政府。尽管《闲置土地处置办法》有关条款对国土行政管理部门无偿收地作出了相关规定，但是，按照《中华人民共和国立法法》第八十八规定，法律的效力高于行政法规、地方法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章。故在部门规章与法律和行政法规规定不一致的情况下，应当适用法律或行政法规的规定。在本案中，政府批复不等于政府决定，因此，被告石嘴山市国土资源局不具备作出石国土资闲置字[2016]第141号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格。
按照《协议出让国有土地使用权规定》第十五条规定”土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得��有土地使用权”。经本案查证的事实表明，原告存在欠缴450万元土地出让金的行为，且未依法办理土地登记手续，并没有取得涉案建设用地使用权。因此，被告石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》缺乏事实依据，应予撤销。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条”人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十三条”复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效”之规定，被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》，维持了石嘴山市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》，应予撤销。
综上，根据《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十四条、第十五条，《协议出让国有土地使用权规定》第十五条，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第五十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字〔2016〕第141号《收回国有建设用地使用权决定书》；
二、撤销宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第15号《行政复议决定书》；
三、被告石嘴山市人民政府于判决生效之日起六十日内，对收回原告宁夏众源顺鹏天然气有限公司的国有建设用地使用权事宜重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府和宁夏回族自治区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长卜东方
审判员刘衍泉
审判员安立莎
二〇一七年十一月二十九日
法官助理田婧
书记员崔海程
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者��人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第五条单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院���地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
第七条依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。
土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。
《闲置土地处置办法》
第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。
国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
第九条经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十五条市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
《协议出让国有土地使用权规定》
第十五条土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》
第五十三条复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。
复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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